Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 847/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt 8-9, art. 19 ust. 6, art. 22 ust 1, art. 25 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1812
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych - tekst jedn.
Teza: Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, wynikający z art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1812 ze zm.), dotyczy tych nieruchomości, co do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek określony w art. 19 ust. 3-5 tej ustawy.

TEZY

Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, wynikający z art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1812 ze zm.), dotyczy tych nieruchomości, co do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek określony w art. 19 ust. 3-5 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1963/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla pkt II decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...]S.A. z siedzibą w K. kwotę 1 500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1963/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej [...] albo skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2016 r.) wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.

Wyrokując w niniejszej sprawie, sąd I instancji oparł się na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2016 r.), Wojewoda Lubelski (zwany Wojewoda albo organ I instancji), działając na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 8, art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1265 ze zm., dalej ustawa z 2015 r. albo specustawa przesyłowa), po rozpatrzeniu wniosku [...], ustalił lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dla inwestycji, polegającej na budowie odcinków linii elektroenergetycznej 400 kV [...], na nieruchomościach położonych na terenie gminy [...], powiat [...], województwo lubelskie, wymienionych w treści decyzji.

Wskazując na poszczególne elementy rozstrzygnięcia, Wojewoda w pkt IX decyzji z [...] lutego 2016 r. odstąpił od wyznaczenia terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, krótszego niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej stała się ostateczna i wyjaśnił, że w związku z tym, że decyzja nie wskazuje nieruchomości, o których mowa w art. 19 ust. 3 ustawy z 2015 r., a zatem nie ma obowiązku określenia terminu wydania tych nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 4 ustawy z 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania E. S. i L. S., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji Wojewody z dnia 18 lutego 2016 r. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dla inwestycji, polegającej na budowie odcinków linii elektroenergetycznej 400 kV [...], na nieruchomościach położonych na terenie gminy Stoczek [...], powiat [...] województwo [...]:

1. uchylił ww. decyzję Wojewody, w zakresie pkt III, dotyczącego warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków i ustalił nowe warunki w zakresie potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków;

2. uchylił w ww. decyzji, znajdujące się na jej stronie 6 rozstrzygnięcie w pkt IX dotyczące terminu wydania nieruchomości i orzekł w tym zakresie;

3. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego.

W ocenie Ministra, termin wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy, dotyczy nieruchomości, wobec których decyzja wywarła skutek z art. 19 ust. 3-5 tej ustawy jak i z art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność, że mocą art. 25 ust. 1 specustawy przesyłowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do WSA skargę na decyzję Ministra, zaskarżając ją w części tj. w zakresie rozstrzygnięcia punktu II, zarzucając naruszenie:

- art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8 w zw. z art 22 ust 1 ustawy przesyłowej oraz art. 222 w zw. z art. 348 i art. 337 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej k.c.);

- art. 8 ust. 1 pkt. 8 w zw. z art. 22 ust 1 w zw. z art. 19 ust. 6 oraz z art. 21 ust. 8 specustawy przesyłowej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 25 ust. 5 specustawy przesyłowej, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo niedopuszczalności takiego działania organu w sytuacji, w której uzna on, że decyzja dotknięta jest wadą w części.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji z [...] czerwca 2016 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

WSA nie zgodził się z zarzutami naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 25 ust. 5 specustawy przesyłowej. Jak bowiem stwierdził z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że niemożliwym jest uchylenie albo stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej w całości w sytuacji, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej nieruchomości lub działki. W przypadku zatem gdy decyzja taka dotknięta jest tylko w części wadą, to istnieje możliwość jej uchylenia w niezgodnym z prawem zakresie i orzeczenie co do istoty. Powyższe zatem nie oznacza aby nie było możliwym weryfikowanie decyzji na mocy powołanego przepisu tylko w części, skoro wymaga tego jej wadliwość w uchylanym zakresie. Powołany przepis stanowi o zakazie uchylania decyzji w całości, w sytuacji tylko częściowej jej wadliwości, a zatem dopuszcza możliwość uchylenia jej w części objętej wadliwością.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, dotyczącego wskazania terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń w treści decyzji lokalizacyjnej, sąd I instancji uznał, że zarzut ten nie znajduje podstawy, w przepisach ustawy z 2015 r. Przywołana regulacja w swoim brzmieniu nie uzależnia obowiązku spełnienia przez decyzję lokalizacyjną warunków wskazanych w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy z 2015 r., od sposobu przejęcia nieruchomości celem realizacji normowanych ustawą inwestycji, tj. od jej przejęcia w trybie art. 19 ust. 3-5 specustawy przesyłowej, które z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Jak wskazał WSA, gdyby zamiarem ustawodawcy było dokonanie zróżnicowania tej regulacji, to w powołanym przepisie art. 8 ustawy z 2015 r. z pewnością zostałaby zamieszczona dyspozycja odnosząca się tylko do konkretnych sytuacji przejęcia nieruchomości, wskazująca w sposób nie budzący wątpliwości, że termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń odnosi się wyłącznie do nieruchomości, co do których decyzja lokalizacyjna ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust. 3-5 specustawy przesyłowej, na co wskazuje skarżąca.

Art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej stanowi o obowiązkowym wyznaczeniu w decyzji "terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń", który odnosi się do wszystkich nieruchomości, zarówno co do skutku wynikającego z art. 19 ust. 3-5 tej ustawy jak i z art. 22 ust. 1. Pierwszy z nich polega na pozbawieniu dotychczasowego właściciela prawa własności nieruchomości i przejściu tego prawa na Skarb Państwa. Jest to więc skutek odpowiadający wywłaszczeniu, choć nie jest to wywłaszczenie sensu stricte.

Z kolei skutki decyzji wymienione w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej są analogiczne do skutków decyzji o ograniczeniu prawa własności nieruchomości, wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.). Zdanie drugie art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej nakazuje stosować odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2 i 5-8 u.g.n., w tym zakresie odsyła do art. 24 specustawy przesyłowej, wskazując, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. Do skutków prawnych decyzji wynikających z ww. art. 22 ust. 1 należy także odpowiednio stosować art. 124 ust. 6 u.g.n., w którym wprost mowa jest o wykonywaniu w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku właściciela lub użytkownika wieczystego, wskazanego w decyzji o ograniczeniu prawa własności, udostępnienia nieruchomości. A skoro tak, to przedmiotowa decyzja musi wskazywać na termin, od którego uchybienia możliwym byłoby wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że na podstawie art. 25 ust. 1 powyższej ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Skarga kasacyjna została wniesiona w niniejszej sprawie przez PSE, reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok z 17 listopada 2016 r. został zaskarżony w całości. Strona skarżąca zarzuciła sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), a także naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 27 ust.2 w zw. z art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 25 ust. 5 ustawy z 2015 r. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, pomimo że skarga zasługiwała na uwzględnienie, w sytuacji w której organ ten nie był uprawiony do uchylenia decyzji organu I instancji, a to z uwagi na treść art. 25 ust. 5 ustawy z 2015 r. uniemożliwiającego dokonywanie jakiejkolwiek reformacji decyzji dotyczącej strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej [decyzji lokalizacyjnej], gdy wadą dotknięta jest tylko część tej decyzji, nieruchomości lub działki,

2) art. 135 p.p.s.a. i art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy z 2015 r. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji w której uchylenie decyzji organu I instancji było niedopuszczalne z przyczyn przedstawionych przez organ II instancji [częściowej tylko wadliwości decyzji], a zatem stanowiło działanie z rażącym naruszeniem prawa [art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.], co nie zostało jednak prawidłowo zweryfikowane przez sąd I instancji,

3) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w rezultacie - na niepełnym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej, w szczególności w sytuacji nie wyjaśnienia przez sąd pojęcia wydania nieruchomości i związanej z tym kwestii przeniesienia posiadania w rozumieniu prawa cywilnego, a także celu i funkcji jakiemu służyć ma określenie w decyzji lokalizacyjnej terminu wydania nieruchomości, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2015 r., skoro realizacja uprawnień wynikających z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. [zajęcie nieruchomości i wykonanie robót budowlanych) może nastąpić z chwilą ostateczności decyzji lokalizacyjnej, o czym stanowi art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r., tj. wskazania powodów przyjęcia wyłącznie literalnej wykładni art. 8 ust 1 pkt 9 ustawy z 2015 r. oraz pominięcia w swoich rozważaniach art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r., a także odrzucenia argumentów skargi oraz wykładni celowościowo-funkcjonalnej oraz systemowej ww. przepisów przy jednoczesnym wybiórczym zastosowaniu innej niż literalna wykładni art. 25 ust 5 ustawy z 2015 r. z jednoczesnym pozostawieniem twierdzeniem i zarzutów Skarżącego w tym względzie bez rozpoznania,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 8 ust. 1 pkt 9 zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8, art. 19 ust. 6, art. 21 ust. 8 i art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. oraz art. 222 w zw. z art. 348 i art. 337 k.c. przez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, pomimo że skarga zasługiwała na uwzględnienie, w sytuacji w której organ ten nie był uprawniony do wskazania w decyzji terminu wydania nieruchomości, względem których decyzja lokalizacyjna wywołała skutek w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. nieruchomości, co do których nie dochodzi do przeniesienia posiadania (wydania nieruchomości); a zatem tego terminu odbyło się to z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

5) art. 135 p.p.s.a. i art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 8 ust. 1 pkt 9 zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8, art. 19 ust. 6, art. 21 ust. 8 i art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. oraz art. 222 w zw. z art. 348 i art. 337 k.c. przez ich niezastosowanie, w sytuacji w której organ II instancji, przyjmując wbrew dyspozycji art. 25 ust. 5 ustawy z 2015 r. dopuszczalność częściowej reformacji decyzji organu I instancji, błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi taka potrzeba z uwagi na brak wskazania terminu wydania nieruchomości, wskazanych w art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2015 r., pomimo że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 22 ust 1 ustawy z 2015 r. nie polega na wydaniu nieruchomości rozumianego jako przeniesienie posiadania lecz na uprawnieniu inwestora celu publicznego do korzystania z nieruchomości pozostającej w posiadaniu właściciela (ograniczając tylko uprawnienie właściciela z zakresu korzystania z nieruchomości, do czego nie jest wymagane wydanie nieruchomości), zaś rozpoczęcie robót budowlanych na nieruchomościach objętych decyzją lokalizacyjną (zarówno tych ograniczonych w sposobie korzystania z nieruchomością jak i tych przejętych z mocy prawa), w świetle art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r., może nastąpić już z chwilą jej ostateczności i nie jest objęte odszkodowaniem za wydanie nieruchomości, o którym mowa w art. 21 ust. 8 ustawy z 2015 r., przysługującym jedynie za wydanie nieruchomości przejętych z mocy prawa, tj. nieruchomości, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2015 r.), co prowadzi w konsekwencji do wniosku, że wbrew twierdzeniom wyrażonym w zaskarżonej decyzji oraz uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku obowiązek wskazania rzeczonego terminu dotyczy jedynie tych nieruchomości, co do których decyzja lokalizacyjna ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust. 3-5 ustawy z 2015 r. w postaci dodatkowego względem nieruchomości ograniczonych w sposobie korzystania z nieruchomości - przeniesienia posiadania, a zatem uchylenie decyzji organu I instancji z tego powodu jaki i rozstrzygnięcie organu II instancji w tym zakresie było niedopuszczalne i stanowi o rażącym naruszeniu prawa, co nie zostało jednak prawidłowo zweryfikowane przez sąd I instancji,

6) art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8, art. 19 ust. 6, art. 21 ust. 8 i art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. oraz art. 222 w zw. z art. 348 i art. 337 k.c. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec:

a) nieuprawnionego przyjęcia, że w niniejszej sprawie wymagane było ustalenie terminu dla wydania nieruchomości, wskazanych w art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2015 r., pomimo że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. nie polega na wydaniu nieruchomości rozumianego jako przeniesienie posiadania, jak ma to miejsce w sytuacjach wskazanych w art. 19 ust. 3-5 ustawy z 2015 r., lecz na uprawnieniu inwestora celu publicznego do korzystania z nieruchomości pozostającej w posiadaniu właściciela (ograniczając tylko uprawnienie właściciela z zakresu korzystania z nieruchomości, do czego nie jest wymagane wydanie nieruchomości);

b) nieuprawnionego przyjęcia, że w decyzji lokalizacyjnej] wywołującej skutki o jakich mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r., konieczne jest wskazanie terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, podczas gdy wymóg oznaczenia terminu w decyzji lokalizacyjnej należy odnieść, wyłącznie do nieruchomości, co do których decyzja lokalizacyjna ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust, 3-5 ustawy z 2015 r. (art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2015 r.), albowiem tylko w stosunku do takich nieruchomości może nastąpić obok ich zajęcia, obowiązek przeniesienia posiadania jak i tylko względem takich nieruchomości ustawodawca przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 21 ust. 8 ustawy z 2015 r., związanego z ich wydaniem,

c) nieuprawnionego przyjęcia, że do wykonywania robót budowlanych jest wymagane wydanie nieruchomości, skoro z treści art. 19 ust. 6 ustawy a 2015 r. wynika, iż rozpoczęcie robót budowlanych - do czego zmierza w swojej istocie decyzja ograniczająca sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie skutków z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. - może nastąpić z chwilą ostateczności decyzji lokalizacyjnej i w żaden sposób nie jest to powiązane z wydaniem nieruchomości,

d) bezpodstawnego przyjęcia wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 9) w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8) ustawy z 2015 r. co do obowiązku wskazywania terminu wydania nieruchomości z pominięciem oraz wbrew wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej całości regulacji omawianej ustawy zmierzającej do usprawnienia procesu inwestycyjnego a nie jego wydłużenia, tj. pomimo powszechnie przyjętego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, że stosowanie zabiegów interpretacyjnych jest nieodzowne dla odczytania pełnej treści norm prawnych, płynących z analizowanych regulacji, nawet w odniesieniu do przepisów na pierwszy rzut oka jednoznacznych,

e) nierozważenia sensu konieczności nakładania na właścicieli nieruchomości ograniczonych w sposobie korzystania z nieruchomości obowiązku wydania nieruchomości, a tym samym wskazywania w decyzji lokalizacyjnej terminu ich wydania, w sytuacji w której dla realizacji uprawnień, wynikających z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. nie jest wymagane i nie dochodzi do wydania nieruchomości (przeniesienia posiadania), a jedynie do jej czasowego zajęcia (udostępnienia) na potrzeby prowadzenia robót budowlanych,

f) nieuprawnionego ustalenia, że do egzekucji decyzji lokalizacyjnej w zakresie skutków z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. zastosowanie ma przepis art. 141 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.), regulujący egzekucję administracyjną obowiązku wydania nieruchomości, podczas gdy w odniesieniu do egzekucji obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości wykonywania przez inwestora jego praw na mocy ww. decyzji, tj. realizacji robót budowlanych, bez pozbawienia właściciela władztwa nad rzeczą, zastosowanie ma przepis art. 148 u.p.e.a., przewidujący tryb przymusu bezpośredniego w przypadku egzekwowania obowiązku nieprzeszkadzania innej osobie w realizacji jej praw,

7) art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskazanie terminu wydania nieruchomości odnosi się do wszystkich form przejęcia nieruchomości, w tym w trybie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji w której w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie dochodzi do przejęcia nieruchomości a jedynie czasowego zajęcia na potrzeby prowadzenia robót budowlanych, które to w świetle art. 19 ust. 6 USIP mogą być wykonywane z chwilą ostateczności decyzji lokalizacyjnej, co sąd I instancji zupełnie pominął w swoich rozważaniach, a co w konsekwencji doprowadziło go do wykładni ww. przepisów wbrew ratio legis ustawy, która to z założenia umożliwić ma przyśpieszenie realizacji inwestycji strategicznych względem inwestycji realizowanych na podstawie dotychczasowych rozwiązań prawnych, w tym art. 124 ust. 1 u.g.n. co do którego ustawodawca nie przewidział wszakże terminu wydania nieruchomości przez właściciela ograniczonego w sposobie z niej korzystania,

8) art. 8 ust. 1 pkt 9 w zw, z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. oraz art. 124 ust. 1 i 6 u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skoro skutki decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. są analogiczne do skutków decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i stosuje się do nich odpowiednio art. 124 ust. 6 u.g.n., a w którym to jest mowa o egzekucji administracyjnej obowiązku udostępnienia nieruchomości przez właściciela ograniczonego w sposobie korzystania z nieruchomości, to decyzja musi wskazywać termin, od daty uchybienia którego możliwym by było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji w której w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie wskazuje się terminu wydania nieruchomości, zaś obowiązek wynikający z art. 124 ust. 6 u.g.n. powstaje z mocy prawa (a nie rozstrzygnięcia organu) i dotyczy sytuacji udostępnienia nieruchomości w celu konserwacji lub usuwania awarii już wybudowanych urządzeń przesyłowych a nie ich budowy - czemu służyć ma decyzja lokalizacyjna/ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, zaś do egzekucji takich obowiązków stosuje się procedurę u.p.e.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpatrzenie skargi w sposób przewidziany w art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r., z uwagi na upływ 14 dni od dnia rozpoczęcia robót budowlanych, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z [...] marca 2017 r., nr [...], Minister wniósł o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. skarżąca kasacyjnie odnosząc się do odpowiedzi na skargę uznała stanowisko organu II instancji za błędne, podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację p.p.s.a., k.p.a. jak i ustawy z 2015 r.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dla inwestycji polegającej na budowie odcinków linii elektroenergetycznej 400 kV [...], na wymienionych nieruchomościach, położonych na terenie gminy Stoczek [...], powiat [...], województwo [...]. O ile w pkt IX decyzji z [...] lutego 2016 r. organ I instancji nie wyznaczył terminu wydania nieruchomości, o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 9, odnośnie tych działek w stosunku do których sposób wykonywania prawa własności został jedynie ograniczony poprzez zapewnienie skarżącej kasacyjnie prawa do wejścia na ich teren celem wykonania niezbędnych robót budowlanych, o tyle w decyzji z [...] czerwca 2016 r. Minister uchylił w tym zakresie decyzję z [...] lutego 2016 r., ustalając w stosunku do wszystkich nieruchomości, termin ich wydania na dzień 120 liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Rozstrzygnięcie Ministra znalazło następnie aprobatę w zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z 17 listopada 2016 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie zasługuje ono jednak na pozytywną ocenę.

Jak stanowi o tym art. 1 ust. 1 ustawy z 2015 r., określone w niej zostały zasady i warunki przygotowania oraz realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz źródła ich finansowania. Inwestycje tego rodzaju zostały zaliczone w art. 3 ustawy z 2015 r. do celów publicznych w rozumieniu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.). W uzasadnieniu projektu ustawy z 2015 r. wskazano, że inwestycje w zakresie elektroenergetyki będą korzystały z priorytetowej, przyspieszonej ścieżki pozyskiwania decyzji i zezwoleń niezbędnych do realizacji tych przedsięwzięć. Pośród celów nowej regulacji wymieniono ograniczenie ilości pozwoleń niezbędnych do rozpoczęcia inwestycji oraz skrócenie czasu trwania procedur niezbędnych do uzyskania wymaganych decyzji (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 2015 r. http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?nr=3475; dostęp dnia 27 sierpnia 2017 r.). Z analizy uzasadnienia projektu ustawy wyraźnie wynika dążenie twórców tego aktu prawnego do przyspieszenia i usprawnienia postępowania w przedmiocie lokalizacji oraz realizacji inwestycji elektroenergetycznych.

Podstawą realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia jest decyzja o ustaleniu strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, która powinna zostać wydana w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku (art. 6 ust. 1 ustawy z 2015 r.). W art. 8 ust. 1 ustawy z 2015 r. wymienione zostały elementy, jakie decyzja ta powinna zawierać. Należą do nich m.in. oznaczenie nieruchomości, na których jest planowana budowa stacji elektroenergetycznej (art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2015 r.) oraz nieruchomości, przez które urządzenia przesyłowe mają przebiegać (art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2015 r.). O ile w odniesieniu do pierwszej kategorii nieruchomości ustawodawca w art. 19 ust. 3-5 ustawy z 2015 r. przewidział skutek w postaci przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, o tyle w przypadku drugiej kategorii, stanowi on w art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. o ograniczeniu tego prawa poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W tym zakresie ustawodawca ustanowił także odesłanie do art. 124 ust. 2, 5-8 u.g.n.

Ustanowienie dwóch odrębnych kategorii nieruchomości na których realizowana jest inwestycja polegająca na budowie sieci przesyłowej, w tym innych form władania nimi, nakazuje przyjęcie odmiennych regulacji dotyczących warunków korzystania z nich przez inwestora przy wykonywaniu prac budowlanych. Odnoszą się one m.in. do obowiązku ustanowienia terminu udostępnienia nieruchomości o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r., dotyczącego nieruchomości podlegających wydaniu lub opróżnieniu. Błędnie w tym względzie wywiódł sąd I instancji, że termin z art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r. dotyczy wszelkich form przejęcia nieruchomości, zarówno wskazanych w art. 19 ust. 3-5 ustawy z 2015 r., jak i w art. 22 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odróżnić od siebie obowiązek wydania nieruchomości, o którym wprost stanowi art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r. od udostępnienia jej celem wykonania czynności polegających na założeniu i konserwacji urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. O tej formie władania nieruchomością, która nie prowadzi wszakże do przejęcia prawa własności nad nią, stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r. w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. Odmiennie aniżeli wskazał na to sąd I instancji, z art. 124 ust. 6 u.g.n. nie wynika, jakoby decyzja wydawana na tej podstawie musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Wprost przeciwnie, w orzecznictwie sądowym wskazano, że wyznaczenie terminu na tej podstawie nie znajduje oparcia w przepisach prawa (wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 774/15, wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2872/15).

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest każdorazowo uzależnione od wyznaczenia w decyzji konkretnego terminu jej realizacji. Decyzja wchodzi do obrotu prawnego z chwilą kiedy staje się ostateczna i od tego momentu wywołuje wszelkie skutki prawne zarówno względem stron postępowania, jak i wszystkich innych podmiotów, na które oddziałuje ona swoją treścią. Stanowi o tym art. 19 ust. 6 ustawy z 2015 r. w odniesieniu do terminu rozpoczęcia robót budowlanych przewidzianych w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, który dokładnie środek egzekucyjny powinien być stosowany na wypadek nieudostępnienia nieruchomości przez właściciela (art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2015 r.), a w szczególności czy powinien to być środek polegający na odebraniu nieruchomości czy też przymus bezpośredni, nie miało decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która nie miała charakteru sprawy egzekucyjnej i nie podlegało ocenie legalności decyzji z [...] czerwca 2016 r. przez WSA.

Za przyjęciem odmiennego poglądu nie przemawia także odwołanie się przez sąd I instancji do przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1372). W art. 24 ust. 1 tej ustawy, odmiennie aniżeli w art. 8 ust. 1 ustawy z 2015 r. mowa jest jedynie o nieruchomościach przechodzących na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przepisie tym ustawodawca nie stanowi o ograniczeniu prawa własności w związku z przygotowaniem infrastruktury do przeprowadzenia turnieju piłkarskiego Euro 2012. Dlatego w wyroku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 579/11, NSA wypowiedział się jedynie na temat konieczności zamieszczenia w decyzji lokalizacyjnej terminu wydania nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu.

Jak zostało to trafnie wskazane w skardze kasacyjnej, przyjęciu odmiennego sposobu wykładni art. 8 ust. 1 pkt 9 ustawy z 2015 r. przeczyłyby racje natury celowościowej, w tym przede wszystkim dążenie do skrócenia rygorów formalnych i proceduralnych przy realizacji inwestycji w zakresie elektroenergetyki. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez sąd I instancji doprowadziłoby do wzmocnienia tych rygorów względem ogólnej regulacji art. 124 u.g.n., co stanowiłoby zaprzeczenie intencji, którymi kierował się ustawodawca.

Z przedstawionych względów jako zasadne należało ocenić te wszystkie zarzuty kasacyjne, które odnosiły się do błędnej wykładni przez sąd I instancji art. 8 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 19 ust. 3-6, art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia przez WSA art. 25 ust. 5 i art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. Stosownie do art. 25 ust. 5 tej ustawy, niedopuszczalnym pozostaje uchylenie decyzji lokalizacyjnej ani stwierdzenie jej nieważności w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, nieruchomości lub działki. Przyjęty w skardze kasacyjnej sposób wykładni tego przepisu powodowałby doprowadzenie do nieakceptowanych zarówno z materialnoprawnego, jak i procesowego punktu widzenia skutków. W sytuacji gdy wadą dotknięta byłaby tylko część decyzji, uchybienie to w ogóle nie mogłoby zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, niezależnie od tego, jakiego rodzaju byłaby to wadliwość i jaki wpływ miałaby ona na byt prawny decyzji. Sąd I instancji trafnie wskazał w tym względzie, że gdy decyzja dotknięta jest tylko w części wadą, to istnieje możliwość jej uchylenia w niezgodnym z prawem zakresie i w to miejsce orzeczenia co do istoty. Przekonująco na ten temat wypowiedział się także Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną, argumentując, że błąd co do części decyzji mógłby wywołać wiele negatywnych konsekwencji, włącznie z brakiem możliwości realizacji inwestycji.

Z kolei niezasadność zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. polegała na tym, że WSA nie uwzględnił skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, tylko skargę tę oddalił. Dyspozycja tego przepisu nie znalazła zastosowania w niniejszej sprawie.

Na uwagę zasługują także podniesione w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.c. Przepisów tych zarówno WSA jak i Minister w decyzji z [...] czerwca 2016 r. nie stosowali. Poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcie zostało oparte na przepisach k.p.a. oraz ustawy z 2015 r. Przyjmując nawet, że uzasadnionym pozostawało odniesienie się do utrwalonych na gruncie k.c. pojęć takich jak własność, posiadanie czy też przeniesienie posiadania, to jednak podstawą wydania decyzji z [...] czerwca 2016 r., a następnie jej sądowoadministracyjnej kontroli były przepisy prawa administracyjnego.

Reasumując, z przeprowadzonej powyżej wykładni przepisów ustawy z 2015 r. wynika, że termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 9 tej ustawy dotyczy nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust. 3-5. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił pkt II decyzji z 3 czerwca 2016 r., w którym Minister określił termin wydania nieruchomości w stosunku do których powstał skutek z art. 22 ust. 1 ustawy z 2015 r., na 120 dzień liczony od dnia, w którym stała się ona ostateczna. Orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny kierował się dążeniem do jak najszybszego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której punktem sporu była interpretacja przepisów ustawy z 2015 r. Sąd miał w tym względzie także na uwadze brzmienie art. 27 ust. 2 ustawy z 2015 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie ustalenia co do terminu wydania nieruchomości, które w niniejszej sprawie nie znajdowało zastosowania, nie ma wpływu na istotę treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, i w konsekwencji powoduje to, że sprawa została zakończona.

Rozstrzygając o kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] S.A. kwotę 1.500 zł, na którą złożył się zwrot uiszczonego wpisu od skargi i skargi kasacyjnej w wysokości 750 zł oraz koszty zastępstwa procesowego za obie instancje w wysokości 750 zł.