Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 962/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego R. W. kwotę 223 (dwieście dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) Burmistrz Miasta i Gminy N. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) oraz uchwały Rady Miejskiej Gminy N. z dnia [...] września 2004 r., nr [...] (uchwała z 2 września 2004 r.) w pkt 1 ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, którą zobowiązani są uiścić R. W. w kwocie [...] zł, A. Sz. w kwocie [...] zł, P. i B. R. [...] zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej numerem geod. [...], położonej w N., o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], która uległa podziałowi zatwierdzonemu decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2010 r.). W pkt 2 decyzji organ I instancji przedstawił sposób obliczenia opłaty na podstawie przyjętego operatu szacunkowego. W pkt 3 określony został termin i sposób uiszczenia opłaty.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nieruchomość będąca własnością R. W., A. Sz., P. i B. R., położona w N., gm. N., oznaczona przed podziałem numerem [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W., została podzielona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2010 r. na działki: 49/1 o pow. 0,0426 ha, 49/2 o pow. 0,0209 ha, 49/3 o pow. 0,1025 ha, 49/4 o pow. 0,0921 ha, 49/5 o pow. 0,0875 ha, 49/6 o pow. 0,1029 ha i 49/7 o pow. 19,8060 ha. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] działki nr 49/3, 49/4, 49/5 i 49/6 przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ze względu na fakt, że działki nr 49/1 i 49/2 przeznaczone są pod poszerzenie istniejących dróg publicznych oraz działka nr [...] w części o pow. [...] ha przeznaczona jest pod zalesienia, łąki i pastwiska, zgodnie z przepisami prawa powyższa powierzchnia wynosząca [...] ha nie była przedmiotem wyceny.

Rada Miejska Gminy N. uchwałą z dnia [...] września 2004 r. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 25% wzrostu wartości.

W związku z powyższym, Burmistrz zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym, dla ustalenia zmiany jej wartości, dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej. Wartość działki przed i po podziale określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W opinii organu I instancji rzeczoznawca majątkowy dobrze odwzorował rynek nieruchomości w gminie N., przez dobór nieruchomości podobnych oraz dobór i wagę współczynników korygujących. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi.

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z [...] grudnia 2012 r. wniesione zostało przez P. i B. R. (dalej odwołujący), którzy zaskarżyli decyzję z [...] grudnia 2012 r. w całości i wnieśli o jej uchylenie.

Odwołujący zwrócili uwagę, że powiązanie wzrostu wartości nieruchomości z ustaleniem warunków zabudowy nie może mieć miejsca przy ustalaniu opłaty adiacenckiej.

Opłata adiacencka ustalona została w zaskarżonej decyzji według stawki 25% określonej w uchwale Rady Miejskiej Gminy N. z dnia [...] września 2004 r. Uchwała ta nie zachowała mocy obowiązującej. Została ona bowiem wydana na podstawie art. 98 ust. 4 ugn, który utracił moc z dniem 22 września 2004 r., wskutek uznania go za niezgodny z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37). Nową podstawę do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej stworzył dopiero art. 98a ust. 1 ugn. Uchwała z dnia 2 września 2004 r., nie mogła istnieć bez delegacji ustawowej, co oznacza że nie zachowała mocy obowiązującej do chwili wydania przez Burmistrza zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego bez stawki procentowej nie można było ustalić w sposób legalny opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn, opłata jest związana ze wzrostem wartości nieruchomości. Dla określenia opłaty adiacenckiej bada się wartość i stan nieruchomości przed podziałem oraz wartość i stan nieruchomości po podziale. Tymczasem Burmistrz ustalił opłatę nie dla nieruchomości, lecz dla kilku działek geodezyjnych, a w przypadku części działki nr [...] pominięto nawet granice geodezyjne.

Nieruchomość przed podziałem składała się z jednej działki nr [...] o pow. [...] m2, a po podziale ta sama nieruchomość jest mniejsza i składa się z działek: nr 49/3 o pow. 1025 m2, nr 49/4 o pow. 921 m2, nr 49/5 o pow. 875 m2, nr 49/6 o pow. 1029 m2, nr 49/7 o pow. 198060 m2. Stało się tak, gdyż działki nr 49/1 i 49/2 przeszły z mocy prawa na własność Gminy N. na poszerzenie drogi gminnej.

Trafnie rzeczoznawca pomniejszył nieruchomość sprzed podziału i po podziale o działki nr 49/1 i 49/2, gdyż tak stanowi art. 98a ust. 3 ugn. Ale zupełnie bezprawne było objęcie wyceną tylko części działki nr 49/7 o pow. 38000 m2 i wyłączenie spod takiej wyceny obszaru o pow. [...] m2. W ten sposób zamiast dokonać wyceny nieruchomości, wyceniono tylko wybrany obszar, a nie całą nieruchomość. Wybrano tylko tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, co potwierdza wcześniejszy zarzut, że rzeczoznawcę nie tyle interesował podział nieruchomości, co ewentualny wzrost jej wartości wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zadaniem rzeczoznawcy było wycenienie nieruchomości przed podziałem i po podziale. Należało sprawdzić jakie ceny może uzyskać na wolnym rynku nieruchomość stanowiąca jedną działkę, a jaką cenę uzyskałaby ta sama nieruchomość składająca się z kilku mniejszych działek. Wystarczyło sprawdzić czy nowa konfiguracja działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie i czy przekłada się to na wartość całej nieruchomości. Tymczasem rzeczoznawca po podziale nie wyceniał już całej nieruchomości tylko dokonał odrębnej wyceny dla poszczególnych działek (choć żadna z nich nie stanowi odrębnej nieruchomości). Tym sposobem rzeczoznawca majątkowy ustalił, że działki nr 49/3 i 49/6 kosztują 50,21 zł/m2, a działki nr 49/4 i 49/5 odpowiednio 55,84 zł/m2, a najtańsza jest część działki nr 49/7, która kosztuje tylko 29,76 zł/m2.

Analogiczna argumentacja została zaprezentowana we wniesionym tego samego dnia odwołaniu przez R. W.

Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r.

Opierając się na istniejącym stanie sprawy Kolegium podkreśliło, że niesporną jest okoliczność, że odwołujący złożyli wniosek o dokonanie podziału nieruchomości. W konsekwencji dnia [...] sierpnia 2012 roku Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości N. Okoliczność ta jest jedną z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. W chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Gminy N. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich. W konsekwencji dnia [...] lipca 2012 roku Burmistrz Miasta i Gminy N. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wobec powyższych okoliczności istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość tej nieruchomości.

SKO nie podzieliło stanowiska odwołujących, że biegła nie mogła uwzględniać przeznaczenia nieruchomości na cel mieszkaniowy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Zarzut ten jest chybiony albowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 roku w dniu wyceny była decyzją ostateczną. Biegła miała wiedzę o przeznaczeniu nieruchomości w dniu podziału. W ocenie Kolegium zaistniała przesłanka wymieniona w art. 98a ust. 1a ugn i w dniu [...] maja 2012 roku Burmistrz mógł ustalić opłatę adiacencką w związku z dokonanym podziałem nieruchomości. Jak wskazał organ I instancji w wyniku decyzji podziałowej powstało siedem działek, które mają inne cechy fizyczne i techniczno-użytkowe niż działka przed podziałem. Działki różnią się kształtem i powierzchnią, dojazdem oraz innymi cechami wpływającymi na ich wartość.

Zdaniem SKO wymieniona w podstawie prawnej uchwała z dnia 2 września 2004 roku nie jest wadliwa. Stwierdzona w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 roku sygn. akt SK 19/06 przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 ugn z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy (obecnie jest to wójt, burmistrz albo prezydent miasta) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia wyroku TK wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła innego przepisu, który choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencję organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Kwestionowana uchwała zachowała swą moc obowiązującą. Na mocy art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ugn oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492) art. 98 ugn otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie, na mocy art. 1 pkt 62 cytowanej ustawy, dodany został art. 98a ust. 1 ugn. Powołana ustawa weszła w życie z dniem 22 września 2004 roku, natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 2 kwietnia 2007 roku, czyli w czasie gdy art. 98 ust. 4 ugn już nie obowiązywał. Kompetencja rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ugn i nadal istnieje.

Tym samym wartość nieruchomości położonej w miejscowości N. po podziale ustalona została w wysokości [...] złotych, z kolei wartość nieruchomości przed podziałem to [...] złotych. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości w konsekwencji podziału wynosi: [...] zł - [...] zł = [...] zł. Dlatego biorąc pod uwagę uchwałę Rady Miejskiej Gminy N. z dnia 2 września 2004 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, która stanowi, że stawka opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po jej podziale stwierdzić należy, że zawarta w decyzji organu I instancji wysokość opłaty jest prawidłowa. Wynika to z obliczenia: 88.844,00 (wzrost wartości nieruchomości) x 25% = 22.211,00 zł.

Pismem z [...] sierpnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) wniósł R. W. (dalej skarżący), zaskarżając decyzję z 15 lipca 2013 r. w całości oraz wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z 3 grudnia 2012 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) prawa materialnego przez jego nieprawidłowe zastosowanie, w szczególności art. 98a, art. 153, art. 154, art. 155, art. 157 ugn oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.),

b) prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 7, 8, 11, 15, 77, 78, 80, 107 kpa,

c) sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę niezgodnie z zasadami

sporządzania operatów szacunkowych dla nieruchomości, określonego w rozporządzeniu z 2004 r.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wartość nieruchomości została ustalona jak dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powiązanie wzrostu wartości nieruchomości z ustaleniem warunków zabudowy nie może mieć miejsca przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Wartość nieruchomości wynikająca z jej przeznaczenia mogłaby mieć znaczenie przy ewentualnym ustalaniu opłaty planistycznej.

Art. 98a ust. 1 ugn stanowi, że opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości. Dla określenia jej wysokości niezbędne jest zatem zbadanie wartości i stanu nieruchomości przed podziałem oraz po dokonanym podziale.

Pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych było objęcie wyceną przez rzeczoznawcę jedynie części działki nr [...] o pow. [...] m2 i wyłączenie pozostałego obszaru działki [...] m2. Wybrano jedynie tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Stanowi to jedynie potwierdzenie podnoszonych w odwołaniu i powyżej zarzutów, że rzeczoznawcę interesował jedynie wzrost wartości w wyniku wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a nie wzrost wartości w wyniku podziału nieruchomości, co powinno stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Co więcej, po dokonaniu wyceny poszczególnych działek, a nie całości nieruchomości, cena wycenionych działek została również zastosowana do obszaru, który wycenie w sporządzonym operacie szacunkowym nie podlegał. W ten sposób zamiast dokonać wyceny nieruchomości, dokonano jedynie wyceny wybranego obszaru tejże nieruchomości, co więcej — w ujęciu powierzchniowym stanowiącego zaledwie niecałe 25 % nieruchomości, która powinna zostać wyceniona.

Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ugn). Natomiast przez działkę gruntu - należy to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ugn). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ugn pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów ugn wykluczył bowiem sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość. Ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości.

W operacie szacunkowym nie wyceniono całości nieruchomości, a poszczególne działki, przez co ich wartość była różna, przy czym podkreślenia wymaga fakt, że żadna z wycenianych działek nie stanowiła odrębnej nieruchomości. Marginalnie wskazania wymaga natomiast fakt, że w operacie szacunkowym zapisano, że "rynek gruntów budowlanych o powierzchniach ponad 2500 m2 jest w fazie rozwoju (...), ustalono, że ceny na takie nieruchomości kształtują się na poziomie nieco niższym niż działki normatywne". Tym bardziej dziwi, że "nieco" w ocenie rzeczoznawcy oznacza wzrost z wartości 29,76 zł/m2 do 55,84 zł za m2. Jest to bowiem niemal dwukrotna różnica (k. 4-8 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z [...] września 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całej rozciągłości treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji (k. 10-11 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Kolegium z [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów obu instancji zainicjowane zawiadomieniem Burmistrza z [...] lipca 2012 r., nr [...], skierowanym do stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Nekli, oznaczonej nr geod. [...], spowodowanej jej podziałem.

W sprawie pozostawało bezspornym, że decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz zatwierdził geodezyjnie opracowany projekt podziału nieruchomości położonej w Nekli, ark. m. [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW [...], na siedem działek o nr od [...] do [...]. W chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała z 2 września 2004 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich. Kolegium zasadnie wyjaśniło w tym względzie, że pomimo zmiany brzmienia art. 98 ugn, które polegało m.in. na uchyleniu ust. 4 tego przepisu mocą ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 r., nr 141, poz. 1492 ze zm.), kompetencja rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została przetransponowana do art. 98a ust. 1 ugn. Pogląd ten prezentowany jest w orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela (wyrok NSA z 21 grudnia 2010 r., I OSK 301/10, lex nr 745207, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 171/10, lex nr 745139, wyrok NSA z 18 maja 2010 r., I OSK 1036/09, lex nr 594848). Istota sporu w tej sprawie sprowadzała się przede wszystkim do wykazania, że w wyniku podziału nieruchomości rzeczywiście wzrosła jej wartość i o jaką dokładnie kwotę.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 98a ust. 1 ugn, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był operat, znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu operat został sporządzony w istotnej części w sposób wadliwy. Skarżący zasadnie zwrócił uwagę, że obowiązujące przepisy prawa nie upoważniały rzeczoznawcy majątkowego do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych na skutek podziału działek geodezyjnych. Dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Stosownie do §4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Ustawodawca nie dał rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem, ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości -jak tego wymaga przepis prawa.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek a dla nieruchomości. Nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej, bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości (por. M.Gdesz, czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce -problemy praktyczne. Białystok 2010, s. 109). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część.

Z przedstawioną argumentacją łączy się dalsze uchybienie zaistniałe przy sporządzeniu operatu szacunkowego, dotyczące pominięcia przez biegłego rzeczoznawcę w dokonanej wycenie części nowo powstałej działki nr [...] o powierzchni [...] m2, z uwagi na przeznaczenie jej pod zalesienia, łąki i pastwiska. Organy obu instancji akceptując ten zapis operatu ani nie podały dokładnej podstawy prawnej takiego wyłączenia spod wyceny, ani nie wyjaśniły sposobu obliczenia powierzchni terenów przeznaczonych pod zalesienie, łąki i pastwiska.

Jako zasadny należało również uznać również zarzut oparcia dokonanej wyceny na wydanej przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżący trafnie zwrócił uwagę na nieprawidłowość powiązania wzrostu wartości nieruchomości dokonanego w wyniku jej podziału z ustaleniem warunków zabudowy (por. E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ugn. Komentarz, Warszawa 2012, s. 587-588).

W konsekwencji, podzielić należało również stanowisko o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 15, 77, 78, 80, 107 kpa. Organy obu instancji nie dokonały bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art.77 §1 kpa i art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1674/09). Oceny takiej zabrakło w analizowanym przypadku. Organy nie dostrzegły, że wyceny po podziale dokonano w istocie rzeczy na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Do porównania przyjęto bowiem ceny uzyskane za nieruchomości podobne do poszczególnych części nieruchomości wycenianej. W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organy uwzględniona przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a ewentualne w tej mierze wnioski nie zostały uzewnętrznione, stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu żadnej z decyzji. Uwadze organów umknęło, że podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., sygn. I OSK 729/08). Wiarygodnego dowodu na okoliczność wzrostu wartości spornej nieruchomości po podziale, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zabrakło.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), uchylił decyzję z 15 lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 3 grudnia 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji rozważy konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ terminu do wydania decyzji określonego w art. 98a ust. 1 ugn. Weźmie przy tym pod uwagę pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydanym w składzie 7 sędziów) z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13, lex nr 1391607) – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – w myśl którego upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 223 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.