Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 18/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 52 § 1 i 2, art. 149 § 1, art. 149 § 1a, art. 154 § 6, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W.S. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku skarżącego W.S. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r. ([...]) zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 1 000 (jeden tysiąc) złotych, V. przyznaje skarżącemu W.S. sumę pieniężną 500 (pięćset) złotych, VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W.S. kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 17 lutego 2016r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., przekazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skarga z dnia [...] grudnia 2015 r., złożona przez W.S. na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]) zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych pod nazwą: "B" położonych na działkach ozn. nr ewid.: [...].

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku;

3. zwrot kosztów postępowania;

4. wymierzenie SKO grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014;

5. przyznanie na jego rzecz odszkodowania - sumy pieniężnej w kwocie pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu 10 grudnia 2014 r. złożył do SKO wniosek z dnia [...] grudnia o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i do dnia złożenia skargi SKO nadal prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia stron postępowania nieważnościowego, będących spadkobiercami zmarłej W.M.. Mimo, że kwestia ta pozostaje prosta do ustalenia, gdyż spadkobiercami zmarłej są dwie córki, przy czym dane jednej z nich są już Kolegium znane i chodzi tylko o dane drugiej z nich to SKO przez prawie rok wyręcza się organem I instancji, zamiast samodzielnie ustalić niezbędne fakty. W konsekwencji inwestor rozpoczął budowę na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać już wkrótce unieważnione z powodu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano to pozwolenie, czego skutkiem może być nawet nakaz rozbiórki. W ocenie skarżącego przewlekłe postępowanie Kolegium narusza jego interes prawny, uniemożliwiając skuteczne wyeliminowanie z obrotu decyzji niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącego SKO swym działaniem naruszyło przepisy art. 12 § 1 oraz 36 k.p.a. Do skargi skarżący dołączył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2015 r., doręczone SKO w dniu 21 października.

W odpowiedzi na skargę ( pismo z dnia [...] stycznia 2016 r. ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga w swej fazie wstępnej ustalenia stron tego postępowania, a pochopne czynności w tej kwestii mogą skutkować jego wadliwością. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji muszą być bowiem doręczone wszystkim stronom postępowania. Kolegium przedstawiło też przebieg postępowania według stanu na dzień [...] stycznia 2016 r.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę W.S. w piśmie z [...] marca 2016 r. wskazał, iż suma ewidentnych okresów bezczynności organu lub pozornego działania wynosi co najmniej 8 miesięcy, co wskazuje na prowadzenie postępowania przewlekle z rażącym naruszeniem prawa.

Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał skargę. Wywodził, że ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani złożenie skargi na przewlekłość (przekazanej zresztą sądowi z ponad miesięcznym opóźnieniem ) nie spowodowało przyśpieszenia postępowania SKO. Bez wątpienia zatem stan przewlekłości istniał na dzień złożenia skargi. Wywodził, iż do lekkiego przyśpieszenia postępowania doszło dopiero po otrzymaniu przez SKO w dniu 16 marca 2016r. postanowienia Sądu Rejonowego o wyznaczeniu skarżącego kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu U.F.-M.. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazywał, że będąc właścicielem działek w obrębie fermy wiatrowej, ze względu na tę inwestycję, nie może dokonać sprzedaży swych nieruchomości i ponosi realne straty finansowe.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynikał następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia [...] grudnia 2014r. (data wpływu 10 grudnia 2014r.) W.S., powołując się na fakt, iż był stroną postępowania, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014r. (znak: [...]) zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych pod nazwą: "B" położonych na działkach ozn. nr ewid.: [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie tylko w dacie wydawania decyzji, ale również w momencie wszczęcia postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem - jedna ze stron postępowania – W.M. nie żyła.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. Kolegium wystąpiło do Burmistrza o nadesłanie akt sprawy oraz ustosunkowanie się do wniosku w terminie 14 dni.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015r. (przekazanym do wiadomości dotychczasowym stronom postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ) SKO wezwało Burmistrza do "uzupełnienia dowodów w sprawie" w terminie 7 dni poprzez podanie nazwisk i imion wraz z dokładnymi adresami osób, które są stronami postępowania w miejsce zmarłej W.M. wraz ze stosowną dokumentacją w sprawie (np. postępowania spadkowego) lub oświadczeń tych osób o wstąpieniu i na jakiej podstawie prawnej w prawa zmarłej W.M.. Jednocześnie SKO wyznaczyło termin załatwienia sprawy do 25 marca 2015 r.

Odpowiadając na to wezwanie, pismem z dnia [...] marca 2015 r. Burmistrz poinformował SKO, że spadkobiercami W.M. są A.M. i U.M., których adresy zamieszkania nie są znane. Do pisma dołączył kopie dokumentów potwierdzających podejmowane działania, w tym też pismo do Sądu Rejonowego o wskazanie spadkobierców zmarłej W.M. oraz oświadczenia członka rodziny zmarłej, iż jej córki zamieszkują prawdopodobnie za granicą.

W związku z informacją Burmistrza, pismem z dnia [...] marca 2015 r. SKO poinformowało strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 20 maja 2015 r.

21 kwietnia 2015 r. do SKO wpłynęło pełnomocnictwo udzielone W.S. przez A.M. do reprezentowania jej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]) zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. SKO poinformowało strony, że "w związku z podjęciem czynności Burmistrza w celu ustalenia spadkobierców W.M. i ich adresów przedłuża się termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2015 r."

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2015 r. SKO poinformowało strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do czasu uzyskania od organu I instancji informacji odnośnie ustalenie ewentualnych następców prawnych W.M. lub, w razie ich braku, do wystąpienia do sądu o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. SKO wystąpiło do W.S. o oświadczenie w terminie 14 dni czy wyrazi zgodę na ustanowienie go przez sąd kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu U.F.-M..

Pismem z dnia [...] stycznia W.S. oświadczył, że wyraża zgodę na ustanowienie go pełnomocnikiem dla nieznanej z miejsca pobytu U.F.-M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012. 270. ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., został dochowany, albowiem skarżący w dniu 21 października 2015 r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa stwierdzając, że organ administracji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.

Przechodząc do rozważenia czy doszło do przewlekłego prowadzenia przez Kolegium postępowania, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku NSA z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12, LEX nr 1497869). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13, LEX nr 1557241).

W sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie prowadzonego przez organ postępowania pod kątem jego sprawności i efektywności, czyli zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podejmowane przez organ działania, w konsekwencji sąd zobligowany jest ocenić, czy wyznaczanie kolejnych, nowych terminów zakończenia sprawy było uzasadnione.

Analiza akt postępowania administracyjnego, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny ( art. 133 § 1 p.p.s.a.) skłaniała do uznania, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniał stan przewlekłości postępowania.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do SKO jako organu właściwego do jego rozpatrzenia w dniu 10 grudnia 2014 r. Do dnia rozpatrzenia przez Sąd na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. skargi na przewlekłe prowadzenie tej sprawy, wniosek nie został rozpatrzony, czyli sprawa nie została zakończona.

Stosownie do treści art. 157 § 1 i § 2 k.p.a właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Status strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego), które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady, krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Jak już wskazano sprawa administracyjna w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną w stosunku do sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją. Stronami postępowania nieważnościowego są zatem nie tylko strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jej nieważności. Uznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności za nową sprawę administracyjną oznacza, że organ rzeczowo właściwy do jej rozpatrzenia ( w niniejszej sprawie samorządowe kolegium odwoławcze ) działa jako organ I instancji.

Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przez podmiot, który posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją powoduje wszczęcie postępowania nieważnościowego. Zatem kwestia legitymacji prawnej skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, pozostawała poza sporem. Z treści decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. wynika jednoznacznie, że był on stroną postępowania zakończonego tą decyzją.

Wobec wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza zasadne pozostawało uznanie, iż w pierwszej kolejności konieczne było prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego, w szczególności następców prawnych W.M., właściciela nieruchomości – działki nr [...]. Ustalając krąg stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO napotkało przeszkody w ustaleniu spadkobierców uznanej wówczas za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – W.M. (zmarła w dniu [...] sierpnia 1995 r.). Organ ustalił, że spadkobiercami są jej córki - A.M. oraz U.F. – M., zamieszkałe poza granicami kraju, których adresy pobytu pozostawały nieznane. Dokonanie wszystkich ustaleń dotyczących spadkobierców W.M., adresów ich faktycznego zamieszkania czy pobytu, SKO zleciło Burmistrzowi. Ostatecznie w dniu [...] marca 2015r. A.M. udzieliła W.S. stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie, co wobec organu wykazane zostało w dniu 21 kwietnia 2015r. natomiast dla nieznanej z miejsca pobytu U.F. – M. Sąd Rejonowy ustanowił W.S. kuratorem, o czym organ powziął wiadomość w dniu 14 marca 2016 r. ( co wynika z pisma procesowego organu z dnia [...] marca 2016 r., złożonego w sprawie II SAB/Go 19/16 k. 13,14 akt sądowych tej sprawy).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach badanej sprawy - na rozpatrywanym jej etapie - kwestia ustaleń następców prawnych W.M. nie miała na tyle skomplikowanego charakteru prawnego, by uzasadniać tak znaczny okres trwania czynności wyjaśniających.

Analiza czynności podjętych przez organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wskazuje, że polegały one w istocie jedynie na kierowaniu do stron postępowania kolejnych zawiadomień o wyznaczanych terminach załatwienia sprawy, natomiast konkretne czynności wyjaśniające podejmował Burmistrz. Przyjęty tryb postępowania miał oczywisty wpływ na czas załatwienia sprawy, skutkując naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów (art. 12 i art. 35 oraz 36 Kpa). Wskazać należy, iż przytaczane przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie

Nadto budzi wątpliwość podstawa prawna "zlecenia" Burmistrzowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w danym zakresie. Użycie w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2015 r. sformułowania, iż SKO "wzywa organ administracji do uzupełnienia dowodów w sprawie" wskazuje, że posiłkowało się ono instytucją uregulowaną w art. 136 k.p.a. Także treść zawiadomień kierowanych do stron oraz pozostałej korespondencji wskazuje na traktowanie Burmistrza przez SKO jako "organu I instancji". Potwierdza to też jednoznacznie oświadczenie procesowe pełnomocnika SKO złożone na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. Stosownie do treści art. 136 k.p.a organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przytoczony przepis znajduje zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, gdyż jego adresatem jest organ odwoławczy, nadto świadczy o tym jego systematyka (Dział II rozdział 10 k.p.a – "Odwołania"). W badanej sprawie organ do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli SKO - nie był organem odwoławczym w stosunku do Burmistrza, lecz po myśli art. 157 § 1 k.p.a – organem I instancji. Dlatego w analizowanym zakresie, przepisy odnoszące się do kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, nie mogły stanowić podstawy czynności podejmowanych przez SKO.

Reasumując należy stwierdzić, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia oraz charakter czynności wyjaśniających i procesowych koniecznych do przeprowadzenia nie uzasadniał tak znacznego przekroczenia terminów wynikających z art. 35 kpa. Wadliwe posiłkowanie się regulacją art. 136 k.p.a doprowadziło nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy, albowiem przez prawie rok czynności SKO ograniczały się do wymiany korespondencji z Burmistrzem i informowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

W okolicznościach sprawy niewątpliwie więc zlecenie Burmistrzowi czynności związanych z ustaleniem kręgu spadkobierców po W.M., dokonane z naruszeniem art. 136 k.p.a., spowodowało nieuzasadnione wydłużenie postępowania. Do ustalenia kręgu spadkobierców po W.M. wystarczające bowiem byłoby zwrócenie się przez SKO do Burmistrza o ewentualną informację w kwestii następców i już bezpośrednio do sądu spadku o stosowne informacje dotyczące postępowania spadkowego po W.M. lub także bezpośrednie wystąpienie z odpowiednimi wnioskami procesowymi do sądu powszechnego.

Powyższe stwierdzenie uprawniało Sąd do przyjęcia, że postępowanie prowadzone przez SKO na etapie kontrolowanym przez sąd w dacie orzekania nacechowane było przewlekłością.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. ( w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać SKO do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]) zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. w terminie 7 dni, przy czym termin ten należy liczyć od daty doręczenia prawomocnego wyroku, natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania. Na takie ustalenie terminu wpływ miała ocena stopnia zaawansowania sprawy administracyjnej.

Natomiast stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Tak jednoznaczna negatywna ocena musi jednak zostać osadzona w kontekście okoliczności konkretnej sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie II GSK 1164/14 NSA stwierdził, że dopuszcza się rażącej bezczynności organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania. Z kolei w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SAB/Wr 42/14 ( Lex nr 1502647 ) WSA we Wrocławiu stwierdził, że dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. W wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. II SAB/Gd 27/14, ( Lex nr 1486033) WSA w Gdańsku stwierdził, że za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.

Oceniając tę okoliczność w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na względzie fakt, iż wniosek skarżącego pozostaje niezałatwiony przez prawie półtora roku, z czego przez prawie rok organ podejmował czynności nieefektywne, prowadzące do ustaleń, których można było dokonać w czasie dużo krótszym.

Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych. Wymierzając grzywnę w tej wysokości Sąd miał na uwadze okres przewlekłości oraz fakt, iż grzywna ta ma przede wszystkim pełnić funkcję prewencyjną, dyscyplinującą organ i mobilizującą go do sprawnego działania. Celem jej wymierzenia jest zmobilizowanie organu do załatwienia danej sprawy oraz ugruntowania w nim przekonania o konieczności przestrzegania terminów procesowych na przyszłość. O potrzebie wymierzanie grzywny oraz jej ewentualnej wysokości decyduje sąd, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na całokształcie okoliczności danej sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym jak i represyjnym. Dla wymiaru grzywny znaczenie miał również fakt orzeczenia grzywien w innych sprawach dotyczących przewlekłości postępowań prowadzonych przez SKO ( II SAB/Go 18/16, II SAB/Go 19/16 i II SAB/Go 20/16 ).

Na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną 500 złotych. Przyznając odpowiednią sumę skarżącemu Sąd miał na uwadze znaczenie sprawy dla skarżącego oraz jego zachowanie w trakcie postępowania administracyjnego, które w żaden sposób nie przyczyniło się do przedłużenia czasu jego trwania. W kontekście kwoty żądanej przez skarżącego oraz jego wywodów na rozprawie wskazać należy, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz osoby wnoszącej skargę na przewlekłość. Suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego tak jak grzywna ma bowiem również charakter prewencyjny. Ma bowiem przeciwdziałać przewlekłości. Pełni wprawdzie również funkcję kompensacyjną ale nie jest ona odnoszona do kwestii ewentualnych szkód jakie, zdaniem skarżącego, ponosi on w wyniku pozostawania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, ale do charakteru zawinionych działań organu, uznanych za przewlekłe.

Zachowując wynikającą z regulacji ustawowych ( art. 149 § 2 p.p.s.a.) proporcję wysokości grzywny do sumy pieniężnej, Sąd uznał za właściwe przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej w wysokości połowy kwoty wymierzonej organowi grzywny.

Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, to jest uiszczonej opłaty w wysokości 100 zł i kosztów dojazdu na rozprawę – 90 zł.