Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1487/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 33 § 2, art. 124 § 1 pkt 1, art. 155 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 § 1 w zw. z art. 32, art. 33 § 1-3, art. 61 § 4, art. 64 § 2, art. 109 § 1, art. 157 § 2 i 3, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1, art. 64 § 1 i 4, art. 63 § 2, art. 64 § 2 w zw. z art. 104 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1483/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1483/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez [...] S.A. z siedzibą w W. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części (pkt I sentencji), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II sentencji) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 491 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r., nr [...], sprostowanej postanowieniami z dnia [...] stycznia 1992 r., z dnia [...] grudnia 1993 r. i z dnia [...] listopada 2006 r., dotyczącej uwłaszczenia [...] S.A. w W. nieruchomością położoną w W. przy ul. [...], opisaną w księdze wieczystej KW Nr [...] - w części odnoszącej się do dawnej hipoteki pn. "[...]", Minister Infrastruktury utrzymał w mocy powyższą decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r.

Sąd I instancji podniósł, iż w uzasadnieniu organ wskazał, że:

Wojewoda Warszawski, działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) decyzją z dnia [...] września 1991 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] S.A. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] o pow. 7295 m², opisanego w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Pismem z dnia 11 grudnia 2007 r. H.H. i A.B., reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji uwłaszczeniowej w części odnoszącej się do dawnej hipoteki pn. "[...]", wskazując na naruszenie praw osób trzecich.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. we wnioskowanym zakresie.

[...] S.A. w W. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, Minister Infrastruktury podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uwłaszczenie następuje z mocy prawa, wg stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Minister wskazał ponadto, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, iż nieruchomość w niej uregulowana i ujęta w ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] września 1991 r. powstała m. in. z części dawnej nieruchomości warszawskiej uregulowanej w hipotece Nr [...] pod nazwą "[...]". Nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w zw. z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Prawo zarządu gruntem na rzecz jednostki uwłaszczonej wynikało z decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]. Wobec powyższego spełnione byłyby zdaniem Ministra przesłanki uwłaszczenia, przy zastrzeżeniu "nie naruszenia praw osób trzecich".

Współwłaścicielkami nieruchomości uregulowanej w ww. hipotece Nr [...] były L.C. i J.K. Aktem notarialnym z dnia 26 kwietnia 1948 r. Nr Rep. [...] J.K. należącą do niej współwłasność w ww. nieruchomości warszawskiej wraz z prawami wypływającymi z dekretu warszawskiego przeniosła na A.B. Byłe współwłaścicielki wnioskiem z dnia 1 lipca 1948 r. wystąpiły o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1955 r. nr [...] odmówiło dotychczasowym współwłaścicielkom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2000 r., sygn. akt [...], następcą prawnym L.C. jest H.H., natomiast następcą prawnym A.B. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia [...] grudnia 1997 r., sygn. akt [...], jest A.B.

Wnioskiem z dnia 29 listopada 1999 r. A.B. reprezentowany przez pełnomocnika wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1955 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] stwierdzającą nieważność ww. orzeczenia z dnia [...] czerwca 1955 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 137/05, oddalił skargę na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2003 r. Następnie wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 178/06, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 sierpnia 2005 r. Minister Infrastruktury podniósł także, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2003 r., wywołała skutek ex tunc, bowiem orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1955 r. odmawiające dotychczasowym współwłaścicielkom prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej dotknięte jest ciężką wadliwością od chwili jego wydania i uwzględniając ten fakt należy uznać, iż nadal aktualny pozostaje wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości (obecnie użytkowania wieczystego).

Konsekwencją tego, w ocenie Ministra, jest stwierdzenie, iż prawa osób trzecich wynikające z powyższych decyzji wywołujących skutki ex tunc, stanowią przeszkodę do stwierdzenia uwłaszczenia nieruchomości w części odnoszącej się do nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną Nr [...], do czasu rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Wobec powołanych decyzji o charakterze kasacyjnym, "odżył" wniosek o przyznanie praw do nieruchomości warszawskiej. Wobec tego powstaje konieczność orzeczenia ponownie o zasadności wniosku dekretowego.

Zatem wcześniejsze wydanie decyzji uwłaszczeniowej co do gruntu, którego dotyczył wniosek dekretowy, musi prowadzić w konsekwencji do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem decyzja ta narusza prawa następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo organ podniósł, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Infrastruktury również stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] września 1991 r. naruszyła prawa osób trzecich i nie ma sprzeczności pomiędzy orzeczeniem, a uzasadnieniem tej decyzji, co podnosi skarżący. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, że późniejsze stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro zmiana istniejącego stanu prawnego nastąpiła w czasie późniejszym, Minister Infrastruktury wskazał, że były właściciel nieruchomości lub jego następca prawny staje się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. i stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym. Osoby te mogą zatem domagać się wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie w trybie wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że ww. decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] września 1991 r. w części odnoszącej się do nieruchomości uregulowanej w dawnej hipotece Nr [...] rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. w zakresie praw osób trzecich, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wniósł [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa;

- art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ administracji kwestii faktycznych i prawnych związanych z faktem posadowienia na spornej nieruchomości niepodzielnego budynku hotelowego, stanowiącego własność skarżącego;

- naruszenie art. 156 § pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej na skutek pominięcia przez organ administracji kwestii faktycznych i prawnych związanych z faktem posadowienia na spornej nieruchomości niepodzielnego budynku hotelowego, stanowiącego własność skarżącego i brakiem wskutek wzniesienia tego budynku substratu roszczenia dekretowego spadkobierców przedwojennych właścicieli dawnej hipoteki pn. "[...]", a także poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w skutek wydania zaskarżonej decyzji powstaje nieuregulowany stan sprzeczny z podstawowymi zasadami prawa rzeczowego;

- naruszenie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że uwłaszczenie [...] S.A. naruszyło prawa spadkobierców jako osób trzecich w rozumienie tego przepisu, alternatywnie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji, iż w przeciwnym wypadku decyzja nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 9 marca 2010 r. skarżąca Spółka rozszerzyła wnioski i argumentację skargi, w ten sposób, że wniosła na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. o stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. w całości, a to z uwagi na fakt, że zaskarżone decyzje:

- przede wszystkim rażąco naruszają art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 3 k.p.a., jak również zw. z art. 158 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a to wobec wszczęcia i przeprowadzenia przez organ postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy spełniona była co najwyżej przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. wynikająca z art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., natomiast brak było podstaw do wydania przez organ zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., a następnie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (niekonkurencyjność oraz bezwzględna rozłączność przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego oraz stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej);

- rażąco naruszają art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 61 § 1 i 4, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a to z uwagi na niedopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie przez organ w niniejszej sprawie kolejnego odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. pomimo pozostawania w toku takiego postępowania zakończonego uprzednio jedynie decyzją częściową Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., bądź też - w przypadku przyjęcia przez Sąd odmiennej oceny charakteru tej decyzji i uznania jej za decyzję całościową - zostały wydane w sprawie rozstrzygniętej już poprzednio ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., prawidłowo odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r., a tym samym są nieważne po myśli art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.,

- rażąco naruszają art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a., a to wobec faktu wydania przez Ministra Infrastruktury (Budownictwa) w odniesieniu do tej samej decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. dwóch sprzecznych rozstrzygnięć w trybie art. 156 i nast. k.p.a. - (1) decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. prawidłowo odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. oraz (II) zaskarżonych decyzji z 2008 r. i z 2009 r. wadliwie stwierdzających nieważność w/w decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. - bez wskazania jakichkolwiek przyczyn takiej rozbieżności (sprzeczności) w treści wydanych rozstrzygnięć,

- rażąco naruszają art. 10 § 1 w zw. z art. 32 i art. 33 § 1-3 k.p.a. oraz art. 61 § 4, art. 64 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a., a to z uwagi na niedopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie na wniosek oraz przy udziale adwokata W.S., a także skierowanie do niego zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy adwokat ten nie był - i w dalszym ciągu nie jest - należycie umocowany do działania w imieniu H.H. oraz A.B. w postępowaniu administracyjnym i sądowym w niniejszej sprawie, jak również nie został wezwany przez organ do złożenia właściwego i jednoznacznego w treści pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w imieniu w/w osób (wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonymi decyzjami).

Ewentualnie, na wypadek, gdyby Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, w dalszej kolejności strona skarżąca wniosła na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. w całości, wskazując kolejno na:

- występowanie podstawy uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonymi decyzjami, tj. niezawiniony brak udziału stron w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) - włącznie z wnioskodawcami, których pełnomocnik nie był należycie umocowany do działania w ich imieniu, co jest równoznaczne z brakiem udziału strony w postępowaniu,

- występowanie podstawy uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonymi decyzjami, tj. wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. przez osobę podlegającą ex lege wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.),

- naruszenie przez organ przepisów postępowania wskazanych powyżej w pkt 1 lit. a-d - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - w zakresie, w jakim podniesione tam naruszenia prawa procesowego, nie mają w ocenie Sądu charakteru rażącego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.),

- naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także pozostałych przepisów wskazanych w skardze (k. 3 akt sprawy) - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - w zakresie omówionym szczegółowo w uzasadnieniu skargi (k. 3-16 akt sprawy) oraz dotyczącym niewyjaśnienia przez organ szeregu kwestii podniesionych w niniejszym piśmie na poparcie zgłoszonych obecnie zarzutów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.),

- naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w zakresie omówionym szczegółowo w uzasadnieniu skargi oraz wynikającym z argumentacji zawartej w dalszej części niniejszego pisma (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Ponadto w piśmie z dnia 5 maja 2010 r. skarżąca Spółka rozszerzając wcześniejszy wniosek o stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. w całości, podniosła dodatkowo, iż decyzja ta jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a to wobec faktu, że została skierowana do osoby nieżyjącej, a zatem do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie.

Względnie, na wypadek, gdyby Sąd nie uznał powyższej okoliczności za wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, rozszerzając wcześniejszy wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. w całości, skarżąca podniosła dodatkowo, iż:

- decyzja ta jest dotknięta wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 30 § 4 k.p.a., a to wobec faktu, że od 15 marca 2009 r. Minister Infrastruktury prowadził w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne z pominięciem następcy prawnego H.H., który uzyskując stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. status strony tego postępowania nie brał w nim - bez własnej winy - udziału (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.),

- decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., a to wobec braku zawieszenia przez Ministra Infrastruktury z urzędu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie do czasu ustalenia kręgu spadkobierców H.H. i uzyskania przez te osoby właściwych dokumentów stwierdzających nabycie spadku po H.H., co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło po pierwsze, do wydania zaskarżonej decyzji z pominięciem strony postępowania, tj. następcy prawnego H.H., a po drugie, do skierowania zaskarżonej decyzji do osoby nieżyjącej, tj. H.H., niebędącej już stroną postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga jest uzasadniona w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Tymczasem z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. skierowana została między innymi do H.H., reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata A.S.

Z pism procesowych nadesłanych do Sądu w toku postępowania sądowadministracyjnego (zaświadczenie spadkowe sporządzone przed Notariuszem w P. w dniu [...] kwietnia 2009 r., tłumaczenie tego dokumentu na język polski, postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie VII Wydział Cywilny Rejestrowy z dnia [...] 2010 r., sygn. akt [...]) wynika, że H.H. zmarła w P. w dniu 15 marca 2009 r., a więc przed wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nadto Sąd podniósł, że rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i ustali właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjętą w sprawie decyzję. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem oraz pominął pozostałe zarzuty skargi, uznając ich rozpoznawanie za przedwczesne.

Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut nieważności postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, a to wobec faktu, iż:

1. adwokat W.S. działający w niniejszym postępowaniu w imieniu uczestnika A.B. oraz w imieniu J.W. (którego status procesowy nie został wyjaśniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, o czym będzie mowa szerzej w dalszej części niniejszej skargi kasacyjnej) nie jest należycie umocowany do zastępowania tych osób (art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.), albowiem zakres jego pełnomocnictw nie obejmuje uprawnienia do działania w niniejszym postępowaniu,

2. postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie toczy się od momentu jego wszczęcia (wniesienia skargi przez [...]), tj. od 28 sierpnia 2009 r., bez udziału następcy prawnego H.H., który to następca został w ten sposób pozbawiony możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zaś na wypadek nie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu nieważności postępowania przeprowadzonego przez Sąd I instancji autor skargi kasacyjnej oparł niniejszą skargę, powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na obu podstawach kasacyjnych określonych w tym przepisie i w związku z tym zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także w związku z każdym - z osobna, jak też łącznie - z wymienionych poniżej w podpunktach a-i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP i ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) - poprzez brak pełnego, wszechstronnego i wyczerpującego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w jej granicach podmiotowych i przedmiotowych, tj. pominięcie przez Sąd I instancji istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności dotyczących rażących uchybień przy wydawaniu przez Ministra Infrastruktury zaskarżonych decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy decyzje te - niezależnie od wady dostrzeżonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - również i przede wszystkim:

a) rażąco naruszają art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 3 k.p.a., jak również w zw. z art. 158 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a to wobec wszczęcia i przeprowadzenia przez organ postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy spełniona była co najwyżej przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. wynikająca z art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., natomiast brak było podstaw do wydania przez organ zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., a następnie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (niekonkurencyjność oraz bezwzględna rozłączność przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego oraz stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej), a ponadto, niezależnie od powyższego zarzutu, który w niniejszej sprawie ma charakter zasadniczy i pierwszorzędny,

b) rażąco naruszają art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z

art. 1 pkt 1, art. 61 § 1 i 4, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a to z uwagi na niedopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie przez organ w niniejszej sprawie kolejnego odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. pomimo pozostawania w toku takiego postępowania zakończonego uprzednio jedynie decyzją częściową Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007r., znak [...], bądź też - w przypadku przyjęcia

przez Sąd odmiennej oceny charakteru tej decyzji i uznania jej za decyzję

całościową - zostały wydane w sprawie rozstrzygniętej już poprzednio

ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], prawidłowo odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r., a tym samym są nieważne po myśli art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.,

c) rażąco naruszają art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a., a to wobec faktu wydania przez Ministra Infrastruktury (Budownictwa) w odniesieniu do tej samej decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. dwóch sprzecznych rozstrzygnięć w trybie art. 156 i nast. k.p.a. - (I) decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], prawidłowo odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. oraz (II) zaskarżonych decyzji z 2008 i 2009 r. wadliwie stwierdzających nieważność w/w decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. - bez wskazania jakichkolwiek przyczyn takiej rozbieżności (sprzeczności) w treści wydanych rozstrzygnięć,

d) rażąco naruszają art. 10 § 1 w zw. z art. 32 i art. 33 § 1-3 k.p.a. oraz art. 61 § 4, art. 64 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a., a to z uwagi na niedopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na wniosek oraz przy udziale adwokata W.S., a także skierowanie do niego zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy adwokat ten nie był – i w dalszym ciągu nie jest - należycie umocowany do działania w imieniu H.H. i jej następców prawnych oraz w imieniu A.B. w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, jak również nie został wezwany przez organ do złożenia właściwego i jednoznacznego w treści pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w imieniu w/w osób (wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonymi decyzjami),

jak też pominięcie przez Sąd I instancji istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności dotyczących pozostałych uchybień popełnionych przy wydawaniu przez Ministra Infrastruktury zaskarżonych decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie - niezależnie od wady dostrzeżonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - również:

e) występuje podstawa uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonymi decyzjami, tj. niezawiniony brak udziału stron w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) - włącznie z wnioskodawcami, których pełnomocnik nie był należycie umocowany do działania w ich imieniu, co jest równoznaczne z brakiem udziału strony w postępowaniu,

f) występuje podstawa uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonymi decyzjami, tj. wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...], przez osobę podlegającą ex lege wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.),

g) występuje naruszenie przez organ przepisów postępowania wskazanych w

podpunktach a - d powyżej - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - w zakresie, w jakim podniesione tam naruszenia prawa procesowego nie mają w ocenie Sądu charakteru rażącego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.),

h) występuje naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - w zakresie dotyczącym niewyjaśnienia przez organ szeregu kwestii podniesionych przez skarżącą w toku postępowania przed Sądem I instancji oraz omówionych w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.),

i) występuje naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w zakresie omówionym szczegółowo w toku postępowania przed Sądem I instancji oraz w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.),

w efekcie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie ograniczył swoje rozstrzygnięcie wyłącznie do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...], z powołaniem się tylko na jedną wadę tej decyzji, podczas gdy uwzględniając w sposób pełny, wszechstronny oraz wyczerpujący wszystkie istotne okoliczności zachodzące w niniejszej sprawie, uzasadniające stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji oraz wskazujące na inne wady tych decyzji, Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. także z przyczyn wskazanych w podpunktach a - d powyżej (są to przyczyny dalej idące od wady wskazanej przez Sąd I instancji), a ponadto - z tych samych względów - stwierdzić również nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...], a przynajmniej uchylić tę decyzję, w celu usunięcia wszystkich naruszeń prawa, jakie wystąpiły w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez:

a) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnego stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i ograniczenie się jedynie do przytoczenia okoliczności faktycznych ustalonych przez Ministra Infrastruktury bez dokonania przez Sąd I instancji jakiejkolwiek oceny w zakresie prawidłowości oraz zupełności tych ustaleń,

b) brak rozważenia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich - poza jednym - zarzutów skarżącej podniesionych w skardze z dnia 25 sierpnia 2009 r. oraz w pismach procesowych z dnia 9 marca i dnia 5 maja 2010 r., wskazanych szczegółowo w punkcie 1 lit. a - i powyżej (vide s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), w efekcie czego zaskarżony wyrok Sądu I instancji uchyla się w zasadzie spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, a także strony i uczestnicy postępowania, nie mają możliwości zweryfikowania prawidłowości przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia;

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez:

a) brak zbadania przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury pod względem zgodności z prawem, co zostało wskazane wprost na s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku [vide akapit 4 i zdanie rozpoczynające się od słów "Sąd nie badał jej (zaskarżonej decyzji - przyp. L.Z.) pod względem zgodności z prawem"],

b) wskazanie przez Sąd I instancji, iż skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez sprecyzowania, który konkretnie przepis Kodeksu postępowania administracyjnego lub innego aktu normatywnego został takim działaniem organu rażąco naruszony, co jest równoznaczne z pominięciem przez Sąd I instancji wskazania normy dopełnienia, bez czego nie może się odbyć prawidłowy proces kontroli sądowo- administracyjnej zaskarżonego aktu (vide s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, akapit 3),

w efekcie czego zaskarżony wyrok Sądu I instancji uchyla się w tym zakresie spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, a także strony i uczestnicy postępowania, nie mają możliwości zweryfikowania prawidłowości przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia;

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 oraz z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez:

a) sformułowanie przez Sąd I instancji - w następstwie braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności niniejszej sprawy oraz ograniczenia się do zbadania wyłącznie jednego zarzutu skarżącej (z pominięciem rozważenia zarzutów wskazanych szczegółowo w punkcie 1 lit. a-i powyżej) - niepełnej i wadliwej oceny prawnej dotyczącej postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie przez Ministra Infrastruktury,

b) wyrażenie przez Sąd I instancji - w następstwie braku wszechstronnego i

wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności niniejszej sprawy oraz ograniczenia się do zbadania wyłącznie jednego zarzutu skarżącej (z pominięciem rozważenia zarzutów wskazanych szczegółowo w punkcie 1 lit. a - i powyżej) - niepełnych i wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, jakie powinien przeprowadzić Minister Infrastruktury,

w efekcie czego organ ten - w wykonaniu zaskarżonego wyroku (zawartej w nim oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania) - w dalszym ciągu prowadziłby postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w niewłaściwym trybie nadzwyczajnym (tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji zamiast w trybie wznowienia postępowania) przy udziale wadliwie umocowanego adwokata W.S., a ponadto postępowanie to nadal byłoby dotknięte szeregiem pozostałych wad wskazanych w punkcie 1 lit. a - i powyżej, zaś nowa decyzja wydana w niniejszej sprawie zostałaby z powyższych - tych samych co obecnie - przyczyn ponownie zaskarżona do sądu administracyjnego wywołując zarazem wątpliwość co do zakresu związania sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy lakoniczną oceną prawą i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie wspominając już o tym, że obecne działanie Sądu I instancji w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z zasadami ekonomiki postępowania narażając: (I) skarżącą na konieczność kilkukrotnego zaskarżania decyzji Ministra Infrastruktury - z tych samych przyczyn - do sądu administracyjnego, (II) organ administracji na konieczność kilkukrotnego rozpoznawania tej samej sprawy, zaś (III) sąd administracyjny na konieczność wielokrotnego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie, w czym należy również upatrywać naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a.;

5) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153, z art. 171 oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jednoznaczne stwierdzenie, co w związku ze skargą [...] z dnia 25 sierpnia 2009 r. stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku, a w efekcie, brak możliwości precyzyjnego wskazania granic przedmiotowych powagi rzeczy osądzonej zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie ma szczególnie ważne znaczenie z powodu braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia przez Sąd I instancji istotnych okoliczności niniejszej sprawy oraz ograniczenia się przez ten Sąd do zbadania wyłącznie jednego zarzutu skarżącej;

6) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2, z art. 124 § 1 pkt 1 oraz z art. 155 § 1 p.p.s.a., a także w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. - poprzez:

a) wydanie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku na posiedzeniu niejawnym - w trybie uproszczonym - na podstawie akt sprawy, z pominięciem rozpoznania znajdujących się w tych aktach wniosków skarżącej zawartych w jej piśmie procesowym z dnia 5 maja 2010 r. o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., względnie o odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a., J.W. (Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił statusu tej osoby w niniejszym postępowaniu pomimo tego, iż w jej imieniu działał od 16 marca 2010 r. - wadliwie umocowany - adwokat W.S., który złożył również istotne z punktu widzenia przebiegu postępowania pismo procesowe dotyczące śmierci H.H.),

b) wydanie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku na posiedzeniu niejawnym – w trybie uproszczonym - na podstawie akt sprawy, z pominięciem rozpoznania znajdującego się w tych aktach wniosku skarżącej zawartego w jej piśmie procesowym z dnia 9 marca 2010 r. o wydanie, na zasadzie art. 155 § 1 p.p.s.a., postanowienia sygnalizacyjnego w przedmiocie stwierdzonych uchybień dotyczących przestrzegania przez Ministra Infrastruktury (I) zasad prowadzenia postępowań we właściwych trybach nadzorczych zgodnie z zakresem właściwości tego organu, (II) zasady niezwiązania organu podstawami i zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, (III) reguł wydawania decyzji częściowych w postępowaniu administracyjnym, a także (IV) zasady równości wobec prawa i (V) zasady zaufania obywateli do organów Państwa,

c) całkowite pominięcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu zgłoszenia przez skarżącą wniosków procesowych wskazanych w punktach a i b powyżej oraz brak merytorycznego ustosunkowania się przez Sąd I instancji do treści tych wniosków,

w efekcie czego zaskarżony wyrok został wydany przez Sąd I instancji pomimo braku rozpoznania wszystkich wniosków procesowych skarżącej, a nadto nie doszło do ewentualnego zawieszenia niniejszego postępowania i poddania decyzji Sądu w tym przedmiocie kontroli instancyjnej, co wiąże się także ze zgłoszonym w części II powyżej zarzutem nieważności postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak również nie został wyjaśniony status procesowy J.W., w tym podstawowa kwestia dotycząca tego, czy w ocenie Sądu I instancji jest on w niniejszym postępowaniu - z uwagi na przedmiot, którego dotyczy to postępowanie - następcą prawnym zmarłej H.H., czemu skarżąca Spółka konsekwentnie przeczy.

Wskazując na powyższe uchybienia i powołując się na przepis art. 185 § 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, z najdalej posuniętej ostrożności, na wypadek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi kasacyjnej wniósł o uznanie, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia oraz skorygowanie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania - wyrażonych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy i niepełny - tak, aby Minister Infrastruktury mógł kontynuować postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w pełni prawidłowo (z pominięciem uchybień przeoczonych przez Sąd I instancji), będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w brzmieniu skorygowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy oraz rozwinął wskazane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r., uczestnicy postępowania A.B. i J.W. wnieśli o jej oddalenie.

Przy piśmie z dnia 26 sierpnia 2011 r. stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania załączył pismo z dnia 25 sierpnia 2011 r., w treści której w imieniu A.B. i J.W. cofnął w całości wniosek z dnia 11 grudnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. [...] S.A. podtrzymała w całości wszystkie wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej z dnia 9 lipca 2010 r., a tym samym zaprzeczyła w całości twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi uczestników na skargę kasacyjną z dnia 18 sierpnia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Spółka Akcyjna [...] oparła wniesioną skargę kasacyjną na obydwu ustawowych podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania. A wobec tego, że przedmiotowa skarga zawiera również zarzuty nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, zarzuty te jako najdalej idące należało rozpoznać w pierwszej kolejności.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieważność postępowania sądowoadministarcyjnego zachodzi wobec faktu, iż adwokat W.S. działający w niniejszym postępowaniu w imieniu uczestnika A.B. oraz w imieniu J.W. nie jest należycie umocowany do zastępowania tych osób (art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.), albowiem zakres jego pełnomocnictw nie obejmuje uprawnienia do działania w niniejszym postępowaniu. Powyższego zarzutu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki adwokat W.S. był prawidłowo umocowany do reprezentowania uczestników postępowania A.B. i J.W. Zarówno w aktach administracyjnych przedmiotowego postępowania jak i aktach Sądu I instancji znajdują się dokumenty pełnomocnictwa udzielone adwokatowi W.S. przez J.W. i A.B. zawierające tożsamy zakres umocowania do działania w ich imieniu. Pełnomocnictwa te upoważniają adwokata W.S. do działania w imieniu mocodawców między innymi w sprawach "ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., przy ul. [...] (d. [...]) nr [...]" także przed organami administracji państwowej i samorządowej wszystkich szczebli oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres przytoczonego wyżej umocowania obejmuje również przedmiotową sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 1991 r. Wojewody Mazowieckiego dotyczącej nabycia z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] S.A. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o pow. 7 295 m² opisanego w księdze wieczystej KW Nr [...]. Wcześniej nieruchomość ta była objęta księgą wieczystą KW Nr [...]. Mając na uwadze, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagali się wskazani wyżej uczestnicy postępowania została wydana w przedmiocie ustanowienia na rzecz [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu, przyjąć należy, iż zakres pełnomocnictwa obejmował również przedmiotowe postępowanie. Świadczy o tym zwrot "w sprawie (...) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., przy ul. [...] (d. [...]) nr [...]", albowiem takie sformułowanie zakresu pełnomocnictwa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnia pełnomocnika do występowania we wszystkich sprawach, których przedmiotem jest ustanowienia prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu, przy czym nie ma znaczenia, czy jest to postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w oświadczeniach z dnia 28 lutego 2010 r. i z dnia 26 marca 2010 r. złożonych odpowiednio przez A.B. i J.W., potwierdzili oni dotychczas dokonane przez ich pełnomocnika – adwokata W.S. czynności, w tym zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. nr [...] w części odnoszącej się do dawnej księgi wieczystej [...] nr [...] (k. 74 i 75 akt sądowych prowadzonych przez NSA).

Zatem mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że zarzut nieważności postępowania zawarty w opisanym wyżej zakresie jako niezasadny nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut nieważności postępowania wskazany w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., którego spełnienia skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w toczeniu się postępowania sądowoadministracyjnego bez udziału następcy prawnego H.H., który to następca został w ten sposób pozbawiony możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Przepis art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. przewiduje sankcję nieważności gdy przed sądem strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność z tego powodu zachodzi gdy wskutek wadliwości procesowych Sądu I instancji strona, która podnosi ten zarzut nie mogła uczestniczyć w postępowaniu lub jego istotnej części, w tym w szczególności nie otrzymywała zawiadomień o terminie rozprawy a w efekcie została pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska.

Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że nie można wywodzić nieważności postępowania z pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze interes prawny innych osób jak czyni to w tej sprawie skarżąca Spółka, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono popieranie przed sądem zarzutów.

Zarzut nieważności postępowania zgłosiła w tej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka, lecz co jest niesporne ta Spółka brała udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem wydanym na posiedzeniu niejawnym, a zatem nie może skutecznie występować z zarzutem nieważności postępowania mając na uwadze ochronę interesu prawnego innych osób. Przepis powyższy służy wyłącznie ochronie własnego interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną. Dlatego też podnoszony zarzut nieważności postępowania nie występuje w tym zakresie.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zawarte w skardze kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie, a przy braku innych przesłanek nieważności wynikających z normy art. 183 § 2 p.p.s.a. uznać należy, iż generalnie przesłanki nieważności postępowania w tej sprawie nie występują.

Niezależnie od powyższego mając na uwadze również zarzuty skargi kasacyjnej podkreślić dodatkowo należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie ulega wątpliwości, że jedynym następcą H.H. jest jej mąż J.W. co wykazane zostało zaświadczeniem o spadkobraniu wydanym przez notariusza J.F. w P. w dniu [...] kwietnia 2009 r., które to zaświadczenie Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia [...] 2010 r. sygn. akt [...], uznał za skuteczne na obszarze Polski z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski. Błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie J.W. nie wykazał swojego następstwa prawnego w sposób prawidłowy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przepis art. 11038 § 1 k.p.c. stanowi, iż do wyłącznej jurysdykcji krajowej należą sprawy o prawa rzeczowe na nieruchomości i o posiadanie nieruchomości położonej w Rzeczypospolitej Polskiej, jak również sprawy ze stosunku najmu, dzierżawy i innych stosunków dotyczących używania takiej nieruchomości, z wyjątkiem spraw o czynsz i inne należności związane z używaniem lub pobieraniem pożytków z takiej nieruchomości. Zaś przepis § 2 powyższego artykułu stanowi, iż do wyłącznej jurysdykcji krajowej należą także sprawy niewymienione w § 1 w zakresie, w którym rozstrzygnięcie dotyczy praw rzeczowych, posiadania lub używania nieruchomości położonej w Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa nie dotyczy żadnego prawa rzeczowego na nieruchomości czy posiadania takiej nieruchomości, a jej rozstrzygnięcie nie dotyczy praw rzeczowych, posiadania czy używania nieruchomości położonej w Polsce, albowiem – co zostało już przesądzone w orzecznictwie – do tego typu spraw nie można zaliczyć sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego należącego do Skarbu Państwa na rzecz innego podmiotu (porównaj: motywy do wyroku WSA w Warszawie z dn. 8.11.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2066/04, LEX nr 198993 czy postanowienia SN z dn. 9.08.2000 r., sygn. akt I CKN 804/00, LEX nr 51836). Wprawdzie wskazane wyżej orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2000 r. zapadło pod rządami art. 1102 § 1 k.p.c., jednakże ze względu na treść art. 11038 § 1 i 2 k.p.c. zachowuje ono nadal swą aktualność.

Tym samym nieusprawiedliwione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostają przy uwzględnieniu powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rażącego naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 32 i art. 33 § 1-3 k.p.a. oraz art. 61 § 4, art. 64 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a., a to z uwagi na niedopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na wniosek oraz przy udziale adwokata W.S., a także skierowanie do niego zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy adwokat ten nie był – i w dalszym ciągu nie jest - należycie umocowany do działania w imieniu H.H. i jej następców prawnych oraz w imieniu A.B. w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, jak również nie został wezwany przez organ do złożenia właściwego i jednoznacznego w treści pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w imieniu w/w osób (wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonymi decyzjami) albowiem naruszeń takich w tej sprawie nie można było stwierdzić. Jednocześnie nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2, z art. 124 § 1 pkt 1 oraz z art. 155 § 1 p.p.s.a.,– poprzez wydanie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku na posiedzeniu niejawnym - w trybie uproszczonym - na podstawie akt sprawy, z pominięciem rozpoznania znajdujących się w tych aktach wniosków skarżącej zawartych w jej piśmie procesowym z dnia 5 maja 2010 r. o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., względnie o odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a., J.W. Wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego czy też o odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu J.W. (wniosek z dnia 5 maja 2010 r. str. 221 akt Sądu I instancji) mimo, że nie został formalnie rozpoznany to jednak jako całkowicie niezasadne nie mogły w istocie doprowadzić do wydania w tym przedmiocie oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, postanowienia w tym zakresie. Zatem brak zajęcia stanowiska w tym przedmiocie nie można uznać za naruszenie prawa, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Natomiast nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że zaskarżony wyrok jak i jego argumentacja odpowiadają prawu, a stanowiska tego nie może zmienić przywołanie w kasacji rozbudowanych zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzuty te w całości jako chybione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydano na posiedzeniu niejawnym na co pozwala przepis art. 133 § 2 p.p.s.a. statuując zasadę, że wyrok możne być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Natomiast ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w normie art. 119 pkt 1 i 2 określa zakres stosowania trybu uproszczonego.

Art. 119 p.p.s.a. przyjmuje, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:

1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania,

2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Postępowanie uproszczone jest zasadniczym odstępstwem od wyrażonej w art. 90 § 1 p.p.s.a. zasady, że sprawy są rozpatrywane przez sąd administracyjny na rozprawie. Z tego względu przepisy regulujące to postępowanie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Z uregulowań wyżej wskazanej ustawy procesowej wynika, że Sąd może skierować sprawę do rozpatrzenia w trybie uproszczonym w trzech przypadkach: 1) gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną; 2) na żądanie strony; 3) jeżeli organ administracyjny nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia mu grzywny.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze w każdym przypadku sąd ma obowiązek jedynie rozważyć zasadność takiego posunięcia i może rozpoznać sprawę na rozprawie, jeżeli uzna to za konieczne do jej wyjaśnienia. Z urzędu sprawę można skierować do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną.

Mimo użycia przez ustawodawcę w treści art. 119 pkt 1 p.p.s.a. alternatywy rozłącznej – "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności (...) albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania" – to nie ulega wątpliwości, że przesłanka ta jest spełniona także w przypadku, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) dotknięta jest obiema tymi wadami, choć do zastosowania tej normy wystarczające jest wystąpienie jednej z nich. Skoro wystąpienie choćby jednej z kwalifikowanych wad, wymienionych w tym przepisie, uprawnia sąd do rozpoznania skargi w trybie uproszczonym, to nie ma żadnych przeszkód, aby skierować sprawę do rozpoznania w tym trybie, jeżeli zaskarżony akt zawiera jednocześnie zarówno wady będące podstawami do wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia jego nieważności.

W rozpoznawanej sprawie jak wskazał zasadnie Sąd I instancji wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, albowiem trafnie w zaskarżonym wyroku zauważono, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. skierowana została między innymi do H.H., reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata A.S., która zmarła w P. w dniu 15 marca 2009 r., a więc przed wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, powoduje zaistnienie jednocześnie trzech przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a więc wad kwalifikowanych będących podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie bądź była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Bezspornym w sprawie jest, że zaskarżona decyzja została doręczona osobie nieżyjącej w dacie jej wydania.

W tym miejscu zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost w sposób ogólny regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym jest ściśle związany z kategorią zdolności prawnej. Przepis art. 30 § 1 k.p.a. wskazuje, że zdolność prawną ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast art. 8 ustawy Kodeks cywilny stanowi, iż każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta trwa nieprzerwanie do chwili jego śmierci. Zatem powyższe prowadzi do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Gdyby, tak jak w niniejszej sprawie, doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej zarówno w judykaturze jak i doktrynie przyjmuje się, że jest ona obarczona wadą nieważności, albowiem została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały (porównaj: wyrok NSA z dn. 21.08.2008 r., sygn. akt II OSK 952/07, LEX nr 496188, z dn. 11.03.2008 r., sygn. I OSK 1959/06, LEX nr 505429, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck 2011, str. 200). Tym samym taki akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołał skutków prawnych. Zatem wskazanie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji było prawidłowe (choć nie obejmowało wszystkich wyżej wymienionych przesłanek) i stanowiło wystarczającą przesłankę zastosowania trybu uproszczonego z art. 119 pkt 1 p.p.s.a.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zatem nie pozwalało odnieść się do pozostałych zarzutów, jak trafnie wskazano to w zaskarżonym wyroku. Zaistniałe a przywołane przez Sąd przesłanki nieważności nie pozwalały na merytoryczną ocenę pozostałych zarzutów, nie dotyczących nieważności postępowania czy też przesłanek wznowieniowych.

Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. Wszak w następstwie takiego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organami administracji publicznej i ocena sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać (dot. to art. 153 p.p.s.a.) treść rozstrzygnięcia administracyjnego. To zaś w istocie rzeczy prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne. De facto orzeczenie sądu zastępowałoby decyzję lub postanowienie organu administracji. Pogląd ten nie budził zresztą wątpliwości pod rządem ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – por. np. wyr. o sygn. akt: I SA 1342/97, I SA 2223/97 (oba niepublikowane).

Tym samym czynienie przez stronę skarżącą Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 oraz z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. wobec braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności tej sprawy oraz ograniczenia się do zbadania wyłącznie jednego zarzutu skarżącej z pominięciem innych zarzutów wskazanych szczegółowo w skardze a więc dokonania niepełnej i wadliwej oceny prawnej dotyczącej postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie przez Ministra Infrastruktury w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jawi się jako niezasadne, albowiem w ramach trybu uproszczonego poza kwestią istnienia przesłanek nieważności ewentualnie dotyczących przesłanek wznowienia, Sąd I instancji nie mógł objąć przedmiotem kontroli pozostałych zarzutów.

Zakres kontroli legalności generalnie wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jednakże rozpoznawanie niniejszej sprawy w trybie uproszczony niezależnie od treści art. 134 p.p.s.a. determinował przecież przepis art. 119 pkt 1 p.p.s.a. dopuszczający rozpoznanie sprawy w wypadku stwierdzenia najcięższych wad postępowania administracyjnego. W innym wypadku nie byłoby możliwe prowadzenie postępowania uproszczonego z urzędu. Czynienie bowiem pełnej kontroli legalności w tej sprawie z uwzględnieniem wszystkich nie tylko kwalifikowanych wad, mogłoby się odbyć wyłącznie na rozprawie. Zastosowany więc prawidłowo przez Sąd I instancji tryb uproszczony zezwalał tylko na dokonanie właśnie takiej kontroli jaką wykonano w niniejszym postępowaniu.

Natomiast norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Takie właśnie uzasadnienie przedstawiono w zaskarżonym wyroku w sposób precyzyjny i stosowny do zastosowanego trybu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia przesłanki zastosowania w tym postępowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. a ocena ta jest jak najbardziej prawidłowa co potwierdza nawet sam skarżący, jednakże oczekując od Sądu szerszego zbadania sprawy wskazując na dalsze przesłanki zaistnienia nieważności postępowania czy też podstawy wznowienia postępowania jak i naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

Jednakże wyjaśnić w tym miejscu należy, że skoro sprawa rozpoznawana była w trybie art. 133 w zw. z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. to nie można było przedmiotem oceny w ramach oceny legalności zaskarżonej decyzji czynić kwestii właściwego trybu prowadzenia niniejszego postępowania, gdyż takiego naruszenia nie można oceniać w ramach wad kwalifikowanych postępowania. To, że strona skarżąca wskazuje na prowadzenie niniejszej sprawy w niewłaściwym trybie (winien być jej zdaniem tryb wznowieniowy zamiast trybu stwierdzenia nieważności - powołując się na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r.) nie jest przesłaną nieważności postępowania z art. 156 k.p.a. czy też kwestią zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 k.p.a. zatem nie mogło to być przedmiotem rozważań Sądu w trybie uproszczonym. Takie naruszenie prawa musi być ocenione w ramach naruszenia prawa procesowego o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik postępowania. Tak więc skoro została stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, kwestia ta może być przedmiotem rozważań organu administracji w ramach ponownego rozpoznania sprawy w toku postępowania administracyjnego. Podobnie wskazywane w kasacji naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 79, poz. 464 ze zm.) w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłoby stanowić podstawę oceny Sądu w ramach normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego. Tym samym kwestie powyższe nie mogły stanowić podstaw oceny legalności zaskarżonej decyzji w trybie uproszczonym przez Sąd I instancji.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 61 § 1 i 4, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a to z uwagi na niedopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie przez organ w niniejszej sprawie kolejnego odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. pomimo pozostawania w toku takiego postępowania zakończonego uprzednio jedynie decyzją częściową Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007r., znak [...], bądź też - w przypadku przyjęcia przez Sąd odmiennej oceny charakteru tej decyzji i uznania jej za decyzję całościową - zostały wydane w sprawie rozstrzygniętej już poprzednio ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], prawidłowo odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r., a tym samym są nieważne po myśli art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można w tej sprawie mówić o zaistnieniu kolejnej przesłanki nieważnościowej o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. a więc, że kwestionowane decyzje będące przedmiotem oceny Sądu I instancji, dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Ostatni z powołanych wyżej przepisów spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.

Już powierzchowna analiza ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmawiającej J.K. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. Nr [...], prowadzi do wniosku, że ta decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. jest decyzją przedmiotowo i podmiotowo inną niż ta zaskarżona w rozpoznawanej sprawie.

Sprawa zakończona ostateczną decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...] wszczęta została przez J.K. i dotyczyła żądania tej strony stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 w części dotyczącej nieruchomości objętej dawną hipoteką nr [...], a jej rozstrzygnięcie odnosi się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w tejże części powołanego wyżej nr dawnej hipoteki, na co precyzyjnie wskazuje rozstrzygnięcie tej decyzji oraz przedstawione do tego rozstrzygnięcia uzasadnienie. Natomiast przedmiotowe postępowanie niewątpliwie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r. w części odnoszącej się do innej nieruchomości, a to oznaczonej jako dawna hipoteka pn. [...] pod nr [...], zaś wnioskodawcami w tej sprawie byli H.H. oraz A.B. Inne są zatem strony tego postępowania jak i jego przedmiot. Przedmiot postępowania, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. nie jest tożsamy z tym jaki pozostaje w niniejszej sprawie albowiem jak wynika z prostego zestawienia w/w decyzji skarżone decyzje dot. terenu innej nieruchomości precyzyjnie oznaczonej nr dawnej hipoteki. Zatem brak tożsamości podmiotowej jak i przedmiotowej w sprawie powoduje, iż nie można mówić w tej sprawie o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. a więc, że sprawa ta została rozstrzygnięta poprzednio inną decyzją ostateczną. Tym samym Sąd I instancji nie mógł wskazywać na tak określane przez stronę skarżącą kwalifikowane naruszenie prawa, albowiem nie ma go w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji jako nieusprawiedliwiony jawi się zarzut skargi kasacyjnej rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a., a to wobec faktu wydania przez Ministra Infrastruktury (Budownictwa) w odniesieniu do tej samej decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. dwóch sprzecznych rozstrzygnięć w trybie art. 156 i nast. k.p.a. - decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. oraz zaskarżonych decyzji z 2008 i 2009 r. wadliwie stwierdzających nieważność w/w decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] września 1991 r.

Niezasadny jest również zarzut pominięcia w motywach zaskarżonego wyroku wystąpienia w tej sprawie przesłanki wznowienionej poprzez wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], przez osobę podlegającą ex lege wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Takiego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. w imieniu piastuna organu Ministra Infrastruktury podpisał ten sam pracownik, który działał z upoważnienia Ministra Budownictwa i podpisał się pod decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie z wniosku J.K.

Niewątpliwie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do piastuna organu lecz do pracownika. W tej sprawie zaskarżone decyzje wydało dwóch różnych pracowników działających z upoważnienia Ministra Infrastruktury a więc nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu prawa a to art. 25 k.p.a. Generalnie bowiem wskazać należy, że nie można wiązać naruszenia prawa w omawianym zakresie z wydaniem decyzji przez pracownika organu w innej nawet podobnej sprawie. Wydanie decyzji przez upoważnionego pracownika organu w dniu [...] stycznia 2007 r. w sprawie J.K. nie uzasadniało potrzeby wyłączenia tegoż samego pracownika działającego z upoważnienia piastuna organu przy wydawaniu decyzji z upoważnienia Ministra Infrastruktury w dniu [...] grudnia 2008 r. skoro dotyczy to zupełnie innego postępowania administracyjnego. Zatem doszukiwanie się w tej sprawie przez skarżącego kasacyjnie nieistniejącego naruszenia prawa w opisywanym wyżej zakresie, nie mogło doprowadzić do jego ujawnienia przez Sąd I instancji.

Reasumując powyższe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.