Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1906/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1-3, art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 306/20 w sprawie ze skargi D. B. i R. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2020 r., nr WOA.7722.30.2020.MO w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 306/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia dokumentów. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2020 r., nr 10/2020, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Kaliszu, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), w sprawie prawidłowości budowy budynku gospodarczego z kotłownią i kominem stalowym w m. S. (dz. nr [...]), gm. Z., ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez wykonanie wygrodzenia terenu budowy oraz umieszczenie tablic informacyjnych oraz nałożył na skarżących stosowne obowiązek przedłożenia, zakreślając termin ich wykonania do dnia 30 kwietnia 2020 r.

W ocenie organu, skarżący posiadają zgłoszenia z 2004 r. i 2005 r. robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę na dwa odrębne obiekty – odpowiednio wiatę i budynek gospodarczy, a wybudowali budynek gospodarczy z kotłownią. Wykonane roboty budowlane nie odpowiadają ww. zgłoszeniom. Według PINB budynek gospodarczy z kotłownią bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. W tych warunkach zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w trybie art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy jeżeli realizowana budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W powyższym postanowieniu, zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 ustawy, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów szczegółowo określonych w sentencji tego postanowienia. PINB poinformował jednocześnie, iż w przypadku niespełnienia, w wyznaczonym terminie, obowiązków nałożonych niniejszym postanowieniem, zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – art. 48 ust. 4 ww. Prawa budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący.

Zaskarżonym postanowieniem Wielkopolski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. postanowienie organu I instancji w całości i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego:

1. wstrzymał D. i R. B. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego z kotłownią i kominem stalowym w m. S. (dz. nr [...]),

2. ustalił niezbędne zabezpieczenia budowy przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez wykonanie wygrodzenia terenu budowy oraz umieszczenie tablic informacyjnych,

3. nałożył na inwestora: D. i R. B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2020 r. następujących dokumentów:

- decyzji Wójta Gminy Z. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, decyzjami i innymi dokumentami – wymaganymi przepisami szczególnymi, projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, wraz z projektem należy przedłożyć uprawnienia budowlane autora projektu i projektanta sprawdzającego oraz zaświadczenia o przynależności ww. osób do właściwej izby samorządu zawodowego,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dz. nr [...] w m. S., gm. Z.).

Organ II instancji podzielił ocenę PINB, że skarżący nie posiadali na realizację stosownego pozwolenia na budowę, zaś wskazywane przez nich zgłoszenia dotyczyły innych obiektów niż ten, który jest aktualnie przedmiotem postępowania. Jest to budynek gospodarczy trwale związany z gruntem, którego realizacja bez pozwolenia wymagała wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Organ II instancji zauważył, że PINB wydał postanowienie, wskazując jako podstawę prawną art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Niemniej w rozstrzygnięciu ww. postanowienia, mimo wskazania ww. podstawy materialnoprawnej zabrakło obligatoryjnego orzeczenia o wstrzymaniu powadzenia robót budowlanych. Tymczasem wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1. Zatem wobec powyższego, mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania organ postanowił orzec kasacyjno-reformacyjnie (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Orzekając w sprawie organ odwoławczy wziął również pod uwagę upływ części terminu wyznaczonego przez PINB dla przedłożenia wymaganych dokumentów oraz literalne brzmienie przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie: "ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli skarżący, odwołując się do ww. zgłoszeń z 2004 r. i 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 306/20, oddalając skargę, wskazał, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej klasyfikacji wykonanego obiektu budowlanego (kotłowni), który spełnia niewątpliwie definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jest to budynek trwale związany z gruntem (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1579/19). Dla takiej oceny nie ma znaczenia ewentualna techniczna łatwość rozbiórki (demontażu) lub przeniesienia takiego obiektu (por. wyroki NSA: z 24 września 2019 r., II OSK 2447/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1327/17). Sąd nie podzielił tym samym zarzutów skarżących, iż przedmiotowy budynek to w rzeczywistości dwa odrębne obiekty – wiata oraz "pomieszczenie gospodarcze" (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 794/10; z 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15; z dnia 21 września 2015 r., II OSK 1393/09; z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18). Część przedmiotowego budynku, w którym zlokalizowane są piece grzewcze, nie może zostać uznana za wiatę chociażby z uwag na istnienie czterech przegród (ścian i wrót). Ponadto sposób wykonania tego obiektu z słupów żelbetonowych i ciężkich betonowych płyt ogrodzeniowych powoduje, iż konstrukcja ta nie może zostać uznana za lekką. Z kolei odnosząc się do części budynku nazwanej przez skarżących jako "pomieszczenie gospodarcze" Sąd zauważył, iż "pomieszczenie" stanowi wydzieloną przegrodami budowlanymi przestrzeń w zakresie budynku. Zatem pomieszczenie nie może funkcjonować (istnieć) w oderwaniu od obiektu budowlanego jakim jest budynek – nie stanowi odrębnej kategorii obiektów budowlanych. Niewątpliwie skarżący używają tego pojęcia jako zamiennego dla pojęcia "budynku gospodarczego", twierdząc, iż stanowi on odrębną od wiaty konstrukcję, która został wykonana na podstawie zgłoszenia z 2005 r.

Sąd podzielił stanowisko organów, iż część przedmiotowego budynku pełniąca funkcje gospodarczą (służy do przechowywania maszyn i sprzętów gospodarczych) nie może być uznana za samodzielny obiekt względem części służącej jako pomieszczenie kotłowni. Wskazują na to takie elementy konstrukcyjne jak wspólny dach dla całego obiektu, wspólna przegroda oddzielająca obie te części. Ponadto przedmiotowy obiekt nie pokrywa się z dokonanymi przez skarżących zgłoszeniami (umiejscowienie, wymiary). W tym stanie faktycznym zgodzić się należy z organami, iż wykonany i istniejący na działce nr [...] budynek gospodarczy nie może być utożsamiany ze zgłoszonymi do budowy obiektami opisanymi w powołanych wyżej zgłoszeniach z dnia 29 listopada 2004 r. i 12 kwietnia 2005 r. Budowa przedmiotowego budynku gospodarczego o pow. około 80 m2 w latach 2004-2005 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 nie podlegała pod zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o który mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo objęły zakresem postępowania kotłownię oraz komin stalowy. Komin należy potraktować jako część instalacji, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym. Komin bezsprzecznie jest konstrukcją z pionowym kanałem do odprowadzania spalin z pieca, paleniska do atmosfery oraz do wytwarzania naturalnego ciągu powietrza, będącą rodzajem przewodu wewnątrz budynku lub urządzenia, z wylotem na dachu, lub budowlą wolno stojącą. Komin jest zatem urządzeniem budowlanym. Powyższa kwalifikacja komina jako części czy też elementu urządzenia budowlanego znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2010 r., II SA/Ke 369/10; wyrok WSA w Krakowie z 8 maja 2008 r., II SA/Kr 295/08 i inne dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, z uwagi na bezspornie funkcjonalne i integralne połączenie stalowego komina z kotłownią zlokalizowaną w przedmiotowym budynku, celowym było objęcie jednym postępowaniem również tego komina.

Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie WINB spełnia ponadto wymogi określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie sprowadzające się do przyjęcia, że budowa przedmiotowych obiektów mogła nastąpić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę;

- pominięcie przepisu stypizowanego w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, który wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 K.p.a. ("zasada prawdy obiektywnej") oraz art. 77 § 1 K.p.a. ("ciężar dowodu obciąża organ administracyjny") polegające na niepowołaniu dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność, czy przedmiotowe obiekty (budynki) spełniają definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, które to uchybienia spowodowały, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

Postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 306/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ocenę organów obu instancji, że na realizację przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z obowiązującą zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zrealizowanie zaś przedmiotowej inwestycji bez pozwolenia na budowę wymagało wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Dokonanie dwóch zgłoszeń z 2004 r. i 2005 r., na które powoływali się skarżący w trakcie postępowania, nie ma znaczenia dla wyniku w niniejszej sprawy. Przedmiotowy budynek gospodarczy z kotłownią i kominem stalowym nie odpowiada bowiem obiektom budowlanym, które skarżący zgłosili właściwemu organowi. Oznacza to, że ww. dwa zgłoszenia w związku z budową, która aktualnie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, nie są skuteczne i skarżący nie mogą argumentować, że przedmiotowy budynek nie jest samowolą budowlaną, i że powstał w oparciu o ww. zgłoszenia.

Jak w sprawie niewadliwie ustalono, przedmiotowy budynek nie odpowiada ani umiejscowieniu, ani wymiarom zgłoszonych obiektów. Ponadto konstrukcyjnie przedmiotowy obiekt należy traktować jako jedną całość skoro posiada wspólny (jeden) dach. Ponadto mamy do czynienia z obiektem o powierzchni około 80 m2, a obiekt budowlany o takiej wielkości i funkcji gospodarczej zarówno w latach 2004-2005, jak i późniejszym stanie prawnym, nie podlegał i nie podlega zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, jak też innych przepisów Prawa budowlanego.

Zasadniczo argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej opiera się na stanowisku skarżących, którzy "wskazywali, że tzw. wiata nie jest obiektem, który jest w stanie oprzeć się warunkom atmosferycznym, a dla zabezpieczenia przed wiatrem oraz deszczem w obiekcie tym została zamontowana brama metalowa. Jeśli chodzi natomiast o pomieszczenie gospodarcze obok wiaty, to obiekt ten funkcjonuje jako odrębne pomieszczenie z osobnym wejściem i o innym przeznaczeniu niż wiata". Tego rodzaju argumentacja skarżących w żaden sposób nie podważa dokonanych w niniejszej spawie ustaleń, jak i dokonanej kwalifikacji prawnej zrealizowanego obiektu, jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W sprawie zasadnie oceniono, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wszystkie te elementy zawiera przedmiotowy obiekt i tej oceny skarżący nie podważyli skutecznie w skardze kasacyjnej. Jeżeli skarżący w skardze kasacyjnej argumentują w ramach naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nastąpiło w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bo nie został powołany biegły celem sporządzenia opinii specjalistycznej, to powinny wykazać, że istniejące dowody, które zostały zgromadzone w sprawie nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do wyrażenia w sprawie stosownej oceny prawnej. Poza tym argumentacja skarżących w tym zakresie nie jest przekonująca, ponieważ ustalenie miejsca powstania budynku, jego wymiary, czy też ustalenie jego funkcji oraz dokonanie porównania z dokonanymi zgłoszeniami – były wystarczające do stwierdzenia, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z budynkiem, który powstał jako samowola budowlana. Do dokonania tego rodzaju ustaleń są właśnie powołane organy nadzoru budowlanego jako organy specjalistyczne i z reguły do dokonania przez nie ustaleń stanu faktycznego, który stanowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego i K.p.a., nie ma potrzeby uzyskiwania opinii biegłego, chyba że wymagane jest wsparcie się w sprawie wiedzą specjalistyczną. Takiej potrzeby skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali, tym bardziej, że w ramach współdziałania w ramach postępowania i możliwości podejmowania działań procesowych, nie przedstawili żadnego dowodu, który potwierdzałby ich argumentację jakoby rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, a argumentacja skarżących w tym zakresie jest gołosłowna bo nie poparta żadnymi dowodami, czy też stosownym wywodem, który wykazałby istnienie wad postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc zaś do omówienia ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. należy stwierdzić, że ten zarzut skargi kasacyjnej został błędnie sformułowany, ponieważ Sąd Administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A zatem w pierwszej kolejności w ramach naruszenia prawa procesowego zarzut skargi kasacyjnej powinien wskazywać, który z przepisów, ale tej drugiej ustawy został naruszony przez Sąd Administracyjny. Dopiero wtedy możliwym byłoby powiązanie w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego z odpowiednimi przepisami K.p.a. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie, o czym wyżej była już mowa. Niemniej uchybienia w omawianym zakresie czynią przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej jako błędnie sformułowany, a tym samym pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.