Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 100/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 76, art. 221 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 323/16 w sprawie ze skargi B. G. i J. G. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia składki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1 i 3 i w tym zakresie skargę oddala; 2. zasądza od B. G. i J. G. na rzecz Rady Miasta S. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 323/16, po rozpoznaniu skargi B. G. i J. G. na uchwałę Rady Miasta S. z [...] lutego 1998 r. nr [...] w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w punkcie drugim odrzucił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie trzecim zasądził od Rady Miasta S. solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miasta S. uchwałą z [...] lutego 1998 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym", w związku z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w § 1 ust. 1 podwyższyła do 8% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami. W § 1 ust. 2 podwyższyła do 15% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi z wyłączeniem pracowni artystycznych. Realizację uchwały powierzono Zarządowi Miasta S.

J.G. i B. G., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało doręczone organowi [...] kwietnia 2016 r. Odpowiedź organu odmawiającą uwzględnienia wezwania doręczono skarżącym [...] kwietnia 2016 r.

J. G. i B. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając powyższej uchwale naruszenie:

- art. 76 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na podwyższeniu stawki procentowej opłaty rocznej, tj. z 3% do 15%, w sposób dowolny, rażąco przewyższający najwyższą, ustawowo przewidzianą stawkę procentową opłaty rocznej (3%);

- art. 76 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 72 ust. 3 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej względem kategorii nieruchomości ustalonej bez związku z celem, na jaki nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste, lecz w odniesieniu do sposobu ich zagospodarowania;

- art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 483 ze zm.) w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady poprawnej legislacji, będącej integralną częścią zasady praworządności, zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych wskutek ustalenia podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej nie względem wszystkich, lecz jedynie niektórych nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oraz współwłaścicielami lokalu, stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. Przysługujące im prawo użytkowania wieczystego ujawniono w księdze wieczystej [...] maja 2007 r. Zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, gdyż kształtuje wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, których są użytkownikami wieczystymi, na poziomie 15 % ceny nieruchomości. Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.g.n. podwyższenie stawki procentowej opłaty dotyczyć może wyłącznie nieruchomości wskazanych w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 72 ust. 3 u.g.n. wysokość stawki procentowej uzależniona jest od celu, na jaki oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Natomiast uchwała Rady Miasta S. nie odwołuje się do celu, na jaki oddano nieruchomości objęte podwyższoną stawką procentową w użytkowanie, lecz odnosi się do rodzaju zabudowy nieruchomości, tj. zabudowy budynkiem, w którym znajdują się Iokale użytkowe. Organ zaś nie jest uprawniony do podwyższenia stawki procentowej w wysokości 3% w sposób dowolny, tj. bez ograniczeń w zakresie jej wysokości. Podniesienie wysokości stawki procentowej zaskarżoną uchwałą nastąpiło aż 5-krotnie względem stawki 3% właściwej dla nieruchomości, której użytkownikami wieczystymi pozostają skarżący, a przy tym stawki maksymalnej przewidzianej ustawą. Wskazali, że stawka 15% jest właściwa dla pierwszej opłaty rocznej, która zgodnie z art. 72 ust. 2 u.g.n., kształtuje się na poziomie 15 - 25%, co oznacza, że faktycznie każdego roku kalendarzowego - zgodnie z uchwałą Rady Miasta S. - zobowiązani są do uiszczania opłaty rocznej w wysokości właściwej dla obciążeń, które powstają po stronie użytkownika wieczystego przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Oznacza to, że Rada Miasta S. całkowicie dowolnie zróżnicowała sytuację prawną użytkowników wieczystych nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., co stanowi działanie sprzeczne z prawem, również w odniesieniu do punktu 1 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśniła, że skarżący nabyli wskazaną nieruchomość od gminy [...] maja 2007 r. Opłata roczna została ustalona w wysokości 15% wartości nieruchomości gruntowej na podstawie uchwały Rady Miasta S. z [...] lutego 1998 r. Wysokość stawki procentowej opłaty rocznej wskazana była w akcie notarialnym i w protokole uzgodnień z [...] marca 2007 r., dotyczącym sprzedaży lokalu użytkowego z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części działki gruntu. Rada podkreśliła, że ustawa nie określa limitu podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej. Decyzję o ustaleniu konkretnej stawki procentowej pozostawiono wojewodzie oraz organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, przy czym doktryna wskazuje na elementy, które mogą mieć decydujące znaczenie dla wysokości podwyższonej stawki procentowej, np. na atrakcyjność nieruchomości, w tym m.in. położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uzbrojenie w infrastrukturę techniczną oraz rynek nieruchomości. Skoro brak jest ustawowego limitu podwyższenia ww. stawki procentowej, to nieuzasadniony jest zarzut, że określona jest ona "dowolnie" czy "rażąco" przekracza podstawową stawkę 3%. Ponadto o stawce nie decyduje przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tylko cel wskazany w umowie, a w braku jego wskazania - faktyczne jego wykorzystanie. Podniosła, że skarżący wykorzystują nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej. Ani ten cel ani faktyczne wykorzystanie nieruchomości nie uległy zmianie. Za niezasadny zatem uznał organ twierdzenie skarżących, że kategoria nieruchomości ustalona została przez Radę Miasta S. nieprawidłowo. Rada wyjaśniła, że kwestionowana uchwała ma charakter generalny, a nie rozstrzyga indywidualnych interesów, dlatego też zarzut nierównego traktowania nie jest zasadny.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2016 r. skarżący powtórzyli zarzuty skargi i uzupełnili argumentację przemawiającą za sprzecznością zaskarżonej uchwały z prawem, podkreślając naruszenie konstytucyjnego zakazu nadmiernej ingerencji i zasady równości wobec prawa.

Na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący nie są użytkownikami nieruchomości zabudowanej garażem, a wniesienie skargi w tym zakresie nastąpiło w związku z chęcią ochrony interesu publicznego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie odrzucił skargę. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki, badając naruszenie interesu prawnego skarżących kwestionowaną uchwałą uznał, że nie są oni legitymowani do skarżenia przepisów uchwały określających stawkę opłaty rocznej od użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami (§ 1 ust. 1), w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami, dlatego też określona w uchwale stawka opłaty rocznej od tego rodzaju gruntów nie ma żadnego wpływu na ich sytuację prawną. Skarżący są natomiast użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] oraz właścicielami lokalu użytkowego o powierzchni [...] m2 zlokalizowanego na tej nieruchomości, co pozwoliło Sądowi na przyjęcie, że mają oni interes w zaskarżeniu § 1 ust. 2 uchwały dotyczącego stawki opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych lokalami użytkowym. Sąd wskazał, że prawo własności ww. lokalu jest związane z użytkowaną nieruchomością i z tego tytułu skarżący zobligowani są do ponoszenia rocznych opłat za użytkowanie wieczyste. Podwyższona stawka opłaty rocznej w wysokości 15% ceny nieruchomości, bezpośrednio zatem dotyczy skarżących.

Sąd Wojewódzki zgodził się ze skarżącymi, że ustawodawca uzależnił wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Możliwość podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej nie oznacza jednak ani konieczności podwyższenia, ani możliwości nieograniczonego podwyższenia. Sąd powołał uchwałę Sądu Najwyższego z 9 sierpnia 1993 r. sygn. akt III CZP 102/93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 1992 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 96/92, w których wyrażono pogląd, że możliwość podwyższenia opłaty rocznej nie oznacza pełnej swobody i dowolności w tym zakresie, a w przypadku podwyższenia jej w sposób dowolny trzeba uznać je za naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że na gruncie u.g.n., w brzmieniu stanowiącym podstawę działań uchwałodawczych, radzie gminy umożliwiono podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe określone w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., nie określając górnej granicy podwyższonej stawki. Jednocześnie wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego określono w granicach od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Takie ukształtowanie zasad ustalania wysokości pierwszej opłaty oraz opłat rocznych za użytkowanie wieczyste prowadzi do wniosku, że założeniem ustawodawcy, konsekwentnym zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie z 1985 r., jak i w obecnie obowiązującej, było, aby pierwsza opłata była wyższa niż każda następna. Z tym założeniem natomiast nie da się pogodzić takiej interpretacji przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n., która prowadziłaby do ustalenia stawek opłaty rocznej w wysokości równej bądź wyższej nawet od dolnej granicy pierwszej opłaty. Wobec czego działanie Rady Miasta S., jako sprzeczne z art. 76 ust. 1 u.g.n, Sąd uznał za nieważne.

Sąd podkreślił, że mimo braku określenia w art. 76 ust. 1 u.g.n. górnej granicy podwyższenia stawek opłaty rocznej dla wskazanych tam nieruchomości, do grupy której należą również nieruchomości użytkowane przez skarżących, to przy podwyższaniu tych stawek z pola widzenia nie można stracić istoty użytkowania wieczystego i celu opłat uiszczanych w związku z użytkowaniem gruntów objętych tym prawem, które winny być determinantami wysokości podwyższonej stawki. Wskazał, że celem wnoszenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest zapewnienie właścicielowi godziwego wynagrodzenia za korzystanie z jego własności, a nie zapłata całej ceny nieruchomości w stosunkowo krótkim czasie. Zastosowanie opłaty rocznej w wysokości 15% ceny gruntu doprowadziłoby bowiem do pokrycia aktualnej rynkowej ceny tej nieruchomości w czasie znacznie krótszym niż okres, na który zazwyczaj ustanawia się prawo użytkowania wieczystego, tj. 99 lat.

Sąd wyjaśnił ponadto, że dopuszczalne wyjątkowo odejście od maksymalnej stawki ustawowej przewidzianej w art. 71 ust. 3 pkt 5 u.g.n. wynoszącej w niniejszej sprawie 3% ceny nieruchomości, w kierunku przeciwnym, tj. podwyższenia opłaty, powinno być odpowiednio umiarkowane i szczegółowo uzasadnione w uchwale. Przyjęty w § 1 zaskarżonej uchwały sposób identyfikowania nieruchomości gruntowych pod kątem różnicowania stawek opłat za ich użytkowanie odbiega od zasady określonej w art. 72 ust. 3 u.g.n. Ustawodawca przewidział zróżnicowanie wysokości stawek opłat rocznych od użytkowania w zależności od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Tymczasem w zaskarżonej uchwale poprzestano na skategoryzowaniu dwóch rodzajów nieruchomości: zabudowanych garażami oraz nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi, całkowicie abstrahując od umownego celu, na który nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Wysokość stawki procentowej opłaty za użytkowanie winna być uzależniona w pierwszej kolejności od celu, na który ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło. Wobec tego posłużenie się pojęciem lokali użytkowych nie realizuje tej wskazówki interpretacyjnej, bowiem w zakresie tego pojęcia mogą się mieścić różne cele użytkowe, które ze względu na politykę gminną w zakresie zagospodarowania przestrzeni publicznej oraz przewidywanych dochodów budżetowych mogą być odmiennie oceniane.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, gdyż organ pominął konieczność uzależnienia wysokości stawki opłaty od celu, na który grunty przekazano w użytkowanie oraz nie uzasadnił wysokości stawki za użytkowanie gruntów pod lokalami użytkowymi. Ponadto określił ją na poziomie dolnej granicy przewidzianej dla stawki pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Nie zrelatywizowano przy tym wysokości stawki do warunków panujących na rynku nieruchomości, ani do przyjętej koncepcji miejskiej polityki zagospodarowania terenów dostępnych publicznie w S.

Rada Miasta S. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego i trzeciego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię polegającą na:

a. przyjęciu, że Rada Miasta S. przekroczyła uprawnienia wynikające wprost z art. 76 ust. 1 u.g.n. podwyższając stawkę stopy procentowej do 15 % dla nieruchomości gruntowych, o jakich mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. w jej brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały;

b. art. 165 Konstytucji RP i art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez ich niezastosowanie;

c. nieuwzględnienie art. 221 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono celu na jaki nieruchomość została oddana;

II. niewłaściwym zastosowaniu art. 65 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niedoręczenie organowi pisma B. G. i J. G.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od B. i J. G. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

B. G. i J. G. w piśmie procesowym z [...] września 2018 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie o organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 65 P.p.s.a., który reguluje sposób doręczania pism przez sąd administracyjny stronom, tzw. doręczenie właściwe, jaki doręczenie zastępcze. Pomijając to, że zarzut został skonstruowany niewłaściwe, gdyż art. 65 składa się z trzech mniejszych jednostek redakcyjnych (§) o różnej treści normatywnej, co wymagało wskazania konkretnego przepisu zawartego we właściwym paragrafie, wskazać trzeba, że został on powołany nieadekwatnie do okoliczności, które mają uzasadniać jego naruszenie. Naruszenie tych przepisów mogłoby nastąpić np. w sytuacji, gdy Sąd uznał skuteczność doręczenia przesyłki stronie pomimo nieprawidłowego jej zaadresowania do właściwego adresata. Skarga kasacyjna zaś wskazuje, że Sąd I instancji nie doręczył organowi pisma skarżących z [...] sierpnia 2016 r., zawierającego uzupełniającą argumentację skargi. W istocie więc dotyczy problemu ewentualnego pozbawienia strony możności obrony swoich praw. Taki zarzut nie został prawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej, ale - jak zostało to wskazane powyżej - Naczelny Sąd Administracyjny taką okoliczność ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Z akt sprawy wynika, że pismo nie zostało doręczone organowi, co niewątpliwie naruszyło prawa organu. Jednakże okoliczności sprawy wskazują, że naruszenie to nie miało żadnego wpływu na możność przedstawienia stanowiska przez organ i obrony swoich praw w postępowaniu przed Sądem I instancji.

Przechodząc do zarzutów opartych na podstawie naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że są one w większości zasadne.

Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o art. 76 u.g.n., zgodnie z którym stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5, może być podwyższona zarządzeniem wojewody w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwałą odpowiedniej rady lub sejmiku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Podwyższenie stawki procentowej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Przepis art. 76 ust. 1 u.g.n. zawiera zatem upoważnienie dla rady gminy, która – w odniesieniu do gruntów stanowiących własności danej gminy - gdy wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu (nie wymienionego w art. 72 ust. 3 pkt 1 – 4 u.g.n.) została określona w wysokości 3% ceny, mogła podwyższyć tak określoną stawkę procentową. Przepis ten nie zakreśla granic tych podwyżek. Trudno zatem przyjąć, że nastąpiło przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział żadnych kryteriów, jakimi powinna była kierować się rada gminy. W takim wypadku należy kierować się dyrektywami prawa cywilnego, m.in. zasadą swobody umów. W tym stanie rzeczy nawet zaakceptowanie stanowiska skarżących i Sądu I instancji w zakresie wskazującym na znaczną wysokość uchwalonej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie może skutkować wyeliminowaniem tej uchwały z obrotu prawnego skoro Rada Miasta S. nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym mogła podwyższyć stawkę procentową tej opłaty. Ustalenie przekroczenia przez organ uchwałodawczy granic tak ogólnie sformułowanego upoważnienia ustawowego jest znacznie utrudnione nawet w razie poznania motywów działania organu wyrażonych w uzasadnieniu uchwały.

Dodać też trzeba, że choć zaskarżona uchwała określa stawkę procentową opłaty za użytkowanie wieczyste w znacznej wysokości - ale stawka ta została podwyższona w 1998 r., zatem kilkanaście lat temu i zanim jeszcze skarżący nabyli przedmiotowe prawo. Zatem, w realiach tej sprawy, nie wystąpił element zaskoczenia. Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała funkcjonowała już jako prawo miejscowe od dziewięciu lat. W związku z powyższym można przyjąć, że nabywając prawo użytkowania wieczystego w stosunku do konkretnej nieruchomości, nabywcy znali, a co najmniej powinni znać przepisy i uwarunkowania miejscowe, dotyczące nieruchomości. Skoro zatem skarżący akceptowali w dacie nabycia prawa, wysokość obowiązującej wówczas - i niezmienionej do chwili obecnej - stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, oznacza to, że tak określona w zaskarżonej uchwale wysokość przedmiotowej opłaty nie powodowała - w ocenie skarżącej - dyskryminacji w życiu gospodarczym, a w związku z tym nie mogła naruszać zasady równości i zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażonych w art. 32 ust. 1 i 2 oraz w art. art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzupełnić jeszcze trzeba, że - w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - gminie przysługuje na jej obszarze prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, zaś - według art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy - podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zgodnie natomiast z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, a nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru oraz sąd administracyjny może dokonać ingerencji w działalność legislacyjną takiego organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Gd 96/92 przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczyć wypada, że wyrok NSA zapadł w odmiennym stanie prawnym tj. w okresie, gdy nie obowiązywała jeszcze Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i nie obowiązywała ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 221 tejże ustawy). Jak wspomniano wyżej, aktualnie, pod rządami ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tej materii obowiązują generalnie inne regulacje prawne, ale pomimo tego faktu ustawa ta utrzymała skutki prawne wcześniejszej regulacji (mimo jej zdecydowanej odmienności) w części, odnoszącej się do podwyższenia stawek procentowych opłat rocznych ponoszonych z tytułu użytkowania wieczystego powyżej 3%, a dodatkowo w tym przypadku uchwała podwyższająca stawkę została podjęta na kilka lat wcześniej przed nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez skarżących, o czym była mowa wyżej, należało uznać, że kwestia dowolności w podwyższeniu wspomnianej stawki nie mogła być w tej sprawie okolicznością przesądzającą. Powołana zaś przez Sąd I instancji uchwała Sądu Najwyższego z 9 sierpnia 1993 r. sygn. akt II CZP 102/93 dotyczyła podwyższenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wobec użytkowników wieczystych dysponujących ostatecznymi decyzjami o ustaleniu wysokości opłaty rocznej wydanymi przed dniem 5 grudnia 1990 r., co skutkowało naruszeniem ich praw nabytych, co wskazuje również na odmienny od rozpoznawanej sprawy stan faktyczny.

Rację należało zatem przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że Sąd I instancji naruszył art. 76 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut naruszenia art. 221 ust. 3 u.g.n. jest niezasadny, gdyż nie ma on zastosowania w razie podwyższenia stawek procentowych opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe w trybie art. 76 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 221 ust. 3 u.g.n. dotyczy nieruchomości gruntowych, dla których przy oddaniu w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana. Przepis ten przesądza, że stawkę procentową opłaty rocznej za taką nieruchomość przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości. Podwyższenie zaś stawek procentowych opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe w trybie art. 76 ust. 1 u.g.n. dotyczy wyłącznie nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 (pozostałe nieruchomości gruntowe), których cel oddania w użytkowanie wieczyste nie został sprecyzowany w ustawie w sposób, w jaki ustawodawca zrobił to w punktach poprzednich.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).