Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2788/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 552/16 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót remontowych 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 552/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót remontowych i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu; w pkt II oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K.; w pkt III zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 680,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją [...] grudnia 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. G. [...] obj. [...][...] [...] nr [...] oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu, odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/12 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) i art. 156 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji, wskazano, że nie ma podstaw do uchylenia ww. decyzji Kolegium przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r., ze względu na podnoszoną we wniosku Gminy Miejskiej K. okoliczność znacznego upływu czasu pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności. W szczególności wywiedziono, że nie może w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania powołany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W wyroku TK stwierdzono, że w zakresie, w jakim art. 156 § 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Decyzja Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. nie była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, nie mieści się ona w zakresie objętym wyrokiem TK. Nie ma podstaw, aby we wznowionym postępowaniu uchylić ostateczną i prawomocną decyzję stwierdzającą jej nieważność.

Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony Kolegium naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem bez wskazanych dowodów nie mogło orzec o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zakwestionowano również twierdzenie Kolegium, że decyzja Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. została wydana bez podstawy prawnej, wskazując jako taką podstawę art. 2 i art. 3 ust. 3 ustawy remontowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję opisaną na wstępie.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na fakt, że przedmiotem żądania jest decyzja SKO w Krakowie, to ten właśnie organ był właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. został przez stronę zachowany, a zatem należało wznowić przedmiotowe postępowanie.

Przesłanką wznowienia była okoliczność ujęta w przepisie art. 145a § 1 k.p.a. Wobec faktu, że, zdaniem organu, wszystkie warunki określone w k.p.a. zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, doszło do wznowienia postępowania. Należało przeprowadzić postępowanie wznowieniowe, mające na celu ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w szczególności nakierowane na weryfikację, czy wskazana przesłanka wznowienia ziściła się i powinna stać się podstawą uchylenia ostatecznej decyzji.

Sprawa administracyjna, w której doszło do wznowienia, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej.

Przedmiotem rozpoznania w przedmiotowej sprawie może być tylko sama ww. decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...], a nie postępowanie poprzedzające jej wydanie. Nie ma podstaw do analizowania okoliczności poprzedzających wydanie przedmiotowej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., jak to sugerowała strona.

Kwestionowana decyzja SKO w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r., była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 96/15, oddalił skargę. Decyzja zyskała zatem walor prawomocności.

Prawomocność stanowi cechę zgodności z prawem nadaną decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim sąd ten może skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W zakresie faktów i dowodów znanych sądowi orzekającemu i istniejących w dniu orzekania przez ten sąd decyzja wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.). Odnośnie okoliczności i dowodów powstałych później lub nieznanych sądowi w dniu orzekania zasada ta nie ma zastosowania i możliwe jest wzruszenia prawomocnej decyzji w trybie wznowienia postępowania.

W zakresie podnoszonych we wniosku zarzutów kwestionujących, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] była wydana bez podstawy prawnej i rażąco naruszała prawo, nie ma obecnie możliwości odmiennego niż w decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. oceny tych okoliczności. W tym zakresie stan faktyczny i prawny sprawy nie uległy zmianie od czasu wydania wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt lI SA/Kr 96/15, przez WSA w Krakowie. Decyzji Kolegium przysługuje w tym zakresie walor prawomocności, co oznacza, że wiąże ona zgodnie z art. 170 P.p.s.a. wszystkie sądy i organy państwowe.

Związanie te nie dotyczy przesłanki wskazanej we wniosku o wznowienie, a to kwestii wydania decyzji na podstawie prawnej, której niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Niewątpliwie art. 156 § 2 k.p.a. stanowił podstawę prawną decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. [...].

Organ rozważył, czy ww. wyrok Trybunału znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona również druga z wyżej wskazanych przesłanek, a to warunek, aby strona nabyła z decyzji prawo lub jego ekspektatywę. Decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] nie przyznawała żadnych praw, nie rodziła też ekspektatywy otrzymania jakichś praw w przyszłości.

Decyzja uprawniająca stanowi decyzję, na mocy której dochodzi do przysporzenia w sferze prawnej adresata takiej decyzji, przy czym samo przysporzenie należy rozumieć szeroko i może ono obejmować przypadki nabycia: dozwolenia (zwolnienia od zakazu), uprawnienia (czyli możności żądania określonego zachowania się – świadczenia od organu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub zakładu administracyjnego, względnie nawet od innego podmiotu administrowanego), ulgi (zniesienia lub miarkowania obowiązku ciążącego na określonym podmiocie), a także przywileju. Z nabyciem ekspektatywy mamy do czynienia w przypadku, gdy do decyzji administracyjnej, stanowiącej o którejś z ww. form nabycia prawa został dołożony warunek lub termin początkowy.

Organ stwierdził, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. nakładała na swojego adresata obowiązek podjęcia określonych działań (przeprowadzenia na własny koszt remontu w budynku oraz nałożenie rygoru przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności), miała zatem charakter jednoznacznie zobowiązujący.

Omawiana decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. wydana została bez podstawy prawnej, co stwierdzone zostało prawomocną decyzją, zatem nie może być mowy o chronionym nabyciu praw z takiej decyzji. Ochrona praw nabytych dotyczy praw nabytych słusznie czyli zgodnie z prawem. Nawet zatem gdyby uznać, że adresat przedmiotowej decyzji nabył jakiekolwiek prawa lub ekspektatywy, nie byłyby to prawa nabyte słusznie, a więc w sposób prawnie chroniony.

Skarb Państwa – reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. i Gmina Miejska K. wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie kwestionowanych decyzji dotkniętych wadą nieważności, skierowanych do osoby zmarłej. Jedna ze stron postępowania, R. O., zmarła w dniu [...]grudnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazało, że brak jest dowodów na to, że R. O. zmarła. Skarżąca nie przedstawiła dokumentów tę okoliczność potwierdzających. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru kwestionowanej decyzji, skierowanej do pełnomocnika ww. wymienionej strony. Wynika z niego, że kierowana do R. O. korespondencja została odebrana, co nie przesądza o niezgodności oświadczenia skarżącej z prawdą, jednak stanowi jednocześnie uprawdopodobnienie twierdzenia przeciwnego. Z tego względu, na podstawie twierdzeń skarżącej, nie można stwierdzić, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności.

Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] marca 2016 r. adwokat W.S., pełnomocnik m. in. D. J., który również był stroną niniejszego postępowania przekazał informację, że D. J. zmarł, a jego spadkobiercami są J. K., A. P. i W. P. W załączeniu przedłożył akt zgonu ww. osoby, z którego wynika, że D. J. zmarł [...] kwietnia 2014 r.

Po otrzymaniu tej informacji Kolegium dokonało analizy kręgu stron postępowania i stwierdziło, że wszyscy wymienieni spadkobiercy brali udział w postępowaniu.

Mając jednak na uwadze prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie stanowi rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli w postępowaniu zostanie zapewniona ochrona interesów spadkobierców tejże strony, Kolegium uznało, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że wydane w niniejszym postępowaniu dotknięte są wadą powodującą ich nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 552/16, stwierdził, że skarga Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. podlega oddaleniu, ze względu na brak legitymacji skargowej.

Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi ocenione jest jako brak przesłanki materialnej, której skutkiem jest oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, trzeba wskazać, że w sprawach toczących się w oparciu o przepisy ustawy z a 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, (t.j. Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.) przepis art. 2 tej ustawy stanowił, że organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Jednocześnie w przepisie art. 1 ust. 3 tej ustawy zdefiniowano pojęcie organu gospodarki mieszkaniowej stwierdzając, że należy przezeń rozumieć właściwy organ do spraw mieszkaniowych prezydium miejskiej lub gromadzkiej rady narodowej albo rady narodowej osiedla. Sąd I instancji uznał, że organ gospodarki mieszkaniowej miał samodzielną kompetencję do dysponowania środkami państwowymi na cele remontów budynków i w tym zakresie reprezentował interesy Skarbu Państwa.

Prezydent Miasta K., będącego miastem na prawach powiatu, występujący jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jest następcą prawnym organu gospodarki mieszkaniowej i przejmuje kompetencje z ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. W rozpoznawanej sprawie jest też następcą prawnym organu, który wydał decyzję z [...] stycznia 1972 r. W konsekwencji nie posiada zdolności skargowej do zaskarżenia ostatecznej i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej nieważność decyzji z [...] stycznia 1972 r.

Nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarga Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. – podlega oddaleniu jako złożona przez podmiot nie mający zdolności skargowej.

Skarga Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydent Miasta K., który działa jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz, podlega rozpoznaniu, gdyż Gmina Miejska K. jako współwłaściciel nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. G. [...] reprezentuje własny interes w sprawie.

Skarga Gminy Miejskiej K. jest, w ocenie Sądu I instancji, zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja SKO w Krakowie z [...]marca 2016 r., jak i poprzedzającej ją decyzja tego samego organu z [...] grudnia 2015 r., zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Wadliwość decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wtedy gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, a więc który nie jest podmiotem w sprawie. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej.

Sąd I instancji wskazał, iż przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, nie ma natomiast istotnego znaczenia sam fakt doręczenia decyzji. Z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy zatem do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na nią określonych praw lub obowiązków lub kiedy organ odmawia stronie przyznania praw. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zważywszy, że SKO w Krakowie skierowało decyzję z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzję z [...] grudnia 2015 r. m. in. do R. O., która w dniu [...] września 2010 r. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. G. [...], a w dniu [...] grudnia 2015 r. zmarła, Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. Fakt śmierci R. O. został podniesiony w skardze złożonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. skierowanej WSA w Krakowie i potwierdzony w piśmie procesowym Prezydenta K. z [...] czerwca 2016 r. Kserokopię skróconego aktu zgonu R. O. przedłożono do akt na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r.

SKO w rozpoznawanej sprawie prowadziło postępowanie w trybie wznowieniowym – w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. G. [...] obj[...] nr [...] oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu, w której odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej SKO w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...].

R. O. była stroną postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO w Krakowie z [...] sierpnia 2013 r. , którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. Była zatem stroną postępowania w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowieniowym do dnia [...] grudnia 2015 r., natomiast od dnia swojej śmierci w dniu [...] grudnia 2015 r. ustała jej podmiotowość prawna.

Przymiot podmiotu prawa warunkujący legitymację strony postępowania w odniesieniu do osoby fizycznej oznacza, że osoba fizyczna musi mieć zdolność prawną, inaczej zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin i kończy się z chwilą śmierci, a tym samym status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci.

Osoba zmarła nie ma zdolności prawnej, aby być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania, ani też skierować do niej rozstrzygnięcia w sprawie.

W okolicznościach sprawy doszło do skierowania skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji do osoby zmarłej, a zatem wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. Niezależnie od powyższego skierowanie decyzji do osoby zmarłej i prowadzenie postępowania w przy udziale osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, w tym przepisu art. 8 Kodeksy cywilnego, co także stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W sprawie nie została wyjaśniona kwestia prowadzenia postępowania i kierowania decyzji z naruszenie ww. przepisów prawa w odniesieniu do D. J., który zmarł w dniu [...] kwietnia 2014 r., co wynika z przedłożonego do akt sprawy skróconego odpisu aktu zgonu. Sąd I instancji podkreślił, że w odniesieniu do tej kwestii istotne pozostaje wyjaśnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy w sprawie zakończonej wydaniem skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] grudnia 2015 r. brali udział wszyscy spadkobiercy zmarłego D. J.

Zdaniem WSA w Krakowie obie decyzje SKO z dnia [...] marca 2016 r. i z dnia [...] grudnia 2015 r. zostały wydane z kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania określonym w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem stosownie do powołanego na wstępie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazany wyrok skarżący kasacyjnie zaskarżył w części obejmującej pkt I rozstrzygnięcia.

SKO w Krakowie zarzuciło orzeczeniu Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

‒ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej w realiach przedmiotowej sprawy stanowi rażące naruszenie prawa,

‒ art. 156 § 1 ust. 2 i 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że jedna okoliczność faktyczna może stanowić jednocześnie wypełnienie dwóch przesłanek nieważności decyzji określonych w tym przepisie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wyroku w zakresie, w jakim Sąd stwierdził, że kwestionowane decyzje SKO w Krakowie rażąco naruszają prawo.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej zaskarżeniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie SKO w Krakowie kwestionowany wyrok WSA w Krakowie dotknięty jest uchybieniami powodującymi, że konieczne staje się jego uchylenie.

Stwierdzenie, czy dane naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego, wymaga daleko idącej analizy stanu faktycznego, zmierzającej do ustalenia, czy w danej sprawie zaistniałe naruszenie prawa można ocenić jako rażące, czy też nie. Z samego sformułowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wywieść można, że określenie danego naruszenia prawa jako "rażące" nie może odbywać się "automatycznie" i bez zastanowienia, bowiem tylko niektóre z naruszeń prawa cechę taką będą posiadać. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, dlaczego miało ono charakter rażący.

Bezwzględnym obowiązkiem organu czy też sądu orzekającego w sprawie jest podanie argumentów przemawiających w jego ocenie za tym, że dane naruszenie ocenić należało jako rażące.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji całkowicie zaniechał przeprowadzenia takiej oceny, co w sposób oczywisty stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia Sądu stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. O ile kwestia zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. została w uzasadnieniu wyroku wyczerpująco wyjaśniona, o tyle zakwalifikowanie stanu faktycznego sprawy jako wypełniającego dyspozycję przepisu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostało skonkludowane jednym zdaniem.

Sąd wskazał, że "niezależnie od powyższego skierowanie decyzji do osoby zmarłej i prowadzenie postępowania w przy udziale osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie przepisów prawa w tym przepisu art. 8 kodeksu cywilnego, co także stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 kpa".

W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe nie stanowi uzasadnienia, dlaczego Sąd I instancji przyjął, że kwestionowane w wyroku decyzje SKO w Krakowie rażąco naruszają prawo. Z wyroku nie wynika, dlaczego Sąd uznał wykazane naruszenie prawa za rażące, a co za tym idzie, dlaczego ocenił zaistniały wadę jako wyjątkowo ciężką, powodującą, że dotknięte nią decyzje ocenić należy jako nieważne.

WSA w Krakowie uzasadniając skarżony wyrok, naruszył przepis postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie naruszenia bez podania uzasadnienia powoduje, że zaistnienie przesłanki nieważnościowej nie zostało w sprawie wykazane. Bez właściwego uzasadnienia nie sposób stwierdzić czy i ewentualnie z jakiego powodu wskazana wada nosi cechy rażącego naruszenia prawa, w związku z czym w szczególności możliwe jest, że wniosek taki jest błędny, a rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezasadne.

Z kolei należy odnieść się do kwestii, czy wykazana w skarżonym wyroku wadliwość obu decyzji SKO w Krakowie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12, podkreślił, że nie może być uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brał udział jej spadkobierca. Wskazuje się również, że nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej, ale takiej, w przypadku której jej status strony w danym postępowaniu wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym.

Rażąco naruszają prawo tylko takie decyzje, które są skierowane do osób zmarłych, a które w jakikolwiek sposób kształtują prawa lub obowiązki tych osób.

Kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje SKO w Krakowie zostały skierowane do osoby zmarłej – R. O., czego strona nie kwestionuje. Zmarła strona działała w przedmiotowym postępowaniu przez pełnomocnika. Pełnomocnik ten odbierał kierowaną do niej korespondencję, także kwestionowane decyzje Kolegium, wydane już po jej śmierci.

Nie poinformował przy tym organu, że jego mocodawczyni nie żyje, w związku z czym pełnomocnictwo wygasło. Kolegium nie miało wiedzy o śmierci strony postępowania, ale wręcz dysponowało dowodem (zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji), który stanowił uprawdopodobnienie, że strona żyje.

Skoro działający za nią profesjonalny pełnomocnik odbierał kierowaną do niej korespondencję, nie przekazując jednocześnie do organu żadnych informacji odnośnie wygaśnięcia udzielonego mu pełnomocnictwa, organ orzekający pozostawał w popartym treścią akt sprawy usprawiedliwionym przekonaniu, że mocodawczyni pełnomocnika żyje i bierze za jego pośrednictwem udział w postępowaniu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można w analizowanej sytuacji mówić o naruszeniu przez organ prawa w sposób rażący, uchybienie nastąpiło bowiem bez winy Kolegium, ale wynikało z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (dowody skutecznego doręczenia obu decyzji kierowanych do R. O. jej pełnomocnikowi).

Jednocześnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że pełnomocnik R. O. reprezentował także inne strony postępowania.

Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, w której decyzja została wprawdzie skierowana do osoby zmarłej, jednak była ona reprezentowana przez pełnomocnika, który reprezentował jednocześnie pozostałe strony postępowania. W takiej sytuacji, z uwagi na zrealizowanie gwarancyjnego celu przepisów dotyczących doręczeń decyzji w postępowaniu administracyjnym, stwierdzanie rażącego naruszenia prawa byłoby nadmiernym rygoryzmem.

W stosunku do następców prawnych drugiej ze zmarłych stron postępowania, D. J., gwarancyjne cele przepisów dotyczących doręczeń nie zostały naruszone.

Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla wyodrębnionego lokalu w budynku przy ul. G. [...] (księga wieczysta nr [...]) wynika, że w dacie, orzekania przez Kolegium jego współwłaścicielami byli spadkobiercy zmarłego, J. K., A.P. i W. P., przy czym wszystkie te osoby brały udział w przedmiotowym postępowaniu i zostały im doręczone obie decyzje SKO. Skierowanie przedmiotowych decyzji do zmarłego D. J.również nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Przez skierowanie decyzji do danej osoby rozumieć należy rozumieć ukształtowanie jej praw albo nałożenie na nią obowiązków. Oznacza ono sytuację, w której następuje jakakolwiek zmiana w sferze prawnej danej osoby.

Przedmiotowe decyzje dotyczyły odmowy uchylenia prawomocnej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...].

Ich wydanie nie spowodowało bezpośredniej zmiany w sferze prawnej zmarłych osób, jako byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości (w przypadku R. O.) oraz byłego współwłaściciela wyodrębnionego lokalu w tejże nieruchomości (w przypadku D. J.).

Powyższe nie zmienia faktu, że R. O. oraz D. J. byli stronami przedmiotowego postępowania i zmarli przed jego zakończeniem. Wysłanie do nich decyzji kończącej postępowanie stanowiło niewątpliwie uchybienie, co zostało już wyżej wykazane.

W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe świadczy jednak o tym, że nie można uchybienia tego zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na brak bezpośrednich skutków kwestionowanych decyzji w sferze prawnej zmarłych osób, ocena taka byłaby zbyt daleko idąca.

Sąd I instancji w skarżonym wyroku uznał, że wykazana wada, jaką dotknięte są obie zapadłe w sprawie decyzje SKO w Krakowie, wypełnia jednocześnie dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że konstatacja taka nie jest dopuszczalna na gruncie obowiązującej regulacji kodeksowej. Nie ma podstaw do zakwalifikowania wykazanej wadliwości decyzji jednocześnie jako dwóch podstaw stwierdzenia jej nieważności.

Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

Wnoszący zaznaczył, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania takiej decyzji, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Prowadzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji śmierci strony i wydanie w stosunku do niej decyzji narusza również normy art. 30 § 1 i § 4 k.p.a.

Decyzja SKO w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] naruszyła przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 6 k.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Naruszyła dodatkowo art. 10 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania.

Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że nie budzi jego wątpliwości, iż zaskarżona decyzja została wydana z kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., a zatem należało stwierdzić jej nieważność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, powołując się podstawę określoną w art.174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj.: art.141 § 4 P.p.s.a oraz powołując się na podstawę określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuca naruszenie art.156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie wskazał jako formę naruszenia przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stanu faktycznego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. jest uzasadniony. Przepis ten stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.

Jednakże w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także pozostałe strony postępowania, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów administracyjnych mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10) oraz wyrok tego Sądu z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12, publ. www.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że decyzja organu odwoławczego doręczona została M. J., ustanowionemu pełnomocnikiem zmarłej w dniu [...] grudnia 2015 r. R. O.

Z akt sprawy wynika także, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. zostały doręczone J. K., A. P. i W.P. Wskazane osoby, będące spadkobiercami zmarłego D. J., były współwłaścicielami wyodrębnionego lokalu w budynku przy ul. G. [...] i brały w związku z tym udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.

Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą jego śmierci (art. 925 Kodeksu cywilnego).

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował.

W tej sytuacji nadmiernym rygoryzmem było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji sankcji nieważności i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W świetle powyższych wywodów jest oczywiste, że Sąd Wojewódzki błędnie zastosował również art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak już to wyjaśniono skierowanie decyzji do osoby zmarłej może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie jako wada kwalifikowana, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ osoba nieżyjąca nie jest osobą w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 29 k.p.a. stronami mogą być jedynie osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zaś osobą fizyczną jest człowiek od chwili urodzenia do chwili śmierci (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 962/14, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy podkreślić, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wprawdzie uzasadnienie to jest miejscami ogólne i lakoniczne, jednakże nie w takim stopniu, który uniemożliwiałby weryfikację procesu kontroli zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na poczynione uwagi odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dokona przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu I rozstrzygnięcia i przekazał sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.