Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1530/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sidorowska - Ciesielska Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Pana E. F. (określanego dalej jako Skarżący) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, 256), określanej dalej jako K.p.a., po rozpoznaniu w dniu [...] czerwca 2020 r. odwołania złożonego przez Pana E. F. , reprezentowanego przez Panią S. F. , utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nr [...], ustalającą warunki zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...] , położonych przy ulicy K. [...] w S. , dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego w S. , na rzecz inwestora: [...], [...] S. , ul. K..

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2019 r. Pan Z. P. – [...], ul. K. [...], [...] S. zwrócił się do Burmistrza Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowego, na działkach nr ew. [...] oraz [...], położonych w S. przy ulicy K..

Decyzją administracyjną z dnia [...] września 2019 r., Nr [...], Burmistrz Miasta S. ustalił warunki zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...], położonych przy ulicy K. w S. , dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego w S. , na rzecz inwestora: [...] Z. P..

Odwołanie od ww. decyzji złożył Pan E. F., wnosząc o jej uchylenie i odmówienie ustalenia warunków zabudowy oraz zarzucając naruszenie § 13 ust. 1, w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Uzasadniając swoje odwołanie ww. podał, iż należący do niego dom, znajdujący się na działce nr [...], położony w sąsiedztwie planowanej inwestycji, jest budynkiem parterowym, wyposażonym od strony południowej w okna. Planowana inwestycja i jej lokalizacja uniemożliwią dostęp do światła słonecznego zajmowanych przez niego pokoi w domu. Wskazał, że wysokość ścian budynku po przebudowie wyniesie od 6,5 do 9 metrów od strony jego działki, a budynek na jego działce zlokalizowany jest w odległości 1 m od granicy z działką, na której ma zostać zrealizowana inwestycja.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na nieprawidłowo określony krąg stron postępowania (pominięcie stron w postępowaniu) oraz konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji sporządził nowy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wraz z nową analizą. Pismem z dnia 12 marca 2020 r. organ I instancji wystąpił o uzgodnienie przygotowanego projektu decyzji do Zarządcy Dróg Powiatowych w S. .

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] Burmistrz Miasta S. ustalił warunki zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...], położonych przy ulicy K. w S. , dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego w S. , na rzecz inwestora: [...] Z. P..

Odwołanie od tej decyzji złożył Pan E. F. , reprezentowany przez Panią S. F. , zarzucając naruszenie § 13 ust. 1, w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnił, że dom, stanowiący własność odwołującego się, a znajdujący się na działce nr [...] , jest budynkiem parterowym, położonym w sąsiedztwie planowanej inwestycji, która uniemożliwi dostęp do światła słonecznego zajmowanych przez niego pokoi, przez jego wysokość od 8 do 9,5 m. Odległość budynku do jego domu ma wynieść jedynie 6 metrów, czego – w ocenie odwołującego się - Burmistrz S. nie uwzględnił.

W dniu 25 maja 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo organu I instancji z dnia 21 maja 2020 r., przy którym przesłano pismo inwestora z dnia 18 maja 2020 r. ze stanowiskiem w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, określanej dalej jako u.p.z.p.).

Dalej SKO wskazał na istotność przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w świetle wynikającej z tego przepisu zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Odwołując się do orzecznictwa (tj. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnych w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA) organ stwierdził, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki, panujące do tej pory na analizowanym obszarze. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i poprzez analizę zaprezentował warunki faktycznie panujące na przedmiotowym terenie.

Jednocześnie SKO uznało za niewłaściwe ograniczanie pojęcia działki sąsiedniej do działki przyległej do działki inwestora, wskazując że należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to każda nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworząca całość urbanistyczną. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, np. działek zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkaniowymi, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy oraz na całym obszarze objętym analizą. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana, jako dopuszczenie jedynie zabudowy, stanowiącej powielenie wskaźników i parametrów istniejących; bowiem w zakresie tej kontynuacji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Dalej SKO wywodziło, że pojęcie kontynuacji funkcji i parametrów należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest zawężająca interpretacja dopuszczająca możliwość lokalizowania budynków tożsamych z istniejącymi, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami już istniejącymi. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji. Takie rozumowanie realizuje zasadę wolności zagospodarowania terenu wynikającą z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że przepisy prawa ograniczające prawo własności nie podlegają rozszerzającej wykładni. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności, to zawarte w ustawie niejasne, sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich.

Ścieśniającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, organ uznał za niedopuszczalną w świetle przytoczonych zasad.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja w pełni realizuje przedstawioną wykładnię. Wyjaśniając to stanowisko organ wskazał, że inwestycja objęta wnioskiem obejmuje realizację przedsięwzięcia o funkcji usługowej - na działkach nr ew. [...] i [...], położonych przy ulicy K.w S. , dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego w S. . Tego rodzaju funkcja występuje już w obszarze analizowanym. Inwestycja polega na rozbudowie już istniejącego budynku, pełniącego funkcję usługową, więc w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana funkcji, występującej dotychczas na nieruchomości objętej wnioskiem. Ponadto funkcja usługowa występuje również na innych nieruchomościach, wchodzących w obręb obszaru poddanego analizie – działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Planowana funkcja bezsprzecznie występuje w obszarze analizowanym, co wynika jednoznacznie z treści sporządzonej analizy.

W ocenie SKO organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dysponował już prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną i w związku z jej wynikami upoważniony był do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia i prawidłowo ocenił, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, że poszczególne wskaźniki i parametry ustala się na podstawie średnich wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co dotyczy powierzchni zabudowy - § 5 ust. 1 wraz z udziałem powierzchni biologicznie czynnej (wymóg zawarty w § 2 pkt 3 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej z określoną tolerancją - § 6 ust. 1) lub odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 ust. 1 i geometrię dachu - § 8). Natomiast linia zabudowy ustalana jest w swym zasadniczym kształcie jako przedłużenie linii istniejącej w sąsiedztwie (§ 4 ust. 1), z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z ust. 2-3 § 4 rozporządzenia. Odstępstwo od powyższych reguł jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Podstawowe znaczenie ma zbadanie zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego oraz stwierdzenie przeciętnych (średnich) parametrów i wskaźników oraz sformułowanie w analizie takich wniosków, które uzasadnią odstąpienie od ustalania wskaźników i parametrów zgodnych, z występującymi w sąsiedztwie.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak, niż 50 m.

Zdaniem SKO organ l instancji prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem (129 m - przy szerokości frontu działki 43 m).. Dodatkowe rozszerzenie obszaru analizowanego ponad obszar przyjęty przez organ I instancji byłoby niecelowe, gdyż obszar analizowany odtwarza ład przestrzenny na danym terenie i pozwala na określenie cech zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Następnie, w oparciu o analizę organ I instancji stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z pogodzić.

W ocenie organu odwoławczego, parametry dla planowanej zabudowy zostały określone prawidłowo. Ustalając je organ I instancji wziął pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia wykonawczego), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5 rozporządzenia wykonawczego), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia wykonawczego), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia wykonawczego), geometrię dachów analizowanego obszaru (§ 8 rozporządzenia wykonawczego).

SKO w [...] , odwołując się do orzecznictwa wskazało, iż za wystarczające przyjmuje się, aby na analizowanym obszarze (niekoniecznie w bezpośrednim sąsiedztwie, z zachowaniem wspólnej granicy) znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego. Kolegium zauważyło, iż z analizy wynika, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową, pozwalającą na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji.

Przechodząc do weryfikacji parametrów dobrego sąsiedztwa, SKO wskazało, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się wedle § 4 powołanego rozporządzenia, stanowiącego iż linię zabudowy można badać na całym analizowanym obszarze, a nie wyłącznie na podstawie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

Organ I instancji nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczył na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz zgodnie z przepisami odrębnymi, w odległości 17 m od ulicy Kolejowej. Miał przy tym na uwadze różnorodność linii zabudowy występującej na terenie objętym analizą, np. na działce nr [...].

Odnośnie do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy SKO podało, że wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W związku z tym wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w powyższym zakresie - od 1% do 68 %. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyniósł 28,2%, przy czym dotychczas występująca zabudowa na terenie objętym inwestycją ma już wartość 27,9%. Z tego względu wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia od 27,9% do 36%. Przyjęcie powyższego parametru wielkości określonej przez organ I instancji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a przede wszystkim będzie się w niego wpisywać, gdyż w obszarze tym występuje wiele nieruchomości, dla których powierzchnia zabudowy, o określonym w decyzji parametrze, jest cechą charakterystyczną, a nawet występuje wiele nieruchomości o parametrze zdecydowanie wyższym - 68% (404/10); 50% (4010/30); 45% (405/18, 4010/70); 43% (406/6, 4010/69, 4010/68, 4010/67, 4010/66). Ponadto organ wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalił na podstawie wartości występujących w obszarze analizowanym i charakterystycznych dla niego. Nie przyjął omawianego wskaźnika w wartościach, które nie występowałyby w tym obszarze, czy też na poziomie wyższym, stąd organ uznał go za wskaźnik wyznaczony prawidłowo i charakterystyczny dla obszaru analizowanego.

Organ ocenił, że kolejne wskaźniki to jest szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu również wyznaczono zgodnie z prawem. I tak szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako 17,6 m z tolerancją + 20%. Szerokość elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego mieści się w przedziale od 7,2 m do 81 m, co daje średnią 17,6 m. Szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wyznaczono zatem zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia. Planowana inwestycja nie będzie wpływała na zmianę w obszarze analizowanym również w zakresie ww. parametru, bowiem przyjęte przez organ l instancji wielkości są jak najbardziej charakterystyczne dla analizowanego obszaru i odpowiadają szerokościom elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej organ I instancji kierował się czytelnym i zasadnym kryterium, w postaci nawiązania do średniej szerokości elewacji frontowych z obszaru analizowanego. Nadto SKO zauważyło, iż przyjęta przez organ I instancji tolerancja 20% nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego, a zagospodarowanie uwzględni urbanistyczne uwarunkowania.

Przytaczając § 7 rozporządzenia organ wskazał że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 6,7 m do 9,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach zawierających się w obszarze analizowanym oscyluje w wielkościach od 2,8 m do 15 m, średnia to 6,7 m, co jest zgodne z tym przepisem, a analizowany parametr określono w oparciu o treść § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ustalone wielkości SKO uznało za charakterystyczne dla obszaru analizowanego, zaś wybudowana w oparciu o nie inwestycja będzie wpisywała się w ład architektoniczny stwierdzony na poddanym analizie obszarze.

Kolejny ze wskaźników - geometrię dachu - organ I instancji ustalił jako dach płaski z ewentualnymi połaciami jednospadkowymi, dwuspadkowymi lub wielospadkowymi, sprzyjającymi odprowadzaniu wód opadowych. Kalenica główna prostopadła do frontu działki, a spadki połaci dachowych od 3° do 10°. Z analizy wynika, że dachy o tego rodzaju parametrach występują na badanym terenie. W powyższym zakresie analizowany obszar nie cechuje się jednolitością, zatem z urbanistycznego punktu widzenia dopuszczenie tego rodzaju rozwiązań w zakresie geometrii dachu jest możliwe i nie naruszy zastanego stanu architektonicznego.

W obszarze analizowanym wysokości kalenic budynków mieszczą się w przedziale od 3,5 m do 16,5 m, średnia wysokość to 8 m. Dla projektowanej inwestycji organ i instancji przyjął wysokość kalenicy w wartościach od 8 do 9,5 m, które to wartości są charakterystyczne dla analizowanego terenu. Parametry w tym przedziale występują na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]-[...], [...], [...] , [...],[...], [...].

W decyzji wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej - w przedziale od 1% do 5 % powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję.

SKO w [...] wskazało również, iż z analizy materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, iż inwestycja spełnia również inne wymogi, określone przez ustawodawcę w art. 61 u.p.z.p.

Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy K., poprzez istniejące zjazdy publiczne z tej drogi na teren inwestycji, z których to zjazdów przedmiotowy teren jest obecnie obsługiwany. Inwestor legitymuje się wymaganymi przepisami prawa umowami, dotyczącymi zaopatrzenia terenu objętego inwestycją w niezbędne do jej funkcjonowania media.

W treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ I instancji określił warunki wynikające z przepisów szczególnych (pkt 2, Przepisy szczególne), ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 3), ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 5) oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich (pkt 6).

Nadto SKO odnosząc się do charakteru decyzji o warunkach zabudowy stwierdziło, że ma charakter decyzji związanej, a jej wydanie nie przesądza o sposobie realizacji przyszłej inwestycji.

Ponadto, w kontekście zarzutów dotyczących potencjalnego niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość Skarżącego, dotyczących m.in. możliwego ograniczenia dostępu do światła dziennego, Kolegium podkreśliło, iż decyzja Burmistrza nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na następnym etapie postępowania inwestycyjnego. Dlatego decyzja taka nie narusza jego praw oraz nie rodzi praw do terenu i może być wydana praktycznie każdemu, kto o nią wystąpi bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Decyzja nie konkretyzuje lokalizacji obiektu; jej funkcją jest sprawdzenie, czy dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju.

W skardze z dnia 25 czerwca 2020 r., złożonej przez Pana E. F. na ww. decyzję SKO, Skarżący, wnosząc o uchylenie jej decyzji, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 i 8 § 1 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 2 i 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niezgodnie z prawem ustalony obszar analizowany, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że przedmiotowa decyzja błędnie wyznacza warunki zabudowy, w szczególności w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Odnośnie do obszaru objętego analizą Skarżący podał, że jego środek winna stanowić analizowana nieruchomość. Organ za odległość stanowiącą podstawę do wyznaczenia obszaru przyjął wartość 129 metrów, przy froncie działki, liczącym 43 metry.

Skarżący wywodził dalej, iż organ dopuszcza wyższy wskaźnik zabudowy, niż wynika to ze średniej, czego przekonująco nie uzasadnił, wskazując na kilka działek rzekomo znajdujących się w obrębie analizowanym. Skarżący wskazał, iż organ do obszaru analizowanego przyjął działki o nr [...] i [...] i rozciągnął jego obszar na odległość ponad 150 metrów. Stwierdził, że gdyby wyznaczyć obszar analizowany na zasadzie cyrkla, to tylko fragmenty tych działek znajdowałyby się w obszarze objętym analizą. Za nieuzasadnione Skarżący uznał przyjmowanie tych działek i innych tak znacznie oddalonych jako obszar analizowany. W jego ocenie wpisanie w zakres obszaru analizowanego tak skrajnych działek prowadzi do poważnych wątpliwości co do próby badawczej zastosowanej przy wyznaczaniu średniej wskaźnika zabudowy, tym bardziej, że działki o niskim wskaźniku zabudowy pozostały nieuwzględnione. Organy administracji publicznej zdecydowały się odstąpić od wyznaczonej średniej arytmetycznej wskaźnika zabudowy.

Skarżący w wątpliwość poddał również ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ ustalił ją jako wartość od 6,7 m do 9,5 m, przez co dał inwestorowi dowolność w zakresie wysokości wznoszonego budynku. Końcowo Skarżący wskazał, iż większość budynków w obszarze analizowanym, które mogłyby dawać jakiekolwiek podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania dobrego sąsiedztwa, natęży do inwestora, który swoimi działaniami doprowadził do zupełnej zmiany charakteru budownictwa na przedmiotowym obszarze.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) - c) P.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Stanowiący prawną podstawę przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu:

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące łub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa powoływane wcześniej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy.

Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniony. Dokonana przez organ interpretacja w tym zakresie jest prawidłowa.

Cytowany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki należy postrzegać jako obowiązek organu, prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy, znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są w powiązaniu z analizą stanu istniejącego.

Posłużenie się przez ustawodawcę w powoływanych wyżej przepisach nieostrymi pojęciami: "dobre sąsiedztwo", "kontynuacja funkcji" oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w danej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów, jak również zasad logiki postępowania. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie, zawierającym normę kompetencyjną. W orzecznictwie TK (por. uchwała TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09) wskazuje się, iż z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika wniosek, że przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, Lex nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, Lex nr 484998; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, Lex nr 706029; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Lex nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, Lex nr 1358451; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927).

Organ powinien wziąć pod uwagę dyrektywy interpretacyjne, wynikające z Konstytucji. Wymaga zatem podkreślenia, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy winny dążyć do zachowania zasady proporcjonalności, która nie jest wskazaniem wyłącznie dla ustawodawcy, lecz odgrywa swoją rolę również przy aktach prawnych, kształtujących stan prawny w wymiarze jednostkowym, tj. pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego, zastanego na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 396/17, http/orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA). Wspomniany sposób wykładni nazywany jest również zasadą współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.p.a., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, że istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów, nakładanych na jednostkę. Innymi słowy, działania administracji publicznej podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, CBOSA: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. (...) Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa, przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152 i n.)".

Celem uszczegółowienia powyższych wskazań należy podnieść, że - jak trafnie wskazują komentatorzy, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, CBOSA) - celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy, niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie usuwa jednak z pola widzenia organu m.in. wymagań funkcjonalnych, jako niezbędnych do optymalnej realizacji danej funkcji obszaru, w rozpatrywanym przypadku biurowej.

Odpowiadając na zarzuty postawione w skardze, dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium wskazuje, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinny wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, a także kształt działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sądy administracyjne w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślały, iż wyznaczenie granic w ustawowym minimum nie wymaga uzasadnienia, co zadecydowało o przyjęciu obszaru analizowanego właśnie w takim rozmiarze. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to stanowisko Sąd w pełni akceptuje, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, CBOSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie planista ustalił obszar analizowany jako trzykrotność frontu nieruchomości inwestycyjnej (obszar wyznaczony literami [...] na załączniku graficznym nr 2 (kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000) stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2020 r., karta 61 akt administracyjnych), a inwestowany obszar położony jest centrycznie w obszarze analizowanym, stąd też nie sposób czynić zarzutów organom administracji publicznej, iż obszar ten wyznaczyły w sposób nieprawidłowy.

Nieuprawniony jest zarzut, iż organy administracji publicznej do analizowanego obszaru zaliczyły również nieruchomości, które tylko częściowo znajdują się w tak wyznaczonym obszarze. Praktyka taka jest dopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3348/17, CBOSA zauważył, że ustawowe wymagania dotyczące "dobrego sąsiedztwa" odsyłają do co najmniej jednej działki sąsiedniej" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a więc do działki w jej granicach ewidencyjnych. Natomiast stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie zaś z § 2 pkt 4 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren (podkreślenie Sądu) określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Z przepisów tych wynika, że ustawa i rozporządzenie rozróżniają pojęcia "działka" oraz "teren" (zob. także art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Działka, to wydzielona ewidencyjnie cześć powierzchni ziemskiej. Teren natomiast jest pojęciem bardziej ogólnym, a słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. T. 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Zatem terenem może być cała działka, kilka działek względnie część działki lub działek. Skoro więc przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, to granice wyznaczonego obszaru nie muszą pokrywać się z granicami ewidencyjnymi działek. Innymi słowy, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia pozwala na wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób przecinający granice działek ewidencyjnych ze wszystkim konsekwencjami wynikającymi z tego faktu jednakże z zastrzeżeniem, że w tak wyznaczonym obszarze musi znajdować się "co najmniej jedna działka sąsiednia" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a więc działka w jej granicach ewidencyjnych.

Zasadnie organ wywodził, powołując się na względy praktyczne, że granica obszaru analizowanego w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym. Z wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie mógł wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajdowała się poza obszarem analizowanym. Nie mógł też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tak też uczyniły organy administracji publicznej w realiach niniejszej sprawy i do obszaru analizowanego zaliczyły również nieruchomości, które zostały "przecięte" przez obszar analizowany, wyznaczony w ustawowym minimum. Tego rodzaju ustalanie obszaru analizowanego znajduje swoje uzasadnienie tak w przywoływanych powyżej przepisach prawa, jak i w poglądach prezentowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych (m.in. wyroki Wojewódzkich Sąd Administracyjnych w: Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/BD 601/18; w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1446/18; w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 28/19; w Krakowie z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1630/18 i inne).

Parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy powinny być ustalone w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Jednak ustawodawca nie zawęził możliwości ustalenia wskaźników jedynie do średniej arytmetycznej, co szczegółowo zaprezentował organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (podobnie jak organ I instancji). Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Organy określiły parametry inwestycji z wykazaniem, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Merytorycznie powiązały wartości wskaźników szerokości elewacji frontowych, powierzchni zabudowy, wysokości i geometrii dachów ze średnimi, a w przypadku odstępstwa z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniałby odstępstwo od wartości średnich. Treść uzasadnienia jest na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym, co odpowiada wymogom, art. 7, 77 i 107 K.p.a. Uzasadnienie jest przekonujące i nie daje powodów do jego merytorycznego zakwestionowania. Nie ma bowiem podstaw, by skutecznie wywodzić, że planowany obiekt, poprzez nowowprowadzoną funkcję i parametry zabudowy nie będzie mógł obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecnymi już funkcjami, nie ograniczy obecnych, czy nie będzie stanowić ich uzupełnienia i podobieństwa.

Sam Skarżący nie wykazał, że dojdzie do zaburzenia ładu i możliwości realizacji tak odmiennej inwestycji od zabudowy istniejącej (sprzecznej z nią), że w przypadku wykonania inwestycji powstanie dysonans parametrów nieakceptowalny z punku widzenia zachowania ładu i parametrów.

Odnosząc się do kwestii dotyczących zaciemniania działki Skarżącego Sąd wyjaśnia, że słusznie organ zauważył, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie konkretyzuje miejsca realizacji inwestycji na działce, stąd zagadnienia te podlegając rozpatrzeniu a postepowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i ewentualnie w postępowaniu cywilnym. WSA w Bydgoszczy wskazał, że dokonując oceny projektu budowalnego, czy projektu zagospodarowania terenu organy winne też uwzględnić normę zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowalne, nakazującą zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zatem zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422)" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2021 r., II SA/Kr 631/20, WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2019 r. II SA/Bd 1033/18, LEX nr 2743343, podobnie NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 942/16, LEX nr 2468046 oraz w wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. II OSK 191/15, LEX nr 2248487, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. II SA/Go 174/18, LEX nr 2493375).

Jeśli zatem kwestia zacieniania nie mieści się w ramach wyznaczonych przez § 60 rozporządzenia, nie można mówić wprost o sprzeczności z warunkami technicznymi.

W doktrynie wskazuje się, że zacienianie to immisja. Jeśli jednak będzie się ono mieścić w granicach wyznaczonych warunkami technicznymi, będzie to immisja dozwolona (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2017 r. II SA/Kr 267/17, LEX nr 2348916).

Przepisy P.b. wprawdzie w art. 5 ust. 1 pkt 9 nakazują poszanowanie interesów osób trzecich, jednak w sytuacji, gdy inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych musiałaby zachodzić jaskrawa sprzeczność prawa własności sąsiednich nieruchomości i inwestora. Prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 P.b., musiałoby uniemożliwiać lub znacznie ograniczać takie samo prawo właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym również w zakresie u użytkowania istniejących obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 690/19, LEX nr 3052081). Taka jawna sprzeczność została wskazana w sprawie dotyczącej zabudowania okna sąsiada ścianą budynku inwestora, z całkowitym odcięciem światła (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2021 r. II SA/Ol 930/20, LEX nr 3147463). Jednak niezależnie od innych względów naruszono tamże § 57 ww. rozporządzenia.

Zacienianie wybiegające poza wymogi z § 60, czyli poza regulację administracyjno – prawną, jest typową immisją klasyfikowaną na płaszczyźnie prawa cywilnego, a w szczególności w zakresie hipotezy i dyspozycji art. 144 k.c. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r. II SA/Kr 267/17, LEX nr 2348916). W związku z tym ocena zakresu i skutków tej immisji z punktu widzenia tego przepisu, poza sytuacjami drastycznymi, nie powinna być dokonywana w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 144 k.c. nie nawiązuje do konkretnych norm nasłonecznienia (czy jakichkolwiek innych), lecz odwołuje się do powinności powstrzymania się przez właściciela od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jest to zatem typowo cywilistyczna materia, która winna być powierzona ocenie sądu powszechnego. Taki pogląd został zaprezentowany w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim: "Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., to nie interesy prywatne, będące pod ochroną prawa prywatnego (cywilnego), lecz publiczno-prywatne, leżące również w sferze prawa publicznego. Organ administracji publicznej nie rozstrzyga zatem w tym zakresie kwestii o charakterze cywilnoprawnym należących do właściwości sądów powszechnych. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi". Dosyć jednoznacznie wypowiedział się w tej kwestii także Naczelny Sąd Administracyjny: "W sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy tej granicy, a jednocześnie z przepisów § 13, 60 oraz 271-273 rozporządzenia nie wynikają inne ograniczenia zabudowy, za niedopuszczalne uznać należy badanie przez organ architektoniczno-budowlany innych przesłanek, a w szczególności wynikających z przepisów kodeksu cywilnego czy prawa sąsiedzkiego".

Zdarzają się przypadki badania kwestii tego rodzaju immisji w postępowaniu administracyjnym. Dla przykładu, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 10 października 1989 r. IV SA 407/89, LEX nr 1687782 wskazano: "Budowa lub rozbudowa obiektu budowlanego na działce budowlanej może powodować pewne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich związane np. z zacienieniem działki sąsiedniej, ograniczeniem widoku, itp. Uciążliwości te jednak w warunkach miejskich nie powodują zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 144 k.c.) i nie naruszają tej grupy interesów nieruchomości sąsiednich, które uznać należy za uzasadnione w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.)".

Niemniej jednak to sąd powszechny ma narzędzia do oceny dolegliwości immisji związanych z zabudową oraz do ewentualnego orzeczenia o odpowiednim odszkodowaniu. Albowiem – na co zwrócił uwagę - WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r. II SA/Kr 267/17, LEX nr 2348916NSA (do 2003.12.31) we Wrocławiu wskazał, że do oceny przekroczenia bądź nie przez właściciela granic wyznaczonych w art. 144 k.c. nie są właściwe organy państwowego nadzoru budowlanego (obecnie organy architektoniczno – budowlane), lecz sąd cywilny, który jest jedynie uprawniony do rozstrzygania takich kwestii.

Sytuacja możliwych skutków prawnych tego rodzaju immisji była przedmiotem rozważań w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r. I CSK 191/08, LEX nr [...], którego przekonywujące uzasadnienie warto szerzej przytoczyć: "Roszczenie to oparte jest na zarzucie korzystania przez tę spółkę z jej nieruchomości w sposób sprzeczny z art. 144 k.c., który jako jeden z przepisów regulujących stosunki sąsiedzkie wskazuje zasady korzystania z nieruchomości i ogranicza właściciela w jego swobodzie zakazując działań zakłócających ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Do takich działań należy także immisja pośrednia polegająca na tamowaniu przenikania światła czy powietrza na nieruchomość sąsiednią. Jak wielokrotnie wskazywał Sąd Najwyższy i co wprost wynika z omawianego przepisu, działanie takie jest niedozwolone jedynie wówczas, gdy zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a więc jeżeli stopień tego zakłócenia przekracza zwykłą, przyjętą w stosunkach miejscowych, miarę (porównaj wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 1962 r., III CR 66/62, OSNCP 1964/2/28). Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe zależą między innymi od miejsca położenia nieruchomości oraz czasu i sposobu korzystania z niej. W odniesieniu do nieruchomości miejskich słusznie Sąd Najwyższy wskazał w orzeczeniu z dnia 10 września 1960 r., IV CR 879/59 (OSNC 1962/1/15), że ich właściciele muszą zawsze liczyć się z możliwością zmiany nasłonecznienia ich budynków w miarę rozwoju budownictwa i zabudowy gruntów sąsiednich, nie mogą więc dochodzić szkód spowodowanych zmniejszeniem nasłonecznienia ich budynków przez budynki sąsiadów, którzy zabudowali swe grunty zgodnie z przepisami prawa i nie naruszyli praw właścicieli gruntów sąsiednich. Sama dopuszczalność dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 415 lub art. 416 k.c. za szkodę poniesioną na skutek immisji zakłócających korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę nie budzi żadnych wątpliwości, podobnie jak nie jest sporne w doktrynie ani orzecznictwie, że w takiej sytuacji sąd samodzielnie ustala i ocenia wszystkie przesłanki odpowiedzialności deliktowej, a więc także to, czy kwestionowane działanie jest bezprawne, co wymaga oceny zarówno z punktu widzenia przepisów prawa, jak i zasad współżycia społecznego. Fakt, że właściciel nieruchomości dokonuje jej zabudowy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, nie wyklucza możliwości wyrządzenia przez taką budową szkody, nawet jeżeli jest ona realizowana zgodnie z decyzją administracyjną. Wprawdzie organ administracyjny wydając decyzję dotyczącą budowy obowiązany jest, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, badać, czy budowa nie narusza praw sąsiadów (por. między innymi wyrok NSA z dnia 16 października 2004 r., OSK 786/04, ONSAiWSA 2005/4/86), co nie pozwala sądowi w sprawie cywilnej wytoczonej na podstawie art. 222 § 2 w zw. z art. 144 k.c. nakazać rozebrania obiektu zbudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1992 r., I CRN 188/92, OSNC 1993/5/90), to jednak nawet budowa zgodna z pozwoleniem na budowę i warunkami zabudowy może wyrządzić szkodę właścicielom sąsiednich nieruchomości.

Wobec braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skarga podlegała oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).