Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1756/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 § 3 art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi S.sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy jej uchylenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "Kpa") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa (art. 24 § 3 Kpa) ostatecznej decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: "inwestor"), dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji biurowo-usługowej wraz z garażem podziemnym z wjazdem od strony ul. S. oraz przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku przy ul. P. [...], na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] i przebudowie sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej, oświetlenia ulicznego oraz przyłącza sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i sieci ciepłowniczej na działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] i działkach ew. nr: [...], [...] w obrębie [...] przy ul. S., M. i P. w Dzielnicy [...]oraz nieuchylającej wyżej wymienionej ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2012 r., gdyż po ponownym przeanalizowaniu dowodów zebranych w sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Starosta") nr [...] z [...] marca 2017 r. i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa (art. 24 § 3 Kpa) decyzji Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. oraz odmówił uchylenia wyżej wymienionej decyzji z uwagi na upływ terminu pozwalającego na uchylenie decyzji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., Prezydent zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji biurowo - usługowej wraz z garażem podziemnym z wjazdem od strony ul. S. oraz przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku przy ul. P. [...] na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] i przebudowie sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej, oświetlenia ulicznego oraz przyłącza sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i sieci ciepłowniczej na działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] i działkach ew. nr: [...], [...] w obrębie [...] przy ul. S., M. i P. w Dzielnicy [...].

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., Prezydent wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. własną decyzją ostateczną nr [...] z 1[...] kwietnia 2012 r. z uwagi na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Następnie decyzją z [...] lutego 2014 r. Prezydent stwierdził wydanie z naruszeniem prawa (art. 24 § 3 Kpa) decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., jednocześnie działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 nie uchylił ww. decyzji, gdyż po ponownym zbadaniu zebranych w sprawie dowodów w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. Wojewoda decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta z [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1856/14, stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, a także uchylił postanowienie Prezydenta z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wznowienia postępowania.

W związku z ww. wyrokiem, postanowieniem z [...] września 2015 r. Wojewoda działając z urzędu, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. [...] i ul. S. w W. i jako organ właściwy do rozstrzygnięcia istoty sprawy wyznaczył Starostę. Podstawą wznowienia postępowania były przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, tj. decyzja Prezydenta wydana została przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 Kpa.

Pismem z 25 września 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. na podstawie art. 183 § 1 Kpa zgłosił udział we wznowionym z urzędu postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r. Starosta, działając na postawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa (art. 24 § 3 Kpa) ostatecznej decyzji Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji biurowo-usługowej wraz z garażem podziemnym z wjazdem od strony ul. Senatorskiej oraz przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku przy ul. P.[...] na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] i przebudowie sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej, oświetlenia ulicznego oraz przyłącza sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i sieci ciepłowniczej na działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] i działkach ew. nr: [...], [...] w obrębie [...]przy ul. S., M. i P. w Dzielnicy [...]. Jednocześnie Starosta nie uchylił ww. ostatecznej decyzji Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., gdyż po ponownym przeanalizowaniu dowodów zebranych w sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. Zarzucił ww. decyzji naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 P.b., które polegało na zaniechaniu sprawdzenia, czy decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji biurowo - usługowej wraz z garażem podziemnym (oraz urządzeń towarzyszących) przy ul. P. [...] w W. jest zgodna z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy dotyczącą tej inwestycji i bezzasadnym przyjęciu, że taka zgodność zachodzi;

2) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., które polegało na zaniechaniu dokonania oceny wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie;

3) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, które polegało na nie wyjaśnieniu sprzeczności pomiędzy częścią opisową, a częścią graficzną decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2012 r., chociaż część graficzna - wbrew decyzji o warunkach zabudowy i w sposób logicznie sprzeczny z częścią opisową tej samej decyzji - dopuściła de facto rozbiórkę istniejącego wcześniej w tym samym miejscu budynku oznaczonego numerem adresowym ul. P. [...], w rezultacie czego rozbiórka taka została w rzeczywistości dokonana.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy polegającego na uchyleniu ww. decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2012 r.

Rozpatrując odwołanie Prokuratora, Wojewoda we wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzji z [...] maja 2017 r. przytoczył brzmienie art. 151 § 1 i § 2 Kpa. Stwierdził, że Starosta właściwie uznał, że decyzja Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 24 § 3 Kpa. Podniósł, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż B. N. był członkiem zespołu projektowego projektu budowlanego inwestycji: "Budynek biurowo-usługowy oraz przebudowa istniejącego budynku w rejonie ulic M., S. i P.w W." R., K., W. P. Sp. z o.o., W., luty 2012, zatwierdzonego decyzją ostateczną Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Z ustaleń poczynionych przez Wojewodę we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, tj. z treści odpisu skróconego aktu urodzenia nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. wynika, że B. N. jest synem J. Z. i Ta. N. Natomiast J.Z. nadzorowała postępowanie zakończone decyzją Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. i jako Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] W., działając z upoważnienia Prezydenta, podpisała tę decyzję. W związku z powyższym, w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 24 § 3 Kpa, tj. uprawdopodobnione zostały okoliczności (inne niż wymienione w art. 24 § 1), które wywołują wątpliwości co do bezstronności pracownika - J. Z. W zaistniałej sytuacji pracownik powinien podlegać wyłączeniu stosownie do przepisu art. 24 § 3 Kpa. Tym samym Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, tj. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 Kpa.

Organ odwoławczy uznał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wykazała, iż inwestor nie spełnił wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 P.b. Zdaniem Wojewody art. 146 § 2 Kpa stanowiący, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę, a zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli treść projektu budowlanego pozostaje w rozbieżności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 P.b., a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w całości.

Wojewoda wskazał, że ponowna weryfikacja dokumentacji sprawy wykazała niezgodność projektu budowlanego z treścią wniosku o pozwolenie na budowę z [...] lutego 2012 r. oraz decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony dla inwestycji polegającej na budowie "budynku o funkcji biurowo-usługowej oraz przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku (...)". Zgodna z treścią wniosku jest decyzja Prezydenta o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego "budynku o funkcji biurowo- usługowej (...) oraz przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku przy ul. P. [...] (...)". Natomiast projekt budowlany, stanowiący załącznik do ww. decyzji, jako nazwę inwestycji przedstawia wyłącznie budowę "budynku biurowo-usługowego oraz przebudowę istniejącego budynku (...) i nie uwzględnia jego nadbudowy. Z powyższego Wojewoda wywiódł, że projekt budowlany nie przewiduje nadbudowy istniejącego budynku przy ul. P. [...], a jedynie jego przebudowę. W ocenie Wojewody roboty budowlane opisane w projekcie budowlanym jako "przebudowa istniejącego budynku" w rzeczywistości nie mogą być zakwalifikowane jako przebudowa.

Wojewoda przytoczył pojęcie przebudowy z art. 3 pkt 7a P.b. podnosząc, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o przebudowie. Wskazał, że z informacji zawartej w pkt 2 projektu budowlanego (str. 17, tom 1.1) wynika, iż przebudowa istniejącego budynku przy ul. P. [...] polega na: "zachowaniu dwuosiowej elewacji od dziedzińca, ściany sąsiadującej z budynkiem P. [...] oraz półtorej osi elewacji od strony ul. P. Pozostawione elewacje zostaną zintegrowane z nowoprojektowaną zabudową". Potwierdzają to załączniki graficzne projektu budowlanego, m.in. plan zagospodarowania terenu (str. 31, tom 1.1). Na rysunku widoczne jest, że znaczna część budynku przeznaczona jest do wyburzenia, a w jej miejsce oraz do pozostawionych fragmentów planowane jest dołączenie w kierunku południowo-wschodnim nowej zabudowy. Zachowanie jedynie elewacji istniejącego budynku ewidentnie zmieni jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, długość i szerokość. Tym samym, w wyniku realizacji inwestycji istniejący budynek przy ul. P. [...] całkowicie utracił swoją oryginalną postać i charakterystyczne parametry, co jest niezgodne z definicją przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a P.b. Roboty budowlane opisane przez inwestora jako "przebudowa" w rzeczywistości polegały na rozbiórce znacznej części budynku i pozostawieniu jedynie fragmentów jego elewacji. Działanie to organ odwoławczy ocenia jako mające na celu ominięcie przepisów prawa, które mogłyby uniemożliwić bądź utrudnić realizację inwestycji w związku z niemożnością znacznej ingerencji w istniejący budynek przy ul. P. [...], który jako wpisany do rejestru zabytków podlegał szczególnej ochronie.

Analiza materiału dowodowego sprawy przeprowadzona przez organ odwoławczy wykazała także, że przedłożony projekt budowlany nie spełnił wszystkich wymagań określonych w ustawie Prawo budowlane.

Wojewoda wskazał również, że istniejący na obszarze inwestycji budynek przy ul. P. [...] w W. znajduje się na terenie zabytkowego układu urbanistycznego ul. P., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] lipca 1965 r. Przytoczył art. 39 ust. 1 P.b. podnosząc, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] lutego 2012 r. zezwolił inwestorowi na prowadzenie prac budowlanych w rejonie zabytków wpisanych do rejestru, zgodnie z załączoną dokumentacją projektową: Projekt budowlany - tom 1.1, tom 1.2 oraz tom 2.1, R., K., W., P. Sp. z o.o., W., październik 2011 r., a więc przed jego aktualizacją. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2012 r. to projekt: R., K., W., P. Sp. z o.o., luty 2012 r. W ocenie Wojewody na podstawie obecnego materiału nie można ustalić czy projekt budowlany oceniony pod względem konserwatorskim przez [...] Konserwatora Zabytków odpowiada swoimi założeniami ostatecznemu projektowi budowlanemu przedstawionemu przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Powyższe braki w przedłożonej dokumentacji uniemożliwiają zbadanie projektu pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zakresie ochrony dóbr kultury.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka wykluczająca uchylenie decyzji Prezydenta, zawarta w art. 146 § 1 Kpa. Wyjaśnił, że decyzja Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. została doręczona najpóźniej do stron postępowania: Zarządu Dróg Miejskich w dniu 19 kwietnia 2012 r. oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "P." również w dniu 19 kwietnia 2012 r. Zatem początek biegu pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, nastąpił w dniu doręczenia decyzji ww. stronom uczestniczącym w postępowaniu, tj. 19 kwietnia 2012 r., co oznacza, że termin na uchylenie ww. decyzji upłynął w dniu 19 kwietnia 2017 r. Wojewoda wskazał, że termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, iż jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg tego terminu nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 Kpa narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 Kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że decyzja Starosty narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 P.b., tj. organ I instancji zaniechał sprawdzenia czy decyzja Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. jest zgodna z decyzją z [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja Starosty zawiera informację o zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy m.in. w zakresie funkcji projektowanej zabudowy i ilości kondygnacji. Za bezzasadny uznał również zarzut niezgodności przedmiotowej inwestycji w zakresie ustalonej funkcji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Decyzja z [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy przewidywała lokalizację obiektu o funkcji usługowej - na podstawie § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589). Wyjaśnił, że w przepisie nie jest wymieniony odrębny rodzaj zabudowy – zabudowa biurowa. Trudno więc uznać, że funkcja biurowa nie mieści się w pojęciu "zabudowy usługowej". W ocenie organu odwoławczego zarzut odwołania, że w przedmiotowej sprawie dochodzi do rozbieżności funkcji planowanego zamierzenia budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy nie jest zasadny. Również za nieznajdujący uzasadnienia uznał zarzut niezgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie planowanej liczby kondygnacji. Podniósł, że stosownie do regulacji zawartej w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588) wysokość elewacji frontowej ustala się do jej górnej krawędzi, gzymsu lub attyki. Zatem pojęcie to nie dotyczy dachu/poddasza projektowanego budynku, którego parametry określa się odrębnie, na podstawie § 8 ww. rozporządzenia. Nadto analiza projektu budowlanego doprowadziła do wniosku, że liczba kondygnacji poszczególnych elewacji frontowych jest zgodna z ww. decyzją o warunkach zabudowy.

Wojewoda nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu o naruszeniu przez Starostę art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Jego zdaniem, organ wydając inkryminowaną decyzję właściwie ustalił krąg stron postępowania i wziął pod uwagę słuszny interes stron. Starosta dokonał oceny wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie i w decyzji przedstawił jej wyniki - wskazał, że stosownie do przepisów regulujących te kwestie, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (t. j. Dz. U. 2016 r., poz. 71) rozpatrywana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżona decyzja zawiera także ustalenia dotyczące przeprowadzonej przez organ analizy oddziaływania zamierzenia budowlanego na sąsiednią działkę ew. nr [...] w obrębie [...] oraz kwestii ustalenia stron postępowania odnośnie do działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Jednocześnie Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji w powyższym zakresie, zatem zagadnienia te nie wymagają ponownego, analogicznego uzasadnienia. W ocenie organu odwoławczego Starosta dokonał także oceny obszaru oddziaływania obiektu ustalonego przez Prezydenta, a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 10 § 1 Kpa skutecznie powiadomił strony postępowania o zebranym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do ich treści.

Wojewoda uznał, że Starosta nie wyjaśnił sprzeczności pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę z [...] lutego 2012 r., decyzją Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany udzielającą pozwolenia na budowę oraz projektem budowlanym, będącym załącznikiem do ww. decyzji w kwestii pozornej przebudowy istniejącego budynku przy ul. P. [...]. Do kwestii tej Wojewoda szczegółowo odniósł się w treści wydanego rozstrzygnięcia.

Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Wojewody z [...] maja 2017 r. nie zgodziła się "S." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka"). Pismem z 11 lipca 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję Wojewody w części obejmującej jej uzasadnienie. Autor skargi decyzji w zaskarżonym zakresie zarzucił naruszenie:

1) art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 151 § 2 Kpa, polegające na prowadzeniu postępowania co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu, mimo upływu terminu określonego w tym przepisie 5-letniego terminu wyłączającego możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy, co skutkowało nieuprawnioną konkluzją, że doszło do uchybień w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, a tym samym, że zaistniała podstawa do uchylenia powyższej decyzji we wznowionym postępowaniu;

2) art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 8 Kpa, polegające na:

a) przyjęciu, że kwalifikacja robót budowlanych objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę m. in. jako "przebudowy" budynku przy ul. P. [...] stanowiła działanie mające na celu ominięcie przepisów prawa, które mogłoby uniemożliwić bądź utrudnić realizację inwestycji w związku z zabytkowym charakterem budynku przy ul. P.[...], co nie znajduje podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym oraz stanowi dowolną, nader ogólną i zdecydowanie negatywną ocenę sformułowaną przez organ, która doprowadziła ten organ do konkluzji, że doszło do uchybień w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, a tym samym, że zaistniała podstawa do uchylenia powyższej decyzji we wznowionym postępowaniu;

b) przyjęciu, że Prezydent w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę nie mógł szczegółowo ustalić zakresu planowanych przez inwestora robót budowlanych oraz dokonać rzetelnej oceny wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego, podczas gdy zamierzony przez inwestora zakres robót budowlanych wynikał z przedstawionego projektu budowlanego, co doprowadziło ten organ do konkluzji, że doszło do uchybień w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, a tym samym, że zaistniała podstawa do uchylenia powyższej decyzji we wznowionym postępowaniu;

c) przyjęciu, że nie wyjaśniono okoliczności, czy projekt budowlany przedstawiony [...] Konserwatorowi Zabytków w postępowaniu zakończonym wydaniem przez ten organ decyzji nr [...] z [...] lutego 2012 r., był tożsamy z projektem przedstawionym przez Spółkę w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., mimo stwierdzenia w decyzji Starosty nr [...] z [...] marca 2017 r. posiadania przez inwestora wymaganych uzgodnień, w tym uzgodnień konserwatorskich, co doprowadziło Wojewodę do konkluzji, iż doszło do uchybień oraz braków w dokumentacji w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, a tym samym, że zaistniała podstawa do uchylenia powyższej decyzji we wznowionym postępowaniu;

3) art. 35 ust. 3 P.b. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozbieżność pomiędzy treścią wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę a częścią opisową projektu budowlanego w zakresie opisu zamierzonej inwestycji stanowi nieprawidłowość podlegającą usunięciu w trybie określonym w tym przepisie, podczas gdy przepis ten dotyczy jedynie usuwania niezgodności projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 P.b., która doprowadziła Wojewodę do konkluzji, że doszło do uchybień w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, a tym samym istniała podstawa do uchylenia powyższej decyzji we wznowionym postępowaniu;

4) art. 3 pkt 7a P.b. polegające na przyjęciu, że prace objęte pozwoleniem na budowę - decyzją Prezydenta nr [...] - nie obejmują przebudowy budynku przy ul. P. [...], a jego rozbiórkę, w sytuacji, gdy budynek ten nie został usunięty z gruntu, zaś stopień powiązania tego budynku i robót w jego obrębie z robotami dotyczącymi nowej części wskazują na zasadność kwalifikacji wykonywanych prac jako przebudowy obiektu powiązanej z budową nowego obiektu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie uzasadnienia, w części od słów: "Wojewoda [...] nie podziela natomiast stanowiska, iż w przedmiotowej sprawie Starosta [...] słusznie zastosował przepis art. 151 § 2 Kpa i nie uchylił decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa" na str. 5 uzasadnienia do słów "Biorąc po uwagę przedstawione powyżej okoliczności organ odwoławczy był zobligowany do uchylenia ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], a także do uchylenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, tj. decyzja organu I instancji wydana została przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 oraz z powodu braku przeszkód do uchylenia decyzji (jak wskazano powyżej - art. 146 § 2 Kpa nie ma zastosowania)" na stronie 7 uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów zawartych w skardze uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "ppsa") i wyznaczają go nie zarzuty skargi, lecz granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu o akta administracyjne sprawy, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego, co do zasady, w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji może nastąpić zasadniczo w sytuacji stwierdzenia, że narusza ona przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej, zaś prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej treść lub dającym podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 ppsa).

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przy jej wydaniu nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Wojewoda prawidłowo stwierdził, że Starosta właściwie uznał, iż decyzja Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 24 § 3 Kpa. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że jeden z członków zespołu projektowego projektu budowlanego inwestycji: "Budynek biurowo-usługowy oraz przebudowa istniejącego budynku w rejonie ulic M., S. i P. w W." R., K., W. P. Sp. z o.o., W., luty 2012, zatwierdzonego decyzją ostateczną Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. jest synem pracownika który z upoważnienia Prezydenta nadzorował postępowanie zakończone ww. decyzją i podpisał tę decyzję. W związku z powyższym, w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 24 § 3 Kpa, tj. uprawdopodobnione zostały okoliczności (inne niż wymienione w art. 24 § 1), które wywołują wątpliwości co do bezstronności ww. pracownika Prezydenta. W zaistniałej sytuacji pracownik powinien bowiem podlegać wyłączeniu stosownie do przepisu art. 24 § 3 Kpa. Tym samym, słusznie Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, tj. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 Kpa.

Bezspornym jest też, że w niniejszej sprawie upłynął okres 5 lat od dnia doręczenia stronom decyzji Prezydenta nr [...], wobec stwierdzenia przez organy obu instancji naruszenia art. 24 § 3 Kpa w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. W sprawie nie mogło więc zapaść inne rozstrzygnięcie niż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowa jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 2 Kpa w związku z art. 146 § 1 Kpa. Poza sporem jest też, że samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza praw skarżącej jako strony postępowania, a tym samym niezasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła jedynie wskazaną w skardze część uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniosła przy tym, że uzasadnienie decyzji, jako element równoprawny z innymi częściami składowymi decyzji wyliczonymi w art. 107 § 1 Kpa może być przedmiotem oceny pod kątem zgodności z prawem, a co za tym idzie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Uzasadnienie decyzji może mieć również wpływ na postępowania w innych sprawach, co także jest argumentem przemawiającym za dopuszczalnością zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia.

W ocenie Sądu, wywody organu odwoławczego w zaskarżonej przez skarżącą części uzasadnienia stanowią jedynie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie mają żadnego wpływu na treść ostatecznie zapadłego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Szczegółowe odniesienie się do ww. zarzutów było obowiązkiem Wojewody jako organu rozpoznającego odwołanie. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała zaś, aby naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 Kpa (uzasadnienie decyzji) mogło mieć istotny wpływ na wynik obecnie kontrolowanej sprawy zakończonej uchyleniem decyzji Starosty z [...] marca 2017 r. i stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. oraz odmową uchylenia ww. decyzji z uwagi na upływ terminu pozwalającego na uchylenie decyzji. Tylko zaś naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa może skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny.

Wbrew stanowisku skarżącej, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości uchylenia jedynie części uzasadnienia, czy też ograniczenia zakresu uchylenia zaskarżonej decyzji do wskazanej części jej uzasadnienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi dotyczącej zaskarżenia części uzasadnienia decyzji jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy treść tego uzasadnienia miałaby wpływ na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie. Powyższe, co wskazano już wyżej, nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Niezależnie bowiem od tego czy skarżąca godzi się, czy też nie z zaskarżoną częścią przedmiotowego uzasadnienia, ostateczne rozstrzygnięcie zapadłe w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest prawidłowe. Argumentacja zaś skarżącej, że treść części przedmiotowego uzasadnienia może mieć wpływ na postępowania w innych sprawach, również nie zasługuje na uwzględnienie, ma ona bowiem charakter jedynie hipotetyczny. W ocenie Sądu, treść tego uzasadnienia nie może być bowiem wiążąca w innych, ewentualnych przyszłych postępowaniach.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.