Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 940/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G., G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 510/18 w sprawie ze skarg A. K., A. C., A.G. i G.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 510/18 oddalił skargi A.K., A.C., A.G. i G.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa gazociągu [...]".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli A.G. i G.G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, mimo nie przeprowadzenia niezbędnego dowodu uzupełniającego z oględzin nieruchomości, rozpatrzenia sprawy pod kątem braku zabudowy wokół nieruchomości skarżących;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 5 specustawy gazowej poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 3 o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 30 specustawy gazowej poprzez błędną wykładnie tych przepisów i przyjęcie, że nie ma w przepisach dotyczących umiejscowienia gazociągu mowy na temat możliwości weryfikacji przez organ przebiegu inwestycji, kiedy z przywołanych przepisów jasno wynika, że taka możliwość istnieje chociażby na podstawie umowy;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ograniczenie prawa własności dokonane przez zaskarżoną decyzję jest dopuszczalne i nie narusza istoty prawa własności, w szczególności w sytuacji kiedy skarżący wskazali wariant przebiegu gazociągu, który jest zasadny z punktu widzenia interesu publicznego oraz nie narusza własności innych osób w sposób tak rażący jak ma to miejsce wobec państwa G.;

5) naruszenie art. 141 § 3 Prawa o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi poprzez nieprzytoczenie merytorycznych i rzeczowych argumentów mających w sposób przekonywujący potwierdzać trafność i zasadność poczynionych przez Sąd ustaleń faktycznych, w szczególności nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżących.

Wskazując na powyższe zarzuty A.G. i G.G. wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd rozpatrując sprawę powinien rozstrzygnąć, czy w obiegu mogą pozostawać przepisy, które w sposób jawny naruszają Konstytucję. W ocenie skarżących mamy do czynienia z wprowadzeniem do obrotu przepisów, które nie podlegają żadnej kontroli, pozwalają inwestorowi na wszystko oraz nie nakładają na niego żadnych obowiązków. Co gorsze organ nadzorujący nie ma żadnych prawnych środków do kontroli ustaleń inwestora. Czyli mamy do czynienia z sytuacją, kiedy na pierwszym miejscu jest interes inwestora, później dopiero interes państwa, a na samym końcu obywatela. Co gorsze inwestor nie musi tłumaczyć dlaczego wybrał akurat ten wariant. Dlatego mając na uwadze, że wprowadzono specustawę, gdyż budowa gazociągu ma ogromne znaczenie na kraju, jednocześnie pozbawiono jej chociażby stosowanej w specustawach drogowych praktyce wskazywania dodatkowych wariantów. Tutaj mamy wyłącznie jeden wariant, który ustala inwestor, nawet nie organ państwowy, który nawet jak będzie przebiegał po najdroższych gruntach, czy w miejscach trudno dostępnych nie może zostać zmieniony. Z takim podejściem nie mogą zgodzić się skarżący, gdyż przyjmując stanowisko Sądu czy wcześniej ministra, należałoby uznać, że w demokratycznym państwie dopuszczamy możliwość powoływania przepisów, których nie da się oceniać, czy negować. Podniesiono także, że Sąd dodatkowo usprawiedliwił organ, że nie zbadał wpływu instalacji na bezpieczeństwo skarżących poprzez wskazanie, że to spoczywa na inwestorze, a zgodnie z przedstawionymi planami nie zachodzą żadne przesłanki przyjęcia, że inwestor zrobił coś źle. Nie sposób się zgodzić z tak postawioną tezą, skoro na przedmiotowej nieruchomości mieści się ich dom, a zgodnie z wytycznymi pas ochronny to minimum 12 metrów to zasadne jest aby wykazać, że nie będzie żadnych oddziaływań na dom skarżących.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] stowarzyszenie ogrodowe w W. - Okręg [...] w K., przychylając się do stanowiska skarżących kasacyjnie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa łącznie z tytułem aktu normatywnego, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd administracyjny, prawidłowego uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej jako wysoce sformalizowanego środka prawnego, co usprawiedliwione jest zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada w pełni przedstawionym wyżej wymaganiom stawianym przez przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi takiej skardze. Zarzut naruszenia art. 141 § 3 Prawa o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi wskazuje na naruszenie przepisu aktu prawnego nieistniejącego. Brak bowiem w systemie prawnym aktu prawnego zatytułowanego "Prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi." W związku z tym niemożliwa jest weryfikacja naruszenia przepisu nieistniejącego w systemie prawnym.

Podobnie za chybiony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 113 § 1 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, mimo nie przeprowadzenia niezbędnego dowodu uzupełniającego z oględzin nieruchomości. Tymczasem sąd administracyjny może jedynie fakultatywnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale ograniczone tylko do tego środka dowodowego, jakim jest dokument (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Brak natomiast możliwości w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadzenia dowodu z oględzin.

Nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 specustawy gazowej oraz art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów w istocie bowiem kwestionują ich konstytucyjność. Tymczasem badanie zgodności przepisów rangi ustawowej z Konstytucją należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP z 1997 r.). Z tego względu za pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące braku zamieszczenia w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. regulacji nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia różnych wariantów przebiegu projektowanej inwestycji oraz możliwości ich weryfikacji (wyboru) przez organ administracji publicznej. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepis art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 30 specustawy gazowej nie stanowi o możliwości weryfikacji przez organ administracji przebiegu inwestycji, lecz normuje kwestię wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 specustawy gazowej (dot. ochrony interesów osób trzecich), w zakresie podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wpływu inwestycji na bezpieczeństwo skarżących, nie jest wystarczające powołanie się jedynie na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącego ogólnie o treści i wykonywaniu prawa własności.

Niezależnie od powyższego trzeba także zauważyć, że chociaż prawo własności (nieruchomości) podlega ochronie na mocy art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak prawo to nie jest chronione bezwzględnie. Konstytucja w art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 2 dopuszcza bowiem możliwość jego ustawowego ograniczenia, w szczególności wywłaszczenia na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Realizacja inwestycji infrastruktury gazowej z reguły wiąże się z ograniczeniem, a często z odebraniem praw do nieruchomości. Należy jednak wziąć pod uwagę, że w tego typu inwestycjach pierwszeństwo przyznaje się, co do zasady, interesowi publicznemu. Poza tym według przepisów specustawy gazowej ograniczenie lub odebranie prawa własności nieruchomości jest rekompensowane stosownym odszkodowaniem.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.