Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 472/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1445 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Zarządu B S.A. w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu B S.A .w Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Zarządu B S.A. w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2017 r. A S.A. w W., reprezentowany przez pełnomocnika radcę pranego G.J., wystąpił do B S.A. w Z. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej postępowania przetargowego w przedmiocie dostawy 15 ton [...] (zapytanie numer [...] z dnia [...]r. oraz zapytanie numer [...] z dnia [...]r.) poprzez wskazanie:

1. liczby oferentów, którzy brali udział w postępowaniu przetargowym w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

2. nazw firm oferentów, którzy brali udział w postępowaniu przetargowym w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

3. najniższej zaproponowanej przez oferenta ceny za 1 kg [...] w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

4. najwyższej zaproponowanej przez oferenta ceny za 1 kg [...] w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

5. liczby oferentów, których oferty zostały przyjęte do realizacji w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r., zaś w przypadku gdy liczba ta będzie większa niż 1, wskazania nadto różnicy w cenie za 1 kg [...] pomiędzy najniższą a najwyższą ofertą zaproponowaną przez zwycięskich oferentów,

6. wszystkich cen za 1 kg [...] zaproponowanych przez poszczególnych oferentów w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r., których oferty nie zostały przyjęte do realizacji,

7. siedziby zwycięskiego oferenta/oferentów w postępowaniu przetargowym w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

8. nazwy firmy zwycięskiego oferenta/oferentów w postępowaniu przetargowym w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

9. liczby oferentów, którzy brali udział w postępowaniu przetargowym w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

10. nazw firm oferentów, którzy brali udział w postępowaniu przetargowym w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

11. najniższej zaproponowanej przez oferenta ceny za 1 kg [...] w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

12. najwyższej zaproponowanej przez oferenta ceny za 1 kg [...] w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

13. liczby oferentów, których oferty zostały przyjęte do realizacji w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r., zaś w przypadku gdy liczba ta będzie większa niż 1, wskazania nadto różnicy w cenie za 1 kg [...] pomiędzy najniższą a najwyższą ofertą zaproponowaną przez zwycięskich oferentów,

14. wszystkich cen za 1 kg [...] zaproponowanych przez poszczególnych oferentów w ramach zapytania numer [...]z dnia [...]r., których oferty nie zostały przyjęte do realizacji,

15. siedziby zwycięskiego oferenta/oferentów w postępowaniu przetargowym w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.,

16. nazwy firmy zwycięskiego oferenta/oferentów w postępowaniu przetargowym w ramach zapytania numer [...] z dnia [...]r.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Zarząd B S.A. w Z., działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2017 r. A S.A. w W. wystąpił o udostępnienie treści umów zawartych przez organ z wykonawcami wyłonionymi w postępowaniach zainicjowanych zapytaniami numer [...] z dnia [...]r. oraz numer [...] z dnia [...]r. Dodano, że po rozpoznaniu tego wniosku została wydana prawomocna decyzja z dnia [...]r. nr [...], na mocy której odmówiono udostępnienia żądanych dokumentów z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa). Ponadto wskazano, że do organu wpłynął również wniosek z dnia 2 sierpnia 2017 r., który był identyczny co do treści z wnioskiem z dnia 21 grudnia 2017 r., jednakże ze względu na jego braki formalne, które nie zostały uzupełnione, nie został on rozpoznany. Jednocześnie podkreślono, że w związku z wcześniej zainicjowanymi postępowaniami rozważano, czy nie powinno dojść do odmowy wszczęcia postępowania, w oparciu o wniosek z dnia 21 grudnia 2017 r., przy zastosowaniu art. 61a k.p.a., jednakże z daleko idącej ostrożności rozpoznano go, pomimo, iż był on tożsamy w zasadzie z wcześniejszymi wnioskami. Następnie przyznano, że mniejszościowym akcjonariuszem B S.A. pozostaje Skarb Państwa, a zatem do organu znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, przy uwzględnieniu treści jej art. 4 ust. 1 pkt 5. Poza tym stwierdzono, że otrzymany wniosek dotyczył informacji publicznej. Zacytowano również treść definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa", znajdującej się w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który stanowi, że przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" należy rozumieć "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności''. Zdaniem organu informacje objęte wnioskiem, dotyczą tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) B S.A., we wskazanym powyżej rozumieniu, zawierają bowiem nieudostępnione do publicznej wiadomości dane, których ujawnienie może potencjalnie skutkować wystąpieniem szkody dla Spółki oraz jej kontrahentów. Następnie wskazano, że przedmiotowa sprawa związana jest z zamówieniami, które nie mają charakteru publicznego, lecz były realizowane za pośrednictwem platformy zakupowej [...]. Zgodnie natomiast z pkt 8 ust. 1 regulaminu tej platformy, który został zaakceptowany również przez wnioskodawcę: "Kupiec (B S.A.) zastrzega, iż wszelkie nieujawnione zgodnie z prawem do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa Kupca lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą dla Kupca udostępnione Użytkownikowi (oferentom) w związku z korzystaniem z Platformy zakupowej stanowią prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa Kupca, chyba że Użytkownik i Dostawca postanowią inaczej w formie pisemnej pod rygorem nieważności". Ponadto podniesiono, że organ przejawiał wolę nie tylko poprzez udział w platformie zakupowej, w której informacje co do treści wyłonionej oferty oraz jej warunków nie są automatycznie udostępniane ogółowi (publicznie), ale także podjął starania organizacyjne aby zachować przedmiotowe informacje w poufności. W szczególności dostęp do wskazanych informacji jest bardzo ograniczony i posiadają go wyłącznie: pracownik, który prowadzi konkretne postępowanie, Kierownik Działu Zakupów, Szef Biura Logistyki Zaopatrzenia i Zarząd Spółki. Powyższe działania organ podjął zatem żeby chronić przedmiotowe informacje przed ich upublicznieniem. Dodano również, że postępowania, których dotyczył wniosek, prowadzone były w trybie, w którym o warunkach transakcji, jak i ostatecznym wyniku informowany był jedynie zwycięski podmiot i nawet on nie uzyskiwał informacji w zakresie objętym wnioskiem, to jest co do pozostałych uczestników postępowania oraz oferowanych przez nich warunków transakcji. Podsumowując wskazano, że ujawnienie wnioskowanych informacji jednemu tylko podmiotowi, który uczestniczył w platformie [...], może potencjalnie wpływać na wynik przyszłych postępowań, gdyż podmiot taki będzie znał parametry cen oferowanych przez innych konkurentów rynkowych a to z kolei może utrudnić organowi pozyskanie najkorzystniejszej cenowo oferty. W związku z powyższym w ocenie organu wnioskowane informacje co do przebiegu postępowań i jego rezultatów objęte są w Spółce ochroną, stanowiąc jej tajemnicę przedsiębiorcy/przedsiębiorstwa.

W piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. pełnomocnik A S.A. w W. zawarła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z wydaniem decyzji z dnia [...]r., domagając się udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu stwierdziła, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną natomiast B S.A. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Zdaniem pełnomocnika powyższa decyzja nie spełnia wymogów ustawowych, w szczególności nie odpowiada na konkretne żądanie, precyzyjnie sformułowane, lecz odnosi się zbiorczo do zadanych przez wnioskodawcę pytań. Tym samym nie jest stanowiskiem organu, wyrażającym ocenę, czy wniosek w całości, czy też w części, dotyczy informacji publicznej, która nie może być udzielona wobec zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Następnie podkreśliła, że w jej ocenie uzasadnienie decyzji jest tak ogólne i nieprecyzyjne, iż nie sposób z niego wywnioskować na jakie konkretnie pytania organ nie może udzielić odpowiedzi w trybie udostępnienia informacji publicznej i dlaczego. Dodała również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady, co stwarza obowiązek wykazania w uzasadnieniu decyzji precyzyjnych przesłanek, które stanowiły podstawę odmowy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być bowiem oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W przeciwnym razie tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uznał, także w drodze czynności kwalifikowanych, przykładowo poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Zarząd B S.A. w Z., działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 138 k.p.a., utrzymał w całości w mocy decyzję własną z dnia [...]r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik nie odniosła się w zasadzie do argumentacji oraz wskazań prawnych organu sformułowanych w kwestionowanej decyzji, dotyczących m.in. środków ochronnych podjętych w ramach Spółki, dla ochrony objętych pierwotnym wnioskiem informacji, jak i znaczenia wykorzystywanej w postępowaniach zakupowych platformy [...], której regulamin jednoznacznie przemawia za uznaniem, iż dane dotyczące poszczególnych postępowań zakupowych podlegają ochronie. Wobec tego organ w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...]r. albowiem spełnia ona wymogi ustawowe. Jednocześnie stwierdzono, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i zawierała elementy określone w art. 107 k.p.a., czyli oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwołania, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowisk osób podpisujących decyzję w imieniu wydającego ją organu. Następnie powtórzono argumentację odnoszącą się do tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) oraz dodano, że poufność danych została w sposób wyraźny zamanifestowana przez Spółkę szeregiem działań faktycznych i prawnych, mających na celu jej zagwarantowanie. Ponadto podkreślono, że zawierane przez B S.A. umowy zawierają w swej treści postanowienia przewidujące obowiązek zachowania w tajemnicy, odpowiedniego zabezpieczenia oraz niewykorzystywania wszelkich informacji dotyczących zawieranej umowy, co zdaniem organu stanowi dodatkowy wyraz starań podjętych dla ochrony wnioskowanych informacji. Dodano również, że z treści samej decyzji wynika, iż organ najpierw wymienił wnioskowane informacje, a następnie odmówił wnioskodawcy udostępnienia jakiejkolwiek informacji spośród objętych pierwotnym wnioskiem, wskazując w uzasadnieniu powody takiego rozstrzygnięcia. W ocenie organu nie ma konieczności wydawania odrębnych decyzji odmownych co do każdego pytania zawartego w jednym wniosku, a także powtórzenia uzasadnienia decyzji odmownej co do każdego z nich, tym bardziej w razie gdy wnioskodawca pyta w istocie o zbliżone elementy. Podsumowując zdaniem organu nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki do zmiany decyzji, nie ustała bowiem ochrona informacji, których dotyczy wniosek, są one nadal chronione w Spółce, jako tajemnica przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) B S.A. a ich ujawnienie mogłoby skutkować negatywnymi następstwami dla Spółki.

Pismem z dnia 28 marca 2018 r. pełnomocnik A S.A. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Zarządu B S.A. w Z. z dnia [...]r. nr [...], zarzucając jej naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy tzn.:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji w sytuacji, w której decyzja ta opierała się na błędnym przyjęciu, iż wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa pomimo, że strona skarżąca nie występowała o takie informacje,

2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się na wydaniu wadliwej decyzji I instancji - odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej, a następnie utrzymującej ją w mocy decyzji II instancji, pomimo braku istnienia podstaw do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa dostępu do informacji publicznej a zarazem nie rozważenie możliwości częściowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie tych informacji, które ujawniają tajemnicę przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym udostępnieniu pozostałej części,

3) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że arbitralne zastrzeżenie w regulaminie platformy zakupowej [...], iż wszystkie nieujawnione informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jest wystarczającą przesłanką do odmowy udzielenia informacji publicznej, bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownego badania konkretnych pytań zawartych we wniosku,

4) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez wydanie wadliwej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji utrzymującej ją w mocy, z uwagi na fakt zawarcia umowy z podmiotem trzecim w ramach platformy zakupowej [...], w sytuacji gdy zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej i podmioty pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych oraz gospodarowania majątkiem publicznym,

5) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez arbitralne przyjęcie przez organ, że wskazane we wniosku informacje stanowić będą informację objęte tajemnicą przedsiębiorcy, w sytuacji w której organ nie zwrócił się nawet do zwycięskiego oferenta/oferentów postępowań przetargowych o wyrażenie zgody na udostępnienie danych ich dotyczących,

6) art. 16 § 1 i § 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 i 3 k.p.a. w zw. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzją II instancji w mocy wadliwej decyzji I instancji, w sytuacji w której:

a) obydwie decyzje nie odpowiadały wymogom formalnym, z uwagi na nie zawarcie w nich obowiązkowej informacji, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 17 u.d.i.p. (oznaczenia podmiotów ze względu, na których dobra odmówiono udostępnienia informacji publicznej), co stanowiło celowe działanie organu zmierzające do obejścia przepisów u.d.i.p.,

b) obydwie decyzje nie zawierały uzasadnienia, które wyjaśniałoby przesłanki objęcia tajemnicą wszystkich elementów wniosku strony skarżącej, natomiast zawarte w decyzjach wyjaśnienia miały wyłącznie charakter ogólny.

Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej oraz o przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zacytowała fragmenty zaczerpnięte z licznie powołanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem pełnomocnika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ nie rozważył możliwości częściowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie tych informacji, które ujawniają tajemnicę przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym udostępnieniu pozostałej części wnioskowanej informacji. Przykładem powyższego może być odpowiedź w zakresie m.in. punktów 1 i 9 wniosku albowiem w jej ocenie trudno jest uznać, że udzielenie informacji o takim charakterze w jakikolwiek sposób spełniałoby przesłanki określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto podniosła, że nieuzasadnione jest założenie organu, iż już samo posiadanie przez niego wewnętrznych procedur ochrony informacji oraz zastrzeżenie przez niego stosowania tych procedur względem spornej informacji, uniemożliwia udzielenie żądanych informacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie stwierdziła, że nie może być argumentem decydującym o odmowie udzielenia informacji publicznej sam fakt zawarcia umowy z podmiotem trzecim w ramach platformy zakupowej [...] albowiem organ nie wykazał, iż podmioty te nie zmodyfikowały postanowień umowy dotyczących ochrony informacji.

W opinii pełnomocnika nie bez znaczenia jest fakt, że skutkiem zawarcia wyżej wymienionych umów są zobowiązania finansowe leżące po stronie organu, które powinny oznaczać się cechą transparentności. Dodała również, że w uzasadnieniach decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej zwrócenia się organu do podmiotów, które wygrały postępowania przetargowe, celem wyrażenia przez nie zgody w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. Tym samym organ arbitralne przyjął, iż wskazane we wniosku informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Jednocześnie podniosła, że sposób w jaki organ sporządził uzasadnienia decyzji uniemożliwia analizę, czy faktycznie przeprowadził procedurę badania każdego z zapytań zawartych we wniosku, co skutkowało natomiast prowadzeniem postępowania w zakresie jej wydania w sposób podważający zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej. Podsumowując zdaniem pełnomocnika brak jest jakichkolwiek podstaw żeby odmówić stronie skarżącej prawa do uzyskania informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie ponownie podkreśliła, że informacje objęte ochroną, których udostępnienia domaga się strona skarżąca, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) B S.A. Ochrona tych informacji nadal nie ustała i dlatego są one wciąż chronione w spółce, natomiast ich ujawnienie będzie skutkować negatywnymi konsekwencjami dla spółki, w szczególności natury majątkowej. Dodała także, że strona skarżąca przystępując do wskazanych postępowań przetargowych, zaakceptowała ich warunki, które zostały przewidziane również w celu ochrony tajemnicy strony skarżącej działającej jako przedsiębiorca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaważył, następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. : Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a".) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy m.in. decyzji administracyjnych, a więc także decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżona decyzja.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Zarządu B S.A. w Z. (spółka) z dnia [...]r. nr [...], którą odmówiono udostępnienia skarżącej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżąca zarzuca, że wbrew twierdzeniom spółki, nie występowała o udostępnienie informacji publicznej objętej tajemnicą przedsiębiorstwa, a spółka niezgodnie z prawem ograniczyła prawo do informacji publicznej i nie rozważyła możliwości częściowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz podmioty pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowanie majątkiem publicznym, a zatem i w tym zakresie skarżoną decyzję uznała za wadliwą. Zarzuciła również, że spółka arbitralnie przyjęła, że wnioskowane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącej zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają zarówno przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, jak również ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydanie zaś decyzji bez wyjaśnienia w sposób prawidłowy zasadności przesłanek związanych z podjęciem decyzji Lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala na kontrolę prawidłowości jej podjęcia.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdza, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zauważyć należy, że prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - dalej u.d.i.p")., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przy czym przez odmowę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).

Przechodząc do merytorycznej części rozważań należy przypomnieć, iż osią sporu w sprawie jest zasadność odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie dwóch postępowań przetargowych prowadzonych za pośrednictwem platformy zakupowej i zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej na łącznie szesnaście pytań zawartych we wniosku, a to ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zatem należy odnieść się do kluczowych zagadnień, a mianowicie, czy strona skarżąca wnioskiem z 21 grudnia 2017 r. zwróciła się do podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, czy wszystkie informacje, o które wystąpiła skarżąca są informacjami publicznymi oraz czy działania spółki zgodne były z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udzielenie odpowiedzi na podniesione kwestie pozwoli na ocenę prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji .

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p .obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe oraz pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240) oraz partie polityczne.

Bezspornym w sprawie jest fakt, że spółka jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność gospodarczą w kluczowych dla państwa i obywateli sektorach i jest przedsiębiorstwem energetycznym. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 15 października 2013 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 1212/12, w myśl którego pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).

Art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

W myśl art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odnosząc się do przesłanki, ze względu na którą ograniczono dostęp do informacji publicznej tj. tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) przede wszystkim należy podkreślić, że ma ona charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae – nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Celem zdefiniowania tego pojęcia, zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z analizy treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis dokonanej czynności przez podmiot, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest zatem jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:

- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą,

- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ocena taka musi być czyniona na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie spółka nie wyjaśniła natomiast, jakie konkretnie informacje wskazane we wniosku strony skarżącej podlegają ochronie i nie uzasadniła też, dlaczego należało odmówić udostępnienia całej treści żądanych dokumentów. Bez szczegółowej i dogłębnej analizy trudno zaakceptować stanowisko, że cała ich treść może podlegać wyłączeniu z udostępnienia, tj. że wszystkie zawarte w niej informacje mieszczą się w zakresie określonym w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Podkreślić należy, że dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 – 119, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Obie te przesłanki muszą być spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Ponadto uzasadnienie odmowy musi nie tylko wskazywać w sposób precyzyjny i kompleksowy powód odmowy udzielenia dostępu do dokumentów zawierających informacje publiczne, ale również musi wskazywać, dlaczego akurat wobec konkretnych informacji zawartych w konkretnych dokumentach, spośród wnioskowanych, ma być wydana decyzja odmowna. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych winna wykazać istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawić w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący. Wskazać należy, że to na podmiocie wydającym decyzję ciąży obowiązek przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji. Ponadto zauważyć należy, że kwestia udostępnienia informacji, których dotyczył złożony wniosek, musi zostać ustalona przez podmiot wydający w tej sprawie decyzję. Spółka będzie więc zobowiązana do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia, czy i ewentualnie które informacje zawarte w dokumentach, mają na tyle istotne znaczenie, że powinny podlegać ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy, co uzasadnia odmowę ich udostępnienia. Ponadto, spółka będzie zobowiązana do szczegółowego, wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu ewentualnej decyzji odmownej, dlaczego poszczególne informacje zawarte w konkretnych dokumentach nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Dopiero bowiem uzasadnienie, z którego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynikać będzie, że treść i charakter wnioskowanych informacji uzasadnia objęcie ich w całości bądź w części tajemnicą przedsiębiorcy, a w konsekwencji odmowę ich udostępnienia, pozwoli na dojście do wniosku, że wydana przez spółkę decyzja odmowna jest prawidłowa.

Sąd stwierdził również, że brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art.1 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, biorąc pod uwagę, że wydane przez spółkę decyzje w przedmiocie odmowy udzielania informacji publicznej były z powyższych przyczyn niezgodne z prawem, konieczne było ich uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie z art. 200 p.p.s.a.

.