Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 810/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 784/08 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 784/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2008r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia [...] sierpnia 2008r. orzekającą o braku podstaw do wydania w trybie art.37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, nakazu rozbiórki parterowego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach w rzucie 14m x 7m, usytuowanego w północno-zachodniej części działki nr [...] w T., przy granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane stanowi, że do obiektów, których budowa (bez wymaganego pozwolenia na budowę) została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 01.01.1995r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami są uregulowania zawarte w art.37 i art.40 ustawy z dnia 24 października 1974r.-Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229)

W sprawie samowolnie wybudowanego w 1983r. parterowego budynku garażowo-gospodarczego na terenie działki nr [...] w T. nie wystąpiła żadna z przesłanek do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w oparciu o uregulowania art.37 ani do nakazania niezbędnych zmian i przeróbek na podstawie art.40 co zostało wykazane, dlatego wydanie decyzji należy uznać za zasadne. Ponieważ jedna ze stron żądała nakazania rozbiórki obiektu, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wydania takiego nakazu.

Stosownie do § 13 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ) dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Z akt sprawy wynika, że warunki te nie zostały naruszone.

Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawarte w wyroku z dnia 7 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Gd 2563/01 w sprawie, w której nakazano przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego: "Nadto naruszono art.37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r.-Prawo budowlane, albowiem przepis ten nie przewiduje rozbiórki w razie każdorazowego naruszenia przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis ten w sposób jednoznaczny statuuje zasadę, iż organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce tylko i wyłącznie, gdy wybudowanie obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Tym samym jeżeli przesłanką rozbiórki jest wystąpienie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, organ powinien w dacie wydawania decyzji szczegółowo wyjaśnić fakty dotyczące otoczenia budynku". Ze stanowiska Sądu wynika oczywista analogia: jeżeli rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniego terenu domaga się strona postępowania, również ona powinna wskazać na konkretne oraz istotne fakty, które powodują taką niedopuszczalną przez prawo okoliczność. Strona skarżąca nie wskazała takich faktów. Nie są nimi bowiem ani zacienianie terenu sąsiedniej działki, które nie podlega normom Prawa budowlanego, ani względy natury estetycznej, związane z zamiarem strony ubiegania się o przekształcenie terenu sąsiadującego z rolniczą zabudową siedliskową w działki budowlane o innym charakterze zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa. Skarżąca stwierdziła, że zabudowa na granicy działek bez zgody sąsiedniego właściciela jest niezgodna z prawem. Uciążliwe sąsiedztwo, a do tego znaczne zacienienie działki skarżącej spowodowało obniżenie atrakcyjności działki. Zdaniem skarżącej przedmiotowa decyzja w sposób całkowicie dowolny interpretuje art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu I instancji skarga była zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu l instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Niniejsza sprawa dotyczy parterowego budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego w 1983r. na terenie działki nr [...] w T..

Bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1983r., a zatem przed 1 stycznia 1995 r, kiedy to weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane. Dlatego też, jak słusznie wskazały organy rozstrzygające, zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy do obiektu tego zamiast jej art. 48 stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego.

Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia było zasadą, wobec czego odstępstwa musiały być wyraźnie prawem przewidziane. Wydane na podstawie delegacji ustawowej z powołanego wyżej przepisu rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.) przewidywało w § 44 ust. 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków.

Przedmiotowa budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy – K. i T. B. nie uzyskali. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez inwestora na rozprawie okoliczność, że na posadowienie budynku uzyskał ustną zgodę właścicielki sąsiedniej działki.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przepis art. 37 ust. 2 stanowi natomiast, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do samowolnie wybudowanego w1983r. na terenie działki nr [...] w T. parterowego budynku garażowo-gospodarczego nie wystąpiła żadna z przesłanek do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ani też nakazania niezbędnych zmian i przeróbek w oparciu o art.40 ustawy z dnia Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w sytuacji gdy rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniego terenu domaga się strona, to powinna ona wskazać na konkretne oraz istotne fakty, które powodują taką niedopuszczalną przez prawo okoliczność. W ocenie organu skarżąca nie wskazała takich faktów. Nie są nimi bowiem ani zacienianie terenu sąsiedniej działki, które nie podlega normom Prawa budowlanego, ani względy natury estetycznej, związane z zamiarem strony ubiegania się o przekształcenie terenu sąsiadującego z rolniczą zabudową siedliskową w działki budowlane o innym charakterze zabudowy. Również organ l instancji stwierdził, ze skarżąca nie udowodniła istnienia przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obligujących organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybia przepisom art. 7 i 77 § 1 Kpa.

Prowadzące postępowanie administracyjne organy, a więc zarówno organ pierwszej jak i organ drugiej instancji, obowiązane są przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że organy powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Brak jest natomiast podstaw do przerzucenia na stronę obowiązku wyjaśnienia sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Potwierdza to również cytowane przez organ odwoławczy orzeczenie Sądu, który stwierdził, że jeżeli przesłanką rozbiórki jest wystąpienie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, to organ powinien w dacie wydawania decyzji szczegółowo wyjaśnić fakty dotyczące otoczenia budynku. Takich ustaleń organy nie dokonały w niniejszej sprawie. To zaś powoduje, że nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać nadto należy, że organy obu instancji w ogóle nie rozważyły i nie wyjaśniły sprawy w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ l instancji ograniczył się do stwierdzenia, że z końcem 2002r. wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Luzino, w którego ustaleniach przedmiotowa działka figurowała jako istniejące siedlisko rolne.

Zdaniem Sądu należy przyjąć, że w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Skutkiem tego w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt1 Prawa budowlanego z 1974 r. Według przepisów tej ustawy zatem należy oceniać, czy teren jest przeznaczony pod zabudowę oraz pod jakiego rodzaju zabudowę jest przeznaczony. Mając to na uwadze przede wszystkim należy wskazać, że według ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. Z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem, że pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika jednakże także to, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji należy przyjąć, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2008r, sygn. akt II SA/Gd 109/08).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ l instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ w pierwszej kolejności wyjaśni i rozważy sprawę w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Rozpatrując natomiast sprawę w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organ oceni, czy przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czy też nie, po uprzednim dokonaniu szczegółowych ustaleń dotyczących lokalizacji i otoczenia przedmiotowego budynku.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z zm., dalej: prawo budowlane) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do dokonania oceny dopuszczalności legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w oparciu o analizę stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z zm.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w sposób skutkujący zrównaniem sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1974 roku z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1994 roku w sytuacji gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie organu zastosowanie się przez organy nadzoru budowlanego do sformułowanego przez Sąd I instancji w trybie art. 153 p.p.s.a. zobowiązania, a konkretnie do przedstawionej przez Sąd interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, skutkowałoby prowadzeniem postępowania administracyjnego z pominięciem przepisów przejściowych ustawy prawo budowlane z 1994 roku, a więc z naruszeniem art. 6 k.p.a.

Organ zarzucił, że wykładanie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przez pryzmat obecnie obowiązujących przepisów oznaczałoby zrównanie sytuacji prawnej osób, które popełniły samowolę budowlaną pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974 roku z sytuacją prawną osób, które dopuściły się tego czynu pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Takie podejście byłoby wprost sprzeczne z art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 1994 roku, który stanowi, że do samowoli budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 roku. W ocenie organu oznacza to, że sam ustawodawca przesądził o zróżnicowaniu sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej w różnych okresach czasu, a zróżnicowanie to — z wyraźnej woli ustawodawcy — jest wprost zależne od daty ukończenia robót budowlanych przy danej samowoli. Dodatkowo podkreślić należy, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 1994 roku jest wyjątkiem od zasady stosowania przepisów tej ustawy do postępowań wszczętych pod rządami ustawy z 1974 roku. Okoliczność ta stanowi dodatkowe potwierdzenie faktu, że omawiane zróżnicowanie sytuacji prawnej było działaniem celowym, a nie przypadkowym, które należałoby korygować w drodze wykładni przepisów. W rezultacie za niedopuszczalną należy uznać przedstawioną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładnię przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 roku, która jest wprost sprzeczna z przepisami przejściowymi ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Nie może wszak być mowy o nieuzasadnionym różnicowaniu sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej w różnych okresach czasu, skoro wyraźną i jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego właśnie zróżnicowania.

Po wtóre, pogląd Sądu I instancji, który w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 roku nakazał organom nadzoru budowlanego zapewnić inwestorowi możliwość pozyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla samowolnie wzniesionych obiektów i na tej podstawie orzec o ewentualnej legalizacji obiektu jest nieuzasadniony również z następujących względów. Otóż podkreślić należy, że możliwość legalizacji samowoli budowlanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiła się dopiero w ustawie prawo budowlane z 1994 roku i to nie od dnia wejścia w życie tej ustawy, a dopiero z dniem 31 maja 2004 roku. Omawiana możliwość legalizacji samowoli budowlanych została wprowadzona na mocy nowelizacji przepisów wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 z zm.).Podkreślić przy tym należy, że sama instytucja decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istniała już w pierwotnej wersji ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415), która weszła w życie równocześnie z ustawą prawo budowlane z 1994 roku tj. z dniem 1 stycznia 1995 roku. Skoro więc możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiła się dopiero z dniem 31 maja 2004 roku, kiedy to ustawodawca poprzez jednoznaczną redakcję przepisów przewidział taką możliwość, a dodatkowo (na mocy art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 roku) ustawodawca ograniczył tę możliwość tylko do samowoli budowlanych ocenianych przez pryzmat przepisów ustawy prawo budowlane z 1994 roku, to tym bardziej nie można omawianej instytucji rozciągać na postępowania prowadzone według przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Gdyby wszak taka była wola ustawodawcy, to stosowne i jednoznaczne postanowienia zostałyby zawarte w omawianej nowelizacji ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest w ocenie organu to, że niedopuszczalne jest przyjęcie interpretacji przepisów w wersji przedstawionej w zaskarżonym wyroku, która zmierza de facto do całkowitego zrównania sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej, niezależnie od tego, kiedy samowola ta miała miejsce. Taka interpretacja całkowicie pomija treść przepisów przejściowych ustawy prawo budowlane z 1994 roku, w związku z czym nie może zostać uznana za prawidłową.

Na zakończenie organ podniósł i to, że przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego pozostaje w sprzeczności z dotychczasową, ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładania art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie potwierdzał, że ocena dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej winna być dokonywana przez pryzmat postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy, a nie w czasie orzekania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 1 9 grudnia 2006 roku TW sprawie II OSK 119/06 Lex nr 319415; z dnia 14 lutego 2006 roku w sprawie II OSK 522l05 , LEX nr 194370). Stanowisko to było prezentowane w orzecznictwie jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 19 maja 1999 roku w sprawie IV SA 196/06, Lex nr 47287 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 7 grudnia 1998 roku w sprawie IV SA 2192/96, Lex nr 43713) zaś po reformie pogląd ten podzieliły w licznych wyrokach Wojewódzkie Sądy Administracyjne (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: dnia 11 października 2006 roku w sprawie VII SA/Wa 960/06, Lex nr 282417; z dnia 25 sierpnia 2005 roku w sprawie IV SA 5058/03, Lex nr 190816; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 roku w sprawie III ARN 11/85, niepubl).

Reasumując, zaskarżony wyrok zapadł w ocenie organu z naruszeniem prawa, które uzasadnia jego uchylenie. Po pierwsze, sam ustawodawca explicite w art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 1994 roku przesądził, iż wolą jego było zróżnicować sytuację prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1974 roku oraz sytuację prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1994 roku. Tymczasem przyjęcie wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku skutkowałoby zrównaniem sytuacji prawnej tych dwóch grup, a więc pomijałoby jednoznacznie wyrażoną wolę ustawodawcy. Po wtóre, możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiła się dopiero na gruncie ustawy prawo budowlane z 1994 roku i nawet tam dopiero z dniem 31 maja 2004 roku. Oznacza to, że rozciąganie tej instytucji na postępowania prowadzone w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 roku byłoby de facto pominięciem przepisów przejściowych ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Wreszcie, zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego stoi w sprzeczności z przeważającą częścią utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii. Przywołane argumenty przemawiają w ocenie organu za tym, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nieobjęcie zaskarżeniem wszystkich istotnych powodów uwzględnienia skargi, nawet niezależnie od oceny zasadności podstaw przytoczonych w skardze kasacyjnej, umożliwia co najwyżej stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, natomiast nie może uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak bowiem wiadomo, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, rozważając z urzędu jedynie nieważność postępowania, której się stwierdził ( art. 183 §1 p.p.s.a.).

Tymczasem kasator pominął stwierdzone w zaskarżonym wyroku naruszenie prawa, na tyle istotne, że w sposób samodzielny, bez powiązania z innymi naruszeniami uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji. Mianowicie, jak wynika z okoliczności przytoczonych w zaskarżonym wyroku, przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym była legalność decyzji orzekającej o braku obu podstaw wydania nakazu rozbiórki, ustanowionych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ). Podstawy te wymienione są w punkcie 1 tego przepisu ( posadowienie obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę) oraz w punkcie 2 ( obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia).

Podstawą uwzględnienia skargi były uchybienia procesowe organu polegające na naruszeniu art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., czyli braku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w zakresie obu wskazanych podstaw wydania nakazu rozbiórki. Niewątpliwie do orzeczenia tego nakazu wystarczające jest ustalenie wystąpienia już jednej z tych podstaw. Dlatego stwierdzone przez Sąd I instancji niewyjaśnienie okoliczności w zakresie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. Przy formułowaniu wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 §4 p.p.s.a.) Sąd I instancji nakazał dokonanie szczegółowych ustaleń dotyczących lokalizacji i otoczenia przedmiotowego budynku w celu należytego wyjaśnienia okoliczności związanych ze stosowaniem art. 37 ust. 2 pkt2 ustawy prawo budowlane z 1974 r.

Tymczasem skarga kasacyjna wniesiona w nin. sprawie nie obejmowała swoim zakresem omówionej przyczyny uwzględnienia skargi (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 §1 k.p.a., w nawiązaniu do okoliczności istotnych dla stosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.) Z tego względu nie była dopuszczalna kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku w tym zakresie, jako nieobjęta zakresem skargi kasacyjnej (art. 183 §1 p.p.s.a.).

W granicach skargi kasacyjnej pozostawało natomiast rozważenie zasadności zarzutu naruszenia art.37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Jak zaznaczono, rezultat tych rozważań nie mógł wpłynąć na treść rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Kasator nie kwestionował również i w tym przypadku stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy należą ustalenia umożliwiające ocenę przyczyny ustanowionej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili załatwiania sprawy administracyjnej. Kasator nie podważał zawartej w zaskarżonym wyroku oceny, że organy w ogóle nie rozważyły i nie wyjaśniły sprawy w zakresie art. 37 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uwzględniając, że skarga kasacyjna w tej sytuacji procesowej zawierała zarzuty w rzeczywistości nieistotne dla rozstrzygnięcia, a przy tym nie obejmujące zasadniczych ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku, należało jedynie skrótowo odnieść się do przedstawionej podstawy kasacyjnej.

Jak wiadomo, przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że przepisu art. 48 (tej ustawy) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Naruszenie tego przepisu mogłoby polegać na wyrażeniu poglądu, że przepis art. 48 nowej ustawy stosuje się do wskazanych obiektów. W zaskarżonym wyroku poglądu takiego nie wrażono. Podniesiony w skardze kasacyjnej problem prawny dotyczy wykładni wymienionych w art. 103 ust. 2 przepisów dotychczasowych, przez ustawodawcę nieskonkretyzowanych. Nie budziło wątpliwości, że należy do nich art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Mogłoby podlegać rozważeniu, ale nie będzie z uwagi na pominięcie tej kwestii w skardze kasacyjnej, do której wersji art. 48 nowej ustawy nawiązuje art. 103 ust.2 tej ustawy. Przepis art. 103 ust. 2 wyłączał obowiązywanie zasady bezpośredniego działania nowej ustawy w odniesieniu do samowoli budowlanych popełnionych przed dniem jej wejścia w życie, zaś w art. 107 ust.1 nowej ustawy objęto wszystkie te samowole regulacją ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Skutkiem tego unormowania było zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli popełnionych w okresie obowiązywania art. 48 nowej ustawy w pierwotnej wersji tego przepisu, w porównaniu z sytuacją sprawców podlegających unormowaniom ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Trudna jednak do obrony byłaby teza, że takie sformułowanie przepisu wyraża zakaz interpretowania dotychczasowych przepisów w określony sposób, przykładowo w kierunku, jak podano w zarzucie kasacyjnym niwelowania zróżnicowań sytuacji prawnej obu grup sprawców samowoli. Z tych względów, w ocenie sądu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., pozostał niewykazany. Przy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie jest istotny kształt unormowania zawartego w art. 48 nowej ustawy, ale też z art. 103 ust. 2 tej ustawy nie wynika zakaz upodabniania się sytuacji prawnej obu grup sprawców samowoli budowlanych.

W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na wyraźną ewolucję poglądów prawnych na temat znaczenia zawartego w art. 37 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy zwrotu "obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę". W jej wyniku nastąpiło równie wyraźne zróżnicowanie tez prawnych wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie był więc trafny pogląd kasatora o istnieniu jednolitego, ugruntowanego orzecznictwa sądowego w tej materii. Przeciwnie, obserwuje się umacnianie nowego kierunku orzecznictwa. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym "starych" samowoli budowlanych zwrócono uwagę na znaczenie ówcześnie obowiązujących przepisów art. 35 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99) i art. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Według art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, obszary, dla których plan miejscowy ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, zaś według ust. 2 tego przepisu, na obszarach, o których mowa w ust. 1, mogą być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa jest niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów, lub obiekty, które będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania. Stosowania tego przepisu dotyczą wywody prawne zawarte w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 1992r. IV SA 1240/91 (ONSA 1992 z.2, poz. 32). Według art. 3 prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wykładnię tego przepisu przedstawił NSA w wyrokach z dnia 11 grudnia 1981 r. (ONSA 1981 z.2, poz. 131) i z dnia 3 grudnia 1981 r. (ONSA 1981 z.2, poz.120) wywodząc w szczególności, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie uzasadnia odmowy pozwolenia na budowę obiektów gospodarczych, a ponadto, że zasada zabudowy zgodnej z planem nie oznacza niedopuszczalności budownictwa na terenach nie przeznaczonych na cele budowlane. Budownictwo takie nie może jedynie zmienić przeznaczenia terenu, wyrażonego w planie zagospodarowania przestrzennego. Omawianej problematyki dotyczyły ponadto wyrok NSA z dnia 13 czerwca 1985 r. SA/Ka 172/1985 (ONSA 1985 z. 1,poz. 32) oraz uchwała SN z dnia 19 maja 1991 r. III AZP 3/1991 (OSP 1992 z.2, poz. 50). W dotychczasowym orzecznictwie sądowym nie budził również wątpliwości pogląd prawny, że do przesłanek stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 należy 1.istnienie planu zagospodarowania przestrzennego, 2. stwierdzenie wybudowania lub rozpoczęcia budowy obiektu bez pozwolenia i z naruszeniem planu miejscowego, czyli faktem pierwotnym musi być obowiązywanie planu miejscowego, a zdarzeniem wtórnym – budowa obiektu (wyrok NSA z dnia 25 września 1981 r., I SA 1933/81 ONSA 1982 z. 2, poz. 94, wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r. IV SA 789/97 Lex nr 47282, wyrok SN z dnia 2 października 2002 r. III RN 179/01 OSNP 2003/19/454). Przyjmowano więc, że w art. 37 ust. 1 pkt 1 jest mowa o przepisach z zakresu planowania przestrzennego obowiązujących w dacie samowolnej budowy. Wymaga tutaj przypomnienia, że według § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48) pozwolenie na budowę rozstrzygało "o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", co również uzasadniało powiązanie samowoli oraz możliwości jej legalizowania, z przepisami o planowaniu przestrzennym z okresu budowy. Omawiany kierunek wykładni bywa podtrzymywany w bieżącym orzecznictwie NSA ( przykładowo wyrok z dnia 6 maja 2008r. II OSK 426/07 Lex nr 486430), niekiedy z uzupełnieniem, aby o dopuszczalności legalizacji decydowały ponadto aktualne unormowania z zakresu zagospodarowania przestrzennego, o ile są względniejsze dla sprawcy samowoli budowlanej w porównaniu z unormowaniami z okresu budowy (wyrok z dnia 19 grudnia 2006r. II OSK 119/2006 Lex nr 319415).

W odmiennym nurcie orzecznictwa podkreśla się zdecydowanie, że istotne przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy są przepisy o planowaniu przestrzennym, w tym ustalenia planu miejscowego, obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przez organ nadzoru budowlanego (przykładowo wyrok z dnia 6 listopada 2007r. II OSK 1454/06 Lex nr 425 375). Według argumentacji przytoczonej dla uzasadnienia tego poglądu prawnego podkreśla się, że celem art. 37 ust. 1 pkt 1 jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jednak zawarte w art. 103 ust. 2 nowej ustawy odesłanie do przepisów dotychczasowych niewątpliwie odnosi się do ustawy- Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś do poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy sformułowanie, ujęte w czasie teraźniejszym, może być rozumiane jako wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Organ powinien zatem badać zgodność budowy z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, a w razie jego braku, z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreśla się również, że rozwiązania przewidziane w art. 35 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r., zostały przeniesione do kolejno obowiązujących ustaw z zakresu planowania przestrzennego ( art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 136 ze zm., obecnie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Uzasadnia to ponadto sięganie do tych wypowiedzi tradycyjnego nurtu orzecznictwa sądowego, które wskazują na niedopuszczalność wydawania nakazu rozbiórki z uwagi na możność wykorzystywania terenu w dotychczasowy sposób, w przypadku zmiany przepisów o planowaniu przestrzennym. Można zauważyć, że stosowanie przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie tych unormowań z zakresu planowania przestrzennego, nie w każdym stanie faktycznym będzie korzystniejsze dla sprawców samowoli budowlanych. Odnosząc się natomiast do problemu upodobnienia sytuacji prawnej sprawców samowoli budowlanych popełnionych przed wejściem w życie nowej ustawy oraz popełnionych po tej dacie można zauważyć, że nastąpiło ono właśnie z woli ustawodawcy w wyniku dopuszczenia legalizacji samowoli budowlanych po nowelizacji art. 48 nowej ustawy. Ujednolicenie w pewnym zakresie praktyki stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. oraz art. 48 nowej ustawy, byłoby więc raczej zgodne z wolą ustawodawcy, co podważa trafność argumentacji zawartej w tym zakresie w skardze kasacyjnej.

Jak jednak wskazano na wstępie, w nin. sprawie z uwagi na pozostawienie poza granicami skargi kasacyjnej podstaw prawnych wydania zaskarżonego wyroku, nie byłoby istotne pogłębione rozważanie dodatkowych zagadnień prawnych podniesionych przez kasatora. W tej sytuacji procesowej nie powstała również potrzeba odniesienia się przez Sąd odwoławczy do wiążących w tej sprawie (art. 153 p.p.s.a.) ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dalszym zakresie, niż wynikający z wymogu omówienia podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.