Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2600/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 305/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 305/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezydenta m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. ustalił skarżącej karę pieniężną w wysokości 3.175 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia 27 lutego 2020r., mapy zajęcia pasa drogowego, wyrysu z mapy ewidencyjnej, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, wynikało jednoznacznie, że w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. B. w rej. nr [...] w dniach od 27 lutego do 2 lipca 2020 r. umieszczona była reklama jednostronna o treści [...]o łącznej powierzchni 0,41 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw, by odmówić dowodom zgromadzonym przez organ pierwszej instancji wiarygodności. Droga była bowiem drogą powiatową, reklama była umieszczona w tym samym miejscu w sposób ciągły, a zatem nie można było uznać, że nie znajdowała się w pasie drogowym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy SKO w Warszawie uznało za zupełny, wiarygodny i wystarczający do ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji dniach. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji zawierała też elementy wymagane dla decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło także, że skarżąca nie kwestionowała tego, iż jest właścicielem reklamy. Ponadto, organ odwoławczy przedstawił argumenty przemawiające za tym by uznać, że sporna reklama nie była szyldem, bowiem zawierała treści informujące o centrum handlowym, czyli miała cechy reklamy. Organ odwoławczy wskazał zatem, że organ pierwszej instancji miał podstawy do ustalenia kary pieniężnej, skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przy czym wyjaśnił także, że przy jej wymierzaniu nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.").

W ocenie SKO w Warszawie skarżąca miała również zapewniony dostęp do materiałów dowodowych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko.

Skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił na wstępie definicję pojęć reklamy oraz szyldu, a także wyjaśnił wzajemny stosunek tych pojęć. Sąd wskazał, że pojęcie "reklamy", prezentowane również przez SKO w Warszawie obejmuje także informacje, które zdaniem skarżącej mieściły się w definicji "szyldu", ujętej w art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: "u.p.z.p"). Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, zgodnie z tym przepisem przez szyld należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Z przytoczonej reguły, wynika bowiem, że szyldem jest tablica reklamowa (która też jest reklamą według art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej jako: "u.d.p.") oraz urządzenie reklamowe (także jest reklamą w myśl art. 4 pkt 23 u.d.p.). Szyld informuje o działalności (czyli zawiera treści, które według art. 4 pkt 23 u.d.p. mogą także być umieszczone na reklamie). Sąd podkreślił, że od reklamy, zdefiniowanej w art. 4 pkt 23 u.d.p. szyld różni się przede wszystkim swoim usytuowaniem i węższym zakresem przekazu, tj. informuje o działalności (taki przekaz w świetle art. 4 pkt 23 u.d.p. jest reklamą) prowadzonej na nieruchomości, na której ten szyld się znajduje. Sąd mając na uwadze powyższe wskazał zatem, że szyld umieszczony na nieruchomości, która jest w pasie drogowym jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.

Sąd wyjaśnił, że w niniejsze sprawie informacje zawarte na spornym nośniku informowały o jednej z działalności prowadzonych w centrum handlowym, przy czym centrum zlokalizowane było na innej nieruchomości niż sporna część reklamy. Sporna część reklamy o powierzchni 0,41 m2 (cała powierzchnia reklamy wynosiła 0,5 m2) znajdowała się w pasie drogowym, czego skarżąca nie kwestionowała. Sąd podkreślił, że umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym potwierdzały: protokoły kontroli z dołączoną dokumentacją fotograficzną, mapy zajęcia pasa drogowego, wypis z rejestru gruntów i wypis z mapy ewidencyjnej.

Za bezsporne Sąd uznał, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym. Ponadto, Sąd wyjaśnił, że skarżąca próbowała dopiero w skardze zakwestionować swoją legitymację, niemniej jednak oprócz wyjaśnień, nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów mających potwierdzić zasadność jej stanowiska.

Sąd stwierdził także oraz uzasadnił, że wszystkie istotne przesłanki w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zostały przez organ wykazane. Skarżąca zajmowała pas drogowy, w którym była umieszczona sporna reklama dotycząca działalności prowadzonej w centrum handlowym, znajdującym się na nieruchomości będącej w posiadaniu skarżącej i objętym jej działalnością. Skarżąca na umieszczenie reklamy nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi. Liczbę dni zajmowania pasa i wielkość reklamy organ ustalił na podstawie protokołu z kontroli pasa drogowego, czego skarżąca nie zakwestionowała. Wysokość kary pieniężnej została wymierzona zgodnie z przepisami praca.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Sąd podkreślił, że przepisy Działu IVa k.p.a., zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, a zatem nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja w postaci napisu [...] umieszczona w pasie drogowym ulicy A. stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p., w tym poprzez nieprawidłową wykładnię powyższego przepisu, polegająca na błędnym uznaniu, że definicja reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. obejmuje szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16d u.p.z.p., podczas, gdy treść tego przepisu odnosi się jedynie do pojęcia "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego", zdefiniowanych w art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p.;

2) naruszenie art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego, a tym samym poprzez nieprawidłowe ustalenie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. w sposób prawidłowy, podczas, gdy należało przyjąć, że zamieszczona informacja nie ma charaktery reklamowego i w istocie stanowi szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16d u.p.z.p. i tym samym nie podlega dyspozycji art. 40 ust, 12 u.d.p. abstrahując, od wątpliwości kto powinien ponosić odpowiedzialność za jakiekolwiek przekroczenie granicy działki drogowej skoro szyldu nie umieściła skarżąca.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego WSA bezpodstawnie oddalił skargę wniesioną przez skarżącą od decyzji SKO, pomimo, że decyzja ta naruszała art. 107 § 3 k.p.a., podczas, gdy Sąd pierwszej instancji powinien skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez SKO z uwagi na pobieżne i niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia, czy zamieszczona w pasie ruchu drogowego informacja stanowi w istocie reklamę, czy szyld, mimo że w odwołaniu skarżąca poniosła jedynie zarzuty i argumenty przemawiające za zasadnością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz niewystarczające poparcie ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji zgromadzonych materiałem dowodowym wobec braku zgromadzenia i wskazania koniecznej dokumentacji geodezyjnej.

2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie w sprawie bez dokonania dokładnej oceny zgodności z prawem treści decyzji SKO, co spowodowało utrzymanie jej w mocy oraz odmowę uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podczas, gdy obie te decyzje obarczone są opisanymi powyżej wadami, a przede wszystkim poprzez niedokonanie wnikliwej analizy zasadności wydania decyzji organu pierwszej instancji w stosunku do skarżącej, która nie jest sprawcą przedmiotowego zajęcia pasa ruchu drogowego, co zostało już wcześniej podniesione przez skarżącą w treści skargi od decyzji SKO, a która to kwestia nie została wystarczająco przeanalizowane przez WSA.

III

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji w pełni zaakceptował stanowisko organu, iż napis [...] umieszczony w pasie drogowym ulicy B. w Warszawie stanowi reklamę, która w tym miejscu została umieszczona bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W ocenie NSA brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut wskazujący na uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi wynikającemu z treści art. 133 § 1 p.p.s.a. - wydania wyroku na podstawie akt sprawy. Odwołując się do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art.1 06 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów - art.106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 263/19; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3722/1; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10 niepublikowane).

Brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że powołany przepis jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10). Ponadto jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10).

Z treści zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że jej autor zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art.4 pkt 23 u.d.p. oraz art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że napis "No+Vello..." stanowi reklamę i tym samym błędne wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, wyrok NSA z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2017/16).

Podkreślić należy, iż z treści art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) wynika, iż reklama jest to: "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, ze. zm.)." Art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że: pod pojęciem "tablicy reklamowej" - należy rozumieć "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Natomiast art. 2 pkt 16c tejże ustawy określa, iż: "urządzenie reklamowe" to "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem".

W ocenie NSA należy w pełni zaakceptować argumentację ukształtowaną licznymi wyrokami sądów administracyjnych (w tym NSA), a wskazującą, że: "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu lub jego logo." Tak więc reklamą w rozumieniu tego przepisu jest każdy nośnik informacji wizualnej - nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki, a mianowicie :a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc. ,b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (teza nr 2 do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2749/15; por. także: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 718/16; wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 901/18, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przyjmując właściwą wykładnię reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p., prawidłowo zaakceptował ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które wyraźnie potwierdzają, że sporny baner stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy. Niewątpliwie umieszczenie w pasie drogowym reklamy nie wiąże się w żaden sposób z realizacją wymienionych w tym przepisie celów. Stanowi zatem zajęcie części przestrzeni pasa drogowego, niezależnie od zakresu ingerencji w tę przestrzeń, wymagającą zezwolenia zarządcy drogi. Tak więc dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Innymi słowy, obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała faktu zajęcia pasa drogowego ulicy B. oraz tego, że nie posiada zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W konsekwencji uznania stanu faktycznego za prawidłowy, NSA stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował zastosowanie w sprawie przez organy art. 40 pkt 12 w związku z art. 40 ust. 6 u.d.p. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na podstawie ww. przepisów stanowiło bowiem jedynie konsekwencję stwierdzenia, że sporny baner stanowi reklamę, umieszczoną bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.