Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1756/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, 25,33 art. 184 art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 915/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 915/12 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją nr [...], znak [...] z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz Gminy K. działając na podstawie art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej ustawą środowiskową), § 3 ust. 2 pkt 66a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, zwane rozporządzeniem z 2010 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w [...] (inwestor) określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie progu stabilizującego na rzece W., w rejonie ujęcia wody chłodzącej [...] S.A. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 66 a rozporządzenia z 2010 r. należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko, organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kozienicach (PPIS) o wydanie opinii, a następnie Burmistrz wydał postanowienie o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalił zakres raportu. W dniu [...] grudnia 2011 r. spółka złożyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (raport), który organ I instancji przekazał do RDOŚ i PPIS w celu uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań. Opinią z [...] stycznia 2012 r. PPIS ocenił planowane przedsięwzięcie pozytywnie, natomiast RDOŚ (po uzupełnieniu raportu), postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. uzgodnił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Wobec wiążącej treści uzgodnienia, zostało ono uwzględnione w sentencji decyzji. Opinia PPIS akceptowała planowane przedsięwzięcie zobowiązując jednocześnie inwestora do przestrzegania wniosków i zaleceń zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Dalej Burmistrz wskazał, iż zgodnie z obowiązującym w tym zakresie trybem postępowania, przed wydaniem decyzji dwukrotnie (z uwagi na uzupełnienie raportu) przeprowadzono procedurę udziału społeczeństwa. W ramach ww. procedury nie zostały złożone żadne uwagi i wnioski przez przedstawicieli społeczeństwa. Do prowadzonego z wniosku skarżącej postępowania zgłosiły akces [...] (OTOP) i [...] (TOP) i obie organizacje zostały dopuszczone do udziału w niniejszym postępowaniu. OTOP w toku postępowania wniosło uwagi, które zostały uzupełnione i wyjaśnione w raporcie oraz w decyzji organu I instancji. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...]. Mając na uwadze wartości przyrodnicze terenu, lokalizację przedsięwzięcia, skalę, zakres i wielkość zamierzonej inwestycji oraz dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że po wprowadzeniu zaproponowanych warunków realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie znacząco negatywnie na elementy przyrodnicze środowiska, gatunki zwierząt, roślin i siedliska przyrodnicze, a w szczególności nie wpłynie znacząco negatywnie na cele i przedmioty ochrony przedmiotowego obszaru Natura 2000. Inwestycja nie naruszy zapisów art. 33 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. i jako taka może być realizowana.

Odwołania na powołaną decyzję złożyły OTOP (uczestnik) wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i TOP (skarżący) wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanych w toku postępowania – postanowienia RDOŚ z [...] marca 2012 r. i opinii PPIS z [...] stycznia 2012 r. Uczestnik wskazał, iż decyzja organu I instancji wydana została bez określenia w sporządzonym raporcie prognozowanych oddziaływań omawianego przedsięwzięcia na inne niż ptaki i ryby gatunki zwierząt chronionych.

Skarżący natomiast zarzucił, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony niezgodnie z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 2, ust. 1 pkt 7 lit. a i ust. 5 ustawy środowiskowej. Decyzja ta zdaniem TOP narusza art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 3, art. 82 ust. 1 pkt 5, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz c, art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej. Wobec nieodniesienia się organu I instancji do kwestii oddziaływania omawianego przedsięwzięcia na wskazane we wniosku oraz w wypisach i wyrysach z ewidencji gruntów, obszary pozostające w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji, skarżący wniósł o ustosunkowanie się do tego zagadnienia przez organ odwoławczy. Ponadto wywiódł, że postanowienie uzgadniające wydane zostało w oparciu o wadliwie sporządzony raport, bez stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia ponownej procedury oceny oddziaływania na środowisko na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś opinia zobowiązująca inwestora do przestrzegania wniosków i zaleceń zawartych w raporcie, wykracza poza ustawowe kompetencje. W dalszej części odwołania TOP podało szczegółowo, jakie uwagi wnosi do raportu, decyzji oraz ww. postanowienia i opinii.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że analiza dokumentacji sprawy skutkuje uznaniem, iż złożony wniosek nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 74 ustawy środowiskowej, wedle bowiem ust. 1 pkt 4 powołanego przepisu do wniosku należało dołączyć mapę sytuacyjno - wysokościową sporządzoną w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W rezultacie wskazano, iż na podstawie przedłożonego planu sytuacyjnego nie da się ustalić wszystkich numerów działek przeznaczonych pod inwestycję, ani też zasięgu jej oddziaływania. Organ I instancji powinien zatem wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 Kpa (zgodnie z wymaganiami ww. art. 74). Kolegium stwierdziło, iż prawidłowe opracowanie wniosku, w tym wskazanie terenu przedsięwzięcia i obszaru, na który będzie ono oddziaływać ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stron postępowania. W tej kwestii w aktach powinien znaleźć się sporządzony wykaz podmiotów, którym przyznano przymiot strony postępowania ze wskazaniem i udokumentowaniem, których działek są oni właścicielami lub użytkownikami wieczystymi. Analizując przebieg postępowania przed organem I instancji organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podejmowanych przez ten organ czynności oraz uznał, że wydana przez Burmistrza decyzja spełnia wymogi ustawowe (art. 82 i 85 ustawy środowiskowej). W decyzji tej określono środowiskowe uwarunkowania realizacji zamierzonego przedsięwzięcia na terenie dwóch gmin - [...]na około 4,8 ha i [...] na około 3,6 ha, co jest zgodne z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. Decyzję podjęto po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 82 ustawy z uwzględnieniem art. 85 ustawy. W podjętym rozstrzygnięciu uwzględnione zostały wyniki uzgodnienia z RDOŚ zawarte w postanowieniu z [...] marca 2012 r. oraz opinii PPIS z [...] stycznia 2012 r. Na podstawie sporządzonego w sprawie raportu oraz rozwiązań w nim przyjętych organ I instancji określił warunki realizacji przedsięwzięcia, które zdaniem Kolegium (po ich spełnieniu) pozwalają stwierdzić, iż zachowane zostaną właściwe wymogi związane z ochroną środowiska, zdrowiem i życiem ludzi, jak też ochroną Natura 2000. Wykazano również, że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać transgranicznie na środowisko. Jednocześnie za nieprawidłowe organ odwoławczy uznał zaniechanie wyjaśnienia przez Burmistrza zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Dopiero po ustaleniu w jakiej strefie, tj. oznaczonej odpowiednim symbolem, przedsięwzięcie będzie realizowane, można przystąpić do szczegółowej analizy, czy ustalenia dla strefy położenia części zamierzonej inwestycji dopuszczają jej realizację i na jakich warunkach. Kolegium podało, iż przesądzenie o zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się zarzutów odwołań organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa środowiskowa wymaga spełnienia warunku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że jedynie stwierdzenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy uprawnia organ do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Dlatego też zobowiązał organ I instancji do analizy zgodności spornej inwestycji z ustaleniami planu i dopiero w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń do wydania rozstrzygnięcia. Za zasadne uznał przy tym, by w przypadku stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu, pozostałe zarzuty odwołań były przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji w ponownym postępowaniu, które winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącej dotyczącego uchylenia postanowienia RDOŚ z dnia [...] marca 2012 r. i opinii PPIS z dnia [...] stycznia 2012 r. organ odwoławczy wskazał, że dla opinii PPIS ustawa nie wymaga formy postanowienia, takiej też formy nie miała opinia złożona w niniejszej sprawie, zatem nie mogła być ona zaskarżona w trybie art. 142 Kpa. Z kolei do postanowienia RDOŚ (wedle art. 77 ust. 7 ustawy środowiskowej), nie mają zastosowania przepisy art. 106 § 3, 5 i 6 Kpa, postanowienie to nie podlega zażaleniu, a więc nie może być uchylone. Wskazał jednak w tym zakresie, że wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ powinien dokonywać analizy stanowiska organu uzgadniającego (opiniującego), gdyż to organ prowadzący postępowanie ponosi odpowiedzialność za końcowy wynik rozstrzygnięcia, czyli za warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Analiza taka i konkluzje z niej wynikające winny znajdować odzwierciedlenie w decyzji kończącej postępowanie o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyło TOP wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1) rażące naruszenie prawa strony (TOP) do dokonania przez Kolegium na podstawie art. 142 Kpa, kontroli prawnej i merytorycznej stanowisk dwóch organów współdziałających,

2) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 140 Kpa, poprzez brak rozpatrzenia przez Kolegium zarzutów skarżącego, odnoszących się do wskazanych szczegółowo w odwołaniu TOP braków w stanowiącym zasadniczy dowód w sprawie raporcie oddziaływania przedsięwzięcia, który zdaniem skarżącej sporządzony został niezgodnie z zakresem sprecyzowanym dla tego dokumentu w art. 66 ustawy środowiskowej;

3) błędne uznanie (w uzasadnieniu decyzji), iż organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. słusznie stwierdził, iż "społeczeństwo nie składało uwag i wniosków" w sprawie prowadzonego w I instancji postępowania, wymagającego takiego udziału, co skutkowało tym, iż wniesionych w zawitym 21-dniowym terminie uwag i wniosków uczestnika (OTOP) tj. organizacji ekologicznej, która brała w tym postępowaniu udział na prawach strony, nie potraktowano jako uwag wniesionych przez społeczeństwo.

Rozwijając argumenty skargi skarżący podał, iż organ odwoławczy zaniechał zajęcia stanowiska co do jego wniosku (zawartego w odwołaniu) o uchylenie stanowisk organów współdziałających, na które stronom nie przysługiwało zażalenie. Nie rozstrzygnął także w sentencji zaskarżonej decyzji o dalszym losie tych postanowień i odmówił dokonania takiego rozstrzygnięcia na wniosek skarżącej. Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż wydane przez RDOŚ stanowisko uzgadniające środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, przez organ ochrony środowiska jest postanowieniem administracyjnym. Formę taką winna mieć także opinia PPIS. Wskazał w tym zakresie, iż w przypadku opinii sanitarnej, wedle art. 77 ust. 7 ustawy środowiskowej nie stosuje się wyłącznie art. 106 § 3, 5 i 6 Kpa (czyli wyklucza się jedynie możliwość wniesienia zażalenia i obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w Kpa dla postanowień). W konsekwencji brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do wymienionych w skardze dwóch stanowisk organów współdziałających, oznacza faktyczny brak przeprowadzenia przez Kolegium procedury zażądanej przez stronę skarżącą na podstawie art. 142 Kpa, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w żadnej mierze do szeregu zarzutów, podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, odnośnie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w jego ocenie nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 66 ustawy środowiskowej, obowiązujących w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.

Uczestnik postępowania [...] Spółka Akcyjna wniósł o oddalenie skargi odpierając jej zarzuty,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że organ zasadnie wydał decyzję kasacyjną. Postępowanie przeprowadzone przez Burmistrza nie było kompletne. Sąd zauważył, że organ I instancji uchybił obowiązkowi ustalenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Analiza wydanej przez Burmistrza decyzji, w kontekście zgromadzonych w sprawie dokumentów wskazuje, że organ przesłankę tę ocenił jedynie połowicznie poprzez ustalenie, że przedsięwzięcie realizowane będzie na terenie gminy [...] i gminy [...]. Powierzchnia terenu pod budowę obiektów progu stabilizującego wynosić będzie około 8,40 ha, w tym na terenie gminy [...] około 4,8 ha i na terenie gminy [...] około 3,6 ha. Inwestycja zlokalizowana będzie na działkach nr [...],[...],[...] (w [...]) i nr [...] (w [...], gmina [...]). Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym [...], obrębie geodezyjnym [...] i obrębie geodezyjnym [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w Kozienicach z [...] czerwca 2011 r., działka o nr [...] i część działki [...] zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem [...], dla którego podstawowym przeznaczeniem są obiekty produkcyjne, składy i magazyny, urządzenia energetyki zawodowej. Dla pozostałego terenu, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie tj. działki nr [...] w [...] i nr [...] w [...] brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku załączonego do wniosku autoryzowanego rysunku planu (obowiązującego w terenie położenia przedsięwzięcia) z zaznaczoną lokalizacją planowanego przedsięwzięcia, samo ustalenie symbolu i przeznaczenia części działek na których ma być realizowane przedsięwzięcie nie jest wystarczające do uznania, że wynikająca z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, ocena została przeprowadzona. Uchybienie powyższe niewątpliwie miało wpływ na treść podjętej przez organ I instancji decyzji. Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do prawidłowości podejmowanych przez ten organ czynności w poszczególnych fazach postępowania, w tym wdania odpowiednio opinii i postanowienia przez PPIS i RDOŚ jako organy współdziałające. Zarzuty skargi dotyczące braku ustosunkowania się przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji do stanowisk organów współdziałających Sąd uznał za bezpodstawne. Stwierdzone przez organ odwoławczy wady decyzji organu I instancji skutkują tym, że w nowym postępowaniu organ je prowadzący zażąda ponownie uzgodnienia organów.

Od tego wyroku stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja z 17.07.2012 r. SKO w Radomiu nie zawiera uzasadnienia rozstrzygnięcia co do zaskarżonych postanowień organów współdziałających w I instancji: postanowienia RDOŚ w Warszawie i opinii PPIS w Kozienicach.

Wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazało, że uchylenie decyzji nie oznacza konieczności powtórzenia wszystkich czynności postępowania, lecz tylko tych, co do których stwierdzono wadliwość, a więc nie obejmie uzgodnień. Ocena prawna zawarta w wyroku wiąże organ, a sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie może rozpatrzeć stanowisk organów współdziałających. Opinia PPIS jest postanowieniem, które może być skarżone na podstawie art. 142 k.p.a. Organ nie odniósł się do zarzutów dotyczących postanowienia RDOŚ, które może mieć znaczenie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Pismem z [...] lipca 2013 r. [...] S.A. poparła swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie o jej oddalenie. Wskazała, że zarzut nie wyczerpuje podstawy kasacyjnej, art. 151 p.p.s.a. nie jest bowiem powiązany z naruszeniem innych przepisów postępowania. Nie jest jasne, czy stowarzyszenie zarzuca naruszenie art. 142 k.p.a. czy art. 107 § 3 k.p.a. nieprawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Uzgodnienia nie miały wpływu na wynik sprawy, a ponadto zarzuty pod ich adresem mogą być uwzględnione w postępowaniu odwoławczym. Burmistrz będzie zobowiązany do ponownego uzyskania uzgodnień. Zwróciła też uwagę na charakter decyzji kasacyjnej SKO. Opinia PPIS może być uznana za postanowienie.

Pismem z [...] maja 2014 r. organizacja społeczna [...] zgłosiło swój udział w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu wskazało, że przedmiot sprawy odpowiada jej działalności statutowej, jaką jest m.in. zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego, zwłaszcza ekosystemów wodnych.

Pismem z [...] września 2014 r. TOP, wskazując na wyrok NSA z 5 VI 2014 r., sygn. akt II OSK 714/14 oświadczyło, że popiera w całości skargę kasacyjną oraz potwierdza udzielenie pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi. Wskazało też, że popiera wniosek [...].

Pismem z [...] września 2014 r. OTOP oświadczyło, że popiera skargę kasacyjną TOP i odniosło się do zasad reprezentacji stowarzyszeń w postępowaniu sądowym. Poparło również wniosek [...].

Pismem z [...] września 2014 r. [...] S.A. wniosła o odmowę dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu, ze względu na niespełnienie przez niego przesłanek z art. 33 § 2 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu [...] września 2014 r. [...] reprezentujący skarżące kasacyjne TOP, podniósł, powołując się na wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt 714/14, że postępowanie przed sądem I instancji jest nieważne.

W załączniku do protokołu rozprawy (złożonego po jej zamknięciu) inwestor podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o nieuwzględnienie poglądu OTOP co do nieważności postępowania przed WSA. Wniósł ewentualnie o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo stanowisko w kwestii reprezentacji stowarzyszeń zwykłych w postępowaniu sądowym i stwierdził, że w sprawie nie miała miejsce nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze powoływany wyrok NSA z 5 czerwca 2014r. sygn. akt 714/14 i podnoszenie na rozprawie przez skarżącego kasacyjnie, że postępowanie przed sądem I instancji jest nieważne, albowiem skargę w imieniu Stowarzyszenia podpisał wyłącznie jego przedstawiciel [...], w pierwszej kolejności należy się odnieść do powyższej kwestii.

Problematyka dotycząca stowarzyszeń zwykłych, z uwagi na bardzo ograniczoną regulacje prawną, od wielu lat wywołuje szereg wątpliwości, równocześnie, nie jest przedmiotem szerszego zainteresowania przedstawicieli doktryny.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność zrzeszania. Natomiast zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą. O odmowie rejestracji lub zakazie działania takiego zrzeszenia orzeka sąd (art. 58 ust.2 ). Z kolei art. 58 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ustawa określa rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami. Jak słusznie zwraca uwagę NSA w wyroku z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2525/12, powołując wskazanych przedstawicieli doktryny, Konstytucja RP nakładając na ustawodawcę obowiązek określenia rodzajów zrzeszeń (stowarzyszeń) podlegających sądowej rejestracji, przewiduje też możliwość istnienia zrzeszeń niepodlegających takiej rejestracji. Regulacja prawna dotycząca stowarzyszeń zwykłych zawarta jest w rozdziale 6 ustawy (art.40-43 ) z dnia 7 kwietnia 1989r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Jak wynika z powyższych przepisów stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej; stowarzyszenie zwykłe może założyć co najmniej trzy osoby. Osoby te uchwalają regulamin działalności określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. O utworzeniu stowarzyszenia zwykłego jego założyciele informują na piśmie właściwy, ze względu na przyszłą siedzibę stowarzyszenia, organ nadzorujący, podając dane o których mowa wyżej (art. 40 ustawy). Sąd rejestrowy, na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora, może zakazać założenia stowarzyszenia zwykłego, jeżeli nie spełnia ono warunków określonych w art.16 (art.14 stosuje się odpowiednio). Jeżeli w ciągu 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego nie zakazano jego działalności, może ono rozpocząć działalność (art. 41 ustawy). Stowarzyszenie zwykle nie może: 1) powoływać terenowych jednostek organizacyjnych, 2) łączyć się w związki stowarzyszeń, 3) zrzeszać osób prawnych, 4) prowadzić działalności gospodarczej, 5) przyjmować darowizn, spadków i zapisów oraz otrzymywać dotacji, a także korzystać z ofiarności publicznej. Stowarzyszenie zwykłe uzyskuje środki na swoją działalność ze składek członkowskich (art. 42 ustawy). W przepisie art. 43 postanowiono, że w sprawach nieuregulowanych odmiennie w tym rozdziale do stowarzyszenia zwykłego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy, z tym że: 1) nie stosuje się przepisów art.9-13, art.14, art.17, art.20, art.22-24, art.27, art.30 i art.31 pkt 2, 2) ilekroć w ustawie jest mowa o statucie, należy przez to rozumieć regulamin stowarzyszenia zwykłego (art.43). Wskazane wyżej rozwiązania wyczerpują całość regulacji materialnoprawnej jaka dotyczy stowarzyszeń zwykłych. Podsumowując powyższe uwagi należy stwierdzić, że stowarzyszenie zwykłe nie posiada osobowości prawnej, nie posiada organów, osoby zakładające stowarzyszenie uchwalają regulamin, w którym miedzy innymi określają przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Równocześnie z rozdziału I ustawy, zawierającego przepisy ogólne, wynika między innymi, że stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych (art.2 ust.1). Stowarzyszenie samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczącego jego działalności (art.2ust.2). Stowarzyszenia mają prawo wypowiadać się w sprawach publicznych (art.1 ust.3).

Natomiast problemy zaczynają się pojawiać się, gdy stowarzyszenie zwykłe w związku z prowadzoną działalnością podejmuje, czy też chce podjąć, określone działania prawne, w tym również w postępowaniu sądowym. W powołanym przez skarżące kasacyjnie stowarzyszenie wyroku NSA z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2525/12 zaprezentowany został pogląd, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministarcyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podzielił stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012r. sygn. akt I CSK 234/12, zgodnie z którym ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Można zatem stwierdzić, że stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w powyższym wyroku stało się bodźcem do zajęcia analogicznego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 14 grudnia 2012r. sygn. akt I CSK 234/12, natomiast uważa że pogląd ten nie może być w sposób automatyczny transponowany do przedmiotowej sprawy, czy też ogólnie ujmując do spraw sądowoadministracyjnych.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy, w której zapadł wyrok Sądu Najwyższego był spór, czy pozwanym w sprawie o naruszenie dóbr osobistych jest stowarzyszenie zwykłe, czy też członkowie tego stowarzyszenia. Sąd Najwyższy odrzucił istniejące kontrowersje co do możliwości kwalifikowania stowarzyszeń zwykłych jako jednostek organizacyjnych, którym – choć nie są osobami prawnymi – ustawa przyznaje zdolność prawną i do których w związku z tym, zgodnie z art.33¹ k.c., mają zastosowanie odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Stwierdzając tym samym, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie posiada zdolności prawnej, to podmiotem praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym mogą być tylko członkowie. Dalej, Sąd Najwyższy stwierdza, że w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z czynności prawnych wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki zdarzenia. Przytaczając powyższy pogląd Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 714/14 stwierdza, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to w postępowaniu sądowoadministarcyjną legitymacje procesową posiadają wszyscy członkowie stowarzyszenia jako podmioty praw i obowiązków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę problematyka dotycząca udziału stowarzyszeń zwykłych w postępowaniach sądowych wymaga jeszcze bliższego rozważenia. Bardzo skromna regulacja materialnoprawna dotycząca stowarzyszeń zwykłych, a zawarta w ustawie o stowarzyszeniach została już wyżej przedstawiona, rzeczą bezsporną jest, że stowarzyszenie zwykłe nie posiada osobowości prawnej. Natomiast rozważając problematykę udziału stowarzyszeń zwykłych w postępowaniu sądowym należy na zagadnienie to spojrzeć zarówno z punktu widzenia prawa prywatnego, a więc możliwości udziału stowarzyszeń w postępowaniach cywilnych, jak i z punktu widzenia prawa publicznego i możliwości udziału stowarzyszeń zwykłych w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministarcyjnym. Jednym słowem, czy sytuacja prawna stowarzyszeń zwykłych jako uczestników postępowań sądowych dotyczących sfery prawa prywatnego i publicznego została przez ustawodawcę analogicznie uregulowana, czy też możemy dostrzec różnice w stanie prawnym, które mogą powodować, że sytuacja tych podmiotów będzie zróżnicowana. Rozważania te powinny dotyczyć zarówno zagadnień dotyczących zdolności prawnej, zdolności sądowej oraz zdolności procesowej. W pierwszej kolejności przyjrzyjmy się regulacjom prywatnoprawnym, z uwagi, że stowarzyszenie zwykłe nie posiada nie osobowości prawnej, nie posiada tym samym zdolności prawnej jaką posiadają osoby prawne. Co prawda możemy wskazać takie przypadki, gdy podmiot nie będący osobą prawną będzie posiadał określoną zdolność prawną, ale taką sytuację musi wyraźnie przewidzieć ustawodawca, np. w 8 § 1 Kodeksu spółek handlowych stanowi, że spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana (spółkami osobowymi są: spółka jawna (art. 22), spółka partnerska (art. 86), spółka komandytowa (art. 102 ), spółka komandytowo-akcyjna (art.125). W przypadku stowarzyszeń zwykłych brak takiego analogicznego przepisu, jak również nie stosuje się do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art.33¹ k.c. Stąd też w powoływanym wyroku z 14 grudnia 2012r. I CSK 234/2012 SN rozstrzygając kto jest pozwanym w sprawie o naruszenie dóbr osobistych wskazał, że podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych są członkowie stowarzyszenia. Skoro zdolność prawną w tym przypadku posiadają członkowie stowarzyszenia, a atrybutem zdolności prawnej jest zdolność sądowa i procesowa, to członkowie stowarzyszenia posiadają zdolność sądową i procesową.

Czy zatem w sferze stosunków prywatnoprawnych stowarzyszenie zwykłe może posiadać zdolność prawną, czy też zdolność tą posiadają zawsze członkowie tego stowarzyszenia. Odpowiadając na to pytanie należy stwierdzić, że możliwa jest taka sytuacja, w której podmiotem praw i obowiązków będzie stowarzyszenie zwykłe. Takie sytuacje w procesie cywilnym mają charakter wyjątkowy, a możliwe są wówczas, gdy wynika to z przepisu szczególnego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2014r. V CSK 98/13. W postanowieniu tym została sformułowana następująca teza: "udział organizacji społecznej (pozarządowej) nieposiadającej osobowości prawnej w procesie ma charakter wyjątkowy i jest możliwy tylko wtedy, gdy ustawa przyznaje im zdolność sądową. Przepis zawierający taki wyjątek nie podlega wykładni rozszerzającej. Skoro zatem wyjątkowa regulacja (art. 2 ust.1 pkt 6 ustawy z 1990r. o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych) odnosi się jedynie do spraw dotyczących sprzedaży budynków i lokali mieszkalnych, to nie można jej rozciągać na sprawy dotyczące nieodpłatnego ich przekazania". W sprawie tej z powództwem wystąpiło stowarzyszenie zwykłe, powództwo to zostało oddalone, podobnie jak została oddalona apelacja stowarzyszenia. Stowarzyszenie zwykłe wniosło skargę kasacyjną, która powołanym postanowieniem SN z dnia 9 stycznia 2014r. została odrzucona z powodów wskazanych w postanowieniu. Tym samym Sąd Najwyższy dopuszcza taką sytuację w której w określonych sprawach, podmiotem praw i obowiązków będzie stowarzyszenie zwykłe, jeżeli ustawa przyznaje mu zdolność sądową.

Analizując możliwość udziału stowarzyszeń zwykłych w postępowaniach sądowych w sprawach cywilnych należy zwrócić uwagę na rozwiązania prawne dotyczące posiadania zdolności sądowej przez stowarzyszenia zwykłe. Sposób i zakres uregulowania problematyki posiadania zdolności sądowej przez stowarzyszenia zwykłe będzie w sposób bezpośredni wpływał na możliwość udziału tych stowarzyszeń w sądowych postępowaniach cywilnych. Zatem podstawowe znaczenie będzie miała regulacja zawarta w kodeksie postępowania cywilnego. Istotny dla przedmiotowych rozważań jest art.64 k.p.c, który określa kto posiada zdolność sądową. Przepis art. 64 w § 2 k.p.c. stanowił, że organizacje społeczne, dopuszczone do działania na podstawie obowiązujących przepisów miały zdolność sądową, choćby nie posiadały osobowości prawnej. W dniu 3 maja 2012r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 233, poz. 1381), którą został uchylony art.64 § 2 k.p.c. Uchylenie tego przepisu oznacza, że organizacje pozarządowe, określane dotąd jako organizacje społeczne, uzyskują przymiot zdolności sądowej tylko wtedy, gdy ustawa przyznaje im zdolność prawną. Można zatem stwierdzić, że w wyniku nowelizacji z dnia 16 września 2011r. ustawodawca pozbawił zdolności sądowej organizacje społeczne (dawniej jeszcze "organizacje społeczne ludu pracującego"), uzasadniając to stanowisko zbędnością istniejącego unormowania, gdyż organizacja pozarządowa powinna występować w obrocie cywilnoprawnym, a także w postępowaniach cywilnych tylko o tyle, o ile posiada zdolność prawną jako osoba prawna (art. 64 § 1) lub ułomna osoba prawna (art. 64 § 11). Zdolności procesowej dotyczy zaś art.67 k.p.c. Przepis art.67 §1 k.p.c stanowił, że osoby prawne, inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne mające zdolność sądowa, oraz jednostki organizacyjne, o których mowa w art.64§1¹k.p.c. dokonują czynności procesowych przez swoje organy albo przez osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Przepis ten został również znowelizowany wspomnianą ustawą z dnia 16 września 2011r., a nowelizacja polegała na skreśleniu słów "inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne mające zdolność sądową". Pozbawienie zdolności sądowej organizacji społecznych w wyniku skreślenia art.64 §2 k.p.c. spowodowało pozbawienie ich zdolności procesowej w wyniku nowelizacji art.67§ 1 k.p.c. Dostrzegamy zatem, że możliwość udziału w postępowaniu cywilnym takich podmiotów jak stowarzyszenia zwykłe jest bardzo ograniczona i zdolność sądową posiadają tylko wtedy gdy ustawa przyznaje im w konkretnej sprawie, czy też kategorii spraw zdolność prawną. Należy jeszcze wspomnieć o rozwiązaniach zawartych w art.61 k.p.c., na podstawie których organizacja pozarządowa w zakresie swoich zadań statutowych może za zgodą osoby fizycznej wyrażoną na piśmie wytoczyć powództwo na jej rzecz w wymienionych enumeratywnie pięciu kategoriach spraw, bądź w sprawach tych organizacja pozarządowa może przystąpić do niej w toczącym się postępowaniu również za zgodą osoby fizycznej wyrażonej na piśmie. Zgodnie z art.62 k.p.c. do organizacji pozarządowych wytaczających powództwa na rzecz osób fizycznych stosuje się odpowiednio przepisy o prokuratorze, a do przystąpienia organizacji do strony w toczącym się postępowaniu stosuje się przepisy o interwencji ubocznej. Wskazane w skrócie rozwiązania zawarte w kodeksie postępowania cywilnego pokazują, czy i w jaki sposób stowarzyszenie zwykłe może brać udział w postępowaniu sądowym. Udział stowarzyszenia zwykłego jako strony postępowania cywilnego możliwy jest tylko wówczas gdy szczególny przepis w konkretnej sprawie przyzna stowarzyszeniu zdolność prawną, a konsekwencją posiadanej zdolności prawnej będzie posiadanie zdolności sądowej. Natomiast udział stowarzyszeń zwykłych w sprawach cywilnych dotyczących innych osób został generalnie wyłączony i ograniczony tylko do określonych kategorii spraw, a nadto niezbędne jest uzyskanie pisemnej zgody osoby fizycznej, której sprawy te dotyczą. Natomiast inaczej została określona rola organizacji społecznych, w tym stowarzyszeń zwykłych, w sferze prawa publicznego, a w szczególności możliwość ich udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W obu tych postępowaniach organizacja społeczna może występować w dwóch rolach jako strona i jako uczestnik postępowania. W przypadku pierwszym postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, w przypadku drugim sprawa dotyczy interesu prawnego osób trzecich. W sferze prawa publicznego, zupełnie inaczej, niż w sferze prawa prywatnego, szczególne znaczenie odgrywają te rozwiązania prawne, które pozwalają organizacjom społecznym na udział w sprawach dotyczący osób trzecich. Zgodnie z art.31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, a nadto rozstrzygnięcie tej kwestii musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. Nawet zatem wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Z kolei w postępowaniu sądowodaministracyjnym na podstawie art.25 § 4 p.p.s.a zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Natomiast zdolności procesowej dotyczy art.26 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Zatem z art. 25 § 4 p.p.s.a wynika generalna zasada, że stowarzyszenia zwykłe (jako jedna z form organizacji społecznych nie posiadających osobowości prawnej) mają zdolność sądową w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Tym samym zdolność sądowa stowarzyszeń zwykłych w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wynika z konkretnego przepisu ustawy, która w określonym rodzaju spraw przyznaje im zdolność prawną, ale wynika ze spełnienia przesłanek określonych w sposób generalny w art. 25 § 4 p.p.s.a., czyli z zakresu statutowej działalności, a nadto sprawa dotyczyć ma interesów prawnych innych osób. Przyznanie zdolności sądowej organizacjom społecznym o których mowa w art.25 § 4 p.p.s.a. sprawia, że organizacje te mogą zgłosić udział w sprawie sądowoadministarcyjnej dotyczącej innej osoby, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej działalności statutowej (art.33 § 2 p.p.s.a.). Jak wskazuje NSA w postanowieniu w składzie siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009r. II GZ 55/09 dokonując wykładni postanowienia art. 33 § 2 p.p.s.a., "istotą udziału organizacji społecznej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, nie jest zaspokojenie "partykularnych interesów" samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. W literaturze podnosi się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może powodować naruszenia sfery prywatności innej osoby - strony postępowania administracyjnego. Strony winny być chronione przed swoistym "wścibstwem" organów takiej organizacji, czy też chęcią wywarcia presji przez bezpodstawne upublicznienie sprawy (por. J. Borkowski [w:] .B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 207 - 208). Nie istnieją żadne przeszkody, aby pogląd ten - prezentujący istotę udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym - odnieść do postępowania sądowoadministracyjnego. Także bowiem w tym postępowaniu udział organizacji społecznej w charakterze uczestnika tego postępowania niezależnie od tego, że ustawodawca w art. 33 § 2 p.p.s.a. jako przesłankę tego udziału sformułował wyłącznie warunek, aby sprawa dotyczyła zakresu statutowej działalności takiej organizacji, musi służyć kontroli społecznej nad postępowaniem. Powinność działania w interesie publicznym (zbiorowym) organizacji społecznej wynika już z samej istoty tej organizacji". Stanowisko przyjęte w powołanym postanowieniu NSA z dnia 28 września 2009r. ma szczególne znaczenie na etapie dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Natomiast fakt, że organizacje społeczne nie posiadające osobowości prawnej, w tym stowarzyszenia zwykłe przystępują do spraw dotyczących interesów prawnych innych osób, ich zdolność sądowa w tych sprawach nie jest połączona z posiadaniem przez nie zdolności prawnej, inaczej niż w sądowym postępowaniu cywilnym. Konsekwencją posiadania zdolności sądowej (art.25 § 4 p.p.s.a ) jest zdolność procesowa (art. 26 § 1 p.p.s.a), natomiast osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art.28 § 1 p.p.s.a.). Jak podnosi M. Niezgódka-Medek w komentarzu, przepis ten zawiera dodatkowe uregulowanie dopuszczające reprezentowanie jednostek organizacyjnych nie tylko przez ich organy, ale także osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Z uwagi na różnorodny charakter jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mogą występować w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego, ich organizacja wewnętrzna i sposób reprezentowania mogą wynikać nie tylko z przepisów powszechnie obowiązujących stanowiących podstawę działania czy powołujących takie jednostki, najczęściej rangi ustawowej, czy też przepisów wewnętrznych, określanych jako statuty, ale także z regulaminów czy innych unormowań o wewnętrznym charakterze. Przepisy te mogą również dopuszczać reprezentowanie takich jednostek nie przez organy, lecz przez osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Przykładowo, w przypadku stowarzyszeń zwykłych, będących organizacjami społecznymi nieposiadającymi osobowości prawnej, które w świetle art. 25 § 2 i 4 p.p.s.a. posiadają zdolność sądową, zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach osoby zakładające stowarzyszenie zobowiązane są między innymi do uchwalenia regulaminu oraz wskazania przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie.

Powyższe uwagi wskazują, że sytuacja prawna stowarzyszenia zwykłego, co do którego regulacja materialnoprawna znajduje się w ustawie Prawo o stowarzyszeniach, w zakresie możliwości udziału stowarzyszenia w postępowaniach sądowych została w sposób odmienny uregulowana na gruncie postępowania cywilnego i postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego dotyczące stowarzyszeń zwykłych zasadne w sferze stosunków prawa cywilnego, nie powinny być w sposób automatyczny przenoszone na sferę stosunków publicznoprawnych, albowiem przepisy procesowe zupełnie inaczej kształtują możliwość udziału stowarzyszenia zwykłego w sądowym postępowaniu cywilnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z powołanych przepisów wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądową i zdolność procesową posiada stowarzyszenie zwykle, a nie członkowie tego stowarzyszenia.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a dotyczącego naruszenia art.151 p.p.s.a w związku z art.142 k.p.a, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Przepis art. 142 k.p.a. stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Należy podkreślić, że zaskarżenie postanowienia w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. nie jest podstawą do samoistnego zaskarżenia postanowienia. Organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia. Przede wszystkim przepis art.142 k.p.a. dotyczy możliwości zaskarżenia postanowienia, na które nie służy zażalenie, przepis ten nie ma zastosowania do opinii wydawanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Ponadto, przypomnieć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło odwołanie i uchyliło decyzję organu i instancji, wskazując że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach powinien dokonać analizy stanowiska organu uzgadniającego, gdyż to organ prowadzący postępowanie główne ponosi odpowiedzialność za końcowy wynik rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej również odniósł się do tej kwestii, uznając zarzut skargi w tym zakresie za bezpodstawny. Nadto Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że wskazane przez organ odwoławczy wady decyzji organu I instancji skutkują tym, że w nowym postępowaniu organ je prowadzący zażąda ponownie uzgodnienia organów. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a została oddalona.