Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1410/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.91 ust 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...] , po rozpatrzeniu wniosku w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na rozbiórce budynków magazynowych, handlowych i socjalnych przy ul. [...], na dz. nr [...],[...], obręb [...] w [...], oraz przedłożonej dokumentacji projektowej - "Projekt rozbiórki budynków magazynowych, handlowych i socjalnych na działkach nr [...],[...]" autorstwa mgr inż. arch. W. K., mgr inż. B. B., opracowanej w lipcu 2016 r.:

1. nie uzgodnił rozbiórki dawnej fabryki przy ul. [...]w [...], na podkładzie sytuacyjno-wysokościowym zaznaczonym jako nr 1.

2. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia rozbiórki budynków magazynowych, handlowych i socjalnych w stosunku do obiektów nie wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, na podkładzie sytuacyjno-wysokościowym zaznaczonych jako nr 2 i 3.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podał, że budynek przy ul. [...] (na podkładzie sytuacyjno-wysokościowym zaznaczonym jako nr 1) w [...]został ujęty w wykazie zabytków nieruchomych wyznaczonych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków miasta. Wykaz z [...] października 2010r. został przesłany Prezydentowi Miasta [...]i na tej podstawie z dniem [...] czerwca 2015r. został włączony do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...]. Ponadto budynek został objęty Gminnym Programem Opieki Nad Zabytkami Gminy [...]na lata 2014-2017. Na ww. terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ulica [...] (pierwotnie [...]) od czasów nowożytnych to główna oś przedmieścia, od początku XIX wieku obok zabudowy mieszkaniowej koncentrowały się wzdłuż niej dynamicznie rozwijające się zespoły przemysłowe, założenia parkowe oraz zabudowy użyteczności publicznej. W południowej części ul. [...], dawna przędzalnia to jeden z ostatnich elementów historycznej zabudowy. Obiekt utrzymuje historyczną bryłę, dlatego należy go zachować i adaptować do współczesnych potrzeb.

Obiekt ujęty jest w Studium Historyczno-Urbanistycznym [...]opracowanym przez PKZ [...] w roku 1993-1994 r. Hala fabryczna położona jest na prostokątnej posesji między rzeką [...], a ul. [...]. Powstała ona w 1908 roku jako przędzalnia sztucznej wełny, według projektu K. K., była to własność M., M. & C. Składała się z głównej hali przędzalni, kotłowni oraz magazynów. Magazyny (przekształcone na inne funkcje) wyburzone zostały zgodnie z decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę [...] z dnia [...] maja 2010 r. kiedy to nie weszła jeszcze w życie ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w której wniesione zostały istotne zmiany dotyczące możliwości uzgadniania z konserwatorem zabytków inwestycji dotyczących obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Główna hala fabryczna projektowana była w dwóch wersjach, jako dwu i trójkondygnacyjna, ostatecznie o trzech kondygnacjach, kryta dachem dwuspadowym. W ścianach szczytowych znajdują się schodkowe zwieńczenia. Od wschodu dobudowana klatka schodowa ze stylową balustradą. Okna prostokątne, na krańcach elewacji węższe od pozostałych. Wnętrze czteronawowe, strop na dźwigarach wsparty na nitowanych filarach. Hala została zaadaptowana na cele handlowe z likwidacją detalu elewacji i zaślepieniem wąskich okien dwóch kondygnacji przy południowym narożu budynku.

Dostępna ikonografia i archiwa na podstawie których datować można obiekt oraz źródła wiedzy na jego temat to:

Plany AP BB. Zespół: Bz (2), sygn. 533 - 1. Plan über die Erbauung einer Kunstwoll-Spinnerei für die Herren M., M. & Comp, in K.(Bielitz, März - April 1908, sygn. K. K.) wersja dwukondygnacyjna. 2. Plan über die Erbauung einer Kunstwoll-Spinnerei für die Herren M., M. & Comp, in K. (Bielitz, März - 19 Mai 1908, sygn. K. K.) wersja trójkondygnacyjna. 3. Neubau einer Kunstwoll-Spinnerei für Herren M., M. & Comp, in K. (Bielitz, am 15 April 1908, sygn. K. K.) plan sytuacyjny.

Studium historyczno - urbanistyczne, tom I [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], część V katalog zabytków, poz. 1659-2231 opracowane przez Pracownie Konserwacji Zabytków w [...] S.A., Pracownie Dokumentacji Naukowo- Historycznej, [...] 1993-1994.

"Architektura przemysłowa [...] i [...] w latach 1806-1939", autorstwa E.J., seria wydawnicza Biblioteka [...], ISBN 978-83-60136-70-6.

W dniu [...] września 2016r. Prezydent Miasta [...]złożył wniosek, dotyczący zaopiniowania inwestycji polegającej na rozbiórce budynków magazynowych, handlowych i socjalnych przy ul. [...]na dz. nr [...],[...], obręb [...] w [...], przedkładając do niego dokumentację projektową - "Projekt rozbiórki budynków magazynowych, handlowych i socjalnych na działkach [...],[...]" autorstwa mgr inż. arch. W. K., mgr inż. B. B., opracowaną w lipcu 2016 r.

Organ zapoznał się z dokumentacją fotograficzną z lat 2004 i 2011 znajdującą się w archiwum MKZ oraz wszelkimi dostępnymi materiałami archiwalnymi cyt. wyżej. W dniu [...] października 2016r. odbyła się wizja w przedmiotowym budynku w obecności pełnomocnika właściciela i pracownika działu technicznego A.S.A. W dniu przeprowadzenia wizji obiekt posiadał pierwotny kształt i gabaryt bryły. Budynek od trzech lat jest nieużytkowany. Całość jest zabezpieczona, substancja zabytkowa utrzymywana jest w należytym stanie, brak przecieków, ściany bez zawilgocenia, słupy konstrukcji stalowej obite płytami suchego tynku. Ściany bez widocznych pęknięć i zarysowań, stropy w dobrym stanie bez widocznych ugięć. Dach szczelny, w dobrym stanie technicznym, bez widocznych śladów zamakania, drewno konstrukcyjne dachu bez śladów korozji biologicznej, oraz widocznych ugięć (według dokumentacji projektowej dołączonej do wniosku). Pełnomocnik właściciela wniósł do protokołu, że brak jest zainteresowania kupnem lub wynajęciem zespołu budynków, a zabezpieczenie ich generuje wysokie koszty ochrony i utrzymania.

Po zapoznaniu się ze wszystkimi dostępnymi aktami i materiałami archiwalnymi Prezydent Miasta [...] stwierdził, że obiekt utrzymuje pierwotny kształt i gabaryt bryły. Budynek pozostał trójkondygnacyjny, w ścianach szczytowych zachowały się schodkowe zwieńczenia. Otwory okienne pozostały niezmienione na krańcach elewacji węższe od pozostałych (jedynie od strony południowej zamurowane). Zapewne podczas adaptacji hali na funkcje handlowe, ślusarka okienna została wymieniona na współczesną PCV bez zachowania historycznych podziałów, a na elewację nałożono bezstylową, szpecącą okładzinę (wszystko działo się bez konsultacji z konserwatorem zabytków w okresie kiedy gminna ewidencja zabytków nie była chroniona), nie wiadomo jednak czy detal widoczny na archiwalnym projekcie został wówczas skuty, czy znajduje się pod wtórną okładziną. We wnętrzu zachowała się stylowa balustrada klatki schodowej, nitowane słupy przekryte płytami suchego tynku. Prawdopodobnie historyczne posadzki nadal znajdują się pod wieloma warstwami kolejnych wylewek betonowych oraz glazury. Możliwe jest nadal usunięcie wtórnych nawarstwień i odkrycie zabytkowej substancji i historycznego charakteru wnętrza.

Obiekty, które uzyskały pozwolenie na rozbiórkę w 2010 roku to hale magazynowe i kotłownia dawnej fabryki, które należały do zespołu zabudowań dawnej przędzalni, ale po wielu przekształceniach zatarte zostały kompletnie ich stylowe wartości. Ponieważ każdy z tych obiektów funkcjonował indywidualnie, wyżej cytowane prace rozbiórkowe nie wpłynęły negatywnie na główny budynek hali fabrycznej. Podniesione w zażaleniu sąsiednie zabudowania fabryczne, które otrzymały dnia [...] lutego 2014r. decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę, nie były wpisane do gminnej ewidencji zabytków, stąd podnoszony wcześniej zarzut nierównego traktowania inwestycji, w ocenie organu, staje się w tym świetle bezzasadny, gdyż Miejski Konserwator Zabytków nie miał prawnej możliwości ingerować w tą inwestycję.

Istniejąca zabudowa zachowuje świadomość i tożsamość historycznego miejsca, gdzie wzdłuż biegu rzeki powstawały nowe fabryki świadczące o świetności przemysłu bielskiego jak i prężnym rozwoju miasta. Historyczna architektura przemysłowa to typ zabudowy, który również podlega ochronie, a jego adaptacje powinny prowadzić do zachowania go, a nie wyburzeń wynikających ze względów ekonomicznych. Zachowanie tego, jednego z wielu w przestrzeni [...], budynków fabrycznych to zachowanie historii miejsca. Jest to część spuścizny architektonicznej miasta, która kształtuje jego oblicze nawet wówczas, jeśli pod względem artystycznym nie należy do kręgu tzw. "wielkiej sztuki".

Ochrona konserwatorska zabytkowych dzieł architektury i budownictwa polega bowiem m. innymi na zachowaniu ich autentyczności, formy i kompozycji a także historycznego wyposażenia. Oznacza to w szczególności zachowanie historycznej bryły, rzutu i skali obiektu, jak również konstrukcji i użytych do budowy materiałów. Niniejsze wynika z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku oraz udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku.

Natomiast opieka nad zabytkiem sprawowana jest przez jego właściciela lub posiadacza polega m. innymi na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (art. 5 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami).

Na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]zażalenie złożyła A. S.A. podkreślając, iż jej podanie odnosi się wyłącznie do punktu pierwszego sentencji powyższego orzeczenia. W przekonaniu skarżącej organ pierwszej instancji nie wykazał wartości zabytkowych omawianej hali przemysłowej.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...]utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W pierwszej kolejności, w odpowiedzi na żądanie inwestora zawarte w zażaleniu, wskazał, iż przedmiotem wniosku o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę z dnia [...] września 2016 r., była rozbiórka budynków magazynowych, handlowych i socjalnych przy ul. [...] w [...]na działce nr ew. [...],[...]obręb [...]. W załączonym projekcie budowalnym autorstwa W. K. i B. B., dookreślono zakres inwestycji, wskazując, iż intencją inwestora jest rozbiórka obiektów oznaczonych numerami [...],[...],[...] na mapie sytuacyjnej stanowiącej część ww. dokumentacji, w tym dawnej hali fabrycznej.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Budynek dawnej hali fabrycznej należącej do przedsiębiorstwa M., M. & C. przy ul. [...][...] w [...]został ujęty w powyższej ewidencji. Organ ochrony zabytków posiada zatem kompetencje do uzgadniania pozwolenia na jego rozbiórkę. W świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zdaniem organu II instancji, przyjąć należy że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym, organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru. Z akt sprawy wynika, iż powyższy obiekt, wzniesiony w 1908 r., pełniący historyczną funkcję hali fabryki przędzalniczej sztucznej wełny, stanowi egzemplifikację dawnej zabudowy industrialnej na terenie [...], świadcząc o rozwoju przemysłu regionalnego i będąc cennym źródłem do badania dziejów kultury materialnej miasta. Do chwili obecnej zachowała się historyczna bryła tego budynku oraz częściowo architektoniczny kształt jego ścian zewnętrznych, w tym charakterystyczna, schodkowa forma szczytu. W związku z powyższym, organ zażaleniowy uważa, iż pozostawienie powyższego obiektu leży w interesie społecznym.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wziął pod uwagę, iż elewacje omawianej hali uległy przekształceniu, ale zmiany te wprowadzone zostały bez uzgodnienia z organem konserwatorskim. Organ zażaleniowy stoi na stanowisku, iż zachowana bryła budynku jest w dalszym ciągu nośnikiem jego wartości historycznych i naukowych. Z fotografii ww. hali przemysłowej, jaka widnieje w karcie adresowej omawianego zabytku wynika, iż obiekt został włączony do gminnej ewidencji zabytków po dokonaniu zmian jego pierwotnej elewacji. Przekształcenia te zatem nie stanowiły przeszkody do umieszczenia przedmiotowego budynku w powyższej ewidencji.

Kwestia zachowania wystroju wewnętrznego i elementów wyposażenia znajdujących się w środku budynku hali ma, zdaniem organu odwoławczego, drugorzędne znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy, gdyż z przepisów prawa nie wynika, jaki jest dopuszczalny zakres ingerencji organu ochrony zabytków w działania przy obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków, lecz ujętym w ewidencji. Przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.), wskazuje na ścisłe powiązanie ewidencji zabytków z formami ochrony konserwatorskiej wymienionymi w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którymi są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W związku z powyższym, przedmiotem zainteresowania organu konserwatorskiego prowadzącego postępowanie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, mogą być wyłącznie wartości zabytkowe obiektu reprezentowane przez jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji.

Minister stwierdził że, z akt sprawy nie wynika, by powyższy obiekt znajdował się w złym stanie technicznym. Organ pierwszej instancji podczas wizji lokalnej przeprowadzonej z udziałem strony nie stwierdził zawilgocenia substancji budowlanej hali bądź korozji jej elementów konstrukcyjnych. Nie odnotowano naruszenia statyki omawianego budynku. Pozostałe zabudowania objęte wnioskiem nie zostały włączone do gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym Miejski Konserwator Zabytków w [...]słusznie umorzył postępowanie uzgodnieniowe dotyczące pozwolenia na ich rozbiórkę.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła A. S.A. z siedzibą w [...], zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów art. 3 pkt 1), art. 4, art. 6, art. 7, art. 19 ust. 1 pkt 2), art. 21, art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

-naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 84 kpa.

W oparciu o powyższe spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz w razie konieczności postanowienia

organu I instancji;

- zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa

procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swe stanowisko, skarżąca wskazała, że organ bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a nawet wbrew załączonej przez Skarżącą dokumentacji fotograficznej, uznał, iż przedmiotowy obiekt stanowi egzemplifikację dawnej zabudowy industrialnej na terenie [...]. Ponadto organ sam stwierdził, iż elewacje omawianej hali uległy przekształceniu. To że prace te zostały wykonane bez konsultacji konserwatorskiej nie ma znaczenia, gdyż na etapie ich wykonywania nie był to obiekt odnośnie którego wymagano wówczas takich uzgodnień. Istotne jest to, że w chwili obecnej, a nawet w chwili ujmowania go w gminnej ewidencji zabytków, nie posiadał i nie posiada on w tym zakresie jakichkolwiek walorów historycznych, artystycznych czy naukowych.

Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z organem, iż obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków stają się obiektami objętymi formami ochrony zabytków, o których mowa w przepisie art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten zawiera zamknięty katalog enumeratywnie przewidzianych form ochrony konserwatorskiej wśród których ustawodawca nie umieścił wpisu do gminnej ewidencji zabytków.

Sam fakt zatem umieszczenia danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków, nie przesądza jeszcze, zdaniem skarżącej, o tym, iż posiada on określone walory, pozwalające na uznanie go za zabytek w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Bliżej nieuzasadniony, przypadkowy wpis do gminnej ewidencji obiektu, który być może kiedyś posiadał jakieś walory, choć jest to również wysoce wątpliwe, a których został pozbawiony w wyniku kolejnych zgodnych z przepisami prac i przeróbek, i których nie posiadał już nawet w chwili jego wpisu do tej ewidencji, nie może stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia planowanych przez Skarżącą prac rozbiórkowych.

Odpowiadając na skargę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U.

z 2012r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z kolei art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków jest zobowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Z cytowanych przepisów expressis verbis wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do gminnej ewidencji budynków pozwolenie na rozbiórkę wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej "w uzgodnieniu" z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Forma "uzgodnienia" zakłada współdziałanie organów, z których jeden (tu: organ administracji architektoniczno-budowlanej) prowadzi postępowanie główne, a drugi (tu: wojewódzki konserwator zabytków) postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne), przy czym w celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast poprzedzające ją stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia. Z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. wynika bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od rozstrzygnięcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), co następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5). Należy przy tym podkreślić, że wskazane w tym przepisie formy współdziałania (opinia, zgoda i in.) cechuje zróżnicowana "moc" wpływu na treść orzeczenia głównego.

Co do zasady organ prowadzący postępowanie główne powinien wydać decyzję administracyjną dopiero wówczas, gdy postanowienie zawierające stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków stanie się ostateczne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 09.11.1998 r., OPS 8/89, ONSA 1999, nr 1, poz. 7).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż poza sporem pozostawało, że budynek przy ul. [...][...] (na podkładzie sytuacyjno-wysokościowym zaznaczonym jako nr 1) w [...]został ujęty z dniem 1 czerwca 2015r. w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...]. Ponadto budynek został objęty Gminnym Programem Opieki Nad Zabytkami Gminy [...]na lata 2014-2017.

Odnosząc się do uwag skargi o "przypadkowości " tej ochrony, Sąd wskazuje, że zarzuty te pozostają poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu wyznaczonym art. 134 i 135 ppsa, co zwalnia Sąd z obowiązku odnoszenia się do nich w uzasadnieniu.

Skarga bowiem nie dotyczy zarządzenia w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków, a wskazanego powyżej postanowienia organu konserwatorskiego wydanego w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego ( rozbiórki) dotyczącego obiektu ujętego w gminnej ewidencji.

Zważyć jedynie można, że zarządzenie wydane w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że gminna ewidencja zabytków pozostaje poza katalogiem prawnych form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.). Prowadzi ją organ wykonawczy gminy w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych na terenie z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: (1) zabytki ruchome wpisane do rejestru, (2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz (3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Do tych dwóch ostatnich kategorii zabytków odnosi się art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, który wprowadza obowiązek wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę w stosunku do tych obiektów oraz obszarów w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zob. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 26 do art. 39).

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było zatem dokonanie oceny, czy organy konserwatorskie odmawiając uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę dawnej fabryki przy ul. [...][...] w [...]na podkładzie sytuacyjno-wysokościowym zaznaczonym jako nr [...] przekroczyły granice uznania administracyjnego.

W obowiązujących przepisach prawa ustawodawca nie wymienił przypadków, w których należy wydać pozwolenia, a w jakich odmówić jego udzielenia. Ocena ta powinna zatem każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w konkretnej sprawie.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy w sposób rzetelny - z zachowaniem podstawowych zasad posterowania administracyjnego – w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wykazały brak podstaw do wydania uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Podkreślić bowiem należy, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 o ochronie zabytków obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. W omawianej regulacji prawodawca zawarł przykładowy, otwarty katalog tego rodzaju działań. Ogólny charakter powołanego przepisu rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Przepis art. 4 u.o.z.o.z. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć o charakterze władczym (reglamentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków.

Zdefiniowana w ww. regulacji ochrona zabytków prowadzić zatem powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy (wyważonego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej), przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, że są one przekazami określonych znaczeń (świadectwa). Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych. Tym samym w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych będzie ona wymagała bądź zachowania go w stanie nienaruszonym, bądź częściowego, a nawet zupełnego przekształcenia.

Przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, całokształt zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Nie ulega wątpliwości, że obiekt, powstały w 1908r. jako przędzalnia sztucznej według, według projektu K. K., utrzymuje pierwotny kształt i gabaryty bryły. Budynek pozostał trójkondygnacyjny, w ścianach szczytowych zachowały się schodkowe zwieńczenia. Otwory okienne pozostały niezmienione na krańcach elewacji węższe od pozostałych. Od wschodu dobudowana klatka schodowa ze stylową balustradą. Wnętrze czteronawowe, strop na dźwigarach wsparty na nitowanych filarach. Hala została zaadaptowana na cele handlowe z likwidacją detalu elewacji i zaślepieniem wąskich okien dwóch kondygnacji przy południowym narożu budynku.

Obiekt stanowi egzemplifikację dawnej zabudowy industrialnej na terenie [...], świadcząc o rozwoju przemysłu regionalnego i będąc cennym źródłem do badania dziejów kultury materialnej miasta. Tym bardziej, że budynek jest zabezpieczony, substancja zabytkowa utrzymywana jest w należytym stanie.

Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy wyraźnie zauważa, że podczas adaptacji hali na funkcje handlowe, ślusarka okienna została wymieniona na współczesną PCV bez zachowania historycznych podziałów, a na elewację nałożono bezstylową, szpecącą okładzinę (bez konsultacji z konserwatorem zabytków). Organ jednak wyjaśnił, iż fakt ten nie przesądza, że detal widoczny na archiwalnym projekcie został wówczas skuty, a nie znajduje się pod wtórną okładziną. We wnętrzu zachowała się stylowa balustrada klatki schodowej, nitowane słupy przekryte płytami suchego tynku, zaś historyczne posadzki prawdopodobnie nadal znajdują się pod wieloma warstwami kolejnych wylewek betonowych oraz glazury.

Jednocześnie ,co podkreśla organ, a za nim Sąd orzekający, w takim właśnie stanie obiekt został ujęty w gminnej ewidencji zabytków w dniu [...] czerwca 2015r., a wiec dokonane przeróbki nie pozbawiły go waloru zabytkowego.

Z tych względów, Sąd nie podziela zarzutów skargi wskazujących na brak dokonania przez organ II instancji należytej analizy wartości zabytkowych przedmiotowego budynku. Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób wyczerpujący uzasadnił bowiem swoje rozstrzygnięcie o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Podważając prawidłowość tej oceny skarżąca nie wskazała jakie to okoliczności nie zostały przez ten organ uwzględnione. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł powodów, dla których postanowienie zaskarżone w sprawie wymagałoby wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ II instancji orzekł stosownie do przebiegu postępowania i swoich kompetencji, z uwzględnieniem art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc po rozważeniu czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego.

Należy także podkreślić, że rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.04.2009r. sygn. akt I SA/Wa 48/09, LEX nr 550267).

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.