Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 89/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1,  art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi A Spółka Jawna na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niespełnienie wymagań weterynaryjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Spółka Jawna [...], jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...], nr [...], o wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niespełnienie wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Wydanie zaskarżonej decyzji zapadło w następującym stanie faktycznym:

Na skutek nieprawidłowości, które wystąpiły podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 28 - 29 września 2010 r., dotyczących niespełnienia zasad dobrej praktyki produkcji (GMP) oraz zasad dobrej praktyki higienicznej (GHP), w dniu 5 października 2010 r., protokołem nr [...], z A sp. j., pobrano do badań urzędowych 5 próbek produktu "boczek wędzony surowy" niepakowany, wyprodukowany przez A w dniu 1 października 2010 r. z terminem przydatności do 19 października 2010 r. W trakcie urzędowych badań mikrobiologicznych powyższego produktu, przeprowadzonych przez Zakład Higieny Weterynaryjnej Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w Opolu, stwierdzono w każdej z 5 zbadanych próbach wzrost drobnoustrojów Listerii monocytogenes w 25 gramach produktu. W związku z powyższym, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Opolu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o czym poinformował właścicieli firmy A pismem z dnia 22 października 2010 r., doręczonym stronie 27 października 2010 r., za pisemnym pokwitowaniem na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Następnie, decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Opolu wymierzył firmie A Spółka Jawna, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744), art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r., Nr 17 poz. 127 ze zm.), § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 93, poz. 600) w związku z art. 4 ust. 3 i art. 5 rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r.), rozporządzenie Komisji WE nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE L.05.338.1 z dnia 25 grudnia 2005 r. ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. Decyzji tej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonych badań mikrobiologicznych boczku wędzonego surowego wyprodukowanego przez zakład stwierdzono w pięciu próbach obecność Listerii monocytogenes. W związku z powyższym w dniu 15 października 2010 r. w przedmiotowym zakładzie, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Opolu wszczął dochodzenie, którego wyniki udokumentowano w protokole z kontroli nr 16090308/5/10. W trakcie kontroli stwierdzono niezgodności w dokumentacji zakładu dotyczącej systemu nadzoru właścicielskiego HACCP. W dokumencie "Opis produktu: Wędzonki", okres przechowywania wędzonek surowych został określony na nie dłużej niż 5 dni. Z kolei z wyjaśnień złożonych przez kierownika zakładu T. G. na etykietach podawany był okres przechowywania do 14 dni. Ponadto w dokumencie tym, brak jest informacji o możliwości pakowania "vacuum" tego produktu. Organ dodał, że z treści etykiety naklejanej na opakowanie vacuum z "boczkiem surowym wędzonym", producent określił datę spożycia, brak natomiast było oznakowania numeru partii produktu. Z kolei, z dokumentacji zakładowej - Księgi HACCP, w dokumencie "Monitoring procesu spedycji", w pkt. III " Sposób postępowania" określono, że "Numer partii na etykiecie stanowi termin przydatności produktu". W uwagach wniesionych do protokołu kierownik zakładu wyjaśnił, że zakład zakupił nową etykieciarkę, która w drukowanych etykietach połączy numer partii z terminem przydatności do spożycia, z dniem 18 października 2010. Organ wskazał, że strona skorzystała z przysługującego jej prawa i złożyła do protokołu wyjaśnienia, co do podjętych działań mających na celu: usprawnienie funkcjonowania zakładu i zlikwidowanie skutków występującego zagrożenia mikrobiologicznego. Jednocześnie organ podał, że strona zarzuciła, iż próbki pobrane przez urzędowego lekarza weterynarii K. B. zostały pobrane niezgodnie z zakładową procedurą systemu HACCP w tym również "Instrukcją pobierania prób produktów do badań II-13ghp/l", z której wynika, iż pobieranie próbek do badań powinno odbywać się w obecności przedstawiciela zakładu bądź kierownika zakładu, jak również pobierający powinien zachować niezbędne warunki higieniczne. W ocenie strony, pobierający próby K. B. nie poinformował nikogo o chęci pobrania prób, czynności tej dokonał natomiast w obecności nieupoważnionego magazyniera. Wobec treści powyższych zarzutów, pismem z dnia 4 listopada 2010 r., Powiatowy Lekarz Weterynarii w Opolu zwrócił się do urzędowego lekarza weterynarii K. B. o złożenie wyjaśnień dotyczących sposobu pobierania prób i dostarczania do Zakładu Higieny Weterynaryjnej w Opolu. W oparciu o otrzymaną w dniu 10 listopada 2010 r. odpowiedź, stwierdzono, iż próby zostały pobrane w sposób właściwy. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Lekarz Weterynarii w Opolu wskazał, że zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu (WE) 852/2004 producent żywności zobowiązany jest do opracowania oraz wdrożenia zasad Dobrej Praktyki Higienicznej (GHP) i Dobrej Praktyki Produkcyjnej (GMP). Zdaniem organu, stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości, potwierdzają niespełnienie wymagań i stanowią naruszenie art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) 852/2004. Ponadto stwierdzone w trakcie kontroli dowolne określenie daty przydatności do spożycia dla produktu, dla którego nie sporządzono właściwej analizy zagrożeń oraz nie przeprowadzono wymaganych badań trwałościowych tj. określenie 14 dni (dla produktu pakowanego próżniowo) stanowi niezgodność z podstawowymi zasadami nadzoru właścicielskiego HACCP, do prowadzenia, którego każdy producent żywności jest prawnie zobowiązany. W ocenie organu, prowadzenie takiej praktyki jest zafałszowaniem produktu i stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa konsumentów oraz stanowi naruszenie postanowień zawartych w ust. 1 art. 5 rozporządzenia (WE) 852/2004. Dalej organ wskazał, że stwierdzona w badaniach mikrobiologicznych w produkcie gotowym- boczku surowym wędzonym obecność drobnoustrojów Listeria monocytogenes stanowi naruszenie postanowień rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych. Organ wyjaśnił, iż w Rozdziale 1. "Kryteria bezpieczeństwa żywności" w załączniku nr I w pozycji 1.2 określono, że "Żywność gotowa do spożycia, w której możliwy jest wzrost Listerii monocytogenes, niebędąca żywnością przeznaczoną dla niemowląt ani żywnością specjalnego medycznego przeznaczenia", Listeria monocytogenes w produktach, przed wyjściem żywności spod bezpośredniej kontroli przedsiębiorstwa sektora spożywczego, które jest jego producentem, musi spełniać kryterium n - 5 próbek; c - O próbek; limit - nieobecne w 25 g. Zatem, stwierdzenie obecności Listeria monocytogenes w każdej z 5 próbek "boczku surowego wędzonego" poddanych badaniu dowodzi niespełnienia podstawowych kryteriów bezpieczeństwa żywności i stanowi naruszenie art. 4 ust. 3 wyżej przywołanego rozporządzenia (WE) 852/2004, które nakłada na przedsiębiorstwo sektora spożywczego obowiązek zapewnienia szczególnych środków ochrony - zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych. Stwierdzone nieprawidłowości stanowią, zatem uchybienia przepisów rozdziału II art. 4 ust.3 lit. a) i b) oraz art. 5 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych i zgodnie z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r., podlega karze pieniężnej. Wymierzając karę Powiatowy Lekarz Weterynarii w Opolu uwzględnił stopień społecznej szkodliwości czynu, którego dopuścił się podmiot oraz niebezpieczeństwo stwarzane w ten sposób dla zdrowia publicznego, jak również wyjaśnienia złożone przez właścicieli zakładu.

We wniesionym w dniu 6 grudnia 2010 r. odwołaniu, reprezentujący Spółkę M. G. oraz T. W., wnieśli o obniżenie wysokości nałożonej kary pieniężnej oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu odwołania podali, że firma ich funkcjonuje od grudnia 1991 roku i zatrudnia 25 pracowników, natomiast od 2 lat jest na pograniczu opłacalności. Odwołujący przede wszystkim podnosili, że wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest "dla nich całkowicie porażająca". Wskazali, że w związku z zaistniałą sytuacją zakład poniósł również wysokie straty (2 dni postoju oraz zakaz produkcji wyrobów surowo wędzonych) i rozważana jest okoliczność podjęcia decyzji o ogłoszeniu upadłości firmy.

Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, podzielając ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, przytoczył art. 5 cyt. rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004, str. 1 ze zm.), którego przepisy regulują wymagania, jakie powinny spełniać przedsiębiorstwa sektora spożywczego oraz art. 3 ust. 3 pkt 41 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Wskazał, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mają obowiązek opracowywać, wykonywać i utrzymywać stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP oraz w przypadku dokonywania jakiejkolwiek modyfikacji w produkcie, procesie lub jakimkolwiek działaniu mają obowiązek dokonać przeglądu procedur i wprowadzić niezbędne w niej zmiany. Uwzględniając powyższe regulacje, w ocenie organu odwoławczego, A Spółka Jawna miała obowiązek wykonywać procedury na podstawie HACCP, przeglądy tych procedur, jak również wprowadzać niezbędne w niej zmiany. Tymczasem odwołujący nie wywiązali się z przedmiotowego obowiązku, nie tylko nie realizowali własnych procedur, ale również wprowadzając zmiany w sposobie pakowania oraz wydłużając termin przydatności do spożycia nie wprowadzili niezbędnych w niej zmian. Brak aktualnej procedury, która byłaby bezwzględnie wykonywana przez zakład, mogło skutkować wprowadzeniem do obrotu środka spożywczego z niewłaściwie podanym terminem przydatności do spożycia. Co za tym idzie produkt zepsuty, który straciłby przydatność do spożycia mógłby pozostawać nadal w obrocie. W ocenie organu odwoławczego, zakład nie dopełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów rozdziału II art. 4 ust.3 lit. a) i b) oraz art. 5 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, a dotyczących zarówno stosowania procedur opartych na zasadach systemu analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli (HACCP), ale również nie zapewnił zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi produkowanej przez niego żywności, w związku, z czym podlega karze pieniężnej zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a wymierzanej w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 17, poz. 127, ze zm.). Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznał, że organ pierwszej instancji w sposób uprawniony i uzasadniony nałożył karę pieniężną oraz, że uczynił to współmiernie do okoliczności popełnionego czynu.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii złej kondycji finansowej firmy, stwierdził, że odwołujący nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających powyższe twierdzenie. Dodatkowo nadmienił, iż w kwestii braku możliwości finansowych uregulowania przez odwołujących nałożonej kary pieniężnej organ odwoławczy wypowiedział się w treści postanowienia z dnia 13 grudnia 2010 r., pouczając odwołujących o uprawnieniach im przysługujących, a przewidzianych przepisami ustawy o finansach publicznych.

W skardze do Sądu, zawartej w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 stycznia 2011 r., skarżąca spółka reprezentowana przez pełnomocnika procesowego adwokata I. G., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, ze wbrew temu, że istniała materialno-prawna podstawa do merytorycznego załatwienia wniosku, to wniosek ten został oddalony a decyzją z dnia 7 stycznia 2011 r. postępowanie umorzono;

- art. 8 K.p.a. polegające na tym, że w tej samej sprawie organy administracyjne prezentują rozbieżne oceny prawne, co do możliwości skorzystania z umorzenia kary;

- art. 64 ust. 2, art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych poprzez błędną kwalifikację występującą należność;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że opisanie przebiegu kontroli, po czym powołanie przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia WE 852/2004 bez żadnych wyjaśnień, stanowi wystarczającą subsumcję dokonaną przez organy administracji, oraz, że trudno wnioskować, które okoliczności zdecydowały o wysokości kary i z jakich przyczyn pominięto okoliczności wpływające na jej obniżenie;

- art. 4 i 5 rozporządzenia WE 852/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że tej samej sprawie wykazano, aby skarżący nie realizowali w swym zakładzie procedur określonych tym rozporządzeniem, pomimo złożonych wyjaśnień, jakie czynności wykonują, ponadto nie wskazano, z jakich przyczyn ocenił je negatywnie;

- art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, w związku z § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. poprzez błędną interpretację polegająca na tym, że mimo, iż kara ma charakter uznaniowy, to w sprawie brak uzasadnienia, dlaczego kara przy rozpiętości od 1.000 zł do 33.000 zł wynosi 10.000 zł;

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację zawartą w odwołaniu i w pismach wyjaśniających do protokołu pokontrolnego. W dalszej części uzasadnienia skarżący odnieśli się do postanowienia z dnia 13 grudnia 2010 r. oddalającego wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując argumentację i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosił o jej oddalenie. Dodatkowo organ wskazał, że skarga winna dotyczyć zaskarżonej decyzji, a nie postanowienia z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie oddalenia wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności, wobec powyższego zarzut naruszenia art. 105 § 1 i art. 8 K.p.a. oraz 64 ust. 2 i art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych organ odwoławczy uznał za niecelowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2010 r. zgodnie z art. 8 i 9 K.p.a., poinformował wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku do organu właściwego o umorzenie w całości lub w części tej należności lub o odroczenie terminu jej płatności albo o rozłożeniu jej na raty, w związku z tym zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2011 r. skarżąca Spółka ponownie zakwestionowała wysokość kary oraz okoliczności jej nałożenia, gdyż organ nie podał okoliczności uzasadniających wysokość nałożonej kary oraz nie rozważył, jaka wysokość kary będzie dla przedsiębiorcy odczuwalna, uwzględniając jego kondycję finansową. W ocenie skarżącej, o braku rozważenia powyższych okoliczności świadczy zarzut organu, że skarżąca poczynili oszczędności na bezpieczeństwie, podczas gdy rentowność ich przedsiębiorstwa nie pozwala na czynienie jakichkolwiek oszczędności w żadnym zakresie. Zdaniem skarżącej karanie nie powinno rujnować przedsiębiorcy, lecz umożliwić usunięcie stwierdzonych naruszeń, co wiąże się ze znacznymi wydatkami. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte oraz w piśmie z 5 kwietnia 2011 r. Dodatkowo wyjaśnił, że organ nałożył karę pieniężną bez właściwej oceny sytuacji finansowej skarżącej spółki, co może doprowadzić ją do bankructwa, akcentując, że skarżący nie jest w stanie przestrzegać tak rygorystycznych obwarowań, na które wskazuje organ, a które mogą wprowadzać tylko duże zakłady. Ponadto wskazał, że organ wprowadził Spółkę w błąd w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie nałożonej kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada, zatem zaskarżonego rozstrzygnięcia w kategoriach celowości ani słuszności, ograniczając się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że odpowiadają one wymogom prawa. Zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro, zatem art. 54 § 1 P.p.s.a, ustanawia wymóg wniesienia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, to skargę należy uznać za wniesioną skutecznie w momencie jej bezpośredniego złożenia bądź nadania do organu właściwego, a więc w przedmiotowej sprawie do Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej, wyrażona w przywołanym przepisie oznacza bowiem, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a., decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd albo organ pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Stanowisko prezentowane przez judykaturę w tym zakresie jest jednolite (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2008 r., I FSK 1668/08; postanowienie NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1489/07; postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2008 r., I FSK 1668/08). Podobne stanowisko prezentowane jest także w doktrynie (T.Woś [w:] T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 248).

Z powyższego wynika, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) pod adresem właściwego organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie nieprawidłowe skierowanie skargi bezpośrednio do Sądu skutkowało przyjęciem, iż faktyczną datą wniesienia skargi do Sądu jest data przekazania jej do organu, czyli dzień 25 stycznia 2011 r. Z zestawienia daty doręczenia zaskarżonej decyzji i daty nadania skargi przez Sąd do organu bezsprzecznie wynika, że skarga nie została wniesiona z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu. Skarga Zakładu A Spółka Jawna M. G. i T. W., wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 21 stycznia 2011 r. i po jej zarejestrowaniu w dzienniku korespondencji ogólnej została w tym samym dniu nadana w placówce pocztowej do Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, i tam odebrana przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w dniu 25 stycznia 2011 r.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Opolu wymierzającą skarżącej spółce karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. W związku z powyższym od razu należy wskazać, że podstawą działania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600). Przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy zastrzega, że ustawa określa wymagania, jakie powinny spełniać produkty pochodzenia zwierzęcego wprowadzane na rynek oraz w pkt 4 sposób przeprowadzania urzędowych kontroli w zakresie nieuregulowanym w przepisach rozporządzenia nr 854/2004 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia z uwzględnieniem zasad, obowiązków i wymagań określonych min. w rozporządzeniu WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. UE L 139 z 30 kwietnia 2004, str. 1). Zgodnie z art. 4 ust.3 rozporządzenia WE nr 852/2004 przedsiębiorstwo sektora spożywczego, gdzie właściwe, przyjmują następujące szczególne środki higieny: zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych, procedur niezbędnych do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów tego rozporządzenia, zgodności wymogami kontroli temperatury dla środków spożywczych, utrzymywanie łańcucha chłodniczego, oraz pobieranie próbek i analiz. Z analizy powyższego przepisu jednoznacznie wynika więc, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego jest zobowiązane do realizowania procedur, które umożliwiają osiągniecie celów niniejszego rozporządzenia. Podstawowe cele zostały określone w preambule tego rozporządzenia, do których należy: dążenie do wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego, zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności, zapewnienie bezpieczeństwa żywności od miejsca produkcji podstawowej aż do wprowadzenia do obrotu lub wywozu włącznie, a każde przedsiębiorstwo sektora spożywczego w ramach produkcji i dystrybucji żywności powinno zapewnić, że bezpieczeństwo żywności pozostaje nienaruszone. Zgodnie z art. 5 cyt. rozporządzenia przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. Zasady te obejmują określanie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów, określanie krytycznych punktów kontroli lub działań, w których kontrola jest konieczna do zapobieżenia lub wyeliminowania zagrożenia lub ograniczenia go do akceptowalnych poziomów, ustanowienie limitów krytycznych w punktach kontroli krytycznej, wprowadzenie w życie skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli, ustanowienie działań naprawczych oraz procedur regularnie wykonywanych w celu sprawdzenia prowadzonych zasad, jak również ustanowienie dokumentów i archiwów proporcjonalnie do rozmiaru i charteru przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 ww rozp.). W sytuacji, gdy dokonuje się modyfikacji w produkcie, procesie lub działaniu, przedsiębiorstwa sektora spożywczego są zobligowane do prowadzenia przeglądu procedur i wprowadzenia niezbędnych w niej zmiany. Powyższe oznacza zatem, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego powinno opracować i wykonywać procedury dotyczące bezpieczeństwa żywności w oparciu o zasady HACCP, które zapewnią, że żywność wyprodukowana zgodnie z przedmiotowymi procedurami będzie bezpieczna. Uszczegółowienia obowiązku przyjęcia powyższych środków higieny dokonuje rozporządzenie Komisji (WE) nr 2073 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE L.05.338.1 z dnia 22 grudnia 2005 r. ze zm.), w szczególności w art. 3 i 4 ww rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 ww rozp. przedsiębiorstwa sektora spożywczego zobowiązane są dopilnować, aby środki spożywcze były zgodne z odpowiednimi kryteriami mikrobiologicznymi, wymienionymi w załączniku nr I i na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności włącznie z handlem detalicznym podejmują środki oparte na procedurach HACCP oraz w ramach wdrażania dobrych praktyk higienicznych. Ponadto przedsiębiorstwa odpowiedzialne za wytwarzanie danego produktu powinny prowadzić badania zgodnie z załącznikiem II w celu zbadania zgodności z kryteriami w ciągu całego okresu przydatności do spożycia. Powyższe dotyczy w szczególności wyrobów gotowych do spożycia, w których możliwy jest wzrost Listeria monocytogenes i które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego ze względu na obecność Listerii monocytogenes. Zgodnie natomiast z art. 4 cyt. rozp. przedsiębiorstwa przeprowadzają w miarę potrzeby badania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi określonymi w załączniku nr I, jak również decydują o częstotliwości pobierania próbek z uwzględnieniem częstotliwości określonej w tym załączniku. Oznacza to, że badania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi mają być potwierdzeniem, że procedury oparte na zasadach HACCP i dobrej praktyki higienicznej funkcjonują prawidłowo, zatem brak zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi oznacza brak prawidłowego wykonywania przez podmiot procedur opartych na zasadach HACCP.

Wracając do analizy przepisów ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego trzeba wskazać, że w celu zapewnienia przestrzegania wymogów ustanowionych w ustawie, ustawodawca określił sankcje karne, jakimi obwarowany jest fakt ich naruszenia. Wedle art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu

nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia - podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy zawiera natomiast delegację dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Stosownie do wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600), kara pieniężna za niespełnienie wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lub art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 wynosi od 1.000 zł do 33.000 zł (§ 1 pkt 8) . Odnotowania wymaga, że powyższe rozporządzenie weszło w życie z dniem 29 maja 2010 r., przy czym przepis § 1 pkt 8 obowiązującego wcześniej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2007 r., Nr 2, poz. 22), przewidywał za niespełnienie wymagań weterynaryjnych przy produkcji mięsa na użytek własny karę pieniężną w analogicznej wysokości. Zauważyć trzeba, że kara pieniężna została określona poprzez podanie jej minimalnej i maksymalnej wysokości, zatem w razie ustalenia, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego prowadzące produkcję podstawową nie postępuje zgodnie z przepisami dotyczącymi higieny oraz nie opracowuje, wykonuje i utrzymuje stałej procedury na podstawie zasad HACCP, wymiar nałożonej kary pozostawiony został uznaniu organu inspekcji weterynaryjnej i jest uzależniony od okoliczności sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w wyniku nieprawidłowości stwierdzonych w dniu 28-29 września 2010 r., dotyczących niespełnienia zasad dobrej praktyki produkcyjnej (GMP) oraz zasad dobrej praktyki higienicznej (GHP), w dniu 5 października, pobrano do badań 5 próbek produktu gotowego o nazwie "boczek surowy wędzony" niepakowany, wyprodukowany w dniu 1 października 2010 r. z terminem przydatności do spożycia 19 października 2010 r. W wyniku przeprowadzonych badań mikrobiologicznych we wszystkich pobranych próbach produktu, stwierdzono obecność Listerii monocytogenes, zasadnie, zatem organ inspekcji weterynaryjnej wszczął postępowanie, prawidłowo zawiadamiając o tym skarżącą spółkę i wzywając jednocześnie do przedłożenia wyjaśnień. Jeżeli chodzi o ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w ocenie Sądu, są one niewadliwe w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji i zostały prawidłowo przedstawione w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. W szczególności okolicznością bezsporną w świetle przedłożonego materiału dowodowego jest fakt pobrania prób do badania mikrobiologicznego w zakładzie w dniu 5 października 2010 r., co wynika z treści protokołu pobrania prób nr ZBŻiP-900/59/10. Niewątpliwie też, próbki te zostały pobrane przez upoważnioną osobę w sposób zgodny z wymaganiami określonymi właściwymi przepisami i dostarczone do akredytowanego laboratorium w Zakładzie Higieny Weterynarii Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w Opolu, który powyższych badań mikrobiologicznych dokonał zgodnie z Polską Normą PN-EN ISO 112290-1:1999+A1:2005. Bezsporne również pozostaje, że w wyniku przeprowadzonych badań mikrobiologicznych we wszystkich pięciu próbach produktu pobranego do badania stwierdzono obecność Listerii monocytogenes w ilości 25 mg. Poza sporem pozostaje również, iż w dokumentacji Zakładu dotyczącej sytemu właścicielskiego HACCP w dokumencie "Opis produktu: Wędzonki" określono, okres przechowywania wędzonek surowych- na nie dłużej niż 5 dni, z kolei z wyjaśnień złożonych przez kierowania zakładu T. G. wynika, że na etykietach, którymi zaopatrywany jest "boczek surowy wędzony" pakowany próżniowo, podawany jest okres przechowywania do 14 dni. Jednocześnie w dokumencie tym brak jest informacji o możliwości pakowania vacuum boczku surowego wędzonego. W trakcie kontroli nie okazano również wyników badań przechowalniczych dla boczku wędzonego surowego pakowanego vacuum, mających na celu określenie daty przydatności do spożycia. Natomiast z wydrukowanej etykiety, która miała być naklejona na opakowanie vacuum z boczkiem surowym wędzonym wynika, że producent określił min. datę spożycia brak jest natomiast oznakowania numeru partii produktu. Nadto w dokumentacji zakładowej – Księdze HACCP, w dokumencie "Monitoring procesu spedycji w zapisach pkt III "Sposób postępowania", określono, że "numer partii na etykiecie stanowi termin przydatności produktu". W tych warunkach, wobec braku dowodów przeciwnych, zasadnie przyjęto, że okoliczności te wyczerpują dyspozycje przytoczonych w decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji organu odwoławczego przepisów ustawy, omówionych szczegółowo już wyżej, a dotyczących obowiązku producenta żywności i sankcji za uchybienie temu obowiązkowi. Oceny tej nie mogą zmienić argumenty podnoszone w skardze, gdyż nie znajdują one uzasadnienia zarówno materialno jak i formalnoprawnego. Nie sposób zwłaszcza zaakceptować i racjonalnie uzasadnić argumentów dotyczących stosowania wymaganych prawem procedur dotyczących bezpieczeństwa żywności w oparciu o zasady HACCP. Słusznie, zatem organ przyjął, że stwierdzone w trakcie kontroli dowolne określenie daty przydatności do spożycia dla produktu, dla którego nie sporządzono właściwej analizy zagrożeń oraz brak wykonania wymagań trwałościowych poprzez określenie 14 dni – dla produktu pakowanego próżniowo, stanowi niezgodność z podstawowymi zasadami nadzoru właścicielskiego HACCP, do prowadzenia, którego każdy producent żywności jest prawnie zobowiązany. W dokumencie HACCP określono ponadto okres przechowywania wędzonek surowych 5 dni (nie dłużej), tymczasem produkt, z którego pobrano próby do badań mikrobiologicznych (nie był pakowany próżniowo), wyprodukowany z dniem 1 października 2010 r. był jeszcze w obrocie 15 października 2010 r. Zasadnie, zatem organ odwoławczy wskazał, że "prowadzenie takiej praktyki jest zafałszowaniem produktu i stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa konsumentów". Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości oraz obecność Listeria monocytogenes w każdej z pięciu próbek "boczku wędzonego", potwierdzają zatem niespełnienie podstawowych kryteriów bezpieczeństwa żywności i stanowią naruszenie art. 4 ust. 3 i art. 5 ww rozporządzenia zgodnie, z którym przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP i jeżeli dokonuje się jakiejkolwiek modyfikacji w produkcie, w procesie lub innym działaniu, przedsiębiorstwa te dokonują przeglądu procedur i wprowadzają niezbędne w niej zmiany - rozporządzenie Komisji WE nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych. W ocenie Sądu, zasadnie organy przyjęły, iż obecność Listerii monocytogenes w każdej z 5 próbek produktu pobranego do badania dowodzi niespełnienia podstawowych kryteriów bezpieczeństwa żywności i stanowi naruszenie art. 4 ust. 3 rozporządzenia WE 852/2004, które nakłada na przedsiębiorstwa sektora spożywczego obowiązek zapewnienia szczególnych środków ochrony- zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych. Wszelkie, zatem okoliczności dotyczące zarówno przyczyn uchybienia obowiązkowi stosowania procedur HACCP, jak także subiektywna ocena współwłaścicieli zakładu w zakresie przewidywanego skutku w postaci zagrożenia dla zdrowia mniejszej lub większej liczby osób, nie mają wpływu na ocenę, co do wykonania powyższego obowiązku, skutkującego obligatoryjnością zastosowania sankcji w formie kary pieniężnej. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień złożonych przez właścicieli Zakładu, na okoliczność prowadzenia procedur zgodnie z wymaganymi przepisami. W tym zakresie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W świetle art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustalenie stanu faktycznego w drodze całościowego zebrania i oceny materiału dowodowego jest, zatem funkcją postępowania administracyjnego. Wskazać jednak należy, iż stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sąd administracyjny kontroluje natomiast, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Ciążący na organach administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co do wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy nie pozbawia przy tym stron postępowania możliwości składania wniosków o przeprowadzenie określonych dowodów, czy też samodzielnego przedkładania dowodów na poparcie własnych twierdzeń, szczególnie jeśli leży to w ich interesie. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dokonanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania dowodowego nie można uznać za wadliwą. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez istotnego naruszenia przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo zebrany i wszechstronnie oceniony, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji. W konsekwencji, poczynione zostały prawidłowe, zgodne z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Oceniając nadal zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że orzeczona kara pieniężna w kwocie 10.000 zł nie została wymierzona w maksymalnej granicy wysokości przewidzianych kar i wymiar kary został przez organy wyczerpująco uzasadniony. W tym zakresie, mając na uwadze wagę stworzenia przez zakład realnego zagrożenia spowodowanego umieszczeniem na rynku środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka, który mógł spowodować negatywne skutki dla zdrowia i życia człowieka, jak również produktu z nieuzasadnionym terminem przydatności, który mógł być zepsuty, gdy pozostawał jeszcze w obrocie, podzielić należy stanowisko organów, iż wymierzona kara jest adekwatna do stopnia zagrożenia stwarzanego przez skarżącą spółkę i w sposób skuteczny wpłynie na dalsze jej postępowanie. Zgodzić należy się również z wyrażanym przez organy przekonaniem, że tylko taka wysokość kary, która będzie odczuwalna może przekonać, że uchylenie się od wypełniania obowiązków nałożonych prawem i niedbanie o bezpieczeństwo konsumentów jest nieopłacalne, a oszczędności zyskane poprzez nierealizowanie niezbędnych badań w ramach obowiązujących procedur opartych na zasadach HACCP, osiągnął przeciwny skutek od oczekiwanego.

Nie zasługuje również na uznanie zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust. 2 i art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, albowiem jak słusznie wskazał organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2010 r. na podstawie art. 64 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy poinformowano skarżących o możliwości złożenia do właściwego organu wniosku o umorzenie w całości lub w części lub o odroczenie terminu płatności albo o rozłożenie na raty nałożonej kary pieniężnej.

Wobec powyższego, nie dostrzegając takich uchybień, które przemawiałyby za uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.