Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 357/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium w B. – B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pomocy na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zstępczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. ustala, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] (data wpływu do organu) A. G. zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. o pomoc na zagospodarowanie w formie rzeczowej.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. – działającego na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – przekazano według właściwości Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w O. wniosek A. G. w sprawie pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający podniósł, że wnioskująca, z przyczyn od siebie niezależnych, nie otrzymała do tej pory powyższej formy pomocy jako pełnoletnia wychowanka rodziny zastępczej (art. 154 ust. 9 ustawy z dnia 12 kwietnia 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W świetle przywołanego przepisu oraz w oparciu o ustalony stan faktyczny, organ orzekający stwierdził, że nie jest właściwy dla rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Pismem z dnia [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. "zażalenie" na przywołane wyżej postanowienie organu pierwszej instancji. Tytułem wstępu przywołano następujący stan faktyczny. "Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich w P. – sygn. akt [...] z dnia [...] A. G., która zamieszkiwała w tym czasie na terenie powiatu [...] w B. przy ul. L., została umieszczona w rodzinie zastępczej na terenie powiatu [...] u S. B. zam. [...] (obecnie ul. [...])."

Strona żaląca zasygnalizowała dalej, że według obowiązujących przepisów prawa z chwilą osiągnięcia pełnoletności w dniu [...] usamodzielniła się i opuściła rodzinę zastępczą. Warunkiem objęcia wychowanki pomocą mająca na celu jej usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem było zobowiązanie się osoby usamodzielnianej do realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia opracowanego wspólnie z opiekunem usamodzielnienia wyznaczonego przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie, właściwego ze względu na miejsce osiedlenia się osoby usamodzielnianej, na co najmniej 2 miesiące przed osiągnięciem przez osobę usamodzielniana pełnoletności. Zgodnie więc z tym zapisem opiekuna usamodzielnienia wyznaczyło PCPR w Ż. w osobie pełniącej funkcję rodziny zastępczej, ponieważ wychowanka podjęła decyzję o osiedleniu się na terenie powiatu [...] w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej, o czym świadczy zapis w pkt 3 programu usamodzielniania wychowanki rodziny zastępczej A. G.

Jako osoba pochodząca przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej z powiatu [...], wychowanka został objęta, na podstawie decyzji z dnia [...] nr [...] pomocą pieniężną na usamodzielnienie i pomocą pieniężną na kontynuowanie nauki przez Starostę O. Pomoc na kontynuowanie nauki była wypłacana do dnia [...] czyli do ukończenia przez wychowankę nauki.

Z kolei pomoc na zagospodarowanie w formie rzeczowej, należną usamodzielnionej wychowance z rodziny zastępczej deklarującej osiedlenie się na terenie powiatu [...] winien wypłacić starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce osiedlenia się osoby, czyli Starosta Ż., który – w ocenie strony żalącej – z niewiadomych przyczyn w [...] tej pomocy wychowance nie udzielił.

Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. podkreślił dalej, że spór o kompetencję do objęcia A. G. pomocą na zagospodarowanie w formie rzeczowej pojawił się w momencie kiedy wnioskująca złożyła w dniu [...] stosowny wniosek. Dyrektor, powołując się na art. 90 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przesłał wniosek do jednostki w Ż. z pismem o nr [...], jako właściwej ze względu na miejsce osiedlenia się osoby usamodzielnionej. Zaakcentowano dalej, że wnioskująca w tym samym czasie złożyła tożsamy wniosek w PCPR w Ż., gdzie wydano zaskarżone obecnie postanowienie. W tych ramach Dyrektor nie zgodził się ze stanowiskiem PCPR w Ż. i wniósł do Kolegium o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Strona żaląca zauważyła, że wychowanka mogła nie otrzymać pomocy z przyczyn od siebie niezależnych, ale winę za ten stan rzeczy ponosi powiat [...], który winien był poinformować wychowankę o tej formie pomocy i udzielić jej w [...]. Na tej podstawie Dyrektor PCPR w O. zarzucił jednostce w Ż. bezczynność w przedmiocie nie wydania stosownej decyzji o objęciu lub nie objęciu z braku środków pomocą na zagospodarowanie w formie rzeczowej. Podniósł dalej, że -w jego ocenie – nic nie stoi na przeszkodzie żeby to obligatoryjne świadczenie zostało wychowance przyznane przy uwzględnieniu zaległości przez Starostę Powiatu w Ż.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B., postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 17, art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 154 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 65 w zw. z art. 138 § pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wywiódł, iż w dniu [...] weszły w życie przepisy nowej ustawy o pomocy społecznej i zgodnie z art. 154 ust. 9 ustawy osoby, które z przyczyn od siebie niezależnych nie otrzymały pomocy, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 tej ustawy, mogą wystąpić do starosty właściwego zez względu na miejsce zamieszkania osoby usamodzielnionej przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do placówki z wnioskiem o przyznanie pomocy w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z treścią art. 150 ustawy o pomocy społecznej, do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Organ orzekający podkreślił, że A. G. od [...] nie miała przyznanej pomocy na usamodzielnienie z przyczyn od niej niezależnych, bo PCPR w Ż. nie wypłacał tej pomocy ze względu na brak środków.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. zarzucił Kolegium, że nie zbadało dokładnie sytuacji i nie zarzuciło organowi zaniechania działania, jakim winno być wydanie wychowance przez PCPR w Ż. odpowiedniej decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty lub odmowy wypłaty należnego świadczenia. Podkreślono, że utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia jest krzywdzące dla powiatu [...] i powoduje groźny w skutkach precedens "nagradzania" organu, który nie wypłaca obligatoryjnego świadczenia. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do możliwości wypłaty spornego świadczenia przez powiat [...], o czym jest mowa w art. 90 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tych ramach odnotowano, że przepis ten nie zakreśla ram czasowych, w których należy wypłacić sporne świadczenie natomiast jasno wskazuje powiat, który jest zobowiązany do jego wypłaty. Zdaniem skarżącego art. 154 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej powinien być stosowany w innych sytuacjach, np. gdy nie ma możliwości ustalenia organu zobowiązanego do wypłaty świadczenia, lub gdy wychowanek wielokrotnie przenosił się, osiedlając się w różnych miejscach na bardzo krótki czas, bądź upłynął okres kilku lat od usamodzielnienia się wychowanka, i zapis w/w artykułu daje mu możliwość skorzystania wówczas z takiej pomocy w okresie do 3 lat od ukazania się ustawy o pomocy społecznej.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy akt taki został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść orzeczenia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Jak już wspomniano cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść orzeczenia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w nim przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tak zaś jest w niniejszej sprawie.

Zgodnie z przepisem art. 19 organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie.

Do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej komentowany przepis, tj. do dnia 01 stycznia 2004 r., kodeks nie określał formy przekazania podania organowi właściwemu. W obecnym stanie prawnym jest oczywiste, że przekazanie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

Organ administracji publicznej, któremu przekazano podanie, nie jest związany wskazaniem co do właściwości zawartym w postanowieniu o przekazaniu, a zatem może uznać, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, i stosownie do tej oceny, zwrócić podanie organowi, który przekazał podanie, co powoduje powstanie sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 albo przekazać podanie w drodze postanowienia innemu organowi administracji publicznej, który uzna za właściwy do rozpoznania sprawy.

Nowelizacja komentowanego przepisu polegająca na określeniu prawnej formy przekazania podania organowi właściwemu miała bowiem jedynie zapewnić stronom możliwość zaskarżenia czynności przekazania, nie zaś wyłączenie powstawania negatywnych sporów o właściwość między organami administracji publicznej (patrz komentarz do art.65 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze, 2005, wyd. II).

W myśl art.141 § 1 k.p.a. prawo wniesienia zażalenia przysługuje stronie (podmiotowi na prawach strony) - art.28 i 29 k.p.a..

Wprawdzie analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala wyróżnić następujące kategorie podmiotów postępowania, którym przysługuje prawo wniesienia zażalenia na określone rodzaje postanowień: strona postępowania, organizacja społeczna (art. 31 § 2), organizacja społeczna działająca na prawach strony, zainteresowany (art. 59 § 1), świadek, biegły, osoba trzecia (posiadająca przedmiot oględzin lub uczestnicząca w rozprawie - art. 88 § 1 i 2), organ egzekucyjny (art. 113 § 2 i 3), osoba ubiegająca się o zaświadczenie (art. 219), osoba zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania (art. 264) - to jednak w żadnej mierze w świetle przepisów omawianej ustawy, za stronę postępowania i podmiot uprawniony do wniesienia zażalenia nie może zostać uznany organ administracyjny, który w wyniku przekazania mu sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. stał się organem właściwym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ( wobec nie podjęcia przez ten organ innych prawem przewidzianych czynności , a to nie przekazania sprawy innemu organowi i nie wszczęcia sporu o właściwość w trybie art. 22 k.p.a.).

Przeto organ administracyjny nie posiadając przymiotu strony, nie może skutecznie składać środków zaskarżenia , w tym zażalenia.

Zatem w przedmiotowym wypadku, gdzie organ odwoławczy rozpoznał "zażalenie" organu administracji – w sposób bezdyskusyjny - zachodzi rażące naruszenie prawa, albowiem orzeczenie to pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że takie rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W tej sytuacji, gdy zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, ani też nie analizował sprawy pod względem merytorycznym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ zaistniały przyczyny określone w art.156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponieważ zaskarżony akt został uchylony, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.