Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 571/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Wystąpiono z sygnalizacją o poinformowaniu właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o uchybieniach w toku postępowania administracyjnego
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 185 par. 1, art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 7, 77, art. 107 par. 3, art. 162
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Anna Żak Protokolant: Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 680/08 w sprawie ze skargi J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 roku znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia [...] sierpnia 2008 roku znak [...] 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach solidarnie na rzecz J. K. i K. K. kwotę 1250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygn. akt II OSK 571/09 POSTANOWIENIE Dnia 17 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Anna Żak Protokolant: Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 680/08 w sprawie ze skargi J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia zawiadomić Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i Prokuratora Prokuratury Rejonowej we Włoszczowie, na podstawie art.155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz.1270 ze zm.) o stwierdzonych w toku rozpoznania sprawy okolicznościach mogących mieć wpływ na powstanie zagrożenia dla zdrowia mieszkańców miasta Włoszczowa. UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2008 r., II SA/Ke 680/08, którym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z myjnią, stacji transformatorowej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, stwierdził istotne okoliczności mogące mieć wpływ na powstanie zagrożenia dla zdrowia mieszkańców miasta Włoszczowa. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie rozporządzeniem z dnia 14 maja 2007 r. nr 1/2007 ustanowił nową strefę ochronną ujęć wody studni, z których dostarczana jest woda dla miasta Włoszczowa. Następnie, po siedmiu miesiącach, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w dniu 8 stycznia 2008 r. wydał rozporządzenie nr 1/2008, którym uchylił rozporządzenie nr 1/2007. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie przedłożono żadnego dokumentu, który świadczyłby o dalszej ochronie powyższego ujęcia. Równocześnie w aktach sprawy znajduje się pozwolenie wodnoprawne z dnia 14 grudnia 2001 r. dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. we Włoszczowie na pobór wody i eksploatację ujęć udzielone do końca 2017 r. Zgodnie art.51 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz.2019) w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane strefy ochronne ujęć wody. Kompetencja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do ustanawiania, w drodze rozporządzenia, strefy ochronnej z terenem ochrony pośredniej zawarta jest w art.58 ust.1 i 5 Prawa wodnego. Jak wyżej wskazano Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie poprzestał na uchyleniu rozporządzenia z 2007, a nie wprowadził nowej regulacji strefy ochronnej dla ujęcia wód dla miasta Włoszczowa. Co prawda powyższa kompetencja jest wykonywana uznaniowo, ale w tym przypadku ujęcie wody dla miasta Włoszczowa zostało pozbawione ochrony, co może doprowadzić do jego zanieczyszczenia, a w konsekwencji stworzyć zagrożenie dla zdrowia mieszkańców miasta Włoszczowa, którym dostarczana jest woda z tego ujęcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniechanie uregulowania strefy ochronnej ujęć wody dla miasta Włoszczowa jest nieprawidłowym wykonaniem kompetencji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, określonej w art.51 pkt 1 Prawa wodnego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., II SA/Ke 680/08, oddalił skargę J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Burmistrz Gminy Włoszczowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] odmówił J. i K. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z myjnią, stacji transformatorowej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, wjazdu i wyjazdu, przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznego i telefonicznego, na terenie działek o nr ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych we Włoszczowie, przy ul. [...].

Projektowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, zawierającymi zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych w obrębie strefy ochronnej komunalnych ujęć wód podziemnych, w obszarze podwyższonej ochrony ujęcia wody ustanowionych dla miasta Włoszczowa decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. znak: ROS.IX-6210/27/98.

b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania K. K. i J. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...] .

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia ograniczenia wynikające z ustalenia stref ochronnych ujęć wód (art.73 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz.150).

Decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. ustalająca obszar podwyższonej ochrony ujęcia wody we Włoszczowie w pasie gruntów między terenami wewnętrznymi dla studni SW I i SW II do czasu ważności pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody została wydana na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz.230 ze zm.). Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. we Włoszczowie posiadało pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia 26 stycznia 1996 r. oraz Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 grudnia 2000 r. zmienione następnie na podstawie art.155 kpa decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 grudnia 2001 r. w ten sposób, że zgodnie z pkt III tej decyzji pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody i eksploatację ujęć udzielono do końca 2017 r.

Decyzja z dnia 14 grudnia 2001 r. zmieniająca na wniosek Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (art.155 kpa) wcześniejsze pozwolenia wodnoprawne w zakresie ilości poboru wody (nie przekraczającej ilości wskazanych w decyzji z dnia 28 grudnia 1998 r.) oraz terminu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego stanowi kontynuację udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art.59 ust.1 i 5 Prawa wodnego z 2001 r. strefy ochronne z terenem ochrony pośredniej ustanawia, w drodze rozporządzenia dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Na mocy art.25 ust.1 ustawy z 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz.1085), a następnie - art.2 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz.U. nr 228, poz.2259) strefy ochronne ujęć wody ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów stały się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz.1229, dalej powoływana jako "Prawo wodne z 2001 r."). W konsekwencji strefa ochronna ujęć wody ustanowiona decyzją Wojewody z dnia 28 grudnia 1998 r. stała się strefą ochronną ujęcia wody w rozumieniu Prawa wodnego z 2001 r. Teren objęty wnioskiem inwestora położony jest na obszarze podwyższonej ochrony określonej tą decyzją i dotyczą go zakazy, nakazy i ograniczenia w niej wskazane, w tym mieszczący się w pkt VIII.6 zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do transportu z wyjątkiem zbiorników z płynnym gazem lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni. Z uwagi na zakres zamierzenia inwestycyjnego (budowa stacji paliw z podziemnymi zbiornikami podziemnymi paliw ropopochodnych, zbiornika gazu płynnego, dystrybutorów paliw i gazu płynnego) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało planowaną inwestycję za sprzeczną z decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie ustanowienia stref ochronnych ujęć wody na terenie Miasta i Gminy Włoszczowa (art.56 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003, nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz.")

Skoro przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie Prawa wodnego zezwoliły na traktowanie ustanowionych dotychczas stref ochronnych jako strefy w rozumieniu Prawa wodnego z 2001 r., to decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. należy traktować jak akt prawa miejscowego.

c) J. K. i K. K. w skardze zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. naruszenie prawa materialnego (art.56 w zw. z art.64 ust.1 u.plan.zagos.prz. oraz art.21 ust.1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz.U. nr 79, poz.856) poprzez przyjęcie, że powszechnie obowiązującym źródłem prawa jest decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie ustanowienia stref ochronnych dla komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie Miasta i Gminy Włoszczowa oraz ustalenie, że jest ona obowiązująca mimo jej uchylenia rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., nr 1/2007 zgodnie z zasadą "lex posterior derogat legi priori".

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2008 r. przekazali stanowisko Departamentu Prawnego w Ministerstwie Środowiska wskazujące, iż w obecnym stanie prawnym strefa uchronna ujęcia wody (studnia nr I i nr II) w miejscowości Włoszczowa nie jest prawnie chroniona w rozumieniu Prawa wodnego z 2001 r.

2. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., II SA/Ke 680/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. znak: [...].

Strefy ochronne ujęć wód były przekształcane przez przepisy przejściowe dwukrotnie. Pierwszy raz w dniu 1 października 2001 r. (art.25 ust.1 z 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw). Drugi raz w dniu 30 grudnia 2003 r. (art.2 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne). Przepisy przejściowe stanowiły, że strefy ochronne ujęć wody ustanowione na podstawie Prawa wodnego z 1974 r. należy traktować jak strefy ochronne ujęć wody w rozumieniu przepisów nowego Prawa wodnego z 2001 r. W konsekwencji nie ma znaczenia, że kompetencje do ustanawiania stref ochronnych ujęć wód w drodze uchwały przeszły najpierw na radę powiatu lub wojewodę, a następnie (z chwilą wejścia w życie Prawa wodnego z 2001 r.) – na dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w drodze rozporządzenia. Zmiana kompetencji organów w tym zakresie nie oznacza, że decyzje ustanawiające strefy w oparciu o przepisy wcześniejszego Prawa wodnego z 1974 r. stały się rozporządzeniami dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, dla których podstawę wydania stanowi art.58 ust.1 Prawa wodnego z 2001 r. Strefa ochronna ujęć wody ustanowiona decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. stała się strefą w znaczeniu aktualnie obowiązującego Prawa wodnego z 2001 r.

Zasada lex posterior derogat legi priori (ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą) znajduje zastosowanie do określenia obowiązywania prawa w aktach prawnych, w których nie oznaczono czasu ich obowiązywania, jeżeli nowe przepisy regulują te same stosunki społeczne. Zasada ta nie może regulować kwestii utraty mocy obowiązującej decyzji ustanawiającej strefy ochronne ujęć wód z tego powodu, że nie jest to akt prawny zawierający przepisy prawa.

Oceniając moc wiążącą decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. Sąd I. instancji wskazał na dwie okoliczności. Po pierwsze z postanowień zawartych w punkcie X tej decyzji wynika, że decyzja ta jest ważna "do czasu ważności pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody w ilościach nie przekraczających ilości z ujęcia na terenie miasta Włoszczowy - studni SW I i SW II Q śred.dob. = 5355,0m3/d." Ważność decyzji ustalającej strefę ochrony ujęcia wody uzależniona jest od ilości poboru wody wynikającej z ważnych pozwoleń wodnoprawnych z tym, że zapis ten nie zawiera ograniczenia wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych istniejących w dacie wydania decyzji z dnia 28 grudnia 1998 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. we Włoszczowie dysponowało kolejnymi pozwoleniami wodnoprawnymi z dnia 26 stycznia 1996 r., z dnia 15 grudnia 2000 r. oraz z dnia 14 grudnia 2001 r., przy czym ilość wody przeznaczonej do poboru mieściła się w ilościach określonych decyzją ustalającą strefę ochronną ujęcia wody na terenie Włoszczowy. Nie ma znaczenia czy pozwolenie wodnoprawne z 2001 r. jest nowym pozwoleniem czy też kontynuacją wcześniejszego; decydujące znaczenie ma okoliczność, że ilość wody przeznaczonej do poboru decyzją z dnia 28 grudnia 1988 r. nie została przekroczona. W ocenie Sądu z chwilą wejścia w życie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z dnia 14 grudnia 2001 r. było obowiązujące i w rezultacie określiło termin obowiązywania ważności decyzji ustalającej strefę do końca 2017 r. Po drugie decyzja z dnia 28 grudnia 1998 r. posiada walor ostateczności. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych w każdym przypadku wymaga wydania stosownej decyzji administracyjnej. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by tego typu decyzja została w postępowaniu administracyjnym wydana. Zarówno decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r., jak i decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 grudnia 2001 r. są ostateczne, nie zostały w żadnym z nadzwyczajnych trybów wyeliminowane z obrotu prawego, a w konsekwencji - pozostają wiążące dla stron i organów.

W konsekwencji wejście w życie rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., nr 1/2007 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i nr II w miejscowości Włoszczowa – nie skutkowało utratą mocy wiążącej uregulowań strefy ochronnej ustanowionej decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998r. w zakresie w jakim zawarł je w swoim rozporządzeniu Dyrektor. W rozporządzeniu tym brak jest regulacji pozwalających na stwierdzenie, że decyzja Wojewody Kieleckiego wygasła.

Decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998r. od momentu jej wydania nie utraciła bytu prawnego i pozostaje nadal w mocy obowiązującej.

Ustalenie że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą, znajduje się na terenie strefy ochrony wody, w której obowiązuje zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych, oznacza niezgodność tego zamierzenia z przepisami odrębnymi i stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji (art.56 w zw. z art.64 ust.1 u.plan.zag.prz.).

3. J. i K. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o uchylenie wyroku w całości lub uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.2 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art.56 w zw. z art.64 ust.1 u.plan.zag.prz.

W ocenie skarżących, ze względu na art.2 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne, decyzja Wojewody Kieleckiego z 28 grudnia 1998 r. nie obowiązywała w dniu wydawania nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również poprzedzających je decyzji administracyjnych. Sąd I. instancji winien zastosować art.2 ust.2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., aby przyjąć, iż niedopuszczalnym jest wzruszenie w trybie K.p.a. decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. Strefy ustanowione decyzją Wojewody Kieleckiego z 28 grudnia 1998 r. stały się strefami ochronnymi w rozumieniu Prawa wodnego z 2001 r. (art.2 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne). Od dnia wejścia w życie tej zmiany tylko Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ma wyłączne kompetencje w sprawach ustanawiania lub zmiany stref ochronnych ujęć wody.

Rozporządzeniem z dnia 14 maja 2007 r. nr 1/2007 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ustanowił nowe strefy ochronne ujęć wody dla miasta Włoszczowy, co spowodowało, że strefy ustanowione w decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. zostały uchylone. Następnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na wniosek właściciela ujęcia wody w dniu 8 stycznia 2008 r. wydał rozporządzenie nr 1/2008 którym uchylił rozporządzenie nr 1/2007. Z tym dniem w mieście Włoszczowa nie obowiązują żadne strefy ochronne ujęć wody, wobec czego nie zachodzą żadne przesłanki do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji Sąd I. instancji powinien uznać odmowę wydania przedmiotowej decyzji za nieprawidłową (art.56 w zw. z art.64 ust.1 u.plan.zag.prz.).

Uzasadnienie treści rządowego projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2279) jest jednoznaczne: "Projekt ustawy zawiera również przepis przejściowy dotyczący statusu prawnego stref ochronnych ujęć wody ustanowionych na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo wodne, który reguluje sytuację prawną stref ustanowionych przed wejściem w tycie ustawy - Prawo wodne z 2001 r. W świetle proponowanego przepisu art.2 ust.1 strefy ochronne ujęć wody ustanowione na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo wodne z 1974 r. staną się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów obowiązującej ustawy - Prawo wodne. W konsekwencji w sprawach dotyczących tych stref ochronnych nie będą miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu niezbędnym stało się jednoczesne wprowadzenie w art 2 przepisu ust 2, który pozwoli zakończyć toczące się postępowania administracyjne dotyczące stref ochronnych ujęć." W tym świetle błędnie Sąd I. instancji ocenił, że decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. jest aktualna tylko z tego powodu, że nie została wydana żadna decyzja w trybie nadzwyczajnym, która wyeliminowałaby powyższa decyzję z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd I instancji zaakceptował nieprawidłową interpretację organów administracyjnych, ale bez naruszenia przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną. Dlatego możliwe było rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi wniesionej do Sądu I instancji.

Najbardziej sporne w niniejszej sprawie jest zagadnienie kluczowe: jaki jest status terenów, które były strefą ochronną z mocy decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r., a następnie rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007r nr 1/2007 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i nr II w miejscowości Włoszczowa.

Niesporne okazało się ustalenie, że na mocy art.2 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie Prawa wodnego strefa ochronna ustanowiona decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1999 r. stała się strefą ochronną w rozumieniu art.58 Prawa wodnego z 2001 r. Natomiast organy administracyjne i sąd administracyjny przyjęły jako sprawę oczywistą, nie wymagającą jakiegokolwiek wyjaśnienia istnienie tej strefy i to ciągle na mocy decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. — w dniu [...] września 2008r., gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wydało zaskarżoną decyzję znak [...]. Brakuje tu wyjaśnienia, jaki wpływ dla moc wiążącą tej decyzji miało wydanie rozporządzenia. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007r nr 1/2007 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i nr II w miejscowości Włoszczowa. Z akt sprawy zdaje się wynikać, że rozporządzenie to "konsumowało" ustalenia zawarte w decyzji z 1998 r. czyli zastępowało ową decyzję. Dlatego starannego wyjaśnienia w ponownym postępowaniu będzie wymagało wyjaśnienie skutków uchylenia powołanego rozporządzenia przez rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 8 stycznia 2008 r., nr 1/2008 w sprawie uchylenia rozporządzenia z dnia 14 maja 2007r. nr 1/2007 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i studni nr II w miejscowości Włoszczowa (Dz.Urz.Woj. Świętokrzyskiego nr 11, poz.155). Na skutek milczenia organów administracyjnych w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odpowiedzieć na pytanie czy po dniu 8 stycznia 2008 r. pojawiło się nowe uregulowanie strefy ochronnej.

Organy administracyjne przyjęły, bez żadnego wyjaśnienia czy uzasadnienia własnego stanowiska, że po wydaniu powołanego rozporządzenia z dnia 14 maja 2007r. nr 1/2007 obowiązuje decyzja z 1998 r. Po pierwsze, sam fakt, że żaden organ administracyjny nie stwierdził wygaśnięcia tej decyzji w trybie art.162 K.p.a., nie oznacza że decyzja ta nadal obowiązuje. Całkowicie nietrafne są wywody Sądu I instancji o konstytutywnym znaczeniu ewentualnego uchylenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym "Z dniem wejścia w życie Prawa wodnego 2001 r. umarza się wszystkie postępowania administracyjne (w trybach zwyczajnych i nadzwyczajnych) wszczęte (a zatem i toczące się) w przedmiocie stref ochronnych ujęć wód." (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r., II OSK 210/05).

Po drugie, zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I. instancji powołują się na (1) decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r., (2) rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007r nr 1/2007 oraz (3) rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 8 stycznia 2008 r., nr 1/2008 – bez wyjaśnienia czy dotyczą one tego samego obszaru. W żaden sposób nie mogą być w tym zakresie czynione domniemania; przeciwnie do organów administracyjnych należy adekwatne porównanie granic terytorium objętego powyższa decyzją – z jednej strony oraz powołanymi rozporządzeniami – z drugiej strony.

Po trzecie, jako rzecz oczywistą potraktowano najpierw utratę mocy decyzji, a następnie – odzyskanie przez nią waloru wiążącego. Skoro prawo przedmiotowe nie zna konstrukcji automatycznego, bez żadnej podstawy prawnej i bez żadnego rozstrzygnięcia właściwego organu administracyjnego przywrócenia do obrotu prawnego decyzji która wygasła, więc nie można wykluczyć, że organy administracyjne jedynie nieprawidłowo zrelacjonowały posiadane przez siebie wiadomości i nie przedstawiły przesłanek twierdzenia o obowiązywaniu decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r. w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Faktem jest jednak, że takich wyjaśnień i ustaleń w zaskarżonych decyzjach nie ma co oznacza niebudzące żadnych wątpliwości naruszenie art.107 § 3 w związku z artykułami 7 i 77 K.p.a.

Sprawa ta musi być jednak szczegółowo zbadana i rozstrzygnięta przez organ administracyjny w ponownym postępowaniu, gdyż w tym zakresie sąd administracyjny nie może przejmować kompetencji orzeczniczych należących do organu administracyjnego.

Sprawa wymaga staranności i rzetelności w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z akt sprawy przedłożonych Sądowi możnaby wnioskować, że nie istnieje tam żadna strefa ochronna studni o kluczowym znaczeniu dla dostarczania do Miasta wody. Być może jednak powodem takiej sugestii są istotne braki w materiale dowodowym i uzasadnieniach organów I i II. instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1, art.193, art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 oraz artykułów 193 i 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 1 lit.c oraz § 14 ust.2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.nr 163, poz.1349 ze zm.)