Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1216/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 3, 149 par 1a,par 2, 154 par 6, 141 par 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 550/18 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 550/18 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. W., wdowa po S. W. pobierająca po nim rentę rodzinną, skierowała [...] października 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niej stosowanie art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).

Pismem z [...] października 2017 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 17 maja 2018 r.

Równocześnie w tym samym dniu, tj. [...] października 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, jakie okresy pracy i służby S. W. i w jakich formacjach stanowią podstawę świadczenia wypłacanego J. W. oraz o informację czy korzysta ona tylko z renty rodzinnej, czy też z innych świadczeń związanych ze służbą męża.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z [...] grudnia 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym emerycie S. W. Zmarły został zwolniony ze służby z Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej w [...] 30 listopada 1978 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty rodzinnej po zmarłym emerycie z [...] sierpnia 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez S. W. w okresie od 9 listopada 1953 r. do 14 grudnia 1954 r. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13a ust. 1 wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował wnioskodawczynię.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] stycznia 2018 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] odmawiając wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. J. W. złożyła od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a pismem z [...] maja 2018 r. ponaglenie.

Pismami z [...] marca 2018 r., [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. organ informował wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] stycznia 2018 r., ostatecznie wskazując datę jego załatwienia do 30 sierpnia 2018 r.

Następnie J. W. pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] lutego 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a. utrzymującą w mocy decyzję z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, iż w dniu wniesienia skargi terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku skarżącej z [...] lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r. nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie.

Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku z [...] lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości zatem, że organ dopuścił się bezczynności. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję [...] sierpnia 2018 r., a zatem przed rozpoznaniem sprawy przez WSA w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lutego 2018 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na bezczynność bezzasadną.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania odwoławczego z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2018 r. (6 miesięcy) jak i brak działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania powoduje, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznego opóźnienia przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie organ bowiem zebrał materiał dowodowy w sprawie już przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2018 r. i (co wynika z akt sprawy i z treści wydanej [...] sierpnia 2018 r. decyzji) nie widział potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz jedynie przeprowadzenie ponownej analizy sprawy.

Sąd, wymierzając organowi grzywnę, wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące przyczyny bezczynności, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474).

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności rozpatrzenia znacznej ilości wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy.

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 500 złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie ustosunkowała się do pisma dotyczącego skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, natomiast strona przeciwna pismem z 10 grudnia 2021 r. (k. 83 a.s.) wyraziła zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

W związku z brakiem odpowiedzi od pełnomocnika organu na pismo Sądu z dnia 7 października 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z 7 lutego 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jego naruszenie skarżący kasacyjnie organ upatruje w stwierdzeniu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]).

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny oraz kompetencyjny i zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2021 r., sygn. III OSK 946/21) – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego o co w rozpoznawanej sprawie zabiega organ, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, aczkolwiek nie jest to element konieczny wyroku skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 847/21).

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

Ustawodawca słusznie uznał, że bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ powinna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a p.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organu nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16).

W zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut ten uznać należy za nieskuteczny. Wyjaśnić bowiem należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 k.p.a., ocenił bezczynność w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd II instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w punkcie trzecim tj. naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 złotych.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w prowadzonym przez siebie postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość grzywny, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do jej nałożenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie organowi grzywny w wysokości pięćset złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż wysokość grzywny została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.