Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1175/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1,art. 145 par 1 pkt 1 litc,  art. 174, art. 175 par 1-3, art. 176, art. 183 par 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 129 ust 2, art. 135 ust 2, art. 138 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w likwidacji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 868/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Kielcach z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 868/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Kielcach z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wznowionym postępowaniu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Kielcach otrzymał wniosek [A.] Sp. z o.o. (zwanej dalej: "Spółką") o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Kielcach (któremu przekazano sprawę w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej), mając na uwadze zebrany materiał dowodowy oraz treść art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540 z późn. zm; powołanej dalej jako: ,,u.g.h."), umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego. W podstawie prawnej powołano art. 129 ust. 2 u.g.h.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w Kielcach, po rozpatrzeniu wniosku Spółki, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił uchylenia rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2012r.

Skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1107/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, jak również ww. postanowienie z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie przez organ art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; powołanej dalej jako ,,O.p.") w sposób otwierający drogę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 O.p., który to przepis przewiduje wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli ta została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 130-132 O.p.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. o sygn. akt II GSK 1099/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Celnej w Kielcach od ww. orzeczenia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. organ wznowił postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2010 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w Kielcach odmówił uchylenia w całości decyzji własnej z dnia [...] marca 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego. W uzasadnieniu organ, mając na względzie treść art. 129 ust. 2 u.g.h., stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Tym samym, wbrew twierdzeniom Spółki, treść tego przepisu nie podlega notyfikacji, a w konsekwencji orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. wydane w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organu koncesyjnego.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania [A.] Sp. z o.o. w likwidacji w W., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w Kielcach z dnia [...] marca 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego.

Analizując powoływane przez Spółkę stanowisko Trybunału Sprawiedliwości UE o tym, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeśli ustanawiają one "warunki" determinując w istotny sposób skład, właściwości lub sprzedaż produktu, organ wskazał że polskie przepisy w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych nie wpływają na destabilizację rynku unijnego w zakresie obrotu automatami do gier.

Powołując się na aktualne orzecznictwo sądowe, zwrócono przy tym uwagę, że sądy krajowe – którym Trybunał Sprawiedliwości UE nakazał ustalenie, czy przepisy u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów – nie znalazły podstaw do uznania, że przepisy u.g.h. powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej. Natomiast organ koncesyjny, wydając kwestionowaną decyzję ostateczną w trybie art. 129 ust. 2 u.g.h., prawidłowo oparł ją na przepisach tej ustawy, ponieważ przepis art. 118 u.g.h. jednoznacznie przesądza, że do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy, o ile brak jest innych regulacji prawnych w tym zakresie. Organ zaznaczył, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w i zakresie gier na automatach o niskich wygranych zostało wszczęte na skutek wniosku Spółki z dnia [...] kwietnia 2009 r. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie u.g.h., zatem organ koncesyjny prawidłowo wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie. W sytuacji, gdy przepisy intertemporalne przesądziły o zastosowaniu w przedmiotowej sprawie u.g.h., organ, realizując zasadę praworządności, miał obowiązek zastosować ten akt prawny. Końcowo organ stwierdził, że art. 129 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, wobec czego nie podlegał notyfikacji, a co za tym idzie orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. nie ma wpływu na treść kwestionowanej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła [A.] Sp.z o.o. w likwidacji w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu wskazał, że zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1107/13. Stwierdził przy tym, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd związani są ww. wyrokiem.

Analizując treść wydanych po ponownym wznowieniu postępowania decyzji organów obu instancji WSA stwierdził, że Dyrektor Izby Celnej w Kielcach zastosował się do wskazań zawartych w powyższym wyroku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest wydana we wznowionym postępowaniu decyzja Dyrektora Izby Celnej w Kielcach, utrzymująca w mocy decyzję własną o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] marca 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego. Podstawę prawną ostatniej z wymienionych decyzji stanowił przepis art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 471), zwanej dalej u.g.h., który w dniu jej wydania stanowił, że postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. WSA wskazał, że organ zastosował powyższy przepis, ponieważ wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia został złożony przed wejściem w życie u.g.h. Źródłem sporu miedzy stronami, a zarazem podstawą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. jest wskazany we wniosku skarżącej Spółki wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11, wskutek pytania prejudycjalnego skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Orzeczenie to stanowi przesłankę wznowieniową w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 11 O.p., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej TSUE) ma wpływ na treść wydanej decyzji. WSA wskazał, że w sprawie istotnym było zbadanie, czy wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012r. miał w tym przypadku zastosowanie, a w szczególności czy sporna decyzja została wydana bez naruszenia prawa unijnego. Innymi słowy, czy przepis art. 129 ust. 2 u.g.h., jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L 98.204.37 ze zm.) i jako taki podlegał obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 dyrektywy.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w ocenie Spółki przepis ten ma charakter techniczny, a skoro nie został notyfikowany, nie powinien być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek notyfikacji, dotyczy specyficznie rozumianych przepisów technicznych. Zawarta w art. 1 pkt 11 dyrektywy definicja legalna jest bardzo rozbudowana: należy przez nie rozumieć specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Przepisy techniczne obejmują de facto: przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne; dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych, specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług, specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

W warunkach polskich fundamentalne znaczenie ma odpowiedź udzielona przez TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C 217/11.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych u.g.h. do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. Jednocześnie jednak Trybunał zauważył, że chociaż przepisy przejściowe u.g.h. będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. Przepis ten pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie u.g.h. Trzeba wobec tego stwierdzić, że w tych okolicznościach przepisów przejściowych u.g.h. nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych (pkt 33-36).

Ustalenie, czy przepisy u.g.h., w szczególności zawarte w tej ustawie uregulowania przejściowe, wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, wymaga zebrania materiału faktycznego, jest więc kwestią bardziej faktów niż prawa, to zaś oznacza, że kluczowa rola w tym zakresie spoczywa na organach celnych. Rolą sądu zaś jest kontrola, czy organy dokonały właściwych ustaleń, kierując się wskazaniami Trybunału.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie organy celne dopełniły powyższego obowiązku. WSA wskazał przy tym, że przepisy przejściowe u.g.h. nie stanowiły regulacji technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, nie podlegały więc notyfikacji. W konsekwencji istniały podstawy do ich zastosowania w sprawie.

WSA wskazał przy tym, że pogląd, że przepisy przejściowe u.g.h., w tym art. 129 ust. 2, nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane, był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Dyrektora Izby Celnej w Kielcach zasługuje na aprobatę, co oznacza, że organ – po prawidłowo wznowionym postępowaniu – słusznie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Zasadnie uznał też, że art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, albowiem jest to przepis o charakterze czysto proceduralnym, który nie kwalifikuje się do przepisów technicznych, gdyż nie zawiera specyfikacji technicznych ani innych wymagań (w rozumieniu art. 1 pkt 3 i 4 dyrektywy), przez co nie mieści się w zakresie regulacji w części odnoszącej się do norm technicznych. To oznacza, że regulacja ta nie podlegała notyfikacji. Co więcej, z uwagi na fakt, że przepis ten obowiązuje w polskim systemie prawnym, nie został uchylony, podobnie Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją. W konsekwencji Dyrektor Izby Celnej zobowiązany był do zastosowania tego przepisu przy wydawaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r., której uchylenia domagała się skarżąca Spółka składając wniosek o wznowienie postępowania. Organ celny, wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonał analizy i oceny charakteru prawnego przepisów u.g.h. z uwzględnieniem dyrektyw interpretacyjnych wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił w sposób przekonujący okoliczności potwierdzające brak istotnego wpływu przepisów przejściowych u.g.h. na obrót automatami. Tylko wpływ o tym charakterze pozwoliłby uznać te regulacje za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. W ocenie WSA organ – odnosząc się do danych w zakresie nabyć i dostaw wewnątrzwspólnotowych, importu i eksportu automatów do gier – prawidłowo stwierdził, że przepisy u.g.h. nie wpływają na destabilizację unijnego rynku w zakresie obrotu automatami do gier.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [A.] Sp. z o.o. w likwidacji w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a wyrokowi zarzucono:

naruszenie przepisu art. 3 §1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nienależytej kontroli WSA nad prawidłowością postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej, który wydał zaskarżoną decyzję, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej przy naruszeniu prawa materialnego;

naruszenie przepisu art.145 §1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego bezzasadnym niezastosowaniu, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości pomimo tego, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych oraz wydana z naruszeniem prawa materialnego, które polegało w szczególności na obrazie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13.12.2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

3. naruszenie przepisu art.151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13.12.2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r, Nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art.2, art.31 ust.3 w zw. z art.22, art.61, art.7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że ustawa z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie wymagała procedury notyfikacji, o której mowa w Dyrektywie nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22.06.1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, a w szczególności, że przepisem technicznym nie jest przepis stanowiący podstawę wydania decyzji przez organy podatkowe.

Skarga kasacyjna zawierała oświadczenie o zrzeczeniu się przez Spółkę rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.)

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nienależytej kontroli WSA nad prawidłowością postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej, który wydał zaskarżoną decyzję, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej przy naruszeniu prawa materialnego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy uznać, że jest całkowicie niezasadny.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Pomimo tego, że ww. przepis bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336).

Ponadto przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Przy tym wskazać należy, że przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy także zauważyć, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc nie wykazała, że między naruszeniem wskazanego wyżej przepisu procesowego, a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, iż ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Również nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zakresie odnoszącym się do naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przypomnieć, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. a ,b, c jest tzw. przepisem blankietowym i jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10,wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12 niepublikowane). Aby zarzuty naruszenia tego przepisu mogły wywołać zamierzony przez skarżącą skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne było wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Takiego powiązania skarga kasacyjna nie zawiera ani w petitum, ani w uzasadnieniu, co uwzględniając wskazany już zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwia poszukiwania takich naruszeń z urzędu. Autor skargi kasacyjnej przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. powiązał z naruszeniem fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13.12.2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, nie wskazując przy tym, konkretnych jednostek redakcyjnych powołanego aktu prawnego. Jak już wskazano powyżej, skarga kasacyjna powinna wskazać konkretny przepis, który naruszył Sąd pierwszej instancji. Tego wymogu nie spełnia ogólne zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ten sposób postawiony zarzut wymyka się spod możliwości na jego podstawie skontrolowania zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Również nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 p.p.s.a., w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministarcyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi. Takich wymogów nie spełnia ten zarzut.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzuty oparte na podstawie pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Zarzucając obrazę fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, spółka nie wskazała przepisów prawa unii europejskiej, które zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki Sąd I instancji naruszył. Co więcej, zasady te mające przymiot klauzul generalnych, wymagają powiązania z konkretnymi przepisami prawa, które naruszono, tak by móc zrekonstruować wzorzec normatywny wedle którego możliwa jest kontrola zaskarżonego orzeczenia. Formułując z kolei zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła uzasadnienia tego zarzutu.

Ponadto podkreślić należy, że brew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, przepisy ustawy o grach hazardowych stanowiące podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie nie są przepisami technicznymi.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, skoro przepisy ustawy o grach hazardowych zostały uznane przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni za przepisy techniczne wymagające notyfikacji, to tym samym postępowanie było prowadzone bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Przede wszystkim zwraca uwagę na to, że TSUE we wspomnianym wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. zajmował się wykładnią Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37; dalej: dyrektywa 98/34/WE) jedynie w kontekście art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 u.g.h., uznając je za przepisy potencjalnie techniczne, to znaczy takie, które mogą być przez sąd krajowy uznane za przepisy techniczne pod pewnymi warunkami. Stąd całkowicie nieuprawnione jest stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że TSUE uznał w tym wyroku za przepisy techniczne przepisy ustawy o grach hazardowych będące podstawą rozstrzygania w rozpoznawanej sprawie. Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny uważa za bezpodstawne wnioskowanie o technicznym charakterze określonego przepisu ustawy na podstawie innego przepisu tej ustawy, któremu można ewentualnie przypisać charakter techniczny, zwłaszcza w sytuacji gdy te przepisy pozostają ze sobą w luźnym związku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1995/14; dostępny w CBOSA).

Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji (o których nie wypowiadał się TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r.) są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i według kryteriów określonych w tym wyroku TSUE.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 182 § 2 i 3 oraz art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.