Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 57/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3056/18 w sprawie ze skargi C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2018 r. nr 1893/18 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3056/18 oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej także: "skarżąca, Spółka", na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "[...]WINB’’, z 22 października 2018 r., nr 1893/18 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] PINB w dniu [...] grudnia 2017 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W., podczas których stwierdzono występowanie na terenie ww. nieruchomości wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o wymiarach 3 x 6 m, podświetlanej dwoma halogenami punktowymi z każdej strony, mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie. Z czynności tych sporządzono protokół kontroli oraz dokumentację fotograficzną.

W dniu [...] stycznia 2018 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. nośnika reklamowego.

W trakcie prowadzonego postępowania w siedzibie organu powiatowego stawił się S. T. - właściciel nieruchomości przy ul. [...] w W. - i wyjaśnił, że właścicielem spornego nośnika reklamowego jest C. Sp. z o.o. oraz, że obiekt ten powstał w 2010 r. Do akt sprawy przedłożono też kopię umowy najmu z [...] października 2009 r. (z aneksami) zawartą pomiędzy C. Sp. z o.o. a H. T. i S. T.. Powyższą umową zezwolono na umieszczenie nośnika reklamowego o wysokości do 10 m, posiadającego dwie oświetlane plansze reklamowe o wymiarach 6 x 3 m każda.

W dniu [...] lutego 2018 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny obiektu budowlanego. Stwierdzono, że stan nie uległ zmianie w stosunku do uprzednich czynności kontrolnych.

Do organu pierwszej instancji wpłynęło też pismo z Wydziału Architektury i Budownictwa [...], w którym wyjaśniono, że w archiwum nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego nośnika reklamowego.

W związku z powyższym PINB [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr R/132/2018, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), dalej: "k.p.a.", nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, tj.: 1) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o wymiarach 3 x 6 m, podświetlanej dwoma halogenami punktowymi na wysięgnikach z każdej strony, mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z 22 października 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. [...]WINB stwierdził, że organ powiatowy dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego uznając, że jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem [...]WINB przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ze względu na jego wielkość oraz cechy konstrukcyjne organ uznał go za trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, a więc jego budowa powinna być realizowana po uzyskaniu pozwolenia na budowę. [...]WINB wskazał, że o tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono je w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej został wykonany, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że sporny nośnik reklamowy zamontowany jest na stalowym słupie utwierdzonym w fundamencie betonowym zagłębionym w gruncie. A zatem organ wojewódzki podniósł, że zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja wykracza poza ramy przepisu art. 29 ustawy – Prawo budowlane, w związku z czym jej realizacja wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc skoro inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane zobligowany był do nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów, niezbędnych do sprawdzenia spełnienia wymogów określonych w przepisach, w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. A zatem zdaniem [...]WINB organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest art. 48 ustawy – Prawo budowlane i zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną.

Skargę na powyższe postanowienie [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 lipca 2019 r. oddalił skargę uznając ją za niezasadną.

Sąd pierwszej instancji podzielił przyjęte przez organy nadzoru budowlanego stanowisko, że sporny obiekt stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, tj. "wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe", i nie mógł być uznany, jak wskazuje Spółka, za tablicę i urządzenie reklamowe, na instalowanie których wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Świadczy o tym jak wskazał Sąd: fundament całkowicie zagłębiony w gruncie (wykonany z płyty prefabrykowanej, żelbetonowej o wymiarach 2 x 24 x 3,55 m), wymiar tablic 6 x 3 m, spód tablic znajdujący się na wysokości ok. 5,20 m od wierzchu fundamentu. Sąd pierwszej instancji uznał więc, że wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie w przypadku jego braku umożliwienia Spółce legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 49b ust. 2, art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 151 p.p.s.a. przez brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, brak analizy, czy wykonana została budowa w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane albo budowa w rozumieniu art. 49b ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, brak kontroli ustaleń faktycznych dokonanych w kontrolowanym postanowieniu, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, czy należy zastosować przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, czy należy zastosować przepisy art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dotyczące dokumentów wymaganych w niniejszej sprawie legalizacji instalacji tablicy reklamowej;

2) art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz w związku z art. 7a i art. 81a k.p.a.: przez nieprawidłowe rozpoznanie zarzutów skargi, przez powołanie orzecznictwa dotyczącego stanów faktycznych i prawnych innych, niż stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, przez nieuwzględnienie przy kontroli zaskarżonego postanowienia zasady przyjaznej interpretacji przepisów oraz zasady proporcjonalności (zasad określonych w art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców) oraz nowych przepisów art. 7a i art. 81a k.p.a. dotyczących rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, przez nie wykazanie kontroli zarzutów i argumentów skargi, dotyczących zarówno przepisów prawa, jak również stanu faktycznego, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

3) art. 90 § 1 i § 2, art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a., w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że Skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie Skarżącej uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.) pomimo, że przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i ww. uprawnień procesowych należnych Skarżącej, przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

II. Przepisów prawa materialnego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, tj.:

1) art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie przesłanek z tych przepisów (dotyczą one tylko budowy obiektów budowlanych) w związku z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, który definiuje "budowę", o której mowa w ww. przepisach mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;

2) art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku kryteriów: zakres prac, wielkość tegoż urządzenia, ciężar jak i miejsce jego posadowienia, wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są decydujące dla przyjęcia czy może być urządzenie reklamowe zakwalifikowane jako obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też jako obiekt wolnostojący nietrwale związany z gruntem pomimo, że ani przepisy art. 48 ust. 1 ani przepisy art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie zawierają ww. kryteriów, powyższe przepisy zawierają bowiem tę samą przesłankę "budowy" obiektu budowlanego;

3) art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: "Kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy roboty budowlane przy ww. urządzeniu reklamowym polegały na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlanego, czy też są robotami polegającymi na budowie "budowli" objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też nie podlegają ani pozwoleniu na budowę ani zgłoszeniu właściwemu organowi" oraz "zakres prac, wielkość tegoż urządzenia, ciężar jak i miejsce jego posadowienia, wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są decydujące dla przyjęcia, czy może to być urządzenie reklamowe zakwalifikowane jako obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też jako obiekt wolnostojący nietrwale związany z gruntem", pomimo, że zarówno art. 48 ust. 1, jak również art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zawierają tę samą przesłankę "budowy" obiektu budowlanego, a więc przesłanką stosowania zarówno art. 48 ust. 1, jak również art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest ustalenie, że wykonana została budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego). Natomiast ani art. 48 ust. 1 ani art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie będzie stosowany w przypadku wykonania robót budowlanych nie będących "budową": prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy – Prawo budowlane);

4) art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: "Posiłkując się definicją zawartą w słowniku języka polskiego przez "instalowanie" należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Natomiast pojęcie "montażu" oznacza składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób. Zatem, zarówno pojęcie instalowania, jak i montażu, odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy obiekt" pomimo, że niewystarczające jest zastosowanie powyższej wykładni językowej, w oparciu o słownik języka polskiego, wykładnia językowa nie pozwala na ustalenie treści przepisu prawa, nawet w orzecznictwie nie ma jednolitej wykładni pojęcia "instalowanie";

5) art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędne zastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane;

6) art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej wymaga zgłoszenia, a ich legalizacja wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane;

7) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (zasady przyjaznej interpretacji przepisów) przez jego niezastosowanie przy wykładni przepisów Prawa budowlanego: art. 3 pkt 3 i pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przy wykładni art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane;

8) art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie przy wykładni przepisów ustawy – Prawo budowlane, pojęcia "trwale związany z gruntem" (art. 3 pkt 3), pojęcia "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" (art. 29 ust. 2 pkt 6), przy wykładni art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 października 2018 r., nr 1893/18 oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr R/132/2018 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 90 § 1 i § 2 i art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a., w związku z art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zdanie pierwsze i drugie p.p.s.a, w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, pomimo że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Podkreślić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Jest więc oczywiste, że sprawa mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Prawo do jawnego rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego. Norma art. 45 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje przypadki, w których może dojść do wyłączenia jawności rozprawy. Warto również zauważyć, że nie została podważona zgodność z Konstytucją RP normy art. 10 p.p.s.a., zgodnie z którą, rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym nie jest więc uzależnione od woli skarżącego. Nawet złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I FSK 110/20; wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18). A zatem nieuwzględnienie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie oznacza naruszenia prawa. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest bowiem uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując art. 122 p.p.s.a. Celem regulacji zawartej w art. 122 p.p.s.a. było stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FSK 508/20).

W związku z powyższym skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym było zgodne z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i nie naruszało prawa do sądu i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w skardze kasacyjnej w zestawieniu z przepisem art. 151 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie uwzględniając skargi nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i logicznie wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia.

Podnoszenie natomiast przez Spółkę w skardze kasacyjnej braku ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej, braku analizy, czy wykonana została budowa w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 6 ww. ustawy albo budowa w rozumieniu art. 49b ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, braku kontroli ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, czy należy zastosować przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, czy należy zastosować przepisy art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dot. dokumentów wymaganych w niniejszej sprawie legalizacji instalacji tablicy reklamowej – nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Sformułowane w skardze kasacyjnej dalsze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie dowodzą zaś, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli, przeciwnie, został formalnie prawidłowo uzasadniony, a Spółka po prostu nie zgadza się z prezentowaną tam wykładnią i zastosowanymi przez organy nadzoru budowlanego przepisami ustawy – Prawo budowlane, co zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji.

Za chybiony uznać należy też zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Przy czym w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby zaskarżone orzeczenie miało się opierać na materiale dowodowym spoza tych akt. Sąd pierwszej instancji rozstrzygał także w granicach danej sprawy. Natomiast z faktu braku – co do reguły – związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie można skutecznie zarzucać sądowi pierwszej instancji uchybienia temu przepisowi. Sąd wojewódzki – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – wyjaśnił w motywach zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy w kontekście mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, na co wskazują motywy zaskarżonego wyroku. Ponadto wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco ustalony w postępowaniu administracyjnym. Spółka nie wskazuje jakie to okoliczności faktyczne nie zostały prawidłowo ustalone, względnie jakie to środki dowodowe zostały zaniechane. W skardze kasacyjnej nie zostały podważone przyjęte przez sąd wojewódzki ustalenia co do charakterystyki przedmiotu postępowania – nośnika reklamowego, składającego się z dwustronnej tablicy reklamowej o wymiarach 3 x 6 m, podświetlanej dwoma halogenami punktowymi z każdej strony, mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się także takich okoliczności, które powodować miałyby wątpliwości co do treści normy prawnej, względnie wątpliwości co do stanu faktycznego. Niesporne jest wszak ustalenie jaki obiekt budowlany został wzniesiony i to, że Spółka uczyniła to samowolnie. Z tych względów chybiony jest zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7a i art. 81a k.p.a.

W konsekwencji chybione jest podnoszenie zarzutu naruszenia braku wyjaśnienia wykładni przepisów prawa materialnego ustawy – Prawo budowlane mających zastosowanie w sprawie w kontekście art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców. Spółka nietrafnie podnosi zaistnienie wątpliwości w tym względzie, sugestia jakoby wynikające z przywołanych przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców reguły przyjaznej interpretacji przepisów prawa oraz zasady proporcjonalności miałyby wpływać na odmienną interpretację przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w aspekcie reguł działania właściwego organu nadzoru budowlanego w przypadku popełnienia samowoli budowlanej tylko z tego względu, że dopuścił się jej podmiot będący przedsiębiorcą, jest zupełnie chybione. Spółka zdaje się nie uwzględniać w tym względzie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W konsekwencji nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców przez jego niezastosowanie w wykładni przepisów art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48 ust. 1, 2 i 3, art. 49 b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię w aspekcie rozumienia pojęcia trwałego związania z gruntem. Przywołany przepis stanowi definicję na użytek pojęcia "budowli", jest nią m. in. "...każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: ...wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe". Nie budziło wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest wolno stojący nośnik reklamowy składający się z dwustronnej tablicy reklamowej o wymiarach 3 x 6 m, podświetlanej z każdej strony, mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, co udokumentowano w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II FSK 317/12, CBOSA.nsa.gov.pl), pogląd ten podziela również Sąd w tym składzie. Stanowisko to aprobowane jest także w piśmiennictwie (por. W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, redakcja naukowa Andrzej Gliniecki, Warszawa 2016, s. 54). Niewątpliwie o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, decyduje w danej sprawie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Nie można przy tym abstrahować od konkretnej konstrukcji danego urządzenia, jego wielkości i przeznaczenia, które determinują rodzaj związania z gruntem (por. np. wyrok NSA z 4 września 2009 r., II OSK 1361/08, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1630/18, LEX nr 3075984). W orzecznictwie sformułowano też stanowisko, że urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być i są trwale związane z gruntem. Ich konstrukcja nie pozwalałaby bowiem na korzystanie z nich, jeśli nie byłyby trwale związane z gruntem (por. motywy wyroku NSA z 4 listopada 2021 r., III FSK 543/21, LEX nr 3274263). Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotem postępowania była budowla w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, a wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego wymagało uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowalne.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane odnośnie wykładni pojęcia "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych". Wyjaśniając sposób rozumienia tego pojęcia w judykaturze odwoływano się do językowego rozumienia słowa. Instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. W przypadku instalowania chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane (por. motywy wyroku NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 4048/19, LEX nr 3052094). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do wykonania obiektu budowlanego – budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, wykonane zaś roboty nie polegały na instalowaniu robót budowlanych. Tym samym chybione są zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1, 2 i 3, art. 3 pkt 6, jak również art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut niezastosowania art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy wykładni przepisów ustawy – Prawo budowlane. Nałożenie na Spółkę obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów nie narusza istoty wolności zabudowy nieruchomości. Jest uprawnieniem Spółki zalegalizowanie popełnionej samowoli, z tego uprawnienia strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zauważyć także należy, że z mocy art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej, zaś wykonanie robót budowlanych, z oznaczonymi ściśle wyłączeniami, dopuszczalne jest po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.