Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 205/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189e, art. 189f, art. 189g
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Teza: 1.Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej. (…) Każdorazowa sytuacja, w której określony podmiot wykorzystuje przestrzeń pasa drogowego na cele „niedrogowe”, przy jednoczesnym braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi na takie działanie, stanowi delikt administracyjny sankcjonowany przepisami u.d.p. Przy czym dla odpowiedzialności administracyjnoprawnej zajmującego pas drogowy nie ma znaczenia przyczyna braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Przepisy u.d.p. przewidują dwojakiego rodzaju konsekwencje prawne zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Są to dwa rodzaje sankcji administracyjnych, które mogą być nakładane przez zarządcę drogi niezależnie od siebie, w formie decyzji administracyjnych, w postępowaniach administracyjnych wszczynanych z urzędu. Pierwsza z nich, określona w art. 36 u.d.p., polega na nałożeniu na zajmującego nielegalnie pas drogowy (sprawcę deliktu administracyjnego) obowiązku przywrócenia (restytucji) pasa

drogowego do stanu poprzedniego. Druga zaś, określona w art. 40 ust. 12 u.d.p., to administracyjna kara pieniężna.

2.(...) właściwy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, każdorazowo musi nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny, rozważyć zaistnienie – określonych w prawie materialnym - obiektywnych przesłanek do nałożenia kary ale także rozważyć, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania nowych instytucji prawnych liberalizujących postępowanie organów administracji publicznej prowadzone w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (politykę karną). Do tych nowych instytucji prawnych zalicza się wyłączenie odpowiedzialności karno-administracyjnej, gdy zaistnienie deliktu administracyjnego jest skutkiem działania siły wyższej (art. 189e K.p.a.), odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f K.p.a.) oraz przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – przedawnienie karalności (art. 189g K.p.a.). Granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wyznaczają zarówno przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy art. 189e K.p.a., art. 189f K.p.a. oraz art. 189g K.p.a. (…) Rozważenie, czy w konkretnej sprawie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania wymienionych nowych instytucji prawnych stanowi element prawidłowo prowadzonego postępowania rozpoznawczego, odpowiadającego opisanym w art. 7 i 77 K.p.a. standardom wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

TEZY

1.Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej. (…) Każdorazowa sytuacja, w której określony podmiot wykorzystuje przestrzeń pasa drogowego na cele „niedrogowe”, przy jednoczesnym braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi na takie działanie, stanowi delikt administracyjny sankcjonowany przepisami u.d.p. Przy czym dla odpowiedzialności administracyjnoprawnej zajmującego pas drogowy nie ma znaczenia przyczyna braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Przepisy u.d.p. przewidują dwojakiego rodzaju konsekwencje prawne zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Są to dwa rodzaje sankcji administracyjnych, które mogą być nakładane przez zarządcę drogi niezależnie od siebie, w formie decyzji administracyjnych, w postępowaniach administracyjnych wszczynanych z urzędu. Pierwsza z nich, określona w art. 36 u.d.p., polega na nałożeniu na zajmującego nielegalnie pas drogowy (sprawcę deliktu administracyjnego) obowiązku przywrócenia (restytucji) pasa

drogowego do stanu poprzedniego. Druga zaś, określona w art. 40 ust. 12 u.d.p., to administracyjna kara pieniężna.

2.(...) właściwy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, każdorazowo musi nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny, rozważyć zaistnienie – określonych w prawie materialnym - obiektywnych przesłanek do nałożenia kary ale także rozważyć, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania nowych instytucji prawnych liberalizujących postępowanie organów administracji publicznej prowadzone w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (politykę karną). Do tych nowych instytucji prawnych zalicza się wyłączenie odpowiedzialności karno-administracyjnej, gdy zaistnienie deliktu administracyjnego jest skutkiem działania siły wyższej (art. 189e K.p.a.), odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f K.p.a.) oraz przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – przedawnienie karalności (art. 189g K.p.a.). Granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wyznaczają zarówno przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy art. 189e K.p.a., art. 189f K.p.a. oraz art. 189g K.p.a. (…) Rozważenie, czy w konkretnej sprawie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania wymienionych nowych instytucji prawnych stanowi element prawidłowo prowadzonego postępowania rozpoznawczego, odpowiadającego opisanym w art. 7 i 77 K.p.a. standardom wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 października 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 4079 (cztery tysiące siedemdziesiąt dziewięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] - reprezentowaną przez adwokat A. K. – zwaną dalej też "skarżącą" lub "spółką", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 marca 2020 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu - zwanego dalej także "zarządcą drogi" lub "organem pierwszej instancji" - z dnia 10 października 2019 r. (nr [...]) nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15.384,60 zł za zajęcie pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. zarządca drogi udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] (działka nr a, km [...]) o powierzchni 19,80 m2 w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego przy restauracji [...] w okresie od dnia 26 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. oraz naliczył z tego tytułu stosowną opłatę. W decyzji pouczono skarżącą, że z dniem upływu terminu, na który udzielono zezwolenia należy przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. wystąpiła do zarządcy drogi o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji na okres od dnia 24 stycznia 2019 r. do dnia 23 stycznia 2021 r. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. wezwał spółkę do uzupełnienia w terminie siedmiu dni braków formalnych tego wniosku poprzez przedłożenie pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu, pozytywnej opinii Architekta Miejskiego oraz pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych pod rygorem pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 1 lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła o wydłużenie tego okresu, wskazując, że procedurę uzyskania opinii Architekta Miejskiego uruchomiła w dniu 5 grudnia 2018 r. W odpowiedzi zarządca drogi, pismem z dnia 6 lutego 2019 r., negatywnie ustosunkował się do prośby spółki. Wyjaśnił, że wobec pozostawienia podania bez rozpatrzenia spółka może złożyć kolejny wniosek wraz z kompletem niezbędnych dokumentów.

Decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 24 stycznia 2019 r. W aktach sprawy brak informacji o zaskarżeniu tej decyzji. Z uwagi na czasokres zajęcia pasa drogowego nie pozostaje ona w granicach sprawy objętej opisanymi na wstępie i zaskarżonymi do Sądu decyzjami organów obu instancji.

W dniu 18 marca 2019 r. organ pierwszej instancji w trakcie oględzin pasa drogowego ul. [...] w [...] stwierdził jego zajęcie bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, co zostało opisane w protokole i utrwalone w formie dokumentacji fotograficznej. Następnie zawiadomieniem z tego samego dnia 18 marca 2019 r. zarządca dróg miejskich wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia przez A Sp. z o.o. pasa drogowego ul. [...] w [...] na wysokości numeru [...] (działka nr a, km [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania rozpoznawczego organ pierwszej instancji w dniu 16 kwietnia 2019 r. przy udziale przedstawicieli spółki przeprowadził kolejne oględziny ogródka gastronomicznego restauracji [...] umieszczonego w pasie drogowym ul. [...] w [...]. W protokole oględzin ujęto między innymi wymiary obiektu (6.7m x 3,3m) oraz zastrzeżenie skarżącej spółki, że niemożność przedłożenia kompletu dokumentów w postępowaniu w sprawie "zalegalizowania zajęcia pasa drogowego" wynika z oczekiwania na opinię Architekta Miejskiego. Ustalenia oględzin utrwalono także w formie dokumentacji fotograficznej. Pismem z dnia 18 września 2019 r. (doręczonym stronie w dniu 2 października 2019 r.) organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą spółkę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do tego materiału dowodowego. Przedstawiciel spółki A skorzystał z tych uprawnień w dniu 4 października 2019 r. Następnie w dniu 10 października 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kolejne oględziny pasa drogowego ul. [...] w [...]. W ich toku ustalił, że przedmiotowy ogródek gastronomiczny nadal znajduje się w pasie drogowym, co również utrwalono w formie dokumentacji fotograficznej. W tym samym dniu organ pierwszej instancji wydał opisaną na wstępie decyzję, którą nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 15.384,60 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji zarządca drogi wskazał, że – wobec pozostawienia wniosku spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez rozpatrzenia – skarżąca dokonała zajęcia pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] bez stosownego zezwolenia. Wskazano również, że pomiary powierzchni ogródka gastronomicznego, wykonane w trakcie oględzin pasa drogowego w dniu 16 kwietnia 2019 r., w wielkościach 6,7m x 3,3m z uwagi na nieregularny kształt tego obiektu nie zostały przyjęte do obliczenia kary. Do obliczenia jej wysokości organ przyjął powierzchnię zajęcia pasa drogowego wskazaną przez stronę we wniosku spółki z dnia 23 stycznia 2019 r. o wydanie zezwolenia na jego zajęcie. Organ pierwszej instancji podkreślił, że okoliczność braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego i sam fakt jego zajęcia jest bezsporny. A Sp. z o.o. w toku postępowania nie negowała faktu posadowienia ogródka gastronomicznego w pasie drogowym i była świadoma konsekwencji prawnej takiego stanu rzeczy. Zarządca drogi wobec takich ustaleń zobowiązany był wymierzyć karę niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, jego sytuacji osobistej i materialnej oraz przyczyn, dla których stosowne zezwolenie nie zostało wydane.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", poprzez nałożenie na spółkę kary administracyjnej mimo niedokonania ustaleń w zakresie przesłanek determinujących jej wymierzenie, podmiotu zajmującego pas drogowy, czasookresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego. Zarzucono również rażące naruszenie przepisów postępowania – tj.: art. 7, 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez wadliwą ocenę dowodów, czyli wniosku skarżącej spółki skierowanego do Urzędu Miasta Opola z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz pisma spółki z dnia 1 lutego 2019 r. skierowanego do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, informującego o takim wystąpieniu, z których to dowodów jednoznacznie wynika, że A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego już w dniu 5 grudnia 2018 r., a nie w dniu 24 stycznia 2019 r., jak przyjmuje organ pierwszej instancji. Zarzucono także naruszenie art. 7b K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak współdziałania między jednostkami organizacyjnymi Miasta Opola w zakresie wymiany dokumentów i wniosków w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ostatni zarzut odwołania dotyczył naruszenia § 4 ust. 4 zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie warunków sytuowania ogródków gastronomicznych na obszarze Miasta Opola polegające na uznaniu, że wnioski z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz z dnia 1 lutego 2019 r. nie stanowią oświadczenia o ponowieniu działalności ogródka gastronomicznego w kolejnych latach w tej samej formie, co powinno skutkować przyjęciem, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Odwołująca się wskazała także, iż budowa ogródka wiązała się ze znacznymi kosztami, które udokumentowała załączonymi fakturami VAT.

Po przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji, w dniu 9 stycznia 2020 r. na zlecenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu organ pierwszej instancji przeprowadził z udziałem strony dodatkowe oględziny ogródka gastronomicznego celem ustalenia faktycznych wymiarów zajętej powierzchni pasa drogowego. Jak wynika z treści protokołu oględzin, wymiary przedmiotowego ogródka wynoszą 19,80m2 (3,00m x 6,6m).

Decyzją z dnia 24 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło i szeroko omówiło przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ odwoławczy uznał, że został on ustalony prawidłowo. Spółka niewątpliwie nie posiadała w okresie od dnia 25 stycznia 2019 r. do dnia 10 października 2019 r. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zajmowała go natomiast przez umieszczenie ogródka gastronomicznego. Podkreślono, że fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnia oraz brak zezwolenia nie były przez stronę kwestionowane w toku postępowania dowodowego. Również pozostałe zarzuty odwołania nie zostały uwzględnione, co organ odwoławczy szeroko uzasadnił.

Dodatkowo Kolegium uznało, że ogródek gastronomiczny umieszczony w pasie drogowym wypełnia definicję obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w związku z definicją tymczasowego obiektu budowlanego sformułowaną w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Ponadto w toku wcześniejszych postępowań dotyczących uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie ogródka gastronomicznego spółka posiadała zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dlatego dla obliczenia kary za zajęcie pasa drogowego powinna być przyjęta stawka opłaty przewidziana w § 4 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XXI/309/11 w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w wysokości 1 zł. – czyli jak dla obiektów budowlanych "innych". Przyjęta stawka z § 5 tej uchwały dotyczy natomiast ogródków sezonowych niewypełniających definicji obiektu budowlanego. Biorąc jednak pod uwagę, wyrażony w art. 139 K.p.a., a skierowany do organu odwoławczego, zakaz rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przyjęto, że kara, dla której wyliczenia przyjęto nieprawidłową wyjściową stawkę opłaty w wysokości 0,30 zł, nie może zostać zmieniona na niekorzyść strony.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocniczka skarżącej zarzuciła rozstrzygnięciom organów administracji obu instancji naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji zarządcy drogi z dnia 10 października 2019 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym w szczególności w sytuacji, w której brak tego zezwolenia nie był okolicznością zależną od skarżącej, a wynikał jedynie z nieuzasadnionej zwłoki organu związanej z "brakiem wewnętrznej kooperacji między jednostkami organizacyjnymi" Miasta Opola.

Drugi zarzut procesowy dotyczy naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został poddany przez organy należytej weryfikacji. Organ pierwszej instancji dokonał dowolnej i nieuzasadnionej oceny materiału dowodowego – zwłaszcza wniosku skarżącej z dnia 4 grudnia 2018 r. skierowanego do Urzędu Miasta Opola oraz jej pisma z dnia 1 lutego 2019 r. skierowanego do MZD w Opolu, mimo pośredniego przyjęcia przez organ drugiej instancji, że w sprawie doszło do bezczynności organu na skutek pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Trzeci zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 7b K.p.a. poprzez przyjęcie przez Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do braku współdziałania organów, gdy tymczasem sam organ odwoławczy ustalił, że w sprawie mamy do czynienia z jednym organem, tj. Prezydentem Miasta Opola i to w obrębie jego jednostek organizacyjnych nie było należytej współpracy, która prowadziłaby do załatwienia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Czwarty zarzut procesowy dotyczy naruszenia przepisu art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco sprzeczny z zasadą prowadzenia go w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, między innymi przez uznanie przez Kolegium, że "brak współdziałania między jednostkami organizacyjnymi tego samego organu obciąża rzekomo skarżącą i uznanie, że to ona powinna zadbać o zabezpieczenie własnych interesów, a co jest jednocześnie sprzeczne z naczelną zasadą prawdy obiektywnej (...), bo stanowi przerzucenie ciężaru odpowiedzialności z odpowiadającego za swoje działania organu, na skarżącą".

W zakresie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy wskazano naruszenie art. 40 ust. 1 – 3 i ust. 12 u.d.p. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącą kary administracyjnej oraz naruszenie § 4 ust. 4 zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie sytuowania ogródków gastronomicznych na obszarze Miasta Opola poprzez uznanie, że wnioski skarżącej z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz z dnia 1 lutego 2019 r. nie stanowią oświadczenia o ponowieniu działalności w tej samej formie.

W związku z przedstawionymi zarzutami pełnomocniczka skarżącej wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze pełnomocniczka skarżącej sformułowała również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocniczka skarżącej podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych względów niż te, które podnosi pełnomocnik skarżącej.

Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej. Zasadę ochrony pasa drogowego formułuje art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nadal zwanej "u.d.p.". Wynika z niej generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przepisie tym wymieniono jakie formy ingerencji w pas drogowy są zabronione, przy czym wyliczenie to posiada charakter przykładowy i otwarty. A zatem z zasady tej wynika generalny zakaz wykorzystywania przestrzeni publicznej pasa drogowego na tzw. "cele niedrogowe" (w tym różne formy komercyjnego wykorzystania pasa drogowego). Zakaz ten nie jest bezwzględny bowiem w art. 40 ust. 1 u.d.p. dopuszczono jego uchylenie w indywidualnym przypadku. Ustawa dopuszcza bowiem korzystanie z pasa drogowego, poprzez jego zajęcie na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wymaga ono jednak uchylenia tego zakazu w indywidualnym przypadku w formie, wydanego w drodze decyzji, zezwolenia zarządcy drogi albo zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; art. 40 ust. 1 ustawy. Zezwolenie to dotyczy działań i czynności polegających na: 1) prowadzeniu robót w pasie drogowym, 2) umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy). Kompetencja zarządcy drogi w tym zakresie ma charakter reglamentacyjny. Dlatego powyższa zasada każdorazowo musi stanowić punkt wyjścia dla zarządcy drogi ilekroć ocenia on czy zachodzą okoliczności przemawiające za uchyleniem zakazu i wydaniem zezwolenia (zawarciem umowy) lub za odmową jego uchylenia i wydania zezwolenia (zawarcia umowy).

Każdorazowa sytuacja, w której określony podmiot wykorzystuje przestrzeń pasa drogowego na "cele niedrogowe", przy jednoczesnym braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi na takie działanie, stanowi delikt administracyjny sankcjonowany przepisami u.d.p. Przy czym dla odpowiedzialności administracyjnoprawnej zajmującego pas drogowy nie ma znaczenia przyczyna braku stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Przepisy u.d.p. przewidują dwojakiego rodzaju konsekwencje prawne zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Są to dwa rodzaje sankcji administracyjnych, które mogą być nakładane przez zarządcę drogi niezależnie od siebie, w formie decyzji administracyjnych, w postępowaniach administracyjnych wszczynanych z urzędu. Pierwsza z nich, określona w art. 36 u.d.p., polega na nałożeniu na zajmującego nielegalnie pas drogowy (sprawcę deliktu administracyjnego) obowiązku przywrócenia (restytucji) pasa drogowego do stanu poprzedniego. Druga zaś, określona w art. 40 ust. 12 u.d.p., to administracyjna kara pieniężna.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły i utrwaliły stan faktyczny sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od dnia 25 stycznia 2019 r. do dnia 10 października 2019 r. zajmowała pas drogi publicznej ul. [...] w [...] na wysokości numeru [...] przez umieszczenie ogródka gastronomicznego i nie posiadała stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Organy obu instancji zgodnie objęły opisany delikt administracyjny sankcją administracyjną o charakterze pieniężnym – administracyjną karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

W ocenie Sądu, organy administracji nieprawidłowo odtworzyły granice materialne tej sprawy administracyjnej (sprawy nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi), przez co nie rozpatrzyły jej w całokształcie regulacji materialnoprawnej. W konsekwencji prowadziło to do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego.

Stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy, wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy.

Jeszcze do niedawna zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych "przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (...) regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustalone zostanie takie nielegalne zajęcie, a rozstrzygnięcie decyzji organu ma charakter związany. Z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest obligatoryjne. Z ustawy o drogach publicznych nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zaistnienie przesłanek z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 266/17, CBOSA; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1746/11, CBOSA).

Należy jednak podkreślić, że na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r. znowelizowano przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w tym, dodano do tej ustawy Dział IVa, dotyczący administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie jednak z art. 16 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu już po dniu wejścia w życie opisanej nowelizacji, przepisy Działu IVA K.p.a. (podobnie jak pozostałe przepisy dodane lub znowelizowane) znajdują pełne zastosowanie.

Dział IVA K.p.a. został wprowadzony do K.p.a. jako odpowiedź na zidentyfikowane zarówno w doktrynie, bieżącej działalności Rzecznika Praw Obywatelskich, opiniach środowisk prawniczych, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów niedostatki związane z sytuacją podmiotu w obliczu aktualizacji odpowiedzialności administracyjnej (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008 r., s. 267-271; R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w k.p.a. po nowelizacji, "Radca Prawny, Zeszyty naukowe", 2017/2, s. 10, wystąpienie RPO z 29 stycznia 2013 r., RPO-722886-V/2013/PM).

Przyjęte w K.p.a. nowe rozwiązania prawne posiadają charakter materialnoprawny i uzupełniają dotychczasową regulację administracyjnych kar pieniężnych w przepisach szczególnych - w tym ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, każdorazowo musi nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny, rozważyć zaistnienie – określonych w prawie materialnym - obiektywnych przesłanek do nałożenia kary ale także rozważyć, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania nowych instytucji prawnych liberalizujących postępowanie organów administracji publicznej prowadzone w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (politykę karną). Do tych nowych instytucji prawnych zalicza się wyłączenie odpowiedzialności karno-administracyjnej, gdy zaistnienie deliktu administracyjnego jest skutkiem działania siły wyższej (art. 189e K.p.a.), odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f K.p.a.) oraz przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – przedawnienie karalności (art. 189g K.p.a.). Granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wyznaczają zarówno przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy art. 189e K.p.a., art. 189f K.p.a. oraz art. 189g K.p.a.

Rozważenie, czy w konkretnej sprawie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania wymienionych nowych instytucji prawnych stanowi element prawidłowo prowadzonego postępowania rozpoznawczego, odpowiadającego opisanym w art. 7 i 77 K.p.a. standardom wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Jak wyżej wskazano, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zebrano materiał dowodowy, ustalono okoliczności faktyczne oraz określone w ustawie o drogach publicznych obiektywne przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi publicznej bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Nie rozważono jednak podstaw faktycznych do zastosowania wprowadzonych do K.p.a. nowych instytucji prawnych, liberalizujących postępowanie zarządcy drogi prowadzone w sprawie nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej, a w szczególności zaistnienia podstaw faktycznych do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

W ocenie Sądu, instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, towarzysząca przepisom ustanawiającym kompetencje organów do nakładania takich kar, jest wyrazem tendencji ustawodawcy do łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3478/18). Ocena, czy ukaranie karą pieniężną jest w konkretnym przypadku celowe, czy też nie, jest niewątpliwie kwestią uznania administracyjnego. O niecelowości ukarania sprawcy, a zatem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać różne okoliczności w tym przyczyny, z jakich doszło do naruszenia prawa.

W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu organy rozważą w oparciu o zgromadzony już materiał dowodowy, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o których stanowi art. 189f § 1 K.p.a. lub czy zaistnienie przedmiotowego deliktu administracyjnego nie było wynikiem działania siły wyższej, o czym stanowi art. 189e K.p.a. Z przyczyn oczywistych (czas) nie wchodzi w grę kwestia przedawnienia karalności czynu. Rozważając odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej należy stwierdzić, że regulacje dotyczące kar pieniężnych z tytułu deliktów administracyjnych (takim jest umieszczenie obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi), pomimo że wymierzane są w trybie postępowania administracyjnego, mają charakter regulacji penalnych, co powoduje że ich wykładnia wszelkie wątpliwości powinna rozstrzygać na korzyść strony.

Końcowo Sąd zauważa również, co umknęło organowi odwoławczemu, że organ pierwszej instancji nie w pełni zastosował się do, wynikającej z art. 10 K.p.a., zasady ogólnej zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Jakkolwiek zarządca drogi pismem z dnia 18 września 2019 r. (doręczonym stronie dnia 2 października 2019 r.) zawiadomił skarżącą spółkę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do tego materiału dowodowego, z której to możliwości przedstawiciel spółki A skorzystał w dniu 4 października, to jednak organ ten jeszcze w dniu 10 października 2019 r. przeprowadził oględziny pasa drogowego i dopiero na podstawie tych oględzin wydano decyzję nakładającą karę. O możliwości wzięcia udziału w tych oględzinach strona nie została już jednak zawiadomiona, przez co naruszono jej uprawnienia wynikające z art. 10 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji, obejmując uchyleniem również decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 P.p.s.a.) z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, które winno być postępowaniem dwuinstancyjnym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 4079 zł, obejmującą wpis stosunkowy od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz.1800 ze zm.).