Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1128/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Poznania (zwanej dalej "Radą") z dnia 26 czerwca 2018 r., LXIX/1256/VII/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego – część północna A" w Poznaniu ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5499 (zwana dalej także "uchwałą LXIX/1256/VII/2018" lub "planem").

Na podstawie akt planistycznych oraz dokumentów przedłożonych wraz ze skargą ustalić można następujące okoliczności związane z niniejszą sprawą, a później także towarzyszące podjęciu uchwały LXIX/1256/VII/2018.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. Prezydent Miasta P. (Zarząd Gospodarki Terenami w P.), [...], działając na podstawie art. 1-3, 7-8, 15, 22 i 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę [...] o powierzchni 2502 m2, stanowiącej tabularną własność M. C. i W. C. (k. 19-22 akt sądowych).

Decyzjami GN VII [...] (data nieczytelna, k. 23 akt sądowych) oraz z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] (k. 24-35 akt sądowych) Starosta P. orzekł o zwrocie określonych w decyzjach części dawnej działki [...] odpowiednio na rzecz M. C. i W. W. oraz M. C. oraz D. C.. W aktach nie ma pełnych danych dotyczących historii wywłaszczonych i zwracanych działek, niemniej można z całą pewnością ustalić, że zwracano określone fragmenty gruntu obecnie geodezyjnie oznaczonego [...]/[...], a jedną ze zwróconych działek w tym kompleksie była działka [...].

Obecnie działka [...] należy do Agencji [...] sp. z o.o. (co można ustalić na podstawie publicznie dostępnych danych ksiąg wieczystych dla [...]).

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] Rada, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") przystąpiła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego – cześć północna" w Poznaniu. Granice opracowania określone zostały w załączniku do uchwały (zob. cz. 1 akt administracyjnych). O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczono w lokalnej prasie 23 marca 2017 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta (od dnia 23 marca do 14 kwietnia 2017 r. (zob. cz. 2 akt administracyjnych).

W trybie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (cz. 3 akt administracyjnych).

Następnie przystąpiono do sporządzania projektu planu dla części A wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, rozpatrując jednocześnie wnioski do planu (cz. 4 akt administracyjnych).

Warto wskazać, że wśród wniosków znalazły się takie, które dotyczyły działek [...] i [...]. [...] S.A. domagała się przeznaczenia na cele zabudowy wielorodzinnej średniowysokiej szeregu działek, w tym wymienionych wyżej (zob. pismo z dnia 12 kwietnia 2017 r.. w cz. 4 akt administracyjnych, k. 24). W odniesieniu do tych samych działek wpłynęło też szereg wniosków [...] i mieszkańców osiedli B. C., W. J. i Z. S., którzy z kolei domagali się wyznaczenia, zgodnie z kierunkami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., terenów ZP – zieleni urządzonej (zob. pismo z dnia 13 kwietnia 2017 r., cz. 4 akt administracyjnych, k. 25).

Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. Agencja [...] sp. z o.o. zwróciła się o przeznaczenie jej działek [...] i [...] na tereny MW – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (zob. pismo z dnia 10 kwietnia 2017 r., cz. 4 akt administracyjnych, k. 13).

Pismem z dnia 13 marca 2017 r., [...] [...] (w cz. 5 akt administracyjnych) Prezydent Miasta P. ([...]) skierował projekt planu do uzgodnienia w zakresie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (na podstawie art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 353, obecnie Dz. U. z 2018 r.,. poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś.").

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. zajął stanowisko w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r., [...], a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w piśmie z dnia 23 marca 2017 r., [...]

W grudniu 2017 r. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia projektowanego planu (cz. 8 akt administracyjnych).

Zebrano także opinie i uzgodnienia w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. (zob. wystąpienie z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] [...] w cz. 9 akt administracyjnych).

W miesiącach od stycznia do marca 2018 r. opracowywano prognozę oddziaływania na środowisko projektowanego planu (cz. 11 akt administracyjnych).

Dnia 8 marca 2018 r. obwieszczono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego – część północna A" w Poznaniu (cz. 12 akt administracyjnych, zob. pismo z dnia 8 marca 2018 r., [...], [...]). Obwieszczenia ukazały się w lokalnej prasie, natomiast na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta P. wywieszono je w dniach od 8 marca 2018 r. do 27 kwietnia 2018 r. (zob. adnotację na piśmie [...] [...]).

W dniu 10 kwietnia 2018 r. odbyła się publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (cz. 13 akt administracyjnych).

Do projektu planu złożono uwagi. Wśród nich wpłynęły zastrzeżenia dotyczące między innymi działek [...] i [...] ze strony [...] S.A. (podobnie także innych osób prywatnych), która domagała się wyłączenia części terenu planu z opracowania (pismo z dnia 27 kwietnia 2018 r., zob. cz. 14 akt administracyjnych, k. 16) oraz [...] sp. z o.o. (pismo z dnia 25 kwietnia 2018 r., zob. cz. 14 akt administracyjnych, k. 3), która wskazała, że nie wykazano żadnych przeciwwskazań, aby działki [...], [...] i [...] przeznaczyć zgodnie z wcześniejszymi warunkami zabudowy pod zabudowę mieszkaniową. Ostatnia spółka powołała się także na zapewnienia ze strony Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z 2005 i 2007 r., kiedy to wskazano, że tereny jej działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywane są do zabudowy. Kilkudziesięciu okolicznych mieszkańców wystąpiło z kolei o przeznaczenie wymienionych działek pod zieleń urządzoną. P. Spółdzielnia Mieszkaniowa poparła plan (pismo z dni a 17 kwietnia 2018 r., L.dz.:E/0673/2018, cz. 14 akt administracyjnych, k. 1).

Dnia 17 maja 2018 r. Prezydent wydał rozstrzygnięcie w sprawie uwag wniesionych do projektu planu (cz. 15 akt administracyjnych).

Organ sporządził także informację o: wykorzystaniu ustaleń prognozy oddziaływania na środowisko dotyczącej projektu planu, opiniach i uzgodnieniach właściwych organów, wynikach udziału społeczeństwa, transgranicznym oddziaływaniu planu, monitoringu skutków realizacji postanowień planu oraz uzasadnieniu wyboru wariantów (na podstawie art. 42 pkt 2 i art. 55 ust. 3 u.u.i.ś.) (cz. 16 akt administracyjnych).

We wskazanej na wstępie uchwale Rady z dnia 26 czerwca 2018 r., [...] działki [...] i [...], z których własności [...] sp. z o.o. wywodzi swoją legitymację skargową, przeznaczono w większości na cele ZP1 – terenów zieleni urządzonej (zob. cz. 17 akt administracyjnych).

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że ustalenia planu nie naruszają "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.", przyjętego uchwałą Rady z dnia 26 czerwca 2018 r., [...]. W studium występują w tym zakresie tereny:

- ZP* – parki i inne tereny zieleni urządzonej z poszerzoną funkcją rekreacyjną, uzupełniający kierunek przeznaczenia – zabudowa usługowa o funkcji gastronomicznej, sportowo-rekreacyjnej, kulturowo-historycznej, kulturalno-rozrywkowej, architektura ogrodowa, pomniki, tereny komunikacji (w tym bulwary, promenady, ścieżki piesze i rowerowe, przystanie, pomosty, itp.) oraz tereny infrastruktury technicznej;

- MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej lub średniowysokiej, uzupełniający kierunek przeznaczenia – zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu uchwały [...] zaznaczono dalej, że jednym z głównych założeń planu było utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia i sposobu użytkowania terenu parku jako osiedlowej, ogólnodostępnej zieleni, służącej jednocześnie rekreacji i integracji mieszkańców. Ponadto plan ma na celu powiększenie istniejącego parku w kierunku osiedla W. J..

Rada podkreśliła, że plan, biorąc pod uwagę wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, jak również walory ekonomiczne przestrzeni, wyznacza tereny zieleni urządzonej 1ZP i 2ZP oraz teren drogi wewnętrznej KDW. Przy ustalaniu przeznaczenia i zagospodarowania obszaru wzięto pod uwagę strukturę i prawo własności. W granicach planu przeważa własność Miasta P., występują również części działek należących do spółek handlowych oraz dwie działki prywatne. Rozwiązania przestrzenne w planie wprowadzono, ważąc interes publiczny ogółu mieszkańców, w szczególności biorąc pod uwagę istniejący już teren zieleni. Zdaniem Rady wejście w życie planu pozwoli na zachowanie i użytkowanie terenu, jako terenu zieleni urządzonej.

Skargę na uchwałę z dnia 26 czerwca 2018 r., [...] wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając Radzie naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych wynikających z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie wywodzonym z zasady niepodważania zaufania uczestników obrotu prawnego do organów władzy publicznej, zasady pacta sunt servanda oraz zasady przyzwoitej legislacji, a także zasad określonych w:

1. art. 14 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwala w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu powinna określać granice obszaru objętego projektem oraz

2. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1 i w art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi projekt planu musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.), a ustalenia planu nie mogą naruszać tego aktu (art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.);

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym obligatoryjnym załącznikiem do planu miejscowego jest rozstrzygnięcie o zasadach finansowania zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej stanowiących zadania własne gminy miasta P..

W ocenie skarżącej naruszono także właściwość organów w zakresie sporządzania planów miejscowych (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W motywach skargi [...] sp. z o.o. wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...]. Nieruchomości te nabyła od osób, które odzyskały je w trybie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W latach 70 ubiegłego wieku nieruchomości te zostały bowiem wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego. Na ten cel nie zostały one nigdy użyte i z tego powodu zostały zwrócone. Skarżąca zdecydowała się na zakup nieruchomości ze względu na położenie na terenie określonym w studium symbolem II.M, co oznacza tereny zabudowane i przewidywane do zabudowy, preferowane dla skoncentrowanej funkcji mieszkaniowej. To, co wynika ze studium, zostało dwukrotnie potwierdzone przez kierownictwo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. (na dowód [...] sp. z o.o. przedłożyła pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 28 lutego 2005 r. oraz z dnia 24 kwietnia 2007 r.).

Skarżąca podkreśliła, że z treści studium, jak i z dwóch wymienionych pism Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, wynika, że nieruchomości stanowiące jej oznaczone są symbolem II.M, co oznacza, że są to: "tereny zabudowane i przywidziane do zabudowy – preferowane dla skoncentrowanej funkcji. mieszkaniowej".

W ocenie [...] sp. z o.o. powyższe okoliczności skutkowały powstaniem po stronie miasta P. swego rodzaju zobowiązania publicznego. Nadając wspomniany kształt studium oraz wypowiadając swe zdanie co do przewidywanego przeznaczenia w planie miejscowym przedmiotowych nieruchomości, zarówno organy gminy miasta P., a więc Prezydent oraz Rada, publicznie zobowiązały się co do tego, jak zostanie określone ich przeznaczenie, gdy dojdzie do uchwalenia planu.

Skarżąca podkreśliła, że wypowiedzi w obu wspomnianych pismach Miejskiej Pracowni Urbanistycznej nie odnoszą się do bliżej nie określonego obszaru, ale do konkretnej nieruchomości podanej z numeru ewidencyjnego (587/58). W tych okolicznościach uchwalenie w dniu 26 czerwca 2018 r., przewidującego urządzenie na tym terenie parku, oznacza złamanie przyrzeczenia publicznego.

W ocenie [...] sp. z o.o. w opisanych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w kontekście wprowadzenia mocą § 6 pkt 4 uchwały [...] na działkach [...] i [...] zakazu lokalizacji budynków, zasadne jest stawianie M. P. zarzutu naruszenia wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady pacta sunt servanda. Skarżąca działając w zaufaniu do zobowiązania publicznego złożonego przez obydwa organy ustrojowe gminy miasta P. (Prezydenta Miasta oraz Radę Miasta), a także przed kierownictwo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej wydatkowa na zakup przedmiotowych nieruchomości kwotę oscylującą wokół cen typowych nieruchomości przeznaczonych pod skoncentrowaną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Uiściła za nie łącznie kwotę [...]zł. Natomiast Prezydent w pkt 15 na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonej uchwały przedstawił Radzie zapatrywanie, wedle którego wykup terenów pod zieleń, budowa dróg oraz kolektora deszczowego, a nadto urządzenie i konserwacja zieleni parkowej ukształtuje się na poziomie [...] zł. Zdaniem [...] sp. z o.o. widać więc, że autorzy projektu planu, a więc Miejska Pracownia Urbanistyczna oraz Prezydent zamierzają doprowadzić do wyrządzenia szkód skarżącej. Szacują bowiem, że otrzyma od miasta cząstkę tego, co wydatkowała na zakup nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP skarżąca wywiodła z tej regulacji zasadę nieodnoszenia nowego prawa do zdarzeń, które zaczęły się zanim nowe prawo zostało ustanowione, jeśli zdarzenia te pozostają w toku w momencie wejścia w życie nowego prawa. Spółka przyznała, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego, niemniej uwypukliła, że pozostaje zasadą konstytucyjną. Oznacza to, że ustawodawca zwykły nie może przełamać jej w sposób dowolny i w odniesieniu do dowolnej sytuacji. Ustrojodawca wprowadził powszechny zakaz naruszania tej zasady, adresowany także do ustawodawcy zwykłego. Ustawodawca zwykły, jako ograniczony w swych działania powyższym zakazem, nie może z tego zakazu zwolnić innych podmiotów, w tym także jednostek samorządu terytorialnego.

W dalszych rozważaniach [...] sp. z o.o. wyraziła także przekonanie, że art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. – zezwalający organom lokalizacyjnym na zawieszanie postępowań w sprawie warunków zabudowy na okres do 9 miesięcy, jeśli miałaby być rozumiany w ten sposób, że pozwala radom gmin ("daje czas") na wprowadzenie nowego prawa mającego ustanowić nie obowiązującą dotychczas normę stanowiącą podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudów – pozostaje w radykalnej sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP.

[...] sp. z o.o. na powyższe kwestie zwróciła uwagę celowo, gdyż w jej ocenie wywołanie planu pozostaje w związku z jej działaniami inwestycyjnymi na terenie działek [...] i [...]. Wskazała, że APA (pracownia projektowa) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy 18 kwietnia 2016 r. Dnia 13 grudnia 2016 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Przed tą datą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostało zakończone, co może być oceniane w kategoriach rażącej bezczynności. Dalej – 23 lutego 2017 r. Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jednakże [...] marca 2018 r. po raz kolejny odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Na skutek kolejnego odwołania, dnia [...] czerwca 2018 r. warunki zabudowy dla działek [...] i [...] ustaliło Kolegium. Z kolei 26 czerwca 2018 r. podjęto uchwałę [...].

[...] sp. z o.o. zaznaczyła też, że pomimo ustalenia warunków zabudowy przez Kolegium Prezydent wydał dalej także postanowienia o zawieszeniu i podjęciu postępowania. Skarżąca – mając świadomość, że postanowienia wydano poza procedurą planistyczną – zwróciła jednak uwagę na ich uzasadnienie. Prezydent potwierdził w nich, że proces planistyczny był w istocie traktowany jako metoda na stworzenie przeszkody w ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy. Skarżąca stwierdziła, że postępowanie planistyczne wykorzystano na zasadzie "interwencyjnej". W jej ocenie działania Rady opierają się na metodach, które nie służą realizacji celu z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (zapewnianie ładu przestrzennego) i kształtowaniu ładu przestrzennego w sposób harmonijny i przewidywalny.

[...] sp. z o.o. podkreśliła też, że w kwestionowanym przez nią planie nie zamieszczono żadnego przepisu przejściowego zapewniającego poszanowanie konstytucyjnej zasady nieodnoszenia postanowień nowego prawa do zdarzeń zaistniałych wcześniej, zanim zaskarżony plan miejscowy został ustanowiony i wprowadzony w życie.

W odniesieniu do naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. [...] sp. z o.o. podkreśliła, że integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem. Jeśli w uchwale tej postanowiono, tak jak to miało miejsce w przypadku uchwały LXV/1198/VII/2018, że proces uchwalania planów może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru, to Rada – jako jedyny organ upoważniony do określania granic obszarów obejmowanych planem miejscowym – powinna na załączniku graficznym uchwały o przystąpieniu, określić granice fragmentów, dla których miałyby być opracowywane i uchwalanie poszczególne plany miejscowe.

W przypadku kwestionowanego procesu planistycznego powyższego określenia zabrakło, przez co w istocie o granicach planów nie decydowała Rada, lecz Prezydent, a więc wbrew wymogowi wynikającemu z art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii zgodności planu ze studium [...] sp. z o.o. podkreśliła, że w tym drugim akcie relewantny obszar objęto symbolem II.M, co ma oznaczać tereny zabudowane i przewidziane do zabudowy, nie zaś tereny zieleni publicznej.

Wreszcie końcowo skarżąca wyjaśniła, że w myśl art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwała plan miejscowy wraz z rozstrzygnięciami, wśród których są rozstrzygnięcia dotyczące zasad finansowania realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej stanowiących zadania własne gminy. Rozstrzygnięcia te stanowią – w świetle art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. – integralną część planu, a zarazem są jego obligatoryjnym elementem. Tymczasem załącznik 3 do zaskarżonego planu nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, należących do zadań własnych gminy. Załącznik ten zawiera same ogólniki. Nie ma w nim treści nawiązujących do treści zaskarżonego planu. W takim kształcie, jaki mu nadano, nie byłoby przeszkód by załącznik ten był dołączany do każdego jednego planu miejscowego.

[...] sp. z o.o. nadmieniła wreszcie, że przedstawiony wywód uzasadnia stwierdzenie, iż planowi można postawić zarzut uchwalenia go z naruszeniem przepisów o właściwości organów, a konkretnie z naruszeniem właściwości określonej normą z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z u.p.z.p. ustawodawca upoważnił radę gminy do określania granic obszaru objętego planem. W przypadku zaskarżonego planu granice obszaru nim objętego nie określiła Rada, lecz Prezydent.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. (działający na zasadzie określonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 2, poz. 21) wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazał po pierwsze, że plan sporządzony został zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania" przyjętego uchwałą Rady z dnia 23 września 2014 r., LXXI 1/1137A/I/2014. Tereny objęte granicami planu, w zakresie części działek skarżącej, znajdują się na terenie oznaczonym w studium symbolem ZP*. Oznacza on parki oraz inne tereny zieleni urządzonej z poszerzoną funkcją rekreacyjną. W ślad za ustaleniami studium obszar, na którym znajdują się objęte granicami planu części działek skarżącej, przeznaczono pod tereny zieleni urządzonej oraz oznaczono symbolem 1ZP. Prezydent podkreślił, że skarżąca błędnie twierdzi, iż teren objęty planem oznaczony jest symbolem II.M, co ma oznaczać tereny zabudowane i przewidziane do zabudowy.

Z kolei pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z 2005 i 2007 r. informowały informowało o obowiązującym wówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przyjętym uchwałą Rady z dnia 23 listopada 1999 r., XXI/276/lll/99 oraz zmienionym uchwałą z dnia 10 lipca 2003 r., XXV/171/IV/2003.

Odnosząc się do dalszych wywodów [...] sp. z o.o., zwłaszcza dotyczących zasady pacta sunt servanda Prezydent stwierdził, że studium (o którego treści niegdyś komunikowano) definiuje jedynie uwarunkowania i określa kierunki zagospodarowania przestrzennego, natomiast przeznaczenia terenów pod określone zagospodarowanie dokonuje się w planach. Charakter prawny studium, w szczególności rozumianego jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie pozwala na stwierdzenie, iż zasada pacta sunt servanda w ogóle znajduje zastosowanie. Studium nie stanowi również aktu administracyjnego indywidualnego, który kształtowałby w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną skarżącej. Trudno wobec tego wywieźć, iż poprzez uchwalenie studium zawarto ze skarżącą jakąkolwiek umowę bądź cokolwiek jej przyrzeczono.

Prezydent stwierdził także, że bezzasadny jest zarzut skarżącej, iż plan sporządzono właśnie po to by uniemożliwić jej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu samo sformułowanie takiego zarzutu świadczy o motywach skargi, które sprowadzają się w istocie do niezadowolenia skarżącej z uchwalenia planu. Niezadowolenia, które wynika z naruszenia jej interesu faktycznego, a nie prawnego.

Prezydent podkreślił nadto, że do prac związanych z przystąpieniem do sporządzenia planu przystąpiono już w 2015 r. w związku z wnioskiem złożonym przez P. Spółdzielnię Mieszkaniową (wniosek z dnia 26 maja 2015 r.), która wnioskowała o sporządzenie planów dla terenu osiedli: [...] W złożonym wniosku Spółdzielnia podkreślała konieczność przeciwdziałania pogarszaniu się jakości życia mieszkańców, wynikającego z dogęszczania terenów osiedli, a tym samym umniejszania terenów pod zieleń, place zabaw, boiska sportowe, jak również likwidację miejsc postojowych. Z wnioskiem o sporządzenie planu wystąpili również mieszkańcy [...], wnioskując o zachowanie i ochronę parku na osiedlu B. C., wskazując jednocześnie, iż jest to jedyny Park w ogromnym kompleksie kilku osiedli. Prezydent w dniu 22 września 2015 r. uznał za zasadne przystąpienie do sporządzenia planu dla tego obszaru. W maju 2016 r. zakończone zostały prace nad analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Wykazano, że prace planistyczne pozwolą na: zatrzymanie dogęszczania zabudowy w sposób niekontrolowany, chroniąc obecne zagospodarowanie modernistycznych osiedli blokowych, ustalenie zasad ochrony terenów zieleni, w tym zieleni osiedlowej, zdefiniowanie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie oraz realizację kierunków polityki przestrzennej zapisanej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2014 r.

Dalej Prezydent wywodził, że po przeprowadzeniu niezbędnych procedur wynikających między innymi z art. 14 pkt 5 u.p.z.p., w dniu 13 grudnia 2016 r. Rada Miasta podjęła uchwałę XXXIX/663A/II/2016 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego - część północna" w Poznaniu. Uchwała ta nie jest wynikiem postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, a przyświecała jej potrzeba kształtowania ładu przestrzennego, zachowania terenów wolnych od zabudowy – zarówno pod zieleń, jak i miejsca postojowe – wpływających na warunki zamieszkania aktualnych mieszkańców. Przystąpienie do opracowania planu było więc odpowiedzią na zapotrzebowanie społeczne, wyrażone przez szerokie grono mieszkańców.

W ocenie Prezydenta za bezzasadny należy uznać także zarzut zbyt ogólnego rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania. Organ wyjaśnił, że obszar objęty granicami planu jest w pełni uzbrojony. Planowane są na nim jedynie fragmenty kolektora sanitarnego i deszczowego. Koszty realizacji tych inwestycji zostały wyszczególnione w sporządzonej prognozie skutków finansowych. Jednakże realizacja tych inwestycji leży w kompetencjach spółki [...]. Budowa fragmentów wskazanej wyżej infrastruktury i fragmentu drogi wewnętrznej są jedynymi inwestycjami zaliczanymi do zadań własnych gminy na przedmiotowym terenie. Zdaniem Prezydenta zakres rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania wynika z sytuacji faktycznej jaka panuje na terenie planu, a nie z przyjętego w P. zwyczaju.

Wreszcie końcowo Prezydent nie zgodził się z zarzutami naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p., w tym także w zakresie określonej w art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. właściwości organów. W ocenie organu w istocie sprowadzają się one do kwestionowania możliwości etapowego sporządzania planów miejscowych.

Organ podkreślił, że Rada podejmując uchwałę XXXIX/633/VII/2016 wyraźnie przesądziła, iż opracowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego - część północna" w Poznaniu może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru. Dalej Prezydent wywodził,. że powołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1454/16 przedstawia nieadekwatny do sprawy stan faktyczny, a co więcej – podważa zasadność zarzutów [...] sp. z o.o. Organ podkreślił, że w wyroku z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1086/07 przyjęto, iż jeśli ustawa nie zakazuje etapowego sporządzania części planów w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu, to należy zakładać domniemanie właściwości rady w tym zakresie. Przy czym, jak przyjęto, warunkiem dla zastosowania powyższego jest przewidziana możliwość etapowego sporządzania planu w uchwale o przystąpieniu. Wskazując na powyższe Prezydent podsumował, że w rozważanej sprawie Rada wyraźnie przewidziała możliwość etapowego wdrażania postanowień uchwały intencyjnej.

Prezydent powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2014 r. II OSK 810/13 wywodząc, że dopuszczenie możliwości uchwalenia szeregu planów miejscowych na podstawie jednej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie narusza trybu podjęcia uchwały. U.p.z.p. określa jedynie w jaki sposób ma przebiegać procedura planistyczna, nie wypowiada się natomiast w kwestii jej podziału na kilka etapów obejmujących poszczególne obszary terenu przyjętego do objęcia planem. Skoro żaden przepis nie reguluje tej kwestii zarówno pozytywnie, jak i negatywnie, nie jest możliwe naruszenie nieistniejącej normy prawa. Możliwość etapowania nie jest wykluczona w świetle art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie określa zasad i trybu takiego etapowego opracowywania planu ani go nie zabrania, wymaga jedynie by uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu określała granice obszaru objętego procesem planistycznym.

W końcowej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił dodatkowe motywy i okoliczności zatwierdzenia kwestionowanego planu. Zaznaczył, że jednym z głównych jego założeń jest utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia i sposobu użytkowania terenu parku jako osiedlowej, ogólnodostępnej zieleni, służącej jednocześnie rekreacji i integracji mieszkańców. Mając na względzie wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, jak również walory ekonomiczne przestrzeni, w planie wyznaczono tereny zieleni urządzonej 1ZP i 2ZP oraz teren drogi wewnętrznej KDW. Dla terenów zieleni urządzonej ustalono między innymi udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 60% powierzchni terenu oraz dopuszczono lokalizację plenerowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych, boisk, placów zabaw i wybiegów dla zwierząt, ciągów pieszych i rowerowych, a także następujących tymczasowych obiektów budowlanych: obiektów związanych z urządzaniem imprez okolicznościowych, jednego przekrycia namiotowego, umożliwiającego prowadzenie działalności kulturalnej, ogródków gastronomicznych. Na terenie 1ZP dopuszczono dodatkowo nie więcej niż 2 obiekty kontenerowe umożliwiające prowadzenie działalności kulturalnej lub gastronomicznej.

Prezydent uwypuklił, że przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem ważenia interesu prywatnego i publicznego. Plan musi uwzględniać szereg często wykluczających się wzajemnie uwarunkowań. Zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości jakimi należy się kierować w planowaniu przestrzennym należy stosować łącznie, ważyć interes prywatny oraz publiczny. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Dogęszczanie terenów osiedli nową zabudową, przy jednoczesnym umniejszaniu terenów pod zieleń, place zabaw, boiska sportowe, jak również likwidacja miejsc postojowych, prowadzi nieuchronnie do pogarszania jakości życia mieszkańców. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z warunków i jakości życia mieszkańców. Dlatego też, określając politykę przestrzenną w studium a następnie zgodnie z tą polityką ustalając przeznaczenie terenu w planie, organy gminy zobowiązane są przeciwdziałać negatywnym zjawiskom prowadzącym do pogarszania się jakości życia mieszkańców, jak również dążyć do jej polepszenia.

Z tych też względów organy gminy za istotne uznały ochronę założenia urbanistycznego osiedla wraz z zapewniającymi jego prawidłowe funkcjonowanie terenami zieleni oraz terenami sportu i rekreacji, ulokowanymi zgodnie z obowiązującymi w czasie realizacji założenia standardami urbanistyki. Tereny zieleni, czy tereny sportu i rekreacji są przestrzeniami niezbędnymi dla kształtowania prawidłowych relacji pomiędzy mieszkańcami osiedla oraz pozytywnie wpływają na wartość architektury i jakość życia. Ożywiają przestrzeń miejską i zapewniają mieszkańcom przestrzeń niezbędną dla realizacji ich podstawowych potrzeb związanych z aktywnością fizyczną i wypoczynkiem. Dopuszczenie lokalizacji plenerowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych, boisk, placów zabaw i wybiegów dla zwierząt, ciągów pieszych i rowerowych, a następnie ich realizacja, doprowadzą do poprawy odbioru estetycznego całego osiedla, jakości przestrzeni wewnątrzosiedlowej oraz jakości życia mieszkańców.

Wreszcie Prezydent zauważył, że części działek [...] sp. z o.o. ([...] i [...]) znajdują się w granicach opracowywanego obecnie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego - część północna B" w Poznaniu i objęte są symbolem 12U – czyli przeznaczeniem usługowym, na którym ma być dopuszczona zabudowa kubaturowa. Według organu lokalny uchwałodawca stara się więc wypracować kompromis i umieścił zabudowę tam gdzie przemawiały za tym względy urbanistyczne, wytwarzając czytelną granicę parku.

W trakcie rozprawy pełnomocnik [...] sp. z o.o. podkreślił między innymi, że w obowiązującym studium wyartykułowana została zasada miasta zwartego. Na stronie 11 "Kierunków" zaznaczono, że "dla realizacji idei miasta zwartego, jedną z podstawowych zasad jego zagospodarowania będzie dążenie do wypełnienia wolnych przestrzeni w istniejących strukturach urbanistycznych".

Z kolei pełnomocnik organu wyjaśnił, że powyższa zasada nie dotyczy dogęszczania osiedli modernistycznych ani zabudowy parków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały LXIX/1256/VII/2018 rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona wzorowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., czytelnie udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Prezydent (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, jakie wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Biorąc pod uwagę obszerne wywody skargi i przedstawione w niej argumenty stwierdzić należy, że istotą zarzutów [...] sp. z o.o. pod adresem Rady jest rodzaj nadużycia władztwa planistycznego przez gminę, które zdaniem skarżącej wyraża się w tym, że kwestionowany plan miał charakter "interwencyjny" i ukierunkowany był na zniweczenie jej usprawiedliwionych dążeń do uzyskania warunków zabudowy dla działek [...] i [...].

[...] sp. z o.o. uwypukliła przy tym, że plan stał się przeszkodą nie tylko dla jej ostatnich działań w trybie administracyjnym, ale przekreślił wieloletnie plany biznesowe, których realizacja zapoczątkowana została transakcją nabycia wymienionych wyżej działek. Skarżąca oceniła inicjatywę planistyczną Prezydenta i Rady tym bardziej negatywnie, że rzeczoną transakcję – jak stwierdziła – zawarła w zaufaniu do uzewnętrznionych zapewnień przedstawicieli (kierowników jednostek) Miasta P., którzy dwukrotnie w latach 2005 i 2007 zapewniali w drodze zaświadczeń, że działki [...] i [...] mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową.

Odniesienie się do zarzutów skargi wymaga przedstawienia pewnych uwag wprowadzających.

Otóż Sąd podkreśla, że po pierwsze, nie miał najmniejszych wątpliwości, że [...] sp. z o.o. jest podmiotem legitymowanym do zaskarżenia uchwały LXIX/1256/VII/2018 na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest ona właścicielem działek [...] i [...] w jego granicach, a bezspornym jest, że plan wprowadza zakaz zabudowy na większości ich powierzchni (§ 6 pkt 4 planu). Oznacza to, że takim zakazem zostało naruszone uprawnienie skarżącej (umniejszono granice prawa własności do nieruchomości w zakresie swobody jej zagospodarowania – por. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Po drugie, Sąd zaznacza, że ze zrozumieniem przyjmuje podnoszone w skardze uwagi, w tym prawne, dotyczące sytuacji, w jakiej się znalazła [...] sp. z o.o. Spółka wszakże poczyniła określone inwestycje, które w ostatecznym rozrachunku nie przyniosą oczekiwanego skutku. To wszystko nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia prawa w zakresie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego.

W ocenie Sądu spółka zdecydowanie nadmierne znaczenie przypisuje pismom Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 28 lutego 2005 r., [...] oraz z dnia 24 kwietnia 2007 r., [...] (k. 36-37 akt sądowych). Są to standardowe informacje dotyczące treści obowiązującego wówczas studium uchwalonego 23 listopada 1999 r. (uchwała Rady [...]). Jak wynika z oświadczenia Prezesa Zarządu skarżącej znajdującego się na k. 38 akt sądowych działkę [...] reprezentowana przez niego spółka zakupiła 1 kwietnia 2008 r., a więc już w okresie obowiązywania kolejnego studium przyjętego przez Radę dnia 18 stycznia 2008 r., [...] (dane z [...]). Skoro w piśmie z dnia 28 lutego 2005 r., [...] (pismo z dnia 24 kwietnia 2007 r. tylko nawiązywało do poprzedniego) Miejska Pracownia Urbanistyczna wprost wskazała, że wypowiada się odnośnie uchwały studialnej z 23 listopada 1999 r., XXI/276/III/99, a w dacie umowy z 1 kwietnia 2008 r. uchwała ta została zastąpiona innym studium, to racjonalnie ujmując trudno twierdzić, że [...] sp. z o.o. zakupiła nieruchomość pod wpływem "przyrzeczenia publicznego". Dość dodać, że uchwała studialna z dnia 18 stycznia 2008 r., XXXI/299/V/2008 procedowana była od 2003 r., a jej treść dostępna była publicznie. Na marginesie Sąd dodaje, że już studium z 2008 r. (podobnie jak obecnie obowiązujące) przeznaczyło działki [...] i [...] na park (ZP), co można bez przeszkód ustalić na podstawie planszy studium dostępnej na stronach internetowych Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (http://www.mpu.pl/studium2008/ index.php?studium=170).

Innymi słowy, skoro [...] sp. z o.o. nabyła działkę [...] przeznaczoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na park (ZP), to nie sposób uznać za usprawiedliwione wysunięte przez nią zarzuty naruszenia przez M. P. "przyrzeczenia publicznego". To samo dotyczy zakupu działki [...], co miało miejsce 27 czerwca 2016 r. (data według oświadczenia na k. 38 akt sądowych). Wówczas to obowiązywało obecne studium, które także przewiduje na obszarze części działek [...] i [...] tereny zielone.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że podejmując uchwałę [...] Rada nie naruszyła wskazanych w skardze zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP. [...] sp. z o.o. nabywała działki [...] i [...] pozbawione planu i bez warunków zabudowy, a zarazem w czasie, kiedy przyszłościowe przeznaczenie ich na cele budownictwa mieszkaniowego rodzić musiało pewne wątpliwości (z uwagi na kierunki zapisane w studiach - ZP). Spółka podjęła zatem pewne ryzyko biznesowe, wkalkulowane w jej działalność. Nie jest natomiast usprawiedliwione powoływanie się przez skarżącą na pisma informacyjne Miejskiej Pracowni Urbanistycznej pochodzące z okresu poprzednio obowiązującego studium (z lat 2005 i 2007). Zachowując staranność w zakresie dbałości o własne interesy mogła bowiem bez przeszkód zorientować się, że ustalenia studialne opisane w tych pismach przestały obowiązywać.

Kontynuując rozważania dotyczące zgodności kwestionowanego planu z ustaleniami studium (w zakresie obszaru działek [...] i [...]) Sąd stwierdził też, że nie naruszono wskazanych w skardze: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1 i art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", natomiast w kolejnych ustawodawca wskazał, że "wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium [...]", a rada gminy uchwala plan miejscowy "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium [...]".

Wbrew wywodom [...] sp. z o.o. nie sposób zidentyfikować usprawiedliwionych okoliczności, które mogłyby świadczyć o niezgodności pomiędzy ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." przyjętego uchwałą Rady z dnia 23 września 2014 r., LXXI 1/1137A/I/2014 a kwestionowanym planem. Teren planu, w zakresie części działek [...] i [...], oznaczono w studium symbolem ZP*. Są to parki oraz inne tereny zieleni urządzonej z poszerzoną funkcją rekreacyjną. Takie samo przeznaczenie nadano wspomnianym terenom w planie, przeznaczając je pod tereny zieleni urządzonej oraz oznaczono symbolem 1ZP.

Dodać można, że zupełnie niezrozumiałe są twierdzenia [...] sp. z o.o., że teren objęty planem oznaczony jest symbolem II.M, co ma oznaczać tereny zabudowane i przewidziane do zabudowy. Było to przeznaczenie określone w studium nie obowiązującym już od ponad 10 lat, przyjętym uchwałą Rady z dnia 23 listopada 1999 r., XXI/276/lll/99 oraz zmienionym uchwałą z dnia 10 lipca 2003 r., XXV/171/IV/2003 (zob. publicznie dostępne dane o studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na obszarze Miasta Poznania, http://www.mpu.pl/plany.php?s=7).

Sąd nie zgadza się także z argumentacją przedstawioną przez pełnomocnika [...] sp. z o.o. w trakcie rozprawy sądowej, eksponującą zasadę miasta zwartego. W obowiązującym studium Miasta P. zasada taka rzeczywiście została wyrażona i rzeczywiście zakłada ona zagęszczanie zabudowy (zob. s. 10 "Kierunków" – dokument dostępny na witrynach internetowych Miejskiej Pracowni Urbanistycznej; jego część organ nadesłał do akt sądowych, zob. k. 52-80 akt sądowych), jednakże już na kolejnej stronie tego samego dokumentu, wśród priorytetów planowania wskazuje się "zachowanie i wzbogacanie systemu zieleni", natomiast na s. 12 "Kierunków", jako równoważny zasadzie miasta zwartego cel polityki przestrzennej wskazano "rozwój parków dzielnicowych i osiedlowych". Nie sposób zatem przyjąć, że ogólna zasada miasta zwartego miałaby – w świetle całokształtu studium z 2014 r. – przełamywać jednoznaczne przeznaczenie wskazane w części graficznej studium jako ZP* "Parki i inne tereny zieleni urządzonej z poszerzoną funkcją rekreacyjną".

Zdaniem Sądu nie można także twierdzić, że uchwalając plan naruszono art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami "w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Integralną częścią uchwały intencyjnej jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.).

[...] sp. z o.o. wywodzi, że skoro na mapie stanowiącej załącznik do uchwały intencyjnej z dnia 13 grudnia 2016 r., XXXIX/633/VII/2016 nie określono granic terenów, dla których mogą być uchwalane etapowane plany, to oznacza, iż określenie tych granic w istocie zostało dokonane przez Prezydenta. Zdaniem skarżącej naruszono zatem art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w tym także naruszono właściwość organu przez zrealizowanie przez organ wykonawczy pewnych uprawnień organu stanowiącego.

Odnosząc się do powyższego uwypuklić należy przede wszystkim, że wedle § 3 uchwały z dnia 13 grudnia 2016 r., XXXIX/633/VII/2016 "opracowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego «Osiedle Bolesława Chrobrego – część północna» w Poznaniu może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru". W ocenie Sądu wobec takiej treści uchwały intencyjnej etapowanie procedury planistycznej było dopuszczalne, z zastrzeżeniem tylko, że opracowywane plany nie powinny wykroczyć poza przyjęte granice opracowania.

W odniesieniu do zastrzeżeń [...] sp. z o.o. Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2014 r., II OSK 810/13, że dopuszczenie możliwości uchwalenia szeregu planów miejscowych na podstawie jednej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie stanowi naruszenia trybu planistycznego. Trafnie wskazano też, że u.p.z.p. określa jedynie w jaki sposób ma przebiegać procedura planistyczna, ale nie wypowiada się natomiast w kwestii jej podziału na kilka etapów obejmujących poszczególne obszary terenu przyjętego do objęcia planem.

Warto w tym miejscu dodać, że nawet gdyby przyjąć, iż poszczególne etapowane plany powinny być formalnie w dokładnych granicach określone w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, to uchybienie wyrażające się w uchwaleniu planu etapowego w braku takich granic na pewno nie mogłoby być uznane za "istotne" naruszenie trybu sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Nie może bowiem ujść z pola widzenia, że plan ostatecznie zatwierdza rada gminy, a zatwierdzając go uznaje przyjęte granice etapowania. W końcowym rozrachunku spór co do konieczności zamieszczenia wewnętrznych obwiedni dla poszczególnych etapów planów w uchwale intencyjnej nie ma więc znaczenia dla adresata planu. Zadbać jedynie należy, aby uchwalane plany nie wykroczyły poza granice zewnętrzne określone w uchwale podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zbyt ogólnikowe rozstrzygnięcie o zasadach finansowania zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej stanowiących zadania własne gminy. Sąd przyjmuje w tym zakresie wyjaśnienia Prezydenta zawarte w odpowiedzi na skargę, który uwypuklił, że obszar objęty granicami planu jest w pełni uzbrojony, a planuje się na nim jedynie fragmenty kolektora sanitarnego i deszczowego. Koszty realizacji tych inwestycji zostały wyszczególnione w sporządzonej prognozie skutków finansowych, a ich realizacja leży w kompetencjach spółki A. (miejskiej spółki wodociągowej). W ocenie Sądu w tym kontekście w zupełności wystarczające jest stwierdzenie, że "zadania w zakresie infrastruktury technicznej prowadzić będą właściwe przedsiębiorstwa, w kompetencji których leży rozwój sieci: wodociągowej i kanalizacji sanitarnej [...]", uzupełnione o przedstawione w § 3 załącznika nr 3 do uchwały LXIX/1256/VII/2018 podstawowe zasady finansowania gminnych inwestycji w zakresu infrastruktury technicznej.

Końcowo Sąd nadmienia, że dokonując kontroli przebiegu procedury planistycznej, a także zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie dopatrzył się innych, nie wskazanych w skardze, naruszeń prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.