Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 759/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 480/18 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 480/18 po rozpoznaniu skargi R.G. uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej u.p.b.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chorzowie nałożył na R.G., jako inwestora robót budowanych związanych z wykonaniem instalacji centralnego ogrzewania wraz z zamontowaniem kotła grzewczego na paliwo stałe i podłączeniem go do przewodu kominowego, usytuowanego w lokalu nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...], obowiązek doprowadzenia wykonanych ww. robót do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie następujących czynności i robót budowlanych:

1. wyłączyć z użytkowania kocioł węglowy kuchenno-grzewczy opalany paliwem stałym,

2. odłączyć od przewodu kominowego kocioł kuchenno-grzewczy i zamurować otwór wlotowy w przewodzie kominowym.

Nadto, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., powyższej decyzji nadał dla punktu

1 rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast co do punktu 2 stwierdził, iż należy go wykonać do dnia 30 marca 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu

2 listopada 2017 r. organ otrzymał od inwestora pismo, w którym poinformował, że

w dniu 29 października 2017 r. Państwowa Straż Pożarna w Chorzowie, podczas prowadzonych czynności interwencyjnych w ww. lokalu mieszkalnym, wyłączyła

z użytkowania kocioł CO na paliwo stałe i zakazała jego użytkowania, ze względu na wydobywający się z niego do wnętrza mieszkania dym. W związku z powyższym

w dniu 8 grudnia 2017 r. przeprowadzono kontrolę lokalu, na podstawie której stwierdzono, że w kuchni połączonej z przedpokojem usytuowano kocioł węglowy kuchenno-grzewczy, podłączony do istniejącego komina, służący do obsługi centralnego ogrzewania i grzania ciepłej wody użytkowej. W oknach zostały zamontowane nawietrzniki, a w kuchni pod oknem został wykonany otwór nawiewny. Roboty zostały wykonane na przełomie 2015 i 2016 roku i na ich wykonanie najemca mieszkania oraz inwestor robót otrzymał zgodę właściciela obiektu. W czasie kontroli nie przedstawiono jednak dokumentów potwierdzających, że instalacja została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Ponadto organ administracji zauważył, że w znajdującej się w aktach sprawy opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 30 października 2017 r. mistrz kominiarski stwierdził, że najemca nie wykonał zaleceń wskazanych w jego opinii nr [...]

z dnia 26 września 2017 r. dotyczących: doprowadzenia kratki wentylacyjnej

w kuchni, w której jest zamontowany piec przepływowy służący do ogrzewania instalacji centralnego ogrzewania, do stanu zgodnego z zaleceniami rzeczoznawcy; zapewnienia dopływu powietrza zewnętrznego do mieszkania przez pełne otwarcie okiennych urządzeń nawiewnych oraz przywrócenie pełnego wymiaru nawiewu powietrza do pieca; odsłonięcie kratki nawiewnej w drzwiach łazienki; wykonania prawidłowego otworu nawiewnego w drzwiach łazienkowych o powierzchni min. 220 cm2.

Obecny w czasie kontroli mistrz kominiarski stwierdził, że brak wykonania powyższych zaleceń stanowi zagrożenie dla użytkowników mieszkania. Nadto stwierdził, że po wykonaniu powyższych robót dopuszcza do użytkowania instalację centralnego ogrzewania. W dniu 13 lutego 2018 r. zarządca budynku dostarczył ekspertyzę techniczną, w której stwierdzono, że instalacja została wykonana

w kuchni o kubaturze 23,5 m3, nie spełniającej wymogu minimalnej powierzchni wynikającego z § 136 ust. 2a Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), czyli nie mniej niż 30 m3. Stwierdzono nadto, iż zbiorczy przewód wentylacji grawitacyjnej w lokalu nie spełnia wymagań zawartych w § 1412 ww. rozporządzenia. Dodatkowo pomierzona krotność wymiany powietrza we wszystkich wentylowanych pomieszczeniach mieszkania nie spełnia okresowo minimalnych wymagań wynikających z obowiązujących norm. Nadto stwierdzono, że zainstalowane urządzenia nie wykazują zalecanych przekrojów oraz nie zapewniają doprowadzenia wymaganej przepisami ilości powietrza. Na załączonych do ekspertyzy wykresach pomiarów mikroklimatu są widoczne chwilowe skoki wartości wilgotności powietrza wewnętrznego, które zdaniem ekspertów mogą być przyczyną ograniczenia ilości nawiewanego powietrza wentylacyjnego do mieszkania lub zmniejszenia różnicy ciśnień pomiędzy pomieszczeniem mieszkalnym, a środowiskiem. Autorzy ekspertyzy w podsumowaniu wniosków stwierdzili, że w istniejącym stanie zabrania się użytkowania kotła na paliwo stałe bez spełnienia wspomnianych wymagań.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgadza się z wnioskami ujętymi

w ekspertyzie i jest przekonany, że w celu ochrony życia i zdrowia lokatorów należy natychmiast wyłączyć z użytkowania instalację centralnego ogrzewania, odłączyć kocioł od przewodu dymowego i zamurować otwór w kominie. PINB przychylił się również do twierdzenia zawartego w ekspertyzie, zgodnie z którym celem zapewnienia prawidłowej wentylacji grawitacyjnej w lokalu należy, m.in. wykonać nowy indywidualny przewód wentylacyjny wywiewny w kuchni oraz doprowadzić kuchnię do minimalnej kubatury 30 m3. Jednocześnie wskazał, że nie jest właściwy do wydania powyższych nakazów, gdyż inwestycje te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.G. wskazując, że właścicielem budynku, w którym wynajmuje lokal jest Spółka Mieszkaniowa, a on jest jedynie najemcą lokalu mieszkalnego. Jako najemca wykonał zalecenia wskazane w opinii

z dnia 8 lutego 2018 r., sporządzonej po interwencji Straży Pożarnej. Podniósł, że to właściciel budynku nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków ponieważ zgodnie z zaleceniami opinii kominiarskiej z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...] oraz

z dnia 22 maja 2017 r., nr [...]. Dotyczyły one kominów wentylacyjnych

i spalinowych, a ich niewykonanie uniemożliwia prawidłowy montaż i użytkowanie kotła. Zdaniem odwołującego organ naruszył art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., gdyż nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. Nadto stwierdził, że organ bezkrytycznie przyjął ustalenia z przedłożonej przez właściciela nieruchomości prywatnej ekspertyzy. Jednocześnie wskazał, że dokonał montażu kotła stosownie do zgody właściciela budynku, przy czym został wprowadzony

w błąd, albowiem pomieszczenie, w którym miał być zamontowany kocioł, nie posiada odpowiedniej kubatury.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. nakazał odłączyć od przewodu kominowego kocioł kuchenno-grzewczy

i zamurować otwór wlotowy w przewodzie kominowym, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że uznaje za słuszne prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 u.p.b., jednakże podstawą prawną wydanego nakazu winien być art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 u.p.b., bowiem nałożony obowiązek nakazuje likwidację wykonanego podłączenia pieca do instalacji centralnego ogrzewania. W ocenie organu inwestor wykonał roboty budowlane, które stanowią przebudowę istniejącej instalacji, a w przedmiotowej sprawie podstawą do nałożenia obowiązków jest brak zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu kluczowym dowodem w sprawie jest powołana przez PINB ekspertyza techniczna, która została prawidłowo sporządzona. ŚWINB zauważył, iż organ powiatowy dokonał analizy treści przedłożonego opracowania,

a swoje rozstrzygnięcie umotywował, przede wszystkim, ochroną dóbr prawnie chronionych, takich jak zdrowie i życie ludzkie. Podzielił również pogląd, iż wykonane roboty naruszają przepis § 136 ust. 2a rozporządzenia o warunkach technicznych,

z uwagi na zbyt małą kubaturę pomieszczenia oraz stwierdził, że w pomieszczeniu tym nie jest zapewniona dostateczna ilość powietrza na potrzeby sanitarne oraz do spalania w kotle. Zdaniem organu przepisy prawa budowlanego dopuszczają

w ramach przebudowy istniejącego budynku spełnienie wymagań techniczno-budowlanych w inny sposób niż określony wprost w przepisach (§ 2 ww. rozporządzenia), jednakże w analizowanym przypadku należy mieć na uwadze, że zgodnie z przedłożoną ekspertyzą techniczną tylko kompleksowe spełnienie zaleceń doprowadzi do prawidłowego funkcjonowania wentylacji. Zdaniem organu brak jest podstaw do kierowania nakazów w stosunku do właściciela budynku z uwagi na fakt, że konieczność wykonania robót wynika nie z nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, tylko z konieczności zapewnienia odpowiednich warunków dla montażu przedmiotowego pieca.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R.G. wnosząc o jej uchylenie

i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 50 ust. 1 u.p.b. poprzez jego niewłaściwego zastosowanie albowiem jak wynika z art. 3 pkt 1, każdy obiekt budowlany, wraz z instalacją ma zapewnić możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, zaś likwidacja pieca jako jedynego źródła ogrzewania nie zapewni możliwości użytkowania mieszkania zgodnie z jego przeznaczeniem i jak wynika z pkt 8 u.p.b., remont - to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, zatem stary piec kuchenny został rozebrany ponieważ stan techniczny nie pozwalał na jego dalsze użytkowanie, a w miejsce starego został zamontowany nowy piec kuchenny, który odtwarza stan pierwotny, przy czym zastosowano inny wyrób budowlany niż użyto w stanie pierwotnym;

- art. 51 ust. 1 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy zgodnie

z § 132 pkt 2 rozporządzenia o warunkach technicznych dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do

3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 49, § 143 pkt 1 i 2, § 148 pkt 1 oraz § 150 pkt 10 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wynajmowany lokal mieszkalny w okresie obniżonych temperatur nie miał możliwości ogrzania czy też utrzymania temperatury powietrza wewnętrznego, co w ostateczności zmusiło skarżącego do wyprowadzenia się w okresie zimowym;

2. przepisów prawa procesowego:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż to skarżący nie stosuje się do zaleceń, czy też dopuścił się zwężenia otworu wentylacyjnego w łazience przy czym to firma na zlecenie Spółki Mieszkaniowej przyczyniła się do zwężenia otworu, że to skarżący podjął prace związane z otworem w ścianie tak zwanej "zetki" zamontowanej przez firmę na zlecenie Spółki, iż to skarżący spowodował zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców gdy w budynku ulatniał się tlenek węgla prawdopodobnie z mieszkania nr [...], czy też skarżący dokonał samowoli budowlanej montując piec kuchenny na podstawie zgody z dnia 16 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że piec został zamontowany w kuchni, zgodnie z przeznaczeniem na miejsce starego pieca, którego stan techniczny nie pozwalał na jego dalsze użytkowanie, a więc nie można traktować tego pomieszczenia jako kotłowni i nawiązywać do przepisów dotyczących kotłowni. Stwierdził, iż nie ma możliwości innego sposobu na ogrzanie mieszkania. Wskazał również na brak poprawnego funkcjonowania kominów, które są w jednej zabudowie, tym samym rzędzie, wentylacyjny jak i dymowe co daje fałszywe ciągi. Jego zdaniem wentylacja w budynku jest zbiorcza w pionach co jest niezgodne z przepisami. Nadmienił, że kubatura kuchni wynosi 23 m3, dodając do niej przedpokój, który nie jest oddzielony od kuchni o kubaturze 9,5 m3 daję łączną kubaturę 32,5m3, co pozwala na korzystanie z pieca zgodnie z przepisami. Organ drugiej instancji nie poczynił jednak w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Kominy należą do zarządcy budynku, a skarżący jako najemca nie podejmował się żadnych robót ani modernizacji związanych z budynkiem. Spółka Mieszkaniowa zleciła szlamowanie komina wentylacyjnego w łazience prywatnej firmie, która wykonywała wszelkie prace z tym związane, doprowadzając do zmniejszenia otworu wentylacyjnego. Co do otworu wentylacyjnego w kuchni nie został on pomniejszony, a jedynie została zdjęta kratka wentylacyjna z uwagi na nie sprecyzowanie przez firmę jaka ma zostać zamontowana. Zdaniem skarżącego trzeba uznać to za bezpodstawne tym bardziej, że w ekspertyzie zalecono założenie kratki o wym. 0,14 x 0,14 m, a nie jak opisano

w decyzji przywrócenie jej wymiarów. Nawietrzak podokienny w kuchni Spółka Mieszkaniowa zleciła prywatnej firmie, która wykonywała wszelkie prace odebrane później przez PINB w Chorzowie. Ilość powietrza doprowadzonego do mieszkania jest odpowiednia do wymaganych potrzeb. Skarżący stwierdził, że także w sytuacji nie korzystania z pieca wentylacja grawitacyjna jest nadal niesprawna i nie pełni funkcji wywiewnej. Dodał również, że likwidacja pieca jako jedynego źródła ogrzewania niczego nie zmieni, a tylko odbierze możliwość ogrzewania lokalu.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.)

i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd podkreślił, że wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane wymagały zastosowania trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 u.p.b., który to znajduje zastosowanie do legalizacji robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Celem wskazanego postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego, w toku postępowania należy ustalić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, a jeśli nie to jakie ewentualnie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności

z prawem. W przypadku ustalenia natomiast, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ ma obowiązek orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakaz zaniechana dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zdaniem Sądu ustalenia organu w przedmiocie wyjaśnienia czy w konkretnej sprawie możliwe jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z warunkami techniczno - budowlanymi, przebiegać powinny zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż organ działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.)

i uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.)

i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy ograniczyły swoje rozstrzygnięcia jedynie do kwestii sprawności kanału dymowego, którego ujście znajduje się w lokalu mieszkalnym skarżącego. W żaden sposób nie odniosły się natomiast do poprawności funkcjonowania kanałów wentylacyjnych oraz dymowych znajdujących się w budynku. Podkreślił, że nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, które mogłoby te kwestie wyjaśnić. Tym bardziej, że

w treści odwołania skarżący podniósł, że właściciel budynku nie wykonał zaleceń

w zakresie kominów wentylacyjnych i spalinowych co uniemożliwia prawidłowy montaż i użytkowanie kotła w jego mieszkaniu. Postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone w szerszym zakresie i winno również uwzględnić wielkość napływu powietrza z istniejącej w budynku wentylacji. Dodatkowo należy zbadać czy istniejące w budynku ciągi wentylacyjne i spalinowe spełniają przewidziane prawem wymagania, a wynikające zwłaszcza z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dopiero ustalenie powyższego pozwoli ocenić stan techniczny instalacji i ewentualne nakazanie wykonania określonych robót budowlanych.

Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej nie mogą ograniczyć się do zastosowania najprostszych rozwiązań, które w konsekwencji mogą naruszyć warunki techniczne dotyczące kwestii ogrzewania lokalu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie, podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co warunkowałoby uchyleniem rozstrzygnięć;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie orzeczeń organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd;

III. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie z dnia [...] lutego 2018 r., w sytuacji, w której decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. została wydana w sposób prawidłowy, a więc nie zachodziła konieczność usunięcia naruszenia prawa przez Sąd w drodze art. 135 p.p.s.a.;

IV. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku

w sposób nader lakoniczny i niespójny, bez uwzględnienia faktu, iż przeprowadzenie wskazanych przez Sąd I instancji czynności nie wpłynie na treść obowiązku nakładanego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego decyzją administracyjną wydaną w ramach postępowania odwoławczego, a przez to niemożliwe wydaje się ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając skarżony wyrok.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do uchylenia odpowiadających prawu i adekwatnych do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego decyzji organów nadzoru budowlanego. Nadto doprowadziły do zawarcia w wyroku wskazań, które nie wyeliminują podstawy do nakazania inwestorowi czynności i robót budowlanych wymienionych w decyzji organu odwoławczego, a jedynie przyczynią się do dalszego wydłużania postępowania.

2/ naruszenie prawa materialnego:

V. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na dokonaniu błędnej wykładni, jak

i wskazanie organowi, ponownie prowadzącemu sprawę, niewłaściwego jego zastosowania poprzez przyjęcie, że pomimo stwierdzenia, że koniecznym jest w tej sprawie doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem to organ obowiązany jest do zbadania i uwzględnienia dodatkowych jeszcze okoliczności -

w żaden sposób nie wpływających na ostateczne rozstrzygniecie sprawy;

VI. § 136 ust. 2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i oparcie orzeczenia jedynie o kwestie dotyczące wielkości napływu powietrza do pomieszczenia oraz wentylacji

w budynku, podczas gdy okoliczności te nie mają dla sprawy żadnego znaczenia z uwagi na brak odpowiedniej kubatury pomieszczenia do zainstalowania w nim pieca o jaki chodzi w tym postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie powyższego wyroku w całości

i rozpoznanie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie do ponownego rozpoznania oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazała, że nie można stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Do takiego wniosku prowadzi zebrany

w sprawie materiał dowodowy. Organy nadzoru budowlanego dążyły do obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a poczynione ustalenia pozwoliły na dokonanie kwalifikacji zrealizowanej inwestycji, obranie właściwego trybu postępowania, a następnie wydanie właściwego w sprawie orzeczenia stanowiącego efekt zebrania i oceny materiału dowodowego znajdującego odzwierciedlenie

w aktach sprawy. Sąd w świetle zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy winien był oddalić wniesioną skargę zamiast uchylić rozstrzygnięcia obu instancji organów nadzoru budowlanego. Co istotne przy tym Sąd nie kwestionuje zasadności zastosowania powyższego trybu określonego w art. 50-51 u.p.b., a jedynie podnosi, iż organ winien podjąć dodatkowe czynności ustalające stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji nie może jednak spowodować ostatecznie zmiany decyzji w tej sprawie ponieważ nie pozwala na to kubatura pomieszczenia,

w którym zamontowano piec, o jaki chodzi w owym postępowaniu.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zwróciła także uwagę na to, że w sprawie z uwagi na skrótowe uzasadnienie wyroku (bez uwzględnienia faktu, iż przeprowadzenie wskazanych przez Sąd I instancji czynności nie wpłynie na treść obowiązku nakładanego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego decyzją administracyjną wydaną w ramach postępowania odwoławczego) powoduje

w konsekwencji niemożność ustalenia przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji wydając wyrok. Ponadto Sąd nie wskazał konkretnie, którym dowodom dał wiarę,

a które uznał za niewiarygodne i nie wyjaśnił podstawy prawnej orzeczenia.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazała, powołując się na orzecznictwo sądowe, że "ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich." (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w tezie 1 wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Go 204/12).

W sprawie niniejszej Sąd nie neguje zasadności zastosowania trybu postępowania przyjętego przez organy nadzoru budowlanego. Nakazuje jednakże Sąd organowi zbadanie i uwzględnienie dodatkowych okoliczności w postaci poprawności funkcjonowania kanałów wentylacyjnych oraz dymowych znajdujących się w całym budynku, w którym inwestor zajmuje jeden lokal. Zdaniem Sądu

w postępowaniu przez organem nadzoru budowlanego winno się uwzględnić także wielkość napływu powietrza z istniejącej w budynku wentylacji. Nie zważa przy tym

na kwestię kubatury pomieszczenia w jakim zamontowano kocioł grzewczy, który to organy nadzoru budowlanego nakazały ostatecznie odłączyć od przewodu kominowego i zamurować otwór wlotowy w przewodzie kominowym. Rozmiary pomieszczenia nie pozwalają w ogóle na montaż takowego pieca - niezależnie od stanu instalacji wentylacyjnej w budynku, czy też obiegu powietrza.

Zgodnie z § 136 ust. 2a rozporządzenia "Kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w budynkach, o których mowa w § 132 ust. 3, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi: o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kotła, lecz nie mniej niż 30 m3, spełniających wymagania dotyczące wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9, posiadających przewody kominowe określone w § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1, zapewniających dopływ powietrza do spalania w ilości co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kotła, odpowiadających wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe".

W okolicznościach sprawy pomieszczenie kuchni, w którym zamontowano kocioł posiada kubaturę mniejszą niż 30 m3 - co zostało ustalone w trakcie postępowania administracyjnego. Ponadto w pomieszczeniu tym nie jest zapewniona dostateczna ilość powietrza na potrzeby sanitarne oraz do spalania w kotle.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazała, że jako niezasadne jawi się oparcie orzeczenia Sądu I instancji jedynie o kwestie dotyczące wielkości napływu powietrza do pomieszczenia oraz wentylacji w całym budynku, podczas gdy okoliczności te nie mają dla tej sprawy żadnego znaczenia z uwagi na brak odpowiedniej kubatury pomieszczenia do zainstalowania w nim kotła grzewczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna R.G. wniósł o jej oddalenie, załączając kopie dokumentów, na podstawie których została zamontowany kocioł grzewczy na paliwo stałe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadniczy okazał się zarzut naruszenia § 136 ust. 2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nałożyły na R.G., jako inwestora robót budowanych - związanych z zamontowaniem kotła grzewczego na paliwo stałe i podłączeniem go do przewodu kominowego - obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie następujących czynności i robót budowlanych: wyłączenie

z użytkowania kotła węglowego kuchenno-grzewczego opalanego paliwem stałym oraz odłączenie od przewodu kominowego kotła kuchenno-grzewczego

i zamurowanie otworu wlotowego w przewodzie kominowym.

Z wykonaniem i użytkowaniem tego rodzaju urządzeń technicznych jak kocioł węglowy kuchenno-grzewczy opalany paliwem stałym wiążą się określone rygory wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też organ nadzoru budowlanego ma prawo i obowiązek kontroli, czy określone warunki zawarte

w przepisach prawa zostały zachowane. Ingerencja organów nadzoru budowlanego w związku z realizacją ww. urządzenia mogła mieć miejsce, nadto – była konieczna we wskazanym trybie naprawczym. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2684/14 "nie może (...) ulegać wątpliwości, że jeśli ustawodawca nakłada wymogi, jakie muszą spełniać określone urządzenia techniczne i sposób ich użytkowania, organ administracji ma prawo

i obowiązek kontroli, czy stosowne warunki są przestrzegane". Zauważyć przy tym trzeba, iż tryb naprawczy z art. 50-51 u.p.b. znajduje zastosowanie wówczas, gdy roboty budowlane (inne niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1) wykonywano bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z powyższego wynika więc, iż nie tylko w przypadku robót wykonanych bez wymaganej (we właściwej formie) zgody organu architektoniczno-budowlanego, ale także

w przypadku robót nie objętych obowiązkiem uzyskania takiej zgody, niemniej wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie albo - z naruszeniem innych przepisów, właściwym będzie zastosowanie ww. art. 50-51 u.p.b.

Zasadniczą kwestią w tym kontekście okazała się ocena zgodności wykonanego urządzenia technicznego z § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w budynkach, o których mowa w § 132 ust. 3, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi:

1) o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kotła, lecz nie mniej niż 30 m3,

2) spełniających wymagania dotyczące wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9,

3) posiadających przewody kominowe określone w § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1,

4) zapewniających dopływ powietrza do spalania w ilości co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kotła

- odpowiadających wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe.

Organy nadzoru budowalnego obu instancji zgodnie przyjęły, iż urządzenie (kocioł węglowy kuchenno-grzewczy opalany paliwem stałym) po pierwsze – podlega reglamentacji tego przepisu, po drugie – zostało zamontowane niezgodnie z jego treścią. To zaś obligowało organy administracji do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i orzeczenia na jego podstawie wobec stwierdzonej nieprawidłowości (pomieszczenie, w którym zamontowany został kocioł ma kubaturę mniejszą niż 30 m3) nakazu wyłączenia z użytkowania kotła węglowego kuchenno-grzewczego opalanego paliwem stałym oraz odłączenia od przewodu kominowego kotła kuchenno-grzewczego i zamurowanie otworu wlotowego w przewodzie kominowym. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, wskazując jednocześnie, na wadliwość rozstrzygnięcia Sądu I instancji wobec nieuwzględnienia treści § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i uznał, że decyzje wydane przez organu nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszają prawa. Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi R.G., przede wszystkim, zarzutów dotyczących niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organy nadzoru budowlanego zebrały w sprawie materiał dowodowy, a następnie w wyniku jego analizy obrały właściwy tryb postępowania.

Podkreślić należy, że obowiązki nałożone w kwestionowanej decyzji na inwestora wobec treści § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako prawidłowe, nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Natomiast wskazane przez Sąd I instancji inne dodatkowe okoliczności związane z poprawnością funkcjonowania kanałów wentylacyjnych oraz dymowych nie wykluczają ewentualnego prowadzenia postępowania wobec [...]Sp. z o.o.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę R.G.. Uznając, że skarga jest niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, ponadto odstąpił od zasądzenia od R.G. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.