Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1590/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92a, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki jawnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 18/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki jawnej w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] Spółki jawnej w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 18/15 oddalił skargę B. Sp. j. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] listopada 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy:

W wyniku przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2014 r. przez inspektorów transportu drogowego, kontroli przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą pod firmą: [...] z siedzibą w B. (dalej: Spółka), stwierdzono naruszenia przepisów polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, jednoczesnym używaniu kilku wykresówek lub kart kierowców (ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole [...]

Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] marca 2014 r. wydał decyzję nr [...]o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 11 300 zł.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Organ odwoławczy przypomniał, że organ I instancji stwierdził zaistnienie naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym lp. 5.1.1 (przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny) w 1 przypadku (1 x 100 zł) oraz lp. 5.1.2 (za każdą następną rozpoczętą godzinę) w dwóch przypadkach (2 x 200 zł). Kara pieniężna za ww. naruszenie łącznie wyniosła 500 zł. W ocenie organu odwoławczego dokonano poprawnych wyliczeń w zakresie przedmiotowego naruszenia i słusznie nałożono karę pieniężną w ww. wysokości.

Organ I instancji stwierdził zaistnienie naruszenia z lp. 5.3.1 (skrócenie dziennego czasu odpoczynku, o czas powyżej 15 minut do jednej godziny) w 7 przypadkach (7 x 100 zł) oraz lp. 5.3.2 (za każdą następną rozpoczętą godzinę) w 30 przypadkach (30 x 200 zł). Kara pieniężna za ww. naruszenie łącznie wyniosła 6 700 zł. W ocenie organu odwoławczego dokonano poprawnych wyliczeń w zakresie przedmiotowego naruszenia i słusznie nałożono karę pieniężną w wysokości 6 700 zł.

Organ I instancji stwierdził zaistnienie naruszenia z lp. 5.4.1 (skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, o czas do jednej godziny) w 8 przypadkach (8 x 50 zł) oraz lp. 5.4.2 (za każdą następną rozpoczętą godzinę) w 27 przypadkach (27 x 100 zł). Kara pieniężna za ww. naruszenie łącznie wyniosła 3 100 zł. W ocenie organu odwoławczego dokonano poprawnych wyliczeń i słusznie nałożono karę pieniężną w łącznej wysokości 3 100 zł.

Ponadto organ I instancji stwierdził naruszenie w postaci jednoczesnego używania kilku wykresówek.

Organ odwoławczy podał, że strona nie przedstawiła dowodów, które umożliwiałby zastosowanie art. 92b oraz art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.). Podniósł również, że wskazywane okoliczności dodatkowych szkoleń pracowników czy też informowanie kierowców za pośrednictwem tablicy informacyjnej o obowiązujących przepisach są środkami mogącymi zminimalizować ryzyko zaistnienia naruszeń w przyszłości nie mogą natomiast stanowić okoliczności zwalniającej z odpowiedzialności za naruszenia już zaistniałe. Także duża ilość zleceń i brak dysponowania wystarczającą ilością kierowców są okolicznościami dotyczącymi organizacji zadań przewozowych i obciążają skarżącego. Organ nadto wskazał, że naruszenia w postaci skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, skrócenia dziennego czasu odpoczynku, czy przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, realnie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym i są powodem wypadków i kolizji powodowanych przez przemęczonych prowadzących wielotonowe pojazdy kierowców. Ponadto GITD uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. za względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez uchybienie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 92b lub 92c u.t.d.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. oddalił skargę albowiem uznał, że jej zarzuty i argumenty nie podważyły legalności kwestionowanej decyzji.

Sąd I instancji na wstępie przypomniał, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Natomiast art. 4 pkt. 22 ustawy o transporcie drogowym precyzuje, że przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumieć należy obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz przepisów ustaw, rozporządzeń Rady (EWG), rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) wymienionych enumeratywnie w tym przepisie, a także obowiązki lub warunki wynikające z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Kontrole podmiotów wykonujących przewozy drogowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym mają więc na celu między innymi ustalenie, czy podmioty takie przestrzegają przepisy regulujące czas pracy kierowców zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155), oraz obowiązki wynikające z przepisów rozporządzenia Rady nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21; dalej: rozporządzenie nr 3821/85). Przestrzegania tych właśnie przepisów dotyczyła kontrola przeprowadzona w kontrolowanym postępowaniu, a jej wyniki stały się podstawą do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

W ocenie WSA, nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 92b lub 92c u.t.d., poprzez uznanie, że nie zachodzą okoliczności zwalniające skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia w sytuacji, gdy występowały przesłanki zastosowania wskazanych przepisów.

WSA zauważył, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 15 marca 2006 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 102, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 3821/85) - art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia. W myśl art. 10 ust. 3 rozporządzenia przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. W ocenie Sądu nie można uznać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a ustawy. W orzecznictwie wskazano, że przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku jaki został określony w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Wobec tego treść przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 ustawy nie może być interpretowana w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku określonego m.in. w art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia.

Sąd I instancji stwierdził, że wymienione przepisy wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych.

Zdaniem Sądu organy trafnie oceniły, że w sprawie nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Takie zwolnienie może mieć miejsce, gdy wyłączną winą za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia (kierowca) lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. że organizując przewóz uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa. Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone i ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w przytoczonych wyżej przepisach ustawy o transporcie drogowym spoczywa na przedsiębiorcy. Na skarżącym spoczywał zatem ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie. Sąd podkreślił przy tym, że pogląd taki jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W świetle powyższego w ocenie WSA podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące specyfiki prowadzonej przez spółkę działalności, która zajmuje się głównie produkcją i dystrybucją betonu i związanych z tą działalnością wielu niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, które mogą powodować naruszenie przepisów w zakresie czasu pracy i czasu odpoczynku kierowców, przeprowadzania szkoleń w zakresie korzystania z tachografów i szkoleń z zakresu prawa pracy, zatrudniania na umowę o pracę pracowników posiadających niezbędne umiejętności do obsługi pojazdów ciężarowych oraz betoniarki poparte świadectwem kwalifikacji zawodowej, wszechstronnego informowania kierowców o ich obowiązkach i uprawnieniach w zakresie czasu pracy, czasu odpoczynku i obsługi tachografów nie są wystarczające do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uchybienie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony.

B. Sp. j. w B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie jego zmianę oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 12 Rozporządzenia nr 561/2006 w sytuacji gdy kierowca mógł odstąpić od norm określających czas pracy kierowców, co nie zagrażało bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwiało osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa ładunku,

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisów 92b lub 92c u.t.d. poprzez przyjęcie bezwzględnej odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji gdy zapewnił on właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, zaś okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć, co dało podstawy do nienakładania na skarżącego kary pieniężnej lub umorzenia postępowania,

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 4 ppkt 15) u.t.d., poprzeż przyjęcie, że skarżący jest przewoźnikiem drogowym w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy wykonywany przez przedsiębiorcę przewóz jest jedynie działalnością pomocniczą w stosunku do głównej działalności gospodarczej wykonywanej przez przedsiębiorcę — produkcji betonu, co w konsekwencji prowadzi do tego, że przewóz wykonywany jest nieodpłatnie na potrzeby własne,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy za zachowanie stanowiące naruszenie norm czasu pracy, a zachowanie to jest tym samym, które zostało już poddane prawnokarnej ocenie w postępowaniu wykroczeniowym, wymierzono karę pieniężną w postępowaniu administracyjnym co stanowi o naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności;

naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie kontroli i postępowań kończących się wymierzeniem kary pieniężnej za działania pracowników przedsiębiorcy oraz nieuzasadnione zobiektywizowanie odpowiedzialności administracyjnej, w sytuacji gdy odpowiedzialność administracyjnoprawna nie ma charakteru absolutnego i nie może być oderwana od stanu prawnego i korespondującego z nim stanu faktycznego, a wymierzenie kary może nastąpić jedynie po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75 k.p.a. poprzez posłużenie się w postępowaniu innymi środkami dowodowymi niż plan pracy lub wydruk z urządzenia rejestrującego, na okoliczność, iż gdy kierowca mógł odstąpić od norm określających czas pracy kierowców, zgodnie z art. 12 Rozporządzenia nr 561/2006, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewystarczający i uchybienie wyrażonej w tym przepisie zasadzie prawdy obiektywnej, czego konsekwencją jest bezkrytyczne przyjęcie za dowód w sprawie protokołu kontroli i nieprzeprowadzenie dowodu przeciwnego z planu pracy lub wydruku z urządzenia rejestrującego na okoliczność uzasadnienia, że kierowcy mogli odstąpić od norm określających czas pracy kierowców, co nie zagrażało bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwiało osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa ładunku, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej i sprzecznej z zasadami logiki oceny zgromadzonych dowodów, nieprzeprowadzenie dowodów mających znaczenie dla sprawy, w zakresie przesłuchania kierowców i dokładnego ustalenia okoliczności w jakich doszło do naruszeń norm czasu pracy, co w konsekwencji skutkuje brakiem odpowiedniej analizy w kontekście oceny wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92 b lub 92c u.t.d., co miało istotny wpływ na treść orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, to jest naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania.

Komplementarny charakter sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Na wstępie należy podkreślić, że sposób zredagowania zarzutów w skardze kasacyjnej zawiera pewne wady konstrukcyjne. Jej autor formułując zarzuty przepisów postępowania, nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zatem podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Pomimo tych wad konstrukcyjnych, w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Na wstępie należy przypomnieć, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym jako konsekwencję uchybień stwierdzonych podczas przeprowadzonej kontroli tj. skrócenie tygodniowego/dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego dziennego prowadzenia pojazdu, jednoczesnego używania kilku wykresówek lub kart kierowców.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego ujętego w pkt I skargi kasacyjnej tj. art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy, w ocenie skarżącego, kierowca mógł odstąpić od norm określających czas pracy kierowców, co nie zagrażało bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwiało osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa ładunku oraz zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. zawartych w pkt VII i VI skargi kasacyjnej, które zmierzają do kwestionowania zabranego materiału dowodowego i uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej poprzez przyjęcie za dowód protokołu kontroli i nieprzeprowadzenie dowodu z planu pracy lub wydruku z urządzenia rejestrującego na okoliczność zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 należy uznać, że są one nieuzasadnione.

Przepis art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego może stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednakże pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Ogranicza to zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach k.p.a. gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Skoro w art. 12 tego rozporządzenia wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. (v: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn.akt II GSK 1776/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji brak jest również podstaw do zarzucenia organowi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w odniesieniu do ustaleń dotyczących podstaw zastosowania art. 12 ww. rozporządzenia. Ponieważ skarżący nie przedstawił żadnego z dowodów wymienionych w art. 12 rozporządzenia 561/2006, brak było podstaw do zastosowania tego przepisu, zatem zarzut naruszenia przepisu art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez jego niezastosowanie jest nieuzasadniony.

NSA odnosząc się do zawartego w pkt II skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 92b lub art. 92c u.t.d. poprzez przyjęcie bezwzględnej odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji gdy zapewnił on właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, zaś okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a także zarzucenie w związku z tym naruszenia przepisów postępowania ujętych w pkt VIII skargi kasacyjnej tj. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów w zakresie przesłuchania kierowców i dokładnego ustalenia okoliczności w jakich doszło do naruszeń norm czasu pracy co skutkowało brakiem analizy w kontekście wyłączenia odpowiedzialności na podstawie art. 92b lub art. 92c u.t.d. uznał, że są one chybione.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przepis art. 92b u.t.d. na podstawie, którego skarżące przedsiębiorstwo pragnęło uwolnić się od administracyjnej kary pieniężnej stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. 2. Za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.

Z kolei art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu art. 92b u.t.d. wskazać należy, że skarżący nie kwestionował w toku postępowania faktu, że kierowcy skrócili tygodniowy czas odpoczynku, skrócili dzienny czas odpoczynku, przekroczyli maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu, używali jednocześnie kilku wykresówek lub kart kierowców. Podnosił natomiast, iż w jego ocenie spełnione zostały warunki określone w art. 92 b u.t.d. czyniące bezzasadnym nałożenie kary na podmiot wykonujący przewóz drogowy. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że art. 92b u.t.d. w stosunku do kontrolowanego przedsiębiorcy nie mógł znaleźć zastosowania.

Przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniających rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 1.04.2006) nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszeń. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów oraz odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się pracownicy tego przedsiębiorstwa.

Na skutek kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżącego ustalono szereg naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców oraz jednoczesnego używania kilku wykresówek lub kart kierowców. O braku właściwej organizacji pracy świadczy między innymi skala i waga stwierdzonych naruszeń, spośród których przykładowo można wymienić: odebranie przez kierowcę 2 godzin 55 minut nieprzerwanego odpoczynku zamiast 9 godzin, w innej dacie odpowiednio 2 godzin 53 minut odpoczynku zamiast 9 godzin, przez innego kierowcę 3 godzin 2 minut nieprzerwanego odpoczynku zamiast 9 godzin.

Skarżący nie wykazał okoliczności wskazanych w przepisie art. 92b u.t.d. Wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji zwężającej. Na przewoźniku spoczywa ciężar wykazania okoliczności wynikających z art. 92b ust. 1 u.t.d. Zatem to skarżący, jako prowadzący przedsiębiorstwo transportowe, był zobowiązany do wykazania, że dołożył należytej staranności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenia prawa przez kierowców. Przez należytą staranność należy rozumieć uczynienie wszystkiego, czego można rozsądnie wymagać od przewoźnika organizującego przewóz a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 9 listopada 2011 r. w spr. II GSK 1117/10, z 17 listopada 2010 r. w spr. II GSK 976/09, z 6 kwietnia 2011 r. w spr. II GSK 404/10, z 6 lipca 2011 r. w spr. II GSK 716/10 i z 17 kwietnia 2013 r. w spr. II GSK 137/12).

Fakt prowadzenia przedsiębiorstwa zajmującego się głównie produkcją i sprzedażą betonu nie tylko nie zwalnia przedsiębiorcy wykonującego równocześnie przewozy drogowe z obowiązku przestrzegania przepisów dotyczących tych przewozów, ale obliguje przedsiębiorcę do takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa, aby zapewnić przestrzeganie przepisów, które obowiązuje wszystkie podmioty wykonujące przewóz drogowy.

Analiza motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył również przepis art. 92c ust. 1 u.t.d., wskazując, że przedsiębiorca wykonujący przewozy może uchylić się od sankcji administracyjnej, jeżeli wykaże, że dołożył należytej staranności, tzn. że organizując przewóz uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji zwężającej. Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie podkreślał, że przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary.

Podsumowując, wykładnia przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji była prawidłowa, prawidłowo też WSA zaakceptował stanowisko organu, iż w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do zastosowania powyższego przepisu wobec skarżącego kasacyjnie przedsiębiorcy.

WSA w Białymstoku prawidłowo uznał, że okoliczności podnoszone przez skarżącego takie jak specyfika prowadzonej przez spółkę działalności, która zajmuje się głównie produkcją i dystrybucją betonu i związanych z tą działalnością wielu niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, które mogą powodować naruszenie przepisów w zakresie czasu pracy i czasu odpoczynku kierowców, przeprowadzanie szkoleń w zakresie korzystania z tachografów i szkoleń z zakresu prawa pracy, zatrudnianie na umowę o pracę pracowników posiadających niezbędne umiejętności do obsługi pojazdów ciężarowych oraz betoniarki poparte świadectwem kwalifikacji zawodowej czy wszechstronne informowania kierowców o ich obowiązkach i uprawnieniach w zakresie czasu pracy, czasu odpoczynku i obsługi tachografów, nie dawały podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. zwalniających podmiot wykonujący przewóz od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie.

Wobec tego zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak przsłuchania kierowców i brak dokładnego ustalenia okoliczności w jakich doszło do naruszeń norm czasu pracy i w konsekwencji nie wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92b lub art. 92c u.t.d. nie jest uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 15 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należy uznać, że jest on niezasadny.

Podkreślić należy, że WSA nie dokonywał wykładni tego przepisu, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaka jest jego zdaniem prawidłowa wykładnia tego przepisu i dlaczego uważa, że przepis ten ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej spółki co do niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 15 u.t.d. Przepis ten definiuje pojęcie "przewoźnika drogowego", wskazując, że jest to przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazuje jedynie, że skarżąca spółka nie powinna być uznana za przewoźnika drogowego, ponieważ przewozem zajmuje się jedynie niezarobkowo, na potrzeby własne, a wykonywany przewóz jest działalnością pomocniczą w stosunku do głównej jaką jest produkcja betonu.

Należy podkreślić, że podstawę prawną nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej stanowił art. 92a u.t.d., który wskazuje, że adresatem kary pieniężnej jest "podmiot wykonujący przewóz drogowy". Z kolei z art. 4 pkt 6a u.t.d. wynika, że przewozem drogowym jest transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca spółka dysponowała zaświadczeniami uprawniającymi do przewozu drogowego na potrzeby własne, a zatem wykonywała przewóz drogowy. Z kolei będąc podmiotem wykonującym przewóz drogowy mogła być adresatem kary pieniężnej w rozumieniu art. 92a u.t.d. Ponadto sam fakt, iż główną działalnością przedsiębiorcy jest produkcja betonu nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zawartych w pkt IV skargi kasacyjnej tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak umorzenia postępowania w sytuacji gdy zachowanie stanowiące naruszenie norm czasu pracy zostało już poddane prawnokarnej ocenie w postępowaniu wykroczeniowym należy uznać, że jest on nieusprawiedliwiony.

Należy zwrócić uwagę, że odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy jest niezależna od odpowiedzialności kierowcy wynikającej z art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. Odpowiedzialność kierowcy odbywa się w trybie przepisów kodeksu w sprawach wykroczeń i jest odpowiedzialnością odrębną (opartą na zasadzie winy) w stosunku do odpowiedzialności przedsiębiorcy, który ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 721/15).

Nie podlegał ocenie zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ponieważ uzasadnienie zarzutu w żaden sposób nie odnosiło się do treści wskazanego przepisu.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.