Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1265/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 a i 59 c w zw. z art. 57 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1265/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], znak:

[...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPU "I." S. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB w G.", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, utrzymał w mocy decyzję PINB w G.

W dniu 6 kwietnia 2018 r. do PINB w P. wpłynął wniosek S. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPU "I." S. K. (dalej: "Inwestor"), o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w części mieszkalnej bez garaży podziemnych, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. [...] w P. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] [...]WINB przekazał prowadzenie przedmiotowej sprawy do PINB w G.

Organ I instancji pismem z dnia 28 maja 2018 r. wezwał Inwestora do uzupełnienia złożonego pisma, wskazując na jego niekompletność i liczne nieścisłości. W celu uzupełnienia omawianego wniosku, w dniu 5 czerwca 2019 r., H. K. odebrała w siedzibie organu I instancji dokumentację prowadzonego postępowania administracyjnego. Następnie w odpowiedzi na wezwanie Inwestor wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie żądanych braków. PINB w G. pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. zawiadomił Inwestora o przedłużeniu wskazanego terminu.

W dniu 31 lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo wraz z uzupełnioną dokumentacją dotyczącą wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Po ich przeanalizowaniu organ zwrócił je Inwestorowi, a pismem z 6 sierpnia 2018 r. ponownie wezwał stronę do uzupełnienia w określonym terminie złożonego wniosku. Inwestor wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2018 r. zwrócił się do PINB w G. z prośbą o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków o 30 dni. W odpowiedzi organ I instancji poinformował Inwestora o przedłużeniu wskazanego terminu.

W dniu 1 października 2018 r. do organu I instancji wpłynęła żądana dokumentacja, po przeanalizowaniu której pismem z 8 października 2018 r., PINB w G. ponownie wezwał Inwestora do jej uzupełnienia. W dalszym toku prowadzonych czynności PINB w G. pismem z 16 października 2018 r. poinformował o planowanej obowiązkowej kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego. Kontrola ta została przeprowadzona w dniach 24 i 31 października 2018 r., a następnie po sporządzeniu protokołu pokontrolnego organ I instancji wezwał Inwestora do osobistego stawiennictwa celem zapoznania się z jego treścią.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. PINB odmówił Inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W odpowiedzi pismem z 12 listopada 2018 r. Inwestor złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

W dniu 14 stycznia 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Prokuratury Okręgowej w P. z prośbą o wypożyczenie akt przedmiotowego postępowania administracyjnego. Następnie Prokuratura Okręgowa w P. zgłosiła swój udział w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że roboty budowlane były prowadzone przez Inwestora na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P.:

nr [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] z [...] listopada 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., udzielających pozwolenia na budowę. Decyzją nr [...] Prezydent Miasta P. zmienił ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, zatwierdzając zamienny projekt zagospodarowania i zamienny projekt budowlany etapu IV, obejmujący przedszkole z parkingami, drogą dojazdową, chodnikami i parkingami podziemnymi zlokalizowanymi w P. przy ul. Ż. Zmiana projektu zagospodarowania terenu oraz zmiana przeznaczenia budynku dotyczyła przekształcenia przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny. Z opisu technicznego przedmiotowej inwestycji wynika, że budynek jest zlokalizowany na działce nr ew. [...], równolegle do projektowanej ulicy miejskiej (działka nr ew. [...]) poza linią zabudowy, w odległości 6 m od linii rozgraniczającej i po obrysie wcześniej projektowanego przedszkola z przedłużeniem części budynku w kierunku północnym i zmianą wysokości do 5 kondygnacji. Linie rozgraniczające ustalone w planie miejscowym wynoszą 15 m szerokości pasa drogowego. Na terenie działki według wcześniejszego opracowania zaprojektowano parking dla samochodów osobowych i plac zabaw, osłonę śmietnikową oraz urządzenie terenów zielonych. Wzdłuż budynku zaprojektowano zaś drogi dojazdowe utwardzone polbrukiem o szerokości 6 m, wzdłuż których usytuowano parkingi. Wokół budynku przewidziano tereny zielone.

[...]WINB podkreślił, że ustawa – Prawo budowlane przewiduje dwa tryby poinformowania organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego – zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W obydwu przypadkach inwestor jest obowiązany do przedłożenia dokumentów określonych w art. 57 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei na gruncie art. 56 omawianej ustawy inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić organy właściwej Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy te zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym.

Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu (art. 59a ustawy – Prawo budowlane). Przepis ten wyznacza szczegółowe kryteria kontroli, które nie mogą być rozszerzane ani zawężane przez organ kontrolujący. Ponadto organ jest związany granicami prawa i rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określonego obiektu podejmuje decyzję po przeanalizowaniu dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku złożonego przez inwestora i po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy. Zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane organ powinien w pierwszej kolejności ustalić czy nie zachodzą przesłanki negatywne do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc czy nie zachodzą przeszkody prawne, czy wniosek jest sporządzony prawidłowo, czy jest kompletny oraz czy dołączone zostały wszystkie wymagane dokumenty. W przypadku pozytywnej weryfikacji organ jest obowiązany przeprowadzić kontrolę i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

[...]WINB wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że sporny budynek mieszkalny wielorodzinny jest zgodny z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, jednakże brakuje zapewnienia zgodnie z pozwoleniem na budowę odpowiedniej ilości miejsc postojowych (50 miejsc), a ponadto brakuje miejsca postojowego dla niepełnosprawnych. Stwierdzono także, że w pomieszczeniach piwnicy na poziomie -1 oraz na poziomie -2 (P.024, P.02.2, P.02.5) nie wykonano warstw podłogowych. Ponadto ustalono, że wody opadowe z wiaty śmietnikowej, która usytuowana jest na granicy działki, odprowadzane są na teren działki sąsiedniej, niezgodnie z przepisami szczególnymi. W protokole jako roboty budowlane pozostałe do wykonania wskazano: wykonanie robót wykończeniowych w pomieszczeniach piwnicznych na poziomie -1 i -2, wykonanie odprowadzania wód opadowych z altany śmietnikowej na teren własnej działki oraz zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych.

Organ II instancji podniósł, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] ustalono wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-handlową oraz infrastrukturą techniczną, przewidziane do realizacji w P. przy ul. Ż.na działce nr ew. [...]. Wymagania te wskazują minimum dwa miejsca postojowe dla pojazdów na jedno mieszkanie. W przedmiotowym budynku istnieje 25 mieszkań, stąd w celu spełnienia nałożonych wskazaną decyzją wymagań, liczba miejsc postojowych powinna wynosić co najmniej 50. Wymóg ten nie został spełniony.

Dodatkowo [...]WINB stwierdził, że wykonanie tymczasowych miejsc postojowych dla spornej inwestycji nie wypełnia w sposób prawidłowy określonych wymogów. Dopuszczenie obiektu do użytkowania bez wymaganej liczby miejsc postojowych stanowiłoby naruszenie warunków decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2010 r., a także niosłoby za sobą negatywne skutki dla mieszkańców lokali. Ponadto wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą w każdym przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego naruszenia warunków pozwolenia na budowę organ jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie organu II instancji art. 36a ustawy – Prawo budowlane został wprowadzony celem dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością dla celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa. Nie może to jednak doprowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z tego względu istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

[...]WINB podkreślił także, że protokół z kontroli obowiązkowej został podpisany przez Inwestora, a więc zapoznał się on z jego treścią. Z notatki służbowej z dnia 24 października 2018 r. wynika również, że Inwestor zobowiązał się do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości do dnia 30 października 2018 r.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PPU "I." S. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 59c i art. 59d w zw. z art. 59a ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało tym, że skarżący nie został prawidłowo zawiadomiony o planowanej kontroli na dzień 31 października 2018 r., a ponadto podczas przeprowadzonej ponownie kontroli nie sporządzono odrębnego protokołu,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności przez:

a) pominięcie wpływu postanowienia PINB z [...] lutego 2016 r., nr [...] o wstrzymaniu prac na możliwość realizacji prac w zakresie miejsc garażowych,

b) pominięcie, że przedmiotem złożonego wniosku było udzielenie zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego bez garaży podziemnych a nie pełnego obiektu,

c) przyjęcie, że z protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez pracowników nadzoru budowlanego jednoznacznie wynikają nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w sytuacji, gdy w zamiennym projekcie nie załączono całych garaży pod wyżej wymienionym budynkiem, tylko oznaczono je przerywaną linią jako już istniejące i wykazane zgodnie z pozwoleniem nr [...] do projektu budowlanego przedszkola,

d) pominięcie oświadczeń załączonych przez skarżącego do odwołania, z których wynika realizacja obowiązków nałożonych na skarżącego podczas kontroli w dniu 24 października 2018 r., przy jednoczesnym twierdzeniu organu, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący miał możliwość składania wyjaśnień oraz uzupełnienia materiału dowodowego z czego miał nie skorzystać,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 50 k.p.a. poprzez nieumożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w czynnościach związanych z obowiązkową kontrolą w dniu 31 października 2018 r. i brak wezwania skarżącego do udziału w tej czynności,

- art. 67 w zw. z art. 68 k.p.a. przez nieprawidłowe sporządzenie protokołu z czynności kontrolnych podjętych w dniu 31 października 2018 r., polegające na niesporządzeniu odrębnego protokołu z przeprowadzonej kontroli i nieprawidłowe oznaczenie stron biorących faktycznie udział w czynności.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w toku prowadzonego postępowania organ pominął fakt, że wniosek skarżącego dotyczył użytkowania spornego budynku jedynie w części mieszkalnej, bez garaży podziemnych. Ponadto organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] wstrzymał realizację części garaży, w której znajdują się dojścia i droga dojazdowa do stanowisk kwestionowanych przez organy. W związku z tymi utrudnieniami Inwestor musiał zdecydować o wykonaniu większej ilości miejsc postojowych przy budynku na działce nr ew. [...] oraz [...] oraz o zaprojektowaniu i wykonaniu tymczasowych miejsc postojowych do czasu udrożnienia dojazdu do garaży podziemnych.

Organ wskazał, że z protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez pracowników nadzoru budowlanego jednoznacznie wynikają nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, co nie jest uzasadnione ze względu na fakt, że w zamiennym projekcie do decyzji nr [...] nie załączono całych garaży pod spornym budynkiem, tylko oznaczono je przerywaną linią jako już istniejące i wykazane zgodnie z pozwoleniem (decyzja nr [...]). Z kolei zgłoszenie do odbioru dotyczyło odbioru częściowego, a więc budynku bez garaży podziemnych.

Skarżący podniósł także, że w przedmiotowej sprawie faktycznie miały miejsce dwie kontrole – pierwsza w dniu 24 października 2018 r., o której skarżący został prawidłowo zawiadomiony i brał w niej udział oraz druga w dniu 31 października

2018 r., o której skarżący nie został uprzedzony. Podczas pierwszej kontroli ustalono zakres koniecznych czynności do wykonania i ich przewidywany termin, a także sporządzono protokół i złożono podpisy. Ze względu na fakt, że druga kontrola miała miejsce w dniu 31 października 2018 r. organ powinien ponownie zawiadomić stronę o planowanych czynnościach, aby umożliwić jej aktywny udział w kontroli. Skarżący nie brał udziału w czynnościach podczas drugiej kontroli, stąd nie sposób przyjąć, że podpisy pod protokołem zostały złożone prawidłowo, a sam protokół jest wiążący.

Dodatkowo wskazano, że sporny budynek został pierwotnie zaprojektowany jako przedszkole z garażami na poziomach -1 i -2. Ustalona wówczas liczba miejsc postojowych wynosiła 69. W projekcie zamiennym wybudowane garaże nie uległy zmianie. Inwestor musiał jednak zadecydować o wykonaniu większej liczby miejsc postojowych na działce nr ew. [...] oraz [...] oraz o zaprojektowaniu i wykonaniu tymczasowych miejsc postojowych do czasu udrożnienia dojazdu do garaży podziemnych. W projekcie zatwierdzonym pozwoleniem na budowę (decyzja nr [...]) zaprojektowano 13 miejsc postojowych w terenie, 33 miejsca postojowe w garażu na poziomie -1 oraz 34 miejsca postojowe w garażu na poziomie -2. Łączna liczba miejsc postojowych wynosi 80. Wymóg dotyczący liczby miejsc parkingowych został więc spełniony. Z kolei w projekcie tymczasowym liczba miejsc postojowych przy budynku wynosi 19, a na działce nr ew. [...] zaprojektowano z płyt prefabrykowanych żelbetonowych kolejnych 36 miejsc parkingowych. Oznacza to, że w projekcie tymczasowym stworzono 55 miejsc parkingowych, co również świadczy o spełnieniu wymogu nałożonego decyzją Prezydenta Miasta P.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] kwietnia 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w części mieszkalnej bez garaży podziemnych, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. [...] w P.

Stosownie do unormowania art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej powoływaną jako "Prawo budowlane", organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ma na celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1). W myśl art. 59 ust. 5 odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma miejsce w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 za wyjątkiem sytuacji, w której określa się w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnienia jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2) oraz, gdy w wydanym pozwoleniu na użytkowanie organ nadzoru budowlanego określi termin wykonania niewykonanej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, jeżeli obiekt budowlany spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1, pomimo niewykonania części w/w robót (art. 59 ust. 3). Niespełnienie wymogów z ustępu pierwszego artykułu 59 będzie miało miejsce, gdy negatywny będzie wynik kontroli zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2. Natomiast niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 1 do 4 wystąpi, gdy inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dołączy dokumentów wymienionych w punktach od 1 do 8 ustępu pierwszego (art. 57 ust. 1). Z wykładni językowej przytoczonych powyżej unormowań oraz ich wykładni systemowej (umieszczenie po przepisach normujących czynności poprzedzających rozpoczęcie budowy a następnie normujących rozpoczęcia budowy) wynika, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie wieńczy cały proces inwestycyjny. Jego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na wstępnym etapie inwestycji. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Zatem istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. Dlatego rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1628/17) stwierdził, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega też wątpliwości, że właściwy organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sprawdza, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności, czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podstawę normatywną oceny tego, czy poczynione odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne, czy też takimi nie są zawiera art. 36a Prawa budowlanego.

Przesłanki odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego określa art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiąc, że może to nastąpić w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, przy czym przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

Sposób sformułowania art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że zawiera on wyczerpujące wskazanie przesłanek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, na co wskazuje chociażby brak użycia w nim sformułowania "w szczególności", które pozwalałoby na konstatację, że wskazane są w nim jedynie przykładowe stany faktyczne uzasadniające odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Powyższe oznacza, że spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a jednocześnie, iż jedynie naruszenie wymogów związanych z przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego względnie niespełnienie przez inwestora wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, a dotyczących dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia może stanowić przesłankę odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy przez organ nadzoru budowlanego w art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane . Przepis ten został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane regulacją ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Obowiązkowa kontrola jest przeprowadzana tylko na wezwanie inwestora, nie jest dokonywana z urzędu. Takie wezwanie zawarte jest we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane). Obowiązkowość tej kontroli wynika z faktu, że musi być przeprowadzana w każdym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wystąpienie inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rodzi obowiązek po stronie organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi wezwania. O terminie takiej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia wezwania (art. 59 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Inwestor ma obowiązek uczestniczenia w obowiązkowej kontroli (art. 59c ust. 2 ustawy Prawo budowlane), jednak jego nieobecność nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli ani prowadzenia postępowania. Inwestor musi być prawidłowo powiadomiony o terminie kontroli. Zgodnie z art. 79 §1 k.p.a. strona o terminie oględzin powinna być powiadomiona przynajmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą. Obowiązkiem organu jest sporządzenie protokołu z obowiązkowej kontroli, wytyczne w tym zakresie zostały przez ustawodawcę określone w art. 59d ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym przepisem protokół z obowiązkowej kontroli sporządza się w trzech egzemplarzach i przechowuje się przez okres istnienia obiektu budowlanego.

Ustalenia dokonane w czasie obowiązkowej kontroli stanowią podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania oraz ewentualnie do wymierzenia kary za nieprawidłowości, jeśli takie zostały stwierdzone. W sytuacji stwierdzenia przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu w trakcie obowiązkowej kontroli organ wymierza karę z tego tytułu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy podzielić zarzuty skargi, że obowiązkowa kontrola poprzedzająca wydanie decyzji PINB Nr [...] z [...] listopada 2018r. została przeprowadzona z naruszeniem art. 59a oraz art. 59 c ust. 1 w związku z art. 79 §1 k.p.a. , co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt postepowania administracyjnego, w dniu 16 października 2018r. organ zawiadomił inwestora , że obowiązkowa kontrola odbędzie się w dniu 24 października 2018r. o godz. 10:00. Zawiadomienie to zostało doręczone w dniu 18 października 2018r., a inwestor S. K. osobiści uczestniczył w kontroli obowiązkowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Ż. [...] w P.

Z treści protokołu wynika, że organ stwierdził " brak zapewnienia ,zgodnie z pozwoleniem na budowę, odpowiedniej ilości miejsc postojowych, wynoszących 50 szt.; brak na parkingu przed budynkiem mieszkalnym wydzielenia i oznakowania miejsca postojowego dla niepełnosprawnych oraz pozostałych miejsc zgodnie z PZT". Nadto jak wynika z protokołu, stwierdzono w piwnicach na poziomie -1 niewykonanie warstw podłogowych jak również w pomieszczeniach piwnicy na poziomie -2 tj. P-02.4, P-02.2, P-02.5. Organ wskazał także roboty pozostałe do wykonania :

- wykonanie robót wykończeniowych w przestrzeniach piwnicznych , poziom -1 i -2,

-wykonanie odprowadzenia wód opadowych z altany śmietnikowej na teren własny działki,

-zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

We wnioskach końcowych stwierdzono, że obiekt z uwagi na odbiór częściowy bez parkingów podziemnych nie posiada wystarczającej, zgodnej z projektem budowlanym, ilości miejsc postojowych wynoszących 50 szt. Nadto odprowadzenie wody opadowej z istniejącej wiaty śmietnikowej odbywa się na teren działki sąsiedniej.

Protokół kontroli obowiązkowej zaopatrzony został w dwie daty " rozpoczęcie P. dnia 24.10.2018r., zakończenie P. dnia 31.10.2018r." co uniemożliwia stwierdzenie czy kontrola trwała osiem dni czy też odbyła się w dniu 24.10. oraz w dniu 31.10.2018r. Nie ulega natomiast wątpliwości, że inwestor nie został zawiadomiony o obowiązkowej kontroli w dniu 31.10.2018r. i nie sporządzono z niej protokołu, choć obowiązek taki wynika wprost z ustawy.

Naruszenie przepisów Prawa budowlanego w tym zakresie ( art. 59 c ust. 1 w związku z art. 79 §1 k.p.a. oraz art. 59a ) ma wpływ na legalność decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bowiem ustalenie stanu faktycznego, a więc zbadanie czy obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę , następuje właśnie w trakcie obowiązkowej kontroli z zapewnionym udziałem inwestora.

Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, zaaprobowanego przez organ odwoławczy, po dokonaniu opisanych powyżej ustaleń podczas kontroli w dniu 24 października 2018r., inwestor oświadczył, że do 30 października 2018r. zapewni wymagane miejsca postojowe oraz usunie wszelkie nieprawidłowości i braki spisane podczas kontroli. Potwierdza to notatka urzędowa sporządzona w dniu 24 października 2018r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co jednak nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w protokole z obowiązkowej kontroli.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji "w dniu [...].10.2018r. przedstawiciele organu nadzoru budowlanego przeprowadzili ponowną kontrolę na gruncie potwierdzając brak wykonania ustaleń spisanych w dniu 24.10.2018r."

Należy więc przyjąć, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nastąpiła w konsekwencji ustaleń dokonanych podczas kontroli w dniu 31 października 2018r. , o terminie której inwestor nie został zawiadomiony, bez jego udziału , z której nie został sporządzony protokół.

Słusznie organ odwoławczy stwierdza, że inwestor poświadczył odbiór protokołu kontroli w dniu 6 listopada 2018r., nie zauważa jednak , że organ I instancji w tym samym dniu wydał decyzje Nr [...], a więc zarzuty dotyczące zarówno kontroli jak i protokołu inwestor mógł zgłosić dopiero w odwołaniu, co też uczynił.

Nie przesądzając wyniku sprawy, należy wskazać, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy korzystając z normy art. 136 k.p.a zleci przeprowadzenie uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przeprowadzenia kontroli obowiązkowej z zachowaniem przewidzianych w ustawie procedur , co w efekcie pozwoli na ostateczne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji rozpatrzenie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Mając na uwadze , że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 59 a oraz art. 59 c ust. 1 w związku z art. 79 §1 k.p.a. , co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).