Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1281/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 26, art. 20 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakończenia rekultywacji gruntu.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono, że K. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Kopalnia Odkrywkowa Kruszywa [...],[...] zwrócił się do Starosty o uznanie za zakończoną rekultywacji na części działki nr 646 położonej w miejscowości W., Gmina [...].

Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uznał za zakończoną rekultywację gruntów o łącznej powierzchni 3,7537 ha położonych w obrębie ewidencyjnym W., Gmina [...], stanowiących część działki nr 646. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Organ omówił uzupełnienia wydanej decyzji. Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienie formalne w prowadzonym postępowaniu polegające na naruszeniu art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2098, dalej "K.p.a.").

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] orzekł ponownie jak w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 22 ust.1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U.z 2017 r., poz.1161, dalej "ustawa o ochronie gruntów").

Rozpoznając powyższy wniosek Starosta ustalił, że Kierunki rekultywacji, do dokonania której obowiązany K. J. został zostały określone stosownymi decyzjami: "Projekt rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...] I" i "[...] II" stanowiący załącznik do decyzji Starosty z dnia [...] września 2001 r. nr [...], "Projekt rekultywacji terenów poeksploatacyjnych części złoża kruszywa naturalnego "[...]" w granicach OG [...] III", zatwierdzony decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr 646 położonej w obrębie ewidencyjnym W., nastąpiło na podstawie zezwolenia udzielonego wnioskodawcy decyzjami: Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], którą zezwolono na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej o łącznej powierzchni 2,6167 ha z części działki nr 646, Starosty z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą zezwolono na czasowe wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej o łącznej powierzchni 2,2633 ha z części działki nr 646.

Z przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, wykonanej przez A Sp. z o.o. wynikało, że łączna powierzchnia terenów zrekultywowanych wynosi 4,3102 ha.

Podstawą ustaleń organu była kopia mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000 wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych obrazujących zakres i powierzchnię terenów zrekultywowanych części działki nr 646, sporządzona przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego, przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w J. w dniu [...] grudnia 2017 r., pod nr ewid. [...].

W odwołaniu od decyzji Organu I instancji K. J. zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj:

a) art. 7a § 1 K.p.a. w związku z art. 22 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść strony, podczas, gdy decyzja w sprawie zakończenia rekultywacji winna rozstrzygać w zakresie konkretnego terminu, z którym rekultywację uznaje się za zakończoną,

b) art. 22 ust.1 pkt 4 w związku z art. 20 ust.4 ustawy o ochronie gruntów poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że zakończenie wyłączenia produkcji części działki nr 646 nastąpiło z dniem wydania przez Starostę decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną a, nie z dniem faktycznego zakończenia rekultywacji.

Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 22 ust.1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów utrzymało w mocy decyzję Starosty.

Kolegium przytoczyło treść art. 22 ustawy o ochronie gruntów, który stanowi ust. 1, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. W sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (ust. 2). Osoby obowiązane do rekultywacji gruntów zawiadamiają organ, o którym mowa w ust. 2, w terminie do dnia 28 lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji (ust.3).

Kolegium wyjaśniło, że z treści przywołanego przepisu nie wynika obowiązek określenia w decyzję o zakończeniu rekultywacji daty jej zakończenia. To fakt wydania decyzji stanowi o zakończeniu rekultywacji. Takie też stanowisko wynika z orzecznictwa sądowego. Okres wyłączenia (okres, za który powinno się wyliczyć opłatę roczną) rozpoczyna się od chwili wyłączenia gruntów z produkcji do dnia wydania decyzji o zakończeniu rekultywacji. Wydanie decyzji o zakończeniu rekultywacji jest niezbędne do przyjęcia, że skończył się okres wyłączenia gruntów z produkcji i co z tym związane okres uwzględniany przy wyliczaniu opłaty rocznej o której mowa w art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów. Opłata może być wyliczana nie tylko w miesiącach, lecz także w miesiącach i dniach.

Rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych jest procesem wieloetapowym, który przygotowuje się, planuje i wykonuje na każdym etapie prowadzonej działalności gospodarczej. Czynności rekultywacyjne stają się częścią składową działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin, od chwili uzyskania koncesji. Do czasu zakończenia rekultywacji stwierdzonej ostateczną decyzją właściwego organu administracyjnego grunty te są nie tylko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, ale także faktycznie zajęte na jej prowadzenie.

W badanej sprawie pismem z dnia [...] lutego 2018 r., K. J.. przedłożył kopię mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000 waz z wykazem zmian danych ewidencyjnych obrazującą zmniejszony w stosunku do dokumentacji przedłożonej w dniu [...] grudnia 2017 r., zakres i powierzchnię terenów zrekultywowanych, części działki nr 646. Powyższa dokumentacja przyjęta została do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w J. w dniu [...] lutego 2018 r. pod nr ewid. [...]. Z przedłożonej dokumentacji geodezyjnej wynika, że łączna powierzchnia terenów zrekultywowanych wynosi 3,7537 ha. Wobec powyższego Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] dopiero postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] wskazał, że opiniuje pozytywnie wykonaną rekultywację w obrębie działki o nr ewid. 646. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2018 r. dokonano w terenie kontroli wykonania rekultywacji na części działki nr 646. K. J. oświadczył do protokołu, że został zrekultywowany grunt o powierzchni 3,7537 ha. Częściowo teren zrekultywowany znajduje się pod wodą, został wyeksploatowany i wyrównany. Grunty rolne zostały ukształtowane z nadkładu. Teren zrekultywowany jest zgodny z projektem rekultywacji. Brak więc podstaw formalnych i materialnych do uznania racji skarżącego. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzja zawiera datę wydania. Nie można bez istnienia wyraźnej ustawowo określonej podstawy prawnej nadać decyzji administracyjnej wstecznej mocy obowiązującej. W tym stanie rzeczy brak podstaw rzeczywistych i formalnych do zmiany wydanego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. J. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) Naruszenie przepisów procesowych, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów poprzez naruszenie zasady praworządności i wydanie decyzji nie odpowiadającej prawu, albowiem pozbawionej wskazania terminu zakończenia rekultywacji,

b) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i nierozważenie wszechstronnie materiału dowodowego, który winien być zgromadzony w sprawie, polegającego na pominięciu dowodów znanych organowi z urzędu, tj. treści decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...],

c) art. 8 § 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

d) art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów poprzez rozstrzygnięcie normy prawnej na niekorzyść strony, i wydania decyzji w sprawie zakończenia rekultywacji bez wskazania terminu jej zakończenia, co w konsekwencji naraża stronę na ujemne skutki finansowe.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ti: art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że zakończenie wyłączenia z produkcji części działki nr 646 nastąpiło z dniem wydania przez Starostę decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, a nie zaś z dniem faktycznego zakończenia rekultywacji.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] na okoliczność praktyki stosowanej przez Organ w zakresie wydawania decyzji dotyczących zakończenia rekultywacji, zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego czy w okresie od dnia [...] grudnia 2017 r. na gruntach części działki nr 646 położonej w m. W. gm. [...] o powierzchni 3,7537 na proces rekultywacji został zakończony co oznacza, iż grunty te winny podlegać opodatkowaniu podatkiem rolnym a nie opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości wg stawek jak dla działalności gospodarczej.

Kluczową kwestią jest zagadnienie z jaką datą doszło do zakończenia procesu rekultywacji gruntów wykorzystywanych przez skarżącego do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kruszywa.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 116) nakłada na osobę prowadzącą działalność wydobywczą powodującą utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów obowiązek ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 ustawy). Rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej (art. 20 ust. 3 ustawy), a więc działalności nierolniczej i nieleśnej, powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 4 pkt 26 ustawy).

Rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne do prowadzenia działalności przemysłowej do zaprzestania tej działalności, polega ona na przywróceniu zdegradowanym gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych. W sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych rozstrzyga starosta w drodze decyzji, która określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej tych gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji, kierunek jej wykonania oraz uznanie rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy). Z ostatniej regulacji cytowanej ustawy wynika, że o zakończeniu rekultywacji i zagospodarowania gruntów można mówić dopiero wówczas gdy właściwy organ wyda decyzję we właściwym trybie, tj. po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w art. 22 ust. 2 cytowanej ustawy o uznaniu, że rekultywacja została zakończona.

Wobec tego zakończenie rekultywacji i zagospodarowania gruntów objętych prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą może nastąpić z dniem wydania ostatecznej decyzji starosty potwierdzającej jej zakończenie.

Z brzmienia cytowanych przepisów wynika, iż nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko skarżącego, iż z data złożenia przez niego wniosku o zakończeniu rekultywacji należy uważać, że faktycznie fakt ten musi rodzić skutki prawne właśnie z tą datą.

Przepis art. 22 ust. 2 brzmi wyraźnie "po zasięgnięciu opinii wydaje decyzję". W konsekwencji do daty zakończenia rekultywacji powierzchnia działki wynikająca z decyzji o jej zakończeniu powinna podlegać opodatkowaniu wg stawek związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych jest procesem wieloletnim. Czynności rekultywacyjne stają się częścią składową działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin. Do czasu zakończenia rekultywacji stwierdzonej ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej grunty te są nie tylko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, ale także faktycznie zajęte na jej prowadzenie co w świetle przepisów art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 3 i ust. 1 pkt 4 ustawy powoduje, iż podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości wg stawek najwyższych (wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II FSK 3223/13, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 1159/09).

Sąd w tym składzie w zupełności podziela pogląd wyrażony w judykaturze, że dopiero zakończenie rekultywacji ostateczną decyzją uprawnionego organu przesądza, iż grunt traci charakter bezpośrednio zajętego na prowadzenie działalności gospodarczej.

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 października 1994 r., sygn. akt III AZP 5/94 (OSN 1995 nr 15) SN uznał, iż "podmioty wydobywające kopaliny prowadzą działalność gospodarczą zarówno wówczas gdy grunty eksploatują jak i wówczas gdy na tych gruntach realizują obowiązkowe zadania poeksploatacyjne. Dopiero zakończenie rekultywacji przesądza o tym, że grunty tracą charakter bezpośrednio zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. O tym, że rekultywacja jest zakończona a tym samym, o utracie przez nie związku z prowadzoną działalnością gospodarczą decyduje moment, w którym decyzja o zakończeniu rekultywacji staje się ostateczna, a nie faktyczne zakończenie prac rekultywacyjnych".

Przyjęcie stanowiska strony skarżącej, iż to złożenie wniosku przedsiębiorcy o zakończeniu rekultywacji stawia pod znakiem zapytania sens istnienia regulacji proceduralnych zawartych zarówno w ustawie Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisy art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wobec tego zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.