Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 794/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30b ust. 1, art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca),, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na ocenę Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości; III. zasądza od Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz A. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 18 listopada 2009 r. (data wpływu 20 listopada 2009 r.) A. K.wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ze skargą na rozstrzygnięcie przez Agencje Wspierania Przedsiębiorczości pismem z dnia 5 listopada 2009 r., znak [...] protestu, wniesionego na odrzucenie przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości wniosku o dofinansowanie projektu.

Skarżąca podnosiła, że rozstrzygnięcie protestu i wcześniejsze odrzucenie przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości jej wniosku o dofinansowanie, pismem z dnia 22 września 2009 r., wydane zostały wskutek przeprowadzenia przez Agencję oceny projektu w sposób naruszający prawo.

Rozstrzygnięciu protestu, jak również odrzuceniu wniosku o dofinansowanie zarzucała: 1) błędy w ustaleniach faktycznych polegające w szczególności na przyjęciu, że: a) nie uzupełniła w należyty sposób wraz z pismem wyjaśniającym z dnia 24 sierpnia 2009 r. wszystkich ewentualnych braków czy błędów wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia podczas gdy braków tych albo nie było od początku albo uzupełniłam je wraz z tym pismem wyjaśniającym; b) miała obowiązek złożenia jakiegokolwiek formularza PIT, podczas gdy rozpoczęła działalność gospodarczą w grudniu 2008 r. i w związku z tym w roku 2008 nie osiągnęła dochodów, ani nie przeprowadziła żadnych operacji finansowych, w związku z czym nie mogła więc przedstawić żadnego formularza PIT obrazującego nieistniejące dochody; c) jej oświadczenie złożone w piśmie wyjaśniającym z dnia 24 sierpnia 2009 r., że "Załączamy PIT-36 za rok 2008. PIT-B został załączony niewypełniony, ponieważ pod względem wymaganych tam danych firma "A" nie osiągnęła żadnych przychodów i nie mogła w nim nic wykazać" nie było "oświadczeniem wyjaśniającym zaistniałą sytuację", które wg twierdzenia Agencji zawartego w rozstrzygnięciu sprzeciwu było wymagane zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców w sytuacji nieosiągnięcia dochodów przez składającego wniosek (przedsiębiorstwo); d) nie złożyła kompletnego formularza PIT dokładnie takiego, jaki wskazano, jako właściwy przez Agencję w wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku, podczas gdy wraz z pismem przewodnim złożyła formularz PIT36, nie zaś jak w pkt 15 wezwania przez Agencję z dnia 17 sierpnia 2009 r. - PIT36L; 2) naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj.: a) art. 30b poprzez nieuzasadnioną ocenę negatywną wniosku o dofinansowanie, wyrażającą się w jego odrzuceniu i negatywnym rozstrzygnięciu protestu; b) art. 29 ust. 2 ustawy przez niezastosowanie tego przepisu i brak ogłoszenia Wytycznych dla Wnioskodawców wraz z ogłoszeniem o konkursie, jako zawierających sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu (wymagane formularze PIT), w sytuacji gdy na podstawie tych Wytycznych Agencja oparła odrzucenie mojego wniosku i nieuwzględnienie protestu; c) art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez wydanie, jak wynika z rozstrzygnięcia protestu, na jego podstawie Wytycznych dla Wnioskodawców, w sytuacji gdy w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy brak jest delegacji do wydania takich ogólnych unormowań; 3) naruszenie Wytycznych dla Wnioskodawców obejmujących Instrukcję wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie, w sytuacji gdy jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu, Wytyczne te zawierały równocześnie m.in. dwa postanowienia: w przypadku przedsiębiorstw, które nie były jeszcze zobligowane do złożenia PIT/CIT należy w miejsce tego załącznika złożyć oświadczenie wyjaśniające zaistniałą sytuację; wniosek o dofinansowanie zostanie odrzucony w przypadku gdy we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach Wnioskodawca nie uwzględni wszystkich wskazanych przez AWP poprawek bądź uzupełnień lub też dokona błędnych poprawek – w tym kontekście skarżąca argumentowała, że jej wniosek został odrzucony mimo, że w wezwaniu do uzupełnienia wniosku nie zostało zawarte wezwanie do złożenia oświadczenia wyjaśniającego zaistniałą sytuację, tylko wezwanie do złożenia PIT36L.

A.K. wnosiła w związku z powyższym o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podnosiła, że prowadzi działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej od 1 grudnia 2008 r. Odpowiedziała na konkurs o dofinansowanie projektu, nr [...], składając wniosek w wymaganym terminie, na wiosnę 2009 r.

W odpowiedzi na wniosek Agencję Wspierania Przedsiębiorczości przesłała pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. wezwanie do usunięcia nieprawidłowości. Z pkt 15 tego pisma wynikało, że AWP stwierdziła "brak PIT36L za 2008 rok, dodatkowo do wniosku o dofinansowanie załączono niewypełniony PIT/B. Należy uzupełnić dokument". Do wniosku załączono niewypełniony PIT/B za 2008 r. z uwagi na to, że działalność gospodarczą pod nazwą "A" skarżąca prowadzi na podstawie wpisu w ewidencji działalności gospodarczej od 1 grudnia 2008 r. i w roku 2008 nie uzyskała z tego tytułu żadnych dochodów ani też nie poniosła straty. Nie było żadnych operacji finansowych.

Podnosiła, że w odpowiedzi na wezwanie AWP wysłała formularz PIT 36, jako właściwy dla rozliczenia się wspólnie z małżonkiem. Wprawdzie formularz PIT został omyłkowo skserowany jednostronnie zamiast dwustronnie, tj. bez str. 2, 4, 6, ale także ten formularz nie zawierał żadnych dochodów ani strat moich, a tylko dochody małżonka skarżącej. Dlatego także ten formularz nie miał związku z jej działalnością gospodarczą. Równocześnie w piśmie przewodnim złożonym wskutek wezwania przez AWP do uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie, dokonała uzupełnienia braków wskazanych przez AWP, tj. odniosła się do wszystkich punktów pisma AWP.

W odpowiedzi na uzupełnienie braków, Agencja pismem z dnia 22 września 2009 r. odrzuciła wniosek skarżącej uznając, że nie zostały uzupełnione 3 kwestie.

Skarżąca wystąpiła więc z protestem, który jednak rozpatrzony został negatywnie.

W tym kontekście podnosiła, że dwie spośród trzech kwestii, które były powodem odrzucenia wniosku, Agencja w rozstrzygnięciu protestu uznała za wyjaśnione protestem i nie oparła negatywnego rozstrzygnięcia protestu na tych przyczynach. Były nimi wskazane w piśmie o odrzuceniu wniosku brak poprawy pkt E1 Biznes Planu wiersz "Razem A+B" oraz brak wyjaśnienia przez Wnioskodawcę niespójności w zakresie wprowadzania nowych usług dzięki realizacji projektu. W rozstrzygnięciu protestu nie jest już podtrzymane stanowisko Agencji, co do zasadności tych dwóch powodów odrzucenia wniosku. Brak w tym zakresie uzasadnienia. Z rozstrzygnięcia protestu wynika natomiast, że podtrzymane zostało stanowisko Agencji, co do odrzucenia wniosku z powodu niezałączenia kompletnego wniosku PIT36.

Zawarte w piśmie Agencji z dnia 17 sierpnia 2009 r., w pkt 15 wskazanie braków/błędów, a także wezwanie do uzupełnienia/poprawy dokumentów w tym zakresie, były nieprecyzyjne i jako takie wprowadziło skarżącą w błąd. Jako sposób poprawy dokumentów powinno być już w piśmie z dnia 17 sierpnia 2009 r. wskazane pouczenie, które znalazło się dopiero w piśmie z dnia 5 listopada 2009 r. o negatywnym rozstrzygnięciu protestu (w uzasadnieniu, na str. 3). Mianowicie, już w piśmie wzywającym do uzupełnienia braku określonego w pkt 15 powinno znaleźć się, według skarżącej, wezwanie jej do złożenia, zamiast jakiegokolwiek formularza PIT, (także błędnie wskazanego formularza PIT36L) "oświadczenia wyjaśniającego zaistniałą sytuację". Według skarżącej, z zasad logicznego rozumowania wynika, że należało w wezwaniu do uzupełnienia braków wskazać obydwie te możliwości, zwłaszcza że niewypełniony PIT-B wskazywał na nieosiągnięcie dochodów w 2008 roku.

Według skarżącej zarzut formułowany wobec pisma AWP z dnia 17 sierpnia 2009 r. wzywającego do uzupełnienia braków/błędów wniosku jest tym bardziej uzasadniony, że celem tego wezwania jest skorygowanie błędów, czy uzupełnienie braku dokumentów.

A.K. argumentowała, że odpowiadając na wezwania do uzupełnienia braków - mimo braku właściwego pouczenia, tj. w zakresie odnoszącym się do potrzeby złożenia oświadczenia "wyjaśniającego zaistniałą sytuację" - oświadczenie takie złożyła w piśmie wyjaśniającym wraz ze złożoną deklaracją PIT36. Za niezrozumiałe uznawała w związku z tym, że Agencja mogła nie uznać za "oświadczenie wyjaśniające zaistniałą sytuację" jej oświadczenia zawartego w piśmie przewodnim z dnia 24 sierpnia 2009 r., tj.: "Załączamy PIT-36 za rok 2008. PIT-B został załączony niewypełniony, ponieważ pod względem wymaganych tam danych firma "A" nie osiągnęła żadnych przychodów i nie mogła w nim nic wykazać". Jest więc oczywiste, że oświadczenie było oświadczeniem wyjaśniającym zaistniałą sytuację. Nie było więc podstawy do odrzucenia wniosku.

Skarżąca podnosiła również, że Wytyczne dla Wnioskodawców, na które powołuje się Agencja w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu zawierały równocześnie m.m. dwa postanowienia. Mianowicie po pierwsze, że w przypadku przedsiębiorstw, które nie były jeszcze zobligowane do złożenia PIT/CIT należy w miejsce tego załącznika złożyć oświadczenie wyjaśniające zaistniałą sytuację. Po drugie zaś, z uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu wynika, że Wytyczne zawierały zapis, że wniosek o dofinansowanie zostanie odrzucony w przypadku gdy we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wnioskodawca nie uwzględni wszystkich wskazanych przez AWP (Agencję) poprawek bądź uzupełnień lub też dokona błędnych poprawek. Mimo równoczesnego obowiązywania, zdaniem Agencji, dwóch powyższych norm, jej wniosek został odrzucony mimo, że w wezwaniu do uzupełnienia wniosku nie zostało zawarte wezwanie do złożenia oświadczenia wyjaśniającego zaistniałą sytuację, tylko wezwanie do złożenia PIT36L. W związku z tym, skoro obowiązkiem Agencji było wskazanie wszystkich braków i błędów pierwotnego wniosku, to niezrozumiałe jest stanowisko Agencji, że odrzucenie jest zasadne, gdyż skarżąca nie zakwestionowała wezwania do złożenia PIT36L (zamiast oświadczenia o wyjaśnieniu sytuacji).

A.K. argumentowała, że błędne i niezgodne z art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest twierdzenie, że źródłem (podstawą) obowiązku złożenia danego dokumentu miałoby być nie ogłoszenie o konkursie, a jednostkowa decyzja Agencji o wyznaczeniu akurat danego dokumentu do złożenia. Wezwanie do uzupełnienia braków wniosku było błędne, skoro następnie Agencja powołała w rozstrzygnięciu protestu przepis Wytycznych, z którego wynika, że w takiej sytuacji należało wezwać do złożenia oświadczenia o wyjaśnieniu zaistniałej sytuacji. Podważała również zasadność twierdzenia Agencji, że nie kwestionowała wezwania do złożenia PIT36L. Złożenie tego dokumentu było niepotrzebne w jej sytuacji, a Agencja winna było wyczerpująco wskazać braki i błędy wniosku. Wniosek zaś, jak wynika z podanego przez samą Agencję przepisu Wytycznych, mógł być odrzucony tylko wówczas, gdyby nie uzupełniła ona braków, czy błędów wskazanych przez Agencję.

Skarżąca podkreślała w tym kontekście, że żadne przepisy nie przewidują utraty przez wnioskodawcę jakichkolwiek uprawnień czy zarzutów w związku z brakiem zakwestionowania ustaleń Agencji będących podstawą oceny wniosku - wcześniej niż przed ostatecznym sformułowaniem tej oceny.

Według skarżącej, nie miała ona obowiązku składania żadnego formularza PIT, jako przedsiębiorca, który dopiero rozpoczął działalność. W warunkach udziału w konkursie, Agencja nie precyzowała w ogóle, o jaki konkretnie rodzaj formularza PIT chodzi. Podnosiła, że pierwotnie złożyła PIT/B.

Podnosiła równocześnie, że rozstrzygnięcie protestu jest niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Sama Agencja stwierdza bowiem w rozstrzygnięciu protestu, że przyczyną odrzucenia wniosku było złożenia niekompletnego PIT36, niezawierającego wszystkich stron. Do złożenia takiego formularza była rzekomo wezwana pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. Uwidacznia to dodatkową - pomijając bezzasadność wzywania do składania jakiegokolwiek formularza PIT - sprzeczność w ustaleniach faktycznych Agencji, będących podstawą nieuwzględnienia protestu i wcześniej odrzucenia wniosku. Wezwana była bowiem do złożenia formularza PIT36L, a nie jak twierdzi Agencja PIT36. Są to dwa różne formularze. W piśmie o uzupełnieniu braków złożyła wyjaśnienie niezłożenia formularza PIT - mimo że Agencja nie wskazała jej tego sposobu usunięcia braku wniosku, choć jak wynika z jej pism, tylko wtedy mogła odrzucić wniosek, jeśli nie byłby on poprawiony w sposób wskazany przez Agencję. Z przedstawionych względów nawet złożenie omyłkowo niekompletnego PIT36, nie powinno było być, według skarżącej, podstawą do odrzucenia wniosku, a ustalenia faktyczne Agencji były błędne z kilku odmiennych przyczyn.

A. K. podnosiła, że jej interes prawny naruszono w taki sposób, że wskutek negatywnego rozstrzygnięcia protestu nie może ubiegać się o dofinansowanie projektu, tj. budowy nowego obiektu na cele związane z turystyką w miejscowości S.. Dopiero w razie uwzględnienia skargi sprawa zostanie przekazana przez Sąd do ponownego rozpoznania Agencji i jej wnioskowi o dofinansowanie przedsięwzięcia zostanie nadany bieg. Będzie on podlegał dalszej ocenie, tym razem merytorycznej. Umożliwi mi to ubieganie się o dofinansowanie projektu.

Z rozstrzygnięcie protestu - złożonego w dniu [...] w związku z brakiem wyłonienia do dofinansowania projektu o numerze ewidencyjnym [...] pt. "Budowa nowego obiektu na cele związane z turystyką. Stworzenie Centrum Konferencyjno-Rekreacyjnego w miejscowości S.", złożonego w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.5 RPO WL 2007-2013 (konkurs nr 03/RPOWL/I.5/2009) – wynika, że na podstawie art. 30b w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uznany on została za niezasadny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Agencja Wspierania Przedsiębiorczości podnosiła, że pismem z dnia 22 września 2009 r. (znak: [...]) AWP poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku nr [...].

Podstawą odrzucenia wniosku było stwierdzenie w aplikacji, złożonej po wezwaniu AWP do jego uzupełnienia/poprawy, następujących błędów: 1) brak poprawy pkt. E1 Biznes Planu wiersz "Razem A+B" za rok "n" tak, aby był on spójny z częścią finansową Sekcja F Biznes Planu; 2) brak kompletnego załącznika nr 6 Kopie dokumentów potwierdzających sytuacji finansową wnioskodawcy - w ramach załącznika złożono 1, 3 i 5 stronę dokumentu PIT-36L za 2008 rok; 3) brak wyjaśnienia przez wnioskodawcę wskazanej przez AWP niespójności pomiędzy punktami E8 wniosku o dofinansowanie, a D1 i E1 Biznes Planu w zakresie wprowadzenia nowych usług dzięki realizacji projektu. W Biznes Planie wnioskodawca wymienił nowe usług, przy czym w pkt. E8 wniosku brak podstaw do określenia kosztów ich wdrożenia. Wyjaśnienia wnioskodawcy, że część z oferowanych usług nie wymaga od wnioskodawcy nakładów finansowych, ponieważ będą one realizowane na podstawie porozumienia z pobliskimi firmami, nie zostały uznane za prawidłowe; w ocenie AWP wyjaśnienia wnioskodawcy oznaczają, że nie wszystkie opisane nowe usługi będą wdrożone w ramach projektu.

W treści protestu wnioskodawca, nawiązując do zarzutów AWP wyjaśniał, że: ad. 1) Poprawki zostały dokonane w Sekcji F Biznes Planu. W ocenie wnioskodawcy złożony po poprawie wniosek zawiera spójne dane w pkt. El i Sekcji F Biznes Planu; ad. 2) Instrukcja wypełniania załączników nie wskazuje, jaki rodzaj dokumentu PIT winien zostać dołączony do wniosku. W ocenie wnioskodawcy, dołączając PIT-B do pierwotnie składanego wniosku spełnił wymóg określony regulaminem konkursu. Wnioskodawca staje na stanowisku, iż nie musiał dołączać do wniosku PIT-36, jakkolwiek dokument ten został dodany do składanego po poprawie wniosku jako dodatkowy, dlatego bez względu na formę nie powinien być podstawą odrzucenia wniosku. Wnioskodawca załączył do protestu kompletny PIT -36; ad. 3) Wnioskodawca wyjaśniał, iż projekt obejmuje usługi przedstawione we wniosku podnosząc, że będzie wynajmował niezbędny sprzęt (kajaki, konie, sanie itp.), konieczny do ich zaoferowania potencjalnym klientom.

Odnosząc się do wyjaśnień i zarzutów, podniesionych przez wnioskodawcę w treści protestu, AWP argumentowała, że analiza dokumentacji związanej z oceną wniosku nr [...] wskazuje jednoznacznie na prawidłowość ustaleń AWP w odniesieniu do zarzutu przedstawionego w pkt. 2.

Przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazuje, że instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie konkursowym, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie takie zawiera informacje obejmujące m.in.: rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu; rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie; kryteria wyboru projektów; termin rozstrzygnięcia konkursu czy termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu.

W tym kontekście podnoszono, że ogłoszenie konkursu nr 03/RPOWL/I.5/2009, opublikowane na stronie internetowej AWP w dniu 31 marca 2009 r., oprócz informacji objętych katalogiem ustalonym art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazywało, że "szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007 - 2013, formularz wniosku, Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie Agencji Wspierania Przedsiębiorczości ( ... )". Dokumenty te zostały zamieszczone w zakładce "Do pobrania" na stronie AWP [...].

Zarówno Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WL na lata 2007 - 2013 Uszczegółowienie Programu (dalej zwane URPO) - wydane na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach wspierania polityki rozwoju, jak i Wytyczne dla Wnioskodawców (obejmujące Instrukcję wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL na lata 2007 - 2013) - wydane przez AWP na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, stanowią elementy dokumentacji konkursu nr 03/RPOWUI.5/2009.

Instrukcja wypełniania załączników do wniosku, opisując Załącznik nr 6 Kopie dokumentów potwierdzających sytuację finansową wnioskodawcy stanowi, że wnioskodawca przedkłada wraz z wnioskiem: "Odpowiednio PIT/CIT za ostatni zamknięty rok obrachunkowy (w zależności od formy prawnej wnioskodawcy). W przypadku nowopowstałych przedsiębiorstw rozliczających się na formularzu PIT/CIT, które nie były jeszcze zobligowane do jego złożenia, należy w miejsce tego załącznika dostarczyć oświadczenie wyjaśniające zaistniałą sytuację".

W tym kontekście podnoszono, że wnioskodawca, przedłożył wraz z pierwotnym wnioskiem niewypełniony PIT-B, w związku z czym został wezwany (pkt. 15 pisma AWP z dnia 17 sierpnia 2009 r.) do złożenia PIT-36. Pismo przewodnie, za którym wnioskodawca złożył w dniu 27 sierpnia 2009 r. poprawiony wniosek, nie wskazuje, by kwestionował nałożony przez AWP obowiązek w tym zakresie lub by zastrzegał, że przedkłada PlT-36 jako dokument dodatkowy, nie będący elementem wniosku. Treść przywoływanego pisma stanowi: "Załączamy PIT-36 za rok 2008. PIT-B został załączony niewypełniony, ponieważ pod względem wymaganych tam danych firma "A" nie osiągnęła żądnych przychodów i nie mogła w nim nic wykazać". Złożony przez wnioskodawcę PIT-36 jest niekompletny: brak stron 2, 4, 6 formularza. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż wniosek nr [...] nie spełniał kryterium formalnego poprawności "Wniosek zawiera wszystkie wymagane załączniki".

Argumentowano również, że zgodnie z dokumentacją składającą się na regulamin konkursu nr 03/RPOWUI.5/2009, stwierdzenie błędnego poprawienia wniosku po wezwaniu przez AWP, nakłada na instytucje organizującą konkurs obowiązek odrzucenia takiej aplikacji. Treść URPO wskazuje, że poddawane ocenie merytorycznej są jedynie wnioski poprawne pod względem formalnym (Rozdział 1.4, str. 9). W celu umożliwienia wnioskodawcom dokonywania poprawek - w tym na etapie oceny formalnej - Rozdział II pkt. 3.1 (str. 100-101) Wytycznych dla Wnioskodawców wprowadził mechanizm oraz zasady dokonywania poprawek wniosku. Wytyczne dla Wnioskodawców stanowią, że: "W razie stwierdzenia niezgodności w trakcie oceny formalnej - kryteria poprawności, AWP wzywa Wnioskodawcę do usunięcia uchybień w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i/lub poprawy błędów ( ... ). Wnioskodawca jest zobowiązany odnieść się do każdego punktu wymienionego w piśmie w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i opisać w piśmie przewodnim skierowanym do AWP sposób usunięcia braku lub wprowadzenia uzupełnienia. Poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w ww. piśmie (chyba, że wprowadzane zgodnie z uwagami zmiany w sposób naturalny implikują kolejne zmiany lub wnioskodawca sam dostrzeże błąd nie wskazany w ww. piśmie - wówczas Wnioskodawca wprowadza dodatkowe zmiany do wniosku o dofinansowanie i/lub odpowiednich załączników i przekazuje informację o wprowadzeniu dodatkowych zmian w piśmie skierowanym do AWP). W przypadku zaś, gdy we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wnioskodawca nie uwzględni wszystkich wskazanych przez AWP poprawek bądź uzupełnień lub też dokona błędnych poprawek, wniosek o dofinansowanie zostaje odrzucony. Jeżeli we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wprowadzone zostaną dodatkowe, inne niż wskazane w piśmie lub nieuzasadnione poprawki wniosek zostaje odrzucony."

Odnosząc się do zarzutu, objętego pismem AWP z dnia 22 września 2009 r., informującym o odrzuceniu wniosku nr [...], oznaczonym nr 1 wskazywano, że jakkolwiek wnioskodawca wyjaśniał, iż dokonał zmian w Sekcji F Biznes Planu w celu zapewnienia jego zgodności z pkt. E1 Załącznika nr 4 - Biznes Plan, to zakładana w roku "n" - tj. 2011 - wartość sprzedaży produktów/usług, określonych w pkt. E1B nie znajduje odzwierciedlenia w tabeli "Wartość sprzedanych produktów, towarów i usług (bez VAT") Rachunku zysków i strat. Zgodnie z treścią protestu, wartość 24.000 złotych z tytułu sprzedaży usług objęta jest - razem z dotacją ze środków RPO WL - wartością przyjętą w tabeli "Pozostałe przychody".

Odnośnie niespójności pomiędzy punktami E8 wniosku o dofinansowanie a D1 i E1 Biznes Planu w zakresie wprowadzenia nowych usług dzięki realizacji projektu, za prawidłowe należy uznać wezwanie wnioskodawcy do złożenia stosownych wyjaśnień. Stwierdzenie, że wnioskodawca me złożył wyjaśnień wystarczających - zdaniem oceniających - nie powinno być jednak samoistnym powodem odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej. Niemniej jednak, w związku z faktem nie spełniania przez wniosek nr [...] kryterium formalnego poprawności "Wniosek zawiera wszystkie wymagane załączniki" oraz naruszeniem przez wnioskodawcę zasad poprawy wniosku na podstawie postanowień Rozdziału II.3.1 Wytycznych dla Wnioskodawców, należy uznać, iż ocena przedmiotowego wniosku została dokonana zgodnie z ustanowionym systemem realizacji RPO WL na lata 2007 -2013, zgodnym z przepisami Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, p. 25-78).

W odpowiedzi na skargę, odwołując się do argumentacji, zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu, Agencja Wspierania Przedsiębiorczości, wnosiła o oddalenie skargi.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola zgodności z prawem oceny projektu przeprowadzona na podstawie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) w związku z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) – na podstawie art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy – prowadzi do wniosku, iż przeprowadzona ona została w sposób naruszający prawo.

Na wstępie, odnośnie kwestii zakresu kognicji Sądu wskazać należy, że z przepisu art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż poza wyłączeniami, o których w nim mowa, pozostałe przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają odpowiednie zastosowanie w sprawach z zakresu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepisem takim jest więc między innymi, art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jakkolwiek jego odpowiedniemu stosowaniu towarzyszą określone ograniczenia w zakresie odnoszącym się do stopnia "głębokości i szerokości" jego zastosowania, nie pozostaje jednak bez wpływu na zakres kognicji Sądu w przedmiotowej sprawie.

Z analizy dokumentacji sprawy (obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych, pisemnych informacji adresowanych do skarżącej o wynikach procedury odwoławczej), jak również z analizy złożonych przez Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości akt postępowania dotyczących oceny projektu A. K. i formułowanych na jej podstawie wniosków, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę wynika, że Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości przeprowadzając ocenę projektu o numerze ewidencyjnym [...] pt. "Budowa nowego obiektu na cele związane z turystyką. Stworzenie Centrum Konferencyjno-Rekreacyjnego w miejscowości S., złożonego w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.5 RPO WL 2007-2013 (konkurs nr 03/RPOWL/I.5/2009), realizowała swoje kompetencje do oceny projektu w sposób naruszający prawo.

Punktem wyjścia tego wniosku jest normatywna treść przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim przedmiotem ich regulacji jest kwestia systemu realizacji programów operacyjnych. W rozumieniu ustawy system realizacji to system obejmujący swoim zakresem zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzenie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji, także określający środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów (art. 5 pkt 11 ustawy). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że definicja pojęcia "systemu operacyjnego", z woli ustawodawcy, zawiera w jego opisie istotny element związania instytucji uczestniczących w realizacji strategii rozwoju oraz programów zasadami i procedurami, które system operacyjny tworzą.

Ponad wszelką wątpliwość, zwłaszcza gdy zważyć na treść przepisów rozdziału 5 – "Realizacja programów operacyjnych" – ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., podstawowe zasady oraz procedury systemu operacyjnego określone zostały na jej właśnie poziomie. Swoim zakresem obejmują one również, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, prawo wnioskodawcy do wystąpienia, w tym zakresie, ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1 ustawy).

W kontekście wskazanego wyżej zakresu kognicji sądu administracyjnego, determinowanego przywołanymi przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. oraz odpowiednio stosowanymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślić należy, że jak wynika z ust. 3 art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach z zakresu stosowania ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest przeprowadzona przez właściwą instytucję ocena projektu.

Skoro tak, to według Sądu, nie ma powodu, aby uznać, że w tym względzie kontrola negatywnej oceny projektu nie obejmuje swoim zakresem przesłanek i kryteriów, które bezpośrednio legły u jej podstaw. Przyjęcie tezy przeciwnej podważało by bowiem prawidłową, tym samym efektywną, realizację funkcji i kompetencji powierzonych w sprawach z zakresu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sądom administracyjnym, sprowadzając rolę kontroli sądowoadministracyjnej do poziomu instytucji fasadowej. Z istoty rzeczy wynika bowiem, że formułowanie oceny, czy to pozytywnej, czy to negatywnej, poprzedzone jest konkretnym procesem poznawczym realizowanym przy zastosowaniu określonej i zobiektywizowanej metody poznawczej (uwzględniającej właściwe dla niej instrumenty oraz kryteria), w rezultacie którego, ocena ta, jako wynik tegoż procesu jest formułowana. Przesłanki, zwłaszcza zaś kryteria formułowanej oceny stanowią więc jej integralną część. Z reguły zawarte są one, o ile wynika to z obowiązujących zasad, w uzasadnieniu oceny, stanowiącej oświadczenie wiedzy podmiotu jej dokonującego. Z tych względów, przedmiot orzekania sądu administracyjnego musi obejmować swoim zakresem w ramach kontroli oceny projektu, zarówno samą ocenę, tj. jej wynik, jak również i kryteria, którymi operował podmiot oceniający, i które bezpośrednio legły u podstaw formułowanej oceny, tj. jej uzasadnienie.

Pojęcie "uzasadnienia oceny", według Sądu w rozumieniu uwzględniającym wskazaną wyżej jej istotę, funkcjonuje w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca. Ustawodawca operuje nim na gruncie przepisu art. 30b ust. 1 w związku z art. 30a ust. 3 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca otrzymuje o niej pisemną informację, w której właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego. Wynik wykładni przepisu art. 30b ust. 1 ustawy uzasadnia twierdzenie, że adresowane do wnioskodawcy pismo, skoro ma walor informujący, to ze swej istoty może tylko i wyłącznie odtwarzać (powielać) treść wcześniej sformułowanej już oceny oraz stanowiącego jej integralną część uzasadnienia. Pismo to bowiem, tylko uzewnętrznia wobec wnioskodawcy stanowisko właściwej instytucji zajęte już w kwestii dotyczącej konkretnego projektu. Uwzględniając sekwencję działań i czynności podejmowanych w toku procedury weryfikacji wniosków, w tym również etap postępowania, na którym pismo to jest wytwarzane, stwierdzić należy, że w kontekście wskazanych jego funkcji ma ono, w jego relacji do negatywnej oceny projektu, charakter wtórny. Skoro tak, to brak jest podstaw, aby uznać, że na etapie generowania pisemnej informacji, o której mowa w art. 30b ust. 1 ustawy, dopuszczalne jest tworzenie (sporządzanie) uzasadnienia negatywnej oceny projektu - podważałoby to bowiem, wskazaną wyżej istotę samej oceny.

Ocena projektu została już bowiem sformułowana. Integralny element tej oceny stanowi jej uzasadnienie. Prowadzi to również do wniosku, że ocena projektu jest jedna. Jest ona również (we wszystkich konstytuujących ją elementach) formułowana na jednym, konkretnym etapie postępowania.

Refleksem stanowiska formułowanego w związku z wykładnią przepisu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są również wnioski wynikające z analizy procedury naboru i oceny wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], określonej Instrukcją Wykonawczą Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 – 2013. Z instrukcji tek wynika, że wnioski, które wpłynęły w odpowiedzi na ogłoszone konkursy poddawane są ocenie formalnej w oparciu o kryteria brzegowe (dopuszczające) i kryteria poprawności. Pierwszym etapem oceny formalnej wniosku jest sprawdzenie, czy wniosek spełnia wszystkie kryteria brzegowe (dopuszczające) zawarte w karcie oceny formalnej. Kryteria brzegowe muszą być spełnione bezwarunkowo, a ich niespełnienie powoduje automatyczne odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku, gdy projekt spełnia wszystkie kryteria brzegowe podlega ocenie w oparciu o kryteria poprawności. Ocena formalna w oparciu o kryteria poprawności dokonywana jest na podstawie listy sprawdzającej oceny formalnej – kryteria poprawności. Kryteria poprawności muszą być spełnione bezwarunkowo, ale ich niespełnienie nie powoduje od razu odrzucenia projektu. Na tym etapie możliwe jest uzupełnienie lub poprawa stwierdzonych we wniosku braków lub błędów. Po dokonaniu oceny formalnej wniosku, wnioskodawca otrzymuje powiadomienie o wynikach oceny formalnej i zakwalifikowaniu wniosku do oceny merytorycznej lub o odrzuceniu wniosku – pismo informujące o odrzuceniu wniosku wraz z podaniem przyczyny odrzucenia.

Z powyższego wynika, że na etapie kontroli formalnej poprawności wniosku, w sytuacji wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia lub poprawy i po wykonaniu przez wnioskodawcę tego wezwania, dokonywana jest ocena formalna wniosku w oparciu o kryteria poprawności, która jest przeprowadzana na podstawie listy sprawdzającej oceny formalnej – kryteria poprawności. Wynikowi tej oceny - tj. ocenie pozytywnej lub negatywnej - determinującemu dalszy tok postępowania w sprawie wniosku towarzyszy więc, tworzone właśnie na etapie jej formułowania (podejmowania), uzasadnienie odnoszące się kwestii spełniania lub nie spełniania – po uzupełnieniu lub po poprawie wniosku – konkretnych kryteriów poprawności.

Ponadto, z Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007 – 2013, komplementarnych z przywołaną Instrukcją Wykonawczą również wynika, że poprawiony i uzupełniony wniosek podlega ponownej ocenie formalnej, tj. ocenie na podstawie listy sprawdzającej oceny formalnej – kryteria poprawności.

Z analizy dokumentacji sprawy (obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych, pisemnych informacji adresowanych do skarżącej o wynikach procedury odwoławczej), zwłaszcza zaś z analizy złożonych przez Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości akt postępowania dotyczących oceny projektu A.K. wynika, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu skarżącej, zawierające kryteria tejże oceny, którymi operowała AWP, nie zostało sporządzone bezpośrednio i w związku z przeprowadzaną oceną, lecz w oderwaniu od niej na etapie generowania adresowanej do skarżącej pisemnej informacji, o której mowa w art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Prowadzi to do wniosku, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Skargę A.K., jako uzasadnioną, należało więc uwzględnić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Agencji Przedsiębiorczości .

W związku z powyższym, Sąd na podstawie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł, jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.