Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 57/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 30 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 roku sprawy ze skargi H. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w P.: [...] czerwca 2020 r.) M. N. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...] (zwany dalej "inwestorem") złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową oraz wewnętrzną instalacją gazową. Inwestycja miała być zrealizowana w R. , gm. R. na działce ew. nr [...]. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pełnomocnictwo dla Ł. J..

W toku postępowania ustalono, że działka inwestycyjna jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. dla działek nr [...] (Dz. Urz. Woj. W.. z 2018 r. poz. 7745, zwanej dalej "uchwałą"). Działka nr [...] została oznaczona w planie miejscowym jako 2 MW/U – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterze budynku.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta P. (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wśród zawiadomionych była H. H. (zwana dalej "Skarżącą") – właścicielka sąsiedniej działki, nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta wezwał pełnomocnika inwestora do usunięcia w terminie 21 dni nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. Nieprawidłowości były związane ze stanowiskami postojowymi – ich zwymiarowaniem z działkami sąsiednimi w miejscu najmniejszego oddalenia, a także zwymiarowaniem ich względem faktycznej długości działki (zwłaszcza od strony zachodniej) oraz lokalizacją zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, zwanego dalej "rozporządzeniem). Inwestor miał także poprawić projekt w zakresie ukształtowania terenu z przystosowaniem do stanu istniejącego, w tym charakterystykę rzędnych i przekrojów pionowych terenu z uwzględnieniem działek przyległych. Wezwanie obejmowało także dostosowanie ilości miejsc do postoju rowerów (10 miejsc na jeden budynek). Inwestor miał także zapewnić racjonalne odprowadzanie wód opadowych do ulicy [...], zapewnić dostęp budynku do instalacji telekomunikacyjnej. Wymagane było także dołączenie charakterystyki energetycznej budynku, oświadczenie o możliwości podłączenia budynku do instalacji ciepłowniczej, zaświadczenie dotyczące zakończenia postępowań dotyczących niwelacji terenu budowy.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik inwestora wyjaśnił nieścisłości powstałe w projekcie budowlanym. Dodatkowo wskazano, że zakończyło się postępowanie w sprawie niwelacji terenu na działce. Fakt ten potwierdzają odpisy ostatecznych decyzji umarzających postępowanie w przedmiocie nałożenia kary na inwestora w związku z zarzucanym mu niewykonaniem nakazu usunięcia odpadów w postaci ziemi po prowadzonych robotach budowlanych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta powiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki zamierzenia inwestycyjnego. Jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z zabudową usługową. W toku postępowania żadna ze stron nie wniosła uwag.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył pełnomocnik Skarżącej – adw. M. Ł.. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zmianami, zwanej dalej "p.w.") poprzez wydanie pozwolenia na budowę obiektu, na gruncie którym został przez inwestora do celów wykonania obiektu podwyższony w stopniu powodującym zmianę kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych ze szkodą dla gruntu Skarżącej;

2) § 29 rozporządzenia poprzez dopuszczenie do budowy obiektu na nieruchomości inwestora bez nakazania mu zabezpieczenia terenu budowy poprzez wyrównanie poziomu terenu, przez co w istniejącym stanie dojdzie do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości;

3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przez niewyjaśnienie czy pomimo częściowego wywiezienia odpadu przez właściciela działki nr [...] stan terenu na tej działce powoduje regularne zalewanie działki sąsiedniej tj. działki Skarżącej.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części przez zobowiązanie inwestora, aby przed rozpoczęciem budowy obiektu budowlanego wyrównał poziom terenu działki nr [...] z działką Skarżącej w sposób zgodny z rzędnymi poziomu terenu obydwu działek i to w sposób uniemożliwiający zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości Skarżącej. Jak twierdzi, inwestor dokonywał nawożenia ziemi na teren działki nr [...] co sprawiło, że woda opadowa spływa na działkę Skarżącej. Organ I instancji powinien ustalić czy realizacja inwestycji nie doprowadzi do zmiany naturalnego spływu wód opadowych. W myśl art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.]), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 16 września 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1608) w sprawie zastosowanie mają przepisy warunków technicznych sprzed nowelizacji.

Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy stanowi art. 35 ust. 1 p.b., w którym określono czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W ramach wytycznych wskazanych w ww. przepisie organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 p.b. i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.

Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Wojewoda odniósł każdy element projektowanej inwestycji do parametrów określonych w uchwale, a następnie w rozporządzeniu. Analiza organu II instancji doprowadziła go do przekonania, że inwestycja spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu kwestii naruszenia spływu wód opadowych i roztopowych, a tym samym ich kierowania na teren nieruchomości Skarżącej, wyjaśniono, że z przedłożonej do projektu budowlanego mapy do celów projektowych z dnia [...] czerwca 2019 r. (str. 33 projektu budowlanego) wynika, że spadek terenu ukierunkowany jest z zachodu na wschód - w stronę działki Skarżącej i dz. o nr. ew. [...]. Spadki te na przestrzeni ok. 31 m (szerokość działki inwestycyjnej) wynoszą od ok. 0,5 m do ok. 1,5 m. Wobec powyższego stwierdzić należy, że inwestor zobligowany był do takiego ukształtowania terenu, który zabezpieczyłby nieruchomości sąsiednie przed zalewaniem. Powyższe wynika, jak słusznie wskazuje pełnomocnik inwestora z § 29 rozporządzenia, mówiącego o zakazie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W tym celu inwestor zwrócił się do Poznańskiego Związku Spółek Wodnych, które uzgodniły pismem z dnia [...] września 2019 r. (s. [...] projektu budowlanego) bez uwag odprowadzanie wód opadowych i roztopowych za pomocą studni rewizyjnej zlokalizowanej na działce inwestycyjnej do rowu [...] w km 3+750 w ilości 21,66 dm3/s. Wojewoda dodał także, iż zgodnie z przekrojami poprzecznymi znajdującymi się na s. 39 i 39.1 projektu budowlanego w odległości 0,5 m od granicy z nieruchomością odwołującej zaplanowano dodatkowo krawężnik zabezpieczający przed przelaniem wody opadowej. Powyższe jest widoczne także na przekrojach A-A i C-C branży drogowej (s. 150 projektu budowlanego). Jak wynika z przekrojów poprzecznych poziom terenu przy granicy z działką Skarżącej nie ulegnie zmianie, w związku z powyższym wykluczyć należy naruszenie § 29 rozporządzenia, jak i art. 234 ust. 1 p.w.

Zdaniem organu II instancji zastosowane w niniejszej sprawie rozwiązania projektowe dotyczące odprowadzenia wód opadowych w postaci ukierunkowania spadków podłużnych drogi wewnętrznej ku zlokalizowanych przy działce odwołującej wpustów drogowych prowadzących wodę do kanalizacji deszczowej oraz wysunięcie krawężników drogowych, spowoduje zabezpieczenie nieruchomości sąsiedniej przed przelewaniem się wody opadowej. Warto również dodać, iż substancje ropopochodne oraz zawiesiny ogólne występujące w wodzie opadowej spływającej z terenów parkingów podlegać będą oczyszczeniu w separatorze koalescencyjnym z osadnikiem.

Poruszając kwestię częściowego wywiezienia odpadu przez właściciela działki inwestycyjnej, które zdaniem pełnomocnika Skarżącej, powoduje regularne zalewanie działki inwestycyjnej wyjaśniono, że w aktach organu I instancji (k. 58-60 akt administracyjnych I instancji) znajduje się decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) umarzająca postępowanie, zainicjowane wnioskiem Skarżącej, w sprawie nałożenia kary na inwestora za niewykonanie decyzji Wójta Gminy R. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., w której zawarto informację, że zgodnie z kartą przekazania odpadów, a także wniosków wynikających z ekspertyzy geologicznej oraz braku możliwości określenia czasookresu wbudowania w grunt nasypu niekontrolowanego, wynika, iż nałożony na inwestora obowiązek został wykonany. Zatem, Wojewoda uznała ten zarzut za nieuzasadniony.

Organ II instancji dodał, że projekt budowlany powinien zawierać zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Zatwierdzony przez organ I instancji plan zagospodarowania terenu sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych, której zgodność z oryginałem potwierdził projektant. Zamieszczona na mapie klauzula Starosty z dnia [...] lipca 2019 r. informuje, że dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym wykluczono sytuację, w której podważone zostać miały rzędne terenu działki inwestycyjnej.

Wojewoda dodał, że do odwołania załączono decyzje administracyjne, które potwierdzają fakt wykonania wymaganych niegdyś prac związanych z obowiązkiem wywiezienia odpadów w postaci ziemi.

Pełnomocnik Skarżącej zakwestionował decyzję Wojewody wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Decyzja została zakwestionowana w całości, a wynikało to z naruszenia:

1) art. 234 ust. 1 p.w. poprzez wydanie pozwolenia na budowę obiektu, na gruncie którym został przez inwestora do celów wykonania obiektu podwyższony w stopniu powodującym zmianę kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych ze szkodą dla gruntu Skarżącej;

2) art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz 28 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że wykonywane przez inwestora prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu ziemi w dużej ilości i podwyższenie terenu nie wchodzą w zakres procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę;

3) § 29 rozporządzenia przez zaakceptowanie zmian dokonanych przez inwestora w naturalnym ukształtowaniu terenu przez jego zniwelowanie i podwyższenie, a tym samym dopuszczenie do budowy obiektu na nieruchomości inwestora bez nakazania wywiezienia gruntu i wyrównania poziomu terenu, przez co w istniejącym stanie faktycznym doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości;

4) art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 oraz art. 84 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i pominięcie zgłaszanych przez Skarżącą wniosków dowodowych przed organem II instancji, co skutkowało zaniechaniem wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie czy pomimo częściowego wywiezienia odpadu przez właściciela działki nr [...] stan terenu na tej działce powoduje faktyczne regularne zalewanie działki Skarżącej, a także czy wykonując prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu znacznej ilości ziemi inwestor nie dokonywał już prac przygotowawczych pod przyszłą inwestycję nie posiadając przy tym stosownego pozwolenia na budowę.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie rozprawy także w razie nieobecności na niej Skarżącej lub jej pełnomocnika.

Skarżąca wskazała, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wzięły pod uwagę faktu, że inwestor wcześniej zwoził ziemię pod realizację tej inwestycji podwyższając w sposób nieuprawniony poziom terenu, z drugiej strony doprowadzając do sytuacji w której wybudowanie obiektu budowlanego bez wyrównania poziomu terenu działki spowoduje nieodwracalne zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren nieruchomości Skarżącej. Zdaniem Skarżącej, nawożenie ziemi stanowiło prace przygotowawcze w ramach tej inwestycji, a te prace można wykonywać na podstawie pozwolenia na budowę, o które inwestor dopiero starał się.

Dodatkowo, organy nie ustaliły, czy realizacja inwestycji nie doprowadzi do niedopuszczalnej zmiany spływu wód opadowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] września 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową oraz wewnętrzną instalacją gazową na działce ew. nr [...] w R. .

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowią przepisy p.b., rozporządzenia oraz uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego tak jak ustawa tj. p.b. Tylko łączne spełnienie wymagań określonych w p.b., rozporządzeniu i w uchwale może prowadzić do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w składzie orzekającym zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że planowana inwestycja wpisuje się w ustalony w drodze uchwały plan miejscowy. Teren inwestycyjny został przeznaczony na cele związane z budownictwem mieszkaniowym wielorodzinnym wraz z funkcją usługową. Sąd podziela zdanie Wojewody, że organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada dość ograniczone możliwości w zakresie oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to oczywiście, że nie posiada żadnych kompetencji. Wojewoda zasadnie ocenił działanie Starosty, który wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w pierwszej wersji projektu budowlanego. Pozostawienie ich w postaci niezmienionej stanowiłoby podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Działania organów obu instancji, szczególnie Wojewody cechuje analiza każdego parametru planowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami uchwały, a także rozporządzenia. Wykazanie zgodności tych parametrów z uregulowaniami zawartymi w planie miejscowym, zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu, a także kompletność projektu budowlanego doprowadziło Wojewodę do wniosku, że spełnia on wymagania określone w art. 35 ust. 1 p.b. Przepis ust. 4 tego przepisu stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca podnosi zarzuty, które zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie są zasadne. Zarzucono naruszenie art. 234 ust. 1 p.w. Inwestor miał podwyższyć teren działki inwestycyjnej w ten sposób, że doszło do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych na działkę Skarżącej ze szkodą dla niej. Rozpoznając ten zarzut należy zaznaczyć przede wszystkim, że ta okoliczność, mimo iż uprzednio doszło do podwyższenia terenu jest niesporna. Przepis art. 234 ust. 1 p.w. stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Dołączone przez inwestora odpisy decyzji świadczą, że obowiązek został wykonany. Przesądzić o tym może tylko i wyłącznie kompetentny organ administracji publicznej – wójt, burmistrz (prezydent miasta). W myśl art. 234 ust. 3 p.w. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Należy wyraźnie wyartykułować ten przepis – art. 234 ust. 3 p.w., gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może wydać tylko wskazany w nim organ. Zapadła decyzja jest wiążąca dla innych organów administracji publicznej oraz dla sądów. Zastosowanie przepisu art. 234 ust. 3 p.w. uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ten związek istotnie zaistniał, więc decyzją Wójta Gminy R. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzono, że zgodnie z kartą przekazania odpadów, a także wnioskami wynikającymi z ekspertyzy geologicznej oraz brakiem możliwości określenia czasookresu wbudowania w grunt nasypu niekontrolowanego, wynika, iż nałożony na inwestora obowiązek został wykonany. Wójt Gminy R. przesądził, że w wyniku wywiezienia odpadów pozostał nasyp niekontrolowany, jednakże nie da się stwierdzić, że ten nasyp powstał z inicjatywy inwestora. Wobec uznania, że obowiązek usunięcia opadów, które spowodowały zmianę kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych oraz kierunku odpływu wód ze źródeł, należy stwierdzić, że ta okoliczność ma charakter wiążący, również dla Sądu.

O tym, że pochylenie terenu między 0,5 m a 1,5 m nadal istnieje, co stwierdza choćby ekspertyza geologiczna, będzie mowa później.

Sąd stwierdza, że zarzut naruszenia art. 234 ust. 1 p.w. jest nieuzasadniony. Inwestor usunął odpady, które zalegały na jego nieruchomości, a które powodowały spad niekontrolowany w kierunku działki Skarżącej. Jest to potwierdzone decyzją Wójta Gminy R., czego Sąd nie może kwestionować. Stanowisko w kontekście tego zarzutu należy skwitować wnioskiem, że stosunki wodne wynikające ze zmian w poziomie terenu są przedmiotem odrębnego postępowania, niż sprawa będąca istotą niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd nie może wykraczać poza granice sprawy wyznaczone decyzją organów obu instancji (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz 28 ust. 1 p.b., jakoby inwestor wykonał prace niwelacyjne w postaci nawiezienia dużych mas ziemi i podwyższenia terenu i w ten sposób doszło do wykonania prac w zakresie procesu budowlanego nieobjętych pozwoleniem, Sąd stwierdza jego niezasadność. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, niwelacja terenu, wyrównywanie jego poziomu, czy też jego podwyższanie nie stanowią robót budowlanych objętych obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę. Mogą stanowić jedynie przedmiot postępowania o naruszenie stosunków wodnych, ale to jest istota odrębnego, już zakończonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1131/02, dostępny w CBOSA).

Należy zwrócić uwagę, co już podkreślono wyżej, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji będąc związanym granicami sprawy. Działania podjęte przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie są objęte przedmiotem kontroli sądowej, stąd nie da się powiązać prac niwelacyjnych podjętych przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Prace niwelacyjne z art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b. zmierzają do wykonania konkretnego obiektu budowlanego określonego w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawet jeśli prace niwelacyjne, jak twierdzi Skarżąca, były przeprowadzane przed wszczęciem tego postępowania, to nie miały one związku z żadną decyzją ostateczną zezwalającą na budowę obiektu budowlanego. Dodatkowo, prace niwelacyjne mają związek z prowadzeniem robót budowlanych celem powstania budowli ziemnej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 612/17, dostępny w CBOSA).

Jeżeli Skarżąca kwestionuje wykonanie prac niwelacyjnych bez pozwolenia na budowę, winna to zgłosić właściwemu organowi nadzoru budowlanego, gdyż tylko ten podmiot jest właściwy do oceny zgodności wykonywanych robót budowlanych, które powinny być oparte o uprzednio uzyskane pozwolenie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie podniesienia terenu działki nr [...] w R. (k. 9 akt administracyjnych II instancji). Stanowisko tego organu wpisuje się w jednolity pogląd orzecznictwa, iż podwyższenie terenu działki nie jest obiektem budowlanym, ani robotami budowlanymi, stad nie ma podstaw podejmowania przez organ nadzoru budowlanego jakiegokolwiek działania (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 76/01, dostępny w CBOSA).

Organy administracji architektoniczno-budowlanej tj. Starosta oraz Wojewoda są zobowiązane do udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor spełnia warunki określone w p.b., ponieważ normy prawne mają charakter bezwzględnie wiążący (ius cogens). Kwestie legalności robót prowadzonych przed wszczęciem postępowania o udzielenie tego pozwolenia stanowią odrębny przedmiot, szczególnie, że inny organ jest właściwy w tym zakresie.

Z tego względu, komentowany zarzut był niezasadny.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia. Starosta oraz Wojewoda mieli zaakceptować zmiany dokonane przez inwestora w naturalnym ukształtowaniu terenu przez jego zniwelowanie i podwyższenie, a tym samym dopuszczenie do budowy obiektu na nieruchomości inwestora bez nakazania wywiezienia gruntu i wyrównania poziomu terenu, przez co w istniejącym stanie faktycznym doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Poniekąd Sąd już odpowiedział na ten zarzut, jednakże należy podkreślić, że w toku postępowania przed Wójtem Gminy R. stwierdzono, że masy ziemi pozostałe po wywiezieniu odpadów przez inwestora mogą zalegać na tej działce znacznie dłużej, niż inwestor jest jej właścicielem.

"Przesłanką zastosowania art. 234 ust. 3 p.w. jest ustalenie przez organy w sposób niebudzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 236/20, dostępny w CBOSA). Powołane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zaakceptowane przez NSA [wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20, dostępny w CBOSA]) prowadzi do wniosku, że działania z art. 234 ust. 3 p.w. mogą być podjęte tylko wówczas, gdy właściciel nieruchomości dokona zmian w stosunkach wodnych negatywnie oddziałujących na nieruchomości sąsiednie w sposób obiektywny, a nie hipotetyczny. Ten nakaz nie oznacza, że obowiązkiem właściciela – tu inwestora – jest wykonywanie dalszych prac, które miałyby na celu niwelowanie terenu o ukształtowaniu istniejącym niezależnie od strony postępowania. Pojawia się w tym miejscu ponownie wspomniany już powyżej związek przyczynowo-skutkowy, który stanowi warunek sine qua non dla zastosowania art. 234 ust. 3 p.w. Zatem, nasyp istniejący bez ingerencji inwestora nie może podlegać regulacji powołanego przepisu.

Należy mieć na względzie, że pochylenie terenu (od 0,5 m do 1,5 m), które bezsprzecznie istnieje zostało uwzględnione w projekcie budowlanym. Inwestor zaprojektował rozwiązania, które mają na celu ochronę sytuacji Skarżącej i jej nieruchomości, na którą dotąd spływała woda opadowa oraz roztopowa. Inwestor zaprojektował sieć kanalizacji deszczowej w drogach wewnętrznych (dookoła budynku mieszkalnego wielorodzinnego), które będą odprowadzać wodę do kanalizacji ulokowanej w drodze (ul. S.). Dodatkowo zostanie zrealizowana studnia rewizyjna, której zadaniem będzie odbiór wody opadowej i roztopowej. Ponadto dookoła działki inwestycyjnej, szczególnie w granicy z działką Skarżącej zostanie ulokowany próg o wysokości 12 cm, który zapobiegnie przelewaniu się wody do czasu jej spływu kanalizacją deszczową. Ponadto warto zauważyć, że na poczet zabezpieczenia działki Skarżącej zostanie wykonane wgłębienie zabezpieczone darniną od strony zachodniej (k. 39 projektu budowlanego), a więc w najwyższym punkcie działki inwestora. Dzięki temu rozwiązaniu spad zostanie pomniejszony dodatkowo, a woda nie będzie spływać na stronę Skarżącej, gdyż woda zgromadzona w tym wgłębieniu będzie odprowadzana siecią kanalizacyjną.

Dokonując utwardzenia terenu, a jednocześnie nie posiadając kanalizacji, dołów chłonnych lub zbiornika retencyjnego, inwestor zmieniłby sposób odprowadzania wód opadowych na niedozwolony, o czym mowa w § 29 rozporządzenia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 181/11, dostępny w CBOSA). Te okoliczności nie miały miejsca. Inwestor zamierza utwardzić powierzchnię nieruchomości pod budowę dróg wewnętrznych, pod nimi zrealizować sieć kanalizacji deszczowej wraz ze studniami rewizyjnymi, próg o wysokości 12 cm od strony wschodniej, a także wgłębienie od strony zachodniej, aby maksymalnie spowolnić grawitacyjny spływ wody w kierunku działki Skarżącej, do czasu, kiedy woda opadowa oraz roztopowa spłynie kanalizacją do instalacji w ulic [...]

Ukształtowanie terenu istniejące bez wywiezionych uprzednio odpadów nadal powoduje spad w kierunku działki Skarżącej, za co inwestor nie może odpowiadać. Projekt budowlany przewiduje rozwiązania techniczne, które stanowią zabezpieczenie interesów Skarżącej. Z tego powodu zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia jest niezasadny.

Podobny wniosek należy wyciągnąć w stosunku do zarzutu naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 oraz art. 84 k.p.a. Organy administracji architektoniczno-budowlanej miały niedostatecznie wyjaśnić sprawę i pominąć zgłaszane wniosku dowodowe, co skutkowało, zdaniem Skarżącej, zaniechaniem wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, czy pomimo częściowego wywiezienia odpadu przez inwestora stan terenu na tej działce powoduje faktyczne regularne zalewanie działki Skarżącej, a także czy wykonując prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu znacznej ilości ziemi inwestor nie dokonywał już prac przygotowawczych pod przyszłą inwestycję nie posiadając przy tym stosownego pozwolenia na budowę.

Sąd w składzie orzekającym częściowo odniósł się już do tych kwestii. Stwierdzono, że kwestia stosunków wodnych stanowi przedmiot innej regulacji normatywnej – p.w., a nie p.b. To z kolei oznacza inną właściwość rzeczową i miejscową organów administracji publicznej. Przypomnieć należy, że Starosta oraz Wojewoda są organami administracji architektoniczno-budowlanej, które przesądzają o możliwości albo jej braku, zbudowania zamierzonego obiektu budowlanego. Kwestie wykraczające poza rzeczoną materię nie stanowią przedmiotu postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organy wspomnianej administracji badają jedynie, czy w świetle przepisów planistycznych – tu uchwała – a także w świetle przepisów techniczno-budowlanych (rozporządzenie) planowana inwestycja może być zrealizowana. Uwzględnienie przez organy obu instancji materii zawartej w p.w. stanowiłoby wystąpienie kwalifikowanej wady prawnej skutkującą nieważnością decyzji. Wszelkie prace wykonane przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie są związane z tym postępowaniem i nie mogą stanowić przedmiotu oceny przez te organy. Istotny jest związek prac przygotowawczych z planowaną inwestycją. Inwestor usuwając ziemię nie wiedział, czy pozwolenie na budowę zostanie mu udzielone, a nawet jeśli, czy inwestycja będzie miała zamierzone przez niego parametry. Jak okazało się w postępowaniu przed Starostą projekt budowlany wymagał licznych poprawek. Poza tym, legalność prowadzonych robót budowlanych jest domeną postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego. Ta okoliczność ponownie podkreśla odrębność spraw administracyjnych.

Prace związane z wywiezieniem odpadów były konsekwencją postępowania przed Wójtem Gminy R., a więc tak jak w przypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., sprawa ta wykracza poza ramy postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd administracyjny nie może wykraczać poza granice sprawy, gdyż jest związany treścią art. 134 § 1 p.p.s.a.

Podsumowując, inwestor, na podstawie art. 4 p.b. posiada prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami p.b., rozporządzenia, a także uchwały. Realizacja inwestycji będzie dodatkowo obejmowała działania zabezpieczające nieruchomość Skarżącej przed spływaniem wody opadowej oraz roztopowej. Zaprojektowany dół zabezpieczony darniną od strony zachodniej (będący "u szczytu" działki), który ogranicza miejsce zabudowy tej części działki, próg 12-centymetorwy od wschodniej, a także sieć kanalizacji wraz ze studniami stanowią rozwiązania, które w możliwie najszybszy sposób będą odprowadzać wodę do instalacji w ulicy [...].

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono także innych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.