Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 974/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J.G. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dla przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K. , z którymi Gmina Miejska K. zawiera umowy cywilnoprawne I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego J.G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Prezydenta Miasta K z dnia 17 stycznia 2013 roku Nr [...] został przyjęty Regulamin dla przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K, z którymi Gmina zawiera umowy cywilnoprawne. Zarządzenie weszło w życie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2013 r.

W dniu 6 czerwca 2013 r. J. G. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa powyższym zarządzeniem.

Zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta nie uwzględnił wezwania J. G. do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta K z dnia 17 stycznia 2013 roku Nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. wnosząc o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie prawa tj.:

- art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, Konstytucji RP poprzez retroaktywne nałożenie obowiązku zapisania się do harmonogramu zaprojektowanego przez Stowarzyszenie A, co stanowi nieuzasadnioną dyskryminacją skarżącego jako przedsiębiorcy. Harmonogram ten został przedstawiony Prezydentowi Miasta K przed końcem 2012 roku czyli przed wydaniem Zarządzenia Prezydenta Miasta K nr [...], a nawet przed jego retroaktywnym wejściem w życie, tj. przed 1 stycznia 2013 r.;

- art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 2, art. 20, art. 22. art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1 poprzez wprowadzenie obowiązku zapisania w harmonogramie tworzonym przez Stowarzyszenie A przy braku zapewnienia procedury wpisania do harmonogramu, braku możliwości odwołania od odmowy wpisania do harmonogramu, jak i wcześniejszego ogłoszenia o konieczności takiego wpisania. Ponadto poprzez wewnętrzną sprzeczność aktu uniemożliwiającą jego wykonanie, tj. brak procedury ustalania harmonogramu dla roku wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia;

- art. 30 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 32 ust.1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez scedowanie przez Prezydenta Miasta K uprawnień do kształtowania sytuacji prawej innych przedsiębiorców przez Stowarzyszenie A - osoby nieujawnione w harmonogramie przygotowanym w roku 2012 pozbawione są prawa do zawarcia umowy na obsługę ruchu turystycznego zaprzęgami konnymi z Zarządcą Małego i Głównego Rynku,

- art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez implementowanie do zarządzenia mechanizmu będącego wprost czynem nieuczciwej konkurencji, tj. nadanie Stowarzyszeniu A uprawnienia do uniemożliwienia wykonywania innym przedsiębiorcom obsługi ruchu turystycznego zaprzęgami konnymi w obrębie Rynku Głównego i Małego Rynku. Brak ujęcia danego przedsiębiorcy w harmonogramie uniemożliwia zawarcie stosownej umowy z Zarządcą Małego i Głównego Rynku;

- art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z § 6 pkt 4 uchwały Rady Miasta K nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...] poprzez przekroczenie zakresu kompetencji, jaki Rada Miasta K wyznaczyła Prezydentowi Miasta K - nałożenie ograniczeń procedur nieujętych w uchwale.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący prowadzi działalność polegająca na obsłudze ruchu turystycznego zaprzęgami konnymi na Małym i Głównym Rynku w K (dwadzieścia koni) od wielu lat. Jednak wskutek zaskarżonego zarządzenia dalsze wykonywanie działalności zostało skarżącemu praktycznie całkowicie uniemożliwione. Zarządzenie to jest, w ocenie skrzącego, wewnętrznie sprzeczne, narusza jego chronione konstytucyjnie prawa i wolności oraz jest sprzeczne z aktami rangi ustawowej.

Wskazano, że Regulamin będący załącznikiem do skarżonego zarządzenia stanowi w pkt III- TRYB ZAWIERANIA UMÓW, że w latach 2013-2015 udostępnienie postojów dla pojazdów zaprzęgowych: w Rynku Głównym i w Małym Rynku - odbędzie się naprzemiennie (tj. na dni parzyste i dni nieparzyste), wg harmonogramu, o którym mowa w ust. 3. Harmonogram postoju pojazdów zaprzęgowych, o którym mowa w ust. 1 lit. a) jest sporządzany corocznie przez Stowarzyszenie A, w uzgodnieniu z przedstawicielem przedsiębiorców niezrzeszonych i składany do Wydziału w terminie do 30 października roku poprzedzającego.

Zdaniem skarżącego nałożenie w akcie rangi podustawowej obowiązku zapisania się w harmonogramie tworzonym przez podmiot spoza kręgu organów administracyjnych (Stowarzyszenie A), a będący w rzeczywistości stowarzyszeniem podmiotów konkurencyjnych w stosunku do skarżącego jest naruszeniem zasady równości wobec prawa, jak i równego traktowania przedsiębiorców wyrażonych w art. 20, art. 22, art. 31 ust. 2 , art. 32 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W art. 20 Konstytucji wprost wyrażona została zasada wolności działalności gospodarczej, która stanowi, że podstawą ustroju gospodarczego jest społeczna gospodarka rynkowa, a jej wyznacznikiem jest m.in. wolność działalności gospodarczej. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowią, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa zaś organy publiczne nie mogą żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa.

Skarżący podniósł, że postanowienia rozdziału III ust. 1 zaskarżonego zarządzenia zakładają, że w latach 2013-2015 udostępnianie postojów dla pojazdów zaprzęgowych w Rynku Głównym i Małym Rynku odbędzie się wg harmonogramu, który jest sporządzany corocznie przez Stowarzyszenie A w uzgodnieniu z przedstawicielem przedsiębiorców niezrzeszonych i składany do Wydziału Spraw Administracyjnych UM w terminie do 30 października roku poprzedzającego. Zaskarżone zarządzenie obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 roku. Nie przewiduje ono innego trybu do zatwierdzania harmonogramu na rok 2013. Tym samym nie może on mieć charakteru wiążącego ze względu na niespełnianie wymogów zarządzenia zawartych w rozdziale III ust. 3. Oparcie się na harmonogramie jako na podstawie do nieprzyjęcia wniosku skarżącego o zawarcie umowy jest tym samym naruszeniem prawa i bezpodstawnym szykanowaniem skarżącego jako przedsiębiorcy.

Skarżący podkreślił, że nikt nie uzgadniał z nim wspomnianego harmonogramu, nie wiedział także o obowiązku zapisania się w tym harmonogramie. O jakichkolwiek obowiązkach związanych z tym harmonogramem nie został nigdy poinformowany.

Skarżący podniósł, że ustawodawca dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, ale jedynie wtedy, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego stoją temu na przeszkodzie. Nałożenie jednak obowiązku, od którego zależy możliwość wykonywania zawodu, a tym samym utrzymania siebie i rodziny z mocą wsteczną, należy uznać w ocenie skarżącego za sprzeczne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Norma ta przejawia się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nim następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny.

Zdaniem skarżącego niezrozumiałym jest scedowanie uprawnień Prezydenta Miasta K na jednostkę - Stowarzyszenie A - nie posiadającą jakiegokolwiek umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Zaangażowanie tego podmiotu w proces zawierania umów między przedsiębiorcami a zarządcą Rynku Głównego i Małego Rynku stanowi bezprawne włączenie osoby trzeciej. Ustalanie harmonogramu przez tych konkretnych przedsiębiorców nie znajduje uzasadnienia w prawie i w sposób bezprawny różnicuje sytuację prawną przedsiębiorców ubiegających się o zawarcie umowy na postój i przejazd. Za niedopuszczalne należy uznać praktyki polegające na ustalaniu przez część przedsiębiorców regulacji, harmonogramów itp. mających tak daleko idący wpływ na możliwość wykonywania działalności gospodarczej przez inne podmioty. Stowarzyszenie A może w takim przypadku swobodnie usuwać przedsiębiorców konkurencyjnych. Zwłaszcza, że zaskarżone zarządzenie nie uwzględnia żadnej procedury odwoławczej ani weryfikacyjnej dotyczącej harmonogramu.

Stosownie do art. 30 ustawy o samorządzie gminnym to Prezydent Miasta wykonuje uchwały Rady Miasta określone przepisami prawa. Kompetencja do podejmowania wszelkiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Tym samym włączenie Stowarzyszenia A stanowi nieuprawnione poszerzenie podmiotów wykonujących uchwałę Rady Miasta K nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...]. Paragraf 6 pkt 4 uchwały stanowi, że: na terenie Parku ustala się zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia pozostałej działalności usługowej z zachowaniem warunków określonych w § 3 ust. 1, dopuszcza się możliwość prowadzenia Występów ulicznych artystów, działalności usługowej i handlowej nie wymagającej zaplecza technicznego, działalności polegającej na organizacji czasowych wystaw, pokazów, a także działalności z zakresu obsługi ruchu turystycznego (pojazdy konne i pojazdy o napędzie elektrycznym). Prowadzenie takiej działalności na terenie dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego zgodnie z przepisami odrębnymi, a na pozostałych terenach zawarcia stosownej umowy z Gminą Miejską K.

Powyższy zapis jest jednoznaczny i wyklucza konieczność zapisania się w harmonogramie prowadzonym przez Stowarzyszenie A. Tym samym wprowadzenie tego obowiązku w zaskarżonym zarządzeniu stanowi przekroczenie kompetencji przez Prezydenta Miasta K. Co więcej w przypadku umów na postój i przejazd przez Plac S (będący znacznie mniej atrakcyjnym punktem do wykonywania obsługi ruchu turystycznego zaprzęgami konnymi) zaskarżone zarządzenie wprowadza zwykłą procedurę przetargu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Prezydenta w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ewentualny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt. 5 i pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest całkowicie nieuprawniony. Wskazano, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego, jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego, o ile mają charakter publicznoprawny.

W ocenie Prezydenta zaskarżony akt prawny nie może być zakwalifikowany jako działanie z zakresu wykonywania administracji publicznej, albowiem określając tryb i zasady zawierania umów cywilnoprawnych Prezydent Miasta K przedmiotowym zarządzeniem reguluje materię cywilnoprawną. Zatem zaskarżony akt nie mieści się w pojęciu aktów organów jednostek samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Udostępnienie miejsc na postoju stałym w Rynku Głównym dla pojazdów zaprzęgowych, odbywa się w trybie zawierania umów cywilnych. Sądy administracyjne nie orzekają w sprawach, w których zawierane są umowy cywilnoprawne, zatem kontroli sądowoadministracyjnej nie może podlegać działanie organu polegające na nie zawarciu z daną osobą umowy cywilnej, albowiem do tego w ostateczności zmierza skarga J. G., jako podmiotu subiektywnie niezadowolonego odmową podpisania z nim umowy.

Z załącznika do zarządzenia Nr [...] wynika, że udostępnianie postojów dla pojazdów zaprzęgowych w Rynku Głównym i na Małym Rynku w K dotyczyć będzie lat 2013-2015 (rozdział III ust. 1 lit. a załącznika do zarządzenia). Na lata 2013-2015 rozdysponowano miejsca postojowe dla dorożek, zawierając stosowne umowy cywilnoprawne z przedsiębiorcami. Skarżący wnioskował kilkakrotnie do Wydziału Spraw Administracyjnych o zawarcie z nim umowy, na korzystanie przez pojazd zaprzęgowy ze zorganizowanego postoju w Rynku Głównym w ramach usługi ruchu turystycznego w 2013 r. Wnioski załatwiono odmownie, przestawiając każdorazowo stosowne uzasadnienie (akta sprawy [...] - karta 118, 122-125,129).

Podniesiono, że ruch wszystkich pojazdów w ścisłym centrum K musi być regulowany poprzez częściową jego reglamentację. Ze względów obszarowych i ochronę miejsc historycznych nie można bowiem dopuścić do ruchu dowolnej ilości pojazdów, a w szczególności konnych. Celem umożliwienia większej liczbie osób wykonywania działalności zarobkowej polegającej na przewozie osób dorożką konną, załącznikiem do zarządzenia Nr [...] uregulowano sposób udostępniania postojów - przemiennie w dni parzyste i nieparzyste.

Za dowolne i nieuzasadnione uznano twierdzenie skarżącego o scedowaniu przez Prezydenta Miasta K swoich uprawnień na Stowarzyszenie A. Stowarzyszenie - w ramach współpracy ze środowiskiem branżowym - ustala jedynie sprawy porządkowe i organizacyjne, a nie wprowadza żadnych regulacji prawnych. Przepis art. 12 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej obliguje wręcz organy administracji publicznej do współdziałania m.in. z organizacjami przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi przy wykonywaniu zadań. W sytuacji zatem, gdy usługi dorożkarskie zaprzęgami konnymi chce świadczyć więcej chętnych, aniżeli jest to możliwe z przyczyn obiektywnych, to tym bardziej zasadne było nawiązanie współpracy z organizacjami zawodowymi dorożkarzy, najbardziej zorientowanymi w problemach i potrzebach środowiska.

Organ stanowczo podkreślił, że ostateczna decyzja w sprawie zawarcia umów na świadczenie usług dorożkarskich należy do organu zarządzającego Rynkiem Głównym, Małym Rynkiem i Placem S w K, tj. do osoby działającej w imieniu i z upoważnienia Prezydenta Miasta K, czyli Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych UM.

W ocenie Prezydenta posiłkowanie się przez organ zarządzający przy zawieraniu umów na wykonywanie usług przewozu dorożką, harmonogramem sporządzonym przez organizacje branżowe w żaden sposób nie narusza art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym, nie utrudnia też dostępu do rynku stosownie do art. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U z 1993 r. Nr 153, poz.1503 z późn. zm.).

Rozwiązania przyjęte w zarządzeniu Nr [...] były pierwszym i pilnym uregulowaniem kwestii normatywnych, związanych z ruchem turystycznym pojazdami zaprzęgowymi. Opracowanie zatem wcześniej, na wniosek organu administracji samorządowej, przez Stowarzyszenie A wraz z przedstawicielem przedsiębiorców niezrzeszonych harmonogramu postoju pojazdów zaprzęgowych, nie stanowiło żadnej przeszkody do zastosowania przyjętych rozwiązań już w roku bieżącym, wobec ustalonego wcześniej limitu miejsc postojowych.

Zgodnie z zapisem rozdziału III ust. 6 załącznika do zarządzenia Nr [...] – J. G. - może przystąpić do przetargu na zwolnione w limicie miejsce albo wystąpić o pozwolenie na przejazd dorożką przez Rynek Główny bez prawa postoju (pkt 2 ppkt 8 załącznika do zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta K z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie zarządzania Rynkiem Głównym w K (z późn. zm.) oraz rozdział II ust. 5 załącznika do zarządzenia Nr [...]).

Za nietrafny uznano także zarzut naruszenia przepisów uchwały Nr [...] Rady Miasta K z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...], której przepis § 6 pkt 4 stanowi jedynie normę generalną, a nie rozwiązanie mogące stanowić podstawę do rozpatrywania indywidualnych spraw przedsiębiorców. Z tego aktu normatywnego wynika, że ruch wszystkich pojazdów ścisłym centrum K, gdzie Rynek Główny jest obiektem wpisanym na listę światowego dziedzictwa kulturowego UNESCO, musi być regulowany, także poprzez częściową jego reglamentację.

Podano, że skarżący nie jest "nowym" przedsiębiorcą w branży dorożkarskiej. Doskonale zna wszystkie uwarunkowania związane z zawieraniem umów uprawniających świadczenia usług dorożkarskich na placach zarządzanych przez PMK. Nie jest natomiast rzeczą organu zezwalającego analizowanie sprawy w aspekcie przynależności (lub jej braku) wnioskodawcy do którejś z organizacji branżowych.

Organ podniósł, że skarżący chcąc świadczyć usługi dorożkarskie już w bieżącym roku, mógł swobodnie przystąpić do organizowanego w dniu 18 marca 2013 r. przetargu na uzyskanie uprawnień do wjazdu oraz zajmowania miejsca na wyznaczonym postoju na Placu S (z prawem przejazdu przez Rynek Główny). Wskazano, że wzorem innych przedsiębiorców - mógł (i nadal może) dążyć do utworzenia spółki cywilnej z innym przedsiębiorcą z którym została zawarta umowa cywilnoprawna (wg harmonogramu) - na podstawie rozdziału II ust. 4 zarządzenia Nr [...].

Na okres 2013-2015 wszystkie miejsca postojowe dla dorożek zostały rozdysponowane, poprzez zawarcie stosownych umów cywilnoprawnych z przedsiębiorcami. Organ podkreślił, że to nie harmonogram opracowany przez branżowe organizacje dorożkarskie, lecz wyczerpanie ustalonego w ramach posiadanych kompetencji limitu, były powodem odmownego załatwienia wniosku J. G.

W pismach procesowych z dnia 29 października 2013 r. i z dnia 4 lutego 2014 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie zarządzenia lub uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Dla oceny dopuszczalności skargi, a następnie legitymacji skarżącego do jej wniesienia konieczne jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia. O charakterze prawnym aktu decyduje jego treść. Jeżeli akt pochodzący od organu administracji publicznej jest adresowany do nieokreślonego indywidualnie adresata, dotyczy sytuacji powtarzalnych (a nie sytuacji jednorazowej) i reguluje prawa bądź obowiązki podmiotów znajdujących się poza administracją publiczną - spełnia podstawowe cechy aktu normatywnego, a w sytuacji gdy pochodzi od organu administracji samorządowej w gminie – gminnego aktu prawa miejscowego.

Zaskarżone zarządzenie niewątpliwie zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Jest to akt skierowany do podmiotów zewnętrznych, tj. przedsiębiorców oraz spółek cywilnych złożonych z przedsiębiorców (ust. 4 rozdz. II Regulaminu) i określa m.in. warunki zawierania z nimi umów cywilnoprawnych dotyczących korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac S w K. Z Regulaminu stanowiącego załącznik zaskarżonego zarządzenia wynika, że określa on warunki podpisania umowy przez wyżej określony katalog adresatów, co oznacza, że wprowadza kryteria według których wyodrębnia się grupę przedsiębiorców, do których mają zastosowanie pozostałe przepisy Regulaminu. Nie jest to zatem akt regulujący wyłącznie "wewnętrzne" zasady działania przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K, z którymi zawarto już stosowne umowy cywilnoprawne, lecz akt, który określa również przesłanki dostępu do grupy przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K. W celu korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac S w K konieczne jest zawarcie umowy cywilnoprawnej (ust. 4 rozdz. II Regulaminu), przy czym wprowadza się ograniczenia w dostępie do tego rodzaju korzystania, gdyż umowa nie może być zawarta na okres dłuższy niż trzy lata, a jeden przedsiębiorca może zawrzeć tylko jedną umowę na korzystanie z jednego miejsca postojowego oraz jedną umowę na przejazd pojazdem zaprzęgowym (bez prawa postoju) niezależnie od sposobu działania przedsiębiorcy (ust. 5 i 6 rozdz. II Regulaminu). W rozdziale III Regulaminu uregulowano też tryb zawierania umów i kryteria udostępniania postojów dla pojazdów zaprzęgowych z odesłaniem do harmonogramu sporządzanego przez Stowarzyszenie A. W celu zawarcia umowy cywilnoprawnej konieczne jest spełnienie określonych warunków przez przedsiębiorców, chcących zawrzeć taką umowę (np. brak zaległości finansowych wobec Gminy Miejskiej K – ust. 2 rozdz. IV Regulaminu).

Regulacje powyższe zawierają zatem normy generalne, abstrakcyjne i dotyczą praw i obowiązków osób znajdujących się poza administracją samorządową. Nie jest to zatem akt – jak podnosi się w odpowiedzi na skargę – regulujący wyłącznie materię cywilnoprawną. Jest to w istotnej części akt regulujący podstawy materialnoprawne zawarcia umowy cywilnoprawnej, a w konsekwencji podstawy materialnoprawne reglamentujące dostęp do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac S w K. Również w odpowiedzi na skargę organ zauważa, że "rozwiązania przyjęte w zarządzeniu Nr [...] były pierwszym i pilnym uregulowaniem kwestii normatywnych, związanych z ruchem turystycznym pojazdami zaprzęgowymi" (k. 12 akt sądowych), a z akt administracyjnych wynika, że przepisy zaskarżonego zarządzenia traktowane są przez Gminę K jako podstawy warunkujące możliwość lub brak możliwości zawarcia umowy na korzystanie z postoju dla dorożek (k. 118, k. 122).

Jeżeli zatem wola organu gminy w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnych skutków tego aktu w zakresie prawa cywilnego. Zaskarżone zarządzenie jest w ocenie Sądu niewątpliwie aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, a ze względu na charakter zawartych w nim norm – również aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O charakterze zarządzenia przesądza treść aktu, a nie formalne określenie jego przedmiotu przez organ. W niniejszej sprawie biorąc pod uwagę treść zaskarżonego zarządzenia, przyjąć należy, że pomimo że formalnie nie zostało ono zakwalifikowane jako akt prawa miejscowego, to w istocie akt ten reglamentował prawa i obowiązki przedsiębiorców zamierzających zawrzeć z Gminą K umowy w zakresie obsługi ruchu turystycznego pojazdami zaprzęgowymi w K. W orzecznictwie NSA prezentowane jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym "jeżeli prezydent miasta (burmistrz lub wójt) wydał akt mający charakter generalny, powszechnie obowiązujący, będący odpowiednikiem uchwały rady gminy, o dopuszczalności skargi do Sądu Administracyjnego na ten akt nie decyduje nazwa tego aktu (np. zarządzenie), ale jego treść, która stanowi materię, na którą może skarżyć się do Sądu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone" (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1997 r., II SA/Kr 2021/96, LEX 33883).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "sprawy administracyjnej" i podkreśla, że działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, nawet jeżeli zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeśli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (vide uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. W.10/93, OTK 1994/2/46; zob. też: uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, ONSA z 2001, z. 2, poz. 48). Przyjmuje się też, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (A. Kabat: Komentarz do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/2013). Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może zatem pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 1/09, LexPolonica nr 2057823) stwierdzono, że "działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego."

Zaskarżony akt podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zarządzeniem występując z takim wezwaniem, które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta K w dniu 6 czerwca 2013 r.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na zarządzenie Prezydenta Miasta K z dnia 17 stycznia 2013 roku Nr [...] została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność zarządzenia z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) takiego zarządzenia. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie ruchu turystycznego pojazdami zaprzęgowymi. Interes prawny skarżącego jako przedsiębiorcy wynika z normy zawartej w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.), zgodnie z którą podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Przepis ten koresponduje z art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skoro w drodze zaskarżonego zarządzenia będącego aktem podustawowym uregulowano warunki zawierania z przedsiębiorcami umów cywilnoprawnych dotyczących korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac S w K i regulacje te stanowią podstawę do odmowy zawarcia ze skarżącym umowy na korzystanie przez pojazd zaprzęgowy ze zorganizowanego postoju w Rynku Głównym, Małym Rynku i na Palcu S to niewątpliwie zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącego.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Konieczne stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w drodze zarządzenia wydanego na powyższej podstawie ustawowej dopuszczalne było wprowadzanie norm ogólnych i abstrakcyjnych, a w konsekwencji podejmowanie aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał i gospodarowanie mieniem komunalnym.

Z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Według art. 40 ust. 3 cyt. ustawy, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Niewątpliwie zaskarżone zarządzenie nie należy do przepisów porządkowych, które może wydawać wójt (burmistrz, prezydent) chociażby z tego względu, że jego materia nie dotyczy "przypadku niecierpiącego zwłoki". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się zasadnie, że w gestii wójta pozostaje jedynie gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu i określanie sposobu wykonania uchwał. Oznacza to, że wójt nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego, które regulowałyby prawa i obowiązki szeregu obywateli. Wójt nie ma bowiem w przyznanych mu kompetencjach możliwości ustanawiania reguł dotyczących rozdziału mienia, a jedynie ma obowiązek wykonywania czynności mieszczących się w pojęciu gospodarowania mieniem, co można porównać z administrowaniem, ale nie stanowieniem reguł gospodarowania tym mieniem (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2009 r., I SA/Op 37,09, LEX 512735). Przepis art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do wydawania aktów o charakterze generalnym, należących do aktów normatywnych prawa miejscowego. Te ostatnie mogą być tworzone przez burmistrza tylko wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję organowi wykonawczemu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2011 r., IV SA/Gl 933/10, LEX 1088155; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2301/10, LEX 992513).

Zaskarżone zarządzenie zostało zatem wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, które nie umocowywało organu wykonawczego gminy do kreowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawnych dotyczących sfery praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej, w tym przedsiębiorców. Czyni to zaskarżone zarządzenie wadliwym w stopniu istotnym niezależnie od trafności lub nietrafności twierdzeń podnoszonych w skardze a dotyczących treści poszczególnych punktów załącznika do zarządzenia (regulaminu).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał lub zarządzeń (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest zatem istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Sąd uznał jednak, że możliwe było stwierdzenie jego nieważności, albowiem zaskarżone zarządzenie zawierało normy ogólne, abstrakcyjne i generalne, wywołując w istocie skutki w zakresie reglamentacji praw i obowiązków przedsiębiorców chcących zawrzeć umowę w zakresie obsługi ruchu turystycznego pojazdami zaprzęgowymi w K, od strony materialnej było więc aktem prawa miejscowego.