Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3072/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 15 ust. 6 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 862
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.
article: art. 248 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 267/18 w sprawie ze skargi J.A. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. II SA/Ol 267/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.A. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...]

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 862 ze zm.) oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.108 ze zm.), po zasięgnięciu opinii: stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w [...], odwołał J.A. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] z dniem [...] lutego 2018 r., z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i odstąpienia od realizacji umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu działania instytucji kultury z dnia [...] lipca 2017 r., o której mowa w art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W uzasadnieniu organ wykonawczy gminy wskazał, że skarżący pełniąc funkcję dyrektora GOK dopuścił się rażącego naruszenia art. 248 ust. 2 oraz art. 249 ust. 2 w zw. z art. 30 i 31 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1537 ze zm.) w korelacji z art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 6 ust. 1 statutu GOK i § 2 ust. 1 i 3 umowy z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury. Wyjaśnił także, że skarżący nie wykonał ustawowego obowiązku odmawiając wprost sporządzenia planu finansowego dostosowanego do wysokości dotacji organizatora. A zatem, zdaniem Wójta, doszło do złamania § 2 ust. 8 statutu GOK. Brak wiedzy organizatora o wysokości i rodzaju planowanych kosztów działalności GOK, w kontekście uprzedniego niedostosowania projektu planu do wysokości dotacji organizatora, wzbudziło uzasadnione wątpliwości organizatora co do zgodności z prawem wydatkowania dotacji, jaką GOK otrzymuje z budżetu gminy. Dopiero w lutym 2018 r. skarżący przekazał organizatorowi plan finansowy GOK na rok 2018 dostosowany do wysokości dotacji organizatora. Przedłożony plan wskazywał zerowe kwoty kosztów zakupu energii elektrycznej, gazu, opału, zużycia wody i odprowadzania ścieków oraz usług komunalnych (nieczystości stałych), podczas gdy GOK posiadał zawarte na rok 2018 umowy na zakup energii elektrycznej i zakup gazu. Zdaniem Wójta taka konstrukcja planu finansowego stanowi rażące naruszenie przez skarżącego art. 249 ust. 2 w zw. z art. 30 i 31 ustawy o finansach publicznych, które nakazują uwzględnić koszty związane z zakupem towarów i usług. Art. 31 pkt 3 lit. c nakłada obowiązek ujęcia w planie finansowym kosztów usług na dostawę mediów, tj. m.in. energii elektrycznej, czy gazu. Dostawa podstawowych mediów jest wydatkiem niezbędnym dla zapewnienia prawidłowego działania instytucji. Wskazał także, że przygotowany w październiku 2017 r. projekt planu finansowego takie koszty przewidywał, przy czym nie był to projekt planu finansowego, gdyż został przygotowany przed wszczęciem ustawowej procedury opracowywania projektów planów finansowych i nie mógł być zgodny z projektem budżetu, gdyż takowego jeszcze nie było. Przedstawione działanie skarżącego wyczerpuje znamiona art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zaciąganie zobowiązań finansowych w wypadku, gdy plan finansowy przewiduje wydatki na daną usługę lub towar w wysokości 0 zł, jest zaciągnięciem zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z planu finansowego.

Dalej Wójt wskazał, że skarżący naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który stanowi, że instytucja kultury tworzy fundusz rezerwowy z zysku netto za poprzedni rok obrotowy. Stwierdził, iż dyrektor zgłaszając różne nieprawidłowości w zakresie prowadzenia księgowości i wskazując na zobowiązania i straty z poprzednich lat, zaniechał ustalenia czy zaistniały przesłanki do stworzenia funduszu rezerwowego instytucji kultury, z którego pokrywa się ewentualne straty.

Za istotne naruszenie organ uznał także: zaniechanie przez skarżącego jako dyrektora złożenia sprawozdań RB-Z, RB-N, RB-UN za IV kwartał 2017 r. w terminie. Obowiązek ten wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.

Wójt Gminy stwierdził, że skarżący w sposób rażący złamał ciążące na nim obowiązki związane z umożliwieniem przeprowadzenia kontroli instytucji kultury przez organizatora. W sposób istotny utrudniał wszczęcie, a później przeprowadzenie kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy oraz uniemożliwił przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej z budżetu Gminy dla GOK na lata budżetowe 2016 i 2017 przez organ wykonawczy gminy. Ponadto zaniechał przekazywania organizatorowi sprawozdań kwartalnych z realizacji planu działalności instytucji kultury; nie udzielił na żądanie organizatora informacji dotyczących działalności instytucji; nie przekazał organizatorowi wyników kontroli Państwowej Inspekcji Pracy. Wskazano, że z naruszeniem art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, skarżący zaniechał nadania regulaminu organizacyjnego GOK odzwierciedlającego aktualną strukturę GOK z uwzględnieniem wymaganej prawem procedury, mimo wskazań Komisji Rewizyjnej w protokole kontroli, który został doręczony skarżącemu w dniu 16 listopada 2017 r. Kolejne naruszenie istotne to niezapewnienie przez skarżącego jako dyrektora GOK realizacji przez GOK działalności statutowej w zakresie promocji lokalnych wydarzeń kulturalnych oraz promocji Gminy w okresie przygotowania i w czasie odbywających się w dniu [...] września 2017 r. uroczystości obchodów [...] rocznicy [...] w [...] oraz pięćdziesięciolecia koronacji obrazu [...];

W skardze na powyższe zarządzenie J.A. wniósł o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie uchylenie w związku z rażącym naruszeniem prawa – przepisów prawa materialnego tj.: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej; art. 7, 77 § 1 k.p.a.; art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniesiona skarga okazała się niezasadna. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że wniesiona skarga była dopuszczalna, gdyż dotyczy aktu o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Wskazując na stosowane przepisy ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, Sąd doszedł do przekonania, że gmina jest organizatorem, która działa przez swoje organy. Przepisy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 31 i art. 33 ust. 5 tej ustawy przekonują o właściwości wójta gminy do orzekania w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury. Przy czym tam gdzie przepis prawa nie przewiduje wydania decyzji, organ gminy wydaje uchwałę lub zarządzenie (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Co do zasady rada gminy wydaje uchwały, a wójt zarządzenia (por. art. 33 ust. 2 czy art. 41 ust. 2 ustawy).

W związku z tym, że odwołanie dyrektora instytucji kultury nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, w sprawie nie miały zastosowania art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., których naruszenie zarzucono w skardze. Bezpodstawnie też skarżący zarzuca uniemożliwienie mu udziału w postępowaniu na wzór określonego w k.p.a.

Dalej Sąd zauważył, że w sprawie nie stwierdził naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia. Wójt spełnił wymogi formalne konieczne do wydania zaskarżonego zarządzenia – zwrócono się do 47 stowarzyszeń o wyrażenie opinii. Wyjaśnił także, że wykazane zostało, iż skarżący pełniąc funkcję dyrektora GOK dopuścił się oczywistych naruszeń prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i naruszenia postanowień umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności GOK oraz program jego działania, co usprawiedliwiało zastosowanie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4. Sąd uwzględnił, że Wójt Gminy oparł zarządzenie na konkretnych okolicznościach faktycznych, które zostały udokumentowane w aktach sprawy, sam zaś skarżący w istocie nie neguje przyjętych przez organ ustaleń faktycznych, ale ich ocenę prawną. Niektóre przypisane mu naruszenia pomija zaś w ogóle milczeniem. Sam skarżący przyznał na rozprawie, że nie przekazał w ogóle Wójtowi Gminy planu finansowego GOK na 2018 r., uznając błędnie, że nie miał takiego obowiązku, co wykazał organ wykonawczy gminy. Zdaniem Sądu organ wykonawczy gminy miał prawo żądać przedłożenia mu sporządzonego planu finansowego GOK, skoro to gmina jest organizatorem instytucji kultury i finansuje działalność GOK. Zgodnie z wiążącą skarżącego umową w sprawie warunków organizacyjno-finansowych i programu działania instytucji kultury z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący zobowiązał się do podejmowania starań w celu pozyskiwania środków finansowych na działalność statutową z innego źródła niż dotacja podmiotowa i dotacje celowe pochodzące od organizatora (§ 2 ust. 4 umowy). Sąd wyjaśnił, że instytucja kultury nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru organizatora, ale realizuje zadania własne gminy, która powołuje instytucję kultury do tego celu i dotuje jej działalność ze środków publicznych. Dlatego instytucja kultury podlega rygorom ustawy o finansach publicznych i musi przestrzegać zasad wynikających z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Nadto Sąd wskazał, że mocą wskazanych w uzasadnieniu przepisów Wójt był uprawniony do przeprowadzenia zapowiedzianej kontroli dotacji podmiotowej i mógł zlecić jej przeprowadzenie zewnętrznemu audytowi.

Sąd potwierdził także, że skarżący nie przedłożył Wójtowi Gminy wymaganych § 13 ust. 3 statutu GOK kwartalnych sprawozdań. Nie zakwestionował nadto braku poinformowania Wójta o wynikach kontroli zewnętrznej przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy. Za bezsporne Sąd uznał, iż skarżący pełniąc funkcję dyrektora GOK nie wyznaczył na czas swego urlopu w okresie od 20 lipca do 13 września 2017 r. osoby upoważnionej do jego zastępowania i kierowania ośrodkiem, i to w czasie wzmożonych przygotowań obchodów wydarzeń, które przyciągały do [...] liczne rzesze osób z całego kraju i nie tylko. Skarżący nie zlecił też realizacji w tym czasie żadnych zadań związanych z obchodami.

Zdaniem Sądu omówione naruszenia przepisów obowiązującego prawa, jak i naruszenia postanowień umowy z dnia [...] lipca 2017 r. są istotne i w pełni usprawiedliwiają odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska dyrektora GOK w [...] na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Skarga ta została oparta na następujących zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1/ art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, mimo braku rzeczywistych podstaw do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący w trakcie pełnienia funkcji dyrektora GOK w [...] dopuścił się naruszenia przepisów prawa, jak również odstąpił od realizacji umowy z dnia [...] lipca 2017 r., co uzasadniało odwołanie, w sytuacji gdy okoliczności wskazane w uzasadnieniu zarządzenia nie są prawdziwe, jak również wynikają z niewłaściwej wykładni przepisów w zakresie dotyczącym niezależności instytucji kultury od organizatora – gminy, jak i jej organów;

2/ art. 248 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dyspozycja wskazanych przepisów nakłada obowiązek na dyrektora gminnego ośrodka kultury przedłożenia organizatorowi projektu planu finansowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzić winna do wniosku, iż dyrektor gminnego ośrodka kultury jest zobowiązany jedynie do sporządzenia planu finansowego, a nie do jego przedłożenia organizatorowi;

3/ § 2 ust. 8 umowy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dyspozycja wskazanego przepisu nakłada obowiązek na dyrektora gminnego ośrodka kultury przedłożenia organizatorowi planu finansowego do dnia 22 grudnia 2017 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzić winna do wniosku, iż dyrektor gminnego ośrodka kultury jest zobowiązany jedynie do przedłożenia sporządzonych planów finansowych, a nie przedkładania ich w ściśle określonym terminie;

4/ § 2 ust. 9 umowy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dyrektor zobowiązany jest umożliwić przeprowadzenie kontroli instytucji kultury wszelkim podmiotom działającym z upoważniania Wójta, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego zapisu winna skutkować stwierdzeniem, iż organizator (gmina) uprawniony jest do kontroli gminnej jednostki organizacyjnej jedynie przez powołaną w tym celu komisję rewizyjną;

5/ art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Wójt Gminy [...] uprawniony był do sprawowania kontroli zarządczej nad Gminnym Ośrodkiem Kultury w [...];

6/ § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 lit. j, § 4 ust. 2 lit. l; § 4 ust. 2 lit. m, n Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w [...] poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie realizował działalności statutowej GOK, w tym nie realizował promocji gminy [...] w czasie obchodów [...] rocznicy [...] w [...] oraz pięćdziesięciolecia koronacji obrazu [...];

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.) oraz przeprowadzenie dowodów z: 1/ wydruków ze stron internetowych, 2/ postanowienia Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz 3/ pisma Wojewody z dnia 9 października 2017 r.

Pismem z dnia 12 września 2018 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z dnia 10 czerwca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą ocenę zaskarżonego aktu, w tym trafnie ocenił prawidłowość zastosowania przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem NSA, w tych okolicznościach, nie budzi wątpliwości zasadność zastosowania w zaskarżonym wyroku konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.

Natomiast Wójt Gminy [...] podejmując zaskarżone zarządzenie oparł je o przepisy: art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Wskazana wyżej norma art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter zadań i kompetencji wójta oraz wskazującego formy ich realizacji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zaskarżone zarządzenie niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje on także skutki w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez wójta, a nie kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy. Stąd nie powinno budzić wątpliwości, że zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r. II OSK 2693/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. II OSK 169/21). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r. II OSK 1672/15 stwierdził, że podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym.

Przeprowadzając zatem taką kontrolę zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji badał jedynie skutki publicznoprawne przedmiotowego zarządzenia. W dotychczasowym orzecznictwie oraz poglądach doktryny przyjmuje się wyraźnie, iż odwołanie dyrektora instytucji kultury podlega kontroli sądu administracyjnego pod kątem tego, czy podane w uzasadnieniu tego aktu okoliczności są prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem oraz czy zachowano określony ustawą tryb poprzedzający odwołanie (por. dr Sebastian Gajewski (w:) S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 i powołany tam wyrok Sądu Najwyższego z 21 marca 1997 r. I PKN 65/97, OSNAPiUS z 1998 r. Nr 1, poz. 6). Przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu nie będą zatem ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Natomiast ocenie Sądu pracy (w tym zakresie wypowiadał się oddzielnie Sąd Rejonowy w O. Sąd Pracy i Sąd Okręgowy w O. – odpowiednio [...] i [...]) podlega to czy naruszenie wskazywane w zarządzeniu miało charakter ciężki, skoro zastosowano tryb odwołania przewidziany w art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, a to wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych i związanego z tym odszkodowania.

Prawidłowość wydanego przez Wójta Gminy [...] zarządzenia o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora GOK powinna być zatem oceniana na podstawie faktów, które zostały wskazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są zatem wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Nie budzi wątpliwości NSA, że jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Przede wszystkim przypomnieć należy, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jest istotne naruszenie prawa. Natomiast do istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów – patrz wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r. II OSK 2818/18.

Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów samorządu terytorialnego, które zostały wydane w sposób dowolny lub arbitralny – bez należytego uzasadnienia. Odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7). Sporządzenie uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów.

Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanego zarządzenia skarżący pełniąc funkcję dyrektora GOK dopuścił się rażącego naruszenia art. 248 ust. 2 oraz art. 249 ust. 2 w zw. z art. 30 i 31 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w korelacji z art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 6 ust. 1 statutu GOK i § 2 ust. 1 i 3 umowy z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury, bowiem nie wykonał ustawowego obowiązku odmawiając wprost sporządzenia planu finansowego dostosowanego do wysokości dotacji organizatora. Tym samym doszło do złamania § 2 ust. 8 ww. umowy.

Dopiero w lutym 2018 r. skarżący przekazał organizatorowi plan finansowy GOK na rok 2018 dostosowany do wysokości dotacji organizatora. Przedłożony plan wskazywał zerowe kwoty kosztów zakupu energii elektrycznej, gazu, opału, zużycia wody i odprowadzania ścieków oraz usług komunalnych (nieczystości stałych), podczas gdy GOK posiadał zawarte na rok 2018 umowy na zakup energii elektrycznej i zakup gazu. Taka konstrukcja planu finansowego, jak zaznaczono, stanowi rażące naruszenie przez skarżącego art. 249 ust. 2 w zw. z art. 30 i 31 ustawy o finansach publicznych, które nakazują uwzględnić koszty związane z zakupem towarów i usług.

Dodatkowo wskazano, że skarżący naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdyż jako dyrektor zgłaszając różne nieprawidłowości w zakresie prowadzenia księgowości i wskazując na zobowiązania i straty z poprzednich lat, zaniechał ustalenia czy zaistniały przesłanki do stworzenia funduszu rezerwowego instytucji kultury, z którego pokrywa się ewentualne straty. Za istotne naruszenie organ uznał także: zaniechanie przez skarżącego jako dyrektora złożenia sprawozdań RB-Z, RB-N, RB-UN za IV kwartał 2017 r. w terminie. Obowiązek ten wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych; zaniechanie przekazywania organizatorowi sprawozdań kwartalnych z realizacji planu działalności instytucji kultury; nieudzielenie na żądanie organizatora informacji dotyczących działalności instytucji; nieprzekazanie organizatorowi wyników kontroli Państwowej Inspekcji Pracy; zaniechanie nadania regulaminu organizacyjnego GOK odzwierciedlającego aktualną strukturę GOK; niezapewnienie przez skarżącego jako dyrektora GOK realizacji przez GOK działalności statutowej w zakresie promocji lokalnych wydarzeń kulturalnych oraz promocji Gminy w okresie przygotowania oraz w czasie odbywających się w dniu [...] września 2017 r. uroczystości obchodów [...] rocznicy [...] w [...] oraz pięćdziesięciolecia koronacji obrazu [...]. Wójt Gminy stwierdził także, iż skarżący w sposób rażący złamał ciążące na nim obowiązki związane z umożliwieniem przeprowadzenia kontroli instytucji kultury przez organizatora. W sposób istotny utrudniał wszczęcie, a później przeprowadzenie kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy oraz uniemożliwił przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej z budżetu Gminy dla GOK na lata budżetowe 2016 i 2017 przez organ wykonawczy gminy.

Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika więc szereg naruszeń prawa które zarzucono skarżącemu jako dyrektorowi GOK, a generalnie wszystkie one zdaniem Wójta uzasadniały odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora ze skutkiem natychmiastowym z powodu rażącego i wielokrotnego naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Tym samym rozwiązano umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika w opisanym wyżej trybie.

Rozbudowane motywy zaskarżonego w niniejszym postępowaniu zarządzenia (liczące 31 stron), zawierające wskazanie licznych przesłanek uzasadniających zwolnienie skarżącego ze stanowiska dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej, podzielone przez Sąd pierwszej instancji, doprowadziły do konkluzji ten Sąd, że ujawnione naruszenia obowiązujących przepisów prawa jak i postanowień umowy z dnia [...] lipca 2017 r. są istotne i w pełni uzasadniają odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska dyrektora GOK w [...] Na takie stanowisko Sądu wpłynęło, zdaniem NSA, właściwe uzasadnienie kwestionowanego skargą zarządzenia, które umożliwiło skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, skoro w sposób prawidłowy wykazano w zaskarżonym akcie dlaczego zaistniały przesłanki do jego podjęcia.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest kwestionowane zarzutami naruszenia prawa materialnego wskazanymi w petitum wniesionej skargi kasacyjnej. Jednakże zarzuty te nie pozwalają na uwzględnienie skargi kasacyjnej i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, mimo jak zaznaczono braku rzeczywistych podstaw do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący w trakcie pełnienia funkcji dyrektora GOK w [...] dopuścił się naruszenia przepisów prawa, jak również odstąpił od realizacji umowy z dnia [...] lipca 2017 r., co uzasadniało odwołanie, w sytuacji gdy okoliczności wskazane w uzasadnieniu zarządzenia nie są prawdziwe, jak również wynikają z niewłaściwej wykładni przepisów w zakresie dotyczącym niezależności instytucji kultury od organizatora – gminy, jak i jej organów.

Wbrew stanowisku skarżącego w realiach tej sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z normy tej wynika, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5. Z kolei w pkt 5 tego przepisu wskazano, iż organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko. Umowa w tej sprawie, co jest niesporne, zawarta została pomiędzy organizatorem a skarżącym [...] lipca 2017 r.

Dyspozycja art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Wystarczające jest dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem. Zaś z art. 15 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy wynika, iż ma ona zastosowanie w przypadku odstąpienia, a więc nierealizowania postanowień umownych, do których dyrektor zobowiązuje się dobrowolnie podpisując przedmiotową umowę. Tym samym, w ocenie NSA, w świetle powyższych przepisów wystarczające jest dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem, w tym również postanowień umowy zawartej z organizatorem. Osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania.

Należy w tym miejscu jednoznacznie zaakcentować, że art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy pozwala na odwołanie dyrektora instytucji kultury w przypadku naruszenia prawa i umowy przez osobę pełniącą funkcję kierownika instytucji kultury niezależnie od tego, czy takie naruszenie jest istotne czy też nie jest to istotne naruszenie prawa. W przypadku skarżącego do naruszenia prawa dochodziło, stąd zanegowanie takich naruszeń w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest sporne w realiach tej sprawy, że skarżący jako dyrektor GOK nie przedłożył mimo, że został do tego zobowiązany pismem z dnia 21 listopada 2017 r., w oparciu o art. 248 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, planu finansowego kierowanej jednostki wynikającego z zatwierdzonego projektu budżetu. Fakt ten został przyznany na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji – patrz: protokół z rozprawy. W ten sposób został naruszony art. 248 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak też § 2 ust. 1, 3 i 8 umowy z dnia [...] lipca 2017r.

Zgodnie z art. 27 ust. 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora (ust. 3). Instytucja kultury sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 4 ). Z przepisu art. 248 cytowanej wyżej ustawy wynika, że w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych (ust. 1). Jednostki, o których mowa w ust. 1, opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji określonej w ust. 1, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia (ust. 2).

Bezsporne w tej sprawie jest, że do 22 grudnia przedmiotowy plan finansowy nie został przedłożony – pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. skarbnik gminy poinformował Wójta, że ustawowego obowiązku przedłożenia projektu planu finansowego dostosowanego do dotacji organizatora nie zrealizował GOK w [...] Jest to niewątpliwie naruszenie prawa i umowy, co wyżej zauważono w okolicznościach tej sprawy, a fakt niesporządzenia do 22 grudnia przedmiotowego planu finansowego potwierdza nawet Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych w przekazanym NSA postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przy czym stanowisko końcowe Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych zawarte w postanowieniu o odmowie wszczęcia postepowania wyjaśniającego nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego zarządzenia, gdyż dotyczy oceny innych przesłanek niż te analizowane w niniejszej sprawie. Tym samym odwoływanie się do tego orzeczenia rzecznika dyscypliny finansowej jest w tej sprawie chybione.

W skardze kasacyjnej natomiast kwestionowany jest generalnie obowiązek przedłożenia ww. projektu planu finansowego organizatorowi. W ocenie NSA nie jest jednak usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 248 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dyspozycja wskazanych przepisów nakłada obowiązek na dyrektora gminnego ośrodka kultury przedłożenia organizatorowi projektu planu finansowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzić winna do wniosku, iż dyrektor gminnego ośrodka kultury jest zobowiązany jedynie do sporządzenia planu finansowego, a nie do jego przedłożenia organizatorowi.

Z wykładni przepisu art. 248 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że właściwe jednostki opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji określonej w ust. 1, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. (ust 2). Pojęcie "opracowują projekty planów finansowych" oznacza proces ciągły, a więc rozpoczynający się od zebrania właściwych danych, opracowania odpowiednich zestawień, a kończąc na przekazaniu tak opracowanych planów finansowych organizatorowi. Działanie polegające na opracowaniu musi wiązać się z ujawnieniem takich projektów, a to przecież wiąże się właśnie z ich przedstawieniem organizatorowi. Tym samym zarzut czyniony w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż opracowanie projektu planu finansowego nie jest działaniem dyskrecjonalnym związanym z jego opracowaniem i jednoczesnym utajnieniem. Z przepisu powyższego nie wynika, że sporządzenie przedmiotowego projektu zostało powierzone czyjejś dyskrecji, a więc umiejętności milczenia w określonych sprawach, zachowania tajemnicy. Stąd też potrzeba ujawnienia takiego projektu, co zostało przesądzone ww. przepisem.

Z analizy akt sprawy wynika, że po zatwierdzeniu budżetu Gminy (18 stycznia 2018 r.) skarżący jako dyrektor GOK został wezwany do dostosowania planów finansowych i na wyraźne żądanie przedłożenia planu finansowego spełniającego wymogi art. 27 ust 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przedstawił w lutym 2018 r. plan finansowy GOK na 2018 r. dostosowany do wysokości dotacji uchwalonej w budżecie Gminy. Przy czym, co istotne, przygotowany, zatwierdzony i przedstawiony organizatorowi Gminie [...] plan finansowy w zakresie wydatków związanych z utrzymaniem budynków GOK zaplanowano na zerowym poziomie. W przedłożonym planie wskazano bowiem zerowe kwoty kosztów zakupu energii elektrycznej, gazu, opału, zużycia wody i odprowadzania ścieków oraz usług komunalnych (nieczystości stałych), podczas gdy GOK posiadał zawarte na rok 2018 umowy na zakup energii elektrycznej i zakup gazu. Taka konstrukcja planu finansowego stanowi naruszenie przez skarżącego art. 249 ust. 2 w zw. z art. 30 i 31 ustawy o finansach publicznych, które nakazują uwzględnić koszty związane z zakupem towarów i usług. Naruszenie to, w realiach niniejszej sprawy, można było określić jako rażące, skoro działanie polegające na niezaplanowaniu wydatków na utrzymanie budynków GOK zagrażało niewątpliwie interesom pracodawcy i mogłoby w przypadku braku możliwości opłacenia należności za energię elektryczną, gaz czy też inne wydatki związane z utrzymaniem budynku GOK, zrodzić problemy finansowe z powodu zadłużenia.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący zaniechał ustalenia planu finansowego GOK z zachowaniem dotacji organizatora w wymaganym terminie, z naruszeniem powołanych przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak i ustawy o finansach publicznych, które nie pozwalają na kwestionowanie przyznanej dotacji i jednoznacznie określają sposób postępowania instytucji kultury. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ wykonawczy gminy miał prawo żądać przedłożenia mu sporządzonego planu finansowego GOK, skoro to gmina jest organizatorem instytucji kultury i finansuje działalność GOK. Zgodnie z wiążącą stronę umową w sprawie warunków organizacyjno-finansowych i programu działania instytucji kultury z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący zobowiązał się do podejmowania starań w celu pozyskiwania środków finansowych na działalność statutową z innego źródła niż dotacja podmiotowa i dotacje celowe pochodzące od organizatora (§ 2 ust. 4 umowy). Na mocy § 2 ust. 8 umowy dyrektor przedkłada organizatorowi plany działalności oraz plany finansowe na dany rok.

Tym samym, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w sprawie nie można skutecznie mówić o błędnej wykładni § 2 ust. 8 umowy, który wyraźnie statuuje obowiązek przedłożenia, a więc przedstawienia planu finansowego GOK z zachowaniem dotacji organizatora. Natomiast musi to się odbyć w wymaganym terminie, a ten przecież określa art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a więc do 22 grudnia. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zaprezentowanym w motywach zaskarżonego wyroku. NSA w pełni podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, że nie musiał przedkładać organowi gminy planu finansowego.

Poza tym nie budzi wątpliwości NSA, iż naruszeniem prawa uzasadniającym odwołanie dyrektora z zajmowanego stanowiska jest również przedstawienie na wyraźne żądanie organizatora planu finansowego w zakresie wydatków związanych z utrzymaniem budynków GOK i zaplanowaniem ich na zerowym poziomie.

Kolejnym naruszeniem prawa jest także, jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, uniemożliwienie ostatecznie przeprowadzenia kontroli osobie działającej z upoważnienia Wójta. W pełni także należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż niezrozumiałe jest przekonanie skarżącego o niezależności instytucji kultury. Wprawdzie nabywa ona osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru organizatora, ale realizuje zadania własne gminy, która powołuje instytucję kultury do tego celu i dotuje jej działalność ze środków publicznych. Dlatego instytucja kultury podlega rygorom ustawy o finansach publicznych i musi przestrzegać zasad wynikających z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, szczególnie z mocy art. 15 ust. 5 tej ustawy dyrektor zobowiązany jest przestrzegać umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Na mocy, kwestionowanego w skardze kasacyjnej zarzutem błędnej wykładni, § 2 ust. 9 umowy z dnia [...] lipca 2017 r., na żądanie organizatora dyrektor umożliwia dokonywanie kontroli działalności instytucji. Postanowienie to koresponduje z obowiązującym § 13 i § 14 statutu GOK w [...] Zgodnie z § 13 ust. 2 tego statutu nadzór nad gospodarką finansową Ośrodka sprawuje wójt. Zaś z § 13 ust. 3 statutu wynika, że dyrektor instytucji przedkłada wójtowi gminy kwartalne sprawozdanie z realizacji planu działalności i wykorzystania przekazanych przez organizatora środków finansowych. W myśl § 14 statutu działalność ośrodka podlega kontroli Rady Gminy [...] Zatem § 13 ust. 2 i 3 statutu wyraźnie nadaje uprawnienia kontrolne nad gospodarką finansową GOK organowi wykonawczemu gminy. Kontrola zarządcza organu wykonawczego gminy w jednostkach sektora finansów publicznych wynika też z art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Mocą powołanych przepisów, co w pełni akceptuje NSA, Wójt gminy uprawniony był do przeprowadzenia zapowiedzianej kontroli realizacji dotacji podmiotowej i mógł zlecić jej przeprowadzenie podmiotowi zewnętrznemu – kwalifikowanemu audytorowi, który dysponuje gruntowną wiedzą na temat zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej. Skarżący zaś, wbrew przedstawionym regulacjom prawnym, od początku kwestionował uprawnienia kontrolne osoby działającej z upoważnienia Wójta, a jak wyżej już zaznaczono ostatecznie uniemożliwił przeprowadzenie przedmiotowej kontroli. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie w pełni odpowiada prawu. Kwestionowanie tego w skardze kasacyjnej zarzutami błędnej wykładni § 2 ust. 9 umowy, art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie jest usprawiedliwione.

Przede wszystkim stosowanie do treści art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Wójt gminy [...] na podstawie ww. przepisu, jak i art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz postanowienia § 2 ust. 9 umowy z dnia [...] lipca 2017 r., którą skarżący przecież dobrowolnie podpisał, miał niekwestionowane prawo dokonać kontroli sposobu wykorzystania dotacji otrzymanej przez GOK od organizatora. Skarżący w umowie wyraźnie się do tego zobowiązał. Uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli osobie działającej z upoważnienia Wójta, było zatem przede wszystkim sprzeczne z przepisami ustawy o finansach publicznych, a więc art. 68, 69 i art. 247 ust. 2 z których wynika uprawnienie wójta gminy do sprawowania kontroli zarządczej i ogólnego nadzoru nad realizacją dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, w tym i dotacji udzielonej GOK.

Przedstawione wyżej rozważania już w pełni uzasadniają zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Należy bowiem podnieść, że skarżący, aby skutecznie mógł zakwestionować zaskarżone zarządzenie i doprowadzić do jego eliminacji z obrotu prawnego w niniejszym postępowaniu, musiałby wykazać, że nie zaistniała żadna z przesłanek objętych art. 15 ust. 6 cytowanej wyżej ustawy i powołanych przez Wójta Gminy [...] w zaskarżonym zarządzeniu. Jedynie wówczas byłoby bowiem możliwe przyjęcie, że skarżący nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Przywołane wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwalają jednak na to.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan prawny i faktyczny ustalony w badanej sprawie pozwalał na uznanie wydanego w sprawie zarządzenia za odpowiadające prawu. Brak jest podstaw do przyjęcia, że podjęte zarządzenie wydano z naruszeniem prawa materialnego i ustrojowego. Przede wszystkim nie doszło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktu, skoro w tej sprawie Wójt Gminy działał w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i miał kompetencje do wydania skarżonego zarządzenia. W odniesieniu do podstawy prawnej podejmowanej uchwały/zarządzenia zastosowano art. 15 ust. 1 i 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co również jest prawidłowe. Zaś w odniesieniu do naruszeń w zakresie procedury podejmowania aktu w szczególności zachowano wymóg zasięgnięcia opinii 47 stowarzyszeń zawodowych i twórczych, co nie jest kwestionowane. Generalnie więc nie można mówić w sprawie, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Tym samym nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd administracyjny art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, przywołującego przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, skoro nie doszło w realiach tej sprawy do istotnego naruszenie prawa.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przedmiotowym zarządzeniu podniesiono także szereg innych naruszeń prawa i postanowień umownych, w tym zaniechania przekazania organizatorowi informacji o działalności instytucji kultury – naruszenie § 2 ust. 6 pkt 3 umowy, zaniechania przekazania organizatorowi wyników kontroli Państwowej Inspekcji Pracy – naruszenie § 2 ust. 6 pkt 1 umowy, zaniechania przekazania w ustawowym terminie sprawozdań RB-Z, RB-N, RB-UZ, RB-UN za IV kwartał 2017 r., zaniechania prawidłowego ustanowienia osoby zastępującej dyrektora podczas jego nieobecności przez nieokreślenie zakresu upoważnienia, czy też niewprowadzenia regulaminu organizacyjnego GOK w sposób przewidziany prawem. Kwestie te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują na to, że mogły one również uzasadniać podjęcie kwestionowanego zarządzenia, przy uwzględnieniu przesłanek jakie należy uwzględnić przy ocenie legalności zaskarżonego zarządzenia opartego na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwał jeden zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 lit. j, § 4 ust. 2 lit. l; § 4 ust. 2 lit. m, n Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w [...] poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie realizował działalności statutowej GOK, w tym nie realizował promocji gminy [...] w czasie obchodów [...] rocznicy [...] w [...] oraz pięćdziesięciolecia koronacji obrazu [...].

W Statucie GOK w [...] wskazując na zakres jego działania określono, iż ta samorządowa jednostka kultury wspiera i animuje społeczno-kulturalną aktywność społeczności lokalnej realizując zadania w dziedzinie wychowania, edukacji, upowszechniania i promocji kultury (§ 4 ust. 1), współdziała z innymi instytucjami, stowarzyszeniami, fundacjami w zakresie zaspakajania potrzeb społecznych, kulturalnych, edukacyjnych (§ 4 ust. 2 lit. j), realizuje projekty z zakresu tradycji narodowej i lokalnej oraz ochrony dziedzictwa narodowego (§ 4 ust. 2 lit. l), prowadzi punkt informacji turystycznej i prowadzi promocję gminy (§ 4 ust. 2 lit. m i n).

Wójt w uzasadnieniu zarządzenia wskazał na uregulowania statutu GOK oraz fragmenty umowy (§ 2 pkt 1 i 5, § 3 i 7), które zobowiązywały dyrektora GOK do organizacji i promocji lokalnych wydarzeń kulturalnych oraz do promocji Gminy w związku z tymi wydarzeniami i w czasie ich trwania. Podkreślono, że w obchodach rocznicy uczestniczyli przedstawiciele władz państwowych i samorządowych oraz pielgrzymi z całego kraju. Natomiast GOK podjął nieliczne, wręcz sporadyczne działania. Przed dniem [...] września 2017 r. na stronach GOK nie pojawiły się informacje dotyczące obchodów rocznicy, planu uroczystości, czy informacje na temat organizacji ruchu w dniu obchodów, pomimo że GOK prowadzi Punkt Informacji Turystycznej. Na stronach GOK pojawiły się dopiero relacje z obchodów zamieszczone już po ich zakończeniu (fotoreportaż). Wójt zauważył, że brak zaangażowania GOK w przygotowanie i promocję obchodów rocznicy i gminy [...] potwierdziła również Komisja Rewizyjna w protokole z kontroli. Ustalono, że w okresie obchodów GOK nie wydał z magazynu żadnych materiałów na rzecz promocji Gminy. Wójt uznał, że GOK realizował tylko jedną pozycję związaną z obchodami – stworzenie kanonu ikony [...], która została wręczona Wojewodzie, który następnie wręczył ją Prezydentowi RP. Finalnie zatem działanie to nie posłużyło promocji gminy.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut niepodjęcia wystarczającej działalności statutowej w zakresie promocji lokalnych wydarzeń kulturalnych oraz promocji Gminy w okresie przygotowania do opisanych wyżej wydarzeń jest bardzo ocenny, tym niemniej przedstawione akta sprawy jak również dołączone do skargi kasacyjnej pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 października 2017 r. nie uzasadniały tak negatywnej oceny dokonanej przez Wójta Gminy [...] w tym zakresie. Już z samego uzasadnienia wynika, że skarżący podjął jednak działania w opisanym wyżej zakresie, tylko ocenione jako nieliczne i niewystarczające. Niemniej jednak skarżący podjął działania, które opisywane były w prasie i promowane w radio, zostały pozytywnie ocenione przez organy administracji rządowej, zatem w takim stanie prawnym nie można jednoznacznie negatywnie ocenić działalności skarżącego w tym zakresie, jak to zaprezentowano w kwestionowanym zarządzeniu. Stąd też ujawnione powyżej naruszenie, podzielone przez Sąd pierwszej instancji, nie znalazło aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niemniej jednak nie zmienia to generalnie stanowiska o legalności zaskarżonego zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora GOK w [...]

Dotąd powiedziane pozwalało na stwierdzenie, iż generalnie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, poza opisanym wyżej. Tym samym brak było przesłanek do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Dlatego też należało oddalić wniesioną skargę kasacyjną, a uczyniono to na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.