Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 33/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust.1a i ust.1b, ust.2, ust.3;
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 76; art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej - Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie Prezydenta Miasta L. z [...] października 2020 r. odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o samodzielności lokali usługowych nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w L., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o samodzielności lokali usługowych nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w L..

W uzasadnieniu organ wskazał, że za samodzielne mogą zostać uznane jedynie te lokale, które spełniają kumulatywnie przesłanki określone w art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048; dalej jako: u.w.l.). Tym samym lokal musi być samodzielny zarówno w sensie technicznym, tj. spełniać odpowiednie wymagania techniczno-budowlane, jak i w sensie prawnym, tj. by został zrealizowany i oddany do użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami i wymaganymi decyzjami administracyjnymi.

W ocenie organu przedmiotowe lokale nie mają zapewnionej obsługi komunikacyjnej z części wspólnych budynku (klatki schodowe, korytarze, itp.), bądź z przyległego terenu, co oznacza, że nie spełniają technicznych i funkcjonalnych wymagań, wynikających z art. 2 ust. 2 u.w.l. W oparciu o przeprowadzone ustalenia organ wskazał, że dojścia do ww. lokali przedziela wykop szerokoprzestrzenny wykluczający możliwość ich prawidłowego użytkowania. Powodem tego jest niedokończona budowa w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...], czego skutkiem jest istnienie wykopu od strony jedynego wejścia do lokali usługowych nr [...] i [...].

Budynek, w którym znajdują się przedmiotowe lokale został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 1998 r.. Zakończenie budowy i przystąpienie do użytkowania budynku potwierdza decyzja z [...] grudnia 2000 r. o częściowym przyjęciu do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, z wyłączeniem lokali usługowych i garaży. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że z odbioru budynku wyłączono lokale usługowe, w tym lokale nr [...] do [...] oraz garaże, ze względu na fakt, że ich użytkowanie możliwe będzie dopiero po zakończeniu robót związanych z innym budynkiem, będącym obecnie w początkowej fazie realizacji.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność przedmiotowych lokal usługowego, z uwagi na brak pozwolenia na użytkowanie tych lokali oraz brak zapewnienia ich prawidłowej obsługi komunikacyjnej.

Zażalenie na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, złożyła skarżąca, która zarzuciła naruszenie przepisów art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l.

Spółdzielnia podkreśliła, że jej wniosek został złożony w celu uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu, a nie w celu ustanowienia odrębnej własności, zatem organ zastosował niewłaściwe przesłanki do oceny jej żądania. Organ odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, koncentrując się na przesłankach wymaganych dla ustanowienia odrębnej własności lokalu kumulatywnie z przesłankami samodzielności lokalu.

W ocenie skarżącej organ w sposób nieprawidłowy interpretuje pojęcie samodzielności określonej w art. 2 ust. 2 u.w.l. Podstawowym atrybutem samodzielności jest wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie oraz spełniona funkcja. O samodzielności określonego lokalu decyduje wyłącznie kryterium normatywne, tj. spełnienie przez niego warunków określonych przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 u.w.l. Lokale, które są przedmiotem wniosku spełniają te warunki i mogą być samodzielne bo wypełniona jest dyspozycja przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. Natomiast organ w sposób nieuprawniony odmawia stwierdzenia samodzielności lokalu wiążąc status samodzielności lokalu z warunkami ustanowienia odrębnej własności określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji stwierdziło, że w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, badaniu podlega, poza techniczną samodzielnością lokalu, również to czy spełnione zostały warunki określone art. 2 ust. 1a u.w.l. Możliwość odstąpienia od badania tych warunków zawiera art. 2 ust. 1b, stanowiący wyjątek. Zatem jedynie gdy budynek istniał przed [...] stycznia 1995 r. lub powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą - to wówczas nie stosuje się art. 2 ust. 1a, a w innych przypadkach wymóg art. 2 ust. 1a ma zastosowania i podlega badaniu w toku postępowania. Budynek, w którym znajdują się przedmiotowe lokale został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 1998 r. Oznacza to konieczność badania warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l., które to w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione. Przystąpienie do użytkowania wykonanego na podstawie ww. pozwolenia na budowę budynku nastąpiło na podstawie decyzji z [...] grudnia 2000 r. o częściowym przyjęciu do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, jednakże z wyłączeniem lokali usługowych i garaży. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że z odbioru budynku wyłączono lokale usługowe, w tym lokale nr [...] do [...] oraz garaże, ze względu na fakt, że ich użytkowanie możliwe będzie dopiero po zakończeniu robót związanych z innym budynkiem, będącym obecnie w początkowej fazie realizacji. Również w okresie późniejszym nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku w zakresie spornych lokali lub dokumentu potwierdzającego przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia zakończenia budowy w tym zakresie. Powyższe ustalenia organu znajdują również potwierdzenie w opinii biegłego sądowego - inż. L. W..

Dodatkowo - zdaniem Kolegium - prawidłowe było ustalenie, że przedmiotowe lokale nie mają obecnie zapewnionej obsługi komunikacyjnej z części wspólnych budynku.

W skardze wywiedzionej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art 217 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, mając na uwadze, że organ dodatkowo dysponował dokumentem w postaci opinii biegłego sądowego;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, co doprowadziło Kolegium do nieprawidłowego ustalenia, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia, mimo, iż lokal spełnia wymóg wydzielenia trwałymi ścianami określony w art. 2 ust. 2 oraz art. 1 u.w.l.;

- art. 2 ust. 1a u.w.l., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że przesłanki stwierdzenia samodzielności lokalu są tożsame z przesłankami odrębnej własności;

- art. 2 ust. 2 u.w.l., poprzez pominięcie i niezastosowanie jako samoistnej przesłanki samodzielności.

Na uzasadnienie zarzutów i wniosków skargi jej autor przedstawił stanowisko, że organ wadliwie nie zastosował art. 2 ust. 2 u.w.l. przyjmując konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek samodzielności wraz z przesłankami decydującymi o odrębnej własności wskazanymi w art. 2 ust.1a u.w.l.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.).

W przypadku kontroli decyzji administracyjnych i postanowień to sąd na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na specyfikę wydanych w sprawie rozstrzygnięć ze względu na charakter prawny zaświadczenia wynikający ze wskazanych w ich podstawie prawnej przepisów procesowych zawartych w Dziale VII k.p.a. Otóż jak wskazał Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 445/14) ,,w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a.". Ściśle związana z zastosowanymi przepisami procesowymi jest też odmienność poczynań organu administracyjnego, do którego skierowano wniosek o wydanie zaświadczenia, względem toku samego postępowania. Wydawane przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia.

Innymi słowy zaświadczenie wydawane przez organ zasadniczo jedynie potwierdza określony stan prawny lub faktyczny. W niektórych jednak sprawach wydanie zaświadczenia wymaga zweryfikowania przesłanek materialnoprawnych, określonych w stosownych przepisach. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te określa treść art. 2 u.w.l. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a). Wymogu tego nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (ust. 1b). Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy przy rozstrzyganiu wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowych lokali powinny być brane pod uwagę przesłanki określone w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Argumentacja skarżącej sprowadza się bowiem do twierdzeń, że skoro wystąpiła o wydanie zaświadczenia dotyczącego samodzielności lokali, to badanie kwestii odnoszących się do wymogów prawno-budowlanych (art. 2 ust. 1a u.w.l.) było niedopuszczalne. Innymi słowy organ powinien był ograniczyć się wyłącznie do kwestii technicznych przesłanek uznania lokalu za samodzielny (art. 2 ust. 2 u.w.l.). Argumentacji tej w żaden sposób nie można uznać za trafną. W szczególności przesądza o tym wprost treść art. 2 ust. 3 u.w.l., który stanowi, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia starosta bada spełnienie wymagań wynikających z ust. 1a do 2 tego artykułu, a zatem zarówno wymagań odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (ust. 2), jak również wymagań dotyczących zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (ust. 1a).

Tym samym całkowicie chybiona jest argumentacja skarżącej, że kwestia wymogów formalno-prawnych powstania lokalu nie podlegały badaniu przez organ, gdyż jej wolą było uzyskanie wyłącznie zaświadczenia dotyczącego samodzielności lokalu. Z oczywistych względów zaświadczenie jest jedynie pierwszym etapem do rozstrzygnięcia kwestii prawnej, tj. ustanowienia odrębnej własności lokalu, ale zakres ustaleń niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia w sposób jednoznaczny określono w ustawie i nie ogranicza się ono jedynie do technicznych przesłanek samodzielności. Taki pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r., III SA/Gd 249/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 stycznia 2020 r., II SA/Lu 563/19; wyrok WSA w Warszawie z 13 września 2019 r., VII SA/Wa 764/19; wyroki WSA w Krakowie z 27 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1341/20 i z 21 maja 2021 r., II SA/Kr 455/21).

Wydanie zaświadczenia przez starostę wymaga zatem weryfikacji z jednej strony przesłanek "technicznych" samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 u.w.l.), z drugiej – weryfikacji zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (art. 2 ust. 1a u.w.l.). W szczególności starosta ma zweryfikować zgodność wyodrębnienia lokalu z przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a także z aktami wydawanymi w ramach procesu budowlanego. W zależności od obowiązującej formy reglamentacji w danym wypadku należy zweryfikować: 1. zgodność wyodrębnienia lokalu z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem oraz 2. zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Sens omawianej regulacji (art. 2 ust. 1a u.w.l.) sprowadza się do ograniczenia nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r., I OSK 2032/18).

Innymi słowy, strona ubiegająca się o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych i użytkowych w budynku, musi mieć na względzie, że art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. należy odczytywać łącznie. Jedynie więc lokale, które spełniają łącznie określone w obu tych przepisach przesłanki, mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Tym samym lokal musi być samodzielny w sensie technicznym, ale równocześnie musi spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1a ww. ustawy.

Tymczasem z bezspornych ustaleń organów wynika, że przedmiotowe lokale wchodzą w skład budynku mieszkalnego wielorodzinnego zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. o pozwoleniu na budowę z [...] października 1998 r. Tym samym w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie tego przepisu zawarte w art. 2 ust. 1b u.w.l.).

Decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2000 r. udzielono natomiast pozwolenia na użytkowanie tego budynku, jednakże z wyłączeniem lokali usługowych i garaży oraz jednocześnie zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych i garaży wyłączonych z odbioru ww. budynku. Z uzasadnienia tej decyzji wynika wprost, że z odbioru budynku wyłączono lokale usługowe, w tym lokale nr od [...] do [...] oraz garaże, ze względu na fakt, że ich użytkowanie możliwe będzie dopiero po zakończeniu robót związanych z innym budynkiem (budynek Y), będącym obecnie w początkowej fazie realizacji. Oczywisty zatem jest brak pozwolenia na użytkowanie tych lokali, wobec czego nie oponuje również skarżąca. Oznacza to, że słusznie w sprawie organy uznały, że brak było podstaw do wydania żądanego w sprawie zaświadczenia, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Wobec powyższych argumentów niezasadne są podniesione w skardze zarzuty. Organy nie naruszyły art. 217 k.p.a., gdyż nie było możliwości wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącej. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo, nie doszło do naruszenia zasad prawdy materialnej czy swobodnej oceny dowodów. Organy prawidłowo zastosowały również przepisy prawa materialnego – nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.