Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 99/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 2, art. 54, art. 59 ust 1, art. 61 ust 1, art. 63 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 13 maja 2005 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynął wniosek K.R. – S. i P. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenia usługowo – biurowe, połączonej z dobudową schodów zewnętrznych na fragmencie działek geodezyjnych nr [...] i [...] przy ul. C. [...] w K.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta K. ustalił warunki zabudowy terenu położonego w K.e przy ul. C. [...] na fragmencie działek geodezyjnych nr [...] i [...] obręb [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenia usługowo- biurowe, połączonej z dobudową schodów zewnętrznych oraz wykonaniem nowego wejścia do budynku, rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa, jako zagospodarowanie towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej.

Uzasadniając wydaną decyzję, Burmistrz przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie i wskazał, że postanowieniem z dnia 6 lipca 2005 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla terenu położonego w K. przy ul. C. [...] na działkach nr [...] i [...] w zakresie zjazdu z działki na istniejącą drogę powiatową przy ul. C. w K. i postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 listopada 2005 r. Decyzją z dnia 15 listopada 2005 r. nr [...] Burmistrz Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27 czerwca 2006 r., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta K., decyzją z dnia 22 sierpnia 2006 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 września 2006 r., uchyliło również tę decyzję. Następnie, postanowieniem z dnia 20 października 2006 r., Burmistrz Miasta K., zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 97 § 4 kpa, do czasu uregulowania spraw własnościowych lokalu nr [...] przy ul. C. [...] w K., zaś postanowieniem z dnia 25 czerwca 2009 r. podjął zawieszone postępowanie, albowiem ustalił, że na mocy umowy sprzedaży z dnia 1 września 2008 r. K.P. Ł. i B. M. Ł. oraz W. A. L. i B. J. L. stali się właścicielami lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. [...] w K. Następnie, decyzją z dnia 9 września 2009 r. nr [...], Burmistrz Miasta K. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 2 marca 2010 r., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji powinien uzupełnić sporządzoną analizę o ustalenia dotyczące linii zabudowy oraz kształtu i rozmiarów dobudowywanych do budynków w obszarze analizowanym zewnętrznych schodów, przy czym wszystkie dokumenty, w tym analiza, projekt decyzji z załącznikami, decyzja z załącznikami, a także zmiana wniosku powinny być odpowiednio oznaczone i podpisane przez osoby, które je sporządziły. Organ powinien również rozważyć, czy projekt decyzji nie podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta K., decyzją z dnia 14 maja 2010 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 4 października 2010 r., po raz kolejny uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że budynek przy ul. C. [...] w K. jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i decyzja o warunkach zabudowy powinna podlegać uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto organ I instancji powinien szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić sposób ustalenia linii zabudowy i przesłanki jakimi się kierował przy jej wyznaczaniu. Organ I instancji powinien również szczegółowo określić podstawę prawną wydanej decyzji, a sporządzając ponownie projekt decyzji powinien zadbać aby projekt ten oraz wszystkie jego załączniki zostały sporządzone i podpisane przez osobę do tego uprawnioną.

Burmistrz wyjaśnił następnie, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy, postanowieniem z dnia 22 listopada 2010 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt przedstawionej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenia usługowo – biurowe, połączonej z dobudową schodów zewnętrznych oraz wykonaniem nowego wejścia do budynku na fragmencie działek geodezyjnych nr [...] i [...] przy ul. C. [...] w K., wskazując, że projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne tego obszaru. Ponadto, pismem z dnia 16 listopada 2010 r. projekt przedmiotowej decyzji uzgodnił, bez uwag, Zespół ds. Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego w K.. Projekt decyzji jak i wszystkie załączniki zostały podpisane przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Burmistrz wyjaśnił również, że ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istniejącą linią zabudowy budynku przy ul. C. [...] oraz z planowaną linią zabudowy dla dobudowy schodów zewnętrznych, linię zabudowy dla schodów wyznaczono w oparciu o analogiczny przypadek schodów przy budynku C. [...] na zasadzie kontynuacji. Burmistrz wyjaśnił dodatkowo, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona w całości, a podejmowane w ramach tej ochrony czynności nie mogą wykraczać poza ramy określone przepisami prawa i nadmiernie ograniczać właściciela w wykonaniu swojego prawa do zagospodarowania terenu.

Jako podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 10 stycznia 2011 r. wskazano: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1, § 3, § 4 pkt 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1588) a także § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589).

Od decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 10 stycznia 2011 r. odwołanie złożyło Spółka A, domagając się jej uchylenia i zawieszenia postępowania do czasu uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia planowanej inwestycji w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. W ocenie odwołującej się zaskarżona decyzja wydana została z: rażącym naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji w zaskarżonym kształcie przed uzyskaniem prawomocnego i ostatecznego orzeczenia w sprawie uzgodnień dotyczących przebudowy zabytkowego budynku znajdującego się przy ul. C. [...] w K.; rażącym naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak podpisu pod sporządzonym projektem decyzji przez osoby, które ów projekt sporządziły, tj. mgr inż. arch. P. P. i mgr inż. arch. A. Ż., jest zaś jedynie podpis M. G. bez adnotacji czy osoba ta posiada uprawnienia do sporządzenia projektu decyzji; rażącym naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, bowiem organ nie rozważył i nie ustalił szczegółowo wszystkich parametrów technicznych planowanej inwestycji; rażącym naruszeniem art. 107 § 1 kpa, albowiem organ nie powołał podstawy prawnej: ad pkt 2 ppkt 1-5, ad pkt 3 ppkt 2 i 3, pkt 4 i 5, pkt 7-11 decyzji. Odnośnie pkt 2 ppkt 1 oraz pkt 3 ppkt 1 wskazano jedynie ogólnie akt prawny bez wyszczególnienia na których przepisach tego artykułu się oparł się organ; a także z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 16 maja 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K.

Kolegium stwierdziło bowiem, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenia usługowo - biurowe połączone z dobudową schodów zewnętrznych oraz wykonaniem nowego wejścia do budynku przy ul. C. [...] w K. na fragmentach działek geodezyjnych nr [...] i [...] spełnia wymogi określone w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z usługowo - mieszkaniową funkcją terenu i będzie stanowić kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej istniejących w obszarze analizowanym obiektów budowlanych. Z prawidłowo sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, że w obszarze analizowanym znajduje się sześć budynków o funkcji analogicznej do wnioskowanej z wykonanymi wejściami od strony ul. C.. Do analizy dołączono dokumentację fotograficzną z której wynika, iż większość budynków przy ul. C. posiada schody zewnętrzne dobudowane do wejścia od frontu budynku (budynki przy ul. C. [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Kolegium stwierdziło również, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obowiązkowe elementy wskazane w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, postanowieniem z dnia 22 listopada 2010 r. Kolegium wyjaśniło w tym miejscu, że choć organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, albowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zostać wydana dopiero po uzyskaniu ostatecznych postanowień uzgadniających, to obecnie postanowienie z dnia 22 listopada 2010 r. stało się już ostateczne. Orzeczeniem z dnia 22 marca 2011 r. Generalny Konserwator Zabytków stwierdził bowiem niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Spółkę A na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 listopada 2010 r. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił podstawę prawną poszczególnych ustaleń decyzji, a ewentualne uchybienia we wskazaniu szczegółowej podstawy prawnej nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia poszczególnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego są bezpodstawne. Kolegium wyjaśniło ponadto, że ponieważ treść projektu decyzji znajdującej się w aktach organu I instancji nieprecyzyjnie wskazywała przez kogo został on sporządzony i czy osoba go sporządzająca posiadała uprawnienia do jego wykonania, w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r., uzyskało od organu I instancji wyjaśnienia, z których wynika, że projekt decyzji oraz jego załączniki zostały podpisane przez architekta miasta K. mgr inż. arch. M. G., członka Okręgowej Izby Architektów, nr wpisu [...], a do akt sprawy załączono egzemplarz podpisanego projektu decyzji oraz aktualne zaświadczenie Okręgowej Izby Architektów o wpisie M. G. na listę Okręgowej Izby Architektów.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Spółka A, domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z: rażącym naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji w zaskarżonym kształcie przed uzyskaniem prawomocnego i ostatecznego orzeczenia w sprawie uzgodnień dotyczących przebudowy zabytkowego budynku znajdującego się przy ulicy C. [...] w K.; naruszeniem art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust 2 tej ustawy i w zw. z art. 199 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że inwestor jest właścicielem nieruchomości i nie może następować ograniczenie jego prawa własności; naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa. Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżąca wyjaśniła, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 listopada 2010 r. nie jest ostateczne, albowiem zostało skutecznie zaskarżone do Ministra Kultury, a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto, w ocenie skarżącego, inwestor nie posiada tytułu prawnego w rozumieniu art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zagospodarowania terenu. Inwestor nie jest bowiem właścicielem gruntu a jedynie jednym z wielu współwłaścicieli i na wykonanie przedmiotowej inwestycji powinien uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 10 stycznia 2011 r., ustalającą warunki zabudowy terenu położonego w K. przy ul. C. [...] na fragmencie działek geodezyjnych nr [...] i [...], obręb [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenia usługowo- biurowe, połączonej z dobudową schodów zewnętrznych oraz wykonaniem nowego wejścia do budynku.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, położonego w K. na fragmencie działek nr [...] i [...], wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, albowiem dla tego terenu brak było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Art. 61 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 rozporządzenia, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów (ust. 2). Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1 000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy.

Sąd uznał, co nie było w sprawie sporne, że obszar analizowany wyznaczony został w niniejszej sprawie zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a sporządzona na jego podstawie analiza uwarunkowań, potwierdza, że planowana inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W granicach obszaru analizowanego znajduje się 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze budynku o funkcji analogicznej do wnioskowanej z dobudowanymi schodami zewnętrznymi oraz wykonanym wejściem do lokali usługowych od ul. C.. Wszystkie analizowane budynki znajdują się w gminnej ewidencji zabytków Miasta K.. Zabudowa ta stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskowany teren przylega do drogi gminnej – ul. C.. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu znajduje się istniejące uzbrojenie: sieć elektroenergetyczna, wodociąg, kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa i gazociąg. W niniejszej sprawie, dla wnioskowanej inwestycji, nie miały zastosowania warunki wynikające z przepisów o ochronie środowiska, z przepisów o ochronie przyrody, czy też z przepisów prawa wodnego.

Dodatkowo, art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Wyjaśnić należy, że uzgodnienia, o którym mowa w przywołanym przepisie, dokonuje się zgodnie z art. 106 kpa, który stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Z regulacji art. 106 kpa wynika, że postępowanie wpadkowe, toczące się przed organem uzgadniającym kończy rozstrzygnięcie mające formę postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec tego postanowienie, wydawane przez organ uzgadniający w I instancji, nie jest ostateczne i może być skutecznie kwestionowane przez strony postępowania.

Należy zatem uznać, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, może oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 957/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać jednak należy, że walor ostateczności ma postanowienie organu I instancji, które w terminie nie zostało zaskarżone przez strony postępowania, albo postanowienie organu II instancji wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia. Każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a organy administracji, są tą decyzją związane do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 72). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną, stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wstrzymuje jej wykonania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa narusza przepis art. 106 § 1 kpa (zob. uchwała siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, Lex Omega nr 486226). Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające uzgodnienie innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 251/08, Lex nr 519057; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1512/98, Lex nr 48178).

Ponieważ budynek przy ul. C. [...] wpisany jest do gminnej Ewidencji Zabytków Miasta K., Burmistrz Miasta K. prawidłowo w niniejszej sprawie, pismem z dnia 9 listopada 2010 r., zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2010 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt niniejszej decyzji o warunkach zabudowy, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Spółkę A na to postanowienie. Z powyższego wynika, że w dniu wydawania zaskarżonej w niniejszej sprawie, tj. w dniu 16 maja 2011 r., pozostawało w obrocie prawnym ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 marca 2011 r., a więc spełniony został warunek wynikający z art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Faktem jest, że w dniu wydawania przez Burmistrza Miasta K. decyzji ustalającej warunki zabudowy w I instancji, tj. w dniu 10 stycznia 2011 r., postanowienie uzgadniające nie było jeszcze ostateczne, ale wada ta została konwalidowana w postępowaniu odwoławczym. Z kolei wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 marca 2011 r., jak już wyżej wyjaśniono, nie miało znaczenia w sprawie. Na marginesie Sąd należy jedynie zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., oddalił skargę Firmy A oraz Spółki A na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 marca 2011 r. wyrok ten jest prawomocny (zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uznał również, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymagania, o których mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który ma zastosowanie w sprawie na podstawie art. 64 ust.1 tej ustawy. Decyzja ta określa bowiem: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi; 4) wymagania w zakresie ochrony przyrody; 5) wymagania w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych; 6) wymagania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 7) wymagania wynikające z pozostałych przepisów odrębnych; 8) warunki obsługi komunikacyjnej; 9) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej; 10) wymagania dotyczące interesu osób trzecich; 11) linie rozgraniczające teren inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że warunki zabudowy dla terenu położonego w K. przy ul. C. [...] na fragmencie dziełek geodezyjnych nr [...] i [...], obr. [...], zostały ustalone prawidłowo, a decyzja zarówno Burmistrza Miasta K., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, są zgodne z prawem.

Wyjaśnić jedynie pozostaje, że stosownie do treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z treści tego przepisu wynika, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. Na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy inwestor, czyli podmiot, na wniosek którego postępowanie to zostało wszczęte, nie ma obowiązku legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości czy to o charakterze rzeczowym (takim jak prawo własności, prawo użytkowania wieczystego gruntu), czy też obligacyjnym (prawo dzierżawy). Nie ma też obowiązku władać terenem inwestycji. Może zatem żądać ustalenia warunków zabudowy na cudzym gruncie, którym na dodatek nie włada. Stosowym tytułem prawnym do nieruchomości inwestor będzie się musiał wylegitymować dopiero w następnym etapie postępowania, tj. na etapie pozwolenia na budowę. Stroną postępowania i adresatem decyzji o warunkach zabudowy może być zatem w zasadzie każdy podmiot mający subiektywny zamiar dokonania zabudowy lub innego zagospodarowania jakiegoś terenu. Stąd też zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust 2 tej ustawy i w zw. z art. 199 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że inwestor jest właścicielem nieruchomości, nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.