Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 404/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w przewodach kominowych i w funkcjonowaniu wentylacji nawiewno - wywiewnej w budynku przez zrealizowanie określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. M. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w tym podatek VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100).


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania T. F. i H. K., utrzymał w mocy decyzję z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB") nakazującą T. F. i H. K. - współwłaścicielkom nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym przy ul. P. we W. (obręb P., AM-[...] dz. nr [...]) - usunięcie nieprawidłowości w przewodach kominowych i w funkcjonowaniu wentylacji nawiewno-wywiewnej w ww. budynku, poprzez zrealizowanie określonych robót budowlanych w terminie 9 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Jak wynika z decyzji DWINB, postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB". Po przeprowadzeniu kontroli, oględzin i pozyskaniu dwóch ekspertyz stwierdzono, że dwulokalowy budynek przy ul. P. we W. wykazuje nieprawidłowości w zakresie kominów, podłączeń do przewodów kominowych oraz funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej.

Stwierdzono zły stan techniczny przewodów kominowych ponad dachem - tynki zewnętrzne spękane, odspojone, z wieloma ubytkami; odsłonięte miejscowo cegły wykazują częściowe rozwarstwienie oraz widoczne znaczne ubytki spoin; czapy kominowe wykonane z betonu z licznymi spękaniami i luźnymi fragmentami betonu (kominy ponad dachem nadają się do remontu). Stwierdzono także uszkodzenie tynku na ścianie szczytowej - pionowego pasma tynku na szerokości zbliżonej do szerokości komina (zgodnie z opinią kominiarską mistrza kominiarskiego K. R. nr 072259 z 18 VII 2018 r., na ścianie kominowej, w obrębie przewodów nr 3, 4, 5 i 6, tj. przewodów użytkowanych przez współwłaścicielki budynku nr [...], występują plamy i zawilgocenia na odcinku od połaci dachu budynku przy ul. P. do krawędzi ściany szczytowej budynku przyległego przy placu S.). Stwierdzono też nieprawidłową wentylację nawiewno-wywiewną w lokalu usługowym (zegarmistrzowskim): zgodnie z ekspertyzą wymagany strumień objętości powietrza zewnętrznego wynosi 70 m 3/h (w lokalu zainstalowany jest piec na opał stały), wentylacja wywiewna podłączona jest do kanału zetowego nieprawidłowo. Nieprawidłowa jest też wentylacja nawiewno-wywiewna w lokalu mieszkalnym: brak nawiewu powietrza świeżego do pomieszczeń na parterze (w tym do pomieszczenia WC, brak otworów nawiewnych w drzwiach do WC), nieprawidłowa wentylacja wywiewna w pomieszczeniu WC (wentylacja WC na parterze podłączona do dwóch przewodów kominowych - nr 3 i nr 4; przy czym do przewodu kominowego nr 3 podłączona jest też wentylacja mechaniczna lokalu usługowego w przylegającym budynku przy placu S., oraz odpowietrzenie pionu kanalizacyjnego budynku przy ul. P., zaś do przewodu nr 4 podłączone jest dodatkowo pomieszczenie WC na I piętrze). Nadto brak wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w kuchni na II piętrze, zbyt mały dopływ powietrza zewnętrznego do lokalu (jest zamontowany tylko jeden nawiewnik w kuchni na II piętrze). Niezgodne z obowiązującymi przepisami podłączenie do przewodu kominowego nr 3 odpowietrzenia pionu kanalizacji sanitarnej (elementu instalacji kanalizacyjnej w budynku nr [...]) na poziomie strychu budynku nr [...].

W konsekwencji ustalono wystąpienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 PB, a więc zagrożenia dla zdrowia oraz nieodpowiedniego stanu technicznego i nakazano współwłaścicielkom części wspólnych budynku:

1) przemurować komin ponad dachem (za pomocą cegły pełnej klasy 150 na zaprawie cementowo-wapiennej marki 10) formując obustronne wyloty boczne (w poziomie przelotowe, o wymiarach 14 cm x 20 cm) w przewodach wentylacyjnych (nr 3, 4 i 6); komin należy zwieńczyć żelbetową czapką kominową z kapinosem i pionowym wylotem przewodu dymowego (nr 5), trzon kominowy otynkować zaprawą cementowo-wapienną i pomalować farbą elewacyjną;

2) uzupełnić ubytki tynku na ścianie zewnętrznej - pionowego pasma tynku na szerokości zbliżonej do szerokości komina, na odcinku od połaci dachu budynku przy ulicy P. do krawędzi ściany szczytowej budynku przy placu S. - tynkiem cementowo-wapiennym;

3) do przewodu kominowego nr 6 podłączyć wentylację grawitacyjną wywiewną lokalu usługowego poprzez wykucie otworu w kominie, na wysokości maksimum 15 cm od sufitu (po wcześniejszym usunięciu z tego przewodu substancji smolistych, zgodnie z ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...]) w otworze osadzić kratkę wentylacyjną o wymiarach 14 cm x 20 cm (minimalna powierzchnia czynna ma wynosić 200 cm2);

4) z przewodów kominowych nr 3 i nr 4 odłączyć wentylację grawitacyjną wywiewną pomieszczenia WC na parterze lokalu mieszkalnego, poprzez zdemontowanie kratek wentylacyjnych i zamurowanie otworów po wykutych kratkach materiałem o odpowiedniej odporności ogniowej;

5) wykonać nowy przewód kominowy do podłączenia wentylacji grawitacyjnej wywiewnej WC na parterze lokalu mieszkalnego: przewód wykonać z rury stalowej ocynkowanej, o średnicy 150 mm, zaizolowanej termicznie (np. przewodem dwupłaszczowym z wełną mineralną), przewód wyprowadzić ponad dach budynku na wysokość istniejących trzonów kominowych w ścianie szczytowej budynku przy placu S., zakończyć kominkiem wentylacyjnym; wentylację wywiewną WC podłączyć do nowego przewodu kominowego poprzez osadzenie na wlocie przewodu kratki wentylacyjnej o średnicy 160 mm (minimalna powierzchnia czynna kratki wentylacyjnej ma wynosić 160cm2), na wysokości maksimum 15 cm od sufitu;

6) wykonać nowy przewód kominowy do podłączenia wentylacji grawitacyjnej wywiewnej kuchni na II piętrze: przewód wykonać z rury stalowej ocynkowanej, o średnicy 150 mm, zaizolowanej termicznie (np. przewodem dwupłaszczowym z wełną mineralną), przewód prowadzić ukośnie od otworu w ścianie kuchni, znajdującego się na wysokości maksimum 15 cm od sufitu, po ścianie klatki schodowej do poziomu dachu w zabudowie z płyt G-K, i wyprowadzić ponad dach budynku na wysokość istniejących trzonów kominowych w ścianie szczytowej budynku przy placu S.; przewód zakończyć kominkiem wentylacyjnym; wentylację wywiewną kuchni podłączyć do nowego przewodu kominowego poprzez osadzenie na wlocie przewodu kratki wentylacyjnej o średnicy 160 mm (na wysokości maksimum 15 cm od sufitu; minimalna powierzchnia czynna kratki wentylacyjnej ma wynosić 160 cm2);

7) od przewodu kominowego nr 3 odłączyć odpowietrzenie pionu kanalizacyjnego, otwór w ścianie kominowej po usuniętym odpowietrzeniu zamurować materiałem o odpowiedniej odporności ogniowej; dla odpowietrzenia pionu kanalizacyjnego wykonać nowy przewód z rury PVC o średnicy 100 mm o wzmocnionej konstrukcji (rura pomarańczowa), mocowany do ściany klatki schodowej za pomocą typowych obejm stalowych, wyprowadzony ponad dach budynku do wysokości ogniomuru ściany szczytowej budynku przy placu S., zakończony kominkiem systemowym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. F. (dalej jako "skarżąca") wnosząc o uchylenie decyzji DWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W skardze oraz uzupełniającym ją piśmie procesowym z dnia 30 X 2019 r., sporządzonym przez pełnomocnika przyznanego w ramach prawa pomocy, zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do meritum sprawy, w tym do argumentów skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że mieszka w przedmiotowym budynku od 1975 r., zaś spawa toczy się od 2008 r. i kosztowała ją wiele pieniędzy i zdrowia. Podniesiono, że nieruchomość stanowi współwłasność skarżącej i H.K. W konsekwencji wszelkie obowiązki związane z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym powinny zostać nałożone na wszystkich współwłaścicieli. Podkreślono też, że niezrozumiały jest nakaz montażu nawiewników, skoro czynności te nie poprawią bezpieczeństwa w funkcjonowaniu nieużywanego przewodu kominowego nr 6.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja PINB, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Przede wszystkim organy obu instancji nie zapewniły możliwości udziału w postępowaniu pełnomocnikowi skarżącej – D. K.

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca w dniu 8 I 2015 r. przedłożyła do PINB pełnomocnictwo udzielone D. K. - Kancelaria Doradztwa Prawnego do reprezentowania jej w sprawie (akta PINB, k. 25). Akta nie dają przy tym podstaw do stwierdzenia, że pełnomocnictwo to zostało następnie cofnięte lub wygasło z innych przyczyn.

Zgodnie z art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika. W takim przypadku – w myśl art. 40 § 2 kpa - pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Powyższe oznacza, że wszelkie zawiadomienia o czynnościach organu, wezwania czy wydawane w postępowaniu orzeczenia kierowane muszą być przez organ do pełnomocnika strony. Ratio legis takiej regulacji prawnej jest oczywiste. Strona, ustanawiając pełnomocnika, manifestuje potrzebę zapewnienia sobie pomocy w postępowaniu, chce się bowiem najczęściej ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa. Jeżeli więc organ całkowicie pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego (w szczególności przy doręczeniach), to w ten sposób niweczy skutki w staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Nie bez powodu uznaje się więc, że zapewnienie pełnomocnikowi strony warunków do czynnego udziału w postępowaniu jest w istocie integralnym elementem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z art. 10 kpa. Pominięcie przez organ pełnomocnika traktowane jest więc słusznie jako naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, a więc art. 10 w zw. z art. 32 kpa (zob. wyroki NSA: z 10 V 2006 r., II OSK 810/05; z 10 II 1987 r., SA/Wr 875/86 – publ. CBOSA).

Jakkolwiek doręczenie decyzji organu bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia (zob. np. wyrok NSA z 8 I 2013 r., II GSK 1937/11, publ. CBOSA), to jednak całkowite pominięcie pełnomocnika w postępowaniu stanowi niewątpliwie istotne uchybienie procesowe, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie wywiązały się z procesowego obowiązku zapewnienia pełnomocnikowi skarżącej możliwości zapoznania się z kolejnymi czynnościami organu oraz materiałem dowodowym, a tym samym nie stworzyły warunków niezbędnych do wykazania aktywności w sprawie. Tego rodzaju uchybienie mogłoby zostać uznane za nieistotne jedynie w sytuacji, gdyby pomimo uchybień ze strony organu pełnomocnik zapoznawał się z aktami sprawy, czy wnosił środki procesowe wskazujące na znajomość sprawy. Akta administracyjne nie dają jednak podstaw do sformułowania takich wniosków. Jedyną czynnością pełnomocnika było skierowanie do organu pisma z dnia 24 XII 2014 r. informującego o trudnej sytuacji strony i potrzebie umożliwienia jej ogrzewania mieszkania (akta PINB, k. 34). W odpowiedzi PINB powiadomił pełnomocnika, że nałożono na skarżącą obowiązek przeprowadzenia kontroli budynku i przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej przewodów kominowych i sytemu wentylacji. Jest to za mało, by uznać, że uchybienia procesowe organu nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 32 i art. 40 § 2 kpa.

Niezależnie od powyższego stwierdzić też należy, że zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1 kpa, czyli nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Mocą zaskarżonej decyzji nałożono na współwłaścicielki budynku m.in. obowiązek uzupełnienia ubytków tynku na ścianie zewnętrznej - pionowego pasma tynku na szerokości zbliżonej do szerokości komina, na odcinku od połaci dachu budynku przy ulicy P. do krawędzi ściany szczytowej budynku przy placu S. - tynkiem cementowo-wapiennym (pkt 2 decyzji PINB). Tymczasem w odwołaniu skarżąca wyraźnie podnosiła, że obowiązek ten został już wykonany (akta DWINB, k. 3v). W takiej sytuacji DWINB, jako organ odwoławczy, winien zweryfikować to twierdzenie w ramach dopuszczalnego na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 136 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Jeśli bowiem zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy, należało to uwzględnić w decyzji odwoławczej, modyfikując odpowiednio zakres nałożonych na strony obowiązków. Tymczasem DWINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję PINB, nie dokonując koniecznych ustaleń i nie odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, czym naruszono art. 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny legalności decyzji należało również wziąć pod uwagę, że wydano ją na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 PB.

Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 PB, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis ten stanowi instrument egzekwowania od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie. Taki obowiązek określony został w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 PB. Obiekt budowlany trzeba utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 PB. Prace budowlane nakazane na podstawie art. 66 PB mają bowiem charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu (zob. wyroki NSA: z 24 I 2003 r., II SA/Ka 1147/01; z 26 IX 2008 r., II OSK 1102/07 oraz z 5 I 2011 r., II OSK 1980/09).

Zakres przedmiotowy kompetencji nadzorczej z art. 66 ust. 1 PB musi być zatem określany przy uwzględnieniu prawnych obowiązków właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie może bowiem ingerować w uprawnienia właścicielskie w stopniu wykraczającym poza zakreślony przez ustawodawcę standard oczekiwań względem użytkowanego obiektu budowlanego. Obiekt budowlany ma być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 pkt 1 PB). Pojęcie "należytego stanu technicznego" jest pojęciem ustawowym i niedookreślonym. Jego istotą jest ochrona obiektu przed "nadmiernym pogorszeniem jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej", co jednoznacznie wskazuje, że dla określenia zakresu obowiązków właścicielskich związanych z użytkowaniem budynku nie bez znaczenia jest stan wyjściowy obiektu. Pojęcia "należytego stanu technicznego" nie można więc sprowadzać do prostego zestawienia stanu budynku z obowiązującymi w chwili kontroli przepisami techniczno-budowlanymi. Ocena budynku w tym zakresie nie może bowiem abstrahować od uwarunkowań, jakie towarzyszyły jego powstaniu i stanu, w jakim kiedyś został oddany do użytku. Nie bez powodu w orzecznictwie podkreśla się, że oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, należy badać, jaki stan techniczny został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 17 IX 2009 r., II OSK 1394/08, publ. CBOSA). Nakazy określone w decyzji z art. 66 ust. 1 BP mają bowiem charakter naprawczy, a więc remontowy (restytucyjny). Służą przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego. Nie mogą zaś prowadzić do przebudowy (modernizacji), rozbudowy czy nadbudowy obiektu. Chodzi tu więc zasadniczo o prace o charakterze remontowym w rozumieniu art. 3 pkt 8 PB, mającym na celu odtworzenie stanu pierwotnego, z dopuszczalnością stosowania innych wyrobów budowlanych od użytych pierwotnie. Służą one przywróceniu właściwości użytkowych lub stanu technicznego obiektu, które uległy pogorszeniu.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że decyzja dotyczy starego budynku. Budynek taki nawet w stanie pierwotnym nie spełniałby współczesnych wymagań. Gros rozwiązań w takim budynku nie odpowiada współczesnym normom, niższy też będzie w nim komfort zamieszkiwania czy standardy w zakresie ochrony zdrowia. Wynika to już z samego wieku budynku (okresu jego powstania) bez względu na to, w jakim aktualnie stanie technicznym on się znajduje. Nie istnieje przy tym ogólna norma prawna nakazująca właścicielom takich budynków dostosowanie ich do współczesnych wymagań techniczno-budowlanych. W konsekwencji, nie ma też podstaw, by nakładać na stronę taki obowiązek w ramach normy indywidualno-konkretnej, w tym na podstawie art. 66 ust. 1 PB. Realizując uprawnienie nadzorcze z art. 66 ust. 1 PB, organ nadzoru powinien w takim przypadku określić minimalny standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych przyjętych w nim pierwotnie, mając na uwadze naprawczy, a więc remontowy, charakter nakładanych na właściciela obowiązków.

Tymczasem lektura decyzji DWINB oraz decyzji PINB budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy katalog robót nałożonych na strony mieści się w tak określonym zakresie. Konkretnie, chodzi o obowiązek wykonania w budynku dodatkowych pionów wentylacji wywiewnej (pkt. 5 i 6 decyzji PINB). Jakkolwiek zasadność wykonania tego typu robót potwierdzona została w sporządzonej w ekspertyzie technicznej i nie ulega wątpliwości, że byłyby one korzystne dla przedmiotowego budynku, to jednak nie wystarczy, by można je było uczynić przedmiotem administracyjnego obowiązku nakładanego na strony w trybie art. 66 ust. 1 PB. Inny jest bowiem zakres robót ocenianych generalnie jako korzystne dla określonego budynku i rokujących możliwością dalszej wieloletniej eksploatacji obiektu, inny zaś w przypadku robót stanowiących przedmiot obowiązku nakładanego w ramach policji administracyjnej na właściciela (zarządcę) obiektu budowlanego. W tym drugim przypadku zakres będzie zawsze węższy, ograniczony koniecznością przywrócenia tych właściwości użytkowych lub stanu technicznego obiektu, które uległy pogorszeniu.

Z powyższych powodów nie zawsze można w tego typu sprawach stosować wprost standardów określonych w obowiązującym aktualnie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.). Zakres zastosowania przepisów powołanego rozporządzenia został wyraźnie oznaczony w § 2 i nie obejmuje on przypadków oceny stanu technicznego budynków powstałych przed jego wejściem w życie. Sytuacje zaś, w których prawodawca przewidział możliwość stosowania aktualnych norm do budynków powstałych w przeszłości, zostały wyraźnie unormowane, jak ma to miejsce np. w przypadku norm dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (zob. § 207 ust. 2 rozporządzenia).

W rozpatrywanej sprawie PINB w istocie inkorporował do decyzji zalecenia wynikające z ekspertyzy stanu technicznego budynku z IX 2018 r., nie dokonując oceny tych zaleceń z perspektywy obowiązków możliwych do nałożenia w trybie art. 66 ust. 1 PB oraz przy uwzględnieniu pierwotnego stanu budynku. Takiej oceny zabrakło również w decyzji DWINB, czym naruszono wymagania procesowe z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ocena w tym zakresie powinna zaś mieć charakter całościowy, obejmować wszystkie zalecenia wynikające z ekspertyzy, gdyż nakazane roboty budowlane mają jeden łączny cel, jakim jest usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego. Tym samym, niezależnie od liczby nakładanych na stronę obowiązków w postaci wykonania konkretnych robót budowlanych, jest to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją nakazującą wykonanie szeregu robót budowlanych, mających łącznie na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego (zob. wyrok NSA z 6 IV 2016 r., II OSK 1894/14, publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ powinien nie tylko zebrać ale i "rozpatrzyć" cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia materiału uwzględnić musi oczywiście normę prawa materialnego, stanowiącą w sprawie podstawę rozstrzygnięcia o prawnej sytuacji strony. Przy rozpatrzeniu materiału sprawy należy również uwzględnić pozostałe kryteria charakterystyczne dla – określonej w art. 80 kpa - zasady swobodnej oceny dowodów (m.in. zasady doświadczenia życiowego, wiedzy ogólnej, zdrowego rozsądku). Dopiero tak przeprowadzona ocena pozwala na prawidłowe rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji bez przeprowadzenia wskazanej wyżej oceny stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu trafny jest zarzut skargi podnoszący nieodniesienie się przez organy obu instancji do podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania argumentów. Skarżąca wskazywała na konieczność uwzględnienia w postępowaniu jej żywotnego interesu w postaci ustalenia warunków do korzystania z pieca celem ogrzania lokalu mieszkalnego. Wypada zaznaczyć, że jest to w gruncie rzeczy kwestia dla skarżącej kluczowa. W szczególności skarżąca kwestionowała przeznaczenie kanału dymowego nr 6, służącego dotychczas lokalowi mieszkalnemu, do celów wentylacji lokalu usługowego i pozbawienie jej tym samym perspektyw ogrzewania mieszkania przy pomocy pieca. Tymczasem zaakceptowana przez organy nadzoru budowlanego ekspertyza z IX 2018 r., w oparciu o którą sformułowano nałożone decyzją obowiązki, w ogóle nie uwzględnia tego zagadnienia. Z jednej strony zasadnie nakazano w pkt. 3 decyzji PINB oczyszczenie kanału dymowego nr 6 z substancji smolistych, z drugiej jednak zadecydowano o odmiennym od dotychczasowego przeznaczeniu tego kanału dla potrzeb wentylacji lokalu usługowego. Ani z treści ekspertyzy, ani też z uzasadnień decyzji organów nadzoru budowlanego nie sposób wywieść, z jakich przyczyn kanał dymowy nr 6 służący dotychczas lokalowi skarżącej (akta PINB, k. 14) nakazano przekształcić w kanał wentylacyjny dla lokalu usługowego, pozbawiając tym samym skarżącą możliwości wykorzystywania tego kanału dla celów ogrzewania mieszkania. W świetle wynikających z art. 8 i art. 11 kpa zasady przekonywania i pogłębiania zaufania, a także mając na względzie wynikający z art. 107 § 3 kpa obowiązek kompleksowego uzasadnienia decyzji, organy powinny wskazać powody, dla których zdecydowały się na takie właśnie rozwiązanie. Z całą pewnością nie wystarczy w tym względzie ograniczenie się przez DWINB do zdawkowego stwierdzenia, że takie rozwiązanie wynika z ekspertyzy sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, które ponoszą odpowiedzialność zawodową. Rolą organu jest dokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w tym opinii eksperckich, celem m.in. klarownego wyjaśnienia stronom motywów, jakimi organ się kierował przy wydaniu decyzji.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących zakresu podmiotowego decyzji. O tym na kogo zostaną nałożone obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 PB rozstrzyga charakter tych obowiązków, tj. czy dotyczą nieruchomości wspólnej, czy też dotyczą lokali, a więc tych części budynku i urządzeń, które służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (zob. wyrok NSA z 13 I 2017 r., II OSK 1001/15 – publ. CBOSA). Kontrolowana decyzja określa nakazy dotyczące części wspólnych budynku (przewodów kominowych), tak więc zasadnie adresatami nałożonych obowiązków uczyniono współwłaścicielki nieruchomości.

Okoliczność stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem art. 10 w zw. z art. 32 i art. 40 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy obligowała Sąd do uchylenia decyzji DWINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "ppsa". Ponieważ tożsamym uchybieniem obciążona jest decyzja PINB, należało uchylić także tę decyzję na zasadzie art. 135 ppsa.

Rozpatrując sprawę ponownie należy zapewnić pełnomocnikowi skarżącej warunki do czynnego udziału w postępowaniu oraz uzupełnić postępowanie dowodowe w celu weryfikacji twierdzeń skarżącej o częściowym wykonaniu niezbędnych robót naprawczych. Należy również ocenić, które ze wskazanych w ekspertyzie technicznej prac mogą stanowić przedmiot obowiązku nakładanego na strony, a tym samym podlegającego egzekucji administracyjnej. W tym celu należy określić standard oczekiwań wobec przedmiotowego budynku, uwzględniając jego wiek, stan aktualny oraz wymagania normatywne określone w art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 pkt 1 PB. Organ powinien w szczególności uwzględnić naprawczą funkcję nakazów z art. 66 ust. 1 PB, co prowadzi do wniosku, że w ramach stosowanego przepisu nie powinno się nakładać obowiązku wykonania robót, które stanowiłyby już nie tyle remont, ale przebudowę (modernizację) użytkowanego budynku, chyba że obowiązek przebudowy użytkowanego budynku (jego dostosowania do aktualnych standardów) wynika z obowiązujących przepisów. Oczywiście samodzielna ocena w tym zakresie może być utrudniona ze względu potrzebę jednoznacznego stwierdzenia, które z zalecanych w ekspertyzie prac generują zmiany dotychczasowych parametrów technicznych lub użytkowych budynku, a które mają charakter odtworzenia dotychczasowych właściwości użytkowych lub technicznych. W takim przypadku organy mogą jednak uzupełnić materiał dowodowy, w szczególności wezwać do uzupełnienia ekspertyzy technicznej. To samo dotyczy kwestii wyjaśnienia przyczyn, dla których zadecydowano o wyłączeniu możliwości korzystania przez lokal mieszkalny z dotychczasowego kanału dymowego nr 6. Rozstrzygając ponownie sprawę należy wziąć pod uwagę, że nakazy nakładane na właściciela lub zarządcę budynku na podstawie art. 66 ust. 1 PB mają docelowo prowadzić do przywrócenia nadmiernie pogorszonych właściwości użytkowych i sprawności technicznej budynku.

O przyznaniu wynagrodzenia Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 X 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016r., poz. 1714).