Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 863/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Michał Ruszyński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 587/15 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych i ustalenie z tego tytułu opłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 587/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej: SKO) z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych i ustalenie z tego tytułu opłaty, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

18 sierpnia 2014 r. A.S. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] zwróciła się do Burmistrza Miasta W.M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku magazynowo – biurowo – handlowego na potrzeby przechowywania i sprzedaży artykułów spożywczo – rolnych, realizowanej na działce o nr ew. [...] w obrębie W.M.. W związku z tym, że wniosek dotyczył żony Burmistrza Miasta W.M., SKO postanowieniem z [...] września 2014 r., na podstawie art. 26 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) wyznaczyło do załatwienia sprawy Wójta Gminy W.M.

Decyzją z [...] października 2014 r., znak [...] Wójt Gminy W.M. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Organ uznał, że planowane przez A.S. zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wnioskiem z 4 lutego 2015 r. A.S. wystąpiła do Starosty W. o wydanie pozwolenia na budowę budynku magazynowo – biurowo – handlowego na potrzeby przechowywania i sprzedaży artykułów spożywczo – rolnych na działce położonej w W.M. o nr [...]

Pismem z 27 lutego 2015 r. W..M. wezwał A.S. m.in. do przedłożenia pisma lub ostatecznej decyzji dotyczącej wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r.o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., dalej: u.o.g.r.l).

4 marca 2015 r. A.S. złożyła do Starosty W. wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni 7541,47 m2 (następnie sprostowano, że jest to powierzchnia 5486 m2 na działce o nr geod. [...] położonej w W.M..

Starosta W. decyzją z [...] maja 2015 r., znak [...]:

I. zezwolił A.S. na wyłączenie wnioskowanej przez nią działki z produkcji rolniczej;

II. ustalił do uiszczenia: 1) należność z tytułu wyłączenia 0,5468 ha gruntów rolnych klasy RIIIb z produkcji rolniczej z przeznaczeniem pod budowę budynku magazynowo – biurowo – handlowego na potrzeby przechowywania i sprzedaży artykułów spożywczych na kwotę 143.328,37 zł; 2) zmniejszył wyżej ustaloną należność o kwotę 345.905,68 zł, stanowiącą wartość gruntu, a następnie 3) zwolnił z uiszczenia należności za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji;

III. ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze wyłączonych z produkcji rolniczej w wysokości 10% należności określonej w art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l., płatną przez okres 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku licząc od roku 2015 do roku 2024, tj. 14.342,84 zł.

A.S. złożyła odwołanie od tej decyzji wskazując, że 18 sierpnia 2014 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, która to czynność zapoczątkowała proces uzyskania pozwolenia na budowę, więc do postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej należy stosować przepisy obowiązujące w dniu 18 sierpnia 2014 r. W związku z tym, zdaniem A.S. , powinien znaleźć zastosowanie obowiązujący w tej dacie przepis art. 5b u.o.g.r.l.

SKO decyzją z [...] lipca 2015 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z [...] maja 2015 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i stwierdził, że w obecnym stanie prawnym przed wydaniem pozwolenia na budowę uzyskanie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest wymagane w trybie u.o.g.r.l. w przypadku przeznaczenia gruntów na cele inwestycyjne. Organ zauważył, że do 5 września 2014 r. nie była wymagana taka zgoda, gdyż obowiązywał zapis art. 5b cyt. ustawy, w myśl którego przepisów ustawy nie stosowało się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten został jednak uchylony ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz.1101, art. 3) i utracił moc z dniem 5 września 2014 r.

Organ stwierdził, że złożenie przez A.S. wniosku o wydanie decyzji o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko do Burmistrza M.W. – [...] sierpnia 2014 r. nie jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ponieważ w ustawie nie zawarto przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię rozpatrywania spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzjami, więc znajduje tu zastosowanie zasada, że ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wyraźnie wynika to z jej brzmienia. Oznacza to, że wniosek złożony 4 marca 2015 r. przez A.S. powinien być rozpatrzony wg. obowiązujących wówczas przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A.S. zarzuciła decyzji SKO naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

- art. 5, art. 11 ust. 1, 1a i 4, art. 12 ust. 1-4, 6, 7, 13, 14, art. 14 ust. 1 oraz art. 30 u.o.g.r.l. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie w stanie faktycznym, do którego ta ustawa nie znajduje zastosowania, co doprowadziło do nieuprawnionego utrzymania w mocy decyzji Starosty W. z [...] sierpnia 2015 r.;

- art. 5b u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji zamiast oddalenia wniosku Skarżącej i umorzenia postępowania;

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuprawnionego utrzymania w mocy decyzji Starosty W. z [...] sierpnia 2015 r. zamiast jej uchylenie i umorzenia postępowania przed organem I instancji;

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy oraz nieodniesienie się do istotnych kwestii podniesionych przez skarżącą, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji do przytoczenia stanowiska Skarżącej wskazanego w odwołaniu, brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz ograniczenie się do jednozdaniowego umotywowania stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za nieuzasadnioną. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że w sprawie kwestią sporną jest to, czy w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 5b u.o.g.r.l. Zgodnie z jego treścią, przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) i obowiązywał do dnia 4 września 2014 r. Przepis ten został bowiem uchylony na mocy art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101). Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. została ogłoszona w dniu 21 sierpnia 2014 r. i weszła w życie z dniem 5 września 2014 r., po upływie 14-dniowego vacatio legis (art. 40 tej ustawy).

Zgodnie ze stanowiskiem organów, od chwili wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., w przypadku przeznaczenia gruntów rolnych na cele inwestycyjne, przed wydaniem pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca prezentuje stanowisko, że ze względu na ciągłość (etapowość) procedury prowadzącej do uzyskania pozwolenia na budowę, powinno ono toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących na dzień 18 sierpnia 2014 r., tj. na dzień złożenia przez skarżącą do Burmistrza Miasta W.M. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Sąd uznał, że rozstrzygnięcie przedstawionej powyżej kwestii spornej wymaga dokonania analizy zagadnienia obowiązywania i stosowania prawa. Problematyka ta była - jak zaznaczył Sąd - przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale 7 sędziów z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3 poz.71). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K.9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K.1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym (Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.). W sytuacji zaś, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Wskazano przy tym, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

NSA w cyt. wyroku wskazał, że w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1). To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Wskazuje się, że na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). Zauważono też, że bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęte zaś przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.

Sąd I instancji podkreślił, że istotnym zdarzeniem z punktu widzenia stosowania lub odmowy stosowania przepisu art. 5b u.o.g.r.l. powinien być fakt nabycia przez skarżącą nieruchomości w czasie obowiązywania korzystnej dla niej regulacji. Nabycie to miało miejsce w roku 2013, a zatem w czasie, gdy obowiązywała regulacja zawarta w art. 5b tej ustawy.

Oceniając, czy można w tej sprawie mówić o zasadzie praw nabytych należy, zdaniem Sądu, sięgnąć do okoliczności i uwarunkowań wprowadzania tej regulacji. Jak już wskazano, przepis art. 5b u.o.g.r.l. został wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2009 r. Nie bez znaczenia jest to, że wejście w życie tej ustawy bez vacatio legis jak i sama jej wartość merytoryczna wywoływały ostrą krytykę. Prezentowane były argumenty, że nagłe odrolnienie setek tysięcy hektarów gruntu, dla których nie opracowano planów oraz nie ujęto ich w studiach uwarunkowań przestrzennych spowoduje spekulację gruntami; ponadto wskazywano, że mogą się pojawić liczne inwestycje, którym gmina nie mogłaby zapewnić w szybkim czasie niezbędnej infrastruktury technicznej (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opubl. W LEX).

Istotne jest również to, że ustawodawca zdecydował się na regulację wyłączającą spod działania ustawy pewien rodzaj gruntów – użytki rolne. Nie zdecydowano się na skutek w postaci "odrolnienia" tych gruntów, a jedynie na wprowadzenie pewnego wyłomu w stosowaniu u.o.g.r.l. Grunty sklasyfikowane jako użytki rolne pozostały więc nadal użytkami rolnymi. Skutkiem wprowadzonej regulacji było jedynie to, że przeznaczenie położonego w granicach administracyjnych miasta użytku rolnego na cele budowlane nie wymagało ani zgody na zmianę przeznaczenia, ani przeprowadzenia zmiany przeznaczenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani decyzji zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ani też ponoszenia jakichkolwiek opłat. Status nieruchomości pozostał jednak niezmieniony, zaś przyznane uprzywilejowanie można skategoryzować jako pewne udogodnienia natury procesowej. Zdaniem Sądu, w odniesieniu do takich przywilejów nie można mówić o nabyciu praw, co do których w przypadku zmiany przepisów prawa można mówić o naruszeniu zasady praw nabytych.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy przepis art. 5b został uchylony, wobec braku regulacji intertemporalnych, do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów zastosowanie winna znaleźć zasada bezpośredniego działania prawa, co oznacza, że nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje także zdarzenia z przeszłości. Jeśli więc grunt został nabyty w czasie, gdy nie istniała konieczność uzyskania decyzji wyłączającej grunty rolne z produkcji rolnej, ale w czasie obowiązywania przepisu art. 5b u.o.g.r.l. nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę, to po dacie wejścia w życie przepisu uchylającego regulację art. 5b uzyskanie pozwolenia na budowę wymaga uzyskania decyzji wyłączającej grunt rolny z produkcji rolnej.

Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw została ogłoszona w dniu 21 sierpnia 2014 r. i weszła w życie z dniem 5 września 2014 r., po upływie 14-dniowego vacatio legis. (art. 40 tej ustawy). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 14-dniowy okres vacatio legis jest więc ogólnie przyjętym terminem wejścia w życie aktu prawnego. Niewątpliwie jej wprowadzenie pogarsza sytuację osób, które nabywając grunty w granicach administracyjnych miast spodziewały się, że nie będzie potrzeby ich odrolnienia. Takie jednak działanie ustawodawcy, będące wyrazem zmiany woli ustawodawcy, mieściło się w granicach obowiązującego prawa.

Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdził, że do postępowań w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych wszczętych po dniu 4 września 2014 r. nie stosuje się przepisu art. 5b u.o.g.r.l. co oznacza, że również do użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast stosuje się przepisy u.o.g.r.l.

Postępowanie w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, co wynika z treści art. 11 u.o.g.r.l., jest wszczynane na wniosek zaś wyłączenie następuje w drodze decyzji. Zgodnie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l. stanowi, że wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny.

Zgodnie zaś z art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. Ta regulacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych koreluje z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych szczególnymi przepisami pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Nie stosuje się tutaj jednak domniemania z art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego (po upływie 14 dni uważa się, że ten inny organ nie zgłasza zastrzeżeń), ponieważ stanowisko jest wyrażane w formie decyzji, a więc ma zastosowanie art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że tego domniemania nie stosuje się, jeżeli stanowisko ma być wyrażone w formie decyzji.

Końcowo Sąd podkreślił, że choć niewątpliwie postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji użytków rolnych stanowi element postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, to nie budzi wątpliwości, że polski ustawodawca nie przewidział rozwiązania, w którym jednym wnioskiem można wszcząć cały proces inwestycyjny. W konsekwencji brak jest możliwości przyjęcia za datę wszczęcia postępowania w sprawie o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych - daty wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie sposób znaleźć usprawiedliwienia – jak chce tego skarżąca - dla przyjęcia, że proces budowlany jest wszczynany z chwilą złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, a w konsekwencji data wszczęcia tego postępowania mogłaby zostać uznana za datę wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W konsekwencji na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnie przyjęły organy, że z punktu widzenia stosowania przepisów u.o.g.r.l nie miała znaczenia data złożenia wniosku o środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że do wszystkich spraw w sprawie pozwolenia na budowę, co do których do dnia 4 września 2014 r. nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. w zakresie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.S. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej: P.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie w stosunku do decyzji wydanej bez podstawy prawnej, co skutkowało oddaleniem skargi zamiast stwierdzeniem nieważności decyzji SKO z [...] lipca 2015 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydanych bez podstawy prawnej,

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: P.u.s.a), w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd do postawionych przez skarżącą w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., a co z tego wynika, brak kontroli legalności rozstrzygnięcia organu II instancji w tym zakresie skutkujący oddaleniem skargi oraz nieuchyleniem decyzji SKO z [...] lipca 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady praworządności oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

3. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd do postawionych przez skarżącą w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 8 K.p.a., a co z tego wynika, brak kontroli legalności rozstrzygnięcia organu II instancji w tym zakresie skutkujący oddaleniem skargi oraz nieuchyleniem decyzji SKO z [...] lipca 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], pomimo, że decyzja ta została wydana na skutek prowadzenia postępowania przez organ II instancji w sposób niewzbudzający zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

4. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd do postawionych przez skarżącą w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 11 K.p.a., a co z tego wynika, brak kontroli legalności rozstrzygnięcia organu II instancji w tym zakresie skutkujący oddaleniem skargi oraz nieuchyleniem decyzji SKO z [...] lipca 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], pomimo, że decyzja ta została wydana jednoczesnym braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz naruszeniu zasady przekonywania na skutek całkowitego pominięcia istotnej argumentacji podnoszonej przez skarżącą,

5. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5, art. 11 ust. 1, 1a i 4, art. 12 ust. 1-4, 6, 7, 13, 14, art. 14 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo zastosował te przepisy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego,

6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5b u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo ustalił, że wskazany przepis nie będzie miał zastosowania w ustalonym stanie faktycznym,

7. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5b u.o.g.r.l. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne niezastosowanie skutkujące naruszeniem zasady ochrony praw nabytych wynikającej z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca stwierdziła, Sąd I instancji nie wskazał istnienia przesłanek uzasadniających przyjęcie zasady bezpośredniego działania nowej ustawy, a także, że skoro Sąd przyjął ciągłość (etapowość) procedury zmierzającej do uzyskania pozwolenia na budowę, to należałoby przyjąć, że postępowanie to powinno się toczyć, przy braku przepisów intertemporalnych w tym zakresie, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu jego wszczęcia. W przedmiotowej sprawie będzie to dzień 18 sierpnia 2014 t. tj. dzień złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jednie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A.S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy za Sądem I instancji, że przepis art. 5b u.o.g.r.l., zgodnie z treścią którego przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, został wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) i obowiązywał do dnia 4 września 2014 r. Przepis ten został bowiem uchylony na mocy art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101). Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. została ogłoszona w dniu 21 sierpnia 2014 r. i weszła w życie z dniem 5 września 2014 r., po upływie 14-dniowego vacatio legis (art. 40 tej ustawy). Ustawa ta nie zawierała przepisów intertemporalnych wskazujących jakie przepisy należy stosować do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie tj. przed 5 września 2014 r.

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, iż w związku z tym, że 18 sierpnia 2014 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która to czynność zapoczątkowała proces uzyskania pozwolenia na budowę, do postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej należy stosować przepisy obowiązujące w dniu 18 sierpnia 2014 r., w tym art. 5b u.o.g.r.l. Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż nie zawsze niezamieszczenie w ustawie przepisów przejściowych oznacza, że zastosowanie mają przepisy nowej ustawy (np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 674/10, wyrok dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jak wynika jednak z uzasadnienia tego wyroku wyrażone w nim stanowisko w istocie odwołuje się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06. Zasadnie także i Sąd I instancji odwołał się do ww. uchwały, albowiem argumenty przedstawione w tej uchwale mają odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy podkreślić - co wynika z uzasadnienia uchwały - że "...to czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych".

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - przedstawił przesłanki uzasadniające przyjęcie zasady bezpośredniego działania nowej ustawy. Sąd odniósł się do zagrożenia jakie niesie bezpośrednie działanie prawa nowego, mianowicie naruszenia praw nabytych. Sąd wskazał, że na skutek wprowadzenia regulacji wyłączających spod działania ustawy pewnego rodzaju gruntów - użytków rolnych, nie zdecydowano się na skutek w postaci "odrolnienia" tych gruntów, jedynie - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - przeznaczenie położonego w granicach administracyjnych miasta użytku rolnego na cele budowlane nie wymagało ani zgody na zmianę przeznaczenia, ani przeprowadzenia zmiany przeznaczenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani decyzji zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ani też ponoszenia jakichkolwiek opłat. Status nieruchomości pozostał jednak niezmieniony, zaś przyznane uprzywilejowanie można - jak zasadnie uznał Sąd I instancji - skategoryzować jako pewne udogodnienia natury procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, że w odniesieniu do takich przywilejów nie można mówić o nabyciu praw, co do których w przypadku zmiany przepisów prawa można mówić o naruszeniu zasady praw nabytych. Oznacza to, że do postępowań w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych wszczętych po dniu 4 września 2014 r. nie stosuje się przepisu art. 5b u.o.g.r.l., co z kolei oznacza, że również do użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast stosuje się przepisy u.o.g.r.l.

Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest - w danej sferze życia - perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa. Rozważając dopuszczalność wyjątków od tej zasady, należy każdorazowo ustalić, na ile oczekiwanie jednostki, że prawodawca nie ustanowi norm prawnych zawierających w zakresie stosowania odniesienia do sytuacji z przeszłości, jest usprawiedliwione.

W ocenie Trybunału, jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać przy planowaniu przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej - regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny przy stanowieniu nowych regulacji.

Przytoczony wyżej pogląd Trybunału Konstytucyjnego również należy w pełni podzielić.

Należy także zaznaczyć, że zmiana przepisów powszechnie obowiązującego prawa i bezpośrednie zastosowanie nowych przepisów do postępowań administracyjnych, które znajdują się w toku nie może być, co do zasady, uznane za naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Za zastosowaniem bezpośrednio przepisów nowej ustawy w przedmiotowej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiał także ważny interes publiczny, którego nie można było wyważyć z interesem jednostki. Celem ustawodawcy było wzmocnienie ochrony gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast m.in. klasy IIIb i IVa. Przepisy u.o.g.r.l. przed ich zmianą z uwzględnieniem wykładni tych przepisów nie zapewniały należytej ochrony tego rodzaju gruntom.

Autor skargi kasacyjnej twierdzi, iż z uwagi na ciągłość (etapowość) procedury zmierzającej do uzyskania pozwolenia na budowę, należałoby przyjąć, że postępowanie powinno się toczyć, przy braku przepisów intertemporalnych, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu jego wszczęcia. W przedmiotowej sprawie będzie to dzień 18 sierpnia 2014 r. tj. dzień złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić zapatrywań kasatora w tym względzie. Zaznaczyć bowiem należy, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postepowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jedynie etapem wstępnym dla postępowania w sprawie decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji. Proces budowlany nie jest wszczynany z chwilą złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. A zatem data wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, nie może być uznana za datę wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Zatem - jak słusznie uznał Sąd I instancji - z punktu widzenia stosowania przepisów u.o.g.r.l. (art. 11 i art. 12) nie miała znaczenia data złożenia wniosku o środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia.

Bezpośrednie zastosowanie przepisów nowej ustawy w tej sytuacji uznać należało za w pełni uzasadnione. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punkcie 1 oraz punktach 5-7 należy uznać za niezasadne.

Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty sformułowane w punktach 2 – 4 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Istotnie skarżąca w skardze zarzuciła rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie art. 7, art. 77, art. 8 i art. 11 K.p.a. a Sąd nie odniósł się bezpośrednio do powyższych kwestii. Uchybienie to jednak nie może być podstawą do uchylenia wyroku, ponieważ nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na mocy art. 184 P.p.s.a.