Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1097/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Nadleśnictwa K. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Nadleśnictwa K. z siedzibą w C. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...] w oparciu o art. 22 ust 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2019. 511 t.j.) wystąpiło do Rady Powiatu [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu [...] – J. C.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że Nadleśnictwo [...] jako pracodawca zamierza wypowiedzieć J. C. - Leśniczemu Leśnictwa [...] umowę o pracę zawartą 25 sierpnia 1986 r. na czas nieokreślony z powodu nienależytego wykonywania obowiązków pracowniczych polegających na:

1. w zakresie obrotu drewnem:

- nieprawidłowej realizacji sprzedaży detalicznej drewna w oddziale 232 d, stwierdzonej podczas kontroli funkcjonalnej inżyniera nadzoru w Leśnictwie [...] przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2019 r., co doprowadziło do sytuacji, w której pomimo wystawienia w dniu 09.05.2019 r. asygnaty nr [...] na drewno DB S2A i potwierdzenia 10.05.2019 r. wydatku drewna z lasu nie doszło do wydania całości tego towaru.

- braku bieżącej kontroli nad powierzonym mieniem, poprzez brak bezpośredniego uczestnictwa przy czynnościach wydania drewna bądź, w przypadku niemożności osobistego uczestnictwa w tych czynnościach niezwłocznego, bieżącego upewniania się co do stanu drewna po jego sprzedaży i wydatku z lasu, co doprowadziło do sytuacji, że stwierdzenie nieprawidłowości nastąpiło dopiero po ujawnieniu tego faktu przez inżyniera nadzoru po upływie dwóch miesięcy od daty sprzedaży,

- doprowadzenie do obniżenia wartości rynkowej drewna dłużycowego poprzez brak niezwłocznego zaewidencjonowania po jego pozyskaniu, stwierdzonej w dniu 11.07.2019 r. przez nadleśniczego i potwierdzonej pomiarem przez tego inżyniera 16.07.2019 r. oraz dalszego obniżenia jego wartości i konieczność sprzedaży tego drewna jako drewno opałowe, co naraziło Nadleśnictwo [...] na straty,

2. w zakresie obowiązków związanych z nadzorem nad wykonywaniem prac w zagospodarowaniu lasu:

- brak nadzoru przy pielęgnacji upraw stwierdzonej w oddz. [...] i [...] we wrześniu 2018 r. poprzez dopuszczenie do wykoszenia znacznej ilości sadzonek w trakcie pielęgnacji, co doprowadziło do konieczności dokonania ponownych nasadzeń, ponoszenia zbędnych kosztów, a także nierównomierny wzrost sadzonek i ich deformację;

- brak nadzoru przy pielęgnacji upraw w oddz. [...] poprzez wykoszenie gatunku domieszkowego lipy w odnowieniu modrzewiowym, co doprowadziło do zanikania gatunku domieszkowego i poniesienia kosztów dłuższej pielęgnacji w lub konieczności ponownych nasadzeń,

- niepodejmowania działań ochronnych przed zwierzyną i niezabezpieczaniu nasadzeń modrzewia w oddz. [...] co doprowadziło do znacznych uszkodzeń drzewek modrzewiowych przez zwierzynę i naraziło na straty Nadleśnictwo Kutno poprzez poniesienie kosztów ponownych nasadzeń i prowadzenia w dłuższym okresie prac pielęgnacyjnych.

- zaniedbań w pielęgnacji upraw i młodników w oddz. [...], co doprowadziło do zaniku gatunku wprowadzonego pierwotnie w 100% na uprawie, tj. dęba na korzyść gatunku sosna, grab, brzoza. Mimo ustaleń podjętych na gruncie w czasie narady terenowej 08.03.2019 r. o konieczności wykonania zabiegu pielęgnacyjnego - nie podjęto żadnych działań.

3. w zakresie przestrzegania obowiązków dotyczących zgłaszania faktów naruszenia stanu posiadania nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]: zaniedbanie obowiązku ochrony mienia Nadleśnictwa [...] poprzez niezgłoszenie naruszenia granic własności Skarbu Państwa przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, w oddz. [...] w sposób prowadzący do zasiedzenia własności nieruchomości.

Uchwałą Nr [...] z 30 października 2019 r. w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym, podjętą na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 i poz. 1815; dalej jako: "u.s.p.") Rada Powiatu [...] nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu [...] J. C.

W uzasadnieniu uchwały, odwołując się do treści art. 22 ust. 2 u.s.p. oraz wybranego orzecznictwa, Rada wskazała, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Organ stwierdził, że w jego ocenie, przepisu tego nie można interpretować w taki sposób, że rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Oznacza to, że nawet jeśli rada podzieli stanowisko pracodawcy, iż podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, nie jest bezwzględnie zobligowana do wyrażenia zgody na jego rozwiązanie. Powołując się na treść wyroku NSA z 17 czerwca 2016 r. II OSK 1208/16 Rada wskazała, że z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. wynika, iż rada powiatu co do zasady może wyrazić zgodę lub nie wyrażać zgody na rozwiązanie stosunku pracy, natomiast ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Odmienna wykładnia, że rada powiatu co do zasady ma obowiązek wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a odmowa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu nie jest w ocenie Rady słuszna. Wykładnia art. 22 ust. 2 zd. pierwsze u.s.p. prowadzi do wniosku, że rada powiatu nie ma obowiązku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu i może odmówić wyrażenia takiej zgody, jeżeli istnieją do tego racjonalne podstawy.

Zdaniem Rady Powiatu [...], z uzasadnienia okoliczności, które powodują zamiar pracodawcy do wypowiedzenia umowy o pracę J. C. nie wynika, kiedy dokładnie, w jakim czasie, ile razy nastąpiły nieprawidłowości w wykonywanych przez radnego obowiązkach służbowych, czy też nienależyte wykonywanie zleconych zadań oraz co oznaczają sformułowania "znaczne uszkodzenia", "znaczna ilość" - ile to jest "znaczne". Zdaniem organu, skoro nienależyte wykonywanie obowiązków naraziło pracodawcę na straty finansowe, o których pracodawca wspomina to bez informacji, jakie są to konkretnie kwoty i jakim są udziałem w całym budżecie pracodawcy, powoduje brak możliwości oszacowania skali tych strat. Ponadto, w przypadku zaniedbań w wykonywaniu obowiązków służbowych przez J. C., które jak wynika z wniosku pracodawcy, miały miejsce w latach 1997, 1998, 2007 nasuwa się w ocenie Rady pytanie, czy jest to faktyczna przyczyna uzasadniająca wypowiedzenie, skoro od ponad 20 lat nie zostały wyciągnięte konsekwencje służbowe. Organ wskazał, że kolejna wątpliwość, to czy wskazane w uzasadnieniu "zanikanie gatunku", "uszkodzenia drzewek", to wyłączna przyczyna zaniedbań pracownika i czy bez znaczenia są tu np. warunki atmosferyczne i inne czynniki niezależne od człowieka.

Rada wskazała, że J. C. jest radnym Powiatu [...] kolejnych kadencji 2010 - 2014, 2014 - 2018, 2018 - 2023. W tym czasie m. in. przewodniczył Komisji Budżetu i Finansów, pełnił również rolę Członka Zarządu Powiatu [...]. Zawsze był w pełni zaangażowany w pracę organów samorządu. W ocenie organu, wykonywanie obowiązków radnego wymagało znacznego nakładu czasu, a to z kolei nie bez znaczenia mogło pozostawać i mieć wpływ na działalność zawodową osoby sprawującej mandat.

Wobec powyższego Rada Powiatu [...] uznała, że uzasadniona jest odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...] zaskarżyło w całości uchwałę Rady Powiatu [...] Nr [...] z 30 października 2019 r. w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatowym J. C. Uchwale zarzucono naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Rady Powiatu w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została swobodnemu uznaniu rady i ma charakter arbitralny, a także poprzez podanie w uzasadnieniu uchwały jako podstawy odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu, w sytuacji gdy pracodawca wskazuje na zupełnie inne podstawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od Powiatu [...] na rzecz Nadleśnictwa [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Rada Powiatu jako organ podejmujący uchwałę w przedmiocie wyrażenia bądź niewyrażenia zgody na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radnym powiatowym powinna to czynić w oparciu o przepisy przyznające jej taką kompetencje, a nie badać podstawy rozwiązania stosunku pracy, czy rozwiązanie stosunku pracy oparte jest na rzeczywistych przyczynach i czy nie jest pozorne, gdyż takie okoliczności podlegają kognicji sądu powszechnego - sądu pracy. Na powyższe wskazują także zacytowane w uzasadnieniu uchwały przez Radę Powiatu [...] orzeczenia sądowe.

Skarżący podkreślił, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu stosunku pracy w istocie ma charakter sprawozdawczy, przedstawiający treść wniosku pracodawcy, przebieg procedowania Rady w sprawie przedmiotowego wniosku oraz treść przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, ze szczególnym wyeksponowaniem przysługującej Radzie swobody uznania w przypadku zaistnienia nieobligatoryjnych przyczyn odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę. Z treści tej uchwały nie sposób wywieść konkretnych powodów, które to organ powiatu uznał za przemawiające za ochroną trwałości stosunku pracy radnego z uwagi na sprawowany mandat. Zdaniem skarżącego, lakoniczność uzasadnienia uchwały nie pozwala nawet na poznanie i rozważenie okoliczności, które stanowiły asumpt do wystąpienia z takim wnioskiem przez pracodawcę, a tym bardziej na ich ocenę w kontekście braku zgody na wypowiedzenie radnemu stosunku pracy. Nie wiadomo zatem, z jakiego powodu organ stanowiący odmówił zgody na wypowiedzenie umowy o pracę z przyczyn wynikających ze sprawowania mandatu radnego. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu Pracy.

W ocenie strony skarżącej, w przypadku zaskarżonej uchwały brak jest powiązania motywów pracodawcy odnoszących się do konieczności rozwiązania stosunku pracy z radnym do zdarzeń wynikających z wykonywania mandatu radnego. Samo przekonanie Rady, iż wykonanie obowiązków radnego wymagało znacznego nakładu czasu i mogło wpłynąć na działalność zawodową radnego nie jest wystarczające, tym bardziej, że zarzuty pracodawcy odnoszące się do działalności zawodowej radnego sprawującego funkcję leśniczego leśnictwa [...] dot. wyłącznie realizacji obowiązków służbowych wynikających z ustawy o lasach. Strona skarżąca dodała jednocześnie, że wbrew stanowisku Rady Powiatu [...] opisane we wniosku zaniedbania nie dotyczą okresu 20 lat. Jedynie w zakresie odnoszącym się do naruszenia obowiązków wynikających z braku zgłaszania faktów naruszenia stanu posiadania pracodawca odniósł się do lat 1997, 1998 i 2007, jednakże uczynił to w oparciu o informacje, które uzyskał w toku postępowania o zasiedzenie nieruchomości, której to zaniedbania dotyczyły, a więc nieuprawnione jest twierdzenie, że przez 20 lat nie wyciągano wobec radnego konsekwencji służbowych.

Końcowo skarżący podniósł, że pracodawca bez zgody Rady Powiatu nie może rozwiązać stosunku pracy z radnym, a zatem rozstrzygnięcie organu ma doniosłe znaczenie dla czynności z zakresu prawa pracy podejmowanych przez Nadleśnictwo, co potwierdza, iż pracodawca posiada interes prawny do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie, podkreślając, iż w jej ocenie nieuprawnione jest wyprowadzanie przez skarżącego z regulacji prawnej art. 22 ust. 2 u.s.p. wniosku, że wyrażenie zgody przez Radę na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radnym możliwe jest tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a w związku z tym czynienie organowi zarzutu, że nie może on badać podstawy rozwiązania stosunku pracy, w tym tego, czy rozwiązanie stosunku pracy oparte jest na rzeczywistych przyczynach. Zdaniem Rady, wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu organu powiatu, a okoliczności rozwiązania tego stosunku wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają ocenie rady.

W replice na odpowiedź na skargę z 05.02.2020 r., pełnomocnik Nadleśnictwa [...] podtrzymał skargę i wyrażoną w niej argumentację, dla poparcia której wskazał na wybrane orzeczenia Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 i poz. 1815; dalej jako: "u.s.p."). Zgodnie z tym przepisem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Na wstępie zauważyć należy, że w uchwale 7 sędziów z 24 listopada 1992 r., w sprawie sygn. akt. I PZP 55/92, OSNC 1993/7-8/116 - Sąd Najwyższy wskazał, iż wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Artykuł 25 ust. 2 (zdanie drugie) ustawy o s.t. nakazuje radzie odmówić wówczas zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Podkreślić przy tym należy, iż art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera regulację analogiczną do art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, mają zatem odpowiednie zastosowanie przy interpretacji art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 3133/13 z 05.06.2014 r., LEX nr 1519369 stwierdził, że skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.

Powyższe prowadzi do wniosku, że powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego też bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., w sprawie II OSK 847/16, dostępny w CBOSiA).

Ponadto podkreślić należy, że uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, w razie wypowiedzenia umowy o pracę i ewentualnego sporu, co do zasadności tej decyzji, rozstrzygnięcie tego sporu będzie należało do właściwości sądu pracy.

Jednocześnie zauważyć należy, że w wyroku z 7 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 923/18 (dostępny w CBOSiA) stwierdził, że art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, oraz że związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 25 ust. 2 u.s.g., w którym stanowi się po pierwsze, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Powyższe prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze przyjmowaną w orzecznictwie SN i NSA wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., która przeszła ewolucję od stanowiska, które sprowadzało się do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu wyżej przywołanej uchwały SN z 24.11.1992 r., w spr. o sygn. I PZP 55/92) do ostatnio przyjmowanego sposobu wykładni, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Przechodząc w tym miejscu na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Powiatu [...] nie wykazała, że rozwiązanie stosunku pracy radnego nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem związanym z wykonywaniem mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest zaś uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem art. 22 ust. 2 u.s.p. nie jest bowiem zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje.

Rada podjęła więc uchwałę w sposób arbitralny, abstrahując od przesłanek podanych przez ustawodawcę. Motywy jakimi kierowała się Rada, powinny wynikać z jasnego i kompletnego uzasadnienia uchwały. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08). Brak zaś uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 u.s.g. (wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, CBOiSA). Uchwała winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W przypadku gdy rozwiązanie stosunku pracy nie ma żadnego związku z działalnością pracownika jako radnego, to odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zwłaszcza, że jest ona fakultatywna, musi być bowiem szczególnie zrozumiała i przekonywująco uzasadniona.

W ocenie Sądu, powyższego zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Nr [...] z 30 października 2019 r. Bezspornym jest przede wszystkim, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę. W zaskarżonym akcie brak jest w szczególności powiązania motywów pracodawcy odnoszących się do konieczności rozwiązania stosunku pracy z radnym do zdarzeń wynikających z wykonywania mandatu radnego. Natomiast sugestia Rady, iż wykonanie obowiązków radnego wymagało znacznego nakładu czasu i mogło wpłynąć na działalność zawodową radnego nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązania z radnym stosunku pracy, gdyż na jej poparcie nie powołano żadnej argumentacji, natomiast zarzuty pracodawcy odnoszące się do działalności zawodowej radnego, sprawującego funkcję leśniczego leśnictwa [...], dotyczą wyłącznie realizacji obowiązków służbowych wynikających z ustawy o lasach.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadne są zarzuty skarżącego Nadleśnictwa [...] z siedzibą w [...] dotyczące naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.p. Uchybienie ww. przepisom prawa ma charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Wobec powyższego Sąd. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty złożyły się: wpis od skargi (300 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł).

R.T.