Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1044/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 73 par. 1, artr. 74 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 144, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia stronie przeglądania akt sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.), uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca) udostępnienia akt postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: Program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: Program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej na obszarze powiatów [...] dotyczącego zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej na tym terenie w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r.

W postępowaniu wpłynęło 12 ofert z czego jedna została wycofana. Skarżący złożył ofertę w dniu [...] listopada 2011 r. Postępowanie zostało rozstrzygnięte w dniu [...] grudnia 2011 r. Od powyższego rozstrzygnięcia strona skarżąca złożyła odwołanie. Następnie, zgodnie z art. 10 k.p.a. skarżąca spółka została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się w sprawie oraz działając na podstawie art. 73 i art. 74 k.p.a. wniosła o umożliwienie jej wglądu do wszelkich akt postępowania w celu weryfikacji prawidłowości dokonanych ocen i przyznanej przez komisję punktacji w celu ewentualnego przedstawienia dodatkowych merytorycznych ów w tym zakresie.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Funduszu na podstawie art. 123 k.p.a., w związku z art. 74 § 2 k.p.a. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił udostępnienia skarżącej przeglądania akt sprawy tj. ofert złożonych przez wszystkich oferentów w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wniosek o udostępnienie akt odnosi się także do udostępnienia ofert konkurencyjnych podmiotów, biorących udział w tym postępowaniu. Zdaniem organu oferty konkurencyjne (o których udostępnienie wniosła skarżąca) zawierają dane wrażliwe (dane osobowe i informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa) podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze nie jest postępowaniem rewizyjnym, lecz postępowaniem weryfikującym, którego celem jest zbadanie: czy interes prawny świadczeniodawcy nie został naruszony oraz, czy zostały zachowane zasady dotyczące równości stron.

Udostępnienie akt postępowania konkursowego zawierających konkurencyjne oferty – zdaniem organu – prowadziłoby do ujawnienia zawartych w nich danych i informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa innych oferentów, co spowodowałoby naruszenie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i ustawy o ochronie danych osobowych.

Na powyższe postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ skarżąca wniosła zażalenie zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, tj.: art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 73 k.p.a. w zw. z art. 74 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie postępowania prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów oraz pozbawienie strony prawa do działania w toku postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i udostępnienie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. przeglądania przedmiotowych akt sprawy bądź ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego żądania, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że art. 10 k.p.a. ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej.

Odnosząc się następnie do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że art. 74 § 1 k.p.a. wymienia enumeratywnie przesłanki odmowy uwzględnienia żądania strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. I tak, odmowa taka jest możliwa wyłącznie w przypadku, gdy akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także w stosunku do akt wyłączonych ze względu na ważny interes państwowy. Kwestie klauzul tajności i warunki ich przyznawania reguluje szczegółowo ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie uznaje się w doktrynie, że przepis art. 74 § 1 k.p.a. ustanawia wyjątki od zasady prawa dostępu do akt sprawy, wobec których należy stosować interpretację ścieśniającą. Ponadto, każda odmowa udostępnienia akt sprawy winna być precyzyjnie i rzetelnie uzasadniona, z powołaniem się na przepis art. 74 § 1 k.p.a. oraz wskazaniem, która z przesłanek wymienionych w ww. przepisie ma miejsce w stanie faktycznym konkretnej sprawy. Odnosząc powyższy przepis do niniejszego postępowania skarżąca zaznaczyła, że żadna z powyższych przesłanek nie została wskazana w zaskarżonym postanowieniu. Zamiast tego, organ pierwszej instancji oparł się na własnej, subiektywnej i krzywdzącej dla skarżącej ocenie, wbrew obowiązującej go zasadzie legalizmu.

Skarżąca zaznaczyła ponadto, że w toku postępowania konkursowego nie zastrzeżono poufności jakichkolwiek informacji, wobec czego żadne informacje, znajdujące się w złożonych ofertach, nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym – zdaniem skarżącej – powoływanie się przez organ I instancji na "tajemnice przedsiębiorstwa" jest całkowicie niezasadne i pozbawione podstawy prawnej.

Skarżąca podkreśliła, że:

- dane przedsiębiorców, jakimi są oferenci, nie są danymi osobowymi podlegającymi ochronie, lecz są to dane jawne i powszechnie dostępne z rejestrów podmiotów;

- dane lekarzy i ich kwalifikacje są danymi jawnymi znajdującymi się w powszechnie dostępnym rejestrze lekarzy;

- całość oferty, za wyjątkiem odpowiedzi z części "Ankieta", trafia bezpośrednio do umowy z NFZ, która na mocy art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest jawna;

- w razie zastrzeżenia przez uczestników postępowania konkursowego poufności informacji, w aktach powinno się znaleźć - na mocy art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – streszczenie tychże informacji, udostępniane pozostałym uczestnikom. Skarżąca zauważyła, że takie streszczenie nie zostało jej udostępnione.

Ponadto skarżąca odnosząc się do analizy sformułowań uzasadniających postanowienie organu, stwierdziła, że są one semantycznie puste, gdyż nie idzie za nimi żadna argumentacja wskazująca zasadność ich użycia w niniejszym stanie faktycznym.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...]z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 123 §1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Funduszu nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu tego postanowienia Prezes Funduszu wskazał, iż art. 74 § 2 k.p.a. nie miał w omawianej sprawie zastosowania, co znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10) oraz w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 554/10, zgodnie, z którymi "organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy", wobec czego w rozpatrywanej sprawie dot. udostępnienia i przeglądania akt sprawy - zgodnie z orzecznictwem NSA - nie miała miejsca sytuacja objęta regulacją art. 74 kpa, a więc paragraf drugi tego przepisu nie miał zastosowania.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].

Skarżąca wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ zarzuciła:

- naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie - tj.: art. 10 § 1 oraz art. 73 w zw. z art. 74 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu prawidłowego zapoznania się z całością akt, ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, pozbawienie Skarżącemu prawa do czynnego działania w toku postępowania i obrony swoich praw;

- naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie - tj. art. 6, poprzez niewskazanie podstawy prawnej odmowy udostępniania akt skarżącemu;

- naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - tj. art. 124 i 125 § 3 k.p.a. poprzez niepouczenie skarżącego o możliwości wniesienia skargi od zaskarżonego postanowienia do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w znacznej mierze argumentację ujętą uprzednio w zażaleniu.

Skarżąca podniosła ponadto, iż podziela pogląd organu, iż w przedmiotowej sprawie nie miała miejsce sytuacja objęta regulacją art. 74 § 1 k.p.a. Jednakże, wbrew twierdzeniu organu, skarżąca stoi na stanowisku, że odmowa udostępnienia stronie akt sprawy, przy jednoczesnym braku przesłanek z art. 74 § 1 k.p.a. nie wyłącza obowiązku zastosowania paragrafu drugiego tego przepisu, tj. wydania stosownego postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt.

Ponadto, abstrahując od obowiązku wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia akt albowiem brak jest podstaw prawnych do powyższej odmowy.

Odnosząc się do powyższego twierdzenia skarżąca wskazała, że w niniejszym postępowaniu brak jest danych chronionych przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, zwalczaniu nieuczciwej konkurencji bądź ochronie danych osobowych.

Skarżąca podkreśliła, że nie wnosił o udostępnienie jakichkolwiek "danych wrażliwych" innych uczestników postępowania konkursowego, a jedynie danych stanowiących podstawę przyznania określonej liczby punktów w poszczególnych kategoriach i stanowiących podstawę takiego, a nie innego rozstrzygnięcia konkursu. W opinii skarżącej w przypadku rzeczywistego zaistnienia danych wrażliwych w sprawie, organ winien był wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie wraz z uzasadnieniem i podstawą prawną oraz udostępnić skarżącej akta sprawy w części niezawierającej chronionych informacji.

Zdaniem skarżącej organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej odmowy udostępnienia akt sprawy skarżącej, lecz ograniczył się do ogólnego odwołania się do wskazanych w postanowieniu ustaw, co jest działaniem niedopuszczalnym i sprzecznym z podstawową zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. spowodowało, że została ona pozbawiona prawa do czynnego udziału w sprawie, a nieudostępnienie akt sprawy skutkowało niemożliwością realizacji przez skarżącą podstawowych praw, przede wszystkim sformułowania merytorycznych zarzutów odwołania od rozstrzygnięcia.

W podsumowaniu skargi skarżąca stwierdziła, że:

- po pierwsze, Prezes NFZ niesłusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a.. Zdaniem strony odmowa udostępnienia wglądu w akta wymaga sporządzenia postanowienia zawierającego uzasadnienie faktyczne i prawne;

- po drugie, w omawianej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia akt albowiem brak jest podstaw prawnych do powyższej odmowy.

Skarżąca ponadto wskazała, że na podstawie art. 124 i art. 125 § 3 k.p.a. organ winien był pouczyć skarżącą o możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia w postaci wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podkreślając, iż prawidłowo orzekł o uchyleniu postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia i umorzył postępowanie oraz stwierdził, że jest ono ostateczne i nie przysługuje od niego środek odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a."

Kontrolując zaskarżone postanowienie pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. zapadło w toku postępowania wpadkowego zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udostępnienie akt postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów.

Dyrektor [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznając powyższy wniosek skarżącej postanowieniem wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił udostępnienia jej akt postępowania.

Zastosowany przez organ pierwszej instancji przepis art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, iż odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z kolei do zażalenia wnoszonego od postanowienia o odmowie udostępnienia akt, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, postępowanie zażaleniowe kończy się rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a.

Rozpoznając zażalenie skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Funduszu i umorzył postępowanie.

Dalsze rozważania poprzedzić należy uwagą, iż skoro w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, oczywistym jest, wbrew wywodom organu, że [...] sp. z o. o. z siedzibą w G. przysługiwała skarga na postanowienie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zapadłe wskutek rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmawiające skarżącemu udostępnienia akt.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kontrolowane postanowienie zapadło przy tym z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zastosowanego w związku z art. 144 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpatrujący zażalenie w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może oczywiście uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, ale pamiętać należy, że przewidziany w tym przepisie wyjątek od zasady związania organu odwoławczego obowiązkiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty należy interpretować ściśle. Jedyną bowiem podstawą do umorzenia postępowania pierwszej instancji w omawianej sytuacji jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może ponadto umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 2 k. p. a., jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (przy czym w przedmiotowej sprawie ze względu na brak wniosku strony sytuacja taka nie ma w sposób oczywisty miejsca).

Innymi słowy, organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje natomiast w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (p. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 1998 r. str. 664). Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się np. sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do strony niebędącej stroną w sprawie, czy naruszenie przepisów o właściwości.

Z kolei Grzegorz Łaszczyca w monografii "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" (Wydawnictwo LEX) podkreśla, iż instytucja umorzenia postępowania incydentalnego stanowi wyjątek od zasady załatwienia merytorycznego, czyli obowiązku rozstrzygnięcia kwestii (w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a.) co do jej istoty. Naturę umorzenia postępowania można wyjaśnić poprzez wskazanie przyczyn prowadzących do jej zastosowania (zaistnienie okoliczności stanowiących trwałe i nieusuwalne przeszkody do kontynuowania postępowania) bądź skutków związanych z jej urzeczywistnieniem (nauka wskazuje w tym zakresie na: zastój trwały i ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania, brak osiągnięcia celu, dla którego zostało wszczęte, rozwiązanie stosunku proceduralnoprawnego powstałego między organem procesowym a adresatem postanowienia w wyniku wszczęcia postępowania w konkretnej kwestii, "przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu"). Autor ww. opracowania wskazuje ponadto, że bezprzedmiotowość postępowania incydentalnego może mieć różną postać, w szczególności:

a) podmiotową (np. śmierć pracownika organu administracji publicznej w toku postępowania wpadkowego w kwestii jego wyłączenia od udziału w postępowaniu – art. 24 § 3 k.p.a.) i przedmiotową (zainteresowany wniósł prośbę o przywrócenie terminu materialnoprawnego – art. 58–59 k.p.a.);

b) uprzednią (pierwotną, czyli istniejącą już w dniu wszczęcia postępowania wpadkowego – strona postępowania żąda wydania uwierzytelnionego odpisu określonego dokumentu, który nie należy do akt sprawy – art. 73–74 k.p.a.) i wtórną (w toku postępowania w kwestii wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji – decyzja ta wygasa – art. 113 § 2 i 3);

c) prawną (nowelizacja przepisu kodeksowego w granicach czasowych postępowania incydentalnego polegająca na zmianie formy załatwienia kwestii – np. zastąpienie formy postanowienia formą czynności techniczno-procesowej) i faktyczną (będącą rezultatem zdarzenia faktycznego, lecz o skutkach procesowych – np. odnalezienie akt sprawy w toku postępowania prowadzonego w celu ich odtworzenia);

d) całkowitą (ze względu na istotę postępowania wpadkowego przyjmuje wymiar zasady – umorzeniu podlega całe postępowanie wpadkowe) i częściową (np. może stać się aktualna w trakcie postępowania w kwestii zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, jeżeli w toku tego zespołu czynności zmieniono podstawę prawną obowiązku współdziałania poprzez zawężenie zakresu uzgodnienia bądź wyrażenia opinii);

e) samodzielną, czyli odnosząca się tylko do postępowania incydentalnego, dla niego tylko charakterystyczną, oraz niesamodzielną (zależną – czyli będącą wynikiem bezprzedmiotowości postępowania zasadniczego; bezprzedmiotowość postępowania w kwestii zajęcia stanowiska przez inny organ w związku z bezprzedmiotowością postępowania zasadniczego).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie wykazano istnienia podstaw prawnych do wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia w nim zawartego.

Organ odwoławczy w żaden sposób nie powiązał podjętego przez siebie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z jakąkolwiek okolicznością wyczerpującą przesłankę bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania incydentalnego wynikającą z normy art. 105 k.p.a. Takie działanie organu zamknęło zarazem składającemu zażalenie drogę do merytorycznego zbadania sprawy.

Warto zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r. (III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150), w którym sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., (sygn. akt III SK 20/10, LEX nr 794506) stwierdzono, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne.

Co więcej, jak zaznacza G. Łaszczyca, w każdym wypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego od bezzasadności żądania podmiotu tego postępowania (strony postępowania bądź innego dysponującego interesem prawno-procesowym). Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez taki podmiot określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia realizowanego w formie postanowienia administracyjnego. Jak podkreśla judykatura, brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie (także postępowanie wpadkowe) nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (innego podmiotu).

Należy podnieść, że przepis art. 73 k.p.a. jest podstawą prawną wniosku strony, zaś art. 74 k.p.a. może być podstawą jego rozstrzygnięcia w przypadku odmowy, jednakże możliwość umorzenia postępowania oparta na Kodeksie postępowania administracyjnego może wynikać wyłącznie z art. 105.

Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przed podjęciem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 k.p.a. zobowiązany jest ocenić, czy istotnie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast takie dostrzeże, winien je prawidłowo wykazać, z uwzględnieniem zaznaczonej powyżej kwestii odpowiedniego rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego od oceny samej zasadności żądania skarżącego. Jeżeli natomiast nie dopatrzy się okoliczności prawnych bądź faktycznych przemawiających za umorzeniem postępowania, rozpatrzy zażalenie merytorycznie, uwzględniając zawarte w nim zarzuty tak, aby uczynić zadość ujętej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na marginesie, wobec powołania się przez organ na wskazane wyroki NSA, dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z ostatnich wyroków z 11 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 121/12 nie dopatrzył się w Ustawie o świadczeniach dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Uznał m.in., że pogląd "co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia".

Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu i rozpoznając wniosek o udostępnienie akt prawidłowo zastosować art. 73 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.