Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 461/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 4, art. 106 par. 3 i par. 5, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 648/17 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz B. S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 648/17, po rozpoznaniu skargi B. S. (skarżący), na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu (organ I instancji) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po otrzymaniu z Komendy Powiatowej Policji w N. kserokopii dokumentów z akt postępowania w sprawie posiadania środków odurzających oraz po przekazaniu przez Komendę Policji w N. przebadanych w Instytucie Ekspertyz Sądowych w K. próbek krystalicznej substancji, które wyczerpały pojęcie "środka zastępczego" w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (u.p.n.). Organ I instancji stwierdził, że podczas przesłuchania skarżący odmówił złożenia jakichkolwiek zeznań na temat posiadania środków zastępczych. Natomiast ekspertyza przebadanych dowodów rzeczowych - zabezpieczonych podczas przeszukania przez Policję mieszkania skarżącego - w postaci kryształu koloru białego wykazała obecność 4 CMC, tj. substancji, która w myśl u.p.n., jest środkiem zastępczym. Organ I instancji stwierdził, że z powyższej ekspertyzy wynika, że z proszku - dowodu 4.3 - o masie netto 38.40 g można sporządzić 38-384 porcji środka zastępczego zawierającego 4-CMC, natomiast z proszku - dowodu 5 - o masie netto 12,24 g można sporządzić 12-122 porcji środka zastępczego zawierającego 4-CMC. Biorąc pod uwagę powyższe dowody, a w szczególności ilość zabezpieczonych środków zastępczych, organ I instancji uznał, że posiadane środki zastępcze nie służyły jedynie dla własnych potrzeb, gdyż tak ogromna ilość porcji wskazuje na duże prawdopodobieństwo wprowadzania ich do obrotu. Wysokość kary organ l instancji uzasadnił ilością posiadanych środków zastępczych, stopniem zawinienia i stopniem szkodliwości czynu.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

1) art. 52, art. 4 pkt 27, art. 44b, art. 44c ust. 1 oraz art. 34 u.p.n., poprzez przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny uprawnia do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 52a ust. 1 u.p.n., co jest konsekwencją błędnej interpretacji pojęcia "wprowadzania do obrotu" użytego we wskazanych wyżej przepisach;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym rozpoznaniu materiału dowodowego i przyjęciu, że okoliczność wprowadzania do obrotu przez skarżącego środków zastępczych została udowodniona, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów nie daje podstaw do takiego twierdzenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 44b, art. 44c i art. 52a u.p.n., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 9 maja 2016 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w N., realizując postanowienie Prokuratora Rejonowego w N., dokonali przeszukania pomieszczeń mieszkalnych i gospodarczych użytkowanych przez skarżącego. W wyniku przeszukania ujawniono m.in. puszkę, w której znajdowały się woreczki foliowe o zapięciu strunowym, w tym jeden z substancją w postaci kryształów barwy białej - wyglądem i zapachem przypominającą matafedron - oraz reklamówkę z zawartością w postaci słoika z suszem roślinnym o wyglądzie i zapachu marihuany i woreczka foliowego o zapięciu strunowym wypełnionego substancją w postaci kryształów barwy białej przypominających metafedron. Dowody rzeczowe zostały przekazane w dniu 13 maja 2016 r. do Instytutu Ekspertyz Sądowych [...] w K.. Organ odwoławczy stwierdził, że z opinii nr [...] wydanej dnia [...] lipca 2016 r. wynika, iż w dowodach rzeczowych mających postać kryształu koloru białego stwierdzono obecność 4-CMC (4-chlorometkatynon), tj. substancji, która w rozumieniu u.p.n. jest środkiem zastępczym. Z powyższej ekspertyzy wynika, że z przedmiotowych dowodów rzeczowych można sporządzić od 50 - 506 porcji dilerskich. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52, art. 4 pkt 27, art. 44b, art. 44c ust. 1 oraz art. 34 u.p.n. organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 34 u.p.n. wprowadzanie do obrotu oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Definicja ta, w zw. z art. 52a ust. 1 u.p.n., obejmuje zatem każdą postać udostępniania środków zastępczych innej osobie - niezależnie zatem od tego czy odbiorca tych środków jest ich konsumentem czy też wyłącznie pośrednikiem w drodze do konsumenta; niezależnie również od tego czy chodzi o pierwotne udostępnianie produktu innym osobom, czy też o następcze (wtórne) jego udostępnianie. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środki zastępcze, a zatem każdy podmiot prawa, który nie stosuje się do obowiązków wynikających z art. 44b u.p.n. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji trafnie przyjął, iż skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Z opinii kryminalistycznej wynika, że z zabezpieczonego materiału w postaci krystalicznej substancji można sporządzić ogółem od 50 do 506 porcji dilerskich środka zastępczego zawierającego w swoim składzie 4-CMC. Zatem organ I instancji nie dał wiary, ażeby taka ilość "dopalacza" mogła być używana tylko i wyłącznie na własny użytek. Zdaniem organu odwoławczego, nie bez znaczenia jest również fakt, że w trakcie przeszukania mieszkania zostały zabezpieczone również inne substancje w postaci suszu roślinnego w ilości 74,27 g, w których - po przeprowadzeniu badań toksykologicznych - stwierdzono obecność delta-9-tetrahydrokanabinnol (delta-9-THC) oraz jego prekursor - kwas tetrahydrokannabinnolowy (THCA-A). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z u.p.n. delta-9-THC jest zaliczany do substancji psychotropowych z grupy ll-P. Z ekspertyzy wynika, że z masy zabezpieczonego suszu można uzyskać 111 do 185 działek tego środka odurzającego. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że skarżący zajmował się "dilerką" nie tylko środków zastępczych, ale również narkotyków. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że w trakcie przeszukania mieszkania zabezpieczono dwie wagi elektroniczne oraz puste woreczki strunowe różnej wielkości. Faktem powszechnie znanym jest to, iż waga służy do odważania porcji dilerskich, które następnie pakowane są do woreczków strunowych i sprzedawane, czego dowodem może być fakt zabezpieczenia gotówki w kwocie 660 zł w nominałach 4 x 100 zł, 2 x 50 zł, 7 x 20 zł oraz kartka z odręcznymi zapiskami. W ocenie organu odwoławczego, powyższe fakty oraz zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że w tym przypadku dochodziło do wprowadzania do obrotu "dopalaczy". Organ odwoławczy stwierdził, że również fakt odmowy składania zeznań przez skarżącego działa na jego niekorzyść, gdyż nie zaprzeczył, że to on wprowadzał do obrotu środki zastępcze. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że przytoczone powyżej przesłanki o charakterze poszlakowym dały wystarczający dowód na uzasadnienie przyjęcia, iż dochodziło do wprowadzania do obrotu powyższych środków. Zdaniem organu odwoławczego, swobodna ocena dowodów określona w art. 80 k.p.a. obejmuje także możliwość opierania swoich ustaleń wyłącznie na dowodach pośrednich jak i dopuszczalność stosowania domniemań faktycznych. W ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie w drodze domniemania faktycznego, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze, wobec czego prawidłowo wobec niego znalazł zastosowanie art. 52a u.p.n. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną m.in. w art. 7 k.p.a., a zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy pod względem prawnym i merytorycznym, nienaruszający zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, wynikającej z art. 8 k.p.a. Dokonana ocena stanu faktycznego sprawy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i została ona w sposób spójny, logiczny i zgodny z wiedzą wywiedziona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, dokonana ocena mieści się również w granicach swobodnej oceny dowodów, a w związku z tym zarzut strony dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. jest niezasadny. Organ odwoławczy uznał zatem, że wydana przez organ I instancji decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest merytorycznie i prawnie uzasadniona.

Z powyższą decyzją organu odwoławczego nie zgodził się skarżący, który w dniu 19 maja 2017 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia jak również uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 52, art. 4 pkt 27, art. 44b, art. 44c ust. 1 oraz art. 34 u.p.n., poprzez przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny uprawnia do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 52a ust. 1 u.p.n., co jest konsekwencją błędnej interpretacji pojęcia "wprowadzania do obrotu" użytego we wskazanych wyżej przepisach;

2) art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie materiały organ administracyjny przyjął, że wszystkie zabezpieczone dowody, na które powołuje się organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiły własność skarżącego oraz że skarżący wprowadzał środki zastępcze do obrotu podczas, gdy prawidłowa ocena dowodów nie daje podstaw do takiego twierdzenia;

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy oraz nieuzasadnionego przyjęcia, iż materiał dowodowy w sprawie pozwala na ustalenie, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze podczas, gdy prawidłowa ocena dowodów nie daje podstaw do takiego twierdzenia;

4) art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w całym postępowaniu i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 4 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał organ odwoławczy do nadesłania całości akt administracyjnych w sprawie, a w szczególności wszystkich kserokopii akt postępowania karnego dotyczącego skarżącego oraz wszystkich materiałów zebranych w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi w piśmie z dnia 5 października 2017 r. organ odwoławczy poinformował, że nie dysponuje innymi dokumentami niż te przesłane Sądowi wraz ze skargą.

Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 648/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest w zasadzie niesporny.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie stanowi art. 52a u.p.n., który stanowi:

"Art. 52a. 1. Kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł.

2. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub nowej substancji psychoaktywnej. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

3. Ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej."

Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca wprowadził w powołanej wyżej ustawie definicje legalne pojęć "wytwarzanie" i "wprowadzanie do obrotu", które to czynności podlegają karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł - w zależności w zasadzie od ilości wytworzonych lub wprowadzonych do obrotu środka zastępczego lub nowej substancji psychoaktywnej.

Zgodnie więc z art. 4 pkt 34 i pkt 35 u.p.n.:

"Art. 4. Użyte w ustawie określenia oznaczają:

34) wprowadzanie do obrotu - udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych;

35) wytwarzanie - czynności, za pomocą których mogą być otrzymywane środki odurzające, substancje psychotropowe, prekursory, środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, ich oczyszczanie, ekstrakcję surowców i półproduktów oraz otrzymywanie soli tych środków lub substancji;"

W ocenie Sądu I instancji jest poza sporem także to, że kara w wysokości 30.000 zł została wymierzona skarżącemu na podstawie 52a u.p.n. nie za "wytwarzanie", ale za "wprowadzanie do obrotu" na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych.

Sąd zwrócił uwagę na to, że organy administracyjne wymierzając karę (organ I instancji) i utrzymując tę karę w mocy (organ odwoławczy) nie stwierdziły "wprowadzania do obrotu" przez skarżącego środków zastępczych na podstawie jakiegokolwiek dowodu, ale wprost przyznały, że wobec faktu ich znalezienia w pomieszczeniach użytkowanych przez skarżącego, co oznacza, że skarżący był w ich posiadaniu, nabrały przypuszczenia, że skarżący mógł je wprowadzać do obrotu. Zdaniem Sądu I instancji, opieranie się przez organy administracyjne przy nakładaniu kary administracyjnej wyłącznie na przypuszczeniu, że środki zastępcze mogły być wprowadzane do obiegu, choćby nawet przypuszczenie to znajdowało pewne uzasadnienie w logicznym rozumowaniu z uwagi na ilość posiadanych środków, jest niedopuszczalne wobec konieczności jednoznacznego stwierdzenia, że rzeczywiście środki te wprowadzano do obiegu. Samo przygotowanie bowiem do wprowadzania do obiegu nie jest wystarczające do uznania, że to wprowadzenie do obiegu nastąpiło. Wynika to wprost z przytoczonego wyżej brzmienia przepisu art. 4 pkt 34 u.p.n. określającego pojęcie "wprowadzania do obrotu". Przygotowanie do wprowadzania do obiegu dużej ilości środków zastępczych może mieć znaczenie dla wielkości wymierzonej kary, ale tylko wówczas, gdy już stwierdzono wprowadzenie chociaż ich części do obiegu, albowiem istnienie dowodu na wprowadzanie do obiegu ma znaczenie co do zasady wymierzenia kary z przepisu art. 52a u.p.n. Także uzależnienie wielkości wymierzonej kary "od stopnia zawinienia i stopnia szkodliwości czynu" jest nieprawidłowe, gdyż pojęcia te należą do zakresu prawa karnego i służą do określania rozmiaru kary karnej, a nie administracyjnej, będącej karą o charakterze obiektywnym i uzależnionym "w szczególności od ilości wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej", jak wskazuje to wprost przytoczony wyżej art. 52a ust. 3 u.p.n. Sąd I instancji zauważył, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie "o ustalenie opłaty" i po tak prowadzonym postępowaniu nałożył na skarżącego karę, co także jest niedopuszczalnym zaskoczeniem dla obywatela, który mógł być przygotowanym jedynie na bliżej nieokreśloną "opłatę", a nie karę pieniężną przewidzianą w rozmiarze od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Żaden organ administracyjny w stosunku do żadnego obywatela nie może prowadzić postępowania stanowiącego rodzaj "pułapki". Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że z zawiadomienia Komendy Powiatowej Policji w N. i kopii notatki urzędowej z dnia 9 maja 2016 r. wynika, iż przeszukanie w dniu 9 maja 2016 r. pomieszczeń mieszkalnych i gospodarczych użytkowanych przez skarżącego zostało dokonane w wyniku "realizacji postanowienia Prokuratora Rejonowego w N.", a to oznacza, że istnieją materiały wskazujące na przyczynę wydania postanowienia o przeszukaniu, które mogą wskazywać na "wprowadzanie do obrotu" środków zastępczych. Jak wynika jednak z informacji organu odwoławczego z dnia 5 października 2017 r., organy administracyjne tymi materiałami nie dysponowały. Sąd I instancji nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wyjaśniły tę kwestię w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Nadto Sąd I instancji zauważył, że przekazując organowi I instancji kserokopię dokumentów z akt postępowania w sprawie posiadania środków odurzających oraz przebadanych w Instytucie Ekspertyz Sądowych w K. próbek krystalicznej substancji, które wyczerpały pojęcie "środka zastępczego" w rozumieniu u.p.n., Komenda Policji w N. nie wskazała celu tego przekazania. Nie jest więc wykluczone, że przekazanie to nastąpiło w innym celu niż wszczęcie postępowania przeciwko skarżącemu o wymierzenie kary pieniężnej za "wprowadzanie do obrotu" środków zastępczych. Sąd I instancji nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne ustaliły cel przekazania im opisanych wyżej materiałów i przeprowadziły rzetelne postępowanie w sprawie. Jeśli będzie to w dalszym ciągu postępowanie przeciwko skarżącemu, to aby zawiadomiły go prawidłowo o przedmiocie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, który zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ odwoławczy zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (k.p.c.) poprzez wadliwą ocenę dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności pisma z dnia 5 października 2017 r. poprzez przyjęcie, na jego podstawie, że organy nie dysponowały dowodami wskazującymi na wprowadzanie przez skarżącego do obrotu środków zastępczych,

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie wyroku przy dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy, co doprowadziło do sprzeczności ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego a w konsekwencji do uwzględnienia skargi,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej przyjętego stanowiska co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy wskazał argumenty, które w jego ocenie przemawiają za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stwierdzając ich bezzasadność.

Po pierwsze, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez "brak wskazania podstawy prawnej przyjętego stanowiska co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie" oraz przez "przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy, co doprowadziło do sprzeczności ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego a w konsekwencji do uwzględnienia skargi".

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ocenę zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Poziom szczegółowości oraz spójności rozważań Sądu pierwszej instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zrekonstruowanie przesłanek kontrolowanego orzeczenia oraz przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ nie może natomiast utożsamiać błędnej oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy względnie wadliwości wykładni lub zastosowania prawa materialnego z brakami formalnymi uzasadnienia wyroku. Błędne jest ponadto powiązanie art. 80 k.p.a. jako wzorca kontroli kasacyjnej z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak już wskazano, wadliwość kwalifikacji legalności oceny dowodów przeprowadzonej przez kontrolowane organy nie może być podważana za pośrednictwem zarzutu formalno-konstrukcyjnej wadliwości uzasadnienia wyroku.

Po drugie, bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (k.p.c.) przez "wadliwą ocenę dowodów znajdujących się w aktach sprawy". Przepis art. 233 § 1 k.p.c. stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ, jak również do złożonych w toku postępowania przez organ na wezwanie sądu dokumentów, które nie zostały formalnie dopuszczone jako dowody w sprawie. W konsekwencji złożone przez skarżony organ pismo z dnia 5 października 2017 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie Sądu pierwszej instancji o nadesłanie całości akt administracyjnych (w tym wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie), nie jest dowodem z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Po trzecie, nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez wydanie wyroku "przy dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze".

Powyższy zarzut odwołuje się do wadliwego wzorca kontroli kasacyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd bierze ponadto z urzędu pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, czy ustalony stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle miarodajnego w danej sprawie stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym zawartym w jej aktach i ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym akcie (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 3250/15). Sąd administracyjny kontrolujący działania lub zaniechania organów administracji publicznej ma więc obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na kompletnych aktach administracyjnych, nie pomijając w ramach kontroli legalnościowej żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w tych aktach ani nie rozszerzając tego materiału o dowody lub dane spoza tych akt lub takie, które nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. dowody z przesłuchania świadka lub z opinii biegłego). Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych lub oceny dokumentów dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie można także za pośrednictwem tego rodzaju zarzutu kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Ponownie trzeba również stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ dokonał wadliwego powiązania w ramach zarzutu kasacyjnego przepisu art. 80 k.p.a. z przepisami postępowania sądowego. O ile zarzut wadliwej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia administracyjnego z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania dowodowego, o których mowa w art. 80 k.p.a., może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego, o tyle powiązanie powyższego przepisu z art. 133 § 1 p.p.s.a., wyrażającym przede wszystkim zasadę orzekania przez sąd po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, jest błędne (wewnętrznie niespójne). Czym innym jest bowiem kompletność akt stanowiących podstawę orzekania sądu administracyjnego, a czym innym prawidłowość oceny legalności ocen dowodowych organu.

Odnosząc się jednak do zasadniczego twierdzenia organu, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający, aby przyjąć, że skarżący (ukarany na podstawie art. 52a u.p.n. decyzją o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych) wprowadzał do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środki zastępcze, należy stwierdzić, że twierdzenie to jest nieuzasadnione. Sąd Wojewódzki prawidłowo zauważył, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwalał organom na przyjęcie, iż znamiona czynu opisanego w art. 52a w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. zostały zrealizowane. W rozumieniu art. 4 pkt 34 "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Tymczasem w aktach sprawy administracyjnej nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, kiedy, w jakich okolicznościach, w jakich ilościach oraz jakim podmiotom skarżący udostępniał odpłatnie lub nieodpłatnie środki zastępcze. Same przypuszczenia lub przekonanie organu (nawet jeśli są one zgodne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego) nie są wystarczające do zastosowania powyższej normy sankcyjnej.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku, zasądzając na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.