Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2433/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A..N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 5/21 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 5/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, Wojewoda [...] na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: p. b.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę dla Miasta Stołecznego[...].

W skardze kasacyjnej A.N. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku, w zakresie zachowania przez organ administracji zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym uregulowanej w art. 15 k.p.a. oraz oceny prawidłowości projektu budowlanego w świetle normy art. 34 ust. 2 p.b.;

2. art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo wydania decyzji organu II instancji w warunkach rażącej niezgodności z zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 15 k.p.a. i niezgodności z prawem materialnym tj. art. 34 ust. 2 p.b.

3. art. 34 ust. 2 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zakres i treść projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę zostały dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że w wyniku zmian dokonanych w projekcie budowlanym, na etapie postępowania przed organem II instancji, pozbawioną ją możliwości odniesienia się do projektu budowlanego po zmianach i jego weryfikacji w postępowaniu administracyjnym. Ustaleń w zakresie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może dokonać w ramach art. 136 k.p.a. W sprawie projekt budowlany na etapie II instancji uzupełniano, zmieniano i "wyjaśniano jego treść" m.in. w zakresie: powierzchni biologicznie czynnej, zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zbadania zakresu i sposobu oddziaływania inwestycji na otoczenie, zmiany w projekcie zagospodarowania terenu dotyczącej usytuowania placu zabaw i dostępności dla osób niepełnosprawnych, przedstawienia analiz nasłonecznienia i zacieniania pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci, naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu przebiegu dróg pożarowych, wymagającego ponownego uzgodnienia projektu. W świetle katalogu istotnych zmian projektu budowlanego zawartego w art. 36a ust. 5 p.b., nie można owych zagadnień uznać za "nieistotne" lub - jak to określił Sąd - "nieścisłości". Dokonanie powyższych zmian i uzupełnień na etapie II instancji, z wykluczeniem prawa strony do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnym, rażąco narusza prawo.

Inwestycja polega na wybudowaniu nowego budynku z łącznikiem do budynku istniejącego, stanowiących funkcjonalnie osobny obiekt, natomiast we wniosku o pozwolenie na budowę i w projekcie budowlanym podano: "rozbudowę i przebudowę części pomieszczeń budynku [...]". Nazwa inwestycji nie obejmuje budowy nowego budynku, ani nawet rozbudowy budynku istniejącego. W konsekwencji, również pozwolenie na budowę nie uwzględnia rodzaju i zakresu inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika , że skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jednak w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 155 p.p.s.a. oddalając skargę w wyniku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza art. 15 k.p.a. oraz art. 34 ust. 2 p.b. Naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w wezwaniu inwestora do uzupełnienia braków projektu budowlanego na etapie postępowania przed organem II instancji.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności danej sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego też organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a.

Niewątpliwie postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b., powinno być przeprowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, a więc przed wydaniem przezeń decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji wyraził trafny pogląd, że nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 p.b.. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu drugiej instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyroki NSA z z dnia 16 października 2020 r., II OSK 2083/19 oraz z 18 listopada 2021 r., II OSK 582/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda dostrzegając braki przedłożonego projektu, zasadnie uznał, iż niezbędnym było jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego. Co istotne usunięcie nieprawidłowości nie doprowadziło do wprowadzenia zasadniczych zmian rozwiązań projektowych, lecz służyło możliwości oceny projektu pod kątem jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 p.b. Sąd I instancji trafnie ocenił, że podnoszona przez skarżącą kwestia błędnego określenia przedmiotu inwestycji nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Wpływu takiego nie wskazuje również autor skargi kasacyjnej. Istotnym w sprawie jest natomiast, że zakres prac do wykonania których uprawniony będzie inwestor wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.