Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 767/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 1 pkt 3b, ust.3 pkt 3 lit.a, ust. 5c, ust.6 pkt 1; art. 28 ust.1; art. 29 ust.3 pkt 3 lit.a, ust.2 pkt 15; art. 3 pkt 6;
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 122a ust.1;
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 50 ust.2 pkt 2;
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 września 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.31.2022.AA w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 7 września 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.31.2022.AA, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca" lub "spółka"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 czerwca 2022 r., znak: AB-ID-I.6743.42.2022 wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia z dnia 5 kwietnia 2022 r., dotyczącego instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. skarżąca zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul D. w L. W skład projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze oraz 6 sztuk anten sektorowych, a także anteny radiolinii zamontowane na dwóch konstrukcjach wsporczych znajdujących się na budynku o wysokości 16,20 m n.p.t. Wysokość budynku wraz z antenową konstrukcją wsporczą wyniesie 22,10 m n.p.t. Środek elektryczny anten (wysokość zawieszenia) wyniesie odpowiednio 20,15 m n.p.m. i 20,45 m n.p.m. W skład inwestycji wchodzi również droga kablowa łącząca konstrukcje wsporcze z urządzeniem sterującym.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Lublin, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej jako: "Pr.bud."), wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków postanowienia z dnia 15 kwietnia 2022 r., tj. nie przedłożył decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 30 ust.5c Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, stwierdzając, że planowane przedsięwzięcie wymaga jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę;

2) art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) dalej jako: "u.p.z.p.", poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania że niektóre roboty budowlane wykonywane na zgłoszenie wymagają uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas, gdy z tego przepisu wprost wynika, że roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie wymagają decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

3) art. 46 ust. 3 i art. 47 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 884 ze zm.) dalej jako: "u.w.s.t.", poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas, gdy przepisy te nie wprowadzają bardziej restrykcyjnych rozwiązań w zakresie uzyskiwania decyzji lokalizującej inwestycję celu publicznego niż wynikające z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 7 września 2022 r., Wojewoda Lubelski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi urządzenia budowlanego, a planowane przedsięwzięcie nie wpisuje się w kategorię robót budowlanych objętych dyspozycją art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud., tj. nie stanowi instalacji urządzeń na obiekcie budowlanym. Zdaniem Wojewody charakter inwestycji obejmującej roboty budowlane dotyczące instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej, składającej się z antenowych konstrukcji wsporczych zainstalowanych na dachu budynku, anten sektorowych oraz urządzeń technicznych sprawia, że nie można ich utożsamiać z prostym umieszczeniem (montowaniem) na istniejącym budynku. Okoliczność, że inwestor określił planowane zamierzenie jako "instalacja" nie zmienia oceny charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które musi funkcjonować jako całość i wymaga do tego przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych. A skoro wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie stacji telefonii komórkowej na dachu budynku nie zostało wymienione w żadnym z przepisów art. 29 Pr. bud., tym samym – w ocenie Wojewody - należy przyjąć, że roboty takie wymagają pozwolenia na budowę. Ponadto zamierzona inwestycja nie spełnia warunku z art. 3 pkt 9 Pr. bud. ponieważ jej celem nie jest zapewnienie możliwości użytkowania budynku przy ul. D. w L., zgodnie z jego przeznaczeniem.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji błędnie zakwalifikował zgłaszane roboty budowlane jako realizowane w trybie zgłoszenia w sytuacji, kiedy inwestycja stanowi budowę obiektu budowlanego (budowli) w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 Pr.bud., wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest bezspornie przedsięwzięciem zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, analiza elementów konstrukcyjnych projektowanej inwestycji prowadzi do uznania, że elementy te razem pozwalają na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc są jej częścią połączoną w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Tak z kolei rozumiana stacja bazowa jako całość techniczno-użytkowa wyklucza możliwość kwalifikowania jej, jako instalacji urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej, ponieważ przedmiotowa inwestycja to nowy i samodzielny obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Pr. bud., nie zaś urządzenie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud.

Ponadto, stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.). Zgłoszone przez inwestora roboty budowlane wiążą się z koniecznością uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co powinno prowadzić do wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji i zastrzeżeń skarżącego, organ odwoławczy wskazał, że bez znaczenia dla sprawy jest ocena, czy obowiązujące przepisy prawa wymagają przedłożenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku zgłoszenia wymienionej inwestycji, ponieważ przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, a tym samym również decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Między art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a art. 46 ust. 3 u.w.u.t. zachodzi relacja przepis ogólny - przepis szczególny, z tego względu, że pierwszy z nich przewiduje generalne wyłączenie spod obowiązku uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej, zaś drugi nakłada taki obowiązek w odniesieniu do określonej grupy robót budowlanych. Przepis szczególny, w myśl reguł dotyczących rozstrzygania kolizji miedzy aktami normatywnymi, będzie wyłączał stosowanie przepisu ogólnego. Po drugie, przepis art. 46 ust. 3 u.w.s.t. jest późniejszy wobec przepisu art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p, w związku z tym jako lex posteriori specjali nie może uchylać lex generali.

W skardze do sądu na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.", poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zasługuje na uchylenie;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym budynku stanowi budowę nowego obiektu i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

3) art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku nr 98 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ II instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo i dowolne uznanie, iż planowane przez skarżącą roboty budowlane wymagają dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, co spowodowało prowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt. 3 w zw. z art. 28 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja w postaci zainstalowania zespołu urządzeń na istniejącym budynku nie będzie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem objęte są zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji;

2) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane planowane przez skarżącą polegają na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, które zgodnie z przywołanym przepisem są dokonywane na zgłoszenie, a nie na podstawie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublin, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 7 września 2022 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.) dalej jako: "Pr.bud.".

Podstawę sprzeciwu wniesionego przez Prezydenta Miasta Lublin wobec zgłoszenia Spółki stanowił art. 30 ust. 5 Pr. bud.

Organ odwoławczy, kontrolując decyzję organu I instancji, stwierdził jednak, że o ile sam sprzeciw do zgłoszenia skarżącej jest zasadny, o tyle jego podstawa prawna jest niewłaściwa. Wyjaśnił, że zastosowanie w sprawie ma art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr.bud., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jest zasadą – wysłowioną expressis verbis w art. 28 ust. 1 Pr.bud. – że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr.bud. Jak wynika z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud.- stanowiącego oś sporu w niniejszej sprawie - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.

Kwestią sporną w sprawie jest to, czy przedmiotowa inwestycja stanowi instalowanie urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które wymaga jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3a Pr. bud., czy też budowę nowego obiektu budowlanego (stacji telefonii komórkowej) na dachu budynku, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest konstatacja, że skuteczne powołanie się na zwolnienie przewidziane w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud. wymaga wykazania, że planowane roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Zwrócenia uwagi wymaga, że wielokrotnie roboty budowlane związane z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej, czy jakimikolwiek zmianami w tym zakresie, określone są zwrotem "instalacja", chociaż ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym terminów "instalowanie" lub "instalacja". Przez roboty budowlane, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 Pr. bud. należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Uszczegółowieniem tego przepisu jest art. 3 pkt 6 Pr.bud., zgodnie z którym wyrażenie "budowa" należy rozumieć jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego". Z tej perspektywy należy zatem przyjąć, że "instalowanie" to rodzaj robót budowlanych, które w szczególności nie polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15, CBOSA). Taki wniosek pozostaje w zgodzie z zakazem wykładni synonimicznej, który wyklucza nadawanie tego samego znaczenia wyrażeniom różnobrzmiącym. Należy bowiem uznać, że racjonalny językowo ustawodawca celowo użył w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud. wyrazu "instalowanie", a nie innego określenia wymienionego w art. 3 pkt 7-8 Pr.bud.

Warto przy tym zauważyć, że słowo "instalowanie" występuje także w innych przepisach powołanej ustawy - Prawo budowlane, w tym w szczególności w art. 29 i art. 30 Pr.bud., wprowadzających wyjątek od ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w celu realizacji robót budowlanych. Analiza tych unormowań prowadzi do wniosku, że "instalowanie" dotyczy zwykle prostych i nieskomplikowanych prac – których synonimem na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego jest określenie "zakładanie" lub "montaż" (zob. definicja słowa "instalować" w zn. 1 [w:] "Uniwersalny słownik języka polskiego", pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003) – których to prac realizacja zasadniczo nie rodzi zagrożeń typowych dla takich robót budowlanych, jak budowa, przebudowa lub rozbiórka obiektu budowlanego.

W konsekwencji, w ocenie Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud. oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (a także odpowiednio: przebudowy czy rozbudowy) takiej stacji (por. wyroki NSA: z 20 marca 2019 r., sygn. II OSK 1161/17; z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 848/16, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że analizowany przepis stanowi wyjątek od ogólnej reguły płynącej z art. 28 ust. 1 Pr.bud., w świetle której wykonywanie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, zgodnie z regułą, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (łac. exceptiones non sunt extandendae), w taki właśnie sposób nie może być interpretowany także art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud.

Przenosząc te uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy - zdaniem Sądu - uznać, że roboty budowlane, które skarżąca zamierzała wykonać, nie stanowiły (nie ograniczały się do) "instalowania urządzeń" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud., a stanowią budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zauważenia wymaga, że we wniesionym przez Spółkę zgłoszeniu z 5 kwietnia 2022 r., określając rodzaj robót budowalnych podano, że jest to, cyt.: "instalacja antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m nr LUB 1150B." (k. 1 akt adm. I inst.). Tak podany przez inwestora rodzaj i zakres zamierzonych robót budowlanych literalnie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud., jednakże tylko pozornie. Z akt sprawy wynika bowiem, że objęta analizą całość techniczna inwestycji, czyli zespół urządzeń technicznych służących do obsługi sieci telefonii komórkowej składa się z: anten sektorowych, anten radioliniowych, przewidzianych dla nich konstrukcji wsporczych oraz urządzeń sterujących (k. 16 akt ad. I inst.).

Z powyższego wynika zatem, że zamiarem inwestycyjnym objęty jest nowy obiekt, wznoszony od podstaw, obejmujący wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestor określił przedsięwzięcie jako instalacja, jednakże aby uznać, że jego zamiarem jest instalacja, na obiekcie budowlanym, na którym ma być usytuowana przedmiotowa stacja bazowa – w okolicznościach niniejszej sprawy, na dachu budynku - musiałby istnieć już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej. Nie zmienia oceny charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego nazwanie go przez inwestora "instalacją", bowiem aby przedsięwzięcie odniosło zamierzony skutek, musi funkcjonować jako całość i wymaga do tego przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych.

Błędne są zatem twierdzenia skarżącej, że planowana inwestycja stanowi urządzenie budowlane, które podlega zgłoszeniu z uwagi na jego wysokość przekraczającą 3 m.

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Jak wynika z art. 3 pkt 9 Pr.bud., przez "urządzenie budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W niniejszej sprawie anteny oraz towarzyszące im urządzenia i instalacje są wprawdzie związane z budynkiem (dach budynku usługowo-magazynowego – k. 15 akt adm. I inst.) przy ul. D. w L., niemniej jednak nie służą one zapewnieniu możliwości użytkowania wspomnianego budynku (por. wyroki NSA: 17 maja 2019 r., sygn. II OSK 1685/17; z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1491/17, CBOSA). W konsekwencji analizowana inwestycja nie stanowi "urządzenia budowlanego". Wnioski te nie budzą wątpliwości Sądu.

Kluczowego znaczenia nabiera zatem pytanie, czy prace objęte zgłoszeniem z 5 kwietnia 2022 r. dotyczą "budowli" w technicznoprawnym znaczeniu.

Jak wskazał ustawodawca w art. 3 pkt 3 Pr.bud., "budowla" oznacza każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Powyższe, prowadzi do wniosku o zasadności zakwalifikowania rozważanego obiektu stacji bazowej obejmującej konstrukcje i urządzenia umieszczone na istniejącym budynku jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. Za takim wnioskiem przemawia dodatkowo wyraźne zaliczenie przez ustawodawcę do "budowli" m.in. różnego rodzaju konstrukcji i urządzeń, w tym także konstrukcji i urządzeń antenowych. Przy tym miejsce lokalizacji tych konstrukcji lub urządzeń (na gruncie / na istniejącym obiekcie budowlanym) nie ma istotnego znaczenia dla ich kwalifikacji, a więc także na tle art. 3 pkt 3 Pr.bud. takiego znaczenia nie można im przypisywać. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2022 r. (sygn. akt II OSK 3239/19), przeciwne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej przypadków istotnie podobnych. Inwestor musiałby bowiem uzyskać pozwolenie na budowę w razie umieszczania urządzeń antenowych na wolno stojącym maszcie, podczas gdy umieszczenie takich samych urządzeń na istniejącym budynku wymagałoby jedynie dokonania zgłoszenia. Ponadto, naruszałoby to także założenie o racjonalności ustawodawcy, skoro pomiędzy obu kategoriami przypadków trudno wskazać istotne różnice z perspektywy wymagań i dóbr podlegających weryfikacji i ochronie w procesie budowlanym, takich zwłaszcza jak: bezpieczeństwo użytkowania obiektów, uzasadnione interesy osób trzecich, stan środowiska i wymagania jego ochrony (por. np.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c i lit. d, art. 5 ust. 1 pkt 3 i 9, art. 5 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.). Z tych względów trafnie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również stacja bazowa umieszczona na istniejącym obiekcie budowlanym (a więc nie-wolno stojąca) jest konsekwentnie kwalifikowana jako budowla (por. np. wyroki NSA: z 17 maja 2019 r., II OSK 1685/17; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1491/17, CBOSA).

Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, bowiem przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3b Pr. bud. mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Takie stanowisko potwierdza, że zamierzona inwestycja która ma być usytuowana na istniejącym obiekcie budowlanym, stanowi budowlę wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2400/11; z 4 lutego 2014 r., sygn. II OSK 1793/13; z 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14 i z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17, CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II OSK 1013/11, stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem.

Stanowisko skarżącej zaprezentowane w skardze jest zatem błędne. Skarżąca Spółka opiera swoją tezę o tym, że sporne roboty budowlane są objęte zwolnieniem na argumencie, że wprowadzane zmiany normatywne były rezultatem realizowania woli ustawodawcy stopniowego znoszenia barier prawnych dla rozwoju inwestycji w zakresie usług i sieci telekomunikacyjnych. Jest to zatem kwestia zachowania aktualności poglądów wyrażanych w orzecznictwie na gruncie poprzedniego brzmienia przepisów statuujących sporne zwolnienie, przytaczanego szeroko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przedmiotowe przepisy podlegały na przestrzeni lat kilku zmianom. Stosowne omówienie tych zmian zostało już dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 763/21, a które Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę aprobuje i przyjmuje za własne.

W ślad za uzasadnieniem rozstrzygnięcia w sprawie sygn. akt II SA/Lu 763/21 należy zatem powtórzyć, że przedstawione wyżej zmiany normatywne, jakie następowały od 2019 r. nie podważyły w żaden sposób tez wyrażanych w przywołanym orzecznictwie.

Jak już stwierdzono zmiana treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud., która weszła w życie z dniem 25 października 2019 r. polegała na doprecyzowaniu regulacji, w szczególności poprzez wskazanie, że chodzi zarówno o urządzenia stanowiące, jak i niestanowiące całości techniczno-użytkowej. Twierdzeń Spółki nie wspiera również analiza prac parlamentarnych. W projekcie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nowelizującej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (Sejm VIII kadencji, druk nr 3484) nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, wskazującego jaki był cel tej nowelizacji. Z uzasadnienia projektu wynika jedynie, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. Nie sposób uznać, że doprecyzowanie przez ustawodawcę, iż chodzi zarówno o urządzenia stanowiące, jak i niestanowiące całości techniczno-użytkowej, podważyło zasadność tez stawianych w orzecznictwie, w myśl których kwestią kluczową jest to, że montaż dodatkowych anten wpływa na zmianę kluczowych parametrów technicznych i użytkowych budowla jaka jest stacja bazowa, a skoro tak, musi być kwalifikowana jako przebudowa (ewentualnie rozbudowa) stacji bazowej.

Z kolei zmiana, która weszła w życie we wrześniu 2020 r., miała wyłącznie charakter porządkujący i nie zmieniła istoty normatywnej regulacji zwolnienia obejmującego wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych.

W tej sytuacji przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa co do kwalifikacji prawnej robót budowlanych polegających na zmontowaniu dodatkowych anten sektorowych na istniejącym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej jako rozbudowy (ewentualnie przebudowy) zachowują pełną aktualność w rozpoznawanej sprawie, dla której miarodajny jest stan prawny obowiązujący od września 2020 r.

Nadto należy ponownie podkreślić, że pogląd o aktualności stanowiska wyrażanego na tle art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. w nowym stanie prawnym, został już wyrażony w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 186/21; wyrok WSA w Olsztynie z 2 września 2021 r., II SA/Ol 565/21; wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2021 r., VII SA/Wa 1765/21).

Zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wprowadzono z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718). Zwolnienie obejmowało wówczas roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych.

W 2010 r. analizowany przepis uzyskał brzmienie, w świetle którego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia obejmowało roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych (ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; aktualnie Dz. U. z 2021 r., poz. 777, ze zm.). Takie brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. miał do dnia 24 października 2019 r. Gwoli porządku trzeba odnotować, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymagało zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud.).

W okresie od 25 października 2019 r. do 18 września 2020 r. art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Z porównania treści obydwu brzmień przepisu wynika, że zmiana (wprowadzona ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), polegała na doprecyzowaniu regulacji, w szczególności poprzez wskazanie, że chodzi zarówno o urządzenia stanowiące, jak i niestanowiące całości techniczno-użytkowej. Wymóg dokonania zgłoszenia w przypadku urządzeń, których wysokość przekraczała 3 m, został zachowany (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud.).

W aktualnym brzmieniu, obowiązującym od 19 września 2020 r. sporne zwolnienie jest uregulowane w dwóch przepisach. Wynika z nich, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże w przypadku, gdy urządzenia przekraczają wysokość 3 m wymagane jest dokonanie zgłoszenia (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz ust. 4 pkt 3 lit. a) Pr.bud.). Porównanie treści regulacji wskazuje, że zmiana dokonana w 2020 r. miała wyłącznie charakter porządkujący.

Odnosząc się zatem do argumentacji skarżącej, wyjaśnić należy, że dokonując analizy zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud. do robót budowlanych prowadzonych przy stacji bazowej telefonii komórkowej należy mieć na uwadze fakt, że maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową. Maszt stanowi – jak wspomniano już o tym wyżej - budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. Nie jest to jednak typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota jego działania polega głownie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na określone (dopuszczalne) parametry techniczne, wynikające z innych przepisów, niż przepisy prawa budowlanego. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie.

Obecnie w świetle obowiązujących od 4 czerwca 2022 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071) instalacje radiokomunikacyjne zostały wyłączone z rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla których, na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Z akt sprawy wynika, że w związku z powyższym organ odstąpił od zobowiązywania inwestora do przedstawienia dokumentacji dotyczącej zasięgu głównych wiązek promieniowania anten oraz ich przebiegu i położenia względem istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości. Nie zmienia to jednak faktu, że kwestie związane z ochroną przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stacje bazowe są nadal regulowane obowiązującymi przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, min. W art. 122a ust.1 pkt 1 (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.).

Stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 Pr.bud.). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa (przebudowa lub rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.).

W świetle przeprowadzonych rozważań należy przyjąć, że organy obu instancji trafnie uznały, że w rozpatrywanej sprawie wykluczone było wykonanie wspomnianych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud. Skarżąca powinna bowiem uzyskać pozwolenie na budowę. Kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się wobec tego prawidłowe, a przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 pr.bud – wbrew zarzutowi skargi zasadnie zastosowany.

W tej sytuacji pozostałe zarzuty podniesione w skardze także należy uznać za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 3 u.w.u.t., Sąd wskazuje, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że pomiędzy tymi przepisami nie zachodzi sprzeczność. Zgodnie z art. 46 ust. 3 u.w.u.t., w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei stosownie do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z okoliczności sprawy wynika, że zamierzona inwestycja objęta jest reglamentacją prawną i dla jej legalności konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., na zasadzie wnioskowania a contario, obowiązek uzyskania przez inwestora dla zamierzonej inwestycji pozwolenia na budowę implikuje z kolei, zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.u.t., obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu miejscowego.

Wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego działały w granicach obowiązujących przepisów, nie naruszyły zasad legalizmu, ani ochrony zaufania jednostki do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nie sposób uznać, że rozstrzygniecie oparte na obowiązujących przepisach, jakkolwiek niezgodne z oczekiwaniami skarżącej, narusza ochronę zaufania. Wypada odnotować, że zasada ta chroni oczekiwania uzasadnione, a zatem oparte na obowiązującym prawie. Organy dokonały przy tym prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Należy zauważyć, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów – zakres wykonanych robót, czas ich wykonania, strona podmiotowa, nie budziły żadnych wątpliwości, Spółka nie oponowała w żaden sposób wobec zgromadzonej dokumentacji.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.