Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 838/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, 3, art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 121/21 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2021 r., nr WOP.7721.203.2020.GD w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r., nr PINB-7141/170/2013/TWS-38 a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2020 r. nr PINB-7141/170/2013/TWS-28; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz D. K. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 121/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2021 r., nr WOP.7721.203.2020.GD, w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, dalej: "PINB" lub "organ I instancji", decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał D. K., w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. wykonać określone w sentencji decyzji roboty budowlane w istniejącym, budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], obr. [...] przy ul. G. [...] w G..

Kolejną decyzją z dnia 8 października 2020 r. ze względu na niewykonanie obowiązku, PINB na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], obr. [...] przy ul. G. [...] w G. do stanu poprzedniego.

W wyniku rozpoznania odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, dalej: "PWINB" lub "organ II instancji", uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r. nakazującą doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], obr. [...] przy ul. G. [...] w G., do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót określonych w sentencji decyzji i nakazał inwestorowi D. K. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], obr. [...] przy ul. G. [...] w G. do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie murowanych ścianek działowych: o długości 2,55 m i grubości 12 cm pomiędzy kuchnią a przedpokojem oraz o długości 4,00 m i grubości 12 cm pomiędzy pokojem od strony ulicy G. a przedpokojem, z wykonanymi otworami drzwiowymi do tych pomieszczeń, opartych na dole na żelbetowym stropie nad piwnicą, a od góry wymurowanych do spodu drewnianych belek stropu pomiędzy parterem, a pierwszym piętrem.

Zdaniem PWINB, zasadnie organ I instancji podjął postępowanie na podstawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. nie został wykonany. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż ze względu na brak wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 7 stycznia 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, kolejną decyzją w sprawie, tj. zaskarżoną decyzją z 8 października 2020 r. należało nałożyć obowiązek o przywróceniu stanu poprzedniego na podstawie przytoczonego na wstępie art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy.

W skardze na powyższą decyzję D. K. zarzuciła naruszenie:

1. art. 51 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego lokalu mimo, iż obowiązki nałożone w decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r. zostały przez skarżącą wykonane, natomiast zarzuty organów nadzoru budowlanego dotyczą wyłącznie częściowo nieprawidłowego ich wykonania oraz braku przedstawienia zażądanych przez organy nadzoru budowlanego na etapie powykonawczym dokumentów, co zdaniem skarżącej nie stanowiło przesłanki "niewykonania obowiązku" i uzasadniało wystąpienie o uzupełnienie lub poprawienie wykonanych prac;

2. art 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie podczas, gdy wydanie decyzji nakazowej z dnia 7 stycznia 2020 r. nie było poprzedzone postanowieniem wstrzymującym roboty - prace zostały wykonane w latach 1987-1992, a następnie zatwierdzone protokołem w 2009 r. przez Gminę Miasta Gdańska;

3. art. 52 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżącą jako najemcę lokalu Gminy Miasta Gdańska obowiązków mimo, iż nie posiada ona przysługującego jej prawa rzeczowego do lokalu, który winien mieć inwestor; nadto pominięcie faktu utraty prawa do lokalu w postaci rozwiązania umowy najmu przed wydaniem decyzji I instancji (30 września 2020 r.);

4. art. 7 i art 77 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na okoliczność braku rzekomego przeniesienia natężeń przez podciąg wykonany przez skarżącą w wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r., brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia walorów zastosowanych przez skarżącą materiałów budowlanych, w tym przesłuchania wykonawcy robót;

5. art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej o wymaganiach jakie pojawiły się po wydaniu decyzji nakazowej z dnia 7 stycznia 2020 r. i po wykonaniu obowiązków nią określonych, tj. o konieczności posiadania deklaracji i atestów co do materiałów budowlanych użytych do wykonania prac. W sytuacji, gdy jedynym warunkiem opisanym w treści decyzji była konieczność przeprowadzenia prac pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, a także odmowa wiarygodności oświadczenia tejże osoby w toku postępowania powykonawczego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Sąd wskazał, że pierwszorzędne w niniejszej sprawie znaczenie ma okoliczność, że tak zwane postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Wobec czego za chybiony Sąd uznał argument skarżącej, że ostateczna decyzja z dnia 7 stycznia 2020 r. nie stworzyła postaw do weryfikacji nałożonych obowiązków. Przy czym Sąd wskazał, że związany jest orzeczeniem zawartym w ostatecznej decyzji i nie podlega ocenie w tym postępowaniu prawidłowość ani celowość decyzji nakładającej obowiązek. Nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej dotyczące prawidłowości ostatecznej decyzji PINB z dnia 7 stycznia 2020 r.

W niniejszej sprawie poddane kontroli Sądu zostały decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego już na drugim etapie postępowania naprawczego, kiedy chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej bądź, jak wyżej wskazano, prawidłowości zastosowanych nakazów celem doprowadzenia wykonanych samowolnie robot do stanu zgodnego z prawem.

Sąd podzielił również przyjętą przez organ odwoławczy prawidłową wykładnię ww. przepisów Prawa budowlanego. Podkreślił, że konsekwencją niewykonania jakichkolwiek z nakazanych robót budowlanych jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź wykonanie robót niezbędnych do doprowadzenia stanu robót budowlanych do stanu poprzedniego. W tym kontekście Sąd wskazał, że nie mógł przynieść zamierzonych przez skarżącą skutków zarzut nałożenia przez PINB na skarżącą obowiązków, do których wykonania skarżąca nie była wcześniej, na podstawie decyzji PINB z dnia 7 stycznia 2020 r. zobowiązana. Obowiązek obejmował wykonanie podciągu drewnianego z drewna iglastego klasy C24 o przekroju 16 cm x 22 cm i zabezpieczenie go preparatem ogniochronnym. Sentencja decyzji jest sformułowana jednoznacznie. Dlatego w aktualnie kontrolowanym postępowaniu obowiązkiem organów było jedynie po pierwsze sprawdzenie, czy został wykonany obowiązek, po drugie ustalenie, czy do jego realizacji zastosowane zostały materiały budowlane o parametrach wskazanych w decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu o utracie przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu Sąd wskazał, że nie jest to kwestia istotna. Wobec jednoznacznego ustalenia inwestora samowoli z 2000 r., organy prawidłowo nałożyły obowiązki na tegoż inwestora, który jest najemcą lokalu komunalnego. W sytuacji niemożności wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku wobec utraty tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji już w toku postępowania egzekucyjnego organ zweryfikuje jaki podmiot winien zostać zobowiązany do realizacji obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji.

Oceniając jako niezasadne zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie Sąd nadmienił, że to, iż w postępowaniu administracyjnym na organie prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar dowodzenia nie oznacza, że w sytuacji, kiedy organ ten - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - dokona ustaleń niekorzystnych dla strony postępowania, może ona kwestionować te ustalenia, jednocześnie nie przedstawiając dowodów zaprzeczających ustaleniom poczynionym w toku postępowania. Strona nie powinna pozostawać bierna w trakcie prowadzonego postępowania, zwłaszcza w sytuacji, kiedy kwestionuje ustalenia organu administracji.

Reasumując Sąd stwierdził, że wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu nie narusza prawa. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, rozpatrując sprawę, prawidłowo, w zgodzie z ustalonym stanem faktycznym, ustaliły wadliwości obecnego wykonania podciągu nad mieszkaniem skarżącej. Organ odwoławczy precyzyjnie opisał czynności i roboty budowlane, które mają doprowadzić strop do poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego, zapewniającego przy tym bezpieczeństwo użytkowania obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego lokalu mimo, iż obowiązki nałożone w decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r. zostały przez skarżącą wykonane, natomiast zarzuty organów nadzoru budowlanego dotyczą wyłącznie częściowo nieprawidłowego ich wykonania (pusta przestrzeń od 0,5 do 1 cm na całej długości belki) oraz braku przedstawienia zażądanych przez organy nadzoru budowlanego na etapie powykonawczej dokumentów (atestów i deklaracji), co zdaniem skarżącej nie stanowiło przesłanki "niewykonania obowiązku" i uzasadniało wystąpienie o uzupełnienie lub poprawienie wykonanych prac;

2. art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie podczas, gdy wydanie decyzji nakazowej z dnia 7 stycznia 2020 r. nie było poprzedzone postanowieniem wstrzymującym roboty-prace zostały wykonane w latach 1987-1992, a następnie zatwierdzone protokołem w 2009 r. przez Gminę Miasta Gdańska, w tym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia (inspektor nadzoru);

3. art. 52 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżącą jako najemcę lokalu Gminy Miasta Gdańska obowiązków wymienionych w sentencji decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2021 r. o nr WOP.7721.203.2020.GD, mimo iż nie posiada ona przysługującego jej prawa rzeczowego do lokalu, który winien mieć inwestor: nadto pominięcie faktu utraty prawa do lokalu w postaci rozwiązania umowy najmu przed wydaniem decyzji I instancji (30 września 2020 r.);

4. art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji a w konsekwencji niezapewnienie skarżącej ochrony tymczasowej w toku sądowej kontroli skarżonego aktu przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, w związku z czym mogło to doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia dla skarżącej skutków.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 20 października 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wymagania dotyczące podstaw kasacji wynikają z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wnoszący kasację pełnomocnik nie określił rodzaju naruszenia.

Mimo tej wadliwości, biorąc pod uwagę opisy naruszenia oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do istoty zagadnień podniesionych w poszczególnych zarzutach.

Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), według stanu prawnego obowiązującego w myśl art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Z przytoczonej normy nie wynika obowiązek ustalenia w każdym przypadku tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14).

W pewnych jednak okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości.

Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego, niż prawo własności (art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Wreszcie, inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy wykonuje roboty budowlane na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej.

Jak wskazano w orzecznictwie, skierowanie nakazu do inwestora dopuszczalne jest w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). Podobnie ocenić należy przypadek, w którym, inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości za zgodą jednego ze współwłaścicieli działki. W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11).

Przywołane przypadki przeczą tezie skargi kasacyjnej, według której, przepis art. 52, w ówczesnym brzmieniu, nie dopuszczał możliwości wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który w dacie wydania decyzji nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości.

Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.

W sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy nakazanie inwestorowi doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego nie naruszało art. 52 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim, procedura naprawcza została wszczęta wobec skarżącej jako inwestora. Skarżąca nie była właścicielem, ani zarządcą budynku, w którym położony jest lokal mieszkalny, w którym wykonała roboty polegające na rozebraniu części ścianek działowych.

Nadto, skarżąca była adresatem obowiązku określonego w decyzji PINB nakładającej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności. Zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Jeśli obowiązek został nałożony na inwestora, w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, organ sprawdza wykonanie obowiązku przez osobę zobowiązaną. Co do zasady, decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest zatem nakładana na osobę, która nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją opartą na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W takim stanie faktyczno-prawnym utrata przez skarżącą, po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, tytułu najemcy lokalu mieszkalnego, nie oznaczała, sama przez się, braku możliwości nałożenia na nią decyzji opartej na art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organy nie miały zaś podstaw do przyjęcia, że nakazanie skarżącej, decyzją opartą na art. 51 ust. 3 pkt 2, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, może wiązać się z przeszkodami w zakresie wykonania decyzji.

Skarżąca w trakcie procedury naprawczej podejmowała próby wykazania, że wykonała nałożony obowiązek.

W świetle brzmienia art. 7 K.p.a., strony nie są zupełnie zwolnione od aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy określone okoliczności nie są organowi znane, a zachowanie strony świadczy o tym, że dotychczasowe ustalenia nie są kwestionowane. Podkreślić trzeba, z uwagi na podniesienie zarzutu utraty statusu najemcy, że sąd administracyjny orzeka o legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Jak już zaś wyżej stwierdzono, w świetle akt sprawy, organy nie miały podstaw do przyjęcia, że nałożenie obowiązku na skarżącą może wiązać się z jakimikolwiek przeszkodami w zakresie wykonania decyzji. Nawet zaś oceniając znaczenie okoliczności faktycznych ex post, nie można powiedzieć, że sama utrata przez inwestora statusu najemcy lokalu mieszkalnego, który to lokal inwestor ma doprowadzić do stanu poprzedniego, oznacza niewykonalność skierowanej do inwestora decyzji.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że poczynione na podstawie akt sprawy ustalenia, a także treść art. 52 Prawa budowlanego, nie wykluczały wydania nakazu w stosunku do osoby inwestora, tj. skarżącej.

Nie jest skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji a w konsekwencji niezapewnienie skarżącej ochrony tymczasowej w toku sądowej kontroli skarżonego aktu przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, w związku z czym mogło to doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia dla skarżącej skutków.

Na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego przedmiotem jest odmowa wstrzymania decyzji służy zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie podczas, gdy wydanie decyzji nakazowej z dnia 7 stycznia 2020 r. nie było poprzedzone postanowieniem wstrzymującym roboty.

Utrwalony jest pogląd, według którego, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1106/10).

Od razu jednak warto zauważyć, że przytoczony fragment opisu naruszenia analizowanego zarzutu pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, w którym wprost stwierdzono, że "w niniejszej sprawie takie postanowienie zostało wydane w 2000 r." Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych nie jest zresztą kwestionowane przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Skuteczna jest natomiast podstawa kasacji, która wynika z łącznego odczytania zarzutów naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ramach odniesienia się do tej podstawy kasacji rozważyć należy prawidłowość zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także znaczenie czynności procesowych przeprowadzonych przez organy od 2001 r. i znaczenie zarzutu skarżącej, zawartego w drugiej części opisu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2, o wykonaniu nałożonych wówczas obowiązków.

Wydanie decyzji opartej o art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest uwarunkowane przesłanką zawartą w tym przepisie – niewykonanie obowiązku. Co do zasady, nie jest badana po raz kolejny, rozstrzygnięta poprzednią decyzją podstawa faktyczna i prawna nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie jest jednak całkowicie oderwana od czynności postępowania naprawczego poprzedzającego rozstrzygnięcie oparte na art. 51 ust. 3 pkt 2. Dyspozycja art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 obejmuje przecież sprawdzenie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. O ile decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie była przedmiotem kontroli sądowej, w sprawie ze skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, sąd administracyjny może, w ramach kontroli legalności tej decyzji, zbadać zgodność z prawem decyzji nakładającej obowiązek.

W niniejszej sprawie, w odniesieniu do tych samych robót wykonanych przez skarżącą w latach 1987-1992 wydano dwie decyzje oparte na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (21 sierpnia 2001 r. i 7 stycznia 2020 r.). Taki stan sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z akt sprawy, jak również z uzasadnień decyzji organów nadzoru budowlanego oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby decyzja druga (z dnia 7 stycznia 2020 r.) była wydana z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 21 sierpnia 2001 r.

Pamiętając o szeregu nowelizacji przepisów art. 51 Prawa budowalnego, które miały miejsce w okresie od 21 sierpnia 2001 r. do 7 stycznia 2020 r., a także o przepisach intertemporalnych zawartych w tych nowelach, podkreślić należy, że tryb postępowania naprawczego polegający na nałożeniu obowiązku oraz weryfikacji jego wykonania, co do zasady nie zmienił się.

Omawiana kontrowersja nie ma jedynie charakteru formalnego. Treść obowiązków nałożonych na skarżącą wskazanymi decyzjami jest różna. W przypadku decyzji z dnia 21 sierpnia 2001 r. nałożono obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wszystkich robót budowlanych samowolnie przeprowadzonych przez najemcę w lokalu nr 1 oraz orzeczenia technicznego (ekspertyzy konstrukcyjnej), a także projektu architektoniczno-budowlanego na dokończenie przebudowy i modernizacji pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr 1 z uwzględnieniem ewentualnej naprawy części wspólnych budynku (ścian i stropów), wynikającej z orzeczenia technicznego. Nadto zobowiązano D. K. do uzyskania zgody na prowadzenie robot budowlanych i uzgodnienia projektu ze Wspólnotą Mieszkaniową, a następnie wraz wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, według załączonej dokumentacji, złożenia w organie nadzoru budowlanego.

Natomiast decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. zobowiązano do wykonania określonych robót budowlanych.

Ponadto, skarżąca w odwołaniu od decyzji z dnia 8 października 2020 r. podniosła, że prace których dotyczy postępowanie, zostały wykonane w 2009 r., na podstawie projektu i pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w niniejszej sprawie, tj. decyzji PINB z dnia 8 października 2020 r. stwierdzono, że pismem z dnia 26 lipca 2013 r., na wezwanie organu z dnia 9 lipca 2013 r., skarżąca poinformowała o złożeniu przezeń wszelkich dokumentów do GZNK w Gdańsku. PINB stwierdził, że skarżąca dołączyła do pisma protokół odbioru technicznego z dnia 3 grudnia 2009 r.

Bez wyjaśnienia, czy i ewentualnie w jaki sposób zakończyły się czynności procesowe postępowania naprawczego zainicjonowanego postanowieniem PINB z dnia 21 sierpnia 2001 r., a kontynuowanego decyzją PINB z tej samej daty, przedwczesne było nałożenie decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. kolejnego obowiązku w oparciu o tę samą podstawę prawną – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że ewentualne ustalenie, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych decyzją z dnia 21 sierpnia 2001 r. mogło skutkować wydaniem decyzji przewidzianej na wypadek niewykonania obowiązku, a nie wydaniem drugiej decyzji opartej o tę samą podstawę prawną (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

W konsekwencji, przedwczesne było zastosowanie dyspozycji z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako skutku niewykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r.

Nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego może być nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdy nie został wykonany obowiązek wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, przy czym nie może być wątpliwości co do treści nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku. Nie przesądzając, jaki będzie rezultat dalszych czynności procesowych organów, a także które z orzeczonych dwoma decyzjami obowiązków pozostaną w obrocie prawnym, należy wskazać, że w pierwszej kolejności w postępowaniu administracyjnym należy doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, jaki akt administracyjny z pierwszego etapu procedery naprawczej pozostanie w obrocie prawnym. Do wykonania obowiązku nałożonego takim rozstrzygnięciem należy następnie zastosować dyspozycję art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję PINB z dnia 8 października 2020 r. Z dotychczasowych ustaleń nie wynika, aby decyzja PINB z dnia 7 stycznia 2020 r. była poddana kontroli sądowej. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia również tej decyzji na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.