Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 492/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. P., M. P., B. N., R. D. i M. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wskutek wniosku Z. P., M. P., R. D., M. D., B. N., K.P., M. D. i B. D. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy z 14 kwietnia 2010r. nr [..], ustalającej na rzecz A. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowych 15 kV dla zasilania potrzeb własnych GPZ, GPZ SN/110 kV, odcinka linii napowietrznej 110 kV, drogi dojazdowej do GPZ oraz wodociągu i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [..]-[..] w obr. ewid. S., gm. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 20 stycznia 2017 r. wszczęło postępowania w sprawie.

Decyzją z 17 marca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności przywołanej wyżej decyzji Wójta Gminy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy zarzucili, iż ustalenie przez Kolegium, że wnioskodawcy nie mieli świadomości istnienia postępowania (decyzja nie została im doręczona), a sposób ogłoszenia nie był do końca prawidłowy, winno skłonić Kolegium do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz do kwalifikacji naruszeń prawa jako rażących.

W ocenie wnioskodawców konieczne jest także uznanie, iż potwierdzone przez Kolegium niewywiązanie się przez Wójta Gminy z obowiązków wynikających z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno skutkować stwierdzeniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy uwzględnieniu charakteru planowanej inwestycji. W szczególności zwrócili oni uwagę na lakoniczne i jednozdaniowe określenie warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich i brak jakiegokolwiek uzasadnienia decyzji w tym zakresie. Wnioskodawcy podkreślili, iż charakter przepisów, jakie zostały naruszone, a tym samym skutek, jaki nastąpił dla wnioskodawców w wyniku owych naruszeń, jest dla nich nie do zaakceptowania i nie do pogodzenia z zasadami funkcjonowania organów administracji publicznej. W konsekwencji, Kolegium winno było zakwalifikować stopień naruszeń przepisów prawa w decyzji Wójta Gminy jako rażący za sprawą oczywistości dokonania naruszenia oraz ich skutków dla wnioskodawców. Wnioskodawcy wskazali, iż orzeczenie przez Kolegium, iż decyzja Wójta Gminy została wydana z naruszeniem prawa, pozwoli na chociażby częściowe zminimalizowanie dotkliwych skutków jej wydania oraz spełni funkcję prewencyjną i sygnalizującą dla lokalnych organów administracji publicznej w zakresie zasad postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Decyzją z 8 maja 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wójta Gminy z 14 kwietnia 2010r.

Kolegium stwierdziło, że zakwestionowana decyzja Wójta Gminy nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zaś nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co sugerują wnioskodawcy.

Na wstępie oceny wniosku o stwierdzenie nieważności Kolegium wskazało, że bezspornie planowana inwestycja ma charakter inwestycji publicznej, zatem znajdują do niej zastosowanie przepisy art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu. Podstawę prawną do ustalenia, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowią przepisy art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a uzupełnieniem tego jest art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Budowa GPZ oraz sieci elektroenergetycznej kablowej, napowietrznej, drogi dojazdowej, a także sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, której dotyczył wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji wymienionych w pkt 1 i 2 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Określenie "inwestycji celu publicznego" zamieszczone w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu stanowi jedynie doprecyzowanie zasięgu działania inwestycji wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą być o znaczeniu lokalnym - gminnym bądź ponadlokalnym. Ocena zaś, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i czy będzie miała znaczenie lokalne, czy też ponadlokalne, powinna należeć do organów stosujących prawo i organów kontrolujących stosowanie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 1133/2011).

Z uwagi na charakter inwestycji Kolegium dalej wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziała dla niej czasowe ograniczenie w kwestii możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - taką sytuację przewiduje art. 53 ust. 7 ustawy. Zgodnie z jego treścią nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Odpowiednie stosowanie w takim wypadku przepisu art. 158 § 2 k.p.a. (które jest nakazane w zdaniu drugim art. 53 ust. 7) oznacza, że jeśli decyzja jest dotknięta wadą nieważności, a upłynął powyższy roczny okres - organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzył organ odwoławczy, iż "przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a." (por. wyrok z dnia 6 września 2013r., sygn. akt II OSK 886/12). Zatem gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie obarczona jedną lub kilkoma wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., organ właściwy w sprawie ograniczy się do stwierdzenia, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa oraz do wskazania, iż upływ 12-miesięcznego terminu uniemożliwił stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że organ winien rozpatrzyć wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji pod kątem istnienia bądź nie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i jeżeli stwierdzi, iż badana decyzja narusza przepisy prawa, to z uwagi na to, że wniosek złożony został po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, winien w rozstrzygnięciu ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Z akt sprawy wynika, iż Wójt Gminy obwieszczeniem z 14 kwietnia 2010r. zawiadomił strony o wydaniu decyzji poprzez umieszczenie obwieszczenia na stronie internetowej BIP Gminy oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Niewątpliwie zatem od ogłoszenia decyzji upłynęło 12 miesięcy, co w konsekwencji czyni niemożliwym stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Kolegium zwróciło uwagę, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30, wyrok NSA z 14.08.1987r., IV SA 393/87). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wskazane są w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przystępując do analizy wystąpienia poszczególnych przesłanek nieważnościowych stwierdziło Kolegium, iż ze względu na lokalizację planowanej inwestycji organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji był Wójt Gminy i brak było podstaw do stwierdzenia, aby istniała jakakolwiek przesłanka do wyłączenia tego organu z załatwienia sprawy. W związku z tym organem wyższego stopnia, legitymowanym do rozpatrzenia sprawy z wniosku o stwierdzenie jej nieważności było Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Kolegium stwierdziło także, iż nie można zarzucić, iż decyzja Wójta Gminy została wydana bez podstawy prawnej. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły art. 50-58 ww. ustawy o planowaniu, zaś postawę formalnoprawną przepisy k.p.a..

Zdaniem Kolegium decyzji tej nie można także zarzucić - wbrew oczekiwaniom wnioskodawców - wydania z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Kolegium podkreśliło, iż o tak kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, natomiast jeżeli przepis prawa dopuszcza istnienie "luzu" interpretacyjnego, mniej lub bardziej uzasadnionego, to wybór interpretacji i zastosowanych rozwiązań w tym np. opisu parametrów inwestycji, nie może być oceniany, jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. II OSK 404/08). Rażące naruszenie prawa nie może być utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu, albowiem na tego rodzaju naruszenia strony mogą zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące im środki zaskarżenia. Dlatego też zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA z dnia 5 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Wa 1222/13, LEX nr 1411146). Jeśli natomiast istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (zob. WSA w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 807/13, LEX nr 1377874). Wzorcem kontrolnym jest przy tym prawo obowiązujące w dniu wydawania decyzji ostatecznej. Zasady te mają zastosowanie także w sytuacji, gdy wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano kwestionowaną decyzję.

W tym kontekście Kolegium stwierdziło, iż zarzucane uchybienia - w szczególności dotyczące naruszenia przepisu art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu -nie mogły zostać uznane za rażące. Wynikający bowiem z tego przepisu luz w kwestii ustalenia zakresu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, będący skutkiem użycia przez ustawodawcę słowa "w szczególności", dawał organowi możliwość doboru treści decyzji. Tym samym, stwierdzone naruszenie nie stanowiło oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Ograniczony zakres uzasadnienia każdego z punktów kwestionowanej decyzji Wójta Gminy, jak również samej decyzji również nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W dalszej kolejności Kolegium nie zgodziło się z podnoszonymi przez wnioskodawców zarzutami dotyczącymi bezprawnego naruszenia interesów osób trzecich w kontekście lakonicznego zapisu w treści kwestionowanej decyzji w pkt 3 "Warunki dotyczące ochrony interesu osób trzecich". Podkreślił organ odwoławczy, że ochrona w powyższym zakresie nie może być na etapie lokalizacji inwestycji oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Ustalenia decyzji o lokalizacji inwestycji w tej części uznało Kolegium za wystarczające podkreślając jednocześnie, że konkretyzacja i uszczegółowienie tego uprawnienia nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Natomiast na tym etapie przygotowania inwestycji (czyli ustalania lokalizacji inwestycji), wymagania w wymienionym zakresie mogą mieć jedynie charakter ogólny. Niemniej zabezpieczają zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają na tym etapie przepisy prawa.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie nie ujawniło, aby doszło do naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu w stopniu pozwalającym zakwalifikować je jako rażące także przy uwzględnieniu charakteru planowanej inwestycji. Resumując, Kolegium stwierdziło, że mimo, że w przedmiotowej sprawie nie wszystkie elementy decyzji Wójta Gminy zostały ustalone bez uchybień, to zasadne jest uznanie, że nie są to naruszenia rażące, o których mowa a w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, iż organ, który w toku postępowania o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzi, że wniosek dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. Organ ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną. Spełnienie wskazanych warunków rodzi po stronie organu I instancji powinność wydania decyzji pozytywnej. Nie może też uzależniać wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu). Nadto podkreśliło Kolegium, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Dokonując analizy decyzji Wójta Gminy pod względem kolejnego zarzutu wnioskodawców, Kolegium uznało za nietrafne żądanie, iż brak świadomości istnienia postępowania i w konsekwencji brak możliwości kwestionowania decyzji w zwyczajnym trybie odwoławczym winna skłaniać Kolegium do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego organ zastosował wymagany przez art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu tryb obwieszczenia, a ponadto kwestia niezapewnienia stronie bez jej winy prawa do udziału w postępowaniu stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powyższą decyzje wnieśli Z. P., M. P., R. D., M. D. i B. N. zarzucając:

naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a. przez nietrafne przyjęcie, że uchybienia stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji Wójta Gminy z 14 kwietnia 2010 r. nie zawierają żadnych wad określonych we wskazanym wyżej przepisie a w szczególności nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 kp.a) podczas gdy:

• decyzja Wójta Gminy z 14 kwietnia 2010 r. została wydana w sposób naruszający przepisy zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiające w niezastosowaniu lub nieprawidłowym zastosowaniu przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nienadanie skarżącym (mieszkańcom S., zamieszkałym na terenie działek, na które przedmiotowa inwestycja bezpośrednio oddziałuje) statusu strony postępowania i tym samym pozbawienia ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co zebranych materiałów i zgłoszonych żądań,

- art. 28 k.p.a. poprzez nienadanie skarżącym statusu strony postępowania, kiedy bezspornym jest, że inwestycja oddziałująca na działki będące ich własnością dotyczy interesu prawnego skarżących,

- art. 9 k.p.a. poprzez niezapewnienie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz niezapewnienie, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, powodujące, że rozstrzygnięcia zawarte w decyzji, dotyczące praw oraz obowiązków stron postępowania zostały ukształtowane sprzecznie z przesłankami określonymi w wyżej wskazanych przepisach prawnych;

b) błędną wykładnie przepisu art. 54 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r.. poz. 778 ze zm.) poprzez mylne przyjęcie, iż przepis ten daje organowi ustalającemu zakres warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy pełną swobodę w doborze i określeniu zakresu uzasadnienia każdego z punktów wydawanej decyzji, a tym samym ograniczony, lakoniczny zapis w punkcie 3 decyzji Wójta Gminy z 14 kwietnia 2010 r. określający "Warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich" nie stanowi rażącego naruszenia prawa oraz naruszenia interesów osób trzecich na co wskazuje art. 54 pkt. 2 lit.d u.p.z.p podczas gdy biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia, którego dotyczy przedmiotowa decyzja oraz z uwagi na fakt, iż inwestycja będzie miała dożywotni wpływ na skarżących, jednozdaniowe stwierdzenie w punkcie 3 decyzji Wójta Gminy z 14 kwietnia 2010 r. w zakresie warunków dotyczących osób trzecich że (...) "realizacja inwestycji winna zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej" nie zawierające jakiegokolwiek uzasadnienia, wskazania w tym zakresie, a w końcu przy braku potwierdzenia, że faktycznie ten zapis został zrealizowany jest naruszeniem interesów osób trzecich i stanowi rażące naruszenie prawa.

Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności oraz wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy z 14 kwietnia 2010 r. poprzez błędne uznanie, że przekazując obwieszczenia-zawiadomienia Wójta Gminy o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego Sołtysowi Sołectwa bez weryfikacji czy owe obwieszczenie faktycznie było dostępne dla zainteresowanych podmiotów, organ zastosował wymagany przepisami prawa tryb zawiadomienia o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikający z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie przez Wójta Gminy decyzji z 14 kwietnia 2010 r. z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wywodzi naruszenie przepisów postępowania poprzez brak indywidualnego zawiadomienia skarżących o postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 14 kwietnia 2010 r. mimo, że działki należące do skarżących bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Podkreślił pełnomocnik skarżących, ze gdyby mieli oni wiedzę o toczącym się postępowaniu i planowanym wybudowaniu w sąsiedztwie farmy wiatrowej nie kupiliby działek w pobliżu i nie wybudowali swoich domów. Aktualnie jako mieszkańcy skarżący są narażeni na negatywne oddziaływanie funkcjonującej – hałas, pole elektromagnetyczne, emisja ścieków opadowych i substancji pogaśniczych.

Zarzucili skarżący, że nie stanowiło realizacji obowiązku poinformowanie mieszkańców w formie obwieszczenia, skoro organ jedynie przekazał Sołtysowi pomijając sprawdzenie czy istotnie doszło do wywieszenia obwieszczenia.

Skarżący nie mieli szans dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu co oznacza, że pozbawieni zostali możliwości w nim udziału. W ocenie skarżących celowe pozbawienie skarżących możliwości udziału w postępowaniu winno zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2017 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 17 marca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 14 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego to jest budowy linii kablowych 15 kV dla zasilania potrzeb własnych GPZ, GPZ SN/110 kV, odcinka linii napowietrznej 110 kV, drogi dojazdowej do GPZ oraz wodociągu i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [..]-[..] w obr. ewid. S., gm. D.

Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie natomiast do art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p." nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Art. 158 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest to, że ostateczna decyzja Wójta Gminy, której dotyczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności została ogłoszona w dniu 14 kwietnia 2010 r., a zatem stosownie do przywołanych przepisów skutkiem stwierdzenia jej nieważności może być jedynie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji.

Skarżący wskazują, iż przesłanką na podstawie której żądają stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczność wydana jej z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu zauważyć należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji.

Odnosząc się natomiast do wskazanej przez Skarżących przesłanki stwierdzenia nieważności Sąd wskazuje, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., sygn. akt III SA 481/88, niepubl.).

Sąd podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Wójta Gminy z dnia 14 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest obarczona kwalifikowaną wadą o jakiej wyżej mowa. Wadą taką nie jest w szczególności przywołana przez Skarżących okoliczność lakonicznego zapisu w pkt. 3 tej decyzji dotyczącego ochrony interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. w brzmieniu z dnia wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 14 kwietnia 2010 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zatem jednym z elementów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winno być określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Jednakże w ocenie Sądu lakoniczne wskazanie w decyzji Wójta Gminy z dnia 14 kwietnia 2010 r. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż zapis ten jest lakoniczny, jednakże co istotne, nie można uznać go za sprzeczny z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.. Wskazuje on bowiem na konieczność ochrony osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Jako przesłanki stwierdzenia decyzji ostatecznej nie mogą być uznane też pozostałe okoliczności wskazywane przez Skarżących, które w istocie sprowadzają się do zarzutów dotyczących ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wójta Gminy.

Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy określone w art.145 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 17 sierpnia 1999 r.,sygn. akt II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679).

Mając na względzie dotychczasowe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1359) oddalił skargę.

.