Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 262/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. z o. o. z siedzibą we W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" sp. z o. o. z siedzibą we W. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] zawieszające postępowanie administracyjne - utrzymał w mocy to postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] (dalej jako "Starosta") decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[..]" Sp. z o.o. z siedzibą we [...] (dalej: "inwestor", strona skarżąca", "skarżąca spółka") pozwolenia na budowę: farmy wiatrowej [...], 12 turbin [...]V110 o wysokości 125 m i mocy 2,2 MW wraz z infrastrukturą - placami montażowymi, drogami dojazdowymi, zjazdami z dróg publicznych, liniami SN wraz z kanalizacją światłowodową oraz stacją GPZ (w której skład wchodzą: budynek stacji, droga wewnętrzna i chodnik, bramki linowe, konstrukcje pod aparaturę wraz z fundamentami, fundament pod transformator mocy, transformator potrzeb własnych, dławik, baterie kondensatorów oraz agregat, sieci kablowe elektroenergetyczne, kanalizacyjne deszczowe i sanitarne oraz telekomunikacyjne, plac parkingowy przed budynkiem nastawni, zbiornik na nieczystości, zbiornik na wody opadowe) na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] zmienił ww. decyzję zatwierdzając zamienny projekt budowlany turbiny [...]o wysokości 125 m i mocy 2,2 MW.

Inwestor pismem z dnia 13 września 2019 r. zwrócił się ponownie z wnioskiem o zmianę ww. decyzji z dnia [...] maja 2013 r. w zakresie: zmiany 12 turbin [...]o wysokości 125 m i mocy 2,2 MW na 12 turbin [...] o wysokości 132 m i maksymalnej mocy zainstalowanej do 3,0 MW wraz ze zmianą lokalizacji turbin EW8 i EW 10, zmianą średnicy fundamentu, zmiany wysokości całkowitej farmy ze 180 m na 188 oraz zmianą sposobu posadowienia ze względu na rozwiązania konstrukcyjne wieży.

W trakcie postępowania administracyjnego wszczętego ww. wnioskiem liczni właściciele nieruchomości gruntowych położonych na terenie wsi [...], [...], [...], [...] i [...] złożyli wnioski:

- o dopuszczenie jako strona do ww. postępowania,

- o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. o pozwoleniu na budowę, gdyż inwestycja nie została rozpoczęta,

- o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie wygaszenia ww. decyzji.

Starosta [...] pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. znak: [...], powołując się na art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Wojewodzie [...] przedmiotowy wniosek inwestora o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] maja 2013 r., wskazując, że to Wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Starosta [...] przekazał według właściwości do Wojewody [...] wniosek J. E. z dnia 9 kwietnia 2020 r. wnoszącej o stwierdzenie wygaśnięcia ww, decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 roku.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 82 ust.3 p.b. wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty.

Dnia 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020, poz.981 z późn. zm ). która w art. 9 pkt 2 dokonała zmiany art. 82 ust.3 p.b. poprzez dodanie w art.82 ust.3 po pkt 5a - pkt 5b. Zgodnie z art.82 ust.3 pkt 5b ww. ustawy wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Stosownie zaś do art. 162 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

W przepisach przejściowych ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, uregulowano kwestie związane z właściwością Starosty w sprawach wszczętych i nie zakończonych w zakresie wydania pozwolenia na budowę oraz zmian decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie uregulowano tam natomiast zagadnień związanych z kwestią stwierdzania wygaśnięcia decyzji ostatecznych w ww. zakresie.

Organ I instancji wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia została wydana przez Starostę [...] na podstawie przepisów sprzed daty wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, co prowadzi do uznania, iż nowelizacja przepisów prawa materialnego w zakresie zmiany właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym nie powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wydanej przed tą nowelizacją. Mając powyższe na względzie, Wojewoda [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego i wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Do dnia dzisiejszego postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji nie zostało zakończone.

Wojewoda podniósł, że wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie nie zakończonego postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następstwem prawnym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji byłaby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej zmiany, które polegałoby na umorzeniu na podstawie art. 105 § 3 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oznaczałoby bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, zatem wynik postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego. Wobec braku rozstrzygnięcia (które ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu) warunkującego orzeczenie merytoryczne w sprawie, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało zawiesić postępowanie w sprawie do czasu ustąpienia przyczyny jego zawieszenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...]

sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Zarzuciła niewystąpienie przesłanek zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącejj Wojewoda w żadnej części zaskarżonego postanowienia nie wskazał, ani nie sprecyzował zagadnienia wstępnego, ze względu na które zawieszono niniejsze postępowanie - nie wskazał żadnej sygnatury akt sprawy, nie sprecyzował nawet w sentencji postanowienia przyczyn zawieszenia, ani okresu, na jakie to zawieszenie następuje. Skarżąca spółka nie wie, czy jakiekolwiek postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest w toku, co również nie wynikało z treści zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie początkowo wskazywano, że postępowanie toczyło się pod znakiem:

[...], niemniej, wobec treści postanowienia oraz uzyskiwanych informacji, spółka nie miała pewności, czy takie postępowanie jest w toku. Takie działanie skarżący uznał za sprzeczne z zasadami nie tylko działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, lecz również z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Ponadto skarżąca spółka wskazała, że między postępowaniem w sprawie zmiany pozwolenia na budowę a postępowaniem w sprawie wygaśnięcia tego pozwolenia nie występuje taka zależność, która pozwala uznać, że kwestia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest wobec niniejszego postępowania zagadnieniem wstępnym. Jeżeli nawet decyzja w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę byłaby dla skarżącej spółki niekorzystna, to bez względu na to, czy zapadłaby przed czy po zmianie pozwolenia na budowę w niniejszym postępowaniu, skutek byłby taki sam. Decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia ma bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdza zdarzenie, które już nastąpiło. Bez względu więc na to, kiedy dojdzie do zakończenia niniejszego postępowania, to w przypadku ewentualnego niekorzystnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, spółka i tak nie mogłaby zrealizować inwestycji.

Skarżąca podniosła, że zagadnienie wstępne występuje wtedy, gdy jest rozstrzygane przez inny organ lub sąd niż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. A contrario, skoro niniejsze postępowanie oraz postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę prowadzone są przez ten sam organ (Wojewodę [...]), to z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mamy do czynienia.

Ponadto skarżąca spółka wskazała na możliwość zastosowania art. 100 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej nawet jeśli uznać, że jakiekolwiek zagadnienie wstępne występuje, nie powoduje to a priori konieczności zawieszenia postępowania. Wojewoda [...] może bowiem, stosownie do treści art. 100§2 k.p.a., rozstrzygnąć tę kwestię we własnym zakresie - w szczególności mając na względzie okoliczność, że dysponuje stosownym materiałem dowodowym. W przypadku znaczącego opóźnienia w niniejszym postępowaniu, spółka zmuszona byłaby realizować pozwolenie na budowę w obecnym kształcie. Szkoda dla interesu społecznego wyraża się nie tylko w wyżej opisanym fakcie, że nowe turbiny wynikające z pozwolenia zamiennego będą korzystniejsze dla środowiska. Niezmienienie pozwolenia na budowę będzie oznaczało również niższe wpływy do budżetu gminy z tytułu podatku od nieruchomości. Zastosowanie systemu masztowego nadającego się do turbin [...] oznacza dwukrotnie wyższe wpływy z tytułu tego podatku (skarżąca szacuje, że przy turbinach [...]podatki z tego tytułu przedstawiałyby wartość dwukrotnie niższą niż przy turbinach [...]).

Ponadto zdaniem skarżącej dalsze wydłużanie procesu inwestycyjnego naraża ją na ogromne straty finansowe. Od września 2019 r. inwestor nie jest w stanie uzyskać decyzji w sprawie zmiany Pozwolenia na budowę, dodatkowo - toczą się jeszcze inne postępowania, będące de facto na bardzo wczesnym etapie postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy", "GINB") postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Wojewody [...].

GINB wyjaśnił, że z treści uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2020 r., znak: [...], wynika, że przyczyną zawieszenia ww. postępowania w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., znak: [...], jest niezakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że pismem z 30 lipca 2020 r., znak: [...], zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Starostą [...] w kwestii organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., znak: [...].

W ocenie organu odwoławczego postępowanie o wygaśnięcie decyzji stanowiło w przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem mogło stanowić podstawę do zawieszenia postępowania.

GINB podzielił ponadto stanowisko organu wojewódzkiego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2020 r., odnośnie tego, że następstwem prawnym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji byłaby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej zmiany, które podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oznaczałoby bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, zatem wynik postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego. Zdaniem GINB przeprowadzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę [...] uzależnione było od uprzedniego zakończenia postępowania o wygaśnięcie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że o niemożliwości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. świadczy tożsamość organu prowadzącego postępowanie o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postępowania o wygaśnięcie decyzji, GINB wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się jeszcze, który organ (Wojewoda [...], czy Starosta [...]) jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty z [...] maja 2013 r.,. Wobec tego nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie organ wojewódzki jest właściwy do orzekania w obu ww. postępowaniach.

Odnosząc się do możliwość samodzielnego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego w myśl art. 100 § 2 k.p.a. z uwagi na niebezpieczeństwo wystąpienia poważnej szkody dla interesu społecznego, organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Przepis art. 100 § 2 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb postępowania organu w razie pojawienia się w sprawie zagadnienia wstępnego. Jego zastosowanie ma miejsce w sytuacjach, gdy zostanie udowodnione wystąpienie jednej z sytuacji wyliczonych w art. 100 § 2 k.p.a. Lecz od uznania organu zależy ocena wystąpienia danej przesłanki. Skarżąca poważną szkodę dla interesu społecznego upatruje w tym, że byłaby zmuszona realizować inwestycję według pierwotnego pozwolenia na budowę, zaś nowe turbiny mają być korzystniejsze dla środowiska a zastosowanie systemu masztowego spowodować ma wyższe wpływy do budżetu gminy z tytułu podatku od nieruchomości. W ocenie GINB okoliczności wskazywane przez skarżącą spółkę nie są na tyle istotne, aby mogły świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia znaczącej szkody dla interesu społecznego. Nie sposób zatem przyjąć, że szkoda ta mogłaby mieć charakter szkody niepowetowanej.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], która pismem datowanym na 7 stycznia 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia I instancji, podczas gdy w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego;

2. naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu wskazanego przepisu k.p.a., w sprawie dotyczącej zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., jest sprawa w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, w której dodatkowo organem właściwym jest ten sam organ administracji publicznej, co doprowadziło do nieprawidłowego utrzymania przez GINB postanowienia Wojewody w mocy, zamiast jego uchylenia;

3. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody, pomimo faktu, że Wojewoda [...] nie wskazał w treści rozstrzygnięcia przyczyn zawieszenia postępowania, a w szczególności zagadnienia wstępnego, które w ocenie Wojewody wystąpiło w sprawie, co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy postanowienia Wojewody, zamiast jego uchylenia;

4. naruszenie przepisu art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym, w tym przypadku w postępowaniu zażaleniowym, brak poddania rzetelnej i wszechstronnej ocenie zarzutów sformułowanych w zażaleniu spółki na postanowienie Wojewody, zaniechanie poddania ocenie wszystkich okoliczności sprawy;

5. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie przejawiający się w pominięciu faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r., II OW 147/20, wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, brak odniesienia się i poddania ocenie przedłożonych dowodów potwierdzających, że nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a w szczególności protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 czerwca 2020 r.,

6. naruszenie art. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę, z jakiej przyczyny GINB uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, błędne wskazanie na organy niewydające rozstrzygnięć w sprawie, jak też pominięcie faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r., II OW 147/20, wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. Dodatkowo wskazała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął kwestię, że postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r. (tj. jeszcze przed wydaniem postanowienia GNB) w sprawie II OW 147/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga winna być uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie praz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] zawieszające postępowanie administracyjne sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wydanej na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. udzielającej pozwolenia na budowę: farmy wiatrowej [...], 12 turbin [...]V110 o wysokości 125 m i mocy 2,2 MW wraz z infrastrukturą - placami montażowymi, drogami dojazdowymi, zjazdami z dróg publicznych, liniami SN wraz z kanalizacją światłowodową oraz stacją GPZ (w której skład wchodzą: budynek stacji, droga wewnętrzna i chodnik, bramki linowe, konstrukcje pod aparaturę wraz z fundamentami, fundament pod transformator mocy, transformator potrzeb własnych, dławik, baterie kondensatorów oraz agregat, sieci kablowe elektroenergetyczne, kanalizacyjne deszczowe i sanitarne oraz telekomunikacyjne, plac parkingowy przed budynkiem nastawni, zbiornik na nieczystości, zbiornik na wody opadowe) na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...], gmina [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak: nr [...].

Na wstępie należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powołanego przepisu art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ż gramatyczna wykładnia cyt. przepisu wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że z "zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ" (B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H.Beck, str. 378 ). Przyjęcie wbrew jednoznacznej treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten sam organ prowadziłoby do niedopuszczalnej interpretacji ustawy i stanowiłoby wykładnię contra legem. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na racjonalny aspekt komentowanej normy w sytuacji bowiem, kiedy rozstrzygającym w sprawie administracyjnej i w innej sprawie z nią związanej jest ten sam organ, zawieszenie postępowania będzie jedynie stanowiło nie tylko nie znajdującą oparcia ani w komentowanym, ani w żadnym innym przepisie przeszkodę postępowania, lecz będzie nieuzasadnione. W takim przypadku organ administracji, oceniając rozwiązanie określonego zagadnienia prawnego jako mającego charakter wstępny dla prowadzonego postępowania administracyjnego, powinien zorganizować swoją pracę w odpowiedni sposób służący prawdzie obiektywnej, zasadzie szybkości i prostoty postępowania przy możliwym ze względu na interes społeczny uwzględnieniu interesu strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn.. akt II GSK 1181/10, LEX nr 1151566).

W niniejszej sprawie słusznie wskazała strona skarżąca, uszło uwadze organu odwoławczego, że przed datą wydania zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II OW 147/20, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. NSA wskazał, że ustalenie właściwości rzeczowej w zakresie wygaśnięcia mocy decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga wskazania, że jest to nowa sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Właściwość rzeczową ustala się zatem na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Taka kwalifikacja sprawy wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jako nowej sprawy ma znaczenie dla wykładni przepisu przejściowego ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Według art. 16 ust. 1 tej ustawy "sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące postępowań w sprawie pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych (...) są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Sprawa wygaśnięcia mocy decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawą mieszczącą się w katalogu spraw o pozwoleniu na budowę. Przesądza o tym jednoznacznie zamieszczenie regulacji wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w rozdziale IV "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" ustawy - Prawo budowlane. Właściwość rzeczową ustala się zatem na podstawie art. 82 ust. 2 pkt 5b p.b..

NSA podkreślił, że bezspornym jest, iż wniesiono o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 roku, po wejściu w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wniosek został złożony 9 kwietnia 2020 r. - oznacza to, że sprawę wszczęto po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy, nie ma zatem podstaw do stosowania art. 16 ust. 1 ww. ustawy dotyczącego ustalenia właściwości w sprawach wszczętych i niezakończonych. Przesądza to o ustaleniu właściwości w sprawie na podstawie art. 82 ust. 2 pkt 5b p.b.. Do rozpoznania wniosku J. E. właściwy jest Wojewoda [...].

W świetle brzmienia ww. postanowienia NSA uznać należy, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zarówno do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] jak i wniosku J. E. o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji właściwy był ten sam organ – Wojewoda [...]. Tym samym nie jest spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania, tj. wymóg prowadzenia obu postępowań przez inne organy. W związku z tym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może stanowić przesłanki zawieszenia niniejszego postępowania. Tym samym nie mogło się ostać w obrocie prawnym zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji.

W ocenie Sądu w świetle powyższego brak jest konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skarżącej spółki.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.