Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2828/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski NSA Marek Stojanowski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1108/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2012 r., I SA/Wa 1108/12 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu stwierdził, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy toczące się przez sądem powszechnym postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [A] o pow. 1634,4 m2 i nr [B] o pow. 1658,3 m2 nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, a którego celem jest ustalenie, jakie prawo przysługuje aktualnemu użytkownikowi wieczystemu gruntu w stosunku do budynku posadowionego na gruncie, było zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej.

Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu nie zachodzi przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego obejmuje sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Istotne jest przy tym, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a wspomnianym zagadnieniem wstępnym, polegający na tego rodzaju zależności, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe rozstrzyganie w sprawie głównej. Tego rodzaju zależność w sprawie nie zachodzi, gdyż wynik toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieście, sygn. akt VI C 344/10 postępowania dotyczącego praw użytkownika wieczystego przedmiotowego gruntu, tj. Stowarzyszenia [...], do budynku posadowionego na tym gruncie, nie ma w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wpływu na postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Zakończenie postępowania dotyczącego ww. budynku nie rzutuje zatem na rozpoznanie przez organ wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nadzorczą z 11 kwietnia 2002 r., bowiem wszystkie elementy stanu prawnego w sprawie są niewątpliwe, a przede wszystkim znany jest dotychczasowy właściciel nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], jak również jej aktualny użytkownik wieczysty, o czym świadczą wpisy w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, X Wydział Ksiąg Wieczystych.

Rozstrzygnięcie o prawach użytkownika wieczystego do powyższego budynku nie ma również wpływu na ocenę wywołania przez decyzję dekretową z 15 kwietnia 1972 r. nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, jak również prawo użytkowania posadowionego na niej budynku, ustanowione zostały zawartą w formie aktu notarialnego umową z [...] stycznia 1979 r. Rep. [...], zawartą w wykonaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] marca 1975 r., nr [...] o oddaniu przedmiotowego gruntu na 40 lat w użytkowanie wieczyste Stowarzyszeniu [...]. Zatem skutek cywilny w postaci umowy istotnie w tym przypadku nastąpił, ale w wyniku wydania decyzji z [...] marca 1975 r., a nie decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Organ nie naruszył również art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska wyrażonego w uprzednio wydanych w sprawie orzeczeniach. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 października 2008 r., I SA/Wa 573/08, o ile uprzednio niezbędnym było zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia jego stron, tj. ustalenie, któremu Stowarzyszeniu przysługuje prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, o tyle w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie jest konieczne ustalenie, jakie prawo przysługuje użytkownikowi wieczystemu gruntu w stosunku do budynku posadowionego na tym gruncie. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), nie eliminuje istnienia w obrocie prawnym ani decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącego, ani praw nabytych wspomnianą umową notarialną z 1979 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że stosownie do art. 144 k.p.a. do zażaleń odpowiednio stosuje się art. 138 k.p.a. Zróżnicowanie kwestii procesowych rozstrzyganych w formie postanowienia powoduje, że określone części art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" bądź "uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji", muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mogą zatem, wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie naruszało tego przepisu. Wprawdzie organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie, przekazał jednocześnie sprawę organowi I instancji do dalszego prowadzenia, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną w całości przez Stowarzyszenie [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 2 zd. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z treści wpisów w księdze wieczystej numer [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, podczas gdy w dniu 12 kwietnia 2012 r. doszło do istotnej zmiany w tym zakresie wyrażającej się w wyłączeniu z tej księgi ujawnionego w niej budynku biurowego i założeniu dla niego odrębnej księgi o numerze [C], w której jako właściciel budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość, został ujawniony A. B., podczas gdy w świetle art. 2 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste są jawne, a zatem sąd administracyjny orzekając w sprawie, w której istotne znaczenie ma stan wieczystoksięgowy nieruchomości powinien z urzędu badać aktualną treść wpisów w stosownej księdze wieczystej, której treść dostępna jest za pośrednictwem sieci teleinformatycznej, przy czym wpływ na wynik sprawy przedmiotowego uchybienia wyraża się w tym, że WSA, rozpoznając sprawę, opierał się na nieaktualnym stanie wieczystoksięgowym, niezasadnie przyjmując, że wszystkie elementy stanu prawnego w sprawie są niewątpliwe;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia SKO w Warszawie z [...] lutego 2011 r., pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez orzeczenie w treści zaskarżonego postanowienia o przekazaniu sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczemu do dalszego prowadzenia wobec braku normatywnych podstaw do wydania takiego orzeczenia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia SKO w Warszawie z [...] lutego 2011 r., pomimo naruszenia przez SKO w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska tego samego organu wyrażoną w dwóch uprzednich jego postanowieniach wydanych wobec tego samego adresata na tle takich samych okoliczności faktycznych i prawnych bez uzasadnienia dla takiej zmiany;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia SKO w Warszawie z [...] lutego 2011 r., pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 1 oraz art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej "dekret warszawski") w zw. z art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że toczące się postępowanie cywilne w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej działaniem dekretu warszawskiego z rzeczywistym stanem prawnym nie konstytuuje zagadnienia wstępnego dla postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela prawa własności czasowej tej nieruchomości i w konsekwencji poprzez nieprawidłowe uchylenie postanowienia SKO z [...] sierpnia 2010 r. znak [...]

Na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że:

Ad a) W sprawie sądowoadministracyjnej, w której zasadnicze znaczenie ma stan wieczystoksięgowy nieruchomości, sąd obowiązany jest przeprowadzić dowód z treści wpisów w księdze wieczystej nawet bez wniosku strony. Wynika to z dyrektywy jawności formalnej ksiąg wieczystych, która ma zastosowanie nie tylko wobec podmiotów obrotu cywilnoprawnego, lecz także wobec organów władzy publicznej. Pomiędzy wniesieniem skargi a rozpoznaniem sprawy przez WSA doszło do zmiany treści wpisów w księdze wieczystej numer [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. W dniu 12 kwietnia 2012 r. wyłączono z tej księgi ujawniony w niej budynek biurowy i urządzono dla niego odrębną księgę wieczystą o numerze [C], w której jako właściciel budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość, został ujawniony A. B. WSA zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, opierając się w tym zakresie na nieaktualnym stanie wieczystoksięgowym i ten stan przyjmując za kanwę swego stanowiska odnośnie wpływu treści wpisów w księdze gruntowej na możliwość prowadzenia postępowania przez SKO. Zatem, niezasadny jest pogląd WSA, iż wszystkie elementy stanu prawnego w sprawie są niewątpliwe, skoro aktualny stan wieczystoksięgowy nieruchomości jest całkowicie sprzeczny z dyrektywą wynikającą z art. 235 § 1 k.c.

Ad b) Jak wskazuje się w doktrynie, zagadnienie "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej. Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego. Jeżeli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 16 § 2 k.p.a.). (wyr. SN z 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995, nr 18, poz. 223). Generalnie rzecz ujmując, nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: a) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć); b) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego); c) nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Przy ocenie odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji należy mieć na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Brak takich kompetencji nie oznacza, że nieodwracalność ma charakter absolutny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego.

Należy ponownie podkreślić, że Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa wyłączył z księgi wieczystej nr [...] ujawniony w niej budynek biurowy i założył dla niego odrębną księgę o nr [C], w której jako właściciel budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość, został ujawniony A. B. To powoduje, że aktualny pozostaje argument o niejasności stanu wieczystoksięgowego nieruchomości, bowiem, wbrew dyspozycji art. 235 § 1 k.c. inny podmiot jest użytkownikiem wieczystym gruntu, zaś inny właścicielem budynku. Tymczasem prawo własności budynków jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, na którym ten budynek jest posadowiony. Zatem, aktualny obecny stan wynikający z treści wpisów w obu powołanych księgach wieczystych powoduje, że skarżące Stowarzyszenie dysponuje prawem do gruntu zabudowanym cudzym budynkiem, zaś właściciel budynku nie może z niego korzystać z uwagi na brak jakiegokolwiek prawa do gruntu. W tej sytuacji kontynuowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności odmowy ustanowienia na rzecz poprzednika prawnego dawnego właściciela praw emfiteutycznych, podczas gdy w świetle stanu ujawnionego w księdze urządzonej dla budynku posadowionego na gruncie, jest on właścicielem tego budynku, do czasu rozstrzygnięcia w sposób zgodny z fundamentalnymi regułami rządzącymi prawem użytkowania wieczystego, jaka jest w istocie treść tego prawa, byłoby nieprawidłowe.

Niejasność aktualnych wpisów ujawnionych w księdze wieczystej KW [...] w związku z treścią wpisów w księdze wieczystej KW [C] sprawia, iż niemożliwe jest ustalenie, czy podmiot, któremu przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, utracił zdolność do zachowania tego prawa ze względu na zmianę stanu prawnego, jak również, czy zmiana stanu prawnego w stosunku do budynku posadowionego na tej nieruchomości jest tego rodzaju, iż może ona zostać uchylona w ramach kompetencji organu administracji publicznej.

Jeżeli zatem cyt. postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. SKO zawiesiło postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na tej podstawie, że stan wieczystoksięgowy nieruchomości jest niejasny, co nie pozwala na ustalenie, czy wspomniana decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., to postanowienie to było jak najbardziej zasadne i jest tym bardziej zasadne w aktualnym stanie prawnym, gdzie pojawiają się dwie księgi wieczyste o wzajemnie sprzecznej treści.

Skarżący zdaje sobie sprawę z okoliczności, że w świetle przywołanych przez SKO orzeczeń kwestia odwracalności skutków prawnych odnosiłaby się do decyzji w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego, który to pogląd został w zaskarżonym wyroku zaaprobowany, jednak powyższa kwestia powinna być również rozpatrywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności odmowy dekretowej. Jeśli bowiem doszłoby do stwierdzenia nieważności takiej odmowy, to automatycznie odżyłoby postępowanie z wniosku dotychczasowego właściciela o ustanowienie praw do gruntu. Jest oczywiste, że takiego prawa ustanowić nie sposób wobec faktu, iż użytkownikiem wieczystym gruntu jest skarżące Stowarzyszenie, które nabyło go na postawie odrębnej decyzji administracyjnej w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tymczasem jedyną przesłanką odmownego załatwienia wniosku z art. 7 dekretu warszawskiego jest, w myśl ust. 2 cyt. przepisu, niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez wnioskodawcę z przeznaczeniem tego gruntu w planie zabudowania. Tym samym doszłoby do sytuacji, w której wniosek dekretowy nie mógłby zostać uwzględniony a jednocześnie brak byłoby normatywnych podstaw dla jego uwzględnienia.

SKO nie jest właściwe w kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, jest to bowiem kompetencja zastrzeżona dla sądów. SKO nie jest również w stanie ustalić, czy skutki prawne powołanej decyzji są nieodwracalne w rozumieniu zaprezentowanym powyżej, dopóki wpisy figurujące w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie nie będą odpowiadały przepisom regulującym aktualnie ich treść, zawartym w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W konsekwencji przedmiotowa kwestia stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym. Owym zagadnieniem wstępnym jest kwestia praw skarżącego do budynku przedmiotowej nieruchomości ujawnionych w prowadzonej dla tego budynku księdze wieczystej. Treść tych praw, w świetle aktualnego stanu wieczystoksięgowego nie jest jasna i nie jest możliwe jej samodzielne ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Z uwagi na powyższe naruszenia przepisów postępowania przez SKO, wobec wyroku oddalającego skargę S[...], konstytuuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Ad c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z wyżej wskazanymi naruszeniami, naruszyło także fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest statuowana przez art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27, zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. Skoro SKO w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., znak [...] zawiesiło postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec uznania, że zawisła przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia sprawa o sygn. akt VI C 344/10 kreuje prejudykat dla postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności odmowy dekretowej, to powstaje pytanie, dlaczego po pół roku ten sam organ w takich samych realiach procesowych wydaje postanowienie o treści wprost przeciwnej, tym bardziej, że stanowi to również odstępstwo od poglądu prawnego wyrażonego w prawomocnym postanowieniu SKO z [...] października 2004 r.

Odstąpienie od uprzedniego poglądu prawnego, wyrażonego na tle tożsamego stanu faktycznego i prawnego, winno być szczególnie wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie sposób przy tym zaakceptować poglądów wyrażonych w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odwołując się do jednego ze swych judykatów WSA wskazał, że należy odróżnić sytuację, gdzie zachodziła konieczność ustalenia, które z dwóch stowarzyszeń dysponuje prawem użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości od sytuacji, gdzie rzecz dotyczy praw użytkownika wieczystego do budynku. Poglądu tego skarżący nie neguje, ale nie tego dotyczył sformułowany przez niego zarzut, bowiem odnosił się do postanowienia SKO z [...] sierpnia 2010 r., znak [...], którym organ zawiesił postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec uznania, że zawisła przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia sprawa o sygn. akt VI C 344/10 kreuje prejudykat dla postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności odmowy dekretowej, podczas gdy postanowienie z [...] lutego 2011 r. wobec braku zmian w stanie faktycznym sprawy zostało wydane w oparciu o całkowicie przeciwne stanowisko. Tymczasem kwestie dotyczące zawieszenia postępowania z uwagi na brak ustalenia, które z dwóch stowarzyszeń jest użytkownikiem wieczystym gruntu, nie są relewantne dla oceny drugiego z tych postanowień z punktu widzenia zasady statuowanej przez art. 8 k.p.a.

Ad d) Postanowienie SKO z [...] lutego 2011 r. zostało wydane z naruszeniem art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez orzeczenie o przekazaniu sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczemu do dalszego prowadzenia wobec braku normatywnych podstaw do wydania takiego orzeczenia. Brak jest na gruncie k.p.a. jakichkolwiek normatywnych podstaw dla wydawania przez samorządowe kolegium odwoławcze w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wpadkowej zakończonej wydaniem postanowienia, postanowienia kasatoryjnego, którym organ ten samemu sobie przekazuje sprawę do dalszego prowadzenia. W myśl art. 123 § 1 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Z kolei art. 141 § 1 k.p.a. przewiduje, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 stanowi, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Jednocześnie zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w przepisach o odwołaniu do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zastosowanie takie znajduje zatem art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 k.p.a. regulujący rodzaje rozstrzygnięć w przedmiocie odwołania, co oznacza, iż samorządowe kolegium odwoławcze rozpatrujące wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją wydaje postanowienie, którego treść winna odpowiadać wymogom - odpowiednio stosowanego - art. 138 k.p.a. Należy wskazać, że brak jest podstaw do orzekania przez SKO o przekazywaniu jakiemukolwiek organowi sprawy. Jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze uznaje, iż własne postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane bezzasadnie i w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zamierza ten wniosek uwzględnić, to winno było wydać postanowienie o uchyleniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, stosując odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i na tym poprzestać. Jest przy tym oczywiste, że żaden organ w polskim systemie postępowania administracyjnego nie może sobie sam "przekazać sprawy", bowiem sprawa toczy się przez cały czas przed tym samym organem a zatem o jej przekazywaniu nie może być mowy.

Nieprawidłowe jest również orzeczenie SKO zawarte w zaskarżonym postanowieniu w przedmiocie "dalszego prowadzenia sprawy". Abstrahując już od faktu przekazywania sprawy przez organ samemu sobie, to powstaje pytanie, jaką to sprawę ma w dalszym ciągu prowadzić SKO. Skoro wniosek S[...] o zawieszenie postępowania wywołał postępowanie w przedmiocie tego wniosku, zakończone postanowieniem o zawieszeniu, w stosunku do którego został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to owo postępowanie wyznacza zakres sprawy, rozumianej tutaj jako sprawa wpadkowa. Należałoby zatem rozumieć, że SKO "przekazało" samo sobie do dalszego prowadzenia sprawę z wniosku S[...] o zawieszenie postępowania, co oznacza, że wobec uchylenia postanowienia o zawieszeniu, w dalszym ciągu rozpoznania wymaga przedmiotowy wniosek, skoro sprawa ma być "dalej prowadzona" przez organ.

Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, kiedy postępowanie toczące się przed samorządowym kolegium odwoławczym ma charakter jednoinstancyjny, zaś przysługujące od wydanych w nim rozstrzygnięć środki zaskarżenia nie cieszą się przymiotem dewolutywności, w ogóle nie można mówić o przekazaniu sprawy jakiemukolwiek organowi w razie uchylenia własnego postanowienia, zatem - w ocenie skarżącego - rozstrzygnięcie zapadłe z tak rażącym naruszeniem fundamentalnych zasad rządzących postępowaniem przed samorządowym kolegium odwoławczym, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadzi do nieuprawnionej całkowicie konkluzji, że w obrębie jednego organu administracji publicznej prowadzącego jedno postępowanie, może mieć miejsce przekazywanie sprawy, to jest przyjęcia sui generis dewolutywności w obrębie tego samego organu. Nie wydaje się także, aby zasadnym było aprobowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięć, których treść rażąco narusza prawo, albowiem stoi to w sprzeczności z zasadą praworządności, statuowaną nie tylko przez przepisy k.p.a. (art. 7) ale cieszącą się umocowaniem konstytucyjnym (art. 7 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania A. B. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Ad a) Pierwszy z postawionych zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim dlatego, że sądy administracyjne dokonują kontroli legalności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego wydania (tu [...] lutego 2011 r.). Wszelkie zaszłości w sprawie, które nastąpiły po tej dacie (orzeczenie Sądu rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z 12 kwietnia 2012 r.) pozostają bez wpływu na ocenę legalności jej rozstrzygnięcia. Zatem, domaganie się przez skarżącego przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który powstał już po wydaniu zaskarżonego postanowienia SKO z [...] lutego 2011 r. należy ocenić jako nie mające racjonalnego uzasadnienia.

Poza tym, ocena czy w sprawie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych nie jest dokonywana przez pryzmat oceny własności prawa odrębnej własności budynku, lecz wyłącznie przez pryzmat bezpośredniości nawiązania aktu cywilnoprawnego na podstawie którego ustanowione zostało prawo wieczystego użytkowania gruntu po badanej w trybie nadzorczym decyzji w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania oraz przejęcia na własność Skarbu Państwa budynków (por. uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 4, czy uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1997, nr 1, poz. 13).

Ad b) Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny bierze pod uwagę tylko te okoliczności, które istnieją w dacie wydania zaskarżonego postanowienia – por. np. wyrok NSA z 17.2.2011 r., II GSK 239/10; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 310 czy M, Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2013, Nb 3 do art. 133). Wszelkie zatem wywody skarżącego dotyczące rzekomej niejasności stanu prawnego, która wystąpiła po wydaniu zaskarżonego postanowienia, w związku z przeniesieniem z działu I-O księgi wieczystej dotychczasowej KW NR [...] do odrębnej księgi wieczystej budynkowej budynku należącego do A. B. na kwestie nieodwracalnych skutków prawnych są bezzasadne, ponieważ okoliczności te nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Tylko na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że wpisane w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz użytkowania budynku na podstawie umowy z [...] stycznia 1979 r., (Rep. A Nr A [...]) zostało poprzedzone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej przez Prezydenta m.st. Warszawa Nr [...] z [...] marca 1975 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu na lat 40 oraz ustanowieniu użytkowania budynku. Zatem kwestia nieodwracalności skutków prawnych mogłaby być rozważana co najwyższej w odniesieniu do decyzji Prezydenta m.st. Warszawa Nr [...] z [...] marca 1975 r., w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu, nie zaś w stosunku do decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawa z [...] kwietnia 1972 r., ([...]) w przedmiocie odmowy A. B. ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Ad c) Również nietrafny jest trzecie z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ad d) Nie ulega wątpliwości, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2011 r. zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania inne niż podstawa wznowieniowa stanowi podstawę do uwzględnienia skargi, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, albowiem – jak to już wykazano wcześniej – rozstrzygnięcie sprawy uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1972 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.