Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 624/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żninie z dnia 28 czerwca 2019 r. nr X/120/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność: § 4 pkt 3 w zakresie "2MN", pkt 11, pkt 12, pkt 13 w zakresie "2KD-L, 3KD-L", pkt 14 w zakresie "2KD-D, 3KD-D"; § 5 pkt 7 w zakresie "KD-GP/Z, (" i ")"; § 11 pkt 10 w zakresie "drogi KD-GP/G i KD-GP/Z (" i ")"; § 13; § 20; § 22 w zakresie terenów oznaczonych symbolami "2KD-L, 3KD-L, 2KD-D" i pkt 3; § 34 pkt 1 lit. a, b, pkt 2 lit. a, b, e, f, h, i, pkt 3; § 37 ust. 1 w zakresie "drogi KD-GP/G (" i ")" zaskarżonej uchwały oraz załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 2MN, 2KD-L, 3KD-L, 2KD-D, 3KD-D, KD-GP/G, KD-GP/Z, 2. oddala w skargę pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 28 czerwca 2019 r. Rada Miejska w Żninie podjęła uchwałę nr X/120/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ulicach: Mickiewicza, Spokojnej, Zamkniętej i Dworcowej w Żninie (dalej powoływaną również jako "uchwała", "plan miejscowy").

Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 4 pkt 3 w zakresie "2MN", pkt 11, pkt 12, pkt 13 w zakresie "2KD-L, 3KD-L", pkt 14 w zakresie "2 KD-D", § 5 pkt 7 w zakresie "KD-GP/Z, (ul. Mickiewicza) oraz", § 11 pkt 10 w zakresie "przy czym w budynku na terenie 3MW/U dopuszcza się wysunięcie wykusza przed nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi KD-GP/G i KD-GP/Z (ul. Mickiewicza) na odległości od krawędzi jezdni ustaloną w przepisach odrębnych", § 13, § 20, § 22 pkt 3, § 22 pkt 3 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 2KD-L, 3KD-L, 2KD-D, § 34 pkt 1 lit. a, b, § 34 pkt 2 lit. a, b, e, f, h, § 34 pkt 3, § 37 ust. 1 w zakresie "oraz na wschód od drogi KD-GP/G (ul. Mickiewicza)" uchwały oraz załącznik nr 1 do uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami 2MN, 2KD-L, 3KD-L, 2KD-D, KD-GP/G, KD-GP/Z. Wskazanym zapisom uchwały, Wojewoda zarzucił naruszenie - w brzmieniu obowiązującym w dacie jej sporządzenia – przepisów: art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp") oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp – w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 upzp.

Uzasadniając wniesioną skargę Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że w zapisach § 13 pkt 1 ("na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem 2MN ustala się zagospodarowanie terenu jako część działki budowlanej łącznie z obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowanej poza planem") oraz § 22 pkt 3 uchwały ("W zakresie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów dróg publicznych (...) ustala się zagospodarowanie terenów: 2KD-L, 3KD-L, 2KD-D, 3 KD-D łącznie z częścią pasa drogowego zlokalizowanego poza planem") doszło do przekroczenia przez Radę Miejską jej kompetencji i zawarcia ustaleń planistycznych dla terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami przedmiotowego planu miejscowego. Podkreślił przy tym, że granice obszaru wyznaczonego na załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego są tożsame z granicami obszaru określonymi na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Natomiast część tekstowa uchwalonego planu miejscowego została w ocenie Wojewody poszerzona o ustalenia planistyczne dla działek położonych poza granicami opracowania przedmiotowego planu miejscowego. Ponadto wskazując na zapisy § 4 pkt 11 i 12, § 20, § 34 pkt 1 lit. a, b, pkt 3 uchwały, zarzucił organowi stanowiącemu brak jednoznacznego określenia (na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały) przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem KD-GP/G oraz KD-GP/Z, co budzi wątpliwości co do sposobu zagospodarowania tych terenów. Podkreślił przy tym – powołując się na określone orzeczenia sądów administracyjnych – że Rada Miejska nie może wprowadzać w treści planu miejscowego rozwiązań alternatywnych, dopuszczających uznaniową zmianę przeznaczenia określonych terenów, że kwestionowane zapisy uchwały sugerują możliwość zmiany obowiązującego planu miejscowego bez przeprowadzania przewidzianej przez przepisy prawa procedury planistycznej oraz że przeznaczenie terenu wynikające z zapisów uchwały musi być konkretne zarówno rodzajowo jak i czasowo, a niesprecyzowanie terminu zmiany przeznaczenia z tymczasowego na docelowy nie jest uzasadnione niezakończeniem na dzień podjęcia uchwały procesu przetrasowania drogi. Mając na uwadze powyższe uchybienia oraz ich charakter Wojewoda uznał, iż są one na tyle istotne, że stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej powyżej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żninie wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") lub ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 13 pkt 1 uchwały, Rada wskazała, że w zakresie terenu 2MN ustalenia planu przewidują korektę zasięgu pasa drogowego, która ma umożliwić wydzielenie działki pod powiększenie sąsiedniej nieruchomości przy ul. Spokojnej 20 oraz zabezpieczenie niezbędnej szerokości ul. Spokojnej. Wobec tego teren ten - który ze względu na niewielkie rozmiary oraz brak linii zabudowy nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej - przeznaczono pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wskazano w § 13 pkt 1 uchwały na zagospodarowanie terenu jako działki budowlanej łącznie z obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej poza planem, co w ocenie organu nie wprowadza żadnych nakazów, ograniczeń ani zakazów dla terenów położonych poza planem, a wskazuje jedynie, że realizacja zagospodarowania terenu 2MN nie może następować samodzielnie, gdyż działka nie ma wystarczających parametrów. Zdaniem organu, ustalenia te umożliwiają regulację granicy pasa drogowego i przyległej nieruchomości mieszkaniowej jednorodzinnej i będą stanowić podstawę prawną do dokonania podziału geodezyjnego i sprzedaży gruntu gminnego osobie fizycznej. Odnosząc się zaś do zakwestionowanego zapisu § 22 pkt 3 uchwały, organ wskazał, że tereny 2KD-L, 3KD-L, 2KD-D i 3KD-D stanowią niewielkie fragmenty pasów drogowych, których zasadnicza część znajduje się poza planem. Przy czym, tereny te wymagają spójnej realizacji urządzeń drogowych w obszarze planu i poza nim. Ponadto we wszystkich ww. przypadkach tereny te sąsiadują z istniejącymi drogami i umożliwiają ich poszerzenie lub korektę ich zasięgu. Jak wskazał organ ustalenia planu realizują zatem obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz w § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływanego jako "rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Ponadto zdaniem organu zapis § 22 pkt 3 uchwały, tak jak w przypadku przepisu dotyczącego terenu 2MN, nie zmienia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych poza planem, ani też nie wykracza poza obszar wskazany w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał jednocześnie, że niezrozumiałym w jego ocenie jest wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały w pełnym zakresie dotyczącym terenów 2MN, 2KD-L, 3KD-L, 2KD-D oraz częściowo w odniesieniu do terenu 3 KD-D, a nie wyłącznie w zakresie kwestionowanych zapisów § 13 pkt 1 oraz § 22 pkt 3 uchwały. Zapisy planu bez wspomnianych ustaleń mogłyby bowiem pozostać w obrocie prawnym, dając podstawy prawne dla regulacji zasięgów pasów drogowych. Podkreślił również, że wbrew twierdzeniu Wojewody, zarzuty dotyczące zapisów § 13 pkt 1 i § 22 pkt 3 nie mają związku z trybem sporządzania planu. Przechodząc zaś do zarzutu niejednoznacznego określenia przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem KD-GP/G oraz KD-GP/Z, Rada Miejska podniosła, że opracowując przedmiotowy plan miejscowy należało wziąć pod uwagę okoliczność jednoczesnej budowy drogi ekspresowej S5 i zawrzeć w ustaleniach planu zapisy zabezpieczające funkcjonowanie drogi krajowej nr 5 w klasie technicznej GP do czasu budowy obwodnicy oraz docelową klasę techniczną, która zwiększy dostępność do drogi. Wobec tego, w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 11 upzp, organ – jak wskazał – określił klasę techniczną drogi GP jako tymczasową, oraz G lub Z jako docelową, a także określił termin zmiany klasy powiązany z realizacją drogi S5 na odcinku obwodnicy miasta Żnina. Podkreślił również, że wbrew stanowisku Wojewody, plan miejscowy jednoznacznie precyzuje przeznaczenie ww. terenów pod drogi publiczne, a w uchwale określono termin zmiany przepisów tymczasowych dotyczących jedynie klasy dróg, które to klasy związane są z rolą drogi jaką pełni ona w systemie komunikacyjnym oraz z jej kategorią. Niedopuszczalny w ocenie organu jest ponadto wniosek o stwierdzenie nieważności zapisu § 5 pkt 7 uchwały we wskazanym przez Wojewodę zakresie, bowiem ulice Mickiewicza i Dworcowa stanowią główne ciągi komunikacyjne, które powinny być wizytówką przestrzenną miasta, a zatem usunięcie fragmentu ustaleń dotyczących wymogów w zakresie kształtowania pierzei zabudowy, wypaczy sens ustaleń planu i stworzy trudności interpretacyjne. Za niedopuszczalne w ocenie Rady uznać należy również wnioskowane przez Wojewodę stwierdzenie nieważności zapisu § 11 pkt 10 uchwały, bowiem wobec dopuszczenia przez organ realizacji wyjątkowej inwestycji rozbudowy restauracji w istniejącej zabytkowej wieży ciśnień oraz dopuszczenia lokalizacji wykusza poza ustaloną linię zabudowy, wnioskowana przez Wojewodę zmiana uchwały stanowi bezpodstawną ingerencję w zasady zabudowy i zagospodarowania terenu określone przez Radę Miejską w Żninie. Z analogicznych przyczyn zdaniem organu Wojewoda niesłusznie wnioskuje o stwierdzenie nieważności § 37 ust. 1 uchwały we wskazanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga co do istoty zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie uwzględnił w całości wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności w pełnym zakresie wymienianych w skardze przepisów (ich części), a ponadto nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi stwierdził także z urzędu nieważność części regulacji objętych zaskarżonym planem miejscowym. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, gdyż w sprawie dochowane zostały warunki określone w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) o samorządzie gminnym do skutecznego zaskarżenia przez organ nadzoru aktu organu gminy w związku z upływem terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 wskazanej ustawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z treści art. 147 § 1 ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, przepis art. 147 § 1 ppsa nie określa rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosowane regulacje w tym zakresie, w przypadku aktów prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zawiera art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały: t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"). Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc ustaleń i zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów.

Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzą do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenia istotne to takie naruszenia, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego, podejmowany w celu ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 upzp). Zawartość planu miejscowego określa art. 15 upzp, który w art. 15 ust. 2 upzp stanowi, że w planie określa się obowiązkowo m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu [...] (pkt 2), zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

Procedura planistyczna, w ramach której uchwalany jest ten akt, ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności procedurach wymienionych w art. 17, art. 19 i art. 20 upzp. Procedurę tę inicjuje uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 upzp). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno dokonuje wskazanych w art. 17 i ewentualnie w art. 19 upzp czynności składających się na postępowanie planistyczne, w tym sporządza projekt planu miejscowego (art. 17 pkt 4 upzp). Postępowanie to kończy się ostatecznie podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1 upzp).

Celem uchwały intencyjnej, inicjującej procedurę planistyczną, jest zakomunikowanie wszczęcia procesu planistycznego oraz określenie i wyznaczanie granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. W art. 14 ust. 2 upzp wprost wskazuje się, że integralną częścią uchwały intencyjnej jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Funkcją załącznika graficznego do uchwały intencyjnej jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Ma to odbicie w treści art. 15 ust. 1 upzp zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Obszar objęty planem wyznacza zaś, jak wskazano, uchwała intencyjna, determinując tym samym granice obszaru, jakiego dotyczyć mogą ustalenia planistyczne. Jeżeli natomiast w trakcie dalszych plac planistycznych, zaistnieje potrzeba zmiany obszaru planu, może to nastąpić tylko w drodze uchwały rady gminy zmieniającej uchwałę intencyjną.

Z powyższego wynika, że ustalenia planu miejscowego, w tym dotyczące przeznaczenia terenu oraz zasad kształtowania jego zabudowy i wskaźniki zagospodarowania, nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, ustalony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika ze wskazanych unormowań oraz z samej istoty tego aktu, jako aktu prawa miejscowego zawierającego regulacje obowiązujące na obszarze objętym granicami planu miejscowego.

Określenie granic obszaru objętego planem ma więc charakter wiążący odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Ani wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządzając projekt planu miejscowego, ani rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu wyznaczonym uchwałą intencyjną; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o zasadach kształtowania zabudowy oraz wskaźnikach zagospodarowania terenu znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 758/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2017 r., sygn. II SA/Wr 122/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 upzp miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako taki stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, jednoznaczną, i niebudzącą wątpliwości co do sposobu zagospodarowania terenu. Adresaci planu powinni mieć możliwość "odczytania" planu bez konieczności sięgania do innych zapisów czy analizy rozwiązań przyjętych na terenie znajdującym się poza danym planem. Plan miejscowy powinien więc być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego przepisy powinny wraz załącznikiem graficznym tworzyć spójną oraz logiczną całość.

Analiza zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych uwag wskazuje, że prawidłowo organ nadzoru zarzucił w skardze, że Rada Miejska w Żninie określając w § 13 pkt 1 oraz § 22 pkt 3 zaskarżonej uchwały zasady kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, zawarła zapisy, w ramach których poszerzyła ustalenia planistyczne dla terenu położonego poza granicami planu miejscowego. Dla terenów 2MN oraz 2KD-L, 3KD-L, 2KD-D, 3KD-D organ ustalił bowiem zagospodarowanie "łącznie" z obszarem zlokalizowanym poza obszarem planu. W ten sposób organ planistyczny nie zawarł jasnych, jednoznacznych i samodzielnych ustaleń planistycznych dla obszarów objętych planem, lecz skonstruował niesamodzielne rozwiązania, które funkcjonować mogą jedynie razem z obszarem znajdującymi się poza planem. Należy przy tym zauważyć, że w § 13 pkt 1 uchwały, dla jednostki planistycznej 2MN, przyjęto zagospodarowanie tego terenu jako części działki budowlanej, określając jednocześnie w § 13 pkt 4 wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (nie mniejszy niż 40 %) dla całej działki budowlanej, a zatem także dla terenu poza obszarem planu, skoro obszar 2MN stanowi wyłącznie część działki budowlanej. Ponadto dla jednostki 2MN, a więc terenu o przeznaczaniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, określono zakaz lokalizacji budynków (§ 13 pkt 3), a zatem zabudowy zgodnej z przeznaczaniem jednostki. Wymaga także podkreślenia, że w § 22 pkt 3 uchwały wskazano na jednostkę planistyczną 3KD-D, pomimo że § 22 uchwały (jak wynika ze zdania pierwszego tego przepisu) dotyczy ustalenia zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla terenów dróg publicznych klasy lokalnej, oznaczonych symbolami: 1KD-L, 2KD-L, 3KD-L oraz dróg publicznych klasy dojazdowej, oznaczonych symbolami: 1KD-D, 2KD-D. Wśród tych jednostek nie wymieniono zatem terenu 3KD-D, do którego odwołano się w § 22 pkt 3 uchwały (wskazując na jego zagospodarowanie łącznie z terenem zlokalizowanym poza planem), a zatem nie wskazano na jakiekolwiek zasady i wskaźnik zabudowy i zagospodarowania tego terenu, jak w przypadku pozostałych wymienionych jednostek. Natomiast określone w tym zakresie zasady i rozwiązania dla jednostek 2KD-L, 3KD-L i 2KD-D powiązano i odniesiono do terenu zlokalizowanego poza planem. Zapisy te, tak jak w przypadku § 13 pkt 1 uchwały, są w związku z tym, niesamoistne i niejednoznaczne w interpretacji, a wskazanie na warunki zagospodarowania tych terenów "łącznie" z obszarem zlokalizowanym poza planem pozwala na wnioskowanie o poszerzeniu ustaleń planistycznych o teren leżący poza granicami opracowania planu miejscowego. Z samej istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że reguluje on sposób zagospodarowania na danym terenie, objętym granicami planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego czyją własnością się on stanie i w skład jakiej nieruchomości wejdzie.

Określenie zasad zagospodarowania terenu objętego planem łącznie z terenem znajdującym się poza planem, a w efekcie poszerzeniu ustaleń planistycznych o obszar leżący poza granicami opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi zarówno w uchwale intencyjnej, jak i w części graficznej planu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu wynikających z treści art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 6 upzp w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 upzp. Uwzględniając okoliczność, że w świetle zapisów art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 upzp terytorialny zakres objęty planem miejscowego musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu, stwierdzić należy, że poszerzenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale intencyjnej, ustaleń tekstowych planu poza granice planu wyznaczone uchwałą intencyjną powoduje istotne naruszenie nie tylko zasad sporządzenia planu, ale też i zasad postępowania planistycznego wynikających z tych regulacji, na co wskazał organ nadzoru (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 758/19 i z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 697/17 – dostępne jw.). Nie może stanowić uzasadnienia dla wymienionych rozwiązań planistycznych ani powierzchnia terenów objętych wadliwymi ustaleniami, ani też przewidywana chęć wydzielenia w przyszłości działek pod powiększenie gruntów znajdujących się poza planem. Nie sposób też podzielić argumentacji Rady Miejskiej, że podstawę dla przyjętych rozwiązań zawartych w § 22 pkt 3 uchwały mają stanowić zapisy art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, skoro zakwestionowane zapisy nie znalazły się w planie w ramach regulacji dotyczących zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, lecz zawarte zostały w ramach zapisów dotyczących zasad zabudowy i wskaźników zagospodarowania określonych terenów.

Powyższe rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 upzp całego § 13 zaskarżonej uchwały, jako zawierającego regulacje stanowiące integralną całość dla jednostki planistycznej 2MN, a więc terenu o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego to wykluczono możliwość zabudowy (budynkiem), ze względu na niewystarczającą powierzchnię tej jednostki, a także w konsekwencji zapisu § 4 pkt 3 w zakresie "2MN" i odnoszącego się do tej jednostki załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. Poczynione rozważania obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności również § 22 w zakresie terenów oznaczonych symbolami "2KD-L, 3KD-L, 2KD-D" i pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz wszystkich przepisów planu (§ 4 pkt 13 w zakresie "2KD-L, 3KD-L", pkt 14 w zakresie "2KD-D, 3KD-D", § 34 pkt 2 lit. e, f, h, i) i terenów objętych załącznikiem nr 1 dotyczących wymienionych jednostek planistycznych tj. 2KD-L, 3KD-L, 2KD-D, 3KD-D, które to są nierozerwalnie związane z omówionymi powyżej wadliwymi zapisami planu. O nieważności wszystkich zapisów planu i oznaczeń graficznych dotyczących jednostki 3KD-D Sąd orzekł z urzędu, gdyż nie zostały one objęte w całości wnioskiem organu nadzoru o stwierdzenie nieważności, pomimo iż do wszystkich regulacji planu dotyczących jednostki 3KD-D odnosi się poczyniona przez Sąd argumentacja, co do wadliwości przyjętych przez Radę Miejską rozwiązań planistycznych.

Za słuszny Sąd uznał również zarzut organu nadzoru naruszenia zasad sporządzenia planu poprzez wyznaczenie na załączniku graficznym do przedmiotowej uchwały (załącznik nr 1) terenu drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego/głównej – oznaczonego symbolem KD-GP/G oraz terenu drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego/zbiorczej – oznaczonego symbolem KD-GP/Z, dla których to jednostek przewidziano, zgodnie z treścią § 34 pkt 1 lit. a i b klasę główną ruchu przyspieszonego do czasu realizacji drogi S5 na odcinku obwodnicy miasta Żnina, a docelowo klasę główną dla terenu KD-GP/G oraz klasę zbiorczą dla terenu KD-GP/Z. Zdaniem Sądu wskazane rozwiązania planu naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 8 upzp. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Przeznaczenie danego ternu, a także sposób jego zagospodarowania, muszą być w planie określone w sposób jednoznaczny, nie pozostawiając wątpliwości interpretacyjnych. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, wpływający na sposób wykorzystywania prawa własności (kwestia dostępności drogi uwarunkowana klasą techniczną drogi może determinować i wpływać chociażby na sposób wykorzystania nieruchomości sąsiednich), powinien stanowić w sposób czytelny i konkretny o funkcji danego terenu. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do przeznaczenia terenu, jego funkcji i zasad użytkowania, to w sposób istotny narusza standardy i zasady tworzenia tego rodzaju aktu prawa miejscowego. Istotą prawidłowego określenia przeznaczenia danego terenu jest jednoznaczne określenie jego funkcji oraz przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, ale także takie określenie przeznaczenia, które nie będzie pozostawiało wątpliwości co do aktualności dyspozycji zapisu dotyczącego tego przeznaczenia. Innymi słowy – przeznaczenie terenu wynikające z zapisu planu miejscowego musi być - jak zasadnie wskazał to WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Bd 851/19 - zarówno konkretne rodzajowo, jak i czasowo. Jako przepis prawa powszechnie obowiązującego, wchodzący w życie z dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego, nie może zawierać unormowania niesprecyzowanego co do okresu jego obowiązywania. Brak jednoznacznego określenia (na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały) przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem KD-GP/G i KD-GP/Z, powoduje, że adresat normy nie może być pewien, jakie jest aktualne przeznaczenie terenu oznaczonego tym symbolem. Postanowienia planu miejscowego powinny być ujmowane w formie określeń, nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Niedopuszczalne jest więc zamieszczanie w jego treści nieprecyzyjnych regulacji co do możliwego przeznaczenia oraz sposobu wykorzystania i zagospodarowania objętych nimi terenów, co ma miejsce w sytuacji formułowanie zapisów planu przy użyciu zwrotu "docelowo". Przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją powinno być konkretne, bez uzależnienia tego przeznaczenia i jego realizacji od jakichkolwiek warunków, zdarzeń przyszłych i niepewnych. W sprawie Rada Miejska, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, w ramach ustalania przeznaczenia terenów wyznaczyła m.in. teren KD-GP/G, tj. teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego, docelowo teren drogi publicznej klasy głównej; a ponadto teren KD-GP/Z tj. teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego, docelowo teren drogi publicznej klasy zbiorczej. Tymczasem powinna w planie przesądzić w sposób jednoznaczny o przeznaczaniu wskazanych terenów, a więc droga publiczna klasy głównej ruchu przyspieszonego bądź droga publiczna klasy głównej lub droga publiczna klasy zbiorczej. Ponadto wskazane niekonkretne zapisy uchwały dla terenów KD-GP/G oraz KD-GP/G wskazują na możliwość zmiany ustaleń planu bez przeprowadzenia przewidzianej w art. 27 upzp procedury planistycznej. Prawidłowo podkreślił także organ nadzoru, że niesprecyzowanie terminu zmiany przeznaczenie z tymczasowego na docelowy nie może być uzasadnione niezakończeniem na dzień podjęcia uchwały procesu przetrasowania drogi, jako że pierwotnej wady aktu prawa miejscowego nie mogą sanować doraźne potrzeby związane z toczącym się procesem inwestycyjnym (tutaj - inwestycji drogowej), a harmonogram czynności budowlanych oraz administracyjnych nie ma wpływu na obowiązek prawodawcy lokalnego zapewnienia zgodności aktu prawa miejscowego z aktem rangi ustawowej. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp nie wynika uprawnienie dla organu planistycznego do zamieszczenia w miejscowym planie zapisów o realizacji funkcji danego terenu w zależności od warunku, a także uzależniania przeznaczenia terenu lub realizacji takiego przeznaczenia od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych, w tym związanych z prowadzoną inwestycją drogową. Powyższa zasada rozciąga się odpowiednio na szczegółowe rozwiązania zawierane w planach zagospodarowania przestrzennego np. na rozwiązania dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w tym i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym - art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp i § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 436/19 – dostępny jw.). Należy przy tym podkreślić, że przyjęte rozwiązanie dla jednostek KD-GP/G i KD-GP/Z, naruszające w sposób istotny omówione powyżej zasady sporządzenia planu miejscowego, wbrew argumentacji organu planistycznego, nie zostały przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym w ramach określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, gdyż w § 36 planu wskazano na zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów planu. Wobec powyższego, jako istotnie naruszające prawo i wzajemnie powiązane, Sąd uznał wszystkie zapisy tekstowe i graficzne zaskarżonego planu dotyczące jednostek KD-GP/G i KD-GP/Z, stwierdzając ich nieważność tj. § 4 pkt 11 i pkt 12, § 20, § 34 pkt 1 lit. a, b, pkt 2 lit. a, b i pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: KD-GP/G, KD-GP/Z, z tym, że w przypadku zapisów zawartych w § 5 pkt 7, § 11 pkt 10 i § 37 ust. 1 zaskarżonej uchwały Sąd uznał za wystarczające stwierdzenie ich nieważności tylko w zakresie obejmującym: odnośnie § 5 pkt 7 - "KD- GP/Z, (" i ")", odnośnie § 11 pkt 10 - "drogi KD-GP/G i KD-GP/Z (" i ")" i odnośnie § 37 ust. 1 - "drogi KDGP/G (" i ")", przyjmując że w przypadku wymienionych regulacji odwołanie się do jednostek KD-GP/G i KD-GP/Z miało na celu wyłącznie określenie punktu odniesienia / kierunku dla przyjętych rozwiązań planistycznych oraz że cel ten można osiągnąć poprzez pozostawienie jako punktu odniesienie ul. Mickiewicza i, że tym samym sens oraz cel przyjętych regulacji zostanie zachowany. Dlatego też Sąd nie stwierdził nieważności przepisów § 5 pkt 7, § 11 pkt 10 i § 37 ust. 1 w całym żądanym przez organ nadzoru zakresie, oddalając skargę w tym nieuwzględnionym przez Sąd zakresie w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.

Natomiast nieważność wszystkich wymienionych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.