Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 218/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, § 2 pkt 5, art. 52 § 3 i 4, art. 134 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, art. 92, art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 15 ust. 1-2, art. 16 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: § 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 6ust. 4, art. 6k ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 czerwca 2014 r., nr LIV/433/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...] oraz terenu położonego przy ul. [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie : - załącznika graficznego nr 1.1; - rozstrzygnięć zawartych w załącznikach nr 2 i 3 oraz postanowień części tekstowej dotyczących terenów położonych w [...], objętych załącznikiem nr 1.1; - § 45 ust.1, § 48 pkt 2 lit b, § 48 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 9 lit.a, § 54; II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu 12 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr LIV/433/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...] oraz terenu położonego przy ul. [...].

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.), wnosząc w związku z tym o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej następujące zapisy:

- § 8 ust. 1 pkt 8, w którym ustalono przeznaczenie – teren drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo-jezdnego, oznaczony na rysunku planu symbolem KD-X;

- § 9 pkt 3, w którym wyznaczono tereny dla inwestycji celu publicznego, którymi są : (...) teren drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo-jezdnego, oznaczony na rysunku planu symbolem KD-X;

- § 15 ust. 3 zgodnie, z którym na terenach: MW, 2MW/U oraz 2MN, realizacja nowych budynków leżących w zasięgu zagrożeń i uciążliwości w tym hałasu, z dróg publicznych, określonych w przepisach odrębnych, może nastąpić pod warunkiem zastosowania przez inwestora na jego koszt, środków technicznych zmniejszających te uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, bądź zwiększających odporność budynków na te zagrożenia i uciążliwość;

- § 16 ust. 1 i § 45 ust.1 w myśl, których z zastrzeżeniem ust. 2, odpady należy gromadzić w granicach posesji w sposób selektywny, umożliwiający zorganizowany wywóz na składowisko odpadów i przekazywać do odzysku lub unieszkodliwiania zgodnie z przepisami prawa;

- § 20 ust. 2 pkt 9 lit a, § 23 pkt 12 lit a, § 24 ust. 4 pkt 6 lit a, § 25 pkt 10 lit a, § 26 pkt 10 lit a, § 48 pkt 9 lit. a zgodnie, z którymi w odniesieniu do miejsc postojowych ustala się, że realizacja odbędzie się staraniem i na koszt właściciela działki;

- § 21, który stanowi, iż na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2MN, z zastrzeżeniem ust. 2, ustala się utrzymanie istniejącej zabudowy. W ust. 2 wskazano, iż dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym budynku, pod warunkiem zachowania ustaleń planu oraz następujących warunków:

1) wysokość zabudowy: utrzymanie istniejącej wysokości;

2) dach: zachowuje się istniejącą geometrię i pokrycie dachu, przy czym dopuszcza się:

a) realizację okien połaciowych, tzw. "wolego oka", lukarn, wystawek, facjatek lub innych elementów, o kącie nachylenia od 20° do 45°, przy czym ich łączna powierzchnia nie może przekraczać 25 % powierzchni całego dachu w jego rzucie poziomym,

b) dach pokryty dachówką lub innym materiałem dachówko podobnym, w kolorze grafitowym, ceglastym, czerwonym lub brązowym.

3) tynki na elewacjach budynków wyłącznie w kolorach o małej intensywności, przy czym zakazuje się odcieni różowego oraz fioletowego;

4) intensywność zabudowy: a) maksymalną: 2,00, b) minimalną: 0,01.

5) powierzchnia zabudowy: maksymalnie 1,00;

6) z zachowaniem linii zabudowy wyznaczonych niniejszym planem, dopuszcza się zabudowę w granicy działki;

7) z zastrzeżeniem § 29 i 30, dla nowowydzielanych działek budowlanych ustala się:

a) minimalną powierzchnię – 35 m 2,

b) minimalną szerokość frontu działki: 5 m,

c) kąt położenia granic nowowydzielanych działek w stosunku do pasa drogowego: indywidualny wynikający z naturalnych podziałów, uwzględniających ułożenie granicy działki w stosunku do drogi położonej w bezpośrednim sąsiedztwie.

8) nakaz zapewnienia na działce budowlanej na każdy lokal mieszkalny lub lokal użytkowy min. 0,5 miejsca postojowego dla samochodów osobowych, przy czym do bilansu miejsc postojowych, dopuszcza się uwzględnienie miejsc wyznaczonych w liniach rozgraniczających dróg publicznych leżących w sąsiedztwie, a poza granicami planu; dla miejsc postojowych ustala się:

a) realizacja - odbędzie się staraniem i na koszt właściciela działki lub właściciela lub zarządcy terenu, na którym miejsca się znajdują,

usytuowanie oraz konstrukcję nawierzchni stanowisk postojowych należy zaprojektować oraz wykonać zgodnie z wymogami przepisów prawa;

- § 22 zgodnie, z którym na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW, z zastrzeżeniem ust. 2, ustala się utrzymanie istniejącej zabudowy. W myśl ust. 2 dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym budynku, pod warunkiem zachowania ustaleń planu oraz następujących warunków:

1) wysokość zabudowy: utrzymanie istniejącej wysokości;

2) dach: zachowuje się istniejącą geometrię i pokrycie dachu, przy czym dopuszcza się:

a) realizację okien połaciowych, tzw. "wolego oka", lukarn, wystawek, facjatek lub innych elementów, o kącie nachylenia do 45°, przy czym ich łączna powierzchnia nie może przekraczać 25 % powierzchni całego dachu w jego rzucie poziomym,

b) dach pokryty dachówką lub innym materiałem dachówko podobnym, w kolorze grafitowym, ceglastym, czerwonym lub brązowym;

3) tynki na elewacjach budynków wyłącznie w kolorach o małej intensywności, przy czym zakazuje się odcieni różowego oraz fioletowego;

4) intensywność zabudowy: a) maksymalną: 4,00, b) minimalną: 0,01.

5) powierzchnia zabudowy: maksymalnie 0,75;

6) minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego -10 % powierzchni terenu;

7) z zachowaniem linii zabudowy wyznaczonych niniejszym planem, dopuszcza się zabudowę w granicy działki;

8) dopuszcza się realizację dojazdu do budynku położonego w granicach terenu 2MN;

9) z zastrzeżeniem § 29 i 30, dla nowowydzielanych działek budowlanych ustala się:

a) minimalną powierzchnię: 25 m2, b) minimalną szerokość frontu działki: 5 m, c) kąt położenia granic nowowydzielanych działek w stosunku do pasa drogowego: indywidualny wynikający z naturalnych podziałów, uwzględniających ułożenie granicy działki w stosunku do drogi położonej w bezpośrednim sąsiedztwie.

nakaz zapewnienia na działce budowlanej na każdy lokal mieszkalny lub lokal użytkowy min. 0,5 miejsca postojowego dla samochodów osobowych, przy czym do bilansu miejsc postojowych, dopuszcza się uwzględnienie miejsc wyznaczonych w liniach rozgraniczających dróg publicznych leżących w sąsiedztwie, a poza granicami planu; dla miejsc postojowych ustala się:

realizacja - odbędzie się staraniem i na koszt właściciela działki lub właściciela lub zarządcy terenu, na którym miejsca się znajdują,

usytuowanie oraz konstrukcję nawierzchni stanowisk postojowych należy zaprojektować oraz wykonać zgodnie z wymogami przepisów prawa;

- § 24 ust. 2 pkt 1 i 2 zgodnie, z którym dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych przy istniejących budynkach: mieszkalnym i garażowym pod warunkiem zachowania ustaleń planu oraz następujących warunków: wysokość zabudowy – utrzymanie istniejącej zabudowy (pkt 1), dach: zachowuje się istniejącą geometrię dachu, przy czym dla budynku mieszkalnego dopuszcza się realizację okien połaciowych tzw. ,,wolego oka", wystawek, facjatek lub innych elementów o kącie nachylenia do 45 stopni, ich łączna powierzchnia nie może przekraczać 25% powierzchni całego dachu w jego rzucie poziomym, dach pokryty dachówką lub innym materiałem dachówko podobnym, w kolorze grafitowym, ceglastym, czerwonym lub brązowym ( pkt. 2 ) ;

( przy czym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego przepisu § 24 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania "... utrzymanie istniejącej wysokości"; a w odniesieniu do § 24 ust. 2 pkt 2 w zakresie sformułowania "...zachowuje się istniejącą geometrię dachu" );

- § 31 ust. 1, który wskazuje, iż w przypadku kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi podziemnymi i nadziemnymi elementami infrastruktury technicznej, należy jest usunąć na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielami sieci;

- § 32 i § 54 zgodnie, z którymi wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i większej od 50 m nad poziomem terenu podlegają przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP Wydział Lotniskowy, ul. Żwirki i Wigury 1 C, 00-912 Warszawa.

- § 33 pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 w myśl, którego ustala się obsługę komunikacji terenów: 1 MN- z ul. Wodnej, za pośrednictwem drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo-jezdnego KD-X (pkt 1); MW,2MW/U i 2 MN – z ul. [...], ul. [...] lub z ul. [...] za pośrednictwem drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo-jezdnego KD-X (pkt 3); 1U/MW – z ul. [...] lub z ul. [...] za pośrednictwem drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo-jezdnego KD-X (pkt 4), 1MW/U – z ul. [...] lub z ul. [...], za pośrednictwem drogi wewnętrznej wyznaczonej w granicach terenu 1MW/U przy czym dopuszcza się realizację jednego zjazdu indywidulanego bezpośrednio z ul. [...] przez teren KK-W pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą drogi ( pkt 5 );

- § 36 zgodnie z którym dla drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo-jezdnego KD-X ustala się szerokości w liniach rozgraniczających – zgodnie z rysunkiem planu, pieszo-jezdnię o utwardzonej nawierzchni i szerokości min. 5,00 m.

- § 38 ust. 2 pkt 5 i pkt 6, w którym ustalono, że zaopatrzenie w poszczególne elementy infrastruktury technicznej odbywać się będzie na następujących warunkach:(...) energia elektryczna z systemu sieci niskiego napięcia na warunkach zarządcy tego systemu (pkt 5), gaz z sieci gazowej na warunkach zarządcy tej sieci (pkt 6);

(Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przepisu § 38 ust. 2 pkt 5 w zakresie sformułowania "... na warunkach zarządcy tego systemu", a w odniesieniu do pkt 6 w zakresie sformułowania "...na warunkach zarządy tej sieci" );

- § 48 pkt 2 lit. b i c w myśl którego, z zachowaniem § 39 na terenie zabudowy usługowej z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 2U/MW ustala się realizację zabudowy usługowo-mieszkaniowej wielorodzinnej przy realizacji której należy zachować: wysokość zabudowy: maksymalna – jak wysokość budynku usytuowanego na działce o numerze ewid. [...] i 2B (lit. b), wysokość okapu maksymalnie równa wysokości okapu domu usytuowanego na działce o numerze ewid. [...] (lit. c).

Dodatkowo Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej załącznik nr 1.1 do uchwały (załącznik graficzny – mapa).

Skarżąc § 8 ust. 1 pkt 8 uchwały Wojewoda wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do posługiwania się w planie miejscowym, pojęciem drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo - jezdnego, jako ewentualnego elementu układu komunikacji publicznej. Definicje związane z drogami i ich elementami zawarte są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz, 260 ze zm, dalej zwanej u.d.p.) oraz rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 ze zm.) i nie występuje w nich określenie ciągu pieszo - jezdnego, jako jedna z kategorii lub klas komunikacji publicznej. Ustalenie "drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo- jezdnego" jako: elementu publicznego układu komunikacyjnego nie ma więc oparcia w przepisach u.d.p. i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Konsekwencją powyższego jest naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którą wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z (...) przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z uwagi na powyższe - zdaniem Wojewody - konieczne jest wyeliminowanie z zaskarżonej uchwały zapisów dotyczących terenu drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo - jezdnego, tj. § 8 ust. 1 pkt 8, § 9 pkt 3, § 33 pkt 1, § 33 pkt 4, § 33 pkt 3 i § 36.

Następnie organ nadzoru zwrócił uwagę, iż plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego winien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. W ocenie organu skarżącego w planie miejscowym nie można zawierać zapisów otwartych uzależniających sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii, uzgodnień, zgód czy warunków różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym. Ponadto plan miejscowy nie może rozstrzygać w kwestiach finansowania inwestycji. Ustalenie planu miejscowego ujmowane winny być w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Zamieszczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taka regulację. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała wielokrotnie łamie te zasady wprowadzając przepisy otwarte, uzależniające sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii, zgód, warunków różnych podmiotów i informujące np. o tym na kim spoczywa ciężar budowy miejsc parkingowych. Skutkuje to koniecznością wyeliminowania tych zapisów z uchwały ( § 15 ust. 3, § 20 ust. 2 pkt 9 lit. a, § 23 pkt 12 lit. a, § 24 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 25 pkt 10 lit. a, § 26 pkt 10 lit. a, § 31 ust 1, § 33 pkt 5, § 38 ust. 2 pkt 5, § 38 ust 2 pkt 6, § 48 pkt 9 lit. a).

W odniesieniu do § 16 ust. 1 i § 45 ust 1 skarżonej uchwały dotyczących obowiązku gromadzenia selektywnego i przekazywania odpadów Wojewoda zarzucił, iż w sposób naruszający prawo kształtują one obowiązki odmiennie od uregulowań ustawowych. Organ nadzoru odwołał się w tym zakresie do zapisów ustawy z dnie 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. dalej zwanej u.u.c.p.g.), która wyraźnie określa obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, w tym do art. 5 ust. 1 pkt 3 u.u.c.p..g. zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymogami określonymi w regulaminie. Cytowane przepisy stanowią o obowiązku zbierania odpadów komunalnych zgodnie z wymogami określonymi w regulaminie - akcie prawa miejscowego. Plan miejscowy nie może kształtować tych obowiązków w sposób odmienny, ani tym bardziej nakładać na właścicieli nieruchomości obowiązku segregacji odpadów - obowiązku, który nie wynika z ustawy.

Wojewoda kwestionując zapis § 33 pkt 5 uchwały dopuszczający realizację jednego zjazdu indywidualnego bezpośrednio z ul. [...] przez teren KK-W, pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą drogi, zarzucił organowi przekroczenie upoważnienia do uregulowania w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Zdaniem organu nadzoru rada gminy nie posiada kompetencji do decydowania o lokalizacji zjazdów (oraz o ich budowie). O lokalizacji zjazdów (oraz o ich budowie) decydować powinien właściwy organ - zarządca drogi - w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast plan miejscowy powinien zapewniać obsługę komunikacyjną objętych tym planem terenów wskazując np. z której drogi publicznej nieruchomości mają być obsługiwane. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 u.d.p., został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rada Miejska przyjmując powyższe regulacje naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p.

Z kolei materia uregulowana w § 32 i § 54 zaskarżonej uchwały jest przedmiotem regulacji aktu normatywnego wyższego rzędu - § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 130, poz. 1193). Wprowadzone przez Radę Miejską zapisy są więc w istocie powtórzeniem regulacji aktu wyższej rangi.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe powinny zwierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie zbyt szerokiego luzu interpretacyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Zdaniem Wojewody zapisy § 21 i § 22 naruszają powyższą zasadę. Dla terenu oznaczonego symbolem 2 MN ustalono: utrzymanie istniejącej zabudowy. Dopuszczono prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym budynku, pod warunkiem zachowania warunków: wysokość zabudowy - utrzymanie istniejącej wysokości. Kolejno na terenie 2MN dopuszczono wydzielanie nowych działek budowlanych - określono m.in. ich minimalną powierzchnię i nakaz zapewnienia miejsc postojowych (§ 21). Tożsame ustalenia zapisano dla terenu oznaczonego symbolem MW (§ 22). Ustalenia dla terenów 2MN i MW są według organu nadzoru nieczytelne i budzą wątpliwości interpretacyjne. Z zapisów odnoszących się do wyżej wymienionych terenów wynika, iż ich przeznaczeniem jest utrzymanie istniejącej zabudowy, niemniej jednak dopuszcza się wydzielanie działek budowlanych i nakaz zapewnienia miejsc postojowych. Wątpliwość budzi zatem możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy na tych obszarach, skoro przeznaczone one zostały pod "utrzymanie istniejącej zabudowy", a mimo wszystko można w ich granicach wyznaczać nowe działki budowlane. W przypadku przyjęcia możliwości zabudowy nowo wydzielonych działek budowlanych brak jest jakichkolwiek zasad ich zagospodarowania. Ustalenia zawarte w § 21 i § 22 dotyczące m.in. wysokości zabudowy, dachu i jego pokrycia odnoszą się jedynie do istniejącego budynku. Ponadto w myśl 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się maksymalną wysokość zabudowy i geometrię dachu, sformułowanie zawarte w § 21, § 22, § 24 ust. 2 pkt 1 i § 24 ust. 2 pkt 2 nie spełniają, w ocenie organu skarżącego, tych wymogów. Za niedopuszczalne uznał Wojewoda także określanie maksymalnej wysokości zabudowy i wysokości okapu tak jak to uczyniono w § 48 pkt 2 lit. b i § 48 pkt 2 lit. c uchwały. Parametry określające wysokość zabudowy i wysokość okapu muszą zostać jednoznacznie określone, winny odnosić się jedynie do zabudowy na danej jednostce, której dotyczą zapisy. Nie ma bowiem podstaw prawnych do ich określania w odniesieniu do istniejących w danym momencie budynków, które mogą nie istnieć na etapie realizacji zapisów przedmiotowego planu miejscowego.

W zakresie załącznika graficznego do uchwały nr 1.1. organ skarżący zauważył, że rysunek planu w rzeczywistości nie odpowiada wskazanej na nim skali 1:1000, czym narusza art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Według bowiem skali liniowej umieszczonej na rysunku planu odcinek zaznaczony jako 10 - metrowy ma długość 1,5 cm zamiast 1,0 cm.

W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy – działając przez Burmistrza – uznał w całości skargę za zasadną .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr LIV/433/2014 z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych przy ul. [...] oraz terenu dla terenów położonych przy ul. [...].

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - określanej dalej jako u.s.g.). Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi ( por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663 ). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały ( por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym ).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów uchwały sprowadzają się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. J. Dziedzic – Bukowska , U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249 , wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. , sygn. akt II OSK 1778/08 ).

Wszystkie podniesione przez Wojewodę zarzuty Sąd uznał za uzasadnione. Dokonując kolejno analizy zaskarżonych przepisów należy je pogrupować według rodzaju naruszenia. Pierwszą grupę przepisów stanowią: § 8 ust. 1 pkt 8, § 9 pkt 3, § 33 pkt 1, § 33 pkt 3, § 33 pkt 4 i § 36. W przepisach tych uchwałodawca posłużył się pojęciem ,,terenu drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego na rysunku planu symbolem KD-X". Powyższa kategoria drogi publicznej nie została wymieniona w przepisach u.d.p. Mianowicie w art. 2 ust.1 u.d.p. ustawodawca określił zamknięty katalog kategorii dróg publicznych zaliczając do nich drogi; krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Brak podstawy prawnej do modyfikacji powyższego katalogu, w tym na gruncie prawa miejscowego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 ze zm.) nie posługuje się pojęciem drogi publicznej o charakterze ciągu pieszo- jezdnego. Jedynie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm) stanowi, iż dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego , pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m umożlwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jednakże przepis ten nie rozstrzyga o zaliczeniu tego ciągu do drogi publicznej.

Wobec powyższego uznać należało, iż organ naruszył art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego (...) zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Kolejna grupa przepisów, których dotyczy stwierdzenie nieważności to: § 15 ust. 3, § 20 ust. 2 pkt 9 lit. a, § 23 pkt 12 lit. a, § 24 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 25 pkt 10 lit. a, § 26 pkt 10 lit. a, § 31 ust. 1 , § 38 ust. 2 pkt 5, § 38 ust. 2 pkt 6, § 48 pkt 9 lit. a. W przepisach tych Rada Miejska uzależniła sposób zagospodarowania terenu od późniejszych opinii, zgody, warunków różnych podmiotów np. inwestora, właściciela działki, zarządcy drogi, zarządcy systemu sieci gazowej lub elektrycznej. W tym zakresie uchwała nie spełnia wymogu, aby zawierała sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie zbyt szerokiego luzu interpretacyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania ( por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13 ).

Słusznie podniesiono w skardze, że plan miejscowy nie może rozstrzygać w kwestii finansowania inwestycji, a tak uczyniła Rada Miejska w: § 15 ust. 3, § 20 ust. 2 pkt 9 lit. a, § 23 pkt 12 lit. a, § 24 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 25 pkt 10 lit. a, § 26 pkt 10 lit. a, § 48 pkt 9 lit. a. oraz w niewskazanym wprost , a jedynie pośrednio poprzez zaskarżenie całości przepisu - § 21 ust. 2 pkt 8 lit a i § 22 ust. 2 pkt 10 lit. a Ustalenia planu miejscowego winny być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń, ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, a nie źródłem informacji i sugestii dla właścicieli nieruchomości bądź ewentualnych inwestorów (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II OSK 2096/10). Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymienione w uchwale podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie ( por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 894/13, z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 164/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 629/14 ).

W odniesieniu do § 33 pkt 5 uchwały Sąd stwierdził, iż Rada Miejska przekroczyła przyznane jej upoważnienie do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Cytowany przepis nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tejże kompetencji § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U nr 164 , poz. 1587 – określanego dalej jako r.w.z.p. ). ustalenia dotyczące powyższych zasad powinny zawierać :

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, iż w ramach udzielonej kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży w kompetencji właściwego organu – zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust.1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 u.d.p. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów ( por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11). Dodać należy, iż konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. W świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004).

Niewątpliwym przekroczeniem delegacji ustawowej było także nałożenie przez Radę Miejską w § 16 ust. 1 i § 45 ust. 1 uchwały obowiązku prowadzenia segregacji odpadów. Regulacja ta bowiem wykracza poza dopuszczalny zakres ustaleń planu określony w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 9 r.w.z.p.m. , a także wkracza w materię ustawową, a mianowicie określoną w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. - określanej dalej jako u.u.c.p.g. ). W § 4 pkt 9 r.w.z.p.m. określono precyzyjnie zakres planu miejscowego w kontekście systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W żadnym wypadku w zapisach tego rozporządzenia nie można doszukać się regulacji wskazujących na możliwość zgodnego z prawem poczynienia przez gminnego prawodawcę zapisów formułujących obowiązek prowadzenia segregacji odpadów. Powołać należy się w tej mierze na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym kwestionuje się możliwość umieszczenia uregulowań odnoszących się do gromadzenia i usuwania odpadów wśród regulacji uchwalanych w ramach władztwa planistycznego gminy, które z samej istoty odnosi się wyłącznie do sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie zachowania osób fizycznych lub prawnych w związku z ich obowiązkiem, jako właścicieli, utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 264/13). Wskazać dalej należy, że zagadnienia związane z selektywną zbiórką odpadów zostały uregulowane u.u.p.c.g, w tym w jej art. 3 ust. 2 pkt 5, na mocy którego gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych. Stosownie zaś do art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 u.u.p.c.g. rada gminy ustalając stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości stosuje stawki niższe, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W orzecznictwie wydanym w sprawach, w których przedmiot kontroli stanowiły regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gmin podnosi się, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 u.u.c.p.g. należy odczytywać jako obowiązek gmin zapewnienia warunków selektywnego zbierania odpadów, a nie obowiązek nałożony na właścicieli. Z przepisu art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 u.u.p.c.g wykładanych a contrario wynika bowiem, że ustawodawca wprost przewiduje, że można zbierać odpady w sposób nieselektywny, tyle tylko, że wiąże się to z koniecznością wnoszenia wyższej opłaty (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13). Z kolei w § 32 i § 54 Rada Miejska uregulowała materię, która jest przedmiotem regulacji aktu normatywnego wyższego rzędu - § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. z 2003 r., Nr 130, poz. 1193). Powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawy w akcie normatywnym niższego rzędu, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (§ 137 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. Nr 100, poz.908 ze zm.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej, czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Przepisy § 21, § 22 , § 24 ust. 2 pkt 1 , § 24 ust. 2 pkt 2, również podlegały stwierdzeniu nieważności jako przepisy niespełniające wymogów co do przejrzystości i klarowności. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. do zakresu obowiązkowych ustaleń planu należy określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W przypadku powołanych powyżej przepisów uchwałodawca ustalając poszczególne parametry odwołał się do parametrów istniejącej zabudowy, nie podając szczegółowych wskaźników. Takie ustalenia uznać należy za nieczytelne i budzące wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwość budzi zatem możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy na tych obszarach, skoro przeznaczone one zostały pod "utrzymanie istniejącej zabudowy", a mimo wszystko można w ich granicach wyznaczać nowe działki budowlane. W przypadku przyjęcia możliwości zabudowy nowo wydzielonych działek budowlanych brak jest jakichkolwiek zasad ich zagospodarowania. Ustalenia zawarte w § 21 i § 22 dotyczące m.in. wysokości zabudowy, dachu i jego pokrycia odnoszą się jedynie do istniejącego budynku. Rada Miejska nie wzięła pod uwagę, iż sytuacja w zakresie zabudowy istniejącej może z różnych względów ulec zmianie, a wówczas w jaki sposób i kto decydowałby czy warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione. Powyższe stwarza sytuację niepewności adresatów uchwały.

Podobnie niedopuszczalne jest określanie maksymalnej wysokości zabudowy i wysokości okapu w sposób w jaki uczyniono w uchwale. Organ stanowiący miasta ustalił : "maksymalna wysokość: jak wysokość budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...], wysokość okapu: maksymalnie równa wysokości okapu budynku usytuowanego na działce o nr ewid. [...]" (§ 48 pkt 2 lit. b i § 48 pkt 2 lit. c uchwały). Parametry określające wysokość zabudowy i wysokość okapu muszą zostać jednoznacznie określone, winny odnosić się jedynie do zabudowy na danej jednostce, której dotyczą zapisy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zawiera regulacje nieczytelne i budzące wątpliwości interpretacyjne może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych.

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut organu nadzoru dotyczący załącznika graficznego do uchwały nr 1.1. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Natomiast w myśl § 6 ust. 2 r.w.z.p. w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500. Tymczasem kwestionowany załącznik mimo wskazanej na nim skali 1:1000, czyli przewidzianej przepisami u.p.z.p. w rzeczywistości ma skalę odmienną. Przy skali 1:1000 1 cm na mapie odpowiada 10 m, natomiast na podziałce liniowej znajdującej się na zakwestionowanej mapie 10 m odpowiada 1,5 cm. Powyższe oznacza, iż załącznik graficzny nr 1.1 nie został sporządzony ani w skali 1: 1000, ani też w skali 1:500.

W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie ustawowo określonej skali w jakiej sporządza się załącznik graficzny planu miejscowego stanowi naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p, uzasadniające stwierdzenie nieważności całości planu ( por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 871/10 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2015 r. II SA/Ol 1201/14).

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312 , wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2025/11 , M. Jagielska , J. Jagielski /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, C.H.BECK 2013, s. 554 ). Przy czym rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należało uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. , II OSK 1287/11).

To ostatnie stwierdzenie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Organ nadzoru zaskarżył powyższą uchwałę jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu, jednakże stwierdzenie nieważności tylko w zakresie wskazanym w skardze czyniłoby pozostałe zapisy uchwały dotyczące terenów położonych przy ul. [...] nieczytelne, z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego załącznika nr 1.1. O ile możliwe byłoby stwierdzenie jakie tereny przy ul. [...] objęte są planem ( w § 6 ust. 1 wskazane są bowiem konkretne działki, znajdujące się przy tej ulicy ), jednakże ustalenie przeznaczenia poszczególnych działek bez załącznika graficznego nie jest już możliwe, a to przecież stanowi istotę planu. Dlatego też stopień dekompletności planu uzasadniał stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie tylko w zakresie załącznika nr 1.1. oraz powołanych w skardze poszczególnych przepisów, ale także rozstrzygnięć zawartych w załączniku nr 2 i 3 oraz pozostałych postanowień części tekstowej, odnoszących się do terenów przy ul. [...].

Ten problem nie istnieje w odniesieniu do terenu, położonego przy ul. [...] W związku z tym w stosunku do tego terenu Sąd stwierdził nieważność jedynie § 45 ust.1 , § 48 pkt 2 lit b, § 48 pkt 2 lit. c , § 48 pkt 9 lit.a i § 54 zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe Sąd – na postawie art. 147§1 p.p.s.a . – orzekł jak w pkt I wyroku.

Jednocześnie – na podstawie art. 152 p.p.s.a. - Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I wyroku - tj. w części w jakiej stwierdzono jej nieważność - nie podlega wykonaniu ( pkt II wyroku ).

Skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że uregulowana w tym ostatnim przepisie instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego ( por. M. Jagielska, J.Jagielski, R. Stankiewicz /w/ R.Hauser i M. Wierzbowski /red/, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H.Beck 2013 , s. 589 ). Zakres zastosowania tego przepisu dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji, to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy). W ocenie Sądu, dla zapewnienia ochrony porządku prawnego konieczne jest wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, co do którego domniemanie zgodności z prawem zostało obalone. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, mogła stanowić podstawę indywidualnych aktów stosowania prawa kierowanych do mieszkańców gminy, dlatego też sąd zobligowany był zastosować przewidziane ustawowo środki ochrony tymczasowej uniemożliwiające dalsze kształtowanie stosunków prawnych i sytuacji prawnej obywateli, na podstawie norm aktu prawa powszechnie obowiązującego, dotkniętego kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jego nieważności. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g , stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 usg ). O ile zatem ustawodawca przewidział, że taki skutek z mocy prawa wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, w tym aktu prawa miejscowego, przez organ nadzoru (rozstrzygnięciem nadzorczym), tym bardziej zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały przez sąd, której nieważność stwierdzono wyrokiem uwzględniającym skargę ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 09 stycznia 2014 r. IV SA/Gl 876/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. ,I OSK 2125/12, wyrok NSA z dnia 26 września 2012 r. , I OSK 1345/12, wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r. , I OSK 639/12 ).