Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 29/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) AWSA Inga Gołowska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi T. D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana; III. zasądza od Rady Gminy D. na rzecz skarżącego T. D. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr ......Rady Gminy D. z dnia [....] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.

Skarżący wskazał, że w związku z odrzuceniem przez Radę Gminy D. pismem Przewodniczącego Rady S.P. z dnia [....] - wezwania skarżącego z dnia [....] o usunięcie naruszenia interesu prawnego i uprawnień, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarża wymienioną wyżej uchwałę Rady Gminy D. i wnosi o jej uchylenie w części dotyczącej jego nieruchomości we wsi M. , obejmujących działki nr nr .................................... W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny i uprawnienia wynikające z posiadania wymienionych nieruchomości gruntowych oraz udokumentowanego złoża surowców naturalnych o zasobach zatwierdzonych prawomocnym orzeczeniem Marszałka Województwa ....... z dnia [....] . w ilości ok. .....ton.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i z obrazą obowiązujących procedur poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. W szczególności skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 17 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ponieważ w okresie od wyłożenia projektu do wglądu publicznego do jego uchwalenia wprowadzono w planie zmiany nie wynikające z dokonanych uzgodnień (powinno to natomiast skutkować wyłożeniem ponownym projektu do wglądu, oraz ewentualnie uzyskaniem ponownych uzgodnień,

2) naruszenie art. 17 pkt 10 cyt. ustawy - ponieważ w zawiadomieniu, o którym stanowi ten przepis, nie podano terminu i miejsca dyskusji publicznej - uniemożliwiając skarżącemu uczestnictwa w takiej dyskusji i przedstawienie swoich racji oraz uzyskanie bezpośrednich wyjaśnień ze strony organu sporządzającego plan oraz projektanta,

3) naruszenie art. 18 ust. 1 cyt. Ustawy - poprzez bezpodstawne uznanie, że wniosek (uwaga) S.G. (drugiej osoby zainteresowanej eksploatacją surowca naturalnego) - został złożony po terminie, podczas, gdy wpłynął w tym samym dniu, co wniosek skarżącego (uwaga do planu),

4) naruszenie art. 48 Prawa geologicznego i górniczego - poprzez przeznaczenie terenu i znajdującego się pod nim złoża surowca naturalnego o udokumentowanych i zatwierdzonych zasobach — na inne, nie związane z ochroną i pozyskaniem surowca cele,

5) nieudokumentowanie niezgodności wniosku skarżącego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. - co było jednym z głównych argumentów odrzucenia wniosku,

6) uchwalenie planu miejscowego na niekorzyść skarżącego, mimo pełnej świadomości Wójta Gminy i Rady Gminy D. o podejmowanych przez skarżącego działaniach, wszystkich za wiedzą a również akceptacją władz Gminy.

Skarżący podniósł, że odpowiedzią Przewodniczącego Rady Gminy D. .nie jest usatysfakcjonowany. Nie oczekiwał bowiem wyjaśnień na temat tego, ile to uchwał musiałaby podjąć Rada Gminy, aby sprostać wezwaniu. Skarżący oczekiwał przynajmniej zapewnienia, że jego wezwanie zostało przyjęte i w stosownym czasie, przy zachowaniu przepisów ustawy zostanie załatwione. W ocenie skarżącego sugestie jakoby żądał on zmiany planu poza obowiązującymi procedurami i w trybie niezgodnym z ustawą są nieuzasadnione, gdyż skarżący byłby usatysfakcjonowany, gdyby Rada Gminy przyjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu. Tymczasem Przewodniczący Rady Gminy D. poinformował skarżącego, że uchwały Rady Gminy w sprawie planu miejscowego oraz w sprawie Studium uwarunkowań z 2001 r. były szczegółowo badane przez nadzór prawny Wojewody i nie zostały zakwestionowane.

Odnosząc się do twierdzenia Przewodniczącego Rady Gminy, że nie do właściwości Rady Gminy należy stwierdzanie zgodności projektu planu ze Studium uwarunkowań, skarżący zauważył, że zgodnie z art. 20 ustawy to właśnie Rada Gminy taką zgodność stwierdza (w uchwałach rad gmin takie klauzule są powszechnie stosowane).

Jako nieuzasadnione traktuje skarżący również pouczanie go przez Przewodniczącego Rady Gminy, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji jest prowadzone w indywidualnym trybie administracyjnym, gdyż skarżący to wie. Skarżący podkreślił, że przedmiotem jego skargi jest to, że fakt udokumentowania zasobów surowca i zatwierdzenia tych zasobów nie został "przyjęty do wiadomości" organu sporządzającego plan, projektanta tego planu i organu uchwalającego - z poważnym skutkiem naruszenia prawa geologicznego i górniczego oraz przepisów ustawy. O wszystkich bowiem działaniach skarżącego w tym przedmiocie Wójt Gminy był bieżąco informowany i gdyby nawet zatwierdzenie zasobów nastąpiło po uchwaleniu planu to i Wójt Gminy i Rada Gminy obowiązani byli do podjęcia działań w celu przywrócenia ochrony złoża i to zarówno w Studium uwarunkowań, jak i w planie miejscowym.

Skarżący podtrzymał także stanowisko zaprezentowane w swoim wezwaniu do Rady Gminy D. o usunięcie naruszenia interesu prawnego z dnia [....] .W piśmie procesowym skarżącego reprezentowanego przez radcę prawnego W.R. z dnia [....] sprecyzowano stanowisko skarżącego w następujący sposób:

- w zakresie zarzutu naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołano się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Bk 583/05, LEX nr 173715, zgodnie z którym analiza treści przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że uchwalenie planu, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak, to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały. Odrębna, uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium, podlegająca ocenie organu nadzoru co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzenia planu, dlatego też brak takiej odrębnej uchwały uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. I ustawy.

Powyższe oznacza w ocenie strony skarżącej, że jedyną formą ustalenia zgodności planu ze studium jest uchwała rady gminy w tym zakresie, która podlega dalszej kontroli. Brak takiej uchwały oznacza istotne naruszenie przy uchwaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały o przyjęciu planu. Nie ma natomiast podstaw do badania zgodności planu ze studium na obecnym etapie postępowania.

Skarżący wskazuje jednak, że niezgodność pomiędzy uchwalonym planem a studium jest oczywista. W studium teren stanowiący własność skarżącego był objęty symbolem RP, PP (Ośrodki Produkcji Rolniczej oraz Ośrodki Produkcji Pozarolniczej — Strategiczna Strefa Gospodarcza nr .....). W planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren został oznaczony natomiast symbolem H57 RP-RI w Strefie 23, 21 PU, RU (przez co należy najprawdopodobniej rozumieć tereny użytków rolnych, tereny rolnicze z warunkową możliwością zabudowy rolniczej w strefie o użytkowaniu z zakresu produkcji rolniczej w ramach realizacji planu lub pozarolniczej po zmianie planu). O ile zatem zgodnie ze studium przedmiotowy teren mógł być objęty produkcją pozarolniczą, o tyle zmiana dokonana w planie miała na celu nadanie temu terenowi charakteru typowo rolniczego z ewentualną możliwością prowadzenia produkcji pozarolniczej po spełnieniu określonych warunków, włącznie ze zmianą planu. Trudno zatem twierdzić, że plan jest zgodny ze studium w przedmiotowym zakresie. Na dowód treści studium w tym zakresie skarżący przedłożył fotografie studium wykonane w dniu [....] . w siedzibie G.

Wskazano ponadto, że uchwała Rady Gminy D. z dnia [....] w sprawie uchwalenia Studium potwierdza w punkcie ......istnienie złóż kopalin na terenie M. Tym samym twierdzenie, że spełnienie żądań skarżącego zawartych w jego wezwaniu skierowanym do Rady Gminy D. było niemożliwe ze względu na konieczność uprzedniej zmiany Studium, jest bezzasadne. Spełnienie żądań skarżącego wymaga zmiany uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, który jest niezgodny ze Studium i przyjęty z pominięciem podjęcia uchwały o zgodności planu ze Studium.

- w zakresie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 10 i pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że w dniach od [....] został wyłożony do wglądu projekt planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 17 pkt 10 ustawy. W dniu [....] roku skarżący w obecności innych osób sporządził fotografie tego projektu w miejscach obejmujących jego działki. Fotografie te załączono do akt sprawy. Różnica pomiędzy treścią projektu planu wyłożonego do wglądu, a treścią uchwalonego planu w przedmiotowym zakresie jest widoczna już na pierwszy rzut oka.

W wyłożonym do wglądu projekcie planu teren stanowiący własność skarżącego był położony w Strefie [....] i objęty kolejno symbolami [....] oraz [....] . Do powyższego projektu nie wprowadzono żadnych zmian w przedmiotowym zakresie w trybie art. 17 pkt 13 ustawy. Pomimo tego w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren został objęty Strefą [....] i oznaczony w całości symbolem [....] , co miało służyć wyłączeniu terenu z produkcji pozarolniczej.

Powyższe oznacza, że w planie dokonano zmian w stosunku do wyłożonego projektu poza wymaganą procedurą. W oczywisty sposób wprowadzono w ten sposób skarżącego w błąd co do rzeczywistej treści planu i uniemożliwiono mu zgłaszanie stosownych uwag w ustawowym trybie. Wszelkie zarzuty w tym zakresie spotykały się natomiast z milczeniem organów administracyjnych. Również uniemożliwiono w ten sposób innym właściwym organom dokonanie koniecznych uzgodnień na gruncie aktualizowanej treści planu.

Wskazano, że wbrew twierdzeniom Rady Gminy, w toku uchwalania planu miejscowego nie przeprowadzono dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, do czego zobowiązuje art. 17 pkt 10 ustawy. W obwieszczeniu Wójta Gminy D. z dnia [....] o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., w którym zaproszono do dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, nie określono daty i miejsca tej dyskusji. W efekcie przeprowadzenie tej dyskusji praktycznie uniemożliwiono. Protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej w dniach [....] nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami, znajdujący się na karcie ....., jest dokumentem obrazującym wydarzenie, które nie miało miejsca. Nie jest prawdą, by w dniu [....] roku odbyła się dyskusja publiczna z udziałem T.D. . Skarżący przypuszcza, że lista obecności, która rzekomo stanowi załącznik do protokołu, nie istnieje, a już na pewno nie ma na niej podpisu T.D. .

O tym, w jaki sposób sporządzane są dokumenty przez Gminę D. niech świadczy również fakt, że na przedłożonej Sądowi mapie stanowiącej załącznik graficzny nr ..... do uchwały Rady Gminy D. [....] stwierdzono jej zgodność z oryginałem w dniu [....] tj. w dniu, gdy dokument ten formalnie jeszcze nie istniał.

- w zakresie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że zgodnie z tym przepisem po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wójt rozpatruje wniesione do niego uwagi. Jest bezsporne, że skarżący wniósł swoje uwagi do projektu planu w dniu [....] .Do dnia dzisiejszego wójt Gminy D. powyższych uwag nie rozpatrzył. Uwagi mieszkańców były natomiast rozpatrywane przez Radę Gminy. Mogło to wpłynąć na treść rozstrzygnięcia poszczególnych uwag i w efekcie na treść uchwały o przyjęciu planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnia to konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały.

- w zakresie zarzutu naruszenia art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podniesiono, że j przepis ten stanowi, iż udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca powołała się na pogląd wyrażony w Komentarzu do art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze [w:] A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, wyd. II.), zgodnie z którym nie powinno być wątpliwości co do tego, że jedną z przesłanek opracowywania (uchwalenia) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozważenie wszystkich zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin. Nie oznacza to jednak obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny. Rozstrzygnięcie tej kwestii zostało pozostawione uznaniu rady gminy (jako uchwalającej plan miejscowy). Zdaniem Sądu Najwyższego, orzekając o dopuszczalności przeznaczenia nieruchomości na cele związane z wydobywaniem złoża kopaliny, należy zwłaszcza wyważyć zarówno interes publiczny, jak i interes właściciela nieruchomości, w tym także właściciela złoża kopaliny. Co prawda gmina jest samodzielna w wykonywaniu zadań własnych i do niej należy ustalanie przeznaczenia i mad zagospodarowania terenu, jednak nie może ona tego czynić w sposób dowolny. Musi przestrzegać przepisów prawa, w tym art. 21 i 64 Konstytucji. Naruszeniem własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji jest ograniczenie własności przez działania organów administracji publicznej, którym obywatel musi się podporządkować. Z punktu widzenia art. 48 bez znaczenia pozostaje okoliczność, z jakim stopniem dokładności rozpoznania złoże kopaliny zostało udokumentowane.

Powyższe oznacza w ocenie strony skarżącej, że właściciel terenu, na którym znajdują się udokumentowane złoża kopalin, powinien mieć możliwość ustalenia na podstawie miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, jakie jest jednoznaczne stanowisko Rady Gminy w kwestii możliwości wydobycia tych złóż. Uchwała o przyjęciu planu powinna w tej kwestii się jasno wypowiadać. Powinna przy tym uwzględniać interes właściciela i ewentualnie wskazywać, jaki ważny interes publiczny może przeciwstawiać się wydobyciu złóż i w ten sposób ograniczać uprawnienia właścicielskie. Tymczasem kwintesencją stanowiska Rady Gminy w tym zakresie jest odpowiedź na skargę, w której można wyczytać: "Udokumentowanie złoża nie oznacza ponadto obowiązku Gminy przyjęcia w planie we wskazanym miejscu obszaru kopalni powierzchniowej". Strona skarżąca twierdzi, że jest to stanowisko dowolne, podane bez żadnego uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do kwestii odpowiedniego udokumentowania złóż stwierdzono, że ustawa tej kwestii nie reguluje. Chodzi tu więc o konieczność rozważenia wszelkich okoliczności. Uchwała Rady Gminy D. z dnia [....] roku uwzględniała istnienie złóż na terenie M. Nawet jeżeli przyjąć, że fakt udokumentowania złóż kopalin na przedmiotowym terenie miał miejsce dopiero w dniu [....] , to nic nie stało na przeszkodzie, by zarówno projekt planu wyłożony do wglądu w [....] jak i sama uchwała o przyjęciu planu powyższą kwestię rozstrzygała we właściwy sposób. Nie ma natomiast żadnego znaczenia, jaki był termin składania wniosków do planu, na co powołuje się Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, skoro udokumentowanie złóż miało miejsce wcześniej i był to fakt doskonale znany organom Gminy.

Podniesiono, że plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą nie zawiera w istocie żadnych rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowego terenu w zakresie możliwości eksploatacji kruszywa, co jest właśnie istotnym uchybieniem

- w zakresie zarzutu naruszenia art. 6 i 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że jedną z podstawowych cech, jakimi winien wyróżniać się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, winna być jego prostota i jasność. Każdy obywatel powinien wiedzieć, jakie przeznaczenie ma dany teren i to bez posiadania specjalistycznej wiedzy. W ocenie skarżącego taki wymóg wynika z samej istoty planu zagospodarowania przestrzennego, jego funkcji, a nadto z celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z jej art. 15 ust. 2, który określa minimalną treść planu, oraz z art. 6 tej ustawy.

Tymczasem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny z części złoża kruszywa naturalnego "[....] " Wójt Gminy D. prowadzący to postępowanie w dniu [....] dopuścił dowód z opinii biegłego na okoliczność zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem przestrzennego zagospodarowania Gminy. Pomijając już kwestię dopuszczalności takiego dowodu, należy stwierdzić, że Wójt D. nie jest w stanie samodzielnie ustalić przeznaczenia przedmiotowego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwalą. Plan zagospodarowania przestrzennego, który jest niezrozumiały dla organu odpowiedzialnego za jego treść, nie spełnia swoich podstawowych funkcji, zagraża żywotnym interesom mieszkańców i narusza stawowe zasady konstytucyjne. Uzasadnia to konieczność stwierdzenia jego nieważności.

W piśmie z dnia [....] skarżący sprecyzował, iż w sytuacji gdy część zarzutów skargi dotyczy całej zaskarżonej uchwały, wniosek skargi dotyczy stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Dotychczasowe stanowisko zostało również podtrzymane w piśmie z dnia [....] .

W odpowiedzi na skargę udzielonej w pismach z dnia [....] i [....] w imieniu Rada Gminy D. przez Przewodniczącego Rady Gminy D. wniesiono o odrzucenie skargi lub o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej oraz o zasądzenie na rzecz skarżonego organu - Rady Gminy D. - zwrotu kosztów postępowania na zasadzie art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ planistyczny podniósł, że skarga skarżącego na uchwałę Nr .....Rady Gminy D. z dnia [....] w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. została złożona w Radzie Gminy D. w dniu [....] Skargę złożono w związku z wezwaniem skarżącego z dnia [....] złożonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawierającym żądanie podjęcia w trybie powołanego przepisu art. 101 ustawy samorządowej, uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy poprzez uznanie stanowiących jego własność działek w M. o numerach: ..............za obszar powierzchniowej eksploatacji piasku oraz uchwały w sprawie o uznaniu wniosku w tym zakresie za zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., przyjętym uchwałą jej Rady Nr .......z dnia [....] . Żądania tego wezwania, po rozpatrzeniu przez Radę Gminy D. podczas sesji w dniu [....] nie zostały uwzględnione ze względu na brak możliwości podjęcia uchwał zgodnych z oczekiwaniem skarżącego, z przyczyn prawnych przedstawionych w piśmie Przewodniczącego Rady z dnia [....] . Podkreślono, że zarzuty skargi skierowanej do Sądu wobec chwały Rady z dnia [....] są inne, niż zarzuty zawarte w wezwaniu z dnia [....] .W wezwaniu skarżący kwestionował stwierdzony w planie brak zgodności jego żądania zgłoszonego we wniosku do planu z dnia [....] i w uwadze z dnia [....] do projektu planu, dotyczących przeznaczenia zagospodarowania wyżej wymienionych działek w M. na powierzchniową eksploatację piasku, z będącym podstawą planu Studium uwarunkowań z dnia [....] . Natomiast zarzuty skargi dotyczą naruszenia procedury przyjęcia planu określonej w art. 17 w punktach 10, 12 i 13, w art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze i nie były objęte treścią wezwania z dnia [....] do Rady Gminy D.

Dlatego organ planistyczny wnosi w pierwszej kolejności o rozpatrzenie tej niezgodności z punktu widzenia przepisu art. 52 § 2 i art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako przesłanki odrzucenia skargi. Wskazano, że okoliczności faktyczne i prawne podniesione w tej części uzasadnienia są udokumentowane w przekazanych aktach sprawy - w części II zatytułowanej: Sprawa skargi Pana T.D. - w szczególności na kartach .........Natomiast ze względu na przepis art. 134 § 1 Ppsa w celu wykazania bezzasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia procedur uchwalania Planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., podniesiono następujące fakty udokumentowane w przesłanych aktach sprawy - w części I zatytułowanej: "Sprawa uchwalenia Planu z dnia [....] Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. ustalonego uchwałą Rady Gminy D. [....] ....... została podjęta w wyniku analizy aktualności jego rozwiązań oraz wniosków złożonych w Gminie w sprawie zmiany planu - art. 31 i art. 32 ".ustplprzestrz. Zakres zmian Planu i ich oparcie o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. , zatwierdzonego uchwałą Nr [....] zostały ustalone uchwałą [....] Rady Gminy D. z dnia [....] .W odniesieniu do obszaru wsi M. - obejmującego działki o numerach: .........w Studium określono przeznaczenie jako obszaru rolnego w strefie działalności gospodarczej z oznaczeniem symbolami RP i PP. Tak samo przeznaczenie to zapisano a w Planie miejscowym ustalonym uchwałą Rady Gminy D. [....] Wyciągi tych dokumentów są zawarte w Aktach sprawy część I " tom 1 - karty ......Po podjęciu uchwały Nr [....] o przystąpieniu do zmiany Planu, Wójt Gminy D. wykonał wszystkie czynności procedury zmiany przewidziane w art. 17 ustawy, w tym czynności przewidziane w punktach 2, 10, 12 i 13 oraz w art. 18 ust.1. Czynności te są udokumentowane na kartach Nr .59-101 akt sprawy część I, tom 1.

W odniesieniu do zgłaszania wniosków do planu, w obwieszczeniu Wójta Gminy z dnia [....] na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy, wyznaczono termin ich składania, początkowo do v który w obwieszczeniu z dnia [....] został przedłużony do [....] .W aspekcie zarzutów skargi podniesiono, że skarżący pozostawił w Urzędzie Gminy wniosek odręczny bez daty o zmianę przeznaczenia ".działki Nr ......z terenów rolnych na budowlane", wniosek opatrzony datą [....] lecz według informacji pracowników Urzędu złożony faktycznie poza dziennikiem wpływu korespondencji po [....] oraz identyczny wniosek dnia [....] dotyczący wyżej oznaczonego ciągu działek w M. – "w związku z zamiarem udokumentowania złoża piasku w miejscowości M.... z gruntów rolnych na grunty o przeznaczeniu pod eksploatację powierzchniową piasku" - akta sprawy część ....., karty .......

Wnioski te mimo spóźnionego złożenia zostały, ze względu na ich doceniane znaczenie społeczno-gospodarcze dopiero wstępnie sygnalizowanej inwestycji, zbadane i ocenione jako niemożliwe do nieuwzględnienia ze względu na ich niezgodność ze Studium - akta sprawy część ......, karty ......tabele wniosków — miejscowość M. Stwierdzenie to, oparte na ustaleniu, że dla obszaru przedmiotowych działek skarżącego w Studium wskazano przeznaczenie dla lokalizacji inwestycji z zakresu produkcji rolniczej i pozarolniczej, a nie przemysłu górniczego (wydobywczego), jest potwierdzone w protokole z dnia [....] Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w D. - akta sprawy część L tom II, karta ......

Natomiast przebieg zgłaszania uwag oraz dyskusji publicznej nad wyłożonym do publicznego wglądu projektem planu został ogłoszony w obwieszczeniu Wójta Gminy D. z dnia [....] . Ustalony zgodnie z art. 17 pkt 10 i 11 ustawy na okres [....] czas wyłożenia i zgłaszania uwag był też w całości czasem publicznej dyskusji nad projektem planu. Przebieg i rezultaty tych czynności są udokumentowane w aktach sprawy cz. I na kratach ..... W tej fazie konsultacji w dyskusji publicznej uczestniczył skarżący - protokół z dnia [....] - akta sprawy cz. I tom karta....., który ponadto wraz z innymi mieszkańcami, w tym S.G. , wniósł pisemne uwagi do projektu w piśmie z dnia [....] Uwaga skarżącego i uwaga S.G. zmierzały do włączenia ich działek do terenów eksploatacji piasku, w oparciu o twierdzenie, że wystarczającą podstawą zapisania w planie takiego ich przeznaczenia jest fakt, że leżą one w rejonie wsi uznanym w Studium za strefę aktywności gospodarczej - akta sprawy cz. I tom II Karty ........

Zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone i ocenione w toku podejmowania na sesji w dniu [....] uchwały Rady Gminy Nr [....] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. - akta sprawy cz. I tom II karty .......... W stosunku do uwagi S.G. zaznaczono, że przedmiot uwagi powinien być zgłoszony w trybie wniosków do planu (w terminie do.............). W tym stanie rzeczy, zarzuty naruszenia przez Radę Gminy w toku uchwalenia planu przepisów art. 17 ustawy w punktach 10, 12 i 13 oraz w art. 18 ust. 1 są nieuzasadnione.

Podobnie zdaniem organu planistycznego bezpodstawny jest zarzut naruszenia w planie art. 48 Prawa geologicznego i górniczego, gdyż przepis ten odwołuje się do udokumentowanych złóż kopalin, a skarżący dokumentacją "swojego" złoża dysponował dopiero [....] czyli znacznie po terminie składania wniosków, co potwierdza także pismo Dyrektora Wydziału Prawnego ......... Urzędu Wojewódzkiego z dnia [....] . Materia ta nie należała bowiem do zagadnień, które można było skutecznie zgłaszać w uwagach do projektu planu. Udokumentowanie złoża nie oznacza ponadto obowiązku Gminy przyjęcia w Planie we wskazanym miejscu obszaru kopalni powierzchniowej.

Nie można również w ocenie organu planistycznego uznać jako skutecznego zarzutu żądania zawartego w wezwaniu skarżącego z dnia [....] odnośnie stwierdzenia w osobnej uchwale zgodności jego wniosków z ustaleniami Studium, gdyż przepis art. 20 ustawy reguluje stwierdzenie zgodności projektu planu ze Studium jako część ogólnego procedowania w ramach uchwalania planu bez podejmowania w tym zakresie specjalnej uchwały odrębnej od uchwały w sprawie ustalenia planu. Stan postępowań administracyjnych w sprawie złoża kruszywa na działkach Skarżącego określa informacja z dnia [....] - akta cz. I, tom II Karta .......

Organ planistyczny podniósł również, że skarżący nie zdefiniował i nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego, gdyż odwołuje się wyłącznie do interesu faktycznego związanego z korzyściami ekonomicznymi spodziewanymi w związku z zamierzonym otwarciem eksploatacji kopalni żwiru.

Stanowisko powyższe organ planistyczny podtrzymał w piśmie z dnia [....] w którym dodatkowo zasygnalizowano, że w istocie skarżący wskazuje na bezczynność rady gminy w zakresie wprowadzenia do tekstu planu treści żądanej przez skarżącego, gdy tymczasem rada gminy nie ma prawnego obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny lub w inny żądany sposób.

Wraz z pismem z dnia [....] dołączono dokumentację planistyczną wskazując jednocześnie, iż są to oryginały dokumentów procesu planistycznego podzielone i zebrane w dziewięciu tomach.

W piśmie z dnia [....] . pełnomocnik organu planistycznego oświadczył, że mapa załączona w miejsce projektu planu w przesłanym do sądu zbiorze dokumentów obejmuje zobrazowanie tylko jednej z wersji studyjnych projektu sporządzonej przez planistę w związku z dyskusją publiczną, która jednak nie została uznana za oficjalny dokument projektu planu. Jako projekt planu wyłożony do publicznego wglądu pełnomocnik organu planistycznego wskazał mapę dołączoną do pisma z dnia [....] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Nr ......Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

W sytuacji, gdy skarżący w skardze do sądu administracyjnego podnosi, iż zaskarża uchwałę Nr .......Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. , jest bezsporne, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy odnotować, iż skarżący zmodyfikował w toku postępowania swoje wnioski dotyczące zaskarżonej uchwały, domagając się początkowo stwierdzenia tylko części zaskarżonej uchwały, a następnie wnioskując – w piśmie z dnia [...] – stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Skarżący modyfikował również zarzuty podnoszone przeciwko zaskarżonej uchwale.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy D. pismem z dnia [...] które wpłynęło do Urzędu Gminy D. w dniu [...] Wprawdzie treść wezwania i treść skargi w zakresie podnoszonych zarzutów nie są tożsame, jednakże z uzasadnień obydwu pism wynika, iż skarżący upatruje naruszenia jego interesu prawnego w fakcie niezgodnego z prawem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajdują się jego nieruchomości, na inne cele niż pod pod eksploatację powierzchniową piasku.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. Jak bowiem wynika z akt sprawy T.D. wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, w konsekwencji czego Przewodniczący Rady Gminy D. udzielił w jej imieniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia [...] ., które zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] . Składając skargę w dniu [....] (data stempla pocztowego) skarżący zachował trzydziestodniowy termin przewidziany do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Skarżący podnosi w skardze, jak również w uzasadnieniu wezwania z dnia [....] do którego odsyła w treści swojej skargi, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny jako właściciela nieruchomości we wsi M. , obejmujących działki nr nr ..................... poprzez nie uwzględnienie jego wniosków o określenie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się przedmiotowe nieruchomości, pod eksploatację powierzchniową piasku. Skarżący podaje, że przeznaczenie inne niż przez niego wnioskowane przekreśla jego zamiar związany z wykorzystaniem własnych nieruchomości na cele produkcji i aktywności gospodarczej. Twierdzenia tego rodzaju koncentrujące się na wskazaniu, iż ustalenia planu – będące wynikiem naruszenia prawa - uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżącego w pełnym zakresie wynikającym z prawa własności wyczerpują w ocenie sądu obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. W piśmiennictwie prezentowany jest nawet bardzo liberalny pogląd, zgodnie z którym legitymowanym do złożenia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest właściciel nieruchomości (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 str. 197).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy Rada Gminy D. nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że ustalenia planu uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżącego w pełnym zakresie wynikającym z prawa własności, tj. przekreślają zamiar skarżącego związany z wykorzystaniem własnych nieruchomości na cele produkcji i aktywności gospodarczej.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Działki skarżącego leżą bowiem w terenach użytków rolnych RP (dz. nr .....), zieleni leśnej ZL (dz. nr ......), zadrzewień przeznaczonych do utrzymania LZ (część dz. nr:.......), użytków rolnych z możliwością zabudowy rolniczej i związanej z produkcją rolniczą RP-RL, w strefie aktywności gospodarczej PU, RU (pozostałe działki). Skarżący może rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały Nr .......Rady Gminy ....... z dnia [....] . w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.

Rozważyć w dalszej kolejności należy kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżącego oraz zasadności ewentualnego ograniczenia tych praw z punktu widzenia interesu publicznego. W ocenie sądu nie można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem.

Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Analiza akt planistycznych wykazuje, że Rada Gminy D. nie podjęła odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektowanego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z treści uchwały nr .......Rady Gminy D. z dnia [....] . w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. wynika jednak, że została ona podjęta po stwierdzeniu zgodności ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D.

W orzecznictwie zarysowały się różne poglądy w kwestii oceny stopnia naruszenia prawa w sytuacji braku odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektowanego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym analiza treści przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że uchwalenie planu, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak, to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały. Odrębna, uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium, podlegająca ocenie organu nadzoru co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzenia planu, dlatego też brak takiej odrębnej uchwały uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Bk 583/05, LEX nr 173715).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadne stanowisko, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu, o czym stanowi art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie redakcja przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet, iż rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Jeżeli zatem dokonano oceny zgodności aktów planistycznych, o których mowa, tyle że uczyniono to w uchwale plan ten podejmującej, a nie odrębną uchwałą, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności planu z tego właśnie powodu (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06, publ.: LEX nr 238601, strona internetowa NSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko i jego argumentację. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że do je uchwalenia doszło po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium gminnego uchwalonego w dniu [....] .Skarżący prezentuje stanowisko, że "Wójt Gminy i Rada Gminy obowiązani byli do podjęcia działań w celu przywrócenia ochrony złoża i to zarówno w Studium uwarunkowań, jak i w planie miejscowym". Stanowisko to koresponduje z poglądem, że rada gminy nie powinna była uchwalać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniej aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zasadność tego stanowiska należy odnieść do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Podkreślić należy, że wprawdzie - zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy - studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc, nie oznacza to jednak, iż nie podlegają zmianom lub aktualizacji. Na mocy przepisu art. 32 ustawy rady mają obowiązek oceny (w formie uchwały) aktualności studium i planów miejscowych. Przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych rady mają obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności studium z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis art. 33 ustawy mówi wręcz o konieczności zmiany studium, jeżeli wynika to ze zmiany ustaw. Jak stwierdzają komentatorzy ustawy, regulacja art. 33 dotyczy zarówno konieczności zmiany studium lub planu w związku ze zmianą ustaw, jak i konieczności zmiany tych dokumentów w związku z uchwaleniem nowych ustaw (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 277). Z chwilą wejścia w życie ustawy z 2003 r. i zaistnienia podstaw do uchwalenia planu w trybie tej właśnie ustawy Rada Gminy D. powinna była zastosować się do dyspozycji przepisów art. 32 oraz art. 33 cyt. ustawy z 2003 r., o ile jej zamiarem było wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych pod eksploatację powierzchniową piasku. W sytuacji tego rodzaju zamiaru organu planistycznego, przed uchwaleniem planu Rada Gminy D. powinna była w pierwszej kolejności dokonać aktualizacji studium w powyższym kierunku.

Jak wynika z akt planistycznych Rada Gminy D. nie miała zamiaru przeznaczać w planie miejscowym terenów pod eksploatację powierzchniową piasku. Z odpowiedzi na skargę, jak i treści protokołu z sesji Rady w dniu [....] wynika, że urządzenie wnioskowanej przez skarżącego kopalni ..... jest przez organ planistyczny oceniane negatywnie z punktu widzenia społeczności gminnej, zwłaszcza w kontekście dewastacji dróg. W takiej sytuacji nie było podstaw do zawierania uwarunkowań i kierunków dotyczących tego rodzaju kwestii w studium gminnym. Z tego punktu widzenia brak aktualizacji istniejącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przed podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mieści się w zakresie przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, o jakiej stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Przyjęte w zaskarżonej uchwale ustalenia dla terenów, na których położone są działki skarżącego są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z dnia [....] Jak wyżej wskazano działki skarżącego leżą w terenach użytków rolnych RP (dz. nr .....), zieleni leśnej ZL (dz. nr......), zadrzewień przeznaczonych do utrzymania LZ (część dz. nr nr:........), użytków rolnych z możliwością zabudowy rolniczej i związanej z produkcją rolniczą RP-RI, w strefie aktywności gospodarczej 2PU, RU (pozostałe działki).

Teren tych działek obejmuje – zgodnie ze studium – użytki rolne, zielone w strefie aktywności gospodarczej dla rozwoju funkcji produkcyjnych ośrodków rolniczych i pozarolniczych. Wskazana w tekście studium strefa priorytetu usług i produkcji (aktywności gospodarczej) dotyczy bowiem rejonu rolnictwa i osadnictwa, jaki stanowi wieś M. (pkt .....tabeli ...... Studium) i nie może być w związku z tym interpretowana szeroko, a zwłaszcza jako podstawa do prowadzenia działalności gospodarczej nie związanej z rolnictwem. Należy podkreślić, że przeznaczenie terenów pod eksploatację powierzchniową piasku nie byłoby zgodne z tego rodzaju ustaleniami studium. Organ planistyczny w tym stanie rzeczy zasadnie nie przeznaczył nieruchomości skarżącego pod eksploatację powierzchniową piasku.

W odniesieniu do części zarzutów skarżącego dotyczących uchybień w trakcie procedury planistycznej należy stwierdzić, że sygnalizowane przez skarżącego i nie budzące wątpliwości uchybienia formalne organu planistycznego w zakresie nie powiadomienia skarżącego o dyskusji publicznej nie mogą mieć wpływu na moc obowiązującą planu, skoro dokumentacja planistyczna wskazuje, że dyskusja publiczna się odbyła i w dyskusji tej brał udział skarżący (protokół z dnia ........ – tom. ...... akt planistycznych, k.... ..). Protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej stanowi dokument urzędowy i jako taki dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Mocy dowodowej tego dokumentu nie przekreśla brak jego załącznika w postaci listy obecności, a stanowisko strony skarżącej oparte wyłącznie na jej twierdzeniach, iż dyskusja publiczna nigdy się nie odbyła, nie stanowi dowodu przeciwko treści powyższego dokumentu. Ponadto wymóg sporządzenia listy obecności nie jest wymogiem ustawowym, a może wynikać jedynie z wzoru protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami określonego w załączniku nr 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587). Zasadnie podnosi się w doktrynie, że z załącznika do rozporządzenia zawierającego wzór protokołu z przeprowadzonej dyskusji, można by co prawda sądzić, iż dyskusja ta jest przeprowadzana podczas zebrania wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w określonym miejscu i czasie, nie wydaje się jednak, aby intencją ustawodawcy było zredukowanie tego etapu procedury sporządzania aktu planistycznego wyłącznie do formy, jaką można wywieść z treści wspomnianego załącznika. Gdyby więc treść załącznika do wymienionego wyżej rozporządzenia uznać za źródło powszechnie wiążących przepisów prawa, to można byłoby dopatrywać się w niej przekroczenia ustawowego upoważnienia i sprzeczności części unormowań przedmiotowego rozporządzenia z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Komentarz do art. 11 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Nie ulega jednak wątpliwości, iż sam brak listy obecności osób uczestniczących w dyskusji publicznej nie stanowi istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Należy ponadto zasygnalizować, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie sposób realizacji obowiązku organizacji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dyskusji publicznej w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nad rozwiązaniami przyjętymi w tym projekcie jest rozumiany szeroko z zaakcentowaniem funkcji, jaką ma spełniać dyskusja. Podkreśla się, że "dyskusja publiczna" nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie aktu planistycznego, wprowadzona do procedury sporządzania tego rodzaju aktu (studium gminnego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), jest formą udziału tzw. czynnika społecznego. Ustawa nie definiuje pojęcia "publicznej dyskusji" i nie przewiduje dla niej jakiejś szczególnie określonej formuły. Ustawa nie zawiera też bliższego określenia zasad przeprowadzania "dyskusji publicznej". Należałoby więc uznać, iż forma dyskusji, której organizacja jest jednym z obligatoryjnych elementów w procedurze tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zależy od jej organizatora, to jest wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma swobodę w tym zakresie, przy czym musi zachować warunek, aby dyskusja była publiczna, czyli nie ograniczała możliwości wypowiedzi zainteresowanym podmiotom. Mogą to być np. otwarte spotkania, publikacja wypowiedzi w prasie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 118-119; T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Istotą "dyskusji publicznej" jest to, iż podmioty w niej uczestniczące wypowiadają swoje opinie co do rozwiązań przyjętych w projekcie aktu planistycznego. Cechą "dyskusji publicznej" jest zatem zamiar wysondowania opinii (poglądów, stanowiska) określonych grup społecznych (wspólnoty samorządowej lub zainteresowanych środowisk). Dyskusja ta ma charakter opiniodawczy, a więc jej wynik nie jest wiążący dla organów gminy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., II OSK 277/06, publ.: LEX nr 266913). Podzielając powyższe poglądy należy stwierdzić, że sygnalizowane przez stronę skarżącą uchybienia formalne dotyczące zorganizowania dyskusji publicznej, która – jak wynika z akt sprawy – odbyła się, nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie oznacza to, że sąd nie dostrzega sygnalizowanych przez skarżącego nieprawidłowości w zorganizowaniu dyskusji publicznej i sposobie jej udokumentowania w aktach sprawy. Dokumentacja planistyczna nie pozwala jednak zakwalifikować tych nieprawidłowości jako istotnego naruszenia trybu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również obowiązek uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 48 Prawa geologicznego i górniczego - udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, nie jest równoznaczny z obowiązkiem przeznaczania terenów pod eksploatację tych kopalin. Jak zasadnie podnosi się w piśmiennictwie, wprawdzie jedną z przesłanek opracowywania (uchwalenia) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozważenie wszystkich zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin, nie oznacza to jednak obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny. Rozstrzygnięcie tej kwestii zostało pozostawione uznaniu rady gminy (jako uchwalającej plan miejscowy). Orzekając o dopuszczalności przeznaczenia nieruchomości na cele związane z wydobywaniem złoża kopaliny, należy zwłaszcza wyważyć zarówno interes publiczny, jak i interes właściciela nieruchomości, w tym także właściciela złoża kopaliny (A. Lipiński, R. Mikosz: Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz do art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, Dom Wydawniczy ABC, 2003). W ocenie sądu – jak wyżej wskazano – powyższe interesy organ planistyczny rozważał i w wyniku tej analizy i z jej punktu widzenia był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały w obecnym kształcie. Dodatkowo należy podkreślić, że nieuwzględnienie w planie złóż kopalin nie uzasadnia automatycznie wniosku, iż zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z kolei brak "udokumentowania niezgodności wniosku skarżącego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D." nie może obciążać organu planistycznego, gdyż żaden przepis prawa – w tym również art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązku takiego na organ planistyczny nie nakłada. Podkreślić należy, że w postępowaniu planistycznym nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy zasygnalizować, że w pismach kierowanych do skarżącego, organ planistyczny wyjaśnił swoje stanowisko dotyczące niezgodności treści składanych wniosków z ustaleniami studium odwołując się również do stanowiska organu nadzorczego, który to organ w piśmie z dnia [....] adresowanym do T.D. prezentował pogląd analogiczny do poglądu organu planistycznego.

Także zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wójt rozpatruje wniesione do niego uwagi, nie mógł na gruncie niniejszej sprawy skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim należy podkreślić, że wójt (burmistrz, prezydent), do którego składana jest uwaga dotycząca projektu planu jest także organem niejako "pierwszej instancji" w sprawie rozpatrywania uwag, a sama uwaga nie jest środkiem prawnym służącym do ochrony prawnego interesu jednostki. Stąd też rozstrzygnięcie w sprawie wniesienia uwagi nie rodzi po stronie wnoszącego uwagę procesowego uprawnienia do jego zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, tak jak to występuje w odniesieniu do decyzji administracyjnych oraz niektórych postanowień wydawanych na podstawie k.p.a. Ponadto ustawodawca nie sprecyzował formy rozstrzygnięcia w sprawie uwag. Poglądy na ten temat są niejednolite. Według jednego stanowiska, prawną formą tego rodzaju rozstrzygnięć jest zawiadomienie, a więc czynność materialno-techniczna kończąca postępowanie w sprawach skarg i wniosków w trybie określonym przepisami art. 238 i art. 247 k.p.a. (Komentarz do art. 17 i art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Zgodnie z drugim stanowiskiem formą prawną rozpatrzenia uwag jest niezaskarżalne i nie podlegające uzasadnieniu zarządzenie (Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 178). Skoro w niniejszej sprawie wszystkie uwagi przekazano radzie gminy – zarówno uwzględnione, jak i nieuwzględnione - i ta uchwalając plan rozstrzygnęła w ich przedmiocie, nie można przyjąć, iż z faktu nie powiadomienia wnoszących uwagi o sposobie ich rozstrzygnięcia wynika, że uwagi te nie zostały rozpatrzone, jak twierdzi skarżący. Sam brak powiadomienia o sposobie rozstrzygnięcia przez wójta zgłoszonych uwag w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest niezaskarżalne i nie podlega uzasadnieniu, nie ma znamion istotnego naruszenia trybu postępowania, albowiem w żaden sposób brak tego rodzaju powiadomienia nie mógł wpłynąć na treść zaskarżonej uchwały.

Jak wyżej wskazano, w doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Z akt planistycznych wynika, iż do publicznego wglądu wyłożony został projekt planu, którego ustalenia w istotny sposób odbiegają od ustaleń zawartych w tekście zaskarżonej uchwały. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, iż szereg działek skarżącego zostało objętych Strefą 23, 21 PU, RU i oznaczone w całości symbolem H57 RP-R1, podczas gdy z dokumentacji planistycznej (tom .... akt planistycznych – rysunek zatytułowany [....] wynika, że w wyłożonym do wglądu projekcie planu teren stanowiący własność skarżącego był położony w Strefie 23-PU,RU i objęty kolejno symbolami H32 PU (Strefa produkcyjno-usługowa), H33 PU, H70 RP-RI, H71 RP-RI, H34 PU oraz H57RP-RI. Nie ulega zatem wątpliwości, iż doszło do merytorycznej zmiany treści planu miejscowego z naruszeniem trybu przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosku tego nie podważa oświadczenie pełnomocnika organu planistycznego z dnia [....] iż mapa załączona w miejsce projektu planu w przesłanym do sądu zbiorze dokumentów obejmuje zobrazowanie tylko jednej z wersji studyjnych projektu sporządzonej przez planistę w związku z dyskusją publiczną, która jednak nie została uznana za oficjalny dokument projektu planu. Oświadczenie to bowiem pozostaje w sprzeczności z wcześniejszą informacją zawartą w piśmie z dnia [....] iż załączona dokumentacja planistyczna zawiera oryginały dokumentów procesu planistycznego podzielone i zebrane w dziewięciu tomach, a ponadto wskazuje co najmniej, iż na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu istniały różne jego wersje, a ostatecznego wyboru przyjętego rozwiązania organ planistyczny dokonał dopiero na etapie uchwalania zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy zasadne są twierdzenia skarżącego, iż został on wprowadzony w błąd co do rzeczywistej treści planu i uniemożliwiono mu zgłaszanie stosownych uwag w ustawowym trybie, a jednocześnie uniemożliwiono w ten sposób innym właściwym organom dokonanie koniecznych uzgodnień na gruncie aktualizowanej treści planu.

Powyższe uchybienie organu planistycznego należy zakwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza okolicznością, iż doszło do zmiany treści planu w stosunku do jego projektu (lub projektów) bez ponowienia procedury planistycznej (tym bardziej bez ponowienia w niezbędnym zakresie, o czym stanowi art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), uchybienie powyższe nie pozwala na ustalenie, jak treść projektu planu została uwzględniona w uzgodnieniach i opiniach do projektu planu i co w konsekwencji zostało uzgodnione i pozytywnie zaopiniowane.

Rozważenia wymaga również kwestia skutków stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych.

Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Analizując zakres obowiązku rady gminy ponowienia określonych czynności w wyniku zmian wprowadzonych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

W świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego (a tym bardziej w przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego), w tym uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu, należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Bardziej rygorystycznie należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Taka sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają – nawet przy dołożeniu szczególnej staranności - możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych uwagach, ma w ocenie sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu, to w sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z pominięciem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, konieczne staje się ponowienie co najmniej tych etapów procedury planistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział, tj. etapów od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Treść zaskarżonej uchwały jest wynikiem zmiany projektu planu, która nie jest wyłącznie następstwem rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu. Jest to zmiana merytoryczna dotycząca obligatoryjnych elementów planu, tj. przeznaczenia terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżona uchwała odbiega przy tym w znaczący sposób od projektu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania. Wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej istotnego ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości na skutek rezygnacji z jej gospodarczego (w znacznym zakresie) przeznaczenia stanowi znaczną modyfikację treści projektu uchwały w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji wprowadzania tego rodzaju istotnych merytorycznych zmian w uchwalanym planie - brak ponowienia czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały.

Wskazać również należy na nieczytelność ustaleń planu. Mając na uwadze funkcję regulacyjną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego charakter prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej, a także skutkujący m.in. tym, że plan miejscowy może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, uzasadnione jest twierdzenie, że o sprzeczności zaskarżonej uchwały z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza już sam sposób zakodowania norm w uchwale nie pozwalający jednoznacznie określić ustalonego przeznaczenia terenów. Niewątpliwie treść zaskarżonej uchwały nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem H 57 RP-RI, żaden bowiem przepis planu nie wyjaśnia znaczenia cyfry 57. W tekście planu nie ma również żadnego odniesienia do symbolu RI użytego na rysunku planu. Jedynym nawiązaniem do symbolu RI jest użyte w legendzie rysunku planu sformułowanie "tereny rolnicze z warunkową możliwością zabudowy rolniczej z dodatkowym symbolem w strefie 23 PU, RU o użytkowaniu z zakresu produkcji rolniczej na etapie realizacji niniejszego planu; w strefie 23 PU, RU o użytkowaniu z zakresu produkcji pozarolniczej – po dokonaniu zmiany niniejszego planu". Należy zauważyć, że powyższa regulacja narusza także wymóg określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. wymóg, zgodnie z którym na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Podkreślić wreszcie należy, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Posługiwanie się oznaczeniami niezdefiniowanymi w treści uchwały nie może być pozytywnie ocenione z prezentowanego wyżej punktu widzenia. W konsekwencji należy stwierdzić, iż sąd administracyjny powołany do kontrolowania działań administracji publicznej według kryterium zgodności tych działań z prawem zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji aktu prawa miejscowego, które będąc sprzeczne z obowiązującym prawem, stwarzają w przyszłości zagrożenie w zakresie poszanowania standardów demokratycznego państwa prawa.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Nr ........Rady Gminy D. z dnia [....] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. trybu sporządzania planu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt.: II OSK 1278/06, niepubl.), należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność całej uchwały Nr .......Rady Gminy D. z dnia [....] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).