Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2097/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3, art. 15, art. 17, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Skale od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 91/12 w sprawie ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 maja 2007 r. nr VIII/46/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Cianowice, Maszyce, Niebyła-Świńczów, Ojców, Skała, Smardzowice dla terenów położonych poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 91/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: C., M., N.–Ś., O., S., S. dla terenów położonych poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] maja 2007 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr VIII/46/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: C., M., N. – Ś., O., S., S. dla terenów położonych poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego (z wyłączeniem działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] we wsi C. oraz [...],[...],[...],[...] we wsi S.) oraz terenu działek nr [...],[...]-[...],[...]-[...], położonych w sołectwie C. w granicach OPN.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. F. zarzuciła naruszenie:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności działek nr [...] oraz [...] położonych w Miejscowości M. gmina S.;

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.;

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe określenie wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości polegające na wyznaczeniu stawki 0% dla części obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 140 k.p.a. polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nieruchomość stanowiąca jej własność, obejmująca między innymi działki nr [...] oraz [...] położona w M. gmina S. znajduje się granicach obszaru objętego ustaleniami opisanego na wstępie planu, na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "R". Zgodnie z postanowieniami § 60 przedmiotowej uchwały teren ten został przeznaczony pod tereny rolne. Jako podstawowe przeznaczenie terenów R w przedmiotowym planie wskazano uprawy rolne oraz przeznaczenie pod zadrzewienie i zakrzewienie. Ustalenia planu dopuszczają również realizację zabudowy zagrodowej, jednakże tylko w obrębie już zabudowanych działek siedliskowych i tylko poprzez rozbudowę już istniejących obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącej, powyższe ustalenia naruszają jej interes prawny poprzez wyłączenie możliwości swobodnego zagospodarowania nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz [...]. Z uwagi na brak istniejących na nieruchomości obiektów budowlanych, nie może wybudować nowych obiektów budowlanych.

A. F. zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu) podstawową zasadą sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej całkowicie niezasadne jest zatem włączenie całości jej nieruchomości do terenu oznaczonego symbolem "R".

Nadto skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 36 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w § 65 pkt 2 uchwały zerowej stawki procentowej dla niektórych obszarów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Mając na uwadze, że kwestie związane z określeniem wysokości stawki procentowej niezbędnej do określenia wysokości renty planistycznej dotyczą całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wadliwe określenie stawki choćby dla jednego obszaru stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie uznał, że skarga jest dopuszczalna, albowiem skarżąca posiada interes prawny w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała reguluje sytuację prawną skarżącej, jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym. Interes prawny strony wynika zatem z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z ustaleniami planu nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "R". W myśl postanowień § 60 uchwały teren ten został przeznaczony pod uprawy rolne. Ustalenia planu dopuszczają wprawdzie realizację zabudowy zagrodowej na tym terenie, ale tylko w obrębie już zabudowanych działek siedliskowych i jedynie, jako rozbudowę już istniejących obiektów budowlanych. Wyłącza to możliwość swobodnego zagospodarowania nieruchomości przez skarżącą, w tym budowy obiektów budowlanych.

Sąd podniósł, iż w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Sąd wskazał na brak zgodności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Porównanie bowiem rysunku Studium i rysunku uchwalonego planu prowadzi do wniosku, że generalnie w rysunku planu położenie korytarzy ekologicznych jest w sposób istotny odmienne aniżeli w rysunku studium. Kierunek zagospodarowania wyznaczony w studium nie jest zatem zgodny z zapisanym w zaskarżonej uchwale przeznaczeniem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu.

Powołując się na treść art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził, że pierwszą czynnością rady gminy jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w S. podjęła 5 uchwał w tym przedmiocie. Nie wiadomo jednak, czy dla ostatecznie ustalonego zakresu obszaru planu przeprowadzono całą wymaganą procedurę. Brak załącznika graficznego, ustalającego granice obszaru objętego projektowaną zmianą planu, stanowiącego integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa.

Wskazując na istotne naruszenia trybu postępowania, Sąd zwrócił uwagę, iż w myśl art. 17 pkt 1 ustawy, burmistrz po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego powinien ogłosić w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. O podjęciu uchwały z dnia 14 sierpnia 2002 r. (dla sołectw: C., M., N.-Ś., O., S. S. z wyłączeniem działki [...] w C.) burmistrz ogłosił w dniu 5 sierpnia 2003 r. O uchwale z dnia 3 lutego 2004 r. (wykreśla się z uchwały z dnia 14 sierpnia 2002 r. zwrot "z wyłączeniem działki [...] w C.") burmistrz ogłosił w dniu 6 marca 2004 r. Natomiast obwieszczenia o uchwale z dnia 22 listopada 2005 r. i z dnia 29 grudnia 2005 r., jak również o uchwale z dnia 24 kwietnia 2007 r. - brak jest w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy kolejną czynnością burmistrza winno być pisemne zawiadomienie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Jak wynika z przedstawionych akt planistycznych zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia 14 sierpnia 2002 r. burmistrz skierował do 36 instytucji i organów w dniu 28 lipca 2003 r., a więc nie zachował kolejności wymaganej przepisem art. 17 ustawy. Najpierw bowiem dokonano zawiadomienia, a potem dopiero ogłoszenia o podjęciu uchwały z dnia o przystąpieniu do sporządzania planu. Po podjęciu przez Radę Gminy w S. kolejnych uchwał w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu: w dniu 22 listopada 2005 r., w dniu 29 grudnia 2005 r. i w dniu 24 lipca 2007 r. zawiadomienia w tym trybie nie były już dokonywane.

Po wnikliwej analizie akt planistycznych, Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że zaskarżona uchwała została uchwalona z istotnym naruszaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 pkt 3-13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podniósł nadto, że obowiązujące przepisy nakazują ustalanie wysokości stawek opłaty planistycznej dla każdego obszaru objętego planem miejscowym, przy czym stawka ta może być różna wobec poszczególnych obszarów. Obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej i wynikający z tego zakaz ustalenia tej stawki w wysokości 0% lub zaniechanie jej ustalania uznać należy za zasadę sporządzania planu miejscowego i, co za tym idzie, ustalenie stawki w wysokości 0% lub jej nieustalenie za naruszenie tej zasady skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej już istniejący plan, przy czym stawki te muszą być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na wójcie, burmistrzu lub prezydencie, z mocy art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, treść § 65 pkt 2 uchwalonego planu, w którym określono dla terenów niewymienionych w pkt 1 stawkę "0 %", także, skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miejska w S., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nietrafne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że przy sporządzaniu planu miejscowego, o którym mowa w niniejszej sprawie nastąpiło istotne naruszenie trybu jego sporządzania;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 15 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd, że brak jest zgodności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania;

3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 50 P.p.s.a. poprzez brak udokumentowania w aktach sprawy tytułu prawnego skarżącej A. F. do nieruchomości, a zatem nieudokumentowanie podstawy procesowej - legitymacji wnoszącego skargę i w konsekwencji interesu prawnego skarżącej w związku z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają.

Mając na względzie powyższe podstawy skargi kasacyjnej, strona skarżąca wniosła o rozpoznanie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Przedmiotowa uchwała o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była oceniana i sprawdzana w ramach nadzoru przez Wojewodę Małopolskiego i wówczas nie stwierdzono naruszenia prawa i uznano uchwałę za zgodną z prawem. Podniesiono także fakt, iż plan funkcjonuje i obowiązuje w uchwalonym kształcie już pięć lat. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że wadliwość trybu sporządzania planu, na jaką powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny, miała ważkie znaczenie dla treści planu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Rady Miejskiej korytarz ekologiczny wskazany w studium nie jest ustaleniem jednoznacznie przesądzającym o kierunkach zagospodarowania przestrzennego poszczególnych terenów. Nie wskazuje on bowiem przeznaczenia terenu ani zasad jego zagospodarowania. Materiały udostępnione w trakcie prac nad planem przez Ojcowski Park Narodowy, jak i korekta zasięgu korytarza ekologicznego, była przedmiotem uzgodnień z Ojcowskim Parkiem Narodowym w toku procedury planistycznej. Skoro studium określa politykę przestrzenną to plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium. Plan musi uwzględniać uwarunkowania określone w ustawie i korekta zasięgu korytarza ekologicznego jest wynikiem uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych, które od czasu opracowania studium uległy w tym zakresie pewnym korektom. Z kolei zasięg terenów budowlanych w tej części gminy jest zgodny ze studium. Z tych też powodów nie można mówić w świetle art. 15 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o braku zgodności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Argumentując zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na interes prawny lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca A. F. nie przedłożyła żadnego dokumentu, co do jej praw do nieruchomości, a zatem uznać należy, że nie wykazała się legitymacją do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, są niezasadne.

W okolicznościach sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut dokonania błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64). Uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a nie ten, kto legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem. Norma zawarta w przepisie art. 101 jest stałą klauzulą generalną stwarzającą skarżącemu możliwość ochrony konkretnego, realnego i aktualnego interesu prawnego, bądź uprawnienia. Natomiast nie zakreśla ona jakiegokolwiek terminu do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia. Zatem uruchomienie procedury, przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, możliwe będzie w każdym czasie obowiązywania takiego aktu.

Wychodząc od podstaw legitymacji skargowej wywodzonej z konkretnego i aktualnego interesu prawnego, należy uznać, że nowy właściciel nieruchomości, – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli zatem dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed zbyciem nieruchomości, to nabywca (aktualny właściciel) posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny, który został naruszony uchwałą, wcale nie musi się łączyć z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie uchwały, lecz może wynikać z następstwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55). W wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 51/12 (opub. [w:] CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przemawia również zasada prawa do sądu. Przepisów ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich uprawnień, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. prof. zw. dr hab. R. Hausera, prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2011 r., s. 810).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że skoro A. F. stała się właścicielem nieruchomości po dacie wejścia w życie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie sposób przyjąć, by ta okoliczność dyskwalifikowała jej zdolność do zaskarżenia tej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższa konstatacja czyni też całkowicie bezzasadnym zarzut naruszenia postanowień art. 133 P.p.s.a.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut dokonania błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji uwzględnić musiał także regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, [w:] CBOSA).

Wskazanie w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

W doktrynie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć, jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2011, s. 263-265). Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury.

Procedura planistyczna, określona w art. 17 u.p.z.p. jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prowadzą do konstatacji, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji wady i uchybienia, które miały miejsce na kolejnych etapach procedury uchwalenia uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 24 maja 2007 r., nr VIII/46/07, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: C., M., N.–Ś., O., S., S. dla terenów położonych poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego, mają charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co czyni ją aktem nieważnym. Istotne naruszenie trybu może bowiem pozostawać w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały, a na pewno w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowanej im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a), prawidłowo uznał, że uchwała Rady Miejskiej w S. nr VIII/46/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została podjęta nie tylko z istotnym naruszeniem norm proceduralnych zawartych w art. 17 u.p.z.p., lecz również z istotnym naruszeniem postanowień art. 36 ust. 4 u.p.z.p

Określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stawki te powinny być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego organie wykonawczym gminy, z mocy art. 36 ust. 4 u.p.z.p., obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Prawidłowa wykładnia normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0 % i <= 30 %, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Przedstawione stanowisko koresponduje z jedną z podstawowych zasad wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującą, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejście uchwały w życie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 424/10, [w:] CBOSA).

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą zostać określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę. Przesądzenie przez ustawodawcę istnienia obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., pociąga za sobą ograniczenie zakresu swobody w orzekaniu o jej wysokości. Ograniczenie to polega nie tylko na braku możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2011, s. 299-302). Zastosowanie bowiem stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust 4 u.p.z.p. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, ale nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wykluczona jest zatem również stawka w wysokości 0%, gdy taka opłata może być ustalona (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10; z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10; z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, [w:] CBOSA).

Weryfikując legalność postanowień § 65 pkt 2 planu, w których określono dla terenów niewymienionych w pkt 1 stawkę "0 %", Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że takie ujęcie normatywne w akcie prawa miejscowego, zmierzające w istocie do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych dotyczących ustalenia i pobierania renty planistycznej, narusza zasady sporządzania planu miejscowego oraz skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że brak jest zgodności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Przede wszystkim strona skarżąca nie wskazała precyzyjnie, jaką konkretnie normę zawartą w art. 15 u.p.z.p. narusza zaskarżony wyrok. Przepis art. 15 zawiera w ust. 1 wymagania ustawowe dotyczące projektu planu, zaś w ust. 2 i 3 określa obligatoryjne i fakultatywne materie, które powinny/mogą znaleźć się w planie miejscowym. Z uzasadnienia skargi wynika, że strona skarżąca zarzuca naruszenie postanowień art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy.

Nieważność planu miejscowego powoduje także naruszanie zasad jego sporządzania. Zasady te są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, LEX nr 384313). Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na kształtowaniu (determinowaniu) postanowień planu w sposób uwzględniający określone w studium ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań jest bowiem prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia gminnej polityki przestrzennej, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego.

Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego będzie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Sąd pierwszej instancji, po analizie obu dokumentów planistycznych tj.: treści Studium uwarunkowań i planu miejscowego, zasadnie podniósł, że zestawienie rysunku Studium i rysunku uchwalonego planu prowadzi do wniosku, że w rysunku planu położenie korytarzy ekologicznych jest w sposób istotny odmienne aniżeli w rysunku Studium. W planie dokonano bowiem poszerzenia w obszarze określonym w Studium, jako rolno-osadniczy. W Studium przewidziano na tym obszarze ochronę areału rolnego ustalonych kompleksów rolniczych zarówno ze względów gospodarczych, jak i krajobrazowych (przedpola, otulina Parku Krajobrazowego i Ojcowskiego Parku Narodowego). Natomiast przyjęte w planie przeznaczenie MN – tereny zabudowy mieszkaniowej (bez pozostawienia pasa wolnego od zabudowy), nie jest zgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań.

Przyjęcie w przedmiotowym planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią Studium uwarunkowań stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu. Jednoznacznie odmienne niż przyjęte w Studium uwarunkowań przeznaczenie terenów w planie miejscowym, należało bowiem zakwalifikować, jako istotnie naruszające prawo, co zasadnie uczynił Sąd pierwszej instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.