Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1500/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 11, 15, 80, 104, 105, 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z.R. i M.R. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia od zakazów obowiązujących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz skarżących Z.R. i M.R. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] Prezes Wód Polskich, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 14 ust. 3, art. 77 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "p.w."), po rozpatrzeniu odwołania Z. R. i M. R. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej: "Dyrektor") z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Z. R. i M. R. wnioskiem z 2 grudnia 2020 r., uzupełnionym 22 grudnia 2020 r. zwrócili się o zwolnienie od zakazów określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w. dla inwestycji "Budowa szczelnego zbiornika o pojemności do 10 m³ na nieczystości ciekłe przy planowanej budowie budynku rekreacji indywidualnej". Do wniosku załączyli mapę zasadniczą oraz jej kopię potwierdzoną przez wnioskodawcę za zgodność z oryginałem, kopię mapy zasadniczej, na której wskazano lokalizację zbiornika na nieczystości płynne, dowód uiszczenia opłat skarbowych za rozpatrzenie wniosku, charakterystykę planowanych działań oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z 16 grudnia 2020 r. Dyrektor zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował o możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Dyrektor odmówił zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą ww. zbiornika na nieczystości ciekłe oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ewid [...] obręb [...], gm. [...].

Z. R. i M. R. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 3 p.w., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolna oceną zebranego materiału dowodowego polegającą na błędnym przyjęciu, że wyrażenie zgody na możliwość gromadzenia ścieków za pomocą szczelnego zbiornika na nieczystości ciekle na przedmiotowej nieruchomości, przy dużym zagrożeniu powodziowym spowoduje w bezpośredni sposób zagrożenie dla jakości wód i środowiska, w sytuacji, gdy usytuowanie na przedmiotowej działce szczelnego zbiornika na nieczystości o pojemności do 10 m³ w nie spowoduje ryzyka wystąpienia tak daleko idących skutków. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji, wydanie zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³, na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Prezes Wód Polskich wyjaśnił, co stanowi obszar zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 16 pkt 34 p.w. i to, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią - m.in. zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy - przedstawione są na mapach zagrożenia powodziowego.

Stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 3 p.w., zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Zgodnie z art. 77 ust. 3 p.w., jeżeli zamierzenie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, właściwy organ Wód Polskich może w drodze decyzji zwolnić od zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód.

Decyzja zwalniająca od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter wyjątku, ponieważ na ww. obszarach obowiązuje generalny zakaz wykonywania czynności, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 p.w. Z treści ww. artykułu wynika, że istotą decyzji dotyczącej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej, co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Właściwy organ może więc wydać decyzję zwalniającą tylko w sytuacji, gdy ustali, że planowane działania nie spowodują zagrożenia dla jakości wód. Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy, której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa.

Wniosek o zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dotyczył budowy szczelnego zbiornika o pojemności do 10 m³ na nieczystości ciekłe, przy planowanej budowie budynku rekreacji indywidualnej. Zgodnie z załączonym do wniosku charakterystyką planowanych działań planuje się wykonanie szczelnego, betonowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne przeznaczonego dla planowanego budynku rekreacji indywidualnej.

W decyzji z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Dyrektor odmówił zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w projektowanym zbiorniku na nieczystości płynne oraz z uwagi na bezprzedmiotowość umorzył postępowanie w zakresie budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ewid. [...]. Na podstawie obowiązujących dla wnioskowanego obszaru map zagrożenia powodziowego (godło arkusza: N-34-128-A-a-4) i dokumentów wnioskowych organ I instancji ustalił, że działka o nr ewid. [...], na której będzie realizowane przedmiotowe przedsięwzięcie, w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i narażona jest na zalanie wodami powodziowymi [...], o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (woda 1%). Na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do wniosku przedstawiającej lokalizację planowanej inwestycji oraz Numerycznego Modelu Terenu organ I instancji rzędną terenu wskazał na 88,72 m n.p.m. natomiast rzędna wody wynosi 1% 89,61 m n.p.m.

Organ przedstawił istotne fragmentu uzasadnienia decyzji Dyrektora i wyjaśniał, że stronami postępowania są Z. R. oraz M. R. (wnioskodawcy), Skarb Państwa oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (z uwagi na położenie terenu w granicy obszaru chronionego tj. Natura 2000 - [...] oraz Natura 2000 - Dolina [...]).

Prezes Wód Polskich, w oparciu o obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: N-34-128-A-a-4), które zostały opublikowane na stronie Hydroportalu (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl) ustalił, że wskazany we wniosku teren przedsięwzięcia (działka o nr ewid. [...]), zlokalizowany jest w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia: raz na 100 lat (woda 1%). Planowane miejsce posadowienia zbiornika znajduje się w południowo-zachodniej części działki o nr ewid. [...], w którym to miejscu, zgodnie z Numerycznym Modelem Terenu, rzędna terenu wynosi 88,72 m n.p.m. Rzędna wody 1%, zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody, wynosi 89,61 m n.p.m. Na podstawie powyższych informacji można stwierdzić, iż głębokość zalewu w miejscu posadowienia zbiornika w przypadku wystąpienia wody 1% wynosić będzie 0,89 m.

Obowiązkiem spoczywającym na Prezesie Wód Polskich jest prowadzenie właściwej polityki przestrzennej, prowadzącej do zminimalizowania zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. Organ podkreślił, że z uwagi na głębokość zalewu w przypadku powodzi na przedmiotowym terenie, nie można wykluczyć przedostania się wód wezbraniowych do instalacji i wypłukania ścieków ze zbiornika, a co z tym związane, wystąpienia zagrożenia dla jakości wód. Gromadzenie ścieków, które planuje się w zbiorniku bezodpływowym na nieczystości ciekłe wymaga dostępu tlenu, więc sama instalacja do tymczasowego gromadzenia ścieków nie może być hermetyczna i wody powodziowe mogą przedostać się do wnętrza zbiornika m.in. poprzez wywietrznik lub właz. Mając na uwadze głębokości wody w przypadku powodzi nie można wykluczyć także uszkodzenia części położonych powyżej rzędnej terenu, przedostania się wód wezbraniowych do instalacji i wypłukania z niej ścieków i co z tym związane, wystąpienia zagrożenia dla jakości wód. Taka sytuacja przyczynia się do zwiększenia zanieczyszczeń wód wezbraniowych. W przypadku powodzi strefa aeracji, czyli przestrzeń pomiędzy powierzchnią terenu, a zwierciadłem wód podziemnych, która w normalnych warunkach wypełniona jest powietrzem i wodą, w całości wypełniona zostaje wodą, co przyczynia się do zmiany warunków gruntowo-wodnych na terenach, na których nastąpiła powódź. W związku z powyższym, na niekorzystne oddziaływanie wód powodziowych narażone są zarówno obiekty zlokalizowane na powierzchni terenu, jak i obiekty usytuowane poniżej poziomu terenu, które w normalnych warunkach nie są eksponowane na oddziaływanie wód podziemnych, co przekłada się na wystąpienie zagrożenia dla jakości wód w wyniku uszkodzenia wbudowanego w ziemię zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, w przypadku powodzi.

Instalacja niezbędna do prawidłowego funkcjonowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe złożona jest z elementów, które narażone są na niekorzystne oddziaływanie wody powodziowej, a przez to na uszkodzenie i rozszczelnienie. Mając na uwadze położenie na terenie, gdzie jest średnie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi oraz głębokość wody na przedmiotowym terenie w przypadku wystąpienia wody 1% wynoszącą 0,89 m stwierdza się, że istnieje realne ryzyko uszkodzenia instalacji do tymczasowego gromadzenia ścieków, a w związku z tym przedostania się wody powodziowej do wnętrza zbiornika na nieczystości ciekłe. Nie można także wykluczyć przepełnienia zbiornika, w wyniku napływu wód powodziowych do jego wnętrza i wypłukania zgromadzonych w zbiorniku nieczystości poprzez właz, w który wyposażony jest zbiornik. To zaś przyczynia się do zwiększenia zanieczyszczeń wód wezbraniowych i wiąże się z zaistnieniem zagrożenia dla jakości wód.

Warunki techniczne związane np. ze szczelnością czy pojemnością zbiornika nie mogą stanowić postawy do wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Ustawodawca nadał uprawniania organowi wydającemu decyzję w myśl art. 77 ust. 3 p.w., do określania warunków niezbędnych dla ochrony jakości wód, gdy organ uzna, że planowane działania nie spowodują zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. Mając na uwadze uwarunkowania lokalizacyjne ustalono, że w przedmiotowym przypadku gromadzenie ścieków stanowi zagrożenie dla jakości wód w przypadku powodzi, mając na uwadze określone głębokości wód w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% właściwy Organ nie posiada uprawnień do określenia warunków w odniesieniu do planowanych działań, o których mowa w ww. przepisie. Ponadto ustawodawca w ww. przepisie nie ograniczył roli organu do określenia warunków w odniesieniu do planowanych działań, tylko wskazał, że w drodze wyjątków możliwe są zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w zakresie realizacji inwestycji w części dot. budowy budynku rekreacji indywidualnej, wskazanego we wniosku z 2 grudnia 2020 r. Konieczność umorzenia postępowania w ww. zakresie wynika z zapisów art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w., który to przepis określa działania zakazane na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Budowa budynku przeznaczonego na pobyt ludzi nie wpisuje się w przywołane powyżej zakazy, dlatego też z uwagi na zakres złożonego wniosku istnieje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego w ww. zakresie.

Prezes Wód Polskich (odnosząc się do zarzutów skarżących wskazanych w odwołaniu) podniósł, że organ I instancji prawidłowo określił zagrożenie powodziowe, które obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Organa obu instancji organ rzędne wody 1% w miejscu planowanego obiektu wskazały na 89,61 m n.p.m. Głębokość zalewu w miejscu planowanego posadowienia zbiornika wynosić będzie 0,89 m w związku z czym gromadzenie ścieków w planowanym zbiorniku na nieczystości ciekłe w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, będzie powodowało zagrożenie dla jakości wód, w przypadku wystąpienia powodzi. Na podstawie oceny stanu faktycznego stwierdzono, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie gwarantuje bezpieczeństwa jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, więc jego realizacja stoi w sprzeczności z przepisami prawa powszechnego.

Prezes Wód Polskich zaznaczył, że skarżący w załączniku do przedmiotowego odwołania wskazali, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się zabudowa. Zdaniem organu, sprawy dotyczące sąsiednich działek nie są objęte prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Analizując możliwość zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią organ administracji wydaje rozstrzygnięcie w zindywidualizowanym stanie faktycznym i w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ zobligowany jest, aby każdą sprawę rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, nawet podobnej sprawie. Nawet hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej, nie może prowadzić do wniosku, że organy właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia

Zdaniem skarżących organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że wniosek o zwolnienie z zakazów odnosi się do budowy szczelnego zbiornika o pojemności jedynie do 10 m³. Ponadto skarżący wskazali, że planowany zbiornik na nieczystości wg deklaracji producenta gwarantuje 100% szczelności, jest bezodpływowy i zabezpieczony w gruncie przed wyporem na wypadek zalania. Tym niemniej, rozwiązania techniczne związane ze sposobem gromadzenia ścieków nie mogą stanowić podstawy do zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Żaden zbiornik, który służy do tymczasowego gromadzenia ścieków, nie jest konstrukcją hermetyczną, ponieważ wyposażony jest m.in. we właz, komin wentylacyjny, a także przyłącze do instalacji kanalizacyjnej z obiektu, z którego planowane jest odprowadzanie ścieków. Deklaracja producenta gwarantująca 100% szczelności, jego mała pojemność czy zabezpieczenia przed wyporem na wypadek zalania, nie stanową wystarczających zabezpieczeń na terenie o wskazanych uwarunkowaniach, w kontekście zagrożenia powodziowego. Wody powodziowe niosąc ze sobą materiał mogą uszkodzić każdy naziemny element instalacji np. w miejscach łączeń elementów składowych. Organ wspomniał o negatywnym oddziaływaniu wód podziemnych (w skutek wypełnienia wodą strefy aeracji w czasie powodzi), które mogą doprowadzić do naruszenia stabilności posadowienia zbiornika, co również może doprowadzić do jego uszkodzenia. Zatem gromadzenie ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o wskazanych uwarunkowaniach wiąże się z realnym ryzykiem związanym z wydostaniem się ścieków poza zbiornik, w którym planuje się ich gromadzenie, co stanowić będzie zagrożenie dla jakości wód, a więc obliguje do odmowy zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na tym obszarze.

Zabezpieczenie zbiornika, poprzez zastosowanie właściwych rozwiązań konstrukcyjnych, odpowiednie posadowienie w gruncie zbiornika oraz wyniesienie wylotu rury wywiewnej i poziomu włazu nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Niewątpliwie w trakcie przepływu wód wezbraniowych może dojść do rozszczelnienia konstrukcji i przedostania się zanieczyszczeń do wód podziemnych lub powierzchniowych.

W ocenie skarżących argumentacja zawarta w decyzji z [...] stycznia 2021 r., nie przesądza jednoznacznie, że budowa zbiornika na nieczystości ciekłe na przedmiotowej działce spowoduje zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Organ ustosunkowując się do powyższego przytoczył wyrok sądu administracyjnego, w myśl którego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo, gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Organ I instancji odmawiając zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków w planowanym zbiorniku na ścieki, opierał się na przedłożonym wraz z wnioskiem materiale dowodowym i obowiązujących w dacie orzekania mapach zagrożenia powodziowego. Powyższą odmowę organ I instancji uzasadnił m.in, faktem, że usytuowanie zbiornika na nieczystości ciekłe wchodzącego w skład inwestycji na przedmiotowym terenie stworzy nowe źródło potencjalnego zanieczyszczenia środowiska i wód w przypadku wymycia ścieków ze zbiornika przez wody powodziowe. Orzekł, że wyrażenie zgody na możliwość gromadzenia ścieków na przedmiotowej nieruchomości przy dużym zagrożeniu powodziowym (duża głębokość zalewu przy wodzie 1%) spowoduje w bezpośredni sposób zagrożenie dla jakości wód i środowiska. Wody powodziowe zanieczyszczone miedzy innymi ściekami z szamb, stanowią poważne zagrożenie, szczególnie w zakresie obniżenia jakości mikrobiologicznej, dla jakości wód, w tym wód ujmowanych na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia poprzez ujęcia wód powierzchniowych oraz infiltracyjnych, a także płytkich ujęć wód podziemnych zlokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał również, że teren przedsięwzięcia znajduje się w odległości ok, 150m od rzeki, co powodować może wystąpienie większych prędkości przepływu wody powodziowych, które zwiększają w znaczący sposób zagrożenie dla środowiska i obiektów usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Prezesa Wód Polskich, decyzja organu I instancji spełnia wszystkie wymogi zawarte w przepisach k.p.a., a w szczególności wymogi dotyczące jej uzasadnienia. Mając na uwadze głębokość zalewu w przypadku wystąpienia wody 1% wynosić będzie 0,89 m, a także cel, jakim jest nie dopuszczanie do zaistnienia zagrożenia dla jakości wód w sytuacji wystąpienia powodzi stwierdził, że gromadzenie ścieków w miejscu określonym w złożonym wniosku generuje zagrożenie dla jakości wód. Zwolnienie od zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w., jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowane gromadzenie ścieków nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Gdy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jak i wiedzy własnej uzna, że dane przedsięwzięcie może spowodować zagrożenie dla jakości wód, wówczas zobowiązany jest odmówić zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

W kontekście obszarów szczególnego zagrożenia powodzią należy mieć na uwadze, że oprócz decyzji zwalniającej, wymaganej w przypadku działań zakazanych, istnieje konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na lokalizowanie na ww. obszarach nowych obiektów budowlanych oraz gromadzenia ścieków (art. 390 ust. 1 p.w.). W ramach jednego procesu inwestycyjnego (z uwagi na różnice w elementach podlegających ocenie) mogą pojawić się sytuacje, że właściwy organ Wód Polskich wyda decyzje posiadające różne rozstrzygnięcia (tj. może zwolnić wnioskodawcę od zakazu gromadzenia ścieków na analizowanym terenie oraz odmówić lokalizacji budynku przeznaczonego na pobyt ludzi). W związku z powyższym, nawet uzyskanie decyzji zwalniającej na gromadzenie ścieków na terenie stanowiącym obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie oznacza, że organy odpowiedzialne za ochronę przed powodzią wyrażą zgodę na lokalizowanie na przedmiotowym terenie zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi.

W ocenie Prezesa Wód Polskich, Dyrektor wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Realizacja planowanego przedsięwzięcia na działce o nr ewid. [...], tj. gromadzenie ścieków w projektowanym zbiorniku na nieczystości płynne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, będzie powodowała zagrożenie dla jakości wód, w przypadku wystąpienia powodzi. Na podstawie oceny stanu faktycznego stwierdzono, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie gwarantuje bezpieczeństwa jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, więc jego realizacja stoi w sprzeczności z przepisami prawa powszechnego.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się Z. R. i M. R., wnosząc pismem datowanym na 24 czerwca 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili niewłaściwe rozpoznanie faktycznych okoliczności sprawy oraz błędną ocenę stanu i przyjęcie założenia, że zwolnienie z zakazu gromadzenia ścieków za pomocą szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla jakości wód i środowiska. Wnieśli o "uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie od zakazu gromadzenia ścieków na działce nr [...] w B. przeznaczonej pod zabudowę letniskową i użytkowanej w celach rekreacyjnych przez kilka miesięcy w roku, lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy w celu wskazania możliwości pozytywnego załatwienia sprawy zwalniającej od zakazu gromadzenia ścieków na określonych warunkach gwarantujących zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem środowiska". W uzasadnieniu skargi podnieśli, że m.p.z.p. Gminy [...] określa, że działka nr [...] położona w obrębie [...] ma przeznaczenie pod zabudowę letniskową. Przytoczyli treść art. 77 ust. 1 pkt 3, lit. a p.w., oraz art. 77 ust. 3 ww. ustawy.

Skarżący podali, że ustawa zakazująca gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych i innych substancji odnosi się w szczególności do gospodarstw rolnych i zakładów przetwórczych, które mogą na znaczną skalę zanieczyszczać środowisko. Art. 77 ust. 3 ustawy dopuszcza zwolnienie od zakazu przy określonych warunkach. Sprawa dotyczy budowy małego domku letniskowego 35 m² i związanego z tym małego szczelnego zbiornika na nieczystości (szamba) na działce, która jest przeznaczona pod zabudowę letniskową. Składając wniosek o zwolnienie od zakazu gromadzenia ścieków skarżący określili wstępnie warunki, jakie będzie spełniał zbiornik wraz z całą instalacją - szczelny zbiornik, szczelna instalacja, a jedyny punkt nieszczelności to odpowietrzenie wyprowadzone powyżej zwierciadła wody w przypadku wystąpienia powodzi; można jeszcze rozważyć ograniczenie pojemności zbiornika. W ocenie skarżących, brak zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków pozbawia ich możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem, a przez to działka staje się całkowicie bezużyteczna. Cały okoliczny teren jest zabudowany domkami letniskowymi, a w najbliższym sąsiedztwie jest co najmniej kilkadziesiąt takich domków.

Podkreślili również, że organ wydając decyzję odmowną, skupił się głównie na uzasadnieniu odmowy, a nie na określeniu warunków ochrony dla umożliwienia zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków. W uzasadnieniu decyzji określono prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 100 lat z rzędną poziomu lustra wody wynoszącą 89,61m. Nasuwa się więc pytanie, czy w dotychczasowym okresie występowały już takie powodzie na tym terenie. Gdyby obecnie zdarzyła się taka powódź, to prawdziwym zagrożeniem zanieczyszczenia środowiska byłyby zalane okoliczne wsie i gospodarstwa rolne, gdzie składowane są obornik i gnojowica na otwartej przestrzeni, a nie małe szczelne szambo użytkowane przez kilka miesięcy w roku na działce letniskowej. Ponadto biorąc pod uwagę obecną sytuację klimatyczną obserwuje się spadek poziomu wód w zbiornikach wodnych, rzekach a nawet studniach, a co za tym idzie obecnie zagrożenie powodziowe również spada.

W odpowiedzi na skargę, Prezes podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy – a więc przesłanych mu przez organ akt postępowania administracyjnego i pozyskanych w postępowaniu sądowym dokumentów, dopuszczonych, jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej.

1. Na wstępie wyjaśnić należy, że – zgodnie z art. 61 k.p.a. - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W wypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, zakres działania organu i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczony jest treścią żądania podmiotu zainteresowanego, stanowiącego element konieczny wniosku (art. 63 § 2 k.p.a.). Wniosek (podanie) dotyczy konkretnej sprawy, podlegającej załatwieniu przez organ administracji publicznej. Jeżeli na podstawie treści wniosku nie można ustalić żądania (lub jego zakresu), to wówczas organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego przez dokładne sprecyzowanie, czego domaga się od organu (art. 64 § 2 k.p.a.), ale nie może domniemywać woli strony. Podobnie, jeżeli żądanie jest precyzyjne, organ nie może rozstrzygać takiej sprawy, której to żądanie nie dotyczyło.

Wynika z tego, że organ administracji publicznej rozstrzyga decyzją administracyjną sprawę w takich granicach przedmiotowych, jakie zostały zakreślone w żądaniu strony. Organ orzekając nie z urzędu, ale na wniosek nie może uczynić przedmiotem orzeczenia merytorycznego takiego przedmiotu, który nie był ujęty we wniosku strony.

Jak zaś wprost wynika z akt sprawy, skarżący pismem datowanym na 2 grudnia 2012 r. wnieśli do Dyrektora o zwolnienie od zakazu budowy szczelnego zbiornika na nieczystości płynne przy planowanej budowie budynku rekreacji indywidualnej. Ani z treści wniosku, ani z jego uzasadnienia nie wynika natomiast, aby skarżący domagali się zwolnienia od zakazu obowiązującego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią budowy budynku rekreacyjnego.

Organ I instancji zawiadomił skarżących pismem z 16 grudnia 2020 r. o wszczęciu na ich wniosek postępowania "w sprawie wydania decyzji zwalniającej od zakazów (...) w związku z zamiarem gromadzenia nieczystości za pomocą szamba na działce nr ewid. [...] (...) w ramach inwestycji polegającej na budowie szczelnego zbiornika (...) przy planowanej budowie budynku rekreacji indywidualnej". Tym samym, Dyrektor wszczął postępowanie w sprawie wynikającej z żądania, zamieszczonego we wniosku skarżących.

Wydając jednak [...] stycznia 2021 r. decyzję w sprawie, Dyrektor orzekł w jej punkcie Nr 2 o przedmiocie, niebędącym rozstrzyganą sprawą – umorzył bowiem postępowanie administracyjne "w zakresie budowy budynku rekreacji indywidualnej z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji". Nie wynika z akt sprawy, aby skarżący wystąpili do organu z takim żądaniem, ani że organ w takiej sprawie wszczął postępowanie. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera żadnego wyjaśnienia (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), czemu w ogóle Dyrektor orzekał w sprawie nieobjętej wnioskiem skarżących. Nie wynika również, jakie przesłanki skłoniły organ do umorzenia postępowania; w tym zakresie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a., nota bene wskazanym, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia.

Dlatego też Dyrektor naruszył zarówno art. 104 § 1 k.p.a. wydając decyzję w przedmiocie niebędącym sprawą zawisłą przed tym organem, jak i art. 105 § 1 k.p.a., pozwalający na umorzenie postępowania administracyjnego, ale tylko takiego, które organ wszczął (w tym wypadku na wniosek skarżących). Dyrektor nie wszczynał zaś na wniosek skarżących (bo takiego nie było, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy) postępowania w sprawie zgody na odstępstwo od zakazu ustawowego budowy budynku, a jedynie szamba. Naruszony został również art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia, zawartego w pkt Nr 2 decyzji.

Organ odwoławczy zobowiązany był do procesowej reakcji z urzędu na tak istotny błąd organu I instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ II instancji może utrzymać w mocy wyłącznie prawidłową decyzję organu pierwszoinstancyjnego. Jeżeli decyzja podlegająca kontroli instancyjnej jest wadliwa w całości lub w części organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dlatego też zaskarżona do Sądu decyzja Prezesa Wód Polskich, jako utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora naruszała art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naruszała również art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w uzasadnieniu (s. 5) odnosząc się do rzekomej prawidłowości pkt Nr 2 decyzji Dyrektora, umarzającej postepowanie w sprawie zezwolenia na budowę budynku wskazuje na treść art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w., który jednak nie dotyczy budynków. Dyspozycja ww. przepisu obejmuje zakaz gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Tym samym również i Prezes Wód Polskich w żaden sposób nie uzasadnił swej oceny, co do poprawności zastosowania przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a.

2. Prezes Wód Polskich naruszył w niniejszej sprawie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., odczytywane w kontekście art. 15 k.p.a. Przewidziana w tym ostatnim przepisie zasada dwuinstancyjności ma za zadanie zagwarantowanie stronie postępowania, ze jej sprawa zostanie dwukrotnie, merytorycznie rozpoznana przez organa dwóch instancji. Merytoryczne rozpoznanie zaś sprawy wyklucza w postępowaniu odwoławczym ograniczenie się organu drugoinstancyjnego wyłącznie do kontroli poprawności zaskarżonej odwołaniem decyzji. Organ odwoławczy ma nie tylko ponownie (ab initio) przeprowadzić postępowanie w sprawie objętej żądaniem strony, ale również we własnym zakresie ustalić stan faktyczny i dokonać jego oceny w sposób określony w art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Ma też obowiązek sporządzenia takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które będzie obrazowało zarówno owo ponowne ustalenie stanu faktycznego, jak i własne wywody prawne organu odwoławczego.

Uzasadnienie decyzji Prezesa Wód Polskich zawiera natomiast co do zasady – w zakresie stanu faktycznego - powtórzenie uzasadnienia organu I instancji. Rozwinięcie przez organ odwoławczy argumentacji, mającej przemawiać za odmową zwolnienia od zakazu lokalizacji szamba na przedmiotowej nieruchomości, odnoszące się do technicznych aspektów zbiornika na nieczystości płynne, nie jest przekonujące.

Organ II instancji w żaden sposób nie ustalił, na czym polega szczelność przedmiotowego zbiornika na szambo w odniesieniu do zapewnień jego producenta. Nie ustalił, czy zamierzony do posadowienia zbiornik na szambo nie został przez producenta skutecznie zabezpieczony przed takim ryzykiem powodzi, jakie na działce skarżących może (choćby raz na 100 lat) wystąpić. Organ nie uzasadnia też własnych wątpliwości odnośnie potencjalnego ryzyka oddziaływania powodzi na szczelność ww. zbiornika i nie odnosi ich ani do wykazanej budowy zbiornika, ani do średniego ryzyka wystąpienia powodzi i głębokości wody na działce skarżących w wypadku jej podniesienia 1% (0,89m). Twierdząc o "sferze aeracji" i odnosząc spostrzeżenia do możliwej zmiany gruntu poniżej powierzchni terenu i zwierciadłem wód podziemnych, organ nie odnosi tych twierdzeń do ustalonych stosunków wodno – ziemnych na działce skarżących, przez co rozważania te są całkowicie teoretyczne i nie mają przełożenia na stan tej sprawy. Ponadto, kwestia przepełnienia zbiornika na szambo, jako efekt jego używania, ma niewiele wspólnego z powodzią, zaś skutki takiego zaniedbania zawsze będą negatywne dla środowiska; nie tylko na terenie zagrożonym powodzią.

W takim też kontekście należy stwierdzić, że Prezes Wód Polskich, korzystając z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a., powinien był wezwać skarżących do przedstawienia zapewnień producenta zbiornika na szambo co do jego szczelności i przeanalizować dane techniczne tego zbiornika – odnosząc tak dokonaną analizę do warunków powodziowych na działce skarżących i związanego z tym ryzyka zanieczyszczenia wód.

Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. organ miał też obowiązek wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony i możliwości przedłożenia nowych, niezbędnych i dodatkowych dowodów. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ze zd. 2 tego przepisu wynika, że wówczas stosuje się też art. 10 § 2 i 3 k.p.a.

Organ, orzekając w przedmiocie zgody na odstępstwo od zakazu ustawowego, nie jest zwolniony od obowiązku ważenia nie tylko interesu społecznego, ale także i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Owo "ważenie" interesów w sprawie zawisłej przed tut. Sądem powinno było polegać nie na teoretycznym i hipotetycznym rozważeniu zagrożeń wynikających z lokalizacji zbiornika na szambo na terenie zagrożonym powodzią, ale na odniesieniu należycie ustalonych i przeanalizowanych przez organ parametrów technicznych tego zbiornika na szambo, który chcieli zainstalować skarżący, do tych warunków, jakie wynikają z zagrożenia powodzią na terenie nieruchomości skarżących nr ewid. [...]. Dopiero wówczas stan faktyczny zostałby ustalony zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana zgodnie z art. 80 k.p.a. ich ocena pozwoliłaby organowi na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom Prezesa Wód Polskich, nie można pomijać – jako w sprawie nieistotnego – tego, że organ ten w latach uprzednich wydawał na terenie zagrożonym powodzią w gminie [...] zezwolenia na odstępstwo od zakazu ustawowego w zakresie lokalizacji szamb (czemu organ nie zaprzeczył). Zgodnie bowiem z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Powołanie się na "liberalizm" w zakresie wcześniejszego wydawania pozwoleń nie jest uzasadnioną przyczyną, o której mowa w ww. artykule. Obowiązkiem organu jest wykazanie nie tylko przyczyny wydawania odmiennej od poprzednio wydawanych decyzji, ale również uzasadnienie, czemu tak organ postępuje.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organa administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie do zaakceptowania więc jest sytuacja, w której organ uprzednio zezwalał na lokalizację szamb (i ewentualnie budowę budynków rekreacyjnych), a obecnie wydaje decyzje odmowne i to bez uzasadnienia przyczyn takiej zmiany. Narusza to bowiem nie tylko zaufanie obywateli do władzy publicznej, ale jest przejawem nierównego traktowania obywateli, nie jest bezstronne i proporcjonalne.

3. Prezes Wód Polskich, związany dokonaną w pkt 1 i 2 uzasadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) i ponownie rozpoznając odwołanie skarżących poprawnie ustali stan faktyczny sprawy, biorąc pod uwagę wskazane przez Sąd okoliczności. Po takim ustaleniu organ wyda decyzję, uzasadniając ja w sposób zgodny z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygając o tym, co było przedmiotem postępowania.

4. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego.