Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1238/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 27 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Joanna Skrzypczak, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 27 października 2006 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy R. Nr [...], z dnia [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić adwokat A. P.-M. z funduszy Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, z tytułu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy R. Nr [...], z dnia [...], przyznającej J.S. zasiłek okresowy od dnia 1 sierpnia 2005 roku do dnia 31 października 2005 roku w wysokości po 138,30 złotych miesięcznie, działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2005 roku J. S. wystąpił do Urzędu Gminy w R. o przyznanie "pomocy zgodnie z ustawą na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych oraz życia w warunkach odpowiadających godności człowieka", wskazując, iż jego obecną sytuację materialną "spowodował art. 43 ust. l ustawy z dnia 27.X.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin".

W następstwie przeprowadzonego postępowania organ wskazał, iż z wywiadu rodzinnego (aktualizacji) przeprowadzonego w dniu [...] wynika, że J.S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w domu brata. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Podczas wywiadu ustalono, iż wnioskodawca oczekuje pomocy "w formie zasiłku okresowego i celowego na zakup żywności". Organ podniósł, iż poinformował wnioskodawcę o możliwości ubiegania się o uzyskanie stopnia niepełnosprawności, pracownik socjalny zawnioskował o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego w wysokości 138,30 złotych na okres od sierpnia do października oraz w formie zasiłku celowego w wysokości 80,00 złotych.

Decyzją z dnia [...], organ pierwszej instancji przyznał J.S. zasiłek okresowy w wysokości po 138,30 złotych miesięcznie na okres trzech miesięcy, to jest od 1 sierpnia 2005 roku do 31 października 2005 roku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o wywiad rodzinno - środowiskowy przyznano zasiłek okresowy na pokrycie kosztów bieżących. Pomoc została udzielona ze względu na trudną sytuację spowodowaną bezrobociem. Wysokość zasiłku ustalono jako 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, to jest 461,00 złotych, a dochodem wnioskodawcy wynoszącym 0,00 złotych.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. wniósł o wyjaśnienie, czy decyzja ta została wydana "zgodnie z ustawą i czy nie naruszono przepisów ustawy o pomocy społecznej" przyznając pomoc w wysokości 138,30 złotych, która ma służyć do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przekazując odwołanie z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji poinformował dodatkowo, że decyzją z dnia 15 września 2005 roku przyznano wnioskodawcy również zasiłek celowy w wysokości 80,00 złotych z przeznaczeniem na żywność. Organ ten wskazał również, że przyznana pomoc nie służy do bezpośredniego zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ale stanowi wsparcie dla osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w następstwie rozpoznania skargi, wskazało, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest zasiłek okresowy. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy przysługuje:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Dalej organ wskazał, iż zasiłek okresowy ustala się:

1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 złotych miesięcznie;

2) w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy)

Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy (odpowiednio) między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, bądź kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny i nie może być niższa niż 20 złotych miesięcznie (art. 38 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 omawianej ustawy), przy czym minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej – 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, zaś w przypadku rodziny – 20% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny.

Organ odwoławczy wskazał również, iż okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 omawianej ustawy).

Dalej organ podniósł, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że J.S. spełnia przesłanki określone w przepisie art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wobec tego przysługuje mu zasiłek okresowy w wysokości określonej przepisami prawa. Ponieważ skarżący obecnie nie posiada dochodu, minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi dla skarżącego 138,30 złotych (to jest 30% kwoty 461 złotych). Taką też kwotę zasiłku okresowego otrzymał skarżący decyzją z dnia [...] na okres trzech miesięcy, to jest od dnia 1 sierpnia 2005 roku do dnia 31 października 2005 roku.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, zawartego w pytaniu, czy "przyznana kwota służy do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych", oraz, czy decyzją "nie naruszono przepisów ustawy o pomocy społecznej" organ odwoławczy wyjaśnił, iż z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kwota zasiłku okresowego przyznana skarżącemu jest prawidłowa. Organy odwoławczy wskazał, iż organy pomocy społecznej posiadają ograniczone możliwości finansowe i dlatego też przyznają zasiłki okresowe w minimalnej wysokości.

Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, iż organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy w miesiącu wrześniu z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 80 złotych. Przyznana pomoc z pewnością nie zaspokoi wszystkich potrzeb, ale pozwoli na ich zabezpieczenie w minimalnej wysokości.

W dniu 24 listopada 2005 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył J.S. powołując się na odmowę przyznania mu pomocy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych oraz życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na pozostawienie ich w obrocie prawnym

Nie budzi wątpliwości poprawność rozważań organów administracji na temat przesłanek przyznania zasiłku okresowego. Organy prawidłowo wskazały, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W sposób nie budzący wątpliwości organy ustaliły nadto, iż zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 złotych miesięcznie.

Ponadto nie budzi wątpliwości stwierdzenie organów, iż kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby i nie może być niższa niż 20 złotych miesięcznie (art. 38 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 omawianej ustawy); przy czym minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej – 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby.

W realiach niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, iż organy obu instancji prawidłowo wskazały, iż skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku okresowego. Określając jednak wysokość przyznanego świadczenia organy ustaliły tą wysokość w minimalnej kwocie, 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a uzyskiwanym dochodem. Pomimo takiego określenia świadczenia, organy obu instancji nie wskazały z jakich przyczyn skarżącemu przyznany został zasiłek właśnie w takiej wysokości.

Analizując treść regulacji prawnych dotyczących wysokości zasiłku okresowego należy wskazać, iż organy pomocowe określając wysokość powyższego świadczenia działają w ramach uznania administracyjnego, bowiem przepisy wskazują jedynie na pewien przedział wielkości, w jakim zasiłek ów może być przyznany. Jedną z form działania organu w ramach uznania administracyjnego jest dokonanie przez organ rozstrzygnięcia w takiej sytuacji, gdy "luz decyzyjny" pozwala organowi dokonać wyboru konsekwencji z kilku przypadków lub w granicach rozpiętości tzw. "widełek", a jednocześnie nie ma normy prawnej, która formułowałaby dyrektywę wyboru konsekwencji. (vide: B. Adamiak i J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 5, C.H.Beck, W-wa 2003, str. 453 – 454). Takie rozstrzygnięcie organów pozostaje oczywiście pod kontrolą sądu administracyjnego, która zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji w ramach "luzu decyzyjnego", czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. (vide: B. Adamiak i J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 5, C.H.Beck, W-wa 2003, str. 486)

Skoro uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 par. 3 in fine k.p.a.), to zaniechanie wskazania dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek mających uzasadniać rozstrzygnięcie w zakresie wysokości przyznanego świadczenia jednoznacznie wskazuje na naruszenie powyższego przepisu.

Organy pomocowe obowiązane są nie tylko wskazać dlaczego stronie należy się świadczenie ale również w sposób precyzyjny uzasadnić wysokość przyznanego świadczenia. Inaczej organom administracji można zasadnie postawić zarzut dowolności przy ustalaniu wysokości tejże kwoty. Powyższe uwagi mogłyby zostać uznane za nieaktualne jedynie w sytuacji, gdyby przyznany stronie zasiłek okresowy było równy maksymalnej wysokości możliwego do przyznania świadczenia. Jeżeli tak nie jest, to na organie spoczywa obowiązek uzasadnienia przyczyn, które zdecydowały o wysokości przyznanego zasiłku.

Jedynym elementem uzasadniającym wysokość przyznanego świadczenia jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż "organy pomocy społecznej posiadają ograniczone możliwości finansowe i dlatego też przyznają zasiłki okresowe w minimalnej wysokości". Powyższe stwierdzenie pozbawione jest jednak jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Jeżeli okolicznością, która miałaby przemawiać za koniecznością przyznania skarżącemu zasiłku w minimalnej wysokości byłaby niewystarczająca ilość środków będących w dyspozycji organu pomocowego, to okoliczność ta winna znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Skoro jednak okoliczności te nie były przedmiotem analizy i oceny organów administracji, to tym samym wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 par. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.. Nie można bowiem powiedzieć, iż w toku postępowania administracyjnego organy stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy w celu określenia właściwego zakresu należnego stronie zakresu świadczeń.

Analogiczne zarzuty tyczące dowolności kwestionowanego rozstrzygnięcia dotyczą okresu, na jaki został stronie przyznany wnioskowany zasiłek. Jak zasadnie przytoczył organ odwoławczy okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Z uzasadnienia zakwestionowanych decyzji nie wynika jednak jakie to "okoliczności sprawy" zdecydowały o tym, iż przedmiotowy zasiłek przyznany został stronie na trzy miesiące. W tym zakresie również brak jest dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek motywujących przyjęte rozstrzygnięcie.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając, iż stwierdzone naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonaniu. (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie przepisu par. 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr.163, poz. 1348 ze zm.)