Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1456/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 17 maja 2013r., znak [...] ustalił na wniosek A. K. i K. K. warunki zabudowy działek nr nr : [...], [...], [...] w miejscowości S., dla zabudowy mieszkalno – usługowej, polegającej na budowie, rozbudowie, przebudowie budynku mieszkalno – usługowego, z przyłączem do kanalizacji deszczowej na działce nr [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i 2 art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz. U. z 2012 r.,poz. 647 zpóźn. zm.).

Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodziła się J. T., wniosła w terminie odwołanie zarzucając, że nie jest prawdą, jakoby działki nr [...] i nr [...] były zainwestowane budynkiem mieszkalno-gospodarczo-inwentarskim, gdyż na tych działkach znajdują się dwa oddzielne zabudowania: budynek mieszkalny murowany i budynek gospodarczy murowano-drewniany. Linię zabudowy określono w decyzji "jak istniejący budynek " i w związku z tym nie wiadomo, który z budynków był brany pod uwagę przy jej określaniu, a budynki te nie mają identycznych wymiarów. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej załączonej do decyzji odnoszą się tylko do ustaleń projektowych frontowej części budynku od strony rynku. W decyzji nie zostały określone zamierzone rozwiązania projektowe dla zabudowy od strony północnej działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], jak również nie określono zamierzeń projektowych we wschodniej części działki. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla ww działek został określony na 60%, a średnia w obszarze analizy wynosi 41%. Ponownie nie uzasadniono w decyzji tak dużego przekroczenia wielkości średniej. Wysokość elewacji frontowej, którą ustalono do 4m, nie określając wysokości elewacji frontowej wbezpośrednio sąsiadującym budynku. Podobne zastrzeżenie odnieść można do wysokości do kalenicy od poziomu terenu, którą określono na 10 m bez nawiązania do parametrów w sąsiednich budynkach. Nadto o wydanej decyzji nie zostały poinformowane wszystkie strony postępowania.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 sierpnia 2013r., znak [...],wydaną na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawętemu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do treści wniosku inwestorów z dnia 23 lipca 2010r.opisało przebieg postępowania poprzedzającego wydanie przez Wójt Gminy [...] decyzji z dnia 9 listopada 2012r. o warunkach zabudowy, zasadnicze elementy wydanego wówczas rozstrzygnięcia, które na skutek odwołania J. T. zostało uchylone decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lutego 2013r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wytknął wówczas, że wniosek nie posiada właściwie pokazanej formy graficznej przedsięwzięcia. Zalegająca w aktach koncepcja "nie została podpisana" przez wnioskodawcę ani jej autora. Nadto nie przedstawia w sposób czytelny i jednoznaczny faktycznego zamierzenia inwestora, w szczególności co do planowanej nowej części budynku sytuowanej w północnej granicy działki (w oficynowej części działki nr [...]). Brak w odniesieniu do tej części jakichkolwiek informacji we wniosku, co skutkuje brakiem ustaleń w decyzji, stanowiącwistocieocałkowitejdowolnościprzyszłychrozwiązańarchitektoniczno—budowlanych (gabaryty, parametry, forma budynku, jego wysokość itp.). Podobna uwaga dotyczy części zabudowy planowanej od strony wschodniej działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...]. Wnioskodawca nie określił zapotrzebowania na energię elektryczną, wodę i ilość odprowadzonych ścieków (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) ). Nadto promesa [...] utraciła ważność. Decyzja została wydana bez uzgodnienia zwłaściwymorganemadministracjigeologicznej - Marszałkiem Województwa ( art. 161 ust. 1 w związku z ust. 2 i ust. 3ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ). Istnieje rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora, który dotyczy działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a oznaczeniem terenu inwestycji na mapie dołączonej do wniosku, stanowiącej następnie załącznik do analizy i do decyzji. Wydaniedecyzjizostałopoprzedzonesporządzeniemanalizyurbanistyczno-architektonicznej, która zawiera poprawnie wykonany opis, jednakże nie do zaakceptowania są opracowane "wyniki analizy", a przede wszystkim ich przetransponowanie do ustaleń decyzji w zakresie cech, parametrów, wskaźnikówi gabarytów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że po decyzji kasacyjnej inwestor uzupełnił wniosek o koncepcję zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] (na cele inwestycji podstawowej), wyjaśniając, że wody opadowe zostaną odprowadzone do kanalizacji deszczowej na działce nr [...] (rynek). Nie został natomiast określony "udział" w postępowaniu działki nr [...], stanowiącej własność M. G., objętej wnioskiem, lecz nie wykazanej w granicach graficznych inwestycji. Inwestor przedstawił także wizualizację rysunkową projektowanego zamierzenia w formie widoków elewacji i przekrojów, również w części "oficynowej" działki i jej części wschodniej (od strony działki nr [...]). Według koncepcji wysokość głównej kalenicy nowej zabudowy na całym terenie działki nr [...] nie powinna przekroczyć 10 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 4 m, a szerokość tej elewacji 9,40m (jak łączna szerokość działek nr [...] i [...] w pierzei zabudowy od strony zachodniej). Koncepcja wskazuje na istotny z punktu widzenia ładu przestrzennego zamiar nawiązania podstawowych gabarytów nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej w najbliższym sąsiedztwie od strony południowej (działka nr [...]) i północnej (działka nr [...]).

W dniu 4 kwietnia 2013r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o ponownym rozpoznaniu sprawy i jednocześnie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. i do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Wymienione organy w prawem zakreślonym terminie nie zajęły stanowiska. Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości udostępnienia zgromadzonego materiału do wglądu, Wójt Gminy [...] z w dniu 17 maja 2013r. wydał decyzje o warunkach zabudowy, znak [...], wymieniając w jej sentencji działki nr [...], [...], [...] i określając linie rozgraniczające inwestycji na załączonej kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej 1:500, pozyskanej z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. W decyzji oprócz innych wymaganych prawem warunków i ustaleń organ określił: linię zabudowy według dotychczasowego usytuowania budynku w pierzei rynku, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 20%, wskaźnik zabudowy max. 60%, szerokość elewacji frontowej 9,40m (równą łącznej szerokości działek nr [...] i [...] w pierzei rynku), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (równą wysokości okapu dachu głównego) do 4m, wysokość kalenicy głównej do 10 m n.p.t. Parametry i wskaźniki podane zostały w załączniku tekstowym do decyzji - "Wyniki analizy funkcji, oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu".

Analiza akt sprawy i ustalenia zaskarżonej decyzji wskazują, że została ona wydana z naruszeniem prawa, mimo, że nie wszystkie zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie.

W szczególności, niesłuszny jest zarzut niejednoznacznego ustalenia linii zabudowy. W części stanowiącej załącznik- "Wyniki analizy..." ustalona została linia zabudowy "jak istniejący, planowany do budowy, rozbudowy i przebudowy budynek". Wątpliwość, czy ustalenie to dotyczy budynku w zachodniej części działki, czy też drugiego budynku w części wschodniej(odstrony działki nr [...]) wyjaśnia załącznik graficzny do decyzji zjednoznacznym wkreśleniem linii zabudowy w pierzei rynku.

Wbrew zarzutom odwołania, parametry wysokości elewacji frontowej (4 m) oraz wysokości kalenicy głównej budynku w części zachodniej od strony rynku (10 m)- ustalone zostały w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy na bezpośrednio przyległych działkach (budynki nr [...] i [...] na działkach nr [...] i [...]). Dowodzą tego rysunki koncepcyjne, w szczególności rysunek pt. "elewacja zachodnia" pokazujący, że wysokość elewacji frontowej (do okapu dachu głównego) stanowi przedłużenie tej wysokości w przyległych budynkach. W odniesieniu zaś do wysokości kalenicy głównej (9,75m na rysunku oraz "do 10m" w decyzji) należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia nie wymagają, by była to wielkość średnia w obszarze analizy, a jedynie "odpowiednia" do występujących w tym obszarze. Zalegające w aktach rysunki koncepcyjne i wizualizacja fotograficzna dowodzą, że przyjęta wysokość kalenicy głównej w budynku od strony rynku jest "odpowiednia" do geometrii dachów w obszarze sąsiednim.

W kwestii wskaźnika zabudowy ustalanego w wielkości 60% należy natomiast zauważyć, że zgodnie z § 5 ust. 1rozporządzenia winna to być wielkość średnia dla obszaru analizy. Wprawdzie § 5 ust. 2 dopuszcza ustalenie innego wymiaru tego wskaźnika, lecz tylko w przypadku, gdy wynika to z analizy. W rozpatrywanym przypadku organ podał w analizie, że średni wskaźnik dla 6 analizowanych działek wynosi 41,6%, po czym bez wyjaśnienia i bez uzasadnienia ustalił go w wielkości 60%. Dowody w sprawie wskazują, że został on przyjęty dokładnie według zamierzenia inwestora, który planuje połączenie dwu budynków (w części rynkowej i w części wschodniej) oficynową przewiązką usytuowaną w północnej granicy działki nr [...]. Nie jest to zgodne z przepisami rozporządzenia, nie wynika bowiem z analizy, a jedynie ze zgłoszonego zamiaru inwestycyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytknęło dalej, że jakkolwiek niektóre parametry i wskaźniki przyjęte w zaskarżonej decyzji mogą być uzasadnione, względnie wyjaśnione - to stwierdzić należy, że dokument nazwany "Wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (stanowiący załącznik do decyzji) nie ma wiele wspólnego z zalegającą w aktach "analizą", (opatrzoną datą 12 czerwca 2012r.) albowiem nie wskazuje , iż jest to istotnie wynik analizy, przynajmniej w odniesieniu do wysokości kalenicy głównej, wysokości elewacji frontowej, szerokości tej elewacji, a przede wszystkim wskaźnika zabudowy. Przepisy rozporządzenia stanowią o obowiązku ustalenia cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy i zagospodarowania dla całego objętego wnioskiem terenu. Tymczasem obowiązek ten został przez organ ograniczony tylko dla budynku mieszkalno-usługowego od strony rynku, bez analizy i bez ustaleń dla całej planowaną zabudowę pozostałej części działki, w tym przewiązki oficynowej i planowanego do przebudowy na cele mieszkalne budynku w części wschodniej. Na tą kwestię zwracano już uwagę w decyzji kasacyjnej z dnia 7 lutego 2013r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło ponadto, że decyzję wydano bez wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy uzgodnienia z organem administracji geologicznej.

Nadto, w decyzji zastosowano niedopuszczalne doręczania "grupowe" (w przypadku K. i A. K. oraz S. i J. B.).

Akta przekazano do Kolegium bez numeracji kart.

Przedstawiona przez inwestora Faktura VAT dotyczy aktualnego zużycia energii elektrycznej i nie zastępuje wymaganego w art. 52 ust. 2 pkt2 lit. a ustawy określenia zapotrzebowania na energię elektryczną dla pełnego planowanego zakresu inwestycji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia 22 sierpnia 2013r., znak [...], A. K. domagała się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi A. K. podniosła, że analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się motywów przyczyn rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., pomimo iż obowiązkiem organu odwoławczego jest jednoznaczne wskazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej jakie braki ma postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez pierwszej instancji i dlaczego tych braków nie da się usunąć w postępowaniu odwoławczym.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wysoce niedoskonały tłumaczy, dlaczego w sprawie zaszła konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co jest uchybieniem tym bardziej, że to już druga decyzja kasacyjna wydana w sprawie wszczętej w dniu 23 lipca 2010 r. Ponad trzy lata jest załatwiana sprawa - jak się wydaje stosunkowo prosta, bo mająca za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego na Rynku wsi [...], gdzie istniejąca zabudowa jak i infrastruktura przesądzają o parametrach, o których mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Co do krytyki przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy, zdaniem skarżącej, jeżeli zamiarem Kolegium było zakwestionowanie analizy urbanistyczno-architektonicznej, to jego obowiązkiem było jasnei jednoznaczne wskazanie na czym polega wada tej analizy i dlaczego tej wady nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym choćby przez zwrócenie się do jej autora o wyjaśnienie tych parametrów, które dla Kolegium są nie jasne.

Nieporozumieniem jest uznanie, że w każdym przypadku procedowania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest uzgadnianie decyzji z organem administracji geologicznej. Rynek w [...] jest płaskim terenem, o którym w żadnym wypadku nie można powiedzieć, że może być terenem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych.

Nie wymaga bliższego komentarza wskazanie jako powodu do uchylenia decyzji zastosowanie doręczeń grupowych oraz fakt przekazania akt do Kolegium bez numeracji kart.

Organ odwoławczy wskazywał też, że przedstawiona przez inwestora faktura VAT z dnia 25 marca 2013r. dotyczy aktualnego zużycia energii elektrycznej i nie zastępuje wymaganego określenia zapotrzebowania na energię elektryczną dla pełnego planowanego zakresu inwestycji. Jednak inwestor może tę wartość określić różnymi metodami, a jeżeli dla organu coś jest niejasne, może zwrócić się do inwestora o wyjaśnienie tego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jakop.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania ( przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych ), natomiast drugą stanowi uznanie , iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie ( np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. AK tII SA/Kr 962/12, zam. zb.LEX nr 1274555 ), iż " Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. " Nie budzi kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przy stosowaniu art. art. 138 § 2 k.p.a. należy mieć nadto na uwadze art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze treść powołanych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiały i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest trafne, podobnie jak większość ujawnionych przez organ odwoławczy uchybień, które były dostateczną podstawą do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a. Wskazywane przez organ odwoławczy wadliwości, określone jako niedopuszczalne grupowe doręczenia, faktycznie występują i skutkują naruszeniem zasady z art. 10 § 1 k.p.a. Brak uzasadnienia dla części rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wydanego w pierwszej instancji jest także dostatecznym powodem do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu realizacji zasady z art. 15 k.p.a.

W kontekście zarzutów skargi wadliwości decyzji organu odwoławczego można upatrywać jedynie w braku przedstawienia motywów dla stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do konieczności dokonania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej - Marszałkiem Województwa.

Nadto, przeprowadzone z urzędu kontrola wydanych w sprawie decyzji administracyjnych upoważnia do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło wszystkich występujących faktycznie uchybień przepisom prawa materialnego i postępowania, które uzasadniały ponowne rozpatrzenie sprawy w dwóch instancjach.

W tym zakresie należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jakou.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. Decyzje takie tworzą dla inwestora spełniającego inne przesłanki prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany.

Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust.1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w aktach administracyjnych brak wymaganej przepisami mapy, zaś dostępne kserokopie mapy sytuacyjno-wysokościowej nie spełniają wymogu aktualności(pochodzą z 2001 r.) i są w znacznym zakresie nieczytelne. Inne mapki nie zostały opisane, zaś pozbawione są pieczęci i adnotacji urzędowych. Nadto mapy obrazują istnienie działki nr [...] w miejscu, w którym ma znajdować się - zdaniem architekta sporządzającego analizę i projekty decyzji, a także organów administracji publicznej oraz potem również inwestorów - działka nr [...], którą takim właśnie numerem oznaczono odręcznie na mapie sytuacyjno- wysokościowej załączonej do pisma A. K. i K. K. z 4 kwietnia 2013r., precyzującego pierwotny wniosek, w którym figurowała działka nr [...]. Pomimo określonych twierdzeń, stan rzeczywisty nie został wykazany, a decyzja organu pierwszej instancji jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczna. I tak, w decyzji z dnia 17 maja 2013 r., znak [...], oraz w załączniku tekstowym ( wyniki analizy), wymieniono działkę nr [...], zaś w załącznikach graficznych ( nazwanych kolejno załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy i załącznikiem graficznym do wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej) przedmiotowa działka oznaczona jest nr [...].

Stan taki prowadzi do naruszenia wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego, świadczy o niewykonaniu obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 77§ 1 k.p.a.

Do momentu wydania zaskarżonej decyzji inwestorzy nie wykonali również obowiązku przedstawienia pełnej charakterystyk inwestycji.

W szczególności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło trafnie, że nie określili oni nadal zapotrzebowania na wodę. Problem jest zaś istotny albowiem z twierdzeń pierwotnego wniosku wynika, że dla obsługi planowanej inwestycji konieczna jest budowa studni głębinowej. Studni tej nie wymieniono jednak jako elementu zamierzenia, którego wniosek dotyczy. Powyższe zagadnienie ma ścisły związek z powinnością ustalenia w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, czy uzbrojenie terenu jest dostateczne dla dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, a to właśnie zagadnienie może pozostawać w związków z przepisami ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne( tekst jednol. Dz.U. z 2012, poz.145 z późn. zm.) orazart. 161 ust. 1 w związku z ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze( tekst jednol. Dz.U. z 2011 Nr 163, poz. 981 z późn. zm.).

Inwestorzy nie wskazali również konkretnego zapotrzebowania na energię elektryczną, zaś przedkładane dokumenty mogą jedynie uzasadniać uznanie, że realizowane aktualnie jest dostateczne dla funkcjonowania zabudowy istniejącej obecnie na terenie przyszłej inwestycji ( budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze w tym inwentarski ). Rozważań na ten temat w decyzji organu pierwszej instancji brak mimo, że wniosek dotyczy wprowadzenia przedmiotowym terenie obok funkcji mieszkalnej nowej funkcji usługowej ( handel).

Podobna uwaga odnosi się do zagadnienia odprowadzania wód opadowych. Jak wynika z uzyskanych w toku postępowania opinii, do gminnej kanalizacji opadowej mogą zostać przyjęte wyłącznie ścieki z istniejących połaci dachu budynku mieszkalnego, zaś w pozostałości - jak podano także w decyzji organu pierwszej instancji – przewiduje się rozsączanie wód opadowych na działce. Takie postanowienie zwraca zaś uwagę na zagadnienie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Brak w tym zakresie właściwych ustaleń został trafnie dostrzeżony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W analizowanym przypadku organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego dotyczącego wymogów wniosku, a także art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. i art. 107§ 1 i 3 k.p.a.

Nie budzi natomiast zastrzeżeń kwestia wskazania w sprecyzowanym wniosku ilości odprowadzanych ścieków bytowych. Organ pierwszej instancji, wbrew wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. i art. 107§ 1 i 3 k.p.a. nie rozważył jednak wnikliwie po tej dacie, czy istniejące uzbrojenie jest dostateczne dla przewidzianej zmiany zagospodarowania terenu. Z pozbawionej cech aktualności opinii [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. Z o.o. w N. z dnia 19 sierpnia 2010r. wynika bowiem jedynie możliwość przyjęcia ścieków w ilości 10m3 miesięcznie z istniejącego budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr 36.

Słusznie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że budzi nadal zasadnicze wątpliwości planowany sposobu zagospodarowania terenu albowiem oprócz już istniejących rozbieżności w oznaczeniu tej samej działki raz nr [...], innym razem nr [...], nie jest wiadomym co w istocie ma powstać na działce nr [...]. Odnośnie działki oznaczanej raz nr [...] ( względnie nr [...] ), to jak się wydaje znajduje się na niej fragment jednego z dwóch istniejących na działce nr [...] budynków gospodarczych. Przedmiotowej działki w tym właśnie zakresie, obejmującym fragment drugiego budynku gospodarczego, inwestorzy nie zobrazowali pierwotnie jako objętej robotami budowlanymi. Stan powyższy zmienia mapa sytuacyjno-wysokościowa dołączona do pisma inwestorów z dnia 4 kwietnia 2013 r., precyzującego wniosek, czego nie odzwierciedlają jednakże załączniki graficzne do decyzji organu pierwszej instancji.

Zważyć należy dalej, że zamiar inwestorów w myśl wniosku - dotyczy działek nr [...], [...], [...] ( względnie nr [...]) . Zamierzenie ma polegać na budowie, rozbudowie, przebudowie obiektu budowlanego lub jego części w celu zrealizowania budynku mieszkalno-usługowego. We wniosku nie podkreślono jednak jako planowanych robót budowlanych nadbudowy. Zmiana sposobu użytkowania przez wprowadzenie nowej funkcji – usługi ( handel) - wynika nie z treści żądanie zawartego w pierwotnym wniosku, lecz z dalszej jego części, gdzie jako dotychczasowe przeznaczenie obiektów budowlanych wskazano : budynek mieszkalny, gospodarczy, zagroda. Nie było jednak wiadomym na tym etapie, jaką funkcję, w której części ma pełnić nowa zabudowa. Powyższe kwestie w zakresie funkcji zostały doprecyzowane przez inwestorów w załącznikach do pisma z dnia 4 kwietnia 2013 r. ( część usługowa - front przy runku i przewiązka ).Nadal jednak nie wiadomo czy rozbiórka ma dotyczyć całości, czy części istniejących budynków, i czy co do któregoś z budynków gospodarczych planowana jest nadbudowa.

Przechodząc do kolejnych zagadnień, które budzą zastrzeżenia na tle treści obowiązujących przepisów prawa należy mieć na uwadze art. 61 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sprawie niniejszej jak dotąd w sposób niebudzący wątpliwości ustaleniami objęto jedynie przesłanki wymienione w art. 61 ust. ust. 1 pkt 2 i 4.

Negatywne uwagi co do niedostatecznego wyjaśnienia spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynikają z poprzednich rozważań. W tym miejscu dodatkowo można wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U.z 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.- dalej u.g.n. ), przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Odnośnie przesłanek określonych w art. 5 wyjaśnienia wymaga zagadnienie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, lecz jedynie w zakresie, w jakim powyższe pozostaje w ścisłym związku z uzbrojeniem terenu.

W zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy zauważyć, że jej spełnienia następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując jednak wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie standardy odnośnie obszaru analizowanego wynikają z § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie

w przepisach wykonawczych i ustawie kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, przy czym istotne jest to by teren inwestycji znajdował się w centrum tego obszaru. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi w sprawie niniejszej zastrzeżeń. Wadliwa jest natomiast sama analiza, co wynika już choćby z niedostatecznego zbadania kwestii istnienia dostatecznego uzbrojenia terenu.

Jak już wskazano, organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Wskazać w tym względnie należy, że rozstrzygnięcie stanowi obligatoryjny element każdej decyzji administracyjnej, co wynika z art. 107 § 1 k.p.a. Winno być ono na tyle konkretne, stanowcze i precyzyjne, aby było wiadomo, w jaki sposób strona, nabywająca na mocy decyzji uprawnienie lub obowiązek, miała się do niej zastosować. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy jest to istotne o tyle, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, decyzja taka wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Konieczne jest zatem na tyle precyzyjne określenie poszczególnych parametrów inwestycji, aby projektant, a następnie organ oceniający zgodność projektu byli w stanie stwierdzić, czy parametr projektowany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Z rozporządzenia wynika konieczność zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Wyniki analizy stanowią bowiem uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem. Określenie wskaźników i innych parametrów dla inwestycjiwinno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona niewielka elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Nie mniej jednak pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności poprzez określanie wskaźników od minimalnych do maksymalnych może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich, albo zbyt wysokich w stosunku do otoczenia, a także mieć niemożność ustalenia jaka w istocie inwestycja ma powstać i jak zmieni się dotychczasowe zagospodarowanie terenu w aspekcie gabarytów nowej zabudowy. Waga tego problemu dostrzegana jest przez samego ustawodawcę albowiem podając wprost w przepisach rozporządzenia określone wymogi uznawane za standardy będące gwarancją zachowania ładu przestrzennego jedynie w przypadku szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, mówi o średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i tu tylko przewiduje z tolerancję do 20% ( § 6 ust. 1 rozporządzenia). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika zatem możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość" – zwłaszcza, gdy przewiduje się rozbiórkę obiektu budowlanego, względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora, mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy - w szerszym zresztą zakresie, bo obejmującym wszelkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ( § 3 ust. 1 rozporządzenia) - nie należy do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Odnoszące powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie obecnie omawianym, należy stwierdzić, że z uwagi na braki analizy - zarówno dokumentu tak nazwanego( k. 69-71 akt organu pierwszej instancji), jak i rozważań zawartych w decyzji organu pierwszej instancji ( łącznie z załącznikami)- nie można uznać jej za prawidłową. W analizie nie podano czytelnie i w sposób umożliwiający kontrolę wymaganych średnich dla wszystkich działek z całego obszaru analizowanego, co może w konkretnym stanie faktycznym mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz powierzchni biologicznie czynnej. Te okoliczność trafnie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję kasacyjną. Tekst analizy wskazuje także niezgodnie z tym co wynika z map, że działki nr [...] i nr [...] są zabudowane jednym obiektem kubaturowym. Na mapie brak również budynku kościoła parafialnego, o którym mowa w tekście analizy, co może mieć znaczenie przy ustaleniu spełnienia wymogu kontynuacji funkcji dla usługowej (handel), który jak dotąd nie został poddany ocenie i omówiony. Brak w analizie również także koniecznych rozważań dla dopuszczenia zabudowy w granicy z trzema działkami działek - zwłaszcza z działkami nr [...] i nr [...]. Milczeniem pomija się również istotną kwestię zapewnienia miejsc postojowych.

Stan powyższy uzasadnia zaś przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art.art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji przewiduje ustalenia pozbawione wymaganej konkretności, co odnosi się do wyznaczenia linii zabudowy ( relacjonowana do budynku mieszkalnego, który ma podlegać rozbiórce), wskaźnika powierzchni zabudowy ( podany jako maksymalny – do 60%), wysokości kalenicy ( do 10 m) i jej kierunku, którego nie oznaczono precyzyjnie, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ( do 4 m ).

Zważyć należy dalej, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy powyższe wskazują zatem, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną - którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Wyniki analizy stanowią zaś w istocie uzasadnienie dla wydanego rozstrzygnięcia.

Wydane w niniejszej sprawie decyzja z dnia 17 maja 2013r., znak [...], została sporządzona w taki sposób, że nie pozwala na jednoznaczne wyodrębnienie poszczególnych tekstowych elementów decyzji. I tak, osnowę decyzji stanowi kompilacja elementów powołanych podstaw prawnych ( w tym ogólnikowe wymienienie licznych aktów normatywnych), wyników analizy i ustaleń, które to ustalenia w pozostałości znalazły się w załączniku na zwanym wynikami analizy, przy czym w obu wypadkach koniecznej jest dekodowanie różnych jakościowo elementów decyzji. Zasadnicze wady załączników graficznych oraz wewnętrzne sprzeczności z częścią tekstową zostały już uprzednio omówione.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku – biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.