Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 500/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 8 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 czerwca 2018 r.,

nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 kwietnia 2018 r., znak [..] o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 grudnia 2017 r. J. P., prowadzący działalność pod nazwą A., wniósł o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z podłączeniem do sieci: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej oraz rozbiórce garażu, przy ul. C. w S., na działce nr [..], arkusz mapy 25.

W toku wszczętego postępowania Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie 60 dni stwierdzonych w projekcie budowalnym nieprawidłowości poprzez:

1. doprowadzenie projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że:

- podstawowe parametry projektowanego budynku (wysokość, wymiary rzutów) przekraczają parametry budynku położonego od strony południowej na dz. nr [..],

- zaprojektowanie 5 kondygnacji budynku jest niezgodne z dopuszczonymi w planie maks. 3 kondygnacjami (na elewacji widoczne jest 5 kondygnacji budynku, a tzw. "antresole" na parterze i ostatniej kondygnacji, o wysokości standardowej kondygnacji, przy braku wydzielonej komunikacji w mieszkaniu, służą obejściu wymogu planu) oraz są niezgodne z zapisem nakazującym nawiązanie formą nowej zabudowy do charakteru zabudowy historycznej (budynki w pierwszej linii zabudowy ul. C. mają po 3 kondygnacje),

- budowa tarasu na dachu jest niezgodna z planem, gdyż akt ten wymaga zaprojektowania dachu o nachyleniu 10° - 60°, co wyklucza budowę tarasu,

- zjazd do garażu podziemnego nie może być wliczany do powierzchni biologicznie czynnej, gdyż stanowi urządzenie budowlane (pochylnię) związane z budynkiem, co wyklucza spełnienie funkcji terenu biologicznie czynnego,

- zaprojektowany dach zielony o nachyleniu 10° nie może być wliczany do powierzchni biologicznie czynnej, gdyż nie jest stropodachem, o którym mowa w przepisie.

2. doprowadzenia projektu zagospodarowania działki do zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie:

- należy uzupełnić projekt o rysunek planu zagospodarowania terenu w skali umożliwiającej odczytanie wymiarów i sprawdzenie jego zgodności z przepisami,

- należy uzupełnić opis planu zagospodarowania o prawidłowe zestawienie powierzchni.

Ustosunkowując się do postanowienia w dniu 9 kwietnia 2018 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że projektowany obiekt jest zgodny z ustaleniami planu, obszernie uzasadniając swoje stanowisko.

Z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora braków wskazanych w postanowieniu organu z dnia 8 lutego 2018 r., Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej ustawą – Prawo budowalne, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że podstawowa bryła istniejącego budynku przy ul. C. ma 3 kondygnacje nadziemne oraz wymiary w rzucie 12,7 x 12,7 m. Od strony południowej obiekt posiada dobudowaną dwukondygnacyjną drewnianą werandę o wymiarach ok, 4,5 m x 4 m, a od strony północnej werandę o wymiarach ok. 3,5 m x 3 m. Projektowany budynek ma w rzucie wymiary 12,7 m x 17,5 m, a zatem jest większy od budynku istniejącego, co stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ odniósł się do kwestii zaprojektowanych antresoli o wysokości 2,55 m stwierdzając, że nie spełniają one wymogów przepisu § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych i służą jedynie obejściu przepisów planu miejscowego, dopuszczającego na terenie maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne. Ponadto organ zauważył, iż także na elewacji budynku widocznych jest 5 kondygnacji, choć plan nakazuje nawiązanie formą nowej zabudowy do charakteru zabudowy historycznej, a budynki w pierwszej linii zabudowy ulicy C., w tym budynek przy C., mają po 3 kondygnacje.

W ocenie Prezydenta również zaprojektowanie na części dachu mansardowego tarasu i obudowa wiodącej na niego klatki schodowej są niezgodne z planem miejscowym, albowiem plan ten dopuszcza dachy o nachyleniu połaci

10° - 60°. Z kolei realizacja obudowy klatki doprowadziłaby do przekroczenia ustalonej przez plan maksymalnej wysokości budynku.

Organ uznał także, że dach zielony nie może być wliczany do powierzchni biologicznie czynnej, gdyż nie jest on stropodachem, o którym mowa w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, lecz częścią dachu mansardowego. Podobnie do powierzchni biologicznie czynnej nie sposób zaliczyć zjazdu do garażu wyłożonego ekokratką, gdyż stanowi on urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. W myśl zaś § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Ponadto, w ocenie organu powierzchnia użytkowana codziennie jako dojazd do garażu podziemnego nie zapewnia niezaburzonego i zgodnego z prawami natury rozwoju i wzrostu roślin, przecząc tym samym definicji terenu biologicznie czynnego.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez J. P. Wojewoda decyzją z dnia 8 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podzielając pogląd, że przedłożony projekt budowalny nie spełnia części wymogów ustalonych w obowiązującym planie miejscowym. Przy czym Wojewoda nie zgodził się, że wysokość i wymiary rzutów projektowanego obiektu przekraczają parametry obiektu usytuowanego od strony południowej na działce nr [..]. W jego ocenie należało bowiem wziąć pod uwagę także dobudowane do budynku od strony północnej i południowej werandy, które stanowią historyczną część tego obiektu.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż projektowany budynek posiada 5 kondygnacji, co jest niezgodne z ustaloną w planie liczbą 3 kondygnacji. Wprawdzie projekt przewiduje 3 kondygnacje, lecz zaprojektowane na pierwszej i trzeciej kondygnacji antresole, ze względu na swoją wysokość odpowiednio 2,55 m i 2,1 m oraz niemal zupełne oddzielenie stropem od pomieszczeń, z których zostały wydzielone – nie spełniają wymogów definicji antresoli wskazanej w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odpowiadają natomiast definicji kondygnacji, o której mowa w § 3 pkt 16 tego rozporządzenia. Także uwidocznione na rysunku elewacji linie okien wyznaczają 5 kondygnacji, co potwierdza ustalenia organu.

Odnosząc się do kwestii dachu budynku Wojewoda w pierwszej kolejności stwierdził, że zaprojektowany na nim taras w istocie jest stropodachem o nachyleniu 2 % (około 1,15 st.). Z kolei przewidziany w projekcie dach zielony nie jest stropodachem, lecz dachem czterospadowym mansardowym rozumianym jako dach łamany, w którym każda z połaci składa się z części górnej – o mniejszym kącie nachylenia oraz dolnej – stromej. Stropodach to natomiast dach będący jednocześnie stropem budynku, co oznacza, że dach mansardowy nie może być jednocześnie stropodachem. Dotyczy to również płaskiej części ww. dachu, gdyż nie przykrywa ona całej najwyższej kondygnacji stanowiąc jedynie fragment dachu. Za niedopuszczalne natomiast organ uznał dzielenie dachu na części i nadawanie jego fragmentom odrębnych nazw wyłącznie w celu spełnienia wymogów rozporządzenia. W konsekwencji także nie sposób zaliczyć 50% powierzchni dachu jako powierzchni biologicznie czynnej, bowiem ww. ustalenia nie spełniają definicji tej powierzchni wskazanej zarówno w § 3 pkt 22 rozporządzenia, jak i przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 5 planu.

W bilansie powierzchni biologicznie czynnej nie sposób także uwzględnić 50% powierzchni zielonego zjazdu (pochylni) do garażu podziemnego, mimo iż stanowi on strop piwnicy. Nadal pozostaje jednak urządzeniem budowalnych związanym z obiektem i zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, a tym samym jest sprzeczne z definicją zawartą w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto organ zauważył, że usytuowanie przedmiotowego zjazdu w granicy z działką [..] narusza odległości ustalone w § 16 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia.

Końcowo Wojewoda stwierdził, że liczba zaprojektowanych miejsc postojowych w rzeczywistości wynosi 9, przy wymaganych dla tej inwestycji 11 miejscach. Wynika to z faktu, że 3 z 12 miejsc w garażu podziemnym znajdują się w drugim szeregu, co uniemożliwia swobodny dostęp do nich w przypadku zajęcia miejsc z przodu. Rozwiązanie takie sprzeczne jest obowiązkiem urządzenia stanowisk postojowych zgodnie z przeznaczeniem i sposobem zabudowy działki, wynikającym z § 18 rozporządzenia oraz obowiązkiem zapewnienia bezpośredniego, indywidualnego dostępu do każdego z miejsc wynikającym z § 21 ust. 2 tego aktu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący J. P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń dotyczących rozumienia "stropodachu", "dachu odwróconego", a także rodzaju ekokratki przewidzianej do wyłożenia zjazdu do hali garażowej oraz sposobu jej umieszczenia w gruncie, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentacji projektowej inwestycji sąsiadujących, z których wynika dopuszczenie zastosowania tożsamych do przyjętych w zaprojektowanej inwestycji rozwiązań architektonicznych, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane;

2. art. 8 § 1 i 2 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji zbyt ogólnych sformułowań uniemożliwiających jej kontrolę, a także dowolność w wydaniu decyzji i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne podejście w analogicznych sytuacjach;

3. art. 6 oraz art. 7 k.p.a. przez rozstrzygnięcie istoty sprawy w oparciu o błędnie ustaloną definicję "stropodachu", dokonaną w oparciu o definicję językową zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN;

4. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, w szczególności prawa do złożenia wniosków dowodowych, co wpłynęło na niedokonanie konkretnych czynności procesowych i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że projekt budowlany zakłada antresole kondygnacji, a nie antresole pomieszczenia oraz, że za antresolę pomieszczenia nie może być uznana górna część pomieszczenia, znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tego pomieszczenia, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona, z uwagi na wysokość antresoli i błędne odczytanie projektu i przyjęcie, iż zaprojektowane antresole są niemal zupełnie oddzielone stropem od pomieszczeń, z których zostały wydzielone;

6. pkt 7.1. lit. c) tiret pierwsze karty terenu oznaczonej jako C-1/06 miejscowego planu poprzez przyjęcie, że wymóg dotyczący kąta nachylenia dachu od 10° do 60° wyklucza zaprojektowanie na dachu akcentu architektonicznego w postaci tarasu wraz z elementem stolarki okiennej (świetlikiem), stanowiącym obudowę klatki schodowej i jej doświetlenie, w sytuacji gdy plan nie ustala zapisów dotyczących układu połaci dachowych oraz nie zakazuje sytuowania na dachu budynku tarasów jako powierzchni funkcjonalnych, a także nie zawiera ograniczeń co do wykonania na dachu elementów doświetlenia budynku, a nadto w § 14 ust. 1 pkt 14) lit. a) in fine planu wprost dopuszcza akcenty architektoniczne przekraczające wysokość zabudowy podanej w karcie terenu;

7. § 3 pkt 22 rozporządzenia oraz § 14 ust. 1 pkt 5) planu polegające na wadliwym rozumieniu pojęcia "stropodach", a w konsekwencji niezasadne wykluczenie z powierzchni biologicznie czynnej 50% dachu zielonego i przyjęcie, że projekt budowlany nie jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania z uwagi na niedostateczną powierzchnię biologicznie czynną;

8. § 3 pkt 22 rozporządzenia oraz § 14 ust. 1 pkt 5) planu poprzez przyjęcie, że powierzchnia inwestycji w zakresie zjazdu do garażu zaprojektowanego nad pomieszczeniem technicznym z ekokratki geoSYSTEM G5max nie jest stropodachem, czego konsekwencją jest uznanie, że 50% jego powierzchni nie może być wliczone do powierzchni biologicznie czynnej, w związku z czym nie został spełniony wymóg planu odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej;

9. § 18 w zw. z § 21 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 10 pkt 4 poprzez uznanie, iż miejsca postojowe w hali garażowej, stanowiącej część wspólną nieruchomości, do której dostęp będą mieli wyłącznie właściciele przynależne do poszczególnych lokali mieszkalnych w tym budynku na zasadzie podziału quo ad usum, lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynku i ich goście, muszą mieć zapewniony bezpośredni, indywidualny dostęp, w sytuacji gdy trzy miejsca w tzw. "drugim szeregu" hali garażowej są przypisane do tych lokali mieszkalnych, które posiadają także miejsca postojowe w tzw. "pierwszym szeregu";

10. § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2285), obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie do oceny przedmiotowego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę złożonego w dniu 18 grudnia 2017 r.;

11. § 12 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 7 rozporządzenia oraz w zw. z § 2 rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym i błędne uznanie, że prowadząca do garażu podziemnego pochylnia (znajdująca się w całości poniżej poziomu otaczającego terenu) nie może być usytuowana na granicy z działką [..], lecz co najmniej w odległości 1,5, m, w sytuacji gdy z § 12 ust. 7 rozporządzania w sprawie warunków technicznych wynika, że odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się;

12. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i tym samym powinna być uchylona;

13. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że sporny projekt budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie przeznaczonym pod inwestycję a projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z warunkami technicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi ponownie wyjaśnił, że projektowane antresole niemal zupełnie przedzielając pomieszczenia, z których zostały wydzielone, co oznacza, że w rzeczywistości stanowią one dodatkowe kondygnacje. W odniesieniu do zarzutów związanych z ilością miejsc parkingowych organ wskazał dodatkowo, że nie tylko miejsca usytuowane w drugim szeregu nie spełniają wymogów rozporządzenia, lecz także 4 inne naruszają ten akt, gdyż ich szerokość została zawężona przez słupy konstrukcyjne do około 2,05 m, przy wymaganej szerokości 2,30 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą inwestorowi, A., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z podłączeniem do sieci: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej oraz rozbiórce garażu, przy ul. C. w S., na działce nr [..], arkusz mapy 25. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcie było niedoprowadzenie przez inwestora projektu budowalnego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Organy obu instancji stosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, a w szczególności przepis art. 35 ust. 1, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa

w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) 8 spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN"

Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. między innymi do usunięcia nieprawidłowości przedstawionej dokumentacji projektowej poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [..], zatwierdzonego uchwałą nr XXXIV/580/2006 Rady Miasta z dnia 27 stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj.. nr 46, poz. 937) oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Pomimo wyznaczenia terminu na dokonanie tej czynności, inwestor nie wykonał obowiązku wyjaśniając jedynie w piśmie z dnia 9 kwietnia 2018 r., że w jego ocenie projektowany obiekt jest zgodny z ustaleniami planu i przedstawiając obszerną argumentację w tym zakresie. W toku całego postępowania, także w skardze, inwestor kwestionował zarówno przyjęcie przez organy obu instancji, że podstawowe parametry projektowanego budynku przekraczają wymiary budynku na sąsiedniej działce nr [..], jak również ustaloną ilość kondygnacji – zdaniem strony skarżącej budynek posiada 3 a nie 5 kondygnacji, co świadczy o zgodności z planem. W tym zakresie skarżący podnosił, że dodatkowe dwa wewnętrzne poziomy na parterze i drugim piętrze stanowią nie kondygnacje, lecz antresole, co nie ma wpływu na ilość kondygnacji budynku. Także zaprojektowany na dachu taras jest zgodny z planem, gdyż akt ten nie zakazuje sytuowania tarasów na najwyższej części budynków, a jednocześnie inwestor zachował wymóg zaprojektowania dachu o kącie nachylenia 10º – 60º. Posiłkując się normą PN-89/B-10425 inwestor wykazywał, że dach o kącie nachylenia połaci dachowych nie większych niż 12º jest dachem płaskim, zatem część płaska projektowanego dachu o spadku 10º jest zgodna z planem. Skarżący zakwestionował także ustalenia organu, że przedmiotowy dach płaski, zaprojektowany jako dach zielony i zjazd do garażu podziemnego nie mogą być wliczane do powierzchni biologicznie czynnej.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie braku zgodności dokumentacji projektowej z zapisami planu miejscowego oraz przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, a zarzuty skargi oceny tej nie zdołały podważyć.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii wysokości projektowanego budynku. Jak stanowi pkt 7.1 lit. a tiret pierwsze i drugie karty terenu C-1/06, na przedmiotowym terenie dopuszczalna wysokość zabudowy to od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych oraz nie więcej niż 10 m do górnej krawędzi elewacji. Ponadto pkt 7.1. lit. f tiret pierwsze i trzecie karty nakazuje nawiązanie formą nowej zabudowy do zabudowy historycznej, przy czym nie jest dopuszczalne, aby podstawowe parametry (wysokość, wymiary rzutów) budynków lokalizowanych w północnych częściach posesji m.in. przy ul. C., były większe od parametrów podstawowych tych parceli. Jak wynika natomiast z projektu budowlanego wysokość planowanego obiektu do górnej krawędzi elewacji wynosi 14 m, a ponadto obiekt ten ma 5 kondygnacji przy wymaganych planem 3.

W tym miejscu należy odnieść się do kwestii wewnętrznych poziomów usytuowanych na parterze i na drugim piętrze budynku, które według strony skarżącej stanowią antresole, a nie osobne kondygnacje wpływające na ilość kondygnacji budynku. Zgodnie z definicją legalną antresoli zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, nie zamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Z kolei w myśl § 3 pkt 16 tego rozporządzenia kondygnacją jest pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Mając to na uwadze wskazać trzeba, że w przedłożonym projekcie. wydzielone powierzchnie mają wysokość odpowiednio 2,25 m i 2,1 m i już sama ta okoliczność kwalifikuje je jako kondygnacje. Ponadto z rysunków wynika, że są one niemal zupełnie oddzielone stropem od pomieszczeń, z których zostały wydzielone. Przepis rozporządzenia wprowadzający wymóg, by powierzchnia antresoli była mniejsza niż powierzchnia kondygnacji lub pomieszczenia, nad którymi znajduje się antresola, nie wprowadza wprawdzie wymogów w zakresie różnicy tej powierzchni, jednakże zachowanie architektonicznego charakteru antresoli stanowiącego ze swej istoty element otwarty na pomieszczenie, z którego jest on wydzielony, zakłada "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie więc spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Różnica w powierzchni pomieszczenia oraz antresoli powinna zapewniać widoczność otwartej na to pomieszczenie jego części w postaci antresoli. Przy czym różnica ta nie może wiązać się wyłącznie z koniecznością realizacji schodów prowadzących do tej części pomieszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1682/14, dostępny CBOSA). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Analiza zawartych w projekcie rzutów parteru oraz 2 piętra ujawnia bowiem, że pomieszczenia nad mieszkaniami 1-4 oraz 7-9 mają powierzchnię zbliżoną do powierzchni pomieszczeń (np. mieszkanie nr 4 na parterze – pokój 28,46 m2, pomieszczenie nad nim 24,56 m2), z których zostały wydzielone, zaś różnica powierzchni wiąże się w koniecznością realizacji schodów do ww. części budynku (rys. A.02 i A.04). Ponadto ciągi komunikacyjne (schody) do wydzielonego pomieszczenia obudowane są bądź to konstrukcją betonową bądź ścianą działową z gazbetonu, co również wyklucza przyjęcie "otwartości" wydzielonych nad pokojami pomieszczeń.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy zasadnie stwierdziły, że pomieszczenia wydzielone na parterze i drugim piętrze budynku stanowią osobne kondygnacje, a nie jak wskazał inwestor - antresole, i tym samym powiększają liczbę kondygnacji budynku do 5. Zarzuty naruszenia § 3 pkt 16 i 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych okazały się zatem niezasadne. Zgodzić się także trzeba z organem, że ilość kondygnacji wyznacza ponadto wskazana na projekcie linia okien (rys. A.09, A.10 i A.11). Stwierdzenie zaś, że projektowany budynek posiadać będzie 5 kondygnacji powoduje, że inwestycja sprzeczna jest również z pkt 7.1 lit. f karty terenu, albowiem nie nawiązuje swoja formą do zabudowy historycznej, gdyż znajdujący się na sąsiedniej działce nr [..] historyczny budynek ma 3 kondygnacje.

Nie sposób też zaakceptować stanowiska skarżącego o zgodności budowy na dachu tarasu z planem miejscowym. W odniesieniu do geometrii dachów budynków na przedmiotowym terenie plan przewiduje bowiem kąt nachylenia od 10º do 60º, układ połaci dachowych – nie ustala się i zapisy te zdaniem organu wykluczają realizację na takim dachu tarasu rekreacyjnego. Taras ten pełni bowiem jednocześnie rolę stropodachu o kącie nachylenie około 1,15º. Wprawdzie w przepisach prawa brak jest definicji legalnej zarówno tarasu jak i stropodachu, lecz w literaturze taras definiuje się jako powierzchnię poziomą umiejscowioną na wysokości parteru ale także na piętrze lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzoną balustradą. Skoro w niniejszej sprawie na dachu projektowanego budynku znajduje się owa powierzchnia pozioma umiejscowiona na dachu, ogrodzona balustradą (rys. A.05, A.06 i A.07) – spełniająca rolę dachu i jednocześnie wykorzystywana jako taras, to należało ją uznać za stropodach. Z punktu widzenia konstrukcji stropodach jest bowiem dachem płaskim, gdzie między najwyższym stropem, a konstrukcją dachu brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Z kolei kąt nachylenia takiego dachu, wynosi od 1% - według PN-B-02361:2010 "Pochylenie połaci dachowych" – do około 5º. W konsekwencji dach przedmiotowego budynku, na którym zaprojektowano taras, o kącie nachylenia 2% (około 1,15º) jest stropodachem i nie spełnia wymogu ustalonego w planie, tj. dachu o kącie nachylenia 10º-60º.

Z kolei stropodachem nie jest ta część dachu, która posiada kąt nachylenia 10º. Uwidoczniona na rysunku A.06 projektu konstrukcja tego dachu wskazuje bowiem, że jest do dach mansardowy, który charakteryzuje się tym, iż jego połać jest podzielona na dwie części – górna ma mniejszy spadek niż dolna. W niniejszej sprawie górna połać dachu ma kąt nachylenia 10º, zaś dolna 60º. Ponadto pomiędzy najwyższym stropem, a konstrukcja dachu znajduje się wolna przestrzeń, co również jest cechą charakterystyczną tego typu dachów. Z tego też względu organy prawidłowo uznały, że dach o kącie nachylenia 10º to część dachu mansardowego, a nie osobna konstrukcja – stropodach. Wskazuje na to także sam kąt nachylenia, który w przypadku dachów płaskich (stropodachów) winien wynosić do około 5º.

W konsekwencji, skoro zielony dach o kącie nachylenia 10º nie może zostać uznany za stropodach, to nie można też zaliczyć 50 % jego powierzchni do powierzchni biologicznie czynnej, jak czyni to projektant.

Także zjazd do garażu podziemnego, przykryty ekokratką, nie mógł zostać zaliczony do powierzchni biologicznie a to z tego względu, że jego nawierzchnia nie zapewnia naturalnej wegetacji roślin i retencji wód opadowych, jak wymaga tego § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, możliwość zaliczenia powierzchni wyłożonej określonym rodzajem kraty trawnikowej czy płyty ażurowej do powierzchni biologicznie czynnej, jest uzależniona od rodzaju i warstw jej podbudowy, a organ w każdym wypadku powinien zbadać sposób umieszczenia takiej kraty czy płyty w gruncie celem ustalenia, czy istnieją warunki naturalnej wegetacji roślin (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 528/12). Zatem betonowa powierzchnia z urządzoną na niej nawierzchnią ziemną nie uniemożliwia uznania tych części budynków za teren biologicznie czynny z tym że w 50%. Z powyższego można wnioskować, że przykładowo "odcięcie" pewnej warstwy ziemi (zabetonowanie) na określonej głębokości bez możliwości takiego urządzenia pozostałej jej nawierzchni, które umożliwiałoby naturalną wegetację nie pozwalałoby na zaliczenie danego terenu do terenu biologicznie czynnego.

Z projektu wynika, że zjazd do garażu skonstruowany będzie z płyty żelbetowej o grubości 25 cm, masy bitumicznej, folii drenażowej + geowłókniny – 2 cm, tłucznia – 23 cm, piasku 5 cm i nawierzchni ziemnej ustabilizowanej kratą drogową – 5 cm (rys. A.08). Nie mniej jednak, jak zasadnie zwrócił uwagę organ, trudno zgodzić się z faktem, że na terenie po którym przez dłuższy czas będą poruszały się samochody dojeżdżające lub wyjeżdżające z garażu, możliwa będzie naturalna wegetacja roślin. Rację ma organ, że naturalna wegetacja oznacza niezaburzony i zgodny z prawami natury rozwój i wzrost roślin, który jest niemożliwy przy ciągłym – a należy takowe założyć z uwagi na ilość mieszkań – użytkowaniu zjazdu przez mieszkańców budynku.

Prawidłowość ustaleń organu w ww. zakresie spowodowała, że przewidzianą przez projektanta powierzchnię biologicznie czynną należy pomniejszyć o 50,8 m2 (powierzchnia dachu zielonego nad 2 piętrem; rys. Z.05) oraz 18,5 m2 (pochylnia; rys. Z.05). W takim zaś wypadku powierzchnia biologicznie czynna działki wyniesie 37,67 % (189,9 m2 powierzchni działki wynoszącej 504 m2), nie spełniając tym samym wymogów ustalonych w miejscowym planie.

Reasumując, zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo stwierdziły niezgodność dokumentacji projektowej planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu, wobec czego stosownie do art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego nałożyły na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie - wydały decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niesporne jest bowiem w sprawie, że inwestor obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 8 lutego 2018 r. nie wykonał, gdyż za usunięcie nieprawidłowości w projekcie nie można uznać pisma z dnia 9 kwietnia 2018 r. będącego w rzeczywistości stanowiskiem inwestora.

Kontrolując zaskarżone postępowanie Sąd nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania dowodowego, w szczególności nie sposób podzielić zarzutów z zakresie braku zebrania całego materiału dowodowego, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentacji projektowej inwestycji sąsiadujących oraz braku uzasadnienia dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne podejście w analogicznych sytuacjach. W tym zakresie wskazać bowiem trzeba, że w odniesieniu do danej inwestycji organy administracji badają wyłącznie uregulowania prawne danego terenu oraz dokumentację projektową dotyczącą konkretnej inwestycji. Nie sposób badać przyjętych przez inwestora rozwiązań przez pryzmat inwestycji sąsiadujących, nawet o podobnych uwarunkowaniach i konstrukcji.

Tym samym zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a. okazały się niezasadne. Ponadto w ocenie organu uzasadnienia wydanych decyzji odpowiadają wymogom stawianym w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organy w sposób wyczerpujący wskazały, jakie nieprawidłowości stwierdzono w dokumentacji projektowej i dlaczego, odnosząc się przy tym do stanowiska wyrażonego przez skarżącego. W konsekwencji, wątpliwości nie budzi także zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego prawa materialnego i wydanie decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który to przepis uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdy inwestor nie wykona obowiązku usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi nie są zasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.