Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 68/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
658
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie choroby zawodowej 1. stwierdza bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w sprawie choroby zawodowej A. J., której następcą prawnym jest B. W.; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy opisanej w pkt 1 w terminie 30 dni.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] B.W. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na – jak to określiła - bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: "[...]PWIS" lub "organ odwoławczy"), zarzucając naruszenie art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 i §*2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", przez niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie [...]PWIS do bezzwłocznego zakończenia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca omówiła tok postępowania, w związku z którym wniosła niniejszą skargę. Jako przesłankę dopuszczalności skargi wskazała, że w związku z opieszale prowadzonym postępowaniem [...]PWIS w sprawie choroby zawodowej jej zmarłej matki, A.J., złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, ale Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS") uznał przedstawione w nim zarzuty za bezzasadne. W ten sposób skarga stała się dopuszczalna wobec wyczerpania środków zaskarżenia. Skarżąca wskazała, że mylił się Główny Inspektor Sanitarny datując wszczęcie tego postępowania na [...] r., bowiem jest ono prowadzone od [...], na dowód czego skarżąca załączyła zawiadomienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPIS" lub "organ pierwszej instancji") w R. z dnia [...] o wszczęciu postępowania (k. 4). Podniosła, że postępowanie toczy się już szósty rok, a organy inspekcji sanitarnej próbują stwarzać wrażenie, że jest to niezwykle skomplikowana sprawa. W rzeczywistości, choroba została bezspornie zdiagnozowana, a do ustalenia pozostało jedynie, czy mogły ją wywołać leki cytostatyczne, które przygotowywała i podawała A.J.

Skarżąca zwróciła uwagę, że po wydaniu dwóch prawomocnych wyroków przez tut. Sąd (z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 284/12 i z 17 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 735/14) do dnia [...] (akta administracyjne zwrócono w [...]) organ odwoławczy nie zawiadamiał jej o niemożliwości zakończenia prowadzonego postępowania i nie wyznaczał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Dopiero [...] wskazał, że decyzja zostanie wydana do dnia [...].

Skarżąca podniosła, że dotychczas postępowanie było prowadzone nieudolnie i przewlekle, w sposób bardzo asekurancki (co wytknął w ostatnim wyroku Sąd). W szczególności organ nie reagował na postępowanie biegłych z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (dalej: "WOMP"), mimo zwracania uwagi na to przez skarżącą, a także przez Sąd w wyroku z 17 marca 2015 r. W konsekwencji skarżąca wskazała, że w jej ocenie organ nie korzystał z własnych kompetencji jako gospodarza postępowania, które przysługiwały mu w stosunku do WOMP jako biegłego.

Rozważając argument Głównego Inspektora Sanitarnego przedstawiony w związku z odmową uznania zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, polegający na wytknięciu, że to sama skarżąca wydłużała postępowanie dostarczając nowe dowody, skarżąca podniosła, że wobec bierności organu w jej postępowanie było jedynym możliwym, aby ustalić stan faktyczny w sposób jak najbardziej obiektywny. Nadto dodała, że argument ten jest nietrafiony z tego powodu, że najczęściej składane wnioski dowodowe nie były analizowane, lecz odmawiano przeprowadzenia dowodu.

W odpowiedzi na skargę z [...] [...]PWIS wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przedmiotowa sprawa jest prowadzona od [...] r., a obecnie sprawa jest prowadzona ponownie w związku z wyrokiem tut. Sądu z 17 marca 2015*r. uchylającym decyzję [...]PWIS z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję PPIS w R. z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia u zmarłej A.J. choroby zawodowej. Organ omówił tok poszczególnych czynności przedsiębranych w sprawie, a także czynności które należy jeszcze wykonać. Ze względu na te ostatnie termin wydania decyzji został wydłużony do [...]. Organ wskazał, że skarżąca jest na bieżąco informowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym i jako strona miała zapewniony w nim czynny udział na każdym etapie. Nadto organ odwołał się do poglądów prezentowanych w judykaturze w celu wykazania, że postawiony zarzut przewlekłości postępowania jest chybiony. Akcentował też okoliczność, że dąży do rzetelnego rozstrzygnięcia w sprawie, poprzez uwzględnienie wynikającego z prawa UE i aktualnie już akceptowanego w prawie krajowym, szerszego rozumienia pojęcia substancji rakotwórczych. Nadto stwierdzi, że okoliczności i czas trwania czynności diagnostyczno-orzeczniczych pozostają poza sferą jego oddziaływania.

Pismem z dnia [...] skarżąca wniosła o rozszerzenie skargi o stwierdzenie bezczynności [...]PWIS oraz złożyła duplikę. W piśmie tym skarżąca poruszyła ponownie kwestię postawy biegłych w niniejszym postępowaniu – w tym względzie powołała wyroki sądów administracyjnych, z których wynika, że bezczynności organu nie usprawiedliwia opieszałość medycznych jednostek orzeczniczych oraz że organy inspekcji sanitarnej mogą nakładać kary grzywny na biegłych, nie zasłaniając się ich niezależnością.

W związku z wnioskiem skarżącej zawartym w piśmie z [...] o stwierdzenie również bezczynności organu, sprawy zostały rozdzielone. Skarga na przewlekłość postępowania została rozpoznana w postępowaniu sądowym, które toczyło się pod sygn. akt IV SAB/Gl 36/16. Natomiast w niniejszym postępowaniu została rozpoznana skarga na bezczynność organu odwoławczego.

W odpowiedzi na tę skargę z [...] organ odwoławczy wniósł o oddalenie powyższego wniosku o rozszerzenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie występuje bezczynność a okoliczności i czas wykonania czynności diagnostyczno-orzeczniczych przez orzeczników poszczególnych kompetentnych placówek medycznych pozostają poza sferą możliwego oddziaływania [...]PWIS. Z tego powodu termin zakończenia postępowania został określony na koniec [...]. Organ wskazał, że przyczyna zwłoki nie leży po stronie [...]PWIS, a okresy opóźnień są spowodowane działaniem czynników, na które organ nie ma wpływu.

W tym miejscu trzeba doprecyzować - w związku z faktem, iż postępowanie toczy się już szósty rok - że badanie w przedmiocie bezczynności dotyczy konkretnego etapu tego postępowania, gdyż na każdym etapie postępowania organ jest obowiązany do zachowania terminu załatwienia sprawy właściwego dla tego etapu. Sąd odniesie się do tej kwestii jeszcze w części zważeniowej wyroku. Uwaga w tym miejscu służy wskazaniu powodu, dla którego poniżej szczegółowo zostanie przedstawiony jedynie ostatni etap postępowania – po wyroku z dnia 17 marca 2015 r., a wcześniejsze etapy zostaną wyłącznie zasygnalizowane.

Przechodząc do przedstawienia stanu postępowania administracyjnego Sąd wskazuje, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u aktualnie już zmarłej A.J. nosi datę [...]. Pierwsza decyzja PPIS o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej została wydana w dniu [...], natomiast w dniu [...] została wydana decyzja organu odwoławczego utrzymująca ją w mocy. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. uchylił tę decyzję. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał tę decyzję w mocy. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. uchylił decyzję organu odwoławczego, a w dniu [...] nastąpił zwrot akt. Od tej daty toczy się ponowne postępowanie przed organem odwoławczym, któremu postawiono zarzut bezczynności. Na tym etapie postępowania zostały kolejno podjęte następujące czynności:

1) [...] – organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie oceny narażenia zawodowego i ustalenie, jakie inne leki – oprócz cytostatyków – przygotowywała i podawała podczas pracy zmarła A.J.,

2) [...] – [...]PWIS przekazał PPIS uwagi skarżącej,

3) [...] - organ pierwszej instancji zwrócił się do Szpitala Rejonowego w R. o podanie, jakie leki przygotowywała i podawała zmarła,

4) [...] – PPIS przesłał do [...]PWIS uzupełnienie oceny narażenia zawodowego i wykaz leków,

5) [...] – organ odwoławczy zwrócił się do WOMP o wydanie opinii uzupełniającej, zgodnie z zaleceniami Sądu,

6) [...] - organ odwoławczy przesłał do WOMP przedłożony przez stronę dowód na okoliczność rakotwórczego działania cytostatyków,

7) [...] – WOMP wyznaczył zmarłej termin badania,

8) [...] – wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów kontroli przeprowadzonej przez PPIS w B. w Szpitalu w B.,

9) [...] – organ odwoławczy zwrócił się do PPIS w B. o udostępnienie ww. dokumentacji oraz do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie aktualnej oceny narażenia zawodowego z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego, tj. stosownego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2012 r.,

10) [...] – postanowienie o zmianie terminu na [...], ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego – również w zakresie wskazanym przez skarżącą,

11) [...] – do organu odwoławczego wpłynęły, przesłane przez PPIS w B., dokumenty – które zostały dopuszczone jako dowód w dniu [...],

12) [...] – zażalenie do GIS na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie sprawy,

13) [...] – organ odwoławczy otrzymał od organu pierwszej instancji uzupełnienie do oceny narażenia zawodowego i dostępne charakterystyki cytostatyków,

14) [...] – organ pierwszej instancji przekazał dodatkowe informacje dotyczące cytostatyków,

15) [...] – organ odwoławczy zwrócił się do WOMP z ponagleniem w kwestii wydania opinii uzupełniającej,

16) [...] – pismo GIS uznające za bezzasadne zażalenie na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie sprawy,

17) [...] – zwrot akt z WOMP w celu umożliwienia organowi odwoławczemu odpowiedzenia na skargę do Sądu,

18) [...] – organ odwoławczy zwrócił akta WOMP,

19) [...] – postanowienie o zmianie terminu – do końca [...], ze względu na konieczność uzyskania opinii uzupełniającej,

20) [...] – opinia uzupełniająca WOMP,

21) [...] – organ odwoławczy, w celu wykonania zaleceń Sądu, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w S. (dalej: "IMP) o wydanie opinii uzupełniającej,

22) [...] - IMP zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o wydanie pośmiertnego orzeczenia o chorobie zawodowej, w związku z kwestionowaniem przez Sąd orzeczeń WOMP i IMP,

23) [...] – postanowienie organu odwoławczego o zmianie terminu – do końca [...], ze względu na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.), to jest wówczas, gdy organy administracyjne maja obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach).

Zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Jak stanowi art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ ( por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. )

Analiza akt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, upoważnia do stwierdzenia, że skarga na bezczynność postępowania organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest dopuszczalna, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu, w dniu [...] skarżąca wniosła do GIS zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania w tej sprawie. GIS pismem z dnia [...] uznał to zażalenie za bezzasadne.

Przechodząc do rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. naczelną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. A załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.( § 2 i 3 art. 35 k.p.a.) Jednocześnie podkreślić należy, że z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Natomiast jeśli chodzi o bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Do powstania bezczynności organu naruszającego zasadę szybkości postępowania konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: 1) niezałatwienie sprawy – rozumiane w okolicznościach przedmiotowej sprawy jako niewydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym, 2) upływ terminu – w postępowaniu odwoławczym jest to zasadniczo termin miesięczny.

Jeszcze raz wskazać trzeba, że ocena stanu bezczynności dotyczy konkretnego etapu postępowania (w tym przypadku postępowania odwoławczego po wyroku Sądu), ponieważ dla organu odwoławczego w dacie zwrotu akt przez Sąd rozpoczął bieg nowy termin do załatwienia sprawy ( art. 286 § 2 ustawy p.p.s.a.).

Sąd stwierdza, że na dzień wyrokowania (22 czerwca 2016 r.) sprawa nie była załatwiona – organ odwoławczy nie wydał decyzji, a akta zostały temu organowi zwrócone przez Sąd w dniu [...]. Formalne jedynie porównanie tych dat daje podstawę do twierdzenia, iż doszło do przekroczenia ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy. Nie jest to jednak ustalenie wystarczające do stwierdzenia, że bezczynność w sprawie miała miejsce. Jak bowiem wynika z cytowanego art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tym samym dla oceny, czy doszło do stanu bezczynności konieczne jest przeanalizowanie toku wskazanego etapu postępowania pod kątem zaistnienia w nim sytuacji, których czas trwania podlega odliczeniu od terminu miesięcznego.

W tym miejscu jeszcze trzeba dodać, że Sąd nie podziela poglądu, że czysto formalne i nie mające uzasadnienia merytorycznego przesunięcie terminu załatwienia sprawy stanowi wystarczającą przesłankę uznania, że organ nie znajdował się w stanie bezczynności. W demokratycznym państwie prawa przepis nakazujący informowanie strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.) nie może być interpretowany w sposób dający organowi poczucie bezkarności w przypadku nieuzasadnionego przedłużania terminu zakończenia postępowania.

W części historycznej wyroku został przedstawiony przebieg analizowanego etapu postępowania w układzie czasowym, co pozwala na dokonanie oceny wpływu poszczególnych zdarzeń i czynności na miesięczny termin służący organowi odwoławczemu.

I tak, przez pierwsze 6 dni po zwrocie akt przez Sąd, organ nie podejmował żadnych czynności – termin miesięczny biegł w tym czasie.

[...] organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie oceny narażenia zawodowego i ustalenie, jakie inne leki – oprócz cytostatyków – przygotowywała i podawała podczas pracy zmarła A.J. Podjęcie tych działań było zasadne, wynikało z zaleceń Sądu. W dniu [...] organ otrzymał ocenę narażenia zawodowego i wykaz leków. Okres pomiędzy [...] a [...] nie podlega wliczeniu do miesięcznego terminu.

[...] organ odwoławczy zwrócił się do WOMP o wydanie opinii uzupełniającej, zgodnie z zaleceniami Sądu. Okres pomiędzy [...] a [...] podlega wliczeniu do miesięcznego terminu załatwienia sprawy (10 dni).

WOMP wydał opinię uzupełniającą dopiero w dniu [...]. Do [...] organ odwoławczy w żaden sposób nie reagował na fakt niewydania opinii. Dopiero po tej dacie uznał za konieczne podjęcie pisemnej interwencji, co nota bene było spowodowane w znacznej mierze zażaleniem na bezczynność tego organu, skierowanym do GIS. Sąd stwierdza, że już w tym okresie wystąpiła bezczynność organu odwoławczego.

Sąd wskazuje, że orzeczenia jednostek medycznych mają w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej status opinii biegłego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest gospodarzem tego postępowania i podejmuje decyzje o sposobie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości konieczność przeprowadzenia dowodu z takiej opinii biegłego, lecz powyższe nie oznacza, że ten dowód może zostać przeprowadzony z pominięciem zasady szybkości postępowania. Rzeczą organu odwoławczego było wyegzekwowanie opinii uzupełniającej w rozsądnym czasie, uwzględniającym pozyskanie nowego materiału dowodowego (w tym również z inicjatywy skarżącej), a nie tylko przesuwanie terminu załatwienia sprawy, które nota bene organ zaczął praktykować dopiero od [...]. Organ nie korzystał z przysługujących mu możliwości zdyscyplinowania innych podmiotów, których działania (zaniechania) skutkowały brakiem możliwości prowadzenia postępowania nie tylko wnikliwie, ale i z poszanowaniem dla terminów ustawowych. Sąd nie podziela przekonania organu odwoławczego, że okoliczności i czas trwania czynności diagnostyczno-orzeczniczych pozostają poza sferą oddziaływania organów inspekcji sanitarnej. Konsekwencją zaniechań jednostek orzeczniczych i długotrwałości postępowań diagnostycznych była bezczynność organu, który nie potrafił i dalej nie potrafi zakończyć postępowania.

Sąd wskazuje, że wbrew przekonaniu organu, nie jest on bezsilny w przypadku przedłużających się czynności diagnostyczno-orzeczniczych. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej – w których jak wspomniano orzeczenia lekarskie mają status opinii biegłego - stosował art. 88 § 1 k.p.a. w celu zdyscyplinowania lekarzy orzeczników i wyegzekwowania w odpowiednim czasie niezbędnych orzeczeń.

Stosownie bowiem do regulacji zawartej w tym przepisie prawnym kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.

Jak wynika z przytoczonego przepisu zastosowanie tej procedury sankcyjnej wymaga wystosowania wezwania, zawierającego termin wykonania i zaopatrzonego w rygor. Bezzasadną odmową wydania opinii jest również niewydawanie jej przez dłuższy okres czasu, pomimo wezwania zakreślającego termin; co wywołuje skutek w postaci zatamowania postępowania administracyjnego. Koniecznym bowiem warunkiem stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze. Zaniechania tych jednostek nie stanowią usprawiedliwienia zatamowania postępowania w sytuacji, gdy organ nie podjął stanowczych kroków w celu wyegzekwowania od jednostek orzeczniczych niezbędnych orzeczeń lekarskich. W niniejszej sprawie takich kroków nie podjęto. Nie stanowią ich prośby czy ponaglenia. Ze względu na wyżej szczegółowo opisaną długotrwałość procedur medycznych obowiązkiem organu było zastosowanie wskazanej procedury sankcyjnej, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Brak należytej reakcji procesowej organu powoduje, iż okres zalegania sprawy w jednostce medycznej w zakresie, w jakim był nieuprawniony, nie może być zaliczony do żadnego z okresów, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy administracyjnej. Nie sposób obronić tezy, że zatamowanie postępowania w tej części nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Okoliczność, że organ nie korzysta z przewidzianego w prawie sposobu reagowania, nakazuje kwalifikować część analizowanego okresu jako opóźnienie spowodowane przyczynami leżącymi po stronie organu.

Okres pomiędzy [...] a [...] jest okresem zalegania sprawy w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia. Analiza akt sprawy pozwala jednak stwierdzić, że nie cały ten okres należy kwalifikować jako okres bezczynności organu. Po pierwsze należy wyłączyć okres około jednego miesiąca na wydanie opinii uzupełniającej. Termin ten wydaje się rozsądny w sytuacji dużego obciążenia sprawami takich jednostek medycznych, przy jednoczesnym ograniczeniu opiniowania w tej sprawie do analizy dokumentacji (w związku z śmiercią A.J.) – bez konieczności uruchamiania procedury diagnostycznej. Nadto przyjdzie zauważyć, że w okresie od [...] do [...] organ – na wniosek skarżącej - pozyskiwał dodatkowe materiały dowodowe ([...] przeprowadził z nich dowód). Ten okres również wyłączyć należy z miesięcznego terminu służącego organowi. Do okresu miesięcznego nie wchodził też okres pozyskiwania od organu pierwszej instancji uzupełnienia oceny narażenia zawodowego i charakterystyk cytostatyków, a więc okres pomiędzy [...] a [...]. Pozostała część okresu oczekiwania na opinię uzupełniającą wchodzi do okresu miesięcznego, który organ miał na załatwienie sprawy. Termin ten uległ przekroczeniu z powodów obciążających organ.

Kolejny okres podlegający wliczeniu do miesięcznego terminu załatwienia sprawy, to okres od [...] do dnia wyrokowania (22 czerwca 2016 r.), a więc okres od zwrócenia się do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o wydanie opinii uzupełniającej, zgodnie z zaleceniem Sądu. I ten okres należy pomniejszyć o miesiąc potrzebny na wydanie takiego orzeczenia. Z akt sprawy wynika, że również w tym przypadku nie podjęto dostępnych działań prawnych w celu wyegzekwowania orzeczenia lekarskiego, natomiast biegli uznali za stosowne uchylić się od wypełnienia obowiązku i po miesiącu przekazali sprawę do innej jednostki orzeczniczej. W takich realiach sprawy stan bezczynności uległ pogłębieniu.

W tym miejscu trzeba jeszcze raz stanowczo podkreślić, że samo wydanie postanowienia o zmianie terminu załatwienia sprawy – z powodów wyżej wyjaśnionych – nie uchyla zarzutu bezczynności. Ponieważ stan bezczynności istniał w dacie wyrokowania, obowiązkiem Sądu było nie tylko jego stwierdzenie, ale również wyznaczenie terminu załatwienia sprawy.

Natomiast Sąd nie stwierdził rażącego charakteru bezczynności organu odwoławczego. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdza, że jakkolwiek bezczynność istnieje, to opóźnienie zostało w dominującym zakresie spowodowane trybem działania jednostek orzeczniczych, a nie złą wolą czy podejmowaniem bezsensownych działań przez skarżony organ. Jak Sąd wyżej wskazał, organ był obowiązany stosować przysługujące mu uprawnienia "gospodarza postępowania" i dyscyplinować inne podmioty tamujące możliwość terminowego przeprowadzenia postępowania - czego nie uczynił. Jednakże nie sposób pominąć faktu, iż organ dąży do zgodnego z prawem zakończenia postępowania, rzetelnie zmierzając do pełnego i wyczerpującego wypełnienia zaleceń Sądu, a także do uwzględnienia najnowszej wiedzy medycznej dotyczącej wpływu cytostatyków na powstanie nowotworu układu krwiotwórczego. W tych realiach sprawy, nieporadności organu w egzekwowaniu uprawnień w stosunku do jednostek orzeczniczych, Sąd nie kwalifikuje jako rażącego naruszenia prawa.

Tym samym Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania ze względu na służące skarżącej ustawowe zwolnienie, osobiste jej działanie w sprawie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.