Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 605/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 4 lit. i) i § 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. c)
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka ( sprawozdawca ) sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 21 listopada 2019r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej PROW 2014 - 2020 na rok 2017 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor OR ARiMR"), po rozpatrzeniu odwołania J.C., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownik BP ARiMR") z "[...]", którą odmówiono przyznania płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej PROW 2014 – 2020 na rok 2017.

Jak wynika z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy, w dniu 25 maja 2017r. strona wniosła o przyznanie płatności na rok 2017, w tym m.in. płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej PROW 2014 – 2020, deklarując grunty rolne o powierzchni 51,94 ha do pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwadzioba lub czajki. Rozpatrując wniosek, Kierownik BP ARiMR uznał, że zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy i w konsekwencji odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor OR ARiMR odwołał się do przepisów § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 4 lit. i) i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno – środowiskowo - klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.), a także art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853). Powołał ponadto brzmienie art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 608).

Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r. Nr 312 s. 1), działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Ponadto stosownie do art. 60 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. Urz. UE L Nr 347 s. 549 ze zm.) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W ocenie organu II instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego. Rzekome gospodarstwo rolne nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa Spółki A z siedzibą w S. (dalej : "Spółka"), w której strona pełni funkcję prezesa zarządu. Prawidłowość stanowiska organu, że osoby zarządzające Spółką stworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści majątkowych, potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19.

Odwołując się do poszczególnych ustaleń postępowania, organ odwoławczy wskazał, że w dniu 24 lutego 2009 r. strona złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego. Jako swego pełnomocnika wskazała C.C., który jest wspólnikiem Spółki i jednocześnie jest pełnomocnikiem 11 producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Organ przedstawił powiązania pomiędzy tymi podmiotami w formie graficznej tabeli na s. 7 uzasadnienia decyzji. Wskazał, że dzierżawione przez stronę grunty rolne były własnością Spółki, zaś przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności dotacje wpływały na rachunek bankowy C.C. W ocenie organu II instancji, w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu, osoby pełnomocnika, wspólnych rachunków bankowych, powiązania pomiędzy Spółką i pozostałymi producentami, w tym również skarżącą, pozwalały na uznanie, że stanowią oni w istocie jeden podmiot gospodarczy.

Zdaniem organu, zeznania strony złożone do protokołu z 30 października 2018 r. potwierdziły, że od samego początku gospodarstwo miało na celu uzyskiwanie dochodu jedynie z dopłat, gdyż strona miała zamiar wykonania jedynie minimum czynności, aby spełnić warunki przyznania dopłat. W szczególności skarżąca nie wykonała osobiście żadnych zabiegów agrotechnicznych. W latach 2016 i 2017 prace te zostały wykonane przez S.W., przy czym z umów na świadczenie usług agrotechnicznych wynikało, że rozliczenie za usługi odbywało się na zasadzie opłaty w postaci zbalotowanego siana. W ocenie organu, potwierdziło to, że skarżąca nie posiada własnego zaplecza gospodarczego i sprzętu oraz że w latach 2016 – 2017 działki rolne były w całości użytkowane rolniczo przez inną osobę, a zamiarem strony nie było pozyskiwanie dochodu z plonów.

Wskazując następnie na bezpośrednie powiązanie skarżącej ze Spółką w zakresie przemieszczeń zwierząt pomiędzy siedzibami stad, organ odwoławczy podniósł, że strona nie posiada na tę okoliczność żadnych dowodów. Zdaniem organu, potwierdzenia realizacji przelewu wskazują, że płatności za faktury wystawiane w latach 2015 – 2017 zostały dokonane dopiero 29 listopada i 7 grudnia 2018 r., a zatem po dacie przesłuchania strony i wskazywały na pozorne ponoszenie kosztów przez stronę. Poza umową dzierżawy oraz dowodem wpłaty za sporządzenie dokumentacji rolno –środowiskowo – klimatycznej, wniosku o przyznanie płatności i ekspertyzy ornitologicznej w 2015 r., strona nie przedstawiła żadnych dowodów, że samodzielnie posiada gospodarstwo rolne i prowadzi działalność rolniczą.

Dokonując analizy wysokości czynszu dzierżawnego za okres obowiązywania umowy dzierżawy, tj. 10 lat począwszy od 1 kwietnia 2015 r., organ II instancji uznał, że korzyści, jakie mogłaby uzyskać Spółka z tytułu dopłat są niewspółmiernie wyższe niż zysk z tytułu czynszu dzierżawnego. Organ zwrócił uwagę, że kwota 9.267,90 zł tytułem czynszu dzierżawnego, na jaką wystawiono fakturę z "[...]", nie odpowiadała kwocie, jaka powinna być zapłacona na podstawie umowy dzierżawy (10.282,56 zł). Ponadto strona potwierdziła, że nie zapłaciła czynszu za lata 2016 – 2017. Uwzględniając, że okres zawarcia umowy dzierżawy pokrywa się z terminem składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2015, zdaniem organu, zachodzi podejrzenie, że zawarta przez stronę umowa dzierżawy była umową pozorną.

W dalszej kolejności organ II instancji przedstawił wynik symulacji przewidywanej płatności za rok 2017, jaką mogłaby uzyskać Spółka, gdyby zadeklarowała wydzierżawione działki, zgodnie z którym przybliżona płatność dla Spółki za 2017 r. wyniosłaby 261.565,66 zł, tj. o 133.031,42 zł mniej niż suma płatności uzyskanych przez indywidualnych producentów. W ocenie organu, pomimo że skarżąca formalnie stanowi odrębny podmiot, jest jednak faktycznie ściśle powiązana ze Spółką oraz pozostałymi osobami fizycznymi, które łączy osoba pełnomocnika, stopień pokrewieństwa, adres siedziby gospodarstwa czy numer rachunku bankowego. Strona nie posiada infrastruktury w postaci budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Nie okazała dokumentów świadczących o prowadzeniu działalności rolniczej w sposób samodzielny i niezależny od innych podmiotów. Nie posiada własnego majątku i korzysta z podmiotów zewnętrznych. Nie wykazała, aby osiągnęła dochody, ponosiła koszty działalności, bądź posiadała dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności rolniczej we własnym imieniu i na własną rzecz. Gospodarstwo rolne nie jest odrębnym i samodzielnym podmiotem gospodarczym pod względem technicznym i ekonomicznym, nie jest też kierowane przez stronę. Zdaniem organu odwoławczego, wpis do ewidencji producentów miał tylko wywołać pozorność, że strona jest producentem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą na wydzierżawionych gruntach rolnych. Jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa Spółki na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych. Gospodarstwo skarżącej nie stanowi jednostki wyodrębnionej, a jest częścią składową gospodarstwa Spółki zarządzanego przez C.C.

Organ odwoławczy uznał również, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji odwoławczego i orzeczenie o kosztach postępowania, zarzuciła tej decyzji naruszenie norm postępowania mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.), polegające na kwestionowaniu faktu prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej, pomimo iż zakres i sposób czynności skarżącej na gruntach w pełni odpowiada pojęciu działalności rolniczej w rozumieniu przepisów unijnych, co oznacza, że organ posługiwał się pozanormatywnymi kryteriami;

2) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020, polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie wnikliwej analizy zeznań skarżącej oraz świadków, w świetle których skarżąca we własnym zakresie i na własny rachunek sprawowała ścisły zarząd nad pracami rolnymi w jej gospodarstwie,

3) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie znajdujących się w aktach dowodów, w postaci zgodnych zeznań strony i świadków;

4) art. 80 k.p.a. poprzez nieudowodnienie braku użytkowania przez skarżącą gruntów, a także braku udowodnienia okoliczności odpowiadających przesłankom z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1306/2013;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak spełnienia standardów uzasadnienia decyzji, w szczególności wyrażenie przez organ szeregu nieprawdziwych przekonań, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej, nie była osobą, która faktycznie użytkowała grunty, czy też że korzyści, jakie skarżąca mogła uzyskać dzięki poniesionym przez siebie osobiście nakładom pracy przypadłyby w rzeczywistości Spółce, a nie samej skarżącej.

W ocenie strony, konsekwencją w/w naruszeń zasad postępowania było naruszenie przez organ następujących norm prawa materialnego:

1) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez próbę zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia pomimo braku wykazania określonych w tym przepisie przesłanek;

2) art. 151 § 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 505 ze zm.) poprzez kwestionowanie odrębnego bytu prawnego spółki kapitałowej w stosunku do osób fizycznych zasiadających w jej organach i/lub będących jej udziałowcami.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że organy obydwu instancji, wydając w sprawie negatywne decyzje, uzasadniały swe stanowiska w sposób sprzeczny i wykluczający się naprzemiennie twierdzeniami, że:

skarżąca nie była faktycznym użytkownikiem gruntów, albowiem faktycznym użytkownikiem miała być osoba fizyczna, która na zlecenie skarżącej wykonywała wskazane przez nią czynności agrotechniczne;

skarżąca nie była faktycznym użytkownikiem gruntów, albowiem takim faktycznym użytkownikiem miała być Spółka będąca właścicielem gruntów;

skarżąca, spełniając formalne kryteria do ubiegania się o płatności, nie była uprawniona do ich otrzymania z powodu zaistnienia przesłanek do zastosowania klauzuli sztucznych warunków z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, co jest tożsame z uznaniem, że strona spełnia warunki do uzyskania wsparcia finansowego, jednakże warunki te utworzyła ona sztucznie.

W ocenie strony, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób precyzyjnie ustalić, jakie ustalenia przyjął wobec niej organ i w konsekwencji zweryfikować zasadność zastosowania określonej podstawy prawnej. Strona nie jest w stanie ustalić, czy zdaniem organów nie była ona posiadaczem i faktycznym użytkownikiem działek, czy też, że posiadanie to miało miejsce, jednak miało ono charakter sztuczny, przy czym przekonanie o owej sztuczności organ uzasadnia – na zasadzie błędnego koła w dowodzeniu – twierdzeniem, że pomimo formalnego zawarcia umowy dzierżawy strona w rzeczywistości nie była faktycznym użytkownikiem działek.

Skarżąca podniosła, że w aktach sprawy dostępne są zarówno pisemna umowa świadczenia usług w zakresie prac polowych, jak i zgodne zeznania skarżącej i wykonawcy prac polowych, z których wynika, że wykonawca swoją aktywność na działkach poczytywał jako świadczenie odpłatnych usług agrotechnicznych na wyraźne zlecenie osoby posiadającej tytułu prawny do działek. Świadek nie miał subiektywnego przekonania o wykonywaniu prac na własny rachunek ani przekonania, że jest on uprawniony do samodzielnego pozyskiwania dla siebie skoszonego plonu. Twierdzenie organów, że to zleceniobiorca miał być faktycznym posiadaczem działek, jest przykładem skrajnie rażącego naruszenia reguł prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem strony, podobnie w przypadku twierdzenia organów, że faktycznym posiadaczem działek miała być Spółka jako właściciel gruntów, wskazać należy, że tezie tej przeczą zgromadzone dowody: umowa dzierżawy, umowa zlecenia wykonania usług rolniczych oraz zeznania zleceniobiorcy, z których wynika, że podejmując strategiczne decyzje co do sposobu zagospodarowania wydzierżawionych gruntów skarżąca działała w imieniu własnym, nie zaś jako prezes zarządu Spółki. Spółka nie ingerowała w to jak skarżąca użytkuje grunty i nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń ani nie prowadziła, czy to za pomocą własnych pracowników, czy ewentualnych osób najemnych, żadnych działań w okresie obowiązywania umowy dzierżawy.

Wskazując na powyższe, strona stwierdziła, że w sytuacji braku jednoznacznego określenia przez organ, jaki właściwie stan faktyczny przyjęto za podstawę decyzji, a także w sytuacji formułowania przez organ sprzecznych twierdzeń, przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów stworzenia przez nią sztucznych warunków w rozumieniu norm prawa unijnego. Jedynie z tzw. ostrożności procesowej strona podniosła, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia klauzuli sztucznych warunków. Zgodnie bowiem z wytycznymi zawartymi w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, warunki do uzyskania korzyści finansowych z budżetu UE są sztuczne nie wówczas, gdy organ administracji subiektywnie i uznaniowo dojdzie do wniosku, że warunki te odbiegają od sytuacji, którą uznać należy za typową, lecz wówczas, gdy w sposób obiektywny wykazane zostanie, że strona zamierzała osiągnąć korzyści niezgodne z celami danego typu wsparcia finansowego. Strona podkreśliła, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) tiret 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, przez premiowaną przez prawodawcę unijnego działalność rolniczą rozumieć należy także prowadzenie działań minimalnych na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Taką właśnie działalność prowadziła – osobiście i na własny rachunek – skarżąca. Zatem wszelkie próby konstruowania przez organy innej definicji działalności rolniczej są bezprawne. W szczególności wówczas, gdy w oparciu o definicję własnego autorstwa, odbiegającą od definicji ustawowej, organy usiłują wykazać stronie rzekomy brak realizacji celów wsparcia rolno – środowisko – klimatycznego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował wobec strony art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, tj. klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa.

Zgodnie z tym przepisem, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Nadto przepisem prawa materialnego, który wyznacza kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. W myśl tego przepisu, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że przepisy te zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej, o ile nie podano innego publikatora).

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym, przy czym ustawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Sądu, na gruncie analizowanego przepisu warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19). Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy (wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18).

Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej w uzasadnieniu wyroków składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu).

W uzasadnieniu tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku).

Dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wyraził m.in. pogląd, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W związku z powyższym wyrokiem TSUE należy wskazać, że jakkolwiek odnosił się on do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, to jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Mając zatem na względzie okoliczności faktyczne sprawy i przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa w wyroku TSUE, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy wykazały w sposób niewątpliwy, że zaistniały łącznie obydwie przesłanki, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest ocenienie działań nie tylko skarżącej, ale również reprezentowanych przez C.C. pozostałych 10 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Należy także podkreślić, że tutejszy Sąd weryfikował już kwestię stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu 12 podmiotów (11 osób fizycznych i spółka z o.o.) w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnej wydanej wobec innego podmiotu w ramach kampanii o przyznanie płatności na rok 2016, stwierdzając, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i podtrzymuje w całości stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19. Okoliczności faktyczne rozpoznawanej aktualnie sprawy związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem działalności są tożsame jak w przypadku odmowy przyznania płatności na rok 2016 w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 213/19.

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane formalnoprawne wyodrębnienie skarżącej jako podmiotu ubiegającego się o płatności rolne. Przedmiot sporu sądowego został umiejscowiony na innej płaszczyźnie dotyczącej tego, czy materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne dokonane wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności.

W ocenie Sądu, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo ustaliły, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej.

Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników na skutek multiplikowania podmiotów celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności. Stworzenie wielu podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę (C.C.) i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia rolno – środowisko – klimatycznego.

Jak wynika z przeprowadzonej przez organ II instancji na s. 11 uzasadnienia decyzji analizy, gdyby do płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej w 2017 r. został złożony jeden wniosek do łącznej powierzchni gruntów zadeklarowanych przez 10 gospodarstw rolnych, to uwzględniając degresywność płatności, przyznana zostałaby płatność w wysokości 261.565,66 zł. Natomiast kwota płatności do powierzchni gruntów zadeklarowanych osobno przez 10 gospodarstw rolnych wyniosłaby 394.597,08 zł. Tym samym nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie do płatności gruntów przez pozornie odrębne od siebie gospodarstwa rolne pozwoliłoby ominąć zasadę degresywności płatności i w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek, przy czym różnica ta wynosiłaby 133.031,42 zł.

W tych okolicznościach została więc spełniona przesłanka obiektywna, gdyż poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów. Cele te można zrekonstruować z treści rozporządzeń unijnych (pkt 8 i 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, art. 3 i art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, Dz. U. UE. L 2013 r. Nr 347, s. 487 ze zm.), obrazujących wolę prawodawcy, aby wsparciem objęte zostały przede wszystkim mniejsze gospodarstwa, zważywszy, że duże podmioty korzystają już z tzw. efektu skali. Jak wskazano w pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów, a więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Wskazany powyżej cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, ma zapewnić balans i równomierny rozwój całej grupy przedsiębiorców. Służy temu mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez wprowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Wprowadzenie tego mechanizmu miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w dużych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności wskazane cele wsparcia wynikające z obowiązujących przepisów prawa, nie mogły zostać w niniejszej sprawie osiągnięte, co oznacza, że wystąpiła przesłanka obiektywna, o której mowa w powołanym wyżej wyroku TSUE w sprawie C-434/12.

Wbrew argumentacji skargi, dla oceny wystąpienia przesłanki obiektywnej nie ma żadnego znaczenia powoływana okoliczność realizacji przez skarżącą działalności rolnej ani też wykreowana w zarzutach skargi pozorna rozbieżność w argumentacji organu co do tego, kto miał tę działalność w istocie prowadzić – strona czy zleceniobiorca usług agrotechnicznych. Nie kwestionując tego, że strona spełniła wymogi przyznania wnioskowanej płatności, wskazać należy, że istotne znaczenie ma to, że jej działanie w sztucznie stworzonych warunkach uniemożliwiało osiągnięcie celów wynikających z obowiązujących przepisów. Gospodarstwo rolne stworzone zostało wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach płatności rolno – środowisko – klimatycznej, lecz również płatności z innych tytułów.

Zdaniem Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości organy obu instancji wykazały również wystąpienie w sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie zarówno w sposób opisowy, ale także tabelaryczny, powiązań osobowych, majątkowych i organizacyjnych pomiędzy skarżącą i pozostałymi podmiotami. Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Ustalone okoliczności faktyczne, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez C.C. Zaznaczenia przy tym wymaga, że aby ustalić, kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić, jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, a także jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 992/18).

Analiza tych zależności w niniejszej sprawie doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że wykorzystując utworzone podmioty, C.C. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C.C., który jest wspólnikiem Spółki A i jednocześnie jest pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności płatności przez wszystkich zarejestrowanych producentów rolnych wpływały na rachunek bankowy C.C.. Grunty, w oparciu o które strona prowadziła działalność, nie były jej własnością, lecz były dzierżawione od Spółki. Przy czym strona nie uiściła czynszu dzierżawnego za lata 2016 – 2017, zaś przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza wysokości tego czynszu za okres obowiązywania umowy dzierżawy, tj. 10 lat począwszy od 1 kwietnia 2015 r., wykazała, że korzyści, jakie mogłaby uzyskać Spółka z tytułu płatności były niewspółmiernie wyższe niż ewentualny zysk z tytułu czynszu dzierżawnego. Ponadto organ odwoławczy zasadnie uwypuklił okoliczność, że okres zawarcia umowy dzierżawy pokrywał się z terminem składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2015. Dodatkowo kwota 9.267,90 zł, na jaką wystawiono fakturę z "[...]" tytułem czynszu dzierżawnego, nie odpowiadała kwocie wynikającej z umowy dzierżawy (10.282,56 zł). W oparciu o te ustalenia, organ odwoławczy trafnie skonstatował, że istniały wątpliwości co do rzeczywistego charakteru zawartej przez stronę ze Spółką umowy dzierżawy gruntów rolnych.

Ponadto w toku postępowania prowadzonego przy czynnym udziale strony nie wykazała ona, by posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Strona nie wykonywała osobiście zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innemu podmiotowi za wynagrodzeniem w postaci zbalotowanego siana. Poza umową dzierżawy oraz kosztami sporządzenia dokumentacji rolno – środowiskowo – klimatycznej, wniosku o przyznanie płatności i ekspertyzy ornitologicznej w 2015 r., skarżąca nie przedstawiła dokumentów czy też innych dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej. Nie wykazała też, by osiągnęła dochody (za wyjątkiem płatności), jak również, by ponosiła inne koszty tej działalności niż dotyczące sporządzenia dokumentacji. Tym samym strona nie wykazała, by działała w sposób samodzielny i niezależny. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące fikcyjnego przemieszczenia zwierząt pomiędzy siedzibami strony i Spółki, na którą to okoliczność strona nie przedstawiła żadnych dowodów poza fakturami z "[...]". Dla oceny okoliczności z tym związanych znamienne było również to, że płatności za wystawiane w latach 2015 – 2017 faktury dokumentujące transakcje pomiędzy stroną i Spółką nastąpiły dopiero w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w dniach 29 listopada i 7 grudnia 2018 r.

Ponadto zwrócenia uwagi wymagała okoliczność nieeksponowana przez organy w niniejszej sprawie, lecz znana Sądowi z urzędu na podstawie akt o sygn. I SA/Ol 213/19, że Spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. W świetle uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 23 maja 2019 r., analiza umów dzierżawy wskazywała, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować Spółce koszty podatku rolnego, który Spółka uiszczała od całej powierzchni gruntów. Spółka nie wykazała przy tym, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym działki ewidencyjne stanowiące własność spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość.

Zdaniem Sądu, wszystkie powyższe ustalenia potwierdzały, że jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych płatności do gruntów rolnych. W tych warunkach nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie spełniona została także przesłanka subiektywna stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzanych i należących pośrednio lub bezpośrednio do tej samej osoby i położonych w bliskim sąsiedztwie nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia ekonomicznego, lecz potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady degresywności przy płatności rolno – środowisko – klimatycznej.

W ocenie Sądu, gospodarstwo rolne skarżącej formalnie tworzyło samodzielne gospodarstwo, w rzeczywistości jednak było to wyodrębnienie wyłącznie formalnoprawne, niestanowiące o jego samodzielności czy niezależności. Gospodarstwo to pozostawało w ścisłym związku z gospodarstwem Spółki oraz osobą C.C. Wszystkie działania, które miały miejsce, stanowiły w istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Pomimo zatem, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z oddzielnym wnioskiem o przyznanie płatności, działając formalnie jako samodzielny rolnik, to w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1307/2013 tworzyła ona wraz z pozostałymi gospodarstwami jeden organizm gospodarczy.

W tych warunkach nie mogły zostać uwzględnione przedstawione przez skarżącą okoliczności mające uzasadniać inne niż nakierunkowane na osiągnięcie maksymalnych wpływów z tytułu płatności, powody wyodrębnienia gospodarstwa i twierdzenia o jego autonomiczności, jako nieoparte na obiektywnych dowodach oraz niestanowiące logicznych i racjonalnych argumentów powołania kilkunastu podmiotów.

Mając zatem na względzie wykazane powiązania majątkowe, osobowe i organizacyjne uzasadniające twierdzenie o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia, uznać należało, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. W rzeczywistości skarżąca wraz z pozostałymi wnioskującymi o płatności byli w świetle art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1307/2013 jednym rolnikiem prowadzącym jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez stworzenie sztucznych warunków prowadzili działalność ukierunkowaną na osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

Poczynione rozważania stanowią w zasadniczej części ustosunkowanie się do zarzutów skargi, w szczególności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1306/2013 oraz art. 151 § 4 ustawy– Kodeks spółek handlowych. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga jedynie, że przeciwnie do twierdzeń skargi organy nie kwestionowały odrębnego bytu prawnego spółki kapitałowej w stosunku do osób fizycznych zasiadających w jej organach i/lub będących jej udziałowcami, lecz zastosowały wobec strony klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa w sytuacji istnienia przesłanki sztucznych warunków.

Odmawiając zaś uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w decyzjach organów obu instancji. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez skarżącą, i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. W szczególności wyjaśniły dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków pomocy, skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Tym samym nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dopuściły się naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także przepisów art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę.