Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 534/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 29 listopada 2019 r. nr XVI/140/19 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mońki stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, § 27 ust. 3 oraz § 29 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mońki stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Mońkach w dniu 29 listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr XVI/140/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mońkach, działając m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019, poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g.").

W treści § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Mońki (dalej: "Regulamin"), wskazano, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku, należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości oraz znajdujących się na nich urządzeń. W treści § 4 ust. 1 i 2 tegoż załącznika określono, że właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników bezpośrednio przy granicy nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Odgarniania zaś śniegu i błota pośniegowego należy dokonać niezwłocznie po ustaniu opadów, w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych, pojazdów oraz nie utrudniające spływu wody do kanalizacji deszczowej, a także w odległości co najmniej 0,5 m od pni drzew. Usuwanie natomiast śliskości powinno odbywać się jedynie za pomocą środków uszorstniających (np. piasek) – ust. 5. Z kolei w treści § 27 ust. 3 Regulaminu stwierdzono, że utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia. W § 29 ust. 1 Regulaminu wskazano zaś, że obszarami podlegającymi corocznej deratyzacji, tj. dwa razy w roku są nieruchomości zajęte pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, związane z produkcją, handlem i magazynowaniem artykułów spożywczych oraz świadczeniem usług bytowych.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Rejonowy w B. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 135 w zw. z § 143 i § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - polegające na wydaniu przepisów regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy oraz innych ustaw poprzez:

1) nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania należytego stanu sanitamo-higienicznego nieruchomości;

2) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych w §4 ust. 1, 2, 5 i 6 Regulaminu i niedopuszczalną modyfikację normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez pominięcie rodzaju chodnika podlegającego obowiązkowi uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, jak również wprowadzenie regulacji dotyczących sposobu postępowania z odgarniętym śniegiem i błotem, a nadto poprzez wskazanie, że usuwanie śliskości powinno odbywać się jedynie za pomocą środków uszorstniających (np. piasek);

3) przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w §27 ust. 3 Regulaminu na właściciela lub opiekuna psa bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny, na smyczy i kagańcu;

4) przekroczenie ustawowego upoważnienia i objęcie w §29 ust. 1 obowiązkiem deratyzacji obszaru obejmującego skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe.

Powołując się na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Regulaminu w zakresie §3 ust. 1 pkt 1, w części w jakiej nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego nieruchomości, §4 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, §27 ust. 3 oraz §29 ust. 1 w części w jakiej wskazuje, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zajęte pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe.

Uzasadniając poszczególny zarzuty Prokurator wskazał, że §3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Rada Miejska nałożyła na właścicieli nieruchomości m.in. obowiązek utrzymania czystości i porządku, należytego stanu sanitarno - higienicznego niemchomości, tymczasem obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarnohigienicznego nieruchomości. Z tego względu za nieuprawnione i przekraczające upoważnienie ustawowe uznać należy nakładanie przez Radę Miejską w Mońkach na właścicieli nieruchomości utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego ich nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do §4 ust. 1 Regulaminu skarżący Prokurator uznał, że stanowi on w istocie powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. O ile z samej treści §4 ust. 1 Regulaminu nie wynika, ażeby wskazany w nim obowiązek uprzątania śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń dotyczył chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, o tyle wniosek taki nasuwa się po lekturze ust. 6 powołanego paragrafu. W myśl §4 ust. 6 Regulaminu właściciele nieruchomości nie są obowiązani do wykonywania obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 2, jeżeli na chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów. Powyższa regulacja nie pozostawia, zdaniem skarżącego, wątpliwości co do tego, że obowiązek, o którym mowa w §4 ust. 1 dotyczy uprzątania chodników położonych wzdłuż nieruchomości, co natomiast, ustawodawca uregulował w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Trudno również uznać, aby kwestia dotycząca sposobu odgarniania śniegu i błota poślizgowego oraz częstotliwości ich wykonania, mieściła się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala bowiem Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak również czasookresu ich wykonania poprzez określenie, że obowiązek ten ma być zrealizowany niezwłocznie po ustaniu opadów. W ocenie Prokuratora Rada Miejska w Mońkach nie była też upoważniona do zobowiązania właścicieli usuwania śliskości jedynie za pomocą środków uszorstaniających, np. piasku.

Odnosząc się zaś do wprowadzonego w § 27 ust. 3 Regulaminu ograniczenia w zakresie wyprowadzania psów na smyczy i lub z założonym kagańcem, Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz posiłkując się treścią art. 77 Kodeksu wykroczeń, wskazał, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Podkreślił, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym uprawnień właścicieli psów bądź nałożenie na nich dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącego Prokuratora postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie w tym względzie specyficznych sytuacji, mogące zostać niekiedy uznane jako nadmierne i w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tą zasadę naruszać, przez co przepis §27 ust. 3 Regulaminu uznać należy za sprzeczny z prawem. Takiego stanowiska nie może zmienić przewidziany w §27 ust. 4 tej uchwały wyjątek, zgodnie z którym zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Spuszczenie psa ze smyczy wiąże się bowiem z kolejnym kategorycznym i nieprzewidującym wyjątków obowiązkiem, tj. posiadania przez psa kagańca. Obowiązek posiadania przez "wolno" puszczonego psa kagańca jest niezależny od wieku i stanu zdrowia konkretnego zwierzęcia, jego fizjologii, czy specyficznych cech biologicznych. Z powyższego wynika więc, że pies, który z jakichkolwiek przyczyn nie może mieć założonego kagańca (chociażby ze względu na stan zdrowia), nie może być również spuszczony ze smyczy, nawet wtedy kiedy ze względu na swoje właściwości fizyczne, stan zdrowia, rozmiar nie zagraża otoczeniu.

Uwzględniając z kolei treść i cel regulacji art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Prokurator uznał, że §29 ust. 1 załącznika do uchwały przewidujący, że obowiązkowej deratyzacji podlegają m.in. nieruchomości zajęte pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, jest niezgodny z prawem, albowiem swoim zakresem obejmuje całe osiedla, na których znajduje się budownictwo mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w M. uznała, że skarga zasługuje ona na uwzględnienie a argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. Rada Miejska w M. wnosząc o umorzenie postępowania, wyjaśniła, że w zakresie posiadanych kompetencji, samoczynnie dokonała zmiany zaskarżonych postanowień ww. regulaminu dostosowując je do wymogów określonych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa i na sesji Rady Miejskiej w M. w dniu 31 lipca 2020r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mońki, w zakresie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i w obecnym stanie prawnym, jak również uwzględniając zarzuty Prokuratury Rejonowej w B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenie niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829), począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu B., będące siedzibą tutejszego sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę w dniu 20 października 2020r., zostały zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020r., skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści wspomnianego wyżej art. 15 zzs4 ust. 3 wspomnianej na wstępie ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XIII/80/19 Rady Gminy Mońki z dnia 29 listopada 2019r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tej Gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454; powoływanej dalej jako: "ustawa"). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: "u.s.g."). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika wprost z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z kolei stanowi z reguły istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także

z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), co oznacza, że również istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"; zob. też np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020r. sygn. II SA/Bk 185/20, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia i uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały w postaci § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, §27 ust. 3 i § 29 ust. 1 w sposób istotny naruszają przepisy prawa uzasadniając wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Za trafny należy w pierwszej kolejności uznać zarzut skargi dotyczący § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do regulaminu. Zapis ten nakłada na właścicieli nieruchomości m.in. obowiązek utrzymania czystości i porządku, należytego stanu sanitarno - higienicznego nieruchomości. Odnosząc się do powyższego uregulowania wskazać należy, że obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast, jak trafnie zauważa Prokurator, do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarnohigienicznego nieruchomości. W tym stanie rzeczy, za nieuprawnione i przekraczające upoważnienie ustawowe uznać należy nakładanie przez Radę Miejską w Mońkach na właścicieli nieruchomości utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego ich niemchomości

Kolejny kwestionowany przez skarżącego Prokuratora zapis Regulaminu znajduje się w § 4 ust. 1, w którym Rada Miejska nałożyła na właścicieli niemchomości położonych wzdłuż chodników bezpośrednio przy granicy nieruchomości obowiązek oczyszczania ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ust. 2 postanowiono, że odgarnianie śniegu i błota pośniegowego należy dokonać niezwłocznie po ustaniu opadów, w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych, pojazdów oraz nie utrudniające spływu wody do kanalizacji deszczowej, a także w odległości co najmniej 0,5 m od pni drzew. Usuwanie zaś śliskości powinno odbywać się jedynie za pomocą środków uszorstniających, np. piasek (ust. 5).

W ocenie sądu, brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, gdyż nie wynika to z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., jak również z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy do określania szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei w art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy określono, że uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Porównując obie regulacje należy zgodzić się z Prokuratorem, że mają one odmienny zakres. Tymczasem regulacja zawarta w §4 ust. 1 Regulaminu stanowi w istocie powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. O ile bowiem z samej treści §4 ust. 1 Regulaminu nie wynika, ażeby wskazany w nim obowiązek uprzątania śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń dotyczył chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, to analiza §4 ust. 6 Regulaminu nie pozostawia już wątpliwości co do tego, że obowiązek, o którym mowa w §4 ust. 1 dotyczy uprzątania chodników położonych wzdłuż nieruchomości, co natomiast, jak już wyżej wskazano, ustawodawca uregulował w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Ponadto, co istotne i trafnie uwypuklił skarżący, Rada Miejska w Mońkach powtórzyła istniejące regulacje z jednoczesnym ich zmodyfikowaniem. Zauważyć bowiem należy, że w § 4 ust. 1 Regulaminu pominięto rodzaj chodnika podlegającego obowiązkowi uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, co natomiast przewiduje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Trudno również uznać, aby kwestia dotycząca sposobu odgarniania śniegu i błota poślizgowego oraz częstotliwości ich wykonania, mieściła się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, czasookresu ich wykonania poprzez określenie, że obowiązek ten ma być zrealizowany niezwłocznie po ustaniu opadów, a tym bardziej zobowiązania właścicieli do usuwania śliskości jedynie za pomocą środków uszorstaniających, np. piasku. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15 i wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, CBOSA) i skład orzekający w pełni je podziela.

Za niewłaściwą uznać należy także redakcję § 27 ust. 3 Regulaminu,

w którym określono obowiązki właścicieli lub opiekunów psów na terenie gminy. Zapisy te przede wszystkim wykraczają poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 122). W §27 ust. 3 Regulaminu Rada Miejska nałożyła na właściciela lub opiekuna psa obowiązek wyprowadza psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny, na smyczy i kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. Prokurator zarzucił, iż zawarty w powyższej regulacji nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) nie tylko narusza określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale także w określonych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. Zdaniem sądu zarzuty te są częściowo zasadne, a częściowo nie. Nakaz prowadzenia w miejscach publicznych psów na uwięzi nie jest sprzeczny z art. 10a ust. 3 wspomnianej ustawy, ani też z żadnym innym przepisem rangi ustawowej czy podustawowej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 198/19, CBOSA).

Jednakże przepis w tym brzmieniu nie mógł pozostać w obrocie prawnym z uwagi na jego niezgodność z prawem w pozostałym zakresie. Uregulowanie powyższe wymaga bowiem kompleksowej regulacji. Wynikający natomiast z § 27 ust. 3 uchwały bezwzględny obowiązek wyprowadzania w miejsca publiczne psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe – na uwięzi oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a także narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia uchwały nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane uchwałą środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, CBOSA).

Sądy administracyjne zwracają też uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 27 ust. 3 uchwały bezwzględny nakaz wyprowadzania psów ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na uwięzi, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis uchwały zawiera niedookreślone pojęcie "wyłącznie przez osoby dorosłe", podczas gdy art. 10 §1 Kodeksu cywilnego definiuje osobę pełnoletnią, a nie dorosłą. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. W konsekwencji przepis §27 ust. 3 Regulaminu należy uznać za sprzeczny z prawem. Powyższego stanowiska nie może też zmienić przewidziany w §27 ust. 4 Regulaminu wyjątek, zgodnie z którym zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Jak trafnie bowiem zauważył skarżący Prokurator spuszczenie psa ze smyczy wiąże się z kolejnym kategorycznym i nieprzewidującym wyjątków obowiązkiem, tj. posiadania przez psa kagańca. Obowiązek posiadania przez "wolno" puszczonego psa kagańca jest niezależny od wieku i stanu zdrowia konkretnego zwierzęcia, jego fizjologii, czy specyficznych cech biologicznych. Z powyższego wynika więc, że pies, który z jakichkolwiek przyczyn nie może mieć założonego kagańca (chociażby ze względu na stan zdrowia), nie może być również spuszczony ze smyczy, nawet wtedy kiedy ze względu na swoje właściwości fizyczne, stan zdrowia, rozmiar nie zagraża otoczeniu.

Rację ma też Prokurator dostrzegając naruszenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w § 29 ust. 1 Regulaminu stanowiącym, że obowiązkowej deratyzacji podlegają m.in. nieruchomości zajęte pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy upoważniona jest do określenia w drodze regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej prowadzenia. Powyższa regulacja ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

Uwzględniając treść przytoczonego przepisu, jak również jego cel uznać należy, że zapis §29 ust. 1 regulaminu jest niezgodny z prawem. Stanowi on bowiem, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zajęte pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Skoro zaś przez skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, jak trafnie wywodzi Prokurator, należy rozumieć bloki mieszkalne, to kwestionowany przepis §29 ust. 1 Regulaminu swoim zakresem obejmuje całe osiedla, na których znajduje się budownictwo mieszkaniowe. Mając powyższe brzmienie na uwadze nie sposób uznać, aby regulacja ta czyniła zadość art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który, jak podkreślono już wyżej, dotyczy konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji.

Końcowo, odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania, wyjaśnić należy organowi, że utrata mocy obowiązującej skarżonej uchwały na skutek podjęcia w dniu 31 lipca 2020r. uchwały nr XXII/191/20r. zmieniającej zaskarżone przez Prokuratora postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mońki, powoduje wyłącznie, że przez pewien czas taki akt obowiązywał i określał prawa oraz obowiązki różnych podmiotów, zaś od momentu uchylenia akt ten nie obowiązuje. Natomiast konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów skarżonej uchwały (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc) w przeciwieństwie do uchylenia, które wywiera skutki na przyszłość.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, § 27 ust. 3 oraz § 29 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mońki stanowiącego załącznik do uchwały nr XVI/140/20, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.