Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1679/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. c,art. 69 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2, art. 71,  art. 74 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 79 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. R. (dalej też jako: strona, skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000,-złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) – zwanej dalej u.t.d. oraz lp. 2.9.3 załącznika do u.t.d.

Podstawę ustaleń faktycznych stanowił protokół nr [...] kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. w K. przy ul. O. oraz zeznania świadków – inspektorów ITD M. K. oraz K. L. Zatrzymanym pojazdem kierował przedsiębiorca K. R.

Organ I i II instancji ustaliły, że w dniu kontroli M. K. oraz K. L. dokonali kontrolnego przejazdu pojazdem marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Podczas kontroli ustalono, że przed rozpoczęciem kursu na dachu kontrolowanego pojazdu znajdowała się lampa z czarnym napisem [...]. Obok tych liter znajdowały się ślady po literach T i I, co oznacza, że na przedmiotowym urządzeniu technicznym znajdował się napis TAXI. Po zakończeniu przewozu wykonano dokumentację fotograficzną powyższego urządzenia technicznego zamontowanego na innym pojeździe. Ponadto przesłuchano świadków - inspektorów przeprowadzających kontrolę na powyższą okoliczność. Świadek inspektor M. K. zeznała, że w dniu [...] września 2009 r. dokonała przejazdu kontrolnego. Przed rozpoczęciem wykonywania przewozu na dachu znajdowało się urządzenie techniczne z czarnym napisem AX. Po wejściu do pojazdu świadek nie zauważyła co się stało z przedmiotowym urządzeniem. Po zakończeniu kursu na dachu pojazdu nie było już lampy, co wynika z dokumentacji fotograficznej pojazdu. Drugi świadek, inspektor K. L. zeznał, iż po wejściu do kontrolowanego pojazdu zauważył, jak kolega kierowcy, który uprzednio siedział w samochodzie, niesie lampę, która wcześniej znajdowała się na dachu pojazdu.

W związku z powyższym ustalono, że doszło do naruszeń z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2010 r. nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5000,-zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zgromadzenie w sprawie dowodów koniecznych do jej rozstrzygnięcia oraz nieuwzględnienie wniosku strony o przesłuchanie świadka. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego art. 18 ust. 5 lit. c poprzez uznanie, że na dachu pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne, podczas gdy nie zaistniała taka okoliczność i organ I instancji zaistnienia jej nie udowodnił. Strona podnosiła, że przedmiot znajdujący się na dachu nie może zostać uznany za lampę lub urządzenie techniczne. Powołała się na rozbieżności w zeznaniach świadków: jeden z nich nie wiedział co stało się z przedmiotową lampą, a drugi twierdził, że ktoś ją zabrał. Ponadto, iż wykonany przewóz miał charakter charytatywny, gdyż nie pobrał za niego opłaty. Zwróciła uwagę, że zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy zostało wydane z datą wcześniejszą niż kontrola drogowa.

Organ II instancji rozpoznając odwołanie, decyzją z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał na podstawę faktyczną i prawną odpowiedzialności administracyjnej strony uznając, że jej argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Uznał, że okoliczność wykonywania w dniu kontroli przewozu drogowego osób, potwierdza również pismo strony z [...] października 2009 r., jak i okazana w czasie kontroli licencja nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Ustalono, że przedsiębiorca posiada również licencje nr [...] i nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Ocenił fakt nie uiszczenia przez inspektorów opłaty za przewóz, jako nie oznaczający jego charakteru charytatywnego. Brak opłaty za przejazd uzasadnił tym, że żądana kwota była zbyt wysoka w stosunku do ustalonych dla taksówek maksymalnych opłat, a przedsiębiorca odmówił wydania paragonu do czasu uiszczenia opłaty. Charakter charytatywny ma działalność nieodpłatnego działania na cel społecznie użyteczny. Przedsiębiorca podał konkretną kwotę za wykonaną usługę, co świadczy o wykonywaniu działalności gospodarczej, która zgodnie z ustawową definicją ma charakter zarobkowy. Każda działalność gospodarcza ukierunkowana jest na osiągnięcie zysku, ale nieuzyskanie go nie świadczy o tym, że przedsiębiorca działalności takiej nie wykonuje. Każda działalność gospodarcza związana jest z ryzykiem straty. O wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącą spółkę świadczy, fakt iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Ponadto kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.

W ocenie organu odwoławczego powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności. Wskazał też, że w celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług ustawodawca wprowadził rozwiązania legislacyjne nie pozwalające podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzać w błąd potencjalnych klientów co do rodzaju przewozu. Jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów dla przeciętnego pasażera jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego podświetlenia napisu "TAXI". Organ ustalił, że w rozpatrywanej sprawie na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowane było urządzenie techniczne z napisem AX ze śladami po literach T i I, które ułożone w kolejności tworzą napis TAXI.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że bez znaczenia jest pomyłka w protokole co do koloru napisu oraz kolor urządzenia technicznego. Tego rodzaju błąd uznał jako oczywistą omyłkę, która nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie zakwalifikował omyłkę co do daty zawiadomienia o przedłużeniu terminu, co zostało wyjaśnione poprzez sporządzoną w dniu [...] stycznia 2010 r. notatkę służbową.

W skardze na powyższą decyzję złożonej do tut. Sądu skarżący wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w związku z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów,

naruszenie przepisów postępowania art. 68 k.p.a.. poprzez sporządzenie protokołu kontroli oraz innych dokumentów w sprawie w sposób wadliwy bez zachowania należytej staranności,

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiałów dowodowych nie wynika powyższa okoliczność,

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiałów dowodowych, nie wynika powyższa okoliczność.

Podnosił m.in., że materiał dowodowy: protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna oraz zeznania świadków, wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie potwierdza związku między utrwalonym na fotografii "urządzeniem" na innym samochodzie, a tym widzianym przez świadków. Z dokumentacji fotograficznej wynika jedynie, że na dachu innego pojazdu znajdowała się " nieoświetlona bryła z napisem". Strona podnosiła, jak w odwołaniu, iż przedmiotowa kontrola odbyła się na zlecenie przełożonego świadków W. S., który od samego początku wprowadził kontrolujących w błąd sugerując, iż pojazd ten jest taksówką. Z dokumentacji fotograficznej natomiast jednoznacznie wynika, że pojazd, którym wykonano usługę nie posiadał żadnych oznaczeń charakterystycznych dla pojazdu TAXI. Skarżący wskazał na rozbieżności, zarówno co do opisu "urządzenia" jaki i z jakiej odległości widzieli "urządzenie" – w zeznaniach świadków. Tym bardziej, okolicznością, która nie mogła zostać udowodniona jest możliwość zauważenia przez świadków śladów po jakichkolwiek literach na "urządzeniu", gdyż jak zeznali widzieli pojazd z daleka.

W szczególności podniósł, że nie przeprowadzono dowodu na okoliczność, czy rzeczywiście przed rozpoczęciem przejazdu na pojeździe strony umieszczone było "urządzenie techniczne", czy było umieszczane na innym pojeździe, jak również zaniechano przesłuchania kierowcy pojazdu na którego dachu zostało sfotografowane "urządzenie". Zaniechanie przez organ podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania, skutkującym wadliwością decyzji.

Skarżący podniósł też fakt pomyłek w dokumentach, które są dowodami w sprawie. W protokole kontroli zaprotokołowano, że napis na " urządzeniu był koloru białego", a w kolejnym wersie, że napis był koloru czarnego. Nasuwa to wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością i nie można przyjąć, że stwierdzone naruszenie jest oczywiste. Protokołu nie podpisał, ponieważ został sporządzony w sposób wadliwy i błędnie ustalał stan faktyczny. Także zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze względu na jej skomplikowany charakter jest obarczone wadą, skoro zostało opatrzone datą [...] września 2009 r., gdy kontrola oraz postępowanie wszczęte na jej podstawie miało miejsce dwa dni później - [...] września 2009 r. Budzi to wątpliwości co do rzetelności oraz staranności przy prowadzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko dotyczące faktycznego umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego wskazał, że ulokowanie na dachu przez skarżącego urządzenia technicznego miało na celu upodobnienie zatrzymanego pojazdu do innych przewoźników wykonujących transport drogowy taksówką. Pod względem wizualnym umieszczenie na urządzeniu napisu "AX" ze śladami po znajdujących się pierwotnie literach T i I, które w kolejności tworzyły napis "TAXI", świadczy że działanie to miało na celu zareklamowanie usług przewozowych świadczonych stronę skierowaną do potencjalnego klienta. Także protokół kontroli z [...] września 2009 r. nr [...] zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy i stanowi dowód stwierdzonych w czasie kontroli naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną.

Skarżący oparł skargę na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w związku z tym rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, czyli bez naruszenia przepisów postępowania.

Innymi słowy, warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Niewątpliwie zatem wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku, powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 i art. 107 k.p.a., a w niniejszej sprawie – także przy uwzględnieniu procedury szczególnej – znajdującej unormowanie w ustawie o transporcie drogowym.

Warunki dokonywania zatrzymań pojazdu do kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego regulowała obowiązująca w dacie kontroli treść przepisu art. 71 u.t.d. Zgodnie z jego treścią, zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się:

1) w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub

2) w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli.

Oznacza to, że zatrzymanie pojazdu nie mogło być prawnie skuteczne, jeżeli brak byłoby którejkolwiek z przesłanek art. 71 ustawy. Taka interpretacja jest uprawniona z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "tylko".

Wskazany przepis przewiduje, jako zasadę, dokonywanie zatrzymań przez umundurowanych inspektorów. W zakresie obowiązku umundurowania inspektora Inspekcji Transportu Drogowego uwzględnić należy, że art. 69 ust. 1a u.t.d. zezwala inspektorom na dokonywanie czynności kontrolnych bez umundurowania podczas kontroli prowadzonych: w siedzibie przedsiębiorcy, w odniesieniu do kontroli przewozów regularnych i transportu drogowego taksówką, jednakże tylko wówczas, gdy czynności kontrolne nie wymagają zatrzymywania pojazdów na drodze poza postojem (pkt 2).

Te sytuacje nie dotyczą okoliczności niniejszej sprawy, bowiem w pozostałych sytuacjach, zgodnie z art. 69 ust. 1 u.t.d., inspektor wykonuje czynności kontrolne w umundurowaniu oraz posługuje się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym. Służy to pogłębianiu zaufania obywateli do organów administracji publicznej, inspektor transportu drogowego przystępując do czynności kontrolnych powinien okazać legitymację służbową i odznakę identyfikacyjną, a ponadto pouczyć kontrolowanego o przysługujących mu prawach i obowiązkach (vide: Komentarz do art. 69 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.07.125.874), [w:] R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, ABC, 2010). Także treść przepisu art. 70 ust. 1 i 2 u.t.d. obowiązującego w dacie kontroli mówi o tym, że czynności kontrolnych inspektor dokonuje po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (ust. 1), zaś czynności kontrolnych przemieszczających się środków transportu inspektor dokonuje po okazaniu kierującemu legitymacji służbowej (ust.1a).

Okoliczność, że przewidziane w tej normie zatrzymanie jest czynnością otwierającą dokonywanie kontroli pojazdu, bez której nie mogłyby być zrealizowane zadania sprawdzające kontroli i zgromadzenie materiału dowodowego ilustrującego wyniki kontroli (w celu wydania w razie potrzeby w związku z nimi decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej) potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 116/08. Stwierdził, że ocena legalności zatrzymania pojazdu nie może być zatem pomijana przy rozpoznawaniu skarg na decyzje administracyjne wskazanego rodzaju (LEX nr 472219).

Przenosząc te rozważania prawne taksówką i transportu regularnego - o ile nie wymagało to zatrzymywania pojazdów na grunt niniejszej sprawy, czyli w sytuacji wykonywania przez skarżącego przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, obowiązywała zasada dokonywania kontroli drogowej przez inspektorów ITD w umundurowaniu oraz posługiwanie się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym.

Natomiast przyjęty za podstawę odpowiedzialności skarżącego został stan faktyczny sprawy obejmujący protokółem kontroli czynności dokonane przez innych inspektorów – dokonany wcześniej, niż przedmiotowa kontrola, w okolicznościach tzw. "kontrolnego przejazdu" jako zwykłych pasażerów, czyli należy przypuszczać, że bez umundurowania, które ustawodawca dopuszczał wyłącznie podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, transportu drogowego na drodze poza postojem. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, a te okoliczności nie zostały przez organ wyjaśnione.

Nie ulega jednak wątpliwości, że pozyskany przez organy materiał dowodowy na którym opiera się zaskarżona decyzja pochodzi wyłącznie z zeznań świadków - inspektorów, którzy przeprowadzali czynności kontrolne odpowiednie dla przewozu taksówką. Poza sporem pozostaje, że świadkowie, jako "normalni" pasażerowie, korzystali z przewozu skarżącego z zamiarem skontrolowania taksówki. Jak zgodnie bowiem zeznali, widzieli "z daleka urządzenie", które ją przypominało, jak i posiadali środki na zabezpieczenie maksymalnej kwoty na opłatę przejazdu taksówką.

W ocenie Sądu, pozyskany materiał dowodowy z zeznań innych inspektorów de facto "rozciągnął" czas kontroli - objętej protokółem - do okoliczności, które zostały stwierdzone przed zatrzymaniem pojazdu, które nie mogą stanowić legalnie (zgodnie z obowiązującym prawem) pozyskanego w tej sprawie materiału dowodowego w okolicznościach wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym.

Zgodna z zasadami art. 69 ust. 1 u.t.d. – faktyczna i miarodajna kontrola inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, czyli w umundurowaniu, przy posłużeniu się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym i jej ustalenia, miały bowiem miejsce dopiero u kresu tego przejazdu, czyli przy ul. O. przy Hotelu [...] w K., a nie przed rozpoczęciem kursu.

W przeciwnym razie, pozyskane ustalenia kontrolne innych inspektorów – w ramach "przewozu kontrolnego" taksówką na użytek dowody z zeznań świadków - innych inspektorów - należałoby uznać jako prowokację, której stosowania nie przewidują normy ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 48 u.t.d. tworzy się Inspekcję Transportu Drogowego, zwaną dalej "Inspekcją", powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art. 3. Z treści tej normy wynika jednoznacznie, inspekcja transportu drogowego została powołana do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego. Zadania inspekcji w zakresie kontroli, prawa i obowiązki inspektorów inspekcji drogowej określa rozdział 9 ustawy. Innymi słowy, obowiązek przeprowadzania kontroli pojazdów jest obowiązkiem mającym należyte umocowanie w przepisach ustawy o transporcie drogowym, szczegółowo w niej uregulowanym, a żaden z przepisów ustawy nie przewiduje kontroli i oceny wydarzenia zainicjowanego przez inspektora kontroli, wręcz przez niego sprowokowanego.

W okolicznościach niniejszej sprawy jedynymi dowodami naruszenia prawa przez skarżącego są zaznania świadków, inspektorów transportu drogowego, którzy dokonali prowokacji mającej za cel ukaranie skarżącego karą pieniężną za wykonywany przejazd taksówką, który okazał się ostatecznie przewozem okazjonalnym. Dowodzi tego fakt bezsporne nazwanie ich przewozu "kontrolowanym", mającym miejsce na postoju przy Hotelu [...] przy ul. L. Oznacza to, że od momentu, kiedy inspektorzy wsiedli do pojazdu skarżącego byli nieumundurowanymi kontrolującymi, mającym za cel sprowokowanie zaistniałego zdarzenia celem wymierzenia mu kary pieniężnej mimo, iż formalnie kontrola rozpoczęła się po zakończeniu jazdy, przeprowadzona przez innego inspektora.

Tymczasem, jak to podkreślone zostało wyżej inspekcja transportu drogowego została powołana do kontroli przestrzegania przepisów, w czym mieści się ocena zaistniałych zdarzeń, bez udziału w nich osób kontrolujących. Wypaczony został w ten sposób cel kontroli. Taka ocena pozyskania materiału dowodowego została utrwalona już w orzecznictwie tutejszego Sądu i zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach II GSK 116/08 (wyrok z 27 maja 2008 r., LEX nr 472219) oraz w wyroku sygn. akt II GSK 289/09 z 7 stycznia 2010 r. oddalającym kasację organu złożoną od wyroku tut. Sądu w sprawie VI SA/Wa 1621/08 - publ. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A3442B0BFC).

Z tego względu nie można uznać za legalne ustaleń dokonanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, które rozciągają w czasie wyniki kontroli na czas, kiedy faktycznie dokonujący jej inspektor – autor protokółu kontroli – nie był obecny.

Z tego względu należy uznać za wadliwą ocenę materiału dowodowego, gdzie na stronie 2 uzasadnienia organu odwoławczego poczynione ustalenia wskazują, że to "w wyniku kontroli ustalono, że przed rozpoczęciem kursu na dachu kontrolowanego pojazdu znajdowała się lampa z czarnym napisem AX. Obok tych liter znajdowały się ślady po literach T i I, co oznacza, że na przedmiotowym urządzeniu technicznym znajdował się napis TAXI". Ponadto organ prowadzący postępowanie w sposób nieuprawniony dołączył jako dowód fotografię "lampy z napisem", bezspornie pochodzącej z innego, niezidentyfikowanego pojazdu, by ostatecznie przyjąć w decyzji fakt umieszczenia przez skarżącego na pojeździe "urządzenia technicznego". Jednocześnie nie odnosi się w żaden sposób do zgłoszonego przez stronę dowodu z zeznań osoby, która – jak ustalono – miała zdjąć ową lampę z dachu przed rozpoczęciem kursu.

W świetle powołanych norm prawa materialnego i ocenionych jako wiarygodne dowody należy uznać, że protokół kontroli drogowej został oparty na ustaleniach innych kontrolujących inspektorów. Ponieważ to nie M. K. i K. L. byli autorami protokołu kontroli i należałoby przyjąć, że działali bez umundurowania, bez posłużenia się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym i nie byli uprawnieni do kontrolowania przewozu okazjonalnego. Z tego względu nie oni sporządzali protokół kontroli, ale pozyskany w okolicznościach ich "kontrolnego przejazdu" materiał - organ wykorzystał w formie ich zeznań jako świadków.

Uznanie, że pozyskanie w tym trybie materiału dowodowego nie jest zgodne z prawem jest istotne dla wyniku rozstrzygnięcia, bowiem nie został zgromadzony żaden inny dowód naruszenia prawa przez skarżącego. Ustalonego stanu faktycznego, jaki miał miejsce przed rozpoczęciem kursu – w zakresie umieszczenia na pojeździe urządzenia technicznego, nie potwierdzają ani sporządzone pozostałe fotografie pojazdu skarżącego, ani ogląd inspektora sporządzającego protokół kontroli.

Na marginesie należy wskazać, że gdyby nawet nie podzielać poglądu co do niezgodnej z przepisami prowokacji zastosowanej w niniejszej sprawie – to oceniając zgromadzone dowody, należałoby uznać, że nie potwierdzają w sposób rzetelny dokonanych ustaleń. Świadkowie, będący wszak inspektorami nie sporządzili fotografii urządzenia, czy też lampy, która miała znajdować się na pojeździe skarżącego, co uniemożliwiłoby spekulacje w przedmiocie zarówno jego wyglądu jak i możliwości naocznego oglądu "z daleka". Taka okoliczność jak zdjęcie lampy przez osobę trzecią, która wyszła przed nimi z pojazdu – nie została w ogóle zauważona przez kontrolującą, świadka M. K. Świadek nie potwierdziła nawet, by w ogóle jakaś inna osoba wychodziła z pojazdu skarżącego przed ich wejściem. Oboje natomiast zeznają o wyglądzie pojazdu "z daleka", ale brak pytań w zakresie rozmiaru tej odległości uniemożliwia ocenę, czy świadek K. L. w zeznaniach dotyczących napisu AX, śladów po literach T i I sugeruje się zdjęciem dołączonym do akt innego pojazdu, czy też okoliczności te stwierdził naocznie. Stąd nie do odparcia jest zarzut skarżącego, w okolicznościach dołączenia do akt fotografii, która nie stanowi elementu stanu faktycznego, że mógł być to inny pojazd.

Oprócz uzasadnionych zarzutów skarżącego, co do niedbałości formalnych w prowadzonym postępowaniu, które nie musiałyby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy - istotne jest w sprawie niniejszej, jaki materiał dowodowy został zebrany przez inspektora sporządzającego protokół kontroli i wydającego decyzję I instancji - na podstawie kontroli przeprowadzonej przez niego w K. przy ul. O. w okolicy Hotelu [...]. Poza sporem bowiem pozostaje, że stan faktyczny przez niego zastany w chwili zatrzymania pojazdu wynikający ze zdjęć pojazdu nie potwierdza, by posiadał urządzenie techniczne z napisem AX. Z kolei brak jest ustaleń, gdzie, kiedy i czyjemu pojazdowi sporządzono dołączoną do materiału dowodowego fotografię z napisem AX i tym bardziej na jakie okoliczności dowód ten został dopuszczony, skoro fotografia nie uwidacznia nr rejestracyjnego pojazdu.

Ponadto należy zauważyć z urzędu, że w ustaleniach faktycznych M. K. określana jest jako referent zatrudniona w Referacie postępowań Administracyjnych Urzędu Miasta, co wynika z jej zeznań, a następnie z decyzji organu odwoławczego wynika, że jest inspektorem. Niemniej jednak poza sporem pozostaje, że świadkowie w niniejszej sprawie zgodnie zeznają, co do tego, że dokonywali przejazdu kontrolnego pojazdem skarżącego, który stał przy ul. L. w okolicy Hotelu [...] i na dachu miał urządzenie techniczne na którym widniały napisy AX, które "z daleka" przypominało, że pojazd jest taksówką.

Kolejnym uchybieniem, jakie należy podnieść z urzędu jest wątpliwość wynikająca z protokołu kontroli przeprowadzanej na drodze. Tryb jego sporządzenia określa obowiązująca od 7 marca 2009 r. (Dz.U.2009.18.97 art. 37) treść art. 74. ust. 1 u.t.d., który stanowi, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu kontroli. 2. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia.

3. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole.

Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (ust. 2). Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy (ust. 3). Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2).

Jak wynika z zapisów treści protokołu będącego podstawą ustaleń faktycznych, przeprowadzone czynności kontrolne inspektora obejmowały także przesłuchanie świadków, sporządzenie dokumentacji fotograficznej, a protokół sporządzony został w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach i doręczony stronie. Należałoby z tego wywieść, że przesłuchanie świadków odbyło się w obecności strony. Jednakże ta okoliczność nie wynika z obu protokołów zeznań świadków. Przeciwnie, dokonanie zapisu w protokole zeznań świadka M. K., że osobą obecną przy jej przesłuchaniu był jej przełożony – W. S. potwierdzałby, że brak adnotacji o obecności strony oznacza, że strona nie była obecna.

Tym samym brak adnotacji na obu protokółach zeznań świadków, że byli przesłuchani w czasie czynności kontrolnych na drodze, czyli w obecności strony - powoduje wątpliwość co do wiarygodności zapisu zawartego w protokóle kontroli, który jest dokumentem urzędowym. Z protokołu kontroli nr [...] wynika bowiem, że świadków przesłuchano w toku kontroli, a strona odmówiła podpisania protokołu, ale jego egzemplarz został jej doręczony w toku kontroli. Z protokołu zeznań świadków nie wynika natomiast obecność strony przy ich przesłuchaniu. Ponadto z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania – doręczonego pocztą - wynika, że dołączono do niego protokół kontroli nr [...].

Okoliczność ta ma istotne znaczenie procesowe, bowiem wskazuje na wątpliwość zarówno doręczenia protokołu na drodze, jak i faktu przesłuchania w toku jego sporządzania świadków (wg zapisu w jego treści). Gdyby bowiem świadkowie nie byli przesłuchiwani "na drodze", w obecności strony, to organ byłby obowiązany do stosowania procedury określonej w art. 79 § 1 i 2 k.p.a. stanowiącej, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, ma bowiem prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać im pytania.

Także przepis szczególny - art. 70 ust. 4 u.t.d. – według treści obowiązującej w dacie kontroli stanowi, że inspektor wykonuje czynności kontrolne w obecności kontrolowanego, osoby zastępującej kontrolowanego lub przez niego zatrudnionej albo osoby przez niego upoważnionej. W niniejszej sprawie kontrolowanym na drodze był osobiście przedsiębiorca i czynności kontrolne, których przebieg odzwierciedla protokół kontroli muszą przebiegać w trybie określonym obowiązującymi przepisami, a prawidłowość jego zachowania powinna znajdować odzwierciedlenie w materiale dowodowym. W przeciwnym razie stwierdzone uchybienia formalne mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia skoro podważają wiarygodność ustaleń faktycznych, a one stanowią z kolei podstawę do prawidłowego zastosowania prawa materialnego, czyli stwierdzenia odpowiedzialności skarżącego i nałożenia nań kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł.

Z treści cytowanego wyżej art. 74 ust. 1-4 u.t.d. wynika, że mówiąc o przeprowadzonych czynnościach kontrolnych inspektora, na okoliczność których sporządza on protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu – ma on na myśli czynności kontrolne dokonane na drodze. Potwierdza to zapis, że protokół podpisują inspektor i kontrolowany, ale odmowę jego podpisania, do czego kontrolowany ma prawo, należy odnotować w protokóle. Ten sam obowiązek, a contrario, dotyczy sytuacji odmowy przyjęcia tego protokołu, skoro art. 74 ust. 3 u.t.d. stanowi precyzyjnie, że oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy. W niniejszej sprawie, protokół kontroli nie zawiera adnotacji o odmowie jego przyjęcia przez przedsiębiorcę. Zatem należy wywieść, co wynika z zapisów, że został przedsiębiorcy odczytany, nie wniósł on zastrzeżeń, ale go nie podpisał i protokół został mu doręczony.

Jednakże z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] września 2009 r. i dołączonego do niego (co wynika z treści) protokołu kontroli nr [...], a następnie dowodu doręczenia pocztą wynika, że protokół został wysłany pocztą i pokwitowany [...] października 2009 r.

Z wyjaśnień złożonych przez skarżącego na piśmie z [...] października 2009 r. wynikałoby jednak, że podczas kontroli wykonano tylko dokumentację fotograficzną i zebrano dokumenty, a protokół kontroli został mu doręczony dopiero z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, co także znajduje potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej. Zatem, nie sposób odpowiedzieć na pytanie kiedy i w jakim trybie zostali przesłuchani świadkowie, skoro podczas ich zeznań nie było strony, a z protokołu sporządzonego "na drodze" wynika, że sporządzono także protokoły zeznań świadków ?

Powyższe wątpliwości także podważają – w całokształcie materiału dowodowego - wiarygodność poczynionych przez organy ustaleń faktycznych i dokonaną na ich podstawie ocenę materiału dowodowego dokonaną w oparciu o art. 80 k.p.a. A już kuriozalne pozostaje przyjęcie przez organ I instancji jak i II - za "bezsporne" - faktu kwestionowanego przez stronę we wszystkich instancjach, że przed rozpoczęciem kursu pojazd skarżącego posiadał na dachu urządzenie techniczne z napisem AX. Faktem bezspornym jest bowiem wyłącznie okoliczność przyznana zarówno przez stronę, jak i organ, czyli będąca poza sporem, jaki zaistniał.

Powyższe okoliczności, a w szczególności wskazane na wstępie, oparcie stanu faktycznego o dowody z zeznań inspektorów jako świadków przeprowadzonych "czynności kontrolnych", których nie można uznać za prawnie skuteczne powoduje, że pozyskane w taki sposób dowody pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem. Organy administracji publicznej działają bowiem, zgodnie z zasadą określoną w art. 6 k.p.a., na podstawie przepisów prawa.

Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wynikający z zasady określonej w art. 8 k.p.a. co do takiego prowadzenia postępowania, które ma pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W przedmiotowej sprawie organy transportu drogowego tego zaufania nadużyły.

Organ administracji publicznej, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, bo i takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie można wykluczyć przy ponownym, prawidłowo przeprowadzonym rozpatrzeniu sprawy, posiada instrumenty oparte na przepisach obowiązującego prawa, które pozwalają mu na legalne pozyskanie dowodów takiego zachowania przedsiębiorcy wykonującego transport okazjonalny, które będą dostosowane do zaistniałych na drodze sytuacji. Natomiast nie do pogodzenia z zasadami zaufania obywateli do państwa i zaufania do prawa - jest sytuacja przeciwna. Inspekcja transportu drogowego została powołana do kontroli przestrzegania przepisów, w czym mieści się ocena zaistniałych zdarzeń uznanych jako naruszenie prawa, ale bez udziału w nich osób kontrolujących jako świadków. Odmienny pogląd oznacza, że wypaczony jest cel kontroli drogowej.

Z drugiej strony organy nie wyjaśniły należycie sprawy. Nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a zgromadzony nie został rozpatrzony w sposób należyty, czym naruszyły art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona oceny zebranego - w sposób zgodny z prawem - materiału dowodowego, odniesie się do wniosku dowodowego strony, wnosząc w zakreślonym terminie o jego sprecyzowanie i wskazanie okoliczności na jakie ma być przeprowadzony, a w przypadku jego nieuwzględnienia uzasadni powyższe w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. O ile uzna za stosowne dopuszczenie dowodów z zeznań innych świadków, dowody te przeprowadzi w sposób przewidziany prawem. Uwzględni przede wszystkim, że waga i ranga okoliczności podlegających wyjaśnieniu w postępowaniu prowadzonym po wydaniu niniejszego wyroku uchylającego zaskarżone decyzje administracyjne, winna być oceniana przy uwzględnieniu tych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie są niewątpliwie bezsporne oraz z uwzględnieniem przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1) pkt c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku uznając, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na postawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania po myśli art. 200 cytowanej wyżej ustawy.