Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2739/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124b
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1283/16 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Gl 1283/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016r., znak [...], wydaną na podstawie art. 124b w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015r., poz. 1774 z późn. zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku O. w W., odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie M., stanowiącej własność D.B., przez udzielenie zezwolenia dla O. w W. na przeprowadzenie na tej nieruchomości inwestycji celu publicznego, polegającego na wykonaniu czynności związanych z remontem przewodu służącego do przesyłania gazu w ramach zadania pn.: "Remont gazociągu nitka gł. T. – C. DN250 MOP5.5 MPa w miejscowości M.".

W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że przez przedmiotową działkę przebiega istniejący gazociąg wysokiego ciśnienia DN 250. Wnioskodawca uzasadnił złożony wniosek pilnym wymaganym remontem ze względu na wypłycenie, zły stan techniczny oraz niebezpieczeństwo wystąpienia zmiennych obciążeń od maszyn rolniczych używanych na terenie wnioskowanej nieruchomości. Poinformował, że nie ma możliwości uzyskania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwia złożenie wniosku o zgłoszenie robót niepodlegających pozwoleniu na budowę i realizację zadania. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że właściciel działki nie wyraża zgody na przeprowadzenie remontu istniejącego gazociągu na nieruchomości nr [...]. Inwestor w celu wykonania zadania ma wykonać tzw. łuki sprężyste i łuki gięte indukcyjnie oraz zastosować obciążniki, co spowoduje obniżenie poziomu położenia gazociągu, a co za tym idzie, ulegnie zmianie parametr techniczny, jakim jest zagłębienie projektowanego przewodu w stosunku do obecnie istniejącego oraz ulegnie zmianie parametr techniczny jakim jest długość. Z materiału dowodowego wynika, że czynności, jakie inwestor zamierza wykonać na przedmiotowej nieruchomości, należy zakwalifikować jako prace polegające na przebudowie, a nie remoncie. Zatem, wobec niespełnienia wymogów przepisu art. 124b u.g.n. orzeczono jak w sentencji decyzji.

Od powyższej decyzji Spółka O., zw. dalej Spółką, złożyła odwołanie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124b oraz art. 9a u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązał D.B. - właściciela nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr [...] do jej udostępnienia Spółce do wykonania czynności związanych z konserwacją i remontem gazociągu w ramach zadania pn. "Remont gazociągu nitka gł. T. – C. DN250 MOP5.5 MPa w miejscowości M.". Obowiązek udostępnienia nieruchomości ustanowił na czas 6 miesięcy w okresie od 1 kwietnia 2017r. do 30 września 2017r.

W uzasadnieniu podano m. in., że art. 124b u.g.n. nie odsyła do definicji określonych w Prawie budowlanym, które posiada swój własny słownik pojęć takich jak np. budowa, przebudowa, remont, a które z kolei nie definiuje pojęcia konserwacji zamieszczonego w art. 124b u.g.n. Obowiązkiem operatora systemu jest zagwarantowanie niezawodności funkcjonowania systemu oraz utrzymanie bezpieczeństwa pracy sieci dystrybucyjnej w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu ludzi. Zdaniem organu, gdyby przyjąć, że w takiej sytuacji nie miałby zastosowania przepis art. 124b, to należałoby operatorowi wskazać na konieczność wystąpienia o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jego zastosowanie byłoby jednakże wątpliwe w przypadku, gdy inwestycja remontowa nie zmienia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, bo sieć przesyłowa przebiega w tym samym miejscu - po śladzie już istniejącej. Planowany remont gazociągu nie zmieni jego położenia ani parametrów technicznych, a kwestia umieszczenia go głębiej aniżeli znajduje się obecnie - w celu poprawienia bezpieczeństwa użytkowania nieruchomości m.in. przez jej właściciela (nawet jeżeli byłoby to głębiej aniżeli pierwotnie go posadowiono) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Kluczową i decydującą okolicznością jest tutaj wyłącznie ustalenie, czy inwestycja zwiększy zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli nie, bowiem następuje tylko wymiana na nowe w miejsce istniejącego, starego urządzenia, to nie mamy do czynienia z nową budową i działania takie mieszczą się w konserwacji, remoncie, mających na celu utrzymanie urządzenia w należytym i bezpiecznym stanie.

Skargę na powyższą decyzję złożył D.B., zaskarżając ją w całości wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, wraz z kosztami uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając swą poprzednią argumentację.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Gl 1283/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

Sąd uznał, że istotne w sprawie jest czy i w jakim zakresie definicje zawarte w przepisach ustawy – Prawo budowlane mogą determinować rozumienie przepisów zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd przeprowadził analizę przepisów art. 124 i 124b u.g.n. stwierdzając, że nie pozwalają one na automatyczne przenoszenie definicji z Prawa budowlanego, w tym definicji remontu, na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej. W ocenie Sądu, świadczy o tym również treść art. 6 pkt 2 u.g.n., wg którego celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in. "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń." Mowa jest tu o "budowie i utrzymaniu", co świadczy o tym, że "remont" w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. mieściłby się w ogólniejszym pojęciu "utrzymania", podobnie, jak "konserwacja", czy "usuwanie awarii". Zdaniem Sądu, wskazuje to na stworzenie przez ustawodawcę odmiennej w części siatki pojęciowej na gruncie u.g.n. oraz w Prawie budowlanym. W szczególności nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne (obecnie j.t. Dz. U. z 2017r., poz. 220 ze zm. – dalej p.e.) oraz głównych założeń tej ustawy. Sąd wywiódł, że w przepisach art. 9c ust. 1 i art. 3 pkt 24 p.e. mowa jest nie tylko o remontach, ale również i o "eksploatacji" i "konserwacji". Nie są to zatem pojęcia definiowane przez Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, świadczy to o tym, iż automatyczne odnoszenie się przez skarżącego do siatki pojęciowej Prawa budowlanego nie jest wystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszym przypadku przy analizie art. 124b u.g.n. należy przede wszystkim sięgać do uregulowań Prawa energetycznego, w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym.

Sąd argumentował, że skoro wg art. 9c ust. 1 pkt 1 i 3 p.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu gazowego", to przeprowadzenie działań, poprzez posadowienie odcinka gazociągu na tej samej nitce, choć nieco głębiej (by zapobiec "wypłyceniu" od powierzchni ziemi, o którym mowa była już we wniosku) może być właśnie remontem w rozumieniu art. 124b u.g.n., doprowadzającym do zachowania parametrów sieci spełniających podwyższone standardy jakościowe, co przekłada się na bezpieczeństwo. Skoro odcinek gazowy ma być posadowiony głębiej, czyli w sposób bezpieczniejszy niż obecnie, to oznacza realizację właśnie takich wymagań kierowanych przez ustawodawcę do przedsiębiorstwa energetycznego.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie naruszono art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., bowiem stanowiska innych organów, co do rozumienia remontu, przebudowy, czy rozbudowy, nie są wiążące. Nadto, skarżący nie wykazał, by jego prawa z punktu widzenia ww. przepisów były realnie naruszone.

Zdaniem Sądu wyznaczenie czasu udostępnienia nieruchomości na 6 miesięcy, tj. od 1 kwietnia 2017r. do 30 września 2017r. może być zaakceptowane, z uwagi na charakter i zakres całej inwestycji oraz konieczność skoordynowania różnych prac na różnych nieruchomościach (nie tylko na nieruchomości skarżącego). Nadto, organ działa w ramach uznania administracyjnego (na wniosek bądź z urzędu), zatem, w ocenie Sądu, tego rodzaju rozstrzygnięcie nie naruszyło art. 124b ust. 3 u.g.n. Sąd uznał, że z pisma z 27 września 2016r. zdeponowanego w aktach organu odwoławczego, wynika, że zakreślenie takiego czasookresu było niezbędne i miało swoją podstawę faktyczną. Z uwagi na rozległość prac na nieruchomości skarżącego oraz konieczność m. in. dojazdu do miejsca ich wykonywania (zob. art. 124b ust. 1 zd. 2 u.g.n.) akceptowalne było także objęcie decyzją całej jego nieruchomości. Treść art. 124b nie sprzeciwia się takiemu rozstrzygnięciu, a za udostepnienie nieruchomości przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie.

Nadto, Sąd wywiódł, że jeśli skarżący widział inne możliwości co do czasu i sposobu udostępnienia nieruchomości, miał możliwość dokonania w tym zakresie stosownych uzgodnień z operatorem sieci, czego nie uczynił. Odnośnie do braku potwierdzenia, czy gazociąg został w ogóle przyłączony do przedsiębiorstwa oraz czy wnioskująca strona jest jego następcą, Sąd podniósł że w obecnie zgromadzonym materiale dowodowym nie sposób doszukać się dokumentów potwierdzających to, że ów gazociąg wchodzi w skład przedsiębiorstwa uczestnika, który za niego odpowiada, a więc, czy w ogóle może być stroną w przedmiotowym postępowaniu. W tym kontekście wskazać należy, że obowiązek dokonywania remontów, konserwacji, itp. tego rodzaju sieci wynika z samej ustawy – Prawo energetyczne. Szczegóły określa tu dokumentacja projektowa, przygotowana w celu realizacji przedmiotowej inwestycji i zdeponowana w aktach. W ocenie Sądu, trudno racjonalnie przyjmować, że inwestycję tą, niezmiernie czasochłonną i kosztowną, miałby przeprowadzać podmiot, który nie ma takiego obowiązku.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej D.B., zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 124 b u.g.n. oraz art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż w wykładni treści przepisu art. 124 b u.g.n. nie należy odwoływać się do definicji budowy, przebudowy, remontu określonych w przepisach art. 3 pkt 6, 7a i 8 P.b., podczas gdy przepisy te formułują definicję legalną wymienionych pojęć i powinny mieć zastosowanie do przedmiotowej sprawy, co znajduje powszechnie poparcie w doktrynie i orzecznictwie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy sprzecznej z prawem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości;

- art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że ograniczenie prawa własności może dotyczyć całości nieruchomości skarżącego a nie ściśle (określonej jej części, w zakresie niezbędnym do wykonania planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy sprzecznej z prawem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości;

- art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i mylne przyjęcie, że zakres prac zgłoszonych przez uczestnika we wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia stanowi prace konserwacyjno-remontowe oraz określenie okresu na jaki ma zostać udostępniona działka skarżącego w sposób nieuwzględniający harmonogramu prac rolniczych oraz wykraczający poza zakres prac, które uczestnik początkowo określił na czasokres 3 miesięcy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy sprzecznej z prawem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji, pomimo iż materiał dowodowy wymagał uzupełnienia o opinię biegłego z zakresu budownictwa, celem ustalenia charakteru prac planowanych przez uczestnika;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28, 77, 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji pomimo, iż uczestnik nie wykazał tytułu do dysponowania urządzeniami przesyłowymi posadowionymi na działce skarżącego, a w konsekwencji obowiązku przeprowadzenia ich konserwacji, czy też remontu;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 136 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący dalekie wątpliwości, a dokonana przez organ ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie była dowolna, oparta wyłącznie o bezkrytyczne uznanie dowodów przedstawiony przez uczestnika, świadczących na niekorzyść skarżącego; organ wydając zaskarżoną decyzję zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, ustalenia prawdziwego charakteru planowanych przez wnioskodawcę czynności, rzetelnej oceny argumentów przedstawianych przez wnioskodawcę, zgromadzenia dokumentów mogących pozwolić na ocenę faktem planowanych czynności oraz całościową i kompleksową analizę wszystkich dokumentów dotyczących planowanego przedsięwzięcia;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80,107 §1 i 3 oraz 136 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, uznając za nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że po spełnieniu materiału dowodowego przez organ II instancji, o czym nie poinformowano skarżącego, w sprawie miały dwa różne stanowiska w zakresie charakteru prac budowlanych planowanych przez uczestnika, co rodziło uzasadnione wątpliwości, które powinny zostać wyjaśnione poprzez podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80,107 § 1 i 3 oraz art. 136, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji, ograniczającą prawo własności skarżącego na okres 6 miesięcy, pomimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż prace planowane przez uczestnika na nieruchomości skarżącego mają być wykonane w terminie 3 miesięcy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, w tym przede wszystkim naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przechodząc więc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie należy wskazać, że skarżący zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z innymi przepisami.

Tymczasem art. 3 § 1 p.p.s.a., ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Jak już wspomniano skarżący kasacyjnie przedstawił szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z nich dotyczył naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji, pomimo iż materiał dowodowy wymagał uzupełnienia o opinię biegłego z zakresu budownictwa, celem ustalenia charakteru prac planowanych przez uczestnika

Nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się z powyższym twierdzeniem. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, uznał zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Skoro – stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to organ nie ma obowiązku powoływanie biegłego, gdy uzna, że zebrany w sprawie materiał jest wystarczający. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza formalnej teorii dowodów, tj. nie wprowadza obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów. Ponadto wskazany przepis nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, co również świadczy o tym, że Sąd nie ma obowiązku korzystać z wskazanych tam środków dowodowych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, organy administracyjne zgromadziły przed wydaniem kwestionowanych przez skarżącą decyzji materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, a skarżący ustaleń tych w sposób skuteczny nie zakwestionował. Należy również podkreślić, że przesłanką skutecznego zaskarżenia decyzji nie może być jednak sam fakt niepowołania biegłego, ale wadliwe ustalenie stanu faktycznego będące następstwem niepowołania biegłego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., II FSK 512/05, M. Pod. 2006, nr 5, s. 50). W orzecznictwie wskazuje się na brak obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 950/15, LEX nr 2169215). Ponadto nie jest dopuszczalne powołanie biegłego, jeżeli przedmiotem jego opinii miałaby być treść lub sposób interpretacji przepisów prawa (por. wyrok SN z 1 lipca 1998 r., I PKN 203/98, OSNAPiUS 1999, nr 15, poz. 478). Wobec powyższego w ocenie NSA powyższy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28, 77, 80 k.p.a. bowiem Sąd utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji pomimo, iż uczestnik nie wykazał tytułu do dysponowania urządzeniami przesyłowymi posadowionymi na działce skarżącego, a w konsekwencji obowiązku przeprowadzenia ich konserwacji, czy też remontu.

Z godnie z art. 28 stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni komentowanego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Dwa pozostałe przepisy odnoszą się do kwestii materiału dowodowego. W ocenie NSA wydane, a następnie kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane po należytym wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W postępowaniu dowodowym zachowane zostały reguły wynikające z norm zawartych w k.p.a. Nie można podzielić stanowiska, że w sprawie uchybiono art. 77 oraz 80 k.p.a. O zakresie niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego organ administracji publicznej decyduje kierując się normą prawa materialnego, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Skuteczną podstawą skargi kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania, jest wykazanie, że powstałe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżący takich uchybień nie wykazał. Należy podzielić pogląd WSA w Gliwicach zgodnie, z którym obowiązek dokonywania remontów, konserwacji, itp. tego rodzaju sieci wynika z samej ustawy – Prawo energetyczne. Trudno racjonalnie przyjmować, że inwestycję tą, niezmiernie czasochłonną i kosztowną, miałby przeprowadzać podmiot, który nie ma takiego obowiązku.

Kolejne zarzuty dotyczyły naruszenia art. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 136 k.p.a., poprzez utrzymanie przez Sąd zaskarżoną decyzję organu II instancji, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący dalekie wątpliwości, a dokonana przez organ ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie była dowolna, oparta wyłącznie o bezkrytyczne uznanie dowodów przedstawionych przez uczestnika, świadczących na niekorzyść skarżącego; organ wydając zaskarżoną decyzję zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, ustalenia prawdziwego charakteru planowanych przez wnioskodawcę czynności, rzetelnej oceny argumentów przedstawianych przez wnioskodawcę, zgromadzenia dokumentów mogących pozwolić na ocenę faktem planowanych czynności oraz całościową i kompleksową analizę wszystkich dokumentów dotyczących planowanego przedsięwzięcia jak również art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80,107 §1 i 3 oraz art.136 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, uznając za nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że po uzupełnieniu materiału dowodowego przez organ II instancji, o czym nie poinformowano skarżącego, w sprawie miały dwa różne stanowiska w zakresie charakteru prac budowlanych planowanych przez uczestnika, co rodziło uzasadnione wątpliwości, które powinny zostać wyjaśnione poprzez podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80,107 §1 i 3 oraz art. 136, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji, ograniczającą prawo własności skarżącego na okres 6 miesięcy, pomimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż prace planowane przez uczestnika na nieruchomości skarżącego mają być wykonane w terminie 3 miesięcy.

Wobec powyższego ponownie należy wskazać, że o zakresie niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego organ administracji publicznej decyduje kierując się normą prawa materialnego, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie NSA organy wydały kwestionowane w sprawie decyzje po należytym wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W postępowaniu dowodowym zachowane zostały reguły wynikające z norm zawartych w k.p.a. Nie można wobec tego podzielić stanowiska, że w sprawie uchybiono wskazanym wyżej przepisom. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo podzielił na podstawie akt sprawy stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy oraz przedstawił wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie prawne.

Słusznie Sad I instancji wskazał, że wyznaczenie czasu udostępnienia nieruchomości na 6 miesięcy, tj. od 1 kwietnia 2017r. do 30 września 2017r. może być zaakceptowane, z uwagi na charakter i zakres całej inwestycji oraz konieczność skoordynowania różnych prac na różnych nieruchomościach. Nadto, jest to zgodne z działaniem w ramach uznania administracyjnego.

W kwestii zarzucenia naruszenia art. 141 § 4 poprzez faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie zarzucił po pierwsze naruszenie art. 124 b u.g.n. oraz art. 3 pkt 6, 7a i 8 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż w wykładni treści przepisu art. 124 b u.g.n. nie należy odwoływać się do definicji budowy, przebudowy, remontu określonych w przepisach art. 3 pkt 6, 7a i 8 P.b., podczas gdy przepisy te formułują definicję legalną wymienionych pojęć i winny mieć zastosowanie do przedmiotowej sprawy, po drugie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że ograniczenie prawa własności może dotyczyć całości nieruchomości skarżącego a nie ściśle określonej jej części, po trzecie art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i mylne przyjęcie, że zakres prac zgłoszonych przez uczestnika we wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia stanowi prace konserwacyjno-remontowe oraz określenie okresu na jaki ma zostać udostępniona działka skarżącego w sposób nieuwzględniający harmonogramu prac rolniczych oraz wykraczający poza zakres prac, które uczestnik początkowo określił na czasokres 3 miesięcy.

Również powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że art. 124 i 124 b u.g.n. nie pozwalają one na automatyczne przenoszenie definicji z Prawa budowlanego, w tym definicji remontu, na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej oraz, że nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne, dalej jako "p.e.". Również słusznie WSA wskazał, że w niniejszej sprawie, przy analizie art. 124b u.g.n. należy przede wszystkim sięgać do uregulowań Prawa energetycznego, w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 1 pkt 1 i 3 p.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu gazowego". Wobec tego przeprowadzenie działań, mających na celu zapobiec "wypłyceniu" od powierzchni ziemi może zostać uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Artykuł 124 u.g.n. przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Możemy w tym przypadku mówić o szczególnym rodzaju wywłaszczenia, w związku z tym, że dochodzi do ograniczenia prawa rzeczowego (własności lub użytkowania wieczystego), bez zgody osoby uprawnionej, w trybie decyzji administracyjnej. Ten szczególny charakter wyraża się w tym, że obowiązują tu odmienne niż przy wywłaszczeniu właściwym zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z niej (wyrok WSA w Lublinie z 31 marca 2009 r., II SA/Lu 2/09, Lexis.pl nr 2448240). Inny jest zakres praw, których wykonywanie może być ograniczone, odmienny jest tryb ograniczania tych praw oraz zakres podmiotów, na rzecz których dokonuje się ograniczenia praw (Paweł Wojciechowski, Komentarz do art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX)

Celem art. 124b ust. 1 u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do "utrzymywania" urządzeń przesyłowych nie będących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 697/17 LEX nr 2418485).

NSA podziela również stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym z uwagi na rozległość prac na nieruchomości skarżącego oraz konieczność m. in. dojazdu do miejsca ich wykonywania akceptowalne było także objęcie decyzją całej nieruchomości, bowiem treść art. 124b nie sprzeciwia się takiemu rozstrzygnięciu, a za udostepnienie nieruchomości przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie.

W doktrynie podkreśla się, że zajęty obszar powinien zostać wskazany w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Obszar ograniczenia w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n nie musi jednak odpowiadać obszarowi określonemu w dokumentach planistycznych, zaś przepis ten obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby bowiem przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (zob. wyrok z dnia 31 maja 2017 r., I OSK 2618/16, LEX nr 2300850) (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX). W niniejszej sprawie zasadne jest zajęcie całości nieruchomości skarżącego.

W art. 124b ust. 3 u.g.n. ustawodawca ograniczył w czasie obowiązek udostępniania nieruchomości nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. do maksimum 6 miesięcy. W kwestii czasu udostępnienia nieruchomości zostało powyżej wskazane, że wyznaczenie czasu udostępnienia nieruchomości na 6 miesięcy, może być zaakceptowane, z uwagi na charakter i zakres całej inwestycji oraz konieczność skoordynowania różnych prac na różnych nieruchomościach.

Należy wskazać, że stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 ust. 8 p.b. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich: jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 p.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (zob. art. 9c ust. 2 pkt 3 p.e.) (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 697/17 LEX nr 2418485). Z uwagi na powyższe zakres prac zgłoszonych we wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia stanowi prace konserwacyjno – remontowe.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

1