Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 207/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie odbudowanego obiektu budowlanego gospodarczo-garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego D. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania D. S. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB), z dnia 16 września 2014 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę samowolnie odbudowanego obiektu budowlanego gospodarczo-garażowego, posadowionego na zapleczu nieruchomości przy ul. W. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb [...]), usytuowanego w południowo-zachodnim narożu tej działki.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. R. K. oraz M. K. – będących właścicielami nieruchomości przy ulicy W. [...] we W. (dz. nr [...]) - zwrócili się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego garażu znajdującego się na ich działce. Poinformowali, że na nieruchomości, którą nabyli w 2007 r. istnieje garaż, na budowę którego poprzedni właściciel nie posiadał pozwolenia na budowę.

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu PINB przeprowadził w dniu 23 września 2013 r. dowód z oględzin opisanej nieruchomości. W ich trakcie stwierdził, że na zapleczu nieruchomości znajduje się wolno-stojący obiekt budowlany. Posiada on wymiary: 3,5 x 6 m i wysokość do kalenicy: 3,78 m. Konstrukcja obiektu wykonana jest z rur stalowych oraz kształtowników i kątowników, natomiast ściany boczne i dach pokryto blachą. Dach jest stromy dwuspadowy. Obiekt budowlany usytuowany jest w odległości około 2,45 m od ogrodzenia od strony południowej oraz około 0,6 m od strony zachodniej. Prowadzi do niego brama, znajdująca się w elewacji frontowej, w obrębie której wykonano podjazd z wylewki betonowej. Od strony wschodniej widoczna jest wylewka betonowa o wymiarach 4,2 x 3,6 m, nad którą wykonano zadaszenie wsparte na słupach. Słupy stanowiące konstrukcję opisywanego obiektu posiadają stopy fundamentowe, co pracownik dokonujący oględzin stwierdził poprzez usunięcie fragmentu ziemi w narożu południowo-zachodnim obiektu. Wykonano również wylewkę betonową stanowiącą posadzkę. W trakcie oględzin pracownik PINB nie miał dostępu do wnętrza obiektu. Obecna w trakcie oględzin R. K. oświadczyła, że obiekt został wzniesiony na początku 2007 r. Wyjaśniła również, że od około 2002 r. wynajmuje przedmiotową nieruchomość i wówczas tego obiektu nie było. Podała, że inwestorem robót był D.S. - ówczesny współwłaściciel nieruchomości.

W dniu 31 października 2013 r. D. S. zażądał powtórzenia dowodu z oględzin, gdyż jako inwestor i właściciel spornego obiektu oraz strona postępowania chce wziąć udział w przeprowadzaniu czynności dowodowych (udostępnić przedmiot oględzin), jak również przedłożył dokumenty dotyczące sprawy.

Powtórzone oględziny przeprowadzono w dniu 14 listopada 2013 r. W ich trakcie pracownik PINB stwierdził, że stan faktyczny nie uległ zmianie i jest zgodny z opisem dokonanym w trakcie oględzin w dniu 23 września 2013 r. Obecny w trakcie oględzin D. S. oświadczył, że z chwilą nabycia nieruchomości w 1987 r. sporny obiekt już się na niej znajdował i służył jako garaż dla traktora oraz przechowywania narzędzi związanych z działalnością ogrodniczą. Natomiast w 2006r. w obrębie spornego obiektu wykonał cztery słupy wzmacniające konstrukcję wraz ze stopami fundamentowymi, wymienił pokrycie ścian i dachu (eternit zastąpiono blachą trapezową), wykonał również posadzkę betonową oraz nową instalację elektryczną.

W dniu 27 listopada 2013 r. D. S. złożył pismo procesowe, w którym poinformował o złożeniu przez niego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez sąsiadów – Państwa K. w związku z zagarnięciem należącego do niego mienia oraz uniemożliwieniem korzystania z przysługującej mu służebności. Wskazał, że to on jest właścicielem pomieszczenia gospodarczo-garażowego. Na potwierdzenie powyższych okoliczności zawnioskował o przesłuchanie wymienionych przez niego osób.

Celem ustalenia istotnych okoliczności związanych ze spornym obiektem, w dniu 9 stycznia 2014 r. PINB przeprowadził dowód z przesłuchania świadków: M. G., Z. S., G. B. oraz w dniu 29 stycznia 2014 r. J. W.. M. G. zeznał, że jest geodetą i na przełomie 1993-1994 r. rozpoczął współpracę z D. S.. Świadek wyjaśnił, że z chwilą kiedy pojawił się po raz pierwszy na terenie nieruchomości rzeczony obiekt już istniał. Według pamięci świadka lokalizacja, parametry i konstrukcja obiektu nie uległa zmianie w trakcie jego użytkowania - dodając, iż być może w ramach bieżącej konserwacji dokonano zmiany pokrycia ścian i dachu z eternitu na blachę trapezową. Świadek Z. S. zeznał, że nie posiada szczegółowej wiedzy na temat spornego obiektu budowlanego. Ponadto wyjaśnił, że po raz pierwszy widział obiekt budowlany w 2002 r., gdyż był zainteresowany zakupem ziemi w tych okolicach. Wyjaśnił również, że nie zauważył zmian związanych z ww. obiektem - dodając, iż nie zwracał uwagi na jego konstrukcję oraz sposób powiązania z gruntem. Świadek G. B. zeznał, że po raz pierwszy pojawił się na terenie nieruchomości na przełomie lat 1991-1992 i wówczas sporny obiekt już był wybudowany. Zeznał, że obiekt nie zmieniał swojej lokalizacji, natomiast początkowo był to obiekt konstrukcji drewnianej pokryty eternitem, a następnie około 2006r. zmieniono jego konstrukcję na stalową z kątowników, którą wsparto na czterech rurach posiadających stopy fundamentowe, wykonano posadzkę, ściany i dach pokryto blachą trapezową. Świadek wyjaśnił, że posiada szczegółową wiedzę w zakresie wykonanych robót i konstrukcji obiektu, ponieważ z zawodu jest ślusarzem-spawaczem i pomagał D. S. w wykonanych w 2006 r. pracach. Przesłuchany w dniu 29 stycznia 2014 r. świadek J. W. zeznał, że jest właścicielem nieruchomości, która graniczy z działką D. S.. W latach 1988-1992 rozpoczął zabudowę swojej nieruchomości w tym samym czasie, co D. S.. Z tego co świadek pamięta D. S. na początku lat 90-tych adaptował istniejącą wiatę na obiekt gospodarczy związany z działalnością sadowniczą na przechowywanie narzędzi związanych z gospodarstwem rolnym. Ponadto świadek zeznał, że według jego wiedzy obiekt nie zmienił wymiarów, ani lokalizacji. Natomiast szczegółów nie pamięta, gdyż nie zwracał uwagi na jego konstrukcję oraz sposób powiązania z gruntem - dodając, iż wcześniej rzeczony obiekt był kryty eternitem.

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: u.p.b.) postanowienie nr [...] z dnia 5 lutego 2014 r., którym nałożył na D. S., jako inwestora robót obowiązek przedłożenia - w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia opracowań i dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. Jednocześnie PINB wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych.

Następnie na wniosek inwestora PINB zmienił swoje postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązku, przedłużając go o kolejne dwa miesiące do dnia 20 lipca 2014 r.

W dniu 18 lipca 2014 r. D. S. przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku gospodarczo-garażowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdzie powołał się na akt notarialny oraz kopię uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia m.p.z.p.

PINB po analizie przedłożonych dokumentów stwierdził, że obowiązek wynikający z postanowienia z dnia 5 lutego 2014 r. nie został wykonany. Wobec tego poinformował D. S. - pismem z dnia 23 lipca 2014 r. o nieprawidłowym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związanego ze zrealizowaną inwestycją oraz nieprzedłożeniu zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.

Zapewniając stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu - przed wydaniem decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - PINB zawiadomił strony pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. o powyższych uprawnieniach.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie w dniu 10 września 2014 r. wpłynęło pismo D. S. wraz z załącznikami.

Wobec zakończenia prowadzenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego sprawie, decyzją z dnia 16 września 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 u.p.b., PINB nakazał D. S. rozbiórkę samowolnie odbudowanego obiektu budowlanego gospodarczo-garażowego, posadowionego na zapleczu nieruchomości przy ul. W. [...] we W. usytuowanego w południowo-zachodnim narożu działki.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji po zreferowaniu przebiegu postępowania i czynności w nim podejmowanych stwierdził, że jest bezspornym, że inwestorem i użytkownikiem obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania jest D. S.. Ponadto za bezsporną organ I instancji potraktował okoliczność, że z chwilą nabycia nieruchomości pod koniec lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku przez Państwa S., na terenie nieruchomości znajdował się obiekt budowlany o przeznaczeniu gospodarczo-garażowym. Był to obiekt wielokrotnie modernizowany, który służył do przechowywania narzędzi związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym. PINB ustalił, że początkowo była to zadaszona wiata o konstrukcji drewnianej, kryta eternitem. Według PINB kluczowe znaczenie dla kwalifikacji prawnej w sprawie mają roboty budowlane wykonane w 2006 r. Miały one wpływ na obecny kształt i konstrukcję spornego obiektu budowlanego. Wykonanie tych robót potwierdził D. S., uznany przez organ na podstawie składanych wyjaśnień za inwestora ale także właściciela spornego obiektu. Powyższe potwierdziła również obecna współwłaścicielka nieruchomości R. K.. W ocenie PINB, dla oceny kwalifikacji prawnej wykonanych robót kluczowe znaczenie mają również zeznania przesłuchanych świadków, a przede wszystkim G. B.. Analizując zakres robót PINB wskazał, że mieszczą się one w pojęciu odbudowy, gdyż w miejscu istniejącego obiektu konstrukcji drewnianej krytego eternitem, powstał nowy obiekt o konstrukcji blaszanej posiadający stopy fundamentowe i w sposób trwały połączony z gruntem. Według PINB, o braku uzyskania przez inwestor na realizację takich robót pozwolenia na budowę świadczy analiza akt archiwalnych otrzymanych z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W..

PINB przyjął, że sporne roboty budowlane polegające na odbudowie budynku gospodarczo-garażowego nie należą do przewidzianych w art. 29-31 u.p.b. wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Według organu, odbudowa istniejącego obiektu budowlanego stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b. i wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. PINB wskazał, że u.p.b. nie zawiera definicji "odbudowy", jednakże definicja taka znajduje się w przepisach ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r. Nr 84, poz. 906 ze zm.). W art. 4 tej ustawy wskazano, że pod pojęciem "odbudowy" należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego - w dotychczasowym miejscu. Według organu taki zakres robót budowlanych miał miejsce w badanym przypadku, ponieważ w miejscu obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej krytego eternitem, w wyniku wykonanych w 2006 r. robót budowlanych odtworzono nowy obiekt konstrukcji stalowej - wykonany z kątowników i kształtowników wspartych na czterech słupach (rurach) połączonych z gruntem za pomocą stóp fundamentowych, ściany i dach pokryto blachą oraz wykonano posadzkę betonową. Powstały obiekt, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 2 u.p.b. jest "budynkiem", gdyż jest obiektem trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Analizując możliwości jego legalizacji PINB stwierdził, że obiekt budowlany został wybudowany na terenie działki nr [...], tymczasem w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 20 lipca 2014 r. D. S. oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] i [...], która nie jest objęta postępowaniem. Ponadto organ I instancji stwierdził, że działka nr [...], znajduje się na terenie, na którym od dnia 9 czerwca 2004 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 1 kwietnia 2004 r. W świetle powyższego inwestor był zobowiązany do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie treść samej uchwały.

Powołując się zatem na treść art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. PINB wskazał, że w sprawie inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji w terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r. W takim stanie rzeczy należało wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego - o czym D. S. był informowany w toku prowadzonego postępowania.

Uzasadniając sposób określenia adresata decyzji PINB podał, że obowiązek określony w sentencji decyzji powinien być skierowany zgodnie z dyspozycją art. 52 u.p.b. do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07). Jako bezsporne potraktował organ I instancji stanowisko, że podmiotem, którego obciąża przede wszystkim obowiązek wykonania robót określonych w sentencji decyzji jest inwestor (sprawca samowoli budowlanej), jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, a dopiero wówczas, gdy inwestora nie można ustalić, względnie gdy ustalono, że nie dysponuje już tytułem prawnym do obiektu lub jego części i nie użytkuje tego obiektu - adresatem obowiązku winien być właściciel (współwłaściciele) lub działający w imieniu właściciela zarządca.

Według PINB, w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że inwestorem oraz użytkownikiem obiektu budowlanego gospodarczo-garażowego jest D. S.. Wyżej wymieniony był również współwłaścicielem nieruchomości przy ulicy W. [...] we W. (dz. nr [...]). Następnie na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 11 września 2007 r. małżeństwo J. i H. S. oraz D. S. sprzedali M. K. i R. K. całe swoje udziały w zabudowanej działce nr [...]. W § 6 aktu notarialnego nabywający wyrazili zgodę, na korzystanie przez sprzedających z blaszanego garażu znajdującego się na części działki nr [...], który nie jest trwale związany z gruntem. Jednocześnie nabywcy zobowiązali się do zmiany położenia ww. garażu blaszanego na swój koszt, gdyby zaistniała taka konieczność. Ponadto w § 8 i § 9 aktu notarialnego nabywający i sprzedający ustanowili na obu nieruchomościach wzajemną odpłatną i bezterminową służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu wzdłuż wspólnej granicy obu działek, która przechodzi na rzecz każdoczesnego właściciela (działki nr [...] i [...]). W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym PINB uznał za prawidłowe skierowanie nakazu administracyjnego do D. S. jako inwestora spornego obiektu budowlanego, który wyłącznie z niego korzysta oraz posiada uprawnienie do korzystania w określonym zakresie z nieruchomości obciążonej, na której posadowiony jest ww. obiekt budowlany - w postaci służebności gruntowej. W przekonaniu organu I instancji nie wynika z analizy aktu notarialnego, aby sprzedano sporny obiekt budowlany (garaż blaszany) będący przedmiotem postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. zarzucił organowi I instancji naruszenie: a) art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 3 i ust. 4 oraz art. 52 u.p.b., a także art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie D. S. jako adresata nakazu określonego w zaskarżonej decyzji, co czyni decyzję niewykonalną; b) art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na błędnym ustaleniu, jakoby odwołujący się wyłącznie korzystał ze spornego obiektu budowlanego oraz brak uwzględnienia treści § 6 aktu notarialnego rep. [...], zgodnie z którym to nabywcy nieruchomości, na których znajduje się sporny obiektu powinni ponieść koszt zmiany położenia obiektu; c) art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia dowodu z pisma odwołującego się z dnia 18 lipca 2014 r., w którym powoływał się na fakt braku dostępu do nieruchomości objętej służebnością, w tym spornego obiektu.

DWINB nie podzielił stanowiska strony odwołującej się. Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję nr [...] stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że inwestorem i użytkownikiem obiektu budowlanego, zakwalifikowanego jako budynek gospodarczo-garażowy o konstrukcji stalowej jest D. S.. Powyższe nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

DWINB potraktował za uprawnione stwierdzenie PINB, że kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania mają roboty budowlane wykonane w 2006 r., które miały wpływ na obecny kształt i konstrukcję garażu. W tym zakresie za prawidłowe uznano oparcie się na zeznaniach świadka G. B.. Ustalony przez organ I instancji zakres i charakter wykonanych w obrębie obiektu robót potwierdzają również oświadczenie inwestora złożone do protokołu w trakcie przeprowadzania oględzin w dniu 14 listopada 2013r. Polegały one na wykonaniu w miejscu obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej pokrytej eternitem obiektu stalowego na stopach fundamentach. DWINB zgodził się także z tym, że wykonany w tym czasie obiekt należy kwalifikować jako budynek - gdyż odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 u.p.b. Posiada on fundamenty, dach i przegrody budowlane i jest stale związany z gruntem. Dalej wyjaśniono, iż w myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Powołując się natomiast na regulację wynikającą z art. 28 ust. 1 u.p.b. i art. 29-31 u.p.b. organ odwoławczy stwierdził, że budowa spornego budynku gospodarczo-garażowego nie została przez ustawodawcę zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec takiego stwierdzenia DWINB wyjaśnił, że wykonanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, która skutkuje możliwością wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 u.p.b. DWINB wyjaśnił jednocześnie, że konsekwencje nieprzedłożenia wymienionych w art. 48 ust. 3 u.p.b. dokumentów określa art. 48 ust. 4 u.p.b., stanowiący, że niespełnienie obowiązków opisanych w ust. 3, w wyznaczonym terminie, skutkuje nakazem rozbiórki obiektu, lub jego części, stosownie do treści art. 48 ust. 1 u.p.b.

Uwzględniając przedstawiony stan prawny DWINB przyjął, że inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych nałożonych na niego w postanowieniu z dnia 5 lutego 2014 r., zmienionym postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r. i warunkujących legalizację inwestycji, co skutkuje nakazem rozbiórki wykonanego obiektu. DWINB wskazał, że sporny obiekt budowlany został wybudowany na nieruchomości położonej przy ul. W. [...] we W. na działce nr [...]. Tymczasem w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 20 lipca 2014 r. D. S. oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...]. Uznając, że D. S. nie wykonał obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 11 u.p.b., prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Według organu II instancji, mówiąc o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustawodawca miał na myśli nieruchomość, na której obiekt się znajduje a nie o jakąkolwiek nieruchomość. Ponadto organ odwoławczy uznał za słuszne stwierdzenie PINB, że przedłożenie przez D. S. uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi o wypełnieniu obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 5 lutego 2014r. odnoszącego się do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności budowy z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając kwestię adresata decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b., DWINB uznał, że został on oznaczony właściwie. Zgodnie z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b. Według organu odwoławczego jest bezsporny, że inwestorem spornego obiektu jest D. S.. Potwierdzał to nie tylko on sam w toku postępowania ale także przepytani świadkowie oraz R. K.. DWINB wskazał również na treść księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości gruntowej nr działki [...], z której wynika, że działka jest zabudowana budynkiem administracyjno-mieszkalnym o powierzchni całkowitej 172,5 m² i kubaturze 329 m³. Natomiast z aktu notarialnego - umowy sprzedaży działki nr [...], zawartej w dniu 11 września 2007 r. Repertorium A nr [...] wynika, że na części działki znajduje się garaż blaszany, który nie jest związany trwale z gruntem. W § 6 umowy kupujący - M. K. i R. K. oświadczyli, że wyrażają zgodę na korzystanie przez sprzedających J. i H. małż. S. oraz D. S. z blaszanego garażu znajdującego się na części działki nr [...], który nie jest trwale związany z gruntem. Ponadto oświadczyli, że w przypadku konieczności zmiany lokalizacji blaszanego garażu zobowiązują się zmienić jego położenie na własny koszt. W § 8 ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu na pasie gruntu o szerokości ok. 3m przez osobę będącą przedmiotem umowy wzdłuż działki [...]. Oceniając powyższe dokumenty organ odwoławczy stwierdził, że świadczą one, iż garaż blaszany nie był objęty umową sprzedaży, a tym samym nie stanowi on własności R. K. i M. K.. Nie zarządzają oni również tym garażem. DWINB uznał zatem, że nie można tych osób obciążyć obowiązkiem z art. 48 u.p.b., gdyż nie są żądnym z podmiotów wymienionych w art. 52 tego prawa. Jedynym adresatem obowiązku nakładanego w trybie art. 48 u.p.b. jest D. S., który garaż wybudował. Na poparcie przedstawionego poglądu organ odwoławczy powołał się na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że adresatem decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b., powinien być podmiot, który może legalnie taki nakaz wykonać. Na gruncie przedmiotowej sprawy taki podmiotem jest D. S., który posiada prawo służebności gruntowej działki nr [...] celem korzystania z garażu. Według organu odwoławczego, posiadacz prawa służebności gruntowej ma prawo zgłosić do sądu cywilnego roszczenie w razie zaistnienia na nieruchomości obciążonej stanu rzeczy sprzecznego z treścią ustanowionej służebności gruntowej. Wyrok wydany w takim postępowaniu będzie stanowił tytuł egzekucyjny i po nadaniu klauzuli wykonalności stanowić będzie podstawę do wszczęcia egzekucji tego prawa. W konsekwencji za pozbawione znaczenia dla oceny poprawności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego DWINB potraktował okoliczność, czy D. S. ma możliwości korzystania ze służebności gruntowej, ponieważ ma on realne instrumenty do egzekwowania swojego prawa. Również przeprowadzanie dowodu z akt postępowania Sądu Rejonowego dla [...] Wydział VI Cywilny sygn. akt [...], z zeznań stron oraz M. G. uznane zostało za niecelowe. W przekonaniu organu odwoławczego, okoliczność, która ma zostać udowodniona za pomocą tych dowodów, nie ma znaczenia dla sprawy. Okoliczność nierespektowania przez właścicieli nieruchomości prawa służebności gruntowej ustanowionego na ich nieruchomości nie może uzasadniać braku nałożenia na dysponenta tego prawa nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy istnieją do tego obligatoryjne przesłanki a podmiot ten ma możliwość egzekucji tego prawa w przypadku jego naruszania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem D. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił DWINB naruszenie:

1) art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 3 i ust. 4 oraz art. 52 u.p.b., a także art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której błędnie oznaczono skarżącego jako adresata decyzji co czyni decyzję niewykonalną;

2) art. 7, 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżanej decyzji polegające na:

- błędnym ustaleniu, jakoby skarżący był jedynym adresatem obowiązku nałożonego w trybie art. 48 u.p.b. oraz uznaniu go za podmiot mogący legalnie taki nakaz wykonać,

- braku uwzględnienia treści § 6 aktu notarialnego rep. [...], zgodnie z którym to nabywcy nieruchomości, na którym znajduje się sporny obiekt powinni ponieść koszt zmiany położenia obiektu,

3) art. 75, 77, 78 oraz 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. w szczególności:

- braku uwzględnienia dowodu z pisma skarżącego z dnia 18 lipca 2014 r., w którym powoływał się na fakt braku dostępu do nieruchomości objętej służebnością, w tym spornego obiektu,

- braku uwzględnienia dowodu z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z dnia 7 maja 2013 r., dotyczącego naruszającego prawo działania właścicieli obciążonego gruntu, polegającego na bezprawnym ogrodzeniu nieruchomości i uniemożliwianiu wykonania przysługujących skarżącemu praw wynikających z aktu notarialnego nr rep. [...],

- braku uwzględnienia treści § 6 aktu notarialnego rep. [...], zgodnie z którym to nabywcy nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt powinni ponieść koszt zmiany położenia obiektu,

- braku uwzględnienia dowodów znajdujących się w aktach postępowania Sądu Rejonowego dla [...] Wydział VI Cywilny o sygn. akt [...], w tym protokołów z zeznań stron i świadków, a w szczególności skarżącego i świadka M. G., a także opinii z października 2012 r. oraz opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii z dnia 16 grudnia 2014 r.

Przedstawiając uzasadnienie dla wymienionych wyżej zarzutów pełnomocnik skarżącego podniósł, że DWINB uznał za adresata decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b. skarżącego, traktując go za podmiot, który może legalnie taki nakaz wykonać. Organ tym samym uznał, że skarżący jest podmiotem, który posiada prawo służebności gruntowej działki nr [...] celem korzystania z garażu. Dalej, organ wskazał, że skarżący jako posiadacz prawa służebności gruntowej ma prawo zgłosić do sądu cywilnego roszczenie w razie zaistnienia na nieruchomości obciążonej stanu rzeczy sprzecznego z treścią ustanowionej służebności gruntowej. Wyrok wydany w takim postępowaniu będzie stanowił tytuł egzekucyjny i po nadaniu klauzuli wykonalności stanowić będzie podstawę do wszczęcia egzekucji tego prawa. W konsekwencji dla organu odwoławczego nie miała znaczenia dla oceny poprawności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego okoliczność, czy skarżący ma obecnie faktyczną możliwość korzystania z prawa służebności gruntowej w sytuacji gdy ma on realne instrumenty do egzekwowania swojego prawa. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem pełnomocnik wskazał, że skarżący nie miał możliwości legalnego wykonania nakazu rozbiórki na dzień wydania decyzji, ani nie ma takiej możliwości na dzień wniesienia skargi, a teoretyczne uprawnienia dochodzenia swoich praw z tytułu służebności na drodze sądowej nie mogą być równoznaczne z możliwością legalnego wykonania nakazu rozbiórki. Pełnomocnik wskazał natomiast na bezsporny fakt, że dnia 11 września 2007 r. na podstawie aktu notarialnego małżeństwo J. i H. S. oraz D. S. sprzedali M. K. i R. K. całe swoje udziały w zabudowanej działce nr [...], oraz że w § 6 przedmiotowego aktu, nabywający wyrazili zgodę, na korzystanie przez sprzedających z blaszanego garażu znajdującego się na części działki nr [...], który jest trwale związany z gruntem. Jednocześnie nabywcy zobowiązali się do zmiany położenia garażu blaszanego na swój koszt, gdyby zaistniała taka konieczność. Ponadto w § 8 i § 9 aktu, nabywający i sprzedający ustanowili na obu nieruchomościach wzajemną odpłatną i bezterminową służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu wzdłuż wspólnej granicy obu działek, która przechodzi na rzecz każdoczesnego właściciela (działki nr [...] i [...]). Zgodnie z powyższym, skarżącemu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się sporny obiekt, na cele budowlane. Powyższe znajduje również potwierdzenie w art. 3 pkt 11 u.p.b., gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, że przez prawo do dysponowania na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. W dalszej części skargi jej autor przekonywał, że pomimo przysługujących skarżącemu uprawnień, obecni właściciele nieruchomości, na której znajduje się garaż, od kilku lat skutecznie utrudniają skarżącemu wejście na teren nieruchomości i korzystanie ze spornego obiektu. W dniu 20 września 2012 r. wybudowali trwałe ogrodzenie wokół spornej nieruchomości, uniemożliwiając tym samym skarżącemu wykonywanie służebności gruntowej oraz całkowicie uniemożliwiając prawo do korzystania z garażu. Skarżący niejednokrotnie próbował dojść do porozumienia z aktualnymi właścicielami nieruchomości w tym zakresie, prosząc o zlikwidowanie ogrodzenia i umożliwienie ponownego korzystania z przysługujących mu praw. Przypomniano, że działania sąsiadów zmusiły skarżącego do złożenia w dniu 7 maja 2013 r. zawiadomienia do Prokuratury. Ponadto w dniu 18 lipca 2014 r. skarżący wystosował pismo do organu administracyjnego I instancji, w którym powoływał się na fakt braku dostępu do nieruchomości objętej służebnością, w tym spornego obiektu. Orzekające w sprawie organy uznały, że przyczyną braku legalizacji samowoli budowlanej jest brak przedłożenia przez skarżącego m.in. prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uznając tym samym, że mimo to skarżący nie tylko posiada uprawnienie do korzystania w określonym zakresie z nieruchomości obciążonej, na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany, ale nawet rzekomo wyłącznie z niego korzysta. Według autora skargi, powyższe ustalenie, jakoby rzekomo skarżący wyłącznie z niego korzystał nie zostały szerzej uzasadnione, ani nie wskazano źródła dowodowego tych ustaleń w zebranym materiale dowodowym. Doszło do tego mimo pisma skarżącego z dnia 18 lipca 2014 r., w którym wyraźnie powoływał się na fakt braku dostępu do nieruchomości objętej służebnością, w tym spornego obiektu.

Według pełnomocnika, brak możliwości legalnego wykonania nakazu rozbiórki potwierdzają również ustalenia postępowania sądowego prowadzonego przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział VI Cywilny sygn. akt [...]. W powyższym postępowaniu właściciele obciążonego gruntu złożyli powództwo o zniesienie służebności, powołując się na osobisty charakter służebności oraz utratę celu służebności, co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem aktu notarialnego z dnia 11 września 2007 r. oraz stanem faktycznym. W aktach sprawy znajduje się m.in. opinia M. G. z października 2012r., która potwierdza brak możliwości korzystania przez skarżącego ze spornego obiektu w wyniku wybudowania ogrodzenia. W tej samej sprawie dnia 16 grudnia 2014r. została również sporządzona na zlecenie Sądu opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii, która w sposób jednoznaczny potwierdziła, że ogrodzenie wybudowane przez właścicieli działki, skutecznie uniemożliwia skarżącemu dostęp do garażu oraz korzystanie z przysługującej mu służebności. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że zasadą jest, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Z przytoczonej powyżej treści decyzji wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy musiał mieć świadomość, że skarżący, na dzień wydania decyzji, a także obecnie, nie ma żadnej możliwości dokonania rozbiórki garażu. Natomiast zgodnie z orzecznictwem: "nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu" (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11). W świetle powyższego autor skargi wskazał, że sama możliwość podjęcia przez stronę określonych działań na drodze sądowej, nie może być i bezspornie nie jest jednoznaczna z posiadaniem uprawnień do władania garażem, który ma być poddany rozbiórce. Skarżący argumentował przy tym, że rzekome "realne instrumenty do egzekwowania swojego prawa" dotyczą uprawnień związanych z korzystaniem ze służebności, a nie bezpośrednio z możliwością wykonania nakazu rozbiórki garażu. W takim przypadku skarżący wskazał, że nawet w sytuacji podjęcia kroków prawnych w celu zapewnienia możliwości korzystania ze służebności uzyskanie prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego może wymagać kilkuletniego postępowania sądowego, co świadczy o tym, że nie można mówić o realnej możliwości wyegzekwowania prawa skarżącego. Autor skargi wskazał również, że skarżący informował organ o powyższych okolicznościach m.in. w piśmie z dnia 18 lipca 2014r., którego jednak organ nie uwzględnił, ani nie wyjaśnił okoliczności w nim opisanych, czym naruszył art. 75, art. 77, art. 78 oraz art. 80 k.p.a.

Według pełnomocnika skierowanie do skarżącego nakazu rozbiórki jest sprzeczne z § 6 aktu notarialnego, zgodnie z którym nabywcy - aktualni właściciele obciążonej nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt, zobowiązali się do zmiany położonego garażu blaszanego na swój koszt. Natomiast zaskarżana decyzja spowodowałaby konieczność wykonania prac na koszt skarżącego. W przekonaniu autora skargi już same względy celowościowe postępowania wskazują, że decyzja organu administracyjnego powinna być skierowana do właścicieli obciążonego gruntu, którzy mają możliwość jej faktycznego wykonania, a nie do skarżącego. Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności, jednoznacznym jest, iż skarżący, pomimo posiadania tytułu prawnego w postaci uprawnień z tytułu służebności gruntowej i osobistej do spornego garażu, wbrew ustaleniom organu I i II instancji nie może wykonywać praw z nim związanych, z powodu braku faktycznego dostępu do obciążonej nieruchomości oraz spornego garażu, a zatem nie może być adresatem przedmiotowej decyzji. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia w zaskarżanej decyzji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 3 i ust. 4 oraz art. 52 u.p.b., a także art. 107 § 1 k.p.a.

Przedstawiając argumentację dotyczącą zarzutu polegającego na błędnym ustaleniu adresata decyzji administracyjnej, do czego miałby się przyczynić brak dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego, brak przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, a w wyniku tego również doprowadzenie do niewłaściwego uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji, pełnomocnik skarżącego wskazał, że orzekające w sprawie organy dokonały pobieżnej oceny dowodów, a dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w ogóle nie przeprowadziły. Doprowadziło to do sytuacji, w której organ nie rozważył całościowo stanu faktycznego, wydając tym samym decyzję skierowaną do skarżącego, który nie powinien być jej adresatem. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, należy stwierdzić, że organ naruszył art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżanej decyzji polegające na błędnym ustaleniu, jakoby skarżący był podmiotem, który może legalnie wykonać nakaz rozbiórki oraz brak uwzględnienia treści § 6 aktu notarialnego rep. [...], zgodnie z którym to nabywcy nieruchomości, na którym znajduje się sporny obiekt powinni ponieść koszt zmiany położenia obiektu.

Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, autor skargi podniósł, że organ pominął w swoim postępowaniu szereg istotnych dowodów mających znaczenie w sprawie, w szczególności: pismo skarżącego z dnia 18 lipca 2014 r., w którym to powoływał się na fakt braku dostępu do nieruchomości objętej służebnością, w tym spornego obiektu; zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z dnia 7 maja 2013 r., dotyczące naruszającego prawo działania właścicieli obciążonego gruntu, polegającego na bezprawnym ogrodzeniu nieruchomości i uniemożliwianiu wykonania przysługujących skarżącemu praw wynikających z aktu notarialnego nr rep. [...]; treść § 6 tegoż aktu notarialnego, zgodnie z którym to nabywcy nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt powinni ponieść koszt zmiany położenia obiektu; opinię z października 2012 r., opinię biegłego z 16 grudnia 2014 r. oraz protokoły z zeznań świadków i stron, a w szczególności skarżącego i świadka M. G., akta postępowania o sygn. akt [...]. W ocenie pełnomocnika, powyższe dowody w sposób jednoznaczny pozwoliłyby na potwierdzenie zarzutu skarżącego, że nie ma on legalnej możliwości wykonania nakazy rozbiórki garażu ustalonej w zaskarżanej decyzji organu I instancji. W przekonaniu pełnomocnika, gdyby organ administracyjny przeprowadził powyższe dowody, to mógłby zgodnie ze stanem faktycznym stwierdzić w sposób jednoznaczny, kto posiada faktyczny dostęp do spornej nieruchomości oraz znajdującego się na nim garażu, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów związanych ze zmianą położenia garażu a w efekcie końcowym, kto powinien być adresatem decyzji. Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że orzekające organy nie wzięły pod rozwagę istotnych okoliczności oraz w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego, uchybiając tym samym art. art. 75, art. 77, art. 78 oraz 80 k.p.a., co już samo w sobie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z dnia 28 kwietnia 2015 r. uczestnicy postępowania R. K. i M. K. wnieśli o oddalenie skargi, uznając za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 3 i ust. 4 oraz art. 52 u.p.b. a także art. 107 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie skarżącego jako adresata nakazu określonego w zaskarżonej decyzji, co ma czynić decyzję niewykonalną. Według uczestników postępowania, skarżący pozostaje zarówno inwestorem jak i właścicielem samowolnie odbudowanego obiektu budowlanego gospodarczo - garażowego. Powyższe wynika zarówno z pism skarżącego, jego oświadczeń składanych osobiście wobec organu prowadzącego postępowanie, zeznań świadków jak i treści aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Uczestnicy postępowania zwrócili przy tym uwagę, że art. 52 u.p.b. wyraźnie stanowi o inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, a nie o właścicielu gruntu na którym obiekt jest posadowiony. Według uczestników również sam fakt, że zdaniem skarżącego przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się sporny obiekt, na cele budowlane nie jest wystarczający, ponieważ skarżący w toku postępowania nie przedłożył oświadczenia, z którego wynikałoby że takie prawo skarżący posiada. Brak ewentualnej cywilnoprawnej możliwości wyegzekwowania tego prawa jest irrelewantny z punktu widzenia niniejszego postępowania. Również bezzasadnym i sformułowanym wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania uczestnicy uznali zarzut skarżącego dotyczące naruszenie art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, jakoby to skarżący wyłącznie korzystał ze spornego obiektu oraz braku uwzględnienia treści § 6 aktu notarialnego, zgodnie z którym to uczestnicy jako nabywcy nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt powinni ponieść koszt zmiany jego położenia. Według uczestników, w tym zakresie organ w sposób wyczerpujący i prawidłowy ustalił stan faktyczny. Do czasu odwołania skarżącego było bezspornym, że wyłącznie on dysponuje tytułem prawnym do w/w obiektu. Powyższemu mimo tak postawionego zarzutu, również nie przeczy w swojej skardze. Co więcej skarżący nie wskazał, kto poza nim miałby tymże obiektem dysponować. Uczestnicy zwrócili przy tym uwagę na wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Rz 597/00 pogląd, zgodnie z którym w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Również za nieuprawnione uczestnicy potraktowali twierdzenie skarżącego, że to oni powinni być adresatami przedmiotowej decyzji, ponieważ na mocy aktu notarialnego z dnia 11 września 2007 r. zobowiązali się do zmiany położenia blaszanego garażu nietrwale związanego z gruntem na swój koszt, gdyby zaistniała taka konieczność. Podkreśli, że zmiana położenia nie jest tożsama z rozbiórką. Ponadto wskazali, że skarżący nie może mylić i utożsamiać swoich uprawnień wynikających z przedmiotowego aktu notarialnego z jego obowiązkami wynikającymi wprost z przepisów prawa. Taka interpretacja jest niedopuszczalna i sprzeczna z art. 52 u.p.b. To skarżący jest adresatem decyzji. W jaki sposób wykona tą decyzję i czy zrobi to osobiście, czy za pośrednictwem osób trzecich nie ma już znaczenia. Także zarzut naruszenia art. 75, art. 77, art. 78 oraz 80 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia poszczególnych dokumentów nie znajduje zdaniem uczestników uzasadnienia. Według nich, skarżący nie wnosząc nic nowego do sprawy jedynie powiela wielokrotnie tę samą argumentację, aby przedłużyć postępowanie. Sam skarżący konsekwentnie twierdził (zarówno w niniejszym postępowaniu jak i w postępowaniu w sprawie o zniesienie służebności prowadzoną pod sygn. akt [...]), że garaż jest jego własnością, korzysta z niego i ma wyłączne prawo dysponowania nim. Wskazali, że do czasu wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego obiektu skarżący nie kwestionował swoich uprawnień inwestorskich i właścicielskich i konsekwentnie dążył do zalegalizowania wykonanych na jego zlecenie robót budowlanych. Również nie polega na prawdzie twierdzenie, powołane wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania, że skarżący nie użytkuje tego obiektu i nie posiada do niego dostępu. Wskazali, że skarżący konsekwentnie twierdzi (również w postępowaniu w sprawie pod sygn. akt [...]), że w garażu tym przechowuje swoje rzeczy oraz przedmioty stanowiące własność spółek z nim powiązanych. Co więcej skarżący dysponuje kluczami do tego obiektu i ma do niego dostęp. Jednocześnie uczestnicy wskazali, że z aktu notarialnego rep. A nr [...] wynika jednoznacznie, że upoważnili skarżącego do korzystania z blaszanego garażu znajdującego się na ich nieruchomości, który jednak nie jest trwale związany z gruntem. Również zobowiązali się względem skarżącego do przeniesienia takiego garażu (blaszanego, nietrwale związanego z gruntem) na ich koszt w sytuacji, gdy będzie konieczna zmiana jego lokalizacji. Od skutków tego oświadczenia uchylili się w dniu 13 maja 2009 r. o czym poinformowali skarżącego. Z powyższego nie wynika w żadnej mierze aby uczestnicy postępowania przyjęli na siebie obowiązki skarżącego stanowiące konsekwencję jego samowoli budowlanej. Jako nieuzasadniony uczestnicy postępowania uznali zarzut niewykonalności nałożonego obowiązku. W ich ocenie, na podstawie przywołanego orzecznictwa i poglądów doktryny, w przedmiotowej sprawie nie występują trwałe i nieusuwalne przeszkody, które uzasadniałyby twierdzenie o niewykonalności obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywanej kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów norm procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej: "u.p.b.", zgodnie z którym właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżący wykonał roboty budowlane, które na podstawie art. 3 pkt 6 u.p.b. zostały zakwalifikowane jako odbudowa obiektu budowlanego stanowiącego budynek gospodarczo-garażowy. Z punktu widzenia konsekwencji prawnych dla oceny podjętych w sprawie rozstrzygnięć równie ważniejszym jest wyeksponowanie faktu, że przeprowadzone przez skarżącego w 2006 r. roboty budowlane miały za przedmiot budynek, którym w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzenni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Przyjmując, że prowadzone przez skarżącego roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego przepisem art. 28 u.p.b. pozwolenia na budowę, co zostało potwierdzone materiałem dowodowym i jest niekwestionowane przez strony postępowania, przyjdzie wskazać, że w przypadku wdrożenia procedury przewidzianej w art. 48 u.p.b. orzekające organy nie mogą abstrahować od konsekwencji wynikających ze sformułowanej na gruncie prawa cywilnego zasady superficies solo cedit (art. 191 k.c.). Z zasady tej wynika, że do właściciela nieruchomości należą także budynki wzniesione na jego gruncie, bez względu na to, że kto inny je wzniósł. Powyższa zasada rozciąga się zatem na wszystkie rzeczy trwale złączone z nieruchomością ziemską, co w realiach niniejszej sprawy niewątpliwie wymagało rozważania i uwzględnienia.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 52 u.p.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b. Przyjąć można, że określona w tym przepisie kolejność adresatów nakazów wynikających z decyzji nie jest przypadkowa i w pierwszej kolejności kierować je należy do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej. Co więcej, skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1912/13 oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1924/13). Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że kryterium wyboru spośród trzech wskazanych tam podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego do władania obiektem, pozwalającego na wykonanie decyzji. Przywołać zatem należy powszechnie akceptowany pogląd orzecznictwa, że nie ma możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, wyrok WSA z dnia 16 czerwca 2008 r., II SA/Kr 388/08, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2000r., II SA/Kr 2059/98, wyrok WSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 809/11, WSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, WSA z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 868/11, wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1058/13, wyrok WSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 112/13, a także por. A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 502). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 52 u.p.b. nie może opierać się jedynie na jego wykładni gramatycznej. Wskazany tu przepis ustawy ma istotne znaczenie dla ustalenia toku i wyniku postępowania legalizacyjnego. Podmiot, który wprawdzie jest sprawcą samowoli budowlanej, ale utracił już związek prawny z samowolnie wzniesionym obiektem budowlanym, może nie tylko nie przejawiać zainteresowania jego legalizacją, ale tak jak to miało miejsce w warunkach niniejszej sprawy, nie być w stanie wykonać z oczywistych względów obowiązków związanych z legalizacją budynku. Ponadto skierowanie decyzji rozbiórkowej do osoby, która nie posiada tytułu prawnego do danej nieruchomości, może skutkować niewykonalnością takiej decyzji administracyjnej. Nakazanie rozbiórki w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem czyniłoby, jak słusznie podkreśla to autor skargi, taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. A zatem rozpatrując kwestię podmiotu, który winien być obciążony obowiązkami oraz konsekwencjami postępowania legalizacyjnego, nie można tracić z pola widzenia prawnych i faktycznych możliwości ich realizacji. Skoro więc przepis art. 52 u.p.b. wymienia adresatów decyzji w sposób alternatywny, to prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu zależało od poczynionych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to nic innego, jak brak akceptacji dla poglądu, zgodnie z którym, przejście obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, będącego budynkiem trwale związanym z gruntem, na nabywcę nieruchomości może być wyłączone w drodze umowy ze zbywcą nieruchomości. Pomijając już ocenę cywilnoprawną podejmowanych pomiędzy stronami czynności, co jest przedmiotem sporu pomiędzy nimi toczącego się przed sądem powszechnym, przyjdzie zauważyć, że czynnościami cywilnoprawnymi będące w sporze strony mogły ustanowić między sobą prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Obowiązek rozbiórki spornego budynku jest natomiast obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależało zatem od czynności cywilnoprawnych stron, nawet dokonywanych w formie aktu notarialnego, ale od powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego.

Reasumując dotychczasowe rozważania przyjdzie stwierdzić, że wydana na podstawie art. 52 u.p.b. decyzja nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego, posadowionego na zapleczu nieruchomości przy ul. W. [...] we W. (dz. nr [...]), powinna być skierowana do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Nie było natomiast możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na skarżącego, który utracił tytuł prawny do nieruchomości. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do skarżącego było wadliwe również dlatego, że nie posiadał on w dacie wydania decyzji takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 134 u.p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje obydwu instancji oraz postanowienie z dnia 15 listopada 2012 r. Na podstawie art. 152 u.p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 u.p.p.s.a., kierując się wnioskiem zawartym w treści skargi.