Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2291/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Teza: Za dzieło architektury i budownictwa określone w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami 9t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm) można uznań nieruchomość składającą się z kilku połączonych ze sobą budynków. W postępowaniu w sprawie wpisu o charakterze indywidualnym nieruchomości do rejestru zabytków na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków , w sytuacji, gdy nieruchomość objęta postępowaniem składa się z kilku powiązanych ze sobą i dających się wyodrębnić budynków, organ może wpisac jedynie część tej niereuchomości.

TEZY

Za dzieło architektury i budownictwa określone w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami 9t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm) można uznań nieruchomość składającą się z kilku połączonych ze sobą budynków. W postępowaniu w sprawie wpisu o charakterze indywidualnym nieruchomości do rejestru zabytków na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków , w sytuacji, gdy nieruchomość objęta postępowaniem składa się z kilku powiązanych ze sobą i dających się wyodrębnić budynków, organ może wpisac jedynie część tej niereuchomości.


SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2084/18 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2084/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków zespołu budynków "D. Ch." w P. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] marca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa lubelskiego zespołu budynków "D.Ch." w P. Wszczęcie postępowania było wynikiem wniosku Stowarzyszenia "P." z [...] marca 2017 r. o podjęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków województwa lubelskiego zespołu budynków "D.Ch." w P., składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym, a pawilonem wystawowym oraz bezpośrednio otoczenia wskazanych wyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, położonych przy ul. W. P. [...] w P., na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...]. Wraz z wnioskiem, Stowarzyszenie "P." wystąpiło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wpisu "D. Ch." do rejestru zabytków.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa lubelskiego zespołu budynków "D. Ch." w P. (gm. [...], pow. [...]). Decyzję organ pierwszej instancji oparł na podstawie "Opinii dotyczącej wartości architektonicznych budynku D. Ch. w P." z dnia [...] lutego 2017 r., autorstwa mgr. inż. arch. M. S. przedstawionej przez Stowarzyszenie "P." oraz "Opinii w sprawie wpisu do rejestru zabytków województwa lubelskiego (z urzędu) zespołu budynków D. Ch. (dz. nr [...]) przy ul. W. P. w P." z dnia [...] września 2017 r., opracowanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa (z inicjatywy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L.), autorstwa dr. R. Z. i mgr E. P. – B.. W materiale dowodowym znalazły się ponadto uwagi wniesione przez uczestników postępowania oraz podmioty zainteresowane, a także protokół z oględzin obiektu z dnia [...] marca 2018 r. Zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i pozwala na zajęcie stanowiska w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Poddając ocenie cechy architektoniczne, stylistyczne oraz funkcjonalne, organ stwierdził, że zespół budynków "D. Ch." nie stanowi obiektu o istotnych wartościach historycznych lub naukowych ponad inne obiekty tego rodzaju lub ponad większość obiektów historycznych na analizowanym obszarze. Nie posiada cech i wartości ponadprzeciętnych i wyróżniających, kwalifikujących do indywidualnego wpisu do rejestru zabytków jako dzieło architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm. – dalej: ustawa o ochronie zabytków). Istotny wpływ na ocenę wartości architektonicznych zespołu "D. Ch." miały skutki trwającej do czasu wszczęcia postępowania przebudowy, które radykalnie wpłynęły na zmiany architektoniczne. Budynek pawilonu wystawowego, znajdujący się w zespole obiektów objętych postępowaniem, nie był w momencie wydawania decyzji przedmiotem robót budowlanych. W wyniku trwałych zmian w układzie przestrzennym wnętrza pawilonu, będącym wynikiem oddzielenia antresoli oraz podziału sali wystawowej na niezależne pomieszczenia, doszło jednak do całkowitej utraty idei pierwotnej jego funkcji.

W wyniku wniesionego odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, uznanie zasadności podjęcia przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji o niewpisaniu do rejestru zabytków zespołu "D. Ch.", wynika przede wszystkim z faktu, że właściciel obiektu, przed wszczęciem omawianego postępowania, przeprowadził w budynku głównym prace remontowo-budowlane, znacząco uszczuplające wartości zabytkowe zespołu. Naruszona została wyjątkowa integralność strukturalna i formalna jego komponentów architektonicznych oraz plastycznych. Utracone zostały walory zabytkowe naukowe i artystyczne, umożliwiające objęcie obiektu prawną ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Nie można już go zaliczyć do niewielkiej grupy dobrej klasy modernistycznych obiektów o analogicznej publicznej funkcji, które dotrwały w niemal kompletnym stanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym we wstępie wyrokiem uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r. stwierdzając, że organ nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego w odniesieniu do pawilonu wystawowego. Budynek nie został objęty robotami budowlanymi w okresie od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania z [...] marca 2017 r. do chwili rzeczywistego jego wszczęcia [...] marca 2018 r., chociaż nosi ślady przebudowy wnętrza. Kwestia ta jednak nie została przez organ odwoławczy wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji uznał więc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a., bowiem organ odwoławczy wydał decyzje wyłącznie w oparciu o ustalenia oględzin z [...] marca 2018 r. i bezspornej okoliczności wykonania prac rozbiórkowych związanych z przebudową budynku głównego. Słusznie więc skarżący podnosi, że MKiDN nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie zebrał oraz nie rozpatrzył materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ konserwatorski z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyny dokonania odmowy wpisu do rejestru zabytków pozostałego budynku pawilonu wystawowego. We wskazaniach co do ponownego rozpoznania sprawy Sąd zobowiązał organ odwoławczy do uzupełnienia postępowanie wyjaśniającego i zlecenia opinii uzupełniającej Instytutowi Dziedzictwa Narodowego Oddział Terenowy w L. w zakresie pozostałego budynku pawilonu wystawowego z uwzględnieniem odpowiedzi na pytanie czy przekształcenia wnętrza pawilonu mają charakter odwracalny.

W skardze kasacyjnej Miasta P. zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie odniósł się w sposób rzetelny do pozostawionego pawilonu wystawowego i wartości które ten budynek sobą reprezentuje, w sytuacji gdy posiadany przez organ materiał dowodowy, obejmujący w szczególności protokół oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...] marca 2018 roku, w oparciu o który dokonano weryfikacji ustaleń zawartych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] września 2017 r., pozwalał na dokonanie stanowczych ustaleń faktycznych uzasadniających niewpisanie do rejestru zabytków nieruchomych województwa lubelskiego całego zespołu budynków "D. Ch." w P., ze względu na utratę przez ów zespół budynków – w związku z dokonanymi przekształceniami i pracami rozbiórkowymi – waloru integralności i autentyczności;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i pominął przy formułowaniu swojego rozstrzygnięcia wnioski zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] września 2017 r., podczas gdy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wyraźnie wskazał, że powyższa opinia stała się w dużej części nieaktualna, gdyż odnosi się do stanu sprzed zmian dokonanych w budynku głównym "D. Ch.", zaś w kontekście nieobjętego robotami budowlanymi pawilonu wystawowego - przyjął, w ślad za ustaleniami zawartymi w ww. opinii, iż budynek ten nosi ślady wielokrotnych przebudów wnętrza, w wyniku których zmieniono jego pierwotny układ;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyn dokonania odmowy wpisu do rejestru zabytków pozostałego budynku pawilonu wystawowego, w sytuacji gdy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wyraźnie wskazał, że "Budynek pawilonu wystawowego nie został objęty obecnie robotami budowlanymi, natomiast nosi ślady wielokrotnych przebudów wnętrza, w wyniku których zmieniono jego pierwotny układ. Powstałe w wyniku podziałów pomieszczenia posiadają współczesne drzwi i posadzki.", które to sformułowanie - w powiązaniu ze szczegółowymi ustaleniami w tym zakresie i zawartymi w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2018 r. - uzasadnia niewpisanie do rejestru zabytków pozostawionego budynku pawilonu wystawowego;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku okoliczności przemawiających za uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nieznajdującego oparcia w uzasadnieniu wyroku, albowiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, zaś wszystkie wskazane przez Sąd nieprawidłowości dotyczące postępowania administracyjnego odnoszą się wyłącznie do pozostawionego budynku pawilonu wystawowego, co powinno świadczyć o zaaprobowaniu przez Sąd rozstrzygnięcia organu o odmowie wpisania do rejestru zabytków pozostałych elementów i obiektów wchodzących w skład zespołu budynków "D. Ch.", w tym przede wszystkim przekształconego i częściowo rozebranego budynku głównego, a zatem Sąd powinien był co najwyżej uchylić zaskarżoną decyzję – zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze Stowarzyszenia "P." z dnia [...] sierpnia 2018 roku w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji o niewpisaniu do rejestru zabytków województwa lubelskiego wyłącznie pawilonu wystawowego stanowiącego część zespołu budynków "D. Ch." w P.

e) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wadliwych wskazań co dalszego toku postępowania przejawiające się w narzuceniu organowi drugiej instancji konieczności przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego oraz nałożenie obowiązku zlecenia wykonania tej opinii konkretnemu podmiotowi (Instytutowi Dziedzictwa Narodowego - Oddziałowi Terenowemu w L.) - w sytuacji, w której to organ administracji (w ramach posiadanych kompetencji) winien samodzielnie decydować o wyborze biegłego lub biegłych – co z kolei oznacza, że sąd nie jest uprawniony do narzucania organowi administracji powołania konkretnego "imiennie wskazanego" biegłego. Ponadto naruszenie wskazanego poniżej przepisu przejawia się - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - także w nałożeniu na biegłego (organu opiniującego) konieczności dokonania ustaleń co do odwracalności zmian wprowadzonych w budynku pawilonu wystawowego, w sytuacji, w której nie istnieje dokumentacja pozwalająca na odtworzenie jego pierwotnego wyglądu, co z kolei musi prowadzić do wniosku, iż bezpowrotnie utracony został walor oryginalności i autentyczności tej części obiektu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "P." wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na wezwanie, skarżące kasacyjnie Miasto podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej i dodatkowo uzupełniło swoją argumentację. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie odniósł się w sposób rzetelny do pozostawionego pawilonu wystawowego i wartości, jakie ten budynek reprezentuje. Sam fakt nieobjęcia pawilonu wystawowego robotami budowlanymi nie oznacza, że na podstawie opinii NID obiekt ten powinien zostać wpisany indywidualnie do rejestru zabytków. Opinia ta odnosiła się do wartości zabytkowych całego zespołu budynków "D. Ch." jako kompletnego układu tworzącego harmonijną całość, a nie wartość pojedynczych obiektów tworzących ten zespół. Ponadto, zdecydowana większość rozwiązań architektonicznych zasługujących na ochronę wg opinii NID umiejscowiona była w budynku głównym "D. Ch.", który utracił swe cechy wskutek przeprowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu.

Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przeczą też ustaleniom sądu pierwszej instancji, jakoby organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a. Organ zasadnie bowiem przyjął, że zawarte w opiniach NID i opinii prywatnej M. Semeniuka ustalenia i konkluzje, wymagają weryfikacji w oparciu o wyniki przeprowadzonych oględzin zespołu budynków, bowiem tylko ten dowód uwzględniał aktualny stan faktyczny. Nietrafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o rzekomym pominięciu przez organ wniosków zawartych w opinii NID i naruszeniu tym samym art. 80 k.p.a. W przypadku pawilonu wystawowego organ prawidłowo ustalił, że obiekt ten nie był objęty robotami rozbiórkowymi, zatem jego stan zachowania w momencie wydania zaskarżonej decyzji odpowiadał ustaleniom zawartym w opinii NID.

Skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzut, że organ nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Podstawową przyczyną niewpisania do rejestru zabytków zespołu budynków "D. Ch." była ocena, że wskutek rozpoczętej przebudowy budynku głównego, walory zabytkowe utracił nie tylko ten obiekt, ale też cały zespół budynków, rozumiany jako integralny zbiór obiektów i elementów małej architektury. Skoncentrowanie się przez organ na zespole budynków "D. Ch." jako całości nie oznacza, że pominięto ocenę wartości zabytkowych pawilonu wystawowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mowa jest o licznych przekształceniach i zmianach w budynku głównym "D. Ch.", co uzasadniało podjęcie decyzji o niewpisaniu go do rejestru zabytków, to z tych samych powodów należy uznać, że dokonanie na przestrzeni ostatnich lat wielu zmian w budynku pawilonu wystawowego, także powinno uzasadniać odmowę objęcia go indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, polegającego na rozbieżności pomiędzy sentencją wyroku a uzasadnieniem, skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro stwierdzone przez sąd nieprawidłowości dotyczyły wyłącznie części decyzji odnoszącej się do pawilonu wystawowego, to za całkowicie niezrozumiałe należy uznać rozstrzygnięcie Sądu o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Wydane przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania także odnoszą się jedynie do kwestii wartości zabytkowych pawilonu wystawowego i nie zawierają żadnych uwag w kontekście pozostałych zabudowań zespołu "D. Ch.". Powyższa okoliczność całkowicie podważa, zdaniem skarżącego Miasta P., zasadność uchylania zaskarżonej decyzji w całości, skoro przedmiotem ponownej analizy organu ma być wyłącznie część decyzji dotycząca pawilonu wystawowego.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że od samego początku przedmiotem postępowania było wpisanie do rejestru zabytków zespołu budynków "D. Ch." jako całości, a nie poszczególnych obiektów wchodzących w skład tego zespołu. Niedopuszczalne jest zatem, aby na etapie postępowania odwoławczego, postępowanie "obszarowe" przekształciło się w postępowanie "indywidualne", ponieważ narusza to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Stowarzyszenie "P." podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną z 5 czerwca 2019 r. kasacyjną i jednocześnie wniosło o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zastosowania środków wskazanych w art. 155 p.p.s.a. oraz zbadanie na gruncie tego przepisu czy w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 152 ust. 1 p.p.s.a. W ocenie Stowarzyszenia zastosowanie art. 152 ust. 1 p.p.s.a. w stanie faktycznym, w którym dochodzi do uchylenia przez sąd pierwszej instancji decyzji w przedmiocie odmowy wpisu budynku do rejestru zabytków powoduje powrót do stanu prawnego sprzed wydania uchylonej decyzji, do którego mają zastosowanie art. 10a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków. Skarżący kasacyjnie oraz inwestor przebudowy "D. Ch.", a także organ administracji samorządowej, nie podjął żadnych czynności w celu doprowadzenia stanu faktycznego do zgodności z dyspozycją art. 152 ust. 1 p.p.s.a Jak wynika z cytowanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną publicznych wypowiedzi Prezydenta Miasta P. oraz załączonych doniesień medialnych z czerwca 2020 r, jednym z motywów złożenia skargi kasacyjnej mógł być zamiar przedłużenia stanu nieprawomocności wyroku Sądu pierwszej instancji oraz ukształtowanie w tym czasie stanu faktycznego w sposób korzystny dla Skarżącego kasacyjnie – tj. przede wszystkim rozebranie zachowanego w oryginalnym stanie pawilonu wystawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu, choć nie wszystkie poglądy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

2. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Pismem z 2 października 2020 r. Miasto P. nie wyraziło zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z 19 listopada 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na intensyfikację epidemii. Strony zajęły stanowiska w sprawie.

3. Rozważenie zarzutów skargi kasacyjnej wymaga ustalenia zakresu postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że organ nie miał obowiązku szczegółowego zbadania wartości zabytkowej budynku pawilonu wystawowego, bowiem jego ewentualna wartość zabytkowa zależna jest od oceny wartości zabytkowej całego zespołu, a w szczególności budynku głównego. W stanowisku z dnia 14 grudnia 2020 r. skarżący kasacyjnie wskazał, że "prowadzone postępowanie nie miało charakteru indywidualnego i nie zmierzało do objęcia ochroną pojedynczych obiektów wpisem "indywidualnym", lecz miało charakter obszarowy (przestrzenny) i dotyczyło zespołu budynków, jako specyficznej formy zabytku nieruchomego określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków." Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków za podstawę prawną postanowienia z [...] maja 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków województwa lubelskiego zespołu budynków "D. Ch." w P., składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych powyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, powołał art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków. W zależności od charakteru wpisu do rejestru zabytków zakres i formy ochrony budynku lub obiektu budowlanego wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie dodatkowo wpisany jako zabytek budynek wchodzący w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego.

4. Z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków wynika, że zabytek nieruchomy oznacza nieruchomość lub jej część lub zespół, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome, będące między innymi: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) lub dziełami architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c). Ustawa o ochronie zabytków w art. 3 pkt 13 definiuje historyczny zespół budowlany, jako powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie precyzują natomiast czym są dzieła architektury i budownictwa określone w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. W szczególności z przepisów nie wynika, czy dzieło architektury i budownictwa może składać się z więcej niż z jednego budynku, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma przeszkód by nieruchomość zabytkowa o charakterze indywidualnym, określona w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków stanowiła kompleks budynków. Z definicji nieruchomości zabytkowej określonej w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków wynika, że zabytkiem może być również część danej nieruchomości. W przypadku gdy, tak jak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, nieruchomość składa się z dwóch połączonych ze sobą budynków oraz otoczenia, za część nieruchomości może być uznany jeden dający się wyodrębnić budynek.

5. Postanawiając o wszczęciu postępowania w sprawie objęcia ochroną rejestrową nieruchomości indywidualnej, składającej się z kilku budynków na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków, organ wyznaczył przedmiot ochrony, jaką ma być objęta nieruchomość. W piśmiennictwie wskazuje się, że na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków można wyróżnić zabytki nieruchome o charakterze przestrzennym (obszarowym) - np. układy urbanistyczne i ruralistyczne, zespoły budowlane, krajobraz kulturowy) oraz o charakterze indywidualnym - np. dzieła architektury i budownictwa. Na podstawie tego podziału określa się odmienne elementy wartościujące dany charakter zabytku nieruchomego. W przypadku zabytków przestrzennych, przedmiotem ochrony są wartości wynikające z określonego założenia przestrzennego, a w przypadku zabytków indywidualnych istotny jest samoistny nośnik wartości zapisany w substancji obiektu (K. Zalasińska, 4.2.6. Indywidualne i przestrzenne zabytki nieruchome [w:] Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010., dostęp: LEX). Podział ten determinuje kryteria oceny wartości zabytkowej danej nieruchomości. I tak w przypadku zabytków nieruchomych przestrzennych bierze się pod uwagę głównie cechy zewnętrzne obiektu, relacje przestrzenne występujące pomiędzy nieruchomościami występującymi na danym obszarze, ich spójność i wzajemne oddziaływanie. Badając natomiast zabytek nieruchomy indywidualny kluczowa jest wartość sama w sobie danej nieruchomości, jej cechy zarówno zewnętrzne, jak i wnętrze obiektu. Wyrazem zróżnicowanego charakteru postępowania administracyjnego w zależności od przedmiotu ochrony mającej być przyznanej w danym postępowaniu, jest art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków stanowiący, że wpis do rejestru zabytków o charakterze przestrzennym (historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego) nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Nie oznacza to, że organ nie może jedną decyzją administracyjną objąć ochroną rejestrową zarówno historycznego zespołu budowlanego, jak i indywidualnej nieruchomości będącej częścią danego zespołu. W takim przypadku jednak organ ma precyzyjnie określić zakres ochrony w odniesieniu do danej nieruchomości zabytkowej, a w przypadku podjęcia podstępowania również w sprawie indywidualnej nieruchomości podejmuje czynności dowodowe właściwe dla danego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ działał na podstawie m.in. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków, w postępowaniu dowodowym poddał ocenie nie tylko bryłę i układ przestrzenny "D. Ch.", ale również poddał szczegółowej analizie stan zachowania wnętrz budynku głównego, w żadnym miejscu nie posługując się przy tym pojęciem ustawowym "historycznego zespołu budowlanego". Należy zatem stwierdzić, że za dzieło architektury i budownictwa określone w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków można uznać nieruchomość składającą się z kilku połączonych ze sobą budynków. W postępowaniu w sprawie wpisu o charakterze indywidualnym nieruchomości do rejestru zabytków na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków, w sytuacji, gdy nieruchomość objęta postępowaniem składa się z kilku powiązanych ze sobą i dających się wyodrębnić budynków, organ może wpisać jedynie część tej nieruchomości.

6. W świetle powyższego, za nieprawidłowy należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd wziął pod uwagę, że opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] września 2017 r. została sporządzona przed dokonaniem robót budowlanych w budynku głównym, jednak pozostaje aktualna w zakresie ustaleń dotyczących pawilonu wystawowego, który nie uległ przekształceniom w okresie od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postepowania przez skarżącego stowarzyszenie. Jednakże ustalenia zawarte w tej opinii, a także w późniejszym protokole oględzin z [...] marca 2018 r., na których oparł się organ, nie są wystarczające dla oceny wartości zabytkowej pawilonu wystawowego. Z opinii NID wynika bowiem, że "największym przekształceniom poddano wnętrze pawilonu wystawowego – dotyczy to głównie zmian w jego układzie przestrzennym (oddzielenie antresoli, podział sali wystawowego na mniejsze pomieszczenia), co pociągnęło za sobą wprowadzenie nowszych lecz gorszej jakości materiałów – płyt gipsowo kartonowych i gresowych płytek posadzkowych na antresoli, z zachowaniem jednak oryginalnych marmurowych posadzek na parterze oraz awangardowych w formie kręconych schodów z balustradą obłożoną boazerią." Z protokołu oględzin z [...] marca 2018 r. wynika, że pawilon wystawowy nie jest obecnie przedmiotem inwestycji, a w zakresie opisu tej części nieruchomości odsyła do opinii NID. Powyższe ustalenia nie wyczerpują znamion prawidłowej oceny wartości zabytkowej danej nieruchomości o charakterze indywidualnym. Ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do opinii NID oraz dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżącego wraz z wnioskiem dowodowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. wynika natomiast, że budynek pawilonu wystawowego, oprócz elementów wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zachował w całości swoją oryginalną strukturę oraz oryginalne zewnętrzne okładziny elewacyjne (w tym okładziny aluminiowe, granitowe i marmurowe), na co wskazywał skarżący w skardze do sądu. W postępowaniu dowodowym nie ustalono na ile opisywane w opinii NID zmiany układu przestrzennego wnętrza pawilonu wystawowego pozostają nieodwracalne, mając na uwadze materiały, jakie zostały użyte w przebudowie wnętrza spornego budynku. Braki w ustaleniach faktycznych organu doprowadziły do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy wpisu do rejestru zabytków budynku pawilonu wystawowego, dlatego zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. również nie zasługuje na uwzględnienie.

7. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję w całości. Postępowanie o wpis do rejestru zabytków "D. Ch." zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W sytuacji zatem, gdy organ uzna, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części (art. 105 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość prowadzonej sprawy administracyjnej polegała na stwierdzeniu w postępowaniu administracyjnym braku cech zabytkowych całej nieruchomości objętej postępowaniem o wpis do rejestru zabytków. Uznając, że brak było podstaw - w postępowaniu wszczętym z urzędu - do objęcia ochroną i wpisu do rejestru zabytków zespołu budynków "D. Ch.", organ powinien był zatem umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

8. Z art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. wynika obowiązek uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Sąd pierwszej instancji zastosował się do tego przepisu nakazując organowi odwoławczemu uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w zakresie wartości zabytkowej pawilonu wystawowego stanowiącego część zespołu "D. Ch.". Nawet jeżeli Sąd pierwszej instancji naruszył prawo wkraczając w kompetencje organu co do wyboru biegłego lub biegłych samodzielnie, nie mogło to stanowić naruszenia przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. może być niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostające w sprzeczności z oceną prawną, niemożliwe do wykonania (wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1294/15; wyrok NSA z 21 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1489/14).

9. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., bowiem pomimo, że organ odwoławczy nie odniósł się wprost do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] września 2017 r., to z uzasadnienia decyzji wynika, że uwzględnił całokształt zebranego materiału dowodowego. Uchybienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

10. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Brak jest podstaw do zasądzenia na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, bowiem skarżący na etapie tego postępowania kosztów takich nie poniósł.