Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 896/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1a
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 143
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 8, 8 a, 8 b, art. 9 i art. 9a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej zwana ustawą), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanego kpa) oraz zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2011 r. Zakładów [...] sp. z o.o., udzielił wnioskodawcy zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od osób fizycznych i jednostek organizacyjnych na terenie Miasta i Gminy, określając szczegółowo warunki w pkt 1 do 16 sentencji decyzji.

W pkt 2 decyzji określono, że odpady stałe należy dostarczyć do miejsca ich odzysku lub unieszkodliwiania tj. do: Miejskiego Zakładu [...] zgodnie z zawartą umową z dnia [...] grudnia 2009 r., Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz aneksem nr [...] do w/w umowy z [...] października 2009 r., Przedsiębiorstwa S sp. z o.o. zgodnie z umową z [...] kwietnia 2009 r. oraz aneksem nr [...] z [...] czerwca 2009 r. i nr [...] z [...] października 2009 r., T sp. z o.o. zgodnie z umową nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. oraz aneksem nr [...] z [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca spełnił wymagania niezbędne do otrzymania niniejszego zezwolenia określone, w zarządzeniu Nr [...] Burmistrza z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz dołączył wymagane przepisem art. 8 ustawy dokumenty w tym m.in. umowy potwierdzające gotowość przyjęcia odpadów komunalnych przez przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów tj. Miejskiego Zakładu [...], Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o., Przedsiębiorstwa S sp. z o.o. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. wnioskodawca dołączył do złożonych dokumentów umowę zawartą z firmą T sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2009 r. potwierdzającą gotowość przyjęcia odpadów komunalnych wraz z aneksem z [...] grudnia 2010 r.

W końcowej części uzasadnienia organ podał, iż z przeprowadzonej oceny wynika jednoznacznie, iż planowana działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od osób fizycznych i jednostek organizacyjnych na terenie Miasta i Gminy będzie wykonywana zgodnie z wymaganiami sanitarnymi i ochrony środowiska.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła sp. z o.o. T wnosząc o zmianę punktu 2 zezwolenia, poprzez wykreślenie jako miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów instalacji położonych poza terenem województwa tj. instalacji Miejskiego Zakładu [...], Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o., Przedsiębiorstwa S sp. z o.o. Odwołująca zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 9 ust. 1 a pkt 5 ustawy.

Interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, uzasadniający przyznanie prawo strony, odwołująca wywiodła z treści art. 9 ust. 1 a pkt 5 ustawy i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej zwanej ustawą o odpadach) oraz treści Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami, w którym wskazano instalację odwołującej jako miejsce unieszkodliwiania i odzysku odpadów dla obszaru ZZO Obszar Wschodni, gdzie położona jest gmina.

Odwołująca wskazała, iż tylko jej instalacja spełnia wymagania wynikające z art. 9 ust. 1 a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, tzn. jest zgodna z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach oraz z wojewódzkim planem gospodarowania odpadami (WPGO). Instalacje w [...] nie spełniają warunków wynikających z ustawy o odpadach. Położone są na terenie województwa, podczas gdy gmina położna jest w województwie. Wywóz odpadów do tych instalacji spowodowałby zatem naruszenie zakazu określonego w art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach. Instalacje nie mogą również korzystać z wyjątku wprowadzonego w art. 9 ust. 4 ustawy o odpadach. W przypadku instalacji w [...] odległość jest z pewnością większa aniżeli odległość do instalacji w [...]. W przypadku instalacji w [...] ustalenie, czy odległość jest większa czy mniejsza od odległości do [...] zależy od tego, z którego miejsca gminy transportowane będą odpady. Poza tym instalacja w [...] nie została ujęta w WPGO jako miejsce odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z terenu gminy.

Zdaniem odwołującej spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 6 kpa, gdyż wyznaczenie instalacji w [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach i art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości), a nadto wykonanie decyzji w tym zakresie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 69a ust. 1 ustawy o odpadach).

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 2 w zw. z art. 104 i 127 § 1 i 2, art. 7. art. 11, art. 77 § 1 art. 80 art. 107 § 1 i 3 kpa z uwzględnieniem art. 9 ust. 1 a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, art. 9 ust. 1-4a w zw. z art. 7 ustawy o odpadach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W pierwszej kolejności SKO wskazało, iż uznaje odwołującą za stronę w postępowaniu odwoławczym podzielając wskazaną przez stronę koncepcję "praw refleksowych" w postępowaniu ogólnym administracyjnym. Interes pojmowany wedle tej koncepcji nie kształtuje samoistne prawa do postępowania administracyjnego, stanowi tylko podstawę do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu w związku z żądaniem realizacji publicznego prawa podmiotowego bądź też postępowania wszczętego w wyniku żądania jednostki dysponującej interesem prawnym opartym na normie prawa materialnego administracyjnego. SKO zwróciło uwagę, iż strona wywodząca swój interes z prawny z prawa "refleksowego" nie ma możliwości zgłaszania skutecznego żądania wszczęcia postępowania. Jej interes prawny ma charakter wtórny, pojawia się dopiero wtedy, kiedy istnieje problem zaspokajania interesu strony dysponującej interesem bezpośrednim. Organ podkreślił, iż interes taki nie ma samodzielnego bytu prawnego, aktualizuje się wówczas, kiedy zostaje zawiązane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji. Natomiast po wydaniu decyzji merytorycznej, uzyskuje on pewną samodzielność, stanowiąc podstawę np. do wnoszenia przez stronę "refleksową" zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych. W tym zakresie SKO wskazało na stanowisko sądownictwa administracyjnego akceptujące powyższą koncepcję, wyrażone w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r., VI SA/Wa 2042/09; WSA w Szczecinie z dnia 2 lutego 2011 r., II SA/Sz 957/10, WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r., VI SA/Wa 1925/10.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, przytaczając kolejno treść przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie.

Kolejno zatem wskazano, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 6 ustawy właściwy organ decyduje o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Określa także wymagania, jakie winni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o wydanie zezwolenia (ust. 3), uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane (ust. 3a pkt 1 i 2).

W myśl art. 8 ust. 2 ustawy przedsiębiorca winien udokumentować we wniosku gotowość przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawie o odpadach oraz w art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy. Zezwolenie powinno określać m.in. zgodnie ust. 1a art. 9 dodatkowo: 1) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, 2) sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów komunalnych, 3) dopuszczalny do składowania poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, 4) sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji, 5) miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami.

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy o odpadach, w brzmieniu ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, póz. 145 oraz tekstu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach zamieszczonego w Dz. U. z 2010 r. Nr 185, póz. 1243), wejście w życie w dniu 12 marca 2010 r., odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w miejscu ich powstania. Odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione w miejscu ich powstania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione (ust. 2). Stosownie do treści art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach zakazuje się poddawania odzyskowi lub unieszkodliwianiu niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone, z zastrzeżeniem ust. 4. Zakazuje się przewozu na teren województwa, w celu poddawania odzyskowi lub unieszkodliwianiu, niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych, wytwarzanych poza terenem tego województwa, z zastrzeżeniem ust. 4. Zgodnie z ust. 4 art. 9 ustawy o odpadach niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu na obszarze województwa innego niż te, na którym zostały wytworzone, jeżeli odległość od miejsca wytworzenia odpadów do instalacji lub miejsca przeznaczonego do odzysku lub unieszkodliwienia jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa. Zasada, o której mowa w tym ustępie, jest realizowana zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy o odpadach (art. 9 ust. 4a).

Artykuł 7 ustawy o odpadach statuuje obowiązki posiadacza odpadów i stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, z wymogami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (ust. 1). Posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi, a jeżeli z przyczyn technologicznych jest on niemożliwy lub nie jest uzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, to odpady te należy unieszkodliwiać w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (ust. 2). Odpady, których nie udało się poddać odzyskowi, powinny być tak unieszkodliwiane, aby składowane były wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych lub nieuzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych (ust. 3).

Przystępując do analizy postanowień ust. 2-5 art.9 ustawy o odpadach Kolegium uznało za stosowne wyjaśnienie w pierwszej kolejności używanych w nich pojęć, sięgając przy tym do legalnych definicji: instalacji, najlepszych dostępnych technik, a także do treści art. 143 Prawa o ochronie środowiska. SKO wskazało, iż legalne definicje powyższych pojęć zawiera ustawa - Prawo o ochronie środowiska.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 cyt. ustawy przez instalację należy rozumieć:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję, czyli wprowadzenie bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi - substancji, energie, takiej jak ciepło, hałas, wibracje lub pole elektromagnetyczne.

Następnie SKO wskazało, iż przez ,,najlepsze dostępne techniki" rozumie się najbardziej efektywny oraz zaawansowany poziom rozwoju technologii i metod prowadzenia danej działalności, wykorzystywany jako podstawa ustalania granicznych wielkości emisyjnych, mających na celu eliminowanie emisji lub, jeżeli nie jest to praktycznie możliwe, ograniczenie emisji i wpływu na środowisko jako całości, z tym że pojęcie:

a) technika - oznacza zarówno stosowaną technologię, jak i sposób, w jaki dana instalacja jest projektowana, wykonywana, eksploatowana oraz likwidowana,

b) dostępna technika - oznacza techniki o takim stopniu rozwoju, który umożliwia ich praktyczne zastosowanie w danej dziedzinie przemysłu, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych oraz rachunku kosztów inwestycyjnych i korzyści dla środowiska, a które to techniki prowadzący daną działalność może uzyskać,

c) najlepsza technika - oznacza najbardziej efektywną technikę w osiąganiu wysokiego ogólnego poziomu ochrony środowiska jako całości (art. 3 pkt 10).

Kolegium wskazało, iż artykuł 143 Prawa ochrony środowiska określa jakie wymagania powinna spełniać technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach.

Następnie organ odwoławczy poddał, w niezbędnym zakresie, analizie postanowienia rozdziału 5 Kierunki działań i system gospodarowania odpadami Aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa na lata 2009 - 2012 z perspektywą na lata 2013 - 2020 Zarządu Województwa z 2010 roku wskazując, iż analizy takiej nie przeprowadził w decyzji organ I instancji.

SKO zauważyło, iż punkt 5 powyższego dokumentu przewiduje, że gospodarka odpadami w województwie będzie oparta o system wskazanych w WPGO zakładach zagospodarowania odpadów (ZZO). Oznacza to, że odpady powinny być kierowane tylko i wyłącznie do zakładów wskazanych w tabeli 5.1.-1. Zgodnie z Kpgo 2010, zakłady te powinny obsługiwać obszar zamieszkały przez co najmniej 150 tys. mieszkańców. Uzupełnieniem systemu opartego o ZZO obsługujących powyżej 150 tys. mieszkańców będą wybudowane dwa zakłady wyposażone (wg stanu na dzień 31 maja 2009 r.) w linię do segregacji odpadów z selektywnego zbierania w [...] i w linię do segregacji odpadów z selektywnego zbierania, odpadów zmieszanych oraz do produkcji paliwa w [...]. Zakłady te, aby mogły pełnić funkcje zakładów zagospodarowania odpadów muszą być jednak rozbudowane zgodnie z pkt 7 Planu.

W pkt 5.1.4 w ppkt 6 Planu wskazuje się, że do czasu wybudowania ZZO, ZZO Obszar Wschodni oraz do czasu niezbędnej rozbudowy zakładów w [...], odpady kierowane będą do zagospodarowania według zasad aktualnie obowiązujących, przy założeniu dążenia do realizacji postawionych w WPGO celów. Po wybudowaniu i rozbudowie wskazanych obiektów, w zezwoleniach na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wskazywane będą powyższe zakłady jako jedyne miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów z terenu województwa (wyciąg Aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa na lata 2009 - 2012 z perspektywą na lata 2013 - 2020 w aktach sprawy).

W treści uzasadnienia decyzji SKO poddało także analizie umowy zawarte przez Zakłady [...] z:

1. Przedsiębiorstwem S z dnia [...] kwietnia 2009 r. na przyjmowanie w Zakładzie [...] odpadów stałych o kodzie: 200310 zgodnie z regulaminem obowiązującym na terenie Składowiska oraz z przepisami prawa w zakresie gospodarki odpadami i ochrony środowiska.

2. Przedsiębiorstwem [...] z dnia-[...] kwietnia 2009 r. na przyjmowanie i rozliczanie odpadów na Składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...], o określonych w umowie kodach.

3. Miejskim Zakładem [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. na przejęcie odpadów na składowisko odpadów w [...] dostarczonych przez Dostawcę (ZUZ).

4. T Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2009 r. na przyjmowanie odpadów komunalnych na instalację w celu dokonania procesów sortowania.

Skład orzekający przenosząc powyższe analizy i ustalenia na grunt konkretnej sprawy stwierdził, iż przedmiotowa decyzja została wydana naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego.

SKO zwróciło w pierwszej kolejności uwagę, iż organ I instancji wydając decyzję w podstawie prawnej wskazał art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 8, 8a, 8b, a także art.9 i 9a ustawy, pominął natomiast zupełnie przepisy ustawy o odpadach, a tym samym nie poddał niezbędnej analizie postanowienia tej ustawy, która wspólnie m.in. z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawą Prawo ochrony środowiska kształtują zasady postępowania z odpadami (por. art. 7 i 8 ustawy o odpadach). Organ zwrócił uwagę, iż przytoczony wcześniej art. 9 ustawy o odpadach formułuje w ustępie 1 - przyjmowaną również w prawie wspólnotowym -zasadę bliskości, która polega na tym, że odpady powinny być poddawane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w miejscu ich powstania (art. 9 ust. 1). W ust. 2 zezwala, by odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione w miejscu ich powstania, przy uwzględnieniu najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, przekazywać do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Jednakże w ustępie 3 i 3a ustawodawca sformułował zakaz poddawania odzyskowi lub unieszkodliwianiu niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone, z zastrzeżeniem ust. 4 i zakazuje przewozu na teren województwa, w celu poddawania odzyskowi lub unieszkodliwianiu, niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych, wytwarzanych poza terenem tego województwa, z zastrzeżeniem ust. 4.

SKO podało, iż wskazana przez ustawodawcę w ust. 4 art. 9 ustawy o odpadach możliwość innego postępowania z odpadami wytworzonymi w województwie, na którego obszarze je wytworzono, stanowi wyjątek od zakazu sformułowanego w ust. 3 i 3a art. 9 cytowanej ustawy i jak każdy wyjątek w prawie należy go interpretować ściśle. Zgodnie bowiem z ust. 4 art. 9 ustawy o odpadach niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu na obszarze województwa innego niż te, na którym zostały wytworzone, jeżeli odległość od miejsca wytworzenia odpadów do instalacji lub miejsca przeznaczonego do odzysku lub unieszkodliwienia jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa. Kolegium zwróciło uwagę, iż zasada, o której mowa w tym ustępie, jest realizowana zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy o odpadach (art. 9 ust. 4a), tzn. posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, z wymogami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (ust. 1). Posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi, a jeżeli z przyczyn technologicznych jest on niemożliwy lub nie jest uzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, to odpady te należy unieszkodliwiać w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (ust. 2). Odpady, których nie udało się poddać odzyskowi, powinny być tak unieszkodliwiane, aby składowane były wyłącznie te odpady, które unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych lub nieuzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych (ust. 3).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił rangę WPGO, którego postanowienia nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w osnowie i uzasadnieniu decyzji organu I instancji. SKO zwróciło uwagę na stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 24 września 2008 r., zgodnie z którym plany gospodarki odpadami, mając charakter programu działania, obowiązują w zasadzie jedynie "wewnątrz" administracji i nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów "zewnętrznych" wobec administracji, jakkolwiek w sytuacjach, na mocy konkretnych przepisów ustawy mogą wywołać pośrednio również skutki prawne w odniesieniu do podmiotów poza strukturami administracji. Określenie podmiotu, na którym spoczywają obowiązki zgodne z planem gospodarki odpadami, powinno być dokonane w sposób zindywidualizowany i jednoznaczny. Nadto SKO wskazało, iż kształtując wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, gmina zobowiązana jest respektować postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (por. wyrok SN z dnia 3 marca 2010 r., III SK 37/09, Lex nr 585837). Stanowiska prezentowane w sentencjach i uzasadnieniach tych sadów, SKO uznało za szczególnie istotne w zakresie regulacji WPGO.

Kolegium podkreśliło, iż wszystkie te nakazy prawne, wnioski i uwagi wpływające z przywołanych przez organ odwoławczy przepisów prawa oraz orzeczeń sądów, a dotyczącyce tej konkretnej sprawy organ I instancji powinien uwzględnić w decyzji decydując o udzieleniu zezwolenia przedsiębiorstwu na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, które ponadto, jak wynika z akt sprawy nie posiada własnych instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów z grupy: a) niesegregowanych odpadów komunalnych, b) pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, c) komunalnych osadów ściekowych, posiłkując się umowami zawartymi z przedsiębiorstwami (poza T) z poza Województwa i dysponującymi wysypiskami, które w ramach zawartych umów będą odbierać odpady od ZUZ.

SKO zobowiązało organ I instancji do przeprowadzenia analizy, opartej na przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentach (brak w aktach sprawy), czy składowanie odpadów na wysypiskach wskazanych w decyzji, poza terenem województwa, spełnia wymogi ust. 4 art. 9 ustawy o odpadach oraz, czy niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu na obszarze województwa innego niż te, na którym zostały wytworzone, jeżeli odległość od miejsca wytworzenia odpadów do instalacji lub miejsca przeznaczonego do odzysku lub unieszkodliwienia jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa. A także czy rozstrzygnięcie wyrażające zgodę na przekazanie odpadów komunalnych na wysypiska jest zgodne z zasadą hierarchii postępowania z odpadami, o której mowa w art. 9 ust. 4a w zw. z art. 7 ustawy o odpadach, przy czym przy rozstrzyganiu powyższych kwestii organ I instancji powinien uwzględnić przytoczone przez organ odwoławczy legalne definicje pojęć używanych w art. 9 ustawy o odpadach.

SKO wyraziło stanowisko, zgodnie z którym przy ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy organ I instancji powinien także uwzględnić wskaźnik odległości, w kontekście przestrzegania wskazanej w ust. 1 art. 9 ustawy o odpadach zasady bliskości, poszczególnych miejsc przeznaczonych do odzysku odpadów lub instalacji od miejsca ich wytworzenia na obszarze Województwa, jak i ewentualnie Województwa. Dopiera ta analiza pozwoli na ocenę czy zachowana została zasada bliskości, a także ewentualne względy ekonomiczne i ekologiczne rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało przy tym, że prowadząc powyższą analizę należy mieć na względzie także orzeczenie SN z dnia 3 mara 2010 r., w którym to Sąd stwierdził, że priorytet przy wskazaniu miejsc, w których odpady zostaną poddane odzyskowi lub unieszkodliwione, ma nie odległość powstania odpadu, lecz "najlepsza dostępna technika lub technologia". Kryterium odległości nie ma zatem decydującego znaczenia, tym bardziej ze przepisy nie precyzują w ogóle, w jaki sposób należy wyznaczać "najbliżej położone miejsca". Ponadto wyznaczenie tylko jednego miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych jest działaniem dozwolonym i organ gminy nie ma obowiązku wskazania więcej niż jednego miejsca odzysku. Gmina może ograniczyć liczbę składowisk, z których mogą korzystać przedsiębiorcy świadczący na jej terenie usługi odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców. W rezultacie tego rodzaju zachowanie gminy nie może stanowić nadużycia pozycji dominującej (por. wyrok SN z dnia 3 marca 2010 r., III SK 37/09, Lex nr 585837).

Kolegium zauważyło ponadto, iż organ I instancji zupełnie pominął oraz pozostawił poza rozważaniami istotne zagadnienia związane z właściwą realizacją zadań gminy wynikających z obowiązku, zgodnego z prawem i celami ochrony środowiska gospodarowania odpadami komunalnymi, czym naruszył wymogi art. 7, art. 77 § 1, a także art.80 k.p.a.

Od powyższej decyzji Zakłady [...] Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa polegające na niezapewnieniu udziału w toczącym się postępowaniu przed organem II instancji,

2. art. 28 w zw. z art. 127 § 1 kpa polegającym na uznaniu, że T Sp. z o.o. posiada przymiot strony w postępowaniu,

3. naruszenie art. 130 § 2 kpa polegające na nie powiadomieniu skarżącego o wpłynięciu odwołania w terminie, a tym samym wstrzymaniu wykonania decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż nie została poinformowana o wpłynięciu odwołania, a tym samym skarżąca nie wiedziała o wstrzymaniu wykonania decyzji. Nie została też poinformowana o uzupełnieniu przez odwołującą odwołania nie mogąc się odnieść do żądań T. Skarżąca interes prawny wywiodła z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którym aby prowadzić działalność w zakresie wskazanym powyżej należy uzyskać zezwolenie, które ma postać decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż art. 130 § 2 kpa nie ma zastosowania w powyższej sprawie, ponieważ decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności oraz decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, natomiast zgodnie z art. 130 § 1 i 2 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej co do braku zapoznania jej z pismem T uzupełniającym odwołanie SKO zwróciło uwagę, iż pismo to odnosiło się do zagadnienia zasadności traktowania odwołującej jako strony na tym etapie postępowania administracyjnego, nie zawierało natomiast żadnych nowych twierdzeń i dowodów, które uprzednio nie byłyby ujęte w odwołaniu. Jeżeli jednak powyższe zdaniem skarżącej miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to skarżąca winna w skardze wykazać jakie ujemne konsekwencje dla sprawy spowodowało ograniczenie jej prawa w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądż naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., mocą której uchylona została decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, udzielona Zakładom [...] sp. z o.o..

W pierwszej kolejności należało poddać analizie zagadnienie interesu prawnego w badanym postępowaniu administracyjnym spółki z o.o. T, której odwołanie doprowadziło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Pojęcie strony jest pojęciem z zakresu prawa procesowego. Przepis art. 28 k.p.a. może stanowić podstawę do rozważania kwestii tzw. legitymacji proceduralnej strony, tj. uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Redakcja tego przepisu upoważnia do wniosku, że wyodrębnia legitymację proceduralną czynną (stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) i legitymację proceduralną bierną (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie). Przepis art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia (art. 61 § 1). W szczególności nie jest trafny pogląd, że sformułowanie "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie" odnosi się tylko do postępowania wszczynanego z urzędu. Wprawdzie jest oczywiste, że sformułowanie "kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" odnosi się wyłącznie do strony, która żąda wszczęcia postępowania, jednak stronami postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony mogą być, poza stroną, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, inne podmioty, których "interesu prawnego lub obowiązku dotyczy" to postępowanie. W tym sensie zarówno postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28, interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego. Przykładowo, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek - uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154; por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07; po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 69 ust. 1 nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) jej poprzedni właściciel jest stroną postępowania administracyjnego we wszystkich sprawach dotyczących tej nieruchomości - wyrok NSA z dnia 6 maja 1994 r., SA/Kr 1740/93, Wokanda 1994, nr 11, s. 32; wyrok SN z dnia 12 sierpnia 2009 r., IV CSK 187/09, LEX nr 529690; właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność gospodarcza wymagająca zezwolenia - jeżeli zarzuca, że działalność ta zagraża jego dobru osobistemu lub majątkowemu - ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia oraz jest osobą uprawnioną z nieobowiązującego art. 197 pkt 1 do wniesienia skargi do NSA zarówno na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności danego zezwolenia, jak i na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności - niepublikowany wyrok NSA z dnia 8 września 1989 r., II SA 437/89; osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 nieobowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, tekst jedn.: Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) - uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99, Prok. i Pr. 2000, nr 2, s. 38.

Z wyżej przytoczonego orzecznictwa sądowego wynika, że nawet w razie wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić je o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28.

Powyższe uwagi o charakterze ogólnym, przeniesione na tło rozpatrywanej sprawy prowadzą do wniosku, że wprawdzie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek spółki z o.o. Zakłady [...], a wydane rozstrzygnięcie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wnioskodawcy, to jednak przyznanie odwołującej się spółce z o.o. T legitymacji strony, było prawidłowe. Decyzja organu pierwszej instancji wpływa bowiem pośrednio na prawa i obowiązki odwołującej się spółki, dotyczy jej praw i obowiązków, kształtuje jej sytuację prawną w danej sprawie.

Decyzja kasacyjna organu drugiej instancji ma oparcie w przepisach prawa.

Stosownie do treści art. 9 ust. 1a ustawy (w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji przez organ drugiej instancji) zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać dodatkowo:

1) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości;

2) sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów komunalnych;

3) dopuszczalny do składowania poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji;

4) sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji;

5) miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami.

W myśl art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach zakazuje się poddawania odzyskowi lub unieszkodliwianiu niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone, z zastrzeżeniem ust. 4.

Stosownie do treści ust. 4 art. 9 niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze województwa innego niż te, na którym zostały wytworzone, jeżeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji lub miejsca przeznaczonego do odzysku lub unieszkodliwiania jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa.

Zgodnie z treścią ust. 4a art. 9 zasada, o której mowa w ust. 4, jest realizowana zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7.

Z przytoczonych przepisów prawa materialnego wynika, że w zezwoleniu na prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, należy wskazać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a określenie tychże miejsc ma nastąpić z zachowaniem warunków wynikających z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach oraz zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami.

Treść decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że wskazując jako miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów Przedsiębiorstwo S sp.z o.o., Przedsiębiorstwo [...], Miejski Zakład [...], organ pominął dyspozycje art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu decyzji organ nie umotywował swego stanowiska odnośnie rozstrzygnięcia w zakresie wskazania instalacji położonych poza województwem. Organ określił w decyzji miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, pomijając reguły wynikające z ustawy o odpadach.

Interpretacja przepisów art. 9 ustawy o odpadach wskazuje, że określając instalację w której odpady mają podlegać unieszkodliwianiu lub odzyskowi organ winien kierować się zasadą technologiczną i zasadą bliskości. Zasada technologiczna ma oparcie w przepisie art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Nakazuje ona, by określając w zezwoleniu konkretne instalacje, organ w pierwszej kolejności kierował się technologią, na której opiera się jej działanie, a która z punktu widzenia ochrony środowiska jest najbardziej korzystna (art. 9 ust. 2). Zasada bliskości nakazuje, aby odpady w pierwszej kolejności poddawane były odzyskowi lub unieszkodliwieniu w miejscu ich wytworzenia. Oznacza ona również zakaz poddawania odzyskowi lub unieszkodliwianiu odpadów poza obszarem województwa, w którym zostały wytworzone (art. 9 ust. 1 i ust. 3 ). W wyjątkowych sytuacjach, ze względu na odległość miejsca wytworzenia odpadów od instalacji, dopuszcza się unieszkodliwianie lub odzysk odpadów poza terenem województwa, w którym zostały wytworzone.

Nadto przepis art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy nakazuje organowi wydającemu stosowne zezwolenie, uwzględnienie postanowień wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Treść decyzji organu pierwszej instancji nie uwzględnia wskazań wynikających z przytoczonych powyżej przepisów art. 9 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nie wskazał jakie względy legły u podstaw określenia instalacji położonych poza województwem.

W tym stanie sprawy należało stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego. A zatem orzeczenie kasacyjne organu odwoławczego, łącznie z motywami tego rozstrzygnięcia, jest prawidłowe.

Zarzuty skargi nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżącą skutku. Uchybienia natury procesowej nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.