Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 259/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 par. 1, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 412/17 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 412/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]. Sąd I instancji zasądził również od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz H. W. zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "ustawa – Prawo budowlane z 1994 r." lub "pr. bud.") umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...]2 i części działki nr [...]6, w miejscowości D., Gmina S.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na terenie działki nr [...]2 wybudowano w stanie surowym, częściowo zamkniętym budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z częścią garażową. Budynek ten został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z załączonej dokumentacji wynika, że w 1991 r. była wykonywana także część garażowa tego budynku. Organ I instancji ustalił ponadto, że Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] maja 1993 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej: "ustawa – Prawo budowlane z 1974 r.") nakazał S. M. rozbiórkę rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]0 położonej w miejscowości D. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 10 listopada 1993 r., sygn. akt SA/Gd 1772/93, Naczelny Sąd Administracyjny – Oddział Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę S. M. na decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r. Z uwagi na nieskuteczność stosowanego kilkakrotnie środka przymusu w postaci grzywny Wójt Gminy S. wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...], o wykonaniu zastępczym rozbiórki omawianego budynku. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Gdańskiego z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 29 września 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1436/98, Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę S. M. na postanowienie z dnia [...] lipca 1998 r. Następnie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. odmówił wstrzymania na wniosek S. M. czynności egzekucyjnych. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., nr [...], a skarga na to orzeczenie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2922/14. W dniu 1 sierpnia 2016 r. H. W., właściciel działki sąsiedniej, wystąpił z wnioskiem do organu I instancji o wydanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oraz gospodarczego, położonego na działce nr [...]2 i części działki nr [...]6 w miejscowości D. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2016 r. ustalono, że S. M. nie wybudował na tych działkach nowego obiektu budowlanego, a jedynie kontynuował prace dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego część stanowi pomieszczenie garażowe. Budynek ten objęty jest nakazem rozbiórki. Ponowne rozstrzyganie tej samej sprawie, która została już załatwiona prawomocną decyzją administracyjną, skutkowałoby obarczeniem rozstrzygnięcia kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec tego niniejszej postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołał się H. W., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że rozważany budynek gospodarczy został wybudowany jesienią 2015 r. Wtedy bowiem S. M na tyłach budynku mieszkalnego, objętego nakazem rozbiórki, rozpoczął kolejną inwestycję polegającą na budowie budynku gospodarczego. W chwili obecnej budynek ten obejmuje parter ze stropem zalanym betonem, co wskazuje, że planowana jest kontynuacja budowy. Przedmiotowy budynek przylega bezpośrednio do ściany budynku mieszkalnego i częściowo znajduje się na terenie działki nr [...]1 należącej do skarżącego. Legalizacja tego obiektu budowlanego jest wykluczona z uwagi na brak zgody H. W. Co więcej, w chwili wydania decyzji z dnia [...] maja 1993 r. budynek gospodarczy jeszcze nie istniał. Nie można zatem uznać, że objęty jest on wymienioną decyzją.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., podzielając w pełni stanowisko organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożył H. W., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że kontrolowane postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

H. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zaprezentowaną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., zasądzając od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że bezspornie w odniesieniu do zabudowy budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]2 toczyło się postępowanie w przedmiocie samowolnej zabudowy zakończone prawomocną decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] czerwca 1993 r. Sąd I instancji zauważył, że wbrew wywodom organów nadzoru budowlanego nie można jednak uznać, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż w niniejszej sprawie istnieją wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego. Konieczne było zatem przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, czego organy administracji publicznej nie dokonały. Tymczasem dopiero takie badanie mogłoby przesądzić o tożsamości niniejszej sprawy i sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. Umorzenie postępowania okazało się więc przedwczesne. W ocenie sądu I instancji z zebranych dowodów wynika, że rozbiórka orzeczona w 1993 r. obejmowała tylko początkowy etap realizowanych nielegalnie robót budowlanych, które zakończono wykonaniem stropów pierwszej kondygnacji. Notatka służbowa z dnia 25 października 1994 r. wskazuje, że S. M. prowadził dalej roboty budowlane przy budynku mieszkalnym, układając zbrojenie na części stropu nad piętrem. Inwestor, mimo wydania nakazu rozbiórki, kontynuował zatem roboty budowlane rodzajowo inne, tj. zmierzające do wybudowania kolejnej kondygnacji. W rezultacie jego działań kondygnacja ta powstała, co potwierdzają oględziny w dniach 21 lipca 2004 r. i 12 grudnia 2012 r. Z protokołu oględzin z dnia 12 grudnia 2012 r. wynika, że budynek wybudowany na działce nr [...]2 jest obiektem o czterech kondygnacjach – dwupiętrowym z poddaszem użytkowym. Jednocześnie stwierdzono, że od ostatniej kontroli w dniu 21 lipca 2004 r. nie wykonano żadnych nowych prac poza zalaniem stropu nad ścianami garażu. Okoliczności te nie były przedmiotem rozważań organów administracji publicznej. Potwierdzają one tymczasem, że zabudowa mieszkaniowa, jak i zabudowa gospodarcza stanowiąca część zabudowań na działce nr [...]0 jest efektem ciągu działań inwestycyjnych S. M., które wyłącznie w części zamkniętej stropem pierwszej kondygnacji objęła decyzja o rozbiórce z dnia [...] maja 1993 r. Pozostałe części obiektu budowlanego stanowią rezultat późniejszych robót budowlanych, które powinny stać się przedmiotem odrębnych postępowań organów nadzoru budowlanego. Tym samym organy administracji publicznej nie rozpatrzyły istoty sprawy we właściwym trybie i na podstawie wszystkich dowodów. Ponadto sąd I instancji zauważył, że do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2016 r. S. M. oświadczył, że od dnia ostatniej kontroli w dniu 12 grudnia 2012 r. nie wykonał żadnych robót budowlanych. Podkreślił on, że już w trakcie tej ostatniej kontroli ustalono, że do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano część obiektu, który miał pełnić w części piwnicznej funkcję garażu, a w następnej kondygnacji funkcję mieszkalną. Wskazał wówczas, że roboty budowlane zrealizowane zostały na etapie części piwnicznej. Inwestor stwierdził, że ściany w budynku zostały wykonane ok. 1991-1993 r. Około trzech lat później nastąpiło zalanie stropu wraz z żelbetonowymi podciągami. Oświadczył, że na wykonanie wszystkich robót budowlanych nie uzyskał pozwolenia na budowę. W ocenie sądu I instancji inwestor przyznał, że poza robotami budowlanymi objętymi decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. wykonał również inne roboty budowlane, w wyniku których powstała druga kondygnacja naziemna budynku, poddasze i dach oraz strop budynku części gospodarczej, do których ta decyzja się nie odnosiła. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie można więc podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego o bezprzedmiotowości kontrolowanego postępowania. Organy administracji publicznej powinny zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniając wskazane braki. Sąd I instancji wskazał ponadto, że postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pr. bud. Roboty budowlane wykonane przez inwestora nie odpowiadają opisowi budowy z art. 3 pkt 6 pr. bud., gdyż rezultatem końcowych tych prac powinno być powstanie budynku.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 103 w zw. z art. 48, art. 49b i art. 51 pr. bud. przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 pr. bud. przy jednoczesnym wskazaniu, że dopiero po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego będzie możliwa właściwa kwalifikacja robót budowlanych będących przedmiotem postępowania;

2. art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 103 pr. bud. w zw. z art. 48, art. 49b i art. 51 pr. bud. przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 pr. bud. przy jednoczesnym wskazaniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i dopiero po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego będzie możliwa właściwa kwalifikacja robót budowlanych będących przedmiotem postępowania.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Skarżący kasacyjne zażądał również zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że kwestionuje stanowisko sądu I instancji, w świetle którego dalsze postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 pr. bud. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił uwagę na potrzebę poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych, które określą dalszy kierunek rozpatrywania sprawy. Ze względu na istotne braki dowodowe w kontrolowanym postępowaniu nie można jednak w chwili obecnej stwierdzić z całą stanowczością, że właściwe jest stosowanie art. 50 i art. 51 pr. bud. Niewykluczone bowiem, że dowody zgromadzone w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy będą przemawiały za zastosowaniem innego trybu naprawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna. Uchybienia sądu I instancji były jednak niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem.

Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 103 w zw. z art. 48, art. 49b i art. 51 pr. bud. przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 pr. bud. Tymczasem w ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenie właściwego trybu legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej będzie możliwe dopiero po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego i właściwej kwalifikacji robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora. Zarzut ten zasługiwał w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pr. bud. do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. wejścia w życie powołanej ustawy – Prawo budowlane, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tejże ustawy, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 pr. bud. Jak wynika z kolei z art. 103 ust. 2 pr. bud., przepisu art. 48 pr. bud. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy ustawa – Prawo budowlane z 1974 r. Należy przy tym zauważyć, że w art. 48 ust. 1 pr. bud. ustawodawca reguluje tryb naprawczy samowoli budowlanej w postaci budowy albo wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a pr. bud., albo pomimo wniesienia sprzeciwu względem tego zgłoszenia.

Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy właściwe są przepisy powołanej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. czy raczej przepisy wymienionej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., wymaga zatem najpierw ustalenia rodzaju wykonanych robót i tryb ich legalizacji w świetle obowiązującego aktualnie unormowania, a następnie określenia daty wykonanych samowolnie robót budowlanych, jeżeli usunięcie stanu niezgodnego z prawem miałoby nastąpić na podstawie art. 48 pr. bud.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że inwestor wykonał samowolnie budynek mieszkalny na działce nr [...]2. Wniosek ten potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1993 r. oddalający skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r., która utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] maja 1993 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku oraz wymienione akty administracyjne. Rozbiórka ta dotyczyła jednak tylko początkowego etapu realizacji inwestycji. Jak wynika bowiem z powyższych dokumentów, inwestor wykonał wtedy jedynie stropy pierwszej kondygnacji.

W notatce służbowej z dnia 25 października 1994 r. wskazano ponadto, że S. M. kontynuował roboty budowlane, mimo wydania nakazu rozbiórki. Inwestor układał bowiem zbrojenie na części stropu nad piętrem. Trafnie zatem sąd I instancji przyjął, że powyższe roboty budowlane zmierzały do wybudowania kolejnego piętra budynku mieszkalnego. Konkluzja ta znajduje swoje potwierdzenie także w materiale dowodowym zgromadzony w trakcie oględzin w dniu 21 lipca 2004 r. i 12 grudnia 2012 r. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma oświadczenie S. M. zawarte w protokole z dnia 3 października 2016 r. Inwestor wskazał bowiem na dobudowanie do powyższego obiektu budowlanego części, która w zakresie piwnicy miała pełnić funkcję garażu, a w zakresie następnej kondygnacji – funkcję mieszkalną. Zrealizowano przy tym tylko część piwniczną. Przedstawione wyżej okoliczności należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 pr. bud. wyraz "budowa" oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe ustalenia, nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczyć, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora stanowiły rozbudowę zrealizowanego samowolnie budynku mieszkalnego, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. Wykonanie pomieszczenia gospodarczego mogło bowiem w szczególności doprowadzić do istotnej zmiany charakterystycznych parametrów pierwotnego obiektu budowlanego, tj. jego długości lub szerokości. Konsekwentnie zatem powyższe roboty budowlane można zakwalifikować w świetle art. 3 pkt 6 pr. bud. jako budowę.

Odmienne stanowisko w tej mierze zaprezentował sąd I instancji, uznając, że rezultatem końcowym robot budowlanych polegających na budowie powinno być powstanie budynku. Przedmiotowe pomieszczenie gospodarcze nie spełnia tego wymogu, wobec czego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wykluczone było odwołanie się w tej mierze do art. 3 pkt 6 pr. bud. Pogląd ten, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie zasługiwał jednak na aprobatę. Ustawodawca wyraźnie bowiem zalicza w powołanym przepisie do budowy także roboty budowlane, które nie zmierzają do wykonania nowego obiektu budowlanego, lecz jedynie modyfikują już istniejący budynek i odnoszą się do jego części. Do tej ostatniej kategorii należy zaliczyć właśnie rozbudowę.

Definitywne przesądzenie kwestii kwalifikacji omawianych robót budowlanych wymaga zgromadzenia dodatkowych dowodów. Niemniej możliwość zakwalifikowania tych robót budowlanych jako budowy prowadzi do wniosku, że ich realizacja mogła wymagać w świetle art. 28 ust. 1 pr. bud. pozwolenia na budowę. Usunięcie samowoli budowlanej wynikającej z nieuzyskania powyższej decyzji administracyjnej następuje co do zasady w trybie art. 48 pr. bud. Jednocześnie z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane mogły być wykonane przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Stanowcze przesądzenie tych zagadnień na obecnym etapie postępowanie nie jest możliwe z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, w świetle którego wytyczna zastosowania trybu naprawczego z art. 50 i 51 pr. bud. okazała się przedwczesna. Nie wykluczone bowiem, że przedmiotowa samowola budowlana powinna być usunięta w innym trybie przewidzianym w ustawie – Prawo budowlane z 1994 r. lub ustawie – Prawo budowane z 1974 r.

Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do zarzutu naruszenia art 153 p.p.s.a. w zw. z art. 103 pr. bud. w zw. z art. 48, art. 49b i art. 51 pr. bud. przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 pr. bud. przy jednoczesnym wskazaniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i dopiero po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego będzie możliwa właściwa kwalifikacja robót budowlanych.

Mimo podzielenia zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchylenie zaskarżonego wyroku nie jest zasadne. Sąd I instancji trafnie bowiem wskazał na istotne braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej, a także zasadnie zwrócił uwagę na niedostatecznie wnikliwą ocenę zebranych dowodów przez organy nadzoru budowlanego. Stwierdzone uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie wpłynęły istotnie na wydane rozstrzygnięcie. Tym samym, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy 184 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny dokładnie ustalić rodzaj i chwilę wykonania robót budowlanych przez inwestora. Dopiero na tej podstawie możliwe stanie się następnie wskazanie odpowiedniego trybu naprawczego.