Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 159/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pan M. M. (dalej powoływany także jako Skarżący) w dniu

[...] maja 2013 r., złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek

o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 126,65 ha, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 2,46 ha.

W dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do wniosku, w której Skarżący zadeklarował pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 3,50 ha, wnioskując również o zwrot kosztów transakcyjnych. Następnie w dniu [...] sierpnia 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo z [...] sierpnia 2013 r., w którym Skarżący poinformował organ I instancji o wypowiedzeniu umowy dzierżawy, objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym działek ewidencyjnych nr [...], [...], obręb S. oraz działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], obręb G. Jednocześnie Skarżący przedłożył pisemne wypowiedzenie przedmiotowej umowy.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo z W. Oddziału Regionalnego ARiMR w O., informujące o tym, że inny producent – W. G., będzie realizował operację w ramach "Zrównoważonego rozwoju sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" dla Środka 2.1. Inwestycje w chów i hodowlę ryb na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], obręb S.

Po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, charakter rozpatrywanej sprawy wymagał przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego, w celu zgromadzenia nowych dowodów w postaci przesłuchania strony – M. M., świadków – użytkowników sąsiednich działek ewidencyjnych oraz W. G.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. dopuścił dowód z dokumentów i włączył do akt przedmiotowej sprawy protokół z przesłuchania w charakterze świadka W. G., przeprowadzonego w dniu [...] maja 2014 r. w ramach innego postępowania, Jednocześnie w dniu [...] lipca 2014 r. Skarżący stawił się w Biurze Powiatowym ARiMR w B. i złożył do akt oświadczenie, z którego wynika, że ustanowienie W. G. pełnomocnikiem miało wyłącznie na celu zabezpieczenie czynszu dzierżawnego, bowiem wydzierżawiający uzależnił podpisanie umowy dzierżawy od gwarancji wypłacalności Skarżącego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego

w B. wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję nr [...] odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Organ przyjął, że Skarżący samodzielnie prowadził na spornych gruntach działalność rolniczą, jednakże z uwagi na wypowiedzenie umów dzierżawy, utracił posiadanie gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym z końcem 2013 r. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach, zobowiązanie to nie zostało przejęte, a skoro rozwiązanie umowy dzierżawy nie może być zdarzeniem siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, należało odmówić Skarżącemu wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowił w szczególności § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) – zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym".

Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., zarzucając naruszenie art. 6, art. 8

i 9 k.p.a. oraz § 45 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Organ podkreślił, że płatności rolnośrodowiskowe nie są przeznaczone dla właścicieli, czy dzierżawców, którzy dysponując jedynie tytułem własności lub dzierżawy, nie prowadzą produkcji rolnej. Istotą płatności rolnośrodowiskowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście prowadzi działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego i zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej uprawia grunty rolne. tzn. uprawia rośliny, dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych i zbiera plony zgodnie

z wymogami poszczególnych pakietów i wariantów. Głównym celem prowadzenia działalności rolniczej w przypadku produkcji roślinnej jest uprawa określonych gatunków roślin: lucerny siewnej (wariant 2.1), mieszanki wieloletniej traw

z motylkowatymi drobnonasiennymi (wariant 2.1), kukurydzy (wariant 2.1) i trwałych użytków zielonych (wariant 2.3) i pozyskanie plonu, w tym konkretnym przypadku siana i ziarna.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie niniejszej mieliśmy do czynienia ze sztucznym podziałem gospodarstwa rolnego, o powierzchni ponad 450 ha należącego do W. G., na pięć około stuhektarowych gospodarstw – jedno

z nich dzierżawił Skarżący. Jednakże Skarżący nie ponosił obciążeń finansowych związanych z prowadzeniem produkcji rolnej, zabiegi agrotechniczne były wykonywane przez P. F., który je wykonywał w zamian za zebrane płody rolne. Bezopornie w sprawie ustalono, ze P. F. jest pracownikiem firmy B. Sp. z o.o., której współwłaścicielem jest B. S.A., której jedynym akcjonariuszem jest W. G. – osoba, od której Skarżący wydzierżawił przedmiotowe gospodarstwo rolne. Jednocześnie, jak wynika z treści umów dzierżawy, W. G. był pełnomocnikiem Skarżącego, na rzecz pełnomocnika były wypłacane dopłaty z tytułu dzierżawionych gruntów, których część

(po potrąceniu czynszu dzierżawnego i podatku rolnego) była przekazywana Skarżącemu.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE)

Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2005.277.1 ze zm.) oraz art. 30 rozporządzenia Rady (UE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.).

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia przemawia fakt, iż Skarżący pomimo tego,

że otrzymywał od pełnomocnika tylko część płatności, o które wnioskował, nie czerpał żadnych korzyści z prowadzonej produkcji. Większość płatności, o które wnioskował Skarżący otrzymywał wydzierżawiający grunty rolne W. G. Skarżący również z zebranych płodów rolnych nie uzyskiwał dochodu bowiem wszystkie zbiory były przekazywane w zamian za wykonywane prace na gruntach rolnych tj. do spółki powiązanej z W. G., co dowodzi, że w istocie z wydzierżawiającym stworzyli sztuczne warunki do uzyskania płatności.

Na powyższą decyzję pełnomocnik Skarżącego wywiodła skargę

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżonej decyzji zarzucono:

1) wydanie jej przy naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia

7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173), poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji

na niekorzyść strony odwołującej się przez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej przez stronę decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wydanej przez organ I instancji oraz odmówienie Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w oparciu o inną podstawę prawną, która łączy w sobie bardziej rygorystyczne konsekwencje prawne i finansowe po stronie Skarżącego aniżeli uprzednio wydana decyzja, przy czym jednocześnie organ nie wskazał, w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ na mocy zaskarżonej decyzji jest władny do wszczęcia wobec Skarżącego postępowania celem wyegzekwowania przyznanych dotychczas płatności ze środków unijnych;

2) wydanie jej przy naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ

na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ww. ustawy poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie w decyzji okoliczności, które nie stanowiły przedmiotu analizy organ I instancji i nie były de facto przedmiotem zarzutów Skarżącego, bowiem organ I instancji w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wskazał, iż nie ma podstaw do twierdzenia, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, zaś podstawą odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013 Skarżącemu były inne okoliczności, zaś organ II instancji w sposób dowolny uzupełnił materiał dowodowy sprawy i na tej podstawie wziął pod uwagę zupełnie inne okoliczności sprawy, wydając przy tym decyzję z naruszeniem art. 139 k.p.a.;

3) wydanie jej przy naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ

na wynik sprawy, tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy, tj.:

- poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia

z uwagi na brak przedłożenia dowodów wskazujących na to, że Skarżący ponosił nakłady finansowe podczas prowadzonej działalności rolniczej, podczas gdy Skarżący nakłady takie ponosił,

- poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia

z uwagi na fakt przekazywania uzyskiwanych z prowadzonej działalności rolnej płodów rolnych P. F. w zamian za wykonywanie prac i użyczanie sprzętu, podczas gdy działanie to jest zgodne z przepisami prawa, racjonalnością działań strony; skoro Skarżący mógł ułożyć sobie stosunek prawny z podmiotami trzecimi w ten sposób, iż zleceniobiorcy wykonają na jego rzecz określone prace

za ekwiwalent w postaci płodów rolnych, działanie to jest w pełni uzasadnione

i ekonomicznie racjonalne; tym bardziej, iż - jak słusznie zauważył organ - Skarżący nie prowadził produkcji zwierzęcej, a zatem sam nie zużywał wyprodukowanego siana czy ziarna. Skarżący mógł sprzedawać płody rolne, jednak uznał, iż może dokonać ich wymiany w zamian za pracę, co jest dopuszczalnym i obiektywnie rozsądnym rozwiązaniem,

- poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia

z uwagi na fakt, iż z prowadzonej działalności rolnej nie uzyskiwał żadnych korzyści, co nie jest prawdą w świetle poczynionych w sprawie ustaleń,

- poprzez uznanie, iż rozliczenie, jakie Skarżący czynił z wydzierżawiającym grunty nie stanowiło faktycznego rozliczenia czynszu dzierżawy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy - umowy dzierżawy, rozliczeń czynszu dzierżawy za lata 2011 i 2012 zawierającego dowody przekazywania środków Skarżącemu, wyjaśnień strony i zeznań świadka W. G. - wprost wynika, iż Skarżący zawarł z wydzierżawiającym umowę dzierżawy określonych gruntów, na mocy której Skarżący był zobowiązany płacić wydzierżawiającemu czynsz dzierżawy i czynsz ten był przekazywany między stronami;

- poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia

z uwagi na fakt ustanowienia Pana W. G. swoim pełnomocnikiem

do reprezentowania Skarżącego przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podczas gdy działanie takie stanowiło zabezpieczenie czynszu dzierżawy, jaki przysługiwał wydzierżawiającemu od Skarżącego; miało

to na celu skrócenie drogi przekazywania czynszu dzierżawy i zabezpieczenie dla strony umowy, które gwarantowało wypłacalność dzierżawcy;

- poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia

z uwagi na wyniki weryfikacji dokonanej przez organ w zakresie mechanizmów i ich identyczność w pozostałych sprawach o przyznanie płatności, w których były deklarowane do płatności działki rolne, których właścicielem jest Pan W. G., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, iż Skarżący nie posiada żadnych więzi ekonomicznych ani personalnych z Panem W. G., na co sam organ zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji (str. 9 decyzji);

- poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia

z uwagi na fakt, iż Pan W. G. lub spółka A. S.A. wydzierżawiła

na takich samych zasadach, jak Panu M. M. grunty rolne także czterem innym osobom składającym wnioski o przyznanie płatności na swoje nazwisko, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy - umów dzierżawy, zeznań Skarżącego wynika, iż strony umowy dzierżawy, tj. wydzierżawiającym grunty nie jest wyłącznie Pan W. G., ani nie jest nim spółka A. S.A.;

- art. 36 lit. a ppkt IV i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia

20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)

Dz. U. UE L 277/1 z 21.10.2005 r.) poprzez brak ich zastosowania w stosunku

do Skarżącego, a co za tym idzie, brak przyznania Skarżącemu wnioskowanych płatności, pomimo iż Skarżący dobrowolnie podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na rzecz poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, samodzielnie prowadził działalność rolniczą w ramach tegoż zobowiązania i wypełniał warunki uzyskania płatności zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Ponadto pełnomocnik Skarżącego zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie:

- art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy sprawy poprzez brak wykazania, kto jest właścicielem poszczególnych

i konkretnych gruntów zgłoszonych do programów unijnych oraz brak przedstawienia dowodu, iż właścicielem wszystkich nieruchomości, co do których została wydana zaskarżona decyzja (nieruchomości wskazanych na str. 10-15 decyzji, jako tych które mają rzekomo brać udział w tworzeniu sztucznych warunków) jest Pan W. G., gdyby zakładając chęć stworzenia sztucznych warunków przez wydzierżawiającego W. G., w celu pominięcia modulacji to beneficjentka, powinna oprzeć się wyłącznie na nieruchomościach należących do W. G. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ bezzasadnie przyjął, iż wszystkie wskazane w decyzji nieruchomości stanowią przedmiot prawa własności Pana W. G. lub spółki A. S.A., co de facto nie znajduje potwierdzenia w dokumentach sprawy, a stanowi podstawę dla organu postawienia Skarżącemu zarzutu tworzenia sztucznych warunków gospodarowania.

- § 45 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez uznanie, iż jednostronne rozwiązanie umowy dzierżawy dokonane przez wydzierżawiającego nie z winy dzierżawcy - Skarżącego, nie stanowi siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności,

w przypadku której zwrot pomocy nie jest wymagany, podczas gdy z przywołanego przepisu wprost i literalnie wynika, iż ustawodawca za siłę wyższą uznał m.in. "inną okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika", przy zaistnieniu której organ administracji nie posiada uprawnienia do żądania

od Skarżącego zwrotu pomocy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wydana przez organ odwoławczy decyzja, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest bardziej rygorystyczna pod względem finansowym, niż decyzja wydana przez organ

I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21

ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich

z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, w trybie tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy jej ocena dokonana przez organ II instancji wykaże,

że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu

II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już

w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z kolei, stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ

I instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty

(w całości, bądź w częściowym zakresie), organ odwoławczy nie może wydać w tym brakującym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazuje bowiem NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 424/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałby bowiem wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania.

Do konsekwencji zasady dwuinstancyjności należy nie tylko zakaz zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, ale również niedopuszczalność zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oparcia przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej

w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, że zarzuty odwołania są zasadne, ale dostrzega inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji,

a które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, strona ma bowiem prawo płynące właśnie z zasady dwuinstancyjności do dwukrotnego (najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej) rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej, jak i zagadnienia prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., II SA/Sz 1472/13, LEX nr 1474255). Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza

to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2011 r., II SA/Wr 100/11, LEX nr 1102250, podobnie: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009 r.,

I SA/Go 289/09, LEX nr 563684).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji - Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B. wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję nr [...] odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Organ stwierdził, że Skarżący, z uwagi na wypowiedzenie umów dzierżawy, utracił posiadanie gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym z końcem 2013 r. i zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach. Podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowił w szczególności § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z kolei Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. uchylił ww. decyzję organu I instancji. Odmawiając przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło

do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia

w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz art. 30 rozporządzenia Rady (UE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

Uchylając zatem decyzję organu I instancji i odmawiając przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok organ II instancji wyszedł poza granice postępowania z odwołania Skarżącego z dnia 8 sierpnia 2014 r. Porównując treść decyzji organu I instancji i organu II instancji w kontekście przywołanych regulacji - rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie można uznać

za prawidłowe. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. - wbrew dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydał bowiem w tym trybie decyzję, którą orzekł co do istoty sprawy, wychodząc poza zakres uchylonej decyzji organu

I instancji.

Dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w istocie doprowadziła do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Organ odwoławczy - po raz pierwszy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - uznał, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia. Takie działanie

w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od takiego "nowego" rozstrzygnięcia stronie nie służy już bowiem odwołanie w toku instancji. Składając odwołanie od decyzji wydanej w I instancji Skarżący nie mógł podnosić argumentacji podważającej prawidłowość stanowiska dotyczącego zastosowania w sprawie regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz art. 30 rozporządzenia Rady (UE)

Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

W tej sytuacji przedwczesne są rozważania Sądu w zakresie pozostałych zarzutów skargi. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien rozpoznać złożone odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji. W przypadku uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że Skarżący sztuczne stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt

II wyroku uzasadnia art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono jak

w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.