Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1338/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1, art. 64
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza, że Starosta Powiatu Wrocławskiego dopuścił się bezczynności i w sposób przewlekły prowadził postępowanie; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu Wrocławskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu Wrocławskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Starosty Powiatu Wrocławskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. J. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) w dniu 1 września 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarżący zarzucając organowi naruszenie: 1/ art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podważenie zaufania do organów władzy publicznej, 2/ art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do sprawnego zakończenia postępowania, 3/ art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych polegającym na złożeniu dokumentów, do których pozyskania z urzędu zobowiązany jest organ I instancji, lub które pozbawione są jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, 4/ art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w przewidzianych przedmiotowym przepisie terminach, 5/ art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie przyczyn zwłoki, a także niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy wniósł o: 1/ zobowiązanie Starosty Wrocławskiego do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2/ stwierdzenie, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, 5/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, 6/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 7/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiając stan faktyczny wskazała, że wezwanie przez Starostę pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. do uzupełnienia braków formalnych poprzez: przedłożenie wniosku o podział działki nr [...], obręb B., kopii ostatecznej decyzji Wójta Gminy Długołęka nr GR6011/008/98 z dnia 27 lutego 1998 r. zatwierdzającej podział ww. działki wraz z projektem podziału nieruchomości, przesłanie innych dokumentów i korespondencji z Gminą Długołęka z okresu po podziale – było pozbawione podstawy prawnej. Skarżący podniósł, że pomimo wskazania przez stronę bezpodstawności powyższych wezwań, organ ponownie, pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. wezwał ją do przedłożenia kopii decyzji podziałowej pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W oparciu o przepisy postępowania administracyjnego autor skargi wywiódł, że wezwanie do usunięcia braków formalnych powinno zostać wystosowane przez Starostę wyłącznie w przypadku niezawarcia w podaniu elementów wprost wymaganych przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Argumentował zatem, że zgodnie z zasadą oficjalności, organ we własnym zakresie powinien zebrać niezbędną dokumentację. Skoro wniosek o ustalenie odszkodowania spełniał wszystkie wymogi formalne, to skutkował wszczęciem postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że nie ma zamiaru wyręczać Starosty w wykonywaniu jego ustawowego obowiązku polegającego na sprawnym gromadzeniu materiału dowodowego. Zauważył także, że do ponaglenia dołączona została fotografia decyzji podziałowej wraz z numerem księgi wieczystej, co pozwalało organowi na podjęcie stosownych czynności. Zdaniem skarżącego, Starosta lekceważy przepisy postępowania wzywając go do nadesłania dokumentacji, którą powinien pozyskać we własnym zakresie. Uzasadniając wniosek o wymierzenie grzywny wywodził, że groźba poniesienia konsekwencji finansowych jest jedyną drogą mogącą skutecznie zdyscyplinować Starostę i wypełnić jednocześnie funkcję prewencyjną. Po przywołaniu wyroku NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1662/16 skarżący wskazał, że dopuszczenie się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania spowodowane całkowitym zlekceważeniem zasady oficjalności wywołało u niego poczucie krzywdy, lekceważenia prawa oraz braku bezstronności, gdyż bezzasadne wzywanie go do uzupełnienia braków formalnych leży de facto w interesie zobowiązanej do zapłaty odszkodowania Gminy Długołęka. Dolegliwość powyższych okoliczności jest wzmożona poprzez zaawansowany wiek skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wyjaśnił, że w postępowaniu z wniosku skarżącego przeprowadził postępowanie wstępne mające na celu weryfikację warunków i możliwości wszczęcia postępowania. Wobec braku odpowiednich dokumentów wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia podania o decyzję podziałową i inne dokumenty. Starosta podniósł, że to wnioskodawca powinien wykazać, że jest uprawniony do złożenia danego wniosku wobec czego wezwanie wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. jest uzasadnione. Jednocześnie wyjaśnił, że sprawdził w zasobach danych ewidencyjnych znajdujących się w jego dyspozycji, czy znajduje się w nich przedmiotowa decyzja podziałowa z 1998 r. Przy pomocy przeglądarki internetowej dokonał także wglądu do elektronicznej księgi wieczystej wskazanej we wniosku stwierdzając, ze dotyczy ona działki nr [...]. Wobec braku powyższej decyzji zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o jej nadesłanie. Organ podkreślił, że nie pozostawał bezczynny, gdyż wystąpił równolegle z wezwaniem do Gminy Długołęka o wydanie uwierzytelnionej kopii decyzji podziałowej. Zdaniem organu podejmował on czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz informował o nich stronę, w związku z czym w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezczynność ani przewlekłość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawy została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga dotyczy bezczynności Starosty Powiatu Wrocławskiego i przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania z wniosku strony skarżącej o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 17 czerwca 2022 r. w którym zarzucono Staroście zwłokę w załatwieniu sprawy i przewlekłe postępowanie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do jej merytorycznego rozpoznania zaznaczyć najpierw należy, że ocena zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość dokonywana jest na dzień jej wniesienia, co wymaga uwzględnia odpowiedniego stanu prawnego i faktycznego.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA).

Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczenia z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że Starosta nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami K.p.a. Z akt administracyjnych przekazanych przez organ wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] przejętą z mocy prawa przez Gminę Długołęka w związku z decyzją z dnia 27 lutego 1998 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, skarżący złożył poprzez pełnomocnika w dniu 27 maja 2022 r. W dniu 7 czerwca 2022 r. organ wezwał go na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie: 1/ wniosku o podział działki i zatwierdzenie tego podziału, 2/ kopii ostatecznej decyzji Wójta gminy Długołęka z dnia 27 lutego 1998 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] wraz z projektem podziału nieruchomości, 3/ innych dokumentów, korespondencji z Gminą z okresu po podziale jeżeli są w dyspozycji wnioskodawcy. W piśmie zawarto pouczenie o skutkach nieuzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty. W reakcji na powyższe wezwanie pełnomocnik wskazał, że jest ono pozbawione podstaw prawnych wywodząc, że dokumenty objęte wezwaniem nie stanowią o brakach formalnych wniosku. W związku z powyższym pełnomocnik wezwał organ do niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji. Jednocześnie wniesione zostało ponaglenie, do którego załączono fotokopię decyzji z 1998 r. W dniu 21 czerwca 2022 r. organ przekazał ponaglenie do Wojewody Dolnośląskiego, następnie w dniu 24 czerwca 2022 r. odpowiedział na pismo strony z dnia 14 czerwca 2022 r. (doręczone 17 czerwca 2022 r.) wyjaśniając, że w zasobach danych ewidencyjnych dot. wskazanej nieruchomości nie została ujęta decyzja z 1998 r., a podany przez stronę numer księgi wieczystej należy do innej nieruchomości. Poinformowano również, że fotokopia decyzji jest nieczytelna w zakresie numeru i daty jej sporządzenia. W dniu 24 sierpnia 2022 r. organ zwrócił się do Wójta Gminy Długołęka o przesłanie decyzji z 1998 r. lub jej uwierzytelnionej kopii. Jednocześnie organ wskazując na art. 64 § 2 k.p.a. ponownie wezwał pełnomocnika strony do złożenia kopii decyzji z 1998 r. w terminie do 15 września 2022 r. pouczając o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w razie zaniechania tego wezwania. W dniu 1 września 2022 r. strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę.

Opisany wyżej przebieg zdarzeń wskazuje, że rozpoznawanej sprawie Starosta bezsprzecznie dopuścił się bezczynności.

Materialnoprawną podstawę żądania zgłoszonego przez skarżącego stanowią bowiem przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 98 ust. 3 tej ustawy, z którego wynika, że odszkodowanie należne za działki które w wyniku podziału o którym mowa w art. 98 ust. 1 przeszły z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Powyższe oznacza, że postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania wszczynane jest jedynie na zasadzie skargowości (art. 61 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest zaś dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zdaniem Sądu wniosek o ustalenie odszkodowania złożony przez skarżącego zawierał wszystkie elementy formalne określone w art. 63 § 2 k.p.a. Nadto załączono do niego dokumenty wskazujące, że przed wystąpieniem na drogę administracyjną, strona podjęła czynności zmierzające do uzgodnienia odszkodowania z Gminą Długołęką, które nie doprowadziły jednak do porozumienia w tej kwestii. Brak było zatem uzasadnionych podstaw aby uznać, że przedmiotowy nie wszczął postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z dniem złożenia go organowi – czyli z dniem 27 maja 2022 r. Należy też zgodzić się ze skarżącym, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku przez przedłożenie dokumentów określonych w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r. wystosowane zostało z naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego podanie i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 64 § 2 k.p.a dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (wyroki NSA z 22 marca 2018 r. II GSK 1363/16, oraz z 3 sierpnia 2012 r. II OSK 826/11). Judykatura przyjmuje, że brakami uzupełnianymi w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mogą być: podpis (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. II GSK 2760/15), pełnomocnictwo osoby, która wniosła podanie (wyroki NSA z 2 marca 2011 r. II OSK 383/10 oraz z 16 marca 2010 r. I OSK 1701/09), dookreślenie podmiotu będącego stroną i jego statusu prawnego. W niektórych kwalifikowanych podaniach, wnoszący je musi powołać się na okoliczności, które mają znaczenie dla zastosowania konkretnej instytucji. Takim podaniem jest np. wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie wskazanym w art. 52 w związku art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku wniosku o ustalenie odszkodowania w związku z przejściem własności wydzielonej pod drogi działki gruntu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, za brak formalny wniosku nie można więc uznać decyzji orzekającej o podziale w wyniku którego doszło do wydzielania działki drogowej podlegającej przejęciu przez gminę. Decyzja ta dotyczy bowiem okoliczności faktycznej i prawnej sprawy istotnej dla podjęcia rozstrzygnięcia, której istnienie podlega ustaleniu w postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie bieg terminu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., rozpoczął się z dniem 27 maja 2022 r., co oznacza, że postępowanie powinno być zakończone – ze względu na skomplikowany charakter tej sprawy - przy uwzględnieniu maksymalnego terminu ustawowego (art. 35 § 3 k.p.a.) do dnia 27 lipca 2022 r. Nie budzi żadnych wątpliwości, że zarówno w tym terminie, jak i do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji. Jednocześnie organ nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i określił nowego terminu zakończenia postępowania (art. 36 § 1 k.p.a.). Dopiero w dniu 5 września 2022 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2022 r. W tych okolicznościach uznać trzeba, że skoro mimo istniejącego obowiązku orzeczniczego, sprawa z wniosku skarżącego nie została załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. to wypełnione zostały opisane wcześniej znamiona bezczynności – organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym pomimo, że był do tego zobowiązany.

Uwzględniając, że postępowanie wszczęte zostało z dniem 27 maja 2022 r. Staroście można także postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania charakteryzującego się brakiem koncentracji czynności procesowych zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy i zbyt długimi przerwami pomiędzy poszczególnymi czynnościami, pomimo, że mogły być one podejmowanie szybciej. Dopiero po upływie trzech miesięcy od dnia wszczęcia postępowania organ podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do zebrania materiału dowodowego niezbędnego dla rozpatrzenia sprawy (por. pismo z dnia 24 sierpnia 2022 r. skierowane do Wójta Gminy Długołęka o przesłanie decyzji podziałowej). Nie budzi wątpliwości Sadu, że nie było uzasadnionych przeszkód aby organ wystosował odpowiednie wezwanie do Wójta niezwłocznie po złożeniu wniosku o ustalenie odszkodowania. Na skutek tej zwłoki, dopiero w dniu 5 września 2022 r. (po otrzymaniu odpisu ww. decyzji) organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i podjął kolejne czynności procesowe. Sąd uwzględnił, że w okresie tych trzech miesięcy organ wzywał stronę do złożenia decyzji podziałowej. Poszukując materiałów dowodowych organ mógł oczywiście zwrócić się do strony o przedłożenie przedmiotowej decyzji, jednak – jak już wcześniej wyjaśniono - nie pod rygorem skutków wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Wobec stanowiska skarżącego, organ nie powinien zaś zwlekać z podjęciem z urzędu czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Okres w jakim Starosta oczekiwał na złożenie przez stronę decyzji, nie podejmując z własnej inicjatywy żadnych czynności celem jej uzyskania, nie może być zatem traktowany inaczej niż nieuzasadniona zwłoka w załatwieniu sprawy. Powyższe wskazuje, że do dnia wniesienia skargi postępowanie prowadzone było zbyt długo. Trudno też mówić o dochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Tym samym zarzut przewlekłości okazał się uzasadniony. Pomimo, że wniesienie skargi zmobilizowało organ do działania, odnotować należy, że także w okresie późniejszym występowały okresy nieuzasadnionej zwłoki w podejmowaniu czynności. Dopiero bowiem w dniu 26 października 2022 r. (a więc prawie dwa miesiące po złożeniu skargi) przeprowadzono w Sądzie Rejonowym w O. badanie księgi wieczystej celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Następnie w dniu 25 listopada 2022 r. (czyli po upływie kolejnego miesiąca) organ przeprowadził oględziny nieruchomości z udziałem stron a postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. organ zawiadomił strony o złożeniu operatu szacunkowego który doręczony im został w dniu 16 stycznia 2022 r. Po wypowiedzeniu się stron w dniu 20 stycznia 2023 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W dniu 23 stycznia 2023 r. organ zawiadomił strony o gotowości decyzyjnej a w dniu 6 lutego 2023 r. wydał decyzję ustalającą odszkodowanie.

Z powyższego wynika, że sprawa z wniosku skarżącego procedowana była przez osiem miesięcy. Do dnia wniesienia skargi organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły a po wniesieniu skargi przewlekłość wystąpiła w dwóch okresach (między 5 września 2022 r. a 26 października 2022 r. i 26 października 2022 r. a 25 listopada 2022 r.) i wynosiła ona najpierw niecałe dwa miesiące a następnie miesiąc.

Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także stopień skomplikowania sprawy oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania i bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Doszło także do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a.. Zaistniała zwłoka nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na dwukrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy (na marginesie należy zauważyć, że organ nie dochował także terminu wskazanego w trybie art. 36 § 1 k.p.a. już po wniesieniu skargi) oraz brak należytej aktywności organu w gromadzeniu materiału dowodowego – w szczególności w okresie przed wniesieniem skargi. Starosta oczekiwał na przedłożenie dokumentów przez stronę podczas gdy powinien w tym czasie podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy z własnej inicjatywy, w sposób szybki, skonsolidowany i adekwatny do kolejnych powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zwłoka która wystąpiła w niniejszej sprawie została zawiniona przez organ, który nie dołożył tym należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. w sytuacji gdy taka możliwość istniała.

Opisane zachowanie organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności oraz, że przewlekłe prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż – jak wcześniej sygnalizowano - na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 6 lutego 2023 r., Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę ustalenia wysokości odszkodowania, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

Sąd nie przyznał także stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jak też wymierzenie grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Z konstrukcji przepisu wynika nadto, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę wymierzenia organowi grzywny lub zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy oraz który ze środków powinien być zastosowany. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa wymogu zastosowania omawianych środków ani nie czyni z tego naruszenia warunku przyznania sumy pieniężnej lub grzywny. Nawet więc stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, CBOSA). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki NSA z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19; 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20; 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – CBOSA). Chodzi zatem o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione w treści wnoszonej skargi (zob. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17, CBOSA). Nadto środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyroki NSA z 20.11.2020 r., II OSK 3455/19, LEX nr 3087602; z 12.01.2021 r., III OSK 1931/21, LEX nr 3124258; z 28.07.2020 r., II GSK 130/20, LEX nr 3058766).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie okoliczności uzasadniające przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie zachodziły. Opisany wcześniej przebieg postępowania wskazuje, że zachowanie organu nie nosi cech celowego unikania załatwienia sprawy. Zaistniała zwłoka, w szczególności w początkowym etapie postępowania, wskazuje bardziej na nieudolność działania i wadliwą interpretację przepisu art. 64 § 2 k.p.a, niż na zamiar nie załatwienia sprawy. Nawet w początkowym okresie organ podejmował pewne działania procesowe które świadczą o woli załatwienia sprawy (wystąpił do skarżącego o przesłanie dodatkowych dokumentów, w tym decyzji podziałowej z dnia 1998 r.). Niezależnie od błędów organu związanych z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. także skarżący mógł (działając przez pełnomocnika), w trosce o własne interesy i przyśpieszenie postępowania, przekazać organowi kopię decyzji podziałowej którą przecież posiadał. Oczywiście nie był do tego zobowiązany pod rygorem sankcji wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Niejednokrotnie jednak, w interesie strony dbającej o własne interesy leży współpracowanie z organem, zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o pozyskanie dokumentów którymi organ nie dysponuje a strona tak. Tymczasem skarżący nie współdziałał z organem na tym etapie postępowania, co potwierdza treść skargi w której oświadczono, że "nie ma [on] najmniejszego zamiaru wyręczać Starosty Wrocławskiego w wykonywaniu jego ustawowego obowiązku". Dysponując decyzją podziałową której poszukiwał organ, strona skarżąca mogła ją przedłożyć przyspieszając tym samym rozpatrzenie sprawy co najmniej o kilka miesięcy. Pomimo wyjaśnienia przez Starostę, że uzyskanie tego aktu stanowi niezbędny dokument dla dalszego procedowania w sprawie, skarżący nie przedstawił jednak poszukiwanego dokumentu.

Odnosząc się do argumentacji skargi w której podano, że dopuszczenie się bezczynności oraz przewlekłości spowodowane naruszeniem zasady oficjalności wywołało u skarżącego poczucie krzywdy, lekceważenia prawa oraz braku bezstronności organu, gdyż bezzasadne wzywanie do uzupełnienia braków wniosku leżało de facto w interesie strony zobowiązanej do zapłaty odszkodowania, godzi się zauważyć, że opisane zachowanie organu mogło wywołać u skarżącego stan niepewności prawnej ze względu na nierozpatrzenie jego wniosku - powodujący dyskomfort i zaniepokojenie - jednakże przebieg postępowania wskazuje, że mógł on zaistnieć jedynie na początkowym etapie postępowania (przed wniesieniem skargi). Stan braku aktywności organu z którym skarżący wiąże wskazane poczucie krzywdy (ze względu na nieuzasadnione wezwania do uzupełnienia wniosku) trwał bowiem tylko przez pierwsze trzy miesiące a wobec podjęcia przez organ czynności procesowych które po czterech miesiącach doprowadziły do wydania decyzji, powinien ustać. Nadto samo wystąpienie do strony o udostępnienie decyzji podziałowej nie było nieuzasadnione (organ dowodów winien poszukiwać we wszelki dopuszczalny prawem sposób). Nieuzasadnione było jedynie zastosowanie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. w jakim żądano od strony przedłożenia dokumentów. Przy ocenie zachowanie organu, nie można jednak pominąć, że nie zastosował on wobec skarżącego skutków nieuzupełnienia braków formalnych podania w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, gdyż podjął jednak we własnym zakresie czynności zmierzające do uzyskania przedmiotowej decyzji i kontynuował postępowanie. Zachowanie organu wskazuje zatem, że jego zamiarem nie było celowe uniknięcie podjęcia rozstrzygnięcia w interesie jednej ze stron. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że od chwili podjęcia przez organ czynności procesowych sprawa została ostatecznie załatwiona w ciągu czterech miesięcy, co przy uwzględnieniu jej stopnia skomplikowania świadczy, że zwłoka nie była drastyczna.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy (przy – uwzględnieniu opisanego przebiegu postępowania, stwierdzonych okresów bezczynności oraz postawy strony skarżącej) samo stwierdzenie, iż opieszałość organu wywołała u skarżącego poczucie krzywdy, lekceważenia prawa oraz brak bezstronności organu nie uzasadnia w wystarczający sposób przyznania wnioskowanej sumy. Sąd uwzględnił również skomplikowany charakter sprawy, która wymagała przeprowadzenia szeregu czynności procesowych mających na celu zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego (w tym uzyskanie opinii biegłego i przeprowadzenia rozprawy) oraz fakt, że sprawa wiąże się z decyzją podziałową wydaną przed 24 latami.

Kierując się powyższymi względami Sąd nie uwzględnił także zawartego w petitum skargi żądania wymierzenia organowi grzywny uznając, że nie jest ona konieczna do spełnienia funkcji represyjno-prewencyjnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).