Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1495/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg M. G. i E. G. oraz E. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku E. G. i M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nr [...] i stwierdzam, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r. nr [...], w części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], posadowionym na działce nr [...], z obrębu [...], oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r. nr [...], w części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], posadowionym na działce nr [...], z obrębu [...], oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Minister uznał, że stanowisko organów dekretowych o braku możliwości pogodzenia realizacji przeznaczenia terenu spornej nieruchomości zgodnie z planem zabudowy z dalszym korzystaniem z niej przez byłych właścicieli nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej przez organ nadzoru.

Jednocześnie organ nadzoru orzekł, że w części, w jakiej obrót działką nr [...], z obrębu [...], nastąpił bezpośrednio przez zawarcie umów cywilnych w formie aktów notarialnych (w odniesieniu do lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...] [...]), których skutków prawnych organ administracji nie jest władny we własnym zakresie usunąć, Minister stwierdził wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W pozostałej zaś części działki nr [...] i [...], w których albo pierwotny obrót prawny na rzecz właścicieli lokali nastąpił na podstawie decyzji administracyjnych, albo w ogóle nie podlegały obrotowi cywilnoprawnemu, doszedł do wniosku, iż nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

30 maja 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek E. G. i M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucili decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007) poprzez stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń dekretowych, w części dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w W., a nie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa, w sytuacji przeniesienia prawa własności do ww. lokalu na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. i stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r., w części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], posadowionym na działce nr [...], z obrębu [...], oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. jest wadliwa.

Nie kwestionując zasadności rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Budownictwa co do meritum sprawy, Minister zauważył, że zaskarżona decyzja z [...] maja 2017 r. została skierowana do podmiotu, który utracił przymiot strony niniejszego postępowania, tj. do M. C. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w W. umową darowizny z [...] kwietnia 2017 r. (akt notarialny Rep. [...]) A. C. stała się współwłaścicielem ww. lokalu, a tym samym współużytkownikiem gruntu przedmiotowej nieruchomości zamiast M. C.

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nie może zatem pozostawać w obrocie prawnym i podlega uchyleniu. Pozostałe ustalenia organu nadzoru dotyczące stron postępowania były prawidłowe.

Minister zaznaczył, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru, że obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki nr [...] i [...] będące własnością [...], przy czym działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste.

Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał prawidłowej analizy przesłanek z art. 156 § 1 kpa w stosunku do decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiąca współwłasność F. O., H. K., W. B. i B. S. (świadectwo Sądu Okręgowego w W. Wydział [...] z [...] grudnia 1946 r. nr [...]) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem".

Orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przeddekretowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w W. na P. i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową społeczną, co nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] lutego 1952 r. utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych orzeczeń stanowił art. 7 dekretu. Wniosek dekretowy złożony przed terminem określonym w art. 7 ust. 1 dekretu Minister uznał za złożony w sposób prawidłowy.

Dalej podał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). Zasadniczo chodzi o plan obowiązujący, tj. uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z ww. przepisu wynika, że punktem odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe powinien być plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu orzekania.

W wyniku podjętych w toku postępowania nadzorczego czynności wyjaśniających ustalono, że przedmiotowa nieruchomość do [...] lutego 1952 r. (data wydania decyzji przez organ II instancji) nie była objęta powojennym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast ze szczegółowym planem zabudowania, będącym zarazem planem ogólnym terenów [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z [...] marca 1938 r. nr [...], ogłoszonym w Dzienniku Zarządu Miejskiego w [...] Nr [...] z [...] lipca 1938 r., nieruchomość [...] położona przy ul. [...] przeznaczona była pod zabudowę zwartą o 6 kondygnacjach z dopuszczeniem urządzania pomieszczeń przeznaczonych na drobne warsztaty rzemieślnicze, nieuciążliwe dla otoczenia, sklepy, lokale biurowe, rozrywkowe, jak sale zebrań, kasyna, kawiarnie, restauracje, kina itp.

Akta sprawy wskazują, że nieruchomość [...] maja 1952 r. (opis budynku Resortu Techniczno - Budowlanego Zarządu Miejskiego w [...] sprawdzony w terenie) była zabudowana budynkiem mieszkalnym 6 - kondygnacyjnym z czynnymi instalacjami sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja, gaz i elektryczność.

Zdaniem organu odwoławczego cel przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego mógł być spełniony przez przeddekretowych właścicieli. Z kolei organ dekretowy, badając przesłanki przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, powinien odnieść się do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czego nie zrobił.

W ocenie Ministra fakt dalszego zajmowania terenu przedmiotowej nieruchomości przez dawnych właścicieli nie zagrażał realizacji funkcji przewidzianych dla tego terenu w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem funkcja ta była wypełniana przez dotychczasowych właścicieli. Potwierdza to, że organy dekretowe orzekające w sprawie dokonały swobodnej, uznaniowej interpretacji przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu.

W dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych nie obowiązywały żadne przepisy wykluczające możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego przez osoby prywatne. Przeciwnie, stosownie do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), państwo popierało nowe, prywatne budownictwo mieszkaniowe tak zwarte, jak i luźne, realizowane m. in. przez właścicieli i użytkowników nieruchomości.

W sprawie dekretowej doszło zatem do naruszenia prawa, które trzeba zakwalifikować jako rażące, skoro w sposób oczywisty naruszono przepis prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, a rozstrzygnięcie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji

Jeżeli chodzi o zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Według zaś art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Minister zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 1998 r. sygn. akt OPS 6/97 kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych - nie pozwalają na pozbawienie praw podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu jest następstwem zdarzenia cywilnoprawnego: umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Tymczasem w skład dawnej nieruchomości [...], ozn. nr hip. [...] wchodzi obecnie m. in. działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]). W budynku wyodrębniono i sprzedano część lokali (nr: [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) wraz z udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Z akt sprawy wynika, że lokale znajdujące się w budynku przy ul. [...], oznaczone nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także w części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych, bez poprzedzających je decyzji administracyjnych.

Tak więc w odniesieniu do tej części gruntu nieruchomości należało stwierdzić, na podstawie art. 158 § 2 kpa, wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa, gdyż organ administracji nie jest władny do podważenia skutków prawnych zawartych umów cywilnoprawnych.

Natomiast inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku, gdy pierwotną podstawą nabycia lokali wraz z prawami z nimi związanymi (tj. udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu i części wspólnej budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców) były decyzje administracyjne. W każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego.

Dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem. Stąd też sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w zakresie prawa własności lokalu nr [...] i praw z nim związanych, pierwszą czynnością decydującą o rozporządzeniu prawem była decyzja administracyjna, orzekająca o sprzedaży lokalu oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek. W wykonaniu powyższej decyzji zawarte zostały kolejno umowy sprzedaży lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania.

Jednakże dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, istotna jest wyłącznie pierwsza czynność prawna rozporządzająca prawem do lokali oraz związanymi z tym udziałami w gruncie. Późniejsze rozporządzenie lokalem związane jest z decyzją o jego sprzedaży, nie zaś z decyzją o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Zatem w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w budynku przy ul. [...] nie zaistniały w sprawie nieodwracalne skutki prawne, a tym samym brak przeszkód do stwierdzenia w tym zakresie nieważności decyzji organów dekretowych.

Ponadto w zakresie działki nr [...], z obrębu [...], wchodzącej obecnie w skład nieruchomości ozn. nr hip. [...], również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem do chwili obecnej nie podlegała ona obrotowi cywilnoprawnemu.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. E. G. i M. G. ora E. W. wnieśli odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W swych skargach zaskarżyli decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. w części dotyczącej lokali nr [...] i [...] oraz niestwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanych orzeczeń dekretowych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 156 § 1 kpa przez jego zastosowanie, przy jednoczesnym naruszeniu art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie, tj. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r. w części dotyczącej swych lokali, znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...], a niestwierdzenie, że w tym zakresie kwestionowane orzeczenia dekretowe zostały wydane z naruszeniem prawa, uznając, że nie wywołały one nieodwracalnych skutków prawnych; 2) naruszenie art. 127 § 3 kpa przez jego niezastosowanie poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. i wydanie własnej, nowej decyzji, lecz o treści identycznej, jak decyzja uchylona. W skargach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, w części stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r. i wydanie wyroku stwierdzającego, e ww. decyzja i orzeczenie zostały w całości wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że niezależnie od tego, czy sprzedaż lokali z prawami z nimi związanymi była poprzedzona decyzjami administracyjnymi, czy też nie – skutek w postaci nabycia prawa do lokali przez lokatorów był ten sam. Sama zaś sprzedaż lokali mieszkalnych korzysta z ochrony i była pozbawiona wad oświadczeń woli (art. 82 - art. 88 Kodeksu cywilnego). Nabycie lokali mieszkalnych było nabyciem dokonanym w dobrej wierze i w związku z tym było objęte działaniem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co przyznał w decyzji organ nadzoru.

Z kolei na gruncie art. 127 § 3 kpa wadliwym proceduralnie było wydanie przez Ministra decyzji kasatoryjno - reformatoryjnej, w sytuacji wydania rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, o identycznej treści, decyzja z [...] maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie są uzasadnione.

Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie skargi E. G., M. G. i E. W. kwestionują zaskarżoną decyzję w zakresie wadliwego stwierdzenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r., jeżeli chodzi o prawa własności lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz związanych z nimi udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali.

Odnosząc się zatem do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, uregulowanego w art. 156 p 2 kpa trzeba wskazać, że na tle spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w oparciu o przepis art. 7 dekretu w orzecznictwie przyjmuje się, że aby zaistniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej musi istnieć bezpośredni związek między tą decyzją, a jej skutkiem. W praktyce związek ten dotyczy sytuacji, gdy ostateczna negatywna dla przeddekretowych właścicieli decyzja dekretowa stworzyła warunki do zbycia gruntu przez Państwo na rzecz osób trzecich, przy czym zbycie to nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Wówczas to wystąpi przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, ponieważ organ administracji (organ nadzoru) nie jest w stanie w ramach swych kompetencji do odwrócenia zdarzenia o charakterze prawnorzeczowym (cywilnoprawnego zbycia nieruchomości).

Bezpośredni związek w relacji decyzja dekretowa - skutek (cywilnoprawne zbycie nieruchomości) nie zachodzi wówczas, gdy obrót cywilnoprawny nieruchomością poprzedzony został późniejszą decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym, którą ustawa wskazywała jako warunek konieczny do zawarcia umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości.

Takimi decyzjami były decyzje, o których mowa w § 9-11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.) – decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z oddaniem gruntu w odpowiednich udziałach w użytkowanie wieczyste.

Sąd podziela stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli chodzi o lokale mieszkalne nr [...] i [...], będące własnością skarżących oraz przypadający im udział w użytkowaniu wieczystym gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] (Kw nr [...] i [...] – księgi lokalowe oraz Kw nr [...] – księga gruntowa). Z akt sprawy wynika, że sprzedaż powyższych lokali mieszkalnych oraz oddanie gruntu w stosownym udziale w użytkowanie wieczyste (na mocy aktów notarialnych: z [...] października 1981 r. Rep. [...], z [...] grudnia 1977 r. Rep. [...]) była poprzedzona decyzjami: z [...] października 1981 r. nr [...] (lokal nr [...]), z [...] marca 1977 r. nr [...] (lokal nr [...]).

W tej sytuacji nieodwracalne skutki prawne z art. 156 § 2 kpa związane z obrotem cywilnoprawnym możnaby rozpatrywać w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych i o oddaniu gruntu we właściwych udziałach w użytkowanie wieczyste. Ta przeszkoda do stwierdzenia nieważności nie odnosi się natomiast do orzeczeń dekretowych z [...] listopada 1951 i z [...] lutego 1952 r. wydanych w trybie art. 7 dekretu. Na takie rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych zwrócono uwagę w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 oraz w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98.

Wobec tego, jedynie w części dotyczącej nabycia własności lokali mieszkalnych nr: [...],[...],[...], [...],[...],[...] oraz odpowiadającego im udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu oznaczonego jako działka nr [...] obrót cywilnoprawny był bezpośrednim następstwem orzeczeń dekretowych z lat 1951 i 1952 r. Zatem tylko w tym zakresie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności tychże orzeczeń. W tej sytuacji tylko w tym zakresie możliwe było stwierdzenie, że orzeczenia dekretowe zostały wydane z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanych orzeczeń.

Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały przez Ministra Inwestycji i Rozwoju naruszone przepisy art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że zróżnicowanej sytuacji prawnej właścicieli wykupionych lokali posadowionych w budynkach znajdujących się gruntach [...] (w zależności od tego, czy umowa nabycia lokalu wraz z prawami związanymi była poprzedzona decyzją o jego sprzedaży, czy też nie) nie można rozpatrywać jako naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych i zasady pewności prawa. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej w żaden sposób nie rozstrzyga o stanie prawnym jakichkolwiek lokali sprzedanych na przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku niektórych spośród sprzedanych lokali znalazło swoje odzwierciedlenie jedynie wobec statusu prawnego decyzji dekretowej w tej części. Sprawa jakiejkolwiek oceny prawidłowości dokonania sprzedaży lokali poprzedzonej decyzją o tej sprzedaży należy do odrębnego postępowania. Ministrowi Inwestycji i Rozwoju nie można też zarzucić naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Brak jest bowiem tożsamości sytuacji prawnej osób, które nabyły lokale na podstawie aktu sprzedaży poprzedzonego decyzją o tej sprzedaży z sytuacją prawną osób, które nabyły lokale na podstawie aktu sprzedaży bez jego poprzedzenia decyzją o tej sprzedaży. Zróżnicowanie sytuacji prawnej tych osób nie może być postrzegane jedynie przez pryzmat skutku nabycia takich samych praw do lokali, ale także przez pryzmat sposobu tego nabycia, który to sposób został zróżnicowany przez samego ustawodawcę (por. wyrok NSA z 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 92/15).

Sąd miał na uwadze to, że skarżący wnieśli skargę obawiając się, że stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej będzie miało negatywny wpływ na przysługujące im prawo użytkowania wieczystego i własność lokali mieszkalnych.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie w orzecznictwie z zakresu gruntów [...] zwrócono uwagę, że gdy zbycie lokalu nastąpiło przed 5 grudnia 1990 r. stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej może bezpośrednio oddziaływać na prawa aktualnych właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Jednakże właściciele wykupionych lokali korzystają z ochrony prawnej, mającej swe źródło w rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ale o tym, czy ta ochrona istotnie będzie respektowana w postępowaniu administracyjnym, wynikać będzie dopiero z treści decyzji orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności odmownej - tzw. decyzji dekretowej (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14).

W tym kierunku poszedł też ustawodawca. Zgodnie z art. 214a pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Przepis ten został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 17 września 2016 r. i ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed jego wejściem w życie (art. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271).

W niniejszej sprawie trafnie zatem wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2017 r., że odpłatne nabycie przez skarżących praw do lokali mieszkalnych wraz z prawami związanymi z tymi lokalami jest chronione poprzez działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm.).

Jeżeli chodzi o kwestię wadliwego zastosowania art. 127 § 3 Kpa Sąd zwraca uwagę, że zbycie praw do lokalu mieszkalnego wraz z prawami związanymi przez M. C. przed wydaniem decyzji z [...] maja 2017 r. skutkowało tym, że w postępowaniu nieważnościowym została pominięta, jako strona postępowania (art. 28 kpa), nabywczyni tychże praw A. C. Jest to ciężka wada postępowania administracyjnego, mająca status wady prowadzącej do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Aby zatem w przyszłości uniknąć zarzutu wadliwego wydania decyzji z [...] maja 2017 r., Minister Inwestycji i Rozwoju wyeliminował tę wadę proceduralną, już na etapie postępowania odwoławczego, kasując swą decyzję z [...] maja 2017 r. Skoro zaś skasowana decyzja była poprawna merytorycznie, to organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję o treści merytorycznej, zgodnej z decyzją pierwszoinstancyjną. Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec tego, że administracyjny tok instancji w niniejszej sprawie był "poziomy" (w obu instancjach Minister był organem pierwszoinstancyjnym i jednocześnie organem odwoławczym), to nie mógł zastosować art. 138 § 2 kpa, tj. przekazać sprawy do ponownego rozpoznania sam sobie. Taka możliwość istnieje tylko wówczas, gdy administracyjny tok instancji ma charakter "pionowy" (inny organ niższego stopnia – inny organ wyższego stopnia).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.