Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1804/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 517/15 w sprawie ze skargi K. A., M. O. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, sygn. akt II SA/Op 517/15 (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. A., M. O. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] marca 2015 r., znak [...], w przedmiocie warunków zabudowy terenu:

1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...],

2) zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżących M. O. i W. O. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

3) zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącej K. A. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z 4 lipca 2012 r. U. i A. D. wystąpili o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego podpiwniczonego z garażem w bryle budynku na dwa stanowiska na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. L..

W toku postępowania M. O. w piśmie z 30 lipca 2012 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zawieszenie postępowania i wyłączenie organu.

W postanowieniu z [...] listopada 2012 r., znak [...], Kolegium wyłączyło Prezydenta Miasta [...] i wyznaczyło do prowadzenia postępowania Prezydenta Miasta [...].

W piśmie z 18 lutego 2013 r. U. D. zmodyfikowała wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inwestycję pod nazwą: budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr [...] i [...].

Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i W. O. w postanowieniu z [...] lutego 2014 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W piśmie z 18 lutego 2013 r. zażalenie na postanowienie organu I instancji wnieśli M. i W. O..

Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Prezydent Miasta [...] w decyzji z [...] września 2013 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy, dla inwestycji pod nazwą: budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. . [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i W. O. oraz K. A., zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z [...] marca 2014 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że doszło do naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz wskazało na konieczność wezwania inwestorów do usunięcia braków formalnych wniosku, jak i na nieprawidłowości w ustalaniu poszczególnych warunków zabudowy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta [...] w piśmie z 8 maja 2014 r. wezwał wnioskodawców do uzupełniania wniosku poprzez podpisanie go przez drugiego z wnioskodawców, o wskazanie orientacyjnego przebiegu drogi dojazdowej oraz o nadesłanie aktualnego zapewnienia dostaw energii elektrycznej. Braki te zostały uzupełnione dnia 23 maja 2014 r. Następnie sporządzona została przez architekta A. N. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a także projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W piśmie z 25 czerwca 2014 r. W. O. wniósł o zawieszenie postępowania. W postanowieniu z [...] lipca 2014 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania. Zażalenie na to postanowienie do organu II instancji wniósł W. O..

Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z [...] października 2014 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...].

W decyzji z [...] listopada 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. L. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), zwanej dalej ustawą, a także na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej zwanego rozporządzeniem i zawierała załączniki w postaci części graficznej (mapa zasadnicza w skali 1:1000) i części tekstowej analizy.

W podjętym rozstrzygnięciu organ określił wymogi w zakresie:

- ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy: wskazując w tym zakresie działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 4711 m2 położone przy ul. L. [...] w S., jako rodzaj zabudowy - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

- funkcji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskazując w tym zakresie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym dla samochodów osobowych oraz budowę drogi dojazdowej wewnętrznej (poprzez działki nr [...], [...]). Organ odstąpił od wyznaczania linii zabudowy, której wymóg ustalenia wynikał z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: na 21% (z uwzględnieniem zabudowy istniejącej) z zachowaniem minimalnego standardu 40% terenu biologicznie czynnego. Szerokość elewacji frontowej ustalił od 16,40 m do 16,50 m, dla wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przyjął wysokość od 3,5 m do 4 m. W zakresie geometrii dachu ustalił dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci 40°, wysokość w kalenicy od 9 m do 9,5 m;

- warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wskazując, że należy zachować warunki ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju wynikające z wymagań ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) w zakresie: ochrony powietrza, wód, ochrony przed hałasem;

- warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, przyjmując, że w przypadku kolizji rozwiązanie projektowe wnioskowanej inwestycji należy uzgodnić z użytkownikami sieci pod- i naziemnych, a zapewnienie dostawy i warunki techniczne podłączenia mediów zgodnie z pismem [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] oraz oświadczeniem T. [...] S.A. z dnia [...] maja 2014r., znak [...]. Ponadto wnioskowana inwestycja została uzgodniona z Wydziałem Organizacji Zarządzania Drogami i Ruchem Drogowym Urzędu Miasta w [...], pismem z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], pod warunkiem: usytuowania obiektów budowlanych w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy (drogi gminnej) zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych z dnia 23 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uzgodnienia lokalizacji zjazdu stosownie do art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z 23 marca 1985r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) dla projektowanego zjazdu z drogi dojazdowej, uzyskania zgody na umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogowym ulicy, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 23 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260);

- warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich, przyjmując, że należy zachować warunki ochrony: przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, w tym określone w przepisie art. 144 oraz 145 k.c., przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ponadto należy zachować wymagania wynikające z obowiązujących przepisów odrębnych;

- warunków w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, poprzez wskazanie, że wnioskowana inwestycja została uzgodniona z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...];

- warunków w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji – dokonując ich wyznaczenia na mapie stanowiącej załącznik do decyzji.

Od powyższej decyzji M. O., W. O. oraz K. A. złożyli trzy jednobrzmiące odwołania, w treści których zarzucili naruszenie art. 10 k.p.a., twierdząc, że przedmiotową decyzję wydano bez zawiadomienia ich o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (przy poprzedniej decyzji, którą uchyliło SKO decyzją z [...] marca 2014 r., znak [...]). Nadto wskazali, że dołączony do przesłanej decyzji załącznik graficzny nie zawiera w ogóle naniesionego nań planowanego obiektu ani przebiegu drogi, co wobec braku wyznaczenia linii zabudowy jest istotną wadą. Jednocześnie podtrzymali wcześniejsze zarzuty i podnoszone wywody wskazując, iż w sprawie mamy do czynienia z próbą nadużycia oraz obejścia prawa i ustalenia warunków zabudowy dla zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] garażu na samochody dostawcze. W tym zakresie podali, że SKO w [...] już wcześniej, jeżeli chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla ww. garaży, stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy, natomiast Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji budowlanej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], którą to następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Argumentowali, że ponieważ brak jest podstaw do podjęcia działań w trybie legalizacyjnym inwestorzy chcą uzyskać warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego (dowodzi tego m. in. idealnie ta sama szerokość elewacji frontowej - zresztą rażąco niezgodna z prawem), który następnie stanie się częścią garażu na samochody dostawcze - na mapie oznaczony literą "t". Zaakcentowali, że brak ustalenia linii zabudowy – (w pkt 11.1) rażąco narusza przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który nie przewiduje możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Wywodzili, że rozstrzygnięcie organu byłoby jedynie zgodne z prawem, gdyby ustawodawca dopuścił odstąpienie, a nie stanowił o dopuszczeniu innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Tymczasem brak wyznaczenia linii zabudowy nie może być w żadnym wypadku traktowany jako inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy. Także ustalenie geometrii dachu, w tym wysokości kalenicy do pułapu 9,5 m, w ocenie skarżących, narusza § 8 ww. rozporządzenia, gdyż średnia wartość wynosi 7 m, a na obszarze analizowanym brak jest parametru powyżej 9 m, co winno było być zbadane (był taki wniosek), jednak pomimo wniosków organ nie zgromadził stosownych materiałów, czym naruszono w sposób istotny art. 7 i 77 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z [...] marca 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, argumentowało, iż w literaturze przedmiotu decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Zatem jeżeli spełnione zostaną warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, organ ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli natomiast choć jeden z ww. warunków nie zostanie spełniony, to obowiązkiem organu I instancji jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Następnie Kolegium wyjaśniło, że warunki określone w ww. przepisie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Końcowo Kolegium wskazało, że nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż organ I instancji wystosował do stron postępowania zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego - pismo z dnia 18 czerwca 2014 r. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone wszystkim stronom postępowania. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji dnia [...] listopada 2014 r. Każda ze stron postępowania miała zatem możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a po dniu 18 czerwca 2014 r. w sprawie nie były gromadzone nowe dowody.

W dwóch złożonych na powyższą decyzję jednobrzmiących skargach K. A. oraz M. i W. O. domagali się jej uchylenia oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., dowodząc, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., jak również naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji, w tym z uwagi na brak wyczerpującego zebrania rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaakceptowanie wadliwych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Zdaniem skarżących, w sprawie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uwzględnieniu w analizie obiektów budowlanych nie mających dostępu do wspólnej drogi publicznej (ul. P.), a nie tylko mających dostęp do tej samej drogi publicznej (ul. L.). Uzasadniając powyższe naruszenie skarżący wskazali, że pomimo tego, że sąsiednie działki są zabudowane od tej samej drogi publicznej (ul. L.) do analizy wzięto działki dostępne od innej drogi publicznej, tj. ul. P., co budzi wątpliwości. Dowodzili, iż powyższe naruszenie prawa materialnego miało również wpływ na wynik sprawy, albowiem o elewacji frontowej 16,5 m przesądza, według organów, fakt istnienia w obszarze analizowanym budynków o zbliżonej szerokości, tj. 16 m, przy czym żaden z tych budynków nie ma dostępu do ul. L.. Tymczasem elewacja frontowa obiektów mieszkalnych istniejących przy tej ulicy nie przekracza 12 m, a zatem tylko one powinny być wzięte pod uwagę. Podkreślali, że tylko jeden wskazany w decyzji SKO obiekt o szerokości 16 m ma dostęp do drogi publicznej od ulicy P., a drugi do ul. C.. Ponadto podnieśli, że wzięty pod uwagę budynek o szerokości elewacji frontowej 18 m jest bliźniakiem i z tego względu nie mógł być w tym parametrze w ogóle rozpatrywany. Cały, zatem wywód organu o tym, że można przyjąć szerokość 16,5 m, narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący dopatrzyli się również naruszenia § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia dowodząc, iż ustalona szerokość elewacji frontowej 16,5 m narusza prawo, albowiem średnia wynosi 11 m, a przy uwzględnieniu dodatkowych 20% szerokość wynosi ok. 13,2 m. W konsekwencji ustalona szerokość elewacji frontowej 16,5 m jest znacznie większa, a wywody analizy w tym względzie są całkowicie arbitralne i do tego niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Według skarżących, SKO winno było uchylić decyzję organu I instancji już tylko z tego powodu, że organ ten wskazał, iż w obszarze analizowanym elewacje frontowe mają szerokość zbliżoną lub większą od wnioskowanego obiektu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przedstawiając te same argumenty co w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

W zarządzeniu z 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach połączył sprawę ze skargi W. i M. O. o sygn. akt II SA/Gl 542/15 ze skargą K. A. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W postanowieniu z [...] listopada 2015 r., sygn. akt II OW 141/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania przedmiotowej sprawy.

W piśmie procesowym z 4 lutego 2016 r. W. O., odnosząc się do odpowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wywodził jak w skardze. W piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przesłało kserokopie wniosków U. i A. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budowa garażu na samochód dostawczy na działce [...], oraz budowa garażu na samochód dostawczy na działce [...], złożonych dla ww. terenu przed dniem 4 lipca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 10 marca 2016 r., sygn. II SA/Op 517/15 wskazał, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która we wniosku inwestorów inicjującym postępowanie w tym przedmiocie, określona została jako budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. L. [...]. W sprawie zastosowanie zatem znajdowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji.

Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że organy obu instancji nie dochowały tych wymogów, co skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy dokonując - na podstawie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze - ustalenia szerokości elewacji frontowej stwierdziły, że średnia jej szerokość na całym analizowanym obszarze wynosi 11 m. We wniosku inwestorzy wskazali z kolei na szerokość elewacji frontowej wynoszącą 16,44 m. Według Sądu I instancji, zauważenia wymaga, że przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia uprawniał organy do ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie ustalonej średniej, z tolerancją do 20%. Jednakże organ wychodząc naprzeciw wnioskowi inwestorów skorzystał z możliwości określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia, która dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, jednakże organy korzystając z tej regulacji winny w sposób jasny i jednoznaczny przedstawić tok rozumowania i przyczyny z jakich uznały, że taka możliwość wynika z dokonanej analizy. Takich wyjaśnień nie zawarł w uzasadnieniach decyzji żaden z organów, poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu. Organ odwoławczy mając na względzie, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki, których szerokość elewacji frontowej jest wyższa niż 11 m, a mianowicie znajdujący się na działce [...] budynek, którego elewacja jest szeroka na 16 m, znajdujący się na działkach nr [...] – budynek, którego elewacja również jest szeroka na 16m oraz budynek na działce [...], którego elewacja jest szeroka na 14 m ustalił szerokość elewacji wnioskowanego budynku od 16,40 – 16,50 m., a więc przekraczającą nie tylko średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej, ale i przekraczającą maksymalne szerokości istniejące na analizowanym obszarze. Sąd I instancji przypomniał, że organ I instancji na podstawie wyników analizy przy ustalaniu szerokości frontu planowanej inwestycji uwzględnił szerokość elewacji frontowej zabudowy bliźniaczej (oznaczonej pod poz. 25 i 26 analizy 2 x 9 łącznie 18 m). Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji dokonując ustaleń w tym wskazanym zakresie powinien był odnieść się do pojęcia zabudowy jednorodzinnej określonego w art. 3 ust. 2 a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.), według którego za budynek mieszkalny jednorodzinny uważa się m.in. budynek w zabudowie bliźniaczej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość (linia symetrii, wspólna ściana szczytowa, kształt bryły, szerokość elewacji). Treść przywołanego przepisu, zdaniem Sądu, świadczy o konieczności traktowania każdego budynku w zabudowie bliźniaczej oddzielnie, mimo iż jest to zabudowa połączona.

W ocenie Sądu I instancji, wobec braku wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy ww. budynku w zabudowie bliźniaczej, którego szerokość elewacji frontowej wynosiła łącznie 18 m i mając na względzie, że szerokość elewacji pozostałych dwóch ujętych w granicach obszaru analizowanego budynków wynosi jedynie 16 m, to ustalona w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji wnioskowanego budynku w granicy od 16,40 – 16,50 m przekracza o pół metra maksymalną szerokość elewacji dla istniejącej zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja taka jest niedopuszczalna, albowiem ustalona szerokość elewacji dla istniejącej zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym wykracza poza jej ramy, a zatem w rozpoznawanej sprawie nie ma mowy o kontynuacji funkcji, o jakiej jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadto odstępstwo od średniej szerokości elewacji musi wynikać z analizy i być odpowiednio umotywowane oraz poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Zaskarżone decyzje nie zawierają w tym zakresie wnikliwego uzasadnienia. Zdaniem Sądu I instancji, skoro planowana inwestycja nie mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, a wskazywany w analizie budynek o największej szerokości (2 x 9 łączenie 18 m) jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej, usytuowanym na dwóch działkach, nie można zatem uznać, że w sprawie ma miejsce kontynuacja sposobu zagospodarowania terenu, gdyż organ winien uwzględnić gabaryty planowanej inwestycji stanowiące sumę wszystkich jej parametrów. Wskazując na kontynuowanie przez nową zabudowę funkcji i sposobu zagospodarowania terenu organ, przy przekraczaniu średniego wskaźnika szerokość elewacji frontowej zobowiązany jest wykazać zachowanie podobieństwa gabarytów, tj. sumy wymiarów zewnętrznych, wysokości planowanego obiektu, kubatury oraz wyjaśnienie czy nowa zabudowa nie odbiega rażąco od zabudowy już istniejącej, a tym samym czy nie narusza tzw. "porządku architektonicznego". Oceny i stanowiska w tym zakresie nie zawierają zapadłe w sprawie decyzje.

Podobnie według Sądu I instancji, ocenić należało ustalenie organu w zakresie geometrii dachu, wysokości do kalenicy w granicy od 9,0 do 9,5 m. Geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących w tym obszarze, tworząc z nimi harmonijną całość. Ze wskazanych w analizie parametrów istniejącej zabudowy żaden z budynków nie przekracza w ww. zakresie 9,0 m. Wnioskowana przez inwestorów wysokość do kalenicy wynosi 9,13 m, a organy ustaliły ten parametr na max. poziomie 9,5 m.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uchybienia stanowią naruszenie przez organy przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. zobowiązujących organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny – we wzajemnej łączności – wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., organy powinny w sposób wyczerpujący zbadać okoliczności sprawy i wykazać ponad wszelką wątpliwość, że ustalone w sprawie warunki zabudowy wynikają z należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji.

Według Sądu I instancji, wyznaczenie obszaru analizowanego należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza urbanistyczna powinna objąć działki w granicach obszaru analizowanego, które są dostępne nie tylko z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora. Tymczasem, co zarzucają skarżący, wzięte pod uwagę przez organy działki o nr [...] oraz o nr [...], [...] i [...], na których znajdują się budynki, których elewacja jest szeroka na 16 m, znajdują się na ul. P. i C.. Żadne natomiast uwzględnione przez organ w analizie działki nie znajdują się na ul. L., na której to zabudowane są sąsiednie działki, a których elewacja frontowa nie przekracza 12 m. W ocenie Sądu I instancji, analiza architektoniczno-urbanistyczna winna obejmować wszystkie działki położone w wyznaczonym, zgodnie z przepisami obszarze, a więc i przy ul. P., jak i ul. C..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia Sąd I instancji zgodził się z organem, że skoro w przedmiotowej sprawie, co wynika z akt sprawy, inwestorzy planują budowę budynku mieszkalnego w głębi działek nr [...] i [...], a na tych działkach istnieją już budynki w pierwszej linii zabudowy brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki".

Brak jest podstaw prawnych do ustalania kilku linii zabudowy, w tym ustalania na działce granic, wewnątrz których może odbywać się zainwestowanie, przez limitowanie na działce granic zabudowy nie od strony drogi lecz w głębi działki. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających, w tym organu odwoławczego, że brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (tzw. drugiej linii zabudowy).

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że inwestor w ramach przedmiotowego postępowania chce tak naprawdę zrealizować i zalegalizować zamierzenie dotyczące "budowy budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze". Przedmiotem wydanej obecnie decyzji o warunkach zabudowy jest inwestycja dotycząca "budowy domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym (...). Nadto, jak to zostało już wyżej podkreślone, z przytoczonego przez skarżącego stanu faktycznego nie wynika aby w stosunku do inwestycji dotyczącej "budowy budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze" toczyło się postępowanie legalizacyjne. W tych okolicznościach postawiony zarzut skarżącego pozostaje bezzasadny.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżących nie istniał także obowiązek zaznaczenia na załączniku mapowym, stanowiącym część decyzji o warunkach zabudowy, orientacyjnego usytuowania planowanej inwestycji. Według Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania, że w prowadzonym postępowaniu organy dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej A. D. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. G. Z. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717; dalej: ustawa), poprzez błędną wykładnię zasady "dobrego sąsiedztwa" w tym pojęcia "kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu".

2) Naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że konieczny zakres analizy musi obejmować "wnikliwy opis cech zabudowy i zagospodarowania terenu", podczas gdy ww. akt prawny obliguje do sporządzenia takowego opisu bez jego dodatkowych niedookreślonych parametrów.

3) Naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie daje organom administracji możliwości odstąpienia w decyzji o warunkach zabudowy od ustalonego w analizie urbanistycznej układu i wielkości poszczególnych elementów geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym. Jakiekolwiek zaś - nawet najmniejsze odstąpienie w tym zakresie przekreśla tym samym istnienie przymiotu "nawiązania do form istniejących na obszarze analizowanym".

4) Naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23; dalej jako k.p.a.), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i takowa organu odwoławczego nie zawiera uzasadnienia wymaganego przepisami prawa.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Według skarżącego kasacyjnie, w niniejszym stanie faktycznym część parametrów, a to szerokość elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy przekroczyły w niewielkim stopniu odpowiednio maksymalne parametry istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy. Taka wykładania prowadzi do absurdu, sprowadzającego się do stwierdzenia, iż na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego możliwa jest tylko zabudowa cechująca się parametrami zawsze limitowanymi wielkością parametrów budynków istniejących w dniu wejścia w życie Ustawy, co zapewne byłoby sprzeczne z rozwojem gospodarczym, gdyż oznaczałoby to ciągłe powielanie istniejącej zabudowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, żaden z powołanych przez Sąd przepisów nie wskazuje expressis verbis na dodatkowe wymagania opisu cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez wymóg "wnikliwości". Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a to § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust 1 pkt ustawy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten "nie daje organom administracji możliwości odstąpienia w decyzji o warunkach zabudowy od ustalonego w analizie urbanistycznej układu i wielkości poszczególnych elementów geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym". Dotyczy to m.in. parametru wysokości do górnej kalenicy, która to w żadnym razie nie może przekroczyć maksymalnej wysokości do tej kalenicy zabudowań już tam istniejących. Taka wykładania jest błędną, gdyż narzuca większy rygoryzm, niż to wynika z § 8 rozporządzenia. Przepis ten wskazuje, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustalenie "odpowiednie" nie oznacza wyłącznie powielania geometrii dachów zabudowań już istniejących. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, parametry wnioskowanej inwestycji przekraczają w niewielkim tylko stopniu odpowiednie wielkości parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W skardze kasacyjnej podkreślono, że wnioskowana przez uczestnika inwestycja w zakresie omawianych parametrów ani w sposób rażący, ani nawet w sposób znaczny nie odbiega od zabudowań istniejących na terenie poddanym analizie przez organ administracji, co implikuje, konieczność stwierdzenia, iż spełnia ona wymogi zasady dobrego sąsiedztwa, w tym "zasady kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu są trafne.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Podstawy kasacyjne w niniejszej skardze kasacyjnej nie są wskazane i wyodrębnione. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie wypełnia poprawnie warunków określonych przepisami prawa. W wyniku oceny zarzutów postawionych Sądowi I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że - mimo częściowo nieprawidłowo sformułowanych podstaw - skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zaistniała bowiem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, która nie wskazała wyraźnie podstaw kasacyjnych, gdyż na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej. Mimo tych uchybień możliwe było także odniesienie się merytoryczne do zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywiódł dlaczego w jego ocenie, Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt IV skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). W świetle okoliczności niniejszej sprawy przyjąć zatem należy, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę prawidłowo dopełniły obowiązku przewidzianego 107 § 3 k.p.a. W decyzjach organów obu instancji nie wystąpiły braki uzasadnienia faktycznego, które nie pozwalały na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi I instancji na dokonanie kontroli ich prawidłowości, uzasadniając tym samym naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji (str. 19 uzasadnienia wyroku), że wskazane przez Sąd I instancji uchybienia stanowiły naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązującego organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny – we wzajemnej łączności – wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienia decyzji organów I i II odzwierciedlają logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią. Sąd I instancji nie stwierdził wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów. W piśmiennictwie wyróżnia się pewne podstawowe rodzaje wad uzasadnienia. Jako najistotniejsze z nich wymieniono: 1) niepełność uzasadnienia, 2) pozorność uzasadnienia (także sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami), 3) brak uzasadnienia obligatoryjnego, 4) niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, 5) wady formalne (błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne itp.) (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1980, s. 135).

Nie jest wystarczające z punktu widzenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzenie przez Sąd I instancji (str. 18 uzasadnienia wyroku), że zaskarżone decyzje nie zawierają wnikliwego uzasadnienia w zakresie odstępstwa od średniej elewacji, które powinno wynikać z analizy i być odpowiednio umotywowane oraz poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego kasacyjnie wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutecznie podważyły wyrok Sądu I instancji.

W drugiej kolejności wskazać należy, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przedstawione w pkt I-III skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji zawartą na str. 16 uzasadnienia wyroku, że organy obu instancji nie dochowały wymogów w zakresie należytego przeprowadzenia analizy obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Według § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), co do zasady parametr - szerokość elewacji frontowej budynku ustalany jest na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jednakże ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły wyznaczonej w § 6 rozporządzenia, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] z [...] listopada 2014 r. organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na brak możliwości ustalenia tego parametru na podstawie średniej wartości organ skorzystał z dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ wskazał, że w obszarze przyjętym do analizy występują budynki o szerokości elewacji większej niż średnia wartość np. pozycje oznaczone numerami: [...]-16,0 m, [...]-16,0 m, [...] i [...] – 2x9 = 18 m- 2 budynki w zabudowie bliźniaczej, na podstawie dyspozycji § 6 ust. 2 uzasadnione jest ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem, z uwzględnieniem tolerancji wymiarowej, tj. od 16,40 m do 16,50 m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej wynikają ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, część tekstowa do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: budowa domu jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] przy ul. L. [...] w S.. Odstępstwo od parametrów średnich zostało uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w przedmiotowej analizie. Przypomnieć należy, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określiły szerokość elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem z uwzględnieniem tolerancji wymiarowej, tj. od 16,40 m do 16,50 jest prawidłowe. Taki zabieg jest w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji niepozwalających na przyjęcia, iż wyznaczenie powyższego parametru zgodnie z wnioskiem z uwzględnieniem tolerancji wymiarowej, tj. od 16,40 m do 16,50, naruszy zastany ład przestrzenny. Nawiązanie przez organy do budynków w zabudowie bliźniaczej było uprawnione, skoro zabieg taki był usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy. Sąd I instancji nie wykazał, że szerokość planowanej inwestycji ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem tolerancji wymiarowej, tj. od 16,40 m do 16, 50 m naruszy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego bez znaczenia jest, że wskazany w analizie budynek o największej szerokości jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej usytuowany na dwóch działkach. Wykładnia treści § 6 rozporządzenia nie wyklucza możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej z uwzględnieniem szerokości elewacji frontowej budynków w zabudowie bliźniaczej usytuowanych na dwóch działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie według którego "Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością, na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu. Ciężko przyjąć by ład przestrzenny zapewniało wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej strony stanowiłoby to ograniczenie wolności zabudowy ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami obok" (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. II OSK 204/15, LEX nr 2177592).

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że doszło do naruszenia § 8 rozporządzenia w zakresie wysokości głównej kalenicy. Sąd I instancji na str. 19 uzasadnienia wyroku wskazał, że ze wskazanych w analizie parametrów istniejącej zabudowy żaden z budynków nie przekracza w ww. zakresie 9,0 m. Tymczasem wnioskowana przez inwestorów wysokość do kalenicy wynosi 9,13 m, a organy ustaliły ten parametr na max. poziomie 9,5 m. Zwrot "ustala się odpowiednio", którym posługuje się prawodawca w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) mogą być ustalane wprost do elementów geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Na pewno ocena zakresu i sposobu ustalenia odpowiedniego określonych elementów geometrii dachu planowanej inwestycji musi uwzględniać elementy geometrii dachów występujące w obszarze analizowanym. Co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować w sposób "odpowiedni" (zob. M. Hauser, Przepisy odsyłające. Zagadnienia ogólne, Przegląd Legislacyjny 2003, nr 4, s. 83). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "Otwarcie treści prawa oznacza przejście części odpowiedzialności za treść prawa z podmiotów uczestniczących w działalności prawodawczej na praktykę prawniczą, podejmującą decyzje stosowania prawa na podstawie (także) kryteriów wskazanych w klauzulach odsyłających i pozostawiających ów luz decyzyjny co do ustalenia ich treści oraz co do ich udziału w procesie decyzyjnym" (zob. L. Leszczyński, Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2000, s. 164).

Zwrot "ustala się odpowiednio" występujący w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu planowanej inwestycji powinny być zbliżone do elementów geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Zwrot "ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym" oznacza, że wskazane przez § 8 rozporządzenia elementy geometrii dachu mają zastosowanie lecz z niezbędnymi modyfikacjami, podyktowanymi specyfiką ustalenia warunków dla danej inwestycji. Ocena zakresu odpowiedniego ustalenia geometrii dachu musi uwzględniać cel w postaci ładu przestrzennego. Ustalenie odpowiednie wymaga także uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie w decyzji Nr [...] z [...] listopada 2014 r. o warunkach zabudowy wysokości w kalenicy (uwzględniając tolerancję wymiarową) w przedziale do 9,0 do 9,5 m jest zgodne z treścią § 8 rozporządzenia, ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej wysokości elewacji frontowej w przedziale od 3,0 m do 9,0 m. W analizie funkcji oraz cech zabudowy na str. 6 2 pkt 5.4. wyjaśniono, że wzięto pod uwagę wnioskowane wartości, które nawiązują do parametrów zabudowy w obszarze analizy.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla organu uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.