Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1721/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3393/15 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3393/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Modernizacja linii kolejowej nr [...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] z siedzibą w W.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał niedopuszczalność odwołania z powodu zaistnienia przesłanki podmiotowej. Wskazując na normę art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", oraz art. 44 ust. 1 wskazanej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1133) organ wyjaśnił, że z powyższego wynika, iż warunkiem uczestnictwa organizacji ekologicznej w postępowaniu (także na etapie drugiej instancji), w którym przeprowadzany jest udział społeczeństwa, jest m.in. prowadzenie przez nią działalności przez minimum rok przed dniem wszczęcia postępowania. Z dokumentów znajdujących się w posiadaniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że datą rejestracji [...] w KRS był 21 listopada 2013 r. Z dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji wynika natomiast, że datą jego wszczęcia był 16 kwietnia 2013 r. - dzień złożenia przez [...] S.A. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. wniosku o wydanie decyzji (którego braki formalnoprawne zostały wyeliminowane pismem z dnia 9 maja 2013 r.). Zestawienie daty wszczęcia postępowania (złożenie wniosku w dniu 16 kwietnia 2013 r.) i prowadzenia przez [...] statutowej działalności (data rejestracji w KRS – 21 listopada 2013 r.) prowadzi do wniosku, że nie został dotrzymany przez organizację warunek umożliwiający jej udział w postępowaniu na prawach strony, polegający na prowadzeniu takiej działalności przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Ze względu na powyższe ustalenia organ uznał niedopuszczalność złożenia przez [...] odwołania i uczestniczenia jej w postępowaniu odwoławczym jako podmiotu na prawach strony.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...], zarzucając zakwestionowanemu postanowieniu naruszenie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 11 ust. 1 dyrektywy nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] maja 2015 r. Dalej Sąd wskazał, że w postępowaniach związanych z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia udział społeczeństwa, w tym organizacji społecznych, został uregulowany w sposób szczególny. Zdaniem Sądu regulacje zawarte w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej należy odczytywać łącznie ze względu na tożsamość postępowania administracyjnego, niezależną od etapu postępowania. Oznacza to, zdaniem Sądu, iż warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu związany z prowadzeniem działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, znajduje również zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu. Nie ma wątpliwości, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Zatem postępowanie, które toczy się na skutek złożenia odwołania, jest tożsamym przedmiotowo postępowaniem administracyjnym, które prowadził organ pierwszej instancji. Skoro zaś, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustępie 2 art. 44 ustawy środowiskowej, wniesienie odwołania przez organizację ekologiczną jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, zatem nie ma racjonalnego powodu, aby na etapie postępowania odwoławczego wymóg długości prowadzenia działalności statutowej nie był egzekwowany. Nie istnieje bowiem powód dla którego organizacja ekologiczna, która na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogłaby wobec niespełnienia wymogu prowadzenia działalności statutowej co najmniej przez okres 12 miesięcy przed jego wszczęciem brać udziału w tym postępowaniu, miałaby uzyskać ten status na etapie postępowania toczącego się w drugiej instancji, z pominięciem wymogu ustawowego. Takie rozwiązanie nie tylko byłoby nieracjonalne, ale prowadziłoby do obejścia wymogu określonego w przepisie ustawy. Zdaniem Sądu organ wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo ustalił, że [...] nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zainicjowanym wnioskiem [...] S.A. z dnia 16 kwietnia 2013 r. Wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] uzyskała w dniu 21 listopada 2013 r. Powyższe oznacza, że skarżąca organizacja nie prowadziła działalności statutowej przez wymagany przepisami ustawy środowiskowej czas, a przez to zasadnie organ uznał, że [...] nie jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej [...]".

Dalej Sąd wskazał, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, zaś jako organizacja ekologiczna również nie była uprawniona do złożenia odwołania. Tym samym złożone przez [...] odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako odwołanie pochodzące od podmiotu, który nie posiada przymiotu strony, należało uznać za niedopuszczalne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo wydał postanowienie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca [...], kwestionując wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, art. 134 k.p.a., art. 1 ust. 2 lit. e dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE oraz w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej - poprzez oddalenie skargi w wyniku zastosowania przepisu prawa krajowego, który jest sprzeczny z przepisem dyrektywy Unii Europejskiej, podczas gdy na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie ciążył unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej oraz obowiązek zastosowania bezpośrednio skutecznego przepisu dyrektywy;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną;

3/ art. 58 ust. 1 Konstytucji i art. 2 Konstytucji w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej i art. 27 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw – poprzez zastosowanie przepisów ww. ustawy środowiskowej w nowowprowadzonym brzmieniu do stosunków prawnych istniejących w okresie obowiązywania ich starego brzmienia, co stanowi usankcjonowanie wstecznego działania ustawy i co skutkowało pozbawieniem skarżącej praw nabytych, czego nie sposób pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego i konstytucyjnie ustanowionym prawem do zrzeszania się.

Jednocześnie [...] wniosła o zadanie pytania prejudycjalnego: "czy art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie może ustanowić różne wymogi w odniesieniu do zainteresowanej społeczności w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE z tym skutkiem, że tylko organizacje prowadzące działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania są uprawnione do zaskarżania w rozumieniu art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE?".

Mając na uwadze powyższe [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w W. wniosły o jej oddalenie w całości, zasądzenie od skarżącej na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. [...] S.A. z siedzibą w W. cofnęły wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadminstracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie przestawione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził wadliwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzającego na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...]maja 2015 r. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej nr [...]". Jednakże analiza motywów zaskarżonego wyroku nie pozwala, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na wyprowadzenie takich wniosków, wbrew bowiem stanowisku skarżącego, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności kwestionowanego postanowienia i zasadnie zastosował konstrukcję oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Tym samym nie było podstaw do zastosowania w ramach tego postępowania przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwalającego na uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji wystąpienia innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Natomiast takich naruszeń nie ujawniono w tej sprawie.

Całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to normy art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak podkreślić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tej sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 134 k.p.a. Norma ta stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Niedopuszczalność odwołania, o jakiej wyżej mowa zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony.

W niniejszym postępowaniu jest niesporne, iż skarżąca [...] złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej nr [...]". W postępowaniach dotyczących środowiskowych uwarunkowań udział społeczeństwa, w tym organizacji społecznych, został uregulowany w sposób szczególny. Wynika to z art. 44 ustawy środowiskowej. Przepis art. 44 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei w ust. 2 art. 44 omawianej ustawy przyjęto, iż organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

W rozpoznawanej sprawie faktem bezspornym jest, iż skarżąca [...] nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji w trybie przepisu art. 31 k.p.a. Z akt przedmiotowej sprawy, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji nie wynika, aby [...] w ogóle wystąpiła z takim wnioskiem. W takim przypadku do rozważenia pozostała możliwość dopuszczenia skarżącej [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu w kontekście art. 44 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy środowiskowej. Trafnie przyjęto w tej sprawie, iż normy zawarte w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej należy odczytywać łącznie ze względu na tożsamość postępowania administracyjnego, niezależną od etapu postępowania. Oznacza to, iż warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu związany z prowadzeniem działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, znajduje również zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu. Nie ma wątpliwości, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Zatem postępowanie, które toczy się na skutek złożenia odwołania, jest tożsamym przedmiotowo postępowaniem administracyjnym, które prowadził organ pierwszej instancji. Skoro zaś, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustępie 2 art. 44 ww. ustawy, wniesienie odwołania przez organizację ekologiczną jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, zatem nie ma racjonalnego powodu, aby na etapie postępowania odwoławczego wymóg długości prowadzenia działalności statutowej nie był egzekwowany. Tym samym, przy tak prawidłowo zastosowanej wykładni przepisów art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej właściwie ustalono, że przedmiotowe postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zostało zainicjowane wnioskiem [...] S.A. z dnia 16 kwietnia 2013 r., natomiast [...] została wpisana (data rejestracji) do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 21 listopada 2013 r., a zatem nie prowadziła działalności statutowej przez wymagany ustawą minimalny czas, a to 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. W związku z tym jednoznacznie prawidłowo uznano, iż w tych okolicznościach sprawy skarżąca [...] nie jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia. Zatem przyczyny podmiotowe – brak przyznania skarżącej jednostce statusu strony, w pełni uzasadniały zastosowanie przez organ odwoławczy konstrukcji prawnej z art. 134 k.p.a. Przywołany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej pozostaje więc całkowicie nieusprawiedliwiony.

Zdaniem skarżącej [...], w jej ocenie, w sprawie tej Sąd pierwszej instancji winien odmówić zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej z uwagi na to, że przepis ten nie jest zgodny z art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE w zw. z art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE, a w konsekwencji winno to doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia jako naruszającego art. 134 k.p.a. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim w motywach kwestionowanego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii zgodności przepisu art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej z art. 11 ust.1 w zw. art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Stanowisko tam zaprezentowane, jest w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niewątpliwie norma art. 11 ust. 1 Dyrektywy 2011/92/UE nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes lub ewentualnie podnoszący naruszenie prawa mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań. Z kolei w art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE pomieszczono definicję "zainteresowanej społeczności" co oznacza społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2. Do celów niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za mające interes w tym zakresie.

Niewątpliwie więc nakaz ww. Dyrektywy skierowany został do państwa, który nie kształtuje bezpośrednio sytuacji obywateli, wskazuje kierunek działań, które mają być przyjęte w porządku krajowym. Przepis art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus jest tożsamy z treścią przytoczonego wyżej art. 11 ust. 1 Dyrektywy. W art. 2 ust. 5 Konwencji również wskazano podobnie jak w omawianej Dyrektywie, że organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za zainteresowaną społeczność. Poza tym Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE ma na celu dla zachowania przejrzystości i zrozumiałości ujednolicić Dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Natomiast niesporne jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 9 ust. 1-5 Konwencji z Aarhus oraz art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy 85/337/EWG, jak też art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw poprzez nowelizację ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 poz. 1232), a obecnie ustawą środowiskową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z tych aktów prawa międzynarodowego i unijnego - patrz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2415/14, publikowany w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tym samym wymóg uwzględnienia w porządku krajowym dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub organem wynikający z ww. norm Dyrektywy, nie ogranicza państwa członkowskiego w określeniu warunków uczestnictwa w postępowaniach dla "zainteresowanej społeczności". Wskazują na to wprost przytoczone definicje tego pojęcia, które obejmują również udział pozarządowej organizacji ekologicznej, o ile spełnia ona warunki wynikające z porządku krajowego. Tego rodzaju warunek pozostający w ramach kompetencji państwa członkowskiego określony został w art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Określony wymóg prowadzenia działalności statutowej przez okres co najmniej 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania nie jest sprzeczny z ideą szerokiego udziału społeczeństwa w postępowaniach związanych z ochroną środowiska, gdyż nie wyklucza udziału w nich organizacji ekologicznych, a jedynie wiąże ten udział z racjonalnymi przesłankami. Celem tego ograniczenia było bowiem umożliwienie udziału w postępowaniach organizacjom ekologicznym realnie zaangażowanym i doświadczonym w zakresie ochrony środowiska i przyrody, nie zaś podmiotom powstającym wyłącznie na wypadek toczącego się postępowania w przedmiocie konkretnej inwestycji.

Dlatego też, skoro w tej sprawie należy przyjąć, że art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej jest zgodny z art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE w zw. z art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE, to w konsekwencji nie można podzielić stanowiska skarżącej [...], że Sąd pierwszej instancji winien odmówić jego zastosowania skoro nie było ku temu jakichkolwiek przesłanek.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na sporządzeniu uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Jak już wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi, z uwagi na jej niezasadność. Argumentacja Sądu pierwszej instancji na poparcie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, co pozwala uznać, iż motywy zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, odpowiadają dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Godzi się jednak powiedzieć, że kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie.

Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie tego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi ww. norma. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej [...] co do naruszenia art. 58 ust. 1 Konstytucji i art. 2 Konstytucji w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej i art. 27 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw – poprzez zastosowanie przepisów ww. ustawy środowiskowej w nowowprowadzonym brzmieniu do stosunków prawnych istniejących w okresie obowiązywania ich starego brzmienia, co stanowi usankcjonowanie wstecznego działania ustawy i co skutkowało pozbawieniem skarżącej praw nabytych, czego nie sposób pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego konstytucyjnie ustanowionym prawem do zrzeszania się.

Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 44 ustawy środowiskowej w brzmieniu nadanym art. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw – obowiązuje od 1 stycznia 2015 r. Przepisy nowelizujące nie zawierały w odniesieniu do tej kategorii spraw przepisów intertemporalnych, a w przypadku braku przepisów intertemporalnych, organ powinien uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji (postanowienia), bowiem w przeciwnym razie doszłoby do nieakceptowanej z punktu widzenia obowiązywania zasady praworządności sytuacji, w której organ orzekałby na podstawie nieobowiązujących już przepisów prawa. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie przepisów prawa i z tego wynika dla organów administracji nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania (chyba, że jest norma prawa pozwalająca orzekać inaczej, lecz nie ma to zastosowania w tej sprawie). Stosując zaś przepis art. 44 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. organ odwoławczy w tej sprawie postąpił prawidłowo, co zostało już wyżej jednoznacznie zaakcentowane. W tych warunkach nie można skutecznie powoływać się na naruszenie art. 58 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwsza z tych norm wśród wolności i praw wymienia wolność zrzeszania się. Ocena legalności wydanego w tej sprawie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. dokonana przez Sąd pierwszej instancji w żadnym wypadku nie narusza ww. normy ustawy zasadniczej, bowiem nie doszło do złamania choćby w najmniejszym stopniu tak określonej konstytucyjnie wolności. Konstytucyjna wolność zrzeszania się dotyczy przede wszystkim swobody zakładania zrzeszeń i swobody uczestniczenia w nich. Formą prawną takich zrzeszeń są w szczególności fundacje. Działanie organu administracji i jego ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie prowadzi do naruszenia ww. normy konstytucyjnej. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie nie doszło do złamania ustanowionej w tym przepisie zasady demokratycznego państwa prawa. Niewątpliwie w tym postępowaniu zarówno organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji działali na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, które co wyżej podkreślono, nie jest sprzeczne z regulacjami unijnymi.

Dotychczasowe rozważania pozwalają na stwierdzenie, iż wniosek skarżącej [...] dotyczący skierowania pytania prejudycjalnego "czy art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie może ustanowić różne wymogi w odniesieniu do zainteresowanej społeczności w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE z tym skutkiem, że tylko organizacje prowadzące działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania są uprawnione do zaskarżenia w rozumieniu art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE?" nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potrzeba taka nie występowała w tym postępowaniu.

Tym samym żaden zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, zatem wniesiony środek odwoławczy jako całkowicie nieusprawiedliwiony nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Dlatego też, w tych okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.