Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 957/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. sąd. Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zasad zwrotu wydatków poniesionych na zasiłki celowe, zasiłki okresowe i pomoc rzeczową 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska C. działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. Nr 142/01/1591 z późn. zm./ w związku art. 96 ust. 4 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca

2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64/04/593 z późn. zm./ wydała uchwałę

Nr [...] w sprawie zasad zwrotu wydatków poniesionych na zasiłki celowe, zasiłki okresowe i pomoc rzeczową. Uchwała ta wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu [...].

W dniu [...] Wojewoda Ś. wszczął postępowanie nadzorcze dotyczące stwierdzenia nieważności przywołanej wyżej uchwały Nr [...] jako sprzecznej z art. 96 ust. 4 w związku z art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm./, o czym zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił Radę Miasta C.

W uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania wskazane zostało, iż zdaniem Wojewody Ś., Rada Miasta C. została zobligowana na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej do wyczerpującego określenia zwrotu wydatków za wszystkie świadczenia z pomocy społecznej, o których stanowi art. 96 ust. 2 cyt. ustawy.

Wojewoda Ś. uznał, iż pominięcie w uchwale regulacji dotyczących zwrotu wydatków na usługi i zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie się stanowi o niewypełnieniu delegacji przekazanej Radzie Miasta C. na mocy wskazanego wyżej art. 96

ust. 4.

W wyniku wszczętego postępowania, w dniu [...] wydane zostało w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Ś. wskazał, iż wolą ustawodawcy przedstawioną w treści art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca

2004 r. było, by wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegały zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Oznacza to, iż w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego wykluczonym byłoby odstąpienie od obowiązku zwrotu wydatków na wskazane w przepisie cele. Rada Miejska, pominąwszy w uchwale Nr [...] z dnia [...] regulację dotyczącą określenia zasad zwrotu wydatków na usługi i ekonomiczne usamodzielnienie spowodowała, iż podmioty zobowiązane przez ustawodawcę do częściowego lub całkowitego zwrotu przyznanych świadczeń na usługi lub ekonomiczne usamodzielnienie będą wbrew woli ustawodawcy zwolnione od ich zwrotu. Tym samym Rada Miasta C. nie wypełniła delegacji ustawowej, a jej działanie, jako działanie zawężające upoważnienie udzielone przez ustawodawcę w procesie tworzenia prawa stanowi jego istotne naruszenie.

Wojewoda Ś. podniósł nadto, iż uchwały Rady Miasta są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, a więc muszą respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego urzędu.

Rada Miejska C. nie godząc się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewodę Ś. w rozstrzygnięciu nadzorczym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której domagała się jego uchylenia jako naruszającego prawo, a to art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm./ w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./.

W uzasadnieniu skargi przyznano jako bezsporny brak określenia w uchwale Nr [...] z dnia [...] zasad zwrotu wydatków na usługi i zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie się. Przyznano również, iż z treści art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż ustawodawca wykluczył możliwość całkowitego odstąpienia od obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na te świadczenia. Jednakże zdaniem skarżącej, brak uregulowania w uchwale, wobec której stwierdzono nieważność, zasad zwrotu wszystkich wskazanych świadczeń z pomocy społecznej nie pozwala na stwierdzenie, iż zamiarem Rady Miejskiej C. było odstąpienie od określenia obowiązku zwrotu niektórych z tych świadczeń. Skarżąca podniosła, iż istotnie uchwała ta nie wyczerpuje całości tematyki objętej delegacją zawartą w art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ale delegacja ta nie nakłada na radę gminy obowiązku realizacji upoważnienia w jednym akcie prawnym, przeto rada gminy może wydać kilka uchwał, łącznie wyczerpujących delegację ustawową.

Na poparcie swego stanowiska skarżąca wskazała, iż Rada Miejska C. przygotowuje kolejną uchwałę opartą na delegacji zawartej w przepisie art. 96 ust. 4 cyt. ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru ponowił swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzając, iż brak zawarcia w uchwale Nr [...] z dnia [...] unormowań dotyczących określenia zasad zwrotu wydatków na niektóre ze świadczeń uzyskiwanych z pomocy społecznej uniemożliwia wydawanie decyzji w kwestii zwrotu tych wydatków i w konsekwencji jest równoznaczne z odstąpieniem od obowiązku ich zwrotu. Wojewoda Ś. ponad powyższe powołał się na § 119 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministra z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. Nr 100, poz. 908/ stanowiący, iż na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu, a więc Rada Miejska C. zobligowana była do przyjęcia kompleksowej regulacji w zakresie zwrotu wydatków za świadczenia wskazane w treści art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Uregulowanie powyższych zasad w sposób cząstkowy stanowiło działanie bez podstawy prawnej, co potwierdza słuszność rozstrzygnięcia nadzorczego.

W piśmie z dnia [...] przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu [...], Rada Miejska C. zajęła stanowisko wobec argumentacji Wojewody Ś. zawartej w odpowiedzi na skargę. Skarżąca podkreśliła, iż jako gołosłowne traktuje imputowanie Radzie Miejskiej C. zamiar zwolnienia z obowiązku zwrotu wydatków podmiotów, które obligatoryjnie, mają wydatki te ponieść.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej skarżąca wskazała na treść ustępu 2 cytowanego w odpowiedzi na skargę § 119 rozporządzenia Rady Ministrów podnosząc, iż ustawodawca w ust. 2 tego przepisu ustanowił wyjątek od zasady opisanej w ust. 1, a wyjątek ten ma zastosowanie w zakresie wydanej przez Radę Miasta C. uchwały. Świadczenia z pomocy społecznej wymienione w art. 96 ust. 2 są bowiem świadczeniami o różnym celu, przedmiocie, warunkach i celu przyznawania. Zatem również zasady ich zwrotu powinny być różne. Implikuje to konieczność odrębnego traktowania przez rady gminy w uchwałach podejmowanych na podstawie upoważnienia z art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasad zwrotu wydatków za poszczególne rodzaje świadczeń. Tematyczne rozróżnienie i rozłączność zakresów wskazanych świadczeń wprowadzone jest w ustawie o pomocy społecznej, co w pełni umożliwia skorzystanie przez radę gminy z wyjątku opisanego przez ustawodawcę w art. 119 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawotwórczej. Tym samym, pominąwszy treść wskazanej normy prawnej w odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. zdaniem skarżącej naruszył prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 3 § 1 i § 2 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wskazuje, iż sądy administracyjne sprawując kontrolę zgodności z prawem wykonywania zadań administracji publicznej stosują środki określone w tej ustawie, a zatem w świetle brzmienia jej art. 145 § 1 badają czy kwestionowana uchwała nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Rozpoznając sprawę ze skargi Rady Miejskiej C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zaskarżonego aktu nadzoru mając na względzie przywołane w nim jako podstawa prawna przepisy prawa materialnego, a także w aspekcie zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i stwierdził, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy /art. 163 Konstytucji RP/. Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która z mocy art. 165 Konstytucji podlega ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów, z punktu widzenia legalności. Kwestia zgodności z prawem działania organów samorządu gminnego, jak stanowi art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./, podlega nadzorowi organów administracji rządowej. W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art. 86 in fine ustawy o samorządzie, nadzór ten sprawowany jest przez wojewodę.

Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była uchwała Nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej C. podjęta w ramach delegacji ustawowej zawartej w treści art. 96 ust. 4 ustawy z dnia

12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm./, a zatem uchwała, co do której, w myśl wyżej wskazanych norm prawnych Wojewoda posiadał uprawnienia nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaliwszy zatem kompetencje Wojewody Ś. mógł ocenić sprawę w dalszym zakresie, a to czy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Ś. wydane w ramach przysługujących mu uprawnień było zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim przeto Sąd rozważał, czy przy wydawaniu uchwały Nr [...] doszło do naruszenia prawa i jeśli naruszenie takie miałoby miejsce, czy byłoby to naruszenie prawa o charakterze istotnym.

Problem powyższy wywodzi się z treści przepisów art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany bowiem art. 91 ustawy o samorządzie gminnym różnicując konsekwencje naruszenia prawa w zależności od tego czy są to naruszenia istotne lub nieistotne jednocześnie nie definiuje rodzaju wad uchwał, które należą do wskazanych kategorii naruszeń prawa.

W art. 91 ust. 5 ustawodawca odsyłając do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozwala zatem przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. /por. wyrok NSA

z 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2, wyrok NSA z 26 marca 1991 r. sygn.akt SA/Wr 81/91, "Wpólnota" 1991, nr 26 s. 14, wyrok NSA

z 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99 nie publikowany/. Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwał czy przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał przez organy gminne.

Istotą sporu pomiędzy Radą Miejską C., a Wojewodą Ś. stało się odmienne traktowanie obowiązków rady gminy wynikających z treści upoważnienia ustawowego zawartego w treści wskazanego przepisu art. 96 ust. 4 o pomocy społecznej w związku z treścią art. 96 ust. 2 tej ustawy.

Od oceny zatem, czy Rada Miejska C. w sposób zgodny z wolą ustawodawcy wypełniła obowiązki nałożone na nią delegacją ustawową zawartą w treści art. 96 ust. 4 wskazanej ustawy wydając uchwałę Nr [...], zależało uznanie stanowiska Wojewody zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] za zgodne lub niezgodne z prawem.

Rozważania w zakresie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął od analizy wskazanego w odpowiedzi na skargę rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. Nr 100, poz. 908/. Należy zauważyć, iż zarzut naruszenia powyższej normy postawiony został dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, a zatem nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego będącego przedmiotem niniejszej sprawy, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny ex officio, ma obowiązek dokonywania kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych nie tylko w granicach postawionych im zarzutów, co stanowi o konieczności zbadania sprawy również we wskazanym zakresie. Przyjmując za punkt wyjścia rozważań ustalenie, jaki skutek wywołać może naruszenie treści przywołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, iż skutkiem tym nie może być nieważność normy prawnej. Stanowisko takie w pełni podzielone w postępowaniu sądowym zaprezentowane zostało przez autorów komentarza do zasad technik prawodawczych, Sławomiry Bronkowskiej i Macieja Zielińskiego /Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004/, gdzie stwierdza się, iż nadanie najnowszym polskim zasadom techniki prawodawczej rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że mają one doniosłą rolę w staraniach o dobre prawo ale nie zmienia ich charakteru. Zgodnie ze swoją naturą pozostały regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian w systemie prawa, a nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych. Ich naruszenie powoduje to, że akt normatywny staje się wadliwy i jest, mówiąc obrazowo złej jakości ale jest ważny. W konsekwencji powyższego, wydanie na podstawie jednej delegacji ustawowej kilku uchwał rady gminy jest naruszeniem reguł konstruowania prawa, jednakże nie może stanowić o ważności tych uchwał.

Podążając zatem w swoich rozważaniach, Wojewódzki Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutu Wojewody Ś. postawionego uchwale Rady Miasta C. Nr [...] w świetle treści art. 96 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64 poz. 593/. Wolą ustawodawcy uzewnętrznioną w treści art. 96 ust. 2 cyt. ustawy było uregulowanie za pośrednictwem prawa miejscowego zasad zwrotu wydatków poniesionych na wskazane świadczenia z pomocy społecznej. Bezspornie, uchwała rady gminy, stwierdzająca brak obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na jedno ze wskazanych w treści art. 96 ust. 2 byłaby wydana z istotnym naruszeniem prawa. Jednakże takie stwierdzenie musiałoby wynikać wprost z zapisu uchwały. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewody Ś., z którego wynika, iż brak unormowania zasad zwrotu wydatków poniesionych na jedno ze świadczeń wymienionych w treści art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest równoznaczny z zamiarem zwolnienia od zwrotu wydatków nie jest przekonywująco uzasadniony i stanowi zbyt daleko idące domniemanie. W opinii Sądu mimo, iż materia uregulowana w uchwale Rady Miejskiej C. nie obejmuje całości delegacji, nie oznacza, iż uchwała ta nie zasługuje na ochronę prawną.

Należy zauważyć, iż w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego /art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym/, co oznacza, że obowiązany jest ustalić stan faktyczny, zgodnie z rzeczywistością /zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a./. W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 § 1 k.p.a./. Przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, organ nadzoru winien zatem dokonać ustaleń w zakresie działań gminy zmierzających do wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w treści art. 96 ust. 4 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej C. Nr [...] z dnia [...] trwało [...], przy czym od dnia zawiadomienia Rady Miejskiej C. o wszczęciu postępowania nadzorczego do dnia wydania rozstrzygnięcia upłynęło [...]. W tym krótkim czasie organ nadzoru nie podjął żadnej czynności mającej na celu wyjaśnienie stanowiska Rady Miejskiej. W konsekwencji, uznanie zamiaru Rady Miejskiej C. jako sprzecznej z wolą ustawodawcy opierało się wyłącznie na nieprawidłowej zdaniem Sądu interpretacji treści uchwały Nr [...] z dnia [...].

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musiał w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Organ nadzoru naruszył tym samym dyspozycję art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm./ oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 powołanej ustawy samorządowej.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze orzekając jak w sentencji na mocy art. 148 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.

SJ/