Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2137/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019r., poz. 288 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec L. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji ostatecznej organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. L. B. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] listopada 1989 r. pełnił służbę w "powszechnie znienawidzonej również przez niego" Służbie Bezpieczeństwa. Zaznaczył, że swoją służbę pełnił krótkotrwale oraz wyłącznie z przyczyn finansowych. Wskazał również, że po dniu [...] listopada 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Poinformował, że był funkcjonariuszem pełniącym służbę "na dole", "w skromnych komendach rejonowych" Policji, gdzie z poświęceniem realizował swoje obowiązki. Ponadto wskazał, iż z uwagi na to, że pełnił służbę w SB, został zmuszony do przejścia na emeryturę, co w konsekwencji miało negatywny wpływ na wysokość świadczenia emerytalnego.

Minister SWiA decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał nadto, iż wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno charakter, jak i warunki pełnienia służby nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. L. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, iż nie ukończył szkoły dla funkcjonariuszy SB, ani nie był członkiem PZPR. Dodał, iż zajmował stanowisko funkcjonariusza [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych [...]. Podniósł również, że w dniu [...] lutego 1989 r. przekazał raport o zwolnienie z SB, co w jego opinii potwierdziło fakt, że służba ta nie spełniała jego oczekiwań i że w żaden sposób nie utożsamiał się z nią. Ponownie wskazał, że został zmuszony do wcześniejszego przejścia na emeryturę, co miało wpływ na wysokość świadczenia emerytalnego. Z tych powodów podjął zatrudnienie jako pracownik ochrony i nadal pracuje w tym charakterze.

Wnioskodawca zarzucił, iż organ zanegował jego osiągnięcia w służbie, kwestionując "Ocenę rzetelności służby (...)" z dnia [...] maja 2018 r. sporządzoną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Zarzucił również, że organ dokonał błędnej interpretacji przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślił, że ma swój udział w poprawie społecznego wizerunku Policji poprzez uczestnictwo w różnego rodzaju konkursach oraz teleturniejach. Na poparcie tego stanowiska przedstawił obszerną argumentację.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister SWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując rozstrzygnięcie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Stąd postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Dalej organ wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" ma miejsce wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby wnioskodawcy pod znakiem zapytania, zaś krótkotrwałość służby jest bezdyskusyjna, a ponadto wnioskodawca legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż L. B. pełnił służbę od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] czerwca 2006 r., tj. przez okres 19 lat i 9 miesięcy, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] listopada 1989 r., tj. przez 3 lata, 1 miesiąc i 15 dni. Powyższego okresu, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu (ponad 3 lata), jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (około 16%), nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie nosi on znamion "chwilowości", "przejściowości", czy "tymczasowości". Służba wnioskodawcy była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo oraz trwałą.

Dalej organ stwierdził, iż oceniając spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] października 2018 r., w którym wskazano, że funkcjonariusz rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskodawcy karach dyscyplinarnych, brak jest również danych dotyczących wszczynania i prowadzenia postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Organ powołał również stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z dnia [...] maja 2018 r., który wskazał na pozytywne opinie służbowe dotyczące wnioskodawcy oraz przyznane nagrody pieniężne.

Jednocześnie organ stwierdził, iż w aktach osobowych nie stwierdzono istnienia zaświadczenia uprawniającego wnioskodawcę do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Podał nadto, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w sytuacji gdy wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych, jej zdaniem, zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem SWiA na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne ma charakter odrębny. Nie dotyczy bowiem ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. L. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy i uznanie skargi za zasadną.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, iż w lipcu 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany, a kontynuując służbę w Policji zawsze pracował z pełnym zaangażowaniem. Wskazał, że pełnił służbę w Komendzie Rejonowej Policji [...] (do dnia [...] lutego 1995 r.), a następnie Komendzie Rejonowej Policji [...] (w związku z reformą administracyjną jednostka ta została przekształcona w Komisariat Policji [...]). Przez niemal 9 lat, tj. od dnia [...] marca 1990 r. do dnia [...] stycznia 1999 r. był funkcjonariuszem Wydziałów [...] ww. jednostek Policji, następnie został tzw. [...] komisariatu. Od dnia [...] października 2003 r. pełnił służbę jako funkcjonariusz Inspektoratu KWP [...]. Podkreślił, iż oczywistym jest, że służba w tzw. Policji kryminalnej była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Zarzucił przy tym, że organ zakwestionował jego osiągnięcia w służbie, bowiem nie uwzględnił stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zawartego w dokumencie "Ocena rzetelnego wykonywania zadań (...)" z dnia [...] maja 2018 r.

Ponadto skarżący zarzucił organowi brak obiektywizmu oraz rzetelnej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zakwestionował również przyjętą przez organ wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, iż pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, zaś okres jego służby oceniany jako służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa "nie ma większego znaczenia". Zaznaczył, że służbę w SB podjął wbrew swojej woli, ze względu na okoliczności zawodowe i rodzinne, a nie z przyczyn finansowych.

W dalszej części skargi skarżący obszernie opisał swoją aktywność polegającą na uczestnictwie w licznych konkursach, teleturniejach telewizyjnych oraz Narodowym Teście Inteligencji wskazując, iż jego postawa przyczyniła się do poprawy społecznego wizerunku Policji.

W pismach procesowych z dnia 15 października 2019 r. oraz z dnia 14 czerwca 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację na jej poparcie.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec L. B. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która, jak ustalił IPN, trwała od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] listopada 1989 r., tj. 3 lata, 1 miesiąc i 15 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (...)", jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów przyjął, że ww. okres - przekraczający niewiele ponad 3 lata służby - nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie niemal 20-letniego okresu służby skarżącego, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całkowitego okresu służby skarżącego wynosi około 16%. Przy czym, jak zaznaczono powyżej, w trakcie prac legislacyjnych nad treścią art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy.

Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako wykonywanie ich w sposób sumienny, solidny i dokładny. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]) oraz stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz "Ocenie rzetelnego wykonywania służby i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" z dnia [...] maja 2018 r. stwierdzając, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wskazał jednocześnie, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodów na potwierdzenie tego, że służba w ww. okresie była pełniona przez skarżącego z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym, jak już wyżej wskazano, dla spełnienia kryterium określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne wykazanie realizacji zadań i obowiązków wnioskodawcy z narażeniem zdrowia i życia. Stanowisko organu wskazujące na konieczność przedstawienia ww. dowodów (dokumentów) potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, bądź zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jest więc błędne.

Z brzmienia ww. przepisu nie można bowiem wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zostało spełnione zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W zaskarżonej decyzji organ nie rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Organ bowiem w ogóle nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o ww. dokumenty przekazane przez KGP oraz KWP [...]. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie ogólnikowo, że "zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek (...)". Organ nie wyjaśnił jednak powyższego stanowiska. Nie odniósł się do przebiegu służby skarżącego, nie uwzględnił przedstawionych w ww. dokumentach awansów, nagród pieniężnych, opinii służbowych.

Organ nie rozważył również informacji przekazanych przez KWP we [...] w "Ocenie rzetelnego wykonywania służby i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" z dnia [...] maja 2018 r., gdzie wskazano, że L. B. przez cały okres służby był opiniowany pozytywnie. Za osiągane wyniki był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, nie był karany dyscyplinarnie. Pełnił służbę na stanowiskach wykonawczych początkowo w pionie dochodzeniowo-śledczym, następnie w prewencji, a od 2003 r. w Inspektoracie KWP [...]. Jego postawa ogólna oraz zawodowa, a także doświadczenie zawodowe potwierdzały pełną przydatność do służby na zajmowanych stanowiskach. Z obowiązków służbowych wywiązywał się należycie, w codziennej służbie wykazywał się zdyscyplinowaniem, sumiennością, obowiązkowością i profesjonalizmem. Posiadał predyspozycje do pracy w zespole. W opiniach służbowych wydanych przez cały okres służby uczciwość i rzetelność została oceniona przez przełożonych jako bardzo dobra.

Powyższe informacje organ powinien był w sposób wyczerpujący rozważyć nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że Minister SWiA nie dopełnił obowiązku wszechstronnego, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Analiza i ocena dowodów została dokonana przez organ w sposób wybiórczy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2019 r. mają charakter dowolny.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister SWiA uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Organ zważy również, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny łączne spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu na", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy. Przy czym nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych (por. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2020, sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19; publ. CBOSA).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. j.w.) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2019 r. zostały wydane z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.