Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 359/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Teresa Kobylecka Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Toruń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 607/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. na uchwałę Rady Miasta Toruń z dnia 30 czerwca 2005 r. nr 810/5 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 607/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T., stwierdził nieważność § 5 uchwały nr 810/5 Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2005 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego ulice Olimpijską i Leśny Trakt, na odcinku od ul. Szosa Lubicka do granicy administracyjnej miasta Torunia.

Uchwała ta wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu w celu dokonania oceny zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda, po dokonaniu oceny, opublikował powyższą uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 20 października 2005 r. Nr 114, poz. 1955.

W dniu 17 maja 2006 r. Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w T. zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej jej § 5, odnoszącego się do terenu obejmującego ulice Olimpijską i Leśny Trakt, na odcinku od ul. Szosa Lubicka do granicy administracyjnej miasta Torunia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę, wskazując, że zaskarżona w wyżej opisanej części uchwała, narusza przepis art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które to przepisy stanowią, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zgodny ze studium, bowiem plan dokonał zmiany przeznaczenia gruntu z gruntów leśnych na drogę lokalną, oznaczoną J5-KD(L)2, o szerokości 15 m, przebiegającą przez tereny niezabudowane – leśne. Z ustaleń studium wynika, że teren był przeznaczony pod grunty leśne i nie planowano na nich zorganizowania systemu komunikacyjnego. Przez pojęcie "system" w ocenie Sądu należy rozumieć zbiór dróg o różnym przeznaczeniu i natężeniu. Planowana lokalizacja drogi ze względu na rozmiar i zmianę przeznaczenia terenu powinna być zatem najpierw uwzględniona w studium, a dopiero potem może być ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego wyroku Gmina Toruń złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nr 810/5 Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2005 r., w części dotyczącej § 5 jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "zgodność" planów miejscowych ze studium nie powinna być rozumiana jako "identyczność ustaleń". Wynika to z różnic dotyczących celów w jakich sporządza się te dokumenty, prawnej funkcji tych dokumentów oraz sposobu i szczegółowości ustaleń, mającej swój wyraz m.in. w rodzaju i skali map, na których sporządza się rysunki studium i planów miejscowych.

W skardze kasacyjnej wskazano, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia (uchwała nr 512/2000 Rady Miasta Torunia z dnia 27 lipca 2000 r.) nie objęło wszystkich istniejących i projektowanych ulic wspomagających układ podstawowy tj. ulic lokalnych i dojazdowych. Kwestionowana ul. Leśny Trakt ze względu na lokalny charakter nie została ujęta na rysunku studium, natomiast wzdłuż jej przebiegu widnieje szlak turystyczny. Z treści art. 6 ust. 5 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie obowiązek określenia w studium kierunków rozwoju komunikacji, a nie kierunków rozwoju systemu komunikacji, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. W związku z powyższym w studium nie zaznaczono drogi o charakterze lokalnym (wspomagającym), bowiem skoncentrowano się na autostradach, drogach ekspresowych, głównych drogach układu miejskiego oraz pozostałych, wybranych drogach układu miejskiego. Ponadto Gmina podkreśliła, że stosownie do wymogu art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) uzyskała zgodę Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wyłącznie dla użytków leśnych objętych ustaleniami projektu planu miejscowego.

Pismem z dnia 6 lutego 2007 r. Prokurator Okręgowy w T. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Prokurator wskazał, że ujęta w planie droga stanowi drogę publiczną odciążającą ruch na drodze krajowej nr 10 w kierunku na Warszawę i zapewniająca korzystanie z niej przez zakłady przemysłowe. Lokalizacja takiej drogi stanowi istotne naruszenie studium, bowiem w myśl jego ustaleń teren, przez który droga miałaby przebiegać, jest przeznaczony na cele leśne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował normę art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie przyjmując, że – stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana – jak chce tego skarżąca gmina – ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy, jest aktualnie silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Dyrektywa ta legła u podstaw wykładni przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Sąd ten zasadnie doszedł do przekonania, że w sprawie oceny zgodności ustaleń § 5 zaskarżonego planu (sporządzonego i uchwalonego pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.) ze studium gminnym, znaczenie ma zarówno charakter obszaru (obszar leśny ustawowo chroniony) jak i rozmiar dopuszczonej w planie inwestycji (droga obsługująca zakłady) i w konsekwencji równie zasadnie wywiódł, iż w tym konkretnym przypadku przedmiotowa droga ze względu na swój rozmiar i funkcję oraz zmianę przeznaczenia terenu, w tym ingerencję w środowisko naturalne, winna być ujęta w studium, a dopiero później w planie. Trzeba bowiem odróżnić drogi przeznaczone w studium pod cele urbanizacji, których nie sposób wykreślić w studium od drogi na szczególnie prawnie chronionym obszarze leśnym. W tym ostatnim przypadku mamy do czynienia w istocie ze zmianą polityki przestrzennej gminy dla tego obszaru, a to może nastąpić dopiero po zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeżeli zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego okazał się być chybiony, a innych zarzutów naruszenia prawa skarga kasacyjna nie zawiera, to Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do jej oddalenia, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).