Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 868/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Eryka G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zwane dalej Kolegium, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 lutego 2013 r. znak: [...] którą orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ciepłowni gazowej" o mocy cieplnej 3,4 MW wraz z obiektami pomocniczymi oraz infrastrukturą zewnętrzną w zakresie sieci: gazowej, cieplnej i elektroenergetycznej oraz o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Wójt Gminy ostateczną decyzją z dnia 18 lutego 2013 r. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ciepłowni gazowej" o mocy cieplnej 3,4 MW wraz z obiektami pomocniczymi oraz infrastrukturą zewnętrzną w zakresie sieci: gazowej, cieplnej i elektroenergetycznej.

W dniu 9 marca 2020 r. Eryk G. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy, podnosząc, że posiada interes prawny legitymujący do złożenia wniosku, ponieważ jego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie hałasu.

W dniu 9 lipca 2020 r. do Kolegium wpłynął również "Sprzeciw wobec budowy elektrociepłowni w strefie A ochrony uzdrowiskowej w miejscowości [...]". Przewodniczącego Rady Powiatu wyraził zaniepokojenie planowaną realizacją inwestycji w obrębie strefy A ochrony uzdrowiskowej i zwrócił się o przeprowadzenie wnikliwej kontroli prawidłowości wydanej dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 18 lutego 2013 r.

Kolegium po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdziło, że kwestionowana decyzja ostateczna nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę stwierdzenia jej nieważności, ponieważ nie została wydana przez organ nieuprawniony, tj. nie narusza przepisów o właściwości, zawiera podstawę prawną, nie została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów ustawy, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, gdyż żaden z przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazywał wydania takiej decyzji.

Analizując kwestie podniesione we wniosku Kolegium podniosło, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zobowiązany do przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego, ale ma obowiązek dokonać oceny wydanej decyzji, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowi ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., zwana dalej "u.u.i.ś") i podkreśliło, że dla wyniku kontrolowanej sprawy znaczenie miała ocena zgodności z prawem wykładni norm części opisowej planu miejscowego znajdujących zastosowanie w sprawie i porównania wyniku wykładni z treścią planowanego przedsięwzięcia.

Kolegium podniosło, że objęta kontrolowaną decyzją ciepłownia gazowa o mocy cieplnej 3,4 MW nie została wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 33 i 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 215, poz.1397 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, zwanego dalej "rozporządzeniem"), w którym ujęto wyłącznie infrastrukturę zewnętrzną towarzyszącą inwestycji głównej. Zdaniem Kolegium, bezsprzecznym jest, że planowane przedsięwzięcie z uwagi na towarzyszącą infrastrukturę należało zakwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co powoduję, że wymagało w świetle u.u.i.ś uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w niniejszej sprawie taka decyzja została wydana.

Dalej Kolegium wskazało, że z treści kontrolowanej decyzji wynika, iż wnioskowany budynek ciepłowni gazowej wraz z obiektami pomocniczymi zostanie zrealizowany na działce [...], natomiast projektowana infrastruktura zewnętrzna w zakresie sieci ciepłowniczej gazowej i elektroenergetycznej będzie przebiegać przez drogi, ciągi piesze, rów oraz ciek Rzoska. Teren działki znajduje się na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Solec-Zdrój zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/76/2008 Rady Gminy w Solcu-Zdroju z dnia 27 marca 2008 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Nr 109 poz. 1569 z dnia 3 czerwca 2008 r. zmienionego Uchwałą Nr XVIII/182/2010 Rady Gminy w Solcu-Zdroju z dnia 4 maja 2010 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 1 lipca 2010 r. Nr 1905 poz. 197, zwanego dalej "mpzp". Z wyrysu z części graficznej ww. planu, projektowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w mpzp Sołectwa Solec-Zdrój symbolem 97 UT.UZ, którym oznaczono teren projektowanej zabudowy obiektami usług turystycznych, sanatoryjno-hotelowych lub usług zdrowia związanych z uzdrowiskiem, jako uzupełnienie funkcji sanatoryjnej (np. hipoterapia).

Zgodnie z deklaracją inwestora, przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zaplecze techniczne stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, niezbędną do właściwego użytkowania istniejących obiektów sanatoryjnych inwestora, będącego właścicielem Uzdrowiska, poprzez likwidację istniejących kotłowni. Zatem stanowić będzie uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej. Zauważyć jednocześnie należy, że ustalenia mpzp dla terenu planowanej inwestycji nie obejmują zakazu lokalizacji tego rodzaju funkcji obiektu i nie są z nią sprzeczne. Także lokalizacja sieci zewnętrznych związanych z funkcjonowaniem ciepłowni jest zgodna z ustaleniami mpzp, w zakresie rodzaju inwestycji. Wynika to m.in. z § 4 ust. 13 ww. planu, który stanowi, że przez sieci infrastruktury technicznej użytku powszechnego należy rozumieć rurociągi i przewody rozdzielcze oraz związane z nimi obiekty i urządzenia techniczne, do których możliwość przyłączenia na określonych warunkach zagwarantowana jest przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami miejscowymi. Nadto, jak wynika z § 12 pkt 5 mpzp, za zgodne z planem uznaje się przebiegi sieci infrastruktury technicznej, nie uwidocznione na planszy infrastruktury technicznej, lecz związane z uzasadnionymi potrzebami obsługi terenów objętych planem oraz terenów przyległych. Zatem analizując przebieg infrastruktury zewnętrznej nierozerwalnie związanej z ciepłownią gazową w świetle ww. zapisu planu, stwierdzić należy, że jej przebieg jest zgodny z ustaleniami planu.

Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie została wymieniona w § 2 ww. rozporządzenia, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Okoliczność ta powoduje, że zakaz wynikający z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. i) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 651, zwanej dalej "u.l.u.") nie dotyczy planowanego przedsięwzięcia i w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Natomiast okoliczność, iż ww. inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć wymienionych w § 3 rozporządzenia nie narusza ww. zakazu.

Zdaniem Kolegium, okoliczności sprawy powodują, że planowany obiekt nie można zakwalifikować do stricte zakładów przemysłowych z uwagi na jego planowaną funkcję i konieczność zastąpienia starych technologii w celu ochrony środowiska.

Kolegium dodało, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty z dnia 24 października 2014 r. znak: AB.6740.1.368. 2014 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewody w trybie nadzorczym, który decyzją z dnia 18 marca 2020 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na brak istnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli organu nadzoru była m.in. kwestia zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami mpzp i przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku, Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji znalazło się zapewnienie chroniące interesy osób trzecich, tj. że nie przewiduje się na terenach chronionych akustycznie zarówno w strefie A ochrony uzdrowiskowej jak i na terenach zabudowy mieszkalnej przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz.826 ze zm.).

Nadto Kolegium podniosło, że sprzeciw społeczny nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej i brak jest podstaw do wzruszenia wskazanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów związanych z obawami dotyczącymi przekroczenia norm hałasu w trakcie funkcjonowania planowanej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta jest przedmiotem ustalania i kontroli w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zaś organem wykonawczym właściwym do jej przestrzegania jest starosta.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że zarówno z załączonego do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i opinii organu specjalistycznego w zakresie ochrony środowiska, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wyrażonej w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2013 r., jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Inwestycja nie będzie także wywierać negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz. Nadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii sanitarnej z dnia 10 października 2012 r. zajął stanowisko, że nie widzi potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wpływu na zdrowie ludzi, a planowane przedsięwzięcie można zaprojektować, zrealizować i eksploatować bez ponadnormatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi przy zastosowaniu w toku realizacji zamierzenia inwestycyjnego podstawowych przepisów techniczno-budowlanych oraz najlepszych dostępnych technik i technologii w zakresie ochrony zdrowia.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, a kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniósł Eryk G., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

- art. 38a ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 2 pkt 13 u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowiącego zakład przemysłowy na terenie strefy "A" ochrony uzdrowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- art. 38a ust. 1 pkt 1i u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które nie stanowi kotłowni w rozumieniu tego przepisu, ale elektrociepłownię nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- art. 38a ust. 1 pkt 12 u.l.u. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji mającej negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- art. 80 ust. 2 u.u.i.ś, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z przepisem § 106, § 17 ust. 2.1, § 22 pkt 1 mpzp w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wydanie decyzji środowiskowej dla zamierzenia budowlanego sprzecznego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- § 1 rozporządzenia w zw. z § 22 pkt 1 mpzp w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które generuje hałas przekraczający normy hałasu w środowisku w odniesieniu do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, wynoszące 45 dB dla pory dziennej oraz 40 dB dla pory nocnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumenty na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2020 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę, podnosząc w szczególności, że organ oparł się wyłącznie na deklaracjach inwestora, iż sporna inwestycja stanowić będzie zaplecze techniczne dla Uzdrowiska, a tym samym uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej. Tymczasem analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje jednoznacznie, że obiekt będzie wytwarzał energię cieplną i elektryczną w zakresie wielokrotnie przekraczającym potrzeby uzdrowiska (nawet przy uwzględnieniu jego ewentualnej rozbudowy), a nadwyżka energii ma być przeznaczona na ogrzewanie licznych budynków użyteczności publicznej, co potwierdza, że inwestycja ta ma w istocie charakter przemysłowy i zmierza do zapewnienia inwestorowi możliwości produkcji i dystrybucji energii cieplnej i elektrycznej na skalę masową.

Skarżący wskazał, że decyzja Wojewody z dnia 18 marca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 24 października 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 września 2020 r., gdyż sporna inwestycja może spełniać przesłanki zakładu przemysłowego, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.l.u., zaś moc cieplna i energetyczna planowanego obiekt znacznie przekracza potrzeby obiektów uzdrowiska. Organ wskazał na konieczność dokonania wnikliwej oceny w zakresie negatywnego wpływu inwestycji na krajobraz, w zakresie oddziaływania akustycznego, jak również w zakresie zgodności z ustaleniami mpzp, w szczególności § 4 pkt 13 planu zawierający definicję sieci infrastruktury technicznej.

Za całkowicie błędne skarżący uznał stanowisko Kolegium ograniczające się do stwierdzenia, że z przedłożonego przez inwestora raportu nie wynika, aby zakaz zawarty w art. 38a ust. 1 pkt 12 u.l.u został naruszony. Zdaniem skarżącego okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że realizacja elektrociepłowni o bardzo dużym oddziaływaniu akustycznym na otoczenie i znacznym negatywnym wpływie na krajobraz (chociażby z uwagi na realizację wysokich kominów) niewątpliwie narusza ww. zakaz. Inwestycja ta jest bowiem całkowitym zaprzeczeniem sposobu zagospodarowania i wykorzystywania terenów sąsiednich, które pełnią wyjątkową rolę i decydują o uzdrowiskowym charakterze tego terenu.

Skarżący podniósł nadto, że planowana inwestycja będzie przekraczać dopuszczalne poziomy hałasu na terenach chronionych akustycznie, gdyż w obliczeniach akustycznych przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (które skarżący w całości kwestionuje jako zdecydowanie zaniżone) wskazano, że poziom hałasu na zewnątrz budynku ciepłowni wyniesie ok. 50dB, podczas gdy w odniesieniu do terenów zlokalizowanych w strefie ochronnej "A" dopuszczalny poziom hałasu dla pory dziennej wynosi 45 dB, a dla pory nocnej 40 dB. Zdaniem skarżącego, obiekt elektrociepłowni będzie generował znacznie wyższy hałas stałym o charakterze powodowany przez działające bez przerwy generatory prądotwórcze, Którego natężenie będzie podobne dla pory dziennej i nocnej. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w przedłożonej do akt niniejszej sprawy opinii akustycznej opracowanej przez specjalistyczny certyfikowany podmiot, zawierającej symulację rozchodzenia się dźwięku z projektowej elektrociepłowni. Skarżący podkreślił, że organ nie odniósł się do ww. opracowania, co stanowi istotną wadę zaskarżonej decyzji.

Skarżący dodał, że co do zasady nie kwestionuje potrzeby wprowadzania bardziej ekologicznych rozwiązań w zakresie wytwarzania energii cieplnej i elektrycznej, jednak za nieakceptowalne uznał zlokalizowanie wytwarzającego taką energię zakładu przemysłowego w centrum ośrodka uzdrowiskowego w granicach strefy A ochrony uzdrowiskowej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony powiadomiono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie sądową kontrolą objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 lipca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 lutego 2013 r. którą orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ciepłowni gazowej" o mocy cieplnej 3,4 MW wraz z obiektami pomocniczymi oraz infrastrukturą zewnętrzną w zakresie sieci: gazowej, cieplnej i elektroenergetycznej oraz o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że kwestionowana skargą decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczona, ponieważ pozwala stwierdzić nieważność jedynie takich aktów, które obarczone są najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności.

Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją ostateczną.

Inaczej rzecz ujmując, w postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, że akt taki dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji.

Przepisy art. 16 k.p.a. statuują zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Jak wynika ze zdania drugiego art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznej wskazuje na to, że podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji czy też przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania – jak już wskazano wyżej - nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 15 marzec 2018 r., I OSK 2217/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, Lex nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86).

Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania.

Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17, lex nr 2644837).

W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Podkreślić należy, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela przy tym w całości rozważania Kolegium zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, odnoszące się do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz dokonaną przez Kolegium oceną zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Solec-Zdrój z dnia 18 lutego 2013 r.

Jest poza sporem, że teren lokalizacji planowanej ciepłowni obejmuje działkę nr [...], położoną w strefie ochrony uzdrowiskowej "A". Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego mpzp zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/76/2008 Rady Gminy w Solcu-Zdroju z 27 marca 2008r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Nr 109 poz. 1569 z 3 czerwca 2008r., zmienionego następnie uchwałą Nr XVIII/182/2010 Rady Gminy w Solcu-Zdroju z 4 maja 2010 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 1 lipca 2010 r. Nr 1905 poz. 197.

Z wyrysu z części graficznej tego planu wynika, że projektowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w mpzp sołectwa Solec-Zdrój symbolem 97 UT,UZ. Treść ustaleń planu dla tego symbolu, zgodnie z § 2 pkt 2 tekstu planu: "teren projektowanej zabudowy obiektami usług turystycznych, sanatoryjno-hotelowych lub usług zdrowia związanych z uzdrowiskiem jako uzupełnienie funkcji sanatoryjnej (np. hipoterapia)". Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z deklaracją inwestora, przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zaplecze techniczne stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, niezbędną do właściwego użytkowania istniejących obiektów sanatoryjnych inwestora, będącego właścicielem Uzdrowiska, poprzez likwidację istniejących kotłowni. Tym samym stanowić będzie uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej. Zauważyć przyjdzie, że ustalenia mpzp dla terenu planowanej inwestycji nie obejmują zakazu lokalizacji tego rodzaju funkcji obiektu i nie są z nią sprzeczne. Również lokalizacja sieci zewnętrznych związanych z funkcjonowaniem ciepłowni jest zgodna z ustaleniami mpzp, w zakresie rodzaju inwestycji. Wynika to m.in. z § 4 ust. 13 mpzp, który stanowi, że przez sieci infrastruktury technicznej użytku powszechnego należy rozumieć rurociągi i przewody rozdzielcze oraz związane z nimi obiekty i urządzenia techniczne, do których możliwość przyłączenia na określonych warunkach zagwarantowana jest przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami miejscowymi. Z kolei jak wynika z § 12 pkt 5 mpzp, za zgodne z planem uznaje się przebiegi sieci infrastruktury technicznej, nie uwidocznione na planszy infrastruktury technicznej, lecz związane z uzasadnionymi potrzebami obsługi terenów objętych planem oraz terenów przyległych.

Zgodnie z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. i) u.l.u w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy obiektów budowlanych mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności takich jak: warsztaty samochodowe, wędzarnie, garbarnie, z wyjątkiem obiektów budowlanych służących poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska, w szczególności takich, jak: sieć wodno-kanalizacyjna, sieć gazowa, kotłownie gazowe, wiercenia wykonywane w celu ujmowania wód leczniczych.

Jak trafnie Kolegium wskazało, planowana inwestycja polegająca na budowie ciepłowni gazowej o mocy cieplnej 3,4 MW wraz z obiektami pomocniczymi oraz infrastrukturą zewnętrzną w zakresie sieci: gazowej, cieplnej i elektroenergetycznej nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie została wymieniona w § 2 ww. rozporządzenia. W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że zakaz wynikający z art.38a ust. 1 pkt 1 lit. i) u.l.u. nie dotyczy planowanego przedsięwzięcia i w sprawie niniejszej nie ma zastosowania.

Rację ma również Kolegium wskazując, że okoliczność, iż inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć wymienionych w § 3 rozporządzenia nie narusza ww. zakazu. Z mocy § 3 ust. 1 pkt 33 i 34 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do przesyłu gazu inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 21 oraz towarzyszące im tłocznie lub stacje redukcyjne, z wyłączeniem gazociągów o ciśnieniu nie większym niż 0,5 MPa i przyłączy do budynków; przy czym tłocznie lub stacje redukcyjne budowane, montowane lub przebudowywane przy istniejących instalacjach przesyłowych nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz instalacje do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody, z wyłączeniem osiedlowych sieci ciepłowniczych i przyłączy do budynków.

Nie budzi wątpliwości, że objęta decyzją ciepłownia gazowa o mocy cieplnej 3,4 MW nie została wymieniona w rozporządzeniu, natomiast - jak słusznie zauważyło Kolegium, ujęta została wyłącznie nierozerwalnie z nią związana infrastruktura zewnętrzna.

W konsekwencji powyższego prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że planowane przedsięwzięcie, wyłącznie z uwagi na towarzyszącą infrastrukturę, należało zakwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W sprawie niniejszej taka decyzja została wydana na wniosek inwestora.

Odnosząc się do zarzutu, że planowane przedsięwzięcie stanowi zakład przemysłowy należy zauważyć, iż z ustaleń organu wynika, że inwestor jest właścicielem Uzdrowiska, w tym, obiektów sanatoryjnych na terenie Uzdrowiska. Z wniosku inwestora oraz przedłożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić odrębnej funkcji lecz pełnić będzie funkcję uzupełniającą - zaplecze techniczne niezbędne do właściwego funkcjonowania budynków sanatoryjnych inwestora. Celem przedsięwzięcia jest wytwarzanie energii cieplnej i elektrycznej w układzie kogeneracyjnym, niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania istniejących i planowanych obiektów sanatoryjnych inwestora poprzez likwidację dotychczasowych szkodliwych dla środowiska indywidualnych kotłowni wytwarzających ciepło z węgla i oleju opałowego oraz ochrona środowiska poprzez ograniczenie zanieczyszczenia powietrza powodowanego przez indywidualne kotłownie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że raport jest dokumentem z którego jednoznacznie wynika o jaką inwestycję chodzi i że to jej dotyczą wskazane w nim informacje. Dokument ten ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i to ten dokument, a nie opracowanie "Projekt budowalny(...)" stanowi podstawę ustaleń w zakresie określenia planowanej funkcji inwestycji (art. 74 ust. 1 u.i.o.ś.).

Z tych przyczyn uznać należy, że odmienne określenie funkcji planowanej inwestycji ujęte w opracowaniu " Projekt budowlany (...)" nie podważa prawidłowych ustaleń Kolegium, że przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić odrębnej funkcji lecz pełnić będzie funkcję uzupełniającą.

W tym miejscu jedynie ubocznie wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy niniejszej, badanie zgodności projektu budowalnego z ustaleniami mpzp, a także wymaganiami ochrony środowiska będzie przedmiotem oceny właściwych organów nadzoru w ramach toczącego się postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty Buskiego z 24 października 2014 r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Z tych przyczyn zarzuty skargi w tym zakresie należy ocenić jako nieuzasadnione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie są one uzasadnione. Przede wszystkim z materiału zawartego w aktach sprawy, w tym zwłaszcza raportu nie wynika, aby planowana inwestycja miała negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska, jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu.

Co się zaś tyczy zarzutu i podnoszonych obaw dotyczących przekroczenia norm hałasu w trakcie funkcjonowania planowanej inwestycji wskazać należy, że z załączonego do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jak i opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach wyrażonej w postanowieniu z 7 stycznia

2013 r. jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Inwestycja nie będzie także wywierać negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz. Z kolei z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 10 października 2012 r. wynika, że organ ten nie widzi potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wpływu na zdrowie ludzi, a planowane przedsięwzięcie można zaprojektować, zrealizować i eksploatować bez ponadnormatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi przy zastosowaniu w toku realizacji zamierzenia inwestycyjnego podstawowych przepisów techniczno-budowlanych oraz najlepszych dostępnych technik i technologii w zakresie ochrony zdrowia.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.