Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1363/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 942/16 w sprawie ze skargi A. Z. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na rzecz A. Z. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 942/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na rzecz A. Z. kwotę 739 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 2 marca 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wpłynął wniosek A. Z. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestru/ów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych) z każdego oddziału za okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach posiadanych kompetencji.

Po zapoznaniu się z treścią wniosku organ stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie spowoduje poniesienie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dodatkowych kosztów, albowiem żądane przez wnioskodawcę rejestry zawierają dane wrażliwe. W konsekwencji przed udostępnieniem kopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień z każdego oddziału za wskazany okres niezbędnym będzie wykonanie ich kserokopii, następnie dokonanie ich anonimizacji i ponowne skopiowanie zanonimizowanych rejestrów. Przy tak dużym zakresie żądanej informacji wykonanie tych czynności możliwe będzie jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi, po godzinach pracy.

PINB na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.) pismem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] ustalił koszt związany z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na kwotę 6.472,36 zł i wezwał A. Z. do jej wniesienia w terminie 7 dni na podany rachunek bankowy PINB dla m.st. Warszawy tytułem opłaty za informację publiczną przygotowaną na wniosek z dnia 2 marca 2016 r. Organ zaznaczył, iż o dokonaniu wpłaty należy powiadomić Inspektorat poprzez przekazanie potwierdzenia przelewu, zaś w przypadku braku uiszczenia opłaty będzie ona przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy.

A. Z., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 6.472,36 zł. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. i wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A. Z. podniósł, iż co do zasady dostęp do informacji publicznej, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., jest bezpłatny, z wyjątkami określonymi w art. 15 ust. 1 tej ustawy, którymi są dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ określając wysokość opłaty uzasadnił ją koniecznością sporządzenia odpowiedzi na wniosek po godzinach pracy pracowników. Skarżący zaś uważa, iż taka konieczność w niniejszej sprawie nie zachodziła. Nadto zarzucił, że organ nie dokonał dokładnego wyliczenia, z czego wskazane przez niego bardzo wysokie koszty będą wynikały, wskazał jedynie, że udostępnienie informacji będzie wiązało się z wykonaniem kserokopii, anonimizacją oraz z ponownym ich skopiowaniem. Na tej podstawie określił, że wykonanie tych czynności będzie możliwe jedynie po godzinach pracy pracowników organu. Jednakże zakres tych czynności nie uzasadnia opinii, że są one na tyle czasochłonne, aby musiały być wykonywane po godzinach pracy. Strona przeciwna nie określiła nawet, ile jest w jej posiadaniu wnioskowanych aktów. Istotne jest również to, że we wniosku skarżący wskazał, iż możliwą formą udostępnienia informacji publicznej jest wgląd do dokumentów, co znacznie zmniejsza zakres koniecznych czynności. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 u.d.i.p., podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruku lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. W tym przypadku PINB stara się bezpodstawnie ograniczyć swoje obowiązki określone w powyższym przepisie poprzez nałożenie opłat za udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy owo udostępnienie dotyczy przygotowania kopii postanowień i decyzji oraz nie generuje żadnych kosztów po stronie podmiotu zobowiązanego.

Skarżący podkreślił, iż wskazana przez organ opłata w całości wynika z wliczenia do jej kosztów wynagrodzenia pracowników mających sporządzić odpowiedź, przy czym w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, dlaczego akurat taka kwota jest konieczna do opłacenia ich pracy. Pogląd o zaliczeniu kosztów pracy pracownika sporządzającego po godzinach odpowiedź na wniosek do kosztów dodatkowych udostępnienia informacji publicznej jest poglądem odosobnionym i niemającym szerszego poparcia w orzecznictwie. Natomiast jako koszty dodatkowe określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. można wymienić przykładowo koszty zakupu specjalnych nośników określonych we wniosku, zawierających informacje publiczną, np. płyty CD czy dyskietki, które w niniejszej sprawie nie są konieczne. W tym zaś przypadku zakres pracy koniecznej do wykonania nie jest na tyle szeroki, aby uzasadnić fakt, że musi ona być wykonywana po godzinach pracy. Dodatkowo stanowisko strony przeciwnej nie zostało dostatecznie uzasadnione. Jest to szczególnie niewłaściwe w przedmiotowej sprawie, gdyż nałożenie opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p ma charakter uznaniowy i tylko odpowiednio szerokie uzasadnienie pozwala na ocenę jej zasadności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż rejestry wymienione we wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2016 r. są jedynie niewielką częścią żądań wnoszonych przez A. Z. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w trybie informacji publicznej. Łącznie w latach 2014-2016 wpłynęło do organu 20 wniosków w zakresie udostępnienia rejestrów decyzji i postanowień. Niewątpliwie organy władzy publicznej są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Niemniej jednak, zgodnie z art. 83 ustawy Prawo budowlane, do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z wymienioną regulacją, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania w ramach nadzoru m. in. w takich kategoriach jak: stany techniczne, kontrole, legalizacje, samowole, samowolne zmiany sposobu użytkowania, katastrofy budowlane. Są również organami właściwymi w zakresie zawiadamiania o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy czy też rozpatrywania wniosków o pozwolenie na użytkowanie. Łącznie w latach 2011-2015, tj. w okresie będącym przedmiotem zainteresowania skarżącego, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wydał ok. 18.500 decyzji i 12.300 postanowień. Ponadto tylko w roku 2015 przeprowadzono ok. 7.200 kontroli, a ilość nowych spraw, które wpłynęły w 2015 r., liczy ok. 6.000 i ma tendencję wzrostową. Dodatkowo organy nadzoru budowlanego są zobowiązywane do przeprowadzenia działań zleconych przez organy nadrzędne. Tylko w roku 2015 Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przeprowadził 7 takich akcji.

Organ podkreślił, iż zważywszy na szeroki zakres informacji żądanych przez A. Z. w odrębnych wnioskach, ich udostępnienie stanowi duże obciążenie organizacyjne i finansowe dla Inspektoratu. Każdorazowe udzielenie odpowiedzi na wnioski skarżącego wymaga zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii żądanych dokumentów, a przy tym wymusza takie działania organizacyjne oraz angażuje środki osobowe, które zakłócają normalny tok działania Inspektoratu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Mając zaś na uwadze wskazaną przez skarżącego inną formę udostępnienia żądanej informacji organ wyjaśnił, że jest ona bez znaczenia dla zakresu wykonywanych czynności, mających na celu przygotowanie żądanej informacji do udostępnienia.

Organ podkreślił też, że przy piśmie z dnia 25 maja 2016 r. przekazano A. Z. zanonimizowane kopie żądanych rejestrów decyzji i postanowień, pomimo niewniesienia opłaty.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2016 r. skarżący oświadczył, iż wraz z wezwaniem do zapłaty kwoty 6.472,36 zł tytułem przygotowania wnioskowanej informacji nie otrzymał kalkulacji jej kosztów. Skarżący podał, że żądana kwota została znacznie zawyżona, gdyż otrzymał on jedynie 39 kart formatu A3 i 16 kart formatu A4.

Wymienionym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę A. Z..

W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że w świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z kolei art. 15 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza art. 15 ust. 1 u.d.i.p., który nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie prowadzić będzie do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i wiązać się będzie z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych w zawiadomieniu.

Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa rozstrzygnięcia nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Zatem ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki, są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika z nich obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p, z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie do żądania udostępnienia tej informacji. Wobec tego stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie w formie materialnej (pisemnym zobowiązaniu) wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takiego aktu nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/2013 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie powyższy warunek został dopełniony, co nie jest kwestionowane.

Sąd I instancji podkreślił, że w przywołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanemu stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej). Ponadto art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (por. art. 14 u.d.i.p.). Co więcej, powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust 2 u.d.i.p gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot.

Jak wynika z powyższych rozważań, zasadą jest bezpłatność informacji publicznej, od której to zasady ustawodawca przewidział wyjątki określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 - dostępny j.w.). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Muszą to być bezwzględnie koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne, szacunkowe, dopiero przewidywane.

Analiza akt niniejszej sprawy nie wskazuje, aby koszty przygotowania żądanej przez skarżącego wnioskiem z dnia 2 marca 2016 r. informacji stanowiły koszty rzeczywiste jej przygotowania. Po pierwsze, do wezwania skierowanego do wnioskodawcy nie załączono kosztorysu przedstawiającego wyliczenie tych kosztów, co uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenie rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualnej modyfikacji swego wniosku. Po wtóre, z kosztorysu (k. - 3 akt administracyjnych) nie wynika, ile zostanie udostępnionych kart o określonym formacie i dlaczego wymagało to zaangażowania 12 osób w 3 Oddziałach Terenowych przez 7 godzin pracy, 4 osób w 1 Oddziale Terenowym przez 6 godzin pracy i 1 osoby w Oddziale Egzekucji przez 2 godziny pracy. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie zaś wynika, iż otrzymał on 39 kart formatu A3 i 16 kart formatu A4. To z kolei poddaje w wątpliwość potrzebę zaangażowania łącznie aż 17 pracowników w określonym wymiarze pracy. Istnieje również sprzeczność pomiędzy szacowaną a rzeczywistą ilością kart udostępnionych skarżącemu.

Sąd I instancji zaznaczył, że nie podziela zapatrywania skarżącego, iż organ nie może żądać zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie żądanej informacji na wniosek, jeżeli wiąże się to z kserowaniem znacznej ilości dokumentów wymagających dodatkowo przygotowania, poprzez niekiedy czasochłonny proces zabezpieczenia danych objętych ochrona prawną. Aby jednak móc zasadnie żądać zwrotu tych kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie wykazać poniesiony (a nie przewidywany, szacunkowy) koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1266/14 - dostępny j.w.). W analizowanym przypadku ustalona opłata nie jest kwotą rzeczywistą, odnoszącą się do realizacji wniosku z dnia 2 marca 2016 r., lecz w świetle oświadczenia skarżącego kwotą zawyżoną, niemającą pokrycia w sporządzonej kalkulacji, by nie powiedzieć zaporową, z uwagi na liczne wnioski kierowanie przez skarżącego do PINB. Ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej w taki sposób w żadnym wypadku nie może zostać uznane za koszty rzeczywiste, a przecież opłata ta ma być równa poniesionym kosztom. W żadnym przypadku ustalenie takich kosztów nie może prowadzić do uzyskania gratyfikacji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że żądane w akcie (piśmie) z dnia [...] marca 2016 r. koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną (analogicznie WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1266/14).

W przedmiocie kosztów postępowania WSA w Warszawie orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z 206 p.p.s.a. Zwrot kosztów obejmował wpis stosunkowy od skargi w kwocie 259 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł stanowiące minimalną stawkę w postępowaniu administracyjnym przyjętą na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

Dalej wskazano, iż na podstawie art. 206 p.p.s.a. sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenia radcy prawnego) Sąd wziął pod uwagę charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika skarżącego, który poza reprezentowaniem strony na rozprawie, nie przyczynił do się wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Pełnomocnik skarżącego został zgłoszony do udziału w postępowaniu w dniu rozprawy i nie przedstawił wywodu prawnego wykraczającego poza twierdzenia przedstawione w skardze. Wobec tego należało uznać, iż w sprawie zachodzi szczególny przypadek odstąpienia od przyznania kosztów w części i w miejsce wynagrodzenia ustalanego na zasadzie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanego rozporządzenia (gdy przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna), Sąd przyznał kwotę 480 zł mając na uwadze podstawową stawkę wynagrodzenia przyznawaną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że nieprzedstawienie kalkulacji kosztów udostępnienia żądanej informacji w piśmie powiadamiającym wnioskodawcę o wysokości opłaty stanowiło naruszenie zasad określonych w powyższym przepisie,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonego aktu, pomimo braku wykazania, że przyjęte przez Sąd naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak spełnienia wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, a w szczególności niewyjaśnienie przyczyn uznania za wiarygodne oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej jedynie w części, pomimo braku przyznania tej okoliczności przez organ administracji oraz braku jej potwierdzenia w materiale dowodowym.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano ustalenia Sądu I instancji, jakoby organ udostępniający żądaną informację doręczył wnioskodawcy jedynie 39 kart formatu A3 i 16 kart formatu A4. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie wskazuje, że ustalenie to dokonane zostało jedynie w oparciu o oświadczenie skarżącego złożone do protokołu rozprawy, które w okolicznościach sprawy nie jest wiarygodne. Do oświadczenia skarżącego złożonego bezpośrednio przed wydaniem wyroku organ nie mógł się ustosunkować wobec braku jego przedstawiciela na rozprawie. Treść oświadczenia nie tylko nie została przyznana przez organ, ale też nie znajdowała oparcia w okolicznościach sprawy wynikających z akt dostępnych Sądowi. W szczególności - gołosłowne oświadczenie skarżącego musiało budzić uzasadnione wątpliwości organu, który w odpowiedzi na skargę (pismo PINB z dnia 2 czerwca 2016 r.) stwierdził, że żądane rejestry decyzji i postanowień za okres od 1 października 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. zostały przekazane A. Z. przy piśmie z dnia 25 maja 2016 r. Dlatego dla oceny wiarygodności oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność ustaloną przez WSA w Warszawie w sprawie bezczynności organu, zakończonej wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 310/16, że "w dacie orzekania przez Sąd nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, ponieważ został on już rozpoznany i to zgodnie z żądaniem skarżącego" (str. 5 uzasadnienia wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 310/16).

W konsekwencji bezpodstawne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że ustalona opłata nie jest kwotą rzeczywistą, odnoszącą się do realizacji wniosku z dnia 2 marca 2016 r., lecz w świetle oświadczenia skarżącego kwotą zawyżoną, niemającą pokrycia w sporządzonej kalkulacji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie równie bezzasadny jest drugi z zarzutów WSA w Warszawie, dotyczący naruszenia przez organ art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezałączenie do wezwania skierowanego do wnioskodawcy kosztorysu przedstawiającego wyliczenie kosztów, co uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenie rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualnej modyfikacji swojego wniosku (str. 7 uzasadnienia wyroku).

Zdaniem organu, wymóg przedstawienia wnioskodawcy kalkulacji kosztów nie wynika z treści art. 15 wymienionej ustawy, wobec czego zarzut Sądu nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie natomiast z przyjętą wykładnią art. 15 ust. 2, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, ponoszący dodatkowe koszty, powiadomi wnioskodawcę o wysokości kosztów w terminie 14 dni od złożenia wniosku, aby umożliwić mu ewentualne dokonanie korekty wniosku w terminie kolejnych 14 dni (od powiadomienia o wysokości kosztów).

W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia założenia, iż organ na żądanie wnioskodawcy nie przedstawiłby mu dokładnego wykazu kosztów. Wnioskodawca nie wystąpił o takie zestawienie. Tym samym nie sposób pogodzić się z poglądem Sądu I instancji (str. 8 uzasadnienia), że na tym etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej, aby zasadnie żądać zwrotu kosztów, organ musi dokładnie wykazać koszt poniesiony a nie przewidywany, szacunkowy. Takiemu stanowisku przeczy teza postanowienia NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15, że choć w art. 15 ust. 1 ustawodawca upoważnił organ do pobrania opłaty w wysokości odpowiadającej rzeczywistości dodatkowych kosztów, to jednak w przepisie tym jest mowa o kosztach, które organ ma ponieść, a nie o kosztach, które poniósł. Wyraźne kryteria ustalenia wysokości tej opłaty przemawiają za przyjęciem, iż istnieje możliwość weryfikacji, czy wskazany akt został wydany z ich uwzględnieniem, a tym samym podstawa do dokonania kontroli sądowej takiego aktu (Lex nr 1784/15).

Na zakończenie skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji uwzględniając skargę na akt w trybie art. 146 § 1 p.p.s.a., stosuje odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a zatem musi wykazać, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, zaś rozważań w tym zakresie uzasadnienie wyroku nie zawiera.

Podniesione w skardze kasacyjnej uchybienia, polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych bez uwzględnienia całości materiału zawartego w aktach administracyjnych i sądowych, a także bez należytego wyjaśnienia postawy prawnej, stanowią naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż pełne wyjaśnienie okoliczności związanych z ilością kart stanowiących żądaną informację publiczną doręczoną wnioskodawcy mogło wpłynąć na nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił kalkulację kwoty opłaty za udostępnienie informacji publicznej jako niewiarygodną i zawyżoną, a wręcz zaporową, wskazując na sprzeczność między szacowaną liczbą kart wymagających przygotowania a rzeczywistą liczbą kart udostępnionych skarżącemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty ujęte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób pozwalający na ich łączne rozpoznanie, wynika z nich bowiem, że zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca ustanowił jako zasadę bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Przewidziany w art. 15 powołanej ustawy wyjątek od tej zasady dotyczy poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów i znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust 2 pkt 2 u.d.i.p., zaś drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stąd też NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że realizacja wniosku skarżącego uzasadniała żądanie zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie informacji ze względu na konieczność kserowania większej liczby dokumentów, wymagających ponadto dodatkowego opracowania. Kwestią wymagającą rozważenia jest natomiast wysokość opłaty naliczonej z tego tytułu przez organ.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że PINB dla m.st. Warszawy określił koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na kwotę 6.472,36 zł, o czym zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia [...] marca 2016 r. (karta nr 4 akt administracyjnych). Z kolei liczba kart udostępnionych kopii dokumentów została ustalona przez Sąd I instancji na podstawie oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie. NSA zauważa zatem, że akta administracyjne nie zawierają żadnej informacji, ile kart kopii zostało faktycznie przesłanych wnioskodawcy. W szczególności nie wynika to z kosztorysu opatrzonego datą [...] marca 2016 r. (karta nr 3 akt administracyjnych). W pismach procesowych organu wnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego również nie odniesiono się do tej kwestii. Ponadto organ nie podał, ile decyzji i postanowień zostało wydanych w okresie objętym wnioskiem. Stąd też nie jest jasne, z czego wynika wskazywana przez PINB konieczność zaangażowania aż 17 osób do kopiowania i anonimizacji wnioskowanych dokumentów. Na marginesie należy tu zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym w doktrynie, dopuszczalne jest jedynie pobieranie opłat odpowiadających dodatkowym kosztom, które zmuszony jest ponieść podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie należy utożsamiać tego pojęcia z kosztami dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników np. koniecznością wykonania dodatkowej pracy, ale poniesieniem rzeczywistych kosztów np. kopiowania dokumentów (por. S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003).

W ocenie Sądu odwoławczego powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że PINB dla m.st. Warszawy nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do zawyżonej kwoty opłaty. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie trafnie zauważyła, że art. 15 u.d.i.p. nie nakłada na organ obowiązku przedstawienia wnioskodawcy kalkulacji kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji, nie zmienia to jednak faktu, że z dołączonego do akt administracyjnych kosztorysu nie wynika, że wszystkie wymienione tam koszty były rzeczywiście niezbędne dla celu przygotowania zanonimizowanych kopii, w szczególności w odniesieniu do czasu poświęconego na wykonanie tego zadania przez pracowników organu oraz samej liczby osób zajmujących się realizacją wniosku. Jak bowiem wskazano wcześniej, organ nie podał w kosztorysie ani w żadnym innym piśmie na etapie postępowania jurysdykcyjnego, a następnie sądowego, ile kart udostępnił wnioskodawcy i ile decyzji oraz postanowień wydał w okresie objętym wnioskiem. W konsekwencji NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że kwota dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie została udokumentowana w sposób pozwalający uznać, że odpowiada ona realnym wydatkom.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że opłata określona w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. musi wynikać z konieczności poniesienia kosztów realizacji wniosku, możliwych do zweryfikowania pod względem prawidłowości ich wyliczenia. Nie można bowiem zapominać, że przewidziany w powołanym przepisie wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej nie może służyć innym celom niż sfinansowanie sposobu jej udostępnienia w indywidualnym przypadku. Opłata nie powinna mieć zarazem charakteru zaporowego, co skutkowałoby faktycznym pozbawieniem strony prawa do uzyskania informacji o działalności organów publicznych. NSA dostrzega jednocześnie sygnalizowany przez organ w związku z niniejszą sprawą problem składania przez tego samego wnioskodawcę licznych wniosków o udzielenie informacji publicznej w szerokim zakresie. Jednakże tego rodzaju żądania, których realizacja zakłóca normalny tok funkcjonowania organu, należałoby rozpatrywać z uwzględnieniem przepisów regulujących zasady udostępniania informacji publicznej o charakterze przetworzonym.

Ze wskazanych wyżej przyczyn zarzuty ujęte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Z kolei w punkcie 3 skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że powołany przepis określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia można uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA treść wydanego w rozpatrywanej sprawie orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i umożliwia poddanie go kontroli instancyjnej Sądu odwoławczego. Jednocześnie w nawiązaniu do powyższych uwag podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś w istocie zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 311/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe zarzut zawarty w punkcie 3 skargi kasacyjnej został uznany za nietrafny.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Stąd też NSA, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W przedmiocie kosztów postępowania NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względu na nieznaczny nakład pracy pełnomocnika przy sporządzaniu odpowiedzi na skargę kasacyjną w trzech jednorodnych sprawach tego samego skarżącego.