Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 656/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 3 września 2021 r., którą uchylono decyzję Starosty z dnia 8 stycznia 2021 r. nr [..] i z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [..] oraz odmówiono Gminie udzielenia pozwolenia na przebudowę skateparku na placu rekreacji w S. w gminie P. na działce nr [..] jednostka ewidencyjna [..] obręb ewidencyjny [..].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy skateparku na placu rekreacji w S., gm. P. na działce nr [..]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r., a dokumentacja przedłożona przez inwestora spełnia warunki określone przepisami Prawa budowlanego.

Postanowieniem nr [..] z dnia 26 lutego 2020 r. Starosta wznowił na żądanie S. K. i E. D. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty nr [..] z dnia 2 grudnia 2019 r. uznając, że nie zostali oni skutecznie zawiadomieni o postępowaniu zakończonym tą decyzją i tym samym zostali pozbawieni statusu strony.

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [..] Starosta stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty nr [..] z dnia 2 grudnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego Gminie i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy skateparku na placu rekreacji w S. i odmówił jej uchylenia, gdyż uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewoda decyzją z dnia 14 października 2020 r. uchylił powyższą decyzją Starosty z dnia 21 sierpnia 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego jej rozpoznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadząc postępowanie wznowieniowe Starosta naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, bowiem zarówno w tym postępowaniu, zakończonym wydaniem, jak i postępowaniu podstawowym, zakończonym ostateczną decyzją Starosty nr [..] z dnia 2 grudnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę, udział brała ta sama osoba.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r. nr [..] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji nr [...] z dnia 2 grudnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego Gminie i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy skateparku na placu rekreacji w S. oraz uznał, że nie podlega uchyleniu decyzja, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził najpierw, że E. D. i S. K. są stronami postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę skateparku nr [..] z dnia 2 grudnia 2019 r., gdyż nieruchomość będąca ich własnością jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji, jednakże bez własnej winy nie brali w nim udziału.

W ocenie Starosty inwestycja polegająca na przebudowie skateparku na placu rekreacji w S. jest zgodna z uchwałą nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Skatepark podlegający przebudowie, wybudowany na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia 24.04.2013 r., zlokalizowany jest w strefie o symbolu ZP przeznaczonej, jak stanowi § 52 ust. 3, na zieleń parkową pełniącą funkcję rekreacyjną i krajobrazową. Skatepark stanowi formę aktywnej rekreacji ruchowej dla dzieci i młodzieży.

W odniesieniu do zarzutu wnioskujących naruszenia § 40 ust. 3 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Starosta stwierdził, że skatepark został usytuowany zgodnie z ww. przepisami, tj. w odległości 10,5 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (dz. nr [..]), 10 m od linii rozgraniczających ulicę (dz. nr [..]), natomiast miejsca postojowe w ilości mniejszej niż 10 stanowisk postojowych, zlokalizowane są na działce nr [..] i [..] w odległości około 2-3 m od granicy działki, czyli około 8-9 m od urządzeń skateparku przy wymaganej minimum 7 m, co jest zgodne z § 19 ust. 1. Organ uznał także, że zgodnie z § 56 mpzp (...) nie został zobligowany do uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem ochrony przyrody i zabytków.

Podsumowując organ uznał, że w trakcie pierwotnego postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy skateparku na placu rekreacji, zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i w oparciu o obowiązujące przepisy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej.

Wojewoda rozpoznając odwołanie E. D. i S. K. decyzją z dnia z 3 września 2021 r. uchylił decyzje Starosty z dnia 8 stycznia 2021 r. nr [...] i z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [...] oraz odmówił Gminie udzielenia pozwolenia na przebudowę skateparku na placu rekreacji w S. w gminie P. na działce nr [..] jednostka ewidencyjna [..].

Organ wskazał, że na terenie działki nr [..], na której planowana jest przebudowa istniejącego skateparku, obowiązuje uchwała nr XXXIl/78/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. uchwały planu, działka znajduje się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem ZP, dla której szczegółowe ustalenia zawarte są w § 52 tego planu. W myśl ustępu 3 tego paragrafu "zieleń parkowa pełni funkcje rekreacyjne i krajobrazowe", przy czym "tereny istniejącej zieleni parkowej podlegają ochronie konserwatorskiej i wszelkie zmiany wymagają uzgodnień wojewódzkich konserwatorów ochrony przyrody i zabytków" (ust. 2), natomiast przy "nasadzeniach na nowych terenach należy maksymalnie uwzględnić gatunki drzew i krzewów zgodnych z potencjalną roślinnością naturalną występującą na danym siedlisku" (ust. 7). "Istniejącą zabudowę o wartościach historycznych, z prawem remontowania i konserwacji w oparciu o ustalenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" należy "adaptować" (ust. 4), z kolei obiekty zniszczone możliwe są do odbudowy (ust. 5).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia "zieleni parkowej", nie ma też definicji ustawowej określenia "zieleni parkowej". W celu ustalenia możliwego sposobu zagospodarowania terenu "zieleni parkowej" należy więc posiłkować się zarówno definicją ustawową samych "terenów zieleni" zawartą w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1098), jak i definicją słownikową parku. Analizując art. 3 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody Wojewoda stwierdził, że jednym ze sposobów urządzenia terenów zielonych jest m.in. park. Park natomiast to "duży ogród z alejkami i ścieżkami spacerowym" (definicja zawarta w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwa Naukowego PWN, dostępna na stronie https://sjp.pwn.pl/slowniki/park.html), to także teren porośnięty drzewami i trawą, z wytyczonymi ścieżkami i alejkami, na których postawiono ławki, usytuowany w mieście i pełniący funkcje rekreacyjne" (definicja dotycząca parku miejskiego zawarta w Wielkim Słowniku Języka Polskiego, Instytutu Języka Polskiego PAN, dostępna na stronie https://wsjp.pl). Powyższe definicje nie przewidują, aby jedną z form zagospodarowania terenu w parkach, których funkcja jest najbardziej zbieżna z ustalonymi w planie terenami "zieleni parkowej", były obiekty sportowe.

Mając na uwadze zapisy planu zawarte w § 52 oraz powyższe wyjaśnienia dotyczące terenów zielonych przeznaczonych pod parki, organ uznał, że na terenie określonym w obowiązującym planie jako ZP, czyli teren zieleni parkowej, nie ma możliwości realizacji zagospodarowania terenu w postaci boisk dla dzieci i młodzieży czy skateparku. O ile przywołana przez Starostę definicja rekreacji faktycznie mówi o "aktywnym wypoczynku na świeżym powietrzu" (definicja zawarta w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwa Naukowego PWN, dostępna na stronie https://sjp.pwn.pl/slowniki/rekreacja.html), to postulowaną w planie funkcję rekreacyjną, w tym aktywny wypoczynek, należy realizować na terenach zieleni poprzez takie formy rekreacji ruchowej jak bieganie, jogging, gimnastyka itp., czyli sporty nie wymagające specjalistycznych obiektów czy urządzeń budowlanych.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że istniejący skatepark zrealizowano w ramach budowy tzw. "parku rekreacji", na podstawie przyjętego bez sprzeciwu, w dniu 29 kwietnia 2013 r., przez Starostę zgłoszenia z dnia 24 kwietnia 2013 r. robót budowlanych dokonanego przez inwestora - Gminę. Skatepark jest tylko jednym z kilku elementów wchodzących w skład tzw. "parku rekreacji". Pozostałe elementy oprócz obszaru zieleni (nawierzchni trawiastej i drzew) to m.in. boisko wielofunkcyjne o sztucznej nawierzchni, boisko do streetballa o nawierzchni betonowej, plac zabaw dla dzieci o mieszanej nawierzchni trawiastej i z płyt gumowych, siłownia plenerowa z poszczególnymi urządzeniami na również powierzchni z płyt gumowych, oraz park linowy, ścianka wspinaczkowa i plac do gry w bule o nawierzchni piaskowej, a także utwardzone ścieżki i dojścia z kostki brukowej, ławki, kosze na śmieci i stojaki na rowery. "Cały teren [kompleksu parkowo-rekreacyjnego] ma kształt nieregularnego czworoboku wydłużonego na osi wschód zachód, a jego powierzchnia to prawie 7 000 m2 (pkt 2.1 pn.: Istniejące zagospodarowanie i opis terenu inwestycji, Projekt architektoniczny Projektu budowlanego przebudowy, str. A5). Sam skatepark natomiast to obiekt o powierzchni 448 m2 (28 x 16 m) i nawierzchni betonowej, wykonanej jako "posadzka betonowa przemysłowa o grubości 15 cm z betonu B30 z dodatkiem włókien polipropylenowych", z nowoprojektowanymi urządzeniami betonowymi. Pobieżne obliczenia powierzchni zajętej przez obiekty i urządzenia sportowe (z pominięciem placu zabaw dla dzieci i siłowni plenerowej mających cechy obiektów małej architektury), które nie posiadają nawierzchni naturalnej - trawiastej, dokonane na stronie[...], dają powierzchnię przekraczającą 2000 m2, co stanowi około 30 % powierzchni terenu tego kompleksu. Co więcej, na terenie "parku rekreacji" nie występuje zieleń urządzona i komponowana taka jak klomby, rabaty kwiatowe, pergole, skupiska drzew wysokopiennych i krzewów różnorodne gatunkowo, a jedynie pozostawiona została powierzchnia biologicznie czynna - trawa, na której częściowo dokonano nowych nasadzeń drzew i krzewów, głownie wzdłuż utwardzonych ścieżki i granic działki.

Starosta, w ocenie Wojewody, nie poddał ocenie zgodności z planem całości inwestycji, jaką jest "park rekreacji", a jedynie jego stosunkowo niewielki, choć istotny fragment, jakim jest skatepark. Przedmiotowa inwestycja nie sprowadza się tylko do przebudowy skateparku, lecz jest częścią składową znacznie szerszego zamierzenia i w tym kontekście należało ocenić zgodność inwestycji z zapisami planu. W konsekwencji całe zamierzenie, nie zaś tylko jedna jego część, powinna zostać przez organ I instancji oceniona pod względem zgodności z planem, czego jednak Starosta nie uczynił, ograniczając swe rozważania do skateparku, w jego obecnym rozmiarze.

Zatwierdzony decyzją Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [..] projekt budowlany, mimo że w tytule zamierzenia budowlanego wskazuje "Przebudowę skateparku na placu rekreacji w S.", to obejmuje swoim zakresem również tzw. II etap, który "zakłada powiększenie skateparku w zachodnią stronę o około 10,5 m. w ramach tego etapu projektuje się rozbudowaną minirampę z funboksem i jumpboksem" (pkt 3.1 pn.: Lokalizacja projektowanych elementów skateparku, Projekt architektoniczny Projektu budowlanego przebudowy, str. A5), również o nawierzchni betonowej i wymiarach 10,2 x 12,2 m. Etap ten został opisany w projekcie budowlanym, w tym na stronie A.9, oraz zobrazowany na projekcie zagospodarowania terenu (rys. nr Ul i U2, str.A24 i A25) i na rysunku architektonicznym zawierającym rzut i przekrój projektowanej przeszkody-urządzenia (rys. U.6, str. A29). Co istotne, z projektu architektoniczno-budowlanego w ogóle nie wynika, aby etap ten, tj. etap II, miałby być objęty odrębnym wnioskiem o pozwolenie na budowę, ani nie został on wyłączony z opracowania w sposób czytelny i jasny. Zakres zatem zatwierdzonego projektu budowlanego różni się w sposób istotny od zakresu zamierzenia wskazanego we wniosku inwestora o udzielnie pozwolenia na przebudowę, bowiem obejmuje on również rozbudowę istniejącego skateparku.

Stwierdzone powyżej rozbieżności pomiędzy zakresem robót budowalnych wskazanych w sentencji decyzji Starosty, a wynikającym z projektu budowalnego, budzą istotne wątpliwości co do przeprowadzenia przez organ I instancji prawidłowego postępowania administracyjnego oraz co do tego, jakiego w istocie zakresu robót budowlanych dotyczyło przedmiotowe postępowanie i jakie roboty budowlane organ analizował. Istnienie tak znaczących rozbieżności jest uchybieniem istotnym, ponieważ przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną. Podstawową powinnością organu architektoniczno-budowlanego, w ramach realizacji obowiązków wynikających z art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa, jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czego dotyczy postępowanie, co w przypadku orzekania o uprawnieniach strony, sprowadza się niewątpliwie do uściślenia, jakie podanie (wniosek) zainicjowało postępowanie przed organem administracji, a konkretnie - w tej sprawie - jakich robót budowlanych dotyczy wniosek. Takich ustaleń w przedmiotowej sprawie zabrakło, skoro organ nie przeanalizował zakresu robót budowlanych wynikającego z przedłożonego przez Gminę projektu budowlanego i orzekł o zakresie robót innym, niż wynikający z tego projektu.

Reasumując uznano, że Starosta zarówno wydając pierwotną decyzję o pozwoleniu na przebudowę skateparku, jak i decyzję w trybie wznowieniowym, nie przeanalizował przedmiotu inwestycji, tj. jego zakresu i rozmiaru inwestycji oraz rodzaju robót budowlanych nim objętych, naruszając tym samym art. 7, 77 §1 i 80 Kpa poprzez wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz prawa materialnego i w konsekwencji nie dostrzegając, że całe zamierzenie budowlane objęte zatwierdzonym przez Starostę decyzją nr [...] z dnia 2 grudnia 2019 r. projektem budowlanym, jest sprzeczne z zapisami planu określającymi funkcję terenu jako teren "zieleni parkowej".

Zdaniem Wojewody dodatkowo za uznaniem, że przepisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają budowy (w tym przebudowy i rozbudowy) skateparku na przedmiotowym terenie przemawia fakt, że możliwość realizacji tego typu inwestycji jest dozwolona na terenie oznaczonym w planie symbolem S "tereny sportowe", dla którego zgodnie z § 62 ust. 2 i 3 "rodzaj urządzeń sportowych uzależnia się od programu przedsięwzięcia, z uwzględnieniem potrzeb dzieci i młodzieży, w tym osób niepełnosprawnych, zgodnie z obowiązującymi standardami" oraz "dopuszcza się zabudowę wynikającą z ustaleń jak w ust. 2, w tym obiekty klubowe i świetlice". Nadto plan w § 51 ust. 5 stanowi, że tereny oznaczone symbolem ZL - zieleń izolacyjna "mogą być wykorzystane na lokalne korytarze infrastruktury technicznej oraz na zagospodarowanie o charakterze parkowym lub sportowym, jeżeli nie naruszy to ustaleń jak w ust. 2 i 3". Zatem uchwałodawca planując przeznaczenie poszczególnych terenów wyraźnie rozgraniczył obszary, które przeznaczył pod zabudowę obiektami i urządzeniami sportowymi od obszarów, na których powinna dominować zieleń, w szczególności dotyczy to "zieleni parkowej".

Wskazano też, że powierzchnia obiektów sportowych o nawierzchni innej aniżeli zieleń, stanowi około 30 % powierzchni terenu "parku rekreacji", przy dopuszczonej § 13 ust. 4 pkt 6 powierzchni nie przekraczającej 5 % terenu, co dyskwalifikuje te obiekty jako możliwe do realizacji w ramach funkcji uzupełniającej.

Starosta wydając zatem decyzję nr [..] z dnia 2 grudnia 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy skateparku na placu rekreacji w S., naruszył dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co skutkować powinno uchyleniem tej decyzji i odmową udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym, jak wskazał Wojewoda, należało uchylić także decyzję Starosty nr [..] z dnia 8 stycznia 2021 r. orzekającą o nieuchyleniu ww. swojej decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, jako niewłaściwej.

Następnie Wojewoda stwierdził w odniesieniu do decyzji wznowieniowej nr [..] z dnia 8 stycznia 2021 r., że nie ma uzasadnienia powoływanie się na orzecznictwo dotyczące placów zabaw, czyli zespołów urządzeń małej architektury posiadających funkcję zabawową dla dzieci, gdzie każde urządzenie jest od siebie niezależne i co do zasady nie wymaga specjalistycznego podłoża, by móc z niego korzystać. W przypadku skateparków, przeznaczonych dla użytkowników deskorolek, innegorolkowego sprzętu sportowego oraz rowerów typu BMX (przeznaczenie wynikające z normy PN-EN 14974:2019-07 Skateparki - Wymagania bezpieczeństwa i metody badań), użytkowanie samych urządzeń -przeszkód bez odpowiedniej płyty wokół nich byłoby wręcz niemożliwe. W ocenie organu odwoławczego skatepark posiada cechy charakterystyczne zbliżone bardziej do cech boiska, które "posiada odpowiednie (dla danych ćwiczeń lub dyscypliny sportu) podłoże (nawierzchnię) np. trawiastą, asfaltową, tartanową lub inną. Po wtóre, jest ono odpowiednich rozmiarów, tj. dostosowane do różnych gier. Przepisy rozporządzenia określają nie tylko wymagane minimalne odległości od placów zabaw, ale także od boisk dla dzieci i młodzieży, tym bardziej uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji jest nieprawidłowe.

Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika wprost, że przedmiotowy skatepark podlegający przebudowie to obiekt "składający się z czterech przeszkód w konstrukcji drewnianej, usytuowanych na specjalistycznej dla takich obiektów nawierzchni betonowej" (pkt 2.1 pn.: Istniejące zagospodarowanie i opis terenu inwestycji, Projekt architektoniczny Projektu budowlanego przebudowy, str. A5). Projektant określił kategorię przedmiotowego obiektu budowlanego, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, jako kategorię VIII, tj. inną budowlę (kategoria podana na stronie tytułowej projektu). Zgodnie z art. 3 pkt 3 tej ustawy budowla to "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury", w tym m.in. budowle sportowe. Projektant zatem nie zakwalifikował przedmiotowego obiektu budowlanego do obiektów małej architektury.

Reasumując skatepark to płyta główna betonowa wraz z zainstalowanymi urządzeniami, które to dopiero łącznie są obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno-użytkową. W celu zaś zbadania zgodności jego budowy z przepisami § 19 ust. 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości, o których mowa w tych przepisach, należy mierzyć nie od elementów skateparku - tj. urządzeń, jak to wadliwie uczynił Starosta, ale od całego obiekt budowlanego, czyli od krawędzi płyty głównej.

Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu (rys. U.1 i U.2, str. A24 i A25) istniejący skatepark podlegający przebudowie zlokalizowany jest w stałej odległości około 2,2 m od granicy z działką skarżących nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej - szereg skrajny, również 2,2 m od działki nr [..] stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową - ulicę K. oraz od około 14 m do 2,2 m od działki nr [..], stanowiącej ulicę K.

Budynek skarżących zlokalizowany jest natomiast od działki inwestycyjnej nr [..] w zmiennej odległości od około 4,2 m przy froncie budynku do 4,7 m w środkowej części ściany bocznej, w miejscu, w którym zaprojektowana została rozbudowa tego budynku o część parterową, zlokalizowaną już bezpośrednio przy granicy z działką inwestycyjną. W budynku tym okna do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi znajdują się zarówno w ścianie frontowej, jak i w ścianach od strony ogrodu (w części pierwotnej szeregu i rozbudowanej), odpowiednio na kondygnacji poddasza oraz parteru i poddasza. Odległość okien w poddaszu do granicy działki inwestycyjnej wynosi około 5,4 m (od strony frontowej budynku) i około 7,3 m (od strony ogrodu), co daje w sumie odległość tych okien od skateparku odpowiednio: 7,6 m i 9,5 m. Odległość zaś okna w części rozbudowywanej do granicy działki inwestycyjnej wynosi tylko 2,0 m, czyli 4,4 m od skateparku (analiza zatwierdzonych projektów budowanych decyzjami Starosty nr [..] z dnia 6 listopada 2014 r. i nr [..] z dnia 26 kwietnia 2019 r.). Zatem wszystkie wymienione powyżej okna w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku na działce nr [..] znajdują się w mniejszej odległości, aniżeli wymagane przepisem § 40 ust. 3 rozporządzenia - 10 m do krawędzi skateparku.

Decyzja Starosty nr [...] z dnia 2 grudnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy skateparku na placu rekreacji w S. utrwala zatem niezgodność inwestycji z przepisem prawa i dodatkowo przepis ten narusza wprost, bowiem odległość nowej części skateparku objętej II etapem inwestycji (z uwagi na zatwierdzenie w projekcie rozbudowy istniejącego skateparku) wynosi niecałe 9 m do okien w części rozbudowywanej omawianego budynku.

Dodatkowo istniejący skatepark narusza ww. przepis także z uwagi na ponadnormatywne przybliżenie do granic działek drogowych, w szczególności drogi publicznej ul. K. w S.

Z kolei odnosząc się do kwestii odległości istniejącego skateparku od stanowisk postojowych na działkach nr [..] i [..]. Wojewoda wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu (rys. nr Z-l, brak numeru strony, Projekt budowlany) zatwierdzonego decyzją Starosty nr [...] z dnia 26 kwietnia 2019 r. dotyczącą udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu, można wywnioskować, że miejsce postojowe na działce skarżących nr [...] zlokalizowane jest pod wiatą garażową, zaprojektowaną bezpośrednio przy istniejącym budynku mieszkalnym i przy granicy z działką inwestycyjną nr [...]. Jednak dokładnej lokalizacji i wymiarów tego miejsca postojowego na projekcie nie wskazano. Z kolei istniejące miejsca postojowe na działce nr [...], jak wynika z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez skarżących w dniu 23 kwietnia 2021 r. oraz mapy na stronie[...], zrealizowano w sposób odmienny, aniżeli wynikający z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 1, brak numeru strony, Projekt zagospodarowania) zatwierdzonego decyzją Starosty nr [..] (nr sygn. sprawy [..]) z dnia 6 listopada 2014 r., obejmującą budowę trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (18 segmentów) wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W tym stanie rzeczy nie można w sposób bezsporny ustalić, jaka jest odległość istniejących na działkach nr [..] i [..] stanowisk postojowych od istniejącego skateparku na działce nr [..] w S. Jednak pobieżne obliczenia odległości, w tym pomiar dokonany na stronie[..] wskazują, że wymagana minimalna odległość stanowisk postojowych od placu zabaw dla dzieci czy boiska dla dzieci i młodzieży, o której mowa w 19 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości, wynosząca 7 m, nie została zachowana.

Zatem zaprojektowanie i realizacja skateparku w tak bliskiej odległości do granicy działki (2,2 m) od strony południowej spowodowało wprowadzenie ograniczenia w możliwości zabudowy i zagospodarowania działek nr [..] i [..], w sposób dopuszczony przepisami, zarówno w kontekście brzmienia przepisów § 19 ust. 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia. W konsekwencji decyzja Starosty nr [..] z dnia 2 grudnia 2019 r. udzielająca pozwolenia na przebudowę istniejącego skateparku, w ramach której przewidziano m.in. wymianę starych drewnianych urządzeń na nowe betonowe, ale bez ingerencji i zmiany kształtu oraz lokalizacji istniejącej płyty głównej skateparku, ograniczenia w prawie własności skarżących utrzymywała i dodatkowo je pogłębiła (z uwagi na objęcie swoim zakresem również rozbudowy skateparku). Starosta wydając ww. decyzję nr [..] z dnia 2 grudnia 2019 r. naruszył tym samym przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Gmina (wiejska) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z 3 września 2021 r. decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię uchwały nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i przyjęcie błędnej interpretacji treści ww. uchwały w zakresie pojęcia "zieleni parkowej",

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu dotyczący skateparku jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie odległości skateparku od budynków z nim sąsiadujących.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem skarżącej znaczenia definicji "zieleni parkowej" należy szukać w samym akcie, w którym pojęcie to zostało użyte, czyli w planie zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu. I tak, choć brak w nim wyraźnej (konkretnej) definicji "zieleni parkowej", to definicję tę można znaleźć w § 52 ust. 3, w którym zawarta jest poprzez określenie funkcji: "zieleń parkowa pełni funkcje rekreacyjne i krajobrazowe". Kluczowe jest właśnie wskazanie funkcji rekreacyjnych jako dopuszczalnych w ramach zieleni parkowej. Rekreacja jako termin i zjawisko społeczne jest powszechnie znana i rozumiana, stanowi bowiem wszelkie czynności podejmowane przez człowieka dla regeneracji sił, przejawiające się w szczególności w ruchu na świeżym powietrzu i uprawianiu sportów. Jednocześnie nie ma podstaw do przyjęcia, jak zrobił Wojewoda, że formami rekreacji są bieganie, jogging, gimnastyka, itp., ale już nie aktywność ruchowa na terenie skateparku. Konstatacja Wojewody jest nieuprawniona i nie znajduje potwierdzenia w jakichkolwiek źródłach prawa, a także w źródłach pozaprawnych, jak chociażby słownikowe znaczenia pojęcia rekreacji. Skoro więc aktywność dzieci i młodzieży na świeżym powietrzu w formie korzystania ze skateparku jest formą rekreacji, to zdaniem skarżącej, nie ma podstaw, by przyjąć, że wykorzystanie terenu na skatepark jest niezgodne z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, na terenie skateparku występuje zieleń urządzona, zarówno od strony sąsiednich działek, jak i alejek terenu rekreacyjnego, ponadto w centralnej części parku nasadzone zostały liczne drzewa. Tym samym aktywność ruchowa wykonywana na terenie skateparku odbywa się w otoczeniu dużej ilości nasadzeń, w tym krzewów i drzew.

Podkreślono dalej, że już w dokumentacji projektowej projektu wykonawczego pn. "Przebudowa skateparku na plac rekreacji w S." wskazano, że przewidziane w projekcie odległości inwestycji od granicy działki są zgodne z warunkami technicznymi i nie wpływają na możliwość zabudowy sąsiednich zabudowanych i niezabudowanych działek zgodnie z przeznaczeniem terenu wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odległości te nie zostały również zakwestionowane przez Starostę, który zatwierdził projekt budowlany inwestycji. Ponadto skatepark był przedmiotem kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który także nie stwierdził nieprawidłowości i zezwolił na dalsze użytkowanie obiektu. Wojewoda poczynił ustalenia w zakresie odległości okien w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku na działce nr [..] od granicy skateparku, a nie od urządzeń (przeszkód) posadowionych na płycie betonowej, na której mieści się skatepark. Tym samym organ zakwestionował przyjętą powszechnie i znajdującą odzwierciedlenie w decyzji organu pierwszej instancji zasadę liczenia odległości okien do nowoprojektowanych urządzeń (przeszkód), która dodatkowo znajduje uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 roku w sprawie o sygn. akt: II OSK 306/14. Wojewoda arbitralnie wyłączył możliwość zastosowania tej zasady w przedmiotowej sprawie wskazując jedynie, że nie ma ona zastosowania do skateparku. Zaznaczono też, że istniejąca uprzednio płyta betonowa, na której znajduje się skatepark, przy przebudowie nie zmieniła swoich gabarytów ani lokalizacji.

Stwierdzając natomiast nieprawidłową odległość istniejącego skteparku od stanowisk postojowych na działkach nr [..]-[..] Wojewoda posłużył się przedłożoną przez skarżących S. K. i E. D. dokumentacją fotograficzną oraz mapą na stronie[..], nie dokonał oględzin w terenie, nie ustalił faktycznych pomiarów odległości stanowisk postojowych od istniejącego skateparku, a także pomiarów stosunku powierzchni naturalnej do nawierzchni betonowej (te ostatnie zostały dokonane poprzez Wojewodę jedynie poprzez portal [..]. Pobieżne pomiary dokonane w oparciu o niespecjalistyczne aplikacje internetowe nie mogą stanowić wiarygodnego źródła informacji geodezyjnej. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego [..] z dnia 06.11.2014 r. zostało wydane w terminie późniejszym, niż zostało przyjęte zgłoszenie [..], na podstawie którego został wybudowany skatepark (co potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sygn. akt [...]).

Wojewoda nie zbadał także stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiadującej ze skateparkiem, tj. działki [..], a w szczególności nie dokonał oceny legalności posadowienia zlokalizowanych tam obiektów.

Skarżąca podkreśliła, że wydana przez Starostę decyzja nr [...] z dnia 02.12.2019r. dotyczy przebudowy istniejącego już skateparku, polegającej na wymianie dotychczasowych urządzeń rekreacyjnych na nowe i bezpieczniejsze dla użytkowników, odporne na warunki atmosferyczne, generujące mniejsze oddziaływanie na otoczenie aniżeli obiekt drewniany. W wyniku przebudowy nie doszło do zmiany funkcji urządzeń dotychczasowych ani zbliżenia do granicy obiektów sąsiadujących.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując , że realizując inwestycję, tj. "park rekreacji", Gmina pominęła całkowicie kwestię tzw. funkcji krajobrazowej, jaką również ten teren powinien pełnić. Zagospodarowanie terenu w formie skateparku nie wpisuje się w funkcję krajobrazową, jaką pełni w krajobrazie zieleń parkowa, a ponadto powoduje, że na tym terenie rekreacja polegająca np. na poszukiwaniu ciszy w otoczeniu zieleni parkowej, jest de facto niemożliwa. Zatem inwestor zawęził możliwość korzystania z terenu "zieleni parkowej", ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tylko do wąskiej grupy użytkowników.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody z 3 września 2021 r., uchylająca decyzję Starosty z dnia 8 stycznia 2021 r. nr [..] i z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [..] oraz odmawiająca Gminie P. udzielenia pozwolenia na przebudowę skateparku na placu rekreacji w S. w gminie P. na działce nr [..].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły po wznowieniu postępowania administracyjnego, w sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – dalej jako K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Uznanie przez organy, iż E. D. i S. K. będąc stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [..] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy skateparku na placu rekreacji w S., gm. P. na działce nr [..], bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu, skutkowało koniecznością ponownego rozpoznania sprawy i dokonania merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji.

Wzmiankowana decyzja ostateczna wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) – dalej jako "Prawo budowlane". Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest uznanie przez Wojewodę w zaskarżonej do Sądu decyzji, iż projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (P. 2005.88.1814) – dalej jako m.p.z.p.

Sąd podziela stanowisko Wojewody.

Zauważyć należy, iż zgodnie z załącznikiem graficznym do m.pz.p., działka objęta planowaną inwestycją - nr [...] znajduje się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem ZP - funkcja podstawowa zieleń parkowa. Stosownie do § 52 ust. 3 m.p.z.p. zieleń parkowa pełni funkcje rekreacyjne i krajobrazowe. Poza tym zapisem brak w m.p.z.p. definicji zieleni parkowej. Zgodnie natomiast z art. 5 pkt 21 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez tereny zieleni rozumie się tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Natomiast w art. 5 pkt 23 tej ustawy zdefiniowano pojęcie "walory krajobrazowe" jako wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Termin rekreacja oznacza natomiast formę działania wybraną dobrowolnie przez człowieka ze względu na osobiste zainteresowania i dla odpoczynku, rozrywki lub rozwoju własnej osobowości; podejmowana poza obowiązkami zawodowymi, społ. i domowymi, w czasie wolnym od pracy –[..]). Cytowane wyżej znaczenie rekreacji jest bardzo obszerne, a jednocześnie zależne od warunków umożliwiających tego rodzaju działalność człowieka. Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy funkcja rekreacyjna na terenach Zieleni Parkowej określonych w m.p.z.p. winna w ocenie Sądu być zgodna z przeznaczeniem tego terenu, to jest funkcją parku i jego walorów krajobrazowych.

Zdaniem Sądu budowa skateparku, to jest wydzielonego terenu do jazdy i wykonywania różnych ewolucji na łyżworolkach lub deskorolkach[..]) mimo, iż niewątpliwie związana jest z działalnością rekreacyjną człowieka, jednak nie jest zgodna z funkcją Zieleni Parkowej, o jakiej wyżej mowa. Zauważyć też należy, iż m.p.z.p. przewiduje tereny o podstawowej funkcji sportowej oznaczone symbolem "S", które umożliwiają tego rodzaju inwestycje. Natomiast Skateboarding, a mówiąc inaczej jazda na deskorolce, to dyscyplina sportu polegająca na wykonywaniu różnych tricków na deskorolce.

Stosownie do § 13 ust. 1 m.p.z.p. zagospodarowanie terenów następuje na rzecz ich funkcji podstawowych określonych w dziale III, z uwzględnieniem wszystkich aktualnie obowiązujących przepisów szczególnych. Ust. 3 tego paragrafu stanowi, że w obrębie terenów jak w ust. 1 dominują obiekty lub zagospodarowanie wynikające z funkcji podstawowych. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 4 Inne funkcje, poza podstawowymi, mogą być lokalizowane uzupełniająco, jeżeli są spełnione następujące warunki:

1) nie są wyłączone przez ustalenia zawarte w dziale III,

2) nie są one w żadnej kolizji z funkcją podstawową,

3) nie naruszają zasad kompozycji zabudowy oraz skali zabudowy,

4) nie stanowią zagrożenia sanitarnego oraz pożarowego,

5) na terenach o funkcjach podstawowych związanych z trwałą zabudową, nie przekroczą 20% powierzchni terenu w liniach regulacyjnych,

6) na terenach o funkcjach podstawowych nie związanych z zabudową, nie przekroczą łącznie 5% powierzchni terenu w liniach regulacyjnych.

W ocenie Sądu z projektu budowlanego planowanej inwestycji wynika, iż narusza ona § 13 ust 4 pkt 2 i 6 m.p.z.p. Należy bowiem zauważyć, iż na terenie "parku rekreacji" nie występuje zieleń urządzona i komponowana taka jak klomby, rabaty kwiatowe, pergole, skupiska drzew wysokopiennych i krzewów różnorodne gatunkowo, a jedynie pozostawiona została powierzchnia biologicznie czynna - trawa, na której częściowo dokonano nowych nasadzeń drzew i krzewów, głownie wzdłuż utwardzonych ścieżki i granic działki. Natomiast teren inwestycji przekracza 2000 m2, co stanowi około 30 % powierzchni terenu w liniach regulacyjnych.

Okoliczność, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. winna skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych też powodów jako drugorzędne traktować należy argumenty dotyczące naruszenia § 19 i § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niemniej w tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż w konkretnej sprawie odległości, o których mowa w powyższych przepisach winny być liczone od krawędzi płyty głównej skateparku, albowiem jest ona istotnym elementem tej inwestycji stanowiąc podłoże, na którym wykonywane są akrobacje sportowe. W świetle powyższego analiza projektu budowlanego planowanej inwestycji uzasadnia stanowisko Wojewody, iż zaprojektowanie i realizacja skateparku w bliskiej odległości do granicy działki (2,2 m) od strony południowej powoduje wprowadzenie ograniczenia w możliwości zabudowy i zagospodarowania działek nr [..]-[..], w sposób dopuszczony przepisami, zarówno w kontekście brzmienia przepisów § 19 ust. 1 i § 40 ust. 3 przywołanego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r.,poz. 329).