Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2542/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt. 1 i 3, art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 24/16 w sprawie ze skargi A. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz A. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 24/16, po rozpoznaniu skargi A. N. (dalej: "skarżąca") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu w pkt: 1) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 złotych, 5) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca pismem z 9 marca 2016 r. złożyła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w załatwieniu odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z [...] sierpnia 2015 r., dotyczącej indywidualnego zjazdu na posesję z drogi gminnej, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżąca domagała się: zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; zobowiązania Kolegium do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżąca wskazała, że pismem z [...] sierpnia 2015 r. złożyła do Kolegium odwołanie od decyzji Wójta Gminy L. z [...] sierpnia 2015 r. Pismem z [...] października 2015 r. została poinformowana przez organ o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy do [...] listopada 2015 r. W wyznaczonym terminie, z naruszeniem art. 35 § 1 K.p.a., odwołanie nie zostało jednak rozpatrzone, ani nie poinformowano o dalszym przedłużeniu postępowania, wobec czego [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i do dnia wniesienia skargi organ pozostawił wezwanie bez odpowiedzi, podobnie jak kolejne wezwanie z [...] marca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie skarżącej wpłynęło [...] września 2015 r., a po poinformowaniu, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie, wyznaczono równocześnie [...] listopada 2015 r. jako nowy termin jej załatwienia. Posiedzenie niejawne, na którym załatwiono przedmiotową sprawę odbyło się [...] listopada 2015 r. Kolegium podniosło, że tym samym od [...] listopada 2015 r., a zatem również w dacie wniesienia skargi, nie pozostawało w bezczynności w związku z odwołaniem wniesionym przez skarżącą. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że decyzja zapadła na posiedzeniu niejawnym [...] listopada 2015 r. podlega wysłaniu do strony dopiero po sporządzeniu jej pisemnego uzasadnienia. Zdaniem Kolegium datą wydania decyzji przez organ kolegialny jest dzień podpisania jej przez ostatniego członka składu orzekającego. Zapadła w sprawie decyzja jest opatrzona datą [...] listopada 2015 r., przy czym protokół z posiedzenia niejawnego potwierdza, że właśnie w tym dniu odbyło się posiedzenie niejawne, na którym skład orzekający uzgodnił treść decyzji opartej o art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że do wydania decyzji doszło właśnie w tym dniu. Poza tym Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowany jest pogląd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie utożsamiają wydania decyzji z jej doręczeniem. Nie można więc uznać, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że ww. skarga dotyczy zarówno przewlekłości, jak i bezczynności, przy czym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w pismach z [...] stycznia i z [...] marca 2016 r., odnoszą się jedynie do bezczynności Kolegium. Oznacza to, że skarga, w zakresie w jakim dotyczy przewlekłości postępowania, nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co jest formalnym warunkiem skuteczności skargi w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku stwierdził, że okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie są sporne. Z akt jednoznacznie wynika, że skarżąca pismem z [...] sierpnia 2015 r. wniosła za pośrednictwem Wójta Gminy L. odwołanie od decyzji tego organu z [...] sierpnia 2015 r. i odwołanie to, przekazane przez organ pierwszej instancji wraz z aktami sprawy, wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. [...] września 2015 r. Pismem z [...] października 2015 r. Kolegium, w trybie art. 36 K.p.a., zawiadomiło stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do [...] listopada 2015 r., wskazując na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium. Następnie skarżąca pismem z [...] stycznia 2016 r., które wpłynęło do Kolegium [...] stycznia 2016 r., wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na art. 37 § 1 K.p.a. i wskazując na fakt nierozpatrzenia jej odwołania. Pismo tożsamej treści, opatrzone datą [...] marca 2016 r., skarżąca [...] marca 2016 r. złożyła w siedzibie organu wraz ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O..

W ocenie Sądu, pismo skarżącej z [...] stycznia 2016 r. należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym wyczerpane zostały wymogi formalne, określone w art. 52 § 1 P.p.s.a., warunkujące skuteczne wniesienie skargi.

Następnie Sąd I instancji uznał, że dowody przedłożone w sprawie świadczą, iż odwołanie skarżącej wpłynęło do organu odwoławczego [...] września 2015 r., natomiast rozpatrzenie dowołania przez zespół orzekający Kolegium nastąpiło na posiedzeniu [...] listopada 2015 r., z którego został sporządzony protokół podpisany przez członków składu orzekającego, przy czym decyzja opatrzona datą "[...] listopada 2015 r." oraz podpisami wszystkich członków składu orzekającego - została wyekspediowana do strony dopiero [...] kwietnia 2016 r., co wynika z adnotacji uwidocznionej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy.

Sąd I instancji podniósł, że dopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie przez sąd skargi na przewlekłe postępowanie organu nawet w razie wydania przez organ decyzji jeszcze przed wniesieniem skargi przez stronę. Niezależnie jednak od tego, w niniejszej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji przed wniesieniem skargi przez skarżącą, gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez zespół orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. Tym samym okoliczności podniesione przez organ nie mogą skutkować oddaleniem skargi. Sąd stanął na stanowisku, że datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ. Sąd wyjaśnił, że pomimo, iż rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na egzemplarzu decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że protokół z narady posiada moc wiążącą. Dlatego odnotowane w nim rozstrzygnięcie należy uznać jedynie za projekt, a nie wyraz woli organu, która to ujawniana jest dopiero w decyzji. Podał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja nie została zatem formalnie wydana [...] listopada 2015 r., czyli przed wniesieniem skargi. Z całą pewnością jej wydanie nastąpiło nie później niż w dacie jej wyekspediowania do stron, tj. [...] kwietnia 2016 r., a zatem przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. Oznacza to, że w tej dacie ustała bezczynność organu.

Dokonując oceny pod kątem zaistnienia przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że zestawienie dat poszczególnych czynności podejmowanych przez Kolegium prowadzi do wniosku, że organ działał opieszale. Zwrócił uwagę, że odwołanie wpłynęło do organu [...] września 2015 r. i w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego i rozpoczął się bieg terminu do załatwienia odwołania, określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Pierwszym działaniem podjętym przez Kolegium w toku tego postępowania było wystosowanie do skarżącej pisma, datowanego na [...] października 2015 r., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] listopada 2015 r. W ocenie Sądu wskazanie tak długiego terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych ani wyjaśniających, stanowi o bezzasadnym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a. Sąd podniósł także, że powoływane w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy okoliczności w postaci trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, nie znoszą stanu przewlekłości. Dlatego działanie organu podjęte na tej podstawie należy ocenić jako pozorne. W ocenie Sądu co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa. Sąd podał, że kolejny etap przewlekłego działania Kolegium związany był z faktem ponad czteromiesięcznej zwłoki w doręczeniu skarżącej decyzji datowanej na [...] listopada 2015 r., którą organ zdołał wyekspediować dopiero [...] kwietnia 2016 r.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze ww. okoliczności, uznać należy, że złożona [...] marca 2016 r. skarga jest oczywiście zasadna, gdyż w momencie jej wniesienia skarżąca nie miała żadnej wiedzy, czy organ zamierza odnieść się do jej wezwania z [...] stycznia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, nie została też poinformowana o fakcie rozpatrzenia sprawy [...] listopada 2015 r. Sąd przyznał rację skarżącej, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a. Stwierdził także, że działania organu podważają także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

W ocenie Sądu w świetle ujawnionych okoliczności, nie może budzić wątpliwości, że organ pozostawał w bezczynności, jak również prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a bezczynność oraz przewlekłość ta mają charakter rażący. Od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy niż określony w art. 35 § 3 K.p.a. Czas załatwiania przez Kolegium odwołania skarżącej, liczony od daty wpływu odwołania do organu do daty wysłania decyzji stronie, wynosił bowiem ponad siedem miesięcy. W przekonaniu Sądu, nie sposób też zaakceptować sytuacji, w której termin załatwienia sprawy jest przedłużany z uwagi na braki kadrowe, a sporządzanie uzasadnienia decyzji przez członka Kolegium będącego sprawozdawcą w sprawie, trwa cztery i pół miesiąca. Okoliczności te wiążą się jednoznacznie z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od członka sprawozdawcy albo innych członków zespołu orzekającego obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny było stwierdzenie w pkt 2 i 3 wyroku, że zaistniała bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie Sąd uznał za zasadny wniosek skarżącej o wymierzenie Kolegium grzywny. Wyjaśnił, że orzekając o wymierzeniu grzywny wziął pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącej charakteru rekompensacyjnego oraz fakt, iż stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosło o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie obrazę: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, a także art. 149 § 2 - w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, a w dalszej kolejności także - do stwierdzenia, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sprowadzające się do wniosku o naruszeniu przepisów art. 12, art. 35, art. 36 K.p.a., co nadto doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny, podczas gdy – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - Kolegium, wbrew ocenie Sądu I instancji, nie dopuściło się bezczynności ani przewlekłości w postępowaniu, a tym bardziej ich kwalifikowanych postaci. Zdaniem organu, na skutek naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania doszło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, a także do stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny.

W ocenie organu, art. 17 ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm., dalej: u.s.k.o.), wyznacza sposób postępowania, w którym rozstrzygnięcie w sprawie zostaje podjęte na posiedzeniu niejawnym składu orzekającego (oraz odnotowane w protokole posiedzenia i urządzeniach ewidencyjnych Kolegium), a następnie sprawozdawca sporządza jego pisemne uzasadnienie. Kompletna decyzja zostaje podpisana przez członków składu orzekającego i podlega ekspedycji do strony. Po posiedzeniu, na którym rozstrzygnięto sprawę, Kolegium nie podejmuje żadnych czynności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa została już rozstrzygnięta i konieczne jest jedynie wykonanie czynności materialnotechnicznej polegającej na wysłaniu decyzji do strony. Okres pomiędzy dniem posiedzenia niejawnego, a dniem wysłania decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 K.p.a. nie może być traktowany jako okres bezczynności, gdyż organ odwoławczy nie posiada wówczas uprawnienia do prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, za niezasadną należy ocenić konkluzję Sądu I instancji, jakoby wydanie przez Kolegium decyzji w sprawie nastąpiło dopiero z chwilą jej wyekspediowania do strony. Skoro bowiem skład orzekający SKO w O. podjął rozstrzygnięcie w sprawie na posiedzeniu niejawnym [...] listopada 2015 r., to również z tym dniem należy wiązać datę wydania w sprawie decyzji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, trudności organizacyjne organu odwoławczego wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium, należy w istocie traktować jako przyczyny niezależne od organu, usprawiedliwiające zwłokę w załatwieniu sprawy po myśli art. 35 § 5 K.p.a. W skardze kasacyjnej podkreślono również, że Kolegium nie jest podmiotem decyzyjnym w przedmiocie ustalania liczby członków, a oczywiste braki w tym zakresie stanowią poważną przeszkodę w modelowej realizacji zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. Wykonanie powierzonych Kolegium obowiązków jest uwarunkowane środkami finansowymi przyznawanymi corocznie z budżetu państwa, a nadto - zasobem kadrowym, jakim może dysponować, bowiem decyzje w tym względzie nie zależą od Prezesa Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., jak to stanowi art. 3 u.s.k.o., funkcjonuje jako państwowa jednostka budżetowa.

Kolegium podniosło także, że z zestawień absencji chorobowych i wypłacanych zasiłków w 2015 r. wynika, że na 14 powołanych członków etatowych przypada ponad 800 dni nieobecności. To powoduje, że potencjał kadrowy Kolegium w praktyce zmniejsza się o dwa etaty, co oczywiście potęguje problemy w obsadzaniu składów. Wobec powyższego zdaniem organu, nieuzasadniona jest ocena Sądu I instancji, że braki kadrowe Kolegium, a co za tym idzie – także nadmierne obciążanie członków Kolegium powierzonymi im zadaniami, nie stanowią okoliczności uprawniających organ do skorzystania z art. 36 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast z art. 35 § 3 K.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego/dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 K.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu; w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W sytuacji wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wyczerpanie środków zaskarżenia ma miejsce wtedy, gdy strona skarżąca przed wniesieniem skargi skorzysta z instrumentu prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie środkiem zaskarżenia było wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że pismo skarżącej z [...] stycznia 2016 r., złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., winno być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. W piśmie tym bowiem skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na niezałatwienie sprawy, oczekując w tym zakresie reakcji organu.

Stosownie do powyższego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził zatem, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. a w konsekwencji podlegała merytorycznej ocenie.

W niniejszej sprawie odwołanie skarżącej wpłynęło do organu [...] września 2015 r. Pierwszym działaniem podjętym przez organ odwoławczy w toku tego postępowania było wystosowanie do skarżącej pisma z [...] października 2015 r., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] listopada 2015 r. Zgodzić zatem należy się z Sądem I instancji, według którego, wskazanie tak długiego terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy upłynął już miesięczny termin do jej załatwienia i gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych, ani wyjaśniających, stanowi o nieuprawnionym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a. Powody podane przez organ w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy, w postaci trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, nie znoszą bowiem zaistniałego stanu przewlekłości. Dlatego działanie organu podjęte na tej podstawie prawidłowo Sąd I instancji ocenił jako pozorne. Zasadnie również argumentuje Sąd I instancji, że problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie stanowi przesłanki "przyczyn niezależnych od organu".

Z akt sprawy wynika, że rozpatrzenie odwołania przez zespół orzekający Kolegium nastąpiło na posiedzeniu [...] listopada 2015 r., z którego został sporządzony jedynie protokół podpisany przez członków składu orzekającego. Decyzja na której widnieje data "[...] listopada 2015 r." wraz podpisami wszystkich członków składu orzekającego została wysłana do skarżącej dopiero [...] kwietnia 2016 r. Powyższe wynika z adnotacji uwidocznionej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy.

W niniejszej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji przed wniesieniem skargi przez skarżącą, gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez skład orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. Okoliczności podniesione przez Kolegium w odpowiedzi na skargę nie mogły skutkować oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ.

Nie można zgodzić ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że warunek podjęcia decyzji przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie jest możliwe przyjęcie, by załatwienie sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. nastąpiło z chwilą sporządzenia protokołu w trybie art. 17 u.s.k.o., w którym odnotowano wynik niejawnej narady. Mimo, że rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie (art.107 § 3 K.p.a.) członkowie składu orzekającego Kolegium ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Przepis art. 104 §1 K.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie zawierają regulacji zmieniających tę zasadę. Dopiero zatem dzień podpisania przez ostatniego członka składu orzekającego Kolegium decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem jest dniem wydania decyzji, od tego momentu może ona być stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej też chwili wiązać ona będzie również organ ją wydający. W tej dacie sprawa może być uznana za załatwioną, do niej odnosić należy zatem wszelkie rozważania związane z długością rozpoznawania sprawy (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., I OSK 149/16). Protokół z narady nie posiada mocy wiążącej takiej jak decyzja podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego. Odnotowane w protokole rozstrzygnięcia może być traktowane jedynie jako projekt orzeczenia, a nie wyraz woli organu, która uzewnętrznia jest w podpisanej przez członków składu decyzji organu kolegialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego "Cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji (zob. uchwała NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08).

W sytuacji, gdy oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostanie uzewnętrznione przez zakomunikowanie jednostce, to nie może wywołać żadnego skutku prawnego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w niniejszej sprawie decyzja nie została zatem formalnie wydana [...] listopada 2015 r., czyli przed wniesieniem skargi. Natomiast z całą pewnością jej wydanie nastąpiło nie później niż w dacie jej wyekspediowania do stron, tj. [...] kwietnia 2016 r., a zatem przed rozpoznaniem skargi przez Sąd I instancji.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który oceniając w niniejszej sprawie tok czynności podejmowanych przez organ odwoławczy, nie miał wątpliwości, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły. Wskazać należy, że dopiero [...] kwietnia 2016 r. ustała bezczynność organu, co oznacza, że organ odwoławczy nie wydał decyzji w wymaganym prawem terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może też budzić wątpliwości, że nie wystąpiły okoliczności usprawiedliwiające siedmiomiesięczny okres załatwiania sprawy.

Z sekwencji zdarzeń ustalonych przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy jednoznacznie wynika, że Kolegium działało opieszale, a czynności procesowe podejmowane były w zbyt długich odstępach czasu. Odwołanie wpłynęło do organu [...] września 2015 r., co oznacza, że w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego i rozpoczął się bieg miesięcznego terminu do załatwienia odwołania, określony w art. 35 § 3 K.p.a. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że złożona [...] marca 2016 r. skarga była w pełni uzasadniona, ponieważ w momencie jej wniesienia skarżąca nie miała żadnej wiedzy, czy organ odniesie się do jej wezwania z [...] stycznia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca nie została też poinformowana o fakcie rozpatrzenia sprawy [...] listopada 2015 r. W niniejszej sprawie doszło do zatem naruszenia art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a. Działania skarżącego kasacyjnie organu pozostawały bowiem w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i przepisami art. 35 oraz 36 K.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności i przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy o charakterze rażącego naruszenia prawa mają miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie można mieć wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie wystąpiły jednocześnie okoliczności wyłączające winę organu. W okolicznościach sprawy zwłoka organu w rozpatrzeniu odwołania uzasadniała uznanie bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji ocenił i uwzględnił stopień stwierdzonych naruszeń prawa przez organ odwoławczy wskazując, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Cechy te wystąpiły w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że czas załatwiania przez Kolegium odwołania wniesionego przez skarżącą, określony od daty wpływu odwołania do organu wraz z aktami sprawy do daty wysłania decyzji skarżącej, wynosił ponad 7 miesięcy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, według którego termin załatwienia sprawy w sposób uprawniony może być przedłużany z uwagi na braki kadrowe, a sporządzanie uzasadnienia decyzji przez członka Kolegium będącego sprawozdawcą w sprawie trwa wiele miesięcy. Zwrócić należy uwagę, że problemy kadrowe SKO w Opolu były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swym orzecznictwie wskazywał, iż niewystarczająca obsada personalna w stosunku do ilości spraw nie może stanowić podstawy do przedłużenia przez organ terminu do załatwienia sprawy (por. m.in. wyroki NSA z: 21 kwietnia 2017 r., II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2614/16). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazują na niedochowanie przez organ należytej staranności w załatwieniu sprawy skarżącej.

Podkreślenia w okolicznościach niniejsze sprawy wymaga również to, że nawet wniesienie przez skarżącą wezwania z [...] stycznia 2016 r. oraz z [...] marca 2016 r. nie wywołało skutku w postaci sporządzenia uzasadnienia i doręczenia decyzji. Prawidłowo zatem Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie wystąpiły także przesłanki uprawniające Sąd I instancji do wymierzenia Kolegium grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzona przez Sąd I instancji kwota, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. Należy wyjaśnić, że orzekając w pkt 4 wyroku o wymierzeniu grzywny 500 zł, Sąd I instancji wziął pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącej charakteru rekompensacyjnego oraz uwzględnił fakt, że stan bezczynności ustał dopiero po wniesieniu skargi. Sąd I instancji uzasadniając wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości wyjaśnił również, że służyć będzie ona realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie doszło do naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.