Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 732/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na czynność materialno-techniczną W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w K. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykreślenia budynku z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 732/21

Uzasadnienie

S. P. (dalej jako skarżący) wnioskiem z [...].06.2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. o wykreślenie z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków obiektów położonych w Z., gmina R., powiat K., działka nr [...], tj. budynków chlewni ze stodołą (adres nr [...] zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2019r.) oraz stajni z wozownią i spichlerzem (adres nr [...] zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2019r.). Wskazał, że budynki te stanowią pozostałość po zabudowaniach gospodarczych z końca XIX wieku i przełomu XIX i XX wieku i od wielu lat są w całości wyłączone z użytkowania. Ich stan techniczny jest bardzo zły i zagraża bezpieczeństwu osób przebywających w obrębie posesji.

Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z [...] lipca 2004 r. przewiduje dla działki [...] zajętej przez w/w budynki przeznaczenie w ramach jednostki bilansowej U, M - tereny usług nieuciążliwych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejące budynki w sąsiedztwie to również budynki mieszkalne. Ponadto plan ten przewiduje poszerzenie drogi powiatowej celem uzyskania właściwych parametrów oraz prawidłowego trójkąta widoczności na skrzyżowaniu w sąsiedztwie. Te plany inwestycyjne całkowicie kolidują z istniejącą zabudową.

Skarżący wskazał, że nieruchomość zakupił w 2020 roku z zamiarem realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. Etapem wstępnym jest zabezpieczenie terenu, a następnie rozbiórka istniejących pozostałości po budynkach gospodarczych.

Wojewódzki Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K. pismem z [...].07.2021 r. rozpoznając w/w wniosek po dokonaniu oględzin w dniu 28 czerwca 2021 r. oraz korespondencji w sprawie wykreślenia z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków budynku stajni z wozownią i spichlerzem w zespole folwarcznym założenia dworsko-folwarcznego Z. nie wykreślił ww. obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków oraz negatywnie zaopiniował wykreślenie tego obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków prowadzonej przez Wójta [...].

Wskazano, że budynek stajni z wozownią i spichlerzem wchodzi w skład zabudowy obejścia folwarcznego Z.. Obiekt ten został wzniesiony prawdopodobnie w 2 poł. XIX wieku. W 2000 roku założona została "Karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa" dla założenia dworsko-folwarcznego Z., z tzw. wkładka nr [...] dla ww. obiektu. Stajnia z wozownią i spichlerzem wchodzi w skład założenia dworsko-folwarcznego Z. i jest jego integralną częścią. Zachowała się pierwotna bryła budynku oraz jego rzut, układ komunikacyjny, wystrój elewacji. Zachowały się również cenne i rzadko już spotykane w tego typie zabudowy inwentarskiej folwarcznej sklepienia ceglane, kolebkowe, wsparte na arkadach z kolumnami, których trzony są granitowe Zachowana jest również artykulacja elewacji otworami drzwiowymi i okiennymi. O. okienne i drzwiowe sklepione są w większości od góry łukiem odcinkowym. Zachował się również gzyms międzykondygnacyjny, a także wieńczący oraz koliste otwory wentylacyjne i tarcze kotw.

Stan techniczny obiektu spowodowany jest brakiem jakichkolwiek remontów i zabezpieczeń. Zawilgocenia wnętrz spowodowane są m.in. brakiem części oszklenia okien, a także zabiegów porządkowych i remontowych dachówkowego pokrycia dachu. Budynek ten nie utracił wartości naukowych, historycznych i artystycznych. Ta stajnia z wozownią i spichlerzem jest cennym przykładem dziewiętnastowiecznej architektury folwarcznej na terenie powiatu k. i W.. Zachowały się w niej ceglane sklepienia wsparte na arkadach z kamiennymi, granitowymi trzonami kolumn. Obiekt powinien pilnie zabezpieczony przed zniszczeniem oraz przekazany potomnym jako cenny przykład budownictwa folwarcznego, świadczący o dziejach zabudowy Z..

S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na czynność materialnoprawną Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., Delegatury w K., wydaną dnia [...] lipca 2021 roku, w sprawie znak: [...] - odmowę wykreślenia budynku stajni z wozownią i spichlerzem w zespole dworsko- folwarcznym Z. z Wojewódzkiego Rejestru Zabytków wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Skarżący zarzucił naruszenie :

I. przepisów postępowania :

1. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe, pobieżne i niepełne ustalenie stanu faktycznego, w tym nieustalenie rzeczywistej wartości historycznej budynku oraz rzeczywistego stanu technicznego obiektu, a także możliwości posiadania przez obiekt wartości historycznej mimo niefunkcjonowania zespołu dworsko-folwarcznego Z.;

2. art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. przez:

a) nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w przedmiotowej sprawie na okoliczność stanu technicznego budynku, tj. ustalenia czy nastąpiła śmierć techniczna budynku, uzasadniająca uznanie, że zostały spełnione przesłanki skreślenia tego budynku z rejestru zabytków;

b) ograniczenie się do przeprowadzenia dowodu z oględzin, które nie doprowadziły do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, mimo istnienia sprzeczności między oceną stanu obiektu, wynikającą z ekspertyzy technicznej obiektu, przedstawioną przez skarżącego oraz ustaleniami poczynionymi przez organ w czasie oględzin;

3. art. 75 k.p.a. przez nieuwzględnienie ekspertyzy stanu technicznego obiektu, sporządzonej przez inż. A. R., wskazującej na aktualny, katastrofalny stan techniczny budynku oraz nieodwracalną utratę przez obiekt wartości artystycznych i historycznych;

4. art. 8 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie decyzji o odmowie wykreślenia obiektu z rejestru zabytków, tj.: niewyjaśnienie:

- które elementy obiektu mają wartość historyczną i artystyczną, nakazującą zachowanie obiektu;

- dlaczego zachowane elementy mają charakter unikalny;

- dlaczego możliwe jest wykreślenie budynku chlewni ze stodołą, przynależnego do tego samego zespołu architektonicznego (powstałego w tym samym czasie, znajdującego się w tym samym stanie technicznym);

5. art. 8 k.p.a. przez prowadzenia akt postępowania w przedmiocie wykreślenia obiektu w sposób nieczytelny, uniemożliwiający skarżącemu odtworzenie przebiegu czynności przeprowadzonych przez organ, tj. oględzin obiektu;

6. art. 16 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego o możliwości zgłoszenia uwag do przebiegu oględzin oraz niezawiadomienie go o zakończeniu postępowania w sprawie, a przez to uniemożliwienie mu zajęcia stanowiska w sprawie i zgłoszenia wniosków dowodowych;

II przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 roku, poz. 710; dalej: u.o.z.) przez jego niezastosowanie, mimo przesłanek to uzasadniających, polegających na odmowie wykreślenia obiektu, mimo ustalenia w toku postępowania istotnych jego zniszczeń, dających się zakwalifikować jako jego śmierć techniczną;

2. art. 13 ust. 1 i 2 u.o.z. w zw.. z art. 9 u.o.z. oraz art. 6 ust. 1 lit. b i c u.o.z. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na odmowie wykreślenia z rejestru zabytków obiektu, stanowiącego część układu architektonicznego, mimo:

a) podjęcia decyzji o wyłączeniu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków budynku chlewni ze stodołą, w ramach tego samego zespołu dworsko-folwarcznego w miejscowości Z.;

b) niemożności uznania, że budynek stajni z wozownią i spichlerzem stanowi samodzielny przedmiot ochrony, tj. jako elementu układu podlega ochronie jedynie w ramach tego układu, łącznie z budynkiem chlewni ze stodołą jako integralna część zespołu dworsko- folwarcznego;

3. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. o) u.o.z. poprzez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustawa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek bezwarunkowej ochrony zabytku, niezależnie od zmian, jakie mogły mieć miejsce w strukturze obiektu objętego ochroną konserwatorską oraz niezależnie od nakładów, koniecznych do poczynienia na obiekt, które mogą mieć charakter rekonstrukcji, w sytuacji gdy ustawa dopuszcza wykreślenie obiektu z rejestru zabytków w sytuacji utraty wartości historycznej, a pojęcie "bez względu na stan zachowania" doznaje wyjątków już na gruncie samej u.o.z.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismo zawierające zawiadomienie o odmowie wykreślenia obiektu z ewidencji zabytków stanowi inną niż decyzja i postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzw. czynność materialnotechniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na czynność materialnotechniczną konserwatora zabytków polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego (wyrok NSA z dnia: 9 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 254/15; 8 maja 2018 roku, sygn. II OSK 1926/17; 29 listopada 2018 roku, sygn. II OSK 2225/18). Przyjąć zatem należy, że dopuszczalna jest także skarga do sądu administracyjnego w przedmiocie odmowy wyłączenia obiektu z wykazu zabytków nieruchomych. Stanowi bowiem czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzw. czynność materialnotechniczną o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 roku, sygn. IV SA/Po 352/19).

Wskazano, że skarżący ma interes prawny w sprawie, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Jest bowiem właścicielem tego obiektu.

Wskazano, że postępowania w sprawie włączenia oraz wyłączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków mają tak dalece uproszczony charakter, że organ administracji nie może swojego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie oprzeć jedynie o to, że doszło do włączenia określonego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków. W tych postępowaniach na organie ciąży obowiązek rzeczywistej weryfikacji czy zabytek włączony do tych ewidencji albo obiekt mających być z nich wykreślony rzeczywiście odpowiada definicji zabytku, określonej w ustawie. Taki sposób wykładni pozwala wyważyć potrzebę ochrony zabytków oraz niekiedy przeciwstawne tej potrzebie interesy właścicieli i posiadaczy zabytków (wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 roku, sygn. II OSK 1926/18).

Nakłada to na organ administracji obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w sprawie. Organ orzekający o ewentualnym wykreśleniu zabytku (lub jego części) z rejestru zabytków, jeżeli dysponuje ekspertyzami i opiniami osób dysponujących wiedzą specjalistyczną w zakresie wymaganym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może bez skutecznego obalenia przez stronę wniosków płynących z zebranych dowodów (a więc dowodem na okoliczność przeciwną) nie brać pod uwagę - jako decydujących - wniosków, sformułowanych w opiniach czy ekspertyzie. Byłoby to bowiem działanie sprzeczne z art. 7, art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 654/18).

W ocenie skarżącego organ nie dopełnił tego obowiązku. W sposób pobieżny i niepełny ustalił stan faktyczny, w istocie nie określając rzeczywistej wartości historycznej budynku oraz jego stanu technicznego. Nie weryfikował także czy obiekt ten ma odrębną, samodzielną wartość historyczną (mimo niefunkcjonowania zespołu dworsko-folwarcznego Z., tj. po wykreśleniu z ewidencji zabytków innego elementu tego zespołu). Organ nie dopuścił w sprawie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu technicznego budynku, tj. ustalenia czy nastąpiła śmierć techniczna budynku, uzasadniająca uznanie, że zostały spełnione przesłanki skreślenia tego budynku z rejestru zabytków. Ograniczył się jedynie do przeprowadzenia dowodu z oględzin, które nie doprowadziły do ustalenia żadnych istotnych okoliczności. Przeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego pozostawało istotne wobec istnienia sprzeczności między oceną stanu obiektu, wynikającą z ekspertyzy technicznej obiektu, przedstawioną przez skarżącego oraz ustaleniami poczynionymi przez organ w czasie oględzin. Skarżący zarzucił nieuwzględnienie przez organ ekspertyzy stanu technicznego obiektu, sporządzonej przez inż. A. R., wskazującej na aktualny, katastrofalny stan techniczny budynku oraz nieodwracalną utratę przez obiekt wartości artystycznych i historycznych, która sama już, jako mogąca stanowić dowód w niniejszym postępowaniu, uzasadniała wykreślenie obiektu z ewidencji.

Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków niedostatecznie uzasadnił decyzję o odmowie wykreślenia obiektu z rejestru zabytków, gdyż nie wyjaśnił, które elementy obiektu mają wartość historyczną i artystyczną, nakazującą zachowanie obiektu, dlaczego "zachowane elementy" mają charakter unikalny, a także dlaczego możliwe jest wykreślenie budynku chlewni ze stodołą, przynależnego do tego samego zespołu architektonicznego (powstałego w tym samym czasie, znajdującego się w tym samym stanie technicznym). Skarżący podniósł także zarzut niewłaściwego prowadzenia akt tego postępowania (prowadzenia ich w sposób nieczytelny, uniemożliwiający skarżącemu odtworzenie przebiegu czynności przeprowadzonych przez organ) oraz pozbawienia skarżącego możliwości brania aktywnego udziału w postępowaniu (przez niezawiadomienie go o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do przebiegu oględzin oraz o zakończeniu postępowania w sprawie).

Niezależnie od podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazano, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z. przesłankami uprawniającymi do skreślenia zabytku z rejestru zabytków są: utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo brak potwierdzenia wartości zabytku w świetle nowych ustaleń naukowych.

Z orzecznictwa sądowego jasno wynika, że konieczność zachowania obiektu w rejestrze zabytków nie dotyczy obiektu nieruchomego, którego remont wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji lub który jest dotknięty tzw. "śmiercią techniczną", stwierdzona opinią biegłego (wyrok WSA w Warszawie z dnia: 18 września 2013 roku, sygn. VII SA/Wa 1150/13; 9 października 2013 roku, sygn. sygn. VII SA/Wa 1179/13; 30 stycznia 2014 roku, sygn. sygn. VII SA/Wa 2555/13).

Do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść także na skutek jego zniszczenia, jeżeli istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

W ocenie skarżącego w przypadku spornego obiektu występuje całkowite zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej.

W katalogu zabytków nieruchomych określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.z.o. wyodrębniono dwie kategorie zabytków: zabytki przestrzenne (krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne i ruralistyczne, zespoły budowlane) oraz zabytki indywidualne (dzieła architektury i budownictwa). Przedmiotem ochrony w wypadku zabytków przestrzennych są wartości zawarte w określonym założeniu przestrzennym. Natomiast przedmiotem ochrony zabytków indywidualnych są wartości zapisane w ich substancji. Jeżeli zatem projektowana inwestycja znajduje się na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, to przedmiotem ochrony jest układ zabudowy wraz z pozostałymi składnikami o charakterze niematerialnym (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 roku, sygn. II OSK 848/10).

W ocenie skarżącego przedmiotowy obiekt ten podlegał ochronie jako część układu architektonicznego, tj. zespołu dworsko-folwarcznego Z.. Po podjęciu przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków decyzji o wyłączeniu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków budynku chlewni ze stodołą, w ramach tego samego zespołu dworsko-folwarcznego w miejscowości Z., brak jest podstaw do ochrony stajni z wozownią i spichlerzem w tym zespole. Nie stanowi ona samodzielnego przedmiotu ochrony, tj. nie ma wartości historycznej poza obrębem tego zespołu.

Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swe stanowisko organ wyjaśnił, że z treści ekspertyzy technicznej przedstawionej przez skarżącego wynikało, iż nastąpiło techniczne zużycie obydwu obiektów, tj. budynku chlewni ze stodołą oraz budynku stajni z wozownią. Autor ekspertyzy wskazał, iż fundamenty budynku chlewni ze stodołą wykazują spękania i lokalne ubytki; stan techniczny murów określono jako zły z założeniem wymiany części konstrukcji; stan elementów konstrukcji więźby dachowej określono jako awaryjny, stanowiący zagrożenie dla zdrowia i życia. Wskazano również, iż część budynku chlewni ze stodołą uległa zawaleniu. Odnośnie budynku stajni z wozownią wskazano, iż fundamenty wykazują spękania i miejscowe ubytki, których stan techniczny jest zły; również stan techniczny ścian określono jako zły, a dalsze użytkowanie obiektu wymagałoby w znacznej części wymiany konstrukcji murowej; stan techniczny stropu Kleina nad piwnicą i parterem budzi w ocenie autora ekspertyzy zastrzeżenia, a stan elementów konstrukcji więźby dachowej określono jako awaryjny, który stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia.

Z treści protokołu przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2021 r. oględzin stajni wynika, iż budynek stajni z wozownią i spichlerzem jest budynkiem murowanym z cegły zasadniczo dwukondygnacyjnym, nakryty wysokim dachem dwuspadowym pokryty ceramiczna dachówką karpiówką. Pokrycie dachu nieszczelne, połacie pofalowane i ugięte. Wnętrza obiektu zawilgocone i ogniskowo zagrzybione. Sklepienia kolebkowe wsparte na arkadach z granitowymi trzonami kolumn. Widoczne metalowe ciągi we wnętrzach. Sklepienia ogniskowo zawilgocone. Stolarka drzwiowa zdekompletowana, odkształcona. W piwnicy strop odcinkowy na belkach stalowych. Ściany fragmentarycznie popękane. Całość ścian wewnętrznych - wtórnych. Okna metalowe, pozbawione fragmentarycznie oszklenia.

Natomiast odnośnie budynku stodoły z chlewnią stwierdzono liczne pęknięcia ścian, szczególnie ściany południowej i północnej, duże ubytki w wątku i tynkach. Stwierdzono również, że połacie dachu są silnie ugięte, a w części środkowej obiektu zarwane, z dużymi ubytkami w pokryciu. Stwierdzono duże zawilgocenie oraz zagrzybienie stropów, które w3 części inwentarskiej są przeważnie zarwane. Całość elementów konstrukcji drewnianej zagrzybiona, spróchniała i przemieszczona. Ogólny stan techniczny budynku zły.

Po przeprowadzeniu oględzin Urząd Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. wyłączył z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków budynek chlewni ze stodołą. Ponadto pozytywnie zaopiniował wyłączenie budynku chlewni ze stodołą z gminnej ewidencji zabytków gminy R..

Natomiast zaskarżonym pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Urząd odmówił wykreślenia drugiego obiektu, tj. budynku stajni z wozownią i spichlerzem w zespole folwarcznym założenia dworsko-folwarcznego Z. oraz negatywnie zaopiniował wykreślenie tego obiektu z GEZ prowadzonej przez wójta gminy R..

Ustosunkowując się do zarzutów wskazanych w skardze wskazano, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że opracowanie dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączenie jej do prowadzonego zbioru, czyli włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ma charakter czynności materialnotechnicznej, a nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia. W wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 96/15 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Działanie organu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta została kognicją sądów administracyjnych.

Wynika z powyższego nie tylko to, że postępowanie w sprawie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ale także to, że w tym postępowaniu nie ma miejsca na szczegółowe czynności wyjaśniające. W art. 22 ust. 3 u.o.z. przewidziano jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona.

Podkreślono, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma uproszczony charakter. (por wyr. NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/18, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie uproszczony charakter posiada postępowanie z zakresu wyłączenia zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skutkuje to tym, że skoro nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, skarżący niezasadnie zarzucił naruszenie przez organ administracji w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że przepisy te miały w sprawie zastosowanie oraz że organ administracji miał obowiązek przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem byłaby analiza wartości nieruchomości ujętych w ewidencji zabytków w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wystarczające było wskazanie podstaw takiej oceny, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie ewidencji zabytków i dopuszczenia możliwości wyłączenia z tej ewidencji organ I instancji w wystarczający sposób wykazał, że odmowa wyłączenia z ewidencji zabytku nie była dowolna.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to "nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową". Zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w punkcie 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. stanowi wprost, że zabytki nieruchome, w tym dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Stosując odpowiednio § 16 rozporządzenia podstawą do wykreślenia z wykazu zabytków nieruchomości jest utrata statusu zabytku.

W przedmiotowej sprawie organ, mimo uproszczonego charakteru prowadzonego postępowania, zgromadził obszerny materiał dowodowy tj.:

- kartę wpisu do ewidencji zabytków wraz z wkładkami;

- dokumentację zdjęciową,

- protokół oględzin budynku z [...] czerwca 2021 r., które przeprowadzono z udziałem wnioskodawcy.

Ponadto dokonano oceny ekspertyzy technicznej przedłożonej przez skarżącego autorstwa inż. A. R., która po przeprowadzeniu oględzin obiektu okazała się niekompletna względem budynku stajni, gdyż nie wskazano w niej, iż w obiekcie zachowały się granitowe kolumny niosące ceglane sklepienie wsparte na arkadach. Sklepienia kolebkowe lub odcinkowe określono mylnie płytami Kleina. Przy opisach ścian nie określono, którego budynku dotyczą. Wskazane w opisie technicznym budynku stajni zawilgocenia są ogniskowe. Stwierdzone ubytki, a także zawilgocenie, wynika z braku przeprowadzanie względem budynku jakichkolwiek prac zabezpieczających przez jego właściciela.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodow organ stwierdził, iż względem budynku stajni z wozownią nadal mamy do czynienia z zabytkiem, posiadającym wartość historyczną i artystyczną, która pozwala uznać go za zabytek. Punktem wyjścia do powyższej oceny jest przepis art. 3 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z utrwaloną definicją w publikacjach naukowych "obiekt dawny ma wartość historyczną, jeśli wiąże się on z czymś ważnym lub co najmniej istotnym dla szeroko pojętej historii (miejscowej, regionalnej, kraju)" i w związku z tym obiekt staje się dokumentem dziejów, który niesie istotne informacje historyczne. "Wartość historyczna obiektu staje się priorytetowa i godna uwagi, jeżeli obiekt był m.in. miejscem ważnych funkcji społecznych". Wartość historyczna nie występuje więc samodzielnie jako metryka (data powstania), ale zawsze w powiązaniu z inną wartością jako świadectwo czegoś nieprzeciętnego, ważnego, niezwykłego co zdarzyło się w przeszłości." W przypadku wartości artystycznych ocenie podlegają cechy plastyczne, stylistyczne, dekoracyjne, funkcjonalne, konstrukcyjne, materialne oraz sytuacyjne. W przypadku zabytków architektury przedmiot oceny stanowią zatem, cechy przestrzenne obiektu, a także sposób jego wkomponowania w otoczenie: usytuowanie w terenie - organizacja przestrzeni wnętrza ulicy (kwartał, pierzeja), kompozycja bryły, jej skala. Natomiast wartość naukowa jest pojęciem wielowątkowym, związanym z innymi wartościami zabytkowymi. Obiekt może posiadać ją jako dokument dziejów - świadectwo historii lub jako reprezentacja określonych zjawisk związanych z epoką - stylistycznych, prądów ideowych, stosunków społecznych itd.

Z analizy zebranego materiału dowodowego wynika wprost, iż zachowała się pierwotna bryła obiektu, jego układ komunikacyjny oraz wystrój elewacji. Zachowały się również cenne i rzadko spotykane w tego typie zabudowy inwentarskiej folwarcznej sklepienia ceglane, kolebkowe, wsparte na arkadach z kolumnami, których trzony są granitowe. Zachowała się również artykulacja elewacji z otworami drzwiowymi i okiennymi. Zachował się również gzyms międzykondygnacyjny, a także wieńczący oraz koliste otwory wentylacyjne i tarcze kotw. W ocenie organu obecny stan techniczny wynika z braku remontów i zabezpieczeń. Natomiast zawilgocenia spowodowane są brakiem oszklenia okien, a także braku prowadzenia prac porządkowych obiektu oraz braku należytego zabezpieczenia pokrycia dachowego przez właściciela obiektu. Budynek nie utracił wartości naukowych, historycznych i artystycznych z uwagi na zachowane detale i konstrukcje. Obiekt do dziś stanowi przykład XIX wiecznej architektury folwarcznej. W ocenie organu budynek ten wymaga przeprowadzenia pilnych prac remontowych.

W ocenie organu chybiony jest również zarzut nie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nieprawidłowego prowadzenia akt administracyjnych, a także nie zawiadomienia skarżącego o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do przebiegu oględzin oraz niezawiadomienia go zakończeniu postępowania w sprawie. Skoro w sprawie nie miały zastosowania rygory kodeksu postępowania administracyjnego, to brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz stosowania powołanych w skardze przepisów k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedmiotowy budynek stajni z wozownią, jako część zespołu dworsko-folwarcznego nadal zachował i posiada walory oraz cechy zabytku o jakich mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z.

Ponadto niesłuszne są zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust.1 i 2 u.o.z. Nie zgodzono się ze skarżącym, iż fakt wpisu do ewidencji zespołu dworsko - folwarcznego powoduje, iż ochroną objęty jest cały zespół jedynie w przypadku zachowania wszystkich jego elementów. Wskazano, iż w przypadku wpisu do ewidencji zespołów budynków ochroną objęty jest ten zespół jako całość, ale też każdy z budynków z osobną, które stanowią jego części składowe. Wobec tego nawet w przypadku wykreślenia z ewidencji jednego z elementów tego układu pozostałe elementy zespołu w dalszym ciągu podlegają ochronie. W literaturze wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej, zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może skreślenia (K. Zalasińska, Ochrona Zabytków Orzecznictwo z komentarzem Warszawa 201 Os.62). Wyrok WSA w Warszawie z 25.02.2015 r., VII SA/Wa 1604/14, LEX nr 2326029. Zakresem ochrony w przypadku historycznego zespołu budowlanego objęta jest powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 ustawy). Zespół budowlany jest zazwyczaj mniejszą jednostką układu urbanistycznego. Historyczny zespół budowlany jest pojęciem węższym od pojęcia historyczny układ urbanistyczny. Jak wynika z treści art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny zawiera m.in. zespoły budowlane. Ochroną objęty jest zespół budynków jako całość, jak i poszczególne elementy tego zespołu. Wobec tego brak podstaw do przyjmowania tezy, iż wykreślenie z ewidencji zabytków jednego budynku zespołu jest podstawą do wykreślenia pozostałych części tego zespołu z ewidencji, pomimo tego, iż zachowały one walory historyczne i artystyczne. Tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wykreślenie z ewidencji zabytków budynku chlewni ze stodołą nie może być podstawą do wykreślenia z ewidencji budynku stajni z wozownią, skoro budynek ten nadal zachował pierwotną bryłę zachował się jego układ komunikacyjny oraz wystrój elewacji. Zachowały się również cenne i rzadko spotykane w tego typie zabudowy inwentarskiej folwarcznej sklepienia ceglane, kolebkowe, wsparte na arkadach z kolumnami, których trzony są granitowe. Zachowała się również artykulacja elewacji z otworami drzwiowymi i okiennymi. Zachował się również gzyms międzykondygnacyjny, a także wieńczący oraz koliste otwory wentylacyjne i tarcze kotw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest czynność materialnoprawna Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., Delegatury w K., wydana dnia [...] lipca 2021 roku, w sprawie znak: [...] – odmawiająca wykreślenia budynku stajni z wozownią i spichlerzem w zespole dworsko - folwarcznym Z. z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej czynności były przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 roku, poz. 710; dalej: u.o.z.).

Skarżący wykazał, że ma interes prawny w sprawie, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ponieważ jest właścicielem nieruchomości położonej w Z., gmina R., powiat K., działka nr [...] i posadowionych na niej budynków chlewni ze stodołą oraz stajni z wozownią i spichlerzem będących przedmiotem postępowania w sprawie. Artykuł 9 ust. 1 u.o.z. w sposób enumeratywny wymienia podmioty, które mogą zainicjować postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Co do zasady są to wyłącznie właściciel obiektu uznanego za zabytkowy lub użytkownik gruntu, na którym zabytek ten jest położony.

Zaskarżone pismo z [...] lipca 2021 r. stanowi inną niż decyzja i postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzw. czynność materialnotechniczną o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na czynność materialnotechniczną konserwatora zabytków polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego (wyr. NSA z 09 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 254/15, z 08 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1926/17, z 29 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2225/18, dostępne www.orzeczenia.nas.gov.pl). W wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 96/15 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Działanie organu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta została kognicją sądów administracyjnych.

Przyjąć zatem należy, że dopuszczalna jest także skarga do sądu administracyjnego w przedmiocie odmowy wyłączenia obiektu z wykazu zabytków nieruchomych. Stanowi bowiem czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzw. czynność materialnotechniczną o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia.

Wynika z powyższego nie tylko to, że postępowanie w sprawie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ale także to, że w tym postępowaniu nie ma miejsca na szczegółowe czynności wyjaśniające. Zwrócić należy uwagę na to, że przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przewidują nawet tego, aby właściciel lub posiadacz zabytku został zawiadomiony o tym, że zabytek został włączony do takiej ewidencji. Charakterystyczny jest też art. 22 ust. 3 u.o.z., w którym przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona.

W związku z tym, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma tak dalece uproszczony charakter, przyjąć należy, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w których jedną z przesłanek jest fakt włączenia określonego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków lub następnie do gminnej ewidencji zabytków, np. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, organ administracji nie może swojego rozstrzygnięcia oprzeć jedynie o to, że doszło do włączenia określonego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków. W takim postępowaniu dopuszczalne jest badanie, czy zabytek włączony do tych ewidencji rzeczywiście odpowiada definicji zabytku określonej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem NSA, taki sposób wykładni pozwala wyważyć potrzebę ochrony zabytków oraz niekiedy przeciwstawne tej potrzebie interesy właścicieli i posiadaczy zabytków (por wyr. NSA z 08 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1926/18, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wojewódzkiej ewidencji zabytków może być ujęty jedynie zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z., a w sprawie ujęcia zabytku w takiej ewidencji nie prowadzi się postępowania, w którym można by ocenić, czy przedmiot ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków rzeczywiście jest zabytkiem. Przepisy u.o.z. wskazują, nie tylko to, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ale także to, że w tym postępowaniu nie ma miejsca na jakiekolwiek czynności wyjaśniające, czy zabytek włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu ustawy (por.: wyrok NSA z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 931/20).

Podobnie uproszczony charakter posiada analogiczne postępowanie z zakresu wykreślenia zabytku z wykazu zabytków. Skutkuje to tym, że skoro nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, skarżący niezasadnie podnosił naruszenie przez organ administracji w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 7, art.8, art.16 art.75, art. 77 § 1, art.78, art. 80 i art.84 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że przepisy te miały w sprawie zastosowanie oraz że organ administracji miał obowiązek przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem byłaby analiza wartości nieruchomości ujętych w wykazie zabytków w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wystarczające było wskazanie przez organ administracji w postępowaniu przed sądem administracyjnym podstaw takiej oceny, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Tym samym niezasadne były zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Sądu, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie ewidencji zabytków i dopuszczenia możliwości wykreślenia z niej Konserwator Zabytków w wystarczający sposób wykazał, że odmowa wykreślenia z ewidencji zabytku nie była dowolna.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to "nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową". Zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w punkcie 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.). Przede wszystkim, Sąd podkreśla, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. stanowi wprost, iż zabytki nieruchome, w tym dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Stosując odpowiednio § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i dziedzictwa narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego rejestru zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz.661) podstawą do wykreślenia z wykazu zabytków nieruchomości jest utrata statusu zabytku. Według art.13 ust.1 u.o.z. zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wpis do rejestru zabytków stanowi jedną z form ograniczenia prawa własności, o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Własność nie jest więc prawem absolutnym. Prawo to może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa i takim ograniczeniem jest konieczność ochrony zabytków wynikająca m.in. z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wprawdzie wpis do rejestru zabytków ogranicza prawo własności właściciela w wielu kwestiach, to jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej nadmierną eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem. Nie stanowi przesłanki negatywnej do wpisu nieruchomości do rejestru zabytków okoliczność, że wpis ten wpłynie na prowadzoną w zabytku działalność gospodarczą, bowiem wartością szczególnie chronioną w tym postępowaniu z uwagi na interes społeczny jest dziedzictwo narodowe (por.: wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2478/18).

Podkreślić należy, że regulacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi konkretyzację unormowań zawartych w art. 5, 6 i 73 Konstytucji RP. Już w preambule powołanej ustawy zasadniczej podkreśla się istnienie po stronie narodu polskiego (tzn. wszystkich obywateli Rzeczypospolitej) obowiązku przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Istotą regulacji jest zatem troską o zachowanie kulturowego dziedzictwa polskich miast, w obszarach staromiejskich oraz w ich bliskim sąsiedztwie, wszędzie tam gdzie to możliwe, jak to podkreślają specjaliści i znawcy przedmiotu, z czym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całej rozciągłości się zgadza.

Wskazuje się, że nadrzędnym celem ustawy o ochronie zabytków jest ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków oraz udostępnianie zabytków na cele publiczne (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 643/17, publ. CBOSA).

Istotne jest to, że definicja zabytku ma charakter nieostry, uznaniowy i ocenny (np. wartość historyczna, artystyczna), a więc wymaga doprecyzowania w procesie stosowania prawa, co wpływa na kształtowanie się dopuszczalnego stopnia dyskrecjonalności konkretnych rozstrzygnięć organów ochrony zabytków. Jednakże taki stopień niedookreślenia ma służyć możliwie jak najlepiej pojętej trosce o zachowanie dziedzictwa narodowego i objęciu ochroną wszystkich dóbr, obiektów, przedmiotów na tę ochronę zasługujących (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2154/19). Natomiast wartości decydujące o uznaniu danej nieruchomości za zabytek są oceniane według aktualnej wiedzy i ustaleń organu konserwatorskiego, a zatem poprzednie, odległe w czasie zapatrywania organu na prezentowane przez nieruchomość wartości, istotne dla uznania za zabytek, nie przekreślają możliwości odmiennej oceny w chwili orzekania przez organ (por.: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1453/18).

Konieczne jest otoczenie opieką i ochroną zabytków, jako stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, a których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dlatego właśnie ustawodawca, w art. 6 ust. 1 u.o.z. wyraźnie postanowił, że zabytki (zarówno nieruchome, jak i ruchome) podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.

Wskazuje się ponadto, że dopóki stopień zniszczenia i zachodzących na przestrzeni czasu zmian obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować czy odtworzyć, dopóty zabytek nie może zostać rozebrany (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2746/16). Innymi słowy, dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym.

Wskazuje się także, że przepisy regulujące wpis obiektu do rejestru zabytków (analogicznie wykreślenie) nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi powinien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a także wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników.

Postępowanie w sprawie wpisu (wykreślenia) do rejestru prowadzone jest przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, będącego wyspecjalizowanym organem w sprawach ochrony zabytków, którego zadania określa art. 91 ust. 4 u.o.z. Konserwator zabytków dokonuje oceny wartości zabytkowej obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, a uwzględnienie wniosku o powołanie biegłego nie prowadzi do odebrania konserwatorowi zabytków możliwości samodzielnej oceny obiektów pod względem posiadanych przez nie wartości historycznych, artystycznych czy naukowych. Opinia biegłego w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków stanowi jeden z możliwych do zebrania w toku postępowania dowodów i nie jest wiążąca dla organu, ale podlega swobodnej ocenie dokonywanej przez ten organ z uwzględnieniem całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. A zatem do rejestru zabytków może być wpisany (wykreślony) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznych opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty (por.: wyroki NSA z dnia: 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2478/18, 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2174/17, publ. CBOSA). Nie jest konieczne, aby w celu potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest bowiem wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (tak NSA w wyroku z 20.11.2017 r. o sygn. II OSK 2916/16, publ. Lex nr 2442314). Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z 24.01.2017 r. o sygn. II OSK 2232472).

Przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru (analogicznie jego wykreślenia) nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęci zabytku ochroną. Decyzja tego organu opiera się wyłącznie na analizie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku na podstawie zgromadzonej dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i podległych mu pracowników. Organ ten dysponuje wykwalifikowaną kadrą pracowników w zakresie kultury, historii i sztuki i jest kompetentny w oparciu zebrany materiał dowodowy, do oceny danego obiektu pod względem posiadanych przezeń walorów zabytkowych (patrz wyroki WSA w Warszawie z 27.02.2020 r. o sygn. VII SA/Wa 2187/19 i z 16.03.2021 r. o sygn. VII SA/Wa 1788/20, publ. CBOSA)

Podkreśla się, że za dzieło architektury i budownictwa określone w art. 6 ust. 1 pkt 1c u.o.z. można uznać nieruchomość składającą się z kilku połączonych ze sobą budynków. W postępowaniu w sprawie wpisu (wykreślenia) o charakterze indywidualnym nieruchomości do rejestru zabytków na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1c u.o.z., w sytuacji, gdy nieruchomość objęta postępowaniem składa się z kilku powiązanych ze sobą i dających się wyodrębnić budynków, organ może wpisać (wykreślić) do rejestru zabytków jedynie część tej nieruchomości (tak w wyroku NSA z 16.02.2021 r. o sygn. II OSK 2291/19, publ. CBOSA).

Przyjmuje się też, że część nieruchomości może stanowić sam budynek, co potwierdza brzmienie art.6 ust.1 pkt 1 lit. c u.o.z. (vide wyrok NSA z 09.10.2019 r. o sygn. II OSK 2457/18, publ. CBOSA)

Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z ustawą, za zabytek może być uznana zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie (por.: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1926/18). Na wartość obiektu, w zakresie ewentualnego objęcia ochroną konserwatorską składa się wiele różnych aspektów takich jak wartość historyczna, estetyczna, krajobrazowa, emocjonalna, użytkowa, autentyczność substancji, wyjątkowość, czy typowość zabytku. W niektórych przypadkach istnienie jednej z wartości ma tak ważkie znaczenie, że samo w sobie wystarcza, aby uzasadnić konieczność objęcia ochroną, nawet wówczas, gdy obiekt utracił już wartości estetyczne, czy architektoniczne (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1856/19). Wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana jest natomiast poprzez ustalenie, czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegany przez odbiorcę. Wartość naukowa to z kolei kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Za pewnego rodzaju klauzulę generalną, podlegającą ocenie w ramach swobodnego uznania organu, traktuje się wymienioną w art. 3 pkt 1 u.o.z. przesłankę interesu społecznego, akcentującą zbiorowy wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi zatem korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego co najmniej w aktualnym stanie (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/18).

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że aby dany obiekt mógł być skreślony z rejestru zabytków muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki: zniszczenie zabytku i utrata wartości historycznych, artystycznych lub naukowych (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 665/20).

Odnośnie zniszczenia zabytku, wskazuje się, że dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest stwierdzenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego lub całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt wartości zabytkowych. Zatem o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń tej wartości, a zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia z rejestru zabytków na mocy art. 13 ust. 1 u.o.z. W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Nie każde więc zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu, utrata wartości prawnie chronionych.

Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może on być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi wartości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.o.z., przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Przepis art. 6 ust. 1 u.o.z. ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 u.o.z., a zatem dopóki stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. Jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych, ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania, odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia. A zatem obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym, nie może zostać wykreślony jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe (por.: wyroki WSA w Warszawie z dnia: 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/19, 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2929/19, 25 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 285/17, 30 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 211/17).

Podkreśla się, że brak opieki nad zabytkiem ze strony jego właściciela, którego skutkiem jest degradacja takiego obiektu, jego postępujące niszczenie, a co za tym idzie narastające problemy techniczne z zachowaniem zabytku w należytym stanie, nie może być okolicznością przemawiającą za wykreśleniem takiego obiektu z rejestru zabytków (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 641/20). Podobnie jak o zniszczeniu zabytku nie przesądza sama przez się konieczność znacznego odtworzenia zabytku, bowiem gdyby przyjąć takie zapatrywanie to wszelkie akty wandalizmu, czy zaniechania właścicielskie byłyby gratyfikowane właśnie skreśleniem go z rejestru zabytków (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 665/20).

Wbrew zarzutom skargi, uwzględniając uproszczony charakter tego postępowania, w kontrolowanej sprawie organ zgromadził obszerny materiał dowodowy. Organ pomimo – co Sąd podkreśla - uproszczonego charakteru prowadzonego postępowania w sprawie wykreślenia budynku stajni z wozownią z ewidencji zabytków uzyskał :

- kartę wpisu do ewidencji zabytków wraz z wkładkami;

- dokumentację zdjęciową,

- protokół oględzin budynku z 28 czerwca 2021 r., które przeprowadzono z udziałem skarżącego.

Ponadto organ dokonał oceny ekspertyzy technicznej przedłożonej przez skarżącego autorstwa inż. A. R., która po przeprowadzeniu oględzin obiektu okazała się niekompletna względem budynku stajni.

Powtórzyć należy, że zarzuty procesowe skargi okazały się bezskuteczne, gdyż oparto je na przepisach k.p.a., które nie znajdują zastosowania w takim postępowaniu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w ocenie Sądu organ w oparciu o powyżej zgromadzony materiał organ odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi dokonania błędnej kwalifikacji przedmiotowego budynku jako zabytku i wadliwego ustalenia, że posiada on wartość historyczną i artystyczną, która pozwala uznać go za zabytek. Punktem wyjścia do powyższej oceny jest przepis art. 3 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Prawidłowo w oparciu zebrany materiał dowodowy, organ wykazał także, że zachowała się przynajmniej część autentycznej substancji spornych budynków, co stanowi ważną cechę zabytku, która jest bez wątpienia widocznym poświadczeniem przeszłości. Przypomnieć należy, że organ jest organem posiadającym specjalistyczną wiedzę i kompetencje do samodzielnej oceny, czy dany obiekt stanowi zabytek. Organ przekonywująco wyjaśnił, że pomimo pewnych zniszczeń sporny obiekt nadal posiada cechy zabytku. Tym samym niezasadny był zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.o.z. z uwagi na śmierć techniczną przedmiotowego obiektu.

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.o.z. w zw. z art. 9 u.o.z. oraz art. 6 ust. 1 lit. b i c u.o.z. wskutek nieprzyjęcia, że budynek stajni z wozownią i spichlerzem stanowi samodzielny przedmiot ochrony łącznie z budynkiem chlewni ze stodołą jako integralna część zespołu dworsko- folwarcznego, tj. jako element układu podlega ochronie jedynie w ramach tego układu. Nie ma racji skarżący wskazując, że wskutek podjęcia decyzji o wyłączeniu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków budynku chlewni ze stodołą w ramach tego samego zespołu dworsko-folwarcznego w miejscowości Z. nie może nadal być objęty ochroną konserwatorską budynek stajni z wozownią i spichlerzem, gdyż jako elementu układu podlega ochronie jedynie w ramach tego układu, łącznie z budynkiem chlewni ze stodołą, jako integralna część zespołu dworsko- folwarcznego.

Jak wcześniej wyjaśniono dziełem architektury i budownictwa w rozumieniu art.6 ust. 1 pkt 1 lit.c może być nieruchomość składająca się z kilku połączonych ze sobą budynków, a ochroną konserwatorską może być objęta część takiej nieruchomości. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Dlatego też zarzut ten był nieskuteczny.

Wbrew temu co podnosił skarżący, organ wykazał, że pomimo zniszczeń i późniejszej degradacji budynek stajni zachował wartości artystyczne. Zachowała się pierwotna bryła obiektu, jego układ komunikacyjny oraz wystrój elewacji. Zachowały się również cenne i rzadko spotykane w tego typie zabudowy inwentarskiej folwarcznej sklepienia ceglane, kolebkowe, wsparte na arkadach z kolumnami, których trzony są granitowe. Zachowała się również artykulacja elewacji z otworami drzwiowymi i okiennymi. Zachował się także gzyms międzykondygnacyjny i wieńczący oraz koliste otwory wentylacyjne i tarcze kotw. Organ trafnie przyjął, że budynek nie utracił wartości naukowych, historycznych i artystycznych z uwagi na zachowane detale i konstrukcje. Obiekt do dziś stanowi przykład XIX wiecznej architektury folwarcznej.

W oparciu o zgromadzony materiał organ prawidłowo stwierdził, iż względem budynku stajni z wozownią nadal mamy do czynienia z zabytkiem, posiadającym wartość historyczną i artystyczną, która pozwala uznać go za zabytek

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w świetle zebranych materiałów dowodowych Wojewódzki Konserwator Zabytków wykazał, że przedmiotowy budynek stajni z wozownią, mimo swojego niekwestionowanego złego w pewnym stopniu stanu technicznego, nadal zachował i posiada walory oraz cechy zabytku o jakich mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z.

Mając powyższe na uwadze, skarga okazała się niezasadna, a jej zarzuty nie podważyły prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności materialnotechnicznej w postaci odmowy wykreślenia budynku stajni z wozownią z ewidencji zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.