Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 44/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a), art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. e), art. 255 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 620/14 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Ministra Finansów 300 (trzysta) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. (sygn. akt V SAWa 620/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) orzekającą o obowiązku zwrotu przez Powiat [...] nieprzekazanych pobranych dochodów budżetowych, uzyskanych w łącznej wysokości 2 276 938,65 zł za rok budżetowy 2011.

Wskazane decyzje administracyjne zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy obu instancji, bowiem poprzednia decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. została uchylona decyzją Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. m.in. z powodu nieprawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji i niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w 2011 r. Starosta [...] - realizujący zadania z zakresu administracji rządowej - wynajmował/wydzierżawiał lub użyczał mienie stanowiące własność Skarbu Państwa, to jest nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych oraz Drogowym Przejściu Granicznym w [...]. Z tytułu opłat eksploatacyjnych Powiat wystawiał faktury VAT, które zostały przez najemców (dzierżawców lub biorących w używanie) opłacone. W latach 2010 - 2011 Powiat [...] osiągnął przychody w wysokości 5 719 915,76 zł z wpływów ze wspomnianych opłat eksploatacyjnych. Zdaniem organów administracji, wskazane wpływy stanowiły dochody Skarbu Państwa o jakich mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych. Środki te powinny zostać odprowadzone do budżetu państwa w trybie art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Każda należność przekazana w tych okolicznościach przez najemców lub dzierżawców nieruchomości Skarbu Państwa stanowiła należność Skarbu Państwa, przy czym z dochodów tych nie można potrącać żadnych należności z przeznaczeniem na gospodarowanie nieruchomością lub jej utrzymanie (np. kosztów remontów, ulepszenia). W konsekwencji organy uznały, że zaniechanie przekazania do budżetu państwa kwot uzyskanych z tytułu opłat eksploatacyjnych było bezpodstawne. Z tego względu Powiat został zobowiązany do zwrotu nieprzekazanych pobranych dochodów budżetowych, uzyskanych z tytułu opłat eksploatacyjnych w 2011 r. w łącznej wysokości 2 276 938,65 zł wraz z odsetkami. Wysokość nieprzekazanych pobranych dochodów budżetowych została oparta na dowodach księgowych w postaci obrotu konta Starostwa [...] [...], na którym księgowano wyłącznie wpływy wynikające ze wspomnianych opłat eksploatacyjnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja Ministra Finansów jest prawidłowa.

Przytaczając treść art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz art. 111 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, Sąd wskazał, że: 1) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów i podobnym charakterze są dochodami publicznymi z mienia jednostek sektora finansów publicznych oraz że 2) dochody z najmu i dzierżawy oraz innych umów o podobnym charakterze, dotyczących składników majątkowych Skarbu Państwa, są dochodami podatkowymi i niepodatkowymi budżetu państwa. Z kolei powołując się na treść art. 255 ust. 1, 2 i 4 ustawy o finansach publicznych, Sąd wskazał, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek przekazania - na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce, pomniejszonych o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku w określonych terminach, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki.

Sąd stwierdził na podstawie akt sprawy, że w 2011 r. Starosta [...] realizujący zadania z zakresu administracji rządowej wynajmował mienie Skarbu Państwa, w związku z czym pobierał (na podstawie zawieranych umów) opłaty eksploatacyjne, które nie były odprowadzane w trybie art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, wszystkie należności otrzymane w ramach udostępniania dóbr podmiotom korzystającym z nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie umów cywilnoprawnych powinny być odprowadzone do budżetu państwa (z odpowiednim pomniejszeniem dochodów wynikających z odrębnych ustaw). Wobec tego zasadne było wydanie decyzji określającej kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przedmiotowe opłaty eksploatacyjne stanowiły tylko i wyłącznie przychód (a nie dochód) budżetowy, Sąd przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. e) oraz art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, uznając że pobierane opłaty eksploatacyjne nie należą do wskazanego przez skarżącego katalogu przychodów. Sąd podkreślił przy tym, że Powiat nie występował w sprawie jako właściciel nieruchomości, a skoro należności wpływały w związku z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa, to powinny być przekazane do budżetu państwa.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 255 ust. 1 - 5 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), które miało polegać na pominięciu kardynalnej zasady orzekania według stanu rzeczy z daty wydania decyzji. Zdaniem Sądu, okoliczność niewłaściwego wydatkowania uzyskanych dochodów (które winny być przekazane do budżetu państwa) nie uprawniała bowiem organów orzekających w sprawie do odstąpienia od wydania decyzji określającej kwotę dochodów przypadającą do zwrotu.

Za nietrafny został uznany także zarzut niewyjaśnienia, czy stroną postępowania w sprawie powinien być Powiat [...] (jako jednostka samorządu terytorialnego), Starostwo Powiatowe w [...] (jako jednostka budżetowa), czy też Zarząd Powiatu [...]. Sąd wskazał, że w decyzji organu I instancji prawidłowo określono jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązaną do zwrotu dochodów nieprzekazanych w terminie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie naruszyły również art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Powiat powinien był potrącić na swoją rzecz 25% czynszu najmu oraz jedynie 5% opłat eksploatacyjnych. Odwołując się do treści wspomnianych przepisów, Sąd stwierdził, że zasadnie organ II instancji wywiódł, iż dochody z tytułu opłat eksploatacyjnych nie stanowią czynszu dzierżawnego czy najmu i wpływy te nie podlegają regulacji wynikającej z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd uznał również, że w wydanych decyzjach administracyjnych w prawidłowy sposób określono wartości odsetek. Zdaniem Sądu, ze względu na treść art. 255 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organ I instancji prawidłowo określił odsetki od dnia przekroczenia terminów określonych w art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn odstąpienia przez Ministra Finansów od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji organu odwoławczego. Sąd stwierdził, że we wspomnianej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Minister Finansów wskazał, iż prawidłowość zakwalifikowania opłat eksploatacyjnych jako dochodu budżetu państwa nie została dowiedziona w sposób jednoznaczny i przekonywujący oraz że organ I instancji nie analizował kwestii otrzymywania przez Powiat dotacji z rezerwy celowej Ministra Finansów na utrzymanie przejętych terenów po byłych przejściach granicznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] w sposób prawidłowy zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

Ponadto za niezasadne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpoznania materiału sprawy oraz braku precyzyjnego wskazania dowodów, na których oparł się Minister Finansów przy rozpoznawaniu sprawy oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd stwierdził, że w toku postępowania Powiat nie kwestionował wysokości pobieranych opłat eksploatacyjnych oraz okoliczności ustalenia kwot podlegających zwrotowi do budżetu państwa na podstawie obrotów konta skarżącego. Natomiast bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie pozostaje kwestia przyjętego systemu rozliczania opłat eksploatacyjnych, a także kwestia prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z dotacji celowej.

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że organ zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Powiat [...]. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania istoty niniejszej sprawy, tj. brak rozstrzygnięcia (analizy) i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku charakteru prawnego opłat eksploatacyjnych (dodatkowych), a więc tego, czy opłaty te są dochodem, czy przychodem budżetowym, bez czego z kolei nie było możliwe przeprowadzenie rzetelnej i prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, a co zarazem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

2) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 lit. a) oraz art. 111 pkt 8 i 14 ustawy o finansach publicznych oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez wadliwe przyjęcie, że opłaty eksploatacyjne wnoszone przez najemców (dzierżawców) za pośrednictwem Starosty [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej polegające na gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa - stanowiły dochód publiczny przypadający w 95% budżetowi państwa, natomiast w 5% budżetowi Powiatu [...], w sytuacji gdy przedmiotowe opłaty eksploatacyjne stanowiły tylko i wyłącznie przychód (a nie dochód) budżetowy, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. e) lub pkt 5) ustawy o finansach publicznych; uchybienie to miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

3) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 255 ust. 1-5 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwe przyjęcie, że Zarząd Powiatu [...] nie przekazywał do budżetu państwa dochodów obejmujących 95% opłat eksploatacyjnych wnoszonych przez najemców (dzierżawców) za pośrednictwem Starosty [...] (wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej polegające na gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa), w sytuacji, gdy przedmiotowe opłaty eksploatacyjne stanowiły tylko i wyłącznie przychód (a nie dochód) budżetowy, a więc nie podlegały w ogóle dyspozycji normy art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, co miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

4) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z tego przepisu zasadę zaufania do państwa i prawa, poprzez uznanie za dopuszczalne i prawidłowe ewidentnych sprzeczności w stanowisku Ministra Finansów, które względem Powiatu [...] okazało się niezgodne z wcześniejszymi wytycznymi i zaleceniami tego samego Ministra Finansów, a nadto sprzeczne z interpretacjami tego organu dokonywanymi w tym samym zakresie dla celów podatkowych;

5) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z treścią akt sprawy, a przy tym całkowicie arbitralny, co nie spełnia wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro WSA kolejne rozważane kwestie kwitował jednozdaniowymi stwierdzeniami, iż "coś po prostu jest", jednak bez słowa wyjaśnienia, dlaczego jest tak, a nie inaczej; taki sposób działania Sądu pierwszej instancji nie ma nic wspólnego z wykładnią prawa oraz wyjaśnieniem tego procesu, co każe w efekcie stwierdzić, iż zaskarżony wyrok nie poddaje się w zasadzie kontroli instancyjnej z omawianych przyczyn, bowiem ani strony, ani NSA nie wiedzą, dlaczego WSA zajął takie, a nie inne stanowisko;

6) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 160 p.p.s.a. i art. 162 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do wniosków dowodowych skarżącego zawartych w skardze, zgłoszonych na okoliczności (i) budzące istotne wątpliwości w sprawie, a przy tym (ii) wskazujące na niezgodność z prawem zaskarżonych decyzji; uchybienie to miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało przedwczesnym zamknięciem rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy, a nadto orzekaniem przez Sąd pierwszej instancji w stanie, w którym zakres i treść akt sprawy pozostawały niejasne (niesprecyzowane), skoro w aktach tych - faktycznie - znajdowały się objęte wnioskami dowodowymi dokumenty załączone do skargi, których status - formalny (procesowy) - pozostawał jednak nieokreślony przez WSA, gdyż Sąd ten ani nie uwzględnił, ani nie oddalił (w formie stosownego postanowienia) wniosków dowodowych skarżącego wadliwie przemilczając również tę kwestę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; nie wiadomo w rezultacie, czy i w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji wykorzystał załączone do skargi dokumenty, ergo na podstawie czego dokładnie orzekał, co finalnie uniemożliwia przeprowadzenie w tym zakresie merytorycznej (rzeczowej) kontroli kasacyjnej;

7) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 255 ust. 1-5 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pominięcie kardynalnej zasady orzekania według stanu rzeczy z daty wydawania decyzji, co doprowadziło do wadliwego zobowiązania Powiatu [...] do zwrotu nieprzekazanych pobranych dochodów budżetowych (będących w rzeczywistości jedynie przychodami budżetowymi) wraz z odsetkami w sytuacji, gdy w dacie wydawania zaskarżonych decyzji (tj. w 2013 r.) Powiat [...] takimi dochodami nie dysponował, skoro - co jasno wynika z akt sprawy (vide wyciąg z rachunku księgowego, saldo obrotów na tym rachunku) - kwoty objęte zaskarżoną decyzją nie zostały w jakikolwiek sposób (w szczególności trwały) zatrzymane przez skarżącego do jego własnej dyspozycji i spożytkowane na cele określone samodzielnie przez Powiat [...], tylko posłużyły (jeszcze w 2011 r.) do uregulowania - wymagalnych - należności wobec dostawców usług i mediów, ergo do utrzymania - stanowiącego ówcześnie własność Skarbu Państwa - terminalu w [...] w stanie zapewniającym możliwość jego wynajmowania (dzierżawy), a tym samym pobierania właściwych czynszów stanowiących dochód Skarbu Państwa, które były przekazywane na rachunek budżetu państwa stosownie do art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; uchybienie to miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

8) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 9 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 255 ust. 1, 2 i 4 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 10 § 1, art. 28, art. 29 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, czy stroną postępowania w niniejszej sprawie powinien być [I] Powiat [...] (jako jednostka samorządu terytorialnego), [II] Starostwo Powiatowe w [...] (jako jednostka budżetowa), czy też [III] Zarząd Powiatu [...] (jako organ powiatu, ergo organ władzy publicznej zaliczany do sektora finansów publicznych), w sytuacji gdy po pierwsze art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych nakłada obowiązek przekazywania pobranych dochodów budżetowych na zarząd jednostki samorządu terytorialnego, a nie na samą jednostkę (czyli w tym przypadku na zarząd powiatu jako jego organ, a nie na sam powiat; okoliczność ta determinuje również sposób wykładni sankcjonującej normy art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w aspekcie właściwego oznaczenia adresata wydawanej na podstawie tego przepisu decyzji), natomiast po drugie, wcześniejsze decyzje zapadłe w niniejszej sprawie były naprzemiennie kierowane do Powiatu [...] (jako jednostki samorządu terytorialnego) oraz do Starostwa Powiatowego w [...] (jako jednostki budżetowej), co w rezultacie - bez dogłębnego wyjaśnienia tej kwestii, czego Sąd pierwszej instancji całkowicie zaniechał - może prowadzić do wniosku, że zaskarżone decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w niniejszej sprawie, a w związku z tym są one nieważne (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.); uchybienie to miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

9) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie w sposób dowolny i bez żadnego uzasadnienia, że Powiat [...] powinien był potrącać na swoją rzecz 25% czynszu najmu (art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz jedynie 5% opłat eksploatacyjnych (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), w sytuacji gdy jeśli już rzeczywiście Starosta [...] miałby przekazywać wpływy z opłat eksploatacyjnych do [...] Urzędu Wojewódzkiego (co odwołujący się nadal kwestionuje co do samej zasady), to tylko po potrąceniu na rzecz Powiatu [...] 25% (a nie 5%) tych wpłat, tak samo jak jest to w przypadku samego czynszu najmu (art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami); uchybienie to miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

10) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 255 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwe zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wynikającego z zaskarżonej decyzji błędnego sposobu określenia wartości odsetek wynikającego z nieprawidłowego wskazania terminów ich wymagalności; uchybienie to miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

11) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 135 p.p.sa.. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie za legalny braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ materiału sprawy, w tym w szczególności poczynienia ustaleń w sposób wybiórczy i wewnętrznie sprzeczny, a nadto braku precyzyjnego wskazania przez organ dowodów, na których oparł się on rozpoznając sprawę w II instancji, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (pominął pozostałe dowody), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wadliwej akceptacji przez WSA włożonego bezprawnie na Powiat [...] zobowiązania do zwrotu nieprzekazanych pobranych dochodów budżetowych (będących w rzeczywistości jedynie przychodami budżetowymi) wraz z odsetkami;

12) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie za legalną decyzji Ministra Finansów utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I instancji przez Wojewodę [...], w sytuacji gdy ta ostatnia decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przywołanych w odwołaniu od niej oraz w skardze do WSA przepisów, a więc powinno było dojść o uchylenia przez Ministra Finansów tej decyzji w całości oraz umorzenia w tym zakresie postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji - z urzędu - przez Wojewodę [...];

13) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.ps.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonych decyzji, a w efekcie oddalenie skargi Powiatu [...] w sytuacji, gdy decyzje te są obarczone wadami opisanymi w punktach poprzedzających powyżej, ergo zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, co powinno było prowadzić do stwierdzenia ich nieważności, a co najmniej do uchylenia tych decyzji przez Sąd pierwszej instancji;

14) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 152 p.p.s.a. tj. brak - na skutek wadliwego oddalenia skargi - stwierdzenia, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości, co zmusza skarżącego do wystąpienia o powtórne (dalsze) wstrzymanie wykonania tych decyzji do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego;

15) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 200 p.p.s.a. tj. brak - na skutek wadliwego oddalenia skargi - zasądzenia od Ministra Finansów na rzecz skarżącego Powiatu [...] zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

Strona skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: 1) pisma Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. skierowanego do Wojewody [...], dotyczącego sposobu rozliczania opłat eksploatacyjnych z dawnych terminali pozostałych po zlikwidowanych przejściach granicznych, 2) pisma Ministra Finansów z 15 lutego 2012 r., stanowiącego odpowiedź na zapytanie poselskie nr 286 w sprawie rozliczania opłat eksploatacyjnych z nieruchomości Skarbu Państwa, 3) interpretacji Ministra Finansów z 4 lipca 2014 r., z której wynika, że opłaty dodatkowe (eksploatacyjne) nie są dla wynajmującego nie tylko dochodem, ale nie stanowią dla niego nawet przychodu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna w związku z czym podlegała oddaleniu.

W pierwszym rzędzie należy na wstępie przypomnieć, że w odróżnieniu od innych postępowań sądowych, postępowanie sądowoadministracyjne nie zajmuje się samą sprawą jako taką, ale zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny może – w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ p.p.s.a.) – uchylić decyzję dotkniętą tego rodzaju naruszeniami prawa.

Tak więc, zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola organów administracji pod względem zgodności ich działania z prawem, natomiast zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia i zbadanie, czy Sąd ten wykonał kontrolę w sposób właściwy.

Rozdział tych kompetencji wynika z dość szeroko określonego zakresu kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz dość zawężonego zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 174 w zw. z art. 183 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bowiem wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne orzeczenia pod względem uchybień prawu materialnemu lub przepisom postępowania, ale jedynie w takim zakresie, w jakim wyznacza go wniesiona skarga kasacyjna, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest dość rygorystycznym środkiem zaskarżenia w każdym postępowaniu sądowym. Zgodnie z nałożonymi wymogami formalnymi powinna ona określać podstawy kasacyjne, jednoznacznie wskazywać przepisy, których naruszenie zarzucono oraz powinna zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że skarżący stawiając określone zarzuty powinien nie tylko wskazać, jakim przepisom uchybił jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz wykazać i opisać na czym uchybienie polega. Natomiast w przypadku drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania) dodatkowo należy wykazać, że dane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach kasacyjnych, nie do końca odpowiada wskazanym wyżej wymogom oraz istniejącym w tym zakresie zwyczajom sporządzania tego rodzaju środka zaskarżenia. Po pierwsze, powołując się na obie podstawy kasacyjne w skardze nie wskazano, które zarzuty są stawiane w ramach której podstawy. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie wskazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jakiego rodzaju kontroli i w jakim aspekcie oczekuje. Po drugie, o ile w samych zarzutach wskazane zostało jakim przepisom i w jaki sposób miałby uchybić Wojewódzki Sąd Administracyjny, to w "Uzasadnieniu podstaw kasacyjnych" (str. 14-22) nie zostało wykazane, aby wymienione w poszczególnych zarzutach przepisy zostały naruszone. Przedstawione w przedmiotowej skardze kasacyjnej uzasadnienie podstaw kasacyjnych to albo zbiór komentarzy do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (pkt. 2.1 uzasadnienia skargi kasacyjnej, str. 14 – 17) albo (w pozostałej części) własna projekcja co do tego, jak powinna być rozpoznana sprawa administracyjna.

Natomiast w pozostałych przypadkach brak jest wywodu prawnego wykazującego uchybienia prawu. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych strona skarżąca nawiązuje wprost jedynie do art. 255 u.f.p., art. 23 ust. 3 u.g.n., art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 8 k.p.a. i ani jednym słowem nie nawiązuje do żadnego z pozostałych wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny mógł zbadać te najprostsze zarzuty, z których sposobu opisu można było wywnioskować na czym miałoby polegać naruszenie wymienionych w nim przepisów – punkty 1, 2, 3, 6 oraz 14 i 15 petitum skargi kasacyjnej. W pozostałych przypadkach, wobec braku przedstawienia argumentacji prawnej i wskazania konkretnych okoliczności wynikających z akt – w szczególności gdy powołano się na skomplikowane konstrukcje prawne oparte na wielu przepisach i nie na jednej ustawie, bez stosownego ich powiązania i wyjaśnienia – przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dogłębnego badania tych zarzutów nie było możliwe.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej i poszczególnych jej zarzutów, jako całkowicie chybiony już co do samej zasady należy uznać zarzut z pkt 1) jej petitum. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie niniejszej na podstawie ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) na str. 8-9 uzasadnienia wyroku jednoznacznie wskazał, co stanowi istotę sprawy, stwierdzając:

"Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 255 ust. 1, 2 i 4 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową" oraz że "Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a i pkt 3 u.f.p., dochodami publicznymi są dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze oraz ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych".

Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie nie podziela stanowiska strony skarżącej jakoby istotą niniejszej sprawy miałoby być rozstrzygnięcie (analiza) i wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku charakteru prawnego opłat eksploatacyjnych. Wojewódzkie Sądy Administracyjne są, co do zasady, powołane do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych i wykładni związanych z tym przepisów, a nie umów jakie organy w ramach przyznanego im dominium (a nie imperium) zawierają z innymi uczestnikami obrotu gospodarczego.

Powracając jednak do tego, co jest przedmiotem sporu, konieczne jest zacytowanie brzmienia art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a u.f.p., zgodnie z którym "Dochodami publicznymi są dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze". Tym samym sam ustawodawca jednoznacznie wskazał, że wpływy z umów najmu to dochód, a nie przychód. Jednocześnie ustawodawca nie dokonał jakiegokolwiek rodzajowego podziału tych wpływów np. na czynsz, opłaty eksploatacyjne, opłaty publicznoprawne czy zysk, co oznacza, że wszelkie wpływy, w tym z tytułu opłat eksploatacyjnych, powinny być odprowadzane na rzecz Skarbu Państwa. Tym bardziej, że koszty eksploatacyjne strona skarżąca ponosiła przede wszystkim z otrzymanej dotacji, a nie z własnych środków, więc logiczne jest, że ich refundacja powinna przypadać dotującemu Skarbowi Państwa.

Ponieważ strona skarżąca wskazuje, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. e) u.f.p. to trzeba wskazać, że zgodnie z tym przepisem "Środkami publicznymi są przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z innych operacji finansowych". Niezrozumiałe jednak jest, w jaki sposób związana w sprawie niniejszej wyłącznie z najmem opłata eksploatacyjna w ogóle może być uznana za operację finansową. W skardze kasacyjnej brak też jest jakiegokolwiek wywodu prawnego w tym przedmiocie, tj. wykazującego, że opłaty eksploatacyjne to "inne operacje finansowe".

W związku z powyższym również zarzut z pkt 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej należało ocenić jako bezzasadny, gdyż w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej przyjmuje założenie, że stanowiące należności z tytułu umów najmu wpływy w formie przedmiotowych opłat eksploatacyjnych stanowiły "przychód", podczas gdy sam ustawodawca w ustawie o finansach publicznych stwierdził, że wpływy z umów najmu to "dochody" publiczne. Z tej samej przyczyny jako niezasadne należy uznać wszelkie pozostałe zarzuty, oparte na założeniu, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z "przychodem", a nie "dochodem", co w szczególności odnosi się bezpośrednio do pkt 7 i 11, a pośrednio do pkt 10 petitum skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych brak jest też jakiegokolwiek wyjaśnienia i związanego z tym wywodu w jaki sposób wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ma naruszać art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji. Jedynym fragmentem uzasadnienia skargi kasacyjnej, który można by powiązać z tym zarzutem (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) zdaje się być zawarte na str. 18 skargi kasacyjnej stwierdzenie: "Nie ma to bowiem nic wspólnego z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa oraz zaufania do państwa i prawa, jak też z dyrektywa płynącą z art. 8 KPA". Dotyczy ono tego, że w załączonym do skargi kasacyjnej – skierowanym do innego podmiotu i w innej sprawie – piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znalazło się stwierdzenie: "Zatem, nie jest zasadne finansowanie kosztów eksploatacji wynajmowanych lokali ze środków dotacji otrzymanej z budżetu państwa, bowiem właściciel występuje w tym przypadku jako pośrednik pomiędzy najemcami lokali a dostawcami mediów. Pobrane opłaty za dostarczone na rzecz najemców lokali media lub usługi, właściciel lokalu zobowiązany jest odprowadzić na rzecz dostawców mediów lub usług, z którymi ma zawartą umowę". Zdaniem zaś autora skargi kasacyjnej: "Można powiedzieć: nic dodać, nic ująć Tak bowiem dokładnie postępował Starosta [...] i doprawdy trudno zrozumieć dlaczego wobec obiektów po d. przejściach granicznych zlokalizowanych w Województwie [...] Minister Finansów stosuje zupełnie inna miarę niż wobec takich samych obiektów w Województwie [...]".

Jednakże w sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, "że skoro kupowano olej opałowy na potrzeby ogrzewania TTOC i obsługiwano kotłownię należy przyjąć, że Starosta [...] ewidentnie wykonywał odpłatnie określone czynności jako dostawca energii cieplnej (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych), zapewniał ogrzewanie i zapewne można również przyjąć, że zaopatrzenie w ciepłą wodę" – str. 9 zaskarżonej decyzji MF. Ponadto, jak to zostało wskazane na tej samej stronie decyzji, opłaty za energię elektryczną, ogrzewanie, dostawę wody i odprowadzanie ścieków oraz wywóz nieczystości stałych określono w zryczałtowanej wysokości, które – jak wskazuje w swojej decyzji organ I instancji – mogły być zmieniane tylko raz w roku, natomiast dostawcy zewnętrzni nie fakturowali odrębnie usług świadczonych na rzecz lokali (obiektów) zajmowanych przez poszczególnych najemców lub użytkowników, które były fakturowane zbiorczo, jako jedna usługa na rzecz strony skarżącej. W tym więc przypadku mamy ewidentnie inną sytuację niż opisana w przedmiotowym piśmie i trudno by tu mówić o odprowadzaniu opłat świadczonych przez najemców na rzecz dostawców zewnętrznych.

Podobnie rzecz się przedstawia w odniesieniu do pozostałych dwóch sytuacji, opisanych w pismach Ministra Finansów z 15 lutego 2012 r. i 4 lipca 2014 r. Po pierwsze, Starosta [...] ustalając ryczałtowe opłaty eksploatacyjne pobierał je we własnym imieniu, a nie w imieniu innych podmiotów, więc nie jest to sytuacja, której dotyczyło pismo z 15 lutego 2012 r. Po drugie, Starosta [...] nie pełnił roli pośrednika pomiędzy najemcą a administratorem budynku, czego dotyczyło pismo M.F. z 4 lipca 2014 r.

W tym stanie rzeczy zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony nie tylko z tego względu, że nie zawiera on żadnego prawnego uzasadnienia, ale odnosi się do innych sytuacji faktycznych, niż ta, która ma miejsce w sprawie niniejszej.

Podobny brak merytorycznego uzasadnienia zachodzi również w przypadku zarzutu z pkt 5 skargi kasacyjnej. Strona skarżąca ogólnie jedynie podnosi, jakoby "WSA kolejne rozważane kwestie kwitował jednozdaniowymi stwierdzeniami, iż "coś po prostu jest", jednak bez słowa wyjaśnienia, dlaczego jest tak, a nie inaczej", jednakże brak jest chociażby przykładowego wskazania do jakich stwierdzeń Sądu strona nawiązuje. W związku z tym tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie uwzględnić.

Natomiast zarzut z pkt 6 petitum skargi kasacyjnej – pokrótce mówiąc dotyczy on rzekomego braku odniesienia się Sądu do wniosków dowodowych zgłoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym – nie tylko, że nie został poparty jakimkolwiek rozwinięciem w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, ale jest po prostu nieprawdziwy. Na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania, ale również wydał wpisane do protokołu postanowienie o nieuwzględnieniu wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentów – k. 130 akt sądowoadministracyjnych. Stawiając ten zarzut skarżący pominął przy tym, że zgodnie z przywołanym przez niego art. 162 p.p.s.a: "Rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniach niekończących postępowania w sprawie, wydanych na posiedzeniach jawnych, wpisuje się do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji, jeżeli nie przysługuje na nie zażalenie", a na postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego zażalenie nie przysługuje. Tym samym nie zachodzi tu jakiekolwiek uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisom postępowania.

Przyczyny, z powodu których nie mógł być uwzględniony zarzut z pkt 7 petitum skargi kasacyjnej zostały wskazane przy omówieniu nieuwzględnienia zarzutów z jej pkt 1-3. Natomiast zarzut z pkt 8 jest wręcz zdumiewający, w szczególności że brak jest jego omówienia i rozwinięcia w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych. W ramach tego punktu petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że nie dokonał teoretycznych (jak należy się domyślać) rozważań w jakim charakterze ona występuje: czy jako Powiat [...], czy jako Starostwo Powiatowe w [...], czy jako Zarząd Powiatu [...]. Sąd bowiem wyraźnie stwierdził, iż "w decyzji organu I instancji w sposób prawidłowy określono jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązaną do zwrotu nieprzekazanych w terminie dochodów" (str. 11 uzasadnienia wyroku). Jeżeli natomiast nie miałyby to być rozważania o charakterze czysto teoretycznym, lecz zdaniem strony doszło do uchybienia jakiemuś przepisowi prawa, to obowiązkiem strony skarżącej było takie sformułowanie zarzutu, z którego jasno by wynikało, jaki przepis prawa miał mieć zastosowanie i jaki przepis prawa oraz w jaki sposób został naruszony, a także w jaki sposób wpływa to na rozstrzygnięcie. Brak tych elementów powoduje, iż tak teoretycznie sformułowany zarzut już choćby z tego tylko powodu nie nadawał się do uwzględnienia.

Również zarzut z pkt 9 petitum skargi kasacyjnej nie został omówiony ani rozwinięty w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, gdzie autor skargi kasacyjnej już w ogóle nie nawiązuje do art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu. Brak jest też jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego mogłoby być dopuszczalne, że wymienione w przepisie szczególnym (jakim jest art. 23 ust. 3 u.g.n.) potrącenia miałyby mieć zastosowanie do świadczeń nie wymienionych w tym przepisie. W szczególności, że w odniesieniu do przepisów szczególnych obowiązuje zakaz rozszerzającego ich stosowania i interpretowania. Z tego względu stanowisko zawarte na str. 16 (pkt g) skargi kasacyjnej należy uznać za oczywiste nieporozumienie, bo do tej właśnie zasady nawiązywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w przytoczonym przez kasatora cytacie z 11 str. uzasadnienia wyroku. A zatem i ten zarzut należało uznać za nieuzasadniony.

Pomimo, że zarzut z pkt 10 petitum skargi kasacyjnej dotyczy "błędnego sposobu określenia wartości odsetek", to w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych brak jest przedstawienia jakiegokolwiek wyliczenia, z którego wynikać mogłaby inna niż przyjęta przez organy wartość odsetek lub inny sposób ich wyliczenia. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy – jak to wykazano wyżej – nie można przyjąć, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z przychodem, a nie dochodem, zaś stronie skarżącej przysługiwało potrącenie w wysokości 5, a nie 25 procent.

W tym stanie rzeczy zarzut ten nie mógł odnieść jakiegokolwiek skutku, natomiast zarzut z pkt 11 nie mógł być uwzględniony z wcześniej wymienionych przyczyn, które były podstawą nieuwzględnienia zarzutów z pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzut z pkt 12 petitum skargi kasacyjnej, podobnie jak większość pozostałych zarzutów, również nie został bliżej omówiony i stosownie uzasadniony. Opiera się on na równie nieuzasadnionym założeniu, że decyzja Wojewody [...] (utrzymana w mocy skarżoną decyzją Ministra Finansów) zapadła z rażącym naruszeniem wskazanych w odwołaniu i skardze do WSA przepisów. Poza własnym przekonaniem (twierdzeniem), autor skargi kasacyjnej nie podał jakichkolwiek argumentów, które mogłyby wspierać jego pogląd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom kasatora, obie wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje odpowiadają prawu – co czyni również ten zarzut nieuzasadnionym, a zatem nie mógł on być uwzględniony. Na tym samym założeniu (decyzje "...zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, co powinno było prowadzić do stwierdzenia ich nieważności...") opiera się również zarzut z pkt 13 petitum skargi kasacyjnej, a więc i on (przy całkowitym braku jego uzasadnienia) nie mógł być uwzględniony.

Oczywiście niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 152 i art. 200 p.p.s.a. – pkt 14 i 15 skargi kasacyjnej. W przypadku obu tych przepisów ustawodawca nałożył na Sąd obowiązek określonego zachowania w razie uwzględnienia skargi. Tymczasem w sprawie niniejszej Sąd nie uwzględnił skargi, więc nie miał ani obowiązku określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 p.p.s.a.) ani obowiązku zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw – art. 200 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uznając, że w tej sprawie, w przypadku Powiatu [...], zachodzi szczególna sytuacja, o której mowa w tym drugim przepisie.