Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 155/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 204
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 41/11 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie w przedmiocie informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Jaworznie na rzecz J. W. kwotę 140 zł (sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 41/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. do załatwienia wniosku J. W. z dnia 14 lutego 2011 r. w terminie 14 dni oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 14 lutego 2011 r. J. W. wniósł o udostępnienie przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J. , kosztorysu inwestorskiego, na podstawie którego została ustalona wartość szacunkowa przedmiotu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na zadanie pn. "Zimowe oczyszczanie i utrzymanie czystości na drogach i ulicach, ciągach pieszych administrowanych przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J. ". Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi z dnia 28 lutego 2011 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. wskazał, że "kosztorys inwestorski", który jest ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, dokonanym przez zamawiającego zgodnie z zasadami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlega obowiązkowi udostępnienia. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, który przewiduje odmienne zasady ujawniania dokumentacji przetargowej i tryb dostępu do niej oraz w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy przyjąć, że w sprawach dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ujawnieniu podlega protokół wraz z załącznikami i dokumentami wymienionymi w art. 96 tej ustawy.

W piśmie z dnia 14 marca 2011 r. J. W. wskazał, że kosztorys inwestorski, który jest ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jedynie zakres i forma udzielenia tej informacji - na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy - są uregulowane przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Podkreślił, że tylko w tym zakresie, w którym przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych są sprzeczne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają one pierwszeństwo w zastosowaniu. Podniósł, że art. 96 ust. 2 prawa zamówień publicznych stanowi wprost, iż oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu. W związku z tym wskazał, że kosztorys inwestorski należy traktować jak "inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego", a zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, protokół z załącznikami jest jawny. Ponadto dodał, że ewentualna odmowa udzielenia informacji powinna zostać dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślił, że przepisy prawa zamówień publicznych nie normują kwestii odmowy udzielenia informacji, a wobec tego, w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 16 tej ustawy, według którego odmowa udzielenia informacji publicznej bądź umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji.

W odpowiedzi z dnia 29 marca 2011 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. podtrzymał poprzednią ocenę, że "kosztorys inwestorski", który jest ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, dokonanej przez zamawiającego zgodnie z zasadami ustawy Prawo zamówień publicznych, na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie stanowi załącznika do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia ani też informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym nie podlega obowiązkowi udostępnienia. Podniósł, że informacja na temat ustalenia wartości szacunkowej zamówienia nie może być uznana za informację publiczną, gdyż nie stanowią jej dokumenty wewnętrzne organu, które mają na celu przygotowanie przyszłego postępowania. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.06.2009 r. sygn. akt I OSK 89/09. stwierdził, iż decydujące znaczenie dla udostępnienia danego dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma cel w jakim dokument został opracowany. Podniósł, że zasada powyższa ma charakter uniwersalny i wobec tego ustalenie wartości zamówienia na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie stanowi informacji publicznej. Podkreślił, że dokument zawierający informację o ustaleniu wartości zamówienia jest dokumentem wewnętrznym, związanym ze sferą motywacyjną organu podejmującego decyzję o wszczęciu postępowania przetargowego. Nie ma realnego wpływu na podmioty zewnętrzne. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji a zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność organu J. W. – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w J. do wydania decyzji określającej jego stanowisko w sprawie udostępnienia informacji publicznej z wniosku skarżącego z dnia 14 lutego 2011 roku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Podniósł, że dokument w postaci kosztorysu inwestorskiego będącego niewątpliwie informacją w zakresie gospodarowania mieniem i pochodzącą od władzy publicznej stanowi informację publiczną. Ponadto wskazał, że w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z dnia 26 października 2010 roku (Dz.U. Nr 233, poz. 1458) zostały jasno określone informacje, jakie powinny się znajdować w protokole postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Według § 2 ust. 1 pkt 13 tego rozporządzenia, jest to również informacja na temat kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Tym samym kosztorys inwestorski powinien stanowić załącznik do protokołu. Skarżący podkreślił, że ustawa Prawo zamówień publicznych przewiduje taki sam tryb udzielania informacji, jak ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pomiędzy postanowieniami w/w ustaw nie zachodzi żadna kolizja. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie występuje odrębny tryb udzielania informacji, na który powołuje się organ i żądanie skarżącego nie narusza art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia, zamawiający sporządza pisemny protokół postępowania o udzielenie zamówienia. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26.10.2008 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego protokół zawiera także informację dotyczącą kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia lub jego część. Zgodnie zaś z art. 96 ust. 2 ustawy prawo zamówień publicznych oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu. Ponadto § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26.10.2008 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowi, że zamawiający udostępnia na wniosek zarówno protokół jak i załączniki. W związku z powyższym, skoro protokół musi zawierać informację o kwocie, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na zamówienie, a ponadto "kosztorys inwestorski" jest dokumentem wytworzonym przez zamawiającego, to nie ma wątpliwości, że kosztorys ten jest dokumentem, o którym mowa w 96 ust. 2 ustawy prawo zamówień publicznych i jako taki musi stanowić załącznik do protokołu. Skarżący wskazał ponadto, że zamawiający w protokole z postępowania na druku ZP-1 w części ogólnej w pkt. 2 podał ustaloną wartość szacunkową zamówienia oraz - co najważniejsze - wskazał, że "ustalenia wartości zamówienia dokonano w dniu 07-06-2010 na podstawie kosztorysu inwestorskiego". Organ sam więc określił, iż taki dokument został przez niego wytworzony i że na jego podstawie ustalił wartość szacunkową zamówienia. Jest więc dokumentem złożonym przez zamawiającego i stanowi załącznik do protokołu. Organ ma więc obowiązek go ujawnić. Skarżący podniósł, że dokument zawierający informację o ustaleniu wartości zamówienia nie jest jedynie dokumentem wewnętrznym, związanym ze sferą motywacyjną organu podejmującego decyzję. Tryb, w jakim prowadzone będzie postępowanie o udzielenie zamówienia, zależy bowiem właśnie od wartości szacunkowej zamówienia. Z kolei wartość ta jest określana na podstawie kosztorysu inwestorskiego. Oznacza to, że kosztorys jest podstawą zakwalifikowania danego postępowania do określonego trybu zamówienia, a w przedmiotowej sprawie do postępowania z wolnej ręki. Powyższe wskazuje, że kosztorys ma decydujące znaczenie dla postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, rzutuje na jego tryb, w związku z tym nie można odmawiać mu statusu załącznika do protokołu zamówienia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że "kosztorys inwestorski", nazwany tak przez zamawiającego MZDiM w J. , jest w swej istocie ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, dokonanym zgodnie z zasadami ustawy - prawo zamówień publicznych, jeszcze na etapie przygotowania przedmiotowego postępowania, tj. w dniu 7.06.2010 r. (pkt 2 protokołu ZP-1). Podkreślił, że MZDiM w J. nie dysponuje żadną inną dokumentacją pod nazwą "kosztorys inwestorski". Przedmiotem zamówienia było świadczenie usług, a nie robót budowlano-montażowych, a tylko w stosunku do takich robót ustawa - prawo zamówień publicznych w art. 33 wymaga sporządzenia odrębnej dokumentacji w postaci kosztorysu inwestorskiego, który to kosztorys dopiero stanowi podstawę do obliczenia wartości zamówienia na roboty budowlane. Podkreślił, że w niniejszej sprawie, dokument nazwany "kosztorysem inwestorskim" jest tylko i wyłącznie spełnieniem ustawowego obowiązku wykonania przez pracowników MZDiM-u czynności obliczenia wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia. Ponadto podniósł, że dokumenty wytworzone w związku z planowanym przetargiem nie mogą być uznane za "inne dokumenty", o których mowa w art. 96 ust 2 ustawy - prawo zamówień publicznych. Przepis ten mówi bowiem o dokumentach wytworzonych w trakcie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a nie przed jego rozpoczęciem. W związku z tym wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, iż skoro zamawiający w protokole z postępowania na druku (...) w pkt 2 podał kwotę wartości szacunkowej zamówienia, to zobowiązany jest do udostępnienia również dokumentu stanowiącego wyliczenie tej wartości. Dodał, że zgodnie z cytowanym w skardze komentarzem do prawa zamówień publicznych, datą wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego, w rozumieniu wszelkich przepisów ustawy, jest dzień zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu. W sprawie jest bezsporne, że czynność ta miała miejsce w dniu 19.07.2010 r. (pkt 7 protokołu (...)). Natomiast ustalenia wartości zamówienia, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, dokonuje się jeszcze przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, dokumenty powstałe na tym etapie nie stanowią załączników do protokołu. Ponadto wskazał, że nie znajduje również uzasadnienia żądanie skarżącego udostępnienia kosztorysu inwestorskiego ustalającego wartość zamówienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych, bowiem za informację publiczną nie mogą być uznane dokumenty wewnętrzne organu, które mają na celu przygotowanie przyszłego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.06.2009 r. sygn. akt I OSK 89/09 stwierdził, iż decydujące znaczenie dla udostępnienia danego dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma cel w jakim dokument został opracowany. NSA stwierdził, że dokument sporządzony na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. podkreślił, że również ustalenie wartości zamówienia na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia nie stanowi informacji publicznej. Dodał, że celem ustalenia wartości zamówienia jest między innymi podjęcie decyzji, czy w danym przypadku zamawiający zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie przetargowe na podstawie przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, czy też przepisy tej ustawy nie mają zastosowania. Ponadto podniósł, że chybiony jest zarzut skarżącego, iż "kosztorys" jest podstawą do zakwalifikowania danego postępowania do określonego trybu zamówienia. Wybór bowiem trybu postępowania determinuje spełnienie ustawowych przesłanek określonych w ustawie - prawo zamówień publicznych dla każdego z trybów postępowań, nie zaś wartość szacunkowa przedmiotu zamówienia. Wskazał, że informacje zawarte w dokumencie ustalającym wartość szacunkową zamówienia nie mieszczą się w kategoriach informacji publicznej określonych w art. 6 ust 1 ustawy o dostępie do informacji. Przepis powyższy wymienia m.in. informacje dotyczące; polityki wewnętrznej i zagranicznej, podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, zasad funkcjonowania tych podmiotów, danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych, dokumentacji, przebiegu i efektów kontroli, majątku publicznego i gospodarowania nim. W związku z tym podniósł, że ustalenie wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia nie jest informacją o majątku publicznym, gdyż nie wywiera skutków majątkowych. Dodał, że wobec tego chybiony jest zarzut skarżącego, iż organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji, gdyż w przypadku gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, forma decyzji nie została w ustawie przewidziana. Podniósł, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jeśli informacja nie stanowi informacji publicznej, lub dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ może odmówić jej udzielenia w formie zwykłego pisma. W niniejszej sprawie organ udzielił stosownej odpowiedzi, w związku z tym nie może być mowy o jego bezczynności.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił jak w skardze.

Natomiast pełnomocnik Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i dodał, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którego dotyczy wniosek skarżącego, nie sporządzono kosztorysu inwestorskiego ze względu na charakter zamówienia, bowiem kosztorys wymagany jest wyłącznie w przypadku robót montażowo-budowlanych. Podstawą określenia wartości zamówienia, którego dotyczy sprawa było oszacowanie wartości zamówienia.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. , będącego – jak podkreślił w odpowiedzi na skargę - jednostką organizacyjną Gminy Miasta J. powołaną m.in. do zarządzania drogami, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznych, w których posiadaniu się znajduje.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. – w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej błędnie uznał, iż "kosztorys inwestorski", który jest ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, dokonanym przez zamawiającego zgodnie z zasadami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlega obowiązkowi udostępnienia. Nie zasługiwał w szczególności na uwzględnienie pogląd organu, wyrażony w kolejnym piśmie – z dnia 29 marca 2011 r. – według którego powyższa informacja nie mogła być uznana za informację publiczną, gdyż za taką informację nie mogą być uznane dokumenty wewnętrzne organu, które mają na celu przygotowanie przyszłego postępowania. Okoliczność bowiem, że w protokole postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – jak potwierdził organ w odpowiedzi na skargę – na druku (...) w pkt 2 podał kwotę wartości szacunkowej zamówienia, wyklucza możliwość uznania, iż dokument stanowiący ustalenie (obliczenie) tej wartości szacunkowej, jest dokumentem wewnętrznym organu. W konsekwencji bezpodstawne jest przekonanie organu, że z tego powodu wymieniony dokument nie podlega udostępnieniu. Natomiast cytowany przez organ wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. (sygn. akt I OSK 89/09) – nie stanowi potwierdzenia poglądu przedstawionego przez organ w przedmiotowej sprawie. Dotyczy bowiem dokumentu sporządzonego dla organu w celu oceny zasadności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie cywilnej. Według Sądu nieuzasadnione jest zatem dopatrywanie się przez organ podobieństwa celu, w jakim został sporządzony dokument opisany w wymienionym wyroku NSA oraz przedmiotowy dokument – stanowiący ustalenie (obliczenie) wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Przeciwko twierdzeniom organu, iż jest to dokument wewnętrzny, przemawia także argument wyrażony przez organ w odpowiedzi na skargę, że celem ustalenia wartości zamówienia jest m.in. podjęcie decyzji, czy w danym przypadku zamawiający zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie przetargowe na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, czy też przepisy tej ustawy nie mają zastosowania (strona 5 odpowiedzi na skargę). Natomiast nie ma istotnego znaczenia dla oceny przeprowadzonej w sprawie, iż – jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę – nazwany "kosztorysem inwestorskim" dokument jest tylko spełnieniem ustawowego obowiązku wykonania czynności obliczenia wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia oraz, że "kosztorys inwestorski", nazwany tak przez zamawiającego MZDiM w J. , jest w swej istocie ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia i – jak podkreślił organ - nie dysponuje żadną inną dokumentacją pod nazwą "kosztorys inwestorski". Od początku postępowania organ konsekwentnie w pismach do strony używał pojęcia "kosztorys inwestorski" i pomimo to (jak wynika z treści pism strony i organu), nie było w sprawie wątpliwości, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy dokumentu stanowiącego ustalenie wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Jednocześnie prawidłowo organ wskazał w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, iż art. 96 ustawy Prawo zamówień publicznych przewiduje odmienne zasady ujawniania dokumentacji przetargowej i tryb dostępu do niej. Przepis art. 96 ust. 3 tej ustawy stanowi bowiem, że protokół postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami jest jawny i precyzuje, na jakim etapie udostępnia się załączniki do protokołu. Ponadto przepisy wydanego na podstawie art. 96 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223 z 2010 r. poz.1458), określają sposób i formę udostępniania zainteresowanym protokołu wraz z załącznikami. Jednakże z treści art. 96 ust. 2 cytowanej ustawy, który wymienia załączniki do protokołu, wynika, iż dokument zawierający ustalenie wartości przedmiotu zamówienia, nie stanowi załącznika do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Nie należy bowiem – jak trafnie wskazał organ - do kategorii wymienionych w tym przepisie "innych dokumentów i informacji składanych przez zamawiającego". Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, zamawiający sporządza pisemny protokół w trakcie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Natomiast według art. 35 ust. 1 wymienionej ustawy - ustalenia wartości zamówienia, dokonuje się jeszcze przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi). Z tego powodu dokument ten nie może być uznany za dokument "składany przez zamawiającego" (jak określa to art. 96 ust. 2) w trakcie prowadzenia postępowania i jednoczesnego sporządzania protokołu. Ponadto przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, określają zakres informacji zawartych w protokole – obok informacji wymienionych w art. 96 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych - nie wymieniając dodatkowych załączników do protokołu. Wobec tego zatem, że dokument zawierający ustalenie wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, nie jest załącznikiem do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w kwestii jego udostępnienia nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Jednakże tego właśnie powodu do postępowania w sprawie udostępnienia treści przedmiotowego dokumentu znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według bowiem art. 1 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy, w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej nie jest uregulowane przepisami innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do nich, informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym bezpodstawnie organ uznał, że żądana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. :

a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej — poprzez niewłaściwe

zastosowanie i przyjęcie, że dokument oznaczony przez skarżącego jako

"kosztorys inwestorski" zawiera informację publiczną w rozumieniu tego

przepisu;

b) art. 35 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący miał obowiązek załatwić wniosek w inny sposób niż poprzez wskazanie, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi;

2. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a., przez przyjęcie, że skarżący organ pozostawał w bezczynności.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż wbrew stanowisku Sądu, sporządzony przez skarżącego szacunek wartości przedmiotu zamówienia w formie ,,kosztorysu inwestorskiego" nie może być uznany za informację publiczną. Stosowanie do dokumentu nazwanego "kosztorys inwestorski" przepisów o dostępie do informacji publicznych prowadzi do sytuacji sprzecznej z celem dla którego ustawodawca wprowadził do porządku prawnego art. 86 ust 3 ustawy prawo zamówień publicznych, który stanowi, że bezpośrednio przed otwarciem ofert zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca nie dopuszcza, by zamawiający wcześniej niż bezpośrednio przed otwarciem ofert informował wykonawców o kwocie jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowane zamówienia oraz o szacunkowej wielkości tej kwoty. Stosowanie do dokumentu zawierającego szacunkowe ustalenie wartości zamówienia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowy że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, skutkuje tym, że zamawiający nie może odmówić wykonawcom udzielenia informacją na temat szacunkowej kwoty jaką zamierza przeznaczyć na wykonanie zamówienia. W następstwie takiego stanowiska Sądu, wniosek o udostępnienie informacji o szacunkowej wartości zamówienia wykonawcy mogą złożyć, w każdym czasie, a więc jeszcze przed złożeniem oferty, a nawet przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W takim przypadku informowanie wykonawców o wysokości tej kwoty będzie wpływało negatywnie na sytuację ekonomiczną zamawiającego i niweczyło jedną z głównych zasad prawa zamówień publicznych, jaką jest dążenie do maksymalizacji konkurencji między wykonawcami. Wykonawcy wskazując w ofercie cenę swoich usług, bardziej niż własnymi wyliczeniami będą się kierowali kwotą wskazaną przez zamawiającego. Niejednokrotnie może to powodować, że wykonawcy skłonni wykonać usługę za mniejszą kwotę, wiedząc ile wykonawca jest w stanie zapłacić za usługę, będą zawyżali cenę usługi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej określonej w normach przepisanych bądź według spisu kosztów, o ile zostanie przedstawiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga kasacyjna kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę szacunkowej wartości przedmiotu zamówienia w formie ,,kosztorysu inwestorskiego", jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zauważyć, iż przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

W kontekście regulacji zawartych w powyższej ustawie za nieusprawiedliwiony należy uznać twierdzenie, iż tzw. "kosztorys inwestorski" sporządzony przez organ na poczet przeprowadzenia postępowania przetargowego nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy prawo zamówień publicznych, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy - Prawo zamówień publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju regulacja prawna zawarta w ustawie prawo zamówień publicznych nie oznacza, że inne niż umowy dokumenty, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika więc także obowiązek udostępniania innych, niż umowy dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, skoro dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów. Do takich dokumentów niewątpliwie należy sporządzony przez organ "kosztorys inwestorski", zawierający szacunkową wartość przedmiotu zamówienia. Dokument ten stanowi podstawę do planowania wydatków podmiotu publicznego i określa sposób gospodarowania mieniem komunalnym, którego obowiązek sporządzenia wynika wprost z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo zamówień publicznych. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że ujawnienie tego kosztorysu może negatywnie wpłynąć na sytuację ekonomiczną zamawiającego podmiotu i niweczyć jedną z głównych zasad prawa zamówień publicznych, jaką jest dążenie do maksymalizacji konkurencji między wykonawcami, nie może być przesądzająca w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której zakres przedmiotowy został określony w u.d.i.p. bardzo szeroko i która obejmuje treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Obowiązek udostępnienia kosztorysu inwestorskiego znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, zaistniałym w niniejszej sprawie, gdzie kosztorys ten służy wykonywaniu zadań publicznych, a więc zawiera informację publiczną. Nie oznacza to więc, że każdy kosztorys inwestorski będzie zawierał informację publiczną, gdyż może nie posłużyć do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i stanowić tym samym dokument wewnętrzny.

Reasumując powyższe rozważania, należy wskazać, że sporządzenie przez podmiot publicznoprawny kosztorysu inwestorskiego, zawierającego szacunkową wartość zamówienia publicznego na poczet przeprowadzonego postępowania przetargowego, spowodowało wytworzenie informacji mającej charakter publiczny. Zarzut naruszenia w tym względzie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest więc nieuzasadniony, bowiem organ uznając, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, pozostawał w bezczynności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 204 pkt 2 p.p.s.a.