Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 568/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska ( spr.), Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi A.B.-C. i M J.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i podlegającej zwrotowi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta , decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy dotacji oświatowej wykorzystanej w latach 2009 i 2010 przez A. K. B.-C. i M. J. S., prowadzące niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych , tj. Szkołę Policealną Nr [...] i Policealną Szkołę Medyczną uznał przedmiotową dotację w części obejmującej kwotę 1.227.527,24 zł za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz orzekł o obowiązku jej zwrotu do budżetu Miasta wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przekazanych szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonym przez A. B.-C. i M. S. - wspólników spółki cywilnej "A" s.c. z siedzibą w S. (w skrócie ""A"") ustalono niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie następujących kwot dotacji:

1. 456.940 zł wydatkowanych na wynagrodzenie wspólników spółki cywilnej "A" - organu prowadzącego szkoły - pełniących jednocześnie funkcje w prowadzonych przez spółkę szkołach;

262.849,75 zł przeznaczonych na pokrycie kosztów reklamy szkół;

138.180,85 zł na pokrycie wydatków na placówkę w B.;

103.700 zł na spłatę pożyczek;

210.753,27 zł na organizację wycieczek krajowych i zagranicznych;

16.304,72 zł z tytułu podwójnie rozliczonych składek ZUS i zawyżonej kwoty wynagrodzenia za usługi edukacyjne;

38.798,65 zł na pokrycie tzw. innych wydatków.

W ocenie organu I instancji, ww. kwoty nie mogą być zaliczone do wydatków bieżących szkoły w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.), zwanej dalej jako "u.s.o." w związku z art. 236 ust. 2 i 3 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz.1240 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p. z 2009 r." oraz art. 165a ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p. z 2005 r."

W odniesieniu do wydatków określonych w punkcie 1 organ wyjaśnił, że A. B.-C. i M. S. zawarły w dniu 28 marca 2008 r. umowę spółki cywilnej, której postanowienia przewidują, że każdy wspólnik wnosi do spółki świadczenie usług na rzecz spółki (§ 2 umowy). Po przytoczeniu art. 861 § 1 i art. 865 § 1 Kodeksu cywilnego wskazał, że nie doszło do nawiązania stosunku pracy pomiędzy spółką, a wspólnikami. Organ przyjął za prawdziwe wyjaśnienia stron dotyczące wynagrodzeń wykazywanych w zestawieniach miesięcznych rozliczania dotacji, gdzie wskazano, iż wynagrodzenia wspólników "A" s.c. w S. wynikają wyłącznie z podjętej uchwały wspólników spółki z dnia 30 sierpnia 2008 r. Na mocy tej uchwały wspólnicy spółki cywilnej uchwalili zgodnie wysokość wynagrodzenia za pracę świadczoną na rzecz spółki cywilnej dla A. B.-C. w kwocie 20.000,00 zł brutto miesięcznie i 10.000,00 zł brutto miesięcznie dla M. S.. Z powyższego organ wywiódł, że nie doszło do zawarcia umów o pracę z żadnym ze wspólników.

Zatem wynagrodzenie, które strony przyznały sobie jako wspólnicy spółki cywilnej, za świadczenie usług na rzecz spółki, w łącznej kwocie 456.940,00 zł nie podlega rozliczeniu z dotacji oświatowej. Prowadzenie spraw spółki jest obowiązkiem wspólnika, za które nie może on żądać wynagrodzenia, gdyż osobiste świadczenie pracy połączone z prowadzeniem lub reprezentowaniem spółki wynika z istoty jego członkostwa w spółce cywilnej. Za prowadzenie spraw spółki wspólnik otrzymuje wynagrodzenie w postaci udziału w zyskach spółki lub osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego spółki. Nie jest to jednak wynagrodzenie w rozumieniu kodeksu pracy przysługujące za pracę wykonywaną w ramach umowy o pracę.

W związku z tym, że dotacja jest przeznaczona na pokrycie kosztów bieżącej działalności, a do tych kosztów wynagrodzenia wspólników za prowadzenie spraw spółki nie mogą zostać zaliczone, pozbawionym podstaw jest rozliczenie kwot wynagrodzenia wspólników z środków pochodzących z dotacji.

Organ nie kwestionował przy tym stanowiska strony, iż przepisy kodeksu cywilnego dotyczące spółki cywilnej nie wyłączają możliwości zawarcia przez wspólników z jednym z nich umowy o pracę, jednakże w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia takiej umowy, na co strona sama wskazała oświadczając, że wynagrodzenie za pracę świadczoną na rzecz spółki ustalono wyłącznie na podstawie uchwały wspólników z dnia 30 sierpnia 2008 r.

Kwestionując możliwość pokrycia z dotacji wydatków w kwocie 138.180,85 zł poniesionych na budynek w miejscowości B. organ wskazał, że ww. budynku nie można uznać za placówkę terenową "A", ani za oddział którejkolwiek ze szkół wchodzących w skład [...]. Strony wskazywały podczas postępowania, że jest to placówka terenowa "A", niemniej jednak ze statutów Szkoły Policealnej Nr [...] oraz Policealnej Szkoły Medycznej nie wynika, jakoby szkoły te miały placówkę terenową położoną w B.. Ponadto z wyjaśnień A. B.-C. nie wynika, że budynek, którego dotyczą ww. koszty, stanowi placówkę terenową "A".

Powołując art. 82 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 5 u.s.o. organ argumentował, że informacja o utworzeniu terenowej placówki w B., winna zostać zgłoszona i byłaby znana organowi z urzędu, jako jednostce prowadzącej ewidencję szkół i placówek niepublicznych. Tymczasem do Urzędu Miasta w S. nie wpłynął żaden wniosek o zmianę danych w ewidencji, dotyczący utworzenia placówki terenowej.

W wyjaśnieniach z dnia 18 marca 2011 r. A. B.-C. wskazała jedynie, że zasadnicza część zajęć odbywa się w siedzibie głównej [...] tj. w budynku wydzierżawionym od "B" przy ul. [...] w S., natomiast "w celu uatrakcyjnienia i podniesienia poziomu kwalifikacji" podjęto decyzję o stworzeniu placówki terenowej.

Organ nie kwestionował możliwości utworzenia takiej placówki i przeprowadzania tam zajęć, jednakże z uwagi na brak zgłoszenia budynku położonego w B. przy ul. [...] do właściwej ewidencji, jako miejsca prowadzenia szkoły, nie można zakwalifikować tego budynku jako placówki terenowej, a tym samym uznać za uzasadnione pokrycia kosztów poniesionych na adaptację budynku z dotacji.

Z powyższych względów organ uznał opisy znajdujące się na fakturach dotyczących wydatków na adaptację ww. budynku potwierdzające, że wydatki te zostały poniesione na "remont obiektu szkolnego - placówki terenowej "A"" za niewiarygodne.

Skoro żadna ze szkół "A" placówki takiej nie posiadała, bezzasadne było zatem rozliczenie wydatków poniesionych na budynek, będący własnością A. B.-C. z otrzymanej dotacji oświatowej.

Powołując się na stanowisko Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z dnia 7 lipca 2010 r. zaakceptowane w kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2012 r., organ uznał, że wydatki w kwocie 262.849,75 zł poniesione na reklamę szkół nie podlegały rozliczeniu z dotacji, ponieważ nie miały związku z kształceniem, wychowaniem lub opieką nad uczniami dotowanych szkół. Wydatki na reklamę mają na celu pozyskanie nowych uczniów i nie pozostają w bezpośrednim związku z kształceniem, wychowaniem lub opieką. Zatem nie są to wydatki wynikające z realizacji zadań szkół, na pokrycie których zgodnie z art. 90 ust 3d u.s.o. może być przeznaczona dotacja oświatowa.

W ocenie organu, wydatki w kwocie 194.843,27 zł poniesione na organizację wycieczek zagranicznych (Holandia-Belgia, B., S. – P., B., Grecja) oraz w kwocie 15.910,00 zł z tytułu kosztów pobytu uczniów w ramach ferii zimowych w S. oraz nauczycieli w N. - również nie mogły zostać rozliczone z dotacji.

Powołując art. 7 ust. 3 pkt 4 u.s.o. oraz § 4 pkt 1-2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2-3 i § 16 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz.U. 2001 nr 135 poz. 1516) Prezydent Miasta stanął na stanowisku, że rozliczone z dotacji wycieczki nie spełniają wymogów kwalifikujących je jako wycieczki szkolne w rozumieniu ww. rozporządzenia. Nie miały one charakteru wycieczek przedmiotowych ani wycieczek krajoznawczo-turystycznych przeznaczonych dla uczniów. Brało w nich udział niewielu uczniów, duża liczba nauczycieli (nie wiadomo, w jakim charakterze) oraz osoby obce. Wycieczki nie były objęte planem wycieczek szkolnych zatwierdzonym przez radę pedagogiczną. Strony nie dopełniły obowiązku powiadomienia o wycieczkach zagranicznych organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołą, dlatego wyjazdów tych nie można traktować jako wycieczek szkolnych, a co za tym idzie nie można zaliczyć wydatków na nie poniesionych, jako wydatków bieżących związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, które mogą być rozliczane z dotacji. Głównym zadaniem szkoły jest kształcenie, nie zaś organizowanie wycieczek. Wycieczki powinny stanowić dodatek do kształcenia, natomiast częstotliwość organizowania wyjazdów wycieczkowych przez strony w niniejszej sprawie budzi poważne wątpliwości, co do ich celowości i zasadności.

Odnosząc się do wyjaśnień stron z dnia 28 marca 2011 r. dotyczących wspomnianych wycieczek, organ ocenił je jako bardzo ogólne, bowiem strony nie przywołały konkretnych argumentów na poparcie swoich twierdzeń.

Następnie podkreślił, że wycieczka do Berlina w dniach 13-14 marca 2010 r. na targi turystyczne za kwotę 16.000 zł, nie może zostać zakwalifikowana jako wydatek bieżący związany z kształceniem, wychowaniem i opieką uczniów uczęszczających do prowadzonych przez strony szkół, bowiem w okresie od 1 września 2009 r., do końca 2010 r., żadna ze szkół nie prowadziła kształcenia na kierunku technik obsługi turystycznej.

Wycieczka do Strasburga za kwotę 44.000,00 zł została zorganizowana, jak to określiły strony w ramach "poszerzania horyzontów". Z programu wycieczki wynika, że głównym celem wyjazdu był wypoczynek. Kolejny wyjazd do Grecji w okresie od 27 czerwca do 5 lipca 2010 r., za kwotę 35.250,00 zł był również wyjazdem w celach wypoczynkowych i integracyjnych.

Cel dotowania szkolnictwa niepublicznego nie może sprowadzać się do organizowania wyjazdów wakacyjnych (na co wskazuje termin wyjazdu do Grecji) do ekskluzywnych ośrodków wypoczynkowych położonych za granicą za pieniądze publiczne. Z treści większości umów wynika, że były to imprezy turystyczne o rozbudowanym programie zawierającym szereg atrakcji, dotyczy to wyjazdów: do krajów Beneluksu w terminie 28 kwietnia 2009 r. do 3 maja 2009 r.; do Strasburga i P. w terminie 19-24 kwietnia 2010 r., a także imprezy pobytowej w "[...]" w N., w dniach od 7 do 8 maja 2010 r., przewidującej atrakcje polegające na możliwości korzystania z basenu, jacuzzi, sali fitness oraz różnego rodzaju zabiegów. Z treści umowy jednoznacznie wynika, że była to "impreza pobytowa", obejmująca koszt przewozu osób luksusowym autokarem dla nauczycieli, a nie wycieczka turystyczna dla uczniów. Nadto z treści faktury VAT Nr [...] z dnia 10 maja 2010 r. wynika, że pobyt w okresie od 7 do 8 maja 2010 r., został określony jako rada pedagogiczna.

Powołując się na argumentację dotyczącą wymogów zwoływania i przebiegu rady pedagogicznej, organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony, że organizowano rady pedagogiczne w różnych miejscach w kraju i za granicą w celu podniesienia jakości pracy szkoły, zapoznania się z innymi metodami pracy i wymiany doświadczeń zawodowych, albowiem cele zwoływania rady pedagogicznej są ściśle związane z kompetencjami tego organu, określonymi w u.s.o. W tym zakresie organ nie podzielił stanowiska stron, że były to wycieczki turystyczne mające na celu poszerzenie wiedzy uczniów oraz obrady organu szkoły.

Z umowy z dnia 11 lutego 2010 r., zawartej z [...] w S. wynika, że w ramach pobytu w tym gospodarstwie w okresie od 15 do 26 lutego 2010 r., uczniowie spędzili tam ferie zimowe. Jest to bez wątpienia koszt związany z organizacją wypoczynku, niemający związku z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Powołując się na wyżej przytoczoną argumentację, zdaniem organu kosztu imprezy turystycznej (niespełniającej wymogów wycieczki szkolnej w rozumieniu ww. rozporządzenia) nie można rozliczyć z otrzymanej przez szkołę dotacji oświatowej.

W ocenie organu nie znajduje uzasadnienia rozliczenie z dotacji kosztów organizacji przez strony wycieczki do Egiptu - M. w okresie 21-28 stycznia 2011 r., określonej jako wyjazdowa rada pedagogiczna. Rada pedagogiczna, w skład której wchodzą osoby wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.o. działa jako kolegialny organ szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Tym samym należy wszystkim nauczycielom zatrudnionym w danej szkole zapewnić możliwość udziału w radzie pedagogicznej.

Tymczasem w wyjeździe do Egiptu - M. wzięło udział tylko 17 na ponad czterdziestu członków rady pedagogicznej. Organ przytoczył kompetencje rady pedagogicznej wynikające z art. 41 ust. 1 i ust. 2 u.s.o. Następnie, zwracając uwagę na cel zebrań rady pedagogicznej podkreślił, że strony nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości przyczyn wyjazdu na obrady rady pedagogicznej do Egiptu, a wskazały jedynie, że rady pedagogiczne są organizowane w różnych miejscach po to, aby podnieść jakość pracy szkoły, zapoznawać się z innymi metodami pracy edukacyjno - dydaktycznej oraz wymieniać doświadczeniami zawodowymi.

W świetle art. 43 ust. 1 u.s.o., uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Zatem wątpliwe jest, aby rada pedagogiczna w składzie, który udał się do Egiptu miała możliwość właściwego podejmowania uchwał. Poważne zastrzeżenia budzi również czas trwania rzekomego zebrania rady (od dnia 21 do dnia 28 stycznia 2011 r.). Z doświadczenia życiowego wynika bowiem, iż zwykle trwa ono około kilku godzin.

Ponadto w umowie dotyczącej ww. wyjazdu jako jej przedmiot wskazano organizację rady szkoleniowo-wyjazdowej w M.. Analiza treści umowy wskazuje, iż była to impreza turystyczna obejmująca zwiedzanie. Na liście uczestników załączonej do tej umowy znajdują się osoby niebędące nauczycielami, np. dwie sekretarki, J. S. i B. F.

Zdaniem organu, wydatków na organizację wycieczki do Egiptu nie można uznać za wynikające z realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Organ nie podzielił stanowiska stron, że rozliczenia zagranicznej rady pedagogicznej z dotacji jest możliwe, ponieważ żaden przepis nie zabrania organizować rad pedagogicznych poza siedzibą szkoły, a więc także za granicą.

Dodatkowo podniesiono, że wydatek na wyjazd do M. rozliczono jako wydatek bieżący, a zapłata za realizację wycieczki mającej odbyć się w roku 2011, nastąpiła w ratach (15.09 i 20.10.2010 r.). Tymczasem zapłata za usługę jeszcze niewykonaną nie stanowi wydatku bieżącego związanego z kształceniem, wychowaniem i opieką.

W ocenie organu I instancji, wydatki w kwocie 101.900,00 zł przeznaczone na spłatę pożyczek, rzekomo zaciągniętych przez "A" od A. B.-C. i R. B. (ojca A. B.-C.) na działalność szkół nie podlegają rozliczeniu z dotacji. Wydruki z konta szkół wykazują jedynie fakt wypłaty kwot na rzecz A. B.-C. i R. B.. Nawet, gdyby pożyczki zostały faktycznie udzielone, ich spłata nie może być rozliczona z dotacji, ponieważ spłata pożyczki w ogóle nie stanowi wydatku, a jedynie rozchód. Dotacja dla szkoły może być przeznaczona wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły, na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Pojęcie wydatków bieżących należy interpretować zgodnie z terminologią użytą art. 124 ust.3 u.f.p. z 2009 r. i art. 106 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. Zatem wydatki bieżące nie dotyczą przeszłych, ani przyszłych zobowiązań szkoły, albowiem z dotacji mogą być pokrywane tylko i wyłącznie wydatki na aktualne potrzeby szkoły. Strony nie wykazały, na co rzekome pożyczki zostały przeznaczone, czy wydatki sfinansowane przy ich pomocy wynikają z realizacji zadań szkół dotyczących kształcenia, wychowania i opieki oraz, jaki miały charakter: bieżący czy majątkowy. Z powyższych względów organ zakwestionował również rozliczenie z dotacji prowizji banku w wysokości 1.800,00 zł z tytułu udzielonego kredytu. Ogółem z tytułu wydatków na spłatę rzekomych pożyczek i kosztów kredytu zakwestionowano kwotę 103.700,00 zł, jako nie podlegającą rozliczeniu z dotacji.

Kwota 16.304,72 zł została bezzasadnie rozliczona z dotacji wobec ustalenia, że w okresie od maja 2009 do grudnia 2010 r., dwukrotnie wykazano w rozliczeniu dotacji wydatki w kwocie 15.804,72 zł z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne pracowników. Natomiast z porównania rozliczenia dotacji za kwiecień 2010 r. z dokumentacją przedstawioną w toku kontroli wynika, że zawyżono kwotę wynagrodzenia bezosobowego o 500,00 zł.

Na zakwestionowaną przez organ kwotę w wysokości 38.798,65 zł "na pokrycie tzw. innych wydatków" składają się wydatki na: rozliczenie kosztów wycieczki do K.; dodatkowego ubezpieczenia na życie A. B. i B. F.; zakupu biletów wstępu do zwiedzanych obiektów podczas wycieczki do P. oraz kosztów degustacji kuchni francuskiej; koszty związane z wykonaniem wyroku Sądu Rejonowego - zapłata na rzecz E. W.; usługę obróbki zdjęć z wycieczki; zakup programu komputerowego do obróbki zdjęć oraz nośnika do komputerowego PhotoShop; zakup odzieży myśliwskiej.

Odnośnie kosztów wycieczki do K. w Austrii organ powołał dotychczasową argumentację dotyczącą finansowania z dotacji oświatowej, zwracając uwagę na niedopełnienie wymogu zgłoszenia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny wyjazdu zagranicznego. Podkreślając, że K. jest miejscowością, której położenie sprzyja sportom zimowym organ zauważył, że nie jest oczywiście zabronione organizowanie przez szkoły niepubliczne wyjazdów w celach uprawiania sportu, czy wypoczynku, jednakże nie może odbywać się to za pieniądze pochodzące z środków publicznych. Dla porównania podnieść należy, że uczniowie szkół publicznych nie mają możliwości korzystania z dotowanych wyjazdów. Z dokumentu księgowego, dotyczącego tego wydatku (faktura VAT Nr [...] z dnia 17 grudnia 2009 r.,) wynika, że była to impreza turystyczna "Pobyt Sylwestrowy w K.". Zatem koszty takiej imprezy powinni ponieść jej uczestnicy, co wyklucza ich rozliczenie ze środków publicznych.

W ocenie organu, z dotacji nie mogą być pokryte koszty dodatkowego ubezpieczenia na życie A. B.-C. i B. F. Nie były to ubezpieczenia obowiązkowe, lecz dodatkowe i dobrowolne. Zatem powinny być pokryte z środków własnych osoby chcącej się ubezpieczyć. Nie są to wydatki bieżące związane z realizacją zadań szkoły w zakresie wychowania, kształcenia i opieki.

Takiego charakteru nie mają również wydatki na zakup biletów wstępu do zwiedzanych obiektów oraz degustacji kuchni francuskiej podczas wycieczki do P.. Skoro z przedstawionych wcześniej względów, z dotacji nie może zostać rozliczona wycieczka do P. to tym bardziej nie można tego uczynić w odniesieniu do ww. wydatków. Ponadto, z programu wycieczki do P. w terminie od 28 marca 2010 r. do 2 kwietnia 2010 r. wynika, że jej uczestnicy zobowiązani są do pokrycia biletów wstępu do zwiedzanych obiektów z własnych środków.

Co do obowiązku zapłaty kwoty 6.037,96 zł na rzecz E. W., wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego, organ wyjaśnił, iż nie jest to wydatek bieżący, gdyż dotyczy zobowiązania powstałego w przeszłości, z którego strony nie wywiązały się w terminie. Z dotacji nie można rozliczyć wydatków dotyczących zobowiązań przeszłych lub przyszłych, a jedynie wydatki na aktualne potrzeby szkoły.

Za wydatki bieżące nie uznano również kosztów obróbki zdjęć z wycieczki za kwotę 577,33 zł, zakupu programu komputerowego Photo Shop za kwotę 134,20 zł oraz programu komputerowego do obróbki zdjęć za kwotę 12.741,41 zł. W ocenie organu, nie mają one związku z wychowaniem, kształceniem i opieką, ponieważ ani Policealna Szkoła Medyczna ani Szkoła Policealna Nr [...] nie kształciły w badanym okresie na kierunku uzasadniającym zakup takiego sprzętu w celu praktycznego kształcenia uczniów (np. fotograf).

Co do wydatku w postaci zakupu odzieży myśliwskiej organ I instancji ustalił, iż szkoły prowadzone przez strony nie prowadziły kształcenia zawodowego na kierunkach związanych z myślistwem. Natomiast program nauczania na prowadzonych przez te szkoły kierunkach: technik architektury krajobrazu i technik ochrony środowiska nie obejmuje prowadzenia praktyk zawodowych wymagających specjalistycznej odzieży myśliwskiej. Zatem nie jest to wydatek poniesiony w związku z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W konsekwencji dotacja oświatowa w kwocie 1.227.527,24 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na cele niezwiązane z realizacją zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta naliczono odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości, określiło wysokość dotacji oświatowej z budżetu Miasta pobranej w okresie od maja 2009 r. do grudnia 2010 r. przez A. B.-C. i M. S. na prowadzenie niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych tj. Szkoły Policealnej Nr [...] i Policealnej Szkoły Medycznej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 1.207.934,52 zł, ustaliło, że A. B.-C. i M. S. zobowiązane są do solidarnej wpłaty ww. kwoty wraz z należnymi odsetkami od dnia otrzymania dotacji oświatowej ustalonymi z uwzględnieniem przepisów działu III ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy Miasta oraz umorzyło postępowanie w sprawie w odniesieniu do kwoty 19.592,72 zł wpłaconej przez osoby zobowiązane wraz z należnymi odsetkami dnia 2 stycznia 2013 r.

W ocenie Kolegium, ustalenia organu I instancji dotyczące należności głównej są wyczerpujące, prawidłowe i w pełni uzasadnione. Organ w pełni podzielił zawartą w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta argumentację dotyczącą wskazanych w niej wydatków za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem określonym w przepisach o dotacjach oświatowych. Kolegium uwzględniło jedynie obniżenie kwoty dotacji do zwrotu wyliczonej przez organ I instancji w kwestionowanej decyzji wynikające z umorzenia postępowania w sprawie w części dot. kwoty 19.592,72 zł zapłaconej przez strony dobrowolnie w dniu 2 stycznia 2013 r.

Strony nie kwestionowały wyliczeń rachunkowych zawartych w decyzji organu I instancji, co pełnomocnicy oświadczyli na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013r. natomiast podważają ocenę wydatkowania dotacji dokonaną przez organ I instancji oraz możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego z tego względu, że uchwały Rady Miejskiej dotyczące trybu i zakresu kontroli podjęte zostały po upływie okresu, który kontrola obejmowała.

Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego oraz rozprawy administracyjnej nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartych w odwołaniu wniosków o zaliczenie spornych wydatków do zgodnych z celami opisanymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Część tych wydatków natomiast nie mogła być zaliczona do wydatków bieżących. Dotyczy to w szczególności zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków na przygotowanie nieruchomości w B. przewidzianej na prowadzenie tam placówki zamiejscowej szkół zlokalizowanych w S., na zwrot pożyczek udzielonych szkołom przez A. B.-C. i na wypłacenie odszkodowania zasądzonego przez sąd na rzecz byłej pracownicy szkoły oraz wydatków określonych w zaskarżonej decyzji jako inne.

Organ odwołał się do pojęcia wydatków bieżących zdefiniowanego w art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. z 2009 r. i w art. 165a. u.f.p. z 2005 r. Następnie zwrócił uwagę, że możliwość kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej została wprowadzona ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw (Dz. U. nr 56 poz. 458), która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 r.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przez kontrolujących zasady nieretroakcyjności prawa polegającego na zastosowaniu przepisów uchwały z dnia 29 lutego 2012 r. do kontroli zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie uchwały. W ocenie Kolegium, kontrola wykorzystania dotacji stanowiąca podstawę wydania pierwszej decyzji Prezydenta Miasta oparta była na przepisach obowiązującej w tym czasie uchwały Nr LVI/862/10 Rady Miejskiej w S. z dnia 14 lipca 2010 r. Decyzja organu odwoławczego w tej sprawie powyższą sytuację uwzględniała a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nastąpiło wskutek konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego w szerokim zakresie. Ponadto, w czasie wykonywania ponownej kontroli w toku ponownego rozpoznania sprawy obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 lutego 2012 r. której mocy obowiązującej żaden organ ani sąd nie zakwestionował.

Warunki wykorzystania dotacji oświatowej były wskazane w u.s.o. od dnia 22 kwietnia 2009 r. W tym zakresie ma również zastosowanie zasada oszczędności i racjonalności wydatków z art.44 ust. 3 u.f.p. z 2009 r., mająca swoje odzwierciedlenie również w przepisach u.f.p. z 2005 r.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej stron od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie I SA/Gd 913/12 Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter kasacyjny i nie stanowi zagadnienia prejudykacyjnego w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji. Ewentualna zmiana stanowiska sądów w kwestii ważności uchwały stanowiącej podstawę upoważnienia do przeprowadzenia kontroli może spowodować wzruszenie decyzji, ale w trybie przewidzianym w kpa.

Następnie organ uzasadnił rozstrzygnięcie w sprawie naliczenia odsetek za zwłokę od podlegającej zwrotowi kwoty dotacji.

Reasumując Kolegium uznało prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ I instancji w decyzji z dnia 3 grudnia 2012 r. Natomiast wskazane w odwołaniu uchybienia formalne, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Przedłożone dodatkowe dokumenty na potwierdzenie udzielenia przez A. B.-C. pożyczek dla szkół prowadzonych przez "A" s.c. nie pozwalają na zaliczenie dokonywanych przez nią wpłat, tym bardziej, że znaczna część wpłat dotyczy okresu nie objętego kontrolą. Pozostałe przekazane przy piśmie odwołujących się z dnia 2 lipca 2013 r. również do sprawy nie wnoszą żadnych nowych informacji. Co istotne, nie przedłożono umowy potwierdzającej udzielenie pożyczek przez A. B.-C., zaś mimo zawiadomienia strony osobiście nie stawiły się na rozprawę, by ustosunkować się do spornych kwestii.

Natomiast przedłożony projekt zmiany u.s.o. nie wpływa na treść rozstrzygnięcia, które musi być oparte na obowiązujących przepisach.

Po rozpatrzeniu skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1381/13 uchylił zaskarżoną decyzję SKO uznając jednakże, że nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie (o motywach rozstrzygnięcia w dalszej części uzasadnienia).

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, określiło wysokość dotacji pobranej w okresie od maja 2009 r. do grudnia 2010 r. przez Panie A. B.-C. i M. S. na prowadzenie niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych tj. Szkoły Policealnej Nr [...] w S. i Policealnej Szkoły Medycznej w S. i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 750.994,52 zł, orzekło o obowiązku jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami oraz umorzyło postępowanie w sprawie w odniesieniu do kwoty 19.592,72 zł wpłaconej przez osoby zobowiązane wraz z należnymi odsetkami dnia 2 stycznia 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że Panie A. B.-C. i M. S. w okresie objętym kontrolą wykorzystania dotacji oświatowej tj. od 1 maja 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. były wspólnikami spółki cywilnej o nazwie "A" z siedzibą w S.. Za organ prowadzący szkoły, mianowicie Policealną Szkołę Medyczną i i Szkołę Policealną Nr [...] w S., należało jednak uznać nie spółkę cywilną a osoby fizyczne - Panie A. B.-C. i M. S.. Obie szkoły były szkołami niepublicznymi o uprawnieniach szkół publicznych. Na wnioski organu prowadzącego tych szkół z budżetu Miasta wypłacona została im dotacja oświatowa w transzach miesięcznych, w 2009 r. w kwocie 1.264.646 zł, i w 2010 r. w kwocie 3.411.890 zł.

Łącznie zatem dotacja oświatowa wypłacona w latach 2009-2010 dla wymienionych wyżej szkół wyniosła 4.676.536 zł. Powyższe dane potwierdzają szczegółowe informacje zawarte w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r., z którym pełnomocnicy stron mieli możliwość zapoznania się i którego nie kwestionowali. Przy ustalaniu prawidłowości wykorzystania dotacji uwzględniono jedynie dotacje otrzymane w okresie od maja 2009 r. do grudnia 2010 r., stąd rozbieżność między kwotą dotacji na cały rok 2009 i 2010 a dotacją otrzymaną w okresie objętym kontrolą.

Kontrola wykorzystania dotacji oświatowej dokonywana była dwukrotnie. Po raz pierwszy przeprowadzona została w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011 r. i stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia 3 listopada 2011 r. o uznaniu części dotacji w kwocie 1.305.420,39 zł za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Kontrola ta przeprowadzona została na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta udzielonego w oparciu o przepisy uchwały Nr LVI/862/10 Rady Miejskiej w S. z dnia 14 lipca 2010r. Decyzja organu I instancji z dnia 3 listopada 2011 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia 29 lutego 2012 r. została uchylona a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Już po wydaniu decyzji Kolegium z dnia 29 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r.( sygn. I SA/Gd 222/12) stwierdził nieważność wymienionej wyżej uchwały Rady Miejskiej z dnia 14 lipca 2010 r. w oparciu o którą przeprowadzono kontrolę wykorzystania dotacji oświatowej. Jak można przypuszczać, (aczkolwiek nie ma to znaczenia dla rozpatrywanej sprawy) toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Miejskiej z dnia 14 lipca 2010 r. spowodowało podjęcie przez tę Radę w dniu 29 lutego 2012 r. kolejnej uchwały oznaczonej numerem XIX/253/12 regulującej zasady udzielania dotacji oświatowych oraz zakres i tryb kontroli wykorzystania dotacji. W oparciu o tę nową uchwałę Rady z dnia 29 lutego 2012 r. Prezydent Miasta upoważnił Kierownika oraz pracowników Działu Kontroli Urzędu Miejskiego do przeprowadzenia w szkołach prowadzonych przez Panie A. B. –C. i M. S. wspólników spółki cywilnej "A" ponownej kontroli wykorzystania dotacji.

Kontrola przeprowadzona została w dniach 18-30 czerwca 2012 r. obejmowała taki sam zakres i okres wykorzystania dotacji. Ponowna kontrola wykazała, że otrzymane przez wymienione wyżej szkoły dotacje z budżetu Miasta w części wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, zużyte zostały bowiem na cele nie przewidziane w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, iż dotacje dla szkół i placówek niepublicznych, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym mogą one być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Kwota dotacji wydatkowana na inne cele nie przewidziane w przywołanym wyżej art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz nie stanowiąca wydatków bieżących ustalona została, po uwzględnieniu korekt rachunkowych oraz w części wniosku stron o uzupełnienie decyzji, w nowej decyzji organu I instancji z dnia 5 grudnia 2012 r. na kwotę 1.227.527,24 zł. Sposób i tryb wykonania ponownej kontroli nie naruszył obowiązującej w polskim prawie zasady "lex retro non agit", co jednoznacznie potwierdził w obszernym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym zakresie zarzut zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji należy uznać za całkowicie bezpodstawny.

Wykonując wytyczne Sądu dot. ustaleń (bądź ich braku) w zakresie zarzutów odwołujących się stron Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie dowodowe w szerokim zakresie. Część tego postępowania zlecono organowi I instancji. W ramach ponownego postępowania odwoławczego przeprowadzono ponadto dwie rozprawy administracyjne w celu dokładniejszego wyjaśnienia kwestii budzących wątpliwości organu i niedostatecznie udokumentowanych w dotychczasowym postępowaniu.

W szczególności ponownie została przeanalizowana zasadność wypłacania wynagrodzeń z dotacji oświatowej osobom będącym organem prowadzącym szkoły. Wypłacone z dotacji wynagrodzenie tych osób obejmowało kwotę 456.940 zł, stanowiło więc prawie trzecią część przypisanej do zwrotu sumy. Przeprowadzone dowody wskazywały w sposób niebudzący wątpliwości, że zarówno Pani B.-C. jak i Pani S. wykonywały obowiązki, przypisane ustawą o systemie oświaty zarówno organowi prowadzącemu jak i przypisane dyrektorowi i pracownikom pedagogicznym szkół. W związku z powyższym SKO dla uniknięcia zarzutu błędnej interpretacji prawa uznało wypłaty wynagrodzeń w kwocie 456.940 zł za podlegające pokryciu z dotacji światowej niepodlegające zwrotowi do budżetu.

Kolegium uwzględniło także obniżenie kwoty dotacji do zwrotu, wyliczonej przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, wynikające z umorzenia postępowania w sprawie w części dot. kwoty 19.592,72 zł zapłaconej przez strony dobrowolnie w dniu 2 stycznia 2013 r. (po wydaniu decyzji I instancji).

Odnośnie pozostałych kwot dotacji uznanych za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i przewidzianych do zwrotu Kolegium Odwoławcze ustaliło, że brak jest podstaw do uwzględnienia zawartych w odwołaniu zarzutów oraz wniosków zgłaszanych dodatkowo w trakcie ponownego postępowania odwoławczego.

Analizując poszczególne grupy wydatków Kolegium ustaliło, co następuje:

Odnośnie kosztów poniesionych na reklamę szkół wypowiedział się jednoznacznie negatywnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. O braku możliwości pokrycia kosztów reklamy z dotacji oświatowej wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (sygn. II GSK 1858/2012) z dnia 19 marca 2014 r. Powyższe wydatki nie służyły bezpośrednio realizacji zadań szkoły a pozyskaniu jak największej liczby uczniów i uzyskaniu wyższej kwoty dotacji oświatowej wyliczonej od ilości uczniów. Większa ilość uczniów w sposób oczywisty zwiększała dochody szkoły i w konsekwencji miała wpływ także na dochody osób będących organem prowadzącym.

Wydatki na remont i wyposażenie placówki terenowej w B. Kolegium uznało za bezpodstawne z tego względu, że placówka terenowa nie została przez organ prowadzący zgłoszona do organu prowadzącego rejestr szkół. Ustalenie o braku zgłoszenia jest bezsporne i strony go nie kwestionują, wyjaśniają jedynie, że w ich przekonaniu wystarczającym był zapis w statutach prowadzonych szkół o możliwości organizowanie placówek terenowych.

Tego stanowiska stron nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyjaśnił, że zgłoszenie placówki terenowej do organu prowadzącego rejestr szkół jest obowiązkiem organu prowadzącego szkołę i wobec niewykonania tego obowiązku wydatki na zorganizowanie i działalność tej placówki nie mogły być pokrywane z dotacji.

W ocenie Kolegium nie można uznać za niezbędne dla potrzeb prowadzonych przez "A" szkół wydatków na zakup wyposażenia placówki w B. tj. mebli, sprzętu RTV i AGD itp. Oczywiście przedmioty ruchome zawsze można przemieszczać, ale wskazane w toku kontroli zakupione zostały dla placówki w B. a nie dla szkół w S.. Oznacza to, że dla szkół w S. nie były one niezbędnie potrzebne, a tylko na takie zakupy może być przeznaczona dotacja oświatowa. Podobny charakter miały zakupy roweru, odzieży specjalistycznej, programu komputerowego do obróbki zdjęć. W czasie, gdy dokonano tych zakupów, szkoły "A" nie prowadziły nauczania na kierunkach, które wymagałyby takiego wyposażenia. Kierunek architektura krajobrazu, jak wynika z zeznań świadka W. rozpoczął kształcenie dopiero w 2011 r.

Odnośnie bezpodstawności pokrycia z dotacji kwot pożyczek udzielonych szkołom "A" przez p. B.-C. i p. B. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając taki wydatek za niezgodny z celem dotacji oświatowej. Przedstawione przez strony wyjaśnienia nie wnoszą do ustaleń kontroli żadnych nowych elementów i nie mogły być przez organ odwoławczy uwzględnione.

Za bezpodstawne Kolegium Odwoławcze uznaje również twierdzenia stron dot. możliwości wydatkowania dotacji oświatowej na wyjazdowe posiedzenia rad pedagogicznych szkół "A" i na wycieczki zagraniczne uczniów wraz z opiekunami do atrakcyjnych miejscowości w kraju i zagranicą. Wprawdzie, brak było podstaw prawnych do stosowania przy ich organizacji przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola i szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki, ale poniesione w powyżej wskazanym celu koszty naruszały obowiązującą przy wydatkowaniu dotacji zasadę racjonalności kosztów.

Za bezpodstawne Kolegium Odwoławcze uznało także wydatki określone w decyzji organu I instancji jako "inne", podzielając stanowiska WSA w Gdańsku.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów dot. naruszenia przepisów postępowania Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony. W postępowaniu odwoławczym prowadzonym w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Kolegium z dnia 15 lipca 2013 r. przeprowadzono dodatkowe dowody, które potwierdziły prawidłowość ustaleń organu I instancji dokonanych w toku kontroli wykorzystania dotacji. Nie wszystkie wnioski stron zostały uwzględnione, m.in. Kolegium nie zawiesiło postępowania z uwagi na proces karny z udziałem stron jako oskarżonych, ale sprawa karna obejmowała zarzuty wyłudzenia dotacji a nie jej wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem. Wyrok skazujący lub też uniewinniający nie miałby zatem charakteru prejudycjalnego.

Zarzuty, wskazujące na bezprawność kontroli wykorzystania dotacji oraz zaniechania umorzenia prowadzonego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość były oczywiście bezzasadne.

Zawiadomienie stron o podjęciu postępowania po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania żadnym przepisem nie jest wymagane.

W postępowaniu podjętym w wyniku wyroku Sądu organ odwoławczy dokonał nie tylko czynności sprawdzających działania organu I instancji ale w szerokim zakresie przeprowadził postępowanie dowodowe pozwalające na ponowne ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. Ustalenia dokonane przez organ odwoławczy w większości zgodne są z dokonanymi przez organ I instancji w trakcie kontroli. Odmiennie oceniona została jedynie sprawa wynagrodzeń członkiń organu prowadzącego pełniących jednocześnie funkcje wymagające uprawnień pedagogicznych.

Kolegium wyjaśniło nadto, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez organ I instancji w przeważającej mierze spowodowane zostało zgłaszaniem coraz to innych wniosków dowodowych, które nie wnosiły żadnych istotnych elementów ani w zakresie stanu faktycznego jak i oceny prawnej sprawy. Strony zgłaszały np. wnioski o wyłączenie pracowników Urzędu Miejskiego, które nie były oparte na przesłankach wymienionych w art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego. Za naruszenie przepisów postępowania strony bezpodstawnie uznały także doręczenie decyzji I instancji pełnomocnikowi, który po dacie wydania decyzji utracił status pełnomocnika, o czym organ nie został powiadomiony. Zmiana pełnomocnika nie miała żadnego wpływu na czynności procesowe dokonane przez nowego pełnomocnika i nie spowodowała żadnych ujemnych konsekwencji dla stron. Bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w ocenie Kolegium, pozostaje również odmowa wyłączenia niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem fotokopii. Faktem jest, że w aktach sprawy znajdują się takie fotokopie. Oryginały tych dokumentów pozostawały w gestii Policji w związku z postępowaniem o poświadczanie przez wspólników spółki "A" nieprawdy w celu wyłudzenia większej kwoty dotacji oświatowej i nie stanowiły one istotnego dowodu w ustaleniu wykorzystania dotacji oświatowej niezgodnie z jej przeznaczeniem. Uwzględnienie wniosku pełnomocnika stron o wyłączenie z akt sprawy niektórych dokumentów podlegało ocenie organu, który w tej konkretnej sytuacji stwierdził brak podstaw do wyłączenia tych dokumentów. Część wniosków zgłaszanych przez strony nie obejmowała żadnych istotnych okoliczności, które miałyby znaczenie dla sprawy i z tego względu ich pominięcie nie naruszało prawa procesowego.

Podstawę prawną niniejszego rozstrzygnięcia stanowią przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji. W ocenie Kolegium Odwoławczego dodatkowego omówienia wymaga jednak kwestia zakresu pojęcia wydatków bieżących, które nie zostały zdefiniowane w ustawie o systemie oświaty a ma zastosowanie w ustalaniu zasadności wykorzystania dotacji oświatowej. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 236 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych i powszechnie stosowane jest przy ustalaniu prawidłowości wykorzystania udzielanych przez samorządy dotacji przez podmioty korzystające z tych dotacji. Zgodnie z powołanym przepisem przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. W szczególności są to wydatki na:

wynagrodzenia i składki od nich naliczane,

wydatki związane z realizacją statutowych zadań jednostek,

świadczenia na rzecz osób fizycznych.

Natomiast do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na:

inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

zakup i objęcie akcji i udziałów;

wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Podobnie określone zostały wydatki bieżące i majątkowe w art. 165a ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., mające zastosowanie do wydatków z dotacji oświatowych udzielonych przez dniem wejścia ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Analogiczne zasady obowiązują również w dacie wydawania niniejszej decyzji.

Warunki wykorzystania dotacji oświatowej określone w ustawie o systemie oświaty począwszy od dnia 22 kwietnia 2009 r. powinny być stosowane również z jednoczesnym uwzględnieniem zasad przewidzianych w ustawie o finansach publicznych Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w zakresie wykorzystywania dotacji ze środków publicznych jest zasada oszczędności i racjonalności wydatków wyeksponowana w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Powyższy przepis w sposób jednoznaczny obliguje jednostki sektora finansów publicznych, w tym jednostki korzystające z dotacji ze środków publicznych do wydatkowania tych środków :

w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Podobnej treści zapisy zawiera także wcześniejsza ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.

Zakwestionowane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji wydatki w ocenie Kolegium Odwoławczego w żadnym razie nie odpowiadają wskazanym w poprzednim akapicie zasadom oszczędności, celowości i racjonalizacji wydatków ze środków publicznych. Potwierdza to treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje na bezpodstawność pokrywania z dotacji oświatowej wszystkich (poza wynagrodzeniem) wydatków zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie naliczenia odsetek za zwłokę od podlegającej zwrotowi kwoty dotacji Kolegium wyjaśniło, że z brzmienia art. 60 pkt 1 o finansach publicznych wynika, że niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w postaci dotacji podlegających zwrotowi stanową dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Do tego rodzaju spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, o czym stanowi art. 67 ustawy o finansach publicznych.

W dziale III ustawy Ordynacja podatkowa zawarte są m.in. przepisy dotyczące odsetek za zwłokę (od art. 53 do art. 56). W art. 54 § 1 wymieniono w katalogu zamkniętym w jakich przypadkach nie nalicza się odsetek, w tym wymienionych m.in. w pkt 2, 3, 7 ww. przepisu prawa.

Wg niekwestionowanego przez strony ustalenia terminu przekazania poszczególnych transz dotacji oświatowej (zawartego w piśmie organu z dnia 24 czerwca 2013 r.) odsetki powinny być naliczone za okres od dnia przekazania dotacji, przy czym kwota dotacji winna być pomniejszona o środki w wysokości 456.940 zł stanowiące wynagrodzenie zaliczone do wydatków uzasadnionych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strony wniosły o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej pkt 2 i 3, tj. w zakresie określenia na kwotę 750.994,52 zł wysokości dotacji oświatowej pobranej w okresie od maja 2009 roku do grudnia 2010, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz zobowiązania do solidarnej wpłaty ww. kwoty wraz z należnymi odsetkami przez skarżące i dopuszczenie wskazanych w skardze dowodów, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. poprzez:

Trzykrotne (wielokrotne) wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samej sprawie, przez ten sam skład osobowy SKO;

2. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:

1) przyjęcie, że organ administracji jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1381/13 – pomimo istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy – w dniu wydania decyzji;

2) uznanie, że istotna zmiana stanu faktycznego, która wyłączyłaby związanie organu oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 roku (sygn. akt. I SA/Gd 1381/13) nie może nastąpić w drodze czynności samego organu podejmowanych w ramach przysługujących mu kompetencji;

3) przyjęcie w wyniku nadinterpretacji i wykładni rozszerzającej tego przepisu, że wcześniejsze rozstrzygnięcie w sprawie dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 marca 2014 roku {sygn. akt. I SA/Gd 1381/13) związało Organ administracji w sytuacji, gdy zarzuty Skarżących dotykały wielu rażących uchybień procesowych popełnionych przez organy obu instancji mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Skarżących, Organ administracji bezprawnie wykorzystał normę zawartą w art. 153 p.p.s.a., aby nie rozstrzygać merytorycznie;

3. art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 roku (sygn. akt. ISA/Gd 1381/13);

Co skutkuje w dalszej kolejności naruszeniem:

4. art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez:

1) bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu przez Skarżące środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie oraz bez starannego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem I instancji, że środki z dotacji oświatowej nie mogły być przeznaczone m.in. na:

funkcjonowanie w B. placówki terenowej Policealnej Szkoły Medycznej w S. i Szkoły Policealnej Nr [...] w S. oraz zakup towarów i usług związanych z funkcjonowaniem tejże placówki terenowej, w tym towarów w postaci wyposażenia, pomocy dydaktycznych, sprzętu niezbędnego do realizacji programów nauczania oraz materiałów budowlanych i usług budowlanych wykorzystanych do stworzenia warunków dla działania tejże placówki terenowej oraz zagwarantowania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki dla uczniów i słuchaczy oraz pracy dla kadry dydaktycznej ww. szkół;

zakup usług w postaci druku ulotek, ogłoszeń, artykułów informujących o sposobach realizacji bezpłatnego procesu dydaktycznego w prowadzonych przez Skarżące szkołach, formach prowadzenia zajęć praktycznych oraz warsztatów służących kształtowaniu umiejętności zawodowych;

organizację wycieczek krajowych i zagranicznych, w tym pokrycie wydatków na przewóz osób autokarem, organizację rad pedagogicznych (również o charakterze szkoleniowym), zakup usług agroturystycznych dla uczniów, słuchaczy, kadry dydaktycznej i personelu administracyjnego szkół prowadzonych przez Skarżące;

obsługę długu szkół (tj. spłatę pożyczek) i zasądzone przez Sąd świadczenia na rzecz osób fizycznych (tj. wypłatę zaległego wynagrodzenia przyznanego zwolnionemu pracownikowi na mocy prawomocnego wyroku Sądu);

zakup towarów i usług związanych z funkcjonowaniem Policealnej Szkoły Medycznej w S. i Szkoły Policealnej Nr [...] w S., obejmujący zakup wyposażenia pomieszczeń, pomocy dydaktycznych, w tym oprogramowania komputerowego, sprzętu niezbędnego do realizacji programów nauczania, odzieży roboczej, biletów wstępu dla uczniów i słuchaczy oraz kadry dydaktycznej, usług obróbki zdjęć, degustacji kuchni dla kierunku dietetyk, a także usługi finansowej ubezpieczenia na życie dla pracowników ww. szkół;

2) całkowite zignorowanie przez organ odwoławczy zarzutu błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie rzeczywistego charakteru kwestionowanych wydatków oraz zarzutu nieprawidłowego stosowania art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, a zamiast tego powołanie się wprost (w tym przez "zacytowanie" większej części uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 roku, sygn. akt. I SA/Gd 1381/13), lecz bez żadnego uzasadnienia, na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, co oznacza, że postępowanie w zaskarżonym zakresie, co do meritum sprawy de facto zostało przeprowadzone wyłącznie w pierwszej instancji, a organ odwoławczy jedynie potwierdził jego prawidłowość, jednakże bez badania przebiegu tego postępowania, okoliczności faktycznych sprawy, ani nawet analizowania podstaw prawnych rozstrzygnięcia - w zakresie wskazanych powyżej w pkt. 1 wydatków;

5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. przez zaniechanie działań mających na celu dokładne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza przeprowadzenia wszystkich niezbędnych albo chociaż zasadnie wnioskowanych przez Skarżące dowodów, a zamiast tego proste i bezrefleksyjne powielenie ustaleń faktycznych i prawnych organu I instancji i to pomimo zarzutów postawionych temu rozstrzygnięciu przez Skarżące;

6. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na przyjętych za własne podstawach faktycznych i prawnych ustalonych przez organ I instancji, bez podjęcia jakichkolwiek działań w celu weryfikacji prawidłowości tych ustaleń, gdy tymczasem organ odwoławczy powinien jeszcze raz samodzielnie rozpoznać sprawę lub starannie sprawdzić fakty ustalone przez organ I instancji oraz zweryfikować prawidłowość procesu ich ustalania, gdyż - jak wynikało z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej -Prezydent Miasta przeprowadzając postępowanie w sprawie dopuścił się poważnych uchybień, które miały znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia, powodując jego całkowitą nieobiektywność - najistotniejsze z tych uchybień zostają wymienione poniżej:

1) podjęcie i przeprowadzenie czynności kontrolnych w okresie od dnia 2 marca 2011 roku do dnia 7 kwietnia 2011 roku i czynności w ramach tzw. "dodatkowej kontroli" lub tzw. "ponownej kontroli" w okresie od dnia 18 czerwca 2012 roku do dnia 30 czerwca 2012 roku bez skutecznego prawnie upoważnienia, co skutkuje bezwzględną nieważnością z mocy prawa tychże czynności i protokołów z kontroli, które wobec tego są dokumentami niewywołującym jakichkolwiek skutków prawnych i nie mogą stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie prawidłowości wykorzystania dotacji oraz wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych. Materiały z kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego; dopuszczając się ww. uchybienia organ I instancji naruszy! podstawowe zasady państwa prawa wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (odczytywanych w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty);

2) brak określenia trybu i zakresu kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 2 marca 2011 roku do dnia 7 kwietnia 2011 roku oraz brak określenia zakresu tzw. "dodatkowej kontroli" lub tzw. "ponownej kontroli" w zakresie udzielania i rozliczania dotacji, przeprowadzonej w okresie od dnia 18 czerwca 2012 roku do dnia 30 czerwca 2012 roku;

3) niedokonanie umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego, chociaż stało się ono bezprzedmiotowe w wyniku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 roku (sygn. akt ISA/Gd 222/12) nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. Nr LVI/862/10 z dnia 14 lipca 2010 roku w sprawie zmiany w załączniku do Uchwały Nr XXVIII/406/08 Rady Miejskiej w S. z dnia 24 września 2008 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych na terenie miasta oraz stwierdzeniem przez tenże Sąd w wyżej wymienionym wyroku, że powyższa uchwała stanowiąca ramy prawne do prowadzenia kontroli oraz umożliwiająca faktyczne podjęcie kontroli u Skarżących nie podlega wykonaniu; przedmiotowe uchybienie stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a,;

4) w konsekwencji (powyższego - pkt 3) niedokonanie zawiadomienia o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego po stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 roku (sygn. akt I SA/Gd 222/12) nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. Nr LW862/10 z dnia 14 lipca 2010 roku w sprawie zmiany w załączniku do Uchwały Nr XXVIIl/406/08 Rady Miejskiej w S. z dnia 24 września 2008 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych na terenie miasta ;

5) w konsekwencji (powyższych - pkt. 3 i 4) oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym m.in. w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011 roku, w tym na wyjaśnieniach złożonych w toku tej kontroli przez Skarżące w dniu 28 marca 2011 roku, pomimo że kontrola przeprowadzona została na podstawie upoważnienia wydanego na podstawie nieważnej uchwały Rady Miejskiej w S. Nr LVI/862/10 z dnia 14 lipca 2010 roku;

6) doręczenie decyzji organu I instancji kierowanej do byłego pełnomocnika Skarżących, innemu pełnomocnikowi, co skutkuje nieprawidłowym doręczeniem przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi Skarżących, a w konsekwencji powoduje brak skutków prawnych prawidłowego doręczenia tej decyzji i stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.;

7) niewykonanie przez organ I instancji w ponownej decyzji pierwszoinstancyjnej zaleceń organu odwoławczego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zawartych w decyzji z dnia 29 lutego 2012 roku uchylającej w całości decyzję organu I instancji z dnia 3 listopada 2011 roku i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia;

8) nierozpatrzenie przez organ I instancji wniosku Skarżących z dnia 30 sierpnia 2011 roku o zawieszenie postępowania ze względu na prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w S. śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez kontrolujących w związku z przeprowadzoną u Skarżących w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011 roku kontrolą w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu Miasta , tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego; przedmiotowe uchybienie stanowiło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

9) nierozpatrzenie składanych przez Skarżące i ich pełnomocników podczas postępowania kontrolnego, postępowania przed organem I instancji i w postępowaniu przed Organem administracji następujących wniosków i oświadczeń procesowych, w tym wniosków dowodowych wymienionych na str. 6-7 skargi (a-g);

10) przeprowadzenie tzw. "dodatkowej kontroli" lub "ponownej kontroli" w budynku Komendy Miejskiej Policji, zamiast w siedzibie szkół prowadzonych przez Skarżące w dniach i godzinach ich pracy, co stanowi naruszenie dyspozycji § 7 ust. 4 uchwały XIX/253/12 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 lutego 2012 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania;

11) umieszczenie w materiale dowodowym sprawy fotokopii, które nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem, w związku z czym nie mogą stanowić materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego;

Bezkrytyczne przyjęcie przez organ odwoławczy, jako podstawy rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, stanu faktycznego ustalonego de facto przez organ I instancji - co więcej ustalonego w sposób rażąco błędny, z licznymi naruszeniami przepisów proceduralnych - co oznaczało złamanie zasady prawdy materialnej, a w konsekwencji zakwestionowało wiarygodność i bezstronność organu oraz podważyło zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa.

7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji polegające na:

1) niewskazaniu art. 153 p.p.s.a. w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, w kontekście podjętego przez organ rozstrzygnięcia, powiązanego w sposób ścisły z zawartymi we wcześniejszym wyroku Sądu Administracyjnego ocenami i wskazaniami, skoro został on powołany w uzasadnieniu prawnym decyzji - ze wskazaniem jego treści i znaczenia - to przepis ten powinien również zostać wyszczególniony w podstawie prawnej decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., a tego Organ administracji nie uczynił;

2) braku bezpośredniego powołania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł ustalając stan faktyczny, a ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że ustalenia faktyczne organu I instancji, przyjęte za własne przez Organ administracji, zostały poczynione w sposób prawidłowy;

3) niewyjaśnienie, dlaczego organ odwoławczy w ślad za organem I instancji nie dał wiary środkom dowodowym i okolicznościom powoływanym przez Skarżące dla wykazania, że zakwestionowane wydatki mogły być finansowane ze środków dotacji oświatowej;

4) brak wyjaśnień i argumentacji uzasadniającej, dlaczego organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne organu I instancji, obciążone istotnymi błędami i dokonane z naruszeniem przepisów proceduralnych, na co wskazywały Skarżące już w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

5) niewystarczające uzasadnienie prawne decyzji przejawiające się w tym, że Organ administracji nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, lecz ograniczył się jedynie do zreferowania treści przepisów, na podstawie których oparł rozstrzygnięcie, nie wskazując jednak w jaki sposób dokonał ich subsumpcji do stanu faktycznego (o ile w ogóle to uczynił), tymczasem jak wskazuje treść rozstrzygnięcia proces ten został przeprowadzony w sposób nieprawidłowy;

6) niewyjaśnienie w jakim zakresie i na jakiej podstawie Organ administracji uznał za prawidłowe ustalenia w zakresie prawa poczynione przez organ I instancji.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 165a ust. 2 i 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych i art. 236 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do stwierdzenia, że wydatki z tytułu:

a) bieżącego funkcjonowania w B. placówki terenowej Policealnej Szkoły Medycznej w S. i Szkoły Policealnej Nr [...] w S. oraz zakupu towarów i usług związanych z funkcjonowaniem tejże placówki terenowej, na które składa się zakup towarów w postaci wyposażenia, pomocy dydaktycznych, sprzętu niezbędnego do realizacji programów nauczania oraz materiałów budowlanych i usług budowlanych wykorzystanych do zapewnienia warunków dla działania tejże placówki terenowej, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki dla uczniów i słuchaczy oraz pracy dla kadry dydaktycznej ww. szkół;

b) zakupu usług w postaci druku ulotek, ogłoszeń, artykułów informujących o sposobach bezpłatnej realizacji procesu dydaktycznego w Policealnej Szkole Medycznej w S. i Szkole Policealnej Nr [...] w S., formach prowadzonych zajęć praktycznych oraz warsztatów do kształtowania umiejętności zawodowych;

c) organizacji wycieczek krajowych i zagranicznych, w tym wydatki na przewóz osób autokarem, organizację rad pedagogicznych (również o charakterze szkoleniowym), zakup usług agroturystycznych dla uczniów, słuchaczy, kadry dydaktycznej i personelu administracyjnego Policealnej Szkoły Medycznej w S. i Szkoły Policealnej Nr [...] w S.;

d) obsługi długu szkół (tj. spłaty pożyczek) i świadczenia na rzecz osób fizycznych (tj. wypłaty zaległego wynagrodzenia przyznanego zwolnionemu pracownikowi na mocy prawomocnego wyroku Sądu);

e) zakupu towarów i usług związanych z funkcjonowaniem Policealnej Szkoły Medycznej w S. i Szkoły Policealnej Nr [...] w S., na które składa się zakup towarów w postaci wyposażenia pomieszczeń, pomocy dydaktycznych, w tym oprogramowania komputerowego, sprzętu niezbędnego do realizacji programów nauczania, zakupu odzieży roboczej, zakupu biletów wstępu dla uczniów i słuchaczy oraz kadry dydaktycznej, usługi obróbki zdjęć, kosztów degustacji kuchni dla kierunku dietetyk, a także zawarcia umów ubezpieczenia na życie dla pracowników ww. szkół;

- nie są wydatkami bieżącymi przeznaczonymi na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a zatem nie podlegają finansowaniu ze środków dotacji oświatowej otrzymywanej na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, gdy tymczasem wszystkie wymienione wyżej wydatki mają charakter wydatków bieżących ponoszonych na działalność szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, wobec czego mogą i mogły być one finansowane ze środków dotacji oświatowej, czego konsekwencją jest brak podstaw faktycznych i prawnych do żądania przez Miasto zwrotu przyznanej dotacji w części w jakiej sfinansowano z niej ww. wydatki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy poprzedzić wskazaniem, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia przez WSA w Gdańsku.

Wyrokiem z dnia z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1381/13 uchylił rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznając jedynie niewielką część zarzutów za uzasadnione.

W uzasadnieniu WSA odniósł się do szeregu spornych w sprawie kwestii, i tak:

Odnosząc się do zarzutów zmierzających w istocie do wykazania braku podstaw do prowadzenia kontroli w zakresie wykorzystania dotacji oświatowej za okres od 1 maja 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. (naruszenie zasady lex retro non agit), Sąd uznał je bezzasadne. Zauważyć bowiem należy, że kontrolę wykorzystania dotacji oświatowej przez skarżące przeprowadzono dwukrotnie. Pierwsza kontrola odbyła się w dniach od 2 marca do 7 kwietnia 2011 r. i stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia 3 listopada 2011 r. o uznaniu części dotacji w kwocie 1.305.420,39 zł za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kontrola ta przeprowadzona została na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta udzielonego w oparciu o przepisy uchwały Nr LVI/862/10 Rady Miejskiej w S. z dnia 14 lipca 2010 r.

Decyzją z dnia 29 lutego 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wspomnianą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2011r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Już po wydaniu decyzji Kolegium z dnia 29 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. I SA/Gd 222/12 stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 14 lipca 2010r., na podstawie której przeprowadzono kontrolę wykorzystania dotacji oświatowej.

W dniu 29 lutego 2012 r. Rada Miejska w S. podjęła kolejną uchwałę Nr XIX/253/12 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Na podstawie tej uchwały, Prezydent Miasta upoważnił Kierownika oraz pracowników Działu Kontroli Urzędu Miejskiego w S. do przeprowadzenia w szkołach prowadzonych przez skarżące ponownej kontroli wykorzystania dotacji. Kontrola przeprowadzona została w dniach od 18 do 30 czerwca 2012r. i obejmowała taki sam zakres i okres wykorzystania dotacji. Ponowna kontrola wykazała, że otrzymane przez szkoły dotacje z budżetu Miasta w części wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, że w czasie wykonywania ponownej kontroli w toku ponownego rozpoznania sprawy obowiązywała wspomniana uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 lutego 2012 r., której mocy obowiązującej żaden organ ani sąd nie zakwestionował.

Sąd przypomniał, że regulacja dotycząca określenia celów, na jakie dotacja może być przeznaczona jak i prawo do kontroli jej wydatkowania zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 r. Z tą datą wprowadzono ograniczenie w wydatkowaniu dotacji przez wskazanie celów jakim ma służyć, a jednocześnie organy jednostek samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania.

Ustawodawca wprowadzając mechanizm ograniczający wydatkowanie dotacji i umożliwiający weryfikację wydatkowania dotacji w trakcie roku kalendarzowego nie zawarł przepisów przejściowych. Brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy.(...)

Z powyższych względów zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie jest uzasadniony. Zasada lex retro non agit zakazuje regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. Zasada ta jednak nie dotyczy sytuacji, w której jakiś stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie przepisów nowych, odmiennie regulujących jego reżim prawny. (glosy E. Łętowska – PiP 1986, Nr [...] s 138-143 i l. Garlicki –PiP nr 9 s. 138-14 do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986r sygn. U.1/86, OTK 1986, poz.2)

Nie można zatem podzielić zarzutu skarżących, że Prezydent Miasta nie miał uprawnień do kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej za okres od maja 2009 r. Źródłem uprawnienia do kontroli są bowiem przepisy ustawy, natomiast uchwała rady konkretyzowała tylko tryb i zakres kontroli. Od wejścia w życie ustawy z dnia 19 marca 2009 r. istniało więc dla beneficjentów dotacji ograniczenie co do celu na jaki może być przeznaczona, zaś dla udzielającego podmiotu kompetencja do kontroli prawidłowości jej wykorzystania. W konsekwencji nie było również podstaw do uznania za bezprzedmiotowe postępowania w zakresie określenia skarżącym wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od maja 2009 r. do grudnia 2010 r. oraz nakazania zwrotu dotacji wraz z odsetkami.

Odnosząc się do szeregu zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, Sąd zauważył, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. (B.Adamiak (w:) B.Adamiak,J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r., s.96-97). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty.

Naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. skarżące upatrywały przede wszystkim w bezkrytycznym przyjęciu w zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji, co do zakresu nieprawidłowości w wydatkowaniu przez nie środków z dotacji oświatowej.

Zarzuty te Sąd uznał za uzasadnione jedynie w części.

Organy obu instancji stały na stanowisku, że wynagrodzenie, które skarżące przyznały sobie jako wspólniczki spółki cywilnej "A", za świadczenie usług na rzecz spółki, w łącznej kwocie 456.940,00 zł nie podlega rozliczeniu z dotacji oświatowej.

W toku postępowania ustalono, że nie doszło do nawiązania stosunku pracy pomiędzy spółką "A", a wspólniczkami. Organy przyjęły za prawdziwe wyjaśnienia skarżących dotyczące wynagrodzeń wykazywanych w miesięcznych zestawieniach rozliczania dotacji, w których wskazano, iż wynagrodzenia wspólniczek "A" s.c. wynikają wyłącznie z uchwały podjętej w dniu 30 sierpnia 2008 r.

W ocenie Sądu, kwestia udokumentowania zatrudnienia dyrektora szkoły niepublicznej na podstawie umowy o pracę zawartej ze spółką cywilną "A" nie ma kluczowego znaczenia dla sprawy. Zauważyć przy tym należy, że organem prowadzącym szkoły nie jest spółka cywilna, jak mylnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, a osoby fizyczne (por. Mateusz Pilich, Komentarz do art. 5 ustawy o systemie oświaty, publ. LEX 2013).

Niewątpliwie dotacja oświatowa, o której mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego. Wydatki na rzecz podmiotu prowadzącego szkołę, nie będącego jednocześnie kadrą nauczycielską, nie mogą być sfinansowane z dotacji, gdyż w istocie stanowią one zysk prowadzącego szkoły mimo, że prowadzący szkoły - co jest oczywiste - wykonuje na jego rzecz określone prace administracyjne. Tym samym Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarty w wyroku z 23 listopada 2010r. sygn. akt I SA/Kr 1434/10 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd wskazał, że art. 90 ust. 3d u.s.o. nie tylko przewidział zakaz wykorzystywania dotacji na wydatki inne niż bieżące, ale dodatkowo zezwolił na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wynagrodzenie podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną nie mieści się w tym zakresie. Oznacza to, że wynagrodzenie to nie może być finansowane z dotacji otrzymanej od jednostki samorządu terytorialnego.

Problem jednak w tym, że skarżące w toku postępowania konsekwentnie eksponowały, że posiadając stosowne kwalifikacje, pełniły funkcje nauczyciela, członka komisji egzaminacyjnych oraz opracowywały dokumentację szkolną związaną z procesem dydaktycznym w prowadzonych szkołach. Ponadto fakt powołania na stanowisko dyrektora był każdorazowo zgłaszany Kuratorowi Oświaty i Wydziałowi Oświaty Urzędu Miejskiego w S..

W związku z czym WSA w cytowanym wyroku I SA/Gd 1381/13 uznał, że okoliczności te nie zostały rozważone przez organy orzekające w niniejszej sprawie, w kontekście możliwości zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. i w tym zakresie podnoszone przez skarżące zarzuty naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 kpa zasługiwały na uwzględnienie.

Kolejno Sąd wyjaśnił, że w ramach dotacji przysługującej placówkom niepublicznym nie mogą być finansowane wydatki ponoszone na cele pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą np. działania reklamowe i promocyjne, mające na celu zachęcenie potencjalnych uczniów do oferty edukacyjnej szkół. W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd organu I instancji, zaaprobowany w zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe finansowanie tego rodzaju wydatków z dotacji.

Reklama i promocja wprawdzie wiąże się z nauczaniem, wychowaniem i opieką, jednak nie aż tak ściśle, aby uzasadnić takie przeznaczenie środków otrzymanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W wydatkach na reklamę bowiem głównie chodzi o czynności, które de facto bezpośrednio służą interesom podmiotu prowadzącego, gdyż wpływają potencjalnie na wzrost liczby uczniów, a w konsekwencji zwiększają przychody z tytułu czesnego.

Zarzuty skargi w tym zakresie WSA uznał za bezzasadne bowiem w ramach dotacji przysługującej szkołom nie mogły być sfinansowane wydatki poniesione przez nie na cele związane z zakupem kampanii reklamowych, reklamy prasowej i internetowej, ogłoszeń i ulotek reklamowych, reklamy przy pomocy telebimów. Wydatki te nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące, ponieważ bez ich poniesienia skarżące mogły prowadzić i prowadziły bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające w niniejszej sprawie miały podstawy do kwestionowania możliwości pokrycia z dotacji oświatowej wydatków w kwocie 138.180,85 zł poniesionych na budynek w B.. Podstawą tego stanowiska było prawidłowe ustalenie organów, że nie jest to placówka terenowa "A", ani oddział którejkolwiek ze szkół prowadzonych przez skarżące. Wprawdzie w toku postępowania skarżące wskazywały, że jest to placówka terenowa "A", jednakże ze statutów Szkoły Policealnej Nr [...] oraz Policealnej Szkoły Medycznej nie wynika, jakoby szkoły te miały placówkę terenową położoną w B..

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.o. osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.

Zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m.in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających:

a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych,

b) realizację innych zadań statutowych,

c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu,

d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami

oraz statut szkoły lub placówki (art. 82 ust.2 pkt 3 i 4 u.s.o.).

W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżące dokonały zgłoszenia do ewidencji, o którym mowa w cyt. przepisie. Sąd zauważył, że uszło jednak uwadze skarżących, że ustawodawca nałożył na osoby prowadzące szkołę lub placówkę obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji (art. 82 ust. 5 u.s.o.). Skarżące nie wywiązały się z tego obowiązku, bowiem w toku postępowania ustalono, że do Urzędu Miasta w S. nie wpłynął żaden wniosek o zmianę danych w ewidencji, dotyczący utworzenia placówki terenowej, w tym w B.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że należy odróżniać adres szkoły od miejsca, w którym są lub mają być wykonywane zadania statutowe szkoły. Pod tym pierwszym pojęciem należy rozumieć siedzibę szkoły, a więc miejsce prowadzenia szkoły. Szkoła może mieć tylko jeden adres i to znajdujący się na obszarze właściwości miejscowej organu ewidencyjnego. Wynika to jednoznacznie z art. 5a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 5-6 u.s.o.

Podmiot prowadzący szkołę ma zatem obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r. I OSK 639/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że organ ewidencyjny dokonuje oceny pod kątem tego, czy warunki lokalowe szkoły dają możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, czy umożliwiają realizację zadań statutowych, oraz czy zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zatem brak informacji o miejscu prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych w budynku znajdującym się w B. uzasadniał uznanie wydatków poniesionych na jego adaptację za wykorzystane niezgodnie z celem dotacji oświatowej. Rację mają zatem organy twierdząc, że skoro żadna ze szkół "A" nie posiadała placówki terenowej, bezzasadne było rozliczenie z dotacji oświatowej wydatków poniesionych na adaptację ww. budynku, stanowiącego własność A. B.-C..

Mimo zarzutu podniesionego w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się natomiast szczegółowo w kwestii finansowania z dotacji oświatowej, o której mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. wydatków na zakup mebli, sprzętu RTV i AGD, ubrań, roweru itp., które, zdaniem skarżących można swobodnie i bez jakichkolwiek ograniczeń przemieszczać i wykorzystywać w różnych lokalizacjach, gdyż nie są one związane z nieruchomością w B., a nabyte zostały na potrzeby prowadzonych przez nie szkół. Dlatego WSA w zaleceniach wyroku co do dalszego postępowania, wskazał, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie będzie ustosunkowanie się do zarzutów skarżących we wspomnianym zakresie, oraz uzasadnienie zajętego stanowiska stosownie do wymogów, jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a.

Kolejno wskazano, że organy słusznie uznały, że wydatki na organizację wycieczek zagranicznych (Holandia-Belgia, B., S. – P., B., Grecja, Egipt – M., Austria - K.) oraz wyjazdów krajowych (S., N.), zakup biletów wstępu do zwiedzanych obiektów podczas wycieczki do P. oraz degustację kuchni francuskiej nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Sąd wyjaśnił przy tym kwestie roli dotacji, oceny i dokonywania wydatków w tym zakresie uznając, że wydatki na organizację wyjazdów o charakterze turystycznym (m.in. w okresie wakacyjnym oraz noworocznym) do ekskluzywnych ośrodków sportów zimowych oraz wypoczynkowych, położonych w kraju i za granicą, finansowanie kilkudniowego posiedzenia rady pedagogicznej mającej odbywać się w luksusowym hotelu położonym w kurorcie na terenie Egiptu, uczestnictwo w targach turystycznych – nie zostały poniesione na cele związane z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zatem zasadnie organy uznały, że w opisanym zakresie dotacja oświatowa udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Na taką ocenę wpływ mają również ustalenia organów co do składu osobowego uczestników wspomnianych wyjazdów oraz prawne aspekty funkcjonowania rad pedagogicznych.

Poczynione w tym zakresie obszerne ustalenia faktyczne i prawne, mające odzwierciedlenie w kwestionowanych decyzjach organów odpowiadają wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Z powyższych względów zarzuty skarżących w przedstawionym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ten sam sposób Sąd ocenił wydatki przeznaczone na spłatę pożyczek, rzekomo zaciągniętych przez "A" s.c. od A. B.-C. i R. B. (ojca A. B. – C.). Czynności te nie zostały udokumentowane w formie pisemnej, zaś wydruki z konta szkół wykazują jedynie fakt wypłaty kwot na rzecz A. B.-C. i R. B.. Rację mają organy twierdząc, że spłata pożyczek nie może być rozliczona z dotacji, ponieważ zgodnie z zasadami finansów publicznych tego rodzaju czynność w ogóle nie stanowi wydatku, a jedynie rozchód.

Nie ulega wątpliwości, że istotne ograniczenie wydatkowania dotacji nakłada się na beneficjentów w zdaniu drugim art. 90 ust. 3d u.s.o., zgodnie z którym dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Wyjaśnić należy, że istnieje istotna różnica pomiędzy pojęciami wydatków bieżących i kosztów bieżącej działalności jednostki gospodarczej. Kategoria wydatków wiąże się z konstrukcją i zasadami wykonania budżetu podmiotów publicznoprawnych. Wydatek ogólnie oznacza przepływ środków finansowych od finansującego (dającego) do finansowanego (otrzymującego). W aspekcie ewidencji rachunkowej wiąże się on z tzw. zasadą kasową, tzn. z ewidencjonowaniem zdarzeń gospodarczych nie w chwili powstania zobowiązania do dokonania przesunięcia majątkowego (co stanowi treść tzw. zasady memoriałowej) lub roszczenia, lecz w chwili faktycznej dyspozycji składnikami majątku jednostki. Z punktu widzenia rachunkowego wydatkiem będzie wypływ aktywów majątkowych jednostki, a bardziej konkretnie: rozdysponowanie płynnych środków pieniężnych, np. otrzymanie pieniędzy za sprzedany budynek, zapłata za zafakturowaną wcześniej usługę itp. Właśnie na zasadzie kasowej opiera się kontrola wykonania budżetu: sprawozdawczość budżetową w rozbiciu na poszczególne kategorie wydatków sporządza się na podstawie kont ksiąg pomocniczych (analitycznych) prowadzonych dla kont księgi głównej (syntetycznych) zespołu 1 zakładowego planu kont "Środki pieniężne". Wydatek zostanie przypisany do tego roku, w którym zapłata została dokonana. Jest to najistotniejsza różnica pomiędzy kosztem a wydatkiem.

W kontekście poczynionych ustaleń WSA uznał za prawidłowe stanowisko organów, że wydatki na spłatę pożyczki nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej. Nie są to bowiem ani wydatki bieżące, ani związane z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej.

Sprzecznym z celem dotacji oświatowej jest również sfinansowanie kosztów dodatkowego ubezpieczenia na życie A. B. i B. F. Pojęcie wydatków bieżących należy bowiem rozumieć tak, jak definiuje je u.f.p. Będą to m.in. wynagrodzenia i składki od nich naliczane. W pojęciu tym nie mieszczą się zatem ubezpieczenia dobrowolne, których ustawodawca nie zaliczył do wydatków bieżących, związanych z realizacją zadań szkoły w zakresie wychowania, kształcenia i opieki.

Prawidłowe jest także stanowisko organów, które uznały, że zapłata kwoty 6.037,96 zł na rzecz byłej pracownicy E. W., wynikającej z wyroku Sądu Rejonowego, nie jest wydatkiem bieżącym, gdyż dotyczy zobowiązania powstałego w przeszłości, z którego pracodawca nie wywiązał się w terminie.

Przy ustalaniu czy dany wydatek ma charakter bieżący należy bowiem zwracać uwagę, czy został on dokonany w okresie, na który udzielona była dotacja, co w prostej drodze oznacza, że nie powinna to być zaliczka na poczet płatności następnego roku ani uregulowanie zobowiązań z lat poprzednich. Rację mają zatem organy twierdząc, że z dotacji nie można rozliczyć wydatków dotyczących zobowiązań przeszłych lub przyszłych, a jedynie wydatki na aktualne potrzeby szkoły.

Na aprobatę Sądu zasłużyło stanowisko, według którego nie są wydatkami bieżącymi koszty obróbki zdjęć z wycieczki, zakup programu komputerowego Photo Shop oraz programu komputerowego do obróbki zdjęć. Nie miały one związku z wychowaniem, kształceniem i opieką, ponieważ w okresie objętym kontrolą żadna ze szkół prowadzonych przez skarżące nie kształciła na kierunku, który uzasadniałby zakup takiego sprzętu w celu praktycznego kształcenia uczniów (np. fotograf).

Również zakup odzieży myśliwskiej nie jest wydatkiem poniesionym w związku z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej biorąc pod uwagę ustalenie organów, że szkoły prowadzone przez skarżące nie prowadziły kształcenia zawodowego na kierunkach związanych z myślistwem. Ponadto program nauczania na prowadzonych przez te szkoły kierunkach: technik architektury krajobrazu i technik ochrony środowiska nie obejmował prowadzenia praktyk zawodowych wymagających specjalistycznej odzieży myśliwskiej.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w tym miejscu wyjaśnia, że w myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. pogląd S. Hanuska (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318,319, przywołany przez A. Kabata (w:) B. Dauter i in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wyd. Zakamycze 2005, s. 345).

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego.

Należy w tej sprawie wyraźnie podkreślić, że powyższe oznacza, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 1089/99 przywołany przez J.P. Tarno (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 223). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).

Biorąc pod uwagę powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skład orzekający nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również, wbrew zarzutom skargi, nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyrażone w wyroku WSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1381/13.

W związku z powyższym bez powtarzania trafnej i wiążącej w sprawie oceny prawnej dokonanej ww. wyroku, uznać należało za rozstrzygnięte.

Odnosząc się natomiast okoliczności stanowiących podstawę do uchylenia pierwotnej decyzji SKO, Sąd uznał, że Kolegium w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w pełni wykonało wytyczne Sądu a zarzuty strony w tym zakresie są bezzasadne.

W szczególności ponownie została przeanalizowana zasadność wypłacania wynagrodzeń z dotacji oświatowej osobom będącym organem prowadzącym szkoły. Wypłacone z dotacji wynagrodzenie tych osób obejmowało kwotę 456.940 zł, stanowiło więc prawie trzecią część przypisanej do zwrotu sumy. Przeprowadzone dowody wskazywały w sposób niebudzący wątpliwości, że zarówno Pani B.-C. jak i Pani S. wykonywały obowiązki, przypisane ustawą o systemie oświaty zarówno organowi prowadzącemu jak i przypisane dyrektorowi i pracownikom pedagogicznym szkół. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji, podobnie jak w dotychczasowym postępowaniu organ odwoławczy konsekwentnie stały na stanowisku, że ewentualna wypłata z dotacji oświatowej wynagrodzenia za pełnienie obowiązków związanych bezpośrednio z realizacją zadań szkoły jest dopuszczalna tylko w sytuacji, gdy warunki realizowania tych zadań oraz wynagrodzenie za te czynności określone zostały stosowną umową. Takiej umowy bezspornie nie było. To stanowisko organów administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za błędne i wyjaśnił, że brak umowy o pracę zawartej ze spółką ""A"" nie ma kluczowego znaczenia dla sprawy. Bezpodstawne byłoby dokonywanie wypłat z dotacji oświatowej osobom będącym wyłącznie organem prowadzącym. Skoro obie członkinie organu prowadzącego jednocześnie posiadają kwalifikacje nauczycielskie i rzeczywiście kierowały szkołami w powierzonych im odcinkach, wykonywały nadzór pedagogiczny wobec nauczycieli, wykonywały funkcje nauczyciela, członka komisji egzaminacyjnej oraz opracowywały dokumentację szkolną związaną z procesem dydaktycznym w prowadzonych szkołach a ponadto zgłaszane były ich powołania na funkcje dyrektorskie i egzaminatorskie kuratorowi oświaty, to za takie czynności mogły otrzymywać wynagrodzenie z dotacji oświatowej. Problemem natomiast jest prawidłowe ustalenie wynagrodzenia osób łączących funkcje organu prowadzącego i dyrektora bądź nauczyciela szkoły. W sytuacji, gdy brak jest stosownej umowy określającej wynagrodzenie za pełnienie czynności związanych bezpośrednio z realizacją zadań szkoły dokonanie takiego ustalenia przez jednostkę udzielającą dotacji jest praktycznie niemożliwe, ponieważ brak jest przepisów określających to wynagrodzenie w szkołach niepublicznych. Odwołanie się do przepisów Karty Nauczyciela dot. wynagrodzeń w szkołach publicznych musiałoby być uznane za bezpodstawne. Przy czym mimo podejmowanych prób nie udało się ustalić, jaką kwotę wynagrodzenia za pełnienie zadań związanych bezpośrednio z realizacją zadań szkoły można by uznać za odpowiednią. Trzeba przy tym wskazać, że brak możliwości ustalenia stosownego wynagrodzenia wynika z zaniechania stron postępowania w kwestii ustalenia wysokości takiego wynagrodzenia. Możliwe było ustalenie wynagrodzenia za faktycznie wykonane godziny lekcyjne, ale jest to jedynie fragment czynności stron w ramach wykonywanej pracy nauczyciela, które można opłacać z dotacji. Realizacja innych zadań stron związana z organizacją pracy szkoły pozostaje bez możliwości wiarygodnej wyceny. Przedstawione przez strony zaświadczenia o wpłaconych składkach ZUS i zaliczkach na podatek dochodowy również nie pozwalają na ustalenie należnego im wynagrodzenia za całokształt pracy wykonywanej przez nie w ramach organizacji pracy szkoły, dotyczą one bowiem składki ZUS i podatku dochodowego od wszelkich dochodów w tym uzyskanych przez strony z racji pełnienia funkcji organu prowadzącego.

W tej sytuacji Kolegium zasadnie i z korzyścią dla skarżących uznało wypłaty wynagrodzeń w kwocie 456.940 zł za podlegające pokryciu z dotacji światowej niepodlegające zwrotowi do budżetu.

Prawidłowo SKO uwzględniło także obniżenie kwoty dotacji do zwrotu, wyliczonej przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, wynikające z umorzenia postępowania w sprawie w części dot. kwoty 19.592,72 zł zapłaconej przez strony dobrowolnie w dniu 2 stycznia 2013 r. (po wydaniu decyzji I instancji).

Odnośnie pozostałych kwot dotacji uznanych za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i przewidzianych do zwrotu Sąd w pełni akceptuje stanowisko Kolegium, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów stron oraz wniosków zgłaszanych dodatkowo w trakcie ponownego postępowania odwoławczego.

Analizując poszczególne grupy wydatków wskazać należy, że:

Odnośnie kosztów poniesionych na reklamę szkół wypowiedział się jednoznacznie negatywnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. O braku możliwości pokrycia kosztów reklamy z dotacji oświatowej wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (sygn. II GSK 1858/2012) z dnia 19 marca 2014 r. Powyższe wydatki nie służyły bezpośrednio realizacji zadań szkoły a pozyskaniu jak największej liczby uczniów i uzyskaniu wyższej kwoty dotacji oświatowej wyliczonej od ilości uczniów. Większa ilość uczniów w sposób oczywisty zwiększała dochody szkoły i w konsekwencji miała wpływ także na dochody osób będących organem prowadzącym.

Wydatki na remont i wyposażenie placówki terenowej w B. Kolegium uznało za bezpodstawne z tego względu, że placówka terenowa nie została przez organ prowadzący zgłoszona do organu prowadzącego rejestr szkół. Ustalenie o braku zgłoszenia jest bezsporne i strony go nie kwestionują, wyjaśniają jedynie, że w ich przekonaniu wystarczającym był zapis w statutach prowadzonych szkół o możliwości organizowanie placówek terenowych.

Tego stanowiska stron nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyjaśnił, że zgłoszenie placówki terenowej do organu prowadzącego rejestr szkół jest obowiązkiem organu prowadzącego szkołę i wobec niewykonania tego obowiązku wydatki na zorganizowanie i działalność tej placówki nie mogły być pokrywane z dotacji.

W ocenie Sądu nie można uznać za niezbędne dla potrzeb prowadzonych przez "A" w S. szkół wydatków na zakup wyposażenia placówki w B. tj. mebli, sprzętu RTV i AGD itp. Oczywiście przedmioty ruchome zawsze można przemieszczać, ale wskazane w toku kontroli zakupione zostały dla placówki w B. a nie dla szkół w S.. Oznacza to, że dla szkół w S. nie były one niezbędnie potrzebne, a tylko na takie zakupy może być przeznaczona dotacja oświatowa. Podobny charakter miały zakupy roweru, odzieży specjalistycznej, programu komputerowego do obróbki zdjęć. W czasie, gdy dokonano tych zakupów, szkoły "A" nie prowadziły nauczania na kierunkach, które wymagałyby takiego wyposażenia. Kierunek architektura krajobrazu, jak wynika z zeznań świadka W. rozpoczął kształcenie dopiero w 2011 r.

Odnośnie bezpodstawności pokrycia z dotacji kwot pożyczek udzielonych szkołom "A" przez p. B.-C. i p. B. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając taki wydatek za niezgodny z celem dotacji oświatowej. Przedstawione przez strony wyjaśnienia nie wnoszą do ustaleń kontroli żadnych nowych elementów i nie mogły być przez organ odwoławczy uwzględnione.

Za bezpodstawne uznać należy także twierdzenia stron dot. możliwości wydatkowania dotacji oświatowej na wyjazdowe posiedzenia rad pedagogicznych szkół "A" i na wycieczki zagraniczne uczniów wraz z opiekunami do atrakcyjnych miejscowości w kraju i zagranicą. Wprawdzie, brak było podstaw prawnych do stosowania przy ich organizacji przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola i szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki, ale poniesione w powyżej wskazanym celu koszty naruszały obowiązującą przy wydatkowaniu dotacji zasadę racjonalności kosztów.

Podobnie bezpodstawne były wydatki określone w decyzji organu I instancji jako "inne", co stwierdził WSA w Gdańsku w wyroku z 5 marca 2014 r.

W ocenie Sądu nie są także zasadne podnoszone przez skarżące zarzuty naruszenia postępowania. W tym zakresie stanowią one powtórzenie zarzutów rozstrzygniętych już wcześniej przez Sąd. Natomiast w zakresie jakim WSA uznał je za zasadne, SKO wypełniło wytyczne Sądu w ponownie rozpatrywanej sprawie.

Stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony. W postępowaniu odwoławczym prowadzonym w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Kolegium z dnia 15 lipca 2013 r. przeprowadzono dodatkowe dowody, które potwierdziły prawidłowość ustaleń organu I instancji dokonanych w toku kontroli wykorzystania dotacji. Nie wszystkie wnioski stron zostały uwzględnione, m.in. Kolegium nie zawiesiło postępowania z uwagi na proces karny z udziałem stron jako oskarżonych, ale sprawa karna obejmowała zarzuty wyłudzenia dotacji a nie jej wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem. Wyrok skazujący lub też uniewinniający nie miałby zatem charakteru prejudycjalnego.

Zarzuty, wskazujące na bezprawność kontroli wykorzystania dotacji oraz zaniechania umorzenia prowadzonego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość były oczywiście bezzasadne.

Zawiadomienie stron o podjęciu postępowania po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania żadnym przepisem nie jest wymagane.

W postępowaniu podjętym w wyniku wyroku Sądu organ odwoławczy dokonał nie tylko czynności sprawdzających działania organu I instancji ale w szerokim zakresie przeprowadził postępowanie dowodowe pozwalające na ponowne ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. Ustalenia dokonane przez organ odwoławczy w większości zgodne są z dokonanymi przez organ I instancji w trakcie kontroli. Odmiennie oceniona została jedynie sprawa wynagrodzeń członkiń organu prowadzącego pełniących jednocześnie funkcje wymagające uprawnień pedagogicznych.

Zarzuty stron dotyczące naruszenia przepisów art. 7,8,11, 77, 80 i 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, są o tyle bezpodstawne, że dotyczą przede wszystkim niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i związanego z tym niepełnego uzasadnienia. Czynności przeprowadzone po uchyleniu decyzji z dnia 14 lipca 2013 r. czynią powyższy zarzut bezpodstawnym.

Za naruszenie przepisów postępowania strony bezpodstawnie uznały także doręczenie decyzji I instancji pełnomocnikowi, który po dacie wydania decyzji utracił status pełnomocnika, o czym organ nie został powiadomiony. Zmiana pełnomocnika nie miała żadnego wpływu na czynności procesowe dokonane przez nowego pełnomocnika i nie spowodowała żadnych ujemnych konsekwencji dla stron. Bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również odmowa wyłączenia niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem fotokopii. Uwzględnienie wniosku pełnomocnika stron o wyłączenie z akt sprawy niektórych dokumentów podlegało ocenie organu, który w tej konkretnej sytuacji zasadnie stwierdził brak podstaw do wyłączenia tych dokumentów. Część wniosków zgłaszanych przez strony nie obejmowała żadnych istotnych okoliczności, które miałyby znaczenie dla sprawy i z tego względu ich pominięcie nie naruszało prawa procesowego.

Reasumując Sąd uznał, że zakwestionowane przez organy i wydatki w żadnym razie nie odpowiadają wskazanym w ustawie o finansach publicznych zasadom oszczędności, celowości i racjonalizacji wydatków ze środków publicznych. Potwierdza to treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje na bezpodstawność pokrywania z dotacji oświatowej wszystkich (poza wynagrodzeniem) wydatków zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Końcowo odnosząc się do podniesionych na etapie skargi zarzutów dotyczących wyłączenia pracowników Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd uznał je za bezzasadne.

Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z przepisu art. 27 § 1a k.p.a. wynika, że członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nie ma podstaw do takiej wykładni powyższego przepisu, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis ten stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Ani literalne brzmienie przepisów O.p., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także szereg innych argumentów. Oczywistym jest jak już wskazano wyżej, że w procedurze administracyjnej, podobnie jak w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy publicznej, konieczne jest zachowanie standardów zapewniających bezstronne i obiektywne rozpoznanie sprawy. Wyłączenie pracownika organu ma na celu realizację zasady prawdy obiektywnej i zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Gdyby ustawy procesowe pozwalały na prowadzenie postępowań przez osoby, co do których zachodzi podejrzenie, że mogą być zainteresowane w określonym jej rozstrzygnięciu, zachodziłoby niebezpieczeństwo stronniczego i nieobiektywnego prowadzenia postępowania, co mogłoby skutkować wydaniem rozstrzygnięcia, które byłoby niesprawiedliwe i oczywiście wadliwe. Przepisem pełniącym funkcję gwarancyjną względem powyższych zasad jest art. 24 k.p.a., stwierdzający, kiedy wyłączeniu od rozpoznania sprawy podlega pracownik organu administracji publicznej. Wyłączenie może mieć swoje źródło w posiadanym przez pracownika interesie w określonym rozstrzygnięciu sprawy, w szczególnej relacji łączącej go ze stroną postępowania, bądź udziałem w postępowaniu w roli procesowej, której nie można łączyć z podejmowaniem czynności prowadzących do rozstrzygania sprawy. Dodatkowo stwierdzić należy, że wyłączenie pracownika jest zagadnieniem względnym, powstałym zawsze na tle specyficznego stosunku określonego pracownika do określonej indywidualnie sprawy z zakresu administracji publicznej.

Jedną z podstaw do wyłączenia pracownika jest jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta opisana została w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i gwarantować ma wykluczenie od udziału w postępowaniu pracownika, który miałby oceniać swoją własną decyzję wydaną wcześniej, co w sposób oczywisty rodzi konflikt między wskazanymi na wstępie wartościami. Wydaje się, że istotą tej regulacji było zachowanie wskazanych standardów – co należy podkreślić – w postępowaniu prowadzonym przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że nakazem wyłączenia objęci są pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jako np. pracownicy urzędu gminy, a rozpatrzyć odwołanie mieliby już jako członkowie samorządowego kolegium odwoławczego. Wyłączenie ma swoje uzasadnienie w tym, że pracownik musiałby – w związku z zaskarżeniem decyzji – ocenić swoje własne orzeczenie oraz czynności w związku z nim podjęte.

Innej oceny wymaga jednakże sytuacja, kiedy członkowie kolegium podejmują rozstrzygnięcie, które następnie zostaje uchylone przez sąd administracyjny, a sprawa przekazana zostaje do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Czym innym jest bowiem rozpoznanie środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia, a czym innym ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia bez oceny decyzji wydanej wcześniej.

Ponieważ ratio legis analizowanego przepisu jest, aby wydanie decyzji i kontrola jej prawidłowości nie były dokonywane przez te same osoby, oczywistym jest, że aby podstawa wyłączenia mogła wystąpić, musi istnieć decyzja będąca przedmiotem kontroli przez pracowników podlegających wyłączeniu. Tymczasem kolegium – rozpoznając sprawę po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez sąd – nie kontroluje swojej wcześniej wydanej decyzji, gdyż została wyeliminowana przez sąd. Organ ten dokonuje ponownej oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów, jednakże – co także istotne – działa w warunkach związania stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku. Oceny wyrażone przez sąd wiążą organ kolegialny niezależnie od tego, w jakim składzie rozpatruje on sprawę.

Pogląd ten znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akcpetuje i przyjmuje za swoje (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/15, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15 czy z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1286/14).

Tym samym zarzuty skarżących w tym zakresie uznać należy za niezasadne.

Sąd nie doszukał się również jakichkolwiek innych naruszeń prawa dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.