Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1495/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 3 § 1, art. 4, art. 27 § 1 pkt 6, art. 29 § 2
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędziowie NSA Edyta Anyżewska, WSA del. Lidia Ciechomska - Florek, Protokolant Justyna Bluszko - Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 998/07 w sprawie ze skargi Biura [...] w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 10 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 998/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu podatkowego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł. Przedmiotem rozpoznania Sądu była sprawa ze skargi B. w G. (dalej: B.) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 10 lipca 2007 r. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wierzyciel – B. wystawił w dniu 22 maja 2006 r. tytuł wykonawczy na W.K., a obejmujący należności z tytułu nie uiszczenia opłat drogowych za parkowanie pojazdów. Tytuł ten został przesłany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M., celem jego realizacji.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M., zwrócił w/w tytuł wykonawczy ze względu na niedopuszczalność egzekucji i wezwał B. do usunięcia braków formalnych w tym tytule. Stwierdził, że przedmiotowy tytuł egzekucyjny nie spełnia wymogów z art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz.968 ze zm.) – zwanej dalej upea.

Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 10 lipca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie podstawą wystawienia tytułu wykonawczego winno być wydanie decyzji określającej wysokość powstałego zobowiązania. Skoro zatem tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 § 1 upea, to w oparciu o art. 29 § 2 upea tytuł ten należało zwrócić wierzycielowi.

W skardze na powyższe postanowienie B. domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako naruszającego prawo. Zdaniem strony skarżącej, analiza art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 Nr 204 poz. 2086 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o drogach, stanowi, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione, w przypadkach określonych ust. 2, od wniesienia opłat drogowych. W przypadku stref parkowania, przedmiotowy obowiązek został określony w art. 13 ust. 2 pkt 4, wskazując, że opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów na drogach. W konsekwencji, tak wyrażony obowiązek ponoszenia opłat drogowych wskazuje, że podmiot, który korzysta z dróg publicznych jest obowiązany do ponoszenia opłat. Zatem kwestionowany obowiązek zapłaty kary pieniężnej powstawał z mocy prawa w momencie, kiedy zobowiązany parkując w strefie płatnego parkowania nie uiścił opłaty i nie zachodzi konieczność wydania w tej sprawie indywidualnych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa, jako tzw. akty generalne, winny być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. Dodatkowo strona skarżąca powołała się na orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych o sygn. akt I SA/Bd 257/04 i I SA/Po 62/05.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji – uzasadniając rozstrzygnięcie – powołał się na art. 29 § 1 i § 2 upea i stwierdził, że obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty parkingowej podlega egzekucji administracyjnej. Wynika to wprost z treści art. 40d ust.2 ustawy o drogach, który stanowi, iż opłaty określone w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku drugiej przesłanki koniecznym staje się zbadanie wymogów formalnych wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 27 szczegółowo określa wymogi dotyczące treści tytułu wykonawczego.

W ocenie WSA, niezasadne jest twierdzenie organów egzekucyjnych, jakoby ten tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 upea z uwagi na fakt, że nie wskazuje podstawy prawnej obowiązku, tj. orzeczenia, które potwierdziłoby zaistnienie przesłanek do nałożenia opłaty dodatkowej, wynikającej z ustawy o drogach. Obowiązek nie musi bowiem zostać zindywidualizowany w drodze decyzji, aby podlegał egzekucji. Stosownie do treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 upea egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisu art. 13f ust. 1 ustawy o drogach oraz stosownego aktu prawa miejscowego i pobierany jest przez jednostkę organizacyjną gminy pełniącą funkcję zarządu drogi. W przypadku gdy obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa, spełnieniem omawianego warunku jest wskazanie, jak w niniejszej sprawie, w rubryce nr 30 tytułu wykonawczego jako podstawy prawnej należności pkt 3, tj. "z mocy prawa". Wobec powyższego organy egzekucyjne nie miały podstaw prawnych do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi z powodu braku decyzji.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Dyrektora Izby Skarbowej, który wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz organu podatkowego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na uchyleniu postanowień przez Sąd, mimo nienaruszenia przez organ przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 § 1 i § 2 upea, art. 40d ust. 2, art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach, art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 6 upea, art. 3 § 1 upea w zw. z art. 2 upea, art. 4 upea, poprzez ich błędną wykładnię. Sąd naruszył art. 40d ustawy o drogach publicznych, albowiem przepis ten obowiązuje od dnia 9 grudnia 2003 r., co wynika z art. 1, art. 12 ustawy zamieszczonej w Dzienniku Ustaw z 2003 r. Nr 200 poz. 1953. Jest więc oczywiste, że przepis ten nie może mieć zastosowania do stanów prawnych sprzed daty jego obowiązywania, a z treści tytułu wykonawczego wynika, że obejmuje on okres od dnia 1 stycznia 2002 r. Tak więc Sąd dokonał błędnej konfrontacji wydanych orzeczeń ze stanem prawnym , stąd dokona ocena jest wadliwa. Z uwagi na fakt, że gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny decyzji pod względem zgodności z przepisami postępowania i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych Sąd stwierdziłby brak naruszeń przepisów postępowania przez organ i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czego nie uczynił. Zatem rozstrzygnięcie Sądu powinno być inne.;

- art. 29 § 1 i § 2 upea polegało na tym, że Sąd błędnie przyjął, że należności objęte tytułem wykonawczym podlegają egzekucji administracyjnej. Skutkiem tego błędnie uznał, że organ egzekucyjny nieprawidłowo zwrócił tytuł wykonawczy wierzycielowi. Za poglądem, że należności te nie podlegają egzekucji administracyjnej bez uprzedniego wydania decyzji, przemawia przede wszystkim fakt, że wysokość kar pieniężnych oraz opłat dodatkowych nie jest wprost określona w ustawie o drogach publicznych. W związku z tym Sąd naruszył również art. 3 § 1 upea w zw. z art. 2 upea, art. 4 upea. Zgodnie z tymi przepisami egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw, a egzekucję administracyjną do obowiązków określonych w art. 2 stosuje się, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego bezpośrednio z przepisów prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Egzekucja obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa dotyczy obowiązków niepieniężnych wynikających z aktów generalnych. W art. 4 upea dopuszcza się, na podstawie dyspozycji odrębnej ustawy, egzekucję obowiązków wynikających z aktów innych niż wymienione w art. 3 i art. 3 a upea, ale także one muszą mieć formę orzeczenia. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, podstawą wystawienia tytułu wykonawczego winno być wydanie decyzji określającej wysokość powstałego zobowiązania. Dlatego też zasadnie tytuł wykonawczy nie poprzedzony wydaniem decyzji na należność pieniężną podlega zwrotowi na podstawie art. 29 § 2 upea.;

- Sąd nie wskazał w jaki konkretny sposób organy podatkowe naruszyły art. 29 § 1 i § 2 upea, art. 40d ust. 2, art. 13f ust. 1 ustawy o drogach, art. 27 § 1 pkt 3, art. 3 § 1 w zw. z art. 2 upea. Sąd nie wykazał też wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dopiero po wykazaniu wpływu naruszeń przepisów postępowania Sąd uchyla postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

- Sąd naruszył art. 27 § 1 pkt 3 i 6 upea, albowiem wierzyciel nie wystawił w sposób prawidłowy tytułu wykonawczego. Powołał się na błędną podstawę prawną, tj. w pozycji 31 kara pieniężna, opłata dodatkowa, a w pozycji 29 art. 13 ust. 2a ustawy o drogach jako akt normatywny stanowiący podstawę do wydania orzeczenia. Podobnie w pozycji 42 wierzyciel powołał uchwałę rady Miasta G. zamiast prawidłowej podstawy prawnej;

- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegało na tym, że Sąd w ramach obowiązku rozpoznania wszystkich aspektów sprawy dokonał błędnej oceny prowadzonego przez organy podatkowe postępowania oraz dokonanej przez organy podatkowe oceny zebranego w sprawie materiału;

- Sąd naruszył też art. 141 § 4 dokonując błędnych ustaleń faktycznych

polegających ustaleniu wadliwości przeprowadzonego przez organy egzekucyjne postępowania oraz przyznaniu wierzycielowi prawa do wystawienia tytułu wykonawczego bez uprzedniego wydania decyzji. Ponadto Sąd zastosował, a właściwe powołał przepis art. 13f ust. 1 ustawy o drogach, z tym że nie bardzo wiadomo w jakim celu, bowiem kwestia ta nie jest wyjaśniona w treści uzasadnienia. Stąd nie można podjąć żadnej polemiki z argumentacją Sądu. Wadliwe są ustalenia Sądu, że organy egzekucyjne nie miały podstaw prawnych do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. Błędna jest też ocena niezasadności twierdzeń organów egzekucyjnych o niespełnieniu wystawionego tytułu wykonawczego wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 upea, skoro tytuł ten bezpodstawnie nie powołuje decyzji nakładającej należność pieniężną. Uzasadnienie pomija również fakt, że art. 13f ust. 1 oraz art. 40d ustawy o drogach publicznych wszedł w życie w dniu 14 listopada 2003 r., co wynika art. 1 pkt 13 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953). Również Sąd w uzasadnieniu w ogóle nie odniósł się do kwestii powołania błędnej podstawy prawnej przez wierzyciela, to jest w pozycji 31 kara pieniężna, opłata dodatkowa, a w pozycji 29 art. 13 ust. 2a ustawy o drogach jako akt normatywny stanowiący podstawę do wydania orzeczenia. Podobnie w pozycji 42 wierzyciel powołał uchwałę Rady Miasta G., zamiast prawidłowej podstawy prawnej. Wobec milczenia uzasadnienia w tej kwestii trudno jest się odnieść w jakikolwiek sposób Sąd nie zamieścił w uzasadnieniu żadnych wskazań co dalszego postępowania do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, kontrola zgodności z prawem została przeprowadzona przez WSA nieprawidłowo. Mimo braku naruszeń przez organy przepisów prawa postanowienia organu zostały uchylone, choć skarga winna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wspólnym elementem wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej jest stwierdzenie, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa, zatem Sąd uchylając postanowienia organów egzekucyjnych naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podnosi się również, że wysokość opłat podwyższonych za nieuiszczenie opłat drogowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych, kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat drogowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych nie jest wprost określona w ustawie o drogach publicznych, w związku z czym sąd uznając, iż należności objęte tytułem wykonawczym podlegają egzekucji administracyjnej, naruszył również art. 3 § 1 upea w związku z art. 2 upea i art. 4 upea Zarzuty te nie są słuszne.

Odnosząc się do spornego zagadnienia, należy przytoczyć treść art. 3 § 1 upea, w części istotnej dla sprawy. Zgodnie z tym przepisem, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one (...) - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Nie budzi wątpliwości, że takiego przepisu szczególnego nie ma i że kary pieniężne zostały wymienione w art. 2 § 1 pkt 2 upea.

Zawarte w art. 3 § 1 upea sformułowanie "wynikają bezpośrednio z przepisu prawa" trzeba rozumieć w ten sposób, że prawo określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności w których ten obowiązek się aktualizuje oraz jego zakres. Stąd ustawodawca w takich przypadkach odstępuje od wprowadzenia decyzji, jako formy prawnej działania administracji. Aby obowiązek zapłaty kary pieniężnej mógł być egzekwowany, konieczne jest zweryfikowanie, czy dany akt prawny, w tym wypadku ustawa o drogach publicznych zawiera wyżej wskazane elementy.

W rozpatrywanej sprawie sąd pierwszej instancji jako podstawę prawną należności wynikającej z mocy prawa wskazał art. 13f ust. 1 oraz art. 40d ust.2 ustawy o drogach. Rację ma przy tym autor skargi kasacyjnej, że art. 13f ust. 1 został wprowadzony ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) a art. 40d został dodany ustawą z dnia 9 grudnia 2003 r. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia w tej części odpowiada prawu. Należy bowiem przyjąć, że naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Dlatego też błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi (por. wyroki NSA: z dnia 10 września 2008 r. II FSK 843/07, LEX nr 493466; z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, LEX nr 357784).

Należy zatem zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie należy powołać się na przepisy art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych (w stanie prawnym obowiązującym w 2002 r.) oraz art. 13 ust. 2b (w stanie prawnym do listopada 2003 r.) oraz załącznik do tej ustawy. Przepisy te stanowią, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych. Opłaty mogą być pobierane m. in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. W razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie pobiera się kary pieniężne. Wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy. Zgodnie zaś z tym załącznikiem kara pieniężna za nieuiszczenie opłaty parkingowej wynosi 50 zł.

Regulacje te określają zatem obowiązek pobrania kary pieniężnej w wysokości 50 zł za nieuiszczenie opłaty parkingowej przez korzystającego z dróg publicznych. Podmiotem obowiązku jest korzystający z dróg publicznych. Obowiązek aktualizuje się, gdy podmiot ten nie uiści opłaty za parkowanie pojazdu. Treść to nakaz zapłaty 50 zł.

Prawidłowo więc sąd pierwszej instancji wywiódł, iż obowiązek zapłaty kary pieniężnej podlega egzekucji administracyjnej a podstawą do prowadzenia tej egzekucji z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, w stanie prawnym obowiązującym 22 listopada 2002 r. oraz 14 lutego 2003 r., był przepis art. 3 ust. 1 upea .Co prawda sąd błędnie wskazał przepisy, które powinny stanowić podstawę prawną wynikającej z mocy prawa należności pieniężnej, to jednak źródło obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bezpośrednio z przepisów prawa tj. z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2002 r. oraz art. 13 ust. 2b w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2003 r. Zatem zwrot tytułu wykonawczego z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej egzekucji w postaci decyzji, sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił jako nieuzasadniony. Wystawiony tytuł wykonawczy spełniał bowiem wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 6 upea.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd w tym zakresie podobny wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 2580/04 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym obowiązek opłaty za parkowanie wynika wprost z przepisów prawa. Stanowisko to jest również zbieżne z wyrokiem NSA. z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt II FSK 1095/06, Lex nr 1757) oraz z wyrokiem NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. (sygn akt II FSK 591/08).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał zarówno podstawę prawna rozstrzygnięcia jak i jej wyjaśnienie. Nie jest zasadny zarzut, że sąd nie dokonał oceny zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 upea. Sąd przyjął bowiem w uzasadnieniu, że egzekucja administracyjna była dopuszczalna a wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy spełniał wymagania określone w art. 27 § 1 i § 2 upea. Uzasadnił również swoje stanowisko w tej sprawie. Nieprawdziwe jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogranicza się do kilku ogólnikowych i "pustych" stwierdzeń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędna ocenę postępowania dowodowego, należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym polegało naruszenie prawa przed sądem administracyjnym. Proste przywołanie przepisu na stronie 5 uzasadnienia skargi nie wyczerpuje znamion skutecznego zarzutu. Jeżeli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby sąd pierwszej instancji poczynił inne ustalenia niż wynikające z akt sprawy. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.