Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1296/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi X z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 20126 r., nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia F. S. - uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], Prezydent [...] - działając z urzędu - zatwierdził podział działki nr [...] o powierzchni [...]ha z obrębu [...], położonej w rejonie ulic [...] i [...] w W., stanowiącej część nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...], na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i działkę nr [...] o powierzchni [...]ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy podział następuje w związku z rozpatrywaniem wniosku dawnych właścicieli tych nieruchomości o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do wydzielanego gruntu - złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.27).

Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. X spółka z o.o. sp. k. - wieloletni dzierżawca przedmiotowej nieruchomości - wystąpiła z wnioskiem o wznowienie z urzędu na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013r. - ze względu na istnienie na projektowanej do zwrotu byłym właścicielom działce nr [...] fragmentu podziemnego garażu stanowiącego część budynku centrum handlowego.

W uzasadnieniu wskazała, że weryfikacja zabudowy na wydzielonych działkach wykazała, iż granica działki [...] przecina podziemną część budynku centrum handlowego, a linie podziałowe nie biegną po linii ścian, podział ten w ogóle nie przebiega wzdłuż żadnych płaszczyzn pionowych. Podział ten spowodował, że część budynku [...] położona jest obecnie na działce nr [...] przeznaczonej do realizacji roszczeń dekretowych oraz na działce nr [...] nie przeznaczonej do realizacji tych roszczeń. Taki podział został zatwierdzony mimo, iż nie dokonano podziału budynku centrum handlowego stosownie do art. 93 ust.3 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.)

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., działając z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił przedmiotowe postępowanie.

Stwierdził, że w dacie wydania ww. rozstrzygnięcia organowi wydającemu decyzję nie była znana okoliczność istnienia na podlegającej podziałowi działce nr [...] wykraczającej poza zasadniczą bryłę podziemnej części posadowionych na niej budynków – bowiem ewidencja budynków nie zawierała informacji w tym zakresie.

Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w punkcie pierwszym uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...], zaś w punkcie drugim odmówił dokonania podziału działki nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania ww. decyzji. Podniósł, że Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] - jako wewnętrzna komórka organizacyjna Urzędu [...], do której zadań należy prowadzenie postępowań dotyczących podziałów nieruchomości - wydając decyzję z dnia [...] lutego 2013r. nie znała faktu, że na podlegającej podziałowi działce nr [...] usytuowana była, wykraczająca poza zasadniczą bryłę budynku, jego podziemna część (parking).

Zgodnie zaś z art. 93 ust.3 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.): "Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. "

W niniejszej sprawie granice wydzielonej działki nr [...]nie spełniają ww. wymogów i fakt ten ma istotne znaczenie w zakresie rozstrzygnięcia sprawy podziału działki nr [...].

W konsekwencji - z uwagi na brak możliwości wykonania podziału nieruchomości zgodnego z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami - Prezydent [...] za właściwe odmówić dokonania podziału działki nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015r. F. S. - powołując się na art.145 § 1 pkt. 4 kpa - wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. i uchylenie tej decyzji oraz o umorzenie postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r.

W uzasadnieniu stwierdziła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., a jako dawny właściciel nieruchomości warszawskiej częściowo wchodzącej w skład działki nr [...] z obrębu [...], a zarazem osoba, która złożyła wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego - ma przymiot strony, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zatwierdzającego projekt podziału tej działki.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].

Organ stwierdził, że wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na wniosek strony, która nie brała udziału w postępowaniu i na której spoczywa obowiązek wykazania, że służy jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Tymczasem byli właściciele dawnych nieruchomości warszawskich nie są stronami w sprawie podziałów tych nieruchomości.

Dodał, iż w sprawie uznania za stronę dawnych właścicieli orzecznictwo nie jest jednoznaczne. Niemniej podkreślił, że w przypadku podziału nieruchomości - o zatwierdzenie projektu podziału, na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami może wystąpić jej właściciel (współwłaściciel lub użytkownik wieczysty, współużytkownik wieczysty), gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym.

Na zakończenie stwierdził, że F. S. - nie będąca ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] - nie była stroną postępowania podziałowego, zaś brak legitymacji po stronie wnioskodawcy jest przesłanką odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa.

Nie zgadzając się z takim stanowiskiem F. S. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na ww. postanowienie Prezydenta [...] - wnosząc o jego uchylenie, a następnie o uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., a także o umorzenie postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy w zw. z art. 97 ust.1ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez bezzasadną odmowę uznania F. S. za stronę postępowania w związku z nieuznaniem przez organ jej interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości, do której skarżąca ma roszczenia i co do której w toku jest postępowanie, natomiast uznanie za stroną dzierżawcy nieruchomości w postępowaniu podziałowym;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 kpa;

- art. 2 Konstytucji RP.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] - na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa - uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych - w wyniku wznowienia postępowania. Zatem kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia tym postępowaniu jest ustalenie, czy osobie wnoszącej o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją podziałową Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Wyjaśnić bowiem należy, iż w przypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia co do zasady nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Tylko w sytuacji, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06; z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Natomiast w myśl ust. 3 podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli:

1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych;

2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste.

Z powyższego wynika, że przymiot strony w postępowaniu podziałowym mają strony, które mają interes prawny w podziale nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że F. S., jako były właściciel nieruchomości, wszczęła postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości - zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, iż nie ma interesu we wszczętym postępowaniu podziałowym.

Organ I instancji nie tylko nie wyjaśnił, dlaczego oczywistym jest, że F.S. nie ma interesu prawnego we wszczętym postępowaniu podziałowym przedmiotowej nieruchomości - co narusza art. 7, 77 i 107 § 3 kpa - to jeszcze dodatkowo zaznaczył, iż orzecznictwo Sądów nie jest jednoznaczne, jeśli chodzi o uznawanie stron postępowań wszczętych w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości jako stron w postępowaniach podziałowych tych nieruchomości. Skoro zatem organ I instancji dostrzegł problem, to winien był przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe w tym zakresie oraz uzasadnić stwierdzenie, że F. S. faktycznie przedmiotu strony we wznowieniowym postępowaniu nie miała. Skoro zaś wymagało to takiego postępowania organu, to organ I instancji nie był uprawniony do wydawania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, tylko winien był wznowić postępowanie i we wznowionym postępowaniu ocenić interes prawny F. S. do uczestniczenia w tymże postępowaniu.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła X spółka z o.o. sp. k. wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa polegającym na wydaniu postanowienia kasacyjnego w sytuacji, w której nie zaistniały przesłanki do wydania takiego postanowienia kasacyjnego - bowiem F. S. wnioskująca o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nie posiada przymiotu strony w tymże postępowaniu, zatem zaskarżone postanowienie winno zostać utrzymane w mocy.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku F. S. o wznowienie postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną.

Dodała, że postępowanie o podział nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału I ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r: poz. 1774). Art. 97 ust.1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. O zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel (współwłaściciel lub użytkownik wieczysty, współużytkownik wieczysty), gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego.

W związku z tym sytuację F. S. ocenić można ewentualnie jako faktycznie zainteresowanej rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz takie zainteresowanie nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Może to natomiast świadczyć o interesie faktycznym nie zaś interesie prawnym.

Wobec powyższego skarżąca stwierdziła, że już z twierdzeń samego wniosku F. S. wynika, iż nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu, o którego wznowienie wnioskowała, bez konieczności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Zatem brak ustawowej podstawy do wznowienia postępowania, tj. złożenie wniosku przez podmiot nie będący stroną stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa - co potwierdza przywołane również przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie wniesionej skargi i wskazało, że podtrzymuje swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej jako "ppsa".

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na jego wynik.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r., które uchyliło postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

W niniejszej sprawie stan faktyczny nie był sporny zaś kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tym postępowaniu jest ustalenie, czy organ II instancji prawidłowo uchylił - jako przedwczesne - postanowienie organu I instancji.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd w całości podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że postanowienie Prezydenta [...] jest przedwczesne.

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wyraźnie wynika, że organ administracji może wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa tylko w sytuacji, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, iż wniosek składa podmiot niebędący stroną.

Natomiast wszystkie kwestie wątpliwe i sporne muszą być przedmiotem badania organu administracji w postępowaniu po wznowieniu postępowania. Zatem w tych wypadkach organ nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, lecz wznawia postępowanie na podstawie art. 149 § 2 kpa i dopiero potem ocenia tę kwestię oraz dokonuje ustaleń w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest fakt, że podział działki nr [...] następuje w związku ze złożonym przez F. S. wnioskiem w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.27).

Zatem prawidło organ II instancji uznał, iż w tym przypadku organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego oczywistym jest, że F. S. nie ma interesu prawnego we wszczętym postępowaniu podziałowym przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Prezydent dokonał takiego kategorycznego stwierdzenia w sytuacji, w której orzecznictwo Sądów w tym zakresie nie jest jednoznaczne.

Skoro zatem brak przymiotu strony nie jest tak oczywisty i sam organ dostrzegł ten problem - to winien był przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe w tym zakresie, a następnie dokładnie i wyczerpująco uzasadnić stwierdzenie, że F. S. faktycznie przedmiotu strony we wznowieniowym postępowaniu nie miała.

Wobec powyższego organ I instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, dlatego też prawidłowo organ II instancji uchylił je - jako naruszające art. 7, 77 i 107 § 3 kpa.

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, iż z uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] ewidentnie wynika, że podział działki nr [...] dokonany jego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], jest nieprawidłowy, gdyż nie spełnia on wymogów art. 93 ust.3 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) - i wobec powyższego podział ten powinien być wyeliminowany z obrotu.

Podsumowując, Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniło przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.