Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 438/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 76 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie umorzenia 50% środków wypłaconych na podjęcie działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Sygn. III SA/Łd 438/13

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz ar. 10 ust. 2 pkt 4, ust. 7 pkt 2, art. 46 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4, art. 76 ust. 7, ust. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99 poz. 1001 ze zm.), Wojewoda Ł. - po rozpoznaniu odwołania E.Ż. od decyzji Starosty K. z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie odmowy umorzenia 50% środków wypłaconych w ramach umowy Nr [...] z dnia 13.11.2009 r. oraz rozłożenia na raty kwoty pozostałej po umorzeniu części środków – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ ustalił, że E.Ż. od 03.09.2009 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna. W dniu 29.09.2009 r. złożyła wniosek o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Następnie w dniu 13.11.2009 r. zawarta została umowa nr [...] dotycząca przyznania i wypłacenia E.Ż. jednorazowo środków na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej, tj. sklepu odzieżowego w K., ul. A. 11. W umowie wskazano, że E.Ż. przyznaje się na wyżej wskazany cel kwotę 17.686,00 zł. W umowie tej zawarto m.in., że E.Ż. zobowiązuje się do nie podejmowania zatrudnienia oraz niezawieszania działalności w okresie pierwszych 12 miesięcy jej prowadzenia. Umowa przewidywała, że w przypadku niedotrzymania jej warunków bezrobotna zobowiązana jest w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wezwania, do zwrotu wypłaconej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia ich otrzymania. Zabezpieczenie wykonania umowy stanowił weksel in blanco wraz z deklaracją wekslową złożony przez bezrobotną i poręczony przez inną osobę fizyczną. Poręczycielem weksla była M.K..

E.Ż. przedłożyła w PUP w K. zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 19.11.2009 r. potwierdzające podjęcie przez nią działalności gospodarczej od dnia 21.11.2009 r.

W dniu 10.02.2010 r. podpisano aneks nr 1 do umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 roku. Strony uzgodniły zmiany w umowie dotyczące wysokości przyznanej E.Ż. kwoty na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej. Uzgodniono, że zainteresowanej przyznaje się na ten cel kwotę 17.048,84 zł. Pozostałe warunki umowy nie uległy zmianie.

W dniu 27.10.2010 r. E.Ż. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. pismo z dnia 16.10.2010 r. informujące o rozwiązaniu umowy z dnia 13.11.2009 r. dotyczącej przyznania jej jednorazowo pomocy na podjęcie działalności gospodarczej. Zainteresowana wyjaśniła, iż prowadzony przez nią sklep nie przynosił dochodów i z uwagi na trudną sytuację finansową we wrześniu 2009 r. podjęła zatrudnienie w swoim zawodzie, tj. w zawodzie nauczyciela języka rosyjskiego.

E.Ż. w piśmie z dnia 16.10.2010 r. wskazała, iż prosi o "umorzenie dotacji w wysokości 50% i wyrażenie zgody na spłatę pozostałej sumy po umorzeniu w ratach miesięcznych". Podniosła, że jej wynagrodzenie wynosi 2.383 zł brutto, a wynagrodzenie jej męża - 2.000 zł brutto. Wskazała w swym piśmie, że po opłacie kosztów wynajmu mieszkania i mediów pozostaje jej niewielka kwota na utrzymanie. Dodała, iż nie posiada środków finansowych ani majątku pozwalającego na spłatę dotacji. Wskazała, iż w związku z otrzymaniem środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie uzyskała żadnych korzyści finansowych.

W dniu 02.11.2010 r. PUP w K. wystosował do E.Ż. pismo zawierające wypowiedzenie umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 roku i wezwanie do zwrotu w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania, kwoty 17.048,84 zł wraz z odsetkami ustawowymi, łącznie kwoty 19.180,18 zł. W piśmie z dnia 02.11.2010 r. wskazano, że wypowiedzenie umowy oraz wezwanie do zwrotu wynika z niedotrzymania przez E.Ż. warunków umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 roku. Pismo to zostało wysłane do E.Ż. oraz do jej poręczycielki, tj. M.K..

W dniu 02.11.2010 r. Starosta K. wydał decyzję o "odmowie umorzenia 50% środków wypłaconych w ramach umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 r. oraz rozłożenia na raty kwoty pozostałej po umorzeniu części środków". Decyzję tą wysłano do E.Ż. oraz do M.K..

W dniu 27.06.2011 r. PUP w K. wystosował pismo do E.Ż. zawierające wezwanie do zapłaty kwoty 20.619,29 zł. Pismo to wysłano także do M.K..

W dniu 13.07.2011 r. E.Ż. złożyła w PUP w K. pismo, w którym zawarła prośbę o rozłożenie na raty kwoty wymaganej od niej do zapłaty. W piśmie tym wskazała, iż deklaruje wpłaty w ratach w kocie 700 zł miesięcznie, do 10 dnia każdego miesiąca.

W dniu 02.08.2011 r. Starosta K. wydał decyzję o "rozłożeniu spłaty środków wypłaconych na podstawie umowy nr [...] z dn. 13.11.2009 r. o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 20.831,81 (17.048,84 zł kwota główna, 3.782,97 zł - odsetki ustawowe) w następujący sposób: 1 rata w wysokości 531,81 zł, 29 rat w wysokości 700,00 zł wszystkie raty płatne do 10 dnia każdego miesiąca począwszy od miesiąca września 2011 r.". Decyzję tę wysłano do E.Ż. oraz M.K.. Decyzja z dnia [...] uzyskała walor ostateczności.

E.Ż. do dnia 14.02.2013 r. dokonała spłaty w ratach kwoty 10.331,81 zł.

W dniu 02.08.2011 r. PUP w K. wystosował pismo do E.Ż. informujące, iż "nie ma przepisów które regulowałyby kwestię zawieszenia zaliczania odsetek w przypadku złożenia odwołania od decyzji".

W dniu 04.06.2012 r. Wojewoda Ł. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej Starosty Powiatu K. z dnia 02.11.2010 r. orzekającej o odmowie umorzenia 50% środków wypłaconych w ramach umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 r. oraz rozłożenia na raty kwoty pozostałej po umorzeniu części środków. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody wynikało, że decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wydano ją bez uprzedniego zasięgnięcia opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w K., czyli niezgodnie dyspozycją zawartą w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto Wojewoda w powyższej decyzji wskazał, że decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...] wydano z naruszeniem zasad określonych w art. 77 § 1 k.p.a., tj. bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczącego sytuacji materialnej strony. W związku z tym Wojewoda wskazał, iż Starosta K. jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku E.Ż. z dnia 27.10.2010 r. i wydania decyzji administracyjnej. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności.

W dniu 05.10.2012 r. PUP w K. wystosował pismo do E.Ż. z prośbą o złożenie do dnia 15.10.2012 r. informacji oraz dokumentów dotyczących: źródeł dochodu rodziny, wysokości dochodu, obciążeń finansowych wynikających z życia codziennego, tj. opłat za czynsz, energię elektryczną, wodę, media, wyżywienie, zakup leków, zadłużenia wobec innych instytucji.

W dniu 11.10.2012 r. M.K. przesłała do PUP w K. e-maila, w którym wskazała, iż prosi o podanie podstawy prawnej do żądania od niej informacji na temat jej źródeł dochodów, rodziny i obciążeń finansowych. Podniosła, że nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z E.Ż., co mogłoby mieć ewentualnie związek z jej wnioskiem o umorzenie części środków na podjęcie działalności gospodarczej.

W dniu 16.10.2012 r. do PUP w K. wpłynęło pismo E.Ż. z dnia 12.10.2012 r. Prosiła w nim o pisemne wyjaśnienie dlaczego wymaga się od niej złożenia informacji o źródłach dochodu i wydatkach rodziny za wrzesień 2012 r., skoro rozpatrywany ma być jej wniosek z dnia 27.10.2010 r. o umorzenie 50% środków i rozłożenie na raty pozostałych środków dotyczących umowy nr [...].

W dniu 26.10.2012 r. PUP w K. wystosował pisma do E.Ż. oraz M.K., w których wyjaśnił, iż poręczyciel umowy solidarnie odpowiada za zobowiązania wynikające z realizacji umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 roku. Ponadto w pismach tych wyjaśniono, że rozpatrzenie wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty należności wynikającej z umowy o przyznanie jednorazowo środków na działalność gospodarczą wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania dotyczącego rzetelnego ustalenia sytuacji majątkowej osoby, której udzielono środków na podjęcie działalności gospodarczej, jak i poręczyciela. W związku z powyższym PUP w K. ponownie poprosił zainteresowane o informację oraz dokumenty dotyczące ich sytuacji majątkowej.

Odnosząc się do pisma PUP w K. z dnia 26.10.2012 r. E.Ż. wskazała, że dokumenty, które zostaną przez nią przedłożone dotyczyć będą stanu majątkowego na dzień 02.11.2010 r., tj. na dzień wydania decyzji przez Starostę K.. Podniosła, że w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę Ł. nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...], Starosta "musi jeszcze raz rozpatrzyć sprawę w oparciu o przedstawiony przez stronę stan faktyczny". E.Ż. wskazała ponadto, że Wojewoda w rozstrzygnięciu "powołał się m.in. na 145 § 1 pkt 5 k.p.a.". Podniosła w związku z tym, że żądanie od niej dokumentów przedstawiających jej obecny stan majątkowy, a nie z dnia wydania wadliwej decyzji, jest bezzasadne. Powołała się na wyrok NSA dotyczący postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

W dniu 20.11.2012 r. E.Ż. przedłożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. pismo, w którym wskazała, że dokumenty przedstawiające jej sytuację majątkową na dzień 02.11.2010 r. załączyła do wniosku z dnia 27.10.2010 r.

W dniu 26.11.2012 r. Powiatowa Rada Zatrudnienia w K. podjęła uchwałę o negatywnym zaopiniowaniu wniosku E.Ż. o umorzenie części dotacji udzielonej na uruchomienie działalności gospodarczej w kwocie "10.509,70 zł".

W dniu 28.12.2012 r. Starosta K. wydał decyzję o "odmowie umorzenia 50% środków wypłaconych w ramach umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 r. oraz rozłożenia na raty kwoty pozostałej po umorzeniu części środków". Z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynikało, że powodem odmowy uwzględnienia wniosku strony było ustalenie, że strona nie przedstawiła dokumentów dotyczących sytuacji majątkowej, a tym samym organ nie miał możliwości ustosunkowania się co do tego, czy w stosunku do zainteresowanych zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. przesłanek niezbędnych do umorzenia należności.

W decyzji z dnia [...] podniesiono również, że organ kierował się w przedmiotowej sprawie "nie tylko interesem dłużnika lecz również interesem wierzyciela, którym jest Skarb Państwa". Starosta K. wyjaśnił, że organy zatrudnienia zobowiązane są do szczególnej dbałości o prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi. Decyzję tę wysłano do E.Ż. oraz M.K..

E.Ż. wniosła odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...]. Podniosła, iż rozpatrując jej sprawę Starosta K. powinien opierać się na przepisach oraz stanie faktycznym obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty K. z dnia [...], albowiem Wojewoda Ł. stwierdził nieważność tej decyzji. Skarżąca podniosła, iż dokumenty dotyczące jej sytuacji finansowej na dzień 02.11.2010 r. zostały załączone przez nią do wniosku z dnia 27.10.2010 r. Podniosła również, iż w zaskarżonej decyzji niesłusznie wskazano, że organ rozpatrując sprawę wziął pod uwagę interes dłużnika. W konkluzji odwołania wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda Ł. szeroko zaprezentował przepisy prawa mające w niniejszej sprawie zastosowanie. W tym w szczególności przepisy art. 46 ust. 3 oraz art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Dalej Wojewoda wskazał, że organ rozpatrujący wniosek o umorzenie należności winien zbadać dokładnie czy w sprawie mają zastosowanie wszystkie, niektóre, czy nie mają zastosowania żadne przesłanki wymienione w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podkreślił przy tym, że umorzenie (całości zobowiązania lub części) jest możliwe, jeżeli w sprawie wystąpi choćby jedna z tych przesłanek, natomiast nawet w przypadku wystąpienia wszystkich przesłanek umorzenia starosta może nie wyrazić zgody na umorzenie należności. Decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 powoływanej ustawy mają bowiem charakter decyzji uznaniowych.

Podkreślił także, że starosta wobec osoby, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, może stosować instrumenty prawne przewidziane art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. może odroczyć, rozłożyć na raty, lub umorzyć należność w całości lub w części) o ile istnieje dla niej obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń. Ten obowiązek powstaje wówczas, jeżeli osoba prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Powyższa regulacja oznacza – jak wskazał organ II instancji, że organ może badać przesłanki określone enumeratywnie w pkt 1-4 ust. 7 art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia świadczenia jedynie wówczas, gdy strona(y) nie kwestionuje(ą) obowiązku zwrotu przyznanego świadczenia. Gdy istnieje spór co do obowiązku zwrotu, brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o umorzenie. Dopiero uzyskanie tytułu wykonawczego uprawnia do ściągnięcia należności i świadczy o obowiązku jej zwrotu. Do wydania tytułu wykonawczego właściwy jest sąd powszechny w postępowaniu cywilnym.

W związku z tym Wojewoda wskazał – mając na uwadze treść art. 28 k.p.a. oraz fakt, iż M.K. poręczyła weksel in blanco wystawiony przez E.Ż. tytułem zabezpieczenia wykonania umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 roku, że M.K. jest stroną postępowania dotyczącego wniosku E.Ż. o umorzenie dotacji w wysokości 50% i zgodę na spłatę pozostałej sumy po umorzeniu w ratach miesięcznych.

Dalej organ II instancji podniósł, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że PUP w K. wypełnił weksel in blanco i wystosował do E.Ż. dwa wezwania do zapłaty: pierwsze - z dnia 02.11.2010 r. wzywające do zapłaty kwoty 19.180,18 zł, drugie - z dnia 27.06.2011 roku wzywające do zapłaty kwoty 20.619,29 zł. Wezwania te otrzymała również do wiadomości M.K..

Wskazał w związku z tym, że nawet wypełnienie weksla in blanco nie oznacza dla organu możliwości bezpośredniego dochodzenia kwoty w nim określonej, bowiem dopiero uzyskanie tytułu wykonawczego uprawnia do ściągnięcia należności i świadczy o obowiązku jej zwrotu. Powiatowy Urząd Pracy w K. takim tytułem wykonawczym natomiast nie dysponował ani w stosunku do E.Ż., ani w stosunku do M.K.. E.Ż., w przeciwieństwie do M.K., wyraźnie uznała swą należność wobec PUP w K. z tytułu niewywiązania się z umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 roku. M.K. takiej deklaracji nie złożyła. Treść e-maila M.K. z dnia 11.10.2012 roku świadczy o tym, że poręczycielka E.Ż. nie widzi związku jej osoby z podaniem wniesionym w dniu 27.10.2010 roku przez E.Ż..

Zważywszy na powyższe, Wojewoda Ł. stwierdził, że przed rozpatrzeniem wniosku E.Ż. wniesionego w dniu 27.10.2012 r. organ I instancji powinien najpierw wyjaśnić, czy M.K. nie kwestionuje tego, iż solidarnie odpowiada za zobowiązania E.Ż. powstałe w wyniku niewywiązania się z umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 roku. Od ustalenia tej okoliczności zależy dalsze postępowanie dotyczące decyzji w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie należności na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy. Zastosowanie ulg w spłacie należności na podstawie wyżej wymienionych przepisów możliwe jest wyłącznie w sytuacji nie kwestionowania przez strony samego obowiązku zwrotu należności. W przypadku gdy strony nie kwestionują samego obowiązku zwrotu, na organie zatrudnienia ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do sytuacji majątkowej wszystkich osób, które są obowiązane do zapłaty świadczenia. Sytuację zobowiązanych bada się zważywszy na bieżące dochody, zobowiązania i majątek.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że E.Ż. niesłusznie podnosi w odwołaniu, że jej sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o stan faktyczny z dnia 02.11.2010 r. w ocenie Wojewody, skarżąca myli dwa tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji ostatecznych, a mianowicie myli tryb nieważności decyzji z trybem wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że w decyzji z dnia 04.06.2012 r. nie wskazywał, jak dowodzi skarżąca, że Starosta K. powinien rozpatrzyć sprawę E.Ż. w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. W decyzji z dnia 04.06.2012 r. wskazywał jedynie, iż Starosta K. jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku E.Ż. z dnia 27.10.2010 r. i wydania decyzji administracyjnej. Skoro zaś wniosek zainteresowanej nie był rozpatrywany w wyniku wznowienia postępowania, lecz w zwykłym trybie, ponowne rozpatrzenie tego wniosku powinno odbyć się również w zwykłym trybie postępowania. W tym przypadku organ wydaje decyzję w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania nowej decyzji. Skarżąca niesłusznie podnosi, że do rozpatrzenia jej wniosku wystarczy dokumentacja, którą załączyła do wniosku.

Niezależnie od powyższego Wojewoda Ł. podkreślił, że przed rozpatrzeniem wniosku E.Ż. z dnia 27.10.2010 r. organ I instancji powinien wyjaśnić czy zainteresowana ten wniosek podtrzymuje zważywszy, iż wniosek dotyczył umorzenia dotacji w wysokości 50% oraz wyrażenia zgody na spłatę pozostałej sumy po umorzeniu w ratach miesięcznych, natomiast zainteresowana nie kwestionowała decyzji Starosty K. z dnia [...] dotyczącej rozłożenia na 30 rat spłaty środków wypłaconych na podstawie umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 roku w kwocie 20.831,81 zł; skarżąca wpłaca raty określone w decyzji Starosty K. z dnia [...]; do dnia 14.02.2013 roku dokonała wpłat na łączną kwotę 10.331,81 zł. Podkreślił również, że decyzja Starosty K. z dnia [...] dotyczyła rozłożenia na raty całości należności wyliczonej na dzień 02.08.2011 r. We wniosku zainteresowanej z dnia 27.10.2010 r. nie doprecyzowano natomiast kwoty, którą skarżąca chciałaby aby jej umorzono, a ponadto kwoty, którą chciałaby, aby rozłożono jej na raty. Nie ulega jednakże wątpliwości, zdaniem Wojewody, iż uprawomocnienie się decyzji Starosty K. z dnia [...] oznacza, że należność wynikająca z realizacji umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 r. to kwota 20.831,81 zł, którą należy zapłacić w ratach określonych w tej decyzji (dotyczy to wysokości i terminu wpłaty poszczególnych rat).

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty K. z dnia 28.12.2012 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto Wojewoda stwierdził, że wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zważając na powyżej wskazane okoliczności faktyczne i prawne, Wojewoda Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

We wskazaniach dla organu I instancji Wojewoda wyjaśnił, że obowiązany on będzie do przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu:

1) ustalenie czy E.Ż. podtrzymuje, czy wycofuje wniosek z dnia 27.10.2010 r. dotyczący umorzenia dotacji w wysokości 50% oraz wyrażenia zgody na spłatę pozostałej sumy po umorzeniu w ratach miesięcznych, zważywszy że nie kwestionowała decyzji Starosty K. z dnia [...] dotyczącej rozłożenia na 30 rat spłaty środków wypłaconych na podstawie umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 r. w kwocie 20.831,81 zł.

2) w przypadku podtrzymania wniosku z dnia 27.10.2010 roku należy go doprecyzować. E.Ż. powinna wyjaśnić o umorzenie jakiej konkretnie kwoty należności wystąpiła i jaką kwotę chciała aby rozłożono jej na raty.

3) w przypadku podtrzymania przez E.Ż. wniosku z dnia 27.10.2010 r. należy poprosić M.K. o wyjaśnienie, czy nie kwestionuje tego, iż solidarnie odpowiada za zobowiązania E.Ż. powstałe w wyniku niewywiązania się przez nią z umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 r.

4) w przypadku kwestionowania okoliczności, o której mowa w pkt 3, Starosta K., PUP w K. powinien uzyskać tytuł wykonawczy stanowiący podstawę do ściągnięcia należności nie tylko od E.Ż., lecz również od jej poręczycielki, tj. M.K..

5) po ustaleniu osób obowiązanych do zapłaty należności wynikającej z niedotrzymania warunków umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 r. organ I instancji obowiązany będzie do wezwania tych osób do przedstawienia aktualnej sytuacji materialnej, majątkowej zważywszy na przesłanki określone w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień lub/i przedstawienia stosownej dokumentacji organ pierwszej instancji obowiązany będzie do zebrania materiału dowodowego z wykorzystaniem innych dostępnych środków, np. wystosowania pism do ośrodka pomocy społecznej, zakładu pracy osób zobowiązanych do zwrotu należności, itp.

6) po zgromadzeniu dokumentacji, o której mowa w pkt 5, dotyczącej aktualnej sytuacji osób zobowiązanych do zapłaty należności organ I instancji obowiązany będzie do ponownego przedstawienia wniosku E.Ż. Powiatowej Radzie Zatrudnienia w K. w celu wydania opinii, stosownie do art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Wojewoda wyjaśnił przy tym, że postępowanie opisane w pkt 2-6 należy przeprowadzić wyłącznie w przypadku, gdy E.Ż. podtrzyma swój wniosek z dnia 27.10.2010 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody Ł. złożyła E.Ż. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz o dokonanie oceny prawnej ww. wskazań. Powyższej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 7, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnianiu skargi podniosła, że fakt podtrzymywania przeze nią wniosku o umorzenie spornych należności rozłożenie pozostałej ich części na raty nie ulega wątpliwości, gdyż w żadnym z pism kierowanych do PUP w K. po dniu złożenia wniosku, tj. po 27.10.2010 r. nie zwracała się o wycofanie wniosku.

Dalej podniosła, że przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 27.10.2010 r. na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie bierze się pod uwagę dochodów poręczyciela i bez znaczenia pozostaje okoliczność czy zwrot przyznanych świadczeń został zabezpieczony przez poręczyciela.

Zarzuciła także, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Ł. nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii naruszenia przez organ I instancji, w trakcie rozpatrywania sprawy, zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej. Jak podniosła, w jednym z pism skierowanych do niej przez PUP w K. organ jednoznacznie stwierdził, zanim jeszcze Powiatowa Rada Zatrudnienia wydała opinię w sprawie, iż przesłanki określone w art. 76 ust. 7 ww. ustawy w stosunku do skarżącej nie występują.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania ja i przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi.

Rozpoczynając rozważania dotyczące prawidłowości zapadłych przed organami rozstrzygnięć zauważyć należy na wstępie, że co do zasady rozstrzygnięcie Wojewody uchylające decyzję organu I instancji jest merytorycznie zasadne, a zarzuty skargi – jak również przyczyny, z których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji - odnoszą się w praktyce do wskazań Wojewody w stosunku do organu I instancji określających zakres niezbędnych czynności koniecznych do wykonania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i przeprowadzaniu postępowania dowodowego i w tym zakresie należy ocenić ich zasadność.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze zauważyć należy, że nie wszystkie one mogą zostać uznane uzasadnione. W szczególności nie ma racji skarżąca, że przy ocenie zasadności umorzenia, czy też rozłożenia na raty należności podlagających zwrotowi organ winien opierać się na danych majątkowych strony z dnia 02.11.2010 r. Słusznie w tym zakresie stwierdziły organy, iż w tym przypadku zastosowanie mają dane majątkowe z daty rozstrzygania wniosku o umorzenie. Skarżąca myli tutaj dwa tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji ostatecznych, a mianowicie tryb nieważności decyzji z trybem wznowienia postępowania. Wyjaśnić jedynie należy, że wniosek zainteresowanej nie był rozpatrywany w wyniku wznowienia postępowania, lecz w zwykłym trybie, ponowne rozpatrzenie tego wniosku powinno odbyć się również w zwykłym trybie postępowania. W tym przypadku organ wydaje decyzję w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania nowej decyzji. Skarżąca niesłusznie zatem podnosi, że do rozpatrzenia jej wniosku wystarczy dokumentacja, którą załączyła do wniosku.

Nie sposób także zgodzić się z zarzutami strony skarżącej dotyczącymi wskazania dla organu I instancji ustalenia, czy skarżąca podtrzymuje swój wniosek i w jakim zakresie domaga się umorzenia, a w jakim zakresie rozłożenia na raty, biorąc pod uwagę zaistniałe w sprawie fakty – częściowa spłata należności w ratach. W przypadku innego zachowania, tj. nie ustalenia precyzyjnie treści żądania skarżącej co do wysokości umorzenia i wysokości kwoty podlegającej rozłożeniu na raty organ naraziłby się na zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej (k.p.a.). W razie bowiem jakichkolwiek wątpliwości co do rozumienia pisma strony (wniosku i jego zakresu) powinnością organu jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony, w tym zakresie organ nie może czynić domysłów. Reguły postępowania administracyjnego zobowiązują również organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). W tym aspekcie zauważyć należy, że skarżąca częściowo spłaciła już należne zobowiązania, pozostaje więc pytanie, czy pierwotny wniosek o umorzenie dotyczy całości zobowiązań, czy też tylko tych które pozostały. Brak wyjaśnienia tych okoliczności może narazić skarżącą na określone skutki finansowe w jej majątku.

Zasadne było także uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i wskazanie przez Wojewodę, że w braku informacji przekazanych przez stronę na temat jej sytuacji majątkowej organ I instancji winien zmierzać do samodzielnego ustalenia tej sytuacji majątkowej – z wykorzystaniem innych dostępnych środków i instytucji.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że zasadniczy błąd organu II instancji dotyczy tej części uzasadniania i wskazań w jej końcowej części, w której odnosi się do konieczności ustalenia informacji o stanie majątkowym poręczyciela i uzyskaniu w stosunku do niego tytułu wykonalności.

Analizując zatem w tym zakresie treść zaskarżonej decyzji nasuwa się wniosek, iż Wojewoda rozstrzygając sprawę w drugiej instancji kierował się dorobkiem wykładni i orzecznictwa wypracowanych w okresie obowiązywania poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514) - jej art. 18 oraz art. 139 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 4a tej ustawy starosta mógł odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę udzieloną bezrobotnemu z Funduszu Pracy, jeżeli:

1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności;

2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania;

3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności;

5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 4b ww. ustawy, umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiadał solidarnie więcej niż jeden dłużnik, mogło nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodziły co do wszystkich zobowiązanych.

Zauważyć w związku z tym należy, iż w obecnie obowiązującej i regulującej kwestię udzielania bezrobotnym pożyczek na rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej, ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w art. 76 ustawodawca zrezygnował z cytowanego powyżej rozwiązania przewidzianego w art. 18 ust. 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obecnie obowiązujące przepisy wymieniając przesłanki, które upoważniają organ do umorzenia bezrobotnemu pożyczki, nie zawierają konieczności badania czy przesłanki te występują również w stosunku do poręczycieli pożyczki.

Wykładnia językowa art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie budzi w tym względzie żadnych wątpliwości. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż zmiana przepisów w powyższym zakresie jest logiczna. Ratio legis art. 76 ust. 7 polega na tym, aby nie powodować znaczącego pogorszenia sytuacji materialnej bezrobotnego, któremu nie powiedzie się zamierzenie polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym dłużnik w pewnych sytuacjach wbrew intencji ustawodawcy nie był chroniony, albowiem przepis wymuszał prowadzenie egzekucji w stosunku do poręczycieli. Poręczycielom z kolei przysługiwało oczywiste uprawnienie do wystąpienia przeciwko dłużnikowi z roszczeniem regresowym. Tak więc przepis, który z założenia miał chronić dłużnika, w istocie go nie chronił.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca powiązał możliwość umorzenia należności wynikającej z udzielonej bezrobotnemu pożyczki wyłącznie z ustaleniami sytuacji materialnej dłużnika, a nie poręczycieli. Zatem rozumienie przepisu art. 76 ust. 7 zaproponowane przez Wojewodę w niniejszej sprawie skutkowałaby tym, iż przepis ten byłby normą martwą. Wystarczyłoby bowiem, żeby organ uzależnił zawieranie umów o przyznanie bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej, od ich zabezpieczenia przez poręczycieli. W takiej sytuacji zgodnie z interpretacją organów obu instancji nie byłoby możliwe umorzenie należności wynikających z tych należności.

Reasumując stwierdzić należy, iż organy rozważając na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy możliwość umorzenia lub rozłożenia na raty wypłaconych środków na podjęcie działalności gospodarczej biorą pod uwagę przesłanki wymienione w przepisie art. 76 ust 7 pkt 1-4. Dla rozstrzygnięcia w tym zakresie bez znaczenia pozostaje okoliczność czy zwrot przyznanych świadczeń został zabezpieczony przez poręczycieli.

Zauważyć należy końcowo, iż rację miały organy wskazując, że decyzja podejmowana w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń należy do instytucji tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie zawsze w stosunku do osoby, która spełnia ustawowe kryteria do umorzenia ww. należności, taka decyzja zostanie podjęta.

Uznanie administracyjne zezwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, gdyż sprowadza się ona wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie i czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji.

Sąd administracyjny bada w szczególność, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art.. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny, po wyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz zgodnie z wymogami uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, to sąd nie może kwestionować jego rozstrzygnięcia. Sposób kontroli sądu administracyjnego jest zatem nieco odmienny, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje go zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia.

Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań uznać należy, że organ odwoławczy naruszył obowiązujące przepisy przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Organ w sposób nieuprawniony uznał, iż w sprawie istnieje ustawowa przesłanka uniemożliwiająca umorzenie należności, albowiem zwrot należności zabezpieczono poręczeniem. Jak już wskazano powyżej obowiązujące przepisy przewidują, iż dla ewentualnego umorzenia nienależnie pobranego świadczenie bez znaczenia jest fakt istnienia poręczenia. Artykuł 76 ust 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dając organom upoważnienie do umorzenia należności, nakazuje badać wyłącznie przesłanki enumeratywnie wyszczególnione w tym przepisie.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o umorzenie organy winny uwzględnić wskazane powyżej wnioski Sądu. Zobowiązane będą przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu precyzyjnego ustalenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną i zdrowotną skarżącej. W oparciu o te ustalenia organy winny rozważyć czy w przedmiotowej sprawie zaistniała któraś ze wskazanych w art. 76 ust 7 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przesłanek upoważniających do umorzenia należności. W przypadku pozytywnego ustalenia w powyższym zakresie, organy winien rozważyć czy w stosunku do E.Ż. celowe jest całkowite lub częściowe umorzenie należności. Swoje stanowisko organy winny precyzyjnie przedstawić w pisemnym uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze uznając, iż Wojewoda naruszył przepisy postępowania i przepis materialny art. 76 ust 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a naruszenia te miały niewątpliwy wpływ na treść wydanych decyzji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

D.Cz.