Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 538/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Oddalono skargę
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 135 ust. 1, art. 56 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg M. B., Miasta P., Gminy M. na rozporządzenie Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego oddala skargi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik


UZASADNIENIE

Rozporządzeniem nr [...] Wojewody z dnia [...] r. (Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 200 poz. 3873) został utworzony wokół lotniska wojskowego [...] obszar ograniczonego użytkowania. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.

Rozporządzenie wydano w związku z wynikami badań przeprowadzonych w związku z opracowywaniem raportu o oddziaływaniu na środowisko, w ramach toczących się przed Wojewodą w 2001 r. postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz udzielania pozwoleń na budowę dla inwestycji planowanych na terenie lotniska, w tym w sprawie pozwolenia na budowę dla hangaru obsługowego dla potrzeb samolotu wielozadaniowego. Wydział Środowiska i Rolnictwa Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego brał udział w tych postępowaniach, uzgadniając planowane inwestycje z punktu widzenia ochrony środowiska. Z uwagi na wskazywane w raporcie przekroczenie poza granicami lotniska dopuszczalnych poziomów hałasów, na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazano na potrzebę utworzenia w otoczeniu lotniska obszaru ograniczonego użytkowania. Zewnętrzną granicę obszaru wyznaczono jako granice obszaru, na którym równoważny długotrwały poziom hałasu przekracza w porze nocnej 45 dBA. Badania przeprowadzono dla znajdujących się w badanym okresie na wyposażeniu sił lotniczych samolotów MIG-21, a uznawanych za najbardziej hałaśliwe. Mając na uwadze planowane wprowadzenie do eksploatacji na lotnisku w Krzesinach nowej generacji samolotów bojowych Wojewoda Wielkopolski w trzech decyzjach, wydawanych w latach 2004-2007 w ramach postępowań dotyczących przystosowania lotniska do przyjęcia i obsługi tych samolotów, zobowiązał Wojskowy Sztab Infrastruktury w P., jako zarządzającego lotniskiem, do wykonania analizy porealizacyjnej, w terminie sześciu miesięcy od dnia wprowadzenia nowych samolotów do eksploatacji. Analiza porealizacyjna, odnosząca się do parametrów akustycznych samolotów F-16 oraz odmiennych procedur szkoleniowych, potwierdziła konieczność zmiany granic istniejącego obszaru ograniczonego użytkowania.

Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.) zmienione zostało rozporządzenie Nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego [...] w P . Rozporządzenie Nr [...] - zaskarżony akt - opublikowane zostało w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 22 stycznia 2008 r. (Nr 1 poz.1) i weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. W załącznikach do rozporządzenia (nr 1- nr 3) zawarto opis przebiegu granic przedmiotowego obszaru, mapę obszaru w skali 1:50000, tabelę z wyszczególnionymi ograniczeniami dla każdej ze stref w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów oraz wymagania techniczne dotyczące budynków.

W uzasadnieniu Rozporządzenia podano, iż ustalając nowe granice obszaru uwzględniono cztery wskaźniki określające dopuszczalny poziom hałasu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120 poz. 826), tj. długotrwały średni poziom dźwięku dla wszystkich dób w roku, długookresowy średni poziom dźwięku dla pory nocy, równoważny poziom dźwięku w porze dziennej i nocnej. Uwzględniając charakter pracy lotniska i związane z tym zróżnicowanie zasięgu hałasu określone powyższymi wskaźnikami, obszar podzielono na trzy strefy (I, II i III), określając dla każdej strefy ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposobu korzystania z terenu. Strefę I, położoną najbliżej lotniska, uznano za obszar ciągłych oddziaływań ekstremalnych, w której nawet przy zastosowaniu dostępnych zabezpieczeń nie ma możliwości spełnienia wewnątrz budynków wymagań w zakresie akustyki budowlanej. W strefie tej wprowadzono najostrzejsze ograniczenia w postaci zmiany funkcji istniejących budynków na niepodlegające ochronie akustycznej oraz całkowity zakaz budowy budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej oraz budynków związanych ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. W strefie II zakazano budowy i przeznaczenia terenu pod szpitale, domy opieki społecznej oraz budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, a dla istniejących budynków wskazano zmianę ich funkcji lub zapewnienie odpowiedniego klimatu akustycznego wewnątrz pomieszczeń wymagających ochrony akustycznej. Strefa III obejmuje obszar o największej powierzchni, a swoim kształtem odzwierciedla kierunki lotów samolotów i uwzględnia docelowy wariant funkcjonowania lotniska, zakładany do osiągnięcia w 2010 r. (max. 144 operacje lotnicze w porze dziennej i 8 operacji w porze nocnej, osobno dla każdego z 9 kierunków lotów). W strefie III nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zakresie przeznaczenia oraz korzystania z terenu, uwzględniono natomiast konieczność zapewnienia odpowiedniego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej poprzez stosowanie przegród budowlanych o odpowiedniej izolacyjności. Wyjaśniono, iż wprowadzając zakazy i ograniczenia w obszarze ograniczonego użytkowania wzięto pod uwagę fakt położenia lotniska w granicach miasta Poznania oraz kierowano się zasadą, iż funkcjonowanie lotniska nie może blokować rozwoju tej aglomeracji. Wskazano, iż zgodnie z art. 129 i 136 ustawy Prawo ochrony środowiska, właściciele nieruchomości, z których korzystanie w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub ograniczone, mogą żądać wykupienia nieruchomości lub jej części, albo odszkodowania za poniesioną szkodę, a obowiązanym do zadośćuczynienia takim żądaniom jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie przedmiotowych ograniczeń.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. rozporządzenie - po bezskutecznym wezwaniu Wojewody do usunięcia naruszenia prawa wnieśli: M.B., Miasto P. oraz Gmina M . Skargi wniesiono na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 80 poz. 872).

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zarejestrowane w wyniku tych skarg sprawy połączył w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadził dalej pod wspólną sygnaturą akt II SA/Po 538/08 (karta 37 akt sądowych).

Skarżąca M.B. wniosła o uchylenia zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wyjaśniła, iż [...] lutego 2008 r. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, który pismem z dnia [...] marca 2008 r. odmówił uwzględnienia żądania. Zarzuciła, iż argumentacja zawarta w tym piśmie Wojewody jest chybiona i nie odpowiada na postawione zarzuty oraz w sposób oczywista mija się ze stanem faktycznym okoliczności wydania Rozporządzenia, które w jej ocenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej wydając ten akt Wojewoda nie miał i nie mógł mieć koniecznej i pełnej wiedzy o uciążliwym wpływie na środowisko operacji lotniczych na terenie i w obszarze lotniska [...]. Wskazała, iż "Analiza porealizacyjna dla lotniska [...] " sporządzony został z naruszeniem art. 56 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem dokument ten nie porównuje ustaleń zawartych w wcześniejszym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z rzeczywistym oddziaływaniem lotniska, lecz z przewidywanym w przyszłości oddziaływaniem, które ustalone zostało na podstawie przyjętych założeń. Jest zatem jedynie kolejną hipotezą obciążenia środowiska. Wskazała, iż lotnisko jak dotąd nie osiągnęło pełnej zdolności operacyjnej, a opracowując analizę uwzględniono hipotetyczne wartości, które mają zostać osiągnięte w 2010 r. Przyjęte dane nie są więc danymi obserwowanymi, a jedynie hipotezami zdarzeń przyszłych. Wskazała, iż w okresie przygotowywania analizy Wojewoda miał szereg zastrzeżeń odnośnie jej treści, a z częścią twierdzeń zawartych w analizie, jak sam przyznaje, nadal nie zgadza się. Wskazała, iż autorzy analizy na stronach 84-85 podają, że dokładne porównanie wartości poziomów dźwięków możliwe będzie po wykonaniu rocznego monitoringu hałasu na terenach wokół lotniska, co pozwoli zweryfikować rzeczywiste trasy odlotowe i dolotowe. Zdaniem skarżącej z treści pisma Wydziału Środowiska i Rolnictwa . UW w P . datowanego na dzień [...] grudnia 2007 r. wynika, iż w tym dniu Wojewoda nie miał ostatecznej wersji tego dokumentu, tym samym Wojewoda nie może twierdzić, iż dokument ten w końcowej wersji był znany urzędowi już w dniu [...] grudnia 2007 r. Wskazała, iż jest właścicielką nieruchomości, która znalazła się w granicach stery dopiero w wyniku zmiany rozporządzenia pierwotnego, a wprowadzone w rozporządzeniu ograniczenia skutkują zmianą jej sytuacji prawnej, bowiem w ich wyniku jest ograniczona w możliwych sposobach korzystania z własności.

Skarżące Miasto P. oraz skarżąca Gmina M., reprezentowane przez tego samego, profesjonalnego pełnomocnika, wniosły o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego Rozporządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciły organowi naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 135 ust. 2 ustawy Prawo o ochronie środowiska i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175 poz. 1462 – dalej zwaną "ustawa kompetencyjna"), art. 8 ust. 2, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez nie uzyskanie zgody skarżących gmin na ustanowienie ograniczonego obszaru użytkowania.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, iż w tym przypadku doszło do nieprawidłowości w procesie legislacyjnym, co skutkuje nieważnością wydanego aktu. Wskazano, iż zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska do dnia 31 grudnia 2007 r. organem właściwym do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko był wojewoda, natomiast począwszy od 1 stycznia 2008 r. obszar taki tworzy sejmik województwa. Zdaniem skarżących gmin w całym procesie legislacyjnym, który kończy opublikowanie aktu w dzienniku urzędowym, powinno istnieć uprawnienie organu do tworzenia przedmiotowego obszaru. Tymczasem z dniem 31 grudnia 2007 r. wygasło uprawnienie wojewody w tym zakresie, stąd ponieważ w dacie ogłoszenia tego aktu uprawnia takiego Wojewoda już nie posiadał, doszło do naruszenia art. 135 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem skarżących uchylenie delegacji do wydania rozporządzenia sprawiło, że zmiana obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska dokonana została przez organ do tego nieupoważniony. Wskazano, iż w sytuacji, gdy dany akt prawa miejscowego wydany został na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie materialnej, która następnie została uchylona, traci on moc. Wskazano, iż żaden przepis przejściowy nie przewidywał utrzymania w mocy aktów prawa miejscowego w tym przypadku, a zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy kompetencyjnej z dnia 29 lipca 2005 r. akty prawa miejscowego, wydane na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu, zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Ponieważ przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2006 r., uznać należy, iż zapis ustawowy skutkujący zachowaniem mocy przez akty prawa miejscowego dotyczy tylko tych aktów, które zostały wydane do dnia 1 stycznia 2006 r., a contrario uznać należy, iż nie zachowują mocy akty prawa miejscowego wydane po tej dacie. Powyższy wywód znajduje zdaniem skarżących potwierdzenie w treści art. 47 ust. 3 ustawy kompetencyjnej z 29 lipca 2005 r., na mocy którego wojewodowie zostali zobowiązani do ogłoszenia do dnia wejścia w życie ustawy wykazu aktów prawa miejscowego z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu. Tym samym nie zachowują mocy akty prawa miejscowego wydane po tej dacie – także zaskarżone rozporządzenie. W świetle art. 47 ust. 2 tej ustawy nie zachowują mocy obowiązującej te akty prawne, które do dnia dokonania zmiany przepisów regulujących właściwość takiej mocy nie nabrały. Zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego skarżące gminy wskazały, iż pominięto ich prawo do współdecydowania o istotnych sprawach je dotyczących, a przez to obowiązek konsultowania przez inne organy władzy państwowej istotnych decyzji dotyczących życia mieszkańców wspólnoty, wynikający z art. 165 Konstytucji RP. Jednocześnie brak wyraźnego zadeklarowania obowiązku uzyskania zgody wspólnoty samorządowej na utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w ustawie Prawo ochrony środowiska nie należy, zdaniem skarżących, kwalifikować jako luki w prawie, bowiem obowiązek taki należy wyprowadzać wprost z powyższych przepisów.

Skarżące gminy wyjaśniły i udokumentowały, iż są właścicielami nieruchomości, które znalazły się w nowych granicach obszaru ograniczonego użytkowania lotniska, których wartość w wyniku rozszerzenia granic obszaru uległa zmniejszeniu. Gmina M. dodatkowo wskazała, iż w odniesieniu do niektórych jej nieruchomości powstały ograniczenia co do możliwości ich zagospodarowania.

W pismach procesowych z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżące gminy podniosły zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wskazały, iż na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji niezamieszczono pieczęci urzędowej oraz wizy, podpisu i pieczęci nie zamieszczono także na załącznikach do rozporządzenia. Wyjaśniono, iż informacje o powyższych uchybieniach pełnomocnik skarżących gmin uzyskał zapoznając się z aktami sprawy przekazanymi do Sądu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi M. B. Wojewoda wyjaśnił, iż analiza akustyczna oddziaływania lotniska została dokonana dla parametrów pracy lotniska w latach 2007-2010, natomiast rzeczywiste oddziaływanie lotniska dotyczy w tym przypadku roku 2007. Wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 21 ustawy Prawo ochrony środowiska pod pojęciem pomiar rozumie się obserwacje oraz analizy. Analiza porealizacyjna, której ustalenia stanowiły podstawę wydania aktu, w zakresie określającym zasięg oddziaływania hałasu jest analizą pomiarowo-obliczeniową, wykonaną nie tylko dla docelowego wyposażenia lotniska w dwie eskadry samolotów F-16 w 2010 r., ale także dla parametrów pracy lotniska w latach wcześniejszych – 2007-2009. Wyjaśnił, iż parametry pracy lotniska, tj. natężenie ruchu i kierunki lotów, ustalone zostały na podstawie rzeczywistych obserwacji, podczas pomiarów poziomu hałasu w 2007 r. Kierunki lotów i profile startów zostały na 2010 r. uściślone przez Agencję Ruchu Lotniczego w W . Zdaniem Wojewody kwestionowana analiza spełnia wymagania art. 56 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Obszar ograniczonego użytkowania został wyznaczony dla parametrów funkcjonowania lotniska, tj. ilości operacji lotniczych, godzin ich prowadzenia oraz kierunków i profili lotów w roku 2010. Utworzenie obszaru z uwzględnieniem rzeczywistego oddziaływania lotniska w 2007 r. skutkowałoby koniecznością każdorazowej jego zmiany w sytuacji, gdy parametry ulegałyby zmianie, co w tym przypadku było wiadome. Wojewoda wyjaśnił, iż jego zastrzeżenia w toku prac nad analizą odnosiły się do racjonalności założeń co do przyjętej maksymalnej dobowej liczby lotów, co nie oznacza, że tym samym odmawia pełnej wiarygodności temu dokumentowi. Jej autorzy przedstawili wyniki obliczeń dla wariantu najbardziej uciążliwego oraz dla możliwego wariantu wykonywania przelotów w jednym kierunku w ciągu jednej doby. Wyjaśnił, iż pełną wiedzę o wielkości oddziaływania lotniska na środowisko Wojewoda posiadał w dniu złożenia uzupełnień do analizy z dnia [...] grudnia 2007 r., a doprecyzowania wymagało jedynie określenie współrzędnych punktów załamania granic obszaru ograniczonego użytkowania, co nie miało wpływu na zawartość merytoryczną analizy. Zdaniem Wojewody treść skargi M. B. świadczy o niezrozumieniu instytucji utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżących gmin Wojewoda podniósł, iż na dzień 31 grudnia 2007 r. posiadał ustawową delegację do wydania zaskarżonego rozporządzenia. Wyjaśnił, iż Sejmik Województwa po dniu 1 stycznia 2008 r. nie wydał nowych aktów prawa miejscowego dotyczących obszaru ograniczonego użytkowania lotniska [...], stąd z mocy art. 47 ust. 2 ustawy kompetencyjnej z dnia 29 lipca 2005 r. zachowują moc akty prawa miejscowego wydane przez Wojewodę przed 1 stycznia 2008 r., a ich wykaz został opublikowany obwieszczeniem Wojewody. Zdaniem Wojewody nieuzasadniony jest pogląd, iż przepis ten odnosi się do tych aktów, które wydane zostały do dnia 1 stycznia 2006 r., racjonalność działań ustawodawcy nakazuje bowiem uznać, iż organ, do którego kompetencji do dnia 31 grudnia 2007 r. należy ustalanie obszaru ograniczonego użytkowania, nie może po dniu 1 stycznia 2006 r. z kompetencji tej korzystać, przy równoczesnym braku kompetencji po stronie jakiegokolwiek innego organu. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia społeczności lokalnych prawa uczestniczenia oraz decydowania w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu Wojewoda wskazał, iż przepis art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska takiego udziału nie przewiduje, nie przewiduje również uzyskania zgody na utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Mimo tego w siedzibie organu odbywały się konsultacje ze społecznością lokalną, w ramach których zaprezentowano kształt i strukturę nowego obszaru oraz projekt rozporządzenia zmieniającego. Wojewoda podkreślił, iż obszar ograniczonego użytkowania potwierdza fakt występowania na terenach nim objętych przekroczeń standardów jakości środowiska, a z faktu jego ustanowienia wynikają dla właścicieli nieruchomości określone ograniczenia, a także uprawnienia, z których mogą skorzystać. W zakresie zarzutów dotyczących prawidłowości opublikowania aktu Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 68 poz. 449 ze zm.) podstawą do ogłoszenia aktu jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ, tak więc pieczęć urzędowa oraz wiza nie są elementami przesądzającymi o prawidłowości aktu normatywnego oraz o prawidłowości jego publikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd bada także zgodność z prawem aktów prawa miejscowego, rozpatrując m.in. skargi wnoszone w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.).

Rozpatrując skargę wniesioną w tym trybie sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne w zakresie terminowości oraz wyczerpania środków zaskarżenia, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skargowej skarżących. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał zaskarżony akt, do usunięcia naruszenia prawa Biorąc pod uwagę ww. przepis podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ten interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone takim aktem. Dokonując powyższej analizy w ramach niniejszej sprawy, sąd uznał, iż przedmiotowe skargi są dopuszczalne w świetle przesłanek z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, bowiem skargi wniesione zostały po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Wojewody do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie (zgodnie z art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), skarżące gminy oraz skarżąca M.B. posiadali przy tym legitymację do wystąpienia z taką skargą do sądu. Legitymacja ta wynika wprost z faktu bycia właścicielem nieruchomości położonych w obszarze ograniczonego użytkowania lotniska wojskowego [...] – w jego nowych granicach, oraz z zakresu regulacji zaskarżonego rozporządzenia, określającej prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru określonego tym rozporządzeniem. Bezspornym przy tym jest, iż wyznaczenie takiego obszaru jest sprawą z zakresu administracji publicznej, jest bowiem władczą wypowiedzią organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Skoro skargi wniesione zostały z zachowaniem wymogów formalnych, podlegają ocenie merytorycznej.

Mając na uwadze kryterium sądowej kontroli, jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia, obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast w sytuacji, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego organowi administracji uprawnienia, w ramach którego organ ten przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty.

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, co oznacza, iż skargi jako bezzasadne podlegają oddaleniu.

Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozporządzenia stanowił przepis art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w jej brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tego aktu oraz postępowania poprzedzającego ten akt (Dz.U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 art. 135 jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Zgodnie z ust. 2 obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (...) tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia. Do takich przedsięwzięć należy budowa i funkcjonowanie lotniska wojskowego.

Zaskarżone Rozporządzenie wydane zostało w sytuacji, gdy zaszła konieczność zmiany Rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia [...] r., którym przedmiotowy obszar został utworzony. Rozporządzenie pierwotne wydane zostało w oparciu o wyniki postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które prowadzone było w ramach postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz udzielania pozwoleń na budowę dla inwestycji planowanych na terenie lotniska, w tym w sprawie pozwolenia na budowę dla hangaru obsługowego dla potrzeb samolotu wielozadaniowego. Wydając stosowne decyzje i pozwolenia organy administracji nałożyły na odpowiednie służby wojskowe obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, mając na uwadze planowane wprowadzenie do eksploatacji nowej generacji samolotów bojowych. Taką analizę, opracowaną przez A Sp. z o.o. z siedzibą w K., Wojskowy Zarząd Infrastruktury w P. przedłożył Wojewodzie , a dokument ten wraz z aktami administracyjnymi przekazano do Sądu.

Podstawowy zarzut skarżącej M.B. dotyczy właśnie tej analizy – naruszenia przy jej opracowywaniu art. 56 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska; skarżąca wskazuje, iż dokument ten nie porównuje ustaleń zawartych w wcześniejszym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z rzeczywistym oddziaływaniem lotniska, lecz z przewidywanym w przyszłości oddziaływaniem, które ustalone zostało na podstawie przyjętych założeń. Zważyć należy, iż kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z 19.12.2005 r. sygn. II OSK 341/05 Lex nr 190951). Reguła ta ma zastosowanie także do innych aktów prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż postawiony zarzut nie ma w istocie znaczenia dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w ramach której rozpatrywana jest skarga na akt prawa miejscowego. Zakres tej sprawy nakazuje bowiem ocenić, czy tworząc obszar ograniczonego użytkowania lotniska [...], Wojewoda dysponował wiedzą o okolicznościach uzasadniających zmianę rozporządzenia pierwotnego – Nr [...] z dnia [...]. W świetle treści art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska warunkiem utworzenia przedmiotowego obszaru, a także zmiany jego granic, jest wiedza, wynikająca z analizy porealizacyjnej, co do niemożności dotrzymania standardów jakości środowiska poza terenem lotniska. W ocenie Sądu z treści analizy porealizacyjnej w sposób wystarczający wynikało uzasadnienie do wydania zaskarżonego rozporządzenia. Wskazać bowiem należy, iż podstawowe parametry pracy lotniska, tj. natężenie ruchu i kierunki lotów, ustalone zostały na podstawie rzeczywistych obserwacji, podczas pomiarów poziomu hałasu w 2007 r., na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę i co wynika z treści analizy oraz akt administracyjnych sprawy. W tym miejscu wskazać także należy, iż pomiary te przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie wyboru punktów pomiaru, a uzyskane wartości poziomu hałasu posłużyły do kalibracji teoretycznego modelu akustycznego oddziaływania lotniska wojskowego na środowisko, opartego na metodzie obliczeniowej zalecanej do stosowania w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Mając wiedzę o docelowej liczebności samolotów, kierunkach lotów i profili startów w 2010 r., Wojewoda miał tym samym wiedzę co do przyszłych parametrów funkcjonowania lotniska. W ocenie Sądu utworzenie przedmiotowego obszaru w jego nowych granicach mogło uwzględniać planowy, perspektywiczny rozwój lotniska. Co prawda należy przyznać rację skarżącej, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 56 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że w analizie porealizacyjnej dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi w celu jego ograniczenia, to jak wyżej wskazano, dla oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia wymogi określone w tym przepisie nie mają podstawowego znaczenia. W ocenie Sądu w realiach funkcjonowania lotniska w zmienionych warunkach, gdy nastąpiła zmiana typu samolotów bojowych i jednocześnie proces pełnego rozruchu lotniska jest rozciągnięty w czasie, nie można kwestionować zasadności uwzględnienia parametrów, które spełnione zostaną docelowo dopiero w 2010 r., a które ustalono w oparciu o informacje uzyskane od służb wojskowych oraz od Agencji Ruchu Lotniczego. W ocenie Sądu za niecelowe uznać należałoby natomiast utworzenie przedmiotowego obszaru z uwzględnieniem rzeczywistego oddziaływania lotniska w 2007 r., gdy sytuacja faktyczna w zakresie oddziaływania na środowisko będzie ulegać zmianie w kolejnych, następnych latach, a parametry w zakresie tych zmian są ustalone. W takiej sytuacji zachodziłaby konieczność każdorazowej zmiany granic obszaru, bowiem jest wiadomym, iż istotne dla sprawy parametry ulegałyby ciągłej zmianie. Z tych przyczyn podniesiony zarzut nie jest zasadny

Należy również podzielić stanowisko organu, iż w dniu wydania aktu Wojewoda posiadał wystarczającą wiedzę o wielkości oddziaływania lotniska na środowisko, co potwierdza zawartość akt administracyjnych sprawy, a w szczególności treść notatek ze spotkań, które miały miejsce w dniach [...] - [...] grudnia 2007 r.

Zarzuty zawarte w skargach wniesionych przez Miasto P. oraz Gminę M. dotyczą braku upoważnienia Wojewody do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska oraz nieprawidłowości w zakresie publikacji zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu zarzuty te są chybione. W pierwszej kolejności należy uznać, iż dla oceny ważności zaskarżonego aktu nie ma znaczenia okoliczność, iż począwszy od dnia 1 stycznia 2008 r. organem właściwym do wydania rozporządzenia w przedmiocie utworzenia przedmiotowego obszaru jest Sejmik Województwa. Również okoliczność, iż do publikacji zaskarżonego aktu doszło w okresie, gdy kompetencja ta przeszła na Sejmik, nie ma znaczenia dla tej oceny. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem wymóg, aby warunkiem ważności danego aktu było istnienie po stronie kompetencji do jego wydania także w dacie publikacji, a następnie wejścia aktu w życie. Wymogu takiego nie można także wyprowadzać z przyjętego przez doktrynę podziału instytucji uczestniczących w procesie prawodawczym, zgodnie z którym w końcowym etapie tego procesu uczestniczą instytucje stanowiące i ogłaszające akt normatywny (por. S. Wronkowska "Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa" Wyd. Ars boni et aequi Poznań 2003 str. 29-30). Niewątpliwie cały proces prawotwórczy kończy się na etapie publikacji aktu, lecz z faktu tego nie można wywodzić, iż publikując zaskarżone rozporządzenie Wojewoda działał jako organ prawotwórczy, a nie publikacyjny, zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62 poz. 718 ze zm.). W świetle art. 15 tej ustawy sama publikacja aktu jest czynnością techniczną. Całkowicie chybione są również wywody w zakresie przyjętej przez pełnomocnika skarżących gmin wykładni przepisu art. 47 ust. 2 ustawy kompetencyjnej z dnia 29 lipca 2005 r., zgodnie z którym "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Autor skargi wywodzi, iż w związku ze zmianą art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, na mocy której kompetencje w zakresie tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania z dniem 1 stycznia 2008 r. przechodzi do Sejmiku Województwa, w dniu 31 grudnia 2007 r. Wojewoda nie miał takiej prerogatywy. W ocenie Sądu na podstawie redakcji pierwszego z wymienionych przepisów przyjęcie takiej wykładni jest nieuprawnione, skutkowałoby także koniecznością uznania, iż w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 1 stycznia 2008 r. żaden organ administracji publicznej nie miałby kompetencji do utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania. Taka wykładnia przeczyłaby założeniu racjonalnego ustawodawcy, na co zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę.

Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 8 ust. 2, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez nie uzyskanie zgody skarżących gmin na ustanowienie ograniczonego obszaru użytkowania lotniska. Wskazać należy, iż stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu przepis art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewiduje udziału społeczności lokalnych w procesie tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Wskazana regulacja nie przewiduje również uzyskania zgody na jego utworzenie. W świetle tych regulacji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 tego aktu podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie, przy czym wskazywany przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantujący jednostkom samorządu terytorialnego ochronę sądową nie rozciąga tej ochrony na działania, które nie mają podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 5.01.2005 r. sygn. FSK 961/04 Lex nr 157955).

Chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewodę art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 68 poz. 449 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy podstawą do ogłoszenia aktu jest jego oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w badanych przypadku podstawą do ogłoszenia zaskarżonego rozporządzenia był jego oryginał podpisany przez upoważnioną przez organ osobę. Artykuł 15 ust. 3 tej ustawy przewiduje nie tylko przekazanie aktu normatywnego do publikacji, ale wymaga złożenia organowi wydającemu dziennik wniosku o ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Organ ten dopiero kieruje akt normatywny do ogłoszenia, zamieszczając na tym akcie wizę (ust. 4). Jest to moment, w którym organ publikacji ocenia, czy jest kompetentny do ogłoszenia przekazanego mu aktu normatywnego. Podniesione zarzuty nie dotyczą więc kontroli nad organem prawotwórczym, lecz kontroli nad organem kierującym akt normatywny do publikacji oraz oceny prawnej możliwości opublikowania danego aktu w prowadzonym dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z 4.12.2002 r. sygn. I SAB/Łd 5/02 Lex nr 81549). W konsekwencji uznać należy, iż pieczęć urzędowa oraz wiza nie są elementami przesądzającymi o prawidłowości aktu normatywnego. Rozpatrzenie tych zarzutów nie może przy tym nastąpić w postępowaniu wszczętym ze skargi wniesionej w trybie art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie, na akt prawa miejscowego. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że przepisy powyższej ustawy określają warunki publikacji aktów prawnych, a nie elementy, jakie musi zawierać akt podlegający publikacji, a tym samym wskazany przez skarżące gminy art. 15 ust. 2 tejże ustawy nie może być miarodajny dla oceny ważności zaskarżonego rozporządzenia. W tym zakresie należałoby odwołać się do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które określa elementy, jakie musi zawierać rozporządzenie wojewody jako akt prawa miejscowego. Zgodnie z § 120 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 w zw. z § 143 powołanego rozporządzenia w tytule rozporządzenia (stanowiącego akt prawa miejscowego) w oddzielnych wierszach zamieszcza się m. in. nazwę organu wydającego rozporządzenie, w brzmieniu ustalonym w przepisach o utworzeniu tego organu, którą pisze się wielkimi literami. Natomiast stosownie do § 130 ust. 1 w zw. z § 143 tego rozporządzenia na oryginalnym egzemplarzu rozporządzenia zamieszcza się podpis organu wydającego to rozporządzenie. Z powyższego uregulowania wynika zatem, że rozporządzenie wojewody powinno zawierać oznaczenie organu wydającego, przy czym nie istnieje w tym zakresie wymóg zamieszczenia odcisku pieczęci urzędowej, lecz jedynie zapis wielkimi literami nazwy organu wydającego akt zgodnej z przepisami o utworzeniu tego organu. Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy Rozporządzenie w oryginale spełnia tenże wymóg, a mianowicie zawiera prawidłowe oznaczenie organu oraz zawiera podpis niezbędny dla ważności zaskarżonego aktu. Stąd również w tym zakresie podniesione zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz 1270 ze zm.) skargę oddalił.

/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik