Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 84/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G.-W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 592/18 w sprawie ze skargi A. G.-W. i A. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 592/18 oddalił skargę A. G.-W. i A. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta P., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 0,0165 ha położonej w [1] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. całkowitej 0,5959 ha poprzez udzielenie zezwolenia [A] z siedzibą w L. Oddział [2] siedzibą w [2] na wybudowanie na ww. części nieruchomości jednotorowej podziemnej linii elektroenergetycznej WN 110 kV.

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organowi drugiej instancji zarzucono naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa inwestycja mieści się w dyspozycji powyższego przepisu i jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy brak było przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. wobec braku podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 0,0165 ha, położonej w [1] przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...]. Zarzucono także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, które przejawiło się w postaci braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji i naruszenia słusznego interesu obywateli.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że instytucja opisana w art. 124 ust. 1 u.g.n. dotycząca administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania przez właściciela nieruchomości ze swego prawa własności ma charakter wyjątkowy, jak każde ograniczenie uprawnień właścicielskich. Służy ściśle określonemu celowi publicznemu, którego realizacja została przewidziana w ściśle określony sposób, a osiągnięcie którego to celu stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy pozwala na uznanie, że spełnione zostały ustawowe przesłanki pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [1] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. całkowitej 0,5959 ha. W sprawie znaczenie ma decyzja Prezydenta Miasta [2] z [...] stycznia 2015 r., w której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie doziemnych linii kablowych wysokiego napięcia wraz z siecią światłowodową oraz niezbędną infrastrukturą realizowanej w ramach zadania pn. "Domknięcie [2] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV. Etap IIIB" w [2] oraz [1]. Decyzja lokalizacyjna obejmowała działkę nr [3], z której wydzielono w wyniku podziału działkę nr [...] należącą do skarżących. Nie ulega także wątpliwości, że na części nieruchomości skarżących zaplanowano realizację zadania pn. "Domknięcie [2] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV. Etap IIIB" w [2] oraz [1]. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji budowy kablowej linii energetycznej 110 kV jako inwestycji celu publicznego mogło nastąpić zatem w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd zgodził się, że wnioskodawca prowadzi działalność o charakterze publicznym i realizuje inwestycje związane z budową linii elektroenergetycznych w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n.

Sąd wskazał, że udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone rokowaniami ze stroną skarżącą, zmierzającymi do uzyskania zgody na poprowadzenie linii energetycznej, co nie jest sporne w sprawie. Wobec braku porozumienia w toku prowadzonych rokowań między inwestorem i właścicielami nieruchomości w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, Sąd pierwszej instancji uznał, że pierwsza z przesłanek zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. została spełniona.

Kolejno Sąd uznał, że organy wykazały, że zakres uszczuplenia władztwa właścicieli przedmiotowej nieruchomości nastąpi w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że planowana jednotorowa podziemna linia elektroenergetyczna WN 110 kV jest fragmentem inwestycji pn. "Domknięcie [3] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV. Etap IIIB" w [2] oraz [1]. Jest to inwestycja liniowa zaprojektowana na kilkunastu nieruchomościach w oparciu o decyzję lokalizacyjną. Inwestor pozyskał prawo do dysponowania na cele budowlane w stosunku do nieruchomości sąsiadujących. Modyfikacja przebiegu trasy na działce nr [...] oznaczałaby prowadzenie długotrwałych procedur i konieczność zmiany decyzji lokalizacyjnej, co jest, jak przyznaje inwestor, na obecnym etapie niemożliwe. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, projekt linii elektroenergetycznej został dostosowany do projektu inwestycji drogowej – drogi ekspresowej [...] w taki sposób, aby projekty te nie kolidowały ze sobą.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutu braku wyważenia interesu publicznego oraz interesu właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu, przebieg planowanej inwestycji zaprojektowano wzdłuż północnej granicy nieruchomości z koniecznym dla funkcjonowania inwestycji pasem technologicznym o szerokości 3 m, przy czym z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) wynika, że co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Tym samym Sąd uznał, że nie sposób wykazać, aby inwestycja mogła zostać zaprojektowana na tym terenie w mniej dolegliwy sposób. Strona skarżąca nie zaproponowała ponadto przeprowadzenia jej w inny, korzystniejszy dla siebie sposób. Ponadto, zdaniem Sądu zmiana numeracji działki, objętej decyzją lokalizacyjną, nie miała wpływu na wynik sprawy. Zmiana ta nie wpłynęła bowiem na kształt inwestycji, nadto sama decyzja lokalizacyjna ustalała lokalizację inwestycji m.in. w granicach nieruchomości nr [3], przy czym obecna działka nr [...] znajduje się w granicach dawnej działki nr [3]. Nie można tym samym mówić w tym zakresie o niezgodności inwestycji z decyzją lokalizacyjną.

Z kolei powoływany przez skarżących wpływ ograniczeń związanych z przebiegiem trasy [...] pozostaje poza granicami przedmiotowej sprawy, zatem Sąd uznał, że nie mógł ustosunkować się do tego zarzutu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. G.-W. i A. W. zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucili Sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt lit. a i lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi pomimo zaniechania przez organy zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jak również niepodjęcia dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co skutkowało naruszeniem słusznego interesu obywateli,

2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 u.g.n., przez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że przedmiotowa inwestycja mieści się w dyspozycji powyższego przepisu i jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy brak było przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. wobec braku podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 0,0165 ha, położonej w [1] przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...].

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 P.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie sposób zgodzić się z Sądem, że zostały spełnione ustawowe przesłanki pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania przez stronę z nieruchomości i że zakres uszczuplenia władztwa właścicieli przedmiotowej nieruchomości nastąpi w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, organy orzekające w sprawie nie uzasadniły wystarczająco niezbędności działki nr [...] dla realizacji inwestycji polegającej na budowie kablowej linii energetycznej 110 kV na obszarze wynoszącym 165 m2 należącym do powyższej nieruchomości. Organy nie uzasadniły, na jakich dowodach się oparły, jakim odmówiły wiarygodności i nie wskazały żadnego dowodu, który ich zdaniem przesądza o niezbędności działki dla realizacji inwestycji. Brak zgody właścicieli nieruchomości w przedmiocie jej udostępnienia, do której odnoszą się organy i Sąd pierwszej instancji, nie jest jedyną przesłanką wydania przedmiotowej decyzji. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, konieczne było uzasadnienie obejmujące zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza w kontekście argumentów przemawiających za brakiem podstaw do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Uszczuplenia władztwa właścicieli przedmiotowej nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, nie może tłumaczyć także argumentacja Sądu pierwszej instancji, że "modyfikacja przebiegu trasy na działce [...] oznaczałaby prowadzenie długotrwałych procedur i konieczność zmiany decyzji lokalizacyjnej, co jest, jak przyznaje sam inwestor, na obecnym etapie niemożliwe". Opieranie się na wyjaśnieniach składanych przez pełnomocnika inwestora, przy całkowitym pominięciu twierdzeń wnoszących skargę kasacyjną, godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.). Organ drugiej instancji opiera się jedynie na wyjaśnieniach złożonych przez pełnomocnika inwestora, czyni to także Sąd pierwszej instancji. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli również, że z informacji uzyskanych od inwestora wiadomo, że przebieg planowanej linii energetycznej nie jest ostateczny i jest uzależniony od pozyskania praw do innych nieruchomości, co dotychczas nie nastąpiło. Zatem, etap projektowana inwestycji nie uległ całkowitemu zakończeniu i istnieje możliwość dokonania zmian przebiegu linii. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił powyższej okoliczności. Ponadto, wbrew twierdzeniom Sądu, że "strona skarżąca nie zaproponowała ponadto przeprowadzenia przebiegu inwestycji w inny korzystniejszy dla siebie sposób", wnoszący skargę kasacyjną w toku postępowania wskazywali, że w ich ocenie istnieje techniczna możliwość przeprowadzenia inwestycji z całkowitym pominięciem ich nieruchomości. Organy nie wykazały się szczególną starannością w zbadaniu możliwości zlokalizowanie inwestycji w sposób jak najmniej obciążający nieruchomość, by ustrzec się zarzutu nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, a Sąd nie zwrócił na to uwagi.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili ograniczenia możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, płynące z przejęcia jej części pod drogę [...]. Dla przeprowadzenia jakiejkolwiek inwestycji na swojej nieruchomości muszą dysponować całą jej powierzchnią, bez jakichkolwiek ograniczeń. Każde zatem urządzenie, które powoduje wyłączenie spod inwestycji najmniejszego nawet fragmentu działki, uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Wskazali, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza [1] z [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza: energii elektrycznej, wody, projektowanej studni głębinowej, lokalnej kanalizacji sanitarnej). Parametry tej inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy wskazywały na możliwość zlokalizowania linii zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni projektowanej drogi serwisowej poprowadzonej przy drodze ekspresowej [...], wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki – do 27% powierzchni działki. O ile na nieruchomości przed podziałem inwestycję tę można byłoby uznać za opłacalną i możliwą do realizacji, o tyle w obecnym stanie prawnym możliwość jej zrealizowania stoi pod znakiem zapytania z uwagi na konieczność posadowienia budynku magazynowego oraz całej infrastruktury jedynie na działce nr [...]. Zatem, wprowadzanie dodatkowych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości w postaci kolejnej inwestycji celu publicznego, dotyczącej urządzeń przesyłowych, nawet posadowionych przy granicy nieruchomości, oznacza, że możliwość realizacji inwestycji jest jeszcze bardziej ograniczona. Powyższa kwestia nie została wzięta pod rozwagę zarówno przez organy, jak i Sąd.

Jak wynika z decyzji, inwestycja polegająca na wybudowaniu na nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych będzie trwale ingerowała w grunt poprzez wybudowanie podziemnej linii elektroenergetycznej 110 kV w pasie technologicznym o szerokości 3 m, po 1,5 m od osi linii w każdą stronę, w którym zostanie wykonany wykop o głębokości do 1,3 m. Właściciel nieruchomości miałby się powstrzymać od jakichkolwiek działań w granicach pasa technologicznego, utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie linii elektroenergetycznej 110 kV. W efekcie, właściciele zostają pozbawieni również możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania powyższej części nieruchomości, w tym możliwości wykorzystania jej jako terenu zielonego, z uwagi na niemożność posadowienia w tym terenie drzew i krzewów o głębokim systemie korzennym. Ponadto, w związku z posadowieniem linii elektroenergetycznej wystąpią w przyszłości ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w otoczeniu linii ze względu na konieczność zachowania odpowiednich odległości wynikających z przepisów odrębnych. Powyższe ograniczenie oznacza, że przy parametrach zabudowy wynikających z decyzji o warunkach zabudowy nr [...], niemożliwe będzie posadowienie budynku magazynowego. Pomimo takich zarzutów, organ drugiej instancji nie dokonał analizy materiału dowodowego i nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Staroty P. czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że brak było podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że inwestycja mieści się w dyspozycji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. i jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunkiem koniecznym i zarazem podstawowym (przesłanką) ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., a co najważniejsze zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego brak. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji, o czym świadczą powyżej przedstawione zarzuty. W sprawie doszło do naruszenia obowiązku wyważenia interesu publicznego oraz właścicieli nieruchomości, co łączy się nierozerwalnie z naruszeniem nakazu rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zarządzeniem z 27 sierpnia 2021 r., I OSK 84/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wnoszący skargę kasacyjną oraz Wojewoda Łódzki wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Przypomnienia wymaga treść przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, ponieważ to przepis prawa materialnego określa istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i – jak należy przypuszczać - wadliwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. zamiast zastosowania art. 151 P.p.s.a., w konsekwencji zaistniałych uchybień w postępowaniu administracyjnym, dotyczących naruszeń art. 7. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Tak skonstruowany zarzut kasacyjny został wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do istoty brakiem spełnienia ustawowych przesłanek pozwalających na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz brakiem wykazania, że zakres uszczuplenia władztwa właścicieli nieruchomości nastąpi w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji.

Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest to, że wymienione w nim urządzenia infrastruktury technicznej muszą mieć charakter celu publicznego, niezależnie od tego, kto jest ich inwestorem. Tylko bowiem dla takiego charakteru tych urządzeń dopuszczalne jest wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości jako mającej charakter wywłaszczeniowy (art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n.) Dodatkowo więc publiczny charakter tych urządzeń musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (M. Wolanin, [w:] Jaworski, Tułodziecki, Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 5 wyd., art. 124, Nb 2, Warszawa 2017).

W niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 0,0165 ha położonej w [1] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. całkowitej 0,5959 ha nastąpiło poprzez udzielenie [A] z siedzibą w L. Oddział [2] z siedzibą w [2] zezwolenia na wybudowanie na ww. części nieruchomości jednotorowej podziemnej linii elektroenergetycznej WN 110 kV.

Nie jest kwestionowane w sprawie, że inwestycja, w związku z którą wydawana jest decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżących, mieści się w katalogu celów publicznych określonych w treści art. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu u.g.n. jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie jest także okolicznością sporną, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja Prezydenta Miasta [2] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie doziemnych linii kablowych wysokiego napięcia wraz z siecią światłowodową oraz niezbędną infrastrukturą realizowaną w ramach zadania pn. "Domknięcie [3] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV. Etap IIIB" w [2] oraz [1]. Inwestorem, zgodnie z tą decyzją, jest [A] Oddział [2]–Miasto, z siedzibą w [2]. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [2] z [...] marca 2016 r. nr [...] ww. decyzja Prezydenta Miasta [2] została utrzymana w mocy.

Ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości dotyczy również obszaru nieruchomości, który został objęty przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego rodzaju inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajecie, która to część jest niezbędna według powołanych wyżej dokumentów planistycznych dla posadowienia na niej tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Dokumenty planistyczne określają bowiem terytorialny zasięg dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej, jako celu publicznego (op.cit., Nb 4).

Z akt sprawy wynika, że przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV na wskazanym obszarze jest zgodny z ww. decyzją lokalizacyjną. Zakres ingerencji w prawo własności został precyzyjnie określony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z [...] października 2017 r. nr [...]. Obejmuje on pas o powierzchni 165 m2 i szerokości 3 m (tj. 1,5 m od osi linii). Podziemną linie elektroenergetyczną usytuowano 1,5 m od granicy nieruchomości, wzdłuż jej północnej części.

Okoliczności powyższej poza tym nie kwestionują skarżący kasacyjnie, którzy zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania koncentrują na wykazywaniu okoliczności dotyczących istnienia technicznej możliwości przeprowadzenia inwestycji z całkowitym pominięciem ich nieruchomości, ograniczenia możliwości zagospodarowania ich nieruchomości wynikającej z przejęcia jej części pod drogę [...], czy wydania wobec przedmiotowej nieruchomości decyzji Burmistrza [1] z [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza: energii elektrycznej, wody projektowanej studni głębinowej, lokalnej kanalizacji sanitarnej).

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (wyrok NSA z 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2587/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tego powodu wskazywane przez skarżących kasacyjnie powyższe okoliczności dotyczące możliwości lokalizowania linii elektroenergetycznej 110 kV poza ich nieruchomością, czy inwestycji objętej decyzją z 2013 r. nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Podobnie trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że nie mógł ustosunkować się do zarzutu dotyczącego wpływu ograniczeń związanych z przebiegiem trasy [...], jako pozostającego poza granicami przedmiotowej sprawy.

Nie zostało zatem wykazane w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował stan faktyczny sprawy jako dostatecznie wyjaśniony na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, co w rezultacie pozwoliło Sądowi przyjąć, że inwestycja jest zlokalizowana w sposób jak najmniej obciążający nieruchomość z uwzględnieniem przestrzegania wartości konstytucyjnych, a bez nadmiernej ochrony interesu publicznego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że autorka skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. nie określiła formy naruszenia, tj. czy naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia i (lub) niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej.

Argumentacja przywołana na poparcie zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że przedmiotowa inwestycja mieści się w dyspozycji powyższego przepisu i jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy brak było przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. wobec braku podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji, o czym świadczą przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty. W sprawie doszło do naruszenia obowiązku wyważenia interesu publicznego oraz właścicieli nieruchomości, co łączy się nierozerwalnie z naruszeniem nakazu rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zarzut ten dotyczy zatem niedokonania właściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, które były niezbędne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest bowiem zgodność dokonywanego ograniczenia z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Skarżący kasacyjnie uznając zatem, że w tym zakresie wydana przez Wojewodę decyzja warunków tych nie spełnia, ponieważ nie ustalono zgodności z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego mając na uwadze obowiązek wyważenia interesu publicznego i właścicieli nieruchomości, w istocie kwestionują ustalenie stanu faktycznego sprawy, a właściwie brak dokonania stosownych ustaleń oraz wady treści uzasadnienia decyzji.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Jego istotą jest bowiem poddanie pod wątpliwość istnienia formalnych podstaw do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Niedokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych mogących być podstawą zastosowania przepisu prawa materialnego jest wadą w zakresie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie – na którą to kwalifikację naruszenia prawa materialnego zdaje się wskazywać uzasadnienie skargi kasacyjnej przywołane na poparcie tego zarzutu - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważają skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyrok NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09, wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., I OSK 2973/19).

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.