Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1175/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 46
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi Agencji K. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącej Agencji K. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], zwany dalej "Inspektorem", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], położonych w W. przy ul. [...], polegającej na wykreśleniu Skarbu Państwa jako właściciela ww. działek i wykreśleniu A. S.A. jako użytkownika wieczystego ww. działek oraz wpisaniu jako właściciela ww. działek A. P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem złożonym w dniu [...] października 2006 r. Z. P. wystąpił do organu ewidencyjnego o zmianę wpisu w rejestrze gruntów, w oparciu o decyzję Ministra Infrastruktury stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność M. i M. P., poprzez wpisanie jego jako właściciela. Wnioskodawca podał, że decyzja Ministra Infrastruktury dotyczy gruntu o powierzchni 1575 m² składającego się z działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], który to grunt wykazany jest obecnie w rejestrze gruntów jako stanowiący własność Skarbu Państwa. Do wniosku dołączono decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz postanowienia o nabyciu praw do spadku po M. i M. P. Pod wnioskiem dopisano, że A. nie jest użytkownikiem wieczystym, gdyż nie została wpisana w księdze wieczystej.

Powyższy wniosek został ponowiony w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. przez pełnomocnika A. P. (spadkobiercy Z. P.) - adwokata M. K., jako zgłoszenie zmian danych ewidencji gruntów i budynków. Zgłaszający zmiany wniósł o wpisanie A. P. jako właściciela nieruchomości obejmującej działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...], [...] z obrębu [...], pochodzące z nieruchomości hipotecznej "F.", w miejsce dotychczas wpisanego Skarbu Państwa oraz wykreślenie A. i wykreślenie A. Sp. z o.o. jako użytkowników wieczystych. W piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. pełnomocnik zmodyfikował ww. wniosek wyłączając z niego działkę nr [...] z obrębu [...]. Jako podstawę żądanych zmian powołano i załączono:

- decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. w części pkt 20 dotyczącej wywłaszczenia działki ozn. nr [...] o pow. 1575 m² z gruntów hipotecznych "O." stanowiącej własność M. i M. P.,

- decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r.,

- decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w przedmiocie uwłaszczenia P. w części dotyczącej dawnych numerów hipotecznych [...] (wchodzących w skład działki nr [...] z obrębu [...]) oraz dawnych numerów hipotecznych [...] cz. i [...] cz. (wchodzących w skład działek nr [...] z obrębu [...]) pochodzących z KW F. i utrzymującą ją w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2008 r.,

- pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., z dnia [...] października 2006 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawierające informacje o aktualnych numerach działek odpowiadających działkom oznaczonym w decyzji wywłaszczeniowej nr [...] o powierzchni 1575 m², pochodzącym z gruntów hipotecznych "O.",

- postanowienia spadkowe.

Na żądanie organu wniosek uzupełniono załączając opracowanie geodezyjne - część ewidencyjną - przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], którego celem, jak podano w sprawozdaniu technicznym, było potwierdzenie, że działki hipoteczne, o których mowa w decyzjach, odpowiadają określonym działkom ewidencyjnym i że ich właścicielem jest A. P.

Na podstawie dokumentów dostarczonych przez strony oraz posiadanych przez organ, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną, z upoważnienia Prezydenta W., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], położonych w W. przy ul. [...], polegającej na wykreśleniu Skarbu Państwa jako właściciela ww. działek i wykreśleniu A. S.A. jako użytkownika wieczystego ww. działek oraz wpisaniu jako właściciela ww. działek A. P. W uzasadnieniu opisano kolejne wpisy i wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów dotyczące gruntów oznaczonych aktualnie jako działki nr [...] z obrębu

[...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Podano, że na podstawie odpisu z nowo założonej księgi wieczystej nr [...] dla działek nr [...] z obrębu [...], w 2009 r. ujawniono w ewidencji ww. księgę jako ich nomenklaturę prawną. Zauważono, że według ww. odpisu Skarb Państwa został ujawniony w księdze hipotecznej "F." zgodnie z wpisem jawnym z dnia [...] października 1969 r.

Następnie podniesiono, że z uwagi na treść § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do zadań organu ewidencyjnego należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualny stan prawny dla przedmiotowej nieruchomości wynika z wymienionych wcześniej decyzji Ministra Infrastruktury, które w myśl § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowią podstawę do ujawnienia wynikających z nich praw w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, wykonane na zlecenie strony opracowanie geodezyjne [...] miało na celu odtworzenie granic nieruchomości opisanej w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1955 r. jako działki "[...] z O. " w stosunku do obecnych działek ewidencyjnych. Wykonawca wskazał, że działkom [...] odpowiadają działki hipoteczne [...] z nieruchomości "O.", które są tożsame z częściami działek [...] z nieruchomości "F." i stanowią obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Dostarczone przez wnioskodawcę decyzje Ministra Infrastruktury w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. wraz z dostarczoną dokumentacją geodezyjną stanowią podstawę dokonania wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 6, 19, 10, 7, 77 kpa, art. 20 w zw. z art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych.

Rozpatrując ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], przywołując treść art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.) wskazał, że ewidencja gruntów i budynków jest to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach nimi władających. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjno-techniczny. Ewidencja nie tworzy, a jedynie rejestruje stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Prawa właścicieli i użytkowników nieruchomości, w świetle art. 23 ww. ustawy oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), uwidacznia się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian na podstawie dokumentów wymienionych w § 35 i § 46 ust. 2 tego rozporządzenia. Dokumenty będące podstawą wpisów stanowią razem z mapami i rejestrami operat ewidencyjny.

W rozpatrywanej sprawie za dokumenty stanowiące podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie danych podmiotowych przyjęto przedłożone decyzje Ministra Infrastruktury wraz z opracowaniem geodezyjnym [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. w części pkt. 20 dotyczącej wywłaszczenia działki ozn. nr [...] o pow. 1575 m² z gruntów hipotecznych "O.", stanowiącej własność M. i M. P., skutkuje przywróceniem prawa własności istniejącego przed wywłaszczeniem. Prawo to powinno wynikać z przewidzianych prawem dokumentów. W sytuacji, gdy M. i M. P. nigdy nie figurowali w ewidencji gruntów jako właściciele wywłaszczonej nieruchomości, prawo własności posiadane przed wywłaszczeniem powinno wynikać z wpisów dokonywanych w księdze wieczystej.

Z "Zaświadczenia" Sądu Rejonowego [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 2009 r., załączonego do opracowania geodezyjnego [...], wynika, że część księgi hipotecznej pod nazwą "F." nr inw. [...] uległa zniszczeniu. Z zachowanej części wynika, że w dziale II wykazu ujawniony został Skarb Państwa odnośnie nieruchomości o obszarze 15 a 75 m² (były właściciel P. M. i M.) - na wniosek z dnia [...] maja 1956 r. i na podstawie prawomocnego orzeczenia z dnia [...] września 1955 r. oraz, że w dziale II wykazu znajduje się zastrzeżenie z wniosku z dnia [...] kwietnia 1942 r., w którym powołany został akt zeznany przed notariuszem, na mocy którego Z. G. z należących do niego 5 placów oznaczonych na załączonym planie sprzedał M. i M. małż. P. place nr [...], każdy o powierzchni 786 m². Postanowieniem Sądu z dnia [...] lutego 1943 r. wniosek ten został zawieszony do czasu złożenia zezwolenia władz administracyjnych na sprzedaż i założenie oddzielnej księgi dla sprzedanej parceli. Skuteczne nabycie przez małżonków P. prawa własności do ww. placów z nieruchomości "F." potwierdza fakt urządzenia przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, księgi wieczystej Nr [...] dla działek ew. [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 0,1567 ha oraz wpisy w odpisie z tej księgi powołane w posiadanym przez organ ewidencyjny akcie notarialnym umowy sprzedaży tych działek z dnia [...] czerwca 1999 r. rep. [...]. Ze sprawozdań i szkiców z badań hipotecznych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działki te pochodzą z części działek hip. [...] z nieruchomości "F.".

Wymieniona wyżej decyzja Ministra Infrastruktury wraz z powyższym zaświadczeniem Wydziału Ksiąg Wieczystych, w ocenie organu, świadczą aktualnie o tytule prawnym spadkobiercy M. i M. P. do części nieruchomości objętej orzeczeniem o wywłaszczeniu i decyzją stwierdzającą nieważność tego orzeczenia w tym zakresie. Wpis w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa nie jest przeszkodą w dokonaniu zmiany danych podmiotowych w ewidencji gruntów, ponieważ w świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wpisy dokonane w księgach wieczystych nie mają pierwszeństwa przed innymi dokumentami wymienionymi w tym przepisie, na podstawie których uwidacznia się w ewidencji prawa do gruntów, budynków i lokali. O aktualności danych ewidencyjnych decyduje ich zgodność z ostatnim wydanym dokumentem. Takim dokumentem jest decyzja stwierdzająca nieważność części orzeczenia o wywłaszczeniu.

Organ podniósł również, iż rozpatrując sprawę w aspekcie prawidłowego zlokalizowania gruntów objętych decyzjami w przedmiocie wywłaszczenia, należy stwierdzić, że nie jest prawdą jakoby organ I instancji oparł się tylko na wyjaśnieniu geodety uprawnionego z dnia [...] listopada 2009 r., chociaż należy przyznać, że treść tego wyjaśnienia wykracza poza uprawnienia geodety. Ustalenie przedmiotu wywłaszczenia dokonywane było sukcesywnie przez organ ewidencyjny od czasu założenia ewidencji gruntów, w oparciu o kolejne opracowania geodezyjne wykonane w celu wydzielenia i rozliczenia gruntów o jednorodnym stanie prawnym, wykorzystanych przez geodetę uprawnionego K. G. i wykazanych w sprawozdaniu technicznym jako rozliczenie hipotek. Geodeta ten nie dokonał nowych ustaleń, przedstawił tylko stan wynikający z dokumentów ewidencji gruntów oraz opracowań udostępnionych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Teren w granicach zaznaczonych kolorem pomarańczowym na fragmencie mapy ewidencyjnej (str. 4 części ewidencyjnej opracowania) w zestawieniu z sąsiednimi działkami ewid. nr [...] z obrębu [...], objętymi wyżej powołanym aktem notarialnym z dnia 17 czerwca 1999 r. i pochodzącymi z nieruchomości "F.", stanowi obszar o powierzchni łącznej 3142 m² odpowiadający działkom hipotecznym [...] o powierzchni łącznej 3144 m² (786 m² x 4) nabytych przez małżonków P. od Z. G. Brak planów sytuacyjnych powołanych w orzeczeniu o wywłaszczeniu utrudnia identyfikację działek o podanych numerach, ale trwające od czasu założenia ewidencji gruntów działania organu, dokonane badania hipoteczne, szkice granic działek hip. [...] i akta niniejszej sprawy, dają podstawę do przyjęcia, że grunty wywłaszczone o podanej powierzchni stanowią obecnie działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...].

Organ stwierdził ponadto, że nie odnalezienie planów sytuacyjnych powołanych w orzeczeniu o wywłaszczeniu sprawia, że rozważania i przypuszczenia jakim numerom działek wykazanych na tych planach odpowiadał wywłaszczony teren o powierzchni 1575 m² stają się bezprzedmiotowe. Nie wyklucza to jednak możliwości ustalenia granic terenu wywłaszczonego w oparciu o posiadane dane. W tym kontekście nie ma mocy dowodowej pismo H. nr [...], niemniej potwierdza ono, że wywłaszczone grunty oznaczone są w księdze wieczystej "F." numerami [...]. Wskazał także, że wykreślenie A. S.A. jako użytkownika wieczystego przedmiotowych działek jest skorygowaniem popełnionego błędu, biorąc pod uwagę, że prawo to nie zostało wpisane w księdze wieczystej, a więc jego wpis w ewidencji był nieuprawniony. Zgłoszenie wykreślenia A. Sp. z o.o. jako użytkownika wieczystego jest bezprzedmiotowe, ponieważ według załączonych wydruków z rejestru gruntów spółka ta w odniesieniu do wymienionych w zgłoszeniu działek nie figuruje w ewidencji gruntów.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uzupełnioną późniejszymi pismami wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

* art. 6 i 19 kpa, poprzez dokonanie ustaleń, z naruszeniem przepisów o właściwości i trybie postępowania, dotyczących oznaczenia działek wbrew treści orzeczenia o wywłaszczeniu i ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r.,

* art. 10 § 1 kpa, poprzez pominięcie czynnego udziału strony w każdym postępowania,

* art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, polegające na braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wadliwym i niepełnym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, w szczególności poprzez pominięcie zarzutów i stanowiska skarżącego w sprawach naruszenia właściwości i trybu przy dokonywaniu wykładni sprostowania orzeczenia administracyjnego, charakteru deklaratoryjnego ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., która nie wywołuje bezpośredniego skutku w sferze prawa własności, oraz wadliwej oceny zaświadczenia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2009 r.,

oraz przepisów prawa materialnego:

- art. 20 w zw. z art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie powodujące wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów na podstawie ustaleń sprzecznych z ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r.,

- art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na ustaleniu, że nabycie użytkowania wieczystego ex lege wymaga konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła w szczególności, że:

Zaskarżona decyzja stwierdza, że w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].09.1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i w ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2005 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu jest niezgodność pomiędzy powierzchnią wywłaszczonej nieruchomości a oznaczeniem wywłaszczonych działek oraz stwierdza, że nie odnaleziono planów sytuacyjnych powołanych w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Następnie, przekraczając swoje kompetencje, Wojewódzki Inspektor dokonuje w zaskarżonej decyzji "wykładni" orzeczenia o wywłaszczeniu, ustalając, że wg badań hipotecznych i szkiców granic oraz akt sprawy, istnieją podstawy do przyjęcia, że wywłaszczone zostały działki: [...] (obecnie działki [...] z obrębu [...] oraz działki [...] z obrębu [...]), a nie wskazane w treści orzeczenia o wywłaszczeniu działki "[...]" (obecnie działka nr [...] z obrębu [...]) i stwierdza, że nieuprawnione jest przyjęcie przez Skarżącą, że decyzji Ministra Infrastruktury odpowiada jedynie działka nr [...] z obrębu [...], pomimo, że wskazano w jej treści działki ..[...]" f obecnie działka nr [...] z obrębu [...]).

Wojewódzki Inspektor oparł swoją "wykładnię" na dostosowaniu oznaczenia działek do powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, wskazanej w orzeczeniu o wywłaszczeniu i decyzji Ministra Infrastruktury, uznając zapewne, że poprawna jest powierzchnia tam wskazana, a nie oznaczenie działek. Na tej podstawie, w zaskarżonej decyzji przyjęto, że orzeczenie o wywłaszczeniu i decyzja Ministra Infrastruktury obejmują działki [...] tak aby dostosować ich oznaczenie do powierzchni nieruchomości (1575 m2), wskazanej w w/w orzeczeniu i decyzji.

Powyższa "wykładnia" dokonana w zaskarżonej decyzji nie znajduje żadnych podstaw w obowiązujących przepisach, dotyczących zmiany, sprostowania lub wykładni orzeczenia administracyjnego, które wymagają orzeczenia administracyjnego, od którego Stronom przysługuje środek zaskarżenia, zarówno wg obecnie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również wg rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1961 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Arbitralne ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz przedmiotu ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury (działek, które nie zostały w nich wskazane), z pominięciem właściwości organu administracyjnego i właściwego trybu postępowania, stanowi rażące naruszenie art.art. 6 i 19 KPA (które przewidują obowiązek organów działania na podstawie przepisów prawa oraz nakazują przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej) oraz art. 10 § 1 KPA (który nakazuje organom zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań).

Zaskarżona decyzja wskazuje jako podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów, ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury, która stwierdza nieważnośćorzeczeniaowywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni 1575 m2 stanowiących działki nr [...]. Wbrew "wykładni" dokonanej w zaskarżonej decyzji, postępowanie dotyczące zmiany w ewidencji gruntów może dotyczyć jedynie tych działek, które są wskazane w ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury to jest dawnych działek nr [...], którym odpowiada obecnie działka nr [...] z obrębu [...]. A zatem, zaskarżona decyzja w części, w której dotyczy pozostałych działek dawnych nr [...] (obecnie działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] oraz nr: [...] z obrębu [...]), nie znajduje uzasadnienia w ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury. Z tych przyczyn, uzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia art. 20 w zw. z art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2005 r.

Zaskarżona decyzja błędnie stwierdza, że decyzja Ministra Infrastruktury wraz z zaświadczeniem Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2009 r. świadczą o tytule prawnym spadkobiercy M. i M. P. do nieruchomości objętej orzeczeniem o wywłaszczeniu i decyzją Ministra Infrastruktury.

Zaskarżona decyzja nie zawiera rozpoznania zarzutów i stanowiska skarżącej zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Zaskarżona decyzja błędnie stwierdza, że nieuprawniony był wpis skarżącej do ewidencji gruntów jako użytkownika wieczystego.

Działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła dawną działkę [...] (część) i była objęta decyzją uwłaszczeniową, która pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążąca (decyzja Wojewody [...] o nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracji (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżoną decyzję odwoławczą wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art.7, 77 i 107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niniejszym wyrokiem Sąd nie przesądza, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niesłuszne co do istoty, tj., że nie ma podstaw do wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian dokonanych decyzją organu I instancji, stwierdza natomiast, że wspomniane wyżej uchybienia procesowe powodują niemożność zweryfikowania merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia

Kwestię prowadzenia ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art.20 ust.1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie z art.20 ust.2 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości.

Zgodnie z §12 ust.1 rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,

2) prawomocnych orzeczeń sądowych,

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,

4) ostatecznych decyzji administracyjnych,

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,

6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z §46 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 (ust.1).

Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (ust.2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w §12 ust.1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374).

Zasadniczym i jednocześnie spornym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia zidentyfikowania działek będących przedmiotem rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego z 1955 r.

Nietrafnie wywodzi skarżąca, że sposób, w jaki identyfikacja ta nastąpiła w ocenianym postępowaniu, tj. m.in. w oparciu o współcześnie sporządzone opracowanie geodezyjne, jest co do zasady niedopuszczalny, albowiem organ ewidencyjny winien był się ograniczyć wyłącznie do analizowania danych wynikających z literalnej wykładni postanowień orzeczenia z 1955 r. oraz orzeczeń wydanych w przedmiocie jego nieważności. Zdaniem skarżącej wykroczenie poza powyższe jest równoznaczne z niedopuszczalnym interpretowaniem, wykładaniem przez organ ewidencyjny orzeczeń administracyjnych wydanych przez inne organy w sytuacji, w której orzeczenia te bezwzględnie wiążą organ ewidencyjny, a odstąpienie od ich literalnej treści wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia we właściwych trybach i przez właściwe organy procedur w przedmiocie sprostowania, wykładni, ewentualnie zmiany decyzji.

Odnosząc się do powyższych wywodów skargi należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w chwili obecnej nie można podjąć żadnych postępowań administracyjnych dotyczących orzeczenia wywłaszczeniowego z 1955 r. w sytuacji, w której orzeczenie to zostało ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Zmiana, wyjaśnienie, czy też sprostowanie orzeczenia z 1955 r. nie mogłoby zostać dokonane również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1955 r., albowiem czynności te w oczywisty sposób wykraczają poza przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organ ewidencyjny, który był zobowiązany do ustalenia sposobu wykonania decyzji z 1955 r. oraz zidentyfikowania zmian ewidencyjnych zaszłych po tej dacie, mógł oprzeć wskazane wyżej ustalenia m.in. w oparciu o współcześnie sporządzone opracowanie geodezyjne. Użycie takiego opracowania jest dopuszczalne, jeżeli dane wynikające z opracowania korespondują z materiałami istniejącymi w zasobie.

W ocenie Sądu fakt dalszego figurowania Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości, a zatem nieuwzględnienie w księdze wieczystej stanu prawnego ukształtowanego decyzjami stwierdzającymi nieważność orzeczenia z 1955 r. nie stanowi przeszkody do ujawnienia stanu wynikającego z decyzji nieważnościowych w ewidencji. Wpis własności do księgi wieczystej nie ma bowiem charakteru konstytutywnego, a domniemanie wynikające z księgi wieczystej jest co do zasady obalalne.

Należy natomiast zauważyć, że przepis art.138 k.p.a. przyznaje organowi drugiej instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji; tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma zaś kompetencje kasacyjne. Zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Obowiązkiem organu jest podjęcie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wynika z naczelnej zasady postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej (por. wyroki NSA W-Wa: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1081/05, z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, OSK 1081/05, z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98).

Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, w której: 1) występują strony o spornych interesach, 2) doszło do daleko idącej zmiany stanu ewidencyjnego ustalonego od wielu lat, 3) stan faktyczny charakteryzuje się znacznym stopniem złożoności, wymagającym zanalizowania licznych zmian geodezyjnych nieruchomości dokonywanych w przeciągu znacznego okresu czasu (kilku dziesięcioleci), 4) analiza tego stanu wymagała sporządzenia dowodu z opinii geodety.

Te okoliczności powodują konieczność rygorystycznego egzekwowania od organów orzekających w sprawie wykonania wynikających z przepisów k.p.a. obowiązków: wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Przy dokonywaniu oceny tego, czy działki gruntu wymienione w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 1995 r. odpowiadają działkom wskazanym w orzeczeniu organu I instancji, organ odwoławczy zamieścił rozważania na tyle fragmentaryczne i ogólne, że w ocenie Sądu nie można uznać, że doszło do wyczerpującego rozpatrzenia tej kwestii postępowaniu odwoławczym.

W uzasadnieniu własnej decyzji Inspektor podniósł, że opracowania geodezyjnego przedłożonego organowi I instancji nie należy traktować jako samoistnego dowodu potwierdzającego tożsamość wskazanych wyżej działek, albowiem wnioski zawarte w tym opracowaniu nie są wnioskami wynikającymi z ustalenia przez autora opracowania nowych okoliczności, są natomiast usystematyzowaniem danych zawartych w materiałach geodezyjnych, zgromadzonych na przestrzeni lat w zasobie ewidencyjnym. Należy uznać, że z takim stanowiskiem Inspektora koresponduje fakt, że w uzasadnieniu własnej decyzji organ I instancji nie powołał się wyłącznie na opinię geodety, wymieniając jako podstawę ustaleń również dane ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków, decyzje Ministra Infrastruktury oraz postanowienia spadkowe. Jednocześnie sam w swojej opinii geodeta powołał się na opracowania znajdujące się w aktach sprawy.

W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że skoro w ocenie organu odwoławczego opracowanie geodety nie ma rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie, a przedmiotowe opracowanie ma wyłącznie charakter odtwórczy, bazujący wyłącznie na danych zawartych we wcześniejszych opracowaniach znajdujących się w aktach sprawy, to obowiązkiem organu było co najmniej wyszczególnienie tych opracowań i przedstawienie w uporządkowany sposób ciągu wynikających z tych opracowań zmian ewidencyjnych, prowadzących od działek wskazanych w orzeczeniu nacjonalizacyjnym do działek obecnych, tak aby dane te pokrywały się z ustaleniami geodety. Wymogi te nie zostały dochowane, albowiem organ powołał się jedynie bardzo ogólnie na akta sprawy, dokonując ich wyrywkowej, nie pogłębionej analizy.

Niezależnie od tego nie można zanegować faktu, że opracowanie geodety ma istotny walor porządkujący informacje na temat dokonywanych na przestrzeni lat zmian geodezyjnych, jest zatem istotnym dowodem w sprawie, którego wiarygodność podlegała ocenie organu odwoławczego. Ocenę tę uznać należy za niepełną, w szczególności w sytuacji, w której organ odwoławczy w pewnym zakresie zakwestionował ustalenia geodety, podnosząc, że geodeta wykroczył poza zakres swojego upoważnienia, i jednocześnie nie sprecyzował zakresu tego wykroczenia. Organ uznał jednocześnie, że nie ma mocy powołane przez geodetę pismo H. nr [...].

W oczywisty sposób wyjaśnienia wymaga kwestia, czy obecna działka nr [...] z obrębu [...] objęta była decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., czy też wcześniejszą decyzją tego samego organu nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. Wyjaśnienia wymaga, czy działka ta powstała z działki nr [...], o istnieniu której to działki nie wspomniano w orzeczeniach organów obu instancji.

W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z bez wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz bez wyczerpującego wyjaśnienia stanowiska organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to uchybienia stanowią naruszenie art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji, z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.