Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2049/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB") postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r., poz. 1201 – dalej jako: u.p.e.a.a) nałożył na [...] Sp. z o.o. (dalej jako "spółka" lub "zobowiązany") jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], nakazującej "doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez dokonanie demontażu nośnika reklamowego, w postaci siatki winylowej o wymiarach ok. 4,0 x 15,0 m na konstrukcji wsporczej, oświetlonej czterema lampami halogenowymi na wysięgnikach z prawej strony, zamontowanego na elewacji północnej (szczytowej) na budynku przy ul. [...] w [...]".

Wobec stwierdzenia niewykonania nałożonego obowiązku, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego, z zachowaniem obowiązków, przewidzianych w art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a. uprzednio skutecznie doręczając w dniu 29 września 2017 r. upomnienie nr [...] z dnia [...] września 2017r., a następnie skutecznie doręczając w dniu 9 kwietnia 2018 r. tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu powołując treść art. 6 § 1 u.p.e.a. organ wyjaśnił, że podjęcie czynności, prowadzących do wykonania przez zobowiązanego obowiązków wymaganych prawem jest w pełni uzasadnione. W wyniku kontroli wykonania obowiązków określonych w decyzji ostatecznej, przeprowadzonej w dniu 15 maja 2018 r. ustalono, że zobowiązany uchyla się od wykonania w całości obowiązku w wyżej określonym zakresie, pomimo upływu terminu, w którym egzekwowana decyzja stała się ostateczna i wymagalna. Powyższe przesądza o konieczności zastosowania środka egzekucyjnego, przewidzianego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ wyjaśnił, że środki egzekucyjne nie stanowią kary, lecz są formą nacisku, mającą na celu skuteczne skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania, w tym wypadku - dokonania rozbiórki nośnika reklamowego na budynku przy ul. [...] w [...]. Organ dodał, że w aktach sprawy nie stwierdzono ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych lub sądowych w przedmiocie wstrzymania procedury egzekucyjnej. Wyjaśnił również, że wobec faktu, że w przedmiotowej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wynika bezpośrednio z ustawy, jej wysokość wymagała rozstrzygnięcia w sposób uznaniowy przez organ egzekucyjny. Za w pełni uzasadnione w związku z tym organ uznał nałożenie na spółkę grzywny w celu przymuszenia w maksymalnie dopuszczalnej wysokości, tj. 50.000 zł. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyunego wskazał, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia, organ egzekucyjny nie powinien się kierować takimi okolicznościami, jak: możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego. W ocenie organu, skutki obciążenia zobowiązaniem pieniężnym we wskazanej wysokości, wystarczająco skutecznie zwrócą uwagę na treść nałożonego obowiązku i wysoce uprawdopodobnią podjęcie przez zobowiązanego zdecydowanych działań, mających na celu jego wykonanie w całości we własnym zakresie.

W zażaleniu na to postanowienie [...] Sp. z o.o. podniosła naruszenie:

1) art.7 § 2 i 3 u.p.e.a. polegające na tym, że organ zastosował najbardziej uciążliwy dla spółki środek egzekucyjny nieadekwatny do okoliczności sprawy;

2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 i art. 18 u.p.e.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia o nałożeniu grzywny oraz niewyjaśnienia dlaczego nałożono grzywnę w maksymalnej wysokości;

3) art. 121 § 1 i 3 u.p.e.a. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do nałożenia grzywny w dopuszczalnym wymiarze i zastosowanie uciążliwego środka znacznie ponad zakres niezbędny;

4) art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do uchylania się od wykonania obowiązku w sytuacji gdy niewykonanie wynikało z obiektywnych i uzasadnionych powodów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że zobowiązana spółka mimo, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2017 r., będąca przedmiotem postępowania egzekucyjnego, jest ostateczna - uchyla się od wykonania obowiązków nią nałożonych, co zostało potwierdzone czynnościami kontrolnymi organu powiatowego przeprowadzonymi w dniu 15 maja 2018 r. oraz materiałem zdjęciowym załączonym do protokołu. Zdaniem organu odwoławczego PINB uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. i zasadnie uznał, że kwota w wymiarze 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanej, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. W ocenie WINB zarzuty zawarte w zażaleniu są niezasadne, gdyż ustalona kwota nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. W związku z tym, że grzywna ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

WINB wyjaśnił, że w sprawie właściwie zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, chociaż innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Wyjaśnił w związku z tym, że grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, nie jest karą. Ponadto jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania o kosztach wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Dodatkowo wskazał, że wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót. Natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. Domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 i art. 18 u.p.e.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, niedostateczne rozpatrzenie sprawy i niewyjaśnienie dlaczego nałożono grzywnę w maksymalnej wysokości w kontekście okoliczności sprawy (w szczególności mając na uwadze fakt, że koszt wykonania zastępczego wyniesie kwotę kilkunastokrotnie, a może kilkudziesięciokrotnie niższą niż wysokość grzywny w celu przymuszenia), oraz czy nałożona grzywna jest zgodna z zasadą proporcjonalności, adekwatności, jak również poprzez brak dostatecznego uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a.;

2) art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., poprzez zastosowanie środka najbardziej uciążliwego w oderwaniu od zasady adekwatności i proporcjonalności, co skutkowało tym, że organ II instancji utrzymał w mocy najbardziej uciążliwy dla skarżącego środek egzekucyjny i nieadekwatny do okoliczności sprawy;

3) art. 121 § 1, 2 i 3 u.p.e.a., poprzez uznanie przez organ II instancji, iż istniały przesłanki do nałożenia grzywny w dopuszczalnym wymiarze i zastosowanie uciążliwego środka przymusu znacznie ponad zakres niezbędny;

4) art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż doszło do uchylania się od wykonania obowiązku w sytuacji gdy jego niewykonanie wynikało z obiektywnych i uzasadnionych powodów;

5) art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez działanie przez organ II instancji w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i wydanie postanowienia bez odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności bez odniesienia się do rodzaju i przyczyn niewykonania obowiązku;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy z powodu uchybień wskazanych w niniejszej skardze, organ II instancji winien był uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznacza całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w miarkowaniu jej wysokości. Jakkolwiek grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, niemniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność, a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego). Zdaniem skarżącej postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie zawiera wskazówek pozwalających na ocenę prawidłowości toku rozumowania organu w zakresie przesłanek wyboru określonego środka egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie w ogóle nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie, ogólnikowo odwołuje się do postanowienia organu I instancji, bez podawania żadnych konkretnych argumentów i przesłanek przemawiającym za takim, a nie innym rozstrzygnięciem.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy instancji błędnie przyjął, że ten sposób egzekucji jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego i nie powoduje żadnych dodatkowych kosztów, jak przy wykonaniu zastępczym. Mając bowiem na uwadze, że obowiązek określony w decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczy "płachty reklamowej" - jej usunięcie wyniosłoby, w ocenie skarżącej, co najwyżej kilkaset złotych, zatem nakładanie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości (tj. w kwocie kilkunastokrotnie wyższej niż koszty wykonania zastępczego) - jest całkowicie niezrozumiałe i nieuzasadnione. W ocenie skarżącej na pewno nie jest to środek najmniej uciążliwy. Spółka wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutów strony w tym zakresie, powtarzając za organem I instancji sformułowania, nieprzystające do okoliczności sprawy. Rażąca dysproporcja pomiędzy kosztami usunięcia płachty reklamowej, a wysokością zastosowanej grzywny w celu przymuszenia powoduje, że wysokość grzywny jest oderwana od realiów sprawy i nie jest zgodna z zasadą proporcjonalności. Zdaniem skarżącej nie sposób uznać argumentacji WINB w tym przedmiocie, która sprowadza się jedynie do przytoczenia orzecznictwa i poglądów doktryny w oderwaniu od okoliczności tej konkretnej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniosek taki wynika wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi o braku uprawnienia badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W świetle art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w zw. z art. 121 § 1 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, jeśli nie dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia i w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej jej wysokość nie może przekraczać 50.000 zł.

W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i spełnia przesłanki określone w art. 122 § 2 u.p.e.a. Decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2017 r., nakazująca doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez dokonanie demontażu nośnika reklamowego, w postaci siatki winylowej o wymiarach ok. 4,0 x 15,0 m na konstrukcji wsporczej, oświetlonej czterema lampami halogenowymi na wysięgnikach z prawej strony, zamontowanego na elewacji północnej (szczytowej) na budynku przy ul. [...] w [...] stała się ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wystawienie przeciwko skarżącej tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest konsekwencją tego, że zobowiązany podmiot nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Ponadto PINB doręczył skutecznie pisemne upomnienie spółce w dniu 29 września 2017 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wysokości nałożonej na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kontekście twierdzeń, że ustalona wysokość powoduje, że ten sposób egzekucji nie jest dla niej najmniej uciążliwy.

Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej spółki, jako podmiotu zobligowanego do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. Niespornym jest, że obowiązek ten nie został zrealizowany.

Wadliwość kontrolowanego postępowania dotyczy natomiast uzasadnienia wysokości nałożonej na skarżącą grzywny oraz oceny zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego. Organy administracji w tym zakresie nie wyjaśniły w pełni przesłanek, na których oparły swe rozstrzygnięcia.

Organy słusznie wskazały na zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Przyjęły, że wybór środka egzekucyjnego w tej sprawie został dokonany przez organ egzekucyjny w sposób uwzględniający tę zasadę, gdyż w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny miał do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze polegające na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Organy trafnie wskazały, że co do zasady, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Innymi słowy zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powoduje tylko powstanie po stronie zobowiązanego zagrożenia wyegzekwowania kwoty określonej w postanowieniu, ale wyłącznie w przypadku dalszego niewykonywania przezeń nałożonego obowiązku. Natomiast wykonanie zastępcze pociąga za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej (tj. wiążące się ze ściągnięciem kwoty wykonania zastępczego - art. 128 § 2 u.p.e.a.) Dlatego też środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności tego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze.

Sąd orzekający, co do zasady podziela powyższe wywody. Jednakże organy w kontrolowanej sprawie nie uwzględniły jej okoliczności. Przede wszystkim w ogóle nie odniosły się, a w szczególności organ odwoławczy pomimo zarzutu podnoszonego w zażaleniu, czy w realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę zakres i charakter obowiązku nałożonego na zobowiązany podmiot, koszt wykonania zastępczego nie jest znacznie niższy od grzywny nałożonej na spółkę. Twierdzi ona bowiem, że koszt demontażu nośnika reklamowego, w postaci siatki winylowej wyniósłby, co najwyżej kilkaset złotych. Wobec tego, nakładanie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości 50.000 zł tj. w kwocie kilkunastokrotnie wyższej niż koszty wykonania zastępczego - jest dla niej całkowicie niezrozumiałe i nieuzasadnione, a w żadnym razie nie jest najmniej uciążliwe.

Sąd orzekający oczywiście nie przesądza tej kwestii. Zwraca jednak uwagę, że organy jedynie rutynowo stwierdziły, że wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym od grzywny w celu przymuszenia abstrahując od stanu faktycznego sprawy i nie dokonując w ogóle oceny, czy w tym konkretnym przypadku zasada ta znajduje potwierdzenie. Tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy kwestia ta nie jest jednoznaczna i w ogóle nie została oceniona przez organy, mimo podnoszonych w tym względzie zarzutów. Należy podkreślić, że PINB zarówno jako organ nakładający obowiązek decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. jak i jako organ egzekucyjny wymierzający kontrolowaną grzywnę w celu przymuszenia przez cały czas pozostaje wyspecjalizowanym organem nadzoru budowlanego. Posiada więc wiedzę i kompetencje, by choćby szacunkowo ocenić koszt realizacji obowiązku nałożonego ww. decyzją na tej podstawie ocenić, czy koszt wykonania zastępczego nie byłby znacznie niższy od wymierzonej grzywny. Gdyby zaistniała taka sytuacja należałoby rozważyć, czy wykonanie zastępcze nie byłoby jednak mniej dolegliwe od zastosowanych grzywien, względnie, czy ich wysokość nie jest nadmierna.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły więc jednoznacznie w realiach niniejszej sprawy, czy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Jak wynika z treści art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób prawnych nie może przekraczać kwoty 50.000 zł. Jednocześnie jednak wysokość nałożonej grzywny nie powinna wykraczać poza wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Oznacza to, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego powyższą grzywnę przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości. Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 917/10, że brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądowej.

Zachowanie szczególnej staranności w powyższym zakresie ma również umożliwić samemu zobowiązanemu zrozumienie stanowiska przyjętego przez organ. Prawidłowo sporządzone przez organ uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno bowiem realizować określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.

Organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. (tak wyrok NSA w Warszawie, z dnia 25 września 2009 r. , sygn. II OSK 1483/08, publ. CBOSA)

Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2017 r. o sygn. II SA/Gl 999/16 w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości.

Decyzja (tu postanowienie) wydana w ramach uznania administracyjnego nie podlega kontroli sądowej z punktu celowości jej wydania. (patrz: wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 192/11, publ. CBOSA) Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a. Z tego właśnie względu ugruntowany jest pogląd, że uzasadnienie decyzji (postanowienia) uznaniowej wymaga szczególnie rzetelnego i starannego uzasadnienia dokładnie wyjaśniającego przesłanki jej wydania.

Pomimo tego, że kontrolowane postanowienia mają charakter uznaniowy w zakresie wymiaru grzywny - co obliguje organy do szczególnie wnikliwego wyjaśnienia przyczyn nałożenia grzywny w takiej, a nie innej wysokości – organy jedynie ogólnikowo i sztampowo uzasadniły jej wysokość powołując się (co do zasady słusznie) na możliwość jednorazowego jej zastosowania, na to, że nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic oraz, że przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Organy egzekucyjne nie uszczegółowiły jednak i nie rozwinęły powyższych przesłanek. Brak ten jest szczególnie widoczny na tle zażalenia strony, która domagała się wyjaśnienia i uzasadnienia tej kwestii.

Z tych względów uznając za uzasadniony zarzut dotyczący niewyjaśnienia i braku uzasadnienia uznania w zakresie wysokości zastosowanej grzywny, czyli naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.