Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1506/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E.G., A.W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 września 2020 roku adwokat M. H., działając w imieniu własnym oraz D. H., P. H. i M. P. zwróciła się między innymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej w skrócie: "PINB") o pomoc w sprawie uciążliwej dla nich działalności prowadzonej w obiekcie położonym przy ul. [...] w P. o nazwie [...] (dalej: "obiekt"). W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że wszyscy wnioskodawcy mieszkają w budynku położonym przy ul. [...] w P., a obiekt swoją działalnością zakłóca im spokój i uniemożliwia życie w normalnych warunkach, gdyż regularnie od kilkunastu lat organizowane są w nim imprezy taneczno-muzyczne. Zdaniem wnioskodawców, w trakcie prowadzenia działalności w obiekcie miało dojść do uruchomienia ogródka piwnego, wybudowania schodów prowadzących do ogrodu na zachodniej ścianie budynku oraz zmiany sposobu użytkowania, ponieważ obiekt został oddany do użytku jako hotel - restauracja, natomiast w rzeczywistości od 2019 roku funkcjonuje jako dom weselny mimo, iż restauracja została trwale zamknięta (informował o tym napis na drzwiach wejściowych).

W ramach czynności wyjaśniających PINB ustalił, że obiekt od 1970 roku stanowi przebudowę już istniejącego lokalu, w którym funkcjonowała restauracja i bar piwny.

PINB postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie funkcjonowania przedmiotowego obiektu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, mocą postanowienia z dnia[...] roku, znak: [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB"), uchylił postanowienie z dnia [...] roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB, celem ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w oparciu o procedurę przewidzianą w art. 71a ustawy Prawo budowlane, bądź też zastosowania art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), lub też umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, PINB, decyzją z dnia[...] roku, nr[...] , działając na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., w skrócie: "P.b."), umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu restauracji i hotelu przy ul. [...] w P. Ustalił, że obiekt powstał w wyniku rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego na restaurację i hotel (pozwolenie na budowę z dnia [...].). A. W., właściciel nieruchomości oświadczył, że obiekt powstał w miejscu istniejącego od 1969 budynku mieszkalnego z kawiarnią i pełni obecnie, jak i wcześniej, funkcję restauracyjno-hotelową, w projekcie budowlanym przewidziano prowadzenie działalności gastronomicznej, w tym organizację imprez okolicznościowych, sam budynek oddano do użytkowania w 2006 roku i nie prowadzono w nim żadnych robót budowlanych, nadto od tego czasu przedmiot działalności nie uległ zmianie, natomiast sama organizacja wesel nie jest przeważającą działalnością, z tych względów domagał się umorzenia postępowania. Do akt postępowania PINB dołączył archiwalną dokumentację sprawy pod znakiem: [...] oraz sprawozdanie z badań - pomiar poziomu dźwięku hałasu przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych z hotelu, sporządzone w lipcu 2006 roku. PINB zwrócił się do autora projektu budowlanego o wyjaśnienie zmierzenia projektowego obiektu w zakresie zakładanych funkcji użytkowych oraz zastosowanych rozwiązań projektowych, zapewniających ochronę osób trzecich. W piśmie z dnia 24 lutego 2021 roku autor projektu budowlanego oświadczył, iż obiekt był zaprojektowany jako restauracja i hotel, w którym przewidziano realizacją usług gastronomicznych, hotelarskich oraz organizację imprez okolicznościowych, w tym wesel i innych imprez taneczno-muzycznych, na co wskazuje zaprojektowana duża sala oraz antresola dla zespołów muzycznych. Pismem z dnia 6 maja 2021 roku PINB zawiadomił strony postępowania o zaplanowanych na dzień [...] roku czynnościach kontrolnych i wezwał autora projektu budowlanego, na podstawie art. 81c P.b. do udzielenia wyjaśnień. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] roku właściciel obiektu odmówił wpuszczenia wnioskodawców do wnętrza obiektu, a w protokole zapisano, że P.H. i J. D., pełnomocnik M. H., stwierdzili, że PINB nie podjął żadnych czynności w celu przymuszenia do umożliwienia wejścia stronom do budynku, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Podczas oględzin wnętrz budynku, bez obecności stron postępowania, ustalono, że obiekt w dalszym ciągu nie jest użytkowany. W dniu 16 czerwca 2021 roku PINB otrzymał pismo Dyrektora Polskiego Centrum Akredytacji z dnia 15 czerwca 2021 roku potwierdzające, że w dniu sporządzania podsumowania badań pomiaru hałasu z miesiąca czerwca 2006 roku, podmiot je wykonujący posiadał certyfikat akredytacji. Pismem z dnia 21 czerwca 2021 roku PINB zawiadomił strony o prawie do zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz możliwością złożenia wyjaśnień. Pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 13 lipca 2021 roku zarzucił, że PINB ponownie prowadzi postępowanie bez udziału stron oraz bez wyłączenia pracownika, z którym właściciel obiektu pozostaje w relacji towarzyskiej, nadto opinie prywatne nie mogą stanowić dowodów, dlatego konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego. PINB odniósł się pisemnie do podniesionych przez pełnomocnika wnioskodawców uwag, oraz wyjaśnił, iż wykonana w 2006 przebudowa obiektu miała na celu dostosowanie go do realizacji w nim imprez okolicznościowych, w tym wesel, zatem nie można mówić o zmianie sposobu jego użytkowania, a pomiary hałasu nie wykazały żadnych przekroczeń norm, dlatego też wobec niezaistnienia przesłanek określonych w art. 71 P.b. postępowanie administracyjne wszczęte przez wnioskodawców należało umorzyć.

W odwołaniu z dnia 24 sierpnia 2020 roku M. H., M. P., D. H. i P.H., reprezentowani przez adwokat M. H., domagali się uchylenia powyższej decyzji i uzupełnienia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy obiekt posiada rozwiązania projektowe, obejmujące zabezpieczenia akustyczne, pozwalające na organizację imprez taneczno-muzycznych na kilkadziesiąt osób, podczas których jest głośno odtwarzana muzyka, w tym też występy orkiestr muzycznych. Podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7-8, art. 77-80, art. 105 § 1 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że prowadzenie domu weselnego nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem wnioskodawców PINB nie dokonał prawidłowo oględzin i całe postępowanie dowodowe prowadził w sposób niebudzący zaufania do organów administracji oraz wadliwie uznał, że wykonana przebudowa zawierała jedynie przeznaczenie obiektu na hotel i restaurację, a nie na salę weselną. Akcentowano również pierwotną treść pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalno-usługowego, a następnie pozwolenia budowlanego na restaurację i hotel, a nie jak to jest w rzeczywistości działalność domu weselnego. Rozprzestrzenianie się hałasu z obiektu stanowi zdaniem wnioskodawców zagrożenie życia i przekracza normy, bowiem obiekt nie ma adaptacji akustycznej wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), zwłaszcza § 326 ust. 5 tego rozporządzenia. W dalszej części wywiedziono, iż przeprowadzone czynności oględzin stanowiły w rzeczywistości kontrolę, o jakiej mowa w art. 81a P.b., przy jednoczesnym braku opinii biegłego jako wiarygodnego dowodu w sprawie. Tymczasem mimo zamknięcia restauracji w obiekcie nadal organizowane były wesela i inne imprezy muzyczne, czego dowodem są nagrania video. W tej sytuacji, skoro projekt budowlany dotyczył wyłącznie działalności restauracyjno-hotelowej i nie przewidywał możliwości organizowania innych imprez powodujących emisję hałasu, to sposób aranżacji wnętrza nie może determinować jego przeznaczenia.

Decyzją ŚWINB z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 P.b., po rozpoznaniu odwołania, uchylona została decyzja PINB z dnia [...] roku i sprawę przekazano PINB do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczono, iż na gruncie przepisów P.b. postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów, ale jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, projekt budowlany przewidywał realizację sali bankietowej wraz z antresolą, która, zgodnie z oświadczeniem autora projektu, mogłaby sugerować wykorzystanie tej przestrzeni do celów prowadzenia imprez okolicznościowych, w tym imprez weselnych, jednak przeznaczenie to nie wynika bezpośrednio z treści złożonego projektu. Tym samym ustalenie, iż obiekt jest wykorzystywany jako sala weselna, w ocenie ŚWINB, stanowić będzie o zmianie sposobu użytkowania tego obiektu. Z decyzji PINB nie wynika bezpośrednio, aby w obiekcie tym istniała możliwość organizacji imprez, w tym przyjęć weselnych. Nie można, zdaniem ŚWINB, postawić znaku równości pomiędzy różnymi rodzajami działalności i stwierdzać, że przygotowanie sali bankietowej oznacza możliwość organizowania w niej wesel. Działalność restauracji i hotelu nie jest bowiem tożsama z organizowaniem wesel z wykorzystywaniem muzyki na żywo. Fakt, że część usług świadczona przez domy weselne może pokrywać się z tymi świadczonymi przez hotele (oferowanie noclegów, serwowanie posiłków) nie oznacza, że są to usługi tożsame. Nie można zapominać o głównym przedmiocie działalności domów weselnych jakim jest organizacja uroczystości weselnych. Samo przystosowanie sali bankietowej, zgodnie z projektem, do organizacji "imprez okolicznościowych" nie świadczy, iż sala spełnia warunki do organizacji wszystkich imprez tego typu. W kategorii "imprez okolicznościowych" mieszczą się wydarzenia o znacząco różniącym się charakterze i o różnym negatywnym oddziaływaniu na otoczenie. Uroczystości weselne wyróżniają się ilością uczestników, natężeniem generowanego hałasu oraz tym, że w znacznej części odbywają w godzinach przeznaczonych na odpoczynek nocny. Dlatego też, podjęcie w obiekcie przeznaczonym do wykorzystywania jako hotel i restauracja działalności polegającej na organizowaniu wesel, stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów P.b. Dla oceny czy doszło do, wymagającej zgłoszenia, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wystarczające jest ustalenie, że w kontrolowanym obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa, która, co ważne, musi wiązać się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie każde podjęcie nowej działalności w obiekcie będzie wiązało się z koniecznością zgłoszenia do właściwego organu, a jedynie taka zmiana rodzaju działalności, która doprowadziła do zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Jednocześnie do stwierdzenia zmiany tych warunków nie są konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Wystarczające jest, że zmiana w zakresie wyżej opisanym miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Go 33/12). Orzecznictwo stoi także na wspólnym stanowisku, iż rozpoznając sprawę z zakresu zmiany sposobu użytkowania obiektu organ prowadzący postępowanie musi zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 P.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 P.b. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii, oraz należy go użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1- 7. PINB dokonując analizy i oceny we wspomnianym powyżej zakresie, musi odnosić się zarówno do przepisów szeroko rozumianego P.b., obejmującego przede wszystkim przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów i warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Zatem musi wykazać jakim konkretnie zakresie podjęcie w przedmiotowym obiekcie nowej działalności wpływa na zmianę wymagań stawianych temu obiektowi, zwracając uwagę przede wszystkim na kwestie związane z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania, które w większości określono w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Zdaniem ŚWINB zmiana sposobu użytkowania obiektu z hotelu i restauracji na salę do organizacji przyjęć weselnych wiąże się ze zmianą warunków przede wszystkim w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń (bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska). W momencie realizacji funkcji rozrywkowej w postaci imprez weselnych, czyli imprez o charakterze taneczno - muzycznym dochodzi do zmiany warunków emisji hałasu i drgań. Istnieje tym samym niewątpliwie istotna różnica w zakresie warunków realizacji i obsługi imprez zbiorowych, związanych z długotrwałym, jednoczesnym pobytem większej ilości uczestników i organizowanych z wykorzystaniem muzyki mechanicznej czy wykonywanej "na żywo" w porównaniu do świadczenia usług polegających jedynie na serwowaniu napojów i posiłków, czy nawet organizacji bankietów. Z tego powodu obiekt budowlany musi być dostosowany, do założonej funkcji także w zakresie zabezpieczenia przed emisją hałasu (przed przekroczeniem dopuszczalnych norm) i odpowiadać wymogom stawianym przez § 323, 324 i 326 w sprawie warunków technicznych. Co istotne, z treści zatwierdzonego projektu budowlanego przebudowy obiektu nie wynika, aby ujęte były w nim założenia techniczne związane ze zwiększoną emisją hałasu spowodowaną funkcją obiektu obejmującą organizację imprez weselnych. Zmiana sposobu użytkowania obiektu nie musi być koniecznie związana z wykonaniem określonych robót budowlanych. Innymi słowy - inne wykorzystanie obiektu lub jego części może wynikać wyłącznie ze zmiany sposobu jego używania, niewymagającej wykonania jakichkolwiek prac budowlanych czy remontowych (wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2019 roku, sygn. akt; II SA/Gd 177/19). Wątpliwości ŚWINB budzi podnoszona przez PINB okoliczność, iż w obiekcie nie jest obecnie prowadzona działalność, w tym także działalność obejmująca organizację imprez weselnych. Z treści uzasadnienia decyzji PINB wynika, że obiekt jest obecnie zupełnie wyłączony z użytkowania i odłączono także część mediów zasilających obiekt. Okoliczność ta nie została, jednakże potwierdzona w zgromadzonym materiale dowodowym. O ewentualnej zawieszeniu czy ograniczeniu działalności spornego obiektu nie świadczy także aktualny wypis z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej. Do przeciwnych wniosków może prowadzić dołączona przez wnioskodawców dokumentacja fotograficzna i filmowa, jednak brak datownika na tych materiałach nie pozwala jednoznacznie stwierdzić daty ich wykonania. Zdaniem ŚWINB organ I instancji powinien zatem zweryfikować, czy w obiekcie jest obecnie prowadzona działalność w zmienionym sposobie, tj. polegająca na organizacji imprez weselnych. Jednakże, jeśli w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie stwierdzi tego stanu obecnie, to słusznym będzie umorzenie postępowania. Skoro, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie, i zmiana taka nie musi być związana z jakimikolwiek pracami budowlanymi, to tym samym ponowne podjęcie bądź zaniechania określonego działania, przywracającego poprzedni sposób użytkowania obiektu, nie może być traktowane jako naruszenie art. 71 i 71a P.b. Zmiana stanu faktycznego sprawy musi zostać uwzględniona przez organ, który orzeka według stanu faktycznego z daty wydawania decyzji. W ramach ponownego postępowania PINB powinien wyjaśnić czy w obiekcie jest obecnie prowadzona działalność, a jeśli tak, to o jakim charakterze. Zależnie od poczynionych do ustaleń, jeśli obiekt jest przeznaczony do organizacji imprez weselnych przeprowadzi stosowne postępowanie w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, określone w art. 71 a P.b., tj w pierwszej kolejności, w drodze postanowienia, wstrzyma użytkowanie obiektu budowlanego oraz nałoży obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b. Jeśli zaś PINB ustali, że w obiekcie przywrócono poprzedni sposób użytkowania obiektu, tj. obiekt ten jest użytkowany jako hotel i restaurację z salą bankietową, a sposób zagospodarowania pomieszczeń nie wykaże na sposobność organizacji w nich przyjęcia weselnego - PINB umorzy postępowanie w sprawie. Ponadto, jeśli wolą właściciela obiektu jest organizowanie w nim przyjęć muzyczno- tanecznych, w tym w szczególności imprez weselnych po wznowieniu obecnie zawieszonej działalności, o ile okoliczność ta się potwierdzi, koniecznym będzie zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania tego obiektu do organu administracji architektoniczno-budowlanej, dołączając do zgłoszenia dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b., a wspomnianych wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego. Trafny jest pogląd, że wszystkie strony postępowania winny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotowego budynku, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału. Skoro więc właściciel ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach wszystkim stronom, to a contrario - nie ma możliwości, by właściciel ograniczał prawo udziału stron w oględzinach. Dodać trzeba, ze chociaż art. 10 ust. 2 k.p.a. przewiduje możliwość odstąpienia od prawa stron do czynnego udziału postępowaniu, w tym w czynnościach dowodowych, to powodem takiego odstąpienia może być jedynie sytuacja, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, czego nie można mówić o przedmiotowym stanie faktycznym.

W sprzeciwie z dnia 4 listopada 2021 r. E. G. i A. W. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika, domagali się uchylenia decyzji ŚWINB i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do rozpoznania przez PINB oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuty skargi zostały skoncentrowane na naruszeniu przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez uznanie, że skarżący prowadzili działalność w obiekcie, którego pierwotne korzystanie zostało zmienione wewnętrznie lub zewnętrzne. Zdaniem skarżących w obiekcie od wydania pozwolenia na użytkowanie w 2006 r. nie były realizowane żadne roboty budowlane. Obiekt restauracyjno-hotelowy w projekcie budowlanym przewidywał utworzenie sali bankietowej służącej do organizacji imprez okolicznościowych. Z powodu pandemii obiekt nie może jednak funkcjonować w takim zakresie jak wcześniej, co więcej w sprawie nie wyjaśniono, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji były prowadzone imprezy, a to nie wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji.

Stosownie do art. 3 § 2a w związku z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja ŚWINB z dnia [...] o uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ŚWINB, jako organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wówczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.

PINB za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05).

Zadaniem Sądu, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20).

Należy zważyć, iż postępowanie toczyło się w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, tj. w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 71 - 71a P.b.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w tym obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która;

1) prowadzi do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń;

2) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu powinna zostać, zgodnie z art. 71 ust. 2-5 P.b., zgłoszona do właściwego organu.

Ustawodawca nakazał, aby w zgłoszeniu określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz określił dokumenty, które należy do zgłoszenia dołączyć. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, o którym mowa powyżej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.

W przypadku, gdy zainteresowany dokona zmiany sposobu użytkowania, nie czyniąc zadość dyspozycjom określonym wart. 71 P.b., mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, którego procedurę legalizacyjną reguluje art. 71a P.b.

W ramach tego postępowania, w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie, którym jest właściwy organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu - w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b.

Zatem w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, ustawodawca przewidział określoną ścieżkę doprowadzenia tej postaci samowoli budowalnej do jej zaakceptowania.

W pierwszej kolejności otworzył drogę do jej zalegalizowania tam, gdzie da się to pogodzić z wymogami prawa poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 P.b. - takich, jakie byłyby wymagane w przypadku spełnienia wymogu zgłoszenia budowlanego złożonego właściwemu organowi. Stanowi to gwarancję oceny dopuszczalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Jeśli obowiązek taki zostanie wykonany, ustala się opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 P.b. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie nałożonych postanowieniem obowiązków albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa wart. 71 ust. 3-5 P.b. organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji opartej o art. 71a ust. 4 P.b., nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest zatem możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania. Przepis art. 71 a ust. 4 P.b. ma więc charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 roku sygn. akt VII SA/WA 783/11).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 P.b. organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. "(...) wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz Jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 783/11). Decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu bądź jego części może zatem wystąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków dotyczących przedłożenia dokumentów legalizacyjnych lub mimo wstrzymania - kontynuował zmieniony sposób użytkowania, a jednocześnie wystąpienie tych okoliczności obliguje organ do wydania decyzji, o której mowa powyżej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przyjdzie wskazać, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prowadzi do wniosku, iż udokumentowane, zatem legalne, określenie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie mówią o jego przeznaczaniu jako sala weselna bądź sala do organizacji imprez taneczno-muzycznych. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w przypadku określenia zmiany sposobu użytkowania obiektu po pierwsze należy odnieść się do sposobu przeznaczenia tego obiektu wynikającego z projektu budowlanego bądź ze skutecznie dokonanych wcześniejszych zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Mając na uwadze przywołane przepisy P.b. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych należy dostrzec, że postępowanie PINB nie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem przepisów prawa materialnego oraz reguł postępowania określonych w przepisach k.p.a. (w tym i powołanych w skardze).

W tym miejscu trzeba dostrzec, że nie sposób jest dokonać prawidłowo oceny przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie wówczas, gdy nie został ustalony jej aktualny stan faktyczny. Każda ocena całokształtu materiału dowodowego musi się odnosić do ustaleń faktycznych również w zakresie wykonanych prac i robót budowlanych na istniejącym obiekcie.

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano bardzo szczegółowo okoliczności konieczne do wyjaśnienia, których szeroki zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz nie były wcześniej rozważane. Dotyczy to również zarzutów sprecyzowanych w skardze w zakresie zmian po 2006 r., jak też prowadzenia w obiekcie działalności.

Badając - w świetle wskazanych na wstępie kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez ŚWINB jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., ale postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez PINB zgodnie z wiążącą także ten organ oceną prawną i wskazaniami, a nadto przeprowadzenie takiego postępowania po raz pierwszy przez organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Prawem każdej strony postępowania administracyjnego jest dopuszczalność poddania kontroli instancyjnej zasadności orzeczenia administracyjnego.

Wszelkie pozostałe argumenty sprzeciwu, zwłaszcza dotyczące kwestii ewentualnego postępowania dowodowego, są przedwczesne i będą mogły ewentualnie mieć znaczenie wówczas, gdy dojdzie do ich merytorycznej oceny. ŚWINB wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i uczynił to zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.), oraz dokonał wszechstronnej ich oceny, jak też analizy obowiązujących przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie, oraz na tej podstawie dokonał trafnych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.).

Przy czym podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl