Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 197/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na uchwałę Rady Gminy w Mircu z dnia 24 listopada 2017 r. nr XLV/268/2017 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 20 pkt 1 lit. b, c i d oraz pkt 2 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 24 listopada 2017 r. Rada Gminy w Mircu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach, podjęła uchwałę nr XLV/268/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pińczów - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Regulamin").

W § 20 Regulaminu postanowiono w szczególności, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy w odniesieniu do psów (pkt 1): prowadzenie psa na uwięzi oraz w nałożonym kagańcu w sposób uniemożliwiający stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich (lit. b), utrzymania psa na posesji w sposób uniemożliwiający się jego wydostanie poza teren nieruchomości i tym samym stworzenia zagrożenie dla bezpieczeństwa (lit. c), zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem (lit. d).

Zgodnie zaś z § 20 pkt 2 lit. b Regulaminu, do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych: zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych lub mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne (lit. b).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części obejmującej § 20 ust. 1 lit. b, c i d oraz ust. 2 lit. b Regulaminu, wywiódł Prokurator Rejonowy w Starachowicach, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a także art. 10a ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., zwanej dalej "u.o.z.") oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

1) przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 20 ust. 1 lit. b, c i d Regulaminu zapisu zobowiązującego właścicieli psów do prowadzenia psa na uwięzi oraz w nałożonym kagańcu w sposób uniemożliwiający stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich oraz zapisu zobowiązującego do utrzymania psa na posesji w sposób uniemożliwiający jego wydostanie się poza teren nieruchomości i tym samym stworzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa, a także, iż zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem;

2) przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 20 ust. 2 lit. b Regulaminu zapisu, że zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, przy czym nie dotyczy to psów ras uznanych za agresywne.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w powyżej wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt, gdzie zgodnie z art. 10a ust. 3 zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ustęp 4 art. 10a ww. ustawy stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Zdaniem Prokuratora, treść zaskarżonych postanowień Regulaminu modyfikuje zatem wyżej cytowane unormowania i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, a została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że zaskarżone postanowienia Regulaminu nie przekraczają upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a nadto nie regulują ponownie kwestii zawartych w art. 10a ust. 3 i ust. 4 u.o.z., tym samym nie naruszają § 149 "Zasad techniki prawodawczej". Ich celem jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością, a nie sprawowanie kontroli nad psami oraz identyfikacja właściciela lub opiekuna psa. Ponadto przepis § 20 pkt 2 lit. b Regulaminu rozróżnia obowiązki odnoszące się do psów szczególnie agresywnych i innych ras psów. Zdaniem organu, trudno uznać zaskarżone postanowienia Regulaminu za wydane z naruszeniem prawa, gdyż czynią one akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w § 20 Regulaminu wyodrębnione zostały tylko punkty (1 i 2), nie zaś ustępy, ale ze względu na treść zarzutów skargi i uzasadnienie skargi nie mogło być wątpliwości, że w sprawie niniejszej zaskarżone zostały przepisy Regulaminu zawarte w § 20 pkt 1 lit. b, c i d oraz pkt 2 lit. b.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem

§ 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g"., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., regulamin określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zgodnie z zaskarżonymi postanowieniami § 20 Regulaminu, do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy:

1) w odniesieniu do psów:

b) prowadzenie psa na uwięzi oraz w nałożonym kagańcu w sposób uniemożliwiającym stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich,

c) utrzymania psa na posesji w sposób uniemożliwiający się jego wydostanie poza teren nieruchomości i tym samym stworzenia zagrożenie dla bezpieczeństwa,

d) zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem,

2) w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:

b) zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych lub mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne

Wprowadzone w zaskarżonym Regulaminie nakazy - prowadzenia psa na uwięzi oraz w nałożonym kagańcu, utrzymania psa na posesji w sposób uniemożliwiający się jego wydostanie poza teren nieruchomości, czy zwolnienia psów i innych zwierząt domowych z uwięzi tylko z zachowaniem określonych w regulaminie warunków - służą niewątpliwie osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w ww. przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

Dlatego narusza powyższą zasadę wprowadzenie w § 20 pkt 1 lit. b Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi oraz w kagańcu, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku. Należy bowiem choćby zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, choć te - w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej - są zachowaniami legalnymi. Na mocy przepisów rangi ustawowej dopuszczalne jest bowiem prowadzenie psa zarówno bez smyczy jak i bez kagańca przez osobę niepełnosprawną. Z tych powodów analizowane postanowienie Regulaminu należało ocenić jak istotnie naruszające prawo.

Podobnie za rażące naruszenie prawa należało uznać uchwalenie w § 20 pkt 1 lit. c i d Regulaminu przepisów wprowadzających obowiązek utrzymania psa na posesji w sposób uniemożliwiający jego wydostanie się poza teren nieruchomości oraz zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Po pierwsze, już ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.) wprowadza regulację dotyczącą możliwości puszczania psów bez kontroli nad ich zachowaniem. W świetle art. 10a ust. 3 i 4 tej ustawy istnieje zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, który nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Analizowane regulacje załącznika do zaskarżonej uchwały wkraczają więc w zakres regulacji ustawowej, co jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Po drugie, wykładnia

§ 20 pkt 1 lit. d Regulaminu prowadzi do wniosku, że możliwość zwolnienia psa ze smyczy istnieje tylko wówczas, gdy nieruchomość ogrodzona jest w sposób wykluczający dostęp osób trzecich. Tego rodzaju warunek w zasadzie w praktyce uniemożliwi właścicielowi psa jego zwolnienie na terenie nieruchomości (na terenie prywatnym), ponieważ ogrodzenie nieruchomości w sposób taki, że wykluczy dostęp osób trzecich, czyli kogokolwiek z zewnątrz na jej teren jest w zasadzie niemożliwe do wykonania. Ponadto problematyczne wydaje się jednoznaczne ustalenie, jakie ogrodzenie będzie spełniać cechy takiego, które wyklucza samowolny dostęp osób trzecich. Nieprecyzyjność analizowanego zapisu uchwały jest nie do zaakceptowania w kontekście zasad techniki prawodawczej i stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Równocześnie w sposób nie znajdujący racjonalnego uzasadnienia umożliwia zwolnienie psa z uwięzi na terenie nieruchomości w warunkach zdecydowania bardziej rygorystycznych niż ustawa o ochronie zwierząt.

Ubocznie należy podnieść, że wprowadzony obowiązek odpowiedniego oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nie jest co do zasady sprzeczny z prawem, niemniej z uwagi na sposób sformułowania regulacji zawartej w § 20 pkt 1 lit. d Regulaminu niemożliwe było pozostawienie tylko tej części analizowanego przepisu, aby był on poprawny pod względem zasad techniki prawodawczej.

Odnośnie § 20 pkt 2 lit. b Regulaminu skarga również zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze, treść tego przepisu budzi wątpliwości interpretacyjne, czy zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest - oprócz terenów zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych - także:

- na terenach zielonych mało uczęszczanych, czy

- na terenach mało uczęszczanych, czy może

- na terenach zielonych do tego przeznaczonych i mało uczęszczanych.

Po drugie, przepis wprowadza warunek dla zwolnienia z uwięzi tylko w stosunku do psa (który musi mieć założony kaganiec), nie zaś innych zwierząt domowych, a brzmienie pierwszej części analizowanej regulacji dotyczyć ma wszystkich zwierząt domowych. Taki zabieg legislacyjny może adresatów Regulaminu wprowadzać w błąd. Oznaczać może, że do zwolnienia innych poza psami zwierząt domowych z uwięzi nie są wymagane inne warunki poza tym, aby było to teren, o którym mowa w pierwszym zdaniu tego przepisu.

Po trzecie, w postanowieniu tym lokalny prawodawca posługuje się pojęciem "psów ras uznanych za agresywne". Pojęcie to nie znajduje swojego wyjaśnienia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani też w innym akcie prawnym. W powszechnie obowiązujących przepisach prawa wyodrębniono jedynie kategorię "ras psów uznawanych za agresywne" określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), co nie jest jednak jednoznaczne z pojęciem zastosowanym przez Radę Gminy w Mircu.

Należy w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, w którym zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podzielił więc stanowisko Prokuratora, że przepisy § 20 pkt 1 lit. b, c i d oraz pkt 2 lit. b Regulaminu naruszają w stopniu istotnym prawo.

Z tych powodów, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.