Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 476/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22 ust. 5 pkt 3, art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: par. 18, par 17
journal: Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. M. reprezentowany przez adwokat M. M. - P. wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako "u.s.g." do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu [...] r. skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...] wydane na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. i art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz.2067 ze zm.), dalej jako "u.o.z." w sprawie włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Ł. obiektu byłej elektrowni, powstałego w latach 1925-1927, zlokalizowanego przy ul. [...] działka nr ewid.[...] w Ł., stanowiącego własność skarżącego.

Skarżący zarzucił wydanie zarządzenia z naruszeniem:

1. art. 22 ust 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ujęcie spornego obiektu w gminnej ewidencji zabytków, pomimo wcześniejszego (w 2017 r.) wykreślenia tego obiektu zarówno z gminnej, jak i wojewódzkiej ewidencji zabytków z uwagi na brak cech obiektu zabytkowego, oparcie się w tym względzie jedynie na ekspertyzie dr P. D., który oceniał obiekt wyłącznie na podstawie archiwalnych fotografii sprzed kilkudziesięciu lat bez przeprowadzenia oględzin i zbadania aktualnego stanu obiektu oraz bez uwzględnienia dokumentów zgromadzonych przy wykreślaniu obiektu z gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także poprzez dokonanie przez organ procedury "porozumienia" z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w wadliwy sposób tj. bez przedstawienia temu organowi dokumentów zgromadzonych przy wykreślaniu budynku z ewidencji zabytków; ponadto poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków całego budynku, podczas gdy tylko jego część powstała ok. 1926 r. (przednia - frontowa), a więc tylko co do tej części można rozważać istnienie cech zabytkowości, gdyż druga część została dobudowana w latach 90-tych XX wieku (cały tył), a dobudowa nie miała charakteru odtworzeniowego (doszło do zmiany obrysu budynku, nachylenia dachu, zmiany wysokości tej części i jej kubatury, nie zachowały się ani ściany, ani oryginalna stolarka okienna);

2. § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r., nr 113, poz. 661) dalej jako "rozporządzenie w/s rejestru i ewidencji zabytków" poprzez włączenie do ewidencji karty adresowej zabytku nieruchomego obejmującej sporny obiekt bez sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym;

3. § 17 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia i jego załącznika nr 6 poprzez sporządzenie karty adresowej budynku w sposób niezgodny z wzorem tj. dodanie elementów nieprzewidzianych we wzorze karty, w tym m.in. "uwag" zawierających opis budynku i fragmenty ekspertyzy dr P. D. oraz poprzez sporządzenie karty przez autora ekspertyzy, a nie przez Burmistrza Miasta;

4. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego. Procedura włączania budynków do gminnej ewidencji zabytków nie spełnia bowiem warunku proporcjonalności ograniczenia prawa własności: przepisy u.o.z. nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych, ani nie wskazują, jakie czynności powinny zostać podjęte przez organ, aby ustalić, czy obiekt włączany do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem, a jednocześnie właściciel obiektu nie jest zawiadamiany o wszczęciu postępowania i nie bierze w nim udziału. Przepisy u.o.z. nie zapewniają więc właścicielowi obiektu żadnej gwarancji ochrony procesowej jego praw, pomimo tego, że ujęcie obiektu w ewidencji zabytków pociąga za sobą liczne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności m.in. obowiązek dokonywania uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o warunkach zabudowy, czy pozwolenia na budowę. O ocenę zgodności art. art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dowolne i arbitralne włączanie jej do ewidencji, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej, zwrócił się NSA w postępowaniu II OSK 2781/17 do Trybunału Konstytucyjnego, w którym sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą P 12/18. W związku z tym skarżący wnosi o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał.

Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że sporny budynek został wyłączony z gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków w 2017 r. z uwagi na katastrofalny stan, dokonanie daleko idących przekształceń w jego bryle oraz wyglądzie, co spowodowało, że przestał on posiadać cechy zabytkowe. Obecnie stan budynku nie polepszył się i nadal jest katastrofalny. Po 2017 r. został kolejny raz przebudowany i przekształcony przez właścicieli, jednak jest nieużytkowany i niszczeje: doszło do zawalenia się stropu, popękania i zalania ścian, podziurawienia dachu, zagrzybienia i poodpadania elementów elewacji. Budynek nie odzyskał zatem wartości zabytkowej uzasadniającej ponowne ujęcie w ewidencji, a jego stan zagraża życiu i zdrowiu ludzi.

Ponadto skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów spraw dotyczących wyłączenia spornego obiektu z wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz dowodów z fotografii na okoliczność aktualnego stanu zachowania budynku i braku jego charakteru zabytkowego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ujęcia zabytku w ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i nie ma w nim miejsca na jakiekolwiek czynności wyjaśniające, czy dany obiekt jest rzeczywiście zabytkiem. Jednocześnie § 18 rozporządzenia w/s rejestru i ewidencji zabytków, nakazuje organowi wyłącznie badanie poprawności danych formalnych dotyczących obiektu, nie zaś ocenę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej obiektu, a więc cech zabytkowych, które w niniejszej sprawie zostały stwierdzone w ekspertyzie wykonanej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną i kwalifikacje zawodowe tj. przez dr [...], pracownika Instytutu Sztuki Polskiej Akademii Nauk. Organ dokonał zatem oceny formalnej tej ekspertyzy, uznając ją za wiarygodną, wykonaną w sposób rzetelny i profesjonalny. Organ stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, ekspertyza została sporządzona po przeprowadzeniu oględzin, co wskazano na s. 3 ekspertyzy, a dokumentacja dotycząca wykreślenia spornego budynku z ewidencji w 2017 r., jak również aktualna dokumentacja fotograficzna zostały udostępnione dr P. D.. Nie było natomiast potrzeby przekazywania tej dokumentacji Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w L. (wraz z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie ujęcia spornego budynku w gminnej ewidencji zabytków), gdyż wszystkie te dokumenty, w tym zgromadzone przy wykreśleniu budynku z ewidencji w 2017 r. były w posiadaniu tego Konserwatora, który wykreślenie wówczas opiniował. W związku z tym - wbrew zarzutom skargi – stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia [...] r., że nie wnosi on uwag w sprawie ponownego ujęcia budynku w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Ł., było wiarygodne.

Odnosząc się do naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z organ wskazał, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i lit. "e" u.o.z., obiekt zabytkowy podlega ochronie i opiece bez względu na stan jego zachowania, co potwierdza powołane przez organ orzecznictwo sądów administracyjnych, a budynki zabytkowe obejmowane są ochroną w całości. Sporny budynek posiada wartości architektoniczne, historyczne, wynikające z faktu, że jego bryła została zachowana w formie pierwotnej, historycznej, posiada podziały w elewacjach, zachowany kształt otworów okiennych i drzwiowych oraz podział stolarki okiennej.

W odniesieniu natomiast do zarzutów naruszenia § 17 rozporządzenia w/s rejestru i ewidencji zabytków, organ stwierdził, że karta ewidencyjna budynku zgodna jest ze wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia, zaś "uwagi" na odwrocie karty nie stanowią dodatkowych elementów, a jedynie są uzupełnieniem informacji dotyczących budynku, a więc ich zamieszczenie w karcie było dopuszczalne. Poza tym - wbrew zarzutom - karta ewidencyjna budynku została sporządzona przez osobę uprawnioną działającą na zlecenie Burmistrza Miasta, tj. dr [...], natomiast żaden przepis nie uprawnia do jej sporządzenia organu dokonującego ujęcia obiektu w ewidencji zabytków.

Organ nie uwzględnił również zarzutów dotyczących naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącego, podnosząc, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a do takich ustawy należy u.o.z. Budynki mające walory historyczne, naukowe występują już coraz rzadziej i obowiązkiem Państwa i samorządów jest dbanie o ich zachowanie jako świadectwo minionej epoki.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 406/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. - wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Natomiast zgodnie z przepisem § 18 rozporządzenia w/s rejestru i ewidencji zabytków, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia (z dniem 19 października 2019 r. przepis ten został zmieniony przez § 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego (...), Dz.U z 2019, poz.1886) - wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.

Sąd stwierdził, że choć ujęcie w ewidencji nie odbywa się w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, to jednak nie można przyjąć, że jest ono dowolne i nie podlega żadnym regułom. Kontrola legalności działania organu sprowadza się zasadniczo do zbadania zgodności tego działania z przepisami administracyjnego prawa materialnego, co nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że ujęcie obiektu w ewidencji zabytków musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję "zabytku" z art. 3 pkt 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15). Zgodnie z tym przepisem – "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.Sąd uznał, że Burmistrz Miasta dokonując ujęcia spornego budynku w gminnej ewidencji zabytków, nie zweryfikował należycie, czy uzasadnione jest objęcie tego budynku ochroną wynikającą z przepisów u.o.z. ze względu na cechy, o których mowa w przytoczonym art. 3 pkt 1 u.o.z., pozwalające uznać go za zabytek.

Z akt sprawy wynika bowiem, że sporny budynek był już wcześniej ujęty zarówno w wojewódzkiej, jak i gminnej ewidencji zabytków, następnie z obu tych ewidencji został wyłączony. Zdaniem Sądu, powody, dla których nastąpiło wyłączenie spornego budynku z ewidencji zabytków, wskazane w dokumentach związanych z wyłączeniem, powinny być uwzględnione przy ponownym jego włączaniu do ewidencji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro celem ujęcia obiektu w ewidencji zabytków jest jego ochrona ze względu na szczególne cechy, które można określić ogólnie jako "zabytkowe", to ocena tych cech przy włączaniu i wyłączaniu obiektu do gminnej ewidencji zabytków musi prowadzić do odmiennych wniosków. W rozpoznawanej sprawie brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że organ te okoliczności uwzględniał włączając kartę adresową spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Karta została sporządzona przez specjalistę z Instytutu S. PAN - dr P. D. na podstawie opracowanej przez niego opinii, w której w ogóle nie odniesiono się do tego, że sporny obiekt został już wcześniej wyłączony z ewidencji zabytków. Zaskarżone zarządzenie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. i podlega ono wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W świetle okoliczności sprawy, Sąd uznał za zbędne dopuszczenie dowodów ze wskazanych przez skarżącego dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 655/20 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji co do tego, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nie odbywa się w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego, jednocześnie podkreślając, że w sprawach, w których nie mają wprost zastosowania przepisy k.p.a., to na sądzie administracyjnym ciąży szczególny obowiązek prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy, na które składają się nie tylko akta zebrane i przekazane sądowi przez organ wraz ze skargą, ale również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do nich w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc te reguły do niniejszej sprawy, NSA uznał, że sąd I instancji bezzasadnie oddalił wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów z dokumentów dotyczących wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków w 2017r. Oddalenie wniosków dowodowych nie zostało przy tym uzasadnione. NSA podkreślił, że sam fakt nieuwzględnienia przez organ dokumentacji dotyczącej uprzedniego wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków nie stanowił przeszkody do uznania, że obiekt posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.). Dopiero porównanie dokumentacji dotyczącej wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków z materiałem dowodowym zebranym w rozpoznawanej sprawie mogłoby przesądzić o prawidłowości sporządzonej opinii biegłego, której wartości dowodowej co do zaistnienia cech zabytkowych spornego obiektu Sąd I instancji nie podważył. W postępowaniu przed Sądem I instancji nie ustalono także, czy w ramach wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków spornego obiektu w 2017 r. została sporządzona stosowna opinia co do wartości zabytkowej spornego obiektu, która mogłaby dopiero stanowić podstawę do kwestionowania wartości zabytkowej spornego budynku dawnej elektrowni.

NSA wskazał też, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do pisma L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] r., w którym organ ten poinformował, że nie wnosi uwag w sprawie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków omawianego budynku. Tymczasem treść powołanego pisma świadczy po pierwsze, o prawidłowym wypełnieniu przez organ gminy dyspozycji art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., a zatem o porozumieniu Burmistrza Miasta z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w sprawie ujęcia budynku w gminnej ewidencji. Po drugie, stanowi potwierdzenie prawidłowości opinii biegłego sporządzonej na zlecenie organu gminy, że obiekt posiada cechy kwalifikujące go do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.

Sąd I instancji stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta z [...] r., nie przesądzając, czy sporny budynek ujęty w ewidencji zabytków rzeczywiście nie posiadał cech pozwalających zakwalifikować go jako zabytek. Sąd nie ocenił bowiem treści samej opinii (w tym m.in. materiału źródłowego, na podstawie którego została sporządzona, kwestii przeprowadzenia oględzin i zbadania aktualnego stanu budynku), a jedynie zarzucił organowi brak odniesienia się do dokumentacji dotyczącej wyłączenia w 2017 r. z ewidencji, co samo w sobie nie stanowiło przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W związku z powyższym NSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd powinien dopuścić dowód z dokumentów będących podstawą do wyłączenia spornego obiektu z gminnej ewidencji zabytków i dopiero na tej podstawie orzec, czy prawidłowo Burmistrz Miasta dokonał ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku dawnej elektrowni w Ł. położonej przy ul. [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd miał na względzie stanowisko i wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w wydanym w sprawie, przytoczonym wyżej wyroku. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zaś stosownie do art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy (...).

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy wykonawcze rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego zarządzenia precyzują, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym (§ 18 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r.)

Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu, że ujęcie obiektu w ewidencji zabytków musi wynikać ze stwierdzenia, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową (tylko bowiem taki obiekt, który spełnia definicję "zabytku" z art. 3 pkt 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji), zaś dokonanie tej czynności nie odbywa się w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym określonym w k.p.a. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach, w których nie mają wprost zastosowania przepisy k.p.a., to na sądzie administracyjnym ciąży szczególny obowiązek prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, w tym z zastosowaniem art. 106 § 3 p.p.s.a.

W związku z tym, obecnie to nie organ administracji, lecz Sąd powinien ustalić, czy zachodziły przesłanki z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. uzasadniające włączenie spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Skoro Sąd rozpatrując po raz pierwszy sprawę stwierdził, że istotne są motywy organów przy wyłączaniu budynku w poprzednich latach z ewidencji zabytków, to obecnie Sąd powinien zażądać od właściwych organów dokumentów będących podstawą dokonanych wcześniej wyłączeń i mając na uwadze tę dokumentację Sąd powinien ocenić, czy zaskarżona w niniejszej sprawie czynność włączenia do gminnej ewidencji zabytków jest prawidłowa w świetle przesłanek z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Dokumentacja ta może mieć wpływ na ocenę wiarygodności opinii sporządzonej w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd dopuścił więc na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentów, o które wnosił skarżący.

W dniu [...] r. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. Delegatura w B. P. o nadesłanie akt sprawy nr [...] dotyczącej wyłączenia budynku przy ul. [...] w Ł. z wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz akt spraw nr [...] i nr [...] dotyczących wyłączenia tego samego budynku z gminnej ewidencji zabytków oraz do Burmistrza Ł. o nadesłanie akt sprawy nr [...] dotyczącej wyłączenia budynku przy ul. [...] w Ł. z gminnej ewidencji zabytków

Z nadesłanych przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w L. Delegatura w B. P. dokumentów wynika, że w dniu [...] r. M. M. i A. M. zwrócili się do Burmistrza Miasta o wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków będącego ich własnością spornego budynku handlowo- usługowego. W związku z tym Burmistrz pismem z dnia [...] r. zwrócił do L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. Delegatura w B. P. o wyrażenie opinii w tej sprawie podnosząc, że budynek włączony jest także do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] r. poinformował Burmistrza i wnioskodawców, że opinia w sprawie zostanie wydana po przekazaniu przez Burmistrza podstawowej dokumentacji w postaci "karty białej" (archiwalnej) zabytków architektury i budownictwa, gdyż przekazana przez Burmistrza "karta, wykonana w formie brudnopisu, pozbawiona fachowych opisów i fotografii, nie może być podstawą do wydania pozytywnej opinii w sprawie wyłączenia w/w obiektu z GEZ". Karta nadesłana przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków to "karta gminnej ewidencji zabytków" nr [...]" (niezawierająca pieczątki ani podpisów organu), która została sporządzona przez M. M. (k.188-190). W karcie tej stwierdzono, że "Budynek był wielokrotnie przebudowywany. Dokonano rozbudowy budynku oraz jego przebudowy" i szczegółowo wymieniono czynności w tym zakresie. Z ich opisu wynika, że m.in. rozbudowano fundamenty i ściany zewnętrzne, a także przebudowano ściany zewnętrzne (w miejsce otworów okiennych wykonano otwory drzwiowe) oraz ściany wewnętrzne, zmieniono konstrukcję stropu, przebudowano konstrukcję dachową, zdemontowano pierwotne wyposażenie i instalacje budynku, wykonano pomieszczenie piwniczne. Inne dokumenty, jakie przedstawił obecnie Sądowi L. Wojewódzki Konserwator Zabytków to "karta ewidencyjna obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków" (nr [...] w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków) – na której znajduje się fotografia elewacji frontowej spornego budynku wraz z informacją, że budynek powstał w 1926r., obecne jego użytkowanie ma charakter usługowy i że stan zachowania budynku jest dobry (k.184) oraz pismo tego organu z dnia [...] r. informujące Burmistrza i wnioskodawców, że "po zapoznaniu się z dokumentacją i faktycznym stanem obiektu", wyłączono sporny budynek dawnej elektrowni z wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Z kolei gdy chodzi o dokumentację nadesłaną przez Burmistrza Miasta, to znajduje się w niej pismo tego organu z dnia [...] r. o wyłączeniu spornego budynku z gminnej ewidencji zabytków (k.191) oraz karta z fotografiami (wkładką) (k.193-205) z informacją, że tekst, plany, rysunki, zdjęcia w tej karcie sporządził M. M..

Na rozprawie sądowej w dniu [...] r. Sąd dopuścił ponadto dowód z dokumentacji fotograficznej dotyczącej aktualnego stanu budynku, złożonej do akt sprawy przez pełnomocnika skarżącego (k. 164-179).

Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie zarówno materiału dowodowego zgromadzonego przez Burmistrza Miasta, jak dokumentacji nadesłanej przez ten organ oraz L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do czego Sąd został zobowiązany przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd podziela stanowisko organu, że zachodzą przesłanki z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. uzasadniające włączenie spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków.

Przede wszystkim Sąd stwierdza, że wcześniejsze wyłączenie spornego budynku zarówno z wojewódzkiej, jak i gminnej ewidencji zabytków nie zostało poprzedzone dostateczną oceną tego budynku w zakresie jego wartości zabytkowej. Czynności wyłączenia z ewidencji opierały się w zasadzie jedynie na oświadczeniach M. M., sformułowanych przez niego w "karcie" obiektu, który skupił się na wykazaniu dokonanych w spornym budynku robót budowlanych, które - jak należy sądzić – jego zdaniem, pozbawiają obiekt wartości zabytkowej. Z nadesłanej przez organy, w wyniku wykonania wezwania Sądu, dokumentacji wynika, że czynności wyłączenia z ewidencji nie zostały poprzedzone żadnymi ekspertyzami, czy opiniami osób posiadających specjalistyczną, profesjonalną wiedzę i umiejętności oceny zachowania wartościowych (pod względem kulturowym, historycznym, naukowym) cech spornego budynku.

Taka "ekspertyza – opinia o wartości zabytkowej budynku przy ul. [...] w Ł." została natomiast sporządzona przed podjęciem przez Burmistrza Miasta zaskarżonej czynności (zarządzenia z dnia [...].) włączenia budynku do GEZ. Jej autorem jest dr P. D., pracownik Instytutu S. Polskiej Akademii Nauk, którego szeroką, specjalistyczną wiedzę i umiejętności w zakresie oceny wartości historycznej obiektów budowlanych potwierdza posiadany stopień naukowy i zatrudnienie w renomowanej instytucji naukowej.

Autor jednoznacznie stwierdził, że sporny budynek spełnia kryteria uznania go za zabytkowy, posiada wartość zbytkową (architektoniczną, historyczną i naukową) i zasługuje na ochronę: zachowanie oraz konserwację, a także docelowo rewaloryzację i działania restauratorskie. W ramach opracowania przedstawił historię obiektu, (aktualny) stan zachowania, wskazanie i opis cech i walorów zabytkowych (architektonicznych, historycznych, kulturowych, urbanistycznych). Ekspertyzę sporządził na podstawie archiwalnych planów budynku ze zbiorów Archiwum Państwowego w L., materiałów Urzędu Miasta Ł., a także wybranej bibliografii. Podkreślić należy, że – wbrew zarzutom skargi - ocena wartości zabytkowej została sporządzona z uwzględnieniem aktualnego stanu zachowania, po przeprowadzeniu oględzin zewnętrznych, co zostało wprost wskazane na s. 3 ekspertyzy. Jej autor jednocześnie stwierdził, na podstawie przedstawionej mu przez organ dokumentacji, że wnętrza budynku nie posiadają większej wartości zabytkowej- nie były więc konieczne oględziny wewnątrz budynku. Ustalenia autora ekspertyzy co do dokonanych w budynku jego zmian, są zbieżne z oświadczeniami M. M.. Autor ekspertyzy stwierdził bowiem, że w drugiej połowie XX w. budynek został zmodernizowany i częściowo został przekształcony, co było związane z dostosowaniem do nowych funkcji i remontami. Wprowadzono nowe żelbetowe stropy oraz wtórne podziały wnętrz, elewacje ocieplono styropianem i otynkowano, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, w środkowej osi korpusu dawne okno przekształcono na drzwi, w elewacji bocznej zamurowano pierwotne wejście; zmiany objęły także wnętrze, pomieszczenia gruntowne zmodernizowano, budynek wyposażano w instalacje: elektryczną, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjną. Na podobne zmiany w budynku wskazywał M. M. w karcie przedstawionej wraz z wnioskiem o wyłączenie budynku z ewidencji zabytków, nadesłanej w niniejszej sprawie przez organy w wykonaniu wezwania Sądu.

Autor ekspertyzy nie pominął tych zmian, stwierdzając, że pomimo tych przekształceń, budynek zachował istotne elementy, decydujące o jego wartości zabytkowej. Zasadniczo bowiem bez zmian pozostał rzut i obrys budynku, zachowane zostały podstawowe elementy stylowe architektury dla 20-lecia międzywojennego, kształt zewnętrzny i forma stylowa jest wizualnym znakiem kojarzącym się z szeroką rozumianą przeszłością miasta, a także trwaniem pamięci o tradycjach tego miejsca; jest materialnym świadectwem i pamiątką zmian zachodzących w okresie 20- lecia międzywojennego, cechuje go autentyzm, choć w znacznym stopniu ukryty (styropian i otynkowanie), jednak materia została zachowana, co daje szansę na ewentualną restytucję zabytku w jego pierwotnej postaci, bez uciekania się do imitacji, przy częściowej tylko rekonstrukcji; obiekt pełni ważną rolę w urbanistyce i zabudowie miasta, a jego wartość zabytkowa wykracza poza jego stylowe cechy architektoniczne, gdyż szczególną jego wartością jest pamięć o jego pierwotnej funkcji oraz troska i starania o jego zachowanie. Należy zauważyć, że pamięć ta i troska przejawia się obecnie w objęciu spornego budynku ochroną w "Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony wschodniej, ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], terenem PKP (uchwała Rady Miasta Ł. z dnia [...]., nr [...])". W § 18 ust. 3 pkt 6 Rada Miasta w Ł. zaliczyła bowiem sporny budynek do "zabytkowych obiektów o wysokich wartościach", co jednoznacznie świadczy o jego wartości kulturowej, którą stwierdził autor ekspertyzy (s. 8).

W związku z tym, że przy wyłączaniu w 2017 r. budynku z ewidencji zabytków (gminnej i wojewódzkiej), nie była sporządzona podobna specjalistyczna ekspertyza, zaś organy opierały się w zasadzie wyłącznie na oświadczeniach M. M. oraz mając na uwadze, że obecnie - wbrew zarzutom skargi - autor ekspertyzy uwzględnił aktualny stan budynku, w szczególności dokonane w nim zmiany, stwierdzić należy, że ekspertyzie nie można odmówić wiarygodności. Pozwalała ona na stwierdzenie, że budynek posiada wartość zabytkową i spełnia przesłanki szczególnej ochrony z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. uzasadniające ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków.

Przy ocenie prawidłowości zaskarżonego zarządzenia Sąd miał obecnie na uwadze także pismo L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. o braku uwag w sprawie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków spornego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść tego pisma świadczy o prawidłowym wypełnieniu przez organ gminy dyspozycji art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., a zatem o porozumieniu Burmistrza Miasta z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w sprawie ujęcia budynku w gminnej ewidencji oraz stanowi potwierdzenie prawidłowości opinii biegłego sporządzonej na zlecenie organu gminy, że obiekt posiada cechy kwalifikujące go do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Dodać należy, że "zły stan zachowania obiektu zabytkowego (co podnosi skarżący) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki wynikające z art. 3 pkt 1 u.o.o.z. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2355/12).

W świetle powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu wpisania do ewidencji zabytku całego budynku przy ul. [...], pomimo tego, że tylko w przedniej (frontowej) jego części mieścił się dawny budynek elektrowni, zaś druga, tylna część została dobudowana w latach 90- tych, należy wskazać, że w istocie karta adresowa ujęta w zasobie gminnej ewidencji zabytków wyraźnie obejmuje przednią część budynku, a nie (także) cześć dobudowaną. Określono w niej bowiem wyraźnie, że chodzi o "budynek wzniesiony na rzucie zbliżonym do prostokąta, złożony z wydłużonego czworobocznego korpusu oraz stykających się z nim aneksów (...)". W związku z tym nie budzi wątpliwości, że pomimo, iż karta dotyczy "budynku przy ul. [...]", to tylko ta część budynku ma charakter zabytkowy, a więc tylko ta część podlega ochronie. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 u.o.z. - zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część (...), o której mowa w pkt 1, a więc będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową". "Część nieruchomości może stanowić sam budynek, co potwierdza brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z., zgodnie z którym ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają zabytki nieruchome, będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Nie jest przy tym uzasadnione stwierdzenie, że część nieruchomości jest tym samym co część składowa nieruchomości określona w art. 47 k.c." (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., II OSK 2457/18). Zdaniem autora ekspertyzy sporządzonej w niniejszej sprawie, wartość zabytkową ma frontowa część spornego budynku, a więc to ta część jest "dziełem architektury i budownictwa", o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. i stanowi zabytek podlegający ochronie.

Wbrew zarzutom, Burmistrz Miasta nie naruszył § 17 i § 18 rozporządzenia w/s rejestru i ewidencji zabytków w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z § 17 ust.1 i 2 - karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: nazwa, czas powstania, miejscowość, adres, przynależność administracyjna, forma ochrony, opracowanie karty adresowej, fotografia z opisem wskazującym orientację (...) Wzór karty adresowej określa załącznik nr [...] do rozporządzenia. Z kolei zgodnie z §18 – wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy zauważyć, że przytoczone przepisy nie przewidywały, kto ma być autorem karty, ani jaką szczegółową treść powinno zawierać "opracowanie" karty. Wynika to wprost z wzoru karty (załącznik nr [...] do rozporządzenia). Obowiązek zatwierdzenia karty przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powstał dopiero z chwilą zmiany cyt. rozporządzenia tj. z dniem 19 października 2019r. Jednocześnie należy wyjaśnić, że celem kart adresowych, czy ewidencyjnych było przedstawienie pełnego obrazu danego zasobu (obiektu), umożliwiającego podjęcie właściwej polityki konserwatorskiej(https://www.nid.pl/pl/Dla_specjalistow/Badania_i_dokumentacja/zabytki-ruchome/archiwum-kart-ewidencyjnych/). Oznacza to, że karta mogła być wypełniona zarówno przez organ właściwy w sprawie włączenia/wyłączenia z ewidencji, jak i przez osobę sporządzającą opinię/ekspertyzę w sprawie wartości zabytkowej danego obiektu. W każdym wypadku "opracowanie" karty powinno być "wyczerpujące", o czym wprost stanowi § 18 rozporządzenia. W związku z tym, zarzut dodania do karty "uwag" zawierających opis budynku i fragmenty ekspertyzy dr P. D. oraz sporządzenie przez niego karty, nie narusza omawianych przepisów.

Ponadto należy wyjaśnić, że ujęcie spornego budynku w gminnej ewidencji zabytków nie uniemożliwia dokonywania przy nim prac budowlanych, ani użytkowania go na cele usługowe. W ekspertyzie podkreślono, że ochrona budynku to co najmniej utrzymanie stanu istniejącego i remont bieżący w niezbędnym zakresie, konieczne jest jak najszybsze nadanie budynkowi funkcji użytkowej, przy czym istnieją bardzo szerokie możliwości wykorzystania go do nowych funkcji – za najbardziej odpowiednie wydają się funkcje usługowe i komercyjne, np. gastronomiczne. Wnętrza budynku nie przedstawiają bowiem większej wartości zabytkowej, zaś poważniejsza ingerencja w autentyczną (pierwotną) strukturę materialną budynku (odtworzenie budynku w dotychczasowym kształcie, a więc odbudowa) byłaby możliwa jedynie w razie stwierdzenia na podstawie specjalistycznej ekspertyzy konstrukcyjnej katastrofalnego stanu technicznego budynku. W związku z tym nie można uznać za zasadny zarzutu dotyczącego ograniczenia prawa własności skarżącego. Poza tym rację ma Burmistrz Miasta, że przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie prawa własności w drodze ustawy, co nastąpiło w u.o.z. Okoliczność toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w sprawie pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z art. 64 ust 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (sygn. akt P 12/18) nie stanowi podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd zawiesza z urzędu postępowanie tylko w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na pytanie prawne zadane w innym postępowaniu, nie stanowi także zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., "od wyniku którego" zależy "rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie". "W świetle przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zachodzi obligatoryjna przesłanka dla zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Obligatoryjny obowiązek zawieszenia postępowania ma miejsce wówczas, gdy sąd I instancji przedstawi w tym postępowaniu pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu (art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II GSK 911/08).

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.