Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1746/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1, art. 47, art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Pniewy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 37/11 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność Wójta Gminy Pniewy w przedmiocie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Pniewy na rzecz B. P. kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 37/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. P. na bezczynność Wójta Gminy Pniewy, stwierdził przewlekłość postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Wójta Gminy Pniewy z wniosku B. P. i zobowiązał Wójta Gminy Pniewy do wydania orzeczenia kończącego sprawę w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych; stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Wójtowi Gminy Pniewy grzywnę w kwocie 500 zł oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

W kwietniu 2011 r. B. P. zwrócił się do Wójta Gminy Pniewy o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy jego nieruchomością rolną o numerze ewidencyjnym [...], położoną w miejscowości Konie 1 gmina Pniewy oraz nieruchomością sąsiednią, użytkowaną rolniczo przez A. K. Jako podstawę wniosku wskazał samowolne zaoranie przez sąsiada miedzy oraz usunięcie znaków granicznych, istniejących na gruncie od kilkudziesięciu lat, co doprowadziło do zatarcia granic i powstania sporu co do przebiegu granicy między nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia[...] maja 2011 r. organ wszczął na wniosek strony postępowanie w sprawie rozgraniczenia jego działki nr 120/1 z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność A. K. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez dołączenie dokumentów: odpisu z księgi wieczystej lub aktu notarialnego, wypisu z ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...] oraz działki, z którą nieruchomość ta ma być rozgraniczona oraz do wpłacenie zaliczki w wysokości 5.000 zł na pokrycie kosztów postępowania, obejmujących działania upoważnionego przez organ geodety – w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W zakreślonym terminie wnioskodawca złożył wymagane dokumenty oraz wniósł o zwolnienie z kosztów z uwagi na brak środków na ich pokrycie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. organ orzekł o nieuwzględnieniu wniosku o zwolnienie od kosztów, podnosząc niewykazanie przez stronę, że nie ma możliwości poniesienia kosztów prowadzonego w jego interesie postępowania.

Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. wnioskodawca złożył zażalenie na bezczynność organu w sprawie rozpoznania jego wniosku o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego.

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, działając na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., uznało zażalenie B. P. za uzasadnione, wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do 15 października 2011 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenie osób temu winnych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ odwoławczy, że żaden przepis ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ani też K.p.a. nie uzależnia przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości od wniesienia zaliczki na poczet kosztów postępowania. Przedmiotowe postanowienie wraz z aktami sprawy zostało zwrócone do organu pierwszej instancji w dniu 23 sierpnia 2011 r.

W toku rozpoznania sprawy organ pismem z [...] września 2011 r. poinformował wnioskodawcę, iż podjęto działania w celu ustalenia geodety do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości, a następnie postanowieniem z [...] września 2011 r. Wójt Gminy Pniewy orzekł o zmianie własnego postanowienia z [...] maja 2011 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w ten sposób, że wszczął na wniosek strony postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki [...] z sąsiednimi nieruchomościami, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] (własność A. K.), nr [...] (własność E. i J. C.) i nr [...] (droga krajowa nr [...], będąca w użytkowaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Do przeprowadzenia czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic upoważniono geodetę S. W., a termin wykonania rozgraniczenia ustalono na dzień 15 marca 2012 r., z możliwością jego przesunięcia z uwagi na niedogodne warunki atmosferyczne.

W dniu 12 września 2011 r. B. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości zainicjował wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., jednak do chwili obecnej sprawa nie została rozpoznana. Wyczerpał przy tym środki zaskarżenia, gdyż złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu zażalenie na bezczynność Wójta.

Pismem procesowym z 1 grudnia 2011 r. skarżący dokonał modyfikacji skargi, wnioskując o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Wyjaśnił, że w dacie wniesienia skargi nie miał wiedzy o wydanym przez Kolegium postanowieniu, zobowiązującym organ do załatwienia sprawy do 15 października 2011 r. oraz wydanym przez Wójta Gminy Pniewy postanowieniu z 19 września 2011 r. Odnosząc się do ostatniego z rozstrzygnięć wskazał, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 punkt 3 w związku z art. 126 Kpa. On wnosił jedynie o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...]. Nie inicjował postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do działek o numerach: [...] i [...]. Postępowanie w tym przedmiocie organ mógł wszcząć tylko z urzędu. Ponadto ustalony postanowieniem termin wykonania rozgraniczenia rażąco narusza terminy ustawowe oraz jest niezgodny z terminem rozgraniczenia określonym przez Kolegium.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pniewy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że po zakończeniu postępowania zażaleniowego podjął czynności mające na celu wyłonienie geodety, mogącego przeprowadzić czynności rozgraniczeniowe, o czym informował wszystkie strony postępowania. Wskazał ponadto, iż sprawa o rozgraniczenie, wymagająca udziału geodety i przeprowadzenia czynności na gruncie, jest z natury sprawą szczególnie skomplikowaną. Tym samym wniesienie zażalenia w dniu 2 czerwca 2011 r. było przedwczesne, z kolei skarga, wobec orzeczenia Kolegium i podjętych w sprawie czynności, jest bezzasadna.

Orzekając jak we wskazanym na wstępie wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., VIII SAB/Wa 37/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że od 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje znowelizowany art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym oceniając zwłokę w załatwieniu sprawy, sąd określa ją nie tylko jako bezczynność, ale i przewlekłe prowadzenie sprawy. Instytucja przewlekłości postępowania dotyczy sytuacji, gdy zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy nie wypełnia przesłanek bezczynności, jednakże postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez podejmowanie poszczególnych czynności w znacznych odstępach czasu lub też wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ jest bezczynny. Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania objęła brak należytego zaangażowania organu administracyjnego w załatwienie sprawy indywidualnej na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących.

Z kolei z dniem 17 maja 2011 r. znowelizowano art. 149 p.p.s.a. przez dodanie obowiązku orzeczenia przez sąd – wobec uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – czy kontrolowane postępowanie było prowadzone przez organ z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast od 12 lipca 2011 r. do art. 149 p.p.s.a. wprowadzono § 2, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, poza zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami K.p.a. z odrębnościami wynikającymi z prawa geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązują w nim terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 K.p.a., bowiem ustawa geodezyjna nie zawiera odmiennych regulacji w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie organ, na wniosek B. P. z dnia 19 kwietnia 2011 r., wszczął postępowanie w dniu 4 maja 2011 r., jednak nie zakończył czynności w ciągu miesiąca, czy też 2 miesięcy i nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki. Dopiero na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia na bezczynność, w trybie art. 37 §1 K.p.a., Kolegium uznało je za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy, niezależny od terminów wynikających z art. 35 - 36 K.p.a. – do 15 października 2011 r. Skarżący zatem wykorzystał dostępny mu środek odwoławczy, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jednocześnie z treści postanowienia SKO z dnia 8 sierpnia 2011 r. wynika, że w istocie dotyczyło ono nieprawidłowości Wójta Gminy w zakresie wezwania B. P. do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania rozgraniczeniowego. SKO uznało, że żaden przepis ustawy z dnia 17 maja 1989 r., ani K.p.a., nie uzależnia przeprowadzenia tej czynności od wniesienia zaliczki na koszty postępowania. Po wydaniu tego rozstrzygnięcia, w dniu [...] sierpnia 2011 r. sprawa została przekazana Wójtowi, który podjął dalsze czynności, mające na celu ustalenie stron postępowania i wyznaczenie biegłego.

Zdaniem Sądu I instancji, w dacie wniesienia skargi (12 września 2011 r.) organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu sprawy, bowiem miał wówczas zakreślony termin zakończenia sprawy do 15 października 2011 r. Błędne stanowisko organu, dotyczące konieczności uiszczenia przez wnioskodawcę zaliczki na poczet czynności biegłego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, w ocenie Sądu może być rozpatrywane jako niesprawność działań organu w ramach określonego przez Kolegium terminu, co z kolei stanowi o przewlekłości postępowania w tym zakresie. Ocena, czy organ administracji publicznej sprawnie prowadzi postępowanie, winna być przez Sąd dokonywana z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego sprawy istniejącego w dacie orzekania, a nawet w chwili zamknięcia rozprawy.

W realiach skargi dotyczącej niesprawności postępowania Sąd powinien mieć na uwadze każdy jej poziom, który uzasadnia zastosowanie środków określonych w art. 149 § 1 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy skarga zarzuca bezczynność organu, czy przewlekłość postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., zarówno w przypadku stwierdzenia bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.

Odnosząc się do dalszych czynności organu, które nastąpiły po zwrocie akt administracyjnych z SKO, Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe i bezsprzecznie wpływające na przewlekłe (nieefektywne) prowadzenie postępowania wydanie przez Wójta Gminy Pniewy postanowienia z dnia 19 września 2011 r., zmieniającego pierwotnie wydane postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Zasadny w tym zakresie jest zarzut skargi, iż rozstrzygnięcie to wydane zostało niezgodnie z art. 61 K.p.a., skoro wniosek strony dotyczył jedynie rozgraniczenia nieruchomości wnioskodawcy – działki nr [...], z nieruchomością A. K. – działką nr [...], a nie w zakresie rozgraniczenia nieruchomości [...] również z działkami nr [...] i [...]. Zdaniem Sądu to podmiot, który składa wniosek o rozgraniczenie, określa, które granice nieruchomości uważa za sporne z nieruchomościami sąsiednimi (por. art. 30 ustęp 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Okoliczność, że postanowieniem z dnia 19 września 2011 r. objęto również z urzędu inne nieruchomości, graniczące z nieruchomością wnioskodawcy, spowodowała objęcie jednym postępowaniem szeregu spraw, z których każda mogła być przedmiotem odrębnego postępowania, a to z kolei niewątpliwie wpłynęło na szerszy zakres i skalę czynności biegłego i w konsekwencji przewlekłość postępowania. Organ w żaden sposób również nie uzasadnił przedłużenia o 5 miesięcy zakreślonego przez Kolegium terminu zakończenia postępowania w sprawie, a zamieścił dodatkową klauzulę, iż zakreślony termin może ulec przedłużeniu z uwagi na niedogodne warunki atmosferyczne. Do 15 października 2011 r. geodeta mógł wykonać czynności na gruncie (brak dowodu w aktach, aby było to niemożliwe ze względu na warunki atmosferyczne), gdyby organ nie zmieniał zakresu postanowienia o wszczęciu postępowania, odpowiednio czuwał nad sprawnym jego przebiegiem i w odpowiednim czasie dyscyplinował biegłego.

Analizując dalsze czynności organu Sąd I instancji stwierdził, że od momentu zlecenia wykonania czynności rozgraniczeniowych geodecie, tj. od 19 września 2011 r. do 12 marca 2012 r., kiedy to organ – na wniosek geodety – przesunął termin zakończenia postępowania do 30 czerwca 2012 r., Wójt nie podjął żadnej czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym, ani nie reagował na opieszałość geodety. Nie poczynił ustaleń co do wykonanych przez niego czynności oraz nie zbadał przyczyn niedochowania terminu przez biegłego. Stanu takiego nie może bowiem tłumaczyć ogólne stwierdzenie, iż przesunięcie terminu prac nastąpiło z powodu niesprzyjających warunków jesienno – zimowych.

Sąd ocenił, że przewlekłość postępowania organu po 17 maja 2011 r. (niedochowanie terminu zakończenia sprawy wyznaczonego przez Kolegium, zmiana postanowienia o wszczęciu postępowania, wyznaczenie nowego terminu zakończenia prac geodezyjnych do 30 czerwca 2011 r., brak kontroli nad pracą biegłego geodety) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, m. in. przepisów: art. 37 § 2 K.p.a., art.12 § 1 K.p.a., art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 30 ustęp 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Sądu, miesięczny termin na załatwienie sprawy ma charakter optymalny, mając na uwadze treść art. 35 K.p.a. oraz fakt, iż geodeta już we wrześniu 2011 r. podjął czynności w sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r., VIII SAB/Wa 37/11, wniósł Wójt Gminy Pniewy, zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że skarżący po wydaniu w dniu [...] sierpnia 2012 r., uwzględniającego jego zażalenie na bezczynność postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu [w rzeczywistości chodzi o postanowienie z [...] sierpnia 2011 r.], wyczerpał przysługujące mu środki odwoławcze, co uprawniało go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

2. art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. i 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez

niedoręczenie organowi pisma skarżącego z dnia 1 grudnia 2011 r., stanowiącego faktycznie nową skargę i uniemożliwienie tym zajęcia stanowiska co do jej treści, w tym skorzystania z możliwości uwzględnienia tej skargi przed rozpoczęciem rozprawy, czym pozbawił stronę możliwości obrony swoich praw.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenia prawa procesowego w postępowaniu prowadzącym do wydania wyroku, zwalniają skarżącego od kwestionowania naruszeń dotyczących samych ustaleń, czy w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania i czy były w związku z tym podstawy do nałożenia na organ grzywny.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu datowaną na 22 sierpnia 2012 r. bezpośrednio do Sądu. Skargę zawierającą takie same zarzuty jak wcześniej w składanym przez skarżącego zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu doręczono organowi w dniu 12 września 2011 r. Ponieważ znane było organowi postanowienie SKO z dnia 8 sierpnia 2012 r. uwzględniające zażalenie i wyznaczające termin do załatwienia sprawy, a organ podjął określone czynności w sprawie – skarga do Sądu była bezprzedmiotowa, czemu dano wyraz w odpowiedzi na skargę. Z pewnością to spowodowało, że skarżący zmienił zarzuty skargi, kierując do Sądu pismo procesowe z dnia 1 grudnia 2011 r., na które powołuje się Sąd (k.3 uzasadnienia). Pismo to nie zostało doręczone przez Sąd organowi, w związku z czym, nie miał możliwości zapoznać się z jego treścią ani się do niej ustosunkować.

Mając na uwadze zakres zmiany zarzutów i nowe wnioski, pismo to powinno być doręczone organowi, w celu umożliwienia zapoznania się z jego treścią, ustosunkowania się do zarzutów a nawet umożliwienia uwzględnienia przez organ zarzutów (stosowany odpowiednio art. 54 p.p.s.a). Naruszenie tego obowiązku przez Sąd (od doręczenia Sądowi tego pisma do terminu rozprawy upłynęło prawie 4 miesiące) pozbawiło organ możliwości obrony swoich praw jako strony postępowania sądowego. Znając treść doręczonej skargi oraz rozstrzygnięcie SKO organ nie musiał brać udziału w rozprawie, wiedząc jaki jest zakres sprawy. Zatem choćby z tego względu wyrok powinien być uchylony.

Po wydaniu przez SKO postanowienia uwzględniającego zażalenie skarżącego, nie wyczerpał on trybu, upoważniającego go do wniesienia nowej skargi, czym de facto było pismo z dnia 1 grudnia 2011 r. Dlatego zasadny jest wniosek o odrzucenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik B. P. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, jako oczywiście niezasadnej i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisu, z którego wynika obowiązek doręczenia pism sądowych składanych w toku postępowania, a wyłącznie taki charakter ma pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. Istotne jest to, że organowi została przesłana skarga i zawiadomienie o terminie rozprawy. Pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. nie było nową skargą, a jedynie modyfikacją dotychczasowej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ zarzut nieważności postępowania został postawiony w ramach podstaw kasacyjnych i okazał się niezasadny, zostanie on omówiony wraz z pozostałymi zarzutami podniesionymi w podstawach skargi kasacyjnej, ponieważ pozostaje z nimi w związku.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że skarżący po wydaniu w dniu 8 sierpnia 2011 r. postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, uwzględniającego jego zażalenie na bezczynność, wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, co uprawniało go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie zdaje się w ten sposób twierdzić, że po wydaniu w dniu 8 sierpnia 2011 r. postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, uwzględniającego zażalenie na bezczynność, skarżący B. P. powinien ponownie wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w przeciwnym razie skarga powinna podlegać odrzuceniu. W okolicznościach niniejszej sprawy jest to stanowisko nieuprawnione.

Z ustalonego przez Sad I instancji stanu faktycznego (nie zakwestionowanego w skardze kasacyjnej) wynika, że w dniu 6 czerwca 2011 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność organu, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., w sprawie rozpoznania jego wniosku o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, działając na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., uznało zażalenie B. P. za uzasadnione i postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 października 2011 r. Skarga na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona natomiast za pośrednictwem organu (jak sam twierdzi) w dniu 12 września 2011 r. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona wykorzystała więc środek zaskarżenia bezczynności, w postaci zażalenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu strona jest zobowiązana jedynie wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., gdyż tylko to jest warunkiem dopuszczalność wniesienia skargi do sądu. Natomiast po wyczerpaniu środka zaskarżenia strona nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, dopóki organ pozostaje w bezczynności i nie załatwia sprawy, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia o zażaleniu przez organ wyższego stopnia. Treść postanowienia organu wyższego stopnia, wydanego w trybie art. 37 § 2 K.p.a., może mieć co najwyżej wpływ na zasadność skargi na bezczynność, ale nie na jej dopuszczalność. Pamiętać przy tym należy, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Pogląd ten nie jest kwestionowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07, LEX nr 437951).

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. i 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez niedoręczenie organowi pisma skarżącego z dnia 1 grudnia 2011 r., stanowiącego faktycznie nową skargę i uniemożliwienie tym zajęcia stanowiska co do jej treści, w tym skorzystania z możliwości uwzględnienia tej skargi przed rozpoczęciem rozprawy, czym sąd pozbawił stronę możliwości obrony swoich praw. Zarzut ten opiera się bowiem na nieprawdziwym założeniu, że pismo skarżącego z dnia 1 grudnia 2011 r. stanowiło nową skargę. Tak jednak nie było, gdyż pismo skarżącego z dnia 1 grudnia 2011 r. należy traktować jako pismo procesowe złożone w toku postępowania sądowego, zainicjowanego skargą doręczoną organowi w dniu 12 września 2011 r. Zasadą jest, że pisma we wszczętym już postępowaniu sądowym kierowane są bezpośrednio do sądu, który w ramach zasady oficjalności doręczeń (art. 65 p.p.s.a.), przekazuje je w odpisie innym stronom i uczestnikom postępowania (art. 75 p.p.s.a.). Wyjątek stanowią doręczenia pomiędzy adwokatami i radcami prawnymi (art. 66 § 1 p.p.s.a.). W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2011 r. skarżący cofnął wniosek o przyznanie mu prawa pomocy, zawarty w skardze wszczynającej postępowanie, co ewidentnie świadczy o nawiązaniu do pierwotnej skargi i dodatkowo domagał się orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o wymierzenie organowi grzywny. Nie była to zatem nowa skarga, ani nowa sprawa, a więc nie było konieczności przesyłania tego pisma za pośrednictwem organu (art. 54 § 1 p.p.s.a.).

Jest przy tym bezsporne, że odpis tego pisma (z jego treści wynika, że takowy został nadesłany) Sąd Wojewódzki powinien, z uwzględnieniem zasady kontradyktoryjności (art. 47 w zw. z art. 65 § 1 i art. 75 p.p.s.a.) przekazać organowi, czego nie uczynił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi to jednak o nieważności postępowania, ze względu na przesłankę określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

"Naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Przyjąć zatem wypada dopuszczalność tego stwierdzenia, jedynie w razie kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym" (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 136/12, LEX nr 1116290). Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności trzeba sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu, a w końcu trzeba zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1114/10).

W niniejszej sprawie nastąpiło wprawdzie naruszenie przepisów procesowych, związanych z zasadą kontradyktoryjności postępowania, ale nie uniemożliwiło to stronie podjęcia obrony jej praw, gdyż modyfikacja skargi w postaci cofnięcia wniosku o przyznanie prawa pomocy nie dotyczyła praw organu w tym postępowaniu, a o rażącym naruszeniem prawa i o wymierzeniu organowi grzywny sąd mógł orzec także z urzędu, niezależnie od wniosku skarżącego (zob. art. 149 p.p.s.a.). W tej sytuacji obronę przed tym zakresem wyroku, organ mógł podjąć już na podstawie skargi przekazanej mu w dniu 12 września 2011 r., tyle że bezpodstawnie uznał ją, jak sam twierdzi w odpowiedzi na skargę, za bezzasadną, a nawet za bezprzedmiotową (tak w skardze kasacyjnej).

Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.