Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 684/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 148 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca" lub "strona"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. - Nr [...], oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie logopedii, na obszarze: [...].

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej także: "[...]OW NFZ") w dniu 25 lutego 2013 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2012 r. do 30 czerwca 2016 r. w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie: logopedia, na obszarze: [...].

Oferentów przystępujących do ww. konkursu obowiązywały wymagania wskazane m. in. w:

1. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653 ze zm.);

2. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm., dalej także: "zarządzenie 46/2011/DSOZ";

3. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm., dalej także: "zarządzenie 54/2011/DSOZ.";

4. Zarządzeniu Nr 71/2012/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieki specjalistycznej ze zm., zwanym dalej także: "zarządzeniem 71/2012/DSOZ".

Zgodnie z warunkami ogłoszonego konkursu, ofertę należało złożyć w siedzibie [...] OW NFZ pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką oferenta, w terminie do dnia 13 marca 2013 r. Ze względu na zgłaszane przez oferentów problemy z dokonywaniem zmian w "Portalu Świadczeniodawcy" termin składania ofert przesunięto na dzień 18 marca 2013 r. W związku z powyższym otwarcie ofert nastąpiło nie w dniu 15 marca 2013 r. ale w dniu 20 marca 2013 r.

W części jawnej postępowania, komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u dwóch oferentów, w tym u strony w dniu 24 kwietnia 2013 r., i przyjęła do dalszego postępowania 4 oferty. Z rankingu otwarcia z dnia 24 maja 2013 r. wynikało, iż oferta strony zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą 27,333 punktów w tym za: ofertę cenową 20,000 punktów; jakość 0,000 punktów; dostępność 7,333 punktów.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru jednego oferenta w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania w dniu 14 czerwca 2013 r. W wyniku przeprowadzenia przedmiotowego konkursu wybrano ofertę, która w rankingu końcowym uzyskała najwięcej, tj. 29,000 pkt.

W dniu 20 czerwca 2013 r. strona wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego postępowania konkursowego.

Dyrektor [...]OW NFZ, pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest, przed wydaniem decyzji, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Strona skorzystała z przysługującego mu prawa 25 czerwca 2013 r.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor [...]OW NFZ oddalił odwołanie skarżącej.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Prezesa NFZ. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu przedmiotowego konkursu ofert naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady jawności, zaufania do organów państwa, legalizmu i lojalności, a ponadto braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym,

- art. 134 ustawy o świadczeniach, w szczególności poprzez naruszenie zasad: równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców, prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz niezmienności przepisów prawa materialnego w okresie prowadzenia konkursu ofert.

W związku z powyższym świadczeniodawca wniósł o wydanie decyzji uwzględniającej odwołanie, uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Podkreślił fakt zakwestionowania przez komisję konkursową jej odpowiedzi w formularzu konkursowym dotyczącej dostępu do przedmiotowych świadczeń dla osób niepełnosprawnych w miejscu ich udzielania, a także do kryteriów zawartych w ww. zarządzeniach Prezesa NFZ, w tym ich przejrzystości i szczegółowości. Odwołujący wniósł ponadto o:

- zapoznanie go z całością ofert, wraz z wszelkimi załącznikami złożonymi przez poszczególnych oferentów w ramach przeprowadzonego konkursu,

- przedłożenie przez organy NFZ ciągu pełnomocnictw od Prezesa NFZ, z których wynikałoby w szczególności uprawnienie p.o. dyrektora [...] Oddziału NFZ do wydawania zarządzeń w zakresie postępowania ofertowego będących w jego kompetencji,

- przedłożenie wszystkich przepisów wewnętrznych NFZ regulujących zasady ogłaszania, tryb prowadzenia oraz kryteria oceny poszczególnych ofert z rozbiciem na poszczególne elementy wymaganych kryteriów.

Strona wskazała również na fakt zmiany w zarządzeniach Prezesa NFZ w trakcie przedmiotowego postępowania konkursowego. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że organ NFZ niezgodnie ze stanem prawnym wskazuje w skarżonej decyzji, że wszystkie przepisy i reguły, według których prowadzono postępowanie konkursowe były przez cały czas konkursu niezmienne i stałe.

Prezes Funduszu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uwzględnił powyższe odwołanie i uchylił skarżoną decyzję Dyrektora [...]OW NFZ. W ocenie Prezesa Funduszu organ I instancji powinien okazać stronie pełne akta sprawy, w tym dokumentację ofertową podmiotów konkurencyjnych wobec skarżącej.

Organ I instancji związany stanowiskiem przedstawionym we wskazanej wyżej decyzji Prezesa NFZ przeanalizował powtórnie zarzuty podniesione w odwołaniu i w dniu 3 października 2013 r., w trybie art. 10 k.p.a. okazał skarżącej wszystkie dokumenty i materiały konkursowe zgromadzone w niniejszej sprawie. Strona po zapoznaniu się z aktami sprawy nie wniosła uwag.

Po ponownej analizie sprawy, decyzją z [...] października 2013 r. Dyrektor [...]OW NFZ oddalił odwołanie skarżącej.

W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor [...]OW NFZ przedstawił szczegółowy przebieg postępowania konkursowego wraz ze szczegółową informacją o uzyskanej punktacji w rankingu końcowym. W podsumowaniu wykazał, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Stwierdził ponadto, że w trakcie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony odwołującej się i brak jest podstaw faktycznych do uwzględnienia jej stanowiska.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Funduszu. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu przedmiotowego konkursu ofert naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., w związku z art. 107 § 1 k.p.a., w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach, tj. nieważności decyzji z mocy prawa, poprzez jej wydanie (podpisanie) przez osobę "pełniącą obowiązki" Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Fundusz Zdrowia, jak również naruszenie zasady legalizmu, jawności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz lojalności w w/w aspekcie,

• art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez niezrealizowanie normatywnego wymogu wykonania decyzji objętej rygorem natychmiastowej wykonalności,

Nadto skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu przedmiotowego konkursu ofert naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez:

a) naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców,

b) naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji

c) zasady niezmienności przepisów prawa materialnego w okresie prowadzenia konkursu ofert na kontraktowanie opieki medycznej,

- art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez brak uwzględnienia w przedmiotowym konkursie kryteriów ciągłości oraz kompleksowości usług oraz w zakresie kryterium jakości uwzględnienie wymogu weryfikacji jakości przez podmiot zewnętrzny.

Skarżąca ponownie podniosła kwestię niezapewnienia w toku postępowania odwoławczego czynnego i pełnego udziału strony w toku tego postępowania. Wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia ciągu pełnomocnictw od Prezesa NFZ, z których wynikałoby uprawnienie p.o. Dyrektora [...]OW NFZ do wydawania zarządzeń w zakresie postępowania ofertowego w zakresie jego kompetencji; zobowiązanie do przedłożenia wszystkich przepisów wewnętrznych NFZ regulujących zasady ogłaszania, tryb prowadzenia oraz kryteria oceny poszczególnych ofert z rozbiciem na poszczególne elementy wymaganych kryteriów, które w jej ocenie są zbyt szerokie i zawierają kilka odrębnych elementów oceny.

Prezes NFZ skarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że do akt administracyjnych sprawy dołączono akt powołania, z dniem 28 października 2013 r. T.J. na stanowisko Dyrektora [...]OW NFZ, podpisany w dniu 21 października 2013 r. Stąd też organ odwoławczy uznał, że zarzuty dotyczące kwestii nieważności decyzji podpisanej przez p.o. dyrektora [...]OW NFZ M. P. w dniu 25 października 2013 r. są bezzasadne.

Prezes NFZ wyjaśnił, że pismem z dnia 10 września 2013 r. Dyrektor [...]POW NFZ zawiadomił stronę o tym, że do dnia 28 października 2013 r. zostanie wydana decyzja dotycząca wniesionego odwołania. Nadto, Dyrektor [...]OW NFZ poinformował skarżącą wyżej wskazanym pismem o możliwości zapoznania się z dokumentami dotyczącymi przedmiotowej sprawy. W dniu 3 października 2013 r., w trybie art. 10 k.p.a. okazano stronie wszystkie dokumenty i materiały zebrane w rozpatrywanej sprawie w siedzibie [...]OW NFZ. Powyższe działanie Dyrektora [...]OW NFZ zapewniło skarżącej czynny i pełny udział w przeprowadzonym postępowaniu w I instancji. Także Prezes NFZ, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., pismem z dnia 21 listopada 2011 r. poinformował stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 134 ustawy o świadczeniach stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła żadnych szczegółowych dowodów potwierdzających powyższy zarzut. W ocenie Prezesa NFZ

wszystkie oferty zostały poddane jednolitej ocenie poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń określonych w warunkach zawierania umów oraz pod kątem kryteriów oceny ofert, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza postępowania konkursowego potwierdziła jego przeprowadzenie przez Komisję Konkursową zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz wynikającymi z nich zasadami równego traktowania wszystkich oferentów, zarówno w zakresie ogłoszenia jak również przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. W ocenie organu nie miało miejsca naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem podstawą oceny oferty skarżącej były określone we wskazanych wyżej zarządzeniach Prezesa Funduszu warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych ich rodzajach, natomiast o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował oferent starający się o zawarcie umowy, oceniane według kryteriów ustalonych przez Prezesa Funduszu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez wyłączenie z kryteriów oceny ofert zasady "ciągłości" i "kompleksowości" Prezes NFZ stwierdził, że ocena wszystkich ofert została przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu 54/2011/DSOZ ze zm.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że [...]OW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Zauważył ponadto, iż świadczenia zdrowotne w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. - w zakresie przepisów postępowania administracyjnego:

1) artykułu 104 k.p.a. w związku art. 140 k.p.a. poprzez "załatwienie sprawy" bez należytego rozpoznania - podniesionego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej - zarzutu wydania przez tejże decyzji pierwszoinstancyjnej przez osobę nieuprawnioną, tj. zarzutu naruszenia:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., w związku z art. 107 § 1 k.p.a., w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach, czyli nieważność decyzji z mocy prawa, poprzez wydanie (podpisanie) jej przez osobę "pełniącą obowiązki" Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, w okolicznościach, gdy:

a) ustawa o świadczeniach, statut NFZ oraz regulamin organizacyjny [...]OW NFZ, nie przewidują normatywnego charakteru instytucji - organu NFZ, czy to w odniesieniu do Centrali Funduszu, czy też w odniesieniu do jego jednostek terenowych - osób "pełniących obowiązki" rzeczonego organu,

b) braku indywidualnego upoważnienia pochodzącego od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia konkursu ofert AOS Logopedia Powiat [...] wraz z upoważnieniem do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji indywidualnej,

- art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 108 k.p.a. w zakresie niewykonania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji kasatoryjnej,

2) naruszenie zasady legalizmu, jawności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz lojalności, w w/w aspekcie i koincydencji z zarzutem z pkt 1),

II. w zakresie prawa materialnego:

1) art. 134 ustawy o świadczeniach, a w szczególności;

a) naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców,

b) naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

c) zasady niezmienności przepisów prawa materialnego w okresie prowadzenia konkursu ofert na kontraktowanie opieki medycznej,

2) art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy, iż ustalenie i przyjęcie kryteriów porównania ofert z naruszeniem zasady ciągłości, kompleksowości oraz jakości w wyniku:

- braku uwzględnienia w kryteriach porównawczych, a zatem pominięcie w zakresie normatywizowania tychże kryteriów, ustawowego nakazu uwzględnienia kryteriów ciągłości oraz kompleksowości usług, co czyni ustalenie zasad konkursu oraz oceny ofert wadliwym prawnie, a co za tym idzie wadliwym faktycznie - w stosunku do wszystkich oferentów,

- w zakresie kryterium jakości, uwzględnienie wymogu weryfikacji jakości przez podmiot zewnętrzny, poprzez kryterium posiadania certyfikatu ISO, w sytuacji, gdy:

a) braku podstaw prawnych do egzekwowania takiego obowiązku od świadczeniodawców (żadna norma prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na jakikolwiek podmiot wymogów posiadania rzeczonego certyfikatu),

b) braku określenia, który z posiadanych rodzajów certyfikatów oceniający uważa za spełniający wymogi konkursu,

c) nieuwzględnienia faktu, iż kryteria kontroli jakości dokumentowane certyfikatami ISO wynikają z innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie usług opieki zdrowotnej, a które oferent musi spełniać na podstawie przepisów odrębnych, a co za tym idzie, wymóg posiadania certyfikatu, w żadnym razie nie zwiększa posiadanych przez oferenta uprawnień, nie czyni jego oferty atrakcyjniejszą, a jedynie pusto i nierelewantnie mnoży wymogi formalne posiadania przez oferentów takich samych uprawnień i cech wynikających z innych tytułów, przy jednoczesnym zróżnicowaniu oceny punktowej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o jej zmianę poprzez uwzględnienie odwołania skarżącej od decyzji p.o. Dyrektora NFZ [...] Oddziału Wojewódzkiego, z dnia [...] października br. opublikowaną na stronach internetowych NFZ w dniu [...] października i doręczoną w dniu 29 października br. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia w zakresie przeprowadzonego konkursu świadczeń opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności oraz zasadami współżycia społecznego.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1b), inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy organu I instancji nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Strona skarżąca formułuje w skardze trojakiego rodzaju zarzuty. Wskazuje na nieważność przeprowadzonego przez organy NFZ postępowania, jak również na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut nieważności przeprowadzonego w postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż jest on w oczywisty sposób niezasadny, gdyż organy rozpatrujące sprawę były należycie reprezentowane, zarówno przy wydaniu decyzji I instancji, jak również innych aktów administracyjnych dotyczących przedmiotowego postępowania konkursowego. W szczególności nie brała w tym postepowaniu udziału osoba nieuprawiona. Powyższe akty administracyjne zostały bowiem podpisane z upoważnienia imiennego udzielonego przez Prezesa NFZ, który to dokument znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Konstrukcja ta oznacza, że legitymacja do podpisania aktów w imieniu organu została przeniesiona na osobę działającą z upoważnienia. Upoważnienie wyraża prawo do działania w zakresie przewidzianym w upoważnieniu zarówno z mocą, jak i ze skutkiem tożsamym, jak działanie osoby pierwotnie umocowanej (z upoważnienia której akty administracyjne zostały podpisane). Z akt sprawy wynika, że upoważnienie nie zostało przekroczone, co oznacza brak podstaw do uwzględnienia skargi w tym zakresie.

W ocenie Sądu nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez organy administracji w istotnym stopniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Na wstępie rozważań prowadzących do takiego wniosku wskazać należy, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach), nałożony na organy NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez organy NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Zadaniem organów NFZ prowadzącym postępowanie administracyjne w tym zakresie jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że ma miejsce nie tylko zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym, przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest zatem dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym, w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podnieść przy tym należy, iż zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się przede wszystkim w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach oraz w trybie określonych w ustawie o świadczeniach. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa NFZ.

W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert powinni spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wymienione na wstępie uzasadnienia. Dodać należy, iż warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Z akt sprawy wynika, iż oferta strony skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującej jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe przyjęcie sposobu oceny ofert pod względem kryteriów, określonych w zarządzeniu 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. Sąd zauważa, iż w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym wszystkie złożone oferty były ocenione przy uwzględnieniu tych samych kryteriów tj. ceny, jakości oraz dostępności. Komisja odstąpiła natomiast od zastosowania kryterium ciągłości oraz kompleksowości świadczonych usług.

Odnosząc się w tym kontekście do zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach podnieść należy, iż zgodnie z tym przepisem "porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność (...)", co oznacza, że wskazane kryteria oceny ofert zostały wymienione w sposób przykładowy, niewiążący ściśle organów NFZ . Wykładnia literalna oraz funkcjonalna tego przepisu ww. ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że nie wszystkie wskazane w nim kryteria muszą mieć zastosowanie w danej sprawie. Takie stanowisko podyktowane jest także praktyką prowadzenia postępowań konkursowych, dla których w zależności od ich przedmiotu, niektóre z kryteriów mogą nie mieć znaczenia lub wręcz uniemożliwić przystąpienie do konkursu podmiotom nie świadczącym wcześniej określonych usług medycznych, jak to może mieć miejsce w odniesieniu do kryterium ich ciągłości.

W analizowanym przypadku przedmiot konkursu został ograniczony do ścisłego obszaru specjalizacji usług opieki zdrowotnej, jaką stanowi logopedia. Stąd też interpretacja ww. przepisu w kierunku zastosowania wszystkich przewidzianych ustawą o świadczeniach kryteriów mogłaby okazać się z jednej strony nieracjonalna ekonomicznie, z drugiej zaś naruszać zasadę dostępu społeczeństwa do świadczeń zdrowotnych oferowanych przykładowo przez inne (w tym nowopowstałe) podmioty na rynku medycznym. Ponadto mogłoby to prowadzić do ograniczenia konkurencji na tym rynku, której gwarancją pozostają w szczególności otwarte i ogólnodostępne konkursy ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Potwierdzenie takiego stanowiska można znaleźć w ukształtowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującej, iż wolą ustawodawcy było pozostawienie otwartego, a nie zamkniętego katalogu kryteriów ogłaszanych przez organy NFZ konkursów w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej (przykładowo por. powołany wyżej wyrok NSA II GSK 262/10).

Kierując się powyższą wykładnią istotne jest natomiast, aby wszystkie oferty były jednakowo oceniane tj. według tych samych kryteriów. W tym kontekście, wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, kreującego zasadę równości obowiązującą w tym postępowaniu.

Jak już wcześniej wskazano, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen.

W szczególności nie stanowi takiego naruszenia przypisanie dodatkowej punktacji w ramach dokonywanej oceny kryterium jakości świadczonych przez oferentów usług legitymujących się certyfikatem ISO, który wskazuje na uznany międzynarodowy standard ich wykonywania. Certyfikat ten może zatem stanowić jeden z elementów oceny (weryfikacji) jakości gwarantowanych przez oferentów świadczeń opieki zdrowotnej, a jego brak przez stronę skarżącą (jednego z oferentów) nie uprawnia do konstatacji, iż w ten sposób naruszona została zasada równości oraz uczciwej konkurencji. Takie twierdzenie byłoby uprawnione jedynie w sytuacji, gdyby strona skarżąca o takim elemencie kryterium oceny jakości nie zostałaby poinformowana, czemu przeczy złożone przez nią na wstępnym etapie procedury konkursowej oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami ogłoszonego konkursu.

W ocenie Sądu postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Dodać trzeba, iż zarówno organ I instancji, jak i Prezes NFZ nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie ilości punktów przyznanej poszczególnym oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszym postępowaniu, co już podkreślono na wstępie, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym oferenta oraz czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami organów obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Dotyczy to także kwestii proceduralnych, stanowiących trzeci rodzaj zarzutów skarżącej. W tym zakresie Sąd nie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie potwierdził się zarzut naruszenia art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 108 k.p.a., w zakresie niewykonania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji kasatoryjnej Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w skarżonej decyzji, iż ww. przepisy nie miały zastosowania w przypadku rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.