Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1165/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 106  ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 11, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej J. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/12 w sprawie ze skargi J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 marca 2013 r., I SA/Wa 1205/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na łączną kwotę 8.120,00 złotych.

W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku J. Sz., decyzją z [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta Sulejówek odmówił wnioskodawczyni pomocy we wskazanej formie, z uwagi na brak zgody wnioskodawczyni na przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego. Od powyższej decyzji J. Sz. złożyła odwołanie, w którym wskazała, że systematycznie odmawia się jej przyznania świadczeń, nawet na leczenie ratujące życie. Strona podała również, że co miesiąc jest nachodzona przez pracownika socjalnego, któremu towarzyszy osoba postronna. Jest zmuszana i terroryzowana przez MOPS obowiązkiem podpisania niewypełnionego kwestionariusza wywiadu środowiskowego, czego nie uczyni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sulejówek. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej prawidłowo przesądził, że podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie był rażący brak współpracy strony z Ośrodkiem w szczególności w kwestii przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy wynika (pismo organu z 30 listopada 2011 r.), że ostatni wywiad środowiskowy sporządzono w mieszkaniu strony, w kwietniu 2010 r., natomiast pracownicy socjalni pomimo wcześniejszych powiadomień nie byli wpuszczeni przez stronę do mieszkania. MOPS podejmował próby aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniach: 17 stycznia 2011 r., 21 lutego 2011 r., 21 marca 2011 r., 18 kwietnia 2011 r., 16 maja 2011 r. 27 czerwca 2011 r., 25 lipca 2011 r., 23 sierpnia 2011 r., oraz 26 września 2011 r., 14 listopada 2011 r. i 21 listopada 2011 r. Ostatnie zawiadomienie J. Sz. odebrała 19 grudnia 2011 r. i mimo, że w wyznaczonym dniu była w domu, nie wpuściła pracowników socjalnych. Wywiad środowiskowy przeprowadzono na podwórku. Tym samym, pracownicy socjalni nie mieli możliwości oceny aktualnej sytuacji mieszkaniowej strony, jak i jej sytuacji życiowej. Zdaniem Kolegium, takie zachowanie osoby domagającej się świadczeń z pomocy społecznej wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji, zwanej dalej "u.p.s."), warunkującej odmowę przyznania świadczenia.

Od powyższej decyzji J. Sz. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc między innymi, że pracownicy społeczni próbują co miesiąc wymusić jej podpis na niewypełnionym formularzu wywiadu środowiskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że w myśl art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego określonego w art. 39 u.p.s. Zgodnie z treścią tego przepisu, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika również, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany".

Przepis art. 4 u.p.s. nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s., może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Sąd I instancji zaznaczył, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, czy z 22 listopada 2012 r., I OSK 60/11).

Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ww. ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138, zwane dalej również "rozporządzeniem z 2011 r."), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dowodem obligatoryjnym i powinien być aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 u.p.s.). Z kolei, § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia nakazuje przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym, zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia.

Zatem, rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 u.p.s., jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi.

W niniejszej sprawie z akt wynika, że po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego, MOPS wielokrotnie podejmował bezowocne próby aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ostatnie zawiadomienie J. Sz. odebrała 26 października 2011 r. i mimo, że w wyznaczonym dniu była w domu nie wpuściła pracowników socjalnych do domu. Ostatni wywiad przeprowadzony był w kwietnia 2010 r. Skoro zatem organ, ze względu na działania strony utrudniające przeprowadzenie pracownikom socjalnym wywiadu środowiskowego, pozbawiony został możliwości dokonania jakiejkolwiek oceny, czy zaistniały przesłanki do udzielenia skarżącej pomocy w postaci przyznania wnioskowanego zasiłku, to zdaniem Sądu upoważniało to organy do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącej pomocy. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn takiego postępowania wnioskodawczyni. Niewłaściwe zachowanie skarżącej, uniemożliwienie przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, z całą pewnością nie świadczą o chęci współpracy wnioskodawczyni z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej problemów życiowych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej o zmuszaniu jej przez pracowników socjalnych do podpisania niewypełnionych formularzy aktualizacji wywiadu środowiskowego Sąd I instancji wyjaśnił, że tylko rubryka II formularza wypełniana jest przez wnioskodawcę. Pozostałe rubryki wypełnia pracownik socjalny na podstawie oceny m.in. żądań zgłoszonych w pkt II przez wnioskodawcę. Wobec tego oczekiwania skarżącej, że przed wypełnieniem rubryki z pkt II cały druk winien być wypełniony pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ponadto, aby organ mógł określić zakres pomocy, powinien najpierw ustalić żądania, ocenić sytuację wnioskodawcy, a następnie zaplanować rodzaj pomocy i jej zakres.

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej i prawidłowo zastosowały przepis art. 11 ust. 2 u.p.s., a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. Sz., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 9 i 10 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie,

- art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w przypadku zaniechania przez organ odwoławczy ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

2. przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 w zw. z art. 100 ust. 1 u.p.s. i § 1 – 5 rozporządzenia z 2011 r. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie niezasadne niezastosowanie art. 11 ust. 2 u.p.s.,

- art. 106 ust. 4 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, błędną interpretację art. 11 ust. 2 u.p.s. i wydanie decyzji odmownej bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wyjaśnienia czy jego nieprzeprowadzenie było rzeczywiście spowodowane brakiem współdziałania skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zastosował przepisy art. 11 ust. 2 i art. 107 u.p.s. oraz cyt. rozporządzenia z 2011 r. niezgodnie z ich celem, "przedkładając biurokratyczną poprawność ponad istotę zaprojektowanych rozwiązań ustawowych i rzeczywistą potrzebę udzielenia pomocy społecznej". Skoro jedyną przesłanką odmowy udzielenia pomocy społecznej był w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i organów administracji brak współpracy z organami pomocy społecznej, to Sąd powinien zweryfikować, czy organy prawidłowo zastosowały art. 9 i 11 k.p.a. Tymczasem, z akt sprawy nie wynika, aby organy wyjaśniały skarżącej znaczenia art. 4 lub 11 u.p.s., a sąd administracyjny nie badał tej kwestii. Dodatkowo, organy – tak jak i Sąd - nie wyjaśniły przyczyn zachowania skarżącej. W efekcie, zastosowanie art. 11 ust. 2 u.p.s. odbyło się w całkowitym oderwaniu od celów u.p.s., określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., które wskazują sposób stosowania rozwiązań takich jak art. 11 ust. 2 tej ustawy, stanowiących wyjątek zezwalający na nieudzielanie pomocy. Skoro ustalono, że skarżąca jest adresatem pomocy społecznej w wielu innych sprawach, to nie było przesłanek aby abstrakcyjnie odmówić pomocy w tej jednej sprawie bez szczegółowego wyjaśnienia przyczyn braku współpracy oraz zweryfikowania wersji skarżącej i wreszcie bez pouczenia w trybie art. 9 i 11 k.p.a.

Stosownie do art. 100 u.p.s., organy powinny przy udzielaniu pomocy społecznej kierować się dobrem osoby korzystającej z pomocy. Ta dyrektywa nie została zastosowana wobec skarżącej. Sąd I instancji, nie dysponując materiałem dowodowym, nie mógł stwierdzić, że skarżąca jest zaradna dlatego, że prowadzi liczne postępowania administracyjne i wyciągać z tego negatywnych dla niej konsekwencji.

Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., I OSK 1791/11, LEX nr 1145070, pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że materiał dowodowy w sprawie nie daje podstaw do ustalenia motywacji skarżącej, a szczególności uznania, że to zła wola strony miała być przyczyną braku współdziałania z organem pomocy społecznej. W wyroku z 27 stycznia 2000 r., I SA 1732/99 NSA orzekł, że brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. W ocenie strony skarżącej nie zbadano, czy zachowanie skarżącej ma związek z czynnikami obiektywnymi, takimi jak np. stan zdrowia. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazano, że organ wyższego stopnia powielił jedynie argumentację organu I instancji nie rozważając zarzutów skierowanych wobec tego rozstrzygnięcia, tak jak i nie rozpoznał zgłoszonego wniosku o przyznanie pomocy prawnej z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji potrzebującej. Zasadą postępowania odwoławczego jest natomiast ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy według stany prawnego i faktycznego aktualnego w dacie orzekania przez organ II instancji. Naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi istotne naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., to należy zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej przytoczono powyższe artykuły, podczas gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w istocie chodzi o niedostrzeżenie przez sąd I instancji naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie skarżącej znaczenie art. 4 lub 11 u.p.s., należało przyjąć, że zarzut dotyczy naruszenia przepisów art. 9 i 11 k.p.a.

Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 9 k.p.a., zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto do czuwania nad tym, aby strony i osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei przepis art. 11 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia powyższych przepisów w sposób określony w skardze kasacyjnej, albowiem wbrew twierdzeniom w niej zawartym z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Kierownik MOPS pismem z 2 grudnia 2011 r. poinformował skarżącą o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, z propozycją przeprowadzenia go w dniu 19 grudnia 2011 r. (w godzinach od 10 do 12), oraz o tym, iż uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej i skutkuje odmową przyznania świadczenia. Powyższą informację poparto przytoczeniem wyroków sądów administracyjnych, których treść potwierdzała powyższe pouczenie. Organ spełnił tym samym swój obowiązek wynikający ze wskazanych wyżej przepisów, przy czym należy zauważyć, że wynikająca z brzmienia art. 11 k.p.a. zasada przekonywania ma raczej zastosowanie do rozstrzygnięć administracyjnych, nie zaś do wyjaśnień stronom odpowiednich przesłanek w toku postępowania administracyjnego. W zapadłych w sprawie decyzjach organy dostatecznie jasno wyraziły swoje stanowisko, nie uchybiając i tej dyrektywie.

Jako nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., w zw. art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w przypadku zaniechania przez organ odwoławczy ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do powielenia argumentacji pierwszoinstancyjnego organu, lecz poczynił własne ustalenia, tak faktyczne, jak i prawne, co tyczy się sytuacji bytowej i materialnej skarżącej, przytoczenia toku poszczególnych etapów postępowania, wyszczególnienia prób przeprowadzenia u strony wywiadów środowiskowych z przytoczeniem konkretnych ich dat, wskazania otrzymywanej przez skarżącą pomocy od MOPS, jak i poczynionych rozważań prawnych, w tym wyjaśniających zastosowanie w sprawie art. 11 ust. 2 u.p.s.

Co się natomiast tyczy podniesionych zarzutów w ramach naruszenia art. 151 p.p.s.a., w zw. art. 15 k.p.a., o braku rozważań wobec rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ani nierozpoznania merytorycznie zgłoszonego wniosku o przyznanie pomocy prawnej, to należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie konkretnie zarzuty skarżącej nie zostały omówione i jakie znaczenie miało to uchybienie na wynik sprawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania decyduje wykazanie wyłącznie takiego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przez "wpływ" rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Przedstawione powyżej zarzuty nie spełniają powyższych wymogów. Ponadto, ani w odwołaniu skarżącej z dnia 23 stycznia 2011 r. od decyzji pierwszoinstancyjnej, ani też w jej następnym piśmie z tej samej daty, nawiązującym do złożonego odwołania, nie zawarła wniosku o przyznanie jej od organu, pomocy prawnej. Okoliczność tą należało odnotować dla porządku, albowiem ewentualny brak rozpatrzenia takiego wniosku nie mógłby mieć wpływu na wynik sprawy, skoro stronie postępowania administracyjnego nie przysługuje taka pomoc od organów administracji publicznej.

Powyżej wskazane zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się więc bezskuteczne.

Usprawiedliwionych podstaw nie znajdują również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie w zw. z art. 100 ust 1 Ups i §§ 1-5 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego, art. 106 ust 4 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie niezasadne zastosowanie art. 11 ust. 2 u.p.s. Autor skargi kasacyjnej eksponował, że sąd I instancji w ślad za organami nie uwzględnił podstawowych dyrektyw w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej, nadto nie dociekał wyjaśnienia przyczyn zachowania skarżącej. Tak określonych zarzutów wobec wyroku sądu I instancji nie sposób podzielić.

Pierwszoplanowym zagadnieniem w sprawie jest prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji odnośnie do trafności odmowy udzielenia pomocy społecznej skarżącej poprzez zastosowanie konstrukcji przewidzianej w art. 11 ust. 2 u.p.s.. Zgodnie z tym przepisem, m. in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i powinien on polegać na umożliwieniu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie i udzieleniu mu wszystkich niezbędnych informacji. Wskazuje się przy tym, że z uwagi na fakt, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej leży w interesie strony, to na niej spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności w aspekcie uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uwzględniając przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2011 r., I OSK 571/11, LEX nr 965925). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r. (I OSK 204/11, LEX nr 990214) i z dnia 19 kwietnia 2011 r. (I OSK 60/11 LEX nr 1081038) wskazano, że wywiad środowiskowy, jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, zaś odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy. Podzielić należy to stanowisko wyrażone w orzecznictwie, wedle, którego uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z przesłanek braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2011 r. (I OSK 2053/10, LEX nr 990216).

Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się "w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (...)". Wedle art. 107 ust. 4 u.p.s., "W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych". Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na znaczenie dowodowe przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej. Trafnie także wyeksponowano nakaz współdziałania strony ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej z organem rozpoznającym wniosek o jej przyznanie, gdy chodzi o przeprowadzenie wywiadu. Wszczynając postępowanie administracyjne skarżąca winna była się liczyć z jego rygorami i koniecznością wykazania swych twierdzeń również w drodze wywiadu. W konsekwencji braku zarzutów, co do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w szczególności odmowy strony przeprowadzenia u niej wywiadów środowiskowych, za przesądzony należało uznać stan faktyczny sprawy, toteż zasadnicze jego elementy w postaci określonego zachowania się skarżącej stanowią tło oceny zarzutu naruszenia normy przepisu art. 11 ust 2 u.p.s.

Zachowanie to, jak słusznie przyjęto, wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 tej ustawy może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Z materiału sprawy administracyjnej wynika dostatecznie jasno, że skarżąca nie miała woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. Toteż zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Organy orzekające uzasadniając zajęte stanowisko nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zdołała go skutecznie podważyć. Niepodobna przeto podzielić jej poglądu o naruszeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 regulujących zagadnienia celów pomocy społecznej oraz art. 11 ust. 2 tej ustawy.

Formułując natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji, przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej błędnie, jako przepisy prawa materialnego wskazał przepisy §§ 1 - 5 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego, które regulują postępowanie w sprawie przeprowadzania przez organ pomocy społecznej wywiadu środowiskowego. W żaden też sposób zarzutu tego nie uzasadnił i nie wykazał, na czym owo naruszenie polegało oraz, by naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, że rozpatrując skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Błędnie także, jako przepis prawa materialnego skarżąca powołała art. 100 ust. 1 u.p.s. W wyrokach z dnia 02.12.2011 r., sygn. akt I OSK 1294/11 (lex nr 1149150) oraz z dnia 18.09.2013 r.,sygn.akt I OSK 2242/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 100 ust. 1 u.p.s. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem o charakterze procesowym. Zawiera on przewodnią zasadę postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z którą w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu przed organami pomocy społecznej w sprawie dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zarzut jego naruszenia przez sąd pierwszej instancji należy zatem powiązać z odpowiednim przepisem p.p.s.a. i wykazać, że powyższe uchybienie procesowe mogło mieć wpływ na wynik sprawy." Podnosząc zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 u.p.s., skarżąca nie wykazała, że jego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialny. Stwierdziła jedynie lakonicznie, że dyrektywa wynikająca z art. 100 ust. 1 u.p.s. nie została do skarżącej zastosowana.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.