Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1474/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXXI/105/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 25 w granicach administracyjnych miejscowości Węgrzce I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Zielonki na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1474/19

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 26 lutego 2020 r.

Wojewoda Małopolski wniósł od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXI/105/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia

18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 25 w granicach administracyjnych miejscowości Węgrzce, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tj. w zakresie: § 13 ust. 2 pkt 2, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona skarżąca (organ nadzoru) w wyniku ponownej analizy przedmiotowej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem, kwestionuje zapisy § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały, zaznaczone podkreśleniem, w brzmieniu: "Dopuszcza się odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 w określonych sytuacjach: dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca."

Zaznaczono, że w § 13 ust. 1 ustalono zasady kształtowania nowo realizowanej i przebudowywanej zabudowy. I tak § 13 ust. 1 stanowi, że:

"§ 13 ust. 1. Ustala się zasady kształtowania nowo - realizowanej i przebudowywanej zabudowy:

1) formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych należy kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu, bez ograniczeń, w zakresie stosowania rozwiązań konstrukcyjnych,

z zastosowaniem tradycyjnych materiałów wykończeniowych, respektując ustalenia niniejszego planu, przede wszystkim warunki kształtowania zabudowy określone w ust. 7 pkt 1-12 niniejszego paragrafu;

2) w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory kulturowe miejsca, zaleca się stopniową zmianę ich formy przy okazji przebudowy bądź nadbudowy np. poprzez zmianę kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji, na zgodne z tradycją budowlaną miejsca.

I to właśnie od tych zasad na mocy kwestionowanego zapisu § 13 ust. 2 pkt 2 dopuszczono, zdaniem skarżącego, odstępstwa w określonych sytuacjach

"dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca.

Powyżej przywołane zapisy § 13 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego planu miejscowego w ocenie strony skarżącej naruszają porządek prawny: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszczono odstępstwa od zasad kształtowania zabudowy.

Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu,

Z kolei przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy stanowi, iż w planie miejscowym obowiązkowo określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (brzmienie przepisu w dacie podjęcia uchwały).

Ponadto stosownie do zapisów § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego należy stosować standardy, zgodnie z którymi ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Tym samym przywołane powyżej przepisy nakładają wymogi określania w planie miejscowym m.in. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźnika zabudowy.

Pojęcie takie jak: "nowatorskie rozwiązanie" oraz "wysokie walory estetyczne" są rozumiane i interpretowane indywidualnie i wieloznacznie, zatem ich ocena jest subiektywna. Powyższe kryteria, które mają stanowić uzasadnienie dla możliwości zastosowania odstępstw od przyjętych w planie ustaleń w zakresie kształtowania zabudowy, są zbyt ogólne i niekonkretne, aby mogły stanowić przepisy gminne.

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stanowi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, stąd wynika konieczność formułowania ustaleń w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie dopuszczając do ich uznaniowości.

Dokonując analizy zakwestionowanych skargą zapisów uchwały na mocy których dopuszczono odstępstwa od zasad kształtowania noworealizowanej

i przebudowywanej zabudowy dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca należy wskazać, iż kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Pojęcia występujące we wspomnianej hipotezie ("nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne") mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Zakres zastosowania reguły wyjątkowej ma zatem rozmyte, płynne granice.

Z kolei części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma - budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Powyższa konstrukcja normatywna powoduje zatem, że co do pewnej niedookreślonej kategorii budynków - materia, o której traktują powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje nieuregulowana.

Plan miejscowy, jako akt normatywy wpisuje się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną; rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością. Tym samym nie jest możliwym umieszczenie w planie miejscowym zapisów niedookreślonych.

Zwraca się uwagę, że uchwały rady gminy w sprawie miejscowych planów stanowią przepisy prawa miejscowego, które są oceniane w sposób indywidualny przez organ nadzoru w granicach ustawowego kryterium legalności dla którego zakres ustawodawca określił w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały): "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W niniejszym przypadku w ocenie organu nadzoru doszło co naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, określonych w: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagane zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje konieczność stwierdzania nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zielonki wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny organu nadzoru - Wojewody Małopolskiego i nie została przez ten organ zakwestionowana.

W Odpowiedzi na skargę podkreślono, że w pracach nad przedmiotowymi planami w latach 2004, 2005 problem tego zapisu był dyskutowany i przedstawiony autorom projektu tekstu planu, którym było Biuro Rozwoju Krakowa. W proponowanym zapisie kwestionowany § 13 ust 2 pkt 2 miał brzmieć: "dla budynków innych niż mieszkalne o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca po uzgodnieniu z Gminną Komisją Urbanistyczno-Architektoniczną (GKUiA). Odstępstwo nie dotyczy wysokości budynku." Ostatecznie zapis ten nie pojawił się w tekście, gdyż według informacji udzielonych przez autorów tego planu. Wydział Prawny Wojewody Małopolskiego nie dopuszczał w tamtych latach możliwości zapisu o dodatkowych uzgodnieniach warunkujących możliwość realizacji inwestycji.

Wójt Gminy Zielonki nie zgodził się z oceną Wojewody Małopolskiego, że zapis zaskarżonej uchwały § 13 ust. 2 pkt 2 planu narusza przepisy art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalna wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsca do parkowania w miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Przywołany w skardze § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Przywołane powyżej regulacje miałyby zostać naruszone poprzez zapis § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu. Zdaniem Wojewody Małopolskiego pojęcia takie jak "nowatorskie rozwiązanie" oraz "wysokie walory estetyczne" są zbyt ogólne

i niekonkretne, aby mogły stanowić przepisy gminne.

Zwrócono uwagę, że zaskarżona uchwała obowiązuje na terenie gminy Zielonki od ponad 10 lat. Intencją wprowadzenia zapisu § 13 ust. 2 pkt 2 planu było wprowadzenie możliwości lokalizacji na terenie gminy Zielonek oryginalnej, nietuzinkowej architektury o wybitnych wartościach. Ideą tego zapisu było przyczynienie się do realizacji projektów architektonicznych, które faktycznie podniosą wartość kulturową tego obszaru, a jeśli byłyby one tzw. "ikonami architektury" wpłyną na atrakcyjność gminy Zielonki, jej wizerunek medialny i przyciągną wielu turystów. Dzięki nowo odzyskiwanym miejscom, procesom rewitalizacji, reurbanizacji, a także używaniu coraz to bardziej wyrafinowanych technologii w obszarze konstrukcji budynków, ich energochłonności (trend pasywności energetycznej), innowacjom w architekturze elewacji oraz inteligentnym systemom komunikacji cyfrowej dochodzi do znacznego uatrakcyjnienia danej przestrzeni, popularności miejscowości na terenie, której tego typu zabudowa występuje.

Po latach dyskusji o kształcie i formie architektury i "narzuconej" przez Zespół Parków Krajobrazowych i Ojcowski Park Narodowy, formie preferującej

tzw. "dworkowy styl" czyli między innymi spadziste dachy o kącie nachylenia 35- 45 stopni, okapach minimum 60 cm, obowiązkowych kalenicach i wiatrownicach, symetrycznych dachach, prostokątnym kształcie okien itp. bez takiego zapisu jak § 13 ust. 2 pkt 2 planu, gmina Zielonki zabudowana zostałaby głównie tylko architekturą z typowych katalogów. Zwrócono uwagę, że walory architektoniczne tak jak walory krajobrazowe są pojęciami nieposiadającymi żadnej definicji normatywnej i są tzw. pojęciami niedookreślonymi. Wynika stąd, że zakres i definicja walorów może być każdorazowo indywidualnie określana i dostosowywana do specyfiki sporządzanych projektów. Podkreślono, że przepisy, których naruszenie zarzuca Wojewoda Małopolski również w żadnej mierze nie wykluczają stosowania tego typu sformułowań. Zdaniem Wójta Gminy Zielonki, Wojewoda Małopolski nie był w stanie ani wykazać, ani uzasadnić swoich zarzutów. Uzasadnienie skargi ogranicza się wyłącznie do zacytowania regulacji prawnych, których naruszenie zarzucono.

Tymczasem zaskarżona uchwała w całości spełnia wymagania zarówno art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo w odpowiedzi na skargę podkreślono, że najwyraźniej uwadze Wojewody Małopolskiego umknął fakt wprowadzenia w zaskarżonym planie § 11

ust. 2 pkt 1 i 2, zgodnie z którym:

"2. Na terenach objętych planem wprowadza się nakaz:

1) przestrzegania przepisów ochrony i kształtowania środowiska, ochrony dóbr kultury we wszystkich poczynaniach inwestycyjnych w celu zachowania szczególnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych i kulturowych,

2) nawiązania w architekturze do tradycyjnego budownictwo regionu w celu zachowania istniejących wartości kulturowych i tradycji regionalnych."

Zapis ten nakazujący nawiązanie do tradycji regionu stanowi także zasadę kształtowania nowej zabudowy i odnosi się również do budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, o których mowa w § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu.

W odpowiedzi na skargę zwrócono ponadto uwagę, że uchwałą z dnia

5 października 2018 roku w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Gmina Zielonki przystąpiła do zmiany tego planu m.in. w zakresie dotyczącym kwestionowanych zapisów § 13 ust. 2 pkt 2 planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega uchwała Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 25 w granicach administracyjnych miejscowości Węgrzce, w zakresie kwestionowanego przez organ nadzoru - Wojewodę Małopolskiego zapisu zamieszczonego w § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały w brzmieniu: "dopuszcza się odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 (zasady kształtowania nowo - realizowanej i przebudowywanej zabudowy) w określonych sytuacjach: dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca." W ocenie strony skarżącej pojęcie użyte w tym przepisie może być interpretowane wieloznacznie, a ocena co jest nowatorskim rozwiązaniem, czy rozwiązaniem o wysokich walorach estetycznych jest zawsze jest subiektywna. Są to zapisy zbyt ogólne i niekonkretne, aby mogły stanowić przepisy gminne. W ocenie sądu stanowisko to jest oczywiście zasadne.

Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm. (dalej; u.p.z.p.) stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 15 ust. 2 pkt 6 – w ówczesnym brzmieniu – statuował obowiązek określenia w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Z kolei w świetle § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W doktrynie wskazuje się, że "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (...). W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń – w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24).

Kwestionowany przez Wojewodę Małopolskiego § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały trzeba odczytywać łącznie z jej § 13 ust. 1. Tenże § 13 ust. 1 stanowi, co następuje: "Ustala się zasady kształtowania nowo – realizowanej i przebudowywanej zabudowy: 1) formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych należy kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu, bez ograniczeń, w zakresie stosowania rozwiązań konstrukcyjnych, z zastosowaniem tradycyjnych materiałów wykończeniowych, respektując ustalenia niniejszego planu, przede wszystkim warunki kształtowania zabudowy określone w ust. 7 pkt 1-12 niniejszego paragrafu; 2) w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory kulturowe miejsca, zaleca się stopniowa zmianę ich formy przy okazji przebudowy bądź nadbudowy np. poprzez zmianę kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji, na zgodne z tradycją budowlaną miejsca."

Z kolei zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 2 dopuszcza się odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 "w określonych sytuacjach" – "dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca".

Analizując powyższe ustalenia (przepisy) zaskarżonej uchwały, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Pojęcia występujące we wspomnianej hipotezie ("nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne") mogą być – jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski – różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Zakres zastosowania reguły wyjątkowej ma zatem rozmyte, płynne granice. Z kolei części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma – budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Omawiana konstrukcja normatywna powoduje zatem, że co do pewnej – notabene, niedookreślonej kategorii budynków – materia, o której traktują powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje nieuregulowana. Implikuje to konstatację o istotnym naruszeniu tych przepisów, wyczerpującym przesłanki z art. 28 u.p.z.p.

Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu, nie przekonuje o zgodności z prawem kwestionowanego § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; przeciwnie, zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda Małopolski, gdy akcentuje rolę planu miejscowego jako aktu normatywnego wpisującego się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną; rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością.

Stanowisko takie zajął w analogicznych sprawach tut. sąd w wyrokach o sygnaturach: II SA/Kr 179/19, II SA/Kr 1516/19, II SA/Kr 711/19, II SA/Kr 712/19, II SA/Kr 707/19.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.