Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 354/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 79 ust. 1, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
article: Art. 113 ust. 1, art. 116 ust. 1, ust. 4, art. 338
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości , II określa , że opisana w pkt I uchwała nie może być wykonana .


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008r.

W dniu [...] Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z poźn. zm.), art. 116 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 z poźn. zm.) oraz Załącznika Nr 7 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 1997r. w sprawie określenia warunków bezpieczeństwa osób przebywających w górach, pływających, kąpiących się i uprawiających sporty wodne (Dz. U. z 1997r. Nr 57, poz. 358).

W § 1 tej uchwały wprowadzono zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na obszarze Zbiornika [...]. Zakaz ten nie dotyczy jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i Zbiornika, a w szczególności: Policji, Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego, Państwowej Straży Rybackiej, Państwowej Straży Pożarnej, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Zespołu Elektrowni Wodnych S.A., Parku Narodowego i Urzędu Żeglugi Śródlądowej (§ 2). Nie dotyczy on również wykonujących przewóz statków pasażerskich (tj. statków przystosowanych do przewozu więcej niż 12 pasażerów) i małych statków (tj. statków przystosowanych do przewozu nie więcej niż 12 pasażerów). Maksymalna ilość takich statków wynosi 3 statki pasażerskie oraz 3 małe statki (§ 3).

Pismem z dnia 6 września 2007r. A. W., prowadząca P. H. U. "A", zwróciła się do Wojewody o stwierdzenie nieważności tej uchwały.

A. W. wskazała, iż wprowadzone przez uchwałę ograniczenie ilości statków mogących pływać po Zbiorniku [...] do 3 statków pasażerskich i 3 małych statków uderza w prowadzoną przez nią działalność. Do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały na Zalewie [...] żegluga pasażerska wykonywana była na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej uchwały przez 3 duże statki pasażerskie: zdolne do przewozu od kilkudziesięciu do 130 osób oraz 4 należące do jej firmy gondole przewożące maksymalnie 12 osób. Tak więc uchwała w przyjętym kształcie powoduje konieczność likwidacji jednego z użytkowanych dotychczas przez przedsiębiorstwo A. W. statków. Zdaniem A. W., redukcja stanu pływających obecnie na jeziorze jednostek pasażerskich akurat o jedną małą 12-osobową łódź nie znajduje żadnego uzasadnienia, szczególnie w zakresie ochrony środowiska. Używane przez jej przedsiębiorstwo statki napędzane są przez doczepne, zaburtowe silniki o mocy od 30 do 50 KM. Są to silniki czterosuwowe, wyposażone w katalizatory, spełniające najwyższe normy zarówno w zakresie emisji spalin, jak i hałasu. Uciążliwość tych silników dla środowiska naturalnego jest znikoma w porównaniu ze stosowanymi na pływających po jeziorze dużych statkach potężnymi silnikami dieslowskimi. Nie bez znaczenia jest również fakt, że działalność ta nie rodziła zasadniczych sprzeciwów ze strony Dyrekcji Parku Narodowego, jak również Zespołu Zbiorników Wodnych S.A. Brak jest zatem racjonalnych przekonujących argumentów uzasadniających redukcję ilości jednostek pasażerskich na Jeziorze [...] o jedną małą, zaledwie 12 osobową gondolę.

A. W. wskazała, że uchwalone zapisy mogą mieć na celu nieuczciwe ograniczenie konkurencji w zakresie przewozów pasażerskich na jeziorze. Zwróciła uwagę, iż w pracach nad podjętą uchwałą brał udział również osobiście zainteresowany sprawą radny powiatowy, członek Komisji Geodezji, Rolnictwa, Gospodarki Wodnej, Leśnictwa i Ochrony Środowiska - K. W. Zgodnie z zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa oświadczeniem majątkowym jest on właścicielem pływającego po Jeziorze [...] statku "A". Właścicielami pozostałych dużych statków są też prawdopodobnie żona i córka K. W. - A. W. i L. J.-W. działające w ramach przedsiębiorstwa "B". Udział w pracach nad uchwałą osoby żywotnie zainteresowanej jej treścią budzi obawy co do przyczyn jej ostatecznego kształtu. A. W. zauważyła, że poprzednio przygotowana przez powiat wersja uchwały, od której odstąpiono pod wpływem prowadzonej kampanii prasowej przewidywała tylko i wyłącznie możliwość pływania dużych związanych z K. W. statków, a całkowicie wykluczała możliwość wykorzystywania użytkowanych przez nią łodzi.

A. W. podniosła, że ograniczenie przez uchwałę możliwości wykorzystania jednej z łodzi stanowi istotne naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Dodatkowo wskazała, iż zakup użytkowanych przez jej firmę jednostek odbył się z pomocą środków z Unii Europejskiej uzyskanych w ramach programu SAPARD. Podpisana z Oddziałem Regionalnym umowa zawarta została przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas przepisów dotyczących pływania po Zalewie [...]. Wprowadzona obecnie uchwała przeszkodzi w realizacji podjętych zobowiązań.

Zdaniem A. W. działanie Rady w tym przypadku narusza zasady uczciwej konkurencji i stanowi nieuzasadnioną ochronę jedynego dotychczas działającego przewoźnika.

Organ nie uwzględnił też faktu, że obecnie kursująca liczba statków jest zbyt mała w stosunku do potrzeb turystów, którzy już teraz wielokrotnie muszą stać w kolejkach do przewozu. Zmniejszenie liczby dopuszczonych do ruchu statków pogorszy warunki podróżowania mieszkańców i turystów na terenie, przez który przepływają. Tak więc Rada wydając przedmiotową uchwałę nie rozpatrzyła sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, przez co naruszyła normy art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

A. W. podniosła, że przedmiotowa uchwała pozostaje w sprzeczności z zasadami i przepisami wprowadzonymi ustawą z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z przepisem art. 7 państwo udziela przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. Działanie organu w tym przypadku jest ewidentną pomocą na rzecz jednego z przedsiębiorców, polegającą na wprowadzeniu przepisu ograniczającego zakres działalności prowadzonej przez jedynego konkurenta.

Zapisy uchwały pozostają też w sprzeczności z art. 8, który stanowi, iż: organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Działanie Rady Powiatu w tej sprawie w znaczący sposób utrudnia i pogarsza możliwości prowadzenia działalności przez małego przedsiębiorcę, jakim jest A. W.

Uchwała narusza także zapis art. 9, z którego wynika, iż organy administracji publicznej wykonujące swe zadania powinny działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy.

A. W. stwierdziła także, że uchwałę należy ocenić w świetle przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. Nr 153 poz. 1503). Wypełnia ona znamiona czynu określonego w art. 15 tejże ustawy, polegającego na utrudnianiu innym przedsiębiorcom dostępu do rynku m.in. poprzez działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru, jako kontrahenta określonego przedsiębiorcy lub na ograniczeniu w istotny sposób lub wyłączeniu możliwości dokonywania przez klienta zakupu u innego przedsiębiorcy.

Bardzo istotną wadę prawną dyskwalifikującą uchwałę zawierają zapisy § 3 ust. 3 uchwały. Przepisy te nie precyzują w jaki sposób będą udzielane zezwolenia, odwołując się do ustaleń Zarządu Powiatu. Powoduje to możliwości stosowania zbyt szeroko rozumianego uznania administracyjnego. Zapis taki nie stanowi dla żadnego z istniejących podmiotów gwarancji możliwości dalszego wykonywania swojej działalności i powoduje zagrożenie udzielenia zezwolenia zupełnie innemu podmiotowi lub tylko jednemu z dotychczas działających podmiotów, jeżeli złoży on wniosek zarówno na małe jak i duże statki.

Nie wiadomo też jakimi kryteriami będzie kierował się Zarząd Powiatu udzielając zezwoleń, czy będzie to jedynie kolejność zgłoszeń i jakie będzie postępowanie, gdy kilka zgłoszeń wpłynie jednocześnie, np. za pomocą poczty. Tak więc należy uznać, że istotne uprawnienia obywatelskie będą tu regulowane wyłącznie w drodze uchwał Zarządu Powiatu, co jest niedopuszczalne.

Wojewoda wezwał Przewodniczącego Rady Powiatu oraz Starostę o odniesienie się do zarzutów A. W.

W piśmie z dnia 8 października 2007r. Starosta wskazał, iż uchwała Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] w sprawie zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Została ona podjęta po przeprowadzeniu szerokich konsultacji. W sprawie projektu uchwały stanowisko zajęły m.in.: Zespół Elektrowni Wodnych Spółka Akcyjna, Urząd Wojewódzki Konserwator Przyrody, Dyrektor Żeglugi Śródlądowej, Urząd Gminy, Państwowa Straż Rybacka, Komenda Państwowej Straży Pożarnej, Park Narodowy. Stanowiska tych podmiotów w odniesieniu do przedłożonego projektu uchwały były pozytywne.

Podjęcie w/w uchwały było ponadto uzasadnione i konieczne z uwagi na fakt, iż podstawa prawna obowiązującej poprzednio uchwały Rady Powiatu, tj. uchwały nr [...] z dnia [...] zdezaktualizowała się, a ponadto występowały trudności w interpretowaniu nieostrego wyrażenia ustawowego "statek żeglugi pasażerskiej" w kontekście nazewnictwa jednostek pływających faktycznie na terenie Zbiornika.

Obowiązujące przepisy prawa, tj. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) w art. 116 ust. 1 upoważniają Radę Powiatu do wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących. Uzasadnieniem dla wprowadzenia zakazu jest konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, do którego z całą pewnością należy teren Zbiornika [...], ochrona środowiska a ponadto konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób pływających, kąpiących się i wypoczywających.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez A. W. Starosta wskazał, iż podniesione zarzuty nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym. Projekt uchwały Rady Powiatu w sprawie zakazu używania na obszarze Zbiornika jednostek pływających z napędem spalinowym podlegał modyfikacjom stosownie do stopniowo uzyskiwanych informacji na temat podmiotów wykonujących przewóz osób, informacji na temat stanowisk podmiotów i instytucji, do których zwrócono się o wyrażenie opinii o projekcie uchwały. Ostatecznie Zarząd Powiatu skierował projekt uchwały w sprawie zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym, w którym ilość statków, do których nie stosuje się zakazu została określona jako 4 statki pasażerskie i 4 małe statki. W dniu 16 sierpnia 2007r. Komisja Geodezji, Rolnictwa, Gospodarki Wodnej, Leśnictwa i Ochrony Środowiska opowiedziała się za ograniczeniem ilości statków dopuszczonych do ruchu pasażerskiego na obszarze Zbiornika do 3 statków pasażerskich i 2 małych statków, uzasadniając zajęte stanowisko potrzebą ochrony środowiska i zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenie Zbiornika. Zarząd Powiatu - mając na uwadze, że wyłączenie stosowania zakazu nie odnosi się wyłącznie do statków pasażerskich i małych statków, ale dotyczy również jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych oraz jednostek pływających określonych w § 4 uchwały, tj. posiadających indywidualne zezwolenie Starosty na realizację szkoleń żeglarskich, imprez żeglarskich, regat i innych - biorąc pod uwagę wnioski Komisji Geodezji, Rolnictwa, Gospodarki Wodnej, Leśnictwa i Ochrony Środowiska oraz cel podjęcia uchwały przyjął i przedłożył pod obrady Rady Powiatu projekt uchwały, w której ilość statków została określona jako 3 statki pasażerskie i 3 małe statki. Projekt ten jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, porządkuje kwestię uzyskiwania zezwoleń Starosty oraz egzekwowania wykonania postanowień uchwały, oraz realizuje cel uchwały, tj. ochronę środowiska oraz zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenie Zbiornika. Zarząd Powiatu przygotowując projekt uchwały nie kierował się bynajmniej personaliami osób wykonujących przewóz osób na terenie Zbiornika.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego udziału w pracach nad podjęciem uchwały i w podjęciu uchwały radnego powiatu K. W., który jako właściciel jednego ze statków pasażerskich jest zainteresowany bezpośrednio w podjęciu uchwały o określonej treści Starosta wskazał, iż jest on całkowicie bezpodstawny. Radny K. W. nie brał udziału w pracach Komisji Geodezji, Rolnictwa, Gospodarki Wodnej, Leśnictwa i Ochrony Środowiska, jak również nie brał udziału w głosowaniu Rady Powiatu nad projektem uchwały.

Odnosząc się do zarzutu "wady prawnej dyskwalifikującej uchwałę (. . .)" zawartej w § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...], tj. w zakresie przekazania do kompetencji Zarządu Powiatu trybu udzielenia zezwoleń, Starosta wskazał, iż zarzut ten jest również bezzasadny. Pozostawienie do kompetencji Zarządu Powiatu kwestii uregulowania trybu udzielania zezwoleń na wykonywanie przewozu, zasad prowadzenia rejestru oraz indywidualnych zezwoleń Starosty ma przede wszystkim na celu wykonanie uchwały oraz wprowadzenie jasnych kryteriów i zasad rejestracji podmiotów, a także możliwość bieżącego weryfikowania aktualności podmiotów wykonujących przewóz osób oraz możliwość egzekwowania wykonania uchwały. Do chwili podjęcia uchwały zasady te nie były w żaden sposób określone co powodowało, że uchwała z [...] jako niekonkretna i niedoprecyzowana wywoływała wątpliwości co do zakresu jej stosowania. Zarząd Powiatu w drodze uchwały - na podstawie obowiązujących przepisów prawa - doprecyzuje treść uchwały Rady Powiatu. Zawarcie w uchwale Rady Powiatu - tak jak wskazała A. W. - trybu udzielenia zezwoleń skutkowałoby koniecznością każdorazowej (w przypadku zmiany podmiotu, danych dotyczących jednostki pływającej itp.) zmiany uchwały przez Radę Powiatu, a także wiązałoby się z koniecznością znacznej rozbudowy uchwały.

Starosta nie zgodził się również z zarzutem sprzeczności uchwały z art. 2 Konstytucji, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ustawa o ochronie środowiska przekazuje właściwym radom powiatu kompetencje do wprowadzania zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie podając przy tym ograniczeń stosowania zakazu za wyjątkiem jednostek zapewniających bezpieczeństwo. Z przekazanej kompetencji wynika uprawnienie dla rad powiatów do wprowadzenia całkowitego zakazu używania jednostek pływających, bądź też uprawnienie do ograniczenia ich liczby. Aby ograniczenie liczby jednostek pływających było prawnie skuteczne, konieczne jest określenie w uchwale konkretnej liczby oraz rodzaju uprawnionych jednostek pływających.

Wprowadzenie ograniczenia do 3 statków pasażerskich i 3 małych statków uzasadnione jest przede wszystkim względami bezpieczeństwa osób wypoczywających na terenie Zbiornika [...], ochrony środowiska w szczególności pod względem emisji hałasu generowanego przez jednostki pływające z napędem spalinowym i związaną z tym koniecznością zapewnienia na terenie rekreacyjno - wypoczynkowym właściwych warunków akustycznych.

W piśmie z dnia 9 października 2007r. Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, iż popiera stanowisko i argumenty Starosty zawarte w piśmie z dnia 8 października 2007r.

W skardze z dnia 31 grudnia 2007r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] w sprawie zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym.

Zdaniem organu nadzoru treść przedmiotowej uchwały narusza obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności przepis art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. (Dz. U. z 2001r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) stanowiący podstawę prawną jej podjęcia. Z przepisu tego wynika, iż rada powiatu jest uprawniona do wprowadzenia zakazów lub ograniczeń używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, w sytuacji gdy jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Tym samym wskazany powyżej przepis upoważnia radę powiatu do określenia w ramach uchwały norm o charakterze materialnoprawnym, natomiast w żadnym bądź razie nie stanowi podstawy do konstruowania norm proceduralnych czy też norm mieszanych. Natomiast organ nadzoru zauważa, iż wprawdzie rada powiatu określiła rodzaj jednostek pływających poprzez odwołanie się do kryterium ilościowego, niemniej jednak uzależniła to od normy proceduralnej poprzez to, że określiła limity. Tak więc norma rodzajowa nie może zafunkcjonować bez określenia limitów, a te z kolei determinują zastosowanie swoistej normy proceduralnej określonej normami prawa miejscowego ustanowionymi z mocy tej uchwały. Takie działanie z kolei jest niedopuszczalne ze względu na upoważnienie ustawowe. W konsekwencji więc cała regulacja objęta kwestionowaną uchwałą jest wadliwa.

W ocenie strony skarżącej określenie rodzaju bądź też charakteru podmiotów, w stosunku do których zostanie wprowadzony zakaz bądź ograniczenie korzystania z jednostek pływających, musi być jasne i precyzyjne. Nadto Wojewoda wskazał, iż przepis art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska precyzyjnie określa cel, któremu mają służyć zakazy i ograniczenia normowane uchwałą rady powiatu. Cel ten to konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. W ocenie organu nadzoru nie sposób uznać, iż uchwała Rady Powiatu czyni zadość wymogom art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Normy ujęte w § 3 ust. 1 i 2 kwestionowanej uchwały zdaniem strony skarżącej nie określają w sposób właściwy rodzaju jednostek pływających, których mają dotyczyć zakazy (ograniczenia), jak również nie wskazują na żadne parametry techniczne, które pozwoliłyby na bliższe ustalenie które konkretnie jednostki pływające obejmuje zakaz korzystania ze Zbiornika [...]. Zdaniem strony skarżącej nie sposób uznać, iż poprzez określenie liczby statków rada powiatu uwzględniła cel w/w przepisu. Trudno bowiem przyjąć żeby ograniczenia o charakterze ilościowym realizowały cel, jakim jest konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenie rekreacyjno wypoczynkowym, jakim jest Zbiornik [...].

Niezależnie od wskazanego zarzutu niezgodności przywołanej uchwały z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała rażąco narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Zdaniem strony skarżącej zapisy § 3 ust. 3 i 4 oraz § 4 wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych radzie powiatu na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie sposób bowiem znaleźć upoważnienia ustawowego tak dla organu stanowiącego jak i organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnej jakim jest powiat do wydawania zezwolenia na wykonywanie przewozu osób (względnie indywidualnego zezwolenia), tudzież prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących ów przewóz (§ 3 ust. 3 i 4 oraz § 4 uchwały). Tym samym w zakresie wyżej wskazanym rada powiatu działała z przekroczeniem przyznanych jej ustawowo kompetencji.

Strona skarżąca kwestionuje również zapis § 6 uchwały, zgodnie z którym naruszenie przywołanego w treści uchwały zakazu podlega karze grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w ustawie Kodeks wykroczeń (ust. 1). Kontrola przestrzegania zakazu podlega organom Policji (ust. 2 § 6 uchwały). W ocenie organu nadzoru niedopuszczalnym jest wprowadzenie do treści uchwały penalizacji naruszeń ustanowionego w uchwale zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym. Po pierwsze, niezgodne z techniką prawodawczą jest powielanie przepisów aktów prawnych wyższej rangi, a wymieniona w uchwale sankcja karna jest de facto powieleniem art. 338 ustawy Prawo ochrony środowiska, po drugie niedopuszczalne jest określenie typów czynów niedozwolonych w ramach aktów prawa miejscowego i wprowadzanie ich penalizacji bez wyraźnego umocowania ustawowego.

W świetle powyższego z uwagi na okoliczność, iż stwierdzenie nieważności tylko wymienionych w treści skargi zapisów uchwały powodowałoby, iż pozostała jej treść pozostałaby bezprzedmiotowa. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione przez Starostę w piśmie z dnia 8 października 2007r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Powiatu wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu szerokich konsultacji. W sprawie projektu uchwały stanowisko zajęło szereg podmiotów i instytucji, których stanowiska w odniesieniu do przedłożonego projektu uchwały były pozytywne.

Obowiązujące przepisy prawa, tj. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) w art. 116 ust. 1 upoważniają Radę Powiatu do wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących. Jeżeli ustawodawca upoważnił Radę Powiatu do wprowadzenia całkowitego zakazu używania jednostek pływających to tym bardziej upoważnił ją do wprowadzenia ograniczenia ilościowego jednostek pływających. Uzasadnieniem dla wprowadzenia zakazu jest konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych jak również bezpieczeństwa na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, do którego z całą pewnością należy teren Zbiornika [...].

Projekt uchwały Rady Powiatu w sprawie zakazu używania na obszarze Zbiornika [...] jednostek pływających z napędem spalinowym podlegał modyfikacjom stosownie do stopniowo uzyskiwanych informacji na temat podmiotów wykonujących przewóz osób, informacji na temat stanowisk podmiotów i instytucji, do których zwrócono się o wyrażenie opinii o projekcie uchwały. Ustawa o ochronie środowiska przekazuje właściwym radom powiatu kompetencje do wprowadzania zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie podając przy tym ograniczeń stosowania zakazu za wyjątkiem jednostek zapewniających bezpieczeństwo. Brak jest również takich zapisów ustawy, z których wynikałaby konieczność szczegółowego - ze względu na przesłankę warunków akustycznych uzasadniania wprowadzanych przez radę powiatu ograniczeń (np. obowiązku przeprowadzania badań akustycznych przed podjęciem danej uchwały). Rada Powiatu wskazała, iż w obrocie prawnym funkcjonują uchwały właściwych rad powiatów dla miejsca położenia określonych zbiorników, które wprowadzają tożsame zakazy i ograniczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe.

Zgodnie z treścią art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. nr 129, poz. 902 z późn. zm.) rada powiatu, w drodze uchwały ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ograniczenia te nie mogą jednak dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych (art. 116 ust. 4 ustawy). Oznacza to, że rada powiatu ma obowiązek zakazać lub ograniczyć używanie jakichkolwiek jednostek pływających lub tylko niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Należy podkreślić, że rada powiatu może realizować swoją kompetencję tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne" co może wywołać spore kontrowersje przy stosowaniu w/w przepisu ustawy. Wydaje się jednak, że pomocne w tym względzie może się okazać wydane na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826), w którym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Tymczasem ani z treści zaskarżonej uchwały ani z debaty nad jej projektem nie wynika czym kierowała się Rada Powiatu przy jej podjęciu. Nie wykazano jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół Zbiornika [...] przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w jakim stopniu na poziom tego hałasu wpływała liczba statków po nim pływających oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu po zmniejszeniu liczby jednostek pływających po akwenie. Wątpliwości Sądu wzbudził w szczególności fakt, że przed podjęciem uchwały po Zbiorniku [...] pływały 3 statki pasażerskie i 4 małe statki, a w zaskarżonej uchwale liczbę tę ograniczono do 3 statków pasażerskich i 3 małych statków. Nie wykazano jak bardzo poprawią się warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych po zlikwidowaniu jednego małego statku.

Nie można zapominać, że zaskarżona uchwała jest tzw. aktem prawa miejscowego wykonawczym w stosunku do ustawy. Wprawdzie Konstytucja nie wymaga w stosunku do prawa miejscowego opierania go na szczegółowym upoważnieniu ustawowym na kształt upoważnienia do stanowienia rozporządzeń, niemniej jednak akty prawa miejscowego, będąc aktami podustawowymi, mają charakter wykonawczy w stosunku do ustawy. Ich rolą jest zatem wykonywanie ustawy, w tym więc także realizacja celu, dla którego są one uchwalane. Tymczasem nie sposób uznać, że uchwała Rady Powiatu poprzez samo tylko określenie liczby statków i ich wielkość w sensie ilości zabieranych pasażerów, uwzględniła cel w/w przepisu i czyni zadość wymogom art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Normy ujęte w § 3 ust. 1 i 2 kwestionowanej uchwały nie określają bowiem w sposób właściwy rodzaju jednostek pływających, których mają dotyczyć zakazy (ograniczenia), jak również nie wskazują na żadne parametry techniczne związane z celem, jakim ma służyć wprowadzana regulacja prawna czyli zapewnieniem warunków akustycznych, które pozwoliłyby na bliższe ustalenie które konkretnie jednostki pływające obejmuje zakaz korzystania ze Zbiornika [...]. Pomocne mogłyby być kryteria przewidziane przez ustawodawcę w art. 116 ust. 3 pkt 2, ale uchwałodawca z nich nie skorzystał.

Przekroczenie w zaskarżonej uchwale granic upoważnienia ustawowego polegało również na tym, że pomimo iż wskazany powyżej przepis ustawy upoważnia radę powiatu do określenia w ramach uchwały jedynie norm o charakterze materialnoprawnym, rada powiatu ustanowiła na jego podstawie procedurę, do której wprowadzenia nie miała podstaw ustawowych. Wydaje się, że art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska upoważnił Radę Powiatu jedynie do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie upoważnił jej natomiast do wprowadzenia wyłączeń od tego zakazu poza tymi wymienionymi w art. 116 ust. 4 ustawy i konstruowania w tym celu stosownej procedury. Tymczasem Rada powiatu określiła rodzaj jednostek pływających poprzez odwołanie się do kryterium ilościowego, niemniej jednak uzależniła to od normy proceduralnej poprzez to, że określiła limity. Art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska nie może stanowić podstawy do upoważnienia Starosty do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozu osób oraz prowadzenia rejestru podmiotów zajmujących się tym przewozem czy też wydawania zezwoleń indywidualnych (§ 3 i § 4 zaskarżonej uchwały). Nie sposób znaleźć upoważnienia ustawowego, tak dla organu stanowiącego jak i organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnej, do wydawania tego rodzaju zezwolenia na wykonywanie przewozu osób (względnie indywidualnego zezwolenia), tudzież prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących ów przewóz (§ 3 ust. 3 i 4 oraz § 4 uchwały). Tym samym należy uznać, że w tym zakresie Rada Powiatu działała z przekroczeniem przyznanych jej ustawowych kompetencji.

Zastrzeżenia Sądu wzbudził również § 6 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że naruszenie zakazu, o którym mowa w uchwale podlega karze grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w ustawie Kodeks wykroczeń. Zgodnie z obowiązującą regulacją prawną organy samorządu terytorialnego mogą nakładać karę grzywnę tylko w tzw. przepisach porządkowych wydawanych na podstawie art. 41 ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast zaskarżona uchwała ma charakter tzw. wykonawczego aktu prawa miejscowego, stanowionego na podstawie przepisów szczególnych, do których odsyła art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Rada powiatu nie mogła zatem samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej w zaskarżonej uchwale. Niepotrzebne i sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej było też powtórzenie w uchwale przepisu art. 338 ustawy Prawo ochrony środowiska który wyraźnie stwierdza, że kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 116 ust. 1, podlega karze grzywny. Wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, rażąco narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.

Rozstrzygnięcie w sprawie braku możliwości wykonywania uchwały zapadło na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.