Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 141/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 183, art. 188,  art. 189, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 31, art. 61 § 3, art. 156, art. 157, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2600/15 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz O. z siedzibą w [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2600/15, oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia 7 stycznia 2015 r., wszczął z urzędu, w związku z wnioskiem [...] Stowarzyszenia [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z budową masztu na istniejącym budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] przy ul. W. [...] na działce nr ewid. [...] i dopuścił do udziału w tym postępowaniu [...] Stowarzyszenie [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., uchylił powyższą decyzję Wojewody w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie Głównego Inspektora [...] Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), co potwierdza § 7 ust. 1 Statutu Stowarzyszenia, a więc może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Postępowaniem takim jest postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa administracyjnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się – stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy – bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w postępowaniu w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Także inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie takiej oceny, a inwestycja nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw. Skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji wydanej takiej w sprawie pod kątem wystąpienia w niej wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to brak możliwości zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 31 § 1 k.p.a., a tym samym konieczność jego umorzenia.

Skargą [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zaskarżyło powyższą decyzję, zarzucając mu naruszenie: art. 12 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności organizacjom społecznym w sprawach związanych z ich celami statutowymi oraz interesem społecznym w dziedzinie, gdzie wymagana jest ogromna wiedza specjalistyczna; art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż po wszczęciu postępowania z urzędu organ ma obowiązek merytorycznie rozpoznać sprawę, która nie utraciła waloru sprawy administracyjnej; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnej jednostki prawnej, z której wynika, że organizacja nie może złożyć wniosku o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nawet, jeżeli uprawdopodobniła, że wady rażącego naruszenia prawa mogły wystąpić; art. 6 k.p.a. poprzez przywoływanie w decyzji przepisów prawa, które nie mają zastosowania w sprawach wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania; art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu nagle utraciło walor sprawy administracyjnej i tym samym nie istniała możliwość oceny merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że działanie art. 31 k.p.a. zostało wyłączone w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wskutek czego organizacje społeczne zostały pozbawione prawa uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony (art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego). Z kolei na podstawie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego art. 28 ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ww. ustawy. Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zdaniem Sądu niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, która może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przy czym udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę wymagany jest jedynie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy miałby zastosowanie art. 28. ust. 4 Prawa budowlanego, który mógłby stanowić podstawę żądania przez skarżące Stowarzyszenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu nadzorczym, które swoim wnioskiem zainicjowało skarżące Stowarzyszenie, nie jest wymagany udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się ono do zbadania wad materialno-prawnych decyzji o pozwolenie na budowę. W postępowaniu tym organ nadzoru rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu brak jest racjonalnych podstaw do twierdzenia, że tylko w postępowaniu zwykłym na straży praworządności stoi organ administracji publicznej. Istotą postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest eliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami materialnoprawnymi, co stanowi realizację zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skargą kasacyjną [...] Stowarzyszenie [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 2 Konstytucji RP poprzez nie dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującymi przepisami;

2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2, 7,178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku bez podstawy prawnej albowiem ustawodawca nie przewidział możliwości badania przesłanek, o których mowa w art. 31 k.p.a. po wszczęciu z urzędu postępowania, tym bardziej, że negatywne rozpatrzenie wniosku organizacji może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowieniem o odmowie jego wszczęcia;

3) art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż może on być stosowany rozszerzająco w sprawach dotyczących wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

4) art. 28 ust 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo, że ma on zastosowanie do postępowań wszczętych na żądanie inwestora a nie z urzędu.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego ocena zasadności żądania wszczęcia postępowania sformułowanego przez organizację społeczną dokonywana ma być przez organ administracji przed wszczęciem postępowania, a nie po jego wszczęciu. W konsekwencji uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne przez organ administracji powoduje - zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 zd. 2 - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a nie wszczęcie postępowania a potem jego umorzenie. W świetle powyższego stanowisko organu II instancji oraz Sądu jest pozbawione podstawy prawnej, która dopuszczałaby możliwość badania po wszczęciu z urzędu postępowania przesłanek, które ocenia się przed jego wszczęciem oraz rozpatrzenie wniosku organizacji decyzją o umorzeniu postępowania. Nie ma też, zdaniem skarżącego, przesłanek prawnych do uznania, iż pozwolenia na budowę jako jedyne nie mogą podlegać kontroli społecznej i tym samym przyjęcie, że nawet wadliwe uznanie przez organy, że inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być przedmiotem kontroli z urzędu na wniosek organizacji społecznej co całkowicie wyklucza sens ich działania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a. oraz art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.).

Powyższy przepis przewiduje dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233).

Norma procesowa, zawarta w art. 31 k.p.a., jest rozwiązaniem szczególnym i generalnie dotyczy obiektywnej ochrony porządku publicznego, pozwalając organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby wnieść żądanie wszczęcia postępowania oraz prawo zgłoszenia żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby. Przepis ten służy realizacji konstytucyjnej zasady praworządności. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma zagwarantować, że określone okoliczności zostaną sprawdzone w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie.

Przepisu art. 31 k.p.a. – zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę - nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie z mocy art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane przepisu ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym.

A zatem, co do zasady w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, to organ administracji samodzielnie czuwa nad przestrzeganiem przepisów prawa, stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Inaczej natomiast należy ocenić stosowanie normy art. 31 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszających prawo, a więc decyzji dotkniętych wadami rażącego naruszenia prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (por. uchwała NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12). Uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym wszczyna postępowanie w nowej sprawie, odrębne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w wyniku którego została wydana decyzja, która ma być objęta postępowaniem nieważnościowym. W postępowaniu nieważnościowym, które organ może wszcząć z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), organ ten winien mieć na uwadze obiektywną ochronę porządku prawnego, m.in. za sprawą art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. To zaś oznacza, że powinien w uzasadnionych przypadkach reagować także na informacje pochodzące od organizacji społecznej. Mając na uwadze charakter postępowania nieważnościowego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przepis art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z budową masztu na istniejącym budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] przy ul. W. [...] na działce nr ewid. [...] i nie składało wniosku w tej sprawie jako strona, lecz żądało wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 31 k.p.a.

Podkreślić należy, iż wszczęcie postępowania z urzędu następuje w przypadku, gdy organ administracji sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji. Tak jest m. in. w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 K.p.a. nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość decyzji administracyjnej. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W przypadku, gdy podmiot składający żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość tej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2164/92 - ONSA 1995/1/32; z dnia 7 kwietnia 1995r., sygn. akt IV SAB 88/94 - LEX nr 1689168, z dnia 6 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2338/97 - LEX nr 43772;z dnia 23 października 2015r, sygn. akt II OSK 386/14 – publik. CBOSA).

Norma art. 157 § 2 k.p.a. nie ogranicza możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jedynie w oparciu o zasadę skargowości, bowiem ustawodawca jednoznacznie postanawia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zatem także w oparciu o zasadę oficjalności).

Dodatkowym argumentem przemawiającym za dopuszczalnością stosowania art. 31 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych w sprawach pozwoleń na budowę jest to, że art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie powinien być interpretowany w sposób poszerzający zakres jego stosowania. Z art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w drodze wykładni rozszerzającej nie można wywodzić wniosku o niedopuszczalności wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych w sprawach pozwoleń na budowę. Również art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, co jednoznacznie wynika z jego treści, odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a więc postępowania zwykłego, a nie postępowania nieważnościowego.

Zaznaczyć też należy, iż organizacja społeczna winna powołać okoliczności, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Należy jednak mieć na uwadze, że organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, a nie udowodnić, że istnieje interes społeczny, aby w danej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu lub dopuścić organizację do udziału w postępowaniu. Na tym etapie nie można domagać się od organizacji społecznej, aby wykazała określone okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która nie jest dopuszczona do udziału w postępowaniu lub składa wniosek o wszczęcie postępowania – np. jak w niniejszej sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 1 k.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności (np. że inwestycja spowoduje zanieczyszczenie środowiska, nadmierny hałas, wpłynie szkodliwie na gatunki fauny czy flory ), ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić. Udowodnienie konkretnych okoliczności następuje na etapie postępowania merytorycznego (po wszczęciu postępowania), a nie na etapie wszczęcia postępowania.

Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2194/13 – CBOSA).

Okoliczności przemawiające - w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.- za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Stowarzyszenie podało już we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wniosek ten i jego uzasadnienie wskazują, że Stowarzyszenie podało wiele okoliczności – które jego zdaniem – uzasadniają wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podkreślić należy, iż wszczęcie przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. ) nie oznacza, że organ stwierdzi nieważność tej decyzji, lecz oznacza, że organ zbada, czy decyzja jest dotknięta ( czy też nie jest dotknięta ) wadą nieważności ( art. 156 k.p.a.) i orzeknie stosownie do wyników tego postępowania.

Mając na uwadze przepis art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok, uznał, że możliwe jest rozpoznanie skargi Stowarzyszenia. Z przyczyn wyżej omówionych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie organu I instancji. Uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji oznacza, że organ odwoławczy winien rozpatrzyć odwołanie od decyzji Wojewody [...]ego z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], mając na uwadze powyższe rozważania. Organ I instancji wszczął postępowanie nieważnościowe z urzędu i stwierdził nieważność przedmiotowego pozwolenia na budowę uznając, że decyzja ta jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaznaczyć należy, iż powołane przez organ odwoławczy orzeczenia NSA dotyczą kwestii, czy organizacja społeczna ma przymiot strony w określonym postępowaniu. W niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano – organ I instancji nie wszczął postępowania nieważnościowego na wniosek strony, lecz z urzędu i dopuścił Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu – na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.