Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1137/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 821/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 821/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdził nieważność § 6 ust. 2 i ust. 3 oraz § 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt 1) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2).

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miejska w [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017 r., poz. 1875) , dalej "u.s.g." oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289), dalej "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Skargę na tą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały oraz § 5, § 6 i § 10 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do tej uchwały.

Prokurator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia i powtórzenie w Regulaminie przepisów ustawy stanowiącej podstawę jego uchwalenia oraz innych ustaw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, iż zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g,), zaś w odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g.

Przywołując treść art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Sąd przypomniał, iż chwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Zauważył, iż jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ze zm.)

Następnie wyjaśnił, iż postanowienia zaskarżonego Regulaminu (załącznika do zaskarżonej uchwały), jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wskazując, iż zawarte w nim wyliczenie ma charakter wyczerpujący i powinno, być interpretowane ściśle. Wyjaśnił, iż art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Następnie wskazał, iż w odniesieniu do zarzutu nieważności § 6 ust. 1 Regulaminu Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego wskazując, iż przepis nie formułuje zakazu mycia i naprawy pojazdów na terenach publicznych, a jedynie ogranicza mycie i naprawę pojazdów na terenach publicznych do miejsc wyznaczonych, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się zaś do zarzutów sformułowanych w odniesieniu do unormowań zawartych w § 6 ust. 2 i 3 Regulaminu zauważył, iż formułują one zakazy i nakazy do czego nie upoważnia gminy art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ponadto, w ocenie Sądu, zapis ust. 2 i 3 pozostaje w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji, bowiem powiela istniejące regulacje ustawowe. Wyjaśnił, iż obowiązek "odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego" stanowi kwestię częściowo uregulowaną w przepisach u.p.c.g. oraz ustawie Prawo wodne i przepisach wykonawczych (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić, przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego). Podobnie jako powtórzenie materii ustawowej Sąd ocenił treść § 6 ust 3 Regulaminu, w których zobowiązano właściciela nieruchomości do określonego postępowania z odpadami komunalnymi, bowiem obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 u.p.c.g. Sąd wskazał ponadto, iż warunek odnoszący się do zakazu zanieczyszczania wód lub gleby jest niemożliwy do dochowania przez adresatów Regulaminu ze względu na jego zbytnią ogólnikowość.

Rozpoznając zaś zarzuty skargi odnoszące się do nieważności § 10 Regulaminu, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego także pkt 1 tego paragrafu, bowiem określa on obowiązki osób właścicieli psów w sposób zbyt daleko idący wobec treści upoważnienia dla organu stanowiącego gminy, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wskazał, iż zagadnienie to było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. Il OSK 1492/12 i podzielił zawarte w nim stanowisko. Dodatkowo zwrócił uwagę ne treść ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840), dalej "u.o.z.", w szczególności jej art. 10a ust. 3, z którego wynika, że obowiązkiem właściciela jest takie zwalnianie psa ze smyczy, aby zachowywać nad nim kontrolę. Wyjaśnił, iż jeżeli tylko właściciel psa potrafi sprawować nad nim kontrolę w inny sposób niż przez trzymanie go na smyczy, np. poprzez wykorzystywanie umiejętności zwierzęcia wynikających z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Tym samym, w jego ocenie, niedopuszczalne było takie ukształtowanie Regulaminu prowadzić do penalizowania zachowania, będącego prawidłową realizacją obowiązku ustawowego. Sąd uznał, iż zapis § 10 pkt 3 Regulaminu jest pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, zaś Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważniona została do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Rada Miejska w [...] i zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego i rzetelnego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, polegającego na niewskazaniu przepisów, które zdaniem Sądu zostały powtórzone w regulaminie, a także polegające na ogólnym przywołaniu art. 4 (str. 3), art, 4 ust. 2 (str. 5),

2. art. 147 §1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w zaskarżonej części, w sytuacji, kiedy istniały podstawy do oddalenia skargi,

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy istniały podstawy do oddalenia skargi,

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach poprzez stwierdzenie nieważności tego przepisu pomimo, iż w skardze Prokurator Rejonowy w [...] nie kwestionował tego przepisu.

W oparciu o przytoczone zarzuty zaskarżyła wyrok w punkcie 1 wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku polegającą na oddaleniu skargi Prokuratora.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd niewłaściwe wyłożył, a w konsekwencji zastosował art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem w rzeczywistości expressis verbis norma kompetencyjna nie wskazuje na uprawnienie do formułowania nakazów i zakazów, a jedynie wskazuje, że organ winien określać wymagania. Tym samym nieuprawnione było oddzielenie pojęcie nakazu i zakazu od pojęcia wymagania, w tym znaczeniu, że wprowadza między nimi dychotomiczny podział, zakładając, że albo coś może być zakazem lub nakazem, albo coś może być wymaganiem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nawet w warstwie językowej pojęcie zakazu, nakazu z jednej strony i pojęcie wymagań z drugiej strony nie stanowią pojęć odrębnych, których zakresy nie mogą się ze sobą pokrywać. Zwróciła uwagę, że trudno sobie nawet wyobrazić w jaki sposób prawodawca lokalny określiłby wymagania, jeżeli nie przybrałyby one postaci nakazu lub zakazu.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż formułując zarzut, iż § 6 ust. 2 i 3 powtarza przepisy ustawy. Sąd nie wskazał, które konkretnie przepisy aktów prawnych zostały powtórzone w § 6 ust. 2, zaś w zakresie dotyczącym § 6 ust. 3 regulaminu, wskazał, iż powtórzono obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W jej ocenie w tym zakresie wypowiedź Sądu nie jest precyzyjna, gdyż ustęp ten ma 5 punktów, tym samym uzasadnienie wyroku w tym zakresie nie spełnia ustawowych kryteriów, gdyż nie pozwala zrekonstruować jakie to zdaniem Sądu I instancji przepisy powtórzono w § 6 ust 2 i 3. Ponadto, w jej ocenie, Sąd musi się zdecydować, czy kwestionuje te przepisy z uwagi na to, że w ogóle Radzie Miejskiej nie wolno było zdaniem tego Sądu formułować nakazów i zakazów, czy też kwestionuje te dwa ustępy z tego względu, że sformułowane nakazy i zakazy powtarzają materię innych aktów prawnych.

Gmina zwróciła również uwagę, iż Sąd wykroczył poza zakres skargi, bowiem Prokurator zakwestionował jedynie § 10 ust. 1 pkt 3 i 4, natomiast w wyroku orzeczono ponad żądanie skarżącego, gdyż orzeczono również o nieważności § 10 ust 1 pkt 1. Jednocześnie wskazał, iż wprawdzie Sąd nie jest tu związany skargą, ale wiążą go granice skargi. Wyjaśniła, że nie jest związany skargą w zakresie argumentacji lub przedstawionych poglądów, albo zarzutów, ale jest związany granicami skargi, co do przepisów, które mają być ocenione, zatem nie wolno było Sądowi I instancji orzec o § 10 ust. 1 pkt 1 regulaminu, gdyż ten przepis nie był przedmiotem skargi.

Nadto zdaniem skarżącej kasacyjnie pomimo, iż orzeczono o nieważności § 10 ust. 1 pkt 1 regulaminu nie wiadomo, która część wywodu, rozpoczynającego się od przedostatniego akapitu na stronie 6 dotyczy stricte tego przepisu. Zauważyła, że być może jest to jedno zdanie w przedostatnim akapicie na stronie 6, w którym wskazano, że § 10 ust. 1 pkt 1 określa obowiązki osób właścicieli psów w sposób zbyt daleki idący wobec treści upoważnienia, jednak wywód ten należałoby jednak uzupełnić o wskazanie, na czym to wykroczenie poza granicą upoważnienia polega, dlaczego Radzie Miejskiej nie wolno było takich elementów w regulaminie określać i gdzie przebiega granica, co Radzie Miejskiej wolno było uczynić, a co nie.

Podniosła, iż regulamin wprowadza bezwzględny obowiązek trzymania psa na smyczy, ograniczając zakres tego obowiązku tylko do miejsc publicznych, bowiem miejsca publiczne są miejscami, gdzie właściciel psa wraz ze swoim zwierzęciem może się zetknąć z innymi osobami. Właściciel psa nie ma obowiązku przebywania w takich miejscach, natomiast swój ustawowy obowiązek zwolnienia psa ze smyczy może wykonywać na własnej nieruchomości albo w innych miejscach, niż publiczne. Dla wykonania tego obowiązku wcale nie musi korzystać z miejsc publicznych. Zwróciła także uwagę, iż pominięto okoliczność, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach nie jest aktem prawnym za pomocą, którego chroni się zwierzęta, zaś stanowi akt za pomocą, którego chroni się człowieka przed zwierzęciem. Tym samym wartością, którą ma regulamin urzeczywistnić jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa osobom korzystającym z miejsc publicznych, a nie zapewnianie komfortu i bezpieczeństwa zwierzęciu oraz jego właściciela. Ponadto podkreśliła, iż ewentualnemu ograniczeniu ulega tylko jedno uprawnienie, polegające na zwolnieniu psa ze smyczy w zakresie obejmującym jedynie miejsca publiczne. Tym samym właściciel zwierzęcia nie został pozbawiony całkowicie możliwości zwalniania zwierzęcia ze smyczy. Zwrócił uwagę, iż w istocie konfrontuje się życie i zdrowie człowieka z jednym, tylko jedynym uprawnieniem właściciela, polegającym na zwolnieniu psa ze smyczy.

Odnosząc się zaś do kwestii argumentacji Sądu w zakresie nieważności § 10 pkt 4 regulaminu skarżąca kasacyjnie wskazała, że w istocie przed Rada Miejską nie postawiono zadania, polegającego na uszczegółowieniu norm ustawowych, w kierunku właściwego wykonania ustawy, bowiem rolą aktu prawa miejscowego jest dostosowanie norm ustawy do warunków lokalnych. Tym samym prawodawca lokalny nie ma za zadanie precyzować normy ustawowej, a jedynie dostosowywać te normy do warunków lokalnych. Ponadto wskazała, że akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszedniego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd zdaje się przyjmować, że regulamin musi być tak sporządzony, aby nie budził żadnych wątpliwości interpretacyjnych, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, że regulamin tak jak każdy inny akt prawny, podlega wykładni. Wobec wątpliwości, co od treści normy prawnej regulaminu i jego przepisów należy poddać je stosownej wykładni, mając na względzie zasadę clara non sunt interpretanda. Podniosła, iż skoro Sąd stwierdził, że regulamin nie jest wystarczająco sprecyzowany, a jednocześnie orzekł o jego nieważności, wskazując, że nieważność musi być skutkiem naruszenia norm prawnych, to zobowiązany był wskazać jaka norm wymaga osiągnięcia przez ustawodawcę lokalnego, określonego poziomu precyzji i kiedy ta precyzja zostaje osiągnięta.

Gmina stanęła na stanowisku, iż kwestionowany przepis nie ma charakteru normy postulacynej czy też ocennej, bowiem nakłada skonkretyzowany obowiązek sprawowania właściwej opieki. Ocenna jest tutaj nie tyle norma prawna, ile stan kiedy ta opieka jest sprawowana właściwie, czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na częściowe uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że za pomocą tego zarzutu nie można podważać ustaleń faktycznych, ani zastosowania, czy wykładni prawa materialnego, co też zdaje się czynić skarga kasacyjna w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprawidłową zdaniem autora skargi kasacyjnej wykładnią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Powołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. generalnie reguluje materię konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wedle jego brzmienia uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W drodze zarzutu naruszenia tego przepisu można zatem kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W orzecznictwie panuje pogląd, że tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których stanowi powołany wyżej przepis w odniesieniu do wyjaśnienia przesłanek jakie legły u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do § 6 ust. 2.

Należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że w odniesieniu do zarzutów dotyczących § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał w uzasadnieniu, które konkretnie przepisy u.c.p.g. oraz ustawy Prawo wodne oraz przepisów wykonawczych wskazują, że powyższe postanowienie uchwały jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Sąd I instancji stwierdził, jednak, że nakaz odprowadzania ścieków jest powieleniem ustawowego obowiązku, nie wskazując w sposób precyzyjny, które przepisy o powyższym przesądziły. Takiego wniosku nie można jednak sformułować w odniesieniu do § 6 ust. 3 załącznika do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że paragraf ten stanowi powtórzenie materii ustawowej z art. 5 ust. 1 u.p.c.g. Prawdą jest, że Sąd I instancji nie stwierdził, do którego punktu powyższego przepisu odnosi się jego zastrzeżenie. Jednakże lektura ocenianego paragrafu jak i przepisu oraz treść uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że zastrzeżenia Sądu dotyczą art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g., a co za tym idzie uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Powyższe czyni skargę kasacyjną zasadną jedynie w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w odniesieniu do § 6 ust. 2 załącznika do zaskrzonej uchwały, gdyż uzasadnienie w tej części nie pozwala na dokonanie oceny podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia Sądu I instancji, co pociągało za sobą konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Nie są jednak oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty dotyczące nieprawidłowości wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 1 pkt 1,3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Nie można zgodzić się za stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały w sytuacji, kiedy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w [...] nie kwestionował tego przepisu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA).

O ile więc w przypadku innych podmiotów merytoryczna kontrola uchwały dokonywana jest zatem w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, o tyle w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora ograniczenie to nie ma zastosowania, a skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, to zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. zakreśla ona granice sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Dodać dodatkowo należy, że przedstawione w skardze orzecznictwo dotyczy zakresu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie można podzielić także wywodów skargi kasacyjnej co do nieprawidłowej oceny Sądu I instancji w odniesieniu do § 10 ust. 1, 3, 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Należy zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, że § 10 ust. 1 i 4 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i zwalniania psa ze smyczy tylko w przypadku, gdy jest w kagańcu i jedynie w miejscach wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, pod warunkiem sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2020 r., poz. 638), dalej "u.o.z.". Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (LEX nr 1971175), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto zaznaczyć należy, że z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Podzielić należy stanowisko wyrażone w powyższym wyroku, a nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że: "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa" (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym chorób) może zatem, w określonych sytuacjach, prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że § 10 pkt 3 Regulaminu pozbawiony jest doniosłości prawnej i stanowi jedynie postulat. Zgodnie bowiem z tym paragrafem osoby utrzymujące zwierzę domowe są obowiązane do sprawowania właściwej opieki. Rację ma Sąd I instancji, że rada gminy na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. została upoważniona do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie do formułowania ogólnych celów i postulatów. Paragraf ten nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem właściwej opieki i jakie zachowania osoby utrzymującej zwierzę domowe należy uznać za przejawy właściwej opieki.

W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący zasadność stwierdzenia nieważności § 10 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Konstrukcja art. 151 p.p.s.a., stanowiącego, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, dowodzi, iż przepis ten ma charakter wynikowy. Jest on formą "instrukcji" dla Sądu jak powinien postąpić (jakie wydać rozstrzygnięcie), gdy stwierdzi, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oddalenie skargi na decyzję lub postanowienie (uchwałę) organu jest zawsze wynikiem oceny, że poddany kontroli Sądu Wojewódzkiego akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w każdym przypadku jest następstwem uchybienia innym przepisom materialnym bądź procesowym, które autor skargi powinien wyraźnie wskazać w wywiedzionym środku zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisów wynikowych, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji. Zawsze musi wskazać na przepisy wadliwie stosowane przez organy, bo tylko przy naruszeniu prawa przez organ można trafnie zakładać, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, jako że akceptuje wady postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powołał żadnych innych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji oddalając w części skargę.

Z powyższych przyczyn nie mógł zostać uwzględniony także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały i przekazano w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

W pozostałej części skargę kasacyjną oddalono w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., albowiem skarga kasacyjna została uwzględniona jedynie w części.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.