Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2, kpt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 259/21

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia K. S., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z dnia [...]września 2020 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta dla prawach powiatu w [ (dalej: "PINB w [") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez K. D.(dalej: "inwestor"), polegających na przebudowie budynku zlokalizowanego przy Al. [ w [ w obrębie klatki schodowej, w podpiwniczeniu budynku oraz w lokalach nr 1 i 2 , zobowiązał go do wykonania określonych zabezpieczeń, a także nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, ekspertyzy technicznej oceniającej wpływ wykonanych robót budowlanych na stan techniczny całego budynku, z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ochrony przed drganiami oraz wytrzymałości konstrukcji. Postanowienie to stało się następnie ostateczne.

Pismem z dnia 23 stycznia 2020 r. K. S. (dalej: "wnioskodawca"), jako aktualny współwłaściciel nieruchomości przy Al. [ ] w [..], wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 2 i 4 k.p.a. Wyjaśnił, że PINB w S. dopuścił się rażącego naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 9 i art. 33 § 3 k.p.a. przez brak dokonania wymaganych czynności wezwania do usunięcia braków formalnych dokumentu pełnomocnictwa (brak oryginału lub urzędowo poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa) udzielonego T.O. przez inwestora.

Po jego rozpatrzeniu [ ] WINB postanowieniem z [...] września 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB w S. z dnia [ ] października 2018 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. S., domagając się jego uchylenia. Jednocześnie zarzucił organowi I instancji brak ustalenia wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności czy inwestor miał możliwość dowiedzenia się o postępowaniu prowadzonym przez PINB w S., a także dowiedzenia się o wydanym postanowieniu, które rażąco naruszyło przepisy k.p.a. Podniósł również okoliczność prowadzenia przez organ I instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania stron do działalności władzy publicznej, z naruszeniem zasady proporcjonalności.

Po przeanalizowaniu przedmiotowego zażalenia GINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną. Do jej stwierdzenia może dojść wyłącznie w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że PINB w S.przeprowadził w dniu 20 września 2018 r. oględziny budynku przy Al. [...;] w S., podczas których ustalił, że w obiekcie prowadzone są określone roboty budowlane. Podczas kontroli stwierdzono również, że w mieszkaniu nr [...] na parterze widoczne są spękania na ścianach. Ustalono, że roboty są prowadzone od stycznia 2018 roku, inwestor był nieobecny podczas oględzin. Mając na względzie wykonane samowolnie roboty budowlane, które w ocenie powiatowego organu nadzoru budowlanego mogą spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, ustalił zakres czynności w ramach niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W tym miejscu GINB wyjaśnił, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ma charakter wypadkowy, a więc nie kończy sprawy co do istoty, a dla jego wydania konieczne jest jedynie ustalenie, że wykonywane są roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wydając w takiej sytuacji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ jest zobowiązany wskazać przyczynę wstrzymania robót, a także określić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń dotychczas wykonanych prac. Dyspozycja tego przepisu odnosi się do samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że poza sporem pozostaje okoliczność kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, ich zrealizowanie bez wymaganego pozwolenia, okoliczność sytuowania przedmiotowej nieruchomości na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a także prawidłowość wdrożonego trybu postępowania naprawczego.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane w zażaleniu GINB stwierdził, że PINB w S.prowadząc postępowanie w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych, naruszył art. 64 § 2 k.p.a. Naruszenie to nie jest jednak rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też nie spowodowało skierowania postanowienia do osoby niebędącej stroną postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że chcąc wykazać umocowanie do reprezentowania strony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi dotrzeć do organu zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W przypadku zaś braku takiego pełnomocnictwa lub też przedłożenia jedynie jego kserokopii, organ administracji zobowiązany jest wezwać do usunięcia braków formalnych podania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W omawianej sprawie nieuwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora w prowadzonym przez PINB w [...] postępowaniu złożył T.O.. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego od momentu złożenia kopii dokumentu pełnomocnictwa korespondencję w sprawie, w tym postanowienie z [...] października 2018 r., doręczył na adres pełnomocnika. Takie działanie organu, chociaż było wadliwe, nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy podniósł, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa ma ponadto charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Dodatkowo organ II instancji wskazał, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych – tak jak w niniejszej sprawie - dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania z tym, że uchybienia te muszą mieć bezpośredni wpływ na wydane rozstrzygnięcia. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności GINB nie stwierdził, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 64 § 2 k.p.a. Brak wezwania pełnomocnika o przedłożenie oryginału pełnomocnictwa nie miał bowiem wpływu na samo rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu wydania kwestionowanego postanowienia z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. GINB – w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych - podkreślił, że przesłankę w nim określoną należy rozumieć jako nałożenie na dany podmiot obowiązków w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tej właśnie osoby. W rozpoznawanej sprawie postanowienie PINB w [...] z [...] października 2018 r., zostało skierowane do strony postępowania - inwestora, o czym świadczy treść sentencji i uzasadnienia tego aktu. Kwestia jego doręczenia pozostaje natomiast bez znaczenia w kontekście przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Co więcej, naruszenie przepisów postępowania w postaci pominięcia strony z zasady kwalifikowane być może wyłącznie jako podstawa i przesłanka do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności. Jeśli treść wniosku skarżącego z jednej strony, zawiera żądanie stwierdzenia nieważności określonych aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu zwykłym, z drugiej zaś - stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu, to taka wada postępowania podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta sama okoliczność nie może bowiem jednocześnie stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut taki może formułować jedynie strona pominięta, co wynika z art. 147 zd. 2 k.p.a.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S., domagając się stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.z dnia .[...] października 2018 r. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., przez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy i brak stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w S., pomimo, że organ ten dopuścił się rażącego naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 9 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. przez brak dokonania wymaganych czynności wezwania do usunięcia braków formalnych dokumentu pełnomocnictwa udzielonego T.O. przez inwestora i procedowanie w aktualnym stanie, a pełnomocnik ten nie dołączył do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa,

- art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. przez brak ustalenia przez organy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności czy inwestor miał możliwość dowiedzenia się o postępowaniu prowadzonym przez PINB w [...], a także dowiedzenia się o wydanym postanowieniu, które rażąco naruszyło przepisy k.p.a. Podniósł również okoliczność prowadzenia przez organ I instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania stron do działalności władzy publicznej, z naruszeniem zasady proporcjonalności.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty, powielając twierdzenia zaprezentowane w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...]...] listopada 2020r., utrzymujące w mocy postanowienie [...]...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w S. z dnia[...]...] października 2018r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przez K. D., polegających na przebudowie budynku zlokalizowanego przy Al. [...] w S.zobowiązującego do wykonania prac zabezpieczających oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]...] listopada 2020r. wydane zostało w postępowaniu o stwierdzenie nieważności , który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji /postanowienia, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja/postanowienie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia muszą tkwić w samej decyzji/postanowieniu, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jego wydania.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018r., wydanym na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 i ust 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez K. D., polegających na przebudowie budynku zlokalizowanego przy Al. [...] w S., w obrębie klatki schodowej, w podpiwniczeniu budynku oraz w lokalach nr 1 i 2, zobowiązał go do wykonania określonych zabezpieczeń, a także nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, ekspertyzy technicznej oceniającej wpływ wykonanych robót budowlanych na stan techniczny całego budynku, z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ochrony przed drganiami oraz wytrzymałości konstrukcji.

W postępowaniu poprzedzającym wydanie powyższego rozstrzygnięcia, organ ustalił po dokonaniu w dniu [...] września oraz [...] listopada 2018r. oględzin, że w budynku przy Al. [...] w S., w obrębie klatki schodowej, w podpiwniczeniu budynku oraz w lokalach nr 1 i 2,prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Jak wynika z akt postępowania, w dniu [...] września 2018r. złożono do akt pismo T O, który powołując się na pełnomocnictwo udzielone mu przez inwestora K. D. , w kserokopii przedłożone wraz z pismem, domagał się zmiany terminu oględzin.

Z ta chwilą organ powiatowy nadzoru budowlanego doręczał wszelka korespondencje w sprawie na adres T. O., uznając go za pełnomocnika inwestora. W tym miejscu zauważyć trzeba, że jedną z podstawowych reguł postępowania administracyjnego jest zasada informowania, zgodnie z którą organy zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania (art. 9 zd. 1 k.p.a.). Ponadto organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Strona postępowania nie może ponosić negatywnych skutków wynikających z niewiedzy o istniejącym w sprawie stanie faktycznym i prawym, spowodowanych niezgodnym z prawem działaniem organu administracji publicznej. Jednym ze szczegółowych sposobów realizacji wspomnianych zasad jest wezwanie strony do usunięcia w terminie 7 dni braków podania, jeśli nie czyni ono zadość wymaganiom wynikającym z przepisów prawa (art. 64 § 2 k.p.a.), nawet w sytuacji, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. Chodzi bowiem o ochronę prawa strony postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku pisma składanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika - jeśli taki dokument nie jest złożony lub budzi wątpliwości organu - powinien on wezwać pełnomocnika do złożenia właściwego dokumentu pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Jeśli natomiast osoba wskazana jako pełnomocnik nie może pełnić tej roli, organ powinien wezwać stronę do podpisania odwołania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1586/13, Lex nr 1657723)

Sąd akceptuje w całości ocenę organu odwoławczego, że PINB w S., prowadząc postępowanie w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych, naruszył art. 64 § 2 k.p.a. Naruszenie to nie jest jednak rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też nie spowodowało skierowania postanowienia do osoby niebędącej stroną postępowania. Należy podkreślić, że przypisanie rozstrzygnięciu wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

W ocenie Sądu za trafne należy uznać stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., I OSK 2385/15, LEX nr 2760315, wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1484/17. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zaistniała.

W tym miejscu należy powołać się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja/postanowienie administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Po pierwsze faktem niewątpliwym jest , że to K. D. był inwestorem robót budowlanych będących przedmiotem postanowienia PINB w S. z dnia [...] października 2018r., co sam potwierdził składając w dniu [...] września 2019r., przed Prokuraturą Rejonową w [...] zeznania w charakterze podejrzanego o czyn z art. 90 Prawa budowlanego. Po wtóre K. D. jako inwestor nigdy nie kwestionował, że posiadał wiedzę o treści postanowienia z dnia [...] października 2018r. Wskazał natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2020r., że nie udzielał pełnomocnictwa T. O.jednak nie uruchomił postępowania nadzwyczajnego na podstawie art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem PINB.

Należy bowiem podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi, postanowienie S. PINB zostało prawidłowo skierowane do inwestora, a jedynie doręczone wadliwie do rąk osoby nie legitymującej się prawidłowym pełnomocnictwem.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że naruszenie przepisów postępowania w postaci pominięcia strony, nie doręczenia postanowienia czy decyzji, kwalifikowane być może wyłącznie jako podstawa i przesłanka do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności. Jeśli treść wniosku skarżącego z jednej strony, zawiera żądanie stwierdzenia nieważności, z drugiej zaś - stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu, to taka wada postępowania podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta sama okoliczność nie może bowiem jednocześnie stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej. Oznacza to, zgodnie ze sformułowaną wyżej zasadą niekonkurencyjności, że pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 publikowany w zbiorze LEX nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi , Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji/postanowienia, jeżeli została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako nałożenie na dany podmiot obowiązków w sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tej właśnie osoby.

Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodziłaby wówczas gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 50 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tego postępowania. Taka okoliczności nie zaistniała na tle kontrolowanego w niniejszym postępowaniu nieważnościowym postanowienia. Postanowienie z dnia [...] października 2018r. zostało skierowane do inwestora, którym był niewątpliwie K.D..

Dodatkowo należy podkreślić i to, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Tymczasem K. D.w toku postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia oraz przez szereg lat po jego wydaniu nie kwestionował własnego przymiotu strony.

Konkludując, Sąd uznaje za słuszne stanowisko organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia PIN w S. z dnia [...]...] sierpnia 2018r., wobec nie zaistnienia żadnej z przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze wnikliwie i odniosły się do zarzutów skarżącego, zarówno zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).