Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1296/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1a i 4,  art. 35 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
law: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
article: art. 8,  art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady [...] – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ podał, iż w przedmiotowej uchwale Rada [...] stwierdziła nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r.:

1) Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzielnicy [...],

2) nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Dzielnicy [...],

3) nr [...] w sprawie zmian w składzie osobowym Komisji Budżetu i Infrastruktury Rady Dzielnicy [...],

4) nr [...] w sprawie zmian w składzie osobowym Komisji Polityki Społecznej, Zdrowia i Rodziny Rady Dzielnicy [...].

Jako podstawę prawną uchwały wskazano § 64 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420 – zwanego dalej "Statutem"), w związku z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Organ wskazał, iż z uzasadnienia uchwały Rady [...] nr [...] wynika, że powodem stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej czterech uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. było uznanie, że:

1) uchwały te podjęto na sesji nadzwyczajnej zwołanej na wniosek Zarządu Dzielnicy

[...], pomimo że uchwały te nie były objęte pierwotnym wnioskiem Zarządu Dzielnicy i przedłożonym przez niego porządkiem obrad, a "(...) nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej o sprawy niebędące przedmiotem wcześniejszego wniosku o zwołanie sesji". Ponadto przedmiotowe uchwały nie dotyczyły "spraw wynikłych niespodziewanie, a przy tym niecierpiących zwłoki, pilnych", a zmiana porządku obrad "polegała przecież na wprowadzeniu nowych, odległych tematycznie spraw w stosunku do pierwotnie zaplanowanych",

2) uchybiono obowiązkowi zawiadomienia mieszkańców dzielnicy o zmianie porządku sesji (dodaniu nowych spraw).

Wojewoda [...] zauważył, że w uzasadnieniu podjętej uchwały Rada [...] nie wskazała przepisu prawa materialnego, który – jej zdaniem – został naruszony, skoro przedmiotowe uchwały mają naruszać kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy i stwierdził, iż organ nadzoru ogólnego nie może domniemywać jaka norma została naruszona. Organ nadzoru nad jednostkami pomocniczymi winien wskazać wprost przepis, który został naruszony. Przytoczenie zaś jedynie częściowo stanu faktycznego przyjętego przez Radę [...] przy podejmowaniu uchwał nie jest w tym zakresie wystarczające.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w uzasadnieniu uchwały nr [...] dotyczących porządku obrad sesji, organ nadzoru podniósł, że nie znajduje przepisu dotyczącego którejkolwiek rady dzielnicy [...] z którego to wynikałoby, że nie ma możliwości dokonywania zmian w porządku obrad w trakcie sesji. Co więcej, wbrew twierdzeniom Rady [...], w statutach dzielnic znajdują się przepisy dające możliwości dokonywania takich zmian. Zgodnie z § 23 ust. 3 Rada Dzielnicy [...] , na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy. Według zaś § 23 ust. 4, do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie § 22 ust. 4 stosuje się § 23 ust. 3 z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji. A zatem Statut Dzielnicy wyraźnie wskazuje na możliwość zmiany porządku obrad odnoszącego się wprost do sesji nadzwyczajnej (jako uregulowanie odrębne od przypadku zmiany porządku obrad sesji zwyczajnych). W takiej sytuacji poza wymogami formalnymi odnoszącymi się do konieczności złożenia wniosku w przedmiocie zmiany porządku obrad, przegłosowania takiego wniosku oraz zgody wnioskodawcy zwołania sesji tj. Zarządu Dzielnicy, nie ma żadnych wyjątków czy ograniczeń w tym zakresie.

Organ zauważył, że sądy administracyjne zmieniły w tym przedmiocie kierunek orzecznictwa i wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 1 lipca 2008 r. II OSK 447/08 oraz II OSK 448/08, w których podkreślono, iż ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie można zatem przepisu art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem jednak możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także – w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad – zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Stanowisko takie wynikało z nowelizacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdy dodano art. 20 ust. 1a i 4. Pierwszy z przepisów stanowi, iż rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, drugi – że do zmiany porządku obrad sesji zwoływanej w trybie określonym w art. 20 ust. 3 ustawy stosuje się przepis art. 20 ust. 1a ustawy, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy. Odpowiednikami tych przepisów rangi ustawowej są powołane wyżej przepisy Statutu Dzielnicy. Uznanie zatem przez Radę [...], że Rada Dzielnicy [...] nie mogła dokonać zmiany porządku obrad w trakcie trwania sesji, stanowi w istocie naruszenie tych przepisów, tj. § 23 ust. 4 w zw. z § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy.

Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu uchwały Rady [...] nr [...] orzecznictwa organ wskazał, iż nie może ono stanowić jedynej podstawy do postawienia zarzutu naruszenia § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy, z pominięciem zarówno stanu faktycznego sprawy, jak i wskazania konkretnego przepisu prawa jaki został naruszony. Ponadto zdaniem organu nadzoru wskazane orzecznictwo nie ma żadnego odniesienia do przedmiotowej sprawy.

W toku postępowania, na podstawie przesłanych dokumentów w tym protokołu [...] Sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] listopada 2015 r., organ nadzoru ustalił, że z wnioskiem o zmianę porządku sesji zwróciła się grupa radnych. W odniesieniu do każdej z uchwał mających być wprowadzonych do porządku obrad uzyskano zgodę Zarządu Dzielnicy na rozszerzenie porządku obrad, przeprowadzono głosowanie Rady Dzielnicy [...] , łącznie z dodatkowymi głosowaniami dotyczącymi wprowadzenia danej materii w konkretnym punkcie obrad. W konsekwencji uznał, że w sposób zgodny ze Statutem Dzielnicy został zmieniony porządek obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...], a następnie zostały podjęte cztery wskazane wyżej uchwały.

Organ zaznaczył ponadto, że w uzasadnieniu uchwały nr [...] brak jest jakichkolwiek rozważań co do pilności w podjęciu przedmiotowych czterech uchwał Rady Dzielnicy [...], a tym samym okoliczności nadzwyczajności w ich procedowaniu, pomimo podnoszenia w tym aspekcie argumentacji natury prawnej. W ocenie organu nadzoru, umknęło uwadze Rady [...], że:

1. skarga, do której odnosi się uchwała nr [...] Rady Dzielnicy [...], wpłynęła w dniach [...] i [...] listopada 2015 r. – skarga taka winna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca, co wynika z art. 237 § 1 kpa,

2. propozycja zmiany brzmienia statutu, do której odnosi się uchwała nr [...], dotyczyła niewłaściwego sformułowania poprawki zgłoszonej i przyjętej na ostatniej sesji Rady Dzielnicy [...], tj. [...] sesji w dniu [...] października 2015 r., co skutkowało trudnościami w interpretacji jednego paragrafu statutu odnoszącego się do sposobu głosowania,

3. rezygnacja z członkostwa w pracach Komisji Polityki Społecznej, Zdrowia i Rodziny Rady Dzielnicy [...], do której odnosi się uchwała nr [...], odnotowana jest na okres krótko poprzedzający [...] sesję Rady Dzielnicy [...], tj. dzień [...] listopada 2015 r.,

4. akces do Komisji Budżetu i Infrastruktury Rady Dzielnicy [...], do którego odnosi się uchwała nr [...], odnotowana jest na okres bezpośrednio poprzedzający [...] sesję Rady Dzielnicy [...], tj. dzień [...] listopada 2015 r.

Z uwagi na powyższe, pomimo iż zdaniem organu nadzoru nie powinno to mieć zasadniczego znaczenia dla oceny możliwości zmiany porządku obrad, uzasadnione jest twierdzenie, że każdy z tych punktów dotyczył kwestii pilnej, niecierpiącej zwłoki i możliwej z tej przyczyny do ujęcia w porządku obrad sesji nadzwyczajnej.

Odnosząc się zaś do zarzutu uchybienia obowiązkowi zawiadomienia mieszkańców dzielnicy o zmianie porządku sesji (dodaniu nowych spraw), organ stwierdził, iż wskazany § 22 ust. 3 Statutu Dzielnicy odnosi się w całości do sesji zwyczajnej i wynika to z ust. 1, który determinuje sposób rozumienia kolejno następujących ustępów 2 i 3 (tryb sesji nadzwyczajnej i zawiadomienia o tej sesji uregulowany jest niżej w ustępie 4 i 5). W żadnym zaś przypadku nie odnosi się do zmian w porządku obrad dokonanych w trakcie sesji. Zdaniem organu, nielogicznym i niezasadnym bowiem byłoby wprowadzenie obowiązku zawiadomienia o takiej zmianie dokonanej w trakcie sesji, gdyż czyniłoby to dalsze prace rady niemożliwymi do przeprowadzenia bez zastosowania długotrwałej przerwy. Co więcej – taki wymóg nie został wprowadzony w § 23 Statutu Dzielnicy, który to odnosi się właśnie do zmian w porządku obrad, czy analogicznie w art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie istniał obowiązek zawiadomienia mieszkańców Dzielnicy [...] o zmianie porządku obrad (dodaniu nowych spraw) dokonanej w trakcie sesji, gdyż nie wynika to z powołanego przez Radę [...] § 22 ust. 3 Statutu Dzielnicy ani z innego przepisu.

Reasumując organ stwierdził, iż Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] z istotnym naruszeniem § 23 ust. 3 i 4, § 22 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...], jak też naruszeniem art. 7 i art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 62 ust. 1 Statutu poprzez podjęcie uchwały bez wskazania wprost podstawy prawnej – przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy [...], naruszając zasadę zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji przyjęcie, że zmiana porządku obrad [...] Sesji Rady Dzielnicy [...] nastąpiła z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto [...], zarzucając rozstrzygnięciu Wojewody [...] naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej także usg) w zw. z art. 10 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w ten sposób, że Wojewoda nie przedstawił w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego jakichkolwiek zarzutów względem uchwały Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu złożenie stosownych i rzeczowych wyjaśnień, a których treść miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia,

- art. 91 ust. 5 usg w zw. z art. 8 kpa poprzez zmianę poglądu prawnego wyrażonego

uprzednio w rozstrzygnięciu nadzorczym tegoż organu w odniesieniu do tego samego adresata (Rady [...]), wydanego na tle takiego samego stanu faktycznego i prawnego bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, co może powodować uzasadnione podważanie zaufania do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 usg poprzez uznanie, że brak wyraźnie wskazanego przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy [...] stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego,

- art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 usg poprzez uznanie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa podczas, gdy § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy będący przedmiotom rozważań organu nadzoru budzi wątpliwości interpretacyjne,

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm., zwanej dalej "EKSL") poprzez przyjęcie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić,

- § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie pojęcia "zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej" mieści się również możliwość zmiany przedmiotu takiej sesji.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ wszczynając postępowanie nadzorcze nie sformułował konkretnych zarzutów wobec przedmiotowej uchwały Rady [...] nr [...], nie wskazał też przyczyn jakie legły u podstaw wszczęcia postępowania i nie zwrócił się do Rady o złożenie stosownych wyjaśnień w zakreślonym terminie.

Wojewoda nie uzasadnił również powodów dla których, w jego ocenie zasadne było wstrzymanie wykonania uchwały, co naruszyło dyspozycję art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tych okolicznościach usprawiedliwione jest twierdzenie, że organ nadzoru nie zapewnił Radzie [...] czynnego udziału w tym postępowaniu.

Rada podejmując przedmiotową uchwałę miała na względzie stanowisko Wojewody [...] wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] września 2015 r., co do kwestii związanej ze stosowaniem § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, miała zatem prawo przyjąć, że nie narusza prawa.

Wojewoda nie wykazał, że poddana kontroli uchwała została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo, że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, które to uchybienia kwalifikowane są w orzecznictwie sądowym jako istotne naruszenia prawa. Organ podejmując zarządzenie nadzorcze nie wykazał "istotności" naruszenia prawa uchwałą nr [...].

Rada [...] wskazała w uzasadnieniu, iż podstawą podjęcia uchwały była niedopuszczalna zmiana przedmiotu obrad sesji nadzwyczajnej dokonana przez radę Dzielnicy [...] w trybie art. § 23 ust. 3 i 4 statutu tej dzielnicy. Rodzaj naruszenia został szczegółowo opisany i jeśli nawet przyjąć, że uzasadnienie uchwały nie jest wystarczające, to samo rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu.

Zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni § 23 ust. 3 i 4 statutu dzielnicy utożsamiając pojęcie "zmiany przedmiotu obrad sesji nadzwyczajnej" z pojęciem "zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej".

Strona skarżąca nie neguje możliwości zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej, jak też możliwości zaproponowania w ramach tej zmiany uchwały o określonej treści, ale nie może to być projekt o treści zupełnie odmiennej, odbiegającej od przedmiotu uchwał objętych porządkiem sesji nadzwyczajnej. Musi on mieścić się w ramach wcześniejszej zgłoszonej i ściśle określonej materii, w przeciwnym wypadku dojdzie do wypaczenia idei sesji nadzwyczajnej, która zwołana została w celu załatwienia konkretnej, nieciepiącej zwłoki sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. Ponadto podniósł, iż w przedmiotowej sprawie dokonano skutecznego doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie podjętej uchwały w czasie odpowiednim do ewentualnego zajęcia stanowiska, o ile skarżący uznałby za uzasadnione wypowiedzenie się w sprawie. Podejmując zarządzenie nadzorcze organ opierał się tylko na dowodach przekazanych przez skarżącego a zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 5 usg w zw. z art. 10 kpa jest niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 5 usg w zw. z art. 84 kpa poprzez zmianę poglądu prawnego, organ zwrócił uwagę na fakt, iż stan faktyczny nie był tożsamy, a ponadto powołane rozstrzygnięcie nr [...] z dnia [...] września 2015 r. nie określa, czy uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2015 r. jest zgodna z prawem.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Wojewoda podtrzymał stanowisko, że brak jest wskazania przepisu prawa, który został naruszony sam w sobie, stanowi istotną i wystarczającą przesłankę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zauważył, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do zmiany porządku obrad podczas [...] sesji Rady Dzielnicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli sądowej poddane zostało w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...].

Z akt sprawy wynika, iż działając na wniosek Zarządu Dzielnicy [...], na podstawie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy, Przewodniczący Rady zwołał [...] sesję nadzwyczajną Rady Dzielnicy na dzień [...] listopada 2015 r. Porządek obrad sesji nadzwyczajnej zgodnie z wnioskiem przedstawiał się następująco:

1. Otwarcie sesji – stwierdzenie quorum.

2. Przedstawienie porządku obrad.

3. Przyjęcie protokołu z [....] sesji Rady Dzielnicy [...].

4. Projekt uchwały w sprawie wyrażenia opinii na temat wniosku Dzielnicy [...] o dokonanie zmian w załączniku dzielnicowym do budżetu miasta [...] na 2015 rok wymagających wprowadzenia w formie uchwały Rady [...] (druk nr [...]).

5. Projekt uchwały w sprawie skierowania pod obrady Rady [...] projektu uchwały Rady Dzielnicy [...] w sprawie wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą dotyczącą podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie połączenia Gimnazjum nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w W., ul. [...] i Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w W., ul. [...] w Zespół Szkół nr ... z Oddziałami Integracyjnymi w W., ul. [....] oraz zmiany obwodów tych szkół (druk nr [...]).

6. Projekt uchwały w sprawie skierowania pod obrady Rady [...] projektu

uchwały Rady Dzielnicy [...] w sprawie wystąpienia z inicjatywą

uchwałodawczą dotyczącą podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie założenia Szkoły Podstawowej nr ... w W., ul. [...] i włączenia jej w Zespół Szkół nr [...] im. [...] w W., ul. [...] oraz zmiany obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W., ul. [...] (druk nr [...]).

7. Interpelacje i zapytania radnych.

8. Zamknięcie sesji.

Podczas sesji, tak określony porządek obrad został zmieniony na wniosek grupy radnych poprzez wprowadzenie dodatkowych uchwał. W odniesieniu do każdej z uchwał mających być wprowadzonych do porządku obrad uzyskano zgodę Zarządu Dzielnicy na rozszerzenie porządku obrad, przeprowadzono głosowanie Rady Dzielnicy [...], łącznie z dodatkowymi głosami dotyczącymi wprowadzenia danej sprawy w konkretnym punkcie obrad. W rezultacie zostały podjęte cztery uchwały: nr [...], nr [...], nr [...] i [...].

W wyniku przeprowadzonej oceny przedmiotowych uchwał pod względem kryterium zgodności z prawem, Prezydent [...] podjął decyzję o wszczęciu procedury nadzoru, o której mowa w § 62 ust. 1 i nast. Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 16 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420, dalej jako "Statut Dzielnicy").

Następnie, zgodnie z § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...], Prezydent [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] 04.2016 r. wstrzymał wykonanie ww. uchwał i przedstawił Radzie [...] wniosek o stwierdzenie ich nieważności.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Rada [...] stwierdziła nieważność uchwał Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wskazanych w pkt 1, 2, 3, 4 uznając, że uchwały te naruszają kryterium zgodności, o którym mowa w § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy. Wskazała, iż sesja nadzwyczajna została zwołana w celu podjęcia konkretnych uchwał tymczasem procedowano na niej i w konsekwencji podjęto uchwały nieobjęte pierwotnym wnioskiem Zarządu Dzielnicy i ustalonym zgodnie z nim porządkiem obrad.

Rada [...] stwierdziła, że procedowanie na przedmiotowej sesji nadzwyczajnej ww. uchwał nie dotyczyło spraw wynikłych niespodziewanie, a przy tym niecierpiących zwłoki, pilnych – nie zaistniała zatem realna i obiektywna przyczyna uzasadniająca wprowadzenia na tę sesję zakwestionowanych uchwał. Ponadto niezgodna z celem, istotą samej sesji nadzwyczajnej oraz ograniczeniami prawnymi dotyczącymi tego rodzaju posiedzenia, była sama zmiana w przedmiocie porządku obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...]. Zmiana ta polegała na wprowadzeniu nowych, odległych tematycznie spraw w stosunku do pierwotnie zaplanowanych. Jednocześnie uchybiono obowiązkowi zawiadomienia mieszkańców Dzielnicy o zmianie porządku sesji (dodaniu nowych spraw).

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] zawiadomił Radę [...], iż wszczął postępowanie nadzorcze wobec uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz wstrzymał jej wykonanie, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność tej uchwały.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że stosownie do § 62 Statutu Dzielnicy [...], działalność organów dzielnicy podlega nadzorowi na podstawie kryteriów: zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności (ust. 1). Nadzór sprawuje Prezydent oraz Rada Miasta (ust. 2). Natomiast w myśl § 64 ust. 1 Statutu, naruszenie przez uchwalę Rady Dzielnicy któregokolwiek z kryteriów wymienionych w § 62 ust. 1 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Z kolei ust. 3 ww. przepisu stanowi, iż nieważność uchwały w całości lub części stwierdza w przypadku uchwał Zarządu Dzielnicy – Prezydent, a w przypadku uchwał Rady Dzielnicy – Rada Miasta, na wniosek Prezydenta, który wstrzymuje wykonanie uchwały Rady Dzielnicy do czasu rozpatrzenia wniosku przez Radę Miasta. Wreszcie według przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Okoliczność, że dzielnica [...] jest jednostką pomocniczą, wynika wprost z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438), w myśl którego w m.st. Warszawie utworzenie jednostek pomocniczych dzielnic m.st. Warszawy zwanych dalej "dzielnicami" jest obowiązkowe.

Wskazać należy, iż podstawową formą pracy rady są sesje, czyli wspólne posiedzenia ogółu radnych danej rady, zwołane w ustalonym trybie i przez uprawniony do tego podmiot, poświęcone przeprowadzaniu obrad nad określonymi zagadnieniami (wskazanymi w porządku obrad) i – z reguły podjęcia w tych sprawach wiążących rozstrzygnięć (uchwał). Tylko bowiem na sesji mogą zapadać wiążące rozstrzygnięcia i być wyrażone stanowiska i opinie rady (por. Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Komentarz..., s. 24; A. Agopszowicz, Komentarz..., s. 178). Zgodnie z § 22 ust. 1 Statutu Rady Dzielnicy [...]), sesje Rady Dzielnicy zwołuje w miarę potrzeby, jednak nic rzadziej niż raz na kwartał, według ustalonego przez siebie półrocznego terminu, Przewodniczący Rady Dzielnicy (są to tzw. sesje zwyczajne). Stosownie zaś do ust. 4 wyżej wymienionego przepisu, na wniosek Prezydenta, Zarządu Dzielnicy lub co najmniej ¼ ustawowego składu Rady Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien zawierać porządek obrad sesji wraz projektami uchwał (jest to tzw. sesja nadzwyczajna). O ile przedmiotem sesji zwyczajnej jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie bieżących spraw dzielnicy określonych każdorazowo w porządku obrad, o tyle przedmiotem sesji nadzwyczajnej są sprawy pilne, które nie mogą być załatwione w trybie sesji zwyczajnej. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Rady [...], iż nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym spraw, które mogą być załatwione w ramach sesji zwyczajnej. Również pogląd Rady, iż zmiana porządku obrad na sesji nadzwyczajnej powinna bezwzględnie dotyczyć tej samej materii, tego samego zakresu spraw, co wcześniej zgłoszony i ściśle określony "przedmiot obrad" oraz, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej o sprawy nie będące przedmiotem wcześniejszego wniosku o zwołanie takiej sesji, nie jest uprawniony. Zauważyć bowiem należy, że ani ustawa o samorządzie gminnym, ani też Statut Dzielnicy [...] takiego ograniczenia nie zawierają.

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 20 ust. 1a stanowi, iż rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zgodnie zaś z ust. 4 ww. przepisu, do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 3 (na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy), stosuje się przepis 1a, z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy.

Podobne kwestie te zostały uregulowane w Statucie Dzielnicy [...] w § 22 ust. 4 oraz w § 23 ust. 3 i 4. Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy (ust. 3). Do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie § 22 ust. 4 stosuje się ust. 3, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji.

W doktrynie podkreśla się, że "w odniesieniu do porządku sesji nadzwyczajnej dodatkowym warunkiem dokonania zmiany jest zgoda wnioskodawcy na zmianę porządku (art. 20 ust. 4 usg). W tym kontekście za zbyt daleko idący (zbyt radykalny) wypada uznać pogląd wyrażony w wyroku NSA z 31 października 2000 r., II SA 1741/00, Lex nr 53380, w myśl którego "nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej o sprawy nie będące przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji, który mogą złożyć jedynie przedmioty wymienione w art. 20 ust. 3 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym (zob. A. Szewc, Komentarz do art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, lex/el.).

W tym stanie rzeczy wyłącznie okoliczność, iż na sesji nadzwyczajnej Rady Dzielnicy [...], która w miała miejsce w dniu [...] listopada 2015 r. doszło do rozszerzenia porządku obrad o sprawy objęte uchwałami nr [...], [...],[...] i[...], nie mogła skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

Zgodzić się należy z organem nadzoru, że Rada podjęła przedmiotową uchwałę nr [...] z istotnym naruszeniem § 23 ust. 3 i 4, § 22 ust. 3 oraz § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...].

W doktrynie wskazuje się, że pojęcie istotności należy do grupy pojęć niedookreślonych, których nie sposób precyzyjnie zdefiniować na poziomie ogólnym, czy to w ustawie, czy w trakcie interpretacji. O istotnym bądź nieistotnym naruszeniu prawa można orzec tylko w konkretnych okolicznościach. Przyjmuje się, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nierozpatrzenie skargi, do której odnosiła się uchwała nr [...], bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca, propozycja zmiany statutu, do której odnosiła się uchwała nr [...], czy też zmian w składzie osobowym Komisji Rady Dzielnicy [...], do których odnosiły się uchwały nr [...] i [...], niewątpliwie powodowałyby negatywne skutki w działalności Dzielnicy [...].

Podzielić należy stanowisko organu, iż każda z tych zmian porządku obrad odnosiła się do kwestii pilnej, nieciepiącej zwłoki i możliwej z tej przyczyny do ujęcia w porządku obrad sesji nadzwyczajnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ zasadnie wykazał, że po stronie Rady Dzielnicy [...] nie istniał obowiązek zawiadamiania mieszkańców Dzielnicy o zmianie porządku obrad (dodaniu nowych spraw) dokonanej w trakcie sesji, gdyż nie wynika to z § 22 ust. 3 Statutu Dzielnicy ani innego przepisu.

Odmienny pogląd strony skarżącej, co do wykładni i zastosowania § 22 ust. 3, § 23 ust. 3 i 4 oraz § 62 ust. 1 Statutu od stanowiska organu nadzoru wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie stanowi o naruszeniu przez Wojewodę [...] przepisów prawa.

Jakkolwiek należy zgodzić się ze skarżącym, że brak wskazania podstawy prawnej uchwały organu, który w ocenie Rady [...] został naruszony przy wydawaniu uchwał w dniu [...] listopada 2015 r. przez Radę Dzielnicy [...], nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa to stwierdzić należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, podstawy do stwierdzenia nieważności uchwał nie wystąpiły.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 i 10 kpa wskazania wymaga, iż w sprawie niniejszej nieuregulowanej w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym nadzoru nad działalnością gminną – nie może być mowy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

Odpowiednie stosowanie przepisów kpa w postępowaniu nadzorczym oznacza konieczność dokonania ich interpretacji. Nie można stosować przepisów kpa wprost lecz należy je dostosować do stosunków nadzorczych, dając przeciwieństwo regulacjom bezpośrednio odnoszącym się do nadzoru.

Istotą przepisu art. 8 kpa jest ochrona jednostki (podmiotu), który w postępowaniu administracyjnym żąda przyznania określonego uprawnienia, bądź na który organ władzy publicznej nakłada określony obowiązek, zatem nie można tego przepisu odnieść do organu gminy i organu nadzoru.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 10 kpa. Okoliczność, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda nie przedstawił zarzutów względem kwestionowanej uchwały, nie stanowi o naruszeniu prawa. Strona nie została przez to pozbawiona możliwości działania. Zauważyć przy tym należy, iż przepisy, iż kpa nie regulują formy wszczęcia postępowania. Organ wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi jeden z aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 kpa, poprzez zmianę poglądu prawnego wskazać należy, iż w odpowiedzi na skargę organ zwraca uwagę na fakt, iż stan faktyczny spraw nie był tożsamy.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.