Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1119/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] października 2020r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej "Prezes AMW") decyzją z [...] stycznia 2021r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. (zwany dalej "Skarżącym") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej "Dyrektorem AMW") z [...] października 2020r. nr [....], w której odmówiono Skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r., poz. 2356 ze zm., zwana dalej "u.z.s.z."). W podstawie prawnej powołano m.in. na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2020r., poz. 231 ze zm.), art. 21 ust. 1 i 4, 6 pkt 4 u.z.s.z.

Prezes AMW w uzasadnieniu wskazał, że Skarżącego, będącego żołnierzem zawodowym w służbie kontraktowej, w Jednostce Wojskowej nr [...], w [...] (k. 1, 63) wyznaczono na stanowisko służbowe od [...].10.2018r. do [...].09.2020r., a następnie od [...].10.2020r. do [...].09.2022r. (k. 5, 60 - 63). Skarżący zajmował stanowisko służbowe [...], a od [...].12.2020r. [....] (k. 5, 63). Skarżący [...].10.2018r. wystąpił do Dyrektora AMW o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (k. 1 - 3, 6). Skarżącego zawiadomiono [...].12.2018r., że wniosek przyjęto i znajduje się na 1584 pozycji żołnierzy uprawnionych do 1 normy powierzchni użytkowej podstawowej, a także, o braku możliwości przydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (k. 9). Żołnierz korzysta z miejsca internatowego w [...] (k. 64).

Dyrektor AMW wezwał Skarżącego [...].06.2019r. do dostarczenia dokumentów potwierdzających skorzystanie z pomocy finansowej w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej lub dostarczenie stosownego zaświadczenia wydanego przez stosowny organ wskazującego, że nie korzystała ze wsparcia (k. 12). Dyrektor AMW w związku z brakiem odpowiedzi Skarżącego wystąpił [...].08.2020r. do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z wnioskiem o potwierdzenie czy Skzarżący skorzysta bądź nie skorzystał z pomocy (k. 18).

Zastępca Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] poinformował [...].09.2020r., że Skarżący w okresie pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 305 ze zm., zwana dalej "u.S.G.") na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr[...]. (k. 20).

Dyrektor AMW w związku z tym i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego odmówił Skarżącemu w ww. decyzji przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 u.z.s.z.

Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. decyzji, z uwagi na naruszenie:

- art. 6 k.p.a. - gdyż organ nie przestrzega obowiązku ścisłego działania na podstawie i w granicach prawa przy rozstrzyganiu obowiązków jednostki, których ograniczenie może nastąpić tylko w przypadku bezpośredniego ich wyrażenia w przepisach ustawy. Organ pozbawiając Skarżącego prawa do świadczenia mieszkaniowego zastosował niedozwoloną analogię, dywagacje i domniemania, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna nadinterpretacja przepisów prawa materialnego, prowadząca do uznania, bez konkretnej podstawy prawnej, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który po zwolnieniu się ze służb i podjęciu służby w siłach zbrojnych RP, z chwilą wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na jego wniosek, nie przysługuje prawo do otrzymania świadczenia mieszkaniowego w trybie art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 u.z.s.z.;

- art. 7 k.p.a. polegające na braku dążenia do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem słusznego interesu strony przez to, że organ w swojej decyzji uwzględniał jedynie interes społeczny, czy też publiczny i poprzez stosowanie niedozwolonej i nieuzasadnionej analogii, dywagacji i domniemań dokonał na tej podstawie dowolnego rozszerzania interpretacji przepisów w zakresie praw i obowiązków jednostki, które winny być literalnie uregulowane w ustawie, i w ten sposób dokonał dowolnej, niedopuszczalnej i rozszerzającej interpretacji przepisów, przez co działał z wyraźny pokrzywdzeniem strony. Organ wbrew zasadom prawa dokonał własnej, rozszerzającej interpretacji przepisów, że byłemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który podjął służbę zawodową w wojsku nie przysługuje świadczenie;

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że nie budzi ono zaufania do organu, gdyż organ w swoim działaniu nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania stron, nadużywając swojej uprzywilejowanej pozycji przez interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego;

- art. 7, art. 7a § 1 i art 81a k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niedopuszczalne w tym przypadku przedkładanie interesu społecznego ponad słuszny interes jednostki, gdy brak jest zakazu ustawowego dotyczącego odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art 24 ust. 1 u.z.s.z., żołnierzowi który wcześniej był funkcjonariuszem Straży Granicznej, co powinno niewątpliwie skłaniać organ do zastosowania określonej w przywołanych przepisach zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Niestosowanie w tym przypadku tej zasady jest niedopuszczalne i stawia w pozycji dominującej organ państwa nad jednostką bez konkretnej ustawowej podstawy prawnej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym;

- art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika podstawa odmowy przyznania byłemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który wstąpił do zawodowej służby wojskowej i spełnia precyzyjne i enumeratywnie wyliczone przesłanki pomocy wynikającej z u.z.s.z. a jasny art. 21 ust. 6 u.z.s.z. zawierający zamknięty katalog przesłanek negatywnych nie daje możliwości odmów udzielenie takiej pomocy.

Prezes AMW, po rozpoznaniu odwołania, wydał powołaną na wstępie decyzję, w której, po odwołaniu się do treści art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 21 ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z. wskazał, że bezspornym jest, że Skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Straży Granicznej i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 98 ust. 1 u.S.G. W ocenie Prezesa AMW art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. należy odnosić nie tylko do pomocy finansowej udzielonej żołnierzowi, ale również do funkcjonariuszy każdej formacji mundurowej, wobec których Państwo wywiązało się z obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Pomimo, że u.z.s.z. reguluje sprawy mieszkaniowe żołnierzy, a inne służby mundurowe, w tym Straż Graniczna mają swoje ustawy pragmatyczne, ustawodawca nie wprowadza istotnych odrębności w tych przepisach w zakresie regulacji prawa do lokalu i charakteru wskazanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w trakcie pełnienia służby. Z przepisów rozdziału 12 u.S.G. pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" obowiązującej w dacie wypłaty pomocy finansowej, jak i w obecnym brzmieniu, wynika analogicznie do u.z.s.z., że funkcjonariuszowi tej formacji przysługują określone świadczenia i uprawnienia w czasie pełnienia służby, mające umożliwić mu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Mianowicie, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to realizowane jest w formie rzeczowej - przez przydział mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, bądź finansowej - przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u. S.G. funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Co istotne funkcjonariusz, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu traci możliwość przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 1 pkt 1).

Zdaniem Prezesa AMW szczególną uwagę należy zwrócić, że zarówno prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jak i prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do lokalu mieszkalnego przysługuje w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej i służy temu samemu celowi, jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Taka forma pomocy uzasadniona jest interesem służby w formacjach mundurowych z uwagi na wymóg dyspozycyjności osób, które podjęły się takiej służby i mają obowiązek podporządkowania się jej rygorom. Celem ww. przepisów u.z.s.z. i u.S.G. jest zabezpieczenie należytego funkcjonowania organów służb mundurowych, a nie stanowienie przywilejów - jako takich - dla funkcjonariuszy poszczególnych formacji obligujących te organy do zaspokajania każdorazowo potrzeb mieszkaniowych w szerokim znaczeniu. Dlatego też prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie może być rozumowane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających ze stosunku służbowego.

Z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2020r., poz. 860 i 2112) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj.; Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Straży Granicznej.

Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych - Dz.U. z 2020r., poz. 586 i 730), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723). Tym samym przepisy te wprost zróżnicują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Silach Zbrojnych RP.

Zdaniem Prezesa AMW, uwzględniając specyfikę sprawy, należy stwierdzić, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31.12.1995r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Straży Granicznej, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Straży Granicznej. W sprawie istnieje więc podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. z zastosowaniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że Skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania tego przepisu, o co wnosi Skarżący w odwołaniu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Dyrektor AMW właściwie zastosował więc art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., po ustaleniu, że zastosowanie wykładni językowej i znaczenia literalnego prowadziłoby do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej), powinny zastosować przepisy zgodnie z ich celem (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 marca 1995r. sygn. akt III AZP 2/95). Trudno uznać priorytet wykładni językowej, jeżeli jej wynik interpretacyjny miałby prowadzić do naruszenia normatywnej spójności systemu prawnego. Takie pojmowanie zasad wykładni godziłoby w założenie racjonalnego ustawodawcy, na którym opiera się reguła respektowania dyrektyw językowych. Również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego uznaje dopuszczalność odrzucenia wykładni językowej, w sytuacji gdy przemawiają za tym dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 1991r. OTK 1991/1/17). Ponadto w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rzeczywiste znaczenie przepisów aktu normatywnego ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z nich treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja (wyrok TK z 12.01.2000r., P 11/98, OTK ZU 2000, m- 1, poz. 3; postanowienie TK z 12.02.2009 r., sygn. akt Ts 56/07).

Dyrektor AMW dokonał prawidłowej wykładni powyższych regulacji, gdyż świadczenie wypłacone Skarżącemu jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Powoduje to, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego oznacza bowiem, że na gruncie u.S.G. funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzyma pomoc finansową, a Skarżący bezspornie skorzystał z przysługujących mu uprawnień wynikających z u.S.G. w formie wypłaty pomocy finansowej.

Prezes AMW, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. wskazał, że w rozpoznawanym przypadku koniecznym było zastosowanie wykładni rozszerzającej art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Takie działanie nie jest, jednakże dywagacją, czy domniemaniem, jak określa to Strona.

Prezes AWM nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 7, art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a., gdyż Dyrektor AWM dążył do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz do równego traktowania żołnierzy w podobnych okolicznościach faktycznych, powołując się na art. 2 i art. 32 Konstytucji RP stanowiące o konieczności przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 lutego 1997r. sygn. akt P 4/96 osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Dlatego wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. Uznanie, że Skarżący względem innych żołnierzy miałby być potraktowany inaczej, czyli powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób.

Prezes AWM, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 i ust. 4 u.z.s.z. i podsumowując, podkreślił, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. było wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne, wynikającą ze stosunku służby, dlatego również - zarzut ten - nie mógł się ostać. Podobne wątpliwości w zakresie stosowania wyłącznie wykładni językowej, ww. przepisu prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z: 18.09.2019r., sygn. akt II SA/Wa 690/19; 5.12.2019r. sygn. akt II SA/Wa 2075/19; 31.01.2020r., sygn. akt II SA/Wa 1715/19; 8.06.2020r. sygn. akt II SA/Wa 56/20 (dostępne na www.nsa.gov.pl) oraz z: 5.08.2020r. sygn. akt II SA/Wa 2201/19; 28.09.2020r. sygn. akt II SA/Wa 2823/19; 1.10.2020r. sygn. akt II SA/Wa 401/20; 28.10.2020r. sygn. akt II SA/Wa 16/20; 5.11.2020r. sygn. akt ll SA/Wa 638/20.

2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa AMW i Dyrektora AMW i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie przepisów powołanych w odwołaniu:

- art. 6 k.p.a. - gdyż organ nie przestrzega obowiązku ścisłego działania na podstawie i w granicach prawa przy rozstrzyganiu obowiązków jednostki, których ograniczenie może nastąpić tylko w przypadku bezpośredniego ich wyrażenia w przepisach ustawy. Organ pozbawiając Skarżącego prawa do świadczenia mieszkaniowego zastosował niedozwoloną analogię, dywagacje i domniemania, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna nadinterpretacja przepisów prawa materialnego, prowadząca do uznania, bez konkretnej podstawy prawnej, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który po zwolnieniu się ze służb i podjęciu służby w siłach zbrojnych RP, z chwilą wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na jego wniosek, nie przysługuje prawo do otrzymania świadczenia mieszkaniowego w trybie art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 u.z.s.z.;

- art 7 k.p.a. – przez brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem słusznego interesu strony przy jednoczesnym uwzględnieniu jedynie interesu społecznego, czy publicznego i przez stosowanie niedozwolonej i nieuzasadnionej analogii, dywagacji i domniemań; organ przyjmując, że byłemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który podjął służbę zawodową w wojsku nie przysługuje świadczenie - dowolnie rozszerzył interpretację przepisów w zakresie praw i obowiązków jednostki, które winny być literalnie uregulowane w ustawie, i w ten sposób dokonał dowolnej, niedopuszczalnej i rozszerzającej interpretacji przepisów, przez co działał z wyraźnym pokrzywdzeniem strony;

- art. 8 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że nie budzi ono zaufania do organu, gdyż organ nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania stron, nadużywając swojej uprzywilejowanej pozycji przez interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego;

- art. 7, art. 7a § 1 i art 81a k.p.a. - przez ich niewłaściwe zastosowanie i niedopuszczalne przedkładanie interesu społecznego ponad słuszny interes jednostki, gdy brak jest zakazu ustawowego by żołnierzowi który wcześniej był funkcjonariuszem Straży Granicznej odmówić przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art 24 ust. 1 u.z.s.z., co powinno skłonić organ do zastosowania określonej w przywołanych przepisach zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Niestosowanie tej zasady jest niedopuszczalne i stawia organ państwa w pozycji dominującej nad jednostką bez konkretnej ustawowej podstawy prawnej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym;

- art. 24 ust. 1 w zw. z art 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika podstawa odmowy przyznania byłemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który wstąpił do zawodowej służby wojskowej i spełnia precyzyjne i enumeratywnie wyliczone przesłanki pomocy wynikającej z u.z.s.z. a jasny art. 21 ust. 6 u.z.s.z. zawierający zamknięty katalog przesłanek negatywnych nie daje możliwości odmów udzielenia takiej pomocy. Organ nie może odmówić przyznania prawa do wybranego przez żołnierza świadczenia mieszkaniowego, w razie braku konkretnych uregulowań ustawowych, przy zastosowaniu niedozwolonej analogii, dywagacji, domniemań, czy też interpretacji rozszerzających, do których stosowania nie jest uprawniony, uzasadniając je argumentami pozaustawowymi, które de lege ferenda mogą stanowić jedynie projekt niewiążących propozycji założeń do nowelizacji ustawy, a nie być przedmiotem uzasadnienia odmowy prawa do otrzymania pomocy z u.z.s.z.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podtrzymał dotychczasową argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym.

3. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji, postanowień czy aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia wydaną w sprawie decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i z prawem materialnym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Chodzi więc o kontrolę dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd, zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

3. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes AMW, wydając zaskarżoną decyzję, na mocy której utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora AMW z [...] października 2020r. dopuścił się, podobnie, jak organ pierwszej instancji, istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa: art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. W konsekwencji tego naruszenia organy obu instancji w sposób nieprawidłowy stwierdziły, że Skarżącemu nie przysługuje ani kwatera ani lokal mieszkalny w trybie art. 24 ust. 1 u.z.s.z. Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając powołane na wstępie decyzje dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd zauważa, że przedmiotem sporu jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, który pełnił wcześniej służbę w Straży Granicznej i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, przysługuje, tak jak podnosi Skarżący prawo do kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 u.z.s.z., czy też prawo to nie przysługuje, jak wskazywały w ww. decyzjach organy obu instancji.

Sąd, mając na względzie istotę problemu w sprawie stwierdza, że w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 art. 21 ust. 6 u.z.s.z. wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, na które powoływał się zarówno Skarżący, jak i Prezes AMW, tym niemniej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19, zapadłego w analogicznej sprawie, na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., wskazał, że "Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw."

Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji przyjął, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu zauważył też, że oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z 17 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł jednak, że względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. (...) o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2018r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Sąd stwierdza ponadto, że analogiczne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2021r. sygn. akt III OSK 3623/21, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 120/20. NSA, w analogicznym stanie faktycznym i mając na względzie analogiczne stanowisko organów administracyjnych, do tego, które prezentowano w rozpoznawanej sprawie, podkreślił, że organy administracyjne nie mają kompetencji do "poprawiania przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im inne treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności."

Sąd, rozpoznający sprawę ze skargi Skarżącego, powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w ww. orzeczeniach z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21 i z 14 lipca 2021r. sygn. akt III OSK 3623/21 (dostępne na www.nsa.gov.pl) w pełni podziela i stwierdza, że organy obu instancji, które wydały w sprawie ww. decyzje (Prezes AMW zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2021r. i Dyrektor AMW decyzję z [...] października 2020r.) pominęły – na co prawidłowo zwracał uwagę Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze – jasną wykładnię językową art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., posiłkując się pozanormatywną argumentacją. Skoro art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie budził wątpliwości interpretacyjnych na gruncie wykładni językowej, która w świetle orzecznictwa i doktryny ma przesądzające znaczenie przy interpretacji przepisu prawa, niedopuszczalne było jego celowościowe wykładanie przez organy administracyjne. Zgodnie bowiem z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgać po inne, pozajęzykowe metody wykładni, gdy przepis jest językowo jasny. Organy obu instancji wydając ww. decyzje naruszyły zatem jedną z podstawowych zasad wykładni prawa – "clara non sunt interpretanda".

Sąd stwierdza ponadto, że Ustawodawca, wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonej decyzji, nie uregulował kompleksowo zasad zmiany formacji - przechodzenia funkcjonariuszy z jednej służby do drugiej, jak również nie wypowiedział się w zakresie wpływu świadczeń uzyskanych z budżetu Państwa w jednej służbie na prawo do świadczeń w drugiej służbie, poza odprawą związaną ze zwolnieniem ze służby. W ustawach określających zasady sprawowania służby przez żołnierza zawodowego uregulowano m.in. prawo do uznania stopnia uzyskanego w innej służbie. Tym samym należy przyjąć, że racjonalny Ustawodawca dałby wyraz swojemu zamiarowi wprost, gdyby jego intencją było takie ukształtowanie sytuacji prawnej byłych funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy rozpoczynają następnie służbę w siłach zbrojnych, np. przez zamieszczenie stosownych rozwiązań prawnych w u.z.s.z., skoro inne kwestie, związane ze zmianą służby (np. uznania stopnia uzyskanego w innej służbie) uregulowano.

W żadnym z postanowień u.z.s.z. czy w innych aktach prawnych odnoszących się do zasad pełnienia służby przez żołnierza zawodowego nie zamieszczono regulacji określającej zasady rozliczania wsparcia finansowego przy zmianie służby. Skoro Ustawodawca nie zamieścił takiej reguły, należy uznać, że fluktuacja funkcjonariuszy między służbami nie powinna mieć wpływu na uzyskiwanie przez nich benefitów związanych z pełnieniem danej służby, chociażby były przeznaczone na ten sam cel. Skoro u.z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana, ustawodawca mógł do ww. aktu prawnego wprowadzić stosowne unormowania. Działań tych jednak zabrakło, a dokonywanie wykładni ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. wbrew jego literalnej treści, nie zostało przez organy obu instancji w sposób należyty umotywowane. W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej, rozpatrując sprawy i decydując o prawach obywatela, powinny podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej, przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wynika to zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak też z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a.

Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Zasada legalności powinna więc być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Sąd w związku z tym stwierdza, że zastosowany przez organy obu instancji przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Przepis ten stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Sąd wskazuje ponadto, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok TK z 18 lutego 2014r. sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Zatem równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W świetle tych uwag stanowisko organu co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. wedle jego brzmienia, nie zasługuje na akceptację. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła ze Straży Granicznej do wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach zatem prawnie relewantnej cechy - bycia żołnierzem - każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W tej sytuacji nieuprawnione było powołanie się przez Prezesa AMW oraz przez Dyrektora AMW na art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu powyższe rozważania wskazują, że w sprawie nie sposób przyjąć - tak, jak uczyniły to organy administracyjne w ww. decyzjach, a w szczególności Prezes AMW w zaskarżonej decyzji, że ustawodawcy chodziło w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. także o pomoc, którą przyznano żołnierzowi przed zmianą formacji. Z ww. przepisu wyraźnie wynika, o jakiej pomocy mówi Ustawodawca - o pomocy finansowej wypłaconej żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. Tym samym nie sposób przyjąć że słuszna i możliwa jest teza Prezesa AMW, że art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. należy odnosić nie tylko do pomocy finansowej udzielonej żołnierzowi, ale również do funkcjonariuszy każdej formacji mundurowej, wobec których Państwo wywiązało się z obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21.

Zadaniem Sądu, ani tym bardziej zadaniem organu administracji państwowej, który zobowiązany jest, na mocy art. 6 k.p.a., działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych, jakkolwiek Sąd zgadza się z Prezesem AMW, że obecnie obowiązująca u.z.s.z. była już wielokrotnie nowelizowana. Tym niemniej Sąd stwierdza, że racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., ani też nie wprowadził innych unormowań prawnych, dopełniających tę kwestię w odniesieniu do osób fluktuujących między formacjami (np. z Policji do wojska), czy też wobec małżonków żołnierzy zawodowych - którzy uzyskali pomoc finansową na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę).

Sąd, na tej podstawie, mając na względzie językową wykładnię art. 21 ust. 6 u.z.s.z., uznał, że należało przyjąć - wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji - że katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest jasny. Ustawodawca nie zmienił go w takim zakresie, jak oczekiwany przez organy obu instancji. Nie można więc uznać, że w wyniku wykładni rozszerzającej, która nie ma oparcia w wykładni językowej, może dojść do poszerzenia katalogu wyłączeń wskazanych art. 21 ust. 6 u.z.s.z. Tej intencji nie można przypisać ustawodawcy, który nowelizując wielokrotnie art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie zdecydował się na jego zmianę w kierunku proponowanym przez organy administracyjne w ww. decyzjach. Sąd wskazuje ponadto, że to przede wszystkim na ustawodawcy – jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21 - spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach w związku z wcześniejszym otrzymaniem pomocy finansowej na cele mieszkaniowe.

Sąd stwierdza ponadto, biorąc pod uwagę argumentację powoływaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa jest jednym ze sposobów eliminowania luk prawnych, to wskazać należy, że taka możliwość jest przewidziana jedynie wówczas, gdy nie spowoduje to pogorszenia sytuacji indywidualnej lub interesu społecznego. W stanie faktycznym sprawy nie sposób jednak przyjąć, że mamy do czynienia z taką luką. Obywatele w państwie praworządnym mają więc - tak, jak wskazał WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19 - prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć, lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, więc podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa, bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W rozpoznawanej sprawie - wbrew stanowisku Prezesa AMW - Ustawodawca art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki, która - zdaniem organów powinna być wyinterpretowana z wykładni historycznej, celowościowej i systemowej oraz z uwagi na art. 2 i art. 32 Konstytucji RP - że udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, jest zaprzeczaniem interesu Państwa - solidarności społecznej. Dopatrywanie się zatem przez organy administracyjne - wbrew jednoznacznej językowej treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej nie może być zaaprobowane przez Sąd administracyjny. Sąd jeszcze raz podkreśla, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014r. sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uwaga 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej, tym bardziej, że ustawodawca w treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki opartej na ww. zasadzie.

Z tych względów, Sąd nie podziela stanowiska Prezesa AMW, że możliwe było posłużenie się w rozpoznawanej sprawie wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji), m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Powoływane przez organ administracyjny przepisy prawa były jasne i nie pozwalały na dokonywanie wykładni rozszerzającej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.s.z., żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 u.z.s.z. prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przepis art. 21 ust. 4 u.z.s.z. stanowi, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

W art. 21 ust. 10 u.z.s.z. przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W sprawie bezspornym jest, że Skarżącemu przed powołaniem do służby wojskowej, jako osobie pełniącej służbę w Straży Granicznej, przyznano pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tym niemniej pogląd organów administracyjnych obu instancji nie ma podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach, w tym w art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 u.z.s.z. Oznacza to, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor AMW, wydając ww. decyzje, dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 u.z.s.z. Powołane przez organy obu instancji ww. przepisy są jasne i precyzyjne i zawierają jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Powoływanie się przez organy obu instancji jedynie na pozaustawowe przesłanki i argumentację wyłącznie celowościową, które choć w zamyśle mogą być uznane za słuszne - nie stanowią podstawy do zainicjowania postulatów de lege ferenda, oznacza naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 in principio k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a.

Również powołana przez Prezesa AMW zasada wynikająca z art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750), tzw. prawo uznania stopnia, nie ma zastosowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, bowiem jedynie uprawnienie do powołania do innej (niż pierwotna) służby mundurowej na stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia wojskowego równorzędnego ze stopniem posiadanym w odpowiedniej służbie, oraz prawo do zaliczania okresów służby w różnych formacjach do uprawnień wynikających z art. 62 ust. 4. Niezrozumiałe jest zatem wywodzenie z przepisów tej ustawy, że zasada ta ma zastosowanie także w sprawach dotyczących świadczeń finansowych, do których Skarżący jest uprawniony jako żołnierz zawodowy. Jest to analogia zbyt daleko idąca.

W tej sytuacji, uznać należy, że powołanie się w uzasadnieniach ww. decyzji wyłącznie na argumenty celowościowe, nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzje te odpowiadają prawu, skoro w przepisach u.z.s.z. nie wprowadzono zakazu przyznania ww. żołnierzowi zawodowemu lub jego małżonkowi pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe, na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawodawca w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę. Podobne stanowisko było prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z: 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19, 21 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 (dostępne na www.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu naruszenie ww. przepisów spowodowało niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i stanowiło dostateczną podstawę do uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i ww. decyzji Dyrektora AMW z [...] lipca 2020r., przy jednoczesnym uznaniu za zasadne podniesionych w skardze zarzutów.

4. W konsekwencji, organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązane będą zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych, wynikającą z art. 8 k.p.a. - tak przeprowadzić postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierowały się przy rozpatrzeniu ww. wniosku Skarżącego, biorąc przy tym pod rozwagę jasną treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

5. Sąd, mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Postanowienie z punktu drugiego sentencji wyroku ma uzasadnienie w treści art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego.