Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 52/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 11 i 11a
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634), art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) i § 3 ust. 1-3, § 6 ust. 1, § 11 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...]., odmawiającą R. D. przyznania płatności na zalesianie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na – złożony w dniu [...]r. w Biurze Powiatowym ARiMR w W. – wniosek R. D. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2007 r., w którym zadeklarował nabycie własności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, złożonym przez poprzedniego właściciela działek i kontynuację zobowiązania dotyczącego zalesiania gruntu rolnego objętego decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]). We wniosku kontynuacyjnym zadeklarowano działki ewidencyjne nr [...][...][...][...] , [...][...][...] , położone w województwie d., powiat w., gmina S. B., obręb J., o łącznej powierzchni 67,73 ha. Według złożonej deklaracji, wniosek o przejęcie zobowiązania był konsekwencją nabycia gruntów od poprzedniego właściciela i beneficjenta programu "Zalesianie gruntów rolnych" D. D.. Dodatkowo, w dniu [...]r., R. D. złożył wniosek o wypłatę należności na zalesianie gruntów rolnych na 2007 r.

W dniu [...]r. R. D. przedstawił organowi pierwszej instancji akt notarialny z dnia[...]r. (rep. A Nr [...]), wskazujący, że K. D. podarowała R. D. szereg działek rolnych (w tym także objętych wnioskiem o płatności z tytułu zalesiania) o łącznej powierzchni 91,0600 ha. Wcześniej działki te K. D. nabyła od D. D..

Organ pierwszej instancji (decyzją z dnia [...]r., Nr [...]) odmówił R. D. przyznania płatności na zalesianie, powołując się na § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm., zwanego dalej w skrócie "rozp. RM"), jednakże organ drugiej instancji – po rozpatrzeniu odwołania R. D., zarzucającego naruszenie art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i § 11 wymienionego wcześniej rozporządzenia – dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a. i z tego powodu uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ pierwszej instancji odmówił R. D. przyznania płatności na zalesianie, powołując się na § 11 ust. 4 rozp. RM (decyzja z dnia [...]r., Nr [...]).

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia R. D. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 12 § 1 i 2 k.p.a. – przez przewlekłe prowadzenie postępowania, § 11 ust. 4 rozp. RM – przez błędną interpretację tego przepisu, oraz art. 7 i 10 § 1 k.p.a. – przez uniemożliwienie złożenia zeznań K. D.. Odwołujący się wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na podstawie dokumentacji zebranej w sprawie, organ odwoławczy ustalił zdarzenia mające znaczenie w rozpatrywanej sprawie, wskazując, że:

1) w dniu [...]r. D. D. złożył wniosek na zalesienie gruntów;

2) [...] r. D. D. zalesia zadeklarowane we wniosku działki rolne, co jest podstawą do przyznania producentowi rolnemu płatności decyzją z dnia [...]r.;

3) w dniu [...]r. K. D. kupiła od D. D. grunty objęte jego wnioskiem na zalesienie (akt notarialny rep. [...]);

4) w dniu [...]r. K. D. daruje R. D. (swemu ojcu) grunty zakupione na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...]r. (akt notarialny rep. Nr A [...]);

5) w dniu [...]r. R. D. składa wniosek o przyznanie płatności na zalesione przez D. D. działki wraz z oświadczeniem, że na jego rzecz została przeniesiona własność gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, złożonym przez poprzedniego właściciela, oraz zobowiązaniem, że będzie kontynuował – wynikające z decyzji z dnia [...]r. (Nr [...]) – zobowiązania swego poprzednika dotyczące zalesienia.

Mając na uwadze te okoliczności, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, stwierdzając, że w sprawie R. D. nie zaistniały – przewidziane w § 11 ust. 1-3 rozp. RM – przesłanki do ubiegania o kontynuację płatności na zalesianie gruntów po D. D..

Organ odwoławczy podkreślił, że R. D. nabył zalesione grunty od K. D., która – po zakupie tych gruntów od D. D. ([...]r.) – nie złożyła stosownego wniosku o przejęcie płatności i obowiązków związanych z zalesianiem po swoim poprzedniku prawnym D. D.. W takiej sytuacji K. D. nie mogła przekazać wspomnianych uprawnień i obowiązków swemu następcy prawnemu R D.. Tym samym wniosek R. D. o płatności z tytułu zalesiania gruntów nie mógł wywołać skutków prawnych, o których mowa w § 11 ust. 1-3 rozp. RM. R. D. nie mógł przejąć skutecznie zobowiązań od D.D., gdyż w okresie od [...]. do [...]r. R. D. nie był właścicielem gruntów, a w związku z tym stracił uprawnienia do otrzymywania premii określonych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozp. RM, ponieważ płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych stanowiących własność tego producenta albo jego małżonka lub współwłasność tego producenta (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozp. RM).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. D. zarzucił organom administracji publicznej naruszenie § 11 ust. 1 i 3 rozp. RM – przez błędną interpretację i niezastosowanie tych przepisów, i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu skargi R. D. wskazał na nieprawidłowe postępowanie organów, które wadliwie przyjęły, że skoro R. D. nie zachował trzydziestopięciodniowego terminu, liczonego od dnia zbycia gruntów przez D. D. do dnia ich nabycia (w międzyczasie ich właścicielem była K. D., która nie złożyła wniosku o kontynuacji programu zalesieniowego), to utracił on uprawnienia do uzyskania płatności należnych nabywcy.

Według skarżącego – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – sprzedaż gruntów zalesionych i niepodjęcie zobowiązań przez nowego nabywcę nie grozi sprzedającemu konsekwencjami w postaci obowiązku zwrotu otrzymanych płatności na zalesianie, poza przypadkiem, o którym mowa w § 13 ust. 3 pkt 1 i 2 rozp. RM.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, że formularz wniosku o przyznanie płatności nie zawierał pouczenia, że w przypadku zbycia nowy nabywca będzie zobowiązany do zachowania terminu określonego w § 11 rozp. RM. Stwierdził ponadto, że § 11 rozp. RM narusza zasady techniki prawodawczej przez swą nieprecyzyjność i wewnętrzną niespójność między ust. 1 pkt 1 i ust. 3. W § 11 rozp. RM nie postanowiono, że w razie upływu zakreślonego tam terminu, uprawnienie do płatności wygasa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący – jako następca prawny (obdarowany) K. D. (darczyńcy) wskutek umowy darowizny – mógł nabyć uprawnienie do płatności na zalesianie, jeżeli jego poprzedniczce prawnej nie przysługiwało takie uprawnienie, a skarżący wywodzi swoje uprawnienia w tym zakresie ze złożonego przez D. D. (poprzednika prawnego K. D., który sprzedał grunty K. D.) wniosku o przyznanie płatności na zalesianie.

Należało zatem rozstrzygnąć, czy organy administracji publicznej postąpiły zgodnie z prawem, odmawiając skarżącemu przyznania płatności na zalesianie, z uzasadnieniem, że skarżący nie był bezpośrednim następcą D. D. (który złożył wniosek o wspomniane płatności), gdyż nabył grunty objęte wnioskiem od K. D., która nie dochowała warunków określonych w § 11 ust. 1 rozp. RM, a więc nie złożyła (w swoim imieniu) stosownego wniosku w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności działek (nabytych od D. D.).

Skutki prawne związane z następstwem prawnym w zakresie prawa własności gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności za zalesianie regulują § 11 i 11a rozp. RM, przy czym pierwszy z nich dotyczy następstwa prawnego dokonanego w drodze umowy (sprzedaży lub innej umowy przenoszącej prawo własności), drugi zaś – sukcesji uniwersalnej zaistniałej w wyniku dziedziczenia prawa własności działek objętych wnioskiem o wspomniane płatności.

Jeśli chodzi o następstwo prawne wynikłe z umowy sprzedaży lub innej umowy przenoszącej prawo własności nieruchomości, prawodawca wyróżnia dwa przypadki sukcesji syngularnej. Pierwszy obejmuje przeniesienie prawa własności działek rolnych w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności (§ 11 ust. 1-3 rozp. RM), drugi zaś obejmuje przeniesienie własności takich działek już po dniu wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie (§ 11 ust. 4 rozp. RM, według którego przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio).

Na podstawie regulacji zawartych w § 11 rozp. RM można twierdzić, że uprawnienie do płatności na zalesianie ma charakter publicznoprawny. Jest ono związane nie tylko z osobą wnioskodawcy, ale przede wszystkim z prawem własności gruntów objętych zalesieniem, służy bowiem realizacji celów związanych z zalesianiem, a nie tylko zaspokojeniu interesów uprawnionego właściciela gruntów. Dlatego też przepisy prawa przewidują przeniesienie takiego uprawnienia na inny podmiot w związku z przejściem na ten inny podmiot prawa własności gruntów objętych zalesieniem, uzależniając jednakże następstwo w zakresie uprawnienia do płatności na zalesianie od spełnienia dwóch przesłanek. Nabywca prawa własności działek, aby nabyć i kontynuować przysługujące zbywcy uprawnienie do płatności na zalesienie, musi:

1) w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek złożyć wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji;

2) zobowiązać się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozp. RM, złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek.

Przesłanki te odnoszą się zarówno do przeniesienia własności działek w okresie między złożeniem wniosku o przyznanie płatności a wydaniem decyzji w tej sprawie, jak i w fazie po wydaniu decyzji w sprawie płatności na zalesianie.

Prawodawca przewidział zatem możliwość kontynuowania zarówno zobowiązań, jak i uprawnień związanych z zalesianiem gruntów, aby – po pierwsze – nie ograniczać właściciela gruntów objętych zalesianiem w zakresie rozporządzania nimi (gdyż ze zbyciem gruntów mógłby się wiązać rygor ewentualnego zwrotu otrzymanego wsparcia), po drugie zaś – aby nie uszczuplać sfery praw nabywcy takich gruntów (następcy prawnego wnioskodawcy) o uprawnienie do płatności na zalesianie (co pozwala przyznać takie wsparcie podmiotowi przejmującemu zobowiązanie).

Do zachowania uprawnień do płatności na zalesianie przez następców prawnych konieczne jest zachowanie ciągłości tych uprawnień przez kolejnych nabywców gruntów. Ta przesłanka nie została spełniona w rozpoznawanej sprawie, gdyż ciąg uprawnień przerwała K. D., która nie złożyła stosownego wniosku. Tym samym jej następca prawny, czyli skarżący, nie mógł wstąpić w uprawnienie do płatności, skoro nie przysługiwało ono jego poprzednikowi prawnemu. Nie można bowiem z faktu nabycia (w drodze umowy) własności gruntu wywodzić uprawnienia do płatności na zalesianie, jeżeli takie uprawnienie nie przysługiwało poprzednikowi prawnemu, czyli zbywcy gruntów. Aby każdy z następców prawnych w zakresie własności gruntów mógł powoływać się na uprawnienie do płatności na zalesienie, musi być zachowana ciągłość tego uprawnienia, co oznacza, że jeżeli jeden z następców nie spełni warunków prawnych przewidzianych do kontynuacji uprawnienia (np. nie dochowa terminu złożenia wniosku), następuje przerwanie ciągłości prawa do płatności na zalesianie, a więc następca prawny takiej osoby nie będzie już mógł kontynuować tego uprawnienia. Nie można więc nabyć uprawnienia do płatności na zalesianie, jeżeli takie uprawnienie nie przysługiwało bezpośredniemu poprzednikowi prawnemu.

Przyjęcie rozumowania strony skarżącej, że każde nabycie prawa własności gruntów objętych zalesieniem pozwala kontynuować uprawnienia do płatności na zalesianie – bez względu na to, czy bezpośredniemu poprzednikowi takie uprawnienie przysługiwało, czy też nie – prowadziłoby do wniosku mijającego się z ideą omawianego uprawnienia. Jeśli celem instytucji płatności na zalesianie jest podtrzymywanie długotrwałego procesu zalesiania, przeto przerwanie realizacji tego procesu przez jednego z kolejnych nabywców nieruchomości wskutek niespełnienia przewidzianych w prawie przesłanek (np. niewystąpienie ze stosownym wnioskiem), nie może prowadzić do odrodzenia się takiego uprawnienia u następcy prawnego zbywcy, który zaniechał przewidzianych przez prawo działań niezbędnych do kontynuacji uprawnienia do płatności na zalesianie.

Wbrew zapatrywaniu strony skarżącej, nie można uznać, by § 11 rozp. RM naruszał zasady techniki prawodawczej z powodu swej nieprecyzyjności i niespójności wewnętrznej, skoro przesłanki wstąpienia nabywcy w uprawnienia zbywcy gruntów objętych zalesieniem zostały określone jednoznacznie, a wykładnia logiczno-językowa pozwala bezspornie ustalić, że kontynuacja uprawnienia do płatności na zalesianie przez nabywcę jest każdorazowo zależna od istnienia takiego uprawnienia u zbywcy, albowiem nikt nie może przenieść na inny podmiot więcej uprawnień niż mu przysługuje.

Ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie dała dostatecznych podstaw do jej wyeliminowania ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej, a tym samym do uznania zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd nie dopatrzył się bowiem ani naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], ani uchybienia regułom proceduralnym, które mogłoby istotnie oddziaływać na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)], ani też obarczenia kontrolowanego aktu wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [art. 145 § 1 pkt 1 lit. b)].

Z tych też względów – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec, jak w sentencji.