Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1246/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 26 stycznia 2009 r. Prezydent Miasta decyzją znak [...] na wniosek A. J. i Z. J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z wjazdem z działki nr [...]".

Zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt I do ww. decyzji planowany budynek stanowić będzie piąty segment zespołu zabudowy szeregowej usytuowany w granicy z działką nr [...] zabudowanej aktualnie czwartym segmentem (bud. nr [...]). Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. W pkt II.1.a ww. załącznika wyznaczono obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchnio działki nr [...] ustalono na max. 38 %, a udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu zainwestowanego ustalono na poziomie min. 50 % (pkt II.1.b załącznika nr 1). Stanowiąca załącznik nr 2 do ww. decyzji mapa zawiera wrysowaną obowiązującą linię zabudowy stanowiącą przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 maja 2009 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I. instancji. Od tej decyzji wniesiono skargę i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 534/11 skargę oddalił.

W dniu 28 stycznia 2011 r. L. G. wniosła o stwierdzenie, wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2009 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy. We wniosku tym podano, że na części obszaru objętego tą decyzją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący odmienny sposób zagospodarowania części tego obszaru.

Decyzją z dnia 2 września 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 26 stycznia 2009 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr, [...] przy ul. [...] w K. z wjazdem z działki nr [...]". Jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 3 lutego 2010 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Dolina Prądnika". Powołano się na treść art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto na podstawie szczegółowej analizy zakresu zamierzenia objętego decyzją z dnia 26 stycznia 2009 r. oraz wyrysu planu stwierdzono, że teren inwestycji położony jest w części na obszarze objętym obowiązującym planem miejscowym, przy czym teren inwestycji pod planowaną kubaturę położony jest poza obowiązującym planem miejscowym. Na obszarze planu położona jest jedynie ta część inwestycji, która obejmuje projektowany zjazd. Ustalenia planu miejscowego tej części wniosku oznaczone symbolem ZPD.2 - tereny ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego, z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń założenia parkowego towarzyszącego Zespołowi Dawnego Dworu [...], natomiast jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego dopuszcza się lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszych urządzonych, ciągów pieszo - jezdnych, obiektów małej architektury i oświetlenia podziemnych sieci kablowych oraz przebudowę istniejącej sieci infrastruktury technicznej, iluminację zieleni oraz obiektów małej architektury. Umożliwia to realizację tej części inwestycji objętej wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy, położoną w obrębie obowiązującego planu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył w terminie Z. J. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S. K. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I. instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołujący podkreślił, że w pełni zgadza się z argumentację zawartą uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uważa jednak za sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie odwołującego, L. G. nie posiadała interesu prawnego, koniecznego do tego by stać się stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie uprawnienia pozwalającego jej na skuteczne wszczęcie tego postępowania. Dlatego też organ po przeprowadzeniu postępowania nie mógł wydać zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, albowiem ze względu na to, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej stroną, było ono bezprzedmiotowe. Tym samym zgodnie z art. 105 K.p.a. postępowanie powinno zostać umorzone.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła również L. G. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono, że wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. z uwagi na dokonanie przez organ I. instancji sprzecznych ze znajdującymi się w aktach sprawy materiałami oraz nie popartych wszechstronną analizą ustaleń, w zakresie przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...], jakie wynika z decyzji ustalającej warunki zabudowy, której dotyczy wniosek o wygaszenie oraz aktualnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na obszarze którego znajdują się przedmiotowe działki. W szczególności zarzucono, że przedmiotowa decyzja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która ma być realizowana między innymi na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...]. W żadnym miejscu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wskazano, aby na terenie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] był planowany rzekomy zjazd. Na działce nr [...] obr. [...] nie zaplanowano zjazdu albowiem w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazana działka została uznana za mającą zapewnić obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji - od ul. [...] poprzez drogę dojazdową po terenie działki [...] obr. [...], przy czym w decyzji ustalającej warunki zabudowy założono, że "użytkowanie ww. drogi dojazdowej będzie zgodne ze stanem istniejącym". Zarzucono dokonanie wadliwej interpretacji treści planu. Nie można bowiem uznać za zgodne z treścią planu wykorzystywanie terenów ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego (ZPD.2), jaki stanowią działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] obr. [...] na cele zapewnienia obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej terenów budowlanych (domu jednorodzinnego) zlokalizowanego poza obszarem wskazanego Planu. Zarzucono pominięcie przez organ I. instancji tego, że ustalenia wnioskowanej do wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie obejmującym teren działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] są inne niż przeznaczenie tych działek wynikające z ustaleń planu, o czym świadczy fakt, że w przeciwieństwie do decyzji ustalającej warunki zabudowy, plan miejscowy nie przewiduje lokalizacji na obszarze przedmiotowych działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, lecz urządzenie terenów ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego oraz (uzupełniająco) lokalizację określonych urządzeń, mających uzupełniać bądź wzbogacać przeznaczenie podstawowe. Ponadto nie można przyjąć, aby przeznaczenie działki nr [...] wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy - było zgodne z obecnymi ustaleniami planu - jako przeznaczenie działki nr [...] wskazano bowiem urządzenie ścieżki rowerowej. W decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzchnię biologicznie czynną ustalono na poziomie min. 50%, natomiast zgodnie z ustaleniami planu wskaźnik ten nie może być niższy niż 70%. Zarzucono, że odmowa wygaszenia decyzji powoduje, że utrzymanie w mocy niniejszej decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie dotyczącym wyłącznie działki nr [...] doprowadziłoby do stanu sprzecznego z prawem (ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia nie posiadającego dostępu do drogi publicznej).

W obszernym uzasadnieniu umotywowano podniesione wyżej zarzuty.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 września 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy.

Wskazano na art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ podał, że w świetle powyższej regulacji - organ administracji publicznej ma zatem obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 K.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bezprzedmiotowej decyzji i nakazane jest przez przepis prawa materialnoprawnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bezprzedmiotowość oznacza koniec możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Jednym z przypadków oznaczających bezprzedmiotowość jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zastosowane przez ustawodawcę określenie "inne" stanowi kategorię szerszą niż pojęcie "sprzeczne" lub "niezgodne". Ustawodawca dopuszcza zatem współistnienie planu i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale tylko wówczas, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne jak te, które wynikają z planu.

W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji położony jest jedynie w części na obszarze objętym obowiązującym planem miejscowym "Dolina Prądnika", przy czym teren inwestycji pod planowaną kubaturę (budynek mieszkalny jednorodzinny z lokalizacją ograniczoną przez ustaloną linię zabudowy) położony jest poza obowiązującym planem miejscowym. Na obszarze planu położona jest jedynie ta część inwestycji, która obejmuje obsługę komunikacyjną zamierzenia inwestycyjnego. Nie ma tutaj znaczenia prawnego, że sentencja decyzji dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] (trzy ostatnie objęte są planem miejscowym), skoro charakter i zakres zamierzenia, a przede wszystkim jednoznacznie wyznaczona linia zabudowy wykluczyły możliwość usytuowania obiektu na terenie, który w świetle uchwały Rady Miasta oraz rysunku plany objęty jest tym planem. Zagadnieniem kluczowym w niniejszej spawie jest to, że zasadniczy element zamierzenia obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajduje się poza granicami planu miejscowego. Z tym zatem większą ostrożnością procesową należy podchodzić do oceny konieczności stosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który jako przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wymaga uchwalenia planu miejscowego na obszarze objętym decyzją.

Kolegium Odwoławcze nie kwestionując podstawowego przeznaczenia terenu wynikającego z symbolu ZPD.2 (tereny ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego, z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń założenia parkowego towarzyszącego Zespołowi Dawnego Dworu [...]), wskazało, że jako jego uzupełnienie dopuszczono lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszych, ciągów pieszych urządzonych, ciągów pieszo - jezdnych, obiektów małej architektury i oświetlenia podziemnych sieci kablowych oraz przebudowę istniejącej sieci infrastruktury technicznej, iluminację zieleni oraz obiektów małej architektury. Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I. instancji, że umożliwia to realizację tej części programu objętego wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a położonej w obrębie obowiązującego planu, który zapewni skomunikowanie zamierzenia kubaturowego z istniejącą już drogą dojazdową (działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów pod symbolem "dr"). Uzupełnienie przeznaczenia podstawowego nie oznacza, że wskazane nim elementy i urządzenia infrastruktury technicznej miałyby obsługiwać tylko i wyłącznie zabudowę objętą funkcją podstawową. Interpretacja zaproponowana w odwołaniu L. G. doprowadziłaby do tego, że w świetle planu miejscowego wykluczone zostałoby zapewnienie jakiejkolwiek obsługi komunikacyjnej dla działek, które do drogi publicznej - ul. [...] - mają zapewniony dojazd przez istniejącą drogę dojazdową (teren działki nr [...] obr. [...]).

W kwestii natomiast formalnego zarzutu Z. J., Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że chociaż w większości przypadków postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wszczynane jest przez organ z urzędu, to jednak nie ma przeszkód, aby o stwierdzenie wygaśnięcia wystąpiła również strona postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy przysługuje osobom, które uczestniczyły jako strony w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i nadal przysługuje im interes prawny. Art. 65 ust. 1 u.p.z.p. nie określa inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawie, jednak nie można pozbawić strony takiej możliwości, jeżeli wywodzi swoje uprawnienia z faktu przysługiwania jej interesu prawnego w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i nadal dysponuje tytułem do nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji określonej w tej decyzji. Z proceduralnego punktu widzenia art. 162 K.p.a. umożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zarówno z urzędu, jak i na wniosek. W związku z tym, skoro niniejsze postępowanie toczyło się na wniosek strony postępowania, organ I. instancji - nie stwierdzając podstaw do wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy - słusznie orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.

Ze skargą do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wystąpiła w dniu 9 sierpnia 2012 r. L. G.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z obrazą:

1) art. 6 K.p.a. (zasady praworządności), art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) art. 77 § 1 K.p.a. (tj. obowiązujących na gruncie K.p.a. reguł prowadzenia postępowania dowodowego) z uwagi na dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") sprzecznych ze znajdującymi się w aktach sprawy materiałami oraz nie popartych wszechstronną analizą ustaleń, w zakresie przeznaczenia części terenu inwestycji objętego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 26 stycznia 2009 r. tj. działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...], jakie wynika z ww. decyzji oraz z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika", skutkujące błędnym zastosowaniem przez SKO przepisów prawa materialnego, o czym świadczy w szczególności:

a) oparcie przez SKO w [...] zaskarżonego rozstrzygnięcia na sprzecznym ze stanem faktycznym sprawy przyjęciu, że z zawnioskowanej przez skarżącą do wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że na objętym tą decyzją terenie działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] ma znajdować się rzekomo "jedynie ta część inwestycji, która obejmuje obsługę komunikacyjną zamierzenia inwestycyjnego", gdy tymczasem z treści decyzji Prezydenta Miasta znak [...] z dnia 26 stycznia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że:

- przedmiotowa decyzja dotyczy budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego która ma być realizowana między innymi na działkach [...], [...], [...] (wynika to wprost z opisu zamierzenia inwestycyjnego, jaki zawarto na wstępie tej decyzji: "budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. z wjazdem z działki nr [...]", linia rozgraniczająca teren inwestycji, zaznaczona na mapie stanowiącej załącznik do ww. decyzji obejmuje natomiast nie tylko dz. ew. nr [...] ale także działce nr [...], [...], [...] obr. [...]),

- w żadnym miejscu w ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wskazano aby teren działek nr: [...], [...], [...] obr. [...] miał służyć wyłącznie obsłudze komunikacyjnej inwestycji - na str. 4 załącznika do decyzji ustalającej warunki zabudowy ("warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" - pkt II ust. 4 lit.d i e) znajduje się zapis, z którego wynika, iż obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywać tylko poprzez drogę dojazdową po terenie działki nr [...] oraz, że zachodzi potrzeba uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu;

- nie można przyjąć aby na terenie objętych decyzją ustalającej warunki zabudowy działek nr: [...], [...], [...] oraz [...], znajdowała się rzekomo mniej istotna część zamierzenia inwestycyjnego, dla którego ustalono warunki zabudowy (za zasadniczy element zamierzenia organ uznał bowiem sam budynek) - nie ulega bowiem wątpliwości, że zamierzenie dla którego wydana została przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) nie będzie mogło powstać w sytuacji braku możliwości zagwarantowania przez inwestora odpowiedniego dostępu do drogi oraz odpowiedniej infrastruktury technicznej, mającej obsługiwać sam budynek (teren inwestycji zaznaczony w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy należy zatem traktować jako całość - nie można, jak błędnie uczynił to organ w niniejszej sprawie, wyróżniać jego mniej i bardzie istotnych elementów);

b) dokonanie wadliwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przyjęcie przez SKO, że położenie objętych decyzją ustalającą warunki zabudowy działek nr: [...], [...], [...] na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZPD.2 (zieleń założenia parkowego towarzyszącego Zespołowi Dawnego Dworu [...]"), na którym jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego dopuszczono lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu: ciągów pieszych, ciągów pieszo-jezdnych, obiektów małej architektury i oświetlenia, podziemnych sieci kablowych oraz przebudowę istniejącej sieci infrastruktury technicznej, iluminację zieleni oraz obiektów małej architektury, rzekomo oznacza, że na wskazanych działkach możliwa jest realizacja tej części inwestycji, objętej decyzją ustalającej warunki zabudowy, która jest obecnie położona w obrębie obowiązującego planu miejscowego, gdy tymczasem należy, mieć na uwadze, że zapis o dopuszczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" przeznaczenia uzupełniającego oznacza, że takie przeznaczenie jest dopuszczalne, o ile będzie służyć celom uzupełniania bądź wzbogacania przeznaczenia podstawowego (czyli terenom ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego); nie można natomiast uznać, aby zgodnym z zapisami ww. planu było wykorzystywanie (w ramach przeznaczenia uzupełniającego) terenów ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego (ZPD.2), jaki stanowią działki ew. nr: [...], [...], [...] na cele wskazane w decyzji ustalającej warunki zabudowy - zapewnienia realizacji inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego poza obszarem wskazanego planu - obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej;

c) pominięcie przez organ I. instancji tego, że ustalenia wnioskowanej do wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie obejmującym teren działek nr: [...], [...], [...] oraz [...] są inne niż przeznaczenie tych działek, wynikające z ustaleń planu miejscowego, o czym świadczy w szczególności fakt, że w przeciwieństwie do decyzji ustalającej warunki zabudowy, plan nie przewiduje lokalizacji na obszarze przedmiotowych działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, lecz urządzenie terenów ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego oraz (uzupełniająco) lokalizację określonych urządzeń, mających uzupełniać bądź wzbogacać przeznaczenie podstawowe,

- nie można przyjąć, aby przeznaczenie działki nr [...] wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy (droga dojazdowa - użytkowanie drogi zgodnie ze stanem istniejącym) było zgodne z obecnymi ustaleniami planu – jako przeznaczenie działki nr [...] wskazano bowiem urządzenie ścieżki rowerowej,

- w decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzchnię biologicznie czynną dla terenu zainwestowanego ustalono na poziomie min. 50% (str. 1 załącznika) zgodnie natomiast z ustaleniami planu miejscowego, dla terenów oznaczonych symbolem ZPD.2 wskaźnik ten nie może być niższy niż 70% (§ 17 pkt 5 ust. 1 planu miejscowego),

2) naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na błędne i nieuzasadnione przyjęcie przez SKO, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki obligujące organ do wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta [...] znak [...] z dnia 26 stycznia 2009 r. pomimo tego, że część terenu, dla którego wydana została przedmiotowa decyzja został objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika", którego ustalenia są inne od warunków decyzji ustalającej warunki zabudowy, a wyłącznie możliwości realizacji części planowanego zamierzenia na objętym planem terenie działek ew. nr: [...], [...], [...] powoduje, że utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie dotyczącym wyłącznie działki nr [...] doprowadziłoby do stanu sprzecznego z prawem (ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia nie posiadającego dostępu do drogi publicznej oraz wystarczającej infrastruktury technicznej),

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na nie znajdujące podstaw utrzymanie w mocy przez SKO decyzji organu I. instancji, odmawiającej wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta znak [...] z dnia 26 stycznia 2009 r.

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 czerwca 2012 r. znak: [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż podniesione w skardze zarzuty Kolegium uznało za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy administracyjne prawidłowo dokonały oceny sposobu zagospodarowania terenu objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia 26 stycznia 2009 r. znak [...] mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z wjazdem z działki nr [...]", w powiązaniu do treści ustaleń objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika", uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 r. Nr XCI/1218/10 (dalej w skrócie jako plan miejscowy).

Organy administracyjne w tej sprawie uznały, że treść ustaleń decyzji ustalającej warunki zabudowy i planu miejscowego jest tożsama, a skarżąca uważa, że to są sprzeczne ustalenia.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Taka regulacja służy temu, by w obrocie prawnym nie istniały dwie różne podstawy prawne do realizacji danej inwestycji (plan miejscowy i decyzja ustalająca warunki zabudowy). Powyższe unormowanie wynika z szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku planu zagospodarowania. Stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego, w stosunku do decyzji. "Inne" jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu.

Tym samym podstawową kwestią wymagającą ustalenia w takiej sprawie jest zbadanie, czy przeznaczenie terenu objętego planem miejscowy i decyzją ustalającą warunki zabudowy jest takie same, czy też odmienne.

W ocenie Sądu organy administracji trafnie przyjęły, że treść decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 26 stycznia 2009 r. znak [...] mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z wjazdem z działki nr [...]" nie ustala odmiennych zasad zagospodarowania terenu niż plan miejscowy.

Przede wszystkim należy wskazać, że dokonując porównania treści planu miejscowego z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 26 stycznia 2009 r. znak [...] mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z wjazdem z działki nr [...]" (dalej zwaną w skrócie decyzją ustalającą warunki budowy domu") należy mieć na uwadze całą treść decyzji ustalającej warunki budowy domu (w tym także załącznik nr 1 ustalający szczegółowe warunki zabudowy), a nie dokonywać jej wybiórczej interpretacji. Z żadnego sformułowania decyzji ustalającej warunki budowy domu nie wynika, że budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego miałaby mieć miejsce na działkach nr [...], [...], [...]. Wprawdzie decyzja ustalająca warunki budowy domu rzeczywiście dotyczy zamierzenia opisanego jako budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] z wjazdem z działki nr [...], ale już załącznik nr 1 do tej decyzji ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wyraźnie stwierdza, że budowa domu obejmuje działkę nr [...] jako kontynuację zabudowy na działce nr [...]. Treść tego załącznika wyraźnie wskazuje, że budowa ma objąć tylko działkę nr [...]. W żaden sposób, bazując na tej decyzji sporządzając projekt decyzji architekt nie mógłby lokalizować budynku na innych działkach niż właśnie nr [...].

Także wbrew twierdzeniom skarżącej wskaźnik zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odnoszony jest tylko do działki nr [...]. Wyraźnie z pkt II ppkt 1 lit. b załącznika nr 1 do decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki nr [...] wynosi max. 38 %, udział zaś powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestowanego ustala się na poziomie min. 50 %. Terenem inwestowanym na potrzeby budowy domu jest tylko teren działki nr [...].

Żadnych warunków zabudowy decyzja ta nie określa wobec działek nr [...], [...], [...]. Dodatkowo, co ma w tej sprawie istotne znaczenie, załącznik nr 2 do decyzji ustalające warunki budowy domu, określający przebieg obowiązującej linii zabudowy wyraźnie ogranicza zabudowę tylko do części działki nr [...] i linia tej zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej, czyli nr [...] nawet nie cała działka nr [...] może być zabudowana na podstawie ww. decyzji ustalającej warunki budowy domu. Tym samym mając na uwadze całą treść decyzji ustalającej warunki budowy domu należy stwierdzić, że obszar objęty tą decyzją pod zabudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego obejmuje tylko część działki nr [...]. Odmienny pogląd zaprezentowany w skardze jest nieuzasadniony. Ani bowiem z załącznika nr 1, ani tym bardziej z załącznika nr 2 do decyzji ustalającej warunki budowy domu nie wynika, żeby na działkach nr [...], [...], [...], [...] były ustalane warunki zabudowy mieszkaniowej. Takiego przeznaczenia ta decyzja nie zawiera. W samej skardze skarżąca wydaje się potwierdzać, że "ponieważ w samej treści decyzji WZ nie doprecyzowano, jakie konkretne elementy mają zostać zlokalizowane na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] właśnie takie przeznaczenie tych działek należy uznać za obowiązujące na gruncie powołanej decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 26 stycznia 2009." (akapity 15-18 liczone od góry na stronie 7 skargi). Jeżeli więc przedmiotowa decyzja ustalająca warunki budowy domu nie określa przeznaczenia pod budowę domu działek nr [...], [...], [...] to nie można wnioskować, przeznaczeniem terenu tych działek jest budowa domu.

Ewentualna budowa domu w tej sprawie w oparciu o decyzję ustalającą warunki z 26 stycznia 2009 r. musiałaby opierać się o pozwolenie na budowę, które musiałoby być zgodne z warunkami zabudowy. Skoro warunki zabudowy nie określają żadnych warunków przyszłej zabudowy na działkach nr [...], [...], [...] to nie można byłoby dla tych działek sporządzić projektu budowlanego na podstawie decyzji nie ustalającej żadnych warunków. Przedmiotowa decyzja z 26 stycznia 2009 r. określa w sposób wystarczający warunki budowy domu tylko co do działki nr [...]. Również co do działek nr [...], [...], [...] decyzja ustalająca warunki budowy domu nie określa wskaźnika powierzchni zabudowy ani wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Tym samym zarzuty dotyczące błędnego wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla działek nr [...], [...], [...], [...] w stosunku do treści planu miejscowego także nie znajdują żadnego uzasadnienia.

Działka nr [...] w zakresie objętym możliwą zabudową pozostaje poza obszarem planu miejscowego.

Niezasadne są także zarzuty wskazujące na niezgodność treści decyzji ustalającej warunki budowy domu z planem miejscowym w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...]. Dla tych działek plan miejscowy określa ich przeznaczenie jako ZPD.2. ZPD.2 to teren ogólnodostępnej zieleni parku dworskiego (§ 17 ust. 1 planu miejscowego).

Jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego dopuszcza się lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszych urządzonych, ciągów pieszo-jezdnych w terenie ZPD.2, podziemnych sieci kablowych oraz przebudowę istniejącej sieci infrastruktury technicznej (§ 17 ust. 4 pkt 1 lit. a, b i d planu miejscowego).

Jak wynika z treści uzgodnień z dostawcami mediów, nie ma kolizji między infrastrukturą techniczną projektowaną do przyszłego budynku na działce nr [...] z treścią planu miejscowego. Dostawy gazu mogą odbywać się w oparciu o istniejący gazociąg, który co najwyżej będzie przebudowany na działce nr [...], a więc już poza obrębem planu miejscowego (karty nr 29 i 30 akt administracyjnych [...]), a decyzja ustalająca warunki budowy domu właśnie na te ustalenia powołuje się (załącznik nr 1 pkt II.4.a tiret trzecie). Dostawy energii elektrycznej mogą odbywać się ze złącza kablowego zlokalizowanego na budynku nr [...], a więc także poza obszarem planu miejscowego (karta nr 31 akt administracyjnych [...]), a decyzja ustalająca warunki budowy domu właśnie na te ustalenia powołuje się (załącznik nr 1 pkt II.4.a tiret drugie).

Wody opadowe mogą być odprowadzane do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na terenie działki nr [...] (i na tej działce jest także kanał zbierający wody opadowe – karta nr 33 akt administracyjnych [...]), decyzja ustalająca warunki budowy domu także na te ustalenia powołuje się (załącznik nr 1 pkt II.4.c tiret drugie). Woda może być doprowadzana z sieci wodociągowej istniejącej w ulicy [...] tak jak i ścieki bytowe mogą być odprowadzane do kanału w ulicy [...] (karty nr 32 akt administracyjnych [...]) i decyzja ustalająca warunki budowy domu te ustalenia potwierdza (załącznik nr 1 pkt II.4.a tiret pierwsze i pkt II.4.c tiret pierwsze). Także i w tych przypadkach dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może odbywać się poza obszarem planu miejscowego.

Tym samym nie są zasadne zarzuty wskazujące, że treść decyzji ustalającej warunki budowy domu co do uzbrojenia terenu w media narusza ustalenia planu miejscowego.

Decyzja ustalająca warunki budowy domu dodatkowo jedynie określa, że wjazd ma nastąpić z działki nr [...] na teren inwestycji. W tym zakresie treść decyzji ustalającej warunki budowy domu jest zgodna z treścią planu miejscowego, który zakłada jako dopuszczalne uzupełnienie podstawowego przeznaczenia obszaru ZPD.2 właśnie wykonanie ciągów pieszo-jezdnych na tym terenie i to nawet w zakresie niewyznaczonym w obszarze ZPD.2. Tym bardziej nie ma przeszkód przed wykonaniem zjazdu z działki nr [...], skoro ta działka stanowi drogę i takie jest jej faktyczne wykorzystywanie. Potwierdza to materiał dowodowy zebrany w sprawie o sygn. akt administracyjnych [...] - karta nr 4 z zaznaczoną drogą na działce nr [...], karta nr 5 i 9 z zaznaczoną jezdną betonową na działce nr [...]. Także w rejestrze gruntów działka nr [...] stanowi drogę (karta nr 12 akt administracyjnych [...]). Potwierdzają to także zdjęcia sporządzone na potrzeby ustalania analizy architektoniczno-urbanistycznej (karta nr 62 akt administracyjnych [...]). Jeżeli przeznaczenie (chociażby dopuszczalne) planu miejscowego pozwala na lokalizację ciągów pieszo-jezdnych, to elementem takiego ciągu jest wjazd z działki na ten ciąg. Ciąg pieszo-jezdny to najczęściej droga, a droga powinna służyć prowadzeniu ruchu, co z kolei wymaga wybudowania wjazdów.

Rekapitulując należy wskazać, że w ocenie Sądu organy administracyjne w tej sprawie wydały prawidłowe decyzje odmawiające stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 26 stycznia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy. Treść tychże warunków zabudowy jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a., ponieważ ani nie naruszono zasady praworządności i prawdy obiektywnej, ani też nie naruszono zasady gromadzenia materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ani poprzedzająca ją decyzja organu I. instancji nie są obarczone istotnymi wadami z zakresu postępowania administracyjnego lub wadami prawa materialnego, które mogłoby wskazywać na możliwość innego rozstrzygnięcia tego organu.

Tym samym na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.