Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 719/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. powołując się na przepis art. 155 w związku z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił [...] Sp. z o.o. zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ulicy I. D. [...] we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w zakresie terminu wykonania robót budowlanych do dnia [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ nadzoru budowlanego odwołał się do decyzji własnej, objętej przedmiotowym wnioskiem weryfikacyjnym tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], konkretyzującej roboty budowlane, których wykonanie nakazano w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym opisanego wcześniej budynku, wyznaczając jednocześnie termin [...] grudnia 2015 r. i termin [...] maja 2016 r. w określonych szczegółowo w decyzji zakresach obowiązków.

Z uzasadnienia wynika ponadto, że w dniu [...] lutego 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. o zmianę opisanej powyżej decyzji w zakresie terminu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ulicy I. D. [...] we W. poprzez wyznaczenie terminu wykonania nakazanych robót budowlanych (w zakresie robót dotychczas nie wykonanych) do dnia [...] grudnia 2018 r.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że stosownie do treści art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej ww. przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić ostateczną decyzję tylko pod warunkiem, że zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, przez co rozumie się także określenie obowiązku, strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek, uzasadniających zmianę decyzji dotychczasowej, a ocena zasadności zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., mając na względzie regułę interpretacyjną zawartą w art. 16 § 2 k.p.a., jest pozostawiona organowi administracji publicznej, o czym świadczy użycie w tym przepisie stwierdzenia, iż decyzja ostateczna "może" być uchylona bądź zmieniona, zatem jest to uprawnienie fakultatywne.

Powołując się na judykaturę administracyjną organ wyjaśnił, że samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna ze względu na cel jaki ma zostać osiągnięty przez tę modyfikację. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny i akceptowalny w świetle obowiązującego porządku prawnego, także z punktu widzenia interesu społecznego, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w rozpatrywanej sprawie interes społeczny przemawia za tym, aby doprowadzenie obiektu do stanu technicznego zgodnego z prawem zostało zakończone jak najszybciej, albowiem w interesie społecznym leży jak najszybsze wyeliminowanie zagrożenia związanego ze złym stanem technicznym przedmiotowego obiektu. Organ orzekający zwrócił też uwagę, że na dzień wydania decyzji nr [...] tj. [...] kwietnia 2015 r. stwierdził, że nieodpowiedni stan techniczny budynku, może spowodować zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi i bezpieczeństwa mienia, a [...] wniósł o zmianę wykonania robót budowlanych określonych w przedmiotowej decyzji do dnia [...] grudnia 2018 roku tj. ponad 3 lata od dnia wydania decyzji czyli daty, w której został nałożony ten obowiązek. Zdaniem organu termin na wykonanie robót budowlanych mających na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego obiektu został wyznaczony w sposób racjonalny - organ wziął pod uwagę zakres prac, o których orzeczono w decyzji oraz całokształt okoliczności związanych ze sposobem ich wykonania m.in. takich jak np. pora roku i ustalił termin wykonania prac ze względu na ich stopień pilności i skomplikowanie w zakresie określonych w decyzji punktów do [...] grudnia 2015 r. oraz w pozostałym zakresie do dnia [...] maja 2016 roku. W uznaniu organu przedłużenie terminu wykonania obowiązków o 3 lata nie mieści się w pojęciu ani interesu społecznego, ani słusznego interesu strony. Tolerowanie tego stanu przez okres dłuższy, niż obiektywnie wskazany w decyzji, godzi bezpośrednio w interes społeczny. Należy bowiem pamiętać, że wydłużenie terminu realizacji obowiązków powoduje akceptację stanu niezgodnego z prawem w dłuższym okresie. Wobec tego interes społeczny przemawia za tym, aby doprowadzanie obiektu do stanu technicznego zgodnego z prawem zostało zakończone jak najszybciej. W przeciągu tak długiego okresu czasu zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa wykonała jedynie nieznaczną część robót budowlanych określonych w sentencji decyzji, a przedłużenie okresu zrealizowania obowiązku nie daje gwarancji, że Wspólnota Mieszkaniowa podejmie działania mające na celu ich realizację. Zdaniem powiatowego organu nadzoru budowlanego dalsza zwłoka w wykonaniu obowiązku i związana z tym postępująca degradacja stanu technicznego w efekcie zwiększy zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców budynku przy ulicy [...] we W., a zmiana terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. leży jedynie w interesie zobowiązanego, któremu nie można przypisać miana słusznego, bowiem nie można pogodzić go z interesem społecznym.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez [...] Sp. z o.o., reprezentowany przez pełnomocnika, który w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji organu pierwszej instancji i podjęcie rozstrzygnięcia o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w zakresie wyznaczonego w niej terminu wykonania nakazanych robót budowlanych w sposób zgodny z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił istotne w sprawie okoliczności oraz podjęte dotychczas w sprawie czynności.

Ponadto organ wskazał, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron, a postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zwrócił też uwagę, że postępowanie prowadzone w warunkach art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, w toku którego należy dokonać oceny, czy za weryfikacją ostatecznej decyzji poprzez jej zmianę przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Następnie organ wyjaśnił, że z treści powoływanego przepisu procesowego wynika, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są przesłanki ustawowe w tym przepisie określone.

Organ odwoławczy wskazał ponadto w uzasadnieniu, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją zobowiązującą adresata (Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W.) do wykonania określonych czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W.

Podstawą prawną ww. decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek, a mianowicie za zmianą decyzji nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Zarówno w interesie społecznym jak i dobrze pojętym interesie strony leży bowiem jak najszybsze usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku oraz właściwe wykonanie obowiązku określonego w sentencji przedmiotowej decyzji, a wnioskodawca nie wykazał słuszności swojego interesu w przesunięciu terminu zgodnie z wnioskiem powołując się jedynie na zbyt krótki termin do ukończenia obowiązków remontowych z uwagi na poziom ich zaawansowania oraz na znaczne koszty finansowe.

Organ wyjaśnił ponadto, iż nieodpowiedni stan techniczny budynku, może spowodować zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi i bezpieczeństwa mienia. [...] wniósł o zmianę wykonania robót budowlanych określonych w przedmiotowej decyzji do dnia [...] grudnia 2018 roku tj. ponad 3 lata od dnia wydania decyzji czyli daty, w której został nałożony ten obowiązek.

Termin wyznaczony na podstawie omawianego przepisu musi być ustalony w sposób racjonalny, a zatem u jego podstaw musi leżeć zarówno ocena zakresu prac o których orzeczono w decyzji, jak też całokształt okoliczności związanych z przygotowaniem i wykonaniem tych prac - takich jak konieczność sporządzenia dokumentacji techniczno-budowlanej, czy wreszcie pora roku, mająca znaczenie dla wykonywania szeregu prac budowlanych.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podziela stanowisko podjęte przy orzekaniu w sprawie przez organ pierwszej instancji oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przy ustalaniu terminu wykonywania robót budowlanych niezbędnych dla usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu nie uwzględnia się okoliczności związanych z finansowaniem robót, a aspekt ekonomiczny dotyczący posiadania przez stronę zobowiązaną środków finansowych na wykonanie robót nie jest rozważany przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ulicy [...] we W., reprezentowaną przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. przy ul. [...], zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

W petitum skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej zarzucił wydanej w sprawie decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ ja wynik postępowania, a to art. 7. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że w realiach sprawy zmiana terminu wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku jest niedopuszczalna ze względu na brak możliwości pogodzenia interesu zobowiązanego z interesem społecznym, podczas gdy wykonanie wskazanej decyzji organu nadzoru budowlanego w terminie tam wyznaczonym jest obiektywnie niemożliwe, zaś tak interes społeczny jak i interes Strony przemawia za możliwie szybkim zakończeniem robót wskazanych w przedmiotowej decyzji PINB, a wniosek o wydłużenie terminu zmierza li tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji statuującej obiektywnie niemożliwy do realizacji nakaz;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania

a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, stan budynku przy ul. [...] we W. po wykonaniu szeregu prac wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku, w dalszym ciągu może powodować zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi i bezpieczeństwa mienia, podczas, gdy pozostałe wynikające z decyzji PINB nr [...] niezgodności w stanie technicznym budynku nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców nieruchomości;

3. naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu i nieuwzględnieniu przez organy obu instancji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na załatwienie sprawy-a mianowicie:

1) przeprowadzeniu przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] znacznego zakresu prac objętych nakazem PINB nr [...], przez co pozostałe wynikające z decyzji PINB nr [...] niezgodności w stanie technicznym budynku nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców nieruchomości;

2) podejmowania aktywnych działań celem rozpoczęcia kolejnych remontów objawiających się chociażby w sukcesywnym zawieraniu kolejnych umów,

- podczas gdy okoliczności te przekonują o bezpośrednim zmierzaniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] do możliwie najszybszego usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku i usunięciu stanu niezgodności z prawem, co tym samym realizuje przesłankę słusznego interesu strony i czyni wniosek z strony o zmianę terminu wykonania decyzji ostatecznej zasadnym;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania i wyjaśnienia przesłanek faktycznych, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie oraz zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę okoliczności faktycznych zawartych we wniosku strony inicjującym niniejsze postępowanie, a tj. przeprowadzeniu przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] znacznego zakresu prac objętych nakazem PINB nr [...] oraz podejmowania aktywnych działań celem rozpoczęcia kolejnych remontów objawiających się chociażby w sukcesywnym zawieraniu kolejnych umów, czym organ ten wprost naruszył także art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego . tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie objawiające się zaniechaniu rozpoznaniu sprawy w świetle przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określonych w tym artykule, w szczególności przesłanki słusznego interesu strony i ograniczenie się przez organy I i II instancji przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony, podczas, gdy zgodnie z wykładnią tego przepisu badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie może polegać wyłącznie na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy obu instancji przy wydawaniu ostatecznej decyzji.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku, oraz utrzymanej w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta, W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum.

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał w niej m.in. że Wspólnota nie może zgodzić się z zapatrywaniem wyrażonym przez organy obu instancji, zgodnie z którym jej interes, któremu - w ocenie organów - nie można przyznać waloru słuszności, nie da się pogodzić z interesem społecznym.

W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organów zmiana terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej leży w interesie zarówno zobowiązanej jak i również może być pogodzona z interesem społecznym. Warto wskazać, iż przesłanka "interesu społecznego" i "słusznego interesu stron" winna zaistnieć alternatywnie tj. realizacją ów przesłanki jest zaistnienie albo interesu społecznego albo słusznego interesu strony.

Otóż przyznając prawidłowość wywodowi organu, że w realiach sprawy interes społeczny przemawia za tym, żeby niezwłocznie zakończyć roboty budowlane polegające na usunięciu występujących nieprawidłowości w stanie technicznym nieruchomości przy ul. [...], określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...], to strona stoi na stanowisku, iż jej interes jest dokładnie tożsamy.

Pełnomocnik skarżącej Wspólnoty wyjaśnił również w uzasadnieniu skargi, że w latach 2006 - 2013 przeprowadzono szereg kosztownych i istotnych remontów budynku przy ul. [...] we W., przez co nie sposób uznać, aby Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] jakkolwiek zmierzała do nieuzasadnionego przedłużenia zakreślonego decyzją terminu jej wykonania. Podjęte działania przekonują, że wykorzystane zostały wszelkie dostępne prawnie możliwości zmierzające do urzeczywistnienia nałożonych obowiązków remontowych. Wspólnota Mieszkaniowa sukcesywnie uzyskuje konieczne środki na dokonanie kolejnych remontów i w zakresie pozostałych do przeprowadzenia prac remontowych trwają procedury wyboru wykonawców, co oznacza rychłe przystąpienie do kolejnych związanych z decyzją PINB prac budowlanych.

Ponadto - zdaniem pełnomocnika strony skarżącej - organy obu instancji, nie dokonały choćby analizy zakresu prac, które zostały zrealizowane przez wspólnotę mieszkaniową, tak by móc ustalić stan zaawansowania robót budowlanych i wpływ zmiany terminu wykonania decyzji na stan ewentualnego zagrożenia. Tymczasem porównanie to odgrywa niebagatelną rolę - dopiero komparacja obu zakresów prac (tj. zakresu prac objętych decyzją oraz zakresu prac, które zostały do przeprowadzenia) winna stanowić jedyny punkt odniesienia dla określenia czy rzeczywiście istnieje jakiekolwiek ryzyko związane z odroczeniem terminu wykonania decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika nawet, że organ okoliczności te, w ogóle brał pod uwagę, bowiem jako podnoszone przez stronę okoliczności wskazano tylko znaczne koszty finansowe oraz zbyt krótki termin do ukończenia obowiązków remontowych z uwagi na poziom ich zaawansowania. Wszak kwestia wykonania licznych robót, najważniejszych ze względu na bezpieczeństwo, została wyeksponowana we wniosku złożonym przez stronę i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniesionym przez pełnomocnika.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że wniosek o zmianę terminu wykonania nakazanych prac remontowych ma na celu wyłącznie "urealnienie" nałożonego obowiązku w stosunku do obiektywnych możliwości Wspólnoty Mieszkaniowej. Obecnie należy go uznać za pozostający w oderwaniu od realiów prawnych i faktycznych sprawy oraz skutkujący pozostawaniem skarżącej Wspólnoty w stanie permanentnego opóźnienia w wykonaniu nałożonych na nią obowiązków.

Skarga została uzupełniona poprzez przedłożenie do akt sprawy dokumentów, stanowiących załączniki do pisma procesowego pełnomocnika, doręczonego Sądowi w dniu [...] listopada 2017 roku.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2017 roku D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zastosowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że treść skargi nie zawiera podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że w całości popiera wnioski i zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2019 r., poz. 1369 z późn. zm./, z którego wynika, że

Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z podstawowych warunków - jak wynika z konstrukcji przepisu - jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Przywołany przepis stanowił podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], której zmiany w zakresie określonego w niej terminu wykonania nałożonych obowiązków domaga się skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa.

W kontekście poczynionych wyżej uwag, w pierwszym rzędzie należało zatem poddać ocenie, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przy zastosowaniu przepisu art. 155 k.p.a.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko bowiem w obszarze owego "luzu decyzyjnego", wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że co do zasady, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje bowiem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku, co oznacza, że ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy nie można jednak pominąć, że skarżąca wnioskuje o zmianę decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (a więc decyzji związanej) jedynie w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków. Okoliczność ta wymaga odrębnego rozważania, gdyż o ile sama decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, to zdaniem Sądu, termin określony w tej decyzji ustalany jest przez organ na zasadzie uznania. To pozwala zaś przyjąć, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, jednak istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania.

Akceptacja powyższego stwierdzenia nie oznacza jednak, że zmiana terminu wykonania obowiązków dopuszczalna jest w każdym przypadku. W ocenie Sądu zmiana ostatecznej decyzji w zakresie wyznaczonego terminu jest możliwa o ile termin ten jeszcze nie upłynął. Nie ma natomiast podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji gdy wcześniej wyznaczony termin już wyekspirował (upłynął). W tym względzie Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o powołany przepis art. 66 Prawa budowlanego, zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać (por. NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2015 r. sygn.akt II OSK 1800/13, CBOSA, nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że skarżąca Wspólnota mogła dochodzić zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], co do terminu wykonania nałożonych nią obowiązków do czasu jego upływu, czyli do dnia [...] maja 2016 r. Wniosek o zmianę decyzji w omawianym zakresie Wspólnota złożyła dopiero w dniu [...] lutego 2017 r. W tych okolicznościach zmiana terminu wykonania obowiązków, prowadząca w istocie od jego przedłużenia, spowodowałoby – jak słusznie podnoszą organy – niezgodne z prawem przedłużanie i sankcjonowanie stanu pozostawania budynku w nieprawidłowym stanie technicznym przez trzy lata od daty nałożenia obowiązku usunięcia takiego stanu. To z kolei pozostawałoby w sprzeczności z istotą decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego a jednocześnie z regulującymi tę materię przepisami ustawy - Prawo budowlane. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego odmawiając zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w zakresie ustalonego w niej terminu wykonania obowiązków, prawidłowo zastosowały przepisy prawa.

W zaistniałych okolicznościach Sąd uznał, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wydał decyzję odpowiadającą prawu. Niezależnie od prezentowanej przez organy argumentacji uzasadniającej odmowę zamiany decyzji ostatecznej w zakresie ustalonego w niej terminu wykonania obowiązków, uznać należy, że nie mogły one uwzględnić wniosku strony o zmianę, w oparciu o art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminu który już wyekspirował.

W świetle powyższych ustaleń, zarzuty podniesione w skardze należy uznać za niezasadne i nie mające wpływu na prawidłowość podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od faktu wykonania przez Wspólnotę części obowiązków i niepełnego rozważenia przez organy, czy obecny stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, działania podjęte obecnie przez Wspólnotę w kierunku zmiany terminu wykonania obowiązku są zdecydowanie spóźnione. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza zaś prawa w stopniu umożliwiającym jego uchylenie na zasadach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.