Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2244/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2503/13 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2503/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 3 lipca 2013 r. J. S. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy kwestionując prawidłowość odmowy przydzielenia jej zamiennego lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Biura Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy pismem z dnia 17 lipca 2013 r. poinformował skarżącą o sposobie załatwienia skargi w sprawie przydzielenia lokalu zamiennego. W piśmie tym wyjaśniono, że J. S. w dniu 2 kwietnia 2013 r. złożyła do Urzędu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy wniosek o zamianę lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] na lokal o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej. W dniu 7 maja 2013 r. wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową w Dzielnicy Wola, gdyż jak stwierdzono lokal, który zajmuje wnioskodawczyni zabezpiecza potrzeby jej 2 osobowego gospodarstwa domowego, tj. nie występuje w nim zagęszczenie poniżej 6m2 powierzchni mieszkalnej na osobę.

W konsekwencji, Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy podjął uchwałę z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o niewyrażeniu zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie wnioskodawczyni na liście osób oczekujących na najem lokalu. O rozstrzygnięciu J. S. została poinformowana w dniu 16 maja 2013 r. Stanowisko to potwierdził również Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. Jednocześnie, w ww. piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. powołano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, a także zasugerowano wnioskodawczyni (wobec jej sytuacji osobistej i narastającego konfliktu sąsiedzkiego) złożenie wniosku o zamianę lokalu na lokal o zbliżonym metrażu.

J. S. od powyższego pisma Zastępcy Dyrektora Biura Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy z dnia 17 lipca 2013 r. złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ podniósł, że kwestionowane pismo z dnia 17 lipca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz jest załatwieniem skargi wniesionej w trybie przepisów zawartych w dziale VII K.p.a. Załatwienie takiej skargi następuje poprzez podjęcie przez organ czynności materialno-technicznej a nie przez wydanie decyzji. W postępowaniu w sprawach skarg i wniosków uregulowanych w dziale VII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ona wydaniem decyzji administracyjnej. Tak więc, powyższe pismo nie jest decyzją, gdyż nie ma podstaw prawnych wynikających z prawa materialnego, do wydania w tym przedmiocie decyzji. Ponadto, pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej również i z tej przyczyny, że nie zawiera minimum niezbędnych elementów pozwalających uznać je za decyzję, tj. nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej ani nie wskazuje, że osoba podpisana pod pismem działała na podstawie upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy do wydawania decyzji administracyjnych.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stało się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła szereg argumentów na poparcie jej zasadności. Podniosła m. in., że komisja mieszkaniowa nie wzięła pod uwagę zagrożenia zdrowia i życia spowodowanego zachowaniem sąsiadów w stosunku do skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że pismo Zastępcy Dyrektora Biura Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy z dnia 17 lipca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie posiada formy przewidzianej art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nie zawiera przy tym minimum niezbędnych elementów pozwalających uznać je za decyzję, tj. nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej, ani nie wskazuje, że osoba podpisana pod pismem działała na podstawie upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji administracyjnej.

Jednocześnie wskazano, że sprawy o zamianę lokali mieszkalnych najmowanych z zasobu miasta nie są sprawami indywidualnymi, rozstrzyganymi w trybie k.p.a. w formie decyzji administracyjnych, a organy dzielnic załatwiające takie wnioski nie są organami administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Sprawa J. S. dotycząca zamiany lokalu mieszkalnego została załatwiona negatywnie uchwałą Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Skarżąca, nie kwestionowała tej uchwały w przewidzianym prawem trybie, wobec czego nie może aktualnie domagać się m.in. od Prezydenta m. st. Warszawy, jak i Sądu rozpoznającego sprawę, uwzględnienia jej żądania i rozpatrzenia w trybie dla tego spraw nieprzewidzianym.

Skoro zatem kwestionowane przez stronę pismo Zastępcy Dyrektora Biura Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy z dnia 17 lipca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, to Kolegium zobligowane było do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i 6 P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 19, 65 § 1, 134, 229 pkt 3, 231, 238 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu II instancji, pomimo iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania, tj.:

- poprzez błędne uznanie przez organy administracji publicznej oraz błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż pismo skarżącej z dnia 3 lipca 2013 r. ma charakter skargi w rozumieniu Działu VIII k.p.a., podczas gdy pismo to miało charakter wezwania skierowanego do Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczyło uchwały przedmiotowego organu z dnia [...] maja 2013 r.;

- poprzez niewzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ I instancji winien niezwłocznie przekazać sprawę do właściwego w sprawie organu administracji publicznej, a także poinformować skarżącą o organie właściwym w sprawie oraz o właściwym trybie postępowania;

- poprzez nie przekazanie przez organ II instancji skargi z dnia 6 września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do organu właściwego – zgodnie z art. 54 P.p.s.a. – w celu nadania jej dalszego biegu we właściwym trybie;

- poprzez niewzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż wszczęcie przez organ I instancji postępowania w trybie Działu VIII k.p.a., w sytuacji gdy sprawa dotyczyła sprawy indywidualnej, nie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego stała w sprzeczności z art. 233 k.p.a.;

- poprzez niewzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ I instancji wadliwie i w sposób nieodpowiadający wymogom prawnym sporządził zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, w tym nie wziął pod uwagę, iż organ I instancji był niewłaściwy w sprawie, nie przekazał sprawy organowi właściwemu, a także nie wskazał w jaki sposób skarga została załatwiona i nie pouczył skarżącej o treści art. 239 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że istota sprawy sprowadzała się do oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma Zastępcy Dyrektora Biura Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy z dnia 17 lipca 2013 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W literaturze wskazuje się, że negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym (por. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. II, Warszawa 2010, s. 209). Z motywów zawartych w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wynika, że pismo Zastępcy Dyrektora Biura Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy z dnia 17 lipca 2013 r. nie jest decyzją administracyjną, jest za to załatwieniem skargi skarżącej wniesionej w trybie przepisów zawartych w dziale VIII k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdzenie to opatrzyło tezą, że nie ma podstaw prawnych, wynikających z przepisów prawa materialnego, do wydania decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jednakże jest ocena charakteru prawnego pisma J. S. z dnia 3 lipca 2013 r. Wywodzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że pismo J. S. z dnia 3 lipca 2013 r. miało charakter skargi w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a w konsekwencji pismo Zastępcy Dyrektora Biura Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy z dnia 17 lipca 2013 r. stanowiło odpowiedź na skargę, nie jest trafne.

Należy podkreślić, że ww. pismo zatytułowane "Odwołanie odmowy przydzielenia zamiennego lokalu" skarżąca kasacyjnie skierowała do Prezydenta m.st. Warszawy wobec braku reakcji organu na wcześniejsze pisma skarżącej, w tym pismo z dnia 25 maja 2013 r. W każdym z powołanych pism strona domagała się reakcji i podjęcia działań związanych z kontrolą merytoryczną uchwały Zarządu Dzielnicy Woli m.st. Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o odmowie zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu (zamiany lokalu).

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę.". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11).

O rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym do organu administracji publicznej nie decyduje również jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista treść pisma. Skarżąca zgłosiła żądanie nadania biegu "Odwołaniu" z dnia 25 maja 2013 r. i konsekwentnie podnosiła, że jej pismo powinno się traktować jako "Odwołanie" od uchwały z dnia [...] maja 2013 r. Ma to istotne znaczenie, szczególnie w sytuacji gdy skarżąca nie była informowana o trybie i możliwościach poddania kontroli uchwały Zarządu Dzielnicy Woli m.st. Warszawie w sprawie odmowy zamiany lokalu mieszkalnego.

Skoro z pisma skarżącej z dnia 3 lipca 2013 r. nie wynikało jasno, że stanowi ono skargę w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a., to pożądane było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony co do dalszego trybu postępowania. Wobec zaistniałych wątpliwości co do kwalifikacji pisma, obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącej. Nie tylko w interesie strony, ale też w interesie publicznym jest podejmowanie przez organ administracji działań, które gwarantują ustalenie właściwego trybu postępowania, a nie automatyczne uruchamianie procedur nadzwyczajnych. Istotne jest rozróżnienie przypadku działania strony w trybie skargowym od sytuacji, gdy strona w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym korzysta ze środków prawnych, w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że strona skorzystała z trybu skargowego, który zasadniczo nakierowany jest na uruchomienie kontroli działań organu administracji albo jego pracowników. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w szczególności nie wynikało, że intencją strony było skontrolowanie działań podjętych przez pracowników organu lecz weryfikacja podjętej przez Zarząd Dzielnicy Woli m.st. Warszawie uchwały. Ma to istotne znaczenie w sytuacji gdy strona nie wyczerpała trybu odwoławczego i nie wniosła skargi do sądu administracyjnego. Okoliczności te powinny wzbudzić wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.