Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 47/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11 f ust. 1, art. 11c, art. 11d ust. 1,  art. 12 ust. 6, art. 17 ust. 3, art. 31 ust. 2,
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody na rzecz A. D. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta K. złożył w Starostwie Powiatowym w K. w dniu 2 września 2010 r. wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie: "Budowa ulicy K. w ciągu drogi gminnej nr [...] w K. wraz z brakującą infrastrukturą".

Do wniosku załączono dokumenty: opis zawierający analizę powiązania ulicy K. z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie, wraz z proponowaną budową i przebudową infrastruktury technicznej; projekt podziału nieruchomości na mapach w skali 1:1000; decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia 2 lutego 2010 r.; warunki techniczne K. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. nr [...] z dnia 9 lipca 2010 r. wraz z uzgodnieniami końcowymi nr [...] z dnia 20 sierpnia 2010 r. oraz nr [...] z dnia 20 sierpnia 2010 r.; pismo z dnia 24 czerwca 2010 r. Zakładu Energetyki Cieplnej; uzgodnienie TP S.A Nr [...] z dnia 20 lipca 2010 r.; pismo informujące PKP Polskie Koleje Państwowe S.A. nr [...] z dnia 28 maja 2010 r.; uzgodnienie P. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Nr [...] z dnia 22 lipca 2010 r.; decyzję Powiatowego Konserwatora Zabytków w K. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2010 r. o pozwoleniu na prowadzeniu prac w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków pod numerem 915 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia 30 maja 1978 r. w zakresie usunięcia drzew; wytyczne ENERGA - Operator S.A. Nr [...] z dnia 25 sierpnia 2010 r. do usunięcia kolizji istniejącej linii kablowej SN 15 kV kolidującej z budową drogi oraz demontaż kabla nn 0,4 kV; opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K. nr [...] z dnia 27 sierpnia 2010 r.; warunki przyłączenia nr [...] z dnia 27 sierpnia 2010 r. wydane przez ENERGA Oświetlenie; decyzję Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia 8 września 2010 r. - uzgodnienie lokalizacji sieci infrastruktury technicznej w pasie drogowym; oświadczenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. nr [...] z dnia 9 września 2010 r.; decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2010 r. syg. akt [...]; pismo opiniujące nr [...] z dnia 31 sierpnia 2010 r. Zarządu Województwa P.; pismo opiniujące nr [...] z dnia 17 sierpnia 2010 r. Zarządu Powiatu K.; pismo opiniujące nr [...] z dnia 30 sierpnia 2010 r. Burmistrza Gminy K.; pismo opiniujące nr [...] z dnia 9 sierpnia 2010 r. Powiatowego Konserwatora Zabytków w K.; potwierdzenie wystąpienia o opinię Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G.; opinia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nr [...] z dnia 19 sierpnia 2010 r.; pismo PKP Polskie Koleje Państwowe S.A. Nr [...] z dnia 9 września 2010 r.; uzgodnienie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Nr [...] z dnia 9 września 2010 r.; uzgodnienie nr [...] z dnia 30 sierpnia 2010 r. oraz nr [...] z dnia 30 sierpnia 2010 r. Komisji d.s. Organizacji ruchu w zakresie zmiany organizacji ruchu; postanowienie Starosty K. nr [...] z dnia 13 września 2010 r. o udzieleniu odstępstwa od przepisów wymienionych w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Starosta K. decyzją z dnia 30 września 2010 r. Nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie ulicy K. w ciągu drogi gminnej nr [...] wraz z brakującą infrastrukturą". Jednocześnie Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę/rozbiórkę dla inwestycji:

* budowa drogi na działkach o nr ew. gr. 90/1,10, 8/3, 8/2, 94/7, 94/1, 89, 94/3, 94/5 w obrębie ewid. 9 w miejscowości K., gmina K..

* budowa kanalizacji deszczowej wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjnym na działkach o nr ew. gr. 90/1,10, 8/3, 8/2, 94/7, 94/10, 94/1, 89, 94/5 w obrębie ewid. 9 oraz na działce o nr ew. gr. 109/2 w obrębie ewid. nr 8 w miejscowości K., gmina K.,

* budowa sieci elektroenergetycznej oświetleniowej na działkach o nr ew. gr. 90/1, 10, 8/2, 8/3, 94/7, 23/4, 12, 11/1, 11/3, 94/10, 94/1, 134, 94/3, 94/4, 94/5 w obrębie ewid. 9 w miejscowości K., gmina K.,

* budowa parkingu na działce o nr ew. gr. 94/10 w obrębie ewid. nr 9 w miejscowości K., gmina K.,

* przebudowa sieci wodociągowej na działkach o nr ew. gr. 90/1, 10, 94/10, 89, 94/3, 94/5, 8/2, 8/3, 94/7 w obrębie ewid. 9 w miejscowości K., gmina K.,

* przebudowa sieci kanalizacji sanitarnej na działkach o nr ew. gr. 8/3, 8/2, 94/7, 94/1, 94/5, 94/3,10 w obrębie ewid. 9 w miejscowości K., gmina K.,

* przebudowa linii kablowej SN na działkach o nr ew. gr. 94/1, 94/7, 94/10 w obrębie ewid. 9 w miejscowości K., gmina K.,

* rozbiórka obiektu handlowego "C." zlokalizowanego na działkach o nr ew. gr. 10, 8/3, 8/2, 8/4 w obrębie ewid. 9 w miejscowości K., gmina K.

Ponadto Starosta zatwierdził projekt podziału nieruchomości przeznaczonych do realizacji drogi publicznej na działkach oznaczonych numerami ewidencji gruntów według tabelki stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, która wskazuje działki objęte projektowanym podziałem, przeznaczone pod inwestycję drogowe, przez które będzie przebiegać planowana inwestycja, według projektu podziału nieruchomości opracowanego przez uprawnionego geodetę. W decyzji określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określono linie rozgraniczające teren ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, określono wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, a w punkcie VI decyzji ustalono termin wydania nieruchomości na dzień 1 marca 2011 r.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 11 a ust. 1, art. 11 f, art. 11 g ust. 1 pkt 1, art. 11 i, art. 12 ust. 1 - 4, art. 16 ust. 1, art. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.(Dz. U. Nr poz. )

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Starosta wyjaśnił, iż organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sprawdza kompletność złożonego wniosku zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który określa co powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy prawo budowlane projektant oświadcza, iż sporządził projekt budowlany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, zatem organ nie posiada kompetencji do oceny zasadności zastosowanych rozwiązań budowlanych, natomiast sprawdza tylko ich zgodność z przepisami prawa. W ocenie Starosty Burmistrz Gminy K. przedłożył wszystkie wymagane dokumenty oraz spełnił nałożone na niego obowiązki wynikające z art. 11 d ustawy, wobec czego wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy ulicy Kolejowej spełnia wszystkie wymogi formalne do wydania decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 września 2010 r. nr [...] Starosta K. na wniosek Burmistrza Miasta K. nadał rygor natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz skreślił punkt VI decyzji dotyczący określenia terminu wydania nieruchomości, ustalonego na dzień 1 marca 2011 r.

Od decyzji Starosty K. z dnia 30 września 2010 r. Nr [...] odwołanie złożył A. D., domagając się jej uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem:

- art. 11 f ust. 1 pkt 8 ppkt c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - polegającym na braku określenia terminu rozbiórki istniejących na nieruchomości uczestnika postępowania obiektów budowlanych,

- art. 12 ust. 6 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy - polegającym na braku określenia terminu wydania nieruchomości oraz terminu opróżnienia obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości,

- art. 21 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 112 i art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 i art. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 1 ust. 1 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - polegającym na wywłaszczeniu uczestnika postępowania z prawa własności nieruchomości ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego,

- art. 10 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a także art. 7 i 77 k.p.a. - polegającym na uniemożliwieniu uczestnikowi postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w szczególności co do pisma K. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. z dnia 24 września 2010 r. i pisma Burmistrza Gminy K. z dnia 27 września 2010 r.,

- art. 11 f ust. 3 zdanie drugie ustawy - polegającym na braku doręczenia decyzji

- art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy w zw. z art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), polegającym na wydaniu decyzji Starosty K. pomimo niewydania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym;

- art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającym na wydaniu decyzji Starosty K. pomimo niewydania wymaganej prawem decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów, energii elektrycznej i innych;

- art. 11 f ust. 1 pkt 8 ustawy, polegającym na niewłaściwym i niepełnym ustaleniu wymaganych robót budowlanych w zakresie rozbiórki obiektu handlowego "C.";

Odwołujący się wskazał, iż działki będące własnością uczestnika postępowania są zabudowane budynkiem handlowym, a w decyzji nie wskazano terminu jego rozbiórki. Odwołujący się zarzucił, iż skreślenie postanowieniem o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięcia o wyznaczeniu terminu wydania nieruchomości, doprowadziło do braku orzeczenia wymaganego normą art. 16 ust. 2 ustawy. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie wyłącza natomiast zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy. Wydana decyzja bezpodstawnie pozbawia odwołującego się wynikającego z art. 12 ust. 6 ustawy prawa nieodpłatnego użytkowania nieruchomości. Odwołujący się zakwestionował możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod ścieżkę rowerową oraz zbiornik retencyjny. Wskazał on, iż zbiornik ten nie jest elementem koniecznym planowanej inwestycji drogowej. W odwołaniu wskazano, iż twierdzenie, że inna lokalizacja zbiornika nie była możliwa, jest nieprzekonywujące. Zbiornik ten można było zaplanować na sąsiednich działkach stanowiących własność Skarbu Państwa i Gminy. Decyzja w tym zakresie pozbawia uczestnika prawa do nieruchomości, na której mógłby postawić budynek. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., odwołujący się wskazał, iż decyzję organu I instancji wydano przed umożliwieniem mu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, organ był zobowiązany do wyznaczenia pełnomocnikowi strony terminu przewidzianego w art. 10 k.p.a., czego nie uczynił, a termin wyznaczony stronie zbył krótki i nie umożliwiał realnego zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska co do zgromadzonych dowodów. Odwołujący się wskazał, iż dokumenty w postaci pisma K. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. z dnia 24 września 2010 r. i pisma Burmistrza Gminy K. z dnia 27 września 2010 r. miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii lokalizacji zbiornika retencyjnego i gdyby uczestnik znał ich treść wnosiłby o dopuszczenie dowodów na okoliczności związane z zasadnością lokalizacji zbiornika, w tym opinii biegłego.

Wojewoda P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. Nr 156 z 2006 r. poz.1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), decyzją z dnia 26 listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji słusznie zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Budowa ulicy K. w ciągu drogi gminnej nr [...] w K. wraz z brakującą infrastrukturą". Organ ten sprawdził kompletność wniosku, dokonał wymaganych zawiadomień i obwieszczeń a postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wskazał, iż rozbiórka obiektu handlowego "C." objęta została wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zaskarżoną decyzją otrzymano pozwolenie na jego rozbiórkę. Zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. A zatem, w ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do określenia w decyzji terminu rozbiórki. Wojewoda stwierdził, iż nie posiada kompetencji do ingerencji w zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania jak również zobowiązania inwestora do dokonania w nim zmian. Projekt jest wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, na zlecenie i w uzgodnieniu z inwestorem. Tak więc tylko inwestor, w sytuacji spełnienia ustawowych wymogów, ma możliwość wprowadzenia wnioskowanych przez skarżących zmian do projektu. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, przepisy ustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma, jak na to wskazuje sam tytuł, szczególne znaczenie. Upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do k.p.a. Zasady udziału stron w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uregulowane są w tym akcie w sposób wyczerpujący. Nie można zatem przyjąć, iż w kwestiach dotyczących udziału stron w postępowaniu, w ustawie nie uregulowanych stosuje się k.p.a. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, iż zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a także art. 7 i art. 77 k.p.a. jest niezasadny. Ponadto wskazano, iż organ I instancji w dniu 30 września 2010 r. wysłał do odwołującego się zawiadomienie o wydaniu decyzji. Pismo powyższe zostało odebrane przez stronę w dniu 5 października 2010 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru.

A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia decyzji zarówno organu I jak i II instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niezebraniu dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także na braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego wskazanych w postępowaniu odwoławczym. Skarżący wskazał, iż zaskarżoną decyzję wydano naruszeniem

1. art. 11 f ust. 1 pkt 8 ppkt c) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegającym na braku określenia w decyzji Starosty K. terminu rozbiórki istniejących na nieruchomości uczestnika postępowania obiektów budowlanych;

2. art. 12 ust. 6 ustawy w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy, polegającym na braku określenia w decyzji Starosty K. terminu wydania nieruchomości oraz terminu opróżnienia obiektów budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości, a w związku z tym na uniemożliwieniu uczestnikowi postępowania nieodpłatnego użytkowania nieruchomości do tak określonego terminu;

3. art. 21 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 112 i art. 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz. U. z 2010 r. Nr 106 poz. 675) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 23 ustawy, polegającym na wywłaszczeniu skarżącego z prawa własności nieruchomości ponad możliwy oraz ponad konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego;

4. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 11 c ustawy, a także art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegającym na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w szczególności co do pisma K. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. z dnia 24 września 2010 r. i pisma Burmistrza Gminy K. z dnia 27 września 2010 r.;

5. art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy w zw. z art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), polegającym na wydaniu decyzji Starosty K. pomimo niewydania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym;

6. art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającym na wydaniu decyzji Starosty K. pomimo niewydania wymaganej prawem decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów, energii elektrycznej i innych;

7. art. 11 f ust. 1 pkt 8 ustawy, polegającym na niewłaściwym i niepełnym ustaleniu wymaganych robót budowlanych w zakresie rozbiórki obiektu handlowego "C.";

8. art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy, polegającym na niezwróceniu się przez zarządcę drogi do właściwych organów o zaopiniowanie zamierzonej inwestycji po wprowadzeniu przez projektanta M. J. w dniu 27 września 2010 r. zmiany do projektu budowlanego ("doprojektowanie dodatkowego zjazdu na działkę nr 11/5");

9. art.11 d ust. 1 pkt 5 ustawy i art. 11 f ust. 1 pkt 7 ustawy, polegającym na złożeniu przez zarządcę drogi do akt sprawy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K., który to projekt nie odpowiada wymogom prawnym, a w szczególności:

a) dokumentacja projektowa jest niekompletna, w szczególności brakuje projektu wykonawczego zamierzonej inwestycji, czym naruszono § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. Nr 202 poz. 2072) a projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności architektonicznej, czym naruszono art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 Nr 5 poz. 42 ze zm.);

b) projekt budowlany w zakresie branży drogowej nie został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności drogowej, czym naruszono art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 2a prawa budowlanego oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83 poz. 578 ze zm.);

c) projekt budowlany w zakresie branży drogowej przewiduje, że schody prowadzące do przejścia dla pieszych na ul. K. nie będą dostosowane dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózkach inwalidzkich, czym naruszono art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego;

d) projekt budowlany w zakresie sieci sanitarnej nie wskazuje rozwiązań technicznych osadzenia zbiornika, ale jedynie warianty takiego osadzenia, czym naruszono § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133 ze zm.);

e) uzgodnienie dokonane przez Powiatowego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 9 sierpnia 2010 r. w przedmiocie oświetlenia ulicznego nie jest jednoznaczne, czym naruszono § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

f) projekty budowlane (załączniki do nich) nie są opatrzone numeracją, czym naruszono § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja Starosty K. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej z dnia 30 września 2010 r. [...] została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. zmieniającą tę ustawę z dniem 10 września 2008 r. (Dz. U. Nr 154 poz. 958).

Kontroli Sądu podlegała decyzja organu odwoławczego utrzymująca tę decyzję w mocy.

Art. 31 ust. 2 ustawy stanowi, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem Starosty K. z dnia 30 września 2010 r. Nr [...]. Postanowieniem Wojewody z dnia 26 listopada 2010 r. nr [...], postanowienie to zostało utrzymane w mocy, a wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na to postanowienie. Budowa drogi została rozpoczęta w kwietniu 2011 r. W dacie orzekania minęło 14 dni od rozpoczęcia budowy drogi.

Rozważenia wymagało zatem, jaki jest w związku z treścią art. 31 ust. 2 ustawy zakres orzekania przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie. Unormowanie art. 31 ust. 2 ustawy wyłącza bowiem w znacznym zakresie zastosowanie art. 145 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 154 k.p.a. lub w innych przepisach.

Sąd podziela interpretację art. 31 ust. 2 ustawy, dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2148/10. Interpretacja ta dotyczyła treści przepisu w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., wyrażone stanowisko zachowuje jednak, w ocenie Sądu, aktualność także w obecnym stanie prawnym.

W wyroku tym wskazano, iż treść art. 31 ust. 2 ustawy, nasuwa wątpliwości, a jego wykładnia wymaga analizy w kontekście przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określających zasady orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne, bowiem przepis ten wprowadza unormowanie wyjątkowe w stosunku do zasad ogólnych. Przepis art. 31 ust. 2 ustawy, jako przepis wyjątkowy podlega wykładni ścisłej, tym bardziej, iż ogranicza on kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się na decyzję organu drugiej instancji. Uwzględnienie skargi przez sąd odnosi się, co do zasady, do decyzji organu odwoławczego, z tym że zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może uwzględniając skargę objąć orzekaniem także decyzję organu pierwszej instancji, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w rozumieniu art. 31 ust. 2 ustawy, w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., decyzją, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i której kontrolę Sąd może przeprowadzić jedynie w ograniczonym zakresie wskazanym w tym przepisie, jest wyłącznie decyzja organu I instancji. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy, nie posługuje się bowiem pojęciem decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, lecz pojęciem decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności zapewnia wykonalność decyzji przed jej uostatecznieniem się. Decyzja staje się ostateczna w momencie upływu terminu do wniesienia odwołania lub wydania utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji. Rygor natychmiastowej wykonalności jest zatem nadawany wyłącznie decyzji organu I instancji. Jak wskazano w cytowanym wyroku, wykładnia art. 31 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie reguluje w sposób szczególny rozpoznania skargi na decyzję organu odwoławczego i nie wyłącza stosowania przez Sąd art. 145 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do tej decyzji. Przepis ten reguluje jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Inne rozumienie tego przepisu, oznaczałoby wyłączenie stosowania art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach ze skarg na decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r., co byłoby niezgodne z art. 45 Konstytucji. (vide: strona internetowa https://cbois. nsa.gov.pl/doc/1CFA863A01). Podobną wykładnię zastosowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2003 r. sygn. akt II OSK 2271/10, odnośnie ograniczającego kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego przepisu art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 26 poz. 133 ze zm.) (Lex Nr 732077)

Interpretacji takiej dokonać należy odnośnie treści art. 31 ust. 2 ustawy, także w aktualnie obowiązującym brzmieniu, dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 31 ust. 2 ustawy odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Wykładnia taka zapewnia z jednej strony właściwą ochronę interesów stron postępowania i możliwość usunięcia uchybień wydanej decyzji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przed organem odwoławczym. Z drugiej zaś strony istnienie decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, umożliwia kontynuację rozpoczętej inwestycji drogowej, realizowanej w przypadku niniejszej sprawy w centrum miasta, której zakończenie ma istotne znaczenie dla lokalnej społeczności. Przyjęcie powyższej interpretacji czyniło zbędnym rozważanie zasadności złożonego przez skarżącego w piśmie z dnia 24 maja 2011 r. wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, czy art. 31 ust. 2 ustawy, w zakresie w jakim ogranicza sądową kontrolę ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, jedynie do stwierdzenia, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 56 k.p.a. jest zgodny z art. 2, 21, 45 ust.1 , 64, 77 ust. 2 i 184 Konstytucji.

Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, nadto nie ogranicza się on do kontroli decyzji organu I instancji w zakresie wyznaczonym odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Zaskarżona decyzja organu II instancji nie spełnia tych wymogów. Organ wydający decyzję naruszył treść art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Organ nie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie ustosunkował się prawidłowo do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Cytowane przez organ odwoławczy stanowisko, iż przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, należy podzielić odnośnie wyboru przez inwestora najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych bądź technicznych dotyczących budowy drogi. W ocenie Sądu, nie zwalnia to organów od dokonania oceny prawidłowości kwestionowanego przez stronę zakresu wywłaszczenia nieruchomości.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zawiera przepisy, które w istocie prowadzą do wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli. Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 6 ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Organ wydający decyzję winien rozważyć zasadność zakresu wywłaszczenia w kontekście realizacji celów ustawy. Winien on zatem przede wszystkim ustalić czy podlegające wywłaszczeniu nieruchomości są zgodnie z projektem przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej. Nadto wskazać należy, iż prawo własności jest dobrem chronionym w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wywłaszczenie nieruchomości pod drogę stanowi realizację celu publicznego. Organ decydując o podziale nieruchomości i ustaleniu linii rozgraniczających inwestycję winien jednak rozważyć, czy wynikające z tego pozbawienie prawa własności jest konieczne i czy nie może odbyć się mniejszym dla właścicieli kosztem. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 389/10, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mimo swojej wyjątkowości, nie wyłącza konstytucyjnej zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. (vide: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6B81689DF8)

Skarżący wskazywał, iż nieuzasadnione jest projektowanie na terenach prywatnych infrastruktury nie związanej z inwestycją (takich jak ścieżki rowerowe i pasy zieleni) lub znacznie przekraczających niezbędne potrzeby społeczne. Organ odwoławczy niezasadnie zatem zaniechał dokonania oceny zasadności zarzutów skarżącego związanych z wywłaszczeniem nieruchomości przeznaczonych pod ścieżki rowerowe, pod podwójne pasy zieleni oraz pod zbiornik retencyjny.

Zarzut skarżącego, iż ścieżki rowerowe nie stanowią elementu drogi i brak jest podstaw do wywłaszczenia nieruchomości na ten cel, uznać należy za bezzasadny. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z art. 4 pkt 6 cytowanej ustawy wynika natomiast, iż drogą dla rowerów jest droga lub jej część przeznaczona do ruchu rowerów jednośladowych, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 108 poz. 908 ze zm.) drogę w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy stanowi wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem dla pojazdów szynowych, znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Interpretacja treści art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wskazuje, iż ścieżka przeznaczona do ruchu rowerowego stanowi element drogi. A zatem objęcie ścieżki rowerowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wywłaszczenie nieruchomości na ten cel nie narusza przepisów ustawy.

Ocena pozostałych zarzutów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości pod podwójne pasy zieleni oraz pod zbiornik retencyjny winna zostać dokonana przez organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem wymaga ona uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Z art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że w pasie drogowym znajdować się może zieleń przydrożna - roślinność, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Co do zasady, w sposób nie związujący organu oceną prawną w tej konkretnej sprawie, wskazać należy, iż organ oceniając wielkość terenu przeznaczonego pod zieleni, winien wziąć pod uwagę, iż inwestor drogi ma prawo do realizacji inwestycji drogowej, w kształcie, który nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz jest uzasadniony okolicznościami sprawy. Okoliczności takie jak realizacja inwestycji w centrum miasta, mogą przemawiać za takim ukształtowaniem przestrzeni. Inwestycja jest powiązana z I etapem realizacji drogi, istnieć zatem może konieczność dostosowania jej do parametrów wcześniejszego odcinka drogi. Ze względu na lokalizację projektowanego odcinka w centrum miasta, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych, zabudowy handlowo-usługowej, oświatowej, usług administracji, zasadnym może być zwiększenie parametrów projektowanego odcinka drogi, w tym terenów zielonych. W szczególności wskazać należy, iż przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.) nie określają maksymalnych parametrów terenu zieleni, a treść § 192 stanowi jedynie, iż na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi, jeżeli warunki miejscowe na to pozwalają, co najmniej 10% powierzchni powinno być przeznaczone pod zieleń.

Skarżący w toku postępowania oraz w odwołaniu wskazywał, iż budowa zbiornika retencyjnego nie jest konieczna dla realizacji inwestycji a ponadto zbiornik może być usytuowany w innym miejscu stanowiącym własność publiczną, bez naruszenia prawa własności. W szczególności, naruszeniem powyższej zasady jest projektowanie inwestycji w taki sposób, aby zajmowane zostały tereny prywatne (za zajęcie których przysługuje odszkodowanie) w zakresie znacznie przekraczającym rzeczywiste potrzeby w przypadku, gdy dokonanie inwestycji możliwe jest na terenach publicznych. Dodatkowo podniesienie tego zarzutu skarżący wiązał z zarzutem zaniechania przez organ prawidłowego zawiadomienia go o zebraniu materiału dowodowego mającego znaczenie dla oceny zasadności lokalizacji zbiornika. Kwestia posadowienia zbiornika retencyjnego i wywłaszczenia nieruchomości na ten cel wymagała szczegółowego wyjaśnienia przez organ II instancji. Organ zaniechał dokonania jakichkolwiek ustaleń i oceny prawnej w tym zakresie. W aktach sprawy znajduje się stanowisko K. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K., z którego wynika, iż lokalizacja zbiornika retencyjnego została dobrana optymalnie. W piśmie tym wskazano, iż konserwacja i czyszczenie osadników, separatora i komory samego zbiornika wymaga dojazdu ciężkiego sprzętu, zbiornik retencyjny został umiejscowiony w takim rejonie, aby nie powodować blokady ruchu drogowego podczas koniecznych prac konserwacyjnych, ponadto jego lokalizacja w terenie została zatwierdzona przez specjalistów posiadających stosowne uprawnienia. Nadto z pisma tego wynika, iż wymiary samego zbiornika oraz konieczność zachowania odpowiednich spadków na odpływie do miejskiej sieci deszczowej dyskredytują każde inne miejsce lokalizacji. Skarżący kwestionował ten dokument, domagając się wnikliwego rozważenia tej kwestii.

Z przepisów ustawy wynika, iż przy realizacji inwestycji drogowej realizuje się także zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art.11 d ust. 1 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit e ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację drogi zawiera, w razie potrzeby, ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Nadto art. 11 f ust.1 pkt 8 lit. g ustawy stanowi, iż w decyzji określa się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których jest mowa w lit. e. Z art. 11 f ust. 2 ustawy wynika natomiast, iż do ograniczeń, o których jest mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.).

Organ winien przede wszystkim ustalić, jaki jest charakter planowanego zbiornika retencyjnego. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż teren działki skarżącego podlegającej wywłaszczeniu, pod którym ma się znajdować zbiornik ten nie stanowi elementu realizowanej drogi. Organ winien ustalić czy zbiornik retencyjny o pojemności 934, 38 m2 jest elementem sieci kanalizacji deszczowej, czy też odrębnym od tej sieci obiektem budowlanym. Jeżeli zbiornik ten nie stanowi elementu sieci kanalizacji deszczowej, rozważenia wymaga czy stanowi on element infrastruktury, o jakim jest mowa w art. 11 d ust. 1 pkt 4 ustawy i na jakiej podstawie.

Organ winien wziąć pod uwagę, iż co do zasady, w przepisów ustawy wynika, iż konieczność wykonania sieci uzbrojenia terenu, prowadzić winna do ustalenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, do których stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z unormowania tego wynika, iż wykonanie sieci uzbrojenia terenu, co do zasady, nie powinno prowadzić do wywłaszczenia nieruchomości lecz do ograniczenia prawa własności. Zgodnie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli założenie przewodów i urządzeń uniemożliwia właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo zgodny z jego dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać nabycia od niego na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własności nieruchomości. Z przepisu tego wynika, iż przeniesienie prawa własności nieruchomości nastąpić może zatem jedynie na wniosek właściciela nieruchomości.

Z unormowań tych wynika, iż istocie organ nie ma podstaw do wywłaszczenia nieruchomości pod budowę sieci infrastruktury, lecz winien ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości. Wywłaszczenie mogłoby nastąpić jedynie na wniosek właściciela, właściciel sprzeciwia się natomiast w niniejszej sprawie wywłaszczeniu. Wskazać należy, iż w braku możliwości dokonania wywłaszczenia w trybie przepisów ustawy, właściwy organ może wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe w trybie przepisów art. 112 – 123 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu nabycia nieruchomości pod budowę zbiornika, którego realizacja stanowi cel publiczny.

Organ II instancji nie rozważył także zarzutu odwołania, iż decyzję wydano bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku uznania, iż realizacja zbiornika może nastąpić w trybie przepisów o ograniczeniu prawa własności, organ winien rozważyć czy i na jakiej podstawie realizacja zbiornika wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na co wskazywał Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w opinii z dnia 19 sierpnia 2010 r. Dokonanie oceny w tym zakresie wymaga uprzedniego ustalenia charakteru planowanego zbiornika retencyjnego.

Organ nie ustosunkował się w odwołaniu do podniesionych zarzutów związanych z przebiegiem linii energetycznej oraz brakiem uregulowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w tym zakresie.

Skarżący kwestionował zasadność przebiegu linii energetycznej biegnącej wzdłuż działki nr 12, 11/8 oraz 8, wskazując, iż będzie to uniemożliwiać wykorzystanie gruntów w prawidłowy sposób. Organ nie dokonał żadnych ustaleń i oceny w tym przedmiocie.

Wydana decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą polegającą na braku orzeczenia przewidzianego w art. 11 f ust.1 pkt 8 lit. g ustawy, stanowiącym, iż w decyzji określa się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których jest mowa w lit. e ustawy. W decyzji wskazano przebieg linii energetycznej, nie orzeczono natomiast o wynikającym z tego ograniczeniu w korzystania z nieruchomości. W szczególności, okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia interesów właściciela nieruchomości, z uwagi na fakt, iż z mocy art. 11 f ust. 2 ustawy w związku z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowanie znajduje w takim przypadku art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidujące roszczenia odszkodowawcze. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem uzasadnione.

Także zarzut niewłaściwego i niepełnego ustaleniu wymaganych robót budowlanych w zakresie rozbiórki obiektu handlowego "C.", podniesiony w odwołaniu nie został przez organ odwoławczy rozważony. Inwestor przedłożył w tym zakresie "Projekt wykonawczy robót rozbiórkowych". Zgodnie z art. 11 i ust. 1 ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Wskazać należy, iż stopień szczegółowości robót rozbiórkowych uzależniony jest od charakteru obiektu podlegającego rozbiórce, w szczególności tego, czy rozbiórka wymaga pozwolenia na rozbiórkę, czy też jedynie zgłoszenia. Kwestię tę regulują art. 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, iż rozbiórka budynków o wysokości poniżej 8 m nie wymaga pozwolenia lecz zgłoszenia, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. W przypadku obiektów, których rozbiórka wymaga pozwolenia, konieczność przedłożenia projektu takiej rozbiórki podlega ocenie organu, projekt ten dołącza się bowiem "w zależności od potrzeb", inwestor w pozostałych przypadkach dołącza dokumenty wskazane w art. 33 ust 4 pkt 2 – 5 Prawa budowlanego. Natomiast odnośnie obiektów, których rozbiórka podlega zgłoszeniu, w zgłoszeniu tym określa się rodzaj zakres i sposób wykonywanych robót. Obiekt skarżącego ma wysokość 5,5, m. Wpływ na stopień szczegółowości dokumentacji dotyczącej rozbiórki ma jego ustalenie odległości od granicy działki, oraz charakter obiektu podlegającego rozbiórce. Organ nie rozważył podniesionego przez odwołującego się zarzutu braku informacji na temat sposobu odłączenia sieci i przyłączy oraz rozbiórki znajdujących się pod ziemią zbiorników stacji paliw płynnych.

Odnośnie zarzutu braku terminu rozbiórki wskazać należy, iż z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit c ustawy wynika, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych. W ocenie Sądu, co do zasady, jeżeli obiekty takie znajdują się na terenie przeznaczonym pod inwestycję organ winien wskazać termin ich rozbiórki. Wynika to bowiem z treści tego unormowania. Zwrot "w razie potrzeby", należy interpretować w taki sposób, iż potrzeba zamieszczenia rozstrzygnięcia w decyzji istnieje w przypadku gdy wystąpią okoliczności w nim wskazane. Zwrot ten nie pozostawia organowi swobody w zakresie uznania czy rozstrzygnięcie takie należy w decyzji zamieścić. Zatem, jeżeli w sprawie zajdą okoliczności wskazane w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. a–h ustawy, decyzja winna zawierać rozstrzygniecie w tym przedmiocie. Podkreślić jednak należy, okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia ma dla ochrony interesów właściciela obiektu. W sytuacji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, brak ustalenia terminu rozbiórki nie wpływa bowiem na jego sytuację. W sytuacji, gdy rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nie został nadany, określa się w niej termin wydania nieruchomości i opróżnienia obiektów. Termin rozbiórki musi być późniejszy, określenie terminu rozbiórki nie ma zatem wpływu na interes właściciela obiektu. Zaniechanie jego określenia przez organ nie wywoła w stosunku do właściciela negatywnych konsekwencji.

Odnośnie zarzutu braku w decyzji terminu wydania nieruchomości i terminu opróżnienia obiektów budowlanych, wskazać należy, iż w decyzji w punkcie VI ustalono termin wydania nieruchomości na dzień 1 marca 2011 r. W decyzji nie ustalono natomiast terminu opróżnienia obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości. W przypadku braku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powinna ona zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy określać taki termin. Przepis ten stanowi bowiem, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Cytowany w skardze przepis art. 12 ust. 6 ustawy umożliwia natomiast dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieodpłatne użytkowanie nieruchomości do czasu upływu terminu, o którym jest mowa w art. 16 ust. 2 ustawy. Brak wskazania w decyzji terminu opróżnienia obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości stanowił zatem uchybienie organu I instancji. Niemniej jednak odrębnym postanowieniem wydanym już po wydaniu decyzji organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek zawarty w samej decyzji lub na odrębny wniosek złożony po wydaniu decyzji. W pierwszym przypadku nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następuje w samej decyzji. Natomiast w drugim przypadku, nadanie rygoru nastąpić winno odrębnym postanowieniem, przy czym rygor ten może być nadany jedynie przed ustatecznieniem się decyzji. (vide: Marian Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Komentarz" C.H Beck Warszawa 2010 str. 264)

Art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi, iż decyzja, zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Konieczność niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, jeszcze przed ustatecznieniem się decyzji, skutkuje brakiem podstaw do wyznaczenia innego późniejszego terminu wydania nieruchomości jak i opróżnienia budynków, który nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W ocenie Sądu, organ w decyzji, której nadaje rygor natychmiastowej wykonalności nie ma obowiązku wyznaczenia przewidzianego w art. 16 ust. 2 ustawy terminu, który to termin biegnie od uostatecznienia się decyzji, wyznaczenie tego terminu pozostaje bowiem w sprzeczności z obowiązkiem niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali. Z istoty swej nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wyłącza zatem ustalenie terminu przewidzianego w art. 16 ust. 2 ustawy. W razie jednoczesnego orzeczenia o wyznaczeniu terminu na podstawie art. 16 ust. 2 i orzeczenia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, orzeczenie o wyznaczeniu terminu pozbawione byłoby w istocie skuteczności, wobec natychmiastowej wykonalności decyzji. Natomiast w przypadku, gdy orzeczenie o rygorze natychmiastowej wykonalności następuje postanowieniem już po wydaniu decyzji, przyjąć należy, iż skutek wynikający z nadania rygoru pozbawia skuteczności wcześniejsze, zawarte w decyzji, orzeczenie o wyznaczeniu terminu do wydania nieruchomości orzeczone na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy.

Zarzut dotyczący treści uzgodnienia dokonanego przez Powiatowego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 9 sierpnia 2010 r., nie jest uzasadniony. Wskazać należy, iż przepis art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy stanowi, iż do wniosku dołączyć należy opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Opinia ta ma wyjaśniać czy organ ten ma zastrzeżenia do wniosku. Jako opinia wydawana przed wszczęciem postępowania na wniosek inwestora nie stanowi ona opinii w rozumieniu art. 106 k.p.a. i nie może być przez skarżącego kwestionowana. Rolą tej opinii jest uzyskanie przez organ wydający decyzję informacji, czy organ opiniujący nie widzi przeszkód do realizacji inwestycji i uwzględnienie jego wskazań. Inwestor dołączając opinię Powiatowego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 9 sierpnia 2010 r., spełnił zatem wymóg art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy, polegającego na niezwróceniu się przez zarządcę drogi do właściwych organów o zaopiniowanie zamierzonej inwestycji po wprowadzeniu przez projektanta M. J. w dniu 27 września 2010 r. zmiany do projektu budowlanego ("doprojektowanie dodatkowego zjazdu na działkę nr 11/5"), wskazać należy, iż opinie takie inwestor winien co do zasady dołączyć do wniosku. Przedmiotem opinii są te aspekty projektowanej inwestycji drogowej, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. W przypadku modyfikacji wniosku może istnieć konieczność ponowienia opinii przez poszczególne, wskazane w cytowanym przepisie organy, jeżeli zakres projektowanych zmian ma wpływ na okoliczności pozostające w sferze kompetencji poszczególnych organów i może wpłynąć na treść wyrażonych opinii. Wówczas inwestor winien dołączyć nowe opinie do modyfikacji wniosku. Jeżeli natomiast sytuacja taka nie zachodzi, brak jest podstaw do uznania, by organy opiniujące ponownie musiały ustosunkowywać się do okoliczności sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien rozważyć te okoliczności.

Zarzut braku projektu wykonawczego zamierzonej inwestycji i naruszenia § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. Nr 202 poz. 2072 ze zm.), nie jest uzasadniony. Istnienie tego projektu stanowi wymóg rozporządzenia stanowiącego akt wykonawczy do ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19 poz. 177 ze zm.) na potrzeby tej ustawy. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa wymogi wniosku w art. 11 d ust. 1. Przepis ten nie przewiduje obowiązku dołączenia projektu wykonawczego. Niezłożenie tego projektu przez wnioskodawcę nie narusza zatem przepisów ustawy.

Zarzut, iż projekt budowlany w zakresie sieci sanitarnej nie wskazuje rozwiązań technicznych osadzenia zbiornika, ale jedynie warianty takiego osadzenia, czym naruszono § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133 ze zm.) nie jest uzasadniony. Wariantowość w punkcie 2.6.4 Projektu budowlanego sieci sanitarnej nie dotyczy bowiem projektu osadzenia zbiornika, a jedynie urządzenia użytego do posadowienia zbiornika separatora, unormowania powyższego nie narusza także wskazanie sposobu postępowania w przypadku natrafienia na wody gruntowe.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien także rozważyć zarzut, czy projekt budowlany w zakresie branży drogowej narusza art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z uwagi na fakt, że schody prowadzące do przejścia dla pieszych na ul. Kolejowej nie będą dostosowane dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózkach inwalidzkich. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i budownictwa mieszkaniowego przez osoby niepełnosprawne. Planowana droga stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 3 i 3a tego prawa. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia obiektu użyteczności publicznej. Definicja ta sformułowana została jedynie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) odnośnie budynków. Rozporządzenie to przewiduje wymogi dotyczące dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych obiektów będących budynkami. Natomiast warunki dostosowania obiektów drogowych do potrzeb osób niepełnosprawnych reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). W tym też zakresie organ winien rozważyć spełnienie wymogów warunków korzystania z drogi przez osoby niepełnosprawne.

Organ ponownie rozpatrując sprawę winien nadto zapewnić zgodność projektu z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr. 120 poz. 1133 ze zm.), i sprawdzić posiadanie przez autorów projektu stosownych uprawnień budowlanych.

W ocenie Sądu, stanowisko organu, iż art. 10 k.p.a. nie znajdował zastosowania w stosunki do skarżącego nie jest słuszne. Z art. 11 c ustawy wynika, iż do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Przepisy ustawy zawierają unormowania dotyczące zawiadomienia o wszczęciu postępowania i doręczeniu decyzji. Odnośnie właścicieli nieruchomości podlegających wywłaszczeniu, art. 11 d ust. 5 i 6 pkt 2 ustawy stanowi, iż osobom tym doręcza się zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawierające informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Przepis art. 11 f ust. 3 ustawy przewiduje natomiast, iż osobom tym doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji z informacją o miejscu, w którym mogą zapoznać się z jej treścią. Przepis art. 10 § k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Intencją ustawodawcy było, w ocenie Sądu, aby będące uczestnikami postępowania osoby, których nieruchomości podlegają wywłaszczeniu miały możliwość wzięcia udziału w sprawie i zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli zatem po złożeniu wniosku do akt sprawy dołączono nowy materiał dowodowy, stanowiący podstawę wydania decyzji strona winna mieć możliwość zapoznania się z tym materiałem. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia szereg argumentów. Przede wszystkim ochrona praw uczestników postępowania administracyjnego, którego skutkiem jest odjęcie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Organ powinien zatem umożliwić stronom zajęcie stanowiska w sprawie jak i zawiadomić je o nowych dowodach. Z uregulowań samej ustawy - art. 11 d ust. 5 i 6 pkt 2 ustawy wyraźnie wynika prawo stron do strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, obejmuje ono prawo do zapoznania się z całością akt postępowania. Prawo takie w istocie nie pozostaje w sprzeczności z postulatem zapewnienia szybkości prowadzonego postępowania. Zapewnienie stronie możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska w sprawie umożliwi bowiem organowi I instancji prawidłowe rozważenie podniesionych zarzutów i przyczynić się może do zbędności wnoszenia odwołania. Niemniej wskazać należy, iż brak umożliwienia stronie ustosunkowania się do nowych dowodów przed organem I instancji, wbrew stanowisku skarżącego, nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji, podnoszone zarzuty rozważyć może bowiem organ II instancji, który również przeprowadzić może postępowanie dowodowe. Wskazać także należy, iż organ I instancji w istocie zastosował normę art. 10 § 1 k.p.a. przesyłając zawiadomienia z 24 września 2010 r., doręczone A. D. 28 września 2010 r., przy czym błędem organu było doręczenie zawiadomienia stronie zamiast jej pełnomocnikowi oraz wyznaczenie w istocie 1 dniowego terminu (do dnia 29 września 20110 r.) na zajęcie stanowiska.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uwzględni dokonaną przez sąd interpretację przepisów prawa i wskazania co do dalszego toku postępowania.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 500 zł tytułem kosztów uiszczonego wpisu i kwotę 257 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.