Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 264/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 641/17 w sprawie ze skargi N. [...] sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od N. [...] sp. z o.o. w Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. IV SA/Po 641/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi N. [...] Sp. z .o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium) z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...]; 2. zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącej N. [...] Sp. z .o.o. w Z. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] grudnia 2015 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych obejmującego maksymalnie 28 budynków (osiem budynków trzykondygnacyjnych, dwadzieścia budynków dwukondygnacyjnych) na działce ewid. nr [...] położonej w Z. przy ul. L. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...].

W piśmie z 8 czerwca 2016 r. N. [...] sp. z o.o. powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r. nr [...] Kolegium wznowiło przedmiotowe postępowanie.

W dniu [...] marca 2017 r. Kolegium wydało decyzję zawierającą rozstrzygnięcie o następującej treści "odmawia uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].04.2016 r. znak: [...], gdyż brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz 145b.".

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z [...] maja 2017 r. nr [...] o następującej treści "utrzymuje w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].03.2017 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].04.2016 r. znak: [...], gdyż brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego N. [...] sp. z o.o. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez nie przyznanie spółce statusu strony postępowania administracyjnego;

2. art. 6 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ na podstawie przepisów prawa;

3. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie sytuacji faktycznej;

4. art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy;

5. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak elementów, koniecznych, które zaskarżona decyzja winna posiadać w tym lakoniczne (a w zasadzie jego brak) uzasadnieni prawne i faktyczne;

6. art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji ostatecznej SKO w [...] z [...] kwietnia 2016 r. ([...]), która narusza m. in.

- art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 rok (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) poprzez błędną wykładnię zasady sąsiedztwa i niedostosowanie nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji,

- § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez błędne określenie obszaru analizowanego i błędną analizę między innymi funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

- § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wskaźników zabudowy,

- § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej,

- § 7 ust 1-4 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

- § 9 ust 2 rozporządzenia, poprzez lakoniczną (a w zasadzie brak) analizy zawierającej część tekstową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 12 października 2017 r., sygn. IV SA/Po 641/17 wskazał, że skarga jest zasadna z przyczyn innych aniżeli w niej powołane. Według Sądu I instancji treść rozstrzygnięcia w decyzji z [...] marca 2017 r. stoi w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy sformułował ją posługując się określeniami nie wymienionymi w katalogu tego przepisu. Treść "sentencji" decyzji organu drugiej instancji poprzez jej skomplikowaną konstrukcję staje się mało czytelna, co może budzić wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Sądu I instancji, można wnioskować, że organ drugiej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b. Tym czasem organ drugiej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym orzeka na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy, które zostały przez SKO nadesłane do Sądu jako te, które miały służyć we wszczętym postępowaniu nadzwyczajnym do analizowania statusu strony postępowania brak jest pełnej dokumentacji, z której mogłoby wynikać, że SKO w postępowaniu nadzwyczajnym faktycznie analizowało wpływ oddziaływania rozległej inwestycji w postaci maksymalnie 28 budynków (ośmiu budynków trzykondygnacyjnych i dwudziestu budynków dwukondygnacyjnych) na położoną w bliskim sąsiedztwie nieruchomość należącą do N. [...] Sp. z o.o w Z.. SKO w niniejszej sprawie analizowało w trybie nadzwyczajnym przesłanki dotyczące interesu prawnego powyższej spółki do występowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Sprawa dotyczyła ewentualnego wzruszenia decyzji SKO z [...] kwietnia 2016 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy w [...] z [...] grudnia 2015 r. o nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, SKO wydało decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym bez analizy pełnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy tzn. zawierającej załączniki graficzne w postaci map, bez wskazania również innych map, z których mogłoby wynikać faktyczne położenie nieruchomości wnioskującej spółki o wznowienie postępowania w relacji do terenu objętego inwestycją (takich dokumentów w nadesłanych do sądu aktach brakuje). Według Sądu I instancji, odmówienie statusu strony we wznowionym postępowaniu bez analizy podstawowych dokumentów jakim są pełne akta postępowania administracyjnego w postępowaniu zwykłym nosi cechy rażącego naruszenia procedury administracyjnej. Zebranie przez SKO pełnej dokumentacji stanowi naruszenie elementarnych zasad postępowania administracyjnego. Taki sposób orzekania razi w obowiązujący porządek prawny.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona do Sądu wydana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja SKO zawiera błędną "sentencję", a obydwie decyzje SKO lakoniczne uzasadnienie. Powyższe uchybienia w ocenie Sądu I instancji zakwalifikowane muszą być łącznie jako "rażące przepisów procedury" tzn. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wespół z art. 107§ 3 k.p.a., art. 7 i art.11 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej SKO w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r. pr. E. P. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Opierając się na podstawach określonych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (dalej: p.p.s.a.), Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] oraz decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji SKO w [...] z [...] marca 2017 r., znak [...], wskutek stwierdzenia przez Sąd, że zachodziły ku temu przesłanki, opartego na błędnym założeniu, że:

a) treść rozstrzygnięcia stoi w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., budząc wątpliwości interpretacyjne,

b) SKO wydało decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym bez analizy pełnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz na podstawie niekompletnych akt sprawy,

c) obydwie decyzje mają lakoniczne uzasadnienie, co narusza w stopniu rażącym przepis art. 107 § 2 k.p.a.

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. poprzez zbiorcze omówienie przez Sąd I instancji wad rażącego naruszenia prawa stanowiących przesłanki do stwierdzenia nieważności obu decyzji SKO w [...] tj. decyzji SKO z [...] maja 2017r. i decyzji SKO z [...] marca 2017r., podczas gdy rozstrzygnięcie mające tak daleko idące skutki, winno cechować precyzyjne omówienie każdej decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności z osobna, wraz z dokładnym omówieniem naruszeń w niej występujących, oraz z uzasadnieniem z jakiego powodu Sąd I instancji uznał, że omawiana wada narusza porządek prawny w stopniu rażącym.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej - jako mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 października 2017 r., sygn. IV SA/Po 641/17 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się w przedmiotowej sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew jednoznacznemu stwierdzeniu Sądu - rozstrzygnięcie decyzji SKO w [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] zawiera frazę przeniesioną wprost z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. frazę: "utrzymuję w mocy decyzję (...)". Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że rozstrzygnięcie decyzji SKO w [...] z [...] maja 2017 r., składa się jedynie ze sformułowania "utrzymuję w mocy decyzję" oraz opisu decyzji utrzymywanej w mocy, nie ma tam żadnego innego postanowienia, stwierdzenia czy sformułowania. Zestawienie powyższego rozstrzygnięcia z treścią przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" nie pozwala SKO zgodzić się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że rozstrzygnięcie decyzji SKO z [...] maja 2017 r., zawiera określenie nie wymienione w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO w [...] decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymując w mocy decyzję SKO z [...] marca 2017 r., zastosowało zabieg redakcyjny polegający na zamieszczeniu w rozstrzygnięciu swej decyzji odwoławczej, dokładnego i precyzyjnego wskazania decyzji utrzymywanej w mocy. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że polskie prawo administracyjne nie ustanawia żadną normą sztywnej treści rozstrzygnięcia, lub też wzoru decyzji wydawanej w trybie odwoławczym, w szczególności zaś treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w żaden sposób nie kreuje obowiązku dokładnego, co do słowa powtarzania w rozstrzygnięciu decyzji odwoławczej sformułowania "utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy" i nie ustanawia też zakazu podania w miejsce słowa "decyzję" daty decyzji utrzymywanej w mocy, daty jej wydania, czy też - ostatecznie - jej rozstrzygnięcia.

Według skarżącego kasacyjnie organu, nie można wskazać normy, którą jakoby miało naruszyć SKO formułując swoje rozstrzygnięcie odwoławcze w sposób precyzyjnie wskazujący utrzymywaną w mocy decyzję, a to implikuje twierdzenie, że nie sposób w tej sytuacji mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa, nie mówiąc już o rażącym naruszeniu prawa.

SKO nie zgadza się też z założeniem WSA w Poznaniu, które legło u podstaw wydania wyroku stwierdzającego nieważność decyzji SKO z [...] maja 2017 r., oraz decyzji SKO z [...] marca 2017 r., jakoby SKO wydało swe rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnej dokumentacji. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że akta sprawy podstawowej zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przy odpowiedzi na skargę N. [...] [...] sp. z o.o. na decyzję SKO w [...] z [...] kwietnia 2016 r. Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że akta te zostały wypożyczone organowi na czas prowadzenia wznowionego postępowania, a następnie na wyraźnie żądanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - monit z 8 lutego 2017r., zwrócone temu Sądowi. W takiej sytuacji, SKO w [...] dokonało skopiowania akt zwracanych Sądowi. Z przyczyn technicznych (braku maszyny kopiującej odpowiedni format mapy) SKO nie skopiowało załącznika do decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r., lecz szczególnie uważnie zapoznało się z załącznikiem graficznym do decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r., przed jego wyekspediowaniem do sądu, zaś w toku dalszego postępowania dysponowało uwierzytelnionymi kopiami akt podstawowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie można utożsamiać sytuacji, kiedy to organ zmuszony był zwrócić sądowi akta podstawowe i orzekał na podstawie rzetelnie sporządzonych kopii (potwierdzonych przez pracownika Kolegium za zgodność z oryginałem) z sytuacją kiedy to organ rozpatrywałby sprawę zupełnie bez zgromadzonej dokumentacji, lub z pominięciem kluczowych dokumentów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, ani decyzja SKO z [...] maja 2017 r., ani też decyzja SKO z [...] marca 2017 r. nie mają lakonicznego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze, że art. 156 k.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzić trzeba przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez SKO w [...] o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że treść rozstrzygnięcia SKO w [...] zawarta w decyzji z [...] maja 2017 r. stoi w oczywistej sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy sformułował ją posługując się określeniami nie wymienionymi w katalogu tego przepisu. W niewłaściwej ocenie Sądu I instancji treść "sentencji" decyzji organu drugiej instancji poprzez jej skomplikowaną konstrukcję staje się mało czytelna, co może budzić wątpliwości interpretacyjne.

Wskazać należy, że Sąd I instancji błędnie w sposób zamienny używa pojęć "rozstrzygnięcie" oraz "sentencja decyzji". Przypomnieć wypada Sądowi I instancji, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m. in. rozstrzygnięcie, a nie "sentencję". W art. 138 p.p.s.a. ustawodawca używa pojęcia "sentencja wyroku". Oznacza to, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia te dwa pojęcie, przypisując im w wymienionych aktach prawnych odmienne znaczenie normatywne.

Ma rację skarżący kasacyjnie organ wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 5, że rozstrzygnięcie decyzji SKO w [...] z [...] maja 2017 r. zawiera frazę przeniesioną wprost z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W słusznej ocenie skarżącego kasacyjnie organu, zestawienie powyższego rozstrzygnięcia z treścią przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" nie pozwalało SKO w [...] zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie decyzji SKO z [...] maja 2017 r., zawiera określenie nie wymienione w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przepisy k.p.a. nie regulują szczegółowo treści rozstrzygnięcia lub też wzoru decyzji wydawanej w postępowaniu odwoławczym, w szczególności zaś treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w żaden sposób nie kreuje obowiązku dokładnego, co do słowa powtarzania w rozstrzygnięciu decyzji odwoławczej sformułowania "utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy" i nie ustanawia też zakazu podania w miejsce słowa "decyzję" daty decyzji utrzymywanej w mocy, daty jej wydania, czy też - ostatecznie - jej rozstrzygnięcia.

W błędnej ocenie Sądu I instancji nie doszło także do rażącego naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. Decyzja SKO w [...] z [...] maja 2017 r., ani też decyzja SKO w [...] z [...] marca 2017 r. nie mają lakonicznego uzasadnienia uzasadniającego stwierdzenie rażącego naruszenia art. 107 § 2 k.p.a.

W obrębie podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego) skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe zarzuty odnoszą się w istocie do niezgodnego z zasadami procedury działania Sądu I instancji, który - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wydał błędne rozstrzygnięcie z tego powodu, że nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego i nie uzasadnił należycie, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego tak uczynił. Z rozważań Sądu I instancji nie wynika, że odmienność "zwykłego" i rażącego naruszenia prawa wyraża się w odmiennych skutkach procesowych. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy z wszystkimi tego konsekwencjami. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący. Wyrok Sądu I instancji nie zawiera uzasadnienia w powyższym zakresie. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały powody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że znaczną część uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowią rozważania co do naruszenia przez SKO w [...] art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to rozważania nie mają zastosowania do decyzji SKO w [...] z [...] marca 2017 r. Do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. doszło ponieważ Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. zasługiwał także na uwzględnienie. Istotą tego przepisu jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Mając zatem na uwadze stwierdzone przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie uchybienia, które nie zostały dostrzeżone i wyeliminowane przez SKO w [...] orzekającego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie było zasadnym wyeliminowanie z obrotu prawnego również decyzji SKO w [...] z [...] marca 2017 r.

W kontekście powyższych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania w aspekcie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej oraz przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].

Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika m.in., że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska oraz powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakimi kierował się sąd, obok tego, że wyjaśnia stronom motywy rozstrzygnięcia, to również umożliwia sądowi odwoławczemu ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji były trafne. Z powyższych względów Sądowi I instancji skutecznie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nie przesądzając wyniku tej sprawy podkreślić należy, że dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwoli na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na postawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.