Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1009/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1 i 1b
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi T.D. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2019 r., nr VIII.157.2019 w przedmiocie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta dnia 24 kwietnia 2019 r. podjęła uchwałę nr VIII.157.2019, w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. W podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 i 4 i 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.).

Pismem z dnia [...] października 2021 r. T.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie rozwiązań naruszających konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa, poprzez nierówne traktowanie mieszkańców polegające na wyłączeniu od bonifikat lokali w budynkach położonych przy ulicach niewymienionych w załączniku do ww. uchwały, a w tym przy ul. [...], przy której znajduje się budynek, w którym lokal wynajmuje skarżąca, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do tak daleko idącego zróżnicowania sytuacji prawnej osób zamieszkujących w nieruchomościach należących do miasta, co w konsekwencji doprowadziło do dyskryminacji osób zamieszkujących w budynkach niewymienionych w załączniku do uchwały polegającej na braku możliwości uzyskania jakiejkolwiek bonifikaty przy zakupie najmowanego przez skarżącą lokalu zlokalizowanego w budynku niewymienionym w załączniku do przedmiotowej uchwały, tj. przy ul. [...].

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z 24 kwietnia 2019 r., nr VIII.157.2019, w części obejmującej § 13 i § 14 wraz z załącznikiem do tej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie, że powyższa uchwała wydana została z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów, w celu wykazania faktów: spełnienia przez skarżącą wymogu związanego z długotrwałością stosunku najmu warunkującego prawo do uzyskania bonifikaty, a co za tym idzie posiadania przez skarżącą interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę Rady Miasta, podjęcia przez skarżącą próby pozasądowego rozwiązania sporu, ciężkiej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej oraz osób zamieszkujących ze skarżącą.

W treści wywiedzionej skargi strona podniosła, że w zaskarżonej uchwale wskazano, iż od ceny sprzedaży mieszkań stosuje się bonifikatę w wysokości 95% dla lokali o powierzchni 80 m2 oraz 90% dla lokali o powierzchni powyżej 80 m2, ale dotyczy ona wyłącznie lokali znajdujących się w budynkach wymienionych w załączniku do tej uchwały. Podkreśliła, że tym samym uchwała wyłączyła szereg budynków, w których od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców bonifikaty nie stosuje się. Skarżąca zamieszkuje w budynku znajdującym się przy ul. [...], którego nie wymienia załącznik do ww. uchwały, zatem zgodnie z § 14 tej uchwały nie przysługuje jej bonifikata od ceny sprzedaży zamieszkałego przez nią mieszkania. Strona podkreśliła, że zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały oraz załącznikiem do niej mieszkańcy budynków przy ul. [...] oznaczonych numerem: [...], mają prawo do uzyskania znacznej bonifikaty w przypadku chęci nabycia zlokalizowanych tam lokali. W związku z powyższym niezrozumiałym jest, dlaczego pozostali najemcy lokali komunalnych znajdujących się przy ul. [...] nie mają prawa do ich nabycia z jakąkolwiek bonifikatą. Zauważyła przy tym, że żaden z aktów prawa miejscowego nie zawiera regulacji, która wskazywałaby wybór niektórych budynków zlokalizowanych przy tej samej ulicy, w których sprzedaży lokali dokonuje się z uwzględnieniem bonifikaty.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że jako długoletni najemca lokalu mieszkalnego nr [...] mieszczącego się przy ul. [...] spełniła warunek, dzięki któremu może skorzystać z prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu, stosownie bowiem do § 11 i § 12 ww. uchwały zawiązała umowę najmu na czas nieoznaczony i zamieszkuje w nim przez okres ponad 7 lat. Zaznaczyła, że mając na uwadze wskazane okoliczności uprawniające ją do wykupu zajmowanego przez siebie lokalu, to będzie mogła skorzystać z bonifikaty tak samo jak inni najemcy lokali mieszczących się w budynkach przy ul. [...]. Strona wskazała, że w odpowiedzi na wniosek o sprzedaż zajmowanego przez siebie mieszkania złożony do Prezydenta Miasta, została poinformowana, iż zgodnie z przepisami zaskarżonej uchwały nie przysługuje jej bonifikata. Nadto w odpowiedzi na jej kolejne pisma organ wyjaśnił, że Miasto [...] nie może wyprzedać wszystkich lokali komunalnych, gdyż musi posiadać odpowiedni zasób mieszkań, celem zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Podkreśliła jednocześnie, że ze stanowiska organu nie wynika, dlaczego tylko określone budynki zostały wyłączone z programu bonifikat. Wyłączenie niektórych najemców z programu bonifikat może spowodować sytuację, w której nabywcy nie będą posiadali dostatecznych środków na dokonanie stosownych remontów budynków, ponieważ swoje środki finansowe przeznaczoną na wykup mieszkań. Zaznaczyła, że mieszkańcy lokali komunalnych przy ul. [...] to osoby o niskich dochodach.

Skarżąca przedstawiła treść art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. stanowiący, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Postanowienia art. 67 ust. 3 u.g.n. regulują sposób ustalania cen przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Zgodnie z przepisami art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34. Na mocy natomiast art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości, osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Strona zauważyła, że prawo do bonifikaty od ceny, w razie sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy lokalu, któremu przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, jest zatem przewidziane w materialnej normie art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przy czym warunkiem przysługiwania tego prawa jest uchwała rady. Uchwała rady w przedmiocie bonifikaty, w szczególności warunków udzielenia bonifikat oraz stawek procentowych, zgodnie z art. 68 ust. 1b, następuje przed udzieleniem bonifikaty przez właściwy organ. Uchwała ta określa w sposób abstrakcyjny i generalny warunki udzielenia bonifikat oraz stawki procentowe i ma charakter aktu prawa miejscowego. Taka uchwała jest też wiążąca dla organu wykonawczego udzielającego bonifikaty w indywidualnej sprawie. W konsekwencji ma ona bezpośredni wpływ na czynność cywilnoprawną polegającą na zbyciu nieruchomości gminnej w postaci lokalu mieszkalnego.

Skarżąca wskazała, że jeśli dana uchwała rady gminy z jednej strony jednoznacznie precyzuje, do której grupy mieszkańców nieruchomości z zasobu komunalnego lokali jest skierowana i te podmioty uprawnia co do zasady do bonifikaty z art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., a zarazem przez określenie pewnych ich cech wyłącza pewną podgrupę mieszkańców z tego prawa, to można zauważyć, iż uchwała taka wywiera bezpośredni wpływ na zakres uprawnień materialnych tych ostatnich. Podmioty wyłączone uchwałą z grupy potencjalnych, według ustawy, beneficjentów uznaniowego aktu organu gminy, zostają w ten sposób pozbawione warunkowego prawa przyznanego przepisami art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.

Zdaniem skarżącej uchwała Rady Miasta z 24 kwietnia 2019 r. nierówno traktuje mieszkańców miasta, co stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W jej ocenie zaskarżona uchwała wprowadza wśród mieszkańców miasta dyskryminację ze względu na miejsce zamieszkania, ponieważ tylko mieszkańcy określonych budynków pozbawieni są możliwości nabycia lokalu z bonifikatą w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania (położenia lokalu), nadto nierówności w traktowaniu mieszkańców należy również upatrywać w wysokości przewidzianych bonifikat, ponieważ oscylują one w granicach 90-95 %, która jest należna niektórym mieszkańcom określonych w załączniku do uchwały budynków. Skarżąca uzasadniając powyższe stanowisko powołała się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sadów administracyjnych. Dalej strona wyjaśniła, że posiada legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi, bowiem uchwała wpłynęła w sposób bezpośredni na zakres praw przysługujących skarżącej, uniemożliwiając jej nabycie zamieszkiwanego przez nią od wielu lat lokalu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że § 13 ww. uchwały stanowi, iż przy sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wymienionych w załączniku do uchwały, na rzecz ich najemców, stosuje się bonifikatę od ceny sprzedaży lokali w wysokości 95% dla lokali o powierzchni do 80 m2 oraz 90% dla lokali o powierzchni powyżej 80 m2. Nie stosuje się bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców w przypadku lokali położonych w budynkach niewymienionych w załączniku do uchwały (§ 14 uchwały). Zasadniczym motywem wprowadzenia powyższych zapisów była ochrona komunalnego zasobu mieszkaniowego. Prowadzona wcześniej bezprzetargowa sprzedaż lokali mieszkalnych ze znacznymi bonifikatami doprowadziła do drastycznego zmniejszenia liczby komunalnych lokali mieszkalnych, w związku z czym wydłużyła się lista oczekując na przydział tego typu lokalu. Organ wyjaśnił, że wytypowano budynki, w których pozostał tylko jeden lokal komunalny, co wiąże się z kosztami administrowania lokalami komunalnymi. Obsługa budynku, w którym znajduje się jeden lokal komunalny (konserwatorska i remontowa) generuje znaczne koszty. Organ podał, że Miasto posiadało w chwili podejmowanej uchwały 3.122 lokali komunalnych, wyzbycie się lokali dzięki zastosowaniu zgodnie z § 13 uchwały bonifikaty będzie skutkowało pozostawieniem w zasobach komunalnych około 2.600 lokalil.

Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom strony, niezastosowanie bonifikat w stosunku do lokali w budynkach niewymienionych w załączniku do uchwały, w tym ulicy [...], wynika z prowadzonej przez Miasto polityki przestrzennej, której celem jest ochrona interesu publicznego, tj. niedopuszczenie do zachowania komunalnych zasobów mieszkaniowych. Sprzedaż lokali gminnych nie jest obowiązkiem gminy, a stosowanie bonifikat nie jest obligatoryjne i zależy wyłącznie od woli organu. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie została dotknięta wadą prawną, ani zwykłą, ani kwalifikowaną. Organ zauważył przy tym, że na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. przyznanie bonifikaty jest uprawnieniem, z którego organy gminy mogą skorzystać. Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawiony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, wyłączyć ze sprzedaży a także ustalać cenę jego zbycia. W ten sposób każda gminy realizuje swoje uprawnienia właścicielskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministarcyjnej w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.

Wskazana uchwała zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powyższym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (vide: wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11, 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12, 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W przytoczonym orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w pozbawieniu możliwości uzyskania jakiejkolwiek bonifikaty przy nabyciu od gminy zajmowanego na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...]. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu należało uznać, że T.D. posiada własny, indywidualny interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że zapisy uchwały oddziałują na sferę jej praw wynikających z umowy najmu lokalu komunalnego.

Zaskarżona uchwała nr VIII.157.2019 Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości w sposób abstrakcyjny i generalny kształtuje zasady sprzedaży lokali wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości, w tym warunki udzielania bonifikat, a w konsekwencji ma charakter aktu prawa miejscowego. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajdując oparcie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zgodnie z art. 34 ust. 6 u.g.n. wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1 i art. 60 ust. 1. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Natomiast ust. 1b tego artykułu stanowi, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34 tej ustawy. Na mocy natomiast art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Z powołanych przepisów wynika, że organ gminy nie ma obowiązku udzielania bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Może o tym decydować w ramach wykonywania swoich uprawnień właścicielskich swobodnie, ale nie dowolnie. Ograniczają go zasady wynikające z obowiązujących przepisów prawa, w tym z Konstytucji RP (vide: wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16, 7 sierpnia 2018 r., I OSK 558/18, 28 maja 2020 r., I OSK 1749/19, CBOSA).

Zgodnie z § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały najemcom lokali mieszkalnych przeznaczonych do zbycia, z którymi został nawiązany najem na czas oznaczony, przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu. W myśl § 13 uchwały przy sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wymienionych w załączniku do uchwały, na rzecz ich najemców, stosuje się bonifikatę od ceny sprzedaży lokali w wysokości 95% dla lokali o powierzchni do 80m2 oraz 90% dla lokali o powierzchni powyżej 80m2. Według zaś § 14 zaskarżonej uchwały nie stosuje się bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców w przypadku lokali położonych w budynkach niewymienionych w załączniku do uchwały.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że lokal w którym zamieszkuje skarżąca znajduje się w budynku, który nie został wymieniony w załączniku do zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącej regulacja zawarta w zaskarżonej uchwały (§ 13 i § 14) narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, gdyż uchwala nierówno, w sposób dyskryminacyjny traktuje mieszkańców Miasta [...]. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

Należy wskazać, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu winny być traktowane równo, a więc wobec jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Przy czym "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo". Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości, należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96). Ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często będzie więc miało relatywny charakter. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Wymaga jednak podkreślenia, że nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania zakazanego przez art. 32 Konstytucji. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16, 28 maja 2020 r., I OSK 1749/19, CBOSA). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał związek równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:

1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23.02.2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13).

W niniejszej sprawie cechą istotną jest uprawnienie najemcy do nabycia lokalu mieszkalnego przeznaczonego przez Miasto do sprzedaży bezprzetargowej na jego rzecz. Z uzasadnienia projektu uchwały oraz protokołu z sesji Rady Miasta odbytej w dniu 24 kwietnia 2019 r. wynika, że lokale z bonifikatą mogą nabyć najemcy, którzy mieszkają w budynku, w których są ostatnie lokale. Miasto w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały posiadała 3.122 lokali a po wyzbyciu lokali, o których mowa w załączniku do uchwały, pozostanie 2.600 lokali.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że bezprzetargowa sprzedaż lokali mieszkalnych ze znaczną bonifikatą doprowadziło do drastycznego zmniejszenia liczby komunalnych lokali mieszkalnych, a ilość osób oczekujących na przydział zwiększała się. Dlatego też Rada Miasta uznała, że uprawnienie do bonifikaty będzie dotyczyło budynków w których znajduje się jeden lokal komunalny. Rada Miasta podniosła, że miała na względzie koszty administrowania lokalami komunalnymi. Niezależnie bowiem od tego czy w budynku jest jeden, czy kilka lokali komunalnych obsługa administracyjna, konserwatorska i remontowa prowadzona jest na bieżąco, co w przypadku jednego lokalu generuje znaczne koszty.

Wyłączenie prawa do bonifikaty przy sprzedaży określonej kategorii lokali jest dopuszczalne, ale pod warunkiem zastosowania racjonalnych, przejrzystych kryteriów. W niniejszej sprawie Miasto decydując o wyborze lokali do sprzedaży z bonifikatą miała na względzie cel w postaci zmniejszenia kosztów generowanych przez ww. lokale a także konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości liczby lokali komunalnych. W ocenie Sądu przeznaczenie do sprzedaży z bonifikatą wyłącznie ostatnich lokali znajdujących się w budynkach wymienionych w załączniku do uchwały jest zrozumiałe i uzasadnione przesłanką o charakterze ekonomicznym. Zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców lokali komunalnych nie ma zatem charakteru arbitralnego. Wyłączenie z prawa do bonifikaty określonej kategorii lokali jest bowiem dopuszczalne, ale pod warunkiem zastosowania obiektywnie sprawdzalnych kryteriów.

Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 172) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Jak już wyżej wskazano gmina nie ma obowiązku udzielenia bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać (art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n.). Należy podzielić stanowisko organu, że niezastosowanie bonifikat w stosunku do lokali niewymienionych w załączniku do uchwały, w tym ulicy [...], wynika z prowadzonej przez Miasto [...] polityki przestrzennej, której celem jest ochrona interesu publicznego, tj. niedopuszczenie do zachwiania komunalnych zasobów mieszkaniowych. Nie powinno budzić wątpliwości, że obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego jest prowadzenie racjonalnej polityki komunalnej, która uzależniona jest od posiadanych środków na realizację potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzedaż lokali komunalnych przez Gminę posiada co prawda wymiar społeczny, jednak musi być konfrontowana z zasadami racjonalnego gospodarowania, do których przestrzegania zobowiązana jest każda jednostka samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., I OSK 1749/19, CBOSA).

W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie narusza art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że postanowienia zaskarżonej uchwały są zgodne z prawem i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.

-----------------------

#

2