Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1658/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia WSA del. Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 934/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 lutego 2019r. o sygn. akt II SA/Gl 934/18 oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zastępca Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej jako: Prokurator) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na terenie Miasta [...] w roku 2018 (dalej: uchwała). Zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1260, z poźń. zm.; dalej: u.p.r.d.) poprzez przekroczenie przez Radę Miasta [...] upoważnienia ustawowego i ustalenie wysokości opłaty za usunięcia z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości znacząco wyższej od rzeczywistych kosztów usunięcia tego rodzaju pojazdu z drogi, wynikających z umowy zawartej z przedsiębiorcą wykonującym tę usługę na terenie Miasta [...].

W związku z tym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia wysokości stawki opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w załączniku do tej uchwały ustalono, iż opłata za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t wynosi 389 zł. Zadania wynikające z uchwały w zakresie usuwania z drogi pojazdów na terenie Miasta [...] realizowane są na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2017 r. pomiędzy Miastem [...] a S. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Z zawartej umowy wynika, że stawka kwotowa za usuwanie z drogi pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t wynosi 250 zł brutto. W ocenie skarżącego, uregulowania zawarte w uchwale w części dotyczącej pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, przekraczają upoważnienie ustawowe. Ustalając wysokość opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony na poziomie 389,00 zł, choć nieprzekraczającej maksymalnej wysokości stawki kwotowej przewidzianej w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, przekroczono realny koszt tej usługi określony w umowie z przedsiębiorcą wykonującym zadania w tym zakresie na kwotę 250,00 zł brutto. Dalej Prokurator powołał się na art. 130a ust. 6 u.p.r.d., który wskazuje, że podejmując uchwałę należy kierować się określonymi tam przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz w zakresie ich przechowywania oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130 ust. 6 u.p.r.d. Analiza w/w umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. w zakresie ustalania stawki za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, prowadzi do wniosku, że Rada Miasta [...], podejmując zaskarżoną uchwałę, nie uwzględniła faktycznych kosztów, które miasto ponosi w związku z wykonywaniem tego zadania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano m.in. na ogłoszenie zaproszenia do złożenia ofert na "Usuwanie pojazdów z dróg na terenie Miasta [...] i umieszczenie ich na wyznaczonym parkingu strzeżonym, w sytuacjach o których mowa w art. 50a i 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym". Podano także, iż Miasto w związku z realizacją zadania wynikającego z przepisu art. 130a i 50a u.p.r.d. ponosi, poza kosztami związanymi z holowaniem pojazdów, również inne koszty, a mianowicie: 1/ koszty osobowe pracowników, 2/ koszty obsługi prawnej, 3/ koszty administracyjne, w tym koszty związane z utrzymaniem pomieszczeń dla pracowników (prąd, woda, CO, miejsca pracy i jego wyposażenie itp.), koszty korespondencji (koszty materiałów biurowych, przesyłek). Powyższe stanowi przesłanki materialno-prawne konieczne do sprawnego realizowania zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i przechowywania tych pojazdów na obszarze gminy.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. Prokurator podtrzymał skargę, lecz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, która jego zdaniem została podjęta z naruszeniem delegacji ustawowej. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby koszty, o których jest mowa w uchwale, zostały skalkulowane zgodnie z tą delegacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w opisanym na wstępie wyroku wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest skarga Prokuratora na wyżej opisaną uchwałę, przy czym w związku z rozszerzeniem jej zakresu w trakcie rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2019 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd, kontrolą objął całą uchwałę. Sąd wyjaśnił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990, dalej u.p.r.d.). Zgodnie z jego treścią, rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Przepis ten zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie: 1) uchwała powinna zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu. Pierwsza wytyczna pozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, w ocenie Sądu I instancji, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy.

Zdaniem Sądu I instancji, kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, a jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady. Dokumentacja taka powinna zostać przekazana sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Dopuszczalne jest jednak, że kalkulacja taka zostanie ujawniona po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, w której była przygotowana wcześniej, tj. przed podjęciem uchwały przez radę gminy.

Przy przyjęciu takiego założenia w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie zaakceptował skargi Prokuratora w odniesieniu do całej uchwały, gdyż Rada Miasta [...], wobec rozszerzenia skargi dopiero na etapie rozprawy sądowej, nie miała możliwości wykazania, iż kalkulacją taką dysponowała przed podjęciem uchwały. Sąd administracyjny, co prawda, nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest poddać kontroli cały akt prawa miejscowego, jednak wzgląd na ochronę uprawnień skarżącego, zwłaszcza w sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego podejmowanych w ramach innej procedury, niż kodeksowa (k.p.a.), gdzie wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia ma charakter podstawowy, wymaga stworzenia przez Sąd możliwości przygotowania i przedstawienia odpowiedzi na nowy zarzut. Uchwała rady gminy nie musi być uzasadniona, zatem nie jest wiadomym, czy w rzeczywistości kalkulacja taka była sporządzona, czy też nie. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, ale nie jest to zadanie sądu administracyjnego, który nie prowadzi postępowania dowodowego. To Prokurator, skarżąc uchwałę powinien wykazać brak wymaganej kalkulacji.

Jeśli nie zostało to wykazane, to nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia tezy, iż Rada Miasta [...] kalkulacją taką nie dysponowała przed podjęciem uchwały, a tym samym uznania zaskarżonej uchwały za istotnie naruszającą prawo.

Odnosząc się do pierwotnego zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia przez Radę Miasta [...] upoważnienia ustawowego i ustalenia wysokości opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości znacząco wyższej od rzeczywistych kosztów usunięcia tego rodzaju pojazdu z drogi, wynikających z umowy zawartej z przedsiębiorcą wykonującym tę usługę na terenie Miasta [...], do którego skarżony organ mógł się odnieść w odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji zauważył, że jest widoczna różnica między stawką ustaloną przez Radę Miasta, wynoszącą 389 zł, a stawką wynikającą z umowy – 250 zł. Prowadzi ona Prokuratora do konkluzji, iż Rada Miasta nie wzięła pod uwagę "znacznie niższych kosztów realnego usuwania pojazdów" i w tym upatruje naruszenia art. 130a ust. 6 u.p.r.d.

Tak postawiony zarzut jest według Sądu I instancji oczywiście nietrafny, gdyż Rada nie mogła brać pod uwagę kosztów usuwania pojazdów, które zostaną dopiero ustalone w wyniku umowy zawartej z przedsiębiorcą, który zostanie wyłoniony w wyniku przetargu publicznego ogłoszonego i przeprowadzonego dopiero po przyjęciu uchwały. Trudno dopatrywać się w tak postawionym zarzucie jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia o charakterze istotnym. Podkreślono, że Rada Miasta odpowiadając na skargę tak właśnie zrozumiała zarzut i jej odpowiedź miała na celu wyjaśnienie przyczyn, z jakich taka różnica się pojawiła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

1. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz,U. z 2019 r., poz. 511; dalej: u.s.p.), poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, w sytuacji, gdy Rada Miasta [...] wbrew art. 130a ust. 6 u.p.r.d., stanowiącego podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały, określone w załączniku do uchwały stawki opłat przyjęła w sposób całkowicie dowolny, tj. z pominięciem dokonania kalkulacji rzeczywistych kosztów holowania i parkowania pojazdów na terenie powiatu oraz z pominięciem uzasadnienia stawek opłat, co na skutek przekroczenia przez organ upoważnienia ustawowego powinno doprowadzić do zastosowania przez Sąd art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 134 p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu do oceny legalności całości zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną a zatem Sąd I instancji obowiązany był do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem wszystkich aspektów spornej uchwały, skoro w postępowaniu sądowym wykazana została pozbawiona podstawy prawnej dowolność w świetle art. 130a ust. 6 u.p.r.d. w uchwaleniu stawek opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na terenie Miasta [...], która przybrała postać istotnego przekroczenia delegacji ustawowej, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały w całości, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 130a ust. 6 u.p.r.d. w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), polegające na przyjęciu, że Rada Miasta [...], ustanawiając sporne stawki opłat, działała w granicach upoważnienia ustawowego i w konsekwencji niezasadnym oddaleniu skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała przyjęta została bez uwzględnienia materialnoprawnej przesłanki w postaci rzeczywistych kosztów holowania i parkowania pojazdów na terenie powiatu, a więc ustaliła stawki opłat w sposób dowolny, czego nie dopuszcza art. 130a ust. 6 u.p.r.d., co w konsekwencji stanowić powinno podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważności aktu prawa miejscowego w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130 a ust 6 u.p.r.d. to konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i w zakresie ich przechowywania oraz koszty usuwania przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie nie mogą wpłynąć na realizację upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem m.in. wtedy, gdy jej treść zdeterminowana będzie wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, LEX 2203389 podniósł, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały są konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a więc organ obowiązany jest wziąć je pod uwagę. Dalej wskazał, że organ powinien wziąć pod uwagę rzeczywiste koszty normowanych uchwałą usług, które świadczone są w powiecie, a nie szeroko pojmowane koszty ponoszone przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg. Sąd ten za nieprawidłowe skorzystanie przez organ z delegacji ustawowej uznał ustalenie w kontrolowanej uchwale stawki opłaty na poziomie wyższym w porównaniu z zawartą przez gminę umową o świadczenie usługi holowania. Ten kierunek orzecznictwa został zaakceptowany w judykaturze, także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Organ stanowiący powinien uprzednio dysponować informacją jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, tj. koszty rozumiane jako odpowiednik cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów świadczone przez różne podmioty w powiecie (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 791/17, LEX 2445136), przy czym kalkulacja ta powinna być znana członkom właściwych komisji rady powiatu opiniującej projekt uchwały oraz radnym przed głosowaniem (wyroki WSA w Gliwicach w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 696/18, II SA/Gl 790/18, II SA/Gl 798/18, II SA/Gl 826/18, II SA/Gk 835/18, II SA/Gl 861/18, II SA/Gl 882/18, II SA/Gl 924/18, II SA/Gl 955/18, II SA/Gl 1026/18, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Ustalenie stawki opłat bez uprzedniego ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu narusza w sposób istotny kompetencję określoną w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Jak wskazał na rozprawie Prokurator, zasadniczą wadą uchwały jest pominięcie przez organ stanowiący Gminy Miasta [...] w całym postępowaniu uchwałodawczym niezbędnej kalkulacji kosztów, jej udokumentowania oraz przedstawienia, tak we właściwej komisji, jak i na sesji Rady Miasta w dniu [...] listopada 2017 r., na której doszło do głosowania. Oznacza to, ze wbrew art. 130a ust. 6 u.p.r.d. stawki, które przewiduje załącznik do uchwały, wprowadzone zostały w sposób całkowicie dowolny, a więc arbitralny, czego ustawa zawierająca upoważnienie nie dopuszcza.

Zarzucono, że z punktu widzenia kryteriów art. 130a ust. 6 u.p.r.d. projekt spornej uchwały pozbawiony jest uzasadnienia, co narusza § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - "Zasady techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz..283), zgodnie z którym do projektu aktu prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. W uzasadnieniu spornej uchwały nie zawarto w ogóle odniesienia się do ustawowych kryteriów ustalania wysokości stawek opłat, a w szczególności kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Projektodawca w szczątkowym uzasadnieniu wskazał tylko na wzrost średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2016 r. w stosunku do 2015 r., porównał planowane stawki do maksymalnych stawek w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów oraz skonkludował, że poziom stawek nie ulega zmianie w porównaniu z rokiem 2017. Brak jest w uzasadnieniu jakiejkolwiek kalkulacji kosztów, która mogłaby stanowić podstawę do oceny, czy uchwała prawidłowo wypełnia delegację ustawową a więc takiej treści uzasadnienie dowodzi, że organ przyjął stawki na zasadzie dowolnego uznania, którego ustawa nie dopuszcza. Arbitralności stawek dowodzi także proces legislacyjny, poprzedzający głosowanie nad uchwałą. Jak wynika wprost z posiedzenia wspólnego czterech Komisji Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) nie doszło na nim do jakiejkolwiek dyskusji nad projektem zaskarżonej uchwały. Wspomniany brak merytorycznego uzasadnienia projektu tej uchwały w świetle przebiegu posiedzenia Komisji pozwala na przyjęcie, że członkowie Komisji, wyrażając opinię o projekcie w zgodnym, aprobującym głosowaniu, nie znali kalkulacji kosztów warunkujących wysokość stawek, a więc ją pominęli. Podobnie stało się na [...] sesji Rady Miasta [...] w dniu [...] listopada 2017 r. ([...]) na której zagadnienie kalkulacji kosztów, o których mowa, zostało przez radnych pominięte i wobec tego głosowanie nad projektem spornej uchwały sprowadzono do czystej formalności jej jednomyślnego przyjęcia.

Zarzucono ponadto, że organ w sposób istotnie wadliwy zrealizował swoją ustawową kompetencję, skoro - jak ocenia to NSA w wyroku z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 - nie wziął "pod uwagę" rzeczywistych kosztów usług holowania i parkowania pojazdów na obszarze powiatu. Zarzut ten potwierdza odpowiedź organu na skargę, w której brak jest informacji o dokonaniu szczegółowej kalkulacji realnych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, co oznacza, że taki szacunek nigdy nie został dokonany i w konsekwencji nie został poddany debacie tak w Komisjach organu stanowiącego, jak i na sesji Rady Miasta jako przesłanka warunkująca wysokość poszczególnych stawek, a w tym także stawki za usunięcie pojazdu z drogi o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony.

Zarzucono, że WSA w Gliwicach pominął przepis art. 134 p.p.s.a. w taki sposób, że go nie zastosował do oceny legalności całości zaskarżonej uchwały. Rada Miasta [...] uchwaliła stawki opłat w oderwaniu od rzeczywistych kosztów świadczonych w powiecie usług, które podlegają opłacie, przeto uczyniła to z istotnym przekroczeniem delegacji ustawowej, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną jego wykładnię, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które to uchybienie w ocenie skarżącego kasacyjnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu.

Zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia i ma zastosowanie do opłat od 1 stycznia 2018 r. (§ 4 Uchwały).

Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U z 2017 r., poz,1875 ze zm., dalej u.s.g.), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.; w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; w skrócie "u.p.r.d.").

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") – dokonywanej w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu – należy wskazać, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 856/17, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a u.p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

Należy podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie regułą legislacyjną – o ile nie "rudymentarną", to z pewnością bardzo istotną – jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08; z 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 876/09; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18 – publ. www.nsa. orzeczenia.gov.pl); podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wymagane uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nie zostało sporządzone. Stanowi to – co do zasady - istotne naruszenie prawa. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 31 marca 2019 r., o sygn. akt IV SA/Po 1201/18).

Brak uzasadnienia uchwały - jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu – co do zasady powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika, iż wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób zdeterminowana przez powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1–2 u.p.r.d., oraz

2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Prawidłowa realizacja normy zawartej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wymaga zatem, uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Kategoryczne brzmienie art. 130a ust 6 wskazuje przy tym, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania tego upoważnienia. Tym samym, ustalenie w drodze uchwały stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy.

Zasadny jest pogląd, że w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13.12.2017 r., sygn. akt III SA/Wr 739/17, publ. www.nsa. orzeczenia.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny z jednej strony wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Prawidłowość rozwiązań przyjętych w tej uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1314/17, publ. www.nsa. orzeczenia.gov.pl).

Tak więc ustalenie stawek opłaty powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17, LEX 2454492). Wyniki takiej kalkulacji powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (tak WSA w Krakowie w wyroku z 16 kwietnia 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 1246/18, publ. www.nsa. orzeczenia.gov.pl).

Niewątpliwie, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07, wyrok z 7 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 638/18, wyrok z 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 1680/18, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 2099/05, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. W aktach sprawy brak jest także wspomnianej wyżej kalkulacji. W tej sytuacji wystąpiło istotne naruszenie prawa. Brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu (kalkulacji) powodują, że zaskarżona uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Jak wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w razie braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały brak ten może być sanowany argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. W tym przypadku pierwotne żądanie skargi dotyczyło stwierdzenia nieważności jedynie niewielkiej części zaskarżonej uchwały obejmującej ustalenie wysokości stawki opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony. I do tego jedynie zarzutu odnosiła się odpowiedź na skargę. Rozszerzenie skargi o żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nastąpiło dopiero na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r., na której nieobecny był przedstawiciel Rady Miasta [...]. Żądanie to ogólnikowo uzasadniono naruszeniem delegacji ustawowej, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby koszty określone uchwałą zostały skalkulowane zgodnie z delegacją. Tym samym Rada nie miała żadnej realnej możliwości odniesienia się do tego żądania, gdyż na tej właśnie rozprawie zapadł zaskarżony wyrok. Późniejsze bardzo istotne rozszerzenie skargi uniemożliwiło organowi odniesienie się do rozszerzonego żądania. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem, a następnie zostać przekazana sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji dopuszczalne jest, że kalkulacja taka zostanie ujawniona po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, w której była przygotowana wcześniej, tj. przed podjęciem uchwały przez radę gminy. Takiej możliwości Rada Miasta [...] została jednak pozbawiona wskutek rozszerzenia skargi dopiero na rozprawie i to pod nieobecność jej przedstawiciela. Sąd I instancji nie dał Radzie Miasta [...] możliwości złożenia kalkulacji i odniesienia się do zarzutów rozszerzonej skargi, gdyż bezpośrednio po jej rozszerzeniu wydał zaskarżony wyrok.

Rację ma Sąd Wojewódzki, że Rada Miasta [...], wobec rozszerzenia skargi dopiero na etapie rozprawy sądowej, nie miała możliwości wykazania, iż kalkulacją taką dysponowała przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Jednakże sam Sąd I instancji uniemożliwił Radzie wykazanie powyższego wydając wyrok bezpośrednio po rozszerzeniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu Wojewódzkiego, że uchwała rady gminy nie musi być uzasadniona wskazując jednak, że co do zasady brak ten może być sanowany w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje ocenę Sądu I instancji, że w tym konkretnym stanie faktycznym nie jest wiadomym, czy w rzeczywistości kalkulacja była sporządzona, czy też nie. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Należy podkreślić, że pierwotna treść skargi w ogóle nie zawierała zarzutów dotyczących kalkulacji i jej braku, skupiając się jedynie na porównaniu wysokości stawki określonej w zaskarżonej uchwale ze stawką określoną w późniejszej umowie z [...] grudnia 2017 r. i to dotyczącej jedynie opłat za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Dopiero rozszerzając skargę na rozprawie Prokurator jedynie ogólnie wskazał, że koszty o których mowa uchwale zostały skalkulowane niezgodnie z delegacją ustawową.

Odnosząc się do pierwotnego zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia przez Radę Miasta [...] upoważnienia ustawowego i ustalenia wysokości opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości znacząco wyższej od rzeczywistych kosztów usunięcia tego rodzaju pojazdu z drogi, wynikających z umowy zawartej z przedsiębiorcą wykonującym tę usługę na terenie Miasta [...], do którego skarżony organ mógł się odnieść w odpowiedzi na skargę, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że jest widoczna różnica między stawką ustaloną przez Radę Miasta, wynoszącą 389 zł, a stawką wynikającą z umowy – 250 zł, lecz Rada nie mogła brać pod uwagę kosztów usuwania pojazdów, które zostaną dopiero ustalone w przyszłości w wyniku umowy zawartej z przedsiębiorcą, który zostanie wyłoniony w wyniku przetargu publicznego. Przetargu, który zostanie ogłoszony i przeprowadzony dopiero po przyjęciu uchwały. Trudno dopatrywać się w tak postawionym zarzucie jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia o charakterze istotnym. Rada Miasta odpowiadając na skargę miała na celu wyjaśnienie przyczyn, z jakich taka właśnie różnica się pojawiła.

Odnosząc się już wprost do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. W ocenie Sądu II instancji zarzut ten jest zasadny. Co najmniej przedwcześnie przed całościowym zbadaniem sprawy – z przyczyn wskazanych poniżej - oddalono skargę na sporną uchwałę Rady Miasta [...].

Zasadny był bowiem zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 134 p.p.s.a., polegającego na jego niezastosowaniu do oceny legalności całości zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji był obowiązany był do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem wszystkich aspektów spornej uchwały. Wprawdzie Sąd I instancji zaznaczył w uzasadnieniu swego wyroku, iż rozstrzygał kwestię zgodności z prawem całości zaskarżonej uchwały, to jednak Sąd ten nie ustalił, czy Rada Miasta uchwaliła stawki określone w zaskarżonej uchwale po przeprowadzeniu kalkulacji uzasadniających ich ustalenie. Sąd I instancji w zaistniałej sytuacji procesowej (rozszerzenie żądania skargi i jej zarzutów) winien odroczyć rozprawę i zobowiązać Radę Miasta [...] do zajęcia stanowiska wobec rozszerzonej skargi, a także do złożenia w zakreślonym terminie kalkulacji wraz z dokumentacją jej dotyczącą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnym Sąd I instancji wadliwie nie skorzystał z tej możliwości i przedwcześnie wydał wyrok nie ustalając, czy wspomniana kalkulacja była przeprowadzona, a jeśli była nie oceniając jej. Tym samym nie wyjaśnił niniejszej sprawy w jej granicach (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Niezasadny natomiast był zarzut naruszenia prawa materialnego art. 130a ust. 6 u.p.r.d. w zw. z art. 94 Konstytucji polegającego na przyjęciu, że Rada Miasta [...], ustanawiając sporne stawki opłat, działała w granicach upoważnienia ustawowego w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała przyjęta została bez uwzględnienia materialnoprawnej przesłanki w postaci rzeczywistych kosztów holowania i parkowania pojazdów na terenie powiatu, a więc ustaliła stawki opłat w sposób dowolny, czego nie dopuszcza art. 130a ust. 6 u.p.r.d., co w konsekwencji stanowić powinno podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważności aktu prawa miejscowego w całości. Różnica między stawkami ustalonymi przez Radę Miasta, a stawkami wynikającymi z późniejszej umowy prowadzi Prokuratora do konkluzji, iż Rada Miasta nie wzięła pod uwagę "znacznie niższych kosztów realnego usuwania pojazdów" i w tym upatruje naruszenia art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Wnioskowanie Prokuratora jest nieprawidłowe, gdyż Rada nie mogła brać pod uwagę kosztów usuwania pojazdów, które zostały dopiero później ustalone w wyniku umowy zawartej z przedsiębiorcą, który został wyłoniony w wyniku przetargu publicznego, który został ogłoszony i przeprowadzony dopiero po przyjęciu uchwały. Należy mieć na uwadze, że gdyby Rada w uchwale ustaliła stawkę zbyt niską, to po ogłoszeniu przetargu, po złożeniu ofert przez przedsiębiorców mogłoby się okazać, że wszystkie te oferty są za wysokie w stosunku do ustalonej przez Radę lub przedsiębiorcy nie złożyliby żadnej oferty. Dynamiczna sytuacja na rynku pracy, rynku paliw, zmieniające się uwarunkowania gospodarcze, zmieniające się stawki podatków, które pociągają za sobą wzrost cen różnych towarów i usług powodują, że w tego typu uchwałach oprócz kalkulacji uzasadniającej ustalenie konkretnej stawki za usunięcie pojazdów należy przyjąć bufor kwotowy, który umożliwi funkcjonowanie uchwały w dłuższym okresie czasu. Nie będzie wymagało to w razie nagłego wzrostu jakichś kosztów, by Rada procedowała ponownie uchwałę o zmianie ustalonych kosztów. Należy wskazać, że Rada Miasta jako organ kolegialny pracuje w określonym trybie (Rada wypowiada się w formie uchwał, zazwyczaj sesje odbywają się raz w miesiącu), co uniemożliwia natychmiastową reakcję na niektóre wydarzenia. W niniejszej sprawie określenie w uchwale np. stawki 389 zł, przy późniejszym zawarciu umowy z przedsiębiorcą na kwotę niższą, czyli 250 zł nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały. Odmienna sytuacja by była, gdyby umowa została zawarta na kwotę wyższą, niż ta określona w uchwale. Wtedy można by dopatrywać się braku odpowiedniej kalkulacji i nieuwzględnienia kosztów rzeczywistych holowania i parkowania pojazdów na terenie powiatu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargą kasacyjną za zasadną i podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie. W szczególności zobowiąże organ do ustosunkowania się do zarzutów rozszerzonej skargi oraz do złożenia opisanej wyżej kalkulacji wraz z dokumentami stanowiącymi jej podstawę, a po ich ewentualnym złożeniu dokona ich oceny.