Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3050/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Gminy Swarzędz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 476/15 w sprawie ze skargi w sprawie ze skargi A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budowli oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 476/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K., K. M., E. P., C. S., P. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budowli, uchylił zaskarżoną decyzję, zasądzając jednocześnie od organu na rzecz skarżących kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 26 marca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej; PINB) przeprowadził kontrolę działek o nr ewid. [...]7 oraz [...]8, położonych w obrębie ulic K. i R. w Swarzędzu, dotycząca legalności wybudowania asfaltowej ścieżki spacerowo-rowerowej, obramowanej krawężnikami betonowymi, o szerokości 3,0 m. Ustalono, że obiekt ten został wybudowany ok. 1998r. Obecni podczas kontroli oraz w ramach dalszych czynności organu przedstawiciele Spółdzielni Mieszkaniowej w Swarzędzu (dalej SM), jak również pełnomocnik współwłaścicieli nieruchomości twierdzą, że inwestorem głównym ścieżki spacerowo-rowerowej, wykonanej bez wiedzy i zgody właścicieli, była Gmina Swarzędz, a inwestorem zastępczym Spółdzielnia Mieszkaniowa. W ocenie SM, przedmiot postępowania stanowił element robót budowlanych dotyczących inwestycji publicznych objętych przedłożonymi do akt umowami z dnia [...] lipca 1987r. nr [...] oraz nr [...], których głównym inwestorem była Gmina Swarzędz. Gmina Swarzędz podnosiła, że nie jest inwestorem przedmiotowej budowli, której nie finansowała. W zasobach Starostwa Powiatowego w Poznaniu nie odnaleziono dokumentów, dotyczących zgłoszeń lub pozwoleń na budowę dla przedmiotowej nieruchomości, dotyczących ścieżki rowerowej.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej: p.b.), PINB nakazał SM: 1) wstrzymać roboty budowlane, polegające na budowie ścieżki rowerowej; 2) przedstawić - w terminie 30 dni: a) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zaświadczenie Burmistrza Swarzędza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), b) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. PINB nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej w Swarzędzu rozbiórkę ścieżki rowerowej, położonej w obrębie ulic K. oraz R. w Swarzędzu, na działkach o nr. ewid. [...]7 oraz [...]8.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] maja 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie sprawę, PINB uzyskał od Rady Miejskiej w Swarzędzu kopie uchwał budżetowych Gminy Swarzędz obejmujących rok 1998 oraz przesłuchał W. K. - przedstawiciela [...] sp. z o.o., który zeznał, iż był kierownikiem robót budowlanych związanych z budową ścieżki rowerowej, a dokumentację otrzymywał od SM, która - według jego wiedzy - była inwestorem. Organ uzyskał też informację od Wojewody Wielkopolskiego, iż w latach 1996-2001 SM uzyskała z budżetu państwa refundację środków własnych wydatkowanych na realizację infrastruktury technicznej na podstawie powoływanych umów, przy czym inwestycje objęte refundacją realizowane były w latach 1998-2000. Ponadto w dniu 3 czerwca 2013r. zeznania złożyli M. P.-R., R. L. i A. T. M. P.- R., będąca pracownikiem SM, zeznała, iż według jej wiedzy, Spółdzielnia była inwestorem zastępczym, natomiast inwestorem głównym był UMiG, a ścieżka prawdopodobnie była finansowana ze środków publicznych. R. L. zeznała, iż była inspektorem nadzoru inwestorskiego z ramienia Spółdzielni, Spółdzielnia była inwestorem zastępczym, natomiast inwestorem głównym był UMiG Swarzędz. Natomiast A. T. - Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz zeznał, iż Gmina Swarzędz nie wydatkowała żadnych środków na budowę ścieżki rowerowej i nie ubiegała się o pozyskanie takich środków, a przedmiotowy teren nie był objęty umowami w planach realizacyjnych jednostek osiedlowych. Zeznał też, iż w czasie prowadzenia rozmów z właścicielami nieruchomości był przekonany, że inwestorem ścieżki była Gmina, jednak rozmów zaprzestano po uświadomieniu, że nie była to inwestycja gminna. A. T. nie pamiętał, czy właściciele nieruchomości, na których znajduje się ścieżka, wnioskowali o ustalenie lub zmianę przeznaczenia nieruchomości. Następnie w kolejnych pismach M. P.-R. i R. L. wskazały, iż według dokumentów będących w posiadaniu Spółdzielni, ścieżka wykonana została w 2000r. Potwierdzili to inni świadkowie.

PINB postanowieniem z [...] września 2013r. nr [...], nakazał Miastu i Gminie Swarzędz: 1) wstrzymać roboty budowlane, polegające na budowie ścieżki rowerowej, położonej na działkach o nr ewid. [...]7 i [...]8; 2) przedstawić - w terminie 30 dni - a) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zaświadczenie Burmistrza Swarzędza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), b) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., PINB nakazał A. K., K. M., E. P., C. S., P. S. i Staroście Poznańskiemu: 1) wstrzymać roboty budowlane, polegające na budowie ścieżki rowerowo-spacerowej pomiędzy ulicami K. i R. w Swarzędzu, położonej na działkach nr [...]7, [...]2 i [...]3; 2) przedstawić - w terminie 30 dni: a) zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie części ścieżki zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]7, b) ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ścieżki spacerowo-rowerowej pomiędzy ulicami K. i R. w Swarzędzu, na działkach o nr ewid. [...]7, [...]2 i [...]3 z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w zakresie części ścieżki zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]2 i [...]3, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rezultacie niewykonania obowiązków wynikających z powyższego postanowienia PINB wydał dwie decyzje częściowe z dnia [...] października 2014r.:

1) nakazującą Staroście Poznańskiemu rozbiórkę części ścieżki spacerowo-rowerowej pomiędzy ulicami K. i R. w Swarzędzu na terenie działki nr [...]2, obręb Swarzędz (znak [...]) oraz

2) nakazującą A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S., rozbiórkę części ścieżki spacerowo-rowerowej pomiędzy ulicami K. i R. w Swarzędzu na terenie działek nr [...]7 i [...]3, obręb Swarzędz ([...]).

Na skutek odwołania A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S. od drugiej z powyższych decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że dla budowy przedmiotowej ścieżki, stanowiącej budowlę, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, konieczne było otrzymanie pozwolenia na budowę, którego, jak ustalono w toku postępowania nie uzyskano. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, co do tego, że inwestorem głównym przedmiotowej ścieżki była Gmina Swarzędz, a Spółdzielnia jedynie tzw. inwestorem zastępczym. Powołał się przy tym na znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dokumenty tj.: zawarte między UMiG a SM umowy z dnia [...] lipca 1987r. nr [...] i nr [...], pismo Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2013r. ([...]), pismo Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001r. ([...]).

WINB uznał, że brak jest podstaw do twierdzenia, by ww. umowy nie obejmowały wykonania przedmiotowej ścieżki, tym bardziej, że potwierdzają to zeznania świadków - M. P.-R. - pracownika SM, R. L. – inspektora nadzoru inwestorskiego z ramienia SM jako inwestora zastępczego, P. B. - członka Zarządu SM, a także wyjaśnienia samej SM zawarte w piśmie z dnia [...] października 2005r. i protokół badania dokumentów i ewidencji Urzędu Kontroli Skarbowej w Poznaniu z postępowania kontrolnego w sprawie prawidłowości obciążania budżetu państwa przez wojewodów kwotami z tytułu refundacji gminom wydatkowanych środków własnych na inwestycje infrastrukturalne, określone w umowach zawartych przed 27 maja 1990r., w tym inwestycji obejmującej przedmiotową ścieżkę. Organ II instancji dodał, że z akt sprawy wynika też, że Gmina Swarzędz prowadziła negocjacje z prywatnymi właścicielami działek w sprawie wykupu gruntu, na którym zlokalizowana jest część przedmiotowej ścieżki, lecz zakończyły się one niepowodzeniem ze względu na cenę. WINB nie dał natomiast wiary twierdzeniom A. T. - ówczesnego Wiceburmistrza Swarzędza, który twierdził, iż odstąpił od negocjacji po tym jak zorientował się, że Gmina nie była inwestorem przedmiotowej ścieżki. Stanowisko takie Gmina prezentuje również w postępowaniu cywilnym, lecz jest ono sprzeczne z pozostałym materiałem dowodowym. Ponadto, z korespondencji wewnętrznej UMiG (pismo z dnia [...] września 2008r.) również wynika, iż wykup nieruchomości przekraczał dostępne wówczas środki finansowe, a mimo to, Gmina dokonywała systematycznego koszenia trawy oraz uprzątania śmieci. WINB zaznaczył, że jednocześnie żaden inny dowód nie potwierdził prawdziwości twierdzeń A. T. Między innymi faktury VAT, w których jako nabywca wskazana została SM, nie wyklucza działania tego podmiotu wyłącznie w charakterze inwestora zastępczego.

WINB wskazał też, że z uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy Swarzędz nr XVI/110/87 z dnia 23 kwietnia 1987r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkaniowej Swarzędz - Południe, z rysunku planu wynika, iż działki o nr ewid. [...]7 i [...]8 wchodziły w skład jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem G, na terenie której zaplanowano tereny komunikacji pieszej i pieszej z możliwością wjazdu. Z umowy nr [...] z [...] lipca 1987r. wynika zaś, że dotyczyła ona właśnie dzielnicy Swarzędz - Południe i obejmowała m.in. właśnie komunikację osiedlową. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XLIW235/94 z dnia 21 lutego 1994r. (Dz.Urz.Woj. Pozn. Nr 4 z dnia 28 marca 1994r. poz. 43) teren, na którym znajduje się ścieżka, przeznaczony był pod działalność oświatową. Z uwagi jednak na wystarczające zabezpieczenie innych miejsc pod oświatę - jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XXXVII/267/97 z dnia 8 lipca 1997r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Swarzędza obejmującej działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...]7, położoną w Swarzędzu przy ulicy G. - możliwa była zmiana przeznaczenia gruntu, której istotnie dokonano. Przedmiotowy teren został przeznaczony pod zieleń publiczną o otwartej funkcji rekreacyjnej, w świetle czego, trudno zdaniem WINB, przyjąć, by nie miało to żadnego związku z planami inwestycyjnymi Gminy. Skoro zatem miał to być teren przeznaczony na inwestycje o charakterze publicznym (zieleń publiczna) z "otwartą funkcją rekreacyjną", to teren ten miał służyć celom publicznym, które - co do zasady - realizuje Gmina. Co więcej, zgodnie z uchwałą Nr LX/371/2010 z dnia 8 czerwca 2010r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę oznaczoną nr geodezyjnym [...]7, położoną w Swarzędzu przy ulicy G. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 169, poz. 3188 z dnia 30 sierpnia 2010r., ustalono przeznaczenie: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN); 2) tereny zieleni urządzonej (1ZP); 3) tereny komunikacji: a) publicznych dróg dojazdowych (1KDD, 2 KDD), b) publicznego ciągu pieszego (1KDX, 2 KDX). Za wyjątkiem terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nadal jest więc to teren o przeznaczeniu na inwestycje publiczne.

Uznając, że inwestorem głównym ścieżki była Gmina Swarzędz, natomiast SM była jedynie tzw. inwestorem zastępczym, WINB podkreślił, że Prawo budowlane nie przewiduje uczestnika procesu budowlanego w postaci inwestora zastępczego. Zastępstwo inwestycyjne jest zatem wyłącznie umową wiążącą inwestora głównego z innym podmiotem, na mocy której przekazywane są do wykonania pewne czynności, związane z realizacją inwestycji. W konsekwencji, inwestor zastępczy nie może być podmiotem, na który nakładane będą obowiązki w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Następnie WINB powołał art. 48 ust 1 p.b. i wskazał, że warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu powstałego w drodze tzw. samowoli budowlanej, jest brak możliwości jego zalegalizowania. Dlatego też PINB wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. z dnia [...] sierpnia 2014r. zobowiązujące do przedłożenia wskazanych w nim dokumentów, wyznaczając termin 30 dni od daty doręczenia tegoż postanowienia. Pomimo upływu terminu, żaden z podmiotów zobowiązanych postanowieniem nie przedłożył wymaganych dokumentów, nie zwrócił się o przedłużenie terminu ani też nie wykazał, by podjął jakiekolwiek działania w celu ich zgromadzenia. W związku z tym WINB stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 i 4 p.b.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że działki, na których wykonano ścieżkę nie należą do inwestora, lecz do osób prywatnych (działki nr [...]7 i [...]3) oraz do Skarbu Państwa (działka nr [...]2), w imieniu i na rzecz którego działa Starosta Poznański. Wskazał przy tym na wątpliwości, co do tego, na kogo nakładać obowiązek rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor robót oraz właściciel nieruchomości to różne osoby/podmioty. Różna jest bowiem interpretacja art. 52 p.b. W oparciu treść tego przepisu pojawiały się dwie odmienne koncepcje. Według jednej z nich, nieuzasadnione jest nakładanie obowiązków na właściciela niebędącego inwestorem, przy czym nałożenie obowiązku na inwestora nieposiadającego tytułu prawnego do obiektu budowlanego nie czyni decyzji niewykonalną. Organ II instancji stwierdził, że w ostatnim czasie, coraz częściej dopuszczalność nałożenia nakazu na inwestora sądy administracyjne obwarowują dodatkowym tytułem posiadania przez niego tytułu prawnego do obiektu budowlanego/nieruchomości. WINB uznał za trafny pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże warunkiem jest by posiadał on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W związku z tym, w ocenie WINB, organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązki na właścicieli działek, gdyż inwestor - Gmina Swarzędz nie może aktualnie wykazać się tytułem prawnym, który umożliwiałby wykonanie nałożonych obowiązków. Natomiast problematyka kosztów, które niesie ze sobą obowiązek rozbiórki, może być przedmiotem roszczeń właścicieli wobec inwestora, które to roszczenia mogą być dochodzone jedynie na drodze cywilnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S., zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., poprzez nałożenie na skarżących obowiązku rozbiórki części ścieżki spacerowo-rowerowej, mimo iż została ona wybudowana bez wiedzy skarżących, jako wynik samowoli budowlanej i bezprawnego działania Gminy Swarzędz oraz

- przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób godzący w słuszny interes skarżących, przejawiający się w fakcie obarczenia ich odpowiedzialnością za bezprawne działania Gminy Swarzędz, w związku z dokonaną samowolą budowlaną na nieruchomości, stanowiącej ich współwłasność.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] października 2014r., a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Podnieśli, iż jakkolwiek w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono prawidłowo, że przedmiotowa inwestycja była aktem samowoli budowlanej, a jej sprawcą była Gmina Swarzędz, to WINB błędnie zobligował skarżących do dokonania rozbiórki niniejszej budowli, w części znajdującej się na działkach nr [...]7 i [...]3. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 52 w zw. z art. 48 p.b., zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania zawarte w k.p.a. i jako taka nie może się ostać. Organy orzekające nie wzięły pod rozwagę faktu, iż wybudowanie asfaltowej ścieżki spacerowo-rowerowej, odbyło się bez zgody i wiedzy współwłaścicieli przedmiotowych działek, na której została zrealizowana inwestycja. Gmina Swarzędz prowadziła negocjacje z właścicielami działek, na których znajduje się część inwestycji i zakończyły się one niepowodzeniem. Mimo to Gmina Swarzędz podjęła się budowy ścieżki spacerowo-rowerowej, wiedząc, iż będzie to miało charakter samowoli budowlanej. Skarżący podali, że bezspornym jest, że od 2005r. przedmiotowymi nieruchomościami faktycznie włada Gmina Swarzędz. Na posiadanie ww. nieruchomości przez Gminę Swarzędz składała się wola i zamiar posiadania wyrażony, w sposób świadomy i skonkretyzowany, zarówno przez podjęcie uchwały Rady Gminy Swarzędz nr LX/371/2010 z dnia 8 czerwca 2010r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę [...]7, jak i przez zlecenie prac polegających na wybudowaniu ścieżki spacerowo-rowerowej. Ponadto z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że proces budowlany był monitorowany przez zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz, który wielokrotnie osobiście wizytował plac budowy. W późniejszym czasie Gmina Swarzędz podjęła działania zmierzające do posadowienia oświetlenia na ww. działkach wzdłuż zlokalizowanej ścieżki. Skarżący wskazali też, iż pogląd organów rażąco sprzeciwia się zasadom ogólnym wyrażonym w art. 7 i art. 8 k.p.a. a orzeczenia sądów, powoływane przez te organy w decyzjach, nie odnoszą się do sytuacji, w których inwestor dokonał samowoli budowlanej w sposób bezprawny, tj. bez zgody właściciela nieruchomości, nie biorąc jednocześnie pod uwagę słusznego interesu stron niniejszego postępowania.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że organy obu instancji orzekając w niniejszej sprawie trafnie przyjęły, że przedmiotowa ścieżka spacerowo-rowerowa, zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. jest budowlą, na budowę której, na podstawie art. 28 ust. 1 p.b., wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Podzielił również zdanie organów co do wybudowania przedmiotowej ścieżki w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organy I i II instancji w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego trafnie ustaliły też, kto był inwestorem przedmiotowej ścieżki spacerowo-rowerowej i kiedy ona powstała. Sąd, odnośnie daty powstania przedmiotowego obiektu, powołał się na zeznania świadków, z których wynika, że roboty zostały wykonane w 2000r., a także potwierdzające te ustalenia pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013r., w którym organ ten wskazał, że w latach 1996-2001 Spółdzielnia Mieszkaniowa uzyskała z budżetu państwa refundację środków własnych wydatkowanych na realizację infrastruktury technicznej na podstawie umów, przy czym inwestycje objęte refundacją realizowane były w latach 1998-2000.

Sąd podzielił też stanowisko i ustalenia organów I i II instancji co do określenia podmiotu, który był inwestorem przedmiotowej ścieżki na działkach nr [...]7 i [...]3 pomiędzy ulicami K. i R. w Swarzędzu. Ocenił, że organy orzekające zebrały w tym zakresie w sposób wyczerpujący dowody i wykazały, że inwestorem była Gmina Swarzędz, a Spółdzielnia Mieszkaniowa w Swarzędzu występowała jedynie w charakterze inwestora zastępczego, który za Gminę realizował inwestycję. Przemawiają za tym, jak wykazał to WWINB:

- umowa nr [...] z dnia [...] lipca 1987r. zawarta między UMiG a SM, w której zapisano m.in., iż UMiG zleca SM zadania koordynacyjne w zakresie modernizacji budynków mieszkalnych i usługowych oraz przygotowanie i modernizację ogólnomiejskiej infrastruktury technicznej na terenie miasta S., w tym ,,układu komunikacji kołowej, szynowej i pieszej"; a także, iż zamawiający, w granicach zasady współdziałania, podejmuje działania niezbędne dla zapewnienia terminowej i prawidłowej realizacji harmonogramu, włącznie z wydawaniem potrzebnych decyzji;

- umowa nr [...] z dnia [...] lipca 1987r., w której wskazano, iż UMiG zleca SM zastępstwo inwestorskie w zakresie Swarzędz - Południe na komunikację osiedlową;

- pismo z dnia [...] marca 2013r. ([...]), w którym Wojewoda Wielkopolski poinformował, iż "(...) w latach 1996-2011 SM uzyskała z budżetu państwa refundację środków własnych wydatkowanych na realizację infrastruktury technicznej na podstawie ww. umów, w tym również na roboty drogowe, a inwestycje objęte tą refundacją były realizowane w latach 1989-2000 na podstawie powyższych umów;

- pismo z dnia [...] czerwca 2001r. ([...]), w którym Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Departament Gospodarki Mieszkaniowej, wskazał, iż ścieżka rowerowa, jako element komunikacyjno-rekreacyjny, stanowi element drogi publicznej, natomiast cel umów na realizację infrastruktury towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu, zawartych przez Spółdzielnię w 1987r., w postaci kompleksowej realizacji osiedli mieszkaniowych, musiał obejmować wszystkie elementy infrastruktury technicznej i socjalnej;

- zeznania świadków pracownika SM, inspektora nadzoru inwestorskiego z ramienia SM jako inwestora zastępczego i członka Zarządu SM, oraz wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] października 2005r.

- protokół badania dokumentów i ewidencji Urzędu Kontroli Skarbowej w Poznaniu z postępowania kontrolnego w sprawie prawidłowości obciążania budżetu państwa przez wojewodów kwotami z tytułu refundacji gminom wydatkowanych środków własnych na inwestycje infrastrukturalne, określone w umowach zawartych przed [...] maja 1990r., w tym inwestycji obejmującej przedmiotową ścieżkę.

Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że fakt, iż inwestorem była Gmina Swarzędz potwierdza okoliczność, że Gmina prowadziła negocjacje z prywatnymi właścicielami działek w sprawie wykupu gruntu, na którym zlokalizowana jest część przedmiotowej ścieżki, lecz zakończyły się one niepowodzeniem ze względu na cenę.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż zastępstwo inwestycyjne SM miało wyłącznie charakter cywilnoprawny i stanowi umowę wiążącą inwestora głównego z innym podmiotem, na mocy której przekazywane są do wykonania pewne czynności, związane z realizacją inwestycji. W konsekwencji, inwestor zastępczy nie może być podmiotem, na który nakładane będą obowiązki w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że ze względu na niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu PINB z dnia [...] sierpnia 2014r., zasadnym było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowej budowli. Nie podzielił jednak stanowiska organów orzekających, iż adresatem tej powinni być skarżący jako właściciele nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję, w sytuacji, gdy inwestorem jest kto inny - Gmina Swarzędz i nie występują przeszkody w nałożeniu na nią tego nakazu. Zdaniem WSA w sytuacji, gdy inwestor – Gmina Swarzędz wybudowała przedmiotową ścieżkę na działkach do niej nienależących, bez wiedzy i zgody właścicieli, to adresatem nakazu rozbiórki powinien zostać sprawca samowoli, tym bardziej, że właściciele nieruchomości objętej inwestycją nie sprzeciwiają się rozbiórce, a jedynie kwestionują uczynienie ich zobowiązanymi do jej wykonania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wspartym stanowiskiem wyrażonym w piśmiennictwie, gdy inwestor nie posiada w dacie orzekania przez organ tytułu do nieruchomości na cele budowlane, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor – sprawca samowoli – dokonał czynności. W takiej sytuacji wola właścicieli, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takim przypadku skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela nieruchomości, zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości gruntowej.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 52 p.b. i skierowały obowiązek rozbiórki przedmiotowej budowli do skarżących, będących właścicielami nieruchomości, na której budowla się znajduje, lecz niebędących sprawcami samowoli (inwestorami), a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargi kasacyjne, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnieśli Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Gmina Swarzędz.

Organ administracji w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

- mylnym rozumieniu treści art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną, że "organy dokonały błędnej wykładni tego przepisu i skierowały obowiązek rozbiórki przedmiotowej budowli do skarżących, będących właścicielami nieruchomości, na której budowla się znajduje, lecz nie będących sprawcami samowoli (inwestorami),

- mylnym rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., która doprowadziła do tego, że nadzór budowlany jest uprawniony nakazać rozbiórkę podmiotowi będącemu inwestorem obiektu budowlanego i nieposiadającemu tytułu umożliwiającego mu wykonanie obowiązku, a nie jest uprawniony nakazać rozbiórki podmiotowi, który nie jest inwestorem, ale posiada tytuł prawny (właściciel) umożliwiający mu wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 142 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i nieuchylenie przez Sąd w sentencji wyroku decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] października 2014r. oraz niezaskarżalnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014r., sprostowanego postanowieniem z [...] września 2014r.,

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, wg norm przepisanych.

Uczestnik postępowania Gmina Swarzędz w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.: art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że:

- obowiązek rozbiórki nie może zostać skierowany do właścicieli nieruchomości, mimo, że inne podmioty wskazane w art. 52 p.b. w rzeczonej sprawie nie mają uprawnień do władania budowlą, które pozwoliłyby im na wykonanie nakazu w odróżnieniu od skarżących,

- skarżącej kasacyjnie można przypisać funkcję inwestora na potrzeby prawa budowlanego, mimo braku jej woli w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji spowodowało uznanie, że decyzja o rozbiórce budowli winna być adresowana do podmiotu, który nie posiada przymiotu inwestora;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że organy I i II instancji nie naruszyły przepisów postępowania i dokonały prawidłowych ustaleń w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, mimo że właściwe ustalenia w tym zakresie prowadzą do wniosku, że skarżącej kasacyjnie nie można przypisać funkcji inwestora na potrzeby prawa budowlanego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez sąd decyzji organu I instancji, mimo że Sąd, zgodnie z normą wyrażoną w ww. przepisach zobowiązany jest do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszelkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając powyższe na uwadze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżących wnieśli o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Podstawy skargi kasacyjnej uczestnika postępowania Gminy Swarzędz, sprowadzające się do twierdzenia, że nie można jej przypisać przymiotu inwestora robót budowlanych polegających na wybudowaniu między innymi na działkach o nr ewid. [...]7 oraz [...]3, położonych w obrębie ulic K. i R. w Swarzędzu przedmiotowej ścieżki spacerowo-rowerowej, są niezasadne z następujących powodów.

Należy zważyć, iż Gmina Swarzędz pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego zaprzeczała twierdzeniom, iż jest inwestorem przedmiotowej budowli, wskazując w tym zakresie na Spółdzielnię Mieszkaniową w Swarzędzu, nie wniosła odwołania, ani skargi na decyzje organów nadzoru budowlanego, w które w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustaliły, że to Gmina Swarzędz była inwestorem, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Przed Sądem pierwszej instancji niesporne pozostawało ustalenie inwestora przedmiotowej budowli, jak również to, że powstała ona w warunkach samowoli budowlanej i bez zgody współwłaścicieli nieruchomości.

Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, podzielił stanowisko i ustalenia organów I i II instancji co do określenia podmiotu, który był inwestorem przedmiotowej ścieżki spacerowo-rowerowej. Ocenił, że w tym zakresie organy orzekające zebrały w sposób wyczerpujący dowody i wykazały, że inwestorem była Gmina Swarzędz, a Spółdzielnia Mieszkaniowa w Swarzędzu występowała jedynie w charakterze inwestora zastępczego, który za Gminę realizował inwestycję. Sąd wskazał również, na podstawie jakich dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, to ustalenie uznał za prawidłowe i trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko organów administracji publicznej oraz Sądu pierwszej instancji, bowiem znajduje ono potwierdzenie w analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który został przez organy poddany wszechstronnej i rzetelnej ocenie, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organy dokonały analizy i porównania zgromadzonych dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie Gmina Swarzędz, nie podziela powyższego stanowiska, kwestionując własny status inwestora przedmiotowej budowli, wzniesionej w ramach samowoli budowlanej częściowo na nieruchomościach skarżących, a częściowo na nieruchomości Skarbu Państwa, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy zarzutu naruszenia przez Sąd wskazanych przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie Gmina nie podważyła skutecznie ustaleń stanu faktycznego zaakceptowanych jako prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji, nie wykazała, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a nadto aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy, organy nadzoru budowlanego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustaliły podmiot, któremu przypisać należało przymiot inwestora, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Podkreślenia wymaga, iż brak jest w ustawie Prawo budowlane legalnej definicji pojęcia inwestora, jednakże kierunki wykładni tego pojęcia zostały określone i ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sprawach dotyczących obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, należy tę istotną okoliczność uwzględnić, bowiem pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza wówczas w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Rozbiórka obiektu budowlanego stanowi natomiast, z uwzględnieniem możliwej legalizacji, formę likwidacji stanu niezgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, z 13 maja 2014r. sygn. akt II OSK 1924/13).

Zasadniczo przyjmuje się, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia. Jest to osoba, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej, faktycznie finansuje i organizuje proces budowlany. Inwestorem jest zatem podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu (wykonawcy) roboty budowlane oraz ponosi jej koszty. Za inwestora należy uznać każdy podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści np. gospodarczych z ukończonej inwestycji.

Skarżąca kasacyjnie Gmina Swarzędz, niezasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 52 p.b., a w konsekwencji niewłaściwej wykładni art. 48 ust. 1 p.b., bowiem Sąd, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasadnie uznał za prawidłowe ustalenie organów nadzoru budowlanego, co do tego, który podmiot był faktycznym inicjatorem, organizatorem ("zamawiającym") procesu budowlanego, a następnie czerpał korzyści, utrzymywał i użytkował przedmiotową ścieżkę pieszo-rowerową. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, nie zastały skutecznie podważone.

Jak wynika z dokumentów sprawy, w dniu [..] lipca 1987r. Urząd Miasta i Gminy w Swarzędzu, jako "zamawiający" zawarł ze Spółdzielnią Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w Swarzędzu dwie umowy. Na podstawie umowy nr [..] zamawiający zlecił Spółdzielni do wykonania zadania koordynacyjne w zakresie modernizacji budynków mieszkalnych i usługowych i przygotowanie oraz modernizację ogólnomiejskiej infrastruktury technicznej na terenie miasta Swarzędza, w szczególności kanalizacji deszczowej i sanitarnej, magistral wodociągowych i ciepłowniczych, układu komunikacji szynowej, kołowej i pieszej, sieci gazowej (§ 1 ust. 1 i 2 umowy). Zakres robót objętych umową określono w załączniku, termin wykonania prac w harmonogramie. Zamawiający w granicach zasady współdziałania zobowiązał się do podejmowania działań niezbędnych dla zapewnienia terminowej i prawidłowej realizacji harmonogramu robót, w tym uzyskiwania decyzji. Umowa określała sposób ustalenia wynagrodzenia za wykonane prace i tryb zapłaty (§ 4 i 5). Przewidziano także prawo Spółdzielni powierzenia niektórych prac podwykonawcy (§ 6). Z kolei na podstawie umowy nr [..] Urząd Miasta i Gminy w Swarzędzu zlecił ww. Spółdzielni zastępstwo inwestorskie w zakresie – Swarzędz - Południe, na wskazane elementy infrastruktury, w tym komunikację osiedlową (§ 1 pkt 6 umowy). Planowany termin rozpoczęcia realizacji określono na rok 1987, a zakończenia na 1996r. Umowa określała sposób ustalania wynagrodzenia za wykonanie zleconych prac i jego wypłaty, a nadto w sprawach nieuregulowanych odsyłała do zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 31.08.1981r., zarządzenia nr 10 MBiPMB z 15.09.1981r. dotyczącego powołania nadzoru inwestorskiego oraz kodeksu cywilnego.

Skarżąca kasacyjnie Gmina, nie kwestionuje treści powyższych dokumentów, jak również tego, że w wyniku przekształceń ustrojowych przejęła co do zasady zobowiązania i wierzytelności ówczesnego Urzędu Miasta i Gminy Swarzędz.

Podkreślenia zatem wymaga, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn.zm.), zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym (czyli 27 maja 1990 r.), zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, dotyczące infrastruktury technicznej, socjalnej i usługowej oraz obiektów oświaty, zdrowia i kultury, zwanych dalej inwestycjami infrastrukturalnymi, w zakresie rzeczowym określonym w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. przez te organy ze spółdzielniami mieszkaniowymi, w związku z kompleksową realizacją budownictwa mieszkaniowego, z zastrzeżeniem ust. 4-8.

W myśl art. 36 ust. 4 pkt 3 ww. ustawy, przejęcie przez Skarb Państwa zobowiązań i wierzytelności, o których mowa w ust. 3 pkt 2, polegało m.in. na: zrefundowaniu spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na dotychczasowe finansowanie realizacji inwestycji infrastrukturalnych i na ich dokończenie, w zakresie rzeczowym określonym w umowach, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Przy czym tryb i terminy dokonywania w latach 1996-2000 refundacji, o której mowa w ust. 4 pkt 2 i 3 oraz ust. 5 i 6, określił Minister Finansów - rozporządzeniem z dnia 19 kwietnia 1996r. w sprawie trybu i terminów refundowania spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990r. (Dz.U. Nr 49, poz. 213). Z przepisów tego rozporządzenia wynika tryb refundowania przez Skarb Państwa zarówno gminom jak i spółdzielniom mieszkaniowym środków własnych na określone tam cele jak również na dokończenie prac objętych umowami w zakresie rzeczowym. W weryfikacji wydatków i danych uczestniczyły zarządy właściwych gmin, wojewodowie, a nadto zestawienia sporządzane przez zarządy spółdzielni mieszkaniowych, zarządy gmin i wojewodów oraz umowy i inne dokumenty dotyczące decyzji infrastrukturalnych i wydatków są udostępniane wszystkim organom kontrolującym prawidłowość sporządzenia tych zestawień i zasadność wykazania w nich poszczególnych wydatków, jako sfinansowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe lub gminy ze środków własnych, które podlegają refundacji ze środków budżetu państwa (§ 7 rozporządzenia).

W toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego zgromadziły obszerny materiał dowodowy, z którego wynika jednoznacznie prawidłowość ustaleń dokonanych na ich podstawie, w szczególności tego, że przedmiotowa ścieżka spacerowo-rowerowa stanowiła element osiedlowej infrastruktury komunikacyjnej, objętej wskazanymi wyżej umowami z [..] lipca 1987r. Na podstawie tych umów poprzednik prawny Gminy Miasta Swarzędz zamówił ich wykonanie, do czego zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową w Swarzędzu, pełniącą wyłącznie funkcję inwestora zastępczego. Oznacza to, że przedmiotową budowlę wybudowano w 2000r. w imieniu i na rzecz Gminy Swarzędz (inwestor), mimo iż zobowiązanie finansowe w tym zakresie, na mocy cytowanych wyżej przepisów prawa, przejął Skarb Państwa, dokonując refundacji wydatków poniesionych na ten cel.

W takiej sytuacji faktycznej i prawnej, dla oceny czy Gmina Swarzędz pozostaje inwestorem przedmiotowej budowli – elementu infrastruktury komunikacyjnej, bez znaczenia pozostaje akcentowana przez Gminę kwestia braku finansowania przez nią spornych robót budowlanych i ustalenia podmiotu dokonującego płatności wybudowanie spornej ścieżki przez lub na zlecenie inwestora zastępczego – Spółdzielni Mieszkaniowej w Swarzędzu. Nadto zasadnie organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji wskazały, inne okoliczności potwierdzające zasadność uznania Gminy inwestorem tej budowli, w tym w zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, prowadzenie negocjacji co do wykupu części nieruchomości od współwłaścicieli, wykonywanie robót związanych z utrzymanie budowli we właściwym stanie technicznym i użytkowym. Gmina nie neguje także okoliczności, iż pozostaje w posiadaniu tego obiektu budowlanego, służącego celom publicznym.

Nie mają również usprawiedliwionych podstaw, zgłoszone zarówno przez skarżący kasacyjnie organ, jak i Gminę Swarzędz, zarzuty naruszenia art. 52 p.b. i art. 48 ust. 1 i 4 p.b., poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą w istocie na zakwestionowaniu przez Sąd pierwszej instancji, jako błędnej wykładni przepisu art. 52 p.b. dokonanej przez organy nadzoru budowlanego i w konsekwencji nałożenie obowiązku rozbiórki przedmiotowej części budowli na skarżących współwłaścicieli nieruchomości, na której część budowli się znajduje, lecz niebędących sprawcami samowoli (inwestorami).

Art. 52 ustawy prawo budowlane stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, w tym zatem rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie można zaakceptować stanowiska organów, zgodnie z którym okoliczności faktyczne uzasadniają konieczność skierowania nakazu wynikającego z decyzji o rozbiórce do właścicieli nieruchomości, na których posadowiony jest sporny obiekt budowlany, z pominięciem samowolnego inwestora. Art. 52 p.b. nieprzypadkowo wskazuje, że w pierwszej kolejności adresatem nakazu rozbiórki powinien być inwestor nawet wówczas, gdy nie posiada on uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie dopiero wtedy, gdy skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby wykonania tego nakazu.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, na tle wykładni powyższego przepisu nie wykształciła się sugerowana linia orzecznicza, która miałaby wskazywać, iż niezależnie od okoliczności danej sprawy, w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem nieruchomości i nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nią na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego winien nakładać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na właściciela nieruchomości. Przeciwnie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, w kontekście treści art. 52 p.b., bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianej kwestii, jednoznacznie odróżnia odmienność okoliczności faktycznych i sytuacji prawnych, mających wpływ na rozstrzygnięcia co do podmiotu, na który nałożyć należy określone obowiązki, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wśród tych orzeczeń dla oceny prawidłowości wykładni prawa dokonanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, skarżący winni uwzględnić te, które odnoszą się do spraw o zbliżonym stanie faktycznym. Chodzi tu zatem o takie sytuacje, w których inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właścicieli nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 706/15, z dnia 7 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1286/15).

Nie jest sporne w tej sprawie, że inwestor faktycznie dysponuje nieruchomością dla utrzymania spornego obiektu budowlanego. Wcześniej nawet prowadził negocjacje celem nabycia prawa do nieruchomości, które z przyczyn finansowych nie powiodły się. Nie zostało w toku postępowania ustalone, iżby inwestor utracił wykonywane prawo do dysponowania obiektem budowlanym (od kiedy go wybudował, utrzymuje i użytkuje). W takiej sytuacji, jak zasadnie skonstatował Sąd Wojewódzki, nie zachodzą przeszkody, w nałożeniu obowiązków wynikających z przepisu art. 48 p.b właśnie na inwestora - sprawcę samowoli budowlanej.

Z analizy akt administracyjnych sprawy oraz treści skargi współwłaścicieli nieruchomości, na których wybudowano publicznie dostępną ścieżkę spacerowo-rowerową, nie wynika, iżby istniały przeszkody faktyczne lub prawne w ewentualnym wykonaniu nakazu rozbiórki części przedmiotowego obiektu budowlanego, przez inwestora (Gminę Swarzędz). Skarżący kwestionują w skardze do Sądu Wojewódzkiego wyłącznie nałożenie na nich (jako właścicieli nieruchomości) tego obowiązku, jako niezgodne z przepisami prawa obciążenie skutkami finansowymi doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej, dokonanej bez ich zgody. Zasadnie zatem skarżący zarzucali w odwołaniu oraz skardze, że w takim przypadku skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego do nich, zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości gruntowej (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, W-wa 2012, s. 502).

Podkreślenia wymaga, iż w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W okolicznościach tej sprawy, ani interes społeczny, ani tym bardziej słuszny interes współwłaścicieli nieruchomości, nie przemawiał za tym aby obowiązek wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, został nałożony nie na inwestora – sprawcę samowoli budowlanej (gmina), lecz na właścicieli nieruchomości, na której tej samowoli dokonano.

Nie okazały się także usprawiedliwione zasadne zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 142 k.p.a. (w skardze kasacyjnej Gminy Swarzędz) oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej organu), poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu pierwszej instancji z dnia [..] października 2014r., a także niezaskarżalnego postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [..] sierpnia 2014r., sprostowanego postanowieniem z [..] września 2014r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 87/10; z 6 grudnia 2012 r. sygn. I GSK 246/12; z 25 listopada 2005 r. sygn. I FSK 275/05 - pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji bezspornie odpowiadało treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd bowiem uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu obowiązku rozbiórki części budowli, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego brak jest podstaw do stawiania mu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Niezasadnie WINB, którego decyzja stanowiła przedmiot skargi, zarzucił nierozstrzygnięcie w granicach sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął w granicach danej sprawy – legalności części budowli. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, które ustalenia organu odwoławczego akceptuje i dlaczego, a które uznał za nieprawidłowe, co stanowiło przesłankę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej Gminy Swarzędz przepisem art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że wskazanie na naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Komentowany przepis stanowi bowiem uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 559, p. 11).

Niemniej jednak wskazać należy, że istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu podatkowego wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takie przypadki nie zachodzą. Uchylenie bowiem przez Sąd Wojewódzki tylko decyzji organu drugiej instancji, powoduje, że sprawa wraca do rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten, stosując się do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądowym, może wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 k.p.a. Jest także możliwe, poddanie kontroli organu odwoławczego i ewentualne uchylenie wskazanego w skardze kasacyjnej organu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [..] sierpnia 2014r. (sprostowanego postanowieniem z [..] września 2014r.), na podstawie art. 142 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o ich oddaleniu.