Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3255/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 113/18 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia5 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 113/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę J. W. (zwanego dalej beneficjentem, bądź skarżącym) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej ARiMR) z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej – "k.p.a."), art. 10 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1512, dalej ustawa o ARiMR), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Trzebnicy z [...] listopada 2017 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego dla J. W. w wysokości 41.876 zł – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił się do Kierownika ARiMR w Trzebnicy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2012, deklarując realizację pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania na powierzchni 66,56 ha oraz pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy na powierzchni 37,36 ha. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Kierownik ARiMR wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzję, którą przyznał skarżącemu płatności. W konsekwencji od dnia [...] marca 2012 r. skarżący rozpoczął realizację 5-letniego okresu zobowiązania, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. W kolejnych latach2013, 2014, 2015 skarżący składał wnioski i organ decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] października 2014 r. i [...] maja 2016 r. przyznawał skarżącemu płatności zgodnie ze złożonymi wnioskami.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2016. Na formularzu wniosku, w części VIII Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych rolnik zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej określone działki rolne deklarując realizację pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1. Pole w kolumnie 9 "Informacje szczegółowe dotyczące warunków oraz wymogów w ramach realizowanych pakietów /wariantów" nie zostało przez wnioskodawcę wypełnione. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, Kierownik ARiMR w Trzebnicy, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]) przyznał skarżącemu płatności w łącznej wysokości 15.879,60 zł, w tym: w ramach pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania na powierzchni w wysokości 15.879,60 zł do powierzchni 44,11 ha. Przesyłka zawierająca wyżej opisaną decyzję, po dwukrotnym awizowaniu, nie została podjęta w terminie i zwrócono ją do nadawcy, a następnie doręczenie uznano za dokonane.

W dniu [...] września 2017 r. Kierownik ARiMR w Trzebnicy wszczął z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności na podstawie decyzji: z [...] grudnia 2012 r., z [...] grudnia 2013 r., z [...] października 2014 r. oraz z [...] maja 2016 r., wydanych przez Kierownika BP ARiMR w Trzebnicy w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych 2007-2013. Wskazano, że stwierdzono nieprawidłowości wynikające z zaniechania kontynuowania zobowiązania w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1. Międzyplon ścierniskowy.

W piśmie z dnia [...] października 2017 r. skarżący oświadczył, że realizuje w całości podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z Planem rolnośrodowiskowym i także w roku 2016 wysiany został poplon w mieszance 3-składnikowej, a brak deklaracji w zakresie pakietu 8.3.1 we wniosku o przyznanie płatności jest wynikiem pomyłki przy wypełnianiu wniosku. Do pisma rolnik dołączył kopię Rejestru działalności rolnośrodowiskowej, w którym odnotowano działania agrotechniczne wykonywane w gospodarstwie we wszystkich latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W dniu [...] listopada 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Trzebnicy wydał decyzję, którą ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 41.876 zł, na którą złożyły się kwoty przyznanych rolnikowi płatności rolnośrodowiskowych, wypłaconych w latach 2012-2015 w ramach wariantu 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 skarżący nie zadeklarował do płatności gruntów w ramach pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy, do realizacji którego zobowiązany był zgodnie z podjętym w 2012 r. zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Rolnik nie złożył także informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku i nie wskazał ich położenia i powierzchni.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie podnosząc, że realizuje podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe w całości, a brak deklaracji pakietu 8.3.1 we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 był wynikiem omyłki i nieuwagi przy wypełnianiu wniosku.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Dyrektor ARiMR we Wrocławiu po rozpatrzeniu 0dwołania utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W ocenie Dyrektora ARiMR, płatności przyznane decyzjami Kierownika ARiMR na rok 2012, 2013, 2014 i 2015 do pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy, które zostały przekazane na rachunek skarżącego stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że producent rolny nie dopełnił obowiązku określonego w § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Niewątpliwie niedopełnienie tego obowiązku miało miejsce po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na lata 2012-2015 i po ich realizacji. Na nienależną płatność składają się wypłacone kwoty, przyznane jedynie w ramach pakietu 8, bowiem w odniesieniu do pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone nie stwierdzono nieprawidłowości. Organ podkreślił, że skarżący nie deklarując we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 gruntów w ramach wymienionego pakietu tym samym nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności w ramach tegoż pakietu i w rezultacie stworzył sytuację, o której mowa w treści przytoczonej regulacji prawnej. Organ zaznaczył przy tym, że pomyłkę wynikającą z nieuwagi, jak określa to strona, należy uznać za brak należytej staranności przy wypełnianiu wniosku, bowiem - pomijając fakt, że wnioskodawca zobowiązany jest do zapoznania się z warunkami realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, co potwierdza własnoręcznym podpisem - dodatkowe informacje o konieczności wypełnienia pól, które rolnik pozostawił puste (pomimo realizacji wariantu 8.3.1), zamieszczone są na tej samej stronie formularza, na której wnioskodawca wypełnia dane dotyczące upraw na poszczególnych działkach rolnych. Organ podkreślił również, że deklaracja we wniosku o przyznanie płatności do gruntów, na których realizowany jest określony wariant programu rolnośrodowiskowego, jest nie tylko formalnością mającą znaczenie dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, ale stanowi ważny element kontroli realizacji tegoż programu, bowiem to właśnie deklaracja rolnika stanowi podstawę typowania gospodarstwa do kontroli na miejscu oraz weryfikacji prawidłowości realizacji zobowiązania w ujęciu wieloletnim. Brak wniosku uniemożliwia dokonanie zarówno zgodności stanu "na gruncie" z deklaracją rolnika, jak też porównanie sposobu realizacji przez rolnika programu rolnośrodowiskowego z obowiązującymi w tym względzie wymogami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. W. zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie:

- przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 7, 77 § 1, 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., polegającą na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonych dowodów i braku kompleksowego rozważenia całości materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobrane, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów i okoliczności sprawy, prowadzi do wniosku, że brak zaznaczenia odpowiedniej deklaracji we wniosku o przyznanie płatności wynikał z błędu pracownika organu, który pomagał skarżącemu redagować wniosek, a także dokonywał wstępnej kontroli wniosku, natomiast skarżący w sposób faktyczny wykonał zabiegi wymagane w ramach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc w rzeczywistości zrealizował wszelkie czynności do ubiegania się o płatność;

- art. 7a § 1 oraz 8 § 1 k.p.a. polegającą na rozstrzygnięciu wszelkich istniejących, a niewyjaśnionych wątpliwości na niekorzyść strony, a także przeprowadzeniu postępowania przez organ I i II instancji w sposób, który nie budził zaufania do organów administracji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Trzebnicy z dnia [...] listopada 2017 r. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji, oddalając skargę, wskazał, że zasady ustalania i odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności reguluje ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a)współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2). Sąd pierwszej instancji wskazał, że stan faktyczny w sprawie był bezsporny. Skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2012, deklarując realizację pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania na powierzchni 66,56 ha oraz pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy na powierzchni 37,36 ha. Po przeprowadzonym postępowaniu, płatność została skarżącemu przyznana i wypłacona. W konsekwencji skarżący rozpoczął realizację 5-letniego okresu zobowiązania, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Następnie we wnioskach z 2013 r., z 2014 r. i z 2015 r. skarżący zwracał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) deklarując w każdym z wniosków realizację pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania oraz pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy. We wniosku z 2016 r. o przyznanie płatności na rok 2016 skarżący zadeklarował realizację pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1, nie wypełnił natomiast wniosku w zakresie deklaracji dotyczącej realizacji pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy, podczas gdy pakiet ten objęty był zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Sąd wskazał, że na mocy decyzji Kierownika ARiMR w Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2012 r., z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]), z dnia [...] października 2014 r., z dnia [...] maja 2016 r. skarżącemu zostały wypłacone kwoty płatności w wysokości określonej tymi decyzjami z tytułu realizacji pakietu 1 i pakietu 8. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżącemu została wypłacona płatność z tytułu Programu rolnośrodowiskowego jedynie z tytułu realizacji pakietu 1.

Sąd wskazał, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm.). W badanej sprawie w odniesieniu do płatności za rok 2012 obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), zaś od 15 marca 2013 r. obowiązuje rozporządzenie z 13 marca 2013 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie istota problemu nie dotyczy bezpośrednio realizacji zobowiązania w rozumieniu przestrzegania wspomnianych wymogów szczególnych dotyczących poszczególnych pakietów, ale kwestii deklarowania działek rolnych do płatności w ramach poszczególnych pakietów w kolejnych latach. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez złożenie wniosku o płatność w 2012 r. skarżący zadeklarował pakiet 1 w wariancie 1.1 oraz pakiet 8 w wariancie 8.3.1. Te same deklaracje składał we wnioskach za lata 2013, 2014 i 2015. Na tej podstawie przyznawano mu i wypłacano płatności za lata 2012-2015. Problem pojawił się we wniosku za rok 2016. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarżący zadeklarował w tym wniosku tylko pakiet 1 w wariancie 1.1, pomijając drugi z realizowanych wariantów. Z wyjaśnień składanych przez skarżącego wynika, że uczynił to w wyniku omyłki. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, jakie konsekwencje miało omyłkowe niezadeklarowanie przez skarżącego wariantu 8.3.1. we wniosku na 2016 r.

W myśl przepisów rozporządzenia z 2013 r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinien złożyć wniosek o przyznanie kolejnych płatności, a jeżeli nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o tych gruntach lub zwierzętach oraz o wariancie realizowanym na tych gruntach lub w odniesieniu do tych zwierząt, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię (§ 23 ust. 3). Sankcja za niedopełnienie tych obowiązków jest daleko idąca – w myśl § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt. Wobec niespornych faktów niezłożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 w zakresie wariantu 8.3.1. oraz niezłożenia informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zaktualizowały się przesłanki orzeczenia o zwrocie przyznanych i wypłaconych płatności w zakresie tego wariantu w latach 2012-

2015. Sąd nie uwzględnił argumentu skarżącego, że niezasadne jest orzekanie o zwrocie płatności w sytuacji, gdy w rzeczywistości realizował zobowiązanie w 2016 r., a jedynie

na skutek omyłki nie zadeklarował wariantu 8.3.1. Sąd pierwszej instancji odwołał się w tej kwestii do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 7 lutego 2013 r. ( sprawa C-454/11)

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja skarżącego, zgodnie z którą skoro faktycznie wykonywał on zabiegi wymagane w ramach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc zrealizował wszystkie czynności do ubiegania się o płatność, to omyłkowy brak deklaracji we wniosku o płatność w ramach wariantu 8.3.1. nie mógł skutkować obowiązkiem zwrotu otrzymanych w ramach tego wariantu płatności. Z powołanych wyżej przepisów, a także przedstawionego stanowiska Trybunału Sprawiedliwości UE, wynika obowiązek corocznego deklarowania działek do określonych pakietów. Niewykonanie tego obowiązku skutkuje natomiast powinnością zwrotu przyznanych płatności. Również bez znaczenia było także twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym brak zaznaczenia odpowiedniej deklaracji we wniosku o przyznanie płatności było efektem błędu pracownika organu, który pomagał skarżącemu redagować wniosek. Obowiązkiem wnioskodawcy składającego wniosek i podpisującego ten wniosek jest bowiem zapoznanie się z jego treścią i jego prawidłowe wypełnienie. Poprzez złożenie podpisu na wniosku wnioskodawca przyjmuje na siebie odpowiedzialność za jego treść i kształtuje zakres złożonego żądania. Jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę znajomość zasad przyznawania wnioskowanej płatności i zakres swojej deklaracji producent rolny potwierdza własnoręcznym podpisem. Organ nie może w ten zakres ingerować, natomiast dokonywana przez pracownika ARiMR wstępna ocena wniosku składanego osobiście w placówce Agencji obejmuje jedynie kompletność wypełnienia podstawowych pól formularza, złożenia w odpowiednich miejscach wymaganych podpisów, dołączenia obowiązkowych załączników. Ponadto zarzuty w tym zakresie dotyczą postępowania, które toczyło się przed Kierownikiem ARiMR w Trzebnicy w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Postępowanie to zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2016 r., która stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Postępowanie takie ma odrębny charakter od postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej W konsekwencji Sąd podkreślił, że nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Postępowanie – w ocenie Sądu – zostało przeprowadzone prawidłowo, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ zobligowany był do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości wskazanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Skargę kasacyjną wywiódł J. W., zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 oraz 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające kodeksowym wymogom, polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia kwestii faktycznej realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a skutku w postaci nakazania zwrotu udzielonej dotacji oraz kwestii konsekwencji omyłkowego niezadeklarowania przez skarżącego wariantu 8.3.1 we wniosku na 2016 rok, w wyniku błędu pracownika, który odpłatnie wypełnił wniosek, a także kwestii zakresu obowiązków pracowników przyjmujących wnioski o dotacje i dokonujących wstępnej oceny wniosków;

2. art. 1 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 9, oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów I i II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono kwestii błędnego wypełnienia wniosku o dotację przez pracownika organu oraz kwestii faktycznej realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony, zwłaszcza że Sąd I instancji nie pominął oceny prawidłowości wypełnienia, złożenia oraz przyjęcia wniosku złożonego dnia [...] kwietnia 2016 r., ale w sposób oczywisty odniósł tą kwestię do zasadności orzeczenia o zwrocie płatności rolnośrodowiskowych za wcześniejsze lata właśnie wobec braku skutecznego złożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności w 2016 r. albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11,). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowanych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także do niewłaściwego zastosowania przepisów. To że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika również, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są trafne. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art.1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. Wskazać także należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Przepis ten ma zatem jedynie charakter ustrojowy i mógłby zostać naruszony w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności( por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1754/15)

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.