Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1377/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 w zw. z art. 123 par. 1 i par. 2, art. 126
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Komendanta [...]Policji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie odtworzenia akt 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego M.K. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Skarżący M. K. z dniem [...] lutego 2010 r. został zwolniony ze służby w Policji, lecz w trakcie pełnienia przez niego służby, Zastępca Komendanta Rejonowego Policji W. [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] przydzielił mu kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. skarżący wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji W. [...] o odtworzenie zagubionych akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przyznaniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W. i o uznanie za dowód kserokopii decyzji o przydziale wymienionego lokalu mieszkalnego.

Pismem z dnia [...] maja 2011 roku Komendant Rejonowy Policji W. [...]poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do prowadzenia postępowania o odtworzenie zagubionych akt postępowania. Odmówił uznania kserokopii decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, jako dowodu w sprawie, gdyż nie została ona poświadczona za zgodność z oryginałem przez pracownika Komendy Rejonowej Policji W. [...]. Ponadto stwierdził, że faktu, aby powołana przez wnioskodawcę decyzja była w obrocie prawnym, nie potwierdza żaden dokument, czy rejestr decyzji. Wskazał, że w rejestrze decyzji mieszkaniowych dotyczących przydziału lokali mieszkalnych Komendy Rejonowej Policji W. [...] jest zarejestrowana decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 roku o przydziale kwatery tymczasowej, wydana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W. [...].

Na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania od powyższego pisma, Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. wyjaśnił, że pismo Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] maja 2011 roku nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w niniejszej sprawie nie jest przewidziany administracyjny tryb postępowania oraz prawo do złożenia odwołania.

Wobec wniesienia skargi przez skarżącego na przywołane pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2011 r., sprawę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 maja 2012 roku sygn. akt VII SA/Wa 2318/11, uchylił postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane zostało stanowisko Komendanta [...] Policji zawarte w rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 2011 r., które zostało wydane wskutek wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] maja 2011 r. posiada wszystkie wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego elementy formalne określone w art. 124 k.p.a., aby można je było uznać za postanowienie. Stwierdzenie to dotyczy również rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponadto Sąd uznał, że błędne jest stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują instytucji odtworzenia akt zaginionych bądź zniszczonych. W ocenie Sądu regułą jest, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zagubione lub zniszczone, a odtwarzaniem akt zajmuje się ten organ, który je prowadził. Zatem organ uchylił się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem.

W następstwie Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że wszczęcie na wniosek strony postępowania o odtworzenie akt winno zakończyć się merytorycznym orzeczeniem, które może mieć różną treść, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Komendant Rejonowy Policji W. [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchań M. K., G. K. oraz Pana S. C. na okoliczność wydania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przyznaniu skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W. W uzasadnieniu wskazał, że powyższa okoliczność nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż ze zgromadzonego materiału bezspornie wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. przydzielono skarżącemu kwaterę tymczasową i decyzja ta, wobec niewniesienia odwołania, stała się ostateczna. Ponadto w rejestrze decyzji mieszkaniowych dotyczących przydziału lokali funkcyjnych Komendy Rejonowej Policji W. [...] zarejestrowana jest wyłącznie wymieniona wyżej decyzja, a ponadto brak jest jakichkolwiek danych potwierdzających fakt wystawienia dwóch decyzji na przedmiotową kwaterę tymczasową.

Następnie Komendant Rejonowy Policji W. [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 105 § 1 w zw. z art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 126 k.p.a., umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie odtworzenia akt. W uzasadnieniu organ wskazał, że podjął wszelkie czynności zmierzające do ustalenia, czy decyzja administracyjna, której kserokopię przedstawił skarżący weszła do obrotu prawnego. W tym celu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. wezwał skarżącego do dostarczenia oryginału w celu uwierzytelnienia przedstawionej przez niego decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Poinformowano również skarżącego, że w rejestrze decyzji mieszkaniowych Komendy Rejonowej Policji W. [...] zarejestrowana jest decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. podpisana przez. [...] A. P. Ponadto ta właśnie decyzja została włączona do akt postępowania administracyjnego. Na tym egzemplarzu decyzji widnieje odręczny podpis skarżącego z datą 11 sierpnia 2003 r. z adnotacją: "otrzymałem 2 egz.". Niezależnie od powyższego pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. organ wystąpił do Wydziału Administracyjno – Gospodarczego Komendy [...], o przesłanie uwierzytelnionej kopii decyzji, którą skarżący dostarczył w celu podpisania umowy najmu wymienionego lokalu. Pismem z dnia przesłano kopię decyzji, tj. egzemplarz nr 2, którą zgodnie z rozdzielnikiem otrzymała [...] ul. [...] w W. W konkluzji stwierdzono, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na wniosek z dnia [...] czerwca 2002 roku Komendant Rejonowy Policji W. [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] podpisaną przez [...] A. P., przydzielił Panu M. K. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W. Uznał również, że postępowanie o odtworzenie akt jest bezprzedmiotowe, gdyż nie można odtwarzać akt sprawy, która prawnie nie istnieje.

Na powyższe postanowienie Pan M. K. złożył w dniu 10 maja 2013 r. zażalenie do Komendanta [...]Policji w którym wskazał, że w dniu 11 sierpnia 2003 roku otrzymał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. podpisaną przez Komendanta Rejonowego Policji W. [...] [...] S. C. i na jej podstawie przydzielono mu lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. W opinii skarżącego otrzymanie lokalu potwierdza protokół zdawczo – odbiorczy mieszkania z dnia [...] sierpnia 2003 r., nadto w tym samym dniu została zawarta umowa najmu lokalu. Podniósł, że w okresie późniejszym otrzymał decyzję o tym samym numerze, z tą samą datą, podpisaną przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W. [...] [...] A. P. o przydziale tego samego lokalu. Na żądanie organu oryginał pierwszej decyzji zwrócił pod rygorem nieprzydzielenia mieszkania. We wniosku o odtworzenie akt postępowania wystąpił również o uznanie za dowód kserokopii pierwszej decyzji oraz przeprowadzenie dowodów w postaci przesłuchania świadków S. C., M. K., G. K. i T. M. Ponadto stwierdził, że Komendant Rejonowy Policji W. [...] nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do przekazania lokalu mieszkalnego nr [...] w dniu 12 sierpnia 2003 r. i podpisania umowy najmu, skoro decyzja podpisana przez [...] A. P. została zarejestrowana dopiero w dniu 14 sierpnia 2003 r. Taka sytuacja – w ocenie strony – świadczy o tym, że decyzję podpisaną przez [...] A. P. otrzymał w "okresie późniejszym". Ponadto stwierdził, że skoro nie ma możliwości potwierdzenia, z powodu wybrakowania książek doręczeń, doręczenia mu decyzji podpisanej przez [...] S. C., to tym bardziej zasadne jest przesłuchanie podanych świadków. W konkluzji podniósł, że na skutek nieuwzględnienia jego wniosków, żadna okoliczność faktyczna nie została udowodniona, a nawet poddana weryfikacji.

Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia wskazując, że postanowienie nr [...] Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest postanowieniem kończącym sprawę i pomimo błędnego pouczenia, przysługuje na nie bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego, nie zaś zażalenie do organu drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy skarżący M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 roku sygn. akt II SA/Wa 1474/13 przywrócił termin do wniesienia skargi i wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. II SA/Wa 1474/13, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że odtworzenie akt może dotyczyć tylko tych dokumentów, które kiedyś istniały, a następnie zostały zagubione, czy też uległy zniszczeniu. Warunkiem sine qua non, umożliwiającym odtworzenie akt, jest ustalenie, że pewne dokumenty w ogóle istniały. W przeciwnym razie, mogłoby dojść nie do odtworzenia pewnych dokumentów, ale do ich wytworzenia, a więc w efekcie do zmiany stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego M. K., postanowieniem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1492/14, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa w materii odtworzenia akt będzie kończyć się postanowieniem, na które służyć będzie zażalenie do organu wyższego stopnia. Dopiero na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, jako orzeczenie ostateczne, będzie przysługiwać stronie skarga do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd nakazał Komendantowi [...] Policji rozpoznanie zażalenia wniesionego przez M. K. na postanowienie nr [...] Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku.

W tej sytuacji Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy istniały podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. W pierwszej kolejności rozważono, kiedy w ogóle dopuszczalne jest odtwarzanie akt. Literalne brzmienie powyższego zwrotu wskazuje na to, że odtworzenie akt może dotyczyć tylko tych dokumentów, które kiedyś istniały, a następnie zostały zagubione, czy też uległy zniszczeniu. Zatem warunkiem sine qua non, umożliwiającym odtworzenie akt, jest ustalenie, że pewne dokumenty w ogóle istniały. W przeciwnym razie, mogłoby dojść nie do odtworzenia dokumentów, ale do ich wytworzenia, a więc w efekcie do zmiany stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie organ prowadząc postępowanie w oparciu o posiadaną dokumentację prześledził przebieg postępowania dotyczącego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, z wyszczególnieniem wydawanych w sprawie rozstrzygnięć i zestawienie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, co doprowadziło organ pierwszej instancji do poprawnego wniosku, że żaden element spornych akt nie zaginął, ani nie uległ zniszczeniu. W aktach znajduje się oryginał decyzji z [...] sierpnia 2003 r. podpisanej przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W. [...] [...] A. P. o przydziale kwatery tymczasowej. Ponadto dokumentacja zwiera materiały świadczące o tym, że powyższa decyzja była przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem całokształt materiałów znajdujących się w aktach sprawy nie wskazuje na to, aby w zakresie objętym omawianym postępowaniem, było wydane inne wiążące rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie odtworzenia jest bezprzedmiotowe. Dalej podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zachodzi możliwość prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt, w szczególności odtworzenia innej decyzji z [...] sierpnia 2003 r. tylko w oparciu o zeznania świadków, czy późniejszego (w dniu 14 sierpnia 2003 r.) zarejestrowania znajdującej się w aktach decyzji. Tego rodzaju okoliczności, nie mogą w żadnym razie przesądzać o tym, czy w obrocie prawnym istniała jakaś inna decyzja z tej samej daty i dotycząca spornego lokalu. Co zaś się tyczy zarzutu nieprzesłuchania przez organ zawnioskowanych świadków, to stwierdzono, iż przedmiotowy wniosek dowodowy strony został rozstrzygnięty przez organ w sposób przewidziany prawem, w postaci wydania stosownego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że: (i) dokument, którego odtworzenia domagał się nie mógł istnieć i w okolicznościach niniejszej sprawy mogłoby dojść nie do odtworzenia akt, ale do ich wytworzenia, (ii) organ I instancji w oparciu o posiadaną dokumentację prześledził przebieg postępowania i zasadnie uznał, że żaden element spornych akt nie zaginął, ani nie uległ zniszczeniu – czego w szczególności dowodzi fakt istnienia decyzji wydanej przez [...] A. P., (iii) całokształt materiału znajdującego się w aktach sprawy nie wskazuje, aby w sprawie objętej postępowaniem było wydane inne rozstrzygnięcie, więc organ I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie odtworzenia zaginionych akt jest bezprzedmiotowe.

2. naruszenie przepisu art. 297 P.p.s.a. oraz art. 725 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie przez analogię, a tym samym pominięcie wniosków dowodowych, których przeprowadzenia żądał.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05, brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję (w tym wypadku chodziło o pozwolenie na budowę) "nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej kodeksu postępowania cywilnego (art. 716 – 729). Nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej. Zwrócił należy w tym miejscu uwagę na fakt, że do akt sprawy zostało załączonych kilka dokumentów, z których pośrednio, przy użyciu także innych środków dowodowych, można by wywieść treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokumenty te nie zostały jednak poddane wszechstronnej ocenie ze strony organu prowadzącego postępowanie, co nastąpiło z oczywistym naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a.". Ponadto w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r. IV SA 1438/96 wyjaśniono, że "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne w pewnych sytuacjach jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi czwartej kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (art. 716 – 729 KPC)". Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, organ II instancji rażąco naruszył zasady wynikające z art. art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., bowiem niejako z góry założył bezprzedmiotowość toczącego się postępowania odtworzeniowego, wskazując że nie można dowodzić istnienia dokumentu zeznaniami świadków i strony, ponieważ prowadziłoby to do stworzenia, a nie odtworzenia dokumentu. Ponadto niezrozumiałe jest stanowisko organu, który uznał, że nic nie wskazuje na to, aby do obrotu weszła inna decyzja, bowiem organ w ogóle w treści uzasadnienia nie dokonał oceny tego, że skarżący posiadał przecież kserokopię decyzji podpisanej przez S. C. Z kolei zarzut skarżącego w zakresie oddalenia wniosku o przesłuchanie świadków na okoliczność wydania tej drugiej decyzji organ skwitował jednym zdaniem, że wniosek dowodowy w tym zakresie został rozstrzygnięty przez organ I instancji w sposób przewidziany prawem.

Stanowisko powyższe jest sprzeczne również z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sprawie odtworzenia akt, należy analogicznie stosować przepisy k.p.c., co oznacza obowiązek przeprowadzania wszystkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zatem niespotykanym jest stwierdzenie organu II instancji, który w ogóle nie wypowiedział się merytorycznie odnośnie zgłoszonych wniosków dowodowych, uznając jedynie, że zostały one rozstrzygnięte przez organ I instancji w sposób przewidziany prawem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2271/13 wyjaśnione zostało, że materiał dowodowy sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony, nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem. Tym samym niedopuszczalne jest ignorowanie przez organy aktywności strony w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego bez podjęcia próby rozstrzygnięcia podnoszonych przez nią wątpliwości. Zaniechanie to stanowi uchybienie procesowe skutkujące wadliwością decyzji administracyjnej, zwłaszcza w takiej sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ uchylił się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei art. 170 ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w powyższych przepisach oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Powyższe uwagi są o tyle istotne, iż w rozpatrywanej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1492/14 podniósł m.in., że: "W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisów regulujących wprost sposób odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów tak, jak to uczyniono w ustawie Kodeks postępowania cywilnego oraz w cyt. ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieść jednak należy, że pomimo tego, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie omawianej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. O konieczności odtworzenia akt administracyjnych sądy wypowiadają się przy okazji rozpoznawania skarg na różnego rodzaju decyzje, np. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wątpliwości, czy dana decyzja została wydana, albo odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu zaginięcia dokumentów, które miały świadczyć o nieważności wywłaszczenia nieruchomości (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 770). Niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944 oraz M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 693). Odnosząc się do przepisów, w oparciu o które takie postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone, wskazać należy, iż stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej K.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2004 r. (por. np. wyroki NSA z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 419/98, LEX nr 47260 i z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944), zaś obecnie właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny – również w drodze analogii – z przepisów działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, że w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1710/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl)".

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że znajdują się dwie decyzje z dnia [...] sierpnia 2013 r. o nr [...] przydzielające skarżącemu M. K. to samo mieszkanie nr [...] przy ul. [...] w W., przy czym decyzja przydzielająca to mieszkanie jako "kwaterę tymczasową" znajduje się w posiadaniu organu, zaś kopie kserograficzna drugiej decyzji przydzielającej to mieszkanie jako "lokal mieszkalny", znajduje się w dyspozycji skarżącego. Jednakże skarżący nie przeczy, że decyzja o przydziale kwatery tymczasowej nie istniała, lecz została ona wydana w okresie późniejszym, zaś organ twierdzi, że w swoich zasobach nie posiada takiej decyzji i jakichkolwiek dokumentów potwierdzających jej istnienie.

W konsekwencji organ umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie odtworzenia akt dotyczących decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. o nr [...] przydzielającej skarżącemu M. K. "lokal mieszkalny" nr [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu postanowienia Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w powyższym przedmiocie wskazano m.in., że "Literalne brzmienie powyższego zwrotu wskazuje na to, że odtworzenie akt może dotyczyć tylko tych dokumentów, które kiedyś istniały, a następnie zostały zagubione, czy też uległy zniszczeniu. Warunkiem sine qua non, umożliwiającym odtworzenie akt, jest wiec ustalenie, że pewne dokumenty w ogóle istniały." Zatem już powyższe stwierdzenie wskazuje, że organ naruszył ocenę prawną wskazaną przez Sąd, bowiem w cytowanym już wyżej fragmencie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano m.in., że "O konieczności odtworzenia akt administracyjnych sądy wypowiadają się przy okazji rozpoznawania skarg na różnego rodzaju decyzje, np. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wątpliwości, czy dana decyzja została wydana, albo odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu zaginięcia dokumentów, które miały świadczyć o nieważności wywłaszczenia nieruchomości". Stąd też powyższa konstatacja organu zaprzecza stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd.

Ponadto zgodnie z art. 288 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone nie tylko w części, ale i w całości. Zatem stanowisko organu w tym względzie jest całkowicie chybione.

W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 289 § 1 ustawy, postępowanie w sprawie odtworzenia akt, wszczyna się również na wniosek, który skarżący złożył w dniu [...] maja 2011 r.

Ponadto według art. 295 ustawy, jeżeli odtworzenia akt nie można przeprowadzić w trybie przewidzianym w artykułach poprzedzających, przewodniczący wzywa strony do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia, nie wyłączając prywatnych odpisów oraz innych pism i notatek, które mogą być pomocne przy odtworzeniu akt, a myśl art. 296 § 1 ustawy, niezależnie od oświadczeń i wniosków sąd przeprowadza z urzędu dochodzenia, nie pomijając żadnej okoliczności, która może mieć znaczenie dla ustalenia treści zaginionych lub zniszczonych akt. Sąd bierze pod uwagę wpisy do repertoriów i innych ksiąg biurowych. Sąd może też przesłuchać w charakterze świadków sędziów, prokuratorów, protokolantów, pełnomocników stron i inne osoby, które uczestniczyły w postępowaniu lub które mogą wypowiedzieć się co do treści akt, jak również może zarządzić przesłuchanie stron.

Tymczasem organ nie dość, że przejawił jakiekolwiek inicjatywy dowodowej w rozpoznawanej sprawie, to jeszcze naruszył przepisy art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w stopniu mającym – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl bowiem art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast według art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący złożył w dniu [...] maja 2011 r. wniosek dowodowy o przesłuchanie w postaci świadków S. C. na okoliczność podpisania przez niego decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale lokalu mieszkalnego oraz wskazania przez niego osoby, która przygotowywała projekt powyższej decyzji, jak również przesłuchania jego samego i jego żony na okoliczność otrzymania powyższej decyzji oraz przesłuchania w charakterze świadka T. M. – funkcjonariusza Policji KRP W. [...] na okoliczność wręczenia skarżącemu spornej decyzji.

Tymczasem organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania S. C., skarżącego i jego żony argumentując to jedynie faktem, że w rejestrze decyzji mieszkaniowych nie widnieje sporna decyzja. A przecież te właśnie zeznania miały służyć dowiedzeniu, że sporna decyzja została wydana. Ponadto organ w żaden sposób nie wypowiedział się do dowodu w postaci przesłuchania T. M. Zatem przedmiotowy wniosek dowodowy został rozpatrzony przez organ niezgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem rozpoznając sprawę na nowo, organ dokona odtworzenia akt w zakresie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. o nr [...] przydzielające skarżącemu M. K. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś w zakresie dowodowym jest zobowiązany kierować się wyżej przedstawionymi ustaleniami Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.