Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1532/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i nakazano organowi rozpoznanie wniosku
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4, art. 30b ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Janusz Zajda Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. B. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1006/11 w sprawie ze skargi P. G. B. Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, 3. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz P.G. B. Spółki z o.o. w W. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. G. B. Sp. z o.o. w W. w dniu 24 listopada 2009 r. złożyła w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako PARP) wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007-2013 (dalej POIG lata 2007-2013), Działanie 1.4 Wspieranie projektów celowych - Działanie 4.1 - Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R pod tytułem "[...]".

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. PARP zawiadomiła stronę, iż projekt został pozytywnie oceniony pod względem formalnym.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r., podpisanym przez D.K. - Kierownika Sekcji Kontraktowania Zespołu Badań i Rozwoju PARP, zawiadomiono stronę, że dofinansowanie nie zostało przyznane, gdyż przedmiotowy projekt nie spełnia następujących kryteriów:

- Kryterium 8 - Wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu.

- Kryterium 9 - Wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu.

W odpowiedzi na powyższe strona złożyła protest do PARP. W jego uzasadnieniu odniosła się do argumentacji prezentowanej w piśmie organu i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie wskazując, iż ocena każdego z wniosków powinna być indywidualna, a realizacja projektów oparta jest na różnych rozwiązaniach technicznych i technologicznych. Stwierdziła, że nie ma obowiązku udokumentowania na etapie aplikacji posiadania środków na koncie wnioskodawcy. Podniosła, że nie można opisać codziennych czynności pracowników, a zakres obowiązków znajduje się w C.1.4 biznes planu. W każdym wniosku produkcja biogazu opiera się o inny substrat, różniący się składem chemicznym. Dla każdego rodzaju biomasy proces fermentacji wymaga więc innych warunków, które należy ustalić w badaniach laboratoryjnych i półtechnicznych. Biogazownia będzie wymagała urządzeń o różnych parametrach, gdyż wydajność poszczególnych substratów jest inna. Spółka dodała, że różna wartość usług doradczych w poszczególnych warunkach wynika z różnej skali i wartości poszczególnych inwestycji.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. PARP poinformował skarżącą, że złożony protest został rozpatrzony negatywnie. Zdaniem organu skarżąca nie spełniła kryterium nr 8. Na podstawie przedstawionych dokumentów nie można stwierdzić, że wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu, gdyż dla sześciu projektów podał różne wartości danych finansowych przedsiębiorstwa. Odnośnie do kryterium 9 PARP wskazał, że nie zostało opisane, co będzie przedmiotem usług doradczych oraz jaki mają one związek z realizowanym projektem. W przypadku wynagrodzeń w kategorii kosztów ogólnych wnioskodawca podał jedynie zakres czynności, który jest dla każdego zadania identyczny i nie różnicuje wykonywanych czynności. Organ wskazał, że wydatek, który jest jedynie wymieniony, nie stanowi automatycznie uzasadnienia jego poniesienia.

Strona złożyła odwołanie od negatywnego rozstrzygnięcia, w którym zarzuciła dokonanie nierzetelnej i niepełnej oceny merytorycznej wniosku oraz ogólnikowy i niejasny charakter powodów wskazanych przez PARP jako podstawa odmowy dofinansowania.

W dniu [...] października 2010 r. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozytywnie rozpatrzyło odwołanie wskazując, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku wśród finansowych sposobów zabezpieczenia projektu znajdują się m.in. środki prywatne i nie ma wymogu przeprowadzenia dowodu na ich istnienie. Natomiast pozycje kosztowe zdaniem Ministra są wystarczająco opisane i uzasadnione. Organ odwoławczy nakazał PARP przeprowadzenie ponownej oceny w odniesieniu do kryteriów 8 i 9.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] podpisanym przez D. K. - Kierownika Sekcji Kontraktowania Zespołu Badań i Rozwoju PARP, ponownie poinformowano stronę, że jej projekt nie spełnił wszystkich kryteriów obligatoryjnych. Odnośnie do Kryterium 8 zauważono, iż wnioskodawca musi zapewnić finansowanie zarówno kosztów kwalifikowanych jak i pozostałych kosztów projektu, zaś opiniujący musi ocenić zdolność wnioskodawcy do sfinansowania danego projektu, a tym samym do jego realizacji. Bez względu na sposób finansowania poszczególnych projektów w celu przedstawienia rzetelnej analizy finansowej należy ująć w niej wszystkie zdarzenia gospodarcze, jakie będą miały miejsce w danym przedsiębiorstwie. W skrajnych sytuacjach w przypadku braku wystarczającej ilości środków finansowych żadna z rozpoczętych inwestycji może nie zostać ukończona - z załączonej do projektu analizy wynika, że planuje się zabezpieczenie środków tylko dla tego jednego projektu. Inaczej bowiem należy rozpatrywać sytuację, gdy środki o których mowa wynoszą w przypadku jednego projektu 16-20 mln zł, a inaczej gdy ich wartość przekracza 108 mln zł, gdy realizowanych jest równocześnie 6 projektów. Wnioskodawca nie umieszczając miedzy innymi takich informacji w projekcjach finansowych sprawił, że nie była możliwa ocena zdolności do sfinansowania projektu oraz uznanie tego kryterium za spełnione.

Odnośnie do Kryterium 9 PARP wskazał, że wydatki planowane przez wnioskodawcę do poniesienia w ramach projektu i przewidziane do objęcia wsparciem zarówno w I jak i II etapie zostały w biznes planie źle opisane (brak korelacji pomiędzy opisami zawartymi w planie a tabelami C5 i C6). Wnioskodawca błędnie przypisał także koszty związane z nadzorem do kategorii kosztów ogólnych. Brak podania i wyszczególnienia kosztów występuje we wszystkich pozycjach wykazanych w pkt C.1.5 biznes planu. Poprzez brak możliwości ustalenia i określenia w sposób pewny kosztów kwalifikowanych (oceniający nie może stwierdzić, czy dany wydatek jest uzasadniony, a tym samym kwalifikowany), nie jest także możliwe usunięcie i przeniesienie części wydatków do wydatków niekwalifikowanych i jednoczesne obniżenie kwoty dofinansowania z podaniem kosztu rekomendowanego do wyłączenia, a co za tym idzie, nie można uznać, że wydatki są kwalifikowalne i uzasadnione. W związku z tym, że wartość wydatków uznanych za nieuzasadnione i niekwalifikowalne przekracza 10 % wartości łącznych kosztów kwalifikowanych w etapie I, nie można uznać kryterium za spełnione.

P. G. B. wniosła skargę na powyższą informację żądając przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 29 ust 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm. - dalej jako z.p.p.r.) w zw. z § 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG (dalej: Regulamin) poprzez zmianę zasad Konkursu i nałożenie dodatkowych obowiązków oraz dokonanie oceny pod kątem wymagań w ogóle nie stawianych w dokumentach konkursu,

2. art. 26 ust. 1 pkt 8 oraz art. 30b ust. 1 z.p.p.r. poprzez naruszenie przy ponownej ocenie wniosku § 17 ust. 2 i ust. 3 lit. b załącznika 4.4. Procedury Odwoławczej i dokonanie ponownej oceny wniosku bez uwzględnienia wskazań z pisma Instytucji Pośredniczącej,

3. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 oraz 30b ust. 1 z.p.p.r. poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów poprzez brak zamieszczenia odpowiedniego uzasadnienia wyników oceny projektu w informacji o wynikach tej oceny adresowanej do wnioskodawcy,

4. art. 30b ust. 4 z.p.p.r. poprzez nieumieszczenie przez PARP w piśmie dnia [...] grudnia 2010 r. pełnego pouczenia dotyczącego możliwości wniesienia skargi do WSA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym piśmie.

W piśmie z dnia 30 maja 2011 r. stanowiącym załącznik do protokołu w związku z odpowiedzią na skargę, spółka podtrzymała wszystkie zarzuty, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 1006/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

W uzasadnieniu podniósł, iż dofinansowanie, o które ubiegała się skarżąca, jest formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rozwoju, będącej jednym z celów Unii Europejskiej. POIG, w ramach którego wystąpiono o dofinansowanie, został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Przygotowano go na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).

Badający wniosek strony skarżącej PARP, działa na podstawie umocowania zawartego w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275). Stosownie do art. 6b ust. 10 tej ustawy, właściwy minister pełniący funkcję instytucji zarządzającej programem operacyjnym, o którym mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki określa w drodze rozporządzenia szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez Agencję pomocy finansowej w ramach tego programu, uwzględniając konieczność realizacji celów w nim określonych, efektywnego i skutecznego wykorzystania tej pomocy oraz zapewnienia przejrzystości jej udzielania.

Zasady przeprowadzenia konkursu POIG dotyczącego wyżej wskazanych działań jak również wytyczne określające kryteria ocen składanych w tym zakresie wniosków regulują m.in.:

1) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

2) Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach POIG Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działalnie 1.4-4.1., Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B+R),

3) Przewodnik po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach POIG 2007-2013,

4) Załącznik 4.4. Procedura odwoławcza w ramach POIG,

Zdaniem WSA spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wniosek o dofinansowanie, skierowany do ponownego rozpatrzenia w zakresie kryterium 8 i 9 został prawidłowo poddany ocenie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Stosownie do § 17 ust. 2 Załącznika 4.4. - Procedura Odwoławcza w ramach POIG "Rozpatrzywszy pozytywnie odwołanie, IRO (Instytucja Rozpatrująca Odwołanie) kieruje projekt do ponownej oceny właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów, w ramach kryterium bądź kryteriów, w których odwołanie zostało uznane za zasadne wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tym w szczególności wskazuje na czym zdaniem IRO polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny projektu w zakresie objętym protestem". Ustęp 3b tego § stanowi, iż "W przypadku powtórnej oceny, instytucja jej dokonująca zobowiązana jest do wzięcia pod uwagę rozstrzygnięć IRP oraz IRO wraz z ich uzasadnieniami, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie". Zdaniem WSA, PARP ponownie rozpatrując wniosek, zastosował się do wskazanych wyżej uregulowań. Dokonał oceny tylko w zakresie kryteriów 8 i 9. Ponadto "wzięcie pod uwagę rozstrzygnięć IRO" nie oznacza obowiązku dokonania identycznej oceny (przyjęciu poglądu odmiennego oznaczałoby iluzoryczność oceny, a nie jej samodzielność).

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż przekazując do ponownego rozpatrzenia wniosek w zakresie kryterium obligatoryjnego 8 ,,Wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu’’ IRO wskazała, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie można zabezpieczyć realizację projektu przez środki prywatne, jak to uczynił wnioskodawca i nie ma wymogu na przedstawienie jakiegokolwiek dowodu na ich istnienie. Zasadnie PARP wskazał, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach POIG 2007-2013 dla działania 1.4.-4.1., wnioskodawca musi wykazać, iż posiada/zapewnia środki na sfinansowanie projektu. Musi zapewnić finansowanie kosztów kwalifikowanych i pozostałych kosztów. Ponadto, zgodnie z instrukcją wypełniania Biznes Planu przedstawione prognozy odnośnie finansowania powinny być realistyczne.

Ponieważ oprócz niniejszego projektu, wnioskodawca złożył jeszcze 5 innych, nie przewidując w żadnym z nich sytuacji jednoczesnego realizowania, należy zgodzić się z organem, że należało ocenić zdolność wnioskodawcy do zrealizowania tego konkretnego projektu w kontekście możliwości realizacji innych. Spółka jest jednym przedsiębiorstwem i logiczne jest branie pod uwagę i ocena jego kondycji finansowej odnośnie możliwości jednoczesnego finansowania wszystkich 6 projektów, tym bardziej, że koszt realizacji wszystkich projektów jest bardzo wysoki i wynosi ponad 108.000.000 zł. Trudno założyć, aby wnioskodawca składał pozostałe wnioski o dofinansowanie jedynie dla pozoru, licząc że tylko niniejszy zostanie zakwalifikowany do dofinansowania.

Wpisując jako podstawowe źródło finansowania środki prywatne pochodzące z dodatkowo wniesionego wkładu wspólników, nie zostało wykazane że środki te są realne do uzyskania w kontekście niniejszego wniosku, rozpatrywanego indywidualne, przy uwzględnieniu jednakże faktu, że złożono jeszcze 5 innych wniosków.

Zasadnie więc PARP uznał, że nie wykazano, aby wnioskodawca miał zdolność do sfinansowania projektu, gdyż - wobec braku niezbędnych danych - niemożliwa była ocena jego kondycji finansowej.

Odnośnie do kryterium 9 "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania" IRO wskazała, że ocenie podlega projekt, a nie raport więc nie można szczegółowo określić zakresu wykonywanych zadań, usług doradczych i nadzoru, a porównując koszty wybudowania biogazowi w obecnych warunkach z ogólną kwotą wskazaną w projekcie nie można uznać, że została ona zawyżona.

Wydatki planowane do poniesienia w ramach projektu, muszą być zdaniem WSA kwalifikowane, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zaplanowanych działań, celów projektu oraz celów określonych dla Działania. Wydatki "kwalifikowane" to te, które są zgodne z kategoriami wydatków określonymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Muszą więc być zgodne z katalogiem zawartym w rozporządzeniu oraz dokładnie opisane i ich sens uzasadniony w miejscu do tego przeznaczonym. Jest to niezbędne aby ocenić to kryterium.

W ocenianym projekcie brak jest - zdaniem WSA - korelacji między opisem wydatków w biznes planie, a tabelami C5 i C6. I tak należało wymienić, opisać i uzasadnić planowane wydatki na badania przemysłowe (pkt. C.1.3.) i opis powinien być zgodny z pkt. C.1.4 i wydatkami z tabeli C.5.

W biznes planie należało także wskazać liczbę zaangażowanych osób, rodzaj wykonywanych czynności, miesięczne zaangażowanie w procentach oraz stawkę wynagrodzenia. Danych tych w biznes planie nie ma. To powoduje, że niemożliwe było stwierdzenie, czy dany wydatek jest uzasadniony, a tym samym, czy kwalifikowany. Niemożliwe było także przeniesienie części wydatków do wydatków niekwalifikowanych i jednoczesne obniżenie kwoty dofinansowania z podaniem kosztu rekomendowanego do wyłączenia. WSA stwierdził więc, iż zasadnie PARP wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż nie można uznać, że wydatki są kwalifikowane i uzasadnione. Ponadto wartość wydatków nieuzasadnionych i niekwalifikowanych przekroczyła 10% wartości łącznych kosztów kwalifikowanych w I etapie, nie można wiec tego kryterium uznać za spełnione.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również, aby na etapie ponownej oceny merytorycznej nastąpiła zmiana zasad Konkursu i nałożenie dodatkowych obowiązków, zaś ocena kryteriów została dokonana na podstawie Przewodnika po kryteriach wyboru... i instrukcji wypełniania biznes planu.

PARP nie naruszyła także zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów i swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadniła.

Odnośnie do zarzutu nr 4 skargi WSA przyznał rację skarżącej, że w pouczeniu zawartym w informacji PARP z dnia [...] grudnia 2010 r., organ ograniczył się jedynie do wskazania możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sadu administracyjnego, nie wskazując jakie wymogi powinna ta skarga spełnić zgodnie z przepisem art. 30c z.p.p.r. Nie jest to pouczenie prawidłowe, jednakże w tym konkretnym przypadku brak prawidłowego pouczenia nie wpłynął negatywnie na prawo skarżącej do wniesienia skargi, gdyż Sąd uznał, że skarga jest kompletna.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony przez P. G. B. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 4 z.p.p.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez WSA, że w związku z dokonaniem łącznej oceny wszystkich wniosków skarżącej, zamiast indywidualnej oceny każdego wniosku, PARP nie dopuściła się pogorszenia zasad konkursu oraz nie nałożyła na skarżącą dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z postanowień regulaminu konkursu oraz innych dokumentów stanowiących system realizacji POIG,

2. przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 (a) i (c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r., polegające na pominięciu przez WSA faktu naruszenia przez PARP przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie, które to naruszenie polegało na tym, że:

(a) PARP, prowadzając ponowną ocenę wniosku w związku z uwzględnieniem odwołania skarżącej przez Departament Wdrożeń i Innowacji Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (to jest przez Instytucję Pośredniczącą):

(i) nie zastosowała się do wskazań zawartych w piśmie Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] października 2010 r.,

(ii) nie przeprowadziła powtórnej oceny w terminie określonym w regulaminie Konkursu, oraz

(iii) nie odniosła się na piśmie do zarzutów Instytucji Pośredniczącej, do czego była zobowiązana na podstawie postanowień procedury odwoławczej mającej zastosowanie w ramach POIG, oraz

(b) PARP naruszyła przepis art. 30b ust. 3 z.p.p.r., w związku z faktem, że zarówno pierwotna ocena wniosku skarżącej, jak i powtórna ocena dokonana na skutek uwzględnienia odwołania skarżącej, została dokonana przez tę samą osobę, które to naruszenie przepisów przez WSA skutkowało oddaleniem skargi, a zatem miało niewątpliwy istotny wpływ na wynik sprawy,

3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na:

(a) nierozpoznaniu przez PARP zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 8 oraz art. 30b ust. 1 z.p.p.r. w związku z naruszeniem § 17 ust. 3 (c) i (d) procedury odwoławczej w ramach POIG, polegającego na nieprzeprowadzeniu przez PARP powtórnej oceny wniosku o dofinansowanie w odpowiednim terminie oraz nieustosunkowanie się przez PARP na piśmie do zarzutów zawartych w piśmie Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] października 2010 r., z naruszeniem postanowień procedury odwoławczej przewidzianych w systemie realizacji POIG,

(b) nieuwzględnieniu powyższych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP.

W obszernym uzasadnieniu środka odwoławczego strona skarżąca wykazywała wadliwość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w W., która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jeżeli okażą się one trafne, to w zasadzie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie podlegają już dalszemu badaniu.

W ocenie NSA skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione.

NSA podkreśla przede wszystkim, iż kontrolowana sprawa ma charakter szczególny, bowiem w głównej mierze rozpoznawana jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wskazany akt prawny wprowadza specyficzny i daleko zmodyfikowany od tradycyjnego, sposób procedowania zarówno na etapie postępowania "administracyjnego" związanego z oceną projektów i przyznawanym dofinansowaniem, jak również postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego kontrolowana jest prawidłowość ocen wniosków o przyznanie środków na wsparcie danego projektu. Uwzględniając zatem powyższe, jak również fakt, iż system środków prawnych (odwoławczych) od rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania regulowany jest - tak jak w sprawie niniejszej - w regulaminach konkursów i załącznikach do nich, ze szczególną uwagą należy analizować działania instytucji dokonujących oceny sprawy, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnie gwarantowanej zasady bezstronności organów w rozstrzyganiu spraw indywidualnych i bez względu na to jak ustrojowo organy te są ukształtowane. Powyższe podejście nabiera szczególnego znaczenia, jeżeli dodatkowo uwzględni się fakt wyłączenia przez ustawodawcę stosowania do postępowań o dofinansowanie projektów, przepisów k.p.a. (vide art. 37 z.p.p.r.), który zawiera uregulowania wprost odnoszące się do zasady bezstronności.

Zgodnie więc z treścią art. 30b ust. 3 z.p.p.r. w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Rozumienie użytego w z.p.p.r. określenia "rozpatrywanie środków odwoławczych" nie może - zdaniem NSA - sprowadzać się wyłącznie do pojęcia "rozstrzygania w przedmiocie środka odwoławczego", a więc w ujęciu jedynie pewnej czynności technicznej, skierowanej do przewidzianego w ramach konkursu środka, jakim niewątpliwie jest protest bądź odwołanie. W niniejszej sprawie, na tle regulacji określających system środków odwoławczych, obowiązujących w dacie ich wnoszenia, instytucje je rozpoznające nie mogły bowiem, w zakresie swoich uprawnień, zmienić oceny projektu (rozstrzygnąć protestu lub odwołania merytorycznie). Mogły natomiast, w razie uznania zarzutów wnioskodawcy za uzasadnione, skierować projekt do ponownej oceny w granicach zakreślonych protestem lub odwołaniem (por. § 10 ust. 1 lit. a i ust. 2 oraz § 17 ust. 1 lit. a i ust. 2 załącznika 4.4 Procedura odwoławcza w ramach PO IG - wersja z dnia 12 czerwca 2009 r.). Instytucje rozpoznające protest lub odwołanie mogły zatem jedynie wskazać, dlaczego środki te są uzasadnione i nakazać ponowne zbadanie wniosku. W przypadku ponownej oceny instytucja jej dokonująca musiała natomiast m.in. wziąć pod uwagę treść rozstrzygnięć IRP lub IRO i do nich się odnieść. Ten ograniczony (w tamtym czasie) wachlarz rozstrzygnięć IRP i IRO powodował, iż szczególna rola w procesie oceny projektu wiązała się z etapem ponownego jego badania (w wyniku uwzględnienia protestu lub odwołania). Zdaniem NSA ponownej oceny wniosku winny dokonać zatem inne osoby niż te, które wyraziły swoje stanowisko przy pierwszym badaniu projektu (nie wykluczając osób podpisujących informację o wynikach procedury konkursowej). W kontekście powyższego można sformułować ogólną tezę, iż "rozpatrywaniem środków odwoławczych" (w szerokim ujęciu), jest również rozstrzyganie na etapie skierowania projektu do ponownej oceny wobec pozytywnego efektu jaki w sprawie wywarł protest lub odwołanie.

Dodatkowo należy wskazać, iż przedstawione wyżej rozumowanie zyskuje na sile, jeżeli przepis art. 30b ust. 3 z.p.p.r. zinterpretuje się systemowo. Przy tego rodzaju wykładni istotne jest, aby znaczenie konstruowanej normy nie było sprzeczne z ogólnymi zasadami systemu prawa oraz zgodne z regułami danej gałęzi prawa. Nie może być wątpliwości co do tego, iż przepis art. 30b ust. 3 z.p.p.r. zawiera normę gwarancyjną, która w swej istocie ma zapewnić bezstronność osób władczo decydujących w danej sprawie. Nie może być także żadnych wątpliwości, iż ogólne zasady prawa administracyjnego (a w ramach tej właśnie gałęzi sklasyfikowano sprawy do których zastosowanie znajduje z.p.p.r.), jak i zasady konstytucyjne (w szczególności zasada państwa prawa), gwarantują danej jednostce bezstronność osób zajmujących się oceną jej sprawy (na każdym etapie). Naturalną konsekwencją powyższego jest zatem wyłączenie osoby, która podejmowała już czynności w danej sprawie (w tym informowała o wynikach), od dalszego jej badania, będącego następstwem uwzględnienia protestu lub odwołania. W drodze analogii można również powołać przepis art. 185 § 2 p.p.s.a., który statuuje zasadę, iż ponownego badania sprawy przed WSA, w razie uchylenia wcześniejszego wyroku tego sądu przez NSA, dokonuje się w innym składzie sędziowskim, niż pierwotnie orzekający. Jeszcze dalej idący jest przepis art. 18 § 6a p.p.s.a., w myśl którego sędzia sądu administracyjnego jest wyłączony od rozpoznawania sprawy dotyczącej skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie np. uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższe przepisy świadczą wyraźnie o gwarancjach ustawowych (systemowych), jakie zapewnione są stronie każdego postępowania sądowoadministracyjnego, do tego, aby rozpoznała/rozpoznały ją osoby bezstronne. Podobnie rzecz mieć się powinna w postępowaniu, w którym ocenie podlega projekt P. G. B.

NSA zwraca także uwagę na wymowę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07 - Dz. U. z 2008 r., Nr 229, poz. 1539), w którym podkreślono szczególny charakter prawa do bezstronnego zbadania sprawy podmiotu przez organ.

Z tych też względów zasadny okazał się zarzut kasacyjny nr 2b, bowiem zarówno pismo z dnia 28 maja 2010 r. [nr BR-14.1-511-3/10-DK(4769)], zawiadamiające stronę, że dofinansowanie nie zostało jej przyznane, jak również pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] informujące, że ponowne badanie sprawy zakończyło się wynikiem negatywnym, podpisane zostały przez D.K., a więc osobę, która winna podlegać wyłączeniu na etapie ponownej kontroli wniosku.

Na marginesie należy również dodać, iż NSA nie podziela wywodu prawnego dotyczącego art. 30b ust. 3 z.p.p.r., jaki został zaprezentowany przez inny skład NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 1368/10. Wzgląd na potrzebę zapewnienia bezstronności osób zajmujących się ocenianiem projektów przemawia za potrzebą wyżej wskazanej wykładni art. 30b ust. 3 z.p.p.r. Prezentowana w powołanym orzeczeniu literalna wykładania prawa nie spełni swojej roli w sprawie niniejszej, w której art. 30b ust. 3 z.p.p.r. należało interpretować systemowo.

Jako chybione uznano natomiast zarzuty nr 2a(ii) oraz 3a (w zakresie w jakim dotyczy ponownego rozpoznania wniosku w przewidzianym do tego terminie). NSA wskazuje, iż nie ma żadnego przełożenia pomiędzy terminowym załatwianiem danej sprawy, a merytoryczną poprawnością wydanego w ten sposób rozstrzygnięcia. Kwestia terminowego załatwienia sprawy przez PARP i wskazywane przez stronę skarżącą nieodniesienie się do tego zagadnienia w uzasadnieniu wyroku, nie miały wpływu na wynik sprawy (tak na etapie postępowania prowadzonego przez PARP, jak również postępowania przed WSA). Nie oznacza to oczywiście, iż terminowość załatwiania sprawy, zwłaszcza tej, w której czas jest szczególnie istotny, nie ma w ogóle znaczenia. Analiza art. 30f z.p.p.r. w zw. z art. 30a ust. 1 pkt 2 z.p.p.r. wskazuje, iż trwające postępowanie odwoławcze nie wstrzymuje podpisywania umów z innymi wnioskodawcami, których projekty zakwalifikowano do dofinansowania, zaś dofinansowanie może być przyznane jeżeli są jeszcze na to środki. Kwestia nieterminowego załatwiania sprawy może mieć wiec znaczenie w ramach ewentualnych roszczeń cywilnych, rozpoznawanych przez sądy powszechne, nie zaś administracyjne.

NSA przychyla się częściowo do zarzutów skargi kasacyjnej oznaczonych nr 2a (i, iii) oraz 3a (w zakresie w jakim WSA pominął fakt nieodniesienie się przez PARP do zarzutów zawartych w piśmie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2010 r.). Podkreślić trzeba, iż ponownie oceniając wniosek, właściwa instytucja musi brać pod uwagę stanowisko IRP lub IRO (ta ostatnia to właśnie MNiSW). Nie oznacza to jednak, wbrew przekonaniu skarżącej spółki, iż PARP ma rozstrzygnąć sprawę jedynie w sposób zgodny z poglądem przedstawionym przez MNiSW, to bowiem, jak słusznie wskazał WSA, prowadziłoby do iluzoryczności ponownej kontroli sprawy. Zdaniem NSA, PARP zachowuje autonomię w rozstrzyganiu sprawy po raz kolejny, ograniczoną jednakże koniecznością szczegółowego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń sformułowanych przez IRO. Na etapie ponownego badania sprawy wnioskodawca winien zatem uzyskać precyzyjne wskazanie, co do wyników tego etapu wraz ze szczegółowym, jednoznacznym i pisemnym ustosunkowaniem się PARPu do zarzutów przedstawionych w stanowisku MNiSW. Nie spełnia tego warunku jedynie formalne powołanie się w piśmie informującym o ponownej negatywnej ocenie wniosku na "uwzględnienie treści rozstrzygnięcia IRP oraz IRO wraz z ich uzasadnieniem", bez skrupulatnego przełamania istoty stanowiska MNiSW. Inną kwestią jest jakość pisma MNiSW z dnia [...] października 2010 r., które w ocenie NSA zbyt lakonicznie i pobieżnie udziela odpowiedzi na kwestie sygnalizowane przez PARP - stanowiące podstawę negatywnej oceny wniosku.

Jako niezasadny uznano zarzut oznaczony nr 1, choć wynikające z niego wnioski zasługują na szersze omówienie, bowiem w ich pośrednim kontekście działania PARPu uznać należało za wadliwe.

NSA zwraca przede wszystkim uwagę, iż istota postępowania konkursowego polega na wyłonieniu najlepszego projektu lub projektów (jeżeli pozwala na to posiadana przez właściwą instytucję pula finansowa). Ogólnie można więc stwierdzić, iż najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie, przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu np. rozwoju danej dziedziny, jej innowacyjności, polepszenia struktury produkcji, zwiększenia konkurencyjności lub umożliwi szerszy dostęp do usług danego rodzaju, itp. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć (i ich wsparcie finansowe), które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym (tu: POIG). Zdaniem NSA jest oczywiste, iż ocenie podlega zawsze dany projekt. Jednakże nie bez znaczenia, co pomija skarżąca spółka, pozostaje również kondycja podmiotu, który na dany projekt chce uzyskać dofinansowanie. Istotne jest bowiem nie samo przyznanie wsparcia, a osiągnięcie w jego wyniku określonego celu i przede wszystkim zrealizowanie projektu. Wsparcie finansowe nie jest bowiem celem samym w sobie, a środkiem do realizacji danej polityki.

Co do zasady ma zatem rację PARP, oceniając "możliwości finansowe" P. G. B. do realizacji konkretnego projektu (tu: [...]), biorąc pod uwagę wszystkie zgłoszone przez tę spółkę projekty. Nie ma tu mowy o sugerowanej zmianie zasad konkursu w trakcie jego trwania. Uwzględniając cele przyznawanego dofinansowania, tj. wyłonienie najlepszego gwaranta realizacji założeń danego programu operacyjnego, NSA podziela rozumowanie, iż istotne znaczenie należy wiązać z rzeczywistymi możliwościami, także finansowymi, realizacji przez podmiot ubiegający się o wsparcie projektowanego przedsięwzięcia. Jeżeli więc, dla przykładu, określona spółka ubiega się o dofinansowanie kilku różnych projektów, to wiadomym jest, iż będzie musiała zabezpieczyć środki finansowe w celu wywiązania się z zaciągniętych w tym celu zobowiązań (zwrot dofinansowania następuje bowiem z dołu, choć z możliwością uzyskania wcześniejszych zaliczek). Zasadne jest w takiej sytuacji zbadanie, czy szanse powodzenia realizacji projektu są realne, czy wyłonienie go do dofinansowania i późniejsze ewentualne jego niezrealizowanie (wskutek przeszacowania swoich możliwości przez beneficjenta), spowodują nie tylko utratę przez niego dofinansowania, ale również niezrealizowanie w ogóle projektu, możliwą utratę przez Polskę środków unijnych (wskutek zakończenia danego programu i związanego z tym obowiązku zwrotu środków na ten cel przeznaczonych) oraz niezrealizowanie innego/innych projektów, które "przegrały" z projektem wybranego beneficjenta.

Powyższe nie oznacza oczywiście, jak na pozór wydawać by się mogło, iż dany podmiot nie może w ogóle wystąpić z kilkoma wnioskami o dofinansowanie swoich projektów (narażałby się bowiem na odmowę ich uwzględnienia). Zaprzeczałoby to istocie wsparcia oraz nie wynika z regulacji określających warunki uczestnictwa (regulamin konkursu, opis priorytetów). Wystąpienie z kilkoma wnioskami o wsparcie jest dopuszczalne, jednakże właściwa instytucja - PARP, zachowuje uprawnienie do oceny, czy w związku z tym i przy założeniu pozytywnego rozstrzygnięcia wszystkich z nich, nie nastąpi zagrożenie dla ich realizacji. Ryzyko w tym zakresie spoczywa na przyszłym beneficjencie, jeszcze raz bowiem podkreślić trzeba, iż przyznanie dofinansowania nie jest celem samym w sobie. Istotne jest osiągnięcie, poprzez finalne zrealizowanie projektów, założeń przyjętych w programie operacyjnym.

Uwzględniając powyższe uwagi NSA stwierdza, iż choć zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 z.p.p.r. okazał się chybiony (nie doszło do zmiany zasad konkursu), to jednak ocena dokonana przez PARP dotknięta jest wadą. Zdaniem Sądu PARP zbyt surowo ocenił przedstawione przez PGB przedsięwzięcie i zbyt łatwo stwierdził, iż spółka nie posiada zdolności do jego zrealizowania (w kontekście wystąpienia z kilkoma projektami jednocześnie). Zwrócić trzeba uwagę, iż zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku pkt. 36 "Źródła finansowania" należy wskazać źródła finansowania projektu do momentu wypłaty wsparcia. Źródłami są przy tym środki gwarantowane przez wnioskodawcę, w tym m.in. środki prywatne, kredyt bankowy, leasing, fundusz inwestycyjny, pożyczka, oraz inne źródła. Choć jest to ważne kryterium, pozwala bowiem pośrednio ocenić, jakie projekt ma szanse na rzeczywistą realizację (czy nie zostanie wstrzymany z uwagi na wyczerpanie się środków na jego finansowanie), to jednak należy przy jego ocenie uwzględniać to, iż instrukcja dopuszcza możliwość całkowicie własnego finansowania przedsięwzięcia (ze środków prywatnych), bez jednoczesnego nakładania obowiązku posiadania ich w chwili ubiegania się o dofinansowanie (na wszystkie przedsięwzięcia). NSA wskazuje, iż beneficjent, w celu otrzymania dofinansowania, podpisuje umowę z właściwą instytucją. Umowa ta, której projekt jest wcześniej ogłaszany, w wystarczający sposób zabezpiecza prawidłowe wykonanie wybranego przedsięwzięcia, poprzez ustanawianie szeregu zabezpieczeń finansowych np. weksle in blanco, wypłata środków z dołu, w miarę postępujących prac. Choć NSA widzi niewątpliwą dbałość PARP o powierzone jej do rozdysponowania środki publiczne (unijne i krajowe), to jednak ryzyko ich utraty, wskutek np. niezrealizowania projektu, jest znacznie ograniczone. Przed wypłatą kolejnych transz wsparcia lub zaliczek istnieje m.in. możliwość żądania przedłożenia przez beneficjenta dowodów wykonania określonych prac, czy też inspekcji na miejscu, co umożliwia bieżącą ocenę realnych szans na powodzenie realizacji projektu.

NSA zauważa także, iż koszty związane z finansowaniem wszystkich zgłoszonych przez PGB projektów są znaczne, jednakże nie oznacza to, iż będą musiały być poniesione w jednym momencie. Inaczej mówiąc, posiadając określone zasoby finansowe PGB będzie mogła realizować wszystkie projekty jednocześnie (koszty są zróżnicowane w zależności od poszczególnych etapów realizacji i czasu w którym następują). Posiadane środki finansowe podlegać będą zatem swoistemu "odnowieniu", albowiem zakończenie danego etapu inwestycji z pozytywnym skutkiem np. wybudowanie części biogazowni, spowoduje, iż beneficjent otrzyma wsparcie za ten właśnie etap oraz będzie mógł się ubiegać o zaliczkę na kolejny. Środki jakimi dysponuje może przy tym swobodnie angażować w realizację poszczególnych projektów, tak aby jak najlepiej wywiązać się w przyjętych w umowach zobowiązań.

Reasumując, PARP ponownie badając sprawę (która wraca na etap oceny po odwołaniu PGB), zapewni przede wszystkim, aby nie uczestniczyły w niej osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. PARP uwzględni także uwagi NSA, co do możliwości finansowania projektu PGB w ramach środków własnych, w kontekście wszystkich przez nią zgłoszonych do dofinansowania projektów. W szczególności należy wziąć pod uwagę etapowość ponoszenia kosztów związanych z realizacją projektów oraz poziom zabezpieczenia środków przekazanych na wsparcie.

Z uwagi na okoliczność, iż WSA w Warszawie nie dostrzegł wadliwości w działaniu PARPu w postaci naruszenia art. 30b ust. 3 z.p.p.r., Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku, stwierdzeniu, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazaniu sprawy PARP do ponownego rozpatrzenia. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest następstwem stwierdzonych uchybień. Orzeczenie uchylające wyrok WSA w Warszawie i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpoznania, w istocie jedynie przedłużyłoby postępowanie, które z woli ustawodawcy (por. regulacje dotyczące szybkości procedowania w tego rodzaju sprawach), toczy się w sposób daleko zmodyfikowany od klasycznego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Udzielając wyjaśnień odnośnie do merytorycznej strony badanej sprawy, NSA ma na względzie okoliczność, iż wprawdzie zasadny okazał się zarzut procesowy w postaci naruszenia art. 30b ust. 3 z.p.p.r., jednakże pomimo tego możliwe jest wskazanie PARP wiążących wskazówek. Przemawiają za tym przepisy z.p.p.r. ustanawiające szczególny tryb badania spraw o dofinansowanie projektów, w szczególności kładąc nacisk na przesłankę czasu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), przy jednoczesnym uwzględnieniu wpisów, opłat kancelaryjnych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.