Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2049/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  art. 35 par. 5, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Teza: 1.  Wystąpienie w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie o prawo do świadczeń, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, do instytucji Państwa Członkowskiego o wydanie dokumentów potwierdzających sytuację danej osoby w tym państwie, niezbędnych do celów stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L Nr 166 ze zm.)  bądź o ich korektę czy o wyjaśnienie wątpliwości co do ich ważności lub dokładności przedstawienia zawartych w nich okoliczności w trybie art. 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE)                       nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L Nr 284                 ze zm.) nie uzasadnia zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

2. Stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. okresu oczekiwania na stanowisko instytucji Państwa Członkowskiego nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, o ile jest to opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

TEZY

1.  Wystąpienie w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie o prawo do świadczeń, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, do instytucji Państwa Członkowskiego o wydanie dokumentów potwierdzających sytuację danej osoby w tym państwie, niezbędnych do celów stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L Nr 166 ze zm.)  bądź o ich korektę czy o wyjaśnienie wątpliwości co do ich ważności lub dokładności przedstawienia zawartych w nich okoliczności w trybie art. 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE)                       nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L Nr 284                 ze zm.) nie uzasadnia zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

2. Stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. okresu oczekiwania na stanowisko instytucji Państwa Członkowskiego nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, o ile jest to opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1750/13 w sprawie ze skargi P.R. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1750/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P.R. (dalej określanego jako skarżący) i uchylił postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lipca 2013 r., nr [...] wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 maja 2013 r. (to ostatnie postanowienie nie zostało należycie oznaczone w sentencji) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Dnia 16 sierpnia 2012 r. skarżący zarejestrowany został jako bezrobotny

w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kamiennej Górze, gdzie odmówiono mu jednak przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych ze względu na brak przesłanek przewidzianych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.,

Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa).

Dnia 5 września 2012 r. skarżący złożył w Dolnośląskim Wojewódzkim Urzędzie Pracy w Wałbrzychu wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z pracą wykonywaną na terytorium Republiki Czeskiej w okresie od 2 stycznia 2012 r. do 1 sierpnia 2012 r.

W dniu 7 września 2012 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego zwrócił się za pomocą dokumentu [...] do czeskiej instytucji właściwej z prośbą

o wydanie dokumentu urzędowego potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy skarżącego w tym państwie, a postanowieniem z dnia 11 września 2012 r. zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia tego zagadnienia wstępnego.

Dnia 9 listopada 2012 r. wpłynęła do organu odpowiedź strony czeskiej na formularzu U1, potwierdzająca okresy ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia skarżącego, lecz wskazująca, iż zatrudnienie to ustało z powodu jego zwolnienia

z przyczyn dyscyplinarnych, czemu skarżący zaprzeczył.

W efekcie Marszałek Województwa Dolnośląskiego dnia 19 listopada 2012 r. podjął zawieszone postępowanie, po czym w dniu 10 grudnia 2012 r. ponownie je zawiesił do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, tj. sporu sądowego pomiędzy skarżącym a jego byłym pracodawcą.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. przesłanym pocztą elektroniczną skarżący powołał się na załączony dokument uzyskany w czeskiej inspekcji pracy, który, jak podkreślił, pozostaje w sprzeczności z danymi podanymi w formularzu U1. Zapowiedział zarazem wystąpienie przeciwko czeskiemu pracodawcy na drogę sądową.

Marszałek Województwa Dolnośląskiego w dniu 22 kwietnia 2013 r. podjął zawieszone postępowanie i wystąpił do czeskiej instytucji właściwej o odniesienie się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego oraz o ewentualną korektę dokumentu U1, z kolei przywołanym wyżej postanowieniem z dnia 23 maja 2013 r. po raz kolejny postępowanie zawiesił do czasu rozpatrzenia tego zagadnienia wstępnego.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ nawiązał do art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L Nr 166, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie podstawowe) oraz do art. 12 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L Nr 284 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie wykonawcze). W myśl tego pierwszego przepisu instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, ustalając prawo do świadczeń, bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego instytucja ta kontaktuje się z instytucjami państw członkowskich, których ustawodawstwu zainteresowany podlegał, w celu ustalenia wszystkich tych okresów. Organ podkreślił, że wystąpił do instytucji czeskiej w rozpatrywanym zakresie, lecz nie uzyskał jednoznacznej informacji pozwalającej mu wydać decyzję w sprawie skarżącego i dlatego ponowił to wystąpienie, by usunąć wszelkie wątpliwości. W konsekwencji zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.) zawiesił postępowanie, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli od uzyskania dokumentu potwierdzającego okresy zatrudnienia/ubezpieczenia skarżącego

w Republice Czeskiej.

Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, w którym powołując się na art. 100 § 2 i 3 K.p.a. domagał się tego, by organ samodzielnie rozpatrzył jego wniosek

i przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych. Podniósł, że znajduje się bez środków do życia, co uniemożliwia mu również dochodzenie praw przed sądem czeskim.

Przywołanym wyżej postanowieniem z dnia 12 lipca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i zwrócił uwagę, że wedle art. 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego należało wystąpić o korektę dokumentu U1 w części, w jakiej budził on wątpliwości. Według art. 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do czasu dokonania korekty nie można zaś uznać, iż okoliczności ustania stosunku pracy skarżącego były odmienne, niż to wynika z tego dokumentu. Tym samym to ta ewentualna korekta, a nie spór skarżącego z byłym pracodawcą, jest w sprawie "bezpośrednim zagadnieniem wstępnym". Organ odwoławczy nie dostrzegł też podstaw do zastosowania art. 100 § 2 i 3 K.p.a.

Skarżący wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując w niej powyższe stanowisko oraz czynności, które poprzedziły zawieszenie postępowania administracyjnego.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. najpierw omówił zasady i kryteria przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, stwierdzając, że w ich świetle zaskarżone postanowienie powinno być uchylone wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji.

Rozwijając tę myśl Sąd zauważył, że istotą sprawy jest ustalenie, czy wystąpiła określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym kontekście odwołał się do orzecznictwa

i doktryny i zauważył, że przesłanka ta zachodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z uprzednim przesądzeniem we właściwym trybie zagadnienia prawnego, które to rozstrzygnięcie warunkuje, umożliwiając jego podjęcie. Nie może to być zatem związek jedynie pośredni, który nie uzasadnia obowiązku zawieszenia postępowania, także wtedy, gdy z danym zagadnieniem mogą wiązać się określone skutki dla sprawy. Zagadnienie wstępne nie sprowadza się w szczególności do wyjaśnienia okoliczności faktycznych.

Sąd zaakcentował zatem, że podmiot zagraniczny, do którego się zwrócono

w sprawie, nie wydaje jakiekolwiek rozstrzygnięcia, ponieważ jest on zobowiązany jedynie do przesłania dokumentów czy też do dokonania korekty w dokumentach przekazanych. Dlatego uznał za zbędne rozważania na temat ewentualnego zastosowania przez organ art. 100 § 2 i 3 K.p.a. Jego zdaniem organ ten winien "samodzielnie wydać decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie, nie zaś zawieszać postępowanie, gdyż korekta w dokumencie nie miała charakteru rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i nie tamowała prowadzenia postępowania

w przedmiotowej sprawie".

Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Minister Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik w pierwszej kolejności zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ błędnie zawiesił postępowanie administracyjne ze względu na brak zagadnienia wstępnego, oraz z art. 100 § 2 i 3 K.p.a. poprzez pominięcie tego przepisu i nierozważenie, czy w sprawie organ był zobowiązany wystąpić o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia.

Następnie pełnomocnik sformułował zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy z nich podnosił błędną wykładnię art. 2 ust. 2 i art. 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającą na przyjęciu, że kwestia wydania przez zagraniczną instytucję właściwą skorygowanego dokumentu U1 nie stanowiła zagadnienia wstępnego, oraz że obowiązki tej instytucji ograniczają się do przesłania dokumentów, a nie do wydania dokumentów urzędowych potwierdzających sytuację prawną, a tym samym i kwalifikację prawną zdarzeń zaistniałych na terytorium (obcego) państwa.

Następny zarzut odniesiony został do art. 12 ust. 1, art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 61 rozporządzenia podstawowego. W tych ramach pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ w celu ustalenia okresów ubezpieczenia miał obowiązek skontaktować się

z instytucją innego państwa.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy, mimo iż miał taki obowiązek ze względu na kwestionowany przez skarżącego sposób rozwiązania stosunku pracy.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniał treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz niektórych zarzucanych przepisów rozporządzeń podstawowego i wykonawczego i wyraził pogląd, że poprzez wydanie dokumentu urzędowego na podstawie art. 12 w związku z art. 54 rozporządzenia wykonawczego zagraniczna instytucja właściwa dokonuje kwalifikacji prawnej okresów pracy bezrobotnego

w danym państwie, która polega na ocenie, czy okresy te mogą być uznane za okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zgodnie

z ustawodawstwem tego państwa. Jego zdaniem stanowisko takie potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (pełnomocnik wskazał cztery wyroki, którymi oddalano skargi na postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie zawieszenia postępowania – jak podkreślił – z przyczyn analogicznych jak w niniejszej sprawie).

Pełnomocnik organu stwierdził następnie, że stosownie do art. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego instytucja innego państwa powinna dostarczyć wszystkie dane niezbędne dla ustalenia uprawnień bezrobotnego, w tym określić sposób rozwiązania jego ostatniego stosunku pracy w tym państwie, co wymaga oceny przedstawionej przez niego dokumentacji. Dokumenty wydane przez nią muszą być uznawane "tak długo, jak nie zostaną one wycofane" i mogą być jedynie skorygowane na wniosek organu, któremu zostały przekazane (art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego). W konsekwencji obowiązki zagranicznej instytucji właściwej nie ograniczają się do przesłania dokumentów, ale polegają na wydaniu dokumentów urzędowych potwierdzających sytuację prawną danej osoby po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Podczas tego postępowania instytucja musi dokonać kwalifikacji prawnej zdarzeń zaistniałych na terenie swojego państwa, czyli rozstrzygnąć zagadnienie wstępne. Zdaniem pełnomocnika zagadnienie to wbrew przekonaniu Sądu pierwszej instancji pozostaje przy tym

w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, ponieważ od stanowiska instytucji czeskiej na temat sposobu zakończenia stosunku pracy skarżącego w Republice Czeskiej zależy to, czy zachodzą podstawy zastosowania art. 73 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy. W myśl tych przepisów bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się spowodował rozwiązanie stosunku pracy ze swojej winy bez wypowiedzenia, prawo do zasiłku przysługuje dopiero po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się.

Dalej pełnomocnik nawiązał do poglądów doktryny odnoszących się do sposobu formułowania zarzutów procesowych poprzez połączenie przepisów postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i powtórzył, że Sąd pierwszej instancji w wyniku błędnej wykładni prawa zaniechał wyjaśnienia, czy

w sprawie należało się zwrócić do właściwej instytucji o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zaznaczył, że "przepisy prawa wymagały ustalenia stanu prawnego

w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okazało się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu". Podtrzymał zatem swoje twierdzenie, że

w przeciwnym przypadku prawidłowe rozpatrzenie niniejszej sprawy nie byłoby możliwe, co przesądza o bezpośrednim związku przyczynowym pomiędzy rozstrzygnięciem tej sprawy a zagadnieniem wstępnym.

Pełnomocnik skarżącego, radca prawny wyznaczony z urzędu, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że niezawieszenie postępowania mogło narazić organ na zarzut prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób, aczkolwiek niektóre jej zarzuty częściowo trafnie dostrzegają pewne błędy w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji. Sąd ten jednak trafnie oznaczył, a następnie rozstrzygnął istotę niniejszej sprawy, wokół której koncentrują się też wszystkie zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Zamyka się ona w pytaniu, czy w sprawie o przyznanie skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu ustosunkowania się przez instytucję państwa członkowskiego do wystąpienia organu, wystosowanego w trybie art. 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w związku z wątpliwościami co do dokładności przedstawienia okoliczności w dokumencie wydanym przez tę instytucję, stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowiącym poświadczenie sytuacji skarżącego do celów stosowania rozporządzeń podstawowego i wykonawczego. Sąd pierwszej instancji zasadnie udzielił na to pytanie odpowiedzi przeczącej, kwestionując zawieszenie postępowania z wniosku skarżącego ze względu na potrzebę wyjaśnienia przez właściwą instytucję Republiki Czeskiej wątpliwości co do ustania jego stosunku pracy w świetle przepisów, jakie w tym państwie obowiązują, choć – jak już była o tym mowa – nie wszystkie przywołane przez niego argumenty zasługują na uwzględnienie.

Przystępując do rozważenia wskazanej kwestii spornej na wstępie przypomnieć wypada treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który ma w sprawie znaczenie zasadnicze jako podstawa prawna aktu poddanego kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej zaskarżonym wyrokiem. Według niej organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Nie ulega wątpliwości, że przepis ten odwołuje się do merytorycznego związku pomiędzy sposobem załatwienia sprawy w zawieszanym postępowaniu administracyjnym a okolicznością, która nie jest objęta właściwością rzeczową organu prowadzącego postępowanie w tym sensie, że nie może on jej w tym postępowaniu samodzielnie rozstrzygnąć, poza sytuacjami wyjątkowymi przewidzianymi w art. 100 § 2 i 3 K.p.a., również powołanymi pośród podstaw kasacyjnych. Zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie także polemika podjęta z nimi w skardze kasacyjnej, przywiązują jednak nadmierną wagę do tego aspektu problemu, który niejako sam przez się wcale nie przesądza o tym, czy postępowanie w sprawie powinno być obligatoryjnie zawieszone, o czym niżej. Nie oznacza to oczywiście, że wynik tego postępowania nie pozostaje w relacji, i to w znacznie silniejszej, niż wynika to z wywodów Sądu pierwszej instancji, z informacjami uzyskanymi od właściwej instytucji czeskiej. Skarżący złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych, powołując się na swoje wcześniejsze zatrudnienie w Republice Czeskiej, a w myśl art. 75 ust. 1 pkt 3

i ust. 2 pkt 3 ustawy oraz art. 61 ust. 1 rozporządzenia podstawowego prawo do zasiłku uzależnione jest tak od okresu tego zatrudnienia, jak i od sposobu jego ustania. Wykładnia tej regulacji prawnej pozostaje w sprawie poza sporem, zresztą jest ona drugorzędna dla oceny potrzeby zawieszenia postępowania. W świetle wskazanych przepisów prawa polskiego prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się

w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia (art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy) – w takim przypadku nabywa on to prawo po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się

w powiatowym urzędzie pracy, o ile spełni warunki określone w art. 71 ustawy

(art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy). Do tych ostatnich należy co najmniej 365 dniowy łączny okres zatrudnienia w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy). Z kolei art. 61 rozporządzenia podstawowego nakazuje wziąć pod uwagę okresy zatrudnienia na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na gruncie prawa polskiego.

Tryb i reguły, na jakich to następuje, zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym. To unormowanie jest więc kluczowe dla oceny relacji, w jakich pozostaje organ polski, który uwzględnia okoliczności powstałe na obszarze innego państwa i podlegające w efekcie stosownej kwalifikacji z punktu widzenia obowiązującego tam prawa, z organami tego państwa. Ta ocena zaś dopiero umożliwia stwierdzenie, czy wspomniana relacja odpowiada przewidzianemu w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. układowi procesowemu pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a innym organem, w którym zawieszenie tego postępowania staje się obowiązkowe. W art. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego ustanowiono zasadę współpracy pomiędzy instytucjami, zobowiązujące je do niezwłocznego dostarczenia lub wymiany między sobą wszystkich danych niezbędnych dla ustanowienia

i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Ten ogólny przepis nie pozwala jednak bliżej sprecyzować prawnego charakteru analizowanego obowiązku. Umożliwia to art. 5 rozporządzenia wykonawczego, w którym mowa o wartości prawnej dokumentów poświadczających sytuację danej osoby, wydanych w innym państwie członkowskim. Otóż zgodnie

z art. 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego dokumenty te są akceptowane przez instytucje pozostałych państw członkowskich tak długo, jak długo nie zostaną wycofane lub uznane za nieważne przez państwo członkowskie, w którym zostały wydane. Już ta kategoryczna formuła dowodzi, że instytucja taka nie może samodzielnie weryfikować dokumentów wydanych w innym państwie czy pomijać je, kierując się własnymi ustaleniami, nawet jeżeli podważają one niezbicie ich wiarygodność. W tym kontekście pełnomocnik organu trafnie zwalcza pogląd wypowiedziany pod koniec uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że postępowanie

w sprawie powinno być zakończone merytoryczną decyzją niezależnie od tego, czy organ czeski dokona korekty wydanych wcześniej dokumentów. Pogląd ten stoi

w sprzeczności z procedurą, jaka w myśl art. 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego powinna znaleźć zastosowanie w razie wątpliwości co do ważności dokumentu lub co do jego treści, polegającą na wystąpieniu do instytucji, która dokument wydała, celem bądź wyjaśnienia wątpliwości, bądź wycofania dokumentu, bądź wreszcie weryfikacji podanych informacji. Tylko ta instytucja jest zatem władna dokonać tych wszystkich czynności.

Nie oznacza to jednak, że postępowanie w sprawie powinno być zawieszone do czasu uzyskania stanowiska organu czeskiego, i to bez względu na to, czy kolejne już wystąpienie do tego organu było merytorycznie uzasadnione z uwagi na podniesione przez skarżącego okoliczności dotyczące ustania jego zatrudnienia

w Republice Czeskiej. Podzielić bowiem wypada spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że organ ten nie wydaje jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje zaś jedynie wtedy, gdy inny organ musi wcześniej rozstrzygnąć zagadnienie wstępne,

a nie wówczas, gdy winien on dokonać czynności odmiennego rodzaju, także

i takich, które warunkują dalszy bieg postępowania. W konsekwencji przepis ten nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania celem uzyskania w tym trybie wyjaśnień od organów państwa obcego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2583/93, LEX

nr 62205). Nie chodzi w nim wszak o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości, choćby dotyczyły one aspektów prawnych ważnych dla załatwienia sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o ich rozstrzygnięcie (zob.

A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2015, uwaga 5 do art. 97). Rozstrzygnięciem jest z kolei czynność innego organu o charakterze władczym i decydującym, będąca aktem stosowania prawa, tj. polegająca na konkretyzacji określonego uprawnienia lub obowiązku indywidualnie oznaczonej osoby w wyniku przeprowadzonego postępowania, załatwiająca sprawę będącą przedmiotem tego postępowania (zob. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 93, 102, 105-106). Dlatego innym organem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może być organ udzielający pomocy prawnej stosownie do art. 52 K.p.a., ponieważ nie prowadzi on niejako samodzielnego postępowania w odrębnej sprawie, ale na żądanie organu, przed którym toczy się tego rodzaju postępowanie, jedynie podejmuje czynności, zasadniczo dowodowe, składające się na proces ustalania stanu faktycznego, niezbędne do zakończenia tego ostatniego postępowania. Postępowanie, w którym dochodzi do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, musi mieć bowiem charakter samoistny, a nie służebny w stosunku do innego postępowania, kończącego się decyzją lub innym aktem administracyjnym (zob. G. Łaszczyca, op. cit., s. 95 i 110).

Tymczasem organ innego Państwa Członkowskiego, czyniąc zadość obowiązkom nałożonym na niego rozporządzeniem wykonawczym, nie działa

w formach władczych, prowadząc wyłącznie postępowanie subsydiarne względem postępowania w sprawie toczącej się przed organem, który się do niego zwrócił celem zrealizowania przepisów rozporządzenia podstawowego, nakazującego uwzględnić przy załatwianiu tej sprawy okresy ubezpieczenia strony, jej zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa tego Państwa. W efekcie jego rola sprowadza się do dostarczenia materiału dotyczącego zdarzeń, jakie wystąpiły na obszarze jego właściwości, niezbędnego do rozstrzygnięcia tej sprawy przed organem innego państwa, który samodzielnie ocenia ten materiał z punktu widzenia przesłanek wspomnianego rozstrzygnięcia. Drugorzędne znaczenie ma to, że materiał ten obejmuje wiążącą kwalifikację podanych w nim faktów w świetle przepisów prawa obowiązującego w państwie organu, który udziela takiej pomocy. Otóż kwalifikacja ta ogranicza się do informacji na temat tego, jakie konsekwencje prawne miała aktywność strony w danym państwie, toteż polega na ich wyjaśnieniu, a nie niejako na ich władczym stwierdzeniu czy potwierdzeniu w drodze aktu stosowania prawa o charakterze konstytutywnym czy deklaratywnym. Organ, współpracując w postępowaniu toczącym się w innym państwie, nie załatwia własnej sprawy, w szczególności nie wydaje rozstrzygnięcia w przedmiocie zakończonych okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy i nie jest do tego zobowiązany w przypadku, gdy kwestia ta takiego rozstrzygnięcia wymaga, np. ze względu na spór pomiędzy stroną tego postępowania a jej pracodawcą. Bezsprzecznie zaś postępowanie to mogłoby zostać zawieszone zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wówczas, gdyby toczyło się postępowanie, w którym rozstrzygnięcie to mogłoby być podjęte.

Pełnomocnik organu nie dostrzegł wskazanej prawidłowości, koncentrując się głównie na wykazaniu roli stanowiska instytucji czeskiej dla wyniku prowadzonego przez niego postępowania, której istotnie nie można kwestionować, i dowodząc, iż dokonuje ono kwalifikacji prawnej określonych faktów. Jak już zauważono, nie każdą wypowiedź co do stanu prawnego, choćby miała ona przesądzające znaczenie dla załatwienia sprawy, można uznać za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

W rozpatrywanym wypadku wypowiedź taką można traktować jako formę udzielenia pomocy prawnej, nie rozstrzygającej, lecz wyjaśniającej istotne okoliczności sprawy, tj. jako element prawnej i faktycznej podstawy decyzji wydawanej wszak przez organ autonomicznie. Bez znaczenia pozostaje, że organ nie może samodzielnie weryfikować danych uzyskanych od instytucji innego Państwa Członkowskiego

i w razie wątpliwości co do ich ważności czy dokładności musi o to zwrócić się do tej instytucji we właściwym trybie. Tylko do niego należy bowiem ocena wartości dowodowej dokumentu wystawionego przez tę instytucję i wniosek, czy można

w oparciu o jego treść podjąć decyzję, czy też należy skorzystać ze wspomnianego trybu.

Z tego względu nie może odnieść skutku argument odwołujący się do linii orzeczniczej, jaka w rozpatrywanej materii miała być wytyczona przez prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 380/08, z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 452/09, z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1886/11 i z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 157/12. Żaden z tych wyroków nie zawiera uzasadnienia, wobec czego nie można ustosunkować się do motywów, jakie przemawiały na rzecz podjętych nimi rozstrzygnięć. Motywy te nie mogłyby zresztą być wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko dlatego, że zostałyby wyrażone na gruncie odrębnych spraw, lecz przede wszystkim z tego powodu, iż byłyby zamieszczone w orzeczeniach niepoddanych kontroli instancyjnej, a pochodzących od tego samego Sądu co orzeczenie zaskarżone rozpoznawaną skargą kasacyjną.

Podzielić wypada pogląd Sądu pierwszej instancji, że powyższe wywody sprawiają, iż rozważanie możliwości zastosowania art. 100 § 2 i 3 K.p.a., które również zostały objęte podstawami kasacyjnymi, stają się zbędne. Przepisy te przewidują bowiem nadzwyczajną możliwość samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ, który co do zasady powinien zawiesić postępowanie z tego powodu. Jeżeli zatem nie występuje podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, to nie można badać tego, czy organ prowadzący postępowanie powinien skorzystać z wyjątku od tego obowiązku. Bezzasadności zarzutu odniesionego do art. 100 § 2 i 3 K.p.a. nie znosi to, że został on złożony w niniejszej sprawie w nieco innym kontekście, gdyż podważał nieprawidłowo stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż organ powinien samodzielnie załatwić sprawę, bez oczekiwania na stanowisko organu czeskiego. Zarzut ten

w takim kształcie zakładał przecież błędnie, iż postępowanie w sprawie powinno być zawieszone.

Odnosząc się zaś do podniesionej przez pełnomocnika organu na rozprawie obawy, że brak zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sytuacji może narazić organ na zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, należy stwierdzić, iż obawa taka nie może uzasadniać zawieszenia tego postępowania,

w szczególności nie ma jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia przesłanek zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z drugiej strony zawieszenie postępowania administracyjnego nie wyklucza niejako automatycznie oceny, iż prowadzone jest ono przewlekle.

Podsumowując, wystąpienie w trakcie postępowania administracyjnego

w sprawie o prawo do świadczeń, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, do instytucji Państwa Członkowskiego o wydanie dokumentów potwierdzających sytuację danej osoby w tym państwie, niezbędnych do celów stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L Nr 166, ze zm.) bądź o ich korektę czy o wyjaśnienie wątpliwości co do ich ważności lub dokładności przedstawienia zawartych w nich okoliczności w trybie art. 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L Nr 284 ze zm.) nie uzasadnia zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. okresu oczekiwania na stanowisko instytucji Państwa Członkowskiego nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, o ile jest to opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w przedmiocie wniosku

o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej, który został ustanowiony

z urzędu w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności radców prawnych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej

z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.