Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 464/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Cz. i Sławomira K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bioelektrowni do produkcji energii elektrycznej i cieplnej w skojarzeniu z biogazem oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] r. (nr [...]), którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę bioelektrowni o mocy elektrycznej 499 kWe do produkcji energii elektrycznej i cieplnej w skojarzeniu z biogazem, powstałym po obróbce masy organicznej zawartej w biomasie różnego pochodzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek spółki [...] Sp. z o.o., reprezentowanej przez A. T., o pozwolenie na budowę "bioelektrowni o mocy elektrycznej 499 kWe do produkcji energii elektrycznej i cieplnej w skojarzeniu z biogazem, powstałym po obróbce masy organicznej zawartej w biomasie różnego pochodzenia, na działce nr [...], AM-[...], obręb G., jedn. ewid. O. – gmina. We wniosku wskazano, że w ramach realizowanego przedsięwzięcia planuje się budowę następujących obiektów:

- zbiornik homogenizacji,

- zbiornik fermentacji,

- pompownia w zabudowie kontenerowej,

- zbiornik buforowy pofermentu,

- instalacja odsiarczania i uzdatniania biogazu - kontener,

- agregat kogeneracyjny w zabudowie kontenerowej,

- kontenerowa stacja transformatorowa,

- hala procesowa z pomieszczeniami sterowni,

- dmuchawa biogazu,

- pochodnia bezpieczeństwa,

- silos substratów (dwusekcyjny) - magazyn,

- zbiornik wody ppoż,

- sieci wodno-kanalizacyjne,

- sieci elektroenergetyczne wraz z oświetleniem,

- sieci zewnętrzne technologiczne,

- układ komunikacyjny (droga pożarowa, miejsca postojowe).

Do wniosku załączono m.in. 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pismo Wójta Gminy O. z dnia [...] r., informujące, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ostateczną decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...], ustalającą na rzecz [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy dla planowanej inwestycji oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...], zmieniającą decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] r.

W toku postępowaniem postanowieniem Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...], nałożono na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości przez m.in. dostosowanie rozwiązań projektowych do zgodności z ustaleniami ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz dostarczenie ostatecznej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta O. zawiesił na wniosek inwestora postępowanie w sprawie z uwagi na konieczność dostarczenia, skorygowanej dokumentacji.

W dniu 24 stycznia 2018 r. do Starosty O. zwrócił się P.J., reprezentujący spółkę [...]Sp. z o.o. (pełnomocnictwo w aktach sprawy), który zwrócił 3 egzemplarze projektu budowlanego i odebrał 1 egzemplarz celem jego uzupełnienia. Następnie wraz z pismem z dnia [...] r. pełnomocnik przedłożył czwarty egzemplarz uzupełnionego projektu budowlanego wraz z załączonym wyjaśnieniem dotyczącym zakresu uzupełnienia. Z kolei w dniu 28 marca 2018 r. do Starosty O. zwrócił się z kolei A.T., prezes zarządu [...] Sp. z o.o., wnosząc o podjęcie postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta O. poinformował strony postępowania o podjęciu postępowania.

W takich okolicznościach Starosta O. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego podając w uzasadnieniu, że od dnia [...] r. na obszarze działki objętej planowaną inwestycją obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi G. w gminie O. - etap I. W ocenie Starosty projektowana inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem działki ustalonym w m.p.z.p. Nadto należało odstąpić od wezwania inwestora do doprowadzenia zamierzenia do zgodności z przepisami m.p.z.p. z uwagi na to, że tak określone żądanie wymuszałoby zmianę wniosku.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołała się spółka [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez A. T.

Kwestionowanej decyzji zarzucono m.in. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – poprzez "zaniechanie należytego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to pomimo równoległego istnienia w obrocie prawnym ważnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - przeczącej stwierdzonej przez organ niezgodności i zasadności odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę", oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na jej wydanie "pomimo prawa Skarżącej do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w ważnej decyzji o warunkach zabudowy.

Motywując zasadność utrzymania w mocy decyzji Starosty O. Wojewoda D. przywołując regulacje Prawa budowlanego, w tym art. 35 i 32 wyjaśnił, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji został sporządzony w oparciu o decyzję Wójta Gminy O.z dnia [...] r. Nr [...], ustalającą na rzecz skarżącej spółki warunki zabudowy oraz decyzję Wójta Gminy O.z dnia [...] r. Nr [...], którą zmieniono decyzję nr [...]. Organ ustalił, że w dniu [...] r. na obszarze wsi G., na terenie której położona jest działka zainwestowania, obowiązywać zaczęły przepisy uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi G. w gminie O. - etap I. Z części graficznej m.p.z.p. wynika, że fragment działki zainwestowania, którego dotyczy przedmiotowe opracowanie, położony jest na obszarach oznaczonych symbolami 2P,U oraz 1 R,Z. Zgodnie z § 25 ust. 1 m.p.z.p. teren oznaczony symbolem 2P,U przeznaczony został na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, tereny zabudowy usługowej (pkt 1), zaś uzupełniająco - zieleń urządzoną, obiekty obsługi komunikacji samochodowej, w tym stacje paliw, infrastrukturę techniczną, oraz infrastrukturę drogową (pkt 2). Z kolei dla terenu oznaczonego symbolem 1R,Z jako przeznaczenie podstawowe wskazano teren rolniczy, teren zieleni nieurządzonej (pkt 1), oraz dopuszczono przeznaczenie uzupełniające: wody powierzchniowe śródlądowe, lasy, infrastruktura techniczna - sieci podziemne, naziemne wyłącznie zgodnie z warunkami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pkt 2). Dodatkowo, w przepisach rozdziału 9 m.p.z.p., w którym określono "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy", w § 16 ust. 7 m.p.z.p., na obszarze planu wykluczono możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz instalacji odnawialnych źródeł energii, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z biomasy, biopłynów, biogazu lub biogazu rolniczego. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że projektowana inwestycja narusza przepisy m.p.z.p., poprzez niezgodność inwestycji zaprojektowanej na działce zainwestowania z przeznaczeniem tego terenu wynikającym z przytoczonych przepisów m.p.z.p.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej, która wskazała, m.in., że projektowana inwestycja jest zgodna z uzyskaną decyzją lokalizacyjną oraz zmieniającą ją decyzją Wójta Gminy O.z dnia [...]r., Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z brzmienia art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że m.p.z.p. jest aktem prawnym o mocy nadrzędnej w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe znajduje także oparcie w ugruntowanym w orzecznictwie stanowisku, które wskazuje, że "organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 152/10). Nadto wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r. (sygn. akt II OSK 2489/13) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że "postanowienia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy, a zatem jedynie w przypadku jego braku organ dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji zaś, gdy plan taki zostanie uchwalony, organ jest związany jego postanowieniami, nawet, gdy nie doszło do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy".

Nadto Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie obowiązuje także stanowisko, z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu traci ważność z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie jest konieczne stwierdzenie przez organ jej wygaśnięcia, bowiem ma ono charakter jedynie deklaratoryjny.

Wreszcie Wojewoda podniósł, że skoro zaprojektowana inwestycja jest programowo niezgodna z obowiązującym od dnia 18 stycznia 2018 r. m.p.z.p., nieuzasadnionym było wzywanie skarżącej do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z przepisami m.p.z.p., bowiem takowa zmiana musiałaby zasadniczo prowadzić do realizacji inwestycji o całkowicie innym profilu działalności - niezwiązanym z produkcją energii elektrycznej i cieplnej, w skojarzeniu z biogazem powstałym po obróbce masy organicznej zawartej w biomasie różnego pochodzenia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła [...] sp. z o.o. z/s w Cz. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O., a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 464/19.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedostateczne jej wyjaśnienie, a w konsekwencji błędne ustalenie, że projektowana inwestycja narusza przepisy m.p.z.p. podczas gdy miejscowy plan zakazuje lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii, nie budowy bioelektrowni, a postanowienia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej,

a na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu:

2. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego błędne niezastosowanie i nie wezwanie wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, do czego organ był zobowiązany, co w konsekwencji uniemożliwiło wnioskodawcy rozważenie dokonania zmian w projekcie budowlanym oraz podjęcie ewentualnych stosownych działań i doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

3. art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z 6, 8, 7b, 9, 10, 12 k.p.a. przez:

- prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i podejmowanie kolejnych czynności w sprawie w znacznych odległościach czasowych, tj. m.in. poprzez skierowanie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym dopiero po trzech miesiącach od dnia złożenia wniosku, co ostatecznie doprowadziło do wydania decyzji odmownej, co więcej dopiero po 8 miesiącach od dnia złożenia wniosku (tj. po upływie 250 dni) w sytuacji, gdy jednocześnie pracowano nad m.p.z.p. zakładającym zakaz instalacji odnawialnych źródeł energii na terenie na którym miała być realizowana przedmiotowa inwestycja, podczas gdy postępowanie to nie powinno trwać dłużej niż 65 dni, a organ obowiązany jest podejmować czynności niezwłocznie, a w toku postępowania ma współdziałać z innymi organami w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy mając na uwadze słuszny interes obywateli i sprawność postępowania,

- przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywatela do działania organów państwowych polegające na wzywaniu skarżącej do przedkładania kolejnych dokumentów i usuwania nieprawidłowości w projekcie budowlanym w sytuacji jednoczesnego opracowywania m.p.z.p., którego rozwiązania przewidują zakaz instalacji odnawialnych źródeł energii, co naraziło skarżącą na poniesienie wysokich kosztów związanych z przygotowaniem dokumentacji, przy jednoczesnym braku informacji ze strony organu o zamierzeniach planistycznych gminy polegających na wprowadzeniu zakazu instalacji odnawialnych źródeł energii na terenie planowanej inwestycji,

- przez nie skierowanie decyzji do ostatniego pełnomocnika skarżącej Spółki A.T., będącego jednocześnie Prezesem skarżącej,

- przez wielokrotne odmawianie wglądu do akt sprawy pełnomocnikowi skarżącej Spółki A.T.,

- przez niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań,

4. naruszenie art. art. 15 w zw. z 136 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustalaniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy;

5. naruszenie prawa materialnego, a to § 25 ust. 1 w zw. z 16 ust. 7 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż wprowadzony w miejscowym planie zakaz lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii w obszarze objętym miejscowym planem uniemożliwia budowę bioelektrowni zgodnie z przedmiotowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy właściwa interpretacja zapisów miejscowego planu, w tym w szczególności terminu "instalacja" w zestawieniu z założeniami projektu budowlanego oraz wydanej zaledwie kilka miesięcy wcześniej decyzji o warunkach zabudowy powinna prowadzić do wniosku, iż przedmiotowa inwestycja nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii, której to lokalizacji zakazuje m.p.z.p., tym bardziej przy założeniu racjonalności prawodawcy miejscowego, który zobowiązany do uwzględnienia słusznego interesu obywatela nie utrzymywałby w kwietniu 2017 r. decyzji o warunkach zabudowy wydanej we wrześniu 2016 r., jednocześnie opracowując miejscowy plan, którego celem lub skutkiem byłoby uniemożliwienie realizacji niedawno zaakceptowanej inwestycji,

6. art. 140 k.c. w zw. z 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z 64 Konstytucji w z w. z 6 k.p.a. i 7 k.p.a.

- przez niewłaściwe ich zastosowanie i ograniczenie prawa do zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z wolą właściciela i w zgodzie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy zmienioną już po podjęciu uchwały nr [...] Rady Gminy O.z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi G. w gminie O.,

- przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sposób przewlekły i podejmowanie kolejnych czynności w sprawie w znacznych odległościach czasowych, a także polegające na wzywaniu do przedkładania kolejnych dokumentów i usuwania nieprawidłowości w sytuacji świadomości organu opracowywania m.p.z.p., którego rozwiązania przewidują zakaz instalacji odnawialnych źródeł energii,

- przez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób pomijający słuszny interes skarżącej, która działając zaufaniu do ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznie zmienionej jeszcze decyzją z dnia [...] r. przygotowywała inwestycję oraz dokumentację do wniosku o pozwolenie na budowę i poniosła znaczne nakłady z tego tytułu w toku całego procesu inwestycyjnego, gdy tymczasem jednocześnie Rada Gminy O. przygotowywała m.p.z.p. dowolnie ustalający zakaz lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii na obszarze planowanej inwestycji, które to działanie organu nie powinno zostać chronione w demokratycznym państwie prawa, w którym organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej.

Ponadto skargę do tut. Sądu na opisaną decyzję Wojewody D.złożył S.K. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty O. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 465/19.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że inwestycja narusza przepisy m.p.z.p.;

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez nie wezwanie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, co spowodowało, że wnioskodawca nie mógł nawet rozważyć dokonania zmian w projekcie budowlanym czy podjęcia innych stosownych działań;

- art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6, 8, 7b, 9, 10, 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywatela do działania organów oraz prowadzenie go w sposób przewlekły;

- art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy przez organ II instancji;

- naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. w zw. z art. 6 u.p.z.p. przez ograniczenie prawa do zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z wolą właściciela i prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający interesów wnioskodawcy i właściciela, którzy działali na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i ponieśli znaczne nakłady z tego tytułu;

- § 25 ust. 1 w zw. z § 16 ust. 7 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż wprowadzony w miejscowym planie zakaz lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii w obszarze objętym miejscowym planem uniemożliwia budowę bioelektrowni.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg:[...] sp. z o.o. z/s w Cz. i S.K. o sygn. akt II SA/Wr 464/19 i II SA/Wr 465/19 i prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Wr 464/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] r. (nr [...]), którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę bioelektrowni o mocy elektrycznej 499 kWe do produkcji energii elektrycznej i cieplnej w skojarzeniu z biogazem, powstałym po obróbce masy organicznej zawartej w biomasie różnego pochodzenia. W ramach realizowanego przedsięwzięcia planuje się budowę następujących obiektów:

- zbiornik homogenizacji,

- zbiornik fermentacji,

- pompownia w zabudowie kontenerowej,

- zbiornik buforowy pofermentu,

- instalacja odsiarczania i uzdatniania biogazu - kontener,

- agregat kogeneracyjny w zabudowie kontenerowej,

- kontenerowa stacja transformatorowa,

- hala procesowa z pomieszczeniami sterowni,

- dmuchawa biogazu,

- pochodnia bezpieczeństwa,

- silos substratów (dwusekcyjny) - magazyn,

- zbiornik wody ppoż,

- sieci wodno-kanalizacyjne,

- sieci elektroenergetyczne wraz z oświetleniem,

- sieci zewnętrzne technologiczne,

- układ komunikacyjny (droga pożarowa, miejsca postojowe).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Z. N., o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją K.".

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył wskazanej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego kwestii oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi G. w gminie O. - etap I. Zgodnie z jego § 25 ust. 1 teren oznaczony symbolem 2P,U przeznaczony został na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, tereny zabudowy usługowej (pkt 1), zaś uzupełniająco może być przeznaczony pod zieleń urządzoną, obiekty obsługi komunikacji samochodowej, w tym stacje paliw, infrastrukturę techniczną, oraz infrastrukturę drogową (pkt 2). Nadto zgodnie z § 16 ust. 7 m.p.z.p., na obszarze planu wykluczono możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz instalacji odnawialnych źródeł energii, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z biomasy, biopłynów, biogazu lub biogazu rolniczego.

Sąd podziela stanowisko organów co do braku możliwości wydania decyzji zezwalającej na opisaną wyżej inwestycję z uwagi na wynikający z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakaz przyjęty expressis verbis w § 16 ust. 7 u.p.z.p. Stanowisko to - wbrew zarzutom skargi – wynika wprost z powołanej normy uchwały i nie zachodziła potrzeba dodatkowej "analizy cech i warunków przedmiotowej inwestycji". Poza tym trzeba zauważyć, że organy dysponowały projektem budowalnym planowanego zamierzenia zawierającym opis inwestycji, w tym poszczególnych obiektów wchodzących w jej zakres z charakterystycznymi parametrami technicznymi.

Sąd zgodził się także z twierdzeniami Wojewody, że skoro zaprojektowana inwestycja jest programowo niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieuzasadnionym byłoby wzywanie inwestora do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z przepisami mpzp. Ewentualna zmiana musiałaby bowiem zasadniczo prowadzić do realizacji inwestycji o całkowicie innym profilu działalności - niezwiązanym z produkcją energii elektrycznej i cieplnej, w skojarzeniu z biogazem powstałym po obróbce masy organicznej zawartej w biomasie różnego pochodzenia.

Odnosząc się z kolei do posiadanej przez inwestora decyzji lokalizacyjnej, zmienionej decyzją z [...] r., wskazać trzeba, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji, co też zasadnie zauważył organ odwołując się w tym zakresie do szeroko rozumianego orzecznictwa. Trzeba przy tym dodać – w kontekście – sformułowanych zarzutów względem naruszenia prawa własności, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy u.p.z.p. umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć przy tym na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ograniczenia można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy, a taką niewątpliwie jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznacza ona granice władania rzeczą przez właściciela (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 378/13). Zgodnie z nią w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 643/14). Stąd jeżeli lokalny prawodawca uznał za właściwe takie zagospodarowanie przestrzeni, w którym zabrania się możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz instalacji odnawialnych źródeł energii, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z biomasy, biopłynów, biogazu lub biogazu rolniczego, a strona nie zaskarżyła tejże regulacji to brak jest podstaw do przyjęcia słuszności tegoż zarzutu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż w sprawie nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a., mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy właściwe instancyjnie w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając zasady przekonywania. Nie mogły przy tym okazać się skuteczne zarzuty prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Uznając bowiem, że prowadzone przez organy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły strony w jego toku mogły wystąpić ze skargą w tym zakresie do tut. Sądu i tym samym skorzystać z przysługujących im środków obrony przed potencjalną opieszałością organu. Tego zaś w sprawie zabrakło.

W kontekście podniesionego w skardze zarzutu zaniechania skierowania decyzji do ostatniego pełnomocnika skarżącej spółki, wskazać należy, że uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik postępowania. Wobec zaś zarzutu zaniechania zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków należy wyjaśnić, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To więc na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13, Lex nr 1658530). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca pomimo sformułowania powyższego zarzutu nie przedstawiła jakich konkretnych czynności procesowych zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonać. Stąd uznać należy, że pozostawał on bez wpływu na treść podjętego postanowienia.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi w całości.