Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 16/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 24m ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 75 ust. 1 pkt 1 lit 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] a Prezydentem m. [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., znak [...] stanowiącym wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W.) na podstawie art. 22 § 2 i 3 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego w sprawie właściwości organu do zmiany wydanej przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji sieci kanalizacyjnej o całkowitej długości przedsięwzięcia nie mniejszej niż 1 km w ramach budowy sieci kanalizacyjnej (przepompownia ścieków P-7 o wydajności 39 l/s, kanały tłoczne 2xLca 900 m, kanały ściekowe wraz z odcinkami sieci DN 0,2 L ca 1850 m) na działkach ew. nr [...] z obrębu [...];

[...]z obrębu [...],

przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] w W., w Dzielnicy U. [...], którego Inwestorem jest Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A., poprzez wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu wniosku RDOŚ w W. wyjaśnił, że w piśmie z [...] grudnia 2018 r., znak [...], Zastępca Burmistrza Dzielnicy U. [...]przekazał RDOŚ w W. wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z [...] listopada 2018 r., znak: [...], o zmianę wydanej przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] z [...] czerwca 2011 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.

Zastępca Burmistrza Dzielnicy U. [...]uzasadnił przekazanie ww. wniosku powołując się na art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. 1 u.u.i.ś., organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, o których mowa w pkt 4, dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349 i 1432), jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zdaniem Zastępcy Burmistrza Dzielnicy U. [...], w związku z wprowadzeniem ww. art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. 1 u.u.i.ś., Zarząd Dzielnicy U. [...] utracił uprawnienia do wydawania i zmiany decyzji w powyższej kwestii, tym samym w przypadku zmiany przedmiotowej decyzji właściwym jest Regionalny Dyrektor.

RDOŚ w W. po analizie przedłożonej dokumentacji wraz z wnioskiem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z [...] listopada 2018 r. o zmianę wydanej przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, w związku z ustaleniami dotyczącymi właściwości rzeczowej organów do spraw związanych ze zmianami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikającymi z istniejącej linii orzeczniczej stwierdził, że organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Prezydent [...].

Według RDOŚ w W., z uwagi na to, że powrotne przekazanie sprawy zgodnie z właściwością do Prezydenta [...] nie jest prawnie dopuszczalne, doszło do powstania sporu kompetencyjnego, do którego rozstrzygnięcia właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny.

W aktach sprawy brak jest odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem ani Prezydent [...] ani RDOŚ w W. nie uznał swojej kompetencji do załatwienia wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. dotyczącego zmiany decyzji nr [...]z [...] czerwca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji sieci kanalizacji sanitarnej o całkowitej długości przedsięwzięcia nie mniejszej niż 1 km, w ramach budowy sieci kanalizacyjnej (przepompownia ścieków P7 o wydajności 39 l/s, kanały tłoczne 2xLca 900m, kanały ściekowe wraz z odcinkami sieci DN 0,2 L ca 1850 m), w ulicach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] w zakresie charakterystki przedsięwzięcia. Wnioskowana zmiana polega na zmianie średnicy kanałów ściekowych z DN 0,2 mna DN od 0,2m do 0,4 m.

W niniejszej sprawie spór kompetencyjny nie mógł zostać rozstrzygnięty.

Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreśla, że treść norm prawnych determinowana jest nie tylko brzmieniem przepisów je zawierających, lecz także orzecznictwem sądów i poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu. Jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten - w praktyce swojego stosowania - nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2000 r. sygn. akt K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). Powyższe oznacza, że utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić wskazówkę interpretacyjną w zakresie wykładni określonych norm prawnych, z której to wskazówki mogą i powinny skorzystać inne sądy i organy rozstrzygając konkretną sprawę administracyjną, jednak przy założeniu, że stan prawny i faktyczny tej sprawy na to pozwala. Z powyższego stanowiska nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny może na tle konkretnej sprawy administracyjnej lub rozstrzygając spór o właściwość (kompetencyjny), jaki powstał przed rozpoznaniem tej sprawy przez organy, dokonać w sposób abstrakcyjny (ogólny) wiążącej wykładni przepisów prawa.

W piśmie z [...] grudnia 2018 r. Zarząd Dzielnicy U. w [...] działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. Z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit l i art. 87 ustawy z 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm., dalej: u.u.i.ś.) przekazał wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. w sprawie zmiany decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy U. [...] z [...] czerwca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w W.

W piśmie z [...] grudnia 2018 r. wskazano, że w związku ze zmianą u.u.i.ś. i wprowadzeniu art. 75 ust. 1 pkt 1 ppkt l wskazującego, że organem właściwym do wydania decyzji środowiskowych o których mowa w pkt 4, dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art 24m ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnnym (tekst jedn.: Dz. U. Z 2018 r., poz. 994 ze zm.) jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, Zarząd Dzielnicy U. [...] utracił uprawnienia do wydawania i zmiany decyzji w powyższej sprawie. Według Zarządu Dzielnicy U. [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, organem właściwym do zmiany decyzji jest RDOŚ w W. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., w przypadkach wskazanych w tym przepisie, od litery "a" do litery "s" organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie Zarząd Dzielnicy U. [...] w piśmie z [...] grudnia 2018 r. odwołuje się do art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l, u.u.i.ś. Przepis ten stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest: 1) regionalny dyrektor ochrony środowiska - w przypadku: przedsięwzięć, o których mowa w pkt 4, dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349 i 1432). Według Zarządu Dzielnicy [...], przepis ten znajduje zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a organ ten utracił uprawnienia do wydawania i zmiany decyzji w powyższej sprawie.

RDOŚ w W. w treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie przedstawił swojego stanowiska w kwestii czy art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l, u.u.i.ś. nie ma lub ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy. RDOŚ w W. wskazując na istniejącą linię orzeczniczą w ramach której organ ten wymienia: uchwałę NSA, sygn. II OPS 1/12 z 17 kwietnia 2012 r. oraz postanowienie NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OW 27/17 uważa, że organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Prezydent [...].

Odnosząc się do powołanej przez RDOŚ w W. argumentacji wskazać należy, że wpływ zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w postępowaniu nadzwyczajnym był przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, której sentencja dotyczyła postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uchwale tej, w szczególności w jej uzasadnieniu, nie odniesiono się do wpływu zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w przypadku sprawy dotyczącej zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Jednak uzasadnienie tej uchwały zawiera rozważania na temat wpływu takiej zmiany na właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wznowienia postępowania o właściwości organu administracji decydują przepisy obowiązujące nie w chwili wydania decyzji kończącej ostateczne postępowanie, lecz przepisy obowiązujące w chwili wznowienia tego postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania obowiązuje inna reguła, niż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, gdzie zmiana przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym nie wpływa na właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ tę właściwość określa się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. Różnicę w odmiennym, w zależności od rodzaju postępowania nadzwyczajnego, podejściu do tego samego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił różnicą co do charakteru obu tych postępowań. W szczególności odwołał się do tego, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia postępowania, nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w piśmie Zarządu Dzielnicy u. [...] z [...] grudnia 2018 r. wskazującym na właściwość w ninieniejszej sprawie RDOŚ w W. wskazać należy, że zgodnie z art. 24m ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.), podmiotem zależnym w rozumieniu ust. 1 jest podmiot, w którym: 1) przedsiębiorca posiada bezpośrednio lub pośrednio większość głosów w jego organach, także na podstawie porozumień z innymi wspólnikami i akcjonariuszami; 2) przedsiębiorca jest uprawniony do powoływania albo odwoływania większości członków organów zarządzających podmiotu zależnego; 3) więcej niż połowa członków zarządu przedsiębiorcy jest jednocześnie członkami zarządu albo osobami pełniącymi funkcje kierownicze w podmiocie pozostającym z przedsiębiorcą w stosunku zależności.

Przedłożone przez RDOŚ w W. wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dokumenty nie wskazują, kto w niniejszej sprawie jest podmiotem zależnym w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Przedstawiona przez RDOŚ w W. dokumentacja nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy relację pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A., a [...] można uznać za stosunek zależności w rozumieniu art. 24 m ust. 2 u.s.g., a tym samym wykazać lub nie właściwość RDOŚ w W. do załatwienia sprawy na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l, u.u.i.ś. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie przekazano takich dokumentów wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Przedłożone przez RDOŚ w W. dokumenty wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie pozwalają stwierdzić czy Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. spełnia kryteria uznania za podmiot zależny wobec [...] wskazanych w art. 24m ust. 2 pkt 1-3 u.s.g. Na podstawie przedłożonej dokumentacji nie można stwierdzić, czy istnieje stosunek zależności, o którym mowa w art. 24m ust. 2 u.s.g., pomiędzy [...], a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A.

Wyjaśnić należy, że tego rodzaju rozważania, w tym szczegółowe ustalenia faktyczne i prawne, pozwalające określić przedmiot sprawy winien zawierać wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Na obecnym etapie spór kompetencyjny ma więc charakter abstrakcyjny, co nie pozwala na jego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiot sporu kompetencyjnego powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, żeby można było ustalić zakres przedmiotowy sprawy, która ma być rozpoznana. Tylko w takim przypadku możliwe jest wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny właściwego organu na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy w tym przypadku zabrakło. W przeciwnym wypadku nie jest możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zbadania i rozstrzygnięcia wniosku. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy ustalanie stanu faktycznego sprawy ani wyszukiwanie właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego. W zaistniałej sytuacji brak podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku.

Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.