Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 336/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 27, art. 28, art. 34
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej Nr XV/68/15 z dnia 29 października 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska na sesji w dniu 29 października 2015 r. podjęła uchwałę Nr XV/68/15 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...]. Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2015 r. pod numerem 1835.

W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej zwanej u.s.g.) zaskarżył w/w uchwalę, zarzucając jej istotne naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.) i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wojewoda w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na rozbieżność miedzy tytułem uchwały a przyjętą w uchwale podstawą prawną. Przedmiot zaskarżonej uchwały stanowi zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...]. Przed zmianą obszar ten objęty był regulacją uchwały Nr XVIII/95/99 z dnia 9 grudnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakładu przetwórstwa mięsnego we wsi [...].

Wojewoda zauważył, iż w świetle przepisów u.p.z.p. zmiana regulacji planistycznych, może nastąpić w sposób dwojaki: przez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego bądź przez podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego, stwierdzając, iż zamiar wprowadzenia istotnych zmian w planie miejscowym może uzasadniać uchwalenie nowego planu miejscowego, natomiast wprowadzenie zmian o ograniczonym zakresie przedmiotowym dokonane może być w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż mimo podjęcia przez zaskarżony organ uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołany został przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który wskazuje na uchwalenie nowego planu miejscowego, a nie zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagające przywołania przepisu w art. 27 cyt. ustawy.

Wojewoda zauważył, iż zaskarżona uchwała, mimo że została określona jako uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera żadnego odniesienia do treści uchwały z 1999 r. W ocenie organu skarżącego zaskarżona uchwała stanowi całkiem nowy akt prawny (biorąc pod uwagę treść uchwały - nie uwzględniając tytułu uchwały), zawiera bowiem większość merytorycznych treści planu określonych przedmiotowo w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Powyższe zaś zdaniem skarżącego rodzi wątpliwości co do zakresu obowiązywania względem jednego obszaru poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, biorąc pod uwagę, iż zaskarżona uchwała o zmianie planu - będąca w gruncie rzeczy nowym planem, nie spowodowała utraty mocy planu miejscowego z 1999 r., w trybie art. 34 u.p.z.p.

Dodatkowo, zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie w § 14 ust.1 pkt 2 lit. b lokalizacji dróg wewnętrznych, wskazując, iż w w/w przepisie Rada Miejska dopuściła lokalizację dróg wewnętrznych niewyznaczonych w części graficznej planu. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu. Droga wewnętrzna - traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu - musi spełniać wymogi określone w art. 15 u.p.z.p. (tj. powinna mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie ustalenia, a także stanowić wyodrębnione lniami rozgraniczającymi - osobne - przeznaczenie terenu). Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą;

2. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z nieustaleniem szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W § 11 lit. a (lit. ,,a" czwarta w kolei) uchwały Rada Miejska ustaliła: "zaopatrzenie (w energię) z zakładowych stacji transformatorowych, zasilanych z istniejącej sieci napowietrznej średniego i niskiego napięcia";

Organ nadzoru stwierdził, iż na rysunku planu nie zostały wskazane napowietrzne linie elektroenergetyczne (ani też strefy ograniczonego użytkowania w związku z ich przebiegiem), o których mowa w .treści uchwały;

3. § 25 w związku z § 143, § 135 i § 134 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej " (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej zwanego Zasadami techniki prawodawczej) poprzez zamieszczenie w uchwale o zmianie planu miejscowego ustaleń nie mających charakteru normy prawnej, a charakter informacyjny:

- w § 5 pkt 1 – o treści: "nie może powodować przekroczeń obowiązujących standardów środowiskowych określonych w przepisach odrębnych oraz wywoływać konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania ",

- w § 5 pkt 2 – o treści: "...uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej nie może przekroczyć wartości dopuszczalnych na granicy terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny",

- § 11 lit. a (lit. ,,a" szósta z kolei) - o treści: "obowiązek gromadzenia stałych odpadów bytowo- gospodarczych w szczelnych pojemnikach i kontenerach, przy zapewnieniu ich systematycznego wywozu na zorganizowane składowisko odpadów.

Zdaniem Wojewody plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego winien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów;

4. § 56 i § 57 w związku § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez brak systematyzacji w uchwale. W obrębie § 11 uchwały zawarto wyliczenia (tzw. litery) bez zachowania ciągłości alfabetycznej, co powoduje brak komunikatywności aktu prawnego i uniemożliwia zastosowanie i przywołanie chociażby części ustaleń planu w praktyce. Wyliczenia poprzez wprowadzenie liter można dokonać w obrębie punktów, a nie w obrębie paragrafów i z zachowaniem ciągłości alfabetycznej.

Zgodnie z § 124 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej podstawową jednostką systematyzacyjną i redakcyjną aktu prawa miejscowego powinien być paragraf, który można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery a litery na tirety. Wyliczenie w obrębie punktów (tzw. litery) oznacza się małymi literami alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu, z zachowaniem ciągłości alfabetycznej w obrębie punktu (§57 ust. 4 załącznika do rozporządzenia). W oparciu o takie regulacje winna zostać sformułowana także i ta zaskarżona uchwała.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zarzucił Wojewodzie, iż działał w przedmiotowej sprawie jako organ nadzoru, który zresztą nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały w całości lub części w trybie art. 91 u.s.g., ale też jako organ do którego skierowano wniosek o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i który uzgodnił w/w projekt bez żadnych zastrzeżeń.

Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt wprowadzenia ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. 2015 r., poz. 1777) zmiany, która weszła w życie 18 listopada 2015 r., modyfikując treść art. 28 u.p.z.p., w ten sposób, iż tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważności uchwały w całości lub części. Zatem miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako dokumenty, które wymagają długotrwałej i kosztownej procedury nie powinny tracić mocy obowiązującej z powodu drobnych i nieistotnych naruszeń.

Organ wyjaśnił, iż oznaczenie uchwały jako zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, iż uchwała ta stanowiła rzeczywiście zmianę pierwotnego planu, albowiem zarówno treść uchwały, a także podstawa prawna wskazuje na jasne intencje organu uchwałodawczego, który chciał całościowo, w sposób kompleksowy uregulować sprawy dotyczące zagospodarowania przestrzennego na określonym terenie. Powyższe zdaniem organu nie rodzi zatem wątpliwości co do określenia, który plan obowiązuje, gdyż intencja organu uchwałodawczego jest czytelna.

W zakresie zarzutu dotyczącego treści § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i dopuszczenia lokalizacji dróg wewnętrznych bez ich ustalenia na mapie, organ podkreślił, iż skarżona uchwała obejmuje dość niewielki obszar, który jest oznaczony symbolem AG/1 - tereny aktywności gospodarczej i który należy do jednego właściciela. Z tych względów organ uchwałodawczy nie chciał wkraczać władczo w uprawnienia właściciela terenu poprzez wyznaczanie konkretnych dróg wewnętrznych, które mogłyby w przyszłości ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej przez konkretnego przedsiębiorcę. Zdaniem organu w tym konkretnym przypadku, ze względów wskazanych wyżej organ uchwałodawczy mógł dopuścić lokalizację dróg wewnętrznych nie określając ich konkretnego przebiegu, a jedynie wskazując ich minimalną szerokość.

Organ nie zgodził się także z zarzutem skarżącego dotyczącym charakteru informacyjnego regulacji § 5 pkt 1, § 5 pkt 2 oraz § 11 lit. a, wyjaśniając, iż na skutek oczywistej omyłki pisarskiej, która wystąpiła przy kopiowaniu treści uchwały zostały zmienione oznaczenia jednostek redakcyjnych, to jest liter, jednakże nieprawidłowości te powinny być traktowane jedynie jako omyłka pisarska, a nie naruszenie, które uniemożliwia zastosowanie w praktyce zapisów planu. Strona przeciwna zakwestionowała interpretację skarżącego dotyczącą bezwzględnego nakazu zastosowania kolejno jednostek redakcyjnych aktu prawnego, tj. dzielenia paragrafów wyłącznie na ustępy, ustępów wyłącznie na punkty, punktów wyłącznie na litery, a liter wyłącznie na tirety, wskazując, iż wielokrotnie sam ustawodawca redagując treść konkretnych ustaw świadomie pomija dane jednostki redakcyjne, dzieląc na przykład artykuły na punkty.

Na rozprawie w dniu pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda opiniował projekt planu podniósł, że opinia ta ma charakter częściowy i odnoszący się do zadań Wojewody. Natomiast działania tego organu, jako organu nadzoru mają charakter następczy. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że niekompatybilność zachodząca między tytułem uchwały, a jej treścią nie może być uznana za oczywistą omyłkę, gdyż prowadzi do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają dwa plany miejscowe dla tego samego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr XV/68/15 z dnia 29 października 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...].

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności – art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi ( por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663 ). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały ( por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną- uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. J. Dziedzic –Bukowska , U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249 , wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08). Pojęcie bowiem trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.

Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Ustawodawca nie stawia tu warunku istotnego naruszenia prawa. Powyższe stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia fakt, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest to wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego.

Organ w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na wprowadzoną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. 2015 r., poz. 1777) z dniem 18 listopada 2015 r. zmianę w brzmieniu art. 28 u.p.z.p. polegającą na dodaniu, iż tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę orzekał w oparciu o treść przepisu art. 28 u.p.z.p. według stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, a zatem stanu nieuwzględniającego nowelizację, na którą zwrócił uwagę organ.

Przechodząc do wyników przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej wskazać należy, iż zasadniczy zarzut podniesiony w skardze, który został przez Sąd uwzględniony prowadząc do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, dotyczył wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej uchwały.

W tytule zaskarżonej uchwały organ stanowiący Gminy określił charakter tej uchwały wskazując, że jest to uchwała zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...], a zatem zmieniająca wcześniejszą uchwałę obejmującą ten sam obszar - z dnia 9 grudnia 1999 r. Nr XVIII/95/99 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakładu przetwórstwa mięsnego we wsi [...]. Analiza zapisów zaskarżonej uchwał wskazuje jednak, iż przy tak sformułowanym tytule organ nie odniósł się w jej treści do uchwały zmienianej (z 1999 r.) wprowadzając regulacje jak dla nowouchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej zwanego w skrócie mpzp).

Zgodnie z przepisami u.p.z.p. w odniesieniu do obszaru objętego postanowieniami planu, zmiana regulacji planistycznych może nastąpić w sposób dwojaki: przez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27) bądź przez podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (art. 33 i 34). Ustawa nie przewiduje możliwości dokonywania zmian w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenów objętych planem miejscowym w trybach innych niż uchwalenie nowego planu bądź zmiana uchwalonego planu. Wybór trybu należy do organów właściwej gminy. Kryterium rozróżnienia winna być istotność planowanych zmian. Zamiar wprowadzenia istotnych zmian w planie miejscowym może uzasadniać wprowadzenie tych zmian przez uchwalenie nowego planu miejscowego. Jeżeli wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, wówczas mogą być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego (por. Mirosław Wincenciak, Komentarz do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, system Lex).

Zatem zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym rada gminy ma do wyboru dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego albo podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, rada gminy może nawet wyznaczyć obszar zmiany planu węższy od granic pierwotnego planu miejscowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżona uchwała z dnia 29 października 2015 roku dotycząca terenów położonych w obrębie [...] została podjęta w procedurze rozpoczętej uchwałą nr XXIX/205/12 Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...]. Zarówno zatem z tytułu zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i tytułu uchwały z dnia 29 listopada 2012 r. wynika, że Rada zdecydowała o zmianie treści uchwały z dnia 9 grudnia 1999 r. nr XVIII/95/99 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakładu przetwórstwa mięsnego we wsi [...].

Mimo to w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołany został przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, nie zaś przepis art. 27, zgodnie z którym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Powyższe wskazuje na uchwalenie nowego planu miejscowego, a nie zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zachodzi zatem rozbieżność między treścią uchwały a jej podstawą prawną.

Ponieważ w planie miejscowym znajdują się zapisy, które bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki obywateli konieczne jest jednoznaczne określenie w uchwale czy dotyczy ona zmiany planu czy też uchwalenia nowego planu. Intencji organu w zakresie treści i charakteru podejmowanej uchwały nie można domniemywać, nie może ona podlegać interpretacji adresata uchwały, który miałby określić czy uchwała stanowi uchwałę zmieniającą czy też nowy akt planistyczny.

Mimo bowiem, iż procedura poprzedzająca podjęcie zarówno uchwały zmieniającej mpzp, jak i uchwały wprowadzającej nowy mpzp jest taka sama na co wskazuje treść cyt. art. 27 u.p.z.p., to jednak zarówno treść, jak i konsekwencje prawne obu rodzajów uchwał są zróżnicowane.

Stosownie do dyspozycji § 82 Zasad techniki prawodawczej, który w związku z § 143 ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego "zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów".

Zaskarżona uchwała, mimo że została określona jako uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera żadnego odniesienia do treści uchwały z 1999 r. Oznacza to, że nie jest wiadomym, w której konkretnie części tamtej uchwały, mają być wprowadzone zmiany. Powyższe traktować należy, jako naruszenie § 85 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej stanowiącego, że przepisy ustawy zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany.

W niniejszej sprawie Rada odwołując się w zaskarżonej uchwale do uchwały zmienianego planu dokonała nowelizacji tylko w sposób dorozumiany, co powoduje zasadność zarzutu skargi obowiązywania dwóch uchwał w sprawie planu na jednym terenie. Skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowej regulacji prawnej. Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, jednak w orzecznictwie zwraca się słusznie uwagę, że regulacja ta nie dotyczy sytuacji, w której nowe ustalenia planistyczne są wprowadzane w drodze nowelizacji (zmiany) planu miejscowego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., II OSK 188/2012, LexisNexis nr 3908122).

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, który stwierdził, iż objęta skargą uchwała stanowi w istocie uchwalenie nowego mpzp, a określenie jej w tytule jako zmieniającej dotychczasową uchwałę traktować należy wyłącznie jako oczywista omyłkę pisarską. Choć brak jest ustawowej definicji oczywistej omyłki pisarskiej przyjąć należy, iż dotyczy ona sytuacji, w której nie budzi wątpliwości, że wbrew intencjom autora doszło do niewłaściwego użycia wyrazu lub mylnej pisowni. W przypadku kontrolowanej uchwały niewątpliwie nie mamy do czynienia z oczywistą omyłką pisarską, zauważyć bowiem należy, iż organ uchwałodawczy uprawniony był zarówno do zmiany uchwały dotyczącej mpzp, jak i uchwalenia nowego mpzp. W tej sytuacji sprzeczności pomiędzy treścią uchwały a określeniem jej przedmiotu w tytule - jako uchwały zmieniającej, nie można uznać za oczywistą omyłkę pisarską.

Reasumując tę część uzasadnienia, należy wskazać, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada przywołała błędną podstawę prawną, nie odwołała się do treści uchwały zmienianej, ani też nie wskazała jednostek redakcyjnych uchwały zmienianej. Powyższe zdaniem Sądu stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. skutkować musiało stwierdzeniem nieważności.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze Sąd w pełni podziela uznając je za uzasadnione. W powiązaniu z wymienionymi wcześniej naruszeniami u.p.z.p. doprowadziły one do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zgodzić należy się, iż organ uchwalając § 14 ust.1 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, w zakresie przeznaczenia terenów dla AG/1 ( przeznaczenie podstawowe – tereny aktywności gospodarczej), przy jednoczesnym braku wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu, naruszył art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje aby w planie miejscowym określono obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 po.z 1587 ze zm.) drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu (oznaczony jako KDW). Z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania tereny te powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą zgodnie z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 11 lit. a (czwarta w kolei) zaskarżonej uchwały, dotyczącego obsługi obszaru objętego planem w zakresie zaopatrzenia w energię, wskazującego w tym zakresie na zaopatrzenie (w energię) z zakładowych stacji transformatorowych, zasilanych z istniejącej sieci napowietrznej średniego i niskiego napięcia, Sąd uznał, iż przepis ten narusza art.15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Powyższy przepis ustawy nakazuje określenie w planie miejscowym obowiązkowo szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, na rysunku planu nie zostały wskazane napowietrzne linie elektroenergetyczne, ani też strefy ograniczonego użytkowania w związku z ich przebiegiem, mimo, ze jest o nich mowa w treści uchwały.

Za uzasadniony uznać należało także zarzut zamieszczenia w zaskarżonej uchwale ustaleń mających charakter informacyjny, a nie charakter normy prawnej co narusza § 25 (w związku z § 143, § 135 i § 134 ust. 2 pozwalającymi stosować w/w przepis w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie ze wskazanym przepisem rozporządzenia przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). W myśl ust. 2 przepis podstawowy może wyjątkowo wskazywać tylko zachowanie nakazywane albo zakazywane jego adresatowi, jeżeli:

1) adresat lub okoliczności tego nakazu albo zakazu są wskazane w sposób niewątpliwy w innej ustawie; 2) celowe jest, aby określenie adresata lub okoliczności zamieścić w przepisach ogólnych tej samej ustawy; 3) powszechność zakresu adresatów lub okoliczności jest oczywista.

Powyższy zarzut dotyczy następujących elementów zaskarżonej uchwały:

- w § 5 pkt 1 - "nie może powodować przekroczeń obowiązujących standardów środowiskowych określonych w przepisach odrębnych oraz wywoływać konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania ",

- w § 5 pkt 2 - "...uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej nie może przekroczyć wartości dopuszczalnych na granicy terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny",

- § 11 lit. a (szósta z kolei) - "obowiązek gromadzenia stałych odpadów bytowo- gospodarczych w szczelnych pojemnikach i kontenerach, przy zapewnieniu ich systematycznego wywozu na zorganizowane składowisko odpadów.

Cytowane przepisy zaskarżonej uchwały zawierają warunki i zastrzeżenia uzależniające przeznaczenia terenu lub jego realizacje od zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Powyższe narusza treść przytoczonego powyżej przepisu prawa. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne zamieszczanie informacji, zaleceń czy też innego rodzaju sugestii dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów.

Ponadto w zaskarżonej uchwale organ zastosował wadliwą systematyzację naruszającą treść § 56 i § 57 w związku § 143 Zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, iż w obrębie § 11 uchwały zawarto wyliczenia literowe bez zachowania ciągłości alfabetycznej, powielając jedynie na przemian litery a i b, ewentualnie c. W myśl § 124 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej podstawową jednostką systematyzacyjną i redakcyjną aktu prawa miejscowego powinien być paragraf, który można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery a litery na tirety. Zgodnie zaś z § 57 ust. 4 cyt. aktu wyliczenie w obrębie punktów (tzw. litery) oznacza się małymi literami alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu, z zachowaniem ciągłości alfabetycznej w obrębie punktu. Tymczasem zastosowana przez organ uchwałodawczy w § 11 systematyzacja jest niekomunikatywna, utrudnia przywoływanie części ustaleń planu i może wprowadzać adresata w błąd.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).