Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2318/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ul. [...]w [...] od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...]odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]marca 2012 r., Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym na dz. ew. nr: [...]z obrębu [...], przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent [...]decyzją z dnia [...] marca 2012 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi [...]. z siedzibą w [...] na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym na dz. ew. nr: [...]z obrębu [...], przy ul. [...].

Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" ul. [...]reprezentowana przez adwokata [...] pismem z dnia 21 maja 2012 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną argumentując, że została pozbawiona udziału w postępowaniu. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że o wydaniu decyzji dowiedział się z pisma Urzędu [...]Wydziału Architektury i Budownictwa [...]z dnia [...] marca 2012 r., doręczonym mu w dniu 24 kwietnia 2014 r.

Postanowieniem Nr [...]z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W odpowiedzi Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" wyjaśniła, że bezpośrednio sąsiaduje (dz. nr. [...]) z nieruchomością inwestycyjną (dz. [...]). Projektowany budynek wpłynie negatywnie na nasłonecznienie budynków przy ul. [...], a proces budowlany będzie generował hałas i kurz. Podkreśliła, że swój interes prawny wywodzi z naruszenia § 309 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm. zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Dodatkowo zarzuciła decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodność z decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla tej inwestycji.

Prezydent [...]decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 151 § 1 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

Wyjaśnił jednocześnie, że w zakończonym ostateczną o pozwoleniu na budowę postępowaniu, w związku z głębokim wykopem i jego możliwym wpływem na nieruchomości sąsiednie w trakcie budowy Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" została uznana za stronę i zawiadomiona o wszczęciu postepowania. Pismem z dnia 13 stycznia 2012 r. projektant mgr inż. architekt [...], zawiadomił organ, że w związku z zastrzeżeniami Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", dokonano zamiany w projekcie budowlanym, polegającej na zmniejszeniu zagłębienia budynku, co za tym idzie zmniejszeniu głębokości wykopu pod garaż podziemny. W projekcie budowlanym skorygowany został również projekt ścianki szczelinowej oraz ocena oddziaływania głębokiego wykopu na sąsiednią zabudowę. W wyniku tej zmiany budynki Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" znalazły się poza strefą bezpośredniego jak i pośredniego wpływu głębokiego wykopu.

Jednocześnie organ wskazał, że wpływ głębokiego wykopu na nieruchomości sąsiednie nie jest równoznaczny ze strefą oddziaływani obiektu, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wpływ głębokiego wykopu odnosi się do fazy wykonawczej, określany jest przez projektanta konstrukcji według ITB, jako obszar w którym może nastąpić nieznaczne przemieszczenie gruntu, w związku z czym należy monitorować budynki znajdujące się w strefie wpływu głębokiego wykopu podczas budowy. Jest to etap zamierzenia inwestycyjnego, za który odpowiada inwestor i kierownik budowy, do ich zadań należy prowadzenie budowy w sposób zapobiegający zagrożeniom bezpieczeństwa mienia i zapewniający ochronę zdrowia ludzi.

Także podniesiona przez wnioskodawcę możliwość ograniczenia nasłonecznienia lokali mieszkalnych w budynkach należących do Wspólnoty nie znajduje potwierdzenia w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przedłożona wraz z projektem analiza nasłonecznienia wskazuje, że projektowany budynek przy ul. [...]nie ogranicza nasłonecznienia i naturalnego oświetlenia w budynkach sąsiednich, a tym samym spełnia wymogi określone w § 13 i § 60 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewoda [...] rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" odwołania nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa reprezentująca ogół właścicieli lokali mieszkalnych zlokalizowanych w budynkach przy ul. [...], dysponuje nieruchomościami znajdującymi się na działkach ew. nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...]. Nieruchomości te znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej ostateczną decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] marca 2012 r. Jedynie działka ew. [...]znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką objętą przedmiotową inwestycją - działka ew. nr. 21. Działka ew. nr [...] stanowi działkę drogową - ul. [...], a realizacja inwestycji w zakresie tej działki ogranicza się jedynie do prac polegających na budowie dojazdu do działki ew. nr [...]. Projekt budowlany nie przewiduje prowadzenie prac przy granicy z działką ew. nr [...]. Podkreślił, że budynek Wspólnoty przy ul. [...] znajduje się na północ od projektowanej inwestycji i jest od niej oddalony o ok. 20 m.

Powyższe oznacza, że projektowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek należących do Wspólnoty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 309 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Wojewoda [...] wyjaśnił, iż podnoszone zagrożenia związane z emisją hałasu, pyłów, drgań, czy zwiększenie ruchu samochodowego, ryzyka wystąpienia pożaru występują przy realizacji każdej inwestycji i nie statuuje interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, dopóki nie wpływają na ograniczenie możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Także fakt kwestionowania braku zgodności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania art. 6, 7, 10 i 77 § 1 kpa.

Uzasadniając skargę wskazała, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1053/09 oraz w wyroku z dnia 9 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1321/06): "Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał". W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na tereny otaczające działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji."

Ponadto skarżąca wskazała przepis prawa materialnego, z naruszenia którego wywodzi swój interes prawny tj. § 309 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Przymiot strony skarżącej wynika także z zapisów decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której określono, że maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku powinna być równa wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...]), usytuowanych na dz. ew. [...].

Skoro więc wysokość budynku objętego decyzją o pozwoleniu na budowę powinna być równa wysokości jednego z budynków położonych na nieruchomości skarżącej, to oczywistym jest, żenieruchomość przy ul. [...]znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a skarżącej przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu bowiem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. Jest to postępowanie nadzwyczajne, którego istotą jest naprawienie konkretnych wad procesowych postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w której organ przeprowadza postepowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, art. 145a lub art. 145b kpa organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa..

W niniejszej sprawie skarżąca Wspólnota domagała się wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podnosząc że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r.

Rozstrzygające powinno być zatem ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie wznowienia postępowania, w którym jako strona został pominięty faktycznie posiada przymiot strony.

W ocenie Sądu przeprowadzenie przez organy orzekające postępowanie, w oparciu o które przyjęto, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony należy uznać za prawidłowe.

Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Decyzja, której weryfikacji we wznowionym postępowaniu domagał się skarżący, bez wątpienia wydana została w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.

IItuacjęnie, w oparciu o które przyjęto, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony należy uznać za prawidłowe.owienia orazNależy mieć na względzie, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a. Pojęcie zaś strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego.

Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materiaInoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).

Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W niniejszej sprawie zasadnie przyjęto, ze skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" ul. [...], nie wykazała że projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób ogranicza możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu.

Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...], nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącego (dz. [...]). Jedynie działka nr [...]graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...], która stanowi działką drogową - ul. [...], na której prowadzone maja być prace związane z realizacją dojazdu do działki nr [...].

Mając na uwadze treść sformułowanych zarzutów należy ocenić jako niewadliwe stanowisko organów administracji, że ani podnoszone zagrożenie związane z emisją hałasu, pyłów, drgań, czy też zwiększenie ruchu samochodów nie statuuje po stronie Wspólnoty interesu prawnego.

Bezzasadny jest także zarzut "możliwości" ograniczenia nasłonecznienia lokali mieszkalnych w budynkach należących do Wspólnoty. Wraz z projektem budowlanym inwestor przedłożył opracowanie zawierające tzw. "linijkę słońca". Z opracowania tego wynika, ze projektowana inwestycja przy ul. [...]nie ogranicza nasłonecznienia i naturalnego oświetlenia sąsiednich budynków, co oznacza, że spełnione zostały wymogi określone w § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazać nadto należy, że skarżąca podnosząc zarzut naruszenia § 309 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie sprecyzowała w czym upatruje naruszenie wskazanego przepisu § 309 przywołanego rozporządzenia określa wymagania ogólne dotyczące zachowania higieny i zdrowia w projektowanych budynkach.

Stosownie do jego brzmienia budynek powinien być zaprojektowany i wykonany z takich materiałów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów w szczególności obecności szkodliwych pyłów i gazów w powietrzu (§ 309 pkt 2).

W ocenie Sądu w świetle poczynionych w sprawie ustaleń brak jest podstaw do stwierdzenia zasadności podniesionego zarzutu.

Podsumowując, w ocenie Sądu, ustalenia organu, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym.

Uznanie to oznacza, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. To z kolei przesądzało o braku w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zgodnie z art. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkowało odmową uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.