Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 864/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asyst.sędz. Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...]); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. J. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89, poz. 4141 ze zm.") nakazał J. J. rozbiórkę samowolnie zrealizowanych robót w oficynie po byłej piekarni, zlokalizowanej w B. przy ul.A nr 8 "o wymiarach 9,37 x 4,40 m + 6,05 x 4,40m" bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż J. J. w budynku po byłej piekarni, w maju 1994r. dokonał rozbiórki zniszczonych i sypiących się ścian. Na tych samych fundamentach i z tego samego materiału, część budynku do wysokości stropu odnowił i na tym etapie wstrzymał roboty budowlane. Dla zabezpieczenia budowy przymocował do murów okrąglaki drewniane i przykrył je czarną folią. Pozostałą część budynku natomiast, inwestor uporządkował i przykrył papą na deskach.

Zgodnie z treścią art.28 ustawy prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ zaś inwestor obowiązku wspomnianego nie dopełnił , przeto zastosować w badanej sprawie należało obligatoryjny nakaz rozbiórki, określony w art. 48 ustawy.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. J., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł, iż jesienią 1994r. zakończył prace budowlane przy budowie murów starej piekarni na skutek konfliktu pomiędzy nim a współwłaścicielką nieruchomości B. G. Wskazał nadto, iż od kilku lat przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie o zniesienia współwłasności, którego przedmiotem jest również budynek po piekarni. Niezależnie od tego komu przypadnie on w naturze, pozostaje składnikiem majątku wspólnego i jego rozbiórka godzi w interes współwłaścicieli. Ponieważ zaś roboty budowlane zostały rozpoczęte i zakończone przed wejściem w życie "nowych przepisów", ich zastosowanie w niniejszej sprawie jest błędne.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. Nr 9 z 1980r., poz. 26 z późn.zm.) oraz art.48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nakazującej rozbiórkę wykonanego fragmentu obiektu o wymiarach w poziomie 9,37 x 4,40 m, uchylił natomiast zaskarżoną decyzję w części nakazującej rozbiórkę robót o wymiarach 6,05 x 4,40 m i w tym zakresie umorzył "postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego".

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podniósł, iż odbudowa części obiektu przez odwołującego po uprzedniej rozbiórce odbywała się pod rządami ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 38, poz. 229"). Zgodnie zprzepisami wykonawczymi do tej ustawy tj. "rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego", budowa taka wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor obowiązku wspomnianego nie dopełnił.

Art.48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r., zobowiązuje organ do wydania w drodze decyzji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis ten nie ma zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (art.103 ust. 2 ustawy).

Rozpoczęta przez odwołującego odbudowa części obiektu o wymiarach w poziomie 9,37 x 4,40 m., wstrzymana na etapie doprowadzenie murów zewnętrznych od poziomu starych fundamentów do poziomu stropu, nie może być traktowana jako zakończenie budowy, czyli zrealizowanie obiektu budowlanego lub jego części w zakresie umożliwiającym jego użytkowanie. Zakończenie określonego etapu robót budowlanych nie może być utożsamiane z zakończeniem budowy obiektu lub jego części. Taki stan faktyczny nie daje podstaw do zastosowania w sprawie art. 103 ust. 2 ustawy i rozpatrywania jej w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Zasadne jest zatem, zdaniem organu odwoławczego, wydanie nakazu rozbiórki wskazanej części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane z 1994r.

W odniesieniu do pozostałej części budynku o wymiarach 6,05 x 4,40 m natomiast, którą inwestor jedynie uporządkował i przykrył papą na deskach, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania "trybu art.48 ustawy". Określony w decyzji zakres robót nie może być bowiem traktowany jako budowa obiektu budowlanego o jakiej mowa w cytowanym przepisie. Oznacza to, że organ I instancji "winien rozważyć zasadność prowadzenia postępowania, dotyczącego powyższego prowizorycznego zadaszenia w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego".

W skardze na powyższe rozstrzygniecie J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem organu I instancji. Organom nadzoru budowlanego zarzucił pominiecie faktu, że nieruchomość oraz stanowiący jej część składową budynek, będący przedmiotem postępowania, pozostaje we współwłasności około 20 osób. Toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności, w toku którego uczestnicy domagają się należnych spłat, uwzględniając nie tylko budynek starej piekarni ale także jego posiadanie przez skarżącego. J. J. wskazał nadto, iż budowy obiektu dokonał jako jeden ze współwłaścicieli, traktując to jako czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c. Zaskarżone decyzje, nakazujące rozebranie spornego budynku, naruszają natomiast zasadę "z art.7 kpa.- gdyż naruszają słuszny interes obywateli".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż adresatem decyzji rozbiórkowej w badanej sprawie, pozostaje inwestor. Zatem kwestia toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności, nie miała znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Bezzasadny jest także, zdaniem organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.. Kwestia słusznego interesu strony nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28.maja 2004r.wstrzymano wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że budynek (w zasadnie zaś jego część), będący przedmiotem postępowania, stanowi współwłasność co najmniej kilkunastu osób. Ich tożsamość jest ustalona, bowiem w toku jest postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości wspólnej, zawisłe przed Sądem Rejonowym w S. Organy posiadały zatem wiedzę w tej materii, prowadząc jednak postępowanie wyłącznie z udziałem dwojga spośród współwłaścicieli – B. G. i J. J. Tym samym naruszone zostało prawo pozostałych współwłaścicieli, uregulowane w art. 10 ustawy z dnia 14.czerwca 1064r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), gwarantujące im możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Jakkolwiek bowiem nakazy, określone m.in. w art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), adresowane być mogą zarówno do właściciela, zarządcy jak i inwestora obiektu budowlanego, nie zmienia to faktu, iż stronami postępowania, którego przedmiotem jest legalność budowy obiektu, powinni być wszyscy jego współwłaściciele, ponieważ posiadają ku temu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Pominięcie większości spośród współwłaścicieli nieruchomości, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia organu I instancji.

Niezależnie od tego wskazać należy, iż określenie obowiązku, nałożonego na inwestora w treści zaskarżonej decyzji, nie pozwala na jednoznaczną identyfikację części obiektu budowlanego, podlegającego rozbiórce. W każdym zaś razie, materiał dowodowy, zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na kontrolę prawidłowości nałożonego obowiązku. Zgodnie z treścią art. 48 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zatem nakaz rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, nie zaś "robót budowlanych o wymiarach ....". Poza tym ani protokół oględzin ani tym bardziej załączone do akt administracyjnych fotografie (wykonane w różnym czasie i przez różne osoby), nie pozwalają na ustalenie jakiego obiektu (lub też jego fragmentu) dotyczą poszczególne rozstrzygnięcia (utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki i umorzenie postępowania). Godzi się również wskazać na niekonsekwencję pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, w części dotyczącej umorzenia postępowania a jego uzasadnieniem. Z jednej bowiem strony organ odwoławczy uchyla zaskarżona decyzję w części "nakazującej rozbiórkę robót o wymiarach 6,05 x 4,40 m", umarzając postępowanie organu I instancji w tym przedmiocie (bez wskazania podstawy prawnej), z drugiej w uzasadnieniu decyzji wskazuje na potrzebę rozważenia przez organ I instancji zasadności "prowadzenia postępowania (...) w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego". W tym zakresie zatem, uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie przystaje do zawartego w nim rozstrzygnięcia, co narusza treść art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Na koniec wskazać też trzeba, że ograny, nakazując rozbiórkę fragmentu obiektu budowlanego, abstrahowały od ustalonego przez siebie faktu, że przynajmniej jego część (fundamenty), istnieje na gruncie w niezmienionej od lat konstrukcji. Nie jest jasne, czy rozbiórka jest konsekwencją wzniesienia i tej części bez stosowanego pozwolenia (wówczas konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie), czy też okoliczność wspomniana umknęła po prostu uwadze organów nadzoru budowlanego.

Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i lit c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, sprowadzającego się do zastosowania niewłaściwego prawa materialnego do rozstrzygnięcia sprawy, wskazać należy, iż jego ocena, zażywszy na szczupłość zgromadzonego materiału dowodowego, jest utrudniona. Podkreślenia wymaga jedynie, iż za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym, może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej przynajmniej w części eksploatacji i użytkowania. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.lipca 1999r., w sprawie o sygn.akt IV SA 1632/96, niepub.w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 47890 oraz z dnia 31.października 1996r. w sprawie o sygn.akt SA/Kr 2859/95, OSP 1997/12/244 z glosą aprobujacą W.Chróścielewskiego OSP 1997/12/224

Na podstawie art. 152 p.s.a. rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia do dnia uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), w związku z tym, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpisu sądowy.