Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 891/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 17, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skarg P. Z. i J. F. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargi oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 891/21

UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2013 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p.").

Odrębnymi pismami z dnia [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu 12 marca 2021 r.), lecz o tożsamej treści P.Z. oraz J.F. wezwali Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na naruszeniu:

1. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zamieszczenia w przedmiotowym planie miejscowym załącznika stanowiącego o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu;

2. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przepis ten obliguje organy gminy do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ustalenia planu miejscowego w tym zakresie powinny być szczegółowe i nie powinny pozostawiać żadnych wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów. Przepis § 4 ust. 4 pkt 2 uchwały stanowi, że dopuszcza się wydzielenie terenu pod budowle związane z infrastrukturą techniczną. Adekwatny zapis zamieszczony został w § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały. Nadto § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 1 pkt 2 wskazują na możliwość wyznaczania ciągów komunikacyjnych (m in. dróg dojazdowych). Zatem na ok. 88-hektarowym obszarze mogą być dowolnie lokalizowane budowle związane z infrastrukturą techniczną oraz układem komunikacyjnym. Wskazane w planie poszczególne przeznaczenia terenu są różne od budowli związanych z infrastrukturą techniczną (np. stancja transformatorowa) oraz układem komunikacyjnym. To powinno za sobą pociągać poprowadzenie stosownych linii rozgraniczających poszczególne tereny. W tym zakresie należy zachować rygoryzm w kwestii możliwości mieszania przeznaczenia stosownych terenów. Specyfika i zakres ustaleń przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Czym innym jest mieszane oznaczenie terenów (np. kolorów na rysunku lub liter określających przeznaczenie) a czym innym jest mieszane przeznaczenie terenów. Rada Miejska w [..], zamiast jednoznacznie ustalić różne przeznaczenia dla stosownych terenów - rozgraniczając je od infrastruktury technicznej, pozostawiła woli właścicieli lub inwestorów przesądzenie w jaki sposób zostaną zagospodarowane stosowne tereny. Organy Miasta i Gminy [...] nie określiły zatem podstawowego elementu planu miejscowego, mieszając ze sobą różne przeznaczenia w ramach jednego terenu objętego liniami rozgraniczającymi, które to przeznaczenia jednocześnie wzajemnie się wykluczają (np. stacja transformatorowa i tereny rolnicze).

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie, w jakim błędnie określono lub pominięto określenie wskaźników i parametrów urbanistycznych. Brak któregokolwiek z nich stanowi naruszenie art. 28 u.p.z.p. i istotnie wpływa na treść planu miejscowego, prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym obszarze objętym planem lub powodować jego niewykonalność. Jeżeli więc w planie miejscowym przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to należy obowiązkowo określić parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu. W przedmiotowym planie miejscowym:

- dla terenów oznaczonych symbolem PEW-8P i PEW-9P: a) zamiast określić powierzchnię biologicznie czynną odnoszoną do działki budowlanej - odniesiono tę powierzchnię do działki (przy czym nie zdefiniowano pojęcia działki, brak także definicji legalnej tego pojęcia); b) nie określono minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy; c) nie określono gabarytów obiektów. Jedynym określonym gabarytem jest wysokość wieży elektrowni wiatrowej. Skoro ustawodawca art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazuje że w planie miejscowym ma zostać określona wysokość zabudowy i (odrębnie) gabaryty obiektów - to nie można przyjmować, że wystarczające jest określenie jednego, dowolnie wybranego przez organ gabarytu, d) nie określono linii zabudowy, e) pominięto określenie maksymalnej wysokości zabudowy. Określono tylko wysokość wież elektrowni wiatrowych. Dopuszczono na tym terenie możliwość lokalizacji innych obiektów budowlanych;

- dla terenów oznaczonych symbolami KS1 i KS2: nie określono wskaźników i parametrów urbanistycznych;

- dla terenów oznaczonych symbolami R1 i R2: a) zamiast określić powierzchnię biologicznie czynną odnoszoną do działki budowlanej - odniesiono tę powierzchnię biologicznie czynną do powierzchni planowanej do zabudowy (przy czym nie zdefiniowano tego pojęcia, nie wskazano w jaki sposób należy wyznaczać powierzchnię planowaną do zabudowy); b) nie określono minimalnej intensywności zabudowy; c) nie określono gabarytów obiektów (np. minimalnej szerokości elewacji frontowej budynku). Jedynym określonym gabarytem jest wysokość zabudowy. Skoro ustawodawca art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wskazuje że w planie miejscowym ma zostać określona wysokość zabudowy i (odrębnie) gabaryty obiektów - to nie można przyjmować, że wystarczające jest określenie jednego, dowolnie wybranego przez organ gabarytu; d) linie zabudowy wyznaczono tylko od terenu drogi publicznej; e) wielkość powierzchni zabudowy zamiast odnieść zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia do działki lub terenu odniesiono do powierzchni działki planowanej do zabudowy.

4. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt. 9 lit. a i § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu z tekstem planu miejscowego. Wskazano, że § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi o "dostępności terenów rolnych", którą ustalono poprzez drogi dojazdowe do pól. Jednocześnie w § 7 ust. 1 pkt 2 dla terenów oznaczonych symbolami "R1" i "R2" dopuszczono realizację dróg dojazdowych do pól oraz obiektów małej architektury - bez określenia lokalizacji tych dróg na rysunku planu. Naruszono zatem ww. przepisy rozporządzenia, które obligują radę gminy do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Nie można jednoznacznie powiązać ustaleń tekstu planu miejscowego z ustaleniami załącznika graficznego.

5. naruszenie art.15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w kontekście braku określenia lokalizacji infrastruktury technicznej. Ustalenia przedmiotowego planu określają tylko sposób zaopatrzenia w poszczególne media obiektów budowlanych powstałych na terenach oznaczonych symbolami "R1" oraz "R2". Przepis § 4 ust. 2 pkt 1 planu nie pozostawia wątpliwości, że stosowne sieci i urządzenia infrastruktury technicznej mogą być budowane lub przebudowywane na całym obszarze objętym planem miejscowym. Brak określenia lokalizacji tych sieci oraz stosownych pasów technologicznych stanowi o naruszeniu ww. przepisów. Tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, a także inne wskaźniki dla tej sieci. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu i odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji takiego rodzaju inwestycji do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych. Gmina pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować. Wnoszący wezwanie wywiedli, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego. Powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Samo określenie w planie dopuszczalności realizacji sieci uzbrojenia terenu na warunkach określonych odrębnymi przepisami, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest daleko niewystarczające. Rada Miejska w [...] dopuściła swobodę w budowaniu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Na wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi.

W dniu 7 maja 2021 r. (data wpływu do organu), za pośrednictwem Rady Miejskiej w [...], J.F. (właściciel działki nr 2170 położonej w P., dla której plan miejscowy stanowi przeznaczenie określone symbolami: "PEW-8P", "PEW-9P", "KS2", "Kx2" oraz "R2") oraz P.Z. (właściciel działki nr 2115 - położonej w miejscowości [...], dla której przedmiotowy plan miejscowy stanowi przeznaczenie określone symbolem "R2") oboje reprezentowani przez fachowego pełnomocnika złożyli odrębne, lecz o tożsamej treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wymienioną na wstępie uchwałę w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [....] [....]. Skarżący zawnioskowali o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Motywy skarg są tożsame z argumentacją podniesioną w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wywiedli, że podnoszonych uchybień nie można konwalidować tylko w stosunku do działek, których właścicielami pozostają. Ich zdaniem przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ naruszając ich interes prawny, narusza jednocześnie wskazane przepisy prawne, tj.:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim przepis ten obliguje organy gminy do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W § 4 ust. 2 pkt 2 planu dopuszczono wydzielenie terenu pod budowle związane z infrastrukturą techniczną. Adekwatny zapis zawarto w § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały. Ponadto § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 1 pkt 2 wskazują na możliwość wyznaczania ciągów komunikacyjnych (m.in. dróg dojazdowych). Zatem przyjąć należy, że na ok. 88-hektarowym obszarze mogą być dowolnie lokalizowane budowle związane z infrastrukturą techniczną oraz układem komunikacyjnym - w tym także na działce Skarżących, oraz bezpośrednio przy granicy z ich działkami. Skarżący podkreślili, że Rada Miejska w [...], zamiast jednoznacznie ustalić różne przeznaczenia dla stosownych terenów - rozgraniczając je od infrastruktury technicznej oraz jak wskazał J.F. układu komunikacyjnego (dróg), pozostawiła woli właścicieli, inwestorów a także organów administracji architektoniczno-budowlanej przesądzenie w jaki sposób zostaną zagospodarowane stosowne tereny. Organ nie określił zatem podstawowego elementu planu miejscowego, mieszając ze sobą różne przeznaczenia w ramach jednego terenu objętego liniami rozgraniczającymi, które to przeznaczenia jednocześnie wzajemnie się wykluczają (np. stacja transformatorowa i tereny rolnicze, czy jak wskazał P.Z. także zabudowa zagrodowa). Skarżący nie wiedzą w jaki ostateczny sposób będzie zagospodarowany teren bezpośrednio graniczący z ich działkami, ani w jaki sposób mogą w istocie zagospodarować teren swoich działek. Zdaniem Skarżących plan miejscowy nie spełnia swej podstawowej roli, tj. nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu nim objętego a jednocześnie narusza jego indywidualnie rozumiany interes prawny. Skarżący J.F. jest właścicielem dużej działki, która objęta została planem miejscowym i na tej działce w praktyce określono zasadnicze przeznaczenie terenu, tj. możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Natomiast P.Z. jest właścicielem działki, która tylko w części (sztucznie) objęta została planem miejscowym. W tym zakresie Skarżący zauważył, że istotą sporządzenia planu miejscowego było dopuszczenie możliwości zrealizowania elektrowni wiatrowej. Zakres jej oddziaływania determinował zakres opracowania planu miejscowego. Ustaleniami planu miejscowego objęto część jego działki i dążąc do zagospodarowania terenu należącego do innych osób naruszono jego interes prawny. Jednocześnie Skarżący uważają, że Rada Miejska w [...] doprowadziła do sytuacji, w której zostali pozbawieni wiedzy, w jaki sposób mogą zagospodarować działki będące ich własnościami oraz w jaki sposób zostaną zagospodarowane działki sąsiednie.

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie w jakim błędnie określono lub pominięto określenie wskaźników i parametrów urbanistycznych. Wskazany przepis w pkt 6 zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, określanych w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z nich stanowi naruszenie art. 28 u.p.z.p. bowiem istotnie wpływa na treść planu miejscowego, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym obszarze objętym planem lub powodować jego niewykonalność. Jeżeli więc w planie miejscowym przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to należy obowiązkowo określić parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu. W dalszej części Skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym J.F. w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami PEW-8P i PEW-9P, KS1 i KS2 oraz R1 i R2, natomiast P.Z. w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami R1 i R2 (terenu w którym położona jest jego działka).

3. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi o "dostępności terenów rolnych", którą ustalono poprzez drogi dojazdowe do pól. Jednocześnie w § 7 ust. 1 pkt 2 dla terenów oznaczonych symbolami "R1" i "R2" dopuszczono realizację dróg dojazdowych do pól oraz obiektów małej architektury - bez określenia lokalizacji tych dróg na rysunku planu. Skarżący stwierdzili, że skoro w tekście planu miejscowego dopuszczono możliwość realizacji wskazanych ciągów komunikacyjnych (dróg dojazdowych) - a tych nie oznaczono na rysunku planu miejscowego, to nie można jednoznacznie powiązać ustaleń tekstu planu miejscowego z ustaleniami załącznika graficznego. Zatem na ich działkach organy gminy mogą w sposób zupełnie dowolny chcieć realizować układ komunikacyjny.

4. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.pz.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez brak określenia lokalizacji infrastruktury technicznej. Ustalenia planu określają tylko sposób zaopatrzenia w poszczególne media obiektów budowlanych powstałych na terenach oznaczonych symbolami "R1" oraz "R2". Przepis § 4 ust. 2 pkt 1 planu nie pozostawia wątpliwości, że stosowne sieci i urządzenia infrastruktury technicznej mogą być budowane lub przebudowywane na całym obszarze objętym planem miejscowym. Brak określenia lokalizacji tych sieci oraz stosownych pasów technologicznych stanowi o naruszeniu przywołanych przepisów prawnych. Dopuszczenie rozbudowy sieci infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich przebiegu, prowadzi do istotnego naruszenia zasad uchwalania planu poprzez zezwolenie na zależne od woli inwestora zlokalizowanie sieci, z pominięciem procedury uchwalania planu. Zdaniem skarżących w tym zakresie Rada Miejska w [...] dopuściła swobodę w budowaniu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżący nie wiedzą w jaki sposób oni sami jak i inni właściciele terenu mogą zagospodarować teren bezpośrednio graniczący z ich działkami.

5. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia poprzez brak zamieszczenia w przedmiotowym planie miejscowym załącznika stanowiącego o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu. Udział Skarżącego w procedurze planistycznej powinien obejmować nie tylko możliwość składania wniosków i uwag. Powinien obejmować także prawo do poznania złożonych uwag oraz poznania motywów jakim organy gminy kierowały się w rozstrzyganiu tych uwag. W tym zakresie Skarżący pozbawieni zostali możliwości czynnego udziału w procedurze planistycznej.

W odpowiedziach na skargi Burmistrz Miasta i Gminy [...] podniósł, że co do zasady podnoszone przez Skarżących uwagi dotyczące zapisów planu miejscowego odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy. Nie ma wątpliwości, że:

1. w planie miejscowym nie poprowadzono linii rozgraniczających, w taki sposób jaki oczekiwałby tego Skarżący;

2. nie określono wskaźników i parametrów urbanistycznych, w taki sposób jaki oczekiwałby tego Skarżący;

3. nie określono w sposób jednoznaczny układu komunikacyjnego, w taki sposób jak oczekiwałby tego Skarżący;

4. nie określono w sposób jednoznaczny lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w sposób w jaki oczekiwałby tego Skarżący;

5. plan miejscowy nie zawiera stosownego załącznika graficznego.

Jednakże organ zauważył, że standardy zapisów w planach miejscowych ulegają zmianom na przestrzeni lat. Orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowiska wojewodów determinują zapisy planów miejscowych. Na czas sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, standardem było stosowanie "szerokich" zapisów, umożlwiających realizację jak najszerszych pod względem funkcji inwestycji. Standardem było także nieokreślanie wprost układu komunikacyjnego i przebiegu sieci infrastruktury technicznej - tak by dopiero na etapie realizacji inwestycji dookreślać stosowne lokalizacje. Burmistrz stwierdził zatem, że na czas sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, jego ustalania odpowiadały stosowanej wówczas praktyce. W zakresie zarzutu dotyczącego braku stosownego załącznika, organ wyjaśnił, że takiego załącznika nie sporządzono, ponieważ brak było stosownych uwag, które musiałyby zostać w tym załączniku zamieszczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skargi wniesione zostały na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – u.s.g.), który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. W tym aspekcie Sąd uznał, że skarżący jako właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 2115 i 2170 w P. legitymują się interesem prawnym w jej zaskarżeniu.

Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 u.s.g. jest weryfikacja – przy zastosowaniu kryterium legalności – subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy:

1) negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa,

2) niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało.

Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia.

Wadami obligującymi do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany są w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyłącznie: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd takich naruszeń prawa nie stwierdził, i to zarówno w procedurze uchwalenia planu miejscowego, jak i w samej uchwale.

Z przekazanej Sądowi dokumentacji wynika, że procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p. została dochowana. Dotyczy to zarówno etapu składania wniosków do planu po ogłoszeniu o przystąpieniu do jego sporządzenia jak i wyłożenia tego projektu do publicznej wiadomości przez okres co najmniej 21 dni (art. 17 ust. 9 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie był to okres od [...].12.2009 r. do [...].02.2010 r., w czasie którego odbyła się tez publiczna dyskusja nad rozwiązaniem przyjętym w projekcie planu – w dniu [...].01.2010 r., a także został wyznaczony termin na składanie uwag do projektu (art. 17 ust. 11 u.p.z.p.).

W przypadku zaskarżonej uchwały żadne uwagi do wyłożonego projektu nie zostały złożone. Ta okoliczność zadecydowała o nieuwzględnieniu zarzutów skarg eksponujących brak zamieszczenia w przedmiotowym planie załącznika stanowiącego o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu. W tym zakresie Sąd przyjął stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że takiego załącznika nie sporządzono wobec braku uwag.

Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika generalna zasada władztwa planistycznego gminy. Władztwo to podlega jednakże ograniczeniom wynikającym wprost z przepisów u.p.z.p. zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wyszczególnione w nim uwarunkowania.

Skarżący kwestionują brak prawidłowego określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, podkreślając, że ustalenia planu miejscowego w tym zakresie powinny być szczegółowe i nie powinny pozostawiać żadnych wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów.

Wskazują, że nie ma możliwości mieszania przeznaczenia stosownych terenów. Specyfika i zakres ustaleń przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W ocenie skarżących Rada Miejska w [...], zamiast jednoznacznie ustalić różne przeznaczenia dla stosownych terenów – rozgraniczając je od infrastruktury technicznej, pozostawiła woli właścicieli sposób zagospodarowania terenu, podczas gdy przeznaczenia te jednocześnie wzajemnie się wykluczają (np. stacja transformatorowa i tereny rolnicze).

W ocenie Sądu zarzut ten jest niezasadny, możliwe, że wynika też z niewłaściwego odczytania części tekstowej i graficznej planu.

Jego zasadniczą część stanowią tereny o przeznaczeniu rolniczym, oznaczone symbolami R1 i R2. W planie przewidziano również obszary przeznaczone pod budowę elektrowni wiatrowej i oznaczone symbolami PEW – 8P, PEW – 9P (tereny produkcyjne z lokalizacją elektrowni wiatrowych). Są one bardzo wyraźnie oddzielone od obszarów R1 i R2 liniami rozgraniczającymi. Nie ma przy tym znaczenia, że tereny oznaczone PEW – 8P, PEW – 9P znajdują się wewnątrz dużego obszaru o przeznaczeniu rolniczym, skoro granice poszczególnych obszarów są wyraźne. Jednocześnie w części tekstowej planu w § 7 ust. 1 ustalono zagospodarowanie terenów rolnych (R1 i R2), gdzie w punkcie drugim dopuszczono realizację dróg dojazdowych do pól oraz obiektów małej architektury a w punkcie trzecim dopuszczono lokalizację zabudowy w gospodarstwach rolnych związanych z produkcją rolniczą poza obszarem oddziaływania elektrowni wiatrowej.

Taka "dopuszczalna możliwość" przeznaczenia części terenu w inny sposób niż zasadnicze przeznaczenie obszaru nie narusza przepisów u.p.z.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 23/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., IV SA/Po 793/19 i wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., II OSK 428/18).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może być wątpliwości, że zagwarantowanie dojazdu do pól oraz zabudowa w gospodarstwach rolnych są powiązane z głównym przeznaczeniem terenu – na cele rolnicze. Ponadto dopuszczenie realizacji dróg dojazdowych w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały pozostaje zgodne z zasadniczymi zasadami zagospodarowania w zakresie komunikacji dla wszystkich terenów objętych planem ustalonymi w jej § 4 ust. 1 – tereny te są dostępne z istniejącej drogi publicznej oznaczonej symbolem KD oraz poprzez ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolem KX , przy czym tereny rolne dostępne są w taki sposób oraz dodatkowo z dróg dojazdowych do pól.

Co do zarzutów dotyczących braku wskazania wśród parametrów i wskaźników zabudowy na terenie R1 i R2 wszystkich elementów wynikających z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności brak wskazania i szerokości elewacji frontowej, wskazać należy, że w § 7 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zamieszczono warunki dotyczące realizacji zabudowy "dopuszczonej" jedynie w terenie o przeznaczeniu rolnym. Zaznaczenia przy tym wymaga, że tereny R1 i R2 obejmują obszar ponad 80 ha, gdzie zabudowa zagrodowa jest rozproszona, a w związku z tym brak ustalenia niektórych spośród wymienionych w ww przepisie rozporządzenia elementów nie może przesądzać o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.

Należy przypomnieć, że w § 7 ust. 1 pkt 4 wskazano minimalną powierzchnię działki przeznaczonej do zabudowy, wysokość budynków oraz innych obiektów budowlanych, kształt i spadek dachu, powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię biologicznie czynną i nieprzekraczalną linię zabudowy od terenu drogi publicznej. W ocenie Sądu brak określenia innych parametrów nie prowadzi do "zaburzenia ładu przestrzennego na całym obszarze planu", jak podkreślają skarżący.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że zarzuty skarg nie wskazują na tego rodzaju naruszenia, które miałyby istotny charakter i skutkować by mogły stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały lub jej części.

Nie sposób również uznać za zasadne zarzutów skarg, które mają zmierzają do wykazania, że plan jest nieczytelny na tyle, że uniemożliwia skarżącym określenie jaką zabudowę będą mogli zrealizować w przyszłości na jego terenie.

Nie ma wątpliwości, że kontrolowana uchwała zawiera zapisy, które jednoznacznie określają zasadniczy i dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, natomiast kwestie szczegółowych warunków i możliwości usytuowania konkretnych obiektów budowlanych mogą być ustalane wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności i uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.