Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 12/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K R na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K R, zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1982 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Decyzją z dnia [...] października 1982 r., znak: [...], Naczelnik Gminy w [...]działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") zezwolił Zakładowi [...] ("inwestor") na zajęcie m.in. działek nr ewid. [...],[...] i [...]w celu budowy napowietrznej linii energetycznej 110 kV na terenie gminy [...] . Budowa miała być prowadzona zgodnie z planem realizacyjnym oraz decyzją z [...]września 1981 r. zatwierdzającą plan przebiegu linii przez nieruchomości stanowiące własność indywidualnych osób.

Pismem z 17 lipca 2017 r. K R wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1982 r. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznający rażące naruszenie prawa za przesłankę nieważności decyzji, a także art. 109 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez brak doręczenia decyzji skarżącemu i w konsekwencji uniemożliwienie mu wniesienia odwołania od decyzji oraz dochodzenia odszkodowania za działania inwestora podjęte na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

3. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1982 r. zezwalającej inwestorowi na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV na terenie gminy [...] , w części dotyczącej m.in. działek nr [...],[...]i [...], położonych we wsi [...].

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ wyjaśnił, że decyzja z [...] października 1982 r. wydana została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1981 r. Oprócz kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] oraz ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] września 1981 r. jedynym dokumentem odnalezionym w sprawie jest załącznik nr 1 do decyzji Naczelnika Gminy w [...], zawierający wykaz właścicieli nieruchomości, przez który planowano przebieg napowietrznej linii energetycznej 110 kV. W punkcie 43. ww. załącznika przy działkach nr [...] i nr [...] wpisano jako właściciela gruntu K R. Jednak przy działce nr [...] w punkcie 40. załącznika widnieją dane dotyczące innej osoby. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika zatem, że według stanu z dnia wydania przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, skarżącemu przysługiwał tytuł prawny jedynie do nieruchomości, obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] położone we wsi [...] , w gminie [...]. Natomiast działkę nr ewid. [...]skarżący nabył [...] grudnia 1982 r., a zatem już po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji.

Skoro skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do działki nr ewid. [...] wg stanu z dnia wydania decyzji Naczelnika Gminy w [...] , nie może skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa w orzeczeniu (w tym niedoręczenia decyzji) w odniesieniu do tej działki. W związku z powyższym w postępowaniu wszczętym obecnie na wniosek skarżącego organ nadzoru bada prawidłowość rozstrzygnięcia jedynie w odniesieniu do działek nr ewid. [...] i [...], co do których skarżący legitymował się tytułem prawnym. Jedynie w takim zakresie decyzja dotyczyła interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skarżący zarzucał kwestionowanej decyzji brak doręczenia jej stronie, czego konsekwencją było uniemożliwienie zarówno zakwestionowania decyzji w trybie odwoławczym, jak i dochodzenia odszkodowania za działania podjęte na podstawie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej.

Brak pełnych akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1982 r. uniemożliwił organowi pierwszej instancji weryfikację zarzutu niedoręczenia decyzji stronie. Organ ustalił jedynie, jaki adres zamieszkania wg stanu z dnia wydania kwestionowanej decyzji posiadał skarżący. Ten sam adres wpisany był w załączniku do decyzji Naczelnika Gminy w [...] w pozycji nr [...] w danych dotyczących skarżącego. Fakt braku archiwalnych akt sprawy zakończonej decyzja Naczelnika Gminy w [...] w kontekście dokonanych ustaleń w postępowaniu weryfikacyjnym nie pozwolił organowi na jednoznaczne wyciągnięcie wniosku co do braku doręczenia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych braki dokumentacji wywłaszczenia sprzed wielu lat nie świadczą, że stosowna dokumentacja nie istniała. Brak akt archiwalnych stwarza jednocześnie domniemanie prawidłowości i zgodności z prawem wydanego orzeczenia. Zasada określona w art. 16 k.p.a. nakazuje, aby stwierdzenie nieważności decyzji następowało tylko w przypadku jednoznacznego stwierdzenia w materiale dowodowym, że rażące naruszenie prawa miało miejsce.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie w pierwszej kolejności strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia, co oznacza, że postępowanie administracyjne w sprawie o odszkodowanie wszczynane było dopiero w przypadku braku takiego porozumienia. Bezspornym jest, że napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV została wybudowana i przebiega przez przedmiotowe działki, a to oznacza, że właściciel gruntu powinien był wiedzieć o prowadzonych na gruncie pracach związanych z usytuowaniem linii. W dalszej kolejności w przypadku powstania na działkach strat w zasiewach, uprawach i plonach wynikłych z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, właściciel nieruchomości mógł ubiegać się o odszkodowanie wobec podmiotu realizującego prace na gruncie.

Organ wyjaśnił też, że brak doręczenia decyzji z [...] października 1982 r. mógłby być (przy zachowaniu terminów) podstawą wznowienia postępowania, natomiast nie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. W przedstawionym stanie rzeczy nie można twierdzić, że w postępowaniu zakończonym decyzją naczelnika gminy w [...] z [...] października 1982 r. doszło do rażącego naruszenia prawa.

4. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący twierdząc, że organ pierwszej instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich błędne zastosowanie. Ponadto w ocenie skarżącego Wojewoda [...] naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokładne zbadanie materiału dowodowego i wydanie decyzji bez wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie, a także art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1982 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...].

5. Po rozpoznaniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Minister wyjaśnił, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje niemożność dokonania oceny postępowania i ustalenia, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy. Tym samym nie można stwierdzić, czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zdaniem ministra organ pierwszej instancji podjął czynności mające na celu odszukanie dokumentów postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w Urzędzie Gminy [...] , Urzędzie Miasta [...] , Archiwum Państwowym w [...] oraz występując do [...] S.A. (prawnego następcy inwestora). W wyniku ww. działań udało się odnaleźć jedynie niewielką część dokumentów postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją.

Minister wyjaśnił również, że kwestionowana decyzja dotyczyła inwestycji liniowej, która obejmowała odcinki liczące kilkanaście kilometrów przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości należących do wielu właścicieli. Mając na uwadze powyższe, jeśli postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, to zakres postępowania nadzwyczajnego musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.). Oznacza to, że rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzwyczajnym może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której wynika to z interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Organ odwoławczy ustalił, że działki nr ewid. [...] i [...] nie zmieniły oznaczeń ewidencyjnych, natomiast działka nr [...] uległa podziałowi i odpowiadają jej obecnie działki nr [...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...]. Następca prawny inwestora oświadczył, że linia napowietrzna 110 kV przebiega m.in. przez działki nr [...],[...],[...],[...]i [...], w stosunku do których prawo własności przysługuje skarżącemu.

W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, a wbrew twierdzeniu Wojewody [...], skarżącemu przysługuje interes prawny w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]października 1982 r., zarówno w części dotyczącej dziatek nr ewid. [...]i [...], jak również działek nr [...],[...]i [...] (dawniej [...]). Przedmiotem decyzji Naczelnika Gminy w [...]było bowiem ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, którego skutki w postaci budowy infrastruktury przesyłowej trwają do dziś i wpływają na sytuację prawną skarżącego jako aktualnego właściciela nieruchomości.

W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie można stwierdzić, aby decyzja Naczelnika Gminy w [...]z [...] października 1982 r. rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że chociaż w postępowaniu nadzorczym nie udało się odnaleźć archiwalnych egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonej decyzji, to nie można przyjąć, że nie została ona doręczona wszystkim stronom postępowania lub została skierowana do podmiotów niebędących stronami tego postępowania. Decyzja wywłaszczeniowa została doręczona co najmniej inwestorowi, a zatem weszła ona do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne w niej przewidziane.

W trakcie postępowania organ nie stwierdził również, aby badana decyzja Naczelnika Gminy w [...] naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z 26 listopada 2018 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]z [...] maja 2018 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nieposiadanie "jednoznacznego dowodu co do braku doręczenia" przesądza o doręczeniu decyzji z [...] października 1982 r., w sytuacji gdy organ drugiej instancji (tak jak i organ pierwszej instancji) nawet nie przesłuchał na wskazaną okoliczność skarżącego, pomimo zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku w piśmie z 26 marca 2018 r.;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zasada określona w art. 16 k.p.a. nakazuje, aby stwierdzenie nieważności następowało tylko w przypadku jednoznacznego ustalenia, że rażące naruszenie prawa miało miejsce, w sytuacji gdy organ zaniechał podjęcia działań w zakresie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, w tym przesłuchania strony postępowania na okoliczność doręczenia decyzji stronom: skarżącemu, W H oraz J F. Zasada trwałości decyzji nie może być rozumiana jako zasada wymierzona przeciwko stronie postępowania i nie może zastępować działania organu celem wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, w związku ze stwierdzeniem przez organ "celu nadrzędnego";

naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności odnośnie zgłoszonych wniosków dowodowych w piśmie z 26 marca 2018 r. oraz uznania za niezasadne dokonania przesłuchania świadków w sprawie, w sytuacji, gdy jak organ sam wskazuje "akta zaskarżonej decyzji są niekompletne";

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, że brak doręczenia decyzji stronie nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy brak doręczenia wskazanej decyzji uniemożliwił dochodzenie odszkodowania, dla którego ustawa zakreśla termin prekluzyjny - 3 lata od dnia powstania szkody, a tym samym brak doręczenia decyzji skutkował rażącym naruszeniem prawa w postaci uniemożliwienia dochodzenia powołanego odszkodowania;

art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony, tj. skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym poprzez odmowę przesłuchania strony oraz odmowę przesłuchania świadków wnioskowanych przez stronę, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i orzec na podstawie przepisów prawa, a w stanie faktycznym sprawy, odmówił przeprowadzenia podstawowych czynności postępowania wyjaśniającego.

7. Odpowiadając w dniu 2 stycznia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Dla rozstrzygnięcia przyjętego przez Sąd kluczowe znaczenie ma okoliczność, że zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczność ta przesądza zarówno o sposobie prowadzenia postępowania przez organy właściwe w sprawie, jak i o treści wydanego rozstrzygnięcia organu administracji. Trzeba bowiem pamiętać, że możność stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek (lex specialis) od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W związku z tym art. 156 § 1 k.p.a., a także następujące po nim przepisy regulujące postępowanie w przedmiocie nieważności muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły, tj. zgodnie z brzmieniem obowiązujących przepisów. Jest bowiem zasadą polskiej kultury prawnej, że wyjątków nie wolno interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Taka zasada ma istotne konsekwencje materialnoprawne, jak i procesowe.

W zakresie rozstrzygania o tym, czy miała miejsce kwalifikowana wada decyzji, a więc nieważność bezwzględna, niezbędne jest wykazanie, że choćby jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. została w sposób niewątpliwie spełniona. Oznacza to, że nieważności decyzji nie można domniemywać, ani też nie można wywodzić jej z faktu niezaistnienia innych okoliczności. Nie ma również wątpliwości, że ciężar dowodu co do zaistnienia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności spoczywa na wnioskodawcy, a nie na organie administracji. Organ w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym ma, co prawda, obowiązek sprawdzenia, czy nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ale takiego obowiązku sformułowanego przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie prawa administracyjnego, a nie bezpośrednio w przepisach prawa, nie można traktować jako zwolnienie wnioskodawcy z obowiązku wykazania przesłanki nieważności, na którą wnioskodawca się powołuje. W tym zakresie w rozpatrywanej sprawie organy stwierdziły, że skarżący nie udowodnił faktu rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Gminy w [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 1982 r. Skarżący twierdzi bowiem, że decyzja nie została mu doręczona, ale oprócz własnego oświadczenia i ewentualnych zeznań świadków skarżący nie był w stanie choćby uprawdopodobnić, że taki stan rzeczy faktycznie miał miejsce. Przez 36 lat, które minęły od daty wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...]do momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżący nie podjął żadnych czynności, które potwierdzałyby wadę decyzji z 1982 r. Skarżący nie inicjował żadnego postępowania, ani też nie zwracał się do inwestora, bądź do organów administracji z wnioskiem o udostępnienie mu treści decyzji lub dostępu do dokumentów.

Brak dokumentów urzędowych, zwłaszcza po upływie długiego okresu czasu, nie może zatem stanowić dowodu na okoliczność, że decyzja została nieprawidłowo doręczona stronie. Wynika to właśnie z kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Rozumowanie takie znajduje szerokie potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych: braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być wprost podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1489/12 (brak dowodu doręczenia nie stanowi dowodu niedoręczenia), z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1534/09 (brak dokumentów urzędowych nie jest przeszkodą dla ustalenia stanu faktycznego sprawy), z dnia 8 czerwca 2016 r., I OSK 962/14 (dowody z zeznań strony lub świadków - wyjątkiem), z dnia 13 września 2010, sygn. akt I OSK 1427/09 oraz jedno z najnowszych orzeczeń: wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/18; patrz też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/16). Analogicznie, upływ czasu powinien być brany pod uwagę również przy ocenie kompletności akt administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1720/12, z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 912/07 oraz z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

Zdaniem Sądu zasadne jest również stanowisko organów administracyjnych właściwych w rozpatrywanej sprawie, że skarżący nie może powoływać się, na niewiedzę o wydaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej. Jeśli bowiem linia przebiega nad terenem działek należących do skarżącego lub słupy nośne osadzone są na którejkolwiek z działek, to nie można racjonalnie przyjąć, że skarżący nie miał wiedzy o budowanej linii energetycznej, a także o obowiązku uzyskania dla takiej inwestycji wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro zatem powstanie linii energetycznej na działkach skarżącego było oczywiste i nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją zainteresowanego przez tak długi okres, to nie sposób przyjąć, że wynikało to z faktu braku doręczenia decyzji skarżącemu.

W przedstawionym stanie rzeczy nie można zatem przyjąć, że skarżący udowodnił fakt rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Gminy w [...].

Nie bez znaczenia dla oceny istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, a co za tym idzie oceny legalności zaskarżonej decyzji ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten otworzył możliwość dokonywania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która oznacza że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania orzeczenia, pomimo jego wadliwości orzeczenia nie może być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia i konstytucyjne zasady praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucją R.P. uzasadniają brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego z obrotu prawnego.

Za słuszne należy również uznać stanowisko organu pierwszej instancji, który podkreślił, że nawet, gdyby doszło do niedoręczenia decyzji obecnemu skarżącemu, to taka okoliczność mogłaby w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę linii energetycznej, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności. W nauce prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem powszechnie, że wymienionych dwóch rodzajów postępowania nadzwyczajnego nie można ze sobą łączyć ani zamiennie stosować. W tym sensie nawet niezwłoczne wystąpienie obecnego skarżącego do organu administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1982 r. Z powołaniem się na wskazywaną okoliczność braku doręczenia decyzji, nie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności, tylko co najwyżej uchyleniem decyzji po wznowieniu postępowania. Obecnie jednak, z uwagi na upływ czasu od daty wydania decyzji i wiedzę skarżącego o takim akcie prawnym, postępowanie o wznowienie nie jest już możliwe. Wynika to z art. 148 § 1 k.p.a.

10. Wyjątkowy charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma też istotne konsekwencje dla sposobu prowadzenia postępowania. Należy podkreślić zwłaszcza dwie reguły prawne mające zastosowanie w rozpatrywanym przypadku.

Po pierwsze w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności zakres postępowania dowodowego jest ograniczony do akt postępowania i wszystkich ujawnionych w nich okoliczności, które miały miejsce do dnia wydania kwestionowanej decyzji. Nieważność decyzji nie może wynikać bowiem ze zdarzeń lub czynności organu, które miały miejsce po wydaniu decyzji. Nieważność jest bowiem wadą decyzji obciążającą tę decyzję od samego początku, tj. od chwili jej wydania. Późniejsze zdarzenia mogą mieć inne skutki bądź być podstawą innych decyzji, np. decyzji o wznowieniu postępowania w sprawie lub o uchyleniu decyzji we wznowionym postępowaniu, ale nie podstawą stwierdzenia nieważności.

Ograniczenie zakresu postępowania dowodowego prowadzi zatem do wniosku, że organy administracji właściwe w rozpatrywanej sprawie zasadnie odmówiły skarżącemu dopuszczenia nowych środków dowodowych w postaci przesłuchania świadków na okoliczność braku doręczenia decyzji z [...] października 1982 r. Zawarty w skardze zarzut skarżącego, że w tym zakresie Wojewoda [...] lub Minister Inwestycji i Rozwoju naruszyły art. 7 oraz art. 77 k.p.a. jest bezpodstawny. Takich środków dowodowych, jakie postulował skarżący w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym już się nie gromadzi. W omawianym zakresie nie doszło zatem do naruszenia prawa przez organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie nieważności decyzji z 1982 r. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez organy art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem, że w przedmiotowym postępowaniu uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie zarzut nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego znalazł się w odwołaniu złożonym przez skarżącego od decyzji pierwszej instancji, a przez to był kontrolowany w postępowaniu odwoławczym. Nie doszło również do naruszenia art. 10 § 3 k.p.a., gdyż przyczyny dla których organ pierwszej instancji nie dopuścił nowych dowodów z zeznań świadków, zostały przedstawione zarówno w decyzji pierwszej instancji jak i w decyzji organu odwoławczego.

Drugą istotną okolicznością dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z [...] października 1982 r., mającą kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, jest sposób dokonania wykładni oraz zastosowania art. 16 § 1 k.p.a. Skarżący zarzuca bowiem Wojewodzie [...], a pośrednio również Ministrowi Inwestycji i Rozwoju, że nadały procesowej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej pierwszeństwo przed wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, uzupełnionej dodatkowo o obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W opinii Sądu przedstawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie została wprost wyrażona żadna reguła kolizyjna, która nakazywałaby przyznać pierwszeństwo jednej z wymienionych zasad w stosunku do drugiej. Wykładnia systemowa ustawy prowadzi jednak do wniosku, że w przypadku rozstrzygania o nieważności decyzji administracyjnej argument z naruszenia przepisów postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej, nie może przeważyć nad argumentem wynikającym z art. 16 § 1 k.p.a. opartym na zasadzie trwałości decyzji administracyjnej. Ostatni bowiem z wymienionych przepisów wskazuje wyraźnie, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej bądź stwierdzenie jej nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1982 r. mogłaby być uchylona przez Wojewodę [...] tylko w przypadku stwierdzenia przez Wojewodę, że wystąpiła jedna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast decyzja Wojewody [...]mogłaby być i powinna być uchylona przez organ drugiej instancji albo przez Sąd w obecnym postępowaniu, gdyby skarżący wykazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji naruszono zasady postępowania, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. Takiego dowodu wszakże nie przeprowadzono. Organ pierwszej instancji nie znalazł w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru (tzw. zwrotki) doręczenia skarżącemu decyzji z 1982 r. Organ ten wystąpił jednak do wszystkich podmiotów, które mogłyby zachować akta administracyjne sprawy prowadzonej przez Naczelnika Gminy w [...]lub ich kopie o przekazanie takich dokumentów w celu rozstrzygnięcia czy zarzut skarżącego o braku doręczenia mu decyzji z 1982 r. jest uzasadniony. Takich materiałów dowodowych Wojewoda [...] nie uzyskał. Można jednak powiedzieć, że podjął wszystkie czynności, które były możliwe w omawianym zakresie. Tym samym nie można podzielić zarzutu, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sposób niestaranny bądź nierzetelny, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda dysponował natomiast załącznikiem do decyzji z 1982 r., z którego wynikało, że skarżący jest wymieniony w nim jako właściciel co najmniej dwóch działek objętych inwestycją, czyli budową linii energetycznej. W tym stanie rzeczy Naczelnik Gminy w [...] miał obowiązek doręczyć wydaną decyzję – pozwolenie na budowę linii energetycznej. Właścicielom działek objętych inwestycją, w tym również skarżącemu. Skarżący nie wykazał wszakże, że faktycznie nie doręczono mu decyzji z 1982 r. Dowodem na takie okoliczności nie mogłyby być również zeznania świadków, ponieważ w postępowaniu nieważnościowym, jak wskazano wyżej, nie prowadzi się postępowania dowodowego w takim zakresie. W związku z tym Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji mógł przyjąć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie udowodniono kluczowej okoliczności, jaką było niedoręczenie skarżącemu decyzji z dnia [...] października 1982 r. Tym samym zarzut błędnego przeprowadzenia postępowania przez Wojewodę nie może być uwzględniony.

Analizując treść i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienia wskazanych aktów zostały sporządzone w sposób naruszający akt. 107 § 3 k.p.a. W opinii Sądu uzasadnienia obu decyzji są w stopniu wystarczającym szczegółowe i precyzyjne. Tym samym nie można na podstawie takich okoliczności żądać uchylenia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju lub jednocześnie decyzji Wojewody [...] .

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

- Pęczkowska