Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2961/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1197/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zgazowania odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok w części punktu 1., w której uchylono decyzję Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1197/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi [...] (Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Toruniu z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zgazowania odpadów, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...]; w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski udzielił [...] na czas oznaczony tj. od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r., pozwolenia zintegrowanego dla Zakładu Utylizacji Odpadów w [...], gmina Golub-Dobrzyń, znajdującego się na terenie działki nr ewid. [...]. W przedmiotowym pozwoleniu zintegrowanym Wojewoda stwierdził, że instalacja eksploatowana w Zakładzie przez [...] jest instalacją do termicznej utylizacji odpadów, o której mowa w pkt 5 ppkt 3 zał. do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2002 r., Nr 122, poz. 1055, dalej powoływanego jako rozp. MŚ z 2002), czyli, że jest to instalacja do unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów innych niż niebezpieczne, o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę, dla której istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wojewoda stwierdził również, że instalacja działająca w zakładzie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej powoływanego jako rozp. RM z 2004), tj. z instalacją do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów; wyłączywszy instalacje spalające gaz wysypiskowy, słomę lub odpady z mechanicznej obróbki drewna, instalacje do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybactwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności.

Jak wynika z dalszych wywodów sądu a quo, w dniu [...] marca 2008 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją nr [...], na wniosek [...] uzasadniony zamiarem nabycia tytułu prawnego do instalacji eksploatowanej na terenie Zakładu Utylizacji w [...], orzekł o przeniesieniu na wnioskodawcę praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielonego [...]. Ustalenia pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] grudnia 2005 r. zostały również na wniosek [...], w oparciu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zmienione przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] m. in. poprzez zmianę zakresu unieszkodliwianych odpadów (pkt III.3.4.), i ograniczenie ich wyłącznie do odpadów z grupy 0,2.

Wnioskiem z dnia 21 września 2009 r. [...] wystąpiło do Starosty Powiatowego w Gołubiu- Dobrzyniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zgazowania odpadów roślinnych i zwierzęcych pochodzących z rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego i spalania paliwa gazowego powstałego podczas zgazowania, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], powiat Golub-Dobrzyń.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta Golubsko-Dobrzyński decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie m. in. art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. − Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej uPoś), § 3 ust. 1 pkt 73 rozp. RM z 2004, pkt 5 ppkt 3 zał. 1 do rozp. MŚ z 2002, udzielił Spółce wnioskowanego pozwolenia zintegrowanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła organizacja ekologiczna − [...]. Podnosząc szereg szczegółowych uwag do udzielonego pozwolenia zintegrowanego, w tym m. in. zarzut nie rozpatrzenia okoliczności objętych przepisami § 4 i 5 rozp. RM z 2004 w sytuacji, gdy na terenie Zakładu dochodzi do funkcjonowania instalacji istniejącej i projektowanej. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

WSA w Bydgoszczy wskazał następnie, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], SKO w Toruniu uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na nie wyjaśnienie w dostateczny sposób okoliczności pozwalających na prawidłowe ustalenie organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreślając podobieństwa istniejącej i mającej być eksploatowaną na terenie zakładu instalacji do unieszkodliwiania odpadów, a także wskazując na okoliczność, że obie te instalacje wymagały uzyskania pozwolenia zintegrowanego oraz że w stosunku do instalacji istniejącej właściwy był Wojewoda, a następnie w związku z nowelizacją prawa ochrony środowiska Marszałek Województwa, zarzuciło Staroście nie zachowanie w takich okolicznościach sprawy szczególnej staranności przy badaniu swojej właściwości.

Ww. decyzja SKO z dnia [...] lutego 2011 r., na skutek uwzględnienia skargi spółki, została uchylona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 446/11. Orzekający wówczas sąd wojewódzki w szczególności nie podzielił poglądu Kolegium, że wobec zmiany stanu prawnego konieczne stało się ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, który powinien rozpatrzyć wniosek Spółki wg nowych przepisów, które nie obowiązywały w chwili wydania decyzji przez organ I instancji. Zdaniem tegoż sądu, nie było żadnych przeszkód do dokonania przez organ odwoławczy oceny właściwości rzeczowej i miejscowej organu w sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także do zbadania, czy w stosunku do instalacji będącej przedmiotem pozwolenia nie zachodzą przesłanki określone w § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 nowego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397, dalej rozp. RM z 2010) derogującego przepisy rozp. RM z 2004, na które powoływał się organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z ww. wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2011 r., SKO w Toruniu decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. i umorzyło postępowanie w I instancji. Zdaniem Kolegium, skoro objęta wnioskiem inwestycja ma być eksploatowana na terenie zakładu, w którym działa instalacja mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej Udiś), wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 40 rozp. RM z 2004 r., to tym samym właściwym organem do rozstrzygnięcia wniosku Spółki był Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a nie Starosta Golubsko-Dobrzyński. Wydana zatem przez Starostę decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana – jak podsumowało SKO w Toruniu – z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 378 ust. 2a uPoś. Tym samym w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co musiało skutkować jej uchyleniem w trybie odwoławczym i umorzeniem postępowania I instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję spółka wniosła pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. skargę do WSA w Bydgoszczy, domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. art. 7, 8, 10 § 1, 12 § 1, 35, 77, 80, 105, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej K.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym, rozpatrywanym przez prawie dwa lata, że Starosta Golubsko-Dobrzyński nie był właściwy w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego;

2. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 378 ust. 2a uPoś, poprzez uznanie, że organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego w dniu [...] czerwca 2010 r. był Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Przychylając się do stanowisko Spółki, że właściwym do wydania w dniu [...] czerwca 2010 r. pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji był jednak Starosta Golubsko-Dobrzyński, a nie Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego, SKO w Toruniu działając w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] uwzględniło skargę Spółki i uchyliło decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r., nr [...].

Kolegium wyjaśniło w motywach decyzji autokontrolnej, że wydając decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nie miało wiedzy o tym, że Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego zmienił za zgodą stron ustalenia pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] grudnia 2005 r. poprzez udzielenie pozwolenia na unieszkodliwianie odpadów wyłącznie z grupy 02, i że skutkiem tej zmiany zaistniała sytuacja, w której objęta przedmiotowym wnioskiem instalacja znajduje się na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja nie stanowiąca przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagającego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu rozp. RM z 2004, i jako taka nie jest instalacją, o której mowa w art. 378 ust. 2a uPoś.

Jak to dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, następnie w dniu 17 stycznia 2013 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] od decyzji Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., SKO w Toruniu wydało decyzję nr [...], którą uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium wskazało na szereg występujących wątpliwości w sprawie, w tym w szczególności na wątpliwości w kwestii spełnienia wymogu z art. 208 ust. 4 pkt 3 uPoś w związku z tym, że przedłożony wniosek w sprawie wydania decyzji środowiskowej złożony został przez inny podmiot niż wnioskujący o wydanie pozwolenia zintegrowanego, na wątpliwości związane z tym czy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej (dla instalacji do spalania biomasy) dotyczył tej samej inwestycji co wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego (dla instalacji do zgazowania odpadów roślinnych i zwierzęcych), czy dla przedmiotowej instalacji wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, czy podmiot wnioskujący o wydanie pozwolenia zintegrowanego legitymuje się stosowną decyzją i czy postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji − w razie uznania, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – zakończyło się wydaniem decyzji zgodnie z art. 84 ust. 1 Udiś. Kolegium powołało się także na wątpliwości odnośnie zasadności zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, na wątpliwości w zakresie prowadzenia monitoringu emisji substancji do powietrza oraz na wątpliwość w sprawie przedstawienia we wniosku o pozwolenie zintegrowane wszystkich informacji na temat powstających odpadów i sposobu postępowania z nimi. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że skoro planowana inwestycja ma być realizowana na terenie istniejącego zakładu, to we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego powinny być przedstawione wszystkie instalacje istniejące na jego terenie, tym bardziej, że część z nich jest powiązana technologicznie albo chociaż funkcjonalnie z projektowaną instalacją.

Po rozpatrzeniu skargi Spółki na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 334/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję SKO w Toruniu z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...].

Sąd wojewódzki zarzucił Kolegium, że naruszyło przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). Pomimo, iż w prawomocnym wyroku z dnia 8 sierpnia 2011 r. sąd ten wskazał, że przesłanki dla których Kolegium uznało potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę Golubsko-Dobrzyńskiego nie uzasadniają przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a niezbędnych ustaleń Kolegium może dokonać we własnym zakresie, organ II instancji pomimo związania ww. wyrokiem w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zastosował się do zaleceń sądu co do dalszego postępowania, wprost wskazujących jakich organ powinien we własnym zakresie dokonać czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego i ponownie zaniechał wyjaśnienia wskazanych przez tenże sąd kwestii, skupiając się na podniesieniu nowych, niedostrzeżonych uprzednio kwestii i wątpliwości co do ustaleń organu I instancji.

Wskazano dalej w motywach kwestionowanego skargą kasacyjnego wyroku, że na wezwanie sądu wojewódzkiego skarżąca Spółka pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. oświadczyła, że popiera skargę z dnia 19 czerwca 2012 r., podkreślając iż w konsekwencji wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Bd 334/13, skarga ta pozostaje aktualna.

W odpowiedzi na skargę SKO w Toruniu wskazało, że uwzględniło w całości skargę Spółki, wydając w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję uchylającą w całości decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r. W związku z tym Kolegium wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą z dnia 19 czerwca 2012 r.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Spółki WSA w Bydgoszczy uznał, że SKO w Toruniu ustaliło w sprawie właściwość marszałka województwa w oparciu o nieprawidłowe, niepełne i nie wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne determinujące właściwość rzeczową organu ochrony środowiska w sprawie pozwolenia zintegrowanego, czym naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., i w konsekwencji art. 378 ust. 2a uPoś, sąd ten, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Ppsa.

Zdaniem tegoż sądu uwadze Kolegium umknął w momencie wydawania zaskarżonej decyzji fakt, że w dniu [...] marca 2010 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją nr [...], działając na wniosek Spółki, zmienił ustalenia pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] grudnia 2005 r. w trybie art. 155 K.p.a., m. in. poprzez zmianę zakresu unieszkodliwianych odpadów (pkt III.3.4.), i ograniczenie ich wyłącznie do odpadów z grupy 0,2, a więc do odpadów, których unieszkodliwianie lub odzysk w ramach instalacji zastało na podstawie rozp. RM z 2004 wyłączone z katalogu instalacji wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 40 i § 3 ust. 1 pkt 73).

Postanowieniem z dnia 8 września 2014 r. WSA w Bydgoszczy, po rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki, odmówił wykładni wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1197/13.

Skargą kasacyjną [...] zaskarżyło wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2014 r. w części dot. uchylenia decyzji Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik Spółki zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 134 § 2 i art. 170 Ppsa przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, poprzez uchylenie decyzji Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. niezgodnie z treścią prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 334/13;

art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa przez uchylenie decyzji Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. bez stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania;

c) art. 135 Ppsa przez uchylenie decyzji Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., chociaż nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga;

art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej uchylenia decyzji Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz jej wyjaśnienia;

art. 141 § 4 zd. 2, art. 153 oraz art. 170 Ppsa przez sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w stosunku do SKO w Toruniu, które nie będzie ponownie rozpatrywało sprawy, oraz niezgodnie z treścią prawomocnych wyroków WSA w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2011 r., II SA/Bd 446/11 i z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Bd 334/13.

Podnosząc powyższe zarzuty, na mocy art. 185 § 1 Ppsa, Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.

Na podstawie art. 203 i 205 § 2 Ppsa wnosi także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Bydgoszczy nie wskazał podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia i jej nie uzasadnił. Zdaniem strony nie ma żadnych przesłanek wskazujących, że uchylenie decyzji Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zgazowania odpadów. Wskazuje na to okoliczność, że w przedmiotowej sprawie były wydane już wcześniej dwa prawomocne wyroki WSA w Bydgoszczy i żaden z nich nie uchylił decyzji organu I instancji w związku z naruszeniem prawa. Podkreślono, że obydwa wyroki wiążące dla WSA w Bydgoszczy stanowią, że Starosta Golubsko-Dobrzyński wydał pozwolenie zintegrowane zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna ograniczona została wyłącznie do tej części pkt 1. wyroku, w której to sąd wojewódzki uchylił obok zaskarżonej decyzji także decyzję Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., w tym zakresie Spółka wnosi o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia.

Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty postawione kwestionowanemu wyrokowi w istocie sprowadzają się do jednej kwestii, a mianowicie braku wskazania w motywach wyroku przyczyny, dla której WSA w Bydgoszczy uwzględniając skargę Spółki uchylił także obok zaskarżonej przez nią decyzji SKO w Toruniu, także korzystną dla strony skarżącej – decyzję Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego.

Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że z mocy art. 135 Ppsa wynika, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W konsekwencji tego przepisu, skoro sąd wojewódzki z niego skorzystał uchylając obok zaskarżonej decyzji także decyzję wydaną przez organ I instancji, winien – stosownie do obowiązku mającego swe źródło w przepisie art. 141 § 4 Ppsa, wskazać w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienie podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. W zaskarżonym wyroku nie wskazano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 135 Ppsa, pomimo że w istocie sąd wojewódzki go zastosował, ani nie podano wyjaśnienia potrzeby zastosowania tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku nie wyłuszczono, jakie to przepisy naruszył Starosta Golubsko-Dobrzyński, które by uzasadniły zastosowanie wobec decyzji wydanej przez ten organ działający w postępowaniu administracyjnym jako organ I instancji, środków przewidzianych przepisami Ppsa polegającymi na uchyleniu także tej decyzji.

Za uzasadniony wypadnie uznać zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 2 Ppsa, zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu lub czynności. Jest to tzw. zakaz reformationis in peius, zakaz pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej strony. WSA w Bydgoszczy nie dostrzegł, że uchylając także decyzję organu I instancji eliminuje niewątpliwie korzystną dla skarżącej Spółki decyzję, decyzję której ta Spółka nie domagała się wzruszenia wnosząc skargę. Przeciwnie – w pkt. III petitum skargi wniesiono o "utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji". Pomijając fakt, że sąd administracyjny nie ma uprawnień orzeczniczych polegających na "utrzymywaniu w mocy" decyzji wydanej przez organ I instancji, niewątpliwie z takiego sformułowania wniosków skargi wynika jednoznacznie wola skarżącej Spółki – było nią pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Trafnie także skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi naruszenie przepisu art. 141 § 2 zd. 2 Ppsa, wedle którego jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie to polega na tym, że wytyczne jakie znalazły się w motywach wyroku, zdają się odnosić wyłącznie do SKO w Toruniu, nie zaś do Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego, skoro w pkt. 1 rozstrzygnięcia kwestionowanego wyroku uchylona także decyzję organu I instancji.

Nie mogą natomiast odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisu art. 170 Ppsa, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skarżąca kasacyjnie Spółka eksponuje w tym zakresie że uchylając kwestionowanym wyrokiem decyzję Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego sąd wojewódzki działał niezgodnie z treścią prawomocnego wyroku II SA/Bd 334/13. Wyrokiem tym objęto wyłącznie decyzję kasacyjną SKO w Toruniu z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. Z obszernych motywów uzasadnienia wyroku II SA/Bd 334/13 wynika, że eliminacja tych decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i uznania, że brak było dostatecznych podstaw do orzekania przez organ odwoławczy – odpowiednio – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 54 § 3 Ppsa, a ponadto w przypadku jednej z decyzji organu odwoławczego doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazującego wyłączenie pracownika od udziału w sprawie. W cyt. wyroku stwierdzono ponadto, że wobec wskazanych w jego uzasadnieniu naruszeń prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik i dalszy przebieg sprawy, niezasadnym i przedwczesnym byłoby na ówczesnym etapie postępowania odnoszenie się przez sąd do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wyraźnie wówczas także stwierdzono, że w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznana zostanie skarga Spółki na decyzję SKO w Toruniu z dnia [...] maja 2012 r. Skarga na tę właśnie decyzję była przedmiotem uwagi WSA w Bydgoszczy w postępowaniu, w którym zapadł kwestionowany skargą kasacyjną wyrok II SA/Bd 1197/13. Z tych przyczyn eksponowanie z samego faktu, że wyrokami wydanymi w sprawach o sygn. II SA/Bd 446/11 i II SA/Bd 334/13 uchylono wyłącznie decyzje SKO w Toruniu, nie dowodzi naruszenia przepisu art. 170 Ppsa.

Uwzględniając zatem treść podstaw kasacyjnych oraz granice skargi kasacyjnej orzeczono jak w pkt 1 wyroku, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa. Odstąpienie od kosztów postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w przepisie art. 207 § 2 Ppsa, albowiem zachodzi w przedmiotowej sprawie – w przekonaniu Sądu – przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w cyt. przepisie.

Ponownie rozpoznający skargę WSA w Bydgoszczy rozważy zasadność odstąpienia od zakazu reformatio in peius, a gdyby doszedł do przekonania, że w sprawie brak jest takich powodów, aby odstąpić od zakazu sformułowanego w art. 134 § 2 Ppsa, uwzględni ewentualność umorzenia postępowania sądowego.