Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 98/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 2 pkt 6, pkt 7, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 7, art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 pkt 17, art. 10a ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Rząśnia z dnia 7 lipca 2016 r. nr XX/113/2016 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rząśnia" stwierdza nieważność § 4 uchwały nr XX/113/2016 Rady Gminy Rząśnia z dnia 7 lipca 2016 r. w części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązująca od 1 sierpnia 2016 roku" oraz § 19 ust. 1 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rząśnia" stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. A. P.


UZASADNIENIE

W dniu 7 lipca 2016 r. Rada Gminy Rząśnia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 – w skrócie "u.s.g."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 – w skrócie "ustawa") podjęła uchwałę nr XX/113/2016 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rząśnia".

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Wieluniu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa:

1) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 19 ust. 1 uchwały, że do obowiązku właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy wyprowadzanie psów w miejscach publicznych może odbywać się wyłącznie w kagańcu i na smyczy, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione,

2) art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, poprzez zaniechanie uregulowania w uchwale, kwestii dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, podczas, gdy ustawa, taki wymóg nakłada.

W uzasadnieniu pierwszego z zarzutów skargi Prokurator stwierdził, że nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas, gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych. Niemniej jednak nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy i w kagańcu. Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy i kagańca.

Dalej Prokurator zauważył, że w § 21 rozdziału 7 załącznika do uchwały, rada gminy wskazała wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W uchwale nie ma natomiast zawartych uregulowań dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz trzymywania zwierząt gospodarskich. Tym samym nie została w sposób kompleksowy wypełniona delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Rząśnia wniosła o jej oddalenie. Organ ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy stwierdził, że w Regulaminie zostały zawarte obowiązki właścicieli zwierząt domowych zgodnie z dyspozycją analizowanego przepisu ustawy, zatem nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. W rozdziale 6 Regulaminu zawarte zostały obowiązki właścicieli zwierząt domowych, a w tym m.in. jakie mają oni zachować środki bezpieczeństwa z uwagi na bezpieczeństwo bądź uciążliwość dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego (generalnie więc dot. terenów użyteczności publicznej). Skarżący nie wyjaśnia bliżej w uzasadnieniu skargi na czym polega przekroczenie delegacji ustawowej omawianego przepisu. Skarżący nie wskazuje też, jaki zapis byłby wypełnieniem tej delegacji ustawowej. Jednocześnie organ nadmienił, iż przedmiotowa uchwała wprowadzająca Regulamin utrzymania czystości była przedmiotem wnikliwej oceny dokonywanej przez organ nadzoru, który nie zgłosił w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. W końcu stanowisko Rady Gminy znajduje potwierdzenie również w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym w wyroku WSA w Krakowie z 29 października 2019 r. II SA/Kr 957/19 oraz 16 października 2019 r. II SA/Kr 819/19.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, to zdaniem Rady, nie zasługuje on na uwzględnienie. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę w pełni wypełniła dyspozycję przytoczonego przepisu ustawy, o czym świadczy uważna analiza przedmiotowych zapisów § 21 Regulaminu. W postanowieniu § 21 ust. 1 wskazuje, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest możliwe na terenach wyłączonych z produkcji rolnej (wszelkie inne tereny) z zastrzeżeniem, że o ile są one do tego przeznaczone i nie ma możliwości ich wydostania się na tereny publiczne. Co oczywista, zapisy Regulaminu mają mieć charakter generalny i abstrakcyjny. I taki też charakter mają. Tym samym nie byłoby zasadne wyliczanie jakichś terenów (nieruchomości) dodatkowych, które to wyliczenie nie byłoby wyczerpujące, a ponadto charakteryzowało by się ciągłą zmiennością. Często różne tereny na skutek wydawanych indywidualnych decyzji wyłączane są z produkcji rolnej lub leśnej. Uznanie za nieważne omawianego zapisu Regulaminu spowoduje, że w przedmiotowym zakresie nie będzie żadnej regulacji. Stanowisko Rady Gminy Rząśnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2012 r. II SA/Gd 812/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XX/113/2016 Rady Gminy Rząśnia z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rząśnia", jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 z późn.zm. – w skrócie "ustawa"), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy). Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi stwierdzić trzeba, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 4 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Gmina nie może bowiem wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2014 r. II OSK 654/14 – Lex nr 1502921).

A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że przepis § 19 ust. 1 Regulaminu świadczy ewidentnie o przekroczeniu przez organ uchwałodawczy zakresu delegacji ustawowej. Zgodnie z jego treścią do obowiązku właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy wyprowadzać psy w miejscach publicznych może odbywać się wyłącznie w kagańcu i na smyczy, chyba że ze względu na rasę, wiek i stan zdrowia oraz cechy anatomiczne zwierzęcia jest to nieuzasadnione. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z prostego zestawienia § 19 ust. 1 Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika, że Rada Gminy Rząśnia w § 19 ust. 1 Regulaminu ustanowiła szereg obowiązków adresowanych do właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe podczas, gdy przepis rangi ustawowej określa jako adresatów obowiązków wymagających sprecyzowania w regulaminie "osoby utrzymujące zwierzęta domowe", którymi niekoniecznie muszą być ich właściciele, wykraczając tym samym poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto organ gminy sprzecznie z definicją legalną pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia przede wszystkim psy, którym poświęcił zasadniczą część regulacji § 19 ust. 1, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich zróżnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy. Brak jest wreszcie podstaw prawnych do nakładania na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku wyprowadzania psów w miejscach publicznych, wyłącznie w kagańcu i na smyczy, chyba że ze względu na rasę, wiek i stan zdrowia oraz cechy anatomiczne zwierzęcia jest to nieuzasadnione. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczy wyłącznie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie jak uczynił to lokalny prawodawca w § 19 ust. 1 miejsc publicznych, co świadczy o nieuprawnionym przekroczeniu delegacji ustawowej. Jednocześnie na podkreślenie zasługuje fakt, że tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, 27 czerwca 2017 r. II OSK 2873/15, 14 listopada 2017 r. II OSK 443/16 i 29 lipca 2020 r. II OSK 921/20 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn.zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa (osoby utrzymującej psa) bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Trzeba mieć przy tym na względzie regulację art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Na marginesie powyższych rozważań godzi się zauważyć, że przywołany w treści odpowiedzi na skargę na poparcie trafności stanowiska organu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 957/19 został usunięty z obrotu prawnego na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 921/20 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 21 Regulaminu zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy regulamin powinien określać wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zatem określenie w § 21 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacz to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Wobec tego brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności § 21 Regulaminu.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymagań art. 134 p.p.s.a. za konieczne uznał również z zakwestionowanie § 4 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2016 r. Takie sformułowanie § 4 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 15 lipca 2016 r. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 15 lipca 2016 r., poz. 3171) oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 30 lipca 2016 r., czy też z dniem 1 sierpnia 2016 r. Wskazać należy, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Rozważana regulacja jest więc nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 - dalej w skrócie "u.o.a.n."), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Data ogłoszenia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może ona wejść w życie. Z kolei zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., w myśl którego zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. A zatem, skoro treść § 4 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna, a ponadto narusza w istotnym stopniu art. 4 ust. 1 u.o.a.n., konieczne było usunięcie wspomnianej regulacji z obrotu prawnego w części dotyczącej słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2016 r.".

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc