Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 707/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz lit. c art. 151 art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1 art. 78 § 1 art. 80 art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt. 2 art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 328/17 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 października 2017r. sygn. akt II SA/Bd 328/17, oddalił skargę E. S.A. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Starosta W., na wniosek E. S.A. w G. z dnia 25 października 2016r. zezwolił na czasowe zajęcie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M., gmina B., o powierzchni 8,3000ha, dla której Sąd Rejonowy we [...] prowadzi księgę wieczystą numer [...], stanowiącej własność A. S., na okres 1 dnia roboczego, w terminie 5 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy decyzji, w celu przeprowadzenia prac niezbędnych do zmiany miejsca posadowienia słupa energetycznego ŻN - 9 stanowisko [...]. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A. S., umorzył postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Bd 209/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016r.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. Starosta W., po rozpoznaniu wniosku E. S.A. w G. z dnia 22 listopada 2016r. zezwolił powyższej Spółce na czasowe zajęcie części ww. działki nr 365, stanowiącej własność A. S. w celu przeprowadzenia prac niezbędnych do zmiany miejsca posadowienia słupa elektrycznego ŻN - 9 stanowisko nr [...], wskazując, że zezwolenie dotyczy zajęcia nieruchomości na okres 1 dnia roboczego, w terminie 60 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy decyzji. Organ określił również, że zajęcie nieruchomości dotyczy placu wokół nowej lokalizacji słupa o wymiarach 5m x 10m (3 metry od obecnego usytuowania słupa) oraz obszaru gruntu niezbędnego w celu przejazdu lub przechodu do miejsca usytuowania nowego słupa. Jednocześnie Starosta W. orzekł, że po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego, a także, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W następstwie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji A. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda podzielił pogląd odwołującej się o braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ I instancji, braku ustalenia obszaru nieruchomości mającego podlegać zajęciu, w tym ustaleniu drogi dojazdu. Organ odwoławczy wskazał, że ani z akt sprawy, ani z decyzji nie wynika, która część ponad 8-hektarowej nieruchomości ma podlegać zajęciu, którędy inwestor zamierza wejść na działkę. Nie jest też znane ani obecne miejsc położenia słupa, ani miejsce, w które ma zostać przestawiony. Nie wiadomo także czy słup stoi na skraju działki nr [...], czy na działce [...], czy też na obu działkach. Brak stosownej mapy z naniesieniem ww. elementów, która winna stanowić integralną cześć rozstrzygnięcia, nie pozwala na ustalenie stanu faktycznego. Wojewoda zwrócił też uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające oświadczenie wnioskodawcy o konieczności przesunięcia słupa (ekspertyzy, opinię rzeczoznawcy lub dokumenty potwierdzające awarię). Organ I instancji powinien też ustalić, czy czynności polegającej na zmianie położenia słupa mieszczą się w dyspozycji art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n." i czy w sprawie wystąpiła ustawowa przesłanka czasowego zajęcia nieruchomości w trybie tegoż przepisu, tj. nagła potrzeba, czy też mamy do czynienia z nowym, trwałym ograniczeniem sposobu korzystania nieruchomości poprzez zajęcie nieruchomości pod słup energetyczny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła E. S.A. w G., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia: art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1, art. 7, art. 8, art. 138 § 1 pkt 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i w związku z art. 126 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uczestniczka postępowania A. S. w odpowiedzi na skargę przedłożyła dokumentację, która jej zdaniem została pominięta przez organ I instancji, a została dołączona do jej odwołania od pierwszej decyzji tego organu. W szczególności powołała się na opinię techniczną słupa elektroenergetycznego z dnia 19 grudnia 2016r. autorstwa J.S. oraz dokumentację fotograficzną mającą wykazać, że stan spornego słupa był efektem wieloletnich zaniedbań wnioskodawcy, a nie wynikiem nagłych działań sił przyrody.

Na wezwanie Sądu I instancji Wojewoda [...] poinformował, że decyzją z dnia [...] września 2017r. uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2016r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji, przedkładając akta sprawy. Wyjaśnienia co do dalszego biegu sprawy zainicjowanej pierwszym wnioskiem E. S.A. o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości przedłożył także Starosta W. Sąd I instancji na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. z urzędu przeprowadził dowód uzupełniający z powyższych dokumentów uznając to za konieczne dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał, że materialnoprawną podstawę decyzji organów administracji stanowiły przepisy u.g.n. Podkreślił następnie, że w prawomocnym wyroku z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Bd 209/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekając w sprawie dotyczącej zezwolenia E. S.A. na przeprowadzenie prac niezbędnych do zmiany miejsca posadowienia słupa elektroenergetycznego ŻN – 9 nr [...] na działce nr [...], uznał, że przepis art. 126 u.g.n. dotyczy sytuacji awaryjnych, takich jak siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, nie stanowi natomiast metody uzyskania tytułu do zagospodarowania cudzej działki, co musi zostać zbadane przez organ wydający decyzję w przedmiocie zmiany posadowienia słupa elektroenergetycznego. Sytuacje awaryjne uzasadniające zastosowanie art. 126 u.g.n. uniemożliwiają przeprowadzenie standardowej procedury związanej z ograniczeniem korzystania z nieruchomości, konieczna jest zatem wnikliwa ocena pozwalająca na stwierdzenie, że w istocie w sprawie wystąpiła przesłanka nagłości. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną przez właścicielkę nieruchomości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec wydania przez Starostę W. decyzji z dnia [...] listopada 2016r. o zezwoleniu skarżącej na czasowe zajęcie tej samej nieruchomości w tym samym celu, przesądził, że postępowanie odwoławcze nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ bardzo krótkiego terminu wykonania decyzji, wobec czego Wojewoda [...] powinien rozpoznać merytorycznie odwołanie właścicielki nieruchomości. Termin rozpatrzenia odwołania nie może być bowiem uzależniony od terminu wykonania decyzji, a zatem brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona ostateczna decyzja kasacyjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017r. została wydana w tej samej sprawie administracyjnej, w której rozstrzygał uprzednio Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2016r. o zezwoleniu na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji Sąd I instancji wskazał, że o ile organ odwoławczy nie był związany powyższym wyrokiem, ten bowiem zapadł już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 1 stycznia 2017r., o tyle, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., jest nim związany Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Dalej Sąd wskazał, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. II SA/Bd 209/17, obowiązkiem Wojewody [...] było ponowne rozpatrzenie w trybie odwoławczym sprawy zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości celem przeprowadzenia prac objętych wnioskiem, rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją Starosty W. z dnia [...] listopada 2016r., z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyroku. W sytuacji gdy organ odwoławczy uznałby, że istnieją podstawy prawne do uwzględnienia pierwotnego wniosku i orzeczenia zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n., winien uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostawała nieostateczna decyzja Starosty W. z dnia [...] listopada 2016r., brak było podstawy faktycznej i prawnej do wydania przez ten sam organ decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę administracyjną (tożsamość podmiotowa i przedmiotu rozstrzygnięcia).

W dalszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż z treści kolejnego podania E. S.A. w G. wynika, że Spółka ta wnioskowała alternatywnie o wydanie, w oparciu o art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n., decyzji w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości "w terminie 60 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy decyzji organu, na okres 1 dnia roboczego w celu przeprowadzenia prac niezbędnych do zmiany miejsca posadowienia słupa elektrycznego ŻN-9 stanowisko [...]", a w przypadku nieuwzględnienia tego żądania, wniosła o zmianę decyzji z dnia 3 listopada 2016r. w zakresie pkt 1 poprzez zezwolenie na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości na okres 1 dnia roboczego w terminie 90 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy decyzji. Wnioskodawca ponowił uprzednią argumentację i dowody mające wskazywać na wystąpienie nagłej potrzeby wejścia na nieruchomość celem dokonania wnioskowanych prac w związku z dostrzeżonym w październiku 2016r. przechyleniem słupa, znajdującego się bezpośrednio nad brzegiem rzeki Z. Uzasadniając alternatywne żądanie zmiany pierwotnej decyzji wnioskodawca wskazał, że wykonanie prac w określonym w tej decyzji terminie okazało się niemożliwe z powodu czynnego oporu ze strony właściciela nieruchomości oraz ogrodzenie terenu drutem. Sąd dalej wskazał, iż Starosta W., rozstrzygnął powyższy wniosek decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. bez zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania administracyjnego i pomijając zupełnie znany mu z urzędu fakt, iż tożsama sprawa administracyjna pozostaje w toku instancyjnym. W tej sytuacji - zdaniem Sądu I instancji - do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, niedopuszczalne było ponowne orzekanie w tej samej sprawie, a organ I instancji winien obligatoryjnie zawiesić nowe postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd podkreślił, że w świetle art. 15 K.p.a. sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Zdaniem Sądu I instancji, w związku z treścią ponownego wniosku Spółki, organ I instancji mógł również rozważyć wszczęcie i prowadzenie odrębnego postępowania zmierzającego do wzruszenia (zmiany, uchylenia) nieostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2016r. w związku z nieskutecznym upływem terminu stanowiącego jej istotny element. Tymczasem Starosta W., na podstawie art. 126 ust. 1- 3 i ust. 10 u.g.n. wydał w dniu [...] grudnia 2016r. decyzję w tej samej sprawie administracyjnej rozstrzygniętej już własną, pozostającą w obrocie prawnym decyzją z dnia [...] listopada 2016r., zezwalając ponownie temu samemu wnioskodawcy na czasowe zajęcie tej samej nieruchomości w tym samym celu.

W ocenie Sądu I instancji rozstrzygniecie to, niezależnie od wad wskazanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, narusza także przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 15, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 K.p.a. Powyższa wadliwość doprowadziła w konsekwencji do sytuacji, iż z dniem umorzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...], decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016r. stała się ostateczna. Sąd wskazał, iż niezależnie od innych wad postępowania, stanowiło to przesłankę do uchylenia decyzji Starosty W., rozstrzygającej sprawę już rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2016r. stanowiłoby w takiej sytuacji kwalifikowaną wadę prawną, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Analizując zaistniała sytuację Sąd I instancji wskazał, iż prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu /administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2017r. wraz z aktami sprawy wpłynął do Wojewody [...] w dniu 20 lipca 2017r. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2016r. zezwalającej E. S.A. w G. na czasowe zajęcie nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy uznał, że sprawa stała się bezprzedmiotowa stwierdzając, że upływ terminu na czasowe zajęcie nieruchomości jest zdarzeniem prawnym, które powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że w przedmiotowej sprawie termin na czasowe zajęcie nieruchomości określony w kwestionowanej decyzji Starosty W. upłynął w dniu 12 listopada 2016r. Jednocześnie wskazano, że prace związane ze zmianą miejsca posadowienia słupa elektroenergetycznego na przedmiotowej nieruchomości zostały wykonane 22 grudnia 2016r. na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2016r. zezwalającej Spółce na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości i obecnie nie zachodzi konieczność wykonania ww. czynności. Organ odwoławczy podkreślił, iż wobec wykonania prac niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Analizując powyższą sytuację Sąd I instancji, opierając się na art. 134 § 1 i 2 oraz art. 135 P.p.s.a., stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do objęcia sądową kontrolą legalności opisanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017r. gdyż nie upłynął jeszcze termin zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Bd 209/17 została już wskazana wykładnia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 K.p.a. Tak więc cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiążą także Sąd orzekający w tej sprawie (art. 153 P.p.s.a.). Powołując się zatem na wyrażoną w powyższym wyroku ocenę prawną stwierdzono, że o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego nie stanowi nie tylko upływ określonego w decyzji organu pierwszej instancji terminu ale także wykonanie decyzji pierwszoinstancyjnej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Okoliczności tego rodzaju nie zwalniają zatem organu odwoławczego od rozpoznania sprawy co do istoty zgodnie z art. 7, art. 15 i art. 138 K.p.a., bowiem przepisy K.p.a. oraz u.g.n. nie przewidują uchylenia zasady dwuinstancyjności postępowania w przypadku decyzji opatrzonych rygorem natychmiastowej wykonalności, także w przypadku ich wykonania przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Opierając się na powyższej ocenie wyrażonej w prawomocnym wyroku, Sąd I instancji uznał, iż niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1, art. 7 i art. 8 K.p.a., upatrywany przez skarżącą Spółkę wyłącznie w bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu, należy odróżnić kwestię możliwości wykonania decyzji organu pierwszej instancji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, od prawa odwołania się od takiej decyzji każdej ze stron postępowania, oraz wynikającego z tego obowiązku organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia istoty sprawy.

Sąd I instancji wskazał jednocześnie, wbrew argumentacji skargi, iż fakt wykonania decyzji organu pierwszej instancji, a więc dokonanie już czasowego zajęcia nieruchomości celem wykonania prac polegających na zmianie miejsca posadowienia słupa elektroenergetycznego, mogłoby na etapie postępowania odwoławczego mieć znaczenie, gdyby w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy znalazł podstawy do orzeczenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można bowiem wykluczyć, iż w tej sytuacji bezprzedmiotowe stało się nie postępowanie odwoławcze, lecz ewentualnie żądanie wniosku o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości. Tak zatem rozumiana bezprzedmiotowość postępowania dotyczy w istocie postępowania administracyjnego w danej sprawie, wobec odpadnięcia przedmiotu rozstrzygania. Tym samym organ odwoławczy, wbrew oczekiwaniu strony skarżącej, mógłby jedynie uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Sąd podkreślił, iż w takiej sytuacji ewentualne dalsze roszczenia, spowodowane sporną ingerencją w prawo własności nieruchomości gruntowej, nie będą już podlegały rozstrzygnięciu w sprawie administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Ponadto Sądu I instancji w pełni podzielił stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ administracji pierwszej instancji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie przeprowadził w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego pozwalającego na dokonanie subsumcji pod właściwą normę prawa materialnego. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do zaakceptowania przez organ odwoławczy twierdzenia wnioskodawcy, iż wystąpiła nagła potrzeba przeprowadzenia na spornej nieruchomości prac związanych ze zmianą miejsca posadowienia słupa energetycznego w rozumieniu art. 126 ust. 1 u.g.n., poprzez przesunięcie go z dotychczasowej lokalizacji na granicy nieruchomości o około 3 metry, i że brak było technicznej możliwości ewentualnej wymiany tego słupa i zapewnienia właściwych warunków posadowienia w dotychczasowej lokalizacji lub z nieznaczną jej zmianą – czyli zapobieżenia powstaniu ewentualnej szkody w alternatywny niż proponowany we wniosku sposób. Wnioskodawca nie przedstawił w tym zakresie żadnego dowodu, a organ pierwszej instancji nie zweryfikował i nie wyjaśnił tej okoliczności, mimo uzasadnianych zarzutów i dowodów przedstawianych przez właściciela nieruchomości w toku prowadzonego już ponownie postępowania, wskazujących wieloletni stan pochylenia słupa, przy jednoczesnym zarzucie, że posadowienie słupa na brzegu rzeki nie jest okolicznością nagłą. Sąd podkreślił, iż nie można wykluczyć, że na skutek zerwania sieci energetycznej na działce nr [...] w październiku 2016r. oraz w konsekwencji nowego naciągu linii, uprzedni stan techniczny spornego słupa uległ dalszemu pogorszeniu, co mogło stanowić podstawę uznania, że zaistniała nagła potrzeba, o której mowa w art. 126 u.g.n., ale brak jest w aktach sprawy dowodów potwierdzających taką tezę. Z kolei uczestniczka postępowania przedstawiała dowody zmierzające do jej zaprzeczenia.

Sąd I instancji wskazał nadto, iż roboty budowlane polegające na wymianie słupa stanowiącego część liniowego obiektu budowlanego i zastąpienie go nowym, w sytuacji gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy linii, mogą być zakwalifikowane jako remont. W niniejszej sprawie wnioskodawca żądał jednak wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą lokalizacji słupa, zatem trwałego zajęcia jej nieruchomości w sposób odbiegający od uprzedniej jego lokalizacji. Pomimo tego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił chociażby tego, czy miało dojść jednocześnie do zmiany parametrów technicznych linii energetycznej, w tym zmiany jej przebiegu na przedmiotowej działce. Co więcej organ pierwszej instancji, mimo że w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 126 ust. 1 -3 i ust. 10 u.g.n., to nie wykazał, że zachodzi w sprawie sytuacja określona w art. 124b u.g.n., tj., że roboty określone we wniosku związane są wyłącznie z bieżącą konserwacją lub remontem oraz usuwaniem awarii. Wobec powyższego, za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 126 u.g.n., bowiem stan faktyczny sprawy nie został przez organ pierwszej instancji ustalony w zakresie umożlwiającym subsumpcję okoliczności faktycznych sprawy do tegoż przepisu.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Wojewodę [...] decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a dostrzeżone w postępowaniu sądowoadministracyjnym dodatkowe uchybienia, istniejące w dacie wydania skarżonej decyzji nie miały wpływu na taki wynik sprawy. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. S.A. w G., zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zakres czynności objętych wnioskiem nie spełnia wymogów określonych powyższym przepisem, co skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za czynności zmierzające do zapobieżenia powstaniu znacznej szkody w rozumieniu przepisu art. 126 ust. 1 u.g.n., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z wystąpieniem siły wyższej lub zagrożenia powstaniem szkody;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. przez niedostrzeżenie, iż Wojewoda [...] naruszył powyższe przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji tegoż organu, pomimo iż organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, nie wskazał przyczyn dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom załączonym do wniosku, a w konsekwencji uchylił decyzję Starosty W. z uwagi na braki postępowania dowodowego i wyjaśniającego podczas gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było obarczone brakami uzasadniającymi wydanie decyzji kasatoryjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Zaskarżonym wyrokiem oddalona została skarga na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten statuując wyjątkową podstawę rozstrzygnięcia wydawanego w toku postępowania administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji oddalając skargę wniesioną na kasacyjną decyzję organu odwoławczego akceptuje poprawność zastosowania powyższego przepisu w toku postępowania administracyjnego. Przy czym przepis ten w istocie stanowi wyłączną podstawę rozstrzygnięcia kwestionowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji skarga kasacyjna wniesiona od wyroku kontrolującego decyzję kasacyjną organu odwoławczego winna przede wszystkim zarzucać wadliwość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., którym – w realiach niniejszej sprawy – był art. 151 P.p.s.a. Jakkolwiek zarzut taki został formalnie postawiony, a nadto dodatkowo powiązany z zarzutem naruszenia z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., to nie odwołuje się do jakichkolwiek konkretnych okoliczności, które miałyby zostać wadliwie ocenione w zaskarżonej decyzji.

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, iż naruszenie przepisów K.p.a. odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przepisów postępowania wskazujące na wypełnienie pierwszej z powyższych przesłanek. Należy jednak dostrzec, iż powyższa wadliwość nie była samodzielnie podnoszona w zaskarżonym wyroku dla uznania poprawności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji wyrażnie podkreślał, iż niezależnie od owej wady postępowania, podstawą do uchylenia decyzji Starosty W. było istnienie w obrocie prawnym innej, ostatecznej decyzji tegoż organu, rozstrzygającej tą samą sprawę administracyjną co zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji. W tej sytuacji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2016r. stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Powyższe stanowisko Sądu I instancji, wyrażnie odwołujące się do spełnienia pierwszej z ww. przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., w ogóle nie spotkało się z zarzutem kasacyjnym.

Natomiast kwestię naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego wypada omówić łącznie z druga przesłanką stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do owej przesłanki należy wskazać, iż treść art. 138 § 2 K.p.a. nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 136 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Organ odwoławczy może wiec wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych, których dokonanie tylko w jednej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dla dokonania oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. istotne znaczenie ma precyzyjne wskazanie przyczyn wydania decyzji kasacyjnej i powodów, dla których organ odwoławczy nie może - w okolicznościach konkretnej sprawy - uzupełnić postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji. Szczególnie istotnym elementem uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jest wskazanie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oceniając spełnienie powyższych warunków przez zaskarżoną decyzję wypada podnieść, iż Sąd I instancji - odwołując się ustaleń zawartych w decyzji kasacyjnej - szczegółowo przeanalizował braki postępowania wyjaśniającego, wskazując jednocześnie zakres tegoż postępowania niezbędny do uzupełnienia. Odnosił się kolejno do szczegółowo zidentyfikowanych okoliczności, istotnych z punktu widzenia możliwości subsumpcji prawidłowo ustalonego stanu sprawy do normy art. 126 ust. 1 u.g.n. Sąd zgadzając się z organem odwoławczym, iż możliwość dokonania takiej subsumpcji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznym zakresie wskazywał, iż organ nie ustalił tak elementarnych okoliczności sprawy jak: obszar i konkretna część ośmiohektarowej nieruchomości podlegający czasowemu zajęciu, sposób dostępu do tej części nieruchomości. Nie wskazał także obecnego miejsca położenia słupa, oraz nie określił lokalizacji słupa po przestawieniu. Wreszcie nie wykazał ani siły wyższej, ani pilnej potrzeby przestawienia słupa jako zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, a tym samym nie wykluczył, iż w niniejszej sprawie nie chodzi o trwałe zajęcie nieruchomości pod słup energetyczny, o czym stanowi art. 124 u.g.n. Dostrzegając jednocześnie, iż jedynym ustaleniem, na które powołał się organ pierwszej instancji, jest stwierdzone przez pracownika skarżącej Spółki pochylenie słupa energetycznego zlokalizowanego na skraju przedmiotowej działki nr [...], nad brzegiem rzeki Z., wypada potwierdzić stanowisko Sądu I instancji o konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. To zaś uniemożliwiało uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy i uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017r. sygn. akt II GSK 589/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Należy także podkreślić, iż skarżąca kasacyjnie Spółka podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w ogóle nie odniosła się do jakiejkolwiek konkretnej okoliczności, którą w postępowaniu odwoławczym i przed Sądem I instancji uznano za okoliczność niewyjaśnioną. Nie wskazała w szczególności, którą okoliczność należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, albo którą z okoliczności niewyjaśnionych winien wyjaśnić organ odwoławczy, bez naruszenia art. 15 K.p.a. Spółka nie wskazała zatem z jakich przyczyn kontestuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku o konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, iż do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Badana skarga kasacyjna stawiając omawiane zarzuty ogranicza się do ogólnikowych sformułowań, zupełnie pomijając konkretne okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji i dodatkowo rozwinięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym uznać należy, iż nie podważa szczegółowych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, stanowiących podstawę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Tak więc zarzut wadliwego zastosowania powyższego przepisu, postawiony w łączności z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i przepisami wynikowymi (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) uznać należy za chybiony.

Konsekwencją uznania poprawności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy, jest nietrafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe podstawy rozstrzygania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy mają bowiem charakter alternatywy rozłącznej. Dodatkowo należy dostrzec, iż strona skarżąca kasacyjnie, zarówno w samym zarzucie, jak i jego uzasadnieniu, w ogóle nie wskazała w czym upatruje naruszenia powyższego przepisu. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak jest to możliwe tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Brak wskazania w badanej skardze kasacyjnej w czym przejawia się naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uniemożliwia uznanie tego zarzutu za skutecznie postawiony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 1 u.g.n. wypada wskazać, iż decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie tylko nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania, bowiem następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012r. sygn. akt II GSK 9/11; wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2219/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie braku dokonania w sprawie istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania. Ten bowiem możliwy jest jedynie w sytuacji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tak więc skoro decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego uznać należy co najmniej za przedwczesny.

Niezależnie od tego należy wskazać, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaprezentował wykładnię art. 126 ust. 1 u.g.n. Sąd nie dokonywał jednak samodzielnie wykładni tegoż przepisu, ale powołał się na związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn.. akt II SA/Bd 209/17, w którym dokonana została m.in. ocena prawna okoliczności sprawy odnosząca się do stosowania powyższego przepisu. Przepis art. 153 P.p.s.a. w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związanie to obejmuje także Naczelny Sąd Administracyjny i oznacza nie tylko brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, ale także konsekwentne reagowanie w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 2 do art. 153). Tym samym kwestionowanie badaną skargą kasacyjną wykładni art. 126 ust. 1 u.g.n. zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku uznać wypada za spóźnione.

W tym stanie rzecz konieczne było oddalanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.