Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 265/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1128
law: Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych -t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S., I. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. nr IFXIV.7840.11.53.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. nr IFXIV.7840.11.53.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. - dalej u.p.b.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania I. S. i M. S. (dalej – Inwestorzy, Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 21 lipca 2021 r. nr [...], którą odmówiono I. i M. S. wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o pomieszczenie komory wędzarniczej z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi na działce 1 w T. przy ul. [...].

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 25 marca 2019 r. Starosta [...] udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o pomieszczenie komory wędzarniczej z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi, na działce nr 1 w T. przy ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, jednak w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego stwierdzono jej nieważność decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 10 lutego 2020 r. nr IFXIV.7840.7.36.2019, utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2020 r. nr [...]. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Starosty była niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga Inwestorów na decyzję Głównego Inspektora została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. o sygn. akt VlI SA/Wa 2168/20 (orzeczenie nieprawomocne).

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Inwestorów, organ I instancji decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W jego motywach wskazano, że postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r. wezwano Inwestorów do uzupełnienia dokumentacji w terminie do 12 maja 2021 r. poprzez:

– przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami;

– dostosowanie zakresu zamierzenia budowlanego do zgodności z § 13 ust. 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 4 uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia 3 czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w granicach administracyjnych Gminy G. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...] – dalej uchwała, plan miejscowy).

Termin realizacji obowiązku na wniosek Skarżących został przedłużony do dnia 30 czerwca 2021 r. Przed jego upływem Inwestorzy zwrócili się do organu I instancji o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Jednak na takie działanie nie wyrazili zgody B. i A. L. W tej sytuacji, wobec niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r., organ I instancji – powołując się na art. 35 ust. 3 u.p.b. - negatywnie rozpatrzył wniosek Inwestorów.

W odwołaniu z dnia 9 sierpnia 2021 r. pełnomocnik Skarżących zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie:

– art. 35 ust. 3 u.p.b. poprzez nie wskazanie jakie nieprawidłowości w złożonym projekcie dostrzegł organ i zażądał stosowych do nieprawidłowości dokumentów;

– art. 9 k.p.a. poprzez nie udzielenie Skarżącym wyjaśnień umożliwiających mu wykonanie postanowienia organu pomimo składania wniosków o wyjaśnienie, w tym o wskazanie jakich dokumentów w projekcie brakuje i jakie nieprawidłowości dostrzegł organ;

– § 13 ust. 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 4 uchwały poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niegodne z miejscowym planem, w sytuacji gdy w pełni odpowiada ono wytycznym planu miejscowego.

Argumentując zarzuty wskazano, że organ I instancji pomimo kierowanych do niego zapytań nie wskazał nieprawidłowości w przedstawionej z wnioskiem dokumentacji. Tym samym Inwestorzy nie mogli sprostać nałożonej na nich powinności. Uwagę tą odniesiono również do obowiązku dostosowania zamierzenia inwestycyjnego do planu miejscowego, gdyż nie wyjaśniono w jaki sposób Inwestorzy to powinni uczynić, skoro w ich ocenie pozostaje ono w zgodzie z tym aktem prawa miejscowego.

Wojewoda nie uwzględnił odwołania, w związku z czym decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jej uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji zobligowany był do zbadania zgodności inwestycji z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 u.p.b.). Wyraził przy tym stanowisko, że owa ocena prowadzi do wniosku, iż jest ona niezgodna z przeznaczeniem terenu określonym we wskazanym akcie. Jak bowiem wskazał działka nr 1 położona jest na terenie o symbolu I2MNl, gdzie nie przewiduje się lokalizowania obiektów związanych z produkcją, czy też przetwórstwem spożywczym, a takim obiektem jest przedmiotowy zakład przetwórstwa mięsa. Dla tego typu obiektów w planie wyznaczono inne tereny, oznaczone symbolami I1PU - I6PU. Jednocześnie organ odwoławczy wykluczył, aby planowane przedsięwzięcie miało charakter działalności rolniczej lub zaliczało się do rzemiosła. Zajmując się pierwszą z form aktywności powołano definicję "działalności rolniczej" zawartą w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 266) oraz ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1128), by stwierdzić, że zakład przetwórstwa mięsa jest obiektem jedynie pośrednio związanym z rolnictwem (hodowlą). Natomiast "bezpośrednia" działalność rolnicza to tylko taka, która nie może być realizowana w oddaleniu od gruntów rolnych. Tymczasem przetwórstwo mięsne nie jest uzależnione od bliskości gruntów rolnych i może być od tych gruntów oddalone i położone w specjalnie w tym celu wyznaczonych obszarach. Nie zgodził się również Wojewoda z tym, aby inwestycja mieściła się w pojęciu rzemiosła. Odwołał się w tym względzie do wywodów WSA w Warszawie wyrażonych w wyroku z dnia 6 lipca 2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2168/20, gdzie stwierdzono, że pojęcie rzemiosła produkcyjnego z warsztatami wytwórczymi jest pojęciem znacznie szerszym niż rzemiosło, nie można ich zatem utożsamiać. Konkludując organ odwoławczy uznał, że skoro inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, to Starosta prawidłowo wydał decyzje o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze z dnia 17 stycznia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Inwestorów zarzucił decyzji Wojewody:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 3 w związku z art. 140 i art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w odwołaniu i nie odniesienie się w zaskarżonej decyzji do argumentacji odwołania, co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz reguł dotyczących uzasadniania decyzji administracyjnych i w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy decyzji Starosty [...];

b) art. 9 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wątpliwości Skarżących w zakresie cech prowadzonej działalności przesądzających o zakwalifikowaniu jej jako produkcji, co uniemożliwiło wykonanie dokumentacji odpowiadającej planowi miejscowemu;

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. poprzez dowolne i niepoparte żadnym uzasadnieniem uznanie, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż działalność prowadzona przez Skarżącego w zakładzie przetwórstwa mięsnego stanowi produkcję (a nie dopuszczalne na gruncie uchwały rzemiosło), bez odniesienia się do konkretnych dowodów, czy przytoczenia argumentów, z których wynikałoby prowadzenie działalności produkcyjnej, braku uzasadnienia, jakie przesłanki pozwalają uznać, że określona działalność stanowi produkcję i jakie okoliczności skłoniły organ do przyjęcia konkluzji, że działalność prowadzona przez Skarżącego stanowi produkcję, a także wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, z którego jasno wynika, że działalność Skarżącego nie nosi cech produkcji, a stanowi działalność rzemieślniczą, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy decyzji Starosty [...];

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. poprzez dowolne i niepoparte żadnym prawnym uzasadnianiem uznanie, że działalność zakładu nie stanowi działalności rolniczej, w sytuacji gdy od 2007 r. zakład jest dopuszczony do prowadzenia marginalnej, lokalnej i ograniczonej działalności;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z § 26 uchwały poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy poprzednio obowiązujący plan dopuszczał istnienie zakładu na spornym terenie, a plan miejscowy z [...] r. wprowadza zasadę kontynuacji wykorzystywania w dotychczasowy sposób.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto w skardze zawarto wniosek o dopuszczenie dowodu z:

– zaświadczenia z dnia 12 listopada 2009 r. - na okoliczność przeznaczenia terenu w dacie powstania zakładu przetwórstwa oraz kontynuowania przeznaczenia terenu;

– legitymacji mistrzowskiej nr [...] - na okoliczność posiadania przez M. S. uprawnień w zakresie rzeźnictwa i wędliniarstwa, prowadzenia działalności rzemieślniczej;

– decyzji z dnia 14 lutego 2007 r. i 30 sierpnia 2019 r. - na okoliczność prowadzenia przez Skarżących marginalnej, lokalnej i ograniczonej działalności;

– pisma Ministra Rolnictwa z dnia 11 stycznia 2022 r. - na okoliczność wyjaśnienia pojęcia marginalnej, lokalnej i ograniczonej działalności;

– bilansu terenu - na okoliczność spełnienia wymagań rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej;

– zaświadczeń gminy G. wraz z wnioskiem - na okoliczność zgodności budynku z planem miejscowym.

Uzasadniając skargę podniesiono, że Wojewoda nie odniósł się w ogóle do zarzutów i argumentów odwołania, koncentrując się na wykazaniu niegodności inwestycji z planem miejscowym. Owa sprzeczność, jak zaznaczył pełnomocnik, ma być powodowana tym, że prowadzona działalność polega na produkcji, przy czym nie wskazano okoliczności faktycznych i prawnych, które miałyby tego dowodzić. Brak tej wiedzy uniemożliwiło Skarżącym dostosowanie dokumentacji inwestycji do planu miejscowego. Niezależnie od tego stwierdzono w skardze, że działalność Skarżącego nosi cechy rzemiosła o czym świadczy jego legitymacja izby rzemieślniczej w rzemiośle - rzeźnictwo i wędliniarstwo. Ponadto zaznaczono, że zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym, wędliniarstwo należy do rzemiosła spożywczego. W dalszej części skargi zwrócono uwagę, że rozumienie pojęcia "działalności rolniczej" przedstawione przez Wojewodę nie znajduje oparcia w prawie, a ponadto jej przyjęcie prowadziłoby do tego, że nie można byłoby do niej zakwalifikować, np. produkcji zwierząt, hodowli ryb, czy pszczelarstwa ze względu na brak związania z gruntami rolnymi. Pełnomocnik podkreślił także, że prowadzona działalność ma charakter rolniczy z racji na jej zaliczenie do działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, która jest podległa Ministerstwu Rolnictwa. Zaznaczono również, że Urząd Gminy G. w wydanych zaświadczeniach stwierdza zgodność prowadzonej działalności z planem miejscowym. W końcowej części skargi wskazano, że inwestycja powstała w 2009 r. i była zgodna z obowiązującym w tamtym czasie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, mając na uwadze § 26 ust. 1 uchwały, dopuszczalne jest wykorzystywanie terenu w dotychczasowy sposób, gdyż przepis ten nie wprowadza ograniczeń w zakresie przebudowy, rozbudowy, remontu itp.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismami z dnia 20 października 2022 r. pełnomocnik Skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia wydanego przez Cech Producentów Żywności w Katowicach na okoliczność, że wykonywana działalność M. S. jest rzemiosłem. Ponadto w odrębnym piśmie przedstawiono rozwinięcie argumentacji prezentowanej w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody z dnia 13 grudnia 2021 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o pomieszczenie komory wędzarniczej w miejscowości T. przy ul. [...].

Kluczowym zagadnieniem, które jednocześnie stanowi zasadniczy przedmiot sporu, jest ocena zgodności przewidzianej do realizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według organów obu instancji wspomniany akt prawa miejscowego nie przewiduje w obszarze oznaczonym symbolem I2MNl lokalizacji zakładów produkcyjnych, a tak zostało zakwalifikowane przetwórstwo mięsne. Jednocześnie wykluczono, aby tego rodzaju działalność była działalnością rolniczą, czy też rzemiosłem. Wobec stwierdzonej sprzeczności inwestycji z planem miejscowym Wojewoda - powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. – uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił inwestorom wydania decyzji uwzględniającej ich żądanie.

Odmiennego zdania są Skarżący, którzy stoją na stanowisku, że prowadzona przez nich działalność nie nosi cech produkcji. Wskazują natomiast, że z racji zaliczenia jej do tzw. działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, stanowi ona działalność rolniczą. Jednocześnie podnoszą, że jest ona rzemiosłem, ponieważ Skarżący dysponuje legitymacją mistrzowską w dziedzinie rzeźnictwa i wędliniarstwa uprawniającą do prowadzenia działalności rzemieślniczej. Inwestorzy zauważają, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie precyzują okoliczności faktycznych i prawnych, które mają uzasadniać twierdzenie, że przetwórstwo mięsne, które jest wykonywane na ich działce jest produkcją. Z tego też powodu nie mogli dostosować dokumentacji budowlanej dotyczącej rozbudowy zakładu do stanu wymaganego przez organ. Podnieśli ponadto, że nawet gdyby przyjąć niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym (z czym jednak się nie zgadzają), to dysponują prawem do rozbudowy zakładu na podstawie § 26 ust. 1 uchwały, który do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami planu, umożliwia jego wykorzystywanie w dotychczasowy sposób.

Na wstępie należy rozstrzygnąć kwestię reżimu prawnego mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Otóż w myśl art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tzn. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że postępowania, które zainicjowane zostały przed 19 września 2020 r. prowadzone są przy uwzględnieniu uregulowań sprzed wskazanej nowelizacji. Zatem wobec tego, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte przed datą 19 września 2020 r. (wniosek do organu I instancji złożono w dniu 20 lutego 2019 r.), to toczy się ono na podstawie przepisów dotychczasowych.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że określa on zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności samej inwestycji oraz rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2517/20, Lex nr 3195763). Co istotne, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 567/21, Lex nr 3308955). W sytuacji, gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 35 ust. 3 u.p.b. ma zastosowanie. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 u.p.b. Nie można od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt II OSK 729/18, Lex nr 3090495).

W tym kontekście stwierdzić należy, że jeżeli organ I instancji nie widział podstaw do ewentualnego dostosowania projektu budowlanego do wymagań planu miejscowego, to winien odstąpić od stosowania procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 u.p.b., tj. od wzywania Inwestorów do dokonania zmian w dokumentacji budowlanej, w taki sposób, aby doprowadzić do jej zgodności z planem miejscowym. Decydując się na nałożenie obowiązków na Skarżących, rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej – stosownie do art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. - było udzielenie wszelakich wyjaśnień w kwestiach rodzących wątpliwości Inwestorów. Jednak w niniejszym przypadku brak było uzasadnienia dla tego rodzaju działania ze strony organu I instancji wobec niezgodności inwestycji z planem miejscowym ze względu na funkcję budynku mającego podlegać rozbudowie, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia wyroku. Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Zajmując się oceną zamierzenia inwestycyjnego pod kątem jego zgodności z planem miejscowym zauważyć należy, że działka, na której planowana jest rozbudowa zakładu, znajduje się obszarze oznaczonym symbolem I2MNI, czyli na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały takie jest też przeznaczenie podstawowe tego obszaru. Natomiast, jak stanowi § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały, przeznaczenie uzupełniające to: a) usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji, a także obiekty biurowe; b) rzemiosło; c) rozbudowa istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt d) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej; e) drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi; f) budynki gospodarcze, garaże, wiaty; g) obiekty małej architektury; h) urządzenia sportu i rekreacji; i) zieleń urządzona.

Według Inwestorów, ich działalność pozostaje w zgodzie z planem miejscowym gdyż mieści się w pojęciu działalności rolniczej oraz rzemiosła. Zajmując się w pierwszej kolejności kwestią działalności rolniczej, której Skarżący nie rozwijają, stwierdzić należy, że plan miejscowy nie definiuje tego pojęcia. Pojęcie to jest wyjaśnione na gruncie innych aktów m.in. w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1128 z późn. zm.), do której odwołuje się ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.). Stanowi ona, że jest to działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb, a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost. Z kolei w myśl art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 461 z późn. zm.) jest to prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Wspólnym mianownikiem dla przywołanych definicji jest to, że działalność rolnicza polega co do zasady na wytwarzaniu produktów pochodzenia zwierzęcego lub roślinnego, które nie zostały poddane przetworzeniu. Zatem każdy proces, który zmienia strukturę produktu nie może być uznany za działalność rolniczą. W konsekwencji prawidłowo organy przyjęły, że przetwórstwo mięsne nie wpisuje się w zakres pojęcia działalności rolniczej, choć sposób uzasadnienia tego stanowiska nie zasługuje w pełni na aprobatę. Zaznaczyć dodatkowo należy, że bez znaczenia dla tego zagadnienia pozostaje uznanie działalności Skarżącego, jako marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Wynika to z faktu, że tego rodzaju kwalifikacja ma znaczenie jedynie dla zakresu wymagań związanych z ochroną zdrowia publicznego, w tym zapewnienia bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1753 z późn. zm.).

W kwestii rzemiosła podnieść należy, że podobnie jak w poprzednim przypadku, również i to pojęcie nie znalazło wyjaśnienia w planie miejscowym. Uchwała jedynie pozycjonuje tego rodzaju działalność w gronie usług publicznych i komercyjnych (§ 4 ust. 1 pkt 13 uchwały). Wobec braku definicji tego pojęcia w planie miejscowym sięgnąć należy do ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2159 z późn. zm.), która w art. 2 ust. 1 wyjaśnia znaczenie tego pojęcia. Jak wynika z treści tego przepisu ustawodawca różnicuje jego znaczenie w zależności od formy prawnej prowadzonej działalności. Ponieważ Skarżący wykonuje działalność jednoosobowo, to przyjąć należy definicję z pkt 1, zgodnie z którą rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Dodać należy, że w art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle dokonano wyłączenia z zakresu tego pojęcia działalności handlowej, usług hotelarskich, działalności transportowej, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików.

W tym znaczeniu przyjąć należy, że prowadzoną przez Skarżącego działalność zakwalifikować należy do rzemiosła w rozumieniu ustawy o rzemiośle, gdyż wykonuje ją również nakładem własnej pracy, dysponując przy tym właściwymi kwalifikacjami zawodowymi potwierdzonymi legitymacją mistrzowską.

Nie można jednak dokonując oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym pominąć uwarunkowań wynikających z przepisów tego aktu prawa miejscowego. W tym zakresie wpierw należy zaznaczyć, że z przywołanej definicji rzemiosła wywieść należy, że nie wprowadza ona żadnych ograniczeń co do przedmiotu (poza art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle), jak również sposobu jego wykonywania. Oznacza to, że rzemiosło może przybrać formę usługową, jak i wytwórczą (produkcyjną). Słowo "przetwórstwo" według słownika PWN oznacza przerabianie na dużą skalę surowców, zwłaszcza płodów rolnych, na gotowe produkty (https://sjp.pwn.pl). Zatem w niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że prowadzona działalność polegająca na przetwórstwie mięsa wiąże się z wytwarzaniem (produkcją) określonych produktów mięsnych. Otóż z określonego surowca (w tym przypadku mięsa) w procesie technologicznym wytwarza się (produkuje) określonego rodzaju produkt.

Bezspornym jest, że działka przeznaczona pod inwestycję zlokalizowana jest w planie miejscowym w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem należy wziąć pod uwagę specyfikę dla tego rodzaju zagospodarowania terenu. Wydaje się oczywistym, że w takim obszarze wprowadza się ograniczenia dotyczące działalności gospodarczej, co ma zapewnić realizację celów dla tego typu zabudowy. Wyrazem tego jest określenie przeznaczenia uzupełniającego dla obszaru I2MNI, gdzie w sposób zamierzony i przemyślany wprowadzono usługi, które są nieuciążliwe (np. obiekty biurowe) oraz takie, które stanowią uzupełnienie dla zabudowy mieszkaniowej (np. handel detaliczny, gastronomia, usługi zdrowotne). Rada Gminy dopuściła w ramach przeznaczenia uzupełniającego jedynie rozbudowę obiektów (nie przewiduje lokalizowania nowych obiektów) związanych z działalnością rolniczą, wyłączając z tego zakresu obiekty mające służyć chowowi lub hodowli zwierząt, a więc te najbardziej negatywnie wpływające na komfort zamieszkiwania. W konsekwencji nie można przyjąć, że wymienione w § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały rzemiosło, jako funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest dopuszczalne w każdej formie. Z pewnością wykluczyć należy to o charakterze wytwórczym (produkcyjnym). Inna wykładnia tego przepisu niweczyłaby sens uregulowania § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, którego założeniem było wprowadzenie odpowiednich warunków zagospodarowania terenu, mających sprzyjać celom mieszkaniowym, takie bowiem jest jego przeznaczenie podstawowe. Dlatego też produkcja prowadzona m.in. w ramach rzemiosła została przewidziana na terenach specjalnie do tego wyznaczonych, które oznaczono symbolem od I1PU do I6PU (§ 13 ust. 1 pkt 8 uchwały). Z tych względów działalność polegająca na przetwórstwie mięsa, która ma charakter wytwórczy (produkcyjny), pozostaje w sprzeczności z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie oznaczonym I2MNI, a tym samym z obowiązującym planem miejscowym. W tym miejscu jedynie należy zaznaczyć, że niezrozumiałe jest kwestionowanie przez Skarżących tego, że prowadzona działalność ma charakter wytwórczy (produkcyjny) w sytuacji, gdy efektem przetwórstwa zawsze jest powstanie określonego produktu. Zresztą o produkcji jest mowa w załączonej do skargi decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z dnia 14 lutego 2007 r. nr [...] (znak [...]).

Nie zasługuje na aprobatę również twierdzenie zawarte w skardze, że § 26 ust. 1 uchwały umożliwia Skarżącym realizację inwestycji. Otóż wspomniany przepis stanowi, że do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami planu, tereny mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób. Wyraża on zasadę sformułowaną w art. 35 ustaw z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wykładnia tego uregulowania prowadzi do wniosku, że co do zasady plan miejscowy nie może być podstawą obowiązku zaprzestania prowadzenia na nieruchomości działalności rozpoczętej przed wejściem w życie planu miejscowego, jeżeli plan zmienia sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Ustalenia planu miejscowego działają na przyszłość (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2162/15, Lex nr 2328826).

Nie można jednak przepisu § 26 ust. 1 uchwały, jak również art. 35 ust. 1 u.p.z.p., wykładać rozszerzająco. Niedopuszczalnym jest bowiem doszukiwanie się w nim przesłanki dla uzyskania pozwolenia na budowę - czy jak w niniejszym przypadku na rozbudowę - obiektu związanego z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu. "Dotychczasowe wykorzystanie" nie może stanowić przyzwolenia na rozwijanie zabudowy terenu, która wprawdzie pozostaje w zgodzie ze sposobem użytkowania nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego, ale mimo wszystko niezgodnej w aktualnym stanie prawnym. Dlatego też ustalenia planu miejscowego nie zabraniają dalszego użytkowania obiektów wybudowanych w określonym celu, ale nie przewidują ich rozbudowy, a także budowy nowych. Trzeba pamiętać, że działalność produkcyjna co do zasady nie jest funkcją współtowarzyszącą zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Tego rodzaju aktywność przedsiębiorców, która wiąże się z uciążliwościami, wyprowadzana jest poza tereny mieszkaniowe. Wobec tego przyjąć należy, że wskazywany w skardze § 26 ust. 1 uchwały nie może stanowić podstawy dla realizacji przewidywanej inwestycji, która związana jest z funkcjonującym zakładem przetwórstwa mięsa.

Na marginesie należy zauważyć, że w kwestii oceny zgodności z planem miejscowym zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2021 r. o sygn. akt VlI SA/Wa 2168/20, którego stanowisko jest zbieżne z tym prezentowanym przez skład orzekający.

W tym stanie rzeczy Sąd uznaje zarzuty skargi za zupełnie nieuzasadnione. Jak wyżej wykazano, w oparciu o zebrany materiał dowodowy można bezspornie wykazać, iż określona przez Skarżących inwestycja jest sprzeczna z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały. W świetle powyższego brak jest zatem podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Wojewody w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy.