Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1265/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 450/13 w sprawie ze skargi M. K., J. K. i P. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 450/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. K., J. K. i P. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: pismem z dnia 9 listopada 2012 r. M. K., J. K. i P. K. wspólnicy spółki cywilnej "[...]" [...] z siedzibą w K., wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę hali produkcyjnej z pomieszczeniami technologicznymi na działce nr [...] przy ul. W. w K.

Starosta Kościerski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi "[...]" s.c. [...] pozwolenia na budowę hali produkcyjnej wraz z pomieszczeniami technologicznymi.

Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. wspólnicy spółki cywilnej "[...]" w K. wnieśli o sprostowanie powyższej decyzji w zakresie jej adresata, tj. przez określenie: "[...] prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" s.c [...]", zamiast błędnie: "[...]" s.c. [...], gdyż ten ostatni nie posiada osobowości prawnej.

Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. [...] złożyli odwołanie od powyższej decyzji Starosty Kościerskiego podnosząc, iż spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, zatem nie można jej nadawać uprawnień, ani nakładać zobowiązań, natomiast osobowość posiadają wspólnicy spółki cywilnej jako osoby fizyczne.

Starosta Kościerski decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w trybie art. 132 k.p.a. zmienił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w żądanym w odwołaniu zakresie.

Ponadto pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. W. D., właściciel działki nr [...] wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji wskazując, iż jako właściciel sąsiedniej działki nie został powiadomiony o wydaniu pozwolenia na budowę hali produkcyjnej wraz z pomieszczeniami technologicznymi, a taka lokalizacja w znaczący sposób ogranicza zabudowę i użytkowanie jego nieruchomości, na której planuje budowę domu mieszkalnego. Podniósł również, iż lokalizacja hali narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku zasadzenia zieleni w postaci zwartych grup drzew o szerokości co najmniej 10m na całej długości działki. Brak izolacji i lokalizacji hali sprawia, iż obiekt staje się uciążliwy, a jego lokalizacja nie do zaakceptowania.

Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Starosta Kościerski udzielił odpowiedzi na pismo W. D., stwierdzając po przeprowadzeniu analizy, że działka nr [...] może w pełni być wykorzystana przez właściciela bez żadnych ograniczeń.

W trybie odwoławczym Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., na skutek odwołania W. D., uchylił decyzję Starosty Kościerskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] wydaną w trybie art. 132 k.p.a. i umorzył postępowanie autokontrolne.

Następnie Wojewoda Pomorski - po rozpatrzeniu odwołania [...] wspólników spółki cywilnej "[...]" w K. z dnia 6 grudnia 2012 r., które następnie pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. wycofali - decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

[...], wspólnicy spółki cywilnej "[...]" [...] z siedzibą w K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty Kościerskiego z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hali produkcyjnej z pomieszczeniami technologicznymi, zaprojektowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wnosząc o uchylenie jej w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. uczestnik postępowania W. D. podtrzymał argumentację dotychczas podnoszoną oraz wskazał, że pomimo toczących się postępowań inwestycja jest nadal kontynuowana.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2013 r. skarżący podnieśli, że nie kwestionowali treści rozstrzygnięcia decyzji, ale domagali się sprostowania wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę w oparciu o art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. za niezasadną wskazał, że istota problemu w przedmiotowej sprawie ma charakter procesowy. Kontrolowane ze względu na legalność w postępowaniu sądowym rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę nastąpiło po rozpoznaniu przez Wojewodę Pomorskiego zaistniałej uprzednio kwestii rozstrzygnięcia autokontrolnego podjętego przez Starostę Kościerskiego w dniu [...] stycznia 2013 r. Uchylenie decyzji podjętej przez Starostę Kościerskiego w trybie autokontroli i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji zaktualizowało obowiązek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżących w dniu 6 grudnia 2012 r. od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Z materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, ze skargi oraz z pisma procesowego złożonego przez skarżących w toku postępowania sądowego wynika, że kwestionują oni przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że wnieśli odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozostałe zarzuty formułowane pod adresem całego postępowania administracyjnego są jedynie konsekwencją tego głównego uchybienia. Skarżący twierdzą bowiem, że organ dysponując wnioskiem inwestorów o sprostowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r. i odwołaniem od tej samej decyzji winien był ustalić u stron rzeczywistą ich wolę co do losów decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, skarżący wnieśli w dniu 6 grudnia 2012 r. odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę hal produkcyjnych z dnia [...] listopada 2012 r. W postępowaniu administracyjnym co prawda obowiązuje zasada, że o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane. Analiza całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, w tym wniosku o sprostowanie decyzji i pisma zatytułowanego "odwołanie", wyłączyła jednak możliwość odstąpienia od zakwalifikowania pisma skarżących z dnia 6 grudnia 2012 r. jako odwołania. Podstawą konstrukcji odwołania jest zasada, że odwołanie nie wymaga uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie - nawet bez uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli odwołanie, żądając zmiany adresata decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez wskazanie zamiast spółki cywilnej, która nie może być podmiotem praw i obowiązków, poszczególnych jej wspólników, którzy jako przedsiębiorcy są beneficjentami uprawnień wywodzonych z pozwolenia na budowę. Ponieważ odwołanie wniesiono po uprzednim złożeniu wniosku o sprostowanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ prawidłowo nadał bieg środkowi zaskarżenia, którego skutki procesowe i materialne były dalej idące. W przedmiotowej sprawie skarżący składając drugie pismo, tożsame co do treści z wnioskiem o sprostowanie, zatytułowane "odwołanie" związali organ koniecznością nadania biegu odwołaniu. Intencję złożenia odwołania potwierdził skarżący J. K. na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r., stwierdzając, że złożył odwołanie, kierując się błędną informacją uzyskaną od pracownika Starostwa, że zmiana decyzji może nastąpić tylko w następstwie rozpoznania odwołania.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że odwołanie skarżących z dnia 6 grudnia 2012 r. uruchomiło administracyjny tok instancji, w trakcie którego doszło do wydania w dniu [...] stycznia 2013 r. przez Starostę Kościerskiego decyzji w trybie art. 132 k.p.a., mocą której zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie żądanym przez inwestorów.

Organy prawidłowo następnie uznały, że pismo W. D. z dnia 3 lutego 2013 r. właściciela działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z inwestycją planowaną na działce nr [...], należało zakwalifikować jako odwołanie od decyzji autokontrolnej Starosty Kościerskiego złożone w terminie i rozpoznać zgodnie z procedurą. W wyniku rozpoznania tego odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję autokontrolną i umorzył postępowanie autokontrolne z powodu braku spełnienia warunków z art. 132 § 1 i art. 133 k.p.a. umożliwiających rozpoznanie odwołania w trybie autokontroli przez organ pierwszej instancji. Wojewoda uznał bowiem, że wydanie decyzji autokontrolnej nastąpiło z przekroczeniem terminu zawitego przewidzianego w art. 133 k.p.a., a tym samym decyzja autokontrolna wydana została z naruszeniem prawa.

W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że przepis art. 132 § 1 k.p.a. daje organowi pierwszej instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu z art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu pierwszej instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, że od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Upływ wskazanego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu do wydania decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. Wydanie natomiast decyzji autokontrolnej w trybie art. 132 k.p.a. po upływie wskazanego terminu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 560/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2013 r., III SA/Po 994/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie prawidłowe ustalenia organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 132 k.p.pa. czynić mogą usprawiedliwione dokonanie samokontroli przez organ I instancji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., I OSK 1064/11, LEX nr 1131466). Tymczasem organ odwoławczy uznał za stronę W. D., który to zakwestionował prawidłowość decyzji udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę, wskazując na naruszenie planu miejscowego oraz pozbawienie go udziału w postępowaniu. To zaś również w ocenie Sądu nie powalało na zaakceptowanie decyzji autokontrolnej organu I instancji.

Dodatkowo przychylić należy się do stanowiska organu odwoławczego, który uchylając wadliwą decyzję autokontrolną organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r., umorzył w tym zakresie postępowanie w pierwszej instancji z uwagi na brak kompetencji po stronie Starosty do ponownego podjęcia decyzji autokontrolnej. W tym zakresie postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe. Zwrot bowiem akt sprawy organowi I instancji w wyniku uchylenia decyzji – czy to przez organ odwoławczy, czy przez sąd administracyjny nie skutkuje reaktywowaniem kompetencji organu I instancji na podstawie art. 132 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., I OSK 1064/11, LEX nr 1131466, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2013 r., III SA/Po 994/13 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie niedopuszczalnego zakończenia dwoma decyzjami postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że umorzenie postępowania w zakresie autokontroli nie prowadzi do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zainicjowanego wniesieniem odwołania od pierwotnej decyzji organu I instancji. Skuteczne uchylenie decyzji autokontrolnej i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tym zakresie aktualizuje bowiem kompetencję organu II instancji do rozpoznania odwołania od decyzji pierwotnej organu I instancji, a więc na gruncie kontrolowanej sprawy od decyzji Starosty Kościerskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana decyzja administracyjna, która zmieniała decyzję pierwotną w trybie autokontroli. Nie prowadzi to w istocie do uznania bezprzedmiotowości postępowania w ogóle, gdyż na skutek uchylenia decyzji autokontrolnej odzyskuje byt prawny pierwotna decyzja organu I instancji orzekająca co do istoty tej sprawy, od której zostało skutecznie wniesione odwołanie. W tej sytuacji sprawa administracyjna powinna zostać rozpoznana w trybie odwoławczym przez organ II instancji.

Tak też się stało w kontrolowanym postępowaniu. Wojewoda, po uchyleniu decyzji autokontrolnej i umorzeniu postępowania w tym zakresie przed organem pierwszej instancji, przystąpił do rozpoznania odwołania skarżących wniesionego w dniu 6 grudnia 2012 r. od decyzji o pozwoleniu na budowę. Merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzedziła ocena złożonego przez skarżących oświadczenia o cofnięciu odwołania. W ocenie Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy uzasadniały w świetle art. 137 k.p.a. ocenę niedopuszczalności takiego cofnięcia ze względu na wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji, w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 182/11, Lex 1127587).

Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, kierując się przepisami prawa budowlanego, w tym art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), przeprowadził postępowanie co stwierdzenia istnienia bądź też braku przesłanek negatywnych do uwzględnienia cofnięcia odwołania, tj. naruszenia prawa, a wyniki tego postępowania w sposób prawidłowy zrelacjonował w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu zapisów i rysunku obowiązującego na wskazanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszedł do przekonania, że przeszkodą uniemożliwiająca uznanie cofnięcia odwołania jest naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji przy wyjaśnianiu sprawy. W szczególności zaś stwierdził, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogu stawianego przez plan w zakresie lokalizacji zieleni w formie biogrup, tzn. zwartych grup drzew i krzewów, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10 m. Zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu przewiduje bowiem tylko tereny zielone, co w świetle wymagań planistycznych jest niewystarczające. Ponadto, organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w zakresie ustalenia w projekcie dokładnej lokalizacji pasa zieleni izolacyjnej na działce inwestorów przy uwzględnieniu interesów właściciela działki sąsiedniej oraz braku ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej i przewidywanych miejsc parkingowych.

Przyczyny, dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 k.p.a., znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji. Trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kluczowym zagadnieniem jest bowiem zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Charakter zaskarżonej decyzji sprawia, że postępowanie jest w toku. Oznacza to, że po uchyleniu sprawy postępowanie dalej toczyć się będzie przed organem I instancji. Sytuacja prawna skarżących jest tego rodzaju, że w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia mają oni możliwość ponownego wzięcia udziału w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowych hal produkcyjnych. W tych okolicznościach nie można więc mówić o naruszeniu art. 139 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołujących się. Podkreślić należy, że w orzecznictwie i doktrynie dominujący jest pogląd, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając je w całości zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na tym, iż Sąd I instancji przeoczył brak podpisu M. K. i P. K., działających w sprawie jako wspólnicy spółki cywilnej: "[...], prowadzący działalność gospodarczą p.f. >>[...]<< s.c. [...]" pod pismem z dnia 6 grudnia 2012r. zatytułowanym jako "odwołanie" wniesionym wyłącznie przez J. K., co powinno stanowić podstawę dla sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013r., uchylającej decyzję Starosty Kościerskiego z dnia [...] listopada 2012r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hali produkcyjnej z pomieszczeniami technologicznymi, zaprojektowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

II. art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw.z art. 113 i art. 127 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż pisma z dnia 6 grudnia 2012r. zatytułowanego jako "odwołanie" wniesione przez J. K. nie można było kwalifikować jako odwołania w rozumieniu art. 127 k.p.a., co skutkowało wszczęciem przez Wojewodę Pomorskiego postępowania drugoinstancyjnego podczas, gdy pismo to należało potraktować, zgodnie z jego intencją, jako żądania sprostowania wydanej przez organ administracyjny I instancji decyzji w zakresie oznaczenia jej adresata;

III. art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 139 k.p.a, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż Wojewoda Pomorski wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013r., uchylającą decyzję Starosty Kościerskiego z dnia [...] listopada 2012r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hali produkcyjnej z pomieszczeniami technologicznymi, zaprojektowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji naruszył wyrażony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius mimo, iż decyzja Starosty Kościerskiego nie naruszała prawa, ani też rażąco nie naruszała interesu społecznego.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie od Wojewody Pomorskiego zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach a także zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu wskazano, że zarówno sądowi kontrolującemu legalność rozstrzygnięcia, jak i organom administracyjnym rozpoznającym przedmiotową sprawę umknął uwadze fakt, iż pismo z dnia 6 grudnia 2012 r., które zostało przez nich zakwalifikowane jako odwołanie w rozumieniu art. 127 k.p.a. zostało podpisane wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej J. K. M. i P. K. tym samym nie wnieśli odwołania, gdyż w myśl art. 63 § 3 k.p.a. podanie (w tym odwołanie) wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Jest to brak formalny, który powinien być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., czego zaniechano. Mając na uwadze treść art. 866 w zw. z art. 865 § 2 k.c. oraz to, że w toku postępowania administracyjnego nie ujawniono uchwały wspólników, ani żadnej umowy pomiędzy nimi, wniesienie odwołania należy niezaprzeczalnie interpretować jako czynność przekraczającą zakres zwykłych czynności, co w konsekwencji oznacza brak upoważnienia do skutecznego wniesienia odwołania w imieniu i na rzecz M. i P. K. Naruszenie przez WSA w Gdańsku art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. spowodowało, iż Sąd nie spostrzegł, a następnie nie podjął odpowiednich środków prawnych mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody Pomorskiego, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Starosta Kościerski oraz Wojewoda Pomorski kwalifikując pismo z dnia 6 grudnia 20i2r wniesione przez J. K. jako odwołanie od decyzji administracyjnej naruszyli przepisy art. 113 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. ponieważ należało rozpoznać je w trybie rektyfikacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku a priori zakwalifikował pismo z dnia 6 grudnia 2012r. wniesione wyłącznie przez J. K. jako odwołanie w rozumieniu art. 127 k.p.a. Dostatecznie nie zbadał (naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a.) czy J. K. był niezadowolony z merytorycznego rozstrzygnięcia i jaka była jego rzeczywista wola, oczekiwanie odnośnie skutków, które miało wywołać pismo z dnia 6 grudnia 2012r.; przez co powtórzył błąd popełniony przez Starostę Kościerskiego i Wojewodę Pomorskiego. Konsekwencją powyższego było naruszenie przez WSA w Gdańsku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. co miało taki istotny wpływ na wynik postępowania, iż skarga złożona przez skarżących została bezpodstawnie oddalona.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej podtrzymując dotychczasową skargę kasacyjną wskazano, że twierdzenia o rzekomej niezgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podstaw faktycznych. Z ewidencji gruntów i budynków wynika w sposób bezsporny, iż działka [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], w K., jest działką rolniczą zaliczoną do klasy RV (Gleby orne słabe) oraz RVT (Gleby orne najsłabsze).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty Uchwalą Nr LXVI/511/10 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północnej części miasta między trakcją kolejową do Chojnic, a trakcją kolejową do Gdyni, oraz granicami miasta (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 17 poz. 426., dalej: m.p.z.p.), kwalifikuje działkę nr [...] jako teren oznaczony jako 02 MU z wydzieleniem [...], czyli teren dopuszczający zabudowę przemysłową. Postanowienia planu są niejasne, a część graficzna – nieprecyzyjna w odniesieniu do charakteru i położenia terenów zieleni izolacyjnej. Organy administracyjne nie mogą przerzucać na stronę ciężarów i ryzyk związanych z nieprecyzyjnym, a wręcz wadliwym prawodawstwem. Projekt zabudowy i zagospodarowania terenu złożony dla potrzeb postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uwzględnia obowiązujące przepisy w zakresie zagospodarowania przestrzennego i jest do nich dostosowany. Organy administracyjne nie mogą w sposób dowolny interpretować postanowień aktów prawa, w szczególności w sytuacji, gdy akt jest w badanej części nieprecyzyjny.

Stwierdzenie, że decyzja Starosty Kościerskiego z dnia [...] listopada 2012r. naruszała prawo, jest, w obliczu powyższego wywodu, bezpodstawne. Tym samym zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił się kwalifikowanego uchybienia, polegającego na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy ustalenia poczynione w sprawie uzasadniały uchylenie decyzji w całości (naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności odpowiedzieć należało na zarzuty odnoszące się do skuteczności złożonego odwołania. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie fakt iż wyłącznie jeden ze wspólników spółki cywilnej podpisał odwołanie nie skutkuje wcale koniecznością przyjęcia niedopuszczalności tego środka. Składający je J. K. działał bowiem w imieniu pozostałych dwóch wspólników M. K. i P. K., na co wskazuje znajdujące się w aktach pełnomocnictwo udzielone J. K. przez M. K., P. K. w dniu 9 listopada 2012r. Zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika. Dowodem na ustanowienie pełnomocnika jest m.in. pisemny dokument upoważniający do działania, który w niniejszej sprawie złożony został do akt. W ustawodawstwie nie została wyłączona dopuszczalność ustanowienia pełnomocnikiem jednego ze wspólników spółki cywilnej. Stąd za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145§1pkt.2 w związku z art. 135 i 134§1 p.p.s.a. Nie można było w tej sytuacji przyjąć, że sąd I instancji nie rozstrzygał w granicach sprawy. Strony na żadnym etapie postępowania przed organami administracji, przed sądem I instancji nie kwestionowały uprawnienia do działania J. K. w imieniu spółki, dokumenty znajdujące się w aktach potwierdzają zgodę pozostałych wspólników na czynności dokonane przez wymienionego.

Zwrócić uwagę należało iż zgodnie z art. 865 §1 kodeksu cywilnego każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki, może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki. Jeżeli jednak przed zakończeniem takiej sprawy chociażby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwi się jej prowadzeniu, potrzebna jest uchwała wspólników. Każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników wykonać czynność nagłą, której zaniechanie mogłoby narazić spółkę na niepowetowane straty. Istotny z punktu widzenia zasad reprezentacji jest podział na zwykłe czynności spółki oraz czynności przekraczające zakres zwykłych czynności, a także czynności nagłe. Podpisywanie pism procesowych przed organami, sądami zaliczyć należy do czynności zwykłego zarządu. A skoro tak to do złożenia odwołania z dnia 6 grudnia 2012r. uprawniony był J. K. samodzielnie jako wspólnik spółki cywilnej i to nawet bez uprzedniego umocowania. W okolicznościach niniejszej sprawy J. K. dysponował taką zgodą już w chwili dokonywania analizowanej czynności procesowej, co w sposób nie budzący wątpliwości wynika także z upoważnienia z dnia 9 listopada 2012r.

Stwierdzając niezasadność zarzutu naruszenia art. 3 §2pkt.1 oraz art. 145§1 pkt.1 lit.c. p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 113 i art.127 kpa Naczelny Sąd Administracyjny za sądem I instancji powtarza, że nie pozostawia żadnych wątpliwości okoliczność, iż skarżący wnieśli w dniu 6 grudnia 2012r. odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza odwołania w kontekście okoliczności całej sprawy, w tym treści pisma z dnia 3 grudnia 2012r zawierającego żądanie sprostowania pozwoliła na wniosek jak wyżej. Odwołanie to uruchomiło administracyjny tok instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe przyjęcie, iż podniesienie zarzutu w zakresie wadliwie oznaczonego adresata pozwolenia na budowę wyczerpało przesłanki z art. 113§1 kpa.

Przez "błąd" w rozumieniu tej normy należy rozumieć niezgodność z regułami pisania, liczenia, wymowy. Chodzi więc o błędy ortograficzne, maszynowe, zecerskie. Omyłka musi by widoczna w samej treści orzeczenia lub uzasadnienia, a więc polegać np. na niezamierzonym użyciu wyrazu, widocznie mylnej pisowni, błędzie gramatycznym, a w przypadku błędu rachunkowego oczywistym błędnym działaniu matematycznym.

Prawidłowe zastosowanie regulacji prawnej zawartej w art. 113 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy sprostowaniem objęte są elementy decyzji omyłkowo wpisane, to jest np. data jej wydania oraz błędnie podana data uchwały jako aktu stanowiącego podstawę przyznanego uprawnienia. Elementy takiego sprostowania pozostają bez wpływu na wynik sprawy, który kształtuje przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony, a nie stronę i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności.

Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Natomiast oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też innego wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. Oczywista omyłka w rozumieniu przepisu art. 113 § 1 k.p.a. to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia czy też opuszczenie względnie dodanie jakiegoś wyrazu.

Wadliwe określenie adresata decyzji, a więc oznaczenie strony postępowania administracyjnego i to na skutek błędu popełnionego już we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę czyni niemożliwym przyjęcie, że miał on charakter nie oddziaływującej na wynik sprawy wadliwości w sytuacji gdy podmiot do którego kieruje się decyzję o pozwoleniu na budowę nabywa na jej podstawie określone uprawnienia, obciążony zostaje obowiązkami. Zważywszy na treść wniosku nie sposób było przyjąć, że wpis adresata nastąpił w wyniku jego wadliwego oznaczenia w samym wniosku o pozwoleniu na budowę.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius, wadliwy zatem okazał się kolejny z zarzutów naruszenia art.3 §2 pkt.1 oraz art. 145§1pkt.1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 139 kpa, a także art., 64 ust.3 Konstytucji.

Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony.

W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany stał się pogląd, że w przypadku decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nie może dopuścić się naruszenia zakazu z art. 139 kpa. Zakaz ten wiąże się z kształtowaniem sytuacji materialnoprawnej strony . Przy decyzjach kasacyjnych, przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania rozstrzygnięcie praw i obowiązków materialno prawnych strony następuje dopiero w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. A zatem określony w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius może zostać naruszony przez organ odwoławczy jedynie przy podejmowaniu rozstrzygnięć merytorycznych. Decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności nie jest trwała, na jej podstawie nie można nabyć praw w sposób trwały. Uchylenie takiej nietrwałej decyzji nawet jeżeli przyznała stronie uprawnienia nie zamyka jej drogi do przyznania nowej, nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej.

Decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana na podstawie art. 138 §2 kpa, uchyliła decyzję Starosty Kościerskiego z dnia [...] listopada 2012r. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z istoty swej zatem nie naruszyła zakazu z art. 139 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podniesienie w piśmie z dnia 17 marca 2015r. zarzutu dotyczącego wadliwej oceny niezgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy uznać za chybiony. Nie spełnia on bowiem wynikającego z art. 176§1 p.p.s.a. wymogu formalnego jakim jest wskazanie podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie w odniesieniu do tego zarzutu nie powołał żadnego przepisu, nie odniósł go również do konkretnej normy wyartykułowanej w skardze kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na zasadzie art. 184 p.p.s.a.