Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 32/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi M. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. Z. i K. Z. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. i K. małż. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego z przeznaczeniem na magazyn sprzętu rolniczego, wiaty, lokalnej studni wierconej, przyłącza elektroenergetycznego, przydomowej oczyszczalni ścieków, dla prowadzenia gospodarstwa rolnego na działce nr 167/1 w obrębie [...], gm. K.

Jak potwierdzają dokumenty w sprawie, postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. i K. małż. Z. oraz P. O. z dnia 29 kwietnia 2011 r. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego organ I instancji, decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania wnioskodawców, organ II instancji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie P. O. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., w sprawie o sygn. II SA/Łd 1031/12 uchylił decyzje obu instancji.

Uwzględniając wytyczne WSA w Łodzi, organ I instancji wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku, a następnie decyzją z dnia [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Jednakże na skutek odwołania stron, organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, formułując szereg wytycznych.

W toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji inwestorzy uzupełnili i zmienili wniosek: wyłączyli z terenu objętego wnioskiem część leśną działki nr 167/1, dołączyli akt notarialny potwierdzający nabycie działki nr 167/1, umowę dzierżawy gruntu rolnego o pow. 2,1 ha oraz umowę z gestorem sieci elektroenergetycznej. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego z przeznaczeniem na magazyn sprzętu rolniczego, wiaty, lokalnej studni wierconej, przyłącza elektroenergetycznego, przydomowej oczyszczalni ścieków, dla prowadzenia gospodarstwa rolnego na działce nr 167/1.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i K. małż. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Odwołujący zarzucili naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez: wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i dokonanie jej w sposób całkowicie dowolny, w szczególności co do niespełnienia przez wnioskodawców przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy, zaniechanie stosowania zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażające się w braku racjonalnego i przekonującego uzasadnienia prawnego i faktycznego dla zmiany stanowiska przez organ, który w dotychczasowych dwóch decyzjach odmawiających wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie kwestionował powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową pomimo, że obejmowała ona grunty własne i dzierżawione. Naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia gospodarstwa związana z przedmiotową inwestycją nie przekracza średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie K. w sytuacji, gdy wielkość gospodarstwa wskazana przez wnioskodawców (grunty własne i współposiadane na podstawie umowy dzierżawy) jest wystarczająca do zwolnienia organu z rygoru ustalania warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie znajduje on zastosowania do zabudowy zagrodowej (jako planowanej inwestycji).

Wnioskodawcy podnieśli, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie w gospodarstwie o wielkości przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa w gminie, która wynosi 4,59 ha. Jednakże organ stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 ustawy. Z takim stanowiskiem nie zgadzają się odwołujący, zdaniem których organ dokonał wadliwej, wybiórczej i pobieżnej oceny materiału dowodowego oraz całkowicie błędnej interpretacji przepisu art. 61 ust. 4 ustawy w zakresie podstawowej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - wielkości gospodarstwa rolnego jaki udokumentowali. Wnioskodawcy podzielili stanowisko organu, iż dla ustalenia wielkości gospodarstwa przyjmuje się jedynie nieruchomości stanowiące pewną gospodarczą całość i powiązane z prowadzoną produkcją. Niemniej nie sposób w ocenie strony zgodzić ze stanowiskiem organu, który przyjął, iż dysponowanie nieruchomością rolną na podstawie umowy dzierżawy nie daje podstaw do uznania w przedmiotowej sprawie, że wielkość gospodarstwa związanego z planowaną inwestycją przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie K. Przyjmuje się bowiem, że na gruncie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy zastosowanie znajduje definicja gospodarstwa rolnego zawarta w art. 55 k.c, w myśl której za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Przepis ten nie wymaga zatem, aby grunty stanowiące gospodarstwo rolne stanowiły własność osoby prowadzącej to gospodarstwo, w związku z czym fakt dzierżawienia części gruntów nie stanowi przeszkody do uznania, że wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego. Analogiczną definicję gospodarstwa rolnego zawiera ustawa z dnia 17 lipca 2009 roku o powszechnym spisie rolnym w 2010 r. (Dz. U. Nr 126, poz. 1040). Z uwagi na powyższe, zdaniem strony nieuprawniona jest interpretacja organu, jakoby do ustalenia powierzchni gospodarstwa rolnego zaliczane miały być tylko grunty stanowiące własność wnioskodawców. Mając to na uwadze oraz treść art. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r., nr 64, poz. 592 ze zm.) a także okoliczność, że wnioskodawcy posiadają gospodarstwo rolne (grunty własne i współposiadane na podstawie umowy dzierżawy), którego wielkość przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego na terenie gminy, strona wywiodła, że fakt ten uwalniał organ administracyjny z rygorów ustalania warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy, a zobowiązywał do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy. Na marginesie odwołujący podnieśli, że w poprzednich decyzjach takich wątpliwości i zastrzeżeń organ nie miał, co więcej, w decyzji z dnia [...] stwierdził, że w związku z dokumentami potwierdzającym dysponowanie przez wnioskodawców gruntami własnymi i dzierżawionymi, znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy stan sprawy i mające zastosowanie przepisy prawa materialnego podkreślając, iż nie wszystkie z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy wymagają spełnienia w każdej sytuacji. W szczególności przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie znajduje zastosowania do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (art. 61 ust. 4 ustawy). Wówczas prowadzenie inwestycji budowlanych związanych z gospodarstwem nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani dostosowania do istniejącej zabudowy. Warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że inwestorzy planują zabudowę zagrodową i prowadzą gospodarstwo rolne, które ma określoną powierzchnię. Zdaniem Kolegium, spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy powtórzył, iż jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie zakwestionował charakteru planowanej inwestycji uznając, że stanowi ona zabudowę zagrodową, w ramach której mają być realizowane dwa budynki: mieszkalny i gospodarczy z przeznaczeniem na magazyn sprzętu rolniczego. Przyczyną zaś, dla której przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny tzw. dobrego sąsiedztwa, była okoliczność, że wnioskodawcy nie wykazali, iż powierzchnia gospodarstwa związana z przedmiotową inwestycją przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie K.

Kolegium wskazało, powołując stanowisko judykatury, zgodnie z którym siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni, że trwałość tę trudno wywieść z krótkoterminowych umów dzierżawy. Inwestorzy w celu wykazania powierzchni gospodarstwa rolnego, gwarantującej ustalenie warunków zabudowy z wyłączeniem oceny dobrego sąsiedztwa, powołali się na to, że są właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 2,79 ha oraz dzierżawcami gruntu rolnego o pow. 2,1 ha - łącznie 4,89 ha. W aktach sprawy jest umowa dzierżawy gruntów rolnych zawarta w dniu 14 października 2013 r. na okres 2 lat. W ocenie Kolegium, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że zaplanowany dwuletni okres obowiązywania umowy dzierżawy, nie świadczy o zamiarze trwałego prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani nie uzasadnia czynienia trwałych nakładów na gruncie. Judykatura kładzie nacisk na trwałość prowadzenia gospodarstwa rolnego, co nie oznacza, wbrew twierdzeniom odwołania, że trwałość ta wiązana jest wyłącznie z tytułem własności do gruntu. Oczywiście możliwe jest prowadzenie gospodarstw rolnych również w oparciu o grunty dzierżawione, jednakże uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej - zagrodowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiły przesłanki uprawniające do zastosowania wyjątku unormowanego w art. 61 ust. 4 ustawy. W tym stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w celu ustalenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dla potrzeb tego postępowania, stosownie do treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: rozporządzenie) wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium stwierdziło, iż z przeprowadzonej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż na przedmiotowym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz tereny zieleni niskiej, tereny rolne, rowy, lasy, tereny komunikacji, tj. droga powiatowa. Przy czym, co wymaga podkreślenia, występowanie tej zabudowy ograniczone jest do pasa terenu wzdłuż ul. A. Wobec powyższego planowane przedsięwzięcie - budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy z przeznaczeniem na magazyn sprzętu rolniczego - stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Ze sporządzonej w sprawie analizy oraz z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż planowana inwestycja kontynuuje cechy i parametry zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Nie dotyczy to jednak linii zabudowy, bezspornie linię zabudowy wyznacza się od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z treści pisma inwestorów z dnia 24 kwietnia 2014 r., główny wjazd na działkę nr 167/1 został przewidziany z drogi oznaczonej nr ewidencyjnym 181. Działka ta stanowi drogę wewnętrzną i posiada dostęp do drogi gminnej nr 106251. W tym stanie nie może budzić wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo oceniał możliwość wyznaczenia linii zabudowy właśnie od strony drogi nr 181. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, w obszarze analizowanym, wzdłuż drogi nr 181 nie występuje żadna zabudowa, co oznacza, że w tej sprawie nie może mieć zastosowania przy wyznaczaniu linii zabudowy przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia. Analogicznie, wobec stwierdzonego braku zabudowy w obszarze analizowanym, wyznaczenie linii zabudowy nie może też mieć miejsca na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Również podstawy do takiego działania nie może stanowić § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż w przypadku drogi wewnętrznej nr 181 przepisy odrębne nie będą miały zastosowania. Nadto na inne wyznaczenie linii nie pozwala także § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika zaś, iż istniejące w obszarze analizowanym obiekty zlokalizowane są wyłącznie wzdłuż drogi powiatowej - ul. A, zaś ich usytuowanie wskazuje jednoznaczne na wyraźne ukształtowanie linii zabudowy w pasie od 5,0 do 43,0 m od tej ulicy. Tym samym wprowadzenie nowej zabudowy na działce nr 167/1 od strony drogi wewnętrznej nr 181 oznaczałoby zmianę sposobu zagospodarowania terenu w tym rejonie, poprzez dopuszczenie realizacji budynków w miejscu, o zupełnie innym sposobie zagospodarowania (tereny rolne). Działka ta w całości zlokalizowana jest poza istniejącymi w obszarze analizowanym terenami zabudowanymi, skupionymi wzdłuż ul. A, co uniemożliwia wyznaczenie linii zabudowy. Organ dodał, iż nawet, gdyby przyjąć jak to ma miejsce w orzecznictwie sądów administracyjnych, że linia zabudowy stanowi jedynie linię nieprzekraczalną w kierunku drogi, to stanowisko organu I instancji nadal musi zasługiwać na akceptację. Bowiem nawet maksymalne odsunięcie zabudowy na działce nr 167/1 od drogi wewnętrznej, nie spowoduje, że planowane budynki znajdą się w pasie istniejącej zabudowy od strony ul. A, gdyż będą od tej drogi oddalone o 210 m. Aktualne zaś maksymalne odsunięcie budynków od ul. A wynosi zaledwie 43,0 m. Bez względu więc na to, w którym miejscu działki nr 167/1 planowane zamierzenie miałoby być zrealizowane, w każdym będzie stanowiło ono odejście od istniejącego sposobu zagospodarowania. W ocenie Kolegium, ustalenie w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy na terenie wskazanym przez inwestorów, doprowadziłoby do stworzenia nowego ładu przestrzennego, w istotny sposób odmiennego od tego, który już istnieje w analizowanym obszarze.

Odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy Kolegium wskazało, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nr 181, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wbrew twierdzeniu organu I instancji, Kolegium wskazało, iż przejezdność drogi wewnętrznej należy oceniać wyłącznie w kontekście zapewnienia dostępu do drogi publicznej, nie zaś, jak to wskazuje organ I instancji, w kategoriach uzbrojenia terenu. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oczywistym jest zatem, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż dotychczasowe jedynie okresowe wykorzystanie drogi wewnętrznej czy też jej nieodpowiedni stan techniczny mogą stanowić podstawę do uznania, że działka odwołujących się nie ma dostępu do drogi publicznej. Kwestie techniczne bowiem dotyczące m.in. stanu drogi, które uniemożliwiają, szczególnie w okresie zimowym, dojazd do terenu inwestycji nie są przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz w sytuacji ubiegania się o pozwolenie na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. i K. małż. Z. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 6, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i dokonanie jej w sposób całkowicie dowolny, w szczególności co do niespełnienia przez wnioskodawców przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy; zaniechanie stosowania zasady informowania, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażające się w braku racjonalnego i przekonującego uzasadnienia prawnego i faktycznego dla zmiany stanowiska przez organ, który w dotychczasowych dwóch decyzjach odmawiających wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie kwestionował powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową, pomimo, że obejmowała ona grunty własne i dzierżawione. Nadto naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia gospodarstwa związana z przedmiotową inwestycją nie przekracza średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie K. w sytuacji, gdy wielkość gospodarstwa wskazana przez wnioskodawców (grunty własne i współposiadane na podstawie umowy dzierżawy) jest wystarczająca do zwolnienia organu z rygoru ustalania warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie znajduje on zastosowania do zabudowy zagrodowej (jako planowanej inwestycji).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uczestnik postępowania P. O. przyłączył się do skargi i oświadczył, iż na terenie inwestycyjnym miała być prowadzona uprawa borówki, gdyż są tam wyjątkowo korzystane warunki dla tego rodzaju uprawy. Działka wydzierżawiona jest w odległości ok. 7-8 km od działki inwestorów i na tej działce miały być sadzonki borówki, przenoszone później na działkę 167/1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu rozważania merytoryczne poprzedzić należy uwagą, iż sprawa z wniosku M. i K. małż. Z. i P. O. była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1031/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje o odmowie ustalenia na wniosek inwestorów warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Oznacza to, iż ponownie rozpoznając sprawę, organy obowiązane były uwzględnić wszystkie wytyczne zawarte w przywołanym orzeczeniu. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Analizując w tym zakresie zaskarżone decyzje stwierdzić trzeba, iż organy wywiązały się z wytycznych Sądu w takim zakresie, w jakim było to możliwe wobec zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Zmieniły się bowiem dane dotyczące nieruchomości dzierżawionej, przede wszystkim jej usytuowania względem nieruchomości pozostającej we współwłasności inwestorów, obecnie dzierżawiony jest teren w gminie K.

Zdaniem Sądu, lektura zaskarżonej decyzji i argumentów organu uzasadnia stanowisko co do wyłączenia, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany art. 61 ust. 4 ustawy przewiduje, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 55 3 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 519/11 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Co ważne, zapis art. 61 ust. 4 wyłączający stosowanie ust. 1 w odniesieniu do zabudowy zagrodowej o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie oznacza brak istnienia kontynuacji funkcji, co w konsekwencji oznacza brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego M. i K. małż. Z. oraz P. O. są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 2,79 ha w obrębie [...] oraz dzierżawcami gruntu rolnego o pow. 2,1 ha w obrębie [...]. W aktach sprawy jest umowa dzierżawy gruntów rolnych zawarta w dniu 14 października 2013 r. na okres 2 lat, z której wynika również, że dzierżawiona nieruchomość rolna będzie wykorzystywana wyłącznie zgodnie z jej przeznaczeniem. Łączna powierzchnia gospodarstwa to 4,89 ha i niewątpliwie jest większa, niż średnia wielkość gospodarstwa w gminie K., która wynosi 4,59 ha. Niemniej jednak w ocenie Sądu dwuletni okres obowiązywania umowy dzierżawy nie świadczy o zamiarze trwałego prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani nie uzasadnia czynienia trwałych nakładów na gruncie, a za takie niewątpliwie należy uznać inwestycje budowlane. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko, iż siedlisko czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni, ale trwałość tę trudno wywieść z krótkoterminowych umów dzierżawy. Oczywiście możliwe jest prowadzenie gospodarstw rolnych w oparciu o grunty dzierżawione jednakże uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej – zagrodowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 583/13 oraz z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 964/13; w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu nie ma podstaw do skorzystania przez skarżących z wyjątku od reguły zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie argumentacja organu administracji publicznej wywiedziona w niniejszej sprawie jest uzasadniona.

W ocenie Sądu, nie zasługuje jednak na uwzględnienie stanowisko organu orzekającego co do braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie wyznaczenia linii zabudowy.

Organ wywiódł, iż jak wynika z przeprowadzonej analizy, w obszarze analizowanym, wzdłuż drogi nr 181 nie występuje żadna zabudowa, co oznacza, że w tej sprawie nie może mieć zastosowania przy wyznaczaniu linii zabudowy przepis § 4 ust. 1, ani ust. 3 rozporządzenia, również podstawy do takiego działania nie może stanowić § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż w przypadku drogi wewnętrznej nr 181 przepisy odrębne nie będą miały zastosowania. Nadto na inne wyznaczenie linii nie pozwala także § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika zaś, iż istniejące w obszarze analizowanym obiekty zlokalizowane są wyłącznie wzdłuż drogi powiatowej - ul. A, zaś ich usytuowanie wskazuje jednoznaczne na wyraźne ukształtowanie linii zabudowy w pasie od 5,0 do 43,0 m od tej ulicy. Zdaniem organu wprowadzenie nowej zabudowy na działce nr 167/1 od strony drogi wewnętrznej nr 181 oznaczałoby zmianę sposobu zagospodarowania terenu w tym rejonie, poprzez dopuszczenie realizacji budynków w miejscu, o zupełnie innym sposobie zagospodarowania (tereny rolne). Organ dodał, iż nawet maksymalne odsunięcie zabudowy na działce nr 167/1 od drogi wewnętrznej, nie spowoduje, że planowane budynki znajdą się w pasie istniejącej zabudowy od strony ul. A, gdyż będą od tej drogi oddalone o 210 m. Aktualne zaś maksymalne odsunięcie budynków od tej ulicy wynosi zaledwie 43,0 m.

Co do zasady, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się w sposób przewidziany w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wyznaczenie linii nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia nie oznacza jednak konieczności lokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tak wyznaczonym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone fronty budynków, lecz jedynie wskazaniem granicy tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07; wyroki WSA w Łodzi z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 19/07 oraz z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 625/11 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela nadto stanowisko, że nawet gdyby wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Omawiana norma niezbyt fortunnie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczne - urbanistycznej, jednakże ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów, sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-budowlanej nad przepisem art. 61 ust.1 ustawy. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy. W takim wypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno- urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym. Pojęcie działki sąsiedniej należy bowiem rozumieć szerzej niż pojęcie działki, graniczącej (sąsiadującej) bezpośrednio z terenem inwestycji, czy nawet wskazuje się, iż działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy będą wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym. Nie jest również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt lI OSK 657/06; wyroki WSA: w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 744/07; w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 66/08). Szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 ustawy, ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r,. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09). W przywołanym wyroku z dnia 31 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Istotą tego przepisu jest niewątpliwie utrzymanie ładu przestrzennego. Zwrócono jednak uwagę, że "...restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na konieczność przykładania należytej uwagi do zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. NSA zauważył również, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą, przewiduje możliwość odmiennego, od ustalonego w jego przepisach, podejścia w indywidualnych przypadkach.

Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu inwestycja nie może być sytuowana w mniejszej odległości od drogi publicznej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do zagadnienia linii zabudowy wynikające z powołanych wyżej przepisów oraz rozporządzenia. Dokonane przez organy obu instancji zaostrzenia kryteriów ustalania warunków zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy w związku z § 4 rozporządzenia uzasadnia ocenę, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenie to bezsprzecznie miało wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rzeczą organów będzie takie wykorzystanie instrumentów, jakie daje im rozporządzenie wykonawcze, aby ustalić parametry nowej zabudowy w sposób jak najbardziej odpowiadający wymogom ładu przestrzennego. Nadto konieczne jest przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami przepisów proceduralnych.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

A. P.