Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1719/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 4 pkt 4 w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] dzielnicy [...]; 2. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, związku z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...] – cz. I.

Pełnomocnik podniósł, że zapisy zawarte w § 4 ust. 4 pkt 4 uchwały są wewnętrznie sprzeczne i wzajemnie się wykluczające, co stanowi naruszenie zasady poprawnej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i w rezultacie doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącego w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Z tego względu, wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...] - część I oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki podał, że pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. wezwał Radę Miasta [...] w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

Pełnomocnik podniósł, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1102/14, jeżeli skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmiany w ich przeznaczeniu, to wystarcza do uznania, że jego interes prawny został naruszony. Wskazał, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...] w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału ww. działki, w wyniku której powstały trzy działki: [...] (0,0872ha), [...] (0,0859 ha) i [...] (0,0933 ha). W dniu 21 stycznia 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o pozwolenie na budowę zespołu trzech willi miejskich z garażami podziemnymi na ww. działce. Załączony do wniosku projekt budowlany zakładał w budynku oznaczonym literą A o łącznej powierzchni ok. 670,00 m2 dwa lokale usługowe o łącznej powierzchni 104,53 m2. Postanowieniem z dnia 9[...] marca 2016 r. Prezydent [...], na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia ww. wniosku o m.in. przedstawienie projektu budowlanego, zgodnego z ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 4 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...] - część I (w zakresie powierzchni użytkowej pomieszczeń biurowych w bud. "A"), uzgodnionego przez rzeczoznawcę d.s. higieniczno - zdrowotnych.

Pełnomocnik wskazał, że przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] ulokowana jest w obszarze oznaczonym symbolem MN/U (MN-w), który zgodnie z § 4 ust. 4 planu rejonu cmentarza przy ul. [...], przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - wille miejskie. Zauważył, że jak wynika z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 planu, przeznaczenie podstawowe tego obszaru zostało określone jako: mieszkalnictwo jednorodzinne (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zakresu domów wolnostojących, domów bliźniaczych lub domów szeregowych), usługi z zakresu: biur, administracji, obsługi finansowej, handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), zdrowia, oświaty, kultury, nauki, poczty i telekomunikacji, turystyki, gastronomii i mieszkalnictwo wielorodzinne (wille miejskie). Przepis § 4 ust. 4 pkt 3 planu stanowi, przeznaczenie dopuszczalne zostało określone jako: usługi z zakresu rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych) wyłącznie w formie lokali usługowych, wydzielonych w parterach domów mieszkalnych wielorodzinnych albo w formie lokali usługowych wydzielonych w domach mieszkalnych jednorodzinnych.

Dalej pełnomocnik zauważył, że zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 20 planu, przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe dopuszczone w planie, przy czym dopuszczona funkcja zabudowy lub sposób zagospodarowania zajmuje co najwyżej 40% powierzchni działki budowlanej, a w przypadku przeznaczenia dopuszczonego wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych ich sumaryczna powierzchnia użytkowa nie może być większa niż 40% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów budowlanych z wyłączeniem powierzchni użytkowej garaży. Ponieważ w planowanej przez skarżącego inwestycji, powierzchnia lokali usługowych stanowi ok. 15% powierzchni budynku z wyłączeniem garaży, projekt budowlany jest zgodny z ww. zapisem planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, z § 4 ust. 4 pkt 4 planu wynika, że w obszarze tym zakazuje się lokalizowania funkcji innych, niż określone w pkt 1 i 2, za wyjątkiem funkcji związanych z przeznaczeniem podstawowym niewymienionym w pkt 2, które mogą stanowić nie więcej niż 5% powierzchni użytkowej budynku.

Zdaniem pełnomocnika § 4 planu zagospodarowania został błędnie zredagowany. Zgodnie z pkt 3, dopuszczalne są lokale usługowe w wydzielonych w parterach domów mieszkalnych wielorodzinnych (nie więcej niż 40%), zaś jak wynika z pkt 4 zakazane są funkcje inne niż określone w pkt 1 i 2. Zatem można przyjąć, iż pkt 3 jest "martwy", gdyż wyłącza go pkt 4, co w rezultacie prowadzi do wniosku, iż zapisy planu są wewnętrznie sprzeczne i wzajemnie się wykluczające. W ocenie Spółki powyższą tezę potwierdza porównanie zapisów zawartych w innych ustępach § 4. Przykładowo, w § 2 ust. 2 pkt 1 (oraz w większości pozostałych) wskazano przeznaczanie podstawowe (co najmniej 60% powierzchni nieruchomości), w pkt 2 przeznaczenie dopuszczalne (maksymalnie 40% powierzchni nieruchomości), zaś z pkt 3 wynika, że zakazane są funkcje inne niż określone w pkt 1 i 2, za wyjątkiem funkcji związanych z przeznaczeniem podstawowym, innych niż określone w pkt 2 (maksymalnie 5% powierzchni nieruchomości). Zatem zastosowano pewną gradację, określając możliwe do zlokalizowania funkcje od najszerszej/podstawowej (do 100%), przez węższą/dopuszczalną (do 40%), po inne związane z przeznaczeniem podstawowym (do 5%), zaś z kwestionowanego § 4 ust. 4 pkt 4 wynika, że możliwe jest jedynie lokalizowanie funkcji podstawowych (100%) i innych związanych z przeznaczeniem podstawowym (5%). Prawidłowo sformułowany § 4 ust. 4 pkt 4 powinien mieć brzmienie: "zakazuje się lokalizowania funkcji innych niż określone w pkt 1, 2 i 3".

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że na gruncie prawa polskiego przyjęta jest koncepcja, zgodnie z którą właściciel nieruchomości może zagospodarować swoją nieruchomość w dowolny sposób w granicach określonych przepisami prawa oraz zasadami współżycia społecznego. Wywodził, że prawo do zabudowy stanowi element prawa własności i może zostać ograniczone jedynie ustawą, a nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. W demokratycznym państwie prawa nie powinno być miejsca na stanowienie przepisów, których są wewnętrznie sprzeczne. Przepisy zwarte w § 4 ust. 4 pkt 4 planu są niezgodne z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) i powinna zostać stwierdzona ich nieważność.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż § 4 zaskarżonej uchwały został błędnie zredagowany, przez co zapisy planu miejscowego są wewnętrznie sprzeczne i wzajemnie się wykluczające, organ stwierdził, że nie znajduje on oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Odwołał się do zasady, iż ustalanie kierunków rozwoju przestrzennego gminy i realizacja polityki przestrzennej na jej terenie, będące sferą działań publicznych, należą do zadań własnych gminy, co wiąże się z zasadą samodzielności gminy, zawartą w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uprawnienie organów gminy do określania przeznaczenia terenu wynika wprost z przepisów u.p.z.p., tj. art. 4, art. 6 i art. 15.

Zdaniem organu, zaskarżone ustalenia planu miejscowego rejonu ul. [...] mieszczą się w wyżej wskazanych granicach władztwa planistycznego. Nadto organ podał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 22 planu, przez przeznaczenie terenu lub obiektu należy rozumieć kategorie przeznaczenia terenu, w tym mieszczące się w danym przeznaczeniu funkcje obiektu, które są dopuszczone na danym terenie lub w obiekcie; w planie określa się przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne. Plan obligatoryjnie dla każdej jednostki terenowej zgodnie z definicją określa przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne. Zgodnie zaś z § 2 ust 1 pkt 20 i 21, plan definiuje przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne stanowiąc, iż przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć ustaloną w planie funkcję zabudowy lub sposób zagospodarowania terenu przeważający na działce budowlanej, przy czym funkcja ta musi zajmować co najmniej 60% powierzchni działki budowlanej (pkt 21), natomiast przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe dopuszczone w planie, przy czym dopuszczona funkcja zabudowy lub sposób zagospodarowania terenu zajmuje, co najwyżej 40% powierzchni działki budowlanej, a w przypadku przeznaczenia dopuszczonego wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych ich sumaryczna powierzchnia użytkowa nie może być większa niż 40% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów budowlanych na terenie, z wyłączeniem powierzchni użytkowej garaży (pkt 20).

Organ zauważył, że w niektórych terenach plan dodatkowo dopuszcza możliwość uzupełnienia funkcji podstawowej o funkcje związane z przeznaczeniem podstawowym. W § 4 ust 2 pkt 4 plan ustala przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem MN/U (MW-w) jako: przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie dopuszczalne oraz uzupełniające związane z przeznaczeniem podstawowym. Pierwsze dwa rodzaje przeznaczenia terenu mają zamknięty katalog funkcji, zaś trzecie przeznaczenie stanowi uzupełnienie konkretnej funkcji podstawowej, z tym że: przeznaczenie podstawowe musi zajmować co najmniej 60% powierzchni działki budowlanej; przeznaczenie dopuszczalne nie może stanowić więcej niż 40% powierzchni działki budowlanej lub nie może być większe niż 40% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów budowlanych na terenie z wyłączeniem powierzchni użytkowej garaży; funkcja związana z przeznaczeniem podstawowym nie może stanowić więcej niż 5% powierzchni użytkowej budynku.

Pełnomocnik organu podał, że zgodnie z § 4 ust 4 planu, ustala się przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - wille miejskie, oznaczonych symbolem MN/U (MW-w):

1) przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zakresu domów wolnostojących, domów bliźniaczych lub domów szeregowych oraz usługi z zakresu: biur, administracji, obsługi finansowej, handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), zdrowia, oświaty, kultury, nauki, poczty i telekomunikacji, turystyki, gastronomii;

2) przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo wielorodzinne z zakresu willi miejskich;

3) przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w parterach domów mieszkalnych wielorodzinnych albo w formie lokali usługowych wydzielonych w domach mieszkalnych jednorodzinnych;

4) zakazuje się lokalizowania funkcji innych niż określone w pkt 1 i 2, za wyjątkiem funkcji związanych z przeznaczeniem podstawowym nie wymienionych w pkt 2, które mogą stanowić nie więcej niż 5% powierzchni użytkowej budynku.

Pełnomocnik podkreślił, że wymieniony katalog możliwości inwestycyjnych można uzupełnić o funkcje nieopisane w katalogu zamkniętym (przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne). Zdaniem pełnomocnika, sporządzony projekt budowlany dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej willowej z usługami w parterze jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...] część I, ponieważ przewiduje realizację funkcji usługowych - biurowych, zgodnych z przeznaczeniem podstawowym określonym w § 4 ust. 4 pkt 1 oraz funkcji mieszkaniowych wielorodzinnych, zgodnych z przeznaczeniem podstawowym określonym w § 4 ust. 4 pkt 2.

Gmina wyjaśniła, że przeznaczenie podstawowe terenu zostało wyszczególnione w § 4 ust. 4 pkt 1 oraz w § 4 ust. 4 pkt 2 planu. W zapisach planu znalazła się oczywista pomyłka pisarska. Ustalenia § 4 ust. 4 pkt 4 powinny odnosić się do przeznaczenia określonego w pkt 1, 2 i 3, czyli do wymienionego w planie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. Niemniej, brak tego odniesienia nie znosi ustaleń pkt 3. W pkt 3 (§ 4 ust. 4) została wskazana tylko funkcja rzemiosła jako funkcja dopuszczalna. Udział tej funkcji w zabudowie nie może przekraczać 40% powierzchni użytkowej budynku. Ograniczenie to nie ma zastosowania do przeznaczenia przyjętego przez inwestora w projekcie budowlanym. Nadto Gmina wyjaśniła, że intencją zapisów w pkt 4 jest dopuszczenie do 5% funkcji uzupełniających - związanych z przeznaczeniem podstawowym, poza funkcjami które zostały wyszczególnione w planie jako podstawowe lub dopuszczalne. Wszystkie funkcje wskazane w pkt 1 i pkt 2 mogą być realizowane na terenie nieruchomości bez ograniczeń (zgodnie z definicją przeznaczenie podstawowe może zajmować do 100% powierzchni terenu lub powierzchni zabudowy). Plan nie wprowadza ograniczeń dotyczących udziału poszczególnych funkcji podstawowych w zagospodarowaniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Rozpoznawane skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2016 r. poz. 718, ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z 13 kwietnia 2016 r.), zatem termin do wniesienia skargi (z dnia 9 czerwca 2016 r., wniesionej w tym samym dniu), liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, został zachowany.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżąca Spółka posiada interes prawny bowiem przysługuje Jej prawo własności nieruchomości objętych tym planem ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...] w [...] – karta 24 i 25 akt sądowych).

III. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwalifikacji błędu w treści planu. Ustalenia § 4 ust. 4 pkt 4 planu powinny odnosić się do przeznaczenia określonego w pkt 1, 2 i 3, czyli do wymienionego w planie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. Zgodnie z pkt 3, dopuszczalne są lokale usługowe w wydzielonych w parterach domów mieszkalnych wielorodzinnych (nie więcej niż 40%), zaś jak wynika z pkt 4 zakazane są funkcje inne niż określone w pkt 1 i 2. Pojawia się zatem wątpliwość jakie znaczenie normatywne należy przypisać pkt 3 i czy wyłącza go pkt 4. W ocenie skarżącej Spółki takie ujęcie normatywne prowadzi do wniosku, iż zapisy planu są wewnętrznie sprzeczne i wzajemnie się wykluczające. W ocenie Spółki powyższą tezę potwierdza porównanie zapisów zawartych w innych ustępach § 4. W ocenie organu pominięcie odniesienia się do pkt 3 w § 4 ust. 4 pkt 4 planu stanowi oczywistą omyłkę, która nie powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów planu.

IV. Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę błąd redakcyjny polegający na pominięciu odniesienia się do wszystkich jednostek redakcyjnych danego przepisu, mogący powodować wątpliwości co do treści tego przepisu nie spełnia podstawowych standardów, którym powinien odpowiadać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym.

W przepisie art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zawierając zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 u.s.g. przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze.

Nie ulega wątpliwości, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Lokalnemu prawodawstwu, mimo stosunkowo dużej swobody nie można przypisać charakteru samoistnego, co oznacza również konieczność podporządkowania sposobu stanowienia przepisów miejscowych i ich brzmienia wymogom wynikającym z Konstytucji.

Przyczyna niedopuszczalności pozostawienia w obrocie prawnym aktu, którego treść normatywna nastręcza trudności interpretacyjne wynika z wymogu zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, jako zasady pochodnej. Wprowadzanie do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązania, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, powodując trudności w interpretacji przepisów zawierających to rozwiązanie, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. np. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat tej zasady (zob. np. wyroki z: 15 września 1999 r., sygn. K. 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116; 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., sygn. K. 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., sygn. K. 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83), konsekwentnie reprezentując stanowisko, że jest ona związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie.

V. Zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami dotyczącymi precyzyjności terminologicznej, od której zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego – wystąpienie błędu polegającego na pominięciu w odwołaniu przepisu dane jednostki redakcyjnej powoduje konieczność zakwestionowania tych przepisów planu. Zastosowanie postanowień planu miejscowego jest elementem procesu inwestycyjnego, a zatem akt ten rzutuje status inwestora, również na etapie realizacji inwestycji. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 334/15, CBOSA).

Brak pewności inwestora co do sposobu przeznaczenia gruntu, wynikający z ewidentnej niedoskonałości przepisów planu miejscowego nie może być sanowany na etapie odpowiedzi na skargę, poprzez dokonanie wykładni przepisów planu, tym bardziej, że rada gminy nie może w tym zakresie wiążąco wpływać na organy stosujące plan (w tym organ wykonawczy gminy). Taka wadliwość planu, równoznaczna z brakiem pewności prawa, będącego częścią obowiązującego systemu prawnego (stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego), nie może nie zostać dostrzeżona przez sąd kontrolujący poprawność prawa miejscowego, powołany do eliminacji wadliwych przepisów planu.

VI. Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (por. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. nr 100, poz. 908). Wymóg ten dotyczy całego systemu prawa i nie doznaje modyfikacji w stosunku do przepisów innej rangi niż ustawa.

VII. O konieczności wyeliminowania wadliwego przepisu świadczy również praktyczny wymiar przepisów zawartych w planie miejscowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie z treścią art. 6, w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., plan miejscowy staje się więc podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności w odniesieniu do zindywidualizanych przestrzennie możliwości jego zagospodarowania. W związku z tym od precyzyjności terminologicznej zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. Zastosowanie postanowień planu miejscowego jest elementem procesu inwestycyjnego, a zatem akt ten rzutuje status inwestora, również na etapie realizacji inwestycji. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 334/15, CBOSA).

VIII. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 i 8 Konstytucji, stwierdzono nieważność części zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu w wysokości 300 zł, 480 zł opłaty za czynności adwokackie, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz 17 zł opłaty od czynności pełnomocnictwa.