Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 509/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. O. i Z. O. na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na realizacji budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi instalacjami oraz budowie przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, a także budowie linii kablowych: zasilania elektrycznego reklam i oświetlenia zewnętrznego terenu (z montażem 10 słupów oświetleniowych), budowie dwóch zjazdów publicznych z dróg gminnych, dróg wewnętrznych, placu manewrowego, a także parkingów dla samochodów osobowych, wykonaniu urządzenia wodnego w postaci przepustu (rurociągu) na rowie melioracyjnym W. z umocnieniem przyczółków kamiennymi gabionami (do maks. wys. 4,61 m) i niwelacji terenu (naziom z piasku zagęszczanego) oraz montażu obiektów towarzyszących: wiaty na wózki sklepowe oraz pylon reklamowy, na terenie działek o numerach: [..]-[..] (zjazdy i przyłącza), położonych w C. w rejonie ulic C., Al. M. i ul. [..].

Pismem z dnia 21 lutego 2012 r. J. i Z. O. zwrócili się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 19 sierpnia 2011 r. We wniosku wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, a jako właściciele działek o numerach: [..]-[..], graniczących z terenem objętym inwestycją, powinni mieć zapewniony w nim czynny udział.

Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 1 marca 2012 r., Starosta decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r., stwierdzając, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że uchybienia polegające na pominięciu J. i Z. O. jako strony w pierwotnym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało naprawione, albowiem organ przychylając się do ich wniosku, ujął ich jako stronę postępowania, podobnie jak właścicieli działki nr [..], graniczącej z działką nr 5 od strony zachodniej. Fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez udziału wszystkich stron, nie wpłynął jednak na treść rozstrzygnięcia, a więc w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i Z. O. Wojewoda decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 462/12, uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty z dnia 6 kwietnia 2012 r., Wojewoda decyzją z dnia 31 października 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2, art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, a następnie odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Zdaniem Wojewody analiza akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji, nie wykazała, aby realizacja zamierzonej inwestycji powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach o numerach [..]-[..].

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że sprawa wybudowania muru oporowego na granicy działek, zamiast gabionów kamiennych, będzie przedmiotem działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotowa inwestycja – objęta decyzją Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. – nie obejmowała budowy muru oporowego na granicy działek skarżących. Zatem organ odwoławczy nie może odnieść się do zarzutu skarżących, czy budowa ta przy granicy lub w zbliżeniu do granicy działki nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w świetle art. 140 i art. 144 k.c.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2013 r. wnieśli J. O. i Z. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 44/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, którego charakter miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zaniechał bowiem badania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następne ustawy – Prawo budowlane, a zwłaszcza art. 33–35 tej ustawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z prawem, w żaden sposób nie uzasadnił bowiem twierdzenia, że projektowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek uciążliwości i utrudnień, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Również teza o braku ograniczeń wynikających z projektowanej inwestycji związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na należących do skarżących działkach o numerach [..]-[..] nie została w żaden sposób uzasadniona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem przytoczenia jakichkolwiek dowodów (jak chociażby ewentualna analiza przesłaniania i nasłonecznienia), które potwierdzałyby, że nie zachodzą ograniczenia związane z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach skarżących. Z zaskarżonej decyzji nie wynika także, aby organ odwoławczy w jakikolwiek sposób wyjaśnił podnoszoną przez skarżących kwestię projektowanego przez inwestora podwyższenia terenu oraz wpływu takiego sposobu zagospodarowania działki na nieruchomości skarżących położone wzdłuż wschodniej granicy terenu objętego inwestycją, poprzez wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Ponadto, skoro przez działkę skarżących przeprowadzony jest rów melioracyjny, który został – na działce objętej przedmiotową inwestycją – ujęty w przepust/kanał, to dla wykorzystania terenu swych działek skarżący będą zmuszeni do wykonania podobnych robót budowlanych. Konsekwencją ewentualnego podniesienia terenu działek skarżących (w celu ich pełnego wykorzystania na określony cel zagospodarowania) byłaby ponadto konieczność wykonania odpowiedniego umocnienia od strony działek graniczących od wschodu z działkami skarżących. Wszystkie te kwestie nie zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Z ustaleń organów nie wynika jakie podniesienie terenu i związane z nim umocnienia zostały zaakceptowane w decyzji Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. (a co za tym idzie – jakie rozwiązania w tym zakresie przewiduje zatwierdzony projekt budowlany i jakie rozwiązania akceptują organy w tej sprawie). W szczególności nie wynika z nich, czy w decyzji tej zatwierdzono jedynie umocnienie przyczółków, czy też umocnienie skarpy (jeżeli tak to jakiej) kamiennymi gabionami. Okoliczność ta niewątpliwie winna być wyjaśniona w aspekcie wpływu na ograniczenie w zagospodarowaniu terenu działek skarżących, a w konsekwencji również w zakresie, w jakim uchybienie procesowe w postaci pozbawienia skarżących udziału w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową mogłoby mieć wpływ na podjętą decyzję.

Wyważenie przez organ interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich w trybie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane wymaga zatem dokonania analizy planowanego zamierzenia budowlanego pod kątem jego wpływu na istniejącą w sąsiedztwie zabudowę (istniejącą lub mogącą powstać zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd wskazał również, że organ odwoławczy musiał również przeanalizować zgodność rozwiązań projektowych z przedłożonymi przez inwestora opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). Nie wystarczy, w ocenie Sądu, stwierdzenie, że inwestor dokumenty te załączył do wniosku o pozwolenie na budowę, lecz niezbędne jest ustalenie, czy rozwiązania projektowe nie wykraczają poza ustalenia wynikające z tych dokumentów.

W zaskarżonej decyzji zabrakło także wyjaśnienia, czy rozwiązania przyjęte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym są zgodne z treścią uzyskanego przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, mimo że skarżący w odwołaniu wnosili o dopuszczenie dowodu z tej decyzji. Kwestia ta winna być wnikliwie zbadana chociażby z tego względu, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustalono wyraźnie rzędne posadowienia urządzenia wodnego oraz określono rodzaj umocnień przyczółków rurociągu i ich wysokość. To z kolei przekłada się na wysokość terenu inwestycji, jaka miała w wyniku zrealizowania tego projektu zostać uzyskana.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka B. zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2253/14 uchylił przedmiotowy wyrok i przekazał sprawę WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie uprawnione byłoby uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji z dnia 31 października 2013 r. jedynie gdyby kontrola sądowa jednoznacznie wykazała, że decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa w takim zakresie (nie chodzi o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), że w wyniku wznowienia postępowania nie mogłoby być ponownie wydana taka sama decyzja. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji do takich wniosków nie doszedł i nie mógł dojść, opierając się wyłącznie w swoich rozważaniach na zarzutach zamieszczonych w skardze, co ewidentnie stanowi naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z chwilą wznowienia postępowania administracyjnego cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wydania pozwolenia na budowę z dnia 19 sierpnia 2011 r. stał się dostępny dla skarżących, nie można więc ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonywać z pominięciem tego materiału albo wbrew zawartym tam ustaleniom.

W ocenie składu orzekającego NSA Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Jest to ocena przedwczesna i gołosłowna, gdyż dalsze zarzuty Sądu w stosunku do kontrolowanej decyzji zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tego nie potwierdzają, jeżeli się je odniesie do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, które wynikają z przepisów art. 32–35 Pr.bud. Takie same kompetencje i tylko w zakresie tych przepisów miał organ, który wydał zaskarżoną decyzję. NSA ocenił niektóre oceny Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako zupełnie oderwane od rzeczywistości, jak bowiem w tej sprawie można mieć wątpliwości, czy projektowany obiekt nie będzie przesłaniał potencjalnych obiektów na działkach skarżących, skoro jest to obiekt parterowy i znacznie oddalony od granic działek sąsiednich, jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej.

Ocena zaskarżonej decyzji w kontekście ustaleń decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r. nie może brać także pod uwagę faktu, że inwestor wybudował mur oporowy zamiast kamiennych gabionów, które były przewidziane w projekcie budowlanym. Wyjaśnienie sprawy w tym zakresie należy do organów nadzoru budowlanego i rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może rzutować na ocenę przeprowadzonego postępowania wznowieniowego.

W przekonaniu składu orzekającego NSA tożsamość postępowania wznowieniowego w tej sprawie z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r., nie pozwala na rozszerzanie jego ram ponad rozsądną miarę i dopuszczenie wszystkich wniosków dowodowych żądanych przez skarżących. NSA podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się na wniosek inwestora i jeżeli spełni on wszystkie rygory ustawowe to organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pr.bud.) i co nie wymaga zgody sąsiadów. Nie oznacza to jednak, że organ wydający decyzję nie musi brać pod uwagę art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud., chociaż nie musi o tym ostentacyjnie informować w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można by wnosić, że to sąsiedzi – skarżący są najważniejszą stroną tego postępowania, którym należy wszystko wyjaśniać, udowadniać i pytać o zgodę, bo w przeciwnym razie zaskarżona decyzja jest wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

NSA wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej organ wydający zaskarżoną decyzję powinien ustalić, czy projektowana inwestycja (plan zagospodarowania terenu) nie narusza prawa własności skarżących (art. 140, art. 144 k.c.), co też trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono też, na jakiej podstawie Sąd stwierdza, że organ musi przeanalizować zgodność rozwiązań projektowych przedłożonych przez inwestora z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami. Sąd jednak nie wskazał z jakiego przepisu Prawa budowlanego wynika taka kompetencja dla organu wydającego pozwolenie na budowę, gdyż z brzmienia art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. to nie wynika. Sąd nie wskazał też na jakiej podstawie żąda od organu wyjaśnienia, czy założenia przyjęte w projekcie budowlanym są zgodne z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym.

W przekonaniu NSA decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, pozbawioną w zasadzie elementu swobodnego uznania organu i kompetencje organów wydających taką decyzję są ściśle określone, ograniczone postanowieniami ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli więc art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (...), to nie może Sąd twierdzić, że "organ odwoławczy musiał również przeanalizować zgodność rozwiązań projektowych z przedłożonymi przez inwestora opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami" (s. 23). Jest to nadinterpretacja Sądu, błędna wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., a to jest tylko jeden z przykładów wskazujących na wadliwość zaskarżonego wyroku, co uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

NSA stwierdził, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 22) opisuje szczegółowo co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. powinien zawierać projekt budowlany, nie wynika jednak z tego, że projekt budowlany złożony w tej sprawie był niezgodny z ww. rozporządzeniem. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że organ musiał odnieść się do zarzutów skarżących dotyczących podniesienia terenu związanego z projektowaną inwestycją. Sąd chyba zapomniał, co należy do obowiązków projektanta i że to on odpowiedzialny jest za prawidłowe opracowanie projektu budowlanego (art. 20 Pr. bud.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w skrócie P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku uwzględnienia złożonej przez B. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2253/14, uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 44/14 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Jednakże w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyżej wyroku NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W tym miejscu należy przypomnieć, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2016 r. wyraźnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonując po raz pierwszy kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do błędnego wniosku, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. W szczególności NSA jednoznacznie wskazał, że wbrew obawom Sądu Wojewódzkiego projektowany obiekt nie będzie przesłaniał potencjalnych obiektów na działkach skarżących, ponieważ jest to obiekt parterowy i znacznie oddalony od granic działek sąsiednich. Stwierdził także, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, a w związku z tym kompetencje organów wydających taką decyzję są ograniczone postanowieniami ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli więc art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, to z przepisu tego wynika, wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji, że organ nie ma kompetencji do analizowania zgodności rozwiązań projektowych przedłożonych przez inwestora z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, w tym z dołączonym do projektu pozwoleniem wodnoprawnym.

W przedmiotowej sprawie celem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było wyłącznie sprawdzenie, czy zgodnie z prawem zostało przeprowadzone postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r., pomimo tego, że w tym postępowaniu nie uczestniczyli skarżący J. O. i Z. O. Uprawnienia stron, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), oraz kompetencje organów prowadzących postępowanie wznowieniowe na tej podstawie są takie same jak w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję.

NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2016 r. stwierdził, że postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowane jako postępowanie konkurencyjne, mające na celu wyłącznie obalenie wydanej decyzji, negujące całość postępowania i zgromadzonych w nim materiałów. Fakt wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie daje stronie, która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, dodatkowych, nadzwyczajnych uprawnień. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. ma między innymi zapobiegać nadmiernym, nieuzasadnionym i nie mającym podstaw prawnych żądaniom skarżących.

W tym kontekście należy więc ponownie ocenić zarzuty skargi.

Jako zasadniczy zarzut wskazano w niej brak wystarczającego materiału dowodowego do dokonania przez organy oceny, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Co do tej kwestii Sąd związany jest stanowiskiem NSA, który w wyroku z dnia 20 maja 2016 r. wyraźnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonując po raz pierwszy kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do błędnego wniosku, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucili także, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość, prowadząc do pogorszenia warunków jej użytkowania. W tym zakresie zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane wskazując na znaczne utrudnienie korzystania z sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, w tym poprzez podniesienie poziomu działek inwestora skutkujące koniecznością podniesienia poziomu działek nr [..]-[..], wykonanie muru oporowego na całej długości, wybudowanego przez inwestora nielegalnie bez pozwolenia na budowę, również wzdłuż granicy z działkami o numerach [..]-[.]., oraz wykonanie przyczółków wraz z przepustem, co naraża skarżących na konieczność poniesienia znacznych nakładów na doprowadzenie ich nieruchomości do stanu pozwalającego na normalne z niej korzystanie.

Biorąc pod uwagę zarzuty skargi należy zatem rozważyć zasadność wydania kontrolowanej decyzji w świetle regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Co do zarzutu wykonania przez inwestora wbrew pozwoleniu na budowę muru oporowego na całej długości wyjaśnienie sprawy w tym zakresie należy do organów nadzoru budowlanego i rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może rzutować na ocenę przeprowadzonego postępowania wznowieniowego. Co do pozostałych zarzutów w przekonaniu Sądu skarżący nie wykazali w trakcie postępowania, że wskutek kwestionowanego pozwolenia na budowę ponieśli dodatkowe koszty związane z doprowadzeniem swojej nieruchomości do stanu pozwalającego na korzystanie z tych nieruchomości.

Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje w szczególności - oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Skarżący nie wykazali, aby realizacja przedmiotowej inwestycji powodowała podobne zakłócenia w użytkowaniu należącej do nich nieruchomości.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec tego o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. II OSK 182/14, wyrok z 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2327/14 dostępne cbois.nsa.gov.pl).

Podkreśla się jednocześnie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami) - zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. IIOSK 451/10 dostępne cbois.nsa.gov.pl.

W procesie inwestycyjnym naruszenie uprawnień właścicielskich rozważać można również na gruncie prawa cywilnego, w głównej mierze na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego. Jednakże zauważyć należy, że w świetle art. 140 k.c.. prawo własności nie ma absolutnego charakteru, gdyż granice wykonywania tego prawa wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Potwierdza to cytowany już art. 4 Prawa budowlanego, który odnosi się zarówno do właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, jak i inwestora. Z kolei sformułowany w art. 144 k.c. zakaz immisji wskazuje na obowiązek właściciela nieruchomości w powstrzymywaniu się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Analiza materiału dowodowego przedmiotowej sprawy nie daje żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają uzasadnione interesy osób trzecich, w tym interesy skarżących. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom obu instancji obrazy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być bowiem rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. (por. wyrok NSA z 13 maja 2016 r. , sygn.. akt II OSK 2327/14 dostępne cbois.nsa.gov.pl)

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niezasadną i na podstawie art. 151- ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.