Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1593/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, art. 78 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 16a ust. 1  3,
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwał Rady Powiatu w O. w sprawie powołania Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Powiatu w O. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Powiatu w O. na podstawie § 10 pkt 1 i § 95a Statutu Powiatu O. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018r., poz. 9557) w związku z art. 16a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019r., poz. 511 ze zm., dalej "u.s.p.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwał Rady Powiatu w O. w sprawie powołania Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (dalej "Uchwała"). W § 1 Uchwały zostały uchylone uchwały: nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku oraz nr [...] z dnia [...] marca 2019 roku. Z uzasadnienia Uchwały wynika, że powodem jej podjęcia była rezygnacja z pracy w komisji złożona przez członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji powołanej przez Radę Powiatu w O. .

Wojewoda W. w dniu [...] sierpnia 2020r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) wniósł skargę na powyższą Uchwałę, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920). Zaskarżył Uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz o rozstrzygniecie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda przytoczył ustalony przez niego stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że w dniu [...] grudnia 2018 r. Rada Powiatu w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. W dniu [...] marca 2019 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Następnie Rada w dniu [...] stycznia 2020 r. podjęła będącą przedmiotem niniejszej skargi Uchwalę nr [...] w sprawie uchylenia uchwał Rady Powiatu w O. w sprawie powołania Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Uchwała ta została podjęta ze względu na złożoną przez trzech dotychczasowych jej członków rezygnację, w tym przewodniczącego.

W ocenie Wojewody w Powiecie O. doprowadzono do rozwiązania komisji i całkowitej jej likwidacji. Faktycznie komisja ta będąca komisją stałą w Powiecie przez pewien czas w ogóle nie funkcjonowała. Dopiero w dniu [...] kwietnia 2020 roku Rada Powiatu podjęła uchwały: nr [...] w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz nr [...] w sprawie powołania Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji.

Na podstawie art. 16a u.s.p. rada powiatu rozpatruje: skargi na działania zarządu powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli, w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji (ust. l). W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu (ust. 2). Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut powiatu (ust. 3).

Zgodnie z § 95a ust. 1 Statutu Powiatu O. "Komisja Skarg, Wniosków i Petycji składa się z Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego oraz pozostałych członków w liczbie co najwyżej 3".

Zdaniem Wojewody, powołanie komisji skarg, wniosków i petycji jest obligatoryjne, jednakże biorąc pod uwagę wyżej przedstawioną sytuację, jeśli komisja nie spełnia statutowego wymogu co do ilości jej członków to zadaniem rady powiatu jest doprowadzenie do prawidłowego, zgodnego z prawem jej funkcjonowania. Doprowadzenie do stanu zgodnego z postanowieniami statutu co do jej składu osobowego w opinii organu nadzoru nie powinno się jednak odbywać poprzez odwoływanie całej komisji i powoływanie nowej, ale poprzez uzupełnienie jej składu osobowego.

W każdej jednostce samorządu terytorialnego zgodnie z przepisami ustawy powinna działać komisja skarg, wniosków i petycji. Obowiązek jej utworzenia wprowadzono ustawą z [...] stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130 ze zm.).

Należy uznać, że artykuł 16a ustawy wzorowany jest na regulacji dotyczącej komisji rewizyjnej. Dlatego uważa się, że uwagi i spostrzeżenia, a także wnioski dotyczące jej funkcjonowania pozostają aktualne na gruncie komisji skarg, wniosków i petycji (por. wyrok WSA w Szczecinie z [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz [...]). Pierwszą wspólną cechą jest to, że komisja skarg, wniosków i petycji jest organem stałym. Oznacza to, że powołuje się ją na całą kadencję bez względu na to, czy do danej rady wpływają jakiekolwiek pisma. Zadaniem komisji jest zapoznanie się z treścią danego pisma, przeprowadzenie dyskusji nad podniesionymi żądaniami i opiniami oraz zebranie materiałów i przygotowanie projektu rozstrzygnięcia dla rady, która zajmuje się merytorycznym rozpatrzeniem danego pisma. Utworzenie przedmiotowej komisji nie może być jedynie przejawem inwencji organizacyjnej samych radnych i nie zależy wyłącznie od woli radnych ponieważ z ustawy wynika obowiązek jej utworzenia i funkcjonowania przez całą kadencję rady gminy.

Zadaniem rady powiatu jest zatem utrzymanie istnienia tej komisji poprzez zmianę uchwały polegającej na uzupełnieniu jej składu osobowego o brakujących członków, a nie doprowadzanie do sytuacji, w której komisja ta ulega likwidacji.

Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem organu nadzoru należy uznać, że podjęcie przez Radę Powiatu w O. kwestionowanej uchwały stanowi faktycznie likwidację tej komisji, a zatem takiego działania nie można uznać za zgodne z przepisami prawa tj. art. 16 a u.s.p., z którego wyraźnie wynika, że powołanie komisji skarg, wniosków i petycji, a zatem też jej bieżące funkcjonowanie jest obowiązkowe.

Nadto, organ nadzoru od rozstrzygnięcia Sądu w sprawie skargi na Uchwałę nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2020 r. uzależnił złożenie skarg na uchwały Rady Powiatu w O. z dnia [...] kwietnia 2020 roku: nr [...] w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji i nr [...] w sprawie powołania Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Zarząd Powiatu wskazał, że W pierwszej kolejności Powiat podniósł, że skarga nie zawiera wskazania jaki przepis prawa naruszać miałaby zaskarżona Uchwała nr [...] Rady Powiatu. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi wskazuje się na art. 16 a ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym jednakże nie można zgodzić się z tezą iż przepis ten został naruszony zaskarżoną Uchwałą. Jak wynika z uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zmiany Statutu Powiatu O. , w jego rozdziale III w § 10 powołano stałą Komisję Skarg, Wniosków i Petycji. Od tego czasu powyższego zapisu nie zmieniono. Tym samym wyżej wymieniona komisja została powołana i w żaden sposób, wbrew twierdzeniom skargi, nie została zlikwidowana albowiem zapisy statutu w tym zakresie nie zostały zmienione do chwili obecnej.

Jednocześnie zdaniem wnoszącego odpowiedź na skargę, uchwał Rady Powiatu podjętych w przedmiocie ustalenia składu osobowego komisji czy wyboru jej przewodniczącego, nie można mylić z faktem istnienia lub nie istnienia tego organu. Zmiany w składzie osobowym czy zmiany na stanowisku Przewodniczącego komisji nie mogą jak na to wskazuje autor skargi, świadczyć o likwidacji komisji, czy jej rozwiązaniu. Podkreślenia wymaga fakt, iż zaskarżona Uchwała uchylająca Uchwały o ustaleniu składu osobowego komisji i wyborze jej Przewodniczącego w żaden sposób nie rozwiązywała tego organu, czy też go nie likwidowała. Istnienie Komisji wynika z wcześniejszej Uchwały zmieniającej w tym zakresie statut Powiatu, a skład osobowy tego organu nie decyduje o jego likwidacji czy rozwiązaniu. Faktycznie z uwagi na zmiany osobowe i konieczność wyboru nowych członków komisja przez krótki czas nie funkcjonowała ale akurat ta okoliczność nie uzasadnia tezy o jej rozwiązaniu lub likwidacji. Zauważyć należy, iż nawet w sytuacji nie podjęcia przez Radę Powiatu zaskarżonej Uchwały komisja z uwagi na brak wymaganej liczby członków nie funkcjonowałaby aż do momentu ponownego ustalenia jej składu osobowego. Posługując się wynikającą ze skargi logiką wówczas także należałoby uznać, że komisja została rozwiązana czy też zlikwidowana co jest tezą absolutnie nieuzasadnioną. Jak wynika z zapisów statutu [§ 95a.] Komisja Skarg, Wniosków i Petycji składa się z Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego oraz pozostałych członków w liczbie co najwyżej 3. Zatem podjęcie zaskarżonej Uchwały w celu ustalenia nowego składu osobowego było konieczne albowiem komisja i tak z uwagi na brak wymaganego stanu osobowego nie mogła działać.

Jednocześnie zauważyć należy, iż żaden zapis ustawowy nie wyklucza czy też zakazuje podjętych przez Radę Powiatu w przedmiotowej sprawie działań i nie wskazuje aby doprowadzenie do wymaganej ilości członków komisji miałoby się odbywać wyłącznie poprzez uzupełnienie jej składu. Jeżeli takie uzupełnienie jest niemożliwe w wyniku ograniczeń wynikających ze statutu a dotyczących obsadzania przez radnych poszczególnych komisji lub też wynika z niemożności podjęcia współpracy z pozostałym w komisji radnym, istniejące uregulowania prawne w żaden sposób nie wykluczają ustalenia składu osobowego od nowa celem zapewnienia prawidłowej pracy tego organu.

Powiat - powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2005 r. wydanego na gruncie stanu faktycznego dotyczącego powoływania komisji stałych rady gminy (OSK [...], Legalis) - stwierdził, że to rada ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy, dlatego istniejące uregulowania prawne upoważniają Radę Powiatu do ustalania składu osobowego komisji w ramach obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego wynikającego przede wszystkim z przepisów Statutu. Upoważnienie to nie może zostać ograniczone do powołania jednego składu na całą kadencję, co sugeruje skarżący w uzasadnieniu skargi, i może się wiązać ze zmianami w składzie osobowym organu, a nawet zmianą całego składu jeżeli zaistnieją przeszkody w zakresie funkcjonowania komisji. Jednocześnie takie zmiany w składzie, w żaden sposób nie naruszają stałości organu, który nadal istnieje, a nie mogą jedynie przejściowo, z uwagi na brak wymaganego składu, funkcjonować. Wszelkie zmiany w składzie w dalszym ciągu utrzymują istnienie organu a mogą one być wprowadzane zarówno poprzez uzupełnienie, wymianę poszczególnych członków czy też odwołanie i powołanie całego składu organu od nowa. W przedmiotowej sprawie zastosowano to ostatnie rozwiązanie a twierdzenia skarżącego jakoby zmiana składu organu mogłaby się odbywać wyłącznie poprzez jego uzupełnienie uznać należy za nieuzasadnione.

Jednocześnie za niekonsekwentne i przeczące stanowisku wyrażonemu w skardze uznać należy informacyjne stwierdzenia skarżącego zawarte w ostatnim akapicie skargi, a dotyczące stanowiska w przedmiocie uchwał Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2020r. dotyczących powołania nowego składu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji i jej Przewodniczącego. Jeżeli organ nadzoru uważa zaskarżoną Uchwałę za naruszającą prawo to konsekwentnie nie powinien uznawać za prawidłowe Uchwał podjętych później w zakresie nowego składu osobowego komisji.

W piśmie procesowym z [...] października 2020r. Powiat w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, a ponadto dodatkowo zwrócił uwagę na tryb podjęcia przez Radę Powiatu uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r. w przedmiocie ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, uchylonej następnie przez zaskarżoną Uchwałę z dnia [...] stycznia 2020r.

Jak wynika z protokołu sesji z dnia [...] grudnia 2018r. uchwała nr [...] została podjęta w głosowaniu, w którym radni wyrazili wolę powołania składu komisji jako całości, w określonym kształcie i składzie osobowym (głosowanie jednorazowe w stosunku do całego składu komisji, nie zaś w stosunku do poszczególnych osób mających wejść w skład komisji).

Zdaniem Rady Powiatu taki sposób przyjęcia uchwały uzasadniał, w sytuacji zmian w składzie osobowym komisji związanych z rezygnacją większości jej członków, uchylenie całej uchwały i wykluczał ewentualne podejmowanie uchwał w sprawie zmiany uchwały i uzupełnienia składu o nowych radnych w miejsce tych, którzy zrezygnowali. Pierwotnie radni jednorazowym głosowaniem wyrazili wolę powołania całej komisji w określonym jej kształcie i składzie, nie wypowiadając się w głosowaniu nad indywidualnymi kandydatami na jej członków. W tej sytuacji jakakolwiek zmiana składu osobowego komisji musiała wiązać się z konsekwencjami w stosunku do całej uchwały i skutkować jej uchyleniem oraz powołaniem nowych jej członków, albowiem głosowanie wcześniejsze dotyczyło jedynie organu w określonym kształcie i składzie, nie odnosząc się do indywidualnych kandydatów. Taka forma głosowania sprowadzała się do wyrażenia przez radnych woli istnienia komisji jako całości w takim a nie innym składzie osobowym, nie zaś do wyrażenia woli powołania w jej skład poszczególnych radnych. W kolejnym głosowaniu nad uchwałą w sprawie nowego składu komisji w dniu [...] kwietnia 2020r. radni głosowali już indywidualnie nad poszczególnymi kandydatami, a więc ewentualna zmiana składu osobowego nie wymagałaby uchylania całej uchwały.

Zarząd Powiatu podkreślał, iż stała Komisja Skarg, Wniosków i Petycji powołana została Uchwałą nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zmiany Statutu Powiatu O. i nigdy nie została zlikwidowana. W zakresie jej pracy dokonano tylko zmian w składzie osobowym wymuszonych rezygnacjami członków, a jedyną drogą dokonania tych zmian było uchylenie uchwały ustalającej cały skład osobowy komisji, podjętej w jednorazowym "blokowym" głosowaniu nad jej kształtem i ściśle określonym składem osobowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. powołany jest został do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego (pkt 5), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała o powołaniu komisji skarg, wniosków i petycji określa skład osobowy komisji powiązanej z organem powiatu, jakim jest rada powiatu, w celu wspierania i przygotowania radzie do rozpatrywania skarg, wniosków i petycji, przy czym komisja funkcjonuje w strukturach rady, a skład komisji wybiera się spośród radnych. Uchwała o powołaniu składu osobowego komisji nie ma więc charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Charakteru takiego nie posiada, zatem uchwała o uchyleniu uchwały w sprawie powołania przewodniczącego i składu komisji wniosków, skarg i petycji.

Niewątpliwie Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP). Uznać należy, że władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Nadzór nad działalnością powiatu regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019r., poz. 511 z późn. zm., w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, dalej zwana "u.s.p."). Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo, wynikający z art. 78 ust. 1 u.s.p. obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p., albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 tejże ustawy). W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do naruszeń tych zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr [...], Lex nr 33805; z dnia [...] lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd [...], LEX nr 25639).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie uchylenia uchwał Rady Powiatu w O. w sprawie powołania Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Zaskarżona Uchwała został podjęta na podstawie § 10 pkt 1 i § 95a Statutu Powiatu O. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018r., poz. 9557) w związku z art. 16a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019r., poz. 511 ze zm.).

Materialnoprawną podstawę Uchwały stanowi art. 16a u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu rozpatruje: skargi na działania zarządu powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji (ust. 1). W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu (ust. 2). Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut powiatu (ust. 3).

Przepis powyższy został dodany przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia [...] stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018r., poz. 130) i obowiązuje od [...] stycznia 2018r. W związku z powyższą zmianą ustawy o samorządzie powiatowym Rada Powiatu w O. w dniu [...] listopada 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Statutu Powiatu O. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2018r., poz. 9557). Zmiana Statutu Powiatu polegała na tym, że w jego rozdziale III nadano nowe brzmienie § 10, skutkiem czego w ust. 1 pkt 1 tego przepisu powołano stałą komisję Skarg, Wniosków i Petycji. Nadto w rozdziale V Statutu dodano podrozdział 7a "Zasady i tryb działania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji" (§ 95a - § 95e). W § 95a ust. 1 Statutu Rada postanowiła, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji składa się z Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego oraz pozostałych członków w liczbie co najwyżej 3. Przewodniczącego Komisji wybiera Rada (§ 95a ust. 2 Statutu).

Na skutek powyższej zmiany organy stanowiące samorządu terytorialnego mają obowiązek powoływania ze swojego grona komisję skarg, wniosków i petycji. Ustawodawca tak ukształtował powyższy obowiązek, że komisja skarg, wniosków i petycji, będąc obligatoryjną komisją, posiada status komisji stałej, która w odróżnieniu od komisji doraźnej - powołanej jedynie do wykonywania określonego zadania - zostaje powołana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na całą kadencję (A. Wierzbicka Pozycja prawna komisji skarg, wniosków i petycji, https://doi.org/10.26881/gsp.2020.1.04). Celem usprawnienia rozpatrywania skargi, wniosków i petycji przez kolegialny organ stanowiący samorządu terytorialnego, ustawodawca nakazał powołanie komisji, której zasadniczym zadaniem będzie wstępne rozpoznanie skargi, wniosku i petycji, rekomendowanie określonego stanowiska organowi stanowiącemu, który ostatecznie rozstrzygnie o sposobie rozpoznania skargi, wniosku, czy petycji. Zgodnie z art. 16a ust. 3 u.s.p. zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut powiatu. Przez zasady działania rozumieć należy zatem reguły dotyczące organizacyjno-prawnych podstaw funkcjonowania komisji, jako organu kolegialnego, zatem podstawowe zasady dotyczące organizacji, zwoływania i przebiegu posiedzeń, wewnętrznego podziału zadań miedzy członkami, relacji z innymi podmiotami w strukturze samorządu; tylko kwestie dotyczące działalności komisji w sferze wewnętrznej, np. tryb pracy, sposób przygotowania wniosków i opinii, ich przedstawienia organowi uchwałodawczemu, czy sposób prowadzenia dokumentacji. Z kolei tryb działania komisji obejmuje postępowanie dotyczące realizacji powierzonych jej zadań. Zakres działania komisji uregulowany jest w art. 16a ust. 1 u.s.p., z którego wynika, że komisja skarg, wniosków i petycji ustanowiona jest dla badania rozpatrywanych przez radę skarg na działanie zarządu powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych, wniosków oraz petycji składanych przez obywateli. Oznacza to, że w zakresie działania komisji nie mieści się dokonywanie czynności, które nie będą rozstrzygnięciem skargi, wniosku i petycji; ustawa nie przewiduje, aby komisja rozpoznawała inne sprawy zlecone przez radę. Ustawowo narzucony jest też wymóg, by w składzie komisji skarg, wniosków i petycji znaleźli się przedstawiciele wszystkich klubów radnych, zatem uznać należy, że minimalna liczba członków komisji musi co najmniej pokrywać się z liczbą klubów funkcjonujących w radzie. Przy czym, przepis powyższy należy interpretować w ten sposób, że wytypowanie kandydata do składu komisji nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem klubu, z którego może, ale nie musi korzystać. Z powyższego wynika, zatem obligatoryjność powołania komisji skarg, wniosków i petycji w określonym minimalnym składzie pozwalającym na jej rzeczywiste funkcjonowanie przez całą kadencję. Skoro komisja ma charakter stały to musi przez kadencję rady mieć formalną możliwość działania i wypełniania swoich zadań.

W ocenie Sądu przepis art. 16a ust. 2 u.s.p. jest jasny i stanowi podstawę prawną zaskarżenia uchwały dotyczącej składu komisji skarg, wniosków i petycji, a jego zestawienie z art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. prowadzi do wniosku, że uchwała która uniemożliwia powołanie, funkcjonowanie stałej komisji skarg, wniosków i petycji będzie sprzeczna z prawem, a tym samym nieważna. Konsekwentnie, skoro powołanie składu komisji wbrew przepisowi art. 16a ust. 2 u.s.p. stanowi naruszenie prawa określone w art. 79 ust. 1 u.s.p., to tym bardziej niezgodne z prawem jest jej niepowołanie. Nie jest zatem tak, jak podnosi Rada, że skarga nie zarzuca naruszenia konkretnego przepisu prawa.

Jak wskazał NSA w wyroku z [...] stycznia 2012r. (sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl) - na gruncie regulacji dotyczącej powołania komisji rewizyjnej, co odpowiednio ma zastosowanie do powołania komisji skarg, wniosków i petycji z uwagi na ich stały charakter i obligatoryjność powołania - że niedopuszczalne jest wybranie składu komisji rewizyjnej, w którym pominięty zostałby przedstawiciel jednego z klubów, to niedopuszczalna jest sytuacja pominięcia całego składu takiej komisji, która ma charakter stałej. Rada zobowiązana jest działać wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, a skoro skład komisji został określony w art. 16a ust. 2 u.s.p. oraz w statucie jednostki samorządowej, to rada powiatu nie może tej regulacji nie stosować. W konsekwencji niezgodne z prawem jest takie działanie rady, które prowadzi do braku powołania składu osobowego komisji, zdolnej do wykonywania ustawowych zadań.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, podkreślić należy, że z treści zaskarżonej Uchwały z [...] stycznia 2020r. wynika, że w § 1 uchyla ona uchwały Rady Powiatu w sprawie powołania Przewodniczącego Komisji (nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku) oraz ustalenia składu osobowego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (nr [...] z dnia [...] marca 2019 roku). Co istotne, w dalszej części zaskarżona Uchwała nie powołała składu osobowego Komisji, czy to poprzez zmianę, uzupełnienie czy powołanie całego nowego składu Komisji. Przyznała to także sama Rada w odpowiedzi na skargę wskazując, że Komisje powołano w Statucie, zatem nadal istnieje, a nie mogła jedynie przejściowo, z uwagi na brak wymaganego składu, funkcjonować.

Skoro Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, to z dniem [...] stycznia 2020r. w obrocie prawnym nie było żadnej uchwały określającej skład stałej Komisji Wniosków, Skarg i Petycji w Powiecie O.. Uchwała w tym zakresie podjęta została przez Radę Powiatu dopiero w dniu [...] kwietnia 2020r. w sprawie powołania Przewodniczącego Komisji (nr [...]) oraz ustalenia składu osobowego Komisji (nr [...]).

Nie można zatem pominąć okoliczności, że od [...] stycznia 2020r. do [...] kwietnia 2020r. w Powiecie O. w istocie nie była powołana Komisja Skarg, Wniosków i Petycji w przewidzianym składzie osobowym uprawniona do działania i wypełniania ustawowych zadań.

W tym miejscu podkreślić należy za organem, że na skutek zmiany Statutu Powiatu z 2018r. wśród komisji Powiatu powołano komisję Skarg, Wniosków i Petycji i w tym zakresie postanowienie § 10 ust. 1 pkt 1 Statutu nie zostało uchylone i nadal obowiązuje. To jednak w świetle art. 16a ust. 1 i 2 u.s.p. dla wypełnienia delegacji ustawowej (art. 16a ust. 2 u.s.p.) konieczne było podjęcie uchwały o powołaniu składu osobowego Komisji, celem umożliwienia rzeczywistego jej funkcjonowania i realizowania delegacji ustawowej polegającej na rozpatrywaniu skarg, wniosków i petycji, jak to wynika z art. 16a ust. 1 u.s.p. Powołanie konkretnego składu osobowego Komisji wynika natomiast z art. 16a ust. 2 u.s.p., chodzi bowiem o powołanie konkretnych radnych spośród przedstawicieli wszystkich klubów, z wyjątkiem o którym mowa w tym przepisie. Oznacza to, że Powiat zobowiązany jest ustawą do powołania Komisji w określonym składzie osobowym, na stałe, z uwagi na stały charakter komisji skarg, wniosków i petycji, bo tylko powołanie jej w pełnym składzie zapewnia Komisji działanie i wykonywanie obowiązków zgodne z prawem przez cały okres kadencji Rady. W ocenie Sądu, ustawodawcy chodziło bowiem o realną możliwość działania i realizowania zasady wyrażonej w przepisie art. 63 Konstytucji RP gwarantującego każdemu prawo do składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej, zatem rozpatrywanie skarg, wniosków i petycji. Nie sposób zakwestionować, że zmianą w § 10 ust. 1 pkt 1 i § 95a i nast. Statutu Powiatu O. nadano komisji formalne podstawy do jej powołania, natomiast dopiero powołanie Komisji w konkretnym składzie - w osobie Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego i do trzech członków - powyższe konstytucyjne prawo do składania skarg, wniosków i petycji realizuje.

Tymczasem na skutek podjęcia zaskarżonej Uchwały z [...] stycznia 2020r. Rada uniemożliwiała działanie Komisji, bowiem uchyliła stosowne uchwały o ustaleniu jej składu osobowego. Zaskarżoną Uchwałą Rada Powiatu naruszyła art. 16a ust. 1 i 2 u.s.p., co uznać należało za naruszenie prawa prowadzące do nieważności zaskarżonej Uchwały.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z [...] października 2020r., drugorzędne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy ma tryb powołania składu osobowego Komisji, poprzez uzupełnienie członków, zmianę, czy powołanie nowego składu, skoro Rada uchylając wskazane uchwały nie ustaliła wymaganego składu osobowego Komisji umocowanego do działania po [...] stycznia 2020r., czyniąc to dopiero uchwałami z [...] kwietnia 2020r. W istocie, w tym okresie Rada nie uczyniła zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 16a ust. 1 i 2 u.s.p. i w Radzie nie była powołana Komisja Skarg, Wniosków i Petycji w składzie osobowym niezbędnym dla jej zgodnego z prawem działania, co uznać należy za naruszenie prawa.

Wobec powyższego kontrola sądowa potwierdziła zasadność zarzutu Wojewody w zakresie naruszenia zaskarżoną Uchwały przepisów art. 16a ust. 1 i 2 u.s.p. Zasadny okazał się więc wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały nr [...] z [...] stycznia 2020r. w całości. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały było możliwe z uwagi na brak upływu 1 roku od dnia jej podjęcia, zaskarżona Uchwała nie stanowi bowiem aktu prawa miejscowego i nie uchybiono obowiązkowi właściwego przedłożenia Uchwały organowi nadzoru (art. 82 ust. 1 u.s.p.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od Powiatu na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce [...]zł równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z

§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 2 wyroku.

Zgodnie bowiem z art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Od wspomnianej zasady ustawodawca wprowadził wyjątek określony w art. 206 p.p.s.a., pozwalającym na miarkowanie kosztów postępowania. Zastosowanie przez Sąd art. 206 p.p.s.a. nie może być postrzegane jako naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o ile sąd wskaże i uzasadni, że w konkretnej sprawie można mówić o uzasadnionym przypadku zastosowania art. 206 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła, a skarżący niewątpliwie był reprezentowany przez radcę prawnego, którego wynagrodzenie określone w odrębnych przepisach stanowi element niezbędnych kosztów procesu. Nie mógł zatem odnieść skutku wniosek organu o nie obciążanie Gminy kosztami postępowania sądowego, tym bardziej że wynagrodzenie to zasądzono w stawce minimalnej.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 01 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym strony zostały powiadomione oraz udzielono im 14-dniowego terminu do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, z czego strony skorzystały.