Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 72/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 724/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Miejskiej w Zaklikowie z dnia 24 lutego 2017 r. nr XXXIII/187/2017 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 724/17 odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Miejskiej w Zaklikowie z dnia 24 lutego 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków.

W uzasadnieniu cytując treść art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 - dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji wskazał, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Termin ten w przypadku skargi wnoszonej przez prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 p.p.s.a). Powołane wyżej brzmienie przepisu art. 53 p.p.s.a. - obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. – ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Przepis ten stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała Rady Gminy w Zaklikowie nr XXXIII/187/2017 została podjęta w dniu 24 lutego 2017 r., zatem kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji.

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i brak było obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym, co skutkowało uznaniem, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi dochować określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tj. 1 kwietnia 2016 r. określonego § 9 tej uchwały. Należało zatem uznać, że sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 1 października 2017 r. Skarga została wniesiona przez Prokuratora w dniu 27 października 2017 r., co wynika z dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym, a zatem po upływie terminu do jej wniesienia, a co za tym idzie, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W zażaleniu na postanowienie Prokurator Rejonowy w Stalowej Woli wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli z dnia 27 października 2017 r. na uchwałę Nr XXXIII/187/2017 Rady Miejskiej w Zaklikowie z dnia 24 lutego 2017 r. będące konsekwencją błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że skarżący nie zachował 6 - miesięcznego terminu, podczas gdy skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego a tym samym prokurator nie został obwarowany terminem do jej wniesienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Zaklikowie z dnia 24 lutego 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, stanowi, jak chce tego Prokurator Rejonowy w Stalowej Woli, akt prawa miejscowego, czy też jak wskazuje Sąd I instancji, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a w efekcie czy Prokurator Rejonowy wnosząc skargę na ww. uchwałę zobowiązany był do zachowania 6-miesięcznego terminu do jej wniesienia, wynikającego z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

Zdaniem NSA uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 868 ze zm.- dalej: ustawa), będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

Skoro uchwałą tą dochodzi wyłącznie do zatwierdzenia (albo odmowy zatwierdzenia) taryfy, to nie sposób w oparciu o jej treść zrekonstruować jakiegokolwiek normatywnego wzoru zachowania w przedstawionym wyżej jego rozumieniu. W analizowanym przypadku wzoru takiego po prostu brak. Uchwała ta odnosi się bowiem do jednej konkretnej sytuacji, a mianowicie do podejmowanego w rezultacie rozpatrzenia wniosku uprawnionego podmiotu (tj. przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego) aktu uchwałodawczego, co powoduje, że wraz z realizacją kompetencji do jego podjęcia dochodzi do swoistego rodzaju "konsumowania się" samej tej uchwały, co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów tym bardziej przekonuje o tym, że pozbawiona jest ona cechy normatywności (por: W. Kręcisz, Studia i artykuły, W Kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę, s. 13).

Należy dodać także, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).

Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy.

Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt: II GSK 1150/16, II GSK 1149/16 (publik. CBOSA) i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd m. in. w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (publik. CBOSA).

Podsumowując, należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w Zaklikowie o zatwierdzeniu taryfy. Dzień ten określony został w § 9 zaskarżonej uchwały, tj. 1 kwietnia 2017 r., zatem należało uznać, że z uwagi na wynikający z dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym dzień 27 października 2017 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.