Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2902/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1409
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 par. 1 i art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 92/20 w sprawie ze skargi I.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odrzuca skargę kasacyjną w zakresie punktu drugiego, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 92/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.D. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w części odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz przyznał adwokatowi zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu [...] listopada 2019 r. I.D. złożyła wniosek o uzyskanie statusu bezrobotnej. Do wniosku załączyła zaświadczenie z MOPS o pobieraniu w okresie od [...] kwietnia 2015 r. do [...] listopada 2019 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, oświadczenie o opiekowaniu się przez ponad 4 lata niepełnosprawną matką, która w czerwcu 2019 r. doznała udaru i aktualnie ze względu na pogarszający się stan zdrowia przebywa w ośrodku leczniczym zapewniającym 24 godzinną, specjalistyczną pomoc medyczną, trudności powrotu do pracy i utraty zasiłku, co pozbawiło ją środków do życia. Decyzją z [...] listopada 2019 r. organ orzekł o uznaniu skarżącej z dniem [...] listopada 2019 r. za osobę bezrobotną i jednocześnie odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu rejestracji wnioskodawczyni spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną ale bez prawa do zasiłku, gdyż w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji nie udokumentowała okresów uprawniających do zasiłku wynoszących co najmniej 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1409), dalej jako ,,ustawa". Od decyzji w części zawierającej dla niej negatywne rozstrzygnięcie skarżąca złożyła odwołanie, podnosząc że zaskarżona decyzja jest sprzeczna ze stanem faktycznym, gdyż udokumentowała okresy uprawniające do przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy sporną decyzję w zaskarżonej części. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że pozytywne załatwienie było niemożliwe z racji brzmienia art.71 ust. 2 pkt 9 ustawy, który wymaga spełnienia jednocześnie dwóch przesłanek, tj. pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji jako osoba bezrobotna oraz utraty prawa do niego w wyniku śmierci osoby, nad którą opieka była sprawowana. Tego ostatniego warunku skarżąca nie spełnia, gdyż zasiłek utraciła w związku z umieszczeniem matki w placówce zapewniającej całodobową opiekę.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził że nie można zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, zmarła po okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez opiekuna, jeśli jej śmierć była bezpośrednim następstwem pogorszenia się stanu zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania nad nią opieki i pobierania przez opiekuna zasiłku, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych dalej jako: "u.s.r.", a jednocześnie owo pogorszenie stanu zdrowia podopiecznej uniemożliwiało dalsze sprawowania opieki w warunkach domowych. Nie można bowiem przyjmować, że ustawodawca skłonny jest dopuszczać zróżnicowanie uprawnień podmiotów wynikające z konieczności przeciwdziałania utracie życia lub zdrowia osób najbliższych i dyskryminować te podmioty, które wykonując powinność opieki sprawowanej w warunkach art. 16a u.s.r. i uwzględniając stan zdrowia podopiecznych, umożliwiają im leczenie lub opiekę w warunkach odpowiadających aktualnemu stanowi zdrowia podopiecznych, których to warunków nie mogą zapewnić w ramach opieki domowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a mianowicie:

1) art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy poprzez:

a) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ,,nie można uzależniać możliwości zaliczenia sprawowania opieki i pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego od śmierci podopiecznego w sytuacji, gdy opiekun spełnia inne kryteria uprawniające do świadczeń opiekuńczych",

b) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ błędnie odmówił przyznania prawa do zasiłku w sytuacji. gdy utrata specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła z innej przyczyny niż śmierć osoby nad którą sprawowana była opieka.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z [...] listopada 2019 r., w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, które nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako ,,k.p.a.'' poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy na skutek błędnego uznania przez Sąd, że organ II instancji oraz organ I instancji wadliwie uznały (pomimo prawidłowego zastosowania art. 6, art. 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a.), że strona nie spełniła jednego z warunków wynikających z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., gdyż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ustało z powodu śmierci osoby nad która sprawowana była opieka, a z powodu umieszczenia tej osoby w placówce zapewniającej całodobową opiekę.

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku oddalenia skargi w całości i uznaniu, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie w całości skargi skarżącej na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2019 r., ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że przyznanie zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji innej niż śmierć osoby, nad którą opieka była sprawowana byłoby sprzeczne z brzmieniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, a tym samym niezgodne z zasadą legalizmu. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowało naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody, Skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżąca oświadczyła również, że nie domaga się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem skarżącej, WSA nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń. Zaznaczyła, że skoro oddanie jej podopiecznej do domu opieki było spowodowane pogorszeniem się jej stanu zdrowia i czynione było dla jej dobra to jak słusznie zauważył WSA odmowa prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wyłącznie z tego powodu, że nie nastąpiła śmierć matki skarżącej, może naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d i ust. 2 pkt 9 ustawy. Według wskazanych przepisów osoba bezrobotna, aby nabyć prawo do zasiłku z dniem rejestracji obowiązana jest wykazać, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni, była zatrudniona lub posiada inne okresy wymienione w tym przepisie. W przypadku, gdy osoba bezrobotna udokumentuje prawo do zasiłku po upływie 7 dni od dnia rejestracji, zasiłek przysługuje od dnia jego udokumentowania, o czym stanowi art. 71 ust. 6 cytowanej ustawy. Do okresu 365 dni warunkującego nabycie prawa do zasiłku, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana.

Aby skarżąca mogła uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, musiały zostać spełnione dwa warunki: musiał pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy przez 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania jako osoba bezrobotna, a także utrata prawa do powyższego świadczenia musiała zostać spowodowana śmiercią chorej matki skarżącego.

Zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy momentem końcowym pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego istotnym z punktu widzenia tej ustawy, jest tylko i wyłącznie śmierć osoby, nad którą sprawowano opiekę. Ustawodawca nie powiązał w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych żadnych skutków prawnych z sytuacją, gdy utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła wcześniej, np. z powodu upływu okresu na który został przyznany. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1553/10, według którego : "art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi on być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia".

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie nie została spełniona przesłanka z art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy, to jest utraty prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana opieka. Dokonując wykładni powołanego przepisu Sąd I instancji podniósł argumenty aksjologiczne na rzecz rozszerzającej wykładni powołanego przepisu. Jednakże zdaniem składu orzekającego NSA zaprezentowany sposób wykładni jest niewłaściwy, bo prawotwórczy - wychodzący poza znaczenie językowe interpretowanej normy. Przypomnieć należy, że wprawdzie w procesie wykładni przepisu prawa, według teorii derywacyjnej wykładni, oprócz wykładni językowej uwzględnia się wykładnię systemową i funkcjonalną, to jednak punktem wyjścia, a zarazem ograniczeniem wykładni jest kontekst literalny. Z tych względów zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia nie mogła być uznana za prawidłową. Odnosząc się do powołanego przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3387/19 wskazać należy, że zastosowane paralele nie są w pełni adekwatne bowiem, jak wynika w uzasadnienia owego wyroku podopieczna zmarła, podczas gdy w niniejszej sprawie tej okoliczności nie stwierdzono.

Z tych względów na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Organ zaskarżył w całości wyrok III SA/Gl 92/20. W sposób oczywisty skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu punktu 2 wyroku, tj. w zakresie przyznania od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika wnoszącej skargę zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Warunkiem dopuszczalności zaskarżenia orzeczenia jest interes skarżącego w tym zaskarżeniu, zachodzący w wypadku tzw. gravamen, polegający - najogólniej mówiąc - na niezgodności orzeczenia z żądaniem zgłoszonym w postępowaniu przez stronę (uchwała SN z 15.5.2014 r. III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108; T. Ereciński, Kodeks postepowania cywilnego. Komentarz, T. III, Wolters Kluwer 2016, s. 29-31, uw. 8). Organ w żaden sposób nie został pokrzywdzony zaskarżonym wyrokiem w zakresie punktu 2. Rozstrzygnięcie to nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego kasacyjnie. Przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy nie zależy od wyniku sprawy. W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów odnoszących się do punktu 2 zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skargę kasacyjną – w zakresie punktu 2 wyroku - odrzucił w punkcie 2 sentencji wyroku I OSK 2902/20.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku wraz ze stosownym oświadczeniem, z którym pełnomocnik z urzędu winien zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.