Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 440/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 par 2, art 127, art 128 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art 141 par 4, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/10 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 129 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej u.p.e.a.), zobowiązał S. B. do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości 38.941,37 zł - w terminie 7 dni, pod rygorem ściągnięcia jej w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, zgodnie z art. 134 u.p.e.a.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. zlecił obowiązek, określony tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., wykonania zastępczego.

Zgodnie z kosztorysem inwestorskim wraz z przedmiarem, koszt dokonania całkowitej rozbiórki budynku o wymiarach 12,50 m x 9,70 m i wysokości ok. 3,70 m usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie wynosi 37.215,37zł. Dodatkowo zobowiązaną obciążają koszty sporządzenia ww. kosztorysu w wysokości 976,00zł. Łączna kwota zaliczki na poczet wykonania zastępczego wynosi 38.191,37 zł.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. B., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w związku z niewykonaniem przez S. B. obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nakazującej dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku - organ, działając w oparciu o przepisy u.p.e.a., przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie tego obowiązku.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Ze względu na uchylanie się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku całkowitej rozbiórki budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego, w oparciu o przepisy u.p.e.a. Przepis art. 128 § 2 ustawy stanowi, że w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać osobę zobowiązaną do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku nie wpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności. Natomiast zgodnie z art. 129 ustawy organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych, także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128 § 2 ww. ustawy.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie i zgodnie z przepisami u.p.e.a, wydał postanowienie w przedmiocie zobowiązania S. B. do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego, wyliczył zaliczkę na podstawie kosztorysu robót budowlanych wykonanego przez uprawnioną do tego osobę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Skarżąca podniosła, że nie otrzymała postanowienia nr [...] z dnia [....] grudnia 2009 r., ani tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Nie otrzymała również kosztorysu wyceny wartości dokonania całkowitej rozbiórki.

Podniosła, że nie zgadza się z wyliczoną kwotą zaliczki, którą uważa za zawyżoną, dowolną i nieopartą na żadnych konkretnych wyliczeniach. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że brak w uzasadnieniu postanowienia podania dokładnych wyliczeń powoduje, że nie można ocenić jego prawidłowości. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 364/08 stwierdziła, że zaliczka nie może być kwotą stanowiącą całkowity koszt wykonania zastępczego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania egzekucyjnego, wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 u.p.e.a, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 u.p.e.a., uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny, zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wieloletnie postępowanie egzekucyjne, mimo stopniowania wobec zobowiązanej środków egzekucyjnych, nie doprowadziło do wykonania nakazu objętego tytułem wykonawczym - rozbiórki samowoli budowlanej.

Zgodnie z przepisem art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Jak stanowi przepis art. 129 u.p.e.a. organ egzekucyjny może wydać postanowienie w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku.

Sąd podkreślił, że określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego. Pojecie "zaliczka" nie ma legalnej definicji w ww. ustawie, zatem należy przez nią rozumieć część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, postanowienie w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności w oparciu o sporządzony przez osobę uprawnioną kosztorys. Kosztorys przewiduje koszt szacunkowy, który przy faktycznym wykonaniu robót może ulec zarówno obniżeniu, jak i podwyższeniu, stanowi zatem miarkowanie kosztów wykonania zastępczego.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zaliczka na poczet wykonania zastępczego mogła opiewać na pełną kwotę wykonania zastępczego, kwota przewidziana w kosztorysie de facto stanowi tylko zaliczkę, która in minus lub in plus zostanie rozliczona, po dokonaniu rozbiórki w ramach wykonania zastępczego. Zobowiązana, zasadnie też została obciążona kosztami sporządzenia kosztorysu.

Nie zasługują, zdaniem Sądu, na uwzględnienie zarzuty skarżącej w przedmiocie nieprawidłowego doręczania jej orzeczeń w toku postępowania egzekucyjnego, w tym tytułu egzekucyjnego i postanowienia o skierowaniu egzekucji do wykonania zastępczego. Wielokrotnie doręczenia zobowiązanej dokumentów związanych z niniejszym postępowaniem egzekucyjnym, miało miejsce w drodze doręczenia zastępczego wobec nie podejmowania doręczanej korespondencji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. B., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. naruszenie przepisu art. 127 w związku z art. 128 § 1 u.p.e.a., w ten sposób, że Sąd uznał, iż organ administracji w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 u.p.e.a. doręczył skarżącej odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, podczas, gdy skarżąca nie otrzymała postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., w zakresie ustalenia faktu niedoręczenia skarżącej w.w. orzeczeń toczy się obecnie postępowanie sądowe, w którym nie zapadło jak dotąd ostateczne rozstrzygnięcie przesądzające fakt doręczenia skarżącej w.w postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., co oznacza, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 127 u.p.e.a., a zatem żądanie organu administracji zapłaty przez skarżącą zaliczki w kwocie 38.191,37 zł jest niezasadne i niezgodne z przepisami prawa, co w konsekwencji oznacza, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalające skargę na to postanowienie jest wadliwe i niezgodne z przepisami prawa i powinno zostać uchylone;

2. naruszenie przepisu art. 128 § 2 u.p.e.a., w ten sposób, że organ egzekucyjny wezwał skarżącą do wpłacenia w oznaczonym terminie kwoty 38.191,37 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego i jednocześnie nie doręczył skarżącej kosztorysu wykonanego przez mgr inż. T. P., w którym wartość dokonania całkowitej rozbiórki budynku została wyceniona na 37.215,37 zł, do której doliczono koszt sporządzenia kosztorysu w wysokości 976,00 zł, jak również nie wskazał podstaw tego wyliczenia, zaś w ocenie skarżącej powyższa wartość zaliczki jest znacznie zawyżona i niezgodna z faktycznymi wymiarami powierzchni zabudowy obiektu gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie (ok. 100 m2) a zgodnie z orzecznictwem Sądów Administracyjnych brak uzasadnienia, z czego organ wywiódł wysokość zaliczki, do której wezwał zobowiązanego czyni wadliwym postanowienie wydane na podstawie art. 128 § 2 u.p.e.a., co w konsekwencji oznacza, iż wyrok WSA oddalający skargę na to postanowienie jest wadliwy i niezgodny z przepisami prawa i powinien zostać uchylony;

3. naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd i nie podanie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku wyczerpującego i zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, w szczególności nie podanie obiektywnych przyczyn, dla których uznał za prawidłowe to, że organ nie doręczył skarżącej "kosztorysu inwestorskiego" rozbiórki objętej tytułem wykonawczym, na podstawie którego oszacowana została kwota zaliczki, nie wskazanie, z jakich względów WSA uznał, iż "w kontekście zarzutów skarżącej w zakresie nierzetelności wyliczenia kosztów rozbiórki przewidzianych w kosztorysie wskazać należy, że tak przedstawione argumenty skarżącej nie mogą stanowić podstaw do zakwestionowania kosztorysu sporządzonego przez uprawnioną do tego osobą", nie wskazanie, z jakich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że: "nie zasługują na uwzględnienie w niniejszej sprawie zarzuty skarżącej w przedmiocie nieprawidłowego doręczenia jej orzeczeń w toku postępowania egzekucyjnego, w tym tytułu egzekucyjnego i postanowienia o skierowaniu egzekucji do wykonania zastępczego", jak również nie wskazał i wyjaśnił dokładnie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, podczas, gdy art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w zażaleniu, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co oznacza, że pozbawione tych cech orzeczenie wydane w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wadliwe i niezgodne z przepisami prawa i powinno zostać uchylone.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Podstawę zaskarżenia może zatem stanowić albo naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której normatywne przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania sądu kasacyjnego jest inny niż sądu administracyjnego pierwszej instancji. Ten ostatni sąd, rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów postawionych w skardze. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny o ile, tak jak w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Z powyższego wynika, że zakres kontroli orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną, zaś szczególnie istotnym elementem tego środka zaskarżenia jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarżąca zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego jest wyłącznie naruszenie przepisów P.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 127, art. 128 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm. – dalej u.p.e.a.) należy uznać za nieuprawniony, albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji, gdyż nie stosuje on przepisów u.p.e.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a. poprzez ich nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów.

W skardze kasacyjnej nie powiązano przedstawionych naruszeń powyższych przepisów u.p.e.a. ze wskazaniem przepisów P.p.s.a., które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95 uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolując legalność zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji, w stanie faktycznym, prawidłowo zastosował normy art. 127 i art. 128 § 1 i 2 u.p.e.a.

Przepisy u.p.e.a. w art. 7 § 2 statuują jedną z zasad tego postępowania - stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do celu egzekucji. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze nie wyodrębnia się tej zasady wprost w przepisach, lecz uznaje się w literaturze, jako główna zasadę postępowania egzekucyjnego. Jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu) powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (por. R. Hauser, Z. Leoński , A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2005 , s. 46 ). Pogląd powyższy podzielany jest przez skład orzekający w tej sprawie. Trzeba również mieć na względzie, że zgodnie z normą-zasadą wyrażoną w art. 6 u.p.e.a., prawnym obowiązkiem wierzyciela w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, jest podjęcie odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji.

Tym samym, mając powyższe na uwadze, organy orzekające zobowiązane były do wyboru w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej właśnie wykonania zastępczego. Przy czym podnieść należy, że organy egzekucyjne w tej sprawie zastosowały, jako pierwszy środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia, co uczyniono przecież postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., a gdy ten środek okazał się nieskuteczny wówczas podjęto ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonania zastępczego.

Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Skutkiem wykonania zastępczego jest zatem wygaśnięcie obowiązku wykonania określonej czynności i powstanie obowiązku o charakterze pieniężnym, czyli uiszczenia przez zobowiązanego kosztów wydania zastępczego.

Ze względu na uchylanie się przez skarżącą od wykonania obowiązku całkowitej rozbiórki budynku, również mimo nałożonej grzywny w celu przymuszenie, organ zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego. Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, prawidłowo stwierdził, że organ zgodnie z przepisami u.p.e.a. wydał postanowienie w przedmiocie zobowiązania skarżącej do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego, wyliczył zaliczkę na podstawie kosztorysu robót budowlanych wykonanego przez uprawnioną do tego osobę.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd zasadnie ocenił, że organ właściwie zastosował przepis art. 127 u.p.e.a. Tytuł wykonawczy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. został doręczony w drodze doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a.

Przepis art. 128 § 2 u.p.e.a. stanowi, że w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku nie wpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności.

Określenie wysokości zaliczki tytułem wykonania zastępczego pozostawił ustawodawca swobodnemu uznaniu organu egzekucyjnego.

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi cechować zgodność z prawem. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując rozstrzygnięcie wydane na podstawie uznania administracyjnego, nie wnika w jego celowość, gdyż to należy do organów administracji, lecz ocenia wyłącznie jego legalność.

Z postanowień art. 128 § 1 i § 2 u.p.e.a. wynika, że postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego powinno zostać uzasadnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności zaś przy uwzględnieniu sporządzonego kosztorysu. W przedmiotowej sprawie materiał aktowy wskazuje, że organ zgodnie z prawem, mając na względzie cel i istotę zastosowania przedmiotowego w sprawie środka egzekucyjnego, uargumentował jego zastosowanie. Postanowienie w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o sporządzony przez osobę uprawnioną kosztorys. Sąd trafnie zwrócił uwagę, że kosztorys przewiduje koszt szacunkowy, który przy faktycznym wykonaniu robót może ulec zarówno obniżeniu, jak i podwyższeniu, a zatem stanowi miarkowanie kosztów wykonania zastępczego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to również i on jest niezasadny. Przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku powinno mieć charakter zwięzły, pozwalający na ocenę przez strony postępowania oraz przez sąd kasacyjny, czy zapadłe orzeczenie jest prawidłowe. Nie można natomiast uznać, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zgromadzonych w aktach dokumentów. Wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest spełniony wówczas, gdy uzasadnienie wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowane przez organy administracyjne przepisy prawa materialnego czy procesowego. Obowiązkiem sądu jest jedynie odniesienie się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zaś przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób wyczerpujący zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych okoliczności, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 317/08).

Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że co do zasady wymogi formalne zostały zachowane. Pozwala ono na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono także podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.