Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2393/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 518/13 w sprawie ze skargi M. L. i M. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zmiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice nr [...] z dnia [...] października 2012 r., 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz M. P. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 518/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M. L. i M. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, M. P. w dniu 24 września 1987 r. uzyskała decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] (aktualnie [...]). Od 2002 r., po śmierci M. P., współwłaścicielami nieruchomości zostali M. L. i M. P. Prezydent Miasta Gliwice postanowieniem z dnia [...] czerwca 1993 r. zawiesił postępowanie w sprawie dokonanych odstępstw do czasu przedłożenia prawomocnego wyroku Sądu dot. zniesienia współwłasności nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 1994 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, a decyzją z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] zalegalizował samowolnie wykonanie bramy garażowej od strony ulicy i wykonanie otworu drzwiowego pomiędzy dobudowanym garażem, a przedsionkiem istniejącego budynku oraz zobowiązał do doprowadzenia piętra oraz parteru wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem technicznym i uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanej rozbudowy. Decyzja ta została uchylona decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] października 1996 r. Prezydent Miasta Gliwice, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zobowiązał M. L. do likwidacji murków na wjeździe, wykonania w piwnicy ścianki działkowej, wykonania na parterze przedsionka między garażem a klatka schodową, zamurowania okna w łazience na piętrze oraz zmiany spadku dachu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. Z kolei ta decyzja została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1999 r., II SA/Ka 346/97. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie podlega wątpliwości fakt, iż kwestionowane w sprawie roboty budowlane wykonane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl tego ostatniego przepisu, art. 48 nowej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Tak więc, w takiej sytuacji, tylko w przypadku obiektów zbudowanych w warunkach samowoli budowlanej winny być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W przypadku, gdy jednak roboty budowlane wykonane zostały legalnie, jak w niniejszej sprawie- na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 1987 r., ale z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, winny znaleźć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994 r. – tj. art. 50 i art. 51 tej ustawy. Stąd też rozstrzygnięcie tej sprawy na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r. nie mogło być uznane za zgodne z prawem. Dalej w uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż niezależnie od tego, czy w sprawie będzie miało zastosowanie "stare" czy "nowe" prawo budowlane, to trzeba podzielić stanowisko organów, iż wykonanie okna w łazience w ścianie, która miała być zbliźniaczona z mającą ulec rozbudowie częścią lokalu Z. B. oraz wybudowanie przez inwestorów dachu, którego konstrukcja taką rozbudowę uniemożliwia, stanowi nie tylko istotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. ale również wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlanego (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), co musi skutkować orzeczeniem obowiązku zlikwidowania przedmiotowego okna oraz doprowadzenia dachu do stanu nie kolidującego z zamierzeniami inwestycyjnymi sąsiada oraz uzyskanym przez poprzedniczkę prawną inwestorów pozwolenia na budowę.

Wobec zmiany kompetencji, rozpatrując po wyroku sprawę właściwy organ – Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] października 1996 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gliwice, który zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Wydział Architektury i Urbanistyki Wydziału Miejskiego w Gliwicach zagadnienia wstępnego dotyczącego projektowanej dobudowy części parterowej budynku mieszkalnego przy ulicy [...]. Z pisma organu architektoniczno-urbanistycznego z dnia 15 marca 2012 r. skierowanego do pełnomocnika uczestnika postępowania Z. B. powzięto informację, iż postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych zmian w budynku przy ulicy [...] przez inwestorów – rodzinę L. nie zostało zakończone.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gliwice podjął z urzędu postępowanie administracyjne zawieszone wymienionym powyżej postanowieniem z dnia [...] lipca 1999 r. prowadzone w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] września 1987 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z wykonaniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Gliwice nr [...] z dnia [...] września 1987 r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku przy ulicy [...] w Gliwicach, postanowił nałożyć na inwestora M. L. i M. P., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wskazania niezbędnych do wykonania czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż analiza zatwierdzonego projektu wykazała, że obejmował on dobudowę dwukondygnacyjnego budynku z garażem usytuowanym na parterze oraz łazienką i kuchnią na pierwszym piętrze. W projekcie przewidziano bramę garażową w elewacji bocznej i okno w garażu od strony ulicy [...], na piętrze natomiast dwa okna w elewacji bocznej nad bramą garażową. Projekt nie zawierał rzutu więźby dachowej, a zgodnie z rzutem dachu (w zasadzie szkicem poglądowym) projekt zakładał wykonanie dachu nad dobudówką M. P. jako pulpitowego o dwóch połaciach dachowych, nachylonych pod różnym kątem w stosunku do projektowanej kalenicy. Projekt ten przewidywał nadto przebudowę części dachu istniejącego budynku mieszkalnego w obrębie wejścia do kuchni i łazienki poprzez nadbudowę ściany frontowej i zmianę spadku dachu. Projekt uwzględniał również planowaną rozbudowę części M. B. w ten sposób, że obie rozbudowane części budynku posiadały wspólny dach dwuspadowy z kalenicą, usytuowaną w linii i na wysokości istniejącej kalenicy dachu budynku mieszkalnego. Po przeprowadzeniu w sprawie oględzin i analizie przedłożonej inwentaryzacji powykonawczej stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu, a mianowicie zrealizowane wymiary obiektu odbiegają od wymiarów projektowanych, co wiąże się z odstąpieniem od realizacji ściany oddzielającej dobudówki. Wykonany został dach dwuspadowy. Organ stwierdził, iż w trakcie realizacji robót budowlanych zmniejszono wysokość budynku poprzez zmianę wysokości tylnej ściany, co doprowadziło do zmiany konstrukcji dachu. Zakres dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego obejmuje także wykonanie piwnicy pod dobudowanymi pomieszczeniami, w której zainstalowano kocioł c.o. na paliwo stałe, schodów wejściowych do piwnicy z poziomu parteru, otworu drzwiowego łączącego nowe pomieszczenia piwnic z istniejącą podpiwniczoną częścią budynku wraz z dobudową dwóch nowych stopni, wybudowaniem komina, wjazdu do garażu do strony południowo- wschodniej oraz wykonaniem podjazdu do garażu w ścianie frontowej usytuowanej w granicy, a nie jak planowano w ścianie bocznej. Zmieniono usytuowanie kuchni i łazienki na pierwszym piętrze, a zamiast okien w elewacji bocznej wykonano okno w elewacji tylnej i dwa okna w elewacji frontowej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice w decyzji z [...] października 2012 r. zakwalifikował stwierdzone odstępstwa jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, a w szczególności jako takie uznał wykonanie dodatkowej kondygnacji piwnic, zmianę wysokości i szerokości budynku, wykonanie wjazdu do garażu z pochylnią od strony ulicy [...], co stanowi o zmianie kubatury budynku, jego wysokości i zagospodarowania działki. Wykonanie konstrukcji dachu ze spadkiem w kierunku przybudówki Z. B., wykonanie okna w ścianie tylnej budynku oraz zmiany usytuowania innych okien, dobudowa komina, zmiana usytuowania kuchni i łazienki, nie stanowią w ocenie organu naruszenia przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego czy przepisów techniczno- budowlanych (§ 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Organ stwierdził, że w przypadku robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zastosowanie ma procedura określona w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którą nakłada się, z określeniem terminu wykonania, sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Z. B. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] października 2012 r. do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i nakazał M. L. i M. P. sporządzenie i przedłożenie w organie projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wynikających robót oraz, w razie potrzeby, wskazanie niezbędnych do wykonania czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie spornej przebudowy i rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, w tym w szczególności przewidującego zamurowanie okna w łazience w ścianie tylnej budynku oraz doprowadzenie dachu do stanu niekolidującego z zamierzeniami inwestycyjnymi właściciela nieruchomości sąsiedniej, w terminie do kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zarówno decyzja organu pierwszej instancji jaki i postępowanie wyjaśniające, które ją poprzedzało były co do zasady prawidłowe i zgodne z wytycznymi zawartymi w uprzednio wydawanych decyzjach. Niemniej w samym rozstrzygnięciu znalazły się nieprawidłowości, których konwalidacja jest możliwa jedynie w drodze uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i wydania przez organ drugiej instancji decyzji o charakterze reformacyjnym. Organ wskazał, iż prawidłowo w sprawie zastosowany został tryb postępowania określony art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, stosowany dla sanowania skutków samowoli budowlanych niepolegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w tym także w sytuacjach, w których obiekt budowlany realizowany jest w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, jednakże z istotnymi odstępstwami od projektu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdzie sporna przebudowa i rozbudowa obiektu nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Co do zakresu istotnych odstępstw organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Nie podzielił jednak stanowiska organu powiatowego w zakresie zakwalifikowania jako nieistotne odstępstwo – lokalizacji otworu okiennego w łazience na tylnej ścianie obiektu, jak również kształtu dachu.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołał się do wydanego w sprawie w dniu 25 stycznia 1999 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach – sygn. akt II SA/Ka 346/97, w którym Sąd dokonał kwalifikacji prawnej odstępstw dotyczących lokalizacji okna i kształtu dachu jako istotnych. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego w ramach niniejszego postępowania nie mogły przyjąć, iż odstępstwa dotyczące okna w łazience i kształtu dachu są odstępstwami nieistotnymi, gdyż są związane w tym zakresie oceną prawną dokonaną przez sąd w wymienionym wyroku. Dodatkowe wskazanie Sądu do stwierdzonych odstępstw. "iż musi to skutkować orzeczeniem obowiązku zlikwidowania przedmiotowego okna oraz doprowadzenia dachu do stanu nie kolidującego z zamierzeniami inwestycyjnymi sąsiada" spowodowały konieczność uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji o obowiązek uwzględnienia w projekcie budowlanym zamiennym konieczności zamurowania przedmiotowego otworu okiennego i zmiany kształtu dachu w sposób, o jakim mowa w wyroku. Z tego powodu, wobec faktu, iż art. 138 k.p.a. nie przewiduje możliwości dokonania "uzupełnienia" zaskarżonego rozstrzygnięcia, koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne orzeczenie nakazu (niemal tożsamego) w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uwzględniającego jednak wskazania sądu.

M. L. oraz M. P. zaskarżyli powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 518/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie uwzględniła wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Katowicach z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 346/97, co dodatkowo stanowi naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. Analiza tego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd ten w wyroku uchylającym poprzednią decyzję Wojewody Śląskiego (decyzję z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...]) wskazał jednocześnie sposób i tryb procedowania, zobowiązując do określonego postępowania zmierzającego do załatwienia sprawy, przesądzając, że nie podlega wątpliwości fakt, iż kwestionowane w sprawie roboty budowlane choć wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jednak podlegają reżimowi tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż art. 48 nowej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wobec ustalenia, że w niniejszej sprawie kwestionowane roboty budowlane wykonane zostały legalnie - na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 1987 r., ale z odstępstwem od zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego, w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy. Dalej Sąd stwierdził, iż wykonanie okna w łazience w ścianie, która miała być zbliźniaczona z mającą ulec rozbudowie częścią lokalu Z. B. oraz wybudowanie przez inwestorów dachu, którego konstrukcja taką rozbudowę uniemożliwia, stanowi istotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzemieniu obowiązującym w dacie wyrokowania), co musi skutkować orzeczeniem obowiązku zlikwidowania przedmiotowego okna oraz doprowadzenia dachu do stanu nie kolidującego z zamierzeniami inwestycyjnymi sąsiada oraz uzyskanym przez poprzedniczkę prawną inwestorów pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że po długim okresie, organy nadzoru budowlanego przystąpiły do zakończenia postępowania w sprawie, starając się uwzględnić przy tym wskazania wymienionego powyżej wyroku, ale nie uczyniły tego w pełni. Przeprowadzono bowiem postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Przyznać trzeba, że z uwagi na sformułowania zawarte w drugiej części sentencji decyzji, może ona być nie tyle niewykonalna, ile niezrozumiała. Nie można jednak podzielić twierdzenia skarżących, iż nie zostało określone ani sprecyzowane zamierzenie inwestycyjne sąsiada. Kwestie te bowiem ustalała już decyzja dnia [...] września 1987 r. Wymieniony przepis art. 51 przewiduje w celu doprowadzenia do zgodności z prawem – w punkcie drugim – nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, przy określeniu terminu ich wykonania, a w punkcie trzecim – tj. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie w określonych przez organ terminie. W niniejszej sprawie sentencja kwestionowanej decyzji odpowiada w zasadzie treści przywołanego powyżej pkt 3 art. 51 ustawy. Nie podlega jednak dyskusji, iż w świetle poczynionych ustaleń faktycznych oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wymienianego już wyroku z dnia 24 stycznia 1999 r., wykonanie robót budowlanych przy rozbudowie części należącej do inwestorów – obecnie skarżących – nastąpiło z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, uniemożliwiając tym samym symetryczną dobudowę i rozbudowę części Z. B. Naruszony został tym samym przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Powinno to skutkować wyraźnym i jednoznacznym nakazem wykonania określonych robót – czyli orzeczeniem obowiązku zlikwidowania stwierdzonych odstępstw – tj. zlikwidowania przedmiotowego okna oraz doprowadzenia dachu do stanu nie kolidującego z zamierzeniem inwestycyjnym sąsiada oraz uzyskanym pozwoleniem na budowę. Taki sposób działania organów wskazany został również w wymienionym wyroku z 1999 r. Nie można podzielić twierdzeń strony skarżącej, iż nie są znane zamierzenia inwestycyjne sąsiada, gdyż ich poprzedniczka prawna wyraziła zgodę na rozbudowę lokalu pod warunkiem, iż nie będzie ona kolidować z symetryczną rozbudową lokalu sąsiedniego – drugiego współwłaściciela. Sporządzenie i przedłożenie projektu zamiennego przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ulicy [...] powinno uwzględnić zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, potwierdzając doprowadzenie spornej przebudowy i rozbudowy do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 153 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w przypadku, gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania z dwóch przyczyn:

a) wskutek tego, iż ocena prawna, którą to Sąd i organ administracji miałby być związany wynika z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 346/97, a więc rozstrzygnięcia wydanego przed 1 stycznia 2004 r. co przedkłada się na możliwość ewentualnego zastosowania art. 99 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), a nie jak uznał Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a.,

b) od wydania wyroku z dnia 25 stycznia 1999 r. istotnej zmianie uległ stan prawny, jak też stan faktyczny sprawy

– przez co naruszenie tego przepisu mogło mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na skupienie się Sądu I instancji na elemencie związania oceną prawną zawartą w ww. wyroku NSA względem decyzji stanowiącej przedmiot zaskarżenia, w sytuacji gdy stan prawny i faktyczny w niniejszej sprawie uległ tak daleko idącym zmianom, iż ocena prawna wyrażona w ww. wyroku zdezaktualizowała się, zaś Sąd I instancji winien swoje rozstrzygnięcie wyrazić wyłącznie w oparciu o brzmienie przepisów prawa materialnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej, w szczególności w oparciu o art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego który wskazuje na istotność odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów sformułowanych przez skarżących odnośnie zmiany stanu prawnego oraz faktycznego względem rozstrzygnięć, jakie już do chwili wydania zaskarżonej decyzji zapadły w sprawie i wyłączenia niektórych przypadków odstępstw spod kategorii "istotnych" w następstwie samych zmian w prawie materialnym (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego); brak wymienienia jakie wskazania wyroku NSA z 25 stycznia 1999 r. nie zostały przez organy administracji uwzględnione przy zmianie stanu faktycznego na przestrzeni lat; niewystarczające wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia jeśli Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione w kwestii naruszenia aktualnie obowiązujących przepisów prawa – co przy oparciu uzasadnienia wyroku praktycznie w całości na kwestii związania oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 25 stycznia 1999 r. (a to pomimo odmiennego stanu prawnego i co zdaniem Skarżących jest błędne) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Gdyż wobec sformułowanych wytycznych nakazujących uwzględnienie wskazań zawartych w ww. wyroku w następstwie ponownego rozpoznania sprawy organ administracji i konieczności uwzględnienia zaistniałych zmian przepisów prawa wydanie prawidłowego orzeczenia może być niemożliwe;

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 36a ust. 5 Praw budowlanego przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy na przestrzeni prowadzenia tej sprawy zmianie uległ stan prawny określony tym przepisem, a który to przepis obecnie wyznacza katalog zmian kwalifikujących się odstępstwa istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w pozostałych przypadkach zwalniając stronę od opisanych w nim obowiązków, a co za tym idzie konieczności uwzględnienia przez organy administracji w niniejszej sprawie na dzień wydawania rozstrzygnięcia aktualnego stanu prawnego w tym zakresie;

2. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie poprzez uwzględnienie art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną orzeczenia NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., iż odstępstwa od zatwierdzającego projektu budowlanego polegające na lokalizacji okna w tylnej ścianie budynku i zmianie kształtu są odstępstwami istotnymi mimo tego, iż w chwili orzekania nie mogły za takowe zostać zakwalifikowane w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji przy jednoczesnej zmianie wadliwej oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji przez nakazanie uwzględnienia aktualnego stanu prawnego przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej i wskazanie o utracie mocy obowiązującej oceny prawnej wskazanej w wyroku NSA z 25 stycznia 1999 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż z nie wszystkimi argumentami w niej zawartymi należy się zgodzić. Podstawowym problemem w sprawie jest ustalenie, na ile jest wiążący w tym postępowaniu wyrok NSA z 25 stycznia 1999 r., II SA/Ka/346/97, można wątpliwości w tym zakresie odczytać z wydanych decyzji organów nadzoru budowlanego, uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz ze skargi kasacyjnej.

Oczywiście powyższy wyrok w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) jest wiążący dla organów i sądu w tym postępowaniu.

Jednak z uwagi na znaczny upływ czasu oraz w tym okresie mające miejsce liczne zmiany stanu prawnego i zmiany stanu faktycznego sprawy, należy ustalić, w jakim zakresie orzeczenie to zachowało moc wiążącą, a w jakim zakresie utraciło ten walor. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjmuje się pogląd, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądowym traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli mogło to spowodować, że pogląd ten stał się nieaktualny w całości lub części. Podobny skutek może mieć miejsce, jeżeli nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego sprawy po wydaniu orzeczenia sądowego (patrz: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 400-401; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 788-791).

W związku z powyższym skarga kasacyjna podnosząca w pkt 1 naruszenie art. 153 p.p.s.a. jest trafna, zwracając uwagę na fakt, że od wydania wyroku NSA z 25 stycznia 1999 r., II SA/Ka 346/97 uległ zmianie stan faktyczny sprawy oraz zmieniły się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania powyższego wyroku, czego nie wziął pod uwagę Sąd w zaskarżanym wyroku, poświęcając w zasadzie całe uzasadnienie orzeczenia wyrokowi NSA z 1999 r.

W ocenie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, pozostała w dalszym ciągu wiążąca ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 25 listopada 1999 r. dotycząca tego, że mają tu zastosowanie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Pozostało również wiążące z wyroku NSA z 1999 r. wskazanie, że roboty budowlane mające doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, powinny umożliwić Z. B. dokonanie symetrycznej dobudowy i rozbudowy jego części budynku o ile jest to zgodne z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, a w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy.

Natomiast przed wydaniem kolejnej decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji, powinien dokonać oględzin obiektu budowlanego i na tej podstawie określić kwalifikację prawną w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności czy ma miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 nr związku z art. 36a Pr. bud., co trafnie podnosi się w pkt 2 skargi kasacyjnej.

W osnowie zaskarżanej decyzji oraz decyzji PINB dla miasta Gliwice z dnia [...] października 2012 r. nałożono na M. L. i M. P. między innymi obowiązek wskazania niezbędnych do wykonania czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budowy (przebudowy rozbudowy) do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 Pr. bud. (w aktualnym brzmieniu) wynika, że to właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tak więc to organ nadzoru budowlanego powinien określić i wskazać stronie, jakie powinna wykonać czynności lub roboty budowlane w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, a nie sama strona ma dokonywać w tym zakresie wskazania. Jest to kompletne odwrócenie ról, niezgodne z brzmieniem art. 51 Pr. bud., który jest adresowany do właściwego organu, a nie do strony (inwestora), Powyższe przepisy stanowią kompetencje dla organów nadzoru budowlanego, które nie mogą stawiać się w roli recenzenta, oczekującego na wskazanie przez inwestora niezbędnych do wykonania czynności lub robót budowlanych. Inwestor (strona) powinien być adresatem decyzji wydawanych przez właściwy organ na podstawie przepisów art. 51 Pr. bud., w których to decyzjach organ nadzoru budowlanego powinien określić, jakie to konkretnie czynności lub roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Pr. bud. w definicji robót budowlanych mieści się również rozbiórka obiektu budowlanego. Żeby nakazać więc częściową rozbiórkę obiektu budowlanego, nie trzeba nawet sięgać do art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ale można nałożyć taki obowiązek na podstawie pkt 2 lub pkt 3 art. 51 ust. 1 Pr. bud.

Wcześniej omówione i ocenione pozytywnie zarzuty skargi kasacyjnej, prowadzą również do wniosku o trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżanym wyrokiem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 orzekł, jak w sentencji.