Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 1/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.14
journal: Dz.U. 2013 poz 1162
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - tekst jedn.
Teza: Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji.

TEZY

Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Maria Czapska - Górnikiewicz (współsprawozdawca) Zofia Flasińska Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Jolanta Rudnicka Włodzimierz Ryms Małgorzata Stahl Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 19 października 2015 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2121/12 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. Oddział w Polsce na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za brak sieci zbierania pojazdów, zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1293/13: "Czy przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji?" podjął następującą uchwałę: Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.


UZASADNIENIE

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2121/12 uchylającego decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za brak sieci zbierania pojazdów, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały.

Przedstawione zagadnienie prawne, zakwalifikowane przez skład orzekający do budzących poważne wątpliwości, wyłoniło się w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W związku z podjęciem od dnia [...] stycznia 2006 r. działalności w zakresie importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów N. Sp. z o.o. Oddział w Polsce pismem z dnia [...] marca 2007 r. złożyła Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska roczne sprawozdanie, z którego wynikało, że liczba pojazdów wprowadzonych przez Spółkę na terytorium Polski w 2006 r. wynosiła 8.782 szt. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w związku z niezapewnieniem sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji i niedokonaniem wpłaty opłaty za brak sieci za powyższy okres.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.), określił wysokość zobowiązania N. Sp. z o.o. Oddział w Polsce z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r. na kwotę 4.391.000 zł.

Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał własną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przyjął, że w odniesieniu do nałożonej na Spółkę opłaty związanej z niezapewnieniem sieci zbierania pojazdów w 2006 r. nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236). Zdaniem organu, nowelizacja art. 14 ustawy miała bowiem zastosowanie wyłącznie do opłat za brak sieci w 2007 r. Z przyjętych przez organ ustaleń wynikało, że Spółka nie wywiązała się z obowiązku zapewnienia działania sieci zbierania pojazdów w 2006 r., obejmującej pokrycie terytorium Polski w sposób określony wymogami art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a przy tym nie naliczyła i nie wniosła należnej opłaty.

Rozpoznając skargę N. Sp. z o.o. Oddział w Polsce na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzając, że zostały one wydane z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wdrażają postanowienia dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21.10.2000, z późn. zm.). Celem ustawy było stworzenie systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zdaniem Sądu, nie można zatem było uznać, że ustawodawca przyznał podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci. Z pierwotnego brzemienia art. 14 ust. 1 ustawy wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100 % powierzchni Polski. Konieczność uiszczenia opłaty za brak sieci była niezależna od tego, czy sprowadzający pojazdy nie stworzył w ogóle sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99 % powierzchni kraju. Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności. Okoliczność ta stała się impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu. Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł w ustawie zmieniającej przepis przejściowy (art. 2), zgodnie z którym do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. weszła w życie z dniem 10 października 2007 r. (art. 3). Ponieważ przepis ustawy nie wspominał o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r., stosując wykładnię a contrario, można byłoby uznać, tak jak uczynił to organ administracji, iż do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. W ocenie Sądu, opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej, co potwierdza treść § 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz. U. Nr 161, poz. 1682). Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci powoduje, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji. Argumenty te przemawiają za odejściem od literalnej wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz jego wykładni celowościowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie na podstawie art. 188 P.p.s.a. skargi poprzez jej oddalenie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie:

1) art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez jego zastosowanie oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ma on zastosowanie do obliczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 r., pomimo tego, iż z jego treści wyraźnie wynika, że ma on zastosowanie jedynie do sposobu obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 r., a co za tym idzie nie ma on zastosowania do sposobu obliczenia opłaty za brak sieci za 2006 r. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie może mieć w sposób oczywisty zastosowania do sposobu obliczenia opłaty za brak sieci za 2006 r., gdyż prawo właściwe do obliczenia zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak zbierania za 2006 r. wyznacza ustawa obowiązująca w chwili powstania tego zobowiązania w dniu 31 grudnia 2006 r., a więc ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Bezzasadne przyjęcie przez WSA, że do obliczenia opłaty za brak sieci zbierania za 2006 r. ma zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, iż organ błędnie obliczył wysokość zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., w wyniku czego WSA bezpodstawnie uchylił decyzje organu;

2) art. 11 ust. 1 i 2, art. 12, art. 14, art. 15, art. 16 oraz 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 16 ust. 1 pkt 18, 19 i 54 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych oraz art. 16 ust. 1 pkt 19b ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych w brzmieniu nadanym przez art. 56 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202) uznających opłatę za brak sieci zbierania pojazdów za koszt uzyskania przychodu, a nie za karę lub opłatę sankcyjną, a w szczególności karę, opłatę z tytułu nieprzestrzegania przepisów w zakresie ochrony środowiska oraz art. 401 ust. 12, art. 410a oraz art. 410b ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym przez art. 58 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 401 ust. 7 pkt 9, art. 410a ustawy - Prawo ochrony środowiska (wskazujących na odpłatny charakter opłaty za brak sieci jako daniny publicznej), a także art. 6 i 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez błędne przyjęcie, iż opłata za brak sieci dotyczy czynu zagrożonego karą za czyn nielegalny (sprawę karną) podczas, gdy z przepisów tych wynika, iż opłata za brak sieci zbierania pojazdów jest rodzajem opłaty za korzystanie ze środowiska (daniny publicznej) w rozumieniu art. 272 pkt 1 oraz art. 273 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, pobieraną za dokonanie czynów legalnych (daniną publiczną), a nie sankcją administracyjną za czyn nielegalny (administracyjną karą pieniężną), co doprowadziło WSA do błędnego i nie mającego żadnej podstawy prawnej założenia, że do opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 mogą mieć zastosowanie zarówno przepisy obowiązujące w dniu powstania zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., jak i te z dnia określenia wysokości tego zobowiązania w decyzji przez organ, w zależności od tego, które z tych przepisów są dla strony bardziej korzystne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, iż do zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 stosuje się jedynie przepisy z dnia, w którym nastąpiło ostateczne ukształtowanie i powstanie zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006; a w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji dniem tym jest koniec dnia 31 grudnia 2006 r. Zważywszy na istniejącą rozbieżność orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, z których jednak zdecydowana większość przychyla się do wykładni wskazującej, że ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie ma zastosowania do zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 (por. najnowsze wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1300/12; IV SA/Wa 1304/12; IV SA/Wa 1305/12; IV SA/Wa 1912/12), istnieje przesłanka, aby na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 2 P.p.s.a. skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ze względu na pojawienie się powyższego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, odroczył rozpoznanie niniejszej sprawy i przedstawił powyższe zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Pozwoli to ujednolicić orzecznictwo zarówno sądów administracyjnych, jak i organu w zakresie wskazania prawa właściwego do określenia zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006;

3) naruszenie art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 14, art. 15, art. 16 oraz 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 16 ust. 1 pkt 18, 19 i 54 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych oraz art. 16 ust. 1 pkt 19b ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych w brzmieniu nadanym przez art. 56 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 401 ust. 12, art. 410a oraz art. 410b ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym przez art. 58 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 401 ust. 7 pkt 9, art. 410a ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2000/53/WE poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż nie można uznać, że ustawodawca stworzył podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów, bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci, podczas gdy z powyższych przepisów wyraźnie wynika, iż wprowadzający pojazdy wymieniony w art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ma możliwość nietworzenia sieci zbierania pojazdów i zapłacenia jedynie identycznej opłaty jak podmioty wymienione w art. 12 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, z której to opłaty Fundusz ten finansuje zbieranie i tworzenie sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji w Polsce na podstawie ustawy - Prawo Ochrony Środowiska, a jednocześnie wprowadzający pojazdy ma możliwość zaliczenia opłaty za brak sieci do kosztów uzyskania przychodów, co w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ustawodawca stworzył podmiotom wprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów, bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci, z której w Polsce finansuje się taką sieć, a rozwiązanie to jest zgodne z art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2000/53/WE;

4) art. 21 do art. 38 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 401 ust. 12, art. 410a oraz art. 410b ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym przez art. 58 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 401 ust. 7 pkt 9, art. 410a ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2000/13/WE przez bezpodstawne przyjęcie, że jeżeli wprowadzający pojazdy będzie miał możliwość rezygnacji z utworzenia sieci przez uiszczenie określonej sumy pieniężnej na rzecz pokrycia kosztów tworzenia sieci przez inne podmioty, to utworzenie sieci zbierania pojazdów będzie w Polsce iluzoryczne oraz przez przyjęcie, iż tylko wprowadzający pojazdy mogą tworzyć w Polsce sieć zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz dokonywać demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy z przywołanych przepisów oraz z faktycznego wykonania ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wynika w sposób jednoznaczny, iż to niezależni od wprowadzających pojazdy przedsiębiorcy prowadzący stacje demontażu oraz przedsiębiorcy prowadzący punkty zbierania pojazdów, a także przedsiębiorcy prowadzący strzępiarki, współfinansowani przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, tworzyli sieć zbierania pojazdów w 2006 r. oraz nadal tworzą sieć zbierania pojazdów, a wprowadzający pojazdy powinni, jeżeli nie stworzyli we własnym zakresie w 2006 r. tej sieci zgodnie z ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, tak jak strona, przyczynić się do jej współfinansowania, jak stanowi art. 5 dyrektywy 2000/53/WE;

5) art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez przyjęcie, iż zakres obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów został zmieniony przez nowelizację dokonaną przez ustawę z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy zakres obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów od początku obowiązywania ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie zmienił się, gdyż obejmuje on zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji obowiązek utworzenia sieci zbierania pojazdów obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu;

6) art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 21 § 1 pkt 1, art. 47 § 3, art. 51, art. 53 § 1, art. 59 ustawy - Ordynacja podatkowa przez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż zobowiązanie podatkowe strony z tytułu opłaty za brak sieci za rok 2006, które powstało z mocy prawa i jest należne i wymagalne do czasu jego przedawnienia zgodnie z art. 70 ustawy - Ordynacja podatkowa może wygasnąć inaczej w całości lub w części niż wskutek: zapłaty, pobrania podatku przez płatnika lub inkasenta, potrącenia, zaliczenia nadpłaty lub zaliczenia zwrotu podatku, zaniechania poboru, przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych, przejęcia własności nieruchomości lub prawa majątkowego w postępowaniu egzekucyjnym, umorzenia zaległości, przedawnienia, zwolnienia z obowiązku zapłaty na podstawie art. 14m ustawy - Ordynacja podatkowa;

7) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującego, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne przez zaprzeczenie treści sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 8/10, wskazującego, iż art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji sprzed nowelizacji tych przepisów dokonanej przez ustawę z dnia 29 czerwca 2007 r. Należy bowiem przyjąć, że Trybunał Konstytucyjny uznał relewantność sformułowanego we wskazanej sprawie pytania prawnego w szczególności w takim aspekcie, w którym wykluczył możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., gdyż przyjął, iż taka rzekomo prokonstytucyjna wykładnia nie jest możliwa ze względu na jego wyraźną treść normatywną. Przepis ten wraz art. 21 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa wyraża wyraźną normę prawną nakazującą stosowanie do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. sprzed jego nowelizacji. Zaskarżony wyrok WSA w Warszawie jest w tym zakresie wyraźnie sprzeczny z powyższym orzeczeniem TK, który wskazał i to w sentencji wyroku, że art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. powołanej w punkcie 1 w pierwotnym brzmieniu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w ten sposób, że nakazuje on stosować przepisy ustawy sprzed nowelizacji do opłaty za rok 2006 r. WSA zaś przyjął, że art. 2 tego nie nakazuje. Wyrok WSA jest, więc ewidentnie sprzeczny z orzeczeniem TK. Orzeczenie WSA narusza w ten sposób art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne;

8) art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustawa dopuszcza możliwość istnienia innych relacji między prowadzącym stacje demontażu a wprowadzającym pojazdy niż bezpośrednie relacje prawne, a w szczególności, iż przewiduje możliwość kaskadowej formy tworzenia sieci, w której wprowadzający pojazdy nie ma bezpośrednich relacji prawnych z prowadzącym stacje demontażu, przez co prowadzący stacje demontażu może nie wiedzieć, że działa rzekomo w sieci wprowadzającego pojazdy, co podważa główny cel i sens przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a więc zapewnienia, że wprowadzający pojazdy dofinansuje prowadzącego stacje demontażu za jego działalność w zakresie demontażu pojazdów oraz art. 35 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez przyjęcie założenia, że stacja demontażu może być dla innej stacji demontażu punktem zbierania;

9) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne ustalenie w uzasadnieniu wyroku, iż obowiązek utworzenia sieci zbierania pojazdów w 2006 r. był niemożliwy do wykonania, podczas, gdy stwierdzenie to nie ma żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym, którym mógł dysponować WSA oraz sprzeczne jest też z doświadczeniem życiowym, gdyż do stworzenia sieci zbierania pojazdów zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ustawa ta wymaga stworzenia przez stronę jako wprowadzającego pojazdy nie więcej niż 130 punktów zbierania pojazdów na terytorium Polski bądź zawarcia umów z taką samą liczbą istniejących stacji demontażu lub punktów zbierania pojazdów prowadzonych przez niezależnych od strony przedsiębiorców, przy czym strona w dniu 31 grudnia 2005 r. mogła skorzystać z oferty 368 stacji demontażu oraz 46 punktów zbierania pojazdów prowadzonych przez niezależnych od strony przedsiębiorców, co w sposób oczywisty dowodzi, że Sąd dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, przyjmując w podstawie faktycznej wyroku, iż utworzenie sieci zbierania pojazdów przez stronę w 2006 r. na warunkach określonych w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji było niemożliwe (niewykonalne), które to błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wyniku tego błędnego ustalenia Sąd dokonał wykładni contra legem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i uchylił decyzje organu w niniejszej sprawie;

10) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 133 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a., a także art. 1 § 2 P.u.s.a., polegające na tym, iż WSA rozpoznając sprawę zastosował przy kontroli zaskarżonej decyzji inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, a kierował się domniemaną wolą grupy posłów przedkładających projekt ustawy, rzekomymi celami ustawodawcy oraz nie mającymi odzwierciedlenia w treści normy prawnej nakazami zawartymi w wytycznych Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R (91)1;

11) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 133 § 1 i 141 § 4, art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a., a także art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 21 § 3 ustawy – Ordynacja Podatkowa, a także art. 67a ustawy - Ordynacja podatkowa (ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych) przez wyjście poza zakres sprawy w zakresie określenia wysokości zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. i zastosowaniu w sprawie art. 67a ustawy - Ordynacja podatkowa w zakresie częściowego umorzenia zobowiązania strony ze względu na słuszny, według Sądu, interes publiczny oraz słuszny interes strony w postaci częściowego utworzenia sieci zbierania pojazdów.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., N. Sp. z o.o. Oddział w Polsce wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych, a także odniósł się do argumentacji spółki zaprezentowanej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazując na jej niezasadność. W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uzupełnił swoje pismo z dnia [...] września 2014., odnosząc się jednocześnie do pisma strony z dnia [...] grudnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 grudnia 2014 r., zwrócił uwagę, że istota wątpliwości w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie spełnia w dostatecznym stopniu zasady określoności i wymaga zabiegów interpretacyjnych dla ustalenia jego treści. Przepis ten, regulując kwestię sposobu obliczania opłaty za rok 2007, nie zawiera unormowania odnoszącego się do nieuiszczonych opłat za 2006 r. i tym samym ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie do obliczania opłat za tenże okres powinno nastąpić przy zastosowaniu także innych niż językowa metod wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny uznając za utrwaloną zasadę przyjmującą, że w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku, mają zastosowanie przepisy ustawy nowej, stwierdził, że art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji powinien znaleźć zastosowanie także w tych sprawach, w których podlegała określeniu kwota opłaty za brak sieci w 2006 r. Istotne znaczenie dla przyjęcia takiej oceny miało uwzględnienie ograniczenia zakresu badania przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. wyłącznie do wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do celu regulacji. Pozwalało to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie wykładni wskazanych przepisów z innego punktu widzenia niż przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2377/12). Co istotne, przyjęcie prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno następować w tych sprawach, w których podmioty zobowiązane samodzielnie naliczyły i uiściły opłatę za brak sieci w 2006 r., a przedmiotem postępowania było żądanie stwierdzenia nadpłaty. W wyrokach z dnia 18 grudnia 2012 r. (sygn. II OSK 2370/12 i sygn. II OSK 2375/12) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że niewskazanie w art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji roku 2006, jako tego, do którego należy stosować nowe zasady obliczania opłaty, było świadomym rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę, który uznał, że opłaty za ten okres zostały już naliczone i uiszczone. Przedstawione wyżej stanowisko aprobujące przyjęcie prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zostało powtórzone również w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2013 r.: sygn. II OSK 2372/12, sygn. II OSK 2373/12, sygn. II OSK 2374/12, sygn. II OSK 2376/12).

Dokonywana interpretacja przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji może jednak prowadzić również do odmiennych wniosków. Powyższe zastrzeżenie ma związek z tym, że przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny zakres zastosowania art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji może stać w sprzeczności ze sposobem wykładni tego przepisu, jaka w odniesieniu do oceny konstytucyjności art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. została przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. P 8/10. Należy mieć na uwadze, że postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym sądu stanowi kontrolę prawa związaną z konkretną sprawą, zawisłą przed tym sądem, w związku z czym rozstrzygana przez Trybunał kwestia musi zawsze spełniać przesłankę funkcjonalną związaną z relewancją wypowiedzi dotyczącej konstytucyjności przepisu dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienia TK z dnia 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 68; wyrok TK z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. P 48/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 173). W powołanym wyżej wyroku z dnia 9 lipca 2012 r. Trybunał Konstytucyjny m. in. stwierdził, że art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w pierwotnym brzmieniu, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Nadanie takiej formuły treściowej temu orzeczeniu zakresowemu oznacza przyjęcie przez Trybunał, że norma intertemporalna wyrażona w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przesądza o tym, że w sprawach związanych z ustaleniem nieuiszczonej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. powinny znajdować zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli z dnia 29 czerwca 2007 r. Orzeczenie o zgodności przepisu z konstytucją prowadzi do przypisania atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normatywnej zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji (por. wyrok TK z dnia 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK 2000, nr 4, poz. 107). Niewątpliwie, powyższe rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego wiąże sądy tylko co do tego, że przepis art. 2 (jego część) jest zgodny z Konstytucją, ale nie co do kierunku jego wykładni. Nie można wykluczyć nadaniu określonemu przepisowi różnej interpretacji przez Trybunał Konstytucyjny i sądy, niemniej sytuacje takie powinny być uzasadnione istotnymi względami i odnosić się do wypadków, gdy ze względu na niejasną, nieprecyzyjną, czy też wieloznaczną, a w każdym razie niepoddającą się jednej wykładni treść normatywną określonego przepisu nie jest możliwe nadanie mu takiej samej treści. W rozstrzyganym przypadku powyższy warunek, wydaje się, że nie został spełniony, albowiem treść regulacji intertemporalnej zawartej w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie powinna budzić wątpliwości, które prowadziły do nadania w przywołanych wcześniej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 2 ww. ustawy treści sprzecznej z tą, która została wyrażona w powołanym wyroku TK z dnia 9 lipca 2012 r. W sprawie zainicjowanej pytaniem prawnym WSA w Warszawie nie pojawiła się wątpliwość w odniesieniu do zakresu stosowania przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r., czy też, jak przyjęto w dotychczasowym orzecznictwie NSA, ich niedostatecznej określoności. Należy przypomnieć, że w postępowaniu wywołanym pytaniem prawnym Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany ustalić treść kwestionowanego przepisu w zakresie wyznaczonym przez to pytanie, zwracając uwagę na możliwość innego odczytania przepisu aniżeli uczynił to sąd. Dotyczy to w szczególności sytuacji niejednoznacznego brzemienia przepisu, kiedy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych wniosków, a jednocześnie kierunek nadawanej wykładni decyduje o ocenie konstytucyjności. Wskazując na rozbieżność orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie o sygn. P 8/10 Trybunał nie poddał w wątpliwość jednoznaczności regulacji intertemporalnej wprowadzonej do ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., w szczególności nie dostrzegł, by ustawodawca odstąpił od wskazania w nowej ustawie, w jaki sposób powinna być normowana sytuacja wprowadzających pojazdy, którzy nie stworzyli sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i nie uiścili z tego tytułu należnych opłat za brak sieci (pkt 9.2 uzasadnienia wyroku). Treść normy art. 2 ustawy zmieniającej potwierdzała przeprowadzona przez Trybunał analiza prac parlamentarnych nad ustawą wskazująca na to, że celem wprowadzenia normy intertemporalnej (art. 2) było wyeliminowanie ewentualnych wątpliwości podmiotów stosujących ustawę odnośnie do spraw pozostających w toku, bądź zakończonych (pkt 10.2 uzasadnienia wyroku). To stanowisko może być w sprzeczności ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym wykładnia literalna art. 2 ustawy zmieniającej nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie przepisy mają zastosowanie do zdarzeń mających miejsce w 2006 r. Należy zakładać, że Naczelny Sąd Administracyjny – odmiennie niż uczynił to Trybunał Konstytucyjny - przyjął wąski sposób rozumienia wprowadzonych przez ustawodawcę przepisów przejściowych, uznając, iż wskazanie, że nowe prawo ma mieć zastosowanie do opłat za brak sieci za 2007 r. oznacza pozostawienie opłat za brak sieci w 2006 r. kwestią nieunormowaną.

Dla rozstrzyganej kwestii podstawowe znaczenie powinno mieć twierdzenie, zgodnie z którym opłata, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, ma związek z poniesieniem kosztów podjęcia przez państwo na swój koszt działań zapobiegawczych w odniesieniu do ochrony środowiska w przypadku, gdy podmiot odpowiedzialny za stworzenie sieci pojazdów z tego wymagania się nie wywiązał. Oznacza to, że istnieją podstawy do nadania tejże odpowiedzialności – w ślad za poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny (pkt 4.3 uzasadnienia wyroku) – charakteru swoistego zadośćuczynienia za wywołanie przez wprowadzającego pojazd potencjalnych szkód w środowisku.

Opłata ma formę dolegliwości ekonomicznej, niemniej w sposób wyraźny jej cechy odróżniają ją od sankcji administracyjnych przybierających postać kar administracyjnych mieszczących się w zakresie szeroko rozumianego prawa represyjnego. Dolegliwość ekonomiczną tych opłat można bowiem postrzegać jako szczególną postać odpowiedzialności finansowej wprowadzających pojazdy, jaką przepisy prawa unijnego z zakresu ochrony środowiska nakładają na te podmioty, zobowiązując je do ponoszenia kosztów stworzenia i utrzymywania sieci zbierania pojazdów. Różnica pomiędzy faktycznymi kosztami odbioru pojazdu przy funkcjonującej sieci ich zbierania a wysokością opłaty wynika ze stosowania w stosunku do wprowadzających pojazdy zasady "zanieczyszczający płaci", która w tym szczególnym przypadku w swoim wymiarze finansowym uwzględnia wyrządzone środowisku szkody, jakie wynikały z faktu, iż pojazdy wycofane z eksploatacji przez określony czas lub na określonej części terytorium kraju nie były przekazywane uprawnionym zakładom przetwarzania. Sposób ustalenia opłaty za brak sieci różni ją wyraźnie od sankcji administracyjnych przyjmowanych przez prawo krajowe w celu wykonania prawa unijnego (w związku z naruszeniem przepisów przyjętych zgodnie z dyrektywą). Zazwyczaj prawo unijne wymaga bowiem, by przyjmowane przez prawo krajowe środki były "skuteczne, proporcjonalne i odstraszające" (por. art. 25 dyrektywy 2006/66/WE z dnia 6 września 2006 r. w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz uchylającej dyrektywę 91/157/EWG, zgodnie z którym państwa członkowskie są zobowiązane ustanowić przepisy dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów krajowych przyjętych na podstawie ww. dyrektywy i podjąć wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonania).

Odnosząc się do przedstawionego przez skład orzekający NSA zagadnienia prawnego Prokurator Generalny pismem z dnia 9 września 2015 r. wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), nie ma zastosowania do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.".

N. Sp. z o.o. Oddział w Polsce, pismem z dnia [...] września 2015 r. wniosła o podjęcie uchwały następującej treści: "Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.".

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Związek P. wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Związek podnosi, że rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego skierowanego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA ma fundamentalne znaczenie dla Związku, jako organizacji zrzeszającej podmioty bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem w sprawie. Skład siedmiu sędziów NSA postanowił dopuścić Związek P. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Unormowana w przepisie art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), instytucja rozstrzygania wątpliwości prawnych, w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć wyjaśnieniu treści tych przepisów prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej instytucji jest wyjątkiem od zasady rozpoznawania skarg kasacyjnych. Nie może bowiem dotyczyć wątpliwości "zwykłych", a także takich, które choć "poważne", nie determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Chodzi o rezygnację składu orzekającego z przysługującego mu uprawienia, a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej, na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie interpretacji, zawartej w stosownej uchwale składu powiększonego. Uznać należy, że w niniejszej sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważnie wątpliwości, które uzasadniało jego przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a.

Wątpliwości Sądu pytającego mają związek z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że w sprawie zarysowały się wątpliwości prawne o kwalifikowanym charakterze, wymagające przeprowadzenia przez powiększony skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni mającej doprowadzić do takiego zrekonstruowania normy prawnej, której skutkiem będzie jej "prawidłowe rozumienie" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 618). Problem prawny dotyczy bowiem wątpliwości interpretacyjnych i walidacyjnych związanych z ustaleniem prawidłowej podstawy prawnej decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r.

Przepis art. 14 ust. 1-4 ustawy z dnia 29 czerwca 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 140) w pierwotnym brzmieniu stanowił, że: "Art. 14. 1. Wprowadzający pojazd, który jest obowiązany do zapewnienia sieci lub który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 11 ust. 4, i nie spełnia tego obowiązku, jest obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. 2. Opłatę, o której mowa w ust. 1, oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci, i liczby dni w danym roku. 3. Do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się dni, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; liczba tych dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku. 4. Stawka opłaty za brak sieci wynosi 500 zł za pojazd". Przepis ten przewidywał obowiązek wniesienia opłaty za brak sieci w sytuacji, w której nie został spełniony obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Zgodnie z art. 11 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu: "Art. 11. 1. Wprowadzający pojazd jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, zwaną dalej «siecią», obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1. 2. Wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. 3. Wprowadzający pojazd w przypadku: 1) cofnięcia pozwolenia zintegrowanego albo innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu przedsiębiorcy prowadzącemu taką stację, 2) cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów, 3) rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, o której mowa w ust. 2 – powinien w terminie 3 miesięcy zapewnić sieć. 4. Wprowadzający pojazd jest obowiązany dołączyć do faktury wystawionej nabywcy pojazdu oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci lub dowód wpłaty, o którym mowa w art. 12 ust. 2; oświadczenie może być złożone na fakturze".

Przepis art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) stanowi, że: "Do obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 rok stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Przepisy ustawy zmienianej w art. 1 nowelizacji z 2007 r. to: – art. 14 ust. 1, który otrzymał brzmienie: "1. Wprowadzający pojazd, który jest obowiązany do zapewnienia sieci lub który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 11 ust. 4, i nie spełnia tego obowiązku, jest obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6"; – po art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu dodano art. 14 ust. 5 i 6 w brzmieniu: "5. W przypadku zapewnienia sieci obejmującej co najmniej 95 % terytorium kraju, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest zwolniony z opłaty za brak sieci. 6. W przypadku zapewnienia przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, sieci obejmującej: 1) poniżej 95%, ale nie mniej niż 90% terytorium kraju – wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 75%; 2) poniżej 90%, ale nie mniej niż 85% terytorium kraju – wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 50%.". Zgodnie zatem z dodanymi w 2007 r. postanowieniami art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu: – jeżeli wprowadzający pojazdy zapewnił sieć w danym roku kalendarzowym (tj. każdego dnia w tym roku) co najmniej na 95% terytorium kraju, mimo niewykonania w całym roku obowiązku stworzenia sieci na terytorium całego kraju, to zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu następuje całkowite zwolnienie wprowadzających pojazdy z obowiązku wniesienia opłaty za brak sieci w należnej wysokości (art. 14 ust. 5 ustawy o recyklingu), – jeżeli wprowadzający pojazdy zapewnił sieć obejmującą w danym roku kalendarzowym każdego dnia między 90 a 95% terytorium kraju, mimo niewykonania obowiązku zapewnienia sieci, następuje obniżenie obowiązku wniesienia należnej opłaty o 75% (art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy o recyklingu), co oznacza obowiązek wniesienia 1/4 wysokości należnej ustawowej opłaty, – jeżeli wprowadzający pojazdy zapewnił każdego dnia sieć na obszarze między 85 a 90% terytorium kraju, mimo niewykonania obowiązku zapewnienia sieci, następuje obniżenie obowiązku wniesienia należnej opłaty o 50% (art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy o recyklingu), co oznacza obowiązek wniesienia 1/2 wysokości opłaty należnej.

Zaznaczyć należy, że treść ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji stanowi implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21.10.2000, s. 34), a także wydanych na jej podstawie decyzji (m.in. decyzji Komisji 2001/753/WE z dnia 17 października 2001 r. dotyczącej kwestionariusza stanowiącego podstawę sprawozdań Państw Członkowskich z wykonania dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, Dz. Urz. UE L 282 z 26.10.2001, s. 77). Dyrektywa 2000/53/WE "określa środki, których celem jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części, aby zmniejszyć ilość odpadów do unieszkodliwienia i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną środowiska, podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane w pełny cykl życia pojazdu, a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji" (art. 1). Realizacja wskazanych celów ma prowadzić w konsekwencji do zmniejszenia ilości odpadów i w konsekwencji do polepszenia wyników działań związanych z ochroną środowiska. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Dyrektywy państwa członkowskie – w tym także Polska – są zobowiązane do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, że podmioty gospodarcze stworzą systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz w stopniu technicznie możliwym, części zużytych w trakcie naprawy samochodów osobowych oraz punkty zbierania będą w wystarczającym stopniu dostępne na ich terytorium. Wymóg ten uzupełniony został zastrzeżeniem, że państwa Członkowskie powinny podjąć niezbędne środki, aby zapewnić, by producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów związanych z wykonaniem tych środków (art. 5 ust. 4). Analiza treści normatywnej Dyrektywy wskazuje, że jej zasadniczym celem było zapewnienie ochrony środowiska poprzez stworzenie warunków do jak najpełniejszego recyklingu pojazdów wycofywanych z eksploatacji.

Odpowiedzialność wytwórcy produktu za koszty jego usunięcia (przetworzenia) w celu zapobieżenia powstania odpadów należy traktować, jako uzupełnienie podstawowej zasady obowiązującej w prawie ochrony środowiska "zanieczyszczający płaci". Została ona wyrażona expressis verbis w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskie, ma ona również podstawę konstytucyjną. Przepis art. 86 Konstytucji RP przewiduje bowiem, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Niezbędność zastosowania reguł odpowiedzialności wyznaczonych zasadą "zanieczyszczający płaci" została potwierdzona w motywie 2 dyrektywy 2000/53/WE. Opłata za brak sieci zbierania pojazdów nie jest wprawdzie instytucją przewidzianą w ww. Dyrektywie, należy ją jednak traktować wyłącznie, jako środek krajowy zapewniający skuteczność przestrzegania celów w niej wyznaczonych polegających na stworzeniu systemu zbierania pojazdów i zapewnienia jego pełnej dostępności.

Analizując stan normatywny niniejszej sprawy trzeba też uwzględnić stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. P 8/10, (OTK-A 2012, nr 7, poz. 75). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, uznając, że w zakresie, w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do celu regulacji. Za zgodny z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadą adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji, Trybunał Konstytucyjny uznał także przepis art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. – art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. (wyżej powołanej) w pierwotnym brzmieniu za zgodny z art. 2 Konstytucji, to jest z wynikającą z niego zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji.

Należy jednak mieć na uwadze, że wyrok Trybunału zapadł w wyniku rozpoznania pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oznacza to, że dokonując wykładni przepisów przedstawionych w pytaniu, Trybunał Konstytucyjny związany był granicami pytania prawnego i zgodnie z zasadą skargowości musiał ograniczyć się do badania zgodności wskazanych przepisów z zasadą proporcjonalności, będącą jedną z zasad wyprowadzanych z treści art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że zasada adekwatności (proporcjonalności) jest tylko jedną z wielu zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego, ale ze względu na swoją treść stanowi odrębną zasadę w stosunku do zasad tradycyjnie wywodzonych z art. 2 Konstytucji, czyli m in. zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, ochrony praw nabytych, zasady prawidłowej legislacji, zakazu retroakcji. Wskazując na te zasady Trybunał Konstytucyjny stwierdził, biorąc pod uwagę sposób ujęcia przez sąd pytający wzorca kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie, że brzmienie uzasadnienia pytania prawnego oraz stanowiska przedstawione w czasie rozprawy, spowodowały, iż nie mógł dokonać oceny kwestionowanych przepisów na podstawie innych wzorców, wywodzonych z art. 2 Konstytucji niż zasada adekwatności.

Trybunał zaznaczył, że "określony przez sąd pytający wzorzec kontroli oraz zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego wykluczają ocenę, czy ustawodawca prawidłowo wykonał Dyrektywę 2000/53/WE, w szczególności, czy zagwarantował wykonanie celów tej dyrektywy z punktu widzenia obowiązku lojalności państwa członkowskiego w wykonaniu zobowiązań wspólnotowych. Trybunał Konstytucyjny nie oceniał także, czy treść obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu (m.in. w aspekcie jej gęstości) dobrze implementuje standard z dyrektywy i czy przyczynia się istotnie do efektywnego wykonania jej celów.".

Obowiązywanie zasady skargowości spowodowało, że Trybunał Konstytucyjny ograniczył się do oczekiwanej przez sąd pytający oceny zgodności kwestionowanych przepisów tylko z jedną z wielu zasad wywodzonych z treści art. 2 Konstytucji tj. zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Ze względu jednak na swoją treść stanowi ona odrębną zasadę w stosunku do zasad tradycyjnie wywodzonych z art. 2 Konstytucji: zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasady prawidłowej legislacji, zakazu retroakcji czy zasady sprawiedliwości społecznej.

Zasadniczym celem uchwalenia ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji było zapewnienie ochrony środowiska. Zmierzając do realizacji tego celu ustawodawca wprowadził dwa odrębne reżimy tworzenia sieci, uzależniając je od liczby wprowadzanych samochodów. Zdecydował, że przedsiębiorca, który wprowadził na terytorium kraju nie więcej niż 1000 pojazdów w roku kalendarzowym (tzw. "mały wprowadzający"), mógł nie zapewniać sieci (art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu). Taki wprowadzający pojazd, który nie zapewnił sieci, był natomiast obowiązany do wniesienia, na odrębny rachunek bankowy NFOŚiGW, opłaty w wysokości 500 zł od każdego pojazdu wprowadzonego na terytorium kraju (art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu). Wprowadzający pojazd był zatem objęty jednym z dwóch ustawowych obowiązków przewidzianych w art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu. Wprowadzający pojazd, który dokonał zbycia pojazdu, obowiązany był albo dołączyć do faktury wystawionej nabywcy pojazdu oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci, albo przekazać nabywcy pojazdu dowód wpłaty opłaty na konto NFOŚiGW (art. 11 ust. 4 ustawy o recyklingu i powtarzający częściowo tę regulację art. 12 ust. 3 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu). Powyższe regulacje ustawy o recyklingu wskazują, że w przypadku tzw. "małych wprowadzających" została wprowadzona alternatywa – albo stworzenie sieci albo uiszczenie opłaty.

Natomiast w odniesieniu do podmiotów, które w danym roku wprowadziły na terytorium kraju więcej niż 1000 pojazdów (tzw. "duży wprowadzający") reżim tworzenia sieci był odmienny. Podmioty te pozbawione były jakiejkolwiek możliwości wyboru – ciążył na nich wyłącznie obowiązek zapewnienia sieci (art. 11 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r.). W art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu w brzmieniu pierwotnym ustawodawca postanowił, że wprowadzający pojazd, który był obowiązany do zapewnienia sieci (tj. wprowadzający ponad 1000 pojazdów w danym roku), lub który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o recyklingu (tj. wprowadzający mniej niż 1000 pojazdów w danym roku, który dokonał wyboru ustawowego obowiązku tworzenia własnej sieci zbierania pojazdów), i nie spełnił tego obowiązku, był obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu znajdował zastosowanie do obu wskazanych grup wprowadzających pojazdy na terytorium kraju. Należy jednak zaznaczyć, że możliwość wyboru "albo zapewniam sieć albo uiszczam opłatę" dotyczyła wyłącznie "małych wprowadzających", gdyż tylko im przepis ustawy zezwalał na opcję w postaci niestworzenia sieci. Natomiast przedsiębiorcy, którzy wprowadzili w danym roku więcej niż 1000 pojazdów byli zobowiązani do zapewnienia sieci zbierania pojazdów. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi delikt administracyjny, który pociąga za sobą uruchomienie sankcji administracyjnej w postaci opłaty za brak sieci. Utożsamianie obu wskazanych wyżej kategorii podmiotów i wywodzenie z tego konkluzji jakoby przedsiębiorcy wprowadzający powyżej 1000 pojazdów mieli prawo wyboru pomiędzy zapewnieniem sieci a uiszczeniem opłaty za jej brak jest nieuprawnione. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. P 8/10 "Instytucja opłaty za brak sieci ma na celu między innymi ekonomiczne przymuszenie przedsiębiorców do wykonania obowiązku stworzenia własnej sieci zbierania pojazdów i ich demontażu zgodnie z treścią tego obowiązku uregulowanego w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Konstrukcja opłaty nawiązuje do koncepcji zadośćuczynienia za wywołanie choćby potencjalnych szkód w środowisku naturalnym przez podmioty, które wprowadzają na terytorium kraju substancje mogące się stać szkodliwe, jeśli staną się odpadami.". Trybunał zwraca uwagę, że "regulacja opłaty wykazuje jednocześnie pewne cechy redystrybucyjne i podatkowe. Świadczyć o tym może m.in. mechanizm samonaliczenia opłaty i odpowiednie stosowanie do niej przepisów ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych, podobieństwo praktycznych skutków obowiązku wniesienia opłaty do mechanizmu "wyboru dozwolonego działania" przewidzianego w pierwotnym brzmieniu ustawy o recyklingu dla wprowadzających mniej niż 1000 pojazdów w danym roku (art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu), wreszcie przeznaczenie środków uzyskiwanych przez NFOŚiGW z tytułu wnoszonych opłat za brak sieci. Z danych uzyskanych przez Trybunał Konstytucyjny od NFOŚiGW wynika, że na wsparcie zadań gmin związanych ze zbieraniem porzuconych pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz na dotacje i kredyty na wsparcie funkcjonujących na rynku stacji demontażu przeznaczane jest corocznie mniej niż 28,5% wpływów Funduszu w danym roku.". W tym aspekcie opłata za brak sieci stanowi przejaw oderwanej od winy obiektywnej odpowiedzialności (sankcji) administracyjnej za niewykonanie podstawowego obowiązku w postaci braku utworzenia sieci zbierania pojazdów określony w ustawie o recyklingu.

Instytucja opłaty za brak sieci stanowi środek zapewniający realizację celów ustawy o recyklingu. Celem wprowadzenia tej ustawy jest określenie zasad postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 ustawy o recyklingu). W zakresie nieuregulowanym w ustawie, w sprawach dotyczących postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji, stosuje się przepisy o odpadach (art. 1 ust. 2 ustawy o recyklingu). Zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W szczególności reguluje zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne nie można abstrahować od charakteru prawnego opłaty za brak sieci zbierania pojazdów. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że opłaty te stanowią sankcję administracyjną, co nakazywałoby do ich wymierzania stosować standardy nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych określonych w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1 w sprawie sankcji administracyjnych.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcję administracyjną stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa." (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Jest to swoista instytucja prawna, której głównym celem jest zagwarantowanie należytego wykonania norm prawa administracyjnego. Mianem sankcji w prawie administracyjnym określa się następstwa naruszenia prawa, które polegają bądź na utracie uprawnień bądź na nałożeniu obowiązku na podmiot, który tego naruszenia dokonał. Za sankcję typu administracyjnego uznaje się wszelkie konsekwencje związane z faktem niezrealizowania czy też nieprawidłowego zrealizowania określonego obowiązku, które to konsekwencje powinien wyciągać organ zobowiązany do czuwania nad wykonywaniem danego obowiązku (zob. H. Nowicki, Sankcje administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635; A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnych w ochronie środowiska, [w:] Sankcje administracyjne pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011 r., s. 221). Sankcje mają zazwyczaj charakter represyjny, ale często spełniają także rolę bodźców ekonomicznych.

W prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów tych norm do postaw legalistycznych. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że aby akty administracyjne były skuteczne, zasadniczo powinny być wyposażone w sankcje. Organ administracyjny musi bowiem posiadać środki do realizacji swej woli, w postaci przymusu administracyjnego, w przeciwnym razie nie byłoby możliwe efektywne (skuteczne) administrowanie (zob. M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, "Studia Prawnicze", 2003, z. 4, s. 123-125; M. Lewicki, Pojęcie sankcji prawnej w prawie administracyjnym, "Państwo i Prawo", 2002 r., z. 8, s. 75; M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 658). Sankcje administracyjne wymierzane w razie obiektywnego naruszenia obowiązków ustawowych, mogą jednocześnie być środkiem represji i odpłaty za niewykonanie określonych obowiązków typu administracyjnego. Stają się wówczas instrumentem szerzej pojętej polityki karania, zaś sama instytucja kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu i administracyjnemu. Interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowania karnego" występującemu w art. 42 Konstytucji. Rozszerzanie się kompetencji sankcyjnych i wymierzanie przez organy administracji publicznej pieniężnych sankcji i kar administracyjnych jest rezultatem wzrostu państwa administracyjnego, jak też wynikiem tendencji w kierunku depenalizacji odpowiedzialności prawnej. Przyjęta 13 lutego 1991 r. rekomendacja nr R(91)1 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych (niepubl.) uwzględnia ten stan rzeczy i ustala zasady represyjnej odpowiedzialności administracyjnej, w szczególności wymóg dokładnego określenia przez prawo okoliczności, w których kary administracyjne mogą być nakładane, oraz zapewnienia kontroli legalności ich nałożenia przez prawnie ustanowiony, niezawisły i bezstronny sąd. W rekomendacji nr R(91)1, zwrócono uwagę, że rozszerzanie się kompetencji sankcyjnych jest rezultatem wzrostu znaczenia prawa administracyjnego, jak też wynikiem tendencji w kierunku dekryminalizacji odpowiedzialności prawnej (zob. wyrok TK z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. P 36/12, OTK-A 2013, nr 6, poz. 81).

Skład siedmiu sędziów NSA stoi na stanowisku, że opłata za brak sieci przewidziana w art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji stanowi administracyjną sankcję finansową z tytułu niewykonania określonych obowiązków administracyjnych, tzn. jest ponoszona z tytułu niewypełnienia obowiązku zorganizowania i zapewnienia dostępu do sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju. Za taką interpretacją przemawiają zasady ogólne prawa ochrony środowiska, przyjęte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.), szczególnie zasada prewencji (art. 6 ust. 1) oraz zasada "zanieczyszczający płaci" (art. 7 i art. 7a). Na gruncie systemowych i celowościowych dyrektyw wykładni opłata ta ma w założeniu ustawodawcy pełnić funkcję bodźcową, czyli ma zachęcać wprowadzającego pojazdy do podejmowania środków zaradczych, które zredukują powodowane przez niego zanieczyszczenie środowiska. Konstrukcja instrumentu, jakim jest opłata recyklingowa wskazuje, że najważniejszy jest efekt środowiskowy, a sankcja ma wymuszać jego osiągnięcie. Konstrukcja ta eksponuje podstawowy cel ustanowienia sankcji w ochronie środowiska, jakim jest dążenie do wypełnienia obowiązków związanych z ochroną środowiska, a nie funkcja fiskalna (zob. M. Górski, Opłaty podwyższone jako administracyjne sankcje finansowe za naruszenie zasad korzystania ze środowiska, [w:] Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, pod red. B. Rakoczego, M. Pchałka, Warszawa 2010 r., s. 329).

Opłata za brak sieci jest sankcją administracyjną także z woli prawodawcy. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz. U. Nr 161, poz. 1682), wprost zalicza do nich m.in. opłaty określone w art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (§ 1 pkt 9). Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.).

Zagadnienie stosowania sankcji administracyjnych, a w szczególności ten jego aspekt, który wiąże się z poprawnym ustaleniem zasad intertemporalnych odnoszących się do stosowanej sankcji w sytuacji zmiany prawa, niewątpliwie pozostaje w bezpośredniej łączności z określeniem stopnia represyjności danej regulacji prawnej. Odmienne założenia w tym zakresie powinny obowiązywać w stosunku do zastosowania środka stanowiącego represję o charakterze administracyjnym, inne zaś, gdy norma sankcjonująca jest wykorzystywana do eliminacji stanu niezgodnego z prawem.

Przepis art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jest epizodycznym przepisem intertemporalnym. Stylizacja normatywna tej regulacji pokazuje, że została ona skonstruowana nietypowo jak na przepis rozstrzygający zasady stosowania prawa międzyczasowego. Zawiera normę nakazującą stosowanie do obliczania opłaty za brak sieci za rok 2007 przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. (ustawy nowej). Regulując kwestię sposobu obliczania opłaty za brak sieci za rok 2007, ustawodawca nie zawarł jednak unormowania expressis verbis odnoszącego się do nieuiszczonych opłat za 2006 rok.

Prawo intertemporalne zawiera reguły, które wskazują, jakim modyfikacjom ulega zakres obowiązywania, i tym samym stosowania dawnych norm prawnych. Oczywistym jest, że wraz z uchyleniem normy jej działanie w odniesieniu do stosunków prawnych powstałych później ustaje. Problem jednak powstaje wówczas, gdy dany stosunek prawny powstał pod rządem dawnego prawa i trwa po jego uchyleniu pod rządami nowego prawa. Prawo międzyczasowe, zawarte w przepisach przejściowych, zasadniczo rozwiązuje problem, co do tego, jakie prawo z elementem dawnym stosować w nowej rzeczywistości normatywnej. Sytuacja komplikuje się, jeżeli kwestia ta nie została uregulowana wprost w przepisie przejściowym. Rozwiązanie problemu może przybrać dwojaką postać. Można bowiem prolongować możliwość stosowania prawa dotychczasowego do sytuacji powstałych w okresie jego obowiązywania, czyli przyjąć, że dawne prawo działa nadal. Przyjmuje się, że w razie milczenia ustawodawcy w tym zakresie niezbędnym jest skorzystanie z zasady tempus regit (actum) factum, która traktowana jest jako swego rodzaju domniemane rozstrzygnięcie intertemporalne (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. I FSK 1245/12; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2296/12). Domniemanie działania zasady tempus regit factum jest równoznaczne, z przyjęciem metody dalszego działania dawnego prawa w stosunku do grupy stanów faktycznych jako "naznaczonych" oceną normatywną dawnego prawa oraz z uznaniem, że metoda bezpośredniego działania nowego prawa może wynikać co do zasady jedynie z wyraźnego przepisu intertemporalnego nowej ustawy. Podkreśla się, że zasada tempus regit factum ma charakter zasady prawnej o charakterze dyrektywalnym na obszarze prawa administracyjnego. Zwraca jednak uwagę, że rozwiązanie to, wprawdzie lojalne wobec zainteresowanych, nie zawsze jest dla nich zadawalające, gdyż nowe przepisy mogą zawierać unormowania korzystniejsze.

Możliwe jest też uznanie, że od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym. W wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1837/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy w przedmiocie stosowania nowej regulacji prawnej, do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie przed jej wejściem w życie, zachodzi konieczność zastosowania konstytucyjnych zasad państwa prawnego. Retroakcja niewłaściwa, czyli bezpośrednie obowiązywanie nowej ustawy uzależniona jest od wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny. W razie wątpliwości należy stosować dawną ustawę w imię zasady poszanowania praw niewadliwie nabytych. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest dopuszczalne w sytuacji, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji.

Podkreślenia wymaga, że zasada dalszego działania prawa dawnego może być wyłączona, gdy nowe prawo w zakresie regulacji sankcyjnej jest korzystniejsze dla jego dotychczasowych adresatów, jednakże oparcie się na zasadzie lex mitior retro agit powinno się odnosić do tych szczególnych przypadków, gdy nowa ustawa nakazuje stosowanie nowej regulacji sankcyjnej względem dawnych stanów faktycznych lub jej co najmniej nie wyłącza, odstępując od określenia reguł prawa międzyczasowego.

Oceny względności winno się dokonywać nie na płaszczyźnie abstrakcyjnej, poprzez samo porównanie treści aktów prawnych, lecz poprzez precyzyjne ustalenie okoliczności popełnienia deliktu z uwzględnieniem dolegliwości natury prawnej wynikających z zastosowania tego aktu prawnego. Pomocny w tym może być test polegający na wykonaniu dwóch działań: przy uwzględnieniu całego konkretu sprawy i całego stanu prawnego ocenić stan faktyczny według nowej ustawy, następnie według ustawy dawnej; a wtedy ujawni się z miejsca, czy dawna ustawa jest względniejsza (korzystniejsza) dla podmiotu administrowanego, czy też nie. Porównanie konkurujących aktów prawnych musi mieć charakter kompleksowy i uwzględniać wszystkie ujemne konsekwencje zastosowania aktu prawnego w danej sprawie. Ocenie powinny podlegać przepisy starego i nowego aktu prawnego, określające rodzaj i wysokość sankcji administracyjnej, przesłanki podmiotowe popełnienia deliktu, takie jak ustalenie zasad odpowiedzialności (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym, op. cit., s. 162).

Rozważając zagadnienie zastosowania postanowień art. 14 po zmianie ustawy z 2007 r., do określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. należy też zwrócić uwagę na rozróżnienie między retroakcją prawa a jego bezpośrednim stosowaniem. Różnica zasadza się na tym, że bezpośrednie stosowanie ustawy nowej (retrospektywność) polega na "przechwyceniu" przez ustawę nową trwającego już stosunku prawnego zawiązanego w czasie obowiązywania dawnego prawa i poddanie go, od momentu wejścia w życie tej nowej ustawie. Retrospektywne działanie ustawy nowej polega na tym, że znajdzie ona zastosowanie do stosunków administracyjnych istniejących w chwili wejścia jej w życie. Natomiast retroaktywność oznacza, że nowe normy stosuje się do stosunków prawnych "zamkniętych" pod rządami dawnego prawa (por. E. Łętowska, Wprowadzenie, [w:] Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, pod red. E. Łętowskiej i K. Osajdy, Warszawa 2008 r., s. 28-30; M. Sobol, Zasada działania regulacji w prawie administracyjnym, [w:] Czas w prawie administracyjnym, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2011 r., s. 257-258.).

Ważnym zagadnieniem w stosowaniu sankcji administracyjnej jest też kwestia wskazania podstawy prawnej dolegliwości za delikt administracyjny w przypadku zmiany przepisów normujących charakter i dolegliwość tej sankcji. Przedstawiając składowi poszerzonemu wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, skład orzekający NSA wyeksponował w treści postanowienia przesłankę funkcjonalną tzn. powiązał i ograniczył kwestię zastosowania, do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., znowelizowanego przepisu art. 14 ustawy o recyklingu, tylko do sytuacji, jeżeli wprowadzający pojazd przedsiębiorca nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Istotną jest kwestia wskazania podstawy prawnej wymierzenia dolegliwości za delikt administracyjny w przypadku zmiany przepisów normujących charakter tej sankcji. Nie ma reguł intertemporalnych uznawanych za właściwe w ramach dogmatyk poszczególnych gałęzi prawa. Wyjątek w tym zakresie stanowi prawo karne. W ustawodawstwie karnym przyjmuje się, że jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia przestępstwa, to stosuje się ustawę nową. Natomiast ustawę obowiązującą poprzednio stosuje się, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. W systemie prawa administracyjnego nie ma jednak reguł, które byłyby przydatne w przypadku wątpliwości organu, co do stosowania norm prawnych, które w trakcie procesu stosowania prawa uległy zmianie. Organ musi rozstrzygnąć problem, czy stosować normy prawne, które obowiązywały w momencie popełnienia deliktu administracyjnego, czy też te, które obowiązywały w momencie wydania orzeczenia. "Działanie organu administracji publicznej na podstawie prawa sprowadza się do ustalenia przez ten organ jego zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz stosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Wydając decyzję w sprawie, organ administracyjny zobligowany jest rozstrzygać w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili orzekania. Ma to służyć optymalizacji rozstrzygnięć wydawanych w sprawie, przy założeniu, że zmiany w ustawodawstwie administracyjnym służą doskonaleniu materialnego i procesowego prawa administracyjnego." (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym, op. cit., s. 159-160).

Zasadniczo normy stanowiące o nałożeniu sankcji administracyjnych powinny zawierać mechanizmy chroniące sprawy będące w toku. Zmianę stanu prawnego, która następuje po nawiązaniu stosunku administracyjno-prawnego, należy uwzględniać tylko wówczas, gdy nie pogarsza ona sytuacji adresata stosowanej normy prawnej. Organ jest zatem związany przepisem prawa i orzeczenie o następstwach prawnych określonego zachowania w sposób odmienny od wskazanego w normie prawnej byłoby naruszeniem prawa. Orzeczenie sankcji surowszej, na podstawie przepisów obowiązujących w momencie wydania orzeczenia przez organ administracyjny, od sankcji grożącej za popełnienie danego deliktu administracyjnego w momencie jego popełnienia nasuwa wątpliwość, co do zgodności takiego rozstrzygnięcia z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawnego.

W prawie intertemporalnym formułuje się tezę, że nowe prawo, jako dające wyraz aktualnej polityce legislacyjnej, wymaga preferencji dla zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Ta strategia aksjologiczna zderza się jednak z punktem widzenia uczestników obrotu prawnego, albowiem kształtując swoje stosunki zazwyczaj biorą pod uwagę stan prawny istniejący w dacie podejmowania decyzji. Uczestnicy obrotu prawnego zasadniczo są zainteresowani tym, aby kwestie intertemporalne rozwiązywać zgodnie z regułą dalszego działania dawnej ustawy. Natomiast z zasady bezpośredniego działania prawa należy skorzystać, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92, OTK cz. I 1993, poz. 6).

Zrealizowanie obowiązku zapewnienia sieci w roku 2006 w stopniu zbliżonym do 100 %, w myśl zasady sprawiedliwości społecznej, zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności nie może obciążać podmiotu obowiązkiem zapłaty takiej samej kwoty opłaty za brak sieci jak podmiotu, który nie podjął żadnego wysiłku w celu budowy sieci zbierania pojazdów wycofywanych z eksploatacji.

Z pierwotnego brzemienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100 % powierzchni Polski. Niezależnie od tego czy wprowadzający pojazdy w ogóle nie stworzył sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99 % powierzchni kraju, to był taktowany jak podmiot, który w ogóle nie stworzył sieci zbierania pojazdów. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą jedynie część terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Częściowe wykonanie obowiązku ustawowego nie różnicowało jednak należycie sytuacji prawnej podmiotu, który podjął działania niezakończone oczekiwanym przez ustawodawcę skutkiem w postaci pełnego pokrycia kraju siecią. Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności, a przez to godziła w zasadę zaufania do państwa i prawa. Ta okoliczność stała się impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu. Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł jednocześnie w ustawie zmieniającej przepis przejściowy art. 2, zgodnie z którym do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 8/10 podniósł, że z analizy prac parlamentarnych nad ustawą nowelizującą wynika, iż przepis intertemporalny art. 2 nowelizacji z 2007 r. został wprowadzony w celu wyeliminowania ewentualnych wątpliwości, czy mimo wejścia w życie nowych przepisów przed powstaniem na dzień 31 grudnia 2007 r. obowiązku samonaliczenia i wniesienia opłaty za 2007 r. powinny one znaleźć zastosowanie także do opłaty za brak sieci za 2007 r., skoro nowa ustawa nie obowiązywała przez przeważającą cześć tego roku. Wyraźnie nie odniesiono jednak zastosowania nowych przepisów do 2006 r., aby nie doprowadzać do zwrotu opłat już wniesionych (pkt 10.2 uzasadnienia wyroku). Wynika z tego, że zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego normę intertemporalną zawartą w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. było wyłącznie określenie zasad postępowania w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot wprowadzający samodzielnie dokonał obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę taką uiścił za rok 2006. Ustawodawca stwierdził, że nie będzie ponownego obliczania wysokości tych opłat według nowych zasad. Intencją ustawodawcy nie było natomiast regulowanie w tym przepisie takich sytuacji, gdy podmiot wprowadzający pojazd nie dokonał samodzielnego obliczenia wysokości opłaty za brak sieci, zaś organ administracji nie wydał ostatecznej decyzji o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W świetle powyższego nie można zgodzić się argumentacją, że skoro Trybunał Konstytucyjny wskazał w sentencji wyroku, że art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r., jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalności, to tym samym nakazał ze skutkiem erga omnes stosować przepisy ustawy sprzed nowelizacji, do opłaty za rok 2006 r.

Trybunał zwrócił uwagę, że w ocenie sądu pytającego, ustawodawca błędnie zrezygnował z retroaktywnego skutku nowych przepisów art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu dodanych przez art. 1 nowelizacji z 2007 r. W efekcie ustawodawca nakazał dalsze stosowanie pierwotnego brzmienia art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu do opłaty należnej za 2006 r., a nie nowych łagodniejszych zasad miarkowania opłaty za brak sieci. Zdaniem Trybunału: "Wniosek o naruszeniu zasady adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji (art. 2 Konstytucji) sąd sformułował jednak w sposób warunkowy.". Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu nie narusza art. 2 Konstytucji i wyrażonej w nim zasady adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji, trudno uznać, by za niezgodny z tym samym wzorcem kontroli kwalifikować brak retrospektywnego stosowania art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu. Nowelizacja z 2007 r. nie miała bowiem co "naprawiać", skoro sam art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu nie narusza zasady proporcjonalności regulacji opłaty za brak sieci do celów ustawy (art. 2 Konstytucji). Ta konstatacja Trybunału jednoznacznie wskazuje, że ustalił on treść kwestionowanych przepisów wyłącznie w zakresie wyznaczonym w pytaniu prawnym biorąc pod uwagę dyrektywę konstytucyjną, iż od udzielenia odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym.

W świetle analizy dogmatycznoprawnej i empirycznej postanowień ustawy o recyklingu z dnia 29 czerwca 2007 r., z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku o sygn. P 8/10, skład siedmiu sędziów NSA stoi na stanowisku, że w sprawie mamy do czynienia z nakazem retrospektywnego zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków procesowych), które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków. Należy uznać, że tego rodzaju regulacja retrospektywna nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (por. wyrok z dnia 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13). Przyjęcie innego stanowiska ograniczałoby sąd, który dokonując wykładni operacyjnej, powinien też uwzględnić proces kształtowania i zmiany treści prawa oraz dostosowywania go do zmian społecznych.

Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że cel wprowadzenia opłaty za brak sieci, zakres obowiązku, jaki sankcjonuje ta opłata oraz charakter zarzutu niezgodności z Konstytucją (brak proporcjonalności ze względu na cel ustawy) przemawia za jego daleko idącą wstrzemięźliwością w ocenie celowości i efektywności posunięć ustawodawcy. Nie jest on bowiem powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę, a punktem wyjścia dla oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją jest założenie racjonalnego ustawodawcy i domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją.

Tym samym ustalenie przez sąd administracyjny, jakie przepisy mają zastosowanie do obliczania opłat za 2006 r., mając na względzie wątpliwości interpretacyjne i walidacyjne, powinno nastąpić przy zastosowaniu także innych niż językowa metod wykładni. Odstąpienie przez ustawodawcę od wprowadzenia przepisów odnoszących się do opłaty za brak sieci w 2006 r., gdy wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty w tym roku, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., nakazuje przyjąć wariant interpretacyjny uwzględniający zasadę prawa intertemporalnego, zgodnie z którą skutki zdarzeń prawnych powinny zostać ocenione na podstawie nowego, korzystniejszego dla jednostek, prawa. W wyrokach z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 2370/12 i sygn. II OSK 2375/12, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że niewskazanie w art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji roku 2006, jako tego, do którego należy stosować nowe zasady obliczania opłaty, było świadomym rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę, który uznał, że opłaty za ten okres zostały już naliczone i uiszczone. Stanowisko aprobujące przyjęcie prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zostało powtórzone również w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2372/12, sygn. II OSK 2373/12, sygn. II OSK 2374/12, sygn. II OSK 2376/12).

Ograniczenie zakresu oceny konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów w brzmieniu nadanym tą ustawą pozwala na dokonanie wykładni wskazanych przepisów z innego punktu widzenia, niż przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc zatem pod rozwagę także inne zasady i wartości wywodzone z art. 2 Konstytucji, w tym zwłaszcza zasadę prawidłowej legislacji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę racjonalności prawa oraz zakaz retroakcji, należy przyjąć, że art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w swoim zmienionym brzmieniu, ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci.

Nakaz prawidłowej legislacji jest ściśle funkcjonalnie powiązany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie ze standardami właściwej legislacji przepisy obowiązujących aktów prawnych zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany i ich zakres. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o recyklingu pojazdów nie spełnia zasady określoności w dostatecznym stopniu i wymaga zabiegów interpretacyjnych dla ustalenia jego treści w zgodzie z Konstytucją. Tym samym nie można podzielić stanowiska, że przepis art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 czerwca 2007 r. ma jasne brzmienie, i że wystarczy jego tekstualna wykładnia literalna. W rozpoznawanej sprawie redukcjonizm interpretacyjny prowadzi do rezultatów sprzecznych z zasadami i wartościami konstytucyjnymi takimi jak pewność prawa, ochrona interesów prawnych w toku, czy ochrona zaufania obywatela do państwa.

Przepis art. 14 w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą nie reguluje sprawy obliczania nieuiszczonych opłat za 2006 r. i tym samym ustalenie przepisów mających zastosowanie do obliczania opłat za 2006 r. musi nastąpić przy zastosowaniu także wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Skoro wykładnia literalna art. 2 ustawy zmieniającej nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie przepisy mają zastosowanie do zdarzeń mających miejsce w 2006 r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a ich konsekwencje prawne są ustalane dopiero po wejściu w życie ustawy zmieniającej (retrospektywność), konieczne jest zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni systemowej i celowościowej.

Działanie zgodne z zasadami prawidłowej legislacji nakłada na ustawodawcę obowiązek określenia w ustawie zmieniającej zakresu obowiązywania przepisów w nowym brzmieniu do spraw będących w toku, do spraw niezakończonych w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej, a także do spraw załatwianych po tej dacie, ale dotyczących zdarzeń wcześniejszych zaistniałych w czasie obowiązywania ustawy w jej brzmieniu sprzed nowelizacji. Ponieważ ustawodawca kwestii tej w odniesieniu do obliczania opłat za brak sieci w roku 2006 nie uregulował w sposób jasny, to wykładnia art. 2 powinna uwzględniać ugruntowane w judykaturze reguły, iż w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej, do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku, które dotyczą kar administracyjnych mają zastosowanie przepisy ustawy nowej. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w przypadkach, gdy przemawia za tym interes publiczny i gdy nowa regulacja ustawowa zawiera postanowienia korzystniejsze dla osób zobowiązanych do dokonania określonych czynności. Z takim retrospektywnym działaniem nie mamy bowiem do czynienia, gdy następstwa czynów lub skutki zdarzeń mających miejsce w przeszłości są kwalifikowane według nowych norm, jednak dopiero od dnia wejścia tych nowych norm w życie (T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Sejmowe 2008, s. 71). Retrospektywność, mająca na celu ochronę praw jednostek, może mieć zastosowanie, jeśli nie pogarsza ich sytuacji prawnej.

Norma art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych w 2007 r. Jednak w sytuacji, gdy ustawodawca nie odniósł się wprost do kwestii obliczania nieuiszczonych opłat za rok 2006, można przyjąć, że po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. do określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w roku 2006, jako korzystniejsze mają zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 29 czerwca 2007 r.

Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci sprawia, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy Nr R(91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji. Stosowanie wykładni in dubio pro cive ma w tym przypadku znaczenie podwójne, z jednej strony wynika z nakazu stosowania – przy orzekaniu po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, w razie braku odmiennych postanowień nowej ustawy (ustawy zmieniającej) - nowych przepisów, pod warunkiem zapewnienia procedury umożliwiającej zainteresowanym ochronę ich praw, a z drugiej strony, z uwagi na charakter opłat za brak sieci, z nakazu stosowania – w razie braku odmiennych postanowień – przepisów obowiązujących w dacie orzekania, jeśli są one korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do ich uiszczania.

To, że do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych w eksploatacji), nie oznacza, że organ wydając decyzję określającą wysokość opłaty za brak sieci potwierdza jedynie wysokość zobowiązania z tego tytułu, które już powstało na koniec roku kalendarzowego w wysokości określonej według zasad obowiązujących w tym roku. Z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jednoznacznie wynika, że wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci organ określa w decyzji, co oznacza, iż czym innym jest opłata, którą oblicza i uiszcza wprowadzający pojazd, a czym innym opłata, którą określa organ. W przypadku określania wysokości opłaty przez organ ma odpowiednie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy wysokość opłaty za brak sieci za rok 2006 określa organ, wysokość tej opłaty należy określić według przepisów obowiązujących w 2006, ponieważ na koniec tego roku powstało zobowiązanie w określonej wysokości.

W świetle przedstawionych rozważań, art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w swoim zmienionym brzmieniu może mieć zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci, z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów tejże ustawy, a także znaczenia art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.