Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 902/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6341 Pozbawienie uprawnień kombatanckich oraz pozbawienie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 188 art. 207 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 8 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1511/11 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1511/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że T. S. uzyskał uprawnienia kombatanckie na podstawie decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w Warszawie z dnia [...] maja 1980r. z tytułu udziału w walkach zbrojnych o utrwalanie władzy ludowej w okresie od sierpnia 1946r. do grudnia 1947r., podczas służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych poinformował kombatanta, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie weryfikacyjne w sprawie posiadanych przez niego uprawnień kombatanckich.

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił T. S. uprawnień kombatanckich. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji powołał art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż jak wynika z informacji zawartych w deklaracji członkowskiej, weryfikowany osobiście brał udział w walce z "reakcyjnym podziemiem", a z wykazu jednostek, które w latach powojennych zwalczały ugrupowania zbrojnego podziemia, nadesłanego przez CAW wynika, że żołnierze 13 Pułku KBW w okresie pełnienia służby przez T. S. brali udział w walkach z Armią Krajową, oddziałami Narodowych Sił Zbrojnych i organizacją Wolność i Niezawisłość. W tej sytuacji zastosowanie ma norma art. 25 ust 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust 2 pkt 4 lit. c powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 14 maja 2011r. T. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylenie decyzji z uwagi na błędną wykładnię przepisów. Odwołujący się zakwestionował ustalenia organu wyjaśniając, że nigdy nie uczestniczył w żadnych zadaniach operacyjnych czy śledczych, a w szczególności związanych z likwidacją ugrupowań mających na celu walkę o niepodległość i suwerenność RP. Podał, że we wskazanym okresie pełnił służbę na stanowisku pisarza w Samodzielnym Batalionie Samochodowym KBW w Warszawie i wykonywał polecenia przełożonych przede wszystkim na dokumentach związanych z jednostką. Na dowód powyższego przedstawił kserokopię zaświadczenia z dnia [...] września 1948r. wydanego przez Jednostkę Wojskową nr [...].

T. S. zarzucił, że skoro organ nie stwierdził w sposób wiarygodny jego uczestnictwa w walkach z niepodległościowym podziemiem w ramach służby w KBW, to brak jest podstaw do pozbawiania go uprawnień kombatanckich z mocy wskazanego przepisu ustawy. Powołał się na orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008r., II OSK 1502/2007, w myśl którego " Aby pozbawić daną osobę uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust 2 lit. a w związku z art. 21 ust 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) należy jej wykazać, że wykonywała zarówno zadania śledcze jak i operacyjne".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r. Organ zaznaczył, że we wniosku strona nie wskazała, aby w sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji własnej. Kierownik Urzędu ponownie podkreślił, że T. S. w okresie od 20 sierpnia 1946 r. do 7 kwietnia 1949 r. pełnił służbę w jednostkach Korpusu Bezpieczeństwa Publicznego, które brały udział w walkach z "reakcyjnym podziemiem" (13 Pułk KBW, Samodzielny Batalion Samochodowy). Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...), pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które w latach 1944 - 1956 były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazane wyżej okoliczności stanowią podstawę do wydania decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich niezależnie od tego z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane. Organ wyjaśnił, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był wojskowo-policyjną formacją zbrojną Resortu Bezpieczeństwa Publicznego, powstałą w 1945 r. do walki z niepodległościowym podziemiem oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi. Pojęcie "aparatu bezpieczeństwa publicznego", zgodnie z wykładnią wyrażoną w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r. (II UZP 7/91 - OSNC APU nr 10/92, poz. 174), podzieloną przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r., sygn. akt TK 15/93 ( OTK 1994/1/4 ), oznacza wszystkie jednostki organizacyjne kolejno w Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Tym samym uznać należy, iż Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej. Pozbawienie uprawnień kombatanckich osobę, która pełniła służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wiąże się z wykazaniem przez nią zadań śledczych i operacyjnych w zwalczaniu osób, organizacji walczących na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Kierownik Urzędu podkreślił, że wnioskodawca sam wskazał w deklaracji członkowskiej ZBoWiD z dnia [...] lutego 1980 r., iż w okresie pełnienia służby uczestniczył w walkach zbrojnych z reakcyjnym podziemiem. Na podstawie tego wniosku ZBoWiD, Zarząd Wojewódzki w Warszawie uznał, iż wnioskodawca w okresie od sierpnia 1946 r. do grudnia 1947 r. brał "udział w walkach zbrojnych o utrwalanie władzy ludowej". Jednocześnie z wykazu jednostek biorących udział w zwalczaniu ugrupowań zbrojnego podziemia (wykaz Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia 22 sierpnia 1995 r.) wynika, iż 13 Pułk KBW (Gdańsk) w okresie pełnienia służby przez wnioskodawcę brał udział w walkach m.in. z oddziałami poakowskiego podziemia, Narodowymi Siłami Zbrojnymi, WiN oraz UPA. Biorąc pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, że T. S. podczas pełnienia służby w KBW wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych T. S. wniósł o uchylenie tej decyzji jako wydanej w oparciu o niewłaściwie zgromadzony materiał dowodowy i niewłaściwą interpretację przepisów.

Skarżący podniósł argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie kwestionując ustalenia organu administracji, jakoby podczas pełnienia służby wojskowej w KBW wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych. Po raz kolejny powołał się na dowód z dokumentu - zaświadczenie wydane w dniu 10 września 1948r. przez Jednostkę Wojskową nr [...], co do charakteru pracy wykonywanej przez niego podczas służby w KBW oraz wpisy w książeczce wojskowej. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ przy rozstrzyganiu sprawy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniach obu decyzji.

Pismem procesowym, złożonym na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 17 stycznia 2012r,. pełnomocnik skarżącego - podtrzymując żądania skargi uchylenia decyzji organów obu instancji - zarzucił, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. , a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 25 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 42 poz. 371 ze zm. ). przez bezpodstawne, wbrew przedłożonym dowodom, ustalenie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki przewidziane w przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 c ustawy o kombatantach. Podniósł, że skarżącemu nie umożliwiono zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji w dniu 23 marca 2011r. i nie wzięto pod uwagę przedłożonego oryginalnego dokumentu w postaci zaświadczenia wydanego przez JW. nr [...]. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że uprawnienia skarżącego w oparciu o przepisy ustawy o kombatantach były już weryfikowane przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w czasie obowiązywania ustawy o kombatantach w brzmieniu obowiązującym od 31 lipca 1997r., który decyzją z dnia 8 września 1997r. uznał, że skarżący utrzymuje nadane mu przez ZBoWiD uprawnienia na mocy art. 25 ust. 1 ustawy. Okoliczność ta wynika z przedłożonej legitymacji i akt administracyjnych. Powyższe, zdaniem pełnomocnika, stanowi przeszkodę do ponownej weryfikacji uprawnień kombatanckich skarżącego. Tym samym wszczęte w dniu 9 marca 2011r. postępowanie weryfikacyjne było nieważne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, zaznaczając, że nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. wydaną w dniu [...] września 1997r. w trybie weryfikacji uprawnień nadanych przez ZBoWiD. Sąd nie podzielił stanowiska strony, że brak było podstaw do weryfikacji uprawnień skarżącego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. kombatanckich i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997r w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień ( Dz. U. 97 Nr 116 poz.945 ). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do weryfikacji uprawnień skarżącego w trybie decyzji administracyjnej. Potwierdzeniem wydania takiej decyzji nie jest protokół przeglądu akt z dnia [...] września 1997r., zawarty w aktach administracyjnych. Złożony przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 1997r. wniosek o wymianę legitymacji kombatanckiej wystawionej przez b. ZBoWiD na zaświadczenie o uprawnieniach kombatanckich i w jego w rezultacie wydane w dniu [...] września 1997r, na podstawie protokołu przeglądu akt, zaświadczenie nr [...] nie stanowiło samoistnej podstawy i dowodu przeprowadzonej weryfikacji uprawnień kombatanckich nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów. Jak bowiem wynika z art. 27 ustawy o kombatantach, zaświadczenia i legitymacje o uprawnieniach kombatanckich, wystawione na podstawie dotychczasowych przepisów, do czasu wydania nowych zaświadczeń zachowują moc, chyba że została wydana decyzja o pozbawieniu uprawnień. Jest to przepis mający na celu wyłącznie względy porządkowe i techniczne, polegające na zastąpieniu zaświadczeń i legitymacji wystawionych na podstawie dotychczasowych przepisów nowymi zaświadczeniami, które są zaświadczeniami w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i którym odmiennie niż zaświadczeniom uprzednio wydanym przez organy Związku Bojowników o Wolność i Demokrację - na podstawie ustawy z dnia 23 października 1975 r. o dalszym zwiększaniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych (Dz. U. Nr 34, poz. 186) i ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów (Dz. U. Nr 16, poz. 122) - nie można przypisać przymiotu decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 30 marca 1995r., sygn. akt SA/Gd 52/94 ).

Sąd zgodził się natomiast z zarzutami skargi, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej doszło do naruszenia art. 7,8,77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, jak przyjął to Kierownik Urzędu, iż skarżący wypełnia dyspozycję przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach i w związku z tym uzasadnione było pozbawienie go uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. z 2002r, Nr 42, poz. 371). Sąd przytoczył treść przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i zaznaczył, że prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury ze względu na jej istotne znaczenie w procesie realizacji prawa i wolności obywatelskich mieści się w treści zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Podkreślił, iż dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie nasuwających się w sprawie wszystkich wątpliwości. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r., sygn. SA 234/81, ONSA 1/1981/23). Ponadto, organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu, może natomiast – zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów – odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny ( por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1999 r., sygn. IV SA 1010/97).

Sąd przytoczył treść art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach i zaznaczył, że podziela stanowisko zawarte w tych orzeczeniach sądów administracyjnych jak i NSA, zgodnie z którym można pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze jak też wykonywała tylko zadania śledcze lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko organu - iż zainteresowany podczas pełnienia służby wojskowej w KBW wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych. W świetle wyjaśnień skarżącego i przedstawionych przez niego dowodów, zwłaszcza zaświadczenia Sztabu Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia 10 września 1948 r., iż w okresie od 10 lipca 1946r. do 10 września 1948r. skarżący pełnił służbę w Kancelarii jednostki w charakterze pisarza. Okoliczność ta jest stwierdzona również w zapisach książeczki wojskowej. W toku postępowania ( we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ) skarżący wyjaśniał również okoliczności swojej służby i charakteru pracy w Samodzielnym Batalionie Samochodowym KBW w Warszawie. Powyższe dowody zostały przez organ pominięte. Tym samym organ, nie biorąc ich pod uwagę w toku postępowania weryfikacyjnego, nie rozpoznał istoty sprawy zwłaszcza w kontekście art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Jak wynika z tego przepisu pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4. Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz m.in. żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 4 marca 2002r. sygn. akt OPS 13/01 wniosek osoby, której uprawnień kombatanckich dotyczy postępowanie o pozbawienie tych uprawnień z tytułów określonych w ustawie powinien być rozpoznany i rozstrzygnięty w postępowaniu weryfikacyjnym w sprawie o pozbawienie uprawnień.

W świetle powyższego, prowadząc postępowanie wyjaśniające, należało przeprowadzić dowód z przedłożonych przez stronę dokumentów oraz z przesłuchania zainteresowanego na okoliczności pełnionej służby oraz dokonywanych przez niego zapisów w deklaracji członkowskiej i sporządzonym własnoręcznie życiorysie. W ocenie Sądu pominięcie powyższych dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na ogólnych sformułowaniach użytych w deklaracji członkowskiej, piśmie WKU i ZBoWiD oraz informacji z CAW o udziale 13 Pułku KBW w walkach zbrojnych z niepodległościowym podziemiem uzasadnia przyjęcie, że organ administracji nie zebrał wszystkich dowodów w sprawie i nie usunął wszystkich wątpliwości, a przede wszystkim nie wykazał jednoznacznie, że skarżący pełniąc służbę w KBW wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Braki w postępowaniu wyjaśniającym, spowodowane nie przeprowadzeniem postępowania w celu zbadania okoliczności i dowodów, na które powoływał się skarżący, skutkują naruszeniem art. 7 i art. 77, 80 k.p.a. i uzasadniają uwzględnienie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, reprezentowany przez radcę prawego P. W., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1991 r. Nr 17, poz. 75 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie brał osobiście udziału w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i. niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Nadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu zamiast oddaleniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zakwestionował pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż materiał dowodowy nie wskazuje, że skarżący brał udział w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, iż fakt służby wojskowej T. S. w jednostce prowadzącej walki z podziemiem niepodległościowym bezspornie potwierdza własnoręczne oświadczenie skarżącego złożone w okresie, gdy ubiegał się o przyjęcie w poczet członków byłego ZBoWiD. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż komisja weryfikacyjna ZBoWiD przyznała skarżącemu członkostwo z tytułu utrwalania władzy ludowej poprzez prowadzenie walk z reakcyjnym podziemiem. Zdaniem organu nie sposób zgodzić się z wywodem Sądu aquo suo, że dowód z zaświadczenia Sztabu Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] września 1948 r. jest niweczący w stosunku do oświadczenia strony, które było bardziej precyzyjne i opatrzone jego własnoręcznym podpisem. Niecelowe i skutkujące jedynie przedłużeniem postępowania byłoby przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Ponadto przeprowadzenie tego dowodu byłoby naruszeniem przepisu art. 86 k.p.a., gdyż wobec uprzedniego pisemnego oświadczenia strony jednoznacznie opisującego stan faktyczny nie zaistniały w sprawie nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu przedstawione przez stronę dowody na etapie postępowania drugoinstancyjnego potwierdziły jedynie dotychczasowe ustalenia organu, a mianowicie wskazywały na fakt służby zainteresowanego w jednostce Korpusu Bezpieczeństwa Publicznego w okresie kiedy jednostka ta toczyła walki z podziemiem niepodległościowym. Właściwa ocena dowodów przeprowadzona w oparciu o art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez Kierownika Urzędu jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż skarżący brał udział w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ zaznaczył, iż NSA wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1832/09, w sprawie o podobnym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że kombatant pełnił służbę w formacji wojskowej Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, co zasadnie zostało zakwalifikowane jako stan przewidziany w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. W obydwu sprawach zebrano identyczny materiał dowodowy tj. oparto się na zaświadczeniach wydanych przez Wojewódzkie Komendy Uzupełnień o treści wskazującej, że kombatant pełnił służbę wojskową w jednostce prowadzącej ówcześnie walki z reakcyjnym podziemiem. W obu przypadkach osobiste uczestnictwo kombatanta w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej jest potwierdzone jego osobistą relacją w deklaracji członkowskiej ZBoWiD i w życiorysie. Organ podkreślił, że poczynione ustalenia skutkowały wydaniem prawidłowej decyzji administracyjnej o pozbawieniu zainteresowanego uprawnień kombatanckich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S., reprezentowany przez radcę prawnego R. T., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. T. S. podniósł, że skarga nie jest zasadna, zawiera ogólnikowe twierdzenia o naruszeniu norm prawnych, bez szczegółowego wskazania w jaki konkretnie sposób zostały naruszone, a w związku z tym sposób sformułowania skargi uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji może prowadzić do odrzucenia takiej skargi. Skarga nie została dostatecznie uzasadniona i nie zostało wykazane, że te naruszenia mogły mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, zaś wnioski i żądania skargi są całkowicie chybione. Skarżący podkreślił, że w skardze kasacyjnej organ formułuje wprawdzie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 21 ust. 2 pkt. 4 lit c ustawy z dnia 24.01.1991 r. o kombatantach, poprzez jego błędną wykładnię - ale zarzut został sformułowany w sposób wskazujący na zarzut dokonania przez WSA w Warszawie błędnych ustaleń, niezgodnych z zebranym materiałem dowodowym - przyjęciu że skarżący nie brał udziału w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem organowi nie chodzi o mylne rozumienie przez WSA treści normy prawnej tj. art. 21 ustawy o kombatantach. Nie stawia też skarżący organ zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym podjęta przez organ próba zwalczenia ustaleń faktycznych poprzez wskazanie naruszenia prawa materialnego jest nieskuteczna - ponieważ kwestia ta nie należy do sfery prawa materialnego lecz do przepisów postępowania - w istocie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem T. S. nie sposób się dopatrzyć by WSA w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - ponieważ skarżący w uzasadnieniu skargi nie rozwinął podniesionego zarzutu - nie wskazał jakie konkretne przepisy postępowania zostały przez WSA naruszone i nie wskazał jaki te wyimaginowane uchybienia miały wpływ np. wynik sprawy. Skarżący zatem zarzuca WSA w Warszawie uwzględnienie skargi w sytuacji gdy w jego ocenie postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ nie było wadliwe. T. S. zaznaczył, że naruszenie przepisów postępowania musi odnosić się do postępowania Sądu i naruszenia przepisów postępowania przez Sąd orzekający, a nie dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut to uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia, mimo że organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy konieczny do rozpatrzenia sprawy.

Odnosząc się do powołanego przez organ w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1832/09 T. S. podniósł, że z treści jego oświadczeń w deklaracji ZBoWiD i w życiorysie nie wynika, że T. S. osobiście uczestniczył w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Naruszenie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie brał osobiście udziału w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej". Takie sformułowanie zarzutu wskazuje, iż strona w rzeczywistości zarzuca niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Ze sposobu sformułowania tego zarzutu wyraźnie bowiem wynika, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej oceny zastosowania przez organ przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c powołanej wyżej ustawy. Zarzut ten w istocie sprowadza się do oceny, czy zasadnie bądź też – jak przyjął Sąd pierwszej instancji - niezasadnie organ uznał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c tejże ustawy. Wbrew stanowisku T. S., zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powyższy zarzut nie dotyczy dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych, lecz dokonanej przez ten Sąd oceny zastosowania przepisów prawa materialnego w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy. W związku z takim stanowiskiem T. S. przypomnieć należy, iż sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych i nie stosuje przepisów prawa materialnego, lecz ocenia prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ administracji publicznej, w tym także w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i ocenia prawidłowość zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, a jeśli organ dokonywał wykładni przepisu prawa to także prawidłowość dokonania tej wykładni.

Postawiony przez organ zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego należy uznać za usprawiedliwiony, a to z poniższych względów.

Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o kombatantach", uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która w latach 1944 – 1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ orzekający jako podstawę materialnoprawną decyzji powołał art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. Przepis ten przewiduje pozbawienie uprawnień kombatanckich osób, które były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Uprawnienia kombatanckie przyznano T. S. wyłącznie z tytułu udziału w walkach zbrojnych o utrwalenie władzy ludowej w okresie od sierpnia 1946 r. do grudnia 1947 r.

Podstawę przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich stanowiło załączone przez skarżącego do deklaracji członkowskiej [...] zaświadczenie Wojskowej Komendy Uzupełnień Warszawa Ochota z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...] potwierdzające pełnienie przez skarżącego służby w Ludowym Wojsku Polskim od dnia 20 sierpnia 1946r. do dnia 26 sierpnia 1948r., w tym od dnia 20 sierpnia 1946 r. do dnia 26 sierpnia 1948r. w jednostce wojskowej, która prowadziła walki z reakcyjnym podziemiem.

W deklaracji członkowskiej [...], złożonej w dniu [...] lutego 1980r. przy ubieganiu się o przyznanie uprawnień kombatanckich, T. S. wyraźnie oświadczył, iż "dnia 20 sierpnia 1946 r. zostałem wcielony do 13-go Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego IV-ty Samodzielny Batalion Operacyjnego Gdańsk. W okresie pełnienia służby uczestniczyłem w walkach zbrojnych z reakcyjnym podziemiem po wyzwoleniu Polski Ludowej. W dniu 26 sierpnia 1948 r. zostałem zdemobilizowany z KBW."- pkt 17 deklaracji członkowskiej [...] dotyczący przebiegu działalności zawodowej, społeczno-politycznej, wojskowej. Skarżący na bezpośredni udział w walkach powołał się także w pkt 12 deklaracji członkowskiej [...] – Działalność przedwojenna, okupacyjna i powojenna, na podstawie której ubiega się o członkostwo Związku – wymienić dokładnie partię polityczną, formację wojskową lub Ruch Oporu, przebieg służby i działalność w okresie bezpośredniego udziału w walkach wolnościowych, pełnione funkcje (...), w którym napisał: "Działalność powojenna, Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego Gdańsk IV-ty Samodzielny Batalion Operacyjny w okresie od 20 sierpnia 1946 do 26 sierpnia 1948 roku.13 Pułk KBW".

A zatem, T. S. jednoznacznie podał służbę w 13-tym Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego IV-ty Samodzielny Batalion Operacyjny Gdańsk w okresie od 20 sierpnia 1946 do 26 sierpnia 1948 roku jako służbę i działalność w okresie bezpośredniego udziału w walkach wolnościowych, jaką należało wskazać w pkt 12 deklaracji.

Także w życiorysie, przedłożonym przy ubieganiu się o przyznanie uprawnień kombatanckich, T. S. napisał, iż został powołany do Wojska Polskiego w 1946 r. i wcielony do Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego do samodzielnego Batalionu Operacyjnego w Gdańsku, gdzie służył do 26 sierpnia 1948r.

Na podstawie powyższych dokumentów, w tym oświadczeń skarżącego, T. S. nabył uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu udziału w walkach zbrojnych o utrwalenie władzy ludowej w okresie od sierpnia 1946 r. do grudnia 1947 r. (zaświadczenie Zarządu Wojewódzkiego ZBoWiD w Warszawie z dnia [...] maja 1980 r. nr [...]).

Organ administracji publicznej, orzekając o pozbawieniu T. S. uprawnień kombatanckich, oparł się na oświadczeniach skarżącego zawartych w powyższej deklaracji członkowskiej i w życiorysie oraz na przedłożonym przez skarżącego przy ubieganiu się o przyznanie uprawnień kombatanckich zaświadczeniu Wojskowej Komendy Uzupełnień Warszawa Ochota z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...] i wykazie Centralnego Archiwum Wojskowego ( z dnia [...] sierpnia 1995 r.) jednostek biorących udział w zwalczaniu ugrupowań zbrojnego podziemia. Z wykazu tego wynika, iż żołnierze 13 Pułku KBW (Gdańsk) w okresie pełnienia służby przez T. S. brali udział w walkach z Armią Krajową, oddziałami Narodowych Sił Zbrojnych i organizacją Wolność i Niezawisłość.

Na udział w walkach zbrojnych z reakcyjnym podziemiem w czasie pełnienia służby w KBW skarżący wskazywał tak w chwili ubiegania się o uprawnienia kombatanckie tj. w 1980 r. jak też ubiegając się w 1997 r. o wymianę legitymacji członkowskiej. We wniosku z dnia 18 sierpnia 1997 r. o wymianę legitymacji kombatanckiej wystawionej przez b. ZBoWiD na zaświadczenie o uprawnieniach kombatanckich Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych skarżący w punkcie 7. Okresy i rodzaje działalności kombatanckiej uznane przez ZBoWiD podał, iż w dniu 20 sierpnia 1946 r. został wcielony do KBW 13 – ty Pułk Samodzielny Batalion Samochodowy.

W tej sytuacji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasadnie uznał, iż T. S. w okresie pełnienia służby w jednostkach Korpusu Bezpieczeństwa Publicznego wykonywał zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych. Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego (KBW) był specjalną formacją wojskowo-policyjną, powołaną uchwałą Krajowej Rady Narodowej z dnia 25 maja 1945 roku dla walki z podziemiem niepodległościowym oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi (UPA) i niemieckimi oraz do zapewnienia porządku wewnętrznego. Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej. Tym samym organ administracji publicznej miał podstawy do przyjęcia, iż skarżący pełnił służbę w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej w rozumieniu art. art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Pozbawienie T. S. uprawnień kombatanckich należało zatem ocenić jako zgodne z prawem .

Powyższej oceny nie może zmienić wpis w książeczce wojskowej i zaświadczenie z dnia [...] września 1948r., wydane przez Szefa Sztabu Jednostki Wojskowej nr [...], iż T. S. pracował w kancelarii tej jednostki w charakterze pisarza. Powyższe wpisy nie oznaczają, że skarżący nie brał udziału w walkach z organizacjami niepodległościowymi. Jak już bowiem wyżej wskazano, T. S. przyznano uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej w okresie od sierpnia 1946 r. do grudnia 1947 r. w ramach pełnionej służby w KBW (wyłącznie z tego tytułu ). Zauważyć należy, iż skoro obecnie T. S. przeczy okolicznościom podanym przy ubieganiu się o przyznanie uprawnień kombatanckich i przy składaniu wniosku o wymianę legitymacji członkowskiej, a które to stanowiły wyłączną podstawę przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, to rodzi się pytanie z jakiego tytułu – zadaniem T. S. - skarżący winien posiadać uprawnienia kombatanckie. Powyższe jednak wykracza poza ramy niniejszego postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie zebrał wszystkich dowodów w sprawie i nie usunął wszystkich wątpliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw dla skutecznego przypisania organowi naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a tym samym do uchylenia decyzji organu.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.