Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1971/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. H. i U. T. "T." z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 3000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu w uchylonej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego M. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. H. i U. T. "T." z siedzibą w M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.150,- złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lutego 2005 r., na drodze krajowej nr [...], około godz. 12:25, zatrzymano i przeprowadzono kontrolę pojazdu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) 16000 kg, kierowany przez Pana A. M.. Inspektor WITD stwierdził w treści protokołu, iż "Kierowca przedstawił nieważną, siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych Seria i Nr [...], na której brakowało wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, na który przedmiotowa karta została wykupiona, oraz wpisów określających ważność karty w rubrykach ważna od: dzień, miesiąc, rok, godzina, minuty oraz do: dzień, miesiąc, rok, godzina, minuty. Ponadto karta opłat była wypełniona w sposób nietrwały, łatwo ścieralnym długopisem". Inspektor kontroli podniósł ponadto w treści protokołu, iż "W objaśnieniach zawartych na rewersie karty opłaty jest napisane, że niewypełniona lub nieprawidłowo wypełniona karta opłaty nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty oraz dokument winien być wypełniony w sposób trwały, uniemożliwiający przerobienie, starcie, zmianę dokonanych wpisów". Ponadto stwierdzono nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu – za każdy dzień, jeżeli w skutek tego kontrola była utrudniona. Uznano w treści protokołu, iż kierowca w okresie 24 godzin w dniach 20-21 lutego 2005 r. w nieuzasadniony sposób, utrudniający kontrolę – użył dwóch wykresówek zacierając zapis czasu pracy. Kierowca kontrolowanego pojazdu podpisując się pod treścią protokołu, oświadczył jednocześnie, iż nie miał nic wspólnego z przerabianiem i wypełnieniem w sposób nietrwały karty opłat (vide: Protokół kontroli z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] – w aktach administracyjnych sprawy – k. 50).

Pismem z dnia 21 lutego 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, przesyłając w załączeniu kopię w/w protokołu kontroli stwierdzającego powyższe uchybienia. Organ poinformował stronę skarżącą o przysługujących jej prawach i wezwał do złożenia wyjaśnień.

Pismem z dnia 28 lutego 2005 r. skarżący M. W. wyjaśnił, iż kartę opłat za przejazd po drogach krajowych zakupił [...] lutego 2005 r., a następnie wypisał ją bezpośrednio po zakupie ustalając jej ważność od dnia [...] lutego 2005 r. godzina 20:00 do dnia [...] lutego 2005 r. godzina 20:00. Skarżący stwierdził, iż kartę wypisał w sposób prawidłowy i taką kierowca okazał w dniu [...] lutego 2005 r. podczas kontroli. Skarżący stwierdził, iż ustalenia zawarte w treści protokołu z kontroli są dla niego dużym zaskoczeniem, a ponadto, że dziwi się, jakich środków użył inspektor, ażeby dokonać próby wytarcia zapisów na karcie. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego użycia wykresówek w ciągu 24-godzinnego okresu skarżący przesłał analizę kontrolowanego czasu pracy kierowcy na wykresówkach za okres 19-22 luty 2005 r. i oświadczył, iż – według – niego zarówno czas jazdy, jak i czas odpoczynku kierowcy są prawidłowe.

W konsekwencji stwierdzonych uchybień oraz po przeanalizowaniu wyjaśnień strony skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), a także na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) w zw. z Lp. 1.4.1 Załącznika do cyt. ustawy, a także na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370/8 z 31.12.1985 r.; Dz.Urz. UE – polskie wydanie specjalne 07/t. 1) w zw. z Lp. 1.11.9 ust. 1 lit. b) Załącznika do cyt. ustawy – nałożył na skarżącego M. W. karę pieniężną w łącznej wysokości 3.150,- złotych, w tym karę 3.000,- zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz karę w wysokości 150,- zł z tytułu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu – za każdy dzień, jeżeli w skutek tego kontrola była utrudniona. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powtarzając sformułowania zawarte w protokole kontroli - stwierdził, iż kierowca przedstawił nieważną, siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, na której brakowało wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, na który przedmiotowa karta została wykupiona, oraz wpisów określających ważność karty w rubrykach. Jednocześnie stwierdził, iż karta opłaty była wypełniona w sposób nietrwały, łatwo ścieralnym długopisem. Podtrzymał twierdzenia z dnia kontroli, podnosząc, iż w objaśnieniach zawartych na rewersie karty opłaty jest napisane, że niewypełniona lub nieprawidłowo wypełniona karta opłaty nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty oraz, że dokument winien być wypełniony w sposób trwały, uniemożliwiający przerobienie, starcie, zmianę dokonanych wpisów. Ponadto podtrzymał stanowisko odnośnie stwierdzonego nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu w sposób utrudniający kontrolę.

Pismem z dnia 22 marca 2005 r. skarżący wniósł odwołanie od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona stwierdziła, że kara pieniężna z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych jest niesłusznie nałożona na skarżącego, albowiem zarzuty postawione przez organ dotyczą w zasadzie kierowcy, a nie skarżącego. Zdaniem skarżącego nie miał on wpływu na to, jakim długopisem i w jaki sposób kierowca wypisał kartę opłaty drogowej. Odnośnie zarzutu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek – strona stwierdziła, iż też zarzut również dotyczy wyłącznie kierowcy, który doskonale zna przepisy dotyczące czasu pracy kierowcy i który winien ich przestrzegać. Podtrzymał jednocześnie, iż – w jego ocenie – czas pracy nie został przekroczony.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, powołując się na obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego, w tym normy prawa wspólnotowego oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2005r. kontroli pojazdu należącego do skarżącego - stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że wykonywany był transport drogowy rzeczy na podstawie licencji bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, albowiem – zdaniem organu - okazano podczas kontroli nieważną, siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, na której brakowało wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, na który przedmiotowa karta została wykupiona, oraz wpisów określających ważność karty w rubrykach. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, iż karta opłaty była wypełniona w sposób nietrwały, łatwo ścieralnym długopisem. Organ stwierdził, iż w momencie kontroli w/w karta nie mogła stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W ocenie organu przedmiotowej karty nie można było zatem przyporządkować do kontrolowanego pojazdu, ani nie można było określić terminu jej ważności z powodu nie wpisanych dni, miesięcy, roku, godzin i minut. Organ odwoławczy – powołując się na przepis art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym – podniósł, iż przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty. Na przedsiębiorcy również spoczywa obowiązek weryfikacji prawidłowości tego wypełnienia, zarówno co do prawdziwości, jak i kompletności danych podlegających wpisowi, ponieważ to przedsiębiorca ponosi konsekwencję uchybień na tym tle oraz powinien zadbać o to, ażeby legitymować się podczas wykonywanego przejazdu kartą opłaty prawidłową pod każdym względem. W ocenie organu za działania i zaniechania kierowcy odpowiedzialność administracyjno-prawną ponosi przedsiębiorca trudniący się transportem. Odnośnie drugiego przewinienia organ odwoławczy nie znajdując uzasadnienia dla uchylenia nałożonej kary - stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że prawidłowo stwierdzonego w toku kontroli nieuzasadnione użycie dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu w sposób zacierający zapis czasu pracy kierowcy i przez to utrudniający kontrolę.

W dniu 30 sierpnia 2005 r. skarżący – działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 3.000,- zł nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, skarżący zarzucił, iż stwierdzenie organu I instancji, że karta jest wypełniona długopisem łatwo ścieralnym graniczy z "cudem", ponieważ bez specjalistycznych badań, a jedynie na tzw. oko trudno przyznać, że karta jest sfałszowana lub przerobiona. Skarżący jednocześnie podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...], Prokurator Rejonowy w R. umorzył dochodzenie przeciwko kierowcy stwierdzając, że podejrzany nie popełnił zarzucanego mu przestępstwa z art. 270 § 1 k.k. w postaci użycia jako autentycznej przerobionej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżący podniósł, powołując się na uzasadnienie postanowienia, iż Prokuratura Rejonowa oceniając zebrany materiał dowodowy stwierdziła, że informacje zawarte w zawiadomieniu o przestępstwie wniesionym przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. nie znalazły potwierdzenia i fakt przerobienia karty drogowej nie miał miejsca, gdyż wypełnienie jej ścieralnym środkiem piszącym nie wyczerpuje znamienia "przerobienia". Ponadto – zdaniem Prokuratury Rejonowej – brak jest dowodu do przyjęcia, że w przedmiotowej karcie była przerobiona data jej ważności. Prokurator uznał, iż karta ta stanowi dowód w sprawie i na pierwszy rzut oka należy wykluczyć taką ewentualność. Mając to na względzie skarżący uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa przez organy obu instancji - poprzez wydanie przedwczesnych decyzji bez oczekiwania na rozstrzygnięcie Prokuratora Rejonowego w R.. W ocenie strony skarżącej decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została z naruszeniem prawa, jedynie w oparciu o wiedzę inspektora kontrolującego, który autorytatywnie stwierdził, że karta opłaty została wypełniona nieprawidłowo łatwo ścieralnym długopisem, czego dowodem jest postanowienie o umorzeniu dochodzenia wydane przez Prokuraturę Rejonową w R..

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie pełnomocnik organu stwierdził, iż konieczność wypełnienia karty w sposób trwały wynika z zasad uiszczenia opłaty określonych w ustawie o transporcie drogowym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo w zaskarżonej części dotyczącej kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych;

Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. naruszają zarówno przepisy prawa materialnego wskazane w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z L.p. 1.4.1. Załącznika do tej ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 i art. 7 k.p.a., a także art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych organy inspekcji transportu drogowego obu instancji nieprawidłowy uznały, że skontrolowanym pojazdem wykonywano przewóz na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, albowiem z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, iż skarżący nie miał w ogóle wypełnionej przedmiotowej karty opłaty.

Należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Uiszczenie opłaty drogowej następuje poprzez nabycie karty opłaty, którą należy następnie prawidłowo wypełnić. Kwestię uiszczania przedmiotowych opłat szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). § 3 cyt. rozporządzenia stanowi, iż przedsiębiorca wykonujący transport drogowy oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne uiszcza opłatę roczną, półroczną, siedmiodniową albo dobową. Zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje przez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu zgodnie z § 5. Jak stanowi z kolei § 4 ust. 2 rozporządzenia wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Przepis § 5 ust. 1-6 cyt, rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie zawiera postanowień traktujących o konieczności dokonywania wpisów w karcie opłaty drogowej określonym środkiem pisarskim.

Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, iż w dniu kontroli skarżący przedsiębiorca został skontrolowany, zaś w toku kontroli kierowca okazał inspektorowi transportu drogowego siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych Seria i Nr [...].

W ocenie Sądu pozostałe elementy ustaleń dokonanych w toku kontroli nie wynikają już bezspornie zarówno z samego protokołu kontroli, jak i pozostałych materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy.

W protokole z kontroli inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w R. stwierdził wprawdzie, iż na okazanej karcie brak jest wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, na który przedmiotowa karta została wykupiona, a także brak jest wpisów określających ważność karty w rubrykach ważna od: dzień, miesiąc, rok, godzina, minuty oraz do: dzień, miesiąc, rok, godzina, minuty, niemniej już z samej kserokopii karty znajdującej się w aktach wynika jednoznacznie, iż karta ta jest wypełniona we wszystkich rubrykach (k. 47 akt administracyjnych).

Ponadto inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego stwierdza w dalszej części protokołu kontroli, iż karta opłat była jednak wypełniona w sposób nietrwały, łatwo ścieralnym długopisem.

Również to stwierdzenie może – zdaniem Sądu - budzić uzasadnione wątpliwości z dwóch przyczyn. Po pierwsze – jest ono niezgodne z wcześniejszym stwierdzeniem organu, według którego karta opłaty była niewypełniona (nie zaś np. nie wypełniona prawidłowo, a więc trudno ścieralnym lub wręcz nieścieralnym przyrządem do pisania). Po drugie zaś – ustalenie organu nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w materialne dowodowym sprawy, pomimo iż organ winien wykazać okoliczność łatwej ścieralności naniesionego na kartę pisma. Niestety organy obu instancji ograniczyły się do wzrokowej konfrontacji wpisów dokonanych na kwestionowanej karcie opłaty drogowej oraz oparły swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na przekonaniu osoby kontrolującej, że wpis dokonano łatwo ścieralnym długopisem.

Należy zauważyć na marginesie, iż organ inspekcji transportu drogowego I instancji stwierdził, iż w objaśnieniach zawartych na rewersie karty opłaty jest napisane, że dokument winien być wypełniony w sposób trwały, uniemożliwiający przerobienie, starcie, zmianę dokonanych wpisów, pomimo, iż na egzemplarzu karty okazanym do kontroli wynika jedynie, iż "niewypełniona lub nieprawidłowo wypełniona karta opłaty nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty"

W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w dalszej konsekwencji poprzez arbitralne i dowolne przyjęcie prawidłowości uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, pomimo braku jednoznacznego stwierdzenia, czy strona skarżąca nie wypełniła tej karty w ogóle, czy też wypełniła ją w sposób nieprawidłowy, bez wyjaśnienia tej kwestii przy pomocy jednoznacznych dowodów przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego.

Tym samym organy dopuściły się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków strony skarżącej. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż organy obu instancji nakładając na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych - dopuściły się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz Art. 7 Konstytucji RP.

Z zasady praworządności wynika, iż organy opierać winny swoje decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji. Nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Zdaniem Sądu w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pragnie jednakże stanowczo podkreślić, iż praktyka organów inspekcji transportu drogowego nie może z oczywistych względów zmierzać w kierunku sytuacji, w której przedsiębiorcy prowadzący transport drogowy i inne przewozy drogowe – w sposób jawny ignorując przepisy prawa oraz interes naszego Państwa - będą mogli dowolnie omijać regulacje dotyczące transportu drogowego. Niemniej rolą organów administracji publicznej jest bądź doprowadzenie do takiej zmiany przepisów prawa, która wyraźnie zapobiegnie nielegalnym praktykom przedsiębiorców, bądź też rolą ich jest takie prowadzenie postępowania administracyjnego, aby ze gromadzonego materiału dowodowego, który podlega ocenie sądu administracyjnego - jednoznacznie wynikało, iż przedsiębiorca dopuścił się naruszenia norm prawa, za które to naruszenie winien ponieść sankcję w postaci pieniężnej kary administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu we wskazanej powyżej części, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.