Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 141/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1, art. 176, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Anna Łuczaj (spr.) del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. i B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 602/15 w sprawie ze skargi A. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...][...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 września 2015r., sygn. akt II SA/Po 602/15, oddalił skargę A. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta P. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] ark. [...], obręb W., położonej w P. przy ul. U. [...].

Pismem z dnia 23 października 2013 r. A. i B. B., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wnioskodawcy zarzucili decyzji rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż nie wykazano w niej kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ omówił przebieg postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz jej ustalenia. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. Według organu niektóre postanowienia ww. decyzji pozostają częściowo w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak uchybienia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Byłyby one natomiast podstawą do uchylenia decyzji w normalnym, odwoławczym toku instancji. Analiza dokonana w tej sprawie nie zawiera usystematyzowanych ustaleń, a postanowienia decyzji są niepełne, jednak nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności decyzji. Nieprawidłowości i lakoniczność analizy nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

A. i B. B. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. We wniosku podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu poprzez brak ich zastosowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja kontynuowała funkcję występującą w obszarze analizowanym. Ponadto z akt sprawy wynika, że teren inwestycji posiadał bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. U.. Również wymagane dla inwestycji uzbrojenie terenu zostało zagwarantowane. Decyzja o warunkach zabudowy nie była sprzeczna z przepisami szczególnymi i zawierała wymagane prawem załączniki. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Wprawdzie w analizie ogólnikowo wskazano jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poszczególnych działkach sąsiednich, jak i geometrię dachów, jednakże w ocenie organu powyższego uchybienia nie można uznać za mające charakter "rażącego" naruszenia, które skutkowałoby unieważnieniem decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r.

Zdaniem Kolegium okoliczność, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane budynkami o innym charakterze i gabarytach zabudowy nie pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji, gdyż zarówno planowana inwestycja jak i istniejąca w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowa, w tym zabudowa wielorodzinna, mają tę samą funkcję mieszkalną. Ponadto cechy zabudowy i gabaryty budynków mieszkalnych znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym pozwalały na ustalenie takich wskaźników i cech zabudowy planowanej, jakie zostały określone w decyzji. W obszarze tym znajdowały się bowiem zarówno budynki 3 kondygnacyjne o wysokości ponad 10,0 m, budynki z dachami płaskimi jak i działki o zdecydowanie wyższym wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, aniżeli ustalony dla planowanej inwestycji. Także linia zabudowy określona w kwestionowanej decyzji nie ulegnie zmianie. Samo wykreślenie linii zabudowy nie skutkuje szczegółowym rozmieszczeniem budynków na terenie inwestycji. To do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji. Ponadto wymagany przez § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczany jest wyłącznie na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się i nie określa dopuszczalnej powierzchni użytkowej nowej inwestycji, a jedynie procent działki (terenu), który może zostać zabudowany. Kolegium wskazało na art. 56 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśniło, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Podkreślił także, że w sprawie nie zachodzi także żadna z innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r.

W skardze na powyższą decyzję A. i B. B. zarzucili naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia [...] listopada 2014 r. w sytuacji, gdy organ powinien uchylić tą decyzję i stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi rażące naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy argumentów i dowodów powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odnoszących się do braku spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na oczywisty i wynikający z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy brak kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu - wielkości zabudowy oraz powierzchni ekologicznie czynnej oraz braku kompletnej dokumentacji niezbędnej do oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu.

W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 14 września 2015 r. uczestniczka postępowania H. K. wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż na działce skarżących powierzchnia zabudowy wynosi 27%. Ponadto wskazała, iż na ul. U. istnieje sześć budynków z płaskimi dachami, a sam skarżący posiada budynek trzy kondygnacyjny z dachem płaskim oraz halę magazynową także z dachem płaskim o powierzchni około 1000 m2 w odległości około 25 m od własnego budynku mieszkalnego. Ponadto większość budynków w analizowanym terenie posiada 3 kondygnacje. Trzecią kondygnację stanowią poddasza użytkowe wcześniej zamieszkiwane. W sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji znajdują się ponadto trzy jedenastokondygnacyjne wieżowce o wysokości ok. 35 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę jako niezasadną. Sąd podkreślił, że dokonując oceny, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. organ winien ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie każde bowiem naruszenie przepisów, do jakiego doszło przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że spełniona jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa. Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania tej zasady jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Zdaniem Sądu, skoro ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust.1u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do wyznaczenia w sposób niezgodny z prawem obszaru analizowanego - obszar ten spełniał kryteria z § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka posiadała front o szerokości 26 m, co przesądzało o tym, iż minimalny promień granic obszaru analizowanego wynosić powinien 78 m. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu od 78 do 130 m od granic działki objętej wnioskiem, przy jednoczesnym usytuowaniu tejże działki w centrum tego obszaru. Okoliczność, iż obszar ten wyznaczony został w wymiarze większym niż minimalnie wymagany nie może być uznana za rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż taki sposób postępowania jest wprost przez przepisy dopuszczany. Ewentualnej oceny, czy powiększenie tego obszaru było faktycznie uzasadnione okolicznościami danej sprawy można było dokonać jedynie w toku zwykłego postępowania odwoławczego, a nie w postępowaniu nieważnościowym. Nie jest też, zdaniem Sądu, uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji nieokreślenie w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz.U.2003.164.1589) nie można bowiem wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach o warunkach zabudowy rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. W przepisach ustawy o planowaniu i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również brak jest jakichkolwiek regulacji upoważniających organy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna. Ustawodawca odróżnia wskaźnik intensywności zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – dotyczący decyzji o warunkach zabudowy) od wskaźnika udziału powierzchni biologicznej czynnej ( art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dotyczący planu miejscowego). Nie sposób zatem uczynić organowi zarzutu z nieustalenia danego parametru zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy na konieczność ustalania tegoż parametru nie wskazuje akt rangi ustawowej i brak jest jakichkolwiek regulacji odnośnie sposobu ustalania wielkości tego parametru zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu nie można zgodzić się także z twierdzeniami skarżących jakoby kwestionowana decyzja z [...] października 2011 r. była sprzeczna ze znajdującą się w aktach analizą architektoniczno-urbanistyczną, albowiem organ nie uwzględnił wynikającego z tej analizy braku kontynuacji wskaźnika dotyczącego wielkości zabudowy. Zauważyć bowiem należy, że z analizy tej wynika (a wartość ta nie jest kwestionowana przez skarżących), że średnia wielkość wskaźnika intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 34%, co oznacza, iż ustalenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wymiarze 28% łącznie dla istniejącej i projektowanej zabudowy w jakikolwiek sposób nie narusza przepisów prawa. Dla ustalenia powyższego wskaźnika nie miało istotnego znaczenia przyjęcie obszaru analizowanego większego niż minimalny prawem wymagany, gdyż dla działek nr 14/2, 15, 96, które znalazły się w tak powiększonym obszarze analizowanym, wskaźnik ten był nawet niższy niż uzyskana średnia, a więc ich eliminacja z obliczeń skutkowała by uzyskaniem jeszcze większego wskaźnika intensywności zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu, jakoby rażące naruszenie prawa w decyzji z dnia [...] października 2011 r. polegać miało na zezwoleniu na zabudowę o powierzchni łącznej 280 m2, a więc przewyższającą średnią powierzchnię zabudowy wskazaną w analizie wynoszącą 197 m2 oraz średnią powierzchnię dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. U. wynoszącą ok. 132 m2 Sąd podniósł, że w § 5 rozporządzenia prawodawca wskazał, iż parametr intensywności zabudowy winien być przez organy określany jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, z czego wynika, iż wskaźnik ten musi przyjąć formę ułamka, względnie procentowego określenia jaka część działki może zostać w następstwie inwestycji zabudowana, a nie określania w liczbach bezwzględnych powierzchni zabudowy. Wymóg określania parametrów zabudowy w jednostkach miary wprowadził natomiast prawodawca w stosunku do szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Co za tym idzie, pomimo dokonania w analizie oraz przez skarżących obliczeń dotyczących średniej wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym określanej w jednostkach miary, brak było podstawy prawnej dla władczego określania tego parametru w kwestionowanej decyzji, względnie dla odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na przekroczenie przez planowaną inwestycję średniej powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym, określanej nie stosunkowo lecz w jednostkach miary (m2). Tak skonstruowana decyzja byłaby bowiem w tym zakresie wydana bez podstawy prawnej.

Sąd nie dopatrzył się również rażącego naruszenia prawa w ustaleniu w decyzji pozostałych parametrów charakteryzujących planowaną zabudowę. Szerokość elewacji frontowej ustalona została na maksymalnie 14,5 m łącznie dla budynku istniejącego i części rozbudowanej, co wprawdzie przekracza maksymalną wielkość tego parametru ustalaną na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia (13,39 m), to jednak przekroczenie to miało charakter nieznaczny i znajduje uzasadnienie w samej analizie - w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora znajduje się zabudowa o większej szerokości elewacji frontowej wynoszącej odpowiednio 15 m (działka nr [...] należąca do skarżących) i 18 m (działka nr [...], ul. U. [...]), co uzasadniać mogło zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nie sposób dopatrzyć się także, zdaniem Sądu, rażącego naruszenia prawa w ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na maksymalnie 10 m do najwyższego punktu, jak i geometrii dachu, aczkolwiek w tym zakresie doszło przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do naruszenia przepisów postępowania. Według analizy architektoniczno-urbanistycznej w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna o wysokości około 9,5 metra w kalenicy, posiadająca maksymalnie do trzech kondygnacji naziemnych oraz występują zarówno dachy strome jak i dachy płaskie. W decyzji ustalono warunki zabudowy dla budynku nieznacznie wyższego niż sąsiednie, co umożliwiał § 7 ust. 4 rozporządzenia, jednak w decyzji nie uzasadniono powodów odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tego parametru ( § 7 ust. 1 ) poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, by poprzez naruszenie w tym zakresie przepisów rozporządzenia i brak dokonania przez Prezydenta Miasta P. oceny kompletności i przydatności środka dowodowego w postaci analizy architektoniczno-urbanistycznej doszło do rażącego naruszenia określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa", względnie by zachodziła oczywista sprzeczność między decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Uchybienia w procedowaniu przez organ w tym zakresie mogły być skutecznie podnoszone przez strony jedynie w postępowaniu zwyczajnym.

Nie stanowiło także zdaniem Sądu rażącego naruszenia prawa oparcie się przez Prezydenta Miasta P. na formalnie nieaktualnych uzgodnieniach dotyczących tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Podnoszone przez skarżących uchybienie miało bowiem charakter proceduralny, zaś do ewentualnego rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mogłoby dojść wyłącznie w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które obiektywnie nie spełnia warunku, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, której to okoliczności skarżący nie próbowali nawet wykazywać. W ocenie Sądu choć decyzja z dnia [...] października 2011 r. wydana została z pewnymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie trybie zwykłym, to jednak żadne z nich nie stanowiło rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności.

Skargą kasacyjną A. B. i B. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie nie uchylenie zaskarżonej decyzji,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ ją wydający nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania albo zmianę zaskarżonego wyroku w całości, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd przyjął błędne rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa i w rezultacie nie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Skarżący podkreślili, że w sprawie została przedstawiona przez skarżących liczna dokumentacja wskazująca na nieprawidłowości przy sporządzaniu analizy poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodali, że wbrew rodzajowi inwestycji, jaki został określony w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, stanowi ona o realizacji budynku zamieszkania zbiorowego, o czym świadczy projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę z dnia 15 maja 2012 r. Zdaniem skarżących oceniając prawidłowość ustalenia wysokości budynku Sąd nie dostrzegł, że nie chodzi tu tylko o ok. 1 m różnicy wysokości, ale także o kształt dachu, który powoduje, że w rzeczywistości powstaje budynek o wiele wyższy o trzech pełnych kondygnacjach, a nie dwóch z poddaszem. Dodatkowo dach jest co prawda płaski zgodnie z przepisami technicznymi, ale jego spadek nie jest ukryty za attykami, jak to ma miejsce we wszystkich budynkach sąsiednich.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej autor skargi kasacyjnej podniósł, że zabudowa działki [...] nie jest położona przy ul. U. tylko w drugiej linii zabudowy, a przepis § 6 rozporządzenia wyraźnie stanowi o elewacjach frontowych. Elewacja frontowa ul. U. musi się odnosić do zabudowy przy ul. U. Z kolei zabudowa na działce nr [...] ma mniejszy front niż to podano w analizie, gdyż niezgodnie ze sztuką urbanistyczną włączono do mierzenia szerokości elewacji frontowej istniejącą przybudówkę, która jest wycofana w stosunku do frontu głównej zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania H. K. ( inwestor) wniosła o jej oddalenie.

Skarżący A. B. i B. B. złożyli pismo procesowe - replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię.

Jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W niniejszej sprawie skarżący, stawiając zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie wskazali na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem skarżących, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do powyższego zarzutu.

Uzasadnienie powyższego zarzutu zdaje się wskazywać, że skarżący w istocie zarzucają niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej jako: u.p.z.p. - i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew jednak stanowisku skarżących Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że stwierdzone uchybienia mogły być podnoszone w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r., tj. w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe, tylko kwalifikowane wady decyzji mogą skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Podkreślić należy, iż "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa." Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości (oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego lub zastosowano je nieprawidłowo.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że ustalenie przez organ obszaru analizowanego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] ustalająca warunki zabudowy nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia.

A zatem, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna wynikać przyjęta przez organ wielkość tego obszaru i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej ) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość.

Załączniki do objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. o warunkach zabudowy stanowi część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu (załącznik nr 3) i część tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu (załącznik nr 2). W części tekstowej (załącznik nr 2) w punkcie B. 1 wskazano obszar objęty analizą, a punkt B.2 – "Uzasadnienie wyznaczenia obszaru analizowanego" zawiera podanie przyczyn, które legły u podstaw wyznaczenia takiego obszaru analizowanego. W punkcie 3 – "Wyniki analizy" zamieszczono wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej w zakresie funkcji, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, linii zabudowy, cech zagospodarowania terenu. Zaznaczyć należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101). Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy jest wystarczający i nie budzi wątpliwości. Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej kontroli legalności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy, w tym w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przepisów normujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć też należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Z powyższych względów podnoszenie przez skarżących okoliczności, które mogłyby ewentualnie stanowić podstawę kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. i uzasadniać wadliwość tej decyzji – jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji – nie uzasadniają stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.