Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 624/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. K. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 września 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z 3 listopada 2014 r. o odmowie zwrotu H. K. K. i M.K. nieruchomości położonych w K., obręb [.], działki nr [..] i [..], obecnie części działek nr [..] i [..], stanowiących własność Gminy Miejskiej.

Przedstawiając stan faktyczny organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym z 28 marca 1974 r., Repertorium A. nr [..], Z. K. sprzedała Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), nieruchomości położone w K., oznaczone jako działki nr [..] i [..]. Zgodnie z treścią aktu notarialnego nabycie nastąpiło "na cele użyteczności publicznej".

Pismem z 23 kwietnia 2008 r. Z. K. K. wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Starostą), z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości podnosząc, że są one obecnie użytkowane " niezgodnie z pierwotnym planem z momentu przejęcia działek".

Z pisma Urzędu Miasta z 14 sierpnia 2008 r. wynika, iż "działki nr: [..] i [..] weszły w skład działek nr [..] i [..] obręb [..], położonych przy ulicy O. w K. ".

Pismem z 29 października 2008 r. Z. K. K. rozszerzyła wniosek "o zwrot działki nr [..] według aktualnej numeracji oraz zwrot części działki określonej jako droga, a która przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego przy ul. O.nr [..] w K.". Ponadto wnioskodawczyni podkreśliła, że "w akcie notarialnym jest dość ogólnikowo wskazany "cel użyteczności publicznej".

Pismem z dnia 12 listopada 2008 r. Z.K. K. skorygowała swój wniosek w ten sposób, "że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zwrot działki [..]".

Burmistrz Miasta w piśmie z 10 grudnia 2008 r. wskazał, iż działka nr [..] powstała w wyniku podziałów geodezyjnych działki nr [..], która została nabyta w dniu 12 sierpnia 1976 r. od A. A., a część działki określonej jako droga, a która przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego przy ul. O. nr [.]. stanowi część działki nr [..], która powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [..], która została nabyta w dniu 12 sierpnia 1976 r. od Z. C., J.B., L. W. i M.A.

W związku z tym, że Z. K. K. zmarła w dniu 17 grudnia 2008 r., Starosta, postanowieniem z 25 lutego 2009 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie.

Pismem z 19 maja 2009 r. H. K. K. i M. K. wystąpili z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt [..], zgodnie z którym nabyli spadek po zmarłej Z. K.-K.

Postanowieniem z 17 lipca 2009 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

W dniu 19 października 2009 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której H. K. K. wniosła "o zwrot byłych działek ozn. nr [..]i [..] położonych w K. przy ul. O., cyt. "jeżeli został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu".

Pismem z 11 grudnia 2009 r. H. K. K. i M. K. wskazali, iż domagają się zwrotu działek nr [..] i [..], stanowiących obecnie część działek nr [..] i [..]. Podkreślili, że "okolicznością bezsporną jest, że w chwili obecnej działki nr [..] oraz [..] stanowią ogólnodostępny parking publiczny, którego część została wydzierżawiona A. pod przystanek autobusowy i postój dla autobusów. Jak natomiast wynika m.in. z treści protokołu z 7 lutego 1973 r. podpisanego pomiędzy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej a Z. K. wyraziła ona zgodę na zbycie nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem na rzecz Skarbu Państwa "w związku z budową terenów rekreacyjnych". Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany a na wywłaszczonych działkach prowadzona jest m.in. działalność stricte komercyjna. Nadto cel, na który nastąpiło wywłaszczenie, musi być tożsamy z celem, któremu nieruchomość faktycznie służy. Na gruncie niniejszego postępowania oznacza to, że aby można było skutecznie mówić o bezzasadności wniosku należałoby uprzednio ustalić, że na przedmiotowych nieruchomościach prowadzona jest działalność rekreacyjna".

W piśmie z dnia 13 stycznia 2010 r. nr [..] Burmistrz Miasta stwierdził, że ówczesne działki nr [..] i [..] "weszły w skład (...) działek ozn. nr geodez. [..] oraz [..] i w przedmiotowej części wykorzystywane są właśnie na cele publiczne. Teren ten zajęty jest pod drogę publiczną ulicę O., którą stanowi jezdnia asfaltowa, chodnik betonowy i pas zieleni, część stanowi skarpę porośniętą trawą, część stanowi chodnik betonowy stanowiący ciąg pieszy łączący ulicę O. z ulicą W., część stanowi parking samochodowy, którego fragment jest dzierżawiony A. zgodnie z jego wnioskiem na przejazd i postój autobusów. Ponadto podniósł, że ww. działki "po ich nabyciu przez Skarb Państwa, na tym terenie i gruntach sąsiednich zostały urządzone tereny rekreacyjne. Istniały tam zagospodarowane tereny zielone w części porośnięte drzewami, krzewami, trawą, kwiatami, z urządzonym ciągiem pieszym, ławkami, koszami na śmieci, oświetleniem. Taki stan rzecz istniał co najmniej około 10 lat. (...) Zmiana planów co do przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości miała miejsce w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego z 1979 r. W dokumencie tym w związku z rozwojem układu ulic (w tym ulicy W.) oraz wzrastającą rolą A. w przewozach osób i towarów postanowiono tę część miasta przeznaczyć pod budowę dworca autobusowego ".

Decyzją z 30 czerwca 2011 r. Starosta odmówił zwrotu nieruchomości położonych w K., oznaczonych jako działki nr [..] i [.], obecnie części działek nr [.] i [.].

Wskutek wniesienia odwołania przez H. K. . i M. K. Wojewoda decyzją z 27 stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że "uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niespójne, a organ pierwszej instancji w ocenie materiału dowodowego przekroczył granice swobodnej oceny dowodów". Ponadto podkreślił, iż Starosta "poprzestał na przyjęciu twierdzeń strony, tj. Gminy Miasta, popartych jedynie nieuwierzytelnionymi kopiami".

W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta przeprowadził w dniu 7 lutego 2013 r. rozprawę administracyjną, w trakcie której przesłuchano świadków: R. K. - kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Budownictwa w Urzędzie Miasta w 1974 r. i W. C. - Przewodniczącego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w 1973 r. Pierwsza z ww. osób zeznała, iż "na tym terenie był straszny rozgardiasz, drzewa, krzaki, rozwalający się budynek. (...) Po wykupie nastąpiło uporządkowanie terenu. Zasadzono kwiaty - chyba m.in. bratki, trawę, ścieżki żwirowe, oraz ławki - nie wiem ile. Były naciski polityczne żeby ten rejon był uporządkowany, dlatego prace zostały wykonane, było to chyba zrobione pół roku po wykupie. (...) W jakimś okresie podjęto decyzję żeby zrobić parking dla wysiadających z autobusów, nie pamiętam kiedy, musiało to być po około 5-6 latach od zakończenia zadania na nieruchomościach Pani K.". W. C. stwierdził, że "znacznie później powstał tam parking, roku nie pamiętam. Przed okresem powstania parkingu było porządkowanie terenu dla celów spacerowych łączących ulicę O. z placem przy pomniku J. W., pod pojęciem spacerowym rozumiem ścieżki, ławki, kwiatki. (...) Na pytanie czy pamięta na jaki cel zostały wywłaszczone umową tereny, świadek podaje, iż jak podawał wcześniej celem było uporządkowanie tego terenu, stworzenie miejsc rekreacyjnych ".

W piśmie z 5 września 2014 r. H. K. K. i M. K. podtrzymali swoje żądanie zwrotu nieruchomości oznaczonych numerami [..] oraz [..], znajdujących się w obrębie [..] (część działek nr [..] i [..]).

Decyzją z 3 listopada 2014 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, stwierdzając, iż obecne wykorzystywanie działek nie może mieć znaczenia dla uznania zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości. Dodano, iż w chwili obecnej działki te nadal przeznaczone są na cel użyteczności publicznej.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli H. K. K. i M. K., wskazując, że "protokół z 7 lutego 1973 nie mógł być podstawą nabycia działek [..] i [..], gdyż Z. K. nie była prawnym właścicielem nieruchomości, a została nim dnia 03.10.1973r., na podstawie aktu własności ziemi". Ponadto stwierdzili, że akt notarialny z dnia 28 marca 1974 r. jest dokumentem nieważnym, ponieważ brak na nim podpisu Z. K. Podkreślili również "brak wykazania niezbędności na cele użyteczności publicznej".

Wojewoda rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia ważności ww. aktu notarialnego. Do tego uprawniony jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Dodatkowo wskazał, że oryginał aktu notarialnego jest podpisywany przez wszystkie osoby przystępujące do aktu oraz przez notariusza, natomiast wypis podpisuje jedynie notariusz i opatruje pieczęcią oraz parafuje na złączach (z tego powodu na odpisie, który znajduje się w aktach sprawy nie ma podpisu Z. K.).

Za błędne uznał Wojewoda twierdzenie odwołujących się, co do daty, w której Z. K. stała się właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Zauważył organ odwoławczy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250), który był podstawą wydania aktu własności ziemi z dnia 3 października 1973 r., "nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami", i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku". Powyższe oznacza, że ww. dokumentem Kierownik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej jedynie potwierdził nabycie przedmiotowych działek przez Z. K. z dniem 4 listopada 1971 r., tj. dniem wejścia w życie ww. ustawy. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 600/14. W związku z tym wszelkie zarzuty związane z nieprzysługiwaniem Z. K. prawa własności w dacie 7 lutego 1973 r. (data protokołu, zgodnie z którym Z. K. wyraziła zgodę na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości) są chybione.

Dalej wskazał organ odwoławczy, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzono m.in., że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z powyższego wynika, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będące przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie dawne działki nr [..] i [..], nie zostały objęte taką decyzją, lecz nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10. poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79).

Zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się

ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. nr P 38/11, że "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492)".

Dalej Wojewoda ocenił, że organ I instancji prawidłowo ustalił w oparciu o wykazy zmian gruntowych i porównanie granic działki wywłaszczonej z obecnym przebiegiem granic, iż w wyniku przekształceń geodezyjnych dawne działki nr [..] i [..] stanowią obecnie część działek nr: [..] i [..].

W trakcie prowadzonego przez Starostę postępowania Burmistrz Miasta wskazywał, iż część dawnych działek nr [..] i [.] została wykorzystana na poszerzenie ulicy O., która stanowi drogę publiczną.

W związku z tym za istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wybudowana droga stanowi drogę publiczną, gdyż w takim przypadku, jednoznacznie wykluczy to możliwość zwrotu przedmiotowych nieruchomości w tej części.

Z art. 2 u.g.n. wynika, że przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), zwanej dalej "u.d.p.", "drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12, "regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też nawet w razie zbędności (...) wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w sytuacji, gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, dotyczy to zatem usytuowania na nieruchomości pasa drogowego lub jego części - art. 4 pkt 1, art. 5, art. 6 i art. 22 ustawy o drogach publicznych. (...) W świetle określonego w art. 2a cyt. ustawy o drogach publicznych zakazu przenoszenia na własność osoby fizycznej gruntu, na którym urządzono drogę, kategoria ulicy pozostaje bez znaczenia, istotnym natomiast jest, że stanowi ona drogę publiczną ".

Jak stanowi przepis art. 1 u.d.p. " drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Z ww. przepisu wynika wprost, iż aby zaliczyć drogę do miana dróg publicznych musi ona spełniać obligatoryjnie cztery wskazane w przepisie przesłanki. A mianowicie musi:

1) stanowić drogę (pojęcie drogi),

2) zostać zaliczona do określonej ustawowo kategorii,

3) posiadać otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi nieograniczony dostęp do drogi,

4) posiadać ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów u.d.p. lub innych przepisów szczególnych, (za Renata Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. 2011 r.).

W przedmiotowej sprawie należy dokonać analizy stanu części nieruchomości, objętych wnioskiem o zwrot, pod wskazanym powyżej kątem. Analiza ta jest niezbędna w celu ustalenia, czy podlegają one ochronie, jako nieruchomości specjalne, jakimi są drogi publiczne.

Zgromadzony materiał dowodowy, w tym sporządzony, na zlecenie Wojewody, przez Starostę protokół z oględzin nieruchomości z 28 lipca 2016 r., zgodnie z którym część terenu działek objętych wnioskiem o zwrot "jest to droga asfaltowa, dwukierunkowa. W skład drogi wchodzi jezdnia i chodnik po prawej i lewej stronie jezdni", wskazuje, iż część nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych tj.: "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Definicję tę uzupełnia ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwana dalej "p.r.d.", gdzie art. 2 pkt 1, wskazuje, że drogą jest "wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt".

Elementy wchodzące w skład drogi, w sposób wyczerpujący określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t.Dz. U. z 2016 r., poz. 124).

Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym na części przedmiotowych nieruchomości, objętych niniejszym postępowaniem, znajduje się budowla definiowana zgodnie z powyższymi aktami prawnymi jako droga. Wskazują na to znajdujące się na nieruchomościach elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak: jezdnia - nawierzchnia asfaltowa, chodnik (vide: protokół oględzin nieruchomości z dnia 28 lipca 2016 r. oraz mapy wydrukowane z serwisu geoportal.gov.pl w aktach organu II instancji).

Kolejnym aspektem, jaki musi zaistnieć aby zaliczyć daną drogę do miana dróg publicznych jest zaliczenie do określonej kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Obecna działka nr [..] (w granicach części wywłaszczonych działek nr [..] i [..]) stanowi w części pas drogowy ul. O. Ww. ulica zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie rozporządzenia nr [..] Wojewody z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. U. Województwa z dnia 20 czerwca 1996 r., nr 15, poz. 48).

Kolejnymi dwiema przesłankami są możliwość korzystania z drogi przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie ulega wątpliwości, iż usytuowanie nieruchomości stanowiącej część spornych działek nr [..] i [..] oraz znajdująca się na nich infrastruktura, wskazują iż stanowią one w części ciąg komunikacyjny. Wskazane powyżej fakty jednoznacznie potwierdzają, iż ze spornych nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem, co wyczerpuje dwie ostatnie przesłanki wskazane w definicji drogi publicznej.

Zgodnie z przeprowadzoną powyżej analizą, Wojewoda stwierdził, iż część nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym stanowi drogę publiczną w znaczeniu u.d.p..

Za bezcelowe uznał Wojewoda badanie realizacji celu wywłaszczenia na częściach byłych działek nr [..] i [..] w ww. zakresie, tj. na częściach wchodzących w skład drogi publicznej. Natomiast konieczna jest analiza co do pozostałych części wywłaszczonych nieruchomości.

Dokonując analizy przepisów u.g.n., podkreślono, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie kwestii, czy cel ten udało się zrealizować. Na gruncie przedmiotowej sprawy orzekające organy stwierdziły, iż z treści aktu notarialnego z 28 marca 1974 r., Repertorium A. nr [..] wynika, iż Z. K. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomości oznaczone jako działki nr [..] i [.] na cele użyteczności publicznej.

Z kolei z protokołu z 7 lutego 1973 r. wynika, że ww. nieruchomości miały zostać nabyte ,, w związku z budową terenów rekreacyjnych obok parkingu". W sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości sąsiedniej, ustalił Wojewoda m.in. na podstawie pisma z 6 sierpnia 1976 r. skierowanego do A. A. przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [..] miała zostać nabyta " z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej - lokalizacja parku rekreacyjnego". Prawidłowość tak ustalonego celu wywłaszczenia potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 586/12, wydany na gruncie tamtej sprawy, w którym stwierdzono, że "prawidłowo orzekające w sprawie organy ustaliły, że działka nr [..] położona w K., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na lokalizację parku rekreacyjnego". Taki cel wywłaszczenia wskazali również przesłuchiwani w trakcie niniejszego postępowania świadkowie: R.K.i W. C.

W związku z powyższym celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne jest ustalenie, czy na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [..] i [..] (obecnie część działek nr: [..] i [..]), został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. czy powstały na nich tereny rekreacyjne/park rekreacyjny.

Podkreślił Wojewoda, iż pojęcie "tereny rekreacyjne" użyte w protokole z 7 lutego 1973 r., czy "park rekreacyjny", użyte w piśmie Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami z 6 sierpnia 1976 r. skierowanym do właścicielki sąsiedniej nieruchomości, nie są terminami ustawowymi. W ww. wyroku, wydanym na gruncie sprawy dotyczącej przyległej nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż pojęcie "park rekreacyjny" "można obecnie utożsamiać z terminem "terenów zieleni" zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220) jako tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym".

WSA w Gdańsku uchylając wcześniejsze decyzje obu organów dotyczące sąsiedniej nieruchomości, stwierdził, że "nie wyjaśniono bowiem jak zagospodarowany został teren działki nr [..] po jej przejęciu na własność Skarbu Państwa, czy na tym terenie rzeczywiście urządzono jakiś teren zielony, czy też jako teren "parków i zieleńców" określono obszar porośnięty dziką roślinnością i w takim stanie jaki został przejęty od poprzedniego właściciela".

W związku z powyższym organ I instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu dotyczącym przyległej nieruchomości, przesłuchał w charakterze świadków: R. K., R. O., Z. H., H.K.-K., Z. C. i W. C., na okoliczność zagospodarowania dawnej działki nr [..]. Zeznania ww. osób dotyczyły również obszaru dawnych działek nr [..] i [..]. R.K.oświadczył, że "na tym terenie został urządzony w pierwszej części przylegającej do nieruchomości Pani K. teren zielony, skwerek wraz z chodnikiem i klombem kwiatowym (...) wchodził on około 10 m w głąb dzisiejszego parkingu dla samochodów osobowych. Natomiast dalej w drugiej części nieruchomości powstał parking dla samochodów "utworzony z płyt jumbo". Na podstawie jego zeznań geodeta R. F. sporządził w dniu 10 czerwca 2014 r. szkic granic terenu zielonego na mapie ewidencyjnej przedstawiającej stan ww. działki w latach 1972-1976. Ponadto stwierdził, że teren między kwiatami a wozownią (cały teren widoczny na pocztówce) był zagospodarowany, nawieziono tam ziemię, urządzono tam trawnik, który był koszony". R. O. zeznał, że pracował w firmie, która wykonywała zlecenie nawiezienia ziemi na ten teren i jego wyrównania. Jednakże nie był w stanie określić granic nieruchomości, na której były wykonywane prace. Z.H. zaznaczył na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z rozprawy administracyjnej z 27 lutego 2014 r. obszar trawy i obszar, na którym były urządzone kwietniki i alejki - teren ten obejmował działkę nr [..], ale również działki nr [..] i [.]. Ponadto stwierdził, iż trawnik był posiany i był koszony. H. K.-K. również zaznaczyła na mapie obszar trawy i klomb kwiatowy. Wskazała, że na tym terenie od chodnika przy ul. O. w kierunku ul. W. "znajdowały się kolejno trawnik, teren zielony z kwiatami alejkami a przy samej ul. W. pas zielonej łąki". Oświadczyła, że przy urządzaniu tego terenu zielonego zniszczony został jej ogród. Z. C. nie był w stanie zakreślić dokładnych granic terenu zielonego, ale stwierdził, że mieścił się on od ul. O.do ul. W. i od płotu jego działki do miejsca wskazanego na mapie. Z jego określenia granic wynika również, że teren zielony obejmował dawną działkę nr [..], jak również działki nr [..] i [.]. Ponadto zeznał, że zanim powstał teren zielony było tam bagno, łąka i ogród oraz że nie ma wątpliwości, iż teren ten został zagospodarowany. Kolejny świadek, W. C., oświadczył, że teren został zniwelowany, usunięto śmieci, powstały zieleńce, rabaty kwiatowe i ustawiono ławki.

Według zeznań świadków prace adaptacyjne nastąpiły bezpośrednio po przejęciu nieruchomości, natomiast parking A. powstał po kilku latach.

W związku z tym, że zeznania świadków w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obszaru zostały złożone przez osoby bezpośrednio niezainteresowane przedmiotowym postępowaniem, a ponadto wzajemnie się uzupełniają i nie są ze sobą sprzeczne, mogą w opinii Wojewody stanowić dowód również w niniejszym postępowaniu. Ponadto podkreślono, że sama wnioskodawczyni, w trakcie przesłuchania w sprawie o zwrot sąsiedniej działki, wskazała na fakt utworzenia na tym terenie zieleni, co jest w opinii organu II instancji realizacją celu wywłaszczenia. To samo przyznała w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wpłynęło w dniu 13 października 2009 r. - "które to działki najpierw uczyniono terenem rekreacji (...) jednocześnie przeznaczając ich część na poszerzenie ul. O.". Powyższe również potwierdza pismo Z.K.z dnia 25 marca 1977 r., w którym wskazuje, iż " ogrodzenie moje zostało usunięte podczas urządzania terenu rekreacji, poszerzania ulicy O. oraz budowy chodnika". Ponadto w piśmie z dnia 29 października 2008 r. była właścicielka stwierdziła, że "w decyzji komunalnej nieruchomość jest określona jako tereny rekreacyjne. W ten też sposób była wykorzystana przez pierwsze lata po wywłaszczeniu. Strona dysponuje zdjęciami, na których widać ławki wypoczynkowe oraz obszar nieruchomości pokrytej trawnikiem ".

Wyżej opisany cel wywłaszczenia potwierdzili także przesłuchiwani w niniejszej sprawie R. K.i W.C.

W ocenie Wojewody cel użyteczności publicznej, na jaki nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa został zrealizowany.

Wskazał Wojewoda, że zeznania świadków nie pozwoliły ustalić jednoznacznie, co zostało wykonane na każdym m2 wywłaszczonych nieruchomości, jednakże większość z nich zgodnie zeznała, że został utworzony na prawie całym ich obszarze (poza częścią, która została przeznaczona na poszerzenie ul. O.) teren zieleni. Nawet jeżeli jakiejś części nie zagospodarowano, a pozostawiono dziko rosnącą roślinność, to łącznie z resztą terenu, który należało doprowadzić do porządku (zgodnie z zeznaniami Z. C. było tam bagno, wysypisko śmieci, a zgodnie z zeznaniami innych świadków teren wymagał uprzątnięcia, nawiezienia ziemi, wyrównania itp.), utworzyło jedną całość w postaci terenu zielonego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, bowiem jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 336/13 "W ocenie Sądu, za przekonywującą uznać należy argumentację, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia". Zaprezentowane stanowisko potwierdza, że nie zawsze realizacja celu wywłaszczenia wiązać się musi z realizacją "obiektów kubaturowych" lub zainwestowaniem.

Podkreślono, że w aktach organu II instancji znajduje się "inwentaryzacja urbanistyczna do planu szczegółowego i rewaloryzacji śródmieścia K.", sporządzona w październiku 1981 r., przedstawiająca "użytkowanie terenu".

Inwentaryzacja urbanistyczna polega na sprawdzeniu w terenie i naniesieniu na plansze, którą stanowi podkład geodezyjny sytuacyjno-wysokościowy w skali 1:1000 lub 1:500, aktualnego zainwestowania danego terenu takiego jak np. zieleń. Oznacza to, że przedmiotowy dokument obrazuje to, co znajduje się na konkretnym obszarze w dacie jego sporządzania. Jak wynika z planszy, będącej częścią inwentaryzacji urbanistycznej z października 1981 r., sporządzonej przez B. w dacie sporządzania niniejszego dokumentu przedmiotowe nieruchomości oznaczona była jako "ZP", tj. "tereny parków i zieleńców", co oznacza, że właśnie te elementy się na nich znajdowały.

Skoro zatem działki nr [..] i [..] zostały przejęte przez Skarb Państwa w dniu 28 marca 1974 r. na cele użyteczności publicznej "w związku z budową terenów rekreacyjnych", natomiast na podstawie ww. inwentaryzacji urbanistycznej wiadomo, że 7 lat później na jej terenie znajdowały się "parki i zieleńce", a przesłuchani w sprawie świadkowie oświadczyli, że prace związane z utworzeniem terenu zieleni zostały podjęte od razu po przejęciu nieruchomości, oznacza to, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany.

W nawiązaniu do twierdzeń odwołujących się, o nieważności decyzji organu I instancji, wskazał Wojewoda, że kodeks postępowania administracyjnego wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2008 r." sygn. akt II SA/Wr 112/08, "w postępowaniu odwoławczym organ II instancji może wydać jedynie decyzję przewidzianą w art. 138 k.p.a.". Jednakże, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 537/14. "zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., to, uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 k.p.a. ". Należy jednak zauważyć, że brak przytoczenia przez organ I instancji treści przepisów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie uzasadnia uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lub orzeczenia co do istoty sprawy, skoro nie ma wpływu na jej wynik Odnosząc się do kwestii obecnego zagospodarowania działek, na terenie których w znacznej części znajduje się parking samochodowy, należy podkreślić, że fakt ten nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt 1 i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 180/07).

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania stron odwołujących się o unieważnienie decyzji organu I instancji i orzeczenia o zwrocie działek nr [..] i [..].

Skargę na powyższą decyzje wnieśli H.K. K. i M. K. wskazując, że analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że przejęcie działek [..] i [..] nastąpiło z naruszeniem przepisów obowiązującego wówczas prawa. Brak było bowiem planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego miałoby nastąpić przejęcie działek, nie wykazano niezbędności nieruchomości na cele użyteczności publicznej, nie udokumentowano procesu rokowań z propozycja wykupu przed nabyciem oraz w aktach brak wniosku o wywłaszczenie.

Zakwestionowali skarżący okoliczność, że Z. K. była właścicielką nieruchomości w dacie podpisywania aktu zbycia działek. Przedmiotowe działki nie były gospodarstwem rolnym, ani zarówno J.K.K. (był kupcem), ani Z. K. (była krawcową) nie byli rolnikami. Nie ma zatem w tym przypadku zastosowania ustawa z dnia 26 października 1971r., o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na którą się Wojewoda powołuje i nie skutkuje ona w tym przypadku konsekwencjami prawnymi.

Ponownie kwestionując ważność aktu notarialnego nabycia działek wskazali skarżący, że gdyby okazał się on nieważny, to decyzja Wojewody stałaby się nieprawdziwa i błędna. Nie można wydawać wyroków w sprawie, bez stwierdzenia ważności i prawdziwości podstawowych dokumentów, na których sprawa się opiera. Dyskwalifikuje to cały proces decyzyjny i jest sprzeczne z art. 7 i 8 k.p.a. W trakcie prowadzenia sprawy nikt nie przedstawił oryginału aktu notarialnego Repetorium A. nr [..]. Nie jest on w posiadaniu żadnego z właścicieli sprzedawanych działek, a funkcjonuje tylko w formie odpisu. Orzekające w sprawie organy nie wykazały niezbędności działek na cel wywłaszczenia pomijając w ten sposób bardzo istotną przesłankę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odpowiadają prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji sąd doszedł do przekonania, że nie zawierają one uchybień, które musiałyby doprowadzić do ich uchylenia. W ocenie sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, w związku z czym mógł on stanowić wiarygodny i pełny materiał do poczynienia wszechstronnej oceny okoliczności i subsumcji przepisów prawa.

Podstawę prawną powyższych decyzji stanowiły przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami:

"Art. 136. 1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.

5. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa".

"Art. 137. 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".

W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", art. 136 - art. 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zauważyć należy na wstępie, iż konieczną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określoną w art. 136 ust. 3 u.g.n. jest to, aby nieruchomości ta lub jej części stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P12/11. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 u.g.n. zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2012/11/135, Dz. U. z 2012 r., poz. 1472). Po tym wyroku TK powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1810/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1436991; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Gl 93/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1507736, oraz z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1441/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1734325).

Ponadto wyjaśnić należy, że w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. z 2014 r., poz. 376). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił: "zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia (...)." Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż w przypadku ustalenia, że na danej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Jakkolwiek bowiem w art. 137 ust. 1 u.g.n. zdefiniowano przesłanki zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia (wskazując, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany), to w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 902/13, z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego istotnym w przedmiotowej sprawie stało się ustalenie celu wywłaszczenia spornych nieruchomości oraz, czy cel ten został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czyli przed 29 października 2008 r.

Niemniej jednak abstrahując od celu wywłaszczenia zauważyć należy, iż bezspornym jest, że część nieruchomości objętych niniejszym postepowaniem, to jest działka nr [..], wykorzystana została na poszerzenie ulicy O., która stanowi drogę publiczną. Ulica ta zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa z 20 czerwca 1996 r., nr 15, poz. 48).

Drogi gminne w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) stanowią jedną z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 20103 r., I OSK 345/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85).

Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W takiej sytuacji zbędne jest badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej u.g.n. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając sprawę w pozostałym zakresie zauważyć należy, iż zgodnie z aktem notarialnym z dnia 28 marca 1974 r., Rep. A. nr [..] Z. K. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomości oznaczone jako działki nr [..] i [..] na cele użyteczności publicznej.

Natomiast dokładny cel przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości określony został w protokole z dnia 7 lutego 1973 r., w którym Z. K. wyraziła zgodę na ich sprzedaż. Wskazano tam, że ich nabycie związane było z budową terenów rekreacyjnych.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze w ocenie Sądu Z. K. była w tym czasie właścicielką spornych nieruchomości. Należy bowiem wskazać, że akt własności ziemi z dnia 3 października 1973 r. dokumentujący nabycie nieruchomości przez Z.K.wydany został na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy nabycie tych nieruchomości następowało z mocy prawa, a zatem w dniu jej wejścia w życie, to jest 4 listopada 1971 r. Według stanowiska prezentowanego jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości wydana na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych miała charakter deklaratoryjny: stwierdzała jedynie, że z dniem 4 listopada 1971 r. nastąpił skutek prawny zdarzeń opisanych w ustawie (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1164/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stanowił bowiem, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami", i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa (podkreślenie sądu) własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku.

Na marginesie wskazać należy jedynie, iż w niniejszym postępowaniu zarówno organy administracji publicznej jak i sąd nie są uprawnione do badania, czy Z. K. w sposób zgodny z prawem nabyła własność nieruchomości na podstawie przywołanej wyżej ustawy. Podobnie w postępowaniu tym nie podlega ocenie forma aktu notarialnego mocą którego Z. K. zbyła Skarbowi Państwa sporne nieruchomości.

W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, iż działki nr [..] i [..] zostały w dniu 28 marca 1974 r. nabyte przez Skarb Państwa na cel publiczny, którym było powstanie parku rekreacyjnego. Pojęcie parku rekreacyjnego wobec braku jego legalnej definicji należy utożsamiać z pojęciem terenów zieleni zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134) jako tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż cel wywłaszczenia, tj. urządzenie parku rekreacyjnego, został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w oznaczonym powyżej terminie, a zatem nie podlega ona zwrotowi w trybie art. 137 u.g.n.

Analizując przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające Sąd uznał, że doprowadziło ono do prawidłowych ustaleń, zgodnie z którymi na terenie dawnych działek [..] i [..], przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot, jak i przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zrealizowano cel wywłaszczenia polegający na urządzeniu na niej parku rekreacyjnego w rozumieniu wskazanym powyżej.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły zatem, w zgodzie z art. 80 k.p.a., że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, że po zawarciu umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, tj. po dniu 28 marca 1974 r., przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia, tj. do urządzenia na tym obszarze terenów zielonych, stanowiących park rekreacyjny, i cel ten zrealizowano. Wskazują na to w szczególności zeznania przesłuchanych po ww. wyroku świadków, jak i załączona do akt sprawy dokumentacja.

Świadek R. K., pełniący w 1976 r. funkcję Kierownika Wydziału Budownictwa i Gospodarki Mieszkaniowej w Urzędzie Miasta zeznał, że teren wywłaszczonej nieruchomości został w części przeznaczony pod teren zielony - skwerek wraz z chodnikiem i klombem kwiatowym, a w części pod nieutwardzony parking. Prace adaptacyjne nastąpiły bezpośrednio po przejęciu terenu, zaś dopiero po kilku latach A. wystąpił o urządzenie tam przystanku. Świadek potwierdził również, że na karcie pocztowej załączonej do akt administracyjnych widoczny jest teren skweru i trawnika urządzonego na przedmiotowej działce.

Świadek Z.H. zeznał, że teren działek [..] i [..] został zagospodarowany jako trawnik oraz kwietniki i alejki wytyczone krawężnikami o podłożu żwirowym wraz z ustawionymi ławkami. Świadek dodał, że po 3 - 5 latach od urządzenia terenu zielonego, część terenu od strony ul. O. została zagospodarowana na parking dla autobusów.

Także skarżąca H. K. – K.w toku postępowania będącego przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 254/15 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) zeznała, że na terenie działki nr [.]. częściowo urządzony został trawnik, a częściowo teren zielony z kwiatami, alejkami i klombem kwiatowym. Przy samej ulicy W. był też pas zielonej łąki. Zostało to wykonane w latach siedemdziesiątych, później - po około 3 latach - był tam parking A.

Świadek Z. C. zeznał, że zagospodarowany teren zielony mieścił się od ul. O. do ul. W. (tam znajdują się działki nr [..] i [..]). Teren rozpoczynał się za płotem działki nr [..] i kończył się poza granicą działki nr [..].

Świadek W. C.zeznał, że teren między ul. O. a ul. W. został zniwelowany, usunięto śmieci, powstały zieleńce, rabaty kwiatowe i ustawiono ławki dla poprawienia estetyki tego terenu.

Świadek R. O., będący w 1976 r. wiceprezesem przedsiębiorstwa, które w połowie lat siedemdziesiątych wykonywało na zlecenie Urzędu Miasta lub Starostwa , także potwierdził, że pomiędzy ul. O. a ul. W. były wykonywane prace ziemne, wyrównywano teren.

Podkreślić należy, że w dniu 25 marca 1977 r. Z. K. – K. wyjaśniała, że należące do niej ogrodzenie zostało usunięte podczas urządzania terenu rekreacji. W piśmie z dnia 13 października 2009 r. H. K. – K. i M. K. stwierdzili, że wywłaszczone działki - dawniej oznaczone nr [..] i nr [..] najpierw uczyniono terenem rekreacji, przedstawiając na tę okoliczność kartę pocztową. Dodali, że po kilku latach takiego użytkowania, także na tych działkach urządzono parking dla autobusów A..

Ustalenia poczynione w sprawie na podstawie zeznań świadków potwierdza także dowód w postaci załączonej do akt inwentaryzacji urbanistycznej do planu szczegółowego i rewaloryzacji śródmieścia K. Dokument ten został opracowany w październiku 1981 r. i zawiera ustalenie, zgodnie z którym teren dawnych działek nr [..] i [..] - na datę opracowania - stanowił teren parków i zieleńców.

W ocenie Sądu zeznania ww. świadków, poparte zgromadzoną w sprawie dokumentacją, pozwalały dokonać organom obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Z całości materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bowiem, że na terenie części dawnych działek [..] i [..] urządzono w połowie lat siedemdziesiątych teren zieleni i był on w tym miejscu zachowany przez okres kilku lat.

Ustalony na podstawie przedstawionego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy został zatem prawidłowo oceniony przez organy obu instancji. Pozwalał on na wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa, określenia terenu, jaki został przejęty na cel związany z realizacją parku rekreacyjnego, określenia działań podejmowanych po przejęciu nieruchomości w celu urządzenia na tym obszarze terenu zielonego, a także ustalenia sposobu zagospodarowania i stanu nieruchomości sprzed realizacji na niej parkingu dla autobusów A..

Opisane powyżej prawidłowe ustalenia organów stanowiły podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej. Nie zachodziła bowiem, określona w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., przesłanka zbędności tej nieruchomości na cel określony w umowie zawartej w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.