Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1410/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Wodne prawo
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 3 par. 1 i 2, art. 147 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2  pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Renata Detka /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.M. i R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Op 489/15 w sprawie ze skargi K.M. i R.M. na uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 7 grudnia 2012 r. nr XX/125/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu , 2. zasądza od Gminy Turawa na rzecz K.M. i R.M. solidarnie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 489/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę K. M. i R.M. na uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 7 grudnia 2012 r. Nr XX/125/2012

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji opisał szczegółowo przeprowadzoną przed podjęciem uchwały procedurę planistyczną i podał, że objęty kontrolą akt podjęty został na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591,

z późn. zm. - zwanej dalej: "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), dalej zwanej "ustawą" lub "u.p.z.p." W § 1 ust. 1 stwierdzono, że uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Turawa, ustalonego uchwałą Rady Gminy Turawa z dnia 6 listopada 2010 r., Nr XL/256/2010, zaś w § 2 ust. 2 i ust. 3 wskazano, że integralną częścią uchwały jest tekst planu oraz rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1; rozstrzygnięcie Rady Gminy Turawa o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego w czasie jego wyłożenia do publicznego wglądu, stanowiące załącznik nr 2 oraz rozstrzygnięcie Rady Gminy Turawa o sposobie realizacji zapisanych

w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami

o finansach publicznych (załącznik nr 3). W § 14 pkt 2 uchwały, Rozdziału 8 regulującego szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, postanowiono m.in., że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN powierzchnia działki nie powinna być mniejsza niż 1000 m2, a najmniejsza szerokość działki frontowej powinna wynosić 22 m z dopuszczeniem tolerancji 20%.

W § 16 ust. 3 pkt 2, Rozdziału 9 uchwały regulującego szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy postanowiono, że strefa ograniczenia zabudowy i zagospodarowania terenów w sąsiedztwie linii elektroenergetycznej 15 kV obejmuje pas terenu

o szerokości 8,0 m od osi linii po obu jej stronach. W zakresie powyższego ograniczenia w § 16 ust. 6 ustalono zakaz sadzenia drzew i krzewów dla wprowadzenia pasów wolnych od drzew, gałęzi konarów i krzewów (pkt 1), zakaz zabudowy i trwałego zagospodarowania z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi (pkt 2) i zapewnienie dojazdu oraz dostępu do urządzeń elektroenergetycznych, umożliwiającego nadzór techniczny oraz ich remont lub przebudowę (pkt 3).

Stosownie do § 53 ust. 3 pkt 1 uchwały, dla terenów komunikacji drogowej obejmującej drogi wewnętrzne, w tym m.in. drogi 10KDW, ustalono najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających dróg KDW - 8,0 m.

Zgodnie natomiast z § 28 pkt 1 uchwały, do czasu realizacji ustaleń planu miejscowego tereny przewidziane do zabudowy i zagospodarowania mogą być użytkowane bez zmian w sposób dotychczasowy, pod warunkiem ich udostępnienia w zakresie wykonania niezbędnych badań i czynności wynikających z ustaleń planu. Powyższa uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w dniu 15 stycznia 2013 r., pod poz.163 i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. w dniu 16 lutego 2013 r.

W skardze na tę uchwałę skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, K i R. M. zarzucili zaskarżonemu aktowi rażące naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ naruszył ich konstytucyjne prawo własności poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości w ponad 90% pod drogę wewnętrzną, służącą wyłącznie osobom trzecim, co całkowicie pozbawia ich możliwości wykorzystania działki na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego

i wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w części, w zakresie w jakim uchwała ta kształtuje przeznaczenie nieruchomości nr [...], oraz zasądzenie od Gminy Turawa kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że od dnia 5 lipca 2002 r. są właścicielami nieruchomości położonej w Z., nr ewidencyjny [...]. Wprawdzie działka ta przed uchwaleniem planu miejscowego w ewidencji gruntów była oznaczona jako grunty orne, jednakże - ich zdaniem - z uwagi na spełnienie warunków przewidzianych w art. 61 u.p.z.p., tj. dostęp do drogi publicznej, jak również fakt jej położenia w otoczeniu domów jednorodzinnych, spełniała warunki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla celów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Akcentowali, że mieszkając za granicą nosili się z zamiarem rozpoczęcia inwestycji budowlanej w postaci domu mieszkalnego jednorodzinnego, w związku z planami przeprowadzenia się na stałe do Polski. Taki był też cel zakupienia działki nr [...]

w 2002 r., o czym wielokrotnie informowali organ. Skarżona uchwała zmienia przeznaczenie nieruchomości w ponad 90%, przeznaczając ją pod drogę wewnętrzną, co powoduje, że z szerokości działki 16,0 m (na całej jej długości), pozostaje niecałe 4,0 m, które przeznaczono w planie pod usługi, a w środkowej części działki zaplanowano skrzyżowanie. Takie parametry działki uniemożliwiają wszczęcie i przeprowadzenie jakiegokolwiek przedsięwzięcia budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Turawa wniosła o jej oddalenie podkreślając, że planowana droga wewnętrzna oznaczona symbolem 10 KDW jest niezbędnym elementem systemu komunikacyjnego obszaru istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz planowanej zabudowy usługowej. Organ wyjaśnił, że w trosce o ład przestrzenny, droga 10KDW zaplanowana została na przedłużeniu istniejącej i urządzonej ulicy P. i stanowi kontynuację prostokątnego układu ulic osiedla domów jednorodzinnych. Rozstrzygając w zakresie usytuowania kwestionowanej drogi, dokonano również oceny walorów ekonomicznych i przydatności inwestycyjnej nieruchomości nr [...], w wyniku czego ustalono, że działka skarżących, której szerokość wynosi 16,0 m, nie spełnia wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie minimalnej szerokości, która dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej nie może być mniejsza niż 22 m z tolerancją 20%, co wynika z § 14 pkt 2 uchwały. Ponadto, nieruchomość posiada dostęp do drogi gminnej jedynie w części frontowej, a z uwagi na niewielką szerokość działki niemożliwa jest jej zabudowa w głębi terenu, co wymagałoby wydzielenia drogi dojazdowej i jednocześnie wykluczyło możliwość zabudowy terenu zgodnie z przepisami budowlanymi. Na obszarze działki nr [...] wyznaczone zostały również dwie strefy ochronne istniejących sieci energetycznych 15 kV, każda o szerokości 16,0 m, co wyklucza zabudowę działki w miejscu wyznaczonych stref. Końcowo organ wskazał, że właściciele nieruchomości nie składali wniosków ani uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla działki nr [...] nie została wydana ani decyzja o warunkach zabudowy, ani pozwolenie na budowę.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zbadał dopuszczalność jej rozpoznania pod kątem spełnienia przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. i przyjął, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady Gminy Turawa do usunięcia naruszenia prawa, a sama skarga złożona została w terminie.

Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, Sąd uznał, że niewątpliwie skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy w Turawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi Z., a to z uwagi na fakt, że jej postanowienia dotyczą terenu obejmującego działkę nr [...], stanowiącą własność skarżących. W planie miejscowym teren, na którym położona jest ta działka, oznaczony został symbolem 10KDW obejmującym tereny dróg wewnętrznych, ogólnodostępnych. Interes prawny skarżących wynika

z przysługującego im prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd Wojewódzki przeanalizował poszczególne etapy prac planistycznych i podkreślił, że nie można przyjąć, aby Rada Gminy Turawa naruszyła procedurę planistyczną przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z.

Odnosząc się do zarzutu związanego z bezprawnym pozbawieniem skarżących prawa do nieruchomości, Sąd - powołując art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p. - przedstawił możliwości i warunki dopuszczalnego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności, także przez organy uchwałodawcze gminy

w ramach przyznanej gminie samodzielności planistycznej.

Sąd zauważył, że jak wynika z przedłożonych dokumentów, skarżący nie zgłaszali uwag do projektu planu w trybie wynikającym z art. 17 u.p.z.p, co powodowałoby konieczność udzielenia im odpowiedzi i wyjaśnienie zasadności budowy spornej drogi. Pierwsze uwagi do planu zgłoszone zostały dopiero w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r., tj. w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, czyli już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, przy czym projekt planu miejscowego był wyłożony do publicznego wglądu od 16 sierpnia do 13 września 2012, a termin zgłaszania do niego uwag upływał 28 września 2012 r. Z dokumentacji planistycznej wynika bezspornie, że organ przeprowadził konsultacje społeczne i rozpoznał wszystkie uwagi wniesione w toku procedur, czemu dał wyraz w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały z dnia 7 grudnia 2012 r.

Sąd podkreślił, że wobec brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., przeznaczenie danego terenu pod drogę (publiczną lub wewnętrzną) mieści się

w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Przeznaczając tereny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową usługową, Gmina uprawniona była - w ramach przyznanych jej kompetencji - dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Z załącznika graficznego przedmiotowego planu - stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały - wynika, że obsługa komunikacyjna terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową w najbliższym obszarze, na którym znajduje się działka skarżących, będzie odbywać się układem dróg wewnętrznych poprzez włączenie planowanej drogi nr 10KDW do istniejącej drogi wewnętrznej 11KDW. Droga 10KDW została usytuowana na 7 działkach

i zaplanowana jako droga zapewniająca dojazd do działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną. Stanowi ona zatem, jak akcentował organ, część układu komunikacyjnego dla rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej poprzez przedłużenie istniejącej drogi wewnętrznej 11KDW, co umożliwi także budowę skrzyżowania o prawidłowych parametrach technicznych. Podejmując rozstrzygnięcie w kwestii lokalizacji drogi wewnętrznej na działce skarżących, organ dokonał dogłębnej analizy, w wyniku której ustalił, że z uwagi na istniejącą zabudowę działek nr [...] i [...] - optymalnym miejscem umożliwiającym usytuowanie planowanej drogi wewnętrznej 10KDW są niezabudowane działki nr [...] lub [...]. Organ wskazał, że działka skarżących o nr [...], usytuowana jest na wprost istniejącej drogi 11KDW, przewidzianej do przedłużenia, ponadto posiada niekorzystne warunki zagospodarowania, z uwagi na szerokość frontu wynoszącą 16,0 m oraz ograniczenie istniejącą w granicy zabudową działki nr [...]. Zgodnie z § 14 pkt 2 skarżonej uchwały, dla celów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, minimalna szerokość działki winna wynosić co najmniej 17,6 m. Dodatkowo też nad terenem działki nr [...] usytuowane są dwie linie energetyczne średniego napięcia 15kV, wymagające ustalenia w planie dwóch stref ochronnych, o szerokości 16 m każdej ze stref, co w świetle zapisów § 16 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 uchwały wyklucza możliwość zabudowy działki skarżących w ich obrębie. W tych okolicznościach, skoro szerokość frontu działki nr [...] wynosi 16 m, to nie spełnia ona ustaleń planu zagospodarowania dot. parametrów działek, określonych w § 14 pkt 2 skarżonej uchwały. Powyższych ograniczeń, jak wykazał organ, nie posiada natomiast działka nr [...], której szerokość od frontu wynosi 19,0 m oraz posiada ona korzystne warunki zagospodarowania, zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając w związku z tym zakres ingerencji organu Sąd uznał, że nie ma ona znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wprawdzie w odczuciu skarżących zapisy planu nie dają im możliwości zabudowy nieruchomości w zakresie zgodnym z ich planami, jednakże podkreślić trzeba, że na mocy art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania

o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Ponadto, ustalając w planie miejscowym rozwiązanie komunikacyjne

w postaci drogi wewnętrznej, oznaczonej jako 10KDW, w oparciu

o art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, organy gminy obowiązane były uwzględnić prawo własności przysługujące właścicielom wszystkich działek objętych zapisami kwestionowanego planu, w tym także w zakresie planowanego dostępu do drogi publicznej. Jak wskazano powyżej, w przedmiotowej sprawie sporna droga nie została wyznaczona tylko na działce skarżących, lecz także na działkach należących do innych osób, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności ujęcia drogi, co podkreślał organ. Mając zatem na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności, stwierdzić należy w niniejszej sprawie, że ingerencja w prawo własności skarżących, w zakresie wyznaczenia na ich działce drogi wewnętrznej, uzasadniona była interesem publicznym w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu nieruchomościom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową dostępu do drogi. Za wyborem tego rozwiązania przemawiały także względy bezpieczeństwa infrastruktury, w tym konieczność zapewnienia sprawnego przejazdu.

Sąd podniósł także, że z uwagi na fakt, iż na skutek legalnych działań organu gminy w ramach przysługującego władztwa planistycznego, K. i R. M. zostali pozbawieni prawa do swojej nieruchomości w części obejmującej drogę wewnętrzną, to będzie im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części

w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2). Nie ma przeszkód by dokonać oceny, czy któreś z tych rozwiązań bardziej spełnia wymóg zachowania zasady proporcjonalności, czy też są to rozwiązania równorzędne (por. wyrok NSA z dnia10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1121/11, LEX 1151817). Niezależnie od tego, Sąd zwrócił uwagę, że skoro nieruchomość skarżących przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego stanowiła działkę rolną, to zgodnie z § 28 uchwały, do czasu podjęcia ewentualnych prac związanych z budową drogi wewnętrznej może być ona użytkowa przez skarżących na dotychczasowych zasadach.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej, K.M. i R. M. wnieśli o zmianę wyroku z 9 lutego 2016 r. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim kształtuje ona przeznaczenie nieruchomości opisanej jako działka nr [...], względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które w sposób istotny wpłynęło na treść wyroku:

1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) w zw.

z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono możliwości wykorzystania nieruchomości opisanej jako działka nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego;

2. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd, dokonując kontroli działalności administracji, nie dostrzegł błędu w ustaleniach faktycznych, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie za organem, iż parametry działki nie spełniają wymogów dla celów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd I instancji nie dokonał oceny materiału sprawy w zakresie dozwolonego władztwa planistycznego gminy, doprowadzając do nieuzasadnionego oddalenia skargi;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie przez Sąd I instancji skargi, pomimo iż uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa - Sąd I instancji błędnie uznał, iż zaskarżona uchwała mieści się

w granicach władztwa planistycznego jakie przysługuje gminie. Oddalenie skargi

w sposób bezpośredni doprowadziło do naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co

w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa własności

w zakresie uznania przez Sąd I instancji, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących w ponad 90%, która w sposób całkowity ogranicza prawo własności

w zakresie korzystania z rzeczy jak i rozporządzania rzeczą, stanowi granicę władztwa planistycznego gminy. Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, iż ustanowienie przez organ Gminy, na terenie skarżących, drogi wewnętrznej, służącej wyłącznie osobom trzecim - właścicielom sąsiednich nieruchomości, całkowicie pozbawia skarżących możliwości jej wykorzystania na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, do których była ta nieruchomość przeznaczona w przypadku braku MPZP, w związku ze spełnieniem warunków do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. celu - art. 61 u.p.z.p.;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kc oraz zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i błędne uznanie, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, podczas gdy uchwalając uchwałę Nr XX/125/2012 Rada Gminy Turawa spowodowała istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżących i ostatecznie utrzymał w mocy uchwałę, która bezpośrednio narusza przepisy prawa oraz pozbawia skarżących prawa korzystania

z własności w sposób zgodny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa;

- art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię

i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Rada Gminy Turawa zachowała granice władztwa planistycznego pomimo tego, iż zaskarżoną uchwałą wprowadzono uregulowania niemal całkowicie pozbawiające skarżących prawa do nieruchomości, co jest sprzeczne z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą zaufania obywateli do państwa, które jednoznacznie nakazują ochronę przez organy państwowe praw słusznie nabytych;

- art. 36 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, w zakresie w jakim Sąd przyjął, iż skarżącym będzie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, w sytuacji gdy działka przeznaczona pod drogi wewnętrzne nie jest przedmiotem zainteresowania na rynku, co uniemożliwia skorzystanie przez skarżących z tego dobrodziejstwa, z uwagi na niemożność zbycia tej nieruchomości.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej powtórzył argumentację przedstawioną w skardze podkreślając, że wprowadzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z., Rada Gminy Turawa w sposób rażący naruszyła prawo własności skarżących. Powołał się także na zasadę ochrony praw nabytych wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), prawo do ochrony własności prywatnej, zagwarantowane w art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wraz z protokołami do niej, podnosząc, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje się, że na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, państwu przysługuje szeroki margines swobody działania w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Jednakże ograniczenie prawa do korzystania

z własności zawsze powinno iść w parze z gwarancją zapewniającą poszanowanie prawa własności. W niniejszej sprawie zostało naruszone prawo własności, MPZP niemal całkowicie uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że działki przeznaczone pod drogi nie stanowią przedmiotu zainteresowania na wolnym rynku i nie można znaleźć dla nich nabywców, co z kolei uniemożliwia skarżącym skorzystanie z dobrodziejstwa art. 36 ust. 3 u.p.z.p. Jednakże Sąd I instancji całkowicie pominął tę okoliczność uznając, iż skarżącym będzie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze z mocy art. 36 ust. 3 u.p.z.p., co jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wprawdzie w treści skargi kasacyjnej jej autor nie powołał się na przepis art. 174 p.p.s.a. określający podstawy kasacyjne, jednak nie ulega wątpliwości, że

w skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony.

Po pierwsze wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter ustrojowy, określają zakres kognicji sądów administracyjnych i kryterium kontroli przeprowadzanej przez te sądy. Sąd mógłby przepisom tym uchybić jedynie wówczas, gdyby nie przeprowadził w ogóle kontroli zaskarżonej uchwały bądź przeprowadził ją stosując inne kryterium aniżeli zgodność z prawem lub zastosował środek nieznany ustawie, co w sprawie nie miało miejsca. Jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej, zarzuty:

- "zaniechania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji", przypisany naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz

- niedostrzeżenia przez Sąd "błędu w ustaleniach faktycznych" polegającego na przyjęciu, że "parametry działki nie spełniają wymogów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", co odpowiadać ma naruszeniu art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.,

autor skargi kasacyjnej wiąże przede wszystkim z akceptacją przez WSA stanowiska reprezentowanego przez organ, uzasadniającego ingerencję zapisami spornego planu w prawo własności skarżących poprzez ustanowienie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 10KDW na należącej do nich działce nr [...]. Tak uzasadnionego zarzutu, sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie można jednak skutecznie przypisać naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. bądź art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa, powiązane z art. 1 § 1 p.u.s.a., gdyż w procedurze planistycznej, opartej o przepisy u.p.z.p., organy nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, Sąd nie kontrolował ich zastosowania.

Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż oddalając skargę Sąd przepisu tego nie stosował, zatem nie mógł mu w żaden sposób uchybić.

Skarga kasacyjna zawiera natomiast usprawiedliwione podstawy, o ile zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie – poprzez oddalenie skargi - tych przepisów prawa materialnego, które określają granice władztwa planistycznego przysługującego gminie i niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki, że w stanie sprawy zostały one zapisami spornej uchwały przekroczone. W szczególności na uwzględnienie zasługują zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka

i podstawowych wolności (Dz.U. 1995.36.175/1).

Zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 3 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z 7 grudnia 2012 r.). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 roku, sygn. akt II OSK 224/17).

Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżących przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi Z., pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 10KDW. Wedle stanowiska Gminy Turawa, droga ma na celu skomunikowanie terenów przeznaczonych w planie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - MN. Z rysunku planu wynika, że działka skarżących kasacyjnie położona jest faktycznie pomiędzy terenami 7MN i 8U (teren zabudowy usługowej

z urządzeniami budowlanymi i obiektami towarzyszącymi - § 32 planu), a terenem 13MN, choć w części nieprzeznaczonej pod planowaną drogę wewnętrzną, przyporządkowana została do terenu 7MN i 8U. Znajdujący się w aktach sądowych wykaz tabelaryczny działek, na których usytuowana została droga 10KDW, wskazuje przy tym na to, że z całkowitej powierzchni działki nr [...] wynoszącej 2600 m2 Gmina postanowiła przeznaczyć pod sporną drogę 1.152 m2. Jest to wielkość nieporównywalna z pozostałymi działkami, które podobnie jak nieruchomość skarżących, przeznaczone zostały pod drogę 10KDW. Przykładowo, na działce nr [...] drogę tę usytuowano na powierzchni 848 m2, na działce nr [...] – 220,8 m2, na działce nr [...] – 176 m2, na działce nr [...] – 164 m2. Mając dodatkowo na uwadze:

- sposób przeprowadzenia linii drogi wewnętrznej wzdłuż całej działki skarżących,

- przewidywaną w § 53 ust. 3 pkt 1) planu najmniejszą szerokość drogi 10KDW, którą w liniach rozgraniczających Gmina ustaliła na 8,00 m,

- szerokość działki nr [...] – 16 m,

- nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną od strony terenu 7 MN i 8U mniej więcej w połowie szerokości tej części działki skarżących, która pozostała po wytyczeniu planowanej drogi wewnętrznej oraz

- zaplanowaniu terenu usługowego (8U) na znacznej części działki nr [...] pozostałej po "zajęciu" jej w planie pod drogę wewnętrzną,

staje się jasnym, że wskutek zapisów planu nieruchomość stanowiąca własność skarżących kasacyjnie pozbawiona została jakiejkolwiek możliwości racjonalnego zagospodarowania. Uwaga ta nabiera szczególnego znaczenia, jeśli weźmie się pod uwagę okoliczność, że uchwalony przez Gminę Turawa plan miejscowy zmienił dotychczasowe rolne przeznaczenie tego terenu, przewidując na nim zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Bezspornym także jest, że droga 10KDW, mająca na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. opublikowany w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały

w Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). To z kolei oznacza, że nieruchomości, na których zaprojektowano taką drogę nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r.

o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.),

a co za tym idzie budowa drogi wewnętrznej nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości przez które ma prowadzić i bez zawarcia pomiędzy nimi a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy

o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona

i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Z tych właśnie względów ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie)

i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie

w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. Nie można wówczas uniknąć pytania, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej

w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności

w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1. czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, nr sprawy 37598/97 (LEX nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności

a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaakceptowane

w zaskarżonym wyroku, a przedstawione przez Gminę Turawa, powody tak drastycznej ingerencji kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w prawo własności skarżących, z jaką mamy do czynienia w sprawie, dotykającej istoty tego prawa poprzez pozbawienie właścicieli możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, nie odpowiadają realizacji zasady proporcjonalności w przedstawionym wyżej rozumieniu.

Po pierwsze, nie można zgodzić się z podstawowym argumentem przedstawionym przez Sąd Wojewódzki, że działka nr [...] posiada niekorzystne warunki zagospodarowania, gdyż jej szerokość uniemożliwia zabudowę. Twierdzenie takie wyprowadził Sąd, w ślad za organem, z treści § 14 pkt 2 planu, nie zauważając jednak, że przepis ten umieszczony został w rozdziale określającym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalone w § 14 pkt 2 powierzchnia działki i najmniejsza szerokość frontu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidziane zostały w przypadku podziału terenów na działki budowlane. Wymogi w zakresie osiągnięcia parametrów, o jakich mowa w tym przepisie, spełniać zatem muszą działki powstałe w wyniku podziału po uchwaleniu planu. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, aby warunki te przenosić także na działki nie ulegające podziałowi i wyodrębnione geodezyjnie

w okresie przed uchwaleniem planu, w zakresie możliwości ich zabudowy. Działki te winny natomiast spełniać wymogi określone w Prawie budowlanym w zakresie odległości planowanego budynku od granic z sąsiednią działką budowlaną i biorąc pod uwagę szerokość działki skarżących nie można skutecznie bronić twierdzenia, że zabudowa na niej nie byłaby możliwa jako sprzeczna z przepisami.

Po drugie, ustalenie w planie dwóch stref ochronnych o szerokości 16 m każda dla przewidzianych nad terenem działki nr [...] dwóch linii energetycznych średniego napięcia, wyklucza jedynie możliwość zabudowy działki w ich obrębie, jednak nie na obszarze całej nieruchomości o pow. 2600 m2. Jak wynika z pisma organu z 28 stycznia 2016 r., złożonego w postępowaniu sądowym, powierzchnia pól stref ochronnych w obrębie działki wynosi łącznie ok. 512 m2, a wyrysowany na rysunku planu przebieg tych linii wskazuje na to, że zabudowa działki skarżących jest możliwa w części od strony ulicy P., a także pomiędzy obszarami ochronnymi.

Po trzecie, na terenie oznaczonym symbolem 13MN pomiędzy ulicą P.

a planowaną drogą wewnętrzną 10KDW znajduje się działka nr [...]

o powierzchni 0,1300 ha (1300 m2), a ze znajdującego się w aktach sądowych wypisu z rejestru gruntów wynika, że stanowi ona własność Gminy Turawa

i oznaczona została jako droga. Mając na uwadze fakt, że z terenu nieruchomości skarżących na drogę wewnętrzną 10KDW przeznaczona została mniejsza powierzchnia, bo 1152 m2, uzasadnionym musi być pytanie o powody, dla których Gmina nie wykorzystała własnego mienia do realizacji celów komunikacyjnych na tym terenie.

Po czwarte wreszcie, pozostałe argumenty przemawiające za koniecznością ustalenia przebiegu drogi wewnętrznej na całej długości działki nr [...], dotyczące położenia działki skarżących na przedłużeniu istniejącej ulicy P. – drogi 11KDW czy umożliwienie w ten sposób budowy skrzyżowania o prawidłowych parametrach technicznych, mają zbyt ogólny charakter, aby mogły stanowić podstawę do ingerencji w prawo własności skarżących.

Z tych wszystkich przyczyn, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest zaprojektowanie drogi wewnętrznej na działce nr [...] w taki sposób, w jaki uczyniła to Rada Gminy Turawa, tym bardziej, że nie rozważono, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi, przede wszystkim

z uwzględnieniem gruntów gminnych, bądź w sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności skarżących.

Oddalając skargę w sytuacji, gdy organ w sposób nieuprawniony wyszedł poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego, Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane na wstępie rozważań przepisy u.p.z.p., Konstytucji RP oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności statuującego zasadę ochrony własności.

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wykazanego w skardze kasacyjnej przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego nie można bowiem skutecznie powiązać z uchybieniem art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 140 kc, gdyż przepisy Kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie

z którym, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1

i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie wypowiadał się w ogóle odnośnie do możliwości zastosowania tego przepisu

w przyszłości, zatem nie mógł go naruszyć. W końcowej części uzasadnienia rozstrzygnięcia objętego skargą kasacyjną znalazły się jedynie wywody dotyczące roszczeń, o jakich mowa w art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona oceny czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego wyłącznie w części dotyczącej drogi wewnętrznej oznaczonej nr 10KDW w odniesieniu do działek skarżących nie spowoduje dezintegracji całego planu. Wprawdzie wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu, jednak zawsze konieczne jest rozważenie czy stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu i czy konieczne jest stwierdzenie nieważności miejscowego planu w całości.

W pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżących poniesione koszty postępowania kasacyjnego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł, opłata kancelaryjna od złożonego wniosku o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem – 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika procesowego obliczone w oparciu

o § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U.

z 2018 r. poz. 265) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.