Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1684/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4, art. 11, art. 13, art. 59, art. 107 ust. 1 i 2, art. 107 ust. 4, art. 110 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 169
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych - tekst jedn.
article: art. 7a, art. 81a, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi U. Sp. j. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "G." Spółka Jawna z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka", "strona"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ I instancji", "WITD") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], którą to nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 6 500 złotych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4, art. 11, art. 13 i art. 59 oraz art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 382), przepisów 1.4.1.1, 1.4.2.2.1, 7.5.7.1, 7.5.7.3, 8.1.4.1, 8.1.4.2, 8.1.4.3, 8.1.4.5 załącznika A i B do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1119) oraz lp. 3.4 i lp. 5.2 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na:

- uwolnieniu się towaru niebezpiecznego z opakowania, jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR, cysterny lub kontenera (lp. 3.4),

- niewyposażeniu jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR przewożącej towary niebezpieczne w wymagane gaśnice lub wyposażenie tej jednostki w gaśnice niespełniające warunków określonych w przepisach ADR (lp. 5.2).

Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2019 r. - na 156 km autostrady [...] - kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Zespołem pojazdów kierował L. S., wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącej. Kierujący przewoził z [...] do [...] 24 tony towaru niebezpiecznego - UN 2067 nawóz na bazie azotanu amonu, 5.1, III, (E) - zapakowanego w 48 bigbagów. W toku kontroli stwierdzono uszkodzenie jednego z opakowań i wydostanie się z niego towaru niebezpiecznego. Kontrola wykazała również, że w ww. jednostce transportowej znajdowały się dwie gaśnice o pojemności 6 kg każda przeznaczona do gaszenia grup pożarów A, B i C. Żadna z okazanych gaśnic nie posiadała ważnego terminu okresowego badania kontrolnego. Przebieg i wyniki kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z [...] lutego 2019 r. (k. 8-9 akt administracyjnych).

Pismem z 11 lutego 2019 r. WITD zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z podejrzeniem naruszenia obowiązków oraz warunków wynikających z przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych a także przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.

W piśmie z 28 lutego 2019 r., strona wyjaśniła, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia polegającego na uwolnieniu się towaru z opakowania, ponieważ do jego uwolnienia mogło dojść na skutek nieuważnego załadunku towaru lub uszkodzenia opakowania przez gryzonie (mysz, szczur). Strona wyjaśniła również, że towar nie stwarza zagrożenia dla środowiska, co potwierdza pismo przedsiębiorstwa GRUPA AZOTY.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. [...] WITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6 500 złotych. Zdaniem organu, brak skutecznego sprawdzenia i realizacja przewozu z uszkodzoną sztuką przesyłki, z której doszło do uwolnienia się towaru niebezpiecznego, dowodzi wpływu przedsiębiorcy na stwierdzone w toku kontroli naruszenie. Brak skutecznego sprawdzenia przez przewoźnika działającego za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy, czy pojazd i ładunek nie mają oczywistych wad i braków w wyposażeniu, stanowi naruszenie aktualnie obowiązującego porządku prawnego i dowodzi, że strona poprzez niewłaściwą organizację pracy kierowcy i brak nadzoru nad jego działaniami przyczyniła się do stwierdzonego w toku kontroli naruszenia. Organ podkreślił ponadto, że w toku postępowania strona nie wykazała żadnych okoliczności i dowodów, które wskazywałyby, że spółka nie miała wpływu na powstanie naruszeń polegających na uwolnieniu się towaru niebezpiecznego z opakowania, jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR, cysterny lub kontenera oraz braku badań okresowych wyposażenia przeciwpożarowego. Stwierdzone naruszenia nastąpiły na skutek zdarzeń i okoliczności, które przedsiębiorca mógł przewidzieć i im zapobiec lecz z uwagi na zaniedbanie tego nie uczynił.

W odwołaniu od ww. decyzji spółka wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego wskazującego tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego,

- art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kar pieniężnych,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń bez oceny i rozpatrzenia okoliczności określonych w art. 107 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, niewydanie decyzji z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i orzekanie na podstawie domyślnych faktów bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a. nakazującymi rozstrzyganie wątpliwości co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że przewożony przez nią w dniu kontroli towar niebezpieczny nie spełnia kryteriów określonych w przepisach 2.2.9.1.10 i 2.2.9.1.11 załącznika A do umowy ADR. Jest on przeznaczony do wysiewania w glebę i nie stwarza zagrożenia dla środowiska oraz nie ma właściwości wybuchowych ani utleniających. Wskazała również, że do wykonania skontrolowanego przewozu przekazała sprawny technicznie pojazd, wszystkie niezbędne dokumenty i wyposażenie. Kierowca był przeszkolony i posiadał odpowiednie uprawnienia do wykonania przewozu a także został wyposażony w instrukcje pisemne dla kierowcy. Powołując się na art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych podkreśliła, że w jej ocenie, w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w ww. przepisie, ponieważ do uwolnienia się nawozu z opakowania mogło dojść na skutek nieuważnego załadunku towaru lub uszkodzenia opakowania przez gryzonie (mysz, szczur). Wyjaśniła również, że przed rozpoczęciem przewozu kierowca sprawdził pojazd i nie stwierdził żadnych wad opakowań mogących stanowić zagrożenie.

Zdaniem spółki, w toku prowadzonego postępowania organ I instancji powinien ustalić stopień zagrożenia spowodowanego uwolnieniem się towaru, a także uwzględnić przedłożone przez nią pismo przedsiębiorstwa GRUPA AZOTY. Powinien także ustalić, w jakich okolicznościach doszło do uszkodzenia opakowania przewożonego towaru i rozważyć czy nie doszło do naruszenia określonego w lp. 3.19 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Niewyjaśnienie wskazanych okoliczności, w ocenie spółki, stanowiło podstawę do zastosowania w sprawie art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a.

Rozpoznając odwołanie spółki organ nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na uwolnieniu się towaru niebezpiecznego z opakowania, jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR, cysterny lub kontenera (lp. 3.4 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych) organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym sporządzona w toku kontroli dokumentacja fotograficzna) potwierdza, że podczas wykonywania przewozu ładunku 24 ton towaru niebezpiecznego UN 2067 - nawóz na bazie azotanu amonu, 5.1, III, (E) - doszło do uwolnienia się tego towaru z jednego z opakowań. W ocenie organu, worek uległ uszkodzeniu na skutek tarcia o twardą powierzchnię, co doprowadziło do jego rozerwania na powierzchni kilku centymetrów kwadratowych, a następnie do uwolnienia się towaru. Powyższe zdaniem organu potwierdza, że worek nie był właściwie zabezpieczony na czas przewozu i do jego uszkodzenia doszło podczas wykonywania przewozu.

Stwierdzone naruszenie, w ocenie organu odwoławczego, stanowiło podstawę do nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 6 000 złotych stosownie do treści art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych i lp. 3.4 załącznika nr 1 do tej ustawy.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na niewyposażeniu jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR przewożącej towary niebezpieczne w wymagane gaśnice lub wyposażenie tej jednostki w gaśnice niespełniające warunków określonych w przepisach ADR (lp. 5.2) organ odwoławczy odwołał się m.in. do przepisu art. 8.1.4.1. załącznika B do umowy ADR, który to określa minimalne wymagania dotyczące gaśnic przenośnych dla grup pożarów A, B i C. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisami załącznika B do umowy ADR kontrolowany w dniu [...] lutego 2019 r. zespół pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 7,5 tony przewożący 24 tony towaru niebezpiecznego (UN 2067 nawóz na bazie azotanu amonu, 5.1, III, (E)) powinien zostać wyposażony w co najmniej dwie gaśnice o minimalnej pojemności 12 kg przeznaczone do gaszenia grup pożarów A, B, C, w tym jedna z gaśnic znajdujących się w jednostce transportowej powinna być odpowiednia do gaszenia pożaru silnika lub kabiny i powinna mieć pojemność minimalną 2 kg, a z gaśnic dodatkowych co najmniej jedna powinna mieć minimalną pojemność 6 kg. Zgromadzony w toku kontroli materiał dowodowy potwierdza, że podczas kontroli w opisanej jednostce transportowej znajdowały się dwie gaśnice 6 kg przeznaczone do gaszenia grup pożarów A, B, C. Jednak żadna z gaśnic okazanych do kontroli nie posiadała ważnego terminu okresowego badania kontrolnego. W świetle powyższego organ I instancji prawidłowo uznał, że gaśnice znajdujące się w kontrolowanym zespole pojazdów nie spełniały wymogów umowy ADR, tym samym skontrolowana jednostka transportowa nie była wyposażona w wymagane gaśnice.

Uwzględniając powyższe, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 złotych stosownie do treści art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 i art. 110 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych i lp. 5.2 załącznika nr 1 do tej ustawy

GITD podkreślił ponadto, że w toku postępowania strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym a organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a. Przede wszystkim zgromadził w aktach sprawy dowody niezbędne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Ponadto w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji odniósł się do pisemnych wyjaśnień strony składanych w toku postępowania a swoje rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli i prawidłowo dokonał jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony organ I instancji rozpatrzył wszystkie okoliczności sprawy i przesłanki, które mogły mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym także przesłanki mogące zwolnić stronę z odpowiedzialności za dokonane naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a i art. 81a k.p.a. organ odwoławczy uznał go za niezasadny. Jak podkreślił, wbrew twierdzeniom strony ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, bowiem zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na popełnienie przez stronę naruszeń stwierdzonych w zaskarżonej decyzji. Wątpliwości nie budzą również przepisy regulujące zasady wykonywania przewozów drogowych towarów niebezpiecznych. Przepisy 7.5.7.1 i 7.5.7.3 załącznika A do umowy ADR jednoznacznie wskazują, że podczas wykonywania załadunku towarów niebezpiecznych, jak i ich przewozu należy właściwie zabezpieczyć opakowania z towarem niebezpiecznym przed jego uwolnieniem się z tych opakowań, ponieważ uwolnienie się towaru m. in. z opakowania jest sankcjonowane karą pieniężną. Podczas wykonywania skontrolowanego przewozu doszło do uwolnienia się towaru, co jednoznacznie wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Także treść przepisów 8.1.4.1, 8.1.4.3, 8.1.4.4 i 8.1.4.5 załącznika B do umowy ADR określających obowiązek wyposażenia jednostki transportowej przewożącej towary niebezpieczne w gaśnice nie budzi wątpliwości. Przepisy te określają w jakie gaśnice należy wyposażyć taką jednostkę transportową. Natomiast niewyposażenie jednostki transportowej we właściwe gaśnice lub wyposażenie jej w gaśnice, które nie spełniają wszystkich warunków wskazanych w ww. przepisach stanowi podstawę do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej wskazanej w lp. 5.2 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Organ podkreślił, że gaśnice, w które była wyposażona skontrolowana jednostka transportowa, nie posiadały ważnych okresowych badań kontrolnych, więc nie spełniały wymogów określonych w przepisie 8.1.4.4 załącznika A do umowy ADR. Fakt ten potwierdza protokół kontroli i dokumentacja fotograficzna. Zatem organ nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie przepisów art. 7a i 81a k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia stopnia zagrożenia spowodowanego uwolnieniem się przewożonego przez stronę w dniu kontroli towaru UN 2067 - nawóz na bazie azotanu amonu organ odwoławczy uznał, że nie ma on żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisem 3.4 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych sankcjonowane jest uwolnienie się towaru niebezpiecznego m.in. z opakowania, więc stopień zagrożenia spowodowanego tym uwolnieniem czy ilość towaru, który się uwolnił, nie ma wpływu na zastosowanie tego przepisu. Do zastosowania sankcji określonej w tym przepisie wystarczające jest stwierdzenie uwolnienia się przewożonego towaru niebezpiecznego z opakowania, jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR, cysterny lub kontenera. Za pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie organ uznał także opinię przedsiębiorstwa GRUPA AZOTY dotyczącą właściwości fizycznych ww. towaru. Jak podkreślił, wpisanie towaru UN 2067 do tabeli A z działu 3.2 umowy ADR oznacza, że może on być przewożony tylko na warunkach określonych w tej umowie. Zatem ani nadawca tego towaru ani jego przewoźnik nie mogą zmienić warunków wykonywania przewozu tego towaru.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania w sprawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Jak podkreślił, zwolnienie z odpowiedzialności za dokonane naruszenie jest możliwe, jeżeli uczestnik przewozu wykaże, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. W ocenie organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że do uszkodzenia worka mogło dojść wyłącznie podczas wykonywania przewozu - gdy pojazd z przewożonym towarem poruszał się po nierównych drogach a worek ocierał się o powierzchnię, do której przylegał - na co wskazuje rodzaj uszkodzenia tj. widoczne wokół rozerwania ślady tarcia. Organ nie podzielił zatem twierdzenia strony, że do uszkodzenia worka mogło dojść podczas załadunku. Jego zdaniem, uszkodzenia worka nie dokonały także gryzonie, ponieważ na zdjęciu wyraźnie widać, że włókna worka nie są przegryzione, lecz przetarte. GITD podkreślił ponadto, że obowiązek sprawdzenia czy przewożony towar nie ma żadnych wad zgodnie z przepisem 1.4.2.2.1 załącznika A do umowy ADR należy do obowiązków przewoźnika, w którego imieniu wykonuje je kierowca. Brak takiej kontroli powoduje niestaranne wykonywanie obowiązków, co prowadzi do popełniania naruszeń obowiązujących przepisów. W ocenie organu, taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie i dlatego doszło do uszkodzenia worka. Podobnie wyposażenie jednostki transportowej w gaśnice z nieważnymi okresowymi badaniami kontrolnymi było skutkiem zaniedbania strony, bowiem to strona ma obowiązek wyposażyć jednostkę transportową w gaśnice spełniające wymagania umowy ADR. Wskazując powyższe GITD nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie ww. przepisu.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo niewystarczającego rozpoznania sprawy przez organ II instancji oraz wniesionego odwołania, który to organ obowiązany był rozpoznać sprawę w całości oraz ponownie zbadać i ocenić zgodnie z przepisami cały materiał dowodowy oraz - wobec jawiącej się konieczności - uzupełnić materiał dowodowy o informacje załadowcy, jako istotne ustalenia faktyczne a w konsekwencji naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jako gwarancji procesowej strony postępowania administracyjnego, wyrażającej się w możliwości żądania przez nią wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych w ponownym rozstrzygnięciu jej sprawy;

- art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w szczególności brak ustalenia czy mogło dojść do uszkodzenia worka w trakcie ładunku lub czy producent nawozu/załadowca używa opakowań zwrotnych, które mogło być wcześniej uszkodzone;

- art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów państwa poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez oceny i rozpatrzenia okoliczności branych pod uwagę podczas analizy przesłanek, w szczególności braku rozpatrzenia możliwego zastosowania art. 107 ust 1 w zw. z ust 2 i art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych;

- przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy a także przez orzekanie na podstawie domyślnych faktów bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a., które nakazują rozstrzygać wątpliwości, co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuca organom rozbieżność w zakresie ustania stanu faktycznego sprawy, stanowiącego podstawę nałożenia kary. Podkreśla, że z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że sporny worek z nawozem został uszkodzony przed załadowaniem go na kontrolowany pojazd. Tymczasem, organ odwoławczy twierdzi, że zgromadzona w toku postępowania dokumentacja fotograficzna potwierdza, że do uszkodzenia worka mogło dojść wyłącznie podczas wykonywania przewozu, na co wskazuje jego uszkodzenie, sugerujące, że worek ocierał się o powierzchnię, do której przylegał. Skarżąca podkreśla jednocześnie, że w toku kontroli nie stwierdzono braku lub nieprawidłowego zabezpieczenia ładunku. W ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z ustaleniami organu I instancji. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych nowych dowodów co potwierdza, że jego stanowisko jest dowolne i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym a dodatkowo uniemożliwia zastosowanie w sprawie art. 109 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Skarżąca podnosi jednocześnie, że w sprawie nie został wyjaśniony jej zakres, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie określił precyzyjne przesłanek prowadzących do ukarania przewoźnika z punktu lp. 3.4 załącznika nr 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych ponadto całkowicie pominął wniosek o rozważenie, czy nie doszło do innej nieprawidłowości, o jakiem mowa tu cyt. "w lp. 3.19 załącznika nr 5 utd", bowiem nie wyjaśniono okoliczności, w jakich do uszkodzenia opakowania mogło dojść.

Powyższe zdaniem skarżącej potwierdza, że organy obu instancji nie zbadały wyczerpująco istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, co koresponduje z treścią art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto sprzeczność ustaleń organów obu instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uproszczona argumentacja świadczy o rażącym naruszeniu przez organ odwoławczy procedur kontrolnych, przepisów postępowania oraz podważa ogóle zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 , art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. oraz stoi w sprzeczności z art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Poddana kontroli Sądu decyzja GITD z [...] czerwca 2019 r. wydana została w oparciu art. 4, art. 11, art. 13 i art. 59 oraz art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 i art. 110 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, przepisy art. 1.4.1.1, 1.4.2.2.1, 7.5.7.1, 7.5.7.3, 8.1.4.1, 8.1.4.2, 8.1.4.3, 8.1.4.5 załącznika A i B do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) oraz lp. 3.4 i lp. 5.2 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Zgodnie z art. 4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą do przewozu towarów niebezpiecznych, w tym do środków transportu i urządzeń transportowych, stosuje się odpowiednio ADR, RID lub ADN.

W myśl art. 11 ww. ustawy, obowiązki uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych określają odpowiednio ADR, RID lub ADN oraz przepisy ustawy. Uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wyposażyć osobę wykonującą przewóz towarów w wymagane dokumenty, o których mowa w ustawie, oraz odpowiednio w ADR (art. 13 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych).

Stosownie do treści art. 59 ww. ustawy, środki transportu przewożące towary niebezpieczne powinny być przystosowane, wyposażone i oznakowane, zgodnie z ADR, z wyłączeniem pojazdów należących do sił zbrojnych wykonujących krajowy przewóz towarów niebezpiecznych.

Zgodnie z przepisem 1.4.1.1 umowy ADR, uczestnicy przewozu towarów niebezpiecznych powinni podejmować środki bezpieczeństwa odpowiednie do natury i zakresu dających się przewidzieć zagrożeń, w celu zapobieżenia szkodom i urazom oraz, jeżeli jest to wskazane, w celu zminimalizowania ich skutków. Uczestnicy przewozu powinni, w każdym przypadku, stosować się do odpowiednich wymagań ADR.

Z treści art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych wynika, że uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 10 000 złotych, z zastrzeżeniem art. 113. (ust. 1). Natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których wyżej mowa oraz wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ww. ustawy.

Stosownie do treści lp. 3.4 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, uwolnienie się towaru niebezpiecznego z opakowania, jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR, cysterny lub kontenera, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 6 000 złotych.

Stosownie zaś do treści lp. 5.2 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, niewyposażenie jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR przewożącej towary niebezpieczne w wymagane gaśnice lub wyposażenie tej jednostki w gaśnice niespełniające warunków określonych w przepisach ADR sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 złotych.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podczas kontroli zostały ustalone okoliczności faktyczne, które określiły stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej.

W szczególności ustalono, że kontrolowanym zespołem pojazdów wykonywany był transport drogowy 24 ton towaru niebezpiecznego - UN 2067 nawóz na bazie azotanu amonu, 5.1, III, E). Wymieniony towar niebezpieczny zapakowany był w 48 bigbagów, tj. w worki z tworzywa sztucznego, umieszczone na naczepie i zabezpieczone pasami. Czynności kontrolne wykazały uszkodzenie jednego worka w wyniku czego doszło do uwolnienie się towaru z opakowania. Załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza rozerwanie worka na powierzchni kilku centymetrów kwadratowych oraz uwolnienia się towaru. Na powierzchni uszkodzonego worka widać ślady tarcia a obok uszkodzonego worka na podłodze naczepy widać rozsypany nawóz.

Kontrola wykazała również, że w ww. jednostce transportowej znajdowały się dwie gaśnice o pojemności 6 kg każda przeznaczona do gaszenia grup pożarów A, B i C. Żadna z okazanych gaśnic nie posiadała ważnego terminu okresowego badania kontrolnego. (Okoliczność braku ważnego terminu okresowego badania kontrolnego gaśnic nie była kwestionowana przez skarżącą w treści skargi).

Przebieg i wyniki kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z [...] lutego 2019 r., który kierowca kontrolowanego pojazdu podpisał bez zastrzeżeń (v. verte k. 9 akt administracyjnych).

Wobec powyższego podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że protokół z kontroli sporządzony przez inspektorów transportu drogowego ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1252/15 niepublikowany).

Dokument w postaci protokołu z kontroli, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie jego kompetencji, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Przyjąć zatem należy, że wykonywany w dniu [...] lutego 2019 r. przewóz 24 ton UN 2067 - nawóz na bazie azotanu amonu, 5.1, III, (E) - zapakowanego w 48 bigbagów podlegał regulacją ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, a co za tym idzie powinien spełniać wymagania określone w ADR. Z treści przepisu 7.5.7.1 załącznika A do umowy ADR wynika, że: "w razie potrzeby, pojazd i kontener powinny być wyposażone w elementy ułatwiające mocowanie towarów niebezpiecznych i manipulowanie nimi. Sztuki przesyłek zawierające materiały niebezpieczne lub nieopakowane przedmioty niebezpieczne powinny być umocowane przy użyciu odpowiednich urządzeń (np. pasów spinających, burt przesuwanych lub przegród nastawnych), umożliwiających ich unieruchomienie w pojeździe lub w kontenerze w sposób zapobiegający takiemu ich przemieszczaniu podczas przewozu, które mogłoby spowodować zmianę ustawienia sztuk przesyłek lub ich uszkodzenie. Jeżeli towary niebezpieczne przewożone są razem z innymi towarami (np. z ciężkimi maszynami lub skrzyniami), to wszystkie towary powinny być tak umocowane lub zaklinowane w pojeździe lub kontenerze, aby zapobiec uwolnieniu się towarów niebezpiecznych. Przemieszczaniu sztuk przesyłek można również zapobiec poprzez wypełnienie wszystkich wolnych przestrzeni pomiędzy nimi przy użyciu przekładek lub poprzez blokowanie i usztywnianie sztuk przesyłek. W przypadku użycia elementów spinających, np. opasek lub pasów, należy unikać ich nadmiernego napinania, które mogłoby spowodować uszkodzenie lub deformację sztuki przesyłki Wymagania określone w tym przepisie uważa się za spełnione, jeżeli ładunek jest zabezpieczony zgodnie z normą EN 12195-1:2010". Jak wynika z protokołu kontroli w toku prowadzonych czynności stwierdzono uszkodzenie jednego z przewożonych opakowań i wydostanie się z niego towaru, jakim jest UN 2067 (nazwa handlowa ZAKsan) zakwalifikowany do towarów niebezpiecznych klasy 5.1. (materiały utleniające). Okoliczność uwolnienia się towaru w czasie jego przewozu jest bezsporna, a zatem skoro zgodnie z lp.3.4. załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych "uwolnienie się towaru niebezpiecznego z opakowania, jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR, cysterny lub kontenera" stanowi naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, w zakresie przewozu drogowego to w przypadku stwierdzenia tego naruszenia organ obowiązany był do nałożenia na przewoźnika, ściśle określonej przez ustawodawcę kary pieniężnej w wysokości 6 000 złotych. Do zastosowania sankcji określonej w tym przepisie wystarczające jest stwierdzenie samego uwolnienia się przewożonego towaru niebezpiecznego m.in. z opakowania. Stopień zagrożenia spowodowanego tym uwolnieniem, czy też ilość towaru, który się uwolnił nie ma wpływu na zastosowanie sankcji określonej treścią ww. przepisu. Słusznie zatem organ przyjął, że bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostaje przedłożona w toku postępowania przez stronę opinia przedsiębiorstwa GRUPA AZOTY dotyczącą właściwości fizycznych ww. towaru. Podobnie zarzuty skargi nakierowane na wykazanie, że organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność uszkodzenia worka w trakcie ładunku lub też używania przez producenta opakowań zwrotnych pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W myśl przepisu 1.4.2.2.1 lit. (c) załącznika A do umowy ADR odpowiednio do zakresu podanego pod 1.4.1 przewoźnik powinien w szczególności sprawdzić wzrokowo, czy pojazdy i ładunek nie mają oczywistych wad oraz czy nie występują wycieki lub nieszczelności, braki w wyposażeniu. Z oświadczenia kierowcy złożonego w toku kontroli i wpisanego do protokołu wynika, że nie zauważył uszkodzenia opakowania gdyż zabezpieczenia przyjętego do transportu ładunku dokonał w godzinach wczesno porannych gdy było jeszcze ciemno.

Wskazując powyższe, wbrew twierdzeniom strony, uznać należy, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, z treści którego wynika, że nie nakłada się kary pieniężnej, o której mowa w art. 107, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że odpowiednio uczestnik przewozu lub podmiot prowadzący kursy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec. Ocena zaistnienia przesłanek wyłączających możliwość nałożenia kary pieniężnej za opisane wyżej naruszenia może być dokonana w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowody. Okoliczności, o których mowa w ww. przepisie prawa, w zasadzie odnoszą się do sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych, nadzwyczajnych, których nie można przewidzieć, którym nie można zapobiec. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca przedstawiła dowody, które wskazywałyby na zaistnienie przesłanek których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 stawy o przewozie towarów niebezpiecznych. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do zaakceptowania twierdzenia, że organy dokonały dowolnej i niewszechstronnej oceny materiału dowodowego.

Także podniesiony przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia art. 7a i art. 81a k.p.a. Sąd uznał za niezasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącej, jak już wcześniej wskazano, ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Jak słusznie wskazuje organ, zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza popełnienie przez spółkę naruszeń stwierdzonych w zaskarżonej decyzji. Również przepisy regulujące zasady wykonywania przewozów drogowych towarów niebezpiecznych nie budzą żadnych wątpliwości. Przepisy 7.5.7.1 i 7.5.7.3 załącznika A do umowy ADR jednoznacznie wskazują, że podczas wykonywania załadunku towarów niebezpiecznych, jak i ich przewozu należy właściwie zabezpieczyć opakowania z towarem niebezpiecznym przed jego uwolnieniem się z tych opakowań, ponieważ uwolnienie się towaru m. in. z opakowania jest sankcjonowane karą pieniężną. Podczas wykonywania skontrolowanego przewozu doszło do uwolnienia się towaru, co jednoznacznie wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Także treść przepisów 8.1.4.1, 8.1.4.3, 8.1.4.4 i 8.1.4.5 załącznika B do umowy ADR określających obowiązek wyposażenia jednostki transportowej przewożącej towary niebezpieczne w gaśnice nie budzi wątpliwości. Przepisy te określają w jakie gaśnice należy wyposażyć taką jednostkę transportową. Natomiast niewyposażenie jednostki transportowej we właściwe gaśnice lub wyposażenie jej w gaśnice, które nie spełniają wszystkich warunków wskazanych w ww. przepisach stanowi podstawę do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej wskazanej w lp. 5.2 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Gaśnice, w które była wyposażona skontrolowana jednostka transportowa, nie posiadały ważnych okresowych badań kontrolnych, więc nie spełniały wymogów określonych w przepisie 8.1.4.4 załącznika A do umowy ADR. Fakt ten potwierdza protokół kontroli i dokumentacja fotograficzna. Zatem brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 7a i 81a k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu organy administracyjne obydwu instancji prowadziły postępowanie rzetelnie, podejmując niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Poddane kontroli Sądu rozstrzygnięcie jest trafne i wydane zostało w wyniku prawidłowo dokonanej subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły w sposób istotny przepisów art. 7, 77 § 1 , 80 k.p.a. gdyż w sposób wszechstronny wyjaśniły sprawę, gromadząc w tym celu odpowiednie dowody. Nadto uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom stawianym przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. Ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji nie nosi cechy dowolności i nie ma podstaw aby ją podważać.

Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji