Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1742/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt. 2a. 10. 16 ust. 1  pkt 4, (Dz.U. Nr 6, poz. 23),  art. 498 kodeksu cywilnego, art. 91 kodeksu pracy, art. 2 par. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1968 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
journal: Dz.U. 1981 nr 6 poz 23
law: Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 698/05 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego K. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty bezpodstawnie dokonanych potrąceń z należnego wynagrodzenia za pracę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 698/05, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego K. W., uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty bezpodstawnie dokonanych potrąceń z należnego wynagrodzenia za pracę oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. nakazał Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu K. W. wypłacić M. R. kwotę 4410 zł (brutto) tytułem zwrotu dokonanych, bezpodstawnych potrąceń tej kwoty z należnego wynagrodzenia za pracę za okres od maja 2002 r. do lutego 2005 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy w W. utrzymał w mocy decyzję nr 1 zawartą w nakazie z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniach 18, 24 oraz 31 maja 2005 r. przeprowadzona została kontrola pracodawcy K. W. prowadzącej Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe K. W. W wyniku dokonanych ustaleń, utrwalonych w protokole nr rej. [...] stwierdzono, iż pracodawca w okresie od maja 2002 r. do lutego 2005 r. bezpodstawnie potrącił M. R. z wynagrodzenia za pracę kwotę 4410 zł (brutto) tytułem niedoborów ujawnionych w wyniku inwentaryzacji. Dalej organ odwoławczy podał, iż organ pierwszej instancji uznał powyższe potrącenia za bezprawne ze względu na fakt, iż pracodawca dokonał ich bez zgody pracownika oraz pominął fakt braku właściwej umowy dotyczącej odpowiedzialności materialnej pracownika. Ponadto zaznaczył, że ustalony stan faktyczny nie został zakwestionowany przez pracodawcę, który nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli. Jednakże w odwołaniu wskazano na nowe okoliczności faktyczne sprawy, przede wszystkim na złożenie w dniu 20 listopada 1999 r. przez M. R. oświadczenia, iż ponosi ona pełną odpowiedzialność za powierzone środki pieniężne i towar handlowy w sklepie, a w przypadku różnic remanentowych zobowiązuje się do uzupełnienia brakującej kwoty z własnego wynagrodzenia, oraz że w dniu 5 sierpnia 2002 r. zawarła umowę o wspólnej odpowiedzialności materialnej. Ponadto w odwołaniu stwierdzono, iż pracownica pobierając wynagrodzenia obniżone i składając swój podpis na listach płac, wyrażała zgodę na przedmiotowe potrącenia. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, stwierdzając, że jej uzasadnienie jest częściowo błędne. Zgodność z prawem dokonywanych potrąceń z wynagrodzenia za pracę nie jest bowiem uzależniona od istnienia umowy o odpowiedzialności materialnej, jej warunkiem jest skuteczne wyrażenie zgody przez pracownika na dokonywanie potrąceń, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

W skardze na powyższą decyzję pracodawca domagał się jej uchylenia. Podniósł, iż oświadczenia M. R. o wspólnej odpowiedzialności materialnej z dnia 5 sierpnia 2002 r. za powstałe ewentualne niedobory w towarach, gotówce, opakowaniach i urządzeniach oraz innych składnikach majątkowych sklepu, a także indywidualne oświadczenie z dnia 20 listopada 1999 r., w którym wyraża ona zgodę na potrącanie z jej wynagrodzenia różnic remanentowych powyżej 0,4% obrotu sklepu – są bezsprzecznie zgodą pracownicy na dokonywanie potrąceń z jej wynagrodzenia za pracę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzję organu I i II instancji podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 124, poz. 1326 ze zm.): "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi". Z brzmienia art. 9 pkt 2a ww. ustawy wynika, że inspektor pracy uprawniony jest do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia, a także innego przysługującego pracownikowi świadczenia. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie słów: "należnego wynagrodzenia" a dla "innego świadczenia" użycie słowa: "przysługującego" wskazuje, że świadczenie ma być wymagalne, a obowiązek jego wypłaty – bezsporny. Oznacza to, że inspektor pracy nie posiada uprawnień do rozstrzygania w przypadku wystąpienia sytuacji spornej, gdyż kompetencja w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Istota nakazu, o jakim mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 6 marca 1981 r. sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim względem pracownika obowiązek należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego przysługującego pracownikowi świadczenia wówczas, gdy obowiązek ten jest wymagalny i bezsporny. Natomiast w przypadku wystąpienia sytuacji spornej inspektor pracy nie może nałożyć na pracodawcę obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia i innych składników z nim związanych. Wobec powyższego wydane w sprawie decyzje, jako podjęte z naruszeniem art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy podlegały uchyleniu. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika bowiem, że pracodawca kwestionuje w świetle powołanych przepisów nakaz zwrotu dokonanych potrąceń z wynagrodzenia za pracę.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że organ I instancji wystawił nakaz, w którego osnowie wymienił pracownika, któremu pracodawca jest zobowiązany wypłacić potrąconą z wynagrodzenia za pracę kwotę pieniężną. Tak wystawiony nakaz uznano za nieprawidłowy, ponieważ stwarza wrażenie istnienia tytułu wykonawczego dla wymienionego pracownika do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Prawidłowy nakaz winien wskazywać istnienie obowiązku po stronie pracodawcy w zakresie wypłaty ekwiwalentu i zasiłku chorobowego, a w uzasadnieniu winny być wymienione osoby, którym zalega z wypłatą przysługujących im świadczeń oraz wysokość należności podlegających zwrotowi. W tej sytuacji Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie orzekając w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2006 r. złożył Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwą wykładnię art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 87 i 91 Kodeksu pracy przez przyjęcie, że inspektor pracy wydał nakaz, obejmujący obowiązek wypłaty potrąconej z wynagrodzenia za pracę kwoty pieniężnej w sytuacji, gdy ma ona charakter sporny oraz że decyzja jest nieprawidłowa, ponieważ w osnowie rozstrzygnięcia wskazuje pracownika, na rzecz którego ma nastąpić wypłata wynagrodzenia, co stwarza "wrażenie" tytułu wykonawczego.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ nie podziela stanowiska Sądu w przedmiocie uznania spornego charakteru obowiązków, objętych zaskarżonym nakazem. Zgodnie z postanowieniami art. 87 Kodeksu pracy z wynagrodzenia za pracę, bez zgody pracownika, mogą być potrącane tylko enumeratywnie wymienione w tym przepisie rodzaje należności, tj. sumy egzekwowane na mocy tytułów wykonawczych, zaliczki pieniężne i kary pieniężne przewidziane w art. 108 K.p. Inne należności mogą być potrącane z wynagrodzenia tylko za zgodą pracownika wyrażoną na piśmie (art. 91 K.p.). Zgoda pracownika oznacza w tym przypadku zawarcie umowy między pracownikiem a pracodawcą o potrąceniu określonej wierzytelności pracodawcy z wynagrodzenia za pracę. Ustawodawca nie poddał umowy o potrąceniu wierzytelności pracodawcy z wynagrodzenia pracownika szczególnym ograniczeniom prawnym, mają tu zastosowanie zasady ogólne, w tym przepis art. 3531 kodeksu cywilnego stanowiący, że strony, które zawierają umowę, mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Kodeks cywilny nie reguluje umowy o potrącenie, reguluje wyłącznie potrącenie w drodze jednostronnej czynności prawnej (art. 498 i n. K.c.). Przepis art. 498 § 1 K.c. nie ma odpowiedniego zastosowania przy potrącaniu za zgodą pracownika z wynagrodzenia za pracę wierzytelności pracodawcy, określa bowiem dopuszczalność potrącenia ustawowego, do którego dochodzi w drodze oświadczenia woli złożonego drugiej stronie. Umowa o potrąceniu musi mieć określony przedmiot zobowiązania czyli wierzytelności podlegające wzajemnemu potrąceniu, a więc wierzytelności istniejące w chwili zawarcia umowy, chociażby termin ich wymagalności jeszcze nie nadszedł. Złożone przez pracownicę M. R. oświadczenie z dnia 20 listopada 1999 r. zawierające w swej treści zobowiązanie się do "uzupełnienia brakującej kwoty" z wynagrodzenia za pracę w przypadku powstania niedoboru nie spełnia tych wymogów. Potrąceniem umownym w tym przypadku objęta jest wierzytelność, która może ewentualnie powstać w przyszłości. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 października 1994 r. I PZP 41/94 (OSNAPiUS 1995, z. 5, poz. 63) zajął stanowisko, że wyrażenie na podstawie art. 91 K.p. przez pracownika zgody na potrącanie przez zakład pracy z wynagrodzenia za pracę należności z tytułu niedoborów, które mogą powstać w przyszłości w przypadku ujawnienia ich w inwentaryzacji, jest nieważne. Zdaniem organu Sąd, uznając sporny charakter świadczenia objętego nakazem, uchylił się od oceny prawnej uregulowań zawartych w art. 87 i 91 K.p. w kontekście oceny treści złożonego przez pracownicę oświadczenia woli z dnia 20 listopada 1999 r.

Zdaniem organu stanowisko Sądu dotyczące brzmienia nakazu jest nieprawidłowe. Powołany przez Sąd art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie zawiera szczegółowych unormowań odnośnie formy nakazu, wskazuje tylko adresata, którym jest pracodawca oraz przedmiot powinności – wynagrodzenia za pracę, a także inne świadczenia, przysługujące pracownikowi ze stosunku pracy. Sformułowanie "należne" także "przysługujące" pracownikowi wskazuje uprawniony podmiot – pracownika, na rzecz którego wypłata ma nastąpić. Skoro art. 9 pkt 2a, nie zawiera szczegółowych unormowań należy, uwzględniając treść art. 10 ustawy o PIP, odsyłającego w sprawach nieuregulowanych w ustawie do Kodeksu postępowania administracyjnego, do nakazu inspektora pracy w postaci decyzji administracyjnej w pełni stosować art. 107 K.p.a. Wskazanie w sentencji nakazu nazwisk osób, na rzecz których ma nastąpić wypłata należnych tym osobom świadczeń nie jest błędem, precyzuje jedynie, kto jest uprawniony do przyjęcia świadczenia. Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt I OSK 151/05, gdzie stwierdził, że nakaz inspektora pracy, zobowiązujący pracodawcę do wypłaty wynagrodzenia nie stwarza dla pracownika "wrażenia" istnienia tytułu wykonawczego upoważniającego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 2 § 1 pkt 4 (obecnie art. 2 § 1 pkt 11) ustawy z dnia 17 czerwca 1968 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 956 ze zm.) egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Obowiązek ten podlega egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a zatem w ramach tej egzekucji nie jest możliwe wyegzekwowanie należnej pracownikowi kwoty. W drodze tej egzekucji można jedynie przy pomocy środków przewidzianych w ustawie, wymuszać na pracodawcy obowiązek wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ze względu na treść art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna, poza wymaganiami przewidzianymi dla pisma w postępowaniu sądowym, stosownie do art. 176 powołanej ustawy powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy powinny określać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony wraz z określeniem, jaką postać miało to naruszenie, a w razie, gdy zgłoszony został zarzut naruszenia prawa procesowego należy ponadto wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, stąd zakres dokonywanej przez NSA kontroli zaskarżonego wyroku wyznaczony został przez zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w W. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 87 i 91 Kodeksu pracy przez przyjęcie, że inspektor pracy wydał nakaz, obejmujący obowiązek wypłaty potrąconej z wynagrodzenia za pracę kwoty pieniężnej w sytuacji, gdy ma ona charakter sporny. Zdaniem organu zarówno decyzja I jak i II instancji nie miała charakteru decyzji rozstrzygającej spór, decyzje te wymuszały na pracodawcy obowiązek zapłaty pracownicy wynagrodzenia za pracę w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów Kodeksu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny – zdaniem autora skargi kasacyjnej – nieprawidłowo przyjął sporny charakter obowiązków objętych zaskarżonym nakazem. Tak postawiony zarzut oznacza, że mimo iż w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, zmierza ona w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub zastosowanie możliwa jest wyłącznie w oparciu o niekwestionowany przez stronę stan faktyczny. Tylko bowiem do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego. Nie można więc w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, co wymagało wskazania jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Spór o charakter świadczeń objętych nakazem inspektora pracy jest sporem o fakty, a nie sporem dotyczącym wykładni przepisu art. 9 pkt 2a ustawy o PIP. Jeżeli według strony skarżącej Sąd I instancji, wbrew ustaleniom organów, że objęte nakazem inspektora pracy świadczenia były należne i przysługujące pracownicy dokonał własnych, nieuzasadnionych ustaleń w tym zakresie, to powinna oprzeć skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skoro w sprawie niniejszej skarga kasacyjna nie zawiera takiego zarzutu, to przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia co do charakteru świadczeń objętych nakazem inspektora pracy są wiążące, a zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego uznać należało za nieuzasadnione. Stosownie bowiem do art. 9 pkt 2a ustawy o PIP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są upoważnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Z powołanego przepisu a contrario wynika, że uprawnienie, o jakim tam mowa, nie powstaje w sytuacji, gdy świadczenia pracownicze mają sporny charakter, co uzasadniało uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej nie miał możliwości odniesienia się do zawartych w skardze kasacyjnej uwag kwestionujących rozważania i ocenę Sądu I instancji dotyczące formy, w jakiej powinien zostać zredagowany nakaz inspektora pracy, bowiem nie zostały wskazane przepisy prawa naruszone w ten sposób przez Sąd I instancji.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.