Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2191/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1706/17 w sprawie ze skargi P.M. i E.G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1706/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi P.M. i E.G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego w K. nakazał współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości K. - P.M. i E.G. rozbiórkę ogrodzenia (o wysokości 2m i długości 96m) na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina M.

W trakcie kontroli 2 sierpnia 2016 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się ogrodzenie o wysokości 2m i długości 96 m - 2x (27m + 21m). Pomiędzy słupkami z rury stalowej rozciągnięto siatkę stalową. Słupki wbetonowano w ziemię. Na siatkę nałożono czarną folię ogrodową. Podmurówkę wykonano z betonu. Słupki ustabilizowano za pomocą ściągów z druta stalowego. Za ogrodzeniem zlokalizowano kojce dla psów. Jako ustalono skarżący P.M. wykonał powyższe ogrodzenie w okresie 29 kwiecień - 12 maj 2016 r. W tym samym czasie na działce ustawiono 11 kojców dla psów i dwie budy z psami na łańcuchach.

W ocenie organu wykonane ogrodzenie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] lutego 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z [...] r., poz. [...]), w szczególności z § 8 ust. 1 pkt 16 lit. b. W związku z powyższym, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ roboty były zakończone, organ nie uznał za konieczne wydawanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót. Organ przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że skoro w dniu wydania zaskarżonej decyzji roboty budowlane związane z przedmiotowym ogrodzeniem były zakończone, organ pierwszej instancji prawidłowo, korzystając z dyspozycji art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 50 powyższej ustawy, wstrzymującego prowadzone roboty budowlane. Dalej wyjaśnił, że przedmiotowe ogrodzenie nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co nie oznacza wyłączenia możliwości wszczęcia postępowania przez organ nadzoru. W przypadku wzniesienia obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do zbadania czy obiekt taki nie narusza innych przepisów, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnym więc było wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowego postępowania, w trybie, o którym mowa w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Na gruncie niniejszej sprawy właściwa jest przesłanka uregulowana w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, gdzie pod pojęciem "przepisów" należy rozumieć również regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ podniósł, że przedmiotowa działka, wg ww. miejscowego planu, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZR - tereny zieleni nieurządzonej oraz znajduje się w strefie ekologicznej. W § 8 ust. 1 pkt 16 lit. b wprowadzono zakaz realizacji ogrodzeń trwałych na podmurówkach, dopuszczając wyłącznie realizacje ogrodzeń ekologicznych w formie żywopłotów oraz ażurowych konstrukcji drewnianych, umożliwiających przemieszczanie się dziko żyjącej małej zwierzyny. Przedmiotowe ogrodzenie narusza więc zapisy miejscowego planu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli wymienieni na wstępie skarżący, domagając się jej uchylenia jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a to poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie normy prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy; art. 7, 77 §1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane powiązane funkcjonalnie z istniejącymi na działce nr [...] obiektami budowlanymi w postaci kojców dla psów. Oznacza to, że ogrodzenie, którego dotyczy nakaz rozbiórki, będące urządzeniem budowlanym w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane, nie podlega przepisom dotyczącym obiektów budowlanych, a zatem nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a".

W uzasadnieniu Sąd wskazał na bezsporność ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, a następnie przychylił się do stanowiska organu, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dalej wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia jest fakt, że dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący owymi "przepisami" o których mowa w cyt. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią przepisu z § 8 ust. 1 pkt 16 lit. b, w obszarze w którym znajduje się działka nr [...], wprowadzony został zakaz realizacji ogrodzeń trwałych na podmurówkach; dopuszczono wyłącznie realizację ogrodzeń ekologicznych w formie żywopłotów oraz ażurowych konstrukcji drewnianych, umożliwiających przemieszczanie się dziko żyjącej małej zwierzyny. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że ogrodzenie na działce nr [...] nie spełnia wymogów cyt. przepisu § 8 ust. 1 pkt 16 lit. b., w związku z tym zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem żywopłotem, ani ażurową konstrukcją drewnianą, umożliwiającą przemieszczanie się zwierzyny. Ze względu na zakończenie robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego ogrodzenia organ nie wydał postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót.

Nadto Sąd wyjaśnił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) są aktami prawa miejscowego W konsekwencji budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). W tej sytuacji za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd nie uwzględnił także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż organ dokonał oględzin, co udokumentował protokołem. Strony zapoznały się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Nadto zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku złożył skarżący.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli oboje skarżący, zaskarżając go w całości. Jednakże skarga kasacyjna E.G. została, postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2018 r. odrzucona, z uwagi na jej niedopuszczalność - skarżąca wniosła skargę kasacyjną mimo niezłożenia wniosku o uzasadnienie wyroku

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a to poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie normy prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji faktycznej odbiegającej od hipotezy tejże normy, co zaś stanowiło konsekwencję uprzednio dokonanej błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a to poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo naruszenia przez organy w sprawie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji faktycznej odbiegającej od hipotezy tejże normy, co zaś stanowiło konsekwencję uprzednio dokonanej błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

III. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku z pominięciem stanowiska co do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i przyznanie cytat: "uczestniczce od skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego w postaci uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych"-koniec cytatu.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na zawiadomienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), odpowiednio pismami z dnia 6 lipca 2020 r. i z dnia 9 lipca 2020 r. organ oraz skarżący wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego i mając na uwadze wskazane w nim zarzuty podkreślić należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, stąd też należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż wniesiona skarga jako niezasługująca na uwzględnienie podlegała oddaleniu w trybie art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego, w realiach tej sprawy, nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uwzględnienia wniesionej skargi, gdyż nie można w przedmiotowym postępowaniu skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z obrazą art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty (oznaczone jako I i II ) okazały się nieusprawiedliwione.

Skarga kasacyjna w jej motywach wskazuje, iż w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego winny ustalić w pierwszej kolejności czy ogrodzenie stanowi samoistną budowlę czy urządzenie budowlane, bowiem w przypadku zakwalifikowania ogrodzenia jako urządzenia budowlanego nie będzie możliwe zastosowanie przepisów dot. obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącego w sprawie tej mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym powiązanym funkcjonalnie z istniejącymi na działce nr [...] obiektami budowlanymi w postaci kojców dla psów, a kojce te, zdaniem strony, to albo obiekt małej architektury o którym mowa w art. 3 pkt 4 c ustawy Prawo budowlane albo tymczasowy obiekt budowlany o jakim mowa w art. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

Nie podzielając stanowiska skarżącego zawartego w skardze kasacyjnej należy przede wszystkim zaznaczyć, iż stan faktyczny sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niesporny. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 2 sierpnia 2016 r. ustalono, że na terenie działki nr [...] w [...] gm. [...] zlokalizowano ogrodzenie o wysokości 2m i długości 2 x (27m + 21m) = 96m. W protokole kontroli wskazano, iż pomiędzy słupkami z rury stalowej rozciągnięto siatkę stalową. Słupki wbetonowano w ziemię. Na siatkę nałożono czarną folię ogrodową. Podmurówkę wykonano z betonu. Słupki ustabilizowano za pomocą ściągów z druta stalowego. Za ogrodzeniem ustawiono kojce dla psów. Wykonano również zdjęcia obrazujące ujawniony stan.

Przedmiotową działkę nr [...] na zasadzie współwłasności nabyli P.M. i E.G. w dniu 28 kwietnia 2016 r. i w chwili zakupu działka ta była niezabudowana. Z kolei od 29 kwietnia do 12 maja 2016 r. (tak wynika z protokołu przesłuchania z 5 września 2016 r. i oświadczenia strony z dnia 20 sierpnia 2016 r.) skarżący jako inwestor wybudował sporne ogrodzenia. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w świetle przywołanych w motywach zaskarżonego wyroku przepisów ustawy Prawo budowlane sporne ogrodzenie, które nie przekracza 2m wysokości nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Ponadto ustalono w sposób niesporny, iż działka nr [...] w [...] gm. [...] objęta jest uregulowaniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] lutego 2016 r. (Dz. U. Woj. Małop. z 2016 r., poz. 1779). Teren działki na której wybudowano ogrodzenie znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZR, a jako przeznaczenie podstawowe dla terenów o tym symbolu ustala się - tereny otwarte trawiaste, zespoły zadrzewień, niewielkie zalesienia i zadrzewienia śródpolne, pełniące funkcję izolacyjną od intensywnego zagospodarowania, łąki i pastwiska oraz zieleń położoną wzdłuż cieków wodnych.

Organ uznał, co prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że wykonane ogrodzenie jest niezgodne z uregulowaniami wskazanego wyżej Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z treścią przepisu z § 8 ust. 1 pkt 16 lit. b, w obszarze w którym znajduje się działka nr [...] wprowadzony został zakaz realizacji ogrodzeń trwałych na podmurówkach, dopuszczono wyłącznie realizację ogrodzeń ekologicznych w formie żywopłotów oraz ażurowych konstrukcji drewnianych, umożliwiających przemieszczanie się dziko żyjącej małej zwierzyny.

W tych właśnie niespornych okolicznościach, prawidłowo zarówno organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznali, że ogrodzenie na działce nr [...] nie spełnia wymogów cyt. przepisu § 8 ust. 1 pkt 16 lit. b. stąd ziściły się przesłanki do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż zaistniał inny, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, przypadek, skoro sporna inwestycja w postaci ogrodzenia w sposób istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w ww. przepisie prawa miejscowego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) są aktami prawa miejscowego, zatem jak słusznie wykazano w zaskarżonym wyroku budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Ze względu na zakończenie robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego ogrodzenia organ nie wydał postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót.

Natomiast, w wypadku wybudowania takiego obiektu, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym należy nakazać rozbiórkę obiektu, gdyż nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Tak też słusznie uczyniono w tej sprawie, zaś prawidłowość zastosowania ww. norm prawa materialnego nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącego, co wskazano w motywach rozpoznawanego środka odwoławczego, w sprawie mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym, do którego nie mają zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, lecz ten pogląd, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa Prawo budowlane traktuje co do zasady ogrodzenie jako urządzenie budowlane pod warunkiem istnienia pewnego związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1), a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. W innych okolicznościach, a więc w szczególności w sytuacji braku innego obiektu budowlanego lub też braku wspomnianego związku, rozważać można odmienną kwalifikację ogrodzenia z punktu widzenia przepisów - patrz: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1940/17. Tryb legalizacji ogrodzenia postawionego niezgodnie z przepisami zależy zatem od jego kwalifikacji jako obiektu budowlanego, bądź jako urządzenia budowlanego. W realiach tej sprawy organy nadzoru budowlanego potraktowały sporne ogrodzenie jako obiekt budowlany nakazując właśnie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dot. obiektu budowlanego) jego rozbiórkę. W sprawie tej przedmiotowe ogrodzenie zrealizowano bowiem niezwłocznie po nabyciu działki nr [...] przez inwestora, która wcześniej była niezabudowana. Poprzedni właściciel tej nieruchomości zgłaszał budowę budynku gospodarczego o pow. do 25 m², ale do tego zgłoszenia w dniu 4 kwietnia 2016 r. wydana została decyzja o sprzeciwie.

Za uznaniem ogrodzenia za obiekt budowlany przemawia przede wszystkim treść art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z treścią art. 1 i art. 3 pkt 6 cytowanej ustawy. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane mówią o budowie, które to pojęcie odnosi się, zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 tego prawa, wyłącznie do obiektu budowlanego. Takiemu rozumieniu nie sprzeciwia się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również treść art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zaliczającego ogrodzenie do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Z tego ostatniego przepisu wynika tylko tyle, że jeżeli ogrodzenie jest związane z innym obiektem budowlanym np. z budynkiem, to stanowi wówczas związane funkcjonalne z tym obiektem urządzenie budowlane. Ale nawet wówczas samo nie przestaje być obiektem budowlanym, jak w tej sprawie. Nie zawsze zresztą ogrodzenie jest, czy też musi być, związane funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Jak to bowiem trafnie podniósł NSA w sprawie II SA/Ka 1719/96, można z łatwością wskazać sytuacje, gdy taki związek nie występuje, np. gdy mamy do czynienia z ogrodzeniem działki niezabudowanej, użytkowanej jako ogród (czy też sad). Za zakwalifikowaniem ogrodzenia do obiektów budowlanych przemawia także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia celowościowa przepisów ustawy Prawo budowlane, a to w sytuacji, gdy za obiekt także należy niewątpliwie uznać tak niewielki obiekt małej architektury, jak służąca do rekreacji codziennej huśtawka czy drabinka, co wynika wprost z treści art. 3 pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane. Skoro, jak z powyższych wywodów wynika, ogrodzenie jest obiektem budowlanym (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK II OSK 1879/17), to podlega ono reglamentacji ustawy Prawo budowlane w różnych aspektach, a nie tylko z punktu widzenia konieczności uzyskania pozwolenia względnie braku warunku uzyskania pozwolenia na jego budowę (lub zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z punktu widzenia wymagania dokonania zgłoszenia o zamiarze budowy określonych w tym przepisie ogrodzeń). Realizacja takiego ogrodzenia musi być także zgodna z prawem miejscowym, co w tej sprawie ma zasadnicze znaczenie. Niewątpliwie bowiem źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej).

Należy w tym miejscu zauważy, iż w judykaturze przyjmowane jest stanowisko, że urządzenia budowlane wznoszone wraz z obiektem budowlanym, z którym są związane w sposób funkcjonalny, powinny zostać objęte tym samym pozwoleniem na budowę nawet w przypadku, gdyby dla ich oddzielnego wzniesienia wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia. Natomiast w przypadku ich oddzielnej budowy, przed lub po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu ma służyć, traktowane są one jako odrębne obiekty budowlane, wymagające osobnego pozwolenia na budowę (por. Komentarz do ustawy Prawo budowlanego pod redakcja Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis, 2014, str. 52).

W wypadku wybudowania takiego obiektu ogrodzenia jak w tej sprawie sprzecznie z normami prawa miejscowego a więc wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma co już wyżej wskazywano, m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga treść uchwały z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (ONSAiWSA 2017/1/2), w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Tak więc, z uwagi na powyższe, nie jest uprawniony zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, gdy okoliczności sprawy wskazują na istnienie przesłanek orzekania na ich podstawie, w tym istnienie naruszenia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest usprawiedliwiony również kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, [w:} Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, odniósł się również do zarzutów skargi. Wprawdzie, zdaniem skarżącego, Sąd odniósł się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, natomiast zaniechał odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem strony w tym zakresie, albowiem Sąd pierwszej instancji w motywach swego rozstrzygnięcia przedstawił rozważania, które wskazują, iż przedmiotem swych rozważań uczynił także podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, a więc przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i uznał że nie ma w tym zakresie naruszeń prawa. Odniósł się także do uregulowań prawa miejscowego Gminy [...], które miały w tej sprawie decydujące znaczenie. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi. Nie można natomiast uznać, że ten sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie skarżących kasacyjnie świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło (czy też nie doszło) do naruszenia prawa wskazanego w skardze (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 598/17). Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone uzasadnienie koncentruje się na wszystkich istotnych elementach mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można zatem uznać by, w tych okolicznościach, doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podsumowując, zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.