Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1033/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

W dniu [...] r. R. D. (dalej: "Strona", "Skarżący") wystąpił do [...] (dalej: Dyrektor [...] lub "organ I instancji") o udostępnienie - w trybie dostępu do informacji publicznej – wykazu nagród przyznanych pracownikom [...] z przypisaniem do stanowisk począwszy od [...] roku do dnia udzielenia odpowiedzi.

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu wniosku do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wydał decyzję na mocy której po rozpatrzeniu wniosku Strony ponownie orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W treści decyzji z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji wyjaśnił, że wskazani w decyzji pracownicy [...] w K. P. nie pełnią funkcji publicznych i wykonują wyłącznie czynności usługowe. Nie posiadają określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Natomiast dyrektor jednostki w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na [...] zadania publiczne, czyli posiada kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, co określa jego funkcję publiczną.

Ponadto organ I instancji opisał szczegółowo istniejące w [...] stanowiska pracy, które w ocenie organu nie pełnią funkcji publicznych: Główny księgowy, Stanowisko ds. administracyjnych i kadr, Stanowisko ds. świadczeń i rozliczeń, Stanowisko ds. instytucjonalnej pieczy zastępczej, Stanowisko ds. organizacji rodzinnej pieczy zastępczej oraz ds. przeciwdziałania przemocy i poradnictwa specjalistycznego, Stanowisko koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej, Stanowisko ds. pomocy społecznej i Stanowisko ds. rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Odniósł się, także do zapisów Regulaminu Organizacyjnego [...] w K. P. wprowadzonego Uchwałą Nr [...] [...] w K. P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego [...] w K. P.. Podkreślił, że wszelkie pisma i dokumenty są zastrzeżone do podpisu Dyrektora jednostki, w tym: decyzje administracyjne wydawane w imieniu Starosty, pisma rozstrzygające sprawy i inne pisma na podstawie sporządzanego imiennego upoważnienia. Natomiast przygotowywane przez pracowników dokumenty stanowią jedynie ich projekty. W zakresie oceny obowiązków Głównego księgowego, organ I instancji podkreślił, że stanowisko to ma charakter kierowniczy, jednakże nie jest ono związane z osobą pełniącą funkcje publiczne.

W ocenie organu I instancji pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne powinno być interpretowane w kontekście art. 61 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP, jako obejmujące osoby, które mogą podejmować władcze rozstrzygnięcia dotyczące praw i obowiązków obywateli lub majątku publicznego.

Dalej organ I instancji wskazał, iż żądanie Strony dotyczy informacji należących do sfery dóbr osobistych podlegających ochronie, a ich ujawnienie naruszałoby przepisy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego oraz mających charakter danych osobowych, chronionych regulacjami zawartymi w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Organ I instancji podkreślił, że udostępnienie danych oczekiwanych przez stronę byłoby możliwe dopiero po uzyskaniu zgody osób objętych wnioskiem. Tymczasem pracownicy [...] w stosownych oświadczeniach odmówili wyrażenia zgody na ujawnienie informacji o przyznanych im nagrodach.

Zdaniem organu I instancji przedmiotowe dane podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) – dalej "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "u.d.i.p." Brak jest podstaw do przyznania prymatu informacji publicznej ponad ochronę dóbr osobistych, w przypadku, gdy obydwie te wartości chronione są w równej mierze przez Konstytucję RP.

W ocenie organu I instancji żądanie udzielenia informacji o ww. danych zmierza do wykorzystania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do uzyskania informacji ad personam tj. o wynagrodzeniu o konkretnej osoby. W tym zakresie wskazał, iż żądanie informacji odnoszącej się do konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy i nie podlega udostępnieniu.

W dniu [...] r. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pełnienie funkcji publicznych w rozumieniu tego przepisu ogranicza się jedynie do faktycznego podejmowania decyzji w ramach instytucji publicznej, podczas gdy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych tj. sfery publicznej, a także zajmującą się wyłącznie przygotowywaniem samych decyzji.

Zdaniem Strony, nie sposób uznać, iż pracownicy, którzy zajmują się m.in. realizowaniem świadczeń wynikających z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, czy pomocy społecznej; zajmujący się postępowaniami administracyjnymi w zakresie ustalania opłat za pobyt dzieci w pieczy zastępczej; prowadzeniem postępowań z zakresu egzekucji administracyjnej; kontrolą prawidłowości wykorzystania przyznanych świadczeń pieniężnych (zakres czynności pracownika ds. świadczeń i rozliczeń); dochodzeniem świadczeń alimentacyjnych (zakres czynności pracownika ds. instytucjonalnej pieczy zastępczej); przygotowywaniem decyzji o umieszczeniu osób w domu pomocy społecznej; przygotowywaniem decyzji o zmianie odpłatności w stosunku do osób umieszczonych w DPS; przyznawaniem dofinansowań z PFRON (zakres czynności pracownika ds. pomocy społecznej) - nie powinni zostać uznani za osoby pełniące funkcje publiczne. Zdaniem Strony bez znaczenia pozostaje fakt, że wytworzone przez pracowników jednostki dokumenty, a w tym także władcze rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej są podpisywane przez Dyrektora [...]. Pracownicy nie wykonują na rzecz organu czynności usługowych, lecz wykonują czynności, które mają rzeczywisty wpływ na sytuację osób spoza struktury organizacyjnej organu władzy publicznej.

Strona zwróciła uwagę, iż w uprzednio zapadłym rozstrzygnięciu organu odwoławczego wskazano, że pracownik zatrudniony na stanowisku Głównego księgowego bezsprzecznie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, co wynika z charakteru wykonywanych przez niego czynności.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji uznał dane będące przedmiotem wniosku za przedmiot informacji publicznej, czego dowodzi zarówno powołana podstawa prawna, treść sentencji decyzji jak i przeważająca część wywodu zawartego w uzasadnieniu.

Organ odwoławczy podkreślił, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ I instancji nastąpiła z powołaniem na ochronę prywatności pracowników. W świetle zawartego w skarżonej decyzji uzasadnienia organ odwoławczy nie znalazł postaw do zakwestionowania przyjętego założenia, iż żądane dane są przedmiotem informacji publicznej. Podkreślił, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników ma charakter informacji publicznej i dopuszczalne jest żądanie szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w strukturze organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia jest okoliczność, czy żądane dane dotyczą pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną. Wskazana okoliczność ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Wa [...].

Zdaniem organu odwoławczego trafnie organ I instancji dostrzegł, iż mając na względzie wielkość jednostki i brak powtarzalności stanowisk w nim występujących owo przypisanie w istocie pozwalałoby jednoznacznie ustalić wysokość nagrody (składnika wynagrodzenia za pracę) poszczególnych pracowników z imienia i nazwiska. Słusznie rozważono, czy w takim przypadku nie doszłoby do naruszenia prywatności pracowników [...]. Tym samym doszło do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W tym zakresie wskazał na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r., sygn. akt K [...]), który wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziałują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym. Organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów, tak jak to ma miejsce wobec wybranych grup osób — funkcjonariuszy zobowiązanych do ujawnienia statusu materialnego poprzez oświadczenia majątkowe, przyjąć należy możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ odwoławczy uznał, że celowe jest wyodrębnienie dwóch grup pracowników, tj. pełniących funkcję publiczną, w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona prywatności i niepełniących funkcji publicznych wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Podkreślił, iż wobec tej drugiej grupy organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Stwierdził na tej podstawie, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, tj. co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na zarzut Strony, zgodnie z którym organ odwoławczy w toku wcześniej prowadzonego postępowania przesądził, iż pracownik zatrudniony na stanowisku głównego księgowego bezsprzecznie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Tymczasem jak wyjaśnił organ odwoławczy, wyraził on jedynie wątpliwości w zakresie niepopartego żadną rzeczową argumentacją uznania za osobę nie pełniącą funkcji publicznych głównego księgowego. W świetle braków dowodowych oraz ustaleń organu w tym przedmiocie nie było możliwe uznanie głównego księgowego, w realiach [...] w K. P. za osobę nie pełniąca funkcji publicznych lub z nimi związanych.

Organ odwoławczy uznał, że w toku dalszych swoich czynności organ I instancji zgromadził w aktach stosowne dokumenty dokumentujące zakresy obowiązków poszczególnych pracowników oraz dokonał przekonującej oceny, iż osoby zatrudnione w [...] w K. P. nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne ani z nimi związane. Ponadto uznał za nieuzasadnione stwierdzenie Strony, jakoby rola Dyrektora [...] w K. P. sprowadza się wyłącznie do podpisywania dokumentów sporządzanych przez pracowników, które nie są przez większości przypadków przez ich zwierzchnika służbowego modyfikowane.

W świetle dokonanej oceny i zgromadzonych dokumentów, organ odwoławczy nie znalazł w szczególności podstaw do kwestionowania charakteru zatrudnienia głównego księgowego albowiem zakres przypisanych mu kompetencji nie daje podstaw do uznania, iż jest on władny do jakiegokolwiek wykonywania władzy publicznej czy wydatkowania środków publicznych z pominięciem dyrektora jednostki, a jego rola ma w tym przypadki charakter jedynie pomocniczy dla faktycznego decydenta (dyrektora jednostki).

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, iż wobec braku zgody pracowników na upublicznienie danych o ich wynagrodzeniu (składniku wynagrodzenia) słusznie zatem odmówiono udostępnienia Stronie informacji, która w żądanym kształcie nie jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej. Oczekiwane dane odnoszące się ad personam nie są niezbędne dla ukształtowania się poglądu o sposobie funkcjonowania [...]. Funkcjonowanie jednostki w dużo większym zakresie można by zweryfikować poprzez weryfikację środków wydatkowanych na nagrody w poszczególnych latach czy miesiącach, liczby osób nagradzanych, minimalnej i maksymalnej wysokości nagrody czy uzasadnień przyznawanych nagród.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] w K. P. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów o właściwości tj. art. 17 pkt 1 i 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej "Kodeks postępowania administracyjnego" lub "k.p.a." w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 895) – dalej "ustawa o samorządzie powiatowym", poprzez wydanie decyzji przez organ funkcjonalnie niewłaściwy w sprawie tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S., podczas gdy za organ funkcjonalnie właściwy do rozpoznania odwołania skarżącego winien zostać uznany S. K.;

2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pełnienie funkcji publicznych w rozumieniu tego przepisu ogranicza się jedynie do faktycznego podejmowania decyzji w ramach instytucji publicznej, podczas gdy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych tj. sfery publicznej, a także zajmującą się wyłącznie przygotowywaniem samych decyzji.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż organem wyższego stopnia, władnym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora [...]

w K. P., jest S. K.. Za przyjęciem tego stanowiska przemawia treść art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem, starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Podkreślił, że kierownik powiatowej jednostki organizacyjnej nie może zostać uznany za organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. Natomiast brak statusu organu jednostki samorządu terytorialnego wyklucza możliwość uznania Samorządowego Kolegium Odwoławczego za organ II instancji od decyzji wydanych przez kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej. Bez znaczenia pozostaje fakt,

że Dyrektor pod wydaną decyzją użył pieczęci "z up. Starosty". Kierownik powiatowej jednostki organizacyjnej jest odrębnym od Starosty podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, co jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie.

Zdaniem Skarżącego decyzja wydana przez SKO w S., jako organ odwoławczy w sprawie, narusza przepisy o właściwości, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Nawiązując do drugiego zarzutu, Skarżący wskazał, że w celu należytej wykładni normy zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zatem uprzednie zdefiniowanie pojęcia "osoby publicznej"- bowiem przedmiotowa ustawa nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia. W tym zakresie odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z [...] r., sygn. akt K [...]. Skarżący podkreślił również, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na regulację określoną w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy ma charakter wyjątku od zasady. Oznacza to, że powody przemawiające za nieudzieleniem żądanej informacji publicznej ze wskazanej przez organ przyczyny, winny były być wyjaśnione oraz wyczerpująco i precyzyjnie omówione w decyzji wydanej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący stwierdził, iż wskazani przez niego pracownicy mają realny wpływ na kształt tych decyzji, a doświadczenie życiowe powinno prowadzić do wniosku,

iż w większości przypadków sporządzone przez nich rozstrzygnięcia nie są przez ich zwierzchnika służbowego modyfikowane. Pracownicy, o których mowa powyżej nie wykonują na rzecz organu czynności usługowych, lecz wykonują czynności, które mają rzeczywisty wpływ na sytuację osób spoza struktury organizacyjnej organu władzy publicznej. Bez znaczenia pozostaje fakt, że wytworzone przez pracowników dokumenty, a w tym także władcze rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej są podpisywane przez Dyrektora [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwanej "p.p.s.a.", wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej skardze jako pierwszy z zarzutów skargi Strona zgłosiła zarzut nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jako wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie. Z zarzutem powyższym Sąd się zgodził, jakkolwiek argumentacja Skarżącego we wskazanej materii nie była do końca prawidłowa,

a w związku z tym uprawnionym do wydania decyzji na skutek odwołania nie był również wskazywany przez Skarżącego S. K..

Otóż wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 wymienia kilka kategorii podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia.

W myśl art. 4 ust. 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W myśl zaś ust. 2 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia

[...] r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240 oraz z 2017 r. poz. 2371), oraz partie polityczne.

W zależności od tego, do której z kategorii wyżej wymienionych podmiotów winien zostać zaliczony Dyrektor [...] w K. P., ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różny tryb zaskarżenia decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych w myśl ust. 2 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...).

W myśl zaś art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Jak stanowi natomiast ust. 2 wnioskodawca może wystąpić do podmiotu,

o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Oznacza to, że w przypadku gdy odmawia udzielenia informacji publicznej organ władzy publicznej o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to od jego decyzji odwołanie zgodnie z regułami k.p.a. służy do organu wyższego stopnia.

Natomiast gdy decyzję taką wydaje podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 2 - 5 oraz ust. 2 u.d.i.p. to od jego decyzji nie służy odwołanie, a w myśl art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do tego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd zauważa, że podobne problemy były wielokrotnie rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno na skutek skarg na decyzje, jak i w sytuacjach gdy występował on jako sąd właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga bowiem spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a.

Jak wskazano m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego

w W. z dnia [...] r. sygn. akt I OW [...] ustawodawca dość niefortunnie połączył pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie wyjaśniając i nie definiując użytych przez siebie pojęć.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chamj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r.).

Należy zatem przyjąć, iż ustawodawca w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza

się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA w Warszawie z [...] r., sygn. akt

I OSK [...]).

Uznanie Dyrektora [...] za organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., spowodowałoby, że w odniesieniu do organu będącego władzą publiczną, zastosowanie miałyby ogólne reguły z Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące uprawnieniem do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej do organu wyższej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jednak w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy spór Dyrektor [...] nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy,

tj. podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego.

Ze statutu [...] w K. P. nadanego Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w K. P. z dnia

[...] r. wynika, że jest ono jednostką organizacyjną [...] prowadzoną w formie jednostki budżetowej (§ 2 ust. 1), nad którą nadzór sprawuje w imieniu Zarządu Powiatu W. K. (§ 2 ust. 4). Jednostką tą kieruje Dyrektor, który ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania jednostki (§ 5 ust. 3).

Zgodnie natomiast z § 5 ust. 4 statutu Dyrektor może z upoważnienia Starosty wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej i pieczy zastępczej należących do właściwości [...]. Upoważnienie takie zostało przez Starostę na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia

[...] r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814) udzielone Dyrektorowi [...] w dniu [...] r. pismem [...]

Statut nie reguluje kwestii załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Nie reguluje tego też Regulamin Organizacyjny [...]. Nie obejmuje ich również wydane przez Starostę upoważnienie z dnia [...] r.

Wobec powyższego uznać należy, że to Dyrektor [...] samodzielnie - a nie

w imieniu Starosty [...] - jest zobligowany do rozpatrywania spraw

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, które wpłynęły do [...]

i wydawania decyzji w tych sprawach. Potwierdza to także treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym to podmiot, który jest w posiadaniu danej informacji publicznej jest zobligowany do jej udostępnienia (lub wydania decyzji odmownej - jak w niniejszej sprawie), o ile jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Nie zmienia tego fakt, że podpisując decyzję odmawiającą udostepnienia informacji z dnia [...] r. posłużył się pieczątka o treści "Z up. Starosty [...] w K. P. Z. [...]

Podkreślić należy jednocześnie, że Dyrektor [...] jest jedynie organem reprezentującym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej,

tj. jednostkę organizacyjną [...]. Jest zatem organem podmiotu wykonującego zadania publiczne, a nie organem władzy publicznej. Uznanie Dyrektora [...] za organ władzy publicznej wymagałoby przynajmniej wykazania, iż wykonuje on jakieś kompetencje władcze wobec podmiotów zewnętrznych przydane mu mocą ustawy. Fakt, iż w pewnych sytuacjach może z upoważnienia wydawać decyzje administracyjne czyni go organem tylko w znaczeniu funkcjonalnym, a nie ustrojowym. (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt I OSK [...] czy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt I OW [...], I OW [...], I OW [...], I OW [...])

Zdaniem Sądu (ale także NSA wyrażonym w ww. postanowieniach jak i wyroku) art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje swoim zakresem tylko organy władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organy, które są tak określone w przepisach prawa. Chodzi zatem o sytuacje, gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem. W odniesieniu do Dyrektora [...] brak jest takiej regulacji o charakterze ustawowym.

Co prawda w art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym ustawodawca przewidział możliwość upoważnienia przez Starostę do wydawania przez kierowników jednostek organizacyjnych powiatu decyzji w jego imieniu (z czego w niniejszej sprawie skorzystano w odniesieniu do wskazanego w upoważnieniu z dnia [...] r. zakresu). Jednak za NSA należy wskazać, że mimo posiadania upoważnienia do wydania decyzji nadal są to organy tych jednostek organizacyjnych, a nie organy władzy publicznej, czyli w niniejszej sprawie organy samorządu powiatu.

Jak należy ponownie wskazać w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z ustępem drugim tego przepisu do decyzji,

o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni

(pkt 1) a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania

o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Stosownie natomiast do art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej,

o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Przytoczone powyżej przepisy oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Jeżeli decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji, wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kierownicy służb, inspekcji i straży są organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej organów administracji rządowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa.

Oceniając w tym kontekście status Dyrektora [...] w K. P. należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w ostatnio powołanym art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. [...] w K. P. jest jednostką organizacyjną [...], jednostką budżetową stworzoną przez radę powiatu. [...] kieruje Dyrektor, który samodzielnie odpowiada za funkcjonowanie [...], a Zarząd Powiatu sprawuje nadzór nad działalnością tego podmiotu. Analiza statutu i aktów prawnych regulujących funkcjonowanie [...] prowadzi do wniosku,

że [...] jest jednostką organizacyjną związaną z kompetencjami powiatu w zakresie m.in. pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, polityki prorodzinnej, wspierania osób niepełnosprawnych. Dyrektor [...] nie posiada kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w powyższym zakresie, a jedynie został upoważniony do wydawania niektórych kategorii decyzji na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym przez Starostę. Powyższe oznacza, że Dyrektor [...] nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Konsekwencją wcześniejszych wywodów jest konieczność zastosowania

w przedmiotowej sprawie regulacji z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Regulacja ta odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 tej ustawy. Oznacza to, że od decyzji Dyrektora [...] w K. P. z dnia [...] r. znak [...] o odmowie o odmowie udostępnienia Skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej będzie służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który ją wydał, a nie odwołanie. Za taki wniosek należy uznać pismo Skarżącego z dnia [...] r. nazwane przez autora "odwołaniem".

Sąd zauważa, że podobne stanowisko zajął NSA w przywoływanym już wyroku

z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt I OSK [...] oraz postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt I OW [...], I OW [...], I OW [...], I OW [...].

Natomiast wprost stanowisko, iż organy kierujące ośrodkami pomocy społecznej są podmiotami zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. t.j. jako jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. I OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt I OSK [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt VIII SA/Wa [...] czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt II SAB/Lu [...].

Przywołany zaś przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyrok NSA sygn. akt I OSK [...] dotyczy Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego w sprawie odwołania od decyzji [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego, czego Sąd absolutnie nie kwestionuje i jaki pogląd w pełni podziela. Z kolei rozpoznawana sprawa dotyczy organu właściwego do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co jak wykazano powyżej objęte jest odrębnymi regulacjami u.d.i.p.

Wobec powyższego, a zatem faktu, że od decyzji Dyrektora [...] w K. P. z dnia [...] r. znak [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który ją wydał, a nie odwołanie do SKO, należało uznać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wydana na skutek odwołania Strony, została wydana przez organ niewłaściwy, a zatem z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stąd uznając zarzuty skargi w części dotyczącej nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność, uznając, że została ona wydana przez organ niewłaściwy.

W takim stanie rzeczy bezzasadne było odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania sądowego składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, koszty zastępstwa procesowego [...] zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz [...] zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są

w również internetowej bazie orzeczeń NSA - [...]