Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1720/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36a ust. 2, 51 ust. 1 pkt 3, 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2354/20 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2020 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2354/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też: "organ odwoławczy", "GINB") postanowieniem z dnia 26 października 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia O. P. i J. P., na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "Śląski WINB", "organ wojewódzki") z dnia 2 lipca 2020 r. stwierdzające nieważność postanowienia PINB w Katowicach z dnia 7 stycznia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w Katowicach z dnia 7 stycznia 2019 r.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. pełnomocnik O. i J. P., wniósł o przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowego - zgodnego z projektem oraz obowiązującymi przepisami wykonania budynku położonego w K. przy ul. M. ..., wskazując ponadto, że na działce jego mandantów, został wybudowany przez inwestora mur oporowy.

W dniu 16 sierpnia 2018 r., PINB w Katowicach przeprowadził czynności kontrolne w trakcie których ustalił, że inwestorem jest spółka Z. sp. z o.o. sp.k. (dalej: "skarżąca", "spółka", "inwestor"). Na terenie działek o numerze 64/33 i 86/5, powstaje zespół budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej.

Podczas kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w Katowicach w dniu 16 listopada 2018 r., stwierdzono, że inwestor przebudował zaprojektowaną przegrodę zewnętrzną (ścianę szczytową ) budynku mieszkalnego od strony działki przy ul. M. ..., a także wybudował mur oporowy od strony działki przy ul. M. ... o długości 32 m i zmiennej wysokości od 1,22 m do 0,83 m na terenie działek o numerze ... i ..., mimo zaprojektowania muru tylko na działce o numerze ... o długości 9,47 m i stałej wysokości 0,86 m.

W dniu 21 listopada 2018 r. PINB w Katowicach zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej przy ul. M. ... w K. na działce o numerze ... polegającej na: przebudowie przegrody zewnętrznej budynku mieszkalnego segment D2 od strony działki przy ul. M. ... poprzez wykonanie w niej wnęki o wymiarach ok. 1,30 x 1,00 x 2,20 m; budowie muru oporowego od strony działki przy ul. M. ... o długości 32,00 m i zmiennej wysokości od 1,22 m do 0,83 m na terenie działek o numerze ... i ..., bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę.

W dniu 19 grudnia 2018 r. PINB w Katowicach wydał decyzję nr ... którą umorzył postępowanie wszczęte w sprawie samowoli budowlanej przy ul. M. ... w K. na działce o numerze ... polegającej na przebudowie przegrody zewnętrznej budynku mieszkalnego segment D2 od strony działki przy ul. M. ... poprzez wykonanie w niej wnęki o wymiarach ok. 1,30 x 1,00 x 2,20 m, w całości.

W dniu 7 stycznia 2019 r. PINB w Katowicach, postanowieniem nr ... wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w zakresie muru oporowego usytuowanego od strony działki przy ul. M. ... w K. o długości 32 m i zmiennej wysokości od 1,22 do 0,83 m na terenie działek o numerze ... i ... oraz nałożył na inwestora Z. sp. z o. o. s. k. obowiązek przedłożenia: zaświadczenia Prezydenta Miasta Katowice o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31 marca 2019 r.

W dniu 7 czerwca 2019 r. do ŚWINB wpłynął wniosek inwestora o stwierdzenie nieważności postanowienia nr ... PINB w Katowicach z dnia 7 stycznia 2019 r. Spółka na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu.

WINB postanowieniem z dnia 2 lipca 2020 r., stwierdził nieważność postanowienia PNB z dnia 7 stycznia 2019 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wojewódzki przypomniał, że w odniesieniu do muru oporowego, PINB w Katowicach prowadził postępowanie o sygnaturze ... w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę zakończonej decyzją ostateczną nr ... PINB w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2016 r. zatwierdzającą przedłożony projekt zamienny obejmujący m.in. przedmiotowy mur oporowy. Projekt zamienny zakładał budowę muru oporowego o 9,47 m i wysokości 0,86 m na terenie działki o numerze .... W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że powstający mur oporowy ma długość 32 m i zmienną wysokość od 1,22 m do 0,83 m. W związku z tym faktem, PINB w Katowicach stwierdził, że ustawodawca nie przewidział istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zamiennego co skutkuje konicznością wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy muru oporowego w trybie określonym w art. 48 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego wybrany przez PINB w Katowicach odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Organ wojewódzki podkreślił, że z uwagi na to, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jest wydawana w miejsce decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to należy do niej stosować przepisy regulujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli także te, które są przewidziane na wypadek odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym, w ocenie ŚWINB, tryb przyjęty przez organ I instancji nie jest trybem właściwym na gruncie niniejszej sprawy, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to, jak wskazał organ wojewódzki, z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej wynoszącej na dzień wydania postanowienia przez organ powiatowy - 125.000 zł, wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania.

Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli O. i J. P.

Po rozpoznaniu wyżej wspomnianego zażalenia, GINB skarżonym postanowieniem z 26 października 2020 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w Katowicach z dnia 7 stycznia 2019 r., nr ....

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, GINB, omówił instytucję stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, wskazując, że dotyczy ona również postanowień obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przypomniał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego wydania.

Organ wyjaśnił, że jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności orzeczenia, jest wydanie go z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Przypomniał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje postanowienie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor zrealizował mur oporowy na terenie działek ... i ..., mur ma 32,00 m długości i zmienną wysokość do 1,22 m do 0,83 m (w uzasadnieniu WSA błędnie podano 8,30 m). Jak natomiast wynika z projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r., sporny mur oporowy zlokalizowany miał być tylko na terenie działki nr ... oraz mieć 9,47m długości i 0,86 m wysokości. Zatem część przedmiotowego muru oporowego w ogóle nie została uwzględniona w projekcie budowlanym zamiennym. Część ta została więc zdaniem GINB wykonana w warunkach samowoli budowlanej do której zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowalnego, które nie przewidują instytucji istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zamiennego.

GINB wskazał, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 - której inwestor wykonanego muru oporowego, nie posiadał.

Takie działanie inwestora jest w ocenie GINB samowolą budowlaną, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie doszło więc zdaniem GINB do rażącego naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 i 2, stanowiącego podstawę prawną badanego postanowienia PINB w Katowicach z dnia 7 stycznia 2019 r., nr .... Zdaniem GINB, ww. postanowienie nie jest też dotknięte żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia 26 października 2020 r., złożyła spółka Z. sp. z o.o. sp.k. w K. Zaskarżając powyższe postanowienie w całości, skarżąca wniosła o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Sąd przypomniał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, stwierdzenia nieważności.

Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za bezsporny wskazując, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, inwestor zrealizował mur oporowy na terenie działek ... i .... Mur ma 32,00 m długości i zmienną wysokość do 1,22 m do 8,30 m (powinno być: 0,83 m), pomimo, że zamienny projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r., przewidywał, że miał być on zlokalizowany tylko na terenie działki nr ... oraz mieć 9,47m długości i 0,86 m wysokości.

GINB wydając zaskarżone postanowienie, zaakceptował argumentację zaprezentowaną w postanowieniu PINB w Katowicach z dnia 7 stycznia 2019 r. W odniesieniu do przedstawionego wyżej stanu faktycznego, uznał, że część przedmiotowego muru oporowego, w ogóle nie została uwzględniona w projekcie budowlanym zamiennym, a więc została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. GINB tak jak organ powiatowy, uznał że zastosowanie znajdzie art. 48 Prawa budowalnego, ponieważ przepisy tej ustawy, nie przewidują instytucji istotnego odstąpienia od projektu budowalnego zamiennego.

Powyższa argumentacja GINB, była w ocenie Sądu Wojewódzkiego błędna. Sąd podzielił stanowisko GINB, że przepisy prawa budowlanego, nie przewidują istotnego odstąpienia od projektu zamiennego. Nie wynika z nich jednak, że do tego rodzaju odstępstw, będzie miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, tryb przyjęty przez organ powiatowy, nie jest trybem właściwym na gruncie niniejszej sprawy.

Sąd zaakceptował stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1179/14, zgodnie z którym:

"1. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jest wydawana w miejsce decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Należy do niej stosować przepisy regulujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli także te, które są przewidziane na wypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

2. Jeżeli osoba, po zakończeniu budowy prowadzonej przez sąsiada na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu mu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, będzie twierdziła, że budowa ta została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, np. wobec tego, że obiekt budowlany został usytuowany w innej odległości, zwłaszcza bliżej, od granicy nieruchomości, której jest właścicielką, niż to przewidziano w tym projekcie, to będzie mogła domagać się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich działań, przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 p.b."

Dalej Sąd Wojewódzki zaznaczył, że powyższe stanowisko znajduje także wsparcie w kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 113/15, LEX nr 2456565. W uzasadnieniu tego wyroku, NSA stwierdził: "Zupełnie nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że projektem budowlanym zamiennym można objąć jedynie te roboty budowlane, które były objęte projektem pierwotnym. Po co w takim wypadku byłby w ogóle projekt zamienny? Niewątpliwie musi być pewna tożsamość obiektu oznaczonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę i obiektu którego odstępstwa dotyczą. Tak też jest w niniejszej sprawie. Projekt budowlany zamienny winien nawiązywać do pozwolenia na budowę. Ponadto należy pamiętać, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Jest dopiero pierwszym etapem, gdyż treść projektu wyznacza dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego."

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, zdaniem Sądu, organ powiatowy, powinien zatem w odniesieniu do odstępstw inwestora zastosować regulację przewidzianą w art. 51 ust 1 pkt 3, a w dalszej kolejności w art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego w zależności od zrealizowania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków. Podkreślić w tym miejscu należy, że tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, wybrany przez PINB w Katowicach, odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. PINB błędnie przyjął, że odcinek konstrukcji muru oporowego w części wykraczającej poza rozmiary przewidziane w projekcie zamiennym, powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, mimo, że inwestor legitymował się decyzją PINB w Katowicach nr ... z dnia 20 kwietnia 2016 r. zatwierdzającą na podstawie art 51 ust 4 Prawa budowlanego, projekt zamienny obejmujący również mur oporowy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w sprawie nie będzie miała zastosowania regulacja przewidziana w art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postepowania, jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jak wynika z przebiegu postępowania, niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie występuje negatywna przesłanka zastosowania tej regulacji, bowiem w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach, które sprzeciwiają się rozstrzygnięciu wątpliwości prawnych na korzyść jednej ze stron. Istnienie spornych interesów wynika także z uzasadnienia skargi, przy czym wbrew przedstawionej w niej argumentacji, sporne interesy w rozumieniu wskazanego przepisu, nie dotyczą sporu pomiędzy inwestorem a organem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, należało uznać za słuszny zarzut naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ ponownie rozpoznający sprawę nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zadaniem organu rozpoznającego sprawę na skutek złożenia środka odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 178/21, LEX nr 3167959).

Tymczasem, zdaniem Sądu, organ odwoławczy, ograniczył się do powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia PINB w Katowicach z dnia 7 stycznia 2019 r., nie odnosząc się jednocześnie do argumentów skarżącej zaprezentowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia oraz piśmie stanowiącym odpowiedź na zażalenie. Ponadto organ powinien także odnieść się do skutków postanowienia organu powiatowego w postaci opłaty legalizacyjnej.

W tych warunkach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie GINB, narusza przepisy prawa procesowego i prawa materialnego, co skutkować musi jego uchyleniem. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, na etapie rozpatrzenia wniesionego przez O. P. i J. P. zażalenia na postanowienie Śląskiego WINB z dnia 2 lipca 2020 r. organ zobowiązany będzie w przedstawionym przez Sąd zakresie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku dotyczącej zastosowanego w sprawie trybu postępowania oraz oceny postanowienia organu powiatowego pod kątem kryteriów stwierdzania nieważności przedstawionych w wyroku.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., przez przyjęcie, że organ administracji niewłaściwie zastosował ten tryb postępowania prawa budowlanego, przez co rażąco naruszył prawo, podczas gdy organ administracji prawidłowo uznał, że postępowanie należy przeprowadzić w tym właśnie trybie;

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., przez przyjęcie, że organ administracji powinien zastosować ten tryb postępowania określony w przepisach prawa budowlanego, podczas gdy organ administracji prawidłowo uznał, że właściwy będzie tryb określony w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ niewłaściwie uzasadnił swoje stanowisko, podczas gdy organ właściwie zastosował art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Zagadnieniem spornym w sprawie stało się to, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając postanowienie z 7 stycznia 2019 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w zakresie muru oporowego i nałożenia określonych obowiązków na inwestora, rażąco naruszył prawo, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności w zw. z art. 126 k.p.a.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie orzekł zaskarżonym postanowieniem o odmowie stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia z 7 stycznia 2019 r. przyjmując, że w stanie faktycznym sprawy brak było przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w związku z zastosowanym trybem legalizacji samowoli budowlanej, ustanowionym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Przypomnieć trzeba, że organ powiatowy uznał, że inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudował część muru oporowego o długości 32 m i zmiennej wysokości od 1,22 do 0,83 m na terenie działek ... i ..., podczas gdy według decyzji z 20 kwietnia 2016 r. zatwierdzającej projekt zamienny uprawniony był do zrealizowania muru oporowego o długości 9,47 m i wysokości 0,86 na działce nr .... Dodatkowo w postanowieniu z 7 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ustawodawca nie przewidział istotnego odstąpienia od zamiennego projektu budowlanego, zatem zastosowanie miał art. 48 Prawa budowlanego.

W takim stanie sprawy błędne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że kwestionowane postanowienie z 7 stycznia 2019 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ powiatowy "powinien w odniesieniu do odstępstw inwestora zastosować regulację przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 3, a w dalszej kolejności w art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego w zależności od zrealizowania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków".

Po pierwsze, należy zauważyć, że z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynika w sposób jednoznaczny, że przepis ten może mieć zastosowanie do istotnych odstępstw od zatwierdzonego we wcześniejszym postępowaniu naprawczym projektu architektoniczno-budowlanego. Co ważne, Sąd Wojewódzki przyznał rację Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują istotnego odstąpienia od projektu zamiennego, to jednak opierając się na przywołanych judykatach dopuścił możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r. II OSK 1179/14, wyrok NSA z 25 października 2016 r. II OSK 113/15).

Po drugie, Sąd Wojewódzki uznał, że w sytuacji gdy inwestor legitymował się decyzją z 20 kwietnia 2016 r. zatwierdzającą na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego projekt zamienny, to organ powiatowy błędnie przyjął, iż odcinek konstrukcji muru oporowego w części wykraczającej poza rozmiary przewidziane w projekcie zamiennym – powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Trafnie w skardze kasacyjnej podważono ocenę Sądu Wojewódzkiego, wywodząc przede wszystkim, że zastosowane w zaskarżonym wyroku kryteria nie są adekwatne do sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skoro Sąd Wojewódzki sam przyznał, że wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie daje oczywistych wyników, to nieuprawnione było stwierdzenie, że zastosowanie w sprawie trybu legalizacji z art. 48, a nie trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyroki NSA z 13 listopada 2019 r. I OSK 713/18, 26 maja 2020 r. II OSK 3165/19).

Ponadto wielokrotnie wskazywano w judykaturze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o stan prawny niewątpliwy co do jego obowiązywania i interpretacji, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni i chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a nie o błędy w wykładni prawa, przy czym charakter tego naruszenia powoduje, iż taka decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może zatem wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy więc naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. (por.m.in. wyroki NSA z: 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1472/20; 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1893/20, 26 listopada 2021 r. II GSK 1822/21, 11 lutego 2022 r. I GSK 1194/21).

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki wykazał możliwość innej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego niż przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, co jednak nie uprawniało do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W sytuacji, gdy organ powiatowy zastosował w postanowieniu z 7 stycznia 2019 r. jeden z możliwych wariantów wykładni danego przepisu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Ponadto należy zaakcentować, że niezależnie od powyższego, zastrzeżenia budzi również wypowiedź Sądu Wojewódzkiego w zakresie kwalifikacji spornych robót budowlanych jako istotnego odstępstwa od projektu zamiennego, a nie samowoli budowlanej, jak wskazał organ powiatowy.

Wprawdzie organy orzekające w sprawie nie rozważały tego zagadnienia w sposób pogłębiony, to jednak należało uznać, że wstępna kwalifikacja zrealizowanego obiektu budowlanego była uprawniona.

Trzeba pamiętać, że zasadniczo art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może dotyczyć tylko legalnie prowadzonych robót budowlanych – jednak zrealizowanych z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2007 r. II OSK 880/06). Rozróżnienie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oraz samowoli budowlanej musi być dokonane przy zastosowaniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił przekonującej argumentacji za potraktowaniem spornych robót budowlanych jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zamiennego, w kontekście art. 36a ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Tymczasem sprawa dotyczy odcinka muru oporowego o długości ok. 22 m, a więc dwukrotnie przekraczającej długość muru dopuszczonego w projekcie zamiennym, a przy tym usytuowanego nie tylko na działce inwestora nr ..., ale też na działce sąsiedniej nr ..., która stosownie do treści uzasadnienia postanowienia z 7 stycznia 2019 r. należy do osób, które zgłosiły się z interwencją do organu nadzoru budowlanego.

Tak istotna zmiana usytuowania muru oporowego, jak też jego długości, pozwalała na uznanie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Oczywiście nie można wykluczyć, że dokonanie bardziej szczegółowych ustaleń co do okoliczności budowy przedmiotowego muru oporowego, doprowadziłoby do zmiany tej kwalifikacji prawnej. Jednak organ powiatowy, wydając postanowienie rozpoczynające procedurę legalizacji spornych robót budowlanych, uprawniony był do stwierdzenia, że ich realizacja wymagała odrębnego pozwolenia na budowę.

W konsekwencji również w tym aspekcie trudno dopatrzeć się rażącego naruszenia przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zastosowanie tych przepisów przez organ powiatowy, jako podstawa prawna wydanego postanowienia, było oczywistą konsekwencją dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych oraz przyjętych założeń co do wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a konkretnie niedopuszczalności stosowania trybu naprawczego do kolejnego samowolnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Niewątpliwie zgodzić się należało z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do przypadku istotnego odstąpienia (przy założeniu takiego charakteru robót budowlanych) od projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – stwarza określone wątpliwości, w tym co do kompetencji uchylenia przez organ nadzoru poprzedniej decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, na wzór regulacji z art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Warto dodać, że do tej kwestii, podniesionej przez strony postępowania, Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu, ograniczając się tylko do ogólnikowego wskazania możliwości zastosowania w sprawie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3. W rezultacie niejednoznaczność regulacji prawnej nie pozwalała w omawianym przypadku stwierdzić, że postanowienie z 7 stycznia 2019 r. obarczone jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto przy ocenie niniejszej sprawy należało mieć na uwadze, że inwestor w trybie instancyjnym nie zaskarżył postanowienia z 7 stycznia 2019 r., a organ powiatowy na jego wniosek zmienił termin wykonania określonych obowiązków. Nie bez znaczenia jest również to, że przyjęta w tym wstępnym postanowieniu kwalifikacja prawna robót budowlanych, jak też zastosowany tryb legalizacji, mogą podlegać weryfikacji na dalszym etapie postępowania, gdy wydane zostaną stosowne decyzje.

W tym kontekście należało przyjąć, że kwestionowane postanowienie z 7 stycznia 2019 r. nie narusza w sposób rażący prawa, ale też nie wywołuje skutków społecznych czy gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zauważyć trzeba, że obowiązek opłaty legalizacyjnej nie jest następstwem wydanego postanowienia, lecz organ orzeka o tym odrębnie.

Z tych wszystkich względów brak było w sprawie przesłanek warunkujących wyeliminowanie postanowienia z 7 stycznia 2019 r. z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a skarga oddaleniu, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie za art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

2