Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1620/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 48 i art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [ ] w K. – M.S. sprawy ze skargi J.B. M.B. na decyzję nr [ ] [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 października 2013 r. znak: [ ] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z pismem J. J. z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie nadbudowy poddasza w miejscowości B. przez J. i M. B. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 2). W dniu 23 lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w sprawie oględziny które wykazały, że "Państwo B. nad istniejącym wiatrołapem (ganek) o wymiarach zewnętrznych 3,68 x 2,43 metra i wysokości dokonali nadbudowy tj. zadaszenia istniejącego stropodachu żelbetonowego. Według oświadczenia właścicieli zadaszenie zostało wykonane w miesiącu lipcu 2003 r. Na przedmiotowe roboty właściciele nie posiadają pozwolenia ani zgłoszenia" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 5).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia 29 lipca 2003 r. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawo budowlane wydał postanowienie (znak: [...]), którym wstrzymał M. i J. B. w terminie natychmiastowym roboty budowlane związane z budową zadaszenia nad istniejącym wiatrołapem (gankiem) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr pb [...], pb [...] położonych w miejscowości B. przy ul. K." (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 6).

Następnie dnia 31 lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję znak: [...], którą nakazał M. i J. B. w terminie do 31 października 2003 r. sporządzić i przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót następujące dokumenty: a) aktualny wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów z wypisem działek sąsiednich; b) 4 egzemplarze projektu budowlanego, uwzględniającego wykonane roboty budowlane wraz z niezbędnymi obliczeniami statystyczno-wytrzymałościowymi oraz z uzgodnieniami z Urzędem Gminy w [...], Zakładem Energetycznym w W., Telekomunikacją Polską S.A. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 7).

J. B. przedłożył dnia 20 sierpnia 2003 r. 4 egzemplarze projektu budowanego celem jego zatwierdzenia przez organ I instancji i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 8).

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2003 r. w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił J. B. "pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w W. nr [...] z dnia 29 lipca 2003 r. robót budowlanych przy budowie zadaszenia nad istniejącym wiatrołapem (gankiem) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr pb [...], pb [...] położonych w miejscowości B. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 10).

Od decyzji odwołała się J. J.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 7 lipca 2004 r. znak: [...] uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 11).

Postanowieniem z dnia 22 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał J. B. do uzupełnienia projektu budowlanego zadaszenia ganku budynku mieszkalnego położonego na działkach nr pb [...], pb [...] w B. przy ul. K. gm. [...], opracowanego przez inż. J. C. i mgr inż. B. J. w terminie do dnia 15 listopada 2004 r. o podanie technicznego sposobu rozwiązania odprowadzania wód opadowych, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 12).

Pismem z 10 grudnia 2004 r. J. B. przekazał 4 egzemplarze "projektu budowlanego - odprowadzanie wody z dachu budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości: B. u. K. gm. [...]" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 17).

Zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2004 r. znak: [...], organ I instancji na podstawie art. 10 K.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 18).

Pismem z dnia 28 grudnia 2004 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 20) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po sprawdzeniu projektu odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku Państwa B. wniósł o jego uzupełnienie poprzez podanie parametrów technicznych rowu, tj. przepustowości wraz z uwzględnieniem maksymalnego, odprowadzenia wód deszczowych z połaci dachowych, ponieważ z przedłożonego projektu wynika, że rów położony jest w bezpośredniej bliskości granicy z Państwem J., w związku z powyższym należy w ww. opracowaniu jednoznacznie określić sposób rozwiązania odprowadzenia wód opadowych na tym odcinku w celu wyeliminowania niekorzystnego wpływu na działkę sąsiednią.

Inż. J. C. za pismem z 15 stycznia 2005 r. przekazał 4 egzemplarze uzupełnionego "projektu budowlanego - odprowadzanie wody z dachu budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości: B. u. K. gm. [...]" dotyczące podania parametrów technicznych rowu odprowadzającego wody opadowe oraz ilość wód deszczowych i sprecyzowanie sposobu odprowadzenia wody opadowej ze studzienki S-2 do rowu (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 22).

Zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2005 r. i dnia 21 lutego 2005 r. organ I instancji na podstawie art. 10 K.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 23 i nr 34).

Pismem z 17 marca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał J. i M. B. oraz inż. J. C. do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego opracowanego przez inż. J. C. w miesiącu sierpniu 2003 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 37).

Dnia 7 kwietnia 2005 r. J. B. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zadaszenia ganku opracowanego zgodnie ze stanem faktycznym (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 39).

Zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2005 r. znak: [...], organ I instancji na podstawie art. 10 K.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 40).

W dniu 25 kwietnia 2005 r. organ I instancji wydał decyzję znak: [...] w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 43 i 46). Odwołanie od niniejszej decyzji złożyli S. i J. J.. Decyzją z dnia 12 czerwca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 46).

Dnia 20 lutego 2008 r. przeprowadzono oględziny na działkach nr [...] i [...] w B., na których stwierdzono, że stan faktyczny nadbudowy ganku odpowiada inwentaryzacji rysunkowej sporządzonej przez inż. J. C.. Stan przedmiotowej nadbudowy od czasu ponownego wszczęcia postępowania nie uległ zmianie. Wykonano tylko rynny oraz rurę spustową, które odprowadzają wodę opadową z przedmiotowej nadbudowy (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 48).

W dniu 25 lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] o przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr pb [...] i [...] położonych w miejscowości B. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 49).

Urząd Gminy [...] 3 marca 2008 r. przesłał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczącego działek nr [...] - stare oznaczenie pb [...] i [...] - stare oznaczenie pb [...] położonych w B., z którego wynikało, że działka o numerze [...] znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej z usługami, a działka numerze [...] znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej z usługami i terenach komunikacji drogowej - drogi klasy Z (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 50).

Postanowieniem z dnia 13 marca 2008 r., znak: [...] w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 51) organ I instancji wstrzymał J. i M. B. "prowadzenie robót budowanych przy nadbudowie ganku w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] położnych, w miejscowości B." i nałożył "obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 16 następujących dokumentów:

- zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego;

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- cztery egzemplarze projektu budowlanego uwzględniającego wykonane roboty budowlane wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, projekt winien być opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego".

Decyzją z dnia 17 września 2009 r. w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. i M. B. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy ganku w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B. na koszt inwestorów (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 56).

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołali się J. i M. B. dnia 28 września 2009 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 57). Organ II instancji postanowieniem z dnia 26 stycznia 2010 r. w oparciu o art. 136 K.p.a. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 58) zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego o:

- wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działek nr [...] i [...] w B., gm. [...] oraz działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku mieszkalnego;

- dowód potwierdzający legalność przedmiotowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. K. w B. przed wykonaną nadbudową ganku".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 8 lutego 2010 r. zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. o wydanie kopii mapy ewidencyjnej obejmującej działki nr [...] i [...] położone w miejscowości B. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 61) oraz do Urzędu Gminy [...] o udzielenie informacji, czy Urząd Gminy [...] wydawał dla M. i J. B. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w B. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 62) jak również do Starostwa Powiatowego w W. o przesłanie informacji z rejestru gruntów dla działek [...], [...], [...] położonych w miejscowości B. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 63).

Dnia 10 lutego 2010 r. M. B. złożyła oświadczenie z którego wynikało, że budynek mieszkalny przy ul. K. w B. został wybudowany w latach 1920-30 wraz z gankiem od strony północnej. Ponadto poinformowała, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących tego budynku takich jak pozwolenie na budowę czy projekt budowany (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 64).

Starostwo Powiatowe w W. 11 lutego 2010 r. przesłało informację z rejestru gruntów z której wynikało, że właścicielem działki nr ] i [...] jest J. B., działki nr [...] – J. i M. B., działki nr [...] – S. i J. J. oraz M. i R. J. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 65).

W dniu 10 lutego 2010 r. adwokat T. B., pełnomocnik J. J. i innych przesłał uwierzytelnione kserokopie następujących orzeczeń sądowych: (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 66) - postanowienie Sądu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] listopada 2007 r. do sygn. akt: [...], postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 12 maja 2008 r. do sygn. akt: [...], postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 2 sierpnia 2006 r. do sygn. akt: [...], postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2008 r. do sygn. akt: [...], postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 2008 r. do sygn. akt: IIICSK-308/08.

Dnia 13 lutego 2010 r. Urząd Gminy w [...] poinformował, że w archiwum znajdują się pozwolenia na budową wydane przez Urząd Gminy w [...] w latach 1984-2003. Wśród tych zezwoleń nie odnaleziono akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach o numerach [...] i [...] (dawne oznaczenie pb [...] i pb [...]) w B. dla inwestorów M. i J. B. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 68).

Organ II instancji dnia 19 marca 2010 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w W. z dnia 31 lipca 2003 r. znak: [...] (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 71).

W dniu 25 marca 2010 r. organ II instancji postanowił wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy [...]: jeden miesiąc od daty ostatecznego załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 31 lipca 2003 r. znak: [...] (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 71).

Decyzją z dnia 18 maja 2010 r. Wojewódzki Inspektor stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora w W. z dnia 31 lipca 2003 r. znak:[...] (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 72).

Od powyższej decyzji odwołali się M. i J. B..

Decyzją z dnia 20 lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 74). Główny Inspektor Nadzoru Budowanego złożył dnia 3 września 2010 r. odpowiedź na skargę dotyczącą decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 20 lipca 2010 r. znak: [...] z wnioskiem o jej oddalenie (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 75).

Po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1653/10 Główny Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia 2 maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2010 r. znak: [...] (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 77)

Decyzją nr [...] z dnia 5 stycznia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2009 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 79).

Pismem z dnia 20 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor zwrócił się do Urzędu Gminy [...] z prośbą o wypożyczenie dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 28 listopada 2003 r. znak: [...], którą udzielono J. B. pozwolenia na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania strychu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działkach nr [...] i [...] w B. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 81). Za pismem z 7 sierpnia 2012 r. Urząd Gminy [...] przesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię żądanej dokumentacji projektowej (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 82).

Zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2012 r. znak: [...], organ I instancji na podstawie art. 10 K.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 83).

W dniu 15 października 2012 r. organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję znak: [...] (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 84). Odwołanie od decyzji z zachowaniem ustawowego terminu złożyła M. i J. B. (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na piśmie zawierającym odwołanie, akta administracyjne organu II instancji, karta nr 4).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 października 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Przedmiotem postępowania była ocena zasadności nałożenia na M. i J. B. obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy wiatrołapu - części budynku mieszkalnego przy ul. K., zlokalizowanego na działkach [...] i [...] położonych w miejscowości B..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił w oparciu o art. 52 ustawy Prawo budowlane, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa wart. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zgodnie z treścią wydanego w oparciu o powyższy artykuł wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1658/11 nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK158/07).

Jako podstawę materialnoprawną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. skarżonej decyzji prawidłowo przyjął art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ II instancji wskazał, że w przypadku, gdy strona nie spełni w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku zastosowanie znajduje art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazujący nałożenie obowiązku rozbiórki danego obiektu lub jego części.

Nie ulega wątpliwości, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego o treści "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W art. 29 Prawa budowlanego zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania powyżej powołana zasada. Art. 30 Prawa budowlanego wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny. Analiza powyższych przepisów pozwala na przyjęcie tezy, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego wymagają pozwolenia ma budowę.

Jak wynika z całokształtu materiału dowodowego inwestorzy pozwoleniem takowym nie legitymowali się. Tym samym w toku prowadzonego postępowania zasadnym było wdrożenie przez organ I instancji procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego albo jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu i nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i wdraża procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej.

Miejscowość B. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia 3 marca 2008 r., akta organu I instancji, karta nr 50), wykonana rozbudowa nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2008 r. nałożono na Inwestorów obowiązek przedłożenia określonym terminie stosownych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej. Inwestorzy jednak nie skorzystali z prawa do legalizacji samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Tym samym zasadnym było wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Termin wykonania obowiązku, przedstawienia wymienionych dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3, jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2. W związku z powyższym należy przyjąć, że termin ten, jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony może być przedłużony, tak aby umożliwić stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku. Inwestorzy jednak nie skorzystali z prawa do legalizacji. Tym samym zasadnym było wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora wyznaczony przez organ I instancji termin przedłożenia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3, zapewniał inwestorom realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. Na marginesie należy zaznaczyć, że Państwo B. nie złożyli wniosku w przedmiocie przedłużenia powyższego terminu.

Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie z przyjętym poglądem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1966/2010 "w sytuacji, gdy inwestor nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku nałożonego postanowieniem, organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych" oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 172/2010 "konsekwencją nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1604/2010, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 852/2010 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1280/2010).

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że "skarżący są starszymi schorowanymi osobami i w związku z ich wiekiem nie zrozumieli do końca zaleceń PINB w W." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie ma to znaczenia dla postępowania w sprawie rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego. Powyższe potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 243/2011 "o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego, niezależnie m. in. od celów jakim śluzy wybudowany obiekt, czy też zgody pozostałych współwłaścicieli działki na jego wybudowanie. Również racje społeczne, w tym sytuacja materialna, skutki finansowe wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być brane pod uwagą w toku postępowania administracyjnego. Również okoliczności z jakich przyczyn skarżący nie wykonał postanowienia organu nadzoru nie ma znaczenia da rozstrzygnięcia". Państwo B. mieli termin do przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego budynku, jednak tego nie uczynili. Wobec tego organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wykonanej nadbudowy wiatrołapu - części budynku mieszkalnego przy u. K. zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości B..

Na powyższą decyzję skargę wnieśli M. i J. B., domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji lub ewentualnie ich unieważnienia i zarzucając organ administracji w tej sprawie naruszenie art. 268a K.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób nie mających pełnomocnictwa administracyjnego, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, będących podstawą orzeczenia, przez ich błędną wykładnię, oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów - art. 10 § 1 K.p.a., art. 6-7 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, ponadto art. 77, 79 i art. 107 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wprawdzie skarżący nie posiadają żadnych dowodów na naruszenie art. 268a K.p.a., ale z pewnych przyczyn przypuszczają, że w procesie orzekania w organach obu instancji brały udział osoby nie posiadające upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a K.p.a. Zarzut ten dotyczy również organu pierwszej instancji, ale organ odwoławczy winien takie uchybienie wziąć pod uwagę z urzędu. Wnoszą, aby Sąd zażądał od organów l i II instancji przedłożenia wykazu osób, które zajmowały się ich sprawą, oraz odpisów ich pełnomocnictw administracyjnych. Prawdopodobnie te pełnomocnictwa nie istnieją. Skarżący wskazują na uzasadnienie swoich przypuszczeń, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja, która ją poprzedza, są w gruncie rzeczy bardzo podobne. Obie odnoszą się nad wyraz lekceważąco do wydanego w sprawie orzeczenia Sądu. Urzędnicy przedstawili w zaskarżonych decyzjach swój tok rozumowania, i ów tok bynajmniej nie odpowiada mechanizmowi stosowania norm prawnych. Tak naprawdę niewiele można wywnioskować z uzasadnienia decyzji.

W ocenie skarżących uzasadnienie wydanych decyzji to jakiś rodzaj felietonu, relacji z przebiegu sprawy, zupełnie nie odpowiadającej wymogom art. 107 K.p.a., prowadzącej jedynie do przekonania, iż organy obu instancji nie chcą się zastosować do wyroku Sądu i nie zmienili zdania co do słuszności swoich przekonań. Urzędników nie interesuje ani stan ksiąg wieczystych, ani rzeczywisty stan na gruncie. Są zainteresowani wyłącznie wyrządzeniem skarżącym szkody majątkowej. Gdyby organy prawidłowo stosowały art. 48 Prawa budowlanego na tle art. 6-7 K.p.a. i artykułu 7 Konstytucji, doszłyby łatwo do przekonania, że decyzja o nakazie rozbiórki części obiektu jest niewykonalna, gdyż w jej następstwie zawali się cały obiekt. Należało dopuścić i przeprowadzić dowód z opinii niezależnego biegłego inżyniera budownictwa, lecz zwłaszcza organ l instancji jest znany z przekonania o własnej omnipotencji i we własnym odczuciu nie są mu potrzebni biegli (ani w ogóle jakiekolwiek dowody). Własnym zdaniem posiada on całkowitą, zupełną i wystarczającą wiedzę. Kłopot w tym, że nie chce albo nie umie orzekać zgodnie z prawem. W postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono koniecznych dowodów, te zaś, które dopuszczono, były przeprowadzone wadliwie. Stronom nie umożliwiono udziału w przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków, biegłych i oględzin (art. 79 K.p.a.). Żadnej z stron - w szczególności osobom w podeszłym wieku, mających zasadnicze trudności ze zrozumieniem treści dokumentów (słabo widzącym i nie posiadającym w dostatecznym stopniu umiejętności czytania ze zrozumieniem) - nie umożliwiono skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 K.p.a. Sama treść decyzji l instancji była tak dalece chaotyczna i niezrozumiała, że nie dziwi skarżących, że nie wszystkie strony wniosły od niej odwołanie. To samo dotyczy decyzji organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego organ administracji nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych decyzji.

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z powodów innych niż w niej wskazane.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala uznać, że w rozpatrywanej sprawie w istocie doszło do samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego poprzez zadaszenie istniejącego stropodachu żelbetowego, wybudowanie dwóch słupów podtrzymujących konstrukcję dwuspadowego zadaszenia, wybudowanie fragmentu ściany szczytowej wraz z zamurowaniem otworu drzwiowego balkonowego w zewnętrznej północnej ścianie budynku mieszkalnego, wybudowanie dwóch bocznych ścianek kolankowych pomiędzy słupami a ścianą nośną budynku mieszkalnego. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako rozbudowę budynku, na którą inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę uzyskane przed rozpoczęciem inwestycji. Roboty te wykonano w lipcu 2003 r. i na ten okres inwestorzy takiego pozwolenia na budowę nie posiadali.

Sąd podziela pogląd organów administracji, że roboty budowlane tego typu prowadzą do zwiększenia kubatury budynku, zgodnie bowiem z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - do kubatury brutto wlicza się kubaturę przykrytych części zewnętrznych budynku do rozbudowy budynku. Tym samym roboty budowlane wykonane przez skarżących bez potrzebnego pozwolenia na budowę stanowią samowolę budowlaną.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ nie nakłada się obowiązku rozbiórki i prowadzi postępowanie zmierzające do tzw. legalizacji budowy.

Z akt sprawy wynika, że było prowadzone postępowanie zmierzające do zalegalizowania ww. rozbudowy. W aktach sprawy jest projekt budowlany zadaszenia ganku (wiatrołapu), który to projekt był uzupełniany w postępowaniu prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W aktach sprawy znajduje się także postanowienie zobowiązujące do poprawienia tego projektu w zakresie podania technicznych sposobów odprowadzania wód opadowych i w listopadzie 2004 r. tak uzupełniony projekt budowlany został organowi przedłożony. Pismem z dnia 10 grudnia 2004 r. skarżący J. B. przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. 4 egzemplarze projektu budowlanego dotyczące przedmiotowej rozbudowy (akta administracyjne, karta nr 17). Ten projekt jeszcze był przez inwestora uzupełniany (pismo z 15 stycznia 2005 r., akta administracyjne karta nr 22). Inwestor przedłożył także oświadczenie o posiadaniu prawa do korzystania z terenu inwestycji (akta administracyjne, karta nr 9). W tym stanie sprawy Powiatowy Inspektor na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uznał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z tego przepisu i nakazał doprowadzenie wykonanego zadaszenia ganku (chodzi o ten sam wiatrołap) do stanu zgodnego z przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym. Uznał więc organ, że projekt budowlany jest sporządzony w sposób prawidłowy.

Decyzja ta została wprawdzie uchylona przez organ II instancji ale z tylko z tego powodu, że podstawą prowadzenia postępowania w sprawie winien być art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Co więcej, z karty nr 50 akt administracyjnych wynika, że zrealizowany wiatrołap jest zgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tym, że inwestor przedłożył prawidłowy projekt budowlany obejmujący inwestycje wykonaną w ramach samowoli budowlanej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – należało na podstawie tych dokumentów wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust. 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego, czyli w zakresie zalegalizowania tej samowoli budowlanej.

Nałożony na inwestorów obowiązek dodatkowego przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania inwestycją na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta o zgodności nadbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie był uzasadniony. Okoliczność, że organ I instancji na skutek decyzji organu II instancji wszczął postępowanie nie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale w trybie art. 48 tej ustawy nie uzasadnia ponownego domagania się dokumentów, które już zobowiązany złożył. Co najwyżej mógł organ zapytać skarżących (inwestorów) czy chcą, aby przedłożone przez nich i posiadane przez organ dokumenty mogły być wykorzystane w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej (w tym organy nadzoru budowlanego) zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych okoliczności sprawy powinno być prowadzone z uwzględnieniem wszystkich przepisów działu II rozdział IV K.p.a. Najważniejszy z nich to art. 77 § 1 K.p.a. nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 80 K.p.a stanowi natomiast, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Art. 75 K.p.a. stanowi zaś, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasady te dotyczą także i tej sprawy.

Należy przy tym wskazać, że skarżący rzeczywiście mogli być zdezorientowani takim postępowaniem organu administracji nadzoru budowlanego, który wymaga określonych od nich dokumentów i oni je przedkładają, a potem wymaga od nich tych samych dokumentów. Nie można obciążać skarżących zawiłościami Prawa budowlanego, w tym różnicami między zakresem obowiązywania art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego.

Z tych też powodów Sąd w tej sprawie uchylił obie zaskarżone decyzje.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Sąd nie dostrzega w tej sprawie naruszenia art. 268a K.p.a. z tego powodu, że organy obu instancji wydały prawie identyczne decyzje. Organy obu instancji dokonały identycznej wykładni przepisów prawa na podstawie ustalonego stanu faktycznego. To zaś nie oznacza działania bez upoważnienia. Decyzję w I instancji wydał przy tym sam organ – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] mgr inż. R. P.. Natomiast w II instancji decyzję wydała Kierownik zespołu ds. postępowań odwoławczych M. K. działając z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. jest trafny i Sąd w tym zakresie zawarł już swój pogląd w uzasadnieniu. W związku z przedwczesnym zastosowaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, także zasadny jest zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. także jest zasadny, ale nie ma on znaczenia w tej sprawie a to dlatego, że przed organem I instancji skarżący zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień, natomiast tylko organ II instancji takiego wezwania nie wystosował do stron. Organ II instancji nie prowadził postępowania dowodowego, a tym samym nie było potrzeby ponawiania kierowanego do stron wezwania o możliwości zapoznawania się na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. z już raz zgromadzonym materiałem w sprawie.

Także zarzut braku możliwości rozbiórki części wiatrołapu bez powodowania zawalenia się istniejącego budynku nie jest zasadny. W ocenie Sądu zakres ewentualnej rozbiórki (po braku skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego), wykonanej prawidłowo czyli zgodnie z wiedza i sztuką budowlaną – nie spowoduje niebezpieczeństwa dla istniejącego budynku. Rozbiórce podlegałaby bowiem jedynie części dobudowanego wiatrołapu.

Uchybienia w prowadzeniu postępowania dowodowego uzasadniają zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - tym samym zaskarżona decyzje organu I i II instancji podlegają, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchyleniu.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. organ I instancji winien w tej sprawie przeprowadzić postępowanie oparte o art. 48 ust. 2 i art. 49 Prawa budowlanego celem zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, opierając się na już zgromadzonych w sprawie dokumentach pochodzących od skarżących. Organ powinien przy tym zapytać skarżących, czy chcą aby przedłożone przez nich dokumenty (egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanych prawie do realizacji inwestycji na cele budowlane) mogły być w postępowaniu legalizacyjnym wykorzystane. Tylko wówczas, gdy organ dostrzeże jakieś istotne braki w tym zakresie, należy zwrócić się do skarżących o ich usunięcie, wyczerpująco informując strony o tych brakach, sposobach ich usunięcia oraz skutkach ich nieusunięcia.

Wstrzymanie wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.