Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 397/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, 8 , art 15 ust. 2 pkt 9, art. 28 ust. 1, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Sygn. [...] II SA/Po 397/16 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 maja 2014 r. Nr LIX/534/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], II. stwierdza nieważność Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki opisanej w pkt I, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Rady Miejskiej w Swarzędzu na rzecz skarżącego kwotę 797,- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 maja 2016 r., które do Urzędu Miasta i Gminy Swarzędz wpłynęło w dniu 09 maja 2016 r., R. S. – w imieniu którego działa ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 maja 2014 r., nr LIX/534/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego centralną część obrębu Garby i część obrębu Zalasewo (pow. ca. 292 ha) – Część III. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). Powyższą uchwałę R. S. zaskarżył w zakresie zapisów § 20 ust. 3 pkt 1), przewidujących zakaz zabudowy jakichkolwiek obiektów budowlanych na terenach przeznaczonych na cele gospodarki rolnej (oznaczone jako "R").

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks Cywilny (tj. Dz.U z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej KC) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, a polegające na wprowadzeniu ograniczenia korzystania z nieruchomości pomimo braku uzasadnienia dla wprowadzenia takiego zakazu zabudowy, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, oraz nadużycie władztwa planistycznego;

- art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, pomimo stwierdzenia przez Radę Miejską w Swarzędzu na sesji w dniu 20 maja 2014 r. konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu;

- art. 17 pkt 6 lit. a tiret 1 w zw. z art. 8 ust. 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania opinii przez Gminną Komisję Urbanistyczno- Architektoniczną przy Burmistrzu Gminy w Swarzędzu, tj. dnia 27 września 2012 r., poprzez ich niezastosowanie, a polegające na wystąpieniu o wydanie opinii o projekcie przedmiotowego planu do Komisji, która nie była uprawniona do wydawania opinii, wobec braku posiadania rekomendacji branżowych stowarzyszeń, lub samorządów zawodowych co najmniej przez połowę jej członków;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego nie zastosowanie, a polegające na wprowadzeniu ustalenia zawartego w § 20 ust. 2 pkt. 1, którego treść można interpretować w ten sposób, że w przypadku wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w ww. ustaleniu, możliwe będzie ponowne wydanie tożsamej treści decyzji, pomimo ustalenia zakazu budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych na całym terenie oznaczonym symbolem R, co oznacza, możliwość wydania pozwolenia na budowę dla terenu, na którym obowiązuje zakaz zabudowy niektórym właścicielom nieruchomości, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości;

- art. 65 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, a polegające na wprowadzeniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) ustalenia w § 20 ust. 2 pkt 1, który modyfikuje przepisy prawa wyrażone w aktach prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ ma wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej KPA) poprzez ich niezastosowanie, a polegające na braku wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz wyczerpującego i należytego informowania o okolicznościach faktycznych, tj. o tym dla których działek objętych zakresem planu, zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie przedmiotowego planu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 20 ust. 3 oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w miejscowości G. o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni 1,0038 ha. Skarżący nabył ww. nieruchomość w 2010 roku. Nieruchomość od czasu jej nabycia wykorzystywana jest do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej. Nieruchomość skarżącego znajduje się w granicach zaskarżonego m.p.z.p. W planie grunt skarżącego został przeznaczony na cele gospodarki rolnej (oznaczony symbolem 2R).

Skarżący podniósł, iż dla terenu objętego przedmiotowym m.p.z.p. obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Swarzędz, uchwalone uchwałą Nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r. (dalej: Studium). W Studium przewidziano dla nieruchomości skarżącego kierunek rolniczy.

Zapisem zawartym w § 20 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały na terenie przeznaczonym na cele gospodarki rolnej ustalono całkowity zakaz zabudowy, co doprowadziło do naruszenia prawnie chronionego interesu prawnego skarżącego, wynikającego z art. 140 KC. Przed uchwaleniem zaskarżonego m.p.z.p. skarżącemu przysługiwało prawo do korzystania z nieruchomości w każdy sposób, który był zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, ustawami i zasadami współżycia społecznego, w tym do zabudowania nieruchomości. Skarżący podniósł, iż grunty rolne mogą zostać zabudowane, co wynika wprost z brzmienia definicji gruntów , rolnych zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1993 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.). Zabudowa musi jednak pozostawać w ścisłym związku z produkcją rolniczą. Ponieważ na przedmiotowym gruncie skarżący prowadzi działalność wytwórczą w zakresie produkcji rolnej, zabudowa spełniająca powyżej wskazany warunek była możliwa przed wejściem w życie ustaleń zaskarżonego m.p.z.p. Wprowadzenie w zaskarżonym planem ustalenia w § 20 ust. 3 pkt. 1 spowodowało więc zmianę sytuacji prawnej skarżącego, ingerując w jego prawa. Zaskarżona uchwała narusza zatem interes prawny skarżącego, wyrażający się w zmianie jego sytuacji prawnej poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości to jest jej zabudowania, a prawo do korzystania z nieruchomości w taki sposób wynika z norm obowiązującego prawa. Naruszenie interesu prawnego jest bezpośrednie, realne i aktualne.

Zdaniem skarżącego zaskarżony plan został wydany z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Skarżący podniósł, iż w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania, poprzez zaniechanie ponowienia procedury planistycznej w odpowiednim zakresie, co najmniej od czynności wyłożenia do publicznego wglądu, co było konieczne w związku z częściowym uwzględnieniem jednej z uwag wniesionych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Brak wyłożenia do publicznego wglądu projektu w zmienionej wersji, uniemożliwił pozostałym właścicielom gruntów zapoznanie się z jego nową wersją, a tym samym oceny, czy ich interes prawny został naruszany, oraz czy chcą wnieść do jego treści uwagi.

Skarżący zarzucił również, iż w skład komisji opiniującej plan, jak wynika z protokołu posiedzenia, weszło osiem osób, tymczasem odpowiadając na wniosek o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie Burmistrz Gminy Swarzędz przesłał rekomendacje dla czterech osób, przy czym wszystkie przesłane rekomendacje zostały wydane ponad 12 miesięcy po dniu 27 września 2012 r.

Rada Miejska w Swarzędzu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada wyjaśniła, iż w zaskarżonym planie działka o nr ewid. [...], której współwłaścicielem jest R. S., znajdująca się przy ul. [...] w G. została przeznaczona pod funkcję dominującą na obszarze planu, czyli na cele gospodarki rolnej, oznaczonej symbolem R. Ustala się dla nich: dopuszczenie zachowania zabudowy istniejącej w dniu wejścia w życie ustaleń planu oraz zabudowy, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie ustaleń planu, z możliwością wyłącznie ich remontowania i przebudowywania bez zwiększania powierzchni użytkowej i kubatury. Ustalono również zasady zagospodarowania terenu, według których zakazuje się budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych, z wyjątkiem: urządzeń melioracji wodnych, dróg dojazdowych do gruntów rolnych, elementów infrastruktury technicznej określonych w planie, ogrodzeń, dróg dojazdowych i przyłączy realizowanych na działkach z zabudową, o której mowa w § 20 ust. 2 uchwały, dróg dojazdowych na terenie 4R, zapewniających obsługę komunikacyjną dla działek znajdujących się w granicach terenów 7.MN i 8.MN. Zakazuje się również stosowania nawierzchni nieprzepuszczalnych na drogach dojazdowych do gruntów rolnych i wykonywania prac ziemnych naruszających rzeźbę terenu z wyjątkiem prac związanych z realizacją obiektów określonych w § 20 ust. 3 pkt 1.

Rada podniosła, iż wcześniej działka ta nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz, zatwierdzonym Uchwałą Nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r., została przewidziana pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem R, dla których ustala się następujące zasady zagospodarowania:

• obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej,

• możliwa jest realizacja zabudowy zagrodowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa,

• możliwa jest realizacja zabudowy inwentarskiej i innych związanych z produkcją rolniczą obiektów gospodarczych, zgodnie z przepisami prawa uwzględniając warunki pkt 2.2.1,

• należy zastosować zadrzewienia śródpolne w celu ochrony gruntów rolnych przed erozją

• krajobraz rolniczy powinien podlegać ochronie, szczególnie w Strefie I - Północ.

Rada zwróciła uwagę, że w Studium użyte zostało określenie "możliwa jest realizacja" np. zabudowy zagrodowej, co wskazuje jednoznacznie, że jest to dopuszczenie wskazanej zabudowy na terenach rolnych, ale z całą pewnością nie stanowi nakazu takiego zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Dodatkowo, ustalenia zawarte w aktualnie obowiązującym Studium stanowią kontynuację zapisów, które znalazły się w poprzednio obowiązującym studium, zatwierdzonym Uchwałą XXXII/373/2001 z dnia 28.03.2001r., w którym przedmiotowa nieruchomość, jak i okoliczne tereny, były oznaczone jako pola uprawne. Również w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz (Uchwała Nr XLIV/234/94 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21.02.1994 r.), który przestał obowiązywać w 2003 r., tereny te były przeznaczone pod uprawy polowe. W związku z powyższym, tereny te nigdy nie miały charakteru inwestycyjnego.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż z uwagi na intensywnie rozwijającą się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w obrębach Garby i Zalasewo, na podstawie nielicznych planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy, Rada Miejska w Swarzędzu w dniu 24 sierpnia 2010 r. podjęła Uchwałę Nr LXIII/388/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego centralną część obrębu Garby i część obrębu Zalasewo, celem ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy tych terenów, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Na podstawie § 1 ust. 3 tej uchwały wydzielono i określono jako część III o powierzchni około 143 ha. Na etapie zbierania wniosków do Planu oraz na etapie dwukrotnego wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu, Skarżący nie złożył swoich zastrzeżeń co ustaleń projektu Planu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada nie zgodziła się z zarzutem, jakoby przy sporządzaniu Planu doszło do naruszenia prawa własności Skarżącego. Organ przy opracowywaniu Planu korzystał z przysługującego mu w tym zakresie władztwa planistycznego i nie sposób przyjąć, by uprawnienie to zostało w jakimkolwiek stopniu nadużyte. Rozwiązania przyjęte w Planie w należyty sposób uwzględniały interes publiczny, jak i interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych Planem. Podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p.: "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy." W odniesieniu do zagadnienia władztwa planistycznego gminy powołano się na orzecznictwo, zgodnie z którym władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Co do zasady nie można twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie, decyduje o zachowaniu wymogu o którym mowa 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p." "Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego."

Rada podniosła, iż w ramach władztwa planistycznego dopuszczalne jest dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu. Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego służyć mają zapewnieniu ładu przestrzennego. Cel ten przyświecał także Organowi przy podejmowaniu Uchwały.

W dalszej kolejności Rada odniosła się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. podnosząc, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1718/11, LEX nr 1107628, skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunki do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Odnośnie składu Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która opiniowała przedmiotowy projekt planu miejscowego, organ wyjaśnił, iż jest w posiadaniu rekomendacji branżowych stowarzyszeń, lub samorządów zawodowych dla dwóch z czterech wymaganych członków komisji, które są datowane przed dniem wydania ww. opinii. Na tym etapie nie można rozstrzygnąć, że nie są one w posiadaniu pozostałych członków komisji.

Zdaniem Rady niezrozumiały jest zarzut dotyczący niewskazania w planie miejscowym działek dla których zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia jego w życie. Ww. zakres informacji nie wynika ani z Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ani z u.p.z.p. Również niezrozumiałym jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, wprowadzając do zaskarżonego planu miejscowego następującego zapisu w § 20 ust. 2 pkt 1. Wskazano, że art. 65 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca dopuścił w imię konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować prawomocne pozwolenie na budowę, pomimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym przepisem prawa, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miejska w Swarzędzu wyjaśniła, że uchwałą Nr X/95/2015 z dnia 26 maja 2015 r. przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego centralną część obrębu Garby i część obrębu Zalasewo (pow. ca. 292 ha) - część III. Projekt planu został już uzgodniony i zaopiniowany przez instytucje wskazane w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Jednakże nie został on pozytywnie uzgodniony przez Zarząd Powiatu Poznańskiego oraz Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu, wobec czego projekt planu jest obecnie przygotowywany do ponownych uzgodnień z ww. instytucjami.

Kończąc Rada podniosła, iż przy sporządzaniu zaskarżonego Planu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, co w świetle przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały choćby w części.

Na rozprawach sądowo administracyjnych, przeprowadzonych w dniach 10 sierpnia i 29 września 2016 r., strona skarżąca oraz pełnomocnik organu podtrzymali swoje stanowiska. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśniła, iż procedowana obecnie zmiana planu nie przewiduje zmiany przeznaczenia działki skarżącego. Wyjaśniła również, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy miało służyć ochronie rolniczego charakteru terenów rolniczych oraz zablokowaniu możliwości obchodzenia prawa i realizacji zabudowy mieszkaniowej na tych terenach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Przedmiotem rozpatrywanej przez Sąd sprawy jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 maja 2014 r. nr LIX/534/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego centralną część obrębu Garby i część obrębu Zalasewo (pow. Ca. 292 ha) – Część III.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: "u.s.g.") oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016 r. poz. 778, dalej: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie takie wezwanie skarżący wystosował w dniu 18 marca 2016 r. (data wpływu wezwania do UMiG Swarzędz – 21 marca 2016 r. – dowód: k. 22-23 akt sądowych). Wezwanie pozostało bez odpowiedzi, zatem termin do wniesienia skargi upływał z dniem 20 maja 2016 r. Skarga z dnia 5 maja 2016 r. do UMiG Swarzędz wpłynęła w dniu 09 maja 2016 r., wniesiona zatem została w terminie otwartym do wniesienia skargi (60 dni), liczonym zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 21 maja 2007 r. sygn. II OSK 986/06, z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 766/08, Legalis).

Równocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, która swym obszarem obejmuje teren będący jej własnością. W tym miejscu wskazać należy, iż z badania księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] - Kw nr [...] wynika, iż skarżący wraz z żoną nabył własność tej nieruchomości w 2010 r., jako rolę. Działka była i jest wykorzystywana pod produkcję rolniczą – uprawy polowe. Mając na uwadze przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1993 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) grunty rolne mogą zostać zabudowane. Skarżący mógł zatem zrealizować na jej terenie zabudowę zagrodową, postawić siedlisko oraz zabudowania służące prowadzeniu gospodarki rolnej. Zaskarżony plan wprowadza ograniczenia w tym zakresie, stanowiąc o zakazie jego zabudowy, także zabudową zagrodową. W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając argumentację strony skarżącej, iż w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony jej interes prawny. Powyższe oznacza, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, co umożliwia przeprowadzenie przez Sąd jej merytorycznej oceny i w konsekwencji ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego było prawnie dopuszczalne. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego).

Zarzuty skargi dotyczą naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, co wymaga przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały w odniesieniu do przepisu art. 28 u.p.z.p.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Obecnie, od listopada 2015 r., te kryteria zostały zmienione i zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i naruszenie "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenia te mają charakter istotny. Tak więc dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wymagane jest poza istotnym naruszeniem trybu również istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w takich sprawach przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Odwołując się do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/ oraz publikacji Z. Kmieciak pt. "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrazić można pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Z kolei tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. W realiach rozpatrywanej obecnie sprawy wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w związku ze skargą Wojewody Wielkopolskiego na zapisy przedmiotowego planu miejscowego, w dniu 16 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1039/15 (wyrok dostępny na stronach internetowych NSA w CBOSA) wydał wyrok, którym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 18 ust. 3, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu do wyroku wskazano, że "Sądowa kontrola uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana jest w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wprawdzie skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu, ale Sąd zbadał tą okoliczność z urzędu. W ocenie Sądu procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegła z zachowaniem trybu określonego w art. 17 u.p.z.p.". W konsekwencji, wobec treści art. 170 p.p.s.a. zgodnie, z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, brak jest podstaw prawnych dla ponownego badania przez Sąd zagadnień związanych z badaniem legalności co do zachowania procedury uchwalenia uchwały. Co za tym idzie, przedmiotem kontroli sądowej w kolejnych sprawach na ten sam akt prawa miejscowego może być jedynie zbadanie sprawy w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest odnośnie naruszenia indywidualnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, System informacji prawnej LEX nr 490131).

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi odnoszące się do trybu uchwalenia zaskarżonego planu, w tym nie ponowienia procedury planistycznej oraz składu osobowego Komisji opiniującej projekt planu, nie mogły być przez Sąd rozpatrywane.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut dotyczący niewskazania w planie miejscowym działek, dla których zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia jego w życie. Wskazać należy, iż wymieniony zakres informacji nie wynika ani z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca dopuścił w imię konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować prawomocne pozwolenie na budowę, pomimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym przepisem prawa, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe uzasadniało oddalenie skargi w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., co znalazło wyraz w pkt III sentencji wyroku.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała natomiast naruszenie przez organy planistyczne zasad sporządzania planu miejscowego.

W tym zakresie, w opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, uprawnione okazały się zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez Radę Miejską w Swarzędzu władztwa planistycznego, co doprowadziło do naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) z uwagi na nadmierną ingerencję w prawo własności.

Uzasadniając powyższą ocenę wskazać należy, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczeń m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy decyzje planistyczne wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych. Należy bowiem uwzględnić wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12). W toku przedsięwziętej procedury planistycznej konieczne jest wyważenie interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; op. cit., s. 6). W związku z powyższym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w m.p.z.p. dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla terenu R ustala się następujące zasady zagospodarowania:

1) zakaz budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych w wyjątkiem :

a) urządzeń melioracji wodnych,

b) dróg dojazdowych do gruntów rolnych,

c) elementów infrastruktury technicznej określonych w planie,

d) ogrodzeń dróg dojazdowych i przyłączy realizowanych na działkach z zabudową o której mowa w ust. 2,

e) dróg dojazdowych na terenie 4.R zapewniających obsługę komunikacyjną dla działek znajdujących się w granicach terenów 7. MN i 8MN".

Niewątpliwie m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego ustalającym przeznaczenie terenów i określającym sposób ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 i 8 u.p.z.p.). W celu zaś określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, którego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a określone w nim zasady muszą być respektowane w toku dalszych procedur planistycznych.

Wprowadzenie przez organ gminy na etapie uchwalenia planu miejscowego ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości, łącznie z zakazem zabudowy, może uzasadniać zasada kształtowania przestrzeni tworzącej ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem wymagań i elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2) oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3). Podstawę do takiego działania stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. mówiący o tym, iż w miejscowym planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dopuszczalne jest zatem wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zapisu o zakazie zabudowy. Aby jednak taki zakaz zabudowy rada gminy mogła uchwalić w planie miejscowym, w pierwszej kolejności musi ocenić, czy znajduje on oparcie w ustaleniach studium.

Organ będąc związany ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego zobowiązany jest kształtować postanowienia planu w sposób wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjęte zaś rozwiązania właściwie umotywować. Stopień związania planu ustaleniami studium zależeć będzie w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Plan stanowi bowiem konkretyzację zapisów zawartych w studium, nie zaś ich dowolną interpretację. Jeżeli więc organ planistyczny dostrzeże konieczność zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, organ ten powinien dokonać stosownej zmiany studium z zachowaniem trybu uchwalania tego aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 231/13 z dnia 9 maja 2013 r. i wyrok NSA II OSK 2485/12 z dnia 12 grudnia 2013 r. – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Jak wyżej wskazano, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 9 wprost przewiduje możliwość wprowadzenia na określonym terenie zakazu zabudowy. W takim przypadku ograniczenia, które wiążą się z uchwaleniem planu ustalającym zakaz zabudowy na danym obszarze, nie stanowią naruszeń prawa i same w sobie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności takich zapisów planu. Niemniej jednak wprowadzony planem miejscowym zakaz zabudowy musi posiadać swoje oparcie w materiałach zgromadzonych w toku procedury planistycznej, a więc nie być efektem dowolności działania Rady Gminy, lecz stanowić konsekwencję racjonalnej oceny zebranej w toku procedury planistycznej dokumentacji; zakaz winien być przy tym należycie umotywowany i wreszcie musi być przyjęty zgodnie z zasadami sporządzania planu, co oznacza m.in. jego oparcie na ustaleniach Studium. W przedmiotowej sprawie nie można co najmniej stwierdzić, że te warunki zostały spełnione, bowiem wprowadzenie zakwestionowanej regulacji nie zostało należycie umotywowane i nie wynika wprost z ustaleń Studium – co tym bardziej wymagało szczegółowego uzasadnienia.

W obowiązującym na terenie Gminy Swarzędz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz, działka nr 96/1 położona jest w strefie III – Południe, dla którego to obszaru funkcjami wiodącymi są tereny zabudowy mieszkaniowej (MN), tereny aktywizacji gospodarczej (AG) oraz tereny rolnicze (R) – TOM II KIERUNKI pkt 2.2.3, str. 39. Działka została przewidziana pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem R, na których możliwa jest realizacja zabudowy zagrodowej, zabudowy inwentarskiej i innych związanych z produkcją rolniczą obiektów gospodarczych, zgodnie z przepisami prawa uwzględniając warunki pkt 2.2.1. Zapisano, iż należy zastosować zadrzewienia śródpolne w celu ochrony gruntów rolnych przed erozją, a krajobraz rolniczy powinien podlegać ochronie, szczególnie w Strefie I – Północ (Tom II KIERUNKI pkt 2.1.7, str. 20). Analizując zapisy Studium Sąd nie znalazł w nim takich, które uzasadniałyby stanowisko Rady zawarte w odpowiedzi na skargę, iż możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy zagrodowej oraz inwentarskiej, czy związanych z produkcją rolniczą obiektów gospodarczych wynika z analizy Studium jako całości. Przeciwnie, z zapisów zawartych na str. 43 Studium (Kierunki rozwoju funkcji i wytyczne kreacji przestrzeni) wynika, iż dla funkcji rolniczej R, oznaczonych na rysunku studium symbolem R, ustala się ograniczenie lokalizowania dużych ferm oraz obiektów produkcji i przetwórstwa rolnego, powyżej 49 DJP, lecz wyłącznie w pasie minimum 500 m od terenów zabudowy mieszkaniowej.

Ustalenie zatem w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy na terenie oznaczonym w planie jako rola (R) w sytuacji, gdy studium nie wyznaczyło terenów rolniczych jako terenów wyłączonych z zabudowy, wymagało szczegółowego uzasadnienia i powinno wynikać z dokumentacji planistycznej. Podejmując zaskarżoną uchwałę wymogom tym nie sprostano. W opinii Sądu brak zgłoszenia uwag do projektu planu w tym zakresie nie zwalniał organu gminy od wykazania, dlaczego zdecydowano się na tak istotne ograniczenie możliwości zagospodarowania terenów rolniczych. Uzasadnienia dla powyższego Sąd nie dopatrzył się również w dokumentacji planistycznej, w tym w sporządzonej na potrzeby planu "Prognozie oddziaływania na środowisko". Z dokumentu tego nie wynika, iż tereny oznaczone symbolem R wymagają ochrony ze względu na cenne walory przyrodnicze czy krajobrazowe. Na stronie 15-16 Prognozy podano, iż dopiero projektowany jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Dolina rzeki Michałówki", którego granica od wschodu ma opierać się o ul. [...], przy której położona jest działka skarżącego nr [...]. Z map w aktach sprawy wynika przy tym, że ul. [...] stanowi zachodnią granicę obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym, a projektowany zespół przyrodniczo-krajobrazowy znajdować będzie się poza tym obszarem. Na etapie uchwalania planu brak było zatem prawnych podstaw do wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń. Również podnoszona przez pełnomocnika organu konieczność zapobieżenia, w drodze przyjęcia zapisu o zakazie zabudowy, próbom obchodzenia prawa poprzez realizowanie zabudowy mieszkaniowej pod pozorem zabudowy zagrodowej, nie może zostać zaakceptowana, bowiem możliwość zwalczania takich zachowań zawierają przepisy ustawy Prawo budowlane.

W świetle przytoczonego powyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje nieważnością planu (por. wyrok NSA II OSK 2485/12 z dnia 12 grudnia 2013 r.), lecz wyłącznie w odniesieniu do działki skarżącego – nr [...].

Z tych względów najdalej idące zarzuty skargi okazały się zasadne.

Mając na uwadze, że wobec zapisu § 20 ust. 3 pkt 1 zaskarżonego planu Rada Miejska w Swarzędzu w odniesieniu do obszarów objętych tym zapisem (R) nie wprowadziła do planu postanowień określających wskaźniki i parametry zabudowy, co było oczywistą konsekwencją przyjętych rozwiązań, Sąd zobligowany był rozważyć, w jaki sposób zredagowana powinna zostać sentencja wyroku w sprawie ze skargi R. S.. Należy bowiem pamiętać, że w sprawie ze skargi podmiotu indywidualnego na m.p.z.p., sąd administracyjny ocena ten plan w odniesieniu do sytuacji prawnej tego konkretnego podmiotu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż skarga wniesiona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, czy też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną w sprawie skargę za zasadną i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki skarżącego R. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obrębu 0001 Garby oraz Załącznika nr 1 do uchwały, stanowiącego część graficzną planu - w części dotyczącej tejże działki, czemu Sąd dał wyraz w pkt I i II sentencji wyroku.

Treść pkt I i pkt II sentencji wyroku oznacza, iż działka skarżącego (nr [...] obręb 0001 Garby) znalazła się poza regulacją zaskarżonego planu. Natomiast co do pozostałego obszaru, który zaskarżoną uchwałą objęto, plan ten nadal obowiązuje w całości, także w zakresie zapisów jego części tekstowej.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).