Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 223/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 3, art. 61 par. 4, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Go 377/18 w sprawie ze skargi J. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz J. 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. (skarżący) na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z/s w K. z dnia [...] października 2017 r. i zasądził od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. na rzecz skarżącego kwotę 6900 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok Sądu I instancji zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 przyznanych J. G. na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.

Postępowanie zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości skutkujących stwierdzeniem nieważności ww. decyzji i wydaniem nowej decyzji w sprawie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ zawiadomił adwokata D. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. decyzją z dnia [...] października 2017 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w kwocie 67 426,81 zł. Decyzja ta została doręczona adwokatowi D. K.

Od decyzji tej adwokat złożył odwołanie, w którym powołując się na pełnomocnictwo udzielone w trybie art. 32 kpa i znajdujące się w aktach zaskarżył decyzję organu wskazując, że strona postępowania nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnych płatności oraz zarzucając uzasadnieniu decyzji, że jej uzasadnienie jest wadliwe, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń organu. Ponadto wskazano, że nie została prawomocnie rozstrzygnięta sprawa płatności za 2009 r. gdyż decyzja z [...] stycznia 2017 r. nie jest prawomocna, więc postępowanie w tej sprawie powinno zostać zawieszone.

Dyrektor L. ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do podniesionego zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnych płatności wskazał, że zarzut ten jest bezpodstawny. W ocenie organu na podstawie art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA) strona może działać przez pełnomocnika (...) Zdaniem organu stosowne pełnomocnictwo, w którym skarżący upoważnił adwokata D. K. do reprezentowania jego interesów przed wszystkimi organami administracji publicznej i sądami administracyjnymi wszystkich instancji z dnia [...] lipca 2012 r. znajduje się w aktach sprawy. Natomiast organ I instancji wydając zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności (...) - zawiadomienie to doręczył pełnomocnikowi strony.

Od decyzji organu odwoławczego skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego, w której powtórzyła zarzuty z odwołania. Co do braku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranych płatności, pełnomocnik wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż pełnomocnik ustanowiony w innym postępowaniu, jest umocowany do działania w każdym postępowaniu strony, bez odrębnego jej zawiadamiania o wszczęciu postępowania i umożliwieniu stronie podjęcia decyzji, co do wyboru czy działa osobiście czy też przez pełnomocnika, a jeżeli tak to jakiego. Pełnomocnik wskazał, że skarżący nie ustanowił ogólnego pełnomocnika, który byłby wpisany w krajowym rejestrze producentów prowadzonym przez ARiMR.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uznał adwokata D. K. pełnomocnikiem skarżącego w tym postępowaniu gdyż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dysponował pełnomocnictwem od J. G. dla D. K. z dnia [...] lipca 2012 r. Pełnomocnictwo to zostało przedłożone po zakończeniu prowadzonego przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczącej przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2012 r. zostało przesłane do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. wraz z pismem adwokata D. K. z dnia [...] września 2012 r. Zgodnie z oświadczeniem D. K. zawartym w piśmie z dnia [...] września 2012 r., pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2012 r. zostało przedłożone ze wskazaniem, iż dotyczy ono wszystkich postępowań, w których stroną jest J. G.

Zdaniem Organu pełnomocnictwo to nie zostało ograniczone do jakiejś konkretnej sprawy, ale zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika D. K. ma obowiązywać we wszystkich sprawach (nie zastrzeżono, że pełnomocnictwo ma nie dotyczyć postępowań, które mogą być wszczęte w przyszłości), w których stroną jest J. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W ocenie WSA zasadny jest zarzut dotyczący braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego o zwrot nienależnie pobranych płatności na 2009 r. Brak zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu tego postępowania stanowiło podstawę do przyjęcia, że stronie uniemożliwiono działanie. Tym samym stanowiło to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej p.p.s.a.)

Sąd I instancji przywołał przepisy art. 61 § 1 i 4 KPA oraz art. 32 KPA stwierdził, iż z przepisów tych wynika, że pełnomocnik musi przedstawić pełnomocnictwo właściwemu organowi – pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub odpis pełnomocnictwa. Organ musi, bowiem zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie poprzez złożenie pełnomocnictwa do akt postępowania, nie może zaś domniemywać jego istnienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy pełnomocnictwo udzielone zostało do prowadzenia wszelkich spraw, jednakże złożone zostało w innym postępowaniu administracyjnym. Natomiast strona może ustanowić pełnomocnika w postępowaniu dopiero po wszczęciu tego postępowania. Przy takim brzmieniu przepisów oczywistym jest, że obowiązek organu dokonywania doręczeń i wszelkich czynności procesowych z udziałem pełnomocnika aktualizuje się zasadniczo dopiero od chwili złożenia do akt konkretnego postępowania dokumentu pełnomocnictwa, o określonym zakresie umocowania.

WSA wskazał, że realiach niniejszej sprawy bezsporna jest okoliczność, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania nastąpiło do rąk adwokata D. K. Z akt sprawy wynika, że zgłosił się on jako pełnomocnik w dniu [...] września 2012 r. z pełnomocnictwem datowanym na dzień [...] lipca 2012 r.

W piśmie dotyczącym zgłoszenia pełnomocnictwa, pełnomocnik wskazał, że "zgłasza się jako pełnomocnik skarżącego we wszystkich postępowaniach, których stroną jest J. G.". W zgłoszeniu tym brak jest wskazania, że zgłasza się również do wszystkich postępowań, w których skarżący będzie stroną. Pomijając już samą możliwość takiego zgłoszenia pełnomocnika "na przyszłość". Wbrew, więc twierdzeniom organu, zgłoszenie pełnomocnika dokonane w dniu [...] września 2012 r. i przedłożenie w tej dacie pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nie można uznać, że dotyczą postępowań, które mogą być wszczęte w przyszłości. Zgłoszenie się pełnomocnika mogło dotyczyć spraw, które toczyły się w tym czasie przed organem.

Oczywiście w sytuacji, w której strona wyrazi wolę działania w postępowaniu przez pełnomocnika, to odpis dokumentu pełnomocnictwa udzielonego w 2012 r. może zostać po jego uwierzytelnieniu przedłożony do akt niniejszej sprawy. Jednak musi być złożony do akt tej sprawy. Organ nie może sam przyjąć, że w kolejnej wszczętej z urzędu sprawie wobec strony działać będzie pełnomocnik. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi prawo strony. W przepisach KPA brak jest rozwiązania przyjętego w Ordynacji podatkowej dotyczącego udzielenia pełnomocnictwa ogólnego. Możliwość udzielenia pełnomocnictwa ogólnego, na podstawie, którego pełnomocnikowi wolno działać w imieniu swojego mocodawcy we wszystkich sprawach podatkowych, bez konieczności przedkładania upoważnienia do akt każdej z nich wynika z przepisów Ordynacji podatkowej, które w niniejszej sprawie jednak nie mają zastosowania. Taka opcja w Ordynacji podatkowej istnieje od 1 lipca 2016 r. Jednak takiego rozwiązania ustawodawca nie wprowadził do przepisów KPA.

Zdaniem Sądu I instancji okoliczność udzielenia pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. i złożenie go do organu I instancji w 2012 r., jeszcze przed wszczęciem postępowania nie jest wystarczająca do uznania, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. Obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi istnieje dopiero od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa. Organ na podstawie art. 32 KPA nie ma podstaw do zastąpienia pełnomocnika w realizacji obowiązku wynikającego z art. 33 § 3 KPA.

WSA zgodził się z organem, że zachowanie adwokata w sprawie wskazywało, że cały czas jest on pełnomocnikiem strony, jednak w niniejszej sprawie Sąd nie ocenia zachowania pełnomocnika (w kontekście etyki zawodu), ale działalnie organu. W tym zakresie wskazał, że okoliczność złożenia odwołania od wydanej decyzji nie zmienia faktu, że strona – J. G. – nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, co z kolei narusza jego prawo do działania, w szczególności w zakresie czy działa osobiście czy przez swojego pełnomocnika. Poza tym z akt administracyjnych nie wynika by strona wiedziała o toczącym się postępowaniu przed organem I jak i II instancji. "Aktywność" wykazała dopiero na etapie skargi do Sądu, udzielając adwokatowi pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2018 r. Fakt, że w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją adwokat nie zawiadomił organu, że nie uważa się za pełnomocnika, nie sanuje działania organu w zakresie braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów dającym podstawę do wznowienia postępowania, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z/s w K. z dnia [...] października 2017 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną realizację obowiązków wynikających z ww. regulacji prawnych tj. nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w zakresie podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wynikających z art. 145 § 1 KPA, zgodnie, bowiem z art. 145 § 1 pkt. 1 lit b) p.p.s.a. wymagane jest wskazanie podstawy wznowienia postępowania, tj. określonej przesłanki z art. 145 § 1 KPA.

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zarzucenie organowi administracji publicznej naruszenie art. 33 § 3 KPA oraz art. 61 § 4 KPA , mimo że czynność "dołącza do akt" oznacz również akceptację profesjonalnego pełnomocnika okoliczności znajdowania się dokumentu udzielenia pełnomocnictwa w aktach sprawy, w szczególności niekwestionowanie okoliczności doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego do chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, kwestionowanie w odwołaniu jedynie samej okoliczności nie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania stronie, a nie okoliczności bycia pełnomocnikiem i dokumentu pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy, a nadto, gdy profesjonalny pełnomocnik J. G. wniósł w terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, jak również w tym odwołaniu z dnia [...].11.2017 r. wskazał, że działania na podstawie pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy, w zakresie zaś art. 61 § 4 KPA również błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku sądu administracyjnego, że nie doszło do doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, mimo potwierdzenia czynności odbioru poprzez dalsze działanie pełnomocnika w toku postępowania w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo z 2012 r.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

4) oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisach. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżący został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

W sprawie bezsporne jest, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ zawiadomił adwokata D. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyżej określonej. W tej sytuacji okolicznością przesądzającą w sprawie jest ustalenie czy adwokat D. K., w momencie doręczy wyżej wskazanego pisma, by należycie umocowany do reprezentowania skarżącego w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wymaga znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa.

Przyjąć, zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie, bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z przepisów tych wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego.

Odnośnie momentu, kiedy pełnomocnik ma to uczynić, brak jest wskazań w Kodeksie postępowania administracyjnego. W Kodeksie postępowania cywilnego przepis art. 89 § 1 wyraźnie zastrzega, że chodzi tu o pierwszą czynność procesową i zasadę tę należy przenieść na grunt postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom I, Komentarz do art. 1-103, Lex 2007, Wyd. II). Organ musi, więc dysponować dokumentem, by móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Obowiązki organu aktualizują się dopiero z chwilą skutecznego ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu, niezależnie od tego czy i w jakim zakresie oraz od kiedy łączy stronę pełnomocnictwo poza postępowaniem.

Reasumując, strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06, z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 690/12).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że to wola strony decyduje o tym czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym będzie reprezentowane przez pełnomocnika, a wola ta winna być wyraźnie zakomunikuje poprzez dołączenie do akt sprawy udzielonego pełnomocnictwa. Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do zastępowanie strony w tym zakresie, nawet w sytuacji posiadania wiedzy o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika do wszystkich spraw w innym wcześniej toczącym się postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego adwokatowi D. K. z dnia [...] lipca 2012 r. zostało przedłożone do akt sprawy, która zakończyła się w 2012 r. Dlatego zgodzić należy się Sądem I instancji, że "...okoliczność udzielenia pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. i złożenie go do organu pierwszej instancji w 2012 r., jeszcze przed wszczęciem postępowania nie jest wystarczająca do uznania, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. Obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi istnieje dopiero od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa. Organ na podstawie art. 32 k.p.a. nie ma podstaw do zastąpienia pełnomocnika w realizacji obowiązku wynikającego z art. 33 § 3 k.p.a."

Wbrew argumentacji organu fakt, że w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją adwokat nie zawiadomił organu, że nie uważa się za pełnomocnika, nie sanuje działania organu w zakresie braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, co trafnie stwierdził Sąd I instancji.

W związku z powyższym zarzut zawarty w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej nie ma uzasadnionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy także zarzut zawarty w pkt 1) petitum skargi kasacji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Wskazać należy, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi i daje podstawę Naczelnemu Sądowi Administracji dokonania jego kontroli, przez pryzmat podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie wskazał wyraźnie podstawy wznowienia postępowania poprzez przywołanie stosownego przepisu art. 145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził jednak, że brak zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania o ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, "... stanowi podstawę do przyjęcia, iż stronie uniemożliwiono działanie. Tym samym stanowi to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 par 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.)." Zestawienie tego stwierdzenia z regulacją zawartą w art. 145 § 1 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji jako podstawę wznowienia postępowania upatrywał w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku ze stwierdzeniem przez WSA, że kontrolowana decyzja narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Końcowo przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyżej wskazanemu uchybieniu nie można przypisać przedmiotu uchybienia mogącego mieć istotny wpływu na wynik sprawy.

Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, o co także wnioskował skarżący. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.