Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1624/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 135, art. 203 pkt 1 i art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 8, art. 145 par. 1, art. 145a par. 1, art. 145b par. 1, art. 106
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1, art. 50 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a.

TEZY

Uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 975/11 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazaniu wykonania określonych robót budowlanych w ramach wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...] 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz S.P. kwotę 1047 (jeden tysiąc czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 975/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S.P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazaniu wykonania określonych robót budowlanych w ramach wznowienia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12[...] lipca 2011r. znak: [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) działając w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania S.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy (PINB) z dnia [...] marca 2011r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych uchylił ją w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że PINB w Dębicy postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006 nr 156, poz. 1118), nakazał T.W. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy istniejącym budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działkach nr ewid. A,B, i C obręb 4 w Dębicy przy ul. R. Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2008r. znak: [...] organ ten w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy nałożył na wyżej wymienionego obowiązek wykonania szczegółowo określonych robót budowlanych przy wspomnianym budynku mieszkalno-usługowym, celem doprowadzenia wykonanych dotychczas robót do stanu zgodnego z prawem.

Wskazane postanowienie z dnia [...] marca 2008r. zostało uchylone postanowieniem PWINB w Rzeszowie z dnia [...] września 2008r. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na które to rozstrzygnięcie skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 797/08.

Wobec pozostawania w obrocie prawnym wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. PINB w Dębicy wznowił postępowanie nią zakończone postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. organ nadzoru budowlanego uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wskazując, iż w związku z uchyleniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ zaznaczył jednocześnie, iż po uzyskaniu przez niniejszą decyzję waloru ostateczności wyda rozstrzygnięcie o istocie sprawy.

Od decyzji PINB w Dębicy z dnia [...] marca 2011r. odwołanie złożyła S.P., zaskarżając równocześnie - na podstawie art. 142 k.p.a. - postanowienie tego organu z dnia 2 lutego 2011r., zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 145 § 1 pkt 8, art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., błędne uzasadnienie faktyczne oraz prawne i naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uznał, iż kwestionowana decyzja musi zostać usunięta z obrotu prawnego, aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w odwołaniu i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2011r. uchylił rozstrzygnięcie PINB w Dębicy z dnia [...] marca 2011r., przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. będącego podstawą działania organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. PWINB podkreślił, że samo uchylenie dotychczasowej decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, czyli bez merytorycznego rozstrzygnięcia, stanowi rażące naruszenie prawa. Istotą bowiem wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową więc decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż zażalenie S.P. na postanowienie PINB w Dębicy z dnia [...] lutego 2011r. nie jest zasadne, bowiem wznowienie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. było prawidłowe. W świetle tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Ostateczna decyzja PINB w Dębicy z dnia [...] maja 2008r. stanowi konsekwencję wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego postanowienia z dnia [...] marca 2008r. o wstrzymaniu robót budowlanych i poprzedzających to rozstrzygnięcie ustaleń. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku robót niezakończonych musi być bowiem poprzedzona wstrzymaniem ich prowadzenia. Skoro więc nie istnieje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót (zostało bowiem wyeliminowane z obrotu rozstrzygnięciem organu odwoławczego), zaś roboty są niezakończone (przynajmniej akta sprawy nie wskazują na sytuację przeciwną, choć kwestia ta nie jest wyczerpująco wyjaśniona), zatem funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja, której podstawę stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi zostać uchylona z uwagi na brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nadto PWINB zarzucił organowi pierwszej instancji nieprzeprowadzenie po prawidłowym wznowieniu postępowania wyjaśniającego i brak wypowiedzenia się co do istnienia podstaw uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz niewyjaśnienie okoliczności pozwalających na rozstrzygnięcie istoty sprawy, co narusza art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. PWINB zalecił organowi pierwszej instancji w szczególności ustalenie, czy ponowne rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, po czym w zależności od dokonanych ustaleń rozważenie całokształtu materiału dowodowego i podjęcie należycie uzasadnionej decyzji odpowiadającej przepisom prawa.

Decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S.P. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2011r. i postanowieniem tego organu z dnia 2 lutego 2011 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji oraz zwróciła uwagę na nieuwzględnienie przez organ podnoszonych przez nią zarzutów. W uzasadnieniu swojego stanowiska przedstawiła argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, iż stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, kiedy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie skarżącej, uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. i tak będzie skutkowało wydaniem identycznej decyzji, bowiem samowola już się dokonała, co stwierdzone zostało w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów podniesionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. uznał, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień przepisom prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd I instancji zaznaczył, iż zaskarżone rozstrzygnięcia zapadły w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Sąd I instancji wyjaśnił, iż z mocy art. 149 § 2 k.p.a., po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy faktycznie wystąpiła którakolwiek z podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Pozytywny wynik powyższych ustaleń uprawnia organ do uchylenia ostatecznej decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Stanowi o tym treść art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. (co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy), wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż działając na jego podstawie organ - w akcie kończącym wznowione postępowanie - podejmuje dwa rozstrzygnięcia tzn. o uchyleniu dotychczasowej decyzji oraz nowe rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie PINB w decyzji z dnia [...] marca 2011r. ograniczył się tylko do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., nie rozstrzygając równocześnie o istocie przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wskazał natomiast błędnie, iż rozstrzygnięcie takie podjęte zostanie dopiero po uzyskaniu przez niniejszy akt waloru ostateczności. Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję nie przewidzianą w przepisach procedury administracyjnej, powodując powstanie okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, koniecznym stało się wyeliminowanie przez organ odwoławczy takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Uchybienie to nie mogło być bowiem naprawione w postępowaniu przed organem odwoławczym, jako że wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia okoliczności pozwalających na rozstrzygniecie istoty sprawy (z zapewnieniem udziału w postępowaniu kuratorowi strony – R.U., co wynika z wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Rz 797/08). W odniesieniu do zarzutów skargi podważających zasadność wznowienia postępowania Sąd I instancji uznał, iż są one nieuprawnione i wyjaśnił, że wskazaną przez organ podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w świetle którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skarżąca podkreśliła, że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem stanowi wprost o decyzji bądź orzeczeniu sądowym, na podstawie których podjęto daną decyzję. Nie ma więc w nim mowy o takiej formie rozstrzygnięcia jaką jest postanowienie. W ocenie Sądu I instancji w określeniu "decyzja w oparciu o którą wydano inną decyzję" mieści się również postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzyga ono bowiem w oparciu o powołany przepis w sposób merytoryczny o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i stanowi podstawę do ewentualnego wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 powołanej ustawy. Unormowanie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczy sytuacji zależności między rozstrzygnięciami, gdy wydanie jednego jest warunkiem podjęcia następnego. Pomiędzy tymi rozstrzygnięciami musi zatem istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zawarty w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zwrot "w oparciu". Sąd I instancji wyjaśnił, iż związek ten należy rozumieć jako sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja (postanowienie) lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji. Ta druga decyzja zależna jest od pierwszej, przy czym wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania pierwszej. Kolejne rozstrzygnięcie ma więc charakter pochodny. Nie mogłoby zostać podjęte bez uprzedniego ukształtowania bądź stwierdzenia danego stanu prawnego lub faktycznego przez inne rozstrzygnięcie administracyjne lub sądowe. Zmiana wówczas bądź uchylenie aktu administracyjnego lub orzeczenia sądowego skutkuje odpadnięciem niezbędnej podstawy następnego aktu. Sąd I instancji wskazał, że zdaniem skarżącej postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych utraciło ważność z momentem wykonalności decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, a więc z chwilą jej ostateczności. Z powyższego składająca skargę wywodzi, że brak było tym samym podstaw do eliminacji z obrotu prawnego wskazanej decyzji ze względu na to, że skasowanie przedmiotowego postanowienia przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. i tak już nie miało wpływu na decyzję z art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która uprawomocniła się wcześniej tj. w czerwcu 2008 r. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska wskazując, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział maksymalny dwumiesięczny materialny termin mocy wiążącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o ile w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wydanie we wskazanym terminie decyzji, przewidzianej w ostatnio powołanych artykułach (50a pkt 2 albo 51 ust. 1 Prawa budowlanego) powoduje ten skutek, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zachowuje swoją moc wiążącą. Sąd I instancji podkreślił, że konsekwencją wydania tego rodzaju decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również skargi na postanowienie organu odwoławczego przez sąd administracyjny niezależnie od tego, w jakich datach /terminach/ organ odwoławczy oraz sąd orzekają (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.04.2010r. II OSK 625/09, www.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych pozostaje w obrocie prawnym. W przeciwnym bowiem przypadku wskazane rozstrzyganie przez organ administracyjny nie byłoby możliwe z uwagi na brak jego przedmiotu, a postępowanie musiałoby zostać umorzone. Sąd I instancji wskazał, że warunkiem rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu o istocie sprawy jest wcześniejsze wykazanie, iż w sprawie rzeczywiście wystąpiła kwalifikowana wada uzasadniająca wznowienie postępowania i uchylenie dotychczas podjętej decyzji. PINB w uzasadnieniu swojej decyzji nie dokonał tymczasem jakiejkolwiek analizy w powyższym zakresie. Sąd I instancji przyjął, iż zagadnieniem wymagającym w wyjaśnienia jest ustalenie, w jakiej relacji pozostają wobec siebie postanowienie z art. 50 ustawy Prawo budowlane oraz decyzja, której podstawę stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Innymi słowy należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie zawisłej przed organem nadzoru budowlanego zaistniał przypadek decyzji zależnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji na tak zadane pytanie możliwa jest tylko twierdząca odpowiedź. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że opisane wcześniej uchybienia, które miały miejsce w postępowaniu wznowieniowym przed organem I instancji uzasadniały konieczność wyeliminowania kończącej go decyzji, a tym samym potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S.P. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj.:

- 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię możności wzruszenia ostatecznej decyzji rozstrzygającej;

oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z póżn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z:

- art. 110 k.p.a. organ wydający decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia (w tymże stanie faktycznym);

- art. 157 k.p.a. zaniechanie procedury związanej ze stwierdzeniem nieważność decyzji - co umożliwia wszczęcie trybu nadzwyczajnego;

- art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię możności wzruszenia decyzji, którą organ wydał przez co jest nią związany o ile strona skutecznie nie wniesie środka odwoławczego - co w niniejszym stanie faktycznym się nie stało;

- art. 123 k.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie wydanego postanowienia na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane jako równoznaczne i równorzędne z wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a.;

- art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez zaakceptowanie decyzji wydanych w sprawie i utrzymanie ich w mocy, pomimo naruszenia ww. przepisów prawa, a także poprzez nie podjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego w sprawie oraz poprzez wydanie rozstrzygnięć w oparciu o stan faktyczny niezgodny z prawdą.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w wysokości prawem przypisanej, w tym wynagrodzenia adwokata.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w okolicznościach nadzwyczajnych może dojść do wzruszenia prawomocnej decyzji o ile ziszczą się przesłanki, o których mowa w dyspozycji zawartej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (w niniejszym stanie faktycznym) tak więc jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie ziścił się warunek o charakterze bezwzględnym, o którym mówi prawodawca w zacytowanej podstawie prawnej. Do błędnych wniosków dochodzi Sąd I instancji w osnowie skarżonego orzeczenia stwierdzając, iż postanowienie w rozumieniu art. 50 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć i rozpatrywać w kategoriach decyzji - tak daleko posunięta wykładnia jest niedopuszczalna. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na różnice między postanowieniem a decyzją. Zdaniem skarżącej kasacyjnie niedopuszczalne jest aby postanowienie stało się zbieżnym aktem względem decyzji - ustawodawca wskazując w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. na decyzję dokładnie doprecyzował na podstawie jakiego orzeczenia administracyjnego można wzruszyć postępowanie stawiając do w tryb postępowania nadzwyczajnego poprzez wyłączenie z obiegu prawomocnej decyzji - tak więc ustawodawca wyraźnie wskazał na inna decyzję lub orzeczenie sądu. Nie bez znaczenia ustawodawca użył słowa "orzeczenie sądu" ponieważ rzeczone orzeczenie może wystąpić w postaci wyroku lub postanowienia, a jeśli chodzi o postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej wyraźnie wskazał, iż podstawę wznowienia postępowania może stanowić inna decyzja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i w zasadzie sprowadzają się do rozstrzygnięcia prawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz wadliwej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie decyzji organów administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie występuje wzajemne powiązanie zarzutów z obydwu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż prawidłowa wykładnia odpowiednich przepisów prawa ma zasadnicze znaczenie dla oceny rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonym wyroku. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do istoty sprawy, która w niniejszej sprawie dotyczy przeprowadzenia wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w powiązaniu z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim dla rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy należy zauważyć, iż postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1, jest to postanowienie o charakterze incydentalnym, które nie rozstrzyga sprawy, ani też nie kończy postępowania w sprawie, które zostaje zakończone dopiero kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie takie również nie podlega egzekucji na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), niezastosowanie się wymogów postanowienia powoduje, iż uruchomiony zostaje tryb przewidziany w art. 50a Prawa budowlanego (patrz komentarz Prawo budowlane pod redakcja A. Glinieckiego Warszawa 2012 wydanie 1 str. 484-485). Nieuprawnione zatem jest stanowisko Sądu I instancji, iż postanowienie to w sposób merytoryczny rozstrzyga kwestie wstrzymania prowadzenie robót budowlanych i w związku z tym może na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. być przesłanką wznowienia postępowania odnośnie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Według art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Przepis ten stanowi expressis verbis o wydaniu decyzji na podstawie decyzji, nie wprowadzając jako podstawy wznowienia postępowania – postanowienia. Obowiązująca reguła, że wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie na podstawach wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. powoduje, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Pomimo wielokrotnego nowelizowania Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza po wprowadzeniu do Kodeksu art. 106 nie zmieniono konstrukcji przesłanki wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 8 przez rozszerzenie na postanowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2154/10 dostępny w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyżej wyrażony pogląd o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i uznaje, iż uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Fakt, iż postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie traci formalnej ważności wobec wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 powołanej ustawy nie ma w sprawie istotnego znaczenia, gdyż jak wspomniano wyżej to ta decyzja kończy postępowanie wszczęte postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] maja 2008 r. będąc przedmiotem wznowienia postępowania w momencie uchylenia postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. była już ostateczna i w związku z tym ten fakt nie miał dla tej decyzji żadnego znaczenia. Gdyby natomiast postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało uchylone przed ostatecznym rozstrzygnięciem na podstawie art. 51 ust. 1 to ten fakt mógłby być podnoszony w odwołaniu złożonym w postępowaniu zwykłym. Termin ważności postanowienia określony w art. 50 ust. 4 jest terminem do zakończenia postępowania zażaleniowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia sprawy do wydania decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela z powyższych względów stanowiska Sądu I instancji i uznając, że zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając obydwie decyzje organów nadzoru budowlanego oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. również całkowicie niezgodne z treścią art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 2.02.2011 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.