Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 3/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71, art. 71 a ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Hurtowni I M. i Ł.O. spółki jawnej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta udzielił H Spółka Jawna, dalej również jako skarżąca spółka, pozwolenia na utwardzenie terenu działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] pod plac ekspozycyjny, wraz z budową kanalizacji deszczowej na terenie działek o numerze ewidencyjnym gruntu [...] . Z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że na placu ekspozycyjnym będzie prowadzona działalność oświatowa o charakterze wystawienniczym, zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996 r. - przy czym działalność ta będzie prowadzona na wolnym powietrzu oraz w namiotach czasowych nietrwale związanych z gruntem, rozstawianych każdorazowo na okres szkoleń z zastosowaniem stojaków, banerów, tablic informacyjnych i tablic poglądowych i będzie związana ze szkoleniem podnoszeniem kwalifikacji zawodowych inżynierów i pracowników branży budowlanej współpracujących z firmą inwestora, oraz z praktykami i nauką zawodu uczniów szkół zawodowych i studentów kierunków budowlano- inżynieryjnych.

W dniu [...] listopada 2015 r. oraz w dniu [...] stycznia 2016 r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako PINB, wpłynęły pisma T.S., G.T. i Ł.N, zawierające wniosek o przeprowadzenie kontroli działki nr [...] w zakresie zgodności jej użytkowania z udzielonym pozwoleniem na budowę. We wniosku wskazano, że właściciel nieruchomości wykorzystuje plac niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, tj. nie jako plac ekspozycyjny ale jako plac składowy, na którym magazynuje materiały budowlane, co w konsekwencji niekorzystnie oddziałuje na sposób korzystania z nieruchomości wnioskodawców i ma wpływ na spadek wartości należących do nich nieruchomości.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. PINB stwierdził, iż na działce nr [...], ustawione są wyroby budowlane takie jak: elementy do konstrukcji stropów typu wieńce, dachówki ceramiczne różnych producentów, bloczki z betonu komórkowego, cegła klinkierowa, pustaki ceramiczne, pustaki kominowe, czy ceramiczne kształtki do wykonania przewodów spalinowych. Przy czym belki stropowe, ułożone wielowarstwowo, zajmują znaczną część placu, zaś drobne elementy takie jak bloczki, są zapakowane i ułożone wzdłuż ogrodzenia, dwuwarstwowo, przekraczając w znacznej części wysokość ogrodzenia placu. Na placu znajduje się również kilkanaście instalacji przedstawiających sposób składowania i zastosowania poszczególnych wyrobów budowlanych oraz kilkanaście tablic informacyjnych określających charakterystykę poszczególnych wyrobów, a także prezentowane są różne modele i kolory dachówek. Na obrzeżu placu w pięciu miejscach znajdują się maszty wykonane ze słupów oświetleniowych, do których przymocowana jest stalowa linka rozciągnięta pomiędzy tymi słupami, nie są one jednak podłączone do instalacji elektrycznej ani wyposażone w lampy oświetleniowe, zaś według oświadczenia M.O. linka wraz z masztami również stanowi element ekspozycji. Środek placu nie jest zastawiony eksponowanymi materiałami, co umożliwia swobodny dostęp do wszystkich eksponatów, natomiast powierzchnia placu została w całości utwardzona polbrukiem, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. PINB wskazał ponadto, że w dniu 4 maja 2016 r. do siedziby organu wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawców, przy którym przekazano zdjęcia obrazujące ruch na placu ekspozycyjnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., pozycja 290), PINB stwierdził brak przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania działki nr [...]. W ocenie organu I instancji analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że w sprawie nie zachodzą okoliczności świadczące o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego placu z ekspozycyjnego na plac składowy. PINB przytoczył treść art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określającego, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, oraz wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy nie zawierają definicji placu ekspozycyjnego, jak również nie regulują kwestii dotyczących częstości prowadzenia działalności szkoleniowej i częstości zmiany ekspozycji, w tym również ilości prezentowanych materiałów budowlanych. W jego ocenie działalność ekspozycyjna może mieć charakter stały jak i zmienny. Przy czym ekspozycja materiałów budowlanych obejmuje również sposób ich składowania, a zatem w celu zaprezentowania bezpiecznego sposobu składowania elementów budowlanych na placu ekspozycyjnym, okresowo mogą znajdować się tam różne ilości prezentowanych materiałów budowlanych.

Zdaniem PINB zgłaszane przez pełnomocnika skarżących uciążliwości wynikające z funkcjonowania placu mają charakter niekorzystnych immisji z nieruchomości sąsiedniej i winny być rozpatrywane w drodze porozumienia sąsiedzkiego lub przed sądem powszechnym.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T.S., G.T. i Ł.N., którzy zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i 107 § 3 kpa, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia stanu placu w okresie przed dniem jego oględzin oraz zignorowanie dowodów w postaci zdjęć i filmów spornego placu obrazujących jego stan przed dniem oględzin. Strona skarżąca wskazała, że organ zbagatelizował dostarczony przez wnioskodawców materiał dowodowy w postaci zdjęć i nagrań stanu nieruchomości poprzedzającego oględziny - z uzasadnienia decyzji wynika, że organ oparł się wyłącznie o stan faktyczny nieruchomości istniejący w dniu oględzin i pominął stan istniejący wcześniej, zatem nie dokonał oceny zmian, które w tym czasie zachodziły na nieruchomości. W odwołaniu zarzucono również brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jej podstawy prawnej, a w szczególności prawidłowej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie tego przepisu poprzez uznanie, że składowanie przez właściciela hurtowni i producenta materiałów budowlanych znacznej ilości tego typu materiałów na placu stanowi w istocie ich ekspozycję dla celów edukacyjnych, a nie plac składowy, a tym samym że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] WINB uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającym na nie wyjaśnieniu i niepoddaniu ocenie wszystkich okoliczności istotnych dla stwierdzenia, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania omawianego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji wskazał, że jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy rozumieć podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności prowadzącej do zmiany warunków bezpieczeństwa określonych w tym przepisie. Chodzi o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - zatem oprócz sytuacji tam wskazanych, najbardziej powszechnych i typowych, mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przy czym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71.

Ponadto WINB ze względu na ustalenia zawarte w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. oraz stan faktyczny wynikający z dołączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej, poddał w wątpliwość czy istotnie sposób użytkowania obiektu jest zgodny z tym wyznaczonym przez udzielone pozwolenie na budowę. Na podstawie przeprowadzonych oględzin i materiału zdjęciowego organ odwoławczy stwierdził, że ilość materiałów budowlanych zgromadzonych na placu nie ma charakteru jednostkowego. Może to wskazywać, że plac służy składowaniu, magazynowaniu, ewentualnie przeładunku określonych materiałów budowlanych w celu ich przemieszczenia. Gromadzenie materiałów w takiej ilości nie służy celom wystawowym i może powodować skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane: zwiększenie uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu i powstanie niedopuszczalnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, warunków zdrowotno-sanitarnych pracy czy wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Na powyższą decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła H spółka jawna. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 800/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez H spółka jawna. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 877/17 Naczelny Sąd Administracyjny skargą kasacyjną w tej sprawie oddalił.

Realizując zalecenia zawarte w decyzji WINB organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zwrócił się do inwestora o przedłożenie dokumentów potwierdzających prowadzenie na placu objętym postępowaniem działalności oświatowej o charakterze wystawienniczym, a w szczególności umów z podmiotami zewnętrznymi, na mocy których usługi były realizowane, oraz innych dowodów potwierdzających prowadzenie działalności o charakterze wystawienniczym. Wraz z pismem z dnia [...] lutego 2017 r. pełnomocnik inwestora przesłał do organu dokumenty potwierdzające, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania działki nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik stron postępowania – adw. R.K. wskazał, że porozumienia nadesłane przez pełnomocnika inwestora mają charakter umów ramowych, tj. ogólnych umów o współpracy, na bazie których strony mają dopiero w przyszłości przeprowadzić szkolenia w terminach ustalonych każdorazowo z właścicielami firm. Umowy te były zawierane na bazie wzoru o jednakowej treści i zdaniem pełnomocnika stron nie stanowią one dowodu na to, że na przedmiotowej działce były przeprowadzane jakiekolwiek szkolenia. Z porozumień wynika jedynie, że takie szkolenia mają być w przyszłości organizowane.

W piśmie pełnomocnika inwestora z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazano dane dwóch osób mogących potwierdzić, że na działce nr [...] prowadzona jest działalność oświatowa o charakterze wystawienniczym. W związku z tym PINB pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwał K. O. i T. G. do stawienia się w charakterze świadka celem złożenia oświadczeń. T. G. oświadczył, że na przedmiotowej działce prowadzona jest działalność wystawienniczo-edukacyjna w celu przeprowadzania szkoleń z zakresu sposobu wdrażania tam zgromadzonych materiałów i przedmiotów dla potrzeb budownictwa. K.O. zaś w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2017 r. zeznała, że znajduje się plac wystawienniczo-edukacyjny i prowadzone są tam szkolenia dla firm budowlanych, kierowników, projektantów z zakresu materiałów budowlanych i ich wykorzystania oraz prawidłowego składowania.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] PINB wstrzymał użytkowanie placu na działce nr [...] wykonanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w ramach pozwolenia na utwardzenie terenu działki pod plac ekspozycyjny – z powodu dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu i użytkowania go jako placu składowego. Jednocześnie PINB nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentacji z uwagi na dokonanie działań zmieniających warunki pracy, bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Uzasadniając wydanie postanowienia PINB stwierdził, że ilość materiałów budowlanych zgromadzonych na placu nie posiada charakteru jednostkowego, a zatem plac służy składowaniu i magazynowaniu materiałów budowlanych. W rezultacie doszło do zwiększenia uciążliwości wynikających z użytkowania obiektu jako placu składowego.

W dniu [...] czerwca 2018 r. PINB przeprowadził oględziny w sprawie zmiany sposobu użytkowania działki nr [...]. Obecny na miejscu czynności M.O. nie był w stanie wskazać ilości zgromadzonych na działce materiałów budowlanych, przy czym na przedmiotowej działce znajdowały się belki stropowe o różnych długościach, pustaki ścienne ceramiczne ułożone w warstwach, dachówki ceramiczne, opakowania z pustakami ceramicznymi akustycznymi, bloczki z betonu komórkowego ułożone warstwami, pustaki stropowe ułożone warstwami.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego – tzn. zgodnego z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2015 r. nr [...] jako placu ekspozycyjnego. W ocenie organu I instancji dokonano zmiany sposobu użytkowania placu bez wykonywania robót budowlanych – tzn. iż dla tych działań potrzebne było zgłoszenie, nie zaś pozwolenie na budowę. Uzasadniając powyższą decyzję nakazową organ wskazał, że doszło do dalszego użytkowania obiektu pomimo wstrzymania jego użytkowania, przy czym nie został spełniony warunek dostarczenia dokumentacji umożliwiającej zakończenie procedury legalizacyjnej. W toku czynności oględzin przeprowadzonych [...] czerwca 2018 r. stwierdzone zostało składowanie materiałów budowlanych. W ocenie organu I instancji funkcja ekspozycyjna, w postaci ustawionych przy ogrodzeniu tablic informacyjnych zawierających próbniki kształtek rynien i rur spustowych, dachówek i blach trapezowych, była pełniona jedynie marginalnie w odniesieniu do funkcji składowej placu. Jak wcześniej również wskazywał PINB, nie może być fizycznie wykluczone, że plac może spełniać funkcję zarówno ekspozycyjną jak i składową. Przyczyną podjęcia postępowania było stwierdzenie, że dominującą i przeważającą funkcją placu jest składowanie na nim materiałów budowlanych, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. Na tej podstawie organ I instancji uznał za konieczne wydanie decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, z obowiązkiem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu używanego w charakterze placu składowego, na plac ekspozycyjny, który to jest ostatnim legalnym sposobem jego użytkowania, wynikającym z udzielonego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H spółka jawna, działająca przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w sprawie dowodów wskazujących, że na działce Nr [...]prowadzona była działalność wystawienniczo-edukacyjna, a działka była wykorzystywana jako plac ekspozycyjny, a nie jak to przyjął organ I instancji jako plac składowy. Zarzucono również naruszenie przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo odwołująca spółka zarzuciła naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez ustalenie, że w ramach użytkowania działki doszło do zwiększenia uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, podczas gdy w ocenie odwołującej spółki organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – zatem oprócz sytuacji tam wskazanych, najbardziej powszechnych i typowych, mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ II instancji podkreślił, że poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego. Wskazał dodatkowo, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego.

Organ odwoławczy stwierdził, że z przeprowadzonych przez PINB oględzin, a w szczególności z materiału zdjęciowego wynika, że ilość materiału budowlanego zgromadzonego na placu ma charakter niejednostkowy. Treść protokołów oględzin oraz zdjęcia wykonane podczas tych czynności wskazują, że na placu w dniu dokonywania oględzin zgromadzone zostały większe niż jednostkowe ilości materiałów budowlanych tego samego rodzaju, z których część zapakowana była partiami o określonej wielkości i ustawiona wzdłuż ogrodzenia co najmniej dwuwarstwowo, przekraczając w znacznej części wysokość ogrodzenia. Zdaniem WINB ilość materiałów budowlanych wskazuje, że plac ten w istocie służy składowaniu, magazynowaniu, ewentualnie przeładunku określonych materiałów budowlanych w celu ich przemieszczenia np. na place budów. O ile ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji "placu składowego", to w oparciu o literaturę fachową organ odwoławczy wskazał, że plac składowy to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Z ustaleń PINB organ odwoławczy wywiódł, że gromadzenie materiałów budowlanych w takiej ilości nie służy celom wystawowym i powoduje skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie WINB użytkowanie przedmiotowego placu w celu składowania, magazynowania, ewentualnie przeładunku powoduje zmianę w zakresie układu obciążeń oddziałowujących na konstrukcję nośną placu ze względu na ustaloną przez PINB intensyfikację składowania materiałów budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że gdy w sytuacji gdy właściciel obiektu nie występował do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej ze stosownym zgłoszeniem o zmianie sposobu użytkowania, PINB zobligowany był do wszczęcia stosownego postępowania naprawczego.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja oraz postanowienie z dnia [...] września 2017 r. zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ II instancji stwierdził brak postaw do uwzględnienia środków odwoławczych wniesionych przez skarżącą spółkę od ww. rozstrzygnięć powiatowego organu nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła H sp. j., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 77, 80 w zw. z art. 15 kpa poprzez pominięcie dowodów w postaci porozumień podpisanych pomiędzy skarżącą, a podmiotami trzecimi w przedmiocie organizacji szkoleń, dziesięciu oświadczeń o przeprowadzonych szkoleniach, zeznań świadków jak również protokołu i dokumentacji zdjęciowej z oględzin z dnia [...] kwietnia 2016 r. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że na przedmiotowej działce składowane były materiały budowlane, podczas gdy na ww. działce znajduje się jedynie ekspozycja, nadto zarzuciła naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że w ramach użytkowania działki doszło do zwiększenia uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu, podczas gdy WINB nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania skarżącej spółki, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co stanowi również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o umorzeniu postępowania.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez organ, że na działce nr [...] doszło do zmiany warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a w ocenie strony skarżącej nie uległy one zmianie, a także poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu poprzez niewskazanie w jakim zakresie ma polegać przywrócenie stanu poprzedniego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że organ nie ocenił ponownie całego materiału dowodowego, a z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał oceny jedynie zdjęć wykonanych podczas oględzin placu ekspozycyjnego, pomijając jednocześnie pozostały materiał dowodowy. Skarżąca podkreśliła, że organy pomijały fakt, iż jednym z elementów działalności wystawienniczo-edukacyjnej prowadzonej na placu były również szkolenia w zakresie bezpiecznego i prawidłowego magazynowania czy składowania materiałów budowlanych co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie skarżącej spółki do prowadzenia szkoleń w tym zakresie niezbędne było zgromadzenie na placu pewnej ilości materiałów budowlanych, zarówno zapakowanych na paletach, jak i w inny sposób. Niezbędnym elementem szkoleń w zakresie magazynowania materiałów budowlanych były same materiały budowlane, które służyły do wizualizacji bezpiecznych sposobów ich magazynowania i składowania. Wobec powyższego skarżąca spółka musiała zgromadzić na placu pewną ilość materiałów budowlanych różnego rodzaju. Nie powoduje to jednak zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego placu. W ocenie skarżącej organy obu instancji nie wyjaśniły co należy rozumieć pod pojęciem placu składowego. Organ nie powinien poprzestać na przytoczeniu definicji placu składowego, ale powinien ponadto wskazać, czy tę definicję przyjmuje na potrzeby danego rozstrzygnięcia albo powinien sam ustalić kryteria według których kwalifikuje dany obiekt budowlany jaklo plac składowy. Ponadto w ocenie strony skarżącej organ odwoławczy nadal nie ustalił w jaki sposób przedmiotowy plac jest aktualnie wykorzystywany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące stanowisko organu odwoławczego w zakresie podjętego rozstrzygnięcia, którego nie zmienia treść skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z powyższego wynika, że zaskarżona do sądu decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena zgodności z prawem decyzji nakazującej inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - placu utwardzonego na działce o numerze ewidencyjnym [...], tzn. zgodnego z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], jako placu ekspozycyjnego. Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia był art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 P.b.

Zgodnie z treścią art. 71a. 1 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

W myśl art. 71a ust. 4 w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Przytoczone przepisy ustawy Prawo budowlane regulują procedurę legalizacyjną dotyczącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do której doszło bez przeprowadzania robót budowlanych. Do wszczęcia procedury na podstawie art. 71a P.b. wymagane jest zatem bezsporne ustalenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl art. 71 ust. 2 zd. pierwsze - zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wskazać należy, że użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" świadczy, że literalnie wymienione okoliczności związane ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie są jedynymi przypadkami kiedy można stwierdzić, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1664/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Trafnie podnosi się w doktrynie, że zmiana sposobu użytkowania powinna być pojęciem powszechnie rozpoznawanym i z tego względu ustawodawca nie zdecydował się na definicję legalną, a jedynie zawarł przykładowy katalog okoliczności stanowiących taką zmianę (por. C. Woźniak komentarz do art. 71 (w:) Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, wyd. II red. H. Kisielowska). Zdaniem Sądu, podzielić należy trafny pogląd, iż zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, CBOSA, www.nsa.gov.pl). Tylko w takim przypadku punktem odniesienia będzie pewny, legalny stan użytkowania, a więc stan postulowany przez ustawodawcę, do którego zaistnienia dążyć winny organy nadzoru budowlanego wykorzystując przyznane im kompetencje.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, które powinny były zostać załączone do zgłoszenia (art. 71a ust. 1 u.p.b.). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia dokumentów albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 u.p.b.). Kompetencja do wydania takiej decyzji jest zarówno uprawnieniem jak i obowiązkiem organu.

W pierwszej kolejności należy rozważyć i ocenić, czy organy I i II instancji trafnie ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - palcu ekspozycyjnego na działce nr ewidencyjny [...] oraz czy swoje stanowisko w tej sprawie wyraziły w uzasadnieniach rozstrzygnięcia, w taki sposób, że poddaje się ono kontroli Sądu. W tym miejscu wskazać należy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegająca na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 p.b. wymaga odpowiedniego zgłoszenia, a jego brak powoduje stan samowoli budowlanej (por. wyrok WSA II SA/Gd 205/18).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił H Spółka Jawna pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu działki nr [...] pod plac ekspozycyjny wraz z budową kanalizacji deszczowej.

Przepisy prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji pojęcia obiektu budowlanego - jako palcu eksplozyjnego. Charakter przedmiotowego obiektu budowlanego należy zatem określać poprzez funkcję jaka została mu przypisana w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w kontekście przeznaczenia danego terenu, które wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego na danym terenie. Zdaniem Sądu ekspozycję materiałów budowlanych należy wiązać z demonstrowaniem, eksponowaniem i okazywaniem poszczególnych wyrobów budowlanych potencjalnym nabywcom lub w celach oświatowych. Składowanie materiałów budowlanych ma natomiast na celu przechowywanie towaru, w tym towaru w znacznych ilościach. W znaczeniu, o którym wyżej była mowa, magazynowanie towarów budowlanych w ilościach, które wykraczają poza potrzeby ekspozycji może wpływać zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno – sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2). W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na utwardzonym placu na działce o numerze ewid.[...] nie jest prowadzona ekspozycja materiałów budowlanych (a raczej – prowadzona jest nie tylko ekspozycja materiałów budowlanych), lecz materiały budowlane są tam składowane. Powyższe wnioski wynikają przede wszystkim z protokołów oględzin oraz z materiału fotograficznego. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć fotograficznych wynika, że na placu magazynowane są znaczne ilości materiałów budowlanych przy czym są to materiały w tym samym asortymencie, a ich sposób magazynowania utrudnia, bądź nawet w niektórych przypadkach wyklucza ekspozycję. Poszczególne wyroby budowlane nie są opisane, niektóre z nich znajdują się w nieuporządkowanym stanie. Wskazać przyjdzie, że stan faktyczny wynikający z akt sprawy zasadniczo nie jest przedmiotem sporu. W ocenie skarżącej spółki stan materiałów budowlanych znajdujących się na placu ma na celu również eksponowanie sposobu przechowywania materiałów budowlanych. Prezentowana przez skarżącą argumentacja nie ma jednak oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę oraz materiale fotograficznym, z którego wynika, że część materiałów budowlanych znajduje się w stanie nieuporządkowanym. Wskazać należy, że na powyższe ustalenia nie mają wpływu przedłożone do akt sprawy porozumienia zawarte przez skarżącą spółkę z przedstawicielami firm budowlanych w przedmiocie szkoleń i prezentacji materiałów budowlanych. Zawarcie stosownych porozumień nie ma bowiem wpływu na ustalenia w kwestii faktycznego użytkowania placu. Ponadto prowadzenie działalności oświatowej nie wyklucza magazynowania materiałów budowlanych na przedmiotowym obiekcie budowlanym.

W tym stanie sprawy trafnie ustaliły i wywiodły kontrolowane organy, a co znajduje odpowiednie i wystarczające potwierdzenie w aktach kontrolowanej sprawy, że przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany w inny sposób aniżeli określony we wskazanym powyżej pozwoleniu na budowę. Prawidłowe jest stanowisko organu, zgodnie z którym składowanie i przechowywanie materiałów budowlanych w ilościach przekraczających potrzeby ekspozycji ma wpływ na wielkość i układ obciążeń, bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno – sanitarne. Wobec powyższych ustaleń wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 71a P.b. było zasadne. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2, w celu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego wstrzymano jego użytkowanie, a na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, z których to obowiązków skarżąca spółka nie wywiązała się. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 71a ust. 4 było zasadne. W myśl wskazanego przepisu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Nie potwierdziły się zarzuty skargi dotyczące uchybienia przepisom prawa procesowego. W toku postępowania zgromadzono materiał dowodowy, który pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie naruszono również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Organ dokonał oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzył wszystkie dowody we wzajemnej łączności. W uzasadnieniu decyzji zawarto zasadnicze, niezbędne motywy rozstrzygnięcia, czyniąc tym zadość wymogom z art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.