Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 607/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64c par. 1 i 4,  art. 64 par. 1 pkt. 1 i par. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Asesor WSA Katarzyna Stuła – Marcela (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych i obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Prezydent Miasta R. (dalej: skarżący) wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ drugiej instancji) z [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych i obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.

2. Stan sprawy.

2.1. Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w Sosnowcu prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku A S.A. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do nr [...], wystawionych przez Prezydenta Miasta R. z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do grudnia 2008 r.

Wszczynając egzekucję administracyjną, organ egzekucyjny doręczył odpisy ww. tytułów wykonawczych w dniu [...] r. wraz z pobraniem pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki, a następnie dokonał pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki w dniach 2 grudnia 2013 r., 6 grudnia 2013 r. oraz 9 grudnia 2013 r.

Podstawę prawną wystawienia przez Prezydenta Miasta R. tytułów wykonawczych z dnia [...] r. stanowiła decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., która została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r., skarżąca wniosła o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną prowadzoną w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r., Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. określił wysokość kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie [...] zł i obciążył nimi wierzyciela.

2.2. Pismem z 14 września 2020 r., wierzyciel wniósł zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej określenia kosztów egzekucyjnych i naliczenie ich zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14, tj. przy uwzględnieniu rzeczywistych kosztów i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel wskazał również, że kosztami egzekucyjnymi obciążył wierzyciela odrębnie od każdego tytułu wykonawczego, pomijając całkowicie to, że zobowiązanie podatkowe objęte ww. tytułami wykonawczymi wynikało z tej samej decyzji określającej zobowiązanie podatkowe za 2008 r.

2.4. Po rozpatrzeniu zażalenia organ drugiej instancji postanowieniem z [...] r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i określił koszty egzekucyjne wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu wskazał, że generalną zasadą jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, o czym stanowi przepis art. 64c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm. – u.p.e.a.), zgodnie z którym opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Wyjątek od tej zasady został określony w przepisie art. 64e § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym, wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego oraz art. 64c § 3 tej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż o ile wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie nie było dotknięte wadą bezprawności i nie może mieć zastosowania art. 64c § 3 u.p.e.a. to mimo to - kosztów prowadzonego postępowania egzekucyjnego (w okolicznościach przedmiotowej sprawy) nie może ponieść zobowiązana spółka, na co wskazuje przywołany wyżej przepis art. 64c § 4 u.p.e.a., w myśl którego, to wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego zarówno z powodów faktycznych, jak i prawnych. Użyte w tym przepisie sformułowanie "wierzyciel pokrywa" nie pozostawia organowi egzekucyjnemu wyboru, kto winien ponieść koszty egzekucyjne. Reasumując, zasadność obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, stosownie do art. 64c § 4 u.p.e.a., jest konsekwencją braku możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, niezależnie od przyczyn tej nieściągalności.

W niniejszej sprawie podstawę prawną wystawienia tytułów wykonawczych stanowiła decyzja określająca wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2008 r., która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W związku z powyższym, w świetle poczynionych rozważań, fakt ten przesądza, iż koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, obowiązany jest zapłacić wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych na podstawie nieostatecznej decyzji, uchylonej przez organ odwoławczy.

Dalej wskazano, że przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy organ pierwszej instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu porównał powstałą na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego do majątku zobowiązanej spółki opłatę manipulacyjną i opłatę za pobranie pieniędzy u zobowiązanego do wysokości opłaty ustalanej w przypadku egzekucji z nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), która określona w zakresie procentowym i kwotowym (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200,00 zł) nie została uznana przez TK za niekonstytucyjną i dokonał miarkowania. Skutkiem orzeczenia TK o sygn. akt SK 31/14, nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo - a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają - muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku TK.

Za punkt odniesienia do określenia kosztów egzekucyjnych należało przyjąć regulacje przepisów ustawy egzekucyjnej dotyczące wysokości kosztów egzekucyjnych w przypadku egzekucji z nieruchomości. Czynności pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego jest czynnością mniej skomplikowaną od czynności zajęcia nieruchomości, zatem i nakład pracy przy tych czynnościach jest mniejszy, a w konsekwencji i pobrana opłata winna być mniejsza. W związku z tym, ustawodawca za ww. czynności określił mniejszą opłatę stosunkową, która wynosi 5%, a nie 8% jak za zajęcie nieruchomości.

Miarkując koszty według zasady proporcjonalności, opłata manipulacyjna wyliczona w ten sposób wynosi maksymalnie 1/8 kwoty 34.200,00 zł, tj. 4.275,00 zł, a koszty pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego wyliczone w ten sposób wynosiłby maksymalnie 5/8 kwoty 34.200,00 zł, tj. 21.375,00 zł.

W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji określił koszty egzekucyjne do ww. tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], tj. opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w maksymalnej wysokości 4.275,00 zł (do każdego ww. tytułu wykonawczego) i koszty egzekucyjne dotyczące opłaty za pobranie pieniędzy w miejscu u zobowiązanego w wysokości [...] zł, [...] zł, [...] zł, bowiem ww. koszty obliczone w ten sposób nie przekraczały maksymalnego pułapu kwot wyliczonych metodą miarkowania.

W odniesieniu do naliczonej w zaskarżonym postanowieniu kwoty opłaty manipulacyjnej w łącznej wysokości [...] zł i opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego w kwocie [...] zł, organ drugiej instancji zauważył, iż powyższe metody naliczania kosztów egzekucyjnych należy również uwzględnić przy określaniu wysokości opłaty manipulacyjnej i okoliczności niniejszej sprawy, której indywidualny charakter dodatkowo determinuje przyjętą metodę. Jednakże zwrócono uwagę na następującą kwestię. Zastosowana w zaskarżonym postanowieniu metoda naliczania kosztów egzekucyjnych spowodowała mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu), co w ocenie sądów administracyjnych prowadzi do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z ww. wyroku TK o sygn. akt SK 31/14. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Z kolei przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200,00 zł, organ przyjął, że maksymalna opłata manipulacyjna, w związku z ustawowymi regulacjami, nie może być wyższa niż 4.275,00 zł, opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego nie mogą być wyższe niż 21.375,00 zł. Organ kierował się przy tym przyjęciem takiej zależności, że za zajęcie nieruchomości stawka procentowa została wskazana na 8%, dla opłaty manipulacyjnej 1%, a dla opłat za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego 5%.

Tym samym w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 1/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, a więc nie może przekraczać kwoty 4.275,00 zł. Z kolei maksymalna opłata za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego nie może być wyższa niż 5/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, a więc nie mogą przekraczać kwoty 21.375,00 zł.

Tym samym organ drugiej instancji uwzględniając podnoszone przez wierzyciela argumenty zażalenia i indywidualny charakter rozpoznawanej sprawy, w której organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne, co prawda na podstawie trzech tytułów wykonawczych, ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów wykonawczych stanowiła jedna decyzja, a także ww. wyrok TK o sygn. akt SK 31/14 - uznał, że zasadne jest określenie opłaty manipulacyjnej na poziomie 4.275.00 zł, opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego w kwocie [...] zł, co przesądza o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł, nie zaś w wysokości, którą w przedmiotowej sprawie obciążono uprzednio wierzyciela, tj. w łącznej kwocie [...] zł. O powyższym przesądzają następujące przesłanki:

- odniesienie całości ustalonej kwoty opłaty manipulacyjnej oraz opłat za zajęcie do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego,

- uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego,

- uwzględnienia okoliczności, że wszystkie ww. tytuły wykonawcze zostały doręczone zbiorczo w tym samym dniu, prawdopodobnie w siedzibie dłużnika, o czym świadczą podpisy osób potwierdzających ich odbiór - prokurenta i wiceprezesa zarządu spółki.

W ocenie organu drugiej instancji, w niniejszej sprawie określenie poszczególnych kwot kosztów egzekucyjnych na ww. poziomie nie narusza wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zakazu nadmiernej ingerencji, tj. nie narusza proporcji pomiędzy, wynikającym z art. 84 Konstytucji RP obowiązkiem ponoszenia ciężarów publicznoprawnych, a prawem jednostki do własności (art. 64 § 1 Konstytucji RP).

3.1. Powyższe postanowienie organu drugiej instancji zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zarzucono mu:

- błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 1 pkt 1 i § 6 u.p.e.a. wynikające z niewłaściwej oceny wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14,

- błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i w konsekwencji przyjęcie błędnej metody miarkowania przy określeniu kosztów egzekucyjnych, pomimo braku podstaw ku temu,

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez pominięcie dokonania szczegółowej analizy kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, a tym samym pozbawienie wierzyciela możliwości oceny, czy naliczone koszty egzekucyjne nie przekraczają znacząco kosztów funkcjonowania tego aparatu,

- naruszenie przepisów prawa, tj. art. 64 § 1 pkt 1 i 6 oraz art.64 § 6 u.p.e.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem zasady określoności, proporcjonalności i adekwatności przepisów prawa nakładających na jednostki ciężary publicznoprawne, a więc zasady wyrażone w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji, ponieważ ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych odbyło się bez względu na uzasadniony nakład pracy organu egzekucyjnego oraz bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy,

- naruszenie przepisów prawa, tj. art. 64 § 1 pkt 1 i 6 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt 31/14 oraz art. 84 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię w/w przepisów polegającą na pominięciu tego, że organ egzekucyjny ustalając koszty powinien, z uwzględnieniem tych przepisów oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonać zmiarkowania opłaty w oparciu o szczegółowy zakres dokonanych czynności oraz udokumentowane koszty poniesione przez ten organ w związku z czynnościami egzekucyjnymi dokonanymi w sprawie egzekucyjnej i innych świadczeń organu koniecznych do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej określenia kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążenia nimi wierzyciela,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że organ egzekucyjny musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy. Organ egzekucyjny powinien zatem uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych.

W skarżonym postanowieniu organ nie wskazał jakie konkretnie czynności zostały dokonane w toku postępowania egzekucyjnego oraz jakie wydatki i koszty zostały w związku z tymi czynnościami poniesione przez organ. Wykazanie rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem czynności egzekucyjnych ma szczególne znaczenie dla wierzyciela będącego podmiotem publicznym zobowiązanym do kontroli swoich wydatków oraz przestrzegania dyscypliny finansów publicznych.

Następnie powołano sprawy sądowe, w których wykazano zasadność stosowania powyżej wskazanej metody miarkowania przy naliczaniu wszystkich opłat za czynności egzekucyjne.

Miarkowanie, zarówno w opinii organu egzekucyjnego jak i organu odwoławczego, zostało zrealizowane poprzez wskazanie w uzasadnieniu postanowienia, że skoro przy zajęciu nieruchomości (wymagającym największego nakładu pracy) ustawodawca opłatę ustalił w wysokości 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł, to maksymalna wartość opłaty manipulacyjnej, opłaty za pobranie pieniędzy (wymagających mniejszego nakładu pracy) powinny zostać proporcjonalnie zmniejszone i ich maksymalny wymiar może wynieść: 4.275 zł (czyli 1/8 z 34.200 zł) w przypadku opłaty manipulacyjnej, 21.375 zł (czyli 5/8 z 34.200 zł) w przypadku opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego. Przyjęty sposób analogicznego określania wysokości kosztów egzekucyjnych bez wątpienia oparto na niemającym żadnego uzasadnienia w przepisach prawa przeniesieniu zasad, dotyczących opłaty za zajęcie nieruchomości do opłat za zajęcie wierzytelności pieniężnej, pobrania pieniędzy u zobowiązanego oraz opłaty manipulacyjnej. Tymczasem zarówno ustawodawca jak i Trybunał Konstytucyjny w swym wyroku nie wskazują na istnienie jakichkolwiek podstaw do stosowania takiej analogii przy określaniu kosztów egzekucyjnych.

Dalej wskazano, że organ drugiej instancji w swoim postanowieniu słusznie podważył zasadność określenia przez organ egzekucyjny opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za pobranie pieniędzy odrębnie do każdego z tytułów wykonawczych, w sytuacji gdy zobowiązanie wynika z jednej decyzji organu podatkowego. Podkreślono jednakże, że na tej podstawie zmniejszeniu uległa tylko oplata manipulacyjna, natomiast opłata za poranie pieniędzy pozostała w niezmienionej wysokości.

Organ pominął jednak to, że zarówno opłata manipulacyjna, opłata za pobranie pieniędzy zostały naliczone mechanicznie bez uwzględnienia rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy.

Następnie podkreślono, że w orzecznictwie sadów, można odnaleźć także linie orzecznicza zgodnie z którą, wobec bezczynności ustawodawcy po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ogóle nie można pobierać kosztów egzekucyjnych, gdyż w przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wzorce konstytucyjne.

Na koniec wskazano, że organ w swoim postanowieniu nie odniósł się do kwestii poniesienia przez wierzyciela opłaty komorniczej w wysokości [...] zł.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił ponownie, że miarkowanie opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych nie ma uzasadnienia prawnego.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. działając na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553 ze zm.), zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiadomił Prezydenta Miasta R. o wysokości kosztów egzekucyjnych, powstałych w trakcie przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec majątku A S.A. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do nr [...], wystawionych przez Prezydenta Miasta R. z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do grudnia 2008 r., w związku z wejściem w życie w dniu 20 lutego 2021 r. zmian do ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), które aktualnie wynoszą [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

4. Skarga okazała się niezasadna.

Z przepisu art. 64c § 1 i 4 u.p.e.a. wynika, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Jeżeli natomiast należności te nie mogą być ściągnięte od wspomnianego podmiotu, pokrywa je wierzyciel (por. art. 64c § 4 u.p.e.a.). Taka właśnie sytuacja zaistniała w analizowanym stanie faktycznym. To zagadnienie nie jest sporne, a zatem nie wymaga dalszej argumentacji.

5. Dalej wspomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, orzekł, że:

- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;

- art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba, że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane już po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną.

Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla, bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.

Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Z treści orzeczenia Trybunału wynika również, że poruszone w wyroku Trybunału problemy niekonstytucyjności regulacji ustawowej należy odnieść między innymi także do art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Z uzasadnienia powyższego wyroku należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

W nawiązaniu do wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 zasadnie organ drugiej instancji przyjął, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych (tak również NSA w wyrokach z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17 i z 28 lutego 2019 r., II FSK 2094/18 – orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy prawidłowo ustaliły również górne limity opłat, którymi można obciążyć stronę: za pobranie pieniędzy u zobowiązanego oraz opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 1 oraz § 6 u.p.e.a.). Trafnie w tej mierze organy odwołały się do treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. zgodnie z którym opłaty pobrane za zajęcie nieruchomości wynoszą 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. W ocenie Sądu, uzasadniając przyjęte stanowisko organy zasadnie wskazały, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz co do opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Dlatego w sposób uprawniony przyjęły, że w związku z brakiem ustawowej interwencji ustawodawcy po wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 1 oraz § 6 u.p.e.a. powinny być proporcjonalnie obniżone, przy przyjęciu za punkt odniesienia górnego limitu opłaty, który został wskazany w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W konsekwencji, Sąd stwierdza, że aprobuje stanowisko organów, iż skoro opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, lecz maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34.200 zł, to:

- maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł);

- maksymalny wymiar opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego może wynosić 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł).

Stanowisko to zaaprobował także NSA np. w wyroku z 28 lutego 2019 r., II FSK 2094/18. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że taka metoda odpowiada wytycznym Trybunału Konstytucyjnego, jako że uwzględnia stopień pracochłonności i skomplikowania czynności egzekucyjnych z uwagi na przedmiot, do którego jest skierowana.

Zatem stosując wykładnię prokonstytucyjną – organy prawidłowo ustaliły limity opłat (na poziomie [...] zł oraz [...] zł).

Słusznie nadto organ drugiej instancji uznał, że każdy z tychże limitów nie należy odnosić oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z 3 tytułów wykonawczych.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że na gruncie tej sprawy organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne, co prawda na podstawie 3 tytułów wykonawczych, ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów stanowiła jedna decyzja Prezydenta Miasta R., określająca zobowiązanej spółce podatek od nieruchomości za 2008 r. Wielość tytułów wykonawczych wynikała z tego, że dotyczyły one kilku rat podatku.

6. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na ukształtowaną w ostatnim czasie linię orzeczniczą NSA, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Pogląd, o którym będzie mowa poniżej został wyrażony przez NSA np. w sprawach sygn. akt III FSK 1448/21, III FSK 1449/21 - wyrok z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1301/21 – wyrok z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 2950/19 wyrok z dnia 13 maja 2020 r.). W myśl tego zapatrywania, w wyroku o sygn. akt SK 31/14 Trybunał zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego.

NSA wskazał, że co prawda w uzasadnieniu wyroku Trybunał nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego, niemniej wolno sądzić, że argumentacja ta jest ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby następstwem jego wyroku było obowiązywanie tylko przewidzianych w analizowanych przepisach minimalnych stawek opłat, ale także poddaje w wątpliwość usankcjonowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

NSA zauważył, że problem ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, był już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są różne stanowiska na temat jego skutków dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne. Najdalej idące zakłada, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18; z dnia 18 września 2019 r., II FSK 3238/17; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej jako "CBOSA"). Jednak w większości judykatów składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat egzekucyjnych z zachowaniem odpowiedniej proporcji. W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na konieczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z dnia 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z dnia 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17; z dnia 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18; z dnia 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18), orzeczenia negujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17), a także orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (por. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; z dnia 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; z dnia 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że koszty egzekucyjne zostały w niej określone przez organ orzekający w drugiej instancji w sposób prawidłowy, jako że przyjęta opłata manipulacyjna w wysokości [...] zł, a także opłata za pobranie pieniędzy u zobowiązanego w kwocie [...]zł, nie przekraczają maksymalnych kwot tych opłat wyliczonych przez odpowiednie zastosowanie analogii z maksymalną wysokością opłat za zajęcie nieruchomości (odpowiednio kwoty 4.275 zł i 21.375 zł), a miarkowanie tych opłat w rozpoznawanym przypadku nie ma prawnego umocowania. Taki sposób ustalenia tych opłat zyskał aprobatę Trybunału Konstytucyjnego z zastrzeżeniem jedynie - podkreślając ponownie - konieczności wyznaczenia górnej granicy tych opłat, limitującej kwotę określoną procentowo.

7. Nie znajdują wobec powyższego uzasadnienia podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 64 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 6 u.p.e.a., art. 77 k.p.a. czy przepisów Konstytucji RP. Brak w zaskarżonym postanowieniu wskazania okoliczności, od których zdaniem skarżącego zależy wysokość kosztów egzekucyjnych, takich jak nakład pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, nie powoduje wadliwości tego rozstrzygnięcia.

Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa, które przemawiałyby za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - p.p.s.a.).

8. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.