Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 495/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 3, ust. 3, ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skarg Z. F. i M. A. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 lutego 2022 r. nr I-III.7721.18.14.2021 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargi oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg M. A. i Z. F. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (organ odwoławczy) z dnia 25 lutego 2022 r. nr I-III.7721.18.14.2021 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

W dniu 9 września 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek M. G. (inwestor) o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi/instalacyjnymi, w tym m. in. wewnętrzną instalacją elektroenergetyczną (z zewnętrznym odcinkiem) i wewnętrzną instalacją gazową (z zewnętrznym odcinkiem) oraz przyłączem kanalizacyjnym/sanitarnym, a także wykonywanie robót budowlanych - prac polegających na rozbiórce dwóch budynków gospodarczych - na działkach ew. nr [...] i [...] położonych w obr. [...] w M.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora.

Po rozpoznaniu odwołań M. A., Z. F. i B. F., organ odwoławczy decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. nr I-III.7721.18.7.2020 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na braki uzasadnienia decyzji organu I instancji, ponadto zwrócił uwagę, że błędnie wyodrębniono z projektu budowlanego urządzenia budowlane (przyłącz wody, energii i gazu, projektowana powierzchnia trawiasta, plac utwardzony i miejsce postojowe) celem ich wykonania w odrębnej procedurze, w projekcie zagospodarowania terenu brak jest miejsca gromadzenia odpadów stałych, w metrykach projektu zagospodarowania terenu brak jest podpisów osób odpowiedzialnych za jego przygotowanie, w projekcie budowlanym błędnie określono szerokość elewacji frontowej wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy, w metrykach części rysunkowej projektu błędnie wskazano inwestorów, wreszcie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazano na konieczność odprowadzania wód opadowych powierzchniowo na działkę własną, podczas gdy z rysunków elewacji wynika, że rury spustowe zostały wprowadzone w głąb ziemi. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycje liniowe podziemne (za wyjątkiem sieci gazowej podziemnej) co do zasady oddziałują wyłącznie na tereny (działki) przez które przebiegają.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.) w zw. z art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w związku z decyzją organu odwoławczego z dnia 25 lutego 2021 r. nr I-III.7721.18.7.2020 podjął ponownie z urzędu i kontynuował postępowanie administracyjne w sprawie, wzywając inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku. W dniu 25 czerwca 2021 r. inwestor uzupełnił braki formalnoprawne wniosku. Strony postępowania administracyjnego zawiadomione zostały pismem z dnia 17 czerwca 2021 r. o prowadzonym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oraz pouczone o możliwości zapoznania się z dokumentami, wypowiadania się oraz składania ewentualnych uwag i wniosków w sprawie. Na tym etapie postępowania administracyjnego strony nie zgłosiły żadnych uwag w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w załączonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia, pouczając, że po bezskutecznym upływie terminu zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nieprawidłowości wskazane w wyżej wymienionym postanowieniu, dotyczyły:

1) doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. w zakresie wykazania w projekcie budowlanym wszystkich urządzeń technicznych (budowlanych), które są nierozerwalnie związane z obiektem budowlanym i są niezbędne do jego samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem, tj. aby zakresem opracowania objąć przyłącz wodociągowy, przyłącz elektroenergetyczny i przyłącz gazowy – wraz z udokumentowaniem, np. poprzez załączenie do akt sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii zgłoszenia, a także plac utwardzony, miejsce postojowe, zieleń, plac pod śmietnik;

2) doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.) - w zakresie braku na projekcie zagospodarowania terenu miejsca gromadzenia odpadów stałych; miejsce to powinno być wskazane i odpowiednio zwymiarowane;

3) doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - w zakresie wykazania w metrykach projektu zagospodarowania terenu podpisu osób odpowiedzialnych za jego przygotowanie, tj. B. Ł. i L. R.;

4) doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami art. 35 ust. 1 u.p.b., tj. określenia na stronie 23 projektu budowlanego prawidłowo szerokości elewacji frontowej - zgodnie z warunkami/zapisami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o warunkach zabudowy działki;

5) podania w metrykach części rysunkowej projektu (strony: 38, 39, 40, 43, 44, 51, 52, 53, 54, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 95, 96, 97, 98, 99, 107) prawidłowej nazwy inwestora;

6) doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami art. 35 ust. 1 u.p.b., tj. wykazania na rysunkach, że wody opadowe odprowadzane będą powierzchniowo na własną działkę (warunek wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy) – z załączonych rysunków wynika, że rury spustowe zostały wprowadzone w głąb ziemi.

Organ I instancji podał, że w wyznaczonym terminie inwestor nie uzupełnił wszystkich nieprawidłowości wskazanych w pkt 1) ww. postanowienia (pozostałe nieprawidłowości zostały uzupełnione), tj. w zakresie wykazania w projekcie budowlanym wszystkich urządzeń technicznych (budowlanych), które są nierozerwalnie związane z obiektem budowlanym i są niezbędne do jego samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem, albowiem zakresem opracowania nie objęto przyłącza elektroenergetycznego i przyłącza gazowego.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że projekt budowlany jest niekompletny i nie spełnia warunków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 33 ust. 1 u.p.b. Dlatego organ odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Po rozpoznaniu odwołań M. A., Z. F. i B. F., organ odwoławczy decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. nr I-III.7721.18.7.2020 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadnicze kryterium czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyznacza treść art. 35 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie bowiem z dyspozycją tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 u.p.b.).

Organ odwoławczy wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że inwestor dokonał poprawek w projekcie budowlanym, w dalszym ciągu jednak nie uzupełnił projektu budowlanego o projekt przyłącza energii elektrycznej oraz gazu, które wymagane są przez przepisy u.p.b.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W świetle przytoczonych przepisów pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątek dopuszczono jedynie wówczas, kiedy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt. W przypadku wniosku, obejmującego jeden obiekt, pozwolenie musi obejmować części składowe tego obiektu i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestycja polega na budowie budynku, projekt budowlany winien obejmować nie tylko sam obiekt kubaturowy, ale także infrastrukturę towarzyszącą, bez której użytkowanie tego obiektu nie byłoby możliwe. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Organ odwoławczy zaznaczył, że realizacja przyłączy może nastąpić również na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie art. 29 ust. 1 pkt 23 u.p.b., albo na podstawie przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 1-2 u.p.b.). Powyższe przepisy odnoszą się jednak do sytuacji, gdy w ramach przedsięwzięcia budowlanego wykonywane są wyłącznie roboty budowlane polegające na budowie ww. przyłączy. Tym samym w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego, winien on zostać zaprojektowany zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.b., czyli posiadać wszystkie przyłącza niezbędne do samodzielnego funkcjonowania budynku, zaś projekt budowlany winien spełniać wymagania np. § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie, z rysunku pn. projekt zagospodarowania terenu (str. 26 projektu budowlanego) nie wynika, aby dla spornej inwestycji projektowane były przyłącza energii elektrycznej i gazu. Powyższe potwierdza m. in. opis techniczny projektu zagospodarowania terenu, w którym wskazano, iż tematem opracowania jest "projekt budowlany rozbiórki dwóch budynków gospodarczych, budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z podziemnym odcinkiem wewnętrznej instalacji elektroenergetycznej i gazowej oraz przyłączami: kanalizacji sanitarnej na dz. nr ewid. [...], [...] w m. [...], obręb [...]". Organ odwoławczy podtrzymał więc swoje stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia 25 lutego 2021 r. nr I-III.7721.18.7.2020 i uznał, że wyodrębnienie z projektu (nieobjęcie projektem przyłącza elektroenergetycznego i gazowego), jest sprzeczne z art. 33 ust. 1 u.p.b. Organ zauważył ponadto, że w projekcie budowlanym występują rozbieżności dotyczące przyłącza wodociągowego (np. na str. tytułowej projektu budowlanego przyłącz wodociągowy został wykreślony jako nie objęty opracowaniem, podczas gdy na rysunku PZT wskazany został jako projektowany, a na str. 101 i n. zalega "projekt przyłącza wodociągowego"), a także na str. 23 projektu nieprecyzyjnie została określona szerokość elewacji frontowej budynku zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, a powyższe dodatkowo potwierdza, iż projekt budowlany pomimo wezwania z art. 35 ust. 3 u.p.b. nie został doprowadzony do zgodności z przepisami.

Odnosząc się do wyartykułowanego w odwołaniach wniosku o "weryfikację, czy wydane warunki zabudowy przewidują i uwzględniają zaistniałą sytuację na nieruchomości, czy tym samym być może nie zawierają wady prawnej", organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jak wynika z akt sprawy, inwestor w dniu [...] kwietnia 2020 r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy nr [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Stosownie do art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu jest właściwe do "weryfikacji czy wydane warunki zabudowy przewidują i uwzględniają zaistniałą sytuację na nieruchomości, czy tym samym być może nie zawierają wady prawnej". Wojewoda jako organ administracji rządowej nie posiada w tym względzie żadnych uprawnień nadzorczych.

Odnosząc się do zarzutu, że nie dołączono do dokumentacji projektowej oddziaływania na działkę nr [...] magistrali wodociągowej przebiegającej przez tą nieruchomość, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie regulują kwestii usytuowania obiektu względem sieci wodociągowych. Powoływane przez odwołujących odległości sytuowania obiektów względem ww. sieci mają charakter wytycznych, które winien wziąć pod uwagę projektant na etapie opracowywania dokumentacji projektowej dla konkretnej inwestycji. Przepis art. 20 ust. 4 u.p.b. stanowi, że projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie projektanta i sprawdzającego projekt o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, stosownie do art. 20 ust. 4 u.p.b. Stąd uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej są ograniczone do przypadków ściśle określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b. Tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych.

Ustosunkowując się natomiast do prośby odwołujących dotyczącej wyjaśnienia struktury budynków na działce nr [...], bowiem z posiadanej przez ww. osoby dokumentacji fotograficznej z lat 90-tych wynika, że budynek mieszkalny jest prawie w całości budynkiem drewnianym, zaś w ewidencji gruntów wskazano, iż jest on murowany, organ odwoławczy poinformował, że wyjaśnienie struktury budynku mieszkalnego istniejącego na działce inwestycyjnej wykracza poza kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy pozwolenia na budowę, skoro stosownie do § 273 ust. 1 r.w.t., co do zasady nie ustala się odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej, ze względu na wymagania p.poż.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie skierował do inwestora zawiadomienia z art. 79a k.p.a. Celem ww. przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestor nie kwestionuje decyzji organu I instancji, a ponadto nie przejawia woli uzupełniania dokumentacji projektowej, wobec czego uznać należy, że brak ww. zawiadomienia nie ma wpływu na wynik sprawy.

W ustawowym terminie Z. F. i M. A. (skarżące) wniosły skargę na powyższą decyzję, ze względu na fakt braku odniesienia się organu odwoławczego do braku dołączonej do dokumentacji projektowej przez inwestora oddziaływania tej inwestycji na działkę nr [...] magistrali wodociągowej przebiegającej przez tę nieruchomość, będącą przedmiotem inwestycji, a dodatkowo nieuaktualnienie zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego w [...] odnośnie struktury budynkowej na działce nr [...]. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana z naruszeniem art. 6, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do utrzymania w mocy decyzji, czego konsekwencją jest naruszenie zasady przekonywania. Z uwagi na powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżące stwierdziły, że w przeważającej mierze zgadzają się z rozstrzygnięciem, aczkolwiek zarzucają decyzji organu odwoławczego braki w postaci niedołączenia do dokumentacji projektowej oddziaływania na działkę nr [...] magistrali wodociągowej przebiegającej przez tę nieruchomość będącą przedmiotem inwestycji. Skoro bowiem organ I instancji nie żądał uzupełnienia dokumentacji z zakresu oddziaływania przebiegającej magistrali wodociągowej przez działkę inwestora, to można wybudować budynek w pobliżu np. około 20 cm od magistrali wodociągowej.

Skarżące przytoczyły treść przepisu art. 3 pkt 3a u.p.b., wskazując, że ustalenie, że dany obiekt lub urządzenie ma cechy obiektu liniowego bądź urządzenia budowlanego, wywołuje konsekwencje w sferze praw i obowiązków wynikających z u.p.b. Przede wszystkim inwestor ma możliwość realizacji przedsięwzięcia obejmującego np. wykonanie obiektu budowlanego wraz urządzeniami budowlanymi w ramach jednego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Nie musi prowadzić kilku postępowań administracyjnych, dokonywać odrębnych zgłoszeń czy przedstawiać odrębną dokumentację. Wybudowanie urządzeń budowlanych w takiej sytuacji będzie bowiem potraktowane jako budowanie obiektu budowlanego. W przypadku obiektów liniowych dopuszczalny jest również podział inwestycji na części i ich realizacja etapami (art. 33 ust. 1 u.p.b.). Pojęcie obiektu liniowego stosowane jest nie tylko w samej u.p.b., ale również w przepisach wykonawczych wydanych z odpowiedniej delegacji ustawowej zawartej w tej ustawie. Przykładowo, rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, posługując się tym pojęciem, odnosi pewne specyficzne wymogi co do zakresu i formy projektu budowlanego dla obiektu liniowego, wynikające z jego specyfiki. W konsekwencji obiekt liniowy ma bardzo istotne znaczenie nie tylko z perspektywy inwestora, który wykonuje prace związane z posadowieniem takiego obiektu, ale również dla inwestora, który ma plan realizacji inwestycji w zakresie oddziaływania na obiekt liniowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, gdzie na działce inwestora funkcjonuje infrastruktura mająca cechy obiektu liniowego, co rodzi obowiązki zachowania dodatkowych wymagań chociażby w zakresie odległości od poszczególnych obiektów budowlanych. Skarżące podały, że podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] uzyskały informację, że projektant ma obowiązek uzgodnić dokumentację projektową, jeśli magistrala wodociągowa średnicy 600 mm przebiega przez działkę inwestora z uwagi na to, że jest to obiekt liniowy. Skarżące zwróciły uwagę, że przedmiotowa magistrala wodociągowa przebiega między budynkiem mieszkalnym murowanym na działce nr [...] a budynkiem gospodarczym drewnianym na działce nr [...], postawionym bliżej magistrali wodociągowej średnicy 600 mm, który można traktować również jako wiata gospodarcza obita deskami. Skarżące wskazały, że projektant naniósł stosowne uwagi w projekcie budowlanym, zaś dokumentacja fotograficzna tego budynku gospodarczego znajduje się w aktach sprawy. Zdaniem skarżących, brak ujawnienia służebności przesyłu w księgach wieczystych nie oznacza, że brak jest takiej służebności, ponieważ magistrala średnicy 600 mm jest wykazana na mapie i obecnie należy ją traktować jako obiekt liniowy. Braki powyższe mogą w konsekwencji doprowadzić do sytuacji, że w następstwie czasu może dojść do sytuacji, że jeśli inwestor działki wystąpi ponownie o pozwolenie na budowę lub zdecyduje się na budowę budynku mieszkalnego do pow. 70 m2, to taka inwestycja bezpośrednio zagrozi również działce należącej do skarżących. Natomiast organ I instancji nie sprawdził, czy Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w [...], jako właściciel sieci, nie posiada np. wytycznych, zaleceń, przepisów porządkowych, norm, instrukcji, zarządzeń branżowych czy państwowych, czy nie prowadzi ustaleń indywidualnych projektu, czy być może ma opracowany zakres oddziaływania magistrali wodociągowej na nieruchomości przez które przebiega i czy przebiegająca magistrala wodociągowa średnicy 600 mm ogranicza w zagospodarowaniu i użytkowaniu nieruchomości.

Skarżące zwróciły uwagę, że wbrew dyspozycji art. 20 ust. 4 u.p.b., zarówno projektant jak i sprawdzający przed podpisaniem oświadczenia nie dokonali należytego sprawdzenia, czy projekt nie koliduje m.in. z magistralą wodociągową o średnicy 600 mm i służebnością przesyłu, które już istnieją i potwierdzają fakt istnienia obiektu liniowego, podczas gdy budynek będzie dopiero budowany.

Skarżące podniosły również, że organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania. Obowiązkiem organu odwoławczego w prowadzonym postępowaniu odwoławczym było przeprowadzenie postępowania merytorycznego, a nie powierzchowna analiza czynności podjętych przez organ I stopnia, co stanowi rażące naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto obowiązkiem organu II stopnia, jest przede wszystkim odniesienie się do wszystkich zarzutów, poprzez wyczerpujące wyjaśnienie, dlaczego uznał zarzuty za niezasadne. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że uznaje za zasadne podtrzymanie decyzji organu I stopnia, co narusza w sposób rażący zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z dnia 5 sierpnia 2022 r. zawiadomiono strony i uczestników o terminie rozprawy.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. pełnomocnik ustanowiony przez skarżącą Z. F. zawiadomił Sąd o ustanowieniu oraz wniósł o zmianę terminu rozprawy ze względu na tożsamość terminu rozprawy w innej sprawie, w której występuje jako obrońca z urzędu.

Zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu odmówił uwzględnienia ww. wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi jako pozbawione w stopniu oczywistym uzasadnionych podstaw podlegały oddaleniu.

Sąd działając z urzędu, niezależnie od granic skarg i podniesionych zarzutów, nie stwierdził ponadto naruszeń prawa materialnego lub procesowego, których postać lub stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.). W granicach możliwości weryfikacyjnych sądu administracyjnego zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa.

Istota żądań stron skarżących, współwłaścicielek nieruchomości nr [...], sąsiadującej z nieruchomościami inwestycyjnymi nr [...] i nr [...], zmierzała do poddania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia 25 lutego 2022 r. – w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi (instalacyjnymi) – weryfikacji w szerszym zakresie niż to wynika z podstaw negatywnego rozstrzygnięcia przyjętych przez organ w uzasadnieniu decyzji. Treść skarg wskazuje, że strony skarżące oczekiwały, że Sąd kontrolując negatywną decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dokona oceny zarzutów skarg, których przedmiotem jest wskazanie dodatkowych naruszeń prawa, które – w ocenie skarżących – również uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia odmownego. Stanowisko to, podtrzymane na rozprawie przez pełnomocnika procesowego, jest oczywiście bezzasadne. Nie jest bowiem zadaniem sądu administracyjnego ocena sporów prawnych co do wykładni lub stosowania prawa materialnego, jeżeli sporne zagadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. Takie ujęcie kompetencji kontrolnych i orzeczniczych sądu wynika bezpośrednio z treści z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych sankcjonuje co do zasady (poza wyjątkami w zakresie wad wznowienia lub wad nieważności) jedynie te naruszenia prawa, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja odmowna, która negatywnie rozstrzyga sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę ze względu na stwierdzone przez organy naruszenia prawa w zakresie dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora. Pozbawione podstaw jest w tej sytuacji oczekiwanie przez strony skarżące, że Sąd wzruszy zaskarżoną decyzję negatywną tylko w tym celu, aby uzupełnić podstawy jej wydania o dodatkowe przesłanki rozstrzygnięcia odmownego. Żądanie tego rodzaju stanowi przejaw niezrozumienia istoty działalności kontrolnej sądu administracyjnego.

W związku z powyższym należy z urzędu stwierdzić, że zaskarżona decyzja odmowna jest zgodna z prawem, albowiem wszystkie wskazane przez kontrolowany organ przesłanki jej wydania są zasadne, a ich ustalenie było konieczną i wystarczającą podstawą negatywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora.

Przede wszystkim prawidłowo organ odwoławczy podniósł, że wobec niewykonania przez inwestora w wyznaczonym terminie wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. postanowienia przez nieuzupełnienie projektu budowalnego o projekty przyłącza energii elektrycznej i gazu, które są warunkiem prawidłowego funkcjonowania i użytkowania projektowanego budynku mieszkalnego, została spełniona określona w art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. podstawa do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza projektu zagospodarowania terenu (s. 21 i s. 26 projektu budowalnego) oraz części dotyczącej projektu przyłączy (s. 101-103 projektu budowalnego) dowodzi, że inwestor pominął przyłącza gazowe i elektryczne, ograniczając się jedynie do przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, podczas gdy powinien był on je uwzględnić.

Wobec powyższego trafnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że inwestor naruszył art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 1 u.p.b. przez przedłożenie niekompletnego projektu zagospodarowania terenu w zakresie, w jakim projekt ten nie obejmuje dokumentacji projektowej przyłączy energii elektrycznej i gazu, bez których planowany budynek mieszkalny nie może samodzielnie i prawidłowo funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z zasadą jedności zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 u.p.b.) pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, natomiast w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem; w takim jednak wypadku (jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów) inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., dla całego zamierzenia budowlanego. Zasada ta znajduje potwierdzenie także w przepisach definicyjnych art. 3 u.p.b. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.p.b. pojęcie obiektu budowlanego obejmuje "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych", natomiast pod pojęciem urządzenia budowlanego ustawa (art. 3 pkt 9 u.p.b.) rozumie "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Nie ulega zatem wątpliwości, że przyłącza oraz urządzenia instalacyjne niezbędne do normalnego funkcjonowania i użytkowania (prawidłowego i zgodnego z przeznaczeniem) obiektu budowlanego są z nim nierozerwalnie związane i jako takie stanowią integralną część obiektu budowlanego, a zatem zgodnie z zasadą z art. 33 ust. 1 u.p.b. powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym tego obiektu (por. także cześć początkową art. 5 ust. 1 u.p.b. – "Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi (...)").

Powyższych wniosków nie podważają regulacje wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 23 u.p.b. (tryb zgłoszeniowy co do przyłączy) oraz art. 29a u.p.b. (budowa przyłączy na podstawie przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), albowiem dotyczą one obiektów budowlanych realizowanych samodzielnie i niewykazujących nierozerwalnego związku z innym obiektem, któremu mają służyć.

Na marginesie należy jedynie wskazać, że od dnia 10 sierpnia 2022 r. stan prawny w powyższym zakresie uległ zmianie przez dodanie ust. 1a do art. 33 (art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2022.1557). Nowy przepis art. 33 ust. 1a u.p.b. ograniczył zakres zasady jedności zamierzenia budowlanego przez wprowadzenie możliwości wyłączenia z projektu budowlanego przyłączy ("Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a."). Powyższy przepis nie miał jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Sąd stwierdza ponadto, że wskazane przez organ odwoławczy dalsze nieprawidłowości w projekcie budowlanym (rozbieżności dotyczące opisu przyłącza wodociągowego oraz nieprecyzyjne określenie szerokość elewacji frontowej budynku zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy) znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, co uzasadnia wniosek, że również w tym zakresie projekt budowlany – pomimo wezwania w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b. – nie został doprowadzony do zgodności z przepisami.

Odnosząc się natomiast do dalej idących zarzutów skargi i ponownie wskazując na ich bezprzedmiotowość dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdza, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Żądanie skarżących, aby organy orzekające w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "określiły w decyzji" dopuszczalne odległości projektowanej zabudowy względem przebiegającej przez działkę nr [...] sieci wodociągowej ("magistrali" o średnicy 600 mm) nie jest prawnie dopuszczalne tak w przypadku decyzji negatywnej, jak pozytywnej. W tym zakresie ograniczenia lokalizacyjne co do spornej inwestycji może wprowadzać jedynie decyzja ustalająca warunki zabudowy (którą, co wymaga przypomnienia, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany, zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) pod warunkiem wszakże, że zostaną wskazane odpowiednie przepisy regulujące to zagadnienie. Zgodzić należy się jednak z organem odwoławczym, że w aktualnym stanie prawnym powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie regulują bezpośrednio problematyki dopuszczalnych odległości usytuowania projektowanych obiektów budowlanych od sieci wodociągowej. Zagadnienia te są natomiast przedmiotem branżowych wytycznych projektowych, które nie mają statusu prawa powszechnie obowiązującego. Projektant przygotowujący dokumentację budowlaną ma jednak obowiązek opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny nie tylko z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego i obowiązującymi przepisami, lecz także zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Nie jest więc tak, że zagadnienia związane z normami branżowymi podlegają pominięciu w procesie opracowania dokumentacji projektowej. W razie wadliwych ustaleń i wniosków w tym zakresie (sprzecznych z prawem lub rażąco naruszających zasady wiedzy technicznej) projektant może ponosić odpowiedzialność kontraktową, zawodową lub nawet karną. Zagadnień tych nie rozstrzyga jednak sąd administracyjny w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Również zarzut dotyczący ewentualnej wadliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji (decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r.) nie może być – co oczywiste – rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Stronom skarżącym pozostaje możliwość uruchomienia odpowiednich trybów nadzwyczajnych na drodze administracyjnej w celu przeprowadzania weryfikacji legalności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dopiero ostateczne i prawomocne wzruszenie tego rodzaju decyzji otwiera możliwość otwarcia na nowo sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jednak w przedmiotowej sprawie ze względu na wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wznowienie postępowania jawi się jako bezprzedmiotowe.

Na zakończenie przeprowadzonej analizy należy wyjaśnić stronom skarżącym, że utrzymanie przez Sąd w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego inwestora z dnia 19 czerwca 2020 r. i udzielenia pozwolenia na budowę zamyka sprawę wydania pozwolenia na realizację powyższej inwestycji budowlanej, co oznacza, że ww. projekt budowlany w tej postaci i w tym kształcie nie może być podstawą do wydania pozwolenia na budowę w innym postępowaniu.

Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.