Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 538/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oznaczonej jako działka nr [...] z obr. [...], położonej w W., przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w Kw nr [...], położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. [...], na działki o nr ew. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2009 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek podziału działki i zobowiązał do zapłaty rzeczonej opłaty [...] S.A., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Decyzja powyższa wydana została na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) - zwanej dalej ,,ustawą". Decyzja ta wydana została w oparciu o operat szacunkowy określający wartość rzeczonej nieruchomości, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Z operatu tego wynika, że wartość nieruchomości na dzień 12 stycznia 2009 r., tj. przed podziałem, wynosiła [...] zł, na dzień zaś 28 stycznia 2009 r., tj. po dokonanym podziale - [...] zł.

[...] S.A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż: a) decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 6 Kpa w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy poprzez wyznaczenie 14 dniowego terminu do zapłaty opłaty adiacenckiej, b) sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", ponieważ zawiera on bowiem "szereg błędów i nieścisłości", a mianowicie: - przyjęte do porównania nieruchomości nie spełniają podstawowego kryterium, jakim jest podobieństwo do szacowanej nieruchomości, ze względu na wielkość, przeznaczenie oraz inne cechy wpływające na wartość szacowanej nieruchomości", - przyjęte do porównania nieruchomości celem wyceny wartości przed podziałem, mają powierzchnię daleko odbiegającą od powierzchni szacowanej działki (...); na 4 przyjęte do porównania nieruchomości, dwie z nich miały powierzchnię aż 5-krotnie mniejszą i wręcz poniżej 1 ha (...); czwarta z porównywanych (...) nieruchomości ma powierzchnię prawie 9-krotnie większą od nieruchomości szacowanej (...); powierzchnia porównywanej działki znajdującej się pod pozycją nr 3 w tabeli na str. 13 jest również zbliżona do powierzchni działki szacowanej, gdyż jest 2,5-krotnie mniejsza", - rzeczoznawca w opisie transakcji do porównania znajdujących się przed ww. tabelą na str. 13 operatu wskazał w sposób niezgodny z rzeczywistością, że przyjęte transakcje porównawcze stanowią grunty o większych powierzchniach, gdy tymczasem (...) cztery przyjęte transakcje oparte są (...) na nieruchomościach mniejszych i to znacznie, a jedynie jedna z nieruchomości jest większą, - te same uchybienia i błędy (...) odnoszą się również do szacowania wartości nieruchomości po podziale, tj. działek od nr [...] do nr [...]; w tym przypadku również przyjęte do porównania nieruchomości mają powierzchnię daleko odbiegającą od powierzchni szacowanych działek po podziale; wielkość działek od nr [...] do nr [...] (...) wynosiła od [...] ha, [...] ha do w większości [...] (jedna z działek miała pow. [...] ha), a zatem średnia powierzchnia działek szacowanych to 300 m2; natomiast rzeczoznawca przyjął do porównania jedynie nieruchomości większe i to 2- lub 3-krotnie; żadne z zestawionych nieruchomości (tabela str. 15 operatu) nie ma powierzchni zbliżonej do działek szacowanych, gdyż ich wielkość to 799 m2, 879 m2, 800 m2, a nawet 906 m2 (...); fakt ten ma bezsprzecznie wpływ na ustalone przez rzeczoznawcę ceny transakcyjne, które w świetle powyższego są nieprawidłowo i niemiarodajnie obliczone, - przyjęcie przez rzeczoznawcę (...) podobieństwa działek w przypadku tak wyraźnej i diametralnej różnicy powierzchni jest niedopuszczalne; w sytuacji braku na zakreślonym rynku transakcyjnym nieruchomości podobnej do nieruchomości szacowanej, biegły powinien, stosowanie do § 26 wymienionego wyżej rozporządzenia, rozszerzyć obszar analizowany o inne, sąsiednie dzielnice, - kryterium podobieństwa nie spełnione zostało również przy określeniu przeznaczenia szacowanych działek nr [...], [...], [...], [...] (...); działki te przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi, natomiast na 4 przyjęte do porównania nieruchomości (str. 17 i 18 operatu), dwie z nich miały przeznaczenie jedynie mieszkaniowe, zamiast mieszkaniowe i usługowe (...); nieruchomość z pozycji 3.D nie miała nawet dojazdu i zgodnie z rubryką 4D pozbawiona była infrastruktury technicznej, gdy tymczasem wyceniana nieruchomość posiadała w całości infrastrukturę techniczną i dojazd, - rzeczoznawca błędnie przyjął do porównania transakcje, które miały miejsce w czasie wydawania decyzji zatwierdzającej podział, tj. w 2009 r., zamiast w czasie wydawania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, tj. lipiec 2011 r.; zgodnie natomiast z art. 98a ust. 1 ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomimo, iż na stronie 4 operatu rzeczoznawca wskazał, że określił wartość przedmiotu wyceny na dzień [...] kwietnia 2011 r., to nie znajduje to potwierdzenia w treści operatu; na stronie 13 operatu, gdzie rzeczoznawca szacował wartość nieruchomości przed podziałem, transakcje przyjęte do porównania zawarte były w 2009 r. i jedna w marcu 2010 r. (...); ta sama sytuacja dotyczy szacowania wartości nieruchomości po podziale, gdzie jak wskazuje tabela na str. 17 przyjęto do porównania transakcje z 2009 r. i jedną z marca 2010 r., a z tabeli na str. 15 operatu wynika, że przyjęto do porównania nieruchomości z końca 2009 r. i z 2010 r. (...); wycena nieruchomości w roku 2011 w oparciu o transakcje z 2009 r. jest niemiarodajna i niewiarygodna, a ponadto sprzeczna z art. 98a ust. 1 ugn, - w zamieszczonym w operacie zbiorze transakcji, przyjętym do analizy brak jest istotnych dla budowy wartości rynkowej nieruchomości opisów transakcji do tych nieruchomości, które przemawiałyby za ich podobieństwem, tj. forma transakcji, warunki transakcji, odniesienie się do tego, czy nieruchomość była sprzedawana z decyzją o warunkach zabudowy, czy bez (...); biegły z nieuzasadnionych powodów nie wskazał w analizie nawet numerów Rep. aktów notarialnych umów transakcyjnych, które analizuje w operacie (...); wszystkie powyższe atrybuty i informacje mają istotny wpływ na kształtowanie się wartości rynkowej nieruchomości, a rzeczoznawca w przedmiotowym operacie nie wykazał, że wziął je pod uwagę, c) organ pierwszej instancji naruszył art. 80 w zw. z art. 84 § 1 Kpa, gdyż zaniechał dokonania analizy opinii biegłego rzeczoznawcy i jej oceny (...); za analizę i właściwe ustosunkowanie się do treści zawartych w operacie nie można uznać tylko formalnej i bardzo ogólnikowej oceny operatu szacunkowego, sprowadzającej się do stwierdzenia, że wzrost wartości nieruchomości znalazł potwierdzenie w szacunkach uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego (...); organ jest zobowiązany ocenić, czy opinia nie zawiera sprzeczności lub niezgodności z prawem, a w konsekwencji, czy opinia jest wiarygodna jako dowód.

W piśmie z dnia 1 września 2011 r. do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego ustosunkował się jego autor. Biegły podkreślił m.in., iż wybór cech porównawczych i ich zakresu został określony (...) na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju oraz na podstawie obserwowanych preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych. Zawarte w opinii stwierdzenie, cyt.: ,,Przyjęte transakcje porównawcze stanowią grunty o większych powierzchniach" rozumieć należy jako "przyjęcie transakcji porównawczych w rozumieniu transakcji o jak największych powierzchniach gruntu na wybranym rynku, a nie transakcji o większej powierzchni gruntu od nieruchomości wycenianej". We wspomnianym operacie "oszacowano aktualną wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla nieruchomości przed podziałem wg stanu na datę wydania decyzji o podziale i po podziale, według stanu nieruchomości na dzień, gdy decyzja stała się prawomocna".

Przy piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r. odwołująca przedłożyła dokument zatytułowany "Analiza Jednostkowych Cen Transakcyjnych Nieruchomości Gruntowych Niezabudowanych zlokalizowanych na terenie W., dzielnicy [...], o ściśle określonych atrybutach". Odwołująca podniosła, iż z przedłożonego dokumentu jasno wynika, że metoda porównawcza, przy analizie wyłącznie transakcji z dzielnicy [...], nie mogła być zastosowana do oszacowania wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, ponieważ na terenie dzielnicy [...] w okresie od stycznia 2009 r. do maja 2011 r. nie było transakcji, które mogłyby stanowić podstawę porównań. Oznaczać to ma, zdaniem odwołującej, że operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie budzi wątpliwości, że - co do zasady - podział nieruchomości gruntowej skutkuje wzrostem jej wartości. Możliwe są sytuacje, np. gdy podział ma na celu jedynie wydzielenie z obszaru nieruchomości terenu pod drogę publiczną, że o takim wzroście wartości nie może być mowy. Sytuacja tego rodzaju jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. W takiej sytuacji pozostaje ocena, czy postępowanie wyjaśniające zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało przez organ pierwszej instancji w zgodzie z przepisami regulującymi to postępowanie, przede wszystkim z przepisami Kpa oraz czy w oparciu o dokonane w wyniku tego postępowania ustalenia możliwe jest wydanie decyzji na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy, tj. decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału tej nieruchomości.

Kolegium zauważyło, że z przepisu art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej, jest wykazanie wystąpienia obiektywnego (określonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami) wzrostu wartości nieruchomości, oraz że ów obiektywny wzrost wartości nieruchomości powstał wskutek podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek jej właściciela lub - w niektórych sytuacjach - użytkownika wieczystego.

Jak wynika z załączonego do akt niniejszej sprawy operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, szacowana wartość owej nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła [...] zł, po dokonaniu zaś owego podziału – [...] zł. Oznacza to, że, zdaniem biegłego, wyłącznie w wyniku dokonania podziału wartość rzeczonej nieruchomości wzrosła o [...] zł.

Zdaniem Kolegium, wskazany operat sporządzony został w sposób rzetelny, w zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a zwłaszcza z przepisami ustawy, w tym z jej art. 154 ust. 1, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, przy czym przez nieruchomość podobną rozumieć należy, stosownie do art. 4 pkt 16 ustawy, nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Organ zauważył, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam. Przy wycenie uwzględnia się bowiem wagi cech rynkowych nieruchomości (analogicznie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 832/09, Lex nr 529315).

Jak wynika z pkt 3.3. operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości do ustalenia jej wartości zastosowane zostało podejście porównawcze, przy metodzie porównywania parami. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Jak wynika ze sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego, przy obliczaniu wartości przedmiotowej nieruchomości po podziale uwzględniono nieruchomości porównawcze położone na terenie Dzielnicy [...], z bliskich obrębów, niezabudowane (pkt 4.3 operatu), rynku słabo rozwiniętego, w którym w skali roku notuje się kilkadziesiąt transakcji wolnorynkowych (pkt 4.4 operatu). W pkt 5.1 operatu podkreślono, że "ze zbioru odrzucono transakcje pomiędzy podmiotami zależnymi, dane z wycen rzeczoznawców stanowiące podstawę do rozliczeń pomiędzy podmiotami w transakcjach nie noszących znamion transakcji rynkowych (jak uwłaszczenia, podstawy do ustalenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego itp.), transakcje nierynkowe jak darowizny, zamiany, podziały majątku itp. oraz inne transakcje zawarte z klauzulami ustalającymi szczególne warunki transakcji, które nie mieszczą się w ustawowej deﬁnicji wolnego rynku. Przyjęte transakcje porównawcze stanowią grunty o większych powierzchniach z bliskiego obszaru działki gruntu wycenianej. Do dalszej analizy wybrano 4 nieruchomości gruntowe porównawcze, przyjęto również transakcję ze stycznia 2009 r., z uwagi na brak trendów na badanym rynku nieruchomości gruntowych. W analizie porównawczej uwzględniono - jak wynika z pkt 5.2 i 5.3 operatu - cechy nieruchomości istotne z punktu widzenia ich wpływu na kształtowanie się cen, ustalając je na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju, przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych oraz na podstawie obserwowanych preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych, a mianowicie: lokalizacja ogólna - w mieście i dzielnicy: dostęp do komunikacji ponadlokalnej, podwiązanie do centrum miasta i ośrodków cenotwórczych (udział w całości - 25%), lokalizacja szczegółowa i stan otoczenia: bezpośrednie otoczenie i jego standard, dojście do usług podstawowych, dostępność komunikacyjna, warunki środowiskowe - zieleń, hałas (20%), uwarunkowania inwestycyjne: ograniczenia, możliwości inwestycyjne, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, studium (20%), dostęp do infrastruktury technicznej (15%), walory gruntu: kształt działki, ukształtowanie terenu (10%), powierzchnia działki (10%).

Ustalenia powyższe dotyczyły oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem. Analogiczne ustalenia dotyczyły określenia wartości owej nieruchomości po podziale, z zastrzeżeniem, iż "przyjęte transakcje porównawcze stanowią grunty o zbliżonych powierzchniach, z bliskiego obszaru działek gruntu wycenianych (pkt 6.1.1 i 6.2.1 operatu). Powyższe oznacza, że: - brak jest podstaw do uznania, że do porównania zostały przyjęte nieruchomości nie będące nieruchomościami podobnymi do wycenianej; kryterium powierzchniowe, na które szczególny nacisk położono w rozpatrywanym odwołaniu, było tylko jedną, niekoniecznie najważniejszą cechą, do której odwołano się przy ocenie, czy określone nieruchomości są do siebie podobne, a przede wszystkim, czy spełniają kryteria podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy.

Zdaniem Kolegium, gdyby nawet uznać wątpliwości, co do istnienia podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości porównawczych ze względu na zbyt znaczące różnice w powierzchniach owych nieruchomości za uzasadnione, to wątpliwości te nie wystarczyłyby do podważenia prawidłowości wspomnianego operatu, gdyż powierzchnia działki była tylko jednym z kryterium wyceny i to najmniej znaczącym (10%), a różnice w powierzchniach między nieruchomościami porównawczymi, a nieruchomością wycenianą zostały odpowiednio skorygowane w trakcie procedury szacowania.

Stosownie do § 26 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, że przedmiotowa nieruchomość posiada szczególne cechy lub jest tego rodzaju, że może nie stanowić przedmiotu obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, a co za tym idzie, że przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zaistniały podstawy do zastosowania owego przepisu. Organ zauważył, że użycie w przytoczonym przepisie zwrotu "może" oznacza, że jego zastosowanie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem biegłego i nie skorzystanie z takiego uprawnienia nie musi być w szczególny sposób uzasadnione.

Zarzut dotyczący przyjęcia do porównania nieruchomości będących przedmiotem obrotu w latach 2009-2010 organ uznał za całkowicie niezrozumiały i to nie tylko z tego względu, że w kwietniu 2011 r., tj. w czasie, gdy operat był sporządzany ceny transakcyjne z kwietnia i zwłaszcza z lipca 2011 r. nie mogły być biegłemu znane. Organ zwrócił uwagę, że z przepisu art. 98a ust. 1 ustawy, nie wynika, że chodzi o ceny transakcji, które zostały zawarte w dacie wydania decyzji (co zresztą nie byłoby możliwe), lecz o przeliczenie ustalonych przez biegłego wartości według cen na dzień wydania decyzji.

Jednym z kryteriów wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości były uwarunkowania inwestycyjne, w tym ograniczenia, możliwości inwestycyjne, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeśli zatem nieruchomości porównawcze posiadały w dacie transakcji ważne decyzje o warunkach zabudowy, również i ta kwestia stała się przedmiotem oceny biegłego.

Zdaniem organu, kwestie dotyczące warunków transakcji nieruchomości porównawczych pozostają bez znaczenia dla wyceny wartości nieruchomości, a co za tym idzie, nie muszą zostać przedstawione w operacie. Z tych samych powodów nie jest konieczne wskazanie numerów Rep. aktów notarialnych, umów transakcyjnych, które analizuje w operacie jego autor. Mając powyższe na uwadze Kolegium nie znalazło podstaw do podważenia prawidłowości sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, nie widziało konieczności powołania innego biegłego dla sporządzenia kolejnego operatu.

Organ zaznaczył, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu administracji publicznej, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, Lex nr 745181). Zarówno przepisy ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 794/10, Lex nr 750940). Odwołująca z inicjatywą taką w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Jak wynika z § 1 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]), stawka ta dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości. Zarówno Prezydent W., jaki Kolegium są związani treścią owej uchwały. Tym samym opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego podziałem tejże nieruchomości, wynosić powinna: [...] zł x 30 % = [...] zł.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że art. 98a ust. 1 ustawy stwierdza w ostatnim zdaniu, iż przy ustalaniu opłaty, o której mowa w tym przepisie, przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. W myśl art. 148 ust. 1 ustawy, obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Tym samym zarzut odwołania, dotyczący wyznaczenia 14 - dniowego terminu do zapłaty opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej, uznać należy za całkowicie nietrafiony. Nawet jeśli organ pierwszej instancji jedynie zdawkowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści operatu szacunkowego (do czego, w sytuacji, gdy oceniał go jako prawidłowy, zgodny z odpowiednimi przepisami oraz przy braku zastrzeżeń strony) nie oznacza to, że nie poddał owego operatu szczegółowej analizie. Nawet jeśli jednak pewne zaniechania we wskazanym zakresie mogłyby wzbudzić zastrzeżenia, co do wypełnienia przez organ pierwszej instancji wskazań z art. 107 § 3 Kpa, to - zdaniem Kolegium - zastrzeżenia te nie wystarczyłyby, w okolicznościach niniejszej sprawy oraz przy analizie operatu dokonanej przez organ odwoławczy w niniejszej decyzji, do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji [...] S.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 Kpa poprzez naruszenie przez organ obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie i naruszenie obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również poprzez niedokonanie przez organ oceny wiarygodności oraz przydatności dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy i oparcia rozstrzygnięcia na okolicznościach nieudowodnionych w toku postępowania dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką, która to decyzja została następnie utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podczas, gdy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustaleń organów obu instancji nie spełniał podstawowych i niezbędnych wymogów prawnych oraz metodologicznych umożliwiających ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału, zawierał ewidentne błędy i sprzeczności w ustaleniach rzeczoznawcy, nie został przez organ oceniony pod względem spójności, zupełności i logiki przeprowadzonego przez rzeczoznawcę rozumowania; 2) art. 107 § 3 Kpa poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącą, tj. "Analizy jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych zlokalizowanych na terenie W., dzielnicy [...], o ściśle określonych atrybutach, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. R., co uniemożliwiało skarżącej zapoznanie się z przesłankami, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, zaś Sądowi uniemożliwia zweryfikowanie zasadności i zgodności z prawem podjętego przez organ rozstrzygnięcia; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 i 7 Kpa poprzez zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia oraz przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a w szczególności poprzez utrzymanie w mocy pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż rozstrzygnięcie w nim zawarte zostało wydane bez podstawy prawnej.

Ponadto, zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, tj. uznanie za prawidłowy, rzetelny i wykonany zgodnie z prawem operat szacunkowy sporządzony przez R. T. z dnia [...] maja 2011 r., pomimo, iż przyjęte przez rzeczoznawcę metody porównywania i ceny transakcyjne nieruchomości w rzeczywistości nie odnosiły się do nieruchomości faktycznie podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a tym samym wycena rzeczoznawcy nie została oparta na analizie rynku nieruchomości, dającej podstawę do sformułowania wniosków przyjętych przez biegłego, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia; 2) art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji ustalającej opłatę adiacencką w związku z podziałem nieruchomości i w konsekwencji uznanie przez organ, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek podziału, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r.; 2) dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentu - oceny prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. operatu szacunkowego z dnia 23 maja 2011 r. wykonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych, który skarżąca przedłoży Sądowi niezwłocznie po jego sporzadzeniu; 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie organ administracji w sposób zasadniczy uchybił swoim obowiązkom w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wnikliwego oraz wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, a priori i bez odnoszenia się do poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie przyjął, że podział przedmiotowej nieruchomości, dokonany decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. skutkował zwiększeniem wartości tej nieruchomości. Wskazują na to dwie następujące okoliczności. Po pierwsze, organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jeszcze przed sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, z którego w ogóle miałby wynikać wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Po drugie, organ drugiej instancji bezpodstawnie założył, że ,,nie budzi wątpliwości, że co do zasady podział nieruchomości gruntowej skutkuje wzrostem jej wartości". Powyższe założenie z góry przyjęte przez organy obu instancji jest - w świetle aktualnego stanowiska judykatury i wobec treści art. 7 Kpa - niedopuszczalne. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt l OSK 729/06 "podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony. W cytowanym wyroku NSA podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie jest dopuszczalny jakikolwiek automatyzm, a na organach administracji ciąży obowiązek prawidłowego i zgodnego z przepisami Kpa ustalenia, czy, a jeśli tak to o ile, wzrosła wartość danej nieruchomości na skutek jej podziału. Ponadto, w orzecznictwie podkreśla się, że organ ustalający opłatę adiacencką jest zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt ll SA/Go 859/08). Podobnie, ze stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1425/06 jednoznacznie wynika, że organ administracji nie może a priori przyjmować, że podział nieruchomości automatycznie powoduje wzrost jej wartości.

W świetle powyższego, organ administracji w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie z góry przyjął założenie, bez odnoszenia się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że konsekwencją podziału przedmiotowej nieruchomości był wzrost jej wartości. Przyjęcie tego założenia niewątpliwie miało istotny wpływ na prawidłowość dalszych ustaleń organu, w szczególności na sposób oceny prawidłowości operatu szacunkowego. Oznacza to, że organy obu instancji, z góry przyjęły że do wzrostu ceny nieruchomości na skutek jej podziału musiało dojść, a ustalenie to poczyniły z istotnym uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa albowiem do powyższego wniosku organy doszły nie na skutek prawidłowej analizy kompletnego materiału dowodowego, a na podstawie z góry i bezpodstawnie przyjętego założenia. Konsekwencją powyższego było ponadto zaniechanie dokonania pełnej i wnikliwej analizy i weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, co doprowadziło do bezkrytycznej akceptacji wszystkich ustaleń poczynionych w operacie szacunkowym. W orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt ll SA/Go 859/08) przyjmuje się, że niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 Kpa dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczać do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ administracji w swoich ustaleniach oparł się tylko i wyłącznie na operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2011 r. uznając operat ten za sporządzony prawidłowo. Organ zaakceptował wszystkie wnioski i ustalenia poczynione w tym operacie, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestał na przytoczeniu fragmentów tego operatu. W toku postępowania organ zaniechał podjęcia jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, wskazywanych przez skarżącą, dotyczących poważnych nieścisłości i błędów zawartych w przedmiotowym operacie szacunkowym. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Art. 157 ust. 1a ustawy stanowi natomiast, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 ustawy. W związku z tym, że przedmiotowy operat szacunkowy jest, w ocenie skarżącej, sporządzony nieprawidłowo i dotknięty wadami o zasadniczym znaczeniu, skarżąca zwróciła się w dniu 20 lutego 2012 r. w trybie art. 157 ust. 1 ustawy do Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Niezwłocznie po sporządzeniu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego skarżąca złoży tę ocenę do akt przedmiotowego postępowania i wnosi w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych, jakie Iegły u podstaw zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła, że stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1, art 80 i art. 84 § 1 Kpa organ pierwszej instancji winien był poddać powyższy operat szacunkowy wnikliwej i krytycznej ocenie, czego zaniechał, dopuszczając się tym samym zasadniczego naruszenia powyższych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego.

Rzeczoznawca majątkowy przeprowadzając analizę rynku, stosownie do art. 153 ustawy i § 4 ust. 1 rozporządzenia powinien dokonać analizy cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanej. W przypadku wyceny stanu nieruchomości przed podziałem powinien przeanalizować nieruchomości zbliżone pod względem stanu do nieruchomości szacowanej, w szczególności nieruchomości składające się z pojedynczych działek oraz podobne pod względem powierzchni. Natomiast do wyceny nieruchomości po podziale rzeczoznawca winien przyjąć do analizy taką grupę transakcji, w których nieruchomości nie tylko mają powierzchnię zbliżoną do szacowanych działek powstałych po podziale, ale jednocześnie są nieruchomościami powstałymi na skutek podziału wielohektarowej powierzchni, z wszelką towarzyszącą temu podziałowi infrastrukturą. A zatem dla określania wartości działek powstałych po podziale, kryterium związane z powierzchnią działki musi być dodatkowo wzbogacone o uwzględnienie okoliczności, iż do analizy rynku przyjęto transakcje nieruchomościami podobnymi powstałymi również z podziałów bowiem tylko taka analiza rynku jednoznacznie i rzetelnie określa wpływ podziału na wartość rynkową nieruchomości. Odniesienie się przez rzeczoznawcę sporządzającego przedmiotowy operat szacunkowy do działek o skrajnie różnej powierzchni, rozproszonych na rynku, bez jakichkolwiek dodatkowych informacji o nieruchomościach, nie spełnia podstawowego kryterium, jakim jest podobieństwo do szacowanej nieruchomości po podziale.

Zdaniem Spółki, pierwszym etapem sporządzania przedmiotowego operatu było dokonanie wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości zarówno przed jej podziałem, jak i po. Na organie administracji ciążył natomiast obowiązek zweryfikowania, czy biegły w sposób prawidłowy dokonał wyboru nieruchomości jakie uznał za podobne do nieruchomości szacowanej. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez nieruchomości podobne (porównywalne) należy rozumieć takie, których stan prawny, ﬁzyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (art. 4 pkt 16 ustawy oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt ll OSK 2016/06). W literaturze wskazuje się, że cechami pozwalającymi na ustalenie podobieństwa nieruchomości na potrzeby ich porównania w operacie szacunkowym, mogą być: wielkość, przeznaczenie w planie miejscowym, dostępność, lokalizacja, użytkownicy, walory estetyczne, standard wyposażenia (E. Bończyk-Kucharczyk, komentarz do art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opubl. LEX 2012). W zaskarżonej decyzji organ administracji w sposób lakoniczny stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że do porównania przyjęto nieruchomości nie będące nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Organ podniósł, że w jego ocenie nawet gdyby uznać wątpliwości, co do istnienia podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości porównawczej ze względu na różnice ich powierzchni, to wątpliwości te nie wystarczyłyby do podważenia prawidłowości przedmiotowego operatu, albowiem powierzchnia działki była tylko jednym z kryteriów wyceny i to najmniej znaczącym. Powyższe stanowisko organu jest w zasadniczym stopniu wadliwe, albowiem organ w sposób nieuprawniony łączy i zdaje się utożsamiać ze sobą dwa odrębne etapy procesu dokonywania wyceny nieruchomości w ramach przyjętego podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Pierwszym etapem jest bowiem wybór nieruchomości podobnych, a dopiero po dokonaniu ich wyboru, na drugim etapie tego procesu, poddaje się analizie poszczególne cechy nieruchomości podobnych i w oparciu o tę analizę ustala się wartość nieruchomości szacowanej. Nie można zatem wywodzić, że skoro w przypadku nieruchomości podobnych powierzchnia każdej z nich jest cechą o mniejszym wpływie na ustalenie ich ceny, to tym samym cecha ta w ogóle pozbawiona jest istotnego znaczenia już na etapie wyszukiwania transakcji mających za przedmiot nieruchomości, które mogłyby zostać uznane za podobne. Przyjęcie za organem administracji przeciwnego stanowiska mogłoby w konsekwencji doprowadzić do absurdalnej sytuacji, w której w ogóle powierzchnia nieruchomości byłaby uznana za okoliczność mało istotną, a za podobne mogłyby być uznawane działki o powierzchni z jednej strony kilkuset metrów kwadratowych, a z drugiej kilkudziesięciu hektarów. Taka sytuacja w sposób oczywisty i rażący byłaby niezgodna z przyjętymi i ugruntowanymi zasadami ustalania podobieństwa nieruchomości na potrzeby ich wyceny. Jak bowiem stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt ll SA/Po 351/07 podobieństwo nieruchomości w świetle zapisów zawartych w operacie szacunkowym nie może budzić wątpliwości. Sąd podkreślił, że w przypadku wyraźnej różnicy powierzchni działek rzeczoznawca celem wykazania podobieństwa winien w operacie zawrzeć dodatkowe rozważania, co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa tych działek.

Jednocześnie na gruncie niniejszej sprawy kwestia wielkości nieruchomości i wpływ tej wielkości na jej wartość ma znaczenie istotne. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie celem wyceny jest ustalenie, czy w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości pierwotnie stanowiącą jedną działkę gruntu na 94 mniejsze działki gruntu doszło do zwiększenia jej wartości, uzasadniającego naliczenie opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie zatem kwestia wielkości poszczególnych działek gruntu składających się na nieruchomość przed i po jej podziale będzie miała tu zasadnicze znaczenie. Organ administracji dokonując ustaleń faktycznych w sprawie i oceniając operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, winien powyższą kwestię mieć na uwadze i zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 Kpa wnikliwie skontrolować prawidłowość wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby tej oceny, dokonanego przez rzeczoznawcę. W niniejszej sprawie organ administracji powyższemu obowiązkowi uchybił w sposób znaczący i mający zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Organ administracji w pełni zaakceptował bowiem fakt, iż rzeczoznawca majątkowy nie dokonał w sposób prawidłowy wyboru nieruchomości podobnych, zarówno w stosunku do nieruchomości przed jej podziałem, jak i po.

Dokonując wyboru nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym, biegły rzeczoznawca przyjął ogólnikowo określone kryterium, stwierdzając, że ,,Przyjęte transakcje porównawcze stanowią grunty o większych powierzchniach z bliskiego obszaru działki gruntu wycenianej" (str. 13 operatu). W odniesieniu do działek powstałych po podziale nieruchomości, biegły jako kryterium przyjął ,,grunty o zbliżonych powierzchniach z bliskiego obszaru działek gruntu wycenianych". W świetle powyższego należy podnieść, co następuje. Po pierwsze wbrew rozważaniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powyższe wskazuje jednoznacznie, że wielkość nieruchomości była jednym z zaledwie dwóch kryteriów, jakimi rzeczoznawca kierował się dokonując selekcji nieruchomości podobnych do przedmiotowej. W związku z powyższym z punktu widzenia rzeczoznawcy wielkość porównywanych nieruchomości miała istotne znaczenie dla dokonania wyboru nieruchomości podobnych do przedmiotowej. Po drugie organ odwoławczy nie odniósł się do tego, że kryterium wielkościowe, jakkolwiek wskazane przez rzeczoznawcę, nie zostało przez niego określone w sposób precyzyjny. Posłużył się on bowiem pojęciem ,,grunty o większych powierzchniach" nie wskazując jednocześnie od czego ta powierzchnia miałaby być większa. Już zatem samo lakoniczne i zdawkowe określenie przez biegłego kryteriów podobieństwa porównywanych nieruchomości rodzi zasadnicze wątpliwości, czy nieruchomości te mogłyby zostać uznane za podobne, czy też ich wybór jest całkowicie przypadkowy. Skarżąca przytoczyła ponownie stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt ll SA/Po 351/07, zgodnie z którym podobieństwo nieruchomości w świetle zapisów zawartych w operacie szacunkowym nie może budzić wątpliwości. W związku z powyższym w świetle treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz operatu szacunkowego nie wykazano dlaczego do przedmiotowej nieruchomości według jej stanu przed podziałem o powierzchni [...] m2 miałyby być podobne nieruchomości wybrane przez rzeczoznawcę (tabela na str. 13 operatu szacunkowego). Spółka zauważyła, że w tabeli tej wskazano nieruchomości o różnym przeznaczeniu, o różnym stopniu wyposażenia w infrastrukturę techniczną (tabela na str. 14) i przede wszystkim o zasadniczo różnych powierzchniach równych; [...] m2, [...] m2, [...] m2 i [...] m2. Nieruchomości te są zatem albo zdecydowanie mniejsze od przedmiotowej (odpowiednio: blisko ośmio, pięcio i dwukrotnie), albo zdecydowanie większe (blisko dziewięciokrotnie). Biegły w treści operatu, ani też organ w uzasadnieniu decyzji, gdzie tylko skrótowo przytoczono stanowisko biegłego, nie wskazał konkretnych, jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych kryteriów, zgodnie z którymi wskazane nieruchomości przy tak skrajnych różnicach powierzchni, miałyby zostać uznane za podobne do nieruchomości wycenianej.

Podobnie w przypadku działek powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości dobór nieruchomości podobnych nosi znamiona dowolności, a kryteria zastosowane przez biegłego i zaaprobowane przez organ administracji zostały określone ogólnikowo. Biegły jako kryterium wskazał, iż mają to być grunty o "zbliżonych powierzchniach" do działek wycenianych. Zgodnie z treścią decyzji Prezydenta W. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości działki o numerach od [...] do nr [...] mają powierzchnię od ok. [...] do średnio ok. [...] m2. Do porównania, jako grunty o "zbliżonych powierzchniach" wybrano nieruchomości o powierzchni od [...] do [...] m2, a zatem dwu lub trzykrotnie większe od działek wycenianych. Nie wskazano też, oprócz "bliskiego położenia" żadnych innych kryteriów, jakimi biegły kierował się dokonując wyboru tych właśnie działek jako podobnych.

W związku z powyższym już sam dobór nieruchomości do porównania, oceniany tylko według zastosowanego przez biegłego kryterium doboru - kryterium wielkości, wobec braku jakichkolwiek bliższych, szczegółowych wyjaśnień - czy to ze strony biegłego, czy też organu, wskazuje na dowolność wyboru nieruchomości do porównania. Zarówno zatem operat jak i wydana na jego podstawie decyzja administracyjna, będąca przedmiotem niniejszej skargi, rodzi zasadnicze wątpliwości, co do rzetelności i kompletności, które to wątpliwości nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organ w toku postępowania.

Także bliższa analiza nieruchomości wskazanych przez biegłego jako podobne do przedmiotowej wskazuje jednoznacznie, że wbrew twierdzeniom biegłego i wbrew stanowisku organu administracji, nie mogą one zostać uznane za podobne do nieruchomości przedmiotowej. Trzeba bowiem przypomnieć, że przedmiotowa nieruchomość przed podziałem stanowiła pojedynczą działkę gruntu o powierzchni [...] m2. Pośród innych cech tej nieruchomości, zarówno jej powierzchnia, jak i fakt, że stanowiła jedną działkę gruntu, stanowią okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla przedmiotowej sprawy. Podkreślenia wymaga, że celem wyceny było ustalenie, czy i w jaki sposób zmieniła się wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonania jej podziału: jednej działki gruntu o dużej, ponad pięciohektarowej powierzchni, na wiele działek o mniejszych rozmiarach. Całkowicie nieprawidłowym jest zatem przyjęcie przez organ do porównania jako nieruchomości podobnej do przedmiotowej nieruchomości według jej stanu przed podziałem, nieruchomości wskazanej w punkcie 3 w tabeli na stronie 13 operatu, położonej przy ul. [...], stanowiącej działki o numerach [...] do [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Wskazana w tym miejscu nieruchomość bowiem, nie dość że ma powierzchnię o ponad połowę mniejszą od nieruchomości wycenianej, to przede wszystkim, składa się aż z dwudziestu trzech działek gruntu. Bez odpowiedzi pozostaje pytanie, na jakiej podstawie i dlaczego rzeczoznawca przyjął za podobną do wycenianej nieruchomości, według jej stanu przed podziałem, inną nieruchomość już podzieloną na ponad dwadzieścia działek. Skoro bowiem wycena nieruchomości miała dotyczyć jej stanu sprzed dokonania podziału, to za nieruchomości podobne do niej mogły zostać uznane tylko i wyłącznie inne nieruchomości, które tak samo jak nieruchomość wyceniana, składały się z jednej działki gruntu o zbliżonej powierzchni i przeznaczeniu oraz nadające się do podziału. Całkowicie niedopuszczalnym było natomiast przyjęcie do porównania na tym etapie nieruchomości już podzielonej.

Powyższa kwestia całkowicie umknęła uwadze organu, jak i organu pierwszej instancji, które zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa winne były poddać przedmiotowy operat szacunkowy wnikliwej analizie i podjąć wszelkie działania w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na zasadniczą niekonsekwencję autora przedmiotowego operatu szacunkowego, w ocenie którego nieruchomości: położona przy ul. [...], stanowiąca działkę o numerze [...] w obrębie [...] oraz nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca działki o numerach [...] i [...] w obrębie [...], stanowią nieruchomości podobne jednocześnie do przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem (str. 13 operatu szacunkowego), jak i do działek o numerach [...], [...], [...] oraz [...] powstałych na skutek jej podziału. Podkreślenia wymaga to, że ani treść operatu szacunkowego, ani też uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśnia jakie konkretnie okoliczności zostały przyjęte przez biegłego, a następnie przez organ administracji, które pozwoliły te same nieruchomości uznać za podobne do przedmiotowej nieruchomości zarówno przed jej podziałem, jak i do poszczególnych działek powstałych na skutek jej podziału.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów skarżącej podniesionych w toku postępowania w piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r. ani też do złożonego przez nią do akt sprawy dokumentu "Analizy jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych zlokalizowanych na terenie W., dzielnicy [...], o ściśle określonych atrybutach", sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. Organ w szczególności nie odniósł się do wynikającej z w/w dokumentu kwestii, że metoda porównawcza, przy analizie transakcji wyłącznie z dzielnicy [...], nie mogła być zastosowana do oszacowania wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na to, że na terenie dzielnicy [...] w okresie od stycznia 2009 r. do maja 2011 r. nie było transakcji, które mogłyby stanowić podstawę porównań. Podnieść zatem należy, że ani biegły w sporządzonym na potrzeby postępowania przed organami administracji operacie szacunkowym, ani też organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego, że jak wynika z treści wskazanej wyżej analizy do porównania, jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej według jej stanu po podziale, winny być wybrane także nieruchomości, powstałe na skutek podziału. W związku z powyższym organ z jednej strony uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa nie dokonując właściwej oceny materiału dowodowego przedłożonego przez stronę, w szczególności nie dokonując oceny tego materiału pod względem jego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, z drugiej zaś strony, z uchybieniem art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, z jakich przyczyn nie uwzględnił stanowiska strony i odmówił wiarygodności złożonemu przez nią dowodowi.

W konsekwencji powyższych uchybień, wycena przedmiotowej nieruchomości, zarówno według stanu przed dokonaniem jej podziału jak i po została oparta na porównaniu wycenianej nieruchomości do zbioru przypadkowo dobranych nieruchomości, nie spełniających podstawowego kryterium podobieństwa. Wszelkie zatem wnioski i ustalenia, zarówno rzeczoznawcy majątkowego R. T., jak i organu administracji noszą wszelkie znamiona dowolności i arbitralności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał na stwierdzeniu, że metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem jego rozważań. Powyższe twierdzenie nie oznacza jednak, że w zakończonym zaskarżoną decyzją postępowaniu organ był zwolniony z obowiązku dokonania oceny w/w operatu jako dowodu, zgodnie z ogólnymi zasadami Kpa, w szczególności zgodnie z art. 80 Kpa. Jak bowiem podkreślił WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt ll SA/Go 859/08, w sytuacji, kiedy zastrzeżenia strony, co do wyceny rzeczoznawcy nasuwają pewne wątpliwości, co do kompletności i rzetelności operatu, organ odwoławczy obowiązany jest do podjęcia dodatkowych czynności usuwających zaistniałe wątpliwości, zwłaszcza powinien kwestie sporne wyjaśnić, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Także Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści ( por. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt ll OSK 459/05 oraz z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt ll OSK 2016/06). W niniejszej sprawie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 84 § 1 Kpa organ powyższym obowiązkom zasadniczo uchybił, poprzestając jedynie na treści przedmiotowego operatu szacunkowego oraz treści pisma R. T. z dnia 1 września 2011 r. Pismo to po pierwsze nie spełnia wymogów aneksu do przedmiotowego operatu, po drugie zaś zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia, nic nie wnoszące do przedmiotowej sprawy, a w szczególności nie wyjaśnia w żaden sposób którejkolwiek spośród licznych wątpliwości wskazywanych przez skarżącą w toku postępowania i omówionych szeroko w niniejszej skardze.

W ocenie skarżącej, pomimo istniejącego obowiązku, organy orzekające w tej sprawie, nie dokonały rzetelnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Organy de facto ograniczyły się do stwierdzenia, że oszacowanie nieruchomości zostało dokonane przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z przepisami prawa, a wzrost wartości nieruchomości po podziale geodezyjnym wynika z faktu, że potencjalna wartość rynkowa działek o mniejszej powierzchni jest wyższa, niż działek o dużej powierzchni. Powyższe działania i wnioski organów są wadliwe bowiem za analizę i właściwe ustosunkowanie się do treści zawartych w operacje nie można uznać tylko formalnej i bardzo ogólnikowej oceny operatu szacunkowego, sprowadzającej się do stwierdzenia, że wzrost wartości nieruchomości znalazł potwierdzenie w szacunkach rzeczoznawcy majątkowego. Analiza operatu nie polega bowiem jedynie na sprawdzeniu przez organ tylko formalnych przesłanek wymaganych przy wykonywaniu operatu. Organy winny były przeanalizować treść tego dowodu.

Ponadto, organy administracji, przy ocenie tego najważniejszego dowodu w niniejszym postępowaniu, w sposób nieuzasadniony ograniczyły się w swojej ocenie do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego i jedynie zweryfikowały operat pod względem formalnym. Ponownego podkreślenia wymaga to, że według ugruntowanego orzecznictwa organ ma prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia, czy uzasadnienia. Organ ma również obowiązek sprawdzić i przeanalizować na jakich przesłankach biegły opiera swoją konkluzję. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji, z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1, art. 80 Kpa). Ocena wiarygodności dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt lV SA 1656/96; wyrok WSA z dnia 6 stycznia 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1697/05). Organ w niniejszej sprawie sugeruje, że nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły i z tych powodów nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Gdyby chcieć zgodzić się z tym stanowiskiem, wówczas organ zobowiązany byłby przyjmować każdą opinię biegłego bez zastrzeżeń.

Prawdą jest, że biegły dostarcza organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 Kpa), lecz to na organie orzekającym spoczywa obowiązek analizy opinii, oceny jej pod względem spójności, zupełności i Iogiki. To organ jest zobowiązany ocenić, czy opinia nie zawiera sprzeczności lub niezgodności z prawem, a w konsekwencji, czy opinia jest wiarygodna jako dowód. W świetle powyższego, skarżąca zarzuca, że zaskarżona decyzja zapadła z zasadniczym i mającym istotny wpływ na wynik postępowania naruszeniem przepisów postępowania. Organ zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, poprzestając na oparciu się w sposób bezkrytyczny na znajdującym się w aktach operacie szacunkowym, nie dokonał w sposób należyty weryfikacji i oceny całości materiału dowodowego, w szczególności nie podjął jakichkolwiek działań w celu uzupełnienia materiału dowodowego, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 Kpa. Uzasadnienie decyzji w swej istocie stanowi zaś jedynie odtwórcze powtórzenie tez zawartych w operacie szacunkowym, przy jednoczesnym pominięciu poszczególnych zarzutów skarżącej i bez odniesienia się do przedłożonego przez nią materiału. Tym samym organ, nie uzasadniając w sposób należyty swojego rozstrzygnięcia, uchybił także obowiązkowi wynikającemu wprost z art. 107 § 3 Kpa.

W związku z powyższym, brak było podstaw w niniejszej sprawie do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ administracji tym samym dopuścił się naruszenia powołanego wyżej przepisu poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Ponadto, organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 6 i 7 Kpa poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w punkcie drugim, w którym organ pierwszej instancji zobowiązał stronę do wniesienia opłaty adiacenckiej i zakreślił stronie termin na wniesienie tej opłaty. Odnosząc się do powyższej kwestii organ drugiej instancji poprzestał w istocie na przytoczeniu treści przepisu art. 148 ust. 1 ustawy i stwierdzeniu, że zarzuty skarżącej co do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w powyższym zakresie bez podstawy prawnej, są ,,całkowicie nietrafione". Organ pominął milczeniem stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wyrażone w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt ll SA/Go 239/09, który zapadł w stanie faktycznym w powyższym zakresie identycznym ze stanem przedmiotowej sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "przepis ten (art. 98a ustawy) upoważnia organ administracji publicznej do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, lecz nie daje podstawy do wyznaczenia stronie terminu do zapłaty ustalonej opłaty adiacenckiej, jak również do nałożenia obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę w wypadku nieuiszczenia opłaty w powyższej określonym terminie. Również żaden inny przepis ustawy nie daje podstaw do określenia w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia w powyższym zakresie. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 Kpa). Uprawnienie do władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego o prawach i obowiązkach strony winno zawsze wynikać z przepisu prawa materialnego. Nie do zaakceptowania jest w państwie prawa sytuacja, w której organ administracyjny nakłada na stronę postępowania obowiązek lub przyznaje jej uprawnienia, nie posiadając do tego upoważnienia, bądź przekraczając upoważnienie wynikające z przepisu prawa. W ocenie Sądu określenie w decyzji terminu zapłaty opłaty adiacenckiej oraz obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę stanowi przekroczenie upoważnienia do władczego rozstrzygnięcia, wynikającego z art. 98a ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wyjście w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawa stanowi przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej i stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. (por. Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz, 8 wydanie, Duże Komentarze Becka, str. 740).

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja zapadła z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy oraz w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji organ uznał za prawidłowy i zgodny z powyższymi przepisami operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. i z naruszeniem powyższych przepisów prawa materialnego stwierdził, że operat ten sporządzony został "rzetelnie i prawidłowo".

Pojęcie wartości rynkowej nieruchomości zostało określone normatywnie w art. 151 ust. 1 ustawy przy czym w doktrynie wskazuje się na trzy główne czynniki wpływające na poziom wartości rynkowej. Są to: użyteczność, rzadkość i zbywalność (por. J.Szachułowicz (w:) Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, pod red. J.Szachułowicza, wydanie 3 zmienione, LexisNexis, Warszawa 2003, s.396, s. 388). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości - art. 152 ust. 1 ustawy. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając, w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy). Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A to z tej przyczyny, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - art. 153 ust. 1 ustawy. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt ll OSK 2017/06).

W niniejszej sprawie organ administracji z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego przyjął, że w przedmiotowym operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. dokonano prawidłowego wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak zaś skarżąca podniosła i podnosiła w toku postępowania, biegły z naruszeniem powyższych przepisów, po pierwsze zastosował nieprawidłowe, nazbyt ogólnikowe kryterium wyboru nieruchomości podobnych, wyłącznie według ich rozmiaru (określonego w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny) i położenia geograficznego. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy przy wyszukiwaniu nieruchomości podobnych należy brać pod uwagę takie kwestie jak: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Niewątpliwie w sprawie niniejszej zasadniczą cechą wpływającą na wartość szacowanej nieruchomości, oprócz jej wielkości, był fakt z jednej strony jej jednolitego charakteru przed podziałem (tego, że na nieruchomość pierwotnie składała się jedna działka gruntu), a z drugiej strony fakt podzielenia tej nieruchomości na szereg mniejszych działek. W istocie bowiem tylko ta jedna okoliczność uległa w niniejszej sprawie zmianie i to ta właśnie okoliczność miałaby - zdaniem organu - decydować o wzroście wartości przedmiotowej nieruchomości po jej podziale. Kwestia ta została natomiast całkowicie pominięta przez biegłego, który, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości winien był uwzględnić uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie cel wyceny - ustalenie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, jaka miała nastąpić na skutek jej podziału, w ogóle nie został przez biegłego uwzględniony przy wyborze kryteriów podobieństwa porównywanych nieruchomości oraz podczas dokonywanego szacowania. Niezbicie świadczy o tym przyjęcie przez biegłego tych samych nieruchomości (nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca działkę o numerze [...] w obrębie [...] oraz nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca działki o numerach [...] i [...] w obrębie [...]) za podobne do nieruchomości wycenianej zarówno przed jej podziałem, jak i po jej podziale (str. 13 i 17 operatu).

Po drugie, skarżąca zarzuca organowi, że zaakceptował w sposób bezkrytyczny i z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego uznał za rzetelny i prawidłowy operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy pomimo przyjęcia kryterium wielkości powierzchni nieruchomości, przy wyborze nieruchomości podobnych potraktował to kryterium w sposób całkowicie dowolny, uznając za podobne do nieruchomości wycenianej (według powyższego kryterium) zarówno nieruchomości wielokrotnie od niej mniejsze, jak i wielokrotnie większe.

Po trzecie skarżąca podnosi, że wobec - wynikającego z treści analizy jednostkowych cen transakcyjnych, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. - braku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej na lokalnym rynku, rzeczoznawca dokonujący wyceny przedmiotowej nieruchomości winien był rozszerzyć analizowany rynek, zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew bowiem twierdzeniom organu, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestia określenia rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, jakkolwiek istotnie zależy od decyzji rzeczoznawcy sporządzającego operat, to w żadnej mierze nie ma ona charakteru czysto uznaniowego, jak zdaje się sugerować organ. Obowiązkiem biegłego jest bowiem, przy określaniu powyższych okoliczności, uwzględnić w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). W niniejszej sprawie biegły obowiązkowi temu uchybił, a organ to uchybienie zaakceptował, naruszając tym samym powołane przepisy prawa materialnego.

W konsekwencji, powyższe naruszenia czynią niewiarygodnym i nierzetelnym cały cykl szacowania wartości nieruchomości, począwszy od analizy rynku nieruchomości, poprzez wybór transakcji przyjętych do porównań, prowadząc w rezultacie do nierzetelnego i nieprawidłowego określenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości.

W świetle powyższego, skarżąca zarzuca, że organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 98a ust. 1 ustawy wydając na jego podstawie zaskarżoną decyzję i uznając że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, pomimo tego, że brak jest zasadniczej przesłanki ustalenia tej opłaty - w toku postępowania nie został wykazany w sposób prawidłowy i należyty, na podstawie prawidłowego i sporządzonego zgodnie z przepisami prawa materialnego operatu, wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału. Jak zaś jednoznacznie wskazuje się w orzecznictwie, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości, co do faktu wzrostu wartości (wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt OSK 1425/06). Wobec zaś zasadniczych wątpliwości, zarówno co do faktu jak i wysokości wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W związku z powyższym, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z istotnym naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik postępowania przed każdym z tych organów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zacząć należy od tego, że podstawą do ustalenia odszkodowania jest wycena nieruchomości, ponieważ zgodnie z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. mógł być podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w W. przy ul. [...], na skutek jej podziału.

Analizując to zagadnienie Sąd doszedł do wniosku, że sporządzony na użytek sprawy operat szacunkowy mógł stanowić dowód w sprawie.

Z treści operatu wynika bowiem, że został on sporządzony dla celu, który jest zbieżny z przedmiotem niniejszego postępowania, tj. określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości gruntowych jako przedmiotu prawa własności dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, według stanu na datę wydania decyzji po podziale i według stanu na datę, kiedy stała się ostateczna decyzja po podziale (pkt 1.2. i 3.2. wyceny). W operacie biegły uzasadnił, z jakich powodów zastosował do określenia wartości rynkowej nieruchomości podejście porównawcze i przyjętą metodę porównywania parami (pkt 3.3. wyceny). Biegły podał też jakie czynniki – poza aktualnie kształtującymi się cenami w obrocie tego typu nieruchomościami – wpływają na wartość nieruchomości: lokalizacja, cechy sąsiedzkie, położenie względem linii komunikacyjnych, wyposażenie w infrastrukturę, stan zagospodarowania, uzbrojenie terenu, formę zabudowy, prawo rzeczowe do nieruchomości. Biegły mając na względzie wady i zalety nieruchomości wykraczające poza cechy rynkowe lub występowanie wyraźnych zmian relacji pomiędzy popytem, a podażą zastosował dodatkowy współczynnik korekcyjny z przedziału (0,9 – 1,1). W wycenie biegły określił rynek lokalny wskazując teren dzielnicy [...] bliskie obręby, przyjmując dane o transakcjach zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie wyceny (zawarte po dniu [...] stycznia 2009 r.). Rynek obejmował nieruchomości niezabudowane jako przedmiot prawa własności, a więc rodzajowo podobne nieruchomości jak nieruchomości szacowane. Biegły opisał trendy podażowe i cenowe panujące w różnych częściach dzielnicy w zależności od rodzaju i stanu działek znajdujących się na tym terenie. Analizą objęto także trend czasowy, a biegły stwierdził, że poziom zmian wartości nieruchomości wskutek upływu czasu jest pomijany co wiąże się z zahamowaniem w 2008 r. (pkt 4 wyceny). boomu na rynku nieruchomości. Wybierając nieruchomości do porównań dla określenia wartości gruntu przed podziałem odrzucono transakcje nie mające cech rynkowych oraz zawarte w szczególnych warunkach. Do porównania rzeczoznawca przyjął grunty o większych powierzchniach z bliskiego obszaru i wybrał 4 nieruchomości porównawcze. Biegły określił cechy rynkowe wpływające na cechy, ich wagi i skalę ocen, a także wskaźniki korygujące cechy i odniósł to do nieruchomości wycenianej i porównawczych (str. 13 i 14 wyceny). Określając wartość poszczególnych nieruchomości po podziale biegły przyjął grunty o zbliżonych powierzchniach z bliskiego obszaru i wybrał po cztery nieruchomości porównawcze dla dwóch wyodrębnionych grup wydzielonych działek (pierwsza grupa obejmowała działki mniejsze od 225 do 503 m2, a druga grupa działki większe od 1938 do 9471 m2). Biegły określił cechy rynkowe wpływające na cechy, ich wagi i skalę ocen, a także wskaźniki korygujące cechy i odniósł to do nieruchomości wycenianych i porównawczych (str. 15-19 wyceny). Biegły przy szacowaniu wartości wydzielonych działek wyodrębnił też to, że dwie z nich – dz. nr [...] i [...] na skutek podziału zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne i w związku z tym przyjął, że ich wartość powinna być niższa (str.20).

Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., co do tego, że przedłożony do sprawy operat nie budził zastrzeżeń z punktu widzenia wiarygodności i mocy dowodowej. Nie można uznać, że opinia biegłego była opinią dowolną, obarczoną oczywistymi błędami w rozumowaniu biegłego, czy opinią niekompletną. Wynikający z opinii wzrost wartości nieruchomości po podziale zawierał się w kwocie [...] zł, a zatem organ stosując stawkę procentową wynikającą z uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (30%) prawidłowo ustalił opłatę adiacencką na kwotę [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że organ w sposób dowolny przyjął, że podział spowodował wzrost wartości nieruchomości Nie jest błędem to, że organ dopiero w toku prowadzonego postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej uzyskał operat szacunkowy. Organ jest uprawniony do zlecenia biegłemu sporządzenia wyceny na użytek konkretnego postępowania (art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 156 ust. 1a ustawy). Gdyby zaś okazało się, że biegły nie stwierdził wzrostu wartości nieruchomości, wówczas organ miałby podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa. Zgodzić należy się ze skarżącym, że stwierdzenie organu, o tym, że podział nieruchomości – co do zasady – powoduje wzrost wartości nieruchomości ma charakter dowolny, ponieważ organ nie wskazał z czego wysnuwa taki wniosek. Zdaniem Sądu, ta ogólna wypowiedź organu odwoławczego nie świadczy o istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, ponieważ w tej konkretnej sprawie podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej nie była ta wypowiedź, lecz opinia o wartości nieruchomości z [...] maja 2011 r., z której wynika wzrost wartości nieruchomości po podziale, a do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko [...] S.A., że konkretna wycena nieruchomości nie jest dla organu wiążąca, a obowiązkiem organu jest ocena wartości dowodowej opinii o wartości nieruchomości oraz odniesienie się do zarzutów odnoszących się do operatu, podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Z akt sprawy wynika, że organ nie pominął zgłaszanych przez stronę zarzutów. Po otrzymaniu odwołania wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do stanowiska Spółki (pismo z dnia 29 sierpnia 2011 r.). W odpowiedzi na to pismo biegły wskazał, że operat został sporządzony prawidłowo (pismo z dnia 1 września 2011 r.). W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. omówiło zarzuty odwołania i ustosunkowało się do nich, wskazując, że nie widzi podstaw do podważenia stanowiska zajętego przez biegłego i że brak potrzeby do powołania innego biegłego do sporządzenia kolejnego operatu.

Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu sprowadza się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem w tym postępowaniu jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 156 ust. 1 ustawy. Trafnie podnosi organ odwoławczy, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Wobec tego organ samodzielnie, bez dowodu przeciwnego, nie mógł kwestionować operatu szacunkowego w zakresie takich kwestii jak: brak uwzględnienia w analizie rynku i nie wzięcie do porównania parami nieruchomości składających się wielu działek gruntu, tak jak szacowana nieruchomość przed podziałem oraz działek powstałych w wyniku podziału, tak jak nieruchomości po podziale i w związku z tym pominięcie cen transakcyjnych z większego obszaru rynku (§ 26 ust. 1 rozporządzenia), czy też, przyjęcie do porównań nieruchomości rozproszonych na rynku, kolejność i zasadność analiz i doboru poszczególnych założeń w zakresie nieruchomości podobnych ich cech, prawidłowość przyjęcia przez biegłego do określenia wartości nieruchomości przed podziałem jak i po podziale tych samych działek porównawczych (dz. [...], [...] i [...]). Zdaniem Sądu, bez stosownego przeciwdowodu, nie było możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych, jeżeli chodzi o ich powierzchnię. Z wyceny wynika, że biegły do wyceny działki przed podziałem wziął do porównań działki o większych powierzchniach, natomiast do wyceny nieruchomości powstałych na skutek podziału wyodrębnił dwie grupy nieruchomości porównawczych, ponieważ w wyniku podziału powstały dwie grupy obszarowe działek gruntu (mniejsze i większe, w tym jedna przeznaczona do scalenia z działką nr [...] o pow. [...] m2). Z operatu wynika, że biegły dobrał wskaźniki korygujące do cechy powierzchnia działki ([...]) i uwzględnił je przy określaniu wartości nieruchomości. To zaś na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych pozostaje w sferze wiadomości specjalnych, których nie posiadał organ. Samo ściśle matematyczne obrazowanie różnic w wielkości powierzchni, jak to eksponuje w skardze skarżąca, zdaniem Sądu, nie było przekonującym argumentem na rzecz niewiarygodności wyceny.

Z przepisów art. 150 ust. 1 pkt i ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi bądź przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, w stosunku do sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, nie mogła być dowodem przeciwnym przedłożona przez Spółkę Analiza jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych zlokalizowanych na terenie W., dzielnicy [...] sporządzona przez A. R. Dokument ten ma bowiem charakter ekspertyzy nie stanowiącej kontroperatu szacunkowego (art. 174 ust. 3a pkt 1 ustawy) i dotyczy tylko jednego elementu składającego się na wycenę (analizy rynku).

Trzeba mieć na uwadze to, że przed wydaniem decyzji w sprawie przez organ pierwszej instancji doszło do istotnej zmiany art. 7 Kpa. Wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie tego przepisu ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Obecnie obowiązujący art. 7 Kpa wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, a zatem - szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę obowiązku – strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Sama polemika z ustaleniami biegłego w odwołaniu, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2011 r. (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), była - zdaniem Sądu – niewystarczająca do obalenia wyceny sporządzonej przez R. T. Dla oceny legalności kwestionowanej decyzji SKO w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nie mogła być wykorzystana przedłożona przez [...] S.A. negatywna ocena przedmiotowego operatu szacunkowego, sporządzona przez Polskie [...] w W. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu sądowym Sąd może dopuścić na wniosek strony jedynie dowód z dokumentów, natomiast przedłożona ocena jest dowodem, który ma charakter opinii biegłego (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 869/08 i z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1378/09 - opubl. CBOSA). Taką ocenę należało złożyć na etapie postępowania administracyjnego. Błędne jest przy tym stanowisko zaprezentowane w piśmie Spółki z dnia 23 kwietnia 2012 r., że negatywna ocena korporacji rzeczoznawców ma taki skutek, że sporządzona na użytek niniejszej sprawy wycena nie mogła stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ utrata przez operat waloru opinii o wartości nieruchomości następuje dopiero z dniem wydania opinii. Data wydania opinii jest zaś datą późniejszą, niż data wydania zaskarżonej decyzji (art. 157 ust. 1a ustawy).

Wobec tego nie można było organowi postawić w dniu wydania zaskarżonej decyzji zarzutu dowolności, jeżeli chodzi o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i w konsekwencji mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 , art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 Kpa, czy też mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn w zw. z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia oraz art. 98a ust. 1 ustawy.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie dotyczącym rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i 7 Kpa. W ocenie Sądu z treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, że pkt 2 decyzji zawiera się w stwierdzeniu: - zobowiązać [...] S.A. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł (słownie...). Natomiast poniżej umieszczone stwierdzenia dotyczące tego: w jakim terminie należy wnieść opłatę i w jaki sposób, w jakim okresie podlega ona waloryzacji, jakie przepisy mają zastosowanie do skutków opóźnienia i zwłoki w zapłacie tej opłaty, stanowią informację skierowaną do adresata decyzji. Zatem tej części informacyjnej decyzji pierwszoinstancyjnej nie mogła dotyczyć osnowa decyzji odwoławczej.

Biorąc to wszystko pod uwagę i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.