Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2226/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 148 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 357/18 w sprawie ze sprzeciwu Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 357/18 oddalił sprzeciw Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. W. pozwolenia na budowę 54 wiat inwentarskich do hodowli norek z płytą obornikową i zbiornikiem na gnojowicę dla 55,08 DJP w miejscowości O. na działkach nr ewid. [...] i [...].

R. M. w dniu 22 kwietnia 2016 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). We wniosku, uzupełnionym pismem złożonym 13 maja 2016 r., oświadczył, że o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedział się 14 kwietnia 2016 r. od swojej żony A. M.. Wskazał, że 14 kwietnia 2016 r. odbyło się otwarte spotkanie mieszkańców w sprawie planowanej budowy fermy norek. W zebraniu uczestniczyła jego żona oraz syn P. M. Tego dnia w godzinach wieczornych, po powrocie ze spotkania, żona przekazała wnioskodawcy informację, że na sąsiadujących z ich gruntem działkach będzie budowana ferma norek. Ponadto R. M. zapoznał się z informacjami na temat inwestycji na stronie radia oraz prasy lokalnej.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] umorzył wznowione postępowanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty [...] w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylił postanowienie Starosty [...] w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na wydanie przez ten organ w jednej sprawie dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie wznowione w dniu [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu Starosta [...] stwierdził, że wnioskodawca nie dochował miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego przyjęto, że wnioskodawca posiadał wiedzę o decyzji o pozwoleniu na budowę co najmniej od 18 marca 2016 r., tj. od dnia pokwitowania przez jego żonę przyjęcia kwoty 700 zł za zniszczone uprawy w związku z budową fermy norek. Z kolei wniosek o wznowienie postępowania pochodzi z dnia 21 kwietnia 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. M. Podtrzymał swoje stanowisko, że powziął informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę fermy norek 14 kwietnia 2016 r. i jednocześnie zaprzeczył, by dowiedział się o tych okolicznościach 18 marca 2016 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że 3 czerwca 2016 r. wpłynęło do Starosty [...] pismo Z. W., w którym podał, iż 18 marca 2016 r. spotkał się z żoną R. M. w sprawie szkód, jakie wyrządził wykonawca przyłącza wodociągowego do fermy norek – J. P. W tym czasie R. M. przebywał w sanatorium i w rozmowie telefonicznej z wykonawcą przyłącza zażądał kwoty 1000 zł. Ostateczna kwota za zniszczenia wyniosła 700 zł, której odbiór pokwitowała A. M. w dniu 18 marca 2016 r. W załączeniu przedłożono notarialnie poświadczoną kopię ww. pokwitowania. Wcześniej podobne pismo w tej sprawie złożył pełnomocnik inwestora.

Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda [...] podniósł, że już w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził, iż kwestia wypłaty odszkodowania za szkody związane z realizacją inwestycji ma w rozpatrywanej sprawie drugorzędne znaczenie. Stwierdził, że na pokwitowaniu, które ma stanowić kluczowy dowód w sprawie, brak jest jakiejkolwiek informacji o rozstrzygnięciu organu administracji. W ocenie organu należało uwzględnić oświadczenie wnioskodawcy, że uzyskał stosowną informację w przedmiocie inwestycji od żony w dniu 14 kwietnia 2016 r., bowiem nie został ujawniony inny, wiarygodny dowód, na podstawie którego możliwe byłoby przyjęcie, że o decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wnioskodawca dowiedział się w innej dacie. Wojewoda [...] podkreślił, że nadal kwestiami spornymi są okoliczności, czy podpis widniejący pod załączonym do akt oświadczeniem przedstawionym przez inwestora należy do A. M. i jaka była jego faktyczna treść. Wskazał, że policja prowadzi postępowanie przygotowawcze w sprawie sfałszowania oświadczenia dotyczącego potwierdzenia przyjęcia odszkodowania od Z. W., posłużenia się tym oświadczeniem poprzez przedłożenie w Starostwie Powiatowym do akt postępowania administracyjnego, a także składania fałszywych zeznań w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono przy tym, że ww. oświadczenie dotyczy A. M. a nie bezpośrednio samego wnioskodawcy.

Dalej Wojewoda [...] podniósł, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. zwrócił uwagę, iż wnioskodawca powołał się także na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. We wniosku wskazano, że decyzja została wydana na podstawie projektu, który zawiera nieprawdziwe i sfałszowane dane techniczne inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] ponownie nie zbadał kwestii zachowania terminu do złożenia podania o wznowienia postępowania z tej przyczyny.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie z art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] wskazał również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta [...] winien uwzględnić okoliczność zachowania przez wnioskodawcę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zbadać zachowanie ww. terminu w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja kasatoryjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego, tak jak w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organu odwoławczego, że R. M. dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wskazał, że okolicznością bezsporną jest, że 14 kwietnia 2016 r. odbyło się otwarte spotkanie mieszkańców w sprawie planowanej budowy fermy norek, w którym uczestniczyła żona wnioskodawcy i jego syn. Informacja na temat inwestycji podana została również na stronach internetowych prasy lokalnej i w [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r. Przyjmując zatem nawet datę 12 kwietnia 2016 r. jako najwcześniejszą datę podania do publicznej wiadomości informacji o planowanej inwestycji, brak jest podstaw do uznania wniosku R. M. z dnia 22 kwietnia 2016 r. jako złożonego po terminie. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie pokwitowania wypłaty odszkodowania za szkody związane z realizacją inwestycji, w którym brak jest jakiejkolwiek informacji o rozstrzygnięciu organu administracji. Stwierdził, że o zachowaniu lub uchybieniu tego terminu nie może również świadczyć stwierdzenie na podstawie zeznań świadków powszechnej wiadomości o planowanej decyzji wśród mieszkańców miejscowości sąsiadujących z inwestycją, której dotyczy decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania. Sąd podkreślił, że istotne jest bowiem ustalenie momentu pozyskania informacji o wydanej decyzji przez stronę wnioskującą o wznowienie postępowania.

W ocenie Sądu przy takich ustaleniach organ odwoławczy był władny do wydania decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić, wykraczał poza ramy określone w art. 136 k.p.a. Wyjaśnił, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności. W przedmiotowej sprawie ocenie organu pierwszej instancji nie podlegało badanie merytorycznych przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 151 w zw. z art. 146 § 1 i 2 k.p.a., a ograniczało się ono do ustaleń dotyczących uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania naruszało art. 105 k.p.a.

Sąd uznał również za prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu fakt, że organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do podstawy wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 1 k.p.a., stanowiło dodatkową podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. W.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł.

Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu faktu dokonania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: Prawo budowlane);

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, tj. nieuwzględnieniu sprzeciwu pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Jego zdaniem nie jest możliwe wznowienie postępowania tylko w stosunku do decyzji, która została następnie zmieniona. Z tego powodu umorzenie przez Starostę [...] wadliwie wznowionego postępowania było prawidłowe a Wojewoda [...] powinien wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku pominął fakt wydania decyzji zmieniającej, jak również złożone przez niego pismo procesowe uzupełniające sprzeciw. W piśmie tym podniósł m.in. zarzuty wadliwej oceny oświadczenia o odbiorze pieniędzy za zniszczone uprawy i braku zbadania legitymacji procesowej Ryszarda [...]. W przypadku ustalenia, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji Sąd powinien skargę uwzględnić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć warto, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Należy podkreślić, że ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę [...] decyzji kasatoryjnej.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Postępowanie to składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które – co do zasady – winno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Co istotne, jeśli jednak dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie on mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a., lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 889/11 i z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 176/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pomimo wydania przez Starostę [...] postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. o wznowieniu postępowania, okolicznością sporną i zarazem jedyną ocenianą przez ten organ przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. było zachowanie przez R. M. terminu, o jakim mowa w art. 148 k.p.a. Stwierdzając, że wnioskodawca uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ pierwszej instancji umorzył wznowione postępowanie. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy związany był tak określonym zakresem badania sprawy. Dokonywanie przez Wojewodę [...] ustaleń w szerszym zakresie niż dochowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania – tj. jak domagał się tego skarżący w zakresie okoliczności z art. 146 § 2 k.p.a. – nie było możliwe, gdyż wydanie decyzji innej niż na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i pozbawiło strony możliwości kwestionowania takiej decyzji merytorycznej w trybie odwoławczym.

Podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że Wojewoda [...] prawidłowo wskazał na dwie przyczyny uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia: wadliwą ocenę Starosty [...] kwestii zachowania przez wnioskodawcę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i konieczność zbadania ww. terminu w odniesieniu do drugiej przesłanki, na której oparto wniosek, tj. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przyznać rację należało Wojewodzie [...], że w przedmiotowej sprawie, pomimo szeroko przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego co do tej kwestii, brak jest wiarygodnego dowodu podważającego oświadczenie wnioskodawcy, poparte stosownymi dowodami, że o decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. dowiedział się on w innej dacie niż wskazana przez niego, tj. 14 kwietnia 2016 r. (ewentualnie – jak wskazał Sąd – 12 kwietnia 2016 r. ze stron internetowych i prasy lokalnej, co jednak nie wpływa na odmienną ocenę zachowania terminu do złożenia wniosku).

Trafnie podkreślono w zaskarżonej decyzji, że na oświadczeniu podpisanym przez żonę wnioskodawcy 18 marca 2016 r., które ma stanowić – zdaniem organu pierwszej instancji i Z. W. – kluczowy dowód w sprawie, brak jest jakiejkolwiek informacji o rozstrzygnięciu organu administracji w sprawie pozwolenia na budowę fermy norek; mowa jest jedynie o wykonywaniu przyłącza wodociągowego fermy norek, czego nie można w żadnej mierze utożsamiać z ww. decyzją. Niezależnie od wątpliwości co do treści tego oświadczenia i autentyczności podpisu A. M., oświadczenie to dotyczyło bezpośrednio A. M., a nie R. M. składającego wniosek o wznowienie postępowania. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego 18 marca 2016 r. wnioskodawca telefonicznie rozmawiał z J. P. – wykonawcą przyłącza wodociągowego fermy norek. Treść tej rozmowy nie została w żaden sposób utrwalona a na podstawie jedynie sprzecznych zeznań m.in. R. M. i J. P. co do tego zdarzenia nie jest możliwe przyjęcie – zgodnie ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że to właśnie w toku tej rozmowy R. M. dowiedział się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie sposób też, jak uczynił to organ pierwszej instancji, odwoływać się do doświadczenia życiowego i zasad logiki przy określaniu daty, w jakiej wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji. Stanowczo należy podkreślić, że nawet jeśli w tak małej miejscowości plany realizacji dużej inwestycji w postaci budowy fermy norek już od dłuższego czasu wzbudzały zainteresowanie mieszkańców i stanowiły przedmiot plotek czy rozmów, to nie można stawiać znaku równości pomiędzy powszechną wiedzą o jedynie zamiarach inwestycyjnych związanych z daną nieruchomością a wiedzą o zakończeniu postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero pozwala inwestorowi na legalne rozpoczęcie robót budowlanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadomości osób postronnych o prowadzeniu prac związanych z budową przyłącza wodociągowego nie można również utożsamiać z powzięciem wiedzy o budowie obiektu głównego, jakim jest ferma norek, a tym bardziej z wydaniem decyzji zezwalającej na jej realizację. Nie można przy tym pominąć, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowowadministracyjnym stanowiskiem, które w pełni podziela Sąd w niniejszej sprawie przez "dowiedzenie się przez stronę o decyzji" uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jest to zatem dzień, w którym strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12).

Z tych wszystkich przyczyn, wskazanych w zaskarżonej decyzji i prawidłowo ocenionych przez Sąd pierwszej instancji, Wojewoda [...] słusznie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że R. M. nie dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji nie mógł umorzyć z tego powodu postępowania. Drugą podstawę do uchylenia decyzji Starosty [...] stanowił brak zbadania przez ten organ zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowość argumentacji organu odwoławczego w tym również zakresie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c oraz art. 151 p.p.s.a.

Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dla porządku należy przypomnieć, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1096/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uzasadnienie zarzutu zawartego w pkt 3 skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej po części upatruje naruszenia omawianego przepisu w wadliwej – jego zdaniem – ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co w żadnej mierze nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Słusznie skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd wojewódzki nie odniósł się do jego pisma z dnia 10 kwietnia 2018 r., stanowiącego uzupełnienie sprzeciwu, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odnotował nawet faktu jego wpłynięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby być skuteczny jednak jedynie wówczas, gdyby stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Przede wszystkim pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie pomijają zasadniczego wskazanego wyżej problemu, podniesionego również w piśmie z dnia 10 kwietnia 2018 r., tj. kwestii oceny dochowania przez wnioskodawcę terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Po drugie zaś, odnośnie do zarzutu braku zbadania legitymacji procesowej R. M., to kwestia ta na obecnym etapie postępowania nie mogła być przedmiotem analizy organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancja z uwagi na kolejność oceny poszczególnych kwestii istotnych dla prowadzenia wznowionego postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W każdym innym przypadku, gdy wniosek zawiera stwierdzenie, że składający go podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w drodze odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07; z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09; z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09 oraz cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej jednak kolejności organ pierwszej instancji powinien – jak w niniejszej sprawie – skoncentrować się na kwestii dochowania przez wnioskodawcę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Dokonywanie przez Sąd wojewódzki jakichkolwiek ocen odnośnie do tej kwestii byłoby niedopuszczalne jako przedwczesne oraz wykraczające poza zakres kontroli sądu wyznaczony przepisem art. 64e p.p.s.a. Z tych przyczyn nie mogłaby odnieść zamierzonego skutku ta argumentacja zawarta w piśmie uzupełniającym sprzeciw, która koncentruje się (jak wynika z analizy tego pisma – bardzo lakonicznie) wokół kwestii oceny przysługującego wnioskodawcy statusu strony.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie, że Wojewoda [...] powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na brak możliwości prowadzenia postępowania w odniesieniu do decyzji pierwotnej z dnia [...] lutego 2014 r., z pominięciem decyzji zmieniającej z dnia [...] października 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć między wymienionymi rozstrzygnięciami zachodzą powiązania treściowe (merytoryczne), to decyzja zmieniająca pierwotne pozwolenie na budowę stanowi nowy akt administracyjny. Niewątpliwie postępowanie w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ administracji publicznej wydający decyzję o zmianie pozwolenia na budowę musi m.in. ponownie określić krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony, co w istotny sposób wpływać może na legitymację strony wnioskującej o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po wtóre, sygnalizowane przez wnioskodawcę wady postępowania, stanowiące przesłanki do jego wznowienia, muszą odnosić się do sprawy zakończonej konkretną decyzją ostateczną. Nie można z góry zakładać, że określone okoliczności wymienione w art. 145 – 145b k.p.a. (np. wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu) wystąpiły zarówno w postępowaniu zakończonym pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i zostały powtórzone w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej o konieczności łącznego wznowienia postępowania zakończonego decyzją pierwotną i decyzją zmieniającą, jeśli wskazane przez wnioskodawcę przyczyny wznowienia odnoszą się tylko do jednej z tych decyzji, prowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przede wszystkim jednak sama okoliczność, że zmiana dokonana decyzją z dnia [...] października 2015 r. dotyczy tylko części parametrów inwestycji, nie może wyłączać możliwości prowadzenia wznowionego postępowania jedynie co do decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.