Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 569/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1014/19 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1014/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. M., uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W. M. złożyła w dniu 12 marca 2019 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303), zwanej dalej: "u.r.ś.u.", odmówił przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. i wskazał, że wychowanie w rozumieniu ustawy oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletniości. Długotrwałość wychowania to proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.

Organ podkreślił, że skarżąca urodziła czworo dzieci, ale od dnia 11 marca 1967 r. zaprzestała wychowywania jednego z dzieci. Nie można więc uznać, że wychowywała czworo dzieci. Wraz ze śmiercią jednego z nich nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości.

Skarżąca w skardze na powyższą decyzję podkreśliła, że przez 6 lat wychowywała dziecko (M.), a wychowania zaprzestała z przyczyn niezależnych od siebie. Skarżąca podkreśliła, że po śmierci dziecka była pogrążona w żałobie i opiekowała się pozostałymi dziećmi. Nie mogła więc w tym okresie podjąć dodatkowej pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję zwrócił uwagę, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyjął, że skarżąca, która uchodziła czworo dzieci i której jedno z dzieci zmarło w wieku 6 lat nie spełnia przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., gdyż skarżąca od 11 marca 1967 r. zaprzestała wychowywania jednego z dzieci. Zdaniem organu wraz ze śmiercią jednego z czwórki dzieci nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził też, że proces wychowawczy zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletniości. Sąd nie podzielił tego poglądu, ponieważ w jego ocenie, nie znajduje on uzasadnienia w przepisach prawa będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Zwrócono uwagę, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (forma dokonana czasownika). W art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega – na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1064/19, z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/19 oraz z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1432/19), że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Ustawodawca w innym miejscu u.r.ś.u. - w art. 3 ust. 5 pkt 2 - posłużył się pojęciem "wychowywania". Ustawodawca nie odwołał się ponadto do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ustawodawca nie wskazał też, np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania.

Zdaniem Sądu, ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko w rozumieniu u.r.ś.u. Należy sięgnąć więc do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci.

W świetle tej definicji nieuprawnione jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Stanowisko to wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1432/19, a Sąd pogląd ten w pełni zaaprobował, uznając za własny.

W ocenie Sądu wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek u.r.ś.u. powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach ta władza trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletniości. Kwestie te reguluje ustawa z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Przepis art. 92 k.r.i.o. stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletniości. Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania w rozumieniu ustawy została spełniona, dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletniości. Pełnoletniość wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej.

W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, władza rodzicielska może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletniości (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu.

Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletniości, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 u.r.ś.u. w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej).

Zdaniem Sądu tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletniości. Ww. wyłączenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu w rozumieniu u.r.ś.u. można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie.

Sąd podkreślił ponadto, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać i zostało ono przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka. Wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący", czy z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletniości. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. W art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. mowa jest natomiast jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą by również spełnione, jeżeli dziecko żyło kilka miesięcy, czy też, jak w rozpoznawanej sprawie przez ponad 6 lat.

Przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem.

Zdaniem Sądu nie można więc uznać, że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia sama w sobie stanowi wypełnienie przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. O "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u.) można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka.

Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej w u.r.ś.u. należałoby mieć również na uwadze względy celowościowe. W uzasadnianiu do projektu u.r.ś.u., na który powołuje się Prezes ZUS dopiero w odpowiedzi na skargę, podniesiono na s. 3, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". W uzasadnieniu tym na s. 1 przyjęto też, że podstawowym cel tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych".

Wzięcie pod rozwagę ww. sformułowań z uzasadnienia projektu u.r.ś.u. oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie, powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia czy kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 u.r.ś.u., także w kontekście przeżyć, jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. Prezes ZUS powinien więc ocenić czy czwarte macierzyństwo skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że urodzenie i wychowanie czwartego dziecka przez ponad 6 lat, które zmarło tragicznie, wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio stanu fizycznego lub psychicznego skarżącej, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu, czy też podjęciu zatrudnienia.

Skoro Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych okoliczności - zdaniem Sądu - istotnych przy rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy to doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Organ w okolicznościach faktycznych sprawy nie wziął też pod rozwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 2 i art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, polegającą na uznaniu, że pojęcie "wychowała" odnosi się również do niezakończonego procesu wychowawczego, a więc także do sytuacji, w której wychowywane dziecko zmarło w wieku 6 lat, podczas gdy ustawodawca poprzez użycie czasu przeszłego jednoznacznie wskazał, że przepis dotyczy zrealizowanego procesu wychowawczego dziecka. Ta błędna wykładnia wymienionego przepisu poprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego uznania, że sprawa powinna zostać ponownie rozpatrzona pod kątem oceny, czy czwarte macierzyństwo skarżącej, obciążone zgonem dziecka, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości podjęcia zatrudnienia. W ten sposób Sąd I instancji niezasadnie poszerzył katalog przesłanek materialnoprawnych do przyznania rodzicielskiego, wprowadzając dodatkową przesłankę (możliwości zdrowotnych skarżącej do podjęcia pracy), której ustawodawca nie wprowadził, ani wprowadzenia nie przewidział.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że brak było uzasadnienia do uznania, że w przypadku skarżącej wystąpił proces wychowania 4 dzieci, ponieważ wraz ze śmiercią syna nastąpiło trwałe zaprzestanie jego wychowania, tj. uczestniczenia w procesie wychowawczym do osiągnięcia pełnoletniości.

Zdaniem organu stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji było zgodne z przepisami ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a także z jej celem. W świetle uzasadnienia do projektu ustawy, rodzicielskie świadczenie uzupełniające definiuje się przez jego cel, którym jest zabezpieczenie sytuacji dochodowej osób, które poświęciły się wychowaniu co najmniej czworga dzieci. Świadczenie przysługuje osobie zainteresowanej, spełniającej kryterium urodzenia i wychowania albo wychowania co najmniej czwórki dzieci. Jak wynika z uzasadnienia projektu do ustawy, wychowanie jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia. Przez definicję wychowania rozumie się całość wpływów i oddziaływań, kształtujących rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. W powyższym sformułowaniu wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością. Z uwagi na śmierć dziecka w wieku 6 lat, nie można było poczynić ustaleń o zaistnieniu systematycznego i ciągłego procesu wychowania dziecka. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do uznania, że skarżąca wychowała 4 dzieci.

Ponadto wskazano, że przepisy ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym nie podlegają tak szerokiej interpretacji, jakiej dokonał Sąd zobowiązując organ do zbadania dodatkowych przesłanek, tj. sprawdzenia czy skarżąca mogła po 1967 r. podjąć zatrudnienie. Z uwagi na okres, którego dotyczy zobowiązanie, Sąd musiał mieć na uwadze niemożliwość wykonania takiego obowiązku przez organ.

Kompleksowa wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy czyli wykładnia językowa uzupełniona wykładnią celowościową i systemową uzasadnia twierdzenie, że do nabycia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego konieczne jest rzeczywiste, stałe, nieprzerwane wychowanie 4 dzieci od urodzenia do pełnoletniości. Wtedy tylko realizuje się cel założony w ustawie, tj. przyznanie świadczeń matkom, które z uwagi na stałe zaangażowanie w proces wychowania czwórki dzieci zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, w konsekwencji nie wypracowały samodzielnie stażu emerytalnego.

Z przyczyn losowych skarżąca nie miała możliwości doprowadzenia do końca procesu wychowania czwartego dziecka i od 1967 r. jej sytuacja była tożsama jak matek wychowujących trójkę dzieci, którym świadczenie nie przysługuje. Ustawodawca nie przewidział wymogu badania możliwości powrotu do zatrudnienia, z mocy prawa uznając, że świadczenie dotyczy tylko niepracujących matek 4 dzieci. Tym samym skarżąca nie spełniła przesłanek zawartych w wykładanym przepisie ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także rozpoznanie sprawy bez rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podnoszone zasługują na aprobatę.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wskazano na jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Natomiast bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła czworo dzieci, ale jedno z nich zmarło w wieku 6 lat.

Przed odniesieniem się do zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do regulacji zawartej w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym organ może odmówić przyznania świadczenia, w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Jak wynika bowiem z uzasadniania skargi kasacyjnej (jak również z uzasadniania zaskarżonej decyzji) zdaniem Prezesa ZUS wraz ze śmiercią dziecka nastąpiło trwałe zaprzestanie jego wychowywania. W kwestii tej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezesa ZUS i stwierdzając, że o "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka. Odnosząc się do powyższej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd Prezesa ZUS jest nieprawidłowy, natomiast rację ma Sąd I instancji w tym zakresie, w którym stwierdza, że śmierć dziecka nie może być traktowana jako długotrwałe zaprzestanie wychowywania dziecka. Natomiast nie ma racji Sąd I instancji utożsamiając wychowanie ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej, w tym stwierdzając w uzasadnieniu "o zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy) podczas gdy w powołanym przepisie jest mowa o długotrwałym zaprzestaniu wychowywania dzieci, a nie wykonywania władzy rodzicielskiej. Problematyka dotycząca relacji pomiędzy pojęciem wychowania a władzą rodzicielską będzie przedmiotem dalszych rozważań związanych z wykładnią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

O tym, że zaprezentowane stanowisko Prezesa ZUS jest nieprawidłowe, a przesłanka odmowy przyznania świadczenia wskazana w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy nie obejmuje przypadku śmierci dziecka, świadczą przede wszystkim inne rozwiązania zawarte w tej ustawie, a względy systemowe nakazują dokonywać takiej interpretacji, która nie będzie prowadziła do wewnętrznej sprzeczności regulacji ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, świadczenie może być przyznane ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Gdyby ta ostatnia przesłanka miała obejmować śmierć dziecka, to rodzi się pytanie, w jaki sposób jednocześnie mogłaby uzasadniać przyznanie świadczenia ojcu. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość przyznania świadczenia ojcu, jedynie wówczas, gdy doszło do śmierci matki, porzucenia przez nią dzieci i właśnie długotrwałego zaprzestania przez nią ich wychowywania. W takiej sytuacji osobą wychowującą dzieci może być ojciec, w konsekwencji uprawniony, w przypadku wychowania co najmniej czworga dzieci, do świadczenia przewidzianego ustawą. To rozwiązanie normatywne zawarte w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy sprzeciwia się interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy przyjętej przez Prezesa ZUS i dowodzi jej wadliwości, albowiem prowadzi do wewnętrznej sprzeczności regulacji ustawowej.

Natomiast, aby dokonać prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, należy zwrócić uwagę na dwie istotne okoliczności. Pierwsza z nich dotyczy charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą, a druga okoliczność dotyczy kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie tego świadczenia, czyli pojęcia matki. Odnosząc się do pierwszej okoliczności podkreślić należy, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc przy pomocy generalnie wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 u.ś.r.u. przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.ś.r.u. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Czytamy zaś w nim, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie. Zdaniem składu orzekającego, w czynieniu powyższych ustaleń pomocne mogą być zaś wskazówki zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów, uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.

Niewątpliwie dziecko, które zmarło w wieku 6 lat nie było, bo nie mogło być w tym wieku na tyle rozwinięte, aby mogło w miarę samodzielnie funkcjonować zarówno w bieżącym, codziennym życiu jak i w grupie społecznej, czy społeczeństwie. Jednym słowem proces wychowania 6 letniego dziecka nie został jeszcze zakończony.

Jak wskazano wcześniej, dla dokonania prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, należy jeszcze rozważyć drugą okoliczność, jaką jest krąg kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej. Tym samym matka, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy to nie tylko matka w sensie biologicznym i prawnym, ale również w sensie prawnym (po przysposobieniu), jak również pojęcie matka obejmuje kobiety, które faktycznie (ale nie zawodowo) wychowywały dzieci w ramach rodziny zastępczej, a także kobiety, które wychowywały dzieci współmałżonka. W tym ostatnim przypadku wychowywanie dzieci współmałżonka następowało mimo braku jakiegokolwiek, w sensie prawnym, związku pomiędzy kobietą a dziećmi, a oparte było wyłącznie na związku i relacjach faktycznych. Urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia uprawnienia. Decydujące znaczenie i charakter konieczny ma przesłanka wychowania, wychowywać zaś można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę. Tym samym użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcie matka należy rozumieć w sensie funkcjonalnym, a nie prawnym. W związku z powyższym za nietrafne należy uznać stanowisko utożsamiające wychowanie ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej, wychowywać może również osoba, która względem dziecka takiej władzy nie ma. Tak szerokie rozumienie pojęcia matki, wymagało od ustawodawcy określenia czynności, których podejmowanie względem dziecka będzie świadczyć o jego wychowywaniu, do tego celu służy definicja wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy. Definicja legalna z art. 2 pkt 9 ustawy wskazuje desygnaty nazwy "wychowanie" jako zespołu pewnych czynności podejmowanych w toku wychowywania, określając te czynności i ich charakter.

Należy jednak zwrócić uwagę, że czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. Jak wskazano bowiem wcześniej o świadczenie może ubiegać się również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka, w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała" należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych, ale w każdym konkretnym przypadku ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania. Powyższe rozważania, jak również te wcześniejsze dotyczące uzasadnienia rządowego projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wskazują, że wykluczony został jakikolwiek automatyzm w omawianej kwestii ze wskazaniem na konieczność indywidualnego badania każdej sprawy. Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w której matka urodziła czworo dzieci, jednak jedno z czworga dzieci zmarło w wieku 6 lat to nie można przyjąć, że matka zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy urodziła i wychowała co najmniej czworo dzieci, albowiem w stosunku do zmarłego dziecka ten proces wychowania nie został zakończony.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 500/20, w którym przyjęto, że śmierć dziecka w wieku 7 lat i 6 miesięcy spełnia przesłankę wychowała, albowiem wychowanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej. Nie podziela też stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 848/20, w którym za warunek wychowania uznano doprowadzenie dziecka do pełnoletniości, bez względu na okres wykonywania czynności wychowawczych, który poprzedzał jej osiągnięcie.

Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, w którym Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek Prezes ZUS powinien brać pod uwagę, nie tylko okres wychowywania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy tez kontynuowania zatrudnienia przez matkę, także w kontekście przeżyć jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. W tej kwestii należy się w pełni zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że ustawodawca nie przewidział wymogu badania możliwości powrotu do zatrudnienia. Stąd też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, albowiem wprowadza dodatkową, pozaustawową przesłankę nabycia rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jaką jest ustalenie, czy śmierć dziecka miała wpływ na możliwość podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia przez matkę. Taka przesłanka nie wynika zarówno z rozważanej w niniejszej sprawie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą świadczenie może być przyznane matce która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci, jak również nie wynika z pozostałych przesłanek określonych w art. 3 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty skarżącego kasacyjnie zasługują na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.