Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1349/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1475 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa na rzecz Prezydenta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] czerwca 2017 roku, sygn. akt [...] Komisja ds. usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Komisja), postanowiła uznać, że strona - Prezydent [...] (Prezydent) nie stawiła się na rozprawę w dniu [...] czerwca 2017 roku bez uzasadnionej przyczyny i ukarała ją grzywną w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że jest organem administracji publicznej, stojącym na straży interesu publicznego. Prezydent jest organem wykonawczym miasta, to jest wykonuje należące do kompetencji gminy i powiatu zadania własne, zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w tym zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta W. oraz zadania wynikające z porozumień zawartych z jednostkami samorządu terytorialnego. Komisja podkreśliła, że Prezydent wykonuje funkcje określone w przepisach prawa dla starosty oraz zarządu powiatu, ze względu na fakt, że miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu.

Nieruchomość, której dotyczyła decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 roku, Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski"). W przedmiotowej sprawie Prezydent wydał decyzję z [...] lipca 2014 roku w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Ta właśnie decyzja jest objęta postępowaniem prowadzonym przez Komisję. Działka, której dotyczyła decyzja jest własnością miasta W. W konsekwencji Komisja uznała, że Prezydent jako organ reprezentujący miasto W. jest stroną w postępowaniu prowadzonym przed Komisją w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 roku, poz. 718, dalej : "ustawa z dnia 9 marca 2017 roku"). Właściciel nieruchomości jest bowiem stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomość (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 9 z października 2000 roku OPK 14/00).

Komisja wyjaśniła następnie, że należy odróżnić sytuacje, gdy ustawa powierza organowi samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, który to organ wydaje decyzje. Jednostka ta nie staje się wówczas stroną tego postępowania nawet, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela.

W ocenie Komisji powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę w tej samej sprawie interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, co nie jest przez Komisję kwestionowane. Komisja wskazała, że oczywiste jest przy tym, że Prezydent, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2014 roku nie miał możliwość zaskarżenia tejże decyzji, działając w imieniu miasta W., czyli właściciela działki, której dotyczy sprawa. Tym niemniej w ocenie Komisji Prezydent występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, to jest wydając decyzję reprywatyzacyjną. Na etapie postępowania przed Komisją uzyskał status strony, jako organu reprezentującego miasto W. - właściciela nieruchomości gruntowej.

Komisja podkreśliła, że postępowanie przed nią dotyczy decyzji ostatecznych i jest postępowaniem nadzwyczajnym o szczególnym charakterze, nie powiela jednak kompetencji organów nadzoru z uwagi na całkowicie odmienne zasady i podstawy działania. Zgodnie z przepisami ustawy z 9 marca 2017 roku Komisja może uchylić w całości lub w części ostateczną decyzję reprywatyzacyjną lub stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Komisja wskazała nadto, że na skutek decyzji ostatecznej z [...] lipca 2014 roku gmina zobowiązana była ustanowić prawo użytkowania wieczystego na swojej nieruchomości gruntowej, które podlegało następnie przekształcaniu w prawo własności, decyzja reprywatyzacyjna została bowiem wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i ma charakter konstytutywny, to znaczy przyznaje prawo użytkowania wieczystego z chwilą, gdy stanie się ostateczna. Zatem uprawnienia właścicielskie miasta W. decydują o interesie prawnym do wzięcia udziału w postępowaniu przed Komisją.

Pogląd ten znajduje, w ocenie Komisji, swój wyraz w art. 165 Konstytucji, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługuje im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Poza tym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby niepełna, gdyby jednostka ta nie mogła brać udział jako strona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie szczególnym, w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczy nieruchomości, których jest właścicielem. Przyjęcie interesu prawnego po stronie miasta W. realizuje przy tym zasady praworządności działania organów administracji, a zatem realizuje dyspozycję art. 7 Konstytucji oraz art. 6 i art. 7 k.p.a., gdyż w postępowaniu przed Komisją biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, monitorując działanie Komisji. Podsumowując tę część rozważań Komisja wskazała, że bez wątpienia stroną w toczącym się przed nią postępowaniu jest Prezydent [...].

Komisja wskazała następnie, że mimo prawidłowego wezwania Prezydent nie stawiła się na rozprawę i nie podała żadnej przyczyny niestawiennictwa. Tymczasem zeznania strony mogły przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prezydent nadzorował bowiem postępowanie dekretowe. Niestawiennictwo na rozprawie utrudnia realizację zasady prawdy obiektywnej, do czego Komisja została zobowiązana zgodnie z art. 7 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku. Komisja miała zatem wszelkie podstawy prawne i faktyczne do nałożenia na stronę grzywny w maksymalnej wysokości [...] zł za niestawienie się na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezydent wniósł do tutejszego sądu skargę, zaskarżając w całości postanowienie Komisji i zarzucając mu naruszenie :

1) art. 23 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku w związku z art. 18 ust. 2 tejże ustawy poprzez wymierzenie kary grzywny, pomimo że kontynuowanie postępowania było nieuprawnione do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przeprowadzenie dowodu z zeznań strony nie było czynnością niecierpiącą zwłoki, przez co czynność ta nie mogła być podjęta przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego,

2) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku poprzez uznanie, że Prezydentowi przysługuje status strony w postępowaniu przed Komisją, co skutkowało bezpodstawnym wezwaniem go do osobistego stawiennictwa na rozprawie w dniu [...] czerwca 2017 roku w charakterze strony, w sytuacji, gdy Prezydent nie jest stroną postępowania przed Komisją w zakresie decyzji, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 9 marca 2017 roku z uwagi na fakt, że organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu, w którym ocenie podlega wydana przez niego decyzja administracyjna i z tego względu nie może składać zeznań w charakterze strony,

3) art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące ukaraniem Prezydenta karą grzywny, pomimo że w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 roku Prezydent wyjaśnił przyczyny, dla których nie może brać udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony, a tym samym zostać przesłuchany w charakterze strony, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że Prezydent [...] nie stawił się na rozprawę w dniu [...] czerwca 2017 roku bez uzasadnionej przyczyny i w konsekwencji wymierzenia mu kary grzywny,

4) art. 86 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku poprzez bezzasadne wezwanie Prezydenta do złożenia zeznań w charakterze strony, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy były na tyle wyjaśnione, że nie wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postaci zeznań strony, który to dowód ma charakter pomocniczy i konieczność jego przeprowadzenie występuje dopiero wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla sprawy,

5) art. 12 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe ukaranie Prezydenta [...] karą grzywny w sytuacji, gdy organ wywiązuje się z nałożonych na niego w ustawie obowiązków w szczególności przedstawił dokumenty konieczne do rozpatrzenia sprawy.

Z uwagi na powyższe Prezydent (skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, to jest z rażącym naruszeniem art. 23 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wniósł również o wstrzymanie przez Komisję wykonania zaskarżonego postanowienia, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonania postanowienia o nałożeniu kary grzywny.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.

Komisja wyjaśniła, że w jej ocenie skarga na postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 roku jest niedopuszczalna. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazała, że zaskarżone postanowienie nie kwalifikuje się do żadnego rodzaju postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Wyjaśniła, że na postanowienie o ukaraniu grzywną nie przysługuje zażalenie. Regulacja art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku jednoznacznie wskazuje, że prawo jednostki do obrony zostało uwzględnione w ramach instytucji wniosku o zwolnienie z grzywny. Tylko bowiem na postanowienie o odmowie zwolnienia z grzywny przysługuje zażalenie, do którego stosuje się art. 127 § 3 k.p.a. Rozwiązanie przyjęte w ustawie odbiega od regulacji kodeksowej zawartej w art. 88 § 2 k.p.a. Komisja podkreśliła, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu rozpoznawczym tylko w zakresie nieuregulowanym i to wyłącznie odpowiednio. Przepisy ustawy mają niewątpliwie charakter lex specialis, w efekcie czego mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami kodeksowymi.

Komisja wskazała również, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie rozpoznawcze, nie jest również postanowieniem orzekającym co do istoty sprawy. Nie może ono zostać zakwalifikowane do innego rodzaju aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Komisja stanęła na stanowisku, że skarga wniesiona przez ukaraną podlegać winna odrzuceniu. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy do kontroli prawidłowości postanowienia o ukaraniu grzywną wydanego przez Komisję.

Komisja zauważyła nadto, że skarga została wniesiona przez Prezydenta. Tymczasem, w jej ocenie, grzywna została nałożona nie na sam organ reprezentujący stronę postępowania rozpoznawczego miasto W., ale na jego piastuna - H. G.. Z treści uzasadnienia skarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że obowiązek stawiennictwa nie został zrealizowany przez H. G. W takim przypadku trzeba uznać, że Prezydent [...] - a tak została określona strona skarżąca – nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie dotyczące H. G., co również uzasadnia odrzucenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Komisja podniosła, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest niezasadny, bowiem od zaskarżonego postanowienia nie przysługuje zażalenie, lecz jedynie wniosek o zwolnienie od grzywny. W takiej sytuacji, wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jest całkowicie niezasadny. Możliwość zastosowania sankcji nieważności zgodnie z przepisami k.p.a. dotyczy wyłącznie postanowień od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Skoro od zaskarżonego postanowienia nie było możliwe wniesienie zażalenia, to nie jest również możliwe stwierdzenie jego nieważności.

Komisja uznała za niezasadny zarzut naruszenia art. 23 k.p.a. bowiem przedmiot postępowania przed Komisją nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania uruchomionego w trybach nadzwyczajnych. Komisja podkreśliła również, że w tej konkretnej sprawie wydano już decyzję administracyjną, która stała się ostateczna. Zatem postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku Komisja wyjaśniła, że w toku prowadzonego przez nią postępowania rozpoznawczego Prezydent nie działa jako organ administracji publicznej lecz jako podmiot reprezentujący interes jednostki samorządu terytorialnego.

Komisja wyjaśniła, że należy odróżnić sytuację, w której Prezydent wydaje decyzję administracyjną, czyli korzysta ze sfery imperium, od sytuacji, w której reprezentuje interesy jednostki samorządu terytorialnego, czyli działa w sferze dominium. Komisja wyjaśniła, że w sprawie dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] (sąd sygnalizuje, że z decyzji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że sprawa [...] dotyczyła nieruchomości przy ul. [...], obecnie [...]) Prezydent zrealizował swoje władztwo administracyjne poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej. Decyzja ta stała się przedmiotem postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję. Z ustaleń poczynionych przez Komisję wynikało, że Miasto W. jest - mimo wydania decyzji reprywatyzacyjnej - właścicielem nieruchomości przy ul. [...] i posadowionego na niej budynku. Mając zatem na uwadze tytuł prawnorzeczowy przysługujący gminie Komisja przyjęła jako stronę postępowania Miasto W. Taka kwalifikacja i dopuszczenie do udziału gminy pozwala jednostce samorządu terytorialnego na aktywne uczestnictwo w postępowaniu i obronę swoich interesów. Zwłaszcza że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku ostateczna decyzja Komisji stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w następstwie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej oraz wpisanie jako właściciela miasta W.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku oraz art. 86 k.p.a. Komisja wyjaśniła, że nie jest rolą osoby wezwanej przez organ ocena, czy powinna być przesłuchiwana w charakterze strony, świadka, czy w ogóle nie powinna być przesłuchiwana. Jeśli organ uznał, że stroną postępowania rozpoznawczego jest miasto W, to H. G., jako Prezydent [...], powinna była się stawić na rozprawę. Nałożona przez Komisję grzywna jest elementem szeroko rozumianej policji sesyjnej. Komisja wyjaśniła również, że powoływanie się przez skarżącego na art. 12 ust. 1 z dnia 9 marca 2017 roku dotyczy obowiązków, które spoczywają na organach administracji samorządowej, a nie na samej H. G. Zaznaczyła, że inne są obowiązki gminy i organów, a inne H. G.. W niniejszej sprawie to H. G., jako reprezentant gminy, miała obowiązek stawić się osobiście na rozprawie, czego nie uczyniła.

Komisja wyjaśniła, że podstawę prawną postanowienia w przedmiocie ukarania grzywną stanowi art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku. Stroną w przedmiotowym postępowaniu jest miasto W. reprezentowane przez H. G. Prezydent działa w toku postępowania administracyjnego przed Komisją jako podmiot reprezentujący gminę, nie zaś jako organ administracyjny, co miało miejsce w postępowaniu dekretowym.

Komisja podkreśliła, że możliwość wymierzenia kary grzywny za niestawiennictwo strony na rozprawie, choć nie określona w ogólnym postępowaniu administracyjnym występuje jednak w procedurach szczególnych. Rozwiązanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku nie stanowi zatem nieznanej dotychczas w przepisach administracyjnych instytucji prawnej. W przepisach prawa istnieją regulacje, który jednoznacznie wskazują, że w przypadku, gdy stroną nie jest osoba fizyczna, lecz osoba prawna, kara grzywny jest adresowana do osoby reprezentującej osobę prawną. W tym zakresie Komisja powołała się na art. 262 § 1a Ordynacji podatkowej, art. 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również z art. 761 § 1 oraz 762 § 1 k.p.c.

Komisja podkreśliła, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną ponosiła jednostka administracji samorządowej, to jest miasto W. Niewywiązanie się z obowiązku osobistego stawiennictwa w pełni uzasadnia nałożenie grzywny na H. G., co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonym postanowieniu. Z treści zaskarżonego postanowienia (osnowy oraz uzasadnienia) wynika jednoznacznie, że została ukarana H. G.

Reasumując, w ocenie Komisji, obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie w dniu [...] czerwca 2017 roku mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata, to jest H. G.. Komisja nałożyła obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie na H. G. i tylko ta osoba mogła zrealizować powyższą powinność. Czynności, która ma być wykonana osobiście nie można zastąpić czynnościami pełnomocnika czy przedstawiciela osoby fizycznej. Dlatego też, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, kara grzywny została nałożona na H. G., jako osobę fizyczną, która jest obowiązana do osobistego stawiennictwa, nie zaś na organ osoby prawnej.

Komisja w piśmie z [...] listopada 2017 roku wniosła o:

1) zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi Prezydenta na postanowienie Komisji z dnia [...] lipca 2017 roku, sygn. akt [...] o ukaraniu grzywną (sygn. akt I SA/Wa 1355/17) - zgodnie z artykułem 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,

2) przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie celem przedstawienia stanowiska Komisji - zgodnie z art. 120 p.p.s.a.

Uzasadniając swoje stanowisko Komisja wskazała, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wyrokiem z 25 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 roku o ukaraniu H. G. grzywną w wysokości [...] zł. Wyrok nie jest prawomocny i może zostać zaskarżony przez strony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Komisja wyjaśniła, że niniejsza sprawa jest analogiczna, zatem prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej postanowienia Komisji z [...] lipca 2017 roku o ukaraniu grzywną będzie miał wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Komisja podtrzymała uprzednio wyrażone stanowisko, że na postanowienie o ukaraniu strony grzywną nie przysługuje środek zaskarżenia, w szczególności wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jak również skarga.

Komisja wskazała następnie, że nie jest uzasadnione wywodzenie w drodze wykładni prawa do zaskarżenia. Powołując się na stanowisko doktryny podkreśliła, że prawa do zażalenia nie można wyprowadzać z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, jak i ogólnej zasady dwuinstancyjności przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego. Prawo do zażalenia wyznacza, w ocenie organu, regulacja szczególna, służy ono bowiem tylko gdy tak stanowi przepis prawa.

Komisja wskazała, że w przypadku organów centralnych, kwestia możliwości złożenia zażalenia ulega komplikacji z uwagi na kwestie ustrojowe i brak organu wyższego stopnia. Przywołując postanowienie z dnia 5 października 2017 roku, sygn. akt I OW 178/17 Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że w postanowieniu tym nie zostało przesądzone, czy Komisja jest centralnym organem administracji rządowej.

Komisja wyjaśniła, że zasady zaskarżania postanowień wyznacza art. 141 § 1 k.p.a. na drodze odesłania zawartego w artykule 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku. W myśl powołanego przepisu na postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że brak przepisu wyraźnie stanowiącego o prawie do zażalenia przesądza o braku możliwości zaskarżenia postanowienia na drodze administracyjnej, a co za tym idzie, o braku prawa do skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Komisja wyjaśniła również, że przy wykładni art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku nie można pomijać faktu, że w ustawie tej ustawodawca przyznał prawo zażalenia na postanowienia zawierające zakaz zbywania lub obciążenia nieruchomości oraz na postanowienia o odmowie zwolnienia od grzywny. Gdyby przyjąć, że prawo zaskarżania postanowień wynika z treści art. 36 ustawy powołane regulacje byłyby zbędne i stanowiłoby superfluum.

Zatem nietrafne są, w ocenie Komisji, stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu z 25 października 2017 roku, sygn. akt I SA/WA 355/17, że odesłanie w art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku kreuje prawo do zażalenia.

Komisja podkreśliła, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. W jej ocenie, wykładnia językowa i systemowa pozwalają przyjąć, że ustawodawca nie przyznał prawa zaskarżania postanowienia o ukaraniu grzywną i w efekcie prawa do wniesienia skargi do sądu.

Komisja wskazała, że w jej opinii, nie da się wyprowadzić prawa zaskarżenia postanowienia o ukaraniu grzywną strony z art. 88 k.p.a. Rozwiązanie przyjęte w ustawie z dnia 9 marca 2017 roku mają bowiem pierwszeństwo przed rozwiązaniami kodeksowymi. Wynika to ze szczególnego charakteru postępowania przed Komisją (art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku).

Komisja dodała również, że prawo jednostki do sądu nie zostało naruszone, może być bowiem realizowane w ramach wniosku o zwolnienie od grzywny, ewentualnie w ramach skargi konstytucyjnej.

Podniosła, że opowiedzieć się należy za stanowiskiem, zgodnie z którym w ustawie z dnia 9 marca 2017 roku znalazła się szczególna regulacja dotycząca środków przymuszających względem strony. Zatem stosowanie art. 88 k.p.a. w postępowaniu przed Komisją jest niedopuszczalne.

Komisja stanęła następnie na stanowisku, że przyjęte w ustawie z dnia 9 marca 2017 roku rozwiązania nie zamykają osobie ukaranej prawa do sądu, bowiem środkiem obrony jest wniosek o zwolnienie z grzywny

Wskazała, że przyjęcie interpretacji zawartej w wyroku z dnia 25 października 2017 roku i tak skutkowałoby koniecznością uznania niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia.

Uzasadniając powyższe stanowisko Komisja podniosła, że zamysł ustawodawcy nowelizującego art. 127 § 3 k.p.a. był jednoznaczny, a było nim przyznanie prawa skargi od decyzji, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie istnieją jakiekolwiek powody do stosowania wnioskowania per analogia, zwłaszcza, że ten typ wnioskowania prawniczego w prawie publicznym jest kontrowersyjny i wywodzenia, że prawo to dotyczy również postanowień. Komisja podkreśliła, że gdy wykładnia językowa jest wystarczająca, należy zakończyć proces interpretacji.

Organ podkreślił, że z art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika, aby strona mogła dwutorowo weryfikować zaskarżony akt, to jest na drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komisja wskazała, że w takim układzie jawi się również pytanie w jaki sposób liczyć należy termin do wniesienia skargi, czy od dnia doręczenia postanowienia o ukaraniu grzywną, czy od dnia doręczenia postanowienia w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na obecnym etapie poza kontrolą sądową jest kwestia rozstrzygnięć Komisji co do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, które ukarana wnosiła. W ocenie Komisji, skorzystanie przez stronę ze środków zaskarżenia przysługujących na drodze administracyjnej sprawia, że skarga strony jest przedwczesna i podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Prezydenta. Grzywna tymczasem została nałożona nie na sam organ reprezentujący stronę postępowania rozpoznawczego, to jest miasto W., ale na jego piastuna H. G. To przez nią nie został zrealizowany obowiązek stawiennictwa.

Komisja wskazała również, że skarga jest w całości bezzasadna i powinna podlegać oddaleniu.

W ocenie Komisji art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku ma na celu zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Przemawia to jednoznacznie za uznaniem, że jest to przepis prawa procesowego, choć uregulowany w ustawie szczególnej. W takim kontekście powinien być oceniany przez sąd administracyjny. Grzywna została nałożona na H. G., jako osobę fizyczną, zobowiązaną do osobistego stawiennictwa, a nie na organ osoby prawnej. Zatem do przesłuchania osoby prawnej, a taki był cel wezwania, należy stosować z uwagi na brak regulacji k.p.a. regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do ich reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich.

Uzasadniając wniosek o przeprowadzenie rozprawy Komisja wskazała, że z uwagi na złożoną problematykę sprawy zawisłej przed sądem oraz wątpliwości co do legitymacji strony skarżącej konieczne jest przeprowadzenie rozprawy. Za przeprowadzeniem rozprawy przemawia, w ocenie Komisji, również interes publiczny, bowiem organ ten zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku obowiązany jest do efektywnej ochrony interesów, w tym także mienia wspólnoty samorządowej.

Postanowieniem z 13 listopada 2017 roku sąd odmówił zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu, pomimo niepodzielenia przez sąd wszystkich argumentów podniesionych w skardze.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu niedopuszczalności skargi.

Sąd podziela stanowisko Komisji, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem orzekającym co do istoty sprawy ani też kończącym sprawę, nie może być również uznane za inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zaskarżone postanowienie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych; jest bowiem postanowieniem na które przysługuje zażalenie.

W ustawie z dnia 9 marca 2017 roku Komisji przyznane zostały szerokie uprawnienia mające na celu zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Komisja ma między innymi możliwość ukarania strony grzywną za niestawiennictwo na rozprawie, lub opuszczenie rozprawy przed jej zakończeniem (art. 18 ust. 2 ustawy). Przewidziana została również możliwość ukarania grzywną świadka lub biegłego (art. 19 ust. 3 ustawy).

W ocenie Komisji, skoro w ustawie nie zostało zawarte wprost postanowienie dopuszczające możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o ukaraniu strony, świadka lub biegłego karą grzywny, mogą oni kwestionować zasadność nałożonego na nich obowiązku w ramach postępowania przewidzianego w art. 20 ustawy, to jest w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o usprawiedliwienie nieobecności, odmowy zeznania lub wydania opinii.

Innymi słowy, w ocenie Komisji, podmiot ukarany grzywną w trybie art. 18 ust 2 lub 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku może w terminie 7 dni wystąpić z wnioskiem o uznanie za usprawiedliwioną jego nieobecność, odmowę złożenia zeznania albo wydania opinii. Na postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny przysługuje zażalenie. Przyjęcie argumentacji Komisji oznacza, że osoba ukarana grzywną winna zwrócić się z wnioskiem o zwolnienie, o którym mowa w art. 20 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku; a w razie negatywnego dla niej rozstrzygnięcia złożyć zażalenie na postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny. Dopiero postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia może być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Powyższy pogląd jest nieprawidłowy.

W kodeksie postępowania administracyjnego organy administracyjne również zostały wyposażone w możliwość dyscyplinowania podmiotów biorących udział w postępowaniu, z wyłączeniem jednak stron. Począwszy od 30 kwietnia 1996 roku, to jest od daty wejścia w życie ustawy z dnia 1 marca 1996 roku o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 1996 r., Nr 43, poz.189) organy mogą nałożyć karę grzywny wyłącznie na osobę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły, albo bezzasadnie odmówiła złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej.

Jak już wyżej wskazano, w ustawie z 9 marca 2017 roku, zawarty został przepis przewidujący możliwość ukarania grzywną strony postępowania. Zatem Komisja może nałożyć na stronę postępowania grzywnę za niestawiennictwo.

Jednak zwrócić należy uwagę, że k.p.a. zawiera przepisy przewidujące możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną, niezależnie od przepisu przewidującego możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od grzywny.

Innymi słowy, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje zarówno możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od grzywny, jak i możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną.

Wskazać należy, że inny charakter ma postępowanie wywołane wniesieniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, a inny charakter ma postępowanie wywołane wnioskiem o zwolnienie od grzywny. W pierwszym z nich rozpatruje się zarzuty przeciwko samemu nałożeniu grzywny. Natomiast w razie złożenia wniosku o uchylenie grzywny organ winien ocenić zasadność twierdzenia o zaistnieniu okoliczności usprawiedliwiających niestawiennictwo, odmowę złożenia zeznań czy wydania opinii. Oba te tryby są odrębne i niezależne od siebie, zwłaszcza że w obu odmienny jest tryb procedowania, jak i przesłanki, które podlegają badaniu. W konsekwencji, mimo że u ich podstaw spoczywa ta sama okoliczność prawna (wydanie postanowienia o ukaraniu grzywną stanowiącą karę porządkową) toczą się one w istocie niezależnie od siebie.

Powracając do ustawy z dnia 9 marca 2017 roku i zawartych w niej uregulowań przywołać należy brzmienie art. 9 ust. 1 i art. 36 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" (art. 9 ust. 1), a "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3." (art. 36). Z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy. Jedynie językowa wykładnia art. 36 ustawy mogłaby zatem wskazywać, że od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Komisji wyrażonym w punkcie 1.9. pisma z [...] listopada 2017 roku, zgodnie z którym przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej (tylko na marginesie sąd sygnalizuje, że w punkcie 4.2. powyższego pisma Komisja wyraziła odmienny pogląd, wskazując, że gdy wykładnia językowa jest uznana za wystarczającą, to na niej należy zakończyć proces interpretacji w myśl zasady interpretatio cessat in claris).

W ocenie sądu rozwiązanie dopuszczające możliwość zaskarżenia wszystkich postanowień wydanych przez Komisję wydaje się rozwiązaniem mało racjonalnym (ale jest to uwaga skierowana głównie do ustawodawcy), bowiem wówczas nawet postanowienia Komisji, np. w kwestii dopuszczenia dowodu, byłyby zaskarżalne, także na drodze sądowej.

Dokonując zatem kompleksowej wykładni wskazać należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia będący substytutem zażalenia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją), powinien przysługiwać od takich postanowień, na które kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie.

W art. 88 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, zatem od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy powinien przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 ustawy, a wówczas wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2017 roku Komisja wskazała, że art. 88 § 1 k.p.a. w wersji nadanej ustawą z dnia 1 marca 1996 roku nie przewiduje możliwości ukarania strony grzywną. Wobec powyższego organ uznał, że strona postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 roku nie może złożyć środka odwoławczego od postanowienia o ukaraniu powołując się na art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 36 ustawy.

Sąd wskazuje, że przyjęcie powyższego rozumowania prowadziłoby do sytuacji nierównego traktowania osób ukaranych grzywną. Przyjmując ten tok rozumowania, możliwość złożenia środka odwoławczego byłaby wyłączona wobec strony, z uwagi na fakt, że nie została ona wymieniona w art. 88 § 1 k.p.a. Wniosek taki natomiast mógłby złożyć świadek czy też biegły, to jest osoby o których mowa w art. 19 ust. 2 w związku z art. 39 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, w związku z art. 141 § 1, art. 127 § 3 i art. 88 § 1 k.p.a. W ocenie sądu brak jest podstaw do takiego różnicowania sytuacji prawnej osób wezwanych na rozprawę przed Komisją.

Zatem przyjąć należy, że treść art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz 141 § 1 k.p.a. i art. 18 ust. 2 oraz 19 ust. 3 w związku z art. 36 i 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku uprawnia zarówno stronę jak i świadka lub biegłego ukaranych grzywną do złożenia środka odwoławczego.

Komisji wskazała w piśmie z [...] listopada 2017 roku, że błędne pouczenie zawarte w akcie administracyjnym nie kreuje prawa do wniesienia, czy to środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, czy też do złożenia skargi do sądu. Jednak w niniejszej sprawie prawo do złożenia środka odwoławczego wynika z brzmienia przywołanego wyżej art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 i 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku

Podnoszona w piśmie z dnia 7 listopada 2017 roku argumentacja dotycząca możliwości złożenia przez ukarany podmiot wniosku o zwolnienie od grzywny i wywodzenie z tego braku prawa do złożenia środka zaskarżenia na postanowienie o ukaraniu grzywną jest niezasadna. Jak już bowiem wyżej wskazano oba środki odwoławcze mają odmienny charakteroku Czym innym jest bowiem kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny.

Ustalenie, że na postanowienie o ukaraniu grzywną wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 roku przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, oznacza konieczność rozważenia, czy skarga wniesiona wprost od postanowienia nie powinna podlegać odrzuceniu z uwagi na niewyczerpania środków zaskarżenia.

W art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku wskazane zostało, że do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Zatem ustawodawca uznał, że w przypadku postanowień i decyzji wydanych przez Komisję, strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Wprowadzenie powyższego postanowienia, w związku z brzmieniem art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku oznacza, że podmiotowi ukaranemu karą grzywny przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w trybie art. 18 ust. 2 i art. 19 ust. 3 ustawy.

Zgodnie z przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 roku).

Zaskarżone postanowienie o ukaraniu grzywną wydane zostało [...] czerwca 2017 roku, a więc już po dacie wejścia w życie art. 52 § 3 p.p.s.a. w znowelizowanym brzmieniu. Postanowienie doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego 11 lipca 2017 roku. Skarga na to postanowienie wniesiona została 7 sierpnia 2017 roku, a więc w terminie wynikającym z art. 53 § 1 p.p.s.a.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że skarga na postanowienie o ukaraniu grzywną jest dopuszczalna. Na postanowienie to bowiem przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z uwagi na obecnie brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona przez podmiot kwestionujący zasadność nałożenia na niego grzywny bezpośrednio od postanowienia o ukaraniu, bez konieczności wyczerpania trybu, o którym mowa w art. 127 § 3 p.p.s.a.

Sąd wskazuje ponadto, że w powiązaniu z art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. także do postanowień, uznać należy per analogiam (co jest dopuszczalne w zakresie procedury), że art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się w tym wypadku także do postanowienia Komisji z [...] czerwca 2017 roku, skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu.

Od postanowienia Komisji z [...] czerwca 2017 roku złożony został zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skarga do sądu administracyjnego.

Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy uznany został przez Komisję za niedopuszczalny. Na postanowienie to złożona została skarga, zarejestrowana w tutejszym sądzie pod sygn. akt I SA/Wa 1603/17.

Zatem w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy postanowienie o nałożeniu grzywny istniało w obrocie prawnym. W konsekwencji, sąd administracyjny mógł dokonać kontroli jego zgodności z prawem.

Odnosząc się do argumentów Komisji, z których wynika, że w jej ocenie adresatem postanowienia była H. G., a skarga wniesiona została przez podmiot nie mający interesu prawnego, to jest przez Prezydenta W. wskazać należy, że jest on niezasadny.

W sentencji postanowienia z [...] czerwca 2017 roku wskazane zostało, że ukarana zostaje strona - Prezydent [...], który nie stawił się na rozprawę w dniu [...] czerwca 2017 roku bez uzasadnionej przyczyny. W uzasadnieniu postanowienia Komisja wskazała, że Prezydent [...], jako organ reprezentujący miasto W. jest w postępowaniu przed Komisją stroną postępowania (str. 3 uzasadnienia postanowienia). Następnie Komisja wskazała, że na etapie postępowania przed nią Prezydent uzyskał status strony jako organ reprezentujący miasta W. - właściciela nieruchomości gruntowej (str. 5 uzasadnienia). Podsumowując swoje rozważania Komisja wskazała, że w postępowaniu rozpoznawczym toczącym się przed nią stroną postępowania jest niewątpliwie Prezydent W.

Już powyższe stwierdzenia zawarte w sentencji i uzasadnieniu postanowienia wskazują jasno, że w ocenie Komisji podmiotem ukaranym był Prezydent W. jako organ miasta stołecznego Warszawy, nie zaś osoba fizyczna będąca piastunem organu, czyli H. G.

Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, zawiadomienie o terminie rozprawy skierowane zostało nie na prywatny adres H. G., ale na adres Prezydenta [...]. Następnie do akt sprawy złożone zostało pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta [...] adwokat E. B. Cała dalsza korespondencja pomiędzy Komisją, a podmiotem ukaranym odbywała się za pośrednictwem tego pełnomocnika. Jak wynika z akt sprawy przedstawionych sądowi pełnomocnik ustanowiony przez Prezydenta [...] złożył dwa wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z [...] czerwca 2017 roku, następnie wnioski o zwolnienie od grzywny. Pełnomocnik ten składał również środki odwoławcze w postaci wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy. Na żadnym etapie sprawy Komisja nie wskazała, że uznaje wnioski składane przez pełnomocnika Prezydenta za niedopuszczalne, jako złożone przez podmiot nie mający interesu prawnego.

Zatem uznać należy, że z treści zaskarżonego postanowienia wynika jasno, iż kara grzywny nałożona została na Prezydenta.

W treści postanowienia (osnowie i uzasadnieniu) nie pojawia się natomiast H. G., jako osoba fizyczna będąca piastunem organu. Z tego też względu zarzut braku interesu prawnego po stronie Prezydenta w zaskarżeniu postanowienia z [...] czerwca 2017 roku uznać należy za niezasadny.

W ocenie sądu podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie, czy miasto W. może być uznane za stronę postępowania toczącego się przed Komisją czy też nie ma przymiotu strony.

Komisja wywodzi, że miasto W. jako właściciel gruntu powinno być stroną toczącego się przed nią postępowania.

Prezydent tymczasem stoi na stanowisku, że z uwagi na fakt, iż wydał decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, która obecnie jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Komisję, nie może być uznany za stronę postępowania.

Ustawa z 9 marca 2017 roku nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. W takiej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 k.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Nie ma tu miejsca ani potrzeby omawiania na użytek niniejszej sprawy obiektywnej i subiektywnej teorii strony, prezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego (zob. dla przykładu A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 28 k.p.a., LEX/el 2016, oraz powołaną w uw. 1 literaturę). W praktyce najwięcej trudności w ustaleniu interesu prawnego dotyczy jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), której organ orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. Ten przypadek wymaga rozważenia w niniejszej sprawie. Pozostałe strony postępowania przed Komisją można dość jednoznacznie identyfikować w oparciu o kryteria wypracowane w doktrynie i orzecznictwie na gruncie art. 28 k.p.a.

Co do zasady w orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 roku, OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 roku, OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 roku, I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (LEX nr 1107476). Podobne stanowisko zostało wyrażone np. w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 roku, II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 roku, I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 roku, I OSK 386/05, LEX nr 194022.

W uzasadnieniu uchwały NSA z 19 maja 2003 roku, OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Sąd w obecnym składzie podziela też pogląd, że "jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, (...), wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego" (zob. postanowienie NSA z 11 grudnia 2014 roku, I OSK 820/13). Dotyczy to także postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok NSA z 22.10.2014 roku, I OSK 568/13). Przy czym przez późniejszy etap postępowania administracyjnego należy rozumieć także postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.). W ocenie sądu Komisja działa właśnie na podstawie takich przepisów szczególnych.

Co do zasady więc jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca 2017 roku wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz miasta W. (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący miastu W. na podstawie art. 32 oraz określenie wysokość szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1 i 2 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach miasta W. orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 (zob. art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1), co powoduje, że miasto W. w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna, w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej), która uzasadnia udział miasta W. w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Interes prawny gminy ogranicza się jednak tylko do tych dwóch kwestii, poruszonych wyżej.

Konsekwencją uznania miasta W., jako osoby prawnej, za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję, jest konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do "osobistego" udziału w rozprawie w imieniu strony.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy "Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania." Ponieważ z osobistym udziałem strony na rozprawie wiąże się możliwość przesłuchania w charakterze strony (w takim celu, jak wynika z wezwania Prezydent został wezwany na rozprawę), to posiłkowo można odwołać się do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tle tego pierwszego przepisu przyjmuje się, że "Do przesłuchania osoby prawnej należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 k.p.a., LEX/el 2016). Organem uprawnionym do reprezentacji miasta W. jest Prezydent (zob. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Osobą piastującą tę funkcję jest H. G. W ocenie sądu była więc podstawa do wezwania do osobistego udziału w rozprawie Prezydenta [...] – H. G. Nie oznacza to jednak, że była również podstawa do nałożenia grzywny na organ uprawniony do reprezentowania miasta W. lub na piastuna tego organu.

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem. Niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Prezydent [...], ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. Organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie może na żadnym późniejszym etapie stać się stroną postępowania, co wyjaśniono już wyżej, a osoba pełniąca funkcję piastuna organu nie ma żadnego własnego interesu w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną w niniejszej sprawie jest miasto W.

W ustawie z 9 marca 2017 roku brak jest natomiast przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu. Przepisy, do których odwołuje się Komisja w odpowiedzi na skargę – art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c., które przewidują w określonych w nich sytuacjach możliwość nałożenia grzywny, ogólnie mówiąc, na przedstawiciela osoby prawnej – nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa z 9 marca 2017 roku (odsyła tylko do odpowiedniego stosowania k.p.a.).

Ustawa z dnia 9 marca 2017 roku zawiera odesłanie do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lecz wyłącznie w zakresie zabezpieczenia i egzekucji należności, o których mowa w jej art. 18 ust. 2 i art. 19 ust. 3, nie zaś w zakresie samego nakładania grzywny.

Uzasadniając swoje stanowisko Komisja powołała art. 262 § 1a ordynacji podatkowej.

Sąd zwraca uwagę, że możliwość nałożenia grzywny na przedstawiciela strony w postępowaniu uregulowanym przepisami ordynacji podatkowej wynikająca z art. 262 § 1a tejże ustawy wprowadzona została dopiero przez art. 1 pkt 143 lit. b ustawy z dnia 10 września 2015 roku o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.1649).

Do dnia wejścia w życie powyższej nowelizacji przyjmowano, że kara porządkowa mogła być nakładana jedynie na osobę prawną będącą stroną postępowania, nie zaś na członka jej organu uprawnionego do reprezentacji (por. stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2017 roku, I SA/Rz 240/17, WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2017 roku, I SA/Sz 239/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 roku, I FSK 39/16, z dnia 8 grudnia 2016 roku II FSK 3111/14).

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę nie jest możliwe nałożenie obowiązku wyłącznie w drodze analogii wywiedzionej z przepisów ustaw nie mających zastosowania w określonym postępowaniu, gdyż przepisy o charakterze represyjnym podlegają wykładni ścisłej.

W prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne, gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, a tym bardziej nakładać obowiązków (jak np. kara grzywny) bez wyraźnej podstawy prawnej, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 k.p.a. "Z zasadą legalizmu bezpośrednio związane jest zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Stanowisko takie NSA prezentował już od początku swojej działalności. Przykładowo, w wyroku z 19.10.1983 roku [II SA 1198-1202] NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" [ONSA 1983/2/90], zaś w wyroku z 3.5.1985 roku [II SA 112/85] NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" [ONSA 1985/1/27]. Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok WSA w Warszawie z 27.2.2013 roku [VI SA/Wa 2152/12], w którym przypomniano również, że niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony" (zob. G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym – wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13).

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na określony podmiot (stronę) grzywny zaliczyć należy z całą pewnością do przepisów nakładających obowiązek, co wyklucza stosowanie analogii. Jako że art. 38 ust. 1 ustawy odsyła tylko do odpowiedniego stosowania k.p.a., a nie przepisów powołanych w odpowiedzi na skargę, to argument podniesiony przez Komisję należy uznać za świadczący przeciw możliwości nałożenia grzywny na organ lub piastuna organu, a nie argument za takim rozwiązaniem.

W niniejszej sprawie w obecnym stanie prawnym ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na miasto W. Nałożenie jej na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu narusza art. 18 ust. 2 ustawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że przepis ten uznany został przez sąd za przepis o charakterze materialnym jako przewidujący możliwość nałożenia obowiązku na określony podmiot.

W ocenie sądu za niezasadne należało uznać za to pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 23 k.p.a. i art. 86 k.p.a.

Do naruszenia art. 23 k.p.a. doszłoby jedynie wówczas, gdyby spór kompetencyjny rzeczywiście zaistniał. Tymczasem z postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w dniu 5 października 2017 roku (m. in. o sygn. I OW 178/17) wynika, że jeżeli sytuacja wskazana we wnioskach dotyczy dwóch różnych postępowań prowadzonych w ramach odrębnych kompetencji przypisanych przez ustawodawcę dwóm różnym organom, czyli nie dotyczy tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, lecz dwóch tego rodzaju spraw, to nie ma podstaw do kwalifikowania tej sytuacji jako sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. W zakresie zaistnienia sporu kompetencyjnego, niniejsza sprawa nie odbiega od sprawy rozstrzygniętej przez NSA 5 października 2017 roku.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie przez organ, że konieczne jest dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Końcowo sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Nie można bowiem uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu, którego wykładnia nie pozostawia żadnych wątpliwości.

Sąd wyjaśnia również, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie I SA/WA 1355/17. Sprawa niniejsza nie pozostaje bowiem w związku ze sprawą I SA/Wa 1355/17.

Sąd nie znalazł również podstaw do kierowania sprawy na rozprawę. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do rozpoznania sprawy właściwy jest wówczas skład trzyosobowy (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawę. Jednak w realiach niniejszej sprawy sąd uznał, że nie jest to konieczne. Skarżący złożył skargę, organ zaś w obszernej odpowiedzi na skargę, a następnie w piśmie z [...] listopada 2017 roku przedstawił szczegółowo swoje stanowisko i argumenty.

Z uwagi na powyższe, uznając że zaskarżone postanowienie narusza prawo, to jest 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz 480 złotych wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi będącemu radcą prawnym.