Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 2999/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6j ust.2a , art. 6j ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, , po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy N. W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 145/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego B. w B. na uchwałę Rady Gminy N. W.W. z dnia 26 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 21 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. w B. na uchwałę Rady Gminy N. W. W. z 26 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia stawki tej opłaty, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (sygn. akt I SA/Bd 145/20).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

W dniu 26 listopada 2015 r. Rada Gminy N. W. W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 4179).

Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej jako u.c.p.g.), polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i uzależnieniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w gospodarstwie domowym od liczby osób w nim żyjących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W motywach wyroku Sąd wskazał, że art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny.

Sąd podkreśli, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym.

Ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 228) ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12; Dz.U. z 2013 r., poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)."

Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale.

Sąd wziął pod uwagę, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 6k ust. 4 – mocą ustawy z dnia ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz.1793) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r. – otrzymał następujące nowe brzmienie: rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014r. o Karcie Dużej Rodziny (...).

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny zostały określone, jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego.

W tej sytuacji Sąd skonstatował, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest dopuszczalny podział na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od wieloosobowego. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (por. wyrok tut. Sądu z 16 maja 2018 r., I SA/Bd 241/18 i wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18 wskazano na to, że różnicowanie wysokości opłaty w 2013 r. było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem.

Zdaniem Sądu ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała (§ 1 zaskarżonej uchwały), że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. Należy wyjaśnić, iż przepisy u.c.p.g. posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno- lub wieloosobowe.

Wobec tego Rada Gminy obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem, przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały), pomimo braku prawa do takiego różnicowania stawek.

Zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.

Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od wskazanego powyżej wyroku wniosła Rada Gminy N. W. W. zaskarżając wyrok w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439), przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową ustalając opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w taki sposób, że uzależniła je od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Gminy N. W.W. z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia stawki tej opłaty).

Strona skarżąca wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, lub w przypadku uznania, że przy rozpoznaniu niniejszej skargi wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, strona skarżąca wniosła o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W piśmie z 28 września 2020 r. strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Prokurator nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na początek stwierdzić należy, że wniosek autora skargi kasacyjnej o "umorzenie postępowania, zgodnie z art. 161§ 1 pkt 3 p.p.s.a." jest w sposób oczywisty nietrafny i niezasadny. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.): Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postepowania, gdy postępowanie (z innych przyczyn) stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego: "zaskarżona uchwała utraci moc z dniem z dniem 1 października 2020 r., zasadny jest więc wniosek o umorzenie postępowania, gdyż uchwała ta z tym dniem nie będzie już wywoływała żadnych skutków prawnych"(por. s. 2 skargi kasacyjnej). W przywołanym kontekście przypomnieć - przede wszystkim autorowi skargi kasacyjnej - należy, że zaskarżony wyrok dotyczący wymienionej uchwały wydany został przez sąd administracyjny pierwszej instancji w dniu 21 lipca 2020 r., natomiast – zgodnie z jednoznaczną treścią art. 173§ 1 p.p.s.a. – skarga kasacyjna przysługuje wyłącznie od wyroku lub postanowienia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, jako Sąd pierwszej instancji. Przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w formie skargi kasacyjnej jest więc niewątpliwie wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji nie zaś akt lub uchwała z zakresu administracji, które zaskarżone zostały uprzedni do Sądu pierwszej instancji. Wbrew nieumocowanych prawnie twierdzeń skarżącego istnieje więc przedmiot postepowania przed Naczelnym Sądem administracyjnym, jako sądem administracyjny drugiej instancji, w postaci zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Rozpatrywany spór prawny sprowadza się w istocie do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a ustawy - O utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2, uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a, natomiast skarżąca gmina prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a, jako mogące różnicować stawki opłaty mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w art. 6j ust.1 i ust.2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust.1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art.6k ust.1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego" Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art.6j ust.2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z "wielkością – liczebnością" gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Sądu, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art.6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art.6j ust.2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Naczelnego Administracyjnego, stanowisko skarżącego, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. : zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art.6j ust.1 a nie wymienionej w art.6j ust.2 u.c.p.g.

Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w kwestionowanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Termin i pojęcie "gospodarstwo domowe" nie są tożsame z terminami i pojęciami: "nieruchomość" czy też "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość"; na określonej nieruchomości może (na przykład) funkcjonować więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Słuszność wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014r., obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz. U z 2015r, poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6 k, zawierającego w ust.1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust.2a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28.11.2013r. K 17/12), art.6k ust.4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013r. poz. 182 ze zm.)." W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Oceny prawne, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, dotyczą w zasadzie uprzedniego, przed przywoływanymi zmianami, stanu prawnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowane było m.in. stanowisko o możliwości różnicowania opłat za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2015r. sygn. akt II FSK 1797/15, do którego odwołano się w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r., w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15 (dostępne w CBOSA). Z uzasadnienia wyroku z dnia 6.10.2015r.,sygn. akt II FSK 1797/15r., wynika, że NSA dokonywał oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących w marcu 2013r. W szczególności zaś NSA analizował treść art. 6k ust.4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art.6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat", i wywiódł, że "powołany art.6 k ust.4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art.6j ust.2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji zwrócono uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. Zatem stwierdzić należy, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego", podejmowane w 2013r. miały oparcie w art.6 k ust.4 u.c.p.g.; aktualnie, art. 6k ust.4 u.c.p.g. ma inne brzmienie, a z żadnego innego przepisu ustawy, nie da się wywieść takiego uprawnienia; w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono natomiast analizy zmiany art. 6k ust.4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu. Naczelny Sąd administracyjny wyraża również pogląd, że interpretacji przepisów wynikającej z ich językowego rozumienia nie można przeciwstawić wypowiedzi na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r. W tym miejscu zasadnym będzie przywołanie poglądu wyrażonego w doktrynie, dotyczącego wykorzystywania materiałów przygotowawczych z procesu legislacyjnego. W szczególności znaczący pogląd został wyrażony przez prof. B. Brzezińskiego, który zaznaczył, że skoro prawo nie zakazuje sędziemu lektury materiałów przygotowawczych z procesu legislacyjnego, to w istocie chodzi tu o odpowiedź na pytanie, czy sędzia może powoływać się na takie materiały – jeżeli uzna, że wnoszą cokolwiek do procesu wykładni – czy też musi ewentualnie szukać argumentacji równoległej. Wydaje się, że bardziej klarowna jest sytuacja w której sędzia, jeśli z materiałów przygotowawczych korzysta, ma prawo wykorzystania tej argumentacji w uzasadnieniu wyroku. Istotny problem należy więc upatrywać nie w tym, czy dopuszczalne jest takie postępowanie, ale w tym, jaka jest waga takich argumentów (tak Bogumił Brzeziński. Wykładnia prawa podatkowego. Gdańsk 2013r., str. 119). Projekt ustawy będący przedmiotem obrad komisji był inicjatywą złożoną na postawie art.118 ust.1 Konstytucji przez Senat RP i - jak podkreślono - dotyczył wprowadzenia rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami (Sejm RP, druk 1000). W projekcie ustawy zmieniającej – w jej art. 1 – wskazano, że w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 i 951) wprowadza się następujące zmiany "w art. 6j: a) w ust. 1 pkt 1 i 2 otrzymują brzmienie: "1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub", b) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: "2a. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z trenów miejskich lub wiejskich oraz rodzaju zabudowań". Z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r., w którym to posiedzeniu wziął m.in. udział legislator z Biura Legislacyjnego wynika, że wspomniana osoba, odnosząc się do proponowanej przesłanki kryterium "wielkości gospodarstwa domowego", wskazała, że ta przesłanka ma istotną wadę w postaci niejednoznaczności sformułowania, gdyż może ona obejmować zarówno wielkość gospodarstwa domowego czyli wielkość powierzchni użytkowej lokalu czy też gospodarstwa, jako całego, bądź też liczby mieszkańców. Podał, że oba te kryteria będą zawarte w poprawce do ust. 2a, w związku z tym wydaje się, że właściwe byłoby zrezygnowanie z "wielości gospodarstwa domowego" przy pozostawieniu "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", gdyż w zasadzie to wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego". Już z przedstawionego opisu wynika, że wystąpiła różnica pomiędzy projektem przedłożonym przez Senat a przyjętym przez Komisje, ponieważ w projekcie przedłożonym przez Senat zaproponowano "zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość", co wskazuje na istnienie nie pokrywających się, samodzielnych kryteriów . Na etapie prac Komisji w Sejmie to zakwestionowano, przy czym nie wskazano na podstawie jakiej wykładni przyjęto, że sformułowania "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", w zasadzie wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego". Wyrażono taki pogląd przy jednoczesnym braku ustawowej definicji pojęcia "wielkości gospodarstwa domowego". Powyżej przedstawione okoliczności wskazują na brak ustalenia jasnego, jednoznacznego rozumienia sformułowania "wielkość gospodarstwa domowego", wynikającego z całego procesu legislacyjnego, nie ograniczającego się jedynie do twierdzeń wygłoszonych na posiedzeniu Komisji. Zatem waga przedstawianych argumentów, w szczególności twierdzeń wygłoszonych na posiedzeniu Komisji, nie może wpłynąć na przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie wykładnię regulacji art.6j ust.1, art.6j ust.2 i art.6j ust.2a u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015r.

Na koniec ponieść należy, że przedstawione oceny prawne oparte są na utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. ( por. np. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2021 r., III FSK 2593/21, z dnia 24 marca 2021 r., III FSK 3367/21, z dnia 7 kwietnia 2021 r., III FSK 3305/21).

Z tych powodów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.

Anna Dalkowska Jacek Brolik Wojciech Stachurski