Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1003/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.15b ust.5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Stosowanie art. 15 b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.z 2006 r.  Nr 139,poz. 992 ze zm.) powinno być poprzedzone dokonaniem przez organy administracji ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece.

TEZY

Stosowanie art. 15 b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.z 2006 r.  Nr 139,poz. 992 ze zm.) powinno być poprzedzone dokonaniem przez organy administracji ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1051/13 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1051/13, po rozpoznaniu skargi M. G. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

M. G. w dniu [...] czerwca 2013 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia w dniu [...] marca 2013 r. syna K.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 2 pkt 4 i art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej: "ustawą"), orzekł o odmowie przyznania wnioskodawczyni jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.

W ocenie organu pierwszej instancji, w sprawie brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem zgodnie z art. 15b ust. 5 ustawy, przesłanką przyznania powyższej zapomogi jest pozostawanie przez kobietę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, natomiast z zaświadczenia lekarskiego wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży.

M. G. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że nie miała świadomości, iż jest w ciąży. W przeciwnym wypadku poszłaby wcześniej do lekarza. Wskazała również, że od wielu lat leczy się z powodu nieregularnych cykli miesiączkowych, a także długotrwałych w nich przerwach. Podkreśliła, że żadna z poprzednich czterech ciąż nie miała u niej typowego przebiegu, zwłaszcza w pierwszym trymestrze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2 pkt 4, art. 15b ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz.U. Nr 183, poz. 1234), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że sposobem dokumentowania przez osobę zainteresowaną okresu pozostawania pod opieką medyczną jest zaświadczenie, którego wzór opublikowano w powołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zaświadczenie takie, o treści potwierdzającej pozostawanie przez kobietę w ciąży pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, jest dla organu dowodem na spełnienie przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaświadczenie to ma potwierdzać czas, w jakim zainicjowano opiekę lekarską, tj. wskazywać, od którego tygodnia ciąży opieka ta była sprawowana i stwierdzać, że opieka ta miała charakter trwały aż do dnia porodu. Tylko wówczas można uznać, że osoba pozostawała pod tą opieką.

Wnioskodawczyni wraz z wnioskiem złożyła zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza ginekologa-położnika z dnia [...] maja 2013 r., które zgodne jest ze wzorem opublikowanym w ww. rozporządzeniu i które potwierdzało pozostawanie jej pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu. W związku z tym nie spełniła ona ustawowych przesłanek do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka K. G. Organ podkreślił, że nie należało do jego kompetencji dokonywanie oceny pozaprawnych okoliczności, takich jak stan zdrowia wnioskodawczyni w okresie ostatnich kilku lat.

M G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie art. 15b ust. 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wskazała, że od wielu lat pozostaje pod opieką lekarzy ginekologów z uwagi na zaburzenia hormonalne w postaci nieregularnych miesiączek. Opisując swoje poprzednie ciąże podkreśliła, że dowiadywała się o nich zawsze z opóźnieniem, co było konsekwencją opisanej wyżej dolegliwości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zapomogę z tytułu urodzenia dziecka wprowadzono w celu zachęcenia kobiet do zwiększenia liczby urodzin. Z kolei wprowadzenie kryterium pozostawania pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży wynikało z konieczności zmobilizowania kobiet do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. Intencją projektodawców tej zmiany było "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności". Pozostawanie zatem pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży, tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Jeśli nie traci się z pola widzenia owego ratio legis, to każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 15b ust. 5 ustawy, należy wyjaśnić przyczyny tego zaniechania. Nie można bowiem przyjąć, że każde zgłoszenie się do lekarza po upływie 10 tygodnia ciąży wyłącza możliwość uzyskania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Może się zdarzyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 ustawy terminu poddania się opiece medycznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności powołane przez skarżącą zasługują na uwzględnienie. Są to bowiem przyczyny leżące po stronie osoby ubiegającej się o zapomogę z tytułu urodzenia dziecka, ale przez nią niezawinione. Skarżąca podnosiła, że elementarną przyczyną nieświadomości ciąży był brak typowych objawów. Od lat zażywała leki hormonalne, między innymi z powodu zaburzeń cyklu miesięcznego. Wyjaśniła, że jest matką czwórki synów, jedną ciąże poroniła i w zasadzie żadnej z pięciu ciąż nie towarzyszyły typowe objawy. Zatem jeżeli skarżąca z tych przyczyn nie miała świadomości, że jest w ciąży, to są to okoliczności, które mogą okazać się wystarczającym usprawiedliwieniem zgłoszenia się do lekarza dopiero w 12. tygodniu ciąży. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają także zasady (normy) konstytucyjne wyrażone w art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Odwołanie się bowiem wyłącznie do literalnej wykładni art. 15b ust. 5 ustawy może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia, który może utrudnić rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - że jest w ciąży. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy powinny zatem ustalić, jakie skarżąca podała uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W tym celu powinny zwrócić się do lekarza ginekologa sprawującego opiekę nad skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji i udostępnienie dokumentacji medycznej - w razie potrzeby przy niezbędnym udziale i za zgodą skarżącej. Dopiero w oparciu o uzyskane informacje i dokumenty, organy mogłyby ocenić, czy poddanie się przez skarżącą opiece medycznej dopiero od 12 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 15b ust. 5 ustawy, że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 10 ust. 1 w związku z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny, sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w przypadku matki przed i po urodzeniu dziecka w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej;

2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych "(tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku poz. 270 z późniejszymi zmianami)" przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego;

3) art. 15b ust. 5 ustawy przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca jasno określił przesłankę nabycia prawa do jednorazowej zapomogi niezależnie od winy kobiety, czy też jej braku, od innych okoliczności które miały ewentualny wpływ na pozostawanie pod opieką medyczną, nadto zaś termin ten nie jest terminem przywracalnym, gdyż wynika z normy prawa materialnego,

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność ustalania przyczyn późnego zgłoszenia się do ginekologa, przyczyn zdrowotnych takiego a nie innego zachowania (czy też bezczynności), oceny dokumentacji medycznej, gdyż ocena taka jest zbędna, bowiem nie stanowi ona przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia; brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w części własnych rozważań, która sprowadza się do obszernego zacytowania fragmentów orzeczeń innych sądów, braku odniesienia się do poglądów doktryny na tle prawa administracyjnego materialnego, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

4) art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji, po pierwsze dokonał wykładni art. 15b ust. 5 ustawy w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodziła, po drugie dokonał nieznanej doktrynie prawa wykładni, po trzecie nie powołał żadnej ze znanych nauce prawa zasad wykładni, zaś sam, dokonując własnej wykładni naruszył te zasady, bowiem nosi ona cechy dowolnej i nieprzystającej do zamiaru ustawodawcy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, przy jasnym, kategorycznym i czytelnym brzmieniu normy zawartej w art. 15b ust. 5 ustawy nie zachodzi konieczność dokonywania ustaleń we wskazanym zakresie, gdyż jedynym elementem materiału dowodowego koniecznym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia jest zaświadczenie wydane w oparciu o normy zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

W podstawach kasacyjnych wskazano przede wszystkim na regulacje konstytucyjne, tj. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 18, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Argumentacja skarżącego kasacyjnie koncentruje się na tezie, że Sąd pierwszej instancji "nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa". Skarżący kasacyjnie jest zdania, że ustawodawca – w art. 15b ust. 5 ustawy – określił przesłankę warunkującą przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Brzmienie ww. przepisu ustawy jest, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jasne, a więc nie było podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu.

Zgodnie z art. 15b ust. 1 ustawy z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Zapomoga ta przysługuje przede wszystkim matce dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł (art. 15b ust. 2 ustawy). Jak stanowi art. 15b ust. 5 ustawy, zapomoga przysługuje, "jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu". Z kolei art. 15b ust. 6 zd. 1 powyższej ustawy mówi, że "Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną". Wzór takiego zaświadczenia jest określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką.

Odnosząc się do przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz argumentacji przedstawionej na ich poparcie, należy rozpocząć od tego, że przepis art. 15b ustawy – ani żaden inny przepis tej ustawy – nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży. W szczególności ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przyznanie zapomogi nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – pozbawiona prawa do jednorazowej zapomogi z tego tytułu. Wszak z faktu, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy procedury umożliwiającej ocenę indywidualnych okoliczności sprawy kobiety wnioskującej o przyznanie zapomogi – w sytuacji gdy poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży – nie należy wywodzić wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania takiej kobiecie prawa do zapomogi. Mamy w tym przypadku do czynienia z luką prawną, wynikającą z zaniechania ustawodawcy, który nie uregulował powyższej kwestii.

W sytuacji wystąpienia luki prawnej sądy administracyjne mogą – i powinny – ustalić, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Wszak zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji, Konstytucja – będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – może być bezpośrednio stosowana. Oznacza to, że sądy dysponują kompetencją do oparcia swojego rozstrzygnięcia wprost na przepisie konstytucyjnym. Co więcej, sądy powinny to czynić w przypadku gdy jest to konieczne dla prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości, czyli wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Jest to podstawowa funkcja ustrojowa sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy. Wówczas sąd nie może sformułować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie ma bowiem upoważnienia do kontroli zaniechań ustawodawczych (por. art. 188 Konstytucji, regulujący zakres właściwości TK). Z drugiej jednak strony sąd, nie mogąc skierować pytania prawnego do TK, nie powinien być jednocześnie zmuszony do wydania orzeczenia naruszającego standardy konstytucyjne. Teza przeciwna byłaby niezgodna z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a także zaprzeczałaby podstawowej roli sądów w demokratycznym państwie prawa, jaką jest ochrona prawa jednostki do sądu, to znaczy prawa do sprawiedliwego i zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi rozstrzygnięcia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Powracając do oceny przedstawionych w niniejszej sprawie podstaw kasacyjnych, należy przyjąć, że luka prawna w art. 15b ustawy powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego zastosowania Konstytucji. Tylko w taki sposób jest w niniejszej sprawie możliwe wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku. Podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 71 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten mówi "Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa". Przepis ten jest uszczegółowieniem regulacji zawartych w podstawach kasacyjnych – tj. w art. 18 Konstytucji, który nakazuje państwu otoczenie opieką i ochroną m.in. rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa, a także w art. 71 ust. 1 Konstytucji, który w zdaniu pierwszym stanowi, że "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny".

Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, art. 71 ust. 2 Konstytucji wyraża "prawo do bardziej intensywnej ochrony przysługującej matce ze względu na fakt urodzenia dziecka, a przy tym wpisuje się w szerszy i ogólniejszy kontekst ochrony prawnej gwarantowanej rodzinie i rodzicielstwu na gruncie konstytucyjnym" (wyrok TK z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 59/11). Zdaniem Trybunału "Pomoc (opieka), która ma mieć charakter << szczególny >>, wskazuje na konieczność podejmowania takich działań władz publicznych, które wykraczać będą poza normalny standard ochrony wolności i praw. Chodzi tu zatem o działania przewyższające ów zwykły poziom ochrony gwarantowanej konstytucyjnie. Posłużenie się terminem << szczególny >> odczytywać należy jako skierowany w stosunku do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego traktowania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. W tym sensie ochrona przewidziana w art. 71 ust. 2 Konstytucji matkom przed i po urodzeniu dziecka oznaczać ma wyraźne podwyższenie tego standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca i tak przyznaje matkom (macierzyństwo), rodzicom (rodzicielstwo) i rodzinie (por. art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji). Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzając konstytucyjną ochronę o << zwykłej >> intensywności" (wyrok TK sygn. akt P 59/11).

W świetle art. 71 ust. 2 Konstytucji ustawodawca dysponuje znacznym stopniem swobody w określaniu rodzajów pomocy udzielanej matkom po urodzeniu dziecka. Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka jest formą pomocy matkom "po urodzeniu dziecka", a więc w postępowaniach dotyczących przyznania takiej zapomogi znajduje zastosowanie art. 71 ust. 2 Konstytucji. Trzeba przyznać, że ustawodawca, określając przesłanki przyznania prawa do pomocy matkom po urodzeniu dziecka, może co do zasady wprowadzić zróżnicowanie sytuacji prawnej osób uprawnionych. Przepisy ustawy powinny być jednak sformułowane w taki sposób, aby wszelkie zróżnicowania były racjonalnie usprawiedliwione, wolne od zarzutu arbitralności i zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Jeżeli zaś brzmienie przepisów ustawy czy wynikające z tych przepisów luki prawne prowadzą w konkretnych stanach faktycznych do rezultatów sprzecznych z celem art. 71 ust. 2 Konstytucji i z zasadą sprawiedliwości społecznej, to rolą sądów administracyjnych jest eliminowanie tego typu sytuacji w drodze bezpośredniego stosowania wyżej powołanych przepisów konstytucyjnych.

Jedno z kryteriów wprowadzających zróżnicowanie osób uprawnionych do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka wynika z art. 15b ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem zapomoga przysługuje tylko kobietom, które pozostawały pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Cel tej regulacji jest oczywisty. Jest nim zmobilizowanie kobiet ciężarnych do dbałości i troski o zdrowie własne i płodu. Regulacja ustawowa w tym zakresie ma jednak istotną lukę. Ustawodawca pominął bowiem fakt, że w pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może rozpocząć opiekę medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do zapomogi wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności – tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności – byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 15b ust. 5 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia art. 71 ust. 2 Konstytucji i zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Jak już bowiem wskazano wyżej, ustawodawcy wolno różnicować sytuację matek po urodzeniu dziecka, jednak skutki takiego zróżnicowania nie mogą być arbitralne i prowadzić do pozbawienia szczególnej pomocy ze strony państwa w oparciu o okoliczności przypadkowe, nieznajdujące oparcia w ratio legis ustawy i w ochronie wartości konstytucyjnych.

Z uwagi na powyższe argumenty konstytucyjne, zaniechanie wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisów przyznających organom administracji kompetencję do oceny indywidualnych okoliczności sprawy – w przypadku gdy kobieta wnioskująca o zapomogę z tytułu urodzenia dziecka poddała się badaniom lekarskim po 10-tym tygodniu ciąży – nie może być interpretowane jako bezwzględny zakaz przyznania takiej kobiecie zapomogi. Mamy w tym wypadku do czynienia z luką prawną, która powinna być wypełniona na podstawie Konstytucji. W konsekwencji z art. 71 ust. 2 Konstytucji, odczytywanego w związku z art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), należy wywodzić podstawę prawną dla organów administracji publicznej do weryfikacji – na podstawie dopuszczalnych źródeł dowodowych, zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego – czy przekroczenie przez kobietę pozostającą w ciąży terminu 10-miesięcznego, o którym mowa w art. 15b ust. 5 ustawy, wynikało ze świadomej decyzji matki, niezachowania przez nią odpowiedniej staranności, czy też było rezultatem okoliczności obiektywnych, na wystąpienie których matka dziecka nie miała jakiegokolwiek wpływu, takich jak brak możliwości stwierdzenia ciąży czy też kwestie z zakresu organizacji służby zdrowia.

Analizując z takiej perspektywy przytoczone podstawy kasacyjne, nie można ich uznać za usprawiedliwione. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie naruszył zasady podziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji), gdyż – z przedstawionych wyżej przyczyn – nie było sprzeczne z tą zasadą konstytucyjną bezpośrednie zastosowanie Konstytucji przez ten Sąd. Kompetencja sądów administracyjnych do bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej wynika wprost z art. 8 ust. 2 Konstytucji, a więc nie można mówić w takim przypadku o niedopuszczalnym wkroczeniu przez Sąd pierwszej instancji w kompetencję władzy ustawodawczej. Należy też wyjaśnić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z odmową zastosowania przepisu ustawy, lecz z luką prawną, która może – i w analizowanym przypadku powinna – być wypełniona przez sąd administracyjny na podstawie przepisów Konstytucji. Sąd pierwszej instancji zajął trafne stanowisko, że stosowanie art. 15b ust. 5 ustawy powinno być poprzedzone dokonaniem przez organy administracji ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Stanowisko takie znajduje oparcie w przywołanych wyżej regulacjach konstytucyjnych.

Z tego powodu nie można również przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie i art. 15b ust. 5 ustawy przez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji dokonał, w granicach swoich kompetencji – wynikających z art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z art. 184 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji – kontroli legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych. Kontrola ta została przeprowadzona z wykorzystaniem przepisów konstytucyjnych, do czego Sąd pierwszej instancji był w pełni upoważniony na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że sytuacja skarżącej mogła wskazywać na to, iż nie zgłosiła się ona w odpowiednim terminie na badania lekarskie z przyczyn od niej niezależnych, mogących usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. Nie można pozbawić matki po urodzeniu dziecka "prawa do szczególnej pomocy władz publicznych" (art. 71 ust. 2 Konstytucji) wyłącznie z tego powodu, że ze względu na obiektywne uwarunkowania biologiczne nie była ona w stanie rozpoznać prawidłowo własnej ciąży w jej pierwszych tygodniach. Odmowa jednorazowej zapomogi byłaby wówczas niezgodna również z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Zasada sprawiedliwości społecznej sprzeciwia się bowiem takiemu różnicowaniu matek po urodzeniu dziecka, które wynika z okoliczności przypadkowych, na które matka nie miała żadnego wpływu, a ponadto niezwiązanych w żaden sposób z celem wprowadzenia jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.

Nieusprawiedliwione są podstawy kasacyjne wywodzone z art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji. Z tych przepisów wynika obowiązek zapewnienia ochrony rodzinie, macierzyństwu i rodzicielstwu. Jest to obowiązek skierowany również do sądów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację prawną skarżącej pod kątem tych przepisów konstytucyjnych. Gdy zaś chodzi o podstawę wywodzoną z art. 69 Konstytucji, to jest ona nieusprawiedliwiona z tego powodu, że jest to przepis nieadekwatny do oceny zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Przepis ten dotyczy bowiem ochrony osób niepełnosprawnych, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze świadczeniami adresowanymi do tej grupy osób.

Skarżący kasacyjnie powołał w podstawach kasacyjnych również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a oraz art. 135 P.p.s.a. Podstawy te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzje, których legalność badał Sąd pierwszej instancji (tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r.), zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Gdy chodzi o naruszenie prawa materialnego, to kwestia ta została już omówiona wyżej. Odnośnie zaś do przepisów prawa procesowego, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżone decyzje z punktu widzenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., stwierdzając, że organy administracji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu administracyjnym należało bowiem ustalić, czy rzeczywiście po stronie skarżącej występowały przyczyny o charakterze zdrowotnym, które uniemożliwiły jej rozpoznanie ciąży w pierwszych 10 tygodniach. Dla takiego ustalenia nie jest zaś wystarczające zaświadczenie wystawione na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką. Konieczne było uzyskanie dodatkowej dokumentacji lekarskiej – w razie potrzeby przy udziale i za zgodą wnioskodawczyni.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 K.p.a. – w wersji obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. – organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie tylko z urzędu, lecz także na wniosek stron. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie NSA "realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie" (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10). Obecnie obowiązujące brzmienie art. 7 K.p.a. daje zatem organowi administracji publicznej podstawę do oczekiwania współdziałania ze strony osoby wnioskującej o przyznanie określonego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie to może polegać w szczególności na dostarczeniu odpowiednich dokumentów, pozwalających na ustalenie istnienia uprawnienia. W niniejszej sprawie organy, rozpoznając ponownie sprawę, mogą więc zwrócić się do wnioskodawczyni o przedstawienie stosownej dokumentacji medycznej, potwierdzającej jej stanowisko w zakresie braku możliwości rozpoznania ciąży w jej pierwszych 10 tygodniach.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna wywodzona z art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem prawidłowo stan sprawy, a także zarzuty postawione w skardze. Sąd pierwszej instancji przedstawił ponadto podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśnił tę podstawę, sformułował również wskazania co do dalszego postępowania.

Wobec powyższego, skoro zarzuty podniesione w podstawach kasacyjnych okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.