Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3075/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 1 § 3 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 15 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1440/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/13 oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Powyższy wyrok zastał wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. J. i P. R. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...] w Bielsku-Białej przy ulicy [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Bielska-Biała ustalił warunki zabudowy dla budowy max. 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na wskazanej nieruchomości.

W wyniku złożonego przez B. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania uznając, iż sprawa nie została wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Bielsko-Biała decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej zwanej: "u.p.z.p.") i art. 104 k.p.a., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej inwestycji. W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy oraz udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość nowej zabudowy oraz szerokość elewacji obiektu od strony frontu działki, geometria dachu oraz warunki podziału geodezyjnego. Określono w niej także warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony przyrody i krajobrazu, ochronę dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ponownie przygotowana analiza obejmująca obszar ok. 526 m wokół wnioskowanej działki, od zachodu ograniczony lasem i [...] z ulicy [...], od południa obszarem analizy, od wschodu [...] z rejonu ulicy [...] a od północy terenem skarp i zieleni, wykazała, że spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1do 5 u.p.z.p. Jej wyniki zostały załączone zostały do niniejszej decyzji. Organ ustalił w decyzji wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru, a sposób ich ustalenia zgodny jest z ujednoliconą linią orzeczniczą. Organ dodał, że na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. niniejsza decyzja została uzgodniona z Prezesem Lotnictwa Cywilnego oraz Śląskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

W wyniku rozpatrzenia odwołania B. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji. Wskazano, że na przedmiotowej działce istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji ze względu na sąsiednią zabudowę, która pozwala na określenie wymagań zabudowy i zagospodarowania terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Działka posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze a decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Organ I instancji po wyznaczeniu obszaru analizy, przeprowadził jego ocenę w przedmiocie wymagań dotyczących nowej zabudowy, załączył do przedmiotowej decyzji załączniki – tak załącznik graficzny, jak i załącznik opisowy – wyniki analizy. W sposób wyczerpujący ustosunkowano się do kwestii wyznaczenia granic obszaru analizy w kontekście frontu działki. Zakres analizy przestrzennej pozwolił na dokonanie wiarygodnej i reprezentatywnej oceny cech istniejącej zabudowy, przy uwzględnieniu ładu przestrzennego.

W zakresie ustalenia parametrów nowej zabudowy organ odwoławczy przyznał, że w zasadzie winny one być ustalone w sposób konkretny, precyzyjny, jednak za dopuszczalne należy uznać ustalenie cech planowanej inwestycji poprzez wskazanie wartości granicznych ("od – do"). W przedmiotowej decyzji organ I instancji określił warunki dotyczące projektowanego przedsięwzięcia w dopuszczalny sposób, a w uzasadnianiu wyjaśnił i ustosunkował się do wybranej formy ustalenia parametrów. Odnosząc się do naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – zwanej dalej: "rozporządzenie") wskazano, iż szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, z tolerancją 20%. W podobny sposób ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) oraz wskaźnik wielkości zabudowy - § 5 rozporządzenia. Ten ostatni na podstawie przeprowadzonej analizy – średnio ustalono na 7%, podczas gdy w decyzji parametr ten ustalono w sposób elastyczny – 6,5 do 7% dodatkowo uzasadniając takie działanie.

Przywołując treść § 9 rozporządzenia organ odwoławczy wyjaśnił, iż wprawdzie w niniejszej sprawie niedoręczenie części graficznej analizy stanowi uchybienie procesowe, ale nie może ten fakt mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z całością akt sprawy, w tym także z częścią graficzną. Nadto w pkt 5 decyzji poinformował o załącznikach do niniejszej decyzji oraz o możliwości zapoznania się z częścią graficzną w Urzędzie Miejskim Bielsko- Biała (z uwagi na duży format utrudniający wielokrotne powielanie).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w decyzji tej brak było prawidłowego wskazania szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a tym samym brak prawidłowego wskazania wielkości obszaru analizowanego z uwagi na brak prawidłowego ustalenia odległości granic obszaru analizowanego,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia wobec braku prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy,

- § 5, § 6 i § 7 oraz § 8 rozporządzenia wobec nieprecyzyjnego określenia wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości nowej zabudowy czy geometrii dachu,

- § 9 poprzez brak załączonej do akt mapy obejmującej cały obszar analizowany.

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec utrzymania w mocy decyzji wydanej bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało orzekaniem przez wyjaśnieniem wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę, co miało także wpływ na wadliwe wyznaczenie stron niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2014 r. stanowisko w sprawie zaprezentowali uczestnicy postępowania – inwestorzy J. i P. R., wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 61 ust. 1 do 5 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia, wskazał, że wokół działki przewidzianej do zabudowy, której dotyczył złożony wniosek obszar analizowany wyznaczony został na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (czyli mapy w skali 1 : 1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Na podstawie analizy tego obszaru przygotowana została analiza słowna – załącznik tekstowy. Tak załącznik w postaci graficznej jak i tekstowej dołączone zostały do zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, jako załączniki (wbrew twierdzeniom skarżącego). W ocenie Sądu analiza ta, przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. została przeprowadzona w sposób właściwy. Jak wynika z załącznika graficznego przedmiotowy obszar wyznaczony został z uwzględnieniem ukształtowania tego terenu, ograniczony został od wschodniej strony [...] z Rejonu [...] i przebiegającą tam ulicą [...], a od zachodu lasem i [...] z ulicy [...] oraz od południa i północy naturalnym ukształtowaniem oraz sąsiedztwem łąk i pól. Organ nie włączył do obszaru analizy obszaru po wschodniej stronie ulicy [...]– (ulic [...] i [...]), gdyż obsługują one zabudowę po przeciwnej stronie [...] i nie tworzą urbanistycznej całości z przedmiotowym terenem. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że tak wyznaczony obszar analizy był reprezentacyjny i spełniał wymagania określone przepisami.

Zdaniem Sądu, ustalając cechy nowej zabudowy zgodnie ze złożonym przez inwestorów wnioskiem organ orzekający prawidłowo uznał, że proponowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna mieści się w kontynuacji funkcji tego terenu, gdzie całość zabudowy wzdłuż ulic [...],[...],[...] czy [...] to zabudowa jednorodzinna. Przyjęte i określone w decyzji wskaźniki przyszłej zabudowy także wynikają z przygotowanej analizy, która dokładnie wskazuje określone budynki i ich położenie. W przedmiotowej decyzji ustalono szerokość elewacji od strony frontu działki – na 11,5 m z tolerancją do 20% (co wprost wynika z zapisu § 6 ust. 1 rozporządzenia), przy średniej wynikającej z przygotowanej w sprawie analizy - 11,5 m. Wysokość nowej zabudowy ustalona została w decyzji od 1 do 2 kondygnacji w tym poddasze mieszkalne oraz od 5 do 8,5 m, podczas gdy z analizy wynika, że średnia kondygnacji w obszarze analizy wynosi 1,9, a w przeważającej większości są to dwie kondygnacje, co stanowi podana w decyzji wysokość. Wielkość powierzchni zabudowy w decyzji określono do 6,5 do 7%, - gdy w analizie średnia wyniosła 7%. Z kolei linia zabudowy ustalona została zgodnie z § 4 ust. 4 odnosząc ją do wymagań zawartych w ustawie o drogach publicznych. Jak zatem wynika wskaźniki i parametry nowej zabudowy ustalone zostały na podstawie średnich wskaźników tych wielkości dla obszaru analizowanego. Wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od - do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wyniku analizy mających analizy mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego.

Sąd nie uznał także za zasadny zarzut naruszenia w sprawie art. 109 § 1 k.p.a. w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia polegające na doręczeniu stronie skarżącej decyzji bez jej załącznika graficznego. Wprawdzie fakt ten trzeba uznać za naruszenia procesowe, ale nie miał on wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. S., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.- dalej zwanej: "P.u.s.a." ) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2013 r. brak było prawidłowego wskazania szerokości frontu działki objętej wnioskiem, brak prawidłowego wskazania wielkości obszaru analizowanego, brak prawidłowego wskazania odległości granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2013 r. brak było prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a wydana decyzja była ponadto niezgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej,

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5, § 6, § 7 oraz § 8 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2013 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji od strony frontu działki, wysokości nowej zabudowy oraz geometrii dachu określono nieprecyzyjnie bez dokonania szczegółowej analizy dla tych odstępstw i ich uzasadnienia,

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej [...] maja 2013 r. brak było załączonej do akt mapy obejmującej cały obszar analizowany,

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 rozporządzenia, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że na skutek niewłaściwie ustalonego obszaru analizowanego, a w z związku z tym w oparciu o wadliwie wykonaną analizę, organ I instancji nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i wydał decyzję bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a także niezgodną z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska, co skutkowało tym, że orzekł nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę; wadliwe wytyczenie tego obszaru miało istotny wpływ również na ustalenie kręgu stron postępowania i skutkowało naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a w konsekwencji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez sporządzenie motywacyjnej części orzeczenia w sposób niepełny, bez przedstawienia przyczyn, dla których Sąd odrzucił argumentację zawartą w skardze, oraz nieustosunkowanie się i częściowe pominięcie zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wytyczenie obszaru analizy bez prawidłowo wskazanego frontu działki, a co za tym idzie bez prawidłowo wyznaczonej trzykrotności szerokości tego frontu.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i P. R. wnieśli o jej oddalenie, aprobując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z póżn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." oraz § 1, § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej – "rozporządzeniem"), których błędna interpretacja i w konsekwencji błędne zastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Sformułowany w podstawie kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) jest niezasadny, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a nie proceduralnym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji, w granicach właściwości, dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć należy, że zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, że zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do polemiki merytorycznej ze stanowiskiem Sądu przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednakże taka polemika nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 "u.p.z.p.". Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Warto również wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich oraz nie powoduje żadnych skutków materialnych. Nie rodzi również praw do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o czym stanowi wprost art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Wnioskodawca – adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub też któregoś z postępowań naprawczych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) – na podstawie art. 48 i art. 49 lub art. 49b, względnie – w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 – na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy.

Zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Pierwszym z nich jest warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, s. 510-511). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia wykonawczego nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07, dostępny [w] CBOSA).

Z treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że reguluje on minimalną wielkość obszaru analizowanego, który należy wyznaczyć wokół działki budowlanej i poddać analizie. Z niniejszej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna i że z każdej strony odległość granic musi być wyznaczona w sposób równomierny. Użyte w ust. 1 określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, jednakże nie znaczy już, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Należy bowiem zauważyć, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego, dokonując wykładni § 3 rozporządzenia, należy mieć na względzie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny.

Zauważyć przy tym należy, że "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie i nie można poszukiwać między nimi prostej analogii. Nie dają ku temu podstaw ani przepisy u.p.z.p. ani przepisy rozporządzenia. Pojęcie "działki sąsiedniej" występuje w przepisie u.p.z.p. określającym warunki zabudowy (przesłanki materialnoprawne), które muszą być spełnione łącznie, by organ mógł wydać decyzję pozytywną (art. 61 ust. 1 pkt 1). Natomiast pojęcie "obszaru analizowanego" występuje w rozporządzeniu, które określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, reguluje kwestie proceduralne (zwłaszcza § 3). W przepisach rozporządzenia w ogóle nie występuje pojęcie "działki sąsiedniej". Nie sposób zatem uznać, by rozumienie pojęcia "obszar analizowany" mogło wpływać na sposób rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1177/13, dostępny [w:] CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na konieczność traktowania pojęć i rozwiązań ustawowych jako wyznaczających ramy dla prawodawstwa podustawowego i stanowiących podstawę wykładni przepisów wydawanych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Przy wykładni pojęć ustawowych definicje formułowane w aktach niższego rzędu nie mogą mieć znaczenia wiążącego i przesądzającego o sposobie ich interpretacji.

Przy prawidłowym rozumieniu pojęcia obszaru analizowanego, jako pewnego obszaru terenu otaczającego działkę inwestora w taki sposób, że działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, nie zaś jako regularnego okręgu o promieniu 870 m, o należytym wytyczeniu obszaru analizy rozstrzygają warunki konkretnej sprawy, w tym zwłaszcza warunki występujące w terenie. Obszar analizowany wyznacza się bowiem w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego. Obszar analizy został w przedmiotowej sprawie wyznaczony z uwzględnieniem ukształtowania terenu i ograniczony od wschodniej strony [...] z Rejonu [...] i przebiegającą tam ulicą [...], a od zachodu lasem i [...] z ulicy [...]oraz od południa i północy naturalnym ukształtowaniem oraz sąsiedztwem pól i łąk. Do obszaru analizowanego słusznie nie zostały włączone tereny po wschodniej stronie ulicy [...], a to ulice [...] i [...], ponieważ obsługują one zabudową po przeciwnej stronie [...] i nie tworzą urbanistycznej całości z przedmiotowym terenem. Tym samym wyznaczony obszar analizy spełnia wymagania normatywne.

Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut wadliwego wskazania szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a co za tym idzie - brakiem prawidłowego wskazania wielkości obszaru analizowanego oraz brakiem prawidłowego wskazania odległości granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący przyjął założenie o konieczności wyznaczenia frontu działki na 290 m, czyli jako całej południowej granicy działki [...]. Należy wskazać, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez pojęcie "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie chodzi tu, więc o całą granicę działki, a właśnie o tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na nią. Główny wjazd (lub wejście) na część działki budowlanej odbywa się - co wynika z Załącznika graficznego do decyzji organu I instancji - z działki [...], a umiejscowiony on został w odległości około 100 m od narożnika południowo-zachodniego objętego wnioskiem terenu. Ta część działki budowlanej przylegająca do drogi, gdzie umiejscowiony został główny wjazd na nią, załamuje się następnie biegnąc dalej w kierunku północno-wschodnim i pomimo tego, że ta i dalsza część działki również przylega do drogi, to jednak nie stanowi ona już tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Część działki budowlanej, która przylega do drogi, i z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, stanowi odcinek o długości 175 m. Tylko więc ta cześć działki może być uznana za część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd lub wejście z przylegającej drogi nie odbywa się bowiem na inne części działki [...], których ponadto nie sposób określić mianem części działki budowlanej. Posłużenie się w definicji frontu działki określeniem "część działki budowlanej" oznacza zatem pewien fragment działki, wyznaczony za pomocą miary długości, który przylega do drogi, z której odbywa się główmy wjazd lub wejście na działkę, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają one do drogi, z której odbywa się główmy wjazd lub wejście. Nie chodzi, więc o całą granicę działki, czy cały skraj działki, który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę, lecz tylko fragment działki budowlanej ("część działki budowlanej"), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Tym samym w przedmiotowej sprawie front działki wynosi 175 m, a nie 290 m, gdyż ta ostatnia wartość odnosi się do długości całej granicy południowej działki. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że przyjęcie przez organ obszaru analizowanego wokół działki [...] o promieniu około 175 m było uzasadnione, skoro brak jest podstaw do przyjęcia obszaru o promieniu 870 m, co miałoby wynikać z wadliwego określenia frontu działki na 290 m.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami uchwały nr XIX/487/2012 Rady Miejskiej w Bielsku - Białej z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska – Białej. Należy wskazać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie ma mocy prawnej aktu prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797; z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07, LEX nr 490164; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09, LEX nr 706910). Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jako akt planistyczny studium określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może budzić wątpliwości, że w warunkach niniejszej sprawy, z uwagi na jej przedmiot – ustalenie warunków zabudowy, a nie uchwalenie planu miejscowego - przepis ten nie ma zastosowania. Tym samym skład orzekający nie podziela stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1250/08.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.