Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 578/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 233 pkt 3, art. 240
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmian w budżecie Miasta i Gminy na 2019 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego w sprawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zmian budżetu Miasta i Gminy [...] na rok 2019 oraz po uwzględnieniu postanowień uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], dotyczącej uchylenia uchwały z [...] stycznia 2019 r., nr [...], dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia, stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w części dotyczącej zmniejszenia wydatków w dziale 750, rozdział 75023 § 4300 o kwotę 24 000 zł i zwiększenia wydatków w dziale 600 rozdział 60016 § 4770 o 24 000 zł, a także umorzyło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w części dotyczącej zmniejszenia wydatków w dziale 600 rozdział 60011 § 6050 o kwotę 40 000 zł oraz zwiększenia wydatków w dziale 754 rozdział 75412 § 6050 o kwotę 16 000 zł, dziale 900 rozdział 90095 § 6050 o kwotę 4 000 zł i dziale 926 rozdział 92 601 § 6050 o kwotę 20 000 zł.

W stanie faktycznym sprawy, w dniu 6 maja 2019 r., do Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej RIO) wpłynęła uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zmian uchwały budżetowej. Pismem z dnia 21 maja 2019 r. Wojewoda [...] przekazał RIO pismo osoby fizycznej, zwracające uwagę na nieprawidłowości, które zdaniem tej osoby wystąpiły przy podejmowaniu uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], podczas VII sesji Rady Miejskiej w [...].

W piśmie dotyczącym nieprawidłowości wskazano, że Rada Miejska przypisuje sobie kompetencje kadrowe, zastrzeżone dla Burmistrza, gdyż radni uchwałą zmieniająca uchwałę budżetową (z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]) zmniejszyli wydatki na obsługę prawną wskazując, że "oddadzą te pieniądze, jeżeli zmieni się obsługa prawna."

Burmistrz Miasta i Gminy [...], w piśmie z 27 maja 2019 r. stwierdził, że przedstawiony przez niego projekt uchwały zmieniającej uchwałę budżetową nie zawierał propozycji zmiany, polegającej na zmniejszeniu wydatków w dziale 750, rozdział 75023 § 4300, która to została wprowadzona przez Komisje Budżetową, a następnie przez Radę Miejską. Uzasadnieniem dla dokonanych zmian było odjęcie kwoty 24 000 zł, przeznaczonej na wynagrodzenie dla kancelarii adwokackiej, prowadzącej obsługę Gminy [...], która to kancelaria zdaniem radnych nie spełnia ich oczekiwań, jeżeli chodzi o jakość obsługi.

W wyznaczonym do 1 lipca 2019 r. przez RIO terminie do usunięcia wskazanych nieprawidłowości Rada Miejska w [...]nie dokonała zmian eliminujących przedmiotowe nieprawidłowości.

W dniu 1 lipca 2019 r. do RIO wpłynęła uchwała Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w sprawie uchylenia uchwały tego organu z [...] stycznia 2019 r., nr [...], dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] (GDDKiA), w której (uchwale z [...] czerwca 2019 r.) Rada Miejska w [...]wyraziła zgodę na uchylenie uchwały nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia z GDDKiA w sprawie finansowania zadania z zakresu zarządzania drogami, polegającego na opracowaniu projektu technicznego na budowę chodnika w ciągu drogi krajowej nr 9 w Jadachach w km 133+086 - 133+963.

Kolegium RIO stwierdziło, że zgodnie z art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.) inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, pod którym to pojęciem, w przypadku gmin, należny rozumieć ich organ wykonawczy. Potwierdzeniem tej zasady jest ponadto brzmienie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.) w myśl której wójtowi przysługuje wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie.

Opisane w sentencji uchwały zmiany w uchwale budżetowej nie były zaś przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej Burmistrza Miasta i Gminy [...] lecz zostały wprowadzone do projektu uchwały jako wnioski Komisji Budżetowej. Należy to więc uznać za oczywiste ograniczenie ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego.

Niezależnie od powyższego Kolegium RIO podkreśliło, że nie jest dopuszczalne dokonanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego takich zmian w przedłożonym projekcie zmian w budżecie, które uniemożliwiają dokonanie wydatków wynikających z zaciągniętych zobowiązań oraz wykonywanie kompetencji kierownika jednostki budżetowej.

Burmistrz jest w omawianym przypadku kierownikiem jednostki budżetowej – Urzędu Miasta i Gminy [...], którego regulamin organizacyjny przewiduje obsługę prawną Urzędu, określając jednocześnie jej zadania. Ustalenie zasad wykonywania obsługi prawnej należy do Burmistrza, zatem nie jest uprawnione zmniejszanie wydatków na obsługę prawną przez Radę Miejską w [...].

Kolegium RIO zauważyło, że w dacie podjęcia uchwały, nr [...], tj. [...] kwietnia 2019 r., w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami pozostawało także zmniejszenie, bez inicjatywy organu wykonawczego, wydatków zaplanowanych w dziale 600 rozdział 60011 § 6050, gdyż w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia, dająca Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]uprawnienie do zaciągnięcia zobowiązania związanego z zawarciem porozumienia z GDDKiA, w sprawie finansowania zadania związanego z zarządzaniem drogami. Skutkiem zmian w uchwale budżetowej był brak możliwości sfinansowania potencjalnego zobowiązania, do zaciągnięcia którego Rada Miejska upoważniła Burmistrza, wyrażając zgodę na zawarcie porozumienia.

Mając na uwadze powyższe Kolegium RIO, na podstawie art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., uchwałą z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z 29 kwietna 2019 r., nr [...].

Powodem częściowego umorzenia postępowania nadzorczego było uchylenie uchwały nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia z GDDKiA. Ze sporządzonego przez Burmistrza projektu uchwały nr [...] wynika, że inicjatywa dotycząca budowy chodnika w Jadachach nie będzie realizowana.

Skargę na uchwałę nadzorczą RIO z [...] lipca 2019 r. wniosła Rada Miejska w [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Według Rady, żaden przepis ustawy nie wyłącza kompetencji rady gminy do dokonywania zmian w treści projektu zmiany uchwały budżetowej. Stopień związania rady gminy projektem uchwały wynika wyłącznie z art. 240 ust. 2 u.f.p. Przyjęcie, że organ stanowiący gminy może tylko przyjmować proponowane projektem zmiany uchwały w całości lub je odrzucić pozostaje w sprzeczności ze wskazanym wyżej przepisem, który zakazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wprowadzania zmian bez zgody organu wykonawczego tylko w dwóch przypadkach, tj. gdy wiązałyby się one ze zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków, o ile powodowałoby to zwiększenie deficytu.

Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez RIO, w ocenie skarżącej powodowałoby, że kompetencja organu stanowiącego zostałaby w nieuprawniony sposób zawężona.

Rada Miejska podkreśliła, że stanowisko RIO stoi w sprzeczności z poglądem wyrażonym przez Krajowa Radę RIO, w myśl którego organ stanowiący ma kompetencję nie tylko do przyjęcia lub odrzucenia proponowanych zmian, ale także do nadawania im ostatecznego kształtu. Na poparcie swojego stanowiska Rada Miejska przytoczyła przykłady wyroków sądów administracyjnych.

Odnośnie motywów wprowadzonych zmian do uchwały budżetowej w skardze zaznaczono, że oparte są one jedynie na wypowiedzi pojedynczego radnego, którego opinii nie można przypisywać całej Radzie. W uzasadnieniu uchwały budżetowej brak jest też stwierdzeń, na które powołuje się RIO, odnośnie tego, że Rada Miejska zadeklarowała przywrócenie środków na obsługę prawną, w sytuacji zmiany kancelarii obsługującej Urząd Miasta i Gminy.

Rada Miejska nie zgodziła się także ze stwierdzeniem, że uchwała zmieniająca budżet uniemożliwia zrealizowanie wydatków wynikając z zaciągniętych zobowiązań. Zaznaczyła bowiem, że okres wypowiedzenia umowy z zawartej z kancelarią adwokacką wynosi 2 miesiące, a na ten czas środki na wypłatę dla niej wynagrodzenia zostały zapewnione.

Według Rady niezasadne jest również powoływanie się przez RIO na zapisy regulaminu urzędu, jako na akt uniemożliwiający Burmistrzowi wykonywanie funkcji kierownika Urzędu. Nie można bowiem przyjmować że akt prawny w postaci regulaminu, ustanowionego przez Burmistrza, może determinować konieczność ponoszenia przez jednostkę samorządu określonych wydatków.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała RIO jest próbą ograniczenia kontrolnej i kreacyjnej roli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wbrew orzecznictwu i stanowisku Krajowej Rady RIO.

Na marginesie dodano również, że brak permanentnej obsługi prawnej nie skutkuje zachwianiem bezpieczeństwa w gminie, a zadania te urząd może realizować we własnym zakresie.

Podsumowując Rada Miejska stwierdziła, że była uprawniona do dokonywania zmian uchwały budżetowej, z którymi to zmianami nie wiązało się powiększenie deficytu budżetowego, natomiast jeżeli chodzi o stricte polityczną ocenę dokonywanych zmian, to nie leży ona w zakresie kompetencji RIO.

Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie zaznaczyło, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że inicjatywa w zakresie projektów uchwał o zmianie uchwał budżetowych należy wyłącznie do wójta/burmistrza/prezydenta miasta, a zmiana projektu przez radę jest możliwa po uzyskaniu zgody jednego z tych organów.

W zakresie stosowania art. 240 ust. 2 u.f.p. RIO przyznało, że nie reguluje on wszystkich możliwych sytuacji faktycznych, dlatego organ stanowiący i wykonawczy gminy winny współdziałać przy pracach nad budżetem, przestrzegając zasady, że na zmiany pociągające za sobą zwiększenie deficytu konieczna jest zgoda organu wykonawczego. W pozostałych sytuacjach zaś zgoda ta może być dorozumiana, jako wyrażona w związku z brakiem sprzeciwu przez organ wykonawczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...], zmieniającej uchwalę budżetową oraz umarzającej postępowania w zakresie dotyczącym dotyczącej zmniejszenia wydatków w dziale 600, z uwagi na uchylenie uchwały z którego wynikały zadania objęte finansowanie w ramach tego działu. W tej sytuacji więc przedmiotem oceny Sądu pozostaje rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim odnosi się do uchwały zmieniającej uchwałę budżetową w dziale 750, rozdział 75023 § 4300. W tym paragrafie uchwały budżetowej zabezpieczone były środki finansowe na obsługę prawną Urzędu Miasta i Gminy w [...], które to uchwała zmieniająca budżet eliminowała.

Na wstępie niniejszych rozważań w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii procesowych, związanych z prawem do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych, dotyczących gminy, a właściwie uchwał i zarządzeń jej organów. W takim przypadku, jak stanowi art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że skarżącym w takim przypadku jest gmina, która bez wątpienia ma zdolność procesową, reprezentowana przez swój organ wykonawczy (zgodnie z art. 31 u.s.g wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz). Jedynie podstawą do wniesienia skargi uchwała lub zarządzenie organu gminy, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepisy u.s.g. nie są jednak w tym wypadku konsekwentne, czego przykładem jest chociażby brzmienie art. 98 ust. 3 a tego aktu, który stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady.

Co do zasady jednak, w przypadku aktu nadzoru odnoszącego się do uchwały organu stanowiącego gminy, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała w tym przedmiocie podjęta przez tę radę, a organem reprezentującym gminę w takim przypadku jest organ wykonawczy gminy.

Orzecznictwo sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny dopuszczają jednak, na zasadzie wyjątku sytuację, w której gmina, bądź też wnoszący skargę jej organ stanowiący reprezentowana jest przez przewodniczącego jej rady. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których mamy do czynienia z konfliktem pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., II OSK 706/07, wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., I OSK 1035/08 – wszystkie dostępne w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl, Matan Andrzej. art. 98. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.).

Wobec powyższego, skoro zdolność procesową może w określonych sytuacjach mieć rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego, uprawniony jest pogląd, że zdolność sądową ma w takim wypadku właśnie ten organ. Znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), w myśl którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

Skoro, w myśl art. 31 u.s.g. jedynym organem uprawnionym do reprezentacji gminy jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta), to nie sposób jest przyjąć, iż skarżącym w przypadkach skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze może być gmina reprezentowana przez przewodniczącego jej rady.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której główną przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...]przez Kolegium RIO był uznanie przez ten organ, że Rada podejmując poddaną kontroli nadzorczej uchwałę wkroczyła w zakres kompetencji Burmistrza. W istocie więc oba te organy, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pozostają w konflikcie (Rada Miejska broni zasadności i legalności swojej uchwały, Burmistrz natomiast, w piśmie z 27 maja 2019 r., kierowanym do RIO wskazuje na naruszenie postanowieniami tej uchwały jego kompetencji), wobec czego dopuszczenie możliwości wystąpienia ze skargą przez Radę Gminy, reprezentowaną przez jej Przewodniczącego, uznać należy za zasadne. Tylko bowiem taki sposób określenia strony skarżącej i jej reprezentowania zapewni efektywny sposób kontroli aktu nadzorczego, a zarazem właściwą ochronę kompetencji organu stanowiącego (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12). Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której obrona uchwały organu stanowiącego byłaby realizowana przez Burmistrza, jako stronę postępowania sądowego, skoro reprezentuje on pogląd, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, stąd słusznie organ nadzorczy stwierdził jej nieważność .

Jeżeli chodzi o kwestie związane stricte z merytoryczną stroną sprawy, to podkreślić należy, że sprowadza się ona do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie zmian uchwały budżetowej.

W tym zakresie zarówno przepisy u.s.g. (art. 60 ust. 2 pkt 4) jak i u.f.p. (art. 233 pkt 3) nie pozostawiają wątpliwości, że inicjatywa w tym zakresie przysługuje organowi wykonawczemu gminy. Obie regulację zawierają też jednoznaczne i kategoryczne sformułowanie, w myśl którego inicjatywa organu wykonawczego gminy (tak należy odczytywać, w świetle aktualnie obowiązujących rozwiązań ustrojowych, dotyczących organów jednostek samorządu terytorialnego odniesienia w przepisach dotyczące zarządu gmin, którym to pojęciem posługuje się między innymi u.f.p.) ma charakter wyłączny. W tej sytuacji nie sposób jest więc zasadnie wywodzić, że inicjatywa ta może równocześnie przysługiwać także organowi stanowiącemu.

Niezależnie jednak od powyższego otwartym w tej sytuacji pozostaje pytanie co do faktycznej roli organu stanowiącego gminy w procesie rozpatrywania wniesionych przez jej organ wykonawczy projektów zmian uchwal budżetowych. W doktrynie i orzecznictwie można odnotować poglądy, że rola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego sprowadza się bądź to do przyjęcia lub odrzucenia wniesionego przez organ wykonawczy projektu, bądź też do nadawania ostatecznego kształtu projektowi/uchwale, nie wykraczając jednak poza jego zakres przedmiotowy, nakreślony treścią projektu. Zgodnie z tym drugim poglądem, na który powołuje się skarżąca w niniejsze sprawie, organ stanowiący ma dużo większą swobodę w omamianym zakresie, niemniej jednak stanowisko to nie pozwala na przyjęcie, że może on wykraczać poza istotę oddaną w projekcie przedstawionych zmian.

Rada Miejska w [...], kwestionując legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, w odniesieniu do kwestii inicjatywy uchwałodawczej, jeżeli chodzi o zmiany uchwały budżetowej, swoje uprawnienia w tym zakresie wywodzi z treści art. 240 ust. 2 u.f.p., w myśl którego bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący tej jednostki nie może wprowadzić w projekcie zmian uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji stwierdzić należy, że zacytowany wyżej przepis nie stanowi podstawy wyłączenia, bądź też jakiegokolwiek ograniczenia wyłącznej inicjatywy organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, odnośnie zmian uchwały budżetowej, ale stanowi doprecyzowanie zakresu kompetencji organu uchwałodawczego, jeżeli chodzi o nadawanie ostatecznego kształtu procedowanej uchwale, w ramach zakreślonych projektem uchwały. Potwierdza to więc koncepcję, że organ stanowiący ma prawo, w pewnym zakresie, modyfikować kształt uchwały zmieniającej uchwałę budżetową. Jego możliwości nie są więc ograniczone jedynie do przyjęcia lub odrzucenia projektu uchwały, choć zakres dokonywanych zmian jest ściśle limitowany.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że stanowisko Kolegium RIO, odnośnie wkroczenia przez Radę Miejską w [...] w ustawowe kompetencje Burmistrza jest zasadne i brak jest postaw do zakwestionowania jego legalności. Rada bowiem dokonała zmian w uchwale budżetowej, w dziale 750, rozdział 75023 § 4300, eliminując pozycję wydatkową o wartości 24 000 zł, pomimo że propozycja jakichkolwiek zmian w tym zakresie nie została uwzględniona w projekcie zmian uchwały budżetowej, przedstawionej przez Burmistrza. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje to czy nowelizacja uchwały budżetowej w omawianym zakresie wiązałaby się ze zwiększeniem wydatków lub ograniczeniem dochodów, skutkujących wzrostem deficytu. Rada bowiem, nie mogła sama wystąpić z inicjatywą modyfikacji w ramach w działu 750, rozdział 75023 § 4300 o kwotę 24 000 zł. Mógł wystąpić o to jedynie Burmistrz i wówczas dopuszczalne byłoby procedowanie w tym zakresie, a także nadawanie wstecznego kształtu zaproponowanym zmianom.

Na marginesie niniejszych rozważań zasygnalizować jedynie należy, że zawarte w u.f.p. rozwiązania dotyczące zasad i trybu nowelizacji uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego mają swój odpowiednik w regulacjach jakie obowiązują w odniesieniu do budżetu państwa. W tym zakresie wskazać należy chociażby na art. 220 i art. 221 Konstytucji RP. Zgodnie z tym drugim przepisem inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów.

Na gruncie tych przepisów, co do zawartych w nich regulacji i rozwiązań wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12 (publ. OTK-A 2012/11/134) potwierdził wyłączność kompetencji Rady Ministrów w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej państwa oraz kierowana wykonaniem budżetu na podstawie ustawy budżetowej). Zaznaczył także, iż samo przedłożenie projektu ustawy budżetowej jest zarówno uprawnieniem Rady Ministrów, jak i jej obowiązkiem, a wyłączność tej kompetencji Rady Ministrów wynika z faktu, że to ona prowadzi gospodarkę finansową państwa i kieruje wykonaniem ustawy budżetowej, za co ponosi odpowiedzialność przed Sejmem (udzielającym, albo nie, absolutorium). Ponadto to ona dysponuje ogółem środków technicznych i dostępem do niezbędnej wiedzy specjalistycznej, które warunkują przygotowanie projektu tego nadzwyczaj skomplikowanego aktu prawnego o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania państwa.

Tak więc dokonując zmian w uchwale budżetowej Rada Miejska w [...]mogła jedynie poruszać się w granicach projektu w tym zakresie, jaki został przedłożony przez Burmistrza. Nie mogła wykraczać poza jego zakres, ani też dokonywać przesunięć środków z własnej inicjatywy. Uprawnienie tego rodzaju nie wynika bowiem ani z przepisów u.s.g., ani u.f.p. Nie można go wywodzić z art. 240 ust. 2 u.f.p., który odnosi się do innej sytuacji, tj. takiej w której organ stanowiący proceduje w ramach i granicach przedmiotowych projektu, a w ramach tych uprawnień przepis art. 240 ust. 2 u.f.p. tworzy jedynie swoistego rodzaju mechanizm ostrożnościowy, zabezpieczający przed niekontrolowanym wzrostem zadłużenia. Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami wzrost zadłużenia jest dopuszczalny, ale jedynie po wyrażeniu zgody przez organ wykonawczy, który prowadzi politykę finansową jednostki samorządu terytorialnego.

Przekroczenie zakresu swoich uprawnień przez organ stanowiący gminy i wkroczenie w zakres kompetencji organu wykonawczego stanowiło niewątpliwe naruszenie prawa, wobec czego Kolegium RIO zasadnie stwierdziło nieważność uchwały zmieniającej uchwałę budżetową. Zasadność i legalność rozstrzygnięcia organu nadzorczego nie może budzić wątpliwości. W tej sytuację zbędne jest rozpatrywanie rozstrzygnięcia nadzorczego pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek, jakie legły u podstaw jego wydania, w szczególności tej związanej z uniemożliwieniem realizacji Burmistrzowi jego zadań, gdyż naruszenie prawa przesądziło, że uchwałę należało wyeliminować z obrotu prawnego, czemu organ nadzorczy uczynił zadość.

Mając więc na uwadze powyższe Sąd, uznając za niezasadną skargę Rady Miejskiej w [...], oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.