Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 678/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 25 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2022 roku sprawy ze skargi A. B. działającą przez kuratora – B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] maja 2021 r. A. B. (zwana dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") działająca przez kuratora tj. swoją córkę – B. K., wysłała drogą mailową wniosek o kontynuację usług opiekuńczych dla niej oraz jej córki w tym samym wymiarze czasowym do końca roku 2021.

Dnia [...] maja 2021 r. wnioskodawczyni złożyła odręcznie napisany wniosek, który dotyczy ww. usług.

Dnia [...] czerwca 2021 r. dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego, w którym ustalono, że do dnia [...] czerwca 2021 r. zarówno wnioskodawczyni jak i jej córce przysługują usługi opiekuńcze. Wnioskodawczyni pobiera emeryturę [...] zł oraz otrzymuje alimenty od swojej drugiej córki – [...] zł. Z kolei B. K. pobiera świadczenie emerytalne przyznane jej w [...], zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł), świadczenie pielęgnacyjne (1.971,00 zł) oraz dochód liczony od 1 ha (319,65 zł). B. K. zajmuje się swoją matką, kiedy przebywa w Polsce. Obie są w wieku emerytalnym.

Wnioskodawczyni potwierdziła, że wnosi o przyznanie jej usług opiekuńczych w wymiarze jakim już je otrzymuje oraz wniosła o całkowite zwolnienie z opłatności za te usługi.

Do wniosku o przyznanie usług opiekuńczych dołączono odpis decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o wymiarze emerytury wnioskodawcy, informację pochodzącą z Urzędu Gminy B. o tym, że B. K. jest w posiadaniu [...] części nieruchomości jej matki oraz sama posiada [...] nieruchomości rolnej niezabudowanej. Nieruchomość ta jest wydzierżawiona do dnia [...] listopada 2024 r. Ponadto dołączono odpis decyzji o przyznaniu B. K. zasiłku pielęgnacyjnego do 2031 r.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. ustalił, że B. K. pobiera świadczenie emerytalne wypłacane przez Rząd [...] w kwocie [...] Ustalono także, iż rzeczywiście B. K. pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł począwszy od [...] stycznia 2021 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta K. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") przyznał wnioskodawczyni świadczenie w formie usług opiekuńczych od dnia [...] lipca 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. po 6 godzin dziennie w dniu robocze i 6 godzin dziennie w dni wolne od pracy. Prezydent ustalił odpłatność za godzinę usług w kwocie [...]zł, podczas gdy pełny koszt wynosi [...] zł, jednocześnie odmawiając całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi. Prezydent ustalił obowiązek odpłatności za usługi na poziomie [...] zł co stanowi 40 % kwoty [...]zł. Prezydent wskazał, na czym będą polegać usługi oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni oraz jej córka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, mimo zaprzeczeń B. K.. Stąd należało przyjąć kryterium dochodowe w rodzinie na poziomie [...] zł. Następnie przedstawiono wszystkie dochody rodziny uwzględniając także zobowiązania, jakie ciążą na nich z tytułu długów.

Łączny dochód rodziny wynosi [...] zł, co na osobę wychodzi [...] zł Kwota ta mieści się w przedziale 451-500 % kryterium dochodowego określonym w załączniku do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2019 r. poz. 6592, zwanej dalej "uchwałą nr XII/172/2019").

Prezydent wskazał, że sytuacja obu kobiet jest bardzo trudna. Bez częściowego zwolnienia, funkcjonowanie wnioskodawcy w środowisku byłoby niemożliwe. B. K. również jest schorowana, a więc zwolnienie wnioskodawczyni w części z odpłatności jest jak najbardziej wskazane. Prezydent uznał, że nie zachodzą przesłanki do całkowitego zwolnienia z odpłatności. Pomoc przyznano zgodnie z oczekiwaniami.

Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji w części, w jakiej orzeczono o odpłatności za godzinę oraz wniosła o przyznanie usług bezpłatnych. Wnioskodawczyni wskazała, że nie jest w stanie sprostać wymaganiom finansowym związanymi z koniecznością leczenia i rehabilitacji, gdyż posiada tylko świadczenie emerytalne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że nie budzi wątpliwości fakt, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz ze swoją córką. Potwierdził to także wywiad środowiskowy.

Kolegium przytoczyło rozważania organu I instancji o sytuacji finansowej rodziny oraz uznało, że wyliczenia są prawidłowe. Przedstawiono wszystkie składniki majątkowe, jakie zostały zakwalifikowane do dochodu rodziny. W odniesieniu do uchwały nr [...], dochód wpisuje się w przedział pomiędzy 451 a 500 % tej kwoty, co oznacza, że zwolnienie może nastąpić w 40 % pełnej kwoty usług.

W § 6 uchwały nr [...] przedstawiono okoliczności, które mogą prowadzić do całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi. Przepisy ustawy z dnia 12 kwietnia 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.s.") oraz uchwały nr [...] stanowią o uznaniowości zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze.

Organ II instancji stwierdził, że Prezydent klarownie wyjaśnił, dlaczego nastąpiło zwolnienie z opłatności tylko w części. Kolegium uznało, że comiesięczne dochody i wydatki nie uzasadniają całkowitego zwolnienia wnioskodawcy z odpłatności za usługi opiekuńcze.

Odwołanie [powinno być "skargę" – uw. Sądu] od decyzji organu II instancji wniosła Skarżąca działając za pośrednictwem swojego kuratora – B. K.. Skarżąca nie zgodziła się z zapadłą decyzję. Twierdzi, że jest osobą samotnie gospodarującą, a jej dochody tj. świadczenie emerytalne nie wystarczy na pokrycie całej odpłatności za usługi opiekuńcze i przeżycie za pozostałą resztę.

W odpowiedzi na skargę, SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy zwolnienia Skarżącej z odpłatności z tytułu przyznanych usług opiekuńczych. Skarżąca zaskarżyła odwołaniem decyzję Prezydenta tylko w tym zakresie.

Wobec tego należy przypomnieć, że przepis art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a.") nie wprowadza ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to wnoszący odwołanie określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji. Tym samym decyduje on, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji. Co do zasady powyższe częściowe zaskarżenie decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zawiera ona wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia mogące niezależnie od siebie funkcjonować w obrocie prawnym. Jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Skoro strona wnosząca odwołanie jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Konsekwentnie też w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja zawiera dwa lub więcej rozstrzygnięć odnoszących się do całości sprawy, wówczas organ odwoławczy może weryfikować tylko te rozstrzygnięcia, które zostały objęte odwołaniem. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w I instancji, jednak jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku administracyjnoprawnego. Organ II instancji orzeka tylko w granicach odwołania – a to z uwagi na zasadę dyspozycyjności. Organ ten, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 k.p.a., nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała już walor ostateczności (por. np. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1198/06 i 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 221/18, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Jeżeli strona jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża decyzję organu I instancji w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy, także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1234/15, dostępny w CBOSA).

W związku z powyższym, użyte w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. sformułowanie sentencji SKO w K. poprzez: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" należy odnosić do takiego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięć) organu I instancji, od którego (których) uprawniony podmiot wniósł odwołanie. Wobec tego, w sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to powyższe określenie odnosi się do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu pierwszej instancji (patrz: wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, dostępny w CBOSA). W takim wypadku, jeżeli zakres zaskarżenia jednoznacznie wynika z komparycji (rubrum) decyzji i nie ma wątpliwości co do tego zakresu, nie zachodzi też konieczność użycia w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji organu odwoławczego zwrotów typu "utrzymać decyzję w zaskarżonej części w mocy" czy też "utrzymać w mocy decyzję w zaskarżonej części".

Decyzja Prezydenta zawierała kilka odrębnych rozstrzygnięć, wskazanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Wobec wskazanego przez Kolegium zakresu zaskarżenia, wynikającego z odwołania, nie ma wątpliwości, że Skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie ustalenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Chodzi zatem o odmowę całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze (pkt 3 sentencji decyzji) oraz jedynie częściowe zwolnienie strony z ponoszenia tej odpłatności, a jednocześnie ustalenie jej w wymiarze 40% pełnej odpłatności wynoszącej [...] zł za godzinę usług opiekuńczych (pkt 4 sentencji decyzji).

Skoro Skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji co do rozstrzygnięć zawartych w punktach 3 i 4 sentencji, to decyzja ta w zakresie, w jakim Skarżąca nie wniosła odwołania, stała się ostateczna i korzysta z przymiotu trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Prawidłowo zatem organ II instancji swoim rozstrzygnięciem i rozważaniami objął kwestie związane z udzieloną stronie ulgą w odpłatności, co wiązało się z odniesieniem do sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej strony oraz oceną w ramach uznania administracyjnego zakresu zwolnienia z odpłatności.

Należy podkreślić, że pomimo niezaznaczenia w samej sentencji decyzji, że organ II instancji utrzymuje w mocy decyzję "w zaskarżonej części", nie ma żadnych wątpliwości, że właśnie w takim zakresie rozstrzygnął sprawę, na co jednoznacznie wskazuje rubrum decyzji i jej uzasadnienie. W tym kontekście zachodzi spójność pomiędzy komparycją i sentencją decyzji oraz jej uzasadnieniem.

Idąc dalej, trzeba zwrócić uwagę i na to, że w skardze strona również zaznaczyła, że kwestionuje decyzję Kolegium "w części odpłatności za usługi opiekuńcze". Jest to konsekwentne, gdyż w toku postępowania administracyjnego Skarżąca zakwestionowała jedynie rozstrzygnięcie co do odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, nie zgadzając się na obciążenie jej częściową odpłatnością w wysokości [...] zł za godzinę tych usług i domagając się całkowitego zwolnienia z odpłatności. W takich też granicach rozstrzygnął sprawę organ odwoławczy.

Z uwagi na zakres zaskarżenia, jednoznacznie wskazany w odwołaniu od decyzji Prezydenta oraz w skardze na decyzję Kolegium, wyznaczone na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. granice niniejszej sprawy determinowały zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczał się on jedynie do oceny rozstrzygnięcia administracyjnego, dotyczącego ustalenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Kontrola ta obejmowała kwestie związane z uznaniem przez organ, że brak jest podstaw do zwolnienia skarżącej w całości z tych opłat, a zarazem że istnieją podstawy od częściowego zwolnienia jej z tej odpłatności i ustalenie należności za godzinę usług opiekuńczych na kwotę [...]zł, tj. 40% pełnej kwoty wynagrodzenia za te usługi wynoszącego [...] zł. Kontrola zaskarżonej decyzji dotyczy zatem wyłącznie tych okoliczności, które obejmują ustalenie dochodu na osobę w rodzinie oraz przesłanki, które w ramach uznania administracyjnego organ wziął pod uwagę, rozstrzygając o rozmiarze ulgi w odpłatności za przyznane stronie usługi opiekuńcze.

Przyznanie tych świadczeń nastąpiło na podstawie art. 50 u.p.s. Usługi te mogą być przyznane nie tylko osobie samotnej (ust. 1), ale również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Przepis art. 50 ust. 6 u.p.s. stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. W niniejszej sprawie jest to uchwała nr [...]

Wyjściowo należy podkreślić, że organy całkowicie zasadnie ustaliły, że Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją córką – B. K., z którą zamieszkuje. Wniosek taki płynie nie tylko z ustaleń wywiadu środowiskowego, ale także z takich okoliczności, że B. K. jest kuratorem swojej matki i opiekuje się nią. Są okoliczności, co do których nie ma wątpliwości, gdyż takie ustalenia poczyniono w toku wywiadu środowiskowego, a także konsekwentnie wykazywano fakt opieki B. K. nad matką w pismach procesowych. Zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. pod pojęciem "rodziny" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano już, że faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, a nawet niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (patrz: wyrok SN z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych" 1996/16/240). Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez dostarczanie środków ekonomicznych, wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy i w takim wypadku wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (por. wyroki NSA z dnia: 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1947/12, 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2287/12, 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2836/2012, 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1326/13, 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 156/17, 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1274/16 oraz 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4273/18, dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że B. K. i jej matka – Skarżąca tworzą rodzinę w rozumieniu przepisów u.p.s., wspólnie finansując swoje potrzeby bytowe. Skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, tj. prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s.

Zgodnie z § 5 ust. 1 oraz ust. 2 lit. a uchwały nr [...] odpłatność za usługi opiekuńcze ustala się w zależności od posiadanego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie. Zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do uchwały nr [...], w przypadku dochodu ustalonego w przeliczeniu na osobę w rodzinie (określonym w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w brzmieniu na dzień wydania decyzji, na kwotę [...]zł na osobę), mieszczącego się w przedziale 451-500% wysokość odpłatności ustala się na poziomie 90%.

Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organów, odnoszących się do dochodu rodziny skarżącej. Prawidłowo ustalona sytuacja dochodowa rodziny Skarżącej wskazuje, że dochód jej rodziny łącznie wynosi [...] zł (stan na kwiecień 2021 r. – miesiąc poprzedzający złożenie wniosku), co stanowi po [...] zł na osobę. Na dochód ten składają się szczegółowo wymienione przez organy świadczenia otrzymywane przez Skarżącą oraz jej córkę oraz ustalony dochód z gospodarstwa rolnego. Nie zachodził zatem przypadek, o którym mowa w art. 8 ust. 4 pkt 6 u.p.s., zgodnie z którym do dochodu nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

Skarżąca, gdyby nie ulga uznaniowo zastosowana przez organ, byłaby zobowiązana pokrywać koszt usług opiekuńczych w wysokości ustalonej w pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta, tj. [...] zł stanowiącej 90% z pełnego kosztu jednej godziny usługi, wynoszącego [...] zł (pkt 2 sentencji). Organ uznał jednak, że zachodzą podstawy do zastosowania w sprawie § 6 uchwały nr [...] i częściowego zwolnienia strony z tej odpłatności (pkt 4 sentencji decyzji). Tym samym odmówił całkowitego zwolnienia strony z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze (pkt 3 sentencji decyzji). Z brzmienia § 6 uchwały nr [...], w pełni przywołanego w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wynika, że osoby wnoszące odpłatność za usługi opiekuńcze można zwolnić, na ich wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat.

Działając w graniach uznania administracyjnego, organ I instancji zwolnił Skarżącą z części odpłatności i ustalił wysokość tej odpłatności na kwotę [...]zł, tj. 40% pełnej odpłatności wynoszącej [...] zł za jedną godzinę usług opiekuńczych. Wobec tego trzeba wyjaśnić, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzyganie spraw na zasadzie uznania administracyjnego polega na przyznaniu organowi administracji publicznej, w przepisie prawa materialnego, pewnego luzu decyzyjnego, który realizuje się przez dokonanie wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Działanie organu, korzystającego z uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych, wynikającym z art. 7 k.p.a., dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji, ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych). Kontroli sądowej podlega uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej.

Skoro decyzja dotycząca zwolnienia (w całości lub w części), względnie odmowy zwolnienia z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze nie jest decyzją związaną, ale podlega uznaniu administracyjnemu, to nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków do przyznania formy wsparcia w postaci usług opiekuńczych organ może ograniczyć, a nawet odmówić przyznania ulgi w odpłatności za takie usługi (por. wyroki NSA z dnia: 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1322/20, 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19 i 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, dostępne w CBOSA). Odnotować przy tym należy, że działanie organu w granicach uznania administracyjnego polega na dokonaniu wyboru co do tego rozstrzygnięcia, przy czym nie może ono przebiegać w sposób dowolny i musi być poparte stosowną dokumentacją i jej analizą. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 2 u.p.s. zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym, niemożliwym do przezwyciężenia własnymi środkami i wysiłkami, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, przy czym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Wobec tego organ, ustalając czy wnioskodawca zasługuje na przyznanie mu wsparcia przez instytucję pomocy społecznej, powinien ustalić nie tylko czy spełnia on przesłanki przyznania pomocy społecznej, ale także ocenić czy mógł on zapobiec trudnej sytuacji życiowej i zbadać stopień współpracy wnioskodawcy przy usuwaniu skutków takiej sytuacji. Świadczenia pomocy społecznej udzielane są na zasadzie subsydiarności i co do zasady nie mogą być źródłem stałego finansowania, w szczególności gdy wnioskodawca nie podejmuje starań mających na celu poprawę jego bytu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 380/20, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań Sąd w składzie orzekającym nie znalazł podstaw, aby zakwestionować stanowisko organów pomocowych. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji w sposób jasny wskazuje dlaczego organ wydał takie rozstrzygnięcie oraz pozwala na dokładne ustalenie przesłanek, jakimi się kierował. Podkreślić jeszcze raz należy, że uprawnienia wynikające z przepisów u.p.s. mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zawsze zaspokoi wszelkie jej potrzeby (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 152/18, dostępny w CBOSA), a tym bardziej, że zostanie przyznana z zastosowaniem pełnego zwolnienia z odpłatności – a zatem w istocie nieodpłatnie.

Organy pomocowe jednocześnie wyjaśniły, na jakich oparły się przesłankach i jakie okoliczności wzięły pod uwagę, stwierdzając z jednej strony brak podstaw do całkowitego zwolnienia skarżącej z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, a z drugiej zwalniając ją częściowo z takiej odpłatności. Rozważano w szczególności, czy zachodzi stan wskazany w § 6 lit. d uchwały nr [...], dotyczący sytuacji, w której osoba lub rodzina ponosi wydatki zagrażające egzystencji świadczeniobiorcy spowodowane uzasadnionymi okolicznościami, zwłaszcza długotrwałą chorobą, niepełnosprawnością, śmiercią członka rodziny, stratami materialnymi powstałymi w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Jednoznacznie przedstawiono, w jaki sposób wyliczona została obciążająca Skarżącą odpłatność za godzinę usług opiekuńczych.

Umotywowane także zostały podstawy uznania, że sytuacja majątkowa Skarżącej, w dacie składania wniosku, pozwalała jej na zaspokojenie opłat za usługi opiekuńcze w wymiarze 40%, a w pozostałym zakresie zasadne jest zwolnienie jej z odpłatności. Z łącznie czytanych uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że przy rozstrzyganiu o zakresie udzielonej ulgi w odpłatności zostały wzięte pod uwagę takie okoliczności, jak trudna sytuacja życiowa i materialna rodziny, wysokie koszty leczenia ponoszone z uwagi na stan zdrowia (i niepełnosprawność) Skarżącej oraz jej córki, znaczne koszty utrzymania mieszkania. Organ uwzględnił, że po zaspokojeniu niezębnych kosztów leczenia i bieżącego utrzymania, rodzinie pozostaną do dyspozycji wystarczające środki na uregulowanie należności na poziomie 40% pełnej odpłatności za przyznane usługi.

Warto również na koniec zauważyć, że gdyby nie zastosowana ulga, Skarżąca byłaby obowiązana do ponoszenia odpłatności w wysokości [...] zł za godzinę usług opiekuńczych (90% kwoty pełnej odpłatności wynoszącej [...] zł). W wyniku częściowego zwolnienia, na podstawie § 6 uchwały nr [...], na poziomie 60% kwoty pełnej odpłatności za godzinę usług opiekuńczych, Skarżąca powinna pokrywać jedynie koszt usługi w wymiarze [...] zł za jedną godzinę. Kwota [...]zł stanowi 40% pełnej wartości jednej godziny usług opiekuńczych. Nie jest to zatem nawet połowa kosztu, który Skarżąca byłaby obowiązana pokrywać za przyznane usługi opiekuńcze, gdyby nie zastosowano omawianej ulgi. Udzielone stronie zwolnienie stanowi wymierną ulgę w pokrywaniu opłat za usług opiekuńcze, przyznane na jej wniosek i w oczekiwanym przez nią rozmiarze.

Podsumowując, w ocenie Sądu w składzie orzekającym organy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji rodzinnej, dochodowej, majątkowej, zdrowotnej i osobistej Skarżącej oraz rzetelnie rozważyły wszelkie okoliczności sprawy. Obydwie decyzje zostały też należycie uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.) i wydane w dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego.

Sąd w składzie orzekającym rozpoznając wniesioną skargę miał także na względzie fakt, iż w analogicznej sprawie zapadł wyrok tut. Sądu w sprawie ze skargi B. K. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], dostępny w CBOSA). Sprawa dotyczyła tożsamej przedmiotowo sprawy, jednakże skargę wniosła B. K.. Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielił uzasadnienie podjęte w powołanym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi per se. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., nie znaleziono żadnych podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.