Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2363/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77 107, 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [..] sierpnia 2019 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia P. B., reprezentowanego przez adw. K. B., na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [..] (dalej: "MKZ"), działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [..], z [..] marca 2019 r., znak: [..], odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. [..] w [..], działając na podstawie art. 89 pkt. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z [..] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z."), art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") oraz art. 17 pkt. 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając orzeczenie Minister wyjaśnił, że ww. postanowieniem z [..] marca 2019 r., znak: [..], MKZ odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. [..] w [..], wskazując m.in., że architektura willi wykazuje cechy charakterystyczne dla funkcjonalizmu lat 30. XX w., stanowiąc element historycznej zabudowy ulicy. Na podstawie przeprowadzonych [..] marca 2019 r. oględzin ustalono, że choć budynek wykazuje skutki zaniedbania w postaci zniszczonych rynien i rur spustowych i związanego z tym zawilgocenia tynków, to jednak znajduje się on w stosunkowo dobrym stanie zachowania. Pomimo pojawienia się przy nim wtórnych przybudówek, jego pierwotna bryła pozostaje czytelna, zachowały się również oryginalne cechy stylowe i elementy wystroju architektonicznego elewacji, decydujące o jego wartościach historycznych i artystycznych oraz autentyzmie zabytkowej substancji. Zdaniem organu I instancji przesądza to o zasadności utrzymania tego obiektu w przestrzeni miejskiej i zachowanym nadal kontekście miejsca, a stan zachowania obiektu wskazuje, że w dalszym ciągu nadaje się on do remontu, natomiast jego indywidualne wartości zabytkowe wykluczają możliwość jego rozbiórki.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł P. B.. Minister przedstawił główne zarzuty, zawarte w zażaleniu i stwierdził, że budynek przy ul. [..] w [..] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, prowadzonej przez Prezydenta Miasta [..]; tym samym organ ochrony zabytków posiada kompetencje do uzgadniania pozwolenia na jego rozbiórkę.

Zgodnie z art. 4 u.o.z. wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiednie zagospodarowanie i utrzymanie, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Organ taki rozstrzyga, czy projektowane prace są dopuszczalne, tzn. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu.

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek powstał w połowie XX w., posiada charakterystyczne dla architektury modernistycznej cechy formalne, będąc przykładem zabudowy willowej, jaka powstawała w tym miejscu po II wojnie światowej. Do czasów współczesnych zachowała się historyczna bryła tego budynku, forma architektoniczna z niezmienioną geometrią dachu, jak również charakterystyczne elementy wystroju architektonicznego, świadczące o czasach jego powstania. Elewacje budynku zachowały skromny wystrój architektoniczny w postaci rustykalnego kamiennego cokołu, jak również typowy dla architektury modernistycznej zaokrąglony wykusz, zwieńczony tarasem z minimalistyczną kutą balustradą. Zaokrąglenie powtórzone zostało w narożu okapu płaskiego dachu. Podziały elewacji północnej i południowej zaakcentowane są rytymi w tynku paskami, obejmującymi otwory okienne, flankowane po bokach pionowymi płycinami. Prosta forma, operująca kubicznymi bryłami, dużymi powierzchniami przeszkleń i zaokrąglonymi krawędziami to najbardziej istotne cechy architektury willi, swobodnie nawiązującej do tzw. "stylu okrętowego", zapoczątkowanego w latach 30-tych XX w.

W związku z powyższym, Minister uznał, że pozostawienie tego budynku w zasobie dziedzictwa narodowego leży w interesie społecznym.

Analiza materiału dowodowego wykazuje, że budynek ten znajduje się w dostatecznym stanie technicznym, pomimo pewnych zaniedbań ze strony właściciela w sprawowaniu opieki, zgodnie z przepisem art. 5 u.o.z. Obiekt jest częściowo zawilgocony ze względu na brak sprawnego systemu odprowadzania wody opadowej. Zachowana bryła budynku jest jednak w dalszym ciągu nośnikiem wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Co więcej, z karty adresowej omawianego zabytku wynika, iż został on włączony do gminnej ewidencji zabytków w 2015 r., kiedy jego stan zachowania był analogiczny do obecnego. Stan ten nie stanowił zatem przeszkody do umieszczenia przedmiotowego budynku w powyższej ewidencji.

Minister przyznał, że rację ma skarżący, wskazując na błędne datowanie w karcie adresowej powstania willi na lata 30-te XX w., jednakże w świetle nowych ustaleń, sytuujących datę budowy budynku na lata 50-te XX w., jego wartość zabytkowa nie została zakwestionowana. Nowe ustalenia uzupełniają natomiast stan wiedzy na temat historii budynku, rzucając nowe światło na historię architektury i budownictwa tego rejonu [..].

Minister wyjaśnił, że po II wojnie światowej wielu architektów odwoływało się do osiągnięć i zasobów teoretyczno-formalnych modernizmu międzywojennego, bazującego na humanistycznej idei tworzenia architektury prospołecznej i zapewniającej zdrowe warunki życia. W latach 20-tych i 30-tych XX w. w miastach dominowała dawna zabudowa mieszkaniowa, składająca się w dużej mierze z XIX-wiecznych kamienic czynszowych, natomiast nowo powstające budynki modernistyczne stanowiły raczej synonim luksusu, dostępnego jedynie dla węższej, zamożniejszej części społeczeństwa. Po II wojnie światowej modernizm upowszechnił się, stając się stylem budynków użyteczności publicznej i osiedli, symbolizującym nowoczesność i demokrację. Odbudowa wielu miast europejskich prowadzona była według zasad [..], postulującej stworzenie architektury przystępnej dla szerokiego kręgu społeczeństwa, funkcjonalnej, zapewniającej dostęp do przestrzeni, światła i zieleni. Zniszczenia wojenne uznano za szansę na wprowadzenie generalnej reformy miejskich osiedli mieszkaniowych i przestrzeni publicznych.

Przedmiotowy budynek, jako dzieło późnego modernizmu, jest obiektem tworzącym kontekst przestrzeni w rejonie ulicy [..], w obrębie której dominuje zabudowa z tego okresu. Poza sąsiednim budynkiem pod numerem 6 (który nie posiada charakterystycznych dla budynku nr 8 cech tzw. "stylu okrętowego"), w okolicy znajdują się także późnomodernistyczne gmachy dworca autobusowego oraz kościoła [..].

W piśmie skierowanym przez Generalnego Konserwatora Zabytków do wojewódzkich konserwatorów zabytków z [..] lutego 2016 r., znak: [..], podkreślono, że zdefiniowany w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami termin "zabytek", odnoszący się do świadectw minionej epoki, nie dotyczy wyłącznie dzieł powstałych przed 1945 r., ponieważ o zabytkowym charakterze danego obiektu przemawiają przede wszystkim jego wartości artystyczne, naukowe lub historyczne. Przypomniano także, iż wiele dzieł nowoczesnej architektury, powstałych w latach 30-tych ubiegłego stulecia, zostało objętych ochroną konserwatorską już w latach 60-tych i 70-tych XX w., czyli po upływie trzech lub czterech dekad od momentu oddania ich do użytku. Zatem wybrane dzieła powojennego modernizmu, o ile stanowią świadectwo minionej epoki i spełniają wyżej wymienione kryteria, powinny być objęte taką samą ochroną konserwatorską jak obiekty z lat międzywojennych.

Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c u.o.z. zabytki architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na swój stan zachowania. Dlatego też, wypełniając obowiązki wynikające z art. 5 ww. ustawy, P. B. powinien zapewnić warunki prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy omawianym zabytku, zabezpieczyć go i utrzymywać w jak najlepszym stanie, a także korzystać z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

W interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do ich destrukcji. Podzielając stanowisko MKZ o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, Minister przedłożył interes społeczny nad interes skarżącego, ponieważ realizacja planowanej przez niego inwestycji doprowadziłaby do likwidacji istotnego elementu historycznej zabudowy mieszkalnej [..].

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik adw. K. B., datowanym na [..] września 2019r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..], zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzuciła:

"1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy, w tym w szczególności zaniechanie zbadania rzeczywistej wartości zabytkowej obiektu i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na postanowieniu o odmowie uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. [..] wydanego przez Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] marca 2019r.;

b) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na błędnej jego ocenie polegającej na bezzasadnym przyjęciu przez organ II instancji, że rozbiórka obiektu nie jest dopuszczalna z uwagi na naruszenie wartości zabytkowej chronionego budynku oraz że pozostawienie obiektu w zasobie dziedzictwa narodowego leży w interesie społecznym;

c) rt. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie przez organ II instancji biegłego rzeczoznawcy z zakresu architektury i budownictwa oraz z zakresu ochrony zabytków celem ustalenia rzeczywistej wartości zabytkowej obiektu;

d) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych rozstrzygnięć przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, mianowicie dokonanie wykreślenia wilii usytuowanej przy ulicy [..] z Wojewódzkiej oraz Gminnej Ewidencji Zabytków miasta [..] już w 2015r. z uwagi na to, iż uznana została za obiekt pozbawiony walorów zabytkowych przy jednoczesnym pozostawieniu willi usytuowanej przy ulicy [..] w [..] w/w ewidencji z uwagi na przyznanie jej walorów zabytkowych;

e) naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu rozstrzygnięcia przez zaniechanie uzasadnienia postanowienia, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny w odniesieniu do willi usytuowanej przy ulicy [..] i [...] w [..] uzasadnia różne rozstrzygnięcia organów administracyjnych w analogicznych sytuacjach prowadzący do odebrania walorów zabytkowych tej pierwszej a przyznania ich tej drugiej;

f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji w sposób pełny i precyzyjny dowodów, na których organ II instancji oparł swojej rozstrzygnięcie.

g) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia wydanego przez organ I instancji;

h) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji z dnia [..] marca 20i8r., w sytuacji gdy jako zasadne jawiło się uchylenie przedmiotowego postanowienia i orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki budynku przy ulicy [..].

2. Naruszenie przepisu prawa materialnego tj.:

a) art. 3 pkt. 1) ustawy z dnia [..] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że willa usytuowana przy ulicy [..] jest zabytkiem, w sytuacji gdy jej cechy temu przeczą, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wbrew żądaniu skarżącego;

b) art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego przy odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę willi usytuowanej przy ulicy [..] w [..].

Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że w tej sprawie doszło do zaniechania zbadania rzeczywistej wartości zabytkowej willi przy ulicy [..] w [..]. Zdaniem pełnomocnik, niepowołanie przez organ II instancji biegłego rzeczoznawcy z zakresu architektury i budownictwa oraz z zakresu ochrony zabytków celem ustalenia rzeczywistej wartości zabytkowej obiektu stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, bowiem w tym zakresie konieczne było zasięgnięcie wiedzy specjalistycznej. Brak specjalistycznej opinii w tym zakresie doprowadził do ustalenia przez organ tejże wartości wyłącznie poprzez odwołanie się do opisu wyglądu obiektu.

Zdaniem pełnomocnik skarżącego, biorąc pod uwagę okres, w którym powstał obiekt tj. lata 50-te XX wieku, uznać należy, że obiekt ten nie reprezentuje cech stylu funkcjonalizmu. Obiekt ten jest co najwyżej na tym stylu wzorowany, a wszelkie detale architektoniczne jak balustrady, gzymsy, wykusz stanowią kopię architektury lat 30-tych XX wieku. Ponadto stan techniczny obiektu sugeruje, że był on modernizowany i przerabiany. Przy tym wprowadzone zmiany nie nawiązują do przypisywanego obiektowi stylu. Przede wszystkim obiekt został wybudowany w sposób odbiegający od założeń projektowych. Następnie dobudowany został taras oraz ganek, a także wymieniono stolarkę okienną na różną od określonej w pierwotnym projekcie. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że budynek został do polowy zasypany ziemią, a aktualna elewacja budynku różni się od tej zaprojektowanej. Powyższe stoi w sprzeczności z ustaleniami Ministra, który wskazuje, że "zachowała się historyczna bryła budynku", która jest nośnikiem wartości historycznych, artystycznych, naukowych. Tymczasem, bryła budynku na przestrzeni lat ulegała modyfikacjom poprzez w/w dobudowanie ganku czy tarasu. Oznacza to, że bryła widniejąca w projekcie nie jest tożsama z bryłą aktualnie przez willę zachowaną. Modyfikacji obiektu zostało dokonanych tak wiele, że o zachowaniu bryły pierwotnej nie sposób mówić. Dobudowanie ganku i tarasu całkowicie zmieniło bryłę obiektu, co odbiera mu jakikolwiek walor zabytkowy.

Zdaniem pełnomocnik, z powyższych przyczyn nie sposób uznać, że willa ta stanowi zabytek w rozumieniu u.o.z. Powyżej wymienione okoliczności, nawet bez wydania opinii przez biegłych, jednoznacznie przesądzają o utracie wartości zabytkowej willi usytuowanej przy ulicy [..] i stanowią wystarczającą podstawę do jej rozbiórki.

Z uwagi na to niezasadne było uznanie organu II instancji, że rozbiórka nie jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego. Organ II instancji, ale także organ I instancji, "z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wykazały brak podstaw do wydania uzgodnienia rozbiórki obiektu. Organy konserwatorskie odmawiając uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę wilii usytuowanej przy ulicy [..] przekroczyły granice uznania administracyjnego".

Błędem było też uznanie, że pozostawienie obiektu w zasobie dziedzictwa narodowego leży w interesie społecznym. Nie sposób zaakceptować przedłożenia przez organ II instancji interesu społecznego nad interesem skarżącego uzasadnionego tym, że realizacja planowanej przez skarżącego inwestycji doprowadziłaby do likwidacji istotnego elementu historycznej zabudowy mieszkalnej [..]. Stosowana w niniejszej sprawie ochrona konserwatorska stanowi władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawda własności, w sytuacji gdy stan obiektu nie uzasadnia przyznania mu ochrony zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W gminnej ewidencji zabytków, oprócz willi przy ulicy [..], znajdowała się także willa przy ulicy [..] i posiadała tę samą wartość kulturową tj. posadowiona była na posesji prostokątnej w ogrodzie, była wolnostojąca, w zakresie stylu reprezentowała funkcjonalizm. Posiadała piętro, suterenę oraz płaski dach, skromny wystrój elewacji, kamienny cokół, taras oraz balkony z kutymi balustradami. Jej stan oceniony został jako dobry. Zalecono, aby ewentualne remonty uzgadniać z władzą konserwatorską i aby zachować ją w obecnym charakterze. Pomimo to, willa przy [..] została wykreślona z Wojewódzkiej oraz Gminnej Ewidencji Zabytków miasta [..] już w 2015 r. z uwagi na to, iż uznana została za obiekt pozbawiony walorów zabytkowych.

Odwołanie się do willi z ulicy [..] ma o tyle istotne znaczenie na gruncie omawianej sprawy, że nie sposób uznać za zasadną odmowę o uzgodnieniu rozbiórki wobec willi z ulicy [..] uznając, iż posiada walor zabytkowy w sytuacji, gdy willa sąsiadująca z nią, wykazująca dokładnie te same cechy uznana została za pozbawioną walorów zabytkowych. Nie sposób zaakceptować tak zgoła odmiennych rozstrzygnięć wobec dwóch tożsamych budynków, co w sposób oczywisty prowadzi do braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych rozstrzygnięć przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych.

Organy administracji przy wydawaniu ww. rozstrzygnięć cechowała absolutna dowolność. Pomimo podnoszenia przez skarżącego tej kwestii, organ II instancji zaniechał odniesienia się do niej i uzasadnienia dlaczego w analogicznych przypadkach podejmowane są diametralnie różne rozstrzygnięcia. W ocenie pełnomocnik skarżącego również organ II instancji nie wyjaśnił w sposób pełny i precyzyjny dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie.

Zdaniem pełnomocnik skarżącego, organy nie miały podstaw do przyjęcia, że willa usytuowana przy ulicy [..] nadal przedstawia jakąkolwiek wartość zabytkową i w związku z tym niezasadnie rozpatrzyły przedstawione do uzgodnienia zamierzenie rozbiórki willi usytuowanej przy ulicy [..].

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. [..], dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] uznał, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, zaś skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, ze nie jest przedmiotem sprawy zawisłej przed tut. Sądem to, czy budynek mieszkalny przy ul. [..] utracił walory zabytkowe, ani to, czy te walory, które posiadał uzasadniały objecie go ochrona konserwatorską poprzez ujęcie w gminnej ewidencji budynków, prowadzonej przez Prezydenta Miasta.

Przedmiotem sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [..], określającym granice sprawy, jest wyłącznie to, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 Pr. bud. utrzymując w mocy postanowienie MKZ z[..] marca 2019 r., odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy karty adresowej zabytku nieruchomego, willa przy ul. [..] została ujęta w gminnej ewidencji zabytków w dniu [..] czerwca 2015 r. Z taką też datą stała się ona obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Wpis do obiektu budowlanego do gminnej ewidencji zabytków oznacza objęcie go ochroną konserwatorską. Pojęcie "ochrony konserwatorskiej" tak pojmowanego zabytku nie zostało co prawda zdefiniowane w u.o.z. Nie jest ono równoznaczne z wpisem do rejestru zabytków. Potwierdza to hipoteza art. 31 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud., rozróżniająca pojęcia budynków i budowli "niewpisanych do rejestru zabytków" oraz "nieobjętych ochroną konserwatorską".

Uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 Pr. bud., ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie – jak w niniejszej sprawie – dopuszczalności takich robót budowlanych, w wyniku których zabytek wpisany do gminnej ewidencji zabytków przestanie istnieć; ulegnie całkowitej likwidacji. Likwidacja zabytku (rozbiórka) nie jest natomiast żadną formą ochrony konserwatorskiej; o ile więc wojewódzki konserwator zabytków może uzgodnić roboty budowlane prowadzące np. do zmiany wyglądu zabytku, to wyłącznie szczególnie uzasadnione powody powinny stać za tym, by w drodze uzgodnienia zostały zatwierdzone projektowane przez inwestora roboty budowlane, których następstwem będzie nie tylko utrata przez zabytek nieruchomy jego dotychczasowej wartości, które ujęcie w ewidencji miało za zadanie chronić, ale również doprowadzenie do likwidacji zabytku nieruchomego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z[..] kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16 – CBOSA).

W powołanym wyżej wyroku NSA ponadto wyraźnie stwierdził, że "w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować. Stwierdzenie podstaw pozwalających na przypisanie określonemu obiektowi nieruchomemu (niewpisanemu do rejestru i nieznajdującemu się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) wartości zabytkowych stanowi element faktyczny sprawy wyznaczenia obiektu do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków, która ma charakter sprawy administracyjnej (sprawy z zakresu administracji publicznej) cechującej się odrębnością podmiotową i przedmiotową od sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (rozbiórkę), w której określone zamierzenie budowlane podlega wyłącznie uzgodnieniu przez organ konserwatorski". Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] pogląd ten w pełni podziela.

Dopóki budynek przy ul. [..] nie zostanie wykreślony z gminnej ewidencji zabytków, dopóty zarówno organa ochrony konserwatorskiej i architektoniczno budowlanej, jak i sąd administracyjny są tym wpisem związane. Skoro zaś kwestionowanie walorów zabytkowych zabytku wpisanego do takiej ewidencji może być podnoszone, ale w sprawie o wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków, to skarżący w takim właśnie postępowaniu powinien wykazywać swoje racje, dążąc do wyeliminowania konieczności uzgodnienia administracyjnego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Pr. bud.

Wobec aktualności wpisu przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków niezasadnym był więc zarzut skargi naruszenia art. 3 pkt. 1 u.o.z., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że willa usytuowana przy ulicy [..] w [..] jest zabytkiem, w sytuacji gdy jej cechy temu przeczą. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z. do ewidencji gminnej wpisuje się także inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wpis powoduje więc, że nieruchomość wpisana staje się zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt. 1 ustawy. Staś też niezasadnym był zarzut naruszenia art. 3 pkt. 1 u.o.z.

Organ nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy. Takiemu zarzutowi skargi przeczy treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym Minister szczegółowo wykazał, dlaczego nie można było uznać, że zaistniały szczególnie uzasadnione powody za tym, by w drodze uzgodnienia zostały zatwierdzona rozbiórka tego budynku. Ponadto, w postępowaniu uzgodnieniowym organ nie bada "rzeczywistej wartości zabytkowej obiektu" (czyni to właściwy rzeczowo organ w ewentualnym postępowaniu o wykreślenie obiektu z ewidencji), ale to, czy istnieją uzasadnione powody zgody na rozbiórkę zabytku.

Podobnie, organ nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i błędną jego ocenę. Zarówno organ I, jak i II instancji wyjaśniły w swoich postanowieniach, dlaczego rozbiórka obiektu nie jest dopuszczalna i wskazały na wartości zabytkowe budynku. Minister wyjaśnił także, czemu pozostawienie tego obiektu leży w interesie społecznym. Jak już była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, w postępowaniu uzgodnieniowym nie można prawnie skutecznie kwestionować przyczyn ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, a więc podważać jego zabytkowego charakteru.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącego, organa obu instancji nie miały obowiązku powołania w sprawie "biegłego rzeczoznawcy z zakresu architektury i budownictwa oraz z zakresu ochrony zabytków". Zarówno MKZ, jak i Minister są bowiem organami dysponującymi niezbędną dla uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Pr. bud., profesjonalną wiedzą w zakresie ochrony zabytków. Ponadto, przedmiotem tej sprawy nie było ewentualne wykreślenie zabytku z ewidencji, a jedynie dokonanie oceny dopuszczalności likwidacji zabytku w drodze jego rozbiórki. Tym samym nie zostały, wbrew zarzutom skargi, naruszone art. 7, 8, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a.

Całkowicie błędnie podnosi pełnomocnik skarżącego zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. "poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych rozstrzygnięć przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, mianowicie dokonanie wykreślenia wilii usytuowanej przy ulicy [..] z Wojewódzkiej oraz Gminnej Ewidencji Zabytków miasta [..] już w 2015r. z uwagi na to, iż uznana została za obiekt pozbawiony walorów zabytkowych przy jednoczesnym pozostawieniu willi usytuowanej przy ulicy [..] w/w ewidencji z uwagi na przyznanie jej walorów zabytkowych". Umknęło uwadze pełnomocnik, że sprawa o wykreślenie obiektu z gminnej ewidencji zabytków i sprawa o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę to zupełnie odmienne przedmiotowo (i podmiotowo) sprawy administracyjne. Ani stany faktyczne, ani tym bardzie prawne nie są tożsame.

Z ww. przyczyn niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 2 i 3 k.p.a. "poprzez dowolność w wydaniu rozstrzygnięcia przez zaniechanie uzasadnienia postanowienia, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny w odniesieniu do willi usytuowanej przy ulicy [..] uzasadnia różne rozstrzygnięcia organów administracyjnych w analogicznych sytuacjach prowadzący do odebrania walorów zabytkowych tej pierwszej a przyznania ich tej drugiej". Brak jest jakiejkolwiek tożsamości sprawy o wykreślenie obiektu z gminnej ewidencji zabytków i sprawy o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę.

Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji w sposób pełny i precyzyjny dowodów, na których organ II instancji oparł swojej rozstrzygnięcie" jest chybiony. Organ wskazał bowiem te dowody, które w sprawie miały znaczenie – przede wszystkim przywołał wpis do gminnej ewidencji zabytków. To na skarżącym, jako domagającym się rozbiórki obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków spoczywał obowiązek wykazania owych szczególnych okoliczności, uzasadniających pozytywną treść uzgodnienia.

Nie zawsze inicjatywa dowodowa obciąża wyłącznie organ administracji publicznej; jeżeli wiedza strony i posiadane przez nią dowody uzasadniają niezbędność pozytywnego uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Pr. bud., to w dobrze pojętym interesie strony jest przedstawienie ich organowi.

Skoro więc postanowienie MKZ było wydane bez jakiegokolwiek przekroczenia zasad uznaniowości i wynikało z wykazanej w postanowieniu troski konserwatorskiej w zakresie ochrony zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, to Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując je w mocy.

Minister nie naruszył art. 39 ust. 3 Pr. bud. "poprzez przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego przy odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę willi usytuowanej przy ulicy [..]". Przepis ten w ogóle nie stanowi o sposobie i charakterze uzgodnienia administracyjnego.

Mając jednakże na uwadze treść art. 106 § 1 – 6 k.p.a., należy wyjaśnić, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Wydanie postanowienia w kwestii wpadkowej nie załatwia zawisłej sprawy administracyjnej, bo ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności - np. ochronę zabytków (por. np. komentarz do art. 106 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019).

Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może jednak przesądzić o treści decyzji administracyjnej, która jest wydawana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Biorąc pod uwagę związanie organu konserwatorskiego wpisem do gminnej ewidencji zabytków (a więc koniecznością zapewnienia ochrony konserwatorskiej zabytkowi), to pozytywne uzgodnienie rozbiórki będzie możliwe wyłącznie wówczas, gdy – o czym była już mowa – wystąpią szczególnie istotne i uzasadnione okoliczności, przemawiające za pozytywną dla inwestora treścią uzgodnienia; zwłaszcza w zakresie likwidacji (rozbiórki) zabytku.

Jeżeli takich okoliczności organ nie dostrzega, a inwestor lub organ administracji architektoniczno budowlanej ich nie wykaże, to przedstawienie przez MKZ i Ministra w uzasadnieniu postanowienia argumentów przemawiających za odmową rozbiórki sprawia, że postanowień takich nie można uznać za wydane dowolnie i z przekroczeniem uznaniowości.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..], na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.