Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 617/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (spr.), Protokolant st. sek. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej W. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Wojewody M. (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z [...] lutego 2019 r. Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] września 2017 r. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie sprawy:

Decyzją Nr [...] z [...] września 2017 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowo-handlowego z funkcją hotelową, z garażem podziemnym z pełną infrastrukturą techniczną, dojściami, dojazdami i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie (dalej: decyzja ostateczna z 2017 r.).

W dniu [...] marca 2018 r. do Prezydenta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) wpłynął wniosek pełnomocnika W. W. Spółka z o.o. z siedzibą

w W. (dalej: skarżąca, spółka, wnioskodawca) o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z 2017 r. na podstawie art. 145

§ 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) ze względu na brak udziału spółki

w powyższym postępowaniu jako strona. Prezydent uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art.148 § 2 k.p.a., tj. jednego miesiąca od dnia, w którym spółka dowiedziała się o decyzji ostatecznej

z 2017 r. Spółka wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Zdaniem wnioskodawcy nieruchomości spółki leżą w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji planowanej na terenie położonym w W. przy ul. [...], dlatego powinna być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...].

W związku z powyższym organ I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2018 r. wznowił postępowanie

w przedmiotowej sprawie, a następnie wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, na podstawie których projektowany obiekt na działce nr [...] wprowadza ograniczenia

w zagospodarowaniu nieruchomości należących do wnioskodawcy.

W dniu [...] lipca 2018 r. spółka złożyła opracowanie pt. "Opinia architektoniczno-budowlana dotycząca wpływu projektowanego budynku przy [...]

w W. na warunki zabudowy działki przy ul. [...]" z [...] czerwca 2018 r. autorstwa prof. dr hab. arch. W. W. Zgodnie z treścią tej opinii projektowany budynek przy ul. [...] w W. (dalej: [...]), bez względu na jego wysokość (80,5 m – 90 m) po wybudowaniu spowoduje istotne zacienienie pomieszczeń w budynku przy ul. [...] – w elewacji od strony zachodniej,

a w przypadku zaprojektowania wewnętrznych dziedzińców na tej działce - pozbawienie słońca również innych pomieszczeń z oknami od strony zachodniej. Naruszenie wymogów nasłonecznienia części pomieszczeń po wybudowaniu obiektu na działce przy ul. [...] stanowi dostateczny argument traktowania użytkownika wieczystego tej nieruchomości jako strony w procesie inwestycyjnym dotyczącym budynku [...].

W dniu [...] sierpnia 2018 r. wpłynęła odpowiedź C. R. l. mbH Sp. z o.o. Oddział w Polsce (dalej: inwestor), w której przedstawił swoje stanowisko w sprawie obszaru oddziaływania inwestycji oraz analizy

i opinie autorstwa prof. dr hab. arch. W. W., prof. dr hab. inż. arch. S. G. i rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej arch. T. K. Inwestor podważył również wskazany przez skarżącą termin, w którym spółka dowiedziała się o decyzji, jako niewiarygodny. Jednak twierdzenia inwestora, że spółka posiadała wcześniej wiedzę na temat wydania decyzji o pozwoleniu na budowę

z tablicy informacyjnej budowy, internetu lub środków masowego przekazu, nie zostały poparte żadnymi dokumentami. Zatem organ I instancji nie miał podstaw do kwestionowania wiarygodności twierdzeń spółki w tym zakresie.

Po analizie akt sprawy Prezydent decyzją z [...] listopada 2018 r. Nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz.1202 ze zm., dalej: p.b.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji [...] nie obejmował działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], będących w użytkowaniu wieczystym spółki, usytuowanych na wschód od projektowanej inwestycji, za istniejącym budynkiem przy ul. [...], które są niezabudowane oraz nieobjęte zakresem żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani aktualnej decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ I instancji powołał wnioski ze wszystkich specjalistycznych opinii złożonych w postępowaniu wznowieniowym. I tak: do opinii z [...] czerwca 2018 r. prof. dr hab. arch. W. W. złożył opracowanie z [...] lipca 2018 r. pt. "Analiza uzupełniająca opinię architektoniczno-budowlaną dotycząca wpływu projektowanego budynku przy [...] na warunki zabudowy działki przy ul. [...]", zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych uznania użytkownika wieczystego działki przy ul. [...] jako strony, ponieważ zacienienie tej nieruchomości miało już miejsce kilkanaście lat temu przez dawny budynek "[...]" przed jego rozebraniem,

a zwiększenie wysokości obiektu nie ma wpływu na wielkość obszaru oddziaływania.

Zgodnie z opracowaniem z [...] sierpnia 2018 r. pt.: "Opinia dotycząca wpływu realizowanego budynku przy [...] na zawnioskowane warunki zabudowy działki przy ul. [...]", autorstwa prof. dr hab. inż. arch. S. G. również nie ma podstaw do uznania użytkownika wieczystego działki przy ul. [...] jako strony, ponieważ obecna realizacja budynku [...] nie tworzy nowej sytuacji, w której pojawia się jakiś nowy obszar oddziaływania tego ostatniego, inny niż ten, który istniał przed rozbiórką budynku "[...]".

Następnie zgodnie z opinią autorstwa arch. T. K. z [...] sierpnia 2018 r., obszar oddziaływania budynku [...]został prawidłowo wyznaczony przez jego projektanta. Ten rzeczoznawca stwierdził, że pomiędzy planowanym budynkiem a działką nr [...] przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny [...], co do którego nie występuje zacienianie niezgodnie z przepisami technicznymi w zakresie nasłonecznienia. Skoro więc budynek bliższy nie cierpi na niedobór słońca, to dalszy tym bardziej nie cierpi na ów niedobór. Poza tym budynek, mający w przyszłości powstać na działce nr [...] przy ul. [...], ma być hotelem, którego warunki nasłonecznienia nie dotyczą, co stanowi dodatkowy argument za nieuznawaniem tej nieruchomości jako leżącej w obszarze oddziaływania budynku [...].

Prezydent uznał więc, że możliwości zabudowy nieruchomości spółki przy ul. [...] są ograniczone przez istniejącą zabudowę w związku z położeniem na obszarze intensywnej zabudowy ścisłego centrum W., natomiast budowa nowego budynku [...] w miejsce budynku "[...]" nie wprowadza nowych ograniczeń.

Na podstawie powyższych opinii organ I instancji stwierdził, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku [...], dlatego wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 2017 r., a niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania spółki Wojewoda decyzją z [...] lutego 2019 r. Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Nr [...] z [...] listopada 2018 r.

i orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał przepisy art. 151 § 1 ust. 1 i 2 k.p.a.

i wskazał, że nieprzysługiwanie skarżącej statusu strony w postępowania zakończonym decyzją ostateczną z 2017 r. nie może skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, lecz podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, przewidzianego

w art. 151 k.p.a. Dlatego stwierdził, że decyzja Prezydenta została wydana z błędną podstawą prawną, tworząc tym samym wadę postępowania. Jednak pomimo błędnej podstawy prawnej wszelkie ustalenia organu I instancji organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Wadliwe określenie zakresu podmiotowego postępowania przez organ I instancji stanowiło usprawiedliwioną podstawę do zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy wydanego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent zasadnie wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocenił, że

z przedłożonych dokumentów wynika, iż przedmiotowa budowa spełnia warunki zawarte w § 60 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2002 r.).

Z przepisu tego wynika, że w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

W ocenie Wojewody przedmiotowy teren, którego dotyczy inwestycja, znajduje się na obszarze zabudowy śródmiejskiej, natomiast z przedłożonej przez wnioskodawcę opinii architektoniczno-budowlanej wynika, że oddziaływanie inwestycji na zacienienie działek leżących w obrębie [...] w W. zaczyna się po godzinie 13.00. Tak więc przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby

z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżącej. W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 13 rozporządzenia

z 2002 r. (dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. (dotyczącego m. in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych), co potwierdzają dołączone do projektu budowlanego analiza zacieniania i analiza nasłonecznienia oraz wnioski projektanta. Z ustaleń Wojewody wynika również, że odległość między projektowanym budynkiem a budynkiem należącym do skarżącej (działka nr ew. [...] i nr [...]) wynosi w najdalej wysuniętym punkcie około 32 m, natomiast w punkcie najdalszym - ponad 143 m, przy czym wysokość projektowanego budynku nie przekracza 80,5 m.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie granice korzystania z nieruchomości wyznaczone przez prawo nie zostały naruszone,

a planowana inwestycja nie ogranicza możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia tych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. Ponadto ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości inwestycyjnej, decydowali będą

o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, ich rodzaju i miejscu posadowienia i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Wojewoda podkreślił przy tym, że realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich, które nie mogą jednak ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami, wynikającego m.in. z art. 4 p.b.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do decyzji ostatecznej z 2017 r. Wskazał w tym zakresie, że pozwolenie budowlane w wielu przypadkach, zwłaszcza przy intensywnej urbanizacji, musi uwzględniać sprzeczne interesy zarówno inwestora jak i właścicieli działek sąsiednich. Granice praw

i obowiązków wszystkich stron w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę określają przepisy p.b. oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego pozostają natomiast osobiste poglądy, życzenia i oczekiwania stron, co do warunków ich egzystencji w relacji z planowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może być podstawą kwestionowania legalności (zgodności z prawem) wydanego pozwolenia na budowę.

Wojewoda w kwestii zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa oraz szczegółową analizą zebranej dokumentacji podzielił stanowisko organu I instancji, że przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia nr [...] z [...] grudnia 2012 r., wydanymi na rzecz "[...]" Sp. z o.o., która decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r. została przeniesiona na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] na rzecz inwestora. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy Wojewoda uznał, że decyzja ostateczna z 2017 r. jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Dlatego należało orzec

o odmowie jej uchylenia. Nie budziły zastrzeżeń organu odwoławczego pozostałe ustalenia i oceny organu, wskazujące na zgodność zaskarżonej decyzji

z prawem również w zakresie wymogów niekwestionowanych szczegółowo przez wnioskodawcę.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy administracji budowlanej powinny wyważyć interesy inwestora oraz inwestorów na działkach znajdujących się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją,

w której obiekt inwestora ewidentnie wpływa na możliwość usytuowania obiektu spółki, wpychając go coraz głębiej od ulicy [...] i demolując historyczną linię zabudowy tej ulicy. Kwestia współoddziaływania była wykazana pierwszą opinią prof. W. Tymczasem spółce odmówiono prawa do bycia stroną i zignorowano jej zastrzeżenia składane przed organem I instancji. W drugiej instancji dalej nie zbadano wpływu planowanej inwestycji na uzasadnione interesy spółki i możliwości zabudowy jej działki (art. 9 ust.1 pkt 5 p.b.), ograniczając się jedynie do zdawkowego potwierdzenia formalnej wyłącznie prawidłowości zatwierdzanego projektu budowlanego. Tym samym została naruszona zasada dwuinstancyjności oraz inne zasady określone w przepisach art. 7-10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty podniesione przez spółkę są polemiką z ustaleniami poczynionymi przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności według powyższych kryteriów Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnej kontroli decyzji ostatecznej

z 2017 r. – wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Bezsporne jest, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 2017 r. Organ

I instancji na skutek wniosku spółki z [...] marca 2018 r. wszczął postępowanie

o wznowienie postępowania, po formalnej kontroli wniosku pod względem wskazania podstawy prawnej oraz zachowania przez wnioskodawcę terminu z art. 148 § 2 k.p.a.

Postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną

z 2017 r., zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez Prezydenta postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed organem I instancji zarówno skarżąca jak i inwestor składali specjalistyczne opinie w celu wykazania, czy spółka powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ I instancji przeprowadził analizę zebranego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., jednak jego decyzja została wydana na nieprawidłowej podstawie prawnej – art. 105 § 1 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo

w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Prezydent umorzył postępowanie, ponieważ uznał, że spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania. Wadliwie uznał, że prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia zakończonego decyzją ostateczną

z 2017 r. na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowiłoby rażące naruszenie prawa, zatem konieczne jest umorzenie postępowania w sprawie wznowienia na podstawie ar. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2017 r., I SA/Gd 1565/16, nie zważając na okoliczność, że został on wydany w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym.

Powyższą nieprawidłowość w podstawie prawnej zauważył organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie spółki od decyzji Prezydenta. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że brak statusu strony nie może skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, lecz podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, przewidzianego

w art. 151 k.p.a.

Stosownie do ustępu 1 tego przepisu organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji

z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (ar. 151 ust. 2 k.p.a.).

Organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. prawidłowo więc orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Jednak zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, narusza przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., dotyczące zbierania i oceny materiału dowodowego, jak również prawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji.

Przede wszystkim z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, czy Wojewoda uznał spółkę za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną

z 2017 r., tj. czy została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z jednej strony organ odwoławczy zaakceptował wszystkie ustalenia organu I instancji (za wyjątkiem podstawy prawnej decyzji) oraz ocenił projektowaną budowę budynku [...] pod względem spełnienia warunków z § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., porównując te przepisy z budynkiem mającym powstać na działkach skarżącego (brak przy tym wskazania na podstawie jakiego dowodu wyciągnął swoje wnioski co do "budynku należącego do skarżącej spółki").

Zdaniem Wojewody przedsięwzięcie inwestora nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżącej. Powołując się na orzecznictwo sądowe oraz przepisy z kodeksu cywilnego dotyczącego ochrony własności ocenił, że

w przedmiotowej sprawie granice korzystania z nieruchomości wyznaczone przez prawo nie zostały naruszone. Wskazał również, że organ architektoniczno-budowlany, wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia inwestycji, nie może uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych. To by oznaczało, że Wojewoda stoi na stanowisku, że spółce nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 2017 r.

Jednak w ocenie Sądu zasadny jest zarzut skarżącej, że organ odwoławczy, zgodnie z art. 15 k.p.a., nie zbadał należycie wpływu planowanej inwestycji na uzasadnione interesy spółki i możliwości zabudowy jej nieruchomości. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest więc jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, ale po raz drugi rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, po dokonaniu analizy wszystkich zebranych dowodów, a nie ograniczając się jedynie do formalnej, ogólnej i lakonicznej oceny prawidłowości decyzji ostatecznej

z 2017 r. Na organach wydających decyzje w trybie wznowienia postępowania ciąży szczególny obowiązek wnikliwego i szczegółowego wyjaśnienia wszelkich okoliczności przede wszystkim związanych z podstawą wznowienia postępowania.

W decyzji Wojewody brak jest własnej oceny opinii złożonych w toku postępowania wznowieniowego (w tym dwóch różnych opinii profesora W.)

i wyciągnięcia na ich podstawie wniosku, czy planowany budynek [...] będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej, a w konsekwencji na jej hipotetyczną zabudowę przez zacienianie i przesłanianie.

Wojewoda nie odniósł się też do zarzutu odwołania, w którym skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że budynek [...] wytyczył nową, sprzeczną z historycznymi uwarunkowaniami linię zabudowy na ulicy [...], do której mają teraz równać inni inwestorzy (w tym spółka).

Jeżeli organ odwoławczy stwierdził brak podstaw (przyczyn) wznowieniowych

w sprawie, tj. brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany był wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (jak to uczynił). Jednak brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie (jak to również uczynił organ odwoławczy). Przyczyny wznowieniowe podlegają bowiem ścisłej interpretacji ze względu na zasadę pewności prawa, której waga dozwala na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych sytuacjach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2019 r., IV SA/Gl 326/17, publ. Lex nr 2646629).

Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona

z naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 listopada 2019 r., II SA/Łd 496/19, publ. Lex nr 2746285).

Tymczasem w zaskarżonej decyzji Wojewody brak jest jasności w powyższym zakresie; zawarte są zarówno stwierdzenia sugerujące o braku przesłanek z art. 145

§ 1 pkt 4 k.p.a. jak i ocena prawidłowości decyzji ostatecznej z 2017 r.

Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu wznowieniowym winien być wszechstronnie rozpatrzony (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby wnioskodawca mógł jednoznacznie wywieść z jego treści, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz jaka jest podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji winno również czynić zadość zasadzie przekonywania z art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte

o przepisy obowiązującego prawa, tzn. że w istniejącym stanie prawnym

i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Nadto prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Rzeczą Sądu nie jest bowiem wyręczanie organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie kontrolowane decyzje, uznając je za wadliwe (punkt 1 sentencji wyroku). W okolicznościach niniejszej sprawy niewystarczające było uchylenie decyzji Wojewody, bowiem wówczas pozostałaby

w obrocie decyzja Prezydenta wydana na błędnej podstawie prawnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, po czym jeszcze raz na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego zbadać interes prawny skarżącej

w kontekście przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzasadnić w sposób przekonujący swoje rozstrzygnięcie. Prezydent, dokonując ponownie oceny opinii wydanych w toku postępowania wznowieniowego, powinien zwrócić uwagę na okoliczność, że ich autorzy zauważają, iż kwestia wyznaczenia obszaru oddziaływania przy budynkach wysokich jest skomplikowana, a więc niejednoznaczna. Jeśli organ

I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy uzna, że spółka powinna być stroną

w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 2017 r., to wówczas zbada prawidłowość tej decyzji i wyda rozstrzygnięcie merytoryczne z art. 151 § 1 punkt 2 lub § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. (nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji ostatecznej). Jeśli natomiast badanie przesłanki

z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wypadnie negatywnie, wtedy organ może wydać decyzję jedynie na podstawie art. 151 § 1 punkt 1 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.

z 2018 r. poz. 265), uwzględniając w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis (100 zł) oraz należne wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).