Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 906/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.  145 §1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 138 §1 pkt 3, art. 7, art. 75, art. 77 §1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1251/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji uchylającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w części dotyczącej budowy zbiornika na płynne odchody zwierzęce oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., II SA/Bk 1251/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu, decyzji uchylającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w części dotyczącej budowy zbiornika na płynne odchody zwierzęce. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd pierwszej instancji, wnioskiem z dnia 20 czerwca 2014 r. J. W. wystąpiła do Starosty Hajnowskiego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], o uchyleniu ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] listopada 2004 r., znak [...] ([...]), w części dotyczącej budowy zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1 211 m³, na działce nr [...] położonej we wsi [...] gm. [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 36a ustawy – Prawo budowlane, gdyż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nadto nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta Hajnowski odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając brak przymiotu strony u wnioskodawczyni, jednakże zostało ono uchylone przez Wojewodę Podlaskiego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Organ wojewódzki wskazał, że ocena przymiotu strony powinna się odbywać po wznowieniu postępowania, bowiem łączy się z koniecznością oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Starosta Hajnowski wznowił postępowanie zakończone decyzją własną organu z dnia [...] lutego 2011 r.

Jak dalej wynika z motywów przywołanego na wstępie wyroku WSA w Białymstoku, decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...], orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) oraz w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb) – Starosta Hajnowski odmówił uchylenia własnej, ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. uchylającej w części decyzję ostateczną tego organu z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] ([...]), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego murowanego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1 211 m³ oraz dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno – bytowe o pojemności 5 m³. Organ powiatowy sprecyzował, że uchylenie pozwolenia na budowę dotyczyło wyłącznie budowy zbiornika na płynne odchody zwierzęce.

Organ I instancji prowadzący sprawę o wznowienie ustalił, że wnioskodawczyni nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., bowiem – co wynika z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb – jej działki miały nie znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ ten wskazał także, że w stosunku do inwestycji objętej źródłowym pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. toczyło się postępowanie naprawcze, bowiem w trakcie kontroli na budowie stwierdzono istotne odstępstwa inwestora od tego pozwolenia, polegające na zmianie lokalizacji zbiornika, jego typu oraz rezygnacji z budowy przyłącza do budynku inwentarskiego. W postępowaniu naprawczym zobowiązano inwestora do przedstawienia projektu zamiennego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb), a następnie – w oparciu o art. 36a ust. 2 uPb uchylono ostateczne źródłowe pozwolenie na budowę z 2004 r. w części zatwierdzającej budowę zbiornika na płynne odchody zwierzęce. Jak wskazał Starosta, niedopuszczalne jest, aby w obrocie prawnym funkcjonowały dwa rozstrzygnięcia dotyczące tego samego obiektu, ale różnych sporządzonych dla niego projektów budowlanych, nadto przy wydawaniu rozstrzygnięcia, na podstawie art. 36a ust. 2 uPb, był związany treścią uprzedniej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Nie wystąpiła zatem w jego ocenie przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. W. wskazując, że spełnia kryteria do uznania jej za stronę przedmiotowego postępowania, w którym "chodzi o postępowanie naprawcze".

Z dalszych ustaleń sądu a quo wynika, że rozpoznając wniesione odwołanie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Wojewoda Podlaski utrzymał zaskarżoną decyzję organu powiatowego w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że istotne w sprawie jest wydanie następujących rozstrzygnięć: na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb decyzji z dnia [...] marca 2010 r. zobowiązującej inwestora do przedstawienia zamiennego projektu budowlanego zbiornika na działce nr [...] we wsi [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z odstępstwem od pierwotnego projektu budowlanego; decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. uchylającej decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego na wskazanej działce wraz ze zbiornikiem na nieczystości – w części dotyczącej tego zbiornika; decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1 236 m³ zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi [...] i nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego zbiornika. Zdaniem Wojewody, konieczne było zastosowanie art. 36a ust. 2 uPb i uchylenie w części pozwolenia na budowę dotyczącej zbiornika na płynne odchody zwierzęce w sytuacji, gdy została wydana decyzja w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Także organ odwoławczy ocenił, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż brak było podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 uPb.

Skargę na decyzję organu II instancji złożyła J. W., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., art. 36a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, art. 75, 77 § 1, 80 w zw. z art. 7, 8, 9 i 15 K.p.a. oraz wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej jako rażąco naruszającej prawo. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania w sposób zgodny z prawem, bowiem nie ustosunkował się do zasadniczej kwestii, tj. czy Starosta mógł wydać z urzędu decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 36a uPb w sytuacji, gdy przepis ten dopuszcza wydawanie takich rozstrzygnięć wyłącznie po uzyskaniu "decyzji o zmianie pozwolenia na budowę", a taka w sprawie – w ocenie skarżącej – nie została wydana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym skarżąca sprecyzowała swoje stanowisko w sprawie, zarzucając naruszenie art. 149 § 1 i § 2 K.p.a., art. 150 § 1, art. 151 K.p.a. i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) poprzez prowadzenie postępowania bez wznowienia go z urzędu postanowieniem i przez niewłaściwy organ. Wyjaśniła, że fakt posiadania przez nią przymiotu strony wynika z samego faktu wznowienia postępowania oraz tego, że żaden organ ani sąd nie podważył wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 208/06, w którym przesądzić miano jej interes prawny w sprawie. Wskazała też, że decyzja Wojewody Podlaskiego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2015 r., znak: [...].

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku oddalił skargę.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że uchylenie pozwolenia na budowę następujące na podstawie art. 36a ust. 2 uPb jest obowiązkiem organu, nie jako skutek wadliwości pozwolenia na budowę, ale jako skutek tego, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę i to bez uzyskania – przed przystąpieniem od robót wprowadzających odstępstwa od pierwotnego projektu – decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustawodawca ukształtował zatem obowiązek organu orzekającego na podstawie art. 36a ust. 2 uPb jako w pewnym sensie automatyczny, zależny wyłącznie od wejścia do obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb – bez obowiązku badania prawidłowości uchylanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie sądu wojewódzkiego zwolnienie z obowiązku badania prawidłowości uchylanego w trybie art. 36a ust. 2 uPb pozwolenia na budowę należy rozumieć także jako zwolnienie z obowiązku oceny prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego tymże pozwoleniem. Wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 uPb nie wiąże się zatem z badaniem legalności pozwolenia na budowę w żadnym jego aspekcie. Aby zatem podważyć ustalony krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36a ust. 2 uPb należałoby w pierwszej kolejności podważyć prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę.

Sąd wojewódzki stwierdził dalej, że skarżąca nie wykazała, aby posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. J. W. powołuje się wielokrotnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 208/06 jako orzeczenie, które przesądzić miało, iż posiada interes prawny w sprawie tegoż pozwolenia, jednakże nie odpowiadać ma to prawdzie. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 208/06 Sąd Naczelny wskazał jedynie, że organy nie wytyczyły wokół spornej inwestycji obszaru jej oddziaływania, zatem nie wiadomo, czy działka skarżącej znajduje się w tymże obszarze i czy przysługuje jej w związku z tym przymiot strony. Jak wynikać ma z akt, pozwolenie na budowę zostało uchylone decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 uPb, a nie zostało uchylone w trybie wznowienia z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca również nie wykazała, by inne uchylenie tegoż pozwolenia (inne niż na podstawie art. 36a ust. 2 uPb) miało miejsce, a jedynie wskazała, że nigdy nie stało się ono ostateczne ani prawomocne.

Błędnie miała skarżąca odczytać treść art. 36a uPb. W ustępie 1 tego przepisu chodzi o sytuację, w której konieczne jest uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do takiej realizacji uzyskanego pozwolenia, które skutkuje istotnym odstąpieniem od jego postanowień. Nie chodzi w tym przepisie o sytuację dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 uPb dopiero po uzyskaniu decyzji zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę. Nadto sąd wojewódzki uznał, że nie ustosunkowuje się do zarzutów dotyczących legalności wydania decyzji z dnia 18 marca 2010 r. i poprzedzającego ją sposobu procedowania przez organy, bowiem zarzuty te nie dotyczą istoty sprawy przezeń rozpoznawanej.

W następstwie powyższych wywodów WSA w Białymstoku ocenił wydane w sprawie niniejszej decyzje organów jako zgodne z prawem. Na uwzględnienie nie zasługiwać miały również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 10 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Z akt wynikać ma, że nie była gromadzona żadna dokumentacja lub przeprowadzane dowody, o których strona nie była poinformowana. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji wyczerpująco wyjaśniają motywy rozstrzygnięć oraz wskazują zastosowane podstawy prawne. Wbrew twierdzeniu skarżącej, postępowanie wznowione toczyło się na podstawie wydanego postanowienia oraz przed właściwym organem.

Skargą kasacyjną J. W., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 "pkt 1a i c" Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego przez organ administracyjny – Wojewodę Podlaskiego w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. z obrazą:

a) art. 28 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, a w konsekwencji oddalenie skargi z powodu uznania braku przymiotu strony po stronie skarżącej, pomimo tego, że nie zostało rozstrzygnięte dotychczas, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania;

b) art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. na skutek dowolności ustaleń i ocen zaniechania wyczerpującego rozważania materiału dowodowego w kwestii możliwości zaistnienia szkodliwych oddziaływań spornego obiektu na okoliczny teren i jego środowisko, poczynienia li tylko najbardziej ogólnikowego, niczym nie umotywowanego ustalenia, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę i nie jest stroną w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 181 § 1 Ppsa strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Ewentualnie w trybie art. 179a Ppsa w razie uznania przez WSA w Białymstoku, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione, strona wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania i ponowne rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wpierw obszernie zrekapitulował okoliczności wydania przez Starostę Hajnowskiego pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2004 r., postępowania prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku dotyczącego wzruszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, postępowania ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego wobec źródłowej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowania odwoławczego przed Wojewodą Podlaskim, dotyczącego powyższej, a także tzw. postępowania środowiskowego dotyczącego przedmiotowej inwestycji.

J. W. uznaje, że sąd wojewódzki winien zbadać: czy stan faktyczny sprawy z punktu widzenia art. 28 K.p.a. został ustalony z zachowaniem procedur przewidzianych w Kodeksie, czy Starosta Hajnowski był właściwy do wznowienia postępowania, przy PINB w Hajnówce mógł wszcząć z urzędu postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.

Przywołując pogląd WSA w Białymstoku odnośnie badania kręgu stron postępowania w sprawie, w której organ orzeka na podstawie art. 36a ust. 2 uPb, skarżąca kasacyjnie uznaje je za błędne. Zdaniem J. W. w każdym postępowaniu konieczne jest ustalenie kręgu osób mających prawo do udziału w nim w charakterze strony. Nie może tu działać, jak twierdzi sąd wojewódzki, jakikolwiek automatyzm. Dalej strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w obiegu prawnym istnieją co najmniej cztery wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podważona została prawidłowość ustalenia kręgu stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 2 uPb, ze względu na naruszenie art. 28 ust. 2 uPb, jak i art. 28 K.p.a. (II OSK 208/16, II OSK 2720/12, II OSK 1133/12 i II OSK 2302/14). Stąd ma być nieuprawniona teza, że organy trafnie nie dopatrzyły się naruszenia prawa w nieprzyznaniu skarżącej statusu strony, skoro kwestia ta nie została dotąd rozstrzygnięta.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną i jej zarzuty. Pełnomocnik Wojewody Podlaskiego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

A. Oddalenie skargi kasacyjnej jest skutkiem przede wszystkim jej treści. W judykaturze trafnie wskazuje się, iż w związku z tym, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, przymus działania profesjonalnego ma gwarantować zrealizowanie prawem określonych wymogów pisma, którym kwestionowany jest wyrok. W ramach tych wymogów art. 176 § 1 pkt 1-3 Ppsa określa elementy skargi kasacyjnej. Jednym z nich jest sformułowanie podstaw, w tym zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia. Sprawa kasacyjna może toczyć się tylko w zakresie wyznaczonym przez stronę. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji przez pryzmat wskazanych w skardze naruszeń prawa. Z urzędu sąd kasacyjny nie może działać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., II GSK 2593/15, LEX nr 2354973). Podkreślić należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres tej kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

B. Formułując podstawy kasacyjne w przedmiotowej sprawie wyraźnie ograniczono je tylko do art. 174 pkt 2 Ppsa, co wyeksponowano na s. 1 wniesionego środka zaskarżenia, zarzucając zatem wyrokowi II SA/Bk 1251/14 naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro wyraźnie ograniczono zakres skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać kontroli zaskarżonego wyroku z punktu widzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, skoro jej autor wyraźnie określił granice działania sądu kasacyjnego. Z tego względu polemika z poglądem sądu pierwszej instancji odnośnie kwestii statusu stron postępowania w sprawie, w której organ orzekał na podstawie art. 36 ust. 2 uPb, nie znajdująca zresztą odzwierciedlenia w kwestii przepisów ujętych w petitum skargi kasacyjnej, musi pozostać poza uwagą orzekającego Sądu.

Z tych samych przyczyn poza kontrolą Sądu musi pozostać kwestia uchybienia przepisom art. 28 K.p.a. i art. 28 uPb, przy czym adresatem ich uchybienia autor skargi kasacyjnej uczynił Wojewodę Podlaskiego, nie zaś WSA w Białymstoku. Oba te przepisy mają charakter przepisów prawa materialnego określając przymiot strony postępowania – odpowiednio – w ogólny sposób dotyczący postępowania administracyjnego oraz konkretny – w przypadku postępowania w sprawie dotyczącym pozwolenia na budowę. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zwalczaniu orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego winny być adresowane wobec sądu pierwszej instancji, a nie wobec orzekającego w sprawie organu.

C. Kwestia statusu J. W. jako strony postępowań dotyczących inwestycji objętej pozwoleniem na budowę udzielonej decyzją Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. mająca wynikać z wyroków przywołanych w skardze kasacyjnej, nie została połączona z zarzutem naruszenia tych przepisów Ppsa, z których z kolei wynikałby nakaz związania sądu pierwszej instancji takimi orzeczeniami (np. art. 153 lub art. 170 Ppsa), przeto pozostać musi poza kontrolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Bezspornie zaś jest oczywiście nietrafnym, że przywołane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczyły kwestii statusu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 2 uPb.

D. Uzasadnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej w znacznej części dotyczy okoliczności wyłącznie pośrednio związanych ze sprawą, w której ramach zapadła zaskarżona decyzja. J. W. w istocie przywołuje w nich wątki "historyczne" dotyczące źródłowego pozwolenia na budowę i innych orzeczeń odnoszących się do kwestionowanej inwestycji, nie zaś sprawy administracyjnej, w której zapadła zaskarżona decyzja.

E. Jedynymi przepisami, których naruszenie zarzucono sądowi wojewódzkiemu były przepisy "art. 145 § 1 pkt 1a i c" Ppsa. Nawet w tym aspekcie autor skargi kasacyjnej dopuścił się drobnego błędu formalnego, niezbyt ściśle wskazując jednostki redakcyjne art. 145 § 1 Ppsa, którym miałby uchybić sąd wojewódzki. Art. 145 § 1 Ppsa dzieli się na punkty, z których tylko punkt 1 dzieli się na litery. Jest to zgodne z § 56 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej ujętych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Zatem w istocie zarzucono sądowi wojewódzkiemu naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Rzecz jednak w tym, że oba te przepisy mają charakter tzw. wynikowy.

Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – odpowiednio – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, wskazujących na przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

F. Odnośnie braku możliwości kontroli zarzutu naruszenia przepisów materialnoprawnych – art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb – wskazano już w pkt B niniejszego uzasadnienia. Co się zaś tyczy zarzutu braku dostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszeń przez Wojewodę Podlaskiego przepisów art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., to skarga kasacyjna, nie przywołując przy tym zarzutu naruszenia chociażby art. 134 § 1 Ppsa (zasada braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi), nie zawiera – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Wojewoda Podlaski w zaskarżonej decyzji nie stosował wszak przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiącego podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego, skoro w zaskarżonej decyzji orzekł – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Hajnowskiego, wydanej w I instancji. Gdy zaś idzie o zarzuty naruszenia przepisów odnoszących się do obowiązku organu odnośnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceniania przez organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, jak również odnoszących się do wymogów opatrzenia zaskarżonej decyzji uzasadnieniem faktycznym i prawnym, to – w ocenie Sądu – w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałyby konkretnie uchybienia tym przepisom polegać.

G. Jak to uprzednio wyłuszczono, w myśl art. 174 pkt 2 Ppsa sąd kasacyjny kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, odwołując się do treści cyt. przepisu przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Przez "wpływ" należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Odnosząc to do wniesionej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że takich wywodów w skargdze kasacyjnej skutecznie nie przeprowadzono. Nie wskazano bowiem, na czym polegało naruszenie wskazanych przepisów postępowania i czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem już tylko z tych powodów wskazane zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

H. Sąd wyraźnie pragnie zaznaczyć, że kierunek jego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie determinowała treść skargi kasacyjnej. Wypadnie także zauważyć – czego być może strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać – że J. W. uruchamiając wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Hajnowskiego wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 uPb, w istocie domagała się wzruszenia decyzji uchylającej w części źródłową decyzję o udzielenie A. H. pozwolenia na budowę. Tę zaś samą źródłową decyzję skarżąca kasacyjnie – co Sądowi wiadomo z urzędu – stara się zwalczyć w innych trybach i postępowaniach. Wynik niniejszego postępowania przed sądem kasacyjnym nie przesądza statusu skarżącej kasacyjnie w innych sprawach dotyczących źródłowej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

H. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.