Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 634/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z. E. wniósł o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającymi projekty budowlane i udzielającymi inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w T. pozwolenia na ocieplenie trzech budynków mieszkalnych przy ul. K. [...],[...] i [...], oraz o wstrzymanie wykonania tych decyzji, powołując się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej powoływanej jako k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowań zakończonych ww. decyzjami i wstrzymania ich wykonania wskazując, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w tych postępowaniach. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1048/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzje organów obu instancji. Wskazując, że niedopuszczalne jest merytoryczne badanie podstaw wznowieniowych we wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania (art. 149), która zarezerwowana jest wyłącznie do oceny, czy wniosek został wniesiony w terminie i czy oparty jest na ustawowej przesłance, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dokonano takiej merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych pomimo, że nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania.

W następstwie ww. wyroku Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., na wniosek Z. E. wznowił postępowanie w sprawach zakończonych kwestionowanymi przez stronę decyzjami administracyjnymi z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta T. wydał w dniu [...] maja 2012 r. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję nr [...] odmawiającą uchylenia ww. decyzji ostatecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący nie był stroną w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi, gdyż zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi przedmiot inwestycji sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z mocy prawa, tj. przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, dalej powoływanej jako ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych), a przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, dalej powoływanej jako ustawa o własności lokali) o zarządzie nieruchomością wspólną. W związku z tym, jak skonstatował organ, Spółdzielnia była uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali mających wyodrębnioną własność w spornych budynkach, niezależnie od tego, czy byli oni jej członkami, czy też nie i tylko ona była stroną postępowań zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi. Jednocześnie organ podkreślił, że w sprawie nie zaistniały sytuacje mogące stanowić na zasadzie wyjątku podstawę prawną do uzyskania przez Z. E. statusu strony w ww. postępowaniach, tj. nie wystąpiły okoliczności z art. 24¹ ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - uchwała większości właścicieli o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni przepisów ustawy o własności lokali, z art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - wygaśnięcie z mocy prawa zarządu sprawowanego przez spółdzielnię, ani też właściciel wyodrębnionego lokalu nie wykazał własnego indywidualnego interesu prawnego opartego na przepisie prawa wskazującego na ograniczenie jego prawa własności w związku z sporną inwestycją.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od ww. decyzji przez Z. E., Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując i powtarzając w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na skutek skargi wniesionej przez Z. E. wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., w sprawie II SA/Bd 1177/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2011 r. inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wnoszący skargę jest natomiast członkiem tej Spółdzielni, a zarazem właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności w jedynym z budynków objętych kwestionowanymi decyzjami ostatecznymi. Przedmiot jego własności objęty jest zatem reżimem prawnym zawartym w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, a dotyczącym odrębnej własności lokalu w budynkach wybudowanych lub nabywanych przez spółdzielnie mieszkaniowe (rozdział 3 ustawy ww. ustawy). Spółdzielczy reżim odrębnej własności lokali, będący następstwem wyodrębnienia własności lokali nie stanowiących zasobu spółdzielni, charakteryzuje się tym, że w budynkach, w których znajdują się takie lokale, nie występuje wspólnota mieszkaniowa, a zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasności spółdzielni sprawuje z mocy ustawy, tj. art. 27 ust. 2, spółdzielnia mieszkaniowa jak zarząd powierzony.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia zakresu zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, a więc zakresu zarządu powierzonego, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, sprawowanego przez spółdzielnię z mocy ustawy po wyodrębnieniu przynajmniej jednej odrębnej własności lokalu w budynku wielomieszkaniowym, to bowiem ustalenie jako determinujące tytuł prawny spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądzające kwestię istnienia wymogu posiadania przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie określonej czynności w części wspólnej budynku wielomieszkaniowego jest niezbędne dla oceny legitymacji skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia, stanowiącego istotę sporu w przedmiotowej sprawie wskazać należy w pierwszej kolejności na skutki wyodrębnienia odrębnej własności lokalu w nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności spółdzielni mieszkaniowej. Otóż w takiej sytuacji poza samodzielnym prawem własności lokalu mieszkalnego pojawia się związane z tym prawem prawo współwłasności nieruchomości wspólnej, na którą składa się grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nieruchomość wspólna stanowi wówczas współwłasność spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. W takim przypadku ustawodawca przesądził w ww. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielni mieszkaniowej o wykonywaniu zarządu taką nieruchomością wspólną przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego. Przepis ten bowiem expressis verbis stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. W przepisie tym wskazuje się także, że przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Artykuł 27 ust. 3 ww. ustawy określa zaś, że również przepisów ustawy o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się w takich sytuacji, z zastrzeżeniem jednak art. 24¹ oraz art. 26. Pomimo zatem, że stosownie do art. 27 ust. 1 ww. ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, to jednak z uwagi na regulacje zawarte właśnie w ust. 2 i 3 art. 27 i okoliczność, że zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie ust. 1, lecz ust. 2 art. 27, w spółdzielniach mieszkaniowych do zarządu nieruchomości wspólną de facto nie stosuje się tych przepisów o własności lokali, które dotyczą nieruchomości wspólnej. Tak stanowi bowiem wyraźnie przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że w spółdzielczym reżimie odrębnej własności lokali do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych stosuje się procedury przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które to przewidują generalną zasadę sprawowania tego zarządu z mocy prawa (tj. art. 27 ust. 2) przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego. Z uwagi jednak na okoliczność, że przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa zakresu tego spółdzielczego zarządu, stanowiąc jednocześnie o wyłączeniu stosowania do niego przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, poza art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa rozbieżne stanowiska w kwestii zakresu zarządu z art. 27 ust. 2 ww. ustawy. Pierwsze przyznające spółdzielni prawo samodzielnego, tj. bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, dokonywania czynności zarówno zwykłego zarządu jak i przekraczających zakres zwykłego zarządu (np. wyrok NSA z 23.07.2010 r., II OSK 1255/09). Natomiast drugie odmawiające spółdzielni tego prawa w stosunku do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (np. wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1514/11; wyrok NSA z 18.11.2011 r., II OSK 1683/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.05.2012 r., II SA/Bd 261/12).

Sąd podzielił pogląd tych sądów administracyjnych, które odmówiły interpretacji art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w taki sposób, który prowadzi do wniosku, że zarząd, o jakim mowa we wskazanym przepisie, jest zarządem nieograniczonym i uprawniającym w związku z tym spółdzielnię do samodzielnego podejmowania także czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sąd odwołał się m.in. do uchwały NSA podjętej w składzie 7 sędziów dnia 13.11.2012 r., II OPS 2/12, LEX nr 1225411, stwierdzając, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Z powyższego wynika, że zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni podejmującej czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu.

Pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Skoro zatem we wskazanym przepisie za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań, w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali (wyrok NSA z 18.12.2012r., II OSK 1415/11).

Odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta T. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...].04.2011 r., znak [...], oraz odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu metodą lekką mokrą wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego przy ul. K. [...]-[...] w T. (działka nr [...] z obrębu [...]).

W uzasadnieniu organ przestawił dotychczasowy przebieg postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organ kierował się zaleceniami zawartymi w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 19.02.2013 r., a także uchwałą NSA w sprawie II OPS 2/12, która stanowi, że wykonywany przez spółdzielnią mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Wobec powyższego organ postanowieniem z [...].06.2013 r. wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" do uzupełnienia wniosku o poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem wszystkich współwłaścicieli oraz powołaniem się na ich zgodę. Inwestor złożył pisma, w których częściowo uzupełnił wniosek oraz wniósł o uznanie, że ocieplenie budynku stanowi remont, na co, zgodnie z powyższą uchwałą NSA, nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli. Tutejszy organ nie podzielił tego stanowiska, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ocieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w związku z czym nie stanowi remontu. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok WSA w Gliwicach z 30.06.2008 r., II SA/Gl 913/07, który stanowi, że roboty polegające na dociepleniu budynku wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicznym i stanowią modernizacją obiektu budowlanego. Inwestor nie uzupełnił wniosku, wobec czego, orzeczono jak w sentencji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", twierdząc, że organ I instancji uchylił własną i ostateczną decyzję bez podstawy prawnej, gdyż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym spółdzielnia przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, które organ ocenił jako prawidłowe dla wydania tej decyzji. Ponadto Spółdzielnia przytoczyła argumenty za uznaniem robót dociepleniowych jako remontu i jako takie należących do spraw zwykłego zarządu, w ramach których jest uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dalszej części odwołania Spółdzielnia podniosła, że mimo powyższej argumentacji, dostosowała się do postanowienia organu I instancji i wystąpiła do osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu o wyrażenie indywidualnych zgód na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wniosek o przedłużenie terminu dostarczenia dwóch brakujących oświadczeń został postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. odrzucony, niesłusznie bez merytorycznego uzasadnienia. Ponadto brak jest podstaw prawnych do tego, aby to jeden z właścicieli, tj. Spółdzielnia, załatwiała dokumenty wymagane przez organ I instancji za innego właściciela i jeśli organ I instancji wymaga, aby oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane składali wszyscy właściciele danej nieruchomości, to powinien od wszystkich jednakowo i bezpośrednio (a nie przez Spółdzielnię) uzyskać wymagane dokumenty.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], Wojewoda K.-P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta T. uwzględnił prokonstytucyjną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którą zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odesłanie do ustawy o własności lokali, a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji Kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie z tą wykładnią organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem wszystkich współwłaścicieli oraz powołaniem się na ich zgodę.

Zdaniem organu odwoławczego roboty polegające na dociepleniu budynku wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicznym. Wynika z tego, że planowanych robót nie można uznać za remont (odtworzenie) istniejącego ocieplenia.

Kwestionowany w odwołaniu obowiązek uzyskiwania przez inwestora oświadczeń od innych właścicieli jest zgodny z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zatem zarzut spółdzielni, że to organ winien uzyskiwać oświadczenia, jest nieuzasadniony.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Bydgoszczy złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w T. zarzucając jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji:

1/ naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że właściciel lokalu położonego w nieruchomości, w której mają być wykonywane prace budowlane, jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na docieplenie budynku - mimo, że nie wykazał interesu prawnego,

2/ naruszenie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że charakter i zakres prac zgłoszonych prze skarżącą we wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego nie jest remontem,

3/ naruszenie art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - poprzez przyjęcie przez organy administracji, że:

spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd ustawowy jedynie w ramach zwykłego zarządu,

roboty objęte spornym pozwoleniem na budowę wykraczają poza zakres zwykłego zarządu,

4/ naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez przyjęcie, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością wymagane w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę winni są złożyć wszyscy właściciele lokali, a nie spółdzielnia jako ustawowy zarządca.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wobec faktu, iż sprawuje ustawowy zarząd nieruchomościami wspólnymi, jest uprawniona do składania wniosków i oświadczeń w postępowaniu administracyjnym samodzielnie, bez potrzeby uzyskiwania na to zgody od właścicieli odrębnych lokali. W tym zakresie powołała się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok w sprawie III CZP 122/13). Wobec powyższego inna osoba (w tym właściciel odrębnego lokalu) mógłby uczestniczyć w postępowaniu o pozwolenie na budowę tylko w sytuacji, gdyby wykazał swój interes prawny (wyrok WSA w Rzeszowie, II SA/Rz 885/12). Bezsporny jest natomiast fakt, że Z. E. interesu prawnego nie wykazał i organ okoliczności tej nie zbadał.

Skarżąca na wezwanie organu do uzupełnienia złożonego przez nią oświadczenia próbowała uzyskać zgody od wszystkich właścicieli, co nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Jednak wymagania organu co do przedłożenia przez spółdzielnię zgód wszystkich właścicieli jest nieuprawniony, gdyż prace objęte pozwoleniem na budowę stanowią remont, który zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego mieści się w kategorii spraw należących do zwykłego zarządu, a nadto nawet do spraw przekraczających zwykły zarząd - uprawniona samodzielnie jest spółdzielnia. Spółdzielnia nie występowała o wydanie decyzji na wykonanie inwestycji, jak określił to organ I instancji. W ten sposób już samo oznaczenie decyzji jest wadliwe, niewynikające z wniosku spółdzielni, a organ I instancji nie uzasadnił, co oznacza pojęcie "inwestycja" na gruncie obowiązujących przepisów prawnych w odniesieniu do prac, o które wnioskowała i które wykonała. Uzasadnienie organu w zakresie tej części decyzji zawarte poza przytoczeniem definicji remontu zawartej w ustawie Prawo budowlane zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że "ocieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w związku z tym nie stanowi remontu".

Wyrok WSA Gliwicach, II SA/GI 913/07, na który powołał się organ, został wydany w 2007 r. i dotyczył stanu faktycznego i prawnego sprzed zmiany przepisów. W obecnym stanie prawnym, czego nie dostrzegł organ I instancji, brak jest pojęcia "modernizacja" na skutek jego wykreślenia z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz art.61 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stąd wykorzystywanie tego pojęcia w uzasadnianiu obecnie wydawanych decyzji jest bezpodstawne i nieuprawnione. Na tej podstawie uzasadnione jest twierdzenie, że prace remontowe obejmują obecnie również prace mające w poprzednim stanie prawnym charakter modernizacji.

Ponadto również w doktrynie aktualnie przyjmuje się, że pojęcie remontu obejmuje także przebudowę i modernizację (zob. np. T. Sokołowski, Komentarz do art.658 k.c, LEX 2010). Zmiana przepisów spowodowała również zmiany statutu skarżącej, który określa, że realizacja robót dociepleniowych ma miejsce ze środków funduszu remontowego.

Dalej skarżąca wywodziła, że w powołanej przez organy administracji uchwale NSA II OPS 2/12 brak jest przesądzenia, jakie konkretnie prace należą do robót remontowych oraz czy mieszczą się w ramach zwykłego zarządu nieruchomościami, który z mocy art.27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sprawuje spółdzielnia. Okoliczność ta winna być oceniona przez organ wydający pozwolenie, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

Docieplenie budynku połączone z remontem posadzek loggii i balkonów jest remontem w rozumieniu Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 powołanej ustawy, prace objęte przedmiotowym pozwoleniem zostały wykonane w ramach istniejącego obiektu, polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego z użyciem materiałów innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Budynki te przed wykonanym przez spółdzielnię remontem posiadały ocieplenie wykonane metodą inną, niż aktualnie stosowane są w budownictwie. Prace budowlane objęte przedmiotowym pozwoleniem powodują uzyskanie przez obiekt (budynek mieszkalny) stanu technicznego zgodnego z aktualnie obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ten sposób bowiem następuje dostosowanie budynków wykonanych w technologii nieodpowiadającej aktualnym przepisom techniczno-budowlanym do warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Dalej skarżąca opisała, na czym polegały prace wykonane w przedmiotowym budynku i skonkludowała, że mieszczą się one w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości. Kwestia oceny zakresu zarządzania winna być odniesiona do współczesnych wymogów prawidłowej gospodarki oraz powszechnego procesu ocieplania budynków w celu dostosowania "starych" zasobów do aktualnych norm i standardów. Tym bardziej, że brak jest ustawowej definicji tzw. zwykłego zarządu, która zawierałaby taksatywne wyliczenie spraw, które mieszczą się w tym pojęciu. Dokonując oceny charakteru prac ociepleniowych należy mieć na względzie, że w wyniku prac wykonanych budynek nie uległ zmianie, nie został rozbudowany, stąd uprawnione jest twierdzenie, że prace, które takiego charakteru nie mają, mieszczą się w ramach zwykłego zarządu. Takie zakwalifikowanie prac zgodne jest z orzecznictwem sądowym, w tym z uchwałą NSA II OPS 2/12, w której uzasadnieniu na str. 12 zawarto stwierdzenie, iż: " przyjmuje się, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie nie pogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia".

Nadto zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Taka interpretacja powołanego wyżej przepisu poparta jest najnowszym orzeczeniem SN IIICZP 122/13. Tak więc w sytuacji, gdyby nawet organy administracji nie podzieliły argumentów spółdzielni przemawiających za uznaniem tych prac jako remontu, to i tak brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez organ I instancji własnych decyzji oraz utrzymania tego stanu rzeczy przez organ II instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym Sąd w niniejszej sprawie jest związany poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z 19.02.2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1177/12, który podzielił pogląd zawarty w uchwale NSA z 13.11.2012 r., II OPS 2/12, stwierdzając, iż wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Dalej WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku stwierdził, że odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu Spółdzielni pozwoleń na wykonania robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że niezasadne były zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż te kwestie zostały już przesądzone w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy, natomiast zasadnie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że charakter i zakres prac zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego nie jest remontem. W tej kwestii organy nie dokonały, co wskazano wyżej, żadnych ustaleń związanych z zakresem prac objętych wnioskiem skarżącej, stwierdzając jedynie, że prace te miały charakter remontu. Podkreślić należy, że Sąd zobowiązał organ do przedłożenia projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta T. z [...].07.2011 r., znak [...], jednak w piśmie z dnia [...].11.2014 r. Wojewoda wskazał, że nie brał pod uwagę projektu budowlanego i w związku z tym nie posiada go. Stanowi to dodatkowe potwierdzenie faktu, że organy nie dokonały, wbrew wyraźnym zaleceniom zawartym w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 19.02.2013 r., praktycznie żadnej analizy zakresu prac objętych wnioskiem skarżącej z [...].02.2011 r. o pozwolenie na budowę dotyczącą docieplenia budynku położonego w T. przy ul. K. [...], w którym uczestnik postępowania i wnioskodawca postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania Z. E. posiada współwłasność odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...].

Mając na uwadze powyższe organy oprócz naruszenia art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, naruszyły również art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia w prawidłowy sposób stanu faktycznego.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organy ustalą, jaki był zakres prac objętych wnioskiem skarżącej o pozwolenie na budowę i w oparciu o prawidłowo w tym zakresie ustalony stan faktyczny dokonają oceny tego, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, tj. czy prace te obejmowały jedynie remont budynku, czy też miały inny charakter. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.