Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 991/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, (del.)WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant referent stażysta Łukasz Konieczny, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu w Ż. z dnia [...] roku znak : [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. su.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta Powiatu w Ż. na podstawie art. 37j ust. 1 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie przyznania J.K. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r.

Na skutek odwołania złożonego przez zainteresowanego, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...] Starosta Powiatu w Ż. na podstawie art. 37j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o przyznaniu J.K. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

W wyniku skargi złożonej przez J. K. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] r., Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 273/02 uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku tym sąd uznał, że wykonywanie prac wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze ( Dz. U. Nr 8, poz. 43 ze zm.) daje podstawę do zaliczenia tego okresu, jako okresu pracy w szczególnych warunkach, do okresu pracy wymaganego przy nabywaniu świadczenia przedemerytalnego, bez względu na prawną formę działania pracodawcy. W motywach orzeczenia sąd zalecił poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek prowadzących do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, w oparciu o które organ wyda właściwej treści rozstrzygniecie. Sąd zaznaczył również, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji konieczne stanie się również rozstrzygniecie o bycie decyzji Starosty Ż. z dnia [...] r. orzekającej o prawie do tego świadczenia, lecz z innej przyczyny.

Po wskazanym wyroku, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych ( Dz. U. Nr 120, poz.1252) oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793), art. 37j ust. 1 pkt 2 i art. 37 l ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) uchylił decyzję Starosty Powiatu w Ż. z dnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta Powiatu w Ż. w oparciu o art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 37j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 120, poz. 1252) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o:

1. uchyleniu za zgodą strony:

- ostatecznej decyzji Zastępcy Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Ż. działającego z upoważnienia Starosty Powiatu w Ż. z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie uznania za osobę bezrobotną od dnia [...] r. i przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r.;

- ostatecznej decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Ż. działającego z upoważnienia Starosty Powiatu w Ż. z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie utraty prawa do zasiłku od dnia [...] r.;

- ostatecznej decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Ż. działającego z upoważnienia Starosty Powiatu w Ż. z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie utraty prawa do zasiłku od dnia [...] r.

2. przyznaniu J. K. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zasiłku podstawowego.

Przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego w sprawie organ stwierdził, iż wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 13 kwietnia 2004 r., strona w dniu [...] r. spełniała warunki ustawowe do przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego, określone w art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Od decyzji tej J. K. wniósł odwołanie wskazując, iż obok przyznanej kwoty zasiłku przedemerytalnego organ powinien wypłacić także odsetki za zwłokę w wypłacie należności za okres [...] wstecz oraz odszkodowanie w wysokości [...] złotych.

Na skutek odwołania, w dniu [...] r. Wojewoda Ś. wydał decyzję Nr [...], mocą której utrzymał zaskarżaną decyzję Starosty Powiatu w Ż. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793), art. 37j ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu został skreślony z dniem 1 stycznia 2002 r. w wyniku nowelizacji tejże ustawy. Z kolei, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), nabywają oraz zachowują prawo do zasiłku przedemerytalnego jedynie te osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 2002 r., zarejestrowały się w Powiatowym Urzędzie Pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do wyżej wymienionego zasiłku. Dalej, organ odwołując się do treść art. 29 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych wywodził, iż osoby, które do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty zasiłków przedemerytalnych spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, zachowują to prawo na zasadach określonych w podanym wyżej art. 11 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...). Zgodnie z art. 37 l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r., zasiłek przedemerytalny przysługiwał od następnego dnia po dniu zarejestrowania się osoby uprawnionej w Powiatowym Urzędzie Pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalania tych uprawnień. Zważywszy na powyższe oraz na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2004 r., wydanym w sprawie wnioskodawcy, Wojewoda Ś. podzielił pogląd organ I instancji i uznał, iż strona spełniała w dniu [...] r. warunki do przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Odnosząc się do kwestii żądania odsetek, organ odwołał się do art. 72 ust. 12 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, iż odsetki ustawowe przysługują jedynie wówczas, gdy powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionego nie dokonał ich wypłaty w terminie. W opinii Wojewody Ś., organ nie dopuścił się zwłoki w płatności przyznanego zasiłku przedemerytalnego, gdyż samo uprawnienie wnioskodawcy było zagadnieniem spornym, rozstrzygniętym dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 13 kwietnia 2004 r. w sprawie o sygnaturze 4 II SA/Ka 273/02.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J.K. kwestionując zaskarżoną decyzję podtrzymał swoje stanowisko, iż za okres pozostawania bez należnego mu świadczenia przedemerytalnego winny zostać wypłacone odsetki oraz odszkodowanie w kwocie [...] złotych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś., wnosząc o jej oddalenie, przedstawił argumenty zbieżne z tymi, które zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotową skargę należało uwzględnić, aczkolwiek niezależnie od argumentów podniesionych w skardze a biorąc pod uwagę uchybienia, które sąd stwierdził z urzędu nie będąc związanym zarzutami skargi ani wskazaną tam podstawą prawną.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do § 2 tego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt 2 powołanej ustawy, uwzględniając skargę, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przesłanką nieważności rozstrzygnięcia jest m.in. stwierdzenie, iż wydane ono zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Pierwszą i najważniejszą kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest tok postępowania przed organem administracji, którego granice wyznaczył wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Jak wynika to z przedstawionego stanu faktycznego sprawy, po uchyleniu decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2004 r. tenże organ ponownie rozstrzygając sprawę, decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji pierwotnie wydaną w sprawie, to jest decyzję Starosty Powiatu w Ż. z dnia [...] r. Sprawa wróciła więc "do początku" i podlegała rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie zwykłym, po uchyleniu jej i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem organ I instancji decyzją z dnia [...] r., co zaaprobował organ odwoławczy decyzją zaskarżoną, rozpoznając przedmiotową sprawę, zastosował art. 155 k.p.a., a więc tryb nadzwyczajny i uchylił [...] decyzje, co prawda ostateczne, ale dotyczące innej materii, bo ogólnie rzecz ujmując statusu skarżącego jako bezrobotnego i orzekł jednocześnie o prawie do zasiłku przedemerytalnego. Nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo i za jej zgodą, ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Oznacza to, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art.155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygniecie zaskarżonej wcześniej sprawy, ale dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych, których istnienie organ zobligowany jest badać ( vide: wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997r. III SA 854/96, Lex nr 30615; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. III SA 1207/95, Lex nr 27431; wyrok NSA z dnia 13 października 1995 r. III SA 27/95, Lex nr 26991). Tym samym zastosowanie trybu nadzwyczajnego w postępowaniu zwykłym zakwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych taką kwalifikowaną wadą prawną.

Stwierdzić również należy, że konsekwencją błędnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 155 k.p.a., a tym samym naruszenia tegoż przepisu, abstrahując od oceny spełnienia przesłanek wymaganych do jego zastosowania, stało się nieprawidłowe, sprzeczne z prawem rozstrzygniecie, bowiem decyzją z dnia [...] r. organ uchylił [...] decyzje i orzekł o istocie sprawy, podczas gdy cytowany przepis daje możliwość uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Zauważyć należy, że możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy zastrzeżona jest dla innego trybu nadzwyczajnego – w wyniku wznowienia postępowania ( art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dodatkowo już, zaznaczyć należy również dalsze uchybienia i mankamenty dotyczące zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w tym brzmieniu w jakim je wydano. W szczególności organy obu instancji, stosując art. 155 k.p.a., nie badały kwestii spełnienia przesłanek przewidzianych tym przepisem a warunkujących jego zastosowanie : czy strona nabyła prawo decyzjami uchylanymi, jaki był zakres zgody strony – w piśmie z dnia [...] r. skarżący wyraził zgodę jedynie na uchylenie decyzji, czy za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r. IV SA 3205/01, M. Prawn. 2003/14/627; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r. V SA 1346/99, Lex nr 41773; wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r. IV SA 251/97, Lex nr 45708; wyrok NSA z dnia 13 marca 1996 r. III SA 1962/95, M. Podat. 1997/7/209; wyrok NSA z dnia 25 czerca 1985 r. SA/Wr 351/85, ONSA 1985/1/36 ).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zyskują one aprobaty sądu a co za tym idzie, podzielić należy argumentację organu w tym zakresie, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz powtórzoną w odpowiedzi na skargę. W szczególności bezzasadne jest żądanie dotyczące wypłaty ustawowych odsetek od przyznanego świadczenia na podstawie art. 72 ust. 12 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Słusznie organ zauważył, że cytowana, obecnie obowiązująca ustawa nie zmieniła w sposób istotny przepisu art. 24 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która dotychczas regulowała kwestię kiedy przysługują odsetki ustawowe. Prawidłowo organ przyjął, iż ustawowe odsetki przysługują z tytułu opóźnienia w wypłacie świadczenia, jako czynności faktycznej a nie z tytułu opóźnienia w ustaleniu prawa do świadczenia. Kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku NSA z dnia 11 maja 1999 r. II SA/Łd 979/97, opublikowanym – Pr. Pracy 1999/11/41. Podzielić należy również pogląd organu zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, iż prawnie nieskuteczne jest domaganie się przez skarżącego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego.

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ winien przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję zgodnie z przepisami k.p.a., uwzględniając podniesione wyżej wskazania a także zalecenia sądu zawarte w motywach wyroku z dnia 13 kwietnia 2004 r., w myśl przepisu art. 153 p.p.s.a. Wydane rozstrzygniecie należy umotywować stosownie do wymogów przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zarówno co do uzasadnienia faktycznego jak i prawnego z należytym wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji i przesłanek zastosowanych przepisów.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, dotyczące stwierdzenia kwalifikowanej wady prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej a tym samym i utrzymującej ją w mocy decyzji zaskarżonej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji.

Stosownie do brzmienia art. 152 powołanej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.