Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2193/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla ( spr.) Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. w sprawie ze skargi Z. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego Z. H. kwotę [...] zł. ( [...] złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (znak: [...]), działając na podstawie art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku nr 98 póz. 1071 ze zmian.) w związku z art. 81 c ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, póz. 1126) nałożył na Z. H., R. H., U. H. obowiązek przeprowadzenia i przedłożenia w terminie do [...] 2002 roku dowodu stanowiącego ekspertyzę techniczną zbiornika na ścieki wybudowanego na nieruchomości w [...] gmina [...]. Ekspertyza ta winna obejmować inwentaryzację zrealizowanych robót budowlanych (zbiornika na ścieki), opinię o prawidłowości ich wykonania - stosownie do przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, póz. 140 ze zm.), ocenę szczelności zbiornika oraz wskazanie robót, jakie należy wykonać dla doprowadzenia zbiornika do właściwego stanu 'technicznego (część graficzna i opisowa). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż przeprowadzone postępowanie, w tym oględziny w dniu [...] 2002 roku oraz oświadczenie Z. H. wykazały, że zbiornik na ścieki - szambo na nieruchomości J. H. w [...] gmina [...] wykonano z dwóch kręgów betonowych zagłębionych w gruncie na 2 metry o betonowym dnie, a jego górna betonowa nakrywa licuje z powierzchnią przyległego terenu; z nakrywy wystaje około 3 cm nad powierzchnię rurka PCW o średnicy 5/2 cala pełniąca funkcje wywiewki. Ustalono również, iż inwestorem budowy zbiornika był, w chwili obecnej już nieżyjący, Z. J., a zbiornik został wybudowany w 1996 roku. Organ l instancji wskazał również, iż stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2002 roku nieruchomość położona w [...] stanowiła w chwili wydawania decyzji współwłasność Z. H. R. H. i U. H. Organ l instancji wskazał, iż w myśl art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. u. Z 2000 R. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym jest urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków. Organ l instancji wyjaśnił, iż z przytoczonego przepisu wynika, iż obiekt budowlany może zyskać charakter urządzenia poprzez funkcjonalne związanie z innym obiektem, budowlanym, a zatem urządzenie do gromadzenia ścieków funkcjonujące łącznie z innym obiektem, w tym przypadku z budynkiem mieszkalnym jest urządzeniem budowlanym, do którego zastosowanie mają art. 50 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. Organ l instancji dodał, iż budowa zbiornika na ścieki zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast przedmiotowy zbiornik wybudowano bez uzyskania pozwolenia. Jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w myśl art. 77 § 1 kpa obowiązany jest do zebrania całego niezbędnego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji, a ciężar dowodu prawidłowości wybudowanego zbiornika na ścieki spoczywa na współwłaścicielach nieruchomości położonej w [...], którzy winni przedłożyć ekspertyzę techniczną w tym zakresie.

W dniu [...] 2002 roku Z. H. nadał w urzędzie pocztowym do Starostwa Powiatowego w [...] pismo zatytułowane zażalenie, którego własnoręcznie nie podpisał. Stwierdził, iż składa zażalenie w sprawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (znak: [...]) z dnia [...] 2002 roku. Dodał, iż zbiornik na nieczystości został wybudowany przez jego teścia Z. J. w 1996 roku, a kontrola zbiornika przeprowadzona [...] 2002 roku nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości i aż do czasu otrzymania zaskarżonego postanowienia odwołujący nie był poinformowany o jego złym stanie.

Postanowieniem z dnia [...] 2003 roku ([...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając w oparciu o art. 123, art. 13 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r nr 106 poz. 1126 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez Z. H. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 roku znak: [...] Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem na zaskarżone postanowienie zażalenie nie przysługuje, bowiem stosowanie do art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jeżeli kodeks nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie obowiązkiem organu odwoławczego, który otrzymał zażalenie strony, mimo jej wyraźnego pouczenia o braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia jest zastosowanie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa, zgodnie, z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia).

Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego W Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie złożył Z. H., podnosząc, iż jego sytuacja finansowa nie pozwala mu na wykonanie żądanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ekspertyzy technicznej zbiornika na ścieki wybudowanego w [...] nr [...]. Podał, iż w chwili obecnej samotnie wychowuje dwójkę dzieci, a od śmierci żony jest nieustannie nękany przez W. H. pomówieniami i wezwaniami do różnych urzędów, przez co zmuszony jest brać urlop za każdym razem. Skarżący wskazał, iż zbiornik - szambo nie zostało wybudowane przez niego, ale przez nieżyjącego już teścia w 1996 roku, a skarżący stale tam zamieszkuje dopiero od 2000 roku. Skarżący wskazał, iż W. H. sam nie wykonuje nałożonego na niego obowiązku wybudowania zbiornika o nieprzepuszczalnych dnie i ścianach na nieczystości bytowe oraz wybudowanie dna oraz obudowanie ścian płyty do składowania obornika.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu [...] 2006 roku pełnomocnik skarżącego złożył dodatkowe pismo procesowe, w którym sprecyzował żądanie skargi, wnosząc o uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 roku znak [...] w sprawie niedopuszczalności zażalenia i przekazanie sprawy zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 roku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] mógł żądać przedstawienia ekspertyz tylko na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zgodnie zaś z art. 81 c ust. 3 na postanowienie takie przysługuje zażalenie. Skarżący zarzucił zatem, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawierało niepełną podstawę prawną i błędne pouczenie o braku możliwości zaskarżenia, a [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] niezasadnie odmówił rozpoznania zażalenia pomijając szczególną regulację przepisu art. 81 c ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy (Dz. U. 02.153.1271), w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

W myśl 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie "naruszonego prawa" rozumiane jest szeroko. Składają się na pojęcie to przepisy zarówno prawa materialnego i procesowego, jak i przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (J. Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Duże Komentarze Becka Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 wydanie 7 str. 736).

Zgodnie z art. 63§3 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Jeżeli podanie nie czyni zadość temu wymaganiu, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Złożone przez skarżącego w dniu [...] 2002 roku w Starostwie Powiatowym w [...] pismo zatytułowane zażalenie nie zostało przez niego własnoręcznie podpisane. Pod treścią zażalenia zostało umieszczone imię i nazwisko skarżącego w formie wydruku komputerowego, który nie jest podpisem wymaganym pod zażaleniem przepisem art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pojęcie "podpisu" było przedmiotem wielu rozważań zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, gdyż w żadnym z aktów prawnych posługujących się tym pojęciem ustawodawca nie umieścił jego definicji. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1993 roku (III CZP 146/93, OSP 1994/9 póz. 166, OSNCP 1994/5 póz. 94, Wokanda 1994/2 str. 3) wskazano, iż "z przepisu art. 78 zd. pierwsze kc, według którego do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli, wynika wymóg własnoręczności podpisu. Uznano, iż zachodzą zatem podstawy, by przyjąć, że podpis musi stanowić wytwór pisania; mówiąc inaczej - podpisem jest wyłącznie znak napisany.(...) Immanentną cechą podpisu jest bowiem własnoręczność. Cecha ta umożliwia funkcję identyfikacyjną, gdyż tylko własnoręczny podpis, który zawiera w sobie osobiste cechy charakteru pisma podpisującego (ukształtowanie liter, ich łączenie itp.) pozwala na stwierdzenie - za pomocą graficznej ekspertyzy pisma - że jest on autentyczny.

Składając podpis na dokumencie obejmującym oświadczenie woli podpisujący wyraża wolę wywołania określonych skutków prawnych i daje jednocześnie wyraz temu, że dokument zawiera ostateczną, a nie jedynie projektowaną, treść danego oświadczenia, że oświadczenie to jest zupełne oraz że pochodzi od osoby podpisanej."

Organ II instancji nie wezwał na podstawie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wnoszącego zażalenie do usunięcia braku formalnego poprzez podpisanie pisma pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania i pismo to rozpoznał jako odwołanie, mimo, że, jako nie podpisane własnoręcznie przez wnoszącego, nie wywołało ono skutków prawnych jako tego rodzaju środek prawny.

Wobec powyższego, zaskarżone skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 roku Nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 63§3 oraz art. 64§2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Analogiczne stanowisko zajął uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 września 2000 roku (III SA 417/00 LEX nr 47217) oraz z dnia 12 października 1999 roku (IV SA 1303/97 LEX nr 47923) wskazując, iż zaniechanie wezwania przez organ odwoławczy do uzupełnienia braku odwołania poprzez jego podpisanie i rozpoznanie odwołania, które nie zostało podpisane, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji

W związku z powyższym - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).