Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1252/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.145 par.1 pkt 1 lit. c, art.152,art.200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.107 par.1, art.156 par.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.26 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art.3,art.4 ust.1 pkt 2 i 5, art.4 ust.1a, art.13 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art.1 ust.3 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej A kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole z czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 2 marca 2012r. przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w O., na terenie budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. "[...]" w O. nakazał O. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. S. S. "[...]" w O. jako zarządcy kontrolowanego obiektu wyposażyć przedmiotowy budynek mieszkalny w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach, spełniające wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń oraz zapewnić zasilanie dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dostarczającej wodę do zaworów hydrantowych bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej o wydajności nie mniejszej niż 10 dm³/s oraz poprzez dodatkową nasadę o średnicy 75mm wyprowadzoną w elewacji budynku od strony drogi pożarowej, umożliwiającą zasilenie instalacji wodociągowej bądź wykonać obowiązek w sposób inny, tj. stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w terminie do dnia 31 sierpnia 2012r.

W uzasadnieniu podniesiono, iż budynek mieszkalny, wielorodzinny położony przy ulicy W. "[...]" w O., zgodnie z § 8 oraz § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kwalifikowany jest do budynków wysokich, kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Budynek ten został oddany do użytkowania w 1981r. W myśl § 20 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zawory hydrantowe winny być stosowane w przejściach i na korytarzach poszczególnych kondygnacji budynków wysokich i wysokościowych, a ponadto powinny być umieszczone na nawodnionych pionach o średnicy co najmniej DN 80, co reguluje § 25 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Tymczasem podczas kontroli przedmiotowego budynku stwierdzono, że obiekt ten jest wyposażony w nienawodnione piony wodociągowe z zaworami umieszczonymi na co drugim półpiętrze. Budynek nie jest również wyposażony w zbiornik wody do celów przeciwpożarowych. W związku ze stwierdzonym stanem faktycznym, w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa organ uznał, iż nałożenie na O. Spółdzielnię Mieszkaniową wskazanych obowiązków jest w pełni uzasadnione. Jednocześnie organ stwierdził, iż w jego opinii nałożone obowiązki ujęte w pkt 1 i 2 mogą być niemożliwe do zrealizowania w sposób dosłowny, przy czym rozwiązaniem mogącym wpłynąć na poprawę warunków prowadzenia działań gaśniczych w opisywanym obiekcie może być zamknięcie lokali mieszkalnych drzwiami o klasie odporności ogniowej EI 30 z samozamykaczami, co przy niepalnej konstrukcji obiektu wpłynie na zahamowanie rozwoju ewentualnego pożaru na objęty nim lokal.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła O. Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Strona odwołująca podniosła zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z przyjęciem przez organ, że stan techniczny obiektu budowlanego wybudowanego i oddanego do użytkowania w przeszłości zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami (1981 rok) winien ulec zmianie w związku z wejściem w życie nowych przepisów prawnych, naruszenia § 24 ust. 4 i 5 oraz art. 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez nałożenie na stronę obowiązku niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednocześnie przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposób usunięcia stwierdzonych uchybień oraz naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez narzucenie stronie odwołującej zbyt krótkich terminów na zrealizowanie nałożonych obowiązków, podczas gdy z brzmienia powołanego przepisu wynika, że organ winien ustalić ten termin wspólnie z adresatem decyzji. Pełnomocnik strony odwołującej podniósł, iż zaskarżoną decyzją organ naruszył zasadę "nie działania prawa wstecz", bowiem przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytkowania w 1981 roku i w tym czasie, jak również po zmianach ustrojowych spełniał on wszystkie wymagania stawiane mu przez przepisy prawne. Tym samym organ ingeruje w stan faktyczny ustalony i zamknięty w przeszłości, co narusza art. 2 Konstytucji RP, a także nie znajduje uzasadnienia w ważnym interesie publicznym. Organ nakazał bowiem wykonanie wskazanych zmian, nie analizując, czy są one technicznie do zrealizowania i czy są niezbędne, skoro do tej pory nie było w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Podkreślono przy tym, iż z uwagi na ograniczenia architektoniczne nie jest możliwe wykonanie obowiązku polegającego na wyposażeniu przedmiotowego budynku w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach. Ponadto organ zobowiązał stronę odwołującą do dokonania czynności względem rzeczy w stosunku, do których nie przysługuje jej żaden tytuł prawny. Okoliczność ta przesądza o tym, że zaskarżona decyzja była niewykonalna w chwili jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wydana decyzja jest również wadliwa w zakresie, w jakim przerzuca na stronę obowiązek poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień. Powołując się na wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r. wskazano, iż w sytuacji, gdy wykonanie przez stronę obowiązków odpowiadających wymogom obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień. Niezależnie od powyższej argumentacji, strona odwołująca podkreśliła również, iż organ narzucił stronie zbyt krótki termin na zrealizowanie wskazanych obowiązków. Z treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wyraźnie wynika, iż Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej może nakazać stronie jedynie wykonanie określonych obowiązków, zaś termin ich realizacji powinien być ustalony (tu wspólnie ze stroną odwołującą). Jednocześnie strona zasugerowała wydłużenie wskazanego terminu o 2 lata ze względu na trudności techniczne oraz znaczne koszty związane z wykonaniem powyższych obowiązków.

Decyzją z dnia "[...]"Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zostało wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, który obliguje do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej wszystkich właścicieli budynku, obiektu budowlanego lub terenu, niezależnie od daty, w jakiej budynki czy obiekty powstały. Wskazane rozporządzenie nie zawiera też żadnych ograniczających zasięg czasowy jego obowiązywania przepisów przejściowych, w odniesieniu do stwierdzonych w budynku nieprawidłowości, a tym samym, w myśl zasad techniki legislacyjnej z chwilą wejścia w życie przepisy te odnoszą się do wszystkich wymienionych w nim obiektów, niezależnie od daty ich powstania. Zaznaczono przy tym, iż obowiązek wyposażenia budynków wysokich w zawory hydrantowe umieszczone na nawodnionych pionach instalacji wodociągowej przeciwpożarowej pojawił się już w lipcu 2003r., tj. w chwili wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W ocenie organu drugiej instancji okres dziewięciu lat był wystarczający na wykonanie zaworów hydrantowych w obiekcie, tymczasem właściciel budynku nawet nie chce przyjąć do wiadomości konieczności wyposażenia obiektu we wspomniane urządzenia przeciwpożarowe. Jednocześnie nie można mówić o niewykonalności tego obowiązku z uwagi na ograniczenia architektoniczne, gdyż montaż instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, tak samo zresztą jak innych instalacji w budynku, w żaden sposób nie jest w stanie wpłynąć na naruszenie konstrukcji obiektu. Z kolei w odniesieniu do zarzutu przerzucenia przez organ obowiązku poszukiwania rozwiązań zamiennych na adresata decyzji, podniesiono, iż § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej stosowanie rozwiązań zamiennych. W pragmatyce służby od października 2008 roku stosuje się "Procedury organizacyjno – techniczne (...)", opracowane przez zespół ekspertów z Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej w celu ujednolicenia merytorycznego zakresu i form ekspertyz technicznych oraz wniosków w zakresie rozwiązań zastępczych i zamiennych, a także zasad postępowania komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej związanych z uzgadnianiem tych rozwiązań. W pkt 5 wskazanych Procedur wyraźnie wskazano, że to autor ekspertyzy technicznej powinien jednoznacznie wykazać, że zaproponowane rozwiązania zamienne zapewnią akceptowalny poziom bezpieczeństwa, nie niższy niż rozwiązania wymagane przepisami przeciwpożarowymi, a także uzasadnić celowość zastosowania zaproponowanych rozwiązań zamiennych lub zastępczych. Zatem to nie organy Państwowej Straży Pożarnej mają obowiązek wskazywania rozwiązań zamiennych, lecz autorzy składanych do uzgodnienia ekspertyz technicznych, bowiem rola komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej ogranicza się w tych przypadkach do prowadzenia kontroli nad uzgadnianiem ekspertyz technicznych opracowywanych przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Zauważono przy tym, iż istnieje szereg zamiennych rozwiązań technicznych, które są wykorzystywane przez autorów ekspertyz technicznych i stosowane w obiektach w celu zapewnienia akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa, nie niższego niż rozwiązania wymagane przepisami przeciwpożarowymi, których nie sposób wymienić na etapie decyzji administracyjnej wydawanej przez organ I instancji. Wskazano przy tym, iż najważniejszym kryterium jakie powinno zostać osiągnięte jest zapewnienie bezpiecznej i szybkiej ewakuacji ludzi z budynku oraz zapewnienie możliwości prowadzenia działań ratowniczo gaśniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. Autor ekspertyzy powinien dokonać pełnej analizy stanu bezpieczeństwa pożarowego obiektu i wybrać takie rozwiązania, które będą najbardziej wskazane w przedmiotowym obiekcie. Zaznaczono przy tym, iż w przypadku złożenia odrębnych wniosków w tej samej sprawie z zupełnie innymi rozwiązaniami zamiennymi, możliwe jest wyrażenie zgody przez organ na dopuszczenie rozwiązań zamiennych w każdym z tych przypadków. Opracowanie kilku ekspertyz technicznych dla danego budynku może zatem skutkować uzyskaniem kilku wariantów dostosowania obiektu do wymagań określonych przepisami i to od inwestora zależy, który wariant zostanie wybrany. Generalną zasadą jest jednak zastosowanie takich rozwiązań zamiennych, które zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej w danym budynku. Argumenty strony odwołującej o konieczności poniesienia znacznych kosztów przy realizacji nałożonych obowiązków są nie do przyjęcia, bowiem zdrowia i życia ludzi nie można wartościować, a brak środków finansowych nie zwalnia zobowiązanego z realizacji obowiązków wynikających z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, która w art. 4 ust. 1 pkt 2 stanowi, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu jest zobowiązany wyposażyć budynek w wymagane urządzenia przeciwpożarowe. Ponadto wskazano, iż ustalenie terminu wykonania nałożonych obowiązków należy do właściwości organu, który wydaje decyzję, zaś wykonanie założeń decyzji jest obowiązkiem, a nie prawem zobowiązanego. Jednocześnie organ podniósł, iż zobowiązany miał możliwość zgłoszenia żądań i wniosków przed wydaniem decyzji, o czym został poinformowany pismem z dnia 17 maja 2012r., jednakże nie skorzystał z tego prawa. W tej sytuacji organ nałożył takie terminy wykonania wskazanych obowiązków, jakie uznał za wystarczające.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła O. Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez radcę prawnego K.S., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Strona skarżąca ponowiła zarzuty podniesione w złożonym uprzednio odwołaniu, wskazując na naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z przyjęciem przez organ, że stan techniczny obiektu budowlanego wybudowanego i oddanego do użytkowania w przeszłości zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami (1981 rok) winien ulec zmianie w związku z wejściem w życie nowych przepisów prawnych, naruszenie § 24 ust. 4 i 5 oraz art. 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez nałożenie na stronę obowiązku niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednocześnie przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposób usunięcia stwierdzonych uchybień oraz naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez narzucenie stronie odwołującej zbyt krótkich terminów na zrealizowanie nałożonych obowiązków, podczas gdy z brzmienia powołanego przepisu wynika, że organ winien ustalić ten termin wspólnie z adresatem decyzji. Powtórzono również argumentację, przedstawioną wcześniej w uzasadnieniu złożonego odwołania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zauważyć przy tym należy, że decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Jedną z cech charakterystycznych decyzji administracyjnej jest zatem jej podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą akt ten rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jego adresata (Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, tom II, s. 14). Zatem decyzja wydana przez organ administracji publicznej w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być zatem sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać.

W rozpoznawanej sprawie na Spółdzielnię, będącą zarządcą skontrolowanego budynku, zostały nałożone w drodze decyzji następujące obowiązki: 1. wyposażenia budynku w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach; 2. zapewnienia zasilania dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dostarczającej wodę do zaworów hydrantowych bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej o wydajności nie mniejszej niż 10 dm3/s oraz poprzez dodatkową nasadę o średnicy 75 mm wyprowadzoną w elewacji budynku od strony drogi pożarowej, umożliwiającą zasilanie instalacji wodociągowej lub wykonania obowiązku w inny sposób, tj. stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Należy zauważyć, że organ I instancji formułując obowiązki w rozstrzygnięciu decyzji w pkt 2 nie nałożył na Spółdzielnię konkretnego obowiązku, lecz pozostawił jej możliwość wyboru – albo zostanie zapewnione zasilanie dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, albo obowiązki te zostaną wykonane w inny sposób. Ponadto odnosząc się w uzasadnieniu do obowiązków nałożonych zarówno w pkt 1, jak w pkt 2 decyzji sam organ uznał, iż mogą być one niemożliwe do zrealizowania w sposób dosłowny i wskazał, iż rozwiązaniem mogącym wpłynąć na poprawę warunków prowadzenia działań gaśniczych w opisywanym obiekcie może być zamknięcie lokali mieszkalnych drzwiami o klasie odporności ogniowej EI 30 z samozamykaczami, co zdaniem organu przy niepalnej konstrukcji obiektu wpłynie na zahamowanie rozwoju ewentualnego pożaru na objęty nim lokal.

W ocenie Sądu, nakazy nałożone na stronę skarżącą decyzją organu I instancji zostały sformułowane w sposób naruszający przepisy prawa. W zakresie wymogów jakie powinny spełniać nakazy formułowane dla zapewnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach NSA: z dnia 13 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OSK 625/06, Lex nr 362463), z dnia 21 marca 2007r. (sygn. akt II OSK 490/06, Lex nr 656475) oraz z dnia 26 września 2007r. (sygn. akt II OSK 1254/06, Lex nr 382524). W ich uzasadnieniach NSA wskazał min., iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, będące jej najistotniejszym elementem, musi być sformułowane w sposób umożliwiający wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wynikać z niego w sposób jednoznaczny powinno jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Powinien być on wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat wykonać. Prawidłowe sformułowanie nakazu kierowanego pod adresem zobowiązanego podmiotu powinno korelować z uzasadnieniem decyzji. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie przez organ administracyjny, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie o charakterze władczym jest słuszne i prawidłowe oraz nie opiera się na dowolności. Uzasadnienie decyzji kierowane jest przede wszystkim do strony postępowania, gdyż to na nią nałożony jest obowiązek o charakterze administracyjnoprawnym. Przepisy o ochronie przeciwpożarowej ze względu na przedmiot regulacji posiadają kazuistyczny charakter, stąd w tego rodzaju sprawach istnieje szczególna potrzeba wykazania - w oparciu o konkretny przepis prawa, że określony stan faktyczny ustalony w sprawie implikuje określony obowiązek.

Zatem nakładając decyzją obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej organ powinien albo nałożyć na stronę konkretny obowiązek przewidziany przepisami prawa, który jest wykonalny, albo - przypadku stwierdzenia, że wykonanie przez zobowiązaną Spółdzielnię tych obowiązków nie jest możliwe - wskazać inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne w danym stanie faktycznym rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Zgodnie bowiem z treścią § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. W rozstrzygnięciu decyzji organ I instancji nie nałożył na adresata konkretnego obowiązku (pkt 2 decyzji), bądź też nałożył konkretny obowiązek, co do którego sam stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż może być niewykonalny (pkt 1 decyzji). Zatem należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji naruszają w tym zakresie w sposób istotny art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja taka w pkt 2 jest bowiem niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny z uwagi na brak konkretyzacji obowiązku, bądź też w odniesieniu do pkt 1 decyzji może być niewykonalna z powodów technicznych, co przyznaje sam organ. Należy przy tym wskazać, iż niezasadne powoływanie się przez organ na "Procedury organizacyjno – techniczne (...)", opracowane przez zespół ekspertów z Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, gdyż dokument ten nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż nie można na etapie decyzji I instancji określić rozwiązań zamiennych, gdyż takie rozwiązania winien wybrać autor analizy. Z powołanych wyżej przepisów wyraźnie bowiem wynika, iż to organ nakłada na stronę obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a zatem to organ winien nie tylko obowiązki te w decyzji skonkretyzować, ale także ustalić czy są one ze względów technicznych możliwe do zrealizowania, a jeśli nie – określić w decyzji takie obowiązki, które strona zobowiązana będzie w stanie zrealizować.

Za niezasadny należy natomiast uznać zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. W skardze podniesiono, że skontrolowany budynek został wybudowany i oddany do użytkowania w 1981r., a zatem w stosunku do niego nie powinny być stosowane przepisy rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. Wynikający z zarzutu skargi problem wiąże się z kwestią istnienia prawnych podstaw dostosowywania budynku do wymogów ochrony przeciw pożarowej, wprowadzonych już po jego wybudowaniu.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009r. Nr 178 poz. 1380 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), a zatem przepisy, które weszły w życie po wybudowaniu budynku. Odnosząc się do wskazanego problemu należy mieć na uwadze, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem kwestii tzw. regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale trwają nadal i nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie ich istotne elementy (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07, Lex nr 522618).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym. Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006r., sygn. akt l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (por. uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa. Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma zresztą charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. z postępów w nauce (nowe skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej) czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia) – por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r.(Sygn. akt II SA/Go 865/09, Lex nr 551825).

Zakres zastosowania przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o państwowej straży pożarnej oraz przepisów rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. nie został (z pewnymi wyjątkami) w tych aktach normatywnych w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie wskazanych regulacji. Oznacza to w konsekwencji stosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Jedynie w przypadku rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. należy wskazać, że zawiera ono wprost przepisy, które wyjątkowo ograniczają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 44), co świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio.

W związku z powyższymi uwagami należy zauważyć, iż sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. Określone kwestionowanymi decyzjami nakazy zostały nałożone w stosunku do budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa. Chodzi zatem o wskazane zdarzenie "ciągłe" trwające także po wejściu w życie nowej ustawy. W konsekwencji wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takiego budynku jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym (por. wskazany wcześniej wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008r., II OSK 1701/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., II OSK 1253/06, Lex nr 383777). Zatem wskazane w decyzjach organów obu instancji akty prawne mogły być co do zasady podstawą formułowania wobec podmiotu odpowiedzialnego nakazów w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku już istniejącego w chwili wejścia ich w życie.

Niezasadny jest również zarzut, że zaskarżona decyzja jest również niewykonalna z tego powodu, iż Spółdzielnia została zobowiązana do dokonania czynności w stosunku do rzeczy, do których nie przysługuje jej żaden tytuł prawny. Należy zauważyć, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej zobowiązuje w art. 3 osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, przesadzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 powołanej ustawy, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m. in. obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Odpowiedzialność za realizację powyższych obowiązków stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a powołanej ustawy). Ponadto określając w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zakres spraw przekazanych do uregulowania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze rozporządzenia wskazano w szczególności sposób, w jaki w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wymagania, jakie powinny spełniać instalacje wodociągowe przeciwpożarowe oraz warunki, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. Wykonując wskazane upoważnienie ustawowe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenia wykonawcze stanowiące podstawę do ustalania zakresu obowiązków ciążących na podmiotach o jakich mowa w art. 4 ust. 1 lub 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a w konsekwencji i formułowania wobec nich nakazów w przypadku ustalenia, iż obiekt nie odpowiada wymogom prawa.

Strona skarżąca, jako spółdzielnia mieszkaniowa, zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabytym na podstawie ustawy mieniem jej członków, a także może zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości (art. 1 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Organy słusznie zatem przyjęły, że stroną tego postępowania jest Spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem nr "[...]" przy ul. W. w O. i to na nią powinny zostać nałożone obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Odnośnie zarzutu nieuzgodnienia przez organ ze stroną skarżącą terminu wykonania nałożonych obowiązków należy wyjaśnić, że z treści art. 26 ust. 1 ustawy o państwowej straży pożarnej wynika, iż określenie tego terminu należy do wyłącznej kompetencji organu. Niezasadne jest zatem twierdzenie strony skarżącej termin ten winien być ustalony z adresatem decyzji. Oczywiście termin do usunięcia stwierdzonych uchybień, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o państwowej straży pożarnej, powinien być ustalony przez organ w sposób racjonalny, gdyż u jego podstaw leżeć musi zarówno ocena zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac (pora roku, stopień zagrożenia pożarowego). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu termin ten został określony racjonalnie.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ustawy.