Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 609/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 134, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 148 par. 1, art. 149 par. 1 i 2, art. 151 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], a nadto postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...], nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. K. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej w miejscowości G. na działce nr ewid. 142/1 i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. K. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej w miejscowości G., na działce nr ewid. 142/1.

W dniu 6 grudnia 2011 r. S. K. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] nr [...] oraz decyzją z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...], nr [...], z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie.

W dniu 5 lutego 2013 r. S. K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wspomnianą wyżej decyzją, podnosząc że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Powyższe rozstrzygnięcie wobec uwzględnienia zażalenia S. K. zostało następnie uchylone przez Wojewodę [...] mocą postanowienia z dnia [...] nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Według Wojewody, S. K. jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, zlokalizowanej na działce nr ewid. 142/1 we wsi G..

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił na wniosek S. K. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...].

Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. S. K. poinformował, że nie udzielał inwestorowi zgody na wykorzystanie działki nr ewid. 144 położonej w G., której jest właścicielem, dla celów wybudowania i wykorzystywania elektrowni wiatrowej. Wyjaśnił, że projekt budowlany przewiduje również, że wiatrak będzie obracał się wokół własnej osi o 360° i nie ma w nim żadnego ograniczenia co do zakresu jego obrotów, by rotory nie ingerowały w jego nieruchomość. Taki mechanizm nie został przewidziany w projekcie budowlanym. Oświadczenie inwestora, iż skrzydła wiatraka będą dochodzić tylko do granicy jego nieruchomości stoi w jawnej sprzeczności z zapisami projektu budowlanego, zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz zasadami prawidłowej gospodarki. Wnioskodawca wskazał także na sprzeczność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie średnicy rotorów i nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wniósł o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dniu 6 sierpnia 2013 r. organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o weryfikację zarzutów w zakresie jego kompetencji. W odpowiedzi organ nadzoru wyjaśnił, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z dokumentacją projektową oraz warunkami wydanego pozwolenia budowlanego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji uzasadniając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Staroście.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wyjaśnienie kwestii samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji. W odpowiedzi na powyższe PINB wyjaśnił, że inwestor faktycznie rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w dniu przeprowadzenia kontroli, tj. 20 września 2011 r. decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji z dnia [...] nr [...] była już ostateczna, ponieważ nie wniesiono od niej odwołania. Powyższe wynika również z protokołu oględzin, dokumentującego kontrolę, w treści którego podano, że fundament elektrowni wiatrowej powstał w roku 2010, natomiast wieża została wybudowana w maju 2011 r.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] nr [...] uzasadniając, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od tej decyzji S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z wyłączeniem Starosty [...]. W treści odwołania wskazał na swoje wątpliwości w kwestii bezstronności Starosty [...], podtrzymał zarzuty wskazywane w poprzednich odwołaniach, oraz zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1, art. 7 oraz art. 77 K.p.a. i wyjaśnił, że jego zdaniem nadal nie zostały wyjaśnione kwestie zawarte w poprzednich orzeczeniach Wojewody [...]. Dodatkowo S. K. poinformował, że Starosta nie zbadał, czy blokada w systemie komputerowym jest w ogóle technicznie możliwa, skoro była przez niego kwestionowana. Za stanowiskiem tym przemawia okoliczność, iż do chwili obecnej elektrownia nie została uruchomiona a inwestor zwrócił się do niego o zawarcie umowy dzierżawy, do czego jednak nie doszło.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. K. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. Badanie przesłanki wznowienia polega w tej sprawie na ustaleniu, czy strona ponosi winę w tym, że nie brała udziału w postępowaniu, czy też brak udziału strony w postępowaniu był przez nią niezawiniony. Rozstrzygając o istocie sprawy organ winien przede wszystkim ustalić, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 K.p.a., a następnie w zależności od poczynionych ustaleń w trybie art. 151 K.p.a. wypowiedzieć się, czy zachodzą podstawy do usunięcia z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Według Wojewody z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca nie był informowany o żadnych czynnościach podejmowanych przez organ I instancji w sprawie wydania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...], nie otrzymał on także wspomnianej decyzji. Tym samym S. K. nie ponosi winy za brak swojego udziału w postępowaniu zakończonym rzeczoną decyzją. S. K. legitymuje się tytułem prawnym do działki położonej w sąsiedztwie działki, na której realizowana będzie inwestycja, wobec czego powinien być stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody wnioskodawca dochował terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a. co uzasadniało wydanie przez Starostę postanowienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie i przeprowadzenie w trybie art. 149 § 2 K.p.a. postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w toku którego organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna.

Jak podkreślił Wojewoda z akt sprawy wynika, że szerokość działki, na której realizowana ma być przedmiotowa inwestycja, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu wynosi około 40,54 m a promień pracy skrzydeł ma długość 20 m, podczas gdy z treści opisowej i graficznej zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że długość łopat śmigła wynosi 24,10 m. Jak wyjaśnił w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. inwestor wymiar pokazany na projekcie zagospodarowania terenu jest wymiarem szerokości działki, który można traktować jako dopuszczalną średnicę wirnika, spełniającą warunek nie przekraczania przez łopaty wirnika granicy terenu, a tym samym nie wymaga posiadania przez inwestora prawa do dysponowania fragmentami sąsiednich działek gruntu. Na przekroju wiatraka ukazano faktyczną długość łopaty śmigła elektrowni [...]. W oparciu o wymiar szerokości działki oraz faktyczną średnicę łopat wirnika przedstawioną na rysunku (widok elektrowni) można wyznaczyć kąt obrotu gondoli, tak aby nie przekroczyć granicy terenu. Taki kąt został uwzględniony w komputerowych ustawieniach elektrowni, co powoduje, iż łopaty elektrowni w czasie pracy nie będą wykraczać poza granice terenu.

Pismem z dnia 24 marca 2014 r. Starosta [...] uzupełnił materiał dowodowy przekazując wyjaśnienia autora projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji pozwoleniu na budowę - inż. W. H., z których wynika, że w oparciu o wskazania wiatromierza (kierunek i prędkość wiatru) komputer przetwarza te dane i przekazuje je do gondoli rotora. Gondola obraca się wokół osi pionowej w celu podążania za kierunkiem wiatru. Najczęściej spotykane rozwiązania pozwalają na obrót do 360o w lewo i w prawo. Większy obrót spowodowałby uszkodzenie przewodów łączących generator z szafami sterującymi znajdującymi się na dole wieży. Wielkość kąta obrotu ustawia się w programie komputera. W projekcie zagospodarowania podany jest wymiar szerokości działki. W oparciu o ten wymiar oraz faktyczną średnicę łopat wirnika przedstawioną na rysunku (widok elektrowni) można wyznaczyć kąt obrotu gondoli aby nie przekroczyć granicy terenu bez uzyskiwania zgód właścicieli sąsiednich działek.

Odwołując się w następnej kolejności do brzmienia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 143 Kodeksu cywilnego, Wojewoda stwierdził, że skoro parametry techniczne gondoli pozwalają na pracę w obrębie 360o i takie właśnie wykorzystanie urządzenia jest optymalne, to należy przyjąć, iż przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Nie ma tutaj zdaniem organu odwoławczego znaczenia, że inwestor oświadczył, iż nie będzie całkowicie i w pełnym zakresie wykorzystywał możliwości technicznych urządzenia.

Odnosząc się następnie do kwestii wykonania prac budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda podkreślił, że z wyjaśnień organu nadzoru budowlanego wynika, że fundament elektrowni wiatrowej powstał w roku 2010, natomiast wieża została wybudowana w maju 2011 r. Bezspornie naruszony zatem został art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia powołał art. 151 § 2 K.p.a. i jednocześnie wskazał niewłaściwą treść orzeczenia, tj. odmówił uchylenia decyzji. W przedmiotowej sprawie naruszony został art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem wydanie takiego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne. Wojewoda podniósł, że na dzień wydania niniejszej decyzji inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ewid. 144 a prace polegające na wykonaniu fundamentów rozpoczął przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co obligowało organ I instancji do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 151 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie i § 1 przez jego niezastosowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) polegające na uznaniu, że S. K. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu; art. 148 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, iż S. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie z zachowaniem terminu ustawowego do jego złożenia; art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nie wskazanie podstawy prawnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Z ostrożności procesowej skarżący, na wypadek nie podzielenia przez sąd wspomnianych zarzutów podniósł nadto zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), poprzez zaniechanie wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W jej motywach skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Starosta zauważył, że o przedmiotowej decyzji S. K. dowiedział się już w dniu 20 września 2011 r. w czasie oględzin na działce nr 142/1, co potwierdził własnoręcznym podpisem. A zatem składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 6 grudnia 2011 r. uchybił terminowi do jego złożenia, co skutkować winno odmową wznowienia postępowania. Co więcej, w postanowieniu Starosty [...], którym wznowiono postępowanie, mowa jest z kolei o tym, iż wniosek o wznowienie został złożony dopiero w dniu 5 lutego 2013 r., a przecież postępowanie w przedmiocie wznowienia toczyło się już uprzednio skoro wydano decyzję z dnia [...] oraz decyzję ją uchylającą a zatem S. K. od dawna miał dokładną wiedzę o treści decyzji z [...]

Według skarżącego S. K. bezzasadnie nadano przymiot strony niniejszego postępowania, lekceważąc brzmienie art. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z oświadczeniem autora projektu budowlanego inż. W. H. będącego załącznikiem do projektu budowlanego istnieje możliwość wyznaczenia kąta obrotu gondoli wiatraka w taki sposób, aby łopaty nie przekraczały granic terenu działki, na której została zrealizowana inwestycja. Na etapie wydawania decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej inwestor złożył u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. dodatkowo oświadczenie o nieprzekraczaniu granic terenu przez łopaty wirnika. W konsekwencji obiekt nie będzie oddziaływał na działkę stanowiącą własność S. K.. Podzielając nawet zapatrywanie Wojewody [...], iż S. K. zasadnie został uznany za stronę niniejszego postępowania, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, przyczyną odmowy zatwierdzenia przez Wojewodę [...] projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest okoliczność, iż parametry techniczne gondoli wiatraka pozwalają na pracę w obrębie 360o i takie wykorzystanie urządzenia jest optymalne, a zatem inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Z takim arbitralnym stwierdzeniem Wojewody [...] sprowadzającym się do oceny "optymalnego" wykorzystania urządzenia nie sposób się zgodzić. Z oczywistych powodów, to inwestor decyduje o tym jakie rozwiązania w zakresie pracy elektrowni wiatrowej są dla niego optymalne. Sprowadza się to bowiem m. in. do oceny ekonomicznej opłacalności inwestycji, a ta kwestia leży poza zakresem kognicji organu wydającego decyzję i winna być obojętna z punktu widzenia zasadności udzielenia pozwolenia na budowę. Dalej skarżący zauważył, że Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia [...] w punkcie 1 ppkt c stanowi: "dopuszcza się, aby maksymalne poziome położenie łopaty wirnika wykraczało poza granice terenu, na teren o symbolu 2.52.R - do maksimum 20,0m pod warunkiem, że właściciel (inwestor) elektrowni posiada prawo do dysponowania tymi fragmentami działek gruntu, na które wykracza łopata". Z powyższego zapisu planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż nie przekraczanie przez łopaty wirnika granicy terenu na teren o symbolu 2.52R nie wymaga posiadania praw do dysponowania fragmentami działek gruntów. Taka sytuacja ma właśnie miejsce przy budowie elektrowni na działce nr 142/1. Przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji inwestor zlecił dwóm niezależnym instytucjom tj. Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. i Instytutowi Meteorologii i Gospodarki Wodnej w W. wykonanie raportów dotyczących oceny zasobów energii wiatrowej, obejmujących między innymi kierunki najczęściej występujących wiatrów dla lokalizacji przyszłej inwestycji. Wymiar pokazany na projekcie zagospodarowania jest wymiarem szerokości działki, który można traktować jako dopuszczalną średnicę wirnika, spełniającą warunek nie przekraczania przez łopaty wirnika granicy terenu, a tym samym nie wymaga posiadania praw do dysponowania fragmentami działek gruntu. Na przekroju wiatraka ukazano faktyczną długość łopaty śmigła elektrowni [...]. W oparciu o wymiar szerokości działki oraz faktyczną średnicę łopat wirnika przedstawioną na rysunku (widok elektrowni) można wyznaczyć kąt obrotu gondoli, tak aby nie przekroczyć granicy terenu. Taki kąt został uwzględniony w komputerowych ustawieniach elektrowni, co powoduje, iż łopaty elektrowni w czasie pracy nie będą wykraczać poza granice terenu. Z uwagi na średnią kierunków wiatrów występujących w rejonie, na którym zlokalizowana jest inwestycja, inwestor wybrał omawiane rozwiązanie ustawień wiatraka jako optymalne, m.in. z tego względu że pozwala na ograniczenie obszaru oddziaływania inwestycji do działki, na której inwestycja będzie zlokalizowana.

Stanowisko Wojewody [...], iż nawet przy decyzji inwestora, że nie będzie w pełnym zakresie wykorzystywał możliwości technicznych urządzenia, inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednią działkę jest niezrozumiałe.

Odnosząc się natomiast do podniesionej w zaskarżonej decyzji kwestii rozpoczęcia robót inwestycyjnych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stała się ostateczna, skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja pomija kwestię, iż inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej we wsi G. była realizowana na podstawie dwóch decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwoleń na budowę, a mianowicie decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji transformatorowej, linii kablowej SN 15 kV oraz wymianę istniejącego słupa energetycznego na działkach nr ewid. 137, 138, 139, 140, 142/1, 152, 161, 283, 284, 391 we wsi G. gmina S.. W 2010 r. w oparciu o ostateczną decyzję z [...] wykonano prace polegające na wykopie fundamentu pod stację transformatorową i położeniu przepustów przewodów elektrycznych dla przyszłych kabli łączących wiatrak ze stacją transformatorową. Celem wykonania fundamentu pod stację transformatorową konieczne było położenie przepustów w wylewce pod przyszły fundament wiatraka. Prace polegające na budowie wiatraka następowały w późniejszym okresie. W szczególności położenie kabli w przedmiotowych przepustach nastąpiło w lipcu 2012 r., co obrazuje wpis J. K. w dzienniku budowy z dnia 11 lipca 2012 r. Powoływanie się przez organ wydający zaskarżoną decyzję na rozpoczęcie prac zanim decyzja stała się ostateczna jest o tyle niesłuszne, iż inwestycja była realizowana po tym jak decyzja stała się ostateczna i w oparciu o nią. Co więcej, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...], znak [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej położonej we wsi G., gmina S. - działka nr 142/1.

Odnosząc się na koniec do treści odwołania S. K., że inwestor zwracał się do niego o zawarcie umowy dzierżawy, skarżący wyjaśnił, że jego postawa w tej kwestii była reakcją na kolejne decyzje Wojewody [...], z których wyłania się wniosek, iż organ wymaga od inwestora tytułu do dysponowania sąsiednią działką stanowiącą własność S. K.. Z uwagi na koszt całej inwestycji inwestor z oczywistych powodów nie chciał narazić się na ewentualną szkodę polegającą na zablokowaniu procesu inwestycyjnego, wobec czego próbował uzyskać tytuł do użytkowania działki S. K., który zawarcie umowy dzierżawy uwarunkował uiszczeniem na jego rzecz oprócz czynszu dzierżawnego dodatkowo kwoty 40.000,00 zł, co jest nie do zaakceptowania przez skarżącego, jako że kwota ta z pewnością przekracza wartość całej przedmiotowej działki.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. skarżący poparł skargę, zaś uczestnik postępowania S. K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z nieco innych powodów, aniżeli w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w zakreślonych powyżej granicach zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] orzekającą o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. K. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji stwierdził, że wydane one zostały z istotnymi uchybieniami proceduralnymi, które miały decydujący wpływ na wynik sprawy.

Poddane ocenie tutejszego sądu rozstrzygnięcia organów administracyjnych obu instancji podjęte zostały w ramach wznowienia postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest obok instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Wskazane tryby nadzwyczajne są wobec siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że dla uruchomienia każdego z nich ustawodawca przewidział inny katalog przesłanek. Problematyka wznowienia postępowania administracyjnego unormowana została w przepisach art. 145 - 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.". Przesłanki wznowienia określone zostały szczegółowo w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko i wyłącznie na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Zasadą jest, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Jednakże w sytuacji, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4, termin do złożenia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które następnie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania następuje również w drodze postanowienia (art. 149 § 3 K.p.a.).

W świetle przytoczonych wyżej norm prawnych rozważane postępowanie wznowieniowe składa się faktycznie z dwóch etapów. W ramach pierwszego etapu, organ administracji publicznej bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia, a więc, czy wznowienie postępowania jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych, przedmiotowych oraz, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Oprócz tych kwestii organowi nie wolno badać żadnych innych zagadnień. Przede wszystkim zaś, nie wolno mu oceniać, czy wskazane we wniosku przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły. Tego rodzaju ocena jest bowiem możliwa dopiero w ramach drugiego etapu postępowania wznowieniowego, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Rzeczone postanowienie stanowi niewątpliwie podstawę do przeprowadzenia postępowania merytorycznego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 K.p.a.

Jeżeli natomiast organ oceni, że wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych, przedmiotowych lub z powodu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 lub § 2 K.p.a. nie jest możliwe, wówczas winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W postanowieniu tym nie wolno mu jednak prowadzić jakichkolwiek rozważań na temat faktycznego wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. lub z art. 145a i art. 145b K.p.a.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że S. K. składał dwa wnioski o wznowienie postępowania, oparte zresztą o różne podstawy prawne wznowienia, co w sposób nie budzący wątpliwości nie zostało dostrzeżone i prawidłowo ocenione przez organy orzekające w sprawie.

Pierwszy wniosek, S. K. złożył w dniu 6 grudnia 2011 r., powołując jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (a więc okoliczność, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu) i dotyczył on dwóch decyzji ostatecznych, a mianowicie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i decyzji z dnia [...] (we wniosku błędnie określonej jako decyzji z dnia [...] r.) nr [...].

Rozpoznając ów wniosek Starosta decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] z powodu uchybienia przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Rzeczona decyzja wobec niezaskarżenia jej przez którąkolwiek ze stron postępowania uzyskała przymiot ostateczności i jak wynika z akt sprawy funkcjonuje w obrocie prawnym.

Abstrahując od oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji z dnia [...] wskazać wypada, że drugi wniosek S. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej został złożony w dniu 5 lutego 2013 r. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca powołał przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., czyli że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe i z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czyli że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek Starosta w dniu [...] wydał postanowienie o odmowie wznowienia z powodu braku przymiotu strony. Stanowiska organu I instancji nie podzielił jednak Wojewoda, który postanowieniem z dnia [...] uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia argumentując, że S. K. posiada status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W rezultacie organ I instancji postanowieniem z dnia[...]powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wadliwie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...], nie zważając na to, że ostateczną decyzją z dnia [...] już raz odmówił wznowienia w tym trybie z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wreszcie jego uwadze umknął dość zasadniczy fakt, że S. K. we wniosku z dnia 5 lutego 2013 r. powoływał zupełnie inne przesłanki wznowienia aniżeli z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bo wskazał na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a.

W sytuacji, gdy wnioskodawca, tak jak w rozpoznawanej sprawie, jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a. organ rozważając dopuszczalność wznowienia postępowania w tym trybie winien w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek pochodzi od strony, czy zawiera ustawowe podstawy wznowienia oraz czy został złożony w terminie określonym art. 148 § 1 K.p.a.

Kwestia zachowania terminu do wznowienia postępowania, wynoszącego w tym wypadku jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, nie została w ogóle zweryfikowana przez organ I instancji, ani tym bardziej przez organ odwoławczy, pomimo tego, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu traktowane jest w judykaturze sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2043/12 – Lex 1450858 i z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09 - Lex nr 597851, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w W. z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1682/12 – Lex nr 1303491, w Rzeszowie z dnia[...]sygn. akt II SA/Rz 216/13 – Lex nr 1343219). Pozytywna odpowiedź na postawione wyżej pytania, o czym była już mowa na wstępie rozważań, winna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu. W następnej zaś kolejności postępowanie wznowieniowe powinno zmierzać do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy faktycznie w realiach tej sprawy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz czy rzeczywiście wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję i w zależności od poczynionych przez Starostę [...] ustaleń zakończyć się wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a. W tej sprawie natomiast, w treści zaskarżonej Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] próżno poszukiwać jakichkolwiek wywodów na temat zaistnienia lub nie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a., co zresztą wydaje się, że jest naturalną konsekwencją błędnego wznowienia postępowania przez Starostę w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W rezultacie więc rozważania organów administracyjnych obu instancji w znaczącej mierze wadliwie skupiły się na ocenie, czy S. K. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, a nie, czy wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a., powołane we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 5 lutego 2013 r., co ostatecznie skutkowało błędnym, bo przedwczesnym usunięciem przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] z obrotu prawnego.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało stanowisko podzielane zresztą w pełni przez skład orzekający w tej sprawie, iż organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1999/12 - Lex nr 1452837). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1925/12 – Lex nr 1233716).

Postępowanie organów obu instancji z jakim mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy bezspornie nie zasługuje na aprobatę i świadczy o zupełnej ignorancji przepisów proceduralnych normujących prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, to jest art. 148 § 1 K.p.a., art. 149 § 1 i 2 K.p.a., art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a. Stwierdzone uchybienia miały decydujący wpływ na wynik sprawy i obligowały sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i postanowienia tego organu z dnia [...] nr [...] o wznowieniu postępowania. Jest to - zdaniem sądu - konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji ocena zarzutów skargi dotyczących rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a więc kwestii prawidłowości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej pozostawała poza zakresem rozważań sądu.

Prowadząc ponownie postępowanie wznowieniowe Starosta [...] zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu i w związku z tym w pierwszej kolejności ocenić dopuszczalność wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki powołane przez S. K. we wniosku z dnia 5 lutego 2013 r., w tym przede wszystkim przeanalizować zachowanie terminu do wznowienia postępowania określonego w art. 148 § 1 K.p.a. W przypadku ustalenia, że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu, Starosta winien odmówić wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 K.p.a. W przeciwnym zaś razie organ zobligowany będzie wznowić postępowanie w trybie art. 149 § 2 K.p.a. i przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a. oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które zakończyć się winno wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 K.p.a. Przypomnieć przy tym trzeba, że dopóki organ nie wznowi postępowania i nie wyda rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., dopóty w obrocie prawnym funkcjonować będzie ostateczna decyzja z dnia [...] o pozwoleniu na budowę z wszelkimi wynikającymi z tej decyzji konsekwencjami prawnymi dla stron postępowania.

Z tych wszystkich względów sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, o czym sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.

ms