Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 821/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skarg S. S. oraz [...] sp. z o.o. sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z 18 grudnia 2015 r., znak: [....] , po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [....] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 kwietnia 2011 r., znak: [....] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi [....] , składającej się z działki ew. nr [....] o pow. 0,4605 ha, stanowiącej własność [....] Sp. z o.o. z siedzibą w T. , na działki ozn. nr [....] i nr [....] , postanowiło stwierdzić wydanie ww. decyzji Wójta Gminy K. z 11 kwietnia 2011 r., znak: [....] z naruszeniem prawa.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 158 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., nr 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. (uzupełnionym kolejnymi pismami dołączonymi do akt sprawy) Wspólnota Mieszkaniowa [....] wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy K.

Wspólnota zarzuciła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zatwierdzenie podziału nieruchomości niezgodnego z planem oraz 93 ust. 3 tej ustawy, poprzez zatwierdzenie podziału w sytuacji, gdy jedna z nowopowstałych działek nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność zgodności dokonanego podziału nieruchomości z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z zapisami prawa miejscowego dot. dopuszczalnych wskaźników intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej działek powstałych w wyniku podziału.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 29 lipca 2014 r., znak: [....] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że nie stwierdziło wystąpienia żadnej z przesłanek określonych w art. 156 K.p.a., które mogłyby skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a w szczególności powoływanej przez wnioskodawcę przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wspólnota Mieszkaniowa [....] oraz S.S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i dlatego decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r., znak: [....] utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 29 lipca 2014 r., znak: [....] .

Decyzja powyższa została zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową "[....] " do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 188/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że nie poczyniono ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej działki ew. nr [....] , zwłaszcza w kontekście sposobu jej zagospodarowania. Nie poczyniono również ustaleń w przedmiocie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego i zachowania zgodności określonego w nim zakresu minimalnej powierzchni czynnej dla powstałej z podziału działki o nr [....] . Sąd wskazał również, że w przypadku ziszczenia się powyższych przesłanek z uwagi na aktualny stan prawny działek nr nr [....] [....] zachodzi konieczność rozważenia zastosowania art. 156 § 2 K.p.a.

Wskazując na zalecenia zawarte w ww. wyroku WSA Kolegium wystąpiło do Wójta Gminy K. o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy poprzez dołączenie wyrysu z planu oraz wypisu z tekstu planu dla terenu objętego zaskarżoną decyzją oraz dokumentów, na podstawie których będzie można stwierdzić, czy utworzona po podziale działka ew. nr [....] , przylegająca do drogi publicznej, zlokalizowanej na dz. ew. nr [....] ma zapewniony do tej drogi realny dostęp.

W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy K. pismem z dnia 30 września 2015 r. przesłał swoje wyjaśnienia oraz dołączył żądane dokumenty. W ww. piśmie Wójt Gminy K. poinformował, że po dokonaniu obecnie analizy porównawczej map: mapy uzupełniającej z projektem podziału działki ewidencyjnej nr [....] na działki ewidencyjne: nr [....] oraz nr [....] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego KERG nr [....] w dniu 28 marca 2011 r., przedłożonej przez właściciela nieruchomości w celu zatwierdzenia projektu podziału decyzją oraz mapy z inwentaryzacji powykonawczej budynków na działce ewidencyjnej nr [....] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego KERG nr [....] w dniu 1 lipca 2011 r. stwierdzono, iż w treści mapy zasadniczej, na której został opracowany projekt podziału, brak było szczegółów, które w swojej treści zawierała mapa z inwentaryzacji powykonawczej budynków na działce ewidencyjnej nr [....] .

Przedłożona dokumentacja służąca do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] była niekompletna. Zabrakło w niej zinwentaryzowanych elementów infrastruktury technicznej, przyłączy wodociągowych wraz ze studnią wierconą i innych, wykonanych zgodnie z ww. decyzją Starosty T. z dnia 14 kwietnia 2009 r. oraz projektem zagospodarowania terenu.

Wójt ustalił, że w północno-zachodnim narożniku działki ewidencyjnej nr [....] (w pobliżu północnego narożnika budynku oznaczonym numerem 31 B), w którym działka przylega do drogi publicznej nr [....] znajduje się studnia głębinowa. Ponadto zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, ww. decyzją Starosty Powiatowego z dnia 25 listopada 2008 r., została ustanowiona strefa ochrony bezpośredniej ujęcia wody, która stanowi teren o promieniu 2,5 m wokół otworu, który należy ogrodzić. Wójt Gminy K. poinformował, że w dniu wydania decyzji podziałowej, organ nie posiadał wiedzy dotyczącej sposobu zagospodarowania terenu dla nowo wydzielonej działki ewidencyjnej nr [....] oraz w szczególności, iż grunt przylegający do drogi publicznej nie zapewnia dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej, gdyż pas drogowy przebiegałby po studni głębinowej.

Wójt stwierdził także, że pozwolenie na budowę dotyczyło działki ewidencyjnej nr [....] o powierzchni 0,4605 ha. W odniesieniu do tej powierzchni wyliczone zostały parametry zabudowy, w tym wskaźnik intensywności zabudowy, a zatem na potrzeby realizacji istniejących obiektów budowlanych "skonsumowana" została cała powierzchnia działki ewidencyjnej nr [....] położonej w K. , gm. K. Zatem, w ocenie organu, podzielenie działki ewidencyjnej nr [....] naruszyłoby ustalenia planu zagospodarowania, w tym wskaźnika intensywności zabudowy. Naruszenie planu dotyczyłoby także wymaganego ustaleniami m.p.z.p. parametru powierzchni biologicznie czynnej, który został określony przy pozwoleniu na budowę.

Do wyjaśnień Wójta Gminy K. zawartych w piśmie z dnia 30 września 2015 r. ustosunkowała się spółka [....] Sp z o.o., Sp. k. w K. , dalej "spółka", podnosząc, że brak należytego rozpoznania sprawy nie może obciążać wnioskodawcy, gdyż to na organie spoczywa obowiązek odpowiedniego jej zbadania, zgodnie z zasadami zawartymi w K.p.a. Postępowanie organu, który prowadząc postępowanie nie wyjaśnia niezbędnych okoliczności sprawy, a później przenosi odpowiedzialność za taki stan rzeczy na wnioskodawcę podziału sprzeczne jest także z ogólną zasadą pogłębiania zaufania do organów (art. 8 K.p.a.).

W ocenie strony spółka [....] nie złamała prawa przedkładając w marcu 2011 r. do wniosku o podział nieruchomości taką mapę, jaka znajdowała się wówczas w jej dyspozycji i jaką zgodnie ze swoim rozeznaniem uznawała za wystarczającą, aby przeprowadzić podział. Wójt bowiem, już w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynków, a więc na długo przed podziałem działki ew. nr [....] , dysponował mapą z uwidocznioną studnią między budynkami, nie może zatem utrzymywać, że "nie posiadał wiedzy" dotyczącej sposobu zagospodarowania terenu. Wystarczyło wnikliwie zbadać dokumentację znajdującą się w posiadaniu organu, aby mieć pełną wiedzę na temat okoliczności podziału.

Odnośnie dojazdu do nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [....] , spółka wskazała, że na prośbę członków Wspólnoty Spółka [....] przeniosła drogę dojazdową, jaka znajdowała się pierwotnie w pobliżu studni między budynkami na wym. działce, w inne miejsce. Obecnie dojazd ten jest wykonywany w sposób stały i niezakłócony po działce sąsiedniej o numerze [....] , a właściciel nieruchomości zobowiązał się notarialnie do ustanowienia na nieruchomości o numerze [....] służebności drogi i parkingów oraz pisemnie potwierdza, że dojazd pozostanie niezakłócony. Zadbanie o formę notarialną zobowiązania do zapewnienia skomunikowania świadczy o dobrej woli Spółki [....] , a stan faktyczny, tj. stała dostępność drogi dla wszystkich członków Wspólnoty [....] potwierdza, iż zapewnienia Spółki [....] są odzwierciedlone w rzeczywistości. Nie ma żadnych powodów, aby kwestionować pewność wykonywania skomunikowania mieszkańców budynków znajdujących się na działce [....] z drogą publiczną, czy podważać wiarygodność wspomnianych, notarialnie podjętych zobowiązań.

W piśmie z dnia 14 listopada 2015 r. swoje stanowisko w niniejszej sprawie przedstawił S.S. , który wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej z udziałem geodety i cofnięcie decyzji Wójta Gminy K. zatwierdzającej podział nieruchomości.

Wspólnota Mieszkaniowa [....] podniosła, że uzyskanie przez właścicieli [....] Sp. z o.o. decyzji o podziale działki ew. nr [....] na działki ew. nr [....] i [....] miało na celu m.in. ominięcie postanowień m.p.z.p. dot. terenu biologicznie czynnego. Ponadto w związku z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym i umiejscowieniem studni głębinowej wokół której obowiązuje 2,5 metrowy obszar ochrony, nigdy nie będzie możliwe uzyskanie dostępu do drogi publicznej w sposób, w jaki zostało to zaprojektowane w projekcie budowlanym oraz pozwoleniu na użytkowanie.

Wspólnota Mieszkaniowa [....] dołączyła również postanowienie Starosty T. z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt [....] nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym, które dotyczą wskazania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla działki ew. nr [....] oraz połączenia działki ew. nr [....] z drogą publiczną i in..

Organ wskazał, że przepisy K.p.a. nie zawierają legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa". Stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej "u.g.n."

Przywołując art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że podział zatwierdzony zaskarżoną decyzją jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p.

Z dołączonego obecnie przez Wójta Gminy K. wypisu z tekstu planu wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem M12 (tj. dla terenu obejmującego działkę objętą podziałem) wymagane jest, aby co najmniej 50% powierzchni terenu zostało przeznaczone pod zieleń wypoczynkową lub użytkową, z częściowym zadrzewieniem i zakrzewieniem działek.

W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony, co wynika między innymi z wydanej wcześniej decyzji Starosty T. z dnia 14 kwietnia 2009 r. oraz z planu zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [....] . Z dokumentów tych wynika, że przed podziałem powierzchnia biologicznie czynna całej działki ewidencyjnej nr [....] wynosiła 63,1% powierzchni działki i spełniała warunki określone w ust. 6 lit. b planu.

Po podziale w ocenie Kolegium warunek zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej spełniała tylko nowowydzielona działka ew. nr [....] , nie spełniała go natomiast działka ew. nr [....] , która w przeważającej części była działką zabudowaną trzema budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą techniczną. W takiej sytuacji nie mógł być dla tej działki zrealizowany warunek zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej.

Na niniejsze stanowisko zdaniem organu nie mogą mieć wpływu wyjaśnienia spółki, że współczynniki kubatury budynków i powierzchni biologicznie czynnej dla przedmiotowego terenu zostaną zachowane po zakończeniu budowy dwóch budynków na działce ew. nr [....] i po scaleniu jej z działką ew. nr [....] . Wtedy też, stosunek wielkości kubatury istniejących trzech budynków wraz z dwoma budynkami planowanymi do powierzchni całkowitej terenu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę wyniesie 0,93, co w ocenie spółki mieści się w wymogach miejscowego planu. Zachowany zostanie także wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, który po scaleniu wyniesie 49,7%.

W ocenie Kolegium wyjaśnienia te potwierdzają jedynie, że w trakcie dokonywania podziału nowowydzielona działka ew. nr [....] nie spełniała warunku powierzchni biologicznie czynnej, jak również nie miała zachowanego wskaźnika intensywności zabudowy, który zgodnie z planem powinien wynosić maksymalnie 0,4.

Organ stwierdził również, że w wyniku podziału nowowydzielonej działce ew. nr [....] nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej, czym został rażąco naruszony przepis art. 93 ust. 3 u.g.n..

Organ wskazał, że decyzją Starosty T. z dnia 25 listopada 2008 r., znak: [....] udzielono firmie [....] Sp. z o.o. - pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych oraz na wykonanie ujęcia wód podziemnych - studni wierconej K-83 o głębokości 60 m. W decyzji tej została ustanowiona strefa ochrony bezpośredniej ujęcia wody, która stanowi teren o promieniu 2,5 m wokół otworu, który należy ogrodzić.

Organ stwierdził, że grunt przylegający do drogi publicznej uznany za zapewnienie działce ew. nr [....] dostępu do drogi publicznej w rzeczywistości nie zapewnia dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej, gdyż pas drogowy przebiegałby po studni głębinowej. W związku z powyższym organ stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organ nadmienił, że z akt sprawy wynika, że działka ewidencyjna nr [....] , która powstała w wyniku podziału zatwierdzonego zaskarżoną decyzją została zbyta odrębnej osobie prawnej tj. Spółce [....] Sp. z o.o. Sp. k.. Jeżeli natomiast chodzi o działkę ew. nr [....] , to deweloper dokonał sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się na tej działce wraz z udziałami w prawie własności gruntu w wielkości wynikającej z powierzchni wydzielonej działki. Wszelkie czynności, które doprowadziły do wskazanych zmian były czynnościami cywilnoprawnymi, a zatem organ administracji nie jest władny do doprowadzenia do stanu poprzedniego w drodze aktu administracyjnego.

Następstwem uznania, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, stosownie do treści art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji lecz orzeka o wydaniu jej z naruszeniem prawa.

[....] Sp. z o.o., Sp. k. w K. , a także S.S. wnieśli dwa osobne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

S.S. zarzucił, że nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych ponieważ w jego ocenie sprzedaż działki ew. nr [....] była sprzedażą pozorną. [....] Sp. z o.o. nie miała prawa zbywać dz. ew. nr [....] , ponieważ w obrębie tej działki znajdowała się infrastruktura objęta pierwotnym pozwoleniem na budowę. Podniósł również, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji winien być również fakt, iż o podziale powyższej nieruchomości w ostatecznej wersji nie zawiadomiono zainteresowanych podziałem nabywców budowanych apartamentów przez co pozbawiono ich możliwości udziału w każdym stadium postępowania.

Spółka zarzuciła zaś błędną kwalifikację stwierdzenia naruszenia prawa przez Wójta Gminy K. przy wydaniu ww. decyzji jako naruszenia w stopniu rażącym i jednocześnie zakwestionowała stwierdzenie naruszenia prawa przez Wójta przy podziale nieruchomości choćby w stopniu nierażącym.

Spółka zarzuciła również, że błędnie przyjęto, iż nieruchomość położona w Gminie K. oznaczona jako działka [....] nie posiadała w momencie wydawania przez Wójta K. ww. decyzji dostępu do drogi publicznej i nie było możliwości jej przeprowadzenia, które to błędne przyjęcie jest wynikiem nieprzeprowadzenia przez Kolegium postępowania dowodowego w tym przedmiocie lecz przyjęcia wprost twierdzeń strony postępowania — Wspólnoty Mieszkaniowej [....] .

Spółka podniosła, że w niniejszej sprawie nie występuje okoliczność rażącego naruszenia prawa przez Wójta Gminy K. , skoro w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wydane zostały sprzeczne orzeczenia organów - decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., które zostały następnie uchylone przez orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skoro więc organ w tej samej sprawie wydał zupełnie rozbieżne decyzje, to nie można uznać, że ewentualne naruszenie prawa przy podziale nieruchomości było "oczywiste" i że przez "proste zestawienie" decyzji Wójta z przepisami da się wyprowadzić wniosek o sprzeczności decyzji Wójta z przepisami w stopniu rażącym.

Spółka oświadczyła również, że dwie pierwsze decyzje Kolegium wydane w sprawie, stwierdzające brak naruszenia przez Wójta Gminy K. przepisów, są właściwe i winny się ostać, natomiast ostatnia decyzja jest niezgodna ze stanem rzeczywistym i prawnym, poza jedynie stwierdzeniem zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych podziału nieruchomości.

Zarzucono, że bez rozpoznania sprawy organ przyjął, jakoby ewentualny pas drogi, jaka może skomunikować działkę [....] z drogą publiczną, przebiegał po studni głębinowej. Poinformowano, iż w trakcie realizacji l etapu inwestycji na obecnej dz. [....] droga, jakiej możliwość przebiegu kwestionuje obecnie organ, przez pewien czas istniała, a skoro jej przebieg został w tym miejscu zatwierdzony przez właściwy organ administracyjny na mapie z uwidocznioną studnią, to oznaczało możliwość jej umiejscowienia (w załączeniu - zdjęcia drogi).

Droga ta została zlikwidowana na prośbę członków Wspólnoty [....] i dla ich wygody. Obecny dojazd do działki [....] po terenie działki [....] jest niezakłócony i odpowiedni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., znak [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 18 grudnia 2015 r., opisaną na wstępie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z zasadami określonymi w części planu oznaczonej lit. C pkt 6 ppkt b, dla terenu oznaczonego symbolem M12 (tj. dla terenu obejmującego działkę objętą podziałem) wymagane jest, aby co najmniej 50% powierzchni terenu zostało przeznaczone pod zieleń wypoczynkową lub użytkową, z częściowym zadrzewieniem i zakrzewieniem działek.

Na ocenę, czy wskazane wyżej naruszenie prawa było rażące, czy też nie, nie może mieć wpływu stanowisko Kolegium zawarte w decyzjach wyeliminowanych z obrotu prawnego wyrokiem Sądu jako wadliwe.

Organ wskazał, że dokonał analizy wyrysu z planu oraz wypisu z tekstu planu dla terenu objętego zaskarżoną decyzją, jak również decyzji Starosty [....] z dnia 25 listopada 2008 r., znak: [....] . Z dokumentów tych wynika, że organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału działki ew. nr [....] nie dysponował pełną dokumentacją, na podstawie której mógł rzetelnie ocenić, czy wszystkie nowowydzielone działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Organ stwierdził też, że dysponując ww. decyzją Starosty [....] z dnia 25 listopada 2008 r. nie można było w sposób oczywisty uznać, że działka ew. nr [....] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Lokalizacja studni wraz z jej strefą ochronną utrudniła bowiem prawidłową komunikację dz. ew. nr [....] z drogą publiczną nr [....] . Organ wskazał, że wykazana przez spółkę na zdjęciu droga nie uwzględnia wymagań wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym obowiązkowej strefy ochronnej wokół studni.

W świetle wyjaśnienia Spółki, że obecnie dojazd do dz. ew. nr [....] odbywa się po działce ew. nr [....] , a właściciel nieruchomości zobowiązał się do ustanowienia na tej nieruchomości służebności drogi koniecznej, co zostało potwierdzone w formie aktu notarialnego, organ wskazał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że dz. ew. nr [....] nie posiada dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji nie można również stwierdzić wprost, że zaskarżona decyzja narusza w tym zakresie przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. w stopniu rażącym.

Nie ma to jednak istotnego znaczenia dla końcowego rozpatrzenia niniejszej sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art. 93 ust. 1 u.g.n., nie uwzględniając ustanowionego w planie warunku zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej.

W ocenie organu decyzja Wójta Gminy K. wywołała nieodwracalne skutki prawne, które wskazują na konieczność wydania decyzji w trybie art.158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. O powyższym, zdaniem organu, przesądza zbycie działki nr [....] spółce oraz sprzedaż lokali mieszkalnych znajdujących się na działce [....] wraz z udziałami w prawie własności gruntu.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku S.S. organ wskazał, że nie jest organem uprawnionym do badania, czy sprzedaż działki ew. nr [....] vbyła sprzedażą pozorną, czy też nie, bowiem czynności cywilnoprawne nie podlegają ocenie organu administracji publicznej.

Organ wskazał dalej, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej - ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

S.S. oraz [....] Sp. z o.o. Sp.k. w K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie osobne skargi na powyższą decyzję. Sąd połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a.

S.S. wskazał, że skarży decyzję w części dotyczącej uznania nieodwracalności skutków prawnych decyzji Wójta Gminy K. Podniósł, że ze względu na to, iż [....] sp. z o.o. nie dokończyła budowy, podział działki [....] na dwie oddzielne działki [....] i [....] pozbawił elementów infrastruktury i powierzchni biologicznie czynnej działki [....] , co było złamaniem prawa miejscowego.

Zarzucił, że [....] Sp. z o.o. nie dokończyła budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę dla działki [....] i decyzją Starosty T. nr [....] z dnia 14 kwietnia 2009 r. znak: [....] , a do Starostwa T. dostarczono nieprawdziwy dokument: inwentaryzacja powykonawcza budynków, K. dz. ewid. [....] .

Podniósł, że [....] Urząd Wojewódzki Wydział Rozwoju Regionalnego rozpatruje odwołanie spółki w sprawie negatywnej decyzji Starosty [....] o pozwolenie na budowę na działce [....] . Przypomniał, że elementy infrastruktury należne dla budynków z działki [....] znajdują się, według pierwotnego pozwolenia na budowę, na działce [....] . W zaistniałej sytuacji zdaniem skarżącego, aby [....] Sp. z o.o. mogła dokończyć budowę, jedynym rozwiązaniem byłoby cofnięcie decyzji Wójta Gminy K. o podziale działki [....] .

Skarżąca spółka w swej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji Kolegium i wydanie zaleceń uwzględniających zarzuty niniejszej skargi.

W skardze zarzucono, że wydając zaskarżoną decyzję organ dokonał nieuzasadnionej kwalifikacji prawnej, stojącej w sprzeczności z obowiązującymi przepisami K.p.a. i niezrozumiałej w świetle licznego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz nie odniósł się do argumentacji w tym zakresie przedłożonej przez spółkę we wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy.

Kolegium w szczególności nie odniosło się do argumentacji podnoszącej sprzeczność decyzji Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności podziału nieruchomości w K. , która to sprzeczność przesądza o nieoczywistości naruszenia prawa przez Wójta Gminy K. , a więc braku przesłanek stwierdzenia rażącego stopnia naruszenia prawa przy podziale.

Zdaniem skarżącej spółki oczywistość, jaka uzasadniałaby możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, nie ma dotyczyć okoliczności, iż współczynnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości mniejszej niż 50% naruszałby zapisy planu, lecz tej, że sama decyzja podziałowa jest sprzeczna z przepisami i planem w sposób od razu dostrzegalny, oczywisty, bez konieczności dokonywania przeliczeń współczynników, poprzez proste zestawienie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji o podziale i planowanej czynności podziału.

Spółka podniosła, że w omawianym przypadku taka oczywistość nie zachodzi, a ewentualna sprzeczność podziału z planem miejscowym może być stwierdzona dopiero w drodze szczegółowych przeliczeń parametrów. Dodała, że naruszenie planu dotyczy uchybienia tylko jednemu z wymaganych parametrów, a nie kilku, czy większości parametrów planu, nie jest to więc uchybienie ważnie i całościowo godzące w wymogi miejscowego planu.

Przywołała orzeczenia podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że Kolegium się do nich nie odniosło, nie wykazując np. ich nietrafności.

Spółka przeciwstawiła się zarzutowi pozorności sprzedaży działki nr [....] .

Wskazała też na skutek nieodwracalności następstw prawnych sprzedaży działki nr [....] i sprzedaży ukształtowanej podziałem działki nr [....] na rzecz Członków Wspólnoty [....] . Zdaniem spółki nie ma możliwości wzruszenia podziału bez wzruszenia wszystkich umów sprzedaży lokali z udziałami w gruncie.

Skarżonej decyzji zarzuciła także swobodne i błędne przyjęcie, jakoby nie było możliwości wybudowania drogi komunikującej działki nr [....] z drogą publiczną strony północno-zachodniej z uwagi na naruszenie strefy ochronnej wokół studni głębinowej, także w tym aspekcie Kolegium nie dysponuje żadną opinią, czy pomiarem geodezyjnym, a przesłane zdjęcia wskazują, że przebieg drogi jest możliwy celem skomunikowania działki. W kwestii rzekomego naruszenia strefy ochronnej studni przez ewentualną drogę spółka zarzuciła, że w sytuacji braku stosownych pomiarów można jedynie domniemywać, że ów brak wątpliwości wynika z oceny zdjęć "na oko", co nie jest wystarczająca okolicznością dla wydawania kategorycznych stwierdzeń.

W uzupełnieniu poinformowała, że Kolegium otrzymało także zdjęcia studni głębinowej z ogrodzeniem na dz. [....] wg obecnego stanu, z których wynika, że wokół studni jest zachowana jest strefa ochronna i jeszcze pozostaje przestrzeń poza nią dla ewentualnej drogi (niezbędne jest uwzględnienie, że część rolnej przestrzeni została zajęta przez samowolnie wykonane przez niektórych członków Wspólnoty [....] tarasy na poziomie gruntu, których nie było w trakcie wydawania decyzji podziałowej). Przy rozpoznaniu legalności decyzji Wójta o podziale nieruchomości sytuacja, jaka winna być brana pod uwagę, to stan faktyczny i prawny z dnia wydawania tejże decyzji, stąd obmiar powinien uwzględnić stan z projektu budowlanego ze standardową powierzchnią tarasu na poziomie gruntu.

Jednocześnie skarżąca spółka nie zakwestionowała wniosku zawartego w decyzjach SKO w przedmiocie braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. , z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowało się do wszystkich podnoszonych przez strony zarzutów.

Kolegium wskazało, że nie jest konieczne przeprowadzenie szczegółowych wyjaśnień czy też uzyskanie fachowej opinii aby stwierdzić, że warunek zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej spełniała tylko nowowydzielona działka [....] , nie spełniała go natomiast działka ew. nr [....] , która w przeważającej działką zabudowaną trzema budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą. W takiej sytuacji nie mógł być dla tej działki zrealizowany warunek zachowania powierzchni biologicznie czynnej.

Na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. skarżący S.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Kontrola zaskarżonej decyzji w opisanym wyżej zakresie wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, jakkolwiek w uwzględnieniu nie wszystkich podniesionych przez strony skarżące zarzutów.

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do uwzględnienia faktu, że sprawa której dotyczy postępowanie, była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z 28 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 188/15.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 1998 r., sygn. I SA 1663/96, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszym przypadku nie zachodzi. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

Należy tu podkreślić, że głównym stwierdzonym uchybieniem przez Sąd w wyroku z 28 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 188/15 był brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie dostępu do drogi publicznej w związku z posadowieniem studni głębinowej oraz braku ustaleń w odniesieniu do postanowień m.p.z.p. i zachowania zgodności określonego w nim zakresu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla powstałej z podziału działki o nr [....] .

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. - w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, przewidzianym w art. 156 i nast. K.p.a. - weryfikacja prawidłowości decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 kwietnia 2011 r., znak: [....] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi K. , składającej się z działki ew. nr [....] o pow. 0,4605 ha, stanowiącej własność [....] Sp. z o.o. z siedzibą w T. na działki ozn. nr [....] i nr [....] .

Spór w sprawie sprowadza się w zasadzie do dwóch kwestii prawnych. Po pierwsze do interpretacji zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. sformułowania: "decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa". Po drugie do wykładni art. 156 § 2 K.p.a., czyli przepisu: "nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne".

Należy przy tym mieć na uwadze, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 1999 r. sygn. IV SA 1889/97).

O kwalifikacji naruszenia, jako rażącego, decyduje skutek naruszenia. Jeśli jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, to dane naruszenie jest "rażącym naruszeniem prawa" (por. wyrok NSA z 27 maja 1988 r. sygn. IV SA 23-28/88, wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 824/09, A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a., PiP 1986, z. 2, s. 104 i nast.).

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1361/12).

Przede wszystkim jednak kontrolę merytorycznej oceny dokonanej zaskarżoną decyzją Sąd musi poprzedzić oceną prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania.

Niewątpliwe jest, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny i faktyczny w dniu wydania tej decyzji.

Należy wskazać, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia 11 kwietnia 2011r. została wydana na podstawie art. 93 u.g.n., zgodnie z którym:

- ust. 1: podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

- ust. 2: zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

- ust. 3: podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

- ust. 4 zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1.

Trafnie organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami o charakterze materialnoprawnym tj. takich, które powodują, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Konstrukcja ta odnosi się do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną.

Właściwy organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej tylko wtedy, jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Słusznie organ wskazał również, że orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest wyrazem kompromisu pomiędzy interesami prawnymi podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności, a uzasadnioną interesem publicznym i indywidualnym, potrzebą utrzymania obowiązywania takiej decyzji. Ustawodawca ważąc te interesy zdecydował się na kompromis polegający na tym, że w określonych sytuacjach, wskazanych w art. 156 § 2 K.p.a., mimo ciężkich wad decyzji, nie będzie się stwierdzało jej nieważności, lecz wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

W przedmiotowej sprawie jest bezsprzeczne i niekwestionowane przez strony, że w dacie wydania decyzji Wójta Gminy K. obowiązywał m.p.z.p.. Plan ten, zgodnie z przepisem lit. C pkt 6 ppkt b nakazywał, by co najmniej 50% powierzchni działek w obszarze, w którym znajdowała się dzielona działka, przeznaczyć pod zieleń wypoczynkową lub użytkową, z częściowym zadrzewieniem i zakrzewieniem działek.

W celu zbadania legalności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 kwietnia 2011 r. Kolegium musiało zatem ocenić, czy decyzja ta nie narusza art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., a zatem czy wynika z niej, że nowoprojektowane działki są zgodne z ustaleniami m.p.z.p. oraz że mają dostęp do drogi publicznej.

Należy przy tym podkreślić, że strony postępowania formułują swoje stanowiska bez większych zmian w zasadzie od 2014 r. w licznych pismach procesowych, wnioskach i skargach. Mimo tego, a także wobec wytycznych zawartych w wyroku z 28 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 188/15, nakazujących zebrać wyczerpujący materiał dowodowy, organ zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości ani braku dostępu do drogi publicznej, ani też istnienia tego dostępu. Nie wykazano również, w jakiej części powierzchnia terenu działki [....] została przeznaczona pod zieleń wypoczynkową lub użytkową, z częściowym zadrzewieniem i zakrzewieniem działek.

Organ realizując wytyczne Sądu ograniczył się do wystąpienia do Wójta Gminy K. o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy poprzez dołączenie wyrysu z planu oraz wypisu z tekstu planu dla terenu objętego zaskarżoną decyzją oraz decyzji - pozwolenia wodnoprawnego, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zaświadczeń opisanych wyżej.

Wbrew ocenie organu okazało się to niewystarczające do rzetelnej oceny decyzji podziałowej. Organ powielił - sformułowane przez Wójta - wnioski płynące z nowodołączonych dokumentów.

Prawidłowo organ wskazał, że z przepisu lit. C pkt 6 ppkt b m.p.z.p. wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem M12, obejmującego działkę objętą podziałem, wymagane jest, aby co najmniej 50% powierzchni terenu zostało przeznaczone pod zieleń wypoczynkową lub użytkową, z częściowym zadrzewieniem i zakrzewieniem działek.

Jednak wniosek, że nowowydzielona działka nie spełnia ww. parametru nie został dowiedziony przez organ. Decyzja Starosty T. z dnia 14 kwietnia 2009 r. oraz plan zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [....] stwierdzają jedynie, że przed podziałem powierzchnia biologicznie czynna całej działki ewidencyjnej nr [....] wynosiła 63,1% powierzchni działki i spełniała warunki określone w lit. C pkt 6 ppkt b m.p.z.p.

Fakt, że działka ew. nr [....] jest w przeważającej części zabudowana trzema budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą techniczną nie został wystarczająco udowodniony. W takiej sytuacji nie mogła być właściwie oceniona dla tej działki przesłanka zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej.

Trafnie natomiast organ wskazał, że na ocenę ww. przesłanki nie mogą mieć wpływu wyjaśnienia spółki, że współczynniki kubatury budynków i powierzchni biologicznie czynnej dla przedmiotowego terenu zostaną zachowane po zakończeniu budowy dwóch budynków na działce ew. nr [....] i po scaleniu jej z działką ew. nr [....] .

Wyjaśnienia te zresztą tylko uprawdopodabniają, a nie dowodzą, że w trakcie dokonywania podziału nowowydzielona działka ew. nr [....] nie spełniała warunku powierzchni biologicznie czynnej, jak również nie miała zachowanego wskaźnika intensywności zabudowy, który zgodnie z planem powinien wynosić maksymalnie 0,4.

Trafnie przy tym podniosła spółka, że należy mieć na uwadze stan faktyczny i prawny z dnia wydawania decyzji podziałowej. Z tego wynika jednak, że badanie stosownych parametrów powinno uwzględnić stan niekoniecznie z projektu budowlanego ze standardową powierzchnią tarasu na poziomie gruntu, a zgodny z prawem stan rzeczywisty występujący 11 kwietnia 2011 r.

Organ zaniedbał również analizy umożliwiającej jednoznaczne stwierdzenie, czy utworzona po podziale działka ew. nr [....] , przylegająca do drogi publicznej zlokalizowanej na dz. ew. nr [....] , ma zapewniony do tej drogi realny dostęp, zgodny z prawem.

Zasadny był zatem zarzut spółki, że Kolegium nie przeprowadziło postępowania dowodowego w stopniu wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co skutkuje uchyleniem decyzji.

Słusznie spółka zarzuciła organowi swobodne i dowolne przyjęcie, jakoby nie było możliwości wybudowania drogi komunikującej działkę nr [....] z drogą publiczną od strony północno-zachodniej z uwagi na naruszenie strefy ochronnej wokół studni głębinowej. Swoje wnioski organ jedynie domniemywał, zamiast dokonać ustaleń faktycznych, a następnie wywiedzione wnioski przekonująco uzasadnić.

Przyjmując bowiem za prawdopodobne ustalenia organu należy wskazać, że przepisy prawa nakazują przeprowadzenie przez organ rzeczywistej i precyzyjnej oceny, mogącej być podstawą kategorycznych i daleko idących rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia te bowiem mogą ingerować w żywotne interesy stron chronione prawem. Zatem organ musi ustalić w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności sprawy, nie bazując na przypuszczeniach (nawet prawdopodobnych), zarówno jeśli chodzi o przebieg drogi możliwy celem skomunikowania działki nr [....] z drogą publiczną, jak i naruszenie przepisów m.p.z.p. dotyczących obowiązującej powierzchni biologicznie czynnej działek.

Wskazanie przez organ, że Wójt Gminy K. wydając decyzję podziałową nie dysponował pełną dokumentacją, na podstawie której mógł ocenić, czy wszystkie nowowydzielone działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, nie ma w sprawie znaczenia. Należy bowiem podkreślić, że Wójt mógł i powinien taką dokumentacją dysponować.

Z kolei stwierdzenie, że wykazana przez spółkę na zdjęciu droga nie uwzględnia wymagań wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym obowiązkowej strefy ochronnej wokół studni, nie jest poparte stosowną argumentacją czy dowodami, a zatem należy je uznać za gołosłowne.

Odnośnie zaś wyciągania przez organ wniosków z aktu notarialnego nr [....] , w którym spółka zobowiązała się do wybudowania na działce nr [....] drogi dojazdowej do działki nr [....] , należy ponownie wskazać, że do kontroli w trybie nieważnościowym stosuje się stan prawny i faktyczny z chwili wydania decyzji, czyli 11 kwietnia 2011 r. Powyżej wskazany akt notarialny został zawarty 31 października 2013 r. i nie może świadczyć o dostępie dz. ew. nr [....] do drogi publicznej w roku 2011.

Sformułowania organu, takie jak "nie można jednoznacznie stwierdzić", czy "nie można również stwierdzić wprost", dotyczące naruszenia przez decyzję podziałową art. 93 ust. 3 u.g.n. potwierdzają braki w przeprowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego. Organ bowiem, mimo stosownych wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 28 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 188/15, nadal nie przeprowadził postępowania w sposób rzetelny. Nadal nie poczynił w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a tym samym nie poddał analizie, w sposób wyczerpujący i przekonujący, materiału dowodowego pozwalającego na ocenę legalności decyzji poddanych kontroli Sądu. Nie zawarł również w uzasadnieniu decyzji wymaganej prawem oceny tych istotnych okoliczności.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., a przy tym i art. 153 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przy tym wskazać, że trafnie organ stwierdził, że w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego.

Wbrew jednak stanowisku organu nie oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma proceduralnej możliwości uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, jeżeli nie odpowiada on zakresowi, który powinien zgromadzić organ wydający decyzję. W sprawie niniejszej właśnie poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń i poczynienie w uzasadnieniu decyzji stosownych rozważań co do stanu faktycznego i prawnego jest konieczne do oceny stopnia naruszenia prawa przez wydanie przez Wójta Gminy K. decyzji z dnia 11 kwietnia 2011 r., znak: [....] .

Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z przywoływanego już art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. będzie rozpoznanie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień. W szczególności organ winien samodzielnie dokonać rzetelnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, z pominięciem arbitralnych stwierdzeń co do istnienia opisanych wyżej przesłanek.

Odnośnie zarzutów skarżącego co do pozorności umowy sprzedaży trafnie organ wskazał, że organy administracyjne nie są uprawnione do badania, czy sprzedaż działki ew. nr [....] była sprzedażą pozorną, bowiem czynności cywilnoprawne nie podlegają ocenie organu administracji publicznej.

Z kolei podnoszona przez skarżącego okoliczność, że infrastruktura objęta pierwotnym pozwoleniem na budowę znajduje się na działce nr [....] , nie jest przez u.g.n. przewidziana jako negatywna przesłanka skutecznego podziału nieruchomości, nie może mieć zatem wpływu na ocenę legalności podziału.

Kolejny zarzut skarżącego, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji winien być fakt niezawiadomienia zainteresowanych podziałem nabywców budowanych apartamentów przez co pozbawiono ich możliwości udziału w każdym stadium postępowania, nie mógł odnieść w niniejszym postępowaniu zamierzonego skutku. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. okoliczność pominięcia strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest przesłanką wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy wskazać, że wbrew jej stanowisku, organ odniósł się do podnoszonej sprzeczności wcześniej wydanych decyzji Kolegium. Organ słusznie wskazał, że na ocenę, czy naruszenie prawa było rażące, czy też nie, nie może mieć wpływu stanowisko Kolegium zawarte w wadliwych decyzjach, wyeliminowanych z obrotu prawnego wyrokiem Sądu. Błędne ustalenia dokonane przez Kolegium w decyzjach uchylonych przez Sąd nie mogą stanowić o nieoczywistości naruszenia prawa przez Wójta Gminy K. Naruszenie przepisów m.p.z.p. dotyczące nowopowstałej w wyniku podziału działki nie jest bowiem błędem w wykładni prawa, ale niedopuszczalnym przekroczeniem prawa. Sąd wskazuje przy tym, że podziela tezy z orzecznictwa przywołane przez skarżącą spółkę, jednakże trafne poglądy przedstawione w przytoczonych orzeczeniach nie wpływają na ocenę decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie.

Należy też wskazać, że ewidentne naruszenie nawet tylko jednego z wymaganych przez m.p.z.p. parametrów, powinno być uznane za uchybienie rażąco naruszające prawo (art. 93 ust. 1 u.g.n.) i pozostające przy tym w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Z kolei, wbrew stanowisku skarżącego S.S. , nie budzi w orzecznictwie wątpliwości, że decyzja, z którą związane jest nabycie prawa własności nieruchomości, wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 292/11, LEX nr 1219128). Na takim stanowisku stoi też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Podsumowując należy wskazać, że nie jest rolą Sądu zastępowanie organów administracyjnych w akcie stosowania prawa, lecz kontrola tego aktu. Organ, naruszając przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwił Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego S.S. 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł). O kosztach postępowania na rzecz drugiego skarżącego nie orzeczono wobec braku wniosku w tym przedmiocie.