Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 666/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1, par. 3, art. 7, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 666/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 grudnia 2008r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Długosz-Ślusarczyk, Sędzia: NSA Józef Gach, Asesor: WSA Maja Chodacka (spr.), Protokolant: Małgorzata Celińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008r., sprawy ze skargi A. J., na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia[...] Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności do działek rolnych i nałożenia sankcji, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych 00/100).


UZASADNIENIE

Skarżący A.J. złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2007 rok.

W związku ze stwierdzonymi przez organ nieprawidłowościami dotyczącymi powierzchni działek, pismem dnia [...] września 2007r. Skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone dnia [...] września 2007 roku. Skarżący nie odpowiedział na powyższe wezwanie.

W związku z tym decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW do działek rolnych położonych na obszarze ONW typu ONW - Nizinne sfera I - 2007 i nałożeniu sankcji w wysokości 486,88 zł, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż decyzja wydana została ze względu na niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Skarżący zadeklarował do płatności cztery działki rolne położone na czterech działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni użytkowanej rolniczo 4,09 ha. Kontrola administracyjna wniosku ujawniła rozbieżności dla działek:

- działka rolna "B" - powierzchnia deklarowana 0,78 ha,

- działka rolna "D" - powierzchnia deklarowana 1,94 ha.

Powierzchnie tych działek rolnych zgłoszone do płatności ONW były większe od powierzchni największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania płatności ONW - Nizinne strefa I. W związku z niezłożeniem wyjaśnień przez Skarżącego powyższe działki zostały wyłączone z płatności.

Nadto organ stwierdził, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW w roku 2007 wynosiła 4,09 ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 1,37 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 198,54%.

Zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 386 z 23.12.2006, str. 74), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnik jest wykluczany z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

Zobowiązanie Skarżącego do prowadzania działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności dotyczyły następujących powierzchni zobowiązanie nr: [...], podjęte dnia [...]-02-2005 r. na powierzchnię równą: 4,26 ha. Sumaryczna powierzchnia zobowiązań do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW w roku bieżącym wynosiła 4,26 ha.

W odwołaniu wniesionym na decyzję organu pierwszej instancji Skarżący przyznał, iż w złożonym wniosku o dopłatę na 2007r. zadeklarował 4 działki rolne o łącznej powierzchni 4,09 ha. Skarżący wyjaśnił, iż w 2004 roku zobowiązania Skarżącego na powierzchnię rolną ONW wynosiły 4,26 ha. W związku z wszczęciem postępowania przez Urząd Gminy na żądanie Zakładu Gazownictwa Nafty i Gazu w sprawie wydania części działki nr ewidencyjny [... w 2005 roku Skarżący zmuszony był nie z własnej winy wycofać część działki 0,16 ha z jednolitej płatności obszarowej i ONW -Nizinna strefa I. Spowodowane to było faktem, że na tej działce przeprowadzano budowę gazociągów i odwiertów, a część działki została wyłączona całkowicie z możliwości utrzymania jej w dobrej kulturze (głębokie wykopy, a obecnie betonowe słupy i inne urządzenia wystające nad ziemią). Całe gospodarstwo rolne w 2004 roku objęte zostało jako obszar ONW, kod statystyczny GUS 1809072. Przy składaniu wniosków w następnych latach Skarżący nie został poinformowany by coś się zmieniło. Skarżący podniósł, skąd wziął się zarzut, że powierzchnia działek zadeklarowanych jest wyższa od powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej, skoro nie przeprowadzono kontroli na miejscu. Na wezwanie Skarżący nie mógł zgłosić się osobiście, bowiem przebywał 450 km od miejsca doręczenia wezwania.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2008r. nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w wyniku czynności kontrolnych i analizy zebranego podczas rozpatrywania wniosku całokształtu materiału dowodowego, stwierdzono, że zaskarżona decyzja słusznie odmawia przyznania płatności ONW. Przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji do Skarżącego zostało wysłane wezwanie o złożenie stosownych wyjaśnień. Wezwanie zostało prawidłowo doręczone. W związku z tym Skarżący miał prawo w terminie 7 dni od dnia doręczenia złożyć osobiście, na piśmie lub przez pełnomocnika albo osobę uprawnioną do reprezentacji wyjaśnienia w sprawie. Stosownie do pouczenia niezłożenie wyjaśnień we wskazanym terminie miało wpływ na wysokość przyznanej płatności. Do momentu wydania zaskarżonej decyzji Skarżący nie złożył wyjaśnień.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego organ podkreślił, iż Skarżący nie dopełnił obowiązku stawienia się w siedzibie Biura Powiatowego, celem złożenia stosownych wyjaśnień, mających istotny wpływ na treść decyzji, przez co nie dochował należytej staranności w ubieganiu się o przyznanie płatności. Samo złożenie wniosku nie może stanowić podstaw do przyznania płatności. Koniecznym warunkiem przyznania pomocy w niniejszym przypadku było złożenie przez Skarżącego stosownych wyjaśnień.

Organ powtórzył, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW w roku 2007 wynosiła 4,09 ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 1,37 ha. Wyliczona procentowa różnica miedzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnia stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 198,54%.

Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy organ odwoławczy za prawidłową, adekwatną i właściwą uznał decyzję pozbawiającą Skarżącego wsparcia.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję Skarżący podniósł następujące zarzuty:

- wezwanie dotyczące rzekomych nieścisłości na działce ewidencyjnej nr [...], działka rolna oznaczona literą "B"- 0,78 ha i działka ewidencyjna nr [...], działka rolna oznaczona literą "D"-1,94 ha było bezzasadne i tendencyjne, gdyż te działki w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów stanowią ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym; uprawiane na tych działkach trwałe użytki zielone należą do jednej grupy upraw i stanowią zwarty obszar powierzchni uprawnionej do płatności ONW, a przebiegający przez działki rowek, którego szerokość jest mniejsza niż 2 m , nie uprawnia do dzielenia na dwie odrębne działki;

- przebiegający przez działki rowek nie posiada też odrębnego numeru ewidencyjnego, więc nie ma obowiązku dzielenia działki;

- wielkość w/w działek zadeklarowanych do płatności JPO i ONW w roku 2004 jest taka sama jak w 2007roku, tylko zła wola Kierownika ARiMR sprawiła, że art. 36 oraz art. 37 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 nie ma zastosowania, a ochoczo zastosowano art. 16 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006;

- o fakcie niemożności stawienia się na wezwanie Skarżący poinformował telefonicznie pracownika chrzanowskiego biura, który znając przepisy mógł wyznaczyć inny termin, na którym Skarżący złożyłby wyjaśnienia co do powierzchni działek.

Dodatkowo Skarżący podkreślił, że podczas składania wniosku, po konsultacji z pracownikiem przyjmującym wniosek postąpił tak, jak nakazuje przepis, tj. nie dzielić działki ewidencyjnej na działki rolne, bo rów o szerokości mniejszej niż 2 m nie powoduje zmiany w ciągłości gruntu.

Od 2004 roku te działki nie były dzielone, a postępowanie organu administracji w niniejszej sprawie jest zaprzeczeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jakimi są kierowanie się interesem strony i kształtowanie zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że podstawowym powodem wydania decyzji o odmowie przyznania płatności ONW do działek rolnych położonych na obszarze ONW był brak reakcji Skarżącego na wezwanie. Niezłożenie stosownych wyjaśnień spowodowało, że organ pierwszej instancji oparł się na posiadanym materiale dowodowym nieuzupełnionym przez Skarżącego w zakresie wskazanym w wezwaniu. Warunkiem uniknięcia sankcji związanych z niezastosowaniem się do wymogów programu pomocowego, o który wnioskowano w tej sprawie jest odpowiednio wczesne pisemne poinformowanie ARiMR o braku aktualnych danych zawartych we wniosku, jak i każdej nieprawidłowości, jaka się w nim pojawiła. Takie informacje mają służyć dostosowaniu wniosku do rzeczywistych charakterystyk działek rolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji administracyjnych. Z treści art. 145 § 1 ustawy wynika, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, a mianowicie przepis art. 107 § 1 oraz § 3 w związku z art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada zaufania) oraz art. 11 (zasada przekonywania) ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Na mocy przepisu art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 ustawy).

W przypadkach, gdy na decyzję przysługuje odwołanie lub skarga do sądu administracyjnego uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji. Celem uzasadnienia jest zaś wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

W tym znaczeniu zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnień faktycznych i prawnych, o jakich mowa w treści powyższych przepisów. Uzasadnienie sporządzone zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie może wyłącznie opierać się na sformułowaniu, iż Skarżący nie dopełnił obowiązku stawienia się w siedzibie organu pierwszej instancji celem złożenia stosownych wyjaśnień, przez co Skarżący nie dochował należytej staranności w ubieganiu się o przyznanie płatności (str. 4 uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji).

Już samo porównanie treści decyzji organu odwoławczego z treścią odpowiedzi na skargę pozwala na stwierdzenie, że w treści odpowiedzi na skargę organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan faktyczny sprawy, wskazał na przepisy prawa znajdujące w sprawie uzasadnienie i dokonał subsumcji norm prawnych do stanu faktycznego sprawy. Natomiast w samej decyzji organ odwoławczy nie wskazał na podstawie jakich przepisów prawa brak złożonych przez Skarżącego wyjaśnień pozbawia Go przyznania wnioskowanych płatności. Nie wyjaśniono w jaki sposób i na podstawie jakich dokumentów organ stwierdził rozbieżności w powierzchni spornych działek. Takie wyczerpujące wyjaśnienia znalazły się dopiero w treści odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Z uwagi na powyższe regulacje należy stwierdzić, iż to zaskarżona decyzja organu podlega kontroli, a ta decyzja zawiera naruszenia przepisów postępowania, które uzasadnia jej uchylenie. Bezsprzecznie bowiem sama odpowiedź na skargę nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie i nie może być taktowana jako uzupełnienie decyzji.

Należy nadto zwrócić uwagę na kolejną, istotną dla sprawy okoliczność. Zważywszy na fakt, iż Sąd orzeka w oparciu o materiał zebrany w aktach sprawy, należy zwrócić uwagę na pismo z dnia [...] marca 2008r. będące stanowiskiem Kierownika Biura ARiMR sporządzonym w związku ze złożonym przez Skarżącego odwołaniem (k. nr 9 akt administracyjnych). W piśmie tym organ pierwszej instancji wnioskował o uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż Skarżący po otrzymaniu decyzji ONW zgłosił się do organu pierwszej instancji w celu złożenia odwołania od decyzji ONW. Dodatkowo w związku z tym, że decyzja dotycząca sprawy obszarowej nie została wydana złożył wyjaśnienia w tej sprawie. Wyjaśnienia te spowodują, iż płatność obszarową otrzyma w pełnej wysokości.

W związku z tym organ wnioskował o unieważnienie decyzji ONW i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co pozwoli na uwzględnienie w sprawie ONW wyjaśnień, które złożył wnioskodawca w sprawie obszarowej.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008r. Skarżący oświadczył do protokołu, iż decyzja obszarowa została wydana i płatność obszarową otrzymał w pełnej wysokości.

Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, stanowią kolejny przykład naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec wniosku organu pierwszej instancji o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez ten organ, organ odwoławczy w treści decyzji powinien odnieść się do tego stanowiska i wyjaśnić przesłanki, jakimi kierował się niniejszego wniosku nie uwzględniając.

Brak takiego uzasadnienia stanowi naruszenie nie tylko treści art. 107 § 1 oraz § 3, ale także treści art. 7, art. 8 oraz art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Organy ponownie prowadząc postępowanie powinny naprawić powyższe uchybienia, przeprowadzić i uzupełnić postępowanie, a w konsekwencji ponownie rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego i uzupełnionego w sposób konieczny do wydania prawidłowej decyzji. Konieczność sprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego nie zwalnia bowiem organu administracji z obowiązku przestrzegania zasad procedury, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zakres tych obowiązków trzeba odnosić do charakteru sprawy i obiektywnych możliwości zbierania dowodów potrzebnych do jej rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.