Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 777/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, 3, 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 16, art. 4 pkt 17, art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 157 ust. 1, art. 233
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 15 marca 2022 r., znak [...], na podstawie m.in. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ust. 1 oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej: "u.g.n.") ustalił na rzecz M. K. i M. S. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł, tytułem przejęcia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0546 ha, obręb S., zapisana w dacie wydania decyzji nr [...] z 31 stycznia 1993 r. w księdze wieczystej KW nr [...] (obecnie [...]).

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ wyjaśnił, że decyzją z 31 stycznia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego [...] zatwierdził podział m.in. nieruchomości położonej w gminie [...] obręb S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5123 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność: M. K. w [...] części, M. S. w [...] części, R. G. w [...] części i C. G. w [...] części. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. 0,0546 ha.

Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i stała się ostateczna z dniem 24 lutego 1993 r.

Organ wskazał, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę wystąpiły byłe współwłaścicielki M. K. i M. S., będące na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z 27 października 2011 r., spadkobiercami C. G. - w [...] części każda z nich.

Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że uprawnione do odszkodowania podjęły czynności zmierzające do ustalenia jego wysokości w wyniku negocjacji z właściwym organem. W dniu 11 października 2016 r. odbyło się spotkanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt. Następnie w piśmie z 20 października 2016 r. wnioskodawczynie poinformowały, że proponowana przez Gminę stawka [...] zł/m2 nie została przez nie zaakceptowana i wniosły o odszkodowanie w kwocie [...]zł za 1 m2.

Burmistrz [...] w piśmie z 31 października 2016 r. wyjaśnił, że kwota wskazana przez M. K. i M. S. jest czterokrotnie wyższa niż wartość 1 m2 oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ stwierdził zatem brak możliwości pozytywnego rozpatrzenia przedstawionego żądania.

W ocenie organu zasadne jest ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz M. K. i M. S.. Po pierwsze w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, z której powstała ww. działka. Po drugie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiły byłe współwłaścicielki nieruchomości. Po trzecie strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania za ww. działkę. Po czwarte nastąpił skutek ex lege, a w konsekwencji właścicielem nieruchomości stało się M. S..

Na potrzeby postępowania w dniu 27 października 2021 r. został sporządzony operat szacunkowy przez K. L.. Biegła ustaliła wartość 1 m2 gruntu dla działki nr [...] na poziomie [...] zł, przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym o ponadnormatywnych powierzchniach (działka nr [...] posiadała powierzchnię 0,5123 ha). Rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,0546 ha wynosi [...] zł. Podkreślono, że na działce nr [...] w dacie przejęcia nieruchomości znajdowały się nakłady budowlane w postaci ogrodzenia z siatki, które rzeczoznawca majątkowy wyceniła w kwocie [...]zł. Zatem łączna wartość odszkodowania za grunt z nakładami wynosi [...] zł. Organ uznał operat szacunkowy jako dowód w sprawie, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powołując przepisy mające zastosowanie w sprawie i przebieg postępowania organ podkreślił, że w operacie szacunkowym z 27 października 2021 r. rzeczoznawca majątkowy K. L. określiła wartość nieruchomości w wysokości [...] zł (w tym nakłady budowlane: [...] zł).

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcia stanowiska wobec zarzutów zgłoszonych w odwołaniu kwestionujących prawidłowość sporządzonego operatu.

Pismem z 16 maja 2022 r. biegła przedstawiła swoje stanowisko dotyczące zgłoszonych zarzutów. Wyjaśniła, że nakłady budowlane oszacowano na podstawie ustnego oświadczenia przedstawianego przez byłego właściciela nieruchomości podczas oględzin nieruchomości. Ponadto ogrodzenie uwidocznione było na mapie zasadniczej, zatem brak było przeszkód w określeniu powierzchni i wartości ogrodzenia. Faktycznie wstępnie przeprowadzono analizę transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczanymi pod tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo - usługowe o ponadnormatywnych powierzchniach ostatnich dwóch lat, jednak ostatecznie przyjęto do porównania transakcje o okresie ostatniego roku, jak również ustalona, że w okresie ostatniego roku ceny nieruchomości podobnych utrzymywały się na zbliżonym, wyrównanym poziomie, w związku z powyższym odstąpiono od korekty cen z tytułu upływu czasu. Do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie głównych miejscowości gminnych zlokalizowanych na granicach miasta [...].

Organ odwoławczy uznał powyższe wyjaśnienia za wystarczające, a strona kwestionująca prawidłowość omawianego operatu nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, iż na przedmiotowej działce w dniu 31 stycznia 1993 r. nie znajdowały się nakłady budowlane w postaci ogrodzenia z siatki.

W skardze z dnia 19 września 2022 r. M. S., wniosło o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 10 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy oraz wydanie decyzji bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że:

1) brak jest podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - K. L. z uwagi na fakt ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa;

2) możliwe jest przyjęcie operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela przejętej nieruchomości wobec Gminy [...];

3) ustalona kwota odszkodowania odzwierciedlająca realną wartość utraconych działek na podstawie wyceny biegłego jest w pełni zasadna i została ustalona w oparciu o obiektywne kryteria;

4) przy wycenie należy uwzględnić nakłady poczynione na nieruchomości; pomimo iż żaden dowód na poniesienie tych nakładów w dacie przyjętej dla wyceny nie wskazuje;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 175 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – dalej: "rozporządzenie") poprzez błędne uznanie, że rzeczoznawca majątkowy wykonywał czynności w przedmiotowej sprawie zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością co doprowadziło organ II instancji do błędnego uznania, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony w sposób niebudzący wątpliwości i stanowi podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, kiedy prawidłowym powinno być uznanie przez organ II instancji, że opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego sporządzona została w sposób sprzeczny z przepisami prawa (przy czym na poszczególne uchybienia operatu szacunkowego wskazano w uzasadnieniu niniejszej skargi) i tym samym nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła argumentację zarzutów.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 P.p.s.a.

Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego zostały wydane bez naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz bez naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie uprawnione było ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz M. K. i M. S. odszkodowania w łącznej w kwocie [...]zł, tytułem przejęcia przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Natomiast w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, jak i przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państw.

Niesporne w sprawie jest, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie jest konsekwencją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z 31 stycznia 1993 r., którą zatwierdzono podział działki oznaczonej numerem geodezyjnym 400 na działki, m. in. nr [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Decyzja ta zawiera w swej osnowie wskazanie jako podstawy prawnej przepisy art. 10 ust. 1, 3 oraz 5 ustawy o gospodarce gruntami, które przewidywały, że podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału, a grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W tym kontekście wskazać należy, że za pozbawienie praw do nieruchomości, które miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomości, przyznanie odszkodowania odbywa się na podstawie jej przepisów. Wynika to z brzmienia art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Jak wynika z aktualnie obowiązującego art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu między innymi w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ponadto, zarówno pod rządami ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), jak i obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami przejęcie własności działek gruntu przez gminę wydzielonych w ramach podziału nieruchomości następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej specustawą drogową, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Na podstawie § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, ww. przepis stosuje się odpowiednio do określania wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 oraz art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości.

Definicję legalną stanu nieruchomości zawiera art. 4 pkt 17 u.g.n., w myśl którego przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Natomiast przez nieruchomość podobną, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W przedmiotowej sprawie działka numer [...] o powierzchni 0,0546 ha, położona w obrębie S., została wydzielona pod drogę na wniosek byłych właścicieli i przeszła na własność podmiotu publicznego - Gminy [...] z mocy prawa, z dniem w którym decyzja Urzędu Rejonowego [...] z 31 stycznia 1993 r. stała się prawomocna, tj. z dniem 24 lutego 1993 r. (vide: klauzula prawomocności na decyzji). Podział nastąpił zgodnie z obowiązującym wówczas planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą nr XXV/84/83 Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z 24 listopada 1983 r. Z pisma Urzędu Miasta i Gminy [...] z 10 grudnia 1992 r. wynika, iż w oparciu o aktualizację planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i materiały do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego S. - ul. [...] i [...] dz. [...] leży na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stronom nie udało się dojść do porozumienia w zakresie wysokości odszkodowania, dlatego sprawa została skierowana na drogę postępowania administracyjnego, a ustalenia odszkodowania dokonano według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Powyższe, uprawniało Starostę do rozpoznania wniosku M. K. i M. S., o ustalenie odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Wysokość przyznanego odszkodowania Starosta ustalił, stosując się do wymogu określonego w art. 130 ust. 2 u.g.n., tj. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Orzekające w sprawie organy prawidłowo przy tym oceniły wartość dowodową tego operatu, a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Dokonując tej oceny organy słusznie uwzględniły, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami obowiązującym przy wywłaszczeniu nieruchomości, a także w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca, stosując się do wymogów art. 130, art. 149 – 159 u.g.n., dokonał wyceny części nieruchomości według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień 31 stycznia 1993 r. oraz zgodnie z jej aktualną wartością rynkową. W operacie szacunkowym z 27 października 2021 r. rzeczoznawca majątkowy określiła wartość nieruchomości w wysokości [...] zł (w tym nakłady budowlane: [...] zł). Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy uznał wyjaśnienia zawarte w piśmie rzeczoznawcy z 16 maja 2022 r.

Sąd podkreśla, że strona kwestionująca prawidłowość omawianego operatu nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, iż na przedmiotowej działce w dniu 31 stycznia 1993 r. nie znajdowały się nakłady budowlane w postaci ogrodzenia z siatki. W sytuacji, gdy strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, - powołane orzeczenia dostępnie na stronie CBOSA).

W kwestii granic oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, należy wskazać, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18, LEX nr 3121921). Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m. in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (por. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01).

W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takie okoliczności w ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie zaistniały (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., III FSK 2025/21).

Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia.

Odnosząc się od zarzutów skargi, przede wszystkim zauważyć należy, że samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16, LEX nr 2105357). Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. To rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Dokonana przez organ ocena w tym zakresie w żadnym razie nie nosi cech dowolności lecz mieści się w granicach swobodnej oceny wyznaczonych przez przepis art. 80 K.p.a. Podkreślić należy, że dokonywana przez organy administracji ocena operatu szacunkowego nie może natomiast wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15).

Podsumowując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę. W szczególności, organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo ustalonym całokształcie sprawy w toku rzetelnie prowadzonego postępowania oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Nie uchybił także postanowieniom art. 107 § 3 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, organ odniósł się także do wszystkich zarzutów odwołania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.