Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1212/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Anna Lech, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 161/04 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz r.pr. E. R. kwotę 292,80 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt dwa zł., osiemdziesiąt gr.) z tytułu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym kwotę 52,80 z tytułu podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Prezydent m. [...] decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), orzekł o uznaniu A. B. za osobę bezrobotną z dniem 2 października 2003 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

A. B. wniósł od decyzji odwołanie, wskazując, że w jego przypadku podstawę prawną decyzji powinien stanowić art. 24 ust. 3. Przedstawił bowiem dowody potwierdzające 20-letni okres zatrudnienia.

Wojewoda [...] decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że A. B. zarejestrował się w Urzędzie Pracy m. [...] w dniu 2 października 2003 r. Stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie. A. B. w okresie od 2 lutego 1992 r. do 12 września 2003 r. prowadził działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Z załączonego do akt sprawy zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] wynika, iż skarżący na przestrzeni 18 miesięcy przed dniem zarejestrowania się w urzędzie pracy tj. w okresie od 2 kwietnia 2002 r. do 2 października 2003 r. legitymował się łącznym okresem uprawniającym do zasiłku w ilości 72 dni. Wojewoda [...] stwierdził również, że decyzja Prezydenta m.[...] nie narusza prawa, a wskazana w niej podstawa prawna oraz jej interpretacja jest zgodna z ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. B. wniósł o uchylenie decyzji, podnosił, iż w stosunku do niego zastosowano błędną podstawę prawną tj. art. 23 ustawy, natomiast – jego zdaniem – spełnia on warunki z art. 24 ust. 3 ustawy, a co za tym idzie, powinien otrzymywać zasiłek w wysokości 120%.

Zarzucał również naruszenie przez organ art. 7, 6 k.p.a. Zdaniem skarżącego z uwagi na fakt, iż przepracował ponad 20 lat, nie posiada żadnych środków utrzymania, nigdy nie pobierał zasiłku, uważa swoje roszczenie za zasadne. Skarżący zarzucał również decyzji błędną interpretację art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy, a przede wszystkim branie pod uwagę okresu 18 miesięcy bezpośrednio wypadających przed dniem rejestracji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem zbieżnym jak w sentencji decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 161/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że organy zatrudnienia trafnie wskazały przepisy mające zastosowanie w sprawie i dokonały ich prawidłowej interpretacji. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie.

Kwestią sporną w sprawie jest odmienne interpretowanie przez skarżącego sformułowania cytowanego artykułu "w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania". Zdaniem A. B., brak w tym miejscu zwrotu "bezpośrednio poprzedzającym dzień zarejestrowania" oznacza możliwość wyboru, zgodnie z powołaną przez niego zasadą wynikającą z art. 7 kpa – słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dowolnych 18 miesięcy przypadających przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy.

Sąd podziela pogląd prezentowany przez organ, zarówno I jak i II instancji, że przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Skarżący w okresie od 2 lutego 2002 r. do 12 września 2003 r. prowadził działalność gospodarczą, lecz na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, tj. w okresie od 2 kwietnia 2002 r. do 2 października 2003 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej łącznie przez 72 dni.

Tak więc skarżący, rejestrując się jako bezrobotny w dniu 2 października 2003 r., nie spełniał warunku przewidzianego w art. 23 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, bowiem bezspornym jest, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej łącznie przez 72 dni.

Sąd podkreślił, iż ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie precyzuje terminu dla dokonania rejestracji w urzędzie pracy dla osób ubiegających się o prawo do zasiłku, jest to bowiem przejaw woli osoby zainteresowanej i nie mają tu zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminów.

A. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1. naruszeniu przepisów prawa materialnego – art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sformułowanie "w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania", odnosi się do okresu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, podczas gdy wykładnia językowa i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ww. sformułowanie odnosi się do jakiegokolwiek okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, niekoniecznie bezpośrednio poprzedzających ten dzień.

2. naruszeniu przepisów postępowania: art. 6 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieudzielanie Stronie skarżącej działającej bez adwokata lub radcy prawnego wskazówek co do konieczności złożenia dowodów potwierdzających okres obowiązkowego ubezpieczenia społecznego, co za tym idzie okres uprawniający do zasiłku oraz brak pouczenia o skutkach prawnych powyższych czynności procesowych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi od decyzji Wojewody [...] z [...] pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy wskutek błędnej jego wykładni oraz naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, polegających na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. wskutek niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to naruszenia miały wpływ na treści zaskarżonego wyroku, bowiem doprowadziły do utrzymania w mocy wadliwej decyzji.

Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nakazuje interpretować przepis przy wykorzystaniu reguł znaczeniowych i konstrukcyjnych języka prawnego i naturalnego oraz przy zastosowaniu reguł poprawnego myślenia. Stosując ową wykładnię należy przyjąć, że zwrot "18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania" nie oznacza "bezpośrednio poprzedzających" dzień zarejestrowania. Wykładnia funkcjonalna (celowościowa) cytowanego przepisu, która polega na ustaleniu znaczenia przepisu zgodnie z funkcją lub celem (domniemanym lub prawdopodobnym), jaki chciał osiągnąć ustawodawca stanowiąc ten przepis prowadzi do wniosku, iż brak w cytowanym przepisie zapisu "bezpośrednio" oznacza, iż celem ustawodawcy było zapewnienie zasiłku osobom, które w okresie jakichkolwiek 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spełniały przesłanki określone w punktach a – i oraz pkt 4 cytowanego przepisu.

Należy uznać, że gdyby intencją ustawodawcy było zakreślenie ram czasowych okresu, o którym mowa w cytowanym przepisie do 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, wyraz "bezpośrednio" znalazłby się prawdopodobnie w tekście ustawy.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodził, że Sąd dokonał ustalenia okresu uprawniającego do zasiłku na podstawie zaświadczenia ZUS z 14 października 2003 r., wskazującego okresy, w których podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu. Nie ma poza dwoma świadectwami pracy, zaświadczenia o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, ani potwierdzeń zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego z tytułu działalności gospodarczej. Tylko te dokumenty stanowią potwierdzenie okresu uprawniającego do zasiłku.

Sąd nie pouczył skarżącego o konieczności przedstawienia tych dokumentów.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z 27 kwietnia 2005 r., sporządzonym przez A. B. bez przymusu zastępstwa, wywodził o wadliwej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez wprowadzenie do tekstu przepisu słowo "bezpośrednio" zawężając znaczenie tego przepisu. Wywodził, że przepracował 20 lat i po raz pierwszy wystąpił o zasiłek. Wywodził też, że miał prawo do wyboru podstawy prawnej, w którym jego okresy pracy się znajdują. Wywodził też, że jego żona A. B. w tym czasie wystąpiła o zasiłek dla bezrobotnych, co miało znaczenie dla zastosowania art. 25 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Należało jej przyznać, na podstawie art. 33 § 1 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi status obrony własnego interesu oprawnego.

Zarzucił naruszenie art. 106 § 4 i art. 106 §5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227, art. 228 § 1 i § 2, art. 232 i art. 233 k.p.c. przez wadliwą wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 87 Konstytucji przez wprowadzenie zawężającej wykładni przepisu dodając słowo "bezpośrednio".

Przez to zarzuca naruszenie art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i art. 45 Konstytucji, a zatem prawa do rzetelnych ustaleń w postępowaniu, prawa do bezstronnego sądu. Zarzucił też naruszenie art. 7, art. 31 ust. 3, art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Wywodził, że przy wykładni art. 23 należy uwzględnić art. 24 ust.2, który podaje definicje okresu uprawniającego do zasiłku. Do 365 dni należy zaliczyć okresy pracy wcześniejszej, bo inaczej nie ma możliwości zbudowania okresu uprawniającego do zasiłku, dłuższego niż 18 miesięcy.

Zdaniem skarżącego, termin do dokonania rejestracji w art. 23 ust.1 pkt 2 nie jest oznaczony, nie ma w tej normie słowa "bezpośrednio" i chodzi o moment wybrany przez bezrobotnego. Wystąpił o przywrócenie terminu do dokonania rejestracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek przyjął, że ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie precyzuje terminu dokonania rejestracji, jest to przejaw woli osoby zainteresowanej.

Wywodził, że przy wykładni art. 23 ust.1 pkt 2 należy stosować jego literalne brzmienie, a nie przez wprowadzenie słowa "bezpośrednio" zawężającą wykładnię.

Wywodził też o podstawach nieważności postępowania przez pozbawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwości obrony posiadanych praw. Zarzucał, że protokół prowadzony był nierzetelnie, nie zostały ustalone istotne dla sprawy fakty, jak i nierozpoznano całości sprawy, brak na naradzie po rozprawie akt sprawy oraz załączonych załączników przedstawionych przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wylicza enumeratywnie art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Według art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw". Nieważność postępowania z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swych praw występuje jeżeli strona na skutek wadliwości procesowej sądu lub strony przeciwnej została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W sprawie nie występuje ta przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący został zawiadomiony o terminie rozprawy oraz brał w niej udział. Nie stanowi przesłanki pozbawienia strony możliwości obrony, nierzetelność sporządzonego protokółu.

Według art. 103 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokółu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Od zarządzenia przewodniczącego strony mogą odwołać się do sądu w terminie siedmiu dni od doręczenia im zarządzenia". W razie zatem nierzetelnego sporządzenia protokółu uregulowany jest tryb sprostowania lub uzupełnienia protokółu, co wyłącza zastosowanie w takim przypadku sankcji nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dla oceny znaczenia protokółu, należy wskazać na regułę przyjętą w art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". Sąd zatem dokonuje oceny zgodności z prawem nie na podstawie prowadzonego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a na podstawie materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Sąd dokonuje oceny materiału dowodowego na naradzie wstępnej ( § 40 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych Dz. U. Nr 169, poz. 1646), a następnie na rozprawie, na której sędzia sprawozdawca przedstawia na podstawie akt sprawy stan sprawy (art. 106 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie można więc wywieść nieważności postępowania z faktu braku po zamknięciu rozprawy na naradzie akt sprawy. Nie prowadzi to do pozbawienia strony prawa obrony swoich praw, która uczestniczyła w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a stan faktyczny i prawny sprawy został oceniony przez sąd, po przeprowadzeniu z udziałem strony rozprawy.

W związku z tym, że w sprawie nie występuje usprawiedliwiona podstawa w zakresie zarzutu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny związany był przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej. Według art. 183 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacji. Niedopuszczalne jest zatem przytaczanie nowych podstaw kasacji. Poza granicami rozpoznania zostają zatem nowe podstawy skargi kasacyjnej przytoczone przez skarżącego w piśmie procesowym z 27 kwietnia 2005 r.

Skargą kasacyjną oparto na naruszeniu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sformułowanie przyjęte w tym przepisie "w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania" odnosi się do okresu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, podczas gdy wykładnia językowa i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ww. sformułowanie odnosi się do jakiegokolwiek okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, niekoniecznie bezpośrednio poprzedzających ten dzień. Według art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 27, jeżeli: w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie". Ze sformułowania "poprzedzających dzień zarejestrowania" w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wynika, że okres 18 miesięcy liczy się od dnia rejestracji, a nie od dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. W języku polskim słowo "poprzedzić" rozumie się "zajść w czasie przed jakimś faktem, zdarzeniem"(Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r.). Norma prawna, zawarta w art. 23 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, określa zdarzenie, od którego liczy się 365 dni w okresie 18 miesięcy stanowiąc, iż tym zdarzeniem jest dzień zarejestrowania. Pomiędzy zdarzeniem prawnym – dniem rejestracji a okresem 18 miesięcy występować musi ścisły związek.

Odstąpienie od tego można jedynie w sytuacjach szczególnych, a mianowicie gdy bezrobotny nie dokonał rejestracji z powodu dni wolnych od pracy. Tak Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2002 r. sygn. akt III RN 168/01, podkreślił "Opóźnienie w zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego, spowodowanego dniami ustawowo wolnymi od pracy, nie należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu)".

Nie można wywieść wadliwej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z reguł wykładni funkcjonalnej, celowościowej. Należy bowiem zważyć, że polski system prawny w zakresie zabezpieczenia społecznego opiera się na świadczeniach emerytalno-rentowych, na świadczeniach dla bezrobotnych oraz na świadczeniach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania, ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa". Prawo do zasiłku dla bezrobotnych uregulowała powołana ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która uzależnia przyznanie tego świadczenia od spełnienia warunków określonych przepisami tej ustawy. Ogólne reguły świadczeń z zakresu zabezpieczenia regulują ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W razie niespełnienia przesłanek określonych w tych dwóch systemach zabezpieczenia społecznego, świadczenia reguluje ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.).

Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a wadliwości wykładni nie można wywieść z art. 24 tej ustawy, przedmiotem regulacji przepisów art. 24 jest bowiem wyłącznie wysokość zasiłku dla bezrobotnych.

Druga podstawą skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut nie jest usprawiedliwiony, a to z tego względu, że istotną dla sprawy okoliczność faktyczną ustalono na podstawie zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, dokumenty urzędowe korzystają z domniemania zgodności z prawdą. Określenie ich mocy dowodowej może nastąpić tylko przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Skarżący nie wskazuje dowodów przeciwko treści zaświadczenia, które dałyby podstawę do ustalenia, że podlegał ubezpieczeniu społecznemu w okresie 18 miesięcy, poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni. Nie mają znaczenia dla ustalenia okresu ubezpieczenia społecznego fakty wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej ani potwierdzenie zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

Według bowiem art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie ma znaczenia prawnego okres prowadzenia działalności gospodarczej czy podleganie ubezpieczeniu społecznemu. Warunkiem zaliczenia tego okresu do 365 dni jest fakt, że bezrobotny podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia. Uzależnione jest zatem od warunku ustalenia podstawy wymiaru składki liczonej w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni. Bezsporne , że tego warunku skarżący nie spełnia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie § 15 ust. 1 rozporządzenia z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), przyznano pełnomocnikowi z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej z uwzględnieniem stawki podatku od towarów i usług.