Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1405/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

A. M. (dalej zwany "stroną", "skarżącym") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako "SKO") z dnia [...] kwietnia 2017r., sygn. [...]. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta m. [...], o odmowie wydania A. M. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej [...], siedmiu tablic reklamowych o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 35 m2 (5 m2 każda) w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.) w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.).

Decyzję wydano w następujących ustaleniach:

We wniosku złożonym 16 stycznia 2009 r. A. M. wnosił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim 7 tablic reklamowych bez podświetleń o powierzchni 5 m2 każda, na okres od 1.03.2009 r. do 28.02.2010 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent m. [...] odmówił udzielenia A. M. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej - [...] 7 reklam o powierzchni 5 nr każda, w okresie od 01.03.2009 r. do 28.02.2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...].09.2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi 1 instancji do ponownego rozpatrzenia.

Strona w dniu 26 listopada 2009 r. wniosła o dopuszczenie nowych dowodów w sprawie, a nadto zmodyfikowała wniosek w kierunku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres do 28 lutego 2011 r.

Prezydent m. [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił stronie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej - [...] 7 tablic reklamowych o powierzchni 5 m2 każda, w okresie od 1.03.2009 r. do 28.02.2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem VI SA/Wa 1236/12 z dnia 9.sierpnia 2012 r. uchylił decyzję Kolegium oraz Prezydenta m. [...]. WSA wskazał, że skarżący występował o zezwolenie w celu zajęcia pasa drogowego dla celów wskazanych w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. (umieszczenia reklam), zatem cel zajęcia pasa drogowego przez spółkę i skarżącego były różne, tak jak i różne były lokalizacje obiektów (urządzeń) w przedmiotowym pasie drogowym – spółka P. nabyła uprawnienie dla zlokalizowania targowisk w obu pasażach z wyłączeniem powierzchni schodów, klatek schodowych i łączników, a skarżący występował o zlokalizowanie reklam nad schodami, czyli w lokalizacji przedmiotowego pasa drogowego wyłączonej z zezwoleń spółki P.

Stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. O tym więc jakie kryteria wyznaczają granice uznania administracyjnego decydują materialno-prawne przesłanki wskazane w tym przepisie w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Samo zatem stwierdzenie organu o kolizyjności wniosku skarżącego w stosunku do uprawnienia spółki P. było niewystarczające, mając na względzie treść tych uprawnień posiadanych przez spółkę szczegółowo określonych w zezwoleniach oraz w warunkach zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowisk w przejściach podziemnych.

Aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym również stanowiskiem odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą.

WSA ocenił także, że z akt sprawy nie wynika, by w zezwoleniach udzielonych spółce P. była ona uprawniona także do instalacji reklam w lokalizacji pasa drogowego. Wprost przeciwnie, stwierdził, że w warunkach zajęcia pasa drogowego (pkt 18) jednoznacznie określono zakaz takiej instalacji, skoro cel zajęcia pasa drogowego, we wskazanej art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizacji, określono przez powołanie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3), a więc nie w celu umieszczenia reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem przekazano do Kolegium, a ono przekazało akta do ZDM w dniu 30.11.2012 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent m. [...] odmówił stronie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej - [...] 7 tablic reklamowych o powierzchni 5 m2 każda, w okresie od 1.03.2009 r. do 28.02.2011 r. Powołał się na zezwolenia na umieszczenie reklam przez C Sp. z o.o., która legitymowała się dokumentem świadczącym o zgodzie spółki P., a skarżący takiej zgody nie posiadał.

W odwołaniu od ww. decyzji strona podnosiła, że jej wniosek nie kolidował z zezwoleniem P. Podnosił, że pierwszy występował z wnioskiem o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji niż C. Które ubiegało się dopiero 9 czerwca 2009r. Podnosił, że istnieją wątpliwości w zakresie podstaw prawnych udzielenia zgody przez P., a reklamy C. były zawieszone w obecnych lokalizacjach również przed datą wniosku złożonego przez ten podmiot.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. SKO uznało, że przekazane przez ZDM akta są niekompletne, organ orzekał poza granicami wniosku strony, która wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, przesłane decyzje na rzecz C. S.A. z [...] sierpnia 2009r. wydane były na okres 2 miesięcy (1.07-31.08.2009r., gdy strona wnosiła o zezwolenie na okres 2 lat (1.03.2009 – 28.02.2011r.), zatem uzasadniona przyczyna odmowy dotyczyłaby dwóch miesięcy, a nie dwóch lat.

Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z 15 września 2016 r. zarządca drogi zwrócił się strony z zapytaniem, czy podtrzymuje złożone 16 stycznia 2009 r. żądanie, skorygowane 26 listopada 2009 r., a jeśli tak, wezwał stronę do przedłożenia stanowiska P.sp. z o.o. o braku przeciwskazań do umieszczenia przez A. M. reklam nad schodami przejścia podziemnego.

Pismem z 27 września 2016 r. wnioskodawca podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania wraz ze składanymi w sprawie wnioskami.

Organ I instancji do akt dołączył:

1./ dwie decyzje z dnia [...].06.2008 r., o udzieleniu zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na prawach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4 udp) celem funkcjonowania targowiska na rzecz P. sp. z o.o.: na okres od 1.07.2008 r. do 30.06.2011 r.:

a/ nr [...]- na powierzchnię 1423,39 m2 (pasaż południowy),

b/ nr [...] - na powierzchnię 813,41 m2 (pasaż północny),

2/ umowę najmu powierzchni reklamowej zawartą 1 marca 2009 r. pomiędzy C. SA (najemcą), a P. sp. z o.o. (wynajmujący). Umowa została zawarta na okres do 30 czerwca 2011 r. (art. 9 § 1 umowy).

Organ I instancji ustalił, że zgodnie z załącznikiem nr 2, do obydwu podanych decyzji (warunki zajęcia pasa drogowego), pod pojęciem przejście podziemne rozumie się całą wewnętrzną kubaturę budowli podziemnej wraz z instalacjami, licząc po granicy zewnętrznej jej obrysu na poziomie terenu (punkt 1.3). Organ nałożył na beneficjenta decyzji obowiązek dbania o czystość, bezpieczeństwo i porządek na schodach i klatkach schodowych (punkt 10), dbałości o przyłącza, okablowanie i urządzenia techniczne w obiekcie (punkt 6) oraz dokonywania bieżących napraw (punkt 12).

Ustalił, że P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wcześniejszymi decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia 30 czerwca 2008 r. otrzymywała zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu funkcjonowania targowiska, a nadto zawierła umowę najmu powierzchni reklamowej z 1 marca 2009r. do 30 czerwca 2011r. z C. S.A., o którą występowała strona (przejście podziemne od strony ul. [...]).

Organ I instancji podnosił, że C. S.A. otrzymała zezwolenia od zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego we wskazanym okresie, ponieważ posiadała umowę z uprawnionym do zajmowania pasa pod targowisko P. sp. z o.o., jako administratora przejść podziemnych. Strona, wezwana, nie przedstawiła natomiast dokumentu wyrażającego zgodę P. na funkcjonowanie reklam nad schodami klatek schodowych przejścia podziemnego, której zarząd pozostawał w tym okresie w gestii tej spółki.

W odwołaniu od wymienionej decyzji strona wskazała, że Zarząd Dróg Miejskich wydał zezwolenie spółce P. sp. z o.o. w drodze decyzji administracyjnej, która stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie o prawie jej przysługującym. Zatem to w gestii organu leży wyznaczenie granic wydanego uprawnienia. Adresat decyzji administracyjnej uzyskujący uprawnienie nie jest kompetentny do dookreślania zakresu przyznanego uprawnienia. W niniejszej sprawie natomiast zażądanie od skarżącego, ażeby uzyskał zgodę spółki P. stanowi przekazanie na jej rzecz kompetencji władczej Organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) do których definicji się odwołało. Przyznało, że jakkolwiek uzasadnienie decyzji organu I instancji ponownie nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 kpa, to jednak Kolegium uznało, że aktualnie to uchybienie pozostało bez wpływu na wynik sprawy.

Kolegium oceniło, że w sprawie nie zaszedł opisany w art. 39 ust. 3 ustawy "szczególnie uzasadniony przypadek", który dawałby podstawy do odstąpienia od ogólnej zasady nielokalizowania obiektów "nie drogowych" w pasie drogowym - zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powołało się na prezentowany w aktualnym orzecznictwie WSA w Warszawie oraz NSA jednolity pogląd, że brak zagrożenia dla bezpieczeństwa mchu drogowego oraz dla trwałości drogi nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką zezwolenia zarządcy drogi, tj. ubiegający się o zezwolenie nie może oprzeć swojego żądania tylko na jednej podstawie, ale w pierwszym rzędzie musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym. SKO oceniło, że analiza wniosku strony, modyfikacji wniosku, kolejnych odwołań od decyzji odmownych prowadzi do wniosku, że skarżący w żadnym z tych pism nie odwoływał się do pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w aspekcie wykazania, że jego wniosek stanowi taki właśnie przypadek.

W ramach badania wskazanej przesłanki organ I instancji posiada uprawnienie do badania i oceny każdego z wniosków o zajęcie pasa drogowego pod względem osiągnięcia przez Miasto ważnych celów przy okazji wydania danego zezwolenia.

W niniejszej sprawie strona w dniu 16 stycznia 2009 r. złożył wniosek o umieszczenie reklam w przejściach podziemnych pod rondem [...] od 1 marca 2009 r.

Zdaniem SKO, zarządca drogi wskazał i udowodnił, że wcześniej - decyzjami z [...] czerwca 2008 r. udzielił zezwolenia na zajęcie przedmiotowego przejścia podziemnego na prawach wyłączności (pod targowisko) – P. sp. z o.o. na okres od 1 lipca 2008 r. do 30 czerwca 2011 r.

Zezwolenie na zajęcie przejścia podziemnego na prawach wyłączności - pod targowisko - nie upoważniało P. sp. z o.o. do zajęcia pasa drogowego na inny cel - np. celem umieszczenia reklamy, oraz nie upoważniało tej spółki do dysponowania tymi elementami przejścia, których nie obejmowało zezwolenie (np. stropów nad schodami). Powyższy pogląd nie stoi w kolizji ze szczególnymi warunkami zajęcia pasa drogowego określonymi w decyzjach wydanych na rzecz P. sp. z o.o. Zarządca drogi nałożył, a beneficjent decyzji przyjął te warunki, które zobowiązywały beneficjenta do dbania o instalację elektryczną całego przejścia, dokonywania napraw w tymże przejściu oraz sprzątania całego przejścia. Nałożenie tych warunków było potrzebne i logiczne, gdyż ewentualne zobowiązanie dwóch różnych podmiotów do dbania o stan techniczny i czystość przejścia mogłoby rodzić w praktyce spory i utrudniałoby wyegzekwowanie od nich obowiązków.

Takie ukształtowanie warunków decyzji wydanych P. sp. z o.o. spowodowało, że udzielając zezwolenia, jednocześnie Miasto uzyskało bez własnych nakładów zapewnienie porządku i drobnych napraw w tak ruchliwym punkcie, co uznało za realizację celu o znacznej doniosłości.

SKO stwierdziło, że skoro zarządca drogi nałożył na P. sp. z o.o. określone obowiązki, to nie można uznać zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji, że zezwolenie na założenie reklam w tymże przejściu podziemnym udzielono temu podmiotowi, który przedstawił pisemny dowód na niekolidowanie jego zamierzenia z obowiązkami P., jako przejawu nieuzasadnionego faworyzowania tego innego podmiotu – C. SA.

Natomiast, jego zdaniem, A. M. nie wykazał zaistnienia po jego stronie owego "szczególnie uzasadnionego przypadku", zaś Kolegium badając dowody i okoliczności zaistniałe w sprawie, również z urzędu nie dopatrzyło się zaistnienia tej okoliczności.

Skarżący od decyzji wniósł złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm. - dalej: "u.d.p."), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nie wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie ze złożonym wnioskiem, pomimo iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i jednocześnie nie występują przesłanki negatywne w postaci: zagrożenia bezpieczeństwa mchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, czy też utrata uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi;

b. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t, j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") poprzez brak w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w całości, zasądzenie od SKO w [...] na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm. Wskazał, że przysługuje mu wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w określonej lokalizacji tablic reklamowych na mocy art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych.

Przypomniał stan faktyczny orzekania w niniejszej sprawie i wskazał, że motywy decyzji administracyjnej powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w wydanej decyzji administracyjnej stanowi jej istotną wadę poprzez naruszenie zasady przekonywania oraz zasady praworządności

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Kluczowy zarzut w niniejszej sprawie dotyczący błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 23 u.d.p. jest nietrafny.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej.(v. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2017 r. II GSK 1312/17).

Tymczasem w świetle art. 39 ust. 1 u.d.p. zasadą jest, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątek od tej zasady został określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

W zakresie przedmiotu, wyjątek ten został dodatkowo sprecyzowany w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (m.in. umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe oznacza, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione, zaś organ przy wydawaniu decyzji jest obowiązany badać, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 u.d.p.

Zdaniem Sądu, nie można odmówić racji organowi, że analiza wniosku strony, modyfikacji tego wniosku, kolejnych odwołań od decyzji odmownych wskazuje, że skarżący w żadnym z tych pism nie odwoływał się do pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w aspekcie wykazania, że jego wniosek stanowi taki właśnie przypadek. Wniosek skarżącego nie zawierał wskazania, jakie szczególne okoliczności przemawiały i uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Udzielanie zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, w świetle powołanych norm, nie może wynikać ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe.

Co więcej, nie można pominąć, że organ orzekał w niniejszej sprawie w warunkach art. 153 p.p.s.a., czyli związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.sierpnia 2012 r. sygn. VI SA/Wa 1236/12.

Art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W zakresie oceny prawnej, WSA ocenił przede wszystkim, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. Stwierdził, że aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym również stanowiskiem organu odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą.

O tym więc jakie kryteria wyznaczają granice uznania administracyjnego decydują materialno-prawne przesłanki wskazane w tym przepisie w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

WSA ocenił, że skarżący występował o zezwolenie w celu zajęcia pasa drogowego dla celów wskazanych w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. (umieszczenia reklam). Nie uznał, by warunek z art. 39 ust. 3 u.d.p. został spełniony przez stwierdzenie kolizyjności wniosku skarżącego w stosunku do uprawnienia spółki w sytuacji, w której motywy zaskarżonej decyzji nie odnoszą się do rozstrzygnięć zawartych w zezwoleniach wyraźnie ograniczających uprawnienia spółki P. w zakresie wskazanym przez art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 u.d.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9.sierpnia 2012 r. zbadał treść uprawnień posiadanych przez spółkę P., szczegółowo określonych w zezwoleniach oraz w warunkach zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowisk w przejściach podziemnych i stwierdził, że nie uzyskała zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym reklam, lecz na umieszczenie tamże targowiska. Ustalił, że spółka ta nabyła uprawnienie dla zlokalizowania targowisk w obu pasażach - z wyłączeniem powierzchni schodów, klatek schodowych i łączników, a skarżący występował o zlokalizowanie reklam nad schodami, czyli w lokalizacji przedmiotowego pasa drogowego wyłączonej z zezwoleń spółki. Sąd jednoznacznie zatem uznał, że z akt sprawy nie wynika, by w zezwoleniach udzielonych spółce P. była ona uprawniona także do instalacji reklam w lokalizacji pasa drogowego, którą jej przyznano. Wprost przeciwnie, w warunkach zajęcia pasa drogowego (pkt 18) jednoznacznie określono zakaz takiej instalacji, skoro cel zajęcia pasa drogowego, we wskazanej art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizacji, określono przez powołanie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3), a więc nie w celu umieszczenia reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Wyręczając organy, WSA ocenił też, że cel zajęcia pasa drogowego przez spółkę P. skarżącego były różne, tak jak i różne były lokalizacje obiektów (urządzeń) w przedmiotowym pasie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. O tym więc jakie kryteria wyznaczają granice uznania administracyjnego decydują materialno-prawne przesłanki wskazane w tym przepisie, w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Tym samym stwierdzić należy, że w cytowanych wskazaniach WSA w istocie zawężył zadanie organu w niniejszej sprawie, do rozstrzygnięcia istoty problemu, czyli stanowiska zawierającego odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym również stanowiska odnoszącego się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą.

Wykładnia językowa art. 39 ust. 3 u.d.p. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2.

Z brzmienia powołanego przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności z użytego zwrotu "może nastąpić" wynika, że orzekanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego przy uwzględnieniu zasad procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., jak również przepisów ustawy o drogach publicznych.

Jednakże zasadniczą kwestią jest, że ustawodawca dopuścił możliwość lokalizacji reklamy w pasie drogowym w drodze wyjątku i to tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi.

Skoro wniosek skarżącego i jego modyfikacja sprecyzowana w toku postępowania, a dotycząca udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej [...], siedmiu tablic reklamowych o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 35 m2 (5 m2 każda) w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r. - nie zawierały żadnych argumentów stanowiących wypełnienie tego kryterium, czyli nie zawierały istotnego materiału do oceny umożliwiającej organowi - przed wydaniem decyzji, zbadanie okoliczności zaistnienia uzasadnionego przypadku nie sposób zarzucić organowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazał WSA w cytowanym wyroku, swoboda działania organu administracji publicznej nie zwalnia go z obowiązku starannego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami k.p.a., ale muszą one wypełniać normę prawa materialnego, a jest nią art. 39 ust. 3 u.d.p.

Innymi słowy, stan faktyczny sprawy musi zatem odpowiadać hipotezie określonej normy prawnej, art. 39 ust. 3 u.d.p.

W orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że to na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej spoczywa ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które mogą usprawiedliwiać w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (WSA w Krakowie III SA/Kr 1751/16, wyrok z 29 marca 2017r. - LEX nr 2267241). Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 24 stycznia 2017r. wskazując, że:

1. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego.

2. To wnioskodawca występując o zgodę na zajęcie pasa drogowego powinien przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie obiektu w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ musi zaś ocenić zasadność wniosku, konkretną sytuację, którą wskazuje wnioskodawca, jednakże jest zwolniony z obowiązku wykazywania szczególnego uzasadnienia dla zajęcia pasa drogowego. Konsekwencją tak ukształtowanego postępowania jest przyjęcie zasady, że ciężar udowodnienia, że w konkretnej sytuacji umieszczenie obiektu w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, obciąża wnioskodawcę. (VI SA/Wa 849/16, LEX nr 2271265).

Sąd nie znalazł podstaw do podważenia powyższych argumentów.

Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi i uznać, że podlega ona oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.