Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1023/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 usy. 2, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 2 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: Kpa), oraz w związku z art. 2, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, pkt. 1, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1, pkt. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: ustawa, ups), po rozpatrzeniu odwołania P.O. (dalej: wnioskodawca, strona), od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta L. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., z dnia [...] r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego za miesiąc lipiec 2015 r. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – potwierdzając ustalenia poczynione przez organ pierwszoinstancyjny, przypomniał, że przytoczoną na wstępie decyzją Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...] odmówiono stronie przyznania żądanego świadczenia, wobec uznania, że nie współpracuje ona z pracownikiem socjalnym, albowiem nie dotrzymała postanowień kontraktu socjalnego i odrzuciła możliwość podjęcia zatrudnienia. Po czym odnotował, że przepisy ustawy o pomocy społecznej w art. 2 ust. 1 definiują pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do uregulowań prawnych zawartych w art. 3 ustawy – jak zacytował – pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest więc zapobieganie tym sytuacjom, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednakże, na co zwrócił uwagę, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zaakcentował, że zgodnie z art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Art. 11 tej ustawy stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwania szkolenia, stażu przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Podał także, że w świetle art. 8 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje:

a) sobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł,

b) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł,

c) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, t.j. ubóstwa; sieroctwa; bezdomności; bezrobocia; niepełnosprawności; długotrwałej lub ciężkiej choroby; przemocy w rodzinie; potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi; potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności; bezradności w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą; trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; alkoholizmu lub narkomanii; zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej; klęski żywiołowej lub ekologicznej.

W dalszych motywach podniósł, że na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby.

Przenosząc przytoczone regulacje na grunt przedmiotowej sprawy wskazał, że z ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organ pierwszej instancji wynika, że strona ma lat 40, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się miesięcznym dochodem w wysokości 77,40 zł. Dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej, dla osoby samotnie gospodarującej, które stanowi 542 zł. Strona nie pracuje zawodowo, jest osobą bezrobotną, od 16 lat (z kilkumiesięcznymi przerwami) figuruje w rejestrze bezrobotnych w Urzędzie Pracy w L.

W okresie od kwietnia do czerwca 2015 r. otrzymała świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w wysokości 232,17 zł, oraz w ramach programu dożywiania w wysokości 100,00 zł. Organ odwoławczy uwypuklił, że wnioskodawca twierdzi, iż:

po pierwsze – aktywnie poszukuje pracy lecz bezskutecznie, na dowód czego przedkłada co miesiąc potwierdzenia wystawiane przez pięć firm.

po drugie – nie nadaje się do pracy fizycznej i na tę okoliczność przedstawia zaświadczenie lekarskie.

Jednocześnie organ drugoinstancyjny podał, że ustalono, że z tytułu użytkowania lokalu, w którym wnioskodawca poprzednio zamieszkiwał przy ul. [...] w L., posiada zadłużenie w wysokości 10.096,49 zł. Ponieważ wnioskodawca starał się o odpracowanie zadłużenia poprzez udział w pracach społecznie użytecznych (praca fizyczna), to w dniu 12 marca 2014 r. zawarto z nim kontrakt socjalny (zmodyfikowany w dniach 16 marca 2015 r. i 7 lipca 2015 r.). Głównym celem tego kontraktu, jak zaznaczył, jest aktywizacja zawodowa, dzięki której poprawiłby się standard życia strony. Zaakcentował, że strona nie dotrzymała postanowień kontraktu socjalnego odrzucając możliwość podjęcia zatrudnienia. W dniu 29 kwietnia 2015 r. otrzymała propozycję pracy za pośrednictwem MOPS-u, t.j. poinformowano ją o możliwości zatrudnienia w firmie poszukującej pracowników do pracy w [...], w charakterze opiekuna do osób starszych. Podkreślono, że strona zainteresowana była tego rodzaju pracą. W dniu 11 maja 2015 r. MOPS zorganizował spotkanie tej firmy z osobami chętnymi do podjęcia pracy, o czym powiadomiono zainteresowanych, w tym stronę, która – jak wskazał organ odwoławczy za organem pierwszoinstancyjnym – zapewniła, że będzie obecna. Niemniej jednak, co także zaznaczył, telefonicznie powiadomiła MOPS, że nie będzie uczestniczyła w spotkaniu. Podana przez stronę przyczyna absencji w ocenie organu "jest tak błaha, że nie może stanowić podstawy do usprawiedliwia tej nieobecności".

Toteż Kolegium uznało, że biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne, zasadnie organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 14 lipca 2015 r. odmówił jej przyznania żądanej pomocy.

Wyeksponowało, że wnioskodawca zawarł kontrakt socjalny, który zaakceptował i dlatego objęty został planem pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i okresowego. Skoro zrezygnował z realizacji tego kontraktu jak również z błahego powodu zrezygnował z uczestnictwa w spotkaniu z firmą oferującą pracę za granicą, to słusznie organ pierwszoinstancyjny uznał, że nie wywiązuje się on z obowiązku współpracy z pracownikiem socjalnym w celu poprawy swojej sytuacji finansowej. Zdaniem organu drugoinstancyjnego zasadnie organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie pomocy z uwagi na brak jej współpracy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję strona skarżąca, nie formułując odrębnych zarzutów, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, podnosząc, iż całkowicie się z nią nie zgadza. W jej ocenie, że ani MOPS L., ani SKO w C. w ogóle nie rozpatrzyli argumentów na jej obronę. Podkreślił, że korzysta z pomocy MOPS ponieważ jest do tego zmuszona. Autor skargi stwierdził, że "nie mam sponsora ani innych źródeł utrzymania". Podniósł, że od roku 1998 do roku 2006 pracował sezonowo po pół roku, jako palacz CO. Po śmierci żony przeszedł załamanie i do tej pory ma problemy zdrowotne. Wskazał, że w roku 2015 napisał osobiście do dyrektor MOPS o możliwość korzystania z prac społecznie użytecznych, i od 2 marca 2015 r. pracuje tygodniowo 10 godzin i – jak określił – "jestem z tego powodu bardzo zadowolony". Zarzucił organom, że "kłamstwem jest, iż nie chcę pracować fizycznie". Zaznaczył, że zaświadczenie o niezdolności do pracy fizycznej miało ważność rok, a przedstawił je organowi pierwszej instancji 2 lata temu. Podał także, że odkąd korzysta z pomocy MOPS – u uczęszcza na wszelkie możliwe kursy mogące podnieść jego kwalifikacje, w tym w roku 2014 uczęszczał na kurs kierowcy wózka jezdniowego z UP. Ukończył także kurs opiekuna osób starszych i niepełnosprawnych i – jak stwierdził – "nie ukrywam, iż szukam pracy w tym zawodzie ale tylko w kraju ponieważ nie znam żadnych języków obcych".

Odnosząc się do spornej sytuacji, z której organ wywiódł brak współpracy podkreślił, że pracownik socjalny telefonicznie poinformował go o spotkaniu w sprawie rekrutacji opiekunów mających pracować w [...]. Wstępnie, pod wpływem emocji, zgodził się na to spotkanie lecz po zastanowieniu się podjął decyzję, aby zrezygnować z tego spotkania ponieważ nie zna języka niemieckiego. Nadmienił iż nic nie podpisywał, ani pisemnie nie deklarował, że na takie spotkanie przybędzie. Tymczasem, na co zwrócił uwagę spotkanie miało miejsce w maju a pomoc odebrano mu w lipcu, co jest dla niego niezrozumiałe. Stwierdził, że dla niego jest "bardzo dziwnie że pracownik socjalny czekał aż do lipca z odebraniem mi tej pomocy". Na zakończenie podał także, że "(...) Od kiedy korzystam z pomocy MOPS w L. 3 razy złośliwie odebrano mi pomoc nawet gdy 3 lata temu osobiście podjąłem leczenie odwykowe i szczerze przyznałem się do mojego problemu. Stosunek pracowników MOPS jest wybitnie stronniczy i faworyzujący lecz wiele osób jest zastraszonych i boi się mówić o tym".

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego powielania w tej części uzasadnienia. Przypomnienia wymaga, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stronie przyznania zasiłku okresowego. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje, czy w sprawie ziściły się przesłanki do odmowy, jak twierdzi organ czy też przeciwnie, zdaniem strony – przyznania – świadczenia z pomocy społecznej.

Toteż na wstępie wskazać należy, że art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera definicję pomocy społecznej, z której wynika, iż pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, o czym mowa w treści art. 4 ustawy. Norma ta nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia. Niemniej jednak o skutkach takiego działania należy stronę pouczyć, czego w przedmiotowej sprawie brakło. Zgodnie bowiem z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Obowiązek informowania nie może być ograniczony jedynie do pouczenia strony o ogólnych zasadach przyznawania pomocy społecznej, ale ma charakter bardzo szczegółowy, odnoszący się do całości praw i obowiązków stron postępowania, odnosząc się przy tym do indywidualnego beneficjenta świadczeń.

Podmiot ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych powinien mieć świadomość nie tylko, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi, ale także i przede wszystkim o konsekwencjach i skutkach podejmowanych działań czy ich braku. Skoro spośród wielu potrzebujących, wybór najbardziej legitymowanych do pomocy ze środków budżetowych, należy do organu, a decydujące znaczenie ma stan faktyczny sprawy, a w tym możliwości własne beneficjenta i jego zasoby, to należy go o tym pouczyć i uczynić wszystko ażeby ustalenia oparte zostały na prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Dlatego tak ważne jest, ażeby strona miała wiedzę o obowiązku współdziałania stron z organami i prawnych konsekwencjach nie wywiązania się z niego, w rozumieniu i konsekwencjami unormowanymi w art. 11 ust. 2 ustawy. Tym bardziej jeżeli z tego zachowania organ wywodzi negatywny dla strony skutek prawny, jak miało to miejsce w objętej skargą sprawie. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na pouczenie strony o konsekwencjach niestawiennictwa na spotkanie w sprawie pracy w [...] organizowane 11 maja 2015 r. Wynika z nich natomiast, że strona ma problemy życiowe, jest objęta już wieloletnim wsparciem z pomocy społecznej. Jawi się jako osoba nieporadna życiowo, czemu de facto, nie przeczą organy pierwszej i drugiej instancji. W ocenie Sądu nie wypełnia zasady budowania zaufania społecznego do organu zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji sformułowanie zaaprobowane przez organ odwoławczy, że "ewidentnie nie stara się poprawić własnej sytuacji życiowej", gdyż nie wynika to z materiału dowodowego. Akta sprawy, niemalże w całości stanowią nieczytelne kopie, nie potwierdzone za zgodność z oryginałem, nie wiadomo z nich potwierdzeniem czego mają być zawarte w nich treści, co uniemożliwia ich, tak odczytanie i kontrolę.

Sąd stwierdza, że organowi znana jest trudna sytuacja życiowa strony, co potwierdza twierdzenie, że od 16 lat objęta jest ona pomocą społeczną. Tymczasem ocena już sytuacji strony w aspekcie świadczonej pomocy dokonana przez organ jakby jej nie uwzględnia. Organy pierwszej i drugiej sytuacji wskazują w uzasadnieniu poddanych kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie orzeczeń, że strona ma 40 lat, od 16 lat (z kilkumiesięcznymi przerwami) jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku (...). Nadto uwypuklają, że "co miesiąc przynosi do MOPS potwierdzenia z poszukiwania zatrudnienia z 5 firm" i wywodzą, że "ewidentnie nie stara się poprawić własnej sytuacji życiowej".

W przedmiotowej sprawie organ dołącza w poczet materiału dowodowego nieczytelny wywiad środowiskowy, co także uniemożliwia kontrolę zasadności podjętych rozstrzygnięć. Z art. 107 ustawy i rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 27, poz. 138 ze zm.) wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału, ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest materiału dowodowego świadczącego o wynikach obserwacji organu czy podważających ocenę strony skarżącej o chęci poprawy własnej sytuacji.

Skład orzekający, co wymaga podkreślenia, w pełni akceptuje ugruntowany w judykaturze pogląd, że rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Brak możliwości jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania aktualnej i rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, a dowodu tego nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi, co jednakże w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Został on jednakże w ocenie Sądu przeprowadzony niewnikliwie i niestarannie. Nie wiadomo o co strona była pytana, wiadomo jakie ma oczekiwania i jakie czyni starania w zakresie poprawy własnej sytuacji. Okoliczność ta, z uwagi na pomoc o jaką ubiega się strona nie jest obojętna.

Organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji przyjęły brak współdziałania z organem podczas, gdy nie wykazały na czym ten brak polegał, czy tylko na odmowie wzięcia udziału w spotkaniu z maja 2015 r., czy też nie, a jest to nader istotne, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona wskazuje, że nie zna języka niemieckiego. Nadto, co może nie zostać niezauważone usprawiedliwiła swoją absencję na tym spotkaniu. Wysuwany przez organy powód, jako dowodzący "ewidentnego" braku chęci poprawy sytuacji w postaci "spotkania z dziewczyną" nie uwzględnia istotnej przeszkody w postaci niemożności komunikacji wynikającej z nieznajomości języka [...]. Organy w tym zakresie nie poczyniły żadnych ustaleń, nie wynika bowiem z akt sprawy, jaką znajomość języków obcych deklarowała strona, czy kierowana była ewentualnie na kursy językowe, czy była to przesłanka warunkująca pracę w Niemczech, czy wprost przeciwnie.

W orzecznictwie przyjęto, jako wyczerpanie przesłanki braku współdziałania z organem usprawiedliwiającej zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy, uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Podkreślić tu jednak należy jednoznacznie, że odmowa przyznania pomocy społecznej z tytułu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie jest sankcją z tytułu niezastosowania się strony do ustawowych wymagań – co jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło, albowiem strona uczestniczyła w wywiadzie czego dowodzi dołączona nieczytelna w treści jego kserokopia.

Odmowa przyznania świadczenia wynika nie z faktu niemożności przeprowadzenia wywiadu ale z faktu braku chęci poprawy własnej sytuacji, co jednak nie zostało udowodnione i wykazane.

Skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 775/14, że analiza przepisu art. 11 ust. 2 ups prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jego zła wola – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący – jak wskazano powyżej – jest osobą nieporadną życiowo, ale czy już nie starającą się o jej poprawę, co do tego brak jest dowodów, a to z kolei na tym etapie nie pozwala na przyjęcie braku współdziałania. Pracownicy organu, kierując się wiedzą i doświadczeniem zawodowym, winni dołożyć większej staranności w zakresie prowadzonego wywiadu i robić to w taki sposób aby wnioskujący o pomoc społeczną nabrał do pracownika zaufania a w konsekwencji otworzył się na współpracę, a nade wszystko miał świadomość skutków prezentowanej w toku postępowania postawy. W tych warunkach za nieuprawnione Sąd uznał przyjęcie przez organ, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie stanu faktycznego przesądza bowiem o sposobie załatwienia sprawy. Organ ustalając zakres postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zatem do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego ale w równej mierze okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Nie może zatem w tym ostatnim zakresie pozostawać bierny wyłącznie oczekując na inicjatywę dowodową strony. Jednostronność postępowania wyjaśniającego uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego stanowi naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, a więc jest działaniem naruszającym prawo (vide B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz wyd. 11 wyd. C.H. Beck).

Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 482/14. Nadto Sąd ten w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 25/14 stwierdził, z czym nie sposób się nie zgodzić, że dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez stronę skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że – wbrew twierdzeniom organu – wywiad środowiskowy został przeprowadzony, ale materiał dowodowy nie został prawidłowo zebrany, a ten zebrany nie został poddany ocenie ze strony organu. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją błędnie zatem zinterpretowano ratio zastosowanej regulacji prawnej zamieszczonej w art. 11 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji tego uchybiono zasadom procedury administracyjnej przedstawionym w art. 7 i art. 77 Kpa. W ramach wielu aspektów zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyróżnić można gwarancję prawnej ochrony praw jednostki wobec władczego działania. Gwarancję tę daje nałożony na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania nie tylko zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego ale także zgodnie z regułami wynikającymi z kultury administrowania, wśród których szczególne znaczenie przypisuje się stosunkowi pracowników organu do stron poprzez wykazanie życzliwości, cierpliwości przy udzielaniu informacji (vide E. Izerzon, J. Starościak, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970).

Również w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji uchwalonym w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski, który instytucja ta zaleciła stosować w organach i instytucjach Unii, a który można traktować jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji, umieszczono szereg zakazów i nakazów rozwijających zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, jak wskazano powyżej, że Sąd, korzystając z uprawnienia nadanego mu mocą art. 135 Ppsa, uznał za konieczne uchylić wydane w sprawie decyzje. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie właściwie zebrać materiał dowodowy pozwalający na odtworzenie sytuacji materialnej strony zapewniając jej czynny w nim udział i pouczając o prawnych konsekwencjach odmowy współpracy z pracownikiem socjalnym, a następnie ocenić zebrany materiał dowodowy, który przedstawiony został w wywiadzie środowiskowym, w protokole przyjęcia podania wniesionego ustnie, a także dokonać właściwych ustaleń, których ratio przedstawione zostanie wnikliwie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W tym stanie stwierdzić także należy, że przedwczesną byłaby przy tym dokonana przez Sąd ocena merytoryczna działań organów w kontekście prawa strony do objętego skargą świadczenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo, i jako takie powinny zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa.