Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 281/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 3, art.  84
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 115, art. 117
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy P., decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] (nr [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku obory wraz z magazynem paszowym na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości L.. Organ ustalił szczegółowo zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, określając warunki i wymagania w zakresie:

- ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

- ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

- obsługi infrastruktury technicznej i komunikacyjnej,

- ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż dla przedmiotowej inwestycji Burmistrz Gminy P. wydał decyzję nr [...] z dnia 23 maja 2017 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, która to z dniem 4 sierpnia 2017 r. stała się ostateczna. Organ stwierdził, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznaczono obszar analizowany i wyznaczono stosowne parametry zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie działek o nr ewid.[...], [...] i [...]. Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację zabudowy zagrodowej wsi L.. Burmistrz zauważył jednocześnie, iż z wyjaśnień inwestora wynika, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 21 ha gruntów własnych i 13,5 ha gruntów dzierżawionych. Natomiast planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku obory wraz z magazynem paszowym na działce nr ewid. [...], wpisuje się w definicję zabudowy zagrodowej o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, złożonym w dniu 27 września 2017 r., planowana zabudowa związana jest z prowadzonym gospodarstwem rolnym, przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa na terenie gminy.

Organ I instancji stwierdził, iż niezależnie od powyższego przeprowadzona analiza graficzna wskazała w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. na działkach nr [...], występowanie budynków gospodarczych i inwentarskich dających podstawę dla lokalizacji wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Organ wyjaśnił także przyczyny nieuwzględnienia wniosku K. G. o zawieszenie postępowania, o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki na okoliczność braku w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o przeprowadzenie dowodu z oględzin działki nr [...] w obrębie geodezyjnym L. na okoliczność braku w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem uzgodnienia interesów stron postępowania: K. G. i K. P..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. G., zarzucając nieuprawnione odstąpienie od przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, w tym w szczególności rozprawy administracyjnej, na skutek czego organ I instancji wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nie odpowiadającą prawu. Zarzucono nadto, że organ nie zweryfikował twierdzeń inwestora, iż planowa zabudowa realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej. Ponadto uzasadnienie decyzji nie zawiera jakichkolwiek informacji o tym, na jakiej podstawie organ wywiódł, iż deklarowana przez Inwestora powierzchnia gospodarstwa rzeczywiście przekracza średnią powierzchnię gospodarstw rolnych na terenie Gminy P.. Zarzucono także brak zawieszenia postępowania, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi K. G. dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. - utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia 23 maja 2017 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obory dla maksymalnej obsady sztuk bydła opasowego (96 DJP) na działce o nr ewid. [...], w obrębie geodezyjnym L. .

Odwołująca się podniosła, iż w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja nie istnieją działki zabudowane w sposób pozwalający na prawidłowe określenie wymagań dla obiektu o takiej funkcji i takich rozmiarach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "SKO") decyzją z [...] 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulujące tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby taka decyzja mogła zostać wydana.

Kolegium stwierdziło, że w części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. W obszarze tym znajduje się zróżnicowana zabudowa: zagrodowa i stricte mieszkalna. Dalej SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne przekraczające normatyw dla średniego gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie stosuje się zasady "dobrego sąsiedztwa" dla ustalania parametrów planowanej zabudowy w odniesieniu się do parametrów istniejącej zabudowy o tej samej funkcji w obszarze analizowanym. Fakt posiadania gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę jest organowi I instancji znany, a ponadto wielkość gospodarstwa wynika z nakazu płatniczego z tytułu podatku rolnego. Kolegium wyjaśniło, że dokonało weryfikacji tych twierdzeń o spełnianiu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy i są one zgodne ze stanem faktycznym.

Stwierdzono także, iż brak jest podstaw do uwzględnienia żądania K. G. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Kolegium zauważyło, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera możliwości pozostawienia kwestii rodzaju decyzji dla uznania administracyjnego organu prowadzącego postępowanie. W tej materii "ratio legis" jest wyraźne i nakazuje wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy, o ile zamierzenie nie jest sprzeczne z zastanym ładem przestrzennym w obszarze analizowanym. Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o kolejny obiekt inwentarski oraz magazynowy, w żadnej mierze nie może być uznana za sprzeczną z rolniczym przeznaczeniem dotychczasowej zabudowy w tym rejonie wsi L.. Zauważono też, iż wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego został rozpoznany odrębnym postanowieniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję K. G., reprezentowana przez r.pr. T. B., zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, w tym niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udzielaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz jaka jest maksymalna obsada bydła (DJP) w planowanej inwestycji, nie wyjaśnienie ile wynosi średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie oraz czy i o ile gospodarstwo inwestora przekracza ten normatyw oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.;

- art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ uznał, że nie należy określić maksymalnego DJP dla planowanej obory, dlaczego nie przeprowadził postępowania w przedmiocie ustalenia powierzchni gospodarstwa rolnego uczestnika i nie wskazał jej w decyzji, dlaczego uznał że w niniejszej sprawie zastosowania nie znajduje zasada "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.;

- naruszenie art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku obory wraz z magazynem paszowym na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości L.;

- naruszenie art. 13 K.p.a. poprzez brak dążenia do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w szczególności przez nie podejmowanie czynności skłaniających strony, tj. skarżącą i uczestnika, do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach oraz nie podjęcie czynności niezbędnych do przeprowadzenia mediacji

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia 14 listopada 2017 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie zwrócenie sprawy organowi I Instancji celem uzupełnienia postępowania w sprawie;

- naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. przez dokonanie ich błędnej wykładni, a następnie nieprawidłowej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że art. 61 ust. 4 może być zastosowany do zaplanowanej inwestycji inwestora nie znajdującej się w zabudowie zagrodowej, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 4 oraz niezastosowania art. 61 ust.1

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy w zw. z art. art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udzielaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 102 i pkt 103 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać znacząco na środowisko, ze względu na błędną kwalifikację przedsięwzięcia oraz nieprawidłowe ustalenie maksymalnej możliwej obsady inwentarza (DJP).

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, iż pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, tymczasem planowany budynek, jakkolwiek ma być zlokalizowany na gruntach należących do inwestora, to jednak poza podwórzem. Tym samym wyłączenie stosowania zasady "dobrego sąsiedztwa" nie powinno mieć miejsca. Organ winien zatem ustalić, czy w okolicy planowanej inwestycji co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Stwierdzono, że organy obu instancji w ogóle nie ustaliły maksymalnej obsady inwentarza podając, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku obory wolnostanowiskowej na wysokiej ściółce wraz z magazynem paszowym powyżej 40 DJP. Organy powinny ustalić, czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać znacząco na środowisko oraz czy w związku z powyższym planowana inwestycja należy do grupy przedsięwzięć, dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Organ powyższych ustaleń nie poczynił. Lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja polega na budowie budynku obory wolnostanowiskowej na wysokiej ściółce wraz z magazynem paszowym powyżej 40 DJP jest niewystarczające, gdyż nie sposób ustalić na jej podstawie ani maksymalnej obsady zwierząt, ani tego czy magazyn paszowy ma zaopatrywać powyżej 40 dużych jednostek przeliczeniowych zwierząt, czy też w oborze ma przebywać powyżej 40 DJP zwierząt. Powyższe jest istotne, bowiem w świetle § 3 ust. 1 pkt 103 obowiązkiem organu było ustalenie konkretnych odległości usadowienia inwestycji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Konieczność prawidłowego ustalenia DJP zwierząt wynika także z § 3 ust. 1 pkt 102 tego rozporządzenia. Przy obliczaniu DJP dla wnioskowanej inwestycji istotna jest maksymalna możliwa obsada zwierząt, a nie bliżej nieokreślona obsada.

Odpowiadając na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało dodatkowo, iż w toku postępowania odwoławczego uzyskało informację, że inwestor posiada łącznie 39,6384 ha gruntów rolnych fizycznych jako wyłącznie swoją własność oraz 7,6200 ha we współwłasności z M. P.. Ś. powierzchnia gospodarstwa rolnego jest informacją powszechnie dostępną, na stronach internetowych Gminy, zawartą w "Strategii rozwoju Gminy P. na lata 2016- 2023", gdzie wskazano, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie P. wynosi 17 ha ( str. 38 Strategii). Zatem oświadczenie wnioskodawcy, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 21 ha własnych i 13,5 ha dzierżawionych łącznie z informacją podaną wyżej nie budzą żadnych wątpliwości.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej 11 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej argumentację.

Uczestnicy postępowania M. i K. P. wnieśli o oddalenie skargi. Wyjaśnili, że planowana obora ma być częścią siedliska i ma powstać na terenie, na którym kiedyś było siedlisko. Znajdują się tam zgliszcza i fundamenty, gdyż zabudowania uległy spaleniu, a nieruchomość została im przekazana przez ojca. Skarżąca kupiła nieruchomość naprzeciwko funkcjonującego już gospodarstwa. Wyjaśnili, że nie mają możliwości wybudowania obory na działce, na której znajduje się ich siedlisko. Planowana obora ma powstać naprzeciwko obory udojowej, która istnieje od wielu lat. Podnieśli, że od spornej inwestycji zależy dalszy rozwój ich gospodarstwa.

Odnosząc się do tych argumentów pełnomocnik skarżącej podniósł, że na nieruchomości inwestorów znajduje się budynek mieszkalny i należy tylko doprowadzić wjazd. Skarżąca kupując nieruchomość nie zastanawiała się na tym, że sąsiadujące gospodarstwo może się rozwijać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy P. z 14 listopada 2017 r. nr [...] (znak [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku obory wraz z magazynem paszowym na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości L..

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przypadku zabudowy zagrodowej ustawodawca dopuścił odstępstwo, ograniczając obowiązek przy realizacji inwestycji stanowiącej zabudowę zagrodową od spełnienia wymogów w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Wynika to wprost z art. 61 ust. 4, który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Wobec powyższego, w przypadku planowania przez inwestora realizacji inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej, konieczne jest spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 oraz dodatkowo z art. 61 ust. 4 ustawy.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji, a także ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (uzupełnionego przez SKO w toku postępowania odwoławczego na podstawie art. 136 K.p.a.) wynika, że planowana inwestycja (budynek obory wraz z magazynem paszowym) stanowi zabudowę zagrodową, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie P..

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze wyjaśnienia wymaga pojęcie "zabudowy zagrodowej", o której mowa w ww. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jak zauważyła strona skarżąca w części orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza. Często pojawia się również rozumienie tego pojęcia przy przyjęciu odniesienia do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. .z 2015 r., poz. 1422). W rozumieniu tego przepisu zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Niemniej powyższe rozumienie zabudowy zagrodowej nie może zostać uznane za definicję legalną tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06 – na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl) .

Opierając się na definicjach zawartych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, – na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zabudowa ta może być zwarta lub wolnostojąca, jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09, – dostępny na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego budynki lub ich części, wraz z gruntami rolnymi, urządzeniami i inwentarzem, razem stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, określane są jako gospodarstwo rolne.

Na podstawie powyższego należałoby stwierdzić, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 2860/16 (dostępny na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl ), iż współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności powyższego, tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe, jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Z kolei w wyroku z 18 kwietnia 2018 r. o sygn. II OSK 1674/17 (dostępny jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. W ocenie NSA, takie definiowanie budownictwa zagrodowego nie wytrzymuje próby czasu. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego, związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną, niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych jest często ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Trudno bowiem wymagać, by bezwarunkowo koncentrować chlewnie, kurniki i inne budynki gospodarcze w ramach jednego siedliska. Takie rozumienie budownictwa zagrodowego uniemożliwiałoby rozwój nowoczesnych gospodarstw rolnych.

Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być zatem rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne.

Wobec powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, iż planowana przez inwestorów obora wraz z magazynem paszowym stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż niewątpliwie jest on funkcjonalnie powiązany z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, a lokalizacja tego obiektu poza działką, na której jest siedlisko, nie zmienia jego charakteru. Z załączonych do akt sprawy map wynika ponadto, że planowana przez inwestora lokalizacja inwestycji jest racjonalna z uwagi na istniejącą już zabudowę gospodarstwa na działce nr [...] oraz z uwagi na lokalizację działki nr [...], na której sporna inwestycja jest planowana – w części położonej naprzeciw istniejących zabudowań gospodarczych na działce nr [...].

Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie P. wynosi 17 ha (Strategia Rozwoju Gminy P. na lata 2016-2023 stanowiąca złącznik do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z 25 lutego 2016 r.). Burmistrz Gminy P. niewątpliwie dysponuje informacjami, które pozwalają na zweryfikowanie aktualności wymienionego dokumentu, a skoro przyjął dane zawarte w tym dokumencie jako miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy, to uznać należy, że zachowały one swą aktualność na datę wydania decyzji. W opinii Sądu dokument ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie P..

Z kolei z zaświadczenia Burmistrza Gminy P. z dnia 29 grudnia 2017 r. wynika, iż K. P. posiada na terenie Gminy P. gospodarstwo o pow. 38,6364 ha fiz. jako wyłączny właściciel oraz 7,6200 ha fiz. jako współwłaściciel. Ustalenia te znalazły również potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej na etapie postępowania odwoławczego – decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2017 r. oraz odpisów aktów notarialnych umów sprzedaży nieruchomości rolnych, których inwestorzy są właścicielami. Stąd też zasadnie wskazał organ odwoławczy, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a ustalając warunki zabudowy organ I instancji zwolniony był do konieczności badania czy zachowane zostaną wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" – art. 61 ust. 1 pkt 1.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku właściwego ustalenia, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p), w szczególności z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zauważyć należy, iż zgodnie z ustaleniami decyzji organu I instancji z 14 listopada 2017 r. planowana obora na wysokiej ściółce wraz z magazynem paszowym przewidziana jest dla obsady "powyżej 40 DJP" (ust. 1 pkt 1 ww. decyzji). Sąd zgadza się, iż użycie w decyzji organu I instancji zwrotu "powyżej 40 DJP" może budzić wątpliwości co do rozmiaru planowanego przedsięwzięcia, jaką dopuszcza ta decyzja, oraz co do jego ewentualnego oddziaływania na środowisko.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 – daje zwana jako: "ustawa środowiskowa") przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane. Decyzje te są wydawane przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej) i określają one środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej). Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zwiera ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Jego treści wynika, iż przedsięwzięcia związane z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP mogą stanowić przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51) lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ( § 3 ust. 1 pkt 102 i pkt 103).

Jak wynika z akta sprawy, inwestor przed wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy uzyskał decyzję o której mowa w art. 71 ust. 1 w zw z. art 84 ustawy środowiskowej. Burmistrz Gminy P. wydał decyzję nr [...] z dnia 23 maja 2017 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie obory dla maksymalnej obsady sztuk bydła opasowego 92 szt. (96 DJP) na działce o nr ewid. [...], w obrębie geodezyjnym L.. W decyzji tej określono warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia, wskazując m.in. ilość sztuk bydła, jaka maksymalnie może być utrzymywana w planowanej oborze. Decyzja ta jest ostateczna.

Ustalając warunki zabudowy w decyzji z dnia 14 listopada 2017 r. Burmistrz Gminy P. jednoznacznie ustalił, iż warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia winny być zgodnie z wyżej opisaną nr [...] z dnia 23 maja 2017 r. Zatem decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie może być odczytywana w oderwaniu, tj. niezgodnie z powoływaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w której jednoznacznie określono maksymalna dopuszczalną obsadę zwierząt dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym zarzuty dotyczące braku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej obsady inwentarza w planowanym obiekcie inwentarskim nie mogły doprowadzić do uchylenia tego aktu.

Na marginesie zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne w którym zapadła decyzja Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] 2017 r. było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 966/17 oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 lipca 2017 r., utrzymującą w mocy ww. decyzję Burmistrza Gminy P. nr [...]

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie uwzględnił też zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego między skarżącą a K. P.. Zgodnie z art. 115 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Mediacja o której mowa w art. 115 i następne Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest instytucję zbliżoną do autokontroli. Mediacja daje organowi możliwość zmiany swojego rozstrzygnięcia (art. 117 powołanej ustawy) w ścisłym porozumieniu ze stroną (adresatem rozstrzygnięcia). Celem mediacji jest więc umożliwienie organowi weryfikacji własnej wiedzy o sprawie, w tym prawidłowości rozstrzygnięcia (czynności), którą podjął. Uczestnikami mediacji są strony postępowania, a zatem skarżący oraz organ (art. 32 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak też uczestnicy postępowania o których mowa w art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z istoty mediacji o której mowa w ww. przepisach wynika zatem, iż nie może się ona ograniczać jedynie do skarżącego i uczestnika postępowania. Stąd też wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego między K. G. a K. P. nie został przez Sąd uwzględniony.

Również podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organy administracji przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W opinii Sądu zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający wyjaśniają ustalony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego. Z uzasadnień decyzji wynika, co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii zajął stanowisko organ administracji. Co istotne, uzasadnienia odnoszą się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w ramach postępowania, w tym odwoławczego, zgromadzono dokumenty pozwalające zweryfikować stanowisko organów administracji. W tych okolicznościach zarzucany brak wyczerpującego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie może zostać uznany za mający istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uprawnia do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tych okolicznościach sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.