Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 947/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50  ust. 1,  art. 51  ust. 1  pkt 1, 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77, 80, 80. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 roku sprawy ze skargi M. G., W. G. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. G. i W. G. solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2014r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), nakazał M. i W. G. rozbiórkę części instalacji c.o. podłączonej do pieca na paliwo stałe w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. O. ... w T., w terminie do ... 2014r.

W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku dwóch kontroli (... 2012r. oraz ... 2012r.) ustalono, iż przedmiotowy budynek jest ogrzewany zarówno za pomocą pieca na paliwo stałe jak i kotła gazowego. Według oświadczenia właścicieli kotłownia węglowa powstała w 2005r. ze względu na brak możliwości podłączenia budynku do miejskiej sieci gazowej. Organ wskazał, że projekt typowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr ... przewidywał kotłownię z piecem na paliwo stałe wraz z pomieszczeniem na skład opału, natomiast projekt adaptowany do warunków miejscowych zakładał wykonanie w budynku kotłowni lokalnej opalanej gazem ziemnym. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta T. zatwierdził w formie załączników oba projekty decyzją z ... 1999r. (znak: ...) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu ... 2008r. właściciele uzyskali pozwolenie na budowę instalacji gazowej w budynku (znak: WAiB...) i w dniu ... 2009r. zawiadomili inspektora o zakończeniu budowy instalacji oraz dołączyli niezbędne protokoły badań i sprawdzeń instalacji. Organ podał, że w związku z pismem z ... 2006r. Wydziału Architektury i Budownictwa UM T. zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. na przedmiotowym obszarze należy dążyć do ograniczenia ilości emitowanych zanieczyszczeń pyłowych i gazowych do atmosfery poprzez modernizowanie technologii w obiektach o znacznej emisji zanieczyszczeń, likwidację lokalnych kotłowni na rzecz centralnych źródeł ciepła oraz likwidację palenisk węglowych, jednak obszar, na którym znajduje się przedmiotowy budynek nie jest w chwili obecnej objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, iż instalacja z piecem na paliwo stałe jako tymczasowa na okres budowy budynku nie została rozebrana po jej zakończeniu, mimo, że jednocześnie pobudowano instalację gazową,

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i W. G. wnieśli o jej uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, wskazując na błędne ustalenie stanu faktycznego, zastosowanie przepisów prawa materialnego, jak i wadliwe uzasadnienie decyzji.

Decyzją z dnia ... 2014r. (znak: ...) K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz.267 z późn.zm.) oraz art. 51 ust.1 pkt 1 i ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dot. nakazania M. i W. G., wykonać rozbiórkę części instalacji centralnego ogrzewania podłączonej do pieca na paliwo stałe znajdującej się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. O. ... w T. oraz

2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. terminu określonego do wykonania nakazanych czynności, tj. do ....2014 r., i jednocześnie w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M. i W. G. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w T. przy ul. O. ... - decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia ....1999 r., znak: ..., która zatwierdzono projekt budowlany typu ..., adaptowany przez tech. bud. R. G.. Zgodnie z opisem technicznym zawartym w adaptowanym projekcie dotyczącym instalacji wewnętrznych budynku (pkt 11.0), centralne ogrzewanie obiektu miało być zasilane poprzez kotłownię lokalną opalaną gazem ziemnym. Natomiast projekt typowy ... (przed adaptacją) przewidywał kotłownię na paliwo stałe.

Na podstawie dokumentów w sprawie ustalono, że inwestor uzyskał pozwolenie częściowe użytkowania budynku tzw. niskiego parteru – decyzją PINB Powiatu G. w T. z dnia ... 2006r., przy czym w protokole kontroli obowiązkowej inspektorzy organu I instancji stwierdzili, że obiekt realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wykazano nieistotne odstępstwo polegające na połączeniu pomieszczenia składu opału i hydroforni na tymczasowy pokój

Organ stwierdził, że zgodnie z prawem inwestor może posiadać kotłownię dla celów grzewczych rzeczonego obiektu tylko na gaz ziemny, co wynika z zatwierdzonego decyzją z dnia ... 1999r. projektu budowlanego. W ocenie organu podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia ...1994 r. Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie wydawał postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ roboty budowlane związane z budową spornej instalacji centralnego ogrzewania budynku były już zakończone. W takim przypadku organ od razu stosuje przepisy zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, co wynika z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie właściwy jest art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi o wykonywaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zdaniem WINB przedmiot ogrzewania budynku stanowi istotne zagadnienie dla organów administracji architektoniczno-budowlanych, wydających pozwolenie na budowę i zawsze jest rozstrzygany w decyzji dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji. W niniejszej sprawie w zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia ....1999r. projekcie budowlanym jednoznacznie ustalono sposób ogrzewania obiektu, tj. poprzez kotłownię lokalną opalaną gazem ziemnym. Wprawdzie projekt typowy ... przewidywał kotłownię na paliwo stałe, ale ów projekt podlegał adaptacji przez uprawnioną osobę, bowiem projekty typowe zawsze muszą zostać poddane adaptacji dla określonych warunków wymaganych przy danej inwestycji. Stąd zmiany dokonane przez autora adaptacji są wiążące w każdym indywidualnym przypadku, w szczególności dotyczą one wyposażenia obiektu budowlanego w instalacje, w tym elektryczną, wodno- kanalizacyjną, grzewczą. Z opisu technicznego zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że instalacja gazowa z sieci miejskiej gazowej, centralnego ogrzewania z lokalnej kotłowni gazowej opalanej gazem ziemnym. W adaptowanym projekcie budowlanym nie ma mowy o możliwości wykonania kotłowni c.o. na paliwo stałe. Tego typu kotłownie emitują do atmosfery szkodliwe substancje chemiczne oraz dymy i pyły na co skarżą się właściciele sąsiedniej nieruchomości. W porównaniu z nimi kotłownie gazowe należą do grupy tzw. "ekologicznych sposobów ogrzewania budynków". Biorąc pod uwagę, że Miasto T. od lat zabiega o zmniejszenie emisji szkodliwych substancji do atmosfery, w pozwoleniu na budowę ww. budynku inwestor uzyskał możliwość ogrzewania obiektu tylko gazem ziemnym. Dodatkowo organ powołał się na pismo Kierownika Referatu Infrastruktury Urzędu Miasta T. z dnia ....2006 r., znak: ..., z którego wynika, iż inwestorzy otrzymali odmowę na zmianę decyzji z dnia ....1999 r., znak: ... w zakresie ogrzewania budynku kotłem na paliwo stałe. Owej zmiany nie uzyskali również w decyzji z dnia ....2013r., dotyczącej zmiany gabarytów rzeczonego budynku. Wobec powyższego, w ocenie K.-P. WINB w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. nie miał innej możliwości, jak nakazać rozbiórkę części instalacji centralnego ogrzewania podłączonej do pieca na paliwo stałe, w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 1 i ust.7 obowiązującej ustawy prawo budowlane.

Jednocześnie WINB stwierdził, że określenie terminu wykonania nakazanych robót budowlanych nastąpiło bez podstawy prawnej, ponieważ przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 nie upoważnia organu administracji do ustalenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Wobec tego uchylono tę część zaskarżonej decyzji i umorzono postępowanie organu I instancji w rzeczonym zakresie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że nałożone zobowiązanie staje się wymagalne z chwilą otrzymania przez stronę zobowiązaną decyzji ostatecznej.

Zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne. Decyzja Prezydenta Miasta T. z ...1999r. nie upoważniała do wykonania instalacji c.o. z zastosowaniem kotła na paliwo stałe, a wręcz przeciwnie gdyż z zatwierdzonego projektu budowlanego (opisu technicznego) wynikała konieczność montażu pieca tylko na gaz ziemny. Również inne dokumenty potwierdzają możliwość wykonania centralnego ogrzewania budynku jedynie za pomocą lokalnej kotłowni opalanej gazem ziemnym. Organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, bowiem sprawa nie jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

M. i W. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., żądając uchylenia powyższej decyzji K.- P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ... 2014r., jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz umorzenia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez podjęcie przez organy administracji publicznej czynności naruszających ich słuszny interes i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 8 K.p.a poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli;

- art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. nieprawidłowe przyjęcie, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę co powoduje nakaz rozbiórki.

W uzasadnieniu skargi, analogicznie jak w odwołaniu, kwestionując stanowisko organów podniesiono, że obie kotłownie, zarówno gazowa jak i węglowa, zostały zbudowane zgodnie z ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę z 1999r. Wskazano, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia K.-P. WINB w B., który uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzając, że budynek posiada dwa źródła ogrzewania tj. na paliwo stałe i gazowe, co jest zgodne z dokumentacją. Decyzją z dnia ...1999r. właściwy organ zaakceptował projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu ... wraz z jego adaptacją, która stanowiła integralną jego część. Projekt przewidywał dwa sposoby ogrzewania budynku, w tym ogrzewanie węglowe. Podczas odbioru niskiego parteru oraz przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie wysokiego parteru żaden organ, a w szczególności PINB, nie wnosił uwag a pomimo istnienia kotłowni nie nakazano rozbiórki c.o. z piecem na paliwo stałe. Nadto w latach 2006-2009 żaden z organów nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie ogrzewania. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej, gdyż zgodnie z przepisami, ma ona miejsce w sytuacji kiedy budowa obiektu budowlanego dokonywana jest bez pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, tymczasem budowa pieca węglowego została dokonana zgodnie z projektem budowlanym, w którym mowa jest o ogrzewaniu węglowym i gazowym.

Dalej argumentowano, że nawet przyjmując, iż doszło do samowoli budowlanej organ, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, winien przeprowadzić w pierwszej kolejności postępowanie legalizacyjne, a kiedy to okaże się niemożliwe dopiero nakazać rozbiórkę. Organ pierwszej instancji nie wykazał w swojej decyzji, iż brak jest możliwości do zalegalizowania kotłowni lecz od razu nakazał jej rozbiórkę, mimo, że prawo budowlane przewiduje tok naprawczy w przypadku tzw. istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co wynika z art. 5 i ust. i pkt 3 w zw. z art. 36a ust 2 Prawa budowlanego. PINB w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę instalacji c.o. powoływał się na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., mimo, że WINB w B. w decyzji ... wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji nie może powoływać się na zapisy zawarte w Studium, gdyż nie stanowi ono prawa miejscowego. Decyzja ostateczna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia ... 1999r. wydana na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. nie zawiera zakazu budowy kotłowni węglowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a także nie nakazuje, aby ww. budynek miał być ogrzewany wyłącznie gazem ziemnym. W projekcie budynku w części opisowej instalacji c.o. wskazane jest, że "podstawowym paliwem do kotła wodnego żeliwnego będzie koks, węgiel kamienny, a paliwem zastępczym mieszanka węglowo-koksowa" oraz "w kominie będzie znajdował się m.in. przewód dymowy". W opracowaniu adaptacyjnym wykonanym przez R. G., autor zawarł: "Projektowany obiekt przewiduje się wyposażyć w następujące instalacje c.o.- kotłownia lokalna opalana gazem ziemnym". Nie dokonał on w adaptowanym projekcie ani likwidacji lub zmiany przeznaczenia pomieszczenia o nazwie "skład opału", jak również likwidacji przewodu dymowego w kominie oraz zapisu o paliwie podstawowym. Skarżący wywiedli zatem, że R. G. dopuszczał możliwość ogrzewania budynku albo koksem i węglem kamiennym albo gazem ziemnym. Dopiero w 2003 r. budynek przy ul. O. ... został podłączony do sieci gazowej, zaś pozwolenia na budowę wydano w 1999r. Przyjmując, iż projekt architektoniczno- budowlany przewidywał ogrzewanie gazem ziemnym, mogło to doprowadzić do sytuacji, gdzie nie uzyskaliby pozwolenia na użytkowanie ze względu na brak możliwości ogrzewania budynku gazem ziemnym w związku z nieistnieniem miejskiej sieci gazowej. Projekt docelowy nie mógł zatem, wbrew temu co twierdzi WINB, przewidywać instalacji gazowej bowiem nie było pewne czy budynek zostanie do niej podłączony.

Zarzucono również, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę kotłowni zarówno na ogrzewanie gazem ziemnym jak i na węgiel, nie było zatem potrzeby zmiany pozwolenia na budowę w tym zakresie. Organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, błędnie przyjmując, że skarżący wykonali roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, iż zaistniały przesłanki art. 50 ust. 1 pkt. 4 i należało nakazać rozbiórkę. Z dokumentacji wynika, że posiadają pozwolenie na istnienie pieca na paliwo stałe i kocioł gazowy. W przypadkach określonych wart. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, gdyż budowa realizowana była zgodnie z pozwoleniem. Wobec powyższego stwierdzenie samowoli budowlanej po trzynastu latach i represyjne prowadzenie postępowania zniszczyło zaufanie skarżących do organów administracji państwowej, przez co naruszono art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia ... 2014r. Sąd, uwzględniając wniosek skarżących, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) .

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie powyższych kryteriów uzasadnia uwzględnienie skargi, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi decyzja K.-P.

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ... 2014 r., którą organ 1. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia ... 2014r. w części dotyczącej nakazania M. i W. G., wykonać rozbiórkę części instalacji centralnego ogrzewania podłączonej do pieca na paliwo stałe znajdującej się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. O. ... w T. oraz 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. terminu określonego do wykonania nakazanych czynności i jednocześnie w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz.267 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 51 ust.1 pkt 1 i ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 z późn.zm.), dalej jako: "P.b.".

Istotę sporu pomiędzy skarżącymi i organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie stanowi zarówno prawidłowość ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym dla jej rozstrzygnięcia, jak również legalność zastosowania norm prawa materialnego poprzez bezwzględne nakazanie rozbiórki części instalacji centralnego ogrzewania podłączonej do pieca na paliwo stałe, bez uprzedniego umożliwienia legalizacji spornych robót.

W myśl art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ust. 3 art. 51 stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zgodnie z ust. 4 art. 51, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6).

W myśl art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepis art. 51 ust. 1 P.b. przewiduje zatem trzy alternatywne sposoby prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w zależności od tego czy mamy do czynienia z samowolnymi robotami budowlanymi, których nie można zalegalizować, czy też z samowolnymi robotami budowlanymi podlegającymi legalizacji, czy też z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

W pierwszym przypadku właściwy organ wydaje decyzję zakazującą dalszych robót lub nawet nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części bądź też nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). W drugim natomiast, jeżeli okaże się że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i odstępstwa od projektu budowlanego nie są istotne to właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych robót lub czynności w określonym terminie (art. 51 ust. 1 pkt 2). W trzecim przypadku, gdy odstępstwa od projektu budowlanego są istotne to właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ewentualnie również obowiązek wykonania pewnych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Przepisy te stanowią kontynuację rozwiązań legislacyjnych przyjętych w art. 50 P.b., dlatego też bez wątpienia powinny być interpretowane i stosowane łącznie. Przepis art. 50 ust. 1 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Powyższy tryb naprawczy znajduje zatem zastosowanie do robót budowlanych realizowanych w przypadkach innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b., czyli takich, które nie dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego organu, jak również ma zastosowanie do wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa, jak też wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia.

Określone w art. 51 P.b. postępowanie legalizacyjne, ukształtowane na zasadzie odrębności od postępowań legalizacyjnych normowanych w art. 48 i art. 49b tej ustawy, pozwala na przyjęcie stanowiska, że w ramach tego postępowania mamy do czynienie z tożsamą instytucją, która w zależności od możliwości legalizacji i stopnia odstępstwa od projektu budowlanego przewiduje trzy drogi doprowadzenia do zgodności z prawem. Zwrócić należy uwagę, iż analiza treści przepisów art. 51 ust. 3-5 P.b. prowadzi do konstatacji, że ustawodawca preferuje w pierwszej kolejności prowadzenie postępowań legalizacyjnych zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a dopiero w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków wskazuje na konieczność wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Innymi słowy chodzi tu o zachowanie pewnej gradacji uciążliwości, czy nawet restrykcyjności nakładanych obowiązków, poczynając od łagodniejszych a kończąc na dolegliwszych, do nakazu rozbiórki włącznie.

Postępowanie było prowadzone przez organ pierwszej instancji ponownie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie kotłowni węglowej oraz montażu pieca na paliwo stałe w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. O. ... w T., "bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę".

Zwrócić należy uwagę, iż treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w istocie uniemożliwia przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli tego rozstrzygnięcia, bowiem ogranicza się do wybiórczego przytoczenia przebiegu postępowania i opisu zgromadzonych dowodów, nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego wymaganego dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Jedynym ustaleniem PINB, aczkolwiek nieuzasadnionym w jakikolwiek sposób jest stwierdzenie, iż "przyjął, że kotłownia węglowa była traktowana jako tymczasowa na czas budowy oraz na czas braku możliwości podłączenia budynku do miejskiego gazociągu".

K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sytuacji gdy roboty budowlane związane z budową spornej instalacji centralnego ogrzewania w budynku były już zakończone, nie ma potrzeby wydawania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., a organ od razu stosuje przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, co wynika z art. 51 ust. 7 P.b.

W tym zakresie podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy bezpodstawnie pominął w tych rozważaniach jedną z form legalizacji robót budowlanych określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 P.b., która nadto wprost odnosi się do sytuacji, w której roboty budowlane wykonane zostały z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ma ona zastosowanie także, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już zakończone, w rozumieniu art. 51 ust. 7 ustawy.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., czyli z wykonaniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę bądź w przepisach. Nie sprecyzował jednoznacznie czy uznaje, że sporne roboty budowlane wykonane zostały w warunkach istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 1999r., czy też w przepisach. Nie powołał się na jakikolwiek przepisy prawa regulujące kwestie techniczne związane z instalacją c.o. w budynku mieszkalnym, ani na inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Wskazał, że przedmiot ogrzewania budynku stanowi istotne zagadnienie dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, wydających pozwolenie na budowę i zawsze jest rozstrzygany w decyzji dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji.

K-PWINB ustalił, że decyzją z dnia ... 1999r. (znak ...) Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany dla przedmiotowego budynku mieszkalnego, w którym jednoznacznie ustalono sposób ogrzewania obiektu tj. poprzez kotłownię lokalną opalana gazem ziemnym. Organ wskazał, że stanowiący również załącznik do powyższej decyzji projekt budowlany typowy ... z katalogu projektów "agrobis" przewidywał kotłownię na paliwo stałe, ale ów projekt podlegał adaptacji przez uprawniona osobę, bowiem projekty typowe zawsze wymagają adaptacji dla określonych warunków przy realizacji danej inwestycji. Zmiany dokonane przez autora adaptacji są wiążące w każdym indywidualnym przypadku, w szczególności dotyczą one wyposażenia obiektu budowlanego w instalacje wewnętrzne, w tym centralnego ogrzewania. W adoptowanym projekcie budowlanym określono, że centralne ogrzewanie z kotłowni gazowej opalanej gazem ziemnym. Nie ma w nim mowy o możliwości wykonania kotłowni c.o. na paliwo stałe.

W powyższym zakresie ustalenia organu odwoławczego Sąd uznaje za prawidłowe. Z treści znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Prezydenta T. z dnia ... 1999r. wynika, że zatwierdził projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu ... adoptowany przez R. G. upr. ... ... i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ... przy ul. O. .... W pkt 2 decyzji nałożono na inwestora obowiązek realizowania obiektu zgodnie z projektem budowlanym – załączniki nr 1 i 2, przy czym załączniki te zostały oznaczone: projekt zagospodarowania terenu – załącznik nr 1, projekt budowlany - architektura i konstrukcja – załącznik nr 2. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że powyższą decyzją został zatwierdzony jeden projekt budowlany powtarzalny typu ..., adoptowany dla przedmiotowej inwestycji. Jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy, obowiązującą przy realizacji inwestycji była zatem wersja zaadoptowana projektu. Z załączonego fragmentu projektu budowlanego adoptującego (str.3) pkt 11.0 wynika, że projektowany obiekt przewiduje się wyposażyć we wskazane instalacje, w tym: "centralne ogrzewanie – kotłownia lokalna opalana gazem ziemnym".

W ocenie Sądu, wobec powyższego niezasadnie skarżący wywodzą, że wybudowana przez nich alternatywna instalacja centralnego ogrzewania z piecem na paliwo stałe, jest zgodna z ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy oraz decyzją Prezydenta Miasta T. z ... 1999r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Potwierdzenia tej tezy nie stanowi przewidziany w projekcie typowym "skład opału", jak również to, że możliwość podłączenia do sieci miejskiej gazowej powstała w roku 2003. Wszakże skarżący wystąpili o pozwolenia na użytkowanie części budynku dopiero w roku 2006, kiedy już ta możliwość bezwzględnie istniała. Nadto projekt budowlany adaptacyjny nie przewidywał możliwości wyboru formy i rozwiązań technicznych co do centralnego ogrzewania, pomiędzy paliwem stałym a gazowym, ani też funkcjonowania alternatywnej sieci c.o. w budynku. Możliwość taka i stosowne do tego rozwiązania techniczne musiałaby wynikać wprost z zapisów projektu budowlanego adoptowanego – stosownie do wymogów obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906). Wskazać nadto przyjdzie, że wbrew twierdzeniom inwestorów decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia ... 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, nie odnosiła się i nie mogła regulować kwestii szczegółowych rozwiązań dotyczących zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń: grzewczych. Zagadnienia te określane i precyzowane są bowiem na etapie projektu budowlanego.

Sąd podziela również stanowisko organu, zgodnie z którym działania inwestorów wskazują, wbrew ich twierdzeniom, że mieli oni świadomość tego, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje wyłącznie centralne ogrzewanie z kotłownią gazową. Wskazuje na to jednoznacznie treść wniosku z dnia ... 2006r. do Urzędu Miasta w T. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z ...1999r., w którym skarżący wskazują, że w adaptacji budynku przyjęto ogrzewanie z kotłowni lokalnej opalanej gazem ziemnym. Powołując się na trudną sytuację życiową i brak możliwości sfinansowania wykonania instalacji gazowej wewnętrznej, zwrócili się o zmianę pkt 11.0 adaptacji budynku na "centralne ogrzewanie – kotłownia lokalna węglowo-gazowa". Aczkolwiek nie sposób zgodzić się, że pismo Urzędu Miasta T. z ... 2006r. jest decyzją administracyjną odmawiającą dokonania wnioskowanej zmiany, jednakże bez wątpienia inwestorzy nie uzyskali decyzji administracyjnej zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany w spornym zakresie.

Prawidłowo WINB ustalił również, że w ramach realizacji powyższej decyzji skarżący budowany budynek mieszkalny jednorodzinny wyposażyli pierwotnie w instalację centralnego ogrzewania z kotłownią opalaną paliwem stałym, a nie gazem ziemnym. Zatem miało miejsce odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Także po wybudowaniu instalacji z piecem C.o. na paliwo gazowe, uprzednia instalacja z piecem na paliwo stałe nie została rozebrana i zdemontowana.

Powyższe nie przesądza jednakże, iż organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie podjęły wszelkie niezbędne czynności dla ustalenia stanu faktycznego i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a nade wszystko nie przesadza tego, że organy dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, nakazując bezwzględnie rozbiórkę części instalacji grzewczej.

Wskazać przyjdzie, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze, że ustawa Prawo budowlane różnicuje istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w zakresie trybu postępowania oraz konsekwencji prawnych. W myśl art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 (ust.2).

Z kolei zgodnie z ust. 5 art. 36a, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

- zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Przy czym w myśl ust. 6, to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 P.b., okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i 5 P.b., w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Na marginesie powyższego należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji nie zajmował się kwestią charakteru spornych robót budowlanych a organ odwoławczy, bez odniesienia się do treści przepisu art. 36a P.b. stwierdził wyłącznie, że "przedmiot ogrzewania budynku stanowi istotne zagadnienie dla organów administracji architektoniczno-budowlanych, i zawsze jest rozstrzygany w decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizacje inwestycji". Nie wynika z akt sprawy aby organy nadzoru budowlanego prowadziły jakikolwiek czynności celem ustalenia zakresu odstępstwa, prawidłowości dokonanej instalacji, zakresu ewentualnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie np. co do zadymienia. W konsekwencji nie zostało zatem ustalone przez organy ani wykazane, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Organy nie wykazały również istnienia innej z przesłanek warunkujących wydanie decyzji w myśl art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 P.b. Nadto, co jawi się szczególnie istotnym naruszeniem zarówno przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.), jak i cytowanych przepisów prawa materialnego, organy nadzoru budowlanego bez wskazania jakichkolwiek przeszkód prawnych pozbawiły skarżących możliwości zalegalizowania uznanych za wykonane z odstąpieniem od projektu budowlanego robót budowlanych. Z akt sprawy ani treści rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego nie wynika wszakże, iżby nie można było doprowadzić robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co stanowi cel postępowania naprawczego. Co wymaga podkreślenia ustawodawca przewiduje taką możliwość także w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b).

W przedmiotowej sprawie główny problem zasadza się jednak, nie jak przyjął to WINB na tym, czy inwestorzy dopuścili się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego ostateczną decyzją projektu budowlanego, lecz na tym czy prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego było w ogóle dopuszczalne w stosunku do omawianej instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (uzupełnionych na wezwanie Sądu), ... 2006r. inwestorzy złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu G. wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego przyziemia budynku jednorodzinnego przy ul. O. ... w T., wraz z załącznikami. Z wniosku wynika, że do całkowitego zakończenia budowy pozostało wykonanie wykończenia parteru i poddasza, zewnętrzna elewacja. W czasie realizacji obiektu wprowadzono zmianę połączono pomieszczenia ... i ....

Do wniosku dołączono oświadczenie kierownika budowy, że budowa w zakresie przyziemia została wykonana zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB na podstawie art. 59a P.b. w dniu ... 2006 r. wynika, że ustalono zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w tym w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem (pkt 8.2. lit. e). Kontrolujący nie zgłosili uwag ani zastrzeżeń do instalacji centralnego ogrzewania. Jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę kontrolujący wskazali wyłącznie połączenie pomieszczeń ... i ... (skład opału z hydrofornią). Określono możliwość przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót, zgodnie z art. 55 ust. 3 P.b – niskiego parteru, który wg projektu stanowi pomieszczenia gospodarcze, do czasu dokończenia całego budynku użytkowanie jako mieszkalne (2 pokoje, kuchnia)(pkt 8.8. lit. a). Pozostały do wykonania zakres robót, tj. roboty wykończeniowe piętra, wysokiego parteru, elewacja budynku w terminie do końca 2010r. (pkt 8.5.1.).

Bezsporne pozostaje, to że ostateczną decyzją z dnia ... 2006r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. O. ... w T., zobowiązując do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym. W protokole kontroli oraz decyzji brak informacji o sposobie ogrzewania budynku. Bezsporna pozostaje również okoliczność, że obiekt budowlany był wówczas wyposażony w instalację centralnego ogrzewania z piecem na paliwo stałe.

Decyzją z ... 2009r. (...) PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie kolejnej części – tzw. parteru wysokiego, z warunkiem wykonania centralnego ogrzewania z kotłownią opalana gazem ziemnym do dnia ....2009r. oraz wykonania ocieplenia ścian z wykończeniem elewacji w terminie do dnia ....2010r. Także i tym razem ani w protokole kontroli, ani w decyzji nie stwierdzono, niezgodnego z projektem budowlanym ogrzewania obiektu, ani tym bardziej istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, nie nakazano również rozbiórki instalacji czy też odłączenia pieca na paliwo stałe.

Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że inwestor uzyskał pozwolenie na realizację instalacji gazowej wewnętrznej w budynku – decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia ... 2008r. (...), a inwestycja ta została zakończona i oddana do użytku – zawiadomieniem z ... 2009r. (w budynku zamontowany został kocioł gazowy CO dwufunkcyjny o mocy 24kW)

Zawiadomieniem z ... 2012r. inwestorzy poinformowali PINB o zakończeniu budowy poddasza użytkowego budynku, wskazując, że do wykonania pozostały roboty dotyczące elewacji zagospodarowania terenu, a organ nie wniósł sprzeciwu.

Decyzja PINB z dnia ... 2009r. o pozwoleniu na użytkowanie wysokiego parteru została następnie uchylona w trybie nadzwyczajnym ostateczną decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2013r., z uwagi na niewykonanie w terminie warunku docieplenia ścian wraz z wykończeniem (art. 162 § 2 K.p.a.). Decyzja ta stała się prawomocna, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia ... 2013r. oddalił skargę inwestorów.

Analiza akt sprawy potwierdza również, że prawidłowo organ odwoławczy ustalił, iż Prezydent Miasta T. decyzją z dnia ... 2013r. zmienił na wniosek inwestorów ostateczną decyzję własną z dnia ... 1999r. dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. O. ... w T. (dz. geodez. nr 87 obr. 72) w zakresie zmiany parametrów budynku spowodowanej zabudową wiatrołapu (w poziomie niskiego i wysokiego parteru przy wejściu głównym) zaprojektowaniem tarasu w poziomie poddasza nad powstała zabudowa wiatrołapu z wyjściem przez nowozaprojektowane drzwi i zatwierdził projekt budowlany zmian w tym zakresie określony jako "aneks do projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem typu ..." zlokalizowanego przy ul. O. ....

Uwadze organów umknęły, dwie kwestie fundamentalne w niniejszej sprawie.

Po pierwsze zgodnie z art. 55 pkt 3 P.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie między innymi, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia procesu inwestycyjnego, aby mógł on skorzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji – użytkować obiekt.

W myśl art. 59 ust. 1 P.b., właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Organ ten może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2). Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust.3). Przepisu ust. 3 nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska.

Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie (ust.4a).

Zgodnie z ust. 5 art. 59, właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

Podkreślić zatem należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ nie może czynić żadnych własnych ustaleń odmiennych od ustaleń wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany czy pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 P.b. to właściwy organ jest zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W sprzeczności z przepisami byłby pogląd dopuszczający prowadzenie równoległe postępowania naprawczego i postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Gdy inwestor jest nadal w posiadaniu ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a toku kontroli w trybie art. 59b okaże się, że obiekt został zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym, wówczas odpowiednie zastosowanie ma art. 51 Prawa budowlanego.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 K.p.a. stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i w to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy obiektu, tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012, nr 8).

W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w tym również decyzji wydanej w sytuacji gdy przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym (art. 55 pkt 3 w zw. z art. 59 ust. 1 i 3 P.b.) determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 50-51 P.b.

W niniejszej sprawie pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie niskiego parteru budynku mieszkalnego przy ul. O. ... w T. z dnia ... 2006 r., która nie nakładała na inwestorów żadnych obowiązków, ani warunków w tym w zakresie zmiany instalacji centralnego ogrzewania, zaakceptowanej przez PINB.

Również po zgłoszeniu do użytkowania tzw. wysokiego parteru, w trakcie kontroli organ nie stwierdził istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, i nie odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, stwierdzając, że spełnia on warunki do korzystania zgodnie z przeznaczeniem – PINB decyzją z ... 2009r. (...) PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie tzw. parteru wysokiego budynku mieszkalnego oraz określił termin wykonania zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę centralnego ogrzewania z kotłownią opalaną gazem ziemnym do dnia ....2009r. oraz wykonania ocieplenia ścian z wykończeniem elewacji w terminie do dnia ....2010r. Ta decyzja pozostawała w obrocie prawnym i wywoływała związane z tym skutki prawne do dnia ... 2013r., kiedy to została uchylona decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego. Podkreślenia wymaga, że przesłanką uchylenia decyzji było niewykonanie przez inwestorów w terminie czynności związanych z ociepleniem budynku, a nie z instalacją centralnego ogrzewania.

Nadto uwzględnić należy i to, że w ramach postępowania związanego z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego w powyższej decyzji z ... 2009r. PINB Powiatu G. w T., udzielając warunkowego pozwolenia na użytkowanie, nie zakwestionował dotychczasowej instalacji centralnego ogrzewania, nie nakazał jej rozebrania, demontażu pieca na paliwo stałe, a wyłącznie określił termin wykonania zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę centralnego ogrzewania z kotłownią opalaną gazem ziemnym do dnia ....2009r. i zobowiązał do zawiadomienia organu o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania obiektu.

Z ustaleń organu odwoławczego zdaje się wynikać, że organ nadzoru budowlanego zaakceptował wykonanie nakazanych czynności w zakresie wykonania przyjmując zawiadomienie z dnia ... 2009r. o zakończeniu realizacji instalacji gazowej wewnętrznej w budynku zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia ... 2008r. (...), z zamontowaniem kotła gazowego c.o. dwufunkcyjnego o mocy 24kW. Jednakże nie wynika z akt sprawy, aby organy dokonały jakiejkolwiek weryfikacji charakteru i mocy tej instalacji, czy jest ona wystarczająca aby spełnić wymagane warunki ogrzania przedmiotowego budynku mieszkalnego, w jaki sposób i czy jest połączona z instalacją c.o. na paliwo stałe.

Nadto organy przed wydaniem skarżonej decyzji winny ustalić aktualny stan faktyczny i konsekwencje dokonanych przez inwestorów czynności oraz wydanych wcześniej w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Tymczasem organy ograniczyły się do opisu przebiegu zdarzeń, przy czym opis organu pierwszej instancji jest nawet w tym zakresie niepełny i dowolny. Organ drugiej instancji z kolei podaje, że zawiadomieniem z dnia ... 2012r. inwestorzy poinformowali organ I instancji o zakończeniu budowy poddasza użytkowego ww. budynku, załączając stosowne dokumenty. Jednocześnie w zawiadomieniu tym zawarta została informacja, iż do wykonania pozostały jeszcze roboty budowlane dotyczące elewacji i zagospodarowania terenu. WINB wskazał, że PINB Powiatu G. w T. nie wniósł sprzeciwu od powyższego zawiadomienia. Ale nie poddał tej okoliczności ocenie prawnej, w szczególności czy wobec pozostałego do wykonania zakresu robót zawiadomienie to jest skutecznie prawne. Nadto organy winny rozważyć, jakie konsekwencje prawne i związane z tym dalsze obowiązki organu oraz inwestorów miał fakt uchylenia ... 2013r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wysokiego parteru budynku mieszkalnego, wobec uprzedniego wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie oraz zmiany stanu faktycznego poprzez późniejsze roboty budowlane. Nie wynika z akt administracyjnych sprawy, ani z treści decyzji organów nadzoru budowlanego aby była wydana kolejna decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (w tym wykonanego wysokiego parteru i poddasza) lub odmowie wydania takiego pozwolenia.

Wynika z nich natomiast, że obiekt pozostawał w 2013r. nadal w budowie, bowiem ... 2013r. inwestorzy uzyskali decyzję o zmianie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ... 1999r., uwzględniającej istotne odstąpienie od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego. Dodatkowo istotne znaczenie w sprawie ma także i ta okoliczność, nieuwzględniona przez organy, że w dniu ... 2014r. inwestorzy zawiadomili o zakończeniu budowy (z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) przedmiotowego budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia ... 1999r. zmienionej decyzją z ....2013r. (wysoki parter + weranda+ odbiór całości budynku), wraz z załącznikami w tym oświadczeniem kierownika budowy o zgodności z projektem budowlanym. Nie wynika z akt sprawy, ani z treści rozstrzygnięć organów czy i jakie działania na skutek tego zawiadomienia/wniosku podjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. (akta adm. uzupełnione na wezwanie Sądu zał. 4).

W świetle cytowanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkie kwestie związane z wykonaną w przedmiotowym budynku, realizowanym na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, instalacją centralnego ogrzewania z piecem na paliwo stałe winny zostać przez organy nadzoru budowlanego wyjaśnione i rozstrzygnięte w trybie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (z możliwością odpowiedniego stosowania art. 51 w zw. z art. 59 ust. 5 P.b.), a nie odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego niezależnie i równolegle w oparciu o przepis art. 51 P.b.

Powyższe braki w ustaleniu stanu faktycznego winny zostać uzupełnione i wyjaśnione zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 przez właściwy organ nadzoru budowlanego. W sytuacji bowiem gdy inwestorzy dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, a organ nie zgłosił sprzeciwu, to brak jest podstaw do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. W znaczeniu prawnym roboty budowlane zostały zakończone. Sąd podziela w tym zakresie ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, które przyjmują, iż skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod względem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, lub wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Brak sprzeciwu organu nadzoru budowlanego lub decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (w zakresie nią objętym), jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Fakt przyjęcia budynku, czy też części wykonanych robót budowlanych, do użytkowania, po przeprowadzeniu wszakże obowiązkowej kontroli, potwierdza że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2012r. sygn. akt II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011r. sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 708/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego prawidłowo i wszechstronnie wyjaśni stan faktyczny sprawy, w tym zakres wydanych decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego i ewentualnego skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, a także specyfikacji technicznej i inwentaryzacji istniejącej instalacji centralnego ogrzewania wraz z dwoma piecami w budynku przy ul. O. ... w T.. Dokonując subsumpcji stosownych norm prawa materialnego, o ile organ ustali, że istnieją opisane wyżej przeszkody prawne do dalszego prowadzenia postępowania wobec użytkowania spornej części instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym w trybie postępowania naprawczego winien zważyć, iż kwestie nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego (lub jego instalacji) do właściwego stanu technicznego reguluje art. 66 Prawa budowlanego. Przepisy art. 51 i 66 nie mogą być stosowane zamiennie dotyczą bowiem odmiennych stanów faktycznych i prawnych (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck, wyd.II. s. 554, teza 10).

Mając powyższe na względzie, Sąd rozpoznający sprawę uznał, że organy dopuściły się zarówno naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., jak również prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to jednocześnie, iż zarzuty skargi okazały się w znacznej części zasadne - w zakresie wskazanym w powyższym uzasadnieniu. W szczególności zasadnie skarżący eksponowali fakt akceptowania przez organy nadzoru budowlanego wybudowanego budynku z centralnym ogrzewaniem zasilanym z pieca na paliwo stałe, poprzez wydanie dwóch decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zarówno niskiego, jak i wysokiego parteru. Uzasadnione okazały się również zarzuty bezpodstawnego zaniechania postępowania naprawczego, przed ewentualnym wydaniem nakazu rozbiórki spornej części instalacji centralnego ogrzewania podłączonej do pieca na paliwo stałe. Organ nie wskazał jakie przesłanki uniemożliwiały doprowadzenie instalacji do stanu zgodnego z prawem, jak również nie wykazał czy i jakie przepisy prawa obecna instalacja centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym narusza. W tym kontekście trafnie również zarzucono organom obydwu instancji, że uzasadnienia ich decyzji nakazujących wszakże najbardziej radykalny środek prawny w sprawie – nakaz rozbiórki nie spełniają wymogów art. 107 § 3 K.p.a., godząc w ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7 i art. 8 K.p.a.

Sąd zważył jednocześnie, że powyższe naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy nie miały charakteru naruszeń kwalifikowanych jako rażące, ani nie zaistniała żadna z innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Po myśli art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 490), w pkt 3 sentencji wyroku zasądzano od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot poniesionych kosztów postępowania (wpis 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictw 34 zł).