Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1524/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt. 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 133/13 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w S. na przewlekłość S. S. w przedmiocie przewlekłości postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I, II i IV i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., 2. zasądza od "A." Spółki z o.o. w S. na rzecz S. S. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 133/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca Spółka) stwierdził przewlekle prowadzenie przez Starostę Powiatowego w S. postępowania zainicjowanego wnioskiem A. sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia 8 sierpnia 2013 r. Ponadto stwierdził, że przewlekłość w działaniu organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] udzielił D. W. (pod firmą D.) pozwolenie ma prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i ich transportu w zakładzie zlokalizowanym w S. przy ul. B. 5.

W wyniku petycji okolicznych mieszkańców Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] cofnął bez odszkodowania swą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., stwierdził że cofnięcie zezwolenia powoduje wstrzymanie działalności objętej tym zezwoleniem i określił, że decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie wskutek odwołania D. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została doręczona organowi I instancji w dniu 24 października 2012 r.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielającej D. D. W. pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów.

W dniu 20 czerwca 2013 r. do Starosty [...] wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji złożone przez A. sp. z o.o. z siedzibą w S. W odwołaniu tym Spółka wskazała między innymi, że D. W. i utracił tytułu prawny do nieruchomości, na której prowadzi działalność w zakresie wytwarzania odpadów. Odwołująca spółka wskazała, że od dnia 1 lutego 2013 r. D. W. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której prowadzi przedmiotową działalność.

Starosta [...] pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. zawiadomił D. W., że spółka A. wniosła powyższe odwołanie. Tego samego dnia Starosta [...] przekazał odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. Decyzję tą wraz z aktami sprawy doręczono Staroście [...] w dniu [...] lipca 2013 r.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. A. sp. z o.o. zwróciła się do Starosty [...] i Burmistrza Miasta [...] z "wezwaniem do podjęcia działań administracyjnych" w trybie art. 47 ust. 1 albo art. 26 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. 2010 Nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej: ustawa o odpadach), w szczególności zaś do: 1) niezwłocznego wydania decyzji zobowiązującej właściciela i posiadacza odpadów D. W. do usunięcia tych odpadów magazynowanych w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz w miejscu aktualnie do tego nieprzeznaczonym, do którego nie posiada tytułu prawnego, a na wypadek niewykonania tej decyzji, 2) wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach zastosowanie wykonania zastępczego w trybie art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 26 ust. 4 lub art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach.

Starosta [...] pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. zwrócił się do D. W. (firma D.) o informację, czy jest on właścicielem odpadów znajdujących się na nieruchomości przy ul. B. w S. oraz poinformował, że w przypadku ich niewywiezienia z tego terenu samorząd powiatu [...] udzieli daleko idącego wsparcia firmie A. sp. z o.o. celem dochodzenia ich praw.

Pismem z dnia 16 września 2013 r. Starosta [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o podanie, czy od decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] którakolwiek ze stron złożyła "zażalenie", a jeżeli nie – o podanie daty jej "uprawomocnienia". Starosta wskazał, że informacja ta jest niezbędna celem podjęcia dalszych czynności administracyjnych.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że nie wpłynęła skarga na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Pismem z dnia 27 września 2013 r. Starosta [...] wezwał D. W. do przedstawienia w terminie 7 dni tytułu prawnego do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. B. 5 w S. pod rygorem uznania, że nie posiada on tytułu.

Następnie w dniu 16 października 2013 r. Starosta [...] skierował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.

Po wydaniu tej decyzji, A. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na bezczynność Starosty [...] skutkującą przewlekłością postępowania w okresie od dnia 20 czerwca 2013 r. do dnia 27 września 2013 r. w sprawie cofnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielającej D. W. (prowadzącemu działalność pod firmą D.) pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów.

Spółka zarzuciła organowi zaniechanie wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. bezzwłocznie po powzięciu w dniu [...] czerwca 2013 r. informacji o naruszeniu przez D. W. przepisów ustawy o odpadach poprzez magazynowanie odpadów na nieruchomości, do której nie posiadał tytułu prawnego.

Na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że pismo z dnia 6 sierpnia 2013 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego, lecz wniosek o wszczęcie nowego postępowania w zakresie w nim wskazanym. Nadto wskazał, że strona skarżąca przewlekłości postępowania upatruje w zbędnym wyczekiwaniu przez organ na uprawomocnienie się decyzji z dnia [...] maja 2013 r., a następnie niezasadnym wszczęciu postępowania wznowieniowego zamiast nowego postępowania, jak wnosiła o to strona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że po ustaleniu, że skarga spółki A. została wniesiona po wyczerpaniu środka zaskarżenia, jakim było wniesienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) na bezczynność Starosty [...] i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania (pismo z dnia 16.09.2013 r.) oraz należycie opłacona (wpis w kwocie 100 zł), skargę należało uznać za zasadną jedynie w zakresie, w jakim obejmuje zarzut przewlekłości postępowania Starosty [...] w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej z dnia 8 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 20 czerwca 2013 r. Starosta [...] otrzymał odwołanie skarżącej od własnej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., którą umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia jego decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielającej D. W. (pod firmą D.) pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów dla punktu zlokalizowanego w S. przy ul. B. 5.

W odwołaniu tym A. podniosła dotychczas nieznaną organowi okoliczność, że D. W. nie posiada już (od dnia 1 lutego 2013 r.) tytułu prawnego do nieruchomości, na której magazynuje zgodnie z pozwoleniem z [...] czerwca 2012 r. odpady. Starosta uznał, że fakt ten jest nową okolicznością, która wyszła na jaw, a nie była znana mu w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Starosta nie mógł uwzględnić odwołania z tego powodu, że zostało wniesione jedynie przez A. sp. z o.o., odwołania nie złożył zaś D. W. Ponadto uwzględnienie odwołania było niemożliwe z tego powodu, że w sprawie występowały strony o przeciwnych interesach. Uzasadnione było zatem działanie Starosty [...] polegające na zawiadomieniu stron o wniesieniu odwołania i przekazanie odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.

W związku z powyższym, nie można zarzucić Staroście bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania od daty 20 czerwca 2013 r. do dnia 8 sierpnia 2013 r. W okresie tym toczyło się postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej spółki od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2013 r. i w jego ramach Starosta działał bez zbędnej zwłoki.

W ocenie Sądu, do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę [...] doszło natomiast przy rozpoznawaniu wniosku A. z dnia 6 sierpnia 2013 r. nazwanego "wezwaniem do podjęcia działań administracyjnych". Trzeba mieć na względzie, że w dacie tej zakończyła się sprawa umorzenia postępowania dotyczącego cofnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., bowiem decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] w tym przedmiocie. Z ostatecznością decyzji mamy do czynienia zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. wówczas, gdy od decyzji nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym dzień wydania decyzji organu odwoławczego jest datą, od której przyjmuje się, że decyzja stała się ostateczna. W związku z powyższym, Starosta po złożeniu przez skarżącą spółkę "wezwania do podjęcia działań administracyjnych" w sytuacji gdy uznał, że pismo to stanowiło wniosek o wznowienie postępowania uprawniony był do podjęcia czynności zmierzających do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r.

Sąd podkreślił, że dopiero w dniu 26 sierpnia 2013 r., a więc po upływie 18 dni Starosta [...] zwrócił się do D. W. (D.) z pismem informującym o konsekwencjach niewywiezienia odpadów z terenu działki, wskazując że będzie to skutkować "udzieleniem przez samorząd Powiatu [...] daleko idącego wsparcia firmie A. sp. z o.o. celem dochodzenia jej praw". W ocenie Sądu działanie to nie miało znamion czynności podjętych w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym i było zbyteczne. Stanowiło jedynie rodzaj informacji, niewywierającej skutków prawnych.

Następnie również bezcelowo, Starosta [...] pismem z dnia 16 września 2013 r., a więc po upływie kolejnych 20 dni, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o podanie, czy decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. została przez którąkolwiek ze stron zaskarżona, a jeżeli środka zaskarżenia nie wniesiono – o podanie daty jej "uprawomocnienia".

Uznając, że podanie strony z dnia 6 sierpnia 2013 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania do rozpoznania, którego jest właściwy oraz, że wyszły na jaw nowe okoliczności sprawy Starosta powinien zaś niezwłocznie po otrzymaniu tegoż podania wydać na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zbyteczne było zaś zwracanie się o informację, czy decyzja ta jest prawomocna. Wskazać bowiem należy, że kwestia ewentualnego wniesienia skargi na ostateczną decyzję administracyjną nie stanowi przeszkody do wznowienia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał ponadto, że Kolegium w dniu 20 września 2013 r. udzieliło Staroście [...] żądanej informacji, podając, że do dnia 18 sierpnia 2013 r. żadna ze stron skargi nie złożyła. Jednocześnie organ odwoławczy podał daty doręczenia swej decyzji z [...] lipca 2013 r. stronom. Mając to na względzie Starosta [...] dopiero w dniu [...] września 2013 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (doręczoną stronom w dniu 24 i 25 września 2013 r.). Następnie po upływie kolejnych trzech dni, [...] września 2013 r. Starosta zwrócił się do D. W. (D.) o przedstawienie w terminie 7 dni tytułu prawnego do nieruchomości pod rygorem uznania, że tytułu takiego nie posiada. Ostatnie z wymienionych pism zostało doręczone adresatowi 30 września 2013 r. i od tej daty upłynęło następne 17 dni nim Starosta [...] podjął czynności w sprawie. W dniu 16 października 2013 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań, w ciągu 3 dni od otrzymania zawiadomienia. Następnie Starosta zwlekał kolejne 7 dni, by [...] października 2013 r. wydać decyzję uchylającą własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. i cofającą bez odszkodowania decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.

Mając powyższe na względzie WSA wskazał na bezcelowość większości czynności podejmowanych przez Starostę w okresie pomiędzy 8 sierpnia a 25 października 2013 r., zwłaszcza kierowania pism: 1) do D. W. w dniu 26 sierpnia 2013 r., 2) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 września 2013 r., a także nieuzasadnioną zwłokę w działaniu organu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Sąd uznał, że w okresie tym doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu nie było przy tym podstaw do tego by uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ cechowało rażące naruszenie prawa. Okres przewlekłego przez organ postępowania nie był na tyle długi (od 8 sierpnia do 25 października 2013 r.), by w świetle przepisów art. 12 i art. 35 k.p.a. uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Stąd Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłość w działaniu organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skargę w pozostałym zakresie, dotyczącym przewlekłości prowadzenia postępowania przez Starostę w okresie od 20 czerwca 2013 r. do 8 sierpnia 2013 r. oraz w zakresie bezczynności tegoż organu należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił przyczyny bezzasadności skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę w tym okresie. Odnosząc się do bezczynności organu stwierdził, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. W okolicznościach tej sprawy, już przed wniesieniem skargi, co miało miejsce w dniu [...] listopada 2013 r. Starosta [...] rozstrzygnął sprawę, wydając w dniu [...] października 2013 r. decyzję uchylającą własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. i orzekającą o cofnięciu bez odszkodowania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Tym samym w dniu wniesienia skargi skarga na bezczynność Starosty [...] była nieuzasadniona. Dlatego również w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Starosta [...] złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w części dotyczącej punktu I, II i IV wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt. 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Starostę [...] postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki A. Spółka z o.o. z dnia 8 sierpnia 2013 roku, podczas gdy Skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Organ w dniu 26 listopada 2013 roku, skarga ta miała dotyczyć działania Organu w okresie od dnia 20 czerwca 2013 roku do dnia 27 września 2013 roku, a już w dniu [...] października 2013 roku Organ wydał merytoryczną decyzję w sprawie zainicjowanej w/w wnioskiem; a ponadto okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, że Organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia tegoż postępowania;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej "p.u.s.a.") w zw. z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo że Skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Organ w dniu 26 listopada 2013 roku, skarga ta miała dotyczyć działania Organu w okresie od dnia 20 czerwca 2013 roku do dnia 27 września 2013 roku, a już w dniu [...] października 2013 roku Organ wydał merytoryczną decyzję w sprawie zainicjowanej w/w wnioskiem, a ponadto okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, że Organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia tegoż postępowania, Sąd I instancji wydał orzeczenie stwierdzające przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki A. Spółka z o.o. z dnia 8 sierpnia 2013 roku;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę w całości oddalić, albowiem Skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Organ w dniu 26 listopada 2013 roku, skarga ta miała dotyczyć działania Organu w okresie od dnia 20 czerwca 2013 roku do dnia 27 września 2013 roku, a już w dniu [...] października 2013 roku Organ wydał merytoryczną decyzję w sprawie, a ponadto Organ administracji nie prowadził postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki A. Spółka z o.o. z dnia 8 sierpnia 2013 roku przewlekle, wobec czego wniesiona przez Skarżącego skarga była w całości bezzasadna

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 8) p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a. w

związku z art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Starostę [...] postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki A. Spółka z o.o. z dnia 8 sierpnia 2013 roku, podczas gdy okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, że Organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia tegoż postępowania, a Organ nie uchybił ogólnej zasadzie szybkości i prostoty postępowania.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Starosty Powiatowego w S. opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz uprawdopodobnić, jaki byłby inny wynik sprawy gdyby uchybienia nie popełniono. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd. Powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa procesowego, który nie był zastosowany w sprawie i nie mógł być zastosowany, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie cofnięcia decyzji udzielającej pozwolenia.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Według art. 1 p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sądy administracyjne orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach skarg na rozstrzygnięcia wskazane w pkt 1) do 4a) p.p.s.a. stosują środki określone w ustawie.

Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. przyjął następujące ustalenia faktyczne: pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. (doręczonym 8 sierpnia 2013 r.) A. sp. z o.o. zwróciła się do Starosty [...] i Burmistrza Miasta S. z "wezwaniem do podjęcia działań administracyjnych" w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach albo art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Następnie Starosta [...] pismem z 26 sierpnia 2013 r. zwrócił się do D. W. o informację, czy jest on właścicielem odpadów znajdujących się na nieruchomości przy ulicy B. w S. Pismem z 16 września 2013 r. Starosta [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o podanie, czy od decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. którakolwiek ze stron złożyła "zażalenie", a jeżeli nie – o podanie daty jej "uprawomocnienia". W odpowiedzi z 18 września 2013 r. (doręczonej Staroście w dniu 20 września 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że nie wpłynęła skarga na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r., a ponadto przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję została doręczona pełnomocnikowi A. sp. z o.o. w dniu 31 lipca 2013 r., zaś D. W. – w dniu 5 sierpnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta [...] w dniu [...] października 2013 r. wydał na podstawie art. 47 ust. 2, 3 i 5 ustawy o odpadach oraz art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. Po wydaniu tej decyzji A. sp. z o.o. [...] listopada 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na bezczynność Starosty [...] skutkującą przewlekłością postępowania w okresie od dnia 20 czerwca 2013 r. do dnia 27 września 2013 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę [...] doszło przy rozpoznawaniu wniosku A. sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2013 r. (wpływ do organu 8 sierpnia 2013 r.) nazwanego "wezwaniem do podjęcia działań administracyjnych". W ocenie Sądu, pismo to stanowiło wniosek o wznowienie postępowania, organ administracji publicznej uprawniony był do podjęcia czynności zmierzających do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r.

Skarga kasacyjna ma uzasadnioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Z kolei, według art. 149 § 1, 2, 3 i 4 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie. Regulacja ta jest odstępstwem od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie pismo strony z 6 sierpnia 2013 r. nazwane "Wezwaniem do podjęcia działań administracyjnych", doręczone organowi administracji publicznej 8 sierpnia 2013 r. nie było skonkretyzowanym żądaniem strony - podaniem o wznowienie postępowania. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że pismo z dnia 6 sierpnia 2013 r., nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego, lecz wniosek o wszczęcie nowego postępowania w zakresie w nim wskazanym.

Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej (...) żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Tym samym, z dniem 8 sierpnia 2013 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. (z wyjątkiem przewidzianym w art. 61 § 2 k.p.a.). Tylko ta jednostka poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 k.p.a., staje się stroną danego postępowania (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r., II SA 307/90, OSP 1991, z. 10, poz. 258).

Postanowieniem z [...] września 2013 r. Starosta S. wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie "cofnięcia" własnej decyzji z 19 czerwca 2012 r. udzielającej pozwolenia D. W. na prowadzenie określonej w niej działalności w zakresie odpadów. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Tak wszczęte postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z [...] października 2013 r. uchylającą własną decyzję z [...] maja 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie cofnięcia decyzji pozwalającej; cofającą bez odszkodowania decyzję 19 czerwca 2012 r.; zobowiązującą do usunięcia odpadów.

Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Skoro nadzwyczajne, wznowieniowe postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną toczyło się od 24 września 2013 r. do 25 października 2013 r., to brak jest przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a.

Wobec błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, że zaistniała przesłanka przewlekłego prowadzenia postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej pkt I, II, IV. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.