Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1923/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 76/12 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od R.K. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 76/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego R.K. kwotę 1.640 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., znak: [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, części nieruchomości o powierzchni 30.382 m² z nieruchomości o powierzchni 33.900 m², położonej w [...], gmina [...], stanowiącej w dniu wywłaszczenia współwłasność J.K. w 1/4 części, M.K. w 1/4 części oraz R.K. w 1/2 części. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez R.K. sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., znak [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Dawni współwłaściciele J.K., M.K. oraz R.K. pismem z dnia 18 grudnia 2008 r. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji wywłaszczeniowych. W uzasadnieniu wniosku zarzucili, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] została wydana sprzecznie z prawem, tj. ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz Kodeksem postępowania administracyjnego. Wskazali, że cel wywłaszczenia był wówczas w sprzeczności z art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r., gdyż wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunty orne, a pracownicze ogródki działkowe nie były inwestycją użyteczności publicznej.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zgodnie z właściwością przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1979 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w tej sprawie celem postępowania było ustalenie, czy przedmiotowa decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a przede wszystkim, czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, dalej w skrócie ustawą wywłaszczeniową z 1958 r.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W ocenie organu warunek określony w tym przepisie został spełniony. Celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych – urządzenie pracowniczych ogródków działkowych, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Ponadto w oparciu o art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe mieściło się także w pojęciu "użyteczności publicznej". Nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było niezbędne dla realizacji zadania gospodarczego w ramach planu gospodarczego, uchwalonego w województwie [...] na lata 1978-1980 na podstawie dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1949 r., Nr 64, poz.373). W dacie wywłaszczenia obowiązywała również uchwała Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. nr 83 w sprawie rozwoju pracowniczych ogródków działkowych do 1980 r. (M.P. Nr 15, poz. 82), skierowana do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego, która zobowiązywała do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich, w terminie do dnia 31 sierpnia 1977 r., w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978-1980, pod stałe ogrody działkowe w wykazie, stanowiącym załącznik do tej uchwały.

W związku z powyższym, organ nadzoru uznał, że Naczelnik Gminy [...], dysponując decyzją z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, wydaną zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], miał podstawy do uznania "niezbędności" i "odpowiedniości" spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Powyższe przesłanki wywłaszczenia zostały ustalone już w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla przedmiotowej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie, a nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji w tym zakresie. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru nie stwierdził również rażącego naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., gdyż przedmiotowa decyzja zawiera wzmiankę o niemożności nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie rokowań, zaś brak w aktach oferty o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości nie może świadczyć o jej braku. Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odszkodowanie powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Nie zachował się jednak protokół z rozprawy, wyznaczonej, jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, na dzień 22 października 1979 r., ale w sprawie brak jest również dokumentów świadczących o tym, że rozprawa nie została przeprowadzona. Z treści uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r., wynika, że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało prawidłowo ustalone na podstawie art. 8 w/w ustawy oraz zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1978 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Państwa.

Organ nadzoru wskazał również, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a mianowicie: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o ośrodkach odwoławczych.

W konsekwencji Minister Infrastruktury uznał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe, zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i odszkodowania, zostało przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, objętych wnioskiem.

Od powyższej decyzji R.K. złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych z 1979 r. Podniósł, że zostały one wydane z naruszeniem art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r., zgodnie z którym indywidualne gospodarstwa rolne podlegały wówczas szczególnej ochronie, a grunty, objęte zaskarżonymi decyzjami, były gruntami rolnymi. Podał, że sam fakt uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być przyjęty za jedyną przesłankę wywłaszczenia nieruchomości. Z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej nie wynika bowiem, aby ówczesny organ wykazał, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna i odpowiednia pod ogródki działkowe w świetle konstytucyjnej ochrony gospodarstw rolnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że organ wywłaszczeniowy był obowiązany do oceny wniosku i stwierdzenia, czy wskazany teren jest odpowiedni dla realizacji zamierzonego celu oraz dlaczego ten konkretny, a nie inny grunt został uznany za niezbędny dla utworzenia pracowniczych ogródków działkowych. Ponadto organ wywłaszczeniowy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w uzasadnieniu decyzji nie wskazał czym kierował się, przyjmując wysokość odszkodowania określoną w opinii biegłego. Powyższe wątpliwości są uzasadnione wobec braku protokołu rozprawy z dnia 22 października 1979 r., jak również w związku z okolicznością zaskarżenia decyzji przez R.K.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.K. zarzucił również naruszenie przez Ministra Infrastruktury wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., dołączoną do wniosku, w tożsamym stanie faktycznym stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, części nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Z powołanej zasady postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji państwowej przy prowadzeniu postępowania wobec wszystkich obywateli powinny postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy, a nie wydawać sprzeczne ze sobą orzeczenia w tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

Obecnie właściwy w sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że organom wywłaszczeniowym nie można zarzucić, że wydały decyzje z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość była objęta planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] i wydaną na jego podstawie decyzją z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca warunków realizacji inwestycji, gdy obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciążył ustawowo na gminach, które miały prawo nabywania odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia, gdyż prezydentów i wojewodów obowiązywała uchwała Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. nr 83 w sprawie rozwoju pracowniczych ogródków działkowych do 1980 r. (M.P. Nr 15, poz. 82), skierowana do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego, która zobowiązywała do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich, w terminie do dnia 31 sierpnia 1977 r., w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978-1980, pod stałe ogrody działkowe w wykazie, stanowiącym załącznik do tej uchwały. Ponadto organ nadzoru, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., I SA/Wa 759/11 wskazał, że ówczesne przepisy nie dawały organowi wywłaszczeniowemu wskazówek odnośnie pojęć "niezbędność" i "odpowiedniość", a ustawy nie określały przesłanek, które powinny zaistnieć, aby uznać grunty za niezbędne, czy też odpowiednie pod wywłaszczenie. Podtrzymując wcześniejszą argumentację podał, że "niezbędność" i "odpowiedniość" wywłaszczonej nieruchomości ustalano nie w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz już w momencie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie. W sprawie nie doszło do naruszenia przez ówczesne organy art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Odnosząc się do kwestii kolizji wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych organ nadzoru wskazał, że nie może ona świadczyć o uznaniu decyzji wywłaszczeniowych za wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obowiązujące wówczas przepisy, także te rangi konstytucyjnej, wprost nie zakazywały wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych, stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r. chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym zapewniała prawo do wypoczynku, co realizowano m.in. przez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Zasada ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych współistniała zatem z innymi prawami obywatelskimi. Zdaniem organu nadzoru, wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia 24 września 1979 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony, a w sytuacji braku akt archiwalnych, wskazanie w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 listopada 1979 r., że wywłaszczenia dokonano w związku z niemożnością jej nabycia w trybie art. 6 cyt. ustawy, nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia tego przepisu. Organ wywłaszczeniowy poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczył rozprawę na dzień 22 października 1979 r., na której, wobec braku protokołu, nie wiadomo, czy biegli szacujący wywłaszczoną nieruchomość byli wysłuchani (art. 17 ustęp 1 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.). Wprawdzie brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie przepisów ustawy, to jednak nie może być on oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia 2 listopada 1979 r. wynika, że odszkodowanie zostało przyznane na podstawie art. 8 cyt. ustawy oraz zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1978 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Państwa.

Reasumując Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez błędne uznanie, że brak wykazania przez organ wywłaszczeniowy "niezbędności" dla utworzenia pracowniczych ogródków działkowych w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2) art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a., przez nieodniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: obrazy przepisów art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 8 K.p.a.

Wskazując na podane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych przez organ nadzoru oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że nie kwestionuje, iż użyte w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. pojęcia "niezbędność" i "odpowiedniość" są pojęciami nieostrymi, wymagającymi każdorazowo wykładni przy ich stosowaniu. Podkreślił, że nie jest to przedmiotem zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Jest nim bowiem okoliczność, że w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1979 r. nie wykazano, aby stawiany przez ówczesnego ustawodawcę warunek niezbędności wywłaszczenia części nieruchomości o powierzchni 30.382 m² z nieruchomości ogólnej o powierzchni 33.900 m², położonej w [...] gmina [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność skarżącego oraz J.K. i M.K., został spełniony. Prawidłowe uzasadnienie decyzji stanowi konieczny warunek skutecznej kontroli decyzji przez sąd oraz pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, natomiast jego brak pozbawia strony możliwości obrony swoich interesów. Takim uzasadnieniem nie jest sam fakt uwzględnienia tej nieruchomości na cele ogródków działkowych w decyzji z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, gdyż jest to jedynie wskazanie jednej z formalnych podstaw wywłaszczenia. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie zawierają wzmianki o tym, w jaki sposób organ wywłaszczeniowy rozumiał pojęcie "niezbędności" i dlaczego uznał, że ta przesłanka została spełniona.

Skarżący zarzucił także, iż organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 8 K.p.a.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku podał, że organ nadzoru nie dokonał w pełnym zakresie analizy decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1979 r. pod kątem ich wydania z rażącym naruszeniem prawa. Nie odniósł się również do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu skarżącego, że decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2011 r. narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wynikającą z art. 8 K.p.a. Skarżący we wniosku tym nie zgodził się bowiem z dokonaną przez organ nadzoru interpretacją, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, dokonane kontrolowanymi decyzjami, nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ponieważ dysponował wiedzą o odmiennych rozstrzygnięciach, korzystnych dla następców prawnych ówczesnych właścicieli, dokonanych decyzjami Wojewody [...], dotyczących tożsamych stanów faktycznych i prawnych. Jedną taką ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r. (z tej samej daty, co decyzja dotycząca wywłaszczenia nieruchomości skarżącego) w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych w [...], skarżący dołączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto skarżący przed wydaniem przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. złożył do akt jeszcze jedną podobną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1979 r. w części orzekającej wywłaszczenie również na cel pracowniczych ogrodów działkowych. Pierwsza z decyzji dotyczyła nieruchomości, stanowiącej w dniu wywłaszczenia własność M.P., a druga własność K.D. Z zawiadomienia Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia 24 września 1979 r. wynika, że nieruchomości w/w właścicieli zostały objęte tym samym postępowaniem o wywłaszczenie, co nieruchomość skarżącego. Decyzje o wywłaszczeniu wydawane były przez ten sam organ – Naczelnika Gminy [...], na ten sam cel – urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych w [...], gmina [...], procedura wywłaszczenia była zatem tożsama.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ nadzoru przeanalizował pełny materiał dowodowy w sprawie, albowiem w żaden sposób nie odniósł się do w/w ostatecznych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i [...] czerwca 2010 r., dotyczących tożsamego stanu faktycznego i prawnego. Spełnienie normy, wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a., wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2009 r., VI SA/Wa 1379/09, LEX nr 574299). Zaskarżone decyzje nie były wydane przez ten sam organ, który wydał decyzje złożone przez skarżącego jako dowód w sprawie, ale przez organ wyższego stopnia. Pierwotnie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wpłynął do Wojewody [...], został on jednak przekazany według właściwości Ministrowi Infrastruktury, gdyż ostateczną decyzję o wywłaszczeniu, dotyczącą nieruchomości skarżącego, wydawał organ stopnia wojewódzkiego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak tożsamości organów, wydających omawiane decyzje, nie zwalnia Ministra od pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do faktu, dlaczego w rozpatrywanej sprawie podjął inne stanowisko, aniżeli Wojewoda [...] w decyzjach dołączonych przez skarżącego do akt administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2009 r., II SA/Kr 1247/09, LEX nr 573749, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2011 r., I SA/Ol 481/11, Wspólnota 2012/3/49). W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru nie ocenił zatem całości materiału dowodowego, który został zgromadzony właściwie tylko dzięki skarżącemu, z uwagi na brak archiwalnych akt administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że z zasady określonej w art. 8 K.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co z kolei jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej nakłada na nie obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy oraz rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06, LEX nr 461883). Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym nie tylko z art. 8 K.p.a., ale i art. 11 K.p.a., zawierającego zasadę przekonywania (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Naruszenie przez organ nadzoru zasady z art. 8 K.p.a. stanowi inne naruszenie przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w tej sprawie organ nadzoru naruszył również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez braki w ustaleniu stanu faktycznego i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wszechstronnego uzasadnienia decyzji, które wiąże się z przestrzeganiem zasady przekonywania i pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz brak ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutu skarżącego naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (czy decyzja wywłaszczeniowa zawierała prawidłowe uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego). Wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, są dla skarżącego niezrozumiałe i krzywdzące, z uwagi na brak ustosunkowania się organu nadzoru do odmiennych decyzji Wojewody [...], podjętych w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Niejednolite orzecznictwo organów Minister winien rozważyć z urzędu, aby nie narazić się na zarzut nierównego traktowania obywateli wobec prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ, rozpoznając sprawę ponownie, dokona wszechstronnej analizy przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowych pod kątem ich zgodności z prawem w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oceni całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym decyzje Wojewody [...] z dnia [...] i [...] czerwca 2010 r. oraz ustosunkuje się do tego, czy decyzje te mają wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, po czym sporządzi uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. oraz zasadami wyrażonymi w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80

K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż organ nadzoru w zakresie postępowania w przedmiocie oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych zobowiązany był ustosunkować się merytorycznie do dołączonych przez stronę do akt administracyjnych, wydanych w odrębnych postępowaniach nadzorczych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r., jak również poprzez uznanie w/w decyzji Wojewody [...] za materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a., poprzez

błędne uznanie, iż uchylona zaskarżonym wyrokiem decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów K.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – organ uzasadnił swoje orzeczenie w sposób zupełny i wyczerpujący;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez brak oceny stanowiska przedstawionego

przez organ w zaskarżonej decyzji, sformułowanie w uzasadnieniu twierdzeń nieznajdujących poparcia w zebranym materiale dowodowym, jak również nieuzasadnionych, a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wyrażona w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie decyzje organu, bowiem mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Naruszenie omawianej zasady ma miejsce jedynie, gdy dokonano w sprawie odmiennej oceny prawnej w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, bez bliższego uzasadnienia takiej różnicy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2011 r., I SA/Ol 481/11, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, publ. www.nsa.gov.pl). Wynikająca z art. 8 K.p.a. zasada nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że ten obowiązek nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, publ. LEX nr 290139).

Wskazał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym powołanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wynika, że dla wymogu jednolitości rozstrzygnięć konieczna jest tożsamość organu (organów) orzekającego w sprawie bądź sprawach przy zaistnieniu innych, dodatkowych kryteriów. W przedmiotowych sprawach brak jest takiej tożsamości, gdyż orzekały dwa odrębne organy – Wojewoda [...] i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Brak jest też jakiegokolwiek powiązania Ministra ze sprawami prowadzonymi przez organ wojewódzki, w szczególności poprzez postępowanie instancyjne czy nadzorcze.

Stwierdził, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając uchyloną decyzję nie naruszył art. 8 i art. 11 K.p.a., gdyż wydane przez Wojewodę [...] – w odrębnym postępowaniu nadzorczym decyzje – nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w uzasadnieniu uchylonej decyzji organ nie odniósł się do kwestii, dlaczego w rozpatrywanej sprawie podjął inne stanowisko niż Wojewoda [...] w decyzjach dołączonych przez stronę do akt administracyjnych, ponieważ całe uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. jest takim właśnie odniesieniem, a okoliczności, które zadecydowały o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych przed odrębnym organem w innych postępowaniach i dla innych podmiotów nie są okolicznościami, które może badać organ w tej sprawie.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podał, iż organ nadzoru w niniejszej sprawie nie naruszył również przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wyjaśnił, że wprawdzie nie jest wykluczone wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zebranego w innym postępowaniu, nie oznacza to jednak, aby w postępowaniu nadzorczym było możliwe uznanie za dowód decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w odrębnym postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 186/98, publ. LEX nr 36216).

W tej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wyjaśniając kwestii wpływu wydanych w odrębnych postępowaniach decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r. postąpił prawidłowo, nie naruszając przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia i nie były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie można zatem organowi nadzoru zarzucić, że w sposób niewyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy. Jedynym sposobem ustosunkowania się przez Ministra do tej kwestii mogłoby być wyłącznie wskazanie, że decyzje te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie. Brak takiego wskazania nie może być jednak uznany za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ nadzoru przeprowadził postępowanie administracyjne wnikliwie, dokonał prawidłowej oceny kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 K.p.a., a zatem wniosek Sądu pierwszej instancji wynika z błędnej wykładni i zastosowania przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej niezasadne było także stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak odniesienia się do dołączonych przez stronę do akt administracyjnych wydanych w odrębnych postępowaniach powołanych wyżej decyzji Wojewody [...] oraz brak ustosunkowania się organu po raz drugi do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Wskazał, że powołane decyzje Wojewody [...] nie miały jakiegokolwiek znaczenia w sprawie prowadzonej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Nie było również potrzeby powtórnego ustosunkowywania się organu do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., dotyczącego jednego z elementów składowych decyzji wywłaszczeniowej, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego, w sytuacji gdy odniesienie do tego zarzutu znalazło się w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2011 r., wydanej przez organ w pierwszej instancji. Powtarzanie tych twierdzeń, które zostały już raz przytoczone było niezasadne, tym bardziej, że zarzut podniesiony przez stronę w zasadzie dotyczył wysokości odszkodowania, które, jak wskazał organ nadzoru w uchylonej decyzji, zostało ustalone w sposób prawidłowy, przy zastosowaniu cen sztywnych.

Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie narusza art.107 § 3 K.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił bowiem swojego stanowiska dotyczącego naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu braków w ustaleniu stanu faktycznego i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego. Braki te dotyczyły nieodniesienia się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do dołączonych przez stronę do akt postępowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r., które Sąd błędnie zaliczył do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wyjaśnienia Sądu powinny stanowić logiczny ciąg, a nie być przedmiotem domniemań. Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy również poprzez brak oceny prawnej stanowiska przedstawionego przez organ nadzoru w zaskarżonej decyzji. Ponadto zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędne wytyczne Sądu pierwszej instancji będą wiązać organ nadzoru w dalszym postępowaniu w zakresie oceny legalności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. oraz z dnia [...] listopada 1979 r. Ich przyjęcie będzie skutkować niezgodnym z prawem zaliczeniem do materiału dowodowego decyzji Wojewody [...] wydanych w odrębnych postępowaniach, a tym samym oparcie się na dokumentach, które nie powinny stanowić dowodu w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jako naruszone, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie.

Zastosowany przez Sąd w sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str.305-306). Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek, wynikający z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., jest bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który jest oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku sądu związany.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nieodniesienie się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do złożonych przez R.K. decyzji [...] z dnia [...] i [...] czerwca 2010 r., wydanych w sprawach innych osób, stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 8 i art. 11 K.p.a., co w konsekwencji stanowiło naruszenie również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej nakłada na nie obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy oraz rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie oraz że organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Sąd pierwszej instancji błędnie jednak uznał, że taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Aby mówić o naruszeniu zasady, zgodnie z którą podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć, które z przepisów wynikają, niezbędna jest – oprócz tożsamości stanów faktycznych i prawnych – również tożsamość organów wydających decyzje w tych sprawach. W niniejszej sprawie tożsamość organów nie zachodziła. Dołączone przez R.K. do akt administracyjnych decyzje z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r. wydał Wojewoda [...], a w rozpoznawanej sprawie w pierwszej instancji decyzję wydał Minister Infrastruktury, zaś zaskarżoną decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Decyzje organu wojewódzkiego nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nadzoru nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego było niezasadne. Ubocznie wskazać należy, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. podał przyczyny, z powodu których odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. Fakt, że stanowisko to było odmienne od zaprezentowanego przez Wojewodę [...] w powołanych decyzjach z 2010 r. nie miał w sprawie znaczenia. Jednak z uwagi na to, że sposób rozstrzygnięcia zawarty we wskazanych decyzjach Wojewody [...] był podstawowym zarzutem podnoszonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powinien odnieść się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej jednak trafnie zauważył, iż mogłoby to być wyłącznie wskazanie, że decyzje te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego jak słusznego interesu obywateli nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, publ. LEX nr 290139).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest zasadny.

Jako trafny ocenił również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dołączonych do akt administracyjnych decyzji Wojewody [...], wydanych w odrębnych postępowaniach oraz brak ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstatacja taka wynika wprost z powołanej przez Sąd podstawy prawnej uwzględnienia skargi, przy czym w motywach wyroku Sąd nie podał okoliczności, które wskazywałyby na istnienie prawdopodobieństwa oddziaływania tych uchybień na treść zaskarżonej decyzji. Na wstępie rozważań podano, że uchybienie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego może skutkować uwzględnieniem skargi na decyzję tylko wówczas, gdy skutkuje możliwością istotnego wpływania na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wskazał na taką możliwość, a z niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie wynika, iż ewentualne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego kontrolowanych decyzji nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto zauważyć należy, iż kwestia dotycząca decyzji Wojewody [...] z czerwca 2010 r. została wyżej wyjaśniona, zaś odniesienie się przez organ nadzoru do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nastąpiło w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2011 r. W istocie zarzut ten został przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozważony, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, przy zastosowaniu cen sztywnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza zatem przesłanek określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji zamierzony skutek osiągnął także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poczynił wiążące Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazania co do dalszego postępowania, które – jak wykazano – były wynikiem błędnej oceny Sądu co do naruszenia w/w przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).