Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1320/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 i art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 i art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. B. oraz M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odprowadzenia wód opadowych z obiektów budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 105 k.pa. umorzył postepowanie w sprawie odprowadzania wody opadowej z obiektów budowlanych posadowionych na stanowiącej własność E. i M. B. nieruchomości znajdującej się w M. przy ul. [...], składającej się z działek nr 1 i 2.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem W. K. współwłaścicielki sąsiedniej działki nr 3 złożonym w dniu [...] r. Wskazana na wstępie decyzja PINB została poprzedzona dwiema decyzjami tego organu z [...] r. oraz z [...] r., którymi umorzył on także postępowanie w przedmiotowej sprawie. Obie te decyzje nie utrzymały się jednak w obrocie prawnym, bowiem zostały uchylone, opartymi na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej [...]WINB) odpowiednio z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. W motywach pierwszej z tych decyzji kasacyjnych organ odwoławczy uznał, że PINB nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy pozwalającego na jej rozstrzygnięcie, a w szczególności nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania oraz nie zbadał sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 2. Organ ten nakazał także aby w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przeprowadził po raz drugi oględziny nieruchomości małżonków B. na okoliczność kierowania na działkę W. K. wód opadowych z budynku mieszkalnego oraz z rur znajdujących się w fundamentach szklarni. W drugiej swojej decyzji kasatoryjnej [...]WINB nakazał organowi I instancji posłużenie się w sprawie oryginałami lub poświadczonymi za zgodność kopiami projektów budowlanych, które dotyczyły obiektów znajdujących się na nieruchomości małżonków B. i sprawdzenie zgodności z tą dokumentacją sposobu odprowadzania wód opadowych. Organ odwoławczy stwierdził także, że w księdze wieczystej urządzonej dla działki nr 3, jako jej współwłaściciel figuruje J. K., który nie brał udziału w postępowaniu.

Uzasadniając swoją decyzję z dnia [...] r. PINB podał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin nieruchomości przy ul. [...] w M. dokonał szczegółowych pomiarów wszystkich rur odprowadzających wody z obiektów znajdujących się od strony działki nr 3, a to z budynku mieszkalnego oraz rur odprowadzających wody opadowe znajdujące się w fundamentach szklarni. Stwierdził wówczas, że wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego, położonego w odległości 2,10 m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego, odprowadzane są rurami spustowymi na teren właścicieli. Na ścianie tego budynku zamontowano dwie rury spustowe, których wyloty znajdują się w odległości 1,75 m od ogrodzenia. Wzdłuż ściany budynku znajduje się chodnik okapowy o szerokości 0,75 m , a dalej znajduje się pas trawy. Wody opadowe z dachu budynku spływają przez kolano rury spustowej na chodnik i pas zieleni. Z kolei z muru fundamentowego szklarni zblokowanych na 1/3 jej długości wystaje rura z PCV o przekroju 200 mm, do której odprowadzana jest woda opadowa z dachu szklarni systemem rynien przez słupy i kolektor zbiorczy. Z rury tej woda jest kierowana następnie do rowika przebiegającego wzdłuż szklarni w odległości 1,10 m i 1,35 m od ogrodzenia z płyt betonowych. Wody z rowika kierowane są zaś do rowu melioracyjnego. Następnie PINB stwierdził, że uzyskana ze Starostwa Powiatowego w C. oraz Urzędu Gminy M. dokumentacja projektowa nie zawiera rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych na gruncie, a jedynie na niektórych rysunkach zaznaczono w rzutach położenie rur spustowych. Ustalił także, że ani Naczelnik Gminy, a następnie Wójt Gminy M., jak i Starosta [...] nie zgłosili sprzeciwu do przyjętych rozwiązań projektowych i wydawali pozwolenia na budowę nie kwestionując sposobu odprowadzania wód opadowych z dachów obiektów. W przekonaniu PINB inwestor nie miał jednak obowiązku wykonania projektu odprowadzania wód z dachów budynków, gdyż skierował te wody na teren swojej działki, co wykazały dwukrotne oględziny.

W oparciu o te ustalenia PINB doszedł do przekonania, że opisane sposoby odprowadzania wód opadowych z obiektów znajdujących się na działce M. i E. B. nie naruszają warunków określonych w § 29 i § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ ten stwierdził, że wody odprowadzane z dachu budynku mieszkalnego i szklarni odpowiednio rurami spustowymi i rurami w murach fundamentowych szklarni mają co prawda wyloty skierowane w kierunku ogrodzenia międzysąsiedzkiego lecz wyloty te znajdują się w znacznej odległości od tego ogrodzenia. Wody ze szklarni kierowane są za pośrednictwem rowika do rowu zbiorczego znajdującego się na końcu szklarni zblokowanej, który biegnie przez działkę nr 3 , a następnie rurą betonową pod szklarnią małżonków B..

W końcowej części uzasadnienia organ stwierdził, że przebieg granicy między posesjami E. i M. B. oraz W. K. nie został prawnie ustalony, przy czym W. K. skłonna jest przyjąć, że granica ta biegnie wzdłuż istniejącego ogrodzenia, natomiast zdaniem M. B. przebiega ona w odległości od 0,70 m do 1,00 m w głąb działki nr 3. PINB wskazał także, że ustalenia faktyczne, na których oparta została jego decyzja pokrywają się z ustaleniami dokonanymi przez pracowników Urzędu Gminy M., jak i członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. prowadzących postępowanie zakończone decyzją SKO w C. z dnia [...] r., znak: [...]. Decyzją tą odmówiono nakazania E. i M. B. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom związanym ze zmianą stanu wody na gruncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn.. akt II SA/Gl 905/12, oddalił zaś skargę wniesioną na tę decyzję przez W. K..

W odwołaniu od tej decyzji W. K. domagała się jej zmiany i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to:

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący, nierzetelny i niezgodny z zasadami racjonalnego i logicznego myślenia,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych zgłaszanych przez nią w toku postępowania,

- oraz wskazanej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez obciążenie jej ujemnymi skutkami uchybień organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego, a to:

- § 28 ust. 1 i ust,. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że właściciele sąsiedniej nieruchomości nie naruszyli dyspozycji tych przepisów, bowiem odprowadzają wody opadowe na własny teren nieutwardzony, "a spływające z ich budynków wody ("w tym budynku szklarni") rurami spustowymi mają ujście w kierunku ogrodzenia z jej nieruchomością lecz są w znacznej odległości od ogrodzenia między posesjami", co stoi w całkowitej sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy, a w szczególności z dołączoną do odwołania dokumentacją fotograficzną,

- art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 144 k.c. poprzez różnicowanie pozycji obywatela wobec obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie granic prawa własności i uznanie, że dopuszczalna jest ingerencja we własność bez zgody właściciela na podstawie samowolnych decyzji,

- a ponadto art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) poprzez uznanie, że zmiana stanu wody na gruncie E. i M. B., a zwłaszcza kierunku jej odpływu na działkę skarżącej mieści się w dopuszczalnych normach, a na właścicielach nie ciążą obowiązki usunięcia przeszkód i przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W piśmie z dnia [...] r. W. K. przesłała [...]WINB opinię sporządzoną w [...] r. przez biegłego sądowego do spraw melioracji wodnych i wniosła o dołączenie jej do materiału dowodowego sprawy. Opinia ta została wykonana na zlecenie Sądu Rejonowego w C. w sprawie [...], a dotyczyła ustalenia przyczyn zalewania jej nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] ( działka nr 3).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...]WINB po raz trzeci uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę po ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z zaleceniem zawartym w jego poprzedniej decyzji PINB uzyskał od Starosty [...] rysunki z dokumentacji projektowej dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego oraz zmianie konstrukcji dachu budynku wolnostojącego, a także dla budowy szklarni zblokowanych. W ocenie [...]WINB w sprawie zaistniały jednak dwa powody, dla których decyzja PINB winna zostać uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po pierwsze organ I instancji nie ustalił, decyzjami o pozwoleniu na budowę zostały zatwierdzone projekty budowlane, z których pochodzą rysunki uzyskane od Starosty [...] oraz Wójta M.. W efekcie nie zostało ustalone czy rysunki te przedstawiają stan obowiązujący, tj. funkcjonujący w oparciu o rozstrzygnięcia pozostające w obiegu prawnym i czy mogą stanowić punkt odniesienia dla kontroli przeprowadzanej przez organ.

Po drugie organ powiatowy uzyskawszy dokumentację projektową obiektów na działce małżonków B. winien bezwzględnie przeprowadzić oględziny w celu porównania zgodności istniejącego sposobu odprowadzania wód opadowych z tą dokumentacją. Brak przeprowadzenia takich oględzin powoduje, że nie jest wiadome czy uzyskane projekty są kompletne, a także czy dotyczą wszystkich zabudowań.

Zdaniem organu odwoławczego uzupełnienie powyższych braków dowodowych nie było możliwe w trybie art. 136 k.p.a., bowiem organ II instancji uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia czynności dowodowych o charakterze uzupełniającym. [...]WINB stwierdził także, że zgromadzone przez niego w postępowaniu odwoławczym dowody w istocie zastępowałyby dowody zgromadzone przed organem i instancji, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności i pozbawiło strony ochrony ich praw. Zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu art. 136 k.p.a. nie byłoby wreszcie zdaniem organu II instancji zasadne, gdyż zasada szybkości postępowania wymagała w tym przypadku podjęcia działań przez organ, którego miejsce siedziby predysponuje do działań wartkich, dających gwarancję niezbędnej koncentracji materiału dowodowego.

Odnosząc się do tez odwołania W. K. [...]WINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji prawnych, ani faktycznych do badania składu chemicznego wód spływających rzekomo z działek sąsiednich. Organy te w ogóle nie stosują także przepisów prawa wodnego oraz nie działają w oparciu o przepisy prawa cywilnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ stwierdził, że stosując ten przepis istotnym jest ustalenie czy dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ich skierowania na teren sąsiedniej nieruchomości. Odnośnie zaś do ustaleń faktycznych miarodajnym dla [...]WINB była ostateczna i prawomocna decyzja SKO w C., z której wynika, że woda odprowadzana z działki małżonków B. nie płynie w kierunku działki wnoszącej odwołanie lecz w kierunku przeciwnym.

Skargę na to orzeczenie wnieśli E. i M. B. kwestionując stanowisko [...]WINB dotyczące nieprzeprowadzenia przez organ I instancji pełnego postępowania dowodowego. Podnieśli, że decyzja PINB wydana została w oparciu o wszelką możliwą dokumentację budowlaną i geodezyjną znajdującą się w posiadaniu innych organów oraz na podstawie niejednokrotnych oględzin, sporządzonych protokołów oraz wykonanej dokumentacji zdjęciowej. Skarżący powołali się także na decyzję SKO w C. oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r., II SA/Gl 905/12, w których rozstrzygnięta została ich zdaniem kwestia zalewania działki W. K., a uchylając decyzję organu I instancji [...]WINB "dokonał oceny rzeczy osądzonej już prawomocnym wyrokiem".

Zdaniem skarżących mocno chybionym był także zarzut dotyczący braku wyjaśnień dotyczących projektów budowlanych i zatwierdzających je decyzji oraz ustaleń dotyczących zgodności "stanu projektowanego ze stanem istniejącym". Wystarczyło bowiem dokładnie przeanalizować akta sprawy aby stwierdzić jednoznacznie, że wybudowane obiekty odpowiadają stanowi projektowanemu, co potwierdza proste porównanie projektów zagospodarowania terenu z powykonawczymi inwentaryzacjami geodezyjnymi znajdującymi się w aktach sprawy. Skarżący dodali, że wody opadowe są odprowadzane zgodnie z rozwiązaniami projektowymi na teren ich działki, a następnie do rowu melioracyjnego w kierunku przeciwnym do działki W. K.. W podsumowaniu skargi stwierdzili zaś, że postępowanie [...]WINB należy uważać za nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy zauważył, że sprawa rozpatrywana wpierw przez Wójta Gminy M., następnie przez SKO w C., a w ostateczności przez WSA w Gliwicach była całkowicie odrębną, bowiem toczyła się przed innymi organami i w oparciu o przepisy Prawa wodnego, aczkolwiek dotyczyła podobnych w pewnej mierze aspektów. Sprawa tocząca się przed organami nadzoru budowlanego miała bowiem na celu zbadanie czy sposób odprowadzania wód opadowych z obiektów budowlanych znajdujących się na działce w M. przy ul. [...] jest zgodny z prawem.

Uczestniczka postępowania W. K. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik swoich synów w piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2013r. podtrzymała stanowisko zajmowane przez nią w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Do pisma dołączyła wspomnianą już wcześniej opinię sporządzoną przez biegłego sądowego sporządzoną w postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym w C. oraz zdjęcia. Uczestniczka postępowania przesłała do Sądu także kolejne zdjęcia za pismem z dnia [...] r. dokumentujące poziom wód gruntowych na jej działce utrudniający prowadzenie podstawowych prac polowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących. W ocenie Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła się jednak ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

Na wstępnie rozważań należy wyjaśnić, że po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem administracyjnym z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając skargę sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt administracyjny w całości lub w części, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Sąd stwierdza także nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), bądź stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn wskazanych w k.p.a. bądź innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy).

Rozważania dotyczące oceny prawnej zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od analizy treści zastosowanego przez [...]WINB art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo ustawodawca nakazał organowi odwoławczemu aby ten przekazując sprawę wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja powołanego przepisu powoduje, że wydanie decyzji kasacyjnej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ma winno stanowić wyjątkowy przypadek, a zatem należy stosować do niego wykładnię ścieśniającą ( por. rozważania dotyczące stosowania art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r. w: Z. Janowicz, Glosa do uchwały 7 sędziów SN z dnia 13 stycznia 1983 r. , III AZP 7/82, Państwo i Prawo 1984, z. 2, s. 142). Wydanie analizowanej decyzji możliwe jest zatem w przypadku łącznego spełnienia dwóch warunków. Organ II instancji winien bowiem po pierwsze wykazać, że postępowanie pierwszoinstancyjne, w którego wyniku wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie dowieść, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Analizując możliwość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zauważyć należy w pierwszym rzędzie, że aktualne jego brzmienie, obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r., ustalone zostało przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W odniesieniu do poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. wskazywało się w doktrynie, że wydanie decyzji opartej na tym przepisie może mieć miejsce, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono w jego toku przepisy procesowe (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 540). Stanowisko takie znajdowało oparcie w treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zaś dalsze umocnienie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz jej rozstrzygnięcia co do istoty przez organ odwoławczy. Pamiętać także trzeba, że ustawa, którą zmieniono brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumenty prawne mające wzmocnić zasadę szybkości postępowania administracyjnego, jak również pozwalające na bardziej skuteczne przeciwdziałanie przypadkom przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wydanie w aktualnym stanie prawnym decyzji opartej na omawianym przepisie wymaga więc wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych elementów stanu faktycznego sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być jednocześnie podjęta w sytuacji dostrzegania przez organ odwoławczy wad postępowania pierwszoinstancyjnego, w przypadkach gdy wady te nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania. W takiej sytuacji organ II instancji mając na uwadze zasadę szybkości postępowania zobligowany jest bowiem zastosować art. 136 k.p.a. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko zaś wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy. Dodać należy, że stanowisko takie winno zostać należycie i w sposób przekonywujący umotywowane w uzasadnieniu decyzji.

Zaznaczyć należy, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji, przy czym niedopuszczalne jest ograniczenie się przez organ wyższej instancji jedynie do oceny rozstrzygnięcia organu I instancji Nakłada to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji przepisów, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli dla jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a.

Odnosząc te rozważania do kontrolowanej decyzji [...]WINB należy stwierdzić, że zapadła ona bez podjęcia przez ten organ, jakiejkolwiek próby weryfikacji ustaleń faktycznych, na jakich oparta została decyzja PINB. Zdaniem tego organu konieczne było wydanie w sprawie trzeciej z już kolei decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi wątpliwości dotyczące znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej, którą opatrzono pieczęciami Starostwa Powiatowego w C. i poświadczono za zgodność z oryginałem. W oparciu o tą dokumentację zrealizowane zostały inwestycje na działkach nr 1 i 2 km. [...], położonych w M., a to: nadbudowa budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu (dokumentacja sporządzona w [...] r.) oraz budowa szklarni zblokowanych (dokumentacja pochodząca z [...]r.). [...]WINB skoro nabrał mniej lub bardziej uzasadnionych wątpliwości w kwestiach dotyczących pochodzenia i kompletności przedmiotowej dokumentacji projektowej winien był jednak wpierw podjąć próbę ich rozwiania w drodze samodzielnych ustaleń do czego był wszak zobowiązany. Nie było zaś żadnych przeszkód formalnych aby działając w oparciu o art. 136 k.p.a. organ ten zwrócił się do Starostwa Powiatowego w C. o dostarczenie stosownych informacji dotyczących interesujących go decyzji, którymi zatwierdzono przedmiotową dokumentację projektową. W oparciu o przekazane mu informacje organ ten mógł także samodzielnie ustalić czy dokumentacja, jaką posłużył się PINB była kompletna. Zamieszczenie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nakazu wyjaśnienia tych kwestii przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu należy zatem zakwalifikować jako naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Za chybiony, a co najmniej przedwczesny w ocenie Sądu uznać także skierowany do organu I instancji nakaz przeprowadzenia w ponownym postępowaniu kolejnych oględzin mających na celu ustalenie zgodności zrealizowanych sposobów odprowadzania wód opadowych z obiektów zrealizowanych na działkach nr 1 i 2 z rozwiązaniami znajdującymi się w zatwierdzonych projektach budowlanych. PINB w swojej decyzji z dnia [...] r. stwierdził bowiem, że w pozyskanych przez niego projektach budowlanych nie uwzględniono rozwiązań dotyczących sposobów odprowadzania wód opadowych na gruncie. Zauważyć należy, jak już wskazano wyżej, że przepis art. 136 k.p.a. umożliwiał organowi odwoławczemu zalecenie przeprowadzenia przez PINB takich dodatkowych oględzin, gdyby okazało się to konieczne i to bez potrzeby uchylania po raz trzeci decyzji tego organu.

Niezrozumiałym wydaje się wreszcie argument [...]WINB, że wydana decyzja kasacyjna pozostaje w zgodzie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego w sytuacji gdy kontrolowane postępowania administracyjne toczyło się już blisko 2 lata. Argumentem takim nie mogło być także stwierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe czy połączone z większymi kosztami. Rozwiązanie takie obowiązywało bowiem przed nowelizacją k.p.a. jaka miała miejsce w 1980 r ( por. art. 120§ 2 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu ) i zostało zarzucone przez ustawodawcę.

Zauważyć wreszcie należy, że kontrolowane postępowanie toczyło się w sprawie zgodnego z prawem odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych obiektów budowlanych zrealizowanych na działkach nr 1 i 2 w M. i zmierzało do ustalenia czy w sprawie nie wystąpiła, któraś z przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z oświadczenia inwestora - M. B. złożonego w trakcie rozprawy przed WSA w Gliwicach wynikało natomiast, że uzyskał on pozwolenie na użytkowanie wybudowanego zespołu szklani zblokowanych. W świetle zaś utrwalonego orzecznictwa, jeśli proces inwestycyjny zakończony został wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego i dopóki ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym nie można prowadzić postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego ( por. m.in. wyroki NSA z 15 lutego 2013 r. , sygn. akt II OSK 1958/11, z 1 sierpnia 2012 r. , sygn. akt II OSK 2012/11, z 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 887/10, z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 708/10 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji zgodzić należy się ze skarżącymi, że w przedmiotowej sprawie został zebrany obszerny materiał dowodowy pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W sytuacji zaś uznania przez [...]WINB istniejącego materiału za budzący wątpliwości lub uznania go za niepełny, organ ten mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. winien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją powoływanego już kilkakrotnie art. 136 k.p.a.

Ponownie prowadząc postępowanie [...]WINB zastosuje się do wskazań Sądu i przeprowadzi we własnym zakresie postępowanie wyjaśniające zmierzające do rozstrzygnięcie sprawy bez konieczności wydawania po raz kolejny decyzji kasującej orzeczenie organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności tej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. Sad nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących, o jakim jest mowa w art. 209 p.p.s.a.