Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 102/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 464/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2006 r. [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2006 r. [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 464/07 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Ostrzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2006 r., nr SKO - [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wójt Gminy Doruchów, w związku z uchwałą Rady Gminy Doruchów z dnia 19 czerwca 1998 r., ustalił dla R. B. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w D., przy ul. [...] o powierzchni 0,08 ha, działka nr [...], obręb D., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Kwotę ustalono na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. M. z dnia 21 czerwca 2006 r. w/g, którego wartość nieruchomości R. B. wzrosła o kwotę [...] zł, zaś w/w uchwałą wysokość stawki opłaty adiacenckiej ustalono na 50% tego wzrostu, czyli w tym przypadku [...]zł. Równocześnie zaliczając na poczet opłaty adiacenckiej wartość świadczeń wniesionych przez właściciela nieruchomości w gotówce na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w kwocie [...] zł opłatę adiacencką ustalono w wysokości [...] zł.

Na skutek złożonego odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji wskazując, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), dalej u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości, do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym trzyletni okres przedawnienia jest zachowany tylko wówczas, gdy ostateczna decyzja zostanie wydana w terminie do trzech lat rozpoczęcia biegu przedawnienia. Wobec tego, iż odbiór końcowy i przekazanie do eksploatacji kanalizacji sanitarnej nastąpił dnia 15 lipca 2003 r., a decyzja ustalająca wymiar opłaty adiacenckiej została wydana w dniu 13 lipca 2006 r., 3 letni termin do wydania decyzji minął w czasie otwartym do wniesienia odwołania, gdyż decyzja nie była jeszcze ostateczna, a tym samym wygasła możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką.

Prokurator Rejonowy w Ostrzeszowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu zarzucając obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału sprawy nakazywała zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego, organ II instancji niesłusznie uznał, że trzyletni okres przedawnienia dla dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich jest zachowany tylko wówczas, gdy decyzja ostateczna w sprawie zostanie wydana podczas jego biegu. Jednocześnie podkreślono, iż powołany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i niezachowanie go przez organ administracji publicznej skutkuje tym, że po jego upływie opłata adiacencka nie może zostać wymierzona. Jednakże, zdaniem skarżącego, organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę merytorycznie powinien jedynie umorzyć postępowanie odwoławcze a nie uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, bowiem organ I instancji wymierzył opłatę w terminie, zaś naruszenie przepisów postępowania przez organ II instancji pozbawiło Gminę Doruchów należnych i uzasadnionych faktycznie wpływów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, iż nie budzi wątpliwości fakt, że Gmina Doruchów zrealizowała inwestycję w postaci wybudowania kanalizacji sanitarnej, która została oddana do użytku mieszkańców gminy w dniu 15 lipca 2003 r., stwarzając tym samym warunki do podłączenia do niej nieruchomości położonej przy ul. [...] w D., której właścicielem jest T. B. Zatem zgodnie z przepisami rozdziału 7 pt. "udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej" u.g.n. Rada Gminy w Doruchowie miała prawo ustalić opłatę adiacencką w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w/w 3 letni termin jest terminem prawa materialnego, którego upływ skutkuje tym, że opłata adaicencka nie może zostać wymierzona. Jednakże co jest istotne o zachowaniu 3 – letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej winna decydować data wydania decyzji ostatecznej, a więc takiej, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Taki pogląd został ukształtowany w doktrynie i utrwalony w orzecznictwie i z nim Sąd pierwszej instancji się zgadza.

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji podniósł, iż decyzja Wójta Gminy Doruchów z dnia [...] lipca 2006 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej doręczona stronie w dniu 14 lipca 2006 r., a więc jeszcze przed upływem trzyletniego terminu, nie stała się ostateczna w terminie, przewidzianym w art. 145 ust. 2 u.g.n., liczonym od dnia 15 lipca 2003 r. tj. zrealizowania inwestycji zwiększającej wartość nieruchomości, z uwagi na fakt wniesienia 25 lipca 2006 r. odwołania od tej decyzji. Dlatego też, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu – jako organ reformatoryjny - ponownie rozpoznając sprawę w dniu [...] października 2006 r. uwzględniło zmiany, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji i nie mogło jedynie umorzyć postępowania, jak to wskazał skarżący, bowiem takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą, organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w dacie rozpoznania odwołania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim, który działając w oparciu o przepisy art. 8 oraz art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego – art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z póżn. zm.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż o zachowaniu przewidzianego w tym przepisie terminu 3 – letniego ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania decyzji ostatecznej w sprawie, podczas gdy przepis ten określa termin, w którym organ administracji gminy może – aż do jego ostatniego dnia – wydać decyzję o ustaleniu tej opłaty,

2. obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrzeszowie, co w konsekwencji pozostawiło w mocy wadliwą decyzję SKO w Kaliszu z dnia [...] października 2006 r., sygn. SKO – [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy nie był władny w momencie rozpoznania odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy, a mógł jedynie umorzyć postępowanie odwoławcze w sprawie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż stanowisko Sądu jest nietrafne i nie znajduje uzasadnienia w treści art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz fachową literaturę prawniczą skarżący przedstawił poglądy na temat charakteru prawnego opłaty adiacenckiej i terminu jej wymierzenia. Z tych rozważań wywiódł, iż wymierzenie opłaty adiacenckiej może nastąpić nawet w ostatnim dniu 3 - letniego terminu przedawnienia. Z kolei odmienna interpretacja, którą przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, prowadzi do faktycznego skrócenia ustawowego terminu, w którym organ administracji mógłby skorzystać z przysługujących mu uprawnień. Każdorazowo, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej musiałby liczyć się z tym, że strona postępowania może złożyć odwołanie i że jego rozpoznanie może potrwać co najmniej kilka miesięcy. W niniejszej sprawie od dnia wydania decyzji przez Wójta Gminy Doruchów do dnia rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę do SKO w Kaliszu upłynęły 3 miesiące, ale nie da się wykluczyć, iż z różnych powodów termin mógłby się znacznie wydłużyć. Ponadto przyjęta wykładnia 3 – letniego terminu przedawnienia prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji. Bezspornym jest także fakt, iż organ zachował 3 - letni termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że wyrok został wydany z naruszeniem prawa procesowego, gdyż w sprawie istniały przesłanki do uwzględnienia skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrzeszowie i uchylenia decyzji SKO w Kaliszu z powodu bezzasadnego zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine zamiast art. 138 § 1 pkt 3, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w ogóle do podnoszonych zarzutów prawa procesowego. Naruszenie w/w przepisów, zdaniem skarżącego, polega na tym, iż zarówno w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego do wydania decyzji przez Wójta Gminy Doruchów istniał "przedmiot" postępowania i choć był różnie kształtowany w jego toku, to spełnione zostały wszystkie przesłanki wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej i nie było żadnych podstaw aby twierdzić, że postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe.

Z kolei wydając decyzję kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu powołując się na zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy zaistniałe po wydaniu decyzji organu I instancji oraz na konieczność ich uwzględnienia przez organ odwoławczy, całkowicie pominęło fakt, iż zmiana stanu sprawy pozbawiła organ odwoławczy możliwości merytorycznego jej zbadania. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy mógł wydać jedynie decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzyć postępowanie odwoławcze, o czym świadczy przytoczone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ w tej sytuacji nie mógł wydać żadnej decyzji merytorycznej.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił obaw Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż umorzenie postępowania przez organ odwoławczy prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż wadliwa decyzja może być podważona w drodze nadzwyczajnych środków prawych (art. 156 k.p.a.).

In fine skargi kasacyjnej stwierdzono, że skutkiem niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów prawa procesowego było wyeliminowanie z obrotu prawnego prawidłowej decyzji Wójta Gminy Doruchów i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), dalej u.g.n., który przewiduje, iż wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w wyniku zbudowania tych urządzeń wzrosła wartość nieruchomości.

Interpretacja powyższego przepisu była już dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09, w której to poddano ocenie czy przed upływem 3 lat ma być podjęta decyzja o wymierzeniu opłaty adiacenckiej ostateczna czy też nie, a także czy upływ terminu przewidzianego w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy wiązać z decyzją organu pierwszej czy drugiej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż przedmiotowy 3 – letni termin jest terminem prawa materialnego, co ma istotne znaczenie, iż terminy takie są z zasady nieprzywracalne. Stąd szczególnej wagi nabiera sposób jego obliczania i na tym tle powstała wątpliwość, czy upływ 3 - letniego terminu należy wiązać z decyzją ostateczną czy też nieostateczną, bowiem przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. nie przesądza tej kwestii wyraźnie jak również jednoznacznych wyników nie daje wykładnia językowa. W wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowił, że w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Tak więc przepis ten wiązał termin wyraźnie z ustaleniem opłaty w tym terminie. Ustalenie zaś opłaty mogło być rozumiane, jako ustalenie tej opłaty w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 u.g.n., która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, którą to decyzję, stosownie do przepisów art. 145 ust. 1 u.g.n., wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (organ pierwszej instancji). Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów można wnioskować, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat".

Z wykładni systemowej oraz z zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych wynika także argument przemawiający za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną, bowiem przeciwne stanowisko doprowadziłoby do różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą odwołanie, czy też nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również za takim stanowiskiem przemawia wykładnia celowościowa. W tym zakresie można bowiem odwołać się do skutków terminów materialnych. Mimo, iż pociągają one za sobą także konsekwencje procesowe, podstawowe znaczenie powinny mieć, w razie wątpliwości, skutki materialnoprawne. Skutki takie należy zaś odróżnić od kwestii wykonalności decyzji. Ponieważ terminy materialne odnoszą się do okresu, w którym może nastąpić ukształtowanie określonych praw i obowiązków, wiązać je należy już z decyzją pierwszoinstancyjną. Dotyczą one ustalenia, stworzenia, zniesienia lub zmiany konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata. Są efektem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji pierwszej instancji, aczkolwiek sytuacja w tym zakresie może ulec zmianie w toku postępowania odwoławczego.

Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie, która również wskazuje, iż przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Podkreśla się przy tym, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni popiera stanowisko zaprezentowane w powyższej uchwale. Dlatego też należy wskazać, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu błędnie przyjęły, na podstawie art. 145 ust. 2 u.g.n., iż o zachowaniu 3 – letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej winna decydować data wydania decyzji ostatecznej tj. takiej od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Natomiast naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania jest konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznano skargę, którą należy uznać za uzasadnioną.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.