Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 53/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Izba Skarbowa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej p o s t a n a w i a odrzucić skargę ,


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: DIAS) przedstawił starszemu specjaliście Służby Celnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. M. Z. (dalej: skarżąca), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poza. 1948 ze zm.), dalej: p.w.u.KAS, propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B.

Propozycję skarżąca otrzymała w dniu [...] maja 2017 r., a przyjęła w oświadczeniu z dnia [...] maja 2017 r.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na to pismo DIAS wystosował do skarżącej pismo z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym poinformował, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS), dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia. Jak wskazał DIAS, brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Zdaniem organu, wyraz "odpowiednio" użyty w ww. przepisie oznacza, że Dyrektor KAS, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości mogą składać zarówno funkcjonariuszom jak i pracownikom propozycje zatrudnienia bądź służby. Zatem przepis ten porządkuje kwestię, kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Organ wskazał, że propozycja pracy składana funkcjonariuszom nie posiada charakteru decyzji administracyjnej.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa KAS odwołanie od otrzymanej w dniu [...] maja 2017 r. propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze Służby Celno – Skarbowej, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz pozostawienie skarżącej jako funkcjonariusza w Służbie Celno – Skarbowej.

W odpowiedzi na odwołanie, DIAS w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] poinformował skarżącą, że regulacje p.w.u.KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie – nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła do DIAS o wydanie świadectwa służby.

W odpowiedzi na ten wniosek organ w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] wskazał, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), świadectwo służby otrzymuje funkcjonariusz w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się w tym przypadku jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. W wezwaniu wskazała na przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Dodatkowo wskazała, że brak wręczenia propozycji służby jest niedopuszczalną prawnie dyskryminacją jej osoby z uwagi na wiek oraz przynależność do związków zawodowych.

W odpowiedzi na to pismo DIAS w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] wyjaśnił, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS wskazują, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru aktu administracyjnego. Organ wyjaśnił również, że w sprawie nie ma zastosowania art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu [...] grudnia 2017 r. M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę "na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w związku ze złożoną propozycją pracy w KAS z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] (doręczoną [...] maja 2017 r.)" jako na inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, zaskarżając akt/czynność w całości. Zaskarżonej propozycji zarzuciła:

- nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle p.w.u.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS, jak też art. 179 i 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek;

- niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

Skarżąca sformułowała alternatywne wnioski co do oczekiwanego przez nią sposobu postąpienia przez sąd ze złożoną propozycją zatrudnienia – w zależności od kwalifikacji tej propozycji, tzn. wniosła o uchylenie decyzji i sformułowanie wytycznych zobowiązujących organ do złożenia jej propozycji służby, jeśliby sąd zakwalifikował propozycję jako decyzję administracyjną; wniosła o uchylenie lub uznanie czynności za bezskuteczną i uznanie jej uprawnienia do otrzymania propozycji służby, jeśliby sąd uznał tę propozycję za czynność z zakresu administracji publicznej; wniosła o uznanie złożenia propozycji pracy za niewłaściwą w świetle przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, jeśliby sąd uznał za możliwe złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że: propozycja pracy nie zawierała pouczeń co do trybu odwoławczego, co nie może szkodzić stronie; niezależnie od jej zachowania odnośnie propozycji zatrudnienia doszłoby do zmiany w jej sytuacji: albo stałaby się pracownikiem (co nastąpiło), albo zostałaby zwolniona ze służby z dniem [...] sierpnia 2017 r. (w sytuacji odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia); regulacje ustawy p.w.u.KAS nie spełniają standardów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, tj. nie czynią zadość zasadzie poprawnej legislacji oraz obowiązku jednoznacznego określania kompetencji do działania organów i zakazu domniemywania tych kompetencji (nie przewidują "ucywilnienia" funkcjonariuszy); z użytych w art. 165 ust. 3 i ust. 7 p.w.u.KAS zwrotów "odpowiednio" wynika, zdaniem skarżącej, że pracownikom mogła być złożona wyłącznie propozycja pracy a funkcjonariuszom wyłącznie propozycja służby i rozwiązanie w tym zakresie nie jest przypadkowe oraz wyklucza zamienność składanych propozycji, co potwierdza treść art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS; ustawodawca w pierwotnej wersji projektu p.w.u.KAS nie użył w art. 165 ust. 7 słowa "odpowiednio", a uczynił to dopiero później, co świadczy o stosowaniu zasad logiki przy tworzeniu prawa, nadto ustawodawca używa zwrotu "nowe warunki pełnienia służby" i "nowe warunku zatrudnienia", co wskazuje na zamiar kontynuacji dotychczasowych stosunków służby i zatrudnienia; niezgodne z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) jest przedstawianie niektórym funkcjonariuszom propozycji służby a innym propozycji pracy; możliwości składania zamiennych propozycji ustawodawca nie wyraził wprost w przepisach i nie wolno ich domniemywać, bowiem dzieje się to ze szkodą dla funkcjonariuszy, nadto w art. 174 ustawy o KAS ustawodawca uregulował tryb przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy wskazując, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji pracy stosunek służbowy nie ulega zmianie; nawet jeśli uznać dopuszczalność "ucywilnienia" funkcjonariuszy, to w ocenie skarżącej ustawodawca wprowadził niejasne jego przesłanki (art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS), co narusza art. 60 Konstytucji RP oraz uczynił to na podstawie treści pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r. traktując to pismo jak źródło prawa, co jest rażącym naruszeniem prawa; nawet jeśli przyjąć za mające zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, to w jej ocenie przebieg jej służby, doświadczenie oraz kwalifikacje powinny spowodować przedstawienie jej propozycji służby; zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby; z przepisów art. 286 i 277 ustawy o KAS wynika, że w sprawach mniejszej wagi np. powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, wydaje się decyzję administracyjną, to tym bardziej pozbawienie statusu funkcjonariusza wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Skarżąca wskazała na wyroki sądów administracyjnych, w których prezentowano stanowisko o posiadaniu przez propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej charakteru decyzji administracyjnej, jak też w których uznawano uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania propozycji służby. Wskazała, że również przed WSA w Białymstoku DIAS przyznawał, że skarżącym przysługuje droga odwoławcza i prawo do sądu (np. w sprawie II SA/Bk 586/17). Skarżąca powołała się również na postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W., który postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2017 r. uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania powództwa funkcjonariusza celnego, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia i wskazał, że jest to akt zwalniający ze służby, który powinien mieć charakter decyzji administracyjnej. Pouczył powoda o możliwości wniesienia odwołania od propozycji zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ustawy o KAS podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach i dopiero wówczas od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub w wyniku odwołania przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 276 ust. 6 ustawy o KAS). Zdaniem DIAS, składana w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wskazując na art. 165 ust. 3 oraz art. 170 p.w.u.KAS organ wskazał, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem [...] marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony, tj. w przypadku funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia lub służby – do dnia określonego w przyjętej propozycji, a następnie w zależności od przyjętej propozycji – pozostali funkcjonariuszami lub stali się pracownikami. W tym ostatnim przypadku, w ocenie organu, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Z wyżej wskazanych powodów DIAS wniósł o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, bowiem zaskarżona w sprawie niniejszej propozycja zatrudnienia złożona skarżącej w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., przyjęta przez nią w dniu [...] maja 2017 r., nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Zaskarżona propozycja zatrudnienia została złożona skarżącej jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. Zgodnie z tym przepisem, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.u.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS). W takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.u.KAS). Z kolei przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby (art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS).

Jak wyżej wskazano, w sprawie niniejszej skarżąca przyjęła w dniu [...] maja 2017 r. propozycję zatrudnienia, zatem jej stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do zachowania przysługującego jej uprzednio statusu służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. Ze skargi wynika, że skarżąca chciałaby osiągnąć ten cel poprzez uzyskanie zakwalifikowania przez sąd propozycji zatrudnienia jako decyzji administracyjnej (którą, w jej ocenie, sąd powinien uchylić ze wskazaniem na obowiązek organu przedstawienia jej propozycji służby w formie decyzji administracyjnej), ewentualnie jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które sąd powinien uchylić (akt) lub stwierdzić bezskuteczność (czynności) z jednoczesnym uznaniem obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, tj. obowiązku przedstawienia propozycji służby.

Spór w sprawie dotyczy zaś możliwości zakwalifikowania przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia (przyjętej przez nią) jako decyzji administracyjnej, ewentualnie jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), z którą to kwalifikacją nie zgadza się organ.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego (czynności) podlegających kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. § 2 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a.

Decyzja administracyjna jest szczególnego rodzaju aktem administracyjnym, jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia (decyzji) może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (tj. wówczas, gdy ustawa wprost wskazuje, że określoną sprawę załatwia się w formie decyzji administracyjnej lub gdy kompetencja organu jest wskazana jako: organ "przydziela", "zezwala", "potwierdza", "wyraża zgodę"). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Decyzja administracyjna może być zatem wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji (vide P. Przybysz, komentarz do art. 104 K.p.a. oraz M. Romańska, komentarz do art. 104 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex). Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie K.p.a. lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. Jednakże z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art.104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).

Zdaniem sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa w postaci przedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia ma nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Odmiennie zatem niż w przypadku przedłożenia propozycji służby, gdzie ustawodawca wprost wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zaś stronie w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS).

Inne przypadki wydania decyzji administracyjnej w stosunku do funkcjonariuszy przewidział ustawodawca w art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, a mianowicie w przypadku decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, jak też w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Dla tych przypadków ustawodawca przewidział również drogę odwoławczą (dla decyzji o zwolnieniu ze służby) oraz możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dla decyzji w pozostałych przypadkach). Jak wynika więc z powyższego, formy decyzji nie przewidział ustawodawca dla składanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia.

Zdaniem sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazano w literaturze przedmiotu:

1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,

4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, tj. powinien dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat tym działaniem jest związany,

5) akt lub czynność powinien dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak – Sudyka i M. Romańska, komentarz do art. 3 p.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex, stan na 1 czerwca 2016 r., teza 47).

Co prawda można doszukać się pewnych cech aktu/czynności w złożonej propozycji zatrudnienia (jest aktem nie wymienionym w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., jest skierowany do indywidualnego podmiotu, dotyczy pewnej sfery uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), jednakże – i ten argument wyklucza możliwość zakwalifikowania propozycji zatrudnienia zarówno jako decyzji administracyjnej jak i jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie spełnia warunku zewnętrzności, bowiem nie jest skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Sporna propozycja zatrudnienia pozostaje w sferze podległości służbowej, bowiem nie ulega wątpliwości, że skarżąca w dniu przedkładania jej propozycji zatrudnienia była podporządkowana służbowo organowi przedstawiającemu propozycję. Sprawy pozostające w takiej sferze zostały zaś przez ustawodawcę wyłączone z kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Dodać można, że także Sąd Najwyższy, w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., II PZP 5/10, stwierdził iż prawo funkcjonariusza do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (OSNP 2010/23-24/279, LEX nr 577806).

Z powyższych względów nie można uznać, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem kognicja ta została wyłączona na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a.

Należy również podkreślić, że rozbieżności występujące na poziomie wojewódzkich sądów administracyjnych odnośnie kwalifikowania składanej funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji zatrudnienia nie występują, na dzień orzekania w sprawie niniejszej, na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny konsekwentnie oddala skargi kasacyjne od postanowień sądów pierwszej instancji odrzucających skargi funkcjonariuszy na propozycje zatrudnienia - jako skargi niedopuszczalne z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem NSA, ustawa o KAS "dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej". Jak wskazał dalej NSA, KAS to "wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy.". Następnie NSA, wskazując na art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, wyjaśnił, że norma ta statuuje "uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS".

Zdaniem NSA:

1. propozycja zatrudnienia jest niewiążącą funkcjonariusza ofertą kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji.

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS),

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

Jak wskazał NSA, sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Zgodnie bowiem z art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r.

W myśl ust. 3 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Mając to na uwadze NSA sformułował stanowisko, zgodnie z którym złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., bowiem nie stanowi władczego rozstrzygnięcia, ale pismo proponujące funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia i to od funkcjonariusza zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Zdaniem NSA, "organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu".

Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował również stanowisko o braku w zaskarżonej propozycji zatrudnienia cech aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem propozycja ta pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. i stanowi ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Zdaniem NSA, sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, tj. nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, bowiem sytuacja funkcjonariusza ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym, w ocenie NSA, skarga funkcjonariusza celnego na propozycję zatrudnienia jest niedopuszczalna, jak też niedopuszczalne jest odwołanie się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji zatrudnienia. NSA podkreślił jednak, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi powstanie uprawnienie do złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia (vide np. postanowienia NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., I OSK 298/18; z dnia 11 kwietnia 2018 r., I OSK 210/18; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 3002/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zobowiązuje sąd do odrzucenia złożonej skargi. Tym samym sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odstąpił od dotychczas prezentowanego stanowiska odnośnie dopuszczalności drogi sądowej w sprawach ze skarg funkcjonariuszy na składaną im na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycję zatrudnienia.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że nawet jeśli podzielić stanowisko skarżącej o posiadaniu przez złożoną jej propozycję zatrudnienia cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, to skarga złożona na ten akt/czynność podlegałaby odrzuceniu jako spóźniona. Propozycja nosi datę [...] maja 2017 r. i została doręczona skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. Skarga została złożona za pośrednictwem organu w dniu [...] grudnia 2017 r. (vide pieczątka na kopercie na k. 41). Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. po dniu [...] czerwca 2017 r. A zatem sposób i termin zaskarżenia propozycji zatrudnienia złożonej w sprawie niniejszej (przy założeniu, że jest aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej) regulowały przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed [...] czerwca 2017 r. Oznacza to, że skarżąca powinna była wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji (art. 52 § 3 p.p.s.a.), czyli najpóźniej do dnia [...] maja 2017 r., a uczyniła to w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 r. Natomiast skargę powinna była złożyć w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skoro odpowiedź otrzymała w dniu [...] lipca 2017 r., to skarga złożona w dniu [...] grudnia 2017 r. jest skargą złożoną po terminie i również podlegającą odrzuceniu.

Skarga w sprawie niniejszej byłaby również spóźniona przy założeniu, że wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest pismo skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. (wezwanie do złożenia propozycji służby), bowiem odpowiedź na to wezwanie skarżąca otrzymała w dniu [...] czerwca 2017 r., a skargę złożyła w dniu [...] grudnia 2017 r.

Mając na uwadze, że ocena dopuszczalności drogi sądowej wyprzedza ocenę dochowania terminu zaskarżenia, sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.