Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 18/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 i art. 84
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na uchwałę Nr XLII/663/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIV/494/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 3 lipca 2009 roku w sprawie "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa małopolskiego na lata 2009-2013". skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XLII/663/13 z dnia 30 września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIV/494/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 3 lipca 2009 r. w sprawie "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla Województwa Małopolskiego na lata 2009 - 2013", domagając się zmiany treści załącznika wymienionego w § 1 ust. 3 tej uchwały poprzez uchylenie w całości zapisów zawartych od str. 25 do str. 92 i tabeli 1-4 "Podsumowanie działań naprawczych". Wnosił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny zarządcy dróg krajowych na terenie województwa małopolskiego poprzez nałożenie nadmiernych obowiązków, nierealnych do wykonania ze względu na czasokres i brak środków budżetowych na realizację założonych w uchwale zabezpieczeń akustycznych (ekranów akustycznych i cichych nawierzchni), jak również obowiązków polegających na wykonaniu zabezpieczeń przed nadmiernym oddziaływaniem hałasu na terenach niepodlegających takim zabezpieczeniom, a przez to nieuzasadnione wydawanie środków finansowych. Zarzucał ponadto rażące naruszenie art. 80 a ustawy o samorządzie województwa poprzez nałożenie aktem prawa miejscowego obowiązków nie wynikających z opinii GDDKIA, podkreślając, że uchwalenie tego typu aktu byłoby zasadne tylko wtedy, gdyby samorząd województwa małopolskiego finansował przedmiotowe zadania.

W uzasadnieniu skargi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawarł dodatkowe zarzuty dotyczące naruszenia przedmiotową uchwałą obowiązujących przepisów prawa, które przedstawiał po omówieniu wstępnych zagadnień związanych z wyczerpaniem trybu przesądowego i stanowiska wyrażanego przez GDDKIA O/Kraków w toku prac nad projektem zmiany uchwały nr XXXIV/494/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 3 lipca 2009 r. w sprawie "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla Województwa Małopolskiego na lata 2009 -20013". Twierdzenia dotyczące tych ostatnich kwestii skarżący poparł dokumentami.

I tak wskazywał, że kwestionowaną uchwałą nałożono na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie obowiązki związane z wykonaniem działań mających na celu poprawę klimatu akustycznego na terenach narażonych na ponadnormatywny hałas, emitowanych przez autostrady i drogi krajowe na terenie województwa małopolskiego. Dla dróg objętych programem na GDDKIA O/Kraków nałożono obowiązek wykonania 2,181 km ekranów akustycznych (na autostradzie A-4) i 31,98 km na pozostałych drogach krajowych oraz 262,63 km nawierzchni dróg o obniżonej emisji hałasu do środowiska. Koszt wykonania ekranów akustycznych został oszacowany na poziomie 205,464 mln zł., natomiast koszt wykonania nawierzchni o obniżonej hałaśliwości 142,749 mln zł. Łączna kwota kosztów tych działań z wynosi 348, 213 mln zł.

Pismem znak [...] z dnia 15 września 2014r (data wpływu do organu 7 października 2014r.) wezwano Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego pismem z dnia 6 listopada 2014 r., znak [...] (data wpływu 12 listopada 2014r), nie przychylił się do wezwania, argumentując to faktem, iż zakres działań naprawczych ujęty w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XLII/663/13 z dnia 30 września 2013 r. jest uzasadniony prawnie i merytorycznie.

Poddając krytyce stanowisko wyrażone w powyższym piśmie, uwypuklając aspekt naruszenia interesu prawnego skarżącego, wskazywał on na przepisy § 6 ust. 3 oraz § 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem (Dz.U. z 2002 nr 179, poz. 1498), z których jednoznacznie wynika, że ocena efektywności ekologicznej i ekonomicznej programu musi być oparta na realnych i rzeczywistych kosztach i źródłach finansowania. Zdaniem skarżącego, koszty wykonania wyżej wymienionych zadań zostały w Programie oszacowane w sposób nierzetelny. Nadto przyjęto, że źródłem finansowania są środki własne zarządcy drogi, podczas gdy zgodnie z zapisami wynikającymi ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) GDDKIA, (jako państwowa jednostka budżetowa) może zaciągać zobowiązania wyłącznie w zakresie przewidzianym aktualnie obowiązującym planem finansowym jednostki. Narzucenie wykonania zabezpieczeń akustycznych przed nadmiernym hałasem w takim zakresie, jaki został określony w Programie skutkowałaby koniecznością wydatkowania środków finansowych, które w planie finansowym przeznaczone są na inne zadania, co jest sprzeczne z ustawą o finansach publicznych, a zarządzanie tymi środkami w sposób niezgodny z ustawą grozi odpowiedzialnością dyscyplinarną. W Programie założono, że źródłem finansowania byłyby również środki pozyskane - np. z WFOŚIGW. GDDKIA O/Kraków wystąpiła o pozyskanie dodatkowych środków finansowych do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska w Krakowie. Wnioskowano o kwotę 1,0 mln zł., natomiast kwota przyznanych środków finansowych wynosi 0,29 mln zł. Pozostałe koszty realizacji zadania (tj. budowy ekranów akustycznych na odcinku dk94 w m. Wieliczka) zostały sfinansowane z Krajowego Funduszu Drogowego oraz z budżetu państwa. Wystąpiono z kolejnym wnioskiem do WFOŚIGW na sfinansowanie zadania budowy ekranów akustycznych w m. Szczyglice i Wieliczka. WFOŚIGW odmówi przyznania dofinansowania ze względu na brak środków w budżecie Funduszu. Wynika stąd, że przyjęte w źródła nie mogą stanowić faktycznego finansowania Programu, a tym samym naruszono warunki wynikające § 3 ust 5 i 6 powołanego rozporządzenia. Skoro brak jest możliwości finansowania zadań w sposób określony Programie, to powinien on zostać ponownie przeanalizowany i poprawiony pod kątem realnej możliwości jego realizacji bez naruszania interesu prawnego GDDKIA.

Skarżący wskazywał dalej, że w treści pisma z dnia 6 listopada 2014 r., znak [...], odniesiono się również do zastosowania tzw. "cichych nawierzchni". Powołano się w nim na materiały publikowane na stronie internetowej GDDKIA, tj. : 1."Katalog przebudów i remontów nawierzchni podatnych i półsztywnych KPRNPP- 2013, opracowanie z 2013 r." pod kierunkiem prof. Dariusza Sybilskiego; 2."Perspektywy i kierunki rozwoju konstrukcji oraz nowych rozwiązań materiałowo-technologicznych nawierzchni drogowych w aspekcie ochrony środowiska" opracowane pod kierunkiem Piotra Radziszewskiego. Stwierdzono, że powyższe opracowania wskazują na możliwość obniżenia poziomu hałasu nawet do 10 dB (nawierzchnie z dwiema warstwami asfaltu porowatego). Zdaniem skarżącego brak jednak informacji, na jakiej podstawie wyciągnięto taki niesłuszny wniosek, gdyż z treści powołanych publikacji nie wynika, aby możliwe było obniżenie hałasu o taką wartość. W treści "Katalogu..." znajduje się jedynie zapis, że "Ciche nawierzchnie są szczególnie skuteczne w redukcji hałasu drogowego przy prędkości ruchu drogowego powyżej 55 km/h (samochody osobowe) i 70 km/h (samochody ciężarowe)", bez wskazania, jaka wielkości redukcji hałasu jest możliwa. W Programie ciche nawierzchnie zostały zastosowane przede wszystkim w miejscach gęstej zabudowy mieszkaniowej, co skutkuje faktem, iż prędkość na tym terenie ( zgodnie z przepisami Prawa o ruchu drogowym) jest ograniczona najczęściej do 50 km/h, a jak wskazano powyżej redukcja hałasu na tych powierzchniach dla samochodów ciężarowych jest realna przy prędkości, co najmniej 70 km/h. W treści opracowania "Perspektywy...." jedynie na str.152 wskazuje się, że " Znane są obecnie zastosowania tzw. "cichych nawierzchni", których właściwości akustyczne otrzymuje się dzięki odpowiedniemu doborowi i wykonaniu warstw ścieralnych betonu asfaltowego. Szacuje się, że redukcja emisji hałasu może wynieść około 3 do 5 dB. Efekt ten niestety zmniejsza się w czasie wraz ze zużyciem nawierzchni i pogorszeniem własności nawierzchni, a także jej zabrudzeniem." W treści publikacji nigdzie nie wskazano możliwości redukcji hałasu o 10 dB. Świadczy to o powierzchownej analizie dostępnych materiałów i konieczności ponownego ich przeanalizowania. Skarżący wielokrotnie wskazywał na błędne założenia przyjęte do Programu. Potwierdzenie zasadności powyższe stanowi najnowsze opracowanie Polskiej Akademii Nauk, Komitet Inżynierii Lądowej i Wodnej dotyczące hałasu na drogach - " Rola obwodnic w poprawie klimatu akustycznego otoczenia przejść drogowych przez miasta", Kraków 2014 opracowane pod kierunkiem prof. Mariana Tracza, z którego wynika, że praktyczna redukcja hałasu poprzez zmianę warstwy ścieralnej z nawierzchni głośnej na cichą mieści się w granicach od 4-6dB.

Kwestionując następnie zasadność twierdzenia zawartego w piśmie z dnia 6 listopada 2014 r., znak [...], iż "...w ramach konsultacji (...) GDDKIA O/Kraków nie podała innych szacunkowych kosztów", skarżący opisywał fakty z okresu współpracy z władzami samorządowymi województwa małopolskiego, rozpoczętej 21 grudnia 2012 r., mające dowodzić jego aktywności i licznych wskazań na błędy meteoryczne kolejnych projektów Programu, załączjąc stosowne dokumenty.

Niezależnie od zarzutów sformułowanych w petitum skargi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucał Programowi:

1. naruszenie § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony środowiska przed hałasem, który określa że cześć opisowa programu powinna wskazać źródła finansowania programu, albowiem enigmatyczny zapis - "finansowanie działań naprawczych ze środków własnych zarządcy dróg", bez prawidłowej oceny możliwości wydatkowania tych środków przez zarządcę drogi, świadczy o braku rzetelnej oceny możliwości realizacji takich działań;

2. naruszenie § 6 ust. 3 rozporządzenia, albowiem w przypadku zastosowania tzw. cichych nawierzchni w szacowaniu kosztów nie uwzględniono np. konieczności wykonania dokumentacji projektowej przebudowy drogi, konieczności wykonania oprócz przebudowy samej jezdni także przebudowy innych urządzeń - np. systemu odwadniania drogi, ilość i szerokość pasów jezdni, stąd przyjęta wartość wykonania 1m2 cichej nawierzchni została znacząco zaniżona;

3. przyjęcie błędnych założeń dotyczących zakresu stosowania tzw. cichej nawierzchni wobec faktu, że dla niektórych odcinków dróg krajowych w terenach górskich ( np. dk 7 w km 714+434 do 719 +490) zaplanowano zastosowanie cichej nawierzchni o skuteczności 9 dB, a działania tego typu są praktycznie niemożliwe do realizacji ze względu na nachylenie drogi i związane z tym utrzymanie w warunkach zimowych, nadto proponowanie tego typu zabezpieczeń akustycznych wymaga nie tylko olbrzymich nakładów finansowych, ale jest również technicznie niemożliwe ze względu na konieczność zapewnienie warunków bezpieczeństwa ruchu;

4. narzucenie na zarządcę drogi (państwową jednostkę budżetową) nierealnych obciążeń finansowych z przyczyn uprzednio podanych, z uwzględnieniem nadto, że środki finansowe z budżetu państwa są przekazywane na bieżące utrzymanie dróg oraz na budowę nowych inwestycji, a w tej sytuacji brak jest możliwości finansowania

zadań w sposób określony Programie i nie wskazuje on, z jakiego źródła mają pochodzić środki na zrealizowanie tego celu;

5. błędny sposób przeprowadzenia konsultacji społecznych poprzez brak odpowiedniego poinformowania społeczeństwa o przygotowaniu projektu Programu, albowiem sprawy związane z budową ekranów wywołują zawsze zainteresowanie społeczności lokalnej, natomiast z treści załącznika do przedmiotowej uchwały wynika, że dla 8 dróg krajowych (z 12) umieszczonych w Programie nie zgłoszono żadnych uwag, co świadczy o braku prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych;

6. błędny zakres ustalenia działań naprawczych w stosunku do zakresu określonych

priorytetów, co skutkuje nałożeniem na GDDKIA O/ Kraków obowiązku wykonania działań naprawczych poza terenami narażonymi na negatywne oddziaływanie hałasu akustycznego i tym samym nieuzasadnionym wydatkowaniem środków finansowych np.:

a) dla dk 4 w km 468+430-468+440 w ramach działań naprawczych nakazano wykonanie cichej nawierzchni o skuteczności do 3 dB, podczas gdy tenże odcinek nie został wymieniony w tabeli 4-1(Tereny, na których zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu), co oznacza iż nie został mu przypisany żaden priorytet;

b) dla dk 7 w km 633+650-633+920 nakazano wykonanie nawierzchnia o obniżonej hałaśliwości o skuteczności do 9dB oraz w km 636+850-637+060 i 729+100-729+117 wykonanie nawierzchnia o obniżonej hałaśliwości o skuteczności do 3 dB, natomiast odcinki te nie zostały wskazane w tabeli 5.1 (Tereny, na których zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu), co oznacza iż na GDDKIA nałożono nieuzasadniony obowiązek wykonani nowej ( tzw. cichej nawierzchni) na odcinku ok. 487 m, a jego realizacja skutkować będzie wydaniem publicznych środków finansowych na ochronę terenów, na których nie występują przekroczenia;

c) dla dk 44 w km 106+700-106+716 również nakazano wykonanie nawierzchni

o obniżonej hałaśliwości o skuteczności do 3 dB dla priorytetu nie wymienionego w tabeli 7.1;

d) dla dk 47 w km 33+320-33+620 nakazano wykonanie nawierzchni o obniżonej

hałaśliwości o skuteczności do 3 dB dla priorytetu nie wymienionego w tabeli 8.1., co skutkuje koniecznością wykonania 300 m nawierzchni mającej chronić tereny bez określonego priorytetu;

e) dla dk 73 w km 92+580-93+130 oraz w km 113+580-113+800 nakazano wykonanie nawierzchni o obniżonej hałaśliwości o skuteczności do 3 dB, natomiast w km 114+560-114+570 nawierzchni o obniżonej hałaśliwości o skuteczności do 9 dB - zatem dla łącznej długości 780 m nałożono obowiązek wykonania przebudowy nawierzchni, podczas gdy te tereny nie są wymienione w tabeli 11.1 ( Tereny, na których zostały przekroczone dopuszczalne normy hałasu);

f) dla dk 75 w km 29+425-29+620, 33+290-33+500, 4+980-5+200 oraz

6+490-6+500 - czyli na łącznym odcinku 635 m - również nakazano wykonanie

działań naprawczych;

g) podobne działania zostały nakazane również dla dk 79 i dk 94;

GDDKiA została zatem zobowiązana do wykonania szeregu dodatkowych działań, co skutkuje wydaniem publicznych środków finansowe na ochronę terenów, na których nie występują przekroczenia norm hałasu, a przez to nieuzasadnione wydawanie środków finansowych.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na wstępie organ podawał, że kierowaną w niniejszej sprawie skargę otrzymał w dniu 8 grudnia 2014 r., a jej wniesienie było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 września 2014r., złożonym w dniu 6 października 2014 r., na które Sejmik Województwa Małopolskiego odpowiedział pismem Przewodniczącego Sejmiku w dniu 31 lipca 2014 r.

Odnośnie wniosku o oddalenie skargi organ wskazywał po pierwsze na brak legitymacji skarżącego, a następnie na niezasadność podnoszonych w niej zarzutów.

W szczególności wywodził, że wbrew twierdzeniom skargi przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Powołując treść tej regulacji i dokonują wykładni pojęcia interesu prawnego z uwzględnieniem m.in. tez zawartych w wyroku Sądu Najwyższego z dnia z 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91, organ podkreślał, że skarżący obowiązany jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Winien zatem udowodnić, że zaskarżony przepis naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno materialną - np. pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizacje.

Skarżący zakłada, że będąc zarządcą dróg, które znajduje się w obrębie działania uchwały automatycznie nabywa interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ w jego ocenie naruszeniem interesu prawnego polega na nałożeniu "na zarządcę drogi nadmiernych obowiązków nierealnych do wykonania ze względu na czasokres i brak środków budżetowych na wykonanie założonych w uchwale zabezpieczeń akustycznych (ekranów akustycznych i cichych nawierzchni) oraz obowiązków polegających na wykonaniu zabezpieczeń przed nadmiernym oddziaływaniem hałasu na terenach niepodlegających takim zabezpieczeniom, a przez to nieuzasadnione wydawanie środków finansowych."

W tym kontekście organ wskazywał na dwie kwestie istotne dla przyjęcia braku interesu prawnego skarżącego: pierwszą - dotyczącą jego praw i obowiązków ( które wbrew twierdzeniom skarżącego nie zostały naruszone), drugą - związaną z finansowaniem obowiązków i zadań skarżącego.

Zwracał uwagę po pierwsze, że na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad, który jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych, ciąży ustawowy obowiązek przestrzegania wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją dróg mu podległych. Ochronę tę zapewnia się między innymi przez stosowanie rozwiązań technicznych ograniczających rozprzestrzenianie zanieczyszczeń, w tym zabezpieczeń akustycznych oraz właściwą organizację ruchu. Sejmik Województwa Małopolskiego nie nałożył zatem na skarżącego obowiązków, które nie wynikały by już z zapisów ustawowych.

Wskazywał po drugie na powinność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych zabezpieczenia środków na realizację ciążących na nim obowiązków ustawowych, akcentując, że zadanie ochrony środowiska i sporządzanie Programów ochrony środowiska przed hałasem jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej.

Niezależnie od tego organ zwracał również uwagę na obowiązek skarżącego wykazania, że jego interes prawny lub uprawnienie aktem prawa miejscowego naruszone, powołując w tym zakresie tezy wyrażane w orzecznictwie. Musi, więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek wprowadzenia przez organ danego przepisu z zakresu administracji publicznej, nie może zrealizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego), bądź jest w tym działaniu ograniczony (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1703/09, niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 90 ustawy o samorządzie województwa, jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na j niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Innymi słowy, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego, albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 lutego 2010 roku, sygn. II SA/Ol 828/09, niepubl.), przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, które decyduje o legitymacji do zaskarżenia uchwały, musi być aktualne a nie potencjalne (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 roku, sygn. II OSK 1847/09, niepubl.).

Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie danego przepisu jest nie tyle, lub - nie tylko jego obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że przepis ten w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010, sygn. akt I OSK 1016/09, niepubl.) Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym przepisem a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacja faktyczna (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2010 roku sygn. akt VII SA/Wa 1538/09, niepubl.). Przy czym naruszenie interesu prawnego musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłego lub hipotetycznego.

Organ zauważał, że nie można z samego faktu bycia zarządcą drogi w obrębie działania uchwały i braku środków na realizację ustawowych obowiązków wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu regulującego na danym ustawowo określone zadnia ochronne, istniejące już wdacie wydania uchwały. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wskazał zaś w skardze jaki interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Uznając zarzuty skargi za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych organ wskazywał, że stosownie do art. 174 ustawy Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.) eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. W myśl art. 139 p.o.ś., przestrzeganie wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją dróg zapewniają zarządzający tymi obiektami.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Stosownie do art. 18a ust. 1 tej ustawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto według art. 20 pkt 13 powyższej ustawy, do zarządcy drogi należy między innymi "przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg". Nie ma więc wątpliwości, że obowiązkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest ochrona przed emisją hałasu powstającego w związku z eksploatacją dróg krajowych.

Zgodnie z art. 173 p.o.ś. ochronę tę zapewnia się między innymi przez stosowanie rozwiązań technicznych ograniczających rozprzestrzenianie zanieczyszczeń, w tym zabezpieczeń akustycznych oraz właściwą organizację ruchu.

Programy ochrony środowiska przed hałasem tworzone są na podstawie art. 119 p.o.ś., a ich celem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnych wartości. Podstawą ich przygotowania są mapy akustyczne sporządzane przez zarządców dróg w tym wypadku (GDDKiA ), na podstawie art. 179 p.o.ś. Mapy akustyczne identyfikują miedzy innymi obszary, na których przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu. Program ochrony środowiska przed hałasem powinien więc wskazywać zakres działań, których realizacja przywróci poziom hałasu wzdłuż odcinków dróg do poziomu dopuszczalnego. Program ochrony środowiska przed hałasem dla województwa małopolskiego przyjęty uchwałą Nr XLII/663/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 września 2013 r. wypełnia delegację ustawową określoną w art. 84 i art. 119 p.o.ś., jak również zawiera wszystkie elementy wymagane rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem (Dz. U. Nr 179, poz. 1498).

W dalszych rozważaniach organ odniósł się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5).

Wiążącym przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XLII/663/13 z dnia 30 września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIV/494/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 3 lipca 2009 r. w sprawie "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla Województwa Małopolskiego na lata 2009 -20013".

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm. – dalej w skrócie u.s.w.) oraz art. 119 ust. 1,2 i 6 w związku z art. 84, art. 117 ust. 2 pkt 2 i art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( tekst jednol. Dz. U. 2008 Nr 25, poz. 150 z późn. zm. – dalej w skrócie p.o.ś.), zaś zawiera normy generalne i abstrakcyjne.

Pierwszy z powyższych przepisów, powołanych w zaskarżonej uchwale, tj. artykuł 18 u.s.w. określa właściwość sejmiku województwa w zakresie realizacji przykładowo wymienionych w tym przepisie zadań, zaś funkcjonalnie służy rozgraniczeniu jego kompetencji w relacji do takowych należących do innych organów samorządu województwa. Wskazana regulacja pozostaje w związku z art. 9 u.s.w., w myśl którego samorząd województwa, na podstawie upoważnień ustawowych, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa. Artykuł 18 u.s.w. zawiera zatem przykładowe wyliczenie zadań, które należą do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, w tym w pkt 1 wymienia stanowienie aktów prawa miejscowego, podając w otwartym katalogu trzy ich rodzaje.

Kolejny przepis powołany wprost w zaskarżonej uchwale, a to art. 89 ust. 1 u.s.w. przewiduje, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Taka regulacja jest niejako powtórzeniem kompetencji przewidzianej w art. 18 pkt 1 u.s.w. oraz art. 9 u.s.w., łącząc ich aspekt podmiotowy i przedmiotowy.

Artykuł 84 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Kolejne jednostki redakcyjne tego art. 84 p.o.ś.: określają normatywną treść programów ( ust. 2); wskazują zasadnicze źródła będące podstawę takich ustaleń ( ust. 3); wprowadzają obowiązek udostępnienia na określonych zasadach wyników ocen i analiz, o których mowa w ust. 3, ujmowanych w uzasadnieniu do programu. Określenie wymagań formalnych, jakie powinny spełniać programy, znalazło się zatem w art. 84 ust. 2 i 4 p.o.ś., natomiast źródło informacji wykorzystywanych w procesie ich opracowywania wskazano w art. 84 ust. 3 ustawy. Z art. 84 ust. 1 p.o.ś wynika przy tym, że szczegółowe podstawy do wydania programów znajdują się w przepisach prawa materialnego.

Takim przepisem jest właśnie art. art.119 ust. 1 -2 p.o.ś., który nakłada na sejmik województwa obowiązek uchwalania dla terenów poza aglomeracjami, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny, programów ochrony środowiska przed hałasem, których celem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego. Stosownie do art. 119 ust. 6 p.o.ś., programy, o których mowa w ust. 1, aktualizuje się co najmniej raz na pięć lat, a także w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających zmianę planu lub harmonogramu realizacji.

Mając na uwadze treść i tryb podjęcia uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XLII/663/13 z dnia 30 września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIV/494/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 3 lipca 2009 r. w sprawie "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla Województwa Małopolskiego na lata 2009 -20013", charakter przepisów zawartych w uchwale, a także fakt jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 października 2013 r., poz. 6008, należy uznać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wszystkie wskazane wyżej przepisy ustawowe pozostają w bezpośrednim związku z art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej uchwały, poza już poruszoną kwestią kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, wyczerpanie trybu przesądowego i terminowość złożenia skargi.

Przesłanki, o których wyżej mowa zostały w sprawie niniejszej spełnione. Terminowość złożenia skarg pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego, przewidzianego w art. 90 ust. 1 i 4 u.s.w., który poprzedzał jej wniesienie, a czego wymaga również art. 52 § 1 - 2 p.p.s.a. Wymienione kwestie nie były przedmiotem zarzutów, stąd pozostają poza szerszymi rozważaniami. Z uwagi na treść art. 90 ust. 3 u.s.w. należy jednak wskazać, że przedmiotowa uchwała nie została dotąd poddana kontroli sądowej.

Artykuł 90 ust. 1 u.s.w. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Powyższa regulacja, z której wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej, wymaga wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące jej stosowania.

W szczególności, art. 90 ust. 1 u.s.w. przyznaje legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, przy czym w tym zakresie należy mieć nadto na uwadze art. 25 p.p.s.a., normujący kwestię zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Skarżący, jako osoba fizyczne i piastun organu posiada zdolność sądową i procesową ( art. 25 § 1 – art. 26 p.p.s.a), zaś winien wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę słusznie powołano liczne poglądy wyrażane w tym zakresie przez orzecznictwo na gruncie stosowania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w sposób analogiczny jak art. 90 ust. 1 u.s.w. ujmuje to istotne zagadnienie, a był przedmiotem licznych wypowiedzi także doktryny. Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się w tym wypadku również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do uchybienia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Z uwagi na analogiczne brzmienie w istotnym zakresie art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 90 ust. 1 u.s.w. wyżej powołane poglądy pozostają w pełni aktualne przy ocenie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Dodatkowo podkreślić należy, że niewykazanie przesłanki z art. 90 ust. 1 u.s.w., jako ściśle związanej z prawem materialnym prowadzi do oddalenia, a nie do odrzucenia skargi, czego w pierwszym rzędzie domagał się Sejmik Województwa Małopolskiego.

Powyższy wniosek nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę akcentuje się słusznie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm. – dalej w skrócie u.d.p.) jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Stosownie do art. 18a ust. 1 u.d.p. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z art. 20 pkt 13 u.d.p. wynika, że do zarządcy drogi należy między innymi "przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg". Do tych obowiązków ochrona przed emisją hałasu powstającego w związku z eksploatacją dróg krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykazał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny tego podmiotu, jako zarządcy dróg o przewidzianych prawem uprawnieniach i obowiązkach. Taka ocena jest uprawniona już z uwagi na fakt określenia w zaskarżonej uchwale skonkretyzowanych zadań zarządcy drogi ( w tym priorytetów i sposobów ich realizacji). Tym bardzie powyższe należy przyjąć w sytuacji, gdy na obszarach niewskazanych w Programie jako takie, na których zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu wprowadza się określone zadania z tego zakresu. Nadto, uchwała poprzez ograniczenie swobody zarządcy dróg w realizacji ustawowo określonych zadań dodatkowo ingeruje w jego gospodarkę finansową, zaś fakt iż przewiduje zewnętrzne źródła finansowania bez gwarancji ich uzyskania jest kolejnym powodem uzasadniających uznanie, że przepisy prawa miejscowego prowadzą do naruszenia interesu prawnego zarządcy dróg. Uchwalony program jest bowiem jest źródłem norm, które winny być uwzględniane przy wydawaniu decyzji administracyjnych kierowanych do zarządcy drogi w sprawach dotyczących obowiązków ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu.

Kontrolując zatem legalność uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XLII/663/13 z dnia 30 września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIV/494/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 3 lipca 2009 r. w sprawie "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla Województwa Małopolskiego na lata 2009 -20013" należy podkreślić, że kontrola ta następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości jej podjęcia, względnie wprowadzenia określonych rozwiązań.

Ocena legalności zaskarżonej uchwały wymaga odwołania się w pierwszym rzędzie do wywodów wstępnych, w których powołano normy kompetencyjne dotyczące uchwalania aktów prawa miejscowego. Zarówno z wyżej wskazanych przepisów rangi konstytucyjnej, jak i regulacji zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wynika jednoznacznie, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z czynionych już wywodów wynika, że przedmiotowa została wydana na podstawie upoważnień zawartych w przepisach art. 119 ust. 1-2 p.o.ś. w związku z art. 84 ust. 1 p.o.ś., co nie jest w skardze kwestionowane. W skardze brak również zrzutów dotyczących naruszenie przepisów formalnych regulujących tryb podejmowanie wszelkich uchwał przez Sejmik Województw Małopolskiego, zawartych w przepisach ustrojowych, czego nie stwierdzono również w ramach kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Wskazane kwestie jako bezsporne pozostają poza szerszymi rozważaniami.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ocena, czy zaskarżona uchwała podjęta została w granicach upoważnienia ustawowego, po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury zastrzeżonej dla uchwalania programów ochrony przed hałasem i czy spełnia określone prawem wymogi. Do tych zagadnień nawiązują wprost albo pośrednio zarzuty skargi, zaś ich ocena wymaga uwzględnienia szeregu regulacji z zakresu ochrony środowiska.

W szczególności, jak już wskazano uprzednio art. 84 p.o.ś. stanowi, że w celu przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub w przepisach szczególnych, w drodze aktu prawa miejscowego, są tworzone programy. Jedno z takich uprawnień zostało zawarte w art. 119 ust. 1 p.o.ś., którego przepisy muszą być interpretowane w ścisłym powiązaniu z rozwiązaniami wynikającymi z art. 84.

Z art. 119 ust. 2 i 6 wynika, że p.o.ś. organami zobligowanymi do opracowania programów ochrony przed hałasem dla terenów poza aglomeracjami znajdujących się pod drogami, liniami kolejowymi lub lotniskami - sejmik województwa, na którym ciąży też obowiązek aktualizacji programów co najmniej raz na pięć lat, a także w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających zmianę planu lub harmonogramu realizacji.

W 2009 r. Program ochrony środowiska przed hałasem dla województwa małopolskiego przyjęto uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXXIV/494/09 z dnia 3 lipca 2009 r. w sprawie "Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa małopolskiego na lata 2009 - 2013".

Przedmiotowa uchwała zapadła w trybie aktualizacji Programu, albowiem w 2012 r. powstał obowiązek uzupełnienia Programu o drogi, po których przejeżdża ponad 3 mln. pojazdów rocznie oraz linie kolejowe, po których przejeżdża ponad 30 tys. pociągów rocznie.

Zgodnie z art. 118a ust. 1 p.o.ś. podstawowe źródło danych wykorzystywane dla celów tworzenia i aktualizacji programów ochrony środowiska przed hałasem stanowią mapy akustyczne, opracowane i przedkładane przez zarządzających obiektami, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach.

W sprawie nie jest kwestionowane, że Sejmik Województwa Małopolskiego podjął uchwałę będąc w posiadaniu takich map. Bezspornym było także, że z uwagi na wejście w życie 23 października 2012 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r., zmieniającego poziomy dopuszczalne hałasu w środowisku (Dz.U. z 2012, poz. 1109), którym dokonano podwyższenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w poszczególnych kategoriach rodzaju terenów od 5 dB do 10 dB ), model symulacyjny oraz wszystkie zabezpieczenia przeciwhałasowe zostały dostosowane do nowych wartości dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wskaźniki, które posłużyły do priorytetyzacji zaproponowanych działań naprawczych, obliczono na nowo, na podstawie wyników symulacji przeprowadzonych na zaktualizowanym pod kątem rozporządzenia zmieniającego poziomy dopuszczalne hałasu modelu obliczeniowym.

Dla opracowania programów ochrony przed hałasem dla terenów poza aglomeracjami znajdujących się pod drogami, liniami kolejowymi lub lotniskami ustawodawca nie przewidział szczególnych wymogów proceduralnych poza tym, że tworzenie tych aktów prawa miejscowego, zgodnie z art. 119 ust. 2a p.o.ś., powinno odbywać się z udziałem społeczeństwa, przy zachowaniu reguł wynikających z art. 29-32 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jdenol Dz.U. z 2013, poz. 1235 - dalej u.u.i.ś.) Nadto, w myśl art. 47 u.u.i.ś., organ opracowujący projekt dokumentu był zobowiązany do uzgodnienia z właściwym organem - Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie, czy dokument wyznacza ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i realizacja postanowień tego dokumentu może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko.

Zgodnie z powyższymi wymaganiami w dniu 18 maja 2012 r. podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do opracowania projektu programu ochrony środowiska przed hałasem oraz o możliwości składania uwag i wniosków. W dniach od 25 czerwca 2013 r. do 22 lipca 2013 r. przeprowadzone zostały konsultacje społeczne poprzez stronę internetową, udostępnianie tekstu Programu w siedzibie UMWM, zamieszczenie ogłoszenia o konsultacjach w dwóch tytułach prasowych o charakterze regionalnym, przekazanie informacji o prowadzonych konsultacjach do: starostów, prezydentów miast, burmistrzów miast i gmin oraz wójtów gmin znajdujących się na terenie objętym zakresem Programu, Radnych Województwa Małopolskiego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Stalexport Autostrada Małopolska S.A., Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Wniesione zostały uwagi przez 26 podmiotów. Nadto pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. zwrócono się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z prośbą o uzgodnienie braku konieczności przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa małopolskiego, natomiast pismem z dnia 16 lipca 2013 r. znak [...] uzyskano uzgodnienie w tym zakresie.

Wskazana wyżej procedura została zatem w sprawie niniejszej zachowana, co wynika z dokumentacji załączonej do odpowiedzi na skargę. Wbrew twierdzeniom skargi, ustawodawca nie przewidział dla tworzenia programu ochrony przed hałasem instytucji opiniowania albo uzgodnień jego projektu z zarządcami dróg. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 80 u.s.w. O ile w przedmiotowym przypadku podejmowano czynności konsultacyjne oraz w związku z krytycznymi uwagami dokonywano niektórych przypadkach zmian projektu Programu, to stwierdzony stan nie prowadzi do naruszenia prawa. Z faktu braku licznych uwag do projektu Programu poddanego społecznych konsultacjom nie można wyprowadzać wniosku o błędnym przeprowadzeniu konsultacji, który to zarzut skarżącego należy uznać za bezzasadny.

W art. 119 ust. 3 p.o.ś. została zawarta obligatoryjna delegacja dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem. Wykonując ten obowiązek, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem (Dz. U. Nr 179, poz. 1498 – zwane dalej w skrócie rozporządzeniem).

Zaskarżona uchwała wymogi te spełnia, w szczególności co do: formy sporządzania programu; niezbędnych części składowych programu; zakresu zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programie; sposobu ustalania harmonogramu planowanych działań dla poszczególnych terenów z wykorzystaniem wskaźników charakteryzujących wielkość przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i liczbę mieszkańców na danym terenie. Dowodzi powyższego jej treść, które nie narusza również regulacji z art. 84 p.o.ś.

Rozważając powyższe zagadnienia szerzej pod kątem zarzutów skargi należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Bezzasadny jest zarzut naruszenie § 2 pkt 6 rozporządzenia, w myśl którego

program, o którym mowa w § 1 rozporządzenia, składa się z następujących niezbędnych części:

1) opisowej;

2) wyszczególniającej ograniczenia i obowiązki wynikające z realizacji programu;

3) uzasadnienia zakresu zagadnień.

Z §1 rozporządzenia wynika, że program ochrony środowiska przed hałasem sporządza się w formie pisemnej.

Przedmiotowy program sporządzono w formie pisemnej i obejmuje on wymienione wyżej części, zaś wbrew temu co podano w skardze, w rozporządzeniu nie ma § 2 pkt 6. Z uzasadnienia tego zarzuty wynika, że należy go wiązać raczej z ewentualnym naruszeniem § 2 pkt 1 rozporządzenia w związku z § 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia. Skarżący podaje bowiem, że część opisowa programu powinna wskazać źródła finansowania programu i jego zdaniem, enigmatyczny zapis - "finansowanie działań naprawczych ze środków własnych zarządcy dróg", bez prawidłowej oceny możliwości wydatkowania tych środków przez zarządcę drogi, ma świadczyć o braku rzetelnej oceny możliwości realizacji takich działań.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, część opisowa, o której mowa w § 2 pkt 1, obejmuje:

1) opis obszaru objętego zakresem programu;

2) podanie naruszeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wraz z podaniem zakresu naruszenia;

3) wyszczególnienie podstawowych kierunków i zakresu działań niezbędnych do przywrócenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku;

4) termin realizacji programu, w tym terminy realizacji poszczególnych zadań;

5) koszty realizacji programu, w tym koszty realizacji poszczególnych zadań;

6) źródła finansowania programu;

7) wskazanie rodzajów informacji i dokumentów wykorzystanych do kontroli i dokumentowania realizacji programu.

Słusznie wskazuje organ, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w poszczególnych rozdziałach Programu, obejmujących kolejne odcinki dróg, wskazano źródła jego finansowania, tj. źródła finansowania wskazanych w nim działań naprawczych. Między innymi w punktach 4.3.6., 5.3.6., 6.3.6., 7.3.6., 8.3.6., 9.3.6., 10.3.6., 11.3.7. 12.3.6., 13.3.7., 14.3.4., 15.3.7. zapisano, iż: "Koszty realizacji działań powinien ponieść zarządca drogi. Zadania te będą mogły być również dofinansowane ze środków funduszy szczebla krajowego i wojewódzkiego (np. Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie) wypadku uruchomienia środków na ten cel. Dofinansowaniem zewnętrznym powinna być objęta realizacja tylko wskazanych działań naprawczych według ustalonych priorytetów w zakresie terminu ich realizacji. "

Wskazano więc jednoznacznie, iż głównym źródłem finansowania działań naprawczych powinny być środki będące w dyspozycji zarządcy drogi, który zgodnie z zapisem art. 136 p.o.ś. jest odpowiedzialny za przestrzeganie dopuszczalnych poziomów hałasu powodowanego eksploatacją drogi. Takie postanowienia korespondują z przepisami innych ustaw i rzeczą zarządcy drogi, a nie twórcy Programu jest prowadzenie odpowiedniej gospodarki finansowej z uwzględnieniem postanowień uchwały. Jednocześnie w Programie wskazano na możliwość wykorzystania na powyższy cel środków pochodzących z funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej szczebla krajowego i wojewódzkiego, co również pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, które dozwalają na takie przeznaczenie środków z tych funduszy na odrębnych zasadach.

Dotyczące skarżącego źródła finansowania Programu zostały zatem wskazane prawidłowo, nawet jeżeli pozyskanie odpowiednich środków wymaga aktywności i konsekwentnych starań zarządów dróg, podobnie jak w przypadku pozyskiwania środków budżetowych na inne zadania. Powyższe wskazania zawarte w Programie są dostateczne i nie naruszają prawa, zaś sama uchwała winna być uwzględniania nie tylko w działaniach zarządców dróg, ale przy planowaniu budżetu i rozdziale określonych środków finansowych. Pozyskanie stosownych środków Program winien zatem ułatwić. Działania określone w Programie nie stanowią działań jednorazowych. Na podstawie przydzielonych priorytetów ustalone zostały terminy realizacji poszczególnych zadań. W punkcie 1.5.1.10 Programu wskazano, że dla odcinków o priorytecie bardzo wysokim, zadania powinny zostać zrealizowane do roku 2017, dla odcinków o priorytecie wysokim do roku 2025, natomiast dla pozostałych odcinków do roku 2033. W świetle powyższego nie może też zostać uwzględniony zarzut narzucenie na zarządcę drogi (państwową jednostkę budżetową) nierealnych obciążeń finansowych.

Niezależnie od tego i niejako na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że w odpowiedzi na skargę wskazano, iż Marszałek Województwa Małopolskiego pismem z dnia 12 listopada 2013 r., znak [...], wystąpił do Ministra Środowiska i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o dofinansowanie dla zarządców dróg działań naprawczych wymienionych w Programie ochrony środowiska przed hałasem dla województwa małopolskiego. Z przedstawionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad sprawozdań z realizacji "Programu ochrony środowiska przed hałasem" za rok 2013, wynika, iż skarżący nie wstąpił z wnioskiem o pozyskanie dodatkowych środków z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), oraz nie podjął interwencji, by takie środki były udostępnione przez NFOŚiGW na potrzeby działań ograniczających poziomy hałasu.

Takim twierdzeniom, wskazującym w istocie na niedostateczną aktywność zarządcy dróg w pozyskiwaniu środków na cele naprawcze, skarżący nie przeczył.

Zważyć należy dalej, że Program, zgodnie z obowiązkiem wskazanym w art. 119 ust. 1 oraz art. 84 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. ustala zakres działań niezbędnych do dostosowania poziomu hałasu na terenach wzdłuż dróg do poziomu dopuszczalnego. Adresatem określonych w nim obowiązków są też inne podmioty, np. organy właściwe w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego. Skarżący miał i ma możliwość aktywnego uczestniczenia w procedurze planistycznej.

Co do zarządców dróg, zakres działań naprawczych określonych dla nich w Programie niewątpliwie bezpośrednio determinuje szacunkowe koszty realizacji uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ zwracał uwagę, że fakt wykazania w Programie znacznego zakresu i kosztów działań naprawczych obciążających skarżącego świadczy o dużych zaniedbaniach ze strony zarządcy drogi w realizacji ustawowych obowiązków dostosowania na terenach wzdłuż istniejących dróg poziomu hałasu do dopuszczalnego. Akcentował również, że Program uwzględnia aktualne, złagodzone dopuszczalne poziomy hałasu wprowadzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Trafne jest stanowisko organu, że wieloletnie zaniedbania ze strony zarządcy drogi nie mogą być argumentem, by program ochrony środowiska przed hałasem określał zakres działań naprawczych niezgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, oraz nie realizował celów dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie oceny i kontroli hałasu w środowisku.

Należy też zgodzić się z organem, to nie program ochrony środowiska przed hałasem powinien dostosowywać zakres niezbędnych działań do aktualnego planu finansowego zarządcy drogi, ale to zarządca drogi powinien zadbać o zaplanowanie środków finansowych na realizację zadań, do których został zobowiązany zarówno w drodze ustawowej, jak i aktem prawa miejscowego jakim jest program ochrony środowiska przed hałasem.

Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm. Dalej u.d.p.), do zarządcy drogi należy miedzy innymi "opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich". Takie zadania ustawowe, niezależnie od treści Programu, obligują skarżącego do odpowiedniego kształtowanie planu finansowego jednostki. Zarządca drogi powinien zatem dostosować plan przebudowy i remontów dróg w sposób uwzględniający potrzebę zastosowania niezbędnych nawierzchni o obniżonej hałaśliwości lub ekranów akustycznych.

Z programu wynika, że przewiduje on rozłożenie powyższych działań naprawczych do roku 2033, zgodnie z priorytetami realizacji poszczególnych zadań. W punkcie 1.5.1.10 Programu założono, że "w pierwszym okresie obowiązywania programu, tj. do roku 2017, powinny zostać zrealizowane zadania określone dla terenów objętych priorytetem bardzo wysokim, do roku 2025 - priorytetem wysokim. W pierwszym okresie obowiązywania Programu, tj. do roku 2017, z działań naprawczych zakładających zastosowanie nawierzchni dróg o obniżonej hałaśliwości mogą zostać wyłączone odcinki o dobrym stanie nawierzchni, co przełoży się na prowadzenie działań tam, gdzie sytuacja akustyczna jest najgorsza i wpłynie pozytywnie na racjonalność wydatkowania środków przeznaczonych na remonty dróg. W przypadku zaplanowania remontu odcinka o priorytecie niższym, niż bardzo wysoki, w pierwszym okresie obowiązywania Programu, tj. przed rokiem 2017, należy rozważyć wcześniejsze, niż wskazywałby wyznaczony priorytet działań, zastosowanie zabezpieczeń przeciwhałasowych, jeśli pozwolą na to środki finansowe zarządców dróg".

Dodatkowo należy mieć na uwadze, że Program ochrony środowiska przed hałasem winien być aktualizowany w oparciu o aktualne mapy akustyczne.

Tak określone zadania nie mogą zostać uznane za nierealne do wykonania.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 6 ust. 3 rozporządzenia, związany z zaniżeniem przyjętej w Programie wartości wykonania 1m2 tzw. cichej nawierzchni, co ma skutkować także - jego zdaniem - wadliwością oceny zagadnienia efektywności ekologicznej i ekonomicznej zadań programu, której należy dokonać we wzajemnym ich powiązaniu.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia, w programie określa się i ocenia zagadnienia efektywności ekologicznej i ekonomicznej zadań programu we wzajemnym ich powiązaniu.

Z zaskarżonej uchwały wynika, że w zmianie Programu oceniona została efektywność ekologiczna i ekonomiczna zadań. Świadczą o tym bezpośrednio choćby cytowane w odpowiedzi na skargę zapisy dokumentu. I tak przykładowo w punkcie 1.5.1.4. Programu zapisano:

"Dla ekranów wykorzystujących panele pochłaniające, zaleca się wykorzystanie paneli o jednoliczbowym wskaźniku oceny pochłaniania dźwięku wynoszącym przynajmniej 11 dB. Jednoliczbowy wskaźnik oceny izolacyjności od dźwięków powietrznych wynosić powinien przynajmniej 26 dB (..) Przeanalizowano wpływ klasy paneli na jakość ekranowania akustycznego. Różnica zasięgu izofon dla paneli klas A3 (typowej) oraz A4 (lepszej) jest mała, wobec czego zastosowanie paneli klasy A4 zostało uznane za rozwiązanie nieekonomiczne i nie zostało wprowadzone do analizy. "

W punkcie 1.5.1.5. Programu zapisano wnioski z oceny efektywności ekologicznej nawierzchni o obniżonej hałaśliwości:

"Zastosowanie odpowiedniego rodzaju nawierzchni i zapewnienie równości drogi może powodować zmniejszenie poziomu emitowanego hałasu o ok. 5 dB do ok. 9 dB, w zależności od zastosowanej technologii, w porównaniu z typową nawierzchnią drogową. Na odcinkach o dopuszczalnej prędkości pojazdów mniejszej od 50 km/h powinny być stosowane nawierzchnie szczelne, które mogą obniżyć poziom emitowanego hałasu o ok. 3 dB. "

W punkcie 1.5.1.9 Programu podane zostały przyjęte wskaźniki budowy ekranów akustycznych i nawierzchni o obniżonej hałaśliwości wykorzystane do szacowania kosztów realizacji działań Programu.

Słusznie akcentuje organ w odpowiedzi na skargę, że program ochrony środowiska przed hałasem nie może być podstawą ani zastępować szczegółowego kosztorysu prac budowlanych, który powinien być przygotowany przy realizacji poszczególnych inwestycji. Program jest dokumentem strategicznym przygotowywanym z poziomu województwa, i w przedmiotowym przypadku obejmuje łącznie ponad 800 km dróg i ponad 100 km linii kolejowych. Nie jest zatem celowe w takim przypadku sporządzenie szczegółowych kosztorysów prac budowlanych dla remontów albo przebudowy dróg.

Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. Oczekiwanych przez skarżącego wyliczeń nie można też wyprowadzić, jako zgodnych w wolą ustawodawcy, z ogólnej klauzuli nakazującej określenie i ocenę w programie ochrony przed hałasem zagadnienia efektywności ekologicznej i ekonomicznej zadań programu we wzajemnym ich powiązaniu.

Nie jest też tak, że prawodawca lokalny nie dostrzega zagadnienia akcentowanego w skardze problemu skoro w Programie zapisano w punkcie 1 .5. 1.9 , że:" Rzeczywiste koszty zależeć będą od rodzaju wybranej technologii (zarówno w przypadku ekranów akustycznych jak i nawierzchni o obniżonej hałaśliwości na rynku jest dostępnych wiele technologii znacznie różniących się cenowo), warunków terenowych (wynikających np. z konieczności przebudowy istniejącej infrastruktury okołodrogowej czy konieczności przeprowadzenia dodatkowych prac wynikających z ukształtowania terenu), parametrów drogi (np. szerokości), aktualnych cen rynkowych. "

Wskazane w Programie dane określono jako wyliczenia ogólne kosztów działań naprawczych. Są one wystarczające do podjęcia decyzji dotyczących efektywności ekologicznej i ekonomicznej wprowadzonych w nim konkretnych rozwiązań ochronnych.

Z powyższymi zagadnieniami pozostaje w pewnym związku zarzut odnoszący się do przyjęcie w Programie błędnych założeń dotyczących zakresu stosowania tzw. cichej nawierzchni. Nie powtarzając powołanych już na wstępie uzasadnienia wyroku motywów podawanych przez skarżącego dla wykazania zasadności przedmiotowego zarzutu, należy w tym miejscu uwzględnić również stanowisko organu. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego akcentował, bowiem że wbrew twierdzeniom skarżącego założenia dotyczące zakresu stosowania tzw. cichej nawierzchni zostały w sposób szczegółowy zamieszczone w pkt 1.5.1.5 załącznika do zaskarżonej uchwały (strona 13). Ponadto w pkt 1.5.1.10 załącznika do zaskarżonej uchwały (strona 14) jest jednoznaczne stwierdzenie zobowiązujące zarządcę drogi dokonania analizy zastosowania nawierzchni o obniżonej hałaśliwości na odcinku zapewniającym bezpieczeństwo ruchu. Organ wyjaśniał, że informacje podane w pkt 1.5.1.5 załącznika do zaskarżonej uchwały (strona 13) zostały zamieszczone na podstawie danych z konferencji pt. "Zastosowanie nowoczesnych technologii w konstrukcjach nawierzchni", która odbyła się w dniach 15-17.2010 r. w Zakopanem. Podczas tej konferencji Profesor Dariusz Sybilski wygłosił wykład, podkreślając znaczenie przewag konstrukcji dwu- nad jednowarstwowymi, wskazując na możliwą do uzyskania nawet dziesięciodecybelową redukcję generowania hałasu na konstrukcjach dwuwarstwowych (przy założeniu początkowego okresu eksploatacji nawierzchni, utrzymywaniu jej w idealnym stanie technicznym). Profesor Dariusz Sybilski jest wybitnym specjalistą w dziedzinie nawierzchni drogowych, pod kierunkiem, którego wykonano wiele opracowań i dokumentów z tej dziedziny. Jednym z nich jest opublikowany na stronie internetowej GDDKiA dokument pn. "Katalog Przebudowy i Remontów Nawierzchni Podatnych i Półsztywnych KPRNPP-2013", opracowanie z 2013 r., wykonane przez GDDKiA i IBDiM. Na stronie 62 ww. dokumentu są następujące stwierdzenia.

"Głównym celem stosowania asfaltu porowatego jest zmniejszenie hałaśliwości ruchu gazdów. Efekt ten jest zauważalny zwłaszcza w nawierzchni z dwiema warstwami asfaltu porowatego (obniżenie poziomu hałasu nawet o 10 dB(A)). Zastosowanie asfaltu porowatego powinno uwzględniać wpływ warunków klimatycznych na trwałość nawierzchni, bezpieczeństwo ruchu drogowego w wyniku pogorszenia właściwości przeciwpoślizgowych oraz zwiększenie częstości zabiegów zimowego utrzymania. W polskich warunkach klimatycznych nie należy stosować asfaltu porowatego w nawierzchniach mostowych, ze względu na ryzyko zamarzania i śliskości nawierzchni". W żadnym punkcie ww. dokumentu nie ma informacji o ograniczeniu stosowania nawierzchni o obniżonej hałaśliwości dla terenów górskich, nie ma także takiego ograniczenia w innym dokumencie, wymienionym w odpowiedzi Przewodniczącego Sejmiku Województwa Małopolskiego na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. opracowaniu pn. "Perspektywy i kierunki rozwoju konstrukcji oraz nowych rozwiązań materiałowo - technologicznych nawierzchni drogowych w aspekcie ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju: etap III", opracowanie z 2013 r., wykonane przez Instytut Dróg i Mostów Politechniki Warszawskiej, pod kierunkiem Prof. Piotra Radziszewskiego, na zlecenie GDDK iA. Należy przy tym zaznaczyć, że dokument ten z 2013 r. ma 135 stron, natomiast w skardze jest odwołanie się do strony 152 tego opracowania.

W skardze powołano się także na inny dokument, tj. opracowanie Komitetu Inżynierii Lądowej i Wodnej PAN dot. hałasu na drogach, tj. "Rola obwodnic w poprawie klimatu akustycznego otoczenia przejść drogowych przez miasta", Kraków 2014, opracowane pod kierunkiem Prof. Mariana Tracza. Do skargi nie załączono tego opracowania, nie podano też gdzie ta publikacja jest dostępna. Nie ma zatem możliwości ustosunkowania do wybranego z publikacji cytatu (nawet bez załączenia kserokopii strony z wybranym tekstem), bez analizy jego kontekstu.

Organ zaznaczał, że ww. publikacja pn. "Katalog Przebudowy i Remontów Nawierzchni Podatnych i Półsztywnych KPRNPP-2013", opracowanie z 2013 r. jest oficjalnym dokumentem GDDKiA, publikowanym na jej stronie internetowej.

Zwracał nadto uwagę, że kwestie dotyczące skuteczności akustycznej nawierzchni o obniżonej hałaśliwości były przedmiotem uwag GDDKiA w trakcie konsultacji społecznych, uprzedzających przyjęcie zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego. Uwaga miała następującą treść:

"Pomimo dwukrotnie zgłaszanych uwag do treści Programu nadał brak informacji dot. szacowania obniżenia poziomu hałasu o ok 9 dB dla cichych nawierzchni dwuwarstwowych oraz 5 dB dla jednowarstwowych. Należy podać źródła literaturowe w/w oszacowania, określić dla jakich parametrów ruchu jest to założenie i którego roku użytkowania odcinka dotyczy. Wg informacji posiadanych przez GDDKIA wartości obniżenia poziomu hałasu dla nawierzchni jednowarstwowych i dwuwarstwowych są znacznie mniejsze (np. publikacja - W. Gardziejczyk, P. Gierasimiuk, M. Motylewicz "Nawierzchnie o obniżonej hałaśliwości na polskich drogach -wyniki badań hałasu toczenia się pojazdów samochodowych" Miesięcznik Drogownictwo nr 12/2012). Podane w opracowaniu wartości są nierealne i budowanie na nich programu jest fikcją".

Uwaga ta została uwzględniona, a stanowisko Zarządu Województwa Małopolskiego w stosunku do tej uwagi było następujące, cyt.:

" UWZGLĘDNIONA: Został wprowadzony zapis o źródle informacji: " Zastosowanie nowoczesnych technologii w konstrukcjach nawierzchni", 15-17.2010, Zakopane. Referat prof. Sybilskiego, podkreślił znaczenie przewagi konstrukcji dwu- nad jednowarstwowymi, wskazanych jak najbardziej możliwe do uzyskania 10 dB redukcji na konstrukcjach dwuwarstwowych. Dodano w tekście, że są to warunki zbliżone do optymalnych (początek okresu eksploatacji, utrzymywanie w idealnym stanie). Zamieszczono zapis dot. nawierzchni o obniżonej hałaśliwości na "do 9 dB".

W tym kontekście należy zauważyć, że prezentowane wyżej stanowisko organu znajduje odzwierciedlenie - odpowiednio - w tekście Programu, przedstawionej dokumentacji przebiegu procesu poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały, jak również w powoływanych specjalistycznych materiałach źródłowych dostępnych w Internecie. Powyższe świadczy o przeprowadzeniu przez prawodawcę lokalnego dogłębnej analizie zastosowania wskazanej technologii służącej redukcji hałasu na drogach, w szczególności tych co do których zadania finansowe obciążają Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako ich zarządcę i gdzie nie jest uzasadniony montaż ekranów akustycznych. W takim przypadku nie można uznać, by zaskarżona uchwała została został podjęta z naruszeniem prawa, tym bardzie iż Program w zakresie ściśle związanym z bezpieczeństwem ruchu drogowego pozostawia otwartym dla zarządcy drogi wybór konkretnych rozwiązań. Poza tym, odnośnie dróg w Programie zwrócono uwagę na potęgowanie hałasu przez zły stan typowych nawierzchni, czy określone usytuowanie studzienek kanalizacyjnych.

Nie mogą też zostać uznane za naruszenie prawa wytykane przez skarżącego, pozorne jedynie niespójności wewnętrzne Programu, polegające jego zdaniem na błędnym ustalenia działań naprawczych w stosunku do zakresu określonych przekroczeń norm hałasu, mające skutkować nałożeniem na GDDKIA O/ Kraków obowiązku wykonania działań naprawczych poza terenami narażonymi na negatywne oddziaływanie hałasu akustycznego i tym samym nieuzasadnionym wydatkowaniem środków finansowych – co zobrazowano w skardze kilkoma przykładami.

Zarówno z Programu, jak i odpowiedzi na skargę wynika, że organ respektował postanowienia § 7 ust 2 i 3 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami kolejność realizacji zadań programu ochrony środowiska przed hałasem na terenach mieszkaniowych powinna być ustalana z uwzględnieniem wartości wskaźnika M, który charakteryzuje wielkość przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, oraz liczbę mieszkańców na danym terenie. W spornej kwestii organ zwrócił uwagę, że powierzchnie o obniżonej hałaśliwości różnią się strukturą od tradycyjnych nawierzchni. Najczęściej stosowany jest tzw. asfalt porowaty czyli mieszanki o nieciągłym uziarnieniu i dużej zawartości wolnych przestrzeni. Z uwagi na odmienną strukturę nie jest wskazane, chociażby ze względów bezpieczeństwa ruchu, by na jednym odcinku drogi stosować częste zmiany struktury jej nawierzchni. Również ze względów racjonalnych związanych z wymianą i późniejszym utrzymaniem dróg uzasadnione jest zastosowanie nawierzchni o obniżonej hałaśliwości na jednolitych odcinkach dróg. Z tego względu w sytuacjach, gdy ograniczenia emisji hałasu poprzez zastosowanie cichej nawierzchni wymagają np. dwa odcinki dróg o długości kilku kilometrów, między którymi znajduje się kilkudziesięcio lub kilkusetmetrowy odcinek nie wymagający obniżenie emisji hałasu, to mimo wszystko ze względów racjonalnych i bezpieczeństwa ruchu, uzasadnione jest zastosowanie nawierzchni o obniżonej hałaśliwości na całym tym odcinku drogi. Taka sytuacja ma miejsce na wskazanych przez Skarżącego odcinkach: DK 7 w km 633+650 -633+920 (270 m), w km 636+850 - 637+060 (210 m); DK 47 w km 33+320 - 33+620 (300m); DK 73 w km 92+580 - 93+130 (550 m), w km 113+580 - 113+800 (220 m) ; DK 75 w km 29+425-29+620 (195m), w km 33+290 - 33+500 (210m), 4+980 - 5+200 (220 m) i podobne działania zostały nakazane również dla DK 79 i DK 94.

Wyjaśnił ponadto, że hałas rozchodzi się od źródła jego emisji w postaci fali akustycznej, a więc w celu ochrony przed hałasem zabudowy mieszkaniowej nie będzie wystarczające wykonanie nawierzchni o obniżonej hałaśliwości idealnie pokrywającej się z granicą budynku. Wręcz konieczne jest zastosowanie tych zabezpieczeń na odcinku nieco dłuższym, aby ograniczyć hałas nie tylko od pojazdów przejeżdżających przed budynkiem, ale także hałas od pojazdów zbliżających lub oddalających się od niego. Z tego powodu zwiększona została długość zabezpieczeń akustycznych na wskazanych przez Skarżącego odcinkach dróg DK 4 w km 468+430 - 468+440 (lOm) ; DK 7 w km 729+100 - 729+117 (17m); DK 44 w km 106+700 - 106+716 (16m); DK 73 w km 114+560 - 114+570; DK 75 w km 6+490 - 6+500 (lOm) i podobnie w DK 79 i DK 94.

Powyższe wyjaśnienia stanowią właściwe uzasadnienie dla określenia zakresu zadań na odcinkach dróg wskazanych w Programie. Żaden przepis nie wprowadza nakazu uwzględnienia w Programie zadań zarządców dróg tylko i wyłącznie co do miejsc, gdzie występują przekroczenia, a nie na odcinkach dróg w takich miejscach. Takie podejście w aspekcie określenia zadań może bowiem uzasadniać ocena efektywności ekologicznej i ekonomicznej, które uwzględniono w niniejszym przepadku we wzajemnym powiązaniu.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

Wynik sprawy nie stwarza podstaw do zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w świetle art. 200 p.p.s.a. Brak natomiast podstaw prawnych, by uwzględnić takowy wniosek Sejmiku Województwa Małopolskiego.