Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3251/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2695/19 w sprawie ze skargi A.C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 30 września 2019 r. nr 792 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2695/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.C. (dalej: skarżący) na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej: organ odwoławczy) z 30 września 2019 r., nr 792, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej: organ I instancji) z 6 lutego 2019 r. (dalej: rozkaz personalny) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: u.o.p.). Organ odwoławczy podał, że rozkaz personalny został przesłany skarżącemu na adres jego miejsca zamieszkania, lecz wobec niepodjęcia przesyłki w terminie, skutek jego doręczenia nastąpił, stosownie do art. 44 k.p.a., z upływem 27 lutego 2019 r. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że termin do wniesienia odwołania upłynął 13 marca 2019 r. Skarżący złożył odwołanie od rozkazu personalnego (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia) w dniu 8 lipca 2019 r. (data nadania). Postanowieniem z 12 sierpnia 2019 r. organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które doręczono skarżącemu 22 sierpnia 2019 r. i ma ono charakter ostateczny. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrzenie wniesionego odwołania jest niemożliwe, bowiem złożone zostało z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 42 § 1-3 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie w ślad za organem odwoławczym, że doręczenie skarżącemu rozkazu personalnego w trybie doręczenia zastępczego było skuteczne, podczas gdy przepis ten powinien być stosowany jedynie w sytuacji, gdy zrealizowanie doręczenia w inny sposób jest niemożliwe. W niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że doręczenie do rąk własnych adresata nie mogło nastąpić, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący, nie mając świadomości tego, że doszło do wydania względem niego rozkazu oraz pełnej orientacji w zakresie konsekwencji prawnych wynikających z uchybienia obowiązkowi z art. 41 k.p.a., o którego treści nie został w sposób należyty pouczony przed wydaniem rozkazu, w miarę jak pozwalał mu na to jego stan zdrowia raportował drogą służbową o zmianach swojego miejsca zamieszkania, w tym m.in. pismem z 24 lutego 2019 r.;

2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ odwoławczy i bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie zachował terminu do złożenia odwołania, podczas gdy w istocie nie doszło do skutecznego doręczenia mu rozkazu personalnego, co doprowadziło do oddalenia skargi zamiast uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 i 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wyjaśnił z należytą starannością na czym oparł twierdzenia o niezłożeniu odwołania w terminie, skutkiem czego nie zostało stwierdzone niedopełnienie obowiązków w tym zakresie przez organ administracji;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie w treści wyroku stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia;

5. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo że w sytuacji, w której skarżący wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien rozpatrzyć ten wniosek i jeżeli w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu wniesienia odwołania, to wyłączona zostaje możliwość odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne w kwestii dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że zarzuty dotyczące postanowienia wydanego w tym przedmiocie nie mogą skutecznie wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę kasacyjną, na której oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwioną. Skutkuje to oddaleniem skargi kasacyjnej. W tej sytuacji, w zgodzie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., który określa zakres wyroku oddalającego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zrezygnował z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu niniejszej sprawy i sprowadził swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Pomimo wielości zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej, w istocie sprowadzają się one do próby zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego w zakresie skuteczności doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego oraz terminowości złożenia przez niego odwołania od tego rozkazu.

Mając to na uwadze na wstępie zauważyć należy, że co do zasady odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.), zaś przekroczenie tego terminu rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Co istotne uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną, a w konsekwencji w sytuacji jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

W warunkach niniejszej sprawy - stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. - doręczenie skarżącemu rozkazu personalnego uznano za dokonane z dniem 27 lutego 2019 r. Wskazany przepis zawiera domniemanie prawne, które pozwala na przyjęcie fikcji doręczenia. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, podstawowym warunkiem jego zastosowania jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (art. 44 § 1 k.p.a.). W przypadku osób fizycznych, niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 k.p.a. lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a.

W niniejszej sprawie, z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, na co wskazał wyraźnie zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, że cała korespondencja związana z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby, w tym rozkaz personalny kończący to postępowanie, była przesyłana skarżącemu na adresy miejsc zamieszkania wskazywane przez niego w pisemnych raportach. Sam rozkaz personalny został przesłany na adres wskazany w raporcie z 31 stycznia 2019 r., z którego wynikało, że od 31 stycznia 2019 r. skarżący zamieszkuje pod adresem: [...]. Zauważyć przy tym należy, że obowiązek złożenia pisemnego raportu o zmianie adresu miejsca zamieszkania niezwłocznie, jednakże nie później niż w terminie 7 dni od zaistnienia zdarzenia, spoczywa na policjancie na mocy § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013, poz. 644 ze zm.). Raport ten, składany przez policjanta w wykonaniu wskazanego prawnego obowiązku, jest zatem jak najbardziej aktualną i wiarygodną informacją na temat jego miejsca zamieszkania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można uznać zatem, że doręczenie przesyłki na ten adres nie było prawidłowe. W dacie wysłania raportu był to bowiem jedyny znany adres zamieszkania skarżącego podany przez niego samego. Dopiero w kolejnym raporcie - z 24 lutego 2019 r. skarżący wskazał, że od 24 lutego 2019 r. zamieszkuje pod innym adresem. Okoliczność ta nie mogła już jednak mieć wpływu na ocenę skuteczności doręczenia wysłanej już i prawidłowo zaadresowanej przesyłki. Na marginesie zauważyć jednak należy, że z raportu z 24 lutego 2019 r. wynika, że w dacie pierwszego i kolejnego awiza skarżący przebywał pod adresem podanym w raporcie z 31 stycznia 2019 r. Dopiero w skardze podniósł, że pod inny adres przeprowadził się wcześniej (w połowie stycznia), co jednak pozostaje w oczywistej sprzeczności z wcześniejszym pisemnym raportem.

Z ustaleń organu odwoławczego, przyjętych do wyrokowania, wynika, że rozkaz personalny nie został odebrany pod wskazanym wyżej, prawidłowo ustalonym adresem ani przez skarżącego ani przez żadną z osób wymienionych w art. 43 k.p.a.

W dalszej kolejności, stwierdzić zatem należy, że pozostałymi warunkami zastosowania domniemania prawnego z art. 44 § 4 k.p.a. są pozostawienie przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym na okres czternastu dni i dwukrotne zawiadomienie adresata o miejscu jej pozostawienia wraz z informacją o możliwości jej odbioru (art. 44 § 1-3 k.p.a.). W warunkach niniejszej sprawy, jak wynika z adnotacji na kopercie przesyłkę z rozkazem personalnym dwukrotnie awizowano (pierwsze awizo: 13 lutego 2019 r., drugie awizo: 21 lutego 2019 r.) i wobec niepodjęcia przesyłki w terminie, po upływie czternastu dni, zwrócono ją nadawcy.

Wyrażone w skardze kasacyjnej podejrzenie co do braku pozostawienia awiza przez operatora pocztowego, a tym samym próba wykazania nieprawidłowości w zakresie doręczenia tej przesyłki, a także innych przesłanych skarżącemu w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie może być uznana za skuteczną. Zanegowanie fikcji doręczenia powinno nastąpić bowiem w przewidzianym do tego trybie wynikającym z art. 92 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.). Zgodnie zaś z tym przepisem, zakwestionowanie poprawności doręczenia przesyłki przez operatora pocztowego musi zostać dokonane poprzez zgłoszenie temu operatorowi reklamacji. Dopiero zatem rozpatrzenie reklamacji przez operatora pocztowego, który to podmiot w przeciwieństwie do organu administracji dysponuje danymi pozwalającymi na odniesienie się do zgłoszonych zarzutów, pozwoliłoby ustalić, czy domniemanie doręczenia przesyłki zostało skutecznie zakwestionowane. W obecnym stanie rzeczy brak jest natomiast podstaw do podważania skuteczności doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego w sposób przewidziany w art. 44 § 1-3 k.p.a.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że Sąd I instancji - w oparciu o prawidłowo zgromadzony przez organ odwoławczy i przedstawiony stan faktyczny sprawy oraz na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. właściwie ocenił doręczenie rozkazu personalnego za skuteczne z dniem 27 lutego 2019 r. W takiej sytuacji, w świetle art. 44 k.p.a., doręczenie uważa się bowiem za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu, licząc od dnia następnego po dniu pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru (pierwsze awizo). Prawidłowo uznał też Sąd I instancji, że złożenie przez skarżącego odwołania po upływie czternastu dni od dnia następnego po 27 lutego 2019 r. musiało skutkować stwierdzeniem przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Rozważanie zaś w tej sytuacji dotyczące innej daty, od której powinno liczyć się termin do wniesienia odwołania, jest bezcelowe.

Stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieodebranie przez skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zawierającego stosowne pouczenie o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu i skutku prawnym zaniedbania tego obowiązku (art. 41 k.p.a.), nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości doręczenia rozkazu personalnego. Doręczenie tego zawiadomienia uznano bowiem za skuteczne na podstawie art. 44 k.p.a., co oznacza przyjęcie domniemania, że przesyłka dotarła do rąk adresata. Skutki jej nieodebrania i niezapoznania się z jej treścią, także w późniejszym możliwym terminie, obciążają zatem skarżącego, szczególnie że jak wynika z akt administracyjnych z uwagi na problemy z doręczaniem przesyłek organ I instancji kontaktował się ze skarżącym również telefonicznie w sprawach związanych z postępowaniem, czego dowodem są sporządzane na te okoliczności notatki służbowe. Twierdzenie, że notatka służbowa nie może stanowić dowodu czynności podjętych w toku postępowania nie jest natomiast uzasadnione. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem takim może być zatem również notatka służbowa, która podlega w toku postępowania administracyjnego ocenie łącznie z innymi zgromadzonymi dowodami.

W kontekście powyższych uwag za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości doręczenia rozkazu personalnego i jego skuteczności, a także niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy i ich oceny dokonanej zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji. W konsekwencji za nieusprawiedliwioną uznać należy podstawę kasacyjną w zakresie, w jakim opiera się na zarzutach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 i 134 k.p.a. oraz w zw. z art. 44 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 42 § 1-3 k.p.a., a także art. 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.

Za nieuzasadnioną uznać należy również podstawę kasacyjną wynikającą z zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy, nie sposób bowiem zarzucić skutecznie Sądowi I instancji, że rozstrzygając sprawę, której przedmiotem było stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wyszedł poza jej granice.

Nie ma też racji skarżący podnosząc, że w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wyłączona jest możliwość wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne kwestii dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Złożenie odwołania i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia uruchamia bowiem dwa odrębne tryby postepowania, które nie są wzajemnie konkurencyjne. Pierwszy z nich opiera się na założeniu, że strona nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Drugi zaś, uruchamiany jest często z ostrożności procesowej, gdy strona podnosi, że ewentualne uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie stoi zatem na przeszkodzie przywróceniu tego terminu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).