Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 457/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 25 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) skarżący złożył w dniu [...].04.2016 r. u starosty wniosek o pozwolenie na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce budowlanej obejmującej przylegające do siebie działki nr [...] i [...], stanowiące jego własność. Front zabudowy skierowany jest na drogę wewnętrzną, ul. [...] o nr działki [...], stanowiącą przedmiot współwłasności skarżącego.

Poprzecznie do tej działki przebiega droga wewnętrzna określona jako ul. [...], nr działki [...]. Działka inwestora nr [...] stanowi działkę narożną, przylegającą dłuższym bokiem, do ul. [...] będącej jego współwłasnością oraz krótszym do ul. [...]. Obok działek inwestora usytuowane są równolegle działki o podobnym kształcie nr [...] i [...], których krótszy bok przylega do ul. [...]. Obok w kierunku zachodnim znajdują się jeszcze działki nr [...] i [...]. Za działką nr [...] znajduje się kolejna droga wewnętrzna prostopadła do ul. [...]. Cały ten teren, o kształcie zbliżonym do prostokąta, wraz z innymi działkami przylegającymi od południa, oznaczony jest w planie miejscowym symbolem MN/U.

Według wykazu zmian danych ewidencyjnych, w 2008 r. utworzona została z połączenia działek nr [...] i [...] działka nr [...], którą podzielono na działki o numerach [...], przy czym działki inwestora nr [...] i [...] mają powierzchnie [...] ha ([...] m2) i [...] ha ([...] m2) łącznie [...] m2, zaś działki sąsiednie nr [...] i [...] odpowiednio [...] ha ([...] m2) i [...] ha ([...] m2) łącznie [...] m2. Według przybliżonych pomiarów, działki uczestnika postępowania przylegające od północy do ul. [...] i od zachodu do działek inwestora, mają szerokość po około 9,5 m czyli łącznie 19 m. Planowana przez inwestora zabudowa szeregowa ma długość około 21 m i usytuowana jest ścianami szczytowymi do ulicy [...] (od północy) i sąsiedniej działki od południa na odległości nieznacznie ponad 4 m. Pozwala to określić długość działek inwestora i uczestnika na około 29 m.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. starosta na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. wezwał skarżącego inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, przede wszystkim przez doprowadzenie projektu do zgodności z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b., gdyż w kontekście zapisów w § 4 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego przedstawiona lokalizacja budynków całkowicie uniemożliwi zgodną z tym planem zabudowę działek sąsiednich nr [...] i [...], wobec czego narusza art. 4 p.b. Postanowienie wymienia kilka dalszych nieprawidłowości, które bezspornie zostały usunięte lub stały się bezprzedmiotowe.

W dniu [...].05.2016 r. udział w postępowaniu zgłosił uczestnik, dokumentując nabycie prawa własności sąsiednich działek nr [...] i [...] oraz działek drogowych przy ul. [...] (od północy).

W dniu [...].09.2016 r. inwestor złożył staroście zmianę wniosku i projektu budowlanego oraz odniósł się do podstawowej nieprawidłowości wymienionej w postanowieniu. Według inwestora nieprawidłowość ta nie ma miejsca. Jak wskazał, projekt w obecnym kształcie nie narusza planu miejscowego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (z wyjątkiem usytuowania miejsc postojowych wymagającego stosowania art. 9 p.b. – wniosek o uzyskanie zgody na odstępstwo został załączony). Projektowana zabudowa nie wpływa na możliwość zabudowy działek sąsiednich. Zdaniem inwestora działki sąsiednie nr [...] i [...] nie stanowią działek budowlanych, gdyż plan miejscowy nie pozwala na ich zabudowanie. Inwestor podkreślił znaczenie art. 35 ust. 4 i art. 4 p.b. Z pisma wynikałoby, że inwestor zna konkretne wymagania starosty odnośnie sposobu usytuowania zabudowy szeregowej, lecz z nimi się nie zgadza, chociaż wymagania te nie wynikają z treści postanowienia. Inwestor też nie opisuje tego domyślnego usytuowania.

W załączonym wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo skarżący uzasadnił potrzebę wystąpienia do właściwego ministra w związku z planowanym usytuowaniem miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 7 m (§ 19 pkt 1 i 2 w.t.). Skarżący podał, że zaprojektowano trzy budynki samodzielne konstrukcyjnie, usytuowane poza nieprzekraczalną linią zabudowy na działce narożnej. Front i dojazd do miejsc parkingowych zaplanowano od ulicy bocznej, której skarżący jest współwłaścicielem, podobnie jak drogi wewnętrznej od strony północnej. Obie drogi wewnętrzne zapewniają dojazd do drogi publicznej. Odstępstwo ma umożliwić usytuowanie miejsc postojowych bliżej okien budynków w zabudowie szeregowej.

W tym stanie sprawy starosta powołując art. 35 ust. 3 p.b. wydał decyzję odmowną. W uzasadnieniu na wstępie przedstawił treść postanowienia z art. 35 ust. 3 p.b. oraz oświadczenia pisemnego inwestora w tym zakresie.

Starosta uznał za zbędne wystąpienie o uzyskanie zgody na odstępstwo, gdyż proponowana przez skarżącego lokalizacja budynków całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek uczestnika postępowania. Warunkiem uznania tych działek za działkę budowlaną jest usytuowanie zabudowy skarżącego bezpośrednio wzdłuż granicy obu nieruchomości, a nie pod kątem prostym i w odległości 6,5 m od granicy. Inwestor sam przyznał te okoliczności, nie uznając sąsiednich działek za działkę budowlaną.

Według starosty wszystkie te działki zostały wydzielone pod zabudowę szeregową, co daje obu właścicielom prawo do zabudowy budynkiem przylegającym ścianami zewnętrznymi do granicy. Jedynie taka zabudowa będzie zgodna z § 4 ust. 2 planu miejscowego. Potwierdza to decyzja z 2008 r. zatwierdzająca podział działki nr [...] i [...], gdyż podziału dokonano "w celu zmiany parametrów działek, przeznaczonych pod zabudowę szeregową".

Starosta zauważył dalej dalsze nieprawidłowości projektu budowlanego, do których usunięcia inwestora nie wzywał, wobec istnienia podstawowej przyczyny odmowy.

Według wstępnej oceny Sądu decyzja starosty nasuwa zastrzeżenia, gdyż jak ustalono na wstępie, projektowana zabudowa usytuowana jest właśnie wzdłuż dłuższej granicy z nieruchomością sąsiednią, nie zaś pod kątem prostym. Pod kątem prostym skierowana jest w kierunku północnym, do drugiej drogi wewnętrznej, do której przylegają krótsze boki działek uczestnika. Należy domyślać się, że być może według starosty zabudowa szeregowa obu działek budowlanych powinna być skierowana frontem w kierunku północy, wzdłuż krótszych boków działek i do innej ulicy wewnętrznej niż w projekcie, zaś stykać się na granicy powinny skrajne, skierowane do wewnątrz terenu budynki na obu działkach. Inwestor wcale nie przyznał okoliczności, że jego zabudowa uniemożliwi zabudowę działek uczestnika. Dla starosty zabudowa szeregowa na sąsiadujących działkach budowlanych powinna z definicji przylegać do siebie. Starosta nie przedstawił treści § 4 planu i nie dokonał wykładni tego przepisu, co nie pozwala zrozumieć, dlaczego jego zdaniem projektowana zabudowa jest z nim sprzeczna. Starosta dokonał istotnego ustalenia w oparciu o decyzję z 2008 r., której nie dołączył do akt sprawy.

Uchybienia te i niejasności miał szansę usunąć organ (art. 32 p.p.s.a.) w postępowaniu odwoławczym.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie planu miejscowego oraz przepisów art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 4 i art. 9 p.b. W uzasadnieniu skarżący omówił treść planu miejscowego, który nie ogranicza lokalizacji i sposobu zabudowy jednorodzinnej. Starosta nie uzasadnił własnego poglądu na temat wymaganego sposobu lokalizowania zabudowy. Sposobu tego nie przesądza wcale decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Postulowany przez starostę sposób naruszał by § 12 w.t. Nie wiadomo dlaczego starosta chroni wyłącznie interes uczestnika, chociaż ten w ogóle nie odniósł się do wniosku inwestora. Ochronie podlegał by interes prawny uczestnika, którego ten w konkretnym usytuowaniu zabudowy inwestora nie posiada. Powołano wyroki II SA/Kr 565/16, II SA/Wr 619/13, VII SA/Wa 1886/09, II SA/Łd 861/12, II OSK 672/05 i II SA/Lu 727/11. Skarżący powtórzył, że zabudowie działek sąsiednich stoją na przeszkodzie ustalenia planu miejscowego i rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, nie zaś projektowana budowa.

Uczestnik postępowania wniósł o utrzymanie decyzji w mocy, powtarzając argumentację starosty. Dodał, że projektowana budowa nie spełnia wymogów zabudowy szeregowej. Inwestor zabudował w taki sposób skrajne działki terenu MN/U, przylegające od zachodniej strony do działki uczestnika.

Organ dołączył do akt wydruk mapy terenu i otaczających go dróg wewnętrznych oraz terenów sąsiednich, aktualna informacja z rejestru gruntów i odpisy z ksiąg wieczystych, dziennik urzędowy z tekstem i rysunkiem planu miejscowego oraz powiększenie rysunku planu obejmującego północną część terenu MN/U z oznaczeniem działek inwestora i uczestnika, z zaznaczonymi liniami zabudowy.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu na wstępie streścił decyzję starosty i odwołanie.

Następnie wskazał, że inwestor planuje zabudowę szeregową obejmującą trzy segmenty dwulokalowe, położoną wzdłuż granicy z działką uczestnika w odległości 6,5 m od tej granicy. Według organu prawo zabudowy wynikające z art. 4 p.b. przysługuje obu właścicielom nieruchomości, co nakazuje inwestorowi uwzględniać uzasadnione interesy sąsiada (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., wyroki II OSK 460/07 i 634/05, komentarz A. Despot-Mładanowicza do art. 4 p.b.). Uwzględnienia wymaga ponadto kwestia usytuowania obiektu na działce (art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b.). Ochrona interesu sąsiada wchodzi w zakres prawa sąsiedzkiego oraz wynika z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W aspekcie prawidłowego usytuowania wskazać należy § 12 ust. 2 w.t., dozwalający sytuowanie budynku ścianą bez otworów w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego.

Organ wskazał, że planowana budowa uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek uczestnika.

Kolejno organ przedstawił treść § 4 ust. 2 p.m., gdzie w punkcie 2 dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną typu wolno stojącego, typu bliźniaczego i typu szeregowego. Według pkt 4 powierzchnia działki budowlanej nie może być mniejsza a) w zabudowie typu wolno stojącego 660 m2, b) w zabudowie typu bliźniaczego 420 m2, c) w zabudowie typu szeregowego 225 m2. Według pkt 5 szerokość frontu działki budowlanej nie może być mniejsza a) w zabudowie typu wolno stojącego 22 m, b) w zabudowie typu bliźniaczego 14 m, c) w zabudowie typu szeregowego 7,5 m. Dopuszcza się możliwość łączenia działek sąsiednich w jedną działkę budowlaną (pkt 6). Według pkt 7 linie zabudowy określone na rysunku planu są obowiązujące, z wyjątkiem działek narożnych, na których linie zabudowy są nieprzekraczalnymi. Według pkt 11 parkingi należy lokalizować wyłącznie na terenie własnej posesji.

Sąd ograniczył tutaj przedstawienie treści § 4 p.m. do ustaleń istotnych w nin. sprawie, organ bowiem zacytował całość przepisu.

Organ przytoczył ustalenie mające wynikać z mapy, że po zachodniej stronie nieruchomości uczestnika realizowana jest na dwóch działkach geodezyjnych budowa dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, usytuowanych około 7 m od granicy. Organ podał powierzchnię działek geodezyjnych uczestnika ([...] i [...] m2) o szerokości po stronie północnej po około 9,5 m. Według organu parametry działek uczestnika umożliwiają zabudowę szeregową (czyli dla organu szerokość frontu przy zabudowie szeregowej wynosi według planu miejscowego zawsze 7,5 m niezależnie od ilości segmentów – przyp. Sądu). Skoro jednak na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością uczestnika nie jest lub ma nie być realizowana zabudowa przy granicy chociaż jednej z działek uczestnika, to zdaniem organu uniemożliwia to wybudowanie na nich domów szeregowych. Bowiem aby powstała zabudowa szeregowa muszą istnieć minimum trzy budynki, które będą stykały się ścianami przeciwległymi (do czego – przyp. Sądu), a w przypadku powstania dwóch budynków na każdej z działek, stykających się jedną ze ścian, będziemy mieć do czynienia z zabudową bliźniaczą (organ nie wyjaśnia co ma wspólnego zabudowa bliźniacza działek uczestnika z planowaną inwestycją, czyżby inwestycja nie uniemożliwiała zabudowy bliźniaczej – przyp. Sądu). Kolejno organ stwierdził, że jednak uczestnik nie będzie mógł zgodnie z planem miejscowym wybudować domów bliźniaczych na własnych działkach (jako działkach geodezyjnych, co jest oczywiste – przyp. Sądu), ale również na działce budowlanej obejmującej obie działki geodezyjne, bowiem z uwagi na planowaną zabudowę nie będzie możliwe powstanie drugiego segmentu bliźniaka stykającego się z tym budynkiem ścianą (organ nie podaje co jest "tym" budynkiem i dlaczego na nieruchomości o powierzchni [...] m2 i szerokości 19 m nie można zgodnie z planem wybudować bliźniaka, dla którego plan miejscowy przewiduje jak twierdzi organ parametry od [...] m2 i od 14 m – przyp. Sądu). Organ dodał, że działka budowlana uczestnika (powstała z połączenia jego dwóch działek ewidencyjnych) nie pozwala na zgodną z planem budowę typu wolno stojącego (wymog [...] m2 i 22 m).

W konkluzji organ stwierdził, że projektowana zabudowa narusza ustalenia planu miejscowego odczytywanego przez pryzmat konstytucyjnych zasad równej dla wszystkich ochrony własności i równego traktowania przez władze publiczne.

Starosta bezskutecznie wezwał inwestora do dostosowania projektu do art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b. oraz § 4 ust. 2 p.m. Również z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika prawo właścicieli do równego zagospodarowania swoich nieruchomości, mających takie samo społeczno-gospodarcze przeznaczenie.

Wobec istnienia zasadniczych przeszkód dla uwzględnienia wniosku, nie było potrzeby uzyskania zgody na odstępstwo od § 19 w.t. Zresztą starosta nie stwierdził naruszenia § 19 w.t. Z tego samego powodu nie było potrzeby wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości do tej pory nie ujętych w postanowieniu.

W skardze do sądu administracyjnego inwestor działający przez adwokata zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2, art. 21, art. 32, art. 45, art. 64 Konstytucji i art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 4 p.b. Jak twierdził, planowana inwestycja nie narusza przepisów oraz nie uniemożliwia zabudowy nieruchomości uczestnika, która nie stanowi działki budowlanej, przez co uczestnik nie jest stroną. Wniósł o załączenie do akt, akt postępowania z wniosku uczestnika o udzielenie mu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżący omówił znaczenie wskazanych przepisów prawnych oraz art. 4 pkt 3a u.g.n. i art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Organ powinien ocenić, czy nieruchomość uczestnika w ogóle nadaje się do zabudowy, skoro zabudowa działki inwestora miała uniemożliwić mu zabudowę. Skarżący powołał orzecznictwo sądowe na temat art. 28 ust. 2 p.b. i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (wyroki II SA/Gd 248/08, II OSK 2327/14 i 182/14, II SA/Łd 568/15, IV SA/Po 183/13, IV SA 3483/02 (WSA w Warszawie), II SA/Bk 648/12, II OSK 402/10, II OZ 1026/05 (postanowienie). Uczestnik nie ma interesu prawnego podlegającego ochronie w nin. sprawie. Skarżący powtórzył ponadto argumentację odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Na rozprawie skarżący okazał nieostateczną decyzję udzielającą uczestnikowi pozwolenia na budowę bliźniaka na dwóch działkach ewidencyjnych połączonych w działkę budowlaną, z frontem w kierunku północnej granicy i przy granicy z nieruchomością skarżącego. W decyzji określono tę zabudowę, jako szeregową pomimo projektowania dwóch segmentów, skoro obok na działce skarżącego będzie on mógł wybudować dalsze segmenty.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 205/17 tut. Sąd uwzględnił skargę. W uzasadnieniu sąd przedstawił treść decyzji obu instancji, a następnie treść skargi. W rozważaniach sąd zacytował art. 35 i art. 4 p.b. Omówił treść ochrony interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). W ocenie sądu decyzje odmowne wydane zostały przedwcześnie, z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 35 p.b. Sąd przytoczył następnie treść pozwolenia na budowę udzielonego uczestnikowi, opatrując ją komentarzem, że pierwsza instancji wymusza na obu właścicielach zabudowę szeregową łączącą się na granicy ich działek budowlanych (nieruchomości). Inwestorzy ci nie są traktowani w sposób jednakowy w pierwszej instancji. Według sądu wątpliwa jest ocena pierwszej instancji, jakoby zabudowa planowana przez skarżącego uniemożliwiała zabudowę nieruchomości przez uczestnika. Z argumentacji organu nie wynika natomiast, w jakim zakresie projektowana budowa narusza plan miejscowy. Plan nie zakazuje bowiem skierowania frontu domów na drogę wewnętrzną po wschodniej stronie nieruchomości skarżącego, takie usytuowanie zabudowy nie narusza szczegółowych wymogów planu. Kontrolowane decyzje zapadły ponadto z naruszeniem art. 8 k.p.a.

Sąd uchylił więc obie decyzje zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. oraz nakazał poczynienie ustaleń faktycznych uwzględniających zastrzeżenia zawarte w wyroku.

Skargę kasacyjną wniósł organ. Zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a.

Skarżący w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Jak twierdził, organ twierdząc o niezgodności zamiaru budowy trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z planem miejscowym, w ogóle nie wskazał naruszonych ustaleń planu lub przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a jedynie powołał się na naruszenie ustaleń planu w kontekście zasady równości. Według skarżącego podstawową kwestią jest ustalenie, czy nieruchomość uczestnika ma cechy działki budowlanej. W ocenie skarżącego wymogi powierzchni działki i szerokości jej frontu przy zabudowie szeregowej odnoszą się do jednego segmentu zabudowy, stąd działka budowlana skarżącego pozwala na budowę szeregową o trzech segmentach (3x[...] m2 to [...] m2, zaś działka ma powierzchnię [...] m2 oraz szerokość 3x7,5 m, gdy dłuższy bok działki od wschodu ma długość około 30 m). Z kolei uwzględniając parametry działki budowlanej uczestnika w zestawieniu z wymaganiami planu miejscowego, to z wywodu organu wynikałoby, że sam plan uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę tej nieruchomości (gdyby wymóg szerokości frontu odnieść do jednego segmentu bliźniaka, to powinien on wynieść co najmniej 28 m, zaś szerokość nieruchomości od północy wynosi 19 m). Przy szerokości działki skarżącego od północy wynoszącej 23 m, mógłby co najwyżej wybudować jeden dom wolno stojący, jednak dlaczego skarżący miałby zostać zmuszony do odstąpienia od legalnego zamiaru zabudowy, o który wystąpił. Skarżący powtórzył, że wymuszane przez organ sytuowanie zabudowy przy granicy nieruchomości stron, naruszałoby § 12 w.t. Plan miejscowy bowiem nie dopuszcza zabudowy w granicy działek. Odmienna wykładnia organu wynika z założenia, że cechą zabudowy bliźniaczej i szeregowej jest jej usytuowanie na granicy działek, więc plan domyślnie zezwala na takie sytuowanie. Skarżący polemizował z takim założeniem (wyrok II OSK 1457/15). Według niego to organ, nie zaś skarżący, narusza zasadę wolności budowlanej.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2924/17 sąd odwoławczy uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Według NSA tezy WSA o naruszeniu procedury nie zostały skonkretyzowane do norm prawa materialnego. W zaskarżonym wyroku sąd nie wskazał naruszonych przepisów prawa materialnego oraz nie zawarł stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej gdy nie wyjaśnia przesłanek rozstrzygnięcia, nie podano w nim sposobu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., nie określa czy organ nie rozważył okoliczności faktycznych, czy prawnych. Zarzut naruszenia przez organ art. 35 p.b. nie został skonkretyzowany. Wskazanych przez siebie przepisów art. 35 i art. 4 p.b., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 144 k.c. i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. sąd nie odniósł do ewentualnych naruszeń przez organy. Sąd nie zajął stanowiska, czy projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym i nie podał przepisów naruszonych przez organy przy zarzuconym im wymuszaniu na obu inwestorach usytuowania budynków w granicy działki. Wbrew stanowisku sądu organy przedstawiły swoje stanowisko odnośnie zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd powinien dokonać oceny tego stanowiska. Nie wiadomo z uzasadnienia wyroku dlaczego zdaniem sądu wymóg sytuowania zabudowy w granicy jest niezgodny z prawem. Według sądu wątpliwe jest, czy planowana zabudowa uniemożliwia zabudowę nieruchomości przez uczestnika, zaś organ nie napisał jasno, dlaczego inwestycja narusza plan. Wskazał jedynie, że front szeregu skierowany do sięgacza, nie narusza planu. Nie przedstawia to jasno stanowiska sądu, czy inwestycja narusza plan. Sąd nie stwierdził braków w dokumentacji projektowej, pomimo stwierdzenia naruszenia art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., jednak nie przedstawił jasnego stanowiska w tym zakresie, jak też odnośnie zgodności projektu z planem miejscowym. Wbrew poglądowi sądu, odmowa zwrócenia się o zgodę na odstępstwo nie naruszała art. 8 k.p.a. w okolicznościach przytoczonych przez organ. W sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, nie dochodzi do naruszenia art. 8 k.p.a.

Sąd odwoławczy nie rozważał stosowania art. 184 in fine p.p.s.a. lub art. 188 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznania strony nie przedstawiły nowego stanowiska lub argumentacji. Jedynie skarżący osobiście, pomimo reprezentowania go przez adwokata, wniósł o odroczenie rozprawy w celu przedstawienia "istotnych informacji". Sąd nie uwzględnił wniosku właśnie dlatego, że skarżący reprezentowany jest przez adwokata. W okresie odroczenia ogłoszenia wyroku skarżący, pomimo zapowiedzi, nie przedstawił żadnych informacji istotnych dla rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję organu oraz decyzję ją poprzedzającą z powodu uchybień procesowych organów, z reguły nie zachodzi potrzeba przedstawienia wiążącej wykładni prawa materialnego, zarówno z uwagi na jej przedwczesność, jak i prawdopodobny brak aktualności wobec możliwych zmian stanu faktycznego i prawnego sprawy w toku ponownego rozpatrzenia. Jeżeli organ nie wytłumaczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego projektowana zabudowa narusza plan miejscowy i uniemożliwia zabudowę nieruchomości sąsiedniej naruszając w ten sposób interes prawny uczestnika postępowania oraz nie rozważył okoliczności mogących uzasadnić tezy odmienne, zaś sąd powołał te podstawy uwzględnienia skargi, chociaż być może w sposób niedoskonały, to właściwie nie powinno być uzasadnione wymaganie, aby to sąd przedstawił wyraźne stanowisko w tych kwestiach. Sąd nie rozstrzyga bowiem sprawy administracyjnej.

Respektując jednak wiążącą wykładnię wyrażoną w wyroku odwoławczym (art. 190 p.p.s.a.) trzeba będzie pewne uchybienia procesowe organu doprecyzować oraz przedstawić jaśniej lub wyraźniej stanowisko Sądu w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, również prawnomaterialnych.

Na wstępie jeszcze uwaga ogólna. Przy kwalifikowaniu naruszeń prawa istotne jest, pamiętając o trudnym teoretycznie problemie ścisłego rozgraniczenia faktu i prawa oraz traktowaniu jako naruszenie prawa materialnego całkowitego niewyjaśnienia istotnych faktów wchodzących w skład hipotezy właściwej normy prawnej, aby za naruszenie uznawać źródło błędnego rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem organ nie wyjaśni chociaż jednej istotnej okoliczności lub pominie istotne dowody przemawiające za odmiennym ustaleniem istotnej okoliczności albo w inny sposób dopuści się błędnej oceny stanu faktycznego przy rozważaniu znaczenia i mocy dowodowej pewnych dowodów, to wówczas dopuszcza się uchybienia procesowego. Nie ma znaczenia, że dalszym skutkiem tego uchybienia jest oczywiście naruszenie prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego powinno być stwierdzane po wykluczeniu uchybień procesowych organu. Dlatego Sąd nie aprobuje stwierdzeń w rodzaju "organ nie wyjaśnił należycie istotnej okoliczności, a przez to naruszył prawo materialne", gdyż dalszy skutek uchybienia procesowego nie stanowi istoty i podstawowej przyczyny nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Nie należy po prostu takiego samego uchybienia kwalifikować jednocześnie jako naruszenia procedury i prawa materialnego.

Jak wiadomo, podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 35 ust. 3 p.b., (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), który przewiduje wydanie decyzji odmownej po niewykonaniu postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie ustanowionym w art. 35 ust. 1, co w nin. sprawie dotyczy zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym oraz zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Postanowienie to jest osobno niezaskarżalne, zatem nie nabiera mocy wiążącej dla organu lub sądu, lecz jego zgodność z prawem podlega badaniu w instancji odwoławczej przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji odmownej.

Realizując wskazania zawarte w wyroku odwoławczym Sąd tym razem wyraźniej wskazuje, że uchybienia procesowe organu nie pozwalają obecnie na ocenę, że organ prawidłowo stosował art. 35 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b. W związku z § 4 ust. 2 planu miejscowego, o czym poprzednio sąd omieszkał napisać, bowiem organ stosował właśnie te, a nie inne przepisy prawa materialnego.

Obecnie ustalony stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu i przytoczony przez organ obejmuje, jak wskazano powyżej, następujące okoliczności. Inwestor planuje zabudowę szeregową obejmującą trzy segmenty dwulokalowe, usytuowaną w odległości 6,5 m od granicy z działką uczestnika. Po drugiej stronie nieruchomości uczestnika (zachodniej) usytuowane są na działkach skarżącego inwestora dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, w odległości 7 m od granicy. Nieruchomość uczestnika składająca się z dwóch działek o powierzchniach [...] i [...] m2 ma łączną powierzchnię [...] m2 oraz szerokość około 19 m (dwie szerokości działek po około 9,5 m).

Organ nie twierdzi zatem, że projektowana zabudowa byłaby niezgodna z ustaleniami planu miejscowego przy ograniczeniu się w ocenach do parametrów działki budowlanej (nieruchomości) skarżącego oraz usytuowania i parametrów zabudowy. Według Sądu ocena taka, wprawdzie wyrażona w sposób dorozumiany, jest trafna. Plan miejscowy dozwala bowiem na zabudowę szeregową na powierzchni co najmniej [...] m2 oraz przy szerokości frontu działki od 7,5 m. Od razu ujawnia się tutaj kontrowersja przy wykładni tych wymogów, bowiem zdaniem skarżącego podane wielkości odnoszą się do jednego segmentu zabudowy szeregowej, zaś zdaniem organu do całej zabudowy niezależnie od liczby segmentów (plan dopuszcza do sześciu). Według Sądu oczywiście trafna jest interpretacja skarżącego. Nie wiadomo jak organ zamierza zmieścić fronty trzech segmentów na przestrzeni 7,5 m. Należy przypomnieć, że ten tzw. segment to samodzielny konstrukcyjnie budynek (art. 3 pkt 2a p.b.), który miałby mieć szerokość od 2,5 m zdaniem organu, co jest absurdalne. Działka budowlana skarżącego ma [...] m2, czyli przekracza dozwolone minimum wynoszące przy trzech segmentach [...] m2, zaś wybrany legalnie przez skarżącego front działki wynosi 29-30 m, czyli również przekracza minimum wynoszące 22,5 m. Inwestor po prostu stara się najbardziej racjonalnie wykorzystać działkę pod zabudowę mieszczącą się w wymogach planu miejscowego.

Ustalenia planu można również odnieść do nieruchomości uczestnika. Plan miejscowy nie dozwala na jej zabudowę domem wolno stojącym, gdyż wymaga wówczas powierzchni [...] m2. Działka ta posiada ponadto zbyt wąski front, który z uwagi na usytuowanie działek przy jednej tylko drodze musi być skierowany na północ, a tam ich szerokość (jako jednej działki budowlanej) wynosi 19 m. Skoro uczestnik nie może legalnie wybudować jednego domu, to być może plan miejscowy dozwala mu na budowę dwóch lub więcej domów. Sąd nie podziela tego kierunku wykładni planu, przyjętego przez organ. Plan miejscowy wyraźnie stanowi, że ustalone wymagania dotyczące powierzchni działki budowlanej odnoszą się do "domu jednorodzinnego", zaś dom ten może być domem w zabudowie bliźniaczej, czyli zdaniem Sądu obejmującej dwa domy, lub szeregowej, czyli zdaniem Sądu obejmującej co najmniej trzy domy. Taka właśnie jest prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 2a p.b. Plan miejscowy nie zawiera w tym zakresie własnych wyjaśnień lub definicji, które zapewne mogłyby być podważane w odrębnych postępowaniach dotyczących legalności planu. W nin. sprawie plan oczywiście nie podlega ocenie pod względem zgodności z prawem, lecz stosowaniu. Wykładni planu mają dokonać samodzielnie organy, ewentualnie posiłkując się niewiążącą opinią gminy wyrażoną przez jej organ wykonawczy. Powracając do porównania treści planu i parametrów nieruchomości uczestnika wynika z powyższego, że nie wybuduje on ponadto bliźniaka, skoro dla dwóch domów plan wymaga [...] m2 i 28 m, ani szeregowca. Rozważanie, czy uczestnik mógłby legalnie usytuować budynki równolegle do budynków skarżącego, nie należy do tej sprawy. Dotychczasowe rozważania prowadzą do konkluzji, że organ nie wykazał, aby zabudowa nieruchomości uczestnika była w ogóle dopuszczalna według ustaleń planu miejscowego. Konkluzja ta jest w ocenie Sądu wystarczająca do stwierdzenia, że podana w decyzjach podstawa odmowy według obecnej oceny nie istnieje, gdyż to nie projektowana zabudowa narusza interes prawny uczestnika, lecz sam plan miejscowy. Stwierdzenie to stanowi zaś dostateczną przyczynę do uchylenia decyzji. Nie wiadomo po co Sąd miałby obecnie w sposób wiążący przesądzać, że istnieją lub nie istnieją być może inne przyczyny odmowy, o których obecnie nic nie wiadomo, czerpane również z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b.

Należy dodać, że Sąd nie zgadza się z oceną organu, jakoby samo położenie nieruchomości uczestnika na terenie MN było wystarczające do uznania jej za działkę budowlaną. Położenie to nie przesądza bowiem o posiadaniu przez nieruchomość ustawowych cech działki budowlanej (obecnie § 3 pkt 1a w.t.).

Sąd nie powinien ponadto wyrażać stanowczych ocen na temat zgodności planowanej zabudowy z warunkami technicznymi. Sam inwestor postuluje w tym zakresie wystąpienie przez starostę o zgodę na odstępstwo, zaś organy twierdzą o istnieniu innych jeszcze nieprawidłowości, do których usunięcia inwestor nie był wzywany. Po uznaniu za nieprawidłową zasadniczej lub jedynej przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia, organy przeprowadzą w tym zakresie odpowiednie czynności.

Błędne było stanowisko organów, jakoby planowana zabudowa bliźniacza lub szeregowa z definicji powinna być sytuowana w granicy działek budowlanych. Nie wiadomo na jakiej podstawie i w jakim celu zabraniać ustawienia bliźniaka lub szeregowca na środku działki budowlanej. Inaczej się dzieje zazwyczaj w przypadku zabudowy bliźniaczej na dwóch sąsiednich działkach budowlanych różnych podmiotów lub w przypadku szeregu domów na osobnych działkach różnych podmiotów, które równolegle graniczą ze sobą i tą samą ulicą. Zazwyczaj taki sposób usytuowania domów wymuszają rozmaite względy prawne lub celowościowe. Jednak zabudowa tego rodzaju może być budowana również na jednej działce budowlanej jednego podmiotu. Sąd podziela argumentację skarżącego, że § 12 w.t. nie tylko nie wymusza, ale wręcz nie pozwala na budowę w granicy między nieruchomościami stron, przy zachowaniu istoty projektowanej zabudowy. Niezależnie od brzmienia § 12 w.t. w poszczególnych okresach obowiązywania (por. wersję w Dz.U. z 2015 r., poz. 1442 – wersja od dnia 18 września 2015 r. oraz nowelę w Dz.U. z 2017 r., poz. 2285 pkt 3 oraz § 2 ust. 2 tej nowelizacji), przepis dopuszczał budowę domu jednorodzinnego bezpośrednio przy granicy działki ścianą bez otworów (bez okien lub drzwi). Inwestor nie planuje takiej budowy. Zaznaczono już, że nie ma podstawy do przymuszenia skarżącego do innej zabudowy, jeżeli wybrany przez niego wariant nie narusza przepisów.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że zasadniczo legalna inwestycja, nie mająca wpływu na sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości, w szczególności poprzez jej zabudowę, nie prowadzi do nieposzanowania, występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.) czyli konkretnie jej właściciela. Istnienie tych interesów w nin. sprawie nie jest uzależnione od bardziej odpowiedniego usytuowania planowanej zabudowy na działce budowlanej skarżącego (art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b.).

Na wstępie uzasadnienia Sąd zgłosił wątpliwość odnośnie prawidłowości sformułowania przez starostę postanowienia z art. 35 ust. 3 p.b., co jednak nie ma istotnego znaczenia, skoro skarżący treści wezwania nie kwestionuje jako niejasnego lub niepełnego. Strony więc wiedzą, czego konkretnie domagał się starosta od inwestora, o ile nawet nie napisał tego w postanowieniu.

W kwestii odstępstwa Sąd oczywiście nie kwestionuje braku wniosku starosty o upoważnienie do udzielenia zgody (art. 9 p.b., w związku z § 19 ust. 1 w.t.), jeżeli zaniechanie to miało związek z zamiarem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z innej przyczyny. Skoro jednak przyczyna ta odpadła, to starosta powinien w kwestii odstępstwa podjąć określone czynności (na ten temat patrz przykładowo wyroki II OSK 896/12, 765/10, 1406/07, 381/06, 1194/05 oraz 529/11 i 906/12).

Powracając do wstępnej oceny Sądu na temat decyzji starosty należy wskazać, że organ nie usunął jej dostrzeżonych przez Sąd nieprawidłowości, w szczególności akceptując błędną wykładnię pojęcia zabudowy szeregowej, jako rzekomo możliwej jedynie w granicy działek różnych inwestorów oraz także powołując jako istotne ustalenie wynikające z decyzji zatwierdzającej podział, której nie ma w aktach. Jak wiadomo ustalenie organu wynikające z dokumentu niedołączonego do akt sprawy jest całkowicie dowolne i niemożliwe do skontrolowania, zatem bezpodstawne.

Argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu decyzji budzi zastrzeżenia. Wstępne uwagi natury ogólnej są ogólnie prawidłowe, ale nie zostały powiązane z konkretną sytuacją stron prowadzących spór. Uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia może zawierać masę trafnych wywodów natury ogólnej, jednak nieprzydatnych dla tego uzasadnienia, pomimo ich słuszności, skoro nieznany pozostaje ich związek z konkretną sprawą. Organ nie objaśnił przydatności dla rozstrzygnięcia ustalenia o innych jeszcze inwestycjach na tym samym terenie MN/U. Nie ma oparcia w ustaleniach planu miejscowego ocena organu, jakoby usytuowanie zabudowy w granicy z nieruchomością uczestnika było dopuszczalne oraz wręcz wymagane, aby umożliwić zabudowę tej sąsiedniej nieruchomości. Organ tych ocen po prostu nie potrafi wytłumaczyć z powołaniem konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Wymaganie takie jest całkowicie nieuprawnione, dowolne i błędne. Bez związku z okolicznościami sprawy organ wymyślił, że obaj właściciele powinni wybudować wspólnie budynek bliźniaczy (po jednym dla każdego, o ile taki jest domyślny sens niejasnych wywodów organu), naruszając tym samym w sposób oczywisty art. 4 i art. 35 ust. 4 p.b.

Odnosząc się do konkluzji organu należy stwierdzić, że starosta w sposób oczywiście bezzasadny wezwał inwestora do usunięcia pierwszej nieprawidłowości projektu, skoro jej nie było, a w konsekwencji art. 35 ust. 3 p.b. nie dawał podstawy do wydania decyzji odmownej.

Rozważania powyższe potwierdzają zasadność zarzutów skargi o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału procesowego sprawy oraz rozważenia argumentacji skarżącego, a ponadto błędnej wykładni § 4 ust. 2 planu miejscowego oraz art. 3 pkt 2a p.b., co doprowadziło do błędnego stosowania art. 35 ust. 3 p.b. Nie był natomiast uzasadniony zarzut odmawiający uczestnikowi przymiotu strony, o ile ten zgłasza okoliczności mogące świadczyć o znajdowaniu się jego nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, zaś okoliczności te zostały przez organy uwzględnione na jego korzyść i nadal wymagają wyjaśnienia w dalszym postępowaniu. Prawna niemożność zabudowy nieruchomości przez jej właściciela, nie wyklucza jeszcze możliwości ograniczeń w jej zagospodarowaniu, o czym stanowi art. 3 pkt 20 p.b. Niewątpliwie natomiast organy powinny tę kwestię ponownie rozważyć przy uwzględnieniu ocen prawnych Sądu i wyjaśnień tego podmiotu, uznanego przez organy za stronę. W każdym razie brak przymiotu strony u uczestnika nie był oczywisty i nie wymagał rozstrzygnięcia przez Sąd. Trzeba powtórzyć, że ustaleń i ocen dokonują organy, zaś dopiero w dalszej kolejności podlega to kontroli sądu.

Sąd w pełni natomiast podziela wywody skarżącego zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, o których w wyroku odwoławczym nie ma wzmianki.

Powracając do ocen zawartych w wyroku sądu odwoławczego należy powtórzyć, że dokonana przez organy ocena prawidłowo opisanego zamierzenia inwestycyjnego sprowadzała się do stwierdzenia jego niezgodności nie tyle z konkretnymi przepisami planu miejscowego, co z koncepcją organów o potrzebie wykładni tych przepisów przy uwzględnieniu zasady ochrony interesów uczestnika jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Koncepcja ta wynikała z założenia, że uczestnik ma prawo do zabudowy własnej nieruchomości, zaś jego realizacja jest możliwa przez jej powiązanie z zabudową planowaną przez skarżącego, która jednak w tym celu powinna ulec zmianie w kierunku pożądanym przez organy. Jak wykazał Sąd, założenie to było błędne i związane z niewłaściwą wykładnią § 4 ust. 2 p.m., art. 4 p.b., art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i art. 3 pkt 2a p.b., w wyniku której organ przyjął, jakoby plan miejscowy umożliwiał uczestnikowi zabudowę, zaś wybrany przez organ sposób zabudowy umożliwi zagospodarowanie obu nieruchomości. Organ przy tym zinterpretował art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. opacznie, bowiem wykorzystał ten przepis do oceny dopuszczalności inwestycji skarżącego, podczas gdy należy najpierw ustalić, czy planowana inwestycja narusza przepisy budowlanego prawa administracyjnego, a dopiero później dywagować o istnieniu interesu prawnego osób trzecich (patrz teza 2 wyroku IV SA 2085/98 oraz wyrok II SA/Ka 1563/02, wyrok II OSK 404/09, rozważania na s. 8 uzasadnienia wyroku II OSK 1457/15, s. 5-6 wyroku II SA/Kr 686/17, teza wyroku IV SA 3598/03). W ocenie Sądu planowana inwestycja niewątpliwie nie narusza ustaleń planu miejscowego, w szczególności § 4 ust. 2 p.m. Nie ma jakichkolwiek podstaw, aby zamierzenie inwestora w zakresie zgodności z planem miejscowym oceniać przez pryzmat interesów uczestnika. Gdy mowa o "wymuszaniu" określonej zabudowy, to oczywiście organy powinny lojalnie uprzedzać inwestora, że przedstawiony projekt jest niedozwolony i nawet sugerować sposób zmiany umożliwiający jego zatwierdzenie. Uchybieniem zatem nie jest tzw. wymuszanie, ale przyjęcie błędnej podstawy kwestionowania wniosku inwestora, o czym była już kilkakrotnie mowa. Organy, wyraziły swoje stanowisko, ale z naruszeniem wskazanych już przepisów. Sąd nie akceptuje tego stanowiska jako naruszającego prawo w zakresie już omówionym. Wymóg sytuowania zabudowy przez skarżącego na granicy działki jest sprzeczny z prawem, bowiem oznacza niedozwoloną ingerencję w treść w pełni zgodnego z prawem wniosku inwestora, a przy tym narusza już podane przepisy prawne. Kwestionując odmowę wydania pozwolenia opartą na jedynym argumencie organów i podważając jej zasadność, sąd w poprzednim wyroku nie napisał tego, co było dla sądu oczywiste. Stanowiło to uchybienie uznane za podstawę do uchylenia wyroku, stąd w nin. wyroku Sąd wielokrotnie, stanowczo wyraża jasne stanowisko w tej oczywistej kwestii.

Wykazane naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś wykazana błędna wykładnia § 4 ust. 2 p.m. oraz art. 3 pkt 2a, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b. niewątpliwie miała wpływ na wynik sprawy.

Dlatego oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 200 p.p.s.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji.