Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3240/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1779/16 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.G. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1779/16 oddalił skargę J.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego na samochody osobowe (cztery boksy) na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji uznano, że brak decyzji zobowiązującej inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi rażące naruszenie art. 51 ust. 4 i art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Decyzja z dnia [...] marca 2016 r. została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r.

W sprawie ustalono, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przez J.G. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zmianie ww. pozwolenia na budowę w zakresie usytuowania budynku w stosunku do granicy z działką nr [...] (zbliżenie się ścianą bez otworów okiennych do granicy). Inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – zwiększono szerokość obiektu, a w konsekwencji zmianie uległa powierzchnia zabudowy (powinno być 89,98 m², jest 93,64 m²) oraz kubatura obiektu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporna inwestycja w zakresie powierzchni zabudowy nie jest zgodna z decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy – decyzja ta ustala powierzchnię zabudowy na poziomie nieprzekraczającym 72 m². Niezgodność ta stanowi o rażącym naruszeniu decyzją z dnia [...] września 2014 r. przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ powiatowy nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w tej sprawie nie została wdrożona procedura naprawcza wynikająca z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ powiatowy nie wydał decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, ewentualnie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Mimo tego organ powiatowy wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdzając projekt budowlany zamienny.

Reasumując, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja organu stopnia powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co stanowi wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie: art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie tego przepisu poprzedza decyzja z art. 51 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Bezsporne jest w sprawie, że roboty budowlane w chwili kontroli organu były zakończone i organ zasadnie odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, natomiast na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 7 ustawy Prawo budowlane konieczne było wydanie decyzji o sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. W przypadku natomiast wydania decyzji z art. 51 ust. 3 wskazany organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Niezachowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej ustawą Prawo budowlane w przypadku odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego doprowadziło do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących tego samego obiektu, bez możliwości prawnej wyeliminowania decyzji o pozwolenie na budowę, od której dokonano istotnych odstępstw.

Dalej Sąd wyjaśnił, że do projektu budowlanego zamiennego stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 tej ustawy znajdującym w stosunku do projektu zamiennego zastosowanie przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami – planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiom ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompleksowość projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny jest, w okolicznościach sprawy, konieczne dla przeprowadzenia procedury legalizacyjnej zgodnie z uregulowaniami Prawa budowlanego, co umożliwi wyeliminowanie z obrotu decyzji nr [...] Prezydenta Miasta S. o pozwolenie na budowę, zmienionej decyzją nr [...] tego organu w zakresie usytuowania obiektu od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr [...] i przeprowadzania postępowania legalizacyjnego, poczynając od wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 w z. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organy miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2014 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co stanowi wadę decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego decyzja ta nie mogła się ostać w porządku prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.G., zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż ww. przepisy zostały rażąco naruszone przy wydawaniu objętej kontrolą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie wskazanej wyżej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż skarga skierowana do Sądu pierwszej instancji dotyczyła ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku garażowego na samochody osobowe (cztery boksy) na działce nr [...] w S. przy ul. [...] i nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Nie jest sporne w okolicznościach tej sprawy, że budowa przedmiotowego obiektu była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta S. następnie zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Po zakończeniu robót budowlanych przy spornym obiekcie inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie, lecz decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] właściwy organ odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku garażowego, ujawniając istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę wskutek zwiększenia powierzchni zabudowy garaży z projektowanych 89,98 m² do zrealizowanych 93,63m². Jednakże wobec zakończenia przedmiotowych prac budowlanych organ nadzoru budowlanego zaniechał wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odstąpiono również od procedury nakazowej z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a to zobowiązania inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, gdyż ten sam z własnej woli przedstawił w dniu 5 marca 2014 r. właściwemu organowi nadzoru budowlanego taki projekt budowlany zamienny sporządzony przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia. W konsekwencji więc bez uprzedniej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydał w dniu [...] września 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego budynku garażowego, nakładając na inwestora również obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Stwierdzając zaś nieważność wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] września 2014 r organy orzekające w sprawie uznały, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż organ pierwszej instancji jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. z powodu rażącego naruszenia ww. przepisów wskazał wyłącznie okoliczność braku wydania w sprawie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, natomiast organ odwoławczy dodatkowo dokonał oceny przedstawionego projektu zamiennego w kontekście akt sprawy i uznał, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zwiększono szerokość obiektu, a w konsekwencji zmianie uległa powierzchnia zabudowy (powinno być 89,98 m², jest 93,64 m²) oraz kubatura obiektu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporna inwestycja w zakresie powierzchni zabudowy nie jest zgodna z decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy – decyzja ta ustala powierzchnię zabudowy na poziomie nieprzekraczającym 72 m². Niezgodność ta stanowi o rażącym naruszeniu decyzją z dnia [...] września 2014 r. przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ powiatowy nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd pierwszej instancji w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, iż stanowisko organów nadzoru budowlanego zasługuje na aprobatę i w konsekwencji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko zarzutem błędnej wykładni art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przepisy te zostały rażąco naruszone. Ze stanowiskiem skarżącej, w okolicznościach tej sprawy, należy się zgodzić.

Nie jest sporne w sprawie, co przyznał również Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Uwaga ta została uczyniona, albowiem organ odwoławczy tak naprawdę w ramach postępowania nieważnościowego przeprowadził merytoryczną kontrolę przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, dokonując ponownego rozpoznania sprawy i uznał, czego nie rozważał organ pierwszej instancji (również i Sąd pierwszej instancji - o czym będzie mowa w dalszej części tego uzasadnienia), iż przedstawiony projekt zamienny sprzeczny jest także z decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy, bowiem decyzja ta ustala powierzchnię zabudowy spornego obiektu na poziomie nieprzekraczającym 72 m² i decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie powinna być wydana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia merytorycznego badania przedstawionego projektu zamiennego w opisanym zakresie sprzeczna jest z regułami postępowania nieważnościowego, które nie pozwalają na takie rozstrzygnięcie sprawy, a organ odwoławczy dodatkowo wskazuje, co jest niesporne, iż w sprawie tej nie było podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Stąd też ten element zaskarżonej decyzji nie mógł wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż kwestia niezgodności przedstawionego projektu budowlanego zamiennego w oparciu o kryteria z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane winna być badana we wznowionym postępowaniu, a nie postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Ponadto zaznaczyć dalej należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania.

W tej sprawie za wadę kwalifikowaną przyjęto wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to rażącego naruszenia prawa. Norma ta umożliwia uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, jeżeli mamy do czynienia z koniunkcją tj. naruszenie normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem. Przy czym najpierw należy ustalić naruszenie prawa i jeżeli takie naruszenie nastąpiło, ocenić je przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez naruszającą prawo decyzję. Jednocześnie należy mieć na uwadze opisaną już wyżej zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Dlatego zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji będzie skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu danej decyzji. Stąd też nie każde naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji, bowiem inne rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne. Zatem wspomniany przepis ma charakter wyjątkowy. Na uwagę równocześnie zasługuje to, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2721/15).

Rażące naruszenie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w tej sprawie, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, wynika z tego, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościom decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a zastosowanie tego przepisu poprzedza decyzja z art. 51 ust.1 pkt 3 wskazanej ustawy, zgodnie z którym w szczególności w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Wskazywano, iż skoro roboty budowlane w chwili kontroli organu były zakończone i organ zasadnie odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 7 ustawy Prawo budowlane konieczne było wydanie decyzji o sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. W przypadku natomiast wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Niezachowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej ustawą Prawo budowlane w przypadku odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego doprowadziło do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących tego samego obiektu, bez możliwości prawnej wyeliminowania decyzji o pozwolenie na budowę, od której dokonano istotnych odstępstw. Sąd zaznaczył również, że do projektu budowlanego zamiennego, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3, stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego (art. 35 ustawy Prawo budowlane). Stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, uznano w okolicznościach tej sprawy za konieczne dla przeprowadzenia procedury naprawczej zgodnie z uregulowaniami Prawa budowlanego, co umożliwi wyeliminowanie z obrotu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o pozwolenie na budowę. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż Sąd pierwszej instancji nie oceniał przedstawionego projektu budowlanego zamiennego z wymogami art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 r., bowiem wykraczało to poza zakres przedmiotowego postępowania nieważnościowego, czego dowodem jest brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku nawet w stanie faktycznym sprawy.

Tym samym analiza wyroku Sądu pierwszej instancji sprowadza się do zawartego w nim stanowiska, iż konieczne było wydanie decyzji o sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane aby możliwe było, w oparciu o prawomocną decyzję w tym zakresie, przeprowadzenie następnie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym przeprowadzenie prawidłowego postępowania naprawczego.

Przedstawione, a wyżej wskazane, przez Sąd pierwszej instancji przesłanki uznania decyzji z dnia [...] września 2014 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa nie pozwalają na podzielenie wyrażonego wyżej poglądu, iż faktycznie do takiego naruszenia prawa doszło w tej sprawie.

Skoro, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było doprowadzenie takiej inwestycji w postępowaniu naprawczym do stanu zgodnego z prawem. Zasada prawdy obiektywnej nakazuje wszystkim organom władzy publicznej podejmowanie takich czynności, które są niezbędne do załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej powinny również działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 7 i 12 k.p.a.). Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny (art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie do art. 35 ust. 1 tej ustawy oznacza, że projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony odnośnie zgodności ze wskazanymi tam normami. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji, zatem organ zobowiązany jest stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. Niewątpliwie sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. II OSK 357/08, że organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego.

W tej sprawie wobec inwestycji wykonanej z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ nadzoru budowlanego wskutek inicjatywy inwestora przedstawiającego dla zrealizowanej już inwestycji projekt budowlany zamienny uwzględniający dokonane zmiany, bez wcześniejszej decyzji zobowiązującej do tego, wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 4 cytowanej ustawy o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Uczynił to po sprawdzeniu wymagań w zakresie art. 35 ustawy Prawo budowlane. Natomiast istota tego postępowania nadzwyczajnego polega na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego bez poprzedzającej to rozstrzygnięcie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) stanowi rażące naruszenie prawa. Odrębną sprawą zaś jest prawidłowość przedstawionego projektu budowlanego zamiennego w sprawie, w kontekście badania go w zgodnie z regułami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem wady merytoryczne tego projektu, jeżeli takie występują, aktualnie winny być zweryfikowane we wznowionym postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, w okolicznościach tej sprawy, by brak podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego, w sytuacji wydania na wniosek inwestora przedstawiającego do tego wymagany prawem projekt zamienny decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, stanowił rażące naruszenie prawa art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Odmienna ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, albowiem rozstrzygając w tej sprawie o rażącym naruszeniu prawa przede wszystkim podobnie jak organy nadzoru budowlanego skupił się wyłącznie na dwóch elementach decydujących o uznaniu wydanej decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] za podjętą z rażącym naruszeniem prawa, albowiem ocenił oczywistość naruszenia prawa i charakter przepisu, który został naruszony. Natomiast poza zakresem swojej oceny pozostawił racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje przedmiotowa decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego doprowadzająca przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem. Pozostawienie poza zakresem swej oceny tego podstawowego elementu dla rozważań w zakresie oceny rażącego naruszenia prawa art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane powoduje, iż usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej wadliwej wykładni ww. norm w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gdy tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...], z powołaniem się na brak decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie powoduje takiego stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa, skoro prowadzi do wymaganego w ramach postępowania naprawczego efektu jakim jest doprowadzenie rozbudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Z dyspozycji art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że jedyną przesłanką wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie można mówić o oczywistym bezspornym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w ramach konstrukcji prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tej tylko przyczyny, że nie została ona poprzedzona wydaniem decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę – w czym upatruje rażące naruszenie prawa Sąd pierwszej instancji wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowanie w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym przeprowadzenia prawidłowego postępowania naprawczego.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawanie jednocześnie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (jak w tej sprawie) nie powoduje takiego stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa. Istotą postępowania naprawczego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane, a następnie decyzji w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jest właśnie legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego – patrz: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2534/15. Zatem błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na to, iż stwierdzenie nieważności kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, jest konieczne dla wydania w pierwszej kolejności decyzji o zobowiązaniu inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego po to by uchylić następnie pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a następnie przeprowadzić właściwe postępowanie naprawcze, co przecież zmierza wprost do wydania tożsamej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, którą eliminuje się w tym postępowaniu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to zbyteczne z uwagi na wskazywane przesłanki nieważności decyzji w ramach rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie niepoprzedzenie ocenianej w tym postępowaniu w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzji zobowiązującej stronę do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest naruszeniem prawa, lecz nie można tego naruszenia uznać za naruszenie kwalifikowane, jeżeli weźmie się pod uwagę istotę postępowania naprawczego i jego cele, które w tej sprawie zostały osiągnięte, skoro doprowadzono sporny obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zatem, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, decyzja z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nie powoduje takiego stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa, a tym samym dla przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zaistniały kumulatywnie trzy wskazywane powyżej przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Stąd też podzielono zarzuty skargi kasacyjnej wadliwej wykładni przepisu art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, o czym była mowa wyżej, skoro wadliwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji wykazanego wyżej braku kwalifikowanego naruszenia prawa w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...].

W związku z tym, że w sprawie zaszła przesłanka do uchylenia zaskarżonego wyroku, a istota sprawy zastała dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, z przyczyn wskazanych w motywach tego uzasadnienia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż pozostawanie w obrocie prawnym ww. decyzji prowadzi do konkluzji, że właśnie ta ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, niezależnie od gramatycznej wykładni treści art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, rodzi po stronie właściwego organu obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2010 r. II OSK 15/09; z dnia 7 stycznia 2009 r. II OSK 1723/07; z dnia 7 lutego 2012 r. II OSK 2221/10; z dnia 28 kwietnia 2009 r. II OSK 637/08). Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Poza tym konieczność eliminacji decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z tego, że w obrocie prawnym nie mogą również istnieć dwa projekty budowlane zatwierdzone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi: organu nadzoru budowlanego i organu administracji architektoniczno-budowlanej. W takiej sytuacji jak w tej sprawie zakończenie postępowania naprawczego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego sprowadza się to przyjęcie tezy, że zastosowanie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynikało z domniemania (uprawdopodobnienia czynności), realizacji zobowiązania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, skoro tak naprawdę projekt budowlany zamienny został przedstawiony przez inwestora. Nie wyklucza to zatem konieczności wydania decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę.

Na koniec informacyjnie zaznaczyć należy, iż podstawą to formułowania wniosku przez organ nadzoru budowlanego, iż w tej sprawie organ nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego z uwagi na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tak organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji) dokonanym w związku z merytorycznym badaniem istoty sprawy nie mogło odnieść zamierzonego skutku w ramach przedmiotowego postępowania nieważnościowego, co już wyżej zaznaczono, stąd też gdy organy nadzoru budowlanego widzą potrzebę odmiennej oceny przedstawionego projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 2014 r., to winny podjąć próbę zweryfikowania tak podjętej decyzji w ramach wznowionego postępowania, które może być również wszczęte z urzędu (art. 147 k.p.a.)

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji (pkt I.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II.).