Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 653/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 2, ust. 5, art. 273 ust. 8, art. 476 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: par. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu A w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu A w S. na rzecz A Spółka Akcyjna z siedzibą w C. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P.


UZASADNIENIE

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w S.") ustaliło Przedsiębiorstwu A Spółce Akcyjnej z/s w C. (dalej Przedsiębiorstwo A S.A. Okręgu [...]) w formie informacji rocznej w dniu 27 lutego 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1166,00 zł za pobór wód podziemnych za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r., na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Przedsiębiorstwo A S.A. Okręgu [...] złożyło reklamację na powyższą informację, kwestionując obliczenie wysokości opłaty stałej na podstawie ilości maksymalnej godzinowego możliwego poboru, która nie jest adekwatna do maksymalnego przyznanego poboru rocznego: Qmaxh= 23 m3/h x 8760 h (365 dni w roku) = 201 480 m3/rok. w praktyce oznacza to, że opłata została naliczona od ilości o 170 480 m3 większej niż przedsiębiorstwo może pobrać z ujęcia (Qmax roczne = 31 000 m3/rok), co stanowiłoby przekroczenie dopuszczalnego poboru o ponad 459 %.

PGWWP Zarząd Zlewni w S. nie uznało reklamacji odwołując się do treści pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego Przedsiębiorstwu A Okręgu [...] Spółce Akcyjnej decyzją Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] znak: [...].

Decyzją z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180, dalej jako Prawo wodne) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. określiło: Przedsiębiorstwu A Okręgu [...] Spółce Akcyjnej, za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1166,00 zł za pobór wód podziemnych z utworów jury górnej dwuotworowym ujęciem zlokalizowanym na działce nr ewid. 334/6 w miejscowości M. II, gm. M. Organ wyjaśnił, że Przedsiębiorstwo A Okręgu [...] Spółka Akcyjna korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] znak: [...] na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia wody "[...]" w ilości Qmaxh=23 m3/h (po przeliczeniu 0,00638889 m3/s), co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora A w S. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 1166,00 PLN, w tym: 1165,97 PLN za pobór wód podziemnych, albowiem reklamacja Spółki nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w S. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor A dokonał w oparciu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Zdaniem organu w przypadku zatem, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa wodnego, tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wody, która może być pobrana na podstawie wymienionego pozwolenia - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Opłata za pobór wód podziemnych została tym samym określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 23 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00638889 m3/s.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Przedsiębiorstwo A Okręgu [...] S.A. w C., zaskarżając ją w części tj. co do kwoty 987 zł. Strona zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, polegające na błędnym przyjęciu jako podstawy wyliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalnej ilości wody, która może być pobrana z ujęcia zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym, na podstawie zawartej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej wielkości poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku. Wobec tego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie objętym skargą, o zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji określającej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca na podstawie art. 111 p.p.s.a. wniosła o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania z wniesionymi w tej samej dacie skargami w sprawie naliczenia opłat stałych za pobór wód odnośnie ujęć wody: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Zawodzie oraz opłat stałych za odprowadzanie ścieków ze stacji [...], oczyszczalni ścieków w B. i oczyszczalni ścieków w M.

Skarżąca Spółka uznała działanie organu za podyktowane wyłącznie chęcią maksymalizacji przychodu podatkowego podmiotu i rażąco krzywdzące, gdyż powoduje konieczność ponoszenia nieuzasadnionych, dodatkowych kosztów za hipotetyczną możliwość dokonania poboru wody, który nie jest możliwy bez obarczonych karami przekroczeń wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Podkreślił, że zgodnie z interpretacją zapisów Prawa wodnego przez Dyrektora A wielkość maksymalna poboru wód podziemnych w danym roku wynosić winna: Qmax(r) = Qmax(h) x ilość godzin w roku, Qmax(r) = 23 m3/h x 8 760 h (365 dni w roku), Qmax(r) = 201 480 [m3/rok], co jest niezgodne z zapisami posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i sugeruje możliwość wydobycia w ilości 170480 m3 większej niż przedsiębiorstwo może pobrać z ujęcia (Qmax roczne = 31000 m3/rok). Wydobycie wód w takiej wielkości stanowiłoby przekroczenie dopuszczalnego poboru o ponad 549 % i skutkowałoby naliczeniem opłaty podwyższonej - zgodnie z art. 280 pkt 2 ustawy Prawo wodne - w wymiarze 10-krotności wielkości jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne za pobór wód podziemnych (art. 282 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Strona podkreśliła, że sytuacja taka nigdy nie miała miejsca odnośnie opisywanego ujęcia. Ustalona na tej podstawie w decyzji opłata stała wyniosła 1165,97 zł na rok (60 m3 : 60 min:60 sek.= 0,00638889 x 500 zł. x 365 dni). Organ dokonał zaokrąglenia i przyjął kwotę 1166,00 zł. Przy przyjęciu maksymalnego rocznego poboru zawartego w pozwoleniu wodno-prawnym, współczynnik będący podstawą wyliczenia opłaty wynosi 0,000098300 (31000 m3 : 365 dni : 24 h. : 60 min. : 60 sek). Po przemnożeniu przez 500 zł i 365 dni opłata stała powinna wynieść 179,40 zł (179 zł po zaokrągleniu). Kwotę 987 zł skarżący przyjmuje jako wartość przedmiotu zaskarżenia, stanowiącą podstawę do obliczenia wpisu stosunkowego oraz ustalenia ew. kosztów procesu. Zdaniem strony skarżącej organ dokonuje interpretacji zapisów ustawy Prawo wodne w sposób nieobiektywny - korzystny wyłącznie dla interesu własnego podmiotu, którego przychody stanowią m.in. opłaty stałe za usługi wodne (art. 255 ustawy Prawo wodne). Stoi to jednakże w sprzeczności z zapisami owej ustawy, gdyż jak wykazano sugeruje możliwość poboru większej ilości od posiadanej, za co jednocześnie grożą istotne kary finansowe. Dodatkowo oznacza to konieczność dokonywania opłat za przydział wydobywczy, który nie jest możliwy do wykorzystania. Interpretacja ta dodatkowo uwzględnia nowe uwarunkowania zapisów pozwoleń wodnoprawnych w zakresie maksymalnych poborów wód podziemnych, które to jednakże dotyczą decyzji wydawanych od czasu obowiązywania wersji ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. - t.j. od 1 stycznia 2018r. i są błędnie przyrównywane do wydanych wcześniej decyzji. Przydział maksymalny godzinowy wynika z potrzeb incydentalnych - wynikających z m.in. konieczności zaspokojenia zapotrzebowania na cele przeciwpożarowe, bądź konieczności zapewnienia ciągłości dostaw wody w sąsiedniej strefie zasilania, której przyporządkowane ujęcie wody np. uległo awarii. Nie można jednak zapominać, że skorzystanie w takich przypadkach ze zwiększonego poboru wody, nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnych limitów poboru w rozliczeniu rocznym. Innymi słowy podmiot, który z uzasadnionych obiektywnymi względami przyczyn skorzystał chwilowo ze zwiększonego godzinowego poboru w ramach określonego limitu, powinien wziąć ten fakt pod uwagę analizując wykorzystanie limitu rocznego celem uniknięcia jego przekroczenia. W przedmiotowej sprawie jak wykazano - wyliczenia rocznej opłaty stałej za pobór wód podziemnych winny być dokonane wyłącznie z przeliczenia przyznanej w pozwoleniu wodno-prawnym maksymalnej rocznej możliwości wydobywczej (m3/rok) na jednostkę przywołaną w ustawie Prawo wodne - tj. m3 na sekundę.

W odpowiedzi na skargę Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, a zatem tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na tej wielkości poboru wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie najwyższą wartość - jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalnego poboru wód podziemnych. Informacja wskazująca na sposób obliczenia opłaty stałej jest prawnie zdeterminowana przez wartości określone w decyzji administracyjnej, a nazwanie jej informacją roczną odnosić należy do faktu jej ustalania tj. podejmowania przez organ czynności materialno-technicznej "raz na rok", a jednocześnie czasu wyrażonego w dniach uwzględnianego przy wyliczeniu zgodnie z ustawą Prawo wodne tj. 365 dni w roku, gdyż inny termin nie został ujęty w treści wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Organ podkreślił, że z uzasadnienia do projektu rozporządzenia wynika, że "celem wprowadzenia opłaty stałej jest określenie rzeczywistych potrzeb podmiotów korzystających z wód w ramach usług wodnych. Będzie to miało wpływ na racjonalizację zarządzania zasobami wodnymi przez "uwolnienie" zasobów, które zostały rozdysponowane przez obowiązujące pozwolenia wodnoprawne i pozwolenia zintegrowane, i nie są wykorzystane w celu określonym w tym pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym". Kategoria opłaty stałej ma w związku z tym służyć zracjonalizowaniu sposobu korzystania z zasobów wodnych i zwrotu kosztów usług wodnych. Opłata stała pobierana jest zatem za maksymalną wielkość poboru wody jaka może być pobrana z zasobów wodnych w jednostce czasu i stanowi odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępniania zasobów wodnych. Faktyczne wykorzystanie zasobów przez skarżącego znajdzie z kolei odzwierciedlenie w opłacie zmiennej. W ocenie Dyrektora A przepisy proceduralne zawarte w ustawie Prawo wodne zostały przez organ zachowane, a nadto organ rozpatrzył reklamację w ustawowym terminie. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego, iż organ naruszył art. 7a K.p.a. Przepis ten daje stronie możliwość żądania rozstrzygnięcia wątpliwości co do prawa na jej korzyść o ile nie jest naruszony interes publiczny, w tym istotne interesy państwa. Organ wskazał, że opłata stała ma służyć zracjonalizowaniu sposobu korzystania z zasobów wodnych, a przepis ją ustalający nie może być uznany za rodzący wątpliwości co do treści normy prawnej z niego wynikającej. Wola ustawodawcy w takim, a nie innym ustaleniu podstaw naliczania opłaty stałej została jasno wyrażona i dodatkowo doprecyzowana w przywołanym wyżej uzasadnieniu rozporządzenia wykonawczego. Odwoływanie się i stosowanie w niniejszym art. 7a K.p.a. prowadziłoby do wypaczenia wprowadzonej normy prawnej. W opinii organu rozstrzygnięcie wniesionej skargi łącznie ze skargami określonymi w petitum pisma jest niezasadne z uwagi na fakt, że każda informacja określająca wysokość opłaty stałej dotyczy innego pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 273 ust. 8 ustawy Prawo wodne od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne, wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W ramach kontroli decyzji administracyjnych, stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302) - powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, ponieważ narusza ona prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowi przepis art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), powoływanej dalej jako Prawo wodne oraz przepis § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, który ze wskaźników określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości poboru wód podziemnych, wyrażonej w m3/s, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego poboru według przelicznika godzinowego, podczas gdy skarżąca twierdzi, że powinien być to wskaźnik według przelicznika rocznego.

W pozwoleniu wodnoprawnym, tj. powoływanej wcześniej decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] znak: [...] na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia wody "[...]" określono dopuszczalne wskaźniki poboru wody w maksymalnej ilości na godzinę, na dobę i na rok.

Ustawodawca nie wskazał wprawdzie, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej. Nie ulega jednak wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinowego i dobowego skarżąca nie może w ciągu roku – w zgodzie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym – niż wynika to z limitu rocznego. Inaczej rzecz ujmując, maksymalne wskaźniki poboru wody określone na sekundę i na dobę nie oznaczają , że Przedsiębiorstwo ma prawo do poboru maksymalnych jednostkowych ilości nieprzerwanie przez cały rok, bowiem wówczas doszłoby do przekroczenia limitu rocznego. To ta wielkość - limit roczny, jako określający możliwość poboru w najdłuższym czasie, jest wyznacznikiem maksymalnego dopuszczalnego poziomu poboru wody w okresie rozliczeniowym. Rację ma zatem skarżąca, że to właśnie ta wielkość jest maksymalną ilością wody, wyrażoną w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Podane limity poboru godzinowego i dobowego mogą być wykorzystywane okresowo, incydentalnie. Istotne jest , aby spółka nie przekroczyła przy tym limitu rocznego. Jak słusznie zauważyła skarżąca, przekroczenie maksymalnego dopuszczalnego poziomu rocznego poboru wody podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Skoro pozwolenie wodnoprawne wprowadza ograniczenie rocznego poboru wody, za którego przekroczenie grożą kary, to spółka zobowiązana jest także do poniesienia opłaty w granicach tego rocznego limitu. Przyjęcie zaś maksymalnego wskaźnika godzinowego prowadzi do wymierzenia opłaty za ilość wody, której spółka nie mogłaby pobrać w ramach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Zarzuty skargi i zawarte w niej wyliczenia sąd uznał za trafne. Wyliczenia w tym zakresie zaprezentowane w skardze Sąd uznał za prawidłowe.

Reasumując tę część rozważań, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość pobranej wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny pobór godzinowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik limitu rocznego poboru wody. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla bowiem rzeczywistą, dopuszczalną, a zatem legalną ilość pobranej wody, którego może dokonać skarżąca. Tak ustalona wielkość poboru służy utrzymaniu dobrego stanu wód i przeciwdziałaniu pogorszenia stanu ilościowego i jakościowego tych wód. Natomiast zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a przede wszystkim dopuszczalnego i legalnego wprowadzania ścieków do wód.

Przyjęta przez organ wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego jest zatem nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust. 5 Prawa wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku.

Opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, opubl. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów), jak i po stronie organów administracji stosujących prawo. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa

W takich okolicznościach, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, organ administracji zobowiązany jest przyjąć taką wykładnię, która jest korzystniejsza dla strony. W tego rodzaju postępowaniach dochodzi bowiem do bezpośredniego bądź pośredniego ograniczenia sfery wolności podmiotów prawa. W tym obszarze szczególnie uzasadniona jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami braku jednoznaczności przepisów.

W świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasada ta wymagała rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę, czemu w sposób ewidentny organ uchybił.

Powyższa analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wody maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.

M.K.