Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 925/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 2 pkt 2; art. 40 ust. 1; art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 710/09 w sprawie ze skargi M. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] w przedmiocie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 710/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi M. Ś. - stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] w przedmiocie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych oraz zasądził od Rady Miejskiej w B. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż Rada Miejska w B. podjęła w dniu [...] lipca 1999r. uchwałę Nr [...] w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały lokalne inicjatywy inwestycyjne miały polegać na realizacji przez mieszkańców wspólnie z Gminą B. inwestycji w dziedzinach należących do zadań własnych Gminy oraz na deklarowaniu swego współuczestnictwa w tych inwestycjach (ust. 1). Celem podejmowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych było przyspieszenie realizacji zadań poprawiających warunki życia mieszkańców danego obszaru (ust. 2). Z kolei § 3 cyt. uchwały stanowił, że w trybie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych mogą być realizowane w szczególności: budowa obiektów, urządzeń i sieci wodociągowych z podłączeniami oraz wodomierzem; budowa obiektów, urządzeń i sieci kanalizacji ogólnospławnej, sanitarnej z podłączeniem; budowa dróg i placów ogólnodostępnych; budowa obiektów i urządzeń do utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk śmieci i urządzeń do utylizacji odpadów komunalnych; budowa obiektów i urządzeń ochrony przeciwpożarowej; budowa obiektów i zakup urządzeń ochrony zdrowia; budowa obiektów oświatowych i zakup pomocy naukowych; inne inicjatywy wynikające z potrzeby mieszkańców. Natomiast § 4 ust. 1 tej uchwały stwierdzał, że współuczestnictwo w realizacji lokalnej inicjatywy inwestycyjnej może polegać w szczególności na: przekazaniu środków finansowych; przekazaniu nieruchomości; zaangażowaniu siły roboczej; przekazaniu materiałów; zaangażowaniu sprzętu.

Pismem z dnia 7 maja 2009r. M. Ś. wezwała Radę Miejską w B. do uznania uchwały Nr [...] za nieważną z powodu podjęcia jej jako aktu prawa miejscowego bez właściwego upoważnienia ustawowego oraz stwierdzenie niezgodności z prawem treści umów, które stanowią załączniki do powyższej uchwały. Podniosła, że żaden przepis prawa nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie może być art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ani też art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym będący ogólną normą kompetencyjną, która określa, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy interpretować jedynie jako zasadę domniemania kompetencji rady gminy mieszczących się w granicach wyznaczonych zakresem działania gminy. Przewidziany w art. 15 i 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obowiązek wykonania przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie oznacza obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie partycypowania w kosztach budowy tych sieci. Skarżąca stwierdziła, że umowy wynikające z uchwały dotyczące warunków uczestnictwa w finansowaniu społecznego udziału mieszkańców w kosztach realizacji zadania publicznego poprzez wpłatę 2.504 zł, są w swej treści od samego początku niezgodne z obowiązującym prawem. Kwestionowana uchwała Nr [...] i wynikające z niej umowy zostały wydane bez upoważnienia ustawowego i należy je wycofać z obrotu prawnego.

W dniu [...] czerwca 2009r. Rada Miejska w Brzesku podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy usunięcia naruszenia prawa poprzez uznanie uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych jako nieważnej.

W skardze z dnia [...] lipca 2009r. M. Ś. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] lipca 1999r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała wprowadziła w sposób bardzo swobodny możliwość partycypacji mieszkańców gminy w różnych inicjatywach z zakresu zadań własnych gminy.

Z treści zaskarżonej uchwały wywiedziono zarządzenie, które określa jednoznacznie kwotę 2.484 zł. jako kwotę partycypacyjną jednolitą dla wszystkich mieszkańców. Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała, a głównie zarządzenie Burmistrza Nr [...], nakładają na mieszkańców gminy opłatę, której wprowadzenia przez ograny samorządu terytorialnego w polskim systemie prawnym nie przewiduje żaden przepis. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącej, powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała i zarządzenie wprowadzają normy generalne, skierowane do wszystkich mieszkańców Gminy. Ich treść zobowiązuje mieszkańców do udziału w świadczeniu finansowym, a więc nakłada na nich obowiązek. Przytoczone treści, szczególnie zarządzenie wyraźnie akcentuje obligatoryjność partycypacji. Zdaniem skarżącej zarządzenie w sposób oczywisty nie zakłada wyłącznie kosztów przyłącza –jest to tylko kamuflaż dla partycypacji mieszkańców w kosztach całości zadania własnego gminy. Jest jeszcze trzeci element tej "dziwnej" konstrukcji prawnej zastosowanej w Gminie. Są to umowy cywilnoprawne zawierane przez Gminę B. z właścicielami posesji. W § 1 umowy powołano się na zaskarżoną uchwałę oraz na zarządzenie Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] jako postawę prawną tej umowy. W ocenie skarżącej, dalsze zapisy umowy potwierdzają jej racje, że Gmina B. narusza jej interes prawny i materialny, gdyż powyższe opłaty zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego organów gminy i są pobierane w sposób bezpodstawny.

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2009r. skarżąca podniosła, iż zaskarżona uchwała Nr [...] jest tak nieprecyzyjna, że pozwala wydawać Burmistrzowi B. zarządzenia przeciwstawne w swej treści. Zarządzenie Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] nakładało na skarżącą obowiązek partycypacji w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej, a zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r., które anulowało w/w zarządzenie Nr [...], nie wspominało już w swej treści o finansowym udziale mieszkańców w budowie sieci kanalizacyjnej. Wyjaśniła również, że umowę o współfinansowaniu inwestycji zawarto z nią na podstawie zaskarżonej uchwały oraz zarządzenia Burmistrza B. Nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. Skarżąca podała, że później Burmistrz zmienił wymienione zarządzenie i obecnie budowa kanalizacji w Gminie odbywa się na podstawie zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. W związku z powyższym czuje się oszukana przez Gminę, gdyż musiała ponosić koszty budowy sieci kanalizacyjnej, a obecnie zgodnie z prawem płaci się jedynie za przyłącze. W tym właśnie skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego (niewłaściwe zarządzenie) i interesu materialnego (bezprawna partycypacja w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył grzywnę Radzie Miejskiej w B. z powodu nieprzesłania w terminie odpowiedzi na skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2010r., II OZ 939/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie WSA w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. Rada Miejska w B. stwierdziła, że zaskarżona uchwała Nr [...] opiera się na zasadzie dobrowolności mieszkańców współuczestnictwa w inwestycjach realizowanych przez Gminę. Uchwała ta nie zabiera żadnych uprawnień przyznanych wcześniej osobom fizycznym, ani też nie nakłada obowiązków i nie ma załączników w postaci umów. Rada Miejska w B., powołując się na art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591), podniosła, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, gdyż jej treść nie dotyczy obowiązków, a jedynie daje uprawnienie. Zdaniem Rady, aby uchwała podlegała skutecznemu zaskarżeniu musiałaby wywołać negatywne następstwa w sferze prawnej osoby takie jak: zniesienie prawa, ograniczenie prawa, uniemożliwienie realizacji uprawnień, naruszenie interesu prawnego, zaś podstawą jej wzruszenia byłaby niezgodność z prawem. Co do podstawy prawnej uchwały organ wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że nie ma przeszkód prawnych, aby Rada Gminy ustaliła dobrowolne zasady partycypacji przez mieszkańców Gminy w kosztach budowy urządzeń. Sprawa zaskarżonej uchwały była też przedmiotem badania Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w 2008r. i Wojewoda Małopolski w piśmie znak: [...] potwierdził, że treść uchwały nie naruszała obowiązującego w dacie jej podjęcia prawa jak i jest ona dopuszczalna w świetle aktualnie obowiązujących przepisów.

W piśmie z dnia 27 października 2010r. skarżąca podniosła, iż uchwała Rady Miejskiej, jako akt prawa miejscowego niższy rangą od ustawy, umożliwiła Burmistrzowi Miasta B. wydanie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. mówiącego o współfinansowaniu inwestycji (partycypacji w kosztach budowy) kanalizacji sanitarnej, co jest niezgodne z ustawą. Zarządzenie wynikało z uchwały i nakładało na uczestników inwestycji ponoszenie jednakowych zryczałtowanych kosztów w wysokości 2504 zł. Tymczasem ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. (Dz. U. z 2006r. nr 123 poz. 858) zabrania współfinansowania inwestycji własnych Gminy przez mieszkańców (art. 3 pkt 1). Skarżąca wyjaśniła, że warunkiem wykonania kanalizacji danego gospodarstwa było podpisanie umowy dotyczącej powyższej wpłaty. Skarżąca spotkała się z tłumaczeniem urzędników, że umowy i wpłaty były dobrowolne, co nie jest zgodne z prawdą, gdyż w zarządzeniu i w umowie jest zobowiązanie, że jeżeli ktoś wykona przyłącze na własny koszt i ten koszt będzie niższy od ustalonej kwoty partycypacyjnej to jest zobowiązany różnicę wpłacić na konto Urzędu Miejskiego. Podniosła, że zarządzeniem Nr [...] Burmistrz zmienił zasady realizacji przyłączy, tj. uczestnik inwestycji nie wpłaca żadnych kosztów partycypacyjnych do budżetu miasta i ma obowiązek wykonać przyłącze na własny koszt. Pomimo nieważności starego zarządzenia ludziom, którzy wskutek informacji w prasie przestali wpłacać raty wynikające z umów, urzędnicy z Urzędu Miasta przysyłali upomnienia straszące oddaniem sprawy do sądu o niewywiązywanie się z umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że skarżąca M. Ś. słusznie wywodzi swoją legitymację skargową z tego, że treść zaskarżonej uchwały stanowiła podstawę do wydania zarządzenia Burmistrza B., a w dalszej części do zawarcia z nią umowy o współfinansowanie inwestycji. W istocie zatem zaskarżona uchwała spowodowała powstanie po stronie skarżącej obowiązku partycypacji w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej, czym naruszyła interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. Ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) Zaskarżona uchwała z dnia 7 lipca 1999 r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jej przedmiotem było wprowadzenie tzw. lokalnych inicjatyw inwestycyjnych, polegających na realizacji przez mieszkańców wspólnie z Gminą inwestycji w dziedzinach należących do zadań własnych gminy oraz na deklarowaniu swego współuczestnictwa w tych inwestycjach, w celu przyspieszenia realizacji zadań poprawiających warunki życia mieszkańców danego obszaru. Przewidziano, że współuczestnictwo w realizacji lokalnej inicjatywy inwestycyjnej może polegać w szczególności na: przekazaniu środków finansowych, przekazaniu nieruchomości, zaangażowaniu siły roboczej, przekazaniu materiałów, zaangażowaniu sprzętu, a także wymieniono rodzaje inwestycji, które mogą być realizowane w tym trybie (w szczególności: budowa obiektów, urządzeń i sieci wodociągowych z podłączeniami oraz wodomierzem, budowa obiektów, urządzeń i sieci kanalizacji ogólnospławnej, sanitarnej z podłączeniem, budowa dróg i placów ogólnodostępnych, budowa obiektów i urządzeń do utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk śmieci i urządzeń do utylizacji odpadów komunalnych, budowa obiektów i urządzeń ochrony przeciwpożarowej, budowa obiektów i zakup urządzeń ochrony zdrowia, budowa obiektów oświatowych i zakup pomocy naukowych, inne inicjatywy wynikające z potrzeby mieszkańców). Mając na uwadze skutki, jakie wywoływała zaskarżona uchwała Sąd uznał, że uchwała ta charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego. Rada Miasta zatem jednostronnie uregulowała kwestie inwestycji lokalnych z udziałem ludności, obciążając mieszkańców obowiązkami. Na jej podstawie dochodziło do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu inwestycji gminnych. Nie była to tylko swoista "oferta" skierowana do zainteresowanych mieszkańców, lecz w istocie zobligowanie mieszkańców do finansowego wsparcia, wykonanie zadań przez organ gminy było bowiem uzależnione od ich partycypacji w kosztach. Nie można zatem przyjąć, że ta partycypacja było dobrowolna. Sąd zaznaczył, że wprawdzie treść uchwały nie nakłada wprost na mieszkańców opłat, jednak stanowiła ona podstawę do wydania zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy, które w sposób jednoznaczny określało kwotę 2.484 zł jako kwotę partycypacyjną, jednolitą dla wszystkich mieszkańców. Sąd podkreślił, iż w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nakładanie na obywateli obowiązków musi mieć podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przywołanie jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest chybione. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt OSK 1902/06, Lex nr 327769, zgodnie z którym art. 18 nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wskazuje, że do wyłącznej rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego gminy oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. A zatem powołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawny, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być także art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określające zakres działania gminy i wymieniające przykładowy katalog tych zadań. Zdaniem Sądu nie ma też w obowiązującym systemie prawnym żadnego innego przepisu, który przyznawałby radzie gminy kompetencję do wydania zaskarżonej uchwały. Z tych względów Sąd uznał, że uchwała została wydana bez podstawy prawnej i z tego powodu zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie wyrażane są poglądy, że brak w obowiązującym systemie prawnym podstaw prawnych do wprowadzenia obowiązku ponoszenia przez mieszkańców określonych kosztów budowy inwestycji lokalnych, jak również brak podstaw prawnych do ustalania przez gminę wysokości ponoszonych kosztów. Zaznaczył, że art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia obligatoryjne i fakultatywne zadania własne gminy. Nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji zadań własnych oznacza, że nie może ona uchylić się od ich realizacji. Jest oczywiste, że realizowanie inwestycji wymienionych w zaskarżonej uchwale (budowa sieci wodociągowych, sieci kanalizacji ogólnospławnej, sanitarnej, obiektów i urządzeń do utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk śmieci i urządzeń do utylizacji odpadów komunalnych, obiektów i urządzeń ochrony przeciwpożarowej, itd.) stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Niedopuszczalne zatem jest wymuszanie na mieszkańcach partycypacji finansowej w realizacji przez gminę tych zadań. Dodatkowo Sąd wskazał, że w polskim systemie prawnym istnieje odrębna regulacja prawna nakładająca na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków m. in. jednostek samorządu terytorialnego (art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako u.g.n.), przy czym obowiązek uiszczenia tzw. opłat adiacenckich istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 ustawy). Skoro art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, należy ocenić, że przytoczony katalog ustawowy pokrywa się w dużym stopniu z § 3 analizowanej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sad stwierdził, że wydanie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasad praworządności i legalności wynikających z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Wadliwe zastosowanie przepisów prawnych stanowiących podstawę podjęcia uchwały tj. art. 18 ustawy o samorządzie gminnym musi być uznane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zaznaczył, że wprawdzie od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już okres dłuższy niż przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to jednak skoro uchwała ta jest aktem prawa miejscowego - ze względu na normatywny, zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter norm zawartych w zaskarżonej uchwale – to zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały mimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.

Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., gdyż stoi na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 p.p.s.a., lecz obowiązują. Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza ustawodawca przewidując w art. 61 § 3p.p.s.a., że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Rada Miejska w B., reprezentowana przez radcę prawnego S. D., zaskarżając wyrok w całości.

Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 18 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały regulującej ogólne zasady realizowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych jako jednego z kierunków działania organu wykonawczego gminy w zakresie realizacji zadań własnych gminy;

2) art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), polegające na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 7 lipca 1999r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych została podjęta jako akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie Gminy, rodzący obowiązki finansowe mieszkańców w postaci wymogu finansowego wsparcia inwestycji realizowanych przez Gminę B., podczas gdy z jej treści nie wynikają żadne obowiązki dla mieszkańców a jedynie uprawnienie do występowania z lokalnymi inicjatywami inwestycyjnymi;

3) art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie istnienia po stronie skarżącej M. Ś. interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 1999r.

W oparciu o powyższe zarzuty Rada Miejska w B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie uznał zasadności stanowiska Rady Miejskiej w B., że kwestionowana uchwała opiera się na zasadzie dobrowolności mieszkańców co do współuczestnictwa w inwestycjach realizowanych przez Gminę. Jej regulacje nie zabierają żadnych uprawnień gwarantowanych ustawami i przyznanych wcześniej podmiotom uprawnionym, nie nakładają też żadnych obowiązków. Realizując ustawowy katalog zadań własnych gminy, który w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, a także mając na uwadze potrzeby społeczne i ograniczone możliwości finansowe, Rada Miejska w B. podjęła uchwałę, której celem było wskazanie organowi wykonawczemu gminy metod postępowania, adekwatnych do potrzeb i warunków lokalnych. Z braku wyraźnej kompetencji ustawowej Rada uchwaliła akt mający jedynie charakter wytycznych dla organu wykonawczego gminy B. Akt ten nie dotyczy obowiązków, daje jedynie uprawnienia. Nie wywołuje negatywnych następstw w zakresie interesu prawnego.

Strona skarżąca podkreśliła, iż stanowisko Rady Miejskiej nie pozostaje w sprzeczności z tym jakie prezentuje w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny ( np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 1160/01 - Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Nadto Rada Miejska podniosła, iż stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zastosowanie w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest wadliwe i musi być uznane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie zostało niczym uzasadnione. Sąd nie wykazał, aby podjęcie kwestionowanej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 87 i 94 Konstytucji. Pogląd Sądu wyrażony w zaskarżonym wyroku pozostaje w sprzeczności z prezentowanymi w orzecznictwie sądowym, np. w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 14/99 (OSNP 2000, nr 10, poz. 377), Sąd Najwyższy stwierdził, że dla orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały organu gminy konieczne jest wskazanie przez sąd administracyjny przepisu, którego naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności ( art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.). Ponadto istotna jest także teza wyroku NSA z dnia 16 lutego 2006 r., I OSK 1336/05, iż "Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 u.s.g. Jeżeli więc uchwala rady gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym), to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności".

Rada Miejska w B. podkreśliła, iż przedmiotowa uchwała nie nakłada obowiązków, a nakłada je zarządzenie Burmistrza B. i skarga powinna dotyczyć tego zarządzenia, a nie uchwały ( art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a.). Skoro nie zachodzi sytuacja określona w art. 94 ust. 1 u.s.g., to nieprawidłowe jest zastosowanie przez Sąd art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 u.s.g. i stwierdzenie nieważności uchwały. Rada zaznaczyła też, iż żaden przepis tej uchwały nie zawierał upoważnienia dla Burmistrza B. do wydania zarządzenia. Organ powołał się na przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. 121 oraz wyroki NSA z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1613/07, LEX nr 470910 ( dot. planu rozwoju lokalnego) i z dnia 3 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 614/07, LEX nr 334317 (dot. legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: ` Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutów kasacyjnych o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji tak przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 18 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g.- oraz art. 40 ust.1 u.s.g., a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z mocy art. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Cytowany przepis dotyczy spraw wewnętrznych gminy i nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał w sprawach dotyczących nałożenia na członków wspólnoty określonych obowiązków, np. partycypacji w kosztach budowy inwestycji lokalnych, w tym kanalizacji sanitarnej – jak w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwale. Przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. W związku z tym nie mieści się w nim kompetencja do podejmowania przez radę gminy uchwał – aktów prawa miejscowego.

Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceniając legalność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] w przedmiocie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych także w aspekcie zarządzenia Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...], wydanego na podstawie § 5 ust. 1 i § 6 pkt 4 wskazanej uchwały oraz w świetle umowy o współfinansowaniu inwestycji pod nazwą – Budowa kanalizacji sanitarnej, zawartej przez Gminę B. z M. Ś. z powołaniem się na powyższą uchwałę i zarządzenie. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż mocą tych aktów nałożono na skarżącą obowiązek partycypacji w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej, którego – mając na uwadze przepisy tych aktów – nie można uznać za dobrowolny. Jednoczenie Sąd ten zasadnie przyjął, że przedmiotowa uchwała ze względu na skutki, jakie wywoływała ma charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego. Rada Miejska w B. jednostronnie uregulowała kwestie inwestycji lokalnych z udziałem ludności, a na jej podstawie obciążano mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu inwestycji gminnych. Zasadne jest tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] w przedmiocie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych - ze względu na normatywny, zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter norm zawartych w zaskarżonej uchwale - stanowi akt prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do kanalizacji i uchwała ta wraz z zarządzeniem Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] nakazuje im w przypadku przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej określone zachowanie tj.: poniesienie obowiązku uiszczenia ustalonej opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych.

Stanowisko co do kwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291, z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1336/05 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Jeżeli uchwała gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała musi być potraktowana jako akt prawa miejscowego.

Zauważyć też należy, iż wyrażona w przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. zasada domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, nie dotyczy sytuacji, w której przepis prawa przyznaje kompetencję w sprawie innemu organowi, rozdzielając ich funkcje, a także sytuacji, w której przepis ten miałby stanowić samodzielną podstawę do wydania aktu ogólnie obowiązującego o charakterze normatywnym.

Skoro przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego to – jak wyżej już wskazano - kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania, a niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tymczasem nie sposób nie dostrzec, iż z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie wynika upoważnienie rady gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepisom art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. nie można przypisać charakteru upoważnienia do stanowienia przepisów gminnych. Przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego.

A zatem, rację ma Sąd pierwszej instancji, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską w B. przedmiotowej uchwały. W przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Rada Miejska w B. błędnie dostrzegała ustawowe upoważnienie do podjęcia uchwały regulującej ogólne zasady realizowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych. Czyni to niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Samoistnej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały nie można też upatrywać w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przypomnieć także należy, iż kompetencji organów, w tym do stanowienia prawa miejscowego (przepisów gminnych) nie można domniemywać, muszą one wynikać wprost z ustawy. Konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 94 nie przyznaje autonomii w stanowieniu prawa, ale i nie wprowadza wymogów co do ukształtowania ustawowych podstaw upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego. Nie zostały konstytucyjnie określone wymogi co do upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego. Takie wymagania wprowadza art. 92 ust. 1 Konstytucji w zakresie podstaw delegacji ustawowej do stanowienia rozporządzeń. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ustawach upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może przybierać dwojaki charakter: 1) ustawa reguluje sama treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania; 2) ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach - upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Upoważnienie więc do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne, ale musi wynikać wyraźnie z ustawy ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 749/00 - LEX nr 166977; z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 326/06 - LEX nr 236575)

Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowym "do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publiczno-prawnych ... nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone lecz zasadę dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1993 r., sygn. akt III SA 2017/92 - ONSA 1993/4/113).

Obywatel korzysta z domniemania swobody i wolności, dla których wyjątkiem są obowiązki, zakazy czy nakazy działania. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Nieuzasadniony jest zatem również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 40 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 1999r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych została podjęta jako akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie Gminy, rodzący obowiązki finansowe mieszkańców w postaci wymogu finansowego wsparcia inwestycji realizowanych przez Gminę B.

Podkreślić należy, iż wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność ( art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Jednak powyższe nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Pamiętać zatem należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 1999r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych została podjęta jako akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie Gminy, rodzący obowiązki finansowe mieszkańców Gminy B. Przedmiotowa uchwała stanowiła podstawę do wydania przez Burmistrza B. zarządzenia z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] nakładającego na mieszkańców gminy B. obowiązek partycypacji w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej.

Zauważyć należy, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ), ani ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst pierwotny: Dz. U. 2003 r. Nr 96 poz. 873; tekst jednolity: Dz. U. 2010r. Nr 234 poz. 1536), ani Rozdział 2a –"Inicjatywa lokalna" tejże ustawy dodany z dniem 12 marca 2010r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 28, poz. 148). Z tych też względów nie może odnieść zamierzonego skutku odwoływanie się przez Radę Miejską w B. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1613/07, LEX nr 470910 dotyczącego planu rozwoju lokalnego.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. przez uznanie interesu prawnego M. Ś. do zaskarżenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 1999r.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

W niniejszej sprawie M. Ś. wykazała, iż ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 1999r., a to z uwagi na skutki łączące się z zaskarżona uchwałą i posiadaniem przez M. Ś. prawa własności do nieruchomości położonej na terenie Gminy B.

Podkreślić też należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak:

- podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy,

- brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści,

- niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały,

- naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów nie można zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.