Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 547/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie w uproszczonym sprawy ze skargi firma A z siedzibą w M. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z 11 marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Firma A z siedzibą w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 marca 2021 r., znak: [...], którym utrzymano w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 14 października 2020 r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 2 września 2020 r. Firma A w M. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki o zamiarze rozpoczęcia w dniu 3 września 2020 r., w oparciu o przepisy art. 12 ust. 1 i 2 i z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374; dalej: ustawa COVID-19 lub specustawa), robót budowlanych polegających na budowie budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem, instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., co., elektryczną, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji -ośrodek kwarantannowy do przeciwdziałania COVID na działce nr [...] obr. [...], położonych przy ul. [...] wraz z układem dróg wewnętrznych na działkach [...] i [...] obr. [...] zagospodarowaniem i wjazdem z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...].

W dniach 21 września i 14 października 2020 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na terenie działki nr [...] obr. [...] nie są prowadzone żadne roboty związane z budową układu dróg wewnętrznych. Ustalono, że również na działce nr [...] od strony ul. [...] nie są prowadzone roboty budowlane, przy czym teren w głębi ww. działki został ogrodzony i wykonano niwelację terenu. Podczas czynności kontrolnych w dniu 21 września 2020 r. inwestor okazał projekt budowlany. W przedłożonym dzienniku budowy w dniu 3 września 2020 r. kierownik budowy wpisał adnotację o objęciu funkcji kierownika budowy, a w dniu 4 września 2020 r. o tym, że rozpoczęto prace budowlane, wykonano ogrodzenie działki, a także porządkowanie terenu inwestycji. Ponadto wpisano tam adnotację o wytyczeniu i okazaniu w terenie obszaru inwestycji z dnia 9 września 2020 r.

Postanowieniem z dnia 14 października 2020 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wstrzymał inwestorowi Firma A budowę budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., co., elektryczną, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji - ośrodek kwarantannowy do przeciwdziałania COVID na działce nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...], wraz z układem dróg wewnętrznych na działkach [...] i [...] obr. [...], zagospodarowaniem i wjazdem z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie – ze względu na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ podał, że przedmiotowa budowa nie mieści się w zakresie hipotezy art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zatem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane na jej prowadzenie wymagane jest pozwolenie na budowę. Tymczasem inwestor zamiast uzyskać pozwolenie na budowę złożył informację określoną w art. 12 ust. 2 specustawy. W ocenie organu, inwestor w tym przypadku nie mógł jednakże skorzystać z przepisów art. 12 lub 12b specustawy. Organ wyjaśnił, że powołane przez inwestora przepisy utraciły moc z końcem dnia 4 września 2020 r. Jednocześnie organ zauważył, że wskazane przepisy, jako warunek skorzystania z określonego w nich wyłączenia z przepisów prawa budowlanego określają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 specustawy przez przeciwdziałanie COVID-19 należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno- gospodarczych COVID-19). Zdaniem Powiatowego Inspektora, nie sposób uznać, że każde roboty, które w jakikolwiek sposób, chociażby luźny lub czysto hipotetyczny można powiązać z przeciwdziałaniem COVID -19 można powiązać z dobrodziejstwem przepisów art. 12 i 12b specustawy. W przeciwnym przypadku, każdy przejaw działalności budowlanej uznać należałoby za związany z przeciwdziałaniem COVID-19.

W ocenie organu nie można uznać, że budowa budynku zamieszkania zbiorowego mogłaby być związana z utrzymaniem ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19. W szczególności budowa taka nie mieści w przykładowym katalogu istotnych usług wskazanym w art. 12b ust. 1 specustawy, gdyż wymienione w tym przepisie usługi to usługi niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa, jak np. transport, świadczenia zdrowotne, energetyka. Organ przywołał stanowisko Ministerstwa Rozwoju, zgodnie z którym powoływanie się na art. 12 ww. ustawy dopuszczalne jest tylko w wyjątkowych przypadkach, wymagających szczegółowego uzasadnienia i wskazania właściwej podstawy realizowanej inwestycji."

Dalej Powiatowy Inspektor podał, że ocena czy dane roboty budowlane są związane z przeciwdziałaniem COVID-19 winna nastąpić przez pryzmat dwóch przesłanek, tj. adekwatności działania lub podjętych środki do osiągnięcia ustalonego celu jakim jest przeciwdziałanie COVID-19 oraz konieczności, która zachodzi gdy działania lub środki w porównaniu z innymi dostępnymi środkami pociągają za sobą najmniejsze wyłączenie przepisów prawa budowlanego, a przy tym realizują cel w stopniu największym. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o konieczności prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych w celu przeciwdziałania COVID-19, gdyż cel jaki przywołał inwestor, jako podstawę prowadzenia robót budowlanych w oparciu o przepisy specustawy, można było z łatwością osiągnąć w sposób dużo prostszy poprzez np. wykorzystanie środków i procedur zapewnianych przez organy państwowe. Organ wskazał, że nie jest konieczna budowa nowego budynku zamieszkania zbiorowego aby odbywać kwarantannę, bowiem można odbywać ją albo we własnym domu albo w miejscach zbiorowej kwarantanny zapewnianych przez właściwe organy i instytucje państwowe. Organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane w znacznej części nie są adekwatne do celu jakim jest przeciwdziałanie COVID-19, a w żadnej części nie można ich uznać za konieczne w kontekście realizacji celu, jakim jest przeciwdziałanie COVTD-19. Nie można ich zatem uznać za związane z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu art. 12 specustawy.

Ponadto organ podkreślił, że inwestor decydując się na podjęcie działań w trybie art. 12 albo art. 12b specustawy powinien mieć świadomość, mając na uwadze cel tej ustawy, a także czasowe obowiązywanie ww. przepisów, że w trybie określonym tymi przepisami powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły zostać wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem wirusa SARS-coV-2. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, organ stwierdził, że istnieje poważne ryzyko, że przedmiotowe roboty w ogóle nie zostaną zakończone przed końcem COVID-19.

Podsumowując, organ uznał, że w niniejszym przypadku inwestor w sposób rażący i oczywisty wykroczył poza granice przepisów art. 12 i 12b specustawy, stąd nie mógł skorzystać z określonego w tych przepisach wyłączenia ze stosowania przepisów ustawy prawo budowlane. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 ust. 1 i z art. 52 ustawy Prawo budowlane.

We wniesionym zażaleniu inwestor skarżonemu postanowieniu organu I instancji zarzucił brak właściwości rzeczowej organu do wszczęcia postępowania oraz brak kompetencji do dokonywania oceny w zakresie zasadności i trybu prowadzenia przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 marca 2021 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do zarzutu braku właściwości rzeczowej organu I instancji do wydania zaskarżanego postanowienia Wojewódzki Inspektor wskazał, że poza sporem pozostaje, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w kategorii obiektów służących utrzymaniu ciągłości usług wskazanych w art. 12b specustawy. Organ podał, że przepisy ustawy prawo budowlane jako organ właściwy w sprawach robót budowanych prowadzonych z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, wskazują organ nadzoru budowlanego. Art. 12 ust. 4 specustawy określa, w zakresie odnoszącym się do zadań organów administracji publicznej, że w sytuacji prowadzenia robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w sposób powodujący zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwym w sprawie jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy specustawy nie odnoszą się do pozostałych, powszechnie obowiązujących unormowań określających zasady działania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że ustawodawca skierował art. 12 specustawy do wszystkich podmiotów, które w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 są władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 12 specustawy nie upoważniał organu administracji architektoniczno-budowlanej do weryfikowania zgłaszanej informacji, co w ocenie organu odwoławczego wynika z powyżej wskazanego faktu, że kompetencje do sprawdzenia, czy dany obiekt nie powstał/powstaje w ramach tzw. samowoli budowlanej pozostają po stronie organów nadzoru budowlanego. Co do zasady, taka wiążąca ocena winna odbyć się w toku stosownego postępowania administracyjnego. Wskazano, że dla dokonania przez organ nadzoru budowlanego wiążącej oceny, że budowa jest objęta przepisami wskazanymi w art. 12 ust. 1 specustawy niezbędne jest ustalenie:1/ czy pod względem formalnym dana budowa może być objęta włączeniami przepisów, o których mowa w art. 12 ust. 1 specustawy; 2/ jeżeli tak organ winien sprawdzić, czy inwestor spełnił warunek formalny polegający na poinformowaniu organu administracji architektoniczno - budowlanej o realizowanych robotach budowlanych; 3/jeżeli tak, to organ winien ustalić czy budowa faktycznie a nie deklaratywnie jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Jeżeli nie, to w sprawie stosuje się wszystkie przepisy, 4/ jeżeli tak, to dopiero na tym etapie oceny można stwierdzić, że w sprawie ma zastosowanie treść przepisów art. 12 specustawy i w związku z tak dokonaną oceną prowadzone przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnie realizowanej budowy/robót budowlanych podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Dalej Wojewódzki Inspektor wskazał, że zgadza się i przyjmuje za własną ocenę inwestycji dokonaną przez organ I instancji w kontekście adekwatności i niezbędności podjętych przez inwestora działań, która prowadzi do wniosku, że budowa przedmiotowego budynku nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID -19.

Organ odwoławczy podkreślił, że aby inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 specustawy jego inwestycja musi być związana z przeciwdziałaniem COVID-19. Celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID -19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. W ocenie organu odwoławczego, opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzające. Zwolnienie inwestora z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 specustawy ustawodawca objął te inwestycje, które prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COVID-19 mogą być zrealizowane w szybkim tempie. Tymczasem budowa nowego osiedla mieszkaniowego, jakim jest "etapowe" zamierzenie inwestora obejmujące w szczególności zabudowę działki nr [...] budynkami jednorodzinnymi objętymi postępowaniem zażaleniowym znak: [...] i niniejszym budynkiem zamieszkania zbiorowego, nie może być uznana za przeciwdziałanie epidemii, gdyż musi wyraźnie zachowany związek przyczynowo - skutkowy między danym działaniem a tym, czy ono zwalcza, ogranicza bądź broni przed COVID.

Organ odwoławczy zauważył, że podjęcie przez inwestora budowy z powołaniem się na treść art. 12 specustawy prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami, co wprost musi prowadzić do konkluzji, że przedmiotowa budowa nie może być objęta wyłączeniami przepisów o których mowa wart. 12 ust. 1 specustawy. Treść ww. przepisu żadnych z podmiotów, które w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 są władne do prowadzenia budowy, nie zwalnia z obowiązku stosowania powszechnie obowiązujących przepisów środowiskowych. Brak takiego zwolnienia oznacza, że ze względów formalnych w trybie uproszczonej procedury budowlanej określonej treścią ww. art. 12 mogą zostać zrealizowane tylko przedsięwzięcia nie naruszające przepisów środowiskowych.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z orzecznictwem podział na części zamierzenia, zlokalizowanego na jednym zwartym terenie, nie zwalnia z zachowania warunków środowiskowych wyznaczonych dla całego terenu. Przedmiotowa budowa jest realizowana na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w Krakowie. Wskazał, że jest mu wiadomym z urzędu, że inwestor z powołaniem się na przepis art. 12 specustawy na działce nr [...] zamierza również wybudować domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Zatem teren zamierzonego osiedla obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w Krakowie o łącznej powierzchni 20161 m2, tj. 2,02 ha. Przedmiotowa zabudowa, traktowana jako całość, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie, ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XIV/l09/99 z dnia 31 marca 1999 r. (Dz. Urz. woj. małop. z 1999 r. nr 16, poz. 184 z późn. zm.). Zgodnie z ustaleniami planu teren inwestycji obejmuje obszar: KT/D 1/2 (teren tras komunikacyjnych - ulice dojazdowe), 01 ZP (teren miejskiej zieleni publicznej). Organ wywiódł też, że całe osiedle, pomimo podzielenia inwestycji na dwie części/etapy, środowisko traktowane jako całość jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak takiej decyzji, co dokumentuje zgromadzona treść akt administracyjnych, musi prowadzić do wniosku, że ze względów formalnych Spółka nie mogła skorzystać z procedury objętej treścią art. 12 specustawy. Ustalenie to, niezależnie od pozostałych okoliczności sprawy, jest wystarczające do stwierdzenia, że Spółka nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej budowy w oparciu o treść art. 12 specustawy.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego niecelnie powołał się inwestor w zażaleniu na uprawnienia właścicielskie, chronione art. 64 Konstytucji, jako że inwestor jest właścicielem części zabudowywanego terenu, tj. działki nr [...]. Z kolei właścicielem drugiej działki inwestycyjnej, tj. dz. nr [...] jest Firma B z w K., która przez osobę W. S. piastującego funkcję Prezesa/Wiceprezesa Zarządu jest powiązana z inwestorem. Wskazane powiązanie osób prawnych, jest jednak niewystarczające by ww. inwestor mógł się powoływać na prawa właścicielskie do działki nr [...]. Tym samym, również i to ustalenie, niezależnie od pozostałych okoliczności sprawy, jest wystarczające do stwierdzenia, że inwestor, nie będąc właścicielem terenu był i pozostaje nieuprawnionym do podjęcia budowy w oparciu o treść art. 12 specustawy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowej wykładni pojęcia "przeciwdziałanie COVID-19", organ odwoławczy podał, że organ I instancji dokonał prawidłowej, opartej o wykładnię systemową i celowościową, oceny podjętych przez Inwestora działań. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora wykładnia językowa art. 12 specustawy również, a może przede wszystkim wskazuje, że działania inwestora zostały podjęte z jednoznacznym naruszeniem treści tegoż przepisu.

Treść art. 12 ust. 1-5 specustawy, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., tj. do daty w której przepis utracił swoją moc, wyraźnie wskazuje, że w okresie obowiązywania przepisu z jego treści mogły skorzystać podmioty spełniające łącznie trzy kryteria: 1/ prowadzenie robót budowlanych w okresie obowiązywania przepisu; 2/ niezwłoczne poinformowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzonych robotach; 3/ związek prowadzonych robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Wstępnie wymaganym kryterium jest brak sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami.

Organ odwoławczy podał, że inwestor, w skierowanym do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa piśmie z dnia 2 września 2020 r. wskazał: "informuję, że w dniu 3.09.2020 r. zamierzam rozpocząć roboty budowlane polegające na budowie budynku zamieszkania zbiorowego". Tymczasem treść art. 12 specustawy odnosi się do "prowadzenia robót budowlanych". Przepis ten nie przewiduje instytucji "informacji o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych", wobec czego wniesienie przez inwestora informacji o zamiarze prowadzenia robót budowalnych nie czyni zadość treści art. 12 ust. 2 specustawy.

Odnosząc się do treści protokołów z czynności kontrolnych nr [...] z dnia 21 września 2020 r. oraz nr [...] z dnia 14 października 2020 r. organ odwoławczy podał, że art. 12 specustawy nie definiuje pojęcia "roboty budowlane", co oznacza, że należy przez nie rozumieć, w ślad za treścią art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykładnia językowa nie pozwala jednak na postawienie znaku równości pomiędzy określeniem "roboty przygotowawcze dotyczące zagospodarowania terenu budowy" i określeniem "prowadzenie robót budowlanych". Wykładnia językowa nie pozwala również, na postawienie znaku równości pomiędzy zdefiniowanym treścią art. 41 pojęciem "rozpoczęcie budowy" a zawartym w treści art. 12 specustawy pojęciem "prowadzenie robót budowlanych". Tym samym – w ocenie Wojewódzkiego Inspektora należało zauważyć, że inwestor, tak w okresie obowiązywania ww. art. 12, jak i co najmniej do dnia 9 września 2020 r., tj. do dnia dokonania w dzienniku budowy powyżej zacytowanych wpisów, nie prowadził robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynków z infrastrukturą towarzyszącą. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści dziennika budowy, w którym znajduje się datowany na dzień 14 września 2020 r. wpis kierownika budowy o zakończeniu wykonywania dróg technicznych i inwentaryzacji zieleni i dopiero w dniu 21 września 2020 r. kierownik budowy dokonał wpisu "Rozpoczęto prace ziemne na terenie budowy". Treść wpisu nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy zostały rozpoczęte uwidocznione na dokonanych przez organ I instancji fotografiach prace dotyczące niwelacji terenu czy też szerzej zakrojone prace ziemne. Tym niemniej wpis ten potwierdza, że wymagane treścią art. 12 specustawy prowadzenie robót budowlanych nastąpiło nie wcześniej jak 21 września 2020 r., tj. po dacie obowiązywania tegoż przepisu.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że przedmiotową budowę prowadzi zgodnie z art. 12 specustawy. Tym samym przedmiotowa budowa poddana jest pod przepisy Prawa budowlanego. W takiej sytuacji poza sporem pozostaje, że przy braku po stronie Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor na terenie budowy podjęła prace przygotowawcze. Organ I instancji był zobowiązany zatem do obligatoryjnego, opartego o treść art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymania budowy przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem instalacjami wewnętrznymi, układem dróg wewnętrznych, zagospodarowaniem terenu (całość na działkach nr [...] i [...] obr. [...]) oraz z wjazdem z działki nr [...] [...], przy ul. [...] w Krakowie.

Organ odwoławczy podał, że fakt skierowania przez inwestora do organu I instancji pisma informującego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót, która to czynność ta nie jest wymagana treścią art. 12 specustawy, a jest wymagana treścią art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wskazuje na okoliczność, że inwestor był co najmniej świadomy faktu, że oparcie procedury inwestycyjnej o przepisy specustawy jest prawnie wątpliwe.

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, któremu zarzuciła naruszenie przepisów o właściwości i wydanie rozstrzygnięć z rażącym naruszaniem prawa. W konsekwencji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu 3 września 2020 r., działając na podstawie art. 12. ust 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. specustawy poinformowała Prezydenta Miasta Krakowa, o rozpoczęciu w dniu 3 września 2020 r. robót budowlanych w ramach inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego w celu zapewnienia zakwaterowania osobom skierowanym na kwarantannę. W złożonej informacji określono rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 pkt 1 specustawy, a nadto sposób realizacji celu specustawy. Wskazała też, że do informacji zostało załączone - zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ww. ustawy - oświadczenie o objęciu kierownictwa oraz nadzoru nad robotami budowlanymi przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach. Tym samym – w ocenie inwestora – zrealizował on wszystkie wymogi wynikające ze specustawy. Zdaniem skarżącej, zgodnie z treścią art. 12 specustawy, wystąpił stan prawny, zgodnie z którym, do: projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosowało się przepisów: ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy o działalności leczniczej. W ocenie skarżącej ww. przepis art. 12 uznać należy za lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego, w zakresie wskazanym w tym przepisie. Tym samym, postanowienia będące przedmiotem skargi zostały wydane bez podstawy prawnej, bowiem art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie przepisów Prawa budowlanego do prac budowlanych rozpoczętych na podstawie tej ustawy, a tym samym wyłączył możliwość zastosowania m.in. art. 48 p.b. do wstrzymania rozpoczętych robót budowlanych.

Skarżąca podała ponadto, że specustawa nie zawierała przepisów prawnych, które w sposób pozytywny wskazywałyby, jakiego rodzaju inwestycje mieszczą się w kategorii tych, które mogą być realizowane na podstawie art. 12 tej ustawy, ani definicji negatywnej wskazującej, które z inwestycji nie mogą być realizowane na jej podstawie. Ustawa ta nie zawiera także przepisów, które wskazywałby w sposób pozytywny, jakiego rodzaju podmioty mogą realizować inwestycje w oparciu art. 12 tej ustawy, ani przepisów, z których wynikałoby wykluczenie określonego kręgu podmiotów z tych, które mogą na podstawie wskazanego artykułu realizować inwestycje budowlane. Ponadto ustawa ta nie nakładała obowiązku, aby w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 wskazać, w jaki sposób rozpoczęte prace budowlane będą "przeciwdziałały COVID19" - zakres tej informacji jest określony w sposób wyczerpujący art. 12 ust. 3 specustawy. Tym samym nie można wymagać, aby to prowadzący roboty budowlane wykazywał związek między prowadzoną inwestycją a przeciwdziałaniem COVID-19- co stanowiło zarzut zawarty w uzasadnieniu postanowienia nr [...] (z powołaniem się na opinię Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Podstawą kwestionowania realizacji celu specustawy przez inwestora jest wyłącznie przekonanie organów, że realizacja Inwestycji nie będzie przeciwdziałać COVID-19, przy odmowie uznania deklaracji inwestora za wiarygodną. Biorąc pod uwagę treść ww. art. 12 ust. 1, z której jednoznacznie wynika, że przedsięwzięcia budowlane nie musiały mieć wyłącznie na celu poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, a także wyrażony w art. 2 ust. 2 tej ustawy sposób rozumienia pojęcia "przeciwdziałania COVID-19", każda inwestycja budowlana, która został podjęta w celu przeciwdziałania epidemii oraz jej społeczno-gospodarczym skutkom, w zakresie której poinformowano o prowadzeniu prac budowlanych w ustawowym terminie, mogła być realizowana na podstawie art. 12 tej ustawy. Zatem w opisanym stanie prawnym i faktycznym inwestor po dokonaniu samodzielnej oceny w tym zakresie, przystępował do budowy, co znaczy, iż oświadczenie inwestora w zakresie realizacji Inwestycji przeciwdziałającej COVID-19 jest wiążące dla organów administracyjnych, stanowiąc pełną realizację wymogu ustawowego i skutkując nabyciem uprawnień podmiotowych do realizacji inwestycji.

Dalej skarżąca podniosła, że specustawa wyłączając możliwość stosowania do prowadzonych na jej podstawie inwestycji, w zakresie wskazanym w art. 12 tej ustawy, kompetencji kontrolnych przez organy inspekcji nadzoru budowlanego, zdecydowała o braku prawnych podstaw działania organów nadzoru budowlanego w zakresie tego rodzaju inwestycji, w tym m.in. w zakresie określonym art. 48 p.b. Przepisy specustawy zakładały możliwość wstrzymania budowy, tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy, w którym to niezbędne działania ma podejmować organ administracji architektoniczno-budowlanej (a nie organ inspekcji budowlanej). Oznacza to, że ustawodawca wprowadzając przepisy specustawy uznał za stosowne, aby realizacja tych inwestycji, w zakresie wskazanym art. 12 ust. 1, nie podlegała kontroli administracji publicznej w zakresie innym, niż wskazany w przepisach art. 12 tej ustawy. Tym samym twierdzenie Wojewódzkiego Inspektora, jak i Powiatowego Inspektora, jakoby organ te posiadały kompetencje do badania zgodności z prawem prowadzonych na podstawie specustawy inwestycji, wobec wyraźnego wyłączenia stosowania przepisów prawa budowlanego, uznać należy za niemające podstaw prawnych. Dalej inwestor podał, że nie było i nie jest kompetencją organów inspekcji nadzoru budowlanego kontrolowanie poprawności złożenia informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 specustawy bowiem w zakresie inwestycji realizowanych na podstawie specustawy nie stosowało się do dnia 4 września 2020 r. przepisów Prawa budowlanego i zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego na gruncie art. 2 Konstytucji, nie powinno stosować się ich po tej dacie (wyrok TK z 25 listopada 1997 r., K 26/97). Ponadto informację tę składało się właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, przy czym specustawa, stanowiąc lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego, nie określiła kompetencji kontrolnych tego organu w stosunku do złożonej informacji. Ponadto, z racji wyłączenia stosowania do inwestycji prowadzonych na podstawie specustawy przepisów Prawa budowalnego, nie można także zaakceptować stosowania definicji robót budowalnych zawartych w przepisach Prawa budowlanego do oceny, czy prowadzący inwestycje przed dniem 5 września 2020 r. rozpoczął roboty budowlane. W żadnym wypadku nie można też - w powyższym zakresie - odwoływać się do orzecznictwa sądów zapadłych na gruncie Prawa budowlanego, trudno także uznać za udowodniony protokołem kontrolnym z dnia 21 września 2020 r. fakt, iż takich robót nie rozpoczęto. Inwestor podniósł, że aby określić, co oznacza termin "roboty budowlane" w rozumieniu specustawy należy odwołać się, zgodnie z zasadą wykładni językowej, do znaczenia tych słów używanych w języku potocznym. Zgodnie z językową definicją "roboty (robota) to: "zespół czynności, akcji podejmowanych w celu wyprodukowania, wykonania, dokonania czego" (za Słownik Języka Polskiego, red. W. Doroszewski, T. VII, Warszawa 1965, s. 1022) a "budowlany" to: "dotyczący budowy albo budowli" (za Słownik Języka Polskiego, red. W. Doroszewski, T. I, Warszawa 1958, s. 706). Zatem przyjąć należy, iż roboty budowlane w pojęciu potocznym obejmują "zespół czynności zmierzających do wybudowania budynku lub budowli". Inwestor podniósł, że kierując się powyższą definicją do dnia 4 września 2020 r. rozpoczął prace budowlane, bowiem podjął czynności zmierzające do wybudowania obiektów wskazanych w informacji, m.in. zlecił prace przygotowawcze i budowlane, prace geodezyjne związane z budową, nastąpiło objęcie funkcji kierownika budowy przez osobę uprawnioną, rozpoczęto prace nad ogrodzeniem działek i porządkowaniem terenu inwestycji. Wszystkich tych czynności dokonano w związku z realizacją budowy określonej w informacji z dnia 3 września 2020 r. Z tej racji można zasadnie twierdzić, iż roboty budowlane rozpoczęły się do końca dnia 4 września 2020 r. a inwestor skutecznie poinformował o ich realizacji. Nadto, w okresie obowiązywania art. 12, obowiązywała także legalna definicja prac budowlanych zawarta w prawie zamówień publicznych, która terminem tym obejmowała zarówno "wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych", co dodatkowo podkreśla, że termin "roboty budowlane" może być rozumiany inaczej niż w P.b. Nie znajduje, w ocenie skarżącej potwierdzenia, w treści art. 12 specustawy stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarte w uzasadnieniu postanowienia nr [...] organu I instancji, że na podstawie ww. przepisu powinny być realizowane tylko takie inwestycje, które zakończą się do dnia utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Dalej skarżąca podała, że korzystając z przepisów art. 12 specustawy w celu przeprowadzenia inwestycji, działała w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Brzmienie ww. przepisu nie daje organom podstaw by domniemywać sobie kompetencji do kontrolowania budowy rozpoczętej przez inwestora na podstawie specustawy. Inwestor podkreślił, że przedmiotowa inwestycja z tej racji, że została rozpoczęta na podstawie art. 12 specustawy podlega także dziś jej przepisom, które utraciły moc 4 września 2020 r. Inwestor podał, że jego działania, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora, znajdują także uzasadnienie w konstytucyjnie deklarowanej ochronie własności i wywodzonej z prawa własności zasadzie wolności budowlanej. Skarżąca stwierdziła, że dysponuje możliwością wykorzystania działki o nr. ew. [...] w celach budowlanych, stąd zarzut organu, jakoby inwestor nie mógł powoływać na ochronę praw właścicielskich, gdyż nie jest właścicielem jednej z działek objętych budową, jest całkowicie chybiony.

Zdaniem skarżącej, nie była ona zobowiązana, realizując inwestycję na podstawie art. 12 specustawy, do wystąpienia o uzyskanie decyzji środowiskowej. Przepisy art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w okresie obowiązywania art. 12 specustawy, nie wskazywały, aby przed rozpoczęciem robót budowlanych prowadzonych na podstawie specustawy, a więc niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, istniał obowiązek wystąpienia o uzyskanie decyzji środowiskowej.

Skarżąca zastrzegła, że gdyby Sąd nie podzielił wyżej wskazanych argumentów podaje, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 P.b. w nowym brzmieniu, należy traktować jako postępowanie rozstrzygające sprawę co do istoty, noszące wszelkie cechy materialnoprawne decyzji administracyjnej. Wydanie takiego postanowienia musi zatem być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. W tym kontekście skarżący zarzucił, że działania organu I instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności określoną art. 6 i 7 k.p.a. m.in. przez brak realizacji obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, zgodnie z wymogiem art. 61 § 4 k.p.a.; zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony określoną art. 7a k.p.a., przez brak jej zastosowania, co ma szczególne znaczenie wobec odmiennej interpretacji przepisów p.b. i art. 12 specustawy przez inwestora oraz organ; zasadę informowania stron, przez brak wskazania w zawiadomieniu z 14 października 2020 r. informacji o sprawie administracyjnej, w jakiej wszczęto postępowanie, co doprowadziło do sytuacji, w której inwestor nie wiedziała w jakim postępowaniu uczestniczy; zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, przez wydanie skarżonego postanowienia tego samego dnia co zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co z kolei uniemożliwiło inwestorowi wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, min. przez składanie wyjaśnień i wniosków dowodowych.

W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach kontroli skarga okazała się nieuzasadniona.

Spór w przedmiotowej sprawie ogniskuje się wokół dopuszczalności zastosowania w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem, instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., co., elektryczną, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, określonej przez skarżącą jako ośrodek kwarantannowy do przeciwdziałania COVID, na działce nr [...] obr. [...], wraz z układem dróg wewnętrznych na działkach [...] i [...] obr. [...] zagospodarowaniem i wjazdem z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, szczególnego trybu określonego przepisami art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie Dz. U. 2020 r., poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19)

Przywołany art. 12, obowiązujący od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., stanowił następująco:

"1. Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustany z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

2. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

3. W informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić:

1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych;

2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania.

4. Jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia.

5. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy. (...)"

Zaznaczyć należy, że w art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 zdefiniowano sformułowanie "przeciwdziałanie COVID-19" wskazując, że są to "wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1".

Literalna wykładnia definicji przeciwdziałania COVID-19 niewątpliwie naprowadza na bardzo szerokie rozumienie tego pojęcia. Jak należy przypuszczać, takie szerokie sformułowanie było uzasadnione tym, że epidemia – co jest faktem notoryjnym – stanowi zjawisko zmienne, którego przejawy, skala, czas trwania, skutki są trudne do przewidzenia. Wobec tego przeciwdziałanie epidemii wymaga często podejmowania działań doraźnych, nakierowanych na wywołanie skutków widocznych w krótkim okresie czasu, jeśli nie natychmiastowo. Szerokie rozumienie przeciwdziałania COVID-19 jest związane również z tym, że nie zostało ono ograniczone podmiotowo, np. tylko do działań organów władzy publicznej.

W literaturze wskazano jednak zasadnie, że: "W silnie zdeterminowanym aksjologicznie i politycznie prawie administracyjnym nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia, aby w procesach rozumowań prawniczych, w tym w wykładni definicji legalnych i posługiwaniu się domniemaniami prawnymi, nie stosować metod służących odczytywaniu ich treści w jak najpełniejszym stopniu, a zwłaszcza poprzestawać wyłącznie na poziomie wykładni językowej. Interpretator tekstu prawnego nigdy nie powinien rezygnować z postawy refleksyjnej, tym bardziej tylko z tego powodu, że prawodawca zdecydował się wybrać i zastosować – lepiej lub gorzej – określoną technikę legislacyjną" (W. Jakimowicz, O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym – studium przypadku, Przegląd Prawa Publicznego, nr 7-8/2020, s. 48). Sąd powyższe stanowisko w pełni podziela i uznaje, że specyfika definicji legalnych nie może prowadzić do odczytywania ich np. niezgodnie z Konstytucją RP, deklarowanym systemem wartości, a także z celem określonej regulacji. I tak też w przypadku analizowanych przepisów, dla rekonstrukcji odnośnej normy prawnej konieczne jest posłużenie się wykładnią systemowo – aksjologiczną, jak i celowościową.

Jak wskazano powyżej, epidemia jest zjawiskiem zmiennym, dynamicznym, wymagającym dla ochrony zdrowia i życia ludzi podejmowania działań doraźnych, adekwatnych w danym momencie jej trwania niezbędnych dla skutecznego zwalczania jej przejawów i skutków. Działania takie mogą wiązać się także z koniecznością pilnego wykonania robót budowlanych, w tym budowy nowych obiektów budowlanych. Z tego względu, jak należy przypuszczać, wprowadzono przepisy umożliwiające realizację robót budowlanych z pominięciem obowiązujących w zwykłym procesie inwestycyjnym procedur, na co wskazuje wyłączenie przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy o działalności leczniczej do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W tym miejscu Sąd wskazuje, że pojęcia zastosowane w art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 in principio, należy rozumieć zgodnie z ich rozumieniem na gruncie Prawa budowlanego. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do tego, że nie można by ustalić jednoznacznie zakresu regulacji art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19.

Niewątpliwie, regulacja wyłączająca stosowanie powszechnie obowiązujących reguł procesu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 powinna być traktowana jako regulacja szczególna, wyjątkowa i doraźna.

Na wyjątkowość regulacji wskazuje krótki czas obowiązywania art. 12 ustawy COVID-19. Zauważyć trzeba bowiem, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19, art. 12 utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tejże ustawy. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 16 lutego 2021 r., II SA/Kr 72/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl, nieprawom.), od początku wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym. Słusznie też zauważył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie, że celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, spowodowane walką z czasem, w sytuacji, w której stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Zgodzić się trzeba również z poglądem, że zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą prawo budowlane było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12, co uzasadnia stanowisko, że celem art. 12 ustawy COVID-19 było wykonanie określonych tam robót budowlanych w czasie jego obowiązywania.

Na wyjątkowość regulacji musi również wskazywać ranga i znaczenie przepisów, których stosowanie art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 wyłącza. Słusznie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywołanym już wyroku z 16 lutego 2021 r., że prawo do zabudowy nieruchomości jest prawem reglamentowanym, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), poprzez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), po obecną regulację tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Reglamentacja ta jest niezbędna dla ochrony dóbr, które w związku z realizacją robót budowlanych mogą doznać uszczerbku. Warto w tym kontekście przypomnieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (OTK-A 2011/3/26), którym orzeczono niezgodność przepisów znoszących co do zasady instytucję pozwolenia na budowę w procesie budowlanym i ustanawiających w zamian obowiązek zgłoszenia i rejestracji budowy m.in. z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał tam m.in. na to, że "gwarantowane inwestorowi - mocą art. 4 Prawa budowlanego - prawo zabudowy nieruchomości gruntowej równoważone jest - wynikającą z różnorakich przepisów - ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego. Ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym mienia publicznego (zob. wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2)." Trybunał zaakcentował przy tym, że "w kontekście prawa budowlanego interes publiczny przejawia się w szczególności w zapewnieniu ładu architektoniczno-przestrzennego i bezpieczeństwa użytkowników obiektów budowlanych, również tych wybudowanych bez pozwolenia. Właściwe zrównoważenie interesu prywatnego i publicznego jest gwarancją zachowania proporcjonalności ograniczania praw jednostki w celu realizacji interesu publicznego (...)." Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że zasadniczą, negatywną konsekwencją wejścia w życie zakwestionowanych zmian Prawa budowlanego (zniesienia pozwolenia na budowę) byłoby "drastyczne ograniczenie, a w istocie wręcz eliminacja, ochrony praw osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości - na etapie, na którym ta ochrona jest stosunkowo najefektywniejsza".

Powyższe prowadzi do wniosku o konieczności zawężającej wykładni przepisów art. 12 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19. Zastosowanie szerokiej interpretacji tych przepisów pozwalającej na niestosowanie Prawa budowlanego w całości do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, mogłoby wywołać negatywne skutki dalej idące niż te, wyrażone w przytoczonym wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zniesienia pozwolenia na budowę, jako że wyłączają stosowanie Prawa budowlanego, a nadto ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w całości. Szerokiej wykładni przywołanych przepisów, w tym umożliwiającej podejmowanie ww. czynności, w tym budowy obiektu budowlanego, w każdym przypadku zadeklarowanego przez inwestora ich związku z przeciwdziałaniem COVID-10, nie dałoby się zaakceptować ze względu na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie można zatem przyjąć taką wykładnię art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, zgodnie z którą dopuszczalne jest projektowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych poza Prawem budowlanym, poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poza ustawą o ochronie zabytków, o ile działania te służą bezpośrednio, a nie tylko ewentualnie przeciwdziałaniu COVID-19, a więc związane są ściśle z zapewnieniem funkcjonowania obiektów przeznaczonych np. na potrzeby służby zdrowia, takich jak szpital, przychodnia, poczekalnia, punkt szczepień, jak i zakładów produkujących środki lecznicze, higieniczne itp. Wykluczone jest natomiast objęcie tą regulacją np. budowy budynków zamieszkania zbiorowego, w tym hoteli, pensjonatów, schronisk, domów opieki, internatów itd., nawet jeśli przewiduje się w nich podejmowanie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w tym możliwość odbywania kwarantanny. W tym przypadku bowiem wybudowanie obiektu tylko pośrednio jest związane z przeciwdziałaniem COVID-19. Co do kwarantanny zauważyć należy, że w czasie obowiązywania analizowanych przepisów jej odbywanie nie było związane z koniecznością przebywania w miejscu o specjalnym charakterze, szczególnie do tego celu przystosowanego. Już tylko z tego powodu określenie jakiegoś obiektu jako przeznaczonego do odbywania kwarantanny (ośrodek kwarantanny) nie mogło uzasadniać stosowania art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19. Akceptacja stanowiska skarżącej oznaczałaby, że każdy budynek, w tym każdy budynek zamieszkania zbiorowego mógłby zostać zrealizowany poza ramami obowiązującymi w zwykłym procesie budowlanym tylko na podstawie deklaracji inwestora o związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19. Taka wykładnia, co już wskazano wyżej, wiązałaby się z istotnym i realnym zagrożeniem dla wartości chronionych przepisami podlegającymi wyłączeniu w art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 i nie dałoby się jej w żaden sposób pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego, o której stanowi art. 2 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Sąd uznał za właściwe i uzasadnione stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym budowa budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem oraz instalacjami określonego jako ośrodek kwarantannowy, nie stanowi budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, o której mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19. Konsekwencją tego stanowiska musi być aprobata dla działań tychże organów, które polegały na wszczęciu postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 i nast. p.b. i wydaniu zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skoro bowiem realizowana inwestycja nie stanowi inwestycji, o której mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, informację złożoną Prezydentowi Miasta Krakowa przez inwestora o rozpoczęciu robót budowlanych należało uznać za bezskuteczną, a tym samym realizowaną inwestycję należało ocenić według ogólnych przepisów regulujących proces budowlany, z których wynika bezspornie, że przedmiotowa inwestycja wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę, na podstawie art. 28 ust. 1 p.b.

Z powyższego wynika więc, że za pozbawioną podstaw należało uznać argumentację strony skarżącej uzasadniającą żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji ze względu na brak kompetencji i właściwości rzeczowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki. Skoro inwestor rozpoczął proces inwestycyjny bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaktualizowała się kompetencja tego organu do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 i nast. p.b.

Finalnie Sąd wskazuje, że w kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom sformułowanym in fine skargi, nie doszło też do naruszenia wymienionych tam zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie doszło w szczególności do naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.), jak i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Powiatowy Inspektor zawiadomił skarżącą pismem z 14 października 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego i planowanych oględzinach, dopełniając obowiązku, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. Przedmiot tego postępowania był skarżącej znany, skoro ona sama, pismem z 2 września 2020 r. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zamiarze przystąpienia do opisanych przez siebie robót budowlanych. Skarżąca mogła brać udział w przeprowadzanych w toku postępowania czynnościach i wyrażać w nim swoje stanowisko. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wyrażonej w art. 7a k.p.a. Zauważyć należy, że znajduje ona zastosowanie wtedy, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, nie zaś wtedy, gdy występuje rozbieżność stanowisk organu i strony co do treści normy.

W przedstawionych realiach sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.