Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 592/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 28 , art 33 ust 1 , art 34 ust 4 i art 36
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 marca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. S. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Starosta [...], decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (o dziewięćdziesięciu sześciu lokalach mieszkalnych), kanalizacji deszczowej, instalacji oświetlenia zewnętrznego oraz układu komunikacji wewnętrznej wraz z miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym C., gm. C.".

Odwołanie od decyzji wniósł B. W..

Wojewoda decyzją z dnia 2 marca 2022 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w terenie, w którym znajdują się działki objęte omawianą inwestycją obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Gminy C. z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie C. (Dz.U. Województwa M. z 2018 r., poz.3925). Zgodnie z załącznikiem graficznym do ustaleń miejscowego planu działki objęte badaną inwestycją oraz działka nr [...] znajdują się w granicach obszaru o symbolu: B1MM -Tereny osiedleńcze przeznaczone dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła.

Ustalenia miejscowego planu zawierają również przepisy ogólne, obowiązujące w granicach całego planu. Zgodnie z § 3 ust. 4 ustaleń miejscowego planu realizacja jakiejkolwiek inwestycji nie może powodować na działkach przyległych - ograniczenia praw własności lub ograniczenia możliwości ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu - bez zgody właściciela lub stosownej decyzji administracyjnej wprowadzającej ograniczenia w użytkowaniu. Przepis ten zobowiązuje organy administracji architektoniczno-budowlanej do badania oddziaływania planowanej inwestycji nie tylko w stosunku do istniejącej zabudowy, ale i potencjalnie dopuszczonej ustaleniami miejscowego planu.

Z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że planowany budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr [...], [...], [...], [...] jest usytuowany w odległości 4,06 m od wschodniej granicy z sąsiednią działką nr [...]. Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że planowany budynek ma wysokość 25,51 m.

Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a warunków technicznych, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Oznacza to, że zgodnie z cytowanym § 3 ust. 4 ustaleń miejscowego planu budynek, którego projekt zagospodarowania terenu jest badany w niniejszym postępowaniu winien być usytuowany w odległości stanowiącej połowę jego wysokości przesłaniania. Czyli jeżeli w parterze planowanego budynku są zaplanowane miejsca postojowe, co ma miejsce w omawianym przypadku a budynek ma wysokość 25,84 m, to jego wysokość przesłaniania liczona dla takiej samej formy na działce sąsiedniej ma ok. 22 m zatem winien być usytuowany w minimalnej odległości 11 m od granicy z działką sąsiednią.

Inwestor do projektu zagospodarowania terenu załączył analizy oddziaływania planowanej inwestycji w tym w odniesieniu do przywołanego § 13 warunków technicznych. W analizie tej wykazano zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa w stosunku do istniejącej zabudowy terenu z pominięciem zabudowy potencjalnej dopuszczonej zgodnie z ustaleniami planu.

Zważywszy na treść odwołania organ II instancji stwierdził, że brak zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację przedmiotowej inwestycji. Oznacza to, że inwestor nie posiada zgody o której mowa w § 3 ust. 4 ustaleń miejscowego planu.

Wojewoda zaznaczył, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do oceny zasadności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważył jednak, że treść § 3 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest kontrowersyjna, ponieważ dopuszczalny stopień oddziaływania planowanej inwestycji uzależnia od decyzji strony postępowania, nie od przepisów prawa, które obowiązują zarówno inwestora, jak i pozostałe strony. Nie ma przepisu prawa powszechnego konstytuującego taką relację podmiotów prawnych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w trakcie postępowania odwoławczego uzyskano informację, że Rada Gminy C. zamierza zmienić treść § 3 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania. Informacja ta jednak nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego. Po usunięciu zapisu § 3 ust. 4 planu, inwestor może złożyć nowy wniosek, gdyż wtedy realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego nie będzie uzależniona od uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Przyjęta wysokość 25,84 m planowanej zabudowy jest zgodna z ogólnymi ustaleniami miejscowego planu (§ 7 ust. 9 lit. c), obowiązującymi na całym obszarze objętym miejscowym planem w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ale zagadnienie, czy zabudowa mieszkalna wielorodzinna jest dopuszczona na terenach B1MM nie jest oczywiste. Cytując zapisy planu organ II instancji wskazał, że w terenach B1MM ma dominować mieszkalnictwo z dopuszczeniem przekształceń starej zabudowy mieszkalno-zagrodowej na cele rekreacyjne. Ten ogólny opis ulega uszczegółowieniu w dalszej części. Plan utrzymuje istniejącą zabudowę, co pozostaje bez znaczenia z uwagi na fakt, że utrzymanie istniejącej zabudowy nie jest przedmiotem badanego pozwolenia na budowę. W ustaleniach planu umożliwiono realizację usług i rzemiosła (pod pewnymi warunkami) oraz realizację skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na terenach niezainwestowanych, przez co się rozumie: osiedle domków jednorodzinnych wolnostojących, albo zespół budynków jednorodzinnych - bliźniaczych, szeregowych itp. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym dla terenów B1MM, nie ma mowy o zabudowie wielorodzinnej a ogólne określenie funkcja mieszkalnicza, w dalszej części przepisu jest uszczegółowione do skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na terenach niezainwestowanych.

Warunkiem realizacji skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego jest, iż teren, na którym jest planowana, jest niezainwestowany, natomiast w terenach zainwestowanych jest możliwa realizacja dowolnej funkcji mieszkalniczej, w tym także zabudowy wielorodzinnej. W miejscowym planie zagospodarowania terenu brak jest definicji terenu zainwestowanego i niezainwestowanego. W przypadku omawianej inwestycji nie jest oczywistym czy teren inwestycji w całości był zainwestowany, ponieważ inwestor uzyskał decyzje Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2021 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2021 r., o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Projekt dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...], [...], zatem ustalenia wymagałoby czy działki nr [...] i [...] są zainwestowane czy nie są. Od tego zależy czy budynek wielorodzinny może powstać na wszystkich działkach czy tylko niektórych (wobec których wykazane zostanie dotychczasowe zainwestowanie).

Organ odwoławczy nie prowadził jednak postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, ponieważ nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie.

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 78 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, które doprowadziło do poczynienia dowolnych ustaleń faktycznych,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji orzeczenie o uchyleniu skarżonej decyzji Starosty [...] w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji z powodu rzekomej niezgodności tych projektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C.,

- § 3 ust. 4 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] poprzez jego błędną wykładnię w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie narusza ustaleń tego planu, gdyż nie wyklucza możliwości zagospodarowania sąsiedniej działki ew. nr [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący wskazał, że inwestycja nie narusza ustaleń tego planu, gdyż wbrew stanowisku organu II instancji nie wyklucza (czy też nie ogranicza) możliwości zagospodarowania sąsiedniej działki ew. nr [...], która zresztą jest już zagospodarowana przez jej właściciela, który wybudował budynek usługowy. Organ I instancji wprost wskazał, iż nawet jeżeli w stanie faktycznym sprawy inwestycja ta ograniczałaby możliwości działki sąsiedniej (nr [...]), to nie wyklucza możliwości zagospodarowania tej działki. I tak jest w istocie.

Rada Gminy C. w dniu 24 marca 2022 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] w Gminie C., czym doprowadziła do zmiany tego kontrowersyjnego zapisu na korzyść inwestorów. Uchwała ta jeszcze nie weszła w życie. Organ z uwagi na wątpliwości co do konstytucyjności przepisu winien zastosować "konstytucyjną ochronę prawa własności" i rozstrzygnąć powstałe wątpliwości na korzyść inwestora.

Ponadto, zdaniem skarżącego, przepisy planu miejscowego dopuszczają na tym terenie zabudowę wielorodzinną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do pytania, czy organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował zapisy planu miejscowego, gdyż jak wiadomo, doprowadziło to odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Problematyczny zapis planu, a to § 3 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] w Gminie C. (Dz.U. Województwa M. z 2018 r., poz.3925) brzmiał następująco: "realizacja jakiejkolwiek inwestycji nie może powodować na działkach przyległych - ograniczenia praw własności lub ograniczenia możliwości ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu - bez zgody właściciela lub stosownej decyzji administracyjnej wprowadzającej ograniczenia w użytkowaniu". Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że planowany budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr [...], [...], [...], [...] jest usytuowany w odległości 4,06 m od wschodniej granicy z sąsiednią działką nr [...]. Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że planowany budynek ma wysokość 25,51 m. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a warunków technicznych, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Oznacza to według organu, że zgodnie z cytowanym § 3 ust. 4 ustaleń miejscowego planu budynek winien być usytuowany w odległości stanowiącej połowę jego wysokości przesłaniania. Czyli jeżeli w parterze planowanego budynku są zaplanowane miejsca postojowe, co ma miejsce w omawianym przypadku a budynek ma wysokość 25,84 m, to jego wysokość przesłaniania liczona dla takiej samej formy na działce sąsiedniej ma ok. 22 m zatem winien być usytuowany w minimalnej odległości 11 m od granicy z działką sąsiednią. Organ konkludował, że tak nie jest, a właściciel działki nr [...] nie wyraża zgody na projektowaną zabudowę działki sąsiedniej.

Jak wynika z powyższego, organ zgodnie z planem miejscowym przyjmował pewne założenia w zakresie przesłaniania nie w odniesieniu do istniejącego budynku dwukondygnacyjnego usługowego na działce nr [...], ale założył budynek taki ( o takiej wysokości), jak projektowany, czyli czynił konkluzje dla pewnej hipotezy. Nie ma natomiast sporu, i jest to podkreślone w projekcie budowlanym [...] że inaczej ma się rzecz na gruncie warunków technicznych. Przepis powołanego przez organ Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz.U.2022.1225 t.j. brzmi następująco:

§ 13. 1. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1)między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a)wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b)35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2)zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

3. Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna.

4. Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.

W zakresie wykładni powyższego przepisu warto przytoczyć wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Gd 572/17, LEX nr 2440170 : "1. Przepis § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś hipotetycznej. Nie wyłącza to jednak konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

2. W procesie inwestycyjnym konieczne jest zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Omawiany przepis wymaga uwzględnienia jedynie takich interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, bowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 19 p.b. nie ma charakteru absolutnego.

3. Nie do pogodzenia z prawem zabudowy jest sytuacja, w której prawo inwestora jest ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela działki sąsiedniej, niezabudowanej, której plany inwestycyjne nie są jeszcze skonkretyzowane. Związanie inwestora wymogiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie może powodować, że w efekcie ma on ograniczone prawo zabudowy swojej działki". Podobnie wypowiedział się tenże sąd w wyroku z dnia 29 października 2009 r. II SA/Gd 22/09 LEX nr 573681: " Przepis § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana". Identyczne stanowisko znajdujemy w wyroku WSA w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2011 r. II SA/Lu 321/11 LEX nr 1086242: " W przypadku, gdy przesłaniający obiekt jest niższy niż 35 m, przepis § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana". W podsumowaniu należy przytoczyć wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2183/15, LEX nr 2468908: "Przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie można zastosować, skoro na działkach sąsiednich nie znajduje się jakakolwiek zabudowa. Nie sposób odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej. Każdy inwestor planując zabudowę musi uwzględniać zabudowę już istniejącą w sąsiedztwie".

Jednolita wykładnia § 13 warunków technicznych wskazuje, że przy określaniu warunków przesłaniania dla działki położonej w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, należy brać pod uwagę tylko istniejącą zabudowę, a nie jakiekolwiek hipotezy w zakresie zabudowy. Patrząc szerzej, należy powiedzieć, że zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zakresie przesłaniania może odnosić się tylko do istniejącej zabudowy. Prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zakresie przesłaniania jest konkretyzowana przez § 13 warunków technicznych wykładany tak, jak wyżej.

Przechodząc następnie do określenia prawidłowej wykładni przepisów planu miejscowego, a dokładniej § 3 ust. 4 MPZP, należy poczynić parę uwag natury ogólnej.

Warto zatem zauważyć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. To odniesienie się do generalnych zasad wykładni postanowień miejscowego planu, następuje, gdyż, jak wspomniano, jest on aktem prawa miejscowego, co jednoznacznie wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293). Należy zatem do katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego, chociaż o ograniczonym zasięgu terytorialnego obowiązywania. W konstytucyjnej hierarchii zajmuje miejsce poniżej rangi ustawowej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawowe przyjęcie, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego oznacza m.in., że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Zatem w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni językowej są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa (celowościowej, funkcjonalnej, systemowej). W szczególności, okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest wystąpienie sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, czy też rozwiązaniami przyjętymi w ustawach, a więc aktach prawnych wyższego rzędu. Oznacza to, że przepis usytuowany w akcie prawnym rangi niższej niż Konstytucja RP powinien być interpretowany w taki sposób, żeby uczynić zadość wymaganiom zasad konstytucyjnych, czyli innymi słowy, powinien być interpretowany w taki sposób, aby możliwie jak najpełniej zrealizować zasady wynikające z Konstytucji RP oraz z ustaw, jako aktów prawnych wyższego rzędu. Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego, tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa, należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1804/19). Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia przepisów, które wprost stanowią o ładzie przestrzennym. Przyjęcie samoistnej, oderwanej od całokształtu regulacji wyznaczającej reguły ładu przestrzennego stanowi naruszenie prawa. Należy również podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać wykonywanie prawa własności, które to prawo podlega konstytucyjnej ochronie (art. 64 Konstytucji RP). Nie ulega wątpliwości, że z wykonywaniem prawa własności nierozerwalnie jest związane uprawnienie do zabudowy nieruchomości, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Normy zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego stanowią zatem podstawę do ingerencji w prawo własności, przy czym ingerencja ta może polegać na wydaniu przez organy takiego rozstrzygnięcia, które wyraźnie będzie wynikać z jego treści tekstowej i graficznej. Przy wykładni ustaleń planu miejscowego, dotyczących dopuszczalności zabudowy na danym obszarze, związanych nierozerwalnie z najszerszym, chronionym przez Konstytucję RP prawem własności do nieruchomości, w pełni należy uwzględnić zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Oczywistym jest więc, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje lokalnemu prawodawcy uprawnienia do ograniczenia między innymi prawa zabudowy, jednak przy interpretacji postanowień takiego planu należy mieć na uwadze wskazaną wyżej zasadę proporcjonalności (por. wyrok NSA z 16.12.2020r. znak II OSK 2614/20, publ. CBOSA).

Tymczasem organ administracji dokonując oceny zgodności zamierzenia budowlanego z postanowieniami planu miejscowego, w sposób nieuprawniony ograniczył się jedynie do bezpośredniego porównania rozwiązań zawartych w projekcie z założeniami poczynionymi w oparciu o § 3 ust. 4 MPZP. Powtórzyć należy, że, jak to wynika z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym - do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 814/07, CBOISA). W ocenie tutejszego Sądu, poszanowanie takie oznacza, iż wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10, CBOISA). Powyższe oznacza, że stosowanie przepisów miejscowego planu, zgodnie z wykładnią systemową, musi zapewniać spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. W rozpoznawanej sprawie wykładnia przytoczonego wyżej postanowienia miejscowego planu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy winna być dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wykładanego tak, jak to wskazano wyżej. A więc w zakresie przesłaniania ograniczenie możliwości zagospodarowania działki przyległej należy rozpatrywać w odniesieniu do jej aktualnej zabudowy, a nie do zabudowy zakładanej, prognozowanej, w oderwaniu od jakichkolwiek realiów. W przypadku, gdy w odniesieniu do inwestycji są spełnione warunki określone przepisami prawa, brak podstaw do żądania zgody właściciela działki przyległej, albowiem brak podstaw do twierdzenia (w świetle wymogów planu), że inwestycja spowoduje ograniczenie możliwości zagospodarowania tej ostatniej.

W ocenie Sądu brak też podstaw do twierdzenia, że w terenach B1MM (właściwych dla projektowanej inwestycji) wykluczono zabudowę wielorodzinną. Dla oceny tego zagadnienia należy prześledzić zapisy planu co do tych terenów. I tak, zgodnie z § 7 ust. 15, w terenach MM, MN/MZ i MML utrzymuje się istniejącą zabudowę mieszkalną jednorodzinną i mieszkalno – zagrodową z dopuszczeniem remontów, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy oraz z dopuszczeniem realizacji nowych zagród i budynków gospodarczych i inwentarskich w istniejących siedliskach.

Przepis ten odnosi się do zabudowy istniejącej i nie dotyczy zabudowy przewidywanej. Z kolei w rozdziale "tereny zabudowane i przeznaczone pod zainwestowanie" – teren B1MM określono jako tereny osiedleńcze przeznaczone dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła na następujących zasadach:

1. ustala się mieszkalnictwo jako funkcję dominującą z dopuszczeniem przekształcenia starej zabudowy mieszkalno – zagrodowej na cele rekreacyjne,

2. utrzymuje się istniejącą zabudowę,

3. możliwa: a/ realizacja różnego rodzaju usług i rzemiosła pod warunkiem:

-wykluczenia inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska

-zapewnienia odpowiednich powierzchni parkingowych dla prowadzonej działalności, również w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu,

b/ realizacja skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na terenach niezainwestowanych, zgodnie z przepisami szczególnymi.

Jak wynika z powyższego, dopuszczono tutaj różne formy mieszkalnictwa, bez wykluczenia zabudowy wielorodzinnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że ona także jest ujęta w szeroko rozumianym "mieszkalnictwie". Natomiast fakt, że możliwość tej zabudowy także została wzięta pod uwagę przez twórców planu, została potwierdzona zapisami § 7 ust. 9, gdzie określono wysokość zabudowy. Otóż określono ją dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do 14 m, dla zabudowy usługowej i zagrodowej do 25 m, a dla pozostałej zabudowy – do 35 m. Owa "pozostała zabudowa" to niechybnie zabudowa wielorodzinna, albowiem warunki w zakresie infrastruktury technicznej i uzbrojenia terenu zostały określone odrębnie, w § 8.

Podkreślony przez organ fakt, że przewidziano realizację skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na terenach niezainwestowanych, oznacza niewątpliwą preferencję dla tego budownictwa na takich terenach. Nawet jeśli czytać to jako wykluczenie z terenów niezainwestowanych budownictwa wielorodzinnego, jak czyni to organ odwoławczy, to i tak oznacza, że na terenach zainwestowanych budownictwo wielorodzinne ma rację bytu w świetle zapisów planu. Przy czym określenie "teren" należy odnosić do jednostek planu takich jak "B1MM", a nie do poszczególnych działek inwestycyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że teren B1MM, jak wynika z rysunku planu /k.7 akt I instancji/ jest, przynajmniej częściowo, zainwestowany. Zatem w ocenie Sądu, wobec takiego a nie innego brzmienia przepisów MPZP, z dopuszczeniem zabudowy do 35 m, nie ma przeszkód dla wskazania, że w terenie B1MM zabudowa wielorodzinna jest możliwa.

Skoro zatem organ II instancji nietrafnie ocenił, że zaistniał brak spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 p.b., należało uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe zapatrywania.

Należy końcowo wskazać, że całkowicie bezzasadne jest natomiast stanowisko skarżącego przedstawione w piśmie procesowym, że Sąd powinien skontrolować decyzję w oparciu o stan prawny z daty wyrokowania. Wprost przeciwnie, Sąd bada decyzje organów według stanu prawnego w chwili ich wydania. "Badania legalności decyzji dokonuje się według stanu obowiązującego w dacie podejmowania kontrolowanego aktu, a nie w dacie doręczenia takiego aktu. Zawsze jest to data, którą opatrzono dany akt, a oznaczająca dzień jego wydania, gdyż w postępowaniu administracyjnym niekwestionowaną regułą jest, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień orzekania przez organ administracji" (wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r. II GSK 1965/18 LEX nr 3353829).

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.