Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 758/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust.1 , art. 22 ust.1 , art. 24a
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 36- par. 39, par. 44 pkt 2, par. 61, par. 62
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 24, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 roku sprawy ze skargi D. B.-D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. orzekającą o uznaniu zarzutów do danych wykazanych w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr 527/2 i 438 za zasadne i wprowadzeniu w tym zakresie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz pozostawieniu zgodnie ze stanem wykazanym podczas modernizacji danych działek nr 461 i 462 położonych w obrębie K. gmina S..

Jak wynika z akt sprawy w latach 60-tych na terenie wsi K., gmina S. założono ewidencję gruntów na podstawie przetworzonych zdjęć lotniczych (operat nr 211/10/17/67). Stan władania został ustalony w oparciu o oświadczenia zainteresowanych stron i przedłożone przez nie dokumenty. Powierzchnie nieruchomości z dziennika obliczeń powierzchni wynosiły: działka 438 - 0,21 ha, działka 461 - 0,05 ha, działka 462 - 0,16 ha i działka 527 - 1,19 ha. Powierzchnie działek zostały obliczone na podstawie danych z zarysu pomiarowego oraz miar graficznych uzyskanych z mapy ewidencyjnej.

Na podstawie Aktu Własności Ziemi (AWZ) [...] z 13 sierpnia 1979 r. J. B. stała się z mocy prawa właścicielką działek nr 527, 660, 670 i 371/2 o łącznej pow. 2,80 ha.

W 1988 r. na zlecenie J. B. wykonano podział działki nr 527 (operat nr 211/10/111/88). Ze sprawozdania technicznego dołączonego do operatu wynikało, że granice działki w terenie stanowiły wyraźne ślady miedzy i ustalono je w obecności właściciela. Pomiary granic i wyznaczenie projektu podziału dokonano w oparciu o istniejącą osnowę pomiarową III klasy. Podczas pomiaru stwierdzono różnice w czołówce działki nr 527 od strony północnej (drogi polnej), która wynosi 22,40 m, gdy tymczasem na zarysie pomiarowym z 1963 r. wynosiła 26,10 m. Powierzchnie działek obliczono ze współrzędnych punktów granicznych. W wyniku podziału działki 527 powstały działki 527/1 o pow. 0,65 ha i 527/2 o pow. 0,49 ha. W trakcie podziału, gdy wykonawca stwierdził niezgodność co do szerokości działki 527, dokonano pomiaru kontrolnego działek sąsiednich nr 526 i 525 wraz z obliczeniem współrzędnych punktów granicznych oraz powierzchni tych działek. W wyniku obliczeń stwierdzono, iż powierzchnia działki 527 zmniejszyła się o 0,05 ha, a powierzchnia działki 525 zwiększyła się o 0,05 ha.

Aktem notarialnym Rep[...] z 15 grudnia 1997 r. J. B. i M. B. nabyli od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działkę nr 461 o pow. 0,05 ha położoną we wsi K. gm. S.. Aktem notarialnym Rep. [...] z 29 maja 2001 r. M. B. nabył od Agencji Nieruchomości Rolnych działkę nr 438 o pow. 0,21 ha położoną we wsi K. gm. S.. Z kolei aktem notarialnym Rep. [...] z 26 marca 2008 r. J. B. i M. B. nabyli od Agencji Nieruchomości Rolnych działki nr 462 o pow. 0,16 ha i nr 372/1 o pow. 0,10 ha położone we wsi K. gm. S..

Następnie aktem notarialnym z 27 października 2014 r. nr Rep. [...] M. B. i J. B. darowali córce D. B.-D. działki 438, 461 i 462 o łącznej pow. 0,42 ha oraz działkę nr 527/2 o pow. 0,49 ha

Starosta [...] 29 grudnia 2015 r. powiadomił o rozpoczęciu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie K., gmina S.. Z uwagi na fakt, że nie udało się odnaleźć fotopunktów ani innych punktów pomiarowych na gruncie, na podstawie których nastąpiło założenie ewidencji gruntów, wykonawca modernizacji przeprowadził analizę położenia punktów granicznych w oparciu o istniejący zarys pomiarowy, opracowania jednostkowe oraz obliczenia powierzchni działek (czołówki). Wykorzystując dane z tej analizy przeprowadzono ustalenie granic w terenie w obecności stron.

W trakcie modernizacji 30 czerwca 2016 r. wykonawca po zawiadomieniu stron przystąpił do czynności wyznaczenia punktów granicznych działek nr 527/1 i 527/2 na podstawie operatu podziałowego nr 211/10/111/88 (operat [...] -Tom 5). Z załączonego szkicu wynikało, że zostały wyznaczone punkty graniczne pomiędzy działką nr 527/2 z działką nr 527/1. Strony podpisały protokół bez zastrzeżeń, w tym pełnomocnik strony M. B.. W tym samym dniu zostały również przeprowadzone czynności ustalenia przebiegu granic działek nr 438,461,462, i 527/2 w terenie (operat [...] - Tom 2 i Tom 4). Granice działek zostały ustalone na podstawie dokumentów zgromadzonych w zasobie i zostały przyjęte bez zastrzeżeń przez strony. Powierzchnie obliczone na podstawie współrzędnych punktów granicznych wyniosły: działka nr 438 - 0,1939 ha, nr 461 - 0,0496 ha, nr 462 - 0,1538 ha i nr 527/2 - 0,4932 ha.

Starosta 29 maja 2017 r. zawiadomił o wyłożeniu projekt operatu opisowo - kartograficznego do wglądu dla zainteresowanych w dniach od 19 czerwca do 7 lipca 2017 roku.

13 lipca 2017 r. pełnomocnik strony M. B. w piśmie do Starosty [...] zarzucił, iż w trakcie modernizacji błędnie wykazano granice i powierzchnie działek. Wskazał, że powierzchnie powinny być zgodne z posiadanymi przez niego dokumentami między innymi aktami notarialnymi i aktami własności ziemi. Podniósł, iż w działce 438 brakuje 141 m2, w działce 527/2 - 32 m2, w działce 461 – 4 m2, a w działce 462 - 62 m2 i wobec tego należałoby dokonać nowego pomiaru, aby usunąć błędy. Ponieważ pismo powyższe zostało złożone po zakończeniu wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego do wglądu Starosta [...] pismem z 18 lipca 2017 r. poinformował stronę, że istnieje możliwość zgłoszenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie, w terminie 30 dni od ogłoszenia modernizacji w dzienniku urzędowym województwa łódzkiego.

Operat techniczny z przeprowadzonej modernizacji został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Informacja ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 3 października 2017 r. pod poz. 4164.

11 października 2017 r. pełnomocnik strony M. B. przesłał do Starosty [...] kolejne pismo, w którym powtórnie zarzucił, iż w trakcie modernizacji zmniejszono powierzchnie działek nr 527/2, 438, 461 i 462. Pismem z 16 października 2017 r. wyjaśnił, iż pismo z 10 października 2017 r. należy potraktować jako złożenie zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków po modernizacji.

Zawiadomieniem z 9 listopada 2017 r. Starosta [...] poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia zarzutów dotyczących danych wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek nr 438, 461, 462, i 527/2 położonych w obrębie K.

Starosta [...] zwrócił się do wykonawcy modernizacji z prośbą o podjęcie ponownego ustalenia granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. 15 stycznia 2018 r. wykonawca po zawiadomieniu stron, przystąpił do czynności ustalania przebiegu granic działek (operat nr [...]). Przebieg granic drogi (działka nr 900) z działkami nr 438, 527/2, został zgodnie wskazany na gruncie przez obecne strony. Granice pomiędzy drogą, a działkami nr 461 i 462 za zgodą stron pozostawiono bez zmian zgodnie ze stanem wykazanym podczas modernizacji ewidencji gruntów. M. B. stwierdził, że nie ma zastrzeżeń co do przebiegu granic działek nr 461 i 462 z działką nr 900 (droga). Jak wynika z wykazu zmian danych ewidencyjnych załączonych do operatu powierzchnie działek wyniosły 438 - 0,1954 ha i 527/2 - 0,4967 ha. Powierzchnie działek nr 461 i 462 pozostały nie zmienione.

Starosta [...] decyzją z [...] r. uznał zarzuty dotyczące działek nr 527/2 i 438, dokonując zmiany ich powierzchni zgodnie z operatem nr [...], i utrzymał dane wykazane w operacie z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek nr 461 i 462. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podczas przeprowadzania modernizacji obrębu K. okazało się, że dane dotyczące przebiegu granic działek okazały się niewiarygodne i w związku z tym wykonawca postanowił ustalić przebieg tych granic na gruncie na podstawie § 37, 38 i 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.) Odnośnie działek nr 438 i 527/2 ustalenie przebiegu granic odbyło się dwukrotnie, w obu wypadkach pełnomocnik właścicielki działek – M. B. oraz właściciele działek sąsiednich przebieg granic zgodnie wskazali na gruncie. Dla działek nr 461 i 462 ustalenie nastąpiło w trakcie wykonywania modernizacji i w tym przypadku również M. B. oraz właściciele działek sąsiednich ich przebieg zgodnie wskazali na gruncie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B. pełnomocnik D. B. – D. domagając się jej uchylenia. W jego ocenie decyzja nie spełnia wymagań jakie powinien spełniać taki akt prawny, gdyż między innymi nie jest podpisana przez starostę lub przez osobę posiadającą upoważnienie specjalne. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że część działek zakupił od Skarbu Państwa, płacąc za każdy metr kwadratowy, a obecnie okazało się, że działki mają powierzchnie mniejszą o ponad 200 m2. Od Skarbu Państwa kupił działkę nr 438 o pow. 0,21 ha, a obecnie jest 0,1954 ha, nr 461 o pow. 0,05 ha, a jest 0,049 ha, nr 462 o pow. 0,16 ha, a jest 0,1538 ha. Odwołujący podniósł też, iż w decyzji nie opisano, dlaczego powierzchnia działek uległa zmniejszeniu.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że do akt została załączona potwierdzona za zgodność kopia upoważnienia z 14 grudnia 2017 r. do wydawania decyzji administracyjnych przez A. S. Kierownika Zespołu ds. Ewidencji Gruntów i Budynków w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w O.. Z upoważnienia wynika, że osoba ta zgodnie art. 38 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1868) oraz art. 268a k.p.a., jest upoważniona do załatwiania spraw w imieniu Starosty [...], a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień zastrzeżonych do kompetencji Starosty. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, które powinien zawierać takiego rodzaju akt prawny zgodnie z art. 107 k.p.a.

Następnie organ wskazał na treść art. 2 pkt 8 oraz art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreślił, że z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że przebieg granic działek ewidencyjnych w pierwszej kolejności wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach wymienionych w § 36 rozporządzenia. Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic w oparciu o przepisy § 38 i § 39. Stosownie do § 61 - numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów granicznych wykazanych z odpowiednią dokładnością. Na podstawie tak obliczonych współrzędnych punktów granicznych oblicza się pole powierzchni działek ewidencyjnych (§ 62).

Organ II instancji zauważył, iż przedmiotowe działki zostały pierwotnie ujawnione w latach 60-tych podczas zakładania ewidencji gruntów na podstawie przetworzonych zdjęć lotniczych. Jedynymi materiałami geodezyjnymi z tego okresu jest zarys pomiarowy, na którym uwidocznione są tylko szerokości (czołówki) działek, dziennik obliczeń powierzchni działek oraz mapa ewidencyjna. Organ zaznaczył, że powierzchnie działek obliczane były mało dokładną metodą analityczno - graficzną, w której część elementów niezbędnych do obliczenia powierzchni działki brano z zarysu pomiarowego (czołówki), a pozostałe elementy graficznie z mapy ewidencyjnej. Również same pomiary były prowadzone mniej dokładnymi metodami. W trakcie prowadzonej modernizacji wykonawca uznał, iż dane z założenia ewidencji są niewystarczające i niewiarygodne, aby móc na ich podstawie ujawnić przebieg granic działek z wymaganą obecnie dokładnością. W związku z tym, przeprowadził analizę położenia punktów granicznych w oparciu o dostępne dokumenty i wykorzystując te dane przeprowadził ustalenie przebiegu granic działek w terenie przy udziale zainteresowanych stron. W przypadku gdy istniały opracowania jednostkowe dla danej działki - jak na przykład operat podziałowy działki 527 z 1988 r. (operat nr 211/10/111/88) wykonawca na jego podstawie dokonał wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami 527/1 i 527/2. Organ rozpatrujący odwołanie zaakcentował, że w trakcie modernizacji, czynności ustalenia przebiegu granic działek nr 527/2, 438, 461 i 462 miały miejsce dwukrotnie - 30 czerwca 2016 r. oraz 15 stycznia 2018 r. W powyższych czynnościach jako pełnomocnik D. B. – D. właścicielki działek wziął udział M. B.. Z załączonych protokołów ustalenia przebiegu granic działek wynika, że pełnomocnik strony oraz właściciele działek sąsiednich zaakceptowali przebieg granic bez zastrzeżeń. Na podstawie tak ustalonych granic, dokonano pomiaru i obliczono współrzędne punktów granicznych, a następnie na ich podstawie obliczono powierzchnie działek ewidencyjnych. Skarżący dwukrotnie zatem brał udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic tych działek i zaakceptował je bez zastrzeżeń. Na podstawie tak ustalonych granic zostały obliczone powierzchnie działek, gdyż powierzchnia działki jest pochodną przebiegu jej granic. W ocenie organu odwoławczego z powyższych względów zarzuty skarżącego, że powierzchnie przedmiotowych działek w następstwie modernizacji zostały zmniejszone o około 200 m2 w stosunku do powierzchni wynikającej z aktów notarialnych należy uznać za niezasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] r. w Ł. wniosła D. B. – D. reprezentowana przez pełnomocnika M. B..

W uzasadnieniu skargi przedstawiono historię zakupu spornych działek, zaznaczając, że na podstawie fałszywego operatu nr 211/10/17/67 założonego na podstawie nieczytelnych zdjęć lotniczych z pominięciem ewidencji gospodarstwa byłej gm. K. założono błędną ewidencję gruntów. Strona skarżąca podkreśliła, że ewidencja gospodarstwa to podstawa posiadania i obciążeń finansowych, musi być więc rzetelna i weryfikowalna oraz zgodna ze stanem faktycznym. Zaznaczyła jedocześnie, że Skarb Państwa sprzedając ziemię notarialnie otrzymuje cenę ma metr kwadratowy. Wszelkie zmiany dokonywane później muszą mieć odbicie w ewidencji. Dodatkowo w skardze podniesiono, że decyzję starosty można w łatwy sposób pozbawić elementów takich jak oznaczenie organu, numer i data. Pełnomocnik skarżącej wskazał poza tym na wątpliwości co do uprawnienia do podpisania decyzji organu I instancji przez A. S., która jest osobą kierującą zespołem, w którym powstała kwestionowana ewidencja. W końcowej części skargi podkreślono, że w stosunku do działki nr 900 stanowiącej drogę podstawę do założenia ewidencji winna stanowić mapa ewidencyjna, którą strona skarżąca załączyła do odwołania.

W konkluzji skargi wniesiono o sprawiedliwe rozpatrzenie skargi, nakazanie założenia właściwej ewidencji i przyznanie rekompensaty za wyrządzone szkody przez administrację publiczną i geodezyjną lub osoby odpowiedzialne.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) - dalej "pgik.", oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.).

Przechodząc do rozpoznania sprawy, na wstępie wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 pgik jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pgik., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Z kolei z art. 22 ust. 1 p.g. i k wynika, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który uregulowany został w art. 24a pgik. Zgodnie z 24a ust. 1 pgik., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu; 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Dalsze postanowienia art. 24a pgik., regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów. Zgodnie z art. 24a ust. 2 pgik., starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 9 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia (ust. 7), natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12).

Z powyższego przepisu wynika, że procedura modernizacyjna uregulowana w art. 24a pgik. nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Z tego też powodu za niezasadny uznać należy sformułowany w skardze zarzut wskazujący, że A.S., która z upoważnienia Starosty [...] wydała decyzję dotyczącą rozpatrzenia zarzutów skarżącej do operatu, winna podlegać wyłączeniu z mocy ustawy. Zarzut ten skarżąca opierała na twierdzeniu, że kierowała ona pracami zespołu, w którym powstała kwestionowana przez nią ewidencja. Taka sytuacja nie daje jednak podstaw do jej wyłączenia. Nie zostały bowiem w ten sposób spełnione przesłanki wyłączenia, o jakich mowa w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w sprawie podlega pracownik, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wykładnia językowa omawianego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wyłączeniu od rozpoznania sprawy podlega jedynie pracownik, który najpierw brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a następnie – na skutek złożonego odwołania/zażalenia/wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - miałby orzekać ponownie w tej sprawie. Nie podlega natomiast wyłączeniu pracownik organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy uczestniczył w tej samej instancji w innych postępowaniach, które nie kończyły się na dodatek wydaniem decyzji.

Trafnie także organ odwoławczy wskazał, że A. S. - Kierownik Zespołu ds. Ewidencji Gruntów i Budynków w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w O. posiadała upoważnienia z 14 grudnia 2017 r. do wydawania decyzji administracyjnych zastrzeżonych do kompetencji Starosty.

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy ewidencyjne spełniły warunki formalne dla przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, wynikające z wyżej przytoczonych przepisów.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego było rozpatrzenie zarzutów skarżącej do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...], sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K. gmina S..

W świetle przedstawionych powyżej uregulowań zawartych w art. 24a pgik, dotyczących terminów i sposobów kwestionowania przez podmioty, które wykażą się interesem prawnym, danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, bądź w operacie ewidencji gruntów i budynków, uznać należy za prawidłowe zakwalifikowanie pisma pełnomocnika skarżącej z 11 października 2017r. jako zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku przeprowadzonej modernizacji.

Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej zaprezentowanemu w skardze oraz w zgłoszonych zarzutach, rozstrzygnięciu temu nie można zarzucić naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zgłoszonych przez pełnomocnika w imieniu córki zarzutów organy przeprowadziły prawidłowo. Zarzuty te dotyczyły przebiegu na mapie ewidencyjnej sporządzonej w następstwie modernizacji, granic działek ew. nr 527/2 nr 438 oraz nr 461 i nr462 stanowiących własność D. B. – D. oraz ich powierzchni. Modernizację w zakresie granic działek przeprowadza się w trybie określonym przepisami § 36-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W pierwszej kolejności przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, (§ 36). Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli charakteryzują się dostateczną szczegółowością (§ 37). § 38 rozporządzenia reguluje procedurę zawiadamiania właścicieli, użytkowników wieczystych oraz władających na zasadach samoistnego posiadania o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic. Pierwszeństwo w ustalenia przebiegu granic na podstawie § 39 rozporządzenia mają zgodne oświadczenia stron, które stawiły się na gruncie, w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie.

W rozstrzyganej sprawie w ten właśnie sposób czyli na podstawie zgodnych oświadczeń stron, które stawiły się na ustalenie przebiegu granic w terenie w dniach 20 czerwce 2016 roku oraz 15 stycznia 2018 roku nastąpiło ustalenie granic działek nr 438 i 527/2 Ustalenie granic działek nr 461 i 462 nastąpiło w trakcie wykonywania modernizacji ewidencji na podstawie zgodnych oświadczeń stron i w tym przypadku 15 stycznia 2018 roku M. B. stwierdził, że nie ma zastrzeżeń do przebiegu granic tych działek z drogą i wyraził zgodę na pozostawienie ich bez zmian zgodnie ze stanem wykazanym podczas modernizacji. W decyzji z 28 marca 2018 roku Starosta [...] uwzględnił zarzuty skarżącego w odniesieniu do działek ew. nr 438 i nr 527/2 ustalając przebieg ich granic na podstawie operatu nr [...] m, a więc w sposób zgodnie wskazany przez stronę na gruncie w dniu 15 stycznia 2018 r. W konsekwencji zaś w oparciu o tak określony przebieg granicy przeprowadzono jej pomiar oraz dokonano obliczeń powierzchni działek ewidencyjnych.

W Wyrok z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie I OSK 1113/09 (publ. w LEX nr 647904) Naczelny Sąd Administracyjny, za sądem I instancji, wskazał, że stosownie do postanowień § 61 i § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, powierzchnia działki ewidencyjnej, czyli tzw. pole powierzchni, stanowi funkcję przebiegu linii granic ewidencyjnych działki, co oznacza, że to przebieg granic decyduje o powierzchni, a nie powierzchnia decyduje o dopasowaniu do nich granic. Zaakceptowanie przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania modernizacyjnego, a następnie w toku postępowania zmierzającego do rozpoznania zgłoszonych zarzutów, granic nieruchomości nr438 i nr 527/2 oraz nr 461 i nr 462 oznacza, że to granice te wyznaczają pole powierzchni nieruchomości będących przedmiotem zgłoszonego zarzutu.

Reasumując, w ocenie sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający skarżącej udział w czynnościach organów, materiał dowodowy został zebrany prawidłowo a także oceniony szczegółową z odniesieniem się do przepisów ustawy i rozporządzenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe spełniają wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska organu. W ocenie sądu, organy administracyjne nie naruszyły więc przepisów postępowania, gdyż prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonując wnikliwej i poprawnej oceny dowodów. Organy w sposób obszerny przytoczyły okoliczności stanu faktycznego oraz treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i ich rozumienie. Wobec tego nie można im również postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z powyższych przyczyn skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

e.o.