Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1919/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku stwierdza nieważność § 5 ust. 1, § 15 pkt 1, § 16 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] zaskarżając uchwałę w części.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa i wprowadzenie uregulowań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) poprzez:

a. nałożenie § 5 ust. 1 Regulaminu na właściciela nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a w przypadku braku chodnika z terenów bezpośrednio przylegających do granicy nieruchomości;

b. posłużenie się w § 15 pkt. 1 Regulaminu pojęciem " miejsca mało uczęszczanego" oraz nałożenie na właścicieli psów niezależnie od rasy i właściwości fizycznych zwierzęcia obowiązku nałożenia kagańca w przypadku prowadzenia psa bez smyczy;

c. nałożenie w § 16 ust. 2 pkt. 1 na utrzymującego zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zakazu powodowania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałas, odory.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 5 ust. 1, § 15 pkt. 1 oraz § 16 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 roku.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) w sposób jasny precyzuje, że regulamin rady gminy może określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Powyżej wskazane delegacja ustawowa dotyczy wyłącznie części nieruchomości, która jest przeznaczona do użytku publicznego. Sformułowanie "chodnik umiejscowiony wzdłuż ich nieruchomości" wskazuje, że znajduje się on poza granicami nieruchomości, nadto nie każdy chodnik tak umiejscowiony służy do użytku publicznego. Wykładnia językowa § 5 ust. 1 Regulaminu nie pozostawia wątpliwości, że Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek dbania o czystość każdego chodnika umiejscowionego wzdłuż ich nieruchomości, co niewątpliwie wykracza poza delegację ustawową przyznaną Radzie w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych zapis § 5 pkt. 1 Regulaminu, gdzie wskazano, że w przypadku braku chodnika wzdłuż nieruchomości właściciel jest obowiązany do uprzątnięcia zanieczyszczeń z terenów bezpośrednio przylegających do granicy nieruchomości. Zredagowany w ten sposób nakaz obejmuje również prywatne nieruchomości, co wykracza poza ustawowe kompetencję przyznane Radzie Gminy.

Ponadto wskazać należy, iż obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości reguluje art. 5 ust. 1 pkt. 4 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zawarcie w zaskarżonej uchwale powtórzeń i modyfikacji ustawowych narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U, 2002 r., Nr 100, poz. 908) formułujący zasadę niepowtarzalności przepisów ustaw.

Rada Gminy [...] w § 15 pkt. 1 Regulaminu wprowadziła zapis, że w miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. W redakcji przytoczonego wyżej zapisu Rada posłużyła się pojęciem nieostrym "miejsca mało uczęszczanego", które nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawowych, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie przez adresatów Regulaminu, które konkretnie miejsca na terenie Gminy [...] objęte są tym zapisem. Normy tego typu odnoszące się do kryteriów subiektywnych, uzależnionych od indywidualnego postrzegania nie mogą być wprowadzane do porządku prawnego. (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r" sygn. akt: IIOSK 1256/09). Prokurator wyjaśnił, że zakwestionować należy także zapis Regulaminu dotyczący możliwości zwolnienia psa ze smyczy po spełnieniu warunków: nałożenia psu kagańca oraz sprawowania kontroli przez właściciela nad zachowaniem zwierzęcia. W ocenie skarżącego kwestionowany zapis Rada podjęła z przekroczeniem swoich kompetencji, gdyż kwestie dotyczące zwolnienia psa ze smyczy zostały uregulowane w art. 77 Kodeksu wykroczeń (Dz. U. z 2015 poz. 1094). Według treści powyższego przepisu odpowiedzialność za wykroczenie ponosi osoba, która nie zachowała zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Również z przepisu art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z powyżej wskazanych ustawowych unormowań wynika obowiązek dla właściciela psa sprawowania na nim kontroli podczas wyprowadzania na spacer. Jeżeli taką kontrole właściciel psa jest w stanie zapewnić np. wykorzystując umiejętności wynikające z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest w pełni zrealizowany. W ocenie skarżącego zapis Regulaminu rozszerzający regulację ustawową poprzez nałożenie na właścicieli psów dodatkowych obowiązków narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania oraz że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony, (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2016 r. II SA/Wr 864/15). Rada Gminy [...] wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej przyjmując zapis Regulaminu, aby właściciel nałożył psu kaganiec w przypadku zwolnienia go ze smyczy. Wprowadzenie takiego zakazu niezależnie chociażby od rasy psa, jego właściwości fizycznych, czy też choroby zwierzęcia może prowadzić do działań niehumanitarnych. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji w zakresie stosowania środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki ustawowe i wynikające z innych aktów prawa miejscowego, (zob. Wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. IIOSK 1492/12).

Prokurator podniósł, że Rada Gminy [...] w § 16 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu wprowadziła dla utrzymującego zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zakaz powodowania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałas, odory. Skarżący wyjaśnił, że kwestię uciążliwości korzystania przez właściciela z nieruchomości regulują przepisy obowiązującego kodeksu cywilnego, który w art. 144 stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, jeżeli korzystanie z nieruchomości przekracza "przeciętną miarę", to właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie o zaniechanie takiego zakłócenia i przywrócenie stanu, w którym nie przekraczałoby ono "przeciętnej miary". Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Przepisy regulaminu nie mogą regulować stosunków sąsiedzkich, ich zadaniem jest tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, jednakże bez wkraczania w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1076/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 120/12).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zapis § 5 ust. 1 Regulaminu ma oparcie w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gmina [...] jest gminą wiejską. Nie wszystkie ciągi komunikacyjne, służące miejscowej społeczności, są utwardzone. Nie wyklucza to jednakże pełnienia przez nie funkcji służebnej związanej z użytkiem publicznym. Dlatego też zapis regulaminu w powyższym zakresie jest dopuszczalny i mieści się w granicach delegacji ustawowej. Ponadto, zapisy regulaminu w powyższym zakresie jedynie w części pokrywają się z regulacją zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższa norma prawna została, w granicach zakreślonych przez art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, doprecyzowana, nie stanowi zaś dosłownego powtórzenia zapisów ustawowych.

Co do zarzutu skarżącego, dotyczącego posłużenia się w uchwale pojęciem "miejsca mało uczęszczanego" stwierdzono, iż także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można wymagać od ustawodawcy czy uchwałodawcy by definiował wszystkie pojęcia, którymi posługuje się w akcie prawnym. Jako przykład, bliski rozpatrywanej tematyce wskazano art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli. W tym przypadku ustawodawca także nie określa jakie działania posiadacza zwierzęcia przedsiębrane przez właściciela należy uznać za zapewnienie owej kontroli.

Wyjaśniono także, że zapis § 16 ust. 2 pkt 1 regulaminu przyjętego przez Radę Gminy [...] w regulaminie wypełnia delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skoro bowiem regulamin może przewidywać bezwzględny zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach, to zgodnie z argumentum a maiori ad minus, może zobowiązać do utrzymywania zwierząt w sposób nieuciążliwy dla osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 roku, 1136 tj.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w zaskarżonej przez Prokuratora części.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016, poz. 250). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W niniejszej sprawie wskazać należy, że zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu świadczą o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej w wyniku dokonania nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, ustanowienia przepisów wykraczających poza zakres przyznanych kompetencji.

W przepisie § 5 ust. 1 Regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a w przypadku braku chodnika z terenów bezpośrednio przylegających do granicy nieruchomości.

Skarżący słusznie zauważył, że z przepisu art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy wynika, że regulamin może określać szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, ale w zakresie części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Przepis ustawy stanowi zatem delegację upoważniającą do nałożenia obowiązku dotyczącego wyłącznie części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego. Użyte w kwestionowanym postanowieniu Regulaminu sformułowanie "chodnik umiejscowiony wzdłuż nieruchomości" powoduje, że ustanowiony obowiązek dotyczyć może chodnika znajdującego się poza granicami nieruchomości i niesłużącego wcale użytkowi publicznemu. Dalsza część kwestionowanego postanowienia nie pozostawia wątpliwości, że nałożony obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń dotyczy prywatnych nieruchomości, skoro uchwałodawca użył sformułowania "z terenów bezpośrednio przylegających do granicy nieruchomości". Oznacza to, że właściciel danej nieruchomości ma obowiązek uprzątnąć zanieczyszczenia z nieruchomości stanowiącej własność innej osoby o ile nieruchomość ta bezpośrednio przylega do jego nieruchomości. Trzeba podkreślić, że obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy. Przy czym ustawodawca wprowadzając obowiązek zdefiniował co należy rozumieć przez chodnik, którego obowiązek ten dotyczy i w jakiej sytuacji właściciel nieruchomości zwolniony jest z nałożonego obowiązku uprzątania chodnika. Zakwestionowane postanowienie Regulaminu stanowi niewątpliwie wykroczenie poza zakres przyznanych gminie kompetencji do nałożenia obowiązku na właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania zanieczyszczeń z części ich nieruchomości służących użytkowi publicznemu. Stanowi także istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej nie tylko przez powtórzenie normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa, ale zwłaszcza przez niedopuszczalną modyfikację tej normy (pominięcie rodzaju chodnika podlegającego obowiązkowi i przesłanek zwolnienia z obowiązku). Zawieranie powtórzeń i modyfikacji ustawowych narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Postanowienie zawarte w § 16 ust. 2 pkt 1 Regulaminu wprowadzający dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie obowiązek nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałas i odory wykracza poza przyznaną gminie kompetencję do wprowadzenia ograniczeń i wymogów w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich i wkraczają w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 k.c. Wbrew twierdzeniu gminy nie można kwestionowanego postanowienia usprawiedliwić wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy kompetencją dalej idącą, aniżeli tylko określenie wymogów dotyczących utrzymywania zwierząt, bowiem obejmującą uprawnienie do wprowadzenia zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Należy podkreślić, że ustalenia uchwalanego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają przede wszystkim umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy. Nie powinny zatem co do zasady ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli, chyba że takie uprawnienie wynika z przyznanej przez przepisy ustawy kompetencji i ma na celu interes publiczny, a także racjonalne podstawy, które powodują, że ingerencji w prawo własności nie można uznać za nieuprawnioną i nadmierną. W sytuacji, gdy gminie przyznano uprawnienie do ingerencji w prawo własności, jak w przypadku określonym w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, to i tak skorzystanie z tego uprawnienia ograniczone jest racjonalnością podejmowanych działań. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że gmina nie skorzystała z kompetencji do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich w określonym obszarze gminy lub na terenie poszczególnych nieruchomości. Przy okazji określania wymogów dopuszczonego uprawnienia nie może wprowadzać ustaleń, które zmierzają do obejścia przyznanej ustawą kompetencji do wprowadzenia zakazu i w istocie ten zakaz wprowadzają bez spełnienia koniecznych przesłanek. Tymi przesłankami są przede wszystkim określenie obszaru lub poszczególnych nieruchomości w których zakaz obowiązuje, a także racjonalny powód wynikający z potrzeby ochrony interesu społecznego na terenie gminy. Kwestionowane ustalenie wprowadzając zakaz powodowania wobec osób trzecich uciążliwości w postaci hałasu i odorów bez określenia jakichkolwiek kryteriów dla poziomu uciążliwości i ograniczenia kręgu osób, których zakaz ma dotyczyć, faktycznie wprowadza zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na całym terenie gminy, przyznając roszczenie o zaniechanie powodowania naruszeń nieograniczonemu kręgowi podmiotów, bez racjonalnego uzasadnienia dla tak dalekiej ingerencji w prawo własności, a także z naruszeniem obowiązującego przepisu art. 144 kc regulującego prawo sąsiedzkie.

Sąd podziela stanowisko skarżącego co do tego, że określając w § 15 pkt 1 Regulaminu obowiązki dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe Rada Gminy [...] wykroczyła poza przyznany jej zakres kompetencji.

Wskazać należy, że z art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy wynika delegacja do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów odnosząca się do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Określenie obowiązków w tym zakresie nie może odbywać się jednak z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i zasady proporcjonalności. Ustalając w § 15 Regulaminu, że "w miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem" Rada Gminy [...] wprowadziła obowiązek wykraczający poza zakres ustawowy wynikający z art. 10a ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika obowiązek sprawowania przez właściciela psa kontroli nad nim podczas wyprowadzania na spacer. Postanowienie Regulaminu nie może wprowadzać rozwiązań bardziej rygorystycznych aniżeli wymogi określone w ustawie. Skarżący ma rację, iż posłużenie się nieostrym pojęciem "miejsca mało uczęszczanego" powoduje, że obowiązek nie został doprecyzowany, a więc wprowadzony z naruszeniem art.4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności. Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.