Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 54/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3  pkt 13 w zw. z  art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 141  par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. Spółki komandytowej w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 615/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. Spółki komandytowej w J. na zarządzenie pokontrolne Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżącej [...] Sp. z o. o. Spółki komandytowej w J. na rzecz organu Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 615/12 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej w J. na zarządzenie pokontrolne Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. (mylnie podano w nim datę wydania [...] lutego 2011 r.) nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska i gospodarki odpadami.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Szczecinie zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] października do [...] grudnia 2011 r. w sklepie [...] w D. przy ul. [...], należącym do [...] Spółka z o. o. Spółki komandytowej w J., udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził:

1. Podjąć działania w celu ograniczenia ponadnormatywnej emisji hałasu ze sklepu [...] w D. do środowiska.

2. Przedłożyć Staroście Sławieńskiemu informację o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami.

3. Prowadzić ilościową i jakościową ewidencją odpadów w oparciu o karty ewidencji i karty przekazania odpadów, zgodnie z obowiązującymi wzorami dokumentów.

4. Przekazać Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów.

5. Prowadzić ewidencję odpadów opakowaniowych.

Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że na podstawie ustaleń w/w kontroli w sklepie [...] w D., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Co do pkt 2 zarządzenia organ ustalił, że kontrolowany podmiot nie przedłożył właściwemu organowi, tj. Staroście Sławieńskiemu informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, co stanowi naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Kontrola wykazała, że Sklep [...] w D. może być wytwórcą odpadów niebezpiecznych z podgrupy "odpady urządzeń elektrycznych i elektronicznych" o kodzie 160213 (urządzenia zawierające niebezpieczne elementy inne niż wymienione o kodach od 160209 do 160212).

Odnośnie pkt 3 zarządzenia organ podał, że podczas kontroli nie przedłożono kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach posiadacz odpadów obowiązany jest do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Ewidencję należy prowadzić na drukach zgodnych z wzorami zamieszczonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 249, poz. 1673) dla każdego miejsca prowadzenia działalności.

Odnosząc się do pkt 4 zarządzenia organ wskazał, że kontrolowany podmiot nie przekazał Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach, ilości odpadów i sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Zgodnie z art. 37 ust 3. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zestawienie takie posiadacz odpadów - wytwórca jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów.

Co do pkt 5 zarządzenia organ ustalił, że kontrolowany podmiot nie prowadzi dodatkowej ewidencji obejmującej między innymi informacje o masie opakowań, w których wprowadził produkty na rynek krajowy. Do prowadzenia takiej ewidencji przedsiębiorca i organizacja odzysku są obowiązani na podstawie art. 11 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.).

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Spółka wezwała Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu [...] maja 2012 r. [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w J., wniosła skargę do WSA w Szczecinie na w/w zarządzenie pokontrolne, domagając się jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 17 ust. 1, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach, przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnośnie podjęcia działań określonych w pkt 2 - 5 zarządzenia skarżąca podniosła, że wielokrotnie wyjaśniała, iż wykonała już – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - czynności wskazane w pkt od 2 do 5 zarządzenia pokontrolnego. Tym samym, w ocenie spółki, brak jest podstaw prawnych do ponownego składania wskazanej w zarządzeniu dokumentacji. Wyjaśniła też, że sieć logistyczna spółki obejmuje centralę i [...] centrów dystrybucyjnych zlokalizowanych na terenie całej Polski oraz [...] sklepów samoobsługowych. Spółka przyjęła program gospodarowania odpadami zgodnie z którym wszystkie karty przekazywania odpadów oraz karty ewidencji odpadów są tworzone na etapie przekazywania odpadów z centrów dystrybucyjnych do ich odbiorców. Przyjęty przez Spółkę program gospodarowania odpadami zatwierdzony został - w drodze decyzji - przez właściwe organy (vide: decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] października 2007 r. - znak [...] - zatwierdzająca program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez Centrum Dystrybucyjne w Gliwicach).

W ocenie Spółki w świetle obowiązujących przepisów, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia wniosku, że to pojedynczy sklep zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji wytwarzanych odpadów (brak podmiotowości). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia wniosku, że niesporządzanie zbiorczych zestawień danych oraz nieprowadzenie ewidencji wytwarzanych u siebie odpadów przez sklep w D. stanowi naruszenie wskazane w pkt 2 protokołu z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżąca podkreśliła również, że jej stanowisko w przedmiocie zasad prowadzenia ewidencji odpadów oraz zbiorczych sprawozdań znajduje swoje odzwierciedlenie w projekcie nowej ustawy o odpadach.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Szczecinie odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił, że zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów winno być przedkładane marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów, tj. Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego, a nie marszałkowi województwa, gdzie znajduje się siedziba centrum dystrybucyjnego, w tym przypadku w [...]. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, organ uznał, że zarzut jest nieuzasadniony, bowiem podjął wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpująco i obiektywnie zebrał materiały niezbędne do wydania zrządzenia pokontrolnego. Organ wskazał też, że projekty nowej ustawy nie stanowią obowiązującego prawa, lecz odnoszą się do kwestii mających wystąpić w przyszłości, natomiast przedmiotem kontroli było przestrzeganie przepisów obowiązujących aktualnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga jest dopuszczalna, bowiem zaskarżone zarządzenie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, okazały się nietrafne.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach stanowi, że: "Wytwórca odpadów jest obowiązany do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne." Właściwym organem w przypadku skarżącej jest Starosta Sławieński. Zatem skoro sklep spożywczy jest wytwórcą odpadów oraz odpadów niebezpiecznych z podgrupy urządzeń elektrycznych i elektronicznych, to mimo że przekazuje te odpady do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego, zobowiązany był do przedłożenia Staroście Sławieńskiemu informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało, że Starosta Sławieński nie posiada wiedzy o odpadach wytwarzanych na terenie jego działania. Zatem nakaz zawarty w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego znajduje uzasadnienie w w/w przepisach ustawy o odpadach.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że podobnie sprawa przedstawia się w przypadku nakazu zawartego w pkt 3 zarządzenia pokontrolnego. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach jednoznacznie stanowi: "Posiadacz odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych." Według definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy przez posiadacza odpadów rozminie się: "Każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów." Zatem stwierdził, że z przytoczonych przepisów wynika, iż każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w ust. 2 i 3 art. 36 tej ustawy, zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Prowadzący sprzedaż detaliczną sklep nie należy do podmiotów, o których mowa we wskazanych ust. 2 i 3 art. 36 ustawy o odpadach. Zatem skoro sklep spożywczy [...] jest wytwórcą odpadów, to mimo że przekazuje te odpady do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego, nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Zatem organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przywołane powyżej przepisy. Nakaz zawarty w pkt 3 wydanego zarządzenia pokontrolnego znajduje uzasadnienie zarówno we wskazanych przepisach prawa, jak i niekwestionowanych przez skarżącą ustaleniach kontroli.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zawarty w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego nakaz znajduje uzasadnienie w przepisie art. 37 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o odpadach. Według tego przepisu: "Posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2." Jednocześnie w ust. 3 podano: "Zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy." Powyższe przepisy nie pozostawiają wątpliwości, iż każdy posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi i przekazać to zestawienie właściwemu marszałkowi województwa w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Skoro sklep spożywczy [...], będący posiadaczem wytwarzanych odpadów, takiego zestawienia nie przedłożył, to zdaniem tego Sądu zasadnym było nałożenie obowiązku określonego w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia skarżącej z takiego samego obowiązku na poziomie poszczególnych sklepów, a spełnienie tego obowiązku powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej zgodnie z wymogami ustawy o odpadach oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Również nakaz prowadzenia ewidencji odpadów opakowaniowych znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie bowiem z przepisem art. 11 ust. 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej: "Przedsiębiorca i organizacja są obowiązani do prowadzenia dodatkowej ewidencji, obejmującej informacje, o których mowa odpowiednio w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 albo w ust. 2 pkt 2 i 3". W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącej, z przepisu tego nie wynika, że w przypadku wykonywania obowiązku odzysku odpadów opakowaniowych za pośrednictwem organizacji odzysku (art. 4 ust.1), przedsiębiorca zwolniony jest z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów opakowaniowych. Wręcz przeciwnie użycie w przytoczonym przepisie spójnika "i" oznacza, że zarówno przedsiębiorca, jak i organizacja odzysku zobowiązane są prowadzić taką ewidencję.

Sąd wojewódzki stwierdził w konkluzji, że wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne organ działał na podstawie i w granicach wskazanych przepisów prawa. Tym samym nie można organowi zarzucić, że naruszył przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w J. zaskarżyła go w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczny brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 17 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na pominięciu dowodów złożonych przez skarżącą, co mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotom sprawy w zakresie wykonania obowiązku określonego w pkt 5 zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 pkt 13 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (dalej zwana "u.o.o."), poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że posiadaczem odpadu jest sklep spożywczy, w sytuacji, gdy w świetle zarówno wykładni literalnej, jak i celowościowej w/w przepisów posiadaczem odpadu jest skarżąca, oraz art. 17 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 u.o.o., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podmiotem obowiązków ewidencyjnych i sprawozdawczych jest sklep, w sytuacji, gdy podmiotem tych obowiązków jest Skarżąca.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie albo - w przypadku nieuznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego "zmianę" poprzez uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na brak prawidłowego umocowania pełnomocnika spółki, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2013 r. skarżąca podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej. Ponadto wskazała, że zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu co do odrzucenia skargi kasacyjnej jest całkowicie bezpodstawny, gdyż zmiany w organie spółki nie mają żadnego wpływu na treść udzielonego przez spółkę pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Bowiem to strona wnosząca skargę kasacyjną wyznacza sądowi kasacyjnemu ramy dla prowadzonej analizy zaskarżonego orzeczenia. Wykluczone jest wobec tego badanie ewentualnych innych wadliwości wyroku, poza te granice wykraczających.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu administracji o odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na brak odpowiedniego umocowania pełnomocnika skarżącej kasacyjnie spółki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek ten nie jest zasadny ponieważ skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Ze złożonych w sprawie odpisów z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że skarżącą [...] Sp. z o.o. Spółkę komandytową w J. reprezentuje samodzielnie komplementariusz, którym jest [...] Sp. z o.o. Ta ostatnią może reprezentować łącznie dwóch członków zarządu lub jeden członek zarządu i prokurent. Rzeczywiście w dacie złożenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie tj. 29 listopada 2012 r. P. J. udzielający w dniu 7 marca 2012 r. pełnomocnictwa pełnomocnikowi strony skarżącej nie był już prokurentem [...] Sp. z o.o., ale był nim w dniu udzielania pełnomocnictwa. Skoro tak, to niewątpliwie na dzień udzielania pełnomocnictwa był uprawniony do jego udzielenia pełnomocnikowi, który sporządził i wniósł w późniejszym terminie skargę kasacyjną. Utrata uprawnienia do reprezentowania spółki przez P. J., który na dzień wniesienia skargi kasacyjnej nie był już prokurentem nie oznacza, że składając skargę kasacyjną w niniejszym postępowaniu pełnomocnik ( radca prawny) powinien był uzyskać aktualne pełnomocnictwo uprawniające do zastępowania strony wnoszącej skargę kasacyjną, udzielone przez osoby aktualnie uprawnione do reprezentacji [...] Sp. z o.o. Umocowany w ten sposób pełnomocnik może stosownie do treści art. 34 i 35 § 1 p.p.s.a. reprezentować skarżącą w niniejszej sprawie do jej zakończenia lub wypowiedzenia bądź wygaśnięcia udzielonego pełnomocnictwa (art. 42 i 43 p.p.s.a.). Powszechnie przyjmuje się, że zmiany w organie spółki nie mają żadnego wpływu na treść udzielonego przez spółkę pełnomocnictwa, chyba że jest to wyraźnie uregulowane w treści pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo udzielone przez osoby działające zgodnie z zasadami reprezentacji spółki powoduje zawiązanie stosunku prawnego pomiędzy pełnomocnikiem a spółką a nie pomiędzy pełnomocnikiem a osobami będącymi członkami zarządu. W związku z tym, jeżeli w organach spółki dochodzi do zmian osobowych, nie wpływa to na ważność wcześniej udzielonego pełnomocnictwa. Wynika to przede wszystkim z tego, że spółka jest samodzielnym podmiotem funkcjonującym w obrocie prawnym. W konsekwencji brak było przesłanek z art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 178 i 175 § 1 p.p.s.a. do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Także zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i błędne ustalenie stanu faktycznego należy wskazać, że zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego winno między innymi zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd wojewódzki nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08, LEX 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. II GSK 1061/11, LEX 1413625). Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywanego tak postawionego zarzutu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej a nie jak tego by chciał autor skargi kasacyjnej, badania prawidłowości przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji na poparcie rozstrzygnięcia oraz oceny ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez sąd. Biorąc powyższe pod uwagę NSA uznał, że uzasadnienie wyroku spełnia wynikające z brzmienia tego przepisu warunki. Wszystkie wymienione wyżej elementy zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji odniósł się też do zarzutów podniesionych w skardze. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też podstawę prawną rozstrzygnięcia. W szczególności podał przepisy, z których wynikają obowiązki sprawozdawcze i ewidencyjne nałożone na skarżącą. Przedstawił interpretację tych przepisów, podzielając w tym zakresie stanowisko organu administracji. W sposób jasny i jednoznaczny wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, które poddaje się kontroli kasacyjnej. Ze względów podanych wyżej, przedstawiona w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polemika ze stanowiskiem Sądu nie ma wpływu na ocenę wywiązania się Sądu Wojewódzkiego z powinności wynikających z treści tego przepisu. Na marginesie można tu tylko dodać, że jak to słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji skarżąca nie kwestionowała ustaleń kontroli będących podstawą nałożenia obowiązków w punktach 2-5 zarządzenia, w szczególności w zakresie niewykonania obowiązku w zakresie prowadzenia dodatkowej ewidencji odpadów opakowaniowych na poziomie sklepu. Zatem zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego w istocie dotyczy oceny stanu faktycznego z punktu widzenia możliwości nałożenia obowiązków sprawozdawczych i ewidencyjnych na spółkę na poziomie sklepu, bowiem spółka twierdzi, że je wykonuje jednak na poziomie centrów dystrybucyjnych. Jednak te kwestie z punktu widzenia postawionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mają znaczenia.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy tu przypomnieć, że w istocie sprowadzają się one do błędnej wykładni art. 3 ust. 3 pkt 13 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach sprowadzającej się do uznania że posiadaczem odpadu jest sklep spożywczy a nie skarżąca, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 17 ust. 1, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 u.o.o., sprowadzającego się do uznania, że podmiotem obowiązków ewidencyjnych i sprawozdawczych jest sklep, w sytuacji gdy podmiotem tych obowiązków zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki jest ta spółka. Z treści art. 3 ust. 1 i ust 3 pkt 13 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. wynika, że odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się, lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Przy czym przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami ( wytwórcę odpadów, inna osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Ze stanowiska skarżącej kasacyjne spółki wynika, że nie kwestionuje ona, iż jest posiadaczem odpadów i że w związku z tym ciążą na niej obowiązki sprawozdawcze i ewidencyjne. Jednak uważa, że należy je wykonywać na poziomie [...] centrów dystrybucyjnych, z których pozbywa się odpadów, bądź na poziomie spółki a nie na poziomie sklepów. Wydaje się, że skarżąca wiążę powstanie tych obowiązków i właściwość organów wobec których mają być realizowane z miejscem powstania odpadów ( ich wytworzenia), za które według jej subiektywnego nastawienia do tych odpadów należy uznać centrum dystrybucyjne.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że podstawowymi elementami, które determinują właściwość miejscową organu przyjmującego sprawozdania i ewidencje jest po pierwsze status prawny podmiotu, na który nałożono obowiązek, a po drugie miejsce wytworzenia odpadów. Nie ulega wątpliwości, jak to słusznie twierdzi skarżąca, że podmiotem wytwarzającym odpady i ich posiadaczem jest spółka a nie sklep należący do spółki. W konsekwencji tylko spółka a nie sklep może być podmiotem zobowiązanym do wypełniania obowiązków sprawozdawczych i ewidencyjnych. Stanowiska tego nigdy nie kwestionował Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Szczecinie, na co zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zatem szersze uzasadnianie tegoż stanowiska wobec jego oczywistości i bezsporności jest tu zbędne, wynika ono bowiem z tego, że żaden przepis prawa w tym ustawy o odpadach i ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej takiej podmiotowości sklepom skarżącej nie nadaje. Podmiotem tym jest spółka komandytowa, która na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych w zw. z art. 33¹ Kodeksu cywilnego stanowi wyodrębnioną jednostkę organizacyjną, stanowiącą odrębny podmiot obowiązków publicznoprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiej podmiotowości sklepowi należącemu do skarżącej spółki nie nadał również Sąd pierwszej instancji. Przy czym należy przyznać, że niektóre sformułowania użyte przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są na tyle niefortunne, że przy niezbyt wnikliwym zapoznawaniu się z tym uzasadnieniem mogą wywołać niekiedy wrażenie, że podmiotem obowiązków jest sklep. Jednak tak w istocie Sąd Wojewódzki nie stwierdził.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki w niektórych częściach uzasadnienia użył sformułowań w brzmieniu: "skoro sklep spożywczy [...] będący posiadaczem wytworzonych odpadów" i "skoro sklep spożywczy jest wytwórcą odpadów", tym niemniej sformułowanie te nie mogą być odczytywane w oderwaniu od kontekstu całej wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu Sądu w tym zakresie. Bowiem podsumowując swoje stanowisko Sąd podał że "Raz jeszcze należy podkreślić, że prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia skarżącej z takiego samego obowiązku na poziomie poszczególnych sklepów, a spełnienie tego obowiązku powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej zgodnie z wymogami ustawy o odpadach oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.". Już chociażby z tego wynika, że Sąd rozróżnia pojęcie skarżącej jako podmiotu zobowiązanego do realizacji obowiązków wynikających z ustawy o odpadach i jej przepisów wykonawczych od pojęcia sklepu spożywczego prowadzonego przez tę spółkę. Użycie przez Sąd powyższych sformułowań należy uznać za pewnego rodzaju skrót językowy wynikający z faktu, że wytworzenie odpadów zdaniem tego Sądu ma miejsce w sklepie spożywczym [...], choć oczywiście posiadaczem odpadów jest podmiot prowadzący ten sklep czyli [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w J..

Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że Sąd Wojewódzki "upodmiotowił bezkrytycznie przedmiot stosunków prawnych, wskazując, że obowiązek obciąża sklep". Wniosek ten jest zbyt daleko idący i nieuprawniony, a wynika z wyrwania cyt. wyżej sformułowań z kontekstu całej wypowiedzi Sądu. Należy w tym miejscu podkreślić, że tak jak Sąd pierwszej instancji, tak również organ, zarówno w zarządzeniu pokontrolnym, jak i w pismach składanych w niniejszym postępowaniu sądowym, nigdy nie kwestionował, że podmiotem zobowiązanym do wypełnienia obowiązków ustawowych w zakresie gospodarki odpadami, jest spółka. Organ już w protokole kontroli ( str. 1) wskazał, że podmiotem kontrolowanym jest [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w J., prowadząca sklep [...] w D., zarządzenie pokontrolne wystosował do kontrolowanej spółki komandytowej, a w uzasadnieniu zarządzenia wprost wskazał, że kontrolowany podmiot nie wypełnia obowiązków zakresie sprawozdawczości i ewidencji.

Jak już wskazano wyżej, dla rozstrzygnięcia sprawy drugim istotnym elementem jest ustalenie miejsca wytworzenia odpadów. Zgodzić należy się ze skarżącą, że dla przyjęcia, iż dany przedmiot lub substancja jest odpadem konieczne jest zbadanie zamiaru jego posiadacza, co trafnie podkreśla się też w piśmiennictwie z zakresu prawa ochrony środowiska. W tym wypadku ustawodawca daje pierwszeństwo kryterium subiektywnemu, gdyż zamiar posiadacza odpadu ma decydujące znaczenie dla uznania danej substancji lub przedmiotu za odpad ( art. 3 ust 1 u.o.o.) i co się z tym wiąże dla ustalenia miejsca jego wytworzenia. Nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, że przedmioty lub substancje stają się odpadami dopiero jak stwierdzi to ich posiadacz, a w realiach przedmiotowej sprawy, że działalność spółki powoduje powstanie odpadów dopiero w centrach dystrybucyjnych. Nie można bowiem uznać, jak to chciałaby skarżąca, że "odpady z jej działalności powstają wtedy kiedy sama o tym zadecyduje". Bowiem jak już wskazano wcześniej istotnym jest zamiar spółki, przy badaniu którego należy brać pod uwagę nie tylko subiektywne twierdzenia skarżącej, ale także okoliczności obiektywne wskazujące ewidentnie na zamiar pozbycia się powstających podczas działalności sklepów skarżącej, zbędnych przedmiotów jeszcze jak znajdują się na terenie sklepu, w którym skarżąca prowadzi działalność. Oczywistym bowiem jest, że już na terenie sklepu pracownicy skarżącej decydują których substancji i przedmiotów wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach spółka się pozbywa jako odpadów w rozumieniu jej art. 3 ust 1, a które będą służyły do dalszej działalności. Jeśliby uznać, że odpady powstają dopiero w centrum dystrybucyjnym, to zasadne jest pytanie, co jest przewożone ze sklepów spółki z terenu kraju do centrów dystrybucyjnych, towary na sprzedaż ? Odpowiedzi na to retoryczne pytanie udziela także autor opinii prawnej dołączonej do skargi kasacyjnej, który to na jej stronie 4 stwierdza "Sprawa przewożenia odpadów między sklepem a centrum dystrybucyjnym jest sprawą wyłącznie wewnątrz organizacyjną samego posiadacza odpadów i nie podlega ocenie organów kontrolujących i orzekających.".

Konkludując, nie ulega wątpliwości, że co do zasady skarżąca spółka wytwarza odpady w sklepie a nie w centrum dystrybucyjnym (które może oczywiście wytwarzać własne odpady). Ta okoliczność tj. miejsce wytwarzania odpadów miała decydujące znaczenie dla właściwości organu wobec którego należy wypełniać obowiązki sprawozdawcze i ewidencyjne w zakresie gospodarki odpadami. Z wywodów Sądu pierwszej instancji jasno i przekonywująco wynika, że uwzględniając miejsce wytwarzania odpadów przez spółkę jakim jest sklep, nie ulega wątpliwości że na podstawie art. 17 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust 1, art. 36 ust 1 i 3, art. 37 ust 1 Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Szczecinie był uprawniony, w zachodzących okolicznościach sprawy, do nałożenia podważanych w skardze kasacyjnej obowiązków. Stanowisko organu słusznie zaakceptował Sąd Wojewódzki. Z uwagi na wyżej przedstawione wąskie ujęcie podstaw kasacyjnych oraz braku zarzutów i polemiki skarżącej kasacyjnie ze stanowiskiem Sądu co do jego dalszej argumentacji zakresie zastosowania art. 17 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 ustawy o odpadach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jedynie, że uznaje tę argumentację Sądu pierwszej instancji za trafną i przyjmuje ją za własną. Dodać do niej jedynie można, że zastosowana przez organ i Sąd Wojewódzki wykładnia tych przepisów jest uprawniona także z uwagi na wynikający z ustaw dotyczących gospodarki odpadami cel prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości w zakresie gospodarki odpadami, jakim jest zapewnienie ilościowej i jakościowej kontroli wytwarzanych odpadów. W konsekwencji, taka interpretacja umożliwia realizację jednego z naczelnych zadań współczesnego państwa jakim jest ochrona środowiska wypływających z treści art. 5, art. 74 ust. 1 i 2 i art. 86 Konstytucji RP. Natomiast stanowisko skarżącej uniemożliwia realizację tego celu. Mając to na względzie nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a.