Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 48/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21, art. 26
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 30 listopada 2016 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania G. L. od decyzji Starosty L. z dnia 27 maja 2016 r., znak: [...], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...]. w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy.

Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 10 listopada 1977 r., znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność J. W. (akt własności ziemi [...]), oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0302 ha. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek [...] Związku Motorowego z przeznaczeniem pod budowę toru kartingowego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64).

Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obecnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], wystąpili w dniu 29 kwietnia 2014 r. do Prezydenta Miasta L. spadkobiercy J. W.: M. M., K. W. i A. W..

Wojewoda, postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej prowadzenia wyznaczył Starostę L..

W dniu 20 października 2014 r. w oparciu o załączoną przez wnioskodawców dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości przeprowadzono oględziny, które wykazały, że grunt objęty żądaniem zwrotu znajduje się w narożniku gruntu zajmowanego przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" (dalej także: "ROD"). Jest to teren wolny od zabudowy, porosły chwastem i samosiejkami, brak na nim upraw działkowych. Obecny na oględzinach Prezes ROD J. M. oświadczył, że teren ten nigdy nie był użytkowany przez działkowców.

Starosta L. decyzją z dnia 6 maja 2015 r., znak: [...] MP1, orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0133 ha, uznając jednocześnie, iż w niniejszej sprawie zastosowania nie mają przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.; dalej także: u.r.o.d.).

Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Okręgowego Zarządu [...] Związku Działkowców w L., decyzją z dnia 28 sierpnia 2015 r., znak: [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewoda wskazał, że Starosta prawidłowo dokonał oceny przesłanek dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż teren ten nie został zagospodarowany pod budowę toru kartingowego i autodromu. Jednakże z uwagi na zajęcie gruntu objętego wnioskiem o zwrot przez ROD, należało rozważyć, czy stowarzyszeniu ogrodowemu przysługują roszczenia związane z odtworzeniem ogrodu i ustaleniem odszkodowania stosownie do treści art. 26 u.r.o.d., po uprzednim ustaleniu czy, stosownie do treści art. 26 ust. 6 tej ustawy, stowarzyszenie posiada tytuł prawny do wskazanej nieruchomości bądź, czy nieruchomość zajmowana jest przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. nr 85, poz. 390 ze zm.; dalej także: u.p.o.d.). Zdaniem Wojewody, w oparciu o stosowne dokumenty, Starosta powinien ustalić granice tego ogrodu oraz wyjaśnić, czy grunt zajmowany przez ogród był kiedykolwiek w całości przeznaczony na cele rodzinnego ogrodu działkowego, a tym samym niezbędny na realizacje celów wskazanych w art. 6 u.r.o.d. Organ odwoławczy nakazał ponadto dokonać weryfikacji uprawnień J. M. do składania oświadczeń w imieniu PZD, albowiem w aktach sprawy brak jest zarówno dokumentu potwierdzającego pełnioną przez niego funkcję prezesa ROD, a także dokumentu upoważniającego go do udziału w oględzinach nieruchomości. Wojewoda zaznaczył ponadto, iż w sytuacji uznania, że zwrot nieruchomości spowoduje skutek w postaci likwidacji ogrodu lub jego części, organ orzekający w sprawie zwrotu nieruchomości będzie zobligowany do rozstrzygnięcia o obowiązku odtworzenia ogrodu w sentencji decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta decyzją z dnia 27 maja 2016 r. znak: [...], orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że wymieniona działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego należało orzec jej zwrot na rzecz wnioskodawców. Starosta, mając na względzie, że ogród działkowy znajdujący się na działce podlegającej zwrotowi, jest ogrodem działkowym stałym, w oparciu o przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, orzekł o obowiązku odtworzenia ogrodu przez Gminę L..

Odwołania od powyższej decyzji wniosły Gmina L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. oraz P. L..

Gmina L. zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej także: "u.g.n.") oraz art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 26 u.r.o.d., przez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, a także art. 7 i art. 77 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy.

P. L. zarzucił decyzji Starosty naruszenie art. 26 ust. 1 i ust. 5 u.r.o.d., przez ich wadliwą wykładnię. Ponadto wniósł o rozpatrzenie wniosku Okręgowego Zarządu PZD w L. skierowanego do Starosty z dnia 18 lutego 2015 r., nr [...], dotyczącego podjęcia czynności w sprawie likwidacji całości ogrodu i związanym z tym obowiązkiem ciążącym na podmiocie likwidującym ogród.

Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta L. należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i podjął trafne rozstrzygnięcie.

Zdaniem Wojewody, niezasadne były zarzuty Gminy L., że organ pierwszej instancji dokonał błędnego określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, to jest nie dokonał jego doprecyzowania w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, co dopiero umożliwiałoby prawidłową ocenę zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Starosta prawidłowo ustalił, że obszar działki projektowanej nr [...] nie stanowił indywidualnej parceli ogrodowej, ale użytkowany był jako grunt wspólny, dostępny dla użytkowników działek ogrodowych. Na nieruchomości nie stwierdzono istnienia składników roślinnych i budowlanych, które należałoby poddać wycenie. W tym stanie rzeczy należało orzec jedynie o obowiązku odtworzenia przez Gminę L. ogrodu działkowego, co zgodnie z art. 21 u.r.o.d. polega na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, błędne jest twierdzenie Gminy, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 26 u.r.o.d. Nie budzi bowiem wątpliwości organu, że ROD funkcjonujący na podlegającej zwrotowi działce stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina L., wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., a także art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i ust. 2 i art. 26 u.r.o.d. Zdaniem strony, organy dokonały określenia celu wywłaszczenia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i błędnie uznały, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie został do dnia dzisiejszego wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Ustalając cel wywłaszczenia organy obu instancji oparły się jedynie na decyzji wywłaszczeniowej i nie zbadały czy w dacie wywłaszczenia dawna działka nr [...] objęta była planem zagospodarowania przestrzennego. Analiza zapisów takiego planu pozwoliłaby bowiem na doprecyzowanie celu wywłaszczenia i jednoznaczne jego określenie. Ponadto, w ocenie Gminy, ROD "[...]" nie mógł stać się ogrodem stałym w myśl przepisu art. 33 u.p.o.d., gdyż nie spełniał on wskazanych tam kryteriów, to jest nie był ogrodem mającym ustaloną lokalizację.

Skarżąca zarzuciła również, że brak jest podstaw do orzekania o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego, gdyż teren objęty wnioskiem o zwrot, zajmowany przez ROD "[...]" nie jest przeznaczony na cele rodzinnego ogrodu działkowego, albowiem nigdy nie był użytkowany przez działkowców. Na gruncie tym nie znajdują się żadne uprawy działkowe ani infrastruktura ogrodowa, a tym samym nie jest on niezbędny dla realizacji celów, o których mowa w art. 3 u.r.o.d. Nadto, jak wskazała skarżąca Gmina, utworzenie nowego rodzinnego ogrodu działkowego, do czego organy obu instancji zobowiązały Gminę, jest niemożliwe, a tym samym zaskarżona decyzja jest niewykonalna, ponieważ gmina ta nie ma obowiązku odtworzenia parceli ogrodowych, które stanowią element niezbędny do funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego. Odtworzenie natomiast jedynie terenu ogólnego jest niewystarczające do założenia rodzinnego ogrodu działkowego. Wykonanie wspomnianego zobowiązania nałożonego na Gminę jest niemożliwe również z tego powodu, że wskazuje art. 8 ust. 1 u.r.o.d., rada gminy może w drodze uchwały utworzyć rodzinny ogród działkowy tylko na wniosek stowarzyszenia ogrodowego. Sama decyzja organu pierwszej instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały tworzącej ten ogród działkowy.

W ocenie strony, brak jest też podstaw do zastosowania przepisu art. 26 u.r.o.d., ponieważ ROD "[...]" nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania i nie stał się on ogrodem stałym w rozumieniu art. 33 u.p.o.d.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 u.g.n., mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08 oraz 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, LEX nr 745102).

Wskazać należy, że powołane wyżej przepisy mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co wynika z art. 216 u.g.n., a w trybie tej ustawy z dnia 18 marca 1958 r. została wywłaszczona objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane.

W rozstrzyganej sprawie spór dotyczy tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz tego czy organ miał prawo zastosować przepisy u.r.o.d. oraz zobowiązać Gminę do odtworzenia ogrodu w innym miejscu.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że objęta wnioskiem o zwrot działka przeznaczona była pod budowę toru kartingowego i autodromu, co zostało jednoznacznie określone w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 10 listopada 1977 r.

Po pierwsze stwierdzić trzeba, że jak wskazano wyżej prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż cel wywłaszczenia winien być rozumiany ściśle. Zauważyć bowiem należy, że jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne przyjmuje się niekiedy także szerokie rozumienie celu wywłaszczenia, jednakże dotyczy to inwestycji o złożonym charakterze, wieloetapowych oraz takich, których realizacja – ze swej istoty – może być znacznie rozciągnięta w czasie, w szczególności budowy osiedli mieszkaniowych. Ponadto konieczność szerokiego rozumienia celu wywłaszczenia dopuszcza się w także wówczas, gdy sama decyzja wywłaszczeniowa formułuje ten cel niejednoznacznie, co uzasadnia podjęcie dalszych działań zmierzających do prawidłowego odczytania tego celu.

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem należy mieć na uwadze, że decyzja wywłaszczeniowa w sposób bardzo wyraźny określiła, w jaki sposób ma być zagospodarowana działka objęta wnioskiem o zwrot, to jest pod budowę toru kartingowego i autodromu, które to inwestycje zostały zrealizowane na nieruchomościach sąsiadujących z przedmiotową działką, lecz jej nie objęły.

Prawidłowo więc oceniły organy obu instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż objęta wnioskiem o zwrot działka wchodzi w obszar Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", który nie był celem wywłaszczenia.

Po drugie, wbrew zarzutom skargi, z uwagi na to, że cel został określony w sposób jednoznaczny w decyzji wywłaszczeniowej, nie ma podstaw do interpretowania tego celu z uwzględnieniem zapisów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego czy też realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od tego stwierdzić należy, że nawet gdyby uwzględnić rozwiązania przyjęte w opisanych aktach planistycznych, to i tak nie można byłoby przyjąć, że celem wywłaszczenia opisanej nieruchomości była realizacja ogrodów działkowych. Zauważyć trzeba, że w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" miasta L. sporna działka została przeznaczona pod tereny rolne bez prawa zabudowy i strzelnicę myśliwską, zaś w planie realizacyjnym pod park maszyn, a więc również – nie pod ogrody działkowe. Obowiązujące natomiast w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywały tworzenie ogrodów działkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.4), a w razie braku "prawomocnego" planu - uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Plan miejscowy powinien więc wprost określać jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" miasta L. nie przewidywał na przedmiotowej działce ogrodów działkowych, lecz "teren rolny bez zabudowy" i "strzelnicę myśliwską", a więc odmienny niż ogrody działkowe. Niewątpliwie zaś pracownicze ogrody działkowe – w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.d. – stanowią "obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku [...], którego celem jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego". Za taki cel nie można natomiast uznać terenów rolnych bez zabudowy, na których zlokalizowana ma być strzelnica myśliwska. Należy mieć przy tym na względzie, że pracownicze ogrody działkowe były tworzone – zgodnie z art. 4 u.p.o.d. – "w każdym osiedlu [...] pozbawionym ogrodów". Poza sporem jest zaś, że teren, w którym położona jest sporna działka, dopiero w ostatnich latach staje się terenem, na którym zrealizowano zabudowę mieszkalną, natomiast w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego stulecia, był terenem niezamieszkałym, znajdującym się poza obszarem osiedli mieszkaniowych.

Mając powyższe na uwadze, ponownie należy więc podkreślić, że trafne było stanowisko organów obu instancji, iż celem wywłaszczenia opisanej nieruchomości była budowa toru kartingowego i autodromu oraz że cel ten nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego.

Po trzecie, wbrew zarzutom Gminy L., organy prawidłowo stwierdziły, że w sprawie mają zastosowanie przepisy u.r.o.d.

Zgodnie z art. 26 tej ustawy, w przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust. 1). Do likwidacji tego ogrodu działkowego w całości bądź w części, o której mowa wyżej, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2 u.r.o.d. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem (ust. 2). W decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości określa się zarówno podmiot, o którym mowa wyżej, będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie, jak i wysokość odszkodowań oraz wskazuje się osoby uprawnione do ich otrzymania, a także zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21 (ust. 3). Powyższe przepisy stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy lub jego części objętej likwidacją, przysługuje tytuł prawny stowarzyszeniu ogrodowemu lub jest ona zajmowana przez rodzinny ogród działkowy, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (ust. 6).

W świetle zaś art. 21 u.r.o.d. podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, polegającego na:

1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego rodzinnego ogrodu działkowego, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego rodzinnego ogrodu działkowego, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany rodzinnego ogrodu działkowego;

2) założeniu nowego rodzinnego ogrodu działkowego i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego rodzinnego ogrodu działkowego.

Zdaniem Sądu, prawidłowo oceniły organy administracji orzekające w sprawie, że sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd podziela przy tym wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" ma charakter ogrodu stałego, albowiem został on wpisany do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] Związku Działkowców pod nr [...], a tym samym spełnia wymagania, o których mowa w art. 21 ust. 6 u.r.o.d.

Wskazać należy, że podstawę prawną pozwalającą na uznanie wspomnianego ogrodu działkowego za ogród stały stanowi niewątpliwie art. 11 u.p.o.d.

W świetle ustępu 1 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2005 r., zgodnie z art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, Dz. U. nr 169, poz. 1419) na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Czasowe ogrody zakłada się na okres nie krótszy niż 5 lat. Urządzenia na terenie takich ogrodów powinny mieć charakter czasowy.

Zgodnie z ustępem 2 art. 11 u.p.o.d., likwidacja takiego czasowego ogrodu następowała na mocy decyzji, wydanej co najmniej na rok przed terminem, na który ustalona została lokalizacja czasowego ogrodu.

Natomiast w świetle ustępu 3 art. 11 u.p.o.d., w przypadku niewydania decyzji, o której mowa wyżej, czasowy pracowniczy ogród działkowy stawał się – z mocy prawa – ogrodem stałym.

Podkreślenia wymaga, że również stosownie do aktualnego brzmienia tego ostatniego przepisu, ustalonego na mocy art. 53 u.r.o.d., z dniem 19 stycznia 2014 r., w braku decyzji, o której mowa w ust. 2, czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459) na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że jak wskazano wyżej, ogród działkowy "[...]" nie był przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż tereny zajęte pod ten ogród miały być przeznaczenie pod tereny rolne bez prawa zabudowy oraz strzelnicę myśliwską. Ogród ten został natomiast utworzony czasowo decyzją z dnia 12 października 1984 r. Niekwestionowane jest też, że wspomniany ogród nie został zlikwidowany, albowiem nie wydano decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.o.d.

Z powyższego wynika zatem, w sposób oczywisty, że w świetle normy zawartej w art. 11 ust. 3 u.p.o.d., ogród działkowy "[...]" stał się ogrodem stałym. Zauważyć należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że ogród ten stał się ogrodem stałym, na podstawie art. 33 u.p.o.d., już w maju 1981 r. Zgodnie z tym przepisem, pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Z akt wynika, że na opisanym obszarze istniały już wcześniej ogródki działkowe, lecz nie wiadomo, kiedy dokładnie one powstały i w oparciu o jaką podstawę prawną. Bezsporne jest natomiast, że decyzją z dnia 12 października 1984 r. sporna działka została przekazana w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego [...] Związku Działkowców w L., a więc w czasowe użytkowanie, dlatego tę datę należy uznać za datę powstania na tej działce ogrodu działkowego, który następnie stał się ogrodem stałym.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organy prawidłowo potraktowały ten ogród jako stały i zastosowały przepisy u.r.o.d.

Po czwarte, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy zobowiązane były orzec o obowiązku odtworzenia zlikwidowanego ogrodu przez Gminę L. w innym miejscu.

Wskazać trzeba, że obowiązek ten wynika wprost z art. 26 ust. 1 i 5 u.r.o.d., który dopuszczając likwidację części ogrodu, przewiduje, że jeżeli likwidacja tej części powoduje, że inna część rodzinnego ogrodu działkowego nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot likwidujący jest obowiązany, na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej (innej części) rodzinnego ogrodu działkowego.

Wprawdzie w sprawie nie został złożony wniosek Stowarzyszenia, o którym mowa w tym przepisie, lecz zdaniem Sądu, ze względu na to, że odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 u.r.o.d.), a więc uzależnione jest od woli tego Stowarzyszenia, stwierdzić należy, że brak takiego formalnego wniosku – w żadnym razie – nie stoi na przeszkodzie nałożenia przez organ na podmiot likwidujący obowiązku odtworzenia ogrodu.

Nie można zatem zaakceptować poglądu skarżącej, według której odtworzenie ogrodu lub jego części nie jest możliwe wobec braku wniosku stowarzyszenia ogrodowego o jakim mowa w art. 8 ust. 1 u.r.o.d. Takiego warunku nie przewiduje bowiem żaden przepis art. 26 tej ustawy, co więcej, obowiązek orzeczenia o odtworzeniu ogrodu w całości lub w części pomyślany jest na korzyść stowarzyszenia, stąd też żądanie od niego zgody na odtworzenie ogrodu byłoby niezrozumiałe.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się bowiem z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 u.r.o.d.), a więc uzależnione jest ono od woli tego Stowarzyszenia. Orzeczenie o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zobowiązuje natomiast stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.o.d. Brak zatem wniosku stowarzyszenia o odtworzenie likwidowanego ogrodu, nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na podmiot likwidujący.

Po piąte, w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie stanowi rodzinnego ogrodu działkowego. Poza sporem jest, że sporna działka, oznaczona projektowanym nr [...], położona jest w narożniku gruntu zajmowanego przez ROD "[...]" i stanowi teren wolny od zabudowy, porośnięty chwastem i samosiejkami, na którym brak jest upraw działkowych. Jakkolwiek teren, według stwierdzenia obecnego na oględzinach prezesa ROD nie był użytkowany przez działkowców, to niewątpliwie, jak wskazał w piśmie z dnia 22 marca 2016 r. Prezes Okręgowego Zarządu w L. [...] Związku Działkowców, "obszar przedmiotowego gruntu był wydzielony na działkę ogrodniczą nr [...] i pozostawał w ogrodzeniu ROD "[...]". Teren ten był jednak przeznaczony do wspólnego korzystania dla działkowców i służył jako miejsce do składowania gałęzi i kompostowania odpadów organicznych oraz części zielonych roślin" (k. 96 akt adm. I inst.). W ocenie Sądu, prawidłowo oceniły zatem organy obu instancji, że obszar działki projektowanej nr [...] nie stanowił indywidualnej parceli ogrodowej, lecz użytkowany był jako grunt wspólny, dostępny dla użytkowników działek ogrodowych.

Po szóste, nie można mówić o niewykonalności decyzji z tego względu, że Gmina nie dysponuje obecnie terenem umożliwiającym odtworzenie ogrodu. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiąca przeszkodę wydania decyzji musi mieć bowiem charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków, a więc tylko wówczas można mówić o niewykonalności decyzji, gdy przeszkoda istnieje nie tylko w dacie jej wydania, ale jest "nieusuwalna przez cały czas" (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA [...]), a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Aktualny brak nieruchomości, odpowiednich na odtworzenie ogródków działkowych, nie oznacza, że Gmina nigdy takich nieruchomości nie będzie mieć, zwłaszcza, że organ wyznaczył jej 3 letni termin na wykonanie tego obowiązku.

Po siódme, przywołane przez skarżącą poglądy wyrażone w doktrynie oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego nie dają podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa działka nie stanowi części ROD "[...]" przeznaczonej na cele tego ogrodu, co miałoby oznaczać, że ta nieruchomość jest zbędna dla realizacji celów rodzinnego ogrodu działkowego wymienionych w art. 3 u.r.o.d. Przepis ten stanowi, że podstawowymi celami rodzinnego ogrodu działkowego są:

1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych;

2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych;

3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans;

4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów;

5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych;

6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych;

7) ochrona środowiska i przyrody;

8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach;

9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka;

10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych.

Przede wszystkim wskazać należy, że wymienione, "podstawowe", cele nie są – ze swej istoty – jedynymi celami rodzinnego ogrodu działkowego. Niezależnie zaś od tego, nie budzi wątpliwości Sądu, że jak wskazano wyżej, choć obszar działki projektowanej nr [...] nie stanowił indywidualnej parceli ogrodowej, to był on użytkowany jako grunt wspólny, dostępny dla użytkowników działek ogrodowych, co potwierdził we wspomnianym piśmie z dnia 22 marca 2016 r. Prezes Okręgowego Zarządu w L. [...] Związku Działkowców. W ocenie Sądu, taki charakter użytkowania przedmiotowej działki służy prawidłowemu funkcjonowaniu rodzinnego ogrodu działkowego, a zatem niewątpliwie mieści się w podstawowych celach tego ogrodu, o jakich mowa w art. 3 u.r.o.d.

Po ósme, na wynik sprawy nie może mieć wpływu fakt, że jak twierdzi strona skarżąca, ROD "[...]" nie przysługuje tytuł prawny do opisanej na wstępie nieruchomości, będącej własnością Gminy i ogród ten nie stał się ogrodem stałym w rozumieniu art. 33 u.p.o.d.

Stwierdzić trzeba, co jest poza sporem jest, że decyzją z dnia 12 października 1984 r., że omawiana nieruchomość została przekazana w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego [...] Związku Działkowców w L., a więc w czasowe użytkowanie. Istotne jest również, że wskazaną wyżej datę należy uznać za datę powstania na tej działce ogrodu działkowego, który następnie stał się ogrodem stałym.

Ponownie należy też podkreślić, że faktycznie ROD "[...]" nie miał stałej lokalizacji. Jego powstanie umożliwiał jednak art. 11 ust. 1 u.p.o.d., według którego na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowe pracownicze ogrody działkowe, na okres nie krótszy, niż 5 lat. Wspomniany art. 33 stanowił natomiast, że pracownicze ogrody działkowe, nawet nie mające ustalonej lokalizacji, istniejące ponad 10 lat uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Niewątpliwie w dacie wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, ROD "[...]" tego wymogu nie spełniał. Decyzja o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu niezabudowanego o powierzchni 3 ha 17a i 78 m˛ położonej przy ulicy [...], będącego w dotychczasowym zarządzie [...] Związku Motorowego Zarządu Okręgowego w L. na którym zostały urządzone ogródki działkowe i przekazaniu tego terenu na okres 10 lat w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Zarządu Wojewódzkiego [...] Związku Działkowców w L., bez prawa wznoszenia jakichkolwiek budowli i urządzeń oraz stałych nasadzeń, takich jak drzewa i krzewy, została wydana przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. dopiero 12 października 1984 r. Również w decyzji z dnia 30 kwietnia 1984 r. o zezwoleniu [...] Związkowi Działkowców na wykonanie ogrodzenia Ogrodu Działkowego przy ulicy [...] wspomina się o czasowej lokalizacji ogrodu.

Z akt sprawy wynika jednak, jak wskazano wyżej, że ROD "[...]" uzyskał charakter ogrodu stałego na podstawie art. 11 ust. 3 u.p.o.d., na skutek zaniechania wydania decyzji o jego likwidacji w terminie określonym w art. 11 ust. 2, to jest co najmniej na rok przed terminem, na który została ustalona jego lokalizacja. Stan ten potwierdza karta rejestracyjna Ogrodu nr [...], wskazująca datę protokolarnego odbioru terenu: 19 września 1984 r. i przerejestrowanie z ogrodu czasowego nr [...] w 1994 r. Zaniechanie w terminie likwidacji ogrodu i dopuszczenie w ten sposób do powstania ogrodu stałego w rozumieniu ustawy wywołało skutek w postaci jego podporządkowania przepisom wspomnianej ustawy, a także przepisom u.r.o.d., którą to ustawą dokonano zmiany art. 11 ust. 3 u.p.o.d. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem tego ostatniego przepisu, nadanym przez art. 53 u.r.o.d., w braku decyzji o likwidacji, czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu kodeksu cywilnego na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy. Przepis art. 26 ust. 6 u.r.o.d. stanowi zaś jednoznacznie, że przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy lub jego części objętej likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez rodzinny ogród działkowy, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów u.p.o.d. Prawidłowo więc w tej sytuacji organy orzekły o odtworzeniu ogrodu w części objętej decyzją o zwrocie, do czego były zobowiązane na podstawie art. 26 ust. 3 u.r.o.d.

Po dziewiąte, nie ma wpływ na wynik sprawy podniesiony w skardze argument, opierający się na definicji ogrodu działkowego jako obszaru składającego się z działek i terenu ogólnego służącego do korzystania z działkowców wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Wspomniana definicja zawarta w art. 2 pkt 5 u.r.o.d. nie uprawnia, zdaniem skarżącej, do odtworzenie jedynie samej parceli bez terenu ogólnego. Ponownie zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z art. 21 u.r.o.d. odtworzenie r.o.d. polega nie tylko na zawarciu przez podmiot likwidujący ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego r.o.d. w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego r.o.d. odpowiadający tytułowi prawnemu, które posiadało ono do nieruchomości zajmowanych przez likwidowany r.o.d. (ust. 1), ale także na założeniu nowego r.o.d. i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego r.o.d. (ust. 2). Stosownie do art. 2 pkt 9 ustawy ustawodawca ma w tym przypadku na myśli, urządzenia stanowiące infrastrukturę ogrodową, przez co należy rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa.

Niezasadne są wreszcie pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy prawidłowo ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie, zgodnie z wymogami określonymi w art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.