Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1849/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1773/13 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 lipca 2013 r. nr 73 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1773/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 lipca 2013 r. nr [..]w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa IV. na podstawie § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.), rozkazem personalnym nr [..]z dnia 8 listopada 2011 r., ustalił, że T.G., na podstawie przedłożonych dokumentów do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby, należy zaliczyć następujące okresy składkowe:

– w Policji – 1 dzień,

– okres pracy w gospodarstwie rolnym – 5 lat i 29 dni.

Łącznie 5 lat i 1 miesiąc.

Wobec zaliczenia funkcjonariuszowi okresów wysługi obejmujących łącznie 5 lat i 1 miesiąc, ustalenie na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 17 października 1994 r., wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat w wysokości 5%.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby o 1% za każdy następny rok służby aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Przy uwzględnieniu dyspozycji art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, w których roszczenie stało się wymagalne, wymienionemu przysługuje wyrównanie uposażenia z tytułu wysługi lat za okres od dnia 25 sierpnia 2008 r.

Następnie Komendant Stołeczny Policji poinformował funkcjonariusza, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [..]Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., a w dniu 15 maja 2013 r. wydał decyzję nr [..], którą stwierdził nieważność powyższego rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania T.G. do Komendanta Głównego Policji, w którym policjant wskazał, że nie zgadza się z argumentacją Komendanta Stołecznego Policji.

Komendant Główny Policji decyzją nr 73 z dnia 15 lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji nr 2463 z dnia 15 maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji Warszawa IV nr [..]z dnia 8 listopada 2011 r.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką regulację stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), która w art. 1 ust. 1 pkt 3 stanowi, że wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 cytowanej wyżej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy zgodnie z art. 1 jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy (ust. 1). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).

Organ wskazał, że zaświadczenie uzyskane w urzędzie gminy bądź pisemnie potwierdzony fakt niemożności wystawienia takiego zaświadczenia, pozwala pracownikowi na dowodzenie pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie innych dokumentów, będących w jego posiadaniu. W sytuacji, gdy pracownik nie posiada żadnych dokumentów na potwierdzenie okresu swojej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, dopiero wówczas może udowodnić ten okres zeznaniami co najmniej dwóch świadków, zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest gospodarstwo. Zatem, w ocenie organu, zeznania świadków mogą stanowić alternatywę dowodową dla zaświadczenia tylko i wyłącznie w przypadku, gdy właściwy urząd gminy stwierdzi, na piśmie, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej fakt wykonywania pracy w danym gospodarstwie rolnym. Wydanie decyzji w oparciu o same tylko zeznania świadków, bez uprzedniego wyczerpania procedury przedstawionej w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., jest więc niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Komendant Rejonowy Policji w Warszawie zaliczył wymienionemu policjantowi okres pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów, tj. oświadczenia o zamieszkiwaniu od dnia 30 października 1973 r. do dnia wystawienia zaświadczenia w miejscowości [..], informacji o uczęszczaniu do szkoły i dojeżdżaniu do niej 10 km, tj. około 30 minut. Tymczasem obowiązkiem organu było – stosownie do art. 64 § 2 K.p.a., wezwanie strony do uzupełnienia wniosku, poprzez przedstawienie zaświadczenia wystawionego przez właściwy urząd gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy) lub też pisemnej informacji o odmowie wydania takiego zaświadczenia.

Komendant Główny Policji wskazał, że stosownie do § 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, to policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, co nie zwalnia jednak organu z obowiązku rozpoznawania sprawy zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a zatem z uwzględnieniem wszelkich instrumentów prawnych pozwalających na wszechstronne wyjaśnienie okoliczności konkretnego przypadku.

Ponadto organ wskazał, że niezbędnym w rozpoznawanej sprawie było zbadanie, czy T.G. spełnił wszystkie wymogi, pozwalające na uznanie go za domownika. Wyjaśnił, że obowiązujący do dnia 31 grudnia 1990 r. art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) jednoznacznie przesądzał o tym, że niezbędnym wymogiem uznania za domownika było m.in. utrzymywanie się domownika głównie z pracy w gospodarstwie rolnym oraz pozostawanie we wspólnym gospodarstwie z rolnikiem. Od dnia 1 stycznia 1991 r. przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie wymagają już, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania domownika, wprowadzają jednak wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Poza tym definicja domownika nie dotyczy osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, ale również mieszkających w gospodarstwie lub jego bliskim sąsiedztwie.

Nauka w szkole ponadpodstawowej oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów, tj. lektury, lekcje, przygotowanie do matury, praktyki zawodowe, wykluczają pracę w gospodarstwie rolnym traktowaną jako główne źródło utrzymania lub stałą. Jednocześnie nie oznacza to, iż wymieniony policjant nie pomagał rodzicom, jako młodociany, w prowadzeniu gospodarstwa. Pomoc ta jednak nie mogła mieć charakteru stałego z uwagi na inne zajęcie w tym czasie, tj. m.in. naukę w technikum mechanicznym. Organ wskazał też, że nie bez znaczenia jest fakt, iż we wnioskowanym okresie wymieniony był osobą młodocianą. Zakwalifikowanie pomocy świadczonej przez ucznia technikum mechanicznego, jako świadczenie pracy o charakterze stałym, doprowadziłoby do odmiennej kwalifikacji pracy, świadczonej w ramach stosunku pracy i młodocianego domownika świadczącego pracę w gospodarstwie rolnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2568/11).

Organ stwierdził, że pojęcie domownika w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. powiązane jest ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą, choć systematyczną pomocą.

Organ podsumował, że przedmiotowa decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności policjant nie został wezwany do przedstawienia wszystkich brakujących dokumentów w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Ponadto nie zostały wykonane w pełnym zakresie czynności, które służyłyby sprawdzeniu wiarygodności twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dokumentów, co w konsekwencji pozwalałoby na ich ewentualne kwestionowanie jako dowodów potwierdzających okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał zatem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dodatkowo organ wskazał, że w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, to stosownie do art. 106 ust. 1 ustawy o Policji zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W omawianym przypadku okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia jest złożenie przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o ustalenie uposażenia zasadniczego.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej decyzji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa IV, został wadliwie ustalony termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co spowodowało zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jego zdaniem brak wymaganych zaświadczeń i dokumentów poświadczających zameldowanie oraz brak możliwości wystawienia przez organ gminy zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym, nie mógł przesądzić o wadliwości i to w sposób rażący, rozkazu nr [..]. Organ posiadał zeznania świadków, z których wynikało, że pracował w gospodarstwie rolnym. Ponadto zakwestionował możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w oparciu o odmienną ocenę dowodów.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w niej treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

W ocenie Sądu I instancji, rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji w Warszawie IV nr [..]z dnia 8 listopada 2011 r. w przedmiocie zaliczenia T.G. pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja II instancji, naruszają przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, stosownie do § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zalicza się:

1) okresy służby w Policji,

2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej,

3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313 oraz z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877),

4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku,

5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Za inne okresy, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie i na podstawie których podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby uważa się art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z dnia 20 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 310 ze zm.), w myśl którego ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy tej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).

Sąd I instancji przyznał rację organowi, że w sprawie nie została zachowana kolejność wskazana cytowanym powyżej art. 3. Skarżący nie przedstawił bowiem zaświadczenia, o którym mowa w cytowanym art. 3 ust. 1, ani też właściwy organ nie przedstawił na piśmie informacji o braku dokumentów, o której mowa w art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy. Jednak w ocenie Sądu powyższe uchybienie nie ma w sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa.

W dalszej kolejności Sąd I instancji nie podzielił również poglądu organu, co do niewystarczającego zbadania przez Komendanta Rejonowego Policji w Warszawie IV., czy skarżący spełnił wszystkie wymogi, pozwalające na uznanie go za domownika.

Sąd wyjaśnił, że pojęcie "domownik" nie zostało zdefiniowane we wskazanej już wyżej ustawie o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Nie oznacza to jednak, że pojęcie owo jest abstrakcyjne, bowiem jego treści należy doszukiwać się z uwagi na podany przez skarżącego okres pracy w gospodarstwie rolnym w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, gdzie według jego treści przez określenie "domownicy" rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Skoro następnie, tj. od dnia 1 stycznia 1991 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, to w myśl art. 6 pkt 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "domowniku", rozumie się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie i stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zatem w obu przytoczonych definicjach ustawodawca nie zamieścił warunku podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacania składek na to ubezpieczenie, a ocena owa jest zbieżna z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.: np. wyrok z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 650/10).

Dalej Sąd I instancji podkreślił, iż argumentacja organu, że fakt pobierania nauki i dojazd do szkoły uniemożliwiał skarżącemu wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a jedynie pozwalał mu na świadczenie doraźnej pomocy w wykonywaniu typowych obowiązków domowych zwyczajowo wymaganych od dzieci, jest – co najmniej – całkowicie gołosłowna i nie oparta na żadnej analizie. Sąd w pełni podzielił też twierdzenie skarżącego, co do zarzutu organu, że okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, nie została potwierdzona ani w jego życiorysie, ani też ankiecie osobowej. Brak jest bowiem podstaw uzasadniających potrzebę ujawniania tych okoliczności, zwłaszcza w sytuacji, gdy wykonywana praca nie jest zatrudnieniem, a po prostu pomocą rodzicom.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których Sąd uznał, iż brak pisemnej informacji o niemożności wystawienia przez organ gminy zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co doprowadziło do uwzględnienia skargi.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materilanego tj.

1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie nie miało miejsca.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd winien wyjaśnić dlaczego uznał, iż brak dokumentów, o których mowa w art. 3 ust. 1 i/lub 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jakie okoliczności zadecydowały o tym. W uzasadnieniu wyroku brakuje zatem konstatacji, że za poglądem Sądu przemawiają określone okoliczności. Powyższe ma istotne znaczenie, bowiem dotyczy dowodów, których przeprowadzenie jest obligatoryjne. W sytuacji, gdy zeznania świadków nie spełniają wymagań określonych przez prawo, gdy nadto zostały pozyskane z naruszeniem gradacji dowodowej wynikającej z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. nie można mówić o braku rażącego naruszenia prawa. Decyzja wydana w oparciu o tak pozyskane dowody nie jest decyzją prawidłową, lecz decyzją wydaną z rażącym naruszeniem reguł dowodzenia. WSA w Warszawie uznał, iż jest możliwe procedowanie z naruszeniem normy art. 3, pomimo że stanowi ona wyjątek od zasady równej mocy dowodowej poprzez wprowadzenie gradacji dowodów w sprawie. Brak uznania tego naruszenia za rażące świadczy o wadliwej wykładni tego pojęcia przyjętej przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa sprawa, która dotyczyła ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych, prowadzona była w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdził Komendant Główny Policji - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013r.I OSK 1822/11 LEX nr 1336326 ). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r. I OSK 1683/11LEX nr 1356965 ). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa ( por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r. II OSK 1859/11 LEX nr 1358429 ).

Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013r. II GSK 1975/11 LEX nr 1270121 ).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przywołać treść przepisu art. 3 ust. 1 – 3 ustawy, zgodnie z którymi na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie i w takim wypadku (zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy) okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2954/12).

Wskazać należy w tym miejscu, że art. 3 ust. 1 i 2 ustawy służy jedynie temu, by strona ubiegająca się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do "wysługi lat" wiedziała o tym, że nie będzie mogła posłużyć się w tym celu najprostszym środkiem wykazania faktu wykonywania tej pracy w postaci zaświadczenia urzędu gminy. Gwarantuje to stronie możliwość poszukiwania bez zbędnej zwłoki innych środków dowodowych zmierzających do realizacji jej uprawnień, a mianowicie przewidzianych w art. 3 ust. 3 ustawy zeznań świadków. Rzeczą organu gminy, działającego w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy jest jedynie potwierdzenie faktu wykonywania pracy przez stronę – w przypadku posiadania stosownych dokumentów, a nie prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego (pozytywnego lub negatywnego z punktu widzenia strony) – w przypadku braku dokumentów. Skoro tak, to oparcie ustaleń faktycznych organu policyjnego na dowodzie przewidzianym w art. 3 ust. 3 ustawy - z pominięciem informacji organu gminy o braku stosownych dokumentów stanowi wprawdzie naruszenie prawa lecz z całą pewnością nie tego rodzaju, by w ogóle mogło być uznane za mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie takie które mogłoby być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nawet, jeśliby przyjąć, że postępowanie dowodowe, przeprowadzone w postępowaniu zakończonym kwestionowanym w trybie nieważnościowym rozkazem personalnym miało usterki w zakresie wszechstronności oceny materiału dowodowego, to uchybienia te nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego, mogą być bowiem usuwane jedynie w drodze instancji odwoławczej a nie w trybie nadzorczym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dlatego nie można było uznać zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. za słuszny.

Ma natomiast rację skarga kasacyjna twierdząc, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera dogłębnych rozważań prawnych przedstawiających argumentację Sądu I instancji w zakresie powodów oceny, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W zasadzie uzasadnienie wyroku sprowadza się do przytoczenia regulacji materialnoprawnych i wyrażenia takiego poglądu. Mając jednak na uwadze opisaną wcześniej specyfikę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchybienie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

13