Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 498/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.3 § 2 pkt 5, pkt 6, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87ust. 2, art. 94, art. 165, art. 169, art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 15 ust.1, art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a, art. 26 ust. 1, ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 85, art. 86, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12ust. 8 lit. a
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 35 9§ 1, § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XLIII/257/2009 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony, a także na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, w tym na kolejne okresy następujące po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość, a także zakres upoważnień dla Burmistrza do podejmowania decyzji w powyższych sprawach I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 1 pkt 1 a oraz b, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I.


UZASADNIENIE

II SA/Go 498/10

Uzasadnienie

Uchwałą Nr XLIII/257/2009 z dnia [...] września 2009r., podjętą na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) w zw. z art. 11 ust. 2, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3-4, art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Rada Miejska określiła zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony, a także na czas dłuższy niż 3 lata, w tym na kolejne okresy następujące po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość, a także określiła zakres upoważnień dla Burmistrza do podejmowania decyzji w powyższych sprawach.

Powołując się na dyspozycję art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz.U .z 2008r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), pismem z dnia 31 maja 2010r. skargę na wskazaną powyżej uchwałę - w części obejmującej § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ww. uchwały - wniósł Prokurator Rejonowy. Prokurator zarzucił uchwale nr XLIII/257/2009 z dnia [...] września 2009r. rażące naruszenie prawa tj. art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wyrażenie w § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b "zgody na zastosowanie następującego oprocentowania rat niespłaconych części ceny nieruchomości sprzedanych w drodze bezprzetargowej: 1) budynki mieszkalne oraz lokale mieszkalne wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej oraz przynależnymi do nich nieruchomościami gruntowymi: a) 3% w stosunku rocznym w czasie pierwszych 4 lat spłaty, b) 5% w stosunku rocznym w czasie pozostałych lat spłaty", pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i zmieniających wysokość oprocentowania niespłaconej części ceny zakupu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony – o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Na mocy art. 40 ust. 1 ww. ustawy radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ponadto, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać – na podstawie tej ustawy – akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Odnosząc się do regulacji określających kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, Prokurator Rejonowy wskazał, iż ustawodawca w art. 70 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, przy czym zgodnie z ust. 3 rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie dyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Jednocześnie, na mocy art. 70 ust. 4, wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie innej, niż określona w ust. 3 stopy procentowej.

W ocenie Prokuratora Rejonowego analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zakreśla on w sposób kompletny warunki zmiany wysokości oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości. Prokurator podkreślił, iż zmiana ta ma charakter indywidualny, zaś przywołane regulacje nie upoważniają rady do wydania w tym zakresie aktów o charakterze generalnym.

Z uwagi na powyższe, powołując się na dyspozycję art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę, Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował, iż Rada uwzględniając zarzuty przedstawione przez Prokuratora Rejonowego podjęła w dniu [...] czerwca 2010r. uchwałę nr LIII/346/2010 zmieniającą § 12 zaskarżonej uchwały. Uznając, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, Rada Miejska - powołując się na dyspozycję art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wniosła o umorzenie postępowania.

Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia [...] lipca 2010r. poinformował, iż podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. b uchwały nr XLIII/257/2009 z dnia [...] września 2009r. Biorąc pod rozwagę, że w okresie pomiędzy datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały, a datą wejścia w życie aktu uchylającego sporne przepisy, mogły one wywołać określone skutki prawne, a nadto uwzględniając, iż inne skutki prawne wywołuje uchylenie kwestionowanego zapisu, inne zaś stwierdzenie ich nieważności, Prokurator uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego skargą z dnia 31 maja 2010r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Natomiast artykuł 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest także ustawa o samorządzie gminnym.

Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm ). Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć jednocześnie należy, iż jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ono akt prawa miejscowego.

Niewątpliwie Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Nadzór nad działalnością gminy regulują przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością gminy jest wynikający z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo wynikający z art. 90 ust. 1 powołanej ustawy obowiązek wójta przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia Po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie , o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 tejże ustawy).

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie zaskarżył uchwały do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Prokurator Rejonowy zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi wywodzi się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przesłanki nieważności uchwały organu powiatu ustala art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 91 ust. 4 omawianej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 tej ustawy o wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał organówgminy: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy umoże być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W miejscu ponownie przywołać należy treść art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. Delegacja ustawowa. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego Państwa.

Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznający radzie gminy prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Przepisami rangi ustawowej zawierającymi określone kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( podobnie wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 kwietnia 2010 roku w spr II SA/Go 198/10 ).

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia czy, w świetle art. 12 ust. 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm. ), nazywanej dalej "u.g.n.", Rada Miejska była uprawniona do ustalenia w § 12 ust. 1 uchwały Nr XLIII/257/209 z dnia [...] września 2009 roku generalnej zgody na stosownie odmiennych, niż to przewidziała w art. 70 ust. 3 u.g.n. stawek oprocentowania, skutecznych wobec wszystkich potencjalnych nabywców nieruchomości gminnych nabywanych w trybie bezprzetargowym, którym rozłożono spłatę ceny. Innymi słowy, czy uchwalając zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta, Rada Miasta w tej części przekroczyła normę kompetencyjną zawartą we wskazanych wyżej przepisach.

Przy rozstrzygnięciu tego zagadnienia decydujące znaczenie dla wyniku sprawy ma ustalenie zależności pomiędzy art. 70 ust. 3 i art. 70 ust. 4 u.g.n.

Stosownie do treści art. 70 ust. 3 u.g.n., rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Natomiast zgodnie z art. 70 ust. 4 u.g.n. wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej.

W wyroku z dnia 27 października 2009r. sygn. akt I OSK 579/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że nie ulega żadnej wątpliwości, że przepis art. 70 ust. 3 u.g.n. ustanawia zasadę, która ma charakter uniwersalny: obejmuje wszystkie podmioty, które nabywają i spłacają ratami cenę nieruchomości nabytej od gminy w trybie bezprzetargowym (art. 70 ust. 2 u.g.n.). Natomiast regulacja zawarta w art. 70 ust. 4 u.g.n. ma charakter wyjątku od tej zasady, o czym świadczą następujące argumenty:

- po pierwsze, wykładnia systemowa wewnętrzna - ustęp 4 zamieszczono jako lex specialis po ustępie 3, dając tym samym pierwszeństwo ustawowemu oprocentowaniu rozłożonej na raty nie spłaconej części ceny;

- po drugie, tryb, jaki został przewidziany dla wyrażania oświadczenia woli gminy (w rozpoznawanej sprawie miasta) na rozłożenie na raty nie spłaconej części ceny nieruchomości, która została zbyła w trybie bezprzetarogowym (art. 70 ust. 4 u.g.n. zawiera sformułowanie "rada może wyrazić zgodę"). Tryb generowania cywilnoprawnego, umownego oświadczenia woli wymaga w tym wypadku współdziałania dwóch organów; organ wykonawczy gminy (miasta), który pragnąc odstąpić na etapie zawierania umowy z konkretnym podmiotem od ustawowej wysokości oprocentowania wynikającej z art. 70 ust. 3 u.g.n., obowiązany jest wystąpić do rady miasta , dla której ustawa o samorządzie gminnym zastrzega do wyłącznej kompetencji podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości i ubiegać się przed tym organem o zgodę na inną, wyjątkową, indywidualną modyfikację stopy oprocentowania. Podkreślić należy, że art. 70 ust. 4 u.g.n. nie zwiera żadnych kryteriów udzielenia takiej zgody co oznacza, że uchwała rady miasta w tym przedmiocie jest w pełni uznaniowa, a jej treść w znaczącej mierze zależeć będzie od argumentacji zaprezentowanej przez wnioskujący organ wykonawczy. Uchwała w przedmiocie zgody na stawkę oprocentowania od niespłaconej części ceny nieruchomości gminnej zbywanej w trybie bezprzetargowym jest aktem indywidualnym rady, skierowanym do organu wykonawczego gminy.

- po trzecie, umowny charakter oprocentowania określonego w przepisie art. 70 ust. 4 u.g.n.; o takim charakterze świadczy poprzednie brzmienie tegoż przepisu. Przed nowelizacją art. 70 ust. 4 u.g.n miał brzmienie: "Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu lub województwa, mogą zastosować umowne stawki oprocentowania" (zob. tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543). Obecne brzmienie tej normy prawnej nie zmienia umownego charakteru oprocentowania, a jedynie precyzuje sposób jego ustalenia. Jest to nadal oprocentowanie umowne, ustalane w szczególnym trybie, wynika z czynności prawnej (art. 359 § 1 k.c.) z tym tylko, że wieloetapowy proces składnia przez gminę oświadczenia woli w zakresie tego postanowienia umownego został ukształtowany tak, aby na każdym jego etapie, wobec każdego indywidualnie oznaczonego nabywcy nieruchomości, każdy z organów uczestniczących w składaniu oświadczenia woli gminy mógł wywołać powrót do ogólnej zasady gwarantującej gminie odsetki ustawowe w rozumieniu art. 359 § 2 k.c., na minimalnym poziomie ustalonym przez art. 70 ust. 3 u.g.n.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 70 ust. 4 u.g.n. wynika, że nie daje on podstaw do wydania przez radę gminy (miasta) aktu prawa miejscowego o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, podejmowanego a priori przed wnioskiem zawierającym cenę w odniesieniu do wszystkich lokali mieszkalnych wchodzących w skład powiatowego zasobu nieruchomości i potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 u.g.n. rada gminy upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości, nie zaś do wprowadzenia generalnego obowiązku stosowania wobec nabywców nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości odmiennych, niższych stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości.

Rada Miejska nie mogła dla ustalenia stopy oprocentowania innej niż stopa redyskonta weksli stosowana przez Narodowy Bank Polski, posłużyć się formą prawną aktu generalnego i abstrakcyjnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Uchwała o wyrażeniu zgody ma charakter indywidualny i musi dotyczyć zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Na indywidualny i konkretny charakter aktu wyrażenia zgody jednoznacznie wskazuje treść art. 70 ust. 4 u.g.n. Niedopuszczalne w powyższym układzie było zastosowanie, zamiast aktu wyrażenia zgody, formy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym mającego skutki prawa powszechnie obowiązującego. Prowadziłoby to do zamiany ustawowo wyznaczonej relacji współdecydowania organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w zakresie ustalenia stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości. Rada Miejska zachowała się jakby realizowała kompetencję o charakterze prawodawczym, czego nie wolno czynić bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483).

Stosowanie do wskazanego już powyżej art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Natomiast akt zgody na zastosowanie innej stopy oprocentowania zakłada, że inicjatywa w zakresie, zarówno odstąpienia od ustawowo określonej stopy oprocentowania niespłaconej ceny, jaki i proponowanej wysokości oprocentowania, należy do organu wykonawczego gminy. Ustanowienie w formie przepisów gminnych wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ wykonawczy gminy (miasta) zostaje, wbrew postanowieniom ustawy, związany wolą rady gminy. na mocy przepisu prawa miejscowego.

Rozdział kompetencji znajduje swoje umocowanie w art. 169 Konstytucji RP. Skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Powyższy podział został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 15 ust. 1 określa, że organem stanowiącym jest rada gminy, natomiast wedle art. 26 ust. 1 i 3 organem wykonawczym jest wójt (burmistrz). Stosownie do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Zgodnie z określonym ustawowo zakresem właściwości rady, rada gminy, jako organ kolegialny, jest uprawniona zatem do podejmowania działań związanych jedynie ze stanowieniem lub kontrolą (art. 15 ust. 1); organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

Stosownie zaś do przepisu art. 25b u.g.n. gminnym (miejskim) zasobem nieruchomości gospodaruje burmistrz. Regulacje te pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie jej mieniem, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. Organ stanowiący gminy decyduje natomiast w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę, posiadając na gruncie art. 70 ust. 4 u.g.n., wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości jedynie w indywidualnych przypadkach dotyczących konkretnych nieruchomości i ich nabywców. Zgoda taka powinna być udzielana przez radę gminy po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę. Regulacja ta nie upoważnia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i w odniesieniu do wszystkich nieruchomości komunalnych potencjalnie podlegających sprzedaży.

Kierując się powyższymi rozważaniami, za słuszne uznać należy stanowisko Prokuratora Rejonowego, iż podstawy do stwierdzenia nieważności § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu omówione naruszenie prawa ma charakter istotnego naruszenia prawa, albowiem kontrolowana uchwała w zakresie określonym w § 12 ust. 1 podjęta została przez Radę Miejską bez podstawy prawnej. Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 ppsa przesądzała o obowiązku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały podanym wyżej zakresie. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy ).