Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1423/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 i art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] w W. z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody w części dotyczącej wskazania imienia i nazwiska pracowników zatrudnionych w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Ministra Gospodarki Morskiej Żeglugi Śródlądowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kalendarza Ministra od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. albo wymienienia wszystkich spotkań/wydarzeń z tego okresu poprzez podanie daty, godziny (jeżeli występuje), osób, z którymi odbyło się spotkanie (jeżeli występuje), instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie (pkt 1 wniosku), księgi wyjść/wejść Ministerstwa za okres [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. (pkt 2 wniosku) oraz informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody (pkt 3 wniosku).

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] organ udzielił odpowiedzi, wskazując, że w zakresie pkt 1 wniosku informacja nie może być udzielona, gdyż nie ma charakteru informacji publicznej. W zakresie pkt 2 wniosku organ wskazał, że w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nie jest prowadzona księga wejść i wyjść. W związku z powyższym nie może zostać udzielona informacja w tym zakresie. W zakresie pkt 3 wniosku organ poinformował wnioskodawcę, że w roku 2017 w Ministerstwie zatrudnionych było w przeliczeniu na etaty 326,15 osób. Poinformował też, iż zgodnie z art. 93 pkt 1 ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1889) członkom korpusu służby cywilnej można przyznać nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Z uwagi na indywidualny charakter przyznawanych gratyfikacji oraz ich incydentalność, mając na względzie art. 111 ustawy o z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 108, z późn. zm.), w związku z art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r" poz. 459, z późn. zm.), art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922, z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ poinformował, że w 2017 r. wypłacono nagrody finansowe w łącznej wysokości 1 375 050,00 zł brutto. Informacja "o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz przyznania nagrody" nie może zostać udostępniona, gdyż nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Stowarzyszenie wniosło w dniu 21 maja 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia żądania zawartego w pkt 3 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. II SAB/Wa 354/18 w pkt. 1 zobowiązał Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej do rozpatrzenia pkt. 3 wniosku Stowarzyszenia [...] w W., w pkt. 2 stwierdził że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt. 3 zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż bezsporne jest, że nie wszyscy pracownicy, obsługujący urzędy administracji poszczególnych szczebli, mają przypisane kompetencje w zakresie bezpośredniego wykonywania władzy publicznej. Udostępnienie informacji o ich osobistych zarobkach podlega ograniczeniu zgodnie z przepisami o ochronie danych osobowych. Dodatkowo nie stanowią one w ogóle informacji publicznej czyli informacji w sprawach publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reguluje ona bowiem dostęp do informacji, której zakres definiuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Chodzi więc o informacje o działaniu organów państwa, a – co do osób – tych, pełniących funkcje publiczne. W precyzyjnie sformułowanym wniosku – zwrócono się do organu o udzielenie pełnej informacji, dotyczącej personalnego wynagrodzenia wszystkich osób zatrudnionych w danym urzędzie. W takiej sytuacji wniosek ten nie mógł być w pełni uwzględniony. Nie stanowią informacji publicznej dane personalne o wynagrodzeniu każdego pracownika urzędu, lecz jedynie te, dotyczące osób z kompetencjami decyzyjnymi. Generalnie tylko dane, co do ich wynagrodzenia, jako stanowiące informację publiczną, mogą być przekazywane.

Od orzeczenia WSA w Warszawie Minister wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19 oddalił skargę kasacyjną i w uzasadnieniu wskazał, że informacja o wydatkowaniu środków publicznych, a takimi są informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi urzędu jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mieści się ona w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h, gdyż odnosi się do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego. Czym innym jest kwestia udostępnienia informacji publicznej i ograniczeń z tym związanych (art. 5 ustawy) wynikających z zestawienia zasady jawności informacji publicznej oraz obowiązku ochrony prywatności i danych osobowych osób fizycznych. NSA podkreślił, że do kwestii tej nie można było jednak odnieść się na obecnym etapie postępowania sądowego, którego przedmiot stanowi skarga na bezczynność w rozpoznaniu pkt. 3 wniosku, który nie został rozpoznany przez organ, gdyż ten ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie odmówił jej udostępnienia w sformalizowany sposób, ani nie rozważył czy możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych, a czemu służy m.in. anonimizacja danych wrażliwych.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 354/18 nie stanowią informacji publicznej dane personalne o wynagrodzeniu każdego pracownika urzędu, lecz jedynie te, dotyczące osób z kompetencjami decyzyjnymi. W Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej takie osoby są zatrudnione na stanowisku dyrektora komórki organizacyjnej. W związku z powyższym organ poinformował, że w 2017 r. dyrektorzy komórek organizacyjnych dostali po 5000 zł brutto nagrody. Dane osobowe dyrektorów komórek organizacyjnych są dostępne na stronie internetowej [...]. Uzasadnieniem do przyznania nagród dyrektorom był art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. wnioskodawca wezwał organ do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt. 3 dotyczącego nagród przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2017 (poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2018 r.).

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę o braku możliwości załatwienia wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na obszerny charakter sprawy oraz konieczność pozyskania informacji z komórek organizacyjnych Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej i przeanalizowania materiałów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Jednocześnie zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 19 czerwca 2020 r.

W dniu [...] czerwca 2020 r. pismem nr [...] organ udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w zakresie informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej poprzez podanie kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody, przesyłając ją na adres wnioskodawcy, z wyłączeniem informacji dotyczących imion i nazwisk pracowników zatrudnionych w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

W decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ stwierdził, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Poszanowanie prawa do prywatności zawarte zostało także w art. 47 Konstytucji, według którego każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

W sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy wynagrodzenia otrzymywanego przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

Organ dokonał szczegółowej, indywidualnej oceny wniosku. W toku prowadzonego postępowania ustalił, że posiada żądane informacje: imiona i nazwiska oraz wysokość nagrody w 2017 r. zatrudnionych w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Jednocześnie Organ ustalił, że nie wszyscy zatrudnieni w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Minister podkreślił, że obowiązek udzielania informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom ustawowym, wprowadzonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawem do ochrony prywatności osoby fizycznej, o ile nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz konstytucyjnym prawem do prywatności zawartym w art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby. Niezależnie od tego należy podnieść, że aby nie naruszyć prawa osoby fizycznej nie będącej osobą pełniącą funkcje publiczne do prywatności poprzez udostępnienie informacji o imionach i nazwiskach oraz wysokości nagrody, organ kierował się zasadami RODO: zgodności z prawem, rzetelności, przejrzystości, ograniczenia celu i minimalizacji danych, które stanowią, że dane osobowe powinny być adekwatne i ograniczone tylko do tego, co niezbędne, do celów, w których są przetwarzane.

W ocenie organu zaszła potrzeba ochrony prywatności pracowników Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej ze względu na fakt, iż żądana informacja, poza informacją dotyczącą osób z kompetencjami decyzyjnymi, nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. W tym zakresie organ udzielił informacji pismem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Są to bowiem osoby fizyczne, których zakres obowiązków związanych z celami statutowymi Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej określają regulaminy wewnętrzne komórek organizacyjnych Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Ponadto organ ocenił, że brak jest możliwości pogodzenia przepisów u.d.i.p. z przepisami RODO w zakresie informacji dotyczących wskazania imion i nazwisk oraz wysokości nagrody. Udostępnienie wyżej wymienionych danych naruszy prawo do prywatności osób fizycznych nie będących osobami pełniącymi funkcje publiczne, zatrudnionych w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Minister wskazał, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie narusza konstytucyjnego prawa do informacji określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji, ani też zasady jawności finansów publicznych. Informacja o wysokości wypłaconych nagród została udostępniona, ograniczenie polega jedynie na nieujawnieniu imienia i nazwiska pracowników Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nie pełniących funkcji publicznych. Z tych też względów zasada jawności działalności władzy publicznej w zakresie wydatkowania środków publicznych nie zostanie ograniczona, pomimo zapewnienia ochrony prywatności pracowników Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nie pełniących funkcji publicznych, którą zresztą również przewiduje powołany przez skarżącego art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Organ podkreślił, iż wnioskodawca otrzymał pozostałe żądane przez siebie informacje w drodze dostępu do informacji publicznej, umożliwiając tym samym realizację ratio legis przepisów u.d.i.p. Przedmiotowe informacje podlegają prawnej ochronie, a ich ujawnienie mogłoby przyczynić się do bezpośredniego lub pośredniego określenia sytuacji ekonomicznej oraz zidentyfikowania i umożliwienia określenia tożsamości osób fizycznych nie będących osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Stowarzyszenie [...] w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Wydanej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony praw innych osób, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków, a ponadto poprzez dokonanie zbyt daleko idącego, a przez to nieproporcjonalnego, ograniczenia prawa do informacji publicznej;

2) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu pracowników za niepełniących funkcje publiczne bez przekonującego, konkretnego wyjaśnienia takiej kwalifikacji prawnej, odnoszącej się do poszczególnych pracowników lub co najmniej do pracowników zajmujących takie same stanowiska;

3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa, poprzez brak zastosowania polegający na zaniechaniu ustalenia, czy osoby, ze względu na prywatność których odmówiono udostępnienia informacji publicznej, rezygnują z przysługującego im prawa;

4) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, poprzez brak zastosowania;

5) art. 8, art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, poprzez błędne zastosowanie polegające na niewystarczającym uzasadnieniu zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej, brak konkretnego, przekonującego uzasadnienia kwalifikacji poszczególnych pracowników za niepełniących funkcji publicznych, co utrudnia poddanie wydanej decyzji merytorycznej kontroli.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W ocenie Stowarzyszenia z zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ dokonał dogłębnej analizy tego, kto dokładnie pełni funkcję publiczną w ministerstwie. Minister w tym samym piśmie przekazał Stowarzyszeniu zestawienie wszystkich wypłaconych nagród z podziałem na poszczególnych pracowników, których dane osobowe zostały zanonimizowane. W przedstawionym zestawieniu tabelarycznym udostępnionych zostało aż 314 pozycji.

Zdaniem Stowarzyszenia udostępnieniu z imienia i nazwiska podlegają dane większej części pracowników, niż tylko piastujących stanowisko dyrektora komórki organizacyjnej. Wśród 314 zanonimizowanych pracowników są też tacy, którzy pełnią funkcje publiczne, zatem ich dane podlegają udostępnieniu.

Za pracowników Ministerstwa pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uznać należałoby nie tylko kierowników komórek organizacyjnych w strukturze Ministerstwa, czy też pracowników, wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu, ale także innych pracowników Ministerstwa, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów urzędu lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu organu lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych.

Skarżący stwierdził, iż za stanowiska o charakterze usługowym, czy też technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników urzędu nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, itp.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżone decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej także: "P.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności spornej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r., stwierdził, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się przede wszystkim mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem – wbrew normie prawnej wyrażonej w tym przepisie – nie zastosował się w pełni do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 354/18, a także wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19.

Zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przyjmuje się zgodnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji publicznej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wydanie 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 398; podobnie: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 691-692 i cyt. tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LexPolonica nr 402781).

Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak również: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99).

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.

Pamiętać należy przy tym, że ocena prawna, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu (tak m. in. /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3103/02).

Należy ponadto wskazać, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, a także oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, stwierdził jednoznacznie, że związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. m. in. M. Jagielska, J. Jagielski i R. Stankiewicz /w:/ "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 592 i powołane tam orzecznictwo).

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Minister, wydając sporną decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., bezwzględnie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 354/18.

Warto zauważyć, że wydając wskazane wyżej orzeczenie z dnia 18 czerwca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż kwestie wynagrodzenia osób, piastujących funkcję publiczne – wykonujących określone kompetencje w ramach aparatu władzy – stanowią informację publiczną (tak art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. a i h ustawy o informacji). Ich ujawnieniu nie muszą w każdym przypadku stać na przeszkodzie względy ochrony danych osobowych. Osoby piastujące funkcje publiczne korzystają bowiem z węższej ochrony ich życia prywatnego – informacji wrażliwych (tu dane o uposażeniu). Aktualnie w orzecznictwie nie jest kwestionowane, że dane dotyczące indywidualnych zarobków osób piastujących funkcje publiczne stanowią informację publiczną, a informacji takiej nie stanowią wyłącznie dane dotyczące wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1380/17 - dostępny w CBOSA).

WSA w Warszawie zaznaczył, iż nie wszyscy pracownicy, obsługujący urzędy administracji poszczególnych szczebli, mają przypisane kompetencje w zakresie bezpośredniego wykonywania władzy publicznej, określane dalej "kompetencjami decyzyjnymi". Udostępnienie więc informacji o ich osobistych zarobkach nie dość, że podlega ograniczeniu - wobec przepisów o ochronie danych osobowych – to dodatkowo nie stanowią one w ogóle informacji publicznej - informacji w sprawach publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Reguluje ona bowiem dostęp do informacji, której zakres definiuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Chodzi więc o informacje o działaniu organów państwa, a – co do osób – tych, pełniących funkcje publiczne.

Powyższe stanowisko zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną od ww. wyroku co do zasady za prawidłowe, jednak NSA zwrócił uwagę, iż informacja o otrzymanych nagrodach stanowi informację publiczną (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IOSK 240/19).

Biorąc pod uwagę powyżej przytoczone wskazania Sądu, należało zatem rozważyć, czy organ, odmawiając podania imienia i nazwiska pracowników, którzy otrzymali w roku 2017 nagrody poza osobami zatrudnionymi na stanowisku dyrektora komórki organizacyjnej w tym Ministerstwie i uznając, iż jedynie te ostatnie osoby posiadają kompetencje decyzyjne, w sposób prawidłowy wykonał zalecenia Sądu.

Odnosząc się do tak ukształtowanego zagadnienia, wypada zauważyć, iż w kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Zdaniem Trybunału nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Jednocześnie spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15; publ. CBOSA) podkreślając, że za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach, czy też nagrodach jest różna.

Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy danego podmiotu, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

W świetle powyższych wywodów, za pracowników Ministerstwa pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uznać należałoby nie tylko kierowników komórek organizacyjnych w strukturze Ministerstwa, czy też pracowników, wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu, ale także innych pracowników Ministerstwa, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych komórek organizacyjnych Ministerstwa, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu organu lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym, czy też technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników Ministerstwa nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, itp.).

W niniejszej sprawie organ odmowę udostępnienia żądanej informacji o wypłaconych nagrodach ograniczył do stanowisk zajmowanych przez osoby – pracowników Ministerstwa niepełniących funkcji publicznej. Próżno jednak szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do kwestii braku uznania osób zajmujących stanowiska inne niż stanowisko dyrektora komórki organizacyjnej Ministerstwa, za osoby nie pełniące funkcji publicznej. W istocie organ nie poczynił w tym zakresie żadnych rozważań, które umożliwiłyby kontrolującemu zaskarżoną decyzję Sądowi na ocenę prawidłowości przyjętego założenia co do istnienia podstaw do uznania ww. osób za osoby nie pełniące funkcji publicznych. Nie jest wystarczające, zdaniem Sądu, ograniczenie się przez organ w tym zakresie jedynie do analizy przesłanki negatywnej polegającej na przyjęciu założenia, iż każdy pracownik Ministerstwa niezajmujący stanowiska dyrektora komórki organizacyjnej jest niejako automatycznie osobą niepiastującą funkcji publicznej. Jak wykazano powyżej takie rozumowanie nie jest trafne.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną i dokona pogłębionej analizy żądanych informacji w świetle przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W przypadku wydania decyzji odmownej swe stanowisko należycie uzasadni, zgodnie z wymogami określonymi w art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 §1 P.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji.