Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 266/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50-51 , art. 71
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w W. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Firma A z siedzibą w W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. decyzją z dnia 6 grudnia 2017r. nr [...] znak: ROIK [...] nakazał Firma A z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania: budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w K., w zakresie części oznaczonej jako kotłownia pary technologicznej, a użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli Firma A oraz L. L..

Spółka cofnęła odwołanie, jednakże MWINB postanowieniem nr [...] z dnia 5 lutego 2019 r., znak: [...] odmówił uwzględnienia cofnięcia odwołania.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., znak [...] uchylił decyzję PINB z dnia 6 grudnia 2017 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zmian.)- dalej jako "k.p.a." – i art. 71a ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r. poz. 1186 z późn. zmian.) - dalej jako "Pr. bud."

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowo za stronę postępowania został przez organ I instancji uznany Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości, natomiast prawidłowo - użytkownik wieczysty (Firma A .) i najemcy prowadzący działalność gospodarczą, którzy dokonali zmiany sposobu użytkowania będącej przedmiotem postępowania (L. L., M. L. i B. L.).

Dalej organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w ramach którego wydano postanowienie z dnia 4 września 2017 r. o wstrzymaniu użytkowania lokalu "[...]" oraz o nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów (na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Następnie 16 października 2017 r. przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których ustalono, że nie wykonano obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 4 września 2017 r. Z tego względu zaskarżoną decyzją PINB nakazał przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektu.

Organ odwoławczy zauważył, że postanowienie z 4 września 2017 r. nie zostało w sposób prawidłowy doręczone Spółce, która jego treścią została zobowiązana do wstrzymania użytkowania i złożenia stosownych dokumentów. Do akt sprawy nie zostało przedłożone pełnomocnictwo upoważniające radcę prawnego A. H. do działania przed PINB w prowadzonym z urzędu postępowaniu znak: ROiK [...] W konsekwencji tak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i niezaskarżalne postanowienie o wstrzymaniu użytkowania nie zostały doręczone zobowiązanej Spółce w sposób wymagany treścią art. 40 § 1 k.p.a. Postanowienie to zostało jednak skutecznie doręczone pozostałym stronom, tym samym weszło do obiegu prawnego. Nie można z faktu, że Spółka nie wniosła do sprawy dokumentów wymaganych w/w postanowieniem, wywodzić negatywnych dla zobowiązanego skutków wskazanych treścią art. 71a ust. 4 Pr. bud. W świetle powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższego przepisu.

Zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. "Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". W odwołaniu Firma A zaskarżyła postanowienie z dnia 4 września 2017 r. to zważywszy na powyższą nieprawidłowość w jego doręczeniu jak i na dalej wskazaną kwestię nieprawidłowej podstawy prawnej, w oparciu o którą organ I instancji prowadził postępowanie, to należy stwierdzić, że postanowienie to podlega uchyleniu.

Również zaskarżona decyzja nie została Spółce doręczona w sposób prawidłowy, a to z tych samych przyczyn, które wskazano omawiając sposób doręczenia w/w postanowienia. Wstąpienie pełnomocnika Spółki do postępowania na etapie postępowania odwoławczego nie usuwa formalnej wadliwości doręczenia rozstrzygnięć wydanych przez PINB.

Kolejno, mając na uwadze zastosowaną przez PINB procedurę naprawczą z art. 71a Pr. bud. wskazać należy, że PINB nakładając obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w żadnym zakresie nie wskazał wprost na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W uzasadnieniu skarżonej decyzji PINB wskazał, że budynek jest częścią wpisanej do rejestru zabytków zabudowy dawnej [...] i część objęta niniejszym postępowaniem opisana była jako kotłownia pary technologicznej. PINB zupełnie pominął powszechną wiedzę, że w zabudowaniach dawnej [...] funkcjonował Zakład Przemysłu Tytoniowego i konsekwencje tego stanu rzeczy. Zauważyć więc należało, że zgodnie z ogólnodostępną treścią księgi wieczystej Nr [...] [...] (//ekw.ms.gov.pl) na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] w K. istnieje 12 wyodrębnionych budynków o różnym, wskazanym w treści księgi wieczystej przeznaczeniu, tj: budynek gospodarczy, budynek administracyjny, budynek biura technicznego, budynek surowca, budynek pralni, budynek kuchni z klubem przyzakładowym, budynek fabrykacyjny, warsztat stolarski, budynek warsztatowy, budynek spawalni, budynek garażowy, budynek stacji trafo. Wskazane w księdze wieczystej przeznaczenia określają różny sposób użytkowania każdego z budynków. Obiekt ten po zaprzestaniu produkcji i opuszczeniu budynków przez [...] był nieużytkowany. Słusznie pełnomocnik Spółki wskazał w odwołaniu, że PINB mając wiedzę, że po zaprzestaniu produkcji nie wskazał "na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania - czy trzeba rozumieć, że PINB chce przymusić Spółkę do uruchomienia w centrum miasta znów fabryki papierosów? (...)".

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy proceduralne wskazane w art. 71a Pr. Bud. Doświadczenie życiowe pozwalało stwierdzić, że podjęcie działalności w pomieszczeniach poprzemysłowych najczęściej poprzedzone jest wykonaniem robót budowlanych. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji PINB nie dokonał żadnych własnych ustaleń, czy zmiana sposobu użytkowania poprzedzona była wykonaniem robót budowlanych. W wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego MWINB na podstawie akt znak: [...], znak: [...] oraz znak: [...] ustalił, że przed PINB prowadzone było postępowanie dotyczące przebudowy dawnego budynku produkcyjnego oznaczonego nr [...], będącego częścią [...] położonego na działce [...] obr. [...], przy ulicy [...] w K., w zakresie części oznaczonej jako kotłownia pary technologicznej, realizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu 11 października 2016 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wydał decyzję, którą nałożył na L. L., B. L., M. L., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. "[...] s.c. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych - w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez uzupełnienie przedłożonych dokumentów, opracowań o: stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie uzgodnienia wykonania robót budowlanych związanych z przebudową budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków położonego na działce [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K., w zakresie części oznaczonej jako kotłownia pary technologicznej. Ustalono termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia: 30 listopada 2016 r.

Następnie w dniu 7 marca 2017 r. PINB wydał decyzję nr [...] znak: ROIK [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie nałożył na inwestorów dalszych obowiązków i orzekł, że te roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem" (vide: karty 6-9 akt znak: [...]). Od w/w decyzji nie zostały wniesione odwołania wobec powyższego stały się one ostateczne.

MWINB wskazał na istniejące i ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej następstwo samowolnie wykonanych robót budowlanych, z którego wynika, że nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy ta zmiana jest efektem podjęcia szeregu robót budowlanych, wymagających ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

MWINB po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego zauważył, że PINB pominął istotne dla sprawy okoliczności, t.j. fakt uprzedniego wydania ostatecznej decyzji, którą w trybie art. 50-51 Pr. bud. zalegalizowano roboty budowlane związane "z przebudową budynku oznaczonego jako nr 2, będącego częścią kompleksu budynków położonego na działce [...] obr. [...], przy ulicy [...] w K., w zakresie części oznaczonej jako kotłownia pary technologicznej (...)".

Zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy robót budowlanych - związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., a nie z art. 71a Pr. bud. Podkreślić należy, że przez doprowadzenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć doprowadzenie do takiego stanu w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 d. w zw. z art. 104 k.p.a.). Skoro decyzje legalizacyjne wydane w trybie art. 51 Pr. bud. zastępują w trybie naprawczym pozwolenie na budowę, to badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane prowadzące do takiej zmiany. Inne rozumienie w/w przepisów mogłoby prowadzić do sytuacji, że ewentualny negatywny dla inwestora wynik postępowania, prowadzonego w trybie art. 71a Pr. bud., czyli decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 Pr. bud. (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego), w sytuacji odrębnie prowadzonego i zakończonego postępowania legalizującego roboty budowlane, może prowadzić do niezgodności z prawem i przepisami (obiekt nie będzie już po zalegalizowanych zmianach dostosowany do "poprzedniego sposobu użytkowania").

Z analizy akt sprawy wynika, że istnieje tożsamość obu powadzonych postępowań. Wobec powyższego organ I instancji orzekał w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji prowadziłoby więc do zaistnienia przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Tutejszy organ zobligowany jest więc uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie znak: [...]

Należy nadmienić, że w związku z wniesionymi przez Firma A wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 07 marca 2017 r. nr [...] znak: ROIK [...] oraz decyzji PINB z dnia 11 października 2016 r. nr [...] znak: ROIK [...] (sprawy zarejestrowane pod znakami: [...], [...]) prawidłowość wydania tych rozstrzygnięć będzie weryfikowana w odrębnych postępowaniach nieważnościowych.

Odnosząc się do nie objętych powyższą częścią uzasadnienia, pozostałych kwestii poruszanych w odwołaniach oraz pismach wnoszonych do akt MWINB wskazał, że ze względu na wykazaną bezprzedmiotowość postępowania nie mają one w sprawie istotnego znaczenia i ze względu na treść art. 12 k.p.a. (prostota postępowania) odstąpiono od odrębnego ich omawiania.

Opisaną wyżej decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także postanowienie odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A w W.. Wniosła o uchylenie obu tych aktów w całości.

W skardze, sporządzonej przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, nie wskazano na naruszenie żadnego przepisu prawa. Podniesiono, że "Rażące samowole na [...] były już przedmiotem 6 razy uwagi tut. WSA. 6 razy decyzje WINB zostały uchylone przez tut. WSA. WSA już jasno wyłożył 6 razy, że nie można uznawać za bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące samowoli, jeżeli ta samowola obiektywnie istnieje. Tymczasem istnienie samowoli jest w tej sprawie bezsporne. Mimo to WINB brnie dalej w asekurowaniu samowolników i udzielaniu im pomocy w pozorowaniu działań legalizacyjnych. Rozmiar zaś na tej nieruchomości samowoli jest porażający". Dalej podniesiono: "Kuriozalne jest. że WINB odwołuje się do poprzedniej decyzji PINB legalizacyjnej i nic nie pisze o tym, że przetrzymał sprawę nieważności tej oczywiście wadliwej decyzji, a GUNB wytknął WINB bezczynność w tym zakresie. Jeżeli WINB naprawdę miał w tym zakresie jakiekolwiek dylematy, to mógł z powiedzeniem najpierw rozpoznać sprawę nieważnościową, a potem niniejszą. WINB miał na to bardzo dużo czasu Zrobił jednak inaczej, być może właśnie po to, by dać więcej komfortu i czasu samowolnikom. Pomijam także tę kwestię, że na miejscu poprzedniego samowolnika z lokalu Strefa jest już nowy samowolnik, który dalej pruje zabytkową substancje nowymi samowolnymi robotami, ale to przecież detale, które nie zwracają uwagi WINB. Na koniec tego wątku jeszcze tylko należy zwrócić uwagę, że nawet gdyby podążać logiką WINB, to nie można twierdzić, że zalegalizowanie byle jakiej roboty prowadzi do przekształcenia całego budynku. Nie można twierdzić, tak, jak tego chce WINB, że zalegalizowanie samowoli w zakresie np. pokoju na łóżko na jednej kondygnacji budynku, powoduje przekształcenie całej fabryki w dom wielorodzinny czy hotel."

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wadliwie wskazał, że po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), w toku którego ustalono iż wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania, należy w tym zakresie przeprowadzić dodatkowe, oparte o treść art. 71a ustawy Prawo budowlane, postępowanie administracyjne. W sytuacji ustalenia, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, to postępowanie naprawcze toczy się wyłącznie w trybie art. 50 i art. 51, bez konieczności późniejszego prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego. Skoro zatem postępowanie prowadzone w trybie art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane zostało zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 25 października 2016 r. oraz nr [...] znak ROiK [...] z dnia 31 marca 2017 r. to postępowanie oparte o art. 71a należało uznać za bezzasadne i umorzyć.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim organ uznał sprawę za bezprzedmiotową jest wadliwa. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Jak przyjmuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie przepis art. 138 § 1 K.p.a. pkt 2 przewidujący możliwość umorzenia postępowania przed organem I instancji należy wykładać analogicznie do art. 105 K.p.a. Organ odwoławczy może po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu I instancji umorzyć postępowanie jedynie wtedy, gdy stwierdzi, że postępowanie z jakichkolwiek przyczyn było bezprzedmiotowe. Przepis ten bowiem nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została w tym przepisie uregulowana i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140), czyli przepis art. 105. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, a także B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 590 Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII).

Przyjmuje się powszechnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

W sposób oczywisty żadna z wyżej wymienionych przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, a sprawa dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego zaskarżoną decyzją w sposób oczywisty podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym.

Sąd w tym miejscu wyraźnie podkreśla, że decyzja organu II Instancji wykreowała niedopuszczalny z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz zasad demokratycznego państwa prawa stan polegający na tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu pozostanie poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Tymczasem z przepisów ustawy prawo budowlane bezsprzecznie wynika, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinno być nie tylko samowolne wykonywanie robót budowlanych ale również samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części.

Rozstrzygnięcie organu II Instancji prowadzi natomiast do sytuacji, w której zalegalizowano roboty budowlane, a poza wszelka kontrolą organów administracji pozostaje zmiana sposobu użytkowania. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane (zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 7 marca 2017 znak: ROIK [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził je w sposób niepełny tj. tylko co do samych robót budowlanych, a bez uwzględnienia konieczności podjęcia próby zalegalizowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, naruszając w ten sposób prawo materialne. W tej sytuacji brak jest podstaw do umorzenia postepowania w sprawie.

Wadliwa była także decyzja organu I instancji.

Organ I Instancji orzekł o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust 4 ustawy prawo budowlane. W tym zakresie rację ma organ II instancji wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 71a. Zgodnie bowiem z art. 71 ust 6 pkt 1 ustawy jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust 4 swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy.

Ustawodawca wprowadzając odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku – obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Orzecznictwo, ale też doktryna stoi na stanowisku, iż w tym przypadku stosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 ustawy. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2016 II OSK 2577/15 wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 p.b. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a p.b. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a p.b. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Podobne stanowisko zajął wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2008 II OSK 119/07 (por. także Plucińska-Filipowicz Alicja, Wierzbowski Marek, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany).

W tej sytuacji organ I instancji orzekając w poprzednio prowadzanym postępowaniu na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane, powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. Skoro jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 7 marca 2017 r. znak: ROIK [...] wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.). Niemniej jak wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, strona skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 7 marca 2017 r. nr [...], zatem organ uwzględni wynik postępowania nieważnościowego w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie niniejszej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nakazanie "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania" budynku nr [...] określone zostało zbyt ogólnie i rzeczywiście powstają uzasadnione wątpliwości, na czym konkretnie miałoby w niniejszej sprawie polegać działanie zobowiązanego, zmierzające do wykonania tak sformułowanej decyzji. Określając obowiązki zobowiązanego organ musi mieć bowiem na względzie tę okoliczność, że kompleks poprzemysłowy na ul. [...] po likwidacji [...], w tym kotłownia pary technologicznej, przez lata nie był użytkowany w żaden konkretny sposób.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa substytucyjnego (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).