Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2113/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, na skutek wniosku J. L., decyzją z [...] września 2017 r. nr [...].aw odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania S. L. prawa własności czasowej do nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem" nieruchomość [...], położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Wnioskiem z 20 września 1948 r. adw. L. L., działający w imieniu S. L., zwrócił się do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Orzeczeniem z [...] stycznia 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania S. L. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] jest przeznaczony pod budownictwo użyteczności publicznej - budynki biurowe i został przydzielony inwestorowi publicznemu, wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Od powyższego orzeczenia nie zostało wniesione odwołanie.

11 marca 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J. L. syna S. L. (przed zmianą nazwiska – L.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ postępowania w zakresie ustalenia możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez byłych właścicieli z przeznaczeniem tego gruntu w planie zabudowania.

Minister infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1951 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że J. L. jest spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości, co wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w W. z [...] września 2013 r. sygn. Akt [...] Co [...] o uznaniu za skuteczne na obszarze RP- z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce – orzeczenia Wysokiego Trybunału w Londynie z 4 października 1976 r. potwierdzającego, że administrowanie całą masą spadkową po S. L., z mocy prawa, przechodzi na A. L., wyłączną wykonawczynię testamentu oraz postanowienia sądu spadku z [...] lipca 2003 r. sygn. Akt [...] Ns [...] o stwierdzeniu nabycia przez J. L. spadku po A. L.

Minister Infrastruktury i Budownictwa ustalił też, że: 1) S. L. i A. L. nie otrzymali odszkodowania za przejęcie przez Państwo przedmiotowej nieruchomości w ramach tzw. układu indemnizacyjnego, podpisanego 11 listopada 1954 r. pomiędzy rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, 2) grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy 19 kwietnia 1948 r. (dzień publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 10), 3) wniosek dekretowy został złożony w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu (20 września 1948 r.), 4) obecnie dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] jest nieruchomością skarbową i składa się z działek nr [...], w użytkowaniu wieczystym [...] oraz nr [...], w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali usytuowanych w budynku położonym na tym gruncie.

Dalej organ nadzoru ustalił, że według obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy Nr 95, uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy 8 października 1949 r. (M. P. Nr A-78 poz. 959), sporna nieruchomość została przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami. Organ nadzoru oceniając przesłankę dotyczącą możliwości pogodzenia sposobu korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według planu z 1949 r. uznał, że korzystanie z gruntu przez S. L. nie dało się pogodzić z planistycznym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Ministra, za takim stanowiskiem przemawia w szczególności, fakt wybudowania budynku biurowego na spornym gruncie dla Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" (opis budynków z [...] stycznia 1951 r.), status prawny tego przedsiębiorstwa, wynikający z zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania z dnia 31 grudnia 1948 r. (M. P. z 1949 r. Nr 4, poz. 42), przekazanie oficyny prawej "[...]" w posiadanie [...] stycznia 1951 r. pod użyteczność publiczną – budowę biur, wydanie przez Prezydenta [...] [...] marca 1949 r. promesy "[...]" dla przedmiotowego terenu, wydanie przez BOS opinii z [...] lutego 1949 r. w sprawie przekazania spornego terenu "[...]" pod budownictwo użyteczności publicznej, pod budowę biur.

W ocenie Ministra, przyznanie przedmiotowej nieruchomości, niedługo po wydaniu orzeczenia dekretowego przedsiębiorstwu państwowemu wskazuje, że ten konkretny podmiot miał realizować cel użyteczności publicznej, że podmiot tego typu nadzorowany przez Państwo, prowadzący działalność na dużą skalę, uwzględniającą potrzeby państwa i interes społeczny, gwarantował realizację tego celu oraz że inwestycja ta była realizowana w ramach narodowych planów gospodarczych, a więc inwestycją zarezerwowaną dla instytucji państwowych (w tym przedsiębiorstw państwowych), o których mowa art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197).

Po wojnie użytecznością publiczną było zaś to co służyło ogółowi społeczeństwa. W tym zakresie mieściła się działalność "[...]", polegająca na eksporcie rodzimych wyrobów metalowych i elektrotechnicznych za granicę. Przedmiotowa inwestycja na gruncie mieściła się także w ogólnych celach dekretu, w szczególności szybkie dysponowanie terenami i ich właściwe wykorzystanie (art. 1 dekretu). Wybudowanie na spornym gruncie biurowca dla "[...]" stanowiło uszczegółowienie funkcji planistycznej określonej jako budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Minister podkreślił również, że przeznaczenie odnoszące się do terenu przedmiotowej nieruchomości dotyczyło większego obszaru, a zatem rozmiar inwestycji świadczył o tym, że osoba fizyczna, aby realizować inwestycję musiałaby zająć teren nieruchomości sąsiednich, skoro budowa biurowca dla "[...]" wykraczała poza teren spornej nieruchomości.

Dodatkowo Minister wskazał, że przeznaczenie części spornego terenu na drogi wykluczało uwzględnienie wniosku dekretowego z tego powodu, że drogi i niezbędne do ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia mają charakter ogólnodostępny, a przez to publiczny, a ich budowa i utrzymanie należy do organów administracji państwowej i związków samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433).

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. nr [...] J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: - niewskazaniu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że podane w odmownej decyzji dekretowej przeznaczenie pod budownictwo użyteczności publicznej (budynki biurowe) i przydzielenie inwestorowi publicznemu, wykonawcy narodowego planu gospodarczego, jest błędnie określonym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przeznaczenie pod użyteczność publiczną (budynki biurowe) nie może stanowić określenia przeznaczenia nieruchomości, gdyż faktycznie wynikające z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr 95, uchwalonego przez Naczelną Radę [...] 8 października 1949 r., ogłoszonym w Monitorze Polskim z 25 października 1949 r. Nr A-78, poz. 959, przeznaczenie nieruchomości poza budynkami i urządzeniami użyteczności publicznej wskazywało również niezabudowane części terenu urządzone jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami, zaś dookreślenie owego przeznaczenia jako (budynki biurowe) nie może stanowić konkretyzacji funkcji planistycznej terenu z uwagi na to, że budynek biurowy dla przedsiębiorstwa państwowego nie stanowi funkcji planistycznej i jest konkretnym obiektem budowlanym, a poza tym takie dookreślenie nie wynika z żadnego aktu lub innego dokumentu o charakterze planistycznym, - nieprzeprowadzeniu szczegółowej analizy możliwości pogodzenia sposobu korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowania, skutkującym dowolnym przyjęciem, że sposobu tego nie da się pogodzić z przeznaczeniem pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego, podczas gdy szczegółowa analiza przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji dekretowej prowadzi do wniosku, że inwestycje w postaci budynków i urządzeń użyteczności publicznej, jak i dziedzińców, zieleńców oraz przejść pieszych nie były zarezerwowane wyłącznie dla instytucji publicznych, ale mogły być realizowane również przez osoby fizyczne, np. poprzez wybudowanie przez dotychczasowego właściciela biur dla przedsiębiorstwa państwowego i oddanie nieruchomości w najem albo poprzez oddanie gruntu przedsiębiorstwu państwowemu w dzierżawę celem zrealizowania inwestycji przez podmiot publiczny; b) art. 156 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 Kpa wobec ich niewłaściwego zastosowania, polegającego na wykroczeniu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa poza granice postępowania nadzorczego i prowadzeniu tegoż postępowania z pozycji organu rozstrzygającego sprawę administracyjną, co do meritum w postępowaniu zwykłym celem wskazania alternatywnych podstaw odmownej decyzji dekretowej poprzez: - zgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego w postaci: akt inwentaryzacji stanu zabudowy W. przeprowadzonych przez Biuro Odbudowy Stolicy w latach 1945-1946, nadesłanych przez Archiwum Państwowe [...] [...] czerwca 2014 r., pisma przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...], podczas gdy organ w postępowaniu zwykłym nie dysponował takimi dokumentami i pomimo wiedzy o przeznaczeniu gruntu pod budownictwo użyteczności publicznej (budynki biurowe) i przydzieleniu inwestorowi publicznemu, wykonawcy narodowego planu gospodarczego, nie wydawał odmownej decyzji dekretowej w oparciu o ww. dokumenty, - uznanie, że faktyczne przekazanie inwestorowi publicznemu przedmiotowej nieruchomości, a następnie wybudowanie na niej biurowca dla "[...]" stanowi skonkretyzowanie przeznaczenia ww. nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz uznanie zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania z dnia 31 grudnia 1948 r. (M. P. z 1949 r. Nr 4, poz. 42), a także pisma przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [..] lutego 1951 r. nr [...] za akt lub inny dokument o charakterze planistycznym, który mógł służyć konkretyzacji funkcji planistycznej przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy ww. dokumenty oraz sam fakt przekazania i wybudowania budynku biurowego dla "[...]" nie mogły wskazywać skonkretyzowanej funkcji planistycznej, dookreślającej przeznaczenie nieruchomości według planu zabudowania, - uznanie pisma przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...] oraz wymienionych w nim: opinii BOS z [...] lutego 1949 r. i promesy Prezydenta [...] z [...] marca 1949 r., a także zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania z dnia 31 grudnia 1948 r. (M. P. z 1949 r. Nr 4, poz. 42) za akty lub inne dokumenty o charakterze planistycznym, które mogły służyć konkretyzacji funkcji planistycznej przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przekazanie przedmiotowej nieruchomości inwestorowi nastąpiło już po wydaniu decyzji dekretowej, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla ewentualnej możliwości badania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ww. dokumentu w toku niniejszego postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy organ nadzoru winien ocenić stan prawny i faktyczny na datę wydania decyzji dekretowej; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu nieuprawnionej konkretyzacji funkcji planistycznej z planu zabudowania w oparciu o sam fakt przekazania inwestorowi publicznemu przedmiotowej nieruchomości i wybudowania budynku biurowego dla "[...]", co nastąpiło już po wydaniu decyzji dekretowej oraz w oparciu o zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania z dnia 31 grudnia 1948 r. (M. P. z 1949 r. Nr 4, poz. 42), a także pismo przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...], podczas gdy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości z planu zabudowania nie może być konkretyzowane przy pomocy nieposiadających planistycznego charakteru dokumentów oraz w sytuacji, gdy przekazanie przedmiotowej nieruchomości inwestorowi nastąpiło już po wydaniu decyzji dekretowej. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie przez Ministra infrastruktury i Budownictwa w trybie autokontroli skargi w całości, a w przypadku nieuwzględnienia skargi przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, 2) uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości, 3) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

W piśmie z 7 czerwca 2018 r. uczestnik postępowania sądowego [...] w W. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Spółka podtrzymała argumentację organu nadzoru zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazała, że J. L. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nadzorczego bowiem nie wykazał interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego w zakresie następstwa prawnego po S. L. Postanowienie Sądu Okręgowego w W. stwierdza jedynie, że A. L. była wykonawcą testamentu S. L. i administratorem masy spadkowej, a nie stwierdza skuteczności testamentu (którego brak w aktach sprawy) i dziedziczenia A. L. po S. L. Z treści postanowienia Sądu Okręgowego wynika również, że w części wniosek skarżącego został oddalony, a brak uzasadnienia tego orzeczenia nie pozwala na ustalenie o jaką część tego wniosku chodzi. Poza tym w zakresie przesłanki pogodzenia korzystania z gruntu z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego uczestnik postępowania wskazał, że S. L. we wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie wskazał planowanego celu wykorzystania spornego gruntu i nie przedstawił stanowiska w zakresie pogodzenia planowanego wykorzystania nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a także nie wykazał, że dysponuje środkami technicznymi i finansowymi aby zrealizować inwestycję publiczną na gruncie. Zdaniem, Spółki organ nadzoru nie naruszył procedury administracyjnej w zakresie wyjścia poza przedmiot sprawy nadzorczej. Minister miał obowiązek dążenia do poznania prawdy obiektywnej oraz ustalenia pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, a zatem pozyskanie dodatkowych dokumentów było konieczne, zważywszy zwłaszcza na okres w którym było wydane kwestionowane orzeczenie i typową dla tego okresu jego lakoniczność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępnie należało odnieść się do podniesionego przez uczestnika postępowania [...] w W. zarzutu braku wykazania przez J. L. interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postępowania nieważnościowego. Rację ma Spółka, że w niniejszej sprawie organ nadzoru przeszedł do fazy merytorycznej oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1951 r. bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia tego zagadnienia. Z treści prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w W. z [...] września 2013 r. sygn. Akt [...] Co [...] nie wynika, czy matka J. L. A. L. dziedziczy po mężu S. L. Z treści tego postanowienia nie wynika, czy A. L. jako administrator masy spadkowej i wykonawca testamentu według prawa Wielkiej Brytanii jest odpowiednikiem spadkobiercy w prawie polskim, który dziedziczy po zmarłym, czy też jest jedynie odpowiednikiem osoby sprawującej zarząd masą spadkową i wykonawcy testamentu, która zasadniczo jest innym podmiotem, niż spadkobierca zmarłego. W aktach sprawy brak uzasadnienia do tegoż postanowienia, a zatem nie wiadomo w jakim zakresie wniosek J. L. o uznanie orzeczenia sądu zagranicznego nie został uwzględniony. J. L. wykazał, że jest spadkobiercą po A. L., natomiast nie wykazał, że A. L. jest spadkobiercą po S. L. (przeddekretowym właścicielu spornej nieruchomości).

Trzeba jednak mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Zdaniem Sądu, uchybienie organu nadzoru polegające na przejściu do fazy merytorycznej oceny legalności kwestionowanego orzeczenia w sytuacji niewyjaśnienia statusu J. L. nie miało charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa. Wszczęcie w takich warunkach postępowania nieważnościowego na wniosek J. L. i wydanie decyzji kończącej postępowanie wszczęte w trybie wnioskowym nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skoro Minister i tak miał kompetencję do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu (art. 157 § 2 Kpa). W zaskarżonej decyzji nie orzeczono też o prawach lub obowiązkach materialnych J. L., jako osoby niebędącej stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Sąd nie stwierdził przy tym, aby zaskarżona decyzja została wydana z innego typu kwalifikowanymi naruszeniami prawa, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Wobec tego Sąd uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy wskazany wyżej zarzut uczestnika postępowania nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi i pogorszenia sytuacji prawno-procesowej skarżącego.

Przechodząc do meritum sprawy trzeba wskazać, że trafnie zwrócił uwagę skarżący, że problematyką przeznaczenia gruntów warszawskich w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływem tegoż przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 (LEX nr 463485). Naczelny Sąd Administracyjny przeciął pojawiające się w tej kwestii spory w judykaturze i stanął na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W uchwale tej NSA przedstawił rozważania niezmiernie istotne dla praktyki orzekania przez organy administracji, jak i sądy administracyjne w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych. Po pierwsze - Sąd ten zdefiniował pojęcie "użyteczności publicznej". W ocenie NSA, istotną cechą pojęcia "użyteczność publiczna’’ jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności ale też jej związek z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Zdaniem tego Sądu istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Użyteczność publiczna z reguły związana jest z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług, określanych mianem dóbr publicznych. Jeśli tak, to wszystko, co nie jest związane z realizacją tych zadań, nie może być uznane za realizację celów użyteczności publicznej, choćby było powszechnie dostępne i społecznie użyteczne. Po drugie - NSA stwierdził, że rozstrzyganie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu, ale z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. Po trzecie - NSA uznał, że ówczesny ustawodawca (w stanie prawnym z 20 stycznia 1950 r.) przejawiał tendencję do szerokiego określania celów użyteczności publicznej, ale też dopuszczał możliwość realizacji tych celów przez podmioty spoza struktur administracji (np. w zakresie szkolnictwa, kultu religijnego, prowadzenia hoteli, zakładów leczniczych), ponieważ realizacja celów tego rodzaju nie była wprost uzależniona od stosunków własnościowych gospodarki centralnie sterowanej. To zaś – zdaniem NSA - oznacza, że w dacie orzekania przez organ dekretowy konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem. Po czwarte – NSA, dokonując interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu, wskazał, że przepisy tego dekretu (o charakterze nacjonalizacyjnym), wprowadzając rewolucyjne ograniczenia w prawie własności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Po piąte – Sąd ten zwrócił uwagę na to, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie (np. ochrona zdrowia, sport, rekreacja). Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Po szóste – NSA przyjął, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotąd nie był wykorzystywany na cel określony w planie. Dotychczasowy właściciel gruntu nie miał też obowiązku wykazywania, że działalność taka była dotąd na gruncie prowadzona.

Nie można jednakże tracić z pola widzenia stanowiska wyrażonego w tej samej uchwale, że przyjęcie zaprezentowanego wyżej przez NSA poglądu, co do wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa miał na uwadze stanowisko NSA zaprezentowane w powołanej wyżej uchwale i prawidłowo uznał, że przeznaczenie nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr 95, uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy [...] 8 października 1949 r. (M. P. Nr A-78 poz. 959) nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego jego właściciela S. L.

Sąd zwraca uwagę, że zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z z dnia [...] grudnia 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "[...]" (M. P. z 1949 r. Nr A-4, poz. 42) utworzone zostało przedsiębiorstwo państwowe, prowadzone w ramach narodowych planów gospodarczych według zasad rozrachunku gospodarczego pod nazwą "[...]" - przedsiębiorstwo państwowe wyodrębnione. Przedmiotem jego działalności był eksport wyrobów metalowych i elektrotechnicznych. Nadzór państwowy nad "[...]" sprawował Minister Przemysłu i Handlu. Z tego zarządzenia wynikało, że Minister Przemysłu i Handlu zarządzi protokólarne przekazanie przedsiębiorstwu "[...]" majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr 95, został uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] 8 października 1949 r. (M. P. Nr A-78 poz. 959). Plan ten przeznaczał sporną nieruchomość pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami. Z pisma Przewodniczącego PRN w [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...] wynika, że przed uchwaleniem planu Biuro Odbudowy Stolicy w piśmie z [...] lutego 1949 r. wyraziło opinię, co do przeznaczenia spornej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej, pod budowę biur dla "[...]" na co Prezydent [...] [...] marca 1949 r. wydal promesę temu Przedsiębiorstwu. [...] stycznia 1951 r. zostało wydane orzeczenie odmawiające S. L. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości motywujące odmowę planistycznym przeznaczeniem nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej - budynki biurowe i przydzieleniem terenu inwestorowi publicznemu – wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Wcześniejsze wprowadzenie na przedmiotowy teren przedsiębiorstwa "[...]" wynika z opisu z [...] stycznia 1951 r. którego treść wskazuje, że "[...]" wybudował na spornym gruncie budynek frontowy 5-piętrowy i zajął go na swoje biura, natomiast oficynę prawą 4-piętrową przeznaczył do rozbiórki. Formalne, protokolarne przekazanie "[...]" spornego terenu nastąpiło [...] stycznia 1951 r.

Zdaniem Sądu, wskazane wyżej dowody w sposób spójny obrazują jakie było rzeczywiste i szczegółowe planistyczne przeznaczenie spornego terenu. Jak trafnie wskazał Minister było to przeznaczenie na cele użyteczności publicznej, wyłączające możliwość korzystania z gruntu przez przeddekretowego właściciela.

Niewątpliwie przeznaczenie spornego terenu pod budynki użyteczności publicznej obejmowało przeznaczenie spornego gruntu pod biurowce dla przedsiębiorstwa państwowego, w dodatku wykonawcy narodowego planu gospodarczego, a więc pod budynki państwowe, skoro przedsiębiorstwa tego typu były jednostkami państwowymi tworzonymi przez organy państwowe i traktowane były jako podstawowe jednostki organizacyjne gospodarki planowej, utworzone w celu zaspokajania potrzeb społecznych w dziedzinie określonej w akcie o ich utworzeniu.

Nie można zatem uznać, aby osoba fizyczna, która nie mogła powołać do życia przedsiębiorstwa państwowego i nie mogła być wykonawcą narodowego planu gospodarczego, mogła korzystać z tego gruntu. Prawo własności czasowej wówczas obowiązujące nie było prawem na rzeczy cudzej (ograniczonym prawem rzeczowym) było jurydycznie zbliżone do prawa własności, a więc korzystanie z gruntu, zgodnie z naturą tego prawa, realizował uprawniony z wyłączeniem innych osób. Wykonywanie tego uprawnienia bezpośrednio przez S. L. w ramach realizacji prawa własności czasowej nie było zatem fizycznie możliwe.

Dodatkowo należy wskazać, że przedmiotowy grunt był przeznaczony na wskazany wyżej cel w ramach znacznie większego terenu. Mając zatem na uwadze rozmiar tego terenu, konieczność koordynacji robót na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, koszty finansowe tej inwestycji, cel wynikający z art. 1 dekretu (racjonalna odbudowa i rozbudowa stolicy, szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie) uwzględnienie wniosku dekretowego na rzecz osoby prywatnej nie byłoby zasadne. Tego rodzaju inwestycję mogła prowadzić tylko jednostka państwowa, dysponująca odpowiednim substratem osobowym, finansowym i rzeczowym.

Jeżeli natomiast chodzi o przeznaczenie części spornego terenu (niezabudowanego) pod dziedzińce, zieleńce, postoje, przejścia piesze do użytku publicznego, drogi wraz z urządzeniami, Sąd zauważa, że prawodawstwo przedwojenne i powojenne traktowało takie obiekty urbanistyczne jak: ulice, drogi, place, parki, zieleńce jako urządzenia użyteczności publicznej, które pozostawały w gestii organów administracji publicznej [art. 1 pkt 3, art. 173, art. 174 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), § 5 rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 9 kwietnia 1937 r...w sprawie wykonania rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz. U. Nr 34, poz. 267), art. 2 pkt 1 lit. d dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie zakresu działania Ministra Gospodarki Komunalnej...(Dz. U. Nr 26, poz. 233), § 1 pkt 14 ppkt 5 uchwały Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1950 r. Instrukcja Nr 8 w sprawie organizacji wewnętrznej i etatów wydziałów prezydiów rad narodowych (M.P. Nr A-70, poz. 814 ze zm.)].

Sąd zwraca uwagę, że gdyby tego rodzaju obiekty zostały przeznaczone dla potrzeb osób prywatnych, wówczas treść planu z 1949 r. wskazywałaby, że przeznaczenie części spornego terenu (niezabudowanego) pod dziedzińce, zieleńce, postoje, przejścia piesze, drogi następuje do "użytku prywatnego", nie zaś do "użytku publicznego", jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, przeznaczenie niezabudowanej części spornego terenu także wykluczało korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela. Pomijając przedstawione wyżej uwagi odnośnie przydzielenia tegoż gruntu przedsiębiorstwu państwowemu – wykonawcy narodowego planu gospodarczego trzeba stwierdzić, że wskazane wyżej urządzenia użyteczności publicznej były tego rodzaju, że miały służyć ogółowi obywateli, a nie prywatnemu właścicielowi gruntu.

Wobec tego Sąd uznał za trafne stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, co do tego, że orzeczenie administracyjne z [...] stycznia 1951 r. nie mogło być uznane za wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, a więc w warunkach zaprzeczenia istniejącego w dacie jego wydania stanu faktycznego i prawnego.

W podobnych sprawach NSA uznał za bezzasadne skargi kasacyjne (por. wyrok NSA z 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2952/15; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3110/15).

Jeżeli chodzi o podnoszone w sprawie zarzuty skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. W niniejszej sprawie nie podlegało ocenie organu nadzoru jak i Sądu wskazane w planie Nr 95 z 1949 r. przeznaczenie terenu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. W tej sprawie nie był kontrolowany plan zagospodarowania przestrzennego. Wynikające z dokumentacji sprawy faktyczne przeznaczenie części spornego terenu na budynki biurowe przedsiębiorstwa państwowego "[...]" uszczegóławia wskazaną wyżej funkcję planistyczną i ją w praktyce realizuje. Nie ma tu sprzeczności, skoro budynek biurowy przedsiębiorstwa państwowego (jednostki państwowej) mieścił się w klasie budynków użyteczności publicznej.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ nadzoru nie przedstawił szczegółowej analizy możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia części spornego gruntu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister szczegółowo omówił to zagadnienie wskazując na przeznaczenie gruntu pod biurowce dla przedsiębiorstwa państwowego – wykonawcy narodowego planu gospodarczego, którym nie mogła być osoba fizyczna, a także fakt objęcia funkcją użyteczności publicznej większego terenu, na którym inwestycję mógł sprawnie realizować tylko inwestor publiczny.

Rację ma natomiast skarżący, że organ nadzoru nie dokonał szczegółowej analizy możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia części spornego gruntu pod dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego. Naruszenie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro – jak Sąd wskazał wyżej – tego typu elementy zagospodarowania terenu miały z założenia charakter użyteczności publicznej, chyba że plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał je do użytku prywatnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tego typu elementy zagospodarowania terenu jak dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze, jako niezabudowane przestrzenie miejskie, były ze swej istoty ogólnodostępne i realizowały funkcje komunikacyjne, wypoczynkowe. Nie można uznać, aby z tego typu przestrzeni miejskich korzystała osoba fizyczna, na zasadach prawa własności czasowej, w sposób bezpośredni, pełny i swobodny, z wyłączeniem innych osób.

Jeżeli chodzi o kwestię zgromadzenia przez organ nadzoru dodatkowego materiału dowodowego Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że w tym zakresie Minister przekroczył swoje kompetencje. Kontrola legalności orzeczeń administracyjnych wydanych w latach 50-tych XX w. opiera się na weryfikacji przez organ nadzoru stanowiska zaprezentowanego przez kontrolowany organ na podstawie dokumentów uzyskanych w toku postępowania nadzorczego. Obowiązujące wówczas standardy działania administracji publicznej były inne, niż obecnie. Często wydawano decyzje na formularzach, ich uzasadnienia były bardzo lakoniczne, co samo w sobie nie świadczy o kwalifikowanej wadliwości tych rozstrzygnięć.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że tylko dokumenty wytworzone w procedurze planistycznej mogły posłużyć do ustalenia i skonkretyzowania przeznaczenia gruntu według planu zabudowania. W tym zakresie znaczenie mają wszelkie dokumenty odnoszące się do sytuacji panującej na gruncie, wytworzone w zbliżonym czasie do daty wydania kwestionowanego orzeczenia. Chodzi o dokumenty (przede wszystkim archiwalne), które pozwolą na poczynienie ustaleń w zakresie możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Ma to zwłaszcza znaczenie w sprawach, gdzie (tak jak w niniejszej sprawie) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zawierający ogólny opis funkcji planistycznych terenu, jeżeli chodzi np. o budynki i urządzenia użyteczności publicznej.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez S. L. z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oddanie spornego terenu w najem bądź dzierżawę przedsiębiorstwu państwowemu "[...]" Sąd zauważa, że w ówczesnym czasie właściwą formą władania przez przedsiębiorstwo państwowe gruntem był zarząd i użytkowanie [art. 6 ust. 1 i art. 7 obowiązującego w dacie utworzenia "[...]" dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 8, poz. 42), § 5 pkt 3, § 9 ust. 1 i § 19 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie zakresu działania Ministra Gospodarki Komunalnej... (Dz. U. Nr 26, poz. 233), § 8 rozporządzenia Ministrów Administracji Publicznej i Odbudowy z dnia 23 marca 1949 r. w sprawie właściwości władz...(Dz. U. Nr 28, poz. 204)]. W ówczesnym systemie prawnym nie było możliwe, aby przedsiębiorstwa państwowe funkcjonowały na gruncie stanowiącym własność podmiotów prywatnych, z którymi zawarta byłaby umowa najmu, czy dzierżawy (por. wyrok NSA z 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2952/15), zwłaszcza tzw. PHZ-ty (przedsiębiorstwa handlu zagranicznego), które działały w osłonie różnego typu służb państwowych. Przedsiębiorstwem handlu zagranicznego był zaś "[...]" (Lit. A, L.p. 1 Załącznika Nr 1 do uchwały Rady Ministrów z dnia 8 marca 1949 r. w sprawie ustalenia spisu przedsiębiorstw handlowych, podlegających Ministrowi Handlu Zagranicznego - M. P. Nr A-19, poz. 280 ze zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.