Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1308/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 3, 48, 49b, 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77, 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. B. w N. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. B. w N. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 17 lipca 2015r., znak: [...] wydana na podstawie art 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.- dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "ul. B. [...],[...],[...],[...]", M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia 25 lipca 2014r., Nr [...] znak: [...], którą nakazano inwestorowi Wspólnocie Mieszkaniowej "[...][...],[...],[...],[...]" z siedzibą przy ul. B. w N., dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanych miejsc postojowych o wymiarach 36 m x 4,03 m na terenie działki nr [...] i działki nr [...] w obrąbie [...] w N., wzdłuż drogi wewnętrznej (pomiędzy ul G. i ul. G., równoległej do [...] B.), utwardzonych kostką brukową i okrawężnikowanych.

Orzekając w ten sposób M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że w dniu 14 października 2013 r. na terenie nieruchomości przy [...] B.PINB przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził następujący stan faktyczny: "Wzdłuż drogi wewnętrznej pomiędzy ul. G. i ul. G., równoległej do [...]. B. wykonano utwardzenie terenu kostką brukową, utwardzenie okrawężnikowane betonowym krawężnikiem od strony trawnika 9x10 cm, od strony drogi wewnętrznej wysokości 3-4 cm szerokości 14 cm. (...) Odległość wykonanego utwardzenia od ściany z oknami bloku B.[...]-[...] wynosi 10,47 m, od budynku 51-53 wynosi 6,35 m, od budynku 63-65 wynosi 3,15 m.(...) Zamiaru wykonania utwardzenia nie zgłaszano do Urzędu Miasta N. Wydziału Architektury i Budownictwa i nie uzyskiwano pozwolenia na budowę. "

Pismem z dnia 30 października 2013 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej samowolnie zrealizowanego utwardzenia terenu wzdłuż drogi wewnętrznej pomiędzy ul. G. i ul. G. równoległej do [...] B., na terenie działek nr [...] i [...], w obrębie [...] w N. , bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz niezgodnie z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 29 Śródmieście" zatwierdzonego uchwałą Nr XLVIII/527/2009 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 15 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 423, poz. 3074 z dnia 20 lipca 2009 r.).

W dniu 13 listopada 2013 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej "ul. B. [...],[...],[...],[...]" , które zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2013 r. organ pierwszej instancji przekazał, zgodnie z właściwością, do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta N.

Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Miejski Zarząd Dróg w N. poinformował PINB, że przedmiotowe utwardzenie nie znajduje się w pasie drogi publicznej ani do takiego pasa nie przylega. W związku z powyższym Zarząd nie może zając stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 19 listopada 2011 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w N. poinformował PINB, że wykonane przez Wspólnotę Mieszkaniową "B. [...],[...],[...],[...]" miejsca postojowe, jako przedsięwzięcie niekubaturowe, nie wywołują negatywnych zmian w chronionej ze stanowiska konserwatorskiego przestrzeni.

Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. Urząd Miasta N. przesłał kserokopię postanowienia Prezydenta Miasta N. z dnia 27 września 2011 r. znak: [...], dotyczącego propozycji podziału działki nr [...] w obrębie [...]

Pismem z dnia 29 listopada 2013 r. PINB zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa "ul. B. [...], [...], [...],[...]" zwróciła się do organu pierwszej instancji o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpatrzenia przez Urząd Miasta N. jej wniosku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Nowego Sącza "Nowy Sącz-29 Śródmieście".

Pismem z dnia 5 grudnia 2013r. znak: [...], Urząd Miasta N. poinformował organ pierwszej instancji, że Z. R. oraz J. T. wystąpili z wnioskiem o podział nieruchomości oznaczonej w katastrze nieruchomości jako działka [...] w obrębie [...] w N. i zapisanej w księdze wieczystej KW [...] We wniosku nie proponowano wydzielenia działki z przeznaczeniem na remont chodnika i poszerzenie terenu dla postoju samochodów.

Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. znak: [...], Urząd Miasta N. poinformował PINB , że w dniu 27 marca 2012 r. została podjęta przez Radę Miasta Nowego Sącza uchwała Nr XXV/250/2012, wniosek w tej sprawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "ul. B. [...] [...], [...], [...]", jednakże na tym etapie postępowania nie można określić sposobu uwzględnienia wniosków, w tym złożonego przez Wspólnotą Mieszkaniową z uwagi na to, że ostateczny zakres zmiany planu będzie znany po przeprowadzeniu etapu opiniowania i uzgadniania projektu zmiany planu.

W dniu 23 grudnia 2013 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo w sprawie M. P.

Postanowieniem [...] z dnia 7 stycznia 2014 r. znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a postanowieniem Nr [...] z dnia 6 marca 2014 r. znak: [...],[...]WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową " B. [...], [...], [...] i [...] w N." na to postanowienie PINB.

W dniu 25 lipca 2014 r. organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję, od które odwołanie w terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "ul. B. [...], [...], [...], [...]", a PINB nie znalazł podstaw do zastosowania art.132 k.p.a.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał następnie, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak i postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy. Po zweryfikowaniu kręgu stron ustalonego przez organ pierwszej instancji uznano go za prawidłowy i pozostał on tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 3. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zatem na przedmiotową inwestycję budowlaną (11 miejsc postojowych) konieczne było uzyskanie uprzednio pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymuje się. Organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie zastosowanie ma tryb postępowania uregulowany w art. 48 P.b. - którą to regulację organ odwoławczy zacytował. Wskazał dalej, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta N. z dnia 23 października 2013 r., znak: [...], przedmiotowe działki nr [...] i [...], obr. [...] w N. położone są zgodnie z obowiązującym planem miejscowym w terenach zieleni urządzonej oznaczonej symbolem [...]. Urząd Miasta N. przesądził w powyższym piśmie, że według powołanego wyżej planu zrealizowane miejsca postojowego są niezgodne z jego ustaleniami. Brak zgodności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyduje z kolei o niemożności legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Ten ostatni pogląd organ odwoławczy poparł tezami z orzecznictwa sądów administracyjnych.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego w K. podał ponadto, że z analizy stanu faktycznego wynika, iż przedmiotowa inwestycja narusza także przepisy techniczno-budowlane. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż:

1) 7 m-w przypadku do 4 stanowisk włącznie,

2) 10 m-w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie,

3) 20 m - w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem §276 ust. 1.

Analiza materiału dowodowego wskazuje, że Wspólnota Mieszkaniowa "ul. B.[...] [...],[...], [...]" zrealizowała 11 miejsc postojowych. W związku z powyższym odległość przedmiotowej inwestycji od okien budynków mieszkalnych powinna wynosić 10 m. Jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 14 października 2013 r. odległość wykonanego utwardzenia od ściany od budynku 51-53 wynosi 6,35 m, a od budynku 63-65 wynosi 3,15 m.

Niezgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego przesądza o braku możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, mającej na celu usunięcie niezgodności z przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane i doprowadzenie miejsc postojowych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym w niniejszym stanie faktycznym nie jest możliwe wydanie innej decyzji, niż nakazującej rozbiórkę.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu M. Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego w K. podał, że jak twierdzi Wspólnota Mieszkaniowa "ul. B. [...], [...], [...], [...]" w miejscu obecnego utwardzenia obejmującego 11 miejsc parkingowych istniał w 1960 r. chodnik. W świetle powyższego zrealizowana inwestycja budowlana nie jest tożsama z poprzednio istniejącym w tym miejscu utwardzeniem terenu. Ponadto jak podnosi Wspólnota Mieszkaniowa "ul. B. [...], [...], [...], [...]" w odwołaniu chodnik miał wymiary 36 m x 1,5 m, natomiast zrealizowane miejsca postojowe mają wymiary 36 m x 4,03 m . Doszło zatem do budowy nowego obiektu budowlanego, na którego budowę inwestor powinien był legitymować się pozwoleniem na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). W przypadku, gdy inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę i jednocześnie w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi niezgodność inwestycji z planem miejscowym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych miejsc postojowych.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie skargę na decyzje M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 17 lipca 2015r., znak: [...], Wspólnota Mieszkaniowa "ul. B. [...], [...], [...],[...]" w N. domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych.

Skarżąca zarzucała organowi drugiej instancji:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności przeznaczenia i charakteru wykonanych przez skarżącą robót;

- art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że wykonane prace były budową miejsc postojowych, podczas gdy skarżąca dokonała jedynie remontu istniejącego chodnika przylegające do drogi wewnętrznej, jak również uznanie, że Wspólnota wykonała 11 miejsc postojowych, podczas gdy na utwardzonej powierzchni może znajdować się co najwyżej 6 miejsc postojowych;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania pomimo wystąpienia zagadnienia wstępnego, istotnego dla sprawy, w postaci toczącego się postępowania w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej opartej o błędną podstawą faktyczną i prawną, ponieważ do wykonania prac przez skarżącą były wymagane zgłoszenie, co sprawia, że właściwym trybem postępowania był art. 49 b P.b.

2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest:

- § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że na utwardzonym terenie znajduje się 11 miejsc postojowych, podczas gdy minimalna długość miejsca postojowego położonego prostopadle do jezdni to 5 m, a utwardzony teren ma szerokość 4,03 m, co sprawia, że miejsca postojowe mogą być usytuowane jedynie wzdłuż jezdni, a zatem na utwardzonym terenie może zostać wyznaczonych co najwyżej 6 miejsc postojowych;

- art. 48 ust. 1 P.b. w związku z art. 28 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wybudowane miejsca postojowe podlegają rozbiórce, jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy do budowy miejsc postojowych przez skarżącą było konieczne jedynie zgłoszenie, ponieważ na utwardzonym terenie może znajdować się co najwyżej 6 miejsc postojowych;

- art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b. w związku z art. 28 ust. 1 P.b., w związku z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że wykonane roboty naruszają minimalne odległości od budynków mieszkalnych, podczas gdy takiego wymogu nie spełniają jedynie miejsca skrajne, a ponadto możliwa jest taka organizacja miejsc postojowych, aby wszystkie miejsca spełniały wymogi określone w przedmiotowych przepisach.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała obszernie w uzasadnieniu skargi. Nadto wnosiła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności podane w uzasadnieniu, wskazując, że jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, tj. charakteru i przeznaczenia robót budowlanych wykonanych przez skarżącą.

Na rozprawie dnia 15 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej poinformował o uchwaleni zmiany planu miejscowego, która dopuszcza realizacje na przedmiotowym terenie miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu , stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji była w myśl zawiadomieniach o jego wszczęciu sprawa dotycząca samowolnie zrealizowanego utwardzenia terenu wzdłuż drogi wewnętrznej pomiędzy ul. G. i ul. G., równoległej do [...] B., na terenie działek nr [...] i [...], w obrębie [...] w N. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz niezgodnie z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Sącz "Nowy Sącz - 29 Śródmieście" zatwierdzonego uchwałą Nr XLVIII/527/2009 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 15 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 423, poz. 3074 z dnia 20 lipca 2009 r.).

Realizacja robót budowlanych podlega regulacjom prawa budowlanego, które stanowi szereg różnych przepisów, zaś ich wybór do zastosowania w konkretnej sprawie jest zależny od stanu faktycznego.

Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – komentarz do art. 75 k.p.a ) u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne. s. 199). Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. (...) Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...), organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.)."

W ślad za powyższy należy wskazać na treść art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz udzielania informacji ( art. 9 k.p.a. ) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc te ogólne rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem powyższych przepisów proceduralnych. Organy nadzoru budowlanego nie dokonały bowiem niezbędnych ustaleń, które należało poczynić w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co było z kolei koniecznym warunkiem dokonania właściwej kwalifikacji robót uznanych za samowolę budowlaną.

W szczególności organy obu instancji nie wyjaśniły na jakich działkach faktycznie zrealizowano kwestionowane roboty budowlane. Z przestawionych akt administracyjnych, a w szczególności z porównania mapy projektu podziału działki nr[...] w obrębie [...] położonej w N. przy ul. B. ze szkicami sytuacyjnymi organu pierwszej instancji wynika, że kwestionowane utwardzenie terenu jest zaznaczane w obszarze działki [...] i [...], co koresponduje z treścią uzgodnień odnotowanych w protokole przyjęcia strony z dnia 15 stycznia 2014 r., a także zmienionym oznaczeniem przedmiotu postępowania podanym np. w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 20 stycznia 2014 r. Pomimo powyższego w wydanych decyzjach takie właśnie, ustalone po wszczęciu postępowania i uzyskaniu określonych materiałów oznaczenie miejsca lokalizacji inwestycji nie zostało uwzględnione, w których nie rozważono tez bliżej tego zagadnienia. W przedstawionych aktach administracyjnych brak aktualnych dokumentów urzędowych pozwalających wyjaśnienie przedmiotowej kwestii. Błędne oznaczenie terenu inwestycji jest wadą istotną, która może prowadzić do niewykonalności decyzji w całości albo w części ( art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.)

Ponadto organy obu instancji bezzasadnie nie przywiązały należytej wagi do konsekwentnych twierdzeń przedstawiciela inwestora dotyczących przeznaczenia terenu działki nr [...] przed realizacją w lipcu 2013 r. utwardzenia kostką brukową tejże działki - mającej już poprzednio stanowić chodnik, oraz działki nr [...]- mającej poprzednio stanowić część trawnika, powstała z podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] Z twierdzeń tych wynikało też jednoznacznie, że zrealizowane roboty budowlane miały służyć naprawie zniszczonego chodnika zniszczonego, a fakt parkowania w latach poprzednich w tym miejscu samochodów był powodem poszerzenia utwardzonego terenu tak, by nawet w przypadku zaparkowania pojazdów był on wystarczających do przechodzenia tym szlakiem pieszych.

We wskazanym kierunku nie prowadzono jednak postępowania dowodowego, mimo iż ustalenie wskazanych faktów w formie procesowej, powinno mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz ust. 2 pkt 1 i 5 , pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, czy też wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, czy utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Takie roboty budowlane wymagają zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2.

Definicję robót budowlanych wprowadza art. 3 pkt 7 P.b. i należy przez nie rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 7a) przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W myśl art. 3 pkt 8 P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W zależności od kwalifikacji robót postepowanie może podlegać trybowi z art.48 P.b., albo z art. 49b .a., albo z art. 51 P.b.

W sprawie niniejszej organy obu instancji pominęły treść powyższych regulacji, zaniechały zarówno koniecznych rozważań, jak i ustaleń które należało poczynić, by dokonać właściwej kwalifikacji stanu faktycznego.

Nadto organ pierwszej instancji nie pouczył inwestora o obowiązku dowodzenia określonych twierdzeń, jak również zaniechał zgromadzenia takich dowodów z urzędu. Twierdzenia inwestora co do tego, że przed realizacją przedmiotowych robót budowlanych działka nr [...] stanowiła chodnik dla pieszych ma zasadnicze znaczenie albowiem zmiana nawierzchni w tym obszarze mogła pozostawać w zgodzie z planem miejscowym, co należało ocenić.

Postępowanie administracyjne i wydane decyzje budzą zastrzeżenia także z tego powodu, że gdyby nawet uznać, iż inwestor zrealizował nie chodnik – szerszy niż był uprzednio, lecz wyłączenie lub obok chodnika miejsce postojowe, to wyliczenie liczny stanowisk postojowych wskazane na 11 dowolne. W tym zakresie należy zauważyć, że ze zgromadzonych materiałów wynika, iż stanowiska postojowe nie zostały wydzielone. Brak w aktach administracyjnych materiałów obrazujących sposób parkowania pojazdów. Jedyna stwierdzona przy pierwszej czynności liczba stojących na utwardzonym terenie samochodów wynosi 8 .

Z powyższych rozważań wynika zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i 107 § 3 k.p.a. , przy czym M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyła także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie materialoprawnych ocen należy uznać za przedwczesne.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Fakt wszczęcia procedury planistycznej w kierunku zmiany planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. Organy nadzoru budowlanego winny natomiast uwzględnić taką zmianę przy ponownym rozpatrzeniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a.

Rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.