Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 446/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit.f
journal: Dz.U. 2020 poz 859
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi ,,A’’ Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w K. z dnia [...]r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (Dyrektor IAS, organ odwoławczy) w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka, skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego (Naczelnik [...]UCS) w K. z [...]r. nr: [...], nakładającą na przewoźnika karę pieniężną w kwocie 10 000,00 zł.

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 233 § 1 pkt 1 oraz art. 13 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: op), art. 22 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 859, dalej ustawa, ustawa SENT).

Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

[...]r., o godz. [...] do [...] w Z. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego towarów (olej napędowy), dokonywanego samochodem ciężarowym typu cysterna marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], kierowanym przez W. Z.. Kontrola została przeprowadzona na podstawie art. 13 ustawy SENT i dotyczyła przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy SENT, w tym nałożonych na przewoźników (dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia; zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym; posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenie przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ustawy). W trakcie kontroli kierujący przedstawił: numer referencyjny zgłoszenia przewozu w systemie SENT: SENT[...], dokument przewozowy nr [...] z [...] r., wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego dla skarżącej, dowód rejestracyjny samochodu ciężarowego.

Według informacji zawartej w zgłoszeniu referencyjnym, obejmowało ono towar opisany jako olej napędowy, klasyfikowany do kodu CN 2710 w ilości [...] litrów. Podmiotem wysyłającym i zarazem przewoźnikiem przedmiotowego towaru była skarżąca realizująca przewóz drogowy w oparciu o posiadane zezwolenie.

Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, z którego wynika, że przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju nie dopełnił obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przewozu zarejestrowanego pod wskazanym numerem referencyjnym o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 1lit. f ustawy SENT - w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli - tj. o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200), który były wymagane.

Ustalenia kontroli skutkowały wszczęciem [...] r. postępowania administracyjnego w stosunku do skarżącej, jako przewoźnika w związku ze stwierdzonym naruszeniem wymogów ustawy.

W toku postępowania organ nie dopatrzył się przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary (uzasadnionego ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego) z art. 22 ust. 3 oraz art. 26 ust. 3 ustawy SENT, gdyż na wezwanie organu spółka nie okazała żadnych dokumentów mających na celu wykazanie jej ważnego interesu. Czynności własne organu również takowego nie potwierdziły. Spółka nie posiadała zaległości podatkowych, nie było prowadzone przeciwko niej postępowanie egzekucyjne. Nie ma też zaległości w opłacie składek ZUS. Podsumowując kwestę wystąpienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej organ wskazał na brak podstaw do uznania, w kontekście sytuacji finansowej skarżącej oraz skutków ekonomicznych jakie mogą wystąpić w wyniku realizacji zobowiązania, że za odstąpieniem od nałożenia kary przemawia ważny interes przewoźnika. Nie dostrzegł także ważnego interesu publicznego.

W konsekwencji decyzją z [...]r. organ wymierzył skarżącej jako przewoźnikowi, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy karę pieniężną w kwocie 10 000,00 zł (obowiązującej w dacie zdarzenia), z tytułu niewykonania obowiązku, polegającego na uzupełnieniu w dokumencie SENT[...] numeru zezwolenia (art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy).

Nie zgadzając się z decyzją spółka wniosła od niej odwołanie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy poprzez błąd w wykładni i przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej z powodu jednostkowego naruszenia wymogu z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT nie narusza zaufania obywatela do organów władzy; oraz prawa procesowego, tj. art.120, art.121 § 1, art.122, art.180 § 1, art. 187 § 1, art. 188 i art. 210 § 1 ust. 6 op poprzez odstąpienie od badania czy towar pochodził z legalnych źródeł, uiszczono od niego wszystkie należności podatkowe, czy został dostarczony do odbiorcy i czy sprzedaż była udokumentowana faktura VAT, a tym samym uznanie, że prawidłowość obrotu paliwami ciekłymi jest bez znaczenia dla nałożenia kary administracyjnej w kwocie 10 000 zł za niedopatrzenie pozostające bez wpływu na sprawowanie nadzoru nad transportem drogowym oraz niewyjaśnienie powodów uznania zgodności decyzji z interesem publicznym w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy. Zdaniem spółki jednostkowe uchybienie nie uzasadnia nałożenie na uczciwego przewoźnika tak wysokiej kary, co wynika z wyroków sądów administracyjnych.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie dopatrzył się bowiem wskazanej w odwołaniu wadliwości.

W uzasadnieniu podkreślił, że kontrola drogowa miała miejsce [...] r., zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy materialne ustawy SENT w brzmieniu obowiązującym w tym dniu, czyli po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1039), która weszła w życie 14 czerwca 2018 r., z wyłączeniem m.in. art.22 ust. 1 i 2, który w nowym brzmieniu obowiązuje od 1 sierpnia 2018 r. na mocy art. 20 ustawy nowelizującej. Następnie organ przywołał treść mających w sprawie zastosowania przepisów ustawy, w tym art. 3 i art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT, wskazując że mają one zastosowanie do wszystkich przewoźników towarów objętych monitorowaniem i każdy przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym o ile są wymagane. Wskazał też, że w oparciu o przepis art. 22 ust. 2 ustawy SENT, gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Zdaniem organu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż spółka będąca przewoźnikiem towaru (oleju napędowego), nie uzupełniła zgłoszenia o numerze referencyjnym SENT[...] o numer posiadanego zezwolenia. Pole formularza elektronicznego SENT pozostało w tym zakresie puste. Organ podkreślił, że kara pieniężna została ustalona w sposób sztywny i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania. Nie podzielił słuszności twierdzenia skarżącej, że przy legalnym obrocie olejem napędowym uchybienie takie w przypadku posiadania przez przewoźnika wymaganego zezwolenia nie jest istotne a cel ustawy jest realizowany.

To na przewoźniku ciąży obowiązek rozpoznania czy w danym przewozie jest obowiązek posiadania takiego dokumentu, a w konsekwencji wpisania jego numeru do zgłoszenia. Ustawodawca przewidział bowiem sytuacje, kiedy taki dokument nie jest wymagany i rubryka ta pozostaje niewypełniona. System elektronicznego wypełniania dokumentu SENT okoliczności te uwzględnia.

W przedmiotowej sprawie towar, tj. olej napędowy w ilości [...] litrów, klasyfikowany do pozycji CN 2710, podlegający zgłoszeniu do systemu SENT, przewożony był samochodem ciężarowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Na przewoźniku ciążył tym samym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia do przesyłki dokonanego przez podmiot wysyłający o dane wskazane w art. 5 ust. 4 ustawy, w tym posiadanego przez przewoźnika zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, którego wypisem nr [...] dysponował kierowca i okazał do kontroli. To przewoźnik, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy SENT nakazuje przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o nr zezwolenia. Nałożenie kary pieniężnej nie jest zależne od wystąpienia uszczuplenia należności podatkowych.

Samo posiadanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej brak dokonania uzupełnienia w zgłoszeniu SENT, podobnie jak brak celowości działania przewoźnika w tym zakresie (świadome lub nie zaniedbanie). Obowiązek wynika wprost z ustawy a uchybienie mu jest objęte sankcją w postaci kary pieniężnej. Regulacja ustawy w tym zakresie jest jasna i jednoznaczna, co potwierdzają liczne wyroki sądów administracyjnych w zakresie ich wykładni, że ustawodawca poddał sankcji pieniężnej formalne błędy w zgłoszeniach bez względu na wagę tych błędów i ich wpływ na nieuczciwy obrót towarami wrażliwymi.

Obowiązki przewoźnika wymienione w art. 5 ust. 4 ustawy SENT mają charakter formalny, a jednak ustawodawca uznał w art. 22 ust. 2 te ustawy, że ich niewypełnienie, a dokładniej, niewypełnienie któregokolwiek z nich, skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Co istotne, brzmienie przepisu wskazuje, że zarówno wydanie decyzji nakładającej karę jak i jej wysokość, nie zależą od uznania organu, bowiem w przepisie tym nie użyto zwrotu "może". Nakładając karę, organ nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał wymaganych danych do zgłoszenia, bowiem przedmiotowa kara nie jest uzależniona od wystąpienia przesłanki winy.

Podkreślił, że przywołane przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia tych przepisów, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na przewoźnika ustalonej w nich kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ przepisy uzależniają nałożenie kary jedynie od stwierdzenia samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków, to bez znaczenia są okoliczności z powodu których przewoźnik dopuścił się nieprawidłowości. Organ nie jest upoważniony do ustalania i oceny przyczyn zaistniałego naruszenia prawa, lecz ma za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych naruszeń. Organy stosując przepisy ustawy SENT nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania przewoźnika. Nie ma możliwości miarkowania wysokości tej kary, lecz jest związany stawkami ustalonymi przez ustawodawcę ale może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej (na wniosek lub z urzędu) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym w uzasadnionym przypadku (art. 22 ust. 3 ustawy SENT) z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji nie dopatrzył się w niniejszej sprawie wystąpienia przesłanek, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie. Dodatkowo wspomniany art. 26 ust. 3 ustawy SENT przewiduje, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: nie stanowi pomocy publicznej albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4. Zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 4 ustawy SENT Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych, mając na uwadze konieczność zapewnienia zgodności z warunkami dopuszczalności udzielania pomocy państwa określonymi przepisami prawa Unii Europejskiej.

Organ przypomniał, że ustawa SENT jak i ustawa Ordynacja podatkowa, której przepisy stosuje się odpowiednio do kar pieniężnych nie definiuje omawianych pojęć. Przy czym użycie słowa "ważny", podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na tenże interes. Jako "ważny interes podatnika" należy rozumieć sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zobowiązań podatkowych. Oznacza to utratę możliwości zarobkowania lub też utratę majątku. Jednakże pojęcia "ważnego interesu podatnika" nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych. Winno się uwzględniać również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Zatem w postępowaniu dotyczącym przyznania ulgi jaką jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej organ winien przeprowadzić również analizę sytuacji majątkowej i gospodarczej podatnika.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, spełnienie przesłanki ważnego interesu podatnika/przewoźnika wiąże się z istnieniem po jego stronie szczególnych powodów, w konsekwencji których żądanie pełnej i terminowej zapłaty należności może zachwiać podstawami egzystencji podatnika i osób od niego zależnych, co wymaga ustalenia sytuacji majątkowej podatnika, a także skutków ekonomicznych, które wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania. Kryterium "ważnego interesu podatnika" co do zasady wymaga wykazania konkretnych okoliczności, które są wyjątkowe, niezależne od woli oraz sposobu postępowania podatnika i jednocześnie uniemożliwiają mu wywiązanie się z ciążących na nim obowiązków względem Skarbu Państwa, które w żaden sposób nie mogą zostać zaspokojone bez doraźnej pomocy ze strony organów.

Organ oceniając ważny interes przewoźnika, w kontekście podjęcia decyzji o przyznaniu ulgi w postaci odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, miał na uwadze naturalne dążenie każdej racjonalnie działającej jednostki do zminimalizowania wysokości obciążenia finansowego. Okolicznościami stanowiącymi ważny interes przewoźnika mogą być zatem: znaczne pogorszenie jego sytuacji ekonomicznej, w szczególności na skutek zdarzenia losowego czy też zagrożenie jego egzystencji. Jest to całokształt okoliczności dotyczących sytuacji przewoźnika, w szczególności aktualnej, lecz nie bez pominięcia przyczyn, które tę sytuację spowodowały. Takie jednak w sprawie nie wystąpiły.

Nadto pomimo wezwania z [...]r. skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów czy okoliczności potwierdzających ważny interes przewoźnika, które uzasadniałyby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Nie wystąpiła nawet z takim wnioskiem. Ustalenia te prowadził organ we własnym zakresie zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 187 § 1 op, który nakłada na organ ciężar dowodzenia określonych faktów, co nie zwalnia strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Skoro spółka nie współdziałała z organem, nie może podnosić zarzutów co do zakresu poczynionych ustaleń. W istocie dowody powinien przedstawić ten podmiot, który związany jest ciężarem dowodzenia co do faktów, z których wywodzi skutki prawne. W znaczeniu materialnym ciężar dowodu określa zatem jakie fakty muszą być udowodnione w celu prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czyli jakie źródło dowodowe należy przedstawić lub jakie środki dowodowe wskazać na poparcie oznaczonych twierdzeń o faktach sprawy.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu nie zachodziła również przesłanka odstąpienia od nałożenia kary ze względu na ważny interes publiczny rozpatrywany na dwóch płaszczyznach: ekonomicznej sytuacji zobowiązanego, niosącej doniosłe w skutkach pogorszenie sytuacji finansowej jego przedsiębiorstwa mogące doprowadzić do ograniczenia, bądź nawet upadku prowadzonej przez niego działalności, co w konsekwencji spowoduje konieczność sięgania przez niego do środków pomocowych państwa oraz pozaekonomicznej sytuacji zobowiązanego, związanej z takimi wartościami jak sprawiedliwość, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, co nie powinno jednakże nieść ze sobą negatywnych skutków dla sprawności działania aparatu państwowego; w przypadku towarów "wrażliwych", objętych ustawą SENT, sprawność państwa można osiągnąć poprzez bezwzględne i skrupulatne przestrzeganie przez wszystkich uczestników rynku przepisów wynikających z tejże ustawy.

Organ odwoławczy, podkreślił, że wobec biernej postawy przewoźnika w sprawie z urzędu podjął czynności w celu ustalenia sytuacji ekonomicznej przewoźnika, które nie wykazały posiadania żadnych zaległości. Tym samym na skutek nałożenia kary pieniężnej nie zachodzi ryzyko sięgania przez stronę do środków państwa ze względu na brak możliwości zaspokajania swoich potrzeb. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, iż strona nie jest w stanie uiścić kary pieniężnej nałożonej na nią za niewypełnienie ustawowych obowiązków.

Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, gdy zobowiązany jest w stanie ją uiścić, pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga by przypadające budżetowi należności były płacone we właściwych wielkościach i we właściwym czasie. Stawiałoby przewoźnika w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów uczestniczących w obrocie towarami objętymi systemem monitorowania przewozu, które rzetelnie wypełniają swoje obowiązki, albo w razie naruszenia przepisów uiszczają nałożone kary pieniężne.

Nie doszło też do naruszenia zaufania obywatela do organów władzy publicznej, przez obarczenie Strony - dokonującej legalnego obrotu paliwami - karą pieniężna dwukrotnie przewyższająca wartość najwyższego mandatu karnego za wykroczenie karno-skarbowe - tylko z powodu braku formalnego w zgłoszeniu SENT - które to uchybienie nie jest nawet sklasyfikowane jako wykroczenie.

Intencją organów kontrolujących prawidłowość stosowania przepisów ustawy SENT nie jest uderzanie w przedsiębiorców legalnie i rzetelnie prowadzących działalność gospodarczą, którzy odprowadzają należne daniny publicznoprawne lecz skuteczne monitorowanie rynku paliw. Z tego też względu, ustawodawca nie uzależnił możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nawet jeśli nieprawidłowości w rejestrze powstały wskutek nieumyślnego błędu ludzkiego. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów materialnych ustawy SENT ustanawiają bowiem odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących przewóz towarów wrażliwych. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Drugorzędne znaczenie ma przyczyna powstania stwierdzonych naruszeń, gdyż nawet w przypadku popełnienia oczywistej omyłki, niezamierzonego ludzkiego błędu, okoliczności te same w sobie nie zwalniają z określonych w ustawie SENT sankcji. Organ wskazał także na ratio legis ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1039), która ma zastosowanie w kontrolowanej sprawie, gdyż weszła w życie 14 czerwca 2018 r., zgodnie z jej art. 22. Nowelizacją (uzasadnienie - druk sejmowy nr 2156) tą ustawodawca uwzględnił dotychczasowe doświadczenia w stosowaniu ustawy oraz zwiększył wysokość kary przy jednoczesnej liberalizacji odpowiedzialności w przypadku braku uszczupleń podatkowych.

Nowelizacja ustawy SENT za nieprawidłowości, których dopuściła się strona w niniejszej sprawie (brak uzupełnienia zgłoszenia SENT o wymagane dane), zwiększyła wysokość kary pieniężnej z 5 000 zł do 10 000 zł, co świadczy o wadze tych nieprawidłowości dla ustawodawcy. Co więcej, z art. 24 ust. 1a ustawy SENT wynika wprost, iż ustawodawca nawet w sytuacji popełnienia przez uczestnika obrotu/przewoźnika oczywistego błędu, nie zwolnił go z kary pieniężnej za dane wykroczenie, lecz jedynie ustanowił względniejszą karę w przypadku, gdy towar był przewożony ze składu podatkowego w rozumieniu ustawy o podatku akcyzowym i podatek akcyzowy oraz należny podatek od towarów i usług zostały wpłacone przez podmiot wysyłający, a ujawnione nieprawidłowości są wynikiem oczywistego błędu i dotyczą zgłoszonych przez podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika danych innych niż dotyczące towaru, z wyjątkiem numeru rejestracyjnego środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 2 000 zł. Warunki wskazane w tym przepisie musza być spełnione łącznie.

Przepis ten nie był przez organ rozważany, podobnie jak art. 24 ustawy dotyczący kary pieniężnej za brak aktualizacji zgłoszenia SENT, w zakresie danych jakie m.in. przewoźnik był w zgłoszenie wpisać. Przepis art. 30 nie ma w sprawie zastosowania, gdyż nie dotyczy kontroli na drodze.

Nie można zatem było uznać braku uzupełnienia w systemie wymaganych prawem danych (dotyczących numeru licencji lub zezwolenia) za oczywistą omyłkę co powoduje, że brak było konieczności badania pozostałych przesłanek.

Ważnego interesu publicznego nie można też upatrywać w okoliczności wysokości wymierzonej kary w stosunku do wagi przewinienia, czy też incydentalności dokonanego przez stronę naruszenia.

Zdaniem organu odwoławczego zasada proporcjonalności została przez ustawodawcę zachowana przez wprowadzenie art. 24a ust. 1. Natomiast dotkliwa kara za nieuzupełnienie zgłoszenia o wymagane dane czy podawanie w zgłoszeniu danych błędnych, bądź brak ich aktualizacji, miała na celu zobligowanie uczestników transportu, o których mowa w ustawie, do rygorystycznego i skrupulatnego przestrzegania regulacji. Nakładanie wysokich kar pieniężnych albo grzywien winno mieć działanie odstraszające i prewencyjne. Konstrukcja oraz sposób zredagowania przepisów regulujących. Każdy przedsiębiorca podejmując decyzję o prowadzeniu działalności gospodarczej bierze na siebie odpowiedzialność za jej prowadzenie w każdym aspekcie jej funkcjonowania. To oznacza, iż nie tylko odpowiada za jakość świadczonych usług, ale także za profesjonalne jej zarządzanie aspektami ludzkimi, prawnymi i finansowymi, tak by nie naruszyć swojego interesu poprzez działanie, które podlega sankcjom karnym. Zadaniem przedsiębiorcy jest takie prowadzenie działalności, by podejmowane decyzje skutecznie redukowały mogące powstać negatywne konsekwencje.

Organ przypomniał, że sporne obowiązki ciążą na przewoźniku od 18 kwietnia 2017 r. z wyjątkiem kar pieniężnych i mandatów, które zaczęły obowiązywać od 1 maja 2017 r. Kontrola, która ujawniła naruszenie przez przewoźnika przepisów ustawy SENT w niniejszej sprawie miała miejsce [...] r. a więc po upływie ponad roku od wejścia w życie ustawy. Przewoźnik nie może zatem zasłaniać się niewiedzą co do obowiązków nałożonych na niego rzeczoną ustawą czy też nieznajomością funkcjonalności systemu SENT. Każdy profesjonalny przedsiębiorca powinien zapoznać się z regulacjami prawnymi dotyczącymi dziedziny swojej działalności gospodarczej. Jak zostało wykazane, powyższe uchybienie nie powstało na skutek działania siły wyższej, czy jakiejkolwiek okoliczności, na którą przewoźnik nie miał wpływu. Nie miało też charakteru incydentalnego, gdyż jest trzecim postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów ustawy SENT przez skarżącą (WSA w Gliwicach wyrok z 12.06.2019r., sygn. akt III SA/Gl 377/19 i z 18.06.019 r, sygn. akt III SA/Gl 376/19).

W skardze administracyjnej z [...]r. i piśmie procesowym z [...]r. spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła organowi naruszenie art. 121, art. 122 op poprzez nadanie pejoratywnego znaczenia pojęciu interes publiczny i w efekcie uznanie, ze okoliczności towarzyszące sprawie nie mieszczą się w tym pojęciu; art. 210 § 1 ust. 6 op przez niewyjaśnienie powodów niezastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że działania organów, krzywdzące dla przedsiębiorców skutkowały przystąpieniem do wielu postępowań Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, co przyczyniło się do wykazania wadliwości działania organów i uchylenia przez sądy zaskarżonych decyzji. Powyższe potwierdzają przywołane przez skarżącego wyroki wydane w podobnych sprawach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując na liczne wyroki sądów administracyjnych potwierdzające zasadność przyjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna chociaż nie wszystkie zarzuty skargi okazały się trafne.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, po przeprowadzeniu rozprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa).

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku z ograniczeniami wynikającymi z epidemii koronawirusa (art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U., poz.374, ze zm.).

Sąd zauważa, że istota problemu w niniejszej sprawie, zasadza się do odpowiedzi na pytanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ zasadnie nałożył karę pieniężną na przewoźnika czy też, wystąpiły przesłanki uzasadniające wymierzenie jej w niższej wysokości lub odstąpienia od jej wymierzenia.

Stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy SENT: "W przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł".

W ocenie organu zapis mającego w sprawie zastosowanie art. 22 ust. 2, jak i art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy SENT, jest jasny, czytelny i nie budzi wątpliwości. Również stan faktyczny w sprawie nie jest sporny.

Skarżąca jako podmiot wysyłający olej napędowy (CN 2710) i przewoźnik tego produktu – nie wpisała w zgłoszeniu SENT[...] przewozu [...]l tego towaru, samochodem marki [...]o tonażu powyżej 3,5 tony numeru posiadanego zezwolenia. Literalnie rzecz biorąc nałożenie kary pieniężnej byłoby zasadne.

Jednakże ustalenia te nie oddają w pełni przebiegu zdarzenia, a w szczególności kontroli na drodze prowadzonej w trybie art. 13 ustawy i do której art. 30 ustawy nie ma zastosowania. Przesyłkę łączną dopuszcza art. 7a ustawy SENT. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzona kontrola dotyczyła jednego samochodu, którym realizowano 3 listy przewozowe, trzy dostawy tego samego towaru do różnych odbiorców od jednego podmiotu wysyłającego, który był jednocześnie przewoźnikiem. Ciążyły na nim obowiązki wynikające z obu tych pozycji. Jako podmiot wysyłający spółka winna dopełnić obowiązków przesłania zgłoszenia do rejestru (art. 5 ust. 1 -3). Natomiast jako przewoźnik po drodze publicznej, przed rozpoczęciem przewozu towaru winien uzupełnić zgłoszenie, zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 1 lir. a do l. Odpowiednio za uchybienie obowiązkom nałożonym ustawą nakładane są kary. Kary nakładane na przewoźnika określa art. 22 ust. 1 ustawy, ale również w art. 24 ust. 1, który dotyczy wyłącznie aktualizacji zgłoszenia zdefiniowanej w art. 8 ustawy. Organ nie rozważał czy miał on w sprawie zastosowanie chociaż aktualizacja zgłoszenia nastąpiła przed zakończeniem kontroli. Podobnie jak nie zauważył, że transport był objęty zgłoszeniem SENT zbiorczym.

Spółka dokonała zgłoszenia rejestracyjnego zbiorczego oraz pojedynczych dla trzech dostaw. Potwierdzają to znajdujące się w aktach dokumenty i widniejące na nich zapisy, jak zbiorcze zgłoszenie przewozu SENT[...] oraz zgłoszenie SENT[...] ([...]l), SENT[...] ([...] l), SENT[...] ([...]l). Zgłoszenia zbiorczego SENT w aktach nie ujawniono. Do każdego z pojedynczych zgłoszeń wystawiony był list przewozowy "A" nr [...], [...]i [...]. Wskazać też należy, że z poszczególnych zapisów zgłoszenia wynika, że jego zapisy były modyfikowane/uzupełniane w dniu transportu a nawet czasie kontroli, która miała miejsce od godz.[...] do [...](zapis w protokole). Daty i przyczyny modyfikacji tych organ nie dostrzegł ani nie wyjaśnił. Pojemność samochodu Sąd poznał z zapisu w dowodzie rejestracyjnym. Z ustaleń organu wynika, że była wyższa niż 3,5 tony. Nie wynika też ile dostaw było realizowane tym transportem i czy skarżący prowadzi skład podatkowy i czy z niego był odbierany towar. W protokole kontroli wskazano nr rej [...] nr [...] wg dowodu rejestracyjnego, co nie wyjaśnia czy była to cysterna czy zespół pojazdów. Z akt sprawy nie wynika też czy w przypadku pozostałych zgłoszeń SENT kolejnych dostaw objętych tym samym przewozem kontrola na drodze wykazała również nieprawidłowości oraz czy też organ objął je odrębnymi postępowaniami o nałożenie kary pieniężnej. W ocenie Sądu jeżeli SENT zbiorczy oraz pojedyncze zgłoszenia SENT dla tego samego przewozu nie budziły wątpliwości, zostały zaktualizowane przed zakończeniem kontroli, to uchybienie stwierdzone w przypadku kontrolowanego dokumentu SENT należało rozważać w kategoriach oczywistej omyłki, błędu uzasadniającego odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej ze względu na ważny interes przewoźnika. Fakt, że przewoźnik płaci na bieżąco podatki i inne należności Skarbu Państwa, nie jest objęty postępowaniem egzekucyjnym nie może stanowić okoliczności działającej na jego niekorzyść. Wskazać też należy art. 8 i art. 24 ustawy SENT, który odnosi się wprost do obowiązku aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu i konsekwencjom im uchybienia wskazuje, że ustawodawca błąd takowy dopuszcza. Jak wskazano wyżej kwestii aktualizacji zgłoszenia organ nie rozważał. W tym miejscu wskazać należy, że dokument SENT wypełnia przedsiębiorca i instrukcja jego wypełnienia powinna być jasna, zrozumiała i jednoznaczna. Nie może wymagać konieczności wykładni każdego opisu wypełnianej jego pozycji a już fakt, że rozporządzenie w sprawie zgłoszeń przewozu towarów oraz zgłoszeń obrotu paliwami opałowymi z [...]r., jest 6 wydanym w sprawie, budzi w tym zakresie wątpliwości. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 7a ustawy zgłoszeniem można objąć więcej niż jedną przesyłkę. Przepis ten obowiązuje od 14 czerwca 2018 r. i ze względu na specyfikę rodzaju przewozu, towarzyszące mu warunki techniczne, specyfikę przewozu danego towaru lub rodzaj transakcji podlegającej zgłoszeniu jednym zgłoszeniem można objąć więcej niż jedną przesyłkę w rozumieniu art. 3 ust. 3 - w przypadkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 7. Do pierwszego zastosowania niniejszego przepisu doszło w drodze § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 1 sierpnia 2018 r. w sprawie zgłoszeń przewozu towarów, które w tej części weszło w życie 7 sierpnia 2018 r.

Z § 7 wynika, że "Podmiot wysyłający, który jest jednocześnie przewoźnikiem albo dokonuje czynności, o której mowa w art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, zwanej dalej "ustawą", w imieniu przewoźnika i dokonuje jednym środkiem transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a ustawy, przewozu towarów objętych pozycją CN 2710, będących przedmiotem co najmniej dwóch dostaw towarów, w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1221 i 2491 oraz z 2018 r. poz. 62, 86 i 650), następujących bezpośrednio po dostawie tych towarów ze składu podatkowego, może przesłać do rejestru zgłoszeń w sposób zbiorczy zgłoszenia, które zawierają dane, o których mowa w art. 5 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy, dla każdego podmiotu odbierającego i miejsca dostarczenia towaru, oraz łączną ilość, masę brutto lub objętość towaru będącego przedmiotem przewozu (ust. 1). Podmiot wysyłający po dokonaniu zgłoszenia w sposób, o którym mowa w ust. 1, otrzymuje wraz z numerem referencyjnym z rejestru zgłoszeń:

1) dwa klucze przeznaczone dla podmiotu wysyłającego, który jest jednocześnie przewoźnikiem;

2) klucze, w liczbie odpowiadającej liczbie dokonanych zgłoszeń, przeznaczone po jednym dla każdego podmiotu odbierającego (ust. 3)."

Rozporządzenie powyższe zostało zmienione rozporządzeniem z 28 sierpnia 2019 r. w sprawie zgłoszeń przewozu towarów oraz zgłoszeń obrotu paliwami opałowymi i § 7 stanowi, że "Podmiot wysyłający, który jest jednocześnie przewoźnikiem albo dokonuje czynności, o której mowa w art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy, w imieniu przewoźnika i dokonuje jednym środkiem transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a ustawy, przewozu towarów będących przedmiotem co najmniej dwóch dostaw towarów albo jednej dostawy towarów, w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174, z późn. zm.), do co najmniej dwóch miejsc dostarczenia towaru, w przypadku przewozu towarów objętych pozycją:1) CN 2710 załadowanych w składzie podatkowym,2) CN ex 2711 - propan, butan albo mieszaniny propanu-butanu, załadowanych w składzie podatkowym albo przewożonych bezpośrednio po ich objęciu procedurą celną dopuszczenia do obrotu, 3) paliw opałowych, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1a ustawy, załadowanych w składzie podatkowym- może przesłać do rejestru zgłoszeń w sposób zbiorczy zgłoszenia, które zawierają dane, o których mowa w art. 5 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy, dla każdego podmiotu odbierającego i miejsca dostarczenia towaru, oraz łączną ilość, masę brutto lub objętość towaru będącego przedmiotem przewozu (ust. 1). W przypadku zgłoszeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, związanych z dostawą, o której mowa w art. 7 ust. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, pierwszy podmiot, który dokonuje dostawy towarów, przesyła te zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, a ostatni w kolejności nabywca towaru uzupełnia zgłoszenie o informacje o odbiorze towaru (ust. 2). (...) Podmiot wysyłający po dokonaniu zgłoszenia w sposób, o którym mowa w ust. 1, otrzymuje wraz z numerem referencyjnym z rejestru zgłoszeń:

1) dwa klucze przeznaczone dla podmiotu wysyłającego, który jest jednocześnie przewoźnikiem;

2) klucze, w liczbie odpowiadającej liczbie dokonanych zgłoszeń, przeznaczone po jednym dla każdego podmiotu odbierającego (ust. 4).

W sprawie, z racji daty transportu miało zastosowanie rozporządzenie z 1 sierpnia 2018 r., które było zatem nowe jego realizacja mogła nastręczać trudności. Sam organ o nim zapomniał, chociaż wydane zostało na mocy art. 9 ust. 7 ustawy.

Istota sporu natomiast dotyczy rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organy rozważyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określone w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, zwłaszcza braku interesu publicznego. Stosownie do treści tego przepisu w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W tym zakresie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że w sprawie nie wystąpił ani ważny interes przewoźnika – takiego interesu skarżąca bowiem nie wykazała - ani interes publiczny.

Sąd stanowiska tego nie podziela, podobnie jak inny skład tut. Sądu w sprawie III SA/GL 116/20, III SA/GL 114/20, dotyczącej jednego transportu łącznego i nałożenia kary pieniężnej na tego samego przewoźnika za wadliwe wypełnienie dokumentu SENT przez brak wpisania numeru licencji dla przewozu oleju napędowego dla innego odbiorcy tą samą dostawą.

Sąd w pełni podziela przedstawione w nich stanowisko, że pojęcia interesu publicznego nie można interpretować w sposób zawężający, uwzględniając przede wszystkim interes Skarbu Państwa. Zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji argumentacja, prowadzi, bądź to do ograniczenia, bądź to do wykluczenia stosowania instytucji prawnej, o której mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Podobnie jak z art. 24 ust. 3. Przyjęcie poglądów organu, reprezentującego stanowisko niemal wyłącznie profiskalne, mogłoby doprowadzić do tego, że każda ulga, czy odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów mogłaby być traktowana jako sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi – mimo że została przewidziana przez ustawodawcę. Organ pomija, że przewidziane w ust. 3 powołanego przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej następuje wyłącznie w sytuacji ustalenia, że do naruszenia konkretnych przepisów doszło. Następuje to nie tylko na wniosek strony, ale również z urzędu. O ile zaistnienie przesłanki "ważnego interesu" podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego lub przewoźnika może zostać wykazane w zasadzie wyłącznie we współpracy z tym podmiotem, o tyle przesłanka interesu publicznego w tym, aby nałożyć w realiach danej sprawy karę pieniężną na ww. podmiot, który dopuścił się podlegających karze uchybień, z urzędu powinno być przedmiotem rozważań organu podatkowego stosującego przepisy ustawy o SENT z uwzględnieniem celów tej ustawy. Istotne przy tym jest, że odstąpienie od kary pieniężnej ma charakter uznaniowy, co wynika z powołania się przez ustawodawcę na pojęcia "interesu publicznego" oraz "ważnego interesu przewoźnika", które nie zostały zdefiniowane w ustawie, a zatem wypełnienie ich treścią należy do organów orzekających.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w ustawie SENT ustawodawca nie wyposażył organu w możliwość miarkowania kar ani ich zmieniania w zależności od tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 13.03.2019 r., sygn. akt II FSK 3478/18). Tym niemniej uznanie administracyjne znajduje zastosowanie przy ocenie zaistnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Ocena, czy ukaranie karą pieniężną jest w konkretnym przypadku celowe, czy też nie, jest kwestią uznania administracyjnego, zwłaszcza, że odstąpienie od nałożenia kary jest wyrazem jej darowania, co może nastąpić tylko w całości lub nie nastąpić w ogóle. Organ ma tu zatem możliwość wyboru opcji decyzyjnej sprawdzającej się do alternatywy: nałożenie kary lub odstąpienie od nałożenia kary. O niecelowości ukarania sprawcy, a zatem – o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać różne okoliczności, w tym przyczyny, z jakich doszło do naruszenia prawa, np. błąd, przeoczenie. Chodzi oczywiście o takie przyczyny, które mieszczą się ustawowych ramach "przypadków uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym" (art. 22 ust. 3 ustawy SENT).

Przy wykładni pojęcia "interes publiczny" na gruncie ww. przepisu nie można stracić z pola widzenia celu, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu ustawy SENT.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko NSA, prezentowane w uzasadnieniu przywoływanego wyżej wyroku NSA z 13 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3478/18, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik.

Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów, zwalczanie wyspecjalizowanych grup przestępczych.

Zatem celem ustawy SENT jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwienie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT i akcyza), a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Celem tym nie jest zaś zwiększanie dochodów budżetu państwa z tytułu kar nakładanych na podmioty działające w sposób legalny, dopuszczających się uchybień formalnych czy też oczywistych omyłek, związanych między innymi z wątpliwościami dotyczącymi wykładni i stosowania przepisów ustawy o SENT zwłaszcza licznie nowelizowanej, co wskazano wyżej.

Instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, z art. 22 ust. 3 oraz art. 24 ust. 3 ustawy SENT, oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Dodatkowo w art. 24 ust. 2 wprowadzono możliwość obniżenia kary do kwoty 2.000 zł we wskazanych okolicznościach. W przywołanej wyżej regulacji prawnej, ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważnym interesem przewoźnika" lub "interesem publicznym". Użyty łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej przywołanych dwóch dyrektyw wyboru, przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki, ale stwierdzenie jednej z nich jest wystarczające dla odstąpienia. Oznacza to jednocześnie brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów pamiętając, że jest to odstąpienia od generalnej zasady. Ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem ale też nie można pomijać faktu przy tej ocenie samego uchybienia oraz skutków nałożenia kary dla przedsiębiorcę. Zwłaszcza gdy dotyczy to nakładania kar pieniężnych za transport łączny towaru dla którego wypełnia przewoźnik kilka zgłoszeń SENT, w tym zbiorcze.

Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacje jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych celów ma znaczenie dla oceny interesu przewoźnika oraz interesu publicznego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy dokonały nieprawidłowej, zawężającej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT w zakresie użytego w tym przepisie pojęcia "interes publiczny", jak również dla oceny interesu przewoźnika pominęły fakt dostawy towarów dla kilku odbiorców jednym transportem na podstawie kilku zgłoszeń SENT. Sąd stwierdza z urzędu, że sprawa kolejnego zgłoszenia SENT w ramach tej samej dostawy jest zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt III SA/GL 445/20 (SENT nr [...]).

Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko NSA prezentowane w uzasadnieniu wyroku 18 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 220/20, że przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Nie jest bowiem w interesie publicznym działanie organów polegające na nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które działają zgodnie z prawem, a dokonały jedynie nieistotnych (z punktu widzenia również podatkowego) omyłek czy błędów w zgłoszeniu SENT. Takie działanie organów nie powodowałoby budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także mogłoby stanowić nadmierny legalizm.

Zdaniem Sądu, przy badaniu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, należy uwzględnić proporcjonalność nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do całokształtu okoliczności stanu faktycznego. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że organ powinien wziąć pod uwagę, że w tym samym czasie, tym samym pojazdem wykonywane były co najmniej trzy przewozy towarów objęte odrębnymi zgłoszeniami w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy SENT. Powyższe dowodzi, że za jeden transport poddany jednej kontroli została nałożona na spółkę kara pieniężna w kwocie co najmniej 20 000 zł (2x 10 000). Zważywszy na ładowność samochodu wg dowodu rejestracyjnego [...] kg i ciężar przewożonego towaru łącznie ([...] litrów) to mogła być, przy pełnym jego wykorzystaniu wyższa, zwłaszcza gdy w każdym zgłoszeniu przewoźnik popełnił ten sam błąd (pominął nr zezwolenia, które posiadał i którego odpisem dysponował kierowca w czasie kontroli i został wpis zmieniony). Nie bez znaczenia pozostaje, że skarżąca była podmiotem wysyłającym i przewoźnikiem jednocześnie i na obu tych podmiotach ciążą obowiązki w zakresie wypełniania i aktualizowania zgłoszenia SENT. Kwestia aktualizacji zgłoszenia, co w niniejszej sprawie nastąpiło przed zakończeniem kontroli, a co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy kolejnych wydruków zgłoszeni SENT nie była przedmiotem rozważań organu. Organ przyjął, że nakłada karę za uchybienia przewoźnika zapominając, że jest on jednocześnie podmiotem wysyłającym, który dokonywał pierwotnego zgłoszenia SENT, który jako przewoźnik uzupełniał czy aktualizował. Podobnie jak podmiot odbierający. Definicję aktualizacji zawarł ustawodawca w art. 8 ustawy SENT i odnosi się ona do wszystkich wskazanych wyżej podmiotów, w tym przewoźnika, a przedmiotem aktualizacji nie były dane dotyczące towaru.

Dodatkowo w orzecznictwie podnosi się, że organy powinny ocenić wysokość nałożonej kary pieniężnej w stosunku do dochodów strony z danego transportu (vide wyrok WSA w Poznaniu z 30.01.2019 r., sygn. akt III SA/Po 684/18) a nie przychodu z działalności, co wskazywał organ w analizie kondycji skarżącej. Dotyczy to oceny konstytucyjnej zasady proporcjonalności kary.

Skoro w systemie prawnym obowiązuje art. 22 ust. 3 ustawy SENT, to organ (działający przecież zgodnie z art. 120 op na podstawie przepisów prawa) winien wskazać przykładowo sytuacje, w których jego zadaniem dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Dopiero wówczas możliwa byłaby ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość. Natomiast stwierdzenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niewpisanie numeru licencji, w sytuacji gdy przewoźnik taką licencję posiadał, brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, należy uznać za co najmniej przedwczesne – zwłaszcza jeśli zważy się na treść art. 121 § 1 op zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów. Ponadto w toku tego postępowania organy w myśl art. 122 op, zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wskazać też należy, że wystarczy wystąpienie jednej przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary. Gdy zaś występują obie to organ musi ważyć znaczenie każdej z nich.

Skoro organy nie dokonały pełnej oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem kwestii aktualizacji danych zgłoszenia oraz dokonały wykładni pojęcia interesu publicznego w sposób zawężający, ograniczając interpretację tego pojęcia do wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, Sąd uznał, że należało uchylić decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną zagadnienia i wnikliwie rozważą, czy w niniejszej sprawie miało miejsce zdarzenie klasyfikowane do art. 22 czy też art. 24 ustawy oraz czy interes przewoźnika, na którego za jeden transport nałożono kilka kar pieniężnych, jak również interes publiczny przemawia za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, gdyż mamy do czynienie z błędem przewoźnika, usuniętym w czasie kontroli i bez konsekwencji finansowych dla budżetu. Rolą organu będzie dokonanie oceny, czy w interesie publicznym leży nakładanie wielotysięcznych kar pieniężnych na podmioty, które dopuściły się wyłącznie uchybień formalnych związanych z naruszeniem obowiązków przewidzianych w ustawie SENT, która była wielokrotnie nowelizowana, mimo że obowiązuje od kwietnia 2017 r. a SENT zbiorczy i istotne zmiany wprowadzono od 14 czerwca 2018 r. i 1 sierpnia 2018 r., a samo zdarzenie miało miejsce [...] r. Nie mówiąc o wskazanych przepisach wykonawczych. W niniejszej sprawie nie doszło do uszczuplenia w podatku, a organ nie ustalił jaki jest stosunek kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie tym samym transportem do dochodu skarżącej z tych przewozów oraz całej działalności. Czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa? Czy uchybienia te są powtarzające co poddaje w wątpliwość czytelność regulacji prawnych, rzetelność przewoźnika? czy wskazuje na niedbałość przewoźnika w prowadzeniu interesów, lekceważenie obowiązków ustawowych? Nie może organ pominąć pierwszej nowelizacji sposobu wypełniania formularza obowiązującej już od 2 października 2017 r., kiedy ustawa obowiązuje od 18 kwietnia 2017 r. a art. 21-34 od 1 maja 2017 r. (art.39 ustawy SENT).

Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy skarżącej w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Organ, oceniając czy zaistniała przesłanka "interesu publicznego", powinien rozważyć, czy nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy SENT, czy wymierzona skarżącej kara pieniężna narusza wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Czy w interesie publicznym jest nakładanie na skarżącą dotkliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuściła się uchybienia, które usunęła w możliwie najszybszym czasie.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.