Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1005/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 3b
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2016 roku, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Ł., obręb [...] nr ewid. 3862/2 o powierzchni 0,3327 ha stanowiącej własność M. M. na działki: nr ewid. 3862/5 o powierzchni 0,1611 ha i nr ewid. 3862/6 o powierzchni 0,1461 ha z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz działkę nr ewid. 3862/7 o powierzchni 0,0234 ha z przeznaczeniem pod tereny dróg publicznych – ulicę główną ruchu przyspieszonego, która stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147, dalej jako: "u.g.n."), przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, ust. 1a i ust. 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 u.g.n.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił Starosta [...] zarzucając jej rażące naruszenie art. 93 ust. 2 i art. 93 ust. 3 b u.g.n. bowiem z mapy z projektowanym podziałem nieruchomości wynika, iż podział wydzielonej działki 3862/7 przebiega przez budynek w linii skośnej w stosunku do przedniej ściany budynku, a w związku z tym nie przebiega wzdłuż pionowych płaszczyzn, które są tworzone przez ściany oddzielenia pożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu oraz nie przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn, które są tworzone przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachowego wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2016 roku uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), bowiem jej treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 93 ust. 2 i ust. 3b u.g.n. Ponadto, w ocenie Kolegium, decyzja jest obarczona wadą niewykonalności określoną art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że nie ma możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu i art. 93 ust. 3b u.g.n. poprzez błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy nowe granice działki ewidencyjnej pokrywają się z linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co wywołało naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację. Opierając się na tych zarzutach autor odwołania wniósł o uchylenie kontestowanej decyzji i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji o podziale nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż decyzja o podziale została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz jest ona trwale niewykonalna.

Następnie Kolegium przedstawiło poglądy judykatury na treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyjaśniając dalej, że decyzja o podziale nieruchomości została oparta m.in. na art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w razie braku planu zastosowanie znajduje przepis art. 94 u.g.n. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jednocześnie – zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n. – jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

W sprawie nieruchomość będąca przedmiotem podziału położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., fragment obrębu [...], obszar pomiędzy rzeką U. a ulicami Ł. i P. (Dz. Urz. woj. ł. Nr [...] poz. [...]). Nieruchomość oznaczona jest symbolem 6.29.KD-GP oraz symbolem 6.40.MNu. Przepis § 12 planu dla symbolu 6.29.KD-GP określił przeznaczenie – tereny dróg publicznych – ulica główna ruchu przyspieszonego. Kształtując zasady i warunki zagospodarowania plan wskazał, że jest to teren poszerzenia pasa drogowego drogi krajowej nr 14, a fragment terenu (wg rysunku planu) położony jest w obszarze ochrony stanowisk archeologicznych, prace ziemne podlegają nadzorowi konserwatorskiemu na warunkach określonych w przepisach szczególnych oraz w § 5 planu. Natomiast dla symbolu 6.40.MNu – plan w § 23 – określił przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

Jak podkreśliło Kolegium, ze znajdującej się w aktach sprawy mapy z projektem podziału wynika, że granica nowowydzielonych działek przebiega przez budynek. Pomimo, że Burmistrz Miasta Ł. w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 roku zwrócił uwagę, że z projektu podziału nieruchomości nie wynika, aby spełnione były przesłanki wynikające z art. 93 ust. 3 b u.g.n., projekt podziału zatwierdził. Burmistrz uznał, że w postępowaniu podziałowym organ jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i liniami rozgraniczającymi teren wskazanymi w części graficznej planu. Linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu jest jednocześnie granicą nowotworzonych działek i przebiega przez budynek. Ustawa, zdaniem Burmistrza, nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikacji linii rozgraniczającej tereny o różnych przeznaczeniach.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza, bowiem z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2016 roku wydzielona została m.in. działka przeznaczona w planie miejscowym pod tereny dróg publicznych – ulicę główną ruchu, na której znajduje się fragment budynku. W ocenie Kolegium zagospodarowanie działki po podziale z częściami nieregularnymi budynku jest właściwie niemożliwe.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że zatwierdzony podział nieruchomości nie odpowiada wymogom określonym w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), bowiem jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu lub – w przypadku gdy takich ścian nie ma – granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. W zgromadzonym przez Burmistrza Miasta Ł. materiale dowodowym brak jest dokumentów, z których wynikałoby w jaki sposób przebiega odcinek granicy wewnątrz budynku. Jedna z działek powstałych na skutek podziału, przeznaczona jest w planie miejscowym pod tereny dróg publicznych, co oznacza, że w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W sprawie brak będzie możliwości przejścia na własność Skarbu Państwa działki nr ewid. 3862/7, ponieważ znajduje się na mim część niepodzielnego budynku mieszkalnego, co – zdaniem SKO – stanowi uzasadnienie, że w sprawie została spełniona także druga przesłanka nieważności, tzn. trwała niewykonalność decyzji w dniu jej wydania.

W ocenie Kolegium, niewykonalność faktyczna decyzji wynika z braku możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych, ponieważ linia skośna przez budynek nie pokrywa się z istniejącymi pionowymi płaszczyznami tworzonymi przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium stwierdziło, że co do zasady o zamiarze i sposobie podziału nieruchomości decyduje jej właściciel, ale organ właściwy do zatwierdzenia podziału musi mieć na uwadze przepisy u.g.n., jak i zapisy planu miejscowego. Organ ten wszak zobligowany jest do oceny zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym, ale zgodność ta dotyczy przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Brak spełnienia któregokolwiek z tych warunków oznacza, że organ właściwy proponowanego podziału nie może zatwierdzić. Organ orzekający o podziale nieruchomości jest związany stanem prawnym i faktycznym istniejącym w dacie wydania decyzji podziałowej, dlatego ewentualna rozbiórka budynku mieszkalnego powinna nastąpić przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział.

Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że Starosta [...] posiada przymiot strony w postępowaniu zwykłym w sprawie o podział nieruchomości w związku z wydzieleniem działki gruntu przeznaczonej pod drogę krajową, tym samym może występować z wnioskami o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Z przepisów u.g.n. wynika, że przejęcie na własność na Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonej na drogę publiczną krajową następuje w sposób szczególny, czyli z mocy samego prawa. Droga ta przechodzi na własność podmiotu publicznoprawnego właściwego ze względu na ustawowo przypisaną własność dróg, stosownie do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1440 ze zm.). Działka gruntu przeznaczona na poszerzenie drogi krajowej stanie się własnością Skarbu Państwa, który reprezentuje starosta (art. 11 u.g.n.).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja o podziale nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jej treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2 i ust. 3b u.g.n., a ponadto jest ona trwale niewykonalna w dniu jej wydania.

W skardze na powyższą decyzję M. M. wskazał na naruszenie:

1. art. 22 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP,

2. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 2 u.g.n., poprzez bezpodstawne uznanie, że nie ma możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu;

3. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 3b u.g.n., poprzez bezpodstawne uznanie, że przepis ma zastosowanie w sytuacji gdy nowe granice działki ewidencyjnej pokrywają się (wskazaną w miejscowym planie) z linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

4. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 107 § 1 K.p.a. w zw. § 3 pkt 3 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 124);

7. przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w sprawie.

Opierając się na przedstawionych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2016 roku i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2017 roku pełnomocnik skarżącego sprostował treść skargi wskazując, że omyłkowo wskazano przepis art. 22 ust. 1 Konstytucji, podczas gdy powinien być powołany przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania – w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wnioskodawca – Starosta [...] zarzucił decyzji objętej wnioskiem, czyli decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2016 roku zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, rażące naruszenie prawa. Postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły – określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. – przesłanki nieważności. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 roku, sygn. III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 roku, sygn. II GSK 1617/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. – wskazuje, że nieważna jest decyzja, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Pierwsza wymieniona przesłanka, czyli m.in. rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011 roku, sygn. II GSK 1056/10; z dnia 8 września 2011 roku, sygn. I OSK 1566/10).

Natomiast podstawa stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. związana jest z trwałą niewykonalnością decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę w pełni podziela, podnosi się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu ww. przepisu obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Działanie powodujące szkodę może być zawinione, jak też wynikać z odpowiedzialności za działania innych osób, za skutek działalności z użyciem rzeczy lub sił przyrody (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 2 lutego 2010 roku, sygn. II SA/Łd 873/09, w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008 roku, sygn. II SA/Gd 760/08).

Stan faktyczny przyjęty przez organ w przedmiotowej sprawie nie budzi zastrzeżeń i nie jest sporny między stronami. Nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku zatwierdził projekt podziału nieruchomości (działka nr ewid. 3862/2) stanowiącej własność M. M. na działki: nr ewid. 3862/5 o powierzchni 0,1611 ha i nr ewid. 3862/6 o powierzchni 0,1461 ha z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz działkę nr ewid. 3862/7 o powierzchni 0,0234 ha z przeznaczeniem pod tereny dróg publicznych – ulicę główną ruchu przyspieszonego, która stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ww. decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem jest ona trwale niewykonalna.

W celu weryfikacji stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jest przedmiotem kontestacji strony skarżącej, sięgnąć należy do treści przepisów regulujących kwestię zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, czyli przede wszystkim art. 93 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Ponadto, przepis art. 93 ust. 3b u.g.n. i będący jego powtórzeniem przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazuje sposób podziału nieruchomości, gdy na niej zlokalizowany jest budynek. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

W sprawie dzielona nieruchomość objęta jest zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu przewiduje dwa przeznaczenia. Część działki oznaczona jest symbolem 6.40.MNu i przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, a pozostała część oznaczona jest symbolem 6.29.KD-GP i z tego powodu przeznaczona jest pod drogę publiczną, ulica główna ruchu przyspieszonego.

Burmistrz zatwierdzając projekt podziału nieruchomości uwzględnił zaproponowany przez wnioskodawcę, czyli skarżącego, projekt podziału nieruchomości na działki, których granice przebiegają w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu określonym w planie miejscowym. Organ pierwszej instancji pominął przy tym przepis art. 93 ust. 3b u.g.n. W efekcie granica jednej z nieruchomości, choć przebiega w linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu w planie, przebiega przez budynek, ale nie – jak tego wymaga przywołany przepis – wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu lub w razie braku takowych ścian – wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. W sprawie budynek znajdujący się na dzielonej działce – jak to wynika z akt administracyjnych i co nie jest objęte sporem w sprawie – nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, zatem granica nowopowstałych działek powinna przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn dzielących budynek na całej wysokości na odrębne części, gdy tymczasem granica przebiega niezależnie od usytuowania ww. ścian. Ustalenie w tym zakresie potwierdza, że decyzja jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli art. 93 ust. 3b u.g.n. Konstatacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym przedmiocie zyskuje uznanie składu orzekającego.

Ponadto, zarzut trwałej niewykonalności decyzji jest niejako dodatkowym argumentem – istotnie z racji tego, że granica przebiega przez budynek w sposób sprzeczny z przepisem art. 93 ust. 3b u.g.n. nie ma możliwości zrealizowania podziału (np. poprzez wyznaczenie w terenie granic nieruchomości, czy chociażby postawienie w granicy nieruchomości ogrodzenia). Również ten pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako uzasadniony, podziela skład orzekający w sprawie niniejszej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż żaden z nich nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim – wbrew twierdzeniom autora skargi – Sąd w sprawie nie dostrzegł naruszenia art. 21 ust. 2, ani art. 64 Konstytucji. Pierwszy z wymienionych przepisów wskazuje, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, a drugi określa, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, które to prawa podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a ograniczenie własności jest możliwe tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W ocenie Sądu, przepisy konstytucyjne nie zawsze zawierają normy nadające się do bezpośredniego stosowania. Do takich przepisów nie należy z pewnością art. 21 ust. 1, jak i art. 64 Konstytucji, gdyż są to normy "kierunkowe", które mają wskazywać sądom, jako organom władzy publicznej, właściwy kierunek wykładni i stosowania prawa. Obie normy mogą i powinny być uwzględniane przy nadawaniu określonego znaczenia przepisom ustawodawstwa zwykłego oraz aktów podustawowych – a więc przy wykładni ustaw i innych źródeł prawa pozytywnego w zgodzie z Konstytucją. Nie stanowią one jednak samoistnej podstawy prawnej jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.

W sprawie uznania nie zyskał także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czyli art. 93 ust. 2 u.g.n., poprzez bezpodstawne uznanie, że nie ma możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ocena możliwości zagospodarowania nowopowstałych działek – wobec stwierdzonych uchybień – nie ma w sprawie znaczenia.

Na akceptację nie zasługuje także argument, iż doszło do naruszenia art. 93 ust. 3b u.g.n., poprzez bezpodstawne uznanie, że przepis ma zastosowanie w sytuacji gdy nowe granice działki ewidencyjnej pokrywają się z (wskazaną w miejscowym planie) linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Nie trudno dostrzec, że art. 93 ust. 3b u.g.n. nie przewiduje wyłączeń od określonej w nim zasady, dlatego w drodze wykładni nie można takowych wprowadzać, jako zdaje się to czynić skarżący w swojej argumentacji.

Niewątpliwie przepis art. 7 K.p.a. zobowiązuje organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd takich naruszeń w sprawie nie dostrzegł zauważając, że zakres postępowania wyjaśniającego związany jest z przedmiotem postępowania i okolicznościami mającymi wpływ na rozstrzygnięcie. Postępowanie nieważnościowe – jak sygnalizowano wcześniej – ma specyficzny zakres, bowiem w przedmiotem zainteresowania organu w tym postępowaniu są jedynie kwestie związane z istnieniem podstaw do wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Organ orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi ponownie postępowania administracyjnego, które powinno być kompleksowo przeprowadzone przez organ w postępowaniu zwykłym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie ustaliło wszelkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, dlatego Sąd nie podziela zarzutu wskazującego na naruszenie art. 7, jak i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Także na uwzględnienie nie zasługuje kolejny zarzut skargi stanowiący o naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a. w zw. § 3 pkt 3 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 124). Powołane przepisy ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku pozostają poza wpływem na rozstrzygnięcie, bowiem w niniejszym postępowaniu organy nie oceniały tego czy zaplanowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga spełnia wymagania w zakresie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających.

Przedstawione uwagi potwierdziły prawidłowość stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie stwierdzenia, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., dlatego ostatni zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji i zastosowania tych przepisów również nie zasługuje na uwagę.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

d.c.