Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 354/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 90 i 94
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 39 , art 40 , art 41 i art 42
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art 83 f ust 1a i 1b
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 stycznia 2017 r. nr XXVI/497/2017 w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 26 stycznia 2017 r. Rada Gminy Chełmiec podjęła uchwałę Nr XXVI/497/2017 w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm) w związku z art. 83f ust. 1a pkt. 2, 3, 4 lit. a, b, 5 lit. c, e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 2134 z późn. zm.).

W dniu 3 lutego 2017 r. przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego pod poz. 919.

Pismem z dnia 27 lutego 2018 r. Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu – dalej skarżący, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę Rady Gminy Chełmiec.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art 83f ust 1 b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 roku do dnia 17 czerwca 2017 roku (Dz. U. z 2016, póz. 2134)., poprzez niezapewnienie w procedurze sporządzania projektu uchwały o zwolnieniu z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że iż uchwała rady gminy w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest aktem prawa miejscowego, a zatem zastosowanie znajduje przepis art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, póz. 483 ze zm.), z którego wynika, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawowe upoważnienie do ustanowienia przez radę gminy zwolnień od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów zawierał art. 83f ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w brzemieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 roku do dnia 17czerwca 2017 roku, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, mogła określić, że przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się także do innych drzew lub krzewów wskazanych w oparciu o wskazane w tym przepisie kryteria. Jakkolwiek w ocenie skarżącego udzielona radzie gminy kompetencja do ustanowienia zwolnienia miała szeroki zakres, to jednak nie oznaczało to dowolności w zakresie ustalania treści tej uchwały, jak też pominięcia przewidzianych w tym przepisie wymogów proceduralnych podjęcia przedmiotowej uchwały. Albowiem każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy.

Następnie skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydawanego na wniosek. Stosownie natomiast do art. 83 f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody art. 83 ust. 1 powołanej ustawy przepisu art. 83 ust. 1 nie stosuje się do wskazanej w tej normie prawnej kategorii drzew i krzewów. Z kolei w art. 83f ust. 1a w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 roku do dnia 17 czerwca 2017 roku ustawodawca przyznał radzie gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, że przepisów art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie stosuje się także w stosunku do drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomości położonej w pasie drogowym drogi publicznej, zastrzegając jednocześnie w przepisie art. 83f ust. 1b w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 roku do dnia 17 czerwca 2017 roku, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu uchwały, o której mowa w ust. 1a, zapewnia się możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści powołanego przepisu art. 83f ust. 1b ustawy o ochronie przyrody w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu uchwały o zwolnieniu z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest obligatoryjne, zaś ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Naruszenie powyższego - bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 83 f ust. 1 b ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia l stycznia 2017 roku do dnia 17 czerwca 2017 roku stanowi istotne naruszenie prawa, czego konsekwencją jest, że podjęta w takim trybie uchwała, jako sprzeczna z prawem, tj. wskazanym art. 83f ust. 1b, jest nieważna.

W związku z powyższym w ocenie skarżącego z treści przedłożonej przez Radę Gminy Chełmiec dokumentacji nie wynika, aby w postępowaniu w przedmiocie przygotowania projektu uchwały o zwolnieniu z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów zapewniono udział społeczeństwa w trybie przewidzianym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności, aby podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków, jak też sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie, co najmniej 21-dniowy termin ich składania. Niezapewnienie zaś społeczeństwu udziału w ochronie środowiska, to jest w postępowaniu, którego przedmiotem było sporządzenie projektu przedmiotowej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, wbrew wymogom art. 83 f ust. 1 b ustawy o ochronie przyrody, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały. Przedstawiona przez gminę dokumentacja, w tym protokoły posiedzeń Rady Gminy nie wskazują, aby projekt zaskarżonej uchwały był poddawany procedurze udziału społeczeństwa w jego opracowywaniu. Wątpliwości, co do poddania projektu tej procedurze dodatkowo wzmaga okoliczność, że brak jest dowodów wskazujących na to, aby jakikolwiek z mieszkańców wypowiedział się na temat jego treści. Tymczasem mieszkańcom terenu, których uchwała ma dotyczyć, należy stworzyć realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag i wniosków, a także rozważenie tych propozycji, czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził, bowiem brak jest jakichkolwiek danych przemawiających za tym, że jakakolwiek propozycja, czy też zastrzeżenie do uchwały zostały zgłoszone. Co więcej, zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa rozpatruje uwagi i wnioski oraz dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Ponadto, zgodnie z art. 43 wskazanej ustawy organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa podaje do publicznej wiadomości informację o przyjęciu dokumentu i o możliwościach zapoznania się z jego treścią oraz uzasadnieniem, o którym mowa w art. 42 pkt 2. Brak jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy jakichkolwiek dowodów, aby wskazane uzasadnienie do uchwały zostało w ogóle sporządzone oraz, aby informacja o przyjęciu zaskarżonej uchwały i o możliwościach zapoznania się z uzasadnienie została podana do publicznej wiadomości. Skoro zaś wymogiem ustawowym w zakresie trybu podejmowania uchwały, o której mowa w art. 83f ust. la ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 roku do dnia 17 czerwca 2017 roku jest zapewnienie udziału społeczeństwa w jej opracowywaniu, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno zapewnienie tego udziału w sposób sformalizowany, określony w ustawie o z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, organ wskazał, że zgodnie z art.83 ust. 1 b ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 roku do dnia 17 czerwca 2017 roku (Dz. U. z 2016, póz. 2134), Wójt Gminy Chełmiec zapewnił udział społeczeństwa w sprawie projektu uchwały w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, Wójt Gminy Chełmiec działając na podstawie art. 39, art. 40, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., póz. 353, z późn. zm.) obwieszczeniem z dnia 2 stycznia 2017r. znak: WBG.6131.5.2017 poinformował o przystąpieniu do prac nad projektem uchwały Rady Gminy Chełmiec w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83f ust. 1a ustawy o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2016 poz. 2134 z póź. zm) oraz o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w/w projektu uchwały. Ponadto poinformowano społeczeństwo o prawie do składania uwag i wniosków, o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków oraz o terminie składania uwag i wniosków, przez wymagany okres 21 dni (tj. od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 23 stycznia 2017 r.). Społeczeństwo zostało poinformowane również o organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków. Powyższe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń tut. urzędu oraz na stronie internetowej Gminy Chełmiec. W ustawowym terminie nie zostały wniesione żadne uwagi i wnioski do projektu uchwały.

Podkreślił również, że w odpowiedzi na pismo M.C., Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru Wojewody Małopolskiego z dnia 14 marca 2017r. znak: [...] w sprawie udzielenia informacji, czy w postępowaniu, którego przedmiotem było sporządzenie projektu uchwały w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów zapewniono udział społeczeństwa na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisko i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tut. organ pismem z dnia 15 marca 2017r., znak: [...] przekazał informację o przeprowadzeniu konsultacji społecznych ww. projektu uchwały. W związku z powyższym skarga jest bezzasadna i winna ulec oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być nieuzasadniona.

Kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu w toku niniejszego postępowania zainicjował Prokurator Okręgowy, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, t.j., dalej: u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 44/18)

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 94 ust. 1, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W przypadku więc, gdy skierowana do sądu administracyjnego skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, nie znajdą zastosowania przepisy mówiące o braku możliwości stwierdzenia nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia. W związku z powyższym, istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie przesądzenie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Wskazać należy, że ww. kwestia, tj. czy uchwała Rady Gminy Chełmiec jest aktem prawa miejscowego, jest w postępowaniu okolicznością niesporną – skarżący uchwałę prokurator wprost w skardze wskazuje, że zaskarżony akt stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego badanie jego legalności mieści się w kognicji sądu administracyjnego, jak również wyłącza zastosowanie ograniczeń wynikających z art. 94 ust. 1 u.s.g., natomiast organ we wniesionej odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie polemizuje z przedstawionym przez skarżącego poglądem. Ponadto, fakt, że przedmiotowa uchwałą jest aktem prawa miejscowego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, ponieważ o takim charakterze ww. aktu przesądza sam ustawodawca.

Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przytoczony przepis ustawy zasadniczej nakłada na wszystkie organy władzy publicznej, a więc zarówno organy administracji rządowej, jak i samorządowej, obowiązek działania wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna dla podjęcia danej czynności lub aktu i tylko w takim zakresie, w jakim podstawa ta uprawnia dany organ do działania. Niedopuszczalnym jest podejmowanie przez organy działań bez istniejącej podstawy prawnej, jak również z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia. Jeżeli chodzi o podstawę prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez gminę to ma ona złożony charakter. Upoważnienie o charakterze ogólnym, z którego wynika, że gmina jest podmiotem, który, za pośrednictwem swoich organów, ma prawo stanowić akty prawa miejscowego, jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Opisany przepis o charakterze ogólnym nie może stanowić jednak samodzielnej podstawy dla wydawania przez gminę aktów prawa miejscowego, gdyż expressis verbis wskazuje on, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Podstawą wydawania przez gminę aktów prawa miejscowego mogą być więc wyłącznie przepisy o randze ustawowej, wskazujące w sposób precyzyjny zakres, który może zostać uregulowany przez gminę poprzez wydanie aktu prawa miejscowego. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Co więcej, sama ustawa zasadnicza w art. 94 wskazuje, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania tych aktów określać ma natomiast ustawa. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że podstawowym warunkiem legalności wydanego przez jednostkę samorządu terytorialnego - w niniejszej sprawie gminę - aktu prawa miejscowego jest po pierwsze, wydanie go na podstawie upoważnienia zawartego w akcie ustawowym oraz po drugie, wydanie go wyłącznie w granicach przewidzianych przez to upoważnienie. Akt prawa miejscowego wydany bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem jego zakresu będzie, jako niezgodny z prawem – nieważny, stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. .

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody wedle stanu prawnego obowiązującego na chwilę podjęcia uchwały (DZ.U. 2016.2134 t.j., dalej "u.o.p.") - usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydawanego na wniosek. Stosownie natomiast do art. 83 f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przepisu art. 83 ust. 1 nie stosuje się do wskazanej w tej normie prawnej kategorii drzew i krzewów. Natomiast wedle art. 83 f ust. 1a Rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, może określić, że przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się także do innych drzew lub krzewów wskazanych w oparciu o kryteria wymienione w tym przepisie. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie w art. 83 f ust. 1 b, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu uchwały, o której mowa w ust. 1a, zapewnia się możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Prokuratora, z treści przedłożonej przez Radę Gminy Chełmiec dokumentacji nie wynika, aby w postępowaniu w przedmiocie przygotowania projektu uchwały o zwolnieniu z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów zapewniono udział społeczeństwa w trybie przewidzianym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności, aby podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków, jak też sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania. Niezapewnienie zaś społeczeństwu udziału w ochronie środowiska, to jest w postępowaniu, którego przedmiotem było sporządzenie projektu przedmiotowej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, wbrew wymogom art. 83 f ust. 1 b ustawy o ochronie przyrody, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że co do zasady, istotnym naruszeniem prawa jest między innymi sytuacja naruszenia procedury uchwalenia danego aktu prawnego przez gminę. Dotyczy to tak zaniechania zachowania całego toku procedury ( co oczywiste), jak i tych jej elementów, które mają istotne gwarancyjne znaczenie. Co więcej, należy podzielić pogląd, że zaniechanie zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu prowadzącym do uchwalenia aktu prawa miejscowego w oparciu o art. 83 f ust. 1a, musiałoby zostać zakwalifikowane jako właśnie pominięcie tego elementu, który bez wątpienia ma istotne znaczenie, co musiałoby skutkować nieważnością uchwały. Trzeba zatem zastanowić się, czy taka sytuacja w sprawie miała miejsce, rozpoczynając od przytoczenia właściwych przepisów prawa.

Zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2016.353 t.j. – dalej "Ustawa") - organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Wedle art. 39 ust. 1 Ustawy - organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informację o:

1) przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie;

2) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;

3) możliwości składania uwag i wniosków;

4) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania;

5) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;

6) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.

Zgodnie z ust. 2 . do niezbędnej dokumentacji sprawy, o której mowa w ust. 1 pkt 2, należą: 1) założenia lub projekt dokumentu; 2) wymagane przez przepisy załączniki oraz stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków.

Wedle art. 42 Ustawy organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa: 1) rozpatruje uwagi i wnioski; 2) dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Art. 43 zaś wskazuje, że organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa podaje do publicznej wiadomości informację o przyjęciu dokumentu i o możliwościach zapoznania się z jego treścią wraz z : 1) uzasadnieniem, o którym mowa w art. 42 pkt 2; 2) podsumowaniem, o którym mowa w art. 55 ust. 3 - w przypadku dokumentów, o których mowa w art. 46 i 47.

Mając na względzie powyższe wymogi, Sąd administracyjny po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdza, że co do zasady zostały one zachowane.

Najistotniejszym w ocenie Sądu wymogiem, gwarantującym zachowanie udziału społeczeństwa w danej procedurze, jest prawidłowe poinformowanie jak najszerszego kręgu osób o tym, jaki projekt jest procedowany, gdzie można zapoznać się z jego treścią oraz w jaki sposób i w jakim terminie należy zgłosić swoje uwagi. Jest bowiem oczywistym że w sytuacji, gdy obywatele lokalnej społeczności nie mają takiej możliwości, nie ma mowy o zapewnieniu im możliwości zabrania głosu i wypowiedzenia się na temat projektu. Jest to kluczowa część każdej procedury zawierającej wymóg zachowania udziału społeczeństwa. W niniejszym przypadku stanowi o tym cytowany wyżej art. 39 Ustawy.

Stwierdzić zatem należy, że w aktach sprawy znajduje się odpis obwieszczenia Wójta Gminy Chełmiec z dnia 2 stycznia 2017r. /k.2 akt adm./, w którym informuje on:

1/ o przystąpieniu do prac nad projektem uchwały w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów oraz o przeprowadzeniu konsultacji społecznych tego projektu;

2/ o tym, co jest przedmiotem projektowanej uchwały;

3/ gdzie i w jakich godzinach był dostępny do wglądu projekt uchwały;

4/ gdzie, w jaki sposób i w jakim terminie można było kierować uwagi i wnioski do projektu uchwały ( termin – od 2 stycznia 2017r. do 23 stycznia 2017r.);

5/ że każdy ma prawo do składania uwag i wniosków;

6/ jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia uwag;

7/ że wnioski i uwagi złożone po terminie pozostawione będą bez rozpatrzenia.

Wskazane obwieszczenie swym zakresem w pełni odpowiadało wymogom z art. 39 Ustawy i zawierało wszystkie niezbędne informacje konieczne do umożliwienia mieszkańcom zabrania głosu. Było ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Chełmiec od 2 stycznia 2017r. do 24 stycznia 2017r. /k.2 akt adm./. Ponadto ogłoszenie zostało zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Gminy Chełmiec /k.3 akt adm./. Wymienione sposoby opublikowania obwieszczenia wyczerpują w ocenie Sądu przesłankę podania informacji wymaganych przepisem art. 39 ust. 1 Ustawy – do publicznej wiadomości.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 42 Ustawy, w dalszej kolejności organ winien rozpatrzeć uwagi i wnioski oraz dołączyć do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informację o udziale społeczeństwa i o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie rozpatrzone uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Trzeba zatem zaznaczyć, że, jak wynika z treści akt administracyjnych, a zwłaszcza z pisma Wójta Gminy Chełmiec do organu nadzoru /k.8 akt adm./, nie miała miejsca w omawianej procedurze faza rozpoznawania wniosków i uwag, gdyż żadne wnioski i uwagi nie wpłynęły. Siłą rzeczy nie zostało także sporządzone uzasadnienie zawierające informacje o tym, w jaki sposób rozpatrzono te uwagi.

Po fazie uwzględnienia i/lub braku uwzględnienia uwag i wniosków, zgodnie z art. 43 pkt 1 Ustawy, organ winien podać do publicznej wiadomości informację o przyjęciu dokumentu, możliwościach zapoznania się z jego treścią oraz z uzasadnieniem co do sposobu rozpatrzenia uwag i wniosków. Trzeba zatem zaznaczyć, że rzeczywiście z akt sprawy nie wynika, aby organ to uczynił; zwłaszcza że w dniu 26 stycznia 2017r. nastąpiło uchwalenie przedmiotowej uchwały. Należy zatem zastanowić się, czy w okolicznościach sprawy jest to naruszenie prawa, zwłaszcza o charakterze istotnym. W ocenie Sądu, ratio legis tego przepisu jest takie, aby w przypadku, gdy nastąpiły zmiany w projekcie wywołane uwzględnieniem uwag, obywatele mogli się z nimi zapoznać, skoro przedmiotem pierwotnego wyłożenia był projekt uchwały przed zmianami. Z kolei gdy część lub całość uwag i wniosków nie została uwzględniona - aby obywatele zostali poinformowani o przyczynach takiego stanowiska projektodawcy uchwały. Wymaga tego w sposób oczywisty transparentność procedowania organów gminy przy podejmowaniu tego typu istotnych uchwał, będących aktami prawa miejscowego. Jeśli bowiem ktokolwiek zgłosił uwagi – zarówno on, jak i inni obywatele mają prawo wiedzieć, czy i jak zostały one rozpatrzone.

W sytuacji natomiast, jak w niniejszej sprawie, czyli gdy nie zgłoszono uwag i wniosków i organ nie prowadził procedury ich rozpatrzenia i ewentualnie zmiany projektu, podanie do publicznej wiadomości przyjęcia dokumentu i umożliwienia zapoznania się z nim w kształcie takim, jaki był już przedmiotem obwieszczenia i podania do publicznej wiadomości – byłoby w istocie powtórzeniem tej samej czynności, która już miała miejsce, z tą różnicą, że bez możliwości składania uwag i wniosków. Należy zatem zastanowić się, czy zaniechanie tego jest istotnym naruszeniem procedury związanej z zapewnieniem udziału społeczeństwa w uchwaleniu uchwały. W ocenie Sądu, należy mieć tutaj na względzie to, co jest sensem omawianego odesłania do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; mianowicie to, aby w społecznie ważnych kwestiach, w tym przypadku związanych z ochroną środowiska przyrodniczego, obywatele mogli zabierać głos i mieć wpływ na kształt lokalnego prawodawstwa w tym zakresie. Ustawodawca poprzez odesłanie w art. 83 f ust. 1b u.o.p. do przepisów wymienionej Ustawy, mając to na względzie, położył nacisk na realną możliwość zapewnienia takiego wpływu. Dlatego też, co już podkreślono, kluczowe i najistotniejsze było prawidłowe poinformowanie społeczeństwa lokalnego o przystąpieniu do procedury uchwalania aktu prawa miejscowego, wraz z zapewnieniem realnej możliwości zapoznania się z projektem i zgłoszenia uwag i wniosków. Po zbadaniu sposobu procedowania organu nie ulega wątpliwości, że te wymogi zostały zachowane, a udział społeczeństwa umożliwiony. Sugestie skargi, że brak zgłoszenia uwag i wniosków wskazuje na brak zachowania powyższego trybu, nie mogą być brane pod uwagę. Sąd administracyjny opiera się bowiem na treści akt sprawy. Jeśli z akt tych wynika, że było podane do publicznej wiadomości obwieszczenie o określonej treści, to Sąd administracyjny nie ma powodu kwestionować tej okoliczności. Natomiast skoro żadne uwagi i wnioski nie zostały zgłoszone, to w ocenie Sądu brak poinformowania społeczeństwa o przyjęciu dokumentu w kształcie, który był taki sam jak przy pierwotnym wyłożeniu, nie naruszał w żaden sposób jakiegokolwiek uprawnienia obywateli. Zamiast publicznego powiadomienia o przyjęciu projektu, takiego samego jak uprzednio wyłożony, uchwała o treści wyłożonego projektu ukazała się na skutek publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, co umożliwiło tak czy inaczej zapoznanie się z jej treścią. W ocenie Sądu zatem, w realiach sprawy brak podania do publicznej wiadomości przyjęcia projektu, wobec faktu, że na skutek braku złożenia uwag i wniosków projekt ten byłby taki sam jak uprzednio wyłożony, nie naruszał wymogów proceduralnych zapewnienia udziału społeczeństwa w uchwaleniu aktu. Ponadto trzeba mieć na względzie, że wskazana procedura nie jest stricte procedurą uchwalenia aktu prawa miejscowego, ale że wymogi proceduralne jego uchwalenia sformułowane w u.o.p. odsyłały do ustawy z dnia 3.10.2008r. celem zapewnienia udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Skoro zatem tryb ten został zachowany w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że zapewniono realnie udział społeczeństwa, to nie można mówić o naruszeniu procedury uchwalenia omawianego aktu prawa miejscowego.

Reasumując, skoro nie ma miejsca naruszenie przepisów prawa w odniesieniu do omawianego aktu prawa miejscowego, należało skargę oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.