Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1731/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: art. 6n ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 40 ust 1, art.41 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1731/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz, WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem, na uchwałę Rady Gminy Poronin, z dnia 20 listopada 2013 r. Nr XXXVIII/216/2013, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, na, których zamieszkują mieszkańcy gminy oraz właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w zakresie żądania podania w załączniku do uchwały w pkt 3 rubryce 2 danych w postaci numeru telefonu i adresu email oraz zawarcia w, tymże załączniku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, , - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie -,


UZASADNIENIE

W dniu 23 września 2015 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożona za pośrednictwem organu skarga Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na uchwałę Rady Gminy Poronin z dnia 20 listopada 2013 r. nr XXXVIII/216/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy gminy oraz właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Uchwale zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku:

- podania w załączniku do opisanej wyżej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w pkt 3, rubryka 2 danych w postaci numeru telefonu kontaktowego i adresu e-mail, podczas gdy te dane nie są konieczne dla zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w dacie podejmowania uchwały gmina nie miała uprawnień do ich żądania,

- złożenia w załączniku do wyżej opisanej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, podczas, gdy wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w postawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności w art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu wskazano, że art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach stanowi ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest enumeratywne i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca na inne kwestie, które nie zostały w nim wymienione, jak i nie mają wpływu na zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przyznano, że powszechne jest korzystanie z usług telefonicznych i korzystanie z poczty elektronicznej, jednak nie ma przepisów nakładających na obywateli prawnego obowiązku z korzystania z tych usług. Tym samym zamieszczony w deklaracji wymóg podania numeru telefonu oznacza, że deklaracja nie jest wypełniona prawidłowo w sytuacji, gdy dana osoba go nie posiada, podobnie w przypadku poczty elektronicznej. Wyjaśniono, że numer telefonu jest daną osobową, gdyż pozwala na zidentyfikowanie konkretnej osoby. Zwrócono uwagę, że te dane nie służą prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami i w świetle art. 6n ust. 1 w brzmieniu na dzień 20 listopada 2013 r. gmina nie posiadała ustawowego uprawnienia do ich żądania i gromadzenia.

Brak podstaw do żądania przez gminę złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych skarżący wywiódł z przekonania, że złożona deklaracja daje uprawnienie gminie do wydania decyzji administracyjnej lub tytułu wykonawczego. Nie daje natomiast uprawnienia do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Wskazano, że art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wskazuje przesłanki legalności przetwarzania danych, a w pkt 1 jako przesłankę legalności wskazuje zgodę. Jednak jak zauważono, wyrażenie zgody nie jest jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych i nie jest konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków art. 23 ust. 1. W sprawie zdaniem Prokuratora spełniony został warunek z art. 23 ust. 1 pkt 1, gdyż właściwy organ gminy może bez zgody osoby, której dane dotyczą przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, a złożenie deklaracji jest konieczne dla określenia wysokości opłaty za odpady komunalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowadministracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość, gdyż uchwała będąca przedmiotem skargi została w całości uchylona uchwałą Nr V/19/2015 Rady Gminy Poronin z dnia 11 lutego 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Poronin. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na to, iż zaskarżona uchwała została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego. Wniosek ów jest niezasadny. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06: "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym ani bezzasadnym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13).

Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.

W podstawie prawnej uchwały z dnia 20 listopada 2013 r. nr XXXVIII/216/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy gminy oraz właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne wskazano art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.), a nadto art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05 - dostępne w CBOSA).

Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Poronin w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.

Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania uchwały, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy.

Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.

Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Słusznie podnosi Prokurator, że nie ma potrzeby zamieszczać danych dotyczących numeru telefonu, czy adresu mailowego, gdyż dane te ani nie służą prawidłowej identyfikacji podmiotu składającego deklarację, ani też nie są niezbędne dla obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny i wystarczający ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku.

Ponadto słusznie Prokurator argumentuje, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 z późn. zm.) przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.

Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych, nie można bowiem zapominać, że dane w postaci numeru telefonu i adresu e-mail wraz z imieniem i nazwiskiem stanowią dane osobowe w rozumieniu cyt. ustawy. Ponadto nie zachodzi żaden z przypadków dla możliwości przetwarzania pozyskiwanych w ten sposób danych osobowych przewidziany w art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, w szczególności gromadzenie takich danych nie jest niezbędne w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Z kolei w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym rację ma Prokurator stwierdzając, że ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części.