Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 904/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1 oraz pkt 3, art. 149 par. 2, art. 149 par. 1a, art. 200 oraz art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w części zobowiązującej Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej; IV. przyznaje skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (słownie: jeden tysiące pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca (M. M.), działając przy pomocy pełnomocnika, wniosła w dniu [...] skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na prowadzeniu postępowania z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – złożonego [...] - dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o:

1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.500 złotych oraz

5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona, albowiem postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia.

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że [...] skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Po jego złożeniu nie otrzymała od organu oficjalnej informacji w przedmiocie: przewidywanego terminu zakończenia postępowania, wystąpienia ewentualnych braków formalnych w złożonym podaniu jak i zakomunikowania, że do czasu wydania ostatecznej decyzji jej pobyt na terytorium Polski posiada przymiot legalności. Dnia [...] wnioskodawczyni zwróciła się do organu z prośbą o udzielenie informacji odnośnie stanu jej sprawy. Ponadto przedłożyła organowi kopie [...] umów zleceń. Dnia [...] miała miejsce wizyta wnioskodawczyni w siedzibie organu w trakcie której: pobrano od niej odciski palców, skserowano [...] strony paszportu oraz przyjęto złożony na nowo załącznik nr [...] do wniosku. Dnia [...] skarżąca przedłożyła organowi kopie kolejnych [...] umów zleceń oraz załącznik nr [...] do wniosku. Dnia [...] Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu poinformował Wojewodę, że z dokonanych sprawdzeń w dostępnych Policji bazach danych nie wynika aby pobyt cudzoziemca stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego Polski. Dnia [...] skarżąca wniosła ponaglenie na działanie organu jak i wystosowała kolejną prośbę o udzielenie informacji o stanie sprawy. Dnia: [...], [...], [...] oraz [...] wnioskodawczyni ponownie wystosowała wnioski o przyspieszenie procedowania sprawy i wydanie zezwolenia w szczególnym trybie. Dnia [...] Wojewoda poinformował skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania określa się na [...]. W tym samym piśmie wezwał także skarżącą do dostarczenia organowi, w terminie [...] dni, dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 440 złotych. Dnia [...] wystosowano kolejne ponaglenie. Dnia [...] wywiedziono skargę. Dopiero po wywiedzeniu w dniu [...] niniejszej skargi, dnia [...] Wojewoda przekazał ponaglenie organowi wyższego stopnia. Dnia [...] wydano decyzję udzielającą wnioskowanego zezwolenia.

Powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie nosi cechy przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero po [...] miesiącach od złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia, a następnie przez ponad rok (do [...]) dalej opieszale procedował wniosek. Tak długi okres zwłoki organu znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Wobec wydania w dniu [...] decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 1500 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień [...], tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że w ocenie tut. Sądu organ czynił tylko czynności pozorne związane z procedowaniem wniosku skarżącej. W dniu jego złożenia nie poinformował nawet wnioskodawczyni o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, a następnie nie odpowiedział na pismo dotyczące stanu sprawy. I tak podjęcie pierwszej czynności w sprawie nastąpiło dopiero po ponad [...] miesiącach od dnia złożenia wniosku (przyjęcie odcisków palców oraz kilku stron kopii paszportu), po czym dalej przez ponad rok (do [...]) nie podejmowano żadnych czynności w sprawie. Wojewoda nie wystąpił także niezwłocznie (dopiero ponad [...] lata po złożeniu wniosku) do służb strzegących bezpieczeństwa Państwa o informacje w przedmiocie osoby cudzoziemca (robi to zawsze w przypadku każdej osoby nie posiadającej polskiego obywatelstwa w sposób automatyczny) jak i nie zażądał od wnioskodawcy kopii dokumentów ukazujących jego aktualną sytuację zawodową jak i na gruncie polskiego systemu ubezpieczeń społecznych. Zachowanie takie nie może zasługiwać na jakąkolwiek aprobatę. Nie łączy się też z żadnymi innymi czynnościami jak zwykłym sprawdzeniem kompletności wniosku. Sąd przyjął jednocześnie, że z uwagi na: konieczność wystąpienia ze wskazywanym już powyżej odpowiednim zapytaniem do służb, zawieszeniem biegu terminów na rozpoznanie wniosku w okresie stanu zagrożenia i stanu epidemii COVID-19 w 2020 r. oraz bardzo częstym występowaniem braków formalnych w złożonych wnioskach (co Sąd zna z urzędu) realnym terminem na załatwienie sprawy jest okres dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (i tak jest to zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. - termin zakreślony przez ustawodawcę dla sprawy szczególnie skomplikowanej). Zatem w ocenie Sądu okresy przewlekłości miały miejsce: od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. Wyniosły tym samym [...] miesięcy. Dlatego wyważając między sobą: występujący z jednej strony po stronie wnioskodawcy permanentny stan niepewności i stresu związanego z czekaniem na pozytywne informacje z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona bezczynność, doprowadziło to przekonania Sądu w niniejszej sprawie, że orzeczona suma pieniężna powinna wynosić 1500 zł. Sąd przyznający sumę pieniężną musi mieć na uwadze, że stanowi ona dodatkowy środek o cechach dolegliwości finansowej dla organu zależny od charakteru i stopnia naruszenia obowiązków ciążących na organie, ale także stopnia zawinienia organu. Tym samym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale także, a może przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Zaznaczyć przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z dnia 13.07.2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3194/21, CBOSA). Niestety w systemie sądownictwa administracyjnego brak jest przepisów uwzględniających sposób obliczania sumy pieniężnej z tytułu przewłoki postępowania administracyjnego na wzór tego stosowanego przez Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. "ETPC jako punkt wyjścia przyjmuje kwotę 1000-1500 euro za każdy rok trwającego postępowania (niezależnie od okresu zaistniałej przewlekłości). Kwota ta może być podwyższona, np. jeśli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, albo obniżona, np. z uwagi na przyczynienie się do opóźnienia w postępowaniu, późniejsze zaangażowanie w przewlekłe postępowanie (następstwo procesowe), czy jeśli skarżący otrzymał już częściową restytucję na poziomie krajowym" (P. Kornacki, 5. Uwzględnienie skargi (w:) Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).