Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 767/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 41 ust. 2 pkt 2, art. 50 i art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 3, i ust. 5, art. 19 ust. 1, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 roku sprawy ze skargi T. W. i J. K.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących T. W. i J. K.-W. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] nakazał J. K.-W. i T. W., właścicielom nieruchomości położonej w Ł. przy zbiegu ulic A i B, oznaczonej jako działka nr 317/2, w obrębie [...] - usunięcie odpadów zgromadzonych na tej nieruchomości, jako miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. W pkt 2 decyzji określono termin usunięcia odpadów - do dnia 31 marca 2014r.; w pkt 3 określono rodzaj odpadów - odpady o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 i o kodzie 17 05 06, tj. urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05; natomiast w pkt 4 określono sposób usunięcia odpadów - usunięcie odpadów zgromadzonych i wbudowanych w istniejącą skarpę w ilości niezbędnej do przywrócenia ukształtowania terenu sprzed ich nawiezienia, transport odpadów i ich przekazanie uprawnionym podmiotom gospodarczym wraz z odpowiednim udokumentowaniem tych czynności. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa".

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." uchyliło powyższą w punkcie 2 jej sentencji i w tym zakresie orzekło o usunięciu odpadów przez ww. osoby w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji organu II instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów prawa materialnego zamieszczonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach oraz w aktach wykonawczych wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010r., Nr 185 poz. 243 ze zm.), które zgodnie z art. 250 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy (okres ten jeszcze nie upłynął).

W następnej kolejności Kolegium wyjaśniło zasady postępowania z odpadami, określonymi w art. 26 ust. 1 i nast. ustawy o odpadach. Adresatem obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 1 ustawy bądź decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest posiadacz odpadów, czyli - jak stanowi przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy - wytwórca odpadów lub osoba fizyczna (...), będący w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W myśl przepisu art. 2 pkt 3 ustawy, interpretowanego a contrario, przepisy ustawy o odpadach, w tym art. 26 ust. 1 i 2, znajdują zastosowanie do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, wykorzystanych lub przeznaczonych do wykorzystania do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie innym niż ten, na którym zostały wydobyte.

Dalej organ II instancji wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) określono katalog odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych oraz sposób klasyfikowania odpadów (§ 1). W § 2 pkt 17 powołanego rozporządzenia wyodrębniono m.in. grupę odpadów oznaczoną numerem 17, określoną jako odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), obejmującą m.in. ujęte w "Katalogu odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych" stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia odpady: o kodzie 17 05 04, tj. glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (niezawierające substancji niebezpiecznych, np. PCB) oraz o kodzie 17 05 06, tj. urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05 (niezawierający i niezanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi).

Następnie Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 27 ust. 8 ustawy osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Ponieważ do dziś w oparciu o art. 27 ust. 10 ustawy nie zostało wydane rozporządzenie wykonawcze określające m.in. listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku, zgodnie z art. 250 ust. 1 ustawy zachowują moc przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.). W ramach rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie mają normy wynikające z jednostek Lp. 52 i 53 "Listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku" stanowiącej załącznik do tego rozporządzenia. W odniesieniu do odpadów o kodach 17 05 04 i 17 05 06 wskazano w nich, że możliwe jest dokonanie odzysku tych odpadów przy użyciu procesu R14, a dopuszczalne metody odzysku określono w następujący sposób: "do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego" (17 05 04) oraz "do utwardzania powierzchni z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego" (17 05 06).

W wyniku analizy dokumentów zawartych w aktach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło przede wszystkim, że organ I instancji prawidłowo określił ziemię zgromadzoną na działce nr 317/2 jako odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy (z uwzględnieniem także art. 2 pkt 3 ustawy). Jak wynika z protokołu oględzin sporządzonego w dniu 24 września 2013r., działka ta ma nieregularną rzeźbę terenu z widoczną skarpą, na którą nawieziono i w którą "wbudowano" ziemię zawierającą gdzieniegdzie pokruszone kawałki cegły. Działanie to spowodowało zmianę rzędnych terenu skarpy, którego powierzchnia została podniesiona w stosunku do terenu po przeciwległej stronie rowu przebiegającego przez nieruchomość o 1,5-2 m. W protokole stwierdzono też podwyższenie tej części działki w stosunku do pasów drogowych ulic: A (o ok. 0,5 m) i B (o ok. 1 m). Zgodnie z wyjaśnieniami właścicielki nieruchomości, potwierdzonymi przez zbywcę ziemia została zakupiona i nawieziona na działkę nr 317/2 w maju-czerwcu 2013r. w ramach prac przygotowawczych poprzedzających realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i pochodzi z wykopów pod zbiornik utworzony w Ł. przy ul. C. Nie stwierdzono występowania substancji niebezpiecznych, są to zatem odpady określone jako "gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03" oraz "urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05". Posiadaczami tych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy są J. K.-W. i T. W., którzy władają tym gruntem jako jego współwłaściciele na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej.

Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie spełnione zostały również pozostałe przesłanki nałożenia obowiązku usunięcia odpadów w trybie art. 26 ust. 2 ustawy, a mianowicie: nieusunięcie odpadów (pomimo wezwania skierowanego do współwłaścicieli nieruchomości przez Prezydenta Miasta Ł.) oraz składowanie ich w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Działka gruntu nr 317/2 nie odpowiada bowiem warunkom określonym w ustawie o odpadach, odnoszącym się do składowisk odpadów, czy miejsc przeznaczonych do ich czasowego magazynowania.

Zdaniem organu odwoławczego, użycie ziemi nawiezionej na działkę nr 317/2 przez J. K.-W. i T. W. do podniesienia i ustabilizowania terenu w celu posadowienia na nim budynku mieszkalnego można zaliczyć do czynności mieszczących się w zakresie znaczeniowym pojęcia "utwardzenie powierzchni". Równocześnie jednak organ odwoławczy stanął na stanowisku, zbieżnym z oceną dokonaną przez organ I instancji, że w tym wypadku nie można mówić o zgodnym z prawem przeprowadzeniu odzysku odpadów, gdyż nawiezienie ziemi na działkę nr 317/2 i "wbudowanie" jej w istniejącą na tym gruncie skarpę, w wyniku czego podniesiono poziom rzędnych terenu na znacznej powierzchni nieruchomości oraz zmieniono jego rzeźbę, nastąpiło bez zachowania wymogów wynikających zarówno z przepisów prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Nie można przy tym zaaprobować stanowiska, że zgromadzenie odpadów w postaci mas ziemi na działce nr 317/2 było zgodne z prawem z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Dysponowanie taką decyzją nie wiąże się z uchyleniem obowiązku określonego w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.). Ponadto Kolegium podniosło, że ustalenia zamieszczone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mają bardzo ogólnikowy charakter, a wywodzenie z nich konieczności podwyższenia terenu całej skarpy w celu realizacji inwestycji stanowi daleko idącą nadinterpretację treści decyzji. Jedynie w punkcie 11.2.2 tego rozstrzygnięcia przytoczono fragment postanowienia Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...], w którym wyrażono propozycję określenia rzędnej posadowienia budynku w taki sposób, by przewyższała rzędną drogi.

Zdaniem Kolegium nie ma również znaczenia fakt wydania w dniu [...], a więc już po zgromadzeniu odpadów na działce nr 317/2, a nawet po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji nakazującej ich usunięcie, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Analiza treści tej decyzji i będącego załącznikiem do niej projektu budowlanego prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że kwestia podniesienia poziomu skarpy poprzez "wbudowanie" w nią nawiezionych mas ziemi nie stanowiła w ogóle przedmiotu wydanego rozstrzygnięcia. Zakres przedmiotowy udzielonego pozwolenia na budowę obejmuje jedynie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i doziemnych instalacji; brak jest w nim jakichkolwiek postanowień odnoszących się do ewentualnych zmian ukształtowania terenu skarpy. Podkreślić przy tym należy, iż w dokumentacji załączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie uwzględniono podwyższenia rzędnych terenu będącego wynikiem czynności dokonanych w maju-czerwcu 2013r. przez współwłaścicieli działki nr 317/2 (projekt budowlany został naniesiony na kopię mapy zasadniczej, na której podane są rzędne terenu przedmiotowej nieruchomości sprzed nawiezienia na nią ziemi). Budowa budynku mieszkalnego wraz z obiektami towarzyszącymi oraz roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni są z formalnego punktu widzenia dwiema odrębnymi inwestycjami budowlanymi (mimo że faktycznie ze sobą powiązanymi), podlegającymi odmiennym wymogom wynikającym z norm prawa budowlanego. Tym samym uzyskanie przez J. K.-W. i T. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w żaden sposób nie sanuje braku zgłoszenia we właściwym czasie Prezydentowi Miasta Ł. zamiaru podwyższenia i utwardzenia terenu przy użyciu ziemi przetransportowanej na działkę nr 317/2 z innej nieruchomości.

Innymi słowy stwierdzenie przez organy administracji publicznej niezachowania przepisów prawa budowlanego przy dokonywaniu odzysku mas ziemi nawiezionych na działkę nr 317/2 jest samo w sobie wystarczające do uznania, że wykorzystanie tych odpadów nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy i rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r., co - wobec spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 26 ust. 2 ustawy - uzasadniało nałożenie obowiązku usunięcia odpadom z tej nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że istnieje podstawa do przyjęcia, iż podwyższenie i utwardzenie terenu skarpy na działce nr 317/2 nastąpiło bez zachowania wymogów wynikających z przepisów prawa wodnego. W ocenie organu II instancji postępowanie w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne ma odrębny i wtórny charakter w stosunku do postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. W szczególności nie potrzeby w niniejszym postepowaniu przeprowadzania np. dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii. Odpowiednie dokumenty (np. szczegółowe mapy hipsometryczne terenu) oraz własne ustalenia (poczynione np. w drodze oględzin nieruchomości) pozwalają na wszechstronną analizę kwestii stosunków wodnych na gruncie objętym postępowaniem i ewentualnego wpływu składowania odpadów na zmianę tych stosunków, uprawniają organ w tym postepowaniu do wniosków na temat znacznego prawdopodobieństwo naruszenia obowiązku określonego w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Jest to zdaniem Kolegium równoznaczne z należytym wykazaniem okoliczności, że użycie odpadów w celu utwardzenia terenu nastąpiło bez zachowania przepisów prawa wodnego.

Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji jest prawidłowe w zakresie nakazania usunięcia odpadów. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził jego wadliwość w zakresie określenia terminu usunięcia odpadów, co obligowało Kolegium do uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części i prawidłowego określenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z punktu 1 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli J. K.-W. i T. W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść strony, tj. faktu naniesienia projektu budowlanego inwestycji, której dotyczy prawomocna decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, na aktualną mapę, uwzględniającą zmienione wskutek nawiezienia przedmiotowych odpadów rzędne terenu, a co za tym idzie pominięcie faktu, iż w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzja administracyjna uznająca utwardzenie gruntu na przedmiotowej nieruchomości, jako nieodłączną część tej inwestycji, za niesprzeczne z uregulowaniami prawa budowlanego i prawa wodnego, a ponadto art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie art. 84 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie ustaleń wymagających wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii bez zasięgnięcia opinii biegłego tej specjalizacji.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że utwardzenie terenu należy traktować jako część inwestycji, której dotyczy wydana przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] roku decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 1 zd. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Budynek mieszkalny, przewidziany w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją, który ma zostać wybudowany na nieruchomości należącej do skarżących, nie będzie mógł powstać bez utwardzenia powierzchni działki, wykonanego przez skarżących. Zatem utwardzenie to jest nieodłączną częścią inwestycji, której dotyczy ww. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i nie wymaga odrębnego zgłoszenia odpowiedniemu organowi. Nie można wobec tego uznać, że brak takiego zgłoszenia przesądza o niezgodności z prawem budowlanym wykonanego utwardzenia, bowiem utwardzenie zostało zaakceptowane w wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] roku decyzji.

Odnośnie zaś argumentów, iż wykonane przez skarżących naniesienia naruszają uregulowania prawa wodnego, skarżący podnieśli, że rzekoma zmiana stosunków wodnych na przedmiotowej nieruchomości nie została stwierdzona przez osoby posiadające odpowiednie kompetencje w tym zakresie. Niewątpliwie, aby możliwe było stwierdzenie istnienia takich zmian, konieczne jest posiadanie wiadomości specjalnych. Nie wydaje się bowiem możliwe jednoznaczne stwierdzenie istnienia zmiany stosunków wodnych jedynie w drodze dwukrotnych oględzin dokonanych przez pracowników Urzędu Miasta Ł., niepołączonych z żadnymi pomiarami hydrologicznymi. Całkowicie niezrozumiałym jest również, że organ właściwy do spraw odpadów, tylko po dwukrotnych oględzinach przedmiotowego terenu i beż zasięgania wiadomości specjalnych, jest w stanie ocenić, że taka zmiana zaistniała, natomiast organ właściwy do spraw związanych ze stosunkami wodnymi, od ponad 9 miesięcy, nie zakończył prowadzonego przez siebie postępowania w przedmiocie zmiany stanu wody na tymże gruncie, a co za tym idzie - nie wydał w tym przedmiocie żadnej decyzji. W niniejszej sprawie wobec tego zachodzi konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego hydrologa na okoliczność, czy na należącej do skarżących nieruchomości, na skutek dokonania przez nich naniesień, nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie stosunków wodnych, a jeżeli tak - czy zmiany te wpływają na polepszenie czy pogorszenie tych stosunków. Jak do tej pory dowód ten jednak nie został dopuszczony.

Skarżący podnieśli również, że załączony do projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki został oparty na aktualnej mapie, uwzględniającej zmienione w skutek nawiezienia przedmiotowych odpadów rzędne terenu. Okoliczność ta nie została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważona, co spowodowało, iż zaskarżona decyzja jest błędna. Organ architektonicznobudowlany, na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany był, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także przepisami z zakresu gospodarki wodnej. Skoro zaś została wydana prawomocna decyzja udzielająca skarżącym pozwolenia na budowę, należy domniemywać, iż Prezydent Miasta Ł. ustalił, że projekt budowlany odpowiada wymaganiom zarówno prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Zatem obecnie zachodzi sytuacja, w której ten sam organ, działając w zakresie odrębnych kompetencji, wydał dwie, sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium wyjaśniło również, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana został po dokonaniu utwardzenia. Ponadto z jej analizy wynik, że kwestia podniesienia poziomu skarpy poprzez "wbudowanie" w nią nawiezionych mas ziemi nie stanowiła w ogóle przedmiotu wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w dokumentacji załączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie uwzględniono podwyższenia rzędnych terenu będącego wynikiem czynności dokonanych w maju-czerwcu 2013r. przez współwłaścicieli działki nr 317/2 (projekt budowlany został naniesiony na kopię mapy zasadniczej, na której podane są rzędne terenu przedmiotowej nieruchomości sprzed nawiezienia na nią ziemi). Natomiast znaczne prawdopodobieństwo naruszenia obowiązku określonego w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że użycie odpadów w celu utwardzenia terenu nastąpiło bez zachowania przepisów prawa wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy prowadziły postępowanie w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa. Ustawa ta i przepisy wykonawcze określają m.in. zasady postępowania z odpadami, ich magazynowania, recyklingu, unieszkodliwiania. Wprowadzone regulacje mają na celu ochronę środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi, wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczanie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania (art. 1ustawy). Cele te należy mieć na uwadze przy wykładni wszystkich uregulowań ustawy oraz poddając ocenie działania skarżących.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Konkretny katalog odpadów wskazuje natomiast Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz .U. nr 112 poz.1206). Z jego zapisów wynika, że gleba, ziemia i kamienie z budowy, remontów oraz urobek z pogłębiania nie zawierające substancji niebezpiecznych stanowią odpad o numerze 170504 bądź 170506. Poza sporem jest, że T. K. W. i T. W. zakupili sporną ziemie i są posiadaczami odpadów ( art. 19 ust.1 ustawy) jako właściciele nieruchomości, na terenie której się one znajdują.

Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...) (ust.2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: rodzaj odpadów, termin i sposób ich usunięcia (ust. 6).

Należy zwrócić uwagę, że ustawa o odpadach zawiera definicję legalną magazynowania odpadów, przez co należy rozumieć (art. 3 ust. 5 ustawy) czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:

a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,

b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,

c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Ustawa natomiast nie zawiera legalnej definicji składowania odpadów. Określa natomiast, co należy rozumieć pod pojęciem składowiska odpadów – jest to miejsce przeznaczone do składowania odpadów. W ujęciu potocznym składowanie oznacza przechowywanie na otwartej najczęściej przestrzeni, stałe lub w oznaczonym czasie (tak Słownik języka polskiego, Biblioteka Gazety Wyborczej, PWN tom 5, str.68).

Bezsporne w sprawie ustalenia faktyczne świadczą zdaniem sądu, że działanie skarżących nie nosi cech ani magazynowania, ani składowania przywiezionej ziemi. Nie ma też wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, że nieruchomość, na którą nawieziono ziemię nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Skarżący nabyli ziemię w celu podwyższenia gruntu na potrzeby przyszłej zabudowy nieruchomości a nie w celu jego magazynowania czy składowania. Tak też przywieziona ziemia została zagospodarowana czy użyta przez właścicieli – jak wyjaśnili została rozplantowana, użyto jej do osuszenia podmokłego terenu, zmiany jego ukształtowania, powiększenia istniejącej wcześniej skarpy, uzyskania podwyższenia terenu w stosunku do ulicy. Skonfrontowanie działań obecnych właścicieli ziemi z definicjami pojęć składowania i magazynowania świadczy w ocenie sądu, że działanie skarżących nie wypełniło dyspozycji art. 26 ust.1 ustawy o odpadach.

Zdaniem sądu brak podstaw do przyjęcia, że działanie polegające na nawiezieniu na nieruchomość niezanieczyszczonej ziemi z wykopów powstałych w trakcie prac budowlanych na innej nieruchomości sam w sobie stanowi zagrożenie dla środowiska naturalnego (art. 1 ustawy).

Skoro zatem nie sposób mówić o magazynowaniu czy składowaniu, to rodzi się zasadnicza wątpliwość co do możliwości stosowania w takim stanie faktycznym nakazu wynikającego z przytoczonego wyżej art. 26 ustawy.

Należy zauważyć, że do okoliczności, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z dnia 4 maja 2006r. ze zm.). Jak wskazuje tytuł tego aktu, zbywca określonych odpadów może je przekazywać osobom fizycznym. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia gleba i ziemia, w tym kamienie, nie zawierające zanieczyszczeń a także urobek z pogłębiania, nie zawierające zanieczyszczeń mogą być przekazywane osobom fizycznym, o ile poddane zostaną poddane wskazanym w rozporządzeniu metodom odzysku. Taką akceptowalną metodą odzysku jest natomiast utwardzanie powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

Skarżący interpretują swoje zachowanie jako zgodne z przytoczonymi wcześniej przepisami rozporządzenia, z czym co do zasady zgadza się organ odwoławczy przyjmując, że doszło do utwardzenia terenu.

Jednak strony i organ odmiennie oceniają zachowanie w tym wypadku wymogów prawa budowlanego i prawa wodnego.

Należy zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu wyraźnie wskazano na zachowanie przepisów odrębnych jako warunek konieczny takiego odzysku. Przy czym w razie wątpliwości ostateczna ocena zgodności z prawem budowalnym wykonanych robót ziemnych należy do organu nadzoru budowlanego, zaś zgodności z prawem wodnym do organów samorządu terytorialnego w ramach postępowania w trybie ustawy Prawo wodne. Wynika to również z faktu, że te właśnie organy nie tylko są uprawnione do weryfikacji działań inwestorów, ale są organami właściwymi w sprawie legalizacji takich robót, wykonanych z pominięciem wymaganych procedur. Zarówno ustawa Prawo budowlane (art. 50, 51 PB), jak i ustawa prawo wodne (art. 29) przewidują możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tym samym wstępne ustalenie, że roboty budowalne zostały wykonane bez wymaganych ww. ustawami zezwoleń (zgłoszeń), a więc bez zachowania przepisów odrębnych nie wystarcza do postawienia tezy, że dokonano ich odzysku niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska, skoro ustawodawca przewidział możliwość sanacji stanu bezprawności w tym zakresie.

Zgodność spornych robót budowlanych z przepisami ustawy Prawo wodne podlega obecnie weryfikacji w odrębnym postępowaniu. Nietrafny przy tym jest pogląd organu odwoławczego, iż prowadzenie postępowania w rybie art. 29 ustawy Prawo wodne ma wtórne znaczenie dla niniejszego postępowania. Zasadny jest zarzut skarżących, że brak podstaw prawnych do oceny w niniejszym postepowaniu, w jakim stopniu zmiana ukształtowania terenu ich nieruchomości narusza stosunki wodne na gruncie, a w szczególności czy i w jaki sposób możliwa jest naprawa tego stanu. W postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o odpadach takie decyzje nie są możliwe.

Z akt sprawy nie wynika, aby organy właściwe dla oceny robót budowlanych prowadziły postepowanie związane z utwardzeniem terenu na nieruchomości skarżących. Przy tym nietrafne jest stanowisko właścicieli nieruchomości, że udzielone pozwolenie na budowę, uwzględniające określony na mapach sposób zagospodarowania terenu, w tym posadowienie budynku na miejscu o określonych rzędnych terenu, stanowi usankcjonowanie owego "utwardzenia". Należy pamiętać, że zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę dotyczy przyszłego zamierzenia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej. Tymczasem proste zestawienie dat decyzji o pozwoleniu na budowę (2014 rok) i wykonania utwardzenia terenu (2013 rok) wyraźnie dowodzą, że roboty ziemne na działce skarżących, choć związane z inwestycją objętą pozwoleniem na budowę zostały wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jeżeli nawet uznać nawiezienie ziemi za prace przygotowawcze, o jakich stanowi art. 41 Prawa budowlanego, jeżeli nawet projekt zagospodarowania, jak trafnie wskazują skarżący stanowiący immanentną część projektu przewidywał zmianę rzędnych terenu, to sekwencja zdarzeń przesądza, iż były one prowadzone w trybie samowoli budowlanej.

W takiej sytuacji właściwym do ewentualnego prowadzenia postępowania w sprawie legalności już wykonanych robót będzie organ nadzoru budowalnego. Do tego organu będzie należała ocena, czy sporne roboty budowalne, będące "utwardzeniem terenu" na gruncie ustawy o odpadach i rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 kwietnia 2006 roku w sprawie listy odpadów... stanowią również utwardzenie terenu bądź roboty ziemne czy roboty przygotowawcze w rozumieniu ustawy Prawo budowalne. Dość powszechna w orzecznictwie wykładnia tego pojęcia zdaje się potwierdzać odmienne rozumienie utwardzenia w Prawie budowlanym. Dla przykładu tyko WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 września 2013r., sygn. akt II SA/Po 555/13 napisał tak: "1. Przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu. 2. Roboty ziemne, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej, nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne nieprzejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji niepodlegające reglamentacji Prawa budowalnego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia.".

Na marginesie można dodać, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane wykonanie niwelacji terenu stanowi prace przygotowawcze, które mogą być wykonane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Z w/w przepisu ustawy prawo budowlane wynika, że jeśli uzyskano pozwolenie na wykonanie pewnych robót budowlanych lub mogą być one rozpoczęto w związku z brakiem sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru ich wykonania, jedynie w sytuacji, gdy w pozwoleniu lub zgłoszeniu tych prac uwzględniono utwardzenie terenu. Jak wynika z powyższego prace polegające na "utwardzeniu działek" przy pomocy pozyskanej z innej budowy ziemi, gruzu, betonu powinny pozostawać w związku z budową lub robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia lub zgłoszenia na podstawie ustawy prawo budowlane.

Ostateczna ocena i ewentualne doprowadzenie spornych robót do stanu zgodnego z prawem należy w niniejszej sprawie do organów nadzoru budowlanego oraz do organu prowadzącego postępowanie w trybie ustawy Prawo wodne. Bez ich rozstrzygnięć decyzje wydane w niniejszej sprawie uznać należy za wydane co najmniej przedwcześnie, na podstawie nie w pełni wyjaśnionego stanu faktycznego a więc z naruszenie zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Dopiero bowiem przesądzenie, czy działanie skarżących podlega reglamentacji prawa budowlanego i prawa wodnego, a zwłaszcza czy konieczne dla ich legalności i możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z tymi przepisami odrębnymi uprawniać będzie do konkluzji, czy działania skarżących stanowią odzysk w celu utwardzenia, usprawiedliwiający i legalizujący ich działanie, zgodnie z regulacją rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z dnia 4 maja 2006r. ze zm.). Jeżeli bowiem spór dotyczy tak właśnie sklasyfikowanego odpadu, a czynności podejmowane przez jego posiadacza zmierzają do wykorzystania go w sposób określony jako opisany w rozporządzeniu odzysk, to w ocenie sądu nie ma zastosowania sankcja z art. 26 ust.1 i 2 ustawy o odpadach. I dopiero ustalenie, że działanie posiadacza odpadów – np. z powodu niemożności usankcjonowania w zgodzie z prawem budowlanym czy wodnym – nie wypełnia warunków odzysku w rozumieniu ww. rozporządzenia, możliwe będzie rozważenie zastosowania sankcji z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

Z wagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organy zobowiązane będą zastosować się do wskazanych wyżej zaleceń co do interpretacji art. 26 ustawy o odpadach i zawartych w nim pojęć oraz co do konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w aspekcie wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy odpadów.., a dotyczących ustalenia zgodności odzysku odpadów z przepisami odrębnymi. Sąd uznał, że tak zakreślone uzupełnienie stanu faktycznego wymaga przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co czyni koniecznym uchylenie również decyzji organu I instancji.

A. P.