Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 807/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53-55
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 kwietnia 2014 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją dnia 2 kwietnia 2014 r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] decyzji z dnia 14 stycznia 2014 r., znak [...], oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, powołując w podstawie prawnej art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2012, poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, art. 10, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a. Uchyloną decyzją Burmistrza Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], jedn. ewid. [...] – miasto, obręb [...], z uwzględnieniem jako obszaru oddziaływania działek nr [...] i nr [...], w związku z zamierzeniem inwestycyjnym obejmującym budowę przy granicach na całej szerokości działki budynku mieszkalnego wielorodzinnego (I, II piętro i poddasze mieszkalne) z lokalem usługowym w poziomie parteru oraz zapleczem gospodarczym w kondygnacji piwnic, wraz z infrastrukturą techniczną. ponownego rozpatrzenia.

Opisując dotychczasowy przebieg postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na wniosek S. S.. W jej uzasadnieniu Burmistrz Miasta [...] podniósł, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem miejscowym. Uprzednio wydane decyzje organu pierwszej instancji były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań, wydana decyzja określa warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki, a w toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła B. O., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła przyjęcie jako podstawy wydanej decyzji analizy i jej wyników sporządzonej niezgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz sytuowania projektowanego budynku przy granicy działki nr [...], której jest współwłaścicielką. Skarżąca zakwestionowała dalej brak jednoznacznego wskazania działki sąsiedniej zabudowanej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz ustalenie nowej zabudowy jako pierzejowej, mimo braku występowania takiej zabudowy w obszarze analizowanym przy ul. S., przy braku możliwości jej kształtowania. Wskazywała na ustalenie dla nowej zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącego 50%, mimo braku występowania takiego wskaźnika w obszarze analizowanym oraz braku wykazania podstawy merytorycznej lub prawnej do ustalenia go na działce inwestora w oparciu o § 5 ust. 2 powyższego rozporządzenia. Zarzuciła również brak określenia w wynikach analizy funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz ustalenia dla projektowanego budynku parametrów i cech niezgodnych z parametrami i cechami zabudowy w obszarze analizowanym, a także ustalenie warunków nowej zabudowy w oczywistej sprzeczności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w szczególności z § 39, § 18 i § 19 ww. rozporządzenia oraz pominięcie w wykazie stron postępowania właścicieli działki nr [...]. Zakwestionowała prawidłowość uznania za stronę postępowania potencjalnego spadkobiercę , zamiast kuratora sądowego reprezentującego interes osoby zmarłej.

Po streszczeniu w sposób powyższy przebiegu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy .

Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" we wskzanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Na postępowanie wyjaśniające przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. .61 ust. 1-5 ustawy." (ustawy - zob. § 2 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z ust. 2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia, tj. § 4 - § 8 zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w cytowanym powyżej rozporządzeniu., winny być przestrzegane i zrealizowane.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną ( mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem), jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego - uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji z oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja nadal zawiera uchybienia i obarczona jest wadami, które nie pozwalają organowi odwoławczemu na utrzymanie jej w mocy.

W szczególności dotyczy to samej analizy oraz jej wyników w kontekście zabudowy w granicy działek sąsiednich, jak również wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, a także ustalenia stron postępowania. Na tę ostatnią okoliczność zwracało już uwagę Kolegium Odwoławcze w poprzedniej decyzji z dnia 23 lipca 2013 r.

Nadal poza zakresem oddziaływania inwestycji jest w ocenie organu pierwszej instancji działka nr [...]. Obecnie orzekający skład Kolegium w zupełności podziela w tym względzie pogląd sformułowany w decyzji z dnia 23 lipca 2013 r. Tymczasem zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak również w samej analizie nadal brakuje weryfikacji, z czego wynika stanowisko, iż działka ta pomimo wspólnej granicy od strony wschodniej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, pomimo wyraźnego wskazania tej okoliczności w uprzedniej decyzji Kolegium. Weryfikacja aktualnego kręgu stron powinna zostać dokona w toku ponownego rozpoznania sprawy, a stronom powinien być zapewniony udział zgodnie z art. 10 k.p.a. Ustalenia zaś w tym zakresie, w tym określenie stron postępowania, powinny znaleźć odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji i mieć podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym.

Działką sąsiednią. w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, pozwalającą na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jest przede wszystkim działka nr [...], do której zamierzenie inwestycyjne będzie bezpośrednio przylegać. Wynika to z charakteru zabudowy, jak również z faktu, że wskaźnik linii zabudowy oraz wysokości obiektu bezpośrednio nawiązuje do tej zabudowy. Tych wskaźników oraz sposobu ich ustalenia Kolegium nie kwestionuje.

W orzecznictwie podkreśla się, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej - powinny mieć konkretną wielkość. Można uwzględnić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy planowanej ustalono "do 50 %". Określenie to w świetle orzecznictwa należy zakwalifikować jako mało precyzyjne, ponieważ w istocie dopuszcza wiele wariantów zabudowy. Ponadto wskaźnik ten (do 50%) jest wyższy aniżeli maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym i oczywiście znacznie wyższy od średniej (31%). Brak jest zatem podstaw do ustalenia przedmiotowego wskaźnika według takiej wartości, skoro w świetle analizy nie występuje ona w obszarze analizowanym. Kolegium Odwoławcze nie podziela w tym względzie uzasadnienia organu pierwszej instancji, który tak wysoki wskaźnik uzasadnia szerokością elewacji frontowych budynków o podobnej funkcji w obszarze analizowanym. Jest to argumentacja niewystarczająca w kontekście takiego wyznaczenia wskaźnika, którego sposób określenia powinien wynikać z regulacji § 5 rozporządzenia.

Kolejną kwestią wymagającą ponownej weryfikacji przez organ pierwszej instancji jest usytuowanie przyszłego zamierzenia w granicy. O ile zabudowa w granicy z działką nr [...] jest raczej w świetle planistycznym bezsporna, o tyle należy w większym stopniu umotywować kwestię zbliżenia zabudowy do granicy z działką nr [...]. Możliwości zlokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek rozstrzygana jest na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie wyłącznie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, toczącego się przed organami administracji architektoniczne - budowlanej. Zgodnie z obecnym brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też ustalenie przez organ usytuowania obiektu w granicy działki nie może być dokonane dowolnie, w szczególności bez rozważenia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych w obszarze analizowanym. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy działki kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu zagospodarowani a przestrzennego, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Również obecnie, kiedy w tym zakresie w sposób wiążący rozstrzygać ma organ, wydający decyzję o warunkach zabudowy, dopuszczenie takiego sytuowania obiektu budowlanego musi posiadać uzasadnienie, mimo że ustawodawca nie przewidział tu szczegółowych przesłanek, od których spełnienia zależałoby takie lokalizowanie obiektu. Skoro ciężar rozstrzygnięcia o dopuszczalności sytuowania obiektu spoczywa obecnie na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy, to winien on wskazać jakimi przesłankami się kierował dopuszczając takie rozwiązanie. W szczególności przyjęcie tej możliwości winno wynikać z zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej. W tym kontekście należy szerzej zweryfikować trafność takiego wariantu zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Dotyczy to zresztą również wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku wyznaczonego na całej szerokości działki.

Na koniec rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wskazane wyżej okoliczności dotyczące w szczególności ustalenia linii zabudowy wymagają ponownej weryfikacji przy udziale osoby uprawnionej. Dostrzeżone uchybienia powodują, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności w zakresie wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, możliwości zabudowy w granicy oraz ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Powyższe okoliczności nie mogą zostać uzupełnione w toku postępowania odwoławczego, ponieważ dotyczą one istotnego dowodu w sprawie - analizy architektoniczne - urbanistycznej -mającego niewątpliwie wpływ na treść projektu przyszłej decyzji.

Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 kwietnia 2014 r., znak [...], nie zgodził się S. S., który wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji i zarazem utrzymania w mocy Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2014 r., znak [...], zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ustawy -Prawo budowlane, art. 7 k.p.a. oraz art. 227 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi S. S. podkreślał, że kwestionowana decyzja organu - już czwarta w tej sprawie - ogranicza jego prawo do zabudowy działki, a zmienność zaleceń w stosunku do wcześniejszych rozstrzygnięć, powoduje przewlekłość postępowania. Dopiero trzecia decyzja wymieniała kompleksowo uchybienia i zalecenia, które zostały wyeliminowane łącznie z aktualizacja analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany. W tej sytuacji nieuzasadnionym jest uchylenie decyzji Burmistrza Miasta [...], nastąpiło bez podania konkretnych uchybień , w oparciu o bardzo ogólne zastrzeżenia i ogólny "wykład akademicki" z zakresu przepisów dotyczących postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Większość zastrzeżeń Kolegium formułuje do analizy oraz jej wyników, szczególnie w kontekście zabudowy przy granicy działki, jak również wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, sugerując się prawdopodobnie treścią odwołania współwłaścicielek działki nr [...]. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona przez uprawnioną architekt urbanistę w sposób zwięzły i klarowny uwzględnia wszystkie wymagania i uzasadnienia, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.53 ust. 3, art. 61 ust. 1 do art. 64) i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza ta formułuje odpowiednie wnioski w oparciu o wyniki analizy i dopuszczone konkretnymi przepisami odstępstwa w tym zakresie wraz z rzeczowym uzasadnieniem.

Zdaniem S. S. zarzut, że nieściśle ustalono wskaźnik zabudowy "do 50%" nie jest zgodny z treścią decyzji. Wskaźnik ok. 50% i jest wymieniony w niej bowiem łącznie z powierzchnią zabudowy 121 m2, oraz powierzchnią działki 0,0245 ha, co w rzeczywistości daje 49,4 % zabudowy powierzchni działki, a więc użyte określenie około 50% jest jak najbardziej uzasadnione. Takie samo określenie powierzchni zabudowy znajduje się w treści analizy pkt. IV/5 a w samodzielnym określeniu "do 50%" występuje jedynie w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 2 do decyzji i nie ma pierwszeństwa mocy prawnej w stosunku do ustaleń decyzji. Wskaźnik zabudowy w wyższej wysokości w stosunku do średniej występującej w obszarze analizowanym ustalony został w analizie z uzasadnieniem ładem przestrzennym, zabudowy wąskiej działki oraz funkcjonalnym i ekonomicznym wykorzystaniem terenu w uzupełnieniu istniejącej zabudowy ulicy z perspektywą jej rozbudowy (pkt IV/5 analizy), w oparciu o §5 ust. 2 rozporządzenia , tj. z uwzględnieniem uwarunkowań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych i ekonomicznych, jak również środowiskowych i kompozycyjno-estetycznych.

Zarzut usytuowania budynku w granicach parceli, rzekomo bez odpowiedniego uzasadnienia, jest również nieprawdziwy. Konkretne rzeczowe uzasadnienie takiej lokalizacji budynku znajduje uzasadnienie w treści analizy pkt. Ml/4, gdzie stwierdza się, że realizacja inwestycji przy granicach działki nie stworzy utrudnień w użytkowaniu sąsiednich nieruchomości, nie blokuje możliwości inwestycyjnych oraz nie ma negatywnego wpływu na wartość tych nieruchomości, a jednocześnie dla wspólnoty mieszkaniowej na działce nr [...] stwarza dodatkowa możliwość inwestycyjnego wykorzystania terenu niezabudowanego części działki od strony ul. S. na odległość 13 m przez ewentualną dobudowę i możliwość powstania uporządkowanej zabudowy pierzejowej. W decyzji Kolegium w stosunku do lokalizacji budynku powołany został § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z pominięciem ust. 3 pkt. 2 tego paragrafu, który jednoznacznie stwierdza możliwość lokalizacji budynku w granicy jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt.2 ze względu na rozmiary działki.

Szerokość elewacji frontowej przyjęta została w oparciu o pkt. IV/6analizy w powiązaniu z ustaleniami pkt 11/6 i pkt.lll/4 oraz IV/5 analizy, na podstawie § 6 ust 2 rozporządzenia jako inna niż wynika to ze średnich analizowanej zabudowy z odpowiednim rzeczowym uzasadnieniem.

W treści uzasadnienia decyzji Kolegium znajduje się również stwierdzenie, jakoby "dopuszczenie takiego sytuowania obiektu budowlanego musi posiadać uzasadnienie , mimo, że ustawodawca nie przewidział tu szczegółowych przesłanek, od których spełnienia zależałoby takie lokalizowanie obiektu". Sugerowanie stosowania bliżej niesprecyzowanych, nieprzewidywanych przez ustawodawcę przesłanek, od których zależałaby taka lokalizacja jest powrotem do tzw. "prawa powielowaczego", co ma niewiele wspólnego z prawem w państwie praworządnym bo stwarza dowolne pole do interpretacji przepisów prawa. Takie stanowisko sprzeczne jest z treścią art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezgodne z prawda jest stwierdzenie, że nie dokonano prawidłowego ustalenia stron postępowania, gdyż takie ustalenie znajduje się w uzasadnieniu decyzji z miarodajnym wyjaśnieniem dlaczego nie zaliczono do stron postępowania współwłaścicieli nieruchomości nr [...] (ul. F.). W myśl orzecznictwa, stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym położonych nawet w pewnej odległości, mogą być stroną tylko wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Nie jest prawidłowy pogląd, że interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy maja wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, lecz jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Kolegium powinno też sprawdzić, czy został naruszony prawem chroniony interes prawny osoby uporczywie odwołującej się w tej sprawie, z naruszeniem interesu prawnego drugiej strony postępowania, powodując blokowanie planowanej inwestycji domu z definicji wielorodzinnego, a w rzeczywistości o dwóch lokalach mieszkalnych i lokalu usługowego w parterze. Formułując zakres wymagań i uzasadnień nie wzięto pod uwagę skali inwestycji.

Dotychczasowe biurokratyczne podejście Kolegium do sprawy powoduje przewlekłość jej pozytywnego załatwienia, co nie budzi zaufania do władzy publicznej oraz narusza zasadę równego traktowania stron wynikającą z przyjętej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrażaniu niektórych przepisów U.E.

Uzupełniając powyższe zarzuty w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2014r. S. S. zaznaczył, że organ pierwszej instancji uzasadniał, z jakich przyczyn działka nr [...] nie została objęta zakresem oddziaływania inwestycji, a rozbieżność stanowisk organów obu instancji co do interpretacji przepisów nie powinna być powodem przewlekłości w załatwieniu sprawy. Skarżący podtrzymał również swoje stanowisko co do prawidłowego wyznaczenia parametrów zabudowy w decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555 ), iż " użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie budzi kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. należy nadto uwzględnić art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze treść powołanych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiały i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest trafne, podobnie jak

większość ujawnionych przez organ odwoławczy uchybień natury proceduralnej, które były dostateczną podstawą do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a.

Już li tylko stwierdzony i omówiony w zaskarżonej decyzji fakt pominięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta [...] jako stron właścicieli i użytkowników wieczystych działki nr [...] w C., prowadzi do istotnego naruszenia zasady z art. 10 § 1 k.p.a., ze skutkiem wystąpienia przesłanki do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji z dnia 14 stycznia 2014 r., znak [...]. Dostrzeżone trafnie przez Samorządowe Kolegium Odowławcze naruszenie przez organ pierwszej instancji wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. dla istotnej części rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, jest zaś dodatkowym powodem uzasadniającym przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu realizacji zasady z art. 15 k.p.a. Przeprowadzone z urzędu kontrola wydanych w sprawie decyzji administracyjnych upoważnia jednak do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło wszystkich występujących uchybień przepisom postępowania, które uzasadniały ponowne rozpatrzenie sprawy w dwóch instancjach, w tym także sygnalizowanych w odwołaniach. Te niewytknięte uchybienia pozostają jednak bez wpływu na wystąpienia przesłanek do wydania w drugiej instancji kwestionowanej przez skarżącego decyzji kasacyjnej, która co do zasady wyznacza też właściwy kierunku procedowania.

W szczególności, stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Powyższe reguły odnoszą się tak do właściwego wyjaśnienia kwestii kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, jaki merytorycznych przesłanek określonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), zapewnić możliwość czynnego udziału

w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.).

W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało słusznie, że mimo wyraźnych wskazań, wynikających z poprzedniej decyzji, organ pierwszej instancji nie dokonał właściwych ustaleń odnośnie kręgu stron postępowania. Szersze wskazania – w szczególności co do udziału w postępowaniu użytkowników wieczystych działki nr [...] – zawierała już wcześniejsza decyzja Kolegium z dnia 23 lipca 2013r. Poglądy te podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Uznaje w szczególności, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uwzględniając treść art. 140 k.c. i art. 144 k.c., a także art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p., przymiot strony należy przyznać nie tylko właścicielom ( użytkownikom wieczystym nieruchomości), na których zamierzona jest zmiana zagospodarowania, względnie z nimi bezpośrednio sąsiadujących, ale nawet innym podmiotom, mającym prawo własności ( użytkowania wieczystego) do nieruchomości niesąsiadujących z terenem inwestycji, na które inwestycja może wpływać w zakresie wykonywania ich praw. W tym przypadku chodzi o jakąkolwiek formę ingerencji związaną z ustaleniem warunków zabudowy. Nie chodzi przy tym o wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, aczkolwiek w zależności od specyfiki stanu faktycznego taka sytuacja może się zdarzyć. W konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo oraz charakter planowanej zabudowy, interes prawny do bycia strona postępowania mają niewątpliwie właściciele albo użytkownicy wieczyści działki nr [...], względnie tam działająca wspólnota mieszkaniowa.

W uzupełnieniu wskazań organu odwoławczego należy zaznaczyć, że Burmistrz Miasta [...] wyznaczając krąg stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy sposób w nieuprawniony zawęził ten krąg do właścicieli ( użytkowników wieczystych) nieruchomości, których działki położone są w obszarze oddziaływania inwestycji (np. załącznik nr 1 do decyzji z dnia 14 stycznia 2014r., k. 343 akt administracyjnych) w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., nr 1409 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20, ilekroć w tej ustawie jest mowa obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powołana wyżej regulacja wyraźnie odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Brak jest podstaw, aby stosować go w innych postępowaniach, w tym w prowadzonych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny.

Również w pozostałych kwestiach Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wytknęło uchybienia popełnione przy wydaniu decyzji Burmistrza Miasta [...] decyzji z dnia 14 stycznia 2014 r., znak [...].

W szczególności należy zwrócić uwagę, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Określone parametry dla inwestycji winny być określane w sposób stanowczy i konkretny, także co do granic swobody dopuszczonej na etapie projektowania inwestycji oraz udzielenia dla niej pozwolenia na budowę.

Decyzja organu pierwszej instancji narusza powyższe wymogi.

I tak, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony w sposób nieprecyzyjny, jedynie przez wskazanie wartości maksymalnej, a także wyraziło wątpliwość co do możliwość wykonania spornej inwestycji w granicy z działką nr [...], uznając, że kwestię tę należało w większym stopniu umotywować.

W tym zakresie należy również zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego z następujących powodów.

Wielkość powierzchni zabudowy została w decyzji znak [...] z dnia 14 stycznia 2014r. określona w wysokości "do 50%". Zwraca przy tym uwagę, że w samej decyzji podano, że wielkość ta "wyniesie...", "co stanowi...". Wskazano też z jednej strony, że będzie to "ok. 50%", ale określono też precyzyjnie, iż powierzchnia zabudowy ma wynieść 121 m2. Nie tyle zatem – jak podaje Kolegium – parametr ten został wyznaczony nieprecyzyjnie, co w samej decyzji zawarto sprzeczne rozstrzygnięcia. Podano bowiem wielkość zabudowy w procentach ( i tu nieprecyzyjne bo w przybliżeniu) oraz w metrach kwadratowych, w sposób stanowczy, nie dopuszczający żadnych odstępstw. Oba wskazania (w procencie powierzchni działki oraz w powierzchni) są jednocześnie niespójne. Maksymalna powierzchnia wyznaczona procentowo ("do 50 %") wynosi bowiem ok. 122,5 m2. Tymczasem maksymalna powierzchnia, określona w metrach kwadratowych, to 121 m2. Organ administracji publicznej nie może wyznaczać tego samego parametru za pomocą dwóch różnych środków jego zapisu w taki sposób, że – w zależności od zapisu – wysokość tego parametru będzie inna. Co więcej – w zapisie procentowym jest to jedynie wysokość maksymalna, zaś w zapisie podanym w metrach kwadratowych – określona precyzyjnie jako jedynie dopuszczalna. W dodatku powstaje niespójność z "wynikami analizy" (załącznik nr 2 do decyzji z dnia 14 stycznia 2014r., k. 342 akt administracyjnych), które wskazują wyłącznie wskaźnik w formie procentowej, nie podając maksymalnej powierzchni nowej zabudowy.

W odniesieniu do możliwości posadowienia planowanego budynku w granicach z działkami sąsiednimi trzeba wskazać, że co do zasady budynek musi być budowany z zachowaniem odległości od działek sąsiednich, wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej określane jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Stosownie do tego przepisu, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak słusznie zaznaczyło Kolegium, co prawda przepis powyższy nie podaje przesłanek dopuszczenia realizacji budynku w granicy, jednak nie oznacza to, że organ administracji publicznej zwolniony jest z uzasadnienia, z jakich przyczyn takie właśnie rozwiązanie przyjął ustalając warunki zabudowy. Kwestia ta rzeczywiście nie została wyjaśniona ani w wynikach analizy, ani w uzasadnieniu samej decyzji. Nie wiadomo zatem, czym kierował się Burmistrz Miasta [...] dopuszczając posadowienie budynku w granicy z działką nr [...]. Z uzasadnienia decyzji oraz wyników analizy wynika jednak, że nie brał pod uwagę tych uwarunkowań, które powinny być podstawą kształtowania ładu przestrzennego. Sama bowiem wielkość działki nie jest – w ocenie Sądu – uzasadnieniem dla korzystania z wyjątku, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zwłaszcza, gdy przy granicy z działką sąsiednią brak zabudowy.

W kontekście ładu przestrzennego organ pierwszej instancji nie uwzględnił w szczególności powiązań, jakie potencjalnie mogą zachodzić pomiędzy terenem inwestycji, a działką nr [...] oraz znajdującym się na niej budynkiem przy ul. S.. Układ zagospodarowania jego otoczenia, w szczególności istnienie od strony południowej chodnika betonowego, balkonów, okien nie tylko nie wskazuje na tworzenie się zabudowy pierzejowej od strony powyższej działki , ale wręcz wyklucza możliwość powstania pierzei od ul. S. (zob. dokumentacja fotograficzna – k. 40 akt administracyjnych). Ponadto numery obu działek ([...] i [...]) świadczą o tym, że powstały one w wyniku podziału geodezyjnego jednej działki ewidencyjnej. To zaś może oznaczać, że były one funkcjonalnie powiązane i część południowa nieruchomości (obecna działka nr [...], czyli teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym) stanowiła pierwotnie element zagospodarowania dla budynku znajdującego się na rogu ul. S. i F., np. zapewniając odpowiednią ilość miejsc postojowych dla samochodów. Autor analizy winien był te kwestie zbadać, ponieważ mogą one rzutować na zagadnienie kontynuacji funkcji i prawidłowe kształtowanie ładu przestrzennego.

Pominięte zostały również w tym przypadku kwestie ochrony zieleni, które na gruncie niniejszej sprawy ściśle wiążą się z dopuszczeniem zabudowy w granicy działki nr [...]. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej oraz twierdzeń strony, B. O., w granicy działki oraz blisko niej znajdują się kilkudziesięcioletnie drzewa, co pomijając już nawet określone zamiary korzystania z nieruchomości przez właścicieli działki nr [...] może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia ta w toku postępowania nie została zupełnie wyjaśniona, gdy tymczasem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać zwłaszcza walory krajobrazowe (pkt 2) oraz wymagania ochrony środowiska (pkt 3).

Odnośnie uwzględnienia w toku kontrolowanego postępowania przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy stwierdzić, że co do zasady nie znajdują one zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy, o ile z ich treści nie wynika co innego (jak np. w § 12 ust. 2 rozporządzenia). Zachowanie wszystkich warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, istotne jest dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Dopiero wówczas następuje bowiem dokładne określenie, w którym miejscu planowany obiekt ma zostać wykonany. Na etapie wcześniejszym, czyli w toku ustalania warunków zabudowy, określane są wyłącznie niektóre parametry inwestycji, jak np. linia zabudowy, wysokość, powierzchnia zabudowy itd. Nie przesądza to zatem w większości przypadków o dokładnym umiejscowieniu obiektu na działce.

W niniejszej sprawie sytuacja wygląda odmiennie. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem obowiązującą linię zabudowy od ul. S. oraz orzekł, że planowany budynek ma być wykonany w granicy z działkami nr [...] oraz nr [...]. Dokładnie zatem zlokalizowane zostały trzy z czterech boków obiektu. Jednocześnie organ określił w sposób stanowczy powierzchnię zabudowy kubaturowej na 121 m2, a zatem decyzja o warunkach zabudowy w takim kształcie przesądza o dokładnej lokalizacji obiektu. Trzeba przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jeżeli zatem organ, wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy przesądza o dokładnej lokalizacji obiektu budowlanego na działce, a takie rozstrzygnięcie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego będzie wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, to już w tym momencie to już w tym momencie należy w analizie uwzględnić istniejące zagospodarowania działki nr [...], zwłaszcza w obszarze przygranicznym.

Zważyć należy dalej, że sposób redakcji decyzji Burmistrza Miasta [...] oraz jej załączników nie zasługuje na akceptację. W samej decyzji zawarto co prawda rozstrzygnięcie co do warunków zabudowy (rodzaju inwestycji, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy), nie mniej jednak w te elementy zostały prowadzone motywy działania organu oraz ustalenia analizy. Natomiast załącznik nr 1 do decyzji – wyniki analizy – jest niezwykle lakoniczny, brak w nim szczegółowych danych, jakie powinny być w trakcie analizy ustalone. Co więcej – wyniki analizy również zawierają rozstrzygnięcia co do warunków zabudowy, które są – jak już wskazano wyżej – częściowo sprzeczne z rozstrzygnięciami, zamieszczonymi w samej decyzji. Opisany stan powoduje w istocie brak kompleksowej, wszechstronnej analizy, a także nie pozwala na niebudzące wątpliwości wyodrębnienie elementów rozstrzygnięcia.

Przechodząc do innych zagadnień należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zaakceptowało sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz określenie pozostałych parametrów planowanej inwestycji, w tym linii zabudowy. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym zakresie nie dostrzegł uchybień. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego odpowiada wymogom, wynikającym z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś pomimo nieregularnego kształtu pozwala również dokonać właściwych ustaleń, zgodnych z celem analizy urbanistyczno-architektonicznej. Nie budzi też zastrzeżeń ustalenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy sąsiedniego budynku nr [...] przy ul. S., względnie parametrów wysokościowych, o ile uznać za dopuszczalna zabudowę w granicach z dwoma sąsiednimi działkami, której to kwestii nie wyjaśniono należycie. Analogiczna uwaga odnosi się do przyjęcie wskaźnika zabudowy przewyższającego maksymalny, występujący w obszarze analizowanym , ku czemu podstaw nie może stanowić wyłącznie wielkość działki i interes prawny inwestora.

To, co budzi także zastrzeżenia w ramach wad decyzji Burmistrza Miasta [...] decyzji z dnia 14 stycznia 2014 r. nr [...], a czego pomimo ich wystąpienia nie wytknęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczy dwóch zagadnień. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji nieprawidłowo dopuszcza całkowite odstąpienie od wyznaczenia miejsc parkingowych. Nadto Burmistrz Miasta [...] bezpodstawnie zaniechał wyraźnego określenia w treści decyzji sposobu użytkowania lokalu usługowego.

Decyzja organu pierwszej instancji w punkcie II.3.5. wskazuje, że "z uwagi na lokalizację działki w strefie śródmiejskiej w zabudowie zwartej przy ulicy jednokierunkowej, nie obciążonej żadnym ruchem dostawczym, bez wprowadzania usług wymagających obsługi komunikacyjnej oraz ze względu na małą powierzchnię działki, nie planuje się miejsc do parkowania na terenie działki". W ocenie Sądu takiego ustalenia nie można zaakceptować.

Trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi są między innymi przepisy techniczno-budowlane. Jak wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. W ocenie Sądu nie można odstąpić całkowicie od wymogu zapewnienia miejsc postojowych w odniesieniu do inwestycji, którą stanowi budynek wielorodzinny wraz z lokalem usługowym. Urządzenie miejsc postojowych musi bowiem być stosowne do przeznaczenia i sposobu zabudowy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Odstąpienie od zaplanowania jakichkolwiek miejsc postojowych przy budynku wielokondygnacyjnym, wielorodzinnym oraz mającym posiadać dodatkowo funkcję usługową wymogu tego w żadnym razie nie spełnia. Powołane przez organ pierwszej instancji okoliczności, w szczególności rozmiary działki, nie uzasadniają odstąpienia od ustalenia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, które mogą zostać zlokalizowane np. w garażu podziemnym bądź w poziomie parteru budynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło również, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2014 r., znak [...], nie zawiera precyzyjnego określenia sposobu użytkowania planowanego obiektu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 55 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji. W tym zakresie uwzględnić należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). I tak, § 2 z pkt 1 rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a) zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa usługowa,

c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e) cmentarze,

f) drogi publiczne,

g) drogi wewnętrzne,

h) obiekty infrastruktury technicznej.

Z § 2 pkt 2 rozporządzenia wynika natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Taka regulacja wskazuje, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter nie jednorodzajowy, rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy winno określać nie tylko rodzaj zabudowy, ale także wskazanie określonego sposobu użytkowania.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 10 czerwca 2011r. (k. 3 akt administracyjnych) S. S. wskazał jako rodzaj projektowanej inwestycji "budynek mieszkalny z użytkowym lokalem". W piśmie z dnia 20 lipca 2011r. dokonał jednak modyfikacji i doprecyzował, że planowany jest "profil usługowo-biurowy". Rzeczą organu administracji było zatem nie tylko określenie rodzaju zabudowy, ale również dokładnego sposobu użytkowania lokalu usługowego, wskazanego przez inwestora. Takich rozstrzygnięć brak było w decyzji organu pierwszej instancji.

Powyższe uchybienia uzasadniały dodatkowo wydanie decyzji kasacyjnej, i chociaż mogły zostać wytknięte bez prowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego - a nie zostały, to powyższe nie stwarza podstaw do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która w swej istotnej części odpowiada prawu.

Należy zgodzić się z podnoszonymi przez skarżącego S. S. zarzutami co do długiego czasu trwania postępowania w sprawie, co wiąże się również z ilością wydawanych rozstrzygnięć kasatoryjnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminach wynikających z przepisów k.p.a. nie uzasadnia pozostawienia w obrocie decyzji naruszających prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło zatem zaakceptować decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obarczonej omówionymi wyżej wadami. Trzeba też mieć na uwadze, że w toku postępowania inwestor dokonywał kilkukrotnej modyfikacji pierwotnego wniosku (pisma: z dnia 20 lipca 2011r., k. 17 akt administracyjnych; z dnia 8 marca 2012r., k. 123 akt administracyjnych; z dnia 13 listopada 2012r., k. 201 akt administracyjnych), co niewątpliwie nie pozostało bez wpływu na czas trwania postępowania.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.