Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1103/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1365/12 w sprawie ze skargi W. G., M. P. i R. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, a także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz W. G., M.P. i R. W. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1365/12 oddalił skargę W. G., M.P. i R. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W. G. wnioskiem z dnia 3 listopada 1990 r. wystąpił do Urzędu Miasta G. o przyznanie "odszkodowania za pozostawione przez B. G. mienie w S. Z.S.S.R." W dniu 9 marca 2005 r. analogiczne wnioski złożyły R. W. i . P..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmówił potwierdzenia W. G., M.P. i R. W. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B.G. nieruchomości we wsi S., pow. S., dawne woj. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – powoływanej dalej jako "ustawa zabużańska". Zdaniem Wojewody [...] wnioskodawcy nie udowodnili, że B. G. był właścicielem nieruchomości pozostawionej na dawnych Kresach Wschodnich oraz że został zmuszony do opuszczenia Kresów w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r. Organ wskazał jednocześnie, że fakt opuszczenia nieruchomości przez B. G. w 1957 r. potwierdza zaświadczenie Urzędu Gminy w P. z dnia 12 listopada 1990 r., zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu G. z dnia 2 kwietnia 2006 r. oraz zeznania stron postępowania. Fakt opuszczenia przedmiotowej nieruchomości nie ma jednak, zdaniem organu, bezpośredniego związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a odnosi się jedynie do zmian społeczno-politycznych zaistniałych w okresie powojennym na tych terenach.

Wojewoda [...] wskazał ponadto, że jak wynika z zeznań stron W.G. i M.P., nieruchomość stanowiąca własność B. G. została znacjonalizowana przez władze radzieckie i w 1952 r. wcielona do kołchozu. Okoliczność tę potwierdza również zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu G.z dnia 2 kwietnia 2006 r. wraz z tłumaczeniem na język polski. Z protokołu przesłuchania M. P. z dnia 23 lutego 2012 r., wynika poza tym, że powodem repatriacji jej rodziny była kolektywizacja majątku i chęć rozpoczęcia lepszego życia w powojennej Polsce. Fakt całkowitej kolektywizacji nieruchomości stanowiącej własność B.G. potwierdza ponadto pismo M.P. z dnia 27 września 2006 r. i W. G. z dnia 10 marca 2008 r. Wobec tego, organ stwierdził, że w chwili opuszczenia Kresów Wschodnich w 1957 r. B. G. nie był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości S., ponieważ była ona własnością Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda [...] przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

R. W., M. P. i W.G. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Skarbu Państwa, w wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że interpretacja przepisów ustawy zabużańskiej skłania do wniosku, że w przypadku osób, które powróciły do Polski w innym trybie niż na podstawie układów republikańskich wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4 ustawy zabużańskiej i polsko-radzieckiej umowy z dnia 15 lutego 1951 r., konieczne jest wykazanie przez stronę postępowania, że opuszczenie przez właściciela mienia zabużańskiego ziem polskich włączonych po zakończeniu wojny w skład ZSRR, nastąpiło na skutek innych okoliczności związanych z wojną i pod przymusem ze strony władz radzieckich. Podkreślił przy tym, że konkretna przyczyna skutkująca przymusowym opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości, powinna powstać jako następstwo działań wojennych i różnych zdarzeń im towarzyszących. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, że powody repatriacji B.G., nie miały bezpośredniego związku z drugą wojną światową, lecz wiązały się z ustrojem politycznym i gospodarczym totalitarnego państwa, jakim był ZSRR, a także stanowisko co do braku tytułu własności nieruchomości w chwili opuszczenia Kresów Wschodnich ze względu na kolektywizację majątku B.G. przez władze radzieckie. Okoliczności powyższe wskazują, w ocenie Ministra, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 1 ust. 2 i w art. 2 ustawy zabużańskiej, a zatem potwierdzenie tego prawa jest niemożliwe.

W. G., M.P. i R.W. wnieśli skargę na powyższą decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

- naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że nie zachodzą inne okoliczności związane z wojną rozpoczętą w 1939 r., które zmusiły B.G. do opuszczenia byłego terytorium RP, podczas gdy B. G. wyjechał na podstawie umowy z 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy ZSRR a rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz NSA repatriacja w trybie tej umowy mieści się w zakresie art. 1 ust. 2 ustawy;

- art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez jego błędną interpretację i w rezultacie odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na fakt, iż w chwili opuszczania Kresów Wschodnich B.G. nie był właścicielem nieruchomości, podczas gdy powołany przepis nie formułuje wymogu bycia właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego w momencie opuszczanie byłego terytorium RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko organów, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 1 ust. 2 i w art. 2 ustawy zabużańskiej, co uzasadnia odmowę potwierdzenia spadkobiercom prawa do rekompensaty.

Odnośnie przesłanki wskazanej w art. 1 ust. 2 ustawy, Sąd wskazał, że co prawda przyjmuje się, że zawarta w dniu 25 marca 1957 r. umowa pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222) mieści się w zakresie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy i jest kontynuacją repatriacji, to słusznie orzekły organy administracji, iż w sprawie nie wykazano przesłanki przymusu opuszczenia byłego terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd wskazał, że opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez B. G. nie miało bezpośrednio związku z podjętymi działaniami wojennymi, lecz było pośrednim następstwem powojennych decyzji władz rosyjskich związanych z kolektywizacją. Jak wynika z akt sprawy, w tym protokołów przesłuchania stron postępowania, B.G., nie chciał pracować w kołchozie i przyjechał do Polski w celu poprawienia warunkowych życiowych swojej rodziny. W ocenie Sądu przytoczone przez strony powody repatriacji B.G., tj. kolektywizacja majątku i chęć polepszenia sytuacji materialnej nie miały bezpośredniego związku z drugą wojną światową, lecz wiązały się z ustrojem politycznym i gospodarczym totalitarnego państwa, jakim był ZSRR. Sąd wskazał, że mając na uwadze sytuację Polaków, którzy pozostali na Kresach, rozumie stanowisko skarżących zaprezentowane w skardze, iż sytuacja życiowa w tym konieczność zmiany warunków bytowych rodziny zmusiła B.G. do opuszczenia Kresów Wschodnich. Nie był to jednak, w ocenie Sądu, przymus bezpośrednio związany z wybuchem wojny w myśl przepisów ustawy zabużańskiej. Oznacza to, że ustawowa przesłanka opuszczenia nieruchomości w związku z wojną nie została spełniona.

Kolejno Sąd podniósł, że nieruchomość została przejęta w ramach nacjonalizacji przez ówczesne władze, co oznacza, że opuszczając byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej B.G. nie był już właścicielem nieruchomości. Nie został zatem spełniony kolejny ustawowy warunek przyznania rekompensaty, określony w art. 2 ustawy zabużańskiej. Sąd przywołał w tym miejscu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 (publ. OTK-A 2004/11/117), w którym wskazano, że warunkiem dla powstania uprawnień zabużańskich było przysługiwanie zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się bowiem z natury rzeczy w pojęciu "pozostawienia mienia". Trybunał Konstytucyjny uznał, że w przypadku nacjonalizacji mienia przez władze radzieckie - przed momentem jego pozostawienia - nie można mówić o jego pozostawieniu. W stosunku do tego mienia właściciele utracili bowiem prawo własności. W tej sytuacji nie można uznać, w ocenie Sądu, ze spełniona została przesłanka "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy.

Sąd nie podzielił tym samym stanowiska skarżących, że przepis art. 2 ustawy zabużańskiej nie formułuje wymogu bycia właścicielem pozostawionej nieruchomości, wskazując, że przepis ten wprost stanowi, iż "prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej".

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez W.G.. Wskazując na obie podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na ograniczeniu się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji, jego prostej akceptacji i braku pełnego rozważenia przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, podczas gdy w obliczu dowodzenia przez stronę w skardze swoich racji i wspieraniu ich określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, obowiązkiem sądu było uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stany faktycznego i prawnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wydał wyrok oddalający skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z uwagi na akceptację niewłaściwego postępowania organów, które nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności nie rozważyły wszystkich dowodów, w tym znanych organom i Sądowi z urzędu (powszechnie znanych), podczas gdy prawidłowa ocena przez Sąd całokształtu okoliczności sprawy winna była skutkować wydaniem wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego decyzję wymienionego organu w całości wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jak również prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania przez Sąd I instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżanych decyzji, a nie do oddalenia skargi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust, 2 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej polegające na błędnej jego wykładni przez przyjęcie przez Sąd:

- iż przymus opuszczenia byłego terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. ma postać przymusu "bezpośredniego" , a nie "pośredniego" i w konsekwencji błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż przymus opuszczenia byłego terytorium przez B. G. nie wynikał bezpośrednio z działań wojennych, lecz był pośrednim następstwem powojennych decyzji "władz rosyjskich" związanych z kolektywizacją i chęcią polepszenia sytuacji materialnej swojej rodziny, co w ocenie Sądu nie wypełnia znamion przesłanki przymusu, o którym mowa w art. 1 ust 2 ustawy w postaci innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., które zmusiły B.G. do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy z treści wyżej wymienionego przepisu (ani żadnego innego tej ustawy) nie wynika, iżby przymus opuszczenia terytorium byłego terytorium RP był w jakikolwiek sposób stopniowany i określany jako bezpośredni w opozycji do przymusu pośredniego, zaś ujawnione i wskazane wyżej okoliczności natury ekonomicznej i rodzinnej w pełni uzasadniają istnienie tej przesłanki, a nadto

- jako warunku sine qua non, iż w momencie opuszczania byłego terytorium RP osoba, która w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. terytorium to opuszczała, była właścicielem nieruchomości i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, iż wnioskodawcom nie przysługuje prawo do rekompensaty, gdyż nieruchomość została przejęta w ramach nacjonalizacji przez ówczesne władze co oznacza, że opuszczając byłe terytorium RP B.G. nie był już właścicielem nieruchomości, podczas gdy przepis art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., jak również inne przepisy tej ustawy nie zawierają wymogu, aby w momencie opuszczania byłego terytorium RP osoba, która w związku z wojną terytorium to opuszczała, była właścicielem tej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej insatncji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył argumenety na poparcie swoich zarzutów, powołując się na stosowne orzeczenia sądów administarcyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna, choć nie wszystkie podniesone w niej zarzuty zasługują na uwględnienie.

Wskazane uchybienia, zarówno te dotyczące naruszenia norm prawa materialnego, jak i procesowego sprowadzają się zasadniczno do podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny spełnienia przez B.G. przesłanek warunkujących przyznanie jego spadkobiercom prawa do rekompensaty na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej

(Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Sąd zaakceptował stanowisko organów administracji, że w sprawie nie wykazano przesłanki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, tj. opuszczenia przez ojca wnioskodawców byłych terenów RP na skutek przymusu wynikającego bezpośrednio z wojny rozpoczętej w 1939 r. oraz przesłanki z art. 2 ustawy, czyli "pozostawienia mienia". Rację ma skarżący kasacyjnie, że wykładnia obu przepisów ustawy zabużańskiej dokonana przez Sąd jest błędna.

Powołana ustawa w artykułach 1, 2 i 3 wskazuje na zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w

1939 r., dokonanego na podstawie wymienionych w niej czterech tzw. układów republikańskich. Ponadto prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami RP w związku z umową pomiędzy RP a ZSRR o zmianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a). Ustęp 2 wskazuje zaś, że przepisy ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie wymienił tutaj expressis verbis, tak jak w ust. 1 i 1a, aktów i umów na podstawie których możliwa jest realizacja prawa do rekompensaty, jednak jak w orzecznictwie przyjmuje się że do kategorii osób objętych dyspozycją art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej należy zaliczyć osoby, które opuściły byłe terytorium RP na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawarta pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Umowa ta regulowała kwestię dalszej repatriacji osób narodowości polskiej, rozpoczętej na podstawie poprzednich porozumień ewakuacyjnych wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a. Świadczy

o tym zarówno jej tytuł, jak też treść preambuły oraz postanowienia i cel umowy. Wynika

z nich bowiem wyraźnie, że chodziło tu o "dalszą repatriację" osób narodowości polskiej, a mianowicie tych, którzy z różnych przyczyn nie skorzystali z prawa do przesiedlenia się na podstawie poprzednio zawartych umów polsko-radzieckich. Nie ulega wątpliowści, że przymusowe przesiedlenie z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli polskich związane było z wojną rozpoczętą w 1939 r. i wiadome jest, że obywatele polscy opuszczali swoje dotychczasowe miejsca zamieszkania w czasie wojny, bezpośrednio po jej zakończeniu, jak również w latach późniejszych. Z tych względów osoby repatriowane na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. powinno się traktować na równi z osobami, które powróciły do kraju na mocy układów republikańskich z 1944 r. Nie ma uzasadnionych podstaw, by różnicować uprawnienia obywateli polskich do świadczeń przewidzianych w ustawie z 2005 r. w zależności od tego, czy przesiedliły się one do Polski w powojennych jej granicach na podstawie aktów wymienionych w art. 1 ust. 1 i ust. 1a, czy też ich repatriacja odbyła się dopiero w oparciu o umowę z dnia 25 marca 1957 r. W każdym z tych przypadków obywatele polscy znaleźli się poza granicami obecnego państwa polskiego z przyczyn od siebie niezależnych, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Nie posiadali oni dotychczasowych nieruchomości. Ich sytuacja prawna w istocie była taka sama, bowiem bezspornie była ona wynikiem wojny rozpoczętej w 1939 r. Innymi słowy osoby, które powróciły do Polski w nowych jej granicach na podstawie umowy z 1957 r. powinny być traktowane tak samo jak osoby, które repatriowały na podstawie układów republikańskich (zob. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 341/09, z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1388/11, z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1252/06 i z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1813/11 oraz z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3015/13 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

O takim charakterze umowy polsko – radzieckiej z 1957 r. przesądził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, stwierdzając, że umowa z dnia 25 marca 1957 r. zawarta pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej była kontynuacją akcji repatriacyjnej, zapoczątkowanej przez układy republikańskie. W konsekwencji, repatriacja dokonana w oparciu o umowę z 1957 r. może stanowić podstawę do przyznawania rekompensaty zabużańskiej. Wprawdzie umowa z 1957 r. nie jest wymieniona w art. 1 ust. 1 ani ust. 1a ustawy zabużańskiej, ale repatriacja na podstawie tej umowy może być traktowana jako "inna okoliczność związaną z wojną rozpoczętą w 1939 r.", o której mowa w art. 1 ust. 2 ww. ustawy. Repatriacja ta stanowiła bowiem konsekwencję zmiany granic państwowych, a ta była następstwem II Wojny Światowej.

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - że w sytuacji, kiedy podstawą repatriacji była wyżej wskazana umowa z 1957 r., to dla oceny spełnienia przesłanki przymusu opuszczenia byłego terytorium RP bez znaczenia pozostaje jakiego rodzaju był to przymus. Zarówno bowiem represje i prześladowania obywateli polskich mieszkających na byłych terenach RP przybierające formę aresztowań, deportacji czy zesłania na Syberię, jak i innego rodzaju następstwa powojenne, np. działania władz rosyjskich związane z kolektywizacją mienia, czy też sam fakt zmiany granic państwa polskiego wprost łączą się ze skutkami drugiej wojny światowej. W świetle wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości brak jest zatem podstaw do różnicowania obywateli w ubieganiu się o przyznanie prawa do rekompensaty w zależności od tego, co było przyczyną repatriacji – przymus bezpośredni stosowany wobec nich, czy też inne czynniki natury np. ekonomicznej takie jak pozbawienie posiadanego mienia (co niewątpliwie wiązało się ze zmianą statusu materialnego i utratą dotychczasowych środków utrzymania), w sytuacji, kiedy w każdym z tych przypadków doszło do opuszczenia byłego terytorium RP na podstawie aktów i umów objętych ustawą zabużańską.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że poprzednik prawny wnioskodawców B.G. opuścił tereny byłej RP na podstawie umowy z 1957 r. W aktach sprawy znajdują się zaś dokumenty potwierdzające, że nieruchomości stanowiące jego własność położone na Kresach Wschodnich zostały w całości przejęte przez władze radzieckie na rzecz kołchozu. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, nie można uznać, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że opuszczenie przez B. G. w 1957 r. byłego terytorium RP nie mieściło się w dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Skutkiem wojny rozpoczętej w 1939 r. było to, że jego mienie zostało znacjonalizowane, w następstwie czego pozbawiony własności nieruchomości musiał opuścić wraz z rodziną byłe terytorium RP aby uniknąć pracy w kołchozie i polepszyć warunki życiowe swojej rodziny. Są to niewątpliwe inne okoliczności związane z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Odnosząc się zaś do drugiego z podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy zabużańskiej wskazać należy, że istotne znaczenie dla oceny jego zasadności ma powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 11/13. Artykuł 2 ustawy – wg stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art.1. Dokonując jego wykładni Sąd I instancji uznał, że dla spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty konieczne jest, aby w momencie opuszczania byłego terytorium RP osoba, która w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. terytorium to opuszczała, była właścicielem nieruchomości, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, bowiem nieruchomości będące własnością B.G. zostały wcześniej przejęte przez władze radzieckie na rzecz kołchozu.

Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przyjął, że: "Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1318 ze zm.) samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy".

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż obowiązujące na obszarze byłych republik radzieckich zasady funkcjonowania kołchozów były uregulowane w art. 5, 7 i 8 Konstytucji ZSRR z 1936 r. i w tzw. Wzorcowym Statucie Artelu Rolnego (Kołchozu) z dnia 18 lutego 1935 r. W odróżnieniu od sowchozu, którego cały majątek stanowił własność państwową, ziemia, którą dysponował kołchoz, oddawana była do niego nie na własność, lecz "do użytkowania bezpłatnego i bezterminowego, czyli na wieczne czasy" (art. 8 Konstytucji ZSRR). Poza tym, zgodnie z art. 7 zd. 2 Konstytucji ZSRR, każda zagroda kołchozowa miała "w osobistym użytkowaniu" tzw. przyzagrodową działkę ziemi, zaś "na własność osobistą" – gospodarstwo pomocnicze, położone na działce przyzagrodowej i dom mieszkalny. Analogiczne przepisy były zawarte w konstytucjach poszczególnych republik radzieckich. Włączenie nieruchomości do kołchozu nie pozbawiało zatem dotychczasowego właściciela wszystkich praw do takiej nieruchomości. Członek kołchozu stawał się stroną kilku stosunków prawnych – pozostawał właścicielem gruntu, choć grunt ten był obciążony swoistym, bezterminowym i przymusowym prawem "użytkowania" na rzecz kołchozu. Oznacza to, że pogląd, iż włączenie nieruchomości zabużańskiej do kołchozu skutkowało pozbawieniem własności w stosunku do całego mienia, co w konsekwencji wykluczało możliwość przyznania rekompensaty, jest oczywiście nieuzasadniony.

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. stanowiąc o nieruchomościach "pozostawionych" nie zawiera warunku, aby były to nieruchomości "stanowiące własność repatriantów w chwili ich pozostawienia". Ponadto, biorąc pod uwagę treść umów republikańskich z 1944 r., z których wywodzi się dzisiejsze prawo do rekompensaty, należy przyjąć, iż podstawowym ich celem było udzielenie pomocy repatriantom, tak by mogli oni zagospodarować się w nowym miejscu, w którym przyjdzie im się osiedlić. Przyznawane świadczenie zawierało pewien element odszkodowania z powodu utraty mienia, ale miał on charakter wtórny w stosunku do elementu socjalnego. Zasadnicze znaczenie miała bowiem konieczność udzielenia repatriantom pomocy. Dopiero określając wielkość udzielanej pomocy, opierano się na wartości pozostawionego mienia, stosując tzw. oceny ubezpieczeniowe. Skoro celem ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest wywiązanie się przez państwo polskie z zobowiązania dotyczącego zrekompensowania obywatelom strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczeń związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej, to wykładnia przepisów tej ustawy musi być zgodna z założeniami, jakie leżały u podstaw układów republikańskich. Zobowiązanie zawarte w tych układach sprowadzało się zaś do zapewnienia Zabużanom pomocy – niezależnie od tego, czy w dacie repatriacji byli oni jeszcze właścicielami pozostawionego majątku. Nawet, gdy nie posiadali oni ziemi w chwili ewakuacji, na życzenie mieli otrzymać "przydział ziemi na zasadach ogólnych".

Podkreślono ponadto, że rekompensata zabużańska jest prawem majątkowym i w konsekwencji jest objęta ochroną konstytucyjną. Wykładnia art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty musi więc uwzględniać zasady konstytucyjne, takie jak zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasada równej ochrony praw majątkowych (art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji). Zatem brak jest powodu, uzasadnionego koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, by wykładnię art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty zawężać w sposób niekorzystny dla jednostki – przyjmując, że pod pojęciem "nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP" mieszczą się wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których repatriantowi przysługiwało, w momencie ich pozostawiania, prawo własności. Za przyjęciem prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty przemawia zasada równej ochrony praw majątkowych. Nacjonalizacja gruntów, którą wprowadził ZSRR, rozpoczęła się już w momencie zajęcia Kresów Wschodnich i początkowo obejmowała większych posiadaczy ziemskich i osadników polskich. Osoby te z reguły już w czasie wojny nie mogły legitymować się tytułem własności nieruchomości. Ponadto, właściciele nieruchomości nie mieli żadnego wpływu na moment włączania ich majątków do kołchozów lub sowchozów, ani też dokonywania nacjonalizacji ich mienia na innej zasadzie. Skutkiem wykładni zawężającej stosowanie wskazanego przepisu ustawy do osób, którym w momencie ewakuowania przysługiwał tytuł własności do pozostawianego mienia, byłoby to, że o prawie do rekompensaty decydowałby przypadek, stan majątkowy lub też postawa wobec włądzy socjalistycznej, co w ewidenty sposób stałoby w sprzecznosci z zasadą równości wobec prawa i równosci w ochronie praw majatkowych. Taka interepretacja przepisu jest również nie do przyjęcia z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa.

Końcowo stwierdzono w cytowanej uchwale, że ponieważ wykładnia, uzależniająca przyznanie prawa do rekompensaty zabużańskiej od legitymowania się tytułem własności do nieruchomości w chwili opuszczenia Kresów, prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich – w zakresie praw majątkowych - a zróżnicowanie to ma charakter arbitralny, gdyż nie jest powiązane z celem ustawy i jest następstwem sytuacji czysto przypadkowych, wykładnia ta nie może być stosowana przez sądy i organy działające w państwie prawa. Prawo do rekompensaty winno zatem wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. W tych warunkach, wymaganie by przedwojenny właściciel nieruchomości położonej na Kresach, w celu otrzymania rekompensaty legitymował się w stosunku do niej tytułem własności, w dacie repatriacji, stanowi, niczym nieuzasadnioną, nadinterpretację przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy zabużańskiej są uzasadnione. Mając bowiem na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie okolicznoscią besporną jest repatriowanie się B. G. do Polski na podstawie zawartej w dniu 25 marca 1957 r. umowy pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej oraz utrata własności posiadanych nieruchomości przed opuszczeniem byłego terytorium RP w wyniku włączenia ich do kołchozu, stwierdzić należy, że w wyniku błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy zarówno Sąd, jak i organy administracji niezasadnie uznały, że B. G. nie spełniał przesłanek, o których mowa w powołanych przepisach, co w konsekwencji stało się przyczyną odmowy przyzania prawa do rekompensaty jego spadkobiercom.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia niezgodnego z żądaniem skarżącego nie oznacza, że Sąd ten naruszył zasady sądowej kontroli działalności administracji.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez brak pełnego rozważenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ. Analiza uzasadnienia wyroku, wbrew twierdzeniom skarżacego kasacyjnie, prowadzi do wniosku, że Sąd w sposób dostateczny, odpowiadajacy wymogom powołanego przepisu wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując zastosowane w sprawie przepisy prawa i dokonując ich wykładni. Odniósł się również do podniesionych w skardze zarzutów, uznając ich niezasadność i aprobujac tym samym zaprezentowaną przez organ w zaskarżonej decyzji wykładanię przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze skarżącym, że zaakceptowanie przez Sąd dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładni przepisów - co w istocie sprowadzało się do powielenie stanowiska zajętego w sprawie przez organ - stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. .

Pozostałe uchybienia przepisom postępowania były konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego i dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy zabużańskiej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z dyspozycji art. 188 p.p.s.a. i uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił również decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.