Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 922/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny, sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 901/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r. nr XII/127/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta Poznania na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 180 ( słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 901/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...]Spółki z o.o. z siedzibą w [...]na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej: - § 4 ust. 4 pkt 3b i pkt 4b; - § 4 ust. 6 pkt 1b i pkt 10; - § 10 ust. 5 pkt 10a; - § 10 ust. 5 pkt 11c – w zakresie terenu 1KDWpp i terenu 1KDWxr oraz załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 2MW.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Rada Miasta Poznania uchwałą z dnia 7 czerwca 2011 r., nr XII/127/VI/2011, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu. Pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. pełnomocnik [...]Spółki z o.o. z siedzibą w [...], zw. dalej Spółką, skierował do Rady Miasta Poznania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w treści uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011r. nr [...]o uchwaleniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla os. [...]w Poznaniu, polegających na przeznaczeniu al. [...], oznaczonego symbolem KDWxr jako drogi dla pieszych i rowerzystów.

Pismem z dnia 7 września 2011r. Prezydent Miasta Poznania poinformował Spółkę, iż podniesione w kontekście przedmiotowej uchwały zarzuty są bezzasadne, nadto wyjaśnił, ze zarzuty Spółki sprowadzają się do kwestionowania uprawnień gminy do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gminie z mocy ustawy przysługuje władztwo planistyczne, które upoważnia organy do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych. Zdaniem Prezydenta przeznaczenie w przedmiotowym planie miejscowym drogi oznaczonej symbolem 1KDWxr dla ruchu pieszych i rowerzystów nie narusza prawa, bowiem mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Nie dokonano także zmiany przeznaczenia drogi.

Następnie wskazano, że służebność przejazdu oraz plan miejscowy stanowią dwie odrębne i względem siebie niezależne instytucje prawne. Dlatego istniejące i przyszłe służebności przejazdu nie mają wpływu na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia planu nie naruszają także przepisów ustawy o drogach publicznych. Definicja pojęcia drogi wewnętrznej w ustawie nie oznacza, że droga ta powinna być przeznaczona dla ruchu pojazdów samochodowych.

Pismem z dnia 20 września 2011 r. Spółka wniosła do Sądu Wojewódzkiego skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...], o uchwaleniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla os. [...]w Poznaniu, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały, ewentualnie o uchylenie tego aktu prawa miejscowego. Skarżąca podniosła następuje zarzuty: naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej własność prywatną, przeznaczoną zgodnie z ostateczną, w dacie podjęcia uchwały, decyzją administracyjną pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego; naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie uwag wniesionych przez skarżącą w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący; naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, niezgodnego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Poznania; naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.), poprzez określenie w zapisach zaskarżonej uchwały al. [...]jako drogi wewnętrznej przeznaczonej wyłącznie dla ruchu pieszych i rowerzystów gdy tymczasem z definicji legalnej pojęcia drogi wewnętrznej zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że drogi wewnętrzne mają służyć dojazdowi do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, iż prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. W toku prowadzonych prac planistycznych organy gminy działały w zakresie przewidzianym przez normy prawa, w tym nie tylko ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również Konstytucji RP, w szczególności w zakresie przewidującym, iż organy samorządu terytorialnego nie są w swej działalności prawotwórczej nieograniczone i winny respektować prawa i wolności obywateli oraz działać na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem organu zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania przyjętej w planie koncepcji urbanistycznej, do kształtowania której organy gminy miały prawo w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i są wyrazem niezadowolenia skarżącej z ustaleń planu. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje władztwo planistyczne, rozumiane jako uprawnienie gminy do prowadzenia i kształtowania polityki przestrzennej na swoim terenie. W tym zakresie władztwa mieści się między innymi prawo do określenia polityki przestrzennej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad gospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Zdaniem organu każda z uwag zgłoszonych przez skarżącą Spółkę została wnikliwie przeanalizowana, co znalazło odzwierciedlenie w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały. Nadto niezasadny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania. Teren objęty przedmiotowym planem, zgodnie z zapisami studium jest to podstrefa intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i usługowego. "Na terenie podstrefy należy utrzymać priorytet dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Należy dążyć do zapewnienia odpowiednich warunków jej utrzymania i rozwoju, między innymi poprzez zapewnienie jednorodności funkcji, utrzymanie i powiększanie terenów ośrodkotwórczych, (...) dogęszczanie osiedli mieszkaniowych nie może powodować likwidacji zieleni osiedlowej, a miejsca lokalizacji nowej zabudowy należy określić na etapie nowego planu. Organ gminy wskazał ponadto, iż plan ustala dostęp dla samochodów do dróg publicznych dla terenu 2MW, na którym znajdują się działki skarżącej poprzez drogi wewnętrzne 3KDW i 4KDW. Organ stwierdził, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Możliwa jest bowiem również zabudowa nieruchomości, która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że w przypadku, gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Zarzuty skarżącej o pozbawieniu jej nieruchomości dostępu do drogi publicznej są zatem całkowicie nieuzasadnione.

Organ wskazał, że skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez "określenie w zapisach zaskarżonej uchwały al. [...]jako drogi wewnętrznej przeznaczonej wyłącznie dla ruchu pieszych i rowerzystów, gdy tymczasem z definicji legalnej pojęcia drogi wewnętrznej zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że drogi wewnętrzne mają służyć dojazdowi do nieruchomości". Zdaniem organu niniejszy zarzut nie został w skardze w żaden sposób uzasadniony.

Przedmiotowa aleja w planie miejscowym przeznaczona została pod teren drogi wewnętrznej - droga dla pieszych i rowerzystów 1KDWxr. W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustalono w niej lokalizację chodnika i ścieżki rowerowej oraz zachowanie zieleni wysokiej i nowe nasadzenia drzew wzdłuż terenu, z uwzględnieniem infrastruktury technicznej.

Wszystkie tereny przeznaczone w planie pod zabudowę obsługiwane są z dróg publicznych położonych poza granicami planu lub z dróg wewnętrznych wyznaczonych w planie od wschodniej, północnej i zachodniej strony. Aleja częściowo przebiega pomiędzy terenami przeznaczanymi pod zabudowę a terenami wyłączonymi z zabudowy (2MW, UO a 1ZP), a częściowo pomiędzy terenami wyłączonymi z zabudowy (1ZP a 2ZP). Założeniem planu jest wycofanie z południowej części osiedla całego ruchu samochodowego i utworzenie enklawy zieleni dostępnej wyłącznie dla pieszych i rowerzystów. Celem omawianego planu jest również ochrona parku oraz zieleni osiedlowej, a uniemożliwienie ruchu samochodowego na drodze 1KDWxr ma sprzyjać jego realizacji. Aleja jako droga wewnętrzna służyć ma okolicznym mieszkańcom jako trakt spacerowy i element związany z przyległymi terenami rekreacyjnymi. W związku z powyższym, ze względu na swoje położenie w przestrzeni osiedla, oraz zgodnie ze Studium w ulicach dzielących poszczególne części parku należy zapewnić priorytet dla ruchu pieszego, zatem aleja została przeznaczona wyłącznie dla ruchu pieszego i rowerowego.

Zdaniem organu w świetle przepisów art. 4 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym możliwe jest w planie miejscowym zaprojektowanie drogi wewnętrznej jedynie jako drogi pieszej lub drogi dla rowerów. Tym samym zarzuty skarżącej, że drogi wewnętrzne mają służyć dojazdowi do nieruchomości są bezpodstawne.

Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę skarżąca w piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r. zwróciła uwagę na kwestie dotyczące dostępu do drogi publicznej i trybu rozpatrzenia uwag skarżącej wniesionych do planu. Organ uchwalający prawo miejscowe w sposób rozszerzający, niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa oraz nadrzędnymi zasadami prawa interpretuje pojęcie tzw. "władztwa planistycznego". Zdaniem skarżącej właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne jak równość wobec prawa (art. 32 ust. l Konstytucji RP) w tym gwarantowanie tzw. sprawiedliwości społecznej. Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych, wbrew twierdzeniom organu, nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. Zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiającego nieruchomość dostępu do drogi publicznej stanowi naruszenie powyższych zasad prawnych. Nadto zdaniem skarżącej, w świetle regulacji ustawy o drogach publicznych, skoro zamiarem Rady Miasta było przeznaczenie al. [...]wyłącznie dla ruchu pieszych i rowerzystów, jej definiowanie jako drogi wewnętrznej stanowi naruszenie przepisów prawa w tym ustawy o drogach publicznych.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 1003/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki [...].

Wyrokiem z dnia 13 września 2012r. (II OSK 1597/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, iż trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem Sąd nie rozpoznał tej sprawy w kontekście ww. przepisu. Sąd skoncentrował się na tym, że skarżąca spółka w dacie uchwalenia planu dysponowała ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną i zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. może realizować tę inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę, nawet jeżeli byłoby to sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Tymczasem Sąd Wojewódzki nie uwzględnił faktu, iż wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 731/11) Sąd Wojewódzki uchylił ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 czerwca 2011 r. Już po wydaniu przez Sąd Wojewódzki wyroku w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 118/12) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Kwestia czy skarżąca spółka będzie w konsekwencji dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę pozostaje więc nierozstrzygnięta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki powinien ponownie rozważyć, czy ustalenia planu naruszają interes prawny strony skarżącej oraz ewentualnie czy naruszenie to mieści się w granicach prawa, a zwłaszcza czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego. Dokonując tej oceny, Sąd powinien mieć na uwadze, że przy uchwalaniu planu nie można pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki poddał analizie legalność ustaleń planu odnoszących się do obszaru oznaczonego symbolem 1 MW, w sytuacji, gdy nieruchomości skarżącej spółki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 2MW. Sąd Wojewódzki powinien rozważyć także, czy zieleń na terenie 2MW pełni funkcję uzupełniającą w stosunku do tej zabudowy, czy też funkcję dominującą na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, albowiem obszar zieleni obejmuje, szacunkowo oceniając, ponad 50 % terenu 2MW.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż rozpatrywanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i odpowiadających im zarzutów naruszenia prawa procesowego jest przedwczesne, albowiem kwestia legalności planu w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności i zasady równości wobec prawa nie była jeszcze przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego. Zatem Sąd ten powinien ocenić czy nie nadużyto władztwa planistycznego, przeznaczając w całości działki skarżącej spółki pod zieleń "uzupełniającą" z całkowitym zakazem zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 2 Konstytucji RP w zakresie ochrony praw nabytych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że naruszenie tych przepisów powinien w pierwszej kolejności ocenić Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający tę sprawę w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzić czy na skutek ustalenia w planie przeznaczenia al. Ks. Radziejewskiego na ciąg pieszo-rowerowy oraz wprowadzenia na obszarze 2MW zakazu lokalizacji dróg wewnętrznych, nieruchomości skarżącej spółki zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej i ewentualnie, czy takie regulacje planu są zgodne z prawem.

Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie zabezpiecza w pełni interesów skarżącej. Taka ostateczna decyzja może zostać w szczególności wzruszona w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub np. w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji, oczywiście z przyczyn innych aniżeli sprzeczność takiej decyzji z później uchwalonym planem miejscowym. W toku dalszego postępowania niemożliwym byłoby już uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli planowana inwestycja pozostawałaby w sprzeczności z planem miejscowym. Tak więc dla skarżącej, z punktu widzenia jej interesu prawnego – nawet wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody Wielkopolskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 2 czerwca 2011r. nie jest obojętną kwestia ustalenia bądź nie, w planie miejscowym, możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu niewątpliwie naruszony został zaskarżoną uchwałą interes skarżącej spółki, wynikający z art. 28 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Niewątpliwie treść zaskarżonej uchwały może uniemożliwić realizację prowadzonej inwestycji, co do której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżąca była zatem w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniona do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r.

W przedmiotowym planie miejscowym nieruchomości skarżących, na których realizowana jest inwestycja budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdują się na terenie 2MW – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale poza liniami zabudowy, w strefie zieleni urządzonej. W strefie tej ustala się wprowadzenie nowych nasadzeń zieleni wysokiej z uwzględnieniem infrastruktury technicznej i garaży, obiektów małej architektury, w tym placów zabaw, ciągów pieszych, i pieszo rowerowych, w tym wskazanych na rysunku Planu oraz dopuszcza się lokalizację boisk i niekubaturowych budowli sportowych, a na terenie 2MW dodatkowo dopuszcza się jednokondygnacyjne garaże wielostanowiskowe, wyłącznie w kondygnacji podziemnej, przekryte w sposób umożliwiający naturalną wegetację lub nawierzchnią dla urządzeń rekreacyjno –sportowych. Ponadto dla terenu 2MW ustalono dostęp do drogi publicznej poprzez dwie drogi wewnętrzne 3KDW i 4KDW. Żadna z tych dróg wewnętrznych nie przebiega w pobliżu nieruchomości skarżącej Spółki, na których prowadzona jest inwestycja.

Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjne (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując ochronę także w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1), prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Zgodnie z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takie przepisy zawiera między innymi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Zatem gmina posiada kompetencję do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem jednak, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Niewątpliwie plan miejscowy "[...]" ingeruje w prawo własności przysługujące Spółce, a związane z nieruchomościami, na których prowadzona jest inwestycja. W wyroku z 22 września 2004 r. (sygn.. OSK 456/04, publ na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż to, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Sądy administracyjne zobligowane są do kontroli zaskarżonych uchwał i pod tym również kątem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowano obowiązek ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnych rozważań w zakresie przedmiotowego konfliktu interesów, nie rozstrzyga dlaczego niemożliwym było zaakceptowanie w przyjętej koncepcji urbanistycznej, realizowanej inwestycji skarżącej, nadto jak wynika z odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Poznania uchwalając Plan miejscowy "[...]" opierała się na wytycznych zawartych w Studium, które zdaniem Sądu, błędnie interpretowała. Z uzasadnienia Uchwały wynika jedynie, iż Plan został sporządzony w reakcji na petycję kilkuset mieszkańców, obawiających się zagrożenia jakie niesie nowa zabudowa dla zieleni osiedlowej. Podzielając konieczność ochrony tej zieleni i ustalenia adekwatnych do ukształtowania osiedla relacji między zabudową mieszkaniową a terenem zieleni osiedlowej, Sąd zważył, iż Rada Miasta Poznania podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała obowiązek rozdzielenia i osobnego przeanalizowania kwestii: hipotetycznej zabudowy mieszkaniowej na terenie osiedla; sytuacji skarżącej, która w dacie uchwalenia przedmiotowego Planu miejscowego dysponowała ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Takich precyzyjnych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak. Obowiązku należytego rozstrzygnięcia przedmiotowego konfliktu interesów, nie spełnia również załącznik nr 2 tj. uchwała o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu". Na marginesie jedynie Sąd podkreślił istotną zmianę okoliczności pomiędzy datą zgłoszenia uwag a przyjęciem zaskarżonej uchwały, w postaci uzyskania przez skarżącą opisanego powyżej pozwolenia na budowę. Doszło więc w powyższym zakresie do naruszenia przez Radę Miasta Poznania art. 17 pkt 12 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie został zatem spełniony ciążący na organach Gminy obowiązek ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując zapisy i uzasadnienie przedmiotowego Planu miejscowego, przesądzić należy, iż ingerencja w prawo własności przysługujące właścicielom nieruchomości położonych na terenie objętym planem i oznaczonym symbolem 2MW mogłaby hipotetycznie nastąpić wyłącznie gdyby pełne respektowanie prawa własności doprowadzić mogło do likwidacji na tym terenie zieleni osiedlowej (o czym w dalszej części uzasadnienia) lub gdyby naruszało koncepcję ochrony istniejącej zabudowy modernistycznej.

W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, albowiem realizacja inwestycji skarżącej na terenie 2MW nie spowoduje istotnej zmiany wskaźnika zabudowy mieszkaniowej względem powierzchni zieleni osiedlowej. Inwestycja nie stanowi również żadnego zagrożenia dla koncepcji ochrony dotychczasowej zabudowy. Zatem zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnionego interesu społecznego, który uprawniałby do ingerencji w prawo własności skarżącej. Doszło więc do nadużycia przysługujących Gminie uprawnień i naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP.

Osobną kwestią pozostawała odpowiedź na pytanie, czy Rada Miasta Poznania miała w ogóle kompetencję do tak głębokiej ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącej, z uwagi na posiadanie przez spółkę [...]ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zważył, iż przytoczone w odpowiedzi na skargę poglądy, argumenty i judykaty sądów administracyjnych nie odnosiły się do podobnego do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Stanowisko organu w istocie skupiało się nad kwestią wpływu planu miejscowego na kwestie hipotetycznej lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, abstrahowały jednak od sytuacji - tożsamej z okolicznościami niniejszej sprawy - gdy właściciel nieruchomości dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu istotnym jest rozstrzygnięcie wpływu na treść Planu miejscowego "[...]" decyzji Wojewody Wielkopolskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną, zlokalizowaną na nieruchomościach: nr 18/5, 19/5, 19/6, 19/3 arkusz 6, obręb "[...]" przy ul [...]w Poznaniu, z dnia 2 czerwca 2011r. ([...]).

Z treści przepisów art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika nakaz kierowany pod adresem organów wydających decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, dotyczących zagospodarowania terenu, przesyłania ich odpisów do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a tym organom - prowadzenie rejestrów wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. 243, poz. 1623 ze z.) decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ planistyczny znajduje się więc w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu. Z kolei z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wynika, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia.

Jak już wskazano powyżej samo wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zabezpiecza w pełni interesów skarżącej. Brak jest również normy prawnej, stanowiącej upoważnienie dla organu gminy takiego rozstrzygnięcia w planie miejscowym planowanej lokalizacji zabudowy, które stałoby w sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. Należy przy tym odróżnić tę kwestię od sytuacji, w której inwestor dysponuje wyłącznie decyzją lokalizacyjną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Poznania uchwalając plan miejscowy przewidujący, iż w miejscu realizacji inwestycji ma funkcjonować urządzona zieleń osiedlowa, naruszył przepis art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, który wskazuje jednoznacznie, iż inwestor posiadający pozwolenie na budowę ma prawo realizować swoje zamierzenie inwestycyjne. Brak jest przy tym przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby organowi gminy uchwalenia planu miejscowego sprzecznego z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż przepisy prawa chronią inwestora posiadającego pozwolenie na budowę, przed postanowieniami planu miejscowego, skoro – jak wykazano powyżej – decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać uchylona na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a w takiej sytuacji skarżąca pozbawiona zostałaby możliwości dokończenia inwestycji.

Zaskarżona uchwała narusza również konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i praw nabytych in abstracto (zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie), a także ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy.

Ochronie mogą podlegać zarówno prawa nabyte wskutek skonkretyzowanego aktu stosowania prawa (wyroku czy decyzji), jak i prawa nabyte in abstracto na podstawie ustawy, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Wynika z tego, że zasada ochrony praw słusznie nabytych nie jest uzależniona od wszczęcia postępowania mającego na celu aktualizację uprawnienia.

Skoro skarżąca dopełniając wszystkich wymaganych procedur, uzyskała ostateczną decyzję administracyjną uprawniającą do realizacji inwestycji, to miała prawo domagać się ochrony prawnej dla realizacji tego zamierzenia budowlanego. Oczekiwania tego nie może niweczyć wydanie aktu prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Z konieczności zachowania praw nabytych nie można wywodzić obowiązku ustawodawcy kreowania identycznych uprawnień dla innych osób (wyrok z 12 września 2000 r., K 1/00). U podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne (wyrok z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99).

Takie odstępstwa są dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami. Ingerując w prawa nabyte, prawodawca powinien jednak wprowadzić rozwiązania prawne, które zawężają do niezbędnego minimum negatywne skutki dla zainteresowanych i umożliwiają im dostosowanie się do nowej sytuacji; w szczególności przez wprowadzenie odpowiedniej vacatio legis lub ustanowienie przepisów przejściowych ułatwiających adresatom norm prawnych dostosowanie się do nowych regulacji.

Abstrahując od niewykazania przez Radę Miasta Poznania w przedmiotowej sprawie wyższości interesu publicznego nad interesem skarżącej Sąd zwrócił uwagę, iż pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie innej ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro więc ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział procedurę wygaszenia decyzji o warunków zabudowy, na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przewidział takiej możliwości w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, to znaczy, iż w toku procedury uchwalania planu miejscowego, wolą ustawodawcy była ochrona interesu inwestora dysponującego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Co więcej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w oparciu o tę decyzję wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust.2). Gdyby zaakceptować pogląd o możliwości nierespektowania przy przyjęciu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, doszłoby do sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym wzajemnie ze sobą sprzecznych: planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy. Takiej sytuacji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. O ile zatem ustawodawca nie przewidział wprost, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ingerować w wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do realizacji inwestycji, to plan miejscowy musi uprawnienie to respektować. W tym więc aspekcie zaskarżona uchwała naruszała również przepis art. 2 Konstytucji RP

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Radę Miasta Poznania przepisu materialnego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zauważył, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu przewiduje, że "na terenie podstrefy należy utrzymać priorytet dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Należy dążyć do zapewnienia odpowiednich warunków jej utrzymania i rozwoju, między innymi poprzez zapewnienie jednorodności funkcji, utrzymanie i powiększanie terenów ośrodkotwórczych, (...) dogęszczanie osiedli mieszkaniowych nie może powodować likwidacji zieleni osiedlowej, a miejsca lokalizacji nowej zabudowy należy określić na etapie nowego planu".

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż "w Planie spełniono zapis Studium, który odnosi się do zakazu dogęszczania osiedli mieszkaniowych kosztem terenów zieleni osiedlowej". Zdaniem Sądu Studium tak sformułowanego zakazu nie przewiduje. Zapisy Studium przesądziły jedynie, iż na terenie objętym następnie Planem miejscowym, okolicznością która mogłaby przeszkodzić lokalizacji nowej zabudowy wielorodzinnej, byłaby likwidacja – w następstwie lokalizacji nowej zabudowy - zieleni osiedlowej. Studium wskazuje bowiem, że w wyniku dogęszczania osiedla nie może nastąpić likwidacja zieleni osiedlowej. Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie na terenie określonym w Planie miejscowym symbolem 2MW nie ma zagrożenia, by w wyniku realizacji inwestycji na działce Skarżącej Spółki, likwidacji miałaby ulec zieleń osiedlowa. Co więcej, wskaźnik powierzchni zieleni na terenie 2MW jest tak duży, (szacunkowo oceniając, ponad 50 % terenu 2 MW), iż inwestycja ta na przedmiotową zieleń nie będzie miała istotnego wpływu. W tym więc znaczeniu na terenie 2MW Plan miejscowy nie realizuje wytycznych Studium, bowiem jego autorzy przyjęli założenie pełnej ochrony zieleni osiedlowej i uniemożliwienia jakiejkolwiek nowej zabudowy mieszkaniowej. Studium przewiduje natomiast taką nową zabudowę w tych miejscach, w których nie doprowadzi to do likwidacji zieleni osiedlowej. Dokonując wykładni Studium należy jednoznacznie przesądzić, iż nie chodzi tu o likwidację zieleni w miejscu posadowienia nowych budynków. Osiedla położone na terenie [...]w Poznaniu istnieją bowiem od kilkudziesięciu lat, są w pełni zagospodarowane i lokalizacja jakiejkolwiek nowej zabudowy musi mieć miejsce właśnie na terenach spełniających dotąd funkcję zieleni osiedlowej lub w miejscach zabudowy dotychczas istniejącej, która przecież zgodnie z intencją autorów Planu ma podlegać ochronie. Gdyby więc interpretować ww. sformułowanie ściśle – tak jak proponuje organ Gminy – niemożliwym w zasadzie byłoby zrealizowanie jakże istotnej wytycznej Studium: "dogęszczania osiedli mieszkaniowych". W związku z tym przedmiotowy zapis Studium należy interpretować jako postulat zakazu nowej zabudowy mieszkaniowej tylko wtedy gdy doprowadziłoby to na terenie osiedla lub jego części, do likwidacji zieleni osiedlowej. Realizując zatem wytyczne Studium niemożliwym byłoby planowanie nowej zabudowy mieszkaniowej na terenie 1MW i 3MW, na których zieleń osiedlowa zajmuje stosunkowo małą powierzchnię a nowa zabudowa doprowadziłaby w zasadzie do likwidacji tej zieleni, natomiast dopuszczalne jest lokalizowanie takiej nowej zabudowy na terenie 2MW, na którym zieleń osiedlowa zajmuje istotną część powierzchni, jednak w takiej skali, która nie doprowadzi do likwidacji istniejących terenów urządzonej zieleni osiedlowej. Tryb procedury planistycznej powoduje, że organy planistyczne zobowiązane są do zachowania zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego i kwestia ta podlegała ocenie Sądu. Jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę.

Przyjęcie zapisów planu miejscowego niezgodnych z obowiązującymi ustaleniami studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co w konsekwencji powoduje nieważność tych zapisów w całości lub części – art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższe rozważania Sąd odniósł również do kwestii pozbawienia w planie miejscowym nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja skarżącej, dostępu do drogi publicznej. Sąd wskazał, że drogi wewnętrzne, które zgodnie z planem mają zapewnić budynkom mieszkalnym na terenie oznaczonym symbolem 2MW nie łączą się z nieruchomością na której realizowana jest inwestycja skarżącej. Droga wewnętrzna o symbolu 1KDWxr, która pierwotnie miała zapewniać obsługę komunikacyjną inwestycji, przewidziana została w planie miejscowym jako ciąg dla ruchu rowerowego i pieszego. Rozstrzygnięcie to narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż na obszarze objętym przedmiotowym Planem miejscowym nie zachodzi sytuacja dominacji zieleni osiedlowej nad innymi funkcjami terenu.

W kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) Sąd uznał, że dopuszczalne jest objęcie jedną, wyznaczoną jednostką planistyczną 2MW dwóch terenów o różnym przeznaczeniu tj. mieszkaniowym wielorodzinnym (MW) i zieleni urządzonej (ZP) oznaczonej na rysunku planu jako "strefa zieleni urządzonej", bez oddzielenia tych terenów od siebie liniami rozgraniczającymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Wynika to z § 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który stanowi, iż w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Dopuszczalne jest więc mieszane określenie przeznaczenia terenu pod zabudowę wielomieszkaniową i zieleń urządzoną, w przypadku, gdy zieleń ma zajmować niewielkie powierzchnie, pełniąc funkcję uzupełniającą, towarzyszącą zabudowie wielorodzinnej. W tej sprawie na terenie oznaczonym symbolem 2MW strefa zieleni urządzonej została wyodrębniona faktycznie poprzez linie zabudowy, w granicach których znajdują się budynki istniejące w dacie uchwalenia planu.

Sąd zauważył, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na os. [...]to wielkogabarytowe bloki mieszkalne, liczące nawet 18 kondygnacji, w których zamieszkuje duża liczba mieszkańców. Właśnie z uwagi na tak znaczną liczbę mieszkańców, niewątpliwie niezbędne jest pozostawienie odpowiednio dużych powierzchni zieleni osiedlowej, w celu zapewnienia odpowiedniego komfortu życia. Sąd zwrócił również uwagę na istniejącą dysproporcję w zakresie procentowego udziału zieleni osiedlowej na terenie oznaczonym symbolem 1MW i 3MW a 2MW, co szczególnie wyraźnie widoczne jest na części graficznej Planu. Dysproporcja ta przy tym niewątpliwie została wymuszona koniecznością zachowania czytelności Planu. Otóż o ile na terenie 2MW udział zieleni jest bardzo duży, o tyle teren 1MW i 3MW ogranicza się w istocie tylko do najbliższego otoczenia wielkogabarytowych budynków mieszkalnych. Sąd nie ma wątpliwości, iż tereny zielone na terenie 2MW służą nie tylko mieszkańcom tej części osiedla, ale także mieszkańcom zamieszkującym teren 1MW i 3MW. To uzasadnia zwiększony udział zieleni osiedlowej na terenie 2MW. Powyższe rozważania nie stoją w sprzeczności z zaprezentowanym wcześniej wnioskiem, iż z uwagi na tak duży udział urządzonej zieleni osiedlowej na terenie 2MW, bez znaczenia dla zachowania odpowiednich proporcji: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna – urządzona zieleń osiedlowa, będzie miało wybudowanie kolejnego budynku mieszkalnego na działkach spółki.

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis art. 94 ust. 1 tej ustawy przewiduje, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba (...) że są one aktem prawa miejscowego.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na wskazane powyżej istotne uchybienia w zakresie uchwalenia planu miejscowego "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność wskazanych w sentencji wyroku punktów uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011r. Nr [...]. W szczególności: § 4 ust. 4 pkt 3b) - przewidującego powierzchnię zabudowy na terenie 2MW nie większą niż 20% powierzchni terenu oraz § 4 ust. 4b - przewidującego powierzchnię biologicznie czynną na terenie 2MW – nie mniejszą niż 40% powierzchni terenu. Wobec konieczności uwzględnienia w Planie miejscowym realizowanej inwestycji Skarżącej Spółki, powyższe wskaźniki mogą ulec zmianie, a zatem konieczne było wyeliminowanie przedmiotowych zapisów z przedmiotowej uchwały; § 4 ust. 6 pkt 1b przewidującego dostęp dla samochodów do dróg publicznych, zgodnie z przepisami odrębnymi dla terenu 2MW poprzez drogi wewnętrzne 3KDW i 4KDW, zważywszy na okoliczność, iż Plan miejscowy "[...] [...]" nie przewiduje w ogóle komunikacji samochodowej między nieruchomością Skarżącej, na której realizowana jest inwestycja a drogą publiczną; § 4 ust. 6 pkt 10 - przewidującego zakaz wydzielania dróg wewnętrznych, wobec konieczności doprowadzenia do komunikacyjnego połączenia nieruchomości skarżącej z drogą publiczną; § 10 ust. 5 pkt 10a przewidującego, dla terenów 1KDWxr i 2KDWxr, (które pierwotnie miały zapewnić komunikacyjne połączenie nieruchomości Skarżącej z drogą publiczną), lokalizację wyłącznie chodnika i ścieżki rowerowej, co wyklucza możliwość komunikacji samochodowej pomiędzy nieruchomością skarżącej a drogą publiczną. Z tych samych przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 10 ust. 5 pkt 11c - w zakresie zakazu powiązań dla ruchu samochodowego terenu 1KDWpp i terenu 1KDWxr.

W związku z koniecznością uwzględnienia przez przedmiotowy plan miejscowy inwestycji skarżącej, Sąd stwierdził również nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 2MW, albowiem to właśnie część graficzna Planu miejscowego "[...]" określa lokalizację zabudowy mieszkaniowej.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 190 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1597/12;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na błędnym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnionego interesu społecznego, który uprawniałby do ingerencji w prawo własności skarżącej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez nie wzięcie pod uwagę argumentów organu przemawiających za zgodnością z prawem przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu w przedmiocie zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, a w konsekwencji uznanie, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna ze studium;

II. prawa materialnego, tj.:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że organ naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności;

- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu, iż w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego nie mieści się również kompetencja do ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania w sposób odmienny niż by to wynikało z wydanych na terenie gminy ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 21 ust. 1 oraz 64 Konstytucji R.P. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, że Rada Miasta Poznania nadużyła przysługujących Gminie uprawnień.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzut naruszenia art. 190 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1597/12 nie ma usprawiedliwionej podstawy.

W wyroku tym Sąd Wojewódzki zobowiązany został przede wszystkim do rozważenia, czy ustalenia planu naruszają interes prawny strony skarżącej oraz ewentualnie, czy naruszenie to mieści się w granicach prawa, a zwłaszcza czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego uwzględniając, że przy uchwalaniu planu nie można pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania. Oceny tej Sąd Wojewódzki dokonał, przyjmując, że plan miejscowy "[...]" ingeruje w przysługujące Spółce prawo własności, związane z nieruchomościami, na których prowadzona jest inwestycja, a także, że uchwalając plan miejscowy przewidujący, iż w miejscu realizacji inwestycji ma funkcjonować urządzona zieleń osiedlowa organ naruszył przepis art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Ocena ta wypełnia przytoczoną zatem wyżej dyspozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zaś, że ocena ta nie spełnia oczekiwań strony skarżącej nie narusza art. 190 p.p.s.a.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd Wojewódzki powinien dokonać analizy ustaleń planu dotyczących obszaru oznaczonego symbolem 2 MW, na którym znajdują się nieruchomości strony skarżącej. Analiza ta powinna obejmować zarówno część tekstową planu jak i część graficzną terenu 2 MW, albowiem to dopiero z rysunku planu wynika całkowity zakaz zabudowy działek skarżącej spółki oraz zakaz ustanawiania dróg wewnętrznych na obszarze na działkach sąsiednich.

Realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny analizy takiej dokonał stwierdzając, iż na terenie 2MW Plan miejscowy nie realizuje wytycznych Studium, bowiem jego autorzy przyjęli założenie pełnej ochrony zieleni osiedlowej i uniemożliwienia jakiejkolwiek nowej zabudowy mieszkaniowej, zapis zaś Studium odnoszący się do tej kwestii należy interpretować jako postulat zakazu nowej zabudowy mieszkaniowej tylko wtedy, gdy doprowadziłoby to na terenie osiedla lub jego części, do likwidacji zieleni osiedlowej, z czego Sąd Wojewódzki wyprowadził wniosek, iż dopuszczalne jest lokalizowanie nowej zabudowy na terenie 2MW, na którym zieleń osiedlowa zajmuje istotną część powierzchni, jednak w takiej skali, która nie doprowadzi do likwidacji istniejących terenów urządzonej zieleni osiedlowej. Rozważono również zatem, czy zieleń ta pełni funkcję uzupełniającą w stosunku do tej zabudowy, czy też funkcję dominującą na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową dochodząc do przekonania, iż nadużyto władztwa planistycznego, przeznaczając w całości działki skarżącej spółki pod zieleń "uzupełniającą" z całkowitym zakazem zabudowy, wobec czego uwzględniając, iż przyjęcie zapisów planu miejscowego niezgodnych z obowiązującymi ustaleniami studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co w konsekwencji powoduje nieważność tych zapisów w całości lub części – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane wyżej rozważania Sądu Wojewódzkiego wyczerpują postulaty zawarte w wytycznych, to zaś że nie odpowiadają stronie skarżącej nie stanowi naruszenia art. 190 p.p.s.a.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki odnosząc rozważania powyższe do pozbawienia nieruchomości inwestora dostępu do drogi publicznej wskazał, że drogi wewnętrzne, które zgodnie z planem mają zapewnić budynkom mieszkalnym na terenie oznaczonym symbolem 2MW nie łączą się z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja skarżącej. Ustalenie zatem, że droga wewnętrzna, która pierwotnie miała zapewniać obsługę komunikacyjną inwestycji, przewidziana została w planie miejscowym jako ciąg dla ruchu rowerowego i pieszego naruszało art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wyrażenie powyższych ocen wypełnia przytoczoną dyspozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego po myśli art. 190 p.p.s.a. a zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie okazały się również usprawiedliwione podstawy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę argumentów organu przemawiających za zgodnością z prawem przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań oraz w przedmiocie zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, co miałoby prowadzić do błędnego ustalenia, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnionego interesu społecznego, który uprawniałby do ingerencji w prawo własności skarżącej.

Przeciwnie, zgodzić się trzeba z wywodem Sądu Wojewódzkiego, iż konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wykluczając wprawdzie stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe dopuszcza odstępstwa od tej zasady jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami.

Podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego, a przytoczone wyżej zasady wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mają tu pełne zastosowanie. Ustalenie zatem najpierw warunków zabudowy i realizacji zamierzenia budowlanego, w zgodzie z przepisami prawa przez władzę gminną i powiatową nie może zostać pominięte przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu, a już na pewno uchwalenie tego planu nie może zmierzać do unicestwienia wcześniej podjętych zobowiązań publicznoprawnych, a takie przeświadczenie odnieść trzeba po zapoznaniu się z aktami sprawy, ustaleniami planistycznymi oraz argumentacją władz gminy wskazującą w pismach procesowych motywy, którymi kierowały się władze gminy przy uchwalaniu planu.

Zgodzić się zatem trzeba, że określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji tej budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy, w tym umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego godzi w istotę nabytych praw.

Analiza okoliczności uchwalenia planu przeprowadzona w sprawie nie daje też podstaw do przyjęcia, aby dobro publiczne wyrażające się w niezakłócaniu nowymi inwestycjami obszaru, cechującego się bardzo dużym udziałem zieleni, stawało w uzasadnionej opozycji do realizacji na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej, czyli zamierzenia które realizuje prawo własności inwestora.

Nie okazały się też usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że organ naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu, iż w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego nie mieści się również kompetencja do ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania w sposób odmienny niż by to wynikało z wydanych na terenie gminy ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę;

Nie zostało bowiem na skutek tego wyroku naruszone władztwo planistyczne gminy przez wskazanie, że z władztwa tego gmina nie w każdym przypadku mogłaby skorzystać według swojej woli. Władztwo planistyczne nie może być bowiem traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13.

Nie mógł też okazać się trafny argument powołujący się na komentarz prof. Z Niewiadomskiego, w odniesieniu do tej kwestii. Skarżący kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadinterpretowuje myśli tam zawarte, czego dowodem może być uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego z udziałem prof. Z. Niewiadomskiego jako sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym stwierdzono, że co prawda gminy dysponują w tej mierze szerokimi uprawnieniami, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, ale władztwo to nie oznacza i nie może oznaczać autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie, w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa.

Nie było więc podstaw do usprawiedliwienia podstawy zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 oraz 64 Konstytucji R.P. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, że Rada Miasta Poznania nadużyła przysługujących Gminie uprawnień.

Zasadnie Sąd Wojewódzki zauważył, że w rozpatrywanej sprawie dopiero na etapie postępowania sądowego organ podjął próbę uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć planistycznych. Rozstrzygnięcia planu stanowią wprawdzie prawo miejscowe, ale też zapisy tego planu, w znacznym stopniu mają charakter zindywidualizowany, przez odniesienie rozstrzygnięć do praw podmiotowych właścicieli nieruchomości objętych planem. Jeżeli zatem plan wprowadza zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania takich nieruchomości, co nie jest oczywiście wykluczone, a odnieść to można również do ostatecznych ustaleń pozwoleń na budowę wydanych przed uchwaleniem planu, to jednak w każdym takim przypadku potrzebne jest uzasadnienie dokonywanej zmiany, szczególnie wówczas, jeśli zmiana może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, czy wykonanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę. W uchwale planistycznej zamieszczenie takiego uzasadnienia jest więc niezbędne, gdyż w innym przypadku nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zabrakło więc na etapie uchwalania planu podjęcia stosownego wysiłku, aby wykazać dominację interesu publicznego nad interesem inwestora.

Wykazywana ex post ocena dominacji interesu publicznego nad interesem inwestora, przez wykazywanie konieczności ochrony zasad zagospodarowania osiedli postmodernistycznych, nie okazała się przekonująca w świetle ustaleń Sądu Wojewódzkiego oraz akt sprawy. Jest rzeczą powszechnie znaną, jakie idee przyświecały w latach sześćdziesiątych ub. wieku formułowaniu koncepcji urbanistycznych, a także jakie normatywy budowy mieszkań wówczas przewidywano. Jest też rzeczą oczywistą, że mieszkańcom bloków, w których dominowały małe mieszkania, nierzadko z tzw. ciemną kuchnią (36 m2 w M-3) trzeba było zapewnić odpowiednią perspektywę zewnętrzną w postaci zieleni między blokami. Jednakże zapisy studium w zakresie kierunków rozwoju mieszkalnictwa (rozdz. 7.2 str. 49) postulują osiągnięcie wskaźnika 35 m2 p.u. mieszkania na osobę, przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy mieszkaniowej, a także wypełnianie zabudową istniejących struktur przestrzennych oraz dogęszczanie osiedli, z zastrzeżeniem, że nie może ono powodować likwidacji zieleni osiedlowej (str. 252). Ten ostatni zapis nie może zatem być omawiany w oderwaniu od innych dyrektyw studium, dlatego też należało ocenić, iż Sąd Wojewódzki doszedł do prawidłowych wniosków uznając, iż fragmentaryczne wykorzystanie istniejących terenów zieleni osiedlowej nie oznacza jej likwidacji. Argumentacja skarżącego kasacyjnie o konieczności ochrony wartości urbanistycznych osiedla pochodzącego sprzed półwiecza jako przeważających nad interesem indywidualnym inwestora nie daje podstaw do uznania, iż zarzut postawiony w tej kwestii jest usprawiedliwiony.

Okoliczności powyższe prowadzą zatem do wniosku, że skarżąca kasacyjnie Rada Miasta Poznania, nie wykazała usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, wobec czego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na postawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.