Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 882/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2 i 9; art. 184
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez [...] Sp. z o.o. w [...] (zwana dalej Skarżącą lub Spółką) jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (zwanego dalej także organem odwoławczym lub II instancji) z [...] stycznia 2013r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządu Województwa [...] - Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z [...] listopada 2012r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, wykorzystywanych z naruszeniem procedur.

W dniu [...] czerwca 2010r. Spółka zawarła umowę z Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy nr [...] o dofinansowanie projektu "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Celem projektu było zwiększenie konkurencyjności na regionalnym rynku pracy 120 pracowników jednostek samorządu terytorialnego, zamieszkałych na terenie województwa [...]. Okres realizacji projektu przewidziano pierwotnie na 1 marca 2010r. do 30 kwietnia 2011r., który następnie przesunięto do 30 września 2011r.

Skarżąca przewidziała realizację następujących zadań w ramach kosztów bezpośrednich: Zadanie 1 - Zarządzanie projektem, Zadanie 2 - Promocja i rekrutacja, Zadanie 3 - Organizacja szkoleń z zakresu zarządzania projektami. W ramach kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków zaplanowała wydatki w kwocie 9.100 zł, na którą składały się koszty związane z prowadzeniem księgowości (7.000 zł) oraz zakupu usług telekomunikacyjnych (2.100 zł). Personel projektu miał składać się z 1) kierownika projektu, 2) specjalisty ds. szkoleń, 3) specjalisty ds. finansowych i sprawozdawczości oraz 4) specjalisty ds. monitoringu.

Wniosek w powyższym kształcie został zatwierdzony do realizacji przez Wojewódzki Urząd Pracy w [...] (zwany dalej WUP), jednakże ze względu na opóźnienie w zawarciu umowy o dofinansowanie (zawarta została dniu 15 czerwca 2010 r.), 5 lipca 2010 r. Skarżąca wystąpiła do Instytucji Pośredniczącej (IP) z wnioskiem o zmianę m.in. terminu realizacji szkoleń (przesunięcie z maja na lipiec 2010 r.), który to wniosek został uwzględniony pismem z 13 lipca 2010 r. pod warunkiem braku jednoczesnego wydłużenia okresu trwania projektu. Dodatkowo IP zauważyła, że ze względu na zakwalifikowanie do projektu jedynie 31 z 60 osób w I turze rekrutacji (rekrutacja trwała ponad 3 miesiące), istnieje zagrożenie realizacji projektu w kształcie zasadniczo zgodnym z zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie projektu.

Pismem z 3 sierpnia 2010r. IP ponownie wyraziła swoje obawy co do skuteczności prowadzonej rekrutacji oraz istnienia ryzyka nieosiągnięcia założonych rezultatów. Dlatego też zwróciła się z prośbą o przesyłanie, co 14 dni kalendarzowych, informacji dotyczących podejmowanych działań skutkujących zakwalifikowaniem odpowiedniej liczby osób do projektu. Ponadto zwrócono się do Skarżącej z prośbą o prowadzenie rekrutacji w sposób ciągły w celu maksymalizacji efektów rekrutacji.

Pismem z 17 września 2010r. Skarżąca zwróciła się z prośbą o zwiększenie liczebności grup szkoleniowych, na co IP ostatecznie wyraziła zgodę w dniu 11 października 2010 r.

Pismem z 17 stycznia 2011 r. Skarżąca zwróciła się do IP z wnioskiem o przesunięcie terminu zakończenia realizacji projektu z 30 kwietnia na 30 września 2011 r., który to termin został zaakceptowany. Ponadto Skarżąca została poinformowana, że w przypadku niezrealizowania celów i rezultatów projektu, kwota dofinansowania ulegnie zmniejszeniu proporcjonalnie do osiągniętego poziomu rezultatów.

Następnie pismem z 10 maja 2011 r. Skarżąca zwróciła się do IP z prośbą o akceptację zmian we wniosku o dofinansowanie projektu.

W dniu 31 maja 2011 r. IP wyraziła zgodę na dokonanie zaproponowanych zmian. Jednakże, ze względu na brak wypracowania wspólnego stanowiska stron umowy w zakresie obniżenia wartości kosztów związanych z zarządzaniem projektem, zmiana nie weszła w życie.

W ramach realizacji projektu Skarżąca składała wnioski o płatność za określone okresy, które to wnioski były akceptowane. Z analizy informacji zawartych w ww. wnioskach ustalono, że w toku realizacji projektu, Spółka objęła wsparciem w ramach szkoleń łącznie 48 osób na 120 zadeklarowanych, z czego 11 zdało egzamin i uzyskało certyfikat z 50 założonych i objętych dofinansowaniem ze środków publicznych. W związku z powyższym IP uznała, że Skarżąca nie zrealizowała celu projektu zgodnie z założeniami zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie projektu, a wskaźnik celu ogólnego osiągnięty został na poziomie 40%. Dlatego też IP podjęła decyzję o zastosowaniu reguły proporcjonalności, określonej w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w odniesieniu do rozliczonych we wnioskach o płatność kosztów zarządzania projektem oraz kosztów pośrednich.

W związku z brakiem wpłaty kwoty 120.590,10 złotych, w dniu [...] października 2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] listopada 2012 r. Samorząd Województwa [...] zobowiązał Spółkę do zwrotu kwoty 104.255,47 zł, która wynikała z rozliczenia końcowego projektu.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Minister Rozwoju Regionalnego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 umowy Skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku, a w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem i/lub procedurami do zwrotu całości lub części dofinansowania (§ 13 ust. 1 umowy). Ponadto organ II instancji zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 4 umowy Spółka zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Tym samym, zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego, zarzut Skarżącej wskazujący, że w dniu zawarcia umowy obowiązywały Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z 28 grudnia 2009 r., w których brak jest mowy o zasadzie rozliczania projektu zgodnie z zasadą proporcjonalności, należało uznać za nieuzasadniony.

Organ II instancji wskazał, że reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Nie jest bowiem zasadne, aby w przypadku niezrealizowania założeń merytorycznych projektu, wydatki były akceptowane w wysokości określonej we wniosku o dofinansowanie.

W przypadku niespełnienia kryterium strategicznego lub nieosiągnięcia celu projektu - wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona, co jednocześnie oznacza odpowiednie obniżenie kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie projektu. Wysokość zmniejszenia dofinansowania odpowiada procentowi, w jakim dane kryterium lub cel nie zostały zrealizowane. Zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte oraz kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich.

Organ odwoławczy podkreślił, że wprowadzona do wersji nr 6 Wytycznych reguła proporcjonalności, stanowi jedynie techniczne narzędzie służące wyliczeniu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu naruszenia zapisów umowy, które obowiązują od początku realizacji Programu. W przedmiotowej sprawie przedmiotu sporu nie stanowi nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu, lecz sposób wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych. Organ podkreślił, że od początku realizacji Programu umowa o dofinansowanie precyzyjne określała prawo instytucji będącej jej stroną do żądania zwrotu części lub całości środków dofinansowania w przypadku naruszenia postanowień umowy, w tym realizacji projektu niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Dlatego też organ II instancji zauważył, że cel projektu jakim było zwiększenie na regionalnym rynku pracy 120 pracowników jednostek samorządu terytorialnego nie został osiągnięty. Skarżąca bowiem przeszkoliła jedynie 48 pracowników z czego certyfikat uzyskało jedynie 11 pracowników na 50 założonych we wniosku.

Minister Rozwoju Regionalnego nie znalazł uzasadnienia dla twierdzeń Skarżącej, która podnosi, że w sposób nieuprawniony reguła proporcjonalności została zastosowania w odniesieniu do kosztów zarządzania oraz kosztów pośrednich. Wyjaśnił, że powyższe wynika wprost z Wytycznych. Ponadto organ zauważył, że gdyby wsparciem objętych miało być 48 osób zamiast 120 osób, to zarówno koszty szkoleń, jak i koszty związane z obsługą tychże szkoleń byłyby znacznie niższe. Nakład pracy niezbędny do koordynacji mniejszej liczby szkoleń, obsługi mniejszej liczby uczestników, faktur, zestawień itp. również byłby mniejszy. Tym samym, ogólna kwota przeznaczona na realizację projektu o węższym zakresie (48 osób) byłaby niższa, niż kwota dofinansowania projektu o zakresie szerszym (120 osób).

Organ odwoławczy zauważył, że, Skarżąca rozliczyła w projekcie wydatki na organizację szkoleń z zakresu zarządzania projektem jedynie w wysokości 38,85% założeń. Natomiast pozostałe wydatki w projekcie, tj. koszty zarządzania projektem, koszty promocji i rekrutacji, a także koszty pośrednie zostały poniesione w wysokościach zbliżonych do zakładanych we wniosku o dofinansowanie, co zdecydowanie nie korespondowało z wysokością osiągniętych wskaźników. Dlatego też organ nie zgodził się ze Skarżącą wskazującą, że ponoszone w ramach kosztów pośrednich wydatki związane z obsługą rachunkową projektu byłyby takie same niezależnie od liczby uczestników projektu.

Minister Rozwoju Regionalnego podkreślił również, że WUP wielokrotnie systematycznie informował Skarżącą o konsekwencjach finansowych nieosiągnięcia wskaźników, a tym samym i celu projektu. Gdyby Spółka uwzględniła powyższe ryzyko i w początkowym etapie realizacji projektu zmieniła jego założenia (ograniczając wartość dofinansowania, tj. zarówno kosztów szkoleń, jak i pozostałych kosztów, w tym zarządzania oraz kosztów pośrednich), to mogłaby uniknąć konsekwencji finansowych. Tymczasem tego nie uczyniła, w wyniku czego przez 19 miesięcy realizacji projektu ponosiła koszty "obsługowe" (w tym koszty zarządzania oraz koszty pośrednie) związane z udzieleniem wsparcia 120 osobom, podczas gdy faktycznie obejmowała wsparciem zaledwie 40% tej wartości (48 osób).

Organ odwoławczy nie przychylił się również do twierdzenia Skarżącej, jakoby nieosiągnięcie celu projektu nastąpiło nie z jej winy, lecz w skutek wystąpienia czynników, których wystąpienia nie mogła przewidzieć, takich jak nasycenie rynku szkoleniami, powódź, kryzys gospodarczy. Organ wyjaśnił, że na etapie opracowywania założeń do projektu podmiot aplikujący zobowiązany jest wskazać potencjalne zagrożenia w jego realizacji. Skarżąca wskazała na dwa zagrożenia: ryzyko rezygnacji uczestników oraz ryzyko opóźnień w realizacji szkoleń. Skarżąca natomiast nie oszacowała aktualnego ryzyka związanego z rekrutacją uczestników, co sprawiło, że przyjęte przez nią we wniosku o dofinansowanie wskaźniki pomiaru celu, produkty oraz rezultaty okazały się niemożliwe do osiągnięcia.

Pismem z 8 lutego 2013r. Skarżąca złożyła skargę na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] stycznia 2013r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2012 r., jako decyzji naruszających prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że niezrealizowanie w całości projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Skarżącej, a tym samym przyjęciu, że zastosowanie znajdzie zasada proporcjonalności do kosztów związanych z zarządzeniem projektem i kosztów pośrednich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2) naruszenie art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych) poprzez przyjęcie, że środki przeznaczone na zarządzenie projektem oraz na tzw. koszty pośrednie projektu w zakresie wskazanym w decyzji są niekwalifikowalne a tym samym, że zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, co miało wpływ na wynik sprawy.

3) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 9 ustawy o finansach publicznych poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki ku temu, co miało wpływ na wynik sprawy .

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z 6 listopada 2012 r. podczas gdy należało decyzję uchylić zaś postępowanie umorzyć co miało istotny wpływ na wynika sprawy.

5) naruszenie art. 35 § 2 w zw. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem ustawowych terminów do rozpoznania sprawy.

Skarżąca podniosła, że reguła proporcjonalności została wprowadzona do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL w wersji z 22 października 2010 r. Natomiast umowa o dofinansowanie zawarta została [...] czerwca 2010 r., a wiec w okresie, kiedy obowiązywały Wytyczne w wersji z 28 grudnia 2009 r., w których to brak jest mowy o zasadzie rozliczania projektu zgodnie z regułą proporcjonalności. Powoływanie się przez organ II instancji na treść umowy zgodnie, z którą Skarżąca zobowiązana była do stosowania aktualnie obowiązujących wytycznych, zdaniem Spółki, nie przesądza o konieczności stosowania wytycznych w wersji uwzględniającej każdorazowe ich zmiany. Co więcej wprowadzone przez strony umowy sformułowanie "aktualnie" dotyczy w jej ocenie wersji dokumentu obowiązującego w dniu zawierania umowy. Ponadto, w ocenie Skarżącej, reguła proporcjonalności dotyczyć może wyłącznie przypadków, gdy nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Skarżąca podkreśliła, że wykonywała zadania związane z projektem z najwyższym stopniem staranności w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami. Podkreśliła przy tym, że wynagrodzenie osób zaangażowanych w projekt mimo przedłużenia realizacji projektu nie zostało zwiększone. Jej zdaniem podjęła ona szereg czynności naprawczych, takich jak z zintensyfikowanie działań mających na celu rekrutację kolejnych uczestników szkoleń, spotkania z IP itp. Dodatkowo zwróciła uwagę na okoliczności związane z nasyceniem rynku projektami, kryzys gospodarczy, klęskę powodzi oraz zmianę nastroju społecznego, które to okoliczności w sposób zasadniczy wpłynęły na proces rekrutacji uczestników.

Skarżąca wskazała, że przy ocenie stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu należy brać pod uwagę takie okoliczności jak m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, charakter kryterium, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, w jaki sposób i czy w ogóle powyższe kryteria zostały zastosowane. Ponadto zauważyła, że zgodnie z Zasadami finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 24 grudnia 2012r., stosowanie reguły proporcjonalności powinno odbywać się z uwzględnieniem wszelkich okoliczności związanych z realizacją danego projektu, a nie jedynie na zasadzie matematycznych wyliczeń stopnia nieosiągnięcia założeń projektu. W szczególności należy zweryfikować, czy niewykonanie produktów i rezultatów projektu wiązało się z ponoszeniem wydatków na ten cel i od tego uzależnić stopień rozliczeń finansowych projektu. Natomiast w przedmiotowej sprawie ustalenie ewentualnego stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu sprowadzało się do prostego rachunku matematycznego.

Skarżąca wskazała również, że poniesione koszty pośrednie dotyczyły obsługi księgowej, która to obsługa prowadzona była przez cały okres trwania realizacji projektu. Obniżenie kosztów pośrednich do 40% nie ma uzasadnienia, również z tego powodu, że liczba dokumentów księgowych nie uległaby zasadniczym zmianom, nawet przy osiągnięciu poziomu 100% rekrutacji uczestników do projektu.

W zakresie niekwalifikowalności kosztów zarządzania projektem Spółka wskazała, że cały personel projektu wykonywał prawidłowo swoje obowiązki. Co więcej wypłacone wynagrodzenie dla personelu dotyczy okresu 14 m-cy, podczas gdy termin realizacji projektu został przedłużony o kolejne 5 m-cy.

Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności Sąd stoi na stanowisku, że w sprawie znajduje zastosowanie reguła proporcjonalności określona w Wytycznych z zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 listopada 2010r., zwanych dalej Wytycznymi z 22 listopada 2010r. Należy wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 1 zawartej umowy z 15 czerwca 2010r. Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu na podstawie wniosku. Z kolei w § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy wskazano, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i/lub wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Odsetki o których mowa w ust. 1 naliczane są zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

We wniosku o dofinansowanie w pkt 3.4 wskazano jakie rezultaty zamierzała Skarżąca uzyskać, które to rezultaty były zgodnie z jej deklaracją zawartą w pkt 3.2 wniosku i zdaniem Spółki rezultaty te były jak najbardziej możliwe do osiągnięcia. Zdaniem Skarżącej gwarantem osiągnięcia rezultatów była szczegółowa analiza potrzeb szkoleniowych jednostek samorządu terytorialnego oraz liczne deklaracje pracowników tego sektora będące w posiadaniu Spółki. Jednakże pomimo powyższych deklaracji Skarżąca osiągnęła jedynie 40% zakładanych celów.

Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawę wydatki na organizację szkoleń z zakresu zarządzania projektem Skarżąca rozliczyła w wysokości 38,85% założeń. Natomiast pozostałe koszty, tj. koszty zarządzania projektem, koszty promocji i rekrutacji, a także koszty pośrednie zostały poniesione w wysokościach zbliżonych do zakładanych we wniosku dofinansowanie (odpowiednio 96,78%, 100%, 75,96%). Obecnie przedmiotem sporu jest zastosowanie reguły proporcjonalności do kosztów zarządzania projektem oraz kosztów pośrednich.

W związku z tym prawidłowo organ wskazał, że w sprawie do ww. kosztów winna znaleźć zastosowanie reguła proporcjonalności, która została wprowadzona na podstawie Wytycznych z 22 listopada 2010r., gdyż w myśl § 3 ust. 4 umowy z [...] czerwca 2010r., Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści wytycznych o których mowa w ust. 2 i § 1 pkt 6 (Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL). Dlatego też nie uzasadnione są zarzuty Skarżącej wskazujące, że w dacie podpisania umowy obowiązujące Wytyczne nie zawierały reguły proporcjonalności. Powyższy zapis umowy jest jasny i wskazuje wprost, że Skarżąca zobowiązana jest w toku realizacji umowy do stosowania aktualnych Wytycznych, tzn. również tych, które uległy zmianie w toku realizacji Projektu.

Na marginesie należy zauważyć, że reguła proporcjonalności została wprowadzona po to aby beneficjenci, którzy nie zrealizowali zakładanych celów nie byli zobowiązani do zwracania całości otrzymanego dofinansowania, tylko co najwyżej proporcjonalnie do nie osiągniętego celu. Umowa o dofinansowanie bowiem precyzyjnie określała prawo instytucji będącej jej stroną do żądania zwrotu części lub całości środków dofinansowania w przypadku naruszenia postanowień umowy, w tym realizacji projektu niezgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z postanowieniami Wytycznych z 22 listopada 2010r. (Podrozdział 3.1.5, Sekcja 5 - Reguła proporcjonalności), reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu.

W myśl tych Wytycznych z 22 listopada 2010r. w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego w ramach projektu lub nieosiągnięcia celu projektu – wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona, co jednocześnie oznacza odpowiednie obniżenie kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie projektu; wysokość zmniejszenia dofinansowania odpowiada procentowi, w jakim dane kryterium lub cel nie zostały zrealizowane; zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte oraz kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich; procent nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez podmiot będący stroną umowy.

Zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta. Podczas ustalania procentu nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu.

Podmiot będący stroną umowy o dofinansowanie projektu może odstąpić od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności lub obniżyć wysokość środków tej regule podlegających, jeśli Beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu. Reguła proporcjonalności nie ma zastosowania w przypadku wystąpienia siły wyższej.

Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że reguła proporcjonalności dotyczy także kosztów zarządzania projektem oraz kosztów pośrednich, co wynika wprost z cytowanych wyżej Wytycznych. Co więcej o powyższych konsekwencjach, tj. możliwości obniżenia dofinansowania Spółka była informowania przez Instytucję Pośredniczącą i w tedy na etapie realizacji projektu mogła ewentualnie dokonać określonych zmian w realizowanym projekcie, czego nie uczyniła.

Zgodzić się należy z Ministrem Rozwoju Regionalnego, że w wypadku objęcia szkoleniem 48 osób zamiast 120 osób, to zarówno koszty szkoleń, jak i koszty związane z obsługą tychże szkoleń są znacznie niższe. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że zgodnie z wnioskiem (pkt 3 wniosku) zarządzanie projektem miało mieć charakter zadaniowy, a więc nakład pracy niezbędny do koordynacji mniejszej liczby szkoleń, obsługi mniejszej liczby uczestników, faktur, zestawień itp. również jest mniejszy. Dlatego też zasadne organ uznał, że ogólna kwota przeznaczona na realizację projektu o węższym zakresie (48 osób) byłaby niższa, niż kwota dofinansowania projektu o zakresie szerszym (120 osób). W powyższym kontekście niezasadne są zarzuty Skarżącej wskazujące, że wypłacone wynagrodzenie dla personelu dotyczy okresu 14 m-cy, podczas gdy termin realizacji projektu został przedłużony o kolejne 5 m-cy. Należy ponownie podkreślić, że Skarżąca we wniosku wprost wskazała, iż zarządzanie projektem będzie miało charakter zadaniowy, a więc nie ma znaczenia wydłużenie czasu trwania projektu, skoro zrealizowano zadanie tylko w 40%. Trzeba także wskazać, że wbrew twierdzeniom Spółki, również ponoszone w ramach kosztów pośrednich wydatki związane z obsługą rachunkową projektu byłyby niższe przy obsłudze 48 osób a nie 120 osób. Powyższe związane jest z ilością dokumentów księgowych. W tym miejscu należy wskazać, że mimo iż projekt został wydłużony w czasie, to nadal koszty zarządzania projektem były rozliczane zadaniowo i związane były z ilością uczestników kursów. Zadaniowe rozliczenie kosztów oznacza, że pracownicy są rozliczani z wykonanych zadań, które są wykonane, jeżeli osiągnięto zakładane rezultaty. Natomiast w przedmiotowej sprawie tych rezultatów nie osiągnięto. Dlatego też niezasadne jest przyznanie dofinasowania w zakresie kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich w wartościach wskazanych przez Spółkę, skoro nakład pracy związany był z ilością uczestników.

Zasadne są także twierdzenia organu odwoławczego, wskazujące na winę Spółki w nieosiągnięcie celu projektu. Wbrew twierdzeniom Skarżące w sprawie nie wystąpiły czynniki, których nie mogła ona przewidzieć. Powoływanie się na nasycenie rynku szkoleniami, powódź (trwała ok. 1 miesiąca, projekt był realizowany przez 19 miesięcy), kryzys gospodarczy w żadnym wypadku nie może stanowić o braku winy. Wskazywane powody, zdaniem Sądu, są tylko próbą udowodnienia, że założony cel był możliwy do zrealizowania, gdyby te "przyczyny" nie wystąpiły. Należy zwrócić uwagę, że zainteresowanie projektem Skarżącej było umiarkowane, gdyż zarówno w I etapie jak i II rekrutowana podobną ilość uczestników. Odpowiednio 23 i 25 osób, a więc powołane okoliczności nie miały wpływu na niezrealizowanie zakładanego celu.

Zdaniem Sądu wina Skarżącej jest ewidentna i związana może być z dwoma okolicznościami. Pierwsza związana jest z nieprawidłowymi założeniami wniosku, natomiast druga przyczyna odnosi się do nieodpowiedniego doboru osób zaangażowanych w realizację projektu. Jednakże obie te przyczyny leżą po stronie Beneficjenta. Spółka wskazuje, że zaangażowani w projekt pracownicy prawidłowo realizowali swoje zadnia, dlatego też przyczyny niezrealizowania celów należy poszukiwać na etapie składania wniosku, tj. na błędnych złożeniach. We wniosku, o czym mowa była wyżej, Skarżąca powoływała się na szczegółowa analizę potrzeb szkoleniowych jednostek samorządu terytorialnego oraz liczne deklaracje pracowników tego sektora będące w jej posiadaniu. Zdaniem Sądu Skarżąca w sposób nieprawidłowy, rozpoznała rynek, bądź też miała nieaktualne dane dotyczące rozeznanie rynku (opierała się na danych z 2009r.). Zatem Spółka ponosi winę za nieprawidłowe zbadanie potrzeb szkoleniowych pracowników jednostek samorządu terytorialnego, a także w ewentualnym zawyżeniu wskaźników, które chciała osiągnąć realizując projekt (m.in. przeszkolenie 120 osób). Dlatego też winna ponieść konsekwencje finansowe w postaci zwrotu środków dofinansowania, a nie przerzucać poniesienie tych kosztów na budżet państwa.

Bezzasadne są również twierdzenia Spółki wskazujące, że realizowany projekt miał niekomercyjny charakter i dlatego też nie może ona ponosić odpowiedzialności finansowej jego realizacji. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które winny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też Sąd stoi na stanowisku, że Spółka ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i w zasadzie w pełni sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie).

Reasumując Skarżąca ponosi całkowitą odpowiedzialność za niezrealizowanie projektu zgodnie z przyjętymi przez siebie założeniami w wypadku braku wystąpienia siły wyższej, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Słusznie organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. Skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Nieosiągnięcie celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy. W efekcie niezrealizowanie projektu w zakładanej wersji przy jednoczesnym wydatkowaniu środków na zarządzanie i koszty pośrednie oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych, a Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ II instancji przeanalizował wszystkie wskazywane przez nią okoliczności, które zdaniem Spółki miały wpływ na niezrealizowanie zakładanych celów, szczegółowo odniósł się do tych twierdzeń i w efekcie dokonał proporcjonalnego zmniejszenia dofinansowania. A więc należy podkreślić, że organ nie tylko dokonał matematycznego wyliczenia stopnia nieosiągnięcia założeń projektu ale również uwzględnił zasady stosowania reguły proporcjonalności określone w Zasadach finansowania POKL (na które to zasady beneficjent powoływał się w skardze) i Wytycznych z 22 listopada 2010r.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2 i 9 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). W myśl natomiast art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Dlatego też niezrealizowanie wskazanych we wniosku założeń (celów) stanowi naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL w zakresie obowiązku realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, a także umowy o dofinansowanie projektu - co stanowi naruszenie procedur, o których mowa w cytowanym art. 184 ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zasadnie wydano decyzję zobowiązującą Spółkę do zwrotu określonej kwoty, którą ustalono stosując regułę proporcjonalności. Zatem również zarzut naruszenia przez Ministra Rozwoju Regionalnego art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest nie uzasadniony.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 35 § 2 w związku z 36 § 1 k.p.a., gdyż terminy na rozpoznanie sprawy należy liczyć nie od daty nadania odwołania, tylko od daty otrzymania przez organ II instancji akt wraz z odwołaniem. W przedmiotowej sprawie organ II instancji akta wraz z odwołaniem otrzymał w dniu 5 grudnia 2012r. i w dniu 7 grudnia 2012r. poinformował Skarżącą o przewidywanej dacie rozpoznania sprawy (5 stycznia 2013r.), który to termin został w zasadzie dotrzymany (decyzja z [...] stycznia 2013r.).

Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.