Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 314/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 4, art. 31 ust. 1, 3, 4 i 7
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: § 1, § 4
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 306
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm
article: art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 2 pkt 1 a, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 699/08 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 stycznia

2009 r., sygn. akt II SA/Ke 699/08 oddalił skargę Z. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich.

Referując stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K., po rozpatrzeniu odwołania Z. T., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w dniu [...] maja 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynął wniosek Z. T. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku skarżąca zgłosiła do płatności dwadzieścia siedem działek rolnych o łącznej powierzchni 27,67 ha położonych na trzydziestu siedmiu działkach ewidencyjnych w województwie [...], z czego zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) 27,67 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) 5,61 ha.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lipca 2007 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym skarżącej kontrolę, która wykazała nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni działek rolnych AA, C, D, F, G, J, K, L, P, R, S, Y, Z.

W trakcie kontroli stwierdzono, że działki rolne C, F, G, J nie były użytkowane rolniczo oraz że nie zgadza się deklarowana powierzchnia działek AA, ,D, K, L, R, Y oraz Z. Jeśli zaś chodzi o działki P, S, J, F i G ustalono, że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (stwierdzono wieloletnie nieużytki i las). Skarżąca nie została poinformowana o kontroli i nie była przy niej obecna, w dniu 24 lipca 2007 r. został jej przekazany raport z kontroli.

Organ II instancji ustalił, że Z. T. w pismach z dnia 3 września 2007 r. oraz z dnia 10 grudnia 2007 r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w O. oraz do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. zastrzeżenia do wyników kontroli. W odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. poinformowano skarżącą, że kontrola w gospodarstwie została przeprowadzona prawidłowo.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wystosował do producenta rolnego wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz zadeklarowanych we wniosku działek rolnych A, T, B, J. W odpowiedzi strona złożyła korektę wniosku. W dniu [...] września 2007 r. podczas przeprowadzania ponownej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono kolejne nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanych działek ewidencyjnych, przy czym strona nie odpowiedziała na wezwanie.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji przytaczając treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., art. 23 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 oraz wskazując na regulację art. 138 Rozporządzenia Komisji WE Nr 1973/2004 i art. 51 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 podkreślił, że skoro strona ubiegała się o płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni 27,67 ha, a powierzchnia działek rolnych uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej wynosi 19,32 ha to zawyżenie powierzchni działek rolnych we wniosku stanowiło 43,22 % w stosunku do powierzchni stwierdzonej, a zatem musiało skutkować odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2007.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie zastosował w przedmiotowej sprawie sankcji za celowe popełnienie nieprawidłowości przez stronę, określonych w art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2003 i art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, dlatego organ odwoławczy, mając na uwadze zasadę nie pogarszania sytuacji osoby odwołującej się (art. 139 k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. uznała, że:

- czynności przeprowadzone przez organ sprawdzający "nie są prawdziwe"

i wystąpiły oczywiste pomyłki, a ponadto organ nie pozwolił ustosunkować się autorce skargi do kontroli przeprowadzonej na jej działkach w dniu [...] lipca 2007 r., a jedynie skierowano do niej pismo, którym została poinformowana, że kontrolę przeprowadzono prawidłowo,

- na skutek decyzji została pozbawiona możliwości działania, gdyż wynik niewłaściwie przeprowadzonej kontroli "zamknął jej drogę odwoławczą",

- nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczące wykładni przepisów regulujących płatności do gruntów rolnych.

Pismem z dnia 16 października 2008 r. Z. T. uzupełniła skargę wskazując naruszenie przepisów prawa i jej interesu prawnego, w postaci rażącego naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 10, 75 § 1, 77, 78, 79 § 1 i 2, 80 k.p.a. Podkreśliła, że uwzględniając art. 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 r., czynności dotyczące pomiarów gruntów rolnych winny być dokonane z dokładnością przewidywaną przez przepisy polskie, a więc z koniecznością dokonania pomiarów geodezyjnych, a takich pomiarów nie wykonano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, iż podstawą prawną orzekania w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.; od dnia 15 marca 2008r. ustawa nosi tytuł: o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), zwanej dalej ustawą, rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z dnia 15 marca 2007 r., nr 46, poz. 306), zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem

w sprawie minimalnych norm oraz przepisy unijne: rozporządzenie Komisji (WE) NR 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. UE L z dnia 20 listopada

2004 r.) i Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych

w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz.U. UE. L 04.141.18).

Jednym z warunków określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy jest utrzymanie przez rolnika wszystkich zgłoszonych do płatności bezpośredniej gruntów rolnych - zgodnie z normami. Niespełnienie przez skarżącą tej właśnie przesłanki

w odniesieniu do kilku działek rolnych było powodem, dla którego organy administracji obu instancji nie uwzględniły jej wniosku o przyznanie JPO, a co za tym idzie - także UPO.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 2 pkt 1a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, działka rolna to zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Utrzymanie zaś gruntów rolnych zgodnie z normami określają

§ 1 ust. 1 i § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, które sąd zacytował.

Sąd I instancji podniósł, że skarżąca zgłosiła działki rolne o łącznej powierzchni 27,67 ha (oznaczone literami AA oraz od A do Ż) i aby jej wniosek

w zakresie przyznania JPO został uwzględniony, wszystkie z nich w zakresie zadeklarowanej powierzchni, winny być utrzymane zgodnie ze wskazanymi wyżej normami.

Sąd zważył, iż w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu

w dniach [...] i [...] lipca 2007 r., z której sporządzony został protokół wraz z wynikami oraz materiał fotograficzny obrazujący stan zagospodarowania, stwierdzono że powierzchnia - zadeklarowana jako utrzymywana zgodnie z normami - działek oznaczonych we wniosku literami AA, C, D, F, G, J, K, L, P, R, S i Z, nie odpowiada powierzchni stwierdzonej na gruncie. Podważając ich wiarygodność zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, skarżąca nie przedstawiła żadnych przekonujących przeciwdowodów czy argumentów.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd I instancji stwierdził, że działki nr F, G, P i S stanowią las bądź grunt zadrzewiony, co nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Stanu faktycznego przyjętego przez organy nie kwestionowała zresztą sama skarżąca, która na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przyznała, że wiedziała, iż na niektórych działkach rolnych jest las albo zagajnik. Te ostatnie działki chciała przygotować do zalesienia, ale tego nie uczyniła, gdyż "szkoda jej było" drzew, które tam wyrosły. Skarżąca oświadczyła także, że we wniosku o przyznanie JPO zgłosiła "powierzchnię między drzewami".

Co do działek D, K, L, R, Y, Z i AA organy nie kwestionowały, że są one, co do zasady, utrzymywane zgodnie z normami, ale wykonane pomiary geodezyjne wykazały, że stan taki występuje na mniejszej powierzchni, aniżeli zadeklarowana.

Sąd przyjął, iż zadeklarowana przez skarżącą powierzchnia działek rolnych wyniosła 27,64 ha, a stwierdzona 19,32 ha; różnica wynosi 8,32 ha, co stanowi 43 % obszaru stwierdzonego. Stosownie zaś do art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 w takiej sytuacji za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy.

Sąd uznał zarzut dotyczący przeprowadzenia kontroli w nieobecności skarżącej za niezasadny oraz wyjaśnił, że nie było potrzeby ponowienia kontroli z jej udziałem, gdyż wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku zostały wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości. Kontrola przeprowadzona

w gospodarstwie skarżącej w lipcu 2007 r. odpowiadała obowiązującym wówczas przepisom unijnym i krajowym. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez organ art. 10 czy 79 § 1 i 2 k.p.a., gdyż zasady dotyczące uczestnictwa strony

w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie płatności obszarowych, regulowane są szczegółowo w ustawie i w rozporządzeniach Komisji.

Sąd I instancji stwierdził, że nie jest też zasadnym twierdzenie podnoszone

w piśmie procesowym z 23 października 2008 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, że na gruncie nie były wykonywane pomiary geodezyjne. Jak wynika z protokołu kontroli, jej wykonawcą było W. P. G. w W., a dowody zgromadzone w sprawie (w szczególności formularz oceny raportu kontroli oraz dokumentacja znajdująca się na załączonej do raportu płycie CD) wskazują, że pomiary działek rolnych przeprowadzane były przy użyciu (między innymi) odbiorników GPS.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Z. T. zaskarżając wyrok w całości

i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 7 ust. 1 pkt

1 i 2, ust. 4, art. 31 ust. 1, 3, 4, 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz art. 23

ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 poprzez ich błędną

wykładnię i niewłaściwe stosowanie do stanu faktycznego w niniejszej

sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a.

poprzez oddalenie przez WSA w Kielcach skargi Z. T. w sytuacji,

gdy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji

Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września

2008 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasad i warunków określonych

w art. 3 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz przepisów art. 7, 8, 9, 10 ust. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 84 § 1 k.p.a.

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania zgodnie

z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca podniosła, iż niezależnie od tego, że osoby przeprowadzające kontrolę muszą mieć upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji określające zakres wykonywanych czynności kontrolnych, miejsce i podstawę prawną to przebieg czynności kontrolnych musi zabezpieczyć rolnikowi czynny udział w całym postępowaniu, nawet, jeżeli kontrola odbyłaby się pod jego nieobecność. Czym innym jest bowiem przeprowadzenie kontroli na miejscu bez uprzedzenia (art. 25 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004), a czym innym jest zagwarantowanie stronie możliwości weryfikowania prawidłowości tych kontroli w sposób przewidziany przepisami k.p.a. i cytowanej ustawy. Kontrolujący niewątpliwie nie ma obowiązku zawiadamiania o kontroli, jednakże może to uczynić z wyprzedzeniem ściśle określonym do koniecznego minimum na czas nie większy niż 48 godzin, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, analiza raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych budzi poważne wątpliwości w kontekście umotywowanych zastrzeżeń oraz przedłożonych dowodów.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż postępowania określonego zarówno przepisami k.p.a., jak i regulowanego ustawami i rozporządzeniami Komisji WE nie można tak interpretować, że rolnik nie ma prawa uczestniczenia w kontroli oraz, że ma tylko prawo do złożenia uwag do raportu, a podstawą wszystkich ustaleń są wyłącznie wyniki kontroli. Jej zdaniem, również stanowisko Sądu zawarte na k. 14 uzasadnienia, że nie stosuje się w ogóle w tym postępowaniu przepisów k.p.a jest niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc

z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi

w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania zmierza do podważenia zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Kielcach ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Kielcach skargi w sytuacji, gdy zdaniem strony, decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasad i warunków określonych w art. 3 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz przepisów art. 7, 8, 9, 10 ust. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 84 § 1 k.p.a.

Strona wnosząca skargę kasacyjną, uzasadniając zarzut, w pierwszej kolejności podnosi, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż w sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej znalazło się stwierdzenie, że takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przedstawił na stronie 14 uzasadnienia wyroku. Twierdzenie strony nie odpowiada prawdzie. Sąd I instancji wyjaśnił jedynie, że zasady dotyczące uczestnictwa strony w postępowaniu w przedmiocie płatności obszarowych regulowane są w ustawie

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz

w rozporządzeniach Komisji. Uzasadnił w ten sposób stanowisko, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a., nie wyłączając możliwości stosowania w sprawie przepisów k.p.a.

Zakres stosowania regulacji zawartych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, określony jest w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Przepisy k.p.a. stosowane są zatem wprost i brak podstaw do ich modyfikowania. W przypadkach, gdy inaczej niż regulacje zawarte

w k.p.a. stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 2 obejmuje regulacje odmienne od przepisów k.p.a. zawartych w rozdziale 2 działu I. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej

w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa wspólnotowego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w tytule III Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 oraz w art. 30 – art. 33 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu.

Obowiązek udzielania informacji co do okoliczności faktycznych i prawnych

w postępowaniach, o jakich mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, realizowany jest inaczej niż w art. 9 k.p.a. Obowiązek powstaje tylko wtedy, gdy strona zażąda udzielenia informacji. Takie ukształtowanie obowiązku wyłącza stosowanie zasady czuwania nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyczerpuje materię udzielania niezbędnych pouczeń. Mając na względzie wynikające z wykładni art. 3 ust. 1 tejże ustawy, omówione zasady stosowania przepisów k.p.a., stosowanie art. 9 k.p.a. we wskazanych przez ustawodawcę postępowaniach jest wyłączone.

Zasada wysłuchania stron w rozumieniu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego znacznie odbiega od regulacji zawartych w art. 10 § 1 - § 3 k.p.a. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, powstaje tylko wtedy, gdy strony zgłoszą żądania w tym zakresie. Również i w tym przypadku regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyczerpuje materię realizacji zasady ogólnej, czego konsekwencją jest wyłączenie stosowania art. 10 k.p.a.

Przedstawiona wykładnia art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego prowadzi do wniosku, że spośród wymienionych jako naruszone przepisów art. 7, 8, 9, 10 ust. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 84 § 1 k.p.a., w ogóle nie mogły mieć zastosowania w sprawie art. 9, art. 10 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że zdaniem jej autora,

"...organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przeprowadzić dowody z urzędu i na wniosek strony, a nawet korzystać

z wiadomości specjalnych, przeprowadzić dowody z oględzin, o ile analiza zebranego materiału, w tym wypadku w raporcie, budzi wątpliwości,

a zainteresowana z ustaleniami tymi się nie godzi". Jak to już wyjaśniono, wbrew poglądowi strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji nie miały obowiązku działania z urzędu.

W toku postępowania strona nie wykazywała aktywności w zakresie składania wniosków dowodowych. Przedstawiła materiał fotograficzny dotyczący działek, do których, jej zdaniem, osoby przeprowadzające kontrolę nie miały dostępu umożliwiającego dokonanie pomiarów i wykonanie zdjęć. Do tego dowodu organy administracji publicznej odniosły się i oceniły go mając na względzie wyjaśnienia osób przeprowadzających kontrolę oraz przedstawiony przez te osoby materiał fotograficzny i wyniki pomiarów przy użyciu urządzeń GPS. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ocena ta została przeprowadzona bez przekroczenia granic określonych w art. 80 k.p.a., wskazując na możliwości techniczne wykonania pomiarów i zdjęć bez konieczności wejścia na działkę. Nie wzbudza też zastrzeżeń oparta na, zgromadzonym przez prowadzących kontrolę, materiale fotograficznym ocena dotycząca działek, które według twierdzeń strony miały być przygotowane pod zalesienie.

Z. T. przedstawiła dokumenty mające wskazywać na różnice pomiędzy powierzchniami działek wskazanymi w protokole kontroli a powierzchniami wynikającymi z ewidencji gruntów. Przedstawione dowody, jak trafnie oceniono, nie podważały mocy dowodowej protokołu kontroli. Ustawodawca w art. 2 pkt 1 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odwołuje się do rozumienia pojęcia "działka rolna" użytego w art. 2 pkt 1 a Rozporządzenia 796/2004 a nie do przepisów o ewidencji gruntów. Dlatego przedmiotem pomiarów były zwarte obszary gruntów, na których strona prowadziła jedną grupę upraw. Dane z ewidencji gruntów nie są przydatne dla kontroli prowadzonej według kryterium prowadzenia upraw.

W innych przypadkach Z. T. ograniczała się do kwestionowania danych zawartych w protokole kontroli nie przedstawiając dowodów na poparcie swych twierdzeń. W tej sytuacji i wobec braku obowiązku działania z urzędu przez organy administracji publicznej, chybione są zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77

§ 1, art. 78, art. 79 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a.

Godzi się zauważyć, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego raport z kontroli jest według prawa krajowego dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono dowodu skutecznie podważającego to domniemanie. Między innymi z tej przyczyny nie budzi zastrzeżeń odmowa ponownego przeprowadzenia kontroli. Również

w skardze kasacyjnej brak odniesień twierdzeń faktycznych do konkretnych dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wymienia się, poza omówionymi przypadkami, jakich to działek dotyczą ogólnie sformułowane zastrzeżenia. Te okoliczności również wyłączają uznanie zarzutu za skuteczny.

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśnia na czym polegać miałoby działanie organów administracji publicznej z naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy

o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustawodawca w tych przepisach, odwołując się do regulacji wspólnotowych, definiuje pojęcia "działki rolnej" i "gospodarstwa rolnego". Brak podstaw do uznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w omawianej części za uzasadniony.

W skardze kasacyjnej brak również uzasadnienia części zarzutu dotyczącej naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania. Z tej też przyczyny zarzut nie jest skuteczny.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt

1 i 2, ust. 4, art. 31 ust. 1, 3, 4 i 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004.

Błędna wykładnia określonej normy prawnej to nic innego jak mylne zrozumienie jej treści. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tak zwany błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o płatnościach

w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiany jest jako dotyczący błędnej wykładni tych przepisów sprowadzającej się do przyjęcia, że opisy działek deklarowane przez stronę i zawarte w raporcie oraz materiale fotograficznym nie odpowiadają wymogom kwalifikowania ich do płatności bezpośrednich. Strona postrzega niewłaściwe rozumienie wymienionych przepisów w tym, że jej zdaniem, pominięto dopuszczalność kwalifikowania do dopłat gruntów ugorowanych, porośniętych drzewami i krzewami oraz nieskoszonych łąk.

We wskazanej grupie przepisów jedynie art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy

o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wprost odnosi się do przedstawionej materii. Art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 określa cele kontroli. Art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego reguluje sposób obliczania płatności.

Ustawodawca w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego określa wymogi, od których uzależnione jest uzyskanie płatności. Wszystkie zgłoszone we wniosku grunty rolne muszą być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek, a ich powierzchnia ma odpowiadać normom ustalonym przez prawodawcę wspólnotowego. W połączeniu z wstępną częścią art. 7 ust. 1 omawianej ustawy odsyłającej do art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia, a za jego pośrednictwem do art. 143 b ust. 4 akapit pierwszy tegoż rozporządzenia, oznacza to, że chodzi tu o działki utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Zarzut sformułowany w petitum skargi kasacyjnej nie odnosi się do przepisów zawierających regulacje pozwalające odtworzyć na czym polega utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymienione są § 1 i § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm. Z przepisów tych wynika, że pod pewnymi warunkami mogą być, wyjątkowo, uznane za pozostające w dobrej kulturze rolnej grunty ugorowane, łąki nieskoszone w momencie dokonywania kontroli względnie porośnięte drzewami

i krzakami. Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd

I instancji miał na uwadze te przepisy, które w całości zacytował. Bezzasadne jest twierdzenie, że Sąd I instancji nie zrozumiał przepisów. Zarzut naruszenia praw materialnego przez błędną jego wykładnię nie jest natomiast skutecznym środkiem zwalczania należącej do sfery ustaleń faktycznych oceny, że określony na podstawie materiału dowodowego stan działek nie odpowiadał wskazanym wyjątkom. Przy wykazanej bezskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzut

w opisanej części jest chybiony.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca również naruszenie art. 31 ust. 1, 3, 4, i 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z przepisów tych nie wynika ani ogólny obowiązek, ani powstająca w niektórych przypadkach powinność uprzedzania rolnika o zamiarze przeprowadzenia i terminie kontroli. Obowiązek legitymowania się kontrolowanemu (art. 31 ust. 1 i ust. 3) upoważnieniem dotyczy jedynie sytuacji, gdy rolnik jest obecny podczas kontroli i nie ma związku z rzekomą powinnością zawiadamiania o terminie kontroli. Dopuszczalność zawiadamiania rolnika (art. 31 ust. 4) powiązana jest z regulacjami wspólnotowymi.

W chwili dokonywania kontroli obowiązywał art. 25 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 w brzmieniu jednoznacznie określającym regułę przeprowadzania kontroli na miejscu bez uprzedzenia. Zawiadomienie

z wyprzedzeniem co najwyżej 48 godzin było dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie zagrażałoby to celowi kontroli. Prawodawca wspólnotowy nie określił pozytywnych przesłanek zastosowania formy zawiadomienia z uprzedzeniem pozostawiając tym samym uregulowanie tej kwestii Państwom Członkowskim. Ustawodawca krajowy

z takiej możliwości nie skorzystał. W tej sytuacji nie jest skuteczny zarzut zmierzający do wykazania naruszenia prawa materialnego poprzez zaniechanie zawiadomienia

o kontroli. W opisanym stanie prawnym możliwe było wykazanie naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy kontrolę przeprowadzono z uprzedzeniem, mimo, że zagrażało to celowi kontroli.

Stan prawny uległ zmianie z dniem 24 grudnia 2007 r., kiedy weszło w życie Rozporządzenie nr 1550/2007, którym dodano do Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 art. 23 a odstępując od ściśle rozumianej zasady przeprowadzania kontroli bez uprzedzenia. Rozporządzenie nr 1550/2007, zgodnie z jego art. 2 znajdowało zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat lub okresów premiowych rozpoczynających się 1 stycznia 2008 r. W niniejszej sprawie wniosek odnosił się do płatności za 2007 r., wobec czego nowe zasady nie miały zastosowania.

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by doszło do naruszenia art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Strona skorzystała z opisanej w tym przepisie możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń. Była też zawiadomiona o wynikach kontroli i wezwana do przedstawienia zastrzeżeń. Wobec tych okoliczności nie jest zasadne twierdzenie, że skorzystanie z omawianego uprawnienia realnie nie było możliwe.

Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.