Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2946/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 111 par. 1a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 228/13 w sprawie ze skargi B. W. i J. W. na postanowienie W.– M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 17 stycznia 2013 r. nr ... w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 228/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. W. i J. W., zw. dalej skarżącymi, na postanowienie W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., zw. dalej WINB, w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., zw. dalej PINB, postanowieniem z dnia 30 października 2012 r. nałożył na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ..., obręb W., gmina G. E. Następnie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 111 § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., organ uzupełnił treść sentencji postanowienia z dnia 30 października 2012 r. Na postanowienie z dnia 5 grudnia 2012 r. zażalenie wnieśli skarżący. WINB postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę wskazał, że skarżącym nie przysługiwało zażalenie ani na postanowienie o uzupełnieniu postanowienia, ani też na postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym. Zdaniem sądu, przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia. W ocenie sądu, możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawi się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczą przywołane przepisy, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Nadto, zdaniem sądu pierwszej instancji, postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 k.p.a. również nie jest zaskarżalne. Bowiem zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W art. 142 k.p.a. ustawodawca przewidział, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem w ocenie sądu pierwszej instancji, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji lub postanowienia, to zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 112, art. 126 i art. 134 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że WINB nie rozważył wpływu błędnego pouczenia skarżących o formie zaskarżenia niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia na sposób sformułowania przez nich osnowy zażalenia i w konsekwencji nie rozpoznał zażalenia wniesionego przez skarżących, mimo oczywistej intencji skarżących do zmiany niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia zawartego "łącznie" w postanowieniu nr ..., z dnia 30 października 2012 r., nakładającego na skarżących obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ..., obręb W., gmina G. E. i postanowieniu PINB z dnia 05 grudnia 2012 r., nr ..., uzupełniającego w/w postanowienie,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że WINB prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej i zaniechał zbadania czego skarżący w istocie się domagali, a zwłaszcza zaniechał odczytania żądania skarżących w taki sposób, ażeby pomimo błędnego ich pouczenia, nie ponieśli negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości przepisów postępowania administracyjnego i zastosowania się do pouczenia organu,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że WINB zaniechał czuwania nad tym, aby skarżący nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że WINB nie rozpoznał sprawy jako organ drugiej instancji, mimo prawidłowo wniesionego zażalenia na postanowienie nr ... z dnia 30 października 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W przedmiotowej sprawie postanowieniem nr ..., z dnia 5 grudnia 2012 r., organ uzupełnił treść sentencji postanowienia z dnia 30 października 2012 r. nakładającego na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Na postanowienie z dnia 5 grudnia 2012 r. skarżący wnieśli zażalenie. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. WINB stwierdził jego niedopuszczalność.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tak kształtującym się, bezspornym stanie faktycznym, należy zgodzić się z wyrażonym przez sąd pierwszej instancji poglądem, że skarżącym nie przysługiwało zażalenie ani na postanowienie z 30 października 2012 r., ani na postanowienie wydane 5 grudnia 2012 r.

Po pierwsze wskazać należy, że postanowienie z 30 października 2012 r. wydane zostało na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia. W myśl art. 141 § 1, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nie dotyczy załatwienia sprawy, lecz postępowania zmierzającego do osiągnięcia celu postępowania głównego. Przyjęcie, że od ww. postanowienia służy stronie zażalenie, spowodowałoby nadmiernie opóźnienie biegu sprawy głównej. Dlatego też należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji i z wyrażonym w piśmiennictwie poglądem, że ewentualne zarzuty pod adresem postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego należy kierować w toku postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne (por. Z. Cieślik, Komentarz do zmiany art. 49 ustawy – Prawo budowlane wprowadzonej przez Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718 (w:) Z. Cieślik, S. Szuster, Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.00.106.1126), zmienionych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.03.80.718), LEX/el. 2003). Konkludując na postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego stronie nie służy zażalenie.

Przechodząc do analizy możliwości wniesienia zażalenia na drugie z postanowień wydane na podstawie 111 § 1a k.p.a. Ponieść należy, że zmiana wprowadzona do art. 111, która zaczęła obowiązywać w dniu 11 kwietnia 2011 r. dała organowi możliwość działania z urzędu w kwestii uzupełnienia decyzji. Dodano bowiem art. 1a, który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast § 1b stanowi, że uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji (co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego) nie służy zażalenie (por. A. Wróblewski, Komentarz aktualizowany do art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dodatkowo postanowienie będące przedmiotem zażalenia skarżących było formą uzupełnienia rozstrzygnięcia postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, na które stronie nie przysługuje zażalenie. Uzupełnienie takie nie jest aktem samoistnym, co samo w sobie oznacza, że w stosunku do tego rodzaju postanowienia nie ma możliwości wniesienia zażalenia (art. 142 k.p.a.). Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że skoro na żadne z ww. postanowień nie przysługiwało stronie zażalenie, to nie może być mowy o tym, że pomyłka organu, która pojawiła się w postanowieniu nr ..., polegająca na nieprawidłowym pouczeniu strony o możliwości wniesienia zażalenia do WINB miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego za niezasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 112, art. 126 i art. 134 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w związku z nie rozważeniem wpływu błędnego pouczenia na sposób sformułowania zażalenia i nie rozpoznanie przez organ zażalenia wniesionego przez skarżących mimo intencji skarżących do zmiany rozstrzygnięcia zawartego "łącznie" w postanowieniu nr ... i postanowieniu nr ... uzupełniającym w/w postanowienie, naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 k.p.a. i 15 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odczytania żądania skarżących w taki sposób, aby pomimo błędnego ich pouczenia, nie ponieśli negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości przepisów postępowania administracyjnego i zastosowania się do pouczenia organu oraz poprzez brak rozpoznania przez WINB sprawy mimo prawidłowo wniesionego zażalenia na postanowienie nr ... z dnia 30 października 2012 r.

Uwzględniając bowiem to, co powiedziano wyżej autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty wyszedł z nieuprawnionego założenia, że na postanowienie nr ... wydane na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego przysługiwało zażalenie.

Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli całości sprawy wykazując, że błędne pouczenie nie wypłynęło na rozstrzygnięcie sprawy, a skarżący nie ponieśli negatywnych konsekwencji ww. błędu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było również uznać, że przedmiotowe zażalenie wniesiono prawidłowo, skoro na podjęte przez organ postanowienia nie przysługiwało zażalenie.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

5