Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 279/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 g
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia del. WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania pierwszego zastępcy Prezydenta Miasta oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ś. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w sprawie uzupełnienia treści zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ś. z [...] r. dokonał zmiany w wyżej wymienionym zarządzeniu poprzez wskazanie w § 1, że powołuje U. G. na stanowisko Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta Ś.

Powyższe zarządzenie w dniu [...] r. zostało przekazane do organu nadzoru, który pismem z dnia [...] r. poinformował gminę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Ś. nr [...] jako niezgodnego z art. 26a ust. 3 w związku z art. 28 g ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto po myśli art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z treścią art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wstrzymał wykonanie zarządzenia Prezydenta Miasta Ś. W motywach tego pisma zaakcentowano, że zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie przedmiotowego zarządzenia z obrotu prawnego, a celem uniknięcia ewentualnych niejasności co do osoby uprawnionej do wykonywania zadań i kompetencji niezbędne stało się wstrzymanie wykonania przedmiotowego zarządzenia.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. w sprawie uzupełnienia treści zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. jako niezgodnego z art. 26a ust. 3 w związku z art. 28g ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 223, poz. 1458). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ nadzoru przybliżył wpierw czynności procesowe, które miały miejsce przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz treść art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie powyższy organ zaznaczył, że mocą zarządzenia nr [...] z [...] r. Prezydent Miasta Ś. powołał U. G. na stanowisko Zastępcy Prezydenta Miasta Ś., jednak nie zamieszczono w nim, że została ona wyznaczona na pierwszego zastępcę. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że dla oceny legalności wydanego zarządzenia kluczowe znaczenie posiada postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] r. o zastosowaniu wobec E.M. – Prezydenta Miasta Ś. środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. O zaistniałej okoliczności Przewodniczący Rady Miasta Ś. poinformował Wojewodę [...] w trybie art. 28g ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym w dniu [...] r. Następnie Wojewoda [...] przedstawił treść art. 28g ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody [...] ustawodawca wprost określił moment przejęcia kompetencji i zadań prezydenta miasta w sytuacji wystąpienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji spowodowanej tymczasowym aresztowaniem. Po myśli art. 28 g ust. 6 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku tymczasowego aresztowania prezydenta miasta, zastępca, pierwszy zastępca albo osoba, o której mowa w art. 28h tej ustawy wykonuje zadania i kompetencje prezydenta miasta od dnia zatrzymania do dnia zwolnienia. Zdaniem organu nadzoru powyższą argumentację wzmacnia treść art. 35 ustawy o pracownikach samorządowych, który to przepis stanowi, iż stosunek pracy pracownika samorządowego tymczasowo aresztowanego ulega zawieszeniu z mocy prawa. W świetle tego przepisu E. M. – Prezydent Miasta [...] nie tylko utracił zdolność do wykonywania zadań i kompetencji organu wykonawczego Miasta Ś., ale zawieszeniu uległ jego stosunek pracy, jako pracownika samorządowego. W konkluzji swoich rozważań Wojewoda [...] stwierdził, że w związku z tymczasowym aresztowaniem w dacie wydania zarządzenia nr [...], to jest w dniu [...] r. E. M. nie był uprawniony do wykonywania jakichkolwiek kompetencji Prezydenta Miasta Ś., w tym także do podejmowania jakichkolwiek zarządzeń. Z tego powodu wydane zarządzenie należy ocenić jako działanie bezprawne, a to uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu. W końcowej części uzasadnienia organ nadzoru zaznaczył, że przedłożone w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśnienia przez zastępców Prezydenta Miasta Ś. nie podważyły skuteczności argumentacji przedstawionej przez Wojewodę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach gmina Ś. reprezentowana przez pełnomocników procesowych radców prawnych G.M. i M. S. W skardze tej zaskarżono w całości rozstrzygnięcie nadzorcze i wystąpiono o jego uchylenie w całości, a podstawą dla jej wniesienia stało się zarządzenie Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Mocą przedmiotowej skargi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym przyjęciu, iż zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. jest sprzeczne z prawem. Zarzucono naruszenie art. 28g ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tymczasowe aresztowanie powoduje utratę zdolności do wykonywania zadań i kompetencji przez prezydenta miasta, gdy przepis ten przewiduje jedynie przejęcie zadań i kompetencji tego organu przez pierwszego zastępcę lub osobę wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów oraz postanowień art. 35 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż tymczasowe aresztowanie powoduje zawieszenie stosunku pracy prezydenta miasta. W motywach skargi zaznaczono, że Wojewoda [...] początkowo kwestionował umocowanie do działania dla Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta Ś. U. G., wynikające z zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. i innych dokumentów przekazanych Wojewodzie, jednakże stanowisko to uległo zmianie. W dalszej części skargi przywołano fragment uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadzający się do stwierdzenia, że Prezydent Miasta Ś. nie był uprawniony do podjęcia przedmiotowego zarządzenia. Zdaniem skarżącej gminy ze stanowiskiem organu nadzoru nie można się zgodzić, gdyż zarządzenie to nie narusza prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Zdaniem skarżącej gminy urząd prezydenta miasta opiera się na mandacie do działania udzielonym mu przez społeczność lokalną. Treścią tego mandatu jest natomiast uprawnienie, a zarazem obowiązek wykonywania zadań publicznych przypisanych prezydentowi przez ustawy, przy wykorzystaniu przyznanych mu w tym celu kompetencji. Z argumentacji przedstawionej przez Wojewodę [...] wynika, że okoliczność sprowadzająca się do tymczasowego aresztowania wywiera wpływ na sprawowanie mandatu przez prezydenta miasta powodując zawieszenie tego mandatu. Zdaniem pełnomocników skarżącej gminy ustalenie znaczenia językowego treści art. 28g ustawy o samorządzie gminnym nie powoduje trudności. W przypadku zaistnienia jednej z podanych tam okoliczności ustawodawca przewiduje ustawowe umocowanie do działania dla zastępcy prezydenta miasta, bez konieczności wydawania żadnych dodatkowych upoważnień. Jednocześnie nie przewidział on w tym przepisie jakiegokolwiek ograniczenia w sprawowaniu mandatu przez organ wykonawczy gminy, w szczególności polegającego na zawieszeniu mandatu. Literalne brzmienie tego przepisu jest zatem zupełnie jednoznaczne i nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W dalszej części skargi podkreślono, że stosownie do postanowień art. 16 Konstytucji RP samorząd terytorialny jest demokratyczną formą sprawowania "istotnej części władzy publicznej, której podmiotem jest ogół mieszkańców jednostki terytorialnej". Prezydent miasta jest monokratycznym organem wykonawczym gminy pochodzącym z wyborów powszechnych, jest zatem organem przedstawicielskim, który opiera się na mandacie do działania udzielonym mu przez społeczność lokalną. Wyniki wyborów mogą zostać w pewnych przypadkach podważone. Istnieje taka możliwość na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże ranga wspomnianej wyżej zasady wymaga istnienia dostatecznie ważnej przyczyny decydującej o jej przełamaniu. Dla rozpatrywanej sprawy istotna pozostaje konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. Zasada ta oznacza jednocześnie, że wszelkie ingerencje w sferę samodzielności wymagają zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w tę sferę oraz zupełności ich sformułowań, tak aby nie mogły być one interpretowane rozszerzająco. Ingerencja ustawodawcy nie może być przy tym nadmierna, nie może on ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości a zwłaszcza niweczących stosowne proporcje między wagą interesu jednostki a rangą interesu publicznego, który ma podlegać ochronie. W tym zakresie odwołano się do postanowień § 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Uszczegółowieniem unormowań zamieszczonych w przypisach Konstytucji RP i Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego są przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ustawy o samorządzie gminnym. W przepisach tych ustawodawca wskazał zamknięty katalog przypadków wygaśnięcia oraz zawieszenia mandatu organu wykonawczego gminy. Z kolei w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca przewidział, iż zadania i kompetencje wójta przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę – pierwszy zastępca, ewentualnie osoba wyznaczona na wniosek wojewody przez Prezesa Rady Ministrów. Wskazane unormowanie wymaga wykładni uwzględniającej zasadę trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich oraz samodzielności gminy. W dalszej części skargi przystąpiono do analizy okoliczności stanowiących przeszkodę w wykonywaniu zadań i kompetencji przez prezydenta miasta. Podkreślono, że tymczasowe aresztowanie, odbywanie kary pozbawienia wolności za przestępstwo nieumyślne lub kara aresztu może wiązać się z ujemną oceną moralną, nie oznacza ono automatycznej utraty zaufania publicznego. Zaznaczono przy tym, że tymczasowe aresztowanie bez względu na oceny moralne i obiegowe opinie ma na celu jedynie zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania. Nadto zaznaczono, że analiza przesłanek zamieszczonych w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym jest wyrazem występowania dostatecznie istotnych przyczyn, uzasadniających ingerencję ustawodawcy w działalność samodzielnej gminy polegającą na zawieszeniu jej organu wykonawczego. W konkluzji tej części rozważań skarżąca gmina dochodzi do wniosku, że przyjęta przez Wojewodę [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu możliwość zawieszenia mandatu prezydenta miasta, pozostaje w sprzeczności ze wspomnianymi zasadami oraz zakazem wykładni rozszerzającej.

Skarżąca gmina wskazała na sytuację prawną pierwszego zastępcy prezydenta i podniosła, że stosownie do postanowień art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym prezydent powierza mu prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu. Umocowanie do działania wynika zatem z woli prezydenta i regulacja ta umożliwia prawidłowe i skuteczne wykonywanie zadań i kompetencji, gdyby z jakiegokolwiek powodu prezydent nie mógł czasowo wykonywać swoich kompetencji. Przepis art. 28g ustawy o samorządzie gminnym przewiduje ustawowe umocowanie do działania dla zastępcy prezydenta bez konieczności wydawania dodatkowych upoważnień, a tym samym uzasadniony jest wniosek, iż celem tej regulacji jest zapewnienie ciągłości wykonywania zadań przez gminę. Powyższego wniosku nie może podważyć okoliczność, iż w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym projektodawcy sugerowali, że w oparciu o wskazany przepis dochodzi do zawieszenia mandatu wójta. Skarżąca gmina nie podzieliła także argumentacji Wojewody [...] związanej z odwołaniem się do postanowień art. 35 ustawy o pracownikach samorządowych, albowiem organ nadzoru nie uwzględnił akcesoryjnego charakteru stosunku pracy z wyboru. Akcesoryjność stosunku pracy z wyboru oznacza, że nie jest on stosunkiem samodzielnym, lecz jest on ściśle powiązany z powierzeniem mandatu. Skoro okoliczności przewidziane treścią art. 28g nie powodują ograniczenia w sprawowaniu mandatu przez prezydenta miasta, to uzasadniony jest wniosek, iż pozostają one bez wpływu na jego stosunek pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, to nie zostały one podzielone.

Pismem procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej gminy przedstawił dodatkową argumentację wniesionej skargi. W tym zakresie odwołano się do poglądów prezentowanych w literaturze przedmiotu, w której wskazuje się, że jeżeli nie ma zarządzenia to Prezydent powinien podpisać zarządzenie nawet w tej chwili, gdy jest w areszcie. Prezydent nie jest pozbawiony praw publicznych, mógłby podpisać dokument w obecności naczelnika aresztu ( zob. C. Martysz. Dziennik Zachodni z 29 stycznia 2010 r.). Nadto podkreślono, że w stosunku do Prezydenta Miasta Ś. nie zastosowano środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi.

Rozważania w niniejszej sprawie przyjdzie rozpocząć od weryfikacji trybu wniesienia przedmiotowej skargi, albowiem uchybienia w tym zakresie mogą skutkować odrzuceniem skargi. Stosownie do postanowień art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W rozpatrywanej sprawie skarga wniesiona została z dopełnieniem wszystkich wymogów wynikających z przywołanego powyżej przepisu, albowiem Pierwszy Zastępca Prezydenta Miasta Ś. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. orzekł o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] r. Tym samym skład orzekający w przedmiotowej sprawie uznaje, że Zastępca Prezydenta Miasta Ś. U.G. została wskazana przez Prezydenta powyższego miasta jako Pierwszy Zastępca i była uprawniona do podjęcia przedmiotowego zarządzenia, ponieważ przejęła wszystkie kompetencje przysługujące Prezydentowi Miasta. W polu widzenia należy mieć okoliczność, iż z zarządzenia Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. Nr [...] nie wynika wprost, że U.G. została powołana jako pierwszy Zastępca Prezydenta Miasta, jednakże z innych zarządzeń tegoż prezydenta i akt przekazanych tutejszemu Sądowi wynika w sposób niebudzący żadnej wątpliwości, że jest ona Pierwszym Zastępcą Prezydenta Miasta Ś. Dopiero ustalenie prawidłowości wniesienia przedmiotowej skargi otwiera drogę do merytorycznego jej rozpatrzenia.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że strony tego postępowania nie kwestionują ustaleń faktycznych w sprawie, natomiast mają odmienną ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się bowiem do ustalenia, czy osoba pełniąca funkcję prezydenta miasta i przebywająca w areszcie tymczasowym może w sposób prawnie skuteczny sprawować urząd prezydenta miasta, a tym samym czy jest uprawniona do podejmowania zarządzeń. Organ nadzoru zajął stanowisko, że wraz z tymczasowym aresztowaniem prezydent miasta traci przysługujące mu kompetencje, a te przechodzą na pierwszego zastępcę lub też na wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów osobę. Odmienny pogląd w sprawie prezentuje skarżąca gmina, która utrzymuje, że prezydent miasta pomimo tymczasowego aresztowania zachowuje przysługujące mu kompetencje.

Z uwagi na tak rozbieżne stanowiska prezentowane przez strony niezbędne jest przybliżenie stanu faktycznego i prawnego występującego w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli idzie o stan faktyczny w sprawie to w dniu [...] r. wobec Prezydenta Miasta Ś. mocą postanowienia Sądu Rejonowego w B. o sygn. akt [...] i [...] zastosowano areszt tymczasowy. Stosowne zawiadomienie do Przewodniczącego Rady Miasta Ś. wpłynęło w dniu [...] r. Natomiast Prezydent Miasta Ś. przedmiotowym zarządzeniem z dnia [...] r. dokonał zmiany własnego zarządzenia z dnia [...] r. nr [...] w sprawie powołania Zastępcy Prezydenta Miasta. Wydanie przedmiotowego zarządzenia z dnia [...] r. uruchomiło postępowanie nadzorcze Wojewody [...] w niniejszej sprawie, a następnie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego będącego przedmiotem zaskarżenia do tutejszego Sądu. Po przedstawieniu stanu faktycznego niezbędne jest przybliżenie stanu normatywnego mającego zastosowanie do rozpatrywanej sprawy. Stosownie do postanowień art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Po myśli art. 26a ust. 3 tej ustawy w przypadku większej liczby zastępców niż jeden, w powyższym zarządzeniu wójt wskazuje imiennie pierwszego i kolejnych zastępców. Zgodnie natomiast z treścią art. 28g ust. 1 przywoływanej ustawy w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności:

1) tymczasowym aresztowaniem,

2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo

nieumyślne,

3) odbywaniem kary aresztu,

4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni

- jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę – pierwszy zastępca.

W tym miejscu przyjdzie odnieść się do celu wprowadzenia takiej regulacji. Analiza historyczna tego zagadnienia pozwoliła na stwierdzenie, że unormowanie to zostało wprowadzone do ustawy o samorządzie gminnym jako instrument umożliwiający sprawne kierowanie sprawami jednostki samorządu terytorialnego

( gminy ) w przypadku, kiedy organ wykonawczy z pewnych powodów nie jest w stanie tego wykonywać. Oznacza to, że istotą tej regulacji nie jest pozbawienie organu wykonawczego gminy możliwości wykonywania ciążących na nim zadań i kompetencji, ale stworzenie takiego mechanizmu, który pozwoli na sprawne zarządzanie daną jednostką samorządu terytorialnego. Ocena tego unormowania przeprowadzana z tej perspektywy pozwala stwierdzić, że nie jest to element nadzoru nad działalnością gminy, lecz instrument zmierzający do usprawnienia jej funkcjonowania. Za takim ujęciem przemawia również umiejscowienie tej problematyki w ustawie o samorządzie gminnym. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że mocą przedmiotowej regulacji ustawodawca stara się wprowadzić taką sytuację, że w gminie w danym momencie jest tylko jeden podmiot, jedna osoba uprawniona do podejmowania prawem skutecznych czynności, czy do wykonywania zadań i kompetencji leżących przed organem wykonawczym gminy. Tym samym nie przewiduje się sytuacji, aby równolegle kompetencje takie przysługiwały obu osobom – dwu podmiotom prawnym, albowiem sytuacja taka rodziłaby liczne komplikacje i nieporozumienia stanowiąc ewidentne utrudnienie w prawidłowym funkcjonowaniu gminy. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca przyjmując przedmiotowe rozwiązanie wprowadził też pewną kolejność działań. W przypadku prawidłowego wykonywania funkcji przez organ wykonawczy gminy zakłada automatyczne przejęcie jego kompetencji przez wyznaczonego przez niego zastępcę lub pierwszego zastępcę, czyli przez osobę obdarzaną największym zaufaniem. Tym samym jest to gwarancja wykonywania zadań i kompetencji zgodnie z intencjami piastuna organu wykonawczego gminy. Jednocześnie prawodawca przewidział sytuację awaryjną, związaną z wadliwym wykonywaniem funkcji organu wykonawczego gminy, a sprowadzającą się do braku wskazania zastępcy lub pierwszego zastępcy. W tego typu przypadkach ustawodawca założył, że kompetencje organu wykonawczego gminy będzie pełniła osoba wskazana przez Prezesa Rady Ministrów. Tym, samym jest to unormowanie asekuracyjne, a nie zmierzające do przejęcia przez organy nadzoru funkcji organu wykonawczego gminy.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że unormowanie zamieszczone w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym posiada szczególny charakter, ponieważ skutkuje czasowym pozbawieniem możliwości wykonywania kompetencji i zadań przez organ wykonawczy gminy, który pochodzi z wyborów powszechnych. Z tego powodu przyjdzie zastanowić się, czy unormowanie to wpisuje się w rozwiązania zamieszczone w Konstytucji RP oraz w umowach międzynarodowych, a w szczególności w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Konstytucja RP nie zawiera unormowań, które odnosiłyby się do poruszanej problematyki. Przywołana ustawa zasadnicza w art. 169 ust. 1 stanowi jedynie, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, a zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa. Oznacza to, że ustawa zasadnicza nie zawiera unormowań, które ograniczałyby w przedmiotowym zakresie kompetencje władzy ustawodawczej. Takie ograniczenia nie występują również w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, albowiem w przepisach tego aktu, akcentuje się wyraźnie, że wszelkie unormowania dotyczące jednostek samorządu terytorialnego winny mieć umocowanie w Konstytucji lub też w ustawie. W konkluzji przedstawionych rozważań przyjdzie stwierdzić, że prawodawca dysponował uprawnieniem pozwalającym mu na wprowadzenie tego typu unormowań i nie są one sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP i umów międzynarodowych, natomiast odrębną kwestią jest to, czy unormowanie to jest kompletne i odpowiada wszystkim wymogom stawianym aktowi prawnemu.

Po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego w sprawie niezbędne jest ustalenie, czy prezydent Miasta Ś. uprawniony był do wydania przedmiotowego zrządzenia, czy też Wojewoda [...] zasadnie w drodze instrumentów nadzorczych stwierdził nieważność tego zarządzenia. W celu udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszej kolejności należy wykorzystać wykładnię literalną przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tą wykładnią przyjdzie stwierdzić, że prezydent miasta działający w sposób prawidłowy w pierwszej kolejności zobligowany jest do powołania swojego zastępcy, a w przypadku większej ich liczby niż jeden do wskazania, który z zastępców jest pierwszym jego zastępcą. Kolejną kwestią wymagającą analizy jest sytuacja wynikająca z przemijającej przeszkody uniemożliwiającej prezydentowi miasta wykonywanie zadań i kompetencji. Problematyka ta została unormowana w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem ustawodawca wymienił w sposób enumeratywny cztery przesłanki przemijającej przeszkody uniemożliwiającej prezydentowi miasta wykonywanie zadań i kompetencji. W ramach wykładni przedmiotowego przepisu Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia rozważań dotyczących kompletności wyliczenia przesłanek uzasadniających uruchomienia mechanizmu przewidzianego tym unormowaniem, lecz musi skupić się na tej przesłance, która w przepisie tym jest wymieniona i znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Prowadzenie takich rozważań przynależy już do doktryny prawa samorządu terytorialnego. W myśl postanowień art. 28 g ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przemijającą przeszkodą w wykonywaniu zadań i kompetencji prezydenta miasta jest tymczasowe aresztowanie, oznacza to zatem, że zaistnienie takiego faktu, czyli wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny skutkuje uruchomieniem przedmiotowej normy prawnej. Odrębną kwestią są natomiast zagadnienia proceduralne doprowadzające do zastosowania regulacji wynikającej z treści art. 28g ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ w tym zakresie zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, dostrzec można liczne niejasności i wątpliwości, które jednakże w rozpatrywanej sprawie nie występują.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy sytuacja jest bowiem klarowna, gdyż Prezydent Miasta Ś. mocą postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. został tymczasowo aresztowany. Potwierdzeniem zaistnienia tej okoliczności jest powiadomienie Przewodniczącego Rady Miasta w Ś. w dniu [...] r., który następnie w przewidzianym terminie 48 godzin od powzięcia wiadomości pisemnie powiadomił Wojewodę [...]. Z kolei zastępca prezydenta lub pierwszy zastępca wykonuje zadania i kompetencje prezydenta od dnia zatrzymania do dnia zwolnienia. Poza tokiem prowadzonych rozważań Sąd pozostawia kwestię związaną z możliwością podejmowania czynności prawnych przez prezydenta miasta w okresie od wydania stosownego postanowienia przez sąd powszechny do momentu przekazania informacji przewodniczącemu rady miejskiej, ponieważ przedmiotowe zarządzenie podjęte zostało już po przekazaniu informacji o tymczasowym aresztowaniu przewodniczącemu rady miejskiej. W świetle przedstawionych rozważań dotyczących stanu faktycznego i stanu normatywnego widzianego z perspektywy wykładni językowej przyjdzie stwierdzić, że Prezydent Miasta Ś. w dniu [...] r. nie był już uprawniony do wydania przedmiotowego zarządzenia, a Wojewoda [...] zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego z obrotu prawnego to zarządzenie.

Obok wspomnianej już wykładni językowej rozważenia wymaga także sygnalizowana przez stronę skarżącą wykładnia systemowa i celowościowa przedmiotowych przepisów.

Zdaniem skarżącej gminy art. 28g ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykładni uwzględniającej zasadę trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich oraz samodzielności gminy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez prezydenta miasta. Podkreślono, że tymczasowe aresztowanie, odbywanie kary pozbawienia wolności za przestępstwo nieumyślne lub kara aresztu może wiązać się z ujemną oceną moralną, nie oznacza ono automatycznej utraty zaufania publicznego. Zaznaczono przy tym, że tymczasowe aresztowanie ma na celu jedynie zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania przygotowawczego. Nadto zaznaczono, że analiza przesłanek zamieszczonych w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym jest wyrazem występowania dostatecznie istotnych przyczyn, uzasadniających ingerencję ustawodawcy w działalność samodzielnej gminy polegającą na zawieszeniu jej organu wykonawczego. W konkluzji swoich rozważań skarżąca gmina dochodzi do wniosku, że przyjęta przez Wojewodę [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu możliwość zawieszenia mandatu prezydenta miasta, pozostaje w sprzeczności z zasadą samodzielności gminy oraz zakazem wykładni rozszerzającej. Nadto skarżąca gmina wskazała na sytuację prawną pierwszego zastępcy prezydenta i podniosła, że stosownie do postanowień art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym prezydent powierza mu prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu. Umocowanie do działania wynika zatem z woli prezydenta i regulacja ta umożliwia prawidłowe i skuteczne wykonywanie zadań i kompetencji, gdyby z jakiegokolwiek powodu prezydent nie mógł czasowo wykonywać swoich kompetencji. Przepis art. 28g ustawy o samorządzie gminnym przewiduje ustawowe umocowanie do działania dla zastępcy prezydenta bez konieczności wydawania dodatkowych upoważnień, a tym samym uzasadniony jest wniosek, iż celem tej regulacji jest zapewnienie ciągłości wykonywania zadań przez gminę. Powyższego wniosku nie może podważyć okoliczność, iż w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym projektodawcy sugerowali, że w oparciu o wskazany przepis dochodzi do zawieszenia mandatu wójta. Skarżąca gmina nie podzieliła także argumentacji Wojewody [...] związanej z odwołaniem się do postanowień art. 35 ustawy o pracownikach samorządowych, albowiem organ nadzoru nie uwzględnił akcesoryjnego charakteru stosunku pracy z wyboru. Akcesoryjność stosunku pracy z wyboru oznacza, że nie jest on stosunkiem samodzielnym, lecz jest on ściśle powiązany z powierzeniem mandatu. Skoro okoliczności przewidziane treścią art. 28g nie powodują ograniczenia w sprawowaniu mandatu przez prezydenta miasta, to uzasadniony jest wniosek, iż pozostają one bez wpływu na jego stosunek pracy.

Przedstawiona powyżej interpretacja art. 28g ustawy o samorządzie gminnym prezentowana przez skarżącą gminę w gruncie rzeczy odwołuje się do tego, że jej zdaniem z faktu wyłonienia organu wykonawczego gminy w drodze wyborów powszechnych wynika konsekwencja, sprowadzająca się do tego, że osoba piastująca funkcję takiego organu nigdy nie traci przysługujących mu uprawnień do wykonywania stojących przed nim zadań i kompetencji, a prawodawca nie może w sposób prawnie skuteczny pozbawić go tych uprawnień. Przedstawiona wykładnia przedmiotowego przepisu pozwala zatem organowi wykonawczemu gminy pomimo tymczasowego aresztowania na prawnie skuteczne wydanie zarządzenia będącego w zakresie jego kompetencji, a tym samym oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody obarczone jest wadą uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko zaprezentowane przez skarżącą gminę, a dotyczące wykładni przedmiotowego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Pomijając fakt, że stanowisko to abstrahuje od literalnego brzmienia przepisu ustawy, to jednocześnie nadaje mandatowi organu wykonawczego gminy taką moc, która nie jest przewidziana przepisami Konstytucji RP. Jak zostało to już wcześniej zaznaczone z żadnego przepisu Konstytucji nie można wywieść, aby organowi wykonawczemu gminy, z uwagi na to, że pochodzi z wyborów powszechnych przysługiwała jakaś szczególna pozycja prawna, która uniemożliwiałaby ustawodawcy wprowadzanie unormowań regulujących jego sytuację prawną, np. w zakresie przemijającej przeszkody w sprawowaniu tej funkcji.

Kolejną kwestią wymagającą odniesienia się w ramach niniejszego uzasadnienia to problem przywołanego art. 35 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ). Zdaniem organu nadzoru w związku z tymczasowym aresztowaniem Prezydenta Miasta Ś. z mocy prawa zawieszeniu uległ jego stosunek pracy. Odmienny pogląd w tym zakresie wyraziła skarżąca gmina, która zwróciła uwagę na akcesoryjność tego stosunku polegająca na tym, że stosunek pracy z wyboru oznacza, że nie jest on stosunkiem samodzielnym, jest on ściśle powiązany z powierzeniem mandatu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przyjdzie dostrzec, że podniesiona rozbieżność dotycząca interpretacji stosunku pracy z wyboru związana jest z odmienną wizją umocowania organu wykonawczego gminy w systemie prawa prezentowaną przez strony niniejszego postępowania. W odniesieniu do sytuacji prawnej organu wykonawczego gminy Sąd wydając niniejszy wyrok opowiedział się za stanowiskiem prezentowanym przez organ nadzoru, a zatem nie podzielił poglądu prezentowanego przez pełnomocników skarżącej gminy. Tym samym w zakresie konsekwencji tymczasowego aresztowania dla stosunku pracy prezydenta miasta podzielić należy stanowisko organu nadzoru, albowiem znajduje ono umocowanie w przepisie prawa ( art. 35 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych), zaś kwestia wyboru prezydenta miasta w drodze wyborów powszechnych w żaden sposób nie wpływa na ocenę prawną stosunku pracy prezydenta miast.

W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie uznać, że w stanie faktycznym, który wystąpił w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] znajduje umocowanie w przepisach prawa i skład orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Jednocześnie sąd ma świadomość tego, że unormowania prawne stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia zawierają liczne ułomności, które mogą skłaniać do szukania innych dróg interpretacji niż ta, którą przyjął organ nadzoru, jednakże okoliczność ta nie może wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem jedynym wyznacznikiem sądowej kontroli działań podejmowanych przez organy administracji jest zgodność ich z przepisami prawa.

Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.

su.