Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1150/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 183 § 1-2, art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 890/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę w całości, 3. zasądza od J. K. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 890/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach, na skutek skargi J. K. (dalej także "skarżący", "odwołujący") na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej także "Dyrektor ŚOW NFZ") z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję.

Wymienionym rozstrzygnięciem Dyrektor ŚOW NFZ, działając m. in. na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach" lub "u.o.ś.o.z.) oddalił odwołanie J. K. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1.09.2017 r. do 30.06.2022 r., kod postępowania: [...], w rodzaju świadczeń leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13.04.2017 r. NFZ ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie określone wyżej na obszarze obejmującym gminę Ż. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż 96.300 zł oraz maksymalną liczbę umów w ilości 3. Oferty należało złożyć do dnia 4.05.2017 r. W ogłoszeniu wskazano obowiązujące przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty. W postępowaniu złożono 3 oferty, w tym ofertę odwołującego. W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert, w wyniku czego wezwała jednego oferenta do usunięcia braków formalnych. Następnie Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert, w wyniku której oferta odwołującego została odrzucona. Odwołujący się złożył protest, który Komisja Konkursowa uznała za bezzasadny. W dniu 7.07.2017 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 2 ofert.

J. K. złożył odwołanie, podnosząc w nim zarzut prowadzenia postępowania konkursowego z naruszeniem prawa oraz nieprawidłową wykładnię obowiązujących przepisów dotyczących kryteriów oceny ofert, co doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego poprzez pozbawienie możliwości zawarcia umowy z NFZ. Zdaniem odwołującego, zakreślenie nieświadomie błędnej odpowiedzi w formularzu ofertowym nie przesądza o tym, że każdy błąd będzie tożsamy z podaniem w niej nieprawdziwych danych.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor ŚOW NFZ wskazał, że jego analizie podlega to, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez Komisję Konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego strony. Organ wskazał, że ocena ofert w postępowaniu była dokonywana w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem". Ogłoszenie o konkursie zawierało wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, a ich treść była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych Centrali NFZ, jak i Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Odwołujący złożył w ofercie oświadczenie, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza co do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Działając w oparciu o art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach Komisja Konkursowa podejmowała wszelkie niezbędne czynności mające na celu stwierdzenie zgodności ofert ze stanem faktycznym i prawnym, zweryfikowanie spełnienia wymagań zawartych w szczegółowych materiałach informacyjnych, potwierdzenie spełnienia warunków dodatkowo ocenianych oraz zdolności oferentów do wykonywania oferowanej liczby świadczeń. W postępowaniu odrzucono ofertę J. K., który złożył protest na czynność Komisji Konkursowej. Komisja Konkursowa nie uwzględniła protestu, uznając go jako oczywiście bezzasadny z powodu podania nieprawdy na zadane pytanie ankietowe nr 1.2.2.2 w sprawie kontroli. Dyrektor podał, że wszystkie oferty (także odwołującego) oceniane były według tych samych, ściśle określonych w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach kryteriów wyboru ofert tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości, ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne od początku i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja Konkursowa po weryfikacji złożonych ofert w zakresie spełnienia warunków wymaganych oraz wskazanych w ofertach warunków dodatkowo ocenianych, porównała oferty przy pomocy systemu informatycznego wspomagającego postępowanie konkursowe. Ocena ofert oparta była na odpowiedziach udzielonych przez oferentów w ankietach złożonych w postępowaniu. Komisja Konkursowa odrzuciła ofertę odwołującego z powodu nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie. W związku z tym oferta odwołującego nie została wybrana do dalszego procedowania. Dyrektor uznał za niezasadny argument odwołującego o błędnej interpretacji pytania ankietowego polegającej na tym, że w poprzednim postępowaniu konkursowym ocenie podlegała jedynie kontrola z roku poprzedzającego rok składania oferty. Ponadto, zdaniem organu, odwołujący się przed złożeniem oferty, jako profesjonalny przedsiębiorca mógł wystąpić do NFZ z pytaniem o interpretację odpowiedzi. Dyrektor podkreślił, że Komisja Konkursowa w ramach postępowania stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Nadto, zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione wszystkim oferentom na tych samych zasadach, dostępne były na tablicach ogłoszeń w siedzibie Oddziału oraz na stronach internetowych Oddziału. Dlatego też postępowanie Komisji Konkursowej nie naruszało zasady równości stron. W konsekwencji Dyrektor stwierdził, że działania podejmowane przez Komisję Konkursową były prawidłowe. Komisja nie naruszyła zasad, które mogłyby spowodować uszczerbek w interesie prawnym odwołującego.

WSA w Gliwicach, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., po rozpoznaniu skargi J. K. uchylił zakwestionowaną nią decyzję. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Odnosząc się do wykładni literalnej powołanego przepisu Sąd stwierdził, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie, "nieprawdziwe informacje", jednakże przyjąć należy, że przez taką czynność uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. "Nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy. Nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Tymczasem, w uzasadnieniu podjętej w niniejszym postępowaniu decyzji nie wskazano na podstawie jakich przesłanek uznano intencjonalność działania oferenta, mimo treści wyjaśnień, że jedynie pomylił się. Sąd zwrócił uwagę, że Komisji Konkursowej niejako z urzędu było wiadomo, że oferent został ukarany karą umowną w zakresie świadczeń za 2015 r. Skoro Komisja wezwała oferenta do złożenia wyjaśnień, to winna była się do nich odnieść i wskazać przyczyny, dla których ich nie przyjęła, umotywować jak ten fakt wpłynie na wykonanie umowy w przyszłości. Oferent jako profesjonalny podmiot winien działać zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami kształtującymi warunki konkursu, jednakże jego argument o zmianie treści przepisów należy rozważyć w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, tym bardziej, że jego oferta została złożona zgodnie z przepisami prawa. Pogląd organu winien być w tym zakresie szczególnie starannie przedstawiony, gdyż wynik głosowania Komisji był 8 do 9 głosów, a zatem stanowisko to było zdecydowanie niejednorodne. Argument ten doznaje, w ocenie Sądu wzmocnienia poprzez treść dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, a to w zakresie odmiennej interpretacji sformułowania podanie "nieprawdziwych informacji" w innym niż przedmiotowe postępowaniu konkursowym, dokonanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach, a zatem ten sam organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, w zbliżonych do niniejszej sprawy okolicznościach. Organ ten zwrócił się do oferenta o wyrażenie zgody na zmianę treści odpowiedzi. W efekcie poczynionych ustaleń finalnie w ofercie za zgodą oferenta dokonano takich zmian, a informacja nie została potraktowana jako nieprawdziwa. Wprawdzie postępowanie to dotyczyło innego konkursu i innego podmiotu niż w rozpoznawanej sprawie, jednakże argument ten zasługuje na uwzględnienie, o tyle że postępowanie było prowadzone przez tożsamy organ według reguł wyznaczonych przez przepisy postępowania obowiązujące w obu przypadkach. Od organu należy zatem oczekiwać jednorodnego procedowania w stosunku do wszystkich podmiotów w zakresie tych samych reguł. Sąd zwrócił też uwagę na zmienne stanowisko komisji, co do przedmiotu "nieprawdziwych informacji". Niekonsekwencja organu przeczy oczywistości podania nieprawdziwych informacji, bo dla uznania, że są one nieprawdziwe wymaganą jest w ocenie Sądu oczywista niezgodność ze stanem rzeczywistym. Stąd nieuprawnione jest stanowisko organu zawarte w decyzji, że już ze sposobu sformułowania pytania ankietowego i okoliczności, w jakich zostało zadane nie powinny u profesjonalisty zrodzić się wątpliwości. Skoro jednoznaczne stanowisko nie zostało wypracowane przy ocenie kryteriów i nasuwało wątpliwości, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozważyć czy może ono skutkować przyjęciem jedynie mniejszej liczby punktów. Brak jednak zdaniem Sądu na gruncie zebranych materiałów podstaw do przyjęcia, że strona podała nieprawdę. Z tych przyczyn Sąd stwierdził niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał ocenić, czy oferent intencjonalnie podał informacje nieprawdziwe. Ustalenie tej kwestii będzie zaś stanowiło podstawę do określenia czy oferent spełnił wymogi stawiane w postępowaniu konkursowym.

Dyrektor ŚOW NFZ złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, kwestionującą go w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nieumyślnie podał nieprawdziwe informacje w ofercie, gdy w żaden sposób nie można przyjąć, by sytuacja ta miała mieć miejsce nieumyślnie, jednocześnie stopień zawinienia nie jest przesłanką która umożliwiłaby zwolnienie z odpowiedzialności i zastosowania tego przepisu; ponadto powołany przepis odnosi się wyłącznie do prawdziwości bądź nieprawdziwości oferty, tym samym strona podmiotowa nie ma dla jego zastosowania żadnego znaczenia;

b) § 8 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stanowisko organu w stosunku do odpowiedzi udzielonej przez skarżącego na pytanie ankietowe 1.2.2.2 nie jest dostatecznie sprecyzowane, w sytuacji, gdy zarówno rozstrzygnięcie w przedmiocie protestu ujawnia decyzję Komisji Konkursowej, jak i decyzja wyraża stanowisko organu;

c) zał. 7 tabeli 2 , działu I lp.2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że kryteria te nie są oczywiste, zapewne w efekcie czego skarżący przypadkowo podał w ofercie nieprawdziwe dane, w sytuacji gdy profesjonalny podmiot opracowuje składaną przez siebie ofertę;

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie został w sposób wyczerpujący wyjaśniony;

e) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Komisja Konkursowa naruszyła zasady równego traktowania, w sytuacji gdy każdy ze świadczeniodawców traktowany był w taki sam sposób w oparciu o takie same kryteria w tym postępowaniu i jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do porównywania różnych stanów faktycznych i różnych postępowań toczących się przed różnymi komisjami konkursowymi;

f) art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że kryteria oceny ofert miałyby nie wiązać Komisji Konkursowej.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tzn. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach z uwagi na przyjęcie, że organ dokonując rozstrzygnięcia nie zajął stanowiska wobec podania przez skarżącego nieprawdziwych informacji w sytuacji, gdy sprawa ta została przesądzona zarówno przy rozpatrzeniu protestu przez Komisję Konkursową, jak i przez wydanie zaskarżonej decyzji i nie sposób określić czym kierował się WSA dokonując takiej oceny.

Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji badanie zasadności skargi kasacyjnej rozpocząć należy od oceny zarzutów o charakterze procesowym, bowiem dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, w którym zebrano materiał dowodowy potrzebny do rozstrzygnięcia sprawy pozwala na dokonanie oceny zarzutów o charakterze materialnoprawnym.

Dokonując oceny zasadności zarzutów procesowych uznać należy je za częściowo uzasadnione, aczkolwiek trzeba wytknąć Kasatorowi, że w skardze kasacyjnej część zarzutów o charakterze procesowym kwalifikuje do zarzutów o charakterze materialno-prawnym. Przykładowo w punkcie 1 a) skargi kasacyjnej odwołuje się on do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej uzasadniając, że naruszenie to polega na ustaleniu (przyjęciu), że skarżący nieumyślnie podał nieprawdziwe informacje. Nie ma wątpliwości, że tego rodzaju stwierdzenie wskazuje na kwestionowanie dokonanych ustaleń, więc jest zarzutem prawa procesowego. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku zarzutu 1 b). Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów ... poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stanowisko organu w stosunku do odpowiedzi udzielonej przez skarżącego na pytanie ankietowe 1.2.2.2 nie jest dostatecznie sprecyzowane. Zarzut ten wskazuje na wadliwą ocenę materiału dowodowego we wskazanym zakresie, wiec jest zarzutem procesowym. Dodatkowo, jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego Kasator wskazał określony w punkcie 1 d) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie został w sposób wyczerpujący wyjaśniony, więc jest to również niewątpliwie zarzut o charakterze procesowym. Niewątpliwie zarzutem o charakterze procesowym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Kierując się jednak treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 i mając na uwadze fakt, że zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie stanowią całość, NSA w składzie orzekającym dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, że trafne są te, które dotyczą naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez przyjęcie, że organy nie odniosły się i nie wyjaśniły przyczyn dla których nie uwzględniły wyjaśnień skarżącego dotyczących przyczyn podania nieprawdziwych danych w zakresie pytania ankietowego 1.2.2.2.

W analizowanej sprawie Komisja Konkursowa odrzuciła ofertę Skarżącego uznając, że podał nieprawdziwe dane w zakresie pytania ankietowego 1.2.2.2. : "Udzielanie świadczeń w sposób i w warunkach nie odpowiadających wymogom określonym w umowie - tylko na podstawie kontroli". Skarżący na tak postawione pytanie odpowiedział "nie", w sytuacji, kiedy przeprowadzona u niego w 2015 r. kontrola zakończyła się nałożeniem kary umownej. Oferent wyjaśnił, że rzeczywiście, na skutek omyłki, udzielił błędnej odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że decyzja Dyrektora ŚOW NFZ, w sytuacji, kiedy stwierdzona nieprawidłowość nie stanowi w sposób oczywisty celowego działania świadczeniobiorcy, winna zawierać wyjaśnienie stwierdzonych rozbieżności. Komisja wezwała świadczeniobiorcę do złożenia wyjaśnień i nie przyjmując ich odrzuciła ofertę, uznając postępowanie świadczeniobiorcy za intencjonalne. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano na podstawie jakich przesłanek uznano intencjonalność działania oferenta. Braku tej argumentacji skarżący przeciwstawia swe stanowisko, że jego działanie nie było zamierzone, a wynikało z błędnej interpretacji kryterium, które w poprzednich latach dotyczyło jedynie roku poprzedzającego rok składania ofert. Nadto skarżący wskazując na jakość swej oferty wskazał brak interesu do wprowadzania komisji w błąd, zaś komisja z urzędu miała dostęp do informacji objętej pytaniem 1.2.2.2.

Stanowisko WSA w przedmiocie naruszenia przez organ w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez m.in. niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego jest nietrafne.

Zakres postępowania administracyjnego w części obejmującej wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy kreują przepisy prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowił przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Obliguje on komisję konkursową do odrzucenia złożonej przez świadczeniodawcę oferty zawierającej nieprawdziwe informacje.

Brzmienie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.o.z. wprawdzie nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się ustawodawca w tym przepisie, jednakże orzecznictwo NSA pozwala na przyjęcie, iż przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., II GSK 476/13, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2623/14). Oczywiście, że z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę odrzucenia oferty. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Okolicznościami takimi będą, np. nieprawdziwe informacje dotyczące posiadanego potencjału kadrowego czy sprzętowego (zob. A. Pietraszewska-Macheta Agnieszka (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, LEX 2015). Będzie nimi również fakt zatajenia okoliczności mogących rzutować na wynik postępowania. Przykładowo może to być zatajenie faktu udzielania - w okresie wcześniejszym - świadczeń w sposób i w warunkach nie odpowiadających wymogom określonym w umowie (co musi być ustalone na podstawie przeprowadzonej kontroli). Nie budzi chyba żadnych wątpliwości, że ujemne 0,5 punktu przyznawane z tego tytułu może wpłynąć na wynik postępowania, bowiem oferentowi nie jest znana treść innych ofert i być może te ujemne 0,5 pkt może decydować o wyniku postępowania. Fakt udzielania, w okresie wcześniejszym, świadczeń w sposób i w warunkach nie odpowiadających wymogom określonym w poprzedniej umowie może być złą prognozą dla realizacji świadczeń w przyszłości.

W takiej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, nie budzi wątpliwości, że podanie nieprawdy w formularzu ofertowym stanowiącym integralną część oferty należy uznać za podanie "nieprawdziwych informacji" w rozumieniu przepisu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.o.z. Żądanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie jest nieuzasadnione.

Nie można również zaaprobować stanowiska Sądu I instancji odnośnie konieczności zbadania i odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji problemu intencyjności działania oferenta.

O ile uzasadnienie odrzucenia oferty sporządzonej przez Komisję Konkursową zawiera jedynie stwierdzenie o przeprowadzeniu u oferenta kontroli, która zakończyła się wymierzeniem kary, o tyle już oddalając protest w skierowanej do świadczeniodawcy odpowiedzi Komisja sprecyzowała powody takiego działania. Wskazała na wyniki prze-prowadzonej kontroli, a odnosząc się do wskazanych przez skarżącego przyczyn podania nieprawdziwej informacji w formularzu podała, że jest on profesjonalnym podmiotem leczniczym, prowadzącym działalność gospodarczą, od którego należy wymagać profesjonalnego prowadzenia spraw. Do tego zaliczyć należy zgodne z prawdą i wymaganiami przygotowanie oferty konkursowej. W razie wątpliwości każdy z uczestników postępowania konkursowego przed złożeniem oferty mógł zadać pytanie o interpretację odpowiedzi.

W zaskarżonej decyzji Dyrektor ŚOW NFZ odnosząc się do problemu błędnej interpretacji pytania ankietowego wynikającej z innego brzmienia przepisu regulującego analizowaną kwestię w poprzednim okresie wskazał na § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z przepisu, który został przez organ zacytowany wynika, że oceny ofert dokonywało się według między innymi kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności między innymi poprzez wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia pokontrolnego. Wyniki kontroli odnosiły się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że w interpretacji pytań ankietowych dotyczących postępowania konkursowego z 2014 r., w części dotyczącej wyników kontroli, w odpowiedziach ankietowych należało uwzględnić wyniki ostatniej kontroli zakończonej wystąpieniem pokontrolnym począwszy od 2011 r. do dnia złożenia oferty. Tak więc tłumaczenie skarżącego, dotyczące spowodowania omyłki przez zmianę okresu, którego dotyczyła kontrola w stosunku do poprzedniego konkursu nie odpowiada rzeczywistości. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że oferent złożył oświadczenie, że zapoznał się z obowiązującymi przepisami, nie zgłasza do nich zastrzeżeń i przyjmuje je do stosowania. Dyrektor dodał ponadto, że oferent w razie wątpliwości, przed złożeniem oferty, jako profesjonalny przedsiębiorca, mógł wystąpić do Śląskiego OW NFZ z pytaniem o interpretację odpowiedzi.

Zgodzić się można ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kwestia ewentualnej intencjonalności powinna być dokładniej wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji, jednak nie można uznać tego naruszenia za uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazano przepisy, które mają w tym postępowaniu zastosowanie. Wskazano między innymi na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372). Kwestię kryterium "jakość - wyniki kontroli" reguluje jego przepis § 8. Przecież skarżący potwierdził, że zna przepisy mające podczas postępowania konkursowego zastosowanie, a oprócz tego przepisy te w opisanym wyżej ogłoszeniu mu wskazano. W takiej sytuacji trudno jest uznać, że skarżący będący osobą wykształconą, prowadzącą działalność gospodarczą, będący profesjonalnym podmiotem leczniczym nie zrozumiał treści pytania ankietowego. Poza tym mając wątpliwości w zrozumieniu treści formularza mógł zwrócić się do Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach o udzielenie mu stosownych wyjaśnień. W takiej sytuacji nie można mówić o braku intencji w działaniu świadczeniodawcy. Brak szerszego rozwinięcia kwestii omówionej w niniejszym akapicie w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] lipca 2017 r. nie stanowi, w ocenie składu orzekającego NSA, naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Problem odmiennej interpretacji sformułowania podanie "nieprawdziwych informacji" w innym niż przedmiotowe postępowaniu konkursowym, dokonanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach w zbliżonych do niniejszej sprawy okolicznościach nie może skutkować zasadnością uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Po pierwsze nie jest znany dokładny stan faktyczny tamtej sprawy, a po drugie nawet ewentualna rozbieżność w interpretacji wskazanego sformułowania nie może powodować uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli w niniejszej sprawie stwierdzono, że organy w sposób prawidłowy zinterpretowały pojęcie "nieprawdziwe informacje". Oczywistym jest, że od organu należy oczekiwać jednorodnego procedowania w stosunku do wszystkich podmiotów, których dotyczy ten sam stan faktyczny, przy tożsamym stanie prawnym, jednak w przypadku rozbieżności rozstrzygnięć w takiej sytuacji nie można z obrotu prawnego eliminować decyzji wydanej zgodnie z prawem, żeby ją dostosować do decyzji wydanej, być może, z naruszeniem prawa.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieuzasadniony. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkie-go sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź nie-zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje w pełni powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną faktyczną i prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12).

Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz ustalenia dokonane przez organ administracji publicznej uznać również należy, że odrzucając ofertę J. K. nie naruszono przepisu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.o.z. W świetle dokonanych przez organy ustaleń uznać należy, że skarżący w złożonej przez siebie ofercie podał nieprawdziwe informacje, co było działaniem mogącym powodować uzyskanie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia i mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonywaniu umowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć braku intencji w działaniu świadczeniodawcy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, dlatego na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oddalając ją.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).