Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 729/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 527/14 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz B. B. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 527/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 roku Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] marca 2012 r. B. B. złożyła do Prezydenta Miasta P. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. na os. [...], działka nr [...], ark. mapy [...], obręb [...], w prawo własności.

Następnie Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., zawiesił postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Wskazał, że zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), dalej: u.p.u.w.p.w., przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Dlatego w celu ustalenia, czy przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), dalej: u.p.p.p., wezwano wnioskodawczynię do złożenia wniosku o przekształcenie i udzielenie pomocy publicznej na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15.12.2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. L 379 z dnia 28.12.2006 r.). B. B. złożyła wniosek w żądanej formie. Organ wyjaśnił, że element pomocy Państwa (pomocy publicznej) został podniesiony m.in. w Komunikacie Komisji w sprawie elementów pomocy Państwa w sprzedaży gruntów i budynków przez władze publiczne (Dz. U. UE z 10.07.1997 r., C 209/03). Z uwagi na to Prezydent Miasta P. zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: UOKiK) w sprawie występowania pomocy publicznej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w tym o wyjaśnienie, czy taka pomoc publiczna zachodzi w przypadku przedsiębiorcy oraz czy jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem. W odpowiedzi UOKiK stwierdził, że w każdym przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz przedsiębiorcy może wystąpić korzyść finansowa dla przedsiębiorcy, co powoduje konieczność stosowania przepisów o pomocy publicznej zgodnie z art. 5a u.p.p.p. Następnie w piśmie z 3 października 2012 r. UOKiK zważył, iż sama możliwość zakupu mienia bez zachowania procedury przetargu przez określone w ustawie podmioty (prawo pierwokupu) może wskazywać na preferencyjny charakter nabycia nieruchomości. Sprzedaż tym podmiotom odbywa się bowiem po cenie minimalnej , jaką określa ustawa, podczas gdy nie można wykluczyć, że istnieje inny podmiot, który byłby skłonny do zapłaty ceny wyższej. Jeżeli jednak taka sprzedać odbywa się po cenie nie niższej niż jej wartość ustalona w operacie szacunkowym, to zgodnie ww. Komunikatem Komisji nie stanowi ona pomocy publicznej. Prezydent Miasta wskazał, iż wobec obu stanowisk UOKiK zwrócił się z indywidualnymi wnioskami o wydanie opinii do projektu udzielenia pomocy. UOKiK w kolejnych indywidualnych opiniach zajął odmienne stanowisko do zawartego w opinii z dnia 3 października 2012 r. stwierdzając, że mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie należy uznać za rynkowy. Wskazał jednakże, że opinie przez niego wydane mają charakter jedynie kierunkowy, a jedynym organem, który ostatecznie może przesądzić o charakterze danego wsparcia jest Komisja Europejska. W związku z powyższym UOKiK w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: MTBGM), jako organem właściwym do spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami skierował w dniu 22 kwietnia 2013 r. do Komisji Europejskiej wniosek o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Organ zaznaczył, że wobec przystąpienia Polski do Unii Europejskiej przepisy obowiązujące w kraju muszą być zgodne z przepisami Unii. Zgodnie z art. 3 Traktatu jedną z wyłącznych kompetencji Unii Europejskiej jest ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, a w związku z tym także uregulowania dotyczące pomocy publicznej, o której mowa w dziale TFUE – "Reguły konkurencji". Zdaniem organu przesądza to o tym, że w tej dziedzinie stosowane może być jedynie prawo unijne, a prawo krajowe służyć ma jedynie wykonywaniu tych regulacji i w związku z tym nie może być z nim sprzeczne. Zatem przed wydaniem decyzji o przekształceniu powinien być rozstrzygnięty problem, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową, co wiąże się z koniecznością stosowania przepisów o pomocy publicznej. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym jak i procesowym.

Zważył, że organ orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nie jest właściwy do rozstrzygnięcia wyżej przedstawionych zagadnień, w szczególności nie jest władny do ustalenia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej oraz ewentualnej zgodności tejże pomocy ze wspólnym rynkiem. Organem właściwym i decydującym w tej kwestii jest Komisja Europejska. Dlatego zasadne stało się – zdaniem organu – zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Komisję Europejską decyzji.

B. B. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, że organ przez półtora roku nie mógł rozstrzygnąć sprawy, po czym stwierdził, że nie jest właściwy i władny załatwić jej. Zdaniem wnoszącej zażalenie organ I instancji świadomie i celowo przedłuża postępowanie.

W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zauważył, że B. B. nie tylko wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności, lecz również, ze względu na prowadzoną na nieruchomości działalność gospodarczą wystąpiła o udzielenie pomocy publicznej (de minimis). Kolegium powołało art. 5a u.p.p.p. i zważyło, że z uwagi na wątpliwości co do zakresu stosowania przepisów o pomocy publicznej oraz zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz przedsiębiorcy uzasadnione było zawieszenie postępowania do czasu zajęcia stanowiska przez Komisję Europejską, której powierzone zostały kompetencje nadzorcze w zakresie dopuszczalności pomocy publicznej w krajach członkowskich. Kolegium podkreśliło, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku, w razie przekształcenia bez uprzedniego stanowiska Komisji Europejskiej, beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 i n. u.p.p.p.). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż UOKiK w porozumieniu z MTBGM skierował w dniu 22 kwietnia 2013 r. do Komisji Europejskiej wniosek o notyfikację całego systemu ustalania opłaty z tytułu zbywania nieruchomości publicznych (przekształcenia/sprzedaży) określony w art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n., gdyż w każdym indywidualnym przypadku ww. przepis stanowi podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie. W ocenie Kolegium mimo, że stanowisko Komisji Europejskiej dotyczy problemu prawnego, to jednak od jego rozstrzygnięcia będzie zależał zakres zastosowania przepisów o pomocy publicznej przy wydaniu decyzji w każdej indywidualnej sprawie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na rzecz przedsiębiorcy. Tak więc uzyskanie stanowiska Komisji Europejskiej, zdaniem organu II instancji, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Skarżąca podniosła, iż organy orzekające w niniejszej sprawie działają w zwłoce i zmierzają do "przedawnienia sprawy". Podkreśliła, iż na wniosek innych osób Prezydent Miasta P. dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, a jedynie w niniejszej sprawie uznał, że niezbędne jest stanowisko Komisji Europejskiej.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że organy obu instancji uznały, iż podstawę do zawieszenia postępowania stanowi przepis art. 5a u.p.p.u.p.w., z którego – według organów – wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcenia, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku – w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej – beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 i nast. u.p.s.p.p.w.). W ocenie organu I instancji, nie jest on właściwy do rozstrzygnięcia wyżej przedstawionych zagadnień, w szczególności nie jest władny do ustalenia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej oraz ewentualnej zgodności tejże pomocy ze wspólnym rynkiem. Organem właściwym i decydującym w tej kwestii jest Komisja Europejska. W konsekwencji, zdaniem organów obu instancji, zasadnym było zawieszenie przez organ I instancji prowadzonego postępowania o przekształcenie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli wydania decyzji przez Komisję Europejską.

Sąd I instancji wskazał, że na gruncie przepisów o pomocy publicznej tego rodzaju zagadnienie wstępne wystąpi w zasadzie jedynie wówczas, jeżeli toczy się już lub ma zostać wszczęte postępowanie związane z notyfikacją (zgłoszeniem) danego mechanizmu lub projektu pomocy Komisji Europejskiej, zasady którego to postępowania zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz. U. UE L z 27.03.1999 r. Nr 83 poz. 1; dalej jako: "rozporządzenie (WE) nr 659/1999"). W takim bowiem przypadku zachodzić będzie konieczność rozważenia, czy zastosowanie znajduje art. 3 tego rozporządzenia, zawierający szczególną "klauzulę zawieszającą", w myśl której pomoc podlegająca obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 2 ust. 1 – tj. verba legis: "wszelkie plany przyznania nowej pomocy" – "nie zostaje zrealizowana do czasu podjęcia decyzji zezwalającej na taką pomoc lub do czasu uznania takiej decyzji Komisji za podjętą".

Jak stwierdził Sąd I instancji, zgodnie z art. 87 TWE (obecnie (art. 107) wyłącznym organem nadzorującym w zakresie udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom na rynku wspólnotowym jest Komisja Europejska. Zadania Komisji Europejskiej wynikają zarówno wprost ze szczegółowych postanowień art. 88 TWE, rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, jak i podlegają wyinterpretowaniu z całokształtu działań nakierowanych na ochronę zasad konkurencji i podmiotów funkcjonujących na wolnym rynku przed nadmierną ingerencją państwa. Wskazać należy na sformułowany w art. 88 ust. 3 zd. 3 TWE oraz art. 3 rozporządzenia nr 659/1999 tzw. zakaz wykonawczy. To rozwiązanie prawne (inaczej nazywane klauzulą "standstill") statuuje zakaz przystąpienia do realizacji projektowanej pomocy przez państwo członkowskie do momentu wydania przez Komisję Europejską jednej z przewidzianych w art. 4 i art. 7 rozporządzenia nr 659/1999 decyzji "upoważniających" lub też uznania ex lege projektowanej pomocy za zgodną ze wspólnym rynkiem. Zakaz wykonawczy aktualizuje się już na etapie planowania udzielenia wsparcia i po raz pierwszy znajduje zastosowanie w ramach badania wstępnego. Dotyczy on całego postępowania w sprawie pomocy notyfikowanej i przestaje obowiązywać dopiero w momencie wydania przez Komisję rozstrzygnięcia przesądzającego ostatecznie o losie projektowanej pomocy (vide: postanowienie ETS z dnia 3 maja 1985 r. w połączonych sprawach 67/85, 68/85 i 70/85 R. Kwerkerij Van der Kooy and Others v. Commission, [1985] ECR 11315, s. 1327). Oznacza to, że zakaz wykonawczy ogranicza działania państwa członkowskiego w sferze wspierania przedsiębiorców środkami publicznymi oraz umożliwia przeprowadzenie prewencyjnej kontroli i zastosowanie odpowiednich środków nadzoru jeszcze na etapie planowania przyznania pomocy. Innymi słowy, klauzula "standstill" oznacza, że przed podjęciem przez Komisję ostatecznego rozstrzygnięcia w ramach postępowania w sprawie pomocy notyfikowanej państwo członkowskie nie może podjąć rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pomocy publicznej. W przypadku administracyjnoprawnych form działania dla określenia momentu realizacji planowanego wsparcia miarodajne jest bowiem doręczenie rozstrzygnięcia w tej sprawie beneficjentowi pomocy. Z tą chwilą posiada on roszczenie do określonego organu administracji publicznej o faktyczną realizację wsparcia (S. Szuster, Komentarz do ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, 2004 r., źródło: Lex Omega).

Sąd I instancji wskazał, że Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organem właściwym do spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami skierował w dniu 22 kwietnia 2013 r. do Komisji Europejskiej wniosek o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty z tytułu zbywania nieruchomości publicznych (przekształcenia/sprzedaży) określony w art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) [k. 89-157 akt adm.]. Tym samym w dacie wydania przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania postępowanie notyfikacyjne – pozostające w bezpośrednim, prejudycjalnym związku z postępowaniem prowadzonym z wniosku skarżącej – toczyło się przed Komisją Europejską [sprawa SA. 36571 (2013/N)]. Organy wyjaśniły, że wniosek z dnia 22 kwietnia 2013r. złożony przez UOKiK w porozumieniu z MTBGM zainicjował postępowanie przed Komisją Europejską i w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji tj. [...] czerwca 2013 r. nie zakończyło się ono. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Komisja Europejska zwróciła się do Stałego Przedstawicielstwa Rzeczpospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej w Brukseli z wezwaniem do udzielenia wymienionych w piśmie tym informacji.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że organ zasadnie zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ), dalej p. p. s. a., oddalił skargę.

Skarżący, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz na podstawie art. 203 i 205 p.p.s.a zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji, tj. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a/ art. 2 Konstytucji RP, albowiem Sąd wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w sposób stronniczy chroni interesy majątkowe jednostki samorządu terytorialnego - właściciela nieruchomości, nie zważając na prawa podmiotowe skarżącej jako użytkownika wieczystego nieruchomości;

b/ art. 87, 8 oraz 45 Konstytucji RP, poprzez doprowadzenie i dopuszczenie do sytuacji, w której mimo obowiązujących regulacji prawnych skarżąca przez blisko trzy lata nie może uzyskać realizacji przysługujących jej roszczeń w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności;

2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące i uzasadniające zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, którym miała być Komisja Europejska, podczas gdy nie wystąpiła podstawowa przesłanka motywująca zawieszenie postępowania, a mianowicie wyłonienie się zagadnienia w toku postępowania administracyjnego - w niniejszej sprawie doszło do wykreowania rzekomych wątpliwości, co miało uzasadniać zawieszenie postępowania.

3/ naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. - art. 113 § 1 pozwalającego przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, podczas gdy w niniejszej sprawie Sąd przywołując za podstawę zawieszenia postępowania wszczęte postępowanie notyfikacyjne przed Komisją Europejską nie uwzględnił faktu, iż postępowanie to zostało przez stronę polską wycofane, a co za tym idzie, nie jest już możliwe rozstrzygnięcie w zakresie zagadnienia wstępnego, na które powoływały się organy administracji orzekające w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżąca [...] lutego 2012 r. złożyła wniosek wszczynający postępowanie, który do chwili obecnej z uwagi na opieszałość organu nie został załatwiony.

Podkreślono, że przepisy u.p.u.w.p.w., obowiązują od [...] października 2005 r. i od tego czasu z całą pewnością przed Prezydentem Miasta P. toczyło się wiele podobnych spraw, wszczętych na podstawie tożsamych wniosków o przekształcenie. Jeżeli zatem na tle stosowania przepisów tejże ustawy powstały aż tak istotne wątpliwości, nie sposób zrozumieć dlaczego bezpośrednio po wszczęciu postępowania, tj. już na początku 2012 r. wnioskodawczyni nie została poinformowana o tym, że z uwagi na wątpliwości w zakresie stosowania przepisów ww. ustawy w odniesieniu do przepisów u.p.p.p. i cytowanych opinii UOKiK, jak również stanowiska Komisji Europejskiej, Prezydent Miasta P. nie będzie władny do rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do znaczącej przewlekłości postępowania.

Wywodzono, że nie został spełniony warunek zawieszenia postępowania, określony w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,w postaci wyłonienia się zagadnienia w toku postępowania administracyjnego, podkreślając, że organ administracji niejako sam wykreował owe zagadnienie, kilka miesięcy po faktycznym złożeniu wniosku, przy czym musiał mieć świadomość tego, że nie będzie związany w swojej decyzji opinią innego organu. Stwierdzono też, że w sprawie brak sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, a tym samym uzasadnia celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Podkreślono, że prejudykatem nie jest wyjaśnienie (nawet poważnych) wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.

Zarzucono, że interes majątkowy właściciela, którym jest jednostka samorządu terytorialnego, został w tym zakresie postawiony nad interesem majątkowym obywatela, który zgodnie z przepisami k.p.a. winien być brany pod uwagę przez organ.

Podkreślono, że mimo rzekomych wątpliwości, które skutkowały złożeniem przez Urząd Miasta P. pism z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz z dnia [...] września 2012 r. do UOKiK, pod koniec 2012 r. organ dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, czego nie sposób zrozumieć, a takie działanie organu stanowi oczywiste naruszenie reguł prawidłowego gospodarowania mieniem.

Wskazano, że w podobnych sprawach inne gminy w Polsce dokonały szeregu podobnych przekształceń, w oparciu o przepisy ustawy, które z niewiadomych przyczyn są kwestionowane przez Miasto Poznań, wyłącznie w celu przedłużenia postępowania i doprowadzenia do sytuacji, w której nie nastąpi realizacja przysługujących jej roszczeń.

Zarzucono, że zaistniała w sprawie opieszałość urzędników doprowadziła do sytuacji, w której prowadzone są obecnie prace mające na celu zmianę regulacji ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którymi to zmianami, nie będzie już możliwe przekształcenie wspomnianego prawa na dotychczasowych, bez wątpienia korzystnych dla skarżącej warunkach.

Wskazano, że Sąd pomija okoliczności faktyczne, na które powołuje się Kancelaria Prezesa Rady Ministrów na swoich stronach internetowych w wykazie prac legislacyjnych, iż w toku postępowania notyfikacyjnego, Komisja Europejska zgłosiła zastrzeżenia odnośnie obowiązujących zarówno w procedurze administracyjnej, jak i w procedurze cywilnej, zasad ustalania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. "Strona polska wycofała wniosek notyfikacyjny i zadeklarowała zmianę przepisów budzących zastrzeżenia Komisji." (vide BIP KPRM).

Podniesiono, że postępowanie notyfikacyjne, mające wyjaśnić "zagadnienie wstępne" zostało wycofane przez stronę polską, a co za tym idzie, Komisja Europejska nie będzie miała możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji podstawa mająca uzasadniać zawieszenie postępowania odpadła, a zawieszenie jako takie należało i należy uznać za bezzasadne i zmierzające do oczywistego pokrzywdzenia skarżącej, która w dalszym ciągu uiszcza na rzecz właściciela nieruchomości opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy mogłaby już od dłuższego czasu być właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło w efekcie do wymiernej szkody w majątku skarżącej.

Argumentowano, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 1994 r. (SA/Gd 2583/93, Lexis.pl nr 328968) "Zagadnieniem wstępnym jest wyłącznie zagadnienie rozstrzygane przez polski sąd lub organ administracji." Nie sposób, zatem zastosować przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do sytuacji, w której swoje stanowisko wyrazić miała Komisja Europejska.

Przytoczono też inne orzeczenie sądu administracyjnego, zgodnie, z którym: "Oczekiwanie na przewidywaną, zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (teza druga wyroku NSA z 29 stycznia 1996 r., 1 SA 1843/94, LexisNexis nr 313365, ONSA 1996, nr4,poz 191)".

Zarzucono też, że dopuszczono się w niniejszej sprawie również oczywistej obrazy przepisów art. 6, 7 oraz 8 k.p.a., albowiem organ, który przez kilka miesięcy podawał skarżącej nieprawdziwe okoliczności uzasadniające przedłużanie terminu załatwienia sprawy i podjął czynności (vide powołanie rzeczoznawcy majątkowego) całkowicie zbędne w obliczu jednocześnie prowadzonych działań zmierzających do wszczęcia postępowania notyfikacyjnego przed Komisją Europejską, z całą pewnością nie wypełnił również obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej (art. 9 k.p.a.). A nadto wywodzono, że nie sposób nie stwierdzić, że takie celowe i nieuzasadnione przewlekanie postępowania, powoływanie się na notyfikację, która ostatecznie została wycofana przez stronę wnioskującą, naruszyło zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył zasadności zawieszenia postępowania wywołanego podaniem skarżącej z dnia 22 marca 2012 r., w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. na os. [...], działka nr [...], ark. mapy [...], obręb [...], w prawo własności.

Postępowanie zostało zawieszone na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Mówiąc inaczej przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak: NSA w orzeczeniach: z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). W orzeczeniu z dnia 17 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA 427/02) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. też wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 11/06).

Warunkiem prawidłowego zastosowania normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez organy, było więc przeprowadzenie analizy, z której wynikałoby, że wskazana przez nie kwestia prawna, stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym.

Tymczasem organy uzasadniając potrzebę zawieszenia postępowania, powołały się na wątpliwości natury prawnej dotyczące zakresu stosowania przepisów o pomocy publicznej oraz argumentowały, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest właściwy do rozstrzygnięcia zagadnienia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej, a organem takim jest Komisja Europejska.

W argumentacji organów zabrakło jednak wykazania, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie jest niemożliwe bez rozstrzygnięcia konkretnie wskazanej przez nie kwestii prawnej. Trzeba zwrócić uwagę, że skarżąca w swym wniosku powoływała się na istniejącą i stosowaną od lat regulację prawną, tj. przepisy u.p.u.w.p.w, a organy wskazywały na akty prawa unijnego dotyczące zasadniczo procesu notyfikacji projektowanej dopiero, nowej pomocy publicznej (por. art. 2 ust. 1 rozporządzenie rady (WE) NR 659/1999, art. 88 ust. 3 TWE). W tych warunkach istotnym było skonkretyzowanie i uściślenie kwestii prawnej, od której uzależnione będzie załatwienie wniosku skarżącej. Skoro więc dla organów obu instancji, istotną okolicznością w sprawie był fakt skierowania 22 kwietnia 2013 r., przez UOKiK w porozumieniu z MTBGM do Komisji Europejskiej wniosku o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego, to istotnym dla sprawy było dokonanie analizy jego treści. Jednakże nie przeprowadzono dowodu z ww. wniosku, przez co jego treść jest nieznana, a ponadto nie dokonano ustaleń, co do faktu, czy wniosek ten został rozstrzygnięty, a jeżeli nie, to na jakim jest etapie rozstrzygania. Ustalenia te były możliwe do poczynienia zwłaszcza przez organ odwoławczy, tym bardziej, że z przepisu art. 4 ust. 5 rozporządzenia rady (WE) NR 659/1999, wynika, iż decyzje w przedmiocie orzeczenia o planowananym przyznaniu nowej pomocy w ust. 2, 3 i 4 podejmowane są w terminie dwóch miesięcy. Trzeba też mieć na względzie, że jak stanowi art. 4 ust. 6 ww. rozporządzenia, w przypadku, gdy Komisja nie podejmuje decyzji w ww. terminie, pomoc uznaje się za dozwoloną przez Komisję, a Zainteresowane Państwo Członkowskie może wówczas wprowadzić te środki po uprzednim zgłoszeniu Komisji, chyba że Komisja podejmie decyzję na mocy niniejszego artykułu w terminie 15 dni roboczych od otrzymania zgłoszenia.

W świetle powyższych rozważań, za uzasadniony należało uznać zarówno zarzut naruszenia przepisu art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również art, 113 § 1 p.p.s.a., w zakresie przedwczesnego zamknięcia rozprawy przez Sąd I instancji, bez wyjaśnienia zagadnienia faktu lub etapu rozstrzygnięcia wniosku o notyfikację, tym bardziej, że twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, o wycofaniu przez stronę polską wniosku notyfikacyjnego, znajduje potwierdzenie na oficjalnej stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rady Ministrów. Brak powyższych ustaleń należy zaliczyć niewątpliwie do tych uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie okazały się natomiast zasadne pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji R.P.

Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP., poprzez stronniczą ochronę przez Sąd I instancji interesów majątkowych jednostki samorządu terytorialnego - właściciela nieruchomości, wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej. Z przepisu art. 2 Konstytucji wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Aby zatem skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego, jak i sprawiedliwości społecznej, trzeba wykazać, że sąd naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie tylko nie zostały uzasadnione, ale nawet nie zostały uprawdopodobnione. Naruszenie przez Sąd I instancji omówionych przepisów postępowania nie oznacza, samo przez się naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia przepisu art. 87, 8 oraz 45 Konstytucji RP, poprzez doprowadzenie i dopuszczenie do sytuacji, w której mimo obowiązujących regulacji prawnych skarżąca przez blisko trzy lata nie może uzyskać realizacji przysługujących jej roszczeń. Pomijając już okoliczność, że stronie służą odrębne środki do zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego, to należy zauważyć, że w zarzucie tym nie wskazano pełnych jednostek redakcyjnych ww. przepisów ustawy zasadniczej, a każdy z nich składa się z dwóch ustępów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjną i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie może merytorycznie ustosunkować się do tego zarzutu.

Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że skoro skarga kasacyjna w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy była zasadna, zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Ponieważ zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013 r. zostały podjęte z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz uznając, że zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi, uchylił wskazane postanowienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.

J. Bortkiewicz M. Jaśkowska R. Ciąglewicz