Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3220/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Zmiana sposobu użutkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. budd., moze być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania.

TEZY

Zmiana sposobu użutkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. budd., moze być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia (del.) WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. i E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 777/17 w sprawie ze skargi J. C. i E. C. od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 777/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. C. i E. C. (dalej inwestorzy albo skarżący) na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej WINB albo organ II instancji) z dnia [...] października 2015 r., nr [...], (dalej decyzja z [...] października 2015 r.) w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (dalej PINB albo organ I instancji), wydał w dniu [...] sierpnia 2015 r. decyzję nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r.), nakazującą inwestorom - właścicielom budynku gospodarczo-mieszkalnego przy ul. [...] w K., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania znajdującego się na pierwszym piętrze budynku, ze względu na niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W odwołaniu od decyzji inwestorzy wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 6-12, 35, 36, 79 k.p.a. i art. 71, 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.).

WINB decyzją z dnia [...] października 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia decyzji WINB wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Koszalina (dalej Prezydent), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz z urządzeniami budowlanymi, przy ul. [...] w K. Zakończenie tej inwestycji, na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów, potwierdził PINB pismem z dnia 19 czerwca 2013 r.

Zawiadomieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych, polegających na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra w ww. budynku gospodarczo-mieszkalnym. Postępowanie to zostało zakończone decyzją PINB z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

Organ wyjaśnił, że mieszkańcy ul. [...] w K. powiadomili PINB, że na działce nr [...] prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi pracownikom budowlanym, co jest bardzo uciążliwe dla właścicieli sąsiednich budynków mieszkalnych. W dniu 21 maja 2014 r. PINB, w obecności inwestora, przeprowadził kontrolę obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w K. i stwierdził, że w budynku gospodarczym z nadbudowanym piętrem o funkcji mieszkalnej, zlokalizowanych jest sześć pokoi. W trakcie kontroli ustalono, że pokoje są użytkowane. W jednym z nich przebywały osoby wynajmujące ten pokój. Na poziomie parteru nie stwierdzono pomieszczeń mieszkalnych. Inwestor oświadczył, że pokoje w budynku gospodarczym z pomieszczeniami mieszkalnymi wynajmowane są firmom (zamieszkują w nich okresowo pracownicy). Każde z pomieszczeń wyposażone jest w łazienkę (prysznic, muszlę ustępową i umywalkę). W celu udokumentowania stanu istniejącego, PINB wykonał dokumentację zdjęciową, którą dołączył do akt sprawy. Stwierdzono, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu.

Na okoliczność zmiany sposobu użytkowania PINB przesłuchał świadków którzy zeznali, że właściciele obiektu prowadzą regularny wynajem pokoi. Piętro budynku, które powinno być użytkowane na cele mieszkalne, zostało przeznaczone do odpłatnego pobytu w nim obcych osób. W aktach sprawy znajdują się wydruki ogłoszeń zamieszczonych w internecie odnośnie wynajmu pokoi (trzy pokoje dwuosobowe i trzy pokoje trzyosobowe), położonych w K., ul. [...] (wydruki te organ wykonał dnia 17 marca 2015 r.).

Na podstawie zebranego materiału dowodowego PINB, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., wstrzymał użytkowanie części budynku, w której świadczone były usługi hotelarskie i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 26 czerwca 2015 r.:

- opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania,

- zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- zaświadczenia Prezydenta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- ekspertyzy technicznej części usługowej zlokalizowanej na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, wykonanej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,

- pozwolenia, uzgodnienia lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami, w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów, stąd też PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze budynku.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronom pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie. Definicja mieszkania została określona w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej rozporządzenie), zgodnie z którą przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mających odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Z akt sprawy wynika, że pomieszczenia w budynku gospodarczo-mieszkalnym strony wynajmują osobom trzecim (robotnikom, firmom budowlanym) do okresowego pobytu, czego dowodzą ogłoszenia zamieszczone w internecie. Budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w myśl definicji określonej w § 3 pkt 5 rozporządzenia, zaliczany jest do budynku zamieszkania zbiorowego.

W skardze do WSA na tę decyzję inwestorzy wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z art. 71a tej ustawy oraz art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 77 ust. 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1459/15, uchylił decyzję z dnia [...] października 2015 r. oraz decyzję organu I instancji, z powodu niedostatecznego wyjaśnienia sytuacji faktycznej przez organy orzekające w sprawie, w szczególności nieustalenie, czy skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 pr.bud. Sąd nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku wymagała przeprowadzenia robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jak twierdziły organy, nie wymagała przeprowadzenia takich robót. W tej sytuacji sąd I instancji uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący na jakiej podstawie uznały, że dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku podlega legalizacji na podstawie art. 71a pr.bud.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez organ odwoławczy, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1968/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przyjmując, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem NSA, rację ma organ odwoławczy, że w świetle całości akt administracyjnych sprawy, nie nasuwają się tak daleko idące wątpliwości dotyczące przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy, by zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem bagatelizować okoliczności, że roboty budowlane w pomieszczeniach na piętrze budynku gospodarczo-mieszkalnego, które mogłyby świadczyć o konieczności zakwalifikowania zmiany sposobu użytkowania jako podlegające pod art. 71 ust. 6 pr.bud., zostały w określony sposób ocenione w zakończonym już postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. PINB zakończył postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 50-51 pr.bud., w ramach którego nałożono na inwestora obowiązki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a następnie stwierdzono ich wykonanie na podstawie art. 50 ust. 3 pkt 1 pr.bud. Z decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że przedmiotem postępowania naprawczego było samowolne wykonanie robót budowlanych, polegających na wydzieleniu w pomieszczeniach mieszkalnych tego budynku dodatkowych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. W żadnym fragmencie tej decyzji nie wskazano, że roboty budowlane, podlegające procedurze doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, obejmowały również zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na inne funkcje, ani że postępowanie naprawcze dotyczyło takiej zmiany. Decyzja administracyjna z dnia [...] maja 2014 r., którą zalegalizowano przeprowadzone prace budowlane, wyklucza kwalifikację robót w pomieszczeniach mieszkalnych budynku jako robót prowadzących do zmiany sposobu ich użytkowania. Zdaniem NSA, organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że na dzień wstrzymania użytkowania części budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce skarżących ([...] kwietnia 2015 r.), a następnie na dzień wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ([...] sierpnia 2015 r.) rozważany budynek w części obejmującej jego piętro formalnie pozostawał przeznaczony pod funkcję mieszkalną. Podjęcie w tej części działalności innego rodzaju może być kwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1 i 2 pr.bud., która dokonana bez zgłoszenia może wymagać przeprowadzenia procedury określonej w art. 71a pr.bud.

Orzekając w niniejszej sprawie WSA podkreślił na wstępie, że istota sporu sprowadzała się do oceny, czy skarżący zmienili sposób użytkowania budynku gospodarczo-mieszkalnego jak uznały organy nadzoru budowlanego, czy też użytkowali piętro tego budynku zgodnie z przeznaczeniem, a więc na cele mieszkalne.

W budynku należącym do skarżących jego piętro zostało przeznaczone na mieszkanie, zgodnie z decyzją Prezydenta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W myśl rozporządzenia, mieszkaniem jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (§ 3 pkt 9 rozporządzenia).

Sześć pokoi znajdujących się w mieszkaniu skarżących, każdy wyposażony w łazienkę, były natomiast wynajmowane osobom obcym na różne okresy czasu, a zatem były użytkowane do okresowego pobytu ludzi, czyli w celu innym niż wynika z pozwolenia na budowę. Użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach pełniących funkcję sypialną – odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób wskazuje, że ta część budynku mieszkalno-gospodarczego w istocie pełniła funkcję budynku zamieszkania zbiorowego. Ustalenia organów są – zdaniem Sądu - pełne i wyczerpujące i nie wymagają dodatkowego postępowania w tym zakresie. Powyższe uzasadnia zatem stanowisko, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tych pomieszczeń wymagająca zgłoszenia właściwemu organowi. Zmiana taka może bowiem modyfikować warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość bądź układ obciążeń.

Jakkolwiek przepisy pr.bud. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie określają maksymalnej ilości łazienek w budynkach mieszkalnych, to jednak zestawienie ilości tych pomieszczeń (wyodrębnienie w każdym z pokoi odrębnej łazienki) z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wskazuje na zachowanie funkcji mieszkalnej, lecz właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego. W istocie zatem warunki higieniczno-sanitarne w budynku powinny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego.

Skoro przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że pokoje znajdujące się na piętrze budynku, nigdy nie służyły skarżącym jako pomieszczenia mieszkalne, albowiem były wykorzystywane do okresowego najmu dla pracowników ekip budowlanych, to w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zasadnie stwierdziły, że nastąpiła samowolna zmiana przeznaczenia części mieszkalnej budynku, co uzasadnia wszczęcie postępowania na podstawie art. 71a pr.bud., mającego umożliwić skarżącym legalizację tej samowoli. Ponieważ właściciele budynku nie przedłożyli wymaganych dokumentów, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego (wynikającego z pozwolenia na budowę) sposobu użytkowania części mieszkalnej tego budynku było uzasadnione.

Sąd I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w tej sprawie podkreślając legalność funkcji mieszkalnej oraz konieczność zalegalizowania w części mieszkalnej innego rodzaju działalności wymagającej przeprowadzenia procedury określonej w art. 71a pr.bud.

Zdaniem WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny sprawy, w sposób jednoznaczny wskazał na konieczność legalizacji zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego, stanowiącego własność skarżących. Skoro skarżący nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze ww. budynku stało się uzasadnione.

W skardze kasacyjnej z dnia 16 listopada 2017 r. inwestorzy, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli w całości wyrok z dnia 7 września 2017 r. zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z art. 71a tej ustawy, polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do zmiany użytkowania części mieszkalnej budynku gospodarczo-mieszkalnego skarżących, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...] w K., gdy tymczasem skarżący nie podjęli, ani też nie zaniechali wobec tego obiektu budowlanego żadnej działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa jego użytkowania, o których mowa w treści pierwszego z powyższych przepisów, a zamiana tych warunków jest konstytutywną cechą pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

2) naruszenie § 3 pkt 5 rozporządzenia, polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że część mieszkalna budynku gospodarczo-mieszkalnego skarżących, zlokalizowanego na działce gruntu nr 363/3 w Koszalinie może zostać uznana za budynek zamieszkania zbiorowego w sytuacji gdy budynek ten, w aspekcie skali zamieszkania, nie można zrównać z żadnym rodzajem obiektu wymienionym w tym przepisie,

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 190 p.p.s.a., przez błędne odczytanie przez WSA wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r.,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a pr.bud. przez to, że WSA oddalił skargę zamiast uchylić decyzję z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję, które zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 z zw. z art. 71a pr.bud., mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 5 rozporządzenia przez to, że WSA oddalił skargę zamiast uchylić decyzję z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję, które wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. § 3 pkt 5 rozporządzenia, mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez to, że WSA oddalił skargę zamiast uchylić decyzję z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję, mimo naruszeń przez organy administracji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia przez organ administracji:

a) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., polegającego na ich niezastosowaniu, tj. dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, jakoby skarżący podjęli, wobec nieruchomości działania zmieniające szeroko pojęte warunki bezpieczeństwa jej użytkowania, a w szczególności, że działaniami takimi było wynajmowanie osobom trzecim pomieszczeń w części mieszkalnej budynku, gdy tymczasem teza ta nie znajduje poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ocenionym przez organy administracji w sposób przekraczający granice swobodnej oceny, bo nielogiczny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego,

b) art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na jego niezastosowaniu, w wyniku skoncentrowania postępowania wyjaśniającego na tym, jak użytkowany jest budynek, nie zaś na tym, czy uległy zmianie warunki bezpieczeństwa jego użytkowania, gdy tymczasem to druga z tych kwestii powinna stanowić istotę postępowania,

c) art. 79 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a., polegającego na ich niezastosowaniu w konsekwencji przeprowadzenia przez organ administracji dowodów z przesłuchania świadków bez zapewnienia skarżącym możliwości udziału w tych czynnościach, co stanowi o naruszeniu szeregu zasad postępowania administracyjnego, w postaci zasady praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pogłębiania zaufania do działania organów administracji publicznej, a przede wszystkim – zasady czynnego udziału strony, szczególnie w obliczu znaczenia tych zeznań świadków, jak i faktycznego ich stosunku do skarżących,

5) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez naruszenie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, tj. brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi.

Na podstawie sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny był ograniczony do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, nie stwierdziwszy wystąpienia którejkolwiek z wymienionych wyczerpująco w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy nie okazały się uzasadnione, co skutkowało oddaleniem wniesionego środka odwoławczego.

Na wstępie tej części uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wydając wyrok w niniejszej sprawie wziął pod uwagę wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, nie bacząc na błędy w ich konstrukcji. Polegały one na nieprawidłowym oznaczeniu przez stronę skarżącą niektórych podstaw kasacyjnych naruszenia prawa materialnego jako przepisów postępowania. W ramach naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wyraźnie wskazali na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., powtarzając następnie wyraźnie w treści zarzutów (zarzuty nr 2 i 3 zgłoszone w obrębie drugiej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sformułowanie o naruszeniu przepisów prawa materialnego. Wskazane błędy nie były jedynie uchybieniami polegającymi na wskazaniu błędnej litery "a" zamiast "c". Tym niemniej mając na względzie uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, uchybienia tego rodzaju nie mogły mieć przesądzającego znaczenia w kontekście weryfikacji trafności skonstruowanych podstaw.

Jak zwrócił na to uwagę zarówno WSA w zaskarżonym wyroku z dnia 7 września 2017 r., jak i skarżący kasacyjnie we wniesionym środku odwoławczym, istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miał prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1968/16, mocą którego uchylone zostało pierwsze orzeczenie WSA wydane w niniejszej sprawie, która przekazana została temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem tym związany był, na mocy art. 190 p.p.s.a., zarówno WSA przy wydawaniu własnego rozstrzygnięcia z dnia 7 września 2017 r., jak i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził trzy istotne kwestie.

Po pierwsze, Sąd ten wskazał, że piętro spornego budynku gospodarczo-mieszkalnego w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2015 r. było, zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r., przeznaczone na cele mieszkalne. Po drugie, funkcji tej części budynku nie zmieniły prace wykonane przez inwestora. Przeprowadzona w stosunku do nich i zakończona decyzją z dnia [...] maja 2014 r. procedura naprawcza nie dała podstawy do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku uznał za zasadny zarzut kasacyjny WINB, że organ ten nie naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie rozwiewając rzekomych wątpliwości dotyczących tego, czy zmiana sposobu użytkowania spornych pomieszczeń wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy wykonania takich robót nie wymagała. Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył sytuacji, w której od strony formalnej decyzja z dnia [...] maja 2014 r. uniemożliwia kwalifikację robót w pomieszczeniach mieszkalnych budynku na działce nr [...], jako prowadzących do zmiany sposobu ich użytkowania. Należy bowiem podkreślić, że odmiennie aniżeli wskazują na to skarżący kasacyjnie, do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. dochodzi nie tylko na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w budynku, lecz także na skutek faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku. Działalność tego rodzaju może bowiem sama w sobie doprowadzić do konieczności wprowadzenia zmian zapewniających dalsze jego bezpieczne użytkowanie.

Orzekając powtórnie w niniejszej sprawie sąd I instancji, bazując na zebranym materiale dowodowym, w ślad za organami obu instancji przyjął trafnie, że pokoje znajdujące się na piętrze budynku nie służyły skarżącym jako pomieszczenia mieszkalne. Były one wykorzystywane do okresowego najmu dla pracowników ekip budowlanych. Z tego powodu warunki higieniczno-sanitarne w tym budynku powinny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego. Odmiennie zatem, aniżeli zostało to wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sąd I instancji wskazał wyraźnie, że podjęcie przez inwestorów działalności hotelowej w należącym do nich budynku zmieniło warunki higieniczno-sanitarne jego funkcjonowania. Organ II instancji zauważył w tym zakresie, że wynajmowanie pokoi osobom trzecim nie pozostaje bez wpływu także na warunki bezpieczeństwa pożarowego, o których stanowi również art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

Definicja budynku zamieszkania zbiorowego wynika z § 3 ust. 5 rozporządzenia. Obiektem takim jest budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w tym m.in. hotel, motel, pensjonat albo dom wypoczynkowy. Dalsze przepisy rozporządzenia precyzują szczegółowe warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać tego rodzaju budynek, w tym m.in. dotyczące względów higieniczno-sanitarnych (§ 82 ust. 1) oraz przeciwpożarowych (§ 209 ust. 1 pkt 1).

Prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu. Trudno w tym względzie polemizować ze skarżącym kasacyjnie, który wywodzi, że należący do Niego budynek w skali zamieszkania nie może zostać zrównany z żadnym obiektem wymienionym w § 3 pkt 5 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, budynek ten może zostać zrównany z każdym spośród wyżej wymienionych. Tak samo okoliczność wykonywania dla mieszkańców budynku dodatkowych usług, typu sprzątanie czy gotowanie, nie może mieć przesądzającego znaczenia w tej materii. Decydującym kryterium pozostaje przeznaczenie budynku do okresowego pobytu ludzi, a dalsze wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy.

Prowadząc czynności dowodowe w niniejszej sprawie skarżącym kasacyjnie został zapewniony czynny w nich udział, co dokumentuje zgromadzony materiał dowodowy sprawy. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu protokół z kontroli obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w K., która odbyła się dnia 21 maja 2014 r. W jej trakcie skarżący kasacyjnie oświadczył, że "pokoje w budynku gospodarczym z pomieszczeniami mieszkalnymi wynajmowane są firmom (zamieszkują w nich okresowo pracownicy). Każde z pomieszczeń wyposażone jest w łazienkę (prysznic, muszlę ustępową i umywalkę)". Słowa te są zbieżne z zamieszczanymi w Internecie przez skarżącego kasacyjnie ogłoszeniami wynajmu dwu i trzy osobowych pokoi pod adresem ul. [...] w K., a także z obszernym materiałem fotograficznym.

Formułując zarzuty sprzeczności przyjętych przez organy oraz przez sąd I instancji ustaleń faktycznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, skarżący kasacyjnie nie wskazali, w jaki sposób zarzuty tego rodzaju odnoszą się do przekonujących w swojej treści, wyżej wskazanych środków dowodowych. Uwaga ta odnosi się tak samo do zarzutu braku udziału w zeznaniach wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej świadków. Należy w tym miejscu także zauważyć, że skarżący kasacyjnie mieli zapewniony dostęp do akt prowadzonego postępowania, w tym do pisma sąsiadów, które zainicjowało postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji wydając wyrok z dnia 7 września 2017 r. nie wykroczył poza związanie wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r., co prowadziło do oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.