Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 94/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85, 90 ust. 1, 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 40 , 41, 42, art. 50 ust. 2 pkt 1, 52 ust. 2, art. 58 ust. 6 i art. 60 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia rodzajów oraz warunków i sposobu przyznawania świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oddala skargę


UZASADNIENIE

III SA/Łd 94/08

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 grudnia 2007 r., na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miejską w Ł., że w dniu 21 listopada 2007 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w Ł nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia rodzajów oraz warunków i sposobu przyznawania świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Ł., w tym nauczycieli będących emerytami i rencistami.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 17 grudnia 2007 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł. wskazał m. in., że przepis art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela został sformułowany w sposób ogólny i nie zawiera w odniesieniu do sposobu regulacji kwestii pomocy zdrowotnej dla nauczycieli przez organy prowadzące żądnych dodatkowych wytycznych. Przyjęte przez Radę Miejską w Ł. rozwiązanie stanowi zatem realizację istniejącej na gruncie przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela swobodę kształtowania przez organ prowadzący sposobu przyznawania świadczeń, w zakresie którego mieści się również wskazanie podmiotów dysponujących funduszem zdrowotnym, w tym przypadku – jednostek budżetowych Miasta Ł..

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]nr [...], wydanym na podstawie art. 85 oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie określenia rodzajów oraz warunków i sposobu przyznawania świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Ł., w tym nauczycieli będących emerytami i rencistami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wyjaśnił, że uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w Ł. przyjęła Regulamin przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Ł. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru powziął wątpliwość co do uregulowań zawartych w tym Regulaminie, tj. w § 3 ust. 2 oraz w § 5, z których wynika, iż kompetencje w zakresie dysponowania środkami przeniesiono na poziom szkół. Rada Miejska na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie podzieliła poglądu wyrażonego w zawiadomieniu.

Organ nadzoru stwierdził, że podjęta uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób przyznawania. Tak więc wolą ustawodawcy, z braku innych regulacji, było powierzenie administrowania wyżej wymienionym funduszem organowi prowadzącemu szkołę. Nie jest wykluczone, aby organ prowadzący w drodze odrębnych przepisów powierzył dyrektorom szkół podejmowanie konkretnych czynności w zakresie dysponowania przez nich środkami funduszu, powołania komisji, przyznawania świadczeń, ale taka możliwość winna wynikać z zapisów Regulaminu. Odmienna interpretacja zapisów ustawowych w praktyce doprowadziłaby do sytuacji, że powstanie nie jeden fundusz na poziomie organu prowadzącego, ale wiele funduszy funkcjonujących na poziomie szkół. Tymczasem z § 3 ust. 2 regulaminu wynika, iż środki finansowe umieszcza się w planach finansowych szkół.

Organ nadzoru wskazał, że w sprzeczności z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela pozostają także zapisy § 5 Regulaminu. Skoro "fundusz zdrowotny" funkcjonuje przy organie prowadzącym i pozostaje w jego administracji, to tym samym powołanie komisji do rozpatrywania wniosków nauczycieli o przyznanie zasiłków pozostaje w kompetencji organu prowadzącego.

Organ nadzoru wyjaśnił, że kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 3 uprawnienia dla dyrektorów szkół do powoływania dodatkowego organu szkoły, jakim miałaby być taka komisja, wynikać muszą ze statutu danej szkoły.

Wojewoda [...] wskazał, że w § 4 ust. 4 Regulaminu wskazany został krąg podmiotów, które mogą wystąpić o przyznanie pomocy zdrowotnej w imieniu nauczyciela. Uprawnienia takiego nie można przypisać radzie pedagogicznej. Kompetencje rady pedagogicznej wymienione są enumeratywnie w art. 41 ust. 1 oraz w art. 42 ustawy o systemie oświaty, tak więc w tym zamkniętym katalogu kompetencji rady pedagogicznej nie znajduje się uprawnienie do złożenia w imieniu nauczyciela wniosku o przyznanie pomocy zdrowotnej, a co za tym idzie taki zapis w Regulaminie stanowi nieuprawnione rozszerzenie ustawowych kompetencji rady.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto Ł. zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w Ł. nie miała prawa określić kompetencji, w zakresie dysponowania środkami finansowymi dot. pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, dla dyrektorów szkół; art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ł. jest sprzeczna z prawem; art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że komisja do spraw przyznawania świadczeń zdrowotnych ma status organu szkoły, do której odnoszą się zapisy tego artykułu.

Wskazując na powyższe uchybienia, na podstawie art. 148 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jako podstawa prawna uchwały nr [...] powołany został art. 72 ust. 1 i 4 w związku z art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Rodzaje oraz warunki i sposób przyznawania świadczeń określone zostały w "Regulaminie przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Ł." stanowiącym załącznik do ww. uchwały. W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ł. nie narusza prawa. Z zapisu art. 72 ust. 1 w związku z art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela wynika wprost, że organy prowadzące szkoły, w tym przypadku Rada Miejska w Ł., przeznacza corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, określa rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej mocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Wypełniając dyspozycję wskazanego art. 72 ust. 1 Rada Miejska w Ł. w przedmiotowej uchwale przyjęła model dysponowania środkami finansowymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli: 1) przeznaczając corocznie w budżecie Miasta Ł. środki finansowe w wysokości 0,3% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenie osobowe nauczycieli i umieszczając je w planach finansowych szkół (§ 3 regulaminu przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli...). Stosownie do regulacji art. 165 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) budżet Miasta Ł. zawiera także plany przychodów i wydatków m.in. jednostek budżetowych (szkół). Zapis § 3 ust. 3 nie stanowi naruszenia art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela z uwagi na fakt, że plany te stanowią element budżetu Miasta Ł. Tym samym spełniony został warunek przeznaczenia w budżecie Miasta Ł. środków finansowych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, 2) określając rodzaje przyznawanych świadczeń (§ 4 ust. 1 regulaminu), 3) określając warunki i sposób przyznawania świadczeń (§ 4 ust. 2 - 5 i § 5 regulaminu). Strona skarżąca podała, że z przepisu art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, wbrew temu co uznał organ nadzoru, nie wynika, aby ustawodawca powierzył Radzie Miejskiej w Ł., jako organowi prowadzącemu w tym przypadku, administrowanie "funduszem zdrowotnym", jak określił to organ nadzoru. Zdaniem strony skarżącej administrowanie jest synonimem zarządzania, wykonywania, obsługi i na pewno nie mieści się w kompetencjach Rady Miejskiej w Ł., jako organu stanowiącego i kontrolnego, w szczególności w odniesieniu do art. 72 ust. 1 ww. ustawy. Przyjęte przez Radę Miejską w Ł. rozwiązania zawarte w przedmiotowej uchwale stanowią istniejącą na gruncie art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela swobodę kształtowania sposobu i warunków przyznawania świadczeń, w zakresie, którego mieści się również wskazanie podmiotów dysponujących "funduszem zdrowotnym", w tym przypadku jednostek budżetowych Miasta Ł. (szkół). Rada Miejska w Ł. wykonując na gruncie art. 72 ust. 1 kompetencje organu prowadzącego określiła m.in. warunki i sposób przyznawania świadczeń pomocy zdrowotnej, przewidując udział szkół prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego w realizacji tego zadania i dysponowania środkami "funduszu zdrowotnego". Podnoszona przez organ nadzoru teza, jakoby intencją ustawodawcy było utworzenie jednego funduszu zdrowotnego dla nauczycieli, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Co więcej, godzi ona w realizowany na początku przemian ustrojowych proces decentralizacji zadań publicznych oraz burzy wypracowaną w tym zakresie praktykę realizowania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli przez szkoły. Ponadto działa na szkodę beneficjentów tej pomocy, bowiem w tak dużej jednostce samorządu terytorialnego jak Miasto Ł. nie byłaby możliwa w pełni rzetelna ocena sytuacji zdrowotnej i materialnej wnioskodawcy z poziomu organu prowadzącego. Sytuacja taka mogłaby nawet prowadzić do niecelowości niektórych form pomocy udzielanych przez podmiot, który miałby realizować to zadanie. Przedmiotowa uchwała była upoważnieniem dla dyrektorów szkół do podejmowania konkretnych czynności do dysponowania funduszem, co wynika z treści regulaminu. Brak jest podstaw prawnych do twierdzeń, że upoważnienie to musi mieć charakter odrębny. Strona skarżąca podniosła, że statusu organu szkoły nie można przypisać komisji do spraw przyznawania świadczeń zdrowotnych. Nie jest ona bowiem organem szkoły, o którym stanowi ustawa o systemie oświaty. Nie odnoszą się do niej zatem zapisy art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, jak uważa organ nadzoru. Wątpliwe jest również, aby z przepisów tejże ustawy wyprowadzić można było tezę o powoływaniu jakichkolwiek innych organów, poza wynikającymi z przepisów ustawowych. Przy realizacji upoważnienia wynikającego z art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela uwzględnione zostały w uchwale regulacje prawne wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących. Zdaniem strony skarżącej, tak jak w przypadku dyrektora szkoły, tak i rady pedagogicznej w zakresie jej działań opiniodawczych katalog kompetencji obu organów nie jest zamknięty, o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w art. 39 ust. 1 i art. 41 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, co oznacza, że w tym zakresie nie można mówić o nieuprawnionym rozszerzeniu kompetencji rady pedagogicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Wskazał, iż w jego ocenie wolą ustawodawcy było powstanie jednego funduszu na poziomie organu prowadzącego z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę, na mocy której środki zostały umieszczone w planach finansowych szkół, a ich podziału mają dokonywać komisje, na których skład oraz sposób dzielenia środków nie ma wpływu organ prowadzący szkoły, gdyż dyrektorzy powołują komisje. Zdaniem organu nadzoru powstanie na poziomie organu prowadzącego jednego funduszu nie musi powodować braku rzetelnej oceny sytuacji zdrowotnej nauczyciela. Istnieje możliwość takiego ustalenia składu komisji, aby w przypadku, gdy rozpatrywana byłaby sprawa pomocy dla danego nauczyciela zasiadali w niej przedstawiciele szkoły, w której nauczyciel jest lub był zatrudniony. W ocenie Wojewody [...] powstanie kilku funduszy powoduje rozdrobnienie środków i może powodować sytuację, że w jednej szkole środki będą przyznawane nauczycielom, którzy mniej będą potrzebować pomocy z uwagi na brak innych beneficjentów, w innej zaś, bardziej potrzebującej, z uwagi na niedostateczną ilość nie uzyskają pomocy. Organ nadzoru wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż katalog kompetencji rady pedagogicznej jest otwarty, trudno bowiem zaliczyć do kompetencji opiniodawczych prawo wystąpienia do komisji o przyznanie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści art. 85 tej ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (art. 90 ust. 1 ustawy).

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie określenia rodzajów oraz warunków i sposobu przyznawania świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Ł., w tym nauczycieli będących emerytami i rencistami.

Wojewoda [...] wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, a więc nie naruszył art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zachowania terminu do orzekania o nieważności uchwały.

Dokonując oceny legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd stwierdził, że skarga Miasta Ł. nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) jest ochrona zdrowia nauczycieli. Zgodnie z art. 72 ust. 1 niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczają corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przeznaczonych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1, zachowują nauczyciele po przejściu na emeryturę lub rentę bez względu na datę przejścia na emeryturę lub rentę (art. 72 ust. 4 ustawy).

W powyższych przepisach ustawodawca przewidział dodatkową formę pomocy zdrowotnej dla nauczycieli. Przepis ust. 1 art. 72 zawiera szczegółowe upoważnienie do określenia przez organ prowadzący szkołę w drodze uchwały rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli. Zobowiązuje organy prowadzące szkoły do zapewnienia w swoich budżetach odpowiednich środków finansowych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, nie precyzując tylko co należy rozumieć pod pojęciem odpowiednie. Oznacza to, że organ prowadzący szkołę musi przewidzieć w swoim budżecie środki na pomoc zdrowotną i pomoc ta dotyczy nauczycieli, również tych, którzy przeszli na emeryturę lub rentę, dyskusyjna jest tylko wysokość tej pomocy.

Upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, stanowiące podstawę wydania aktu prawa miejscowego, wymusza takie formowanie przepisów lokalnych, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Realizując upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 ustawy organ prowadzący szkołę musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 OTK 2000/5/141 stanął na stanowisku, że : "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".

Zauważyć należy, że jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji. Konsekwencją wydania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., str. 229).

W niniejszej sprawie, zgodnie z § 3 ust. 1 Regulaminu przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie określenia rodzajów oraz warunków i sposobu przyznawania świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Ł., w tym nauczycieli będących emerytami i rencistami, na pomoc zdrowotną dla nauczycieli przeznacza się corocznie w budżecie Miasta Ł. środki finansowe w wysokości 0,3% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Środki, o których mowa w ust. 1, nalicza się każdego roku i umieszcza w planach finansowych szkół (ust. 2 § 3 Regulaminu). W myśl § 5 ust. 1 Regulaminu w celu realizacji zadań, związanych z udzieleniem pomocy zdrowotnej nauczycielom, dyrektorzy szkół powołują komisie w składzie: 1. przewodniczący – wicedyrektor, a w szkołach, których nie ma wicedyrektora, nauczyciel wyznaczony przez dyrektora; 2) członkowie – po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) organizacji związkowych funkcjonujących w szkole lub placówce oświatowej.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy Rada Miejska w Ł. podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...], nie przekroczyła upoważnienia zawartego w art. 72 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, stanowiącego podstawę do jej podjęcia, umieszczając środki finansowe na pomoc zdrowotną dla nauczycieli w planach finansowych szkół, a kompetencje w zakresie ich podziału powierzając komisjom powołanym w poszczególnych szkołach przez dyrektorów tych szkół.

W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organu nadzoru, że powyższe jest sprzeczne z art. 72 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela. Wolą ustawodawcy, określoną w art. 72 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, było powierzenie organowi prowadzącemu szkołę (w tym przypadku radzie gminy) dysponowania środkami przeznaczonymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, które musi przewidzieć w swoim budżecie. Umieszczenie w planach finansowych szkół środków pieniężnych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, którymi zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty dysponuje dyrektor, jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Stwarza to, jak słusznie zauważa organ nadzoru, nieprzewidziną przepisami prawa sytuację, iż powstanie nie jeden fundusz na poziomie organu prowadzącego szkoły, ale wiele funduszy, którymi dysponować będą dyrektorzy szkół.

Ponadto, w ocenie Sądu, przyjęte przez Radę Miejską w Ł. rozwiązanie w zakresie realizacji zobowiązania wynikającego z art. 72 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela prowadzi do sytuacji, w której szkoły, w stosunku do których jest ona organem prowadzącym, otrzymują jednakową kwotę środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Zauważyć należy, iż art. 72 ustawy stanowi o formie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli i to nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, a nie o pomocy dla szkół, których dyrektorzy mieliby decydować o dysponowaniu środkami finansowymi na pomoc zdrowotną dla swoich nauczycieli. Rozwiązanie przyjęte przez Radę Miejską w Ł. mogłoby prowadzić do sytuacji, w której pomoc byłaby przyznawana nauczycielom niekoniecznie faktycznie tej pomocy potrzebującym, gdyż dyrektor szkoły dysponowałby niewykorzystanymi środkami finansowymi umieszczonymi w planie finansowym szkoły.

Skoro organ prowadzący szkoły wyodrębnił w ramach swojego budżetu fundusz na cel określony w art. 72 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, zobowiązany był do dysponowania nim samodzielnie. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, powyższe nie stanowi zagrożenia dla procesu decentralizacji zadań publicznych.

Przeniesienie na dyrektorów szkół kompetencji do tworzenia w poszczególnych szkołach komisji udzielającej pomocy zdrowotnej dla nauczycieli tej szkoły także wykracza poza upoważnienie ustawowe. Uprawnienie organu prowadzącego szkoły do określenia rodzajów świadczeń pomocy zdrowotnej, warunków i sposobu ich przyznawania nie oznacza, że organ ten ma kompetencje do nakazania dyrektorom szkół powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze administracyjnej przyznawania świadczeń. Powoływanie komisji wykraczających poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi naruszenie prawa.

Kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty. Ustawa ta nie jest luźnym zbiorem przepisów. Uprawnienie dla dyrektorów szkół do powoływania dodatkowego organu szkoły, jakim miałaby być komisja udzielająca pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, wynikać musi ze statutu danej szkoły. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty określenie organów szkoły i ich kompetencji następuje w statucie szkoły. Jak wynika z art. 58 ust. 6 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, pierwszy statut szkole nadaje organ założycielski w formie uchwały rady gminy. Wszelkie zaś zmiany statutu szkoły następują bądź w drodze uchwały rady szkoły (art. 50 ust. 2 pkt 1), bądź w braku takiego organu w szkole w drodze uchwały rady pedagogicznej (art. 52 ust. 2 ). Rada gminy nie jest więc kompetentna do stanowienia o organach szkoły w drodze innej niż statut szkoły i tylko o tyle, o ile jest to nowotworzona szkoła, której rada nadaje pierwszy statut. W sytuacji zaś, gdy jest to szkoła już funkcjonująca wprowadzenie dodatkowego organu szkoły (poza organami obligatoryjnymi przewidzianymi ustawą o systemie oświaty) wymagałoby zmiany statutu, do czego wyłącznie uprawniona jest rada szkoły, a w jej braku rada pedagogiczna.

Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. III SA/Łd 601/07 (niepublikowany), który Sąd w tym składzie w pełni podziela.

Wobec powyższego zamieszczenie w § 5 ust. 1 - 8 Regulaminu przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli zapisów dotyczących powoływania przez dyrektorów komisji udzielającej pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, określania ich składu i zadań, narusza przepisy prawa. Rada gminy, poza przypadkiem utworzenia nowej szkoły i nadania jej pierwszego statutu w ramach aktu założycielskiego, nie może bez wyraźnego upoważnienia, własną uchwałą tworzyć organów szkoły. Przepisy ustawy o systemie oświaty bowiem ściśle określają organy szkoły i nie przewidują możliwości tworzenia komisji do spraw przyznawania świadczeń zdrowotnych. Utworzona przez dyrektorów szkół komisja, jak słusznie zauważa strona skarżąca, nie byłaby organem szkoły.

Zdaniem Sądu, skoro komisja udzielająca pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, nie byłaby organem szkoły, mogłaby więc mieć wyłącznie charakter pomocniczy, co wyklucza możliwość przypisania jej formalnej roli procesowej, udziału w postępowaniu decyzyjnym.

Odnosząc się do zapisów § 4 ust. 4 Regulaminu przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli dotyczących podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy zdrowotnej dla nauczyciela, za jego zgodą, wskazać należy, że zastrzeżenia budzi kompetencja rady pedagogicznej do złożenia wniosku w imieniu nauczyciela. Rada pedagogiczna, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jest organem kolegialnym szkoły, której kompetencje stanowiące wymienione są enumeratywnie w art. 41 ust. 1 i obejmują: zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki, podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów, podejmowanie uchwał w sprawie innowacji i eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki, ustalenie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki oraz podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów. W ust. 2 art. 41 wskazany został katalog spraw, które rada pedagogiczna opiniuje w szczególności. Art. 42 ust. 1 stanowi, że rada pedagogiczna przygotowuje projekt statutu szkoły lub placówki albo jego zmian i przedstawia do uchwalenia radzie szkoły. Rada pedagogiczna może także wystąpić z wnioskiem o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora lub z innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce (art. 42 ust. 2).

Tak więc w katalogu kompetencji rady pedagogicznej nie znajduje się uprawnienie do złożenia w imieniu nauczyciela wniosku o przyznanie pomocy zdrowotnej. Zdaniem Sądu, uprawnienia tego, nie można zaliczyć do kompetencji opiniodawczych rady pedagogicznej. A zatem zapis Regulaminu stanowi nieuprawnione rozszerzenie ustawowych kompetencji rady.

Sąd stwierdził więc, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie określenia rodzajów oraz warunków i sposobu przyznawania świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Ł., w tym nauczycieli będących emerytami i rencistami, nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

e.k.