Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 223/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 156,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 55, par. 36 ust. 6 w zwz. z par. 36 usty. 1 i 2 . par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 9 grudnia 2011 r. nr [...]; 2. orzeka, że uchylone w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza na rzecz skarżącego T. N. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 1494,- (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r., Nr [...], Wójt Gminy, na podstawie art. 98a, art. 144, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dla działki nr [...], położonej w obrębie J. G., gmina K., stanowiącej własność T. N. w wysokości 29.231, 40 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział przedmiotowej działki nr [...], został zatwierdzony ostateczną decyzja Wójta Gminy nr [...] z dnia 5 marca 2009 r. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] oraz [...] wydzielona jako droga wewnętrzna pozostająca w prywatnym władaniu.

Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę 146.157 zł. Wartość nieruchomości przed i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. P. Nr 24, poz. 513 z dnia 17 lutego 2009 r.) ustaliła na terenie Gminy K. opłatę adiacencką w wysokości 20% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością po podziale w przypadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości nie nastąpi wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że została ona wydana po dwukrotnym uchylaniu decyzji pierwszoinstancyjnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powodu niedostatków operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. N. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając ustalenie opłaty w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat, tj. niezgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołującego się, zgodnie z tym przepisem rzeczoznawca powinien uwzględniać wartość całej nieruchomości, a nie działek powstałych w wyniku podziału. Rzeczoznawca winien uwzględnić, że nieruchomość na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział to nieruchomość jednodziałowa, a na dzień uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział to nieruchomość wielodziałkowa. Zdaniem odwołującego się, błędem było przyjęcie do porównania transakcji o pow. od 876 m2 do 1038 m2 dla wyceny na dzień uprawomocnienia się decyzji. Wyceniana być powinna nieruchomość o powierzchni 18547 m2. W ocenie odwołującego się, rzeczoznawca do wyceny nieruchomości przed jak i po podziale powinien przyjąć do porównania nieruchomości o dużej powierzchni (np. 1-3 ha). Odwołujący wskazał na następujące błędy i niejasności w operacie:

- odnośnie określenia trendu wzrostu cen w czasie - przedstawiony wzór obliczeń jest niekompletnie opisany, rzeczoznawca nie przedstawił żadnych obliczeń w tym zakresie,

- odnośnie zmiany cen związanej z podziałem nieruchomości rzeczoznawca obliczył kilka wielkości, np. kdardyl, mediana, 3 kwadryle, odchylenie standardowe i nie wyjaśnił po co to zrobił. W dalszej części zamieścił dwa histogramy, a z treści zamieszczonej pod nimi wynika, że miał problem z ich interpretacją, która jest błędna,

- w operacie brak informacji, w jaki sposób określono najistotniejsze cechy rynkowe,

- operat nie zawiera informacji, w jaki sposób określono wagi cech,

- w operacie nie uwzględniono nakładów na podział nieruchomości.

- rzeczoznawca wycenił części składowe nieruchomości, jakimi są poszczególne działki, co jest błędem.

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r. odniósł się do zarzutów T. N. podtrzymując ustaloną dotychczas wartość. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wyjaśnił, że art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami określa w sposób precyzyjny daty określenia stanu nieruchomości, jakie rzeczoznawca ma obowiązek przyjmować. I tak na dzień wydania decyzji (stan przed podziałem) właściciel dysponował jedną działką o powierzchni 18 547 m2 i tylko taką działkę mógł sprzedać (i dla takiej działki określono wartość rynkową). Na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (stan po podziale) właściciel dysponował działkami o numerach [...] (z czego działki [...] to działki budowlane pod zabudowę jednorodzinną), z których każdą mógł osobno sprzedać. Dodatkowo w wyniku podziału zmienia się stan nieruchomości związany z innymi czynnikami takimi jak dostęp do drogi i urządzeń infrastruktury technicznej. Działka [...] położona jest bezpośrednio przy ulicy ([...]/[...]) posiada więc dostęp zarówno do drogi i uzbrojenia, ma więc (w sposób naturalny) wyższą wartość rynkową w stosunku do pozostałych działek powstałych w wyniku podziału - co zostało uwzględnione w operacie szacunkowym. W opinii rzeczoznawcy sposób opisu wyliczenia trendu czasowego został opisany w sposób przejrzysty. Na stronie 13 operatu napisano, że obliczenia trendu dokonano za pomocą określenia nachylenia prostej regresji. Jest to jedna z wielkości matematycznych, dla której podano definicję, sposób dojścia do wyniku, macierz korelacji oraz dla większej przejrzystości interpretację graficzną. Rozszerzone informacje można znaleźć w każdym podręczniku matematyki. Operat szacunkowy ma podawać sposób dojścia do wyniku i to zostało w nim zamieszczone. Dotyczy to pozostałych wielkości matematycznych użytych do opisania próbki. Obliczone wielkości są m.in. po to żeby móc stwierdzić czy przyjęta próba nieruchomości porównawczych może być podstawą obliczeń i określenia wartości rynkowej. Tabela na stronie 18 pokazuje różnicę w wartości pomiędzy działkami o dużych i małych powierzchniach. Jeżeli takiej różnicy w próbie nieruchomości porównawczych (dla badanego rynku) by nie było nie miałoby sensu wyliczanie opłaty związanej z podziałem. Histogramy pokazują w sposób graficzny częstość występowania transakcji o odpowiednich cenach w obu próbach. Są one graficznym przedstawieniem tabeli ze strony 18. Wielkości zawarte w tabeli na stronie 18 są podstawowymi wielkościami statystycznymi (matematycznymi). Ich definicje można znaleźć w każdym podręczniku. Sposób wyliczenia, wraz z opisem poszczególnych nieruchomości porównawczych, lokalizacją na mapie gminy nieruchomości przeznaczonych do bezpośrednich obliczeń zamieszczono w operacie szacunkowym. Cechy i wielkości poprawek wynikają z próby przyjętej do obliczeń. Rzeczoznawca wskazał, że tok obliczeń przedstawiony w operacie szacunkowym jest precyzyjnie opisany, wyliczona wartość rynkowa zarówno dla działki przed podziałem, jak i po podziale mieści się pomiędzy średnią, a 3 kwadrylem, co oznacza, że dla obu stanów działki zostały ocenione powyżej przeciętnej, z tym, że dla działek po podziale na których należy dokonać dodatkowych nakładów (nr [...]) wzrost wartości z tytułu podziału jest niewielki (123 —> 129 zł/m2) w stosunku do wzrostu cen dla działki położonej przy [...] nr [...] (123 -> 160 zł/m2). Zostało to przedstawione w tabeli na stronie 31 operatu. W zakresie zarzutu odnośnie braku uwzględnienia nakładów rzeczoznawca stwierdził, że ich poczynienie nie zostało udowodnione, a wizja lokalna ich nie potwierdza.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lutego 201 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy uznał, że rzeczoznawca zgromadził i przeanalizował transakcje zbycia nieruchomości na rynku lokalnym. Analizując zebrane transakcje biegły wytypował cechy nieruchomości wpływające na ich wartość (lokalizacja, powierzchnia, plan zagospodarowania, dostęp do infrastruktury technicznej i dojazd do nieruchomości) określając dla tych cech - atrybutów nieruchomości procentowy wpływ na wartość nieruchomości oraz przyjmując wartości korygujące stosownie do różnić w tych cechach pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi. W konsekwencji stwierdzono, że wzrost wartości działki nr [...] spowodowany jej podziałem znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W operacie wykorzystano do porównania transakcje zbycia nieruchomości spełniające warunek podobieństwa, a ustalona w wyniku oszacowania cena stanowi cenę możliwą do uzyskania na rynku. Organ stwierdził, że operat jest metodologicznie poprawny, spełnia warunki określone ustawą i rozporządzeniem.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, że są one chybione. Za błędny uznano pogląd, iż rzeczoznawca do wyceny nieruchomości przed jak i po podziale powinien przyjąć do porównania nieruchomości o dużej powierzchni. Zgodnie bowiem z art. 98a u.g.n. stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przez stan nieruchomości należy rozumieć, stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 ustawy). Organ stwierdził, że w wyniku podziału geodezyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości należącej do odwołującego się. Na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomość T. N. składała się z jednej działki geodezyjnej, a po podziale, tj. na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nieruchomość ta składała się już z kliku działek geodezyjnych. Powyższy stan nieruchomości uwzględnił rzeczoznawca majątkowy i prawidłowo przyjął do porównania transakcję nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do wycenianej nieruchomości, przed podziałem jak i po podziale. Za prawidłową uznano wycenę każdej odrębnej działki po podziale. Organ uznał za słuszne stanowisko rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r., w którym szczegółowo ustosunkował się on do zarzutów odwołania. Organ podkreślił, że podstawą wydania decyzji o opłacie adiacenckiej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, natomiast sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł T. N. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przy szacowaniu wartości nieruchomości, iż według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości KW [...] stała się ostateczna, istniało 18 odrębnych nieruchomości oznaczonych jako działki [...], a nie jedna nieruchomość wielodziałowa składająca się z siedemnastu działek;

2. naruszenie art. 153 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi (działki budowlane porównywane z drogą wewnętrzną czy też z terenami przeznaczonymi pod zabudowę przemysłowo-usługową);

3. naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych.

4. naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezamieszczeme w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację przez strony i organy procesowe;

5. błędną ocenę materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny, a podnoszone zarzuty odnoszą się jedynie do metodologii wyceny, która pozostaje poza kontrolą organu postępowania;

6. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez biegłego wizji lokalnej poprzedzającej sporządzenie operatu szacunkowego pod nieobecność skarżącego;

7. naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie skarżącemu kserokopii pisma rzeczoznawcy z dnia 04 stycznia 2012 roku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy z dnia 9 grudnia 2011 r. i umorzenie prowadzonego postępowania bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zarzuty skargi dotyczą zgodności z prawem i poprawności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zakwestionował przyjęcie do wyceny po podziale poszczególnych działek zamiast całej nieruchomości. Zarzucił, że w operacie nie opisano nieruchomości porównawczych w sposób umożliwiający stronie ich identyfikację, w szczególności nie wskazano oznaczenia geodezyjnego działek oraz numerów ksiąg wieczystych, nie określono konkretnie ich istotnych cech rynkowych. Przedstawiono wyłącznie ogólne, nieczytelne mapy, które uniemożliwiają identyfikację poszczególnych działek, nie określono również większości istotnych cech działek porównawczych. Jedyny konkretny parametr, który został określony, to powierzchnie działek. Brak innych oznaczeń uniemożliwia sprawdzenie, czy nawet ten parametr został wpisany poprawnie. Skarżący wskazał, że wobec braku opisów poszczególnych działek nie można stwierdzić, że przyjętych 165 transakcji dotyczy w rzeczywistości nieruchomości porównawczych, a nie bliżej nieokreślonego zbioru różnych transakcji z lat 2010-2011. Również w przypadku dalszych analiz, w grupie działek "dużych" [str. 21. operatu] przyjęto 7 transakcji nieopisanych w sposób umożliwiający identyfikację działek. Podobny zarzut dotyczy braku szczegółowego opisu działek "małych" [str. 23.-24. operatu]. Szczątkowe informacje dotyczące atrybutów rynkowych budzą wątpliwości co do rzeczywistej porównywalności nieruchomości, skoro przyjęta w tabeli 2. str. 21. operatu transakcja "podobna" nr [...] dotyczy działki przeznaczonej na cele zabudowy przemysłowo-usługowej. Nadto zakwestionowano przyjęcie do wyceny porównawczej działki dużej działek o kilkukrotnie mniejszej wielkości. Skarżący wskazał, iż w operacie błędnie wyceniono działkę nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną – własność prywatną, albowiem porównano ją z nieruchomościami o zupełnie innym przeznaczeniu, tj. działkami budowlanymi i wyceniono w ten sam sposób, co działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Mimo zgłaszanych wątpliwości biegły nie uzupełnił analizy rynku, nie wyjaśnił założeń przyjętych do procedury szacowania, nie wyjaśnił metodologii szacunków, nie opisał szczegółowo poszczególnych nieruchomości porównawczych. Skarżący wskazał, że odsyłanie strony przez rzeczoznawcę do podręczników matematyki w celu zapoznania się z metodologią przyjętych obliczeń i modeli matematycznych jest niewłaściwe. To rolą rzeczoznawcy jest, by w jak najbardziej przystępny sposób przybliżyć stronom i organom postępowania zagadnienia zaliczane do kategorii wiedzy specjalistycznej. Skarżący zarzucił brak poinformowania go przez brzeczoznawcę o terminie oględzin nieruchomości, w którym wskutek tego nie brał udziału. Skarżący podniósł nadto, że nie uwzględniono jego wniosku o udostępnienie pisma rzeczoznawcy z dnia 4 stycznia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ stwierdził, że w operacie opisano cechy rynkowe nieruchomości porównawczych w sposób umożliwiający wycenę nieruchomości. Organ stwierdził, że wskazanie w operacie numerów geodezyjnych działek oraz nr KW nie jest wymagane przepisami prawa, a podanie tych wszystkich danych w sposób wskazany przez pełnomocnika doprowadziłoby do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Kolegium podkreśliło, że każda z transakcji została opisana datą jej zawarcia, miejscowością, powierzchnią i ceną. Transakcje przyjęte do bezpośredniej analizy (tabele na stronie 21 i 23) zostały uzupełnione o przeznaczenie w planie zagospodarowania, Transakcje użyte do bezpośrednich obliczeń zostały opisane wg skali punktowej. Skalę opisano: działki "duże" na str. 26, a działki porównawcze opisano (punktowo) w tabeli na stronie 27 i analogicznie działki "małe" na str. 28 i 29. Połączenie opisu ze skalą punktową nie wymaga żadnej wiedzy specjalistycznej, a wydaje się, że jest dość precyzyjne i klarowne. Lokalizacja działek porównawczych została dodatkowo pokazana na mapkach na stronach 22 i 25. Odnośnie zarzutu wyceny działki nr [...] będącej drogą wewnętrzną organ stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Na str. 7 operatu zamieszczono przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, a na stronie 8 fragment części graficznej, cały wyceniany teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową - 9 MN i nie ma tam żadnego fragmentu przeznaczonego pod drogi. Odnośnie zarzutu, że przy analizie nie wyjaśniono, jaka była podstawa do przyjęcia jako działek małych pow. 700-2500 m2, a dużych 4.000-100.000 m2, organ stwierdził, że podział na dwie grupy nieruchomości wynika z obserwacji rynku przeprowadzonej przez biegłego i zasad logiki. Działki od 700 do 2500 m2 to działki w naturalny sposób przeznaczone dla indywidualnego odbiorcy. Powierzchnia tych działek jest "ostateczna", raczej nie będą one podległa dalszym podziałom. Kupowane są one żeby je zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem, w tym wypadku pod zabudowę mieszkaniową (są więc podobne do działek po podziale). Działki o powierzchniach większych niż 4000 m2 są to działki, które będą podlegać podziałom, żeby zagospodarować je zgodnie z przeznaczeniem (są więc podobne do działek przed podziałem). Organ uznał za bezzasadny uznano zarzut skargi, że skarżący nie był poinformowany w oględzinach nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy stanu nieruchomości w ramach sporządzania operatu szacunkowego na zlecenie właściwego organu administracji publicznej. Oznacza to, że w istocie w toku przedmiotowego postępowania nie został przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości w rozumieniu art. 85 k.p.a., lecz dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Zatem wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie miała charakteru dowodu w sprawie. Stanowiła jedynie jedną z czynności biegłego, poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Tym samym dowodem w sprawie był wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przepis art. 98a w ust. 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału na terenie Gminy K. Rada Gminy ustaliła uchwałą Nr [...] z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. P. Nr 24, poz. 513 z dnia 17 lutego 2009 r.), określając ją w wysokości 20% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością po podziale w przypadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości nie nastąpi wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Podział przedmiotowej działki nr [...] należącej do skarżącego został zatwierdzony ostateczną decyzja Wójta Gminy nr [...] z dnia 5 marca 2009 r. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] oraz [...] wydzielona jako droga wewnętrzna pozostająca w prywatnym władaniu.

Z powyższego wynika, że ustalenie opłaty adiacenkciej nastąpiło z zachowaniem warunków określonych w art. 98a ust. 1 zd. 3 oraz ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z dyspozycji art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Stanowisko organu odwoławczego, iż metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy, nie jest słuszne.

Zgodnie z art. 156 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności.

W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473). W wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1444/2008 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania."(LexPolonica Nr 2089305)

Skoro na organie administracji spoczywa obowiązek oceny treści operatu szacunkowego, operat ten powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu do wyceny, analizy logiczności i poprawności wniosków operatu. Z § 55 rozporządzenia wynika, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego, a biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV S.A./Wa 123/08 Lex Nr 522410)

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie skarżący słusznie mógł mieć wątpliwości co do poprawności sporządzonego operatu, bowiem w niniejszej sprawie operat sporządzano trzykrotnie, za każdym razem wzrost wartości nieruchomości był inny, w związku z czym różnice wysokości opłaty były znaczące – 63 800 zł, 36 948 zł 40 gr, oraz 29 231 zł. 40 gr.

Organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia zobowiązania finansowego na stronę winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W niniejszej sprawie strona podnosiła zastrzeżenia odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dotyczące kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji stanowiących podstawę do ustalenia wartości nieruchomości podejściu porównawczym oraz wysokości ustalonej wartości rynkowej nieruchomości. Organ winien zatem dokonać wnikliwego sprawdzenia opinii i prześledzić szczegółowo prawidłowość zastosowanej metody.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut dotyczący ustalenia wartości po podziale działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną o wielkości 3600 m2. Ustalenie wartości tej działki miało istotne znaczenie dla określenia wartości całej nieruchomości po podziale. Jest to największa działka powstała po podziale, została ona wydzielona pod drogę wewnętrzną. Rzeczoznawca prawidłowo ustalił w operacie wartość tej części nieruchomości przed podziałem uwzględniając przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Taka funkcja nieruchomości wynika bowiem z jedynego dokumentu określającego przeznaczenie nieruchomości - planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ustalenie ceny wydzielonej już działki przeznaczoną pod drogę wewnętrzną tak jak działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, budzi uzasadnione wątpliwości.

Wartość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o znacznej wielkości jest z reguły niższa od nieruchomości o mniejszej powierzchni, przeznaczonych pod zabudowę dla poszczególnych inwestorów domów jednorodzinnych. Różnica w wartości tych nieruchomości wynika niewątpliwie z mniejszego popytu na nieruchomości o znacznej wielkości, które zakupywane są przez developerów realizujących osiedla domków jednorodzinnych, a podmiotów takich jest mniej w stosunku do inwestorów indywidualnych. Różnica ta wynika jednakże również z faktu, iż każda z działek budowlanych o małej powierzchni musi posiadać dostęp do drogi publicznej, istnienie takiego dostępu wpływa na podwyższenie wartości nieruchomości. Natomiast duża nieruchomość musi taki dostęp posiadać, jako całość, t.j. jedna działka. W przypadku podziału nieruchomości zapewnienie dostępu do drogi publicznej poszczególny małym nieruchomościom wiązać się może w koniecznością ustanowienia służebności, istnienie takiego obciążenia wpływa na cenę poszczególnych działek. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej poszczególny działkom może także nastąpić przez wydzielenie dróg wewnętrznych. Nieruchomości przeznaczone pod drogi wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków jednorodzinnych. Zbywanie takich nieruchomości polega z reguły na zbyciu udziałów w nieruchomości drogowej właścicielom poszczególnych działek budowalnych. Cena takich nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny jaka może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Reasumując, ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek - z jednej strony fakt, iż powstałe działki budowalne mają dostęp do drogi publicznej, co wpłynie na podniesienie ich ceny, a z drugiej strony fakt, iż część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia.

Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodnie z tą ustanowioną przez ustawodawcę zasadą. Obowiązek uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza konieczności uwzględnienia charakteru działki położonej na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, lecz stanowiącej drogę wewnętrzną. Z art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n. wynika, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte mi. n. w decyzjach. Wbrew stanowisku zawartemu w operacie, przy ustalaniu wartości nieruchomości możliwe jest i celowe uwzględnienie drogowego charakteru działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną.

Obowiązujący w dacie dokonywania podziału przepis § 36 ust. 6 rozporządzenia stanowił, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 i 2. Przepis § 36 ust. 1 stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. (art. 36 ust. 2 wskazywał sposób ustalania cen w przypadku braku cen wskazanych w ust.1) Z uregulowania tego wynikała konieczność uwzględnienia w operacie przy wycenie działki stanowiącej drogę wewnętrzną, cen działek drogowych.

Aktualnie obowiązujący przepis § 36 rozporządzenia regulujący ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi przewiduje w ust. 6 pkt 7, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów dotyczących, co do zasady, wywłaszczenia nieruchomości, wynika konieczność określania przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej nieruchomość pod drogę. Takie rozwiązanie jest uzasadnione w przypadku pozbawienia strony prawa własności nieruchomości. Zostało ono wprowadzone w tym celu, by nie doprowadzić do zaniżenia wartości nieruchomości, która miała uprzednio inne przeznaczenie wpływające na wyższą wartość nieruchomości, a konsekwencji nie doprowadzić do zaniżenia należnego stronie od organu odszkodowania.

Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie nie musi następować automatycznie i dosłownie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć w tym zakresie na względzie cel i formę danego postępowania, jak również winien uwzględniać różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. Odpowiednie stosowanie prawa winno uwzględniać modyfikacje wynikające z różnic obu uregulowań. Analogiczny cel, jaki miał na uwadze prawodawca – by nie zaniżyć niezasadnie należności podmiotu, któremu odbierane jest prawo własności nieruchomości, winien być uwzględniony przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W tym jednak przypadku, cel ten winien prowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi.

W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu. Ustalenie opłaty na jego podstawie jest zatem nieprawidłowe.

Sąd uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące nieruchomości przyjętych do porównania.

Przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przepis § 56 ust. 1 określa przykładowo, jakie dane ujęte w operacie winny obrazować sposób dokonania wyceny nieruchomości. Wśród nich w pkt 7 wymieniono między innymi analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat szacunkowy winien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Z § 4 wynika, że przy wycenie nieruchomości, przy której stosuje się podejście porównawcze tak w niniejszej sprawie, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami, którą rzeczoznawca posłużył się w niniejszym przypadku, oprócz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz cen w transakcjach mających je za przedmiot, znane powinny być również warunki zawarcia transakcji. Z tego względu operat szacunkowy poza spełnianiem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym bowiem wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa.

Rzeczoznawca dysponował bardzo szeroką bazą nieruchomości (165). Do ustalenia ceny dużej nieruchomości przed podziałem przeznaczonej w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przyjął on jako nieruchomości porównawcze 4 nieruchomości, w tym nieruchomość o przeznaczeniu przemysłowo – usługowym, nieruchomość o przeznaczeniu komunikacyjnym oraz nieruchomość, dla której brak było planu zagospodarowania przestrzennego lecz istniała potencjalna możliwość przeznaczenia jej pod zabudowę. Tylko jedna z nieruchomości przyjętych do porównania miała przeznaczenie po zabudowę mieszkaniową, przy czym wielkość tej nieruchomości znacznie odbiegała od wielkości nieruchomości podlegającej podziałowi (5 288 m2 w stosunku do 18 547 m2.) Przyjęcie do porównania głównie nieruchomości o innym przeznaczeniu budzi uzasadnione wątpliwości.

W ocenie Sądu, zasadne jest twierdzenie, że aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Odnosząc się do treści operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek niniejszego postępowania administracyjnego, należy natomiast stwierdzić, że brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Według definicji legalnej terminu nieruchomość podobna zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie w odniesieniu do każdej nieruchomości oddzielnie.

W operacie nie wskazano cech poszczególnych transakcji mających za przedmiot nieruchomości podobne. Uchybienia w zakresie scharakteryzowania nieruchomości wytypowanych jako podobne rzutują w konsekwencji na ocenę prawidłowości zastosowanej metody porównywania parami. Zamieszczone w operacie mapy, na których przedstawiono położenie nieruchomości przyjętych do porównania, umożliwiają jedynie określenie położenia nieruchomości w danej miejscowości. Z uwagi na mały stopień ich szczegółowości nie umożliwiają one natomiast identyfikacji nieruchomości ani ustalenia ich szczegółowego położenia w danej miejscowości.

Wskazać także należy, iż brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. IV SA/Wa 123/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) Wobec tego jak najbardziej pożądane i prawidłowe jest umieszczanie w operacie szczegółowego wyjaśnienia metodologii szacowania nieruchomości przed i po podziale, a stanowisko rzeczoznawcy majątkowego odsyłające skarżącego do lektury podręczników matematyki ocenić należy jako niewłaściwe.

Nadto wskazać należy na proceduralne uchybienia organów związane z uprawnieniami skarżącego, jako strony postępowania.

W toku postępowania przed organem administracji I instancji skarżący został zawiadomiony o możliwości wglądu do znajdującego się w materiale sprawy operatu szacunkowego. Pismem z dnia 25 listopada 2011 r. zwrócił się on do organu z wnioskiem o sporządzenie i wydanie mu kopii operatu szacunkowego uzasadniając go koniecznością konsultacji z osobami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z przedmiotowego zakresu w celu sformułowania merytorycznych zastrzeżeń w stosunku do operatu. Organ administracji nie rozpoznał wniosku skarżącego przechodząc bezpośrednio do wydania decyzji merytorycznej. Takie działanie organu naruszyło uprawnienia strony wynikające z art. 73 § 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Jak stanowi art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z treści tego przepisu wynikało prawo domagania się przez skarżącego doręczenia mu odpisu operatu. Stanowisko strony, iż obrona jej interesów w prowadzonym postępowaniu, wymagała uzyskania kopii operatu jest uzasadnione. Dokument ten stanowi podstawowy dowód w sprawie przesadzający o wielkości nałożonego na skarżącego zobowiązania finansowego, jest on obszerny, zawiera wiedzę specjalistyczną, a zamiar weryfikacji jego treści przez skonsultowanie z osobą posiadająca wiedzę w tym zakresie jest, z punktu widzenia obrony interesu procesowego strony, zrozumiały. Organ administracji winien był zatem ustosunkować się w sposób jednoznaczny do pisemnego wniosku skarżącego o sporządzenie kserokopii operatu szacunkowego. Wówczas skarżący byłby świadomy potrzeby rozważenia innych sposobów utrwalenia treści operatu za pomocą innych środków (zdjęć fotograficznych), które umożliwiłyby mu wgląd i analizę operatu przez profesjonalistę, i w następstwie tego rzetelne ustosunkowanie się do jego treści. W doktrynie przyjmuje się, że jednym z następstw procesowych naruszenia uprawnień strony do wglądu do akt sprawy może być to, iż po myśli art. 81 określonej okoliczności nie uzna się za udowodnioną z uwagi na to, że strona nie mogła się, co do niej wypowiedzieć (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania..., s. 322).

Organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa skarżącego do zapoznania się z dokumentem w postaci odpisu pisma rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy z dnia 4 stycznia 2012 r., w którym rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutów odwołania. Tym samym pozbawiono skarżącego możliwości wyrażenia swojego stanowiska w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Przepis art. 10 k.p.a. statuuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powyższej zasady wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz na wszystkich jego etapach, w tym również w postępowaniach incydentalnych. W wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, OSNA 1986/1/13, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, umożliwić im udział w przeprowadzania tych dowodów, zadawać pytania, a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu". Na marginesie wskazać należy nadto, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wyjątkowe skatalogowane w treści art. 10 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Uzupełnieniem powyżej przedstawionej zasady procesowej jest odzwierciedlona w dyspozycji art. 81 k.p.a. zasada ogólna prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obie wskazane zasady postępowania administracyjnego kształtują pozycję procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 81 k.p.a. stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, iż strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Na organie administracji w trakcie całego postępowania dowodowego spoczywa obowiązek stwarzania stronom możliwości ustosunkowania się do dowodów po to, aby móc uznać ujawnione okoliczności faktyczne za udowodnione. W wyroku z dnia 7 listopada 1988 r., IV SA 701/88 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "(...) okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione".

Wobec zastrzeżeń skarżącego w stosunku do operatu szacunkowego organy administracji winny były wykorzystać wszelkie możliwości procesowe w celu ich wyjaśnienia, w tym zorganizować rozprawę administracyjną, w czasie której skarżący mógłby zadawać pytania rzeczoznawcy i zrealizować swoje prawo do wnikliwego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia jego interesu, wynikające z art. 7 k.p.a.

Nie jest natomiast uzasadniony podniesiony skardze zarzut naruszenia art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania i wyceny. Szacując nieruchomość skarżącego przed podziałem do porównania wytypowano działki wielkopowierzchniowe, a do wyceny działek powstałych wskutek podziału prawidłowo przyjęto działki odpowiadające ich wielkości po podziale.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut braku udziału skarżącego w oględzinach przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w toku przygotowywania operatu szacunkowego. Dokonywane przez rzeczoznawcę czynności nie miały bowiem charakteru oględzin w rozumieniu art. 85 k.p.a. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie. Należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przez rozstrzygnięciem w sprawie.

Biorą pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą uwzględnić upływ trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Początek biegu tego terminu następuje w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, LEX nr 558259) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie 7 sędziów przesądził, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że nastąpił już upływ trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a w konsekwencji zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej co uzasadnia jego umorzenie.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego kwoty 1494 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 877 zł oraz kwotę 617 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego obejmującego wynagrodzenie adwokata w wysokości 600 zł, określone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), oraz opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sąd zasądzając opłatę za czynności adwokacie w wysokości powiększonej stawki minimalnej wziął pod uwagę nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy i wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.