Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 857/97
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1997-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
Teza: W świetle art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków nie wymaga wyrażenia przez ten organ zgody w formie decyzji lub postanowienia, wydawanych w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uzgodnienie to następuje w formie oświadczenia wymienionego organu, wyrażającego aprobatę dla treści projektowanego planu.

TEZY

W świetle art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków nie wymaga wyrażenia przez ten organ zgody w formie decyzji lub postanowienia, wydawanych w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uzgodnienie to następuje w formie oświadczenia wymienionego organu, wyrażającego aprobatę dla treści projektowanego planu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojewody (...) na uchwałę nr XXXVIII/309/97 Rady Miejskiej D. z dnia 19 kwietnia 1997 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum staromiejskiego i na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XVII/115/95 z dnia 25 września 1995 r. Rada Miejska D., dokonując oceny skutków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i analizy wniosków w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowiła przystąpić do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum". Przedmiotem przewidywanej zmiany miało być wyznaczenie terenu pod nową stację transformatorowo-rozdzielczą w obrębie centrum staromiejskiego.

O przystąpieniu do powyższej zmiany planu poinformował Zarząd Miasta D. organy właściwe do uzgodnienia projektu planu zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 1996 r., a ponadto podał do publicznej wiadomości komunikat o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie, ogłoszony w dwutygodniku miejskim " (...)" z dnia 3 kwietnia 1996 r.

W związku z tym zawiadomieniem Wojewódzki Konserwator Zabytków w (...) w piśmie z dnia 29 kwietnia 1996 r., doręczonym Urzędowi Miasta D. dnia 8 maja 1996 r., stwierdził, że propozycje zmian planu w obszarze staromiejskim budzą wątpliwości, i podał, że uzgodnienie przewidywanych zmian nastąpi na etapie roboczym z jednoczesnym ustaleniem warunków ochrony wartości kulturowych.

Pozostałe organy nie zgłosiły istotnych sprzeciwów.

Wraz z kolejnym pismem z dnia 27 czerwca 1996 r. Zarząd Miasta D. przedstawił właściwym organom i jednostkom opracowany już projekt zmian planu, przewidujący przeznaczenie części terenu miasta przy ulicy G. w centrum staromiejskim pod budowę stacji transformatorowej. W piśmie tym określono termin przedstawienia opinii i uzgodnień na 21 dni od dnia udostępnienia projektu zmian.

W zamieszczonym w aktach gminy wykazie uzgodnień, podpisanym przez Zastępcę Burmistrza, stwierdzono, że udostępnienie projektu planu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków nastąpiło dnia 27 czerwca 1996 r., a uzgodnienie negatywne - dnia 17 lipca 1996 r.

Obwieszczenie Zarządu Miasta D. z dnia 31 lipca 1996 r. o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego zostało umieszczone na tablicach ogłoszeń, a komunikat Zarządu w tym przedmiocie - w piśmie " (...)" z dnia 7 sierpnia 1996 r.

W piśmie z dnia 17 lipca 1996 r. L.dz. 2234/96-264/U/96 Wojewódzki Konserwator Zabytków w (...) odmówił potwierdzenia uzgodnienia projektu zmian w planie co do oznaczenia części terenu przy ulicy G. symbolem I.C.9., wyjaśniając, że obszar ten stanowi bezpośrednie otoczenie zabytku - kościoła ewangelickiego /obecnie rzymskokatolickiego/, wpisanego do rejestru zabytków pod poz. 634, który podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Wyklucza to lokalizację przewidzianą w projekcie.

Do projektu planu zgłosiło ponadto zarzuty II Liceum Ogólnokształcące w D., zarządca gruntu, oraz wniesiony został protest przez Duszpasterstwo Rzymskokatolickie Parafii (...) w D.

Uchwałą nr XXXII/256/96 z dnia 25 listopada 1996 r. Rada Miejska D., na podstawie art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, odrzuciła zarzut II Liceum Ogólnokształcącego i protest Parafii Rzymskokatolickiej.

Obwieszczeniem Zarządu Miasta D. z dnia 11 kwietnia 1997 r., podanym także do wiadomości publicznej w formie komunikatu ogłoszonego w dzienniku " (...)" z dnia 17 kwietnia 1997 r., wyznaczono na dzień 19 kwietnia 1997 r. termin sesji Rady Miejskiej D., na której miała być rozpatrzona sprawa zmian w planie zagospodarowania przestrzennego centrum staromiejskiego.

W uchwale nr XXXVIII/309/97 z dnia 19 kwietnia 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum staromiejskiego, podjętej z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, Rada Miejska D. orzekła o zmianie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego D., polegającej na oznaczeniu obszaru terenu o powierzchni 1 ara, położonego przy ulicy G., symbolem I.C.9. W par. 7 tej uchwały ustalono, że teren objęty zmianą planu jest położony w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej i podlega szczególnej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury. Wszelką działalność na nim należy prowadzić w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Uchwałę Rady Miejskiej D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda (...), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Wojewody, uchwalenie zmiany planu wbrew treści uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków narusza art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska D. wniosła o oddalenie skargi. Gmina zarzuciła, że dnia 11 kwietnia 1996 r. zawiadomiła Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przystąpieniu do opracowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego centrum staromiejskiego D. i organ ten nie sprzeciwił się temu zamierzeniu. W związku z tym Gmina podjęła opracowanie projektu zmian w planie, ponosząc związane z tym koszty. Negatywne stanowisko Konserwatora zostało wyrażone dopiero po opracowaniu zmian do planu. Stanowisko Konserwatora nie zostało wyrażone ani w formie postanowienia, ani w formie decyzji, od której Gminie przysługiwałyby przewidziane środki prawne. W tej sytuacji zastrzeżenie Konserwatora nie może być oceniane jako skuteczne.

Wojewoda (...) w piśmie procesowym wyjaśnił, że zarzuty Gminy są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a także projekt zmiany wcześniej uchwalonego planu, ze względu na zadania ochrony zabytków wymaga uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przedmiotem tego uzgodnienia, co jednoznacznie wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest projekt planu bądź projekt zmiany wcześniej uchwalonego planu.

Od takiego uzgodnienia projektu planu ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym odróżnia w art. 18 ust. 2 pkt 2 obowiązek zawiadamiania organów właściwych do uzgadniania projektu planu o przystąpieniu do sporządzania planu. Dopełnienie jednak przez organ gminy obowiązku zawiadomienia konserwatora zabytków o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu nie może być oceniane jako dopełnienie obowiązku uzgodnienia projektu planu, co dostatecznie wyraźnie wynika z porównania brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 2 z brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury.

W konsekwencji nie można podzielić zarzutu Gminy D., że skoro po zawiadomieniu przez Zarząd Miasta o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zgłosił do tego zamierzenia zastrzeżeń, to późniejsza jego odmowa uzgodnienia projektu planu nie mogła być dla Rady Miejskiej D. wiążąca.

Podnosząc ten zarzut, organ gminy pomija milczeniem stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia 29 kwietnia 1996 r. i stanowiące odpowiedź na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia projektu. Już bowiem w treści tego pisma Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że w zakresie zagospodarowania przestrzennego miasta D. nadal obowiązują wytyczne dla obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską, propozycje zmian w obszarze staromiejskim budzą wątpliwości i projekt wymaga uzgodnień na etapie roboczym.

Ani art. 18 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani art. 11 ust. 2 wyżej powołanej ustawy o ochronie dóbr kultury nie mówią, w jakiej formie ma być wyrażone uzgodnienie projektu planu z organami konserwatorskimi, przewidziane w tych przepisach.

Wojewódzki konserwator zabytków, co wynika z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, jest organem administracji rządowej w sprawach ochrony dóbr kultury. Organ ten w myśl art. 27 i dalszych powołanej ustawy jest uprawniony do wydawania decyzji i postanowień w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także postanowień przewidzianych w art. 106 par. 5 tego kodeksu, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak głosi art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest przepisem gminnym, a więc nie może być decyzją administracyjną. Określony zaś w art. 18 tej ustawy tryb opracowania projektu planu i jego uchwalania jest szczególnym trybem legislacyjnym, a nie postępowaniem administracyjnym.

W świetle art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków nie wymaga wyrażenia przez ten organ zgody w formie decyzji lub postanowienia, wydawanych w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków następuje w drodze oświadczenia tego organu, wyrażającego aprobatę dla treści planu, i w zasadzie powinno być wyrażone w formie pisemnej. Uzgodnienie bez zachowania formy pisemnej może być w świetle art. 22 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oceniane jako uzgodnienie dorozumiane.

Z zamieszczonego w aktach wykazu uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum staromiejskiego D. wynika, że projekt planu został udostępniony Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków dnia 27 czerwca 1996 r. i "uzgodnienie negatywne" nastąpiło dnia 17 lipca 1996 r. Oznacza to, że oświadczenie Konserwatora w tym przedmiocie zostało wydane z zachowaniem terminu 21 dni, wyznaczonego w piśmie Zarządu Miasta z dnia 27 czerwca 1996 r.

Brak uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków stanowi naruszenie cytowanych przepisów art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co z mocy art. 27 ust. 1 tej ostatniej ustawy przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.