Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2305/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8 lit c, 35, 37 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B.R. i Z.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2998/17 w sprawie ze skarg Gminy Kolbudy, E.P., M.M., G.Z. i B.R. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy Kolbudy (dalej jako "Gmina"), E.P., M.M., G.Z. i B.R. (dalej jako "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie Obwodnicy Metropolii Trójmiejskiej o parametrach drogi ekspresowej wraz z przebudową linii wysokiego napięcia w przebiegu wyznaczonym korytarzem wariantu LA OMT (Obwodnicy Metropolii Trójmiejskiej) + LA OŻ (Obwodnica Żukowa). Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jako podstawę decyzji organ I instancji wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").

Po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina oraz skarżący.

Wyrokiem z 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1164/16 uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska.

Wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1133/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając skargi Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skarg dotyczące w szczególności nieprzeprowadzenia w sprawie wyczerpującej inwentaryzacji przyrodniczej oraz wadliwej metodologii wyboru wariantu przedsięwzięcia, nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd I instancji podkreślił, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje wady raportu. Skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Formułowali zastrzeżenia dotyczące algorytmu wpływającego na wybór najkorzystniejszego wariantu, oraz zastrzeżenia dotyczące przebiegu trasy, jednak nie posiłkowali się dokumentem, który odwoływał się do wiedzy specjalistycznej.

W ocenie Sądu I instancji, skonfrontowanie treści zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2016 r. z materiałem dowodowym sprawy, prowadzi do wniosku, że zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocena prawna były prawidłowe.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie wykazano w sposób niebudzący zastrzeżeń, że zakres przeprowadzonej analizy w trakcie sporządzania raportu jest logicznie skorelowany z zakresem planowanego przedsięwzięcia, a przyjęte kryteria doboru wariantu jego realizacji są oparte na przekonujących, przejrzystych i akceptowalnych zasadach. Nie można więc podzielić zarzutu skarg, że ocena oddziaływania planowanej drogi na środowisko została oparta na niepełnej i nierzetelnej analizie uwarunkowań społecznych oraz terenu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wykonywanie warunków określonych w kolejnych decyzjach będzie kontrolowane przez właściwe organy. Zaskarżona decyzja nie przesądza o realizacji inwestycji, ale jedynie ją przygotowuje. Sprzeciw społeczeństwa lub części stron postępowania wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań, natomiast rozwiązania techniczne będą podlegały jeszcze dodatkowej, ponownej ocenie oddziaływania na środowisko. Prezentowane w toku postępowania administracyjnego rozwiązania szczegółowe nie są jeszcze ostateczne, ponieważ nie został opracowany projekt budowlany i wykonawczy drogi, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana na podstawie Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego, co miało zagwarantować wytyczenie korytarza przyszłej drogi i zróżnicować warianty, a nie rozstrzygać kwestie szczegółowe objęte późniejszymi projektem budowlanym i projektem wykonawczym.

Sąd I instancji zauważył także, że planowane przedsięwzięcie ma zostać poddane ponownej ocenie oddziaływania na środowisko, na etapie dokumentacji projektu budowlanego, czyli etapu o znacznie większej szczegółowości. W ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko zostaną przedstawione nowe wyniki prognoz ruchu, rozwiązań szczegółowych powiązań drogowych dostosowane do aktualnego zagospodarowania terenu, inwentaryzacji terenów przyległych (pod kątem zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz inwentaryzacji przyrodniczej.

W ocenie Sądu I instancji, wdrożenie systemu środków, których celem będzie zweryfikowanie przedsięwzięcia zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji zmierza do zredukowania i ewentualnie wyeliminowania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Ma również na celu należyte zabezpieczenie nie tylko interesu skarżących, ale mieszkańców okolicznych miejscowości i wsi.

Odnosząc się do rozwiązań węzła w Glinczu oraz Lniskach, Sąd I instancji wskazał, że rozwiązania te na etapie projektu budowlanego (dla którego szereg dodatkowych obowiązków ustaliła decyzja środowiskowa) zostaną uszczegółowione. Ponownie zostaną poddane analizie prognozy ruchu i aktualne zagospodarowanie terenu. Proces projektowy dla dróg jest wieloletni i wymaga dwukrotnego lub więcej aktualizowania istniejącego zagospodarowania oraz dostosowania do aktualnych warunków. Na obecnym etapie projektowym, tj. Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego, w ramach którego opracowano raport nie są jeszcze przedstawiane ostateczne rozwiązania techniczne węzłów drogowych, a analiza jest skupiona na wariantowaniu możliwych korytarzy drogowych, z których wybiera się ten najkorzystniejszy.

Sąd I instancji wskazał, że w wyroku w sprawie II OSK 1133/17 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że nieprawidłowe jest nałożenie na organ obowiązku badania zgodności planowanego przedsięwzięcia drogowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo, w świetle wyboru realizacji wariantu tego przedsięwzięcia. Realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia drogowego nie podlega bowiem badaniu nawet pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej ze studium.

W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy w tej sprawie jest kompletny, prawidłowy, merytorycznie uzasadniony i logiczny, zawiera wszystkie elementy i dane, których zgromadzenie było warunkiem dokonania oceny w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Raport oraz jego uzupełnienia, zostały sformułowane w sposób profesjonalny i z uwzględnieniem wymogów specjalistycznej wiedzy. Raport został sporządzony przez zespół specjalistów posiadających zarówno stosowne wykształcenie, jak i doświadczenie w przygotowywaniu opracowań raportów o oddziaływaniu na środowisko. W oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy Sąd I instancji uznał, że okoliczności wynikające z przygotowanych opracowań zostały w toku postępowania dostatecznie udowodnione. Wątpliwości nie budzi rzetelność opracowanych na zlecenie wnioskodawcy dokumentów, ich bezstronny charakter oraz spełnienie wymogów formalnych i prawnych raportu.

Sąd I instancji wskazał, że w raporcie zaproponowano cały szereg działań minimalizujących oddziaływanie, żeby nie doszło do przekroczeń dopuszczalnych wskaźników (ekrany akustyczne, nasadzenia zieleni, budowa urządzeń podczyszczających ścieki opadowe, budowa przejść dla zwierząt). Jak wynika z raportu oraz załączonej do niego inwentaryzacji przyrodniczej, na terenie planowanej inwestycji stwierdzono występowanie 12 siedlisk przyrodniczych z Załącznika I Dyrektywy Siedliskowej. Uwzględniono również inaczej sklasyfikowane elementy przyrodnicze. Dane obliczono na podstawie posiadanych map, ortofotomapy sporządzonej dla celów projektowania OMT i oceny przebiegu wariantów przez poszczególne obszary w programie graficznym AutoCAD odczytującym powierzchnię i długość. Warianty przeanalizowano w przebiegu dróg m.in. wskazano, że wariant IIBOŻ nie ogranicza się do okolic danych działek, ale biegnie też na południe od węzła Żukowo, gdzie koliduje z zadrzewieniami. Raport był uzgadniany w toku postępowania, m.in. ponowne zaopiniowanie raportu dokonane przez Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 3 lipca 2014 r. oraz dwukrotne jego uzupełnienia z 23 kwietnia 2014 r. oraz z 27 maja 2014 r. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dokonał jego bezkrytycznej oceny, ale formułował uwagi i zastrzeżenia. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wzywał do złożenia wyjaśnień i uzupełnień raportu w szerokim zakresie. Inwestor dokonał uzupełnienia w piśmie z 23 kwietnia 2014 r. Wyjaśnienia dotyczące wprowadzanych zmian i uzupełnień do raportu zawarte zostały m.in. w piśmie z 27 maja 2014 r. Dotyczyły one minimalizacji oddziaływań na środowiska przyrodnicze, m.in. np. system korzeniowy, nieprowadzenie wycinki drzew w okresie lęgowym ptaków i prowadzenia prac budowlanych poza sezonem wegetacyjnym na terenach cennych przyrodniczo. Ponadto w piśmie z 30 lipca 2014 r. inwestor odniósł się do uwag stron, dotyczących układu drogowego oraz kwestii środowiskowych, w tym braku podstaw do utożsamiania ilości gatunków stwierdzonych w pasie inwentaryzacji na danym terenie z liczbą stanowisk. Poza raportem organ oparł swoje rozstrzygnięcie o inne dokumenty przedłożone w trakcie postępowania, m.in. postanowieniem z 28 lutego 2014 r. dopuścił jako dowód w sprawie opracowanie "Walory przyrodnicze okolic Lublewa oraz prognoza skutków budowy Obwodnicy Metropolitalnej Trójmiasta (....)".

Sąd I instancji odniósł się do spotkań z mieszkańcami i ankiety, które obrazowały preferencje mieszkańców. Za wariantem IA opowiedziało się 59% mieszkańców Miszewa, którzy oddali swój głos. Wyniki ankiet z 2013 r. pokazały jednoznacznie brak poparcia dla przebiegu trasy OMT po stronie wschodniej od Miszewa, co zostało uwzględnione przy opracowaniu aneksu. Ponadto przy trasowaniu brano pod uwagę zapewnienie odpowiednich parametrów technicznych, mających wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu, takich jak krętość trasy.

Sąd I instancji wskazał także, że w celu wyboru optymalnego przebiegu OMT wszystkie jej wariantowe trasy zostały podzielone na trzy części: północną (A), centralną (B) i południową (C). Granice poszczególnych części przebiegają w miejscach przecięcia się poszczególnych wariantów, co umożliwiło ewentualne wyznaczenie wariantu "optymalnego" OMT, poprzez połączenie poszczególnych odcinków. Wszystkie możliwości połączeń odcinków zostały przeanalizowane w raporcie, wszystkie warianty były dzielone na odcinki A, B, C, w celu wykonania tej analizy.

Zdaniem Sądu I instancji, analiza złożonego w tej sprawie raportu (oraz jego uzupełnienia) prowadzi do wniosku, że warianty zostały w nim przedstawione i opisane w sposób spełniający wymagania normatywne. Inwestor wskazał wariant proponowany i racjonalny wariant alternatywny, opisując różnice między nimi oraz szczegółowo odnosząc się do ich wpływu na poszczególne elementy środowiska. Warianty zostały opisane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w raporcie. Szczegółowe informacje na temat wariantów zawierają także uzupełnienia raportu. Inwestor odrębnie wyjaśnił i opisał, z jakiego powodu proponowany przez niego wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska. Wyjaśnienia te są spójne i nie budzą wątpliwości, zostały zaaprobowane przez wyspecjalizowane organy uzgadniające i nie zostały skuteczne podważone przez strony postępowania, w szczególności przez złożenie kontrraportu. Nie można uznać, że opisy są lakoniczne. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest prawidłowy pogląd, że wariant proponowany przez inwestora nie może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Nie w każdym przypadku przedsięwzięcie ma być realizowane w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, co wynika wprost z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której w każdym przypadku inwestor musiałby przedstawiać wariant korzystniejszy dla środowiska niż wariant przez niego planowany. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której wariant proponowany przez inwestora jest jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska. W takim przypadku jedynym bardziej korzystnym rozwiązaniem byłoby niepodejmowanie przedsięwzięcia, a wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty błędnej wykładni, a także błędnego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

W ocenie Sądu I instancji, organ wykazał w dostateczny sposób, że zakres przeprowadzanej inwentaryzacji przyrodniczej (środowiskowej) musi pozostawać w bezpośrednim, logicznym związku z zakresem przedsięwzięcia, w tym w szczególności z zakresem przewidywanych zagrożeń dla środowiska. Oznacza to brak automatycznej konieczności badania wszystkich składników środowiska. Należy zinwentaryzować i ocenić oddziaływanie na te elementy środowiska, na które planowane przedsięwzięcie może negatywnie wpływać oraz zastosować adekwatne środki minimalizujące lub nawet kompensujące, celem wyeliminowania lub ograniczenia niekorzystnego oddziaływania.

Odnosząc się do kwestii niepowołania nowych rezerwatów w sąsiedztwie planowanej inwestycji, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w ramach prac nad planowanym przedsięwzięciem wykonano szczegółową inwentaryzację przyrodniczą w pasie kilkuset metrów, ponieważ oprócz istniejących prawnych form ochrony przyrody, analizowano kwestie występowania siedlisk gatunków chronionych. Nawet w przypadku, gdy dana nowa forma przyrody nie zostanie ustanowiona, to sama przesłanka do jej występowania wskazuje na miejsce cenne przyrodniczo. Ochronie podlegają bowiem nie tylko prawnie ustanowione formy ochrony przyrody, ale również siedliska przyrodnicze gatunków roślin i zwierząt prawnie chronionych. Szczególnym zainteresowaniem objęte są siedliska przyrodnicze z Załącznika I i siedliska gatunków z Załącznika II Dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz siedliska gatunków z Załącznika I Dyrektywy PE i Rady 2009/147/WE, ponieważ wobec nich należy stosować takie same obostrzenia jak w przypadku obszarów prawnie chronionych. Zdaniem Sądu I instancji, inwestor trafnie wskazał w piśmie z 16 lutego 2018 r., że obszary wskazywane w raporcie, jako "planowane rezerwaty", są równie istotne z punktu widzenia ochrony przyrody jak formy ustanowione prawnie i należy zwrócić szczególną uwagę przy ocenie oddziaływania inwestycji drogowej na obszary ich występowania. Inwestor w toku postępowania wyjaśnił, w jakich opracowaniach proponowane było ustanowienie rezerwatu Przyjaźń. Ponadto inwestor wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Żukowo Nr XXXII/344/2013 z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo, na tym obszarze utworzony jest użytek ekologiczny "Grąd koło Niestępowa", co uwzględniono w raporcie. Ze względu na wartość przyrodniczą tego miejsca (chronione siedliska, gatunki ptaków, nietoperzy, szata roślinna) i jego podkreślaną rangę w pracach naukowych, autorzy raportu uznali, że powinno się pozostawić ocenę wpływu na obszar w tabeli i zmienić nazwę z "planowanego rezerwatu Przyjaźń" na "planowany użytek ekologiczny Grąd koło Niestopowa – postulowany rezerwat". Z kolei na str. 91 wyszczególniono małe inne cenne elementy przyrodnicze, takie jak "kompleks niedużych zbiorników wodnych, zarośli łozy oraz zbiorowisk szuwarowych i łąkowych, częściowo zasypywanych ziemią i gruzem". Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo wywodzono, że nie są to obiekty, których znaczenie powinno decydować o wyborze wariantu.

Sąd I instancji podkreślił, że potrzeba budowy drogi znajduje potwierdzenie w okolicznościach związanych z interesem ogólnym, bowiem niepodejmowanie przedsięwzięcia wiązać się będzie z utrzymaniem i pogłębianiem problemów wynikających z istniejącego układu drogowego.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, że prognozy rozwoju sieci drogowej są nierealistyczne. W szczególności skarżący wywodzili, że założono rozbudowę obwodnicy trójmiasta do trzech pasów ruchu w każdym kierunku i rozbudowę drogi krajowej nr 7 Żukowo–Gdańsk, z rozbudową do dwóch jezdni w granicach Gdańska. Założono natomiast brak jakichkolwiek inwestycji w drogę krajową numer 20 Kościerzyna–Żukowo–Gdynia, chociaż jeszcze w 2009 r. istniały plany znacznych inwestycji w tę drogę, zaniechane z powodu rozpoczęcia projektowania Obwodnicy Metropolii Trójmiejskiej. Zdaniem Sądu I instancji, argumentacja ta odwołuje się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, których sprawdzenie nie jest możliwe.

Ponadto Sąd I instancji odniósł się do stanowiska wyrażonego w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 35 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej dotyczą tylko zgłaszanych uwag i wniosków w postępowaniu dotyczącym udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowej przez zainteresowane podmioty, które nie muszą mieć nawet interesu faktycznego. Powyższego trybu postępowania nie należy mylić i utożsamiać z uprawnieniami stron postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, procedura środowiskowa została w postępowaniu zachowana.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skarżących stanowią w znacznej mierze powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, które zostały szczegółowo omówione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty te organ przedstawił, odnosząc się do nich podczas wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżący B.R. oraz Z.D. (dalej jako "uczestnik postępowania").

Skarżący B.R. zarzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 190 w związku z art. 141 § 4 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") przez brak uzasadnienia, dlaczego w ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przez organy art. 3 pkt 8 lit. c), art. 35 i art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej. Skarżący wskazał, że z wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w poprzednim wyroku Sąd I instancji "w ogóle nie powołał się na naruszenia tych przepisów".

Po drugie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7, 8, 14 i 15 ustawy środowiskowej na skutek uchylenia się od oceny zarzutów dotyczących kompletności i spójności raportu.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 16 oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przez uchylenie się od oceny zarzutu dotyczącego wyboru receptorów hałasu do analizy porealizacynej bez uwzględnienia możliwego błędu prognozy poziomu hałasu.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, zamiast samodzielnie wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji "podpisał się pod stanowiskiem" organu wydającego zaskarżoną decyzję.

Po piąte, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie dostrzegł, że przeprowadzone przez niego badanie przykładu, wykazującego wadliwość przyjętego sposobu szeregowania wariantów, w żaden sposób "nie falsyfikuje tezy" postawionej przez skarżących.

Po szóste, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej na skutek uznania, że krytyczna analiza przyjętego sposobu szeregowania wariantów wymaga specjalistycznej wiedzy, podczas gdy wystarczająca jest do tego umiejętność dzielenia i dodawania niewielkich liczb całkowitych. Polegało to także na nieuzasadnionym uznaniu, że w celu ochrony wybranych siedlisk potrzebna jest dodatkowa punktacja dodawana wariantom drogi z powodu przebiegu przez hipotetyczny rezerwat, niezależnie od punktów przyznawanych z powodu niszczenia siedlisk chronionych gatunków.

Po siódme, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 7 oraz art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej na skutek błędnego uznania, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko może konwalidować błędy poczynione przy wyborze wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i uzasadnianiu wyboru wariantu proponowanego przez wnioskodawcę.

Po ósme, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej na skutek nieuzasadnionego uznania, że usunięcie ponadkilometrowego odcinka dwujezdniowej drogi z sieci dróg planowanych i objętych prognozami ruchu nie wpływa w istotny sposób na przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów drogi na środowisko oraz, że zmiana typu węzła drogowego z "trąbki" na rondo nie wpływa w istotny sposób na przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów drogi na środowisko.

Po dziewiąte, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy środowiskowej na skutek uchylenia się od oceny zarzutu, że przy wyborze wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i uzasadnianiu wyboru wariantu proponowanego przez wnioskodawcę pominięto większość oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na ludzi.

Po dziesiąte, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej na skutek nieuzasadnionego uznania, że raport środowiskowy nie posiada żadnych wad, przy jednoczesnym braku odniesienia się do stawianych w tym zakresie zarzutów. Zdaniem skarżącego wynikało to ze wskazania użytej przy sporządzaniu raportu metody pomiaru długości i powierzchni jako dowodu na rzetelność jego opracowania, podczas gdy w skargach nie stawiano zarzutów dotyczących takich pomiarów. Ponadto bezpodstawnie uznano, że wariant 11B obwodnicy Żukowa biegnie na południe od węzła "Żukowo" i koliduje tam z zadrzewieniami. Zdaniem skarżącego, nieprawidłowe było powołanie się na przeprowadzenie ankiety w Miszewie jako argumentu w sprawie zarzutów nieprzeprowadzenia analizy konfliktów społecznych możliwych w związku z budową obwodnicy Żukowa. W sposób nieuzasadniony uznano za zaletę raportu, że na potrzeby wyboru optymalnego wariantu planowanej drogi podzielono ją na trzy osobno oceniane odcinki, podczas gdy w jednym z pism zostało pokazane, że włączenie obwodnicy Żukowa do jednego z tych odcinków i ocenianie jej wspólnie z nim zakłóca punktację przyznawaną wariantom. Skarżący zarzucił także przypisywanie stronom zarzutów dotyczących wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej i polemikę z tymi zarzutami, pomimo wskazania w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że poprzednio orzekający Sąd I instancji w ogóle nie powołał się na naruszenia tych przepisów. Skarżący wskazał także, że Sąd I instancji prezentował niespójną logicznie argumentację dotyczącą wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Po dwunaste, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. na skutek braku wzięcia pod uwagę, że pomimo zmiany sposobu połączenia obwodnicy Żukowa z drogą krajową numer 7 z dwupoziomowego węzła na rondo, organ wydający decyzję nie wezwał wnioskodawcy do udzielenia wyjaśnień w sprawie aktualności prognoz ruchu.

Po trzynaste, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej na skutek sprzecznego z raportem uznania, że na obszarze nieprawidłowo nazwanym w zaskarżonej decyzji "planowanym rezerwatem przyrody" znajdują się siedliska gatunków wymienionych w dyrektywie siedliskowej i ptasiej oraz nietoperzy. Naruszenie tych przepisów polegało także na bezpodstawnym uznaniu, że obszar nieprawidłowo nazwany w zaskarżonej decyzji "planowanym rezerwatem przyrody" pokrywa się z planowanym użytkiem ekologicznym.

Po czternaste, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej na skutek uznania, że zarzuty dotyczące założeń poczynionych przy prognozowaniu ruchu nie podlegają weryfikacji, jako odwołujące się do zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Po piętnaste, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. na skutek nieopartego na faktach uznania, że organ szczegółowo omówił stawiane zarzuty i wykazał ich bezpodstawność.

Po szesnaste, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a i oddalenie skarg, które powinny były być uwzględnione, ponieważ decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest niezgodna zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 62 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej przez nietrafne przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest nieprzeprowadzenie przedsięwzięcia, co skutkowało przyjęciem, że w niniejszej sprawie wybrano wariant racjonalny i zgodny z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Ponadto uczestnik postępowania zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem uczestnika postępowania, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść uczestnika postępowania. W toku postępowania pominięto wyjątkowy charakter hodowlany i badawczy nieruchomości należącej do uczestnika postępowania.

Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto uczestnik postępowania wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, odnosząc się do skargi kasacyjnej skarżącego B.R. należy stwierdzić, że chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7, 8, 14, 15 i 16 ustawy środowiskowej w zakresie braku prawidłowej kontroli kompletności i spójności raportu, a w szczególności prawidłowości opisu wariantów, a następnie wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i uzasadnienia ich wyboru w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej. Ponadto w tej sprawie należy podkreślić, że Sąd I instancji jest związany dyspozycją art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Pierwszy powyższy przepis stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc w przedmiotowej sprawie wyrokiem NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1133/17. Z kolei art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą Sąd I instancji. Oznacza to, że wbrew zarzutom kasacyjnym powyższe wymagania zostały prawidłowo zrealizowane przez Sąd I instancji co spowodowało oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesionych skarg.

Sąd I instancji w szczególności prawidłowo dokonał kontroli, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5–7 ustawy środowiskowej, wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Słusznie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że dla wyboru optymalnego przebiegu Obwodnicy Metropolii Trójmiejskiej zwana dalej OMT zawarte w raporcie wariantowe trasy są podzielone na trzy części: północną (A), centralną (B) i południową (C). Ponadto granice ich poszczególnych części przebiegają w miejscach przecięcia się poszczególnych wariantów, co pozwoliło ustalić wariant "optymalny" OMT, poprzez połączenie poszczególnych odcinków.

Z kolei wszystkie możliwe połączenia powyższych odcinków zostały poddane analizie i ocenie w raporcie biorąc pod uwagę, że także wszystkie warianty są dzielone na odcinki odpowiednio A, B i C. Oznacza to, że raport oraz jego uzupełnienia zawierają wymagane przez art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej warianty jak i jego ustalenia w tym zakresie są zgodne z kartą informacyjną danego przedsięwzięcia. Natomiast wybór i uzasadnienie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska są prawidłowe i nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego w postępowaniu dowodowym przed organami złożonym np. kontrraportem, co dotyczy również innych zarzutów dotyczących treści merytorycznej raportu. Należy także przypomnieć, że Sąd I instancji nie prowadzi już postępowania dowodowego oprócz przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił jak i nie kontroluje merytorycznie ustaleń raportu. Z kolei uzasadnienie wyboru wariantu proponowanego przez inwestora jako najkorzystniejszego dla środowiska oraz biorąc pod uwagę, że jest to inwestycja liniowa jest spójne i kompletne jak i uwzględnia wymagania, które nakłada na raport co do jego treści także przepis art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 5–8 oraz 14–16 ustawy środowiskowej. Ponadto w tym celu w raporcie poddano szczegółowej analizie sześć projektowych wariantów przebiegu OMT czyli: wariant IA OMT + IA OŻ; wariant IA-3 OMT + IA OŻ; wariant IA OMT + IIB OŻ; wariant V OMT + V OŻ; wariant VI OMT + VI OŻ oraz wariant VI OŻ (s. 26–27 raportu). Dokonano także w raporcie analizy i oceny eliminacji wariantów OMT najbardziej niekorzystnych dla środowiska na etapie "Studium sieciowego", w którym wyróżniono w tym zakresie osiem wariantów OMT (s. 48–50 raportu). Na tej podstawie do analiz i ocen wybrano trzy warianty obwodnicy Żukowa, tj. wariant IA nazywany także jako "wariant IA OŻ", wariant V nazywany również jako "Wariant V OŻ" oraz wariant IIB nazywany także jako "wariant IIB OŻ" (s. 49–54 raportu), które następnie zostały poddane szczegółowej analizie w rozdz. 2.2.2. przedmiotowego raportu (s. 26–28 raportu). Dlatego też znalazło to odzwierciedlenie w wyborze i uzasadnieniu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska w ramach OMT i OŻ, którym jest wariant IA OMT + IA OŻ (s. 779 raportu).

Oznacza to również, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. z powodu rzekomo wadliwego szeregowania przyjętych do analiz i oceny wariantów realizacji danego przedsięwzięcia.

Po drugie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 190 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z powodu braku uzasadnienia dlaczego nie nastąpiło naruszenie przez organy art. 3 pkt 8 lit. c) art. 35 i art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, ze w wyroku NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1133/17 Sąd jedynie stwierdził, że w przypadku kontroli przez Sąd I instancji powyższych przepisów prawa materialnego powinien powołać w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jak i poddać analizie i ocenie przepisy art. 35 i 37 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej w zakresie udziału społeczeństwa. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji oddalił przecież skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że również nie nastąpiło naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego, dotyczących udziału społeczeństwa – biorąc pod uwagę ustalony w tej sprawie stan faktyczny poddany prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji.

Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 16 oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że ustalenia w tym zakresie raportu, także dotyczące receptorów hałasu w ramach nałożonej analizy porealizacyjnej odnośnie prognozy poziomu hałasu nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego także świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej jak i biorąc pod uwagę wymagane w tym przypadku wiadomości specjalne, konieczne do weryfikacji treści raportu. Ponadto jest to wyłącznie etap ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia, a nie zezwolenie na jego realizację. Dlatego też zgodnie z dyspozycją art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej osnowa decyzji środowiskowej musi zawierać stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Należy jednak podkreślić, że osnowa decyzji środowiskowej ustala tylko wymagania środowiskowe realizacji danego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę także prognozy ruchu.

Ponadto chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że opis elementów przyrodniczych, które objęte są zakresem projektowanego oddziaływania danego przedsięwzięcia jest bowiem prawidłowy, biorąc pod uwagę szczegółową inwentaryzację przyrodniczą zawartą w raporcie obejmującą nawet siedliska gatunków chronionych roślin i zwierząt, a także analizę i ocenę oddziaływania danego przedsięwzięcia na użytek ekologiczny "Grąd koło Niestępowa" i projektowany na tym obszarze rezerwat przyrody "Przyjaźń" jak i innych elementów przyrodniczych poddanych ocenie i analizie w raporcie z zakresu oddziaływania na nie planowanego przedsięwzięcia (s. 91 raportu).

Po czwarte, nie są także zasadne wszystkie zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie nieprawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy. Sąd I instancji dokonał bowiem właściwej kontroli w tym zakresie przedmiotowym uwzględniając dyspozycję art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Dotyczy to także kluczowego dowodu w tej sprawie czyli raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej jak i przy zastrzeżeniu, że sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej kontroli raportu. Dlatego też brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. biorąc pod uwagę, że wystąpiły przesłanki do oddalenia skargi.

Po piąte, przechodząc do skargi kasacyjnej uczestnika postępowania Z.D. także podniesione w niej wszystkie zarzuty kasacyjne są niezasadne. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy z powodu błędnej wykładni art. 62 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. b) ustawy środowiskowej.

Wybór planowanego wariantu realizacji danego przedsięwzięcia jak i jego uzasadnienie jest bowiem prawidłowy, co podniesiono wyżej rozpatrując tożsamy zarzut kasacyjny podnoszony przez skarżącego B.R. Potwierdza to prawidłowa kontrola raportu także w tym zakresie przedmiotowym, którą przeprowadził Sąd I instancji zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 jak i art. 66 ust. 5 lit. a) i lit. b) ustawy środowiskowej. Wykazała ona bowiem, że racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska realizacji danego przedsięwzięcia, co wykazało uzasadnienie jego wyboru nie jest brak jego realizacji, co podniesiono w skardze kasacyjnej lecz jest to wariant IA OMT + IA OŻ. Wynika to także z treści kolejno analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia w świetle konfliktów środowiskowych jak i oddziaływania na formy ochrony przyrody od najmniej do najbardziej konfliktowego oraz od najkorzystniejszego dla form ochrony przyrody. Są to następujące warianty: 1) IA OMT + IA OŻ; 2) IA OMT + II BOŻ; 3) IA3 OMT + IA OŻ; 4) V OMT + V OŻ; 5) VI OMT + VI OŻ (s. 771–781 i nast. raportu).

Po szóste, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty w tym zakresie są gołosłowne i nie odnoszą się do wiadomości specjalnych np. kontrraportu, który podważałby ustalenia raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, jak i pozostałych dowodów zebranych w aktach tej sprawy. Dotyczy to również analiz i ocen oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę jak twierdzi skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania "wyjątkowy" charakter prowadzonej kontroli i badań nad utylizacją gnojowicy bydlęcej w oparciu o hodowlę ryb, na nieruchomości będącej jego własnością.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając obie skargi kasacyjne, ponieważ nie mają usprawiedliwionych podstaw.