Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2638/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...]. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej także jako skarżący lub spółka) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu zażalenia T. Sp. z o.o. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu kontenerów biurowych nietrwale związanych z gruntem, hali namiotowej do celów magazynowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy jest następujący :

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Starosta [...], działając jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych, odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał w szczególności, iż teren planowanej inwestycji obejmuje grunty rolne klasy Illb; nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wydaną do obowiązującego do końca 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; przeprowadzona na podstawie art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej zwanej "u.o.g.r.l.") analiza wykazała, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy IIIb objętych planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi ze względu na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., przy czym ww. zmiana może dokonać się jedynie w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka, zarzucając

- naruszenie art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ochrona gruntów rolnych miałaby polegać na ich rolniczym wykorzystaniu, w oderwaniu od dokonania oceny, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze spełnia cele i funkcje ochrony ilościowej i jakościowej przewidzianej w u.o.g.r.l.;

- naruszenie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., co z kolei skutkowało ustaleniem, że zmiana przeznaczenia gruntów objętych przedmiotową inwestycją wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów dotyczy wyłącznie części działki o mniejszej powierzchni całkowitej;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w zw. żart. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie dotyczącym ustalenia granic obszaru analizowanego pod kątem planowanej inwestycji oraz charakteru planowanej inwestycji, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa i zasadą przekonywania, co w praktyce pozbawiło skarżącą możliwości polemiki z zasadnością przyjętych przez organ poglądów w tym zakresie.

Kolegium rozpoznając stwierdziło, że w sprawie tej organ opiera się na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej "u.p.z.p") oraz u.o.g.r.l.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 65) uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym warunku ażeby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

W myśl art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. jeżeli przepisy ww. ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Art. 7 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wskazano, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas 1 - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

- co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

- położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

- położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);

- ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. określa podstawowy kierunek ochrony gruntów rolnych i leśnych w zakresie ochrony ilościowej, która polegać ma na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy w oparciu o art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może nastąpić po szczegółowym odniesieniu się do konkretnej nieruchomości rolnej, co wymaga od organu uzgadniającego dokonania wnikliwej i rozważnej oceny planowanej inwestycji pod względem jej charakteru, rozmiarów, otoczenia i usytuowania na konkretnej nieruchomości rolnej.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji skoncentrował się na ustaleniu, czy użytki rolne klasy Illb, które objęte są planowaną inwestycją wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze, czy też nie. W tym celu organ dokonał szczegółowej analizy obejmującej stwierdzenie, czy na terenie sąsiednim znajduje się zwarta zabudowa, następnie określił granice obszaru zwartej zabudowy, a na końcu przeanalizował czy spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., decydujące o tym czy przeznaczenie danego gruntu na cele nierolnicze nie będzie wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Analiza ta doprowadziła ostatecznie organ I instancji do wniosku, iż z racji niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. grunty klasy Illb objęte planowaną inwestycją wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Z tego też względu rozstrzygnięcie skarżonego postanowienia oparte zostało na treści art. 7 ust. 2a w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. a nie na treści przepisu art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l., którego organ I instancji w praktyce nie zastosował.

W kwestii naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. poprzez jego wadliwą wykładnię, to zdaniem Kolegium nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: m.in. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że ww. warunek nie został spełniony. Organ ten ustalił, że obszar inwestycji oznaczony na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy literami ABCD-A, w całości mieści się w obszarze kompleksu rolnego klasy III, który na mapie ewidencyjnej oznaczono symbolem [...]. Jednocześnie w ww. kompleksie gruntów Illb znajdują się części dz. ew. o numerach: [...], które zawierają się w granicach wyznaczonego obszaru zwartej zabudowy. Zgodnie z wykazem użytków zawartym w informacji w części opisowej bazy danych ewidencji gruntów i budynków powierzchnia ww. użytków klasy 11Ib wchodzących w skład kompleksu [...] wynosi odpowiednio: dz. nr ew. [...] 0,0535 ha ([...]), dz. nr ew. [...] - 0,0752 ha ([...]) i 0,2017 ([...]), dz. nr ew. [...] - 0,14 ha ([...]), dz. nr ew. [...] - 0,2497 ha ([...]), dz. nr ew. [...] - 0,0532 ha ([...]). W konsekwencji suma powierzchni użytków klasy III w ramach kompleksu [...] wynosi 0,7733 ha, a zatem przekracza 0,5 ha, co zdaniem organu I instancji stanowi o niespełnieniu warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l.

W ramach powyższego sporną kwestią jest to, czy kryterium powierzchni 0,5 ha odnosi się wyłącznie do całkowitej powierzchni gruntów objętych zmianą przeznaczenia w ramach inwestycji czy też, jak uznał organ I instancji, odnosi się ono do całkowitej powierzchni użytków klasy III w ramach danego obszaru kompleksu rolnego.

Kolegium podkreśliło, że przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. jest przepisem nowym, wprowadzonym do ustawy na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1338) i jako taki nie podlegał on jeszcze wykładni w orzecznictwie lub piśmiennictwie. Z tego względu przy wykładni art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. uznał za zasadne prześledzenie zmian regulacji prawnych dotyczących zmiany sposobu przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III, które nastąpiły w ostatnich latach.

Dokonując analizy w ujęciu historycznym wskazanych norm Kolegium uznało za zasadne przyjęcie, iż wskazane w tym przepisie kryterium powierzchni 0,5 ha odnosi się do całkowitej powierzchni użytków rolnych klas I-III w ramach danego obszaru kompleksu rolnego, niezależnie od tego czy grunty te stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Tym samym podzieliło wykładnię tego przepisu dokonaną przez organ I instancji.

Za powyższym rozumieniem art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. z jednej strony przemawia zastosowanie wykładni językowej. Kluczowe znaczenia ma tu użycie sformułowania "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części", które wskazuje, że na powierzchnię gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III składają się nie tylko grunty jednorodne, stanowiące jedną całość, lecz także grunty rozproszone, stanowiące kilka odrębnych części, których suma powierzchni nie przekracza 0,5 ha. Z drugiej strony zaprezentowany sposób interpretacji wynika także z zastosowania tzw. teorii aktualnego ustawodawcy, która ma odzwierciedlać intencje ustawodawcy przy uchwalaniu przepisów prawa określonej treści. W kontekście wskazanych wcześniej okoliczności związanych z wprowadzeniem do u.o.g.r.l. art. 7 ust. 2a pkt 4, w tym treści uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej u.o.g.r.l. Kolegium przyjęło, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązania pośredniego pomiędzy tym funkcjonującym po wejściu w życie nowelizacji u.o.g.r.l. z dnia 19 grudnia 2008 roku i tym przyjętym w nowelizacji u.o.g.r.l. z dnia 8 marca 2013 roku.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. Sp. z o.o. z siedzibą w R..

Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:

- naruszenie art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ochrona gruntów rolnych miałaby polegać na rolniczym ich wykorzystywaniu, w oderwaniu od dokonania oceny, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze spełnia cele i funkcje ochrony ilościowej i jakościowej przewidzianej w u.o.g.r.l.;

- naruszenie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w pkt 4 powołanego przepisu tj. ustalenie przez organ, że kryterium powierzchni 0,5 ha odnosi się do całkowitej powierzchni użytków rolnych klas I-III w ramach danego obszaru kompleksu rolnego, niezależnie od tego czy grunty te stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części, co z kolei spowodowało, że organ ustalił, że zmiana przeznaczenia gruntów objętych przedmiotową inwestycją wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów dotyczy wyłącznie części działki o mniejszej powierzchni całkowitej;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie dotyczącym ustalenia granic obszaru analizowanego pod kątem planowanej inwestycji oraz charakteru przedmiotowej inwestycji, co stoi w oczywistej sprzeczności z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a to z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa i zasadą przekonywania, co w praktyce pozbawiło Skarżącą możliwości podjęcia polemiki z zasadnością przyjętych przez Organ poglądów w tym zakresie;

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz dowolność poczynionych przez organ ustaleń faktycznych.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz.1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji w pierwszej kolejności naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Wbrew twierdzeniom skargi organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły granice obszaru analizowanego pod kątem planowanej inwestycji. Tym obszarem jest bowiem część działki nr ew. [...], która w projekcie decyzji o warunkach zabudowy została wskazana na załączniku graficznym. W tym zakresie wynikającym z projektu decyzji o warunkach zabudowy organ władny był uzgodnić planowaną inwestycję, bądź odmówić uzgodnienia, co zasadnie uczynił. Mianowicie wbrew skardze nie rozszerzył powierzchni terenu inwestycyjnego i jako bezsporne należy przyznać, że obszar przeznaczony pod zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy IIIb obejmuje powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha, wynikającą z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l Już choćby powierzchnia gruntów rolnych klasy IIIb zawierająca się w jednostce podziału geodezyjnego kraju jakim jest działka nr ew. [...] jest niższa niż 0,5 ha (k. 3.1 akt adm.).

W ocenie Sądu skarżący upatruje naruszenia przepisów procesowych z tego powodu, że kwestionuje przyjętą przez organ wykładnię przepisu prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zatem to rozumienie normy prawa materialnego w konsekwencji przekłada się na zakres i konieczność poczynienia konkretnych ustaleń faktycznych. Okoliczność faktyczna jaką jest powierzchnia terenu inwestycyjnego, który w tym przypadku jest tożsamy z powierzchnią gruntów rolnych klasy III b jest bezsporna i nie kwestionowana przez organy administracji – znajduje także potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Co do naruszenia przepisów procesowych w kontekście tymczasowego charakteru inwestycji i nietrwałego związania obiektów z gruntem. W ocenie Sądu zarzut ten pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Otóż przepisy u.o.g.r.l. nie różnicują trwałej i tymczasowej zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Posługują się wyrażeniem zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, które jest definiowane jako ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). Zatem wszelkie inne sposoby zagospodarowania stanowią zmianę przeznaczenia. Skoro dotychczasowy grunt rolny ma być użytkowany w inny sposób – co pozostaje poza sporem – wymagane było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy niezależnie jakiego dokładnie rodzaju przewidywany jest sposób zagospodarowania tych gruntów – istotą jest bowiem użytkowanie nierolnicze.

Powracając do wykładni stosowanych przez organy przepisów prawa materialnego istotą sprawy jest rozumienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w tym pkt 4. Przepis ten stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Rozumienie kryterium obszarowego wskazanego w pkt 4. determinowało treść rozstrzygnięcia. Przytoczony przepis statuuje kryterium obszarowe, nie odnosząc się do tego w jaki sposób kryterium ma być interpretowane w kontekście treści całego przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Kolegium - zdaniem Sądu - zaprezentowało wykładnię, która broni się zarówno jeśli chodzi o stronę językową przepisu prawa, jak również jest logiczna jeśli chodzi o wykładnię historyczną przepisów regulujących dopuszczalność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Problem sprowadza się bowiem do tego czy kryterium powierzchni 0,5 ha odnosi się wyłącznie do całkowitej powierzchni gruntów objętych zmianą przeznaczenia w ramach inwestycji czy też odnosi się ono do całkowitej powierzchni użytków rolnych klasy III w ramach danego obszaru kompleksu rolnego. Kolegium w ocenie Sądu w sposób wyczerpujący, obszerny i logiczny przeprowadziło wywód prawny, prezentując wykładnię literalną w połączeniu z celowościową, która doprowadziła do rezultatu w postaci odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Przy czym uprzednio Kolegium dokonało ustaleń faktycznych niezbędnych przy zastosowaniu wskazanego przepisu wedle przyjętej interpretacji. Otóż jak wynika z załączonych map (k.5I) oraz wypisów z ewidencji gruntów i budynków teren przeznaczony do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wchodzi w skąd większego kompleksu gruntów rolnych, na które jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia (grunty klasy I-III).

Organy ustaliły bowiem, że obszar inwestycji oznaczony na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy literami ABCD-A, w całości mieści się w obszarze kompleksu rolnego klasy III, który na mapie ewidencyjnej oznaczono symbolem [...]. Jednocześnie w ww. kompleksie gruntów Illb znajdują się części dz. ew. o numerach: [...], które zawierają się w granicach wyznaczonego obszaru zwartej zabudowy. Zgodnie z wykazem użytków zawartym w informacji w części opisowej bazy danych ewidencji gruntów i budynków powierzchnia ww. użytków klasy 11Ib wchodzących w skład kompleksu [...] wynosi odpowiednio: dz. nr ew. [...] - 0,0535 ha ([...]), dz. nr ew. [...] - 0,0752 ha ([...]) i 0,2017 ([...]), dz. nr ew. [...] - 0,14 ha ([...]), dz. nr ew. [...] - 0,2497 ha ([...]), dz. nr ew. [...] - 0,0532 ha ([...]). W konsekwencji suma powierzchni użytków klasy III w ramach kompleksu [...] wynosi 0,7733 ha, a zatem przekracza 0,5 ha.

Taki wynik ustaleń faktycznych i przy przyjętej interpretacji przepisu prawa materialnego doprowadziły organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji.

Powracając do owej wykładni Sąd w tym względzie w pełni akceptuje wywód Kolegium w zakresie wykładni historycznej tych przepisów.

Otóż należy powtórzyć za Kolegium, że przy wykładni art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. zasadnym jest prześledzenie zmian regulacji prawnych dotyczących zmiany sposobu przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III, które nastąpiły w ostatnich latach. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zaczęło obowiązywać rozwiązanie prawne, zgodnie z którym zmiana sposobu przeznaczenia gruntów rolnych gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, wymagała uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, wówczas gdy ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Wkrótce zaobserwowano przypadki niekontrolowanego przeznaczania na cele nierolnicze gruntów klas I-III, a przepis stał się polem nadużyć stwierdzonych w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez odnoszenie tej powierzchni do działek ewidencyjnych i wobec tego w miarę potrzeby doprowadzanie do podziałów geodezyjnych tych działek.

Mając na celu przeciwdziałanie wskazanym wyżej negatywnym praktykom w ustawie z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzono obowiązek uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Zmiana ta w efekcie uniemożliwiła pozarolniczą działalność inwestycyjną na takich użytkach bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzyskania w ramach procedury planistycznej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Po pewnym czasie uznano jednak, że wprowadzony rygor był zbyt daleko idący, co skutkowało kolejną zmianą przepisów w przedmiotowej kwestii, tj. uchwaleniem ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji w odniesieniu do nowowprowadzonego art. 7 ust. 2a. wskazano, iż "w związku z koniecznością zachowania odpowiedniego poziomu ochrony gruntów szczególnie cennych rolniczo zaproponowany wyjątek został określony relatywnie wąsko - do tych nieruchomości, które ze względu na już istniejące zagospodarowanie terenów przyległych jednoznacznie utraciły swoją funkcję rolniczą.". Oznacza to w ocenie Sądu, że nie jest możliwe powrócenie do poprzedniej wykładni tych przepisów, aby oceny powierzchni wyznaczonej w ustawie dokonywać w kontekście wyłącznie powierzchni terenu przeznaczonego do zmiany przeznaczenie, którym to z reguły jest działka ewidencyjna, kilka działek lub cześć takiej działki.

Sąd w pełni także podziela stanowisko Kolegium, że za powyższym rozumieniem art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. przemawia zastosowanie wykładni językowej. Kluczowe znaczenia ma tu użycie sformułowania "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części", które wskazuje, że na powierzchnię gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III składają się nie tylko grunty jednorodne, stanowiące jedną całość, lecz także grunty rozproszone, stanowiące kilka odrębnych części, których suma powierzchni nie przekracza 0,5 ha.

Z drugiej strony zaprezentowany sposób interpretacji wynika także z zastosowania tzw. teorii aktualnego ustawodawcy, która ma odzwierciedlać intencje ustawodawcy przy uchwalaniu przepisów prawa określonej treści. W kontekście wskazanych wcześniej okoliczności związanych z wprowadzeniem do u.o.g.r.l. art. 7 ust. 2a pkt 4, w tym treści uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej u.o.g.r.l. wskazać należy, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązania pośredniego pomiędzy tym funkcjonującym po wejściu w życie nowelizacji u.o.g.r.l. z dnia 19 grudnia 2008 roku i tym przyjętym w nowelizacji u.o.g.r.l. z dnia 8 marca 2013 roku.

Odnośnie naruszenia art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l - to organ go nie naruszył. Kolegium bowiem słusznie uznało, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Skoro nie był stosowany nie mogło dojść do jego naruszenia. Tym samym zarzut, że doszło do jego błędnego zastosowania nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.