Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2037/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1pkt 10 i 11
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wykonanie prac oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego Decyzją z [...] lipca 20117 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] – utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 2017 nr [...] odmawiającą wydania pozwolenia konserwatorskiego na umieszczenie na budynku "[...] " przy ul. [...] dwóch reklam wielkoformatowych z siatki mesh: na elewacji północno-wschodniej (16 x 9 m), a na elewacji południowo- zachodniej (13x12 m).

Organ wskazał, że w myśl art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt i6b i i6c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1. Stosownie do art. 2 pkt 16 b cyt. ustawy przez "tablicę reklamową" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl zaś art. 2 pkt 6c tej ustawy, przez "urządzenie reklamowe" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony łub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Organ dodał, że rozstrzygnięcia w trybie art. 36 ust. 1 ustawy są uznaniowe. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich - odmowa jego udzielenia, pozostawiając to ocenie organu ochrony zabytków. Budynek przy ul. [...] położony jest na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] [...] marca 1980 r. W tej decyzji wskazano m. in., że obszar ten stanowi zespół o historycznie ukształtowanej strukturze przestrzennej; charakteryzuje się zwartą zabudową nieprzekraczającą 5 kondygnacji, utrzymaną w większości w stylach historyzujących i secesji.

Z decyzji o wpisie wynika zatem jednoznacznie, że ochronie podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również historyczny zespól architektoniczny.

Miejski Konserwator Zabytków w [...] wyjaśnił, ze [...] jest integralnym elementem zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, ponadto wpisuje się w ciąg reprezentacyjnej zabudowy tzw. [...] , obejmujący zespół promenad nowej obwodnicy i starej ulicy [...] z forum reprezentacyjnym, gmachami użyteczności publicznej i terenami zielonymi oraz pozostałościami fortyfikacji. Budynek ten położony jest u zbiegu ulic, w bardzo eksponowanym w przestrzeni publicznej miejscu. Organ uznał, że agresywna forma i rozmiary proponowanych reklam wpłynął negatywnie na zabytkowe otoczenie budynku oraz ład przestrzenno-wizualny objętego ochroną zespołu, wprowadzając chaos wizualny i zmieniając relacje przestrzenne. Umieszczenie reklam na budynku nie tylko zniszczy układ jego elewacji, ale również jako element niezwykle agresywny, spowoduje wybicie na plan pierwszy reklamy a nie historycznej zabudowy centrum miasta. Organ powołał się także na zasady zawarte w Karcie Waszyngtońskiej, dotyczące ochrony miast historycznych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] w tej sprawie. Lokalizacja tak dużej gabarytowo reklamy, zasłaniającej prawie całkowicie obie elewacje omawianego budynku - usytuowanego na otwarciu osi widokowych, niedostosowanej do kompozycji i charakteru kamienicy, nie tylko zakłóciłaby odbiór elewacji tego budynku, ale także wpłynęłaby negatywnie na wygląd historycznej, reprezentacyjnej przestrzeni centrum [...] , obniżając wartości zabytkowego tego obszaru.

Zaznaczył, że powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ich ochrona przed zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd i percepcję zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy. Nie ulega zaś wątpliwości, że duże tablice reklamowe dominują wizualnie w przestrzeni, wprowadzając dysonans we wzajemnych relacjach między poszczególnymi fragmentami zespołu, burząc jego kompozycję. Dlatego też umieszczenie wielkogabarytowych reklam na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmienia jego wygląd, niezależnie od prezentowanych treści, których ocena nie leży w zakresie właściwości organu ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków przy dokonywaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie może także uwzględniać patriotycznego charakteru działalności [...] , a tym bardziej zasad jej funkcjonowania, jak postuluje się w odwołaniu.

Jednocześnie ograniczoność zamierzenia w czasie, tzw. reklamy tymczasowe, zdaniem organu, nie zmienia negatywnej oceny efektu tego działania. Nadto przepisy art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie przewidują wydawania pozwolenia na określony czas.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności, że w sąsiedztwie znajdują się podobne wielkogabarytowe reklamy usytuowane na budynkach, organ odwoławczy wskazał, że nie zostało dowiedzione, iż reklamy te zostały zamontowane po uzyskaniu stosownego pozwolenia konserwatorskiego. Miejski Konserwator Zabytków w [...] wyjaśnił dodatkowo, że nie wyraża zgody na montaż wielkogabarytowych reklam na budynkach wchodzących w skład zabytkowych zespołów, a jedynym odstępstwem od tej zasady są siatki ochronne z nadrukiem reklamowym umieszczane na rusztowaniach podczas trwania remontu elewacji danego budynku. Organ odwoławczy ponadto zauważył, że wszystkie te obiekty, umiejscowione w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy w żaden sposób nie wpisują się w tą przestrzeń i nie powinny kształtować standardów na analizowanym terenie, a szczególnie w eksponowanym miejscu. Słusznie bowiem zauważa Miejski Konserwator Zabytków w [...] , że obiekty budowlane, zarówno zabytkowe jak i współczesne, tworzące zabudowę miasta, nie powinny być traktowane jako nośniki reklamowe, służące właścicielowi budynku jako źródło dochodu. Niezależnie od treści, jak i czasu ekspozycji, z konserwatorskiego punktu widzenia niewłaściwe jest zatem redukowanie wartości i znaczenia budynku jedynie do roli konstrukcji wspornikowej pod reklamę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. wyjaśnienia kwestii wyrażania zgód na umieszczanie reklam na terenie miasta [...] , w szczególności w stosunku do reklam znajdujących się na "[...] ", co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż skutkuje jego dowolnością i przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz wskazuje na nierówne traktowanie podmiotów wnioskujących o wydanie pozwolenia na umieszczenie reklam lub szyldów;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania, tj. naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a także częściowo zarzutów naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., co spowodowało obrazę podstawowych zasad postępowania administracyjnego jakimi są zasada przekonywania oraz zasada pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło odniesienie się do zebranego w sprawie materiału i wskazania, ze Organ II Instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego i nie ustalił kwestii wyrażenia przez MKZ zgód na umieszczenie reklam podmiotom innym niż Skarżący,

- co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy budynek nie jest objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, a usytuowany jedynie na obszarze stanowiącym zabytek nieruchomy - historyczny układ urbanistyczny,

2) art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w tej sprawie, z uwagi na fakt nieobjęcia budynku indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, przepis ten powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia,

3) art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, że organy ochrony zabytków nie mogą wydać pozwolenia na umieszczenie reklam na czas określony, co stoi w sprzeczności z uznaniowym charakterem tejże decyzji oraz możliwościami organów w kształtowaniu treści zezwolenia, a także obowiązującą praktyką oraz uzasadnionymi potrzebami i zasadami doświadczenia życiowego,

- co miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe [...] wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. zaskarżonej decyzji w całości,

Skarżąca wskazała, że z uwagi na formę oraz profil jego działalności polegającej na kultywowaniu tradycji narodowych i tradycji oręża polskiego, a także propagowaniu wychowania patriotycznego i przygotowania obronnego społeczeństwa utrzymuje się jedynie z wypracowanych przez siebie środków. Do środków tych należą m.in. opłaty z tytułu odpłatnego udostępniania majątku stowarzyszenia, w tym czynszów za reklamy. Wnioskodawca zapewnił przy tym, że środki pozyskane z reklam pozwolą na wykonanie napraw zewnętrznej elewacji i modernizację i podwyższenie estetyki placu parkingowego.

Ponadto zaznaczyła, że uzyskiwała już wcześniej zgody organu na czasowe zamontowanie reklam na elewacji, a w otoczeniu, jak i innych częściach miasta objętych ochroną konserwatorską, istnieją podobne nośniki reklamowe. Podkreślił również, że z uwagi na zastosowane materiały, tymczasowość zamierzenia, planowane prace nie wpłyną negatywnie na wartości architektoniczne chronionego obszaru i nie zakłócą układu przestrzennego, dając niewątpliwą korzyść w postaci modernizacji oraz poprawienia estetyki parkingu - części tego obszaru.

Organ II Instancji naruszył art. 7, 77, 80 k.p.a. Pomimo dokumentacji fotograficznej, obrazującej liczne reklamy wielkoformatowe, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że nie ma pewności, iż zainstalowano je po uzyskaniu zgody MKZ, a skarżąca tego nie udowodniła. W ocenie [...], przerzucenie ciężaru dowodu na stronę nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Organ II Instancji nie zbadał i nie odniósł się do twierdzeń [...] o wyrażeniu przez MKZ zgody na umieszczenie reklam na budynku "[...] ", należących do funkcjonującego w tym samym miejscu Teatru Muzycznego. Gdyby okazało się, że Teatr Muzyczny posiada stosowną zgodę, trzeba by uznać, że skarżącej jest dyskryminowana, czego konsekwencją winno być wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Zasadność ww. zarzutu znajduje, zdaniem skarżącego, oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga poczynienia ustaleń dotyczących stanu faktycznego, zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niezachowanie wskazanych zasad, powoduje, że decyzja taka nosi cechy dowolności. Obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego są, w ocenie skarżącego, nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, wychodząc poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.

Według strony, analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania, tj. naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10, pkt 11 u.o.z., art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a także częściowo art. 7, 77, 80 k.p.a., co spowodowało obrazę zasady przekonywania oraz zasada pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Ponadto, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy.

Organ II instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP polegającego na oparciu przez organ I Instancji rozstrzygnięcia o przepisy niestanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego, tj. Międzynarodowej Karty Ochrony Miast Historycznych. Taki sam zarzut można uczynić do zgód wydanych na wniosek Teatru Muzycznego, dotyczących montażu reklam na budynku "[...] ".

Według strony nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań, poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza uznaniowej uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie jest bowiem tożsame z dowolnością.

Ponadto, zdaniem [...], organ II Instancji uchybił art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do zebranego materiału i wskazania, że organ II Instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego poprzez brak ustaleń w przedmiocie wyrażenia przez MKZ innym podmiotom zgód na umieszczenie reklam. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska.

Dalej skarżąca podniosła, że organ niewłaściwe zastosował w tej sprawie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. Zgodnie bowiem z tym przepisem, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 u.o.z.

Natomiast "[...] " nie jest objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, zatem art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. nie mógł mieć zastosowania. Tym samym organy nieprawidłowo dokonały subsumpcji normy prawnej w stosunku do stanu faktycznego, gdyż umieszczenie reklamy na "[...] " nie powinno być obarczone wymogiem uzyskiwania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., jak dla budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków.

Następnie skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, podnosząc, że to właśnie ten przepis winien stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Tezę tę potwierdza orzecznictwo, które wskazuje, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów, niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza również art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. poprzez błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, że organy ochrony zabytków nie mogą wydać pozwolenia na czas określony. Stanowisko to stoi bowiem w sprzeczności zarówno z literalną treścią przepisu, jak też z uznaniowym charakterem decyzji oraz możliwościami organów ochrony zabytków w kształtowaniu treści zezwolenia. Ponadto interpretacja organu II Instancji nie przystaje do obowiązującej praktyki oraz stoi w sprzeczności z uzasadnionymi potrzebami i zasadami doświadczenia życiowego. Art. 36 u.o.z. w ogóle nie ogranicza organu w okresowości pozwoleń, co ewidentnie świadczy o tym, że to organ - mając na uwadze indywidualne cechy obiektu oraz inne uwarunkowania wynikające z konieczności ochrony zabytków - decyduje, na jaki czas można umieścić reklamę itp. Wykładnia dokonana przez Ministra jest wykładnią całkowicie contra legem. Poza tym nie budzi wątpliwości, że w praktyce wydawane są pozwolenia na umieszczanie reklam czy szyldów na czas trwania remontu, co przyznaje choćby organ I Instancji w piśmie z 25 kwietnia 2017 r.

Ponadto, zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265) wniosek o wydanie pozwolenia na umieszczenie reklam lub urządzeń winien zawierać termin przewidywanego ich usunięcia. Takie uszczegółowienie wymogów w zakresie prowadzenia prac na obiekcie stanowi wyraźną wskazówkę interpretacyjną dla rozumienia przepisu art. 36 u.o.z. również w zakresie wykładni systemowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 2017 odmawiającą wydania, w trybie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., pozwolenia konserwatorskiego na umieszczenie na budynku "[...] " przy ul. [...] , opisanych dwóch reklam wielkoformatowych z siatki mesh.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań, zaznaczyć trzeba, że jednym z podstawowych zadań organów ochrony zabytków jest zapobieganie działaniom, które mogłyby wpłynąć negatywnie na zabytkowy charakter budynku wpisanego do rejestru zabytków, spowodować obniżenie lub utratę jego walorów. Art. 4 pkt 2 u.o.z. stanowi, że ochrona zabytku polega w szczególności na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek ich wartości.

Decyzje w sprawach o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, ze zm.) są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Podejmując taką decyzję organ ochrony zabytków korzysta z luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę w tej ustawie pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi.

Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 1b u.o.z. układ urbanistyczny podlega ochronie jako zabytek nieruchomy. Stosownie do art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest przestrzennym założeniem miejskim, zawierającym zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, zgodnie natomiast z punktem 13, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z zacytowanych definicji ustawowych wynika zatem, że układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. W związku z tym realizacja reklam wielkoformatowych, na terenie układu urbanistycznego wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 wymaga pozwolenia konserwatorskiego. Natomiast art. 36 ust. 1 pkt 11 dotyczy odmiennych sytuacji niż powyższe, skoro stanowi, że pozwolenia wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Zgodnie z art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "tablicę reklamową" - należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem; "urządzeniem reklamowym" – jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pomimo powołanych orzeczeń, nie zasługiwało na uwzględnienie stanowisko skarżącej, że podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji winien stanowić art. 36 ust. 1 pkt 11 zamiast pkt 10 tego przepisu.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że zarówno pkt 10 jak i pkt 11 art. 36 ust. 1 u.o.z. odwołuje się do pojęcia zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Zabytkiem jest zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.z. nieruchomość, lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tym samym zabytkiem nie jest tylko zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku, ale także układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Wprawdzie w przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego przedmiotem ochrony nie są poszczególne znajdujące się w nim budynki, niemniej ochronie podlega cały zespół budynków czy układ urbanistyczny, w tym budynki znajdujące się w tym zespole budynków lub układzie urbanistycznym, jako elementy tego zespołu lub układu. Tym samym, w przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają również zewnętrzne cechy obiektów składające się na substancję zabytkową. Zaburzenie tych cech obiektów tworzących układ urbanistyczny poprzez umieszczenie na jednym z elementów tego układu (budynku) reklamy wielkoformatowej wskazuje na zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. Zdaniem Sądu, użyte w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. sformułowanie "umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru" stanowisku temu nie przeczy, skoro odnosi się również do umieszczania (urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych) na jednym z elementów wchodzących w skład zabytku obszarowego, a więc może być stosowany również do budynku jako części układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.

Kolejny zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej również nie zasługiwał na uwzględnienie. Wprawdzie organ konserwatorski I instancji powołał się na ratyfikowaną przez Rzeczypospolitą Polską umowę międzynarodową tj. Międzynarodową Kartę Ochrony Miast Historycznych (Waszyngton Toledo 1987 r.). Niemniej nie stanowiła ona jednak podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, jak wywodziła skarżąca, a jedynie dodatkową argumentację na poparcie przedstawionego przez organ stanowiska.

Przechodząc do oceny zasadności kolejnych zarzutów skargi przypomnieć trzeba, że w myśl art. 89 pkt 2 u.o.z. organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, samodzielnie uprawnionym do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a decyzja musi uwzględniać obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. sformułowany w art. 4 pkt 2 u.o.z.

W związku z powyższym, Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ale nie wnika w merytoryczną celowość jej wydania, kontroluje tylko, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Taki naruszeń Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie. Przekonująco bowiem organy uzasadniły swoje stanowisko w zakresie przesłanek negatywnych do umieszczenia – co wymaga podkreślenia - w tak eksponowanym miejscu zabytkowego układu, w centrum [...] , na budynku "[...]" przy ul. [...] reklam wielkoformatowych. Niewątpliwie już sama ich wielkość miałaby negatywny wpływ na walory zabytkowego terenu objętego wpisem obszarowym. Wprowadzałaby chaos i zaburzała relacje przestrzenne, a przede wszystkich eksponowałaby w pierwszej kolejności przekazy reklamowe kosztem historycznej zabudowy centrum [...].

Nie było zatem podstaw do zanegowania oceny organów, dokonanej w ramach swobodnego uznania, że zamierzenie inwestora nie mogło uzyskać zgody w odniesieniu do zagrożeń wynikających z wpływu reklam na wygląd zabytku obszarowego. Podnoszone przez organy względy uzasadniające odmowę, wiązały się z dbałością o wygląd układu, którego odbiór mógł zostać zakłócony poprzez umieszczenie na nim reklam wielkoformatowych.

W związku z powyższym za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. u.o.z., a także wadliwej oceny stanu faktycznego, to jest zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. Zdaniem Sądu, w decyzjach zwięźle, ale prawidłowo wskazano bowiem kryteria którymi kierowały się organy wydając kontrolowane rozstrzygnięcie. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postepowania, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wyjaśnić na koniec należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., tylko wtedy mógłby odnieść skutek w postaci uwzględnienia skargi, gdyby naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Naruszenie ww. przepisu poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np.: wyrok NSA z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1767/13. Skarżąca jednak nie wykazała, aby naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania, wskazując jedynie ogólnie, że organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśnił kwestii wyrażenia zgód na umieszczenie reklam podmiotom innym niż skarżąca. W tym stanie rzeczy należy uznać powyższy zarzut za nietrafny.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 369 ), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.