Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1737/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów procesowych, nie stosowanych przez Sąd, gdyż "strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy procedury sądowej.

2. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych.

W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne.

TEZY

1. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów procesowych, nie stosowanych przez Sąd, gdyż "strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy procedury sądowej.

2. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych.

W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Alicja Plucińska – Filipowicz, Protokolant Katarzyna Baran, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2004r., sygn. akt II SA/Sz 496/04 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 20 października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu wniesionego do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo, dotyczącej budowy zachodniego drogowego obejścia miasta Szczecina oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 496/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. S. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 20 października 2003r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu wniesionego do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo, dotyczącej budowy zachodniego obejścia miasta Szczecina.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia związane jest z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Kołbaskowo nie naruszyła prawa. Działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Zarzutu naruszenia konkretnej normy prawa materialnego czy procesowego w istocie nie stawia Radzie Gminy także strona skarżąca. Skarżący jedynie nie godzi się z przyjętą przez Radę Gminy polityką zagospodarowania przestrzennego, a to nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa. Sąd oceniając legalność zaskarżonej uchwały stwierdził, że Rada Gminy Kołbaskowo przy opracowaniu projektu zmiany omawianego planu dochowała obowiązujących przepisów, zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które określają szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie te względy, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, przemawiają za oddaleniem skargi na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 20 października 2003 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 18 sierpnia 2004 r. wniósł skarżący S. S. reprezentowany przez adwokat M. A.-D.. W skardze kasacyjnej zarzucono :

naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7 kpa w związku

z art. 12 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej

sprawy

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie : art. 1 ust. 2 pkt 5

ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 89,

poz. 415 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie treści wyrażonej w nim zasady przy

wydawaniu zaskarżonego wyroku, naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3

Konstytucji RP poprzez uznanie, że ustalona w zaskarżonej uchwale proporcja

pomiędzy interesem ogólnym a naruszeniem indywidualnego interesu prawnego

nie jest nadmierna i mieści się w granicach uprawnień planistycznym organów gminy.

Według twierdzeń skargi kasacyjnej sąd nie zbadał sprawy

wszechstronnie i wnikliwie, bowiem pomimo nie wskazania przez skarżącego w

treści skargi konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały

naruszone przez Radę Gminy w projekcie zmiany miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo - przepisy te zostały

następnie podane na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego i w tym zakresie

skarga została uzupełniona. Co do naruszenia prawa materialnego w skardze

kasacyjnej zarzucono, iż regulacja art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym przewiduje istotne ograniczenie władztwa planistycznego gminy

poprzez nałożenie na organy planujące obowiązku uwzględniania w

zagospodarowaniu przestrzennym m.in. walorów ekonomicznych przestrzeni i

prawa własności. Tego wymogu nie uwzględniła ani Rada Gminy ani Sąd

Wojewódzki. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że do istoty prawa

własności zaliczana jest swoboda wykonywania tego prawa, którą realizacja

projektowanego planu niewątpliwie zniweczy. Wybudowanie w przyszłości

planowanego obejścia drogowego uniemożliwi właścicielom gruntów rolnych,

w tym skarżącemu, prowadzenie na tych nieruchomościach produkcji rolniczej,

co z kolei doprowadzi do utraty zajęcia i osiąganych dochodów całe

gospodarstwa domowe utrzymujące się z prowadzenia tego rodzaju działalności.

Tym samym nie tylko skarżącemu, ale także pozostałej części społeczności

lokalnej gminy zależy na dokonaniu przy okazji tej zmiany planu, także

regulacji pozwalającej na uzyskanie w przyszłości przez właścicieli

nieruchomości, sąsiadujących z obwodnicą, substytutu ich dotychczasowych

dochodów z działalności rolniczej na działalność usługową czy inną

komercyjną. Wreszcie, według skargi kasacyjnej, nieprawidłowo została

ustalona proporcja pomiędzy naruszeniem interesów indywidualnych czy

lokalnych a koniecznością zrealizowania interesu ogólnego w postaci

planowanej budowy obwodnicy. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej

wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., określa, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w warunkach sprawy nie zachodzi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jedynie zarzutami

sformułowanymi w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia określonych przepisów prawa.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarga wpłynęła do sądu w dniu 2 grudnia 2003 r. a postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 stycznia 2004 r., co spowodowało, że sąd wydając (w dniu 18 sierpnia 2004 r.) zaskarżony wyrok, nie stosował przepisu art. 7 w związku z art. 12 K.p.a., gdyż z mocy wyżej wymienionego art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., był zobligowany do stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ustawa ta nie przewiduje, aby w postępowaniu przed sądem administracyjnym miał zastosowanie art. 7 w związku z art. 12 K.p.a.

Według utrwalonego już orzecznictwa nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów procesowych, nie stosowanych przez Sąd, gdyż "strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy

procedury sądowej " (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt FSK 829/04, niepublikowany). Nie stanowi więc przytoczenia podstaw kasacyjnych zgłoszenie zarzutu "naruszenia prawa procesowego a w szczególności art. 7 kpa w zw. z art. 12 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy", przy braku powołania konkretnego przepisu z zakresu procedury sądowej.

Jeśli chodzi o zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy on obrazy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew bowiem odmiennym wywodom skargi kasacyjnej zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że Rada Gminy działała w granicach przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego i przy opracowywaniu zmiany omawianego planu dochowała obowiązujących przepisów.

Wprawdzie zgodzić się należy z wywodami skargi kasacyjnej, że projekt planu miejscowego narusza prawo własności wnoszącego skargę kasacyjną, jednakże naruszenie prawa własności dopuszcza ustawa. Przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi bowiem, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia zaś z art. 64 ust. 3 wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uregulowania zawarte w Konstytucji RP, chronią zatem

prawo własności, ale jednocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt interesów. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z w/w przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne" (por. : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1999r. sygn. akt IV SA 1678/98, niepublikowany).

Stanowisko Rady mogłoby być podważone jedynie w przypadku, gdyby wykazane zostało przekroczenie władztwa planistycznego Takich zaś zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera. W zaskarżonej bowiem uchwale o odrzuceniu zarzutu skarżącego w dostateczny sposób wyjaśniono powody przyjętego w projekcie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka skarżącego oraz uzasadniono dlaczego nie może być uwzględniona propozycja skarżącego co do innego umiejscowienia węzła.

Jeśli chodzi o obszerne wywody skargi kasacyjnej wykazujące, że wybudowanie w przyszłości planowanego obejścia drogowego uniemożliwi właścicielom gruntów rolnych, prowadzenie na tych nieruchomościach produkcji rolniczej, co z kolei doprowadzi do utraty zajęcia i osiąganych dochodów całe gospodarstwa domowe utrzymujące się z prowadzenia tego rodzaju działalności - to wywody te, aczkolwiek istotne, nie podważają rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem. Nie przekroczenie bowiem granic tzw. władztwa planistycznego wyłącza możliwość kwestionowania legalności projektu planu miejscowego. Poza tym należ y mieć na uwadze, że jeżeli okaże się, że na skutek uchwalenia planu miejscowego korzystanie z nieruchomości będzie niemożliwe lub ograniczone to zainteresowanym przysługuje roszczenie odszkodowawcze (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r AA/Bd 2037/03, nie publ/.). Zatem również i te zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zasadności zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co orzeczono jak w sentencji.