Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 813/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas [...] po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S., na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz.1186 ze zm.), nakazał K. K. - zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w N. S. usunąć stwierdzone nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w N. S. (działka nr [...] w obr. [...]) w celu zlikwidowania zagrożenia zdrowia i życia ludzi bądź bezpieczeństwa mienia, a to:

- wymienić uszkodzone elementy więźby dachowej: kleszcze, miecze, słup, płatew

- uzupełnić zaciosy i ubytki w przekrojach poszczególnych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej drewnianymi klinami w miejscach wskazanych w szkicu stanowiącym załącznik do ekspertyzy

- wykonać nową obróbkę blacharską dachu przy ścianach szczytowych i przy kominach

- uszczelnić spoiny dachówek systemowymi materiałami uszczelniającymi, a w ostateczności od dołu zaprawą wapienna 1:1

- uzupełnić ubytki pokrycia dachowego i wymienić uszkodzone dachówki ceramiczne na nowe tego samego rodzaju, co na pozostałych połaciach dachu

- zmodernizować uszczelnienie świetlika klatki schodowej poprzez wymianę materiału uszczelniającego na skuteczniejszy;

- udrożnić i wyprofilować spadki rynny dachowej od strony podwórza

zgodnie z Ekspertyzą techniczną pt. "Określenie stanu technicznego budynku mieszkalnego i wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S.", opracowaną we wrześniu 2017 r. przez mgr inż. J. M. oraz załącznikiem do ekspertyzy konstrukcyjnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w N. S. z dnia 3 października 2018 r.Organ wyznaczył termin wykonania obowiązku do dnia 30 kwietnia 2020 r. i jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie przeprowadzonych w dniach 7 czerwca 2017 r. i 29 czerwca 2017 r. kontroli na w/w nieruchomości stwierdził, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (6 lokali mieszkalnych), o dwóch kondygnacjach nadziemnych, częściowo podpiwniczonym, ze strychem nieużytkowym. Dach budynku jest dwuspadowy kryty jest dachówką. W dachu nad klatką schodową znajduje się świetlik o konstrukcji stalowej. Pokrycie dachu jest z widocznymi prześwitami światła, miejscowo dachówki są przesunięte, widać niezabezpieczony otwór pomiędzy dachówkami, zauważalne są również pęknięcia dachówek. Krokiew zlokalizowana na prawo od drzwi wejściowych na strych, w pobliżu komina jest zagrzybiona i popękana. Od dołu krokwi przymocowane elementy mają służyć do odprowadzania wody opadowej przeciekającej przez dach przy kominie. Więźba dachowa jest stara, z widocznymi pęknięciami poszczególnych elementów. Na strychu stwierdzono porozkładane folie i różne naczynia na wodę deszczową. Budynek stanowi część zabudowy pierzejowej ulicy [...] i usytuowany jest bezpośrednio przy ciągu pieszym tej ulicy. Elewację frontową budynku wykończono tynkiem nakrapianym. Od poziomu gruntu do wysokości około 130 cm widoczne są znaczne ubytki tynku oraz cegieł, powyżej widoczne nieznaczne ubytki i lokalne spękania. Elewacja od strony podwórza również jest z ubytkami i spękana.

Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...] historyczny układ urbanistyczny centrum miasta N. S..

Zgodnie z "Ekspertyzą techniczną" budynku opracowaną przez mgr inż. J. M. w celu zapobieżenia dalszej degradacji elementów budynku należy bezwzględnie wykonać roboty budowlane przedstawione w ekspertyzie. W dniu 19 grudnia 2017 r. oraz w dniu 20 sierpnia 2018 r. – na wezwanie organu – przedłożono pisma mgr inż. J. M. określające stopień pilności remontu budynku, natomiast w dniu 4 października 2018 r. został przedłożony "Załącznik do ekspertyzy konstrukcyjnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. S." uzupełniony o szkic usytuowania uszkodzonych elementów drewnianej więźby dachowej. Z dokumentów tych wynika, że większość elementów budynku jest w miernym lub dostatecznym stanie technicznym. Wykonanie naprawy więźby dachowej wraz z uszczelnieniem pokrycia oraz poprawy obróbki blacharskiej należy ze względu na wpływ na inne elementy budynku wykonać bez zbędnej zwłoki (l stopień pilności remontu budynku). To samo dotyczy uszczelnienia świetlika. Pozostałe roboty wymienione w ekspertyzie technicznej zarządca budynku winien wykonywać sukcesywnie w ramach dbałości o stan techniczny obiektu po uzyskaniu stosownych pozwoleń.

Pismem z dnia 9 października 2019 r., znak: [...] Kierownik Delegatury w N. S. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. poinformował, że na prace związane z uszczelnieniem dachu i naprawą więźby dachowej przy budynku nie jest wymagane pozwolenie konserwatorskie.

Organ skonstatował, że budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany przy [...] w N. S. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a stan techniczny więźby dachowej może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Zastosowanie w sprawie znajdują przepisy prawa budowlanego tj. art. 61 pkt 1, art.66 ust.1 pkt 1) i 3).

Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było stanem technicznym pokrycia więźby dachowej przedmiotowego budynku oraz lokalizacją obiektu bezpośrednio przy ciągach pieszych, co może stanowić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zagrożenie mienia. Organ nadmienił, że pozostałe do wykonania roboty wymienione w ekspertyzie technicznej, takie jak bieżące naprawy tynków zarówno zewnętrznych szczególnie w dolnych fragmentach ściany frontowej jak i wewnętrznych parteru klatki schodowej, naprawa posadzki korytarza parteru oraz drzwi wejściowych od strony ulicy [...] zarządca winien wykonywać w ramach dbałości o należyty stan techniczny budynku, bez potrzeby wydawania nakazu w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane po uzyskaniu stosownego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w N. S..

Odwołanie od ww. decyzji wniosła K. K., podając, że nie zgadza się z wydaną decyzją, która w jej ocenie jest przedwczesna. Odwołująca zwróciła uwagę, że przedmiotowy budynek został zwrócony współwłaścicielom przez gminę i stan budynku jest efektem zaniedbań gminy. Odwołująca zaznaczyła, że nie kwestionuje zasadności wykonania napraw, ale obowiązki zostały nałożone w sposób niejednoznaczny, a zakreślony termin jest zbyt krótki.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 lipca 2020 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).

Organ podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji. W szczególności ponownie przedstawił ustalenia czynności kontrolnych w dniach: 7 czerwca 2017 r. (bez udziału stron) oraz w dniu 29 czerwca 2017 r. (z udziałem zobowiązanej). Podczas czynności kontrolnych w dniu 29 czerwca 2017 r. pozyskano także kopie dokumentów dotyczących utrzymania budynku, w tym protokołów badań i sprawdzeń stanu technicznego budynku, przewodów kominowych i instalacji wewnętrznych. W treści opracowania pod nazwą: "Protokół z kontroli obiektu budowlanego obejmującego: sprawdzenie elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu" z dnia 29 grudnia 2016 r. autorstwa mgr inż. T. J., wskazano na szereg nieprawidłowości występujących w w/w obiekcie. Jako zły określono stan dachu, tynków elewacyjnych, tynków wewnętrznych korytarzy, klatek schodowych, podłóg w korytarzach, starej stolarki okiennej, stolarki drzwiowej, natomiast jako średni oceniono stan ścian nośnych budynku. We wnioskach wynikających z oceny stanu technicznego w/w obiektu wskazano, że budynek wymaga kompleksowego remontu. Fragmentaryczne wycinkowe prowadzenie robót naprawczych nie będzie skuteczne i nie ma uzasadnienia technicznego. Nie wykonanie remontu może spowodować pełne zdegradowanie techniczne budynku w niedługim okresie. Jako zalecenia doraźne wskazano m.in. cyt.: "wykonać prowizoryczne naprawy pokrycia dachowego zabezpieczające obiekt przed miejscowym zalewaniem". Natomiast w zaleceniach kompleksowego remontu wskazano m.in. cyt.: "Osuszanie zawilgoconych ścian i wykonanie izolacji przeciwwilgociowej, wykonanie opaski brukowej wokół budynku. Naprawa odspojonej części budynku, naprawa zarysowań ścian, wymiana zawilgoconych oraz uszkodzonych elementów więźby dachowej wraz ze sprawdzeniem elementów konstrukcyjnych (...) Remont wszystkich elewacji wraz z naprawą cokołu (...) Wykonanie izolacji przeciwwodnej wokół świetlika wraz z wymianą obróbek blacharskich. Osuszenie, odgrzybienie oraz odnowienie ścian wokół świetlika. Wymiana czapek kominowych na nowe".

Wykonując postanowienie organu I instancji, za pismem z dnia 30 września 2017 r. K. K. przekazała m.in. opracowanie pod nazwą: "Ekspertyza techniczna Budynek mieszkalny wielorodzinny w N. S., ul. [...]" autorstwa mgr inż. J. M. z września 2017 r. W opracowaniu powyższym wskazano m.in. cyt.: "pokrycie więźby dachowej budynku jest w złym stanie technicznym, przy czym nieszczelności pokrycia dachowego mają destrukcyjny wpływ na stan techniczny drewnianych elementów więźby (...) stwierdza się możliwość dalszego użytkowania budynku pod bezwzględnym warunkiem przeprowadzenia robót budowlanych przedstawionych wyżej pod kierunkiem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. W trakcie oględzin stwierdzono duże nieszczelności pokrycia dachowego, co może spowodować dalszą i nieodwracalną degradację nie tylko drewnianych elementów konstrukcji więźby dachowej, ale i pomieszczeń piętra - szczególnie stropu, nadproży i ścian nieużytkowanego od pewnego czasu mieszkania nr [...]. W trakcie robót remontowych drewnianych elementów więźby po ich odsłonięciu należy dokonać starannego przeglądu wszystkich elementów więźby przez uprawnioną osobę. Wszystkie elementy lub ich fragmenty, co do których powstaną jakiekolwiek wątpliwości należy wymienić wykorzystując atestowane łączniki stalowe (...)".

W uzupełnieniu ekspertyzy, w piśmie z dnia 25 listopada 2017 r. jako zakres koniecznych robót remontowych wskazano: "6.1. Uzupełnienie zaciosów wykonanych w konstrukcji poprzez zastosowanie klinów drewnianych wielkości tychże zaciosów i połączenie ich z pierwotnym przekrojem więźby systemowymi łącznikami stalowymi —płytkami kolczastymi np. BMF. Wymiana uszkodzonych na skutek działania wód opadowych elementów np. kleszczy od strony ściany internatu i miecza płatwi kalenicowej. Wymiana fragmentu słupa ze śladami korozji biologicznej z połączeniem systemowymi płytkami kolczastymi np. BMF. Wykonanie nowej obróbki dachu szczególnie przy ścianach szczytowych i przy kominach. Uszczelnienie pokrycia dachowego wraz z wymianą uszkodzonych pojedynczych dachówek. (...) Zmodernizowanie uszczelnienia świetlika klatki schodowej poprzez wymianę materiału uszczelniającego na skuteczniejszy. (...) Wykonanie naprawy więźby dachowej wraz z uszczelnieniem pokrycia oraz poprawy obróbki blacharskiej należy ze względu na wpływ na inne elementy budynku wykonać bez zbędnej zwłoki (I stopień pilności remontu budynku). (...) Również bez zbędnej zwłoki należy przystąpić do uszczelnienia świetlika (...)".

W toku postępowania K. K. przekazała organowi I instancji także następujące dokumenty: kopię protokołu z rocznej kontroli stanu technicznego sprawności przedmiotowego budynku z dnia 30 września 2017 r. (w treści w/w protokołu jako stan zły (zużycie powyżej 70%) wskazano następujące elementy: świetlik, pokrycie dachu, obróbki blacharskie, rynny), pismo z dnia 20 sierpnia 2018 r. stanowiące uzupełnienie ekspertyzy budynku (w opracowaniu powyższym m.in. ponowiono wskazania zawarte w pkt 6.1. do 6.6. omówione w piśmie z dnia 25 listopada 2017 r.), "Załącznik do ekspertyzy konstrukcyjnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. S." z dnia 3 października 2018 r. autorstwa mgr inż. J. M. (na szkicu graficznym w/w załącznika wskazano miejsca występowania uszkodzonych elementów więźby dachowej).

W piśmie z dnia 29 października 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wskazał m.in. że ze względu na zakres wpisu obszarowego do rejestru zabytków, ochronie konserwatorskiej podlegają zewnętrzne części budynku. Jednocześnie organ ten wskazał, że wstępnie akceptuje wymienione roboty remontowe zawarte w punkcie "6" ekspertyzy dotyczące pokrycia dachu i elewacji, w zakresie proponowanych sposobów naprawy uszkodzeń. W kolejnym piśmie z dnia 9 października 2019 r. organ poinformował, że na prace związane z uszczelnieniem dachu i naprawą więźby dachowej przy budynku nie jest wymagane pozwolenie konserwatorskie.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, że ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany.

Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że budynek przy ul. [...] w N. S. jest w niewłaściwym stanie technicznym. Nieszczelności pokrycia dachowego spowodowały m.in. wystąpienie korozji biologicznej drewnianych elementów więźby dachowej. Osłabienie przekrojów konstrukcyjnych elementów dachu z uwagi na możliwość zawalenia powoduje powstanie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia. PINB miał więc podstawy do wydania decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz stanu zagrożenia. Wraz z nakazem usunięcia stanu zagrożenia zasadne są także nakazy usunięcia przyczyn, które doprowadziły do nieodpowiedniego stanu obiektu.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w tym pozyskanej dokumentacji dotyczącej utrzymania budynku przy ul. [...] w N. S. w/w obiektem zarządza K. K.. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie stan własności budynku przy ul. [...] w N. S. nie jest jednoznaczny, skierowanie zaskarżonej decyzji do zarządcy, nie może zostać przez organ odwoławczy uznane za uchybienie powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zwłaszcza że z uwagi na stan techniczny przedmiotowego obiektu, priorytetem jest szybkość działania. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek na znanego zarządcę budynku.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie badają przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia, a także kto ponosi odpowiedzialność za wystąpienie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu. Organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygają także o sposobach finansowania wykonania żądanych ekspertyz czy nakazanych niezbędnych robót budowlanych, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku. Ewentualne roszczenia maja charakter cywilnoprawny.

MWINB w K. przychylił się do wniosku o określenie dłuższego terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin, uwzględniając przy tym fakt, że zaskarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, strona była więc zobowiązana do podjęcia działań w celu wykonania nałożonego obowiązku.

K. K. wniosła skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia.

Skarżąca wskazała, że z racji stanu zdrowia i bycia w grupie podwyższonego ryzyka, ograniczenia komunikacyjne oraz ogólną sytuacją w kraju wywołaną pandemią zakreślony w decyzji termin wykonania obowiązków jest zbyt krótki.

Skarżąca ponownie podniosła, że zły stan dachu istniał już w chwili poprzedzającej zwrot budynku (ekspertyza z 2010 r.). Dach w latach wcześniejszych był przez gminę kilkakrotnie naprawiany czy też remontowany - jak wynika z protokołów przeglądu budynku w latach 1996 r. i 2004 r występowała nieszczelność pokrycia oraz nieszczelność świetlika, które były zapewne usuwane, natomiast w maju 2010 r. Gmina Miasta N. S. (przed zwrotem nieruchomości) wykonała naprawę dachu. Pokrycie dachu i obróbki blacharskie miały być dobrym stanie technicznym, wszelkie nieszczelności dachówek i obróbek zostały usunięte w maju 2010 r., uszczelniony także został również świetlik (obrys powierzchni 14 m2). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie o nakazanie właścicielom sporządzenie ekspertyzy dachu.

Jednak w 2012 i 2015 roku (już po zwrocie nieruchomości) ponownie wystąpiła nieszczelność dachu, która została usunięta, wymieniono także częściowo rynny przy budynku frontowym od strony podwórza. W tym samym czasie wykonano niezbędne prace kominiarskie. Niezwłocznie po zwrocie nieruchomości konieczne stało się także natychmiastowe usunięcie dwóch kolejnych poważnych awarii instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu nr [...] zajmowanym przez ponad 100-letnią lokatorkę. Z uwagi na wiek najemcy awaria została usunięta przez właścicieli.

W poprzednim postępowaniu (wszczętym przez PINB w N. S. w 2010 r. - także z doniesienia lokatorów) nakaz sporządzenia ekspertyzy został skierowany do właścicieli, a nie do Gminy, pomimo że to Gmina ówcześnie zarządzała nieruchomością. Nawet jeżeli organ uznał, że obecnie nakaz winien być skierowany do jednego ze współwłaścicieli wykonującego czynności zwykłego zarządu i czynności zachowawcze to jednak inni współwłaściciele bądź ich spadkobiercy którzy zostali wskazani powinni być przynajmniej uczestnikami postępowania tym bardziej, że w toku postępowania organ pierwszej instancji zwracał się o wskazanie tych osób i takie pismo zostało przez skarżącą złożone (pismo z dnia 18 października 2017 r.).

Brak umożliwienia innym współwłaścicielom czynnego udziału w postępowaniu niezależnie od tego czy będą oni adresatami decyzji czy nie, stanowi – zdaniem skarżącej - poważne naruszenie przepisów prawa (obraza art. 28 k.p.a.) w stopniu mogącym uzasadniać nieważność wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez Sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Rozważania rozpocząć należy od przytoczenia regulacji prawnych, mających zastosowanie w sprawie. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz.1186 ze zm.) obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, czyli m.in. nośności i stateczności konstrukcji, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej.

Obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych zostały uregulowane w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Stosownie do art.61 ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Zgodnie zaś z przepisem art. 62 ust. 3 ustawy organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

W tym samym rozdziale zamieszczony został art. 66, który w ustępie 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy w odniesieniu do obiektu budowlanego można mówić o zaistnieniu jednej z przytoczonych wyżej przesłanek. Istotne jest przy tym, że decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 66 ustawy mają charakter związany – co oznacza, że ustalenie np. nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nie tyle uprawnia organ nadzoru budowlanego do ingerencji, co obliguje go do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. W punkcie 1 jest mowa o sytuacji, gdy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Przewidziane w tym przepisie zagrożenie jest stanem hipotetycznym, na co wyraźnie wskazuje użyty w przepisie termin "mogącego spowodować" a nie "powodującego". Jak należy rozumieć pojęcie "nieodpowiedniego stanu technicznego" użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 wyjaśnił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. II OSK 2946/17, wskazując, że nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, będzie wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu. Zamieszczenie bowiem w art. 66 ustawy - Prawo budowlane w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w komentowanym przepisie.

Nieodpowiedni stan techniczny budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w N. S., który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwu mienia wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie obszernego materiału dowodowego, wyczerpująco omówionego w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu instancji. Skarżąca nie kwestionowała zasadności nakazanych do wykonania prac naprawczych, ustalonych na podstawie Ekspertyzy technicznej pt. "Określenie stanu technicznego budynku mieszkalnego i wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S.", opracowaną we wrześniu 2017 r. przez mgr inż. J. M., oraz załącznika do ekspertyzy konstrukcyjnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w N. S. z dnia 3 października 2018 r. Sąd również nie znalazł podstaw do zanegowania nałożonego decyzją obowiązku. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie dowodowe, w wyniku którego organ I instancji pozyskał obszerny materiał dokumentujący stan techniczny obiektu, podejmowane przez zarządcę czynności zmierzające do zachowania substancji budynku, w tym również realizowania obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu, a wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Przedłożona w wykonaniu postanowienia organu I instancji z dnia 14 lipca 2017 r. ekspertyza techniczna została poddana szczegółowej ocenie pod kątem przydatności dla określenia istniejących nieprawidłowości i sposobu ich usunięcia. Wyrazem powyższego było wezwanie o uzupełnienie dokumentu, który dopiero po przedłożeniu załącznika z dnia 3 października 2018 r. stanowił kompletną ekspertyzę, na podstawie której można było zobowiązać do usunięcia nieprawidłowości. Dodatkowo organ I instancji pozyskał też jednoznaczne stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Zabytków (wyrażone w piśmie z dnia 9 października 2019 r.), że na prace związane z uszczelnieniem dachu i naprawą więźby dachowej przy przedmiotowym budynku przy ul. [...] w N. S. nie jest wymagane pozwolenie konserwatorskie. W tej sytuacji w ocenie Sądu, organ podjął wszelkie adekwatne i racjonalne działania zmierzające do likwidacji stanu, który stał się podstawą wydania decyzji.

Zarzuty skarżącej ogniskowały się na trzech zagadnieniach: nałożeniu obowiązku na skarżącą jako zarządcę budynku, z pominięciem jego właścicieli, nie wzięcie pod uwagę, że nieodpowiedni stan techniczny budynku, zwłaszcza w zakresie pokrycia dachowego jest efektem zaniechania poprzedniego zarządcy budynku tj. Gminy N. S., a także braku poczynienia ustaleń odnośnie wszystkich właścicieli nieruchomości i zapewnienia im udziału w postępowaniu. Dodatkowo skarżąca sygnalizowała, że zakreślony termin usunięcia nieprawidłowości jest zbyt krótki.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu należy wskazać, że w skierowanie nakazu do zarządcy, w okolicznościach niniejszej sprawy było prawidłowe. Adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ustawodawca pozostawił organom nadzoru budowlanego swobodę w ustaleniu który z tych podmiotów, w okolicznościach konkretnej sprawy, będzie dawał rękojmię sprawnego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wypada bowiem zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane cechować musi szczególna dynamika z racji realnego zagrożenia dóbr wymienionych w tym przepisie. Lektura przedłożonej na potrzeby postępowania ekspertyzy technicznej wskazuje, że nieszczelności pokrycia dachowego spowodowały m.in. wystąpienie korozji drewnianych elementów więźby dachowej. Osłabienie przekrojów konstrukcyjnych elementów dachu rodziło z kolei niebezpieczeństwo zawalenia się dachu, a zatem w odniesieniu do przedmiotowego budynku, będącego w użytkowaniu i zlokalizowanego bezpośrednio przy ulicy, uzasadnione były obawy, że może stanowić zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia. Ta też okoliczność stanowiła podstawę do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. W orzecznictwie wskazuje się, że sytuacji gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych i nie ustanowiono w odpowiednim trybie zarządcy (ani też nie doszło do prawnego podziału obiektu do użytkowania), nakazy i zakazy sformułowane w decyzji wydanej na podstawie art. 66 powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2233/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Po 838/12). Nie ulega wątpliwości, że ustalenie wszystkich aktualnych współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego mieszczącego się przy ul. [...] w N. S. wraz z ich aktualnymi adresami zamieszkania nastręczało poważne trudności. Z wypisu z rejestru gruntów, zalegającego w aktach sprawy (stan na dzień 16 maja 2017 r.) wynika, że działka nr [...] w N. S. na której posadowiony jest budynek stanowi współwłasność kilku osób, z czego tylko w odniesieniu do skarżącej (która oprócz tego, że pełni obowiązki zarządcy jest również współwłaścicielem nieruchomości) podany był adres zamieszkania. Jak wynika z dalszych ustaleń, większość osób uwidoczniona w rejestrze gruntów zmarła. I tak do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 29 czerwca 2017 r. skarżąca oświadczyła, że nie żyje A. R., O. C. oraz W. B., przy czym po tym ostatnim był przeprowadzony spadek, a trójka jego spadkobierców również nie żyje. Dodatkowo w piśmie z dnia 18 października 2017 r. skarżąca wskazując spadkobierców po 6 zmarłych współwłaścicielach (wśród których nie wymieniono A. R. oraz O. C.) podała, że nie posiada informacji co do postępowań spadkowych po M. S., O. C. oraz J. B.. Natomiast w piśmie z dnia 28 lutego 2018 r. skarżąca wskazała dane osobowe (bez adresów zamieszkania) 9 następców prawnych L. N. (jednego ze spadkobierców W. B.). Fakt, że nieruchomość pozostaje we współwłasności co najmniej kilkunastu osób, z których znaczna część jest na chwilę obecną nieznana w związku z nie przeprowadzeniem stosownych postępowań spadkowych, uzasadniał skierowanie nakazu usunięcia nieprawidłowości do zarządcy budynku. Warto w tym miejscu wspomnieć, że w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1705/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 61 Prawa budowlanego wynika wprost, że obowiązki te mogą być nałożone na właściciela lub zarządcę, a przepis nie zawiera przy tym, żadnego warunku wskazującego, że w pierwszej kolejności obowiązek ten nakłada się na właściciela. W tej sytuacji nieustalenie aktualnych właścicieli nieruchomości nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 61 Prawa budowlanego pozwala bowiem na nałożenie obowiązków na zarządcę. Zaznaczyć również trzeba, że zaskarżona decyzja w tym zakresie została wyczerpująco uzasadniona.

W kwestii błędnego ustalenia kręgu stron postępowania i pominięcia udziału ustalonych współwłaścicieli budynku należy wyjaśnić, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11 oraz z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 2040/17). Tym samym zarzut ten, podniesiony przez skarżącą, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Sygnalizowana przez skarżącą kwestia złego stanu technicznego budynku jako wyniku zaniedbań poprzedniego zarządcy budynku – Gminy N. S., a przede wszystkim podejmowania przez Gminę nieskutecznych napraw dachu budynku, również pozostaje bez znaczenia dla orzeczenia nakazu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 skierowanego do aktualnego zarządcy budynku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 838/14, a pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, celem art. 66 jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. W związku z regulacją mającą spełnić powyższy cel nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule. Orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma więc uprawnień do badania przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Rozstrzyganie sporów związanych z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem robót będących wynikiem zastosowania art. 66 ust. 1 prawa budowlanego należy do sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym. Także w wyroku z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt. II OSK 906/10 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że odpowiedzialności właściciela (współwłaściciela) w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane nie wyłącza dobra wiara nabywcy nieruchomości. Kwestia, czy ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny jest wynikiem czyichkolwiek zaniedbań oraz ewentualne ustalenie osoby winnej tych zaniedbań, nie ma w konsekwencji znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku.

Co zaś się tyczy zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją (powtórzonego przez skarżącą w piśmie z dnia 27 października 2020 r.), to w ocenie Sądu, termin zakreślony przez organ II instancji (do dnia 31 lipca 2020 r.) był wystarczający. Analizując powyższe zagadnienie należy zwrócić uwagę, że w decyzji organu I instancji z dnia 2 grudnia 2019 r. termin wykonania obowiązku został wyznaczony do dnia 30 kwietnia 2020 r., a decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że skarżąca jeszcze przed wydaniem decyzji przez Inspektor Nadzoru Budowlanego była zobowiązana do podjęcia działań zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku. Organ II instancji uwzględnił stanowisko skarżącej i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku, przedłużając go do dnia 31 lipca 2020 r. Zdaniem Sądu, zakreślony w zaskarżonej decyzji termin usunięcia nieprawidłowości był terminem realnym, wystarczającym do wykonania nakazanych prac naprawczych. Nie można przy tym stracić z pola widzenia, że celem wydanej decyzji jest jak najszybsze wyeliminowanie niebezpieczeństwa ze strony budynku objętego postępowaniem. Dodatkowo, należy też wyjaśnić, że chociaż decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma charakter związany, to już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że nie ma przeszkód prawnych dokonania zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania w trybie art. 155 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 298/19).

Z tych też względów Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej przez skarżącą i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.