Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1286/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 par. 1 pkt 6 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. A. S. B. i J. R. spółki jawnej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 799/13 w sprawie ze skargi H. A. S. B. i J. R. spółki jawnej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 czerwca 2013 r. nr ... wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 maja 2013 r. nr ..., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz H. A. S. B. i J. R. spółki jawnej w L. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 799/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w pkt 1, oddalił skargę Hurtowni Artykułów Spożywczych B. i J. R. Spółki jawnej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 czerwca 2013 r., nr SKO ... w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r. Wójt Gminy C. określił dla E.P. VIII Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego w gminie C. wraz z przebudową istniejącej linii energetycznej WN-110 kV relacji C. P.-S. w miejscowości P. Decyzja została wydana na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwana dalej: "u.i.ś."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 31/12) stwierdził nieważność uchwały Nr ... Rady Gminy w C. z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² we wsi P., gmina C.. Wyrok stał się prawomocny dnia 24 stycznia 2013 r.

Wnioskiem z dnia 6 marca 2013 r. Hurtownia Artykułów Spożywczych B. i J. R. Spółka jawna w L., zwana dalej: "skarżącą", powołując się na ww. wyrok wniosła o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r., z uwagi na naruszenie art. 80 ust. 2, u.i.ś. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego oparta jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, takich jak obiekt, którego dotyczy decyzja Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r., powoduje że jest ona obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 maja 2013 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że objęta wnioskiem decyzja nie jest obarczona żadną z wad, która kwalifikowałaby ją do wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu, uchylenie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powoduje automatycznie nieważność decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć przewidzianych do zlokalizowania na terenie objętym nieważnym planem. Organ wskazał, że z wykładni art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonanej m. in. w wyroku NSA z dnia 26 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1531/10) wynika, że dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wykładnia ta nie uzyskała powszechnego poparcia w doktrynie i orzecznictwie. Organ uznał, że za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, nie można przyjąć takiej wykładni przepisów prawa, co do której występuje spór w judykaturze. Organ wskazał, że brak uchwalenia planu bądź też stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o przyjęciu planu nie stanowi przesłanki negatywnej do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając wydanej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 i art. 80 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", jak i art. 80 ust. 2 u.i.ś. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r. Strona ponadto zarzuciła decyzji naruszenie art. 27 § 1a, k.p.a., gdyż w wydaniu decyzji z dnia 29 maja 2013 r. udział brało dwóch członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. podlegających wyłączeniu z mocy art. 27 § 1a w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Osoby te brały bowiem udział w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wójta Gminy C. będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z 19 czerwca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało wydaną decyzję w mocy. Organ wskazał, że w pełni podziela stanowisko zawarte w wydanej decyzji i podkreślił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie jest uzależnione od istnienia planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, jednakże brak planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia organu od dokonania oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko i od wydania decyzji środowiskowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 § 1a k.p.a. organ podniósł, że powyższy przepis dotyczy wyłącznie osób wchodzących w skład organu orzekającego w danej sprawie w toku ponownego rozpoznanie sprawy w trybie przewidzianym w art. 127 § 3 k.p.a. Nie mogą w takim postępowaniu uczestniczyć osoby, które orzekały w sprawie poprzedzającej wniosek o ponowne rozpoznanie tej samej sprawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie żaden z członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekający w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r. nie brał udziału w wydaniu tej decyzji.

Hurtownia Artykułów Spożywczych B. i J. R. Spółka jawna w L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 maja 2013 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § pkt 5 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. art. 10 ust. 3 i art. 80 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 80 ust. 2 u.i.ś. W uzasadnieniu skargi powołano argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy C. z 18 czerwca 2012 r. oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymując dotychczasową swoją argumentację wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę, stwierdził, że nie doszło do naruszenia normy art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., podkreślając, że złożony wniosek nie dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji organu kolegialnego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego lecz decyzji Wójta Gminy C.. W niniejszej sprawie organ, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, był właściwy na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jako organ wyższego stopnia, w stosunku do organu, którego decyzja podlegała kontroli w postępowaniu nieważnościom. Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć należy, ja wskazał Sąd I instancji, branie udziału w wydaniu decyzji, która podlega zaskarżeniu. Brak było, w ocenie Sądu, podstaw do rozszerzania treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. na sytuacje, w których członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu innych decyzji dotyczących danej sprawy, niż decyzja podlegająca zaskarżeniu. Ustawodawca w art. 27 § 1a k.p.a. wskazał, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził regulacji przewidującej wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego od rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji w przypadku brania przez niego udział w wydaniu decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na istotne konsekwencje, norma nakazująca takie wyłączenie musiałaby wynikać z wyraźnego przepisu ustawy.

Sąd zaznaczył, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, by członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydający decyzję z dnia 23 lipca 2012 r. mogli być osobiście zainteresowani wynikiem sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r. Prawidłowość obu tych decyzji została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2012 r. Przesłanką żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r. była wyłącznie okoliczność zaistniała już po wydaniu decyzji z dnia 23 lipca 2012 r. – stwierdzenie nieważności uchwały Nr ... Rady Gminy w C. z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² we wsi P., gmina C.. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r.(sygn. akt II SA/Gd 31/12 stwierdzający nieważność tej uchwały stał się bowiem prawomocny dnia 24 stycznia 2013 r. i z tym dniem wywołał skutki prawne. Ewentualna nieważność decyzji nie mogła zatem wynikać z wady tkwiącej w decyzji związanej z zaniedbaniem organu, lecz z okoliczności zaistniałej już po jej wydaniu, na którą organy administracji wydające decyzje w I jak i II instancji nie miały żadnego wpływu.

Dokonując merytorycznej oceny zarzutu wadliwej oceny przez organ ważności wydanej decyzji Sąd I instancji uznał, że zarzut ten jest niezasadny.

Przepis art. 80 ust. 2 u.p.z.p. (Sądowi I instancji chodziło zapewne o przepis u.i.ś.) stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Decyzja Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r. stwierdzała zgodność inwestycji z planem uchwalonym uchwałą Nr ... Rady Gminy w C. z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² we wsi P., gmina C.. Stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje jego wyeliminowaniem z porządku prawnego ze skutkiem od chwili uchwalenia tego aktu prawnego, co zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12 mogłoby, co do zasady, stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tego aktu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. (ONSAiWSA 2013/1/1).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej spraw brak jest jednak podstaw do uznania, że wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach rażąco narusza prawo.

Istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest ocena zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Ocena zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego jest dokonywana w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dodatkowo w stosunku do zasadniczego przedmiotu działania organu administracji właściwego do prowadzenia tego postępowania. Sprzeczność inwestycji z planem wyklucza możliwość jej realizacji. Brak planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym bardziej, że decyzja ta, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, co do zasady, jest wydawana zarówno przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jak i decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodność inwestycji z planem była w decyzji badana. Sytuacja, w której w dacie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego by nie istniał, skutkowałaby faktem, że kwestia zgodności inwestycji z planem nie podlegałaby przez organ badaniu. Stanowisko organu zawarte w wydanej decyzji było zatem w ocenie Sądu prawidłowe.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że brak planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiał wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż uchwalenie planu miejscowego było w niniejszym przypadku obowiązkowe, Sąd stwierdził, iż w orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że wykładnia literalna art. 10 oraz 15 u.p.z.p., nie pozwala na przyjęcie, że dla terenów, na których planuje się realizacje inwestycji w postaci obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej 400 m2 obowiązkowe jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy tej interpretacji wskazuje się, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., zawiera wyłącznie określenie zakresu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie obowiązku jego uchwalenia, a odrębnymi zagadnieniami są obowiązek uchwalenia planu oraz obowiązek zawarcia określonych postanowień w jego treści, w sytuacji, gdy plan jest uchwalany. Odmienna interpretacja tych unormowań zakłada, że tego typu inwestycje mogą być realizowane wyłącznie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a zastosowanie w tym przypadku wykładni językowej nie jest uzasadnione, bowiem odczytanie właściwego sensu tych unormowań wymaga zastosowania wykładni systemowej i celowościowej. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1429/09 oraz wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. II OSK 1531/10 i powołana w tych wyrokach argumentacja).

Jak stwierdził Sąd I instancji, zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. W kontekście ww. kryteriów brak było podstaw w ocenie tego Sądu do stwierdzenia nieważności decyzji.

W konsekwencji, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 207 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę, jako bezzasadną.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, jak też zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, to jest art. art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z art. 27 § 1 k.p.a. jest błędna. Podniesiono, że przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną, mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Uregulowana w art. 24 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Nie jest właściwa zawężająca wykładnia przepisów o wyłączeniu pracownika (powołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 104/11 oraz z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1228/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wywodzono, że wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje, w trybie wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji Stwierdzono, ze pogląd taki potwierdza - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. IV SA/Po 1222/11, LEX nr 1139603; - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. II SA/Bk 228/11, LEX nr 1085747 i w wyroku z dnia 13 października 2011 r. II SA/Bk 469/11, LEX nr 1152434 uznał, że członek składu samorządowego kolegium odwoławczego rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podobne stanowisko zawiera, jak wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 marca 2010 r. II SA/Ke 101/10, LEX nr 577079.

W ocenie skarżącej, wyrażone w zaskarżonym wyroku odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania ( art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a), poprzez oddalenie skargi, pomimo wystąpienia przesłanki nakazującej uchylenie zaskarżonej decyzji, co ma więc niewątpliwy wpływ na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia 23 lipca 2012 r., w składzie: K. G.–S., A. H. oraz B. N. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r., w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, której to okoliczności w swych ustaleniach faktycznych nie przytoczył Sąd I instancji.

Ten sam organ odwoławczy rozpatrywał podanie skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy C. z dnia 18 czerwca 2012 r., w składzie: K. G.–S., A. H. oraz P. S., w efekcie czego, decyzją z dnia 29 maja 2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy C..

Nie można podzielić dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że nie zachodziły przesłanki do wyłączenia od udziału w sprawie rozpatrzenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C., członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w osobach: K. G.–S. oraz A. H., którzy brali udział w rozpoznaniu odwołania od decyzji ww. Wójta Gminy C. z 18 czerwca 2012 r. Wbrew bowiem stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji zachodziły przesłanki wyłączenia ww. członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. O ile nie budzi jakichkolwiek niejasności, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do udziału pracownika organu w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, która jest następnie przedmiotem rozpatrzenia w wyniku środka odwoławczego drugiej instancji, to szersze rozumienie tego wyrażenia budzi już pewne wątpliwości, co jednak nie jest zasadne. Przede wszystkim należy zauważyć, że do 11 kwietnia 2011 r., omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział "w niższej instancji" w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r., ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie: "w niższej instancji". Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz.18), wynika, że dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowi konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Nie oznacza to jednak, że rozumienie określenia: " branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", należy ograniczyć tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę sformułowania: "w niższej instancji", daje o wiele szersze możliwości rozumienia sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu. Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.2.2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, by osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materiale dowodowym i kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie.

Przydatnym we właściwym rozumieniu omawianego zagadnienia jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07, OTK-A 2008/8/137, w którym stwierdzono, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być "rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego - bezstronnego - postępowania sądowego".

Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego.

Należy zaznaczyć, że powyższy wyrok wpłynął na zmianę treści przepisu art. 18 § 1 pkt 6 lit. a, p.p.s.a., który od dnia 15 sierpnia 2015 r., stanowi, że przesłanki wyłączenia sędziego zachodzą w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Jakkolwiek przytoczony wyrok, jak i regulacja p.p.s.a., odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów.

W konsekwencji powyższego, posiłkując się dodatkowo wykładnią celowościową i systemową, należy przyjąć, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z weryfikacją poprzedniej decyzji ostatecznej (por. Piotr Pietrasz w komentarzu do art. 130 § 1 pkt 6 – Ordynacji podatkowej o takiej samej treści jak aktualne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pub. Lex 2011). Dlatego też nie może budzić wątpliwości, że z omawianego przepisu wynika, iż członek samorządowego kolegium odwoławczego, podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, której legalność uprzednio już oceniał w trybie odwoławczym.

Z uwagi na powyższe, należało w całości podzielić zarzut naruszenia wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów postępowania. W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2015 r., poz. 658 ) – uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na obecnym etapie postępowania z punktu widzenia zakresu kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny, co uzasadniało również uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zwarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, co winno oznaczać, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organ orzekał będzie we właściwym składzie, a więc z wyłączeniem osób, które brały udział w rozpoznaniu odwołania od decyzji ww. Wójta Gminy C. z 18 czerwca 2012 r.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poniesionych przez skarżących przed Sądem I instancji, znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.