Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 862/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]’ w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...] Minister Kultury uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2002 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie prawnym:

Zawiadomieniem z dnia 28 lutego 1997 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków terenu dawnego [...] wraz z zabudową: murowanym budynkiem szkoły wzniesionym w 1939 roku, fragmentem ocalałego muru [...]- strefa "[...]" oraz murowanym barakiem z rampą kolejową- strefa "[...]", obejmującego działki: część działki nr [...], działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], mieszczącego się w W. przy ulicy [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków Województwa [...] pod numerem rejestru [...] dobra kultury w postaci części dawnego [...] z zabudową: murowanym budynkiem szkoły wzniesionym w roku 1939 (w czasie okupacji Oddziałem [...] "[...]"), fragmentami ocalałego muru [...] - strefa "[...]" obejmująca teren martyrologii [...]-wraz z częścią murowanego baraku (do osi drzwi rozsuwanych od strony północnej), rampą kolejową i placem przeładunkowym- strefa "[...]" stanowiąca jego najbliższe sąsiedztwo- w W. przy ulicy [...] w granicach według załączonego planu stanowiącego integralną część niniejszej decyzji z terenem obejmującym działki: część działki nr [...], działkę nr [...],część działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., decyzją z [...] września 1998 r. nr [...] Generalny Konserwator Zabytków uchylił powołaną decyzję z [...] kwietnia 1997 r. Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. postanowił zmienić swoją decyzję z [...] kwietnia 1997 r. w ten sposób, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków pozostają: 1) budynek szkoły przy ulicy [...], murowany wzniesiony na początku lat 30-tych XX wieku, mieszczący początkowo Archiwum [...] i [...] szkoły 2) budynek szkoły przy ulicy [...] dawny numer [...] obecnie numer [...], murowany, zbudowany w 1939 roku 3) pomnik wraz z najbliższym otoczeniem obejmującym część działki nr [...], działkę nr [...].

Natomiast zawiadomieniem z dnia 17 maja 2000 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków terenu placu w najbliższym sąsiedztwie "[...]" ( wpisanego do rejestru zabytków decyzją numer [...] z [...] kwietnia 1997 r.) stanowiącego jego strefę ochrony konserwatorskiej, położonego na działce nr [...] i części działki nr [...] w W. przy ulicy [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] dobra kultury w postaci terenu placu w najbliższym sąsiedztwie "[...]" (wpisanego do rejestru zabytków decyzja numer [...] z [...] kwietnia 1997 r.) stanowiącego ochronę konserwatorską zabytkowego terenu w granicach według załączonego planu stanowiącego integralną część niniejszej decyzji.

Zawiadomieniem z dnia 28 września 2000 r. Generalny Konserwator Zabytków zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r., nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków w W.

Decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...] Generalny Konserwator Zabytków w W. uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2000 r., nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] powołując się na przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. z [...] września 1992 r. postanowił uzgodnić pod względem konserwatorskim przedstawiony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalno-usługowego w W. przy ulicy [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2000 r., nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] postanowił uzgodnić pod względem konserwatorskim przedstawiony projekt budowlany I etapu zabudowy mieszkaniowo-usługowej (budynek mieszkalno-usługowy "[...]", dwie stacje trafo) położonej na terenie działki numer [...] w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu literami [...] przy ulicy [...] w W.

Decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...] Generalny Konserwator Zabytków stwierdził nieważność decyzji z [...] października 1999 r. nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W.

Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...] Generalny Konserwator Zabytków utrzymał w mocy decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z [...] października 2000 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...] Generalny Konserwator Zabytków umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek zażalenia [...] Fundacji "S." [...] na postanowienie Wojewódzkiego konserwatora Zabytków Województwa [...] z [...] października 2000 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] Generalny Konserwator Zabytków, po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na postanowienie z [...] października 2000 r. nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków Województwa [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r. wydanym w sprawie sygnatura akt IV SA 2680/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Fundacji "S." z siedzibą w W. na postanowienie z [...] listopada 2000 r., nr [...] Generalnego Konserwatora Zabytków.

Decyzją z [...] lipca 2002 r., nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] dobra kultury w postaci terenu dawnego [...] w W. oznaczonego na załączonym planie stanowiącym integralną część niniejszej decyzji literami [...] i obrysowanego kolorem zielonym oraz następujące budowle i budynki znajdujące się na tym terenie, oznaczone na załączonym planie kolorem czerwonym, a więc budynki położone przy ulicy [...] tj. gmach wzniesiony na początku lat 30-tych XX wieku oraz numer [...], dawny numer [...] tj. budynek szkoły wzniesiony w 1939 r. (oznaczone na załączonym planie numerami 1,2), jak również pomnik (oznaczony na załączonym planie numerem 3) upamiętniający bramę prowadzącą na [...].

Decyzją z dnia [...] września 2002 r. numer [...] Minister Kultury, po rozpatrzeniu odwołania Pana S. S. Przewodniczącego Federacji Stowarzyszeń [...] w polsce i Pani G. T. Dyrektora Generalnego [...] Fundacji "S." z siedzibą w W., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2002 roku numer [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Na decyzję z [...] września 2002 r., nr [...] Ministra Kultury skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Strona skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenia podniosła, że brak było podstaw do uznania [...] Fundacji "S." za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 k.p.a. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że tylko organizacja społeczna uznana za stronę może wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej. Ponadto strona skarżąca wskazuje na przyczyny uzasadniające wyłączenie Ministra Kultury od rozpatrywania sprawy oraz podkreśla, iż organ rozpatrujący sprawę przekroczył ustawowe terminy do jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 24 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni na powołaną decyzję Ministra z dnia [...] września 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skoro Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. nie przysługuje żaden tytuł prawno-rzeczowy do gruntu oraz do naniesień budowlanych znajdujących się na gruncie objętym treścią decyzji organu I instancji, to spółdzielnia nie jest legitymowana do złożenia skargi do sądu administracyjnego od decyzji Ministra Kultury z [...] września 2002 roku, gdyż nie wykazała swego interesu prawnego rozumianego, jako związek między chronionym przez konkretny przepis prawa materialnego interesem prawnym, a tą decyzją administracyjną.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2005 r. uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego z dnia 24 września 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury wpis dobra kultury nie wyklucza z udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest wpisanie do rejestru zabytków dobra kultury nieruchomego innego podmiotu, który wykaże posiadanie własnego interesu prawnego. Zdaniem NSA nietrafna jest argumentacja prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadniająca brak posiadania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w W. legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. NSA wskazał, że należy mieć na uwadze, iż dyspozycje zawarte w przepisach ustawy o ochronie dóbr kultury (obecnie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) na właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiadujących z terenem wpisanym do rejestru zabytków nakładają realne i bezpośrednie obowiązki. Źródłem tych obowiązków są przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury t.j. przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. Dlatego też Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. realizując swe ustawowe zadania tj. budując obiekty będzie nie uprawniona, ale zobowiązana do przestrzegania wszystkich tych norm prawnych, które na nią jako użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami objętymi wpisem do rejestru zabytków zostały nałożone. Okoliczności powyższe sprawiają, że nie sposób odmówić skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. posiadania interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest wpis do rejestru zabytków przedmiotowego terenu.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1661/05 zawiesił postępowania sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności zgłoszenia przez fundację udziału w postępowania administracyjnym jako organizacji społecznej.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1661/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, ze względu na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II OPS 4/05.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zagadnieniem pierwszoplanowym w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności złożenia przez [...] Fundację "S." oraz Federację Stowarzyszeń [...] w Polsce odwołania od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2002 r.

Powołane podmioty nie są stronami postępowania administracyjnego, ponieważ decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków opisanego powyżej terenu, nie kształtuje w żaden sposób ich praw i obowiązków. W szczególności powołana fundacja jak i stowarzyszenie nie dysponują tytułem rzeczowym do nieruchomości objętych decyzją. Nie wykazały również, aby były właścicielami czy też użytkownikami wieczystymi działek sąsiednich. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] Fundacja "S." brała udział w postępowaniu jako organizacja społeczna, mimo braku postanowienia dopuszczającego do udziału w postępowaniu (art. 31 Kpa), dlatego też Minister Kultury uznał, że jest uprawniona do złożenia odwołania.

Jednak zgodnie z art. 31 § 2 Kpa organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Przy czym w postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu organ musi określić, jakiego to dotyczy postępowania.

Przy czym organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu, uczestniczy w nim na prawach strony. Zakres pojęcia "na prawach strony" nie jest jednak tożsamy z pojęciem "strona". W doktrynie prawa administracyjnego wyrażono pogląd, iż status prawny organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest wyznaczony wyłącznie przez przysługujące stronie prawa procesowe" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 34). W ramach tego statusu organizacja społeczna nie może ze skutkiem prawnym dokonywać "czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu zasady dyspozycyjności" (J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski KPA, Komentarz, 5 Wyd, 2003, s. 258). I tak organizacja społeczna, która uczestniczy w postępowaniu na prawach strony nie jest uprawniona do żądania zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa czy też umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 Kpa, ponieważ w obu przypadkach nie może być uznana za stronę, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte. Oceniając prawo strony do złożenia odwołania należy podzielić, wyrażony w doktrynie prawa administracyjnego pogląd, że "z uprawnienia organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania (...) nie można wyprowadzić prawa do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji" (B. Adamiak (w:) Adamiak/Borkowski KPA, Komentarz, 5 Wyd, 2003, s. 258 (Komentarz, 2003, s. 558). Zatem tylko organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może skutecznie złożyć odwołanie od decyzji wydanej w tym postępowaniu. W żadnym razie regulacja ta nie ogranicza praw organizacji społecznej, która może jej zdaniem wadliwą decyzję organu pierwszej instancji próbować wzruszyć poprzez nadzwyczajne tryby np. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wniesienia odwołania przez dwa podmioty, mimo że nie zostały one dopuszczone do udziału w postępowaniu w formie postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 Kpa.

Przy czym wprawdzie Fundacja "S." otrzymywała do wiadomości decyzje i pisma organów, mimo nie wydania postanowienia od dopuszczeniu do udziału w postępowaniu i braku wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt I SA 855/88 o możliwości istnienia dorozumianego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania w sytuacji przyjmowania jej oświadczeń i doręczania jej decyzji i postanowień, bez formalnego postanowienia. W szczególności bowiem wskazać należy, że podstawą wydania postanowienia o dopuszczeniu jest ustalenie, że spełnione są przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, to jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Natomiast Federacja Stowarzyszeń [...] w Polsce w ogóle nie występowała przed organem pierwszej instancji, a dopiero na odwołaniu podpisał się Przewodniczący Federacji Stowarzyszeń [...] w Polsce. W tym przypadku stwierdzić należy, że przepisy Kpa w ogóle nie dopuszczają jako wystąpienia inicjującego udział organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby - złożenia odwołania przez organizację społeczną. Prawo to odwołania ma wyłączenie organizacja, która uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony. Tym samym nie ma dla sprawy w ogóle znaczenia czy odwołanie wniosła osoba właściwie umocowana przez Federację czy też nie, ponieważ Federacja Stowarzyszeń [...] w Polsce w ogóle nie mogła wnieść odwołania.

A zatem stwierdzić należy, że podmioty wnoszące odwołanie nie były do tego uprawnione i organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako wszczętego przez osobę nieuprawnioną. Uznać wiec należy, że zaskarżona decyzja narusza art. 31 § 1-2, art. 127 § 1 Kpa w stopniu, który wpłynął istotnie na wynik postępowania, ponieważ doprowadził do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że zostało ono wniesione przez podmioty do tego nieuprawnione.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.