Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1095/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 19, art. 22 par. 1, art. 65 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 2a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2003 r. A. B. (wraz z innymi osobami) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o pilne dokonanie pomiarów hałasu w budynkach mieszkalnych i na terenie posesji w związku z uciążliwością wybudowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu - "A" Sp. z o.o. w Z.

Decyzją z dnia [...] 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny skierowaną do A Sp. z o.o. w Z zarządził "prowadzić działalność w taki sposób, aby hałas przenikający do okolicznych budynków mieszkalnych nie przekraczał dopuszczalnej normy w porze nocnej i dziennej".

II.

Pismem z dnia 8 czerwca 2006 r. A Spółka z o.o. z siedzibą w Z wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003 r. Nr [...].

Decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003 r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki A Główny Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2006 r., Nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003 r. Nr [...] podnosząc, że w sprawie uciążliwości hałasowej upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu PIS wydane zostało na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 353/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego.

III.

Pismem z dnia 23 lipca 2009 r. A. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem "o przyspieszenie wydania decyzji" w sprawie uciążliwości hałasowej powodowanej działalnością gospodarczą prowadzoną przez A Spółka z o.o. podnosząc, że w prowadzonym na jego wniosek z dnia 13 sierpnia 2003 r. postępowaniu nie zostało wydane rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwości hałasowej powodowanej działalnością gospodarczą prowadzoną przez A Sp. z o.o. w zakładzie przy ul. S w Z z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania A. B. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził, że przeprowadzony przez organ I instancji jednorazowy pomiar natężenia dźwięku jest niewystarczający aby jednoznacznie stwierdzić, iż hałas powodowany działalnością gospodarczą prowadzoną przez A Sp. z o.o. (obecnie B Spółka z o.o.) w zakładzie przy ul. S w Z nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi. Zdaniem organu II instancji, należałoby przeprowadzić w mieszkaniu A. B. kilkakrotne pomiary natężenia dźwięku emitowanego w trakcie przemieszczania się samochodów ciężarowych na terenie placu manewrowego zlokalizowanego na posesji Spółki B przy ul. S w Z.

IV.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem A. B. z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie uciążliwości hałasowej powodowanej działalnością gospodarczą prowadzoną przez A Spółka z o.o. (obecnie B Spółka z o.o.) w zakładzie przy ul. S - z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną brakiem właściwości organu prowadzącego postępowanie. Zdaniem tego organu, jest on niewłaściwy w niniejszej sprawie albowiem "postępowanie w sprawie uciążliwości hałasowej wywołanej w wyniku pojedynczych zdarzeń akustycznych w związku z działalnością gospodarczą B Sp. z o.o. (dawniej A sp. z o.o.) należy do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który w tej sprawie jest jedynym organem administracji publicznej umocowanym kompetencyjnie do wykonywania pomiarów hałasu i egzekucji obowiązujących przepisów w przypadku stwierdzenia przekroczenia norm". Zdaniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony nie tylko do prowadzenia postępowania w tej sprawie ale i do nałożenia kar pieniężnych w przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, który to poziom hałasu został ustalony dla A sp. z o.o. decyzją Starosty z dnia [...] 2005 r., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). W decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku właściwości organu podniesiono, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska upoważniony jest do wydawania stosownych decyzji na podstawie art. 364, art. 365 ust. 2 i art. 367 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Po rozpatrzeniu odwołania A. B. organ II instancji – Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego podając na uzasadnienie decyzji - w ślad za organem I instancji - że "postępowanie w sprawie uciążliwości hałasowej wywołanej w wyniku pojedynczych zdarzeń akustycznych w związku z działalnością gospodarczą spółki B sp. z o.o. należy do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który w tej sprawie jest jedynym organem administracji publicznej umocowanym kompetencyjnie do wykonywania pomiarów hałasu i egzekucji obowiązujących przepisów w przypadku stwierdzenia przekroczenia norm".

W skardze na powyższą decyzję A. B. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. Na uzasadnienie podał, że w niniejszej sprawie doszło do niezgodnego z prawem umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, choć w istocie nie jest ono w żadnej mierze bezprzedmiotowe. Na poparcie stanowiska wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 735/10, z którego wynika, że jeśli inny organ jest właściwy do rozpoznania sprawy, to nie może być mowy o bezprzedmiotowości, a organ może stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania tylko w przypadku, gdy jest niewłaściwy i jednocześnie nie ma innego organu, który byłby właściwy do rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącego, jest to zatem przesłanka materialna, gdyż oznacza, "że żądanie wnioskodawcy nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie materialnym, a zatem nie może być rozpoznane merytorycznie". Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie przedmiot postępowania istnieje, jedynie organ uznaje się za niewłaściwy do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie wskazując jednocześnie organ właściwy. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż organ w przypadku stwierdzenia swej niewłaściwości powinien niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Skarżący podniósł, że "niezastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. wynika z nieporozumienia polegającego na przyjęciu, iż istnieje jakaś, której zakończenie jest cezurą dla możliwości przekazania sprawy organowi właściwemu", podczas gdy takiej fazy nie ma, gdyż "istnieje tylko moment wszczęcia postępowania jako punkt w czasie, a jest nim moment doręczenia podania organowi (literalne brzmienie art. 61 § 3 k.p.a.)". Powyższe powoduje przyjęcie, że nie ma żadnego "terminu", po którym przekazanie podania organowi właściwemu byłoby niedopuszczalne i należałoby zamiast tego umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga A. B. jest w pełni uzasadniona.

Istotnym problemem występującym w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości umorzenia postępowania przez organ administracyjny z uwagi na stwierdzenie swojej niewłaściwości w sytuacji, gdy organ ten wskazuje na właściwość innego organu administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem organu, jedynym rozwiązaniem powstałej sytuacji jest umorzenie postępowania prowadzonego przez organ niewłaściwy, a zdaniem strony skarżącej, w tej sytuacji umorzenie jest niezgodne z prawem, gdyż organ uznający swą niewłaściwość powinien przekazać sprawę organowi właściwemu.

Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.):

"Art. 19. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej."

Powyższe oznacza jedynie, że organ administracyjny bada swą właściwość i jej przestrzega. Należy zwrócić uwagę na treść art. 22 § 1 K.p.a., która wskazuje na możliwość wystąpienia sporu o właściwość między organami oraz wskazuje organ, który rozstrzyga spór organów o właściwość:

"Art. 22. § 1. Spory o właściwość rozstrzygają:

1) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny,

2) między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty - starosta,

3) między organami administracji zespolonej w jednym województwie nie wymienionymi w pkt 2 - wojewoda,

4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - minister właściwy do spraw administracji publicznej,

5) (skreślony),

6) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach - minister właściwy do spraw administracji publicznej,

7) między wojewodą a organami administracji niezespolonej - minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą,

8) między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 6 i 7 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej,

9) między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister - Prezes Rady Ministrów."

Z treści wyżej przytoczonych przepisów istotnie nie wynika, jak podnosi to skarżący, aby istniał jakiś "termin", po którym przekazanie podania organowi właściwemu byłoby niedopuszczalne i należałoby zamiast tego umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe albowiem przepisy te wskazują – zgodnie z tytułem Rozdziału 4 Działu I "Przepisy ogólne" K.p.a.: "właściwość organów". Sam tryb, w jakim przekazanie organowi właściwemu sprawy (podania) powinno nastąpić uregulowany jest w innym dziale. Jest to Dział II "Postępowanie", w którym uregulowane są skutki wniesienia podania do niewłaściwego organu i skutki wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Art. 65 § 1 K.p.a. usytuowany w Rozdziale 1 Działu II stanowi:

"Art. 65. § 1. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie."

Usytuowanie powyższego przepisu w Rozdziale 1 "Wszczęcie postępowania" oznacza jedynie obowiązek organu sprawdzenia swej właściwości w pierwszej kolejności, celem nieprzedłużania prowadzenia sprawy przez organ niewłaściwy i niedopuszczenia do wydania decyzji przez organ niewłaściwy z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zamieszczonego w Rozdziale 13 także Działu II zatytułowanego "Postępowanie":

"Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,".

W niniejszej sprawie organy państwowej inspekcji sanitarnej – Powiatowy Inspektor Sanitarny i Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznały się organami niewłaściwymi do prowadzenia postępowania w sprawie uciążliwości związanej z hałasem wskazując jednocześnie jako organy właściwy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i stwierdzając, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma konkretne kompetencje wynikające z wymienionych w decyzji przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Sąd stwierdza, ze organy inspekcji sanitarnej przyjmując brak swojej właściwości nie wywiodły z tej okoliczności właściwych wniosków.

Zdaniem Sądu, rację ma skarżący wskazując, że w sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny swej niewłaściwości w sprawie, którą – zdaniem tego organu - powinien prowadzić inny organ administracyjny, przedmiot postępowania administracyjnego nie przestaje istnieć. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest nadmierny hałas uniemożliwiający obywatelowi (skarżącemu) godne warunki życia, nadmierny hałas wywołany działalnością zakładu usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania skarżącego. Poprzez stwierdzenie swej niewłaściwości przez organy inspekcji sanitarnej ten przedmiot postępowania nie znika, a więc stwierdzenie niewłaściwości przez organ administracyjny nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, jeśli tylko przedmiot ten należy do sfery prawa administracyjnego, a na taką wskazuje organ w niniejszej sprawie przez uznanie innego organu administracyjnego - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - za właściwy. Należy także zauważyć, że wskazany organ nie staje się w ten sposób niejako automatycznie właściwym w niniejszej sprawie. Ma bowiem również uprawnienie i obowiązek przestrzegania swej właściwości, co z kolei powoduje celowość ustanowienia przytoczonego wyżej art. 22 § 1 K.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie realność wystąpienia sporu o właściwość wynika wprost z art. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r,. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), na którą to ustawę jako podstawę prawną działania w niniejszej sprawie wskazały organy inspekcji sanitarnej: "Przepisów ustawy nie stosuje się także w zakresie hałasu powstającego w związku z powszechnym korzystaniem ze środowiska."

Sąd orzekający podkreśla, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 735/10, a stwierdzające, że "organ administracji publicznej nie może umorzyć postępowania w sprawie, wskazując na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy kwestionuje swoją właściwość, prezentując stanowisko, że właściwym organem w sprawie jest inny organ administracji, niż ten, który przekazał mu podanie. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy je, co w przypadku twierdzeń organu o jego niewłaściwości w żaden sposób nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz o konieczności rozpoznania sprawy przez inny organ. To zaś wymaga przekazania podania według właściwości w trybie art. 65 § 1 kpa. Umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ twierdzi, że właściwym do rozpoznania sprawy jest inny organ, niż ten, który przekazał do niego podanie, zmuszałoby stronę do ponownego złożenia podania, co z punktu widzenia zasad procedury administracyjnej byłoby niedopuszczalne, a nade wszystko osłabiałoby zaufanie do organów władzy publicznej, które – zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – działają na podstawie i w granicach prawa."

Zdaniem Sądu, organ administracyjny stwierdzając swą niewłaściwość i jednocześnie wskazując na organ administracyjny właściwy do prowadzenia postępowania jest bezwzględnie zobowiązany do przekazania wniosku (sprawy) organowi właściwemu. Wynika to wprost z treści przytoczonego wyżej art. 65 § 1 K.p.a. Zanim jednak organy inspekcji sanitarnej uznają się niewłaściwymi w tej sprawie i przekażą wniosek A. B. z dnia 13 sierpnia 2003 r. innemu organowi administracyjnemu powinny dokładnie rozważyć tę kwestię, a w szczególności rozważyć wszelkie argumenty przedstawione przez stronę skarżącą.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a zatem na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Sąd orzekł - jak w pkt I wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania orzekając w tym przedmiocie – jak w pkt II wyroku.