Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 681/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg M. M., A. L., M. L., B. S., E. R. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (Komisja) stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja), działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze, w sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], dotyczących udziału wynoszącego [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...],

Komisja ustaliła, że decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Prezydent [...] :

1) ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego [...] "części gruntu" o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego wówczas w księdze wieczystej KW nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz: T. L. w [...] części, Z R. w [...] części, W. D. w [...] części, M. M. w [...] części oraz S. R. w [...] części - wszystkich niepodzielnie;

2) ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 decyzji

3) odmówił T. L., Z. R., W. D., M. M. oraz S. R. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] "części gruntu" o pow. o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].

Komisja ustaliła, że dnia [...] października 2002 r. zmarła Z. R. (z domu R.) vel Z. R. (z domu R.) vel S. R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt [...] prawa do spadku nabyli B. S. (z domu R., w [...] części), E. R. (w [...] części) oraz P. R. (w [...] części). Dnia [...] kwietnia 2007 r. zmarła S. R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] prawa do spadku nabył T. L. w całości. Dnia [...] października 2007 r. zmarła W. M.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...] prawa do spadku nabyła w całości M. M.. Dnia [...] kwietnia 2010 r. zmarł T. L.. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2010 r. Repertorium A Nr [...] prawa do spadku nabyli M. L. i A. L.. Dnia [...] października 2011 r. zmarł P. R. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...] prawa do spadku nabyły: E. R. (w [...] części) oraz B. S. (w [...] części).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 155 kpa Prezydent [...] zmienił pierwsze zdanie w pkt. 1 ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w ten sposób, że w miejsce zmarłej w dniu [...] października 2002 r, Z. R. (z domu R.) vel Z. R. (z domu R.) za uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu do udziału wynoszącego [...] części o pow. [...] uznano: B. S. (w [...] części), E. R. (w [...] części) oraz P. R. (w [...] części). W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian Postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. wpisując w miejsce słów M. M. słowa M. M. (w każdym miejscu, gdzie występowały w treści decyzji).

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r, nr [...] wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. Prezydent [...] orzekł o:

1) uchyleniu decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. sprostowanej postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...];

2) zmianie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2003 r. zarówno w zakresie dotyczącym ustalenia stron postępowania (adresatów decyzji), jak i w zakresie dotyczącym powierzchni nieruchomości wskazanej w osnowie decyzji oraz wysokości czynszu symbolicznego. W miejsce osób pierwotnie wskazanych w treści decyzji nr [...] z dnia [...] października 2003 r. jako uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu do udziału wynoszącego [...] części uznano: A. L. (w [...] części), M. L. (w [...] części), E. R. (w [...] części), B. S. (w [...] części) oraz M. M. (w [...] części). Czynsz symboliczny ustalono w kwocie [...] zł. Przyjęto przy tym, iż powierzchnia nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] wynosi [...] m2. Odmówiono jednocześnie A. L., M. L , E. R., B. S., M. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. W decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zmieniono w związku z tym dotychczasową powierzchnię nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] z [...] m2, na [...] m2

Ustalenia z decyzji z [...] października 2003 r. zostały potwierdzone w umowie zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczy stego z [...] marca 2015 r. Zgodnie z tą umową Miasto [...] , reprezentowane przez G. F. oraz B. R., w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2003 r,, zmienionej ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., oddało udział wynoszący [...] w nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, to znaczy do dnia [...] marca dwa tysiące sto czternastego roku ([...]-03-2114), z przeznaczeniem na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego albo z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, na rzecz:

1) A. L. w udziale wynoszącym [...] części;

2) M. L. - w udziale wynoszącym [...] części;

3) E. R. w udziale wynoszącym [...] części;

4) B. S. w udziale wynoszącym [...] części;

5) M. M. w udziale wynoszącym [...] części, a M. L. działający w imieniu własnym oraz w imieniu A. L., J. S. działający w imieniu E. R. i B. S. oraz M. M. wyrazili na to zgodę.

Aktualnie nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, której stan prawny uregulowany został w księdze wieczystej nr [...] pozostaje własnością Miasta [...] . W treści księgi wieczystej jako użytkownicy wieczyści nadal wymienione są osoby fizyczne, z którymi Miasto [...] zawarło w dniu [...] marca 2015 r. umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat (tj. do dnia [...] marca 2114 r.) udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości. Ponadto współużytkownikami wieczystymi pozostają także właściciele wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...] o numerach [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym na podstawie materiału dowodowego powołanego w treści decyzji Komisja uznała, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Komisja wskazała, że przedmiotem rozpatrzenia przez Komisję była decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Odwołując się do orzecznictwa Komisja wskazała, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, Legalis). Komisja wskazała także, że zgodnie z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przez decyzję reprywatyzacyjną należy rozumieć nie tylko decyzję wydaną w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ale także inne akty administracyjne, których skutkiem (pośrednim lub bezpośrednim) jest "przysporzenie" w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz zmienił swoją decyzję z [...] października 2003 r. nr [...] . Modyfikacja polegała na zmianie kręgu osób uprawnionych - pominięto zmarłego T. L (zmarł [...] kwietnia 2010 r.) i w jego miejsce za uprawnionych uznano spadkobierców A. L. i M. L., pominięto Z. R. (z domu R.) vel Z. R. (z domu R.) vel S. R. (zmarła [...] października 2002 r.) i w jej miejsce za uprawnionych uznano jej następców prawnych E. R., B. S., a także pominięto W. M. (zmarła [...] października 2007 r.) i w jej miejsce za uprawnioną uznano jej spadkobierczynię M. M.. Zmieniono także powierzchnię gruntu przyjmując, że wynosi ona [...] m2 w miejsce [...] m2 oraz ustalono nową wysokość czynszu symbolicznego w kwocie [...] zł w miejsce [...] zł. Zdaniem Komisji uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz zmiana decyzji nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w trybie art. 155 k.p.a. zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Komisja wskazała, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. możliwe są wówczas, gdy na podstawie decyzji strona nabyła prawo. Tymczasem na podstawie decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2006 r., która została uchylona decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r,, nie doszło do nabycia prawa, lecz do zmiany podmiotowej w trybie art. 155 k.p.a. Już z tego względu uchylenie decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 155 k.p.a. było, zdaniem Komisji, niedopuszczalne. Ponadto, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, OSNP 1999/20/637; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/13, LEX nr 1644480). W konsekwencji, postępowaniu nadzwyczajnemu mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, tj. postępowaniu wznowieniowemu oraz postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości, w tym do trybu z art. 155 k.p.a. W szczególności, w razie zbiegu trybów stwierdzenia nieważności decyzji oraz jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. pierwszeństwo należy dać trybowi stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 811/09, LEX nr 597877). Wymienione tryby składają się na system kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten - co podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 480/14, LEX nr 1605575) i doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014) - oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. To ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie również do weryfikacji decyzji prawidłowych, których wzruszenie może nastąpić na podstawie art. 154 albo art. 155 k.p.a., stosownie do cech samej decyzji i dalszych przesłanek określonych odrębnie w obu wymienionych przepisach (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.05.2016r., sygn. akt I SA/Gd 375/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Komisja wskazała, że już zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie jej w stosunku do osoby zmarłej - prowadziło do niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 tej ustawy. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. czy decyzja mająca być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a, nie jest możliwe (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08, Legalis). Zdaniem Komisji okoliczności tej w sprawie nie badał Prezydent [...] . W ocenie Komisji, decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jest decyzją związaną. Zgodnie z powołanym przepisem dekretu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Według art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Rozpatrując wniosek organ obowiązany jest zawsze ustalić, czy zaistniały przesłanki pozytywne oraz przesłanki negatywne do uwzględniania wniosku, przy czym organ nie może odmówić uwzględniania wniosku na zasadzie uznania. Organ administracyjny związany jest bowiem treścią norm art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy zatem od swobodnego uznania organu administracji publicznej. Organ administracyjny posiada jednak luz decyzyjny (korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania) przy rozstrzyganiu w sprawie wniosku dekretowego. Jak jednak wykazano, luz decyzyjny nie stanowi o uznaniu administracyjnym. Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] oraz wydanie przez Prezydenta [...] weryfikowanej decyzji. Zgodnie z dominującym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku decyzji związanych (a więc decyzji dekretowej) organ przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. nie posiada wystarczającego luzu decyzyjnego pozwalającego na uznaniową ocenę wyważenia interesu społecznego i interesu strony, o którym mowa w powołanym przepisie. Powoduje to, że powyższy tryb znajduje zastosowanie jedynie w przypadku decyzji uznaniowych. Komisja podała, że powyższe stanowisko zostało wyrażone m.in. w niedawnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r, (sygn, II OSK 600/17): "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r. sygn, akt II OSK 3043/17; publikowane na stronie orzeczenia.nsa, gov .pl). Komisja wskazała, że podobne stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w niedawnym wyroku z dnia 14 maja 2019 r. (sygn. II OSK 1671/17), w którym stwierdził dobitnie, że "przepis art. 155 KPA może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja Starosty z (...) grudnia 2014 r., znak (".), orzekająca o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów nie jest decyzją uznaniową, gdyż ma charakter decyzji związanej. Tryb nadzwyczajny określony w art. 155 KPA może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. (...) Jeszcze raz podkreślić należy, że procedurze określonej w art. 155 KPA podlegają wyłącznie decyzje uznaniowe, natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, przepis ten nie znajduje zastosowania." Mając na uwadze powyższe, Komisja stwierdziła, że zastosowanie przez Prezydenta [...] decyzji uchylającej i zmieniającej stanowiło rażące naruszenie przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w efekcie skutkujące nieważnością decyzji, W ocenie Komisji, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wskazując, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Z kwestią tą łączy się nieodzownie istotne w praktyce zagadnienie prawnej dopuszczalności "zbywalności" uprawnień z decyzji. Mając na uwadze szeroko przywołane stanowisko doktryny i orzecznictwa w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 155 kpa Komisja uznała że wydając decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent [...] dokonał niedopuszczalnego uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz niedopuszczalnej zmiany decyzji reprywatyzacyjnej nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w trybie art. 155 i 104 k.p.a., czym rażąco naruszył prawo. Zdaniem Komisji w rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 k.p.a. Niezależnie od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w kodeksie postępowań nadzwyczajnych organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Art, 154. SIP LEX, 2016). Komisja podała, że w wyroku NSA z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt IIOSK 1789/07, ONSA WSA 2009, nr 6, poz. 117) stwierdzono, że interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 lub art. 155 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Legalis; komentarz do art. 155 k.p.a. Zdaniem Komisji z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nie wynika czy Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz za zmianą decyzji nr [...] z dnia [...] października 2003 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. W piśmiennictwie podkreśla się, że wprowadzenie jako przesłanki dodatkowej zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki powoduje znacznie ważniejszy skutek, ponieważ sprawia, że organ administracyjny nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 600 i nast.). Komisja zaznaczyła, że dostrzegł to NSA, stwierdzając w tezie wyroku z 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA 1048/86 (publ.: ONSA 1987, Nr 2, poz. 50), że "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art, 155 k.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". Obowiązki organu precyzuje się także w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 915/99 (publ.: Legalis), stwierdzając, że "badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 155 k.p.a.) nie mogło polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy obu instancji przy wydawaniu ostatecznej decyzji". Na konieczność zindywidualizowania, w konkretnej sprawie stosowania art. 155 k.p.a., wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, zwraca się uwagę w tezie wyroku NSA z 18.2.2000 r., V SA 1346/99 (Legalis).Przesłanka dopuszczalności wzruszenia decyzji w postaci "słusznego interesu strony" niewątpliwie ogranicza strony w dysponowaniu prawami nabytymi z decyzji, ponieważ wprowadza dodatkowe kryterium zasadności zgody na wzruszenie decyzji, które ma uwzględnić organ administracyjny. Ta dodatkowa przesłanka stosowania przepisu art. 155 k.p.a, może pozwolić uchronić słabszą stronę postępowania od dyktatu innej, silniejszej strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 547/06 (Legalis nr 2172); "Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest przy spełnieniu wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, którego treść musi być interpretowana ściśle, a nie rozszerzająco. Organ administracji nie może więc wydać na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w stosunku do której jedna ze stron złożyła wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka, ze względu na swój konstytutywny charakter, musi być jednoznacznie wyrażona. Należy mieć przy tym na uwadze wyrażoną w art. 14 k.p.a. zasadę pisemności. Zgoda ta nie może być domniemana na tej podstawie, że strona ta nie wniosła odwołania od doręczonej jej decyzji zmieniającej. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa." W rozpoznawanym przypadku Prezydent [...] wydał decyzję w trybie art. 155 k.p.a. nie dysponując zgodą wszystkich stron. Organ nie uzyskał bowiem pisemnej zgody właścicieli lokali wyodrębnionych (przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej) o numerach: [...]. W przedmiotowej decyzji. Prezydent jako strony uwzględnił jedynie wnioskodawców. Podsumowując Komisja wskazała, że Prezydent [...] , wydając decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nie zbadał czy za uchyleniem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r, oraz czy za zmianą decyzji nr [...] z dnia [...] października 2003 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron oraz wydał przedmiotową decyzję nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania, wbrew treści art, 155 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto [...] (skarżący) zaskarżają wskazane poniżej fragmenty jej uzasadnienia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.:

a) w pkt. III.2.2. (str. 12.) w zakresie: "Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Komisja wskazuje, że już zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie jej w stosunku do osoby zmarłej -prowadziło do niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 tej ustawy. podczas gdy:

i) istnienie rozbieżności orzeczniczej, co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej, prowadzi do wniosku, że decyzja rozstrzygająca w ten sposób, nie może być uznana za wydaną w warunkach nieważności z tej właśnie przyczyny, co też odnieść należy decyzji Prezydenta [...] nr [...] ;

ii) okoliczności faktyczne sprawy w postaci (-) prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z udziałem innych stron niż zmarła oraz wydania w takich warunkach decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, jak też (-) skutku wydania decyzji nr [...] oraz nr [...], jakim jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz prawidłowo ustalonego kręgu spadkobierców dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości - pozwalają na przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

iii) wobec braku uzasadnionych podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., brak jest również podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalna była zmiana tej decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a., dokonana przez Prezydenta [...] mocą decyzji nr [...];

b) w tytule pkt. III.2. (str. 10.) w całości; w pkt. III.2.2. (str. 11.) w zakresie: " Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art 155 k.p.a. możliwe są wówczas, gdy na podstawie decyzji strona nabyła prawo. Tymczasem na podstawie decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2006 r., która została uchylona decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r., nie doszło do nabycia prawa, lecz do zmiany podmiotowej w trybie art 155 kp.a. Już z tego względu uchylenie decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art 155 kp.a, było niedopuszczalne. w pkt. III.2.3. (str. 12.) w całości; w pkt. III.2.4. (str. 12-13.) w całości; w pkt. III.2.5. (str. 14.) w zakresie: "Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zastosowanie przez Prezydenta [...] decyzji uchylającej i zmieniającej stanowiło rażące naruszenie przepisów w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w efekcie skutkując nieważnością decyzji."; w pkt. III.2.6. (str. 14.) w zakresie: " W ocenie Komisji, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa."; w pkt. III.2.8. (str. 15-16.) w zakresie: "Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że wydając decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent [...] dokonał niedopuszczalnego uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz niedopuszczalnej zmiany decyzji reprywatyzacyjnej nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w trybie art. 155 i 104 k.p.a, czym rażąco naruszył prawo."; w pkt. III.4.1. (str. 18.) w całości; w pkt. III. 4.3. (str. 20.) w zakresie: " Według Komisji w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] , wskazane w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezydent [...] , wydając decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. w trybie art. 155 k.p.a., rażąco naruszył prawo uchylając decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz zmieniając decyzję nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Prezydent m.in. dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2003 r. oraz wysokości udziału M. M. w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej przy ul [...]. "; podczas gdy:

(i) zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie przepisu art. 155 k.p.a.;

(ii) za zmianą decyzji nr [...] przemawiał słuszny interes stron postępowania a dokonanym zmianom nie stał na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej;

(iii) za uznaniem decyzji nr [...] jako nie- obciążonej wadą rażącego naruszenia prawa przemawia potrzeba dążenia do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, która leży w interesie porządku publicznego;

c) w tytule pkt nL3. (str. 16.) w całości; w pkt 111.3.1. (str. 16.) w zakresie: " W rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 k.p.a. w pkt. ni.3.2. (str. 16.) w zakresie: "Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nie wynika czy Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz za zmianą decyzji nr [...] z dnia [...] października 2003 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. 'V w pkt. ni.3.3. (str. 17-18.) w zakresie: " W rozpoznawanym przypadku Prezydent [...] wydał decyzję w trybie art. 155 kp.a. nie dysponując zgodą wszystkich stron. Organ nie uzyskał bowiem pisemnej zgody właścicieli lokali wyodrębnionych (przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej) o numerach: [...]. W przedmiotowej decyzji. Prezydent jako strony uwzględnił jedynie wnioskodawców. w pkt. ni.3.4. (str. 18.) w całości; w pkt. in.4.3, (str. 20.) w zakresie: "Ponadto organ nie uzyskał pisemnej zgody wszystkich stron, bowiem nie wystąpił o uzyskanie zgody właścicieli lokali, których własność wyodrębniono przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej. W przedmiotowej decyzji, Prezydent jako strony uwzględnił jedynie wnioskodawców. Prezydent [...] nie zbadał także, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, wbrew treści art. 155 k.p.a. podczas gdy:

i) uzyskanie zgody właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym na gruncie nieruchomości przy ul. [...] (współużytkowników wieczystych gruntu tej nieruchomości) na zmianę decyzji Prezydenta [...] nr [...] było zbędne, bowiem wymóg uzyskania zgody strony dotyczy tylko stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i nabyły prawo z decyzji zmienianej, zaś w realiach przedmiotowej sprawy decyzja zmieniana, tj. decyzja nr [...] nie przyznawała żadnego prawa właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych, a osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nr [...] i nie były adresatami tej decyzji;

ii) w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zapadłym na gruncie spraw ze skarg na decyzje Komisji, przyjmuje się, że zmiana decyzji dekretowej w trybie art. 155 k.p.a. w żaden sposób nie oddziałuje na prawa współużytkowników wieczystych będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku postawionym na gruncie nieruchomości warszawskiej, co oznacza, że ich zgoda na zmianę decyzji dekretowej przy wydawaniu decyzji zmieniającej nie jest wymagana.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli także M. M., A. L. , M. L. B. S., E. R. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

decyzji zarzucam naruszenie:

I. art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] zmieniająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] oraz uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności, w sytuacji gdy przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały w sprawie spełnione, a decyzja zmieniająca nr [...] w ostatecznym rezultacie doprowadziła do ustalenia wszystkich podmiotów uprawnionych w sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

II. art. 10 § 1, 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający zapoznanie się i ustosunkowanie się strony do całości materiału dowodowego, w szczególności do opinii [...] Rady, która została wydana po zakończeniu postępowania rozpoznawczego i po zawiadomieniu stron oraz po ustosunkowaniu się przez skarżących, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] grudnia 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wnosząc jednocześnie o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komisji i przychylając się do stanowiska Komisji.

Postanowieniem z 9 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony Stowarzyszenie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu prowadzonym przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, Dz. U. z 2018 r. poz. 431 z późn. zm. dalej ustawa z 9 marca 2017 r.). Komisja działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...]

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi Miasta [...]

Sąd wskazuje, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z 17 listopada 2018 r., I SA/Wa 920/18, w którym odrzucono koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.

Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I GSK 518/16, LEX nr 2501225).

W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji uznając zarzuty skarg za nieuzasadnione.

Przedmiotem decyzji dekretowej z dnia [...] października 2003 r. zmienionej kontrolowaną decyzją z [...] listopada 2014 r., była nieruchomość [...] położona w [...] przy ul. [...] stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Komisja uznała, że decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dokonanie na podstawie art. 155 kpa niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji oraz wysokości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], a także zmiany powierzchni nieruchomości. Zdaniem Komisji Prezydent [...] nie zbadał czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron tj. wbrew treści art. 155 k.p.a. a także dopuścił się niegodnego z prawem uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2006 r.

Komisja uznała, że decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dokonanie na podstawie art. 155 kpa niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji oraz powierzchni nieruchomości [...] przy ul. [...], a także dokonał niezgodnego z prawem uchylenia decyzji zmieniającej z [...] kwietnia 2006r. Zdaniem Komisji Prezydent [...] nie zbadał także czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron tj. wbrew treści art. 155 k.p.a.

Stosownie do regulacji zawartej w treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie powołanego przepisu art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zaś zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej, a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Skoro zaś decyzja z [...] października 2003 r. była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa ponieważ została skierowana do osoby zmarłej (a jej następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu ani nie byli adresatami tej decyzji) to prawidłowe jest stanowisko Komisji, że zmieniająca ją decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. zapadła w sposób wadliwy już z samej tej przyczyny, że organ wydał ją na podstawie art. 155 k.p.a. tj. w trybie przewidzianym dla decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła decyzja ostateczna. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zaś zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej, a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Przyjmuje się, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego a złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji. Istotnym jest także, że zawarty w art. 155 k.p.a. spójnik "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów a zatem interes społeczny lub słuszny interes strony, z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że przy wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji zmieniającej z dnia [...] listopada 2014 r. przesłanki wynikające z treści art. 155 k.p.a. nie zostały zachowane. Z akt sprawy wprawdzie bezsprzecznie wynika, że decyzja zmieniana tj. decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2003 r. stała się ostateczna i orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul.[...] na rzecz osób w niej wymienionych. Jednak Z. R., która została wskazana jako jedna z beneficjentów decyzji dekretowej w ujawnionym tam udziale w nieruchomości wspólnej nie była stroną tej decyzji i nie mogła nabyć na jej podstawie praw i obowiązków ponieważ w dacie jej wydania nie żyła - zmarła [...] października 2002 r. tj przed wydaniem decyzji z [...] października 2003 r.(decyzji pierwotnej). Z kolei jej następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu dekretowym. Z chwilą śmierci Z R. ustała jej zdolność prawna i zdolność bycia stroną w postępowaniu dekretowym, co w konsekwencji powodowało, że w stosunku do niej jako osoby zmarłej nie można było prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Przedmiotem postępowania zmieniającego jest wprawdzie decyzja ostateczna lecz stroną tego postępowania może być tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy kto ma interes prawny aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi może nastąpić zmiana. Skoro Z. R. z chwilą śmierci utraciła przymiot strony to nie należała do kręgu uczestników postępowania dekretowego. Do kręgu tego nie należeli także jej następcy prawni ponieważ w tym postępowaniu nie brali udziału. Zmiana podmiotowa stron postępowania, zmiana przedmiotowa w zakresie zmiany powierzchni nieruchomości oraz uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2006 r. wychodzi zatem, w tym przypadku, poza zakres uprawnień organu wynikający z art. 155 kpa i tym samym jest niedopuszczalna.

W orzecznictwie prezentowane są również poglądy, zgodnie z którymi nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może być np. uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej w sytuacji jeżeli jednocześnie w postępowaniu brali właśnie udział jej spadkobiercy. Niemniej w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Spadkobiercy zostali ujawnieni dopiero w 2006 r. i nie brali udziału w postępowaniu dekretowym, jak już wskazano wyżej, a tym samym nie należeli do kręgu uczestników postępowania dekretowego. Wprawdzie zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. spadkobiercy strony wchodzą do postępowania z mocy samego prawa, ale muszą brać udział w postępowaniu podczas którego mają możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Mogą to uczynić natomiast wówczas gdy do postępowania wstąpią (w szczególności gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika). Skierowanie natomiast decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. W tym miejscu Sąd zwraca także uwagę, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 kpa, który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony (por. wyroki w sprawach o sygn. akt II GSK 1473/21, II GSK1475/221)

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wśród osób w stosunku do których skierowana została ostateczna decyzja dekretowa znalazła się osoba nieżyjąca rozstrzygnięcie to zostało obarczone wadę nieważności, której skutkiem jest nieważność decyzji zmieniającej z uwagi na brak tożsamości podmiotowej ale także przedmiotowej. Stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji, w sytuacji gdy decyzja została skierowana do osoby zmarłej, nie może być bowiem podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu dekretowym, nie był stroną postępowania. Ponadto zmiana decyzji nie może dotyczyć zmiany powierzchni nieruchomości, która wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego z udziałem wszystkich stron- współwłaścicieli czy współużytkowników danej nieruchomości, gdyż w sposób istotny wpływa na zakres przysługujących im praw i obowiązków. Decyzje wadliwe nie mogą być konwalidowane w trybie art. 155 kpa. Tryb ten był zatem niedopuszczalny dla kontroli legalności i w konsekwencji uchylenia decyzji zmieniającej z [...] kwietnia 2006 r., która została wydana na podstawie art. 155 kpa bez wniosku stron.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargi oddalił.