Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 930/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1-3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi M.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 930/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. póz. 1257 z późn. zm) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. póz. 1778 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych l Oddziału w Ł. z dnia [...] nr [...]

W sprawie wystąpił następujący stan faktyczny:

W dniu 3 stycznia 2018 r. skarżący M. C. wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek, powołując się na trudną sytuację zdrowotną i finansową.

Organ l instancji decyzją z [...] nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek ponieważ:

1) nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u. s. u.s.;

2) skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego;

3) skarżący nie wykazał , aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia

Wnioskiem z 2 maja 2018 r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie umorzenia należności z tytułu składek.

Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalił co następuje :

* skarżący prowadzi obecnie działalność gospodarczą;

* przychód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej wyniósł: 439.386,20 zł w roku 2015, 275.561,25 zł w roku 2016, 232.674,00 zł w roku 2017,

- skarżący wykazał następujący dochód z działalności: 6.142,05 zł w roku 2015, 4.940,34 zł w roku 2016 oraz stratę w wys. 1.840,00 zł w roku 2017;

* skarżący osiąga dodatkowy dochód z tytułu prac dorywczych w wys. 150,00 zł miesięcznie;

* nie pobiera świadczeń ani zasiłków, nie korzysta z pomocy społecznej ani innych form pomocy;

-wspólne gospodarstwo domowe prowadzi z matką, której dochód netto wynosi 1.600,00 zł;

* skarżący ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem - czynsz 658,00 zł, opłaty eksploatacyjne 450,00 zł/koszty leczenia 250,00 zł, inne stałe wydatki 114,00 zł;

* posiada zobowiązania pieniężne w wys. 1.459.000,00 zł, które nie są spłacane;

* oświadczył , że nie posiada majątku nieruchomego, ruchomego, praw majątkowych, wierzytelności;

-w latach 2006, 2013 i 2014, a także z dniem 10.05.2018 r. komornik sądowy umorzył postępowania egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącemu

- we wrześniu i w październiku 2003 r. skarżący był dwukrotnie hospitalizowany.

Obecnie skarżący jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Matka J. C. - pobiera obecnie świadczenie emerytalne.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., działając jako organ II instancji, podtrzymał stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych l Oddziału w Ł.

Zdaniem organu odwoławczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych l Oddział w Ł., działając jako organ l instancji, prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka nieściągalności należności. Zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w zapisie art. 28 ust. 3 ustawy o sus.

Pomimo umorzenia postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prowadzi nadal własną egzekucję, zatem możliwości dochodzenia przymusowego należności z tytułu składek nie zostały przez organ rentowy wyczerpane.

Wobec dalszego prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Przesłanki wymienione w pkt l, 2, i 4 nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Skarżący prowadzi nadal działalność gospodarczą, która może stanowić źródło pozyskania środków finansowych niezbędnych do spłaty zadłużenia z tytułu składek. Należy wskazać w tym miejscu, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21.06.2000r., l SA/Ka 14/199). Należy podkreślić, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób wyegzekwowania zadłużenia. Ponadto, w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy całkowitej nieściągalności, koniecznym jest również ustalenie, że ma ona charakter trwały i nieodwracalny, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Umorzenie składek powoduje zwolnienie z długu na stałe, z tej przyczyny należy zawsze rozważyć, czy istnieje możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości chociażby niewielkimi kwotami, gdyż sytuacja materialno-bytowa dłużnika może w każdej chwili ulec poprawie i będzie on w stanie spłacić zadłużenie. Brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jeszcze o całkowitej ich nieściągalności, a stwierdzenie, że nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne byłoby na obecnym etapie przedwczesne.

Zdaniem organu odwoławczego organ l instancji prawidłowo uznał również, że zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego skarżącego nie potwierdza, aby konieczność uregulowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przykładowo w drodze układu ratalnego, uniemożliwiła skarżącemu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

O istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2450/06 "nie wystarczy , że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązków, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy".

Na powyższą decyzję M. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając:

1. wydanie decyzji bez podstawy prawnej z naruszeniem obowiązującego prawa,

2.brak rzetelnego i dogłębnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2018r o umorzenie należności z tytułu składek co narusza prawo i interes prawny skarżącego ,

3.błędną i tendencyjną ocenę faktów oraz brak analizy sytuacji finansowej skarżącego .

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej:.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przy czym , co wymaga podkreślenia, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonym aspekcie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jak już wcześniej wskazano przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie M. C. uczynił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] orzekająca o odmowie uwzględnienia jego wniosku o umorzenie w całości zaległych składek w tym:

1.należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 143.265,77 zł obejmujących:

- ubezpieczenia społeczne za okresy od listopada 2001 do lipca 2003 r., od marca 2009 do lipca 2012 r., od grudnia do 2012 r. do listopada 2017 r.;

- ubezpieczenie zdrowotne za okresy luty 2005 r., od marca do listopada 2009 r., styczeń 2010 r., od marca do kwietnia 2010 r., od czerwca do sierpnia 2010 r., od października 2010 r. do grudnia 2011 r., od lutego do listopada 2012 r., od stycznia do listopada 2017 r.;

- Fundusz Pracy i fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy od listopada 2001 do lipca 2003, od marca 2009 do listopada 2017 r.;

2. należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 115.857,20 zł obejmujących:

-ubezpieczenia społeczne za okresy od marca 2009 r. do lipca 2012 r., od grudnia 2012 r. do listopada 2017 r.;

- ubezpieczenie zdrowotne za okresy luty 2005 r., od marca do listopada 2009 r., styczeń 2010 r., od marca do kwietnia 2010 r., od czerwca do sierpnia 2010 r., od października 2010 r. do listopada 2012 r., od stycznia do listopada 2017 r.;

-Fundusz Pracy za okres od marca 2009 r. do listopada 2017 r.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 963 ze zm.)- dalej: u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Cytowany powyżej art. 28 ust. 1 u.s.u.s., dopuszcza zatem możliwość umorzenia w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym upoważnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nadto stosownie do treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia zostały uregulowane w powołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki, w tym gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tak więc uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej.

Rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09).

Podkreślić przy tym również należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. lub art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek, nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji z umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanek określonych w powołanym powyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem to strona w treści wniesionego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. ZUS w toku postępowania, powinien natomiast wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Oczywistym jest jednak fakt, że w toku takiego postępowania to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, świadczy bowiem o tym użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o zaistniałych przeszkodach w spłacie zadłużenia.

Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie bowiem do treści art. 80 k.p.a., organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy na podstawie różnych, czasem sprzecznych ze sobą, zebranych w sprawie dowodów, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie ZUS nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany wskazanymi powyżej zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W niniejszej sprawie, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzenie, co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o całkowite umorzenie przedmiotowych zaległości oparł o dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, z których wynika, iż M. C. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką – J. C., nad którą sprawuje opiekę. Na stałe miesięczne dochody gospodarstwa domowego wnioskodawcy składa się świadczenie emerytalne matki skarżącego w kwocie 1.600 zł netto. Ponadto skarżący uzyskuje dochody z tytułu wykonywanych prac dorywczych, kształtujących się w kwocie około 150 zł miesięcznie. Organ wskazał również, iż pomimo braku rentowności i generowanych strat, skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą. Natomiast stałe miesięczne wydatki skarżącego związane z utrzymaniem, zgodnie z oświadczeniem strony wynoszą 1.472 zł. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, uwzględniając fakt, iż skarżący pomimo trudnej sytuacji finansowej nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej, pozwala na stwierdzenie, iż możliwą jest spłata przedmiotowego zadłużenia, choćby w dopuszczonej prawem formie układu ratalnego. Za uwzględnieniem wniosku strony nie przemawia również, zdaniem organu odwoławczego, podnoszona przez stronę argumentacja, co do bezskuteczności prowadzonej egzekucji komorniczej. Zakład wskazał, iż pomimo umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego, organ nadal prowadzi własną egzekucję, co oznacza, ze możliwości dochodzenia przymusowego należności z tytułu przedmiotowych składek nie zostały wyczerpane. Ponadto brak efektu w egzekwowaniu należności nie przesądza o ich całkowitej nieściągalności, gdyż do takiego stwierdzenia konieczne jest ustalenie, że stan ten ma charakter trwały i nieodwracalny, a co w niniejszej sprawie jak podkreśla organ nie nastąpiło. Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdził nadto, że stan zdrowia, zarówno skarżącego, jak i jego matki, której organ nie kwestionuje, także nie przemawia za uwzględnieniem żądania, gdyż strona nie wykazała, że jest trwale i całkowicie niezdolna do wykonywania pracy zarobkowej, jak również nie wykazała, że konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny pozbawia ją możliwości zarobkowania.

Powyższe stanowisko w ocenie Sądu uznać należy, co najmniej za przedwczesne.

Jak już wcześniej wskazano, stosownie do treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą, a więc także w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analiza przepisów u.s.u.s wskazuje, iż ustawodawca nie wprowadził innych rozwiązań, co do zasad procedowania w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległych składek, co oznacza, że podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcia, winny zostać poprzedzone dokładnym i wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ponadto, co istotne, podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, realizacja wyrażonej w art. 15 § 1 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającego na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy, następuje w trybie art. 127 § 3 k.p.a., to jest w drodze przysługującego stronie tego postępowania prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podczas rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, do którego wniosek jest kierowany, zobowiązany jest do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd dokonując w powyższym zakresie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, stwierdził, iż ustalony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stan faktyczny nie był wystarczający do bezspornego stwierdzenia braku istnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem przedmiotowych należności. Z uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika bowiem, że dokonując oceny przedłożonych przez skarżącego danych w zakresie osiąganych przez jego gospodarstwo domowe dochodów, jaki ponoszonych stałych miesięcznych wydatków, organ pominął kwestie minimum socjalnego, które na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, dla pracowniczego gospodarstwa dwuosobowego wynosił 970, 32 zł na osobę, natomiast dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego wynosił 963, 97 zł na osobę. Powyżej powołane kryterium minimum socjalnego stanowi kategorię socjalną, mierzącą koszty utrzymania gospodarstw domowych, uwzględniając podstawowe potrzeby bytowo-konsumpcyjne. Konstruując koszyk minimum socjalnego eksperci kierują się wyznaczeniem granicy wydatków gospodarstw domowych, mierzącej minimalnie godziwy poziom życia. Inaczej mówiąc wzorzec minimum socjalnego jest modelem zaspokajania potrzeb na generalnie niskim poziomie, ale jeszcze wystarczającym dla reprodukcji sił witalnych człowieka, na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, w tym utrzymania jego więzi ze społeczeństwem. Z tego względu w koszyku minimum socjalnego uwzględnia się nie tylko dobra służące zaspokojeniu potrzeb egzystencjalnych (żywność, odzież i obuwie, mieszkanie, higiena, czy ochrona zdrowia), ale także dobra służące do wykonywania pracy, kształcenia, czy też, utrzymywania więzi rodzinnych, towarzyskich oraz skromnego uczestnictwa w kulturze. Te kwestie zostały pominięte przez organ odwoławczy, który ograniczył się jedynie do przywołania zestawienia dochodów osiąganych przez gospodarstwo domowe skarżącego oraz stałych miesięcznych wydatków tego gospodarstwa, nie dokonując jakichkolwiek własnych ustaleń w powyższym zakresie, wiedząc, że wykazana kwota dochodu gospodarstwa domowego skarżącego nie przekracza aktualnego minimum socjalnego.Co prawda to w interesie strony wnioskującej o przyznanie ulgi w spłacie ciążących na niej należności pozostaje wykazanie wszelkich okoliczności przemawiających za zasadnością jej żądania, jednakże mając na uwadze ciążący na organach administracji ustawowy obowiązek wydania rozstrzygnięcia, na podstawie dokładnie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz zebranego i ocenionego materiału dowodowego, jak również podeszły wiek matki skarżącego (91 lat) oraz niewątpliwie zły stan zdrowia skarżącego, Sąd uznał poczynione ustalenia w powyższym zakresie za niewystarczające.

Za niewystarczające Sąd uznał także ustalenia organu odwoławczego w zakresie prowadzonej wobec skarżącego egzekucji komorniczej, celem wyegzekwowania przedmiotowych należności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że skarżący wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dołączył żadnej nowej dokumentacji, jak również nie powołał się na żadne nowe okoliczności (str. 2 zaskarżonej decyzji). Tymczasem, jak wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy, skarżący w ślad złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożył w dniu 4 czerwca 2018 r. w ZUS I Odział w Ł. 24 postanowienia komornika sądowego z dnia 10 maja 2018 r. o umorzeniu prowadzonych w stosunku do jego osoby postępowań egzekucyjnych obejmujących należności ZUS, z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przedłożone przez stronę dokumenty poddane zostały ocenie, co do ich wpływu na możliwość wystąpienia przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie wynika również, że przedłożone dokumenty znajdowały się już w sprawie, co pozwalałoby na uznanie, iż skarżący nie dołączył żadnej nowej dokumentacji.

Wyjaśnienia również wymaga okoliczność wynikająca z załączonej do sprawy informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z której wynika, że 16 lipca 2018 r. skarżący uzyskał uprawnienia na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (licencja nr [...]). Co prawda jak już wcześniej wskazano, to w interesie strony wnioskującej o udzielenie ulgi jest przedstawienie wszelkich okoliczności wskazujących na zasadność jej żądania, niemniej jednak w ocenie Sądu fakt uzyskania powyżej wskazanego uprawnienia, w toku administracyjnego postępowania między instancyjnego, jak również to, że organ podnosi fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, kwestia ta winna zostać wyjaśniona, gdyż ewentualne świadczenie przez skarżącego tych usług może mieć istotny wpływ na wynik rostrzygniecia.

Za niezrozumiałe w ocenie Sądu uznać należy również przedstawioną w uzasadnieniu wniesionej odpowiedzi na skargę argumentację pełnomocnika organu administracji, z której wynika, że organ poddając analizie przedłożone do akt dokumenty, w tym paragony za zakupione lekarstwa, poddaje wątpliwości zasadność nabywanych przez skarżącego leków, czy też lokalizacji aptek, ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego, w których nabywa lekarstwa. Niewątpliwie uprawnieniem, jak i obowiązkiem organu, rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, jest wnikliwa ocena sytuacji majątkowej skarżącego, jednakże nie obejmuje ona, w ocenie Sądu, swoim zakresem celowości zakupu danego rodzaju leków, czy też miejsc, w którym to następuje. Okoliczności te nie stanowią bowiem ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Organ, kierując się nawet doświadczeniem życiowym, w tym znajomością przeznaczenia lekarstw, między innymi tabletek na gardło, aviomarinu, czy też ogólnego zakresu stosowania tzw. suplementów medycznych, nie jest uprawniony do oceny zasadności nabywanych przez skarżącego lekarstw, w związku podnoszonym stanem zdrowia jego oraz jego matki. Ponadto, co istotne okoliczności powyższe nie były podnoszone na etapie postępowania administracyjnego, a zostały wskazane dopiero w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę z dnia 31 października 2018 r.

Reasumując Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkowało jej uchyleniem. Rozpatrując sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń społecznych będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności zgromadzi i oceni materiał dowodowy sprawy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a wynik dokonanych ustaleń zawrze w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji

a.l.