Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 509/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 60
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy niedopuszczalne jest powołanie się na uzgodnienie dokonane w odniesieniu do projektu innej decyzji, wydanej w następstwie rozpatrzenia wcześniejszego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

TEZY

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy niedopuszczalne jest powołanie się na uzgodnienie dokonane w odniesieniu do projektu innej decyzji, wydanej w następstwie rozpatrzenia wcześniejszego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia [...] lutego 2009 r. numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sprawy z wniosku B. M. z dnia 16.11.2008r. o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji na działkach o numerach geodezyjnych a i b, położonych we wsi B., stawu rybnego ziemnego o powierzchni czaszy około 2500 metrów kwadratowych, nachyleniu skarpy od 1:2 do 1:5, średniej głębokości 2,3 metra, głębokości wody 0,95 metra, przeznaczonego do hodowli ryb karpiowatych w ilości nie większej niż 3,5 kg/ha na rok, z urządzeniami towarzyszącymi – ujęcie i spust wody istniejące.

Decyzją z dnia [...].02.2009r. Wójt Gminy J. K. powołując się na przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił warunki zabudowy dla realizacji stawu rybnego o parametrach wskazanych we wniosku na części działek o numerach b i a we wsi B. W decyzji organ nawiązał do linii rozgraniczających teren inwestycji nakreślonych na stanowiącej integralną część decyzji kopii mapy. Stwierdził, że teren inwestycji jest działką niezabudowaną, powierzchnia terenu inwestycji wynosi około 7700 metrów kwadratowych, teren inwestycji stanowią grunty rolne klasy RV, RVI, PsV, PsVI, LsV. Dla obszaru inwestycji nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, iż nie ustala linii zabudowy z uwagi na to, że teren inwestycji nie przylega do drogi gminnej. Określił, jakim przepisom, wynikającym z innych ustaw, winien odpowiadać projekt budowlany, aby spełnić wymogi ochrony środowiska. Nadmienił, że realizacja inwestycji nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz, że istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej. Podał, że projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa P. w zakresie melioracji i urządzeń wodnych (postanowieniem z dnia [...].08.2007r), ze Starostwem Powiatowym w B. w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowieniem z dnia [...].08.2007r.), z Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w B. w zakresie ochrony gruntów leśnych (postanowieniem o numerze [...]). Podkreślił, że inwestycja jest zgodna z polityką przestrzenną gminy. Hodowla ryb jest działalnością ściśle związaną z rolnictwem, a zamierzenie nie koliduje z funkcją i istniejącym zagospodarowaniem terenu inwestycji oraz terenu znajdującego się w pobliżu. W decyzji znalazło się stwierdzenie o obowiązku poniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości terenu inwestycji w następstwie decyzji, w przypadku zbycia nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, w wysokości 20% wzrostu wartości działki tj. według stawki uchwalonej uchwałą Nr VI/25/07 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z 29.03.2007r. Wójt stwierdził też w decyzji istnienie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu, pozwolenia budowlanego na realizację zamierzenia, obowiązku powiadomienia organu ewidencji gruntów o zmianie danych ewidencyjnych w odniesieniu do terenu inwestycji oraz przypomniał inwestorowi o treści art. 29 prawa wodnego zakazującego zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiedzkich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący K. W. właściciel sąsiedniej nieruchomości. W odwołaniu zawarł wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu oględzin na gruncie mających być przeprowadzonymi przez komisje ochrony środowiska. Zarzucił pochopność decyzji, błędy wójta popełnione przy jej wydawaniu, naruszenie interesów właścicieli gruntów sąsiedzkich i zbędność inwestycji. Podał, że naruszenie wymogów ochrony środowiska wydaje się oczywiste przy zamiarze realizacji stawu rybnego o powierzchni 6500 metrów kwadratowych i głębokości 2,3 metra, którego budowa zmieni stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiedzkich. Przedsięwzięcie naruszy zasady prawidłowej gospodarki wodnej. Spadek poziomu wód gruntowych po wybudowaniu stawu, będzie naturalną koleją i zapewnienia inwestora w kwestii realizacji inwestycji zgodnie z przepisami prawa wodnego, niczego tu nie zmienią.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po ostatecznym oddaleniu wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego, (co nastąpiło postanowieniem z dnia [...].05.2009r., będącym przedmiotem skargi K. W. w sprawie IISA/Bk 572/09), decyzją z dnia [...].06.2009r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium w uzasadnieniu decyzji odwoławczej najpierw przytoczyło brzmienie art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi w przepisie wymienione. Następnie nawiązując do treści art. 61 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy stwierdziło, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorki przekracza minimalną powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie J. K., w związku z czym nie ma konieczności badania w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (kontynuacji funkcji o raz kontynuacji cech zabudowy terenu). Mimo takiego zastrzeżenia, w dalszej części uzasadnienia kolegium stwierdziło, sporna inwestycja pozostaje w zgodności z istniejącą funkcją i zagospodarowaniem terenu sąsiadującego. Grunt przeznaczony pod zabudowę jest terenem rolnym, posiada też, czego wymaga przepis art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy, dostęp do drogi gminnej – działki o numerze c, zaś istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium podkreśliło, ze decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania wynikające z innych ustaw, których inwestor będzie musiał przestrzegać. Inwestycja będzie mogła być zrealizowana dopiero po sporządzeniu projektu budowlanego uzyskaniu pozwolenia na budowę i po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie to będzie regulowało kwestie związane z prawidłowym gospodarowaniem zasobami wodnymi na terenie, którego dotyczy inwestycja. SKO zaakcentowało wstępny charakter decyzji o warunkach zabudowy, która nie przesądza o realizacji zamierzenia, oraz stwierdziło, że nie może oceniać samej potrzeby realizacji inwestycji, gdyż decyzja w tym względzie należy do inwestora.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego, K. W. wniósł o jej wyeliminowanie przez sąd jako dotkniętej nieważnością. U podstaw wadliwości decyzji leży błędne ustalenie, że teren inwestycji stanowią grunty orne, podczas gdy rośnie tam las, w którym drzewa mają po 20, 40 czy 60 lat. Aby "obejść" prawo J. M. dokonał wycinki drzew na obszarze 0,25 arów, niszcząc środowisko naturalne i "przekształcając" nieformalnie las w pole orne. Na okoliczności powyższe skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy dokumentów złożonych do sprawy IISA/Bk 504/08.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżącego. Brak związania sądu administracyjnego wnioskami i zarzutami skargi, wynikający z treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obliguje sąd do oceny całokształtu danej sprawy i kontroli legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od argumentów przywołanych przez stronę. Kontrola legalności decyzji zakwestionowanej przez skarżącego wykazała jej niezgodność z prawem.

Przepisem, który został naruszony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją, jest przepis art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowany w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy z mocy odesłania wynikającego z art. 64 ust. 1 tejże ustawy. Przepis ten stanowi o obowiązku poddania decyzji o warunkach zabudowy stosownym uzgodnieniom z organami w nim wymienionymi. Uzgodnienie decyzji, o ile jest konieczne, stanowi warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do inwestycji opisanej wnioskiem, zważywszy na planowane miejsce jej usytuowania, projekt decyzji o warunkach zabudowy musiał być poddany uzgodnieniom z organem właściwym dla ochrony gruntów rolnych, którym jest starosta, leśnych, którym jest regionalny dyrektor lasów państwowych oraz melioracji wodnych, którym jest marszałek województwa. Jak stanowi art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, przekazuje organowi uzgadniającemu projekt decyzji o warunkach sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6.06.2006r. (sygn. IV SA/Wa 140/06, Lex nr 219341), zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Tożsame stanowisko wyrażone zostało też w wyroku WSA w Warszawie wydanym w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 2050/05 (Lex nr 203845). Organ uzgadniający ocenia projekt konkretnej decyzji mającej kończyć postępowanie administracyjne w danej sprawie. Uzgodnienie aktu polega bowiem na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, odnoszącego się do wniosku inicjującego postępowanie o wydanie warunków zabudowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca uzgodnienie projektu decyzji wydanej przez Wójta Gminy J. K. w dniu [...].02.2009r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją SKO, z organami właściwymi do ochrony gruntów rolnych, leśnych oraz melioracji wodnych. Z prostego porównania daty wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie (wnioskiem złożonym 16.11.2008r.) z datami postanowień uzgodnieniowych, przywołanych w komparycji decyzji ([...].08.2007r. – postanowienie marszałka województwa, [...].08.2007r. – postanowienie starosty, [...].12.2007r. – postanowienie regionalnego dyrektora lasów państwowych), wynika, że uzgodnienia te nie mogły dotyczyć projektu decyzji odnoszącej się do wniosku inwestorki złożonego 16.11.2008r. Z dopuszczonego przez sąd dowodu z akt administracyjnych wcześniejszego postępowania o warunki zabudowy dla spornej inwestycji, wynika, iż postanowienia uzgodnieniowe, na które się teraz powołał organ, zostały wydane w odniesieniu do projektu decyzji Wójta Gminy J. K. z dnia [...].03.2008r. kończącej postępowanie z wniosku B. M. złożonego 29.05.2007r. (vide: nadesłana przez Urząd Gminy w J. K. kopia akt postępowania administracyjnego, oznaczonego numerem [...]). Decyzja ta była przedmiotem postępowania odwoławczego, a wydana w nim ostateczna decyzja SKO w B. z dnia [...].05.2008r. (utrzymująca w mocy decyzję wójta) była przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej M. W., J. W. i K. W., zarejestrowanej pod sygnaturą IISA/Bk 504/08 i odrzuconej postanowieniem z 20.11.2008r. z przyczyn formalnych (z powodu nieusunięcia braków formalnych skargi). Inwestorka nie czekając na zakończenie sprawy przed sądem zdecydowała się na złożenie nowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji stawu, który w treści nie był dosłownym powtórzeniem wniosku pierwszego., albowiem inwestorka zmniejszyła powierzchnię stawu z 6500 metrów kwadratowych do 2500 metrów kwadratowych. Pomijając zatem potrzebę powtórzenia procedury uzgodnieniowej z uwagi na formalne wszczęcie nowego, odrębnego postępowania o warunki zabudowy, także z przyczyn merytorycznych (zmodyfikowania cech inwestycji) konieczne było poddanie uzgodnieniom projektu decyzji mającej być wydaną w odniesieniu do drugiego wniosku. Jak bowiem akcentował sąd wyżej uzgodnienie obejmuje treść decyzji, jaką ma organ wydać w odniesieniu do konkretnego wniosku strony. W wyroku z dnia 7.11.2006r. sygn. IV SA/Wa 1731/06, Lex nr 348265, sąd administracyjny zaprezentował pogląd, że postępowanie uzgodnieniowe wymaga powtórzenia nawet wtedy, gdy w wyniku ponownego rozpoznania tego samego wniosku, organ sporządzi nowy, odmienny od pierwotnego projekt ostatecznej decyzji, albowiem wówczas on będzie stanowił nowy przedmiot uzgodnień.

Reasumując w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji niedopuszczalne było powołanie się na uzgodnienia dokonane w odniesieniu do projektu innej decyzji, a ponieważ projekt wydanej teraz decyzji nie został poddany koniecznym uzgodnieniom, należy uznać, iż zaskarżona decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Takie uchybienie stanowi zaś ustawową podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Stwierdzenie z kolei przez sąd administracyjny, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do jego wznowienia, skutkuje koniecznością uchylenia przez sąd wydanej w takim postępowaniu decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit."b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezależnie od opisanej wyżej przyczyny, dla której skarżoną decyzję należało uchylić, zauważyć należy też wymagającą wyjaśnienia kwestię rozbieżności między określeniem linii rozgraniczającej teren inwestycji na mapie, a opisem granic inwestycji zamieszczonym w części tekstowej decyzji. Przepis art. 54 ustawy wymienia składniki (elementy) decyzji o warunkach zabudowy, do których należy określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali. Mapa powyższa stanowi tzw. graficzną (rysunkową) część rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, która jest integralnym elementem decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z 25.10.1999r. sygn. IV S.A. 1499/97, wyrok NSA z dnia 21.06.1999r. sygn. IV S.A. 1757/98, wyrok NSA z 5.03.2001r. sygn. IV S.A. 24/99). Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określenia granic terenu inwestycji powinna współgrać z opisem tych granic, zamieszczonym w części tekstowej. W niniejszej sprawie granice terenu inwestycji na mapie obejmują obszar gruntów sklasyfikowany jako grunty leśne tj. oznaczony symbolem LsV. Natomiast w tekście decyzji podano, iż część działki oznaczonej jako grunt sklasyfikowany symbolem LsV (las) nie jest przeznaczony do zabudowy. W świetle nakreślonych na mapie linii rozgraniczających teren inwestycji, planowany staw może być zrealizowany także na użytku leśnym. W świetle natomiast tekstu decyzji, grunty sklasyfikowane jako las nie zostały objęte granicami inwestycji. Wyjaśnienie rozbieżności ma znaczenie dla oceny potrzeby poddania projektu decyzji uzgodnieniu z organem właściwym dla ochrony gruntów leśnych. Nie są przy tym jasne przyczyny, dla których w tekście decyzji znalazła się wzmianka informująca o zawężeniu linii rozgraniczających teren inwestycji w sytuacji, gdy wniosek inwestorki takiego zawężenia nie wprowadza (lnie rozgraniczające teren inwestycji nakreślone na mapie dołączonej do wniosku obejmują grunty sklasyfikowane jako las), a organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie powinien określać szczegółowej lokalizacji obiektu budowlanego (tak: w wyrokach WSA w Warszawie o sygnaturach IV SA/Wa 1409/07, Lex nr 420587 i IV SA./Wa 312/06, Lex nr 219281).

Końcowo sąd nadmienia też, że we wszystkich postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczętych, jak niniejsze, po wejściu w życie z dniem 15.11.2008r. ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – o ile jest wymagane – następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy wydana być może – jak stanowi art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dopiero po uzyskaniu uzgodnień i decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. Powyższe oznacza, że o ile w sprawie nie zaistnieją przesłanki odstąpienia od nowej procedury, konieczne może okazać się poprzedzenie dalszego postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uzyskaniem przez inwestora decyzji w trybie ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku......( ). Z tych przyczyn w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy winno się znaleźć odniesienie do potrzeby (konieczności) jej poprzedzenia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powtarzając postępowanie administracyjne należy też pamiętać, by wraz z przekazaniem organom uzgadniającym projektu decyzji o warunkach zabudowy, poinformować te organy o pełnym kręgu stron postępowania, albowiem wszystkie strony postępowania o warunki zabudowy winny być również stronami postępowania uzgodnieniowego (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 7.02.2007r. sygn. IV SA/Wa 2314/06, Lex nr316675, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.07.2005r. sygn. IV SA/Wa 716/05, Lex nr190566)

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi stała się konieczność zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego, sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-