Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 72/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 70, art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1, art. 92 c ust. 1, art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.2.2 zał. nr 3 u.t.d.
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 76 § 1, art. 75 § 1, art. 76a § 2, art. 24 § 3, art. 79, art. 83 § 1 , art. 82, art. 8,  art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce- Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] nakładającą na przedsiębiorcę [...], karę pieniężną w kwocie 500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu.

Uzasadniając powyższą decyzję, Kolegium podniosło, że w dniu 12 września 2017 r. w godzinach od 8:28 do 8:45 przeprowadzono kontrolę zgodności wykonywanych usług w krajowym transporcie drogowym osób z zezwoleniem nr 0001881 wydanym przez Marszałka Województwa dla ww. przedsiębiorstwa na linii komunikacji regularnej [...]. Kontrolowano kurs z godz. 8:35 z miejscowości [...] do miejscowości [...], stwierdzając że o tej godzinie autobus przewoźnika nie odjechał z przystanku początkowego na ul. [...]w miejscowości [...] – który zgodnie z ww. zezwoleniem i rozkładem jazdy powinien odjechać w kierunku miejscowości [...]. Kontrolę zakończono o godz. 8:45 w [...] na ul. [...].

Po wszczęciu postępowania wezwano [...] do podjęcia działań o charakterze naprawczym i wyeliminowania uchybień. [...] w piśmie z dnia 25 września 2017 r. wyjaśnił, że przyczyną uchybień była konieczność wywiązania się z kilku krótkoterminowych umów i zadeklarował wykonywanie przewozów zgodnie z rozkładem jazdy. W toku postępowania przesłuchano do protokołu pracownika organu I instancji dokonującego kontroli, który stwierdził, że o godzinie 8:35 z przystanku początkowego w [...] nie odjechał autobus przewoźnika.

W dniu 5 października 2017 r. przeprowadzono rekontrolę przewoźnika, ujawniając wykonanie jedynie dwóch z czterech kontrolowanych kursów. Uwzględniając wskazaną przez przedsiębiorcę przyczynę naruszania warunków zezwolenia ze względu na zaangażowanie całego taboru w obsługę nowych przetargów organ stwierdził, że w sprawie mają zastosowania przepisy art. 92c ust. 1 ustawy z dnia września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 1907 ze zm.), zwanej dalej u.t.d.

Mając na uwadze powyższe Marszałek Województwa stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co, zgodnie z art. 92a ust. 6 oraz lp. 2.2.2 zał. nr 3 do u.t.d., spowodowało konieczność nałożenia kary w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu wskazano, że przewoźnik zobowiązany jest do wykonywania regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z wydanym przez uprawniony organ zezwoleniem, a jakiekolwiek odstępstwo od określonych w zezwoleniu warunków z przyczyn leżących po stronie przewoźnika wpływa negatywnie na system funkcjonowania przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na danym terenie, naraża pasażerów na konsekwencje wynikające z powstałego opóźnienia (np. uniemożliwienie dotarcia do celu podróży), jak również może być podstawą (w przypadku nagminnego naruszania warunków) do wszczęcia postępowania o cofnięcie zezwolenia.

Powyższe stanowisko organu I instancji podzielił organ odwoławczy. Kolegium wskazało na treść art. 92a ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d., podnosząc, że z załącznika nr 3 Lp. 2.2.2. do ustawy wynika, iż wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: godzin odjazdu i przyjazdu podlega karze w wysokości 500,00 zł. Kolegium podkreśliło także, że z art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika, iż z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, który podpisują inspektor i kontrolowany, a odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. Czynność przeprowadzenia kontroli, jaka miała miejsce w omawianej sprawie, odbyła się bez udziału kontrolowanego i z tej przyczyny nie było możliwe zachowanie ww. wymogów – zarówno w zakresie wylegitymowania się kontrolujących, jak i podpisania protokołu przez kontrolowanego. Nie była to jednak, jak wyjaśniło Kolegium, klasyczna kontrola przeprowadzoną w oparciu o art. 89b u.t.d., gdyż czynności pracownika Urzędu Marszałkowskiego z dnia 12 września 2017 r. polegały na obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy kursu wykonywanego przez pojazd należący do przewoźnika. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, wobec czego sporządzony protokół nie zawiera jego podpisu. Wprawdzie protokół sporządzony został wedle wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia dotyczącego kontroli drogowej, jednak za taki uznany być nie może - ze względu na wymogi art. 74 i art. 89b u.t.d. Tym samym nie może korzystać z kwalifikowanej mocy dowodowej. Niemniej jednak okoliczność ta nie oznacza jednak, jak wyjaśniło Kolegium, że właściwy organ nie może wykorzystać tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia. Wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią bowiem oświadczenie jego wiedzy, są oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Możliwość skorzystania z takiego środka dowodowego wynika wprost z dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosowanie wskazanych zasad postępowania administracyjnego jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których, jak w niniejszej sprawie, organ dokonuje odmiennych ustaleń niż twierdzenia strony.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, z protokołu wynika, że w dniu 12 września 2017 r. o godzinie 8:35 z przystanku początkowego na ul. [...]w miejscowości [...] nie odjechał autobus w kierunku miejscowości [...], tj. naruszone zostały warunki zezwolenia dotyczące godzin przyjazdu, uzasadniające nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł. Czynności pracownika Urzędu Marszałkowskiego [...] polegały na obserwacji autobusów należących do przedsiębiorstwa przewoźnika. Pracownik ten, przesłuchiwany w dniu 28 września 2017 r., potwierdził ustalenia obserwacji wynikające z protokołu z dnia 12 września 2017 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Odwołujący się, poza kwestionowaniem zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, nie wykazał, że w dniu 12 września 2017 r. należący do niego autobus zrealizował kurs z godz. 8:35 relacji [...] - [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności świadczące na jej korzyść. Obowiązki te nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej, niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów.

W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził dowód z zeznania inspektora przeprowadzającego obserwację w dniu 12 września 2017 r., przy czym o terminie tego przesłuchania strona została poinformowana, lecz z przysługującego jej prawa udziału w czynnościach zrezygnowała. Organ, realizując postulat dążenia do prawdy obiektywnej, przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające mające na celu zastąpienie protokołu kontroli, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d., innym miarodajnym środkiem dowodowym. Strona przez cały czas trwania postępowania wyjaśniającego nie kwestionowała faktu, że sporny nie kurs został rozpoczęty zgodnie z rozkładem jazdy, nie podważyła również skutecznie ustaleń pracownika Urzędu Marszałkowskiego.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu.

Organ odwoławczy podkreślił w odpowiedzi na zarzuty odwołania, że podstawą do wymierzenia kary pieniężnej podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy w trybie art. 92a ust. 1 u.t.d. jest stwierdzenie przez organ kontroli naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego – a taka sytuacja w niniejszej sprawie miała miejsce. Ponadto zeznania pracownika organu jako świadka, wobec braku kwalifikowanej mocy dowodowej sporządzonego w dniu 12 września 2017 r. protokołu, stanowią dowód w sprawie i nie wykluczają dokonanych przez niego ustaleń. Natomiast nagranie obserwacji kamerą video jest jednym z dowodów w sprawie i o jego wartości nie decyduje treść art. 76a § 2a k.p.a., bowiem przepis ten odnosi się do sposobu uwierzytelniania kopii dokumentu, a nie do uwierzytelniania dowodu, którym jest. Z kolei przesłuchanie świadka może nastąpić w każdym czasie, byle przed wydaniem decyzji administracyjnej – a nie tylko w dniu kontroli. Organ orzekający, w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków zezwolenia na przewóz osób, ma obowiązek wydać decyzję administracyjną nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną. To nie tylko organ ma udowodnić, że doszło do naruszenia warunków zezwolenia, ale jednocześnie przedsiębiorca winien przedstawić dowody uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary.

[...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów:

I. prawa procesowego, to jest:

1. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieudowodnienie w sposób prawem przewidziany zarzucanych skarżącemu naruszeń;

3. art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 76a § 2a k.p.a., poprzez oparcie decyzji na dokumentach, które nie spełniają wymogów postępowania administracyjnego, gdyż nie można im nadać waloru dowodu w sprawie,

4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom dano wiarę i dlaczego;

II. prawa materialnego, to jest:

1. art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 u.t.d.,

2. art. 89b tej ustawy - poprzez podtrzymanie decyzji organu l instancji, której wydanie zostało poprzedzone nie kontrolą, o której mowa w przywołanych przepisach ustawy, ale "obserwacją" nie mającą umocowania w przepisach prawa.

Strona podniosła, że Kolegium przyznało skarżącemu rację, iż decyzja organu I instancji oparta została m.in. na protokołach z kontroli, których nie przekazano przedstawicielowi skarżącego. Uchybienie to organ II instancji uznał za naruszające art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 u.t.d. Kolegium przyznało, podzielając przy tym pogląd wyrażony przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Ke 124/13, że protokół sporządzony w niniejszej sprawie nie może być uznany za protokół kontroli w rozumieniu art. 74 ust. 1 u.t.d., ponieważ zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 9 i 10 tej ustawy, wszelkie kontrole przeprowadzone przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego i osoby uprawnione wymienione w art. 89 ust. 1 ustawy, odbywają się zawsze w obecności kontrolowanego, po okazaniu legitymacji służbowej bądź stosownego upoważnienia (art. 55 ust. 1 pkt 1a i 1b, art. 70 ust. 1, 1a i 4 oraz art. 85 ust. 1 i 3 u.t.d.), a wyrazem obecności osoby kontrolowanej przy przeprowadzaniu kontroli jest protokół, podpisywany przez kontrolujących i kontrolowanego. Podpisy kontrolowanego przewidują również wzory określone w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. nr 145, poz. 1184). W konsekwencji tylko obecność kontrolowanego podczas czynności kontrolnych może stanowić podstawę do sporządzenia protokołu, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak obecności kontrolowanego oznacza, że protokół kontroli nie korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, nie mamy do czynienia z klasyczną kontrolą przeprowadzoną w oparciu o art. 89b u.t.d. Upoważnieni pracownicy organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne lub regularne specjalne dokonują kontroli dokumentów na warunkach i w trybie określonych w ustawie. Jeżeli zatem Kolegium oceniło, że w sprawie nie została przeprowadzona kontrola, o której mowa w w/w przepisach, to winno wyjaśnić, na jakiej podstawie organ I instancji dokonywał "obserwacji", w wyniku której stwierdzono rzekome naruszenie posiadanego zezwolenia, a w konsekwencji - na jakiej podstawie nałożył określoną przepisami u.t.d. karę. Kontrolujący są związani przepisami ustawy, które stanowią lex specialis do procedury postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie pozostawił, w szczególności w treści art. 89a ust. 4 u.t.d., żadnego luzu decyzyjnego organom.

Strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu II instancji, aby WSA w Kielcach uznał, iż kara określona przepisami ustawy o transporcie drogowym mogła być nałożona na przedsiębiorcę na podstawie wadliwego protokołu. Ze stanu faktycznego ww. wyroku sądowego wynika, że wadliwy protokół może mieć moc dowodową, ale tylko wówczas, gdy w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego organ kontrolujący ponad wszelką wątpliwość udowodni popełnienie zarzucanego przedsiębiorcy naruszenia. W niniejszej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, bowiem w aktach sprawy nie ma ani jednego dowodu, który potwierdzałby w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący popełnił zarzucane uchybienia, jak również zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, iż kontrolujący faktycznie byli we wskazanych przez siebie miejscach, jak i czasie kontroli. Kolegium nie wyjaśniło, na jakiej podstawie formułuje swoje twierdzenia, jedynie podając, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia. W ocenie skarżącego, stanowisko Kolegium, że nie jest ważne to, w jaki sposób kontrolujący utrwalił wyniki swojej obserwacji, ponieważ każdy ze sposobów stanowi jego oświadczenie jego wiedzy, w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym, jest dowodem rażącego naruszenia wszystkich zasad postępowania administracyjnego, jak również zasad współżycia społecznego. Organ odwoławczy, przerzucając w całości ciężar dowodu na przedsiębiorcę, zwalnia organ I instancji z niekwestionowanego obowiązku udowodnienia ponad wszelką wątpliwość zarzucanych przedsiębiorcy naruszeń zezwolenia. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również w sposób przekonywujący do zarzutu skarżącego dotyczącego wagi dowodu z zeznań świadka [...], który dokonywał czynności kontrolnych – wobec czego nie może być jednocześnie świadkiem w sprawie, a także z uwagi na zasadę postępowania administracyjnego nakładającą na organy administracji państwowej obowiązek budowania zaufania obywateli do organów - nie powinien nim być. Upoważnienie [...] należy uznać za pełnomocnictwo administracyjne, umocowanie w zakresie kompetencji do władczego działania, które może być udzielone każdemu pracownikowi Urzędu. Jest to zastępstwo bezpośrednie, co oznacza, że organem kompetencyjnym pozostaje nadal Marszałek, a upoważnione przez niego osoby działają w jego imieniu. Jeżeli [...] działał w kwestionowanych przez skarżącego postępowaniach w imieniu Marszałka, tj. jako organ je prowadzący, to nie mógł zostać powołany w sprawie na świadka. Zeznania tego "świadka" są niewątpliwie nieobiektywne, stronnicze i mało prawdopodobne oraz ściśle ukierunkowane na cel przeprowadzonej kontroli, jakim było ukaranie skarżącego karą pieniężną. W skardze wskazano, że dowodu z przesłuchania świadka [...] nie można uznać za zgodnego z procedurą kontroli z uwagi na rażące naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. polegające na jego przeprowadzeniu poza kontrolą. Przesłuchanie świadka miało miejsce kilka dni po dokonanych kontrolach, tj. w dniu 23 października 2017r. Tymczasem przywołany przepis dopuszcza przesłuchanie świadków w trakcie kontroli, co potwierdza, zdaniem strony, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2007 r., I OSK 1617/06, w którym wskazano, że art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest regulacją szczególną wobec art. 79 k.p.a., której przyjęcie było uzasadnione wyjątkowym charakterem postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez inspektorów inspekcji transportu drogowego. Kontrola ta wymaga na ogół przesłuchania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a. Wyposażenie inspektorów w możliwość przesłuchania świadków w momencie kontroli, bez uprzedniego zawiadamiania strony o miejscu i terminie dokonania tej czynności, nie zwalnia organów z obowiązku przestrzegania pozostałych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 81 k.p.a. Ponadto z zawiadomienia z dnia 9 października 2017 r. wynika, że Marszałek Województwa zastosował art. 79 k.p.a., co - uwzględniając ww. stanowisko Sądu – jest, zdaniem strony, niedopuszczalne. Kolegium nie odniosło się również do tego zarzutu, stwierdzając jedynie, że świadkowie mogą być przesłuchiwani do czasu wydania decyzji. Zarzut stawiany jest konkretny i wskazuje na charakter przepisu art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d., który stanowi lex specialis do art. 79 k.p.a.

Skarżący zakwestionował również uznanie za dowód w sprawie nagrania z wideo rejestracji. Dowód ten nie wskazuje bowiem z jakiego miejsca i przez kogo nagranie zostało wykonane. Natomiast brzmienie przepisów rozdziału 9 i 10 u.t.d. pozwala na przyjęcie, że kontrole organów uprawnionych winny być co do zasady przeprowadzane w sposób jawny. Zasada ta powinna również mieć zastosowanie w odniesieniu do nagrań jakimi dysponuje Marszałek Województwa. Tymczasem stwarzają one raczej wrażenie sporządzonych z ukrycia, ze znacznej odległości. Z filmu tego nie można w sposób jasny i oczywisty wywnioskować celu jego sporządzenia, co w sposób bezsporny rzutuje na możliwość jego dopuszczenia w sprawie. Ponadto, płyta z nagraniem jest kopią dokumentu elektronicznego (inaczej dokumentu cyfrowego, binarnego), a skoro tak, to powinna być poświadczona za zgodność z oryginałami w sposób przewidziany w art. 76a § 2a Kpa. Na obecnym etapie nie można natomiast stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że nagranie np. nie zostało zmanipulowane w trakcie jego przetwarzania. Kolegium nie oceniło zaś w ogóle przedmiotowego nagrania. Nie wyjaśniło, kto je sporządził, gdzie, o jakiej godzinie, co przedstawia, jak również czy nagranie poddane było obróbce, czy wideorejestrator posiada wymaganą homologację. W ocenie skarżącego, przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają dowód z nagrania, ale nie precyzują, jakie powinno spełniać wymagania. Strona zwróciła więc uwagę na art. 308 Kodeksu postępowania cywilnego i podniosła, że ustawodawca odmawia nadania dowodom z nagrania wideorejestratorem cech przynależnych dowodom z dokumentu i oględzin, nakazując jedynie odpowiednie stosowanie przepisów w tym zakresie. Przeprowadzenie dowodu z filmu odbywa się przez jego wyświetlenie. Dowód powinien być dostarczony na nośniku, na którym został pierwotnie zarejestrowany. Nośnik również powinien zostać zweryfikowany, zgodnie z przepisami dotyczącymi oględzin. Inspektorzy ITD nie mogą nagrywać kontroli, a jeżeli już - to zobowiązani są do poinformowania o tym fakcie przedsiębiorcę. Nie można dowodu z nagrania wykorzystać w postępowaniu prowadzonym przez ITD. Dowód z nagrania może pochodzić tylko i wyłącznie z wideorejestratorów z homologacją.

Dodatkowo skarżący podniósł, że w świetle stanowiska Kolegium organ wydający zezwolenie miałby dużo szersze uprawnienia niż inspektorzy ITD, którzy nie mogą nagrywać kontroli, a jeżeli już to zobowiązani są do poinformowania o tym przedsiębiorcy. Nie można też dowodu z nagrania wykorzystać w postępowaniu prowadzonym przez ITD. W ocenie skarżącego, Marszałek Województwa nie zebrał żadnego dowodu w sprawie potwierdzającego ponad wszelką wątpliwość, że skarżący dopuścił się zarzucanych naruszeń. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, który korzystałby z (uprzywilejowanej) mocy dowodu urzędowego potwierdzającego zaistnienie podnoszonej okoliczności, zaś materiał dowodowy oceniany w całości nie daje gwarancji prawdziwości, powstania naruszenia uprawniającego organ do nałożenia kary. Dodatkowo podniesiono, że ani przepisy u.t.d. ani postępowania administracyjnego nie nakładają na przewoźnika obowiązku rejestrowania, czy też sporządzania innych dowodów na okoliczność wykonywania przewozu. Nie można zatem skutecznie oczekiwać od skarżącego, że w ramach obowiązku współdziałania z organem skarżący przedłoży jakiekolwiek dowody na poparcie czy też zaprzeczenie twierdzeń organu.

Mając na uwadze skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji organu II instancji, bądź uchylenie decyzji organu II instancji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie sądowej w dniu 22 marca 2018r. Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowana do Prokuratury Okręgowej zgłosiła swój udział w postępowaniu na podstawie art. 8 p.p.s.a. oraz wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem w granicach zakreślonych powołanymi wyżej przepisami prawa, Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do postawienia organom orzekającym w sprawie zarzutu naruszenia norm materialnoprawnych lub proceduralnych, które wymagałoby wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, organy orzekające w postępowaniu administracyjnym dokonały jego prawidłowej subsumpcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego, przyjmując trafnie, że skoro w dniu 12 września 2017 r. autobus kontrolowanego przewoźnika nie odjechał o godz. 8:35 z miejscowości [...] do miejscowości [...], z przystanku początkowego na ul. [...] (Dworzec PKP), podczas gdy - zgodnie z zezwoleniem nr 0001881 udzielonym skarżącemu i rozkładem jazdy obowiązującym na tej trasie - powinien odjechać w kierunku miejscowości [...] o wskazanej godzinie, to w konsekwencji doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co w świetle obowiązującego prawa skutkowało nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej.

W kontekście zarzutów skargi, w pierwszym rzędzie zasadnym jest odniesienie się do dowodów, na podstawie których organy ustaliły fakty zaistniałe w dacie kontroli.

Podnieść należy, że przeprowadzone w dniu 12 września 2017r. czynności kontrolne przeprowadzone przez pracownika upoważnionego przez organ I instancji, nie były kontrolą w rozumieniu art. 70 i nast. u.t.d. – czego organy, podobnie jak skarżący, nie kwestionowały. Jak wynika z akt sprawy, czynności pracownika Wojewódzkiego Zarządu Transportu polegały na obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy kursu o godz. 8:35 wykonywanego przez pojazd należący do przedsiębiorstwa skarżącego. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, protokół został sporządzony pod jego nieobecność – co wyjaśnia brak podpisu przewoźnika. Co prawda protokół został sporządzony według wzoru określonego przepisami prawa (rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1064), ale z uwagi na powyższe okoliczności nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej i w rezultacie nie nosi cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Niemniej jednak z uwagi na zawartą w nim treść i okoliczności jego sporządzenia, organy słusznie oceniły, że może stanowić dowód w sprawie. Wynika to z faktu, że dokument ten wspólnie z innymi dowodami tworzy materiał dowodowy, pozwalający na dokonywanie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w sprawie. Właściwy organ może wykorzystać tego rodzaju dowód w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2016 r., II SA/Ke 1166/15, czy wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Ke 124/13, oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracownika upoważnionego przez organ I instancji, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie jego wiedzy, oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeżeli dokument zawiera opis wyniku obserwacji przeprowadzonej przez pracownika organu, to możliwość skorzystania z takiego środka dowodowego wynika wprost z dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto przepisy u.t.d. nie wyłączają stosowania przepisów k.p.a. regulujących kwestię dowodów (Rozdział 4 k.p.a.) – czemu zresztą nie zaprzecza sam skarżący, zarzucając organom naruszenie art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 76a § 2 k.p.a. W konsekwencji niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 u.t.d.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego kwestionującego zgodność z prawem (a w rezultacie moc dowodową), dowodu z zeznań świadka [...] – upoważnionego pracownika organu, który przeprowadził wyżej opisane czynności kontrolne, polegające na obserwacji w dniu 12 września 2017 r. początkowego przystanku w miejscowości [...], z którego powinien rozpocząć swój kurs o godz. 8:35 autobus przewoźnika według obowiązującego rozkładu jazdy. Był to bez wątpienia kluczowy dowód w sprawie. W kontekście zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że świadkowie nie mogą być osobami biorącymi udział w postępowaniu. Nie podejmują czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach prawa, jak również nie mogą załatwiać sprawy w formie decyzji (art. 24 § 3 k.p.a.). Świadek jest powoływany tylko w celach dowodowych. Z akt nie wynikało zaś, by [...] prowadził czynności procesowe w sprawie, poza tymi, na okoliczność których złożył zeznania, wykonując legalnie obserwację podczas działań kontrolnych, do wykonywania których – jako pracownik organu I instancji był powołany. Okoliczność, że świadek jest zatrudniony w Wojewódzkim Zarządzie Transportu nie powoduje co do zasady utraty przez niego zdolności do składania zeznań w charakterze świadka. Jak wynika z art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Ponadto świadkami nie mogą być jedynie strona danego postępowania, osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń, osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy oraz duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi (art. 82 k.p.a.). Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy pod kątem cyt. regulacji stwierdzić trzeba, że nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organów o tym, że dowód z zeznań [...] mógł stanowić podstawę dokonania istotnych ustaleń faktycznych w sprawie. Świadek ten mógł zostać przesłuchany już po dacie przeprowadzonych czynności kontrolnych, gdyż art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. nie wyłącza stosowania art. 79 k.p.a., a o terminie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu skarżący został zawiadomiony. Z zeznań tych z kolei w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący, wykonując krajowy transport drogowy osób, nie wywiązał się z warunków udzielonego mu zezwolenia i ustalonego rozkładu jazdy.

Powyższe stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie znajduje oparcie w poglądzie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1158/11, dostępny j.w.), w którym NSA wskazał, że skorzystanie przez pracowników administracji publicznej (Inspekcji Transportu Drogowego) z oferty przejazdu skarżącego celem sprawdzenia, czy nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie może być uznane za prowokację i mieści się w granicach dozwolonych prawem, a zeznania tych osób złożone w postępowaniu kontrolnym stanowią równoprawny dowód z protokołem kontroli (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2014 r., III SA/Wr 124/14, dostępny j.w.).

Odnosząc się do argumentacji skarżącego w zakresie waloru dowodowego nagrań video rejestrujących przebieg kontroli, należy wyjaśnić, że organy zasadnie w tym zakresie zastosowały regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie zaś w Kodeksie postępowania cywilnego. W świetle cyt. wyżej art. 75 k.p.a. co do zasady nagranie video z przebiegu kontroli (zazwyczaj zabezpieczone w aktach sprawy w postaci płyty z zapisem takiego nagrania) może stanowić dowód, na podstawie którego organy dokonują ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie nagrania nie dołączono, nie zmienia to jednak faktu, że pozostałe zebrane w sprawie dowody potwierdzają stwierdzone zaskarżoną decyzją naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu. Jednym z takich dowodów jest pismo skarżącego z dnia 25 września 2017 r., w którym wyjaśnił, że po wygraniu trzech przetargów musiał przeznaczyć wszelkie posiadane autobusy na obsługę nowych linii, zaniedbując pasażerów na linii [...] (k. 15-16 akt adm.). Twierdzenia przewoźnika zawarte w tym piśmie korelują z innymi dowodami w sprawie. Znamienne przy tym pozostaje, że dopiero w odwołaniu strona stwierdziła, że organ nie udowodnił zarzucanego naruszenia przepisów u.t.d.

W rezultacie zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza stwierdzone zaskarżoną decyzją naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co, zgodnie z art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.2.2 zał. nr 3 u.t.d., powodowało konieczność nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 zł.

Dodatkowo nie sposób nie zauważyć, że w sprawie niniejszej skarżący nie przedstawił w toku postępowania dowodów przeciwnych, a przez to nie podważył wiarygodności dowodów z: dokumentów zezwolenia i załączonego do niego rozkładu jazdy, zeznań świadka, oświadczenia [...] sporządzonego na formularzu protokołu kontroli i własnego, wcześniejszego pisma z dnia 25 września 2017 r. Dowody te w świetle obowiązujących przepisów prawa i okoliczności sprawy mogły stanowić podstawę czynienia istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, stąd nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 75 § 1, art. 76 §1 i art. 76a § 2a k.p.a. Podkreślić należy, że sam skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie twierdził, że o godzinie 8:35 należący do niego pojazd rozpoczął kurs, a jego argumentacja w istocie sprowadzała się do zarzucenia organom, iż nie udowodniły w sposób prawidłowy, że sporny kurs nie został rozpoczęty.

Z podanych wyżej względów Sąd uznał za niezasadne również zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy dokonały oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie zgodnie z regułami prawa, z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie przekraczając przy tym granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Wydane w sprawie decyzje czynią zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organy rozważyły i wykazały, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły okoliczności, które stały się podstawą nałożenia kary pieniężnej, a jednocześnie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 92c u.t.d.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.