Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 595/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5, art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. P., J. W., E. M. K., M. B. W., M. W., W. W., N. B. G., P. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz skarżących J. P., J. W., E. M. K., M. B. W., M. W., W. W., N. B. G., P. W. kwotę 4459 (cztery tysiące czterysta pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga został wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie przedłużenia ul. [...] w B., na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] z dwupoziomowym skrzyżowaniem z torami kolejowymi w kierunku K., m.in. na nieruchomości gruntowej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1011 ha w obr. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] maja 2016 r. i z tym dniem przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Miasta B..

W dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta B., działający jako Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w dniu uzyskania klauzuli ostateczności przez ww. decyzję, nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów miasta B. jako działka nr [...] (tj. działka, z której wydzielono geodezyjnie dz. nr [...]), stanowiła współwłasność N. G. w udziale 1/24 części nieruchomości, E. K. w udziale 1/24 części nieruchomości, J. P. w udziale 1/2 części nieruchomości, J. W. w udziale 1/4 części nieruchomości, M. W. w udziale 1/24 części nieruchomości, M. W. w udziale 1/24 części nieruchomości, P. W. w udziale 1/24 części nieruchomości oraz W. W. w udziale 1/24 części nieruchomości.

W pierwszym operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] września 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. W. wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 187.763,00 zł. Operat ten stał się podstawą wydania pierwszej decyzji o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz: J. P. za udział 1/2 części nieruchomości w wysokości 93.881,50 zł, J. W. za udział 3/12 części nieruchomości w wysokości 46.940,75 zł, E. K. za udział 1/24 części nieruchomości w wysokości 7.823,45 zł, M. W. za udział 1/24 części nieruchomości w wysokości 7.823,46 zł, M. W. za udział 1/24 części nieruchomości w wysokości 7.823,46 zł, W. W. za udział 1/24 części nieruchomości w wysokości 7.823,46 zł, N. G. za udział 1/24 części nieruchomości w wysokości 7.823,46 zł, P. W. za udział 1/24 części nieruchomości w wysokości 7.823,46 zł (decyzja z dnia [...] maja 2016 r.). Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Zespół Oceniający RSRM z siedzibą w L. ocenił negatywnie przedmiotowy operat szacunkowy. W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji zlecić wykonanie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyłoniony został rzeczoznawca majątkowy J. W. W sporządzonym przez nią operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2017 r. do określenia wartości rynkowej działki gruntu zastosowano podejście porównawcze - metodę porównania parami a do określenia wartości części składowych gruntu zastosowano podejście kosztowe - metodę kosztów zastąpienia, technikę wskaźnikową, natomiast wartość nasadzeń oszacowano jako wartość drewna opałowego na podstawie ceny drewna opałowego, sprzedawanego przez Nadleśnictwo Żednia według cennika detalicznego obowiązującego od 17 lutego 2017 r. W operacie stwierdzono, że oszacowana wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynosi łącznie 209.807,00 zł w tym: wartość gruntu w kwocie 200.825,00 zł; wartość naniesień budowlanych (tj. ogrodzenie z siatki oraz chodnik z kostki brukowej) w kwocie 7.424,00 zł; wartość nasadzeń w kwocie 1.558,00 zł.

Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej pełnomocnik stron w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego, załączając dwie opinie prywatne z dnia [...] kwietnia 2017 r. Pełnomocnik podniósł zarzuty dotyczące przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny oraz posługiwania się przez rzeczoznawcę nieznanymi narzędziami oraz formułami matematycznymi. Wskazał że w pkt 10.7.1 przedmiotowego operatu szacunkowego, błędnie przyjęto za punkt wyjścia do określenia wartości cechy "lokalizacja działki gruntu w obrębie ewidencyjnym" średnią arytmetyczną logarytmów cen z transakcji odnotowanych w danym obrębie, podczas gdy należało przyjąć logarytm naturalny średniej arytmetycznej cen z tych transakcji. Zdaniem pełnomocnika rzeczoznawca popełnił analogiczny błąd określając wartość tej cechy dla nieruchomości wycenianej. Podniesiono również, że użyty w przedmiotowym operacie szacunkowym test Kołmogorowa-Smirnowa, na podstawie wyniku którego przyjęto, że wartości zmiennej In cena* 10 pochodzą z rozkładu normalnego nie jest testem właściwym do testowania normalności rozkładu. Ponadto pełnomocnik wskazał, że rzeczoznawca powinien dokonać wszechstronnej oceny 21 nieruchomości porównawczych drogowych zestawionych w tabeli w pkt 10.5 w ramach siedmiu "podcech" i w ostatecznym rezultacie na podstawie tych ocen każdej nieruchomości przypisać stan opisowy cechy: "dobry", "średni" lub "słaby". Podobnie rzeczoznawca musiał ocenić nieruchomość wycenianą. Dodatkowo zarzucono, że wartość cechy rynkowej "lokalizacja w obrębie ewidencyjnym" (najwięcej ważąca zmienna objaśniająca modelu regresyjnego) została wywiedziona wprost ze zmiennej objaśnianej In cena *10 wskazując, co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na zarzuty rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wyjaśnił, że w operacie szacunkowym zastosowano klasyczną metodę porównywania parami (szczegółowo omówioną w podręczniku prof. M. Prystupy, Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wyd. PFSRM Warszawa 2001), w której nieruchomość wyceniana porównywana jest z 19 nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ich cechy. Korekty cen transakcyjnych dokonano zgodnie ze wzorem: korekta ceny (zł/m2) = (stan cechy rynkowej nieruchomości wycenianej - stan cechy rynkowej nieruchomości podobnej)* poprawka kwotowa (współczynnik równania regresji). Biegły wskazał, że operacie szacunkowym dokładnie został opisany sposób, w jaki przeprowadzono analizę rynku, w następstwie której wyodrębniono cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości. Biegły dodatkowo wyjaśnił, że testów badających normalność rozkładu normalnego jest wiele. Są testy oparte o dystrybuantę empiryczną (np. test Kołmogorowa-Smirnowa, test Lillieforsa, test Andersina-Darlinga), oparte o statystyki pozycyjne próby (np. Shapiro-Wilka), oparte o momenty z próby (np. test Jarque-Bera). Program XLStat proponuje 4 testy, z tych 2 testy potwierdzają rozkład normalny: test Lillieforsa i Jarque-Bera. Dodatkowo rozkład normalny został potwierdzony testem Kołmogorowa-Smirnowa opartym o dystrybuantę empiryczną. Zgodnie z założeniami regresji liniowej rozkładowi normalnemu powinien podlegać składnik losowy, czyli reszty. Rozkład zmiennej zależnej może być różny od normalnego, jednak po poprawnie wyprowadzonej regresji liniowej, reszty muszą mieć rozkład normalny. W zbudowanym modelu testy reszt wskazują na rozkład normlany. Ponadto biegły wyjaśnił, że analizowany był zbiór 21 transakcji. Do określenia wartości przyjęto 19 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi. Nie było możliwości zastosowania nieograniczonej ilości zmiennych (cech rynkowych), ponieważ taka czynność spowodowałaby niepoprawność szacowania. Przyjęto więc cechę rynkową możliwości i ograniczenia, w której opisano - przyjmując 3 stopniową skalę oceny - pozostałe cechy nieruchomości, które mogą wpływać na cenę transakcyjną. Biegły także wyjaśnił, że cechy rynkowe wpływające na wartość przedmiotu wyceny zostają przyjęte po przeprowadzonej analizie rynku, która jest oparta o ceny transakcyjne nieruchomości zbywanych/nabywanych. Każda więc cecha rynkowa jest pochodną cen transakcyjnych, niezależnie od tego czy jest cechą ilościową czy jakościową. Biegły podkreślił, że posiada wiedzę specjalną w zakresie szacowania wartości, natomiast nie posiada wiedzy w zakresie formuł zawartych w programach służących do analizowania danych. Toteż sporządzony operat szacunkowy określający wartość nieruchomości w całości podtrzymuje.

W piśmie z dnia z [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi na pytania postawione w piśmie z [...] maja 2017 r. na które, jego zdaniem, nie otrzymał odpowiedzi. W związku z powyższym organ pierwszej instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie szczegółowej odpowiedzi na pytania postawione w piśmie z dnia [...] maja i z dnia [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi rzeczoznawca wyjaśnił, że w piśmie z [...] czerwca 2017 r. udzielone zostały odpowiedzi na wszystkie pytania dotyczące wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłych w dziedzinie szacowania wartości nieruchomości. Wskazał również, że na pytania niedotyczące meritum sprawy nie udzielił odpowiedzi, ponieważ nie dotyczyły one wiadomości specjalnych. Podkreślił, że w pracy zawodowej korzysta z programów specjalistycznych renomowanych firm, które wymagają odpowiedniej wiedzy w zakresie matematyki czy analiz danych rynkowych. Formuły statystyczne są zasadniczą częścią tych programów. Znajomość formuł od korzystającego z nich rzeczoznawcy majątkowego nie jest wymagana. Ponadto pytania pełnomocnika z dziedziny statystyki czy matematyki dotyczą analizy rynku. Te w żadnych przepisach prawa dotyczących szacowania wartości nieruchomości nie są wskazane w przedmiocie sporządzania. Analizę rynku rzeczoznawca majątkowy wykonuje w granicach posiadanej wiedzy dotyczącej przeprowadzenia analiz oraz w granicach posiadanych narzędzi do przeprowadzania analiz. Narzędzia jakimi dysponowano sporządzając wycenę opisane zostały w rozdziale "klauzule" przedmiotowego operatu szacunkowego. Biegły wskazał, że w operacie szacunkowym, w wyjaśnieniach do zarzutów do operatu szacunkowego, jak również w piśmie z [...] czerwca 2017 r. usiłował stronie przybliżyć sposób przeprowadzonej analizy rynku. Wyjaśnił też dlaczego wartość nieruchomości nie może zostać oszacowana w wysokości proponowanej przez stronę. Stwierdził, że stawiane zarzuty wynikają jedynie z niezadowolenia z wartości określonej w operacie szacunkowym. Ponadto, wskazał że analiza rynku została wykonana w sposób prawidłowy w oparciu o przepisy prawa, z wykorzystaniem właściwych programów stosowanych w szacowaniu nieruchomości, co zostało wyjaśnione w piśmie z [...] czerwca 2017 r. W przedmiotowym operacie szacunkowym zastosowane zostały metody określania wartości, które są najbardziej poprawne, natomiast cytowane przez pełnomocnika rozwiązania matematyczne na poziomie akademickim są jedynie wyrażeniem niezadowolenia z ustaleń zawartych w przedmiotowym operacie szacunkowym. Odnośnie uwagi pełnomocnika dotyczącej zniżenia/zawyżenia wartości w obrębie mniej lub bardziej atrakcyjnym wskazano, że cecha rynkowa "możliwości i ograniczenia" ze względu na swój jakościowy charakter (szczegółowo opisana w tabeli cech), pozwoliła na jednoznaczną ocenę, bez możliwości niedoszacowania/przeszacowania wartości. W przypadku przedmiotowej nieruchomości wartość została określona w sposób prawidłowy, co zostało zaprezentowane w piśmie z [...] czerwca 2017 r. (tabela s. 6). Dlatego biegły podtrzymał swoje stanowisko zawarte w operacie szacunkowym.

W kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik wniósł zastrzeżenia do przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zdaniem pełnomocnika rzeczoznawca lekceważy pytania i zastrzeżenia, a organ prowadzący przedmiotowe postępowanie winien rozważyć powierzenie sporządzenia operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy. Ponadto, pełnomocnik zarzucił organowi pasywną postawę w kwestii istniejących wątpliwości, dołączając wyciągi z orzecznictwa, które wskazują jak powinien być oceniony dowód w postaci operatu szacunkowego.

Odnosząc się do powyższego organ pierwszej instancji ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem zasad wskazanych w ustawie i zawiera wszystkie elementy wymagane ustawą. W przedmiotowej opinii oraz dokonanych przez biegłego obszernych wyjaśnieniach znajduje się opis stanu nieruchomości, jej stanu prawnego oraz opis czynności szacunkowych. Operat zawiera w swej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji, określenie cech rynkowych i analizę wag tych cech a także wartość przedmiotu wyceny. Jednocześnie organ wywiódł, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych z ostatnich lat prowadzi do wniosku, iż ukształtowały się dwie linie orzecznicze dotyczące oceny operatów szacunkowych. Z jednej strony sądy administracyjne opowiadają się za pełną oceną prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych, obejmującą także ocenę czynności rzeczoznawcy majątkowego, natomiast inne składy orzekające prezentują stanowisko, że ocena operatów nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałyby dotyczyć wiadomości specjalnych rzeczoznawców majątkowych.

Organ pierwszej podniósł, że powyższa rozbieżność wynika z braku określenia granicy pomiędzy zakresem prowadzonego postępowania dowodowego a zakresem oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego występującego w charakterze biegłego. Zdaniem organu pierwszej instancji powyższy problem dotyczy trzech aspektów dokonywanej przez organy oraz sądy oceny operatów szacunkowych. W pierwszej kolejności operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie sądy administracyjne, pod kątem spełnienia określonych warunków formalnych, tj. czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierają niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby posiadły wartość dowodową. Kolejnym zagadnieniem jest możliwość oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Ocena ta zarówno przez organy jak i przez sąd jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza operatu budzi uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności a także wtedy, gdy operat zawiera nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe czy też pomija niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu, ani sądu. Oznacza to, że w sytuacji gdy operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych organ powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu ocenę operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z drugiej strony organ pierwszej instancji podniósł, że jego rolą było pouczenie strony o możliwości zwrócenia się do takiej organizacji o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, co też w sprawie niniejszej uczyniono. Strona z tego prawa nie skorzystała i swoje zarzuty oparła jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu. Dlatego też, zdaniem organu pierwszej instancji, postawione w sprawie niniejszej zarzuty należy uznać za polemikę z ustaleniami biegłego, niepopartą żadnym rzetelnym dowodem. Odnośnie załączonych opinii prywatnych organ stwierdził, że nie można przypisać im żadnego waloru dowodu. Jako, że teren przedmiotowej nieruchomości stanowią mokre łąki bez prawa zabudowy, które nie są przedmiotem zainteresowania inwestorów na rynku, a ich ceny kształtują się znacznie niżej niż ceny gruntów pod zabudowę organ pierwszej instancji uznał, że ustalone odszkodowanie jest adekwatne do konfiguracji przedmiotowej nieruchomości.

Końcowo organ stwierdził, że w sprawie niniejszej nie została spełniona dyspozycja art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy, albowiem do dnia 13 stycznia 2016 r. nie został przekazany plac budowy pod wykonanie robót drogowych, gdyż nie został jeszcze wyłoniony wykonawca robót budowlanych i dlatego też nie zasadnym jest powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli W. W., P. W., M. W., M. W., J. W., J. P., E. K. oraz N. G. i zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, pobieżną analizę wyjaśnień składanych w toku postępowania przez biegłego i przyjęcie wbrew logice i doświadczeniu życiowemu, że biegły w sposób wiarygodny odniósł się do pytań i wątpliwości zgłaszanych przez stronę postępowania;

- art. 80 K.p.a., przez przyjęcie za dowód operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo, że operat nie spełnia wymogów określonych w § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na nieprzedstawienie części rozwiązań merytorycznych i częściowe nieprzedstawienie toku obliczeń;

- art. 83 § 1 z zw. z art. 84 § 2 i art. 83 § 2 K.p.a., przez odmowę przez rzeczoznawcę odpowiedzi na pytania stawiane przez stronę postępowania, co spowodowało niewyjaśnienie wątpliwości co do dowodu w sprawie (operatu szacunkowego) i w konsekwencji miało wpływ na wynik postępowania;

- art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. oraz art. 176 u.g.n. oraz art. 7, 8, 75 § 1. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., przez odmowę bez rzetelnego uzasadnienia wyłączenia biegłego z postępowania na skutek odmowy przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego z innego postępowania administracyjnego na okoliczność stwierdzenia braku bezstronności biegłego, a konsekwencji zaniechanie zbadania, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia biegłego i niewyłączenie biegłego z postępowania mimo istnienia ku temu oczywistych przestanek;

- art. 10 § 1 w zw. z art. art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a., przez wydanie decyzji niezwłocznie po wydaniu postanowienia o odmowie wyłączenia biegłego z udziału w postępowaniu, w wyniku czego uniemożliwiono stronie złożenie dodatkowych wniosków, które mogły doprowadzić do skutecznego wyłączenia biegłego w wyniku zastosowania innej podstawy prawnej niż wskazana w nieuwzględnionym przez organ wniosku M. L. z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Wskazując na powyższe naruszenia odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, że w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z [...] marca 2017 r. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy, po przeprowadzeniu ponownej analizy rynku nieruchomości, potwierdził aktualność tego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wskazał, że na badanym obszarze rynku odnotowano 21 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi mieściły się w przedziale 81,30 zł/m2 -1000 zł/m2, przy czym cena średnia wynosiła 261,23 zł. Oszacowana wartość prawa własności nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę uwzględnia dane uzyskane w trakcie analizy rynku nieruchomości na badanym obszarze, w szczególności cechy i tendencje wpływające na aktualną wartość. W wyniku wyceny biegły ustalił wartość 1m2 nieruchomości na 198,64 zł. Wartość nieruchomości ustalono na kwotę 209.807,00 zł, w tym wartość gruntu: 200.825.00 zł, wartość naniesień budowlanych: 7.424,00 zł i wartość nasadzeń: 1.558,00 zł. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił kryteria, które stosował ustalając podobieństwo nieruchomości, a także wskazał, dlaczego do porównania przyjął określone nieruchomości z bazy transakcji umieszczonej w operacie szacunkowym, odnosząc się do cech każdej z tych nieruchomości. Stronom umożliwiono zapoznanie się z operatem szacunkowym. W toku postępowania pełnomocnik odwołujących wielokrotnie składał pisma zawierające zastrzeżenia co do wyceny, do których to zastrzeżeń pisemnie ustosunkowywał się rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca stoi na stanowisku, że prawidłowo określił wartość przedmiotowej nieruchomości i podtrzymuje powyższą wartość określoną w operacie szacunkowym.

W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia biegłego przedstawiające tok obliczeń oraz wyjaśniające metodologię wyceny są klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Tym samym wycena dokonana przez rzeczoznawcę zasadnie uznana została przez organ pierwszej instancji za prawidłową.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że dotyczą one merytorycznej treści operatu, a więc wiadomości specjalnych, których organ nie posiada, gdyż inaczej bezcelowe byłoby powoływanie biegłego do spraw wyceny nieruchomości. Zarzuty te nie mogą być podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, bowiem polemika z wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego nie mieści się w zakresie oceny decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Udzielanie kolejnych odpowiedzi na identyczne w zasadzie pisma pełnomocnika prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że chociaż wiedza rzeczoznawcy majątkowego nie jest, jak to ujął pełnomocnik "wiedzą tajemną", to wciąż pozostaje wiedzą specjalistyczną, zaś uzyskanie uprawnień rzeczoznawcy majątkowego jest uzależnione od spełnienia ściśle określonych w ustawie wymagań. Trudno oczekiwać od organu wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, podobnie jak i w innych dziedzinach, gdzie powoływani są biegli. Należy więc zadbać o ocenę wyceny zgodnie z wymaganiami formalnymi oraz z zasadami logiki, zaś zgodnie z logiką oraz doświadczeniem organu odwoławczego określona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest wartością prawidłową, zważywszy na fakt jej niekorzystnego położenia i kształtu, co wyraził także biegły w sporządzonej opinii. Po zbadaniu poprawności formalnej sporządzonej opinii organ odwoławczy stwierdził, że formalnie operat został wykonany poprawnie i nie zawiera żadnych uchybień, które nie pozwoliłyby na uznanie go za dowód w sprawie. Podkreślono przy tym, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pozostaje w gestii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez tę organizację. Przy czym nie można oczekiwać wystąpienia do takiej organizacji przez organ, skoro w ocenie organu zastosowane współczynniki nie budziły wątpliwości.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli W. W., Piotr W., M. W., M. W., J. W., J. P. E. K. oraz N. G. i zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w wyniku zaniechania oceny operatu szacunkowego w zakresie nie ingerującym w sferę wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., przez nie odniesienie się do argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nierozpatrzenie materiału dowodowego, brak analizy treści operatu szacunkowego, który przyjęto do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy wyjaśnień złożonych przez biegłego, co skutkowało całkowicie dowolnym, niepopartym jakąkolwiek argumentacją przyjęciem w uzasadnieniu decyzji, jakoby biegły w sposób wiarygodny i logicznie spójny odniósł się do pytań i wątpliwości zgłaszanych przez strony oraz ograniczeniem oceny operatu jedynie do kwestii formalnych;

- art. 80 K.p.a., przez uznanie za dowód operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo, że operat nie spełnia wymogów określonych w § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na nieprzedstawienie części rozwiązań merytorycznych i częściowe nieprzedstawienie toku obliczeń;

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania za grunt o pow. 0,1011 ha przejęty pod drogę jako działka nr [...] położona w B. w obrębie ewidencyjnym [...].

Podstawę prawną wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ; dalej powoływana jako u.g.n.), ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Uzupełnienie tej regulacji stanowią przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

W podejściu porównawczym stosuje się trzy metody: metodę porównania parami, lub metodę korygowania ceny średniej, albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Wybór metody należy do rzeczoznawcy, który winien go uzasadnić. Jak stanowi ust. 3 § 4 rozporządzenia – przy metodzie porównania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Definicję nieruchomości podobnej zawiera natomiast art. 4 pkt 16 u.g.n. stanowiący, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone do siebie.

Sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego zostały uregulowane w Rozdziale 4 rozporządzenia, w tym w § 55 i § 56. Zgodnie z tą regulacją operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Bezspornie operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu. Jednocześnie, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki w sprawach II SA/Gd 167/16 z 3 sierpnia 2016 r.; II SA/Kr 587/16 z 20 września 2016 r.; I OSK 373/09 z 2 stycznia 2011 r.; I OSK 379/10 z 7 października 2011 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako CBOSA).

Do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości dowodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 K.p.a. Należy bowiem podkreślić, że rzeczoznawca dokonując wyceny danej nieruchomości powinien nie tylko bardzo staranie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, ale także szczegółowo opisać przyczyny dla których te transakcje przyjął lub odrzucił – w zrozumiały i logiczny sposób (vide: wyroki w sprawach I OSK 1395/13 z 5 listopada 2014 r.; I OSK 961/11 z 10 grudnia 2010 r.; II SA/Po 215/14 z 10 lipca 2014 r.; II SA/Wa 1682/10 z 10 grudnia 2010 r., pub. CBOSA). Przy wyborze podejścia porównawczego i metody porównania parami rzeczoznawca ma obowiązek wykazania okoliczności wskazanych w § 4 ust. 3. Do organu należy ocena przedłożonego operatu.

Zdaniem Sądu nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12, Lex 1530598; z 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15, pub. CBOSA).

W sprawie niniejszej, jak trafnie zarzuca skarga zabrakło czynności kontrolnych organów, które by dokonały prawidłowej kontroli przedłożonego operatu. Organy nie dokonały tego nie tylko z urzędu (co stanowiło ich obowiązek), ale faktycznie też zignorowały zarzut strony do operatu. Jak wynika z akt sprawy, wysokość i sposób dokonania wyceny wywłaszczanej nieruchomości była w trakcie całego postępowania konsekwentnie kwestionowana przez skarżących. Stanowisko skarżących zostało wyrażone w pismach z dnia [...] kwietnia 2017 r., z dnia [...] maja 2017 r. a przede wszystkim w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący między innymi konsekwentnie wskazywali na błędy matematyczne i podnosili, że wartości liczbowe (np. w zakresie stanów cen rynkowych) nie zostały w operacie w żaden sposób uzasadnione w szczególności nie przedstawiono stosownych obliczeń w tym zakresie. Tymczasem operat zawiera wartości liczbowe w postaci "nieokrągłych" liczb, które powinny być możliwe do zweryfikowania nie tyle pod względem założeń merytorycznych, co samej matematycznej poprawności obliczeń. Przykładowo w odniesieniu do cechy "otoczenie działek gruntu" określono wartości liczbowe odpowiadające stanom jakościowym cechy (0; 0,15; 0,43; 1,00). Podobnie w odniesieniu do cechy "możliwości i ograniczenia" określono wartości liczbowe odpowiadające stanom jakościowym cechy (0; 0,5; 1,00).

W ocenie Sądu nie sposób podzielić oceny organów, że rzeczoznawca wyjaśnił wątpliwości podnoszone przez skarżących. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił zastosowaną metodologię polegającą na zastosowaniu równań regresji i zawarcie danych w formie logarytmów. Takie ustosunkowanie się do konkretnych zarzutów do operatu, wbrew ocenie organów, nie stanowi wyjaśnienia wątpliwości i nie dostarczyło ani stronie, ani organom wiadomości niezbędnych do prawidłowej analizy operatu. Brak wyjaśnienia wątpliwości stronom postępowania potwierdzają kolejne ich pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2017 r. w których zarzucono brak odpowiedzi na pytania zawarte w pierwotnym piśmie z dnia [...] maja 2017 r. W ocenie Sądu także postępowanie organów świadczy o tym, że nie były one w stanie odczytać wartości wyrażonych w logarytmach. Kolejne pismo skarżących z dnia [...] czerwca 2017 r., złożone już po wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego, zostało przekazane rzeczoznawcy celem udzielenia szczegółowej informacji. Odpowiedź rzeczoznawcy sprowadza się właściwie do stwierdzenia, że posługiwał się on metodami statystycznymi (regresja wieloraka do ustalenia wag cech rynkowych) z wykorzystaniem mechanizmów zaimplementowanych w specjalistycznym oprogramowaniu, przy czym rzeczoznawca wskazał, że posiada ograniczoną wiedzę w zakresie matematyki i statystyki matematycznej. Rzeczoznawca nie udzielił odpowiedzi na podnoszone wątpliwości i stwierdził, że problem nie dotyczy sfery wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego.

W oparciu o takie stanowisko rzeczoznawcy majątkowego organy obu instancji przyjęły, że biegły przedstawił tok obliczeń i wyjaśnił w sposób klarowny, spójny, logiczny i przekonujący metodologię wyceny. Na uzasadnienie powyższego posłużono się fragmentami z pism rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniach decyzji brak jest dowodu na to, że organy przeprowadziły weryfikację operatu pod kątem ewentualnych błędów arytmetycznych. Pomimo konkretnych zarzutów organ nie wykazał, że obliczenia prowadzące do oszacowana wartość nieruchomości nie zawierają błędów w zakresie dodawania, odejmowania, mnożenia, dzielenia czy logarytmowania. Zgodnie zaś z treścią § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Oznacza to, że operat powinien wyjaśniać w jaki sposób obliczono wszystkie zawarte w nim wartości liczbowe, aby obliczenia te mogły zostać swobodnie zweryfikowane przez stronę oraz organ. Zdaniem Sądu organy obu instancji zaaprobowały poprawność przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego obliczeń pomimo, że zastosowana przez niego metodologia uniemożliwiła analizę przeprowadzonych przez niego obliczeń. Powyższe potwierdza stanowisko wyrażone przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. , który stwierdził, że "organ nie podejmował nawet oceny zarzutów, bo nie był w stanie ich ocenić, gdyż do tego potrzebna jest wiedza specjalistyczna".

Tak sporządzony operat szacunkowy, zdaniem Sądu, nie zawierał materiału umożliwiającego jego ocenę ani przez organ, ani przez sąd. Biegły w odpowiedzi na zastrzeżenia skarżących zupełnie nie wyjaśnił postawionych do operatu wątpliwości. Rację mają skarżący, że decyzję oparto na operacie niejasnym, nieklarownym, niepoddającym się możliwości jego oceny.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego podlegały uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe, albo poprzez powołanie innego rzeczoznawcy i zlecenie mu opracowania nowego operatu szacunkowego albo poprzez wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych w celu wydania opinii na temat prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę J. W.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2) orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy w kwocie 859 zł oraz 3.600 zł kosztów zastępstwa prawnego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).