Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2520/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L.K. i E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2015/13 w sprawie ze skarg L.K. i E.Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2015/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi L.K. i E.Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku L.K., w punkcie 1 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1954 r. w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania A.C. oraz w punkcie 2 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1954 r. w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania L.K. i E.Z. Organ wskazał, że w dacie wydania badanej decyzji A.C. nie żyła, co oznacza że nie mogła ona być stroną postępowania, w konsekwencji zaś należało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji w części uprawnień przysługujących jej do chwili śmierci. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności badanej decyzji w pozostałym zakresie. L.K. i E.Z. były bowiem prawidłowo reprezentowane przez działającego w ich imieniu pełnomocnika.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły L.K. i E.Z. podnosząc, że bezzasadnie uznano, że zachodziły podstawy jedynie do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.

Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest ustalenie czy wydaniu kwestionowanej decyzji towarzyszyła co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie w kontrolowanej decyzji Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku L.K., A.C. i Z.Z., w której miejsce wstąpiła A.C. i E.Z., odmówił przyznania wnioskodawczyniom odszkodowania na podstawie art. 160 § 4 k.p.a. wobec nieudowodnienia zaistnienia szkody, niewskazania kwoty żądanego odszkodowania oraz nieprzedstawienia dowodów, które wskazywałyby wysokość poniesionej szkody. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozstrzygnięcie to oraz jego uzasadnienie były prawidłowe i nieobciążone wadami implikującymi stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, bowiem to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania i udowodnienia poniesienia szkody, gdyż stosownie do art. 6 Kodeksu cywilnego organ administracji nie jest władny do samodzielnego ustalania tych okoliczności. Skoro wnioskodawczynie nie wykazały szkody, związku przyczynowego oraz wysokości żądanego odszkodowania wraz z dowodami je popierającymi, odmowa przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. była uzasadniona.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że osoba zmarła nie mogła być stroną postępowania odszkodowawczego. Postępowanie to mogło toczyć się jedynie z udziałem jej spadkobierców lub kuratora spadku. Zatem zasadne było stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w stosunku do A.C. Jednocześnie organ zauważył, że A.C., L.K. i E.Z. reprezentowane były w postępowaniu o przyznanie odszkodowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaznaczył, że fakt, iż pełnomocnik skarżących nie interesował się zleconą mu do prowadzenia sprawą nie może wpływać obecnie na treść rozstrzygnięcia. W rezultacie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej praw L.K. i E.Z. nie jest obciążona wadami implikującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności. Roszczenie o przyznanie odszkodowania jest roszczeniem indywidualnym, a skuteczność złożenia wniosku nie rozciąga się na wszystkie strony postępowania nadzorczego obejmującego decyzję dekretową, z której stwierdzenia nieważności (lub wydania z naruszeniem prawa) wnioskodawcy wywodzą swoją szkodę. Każdej z osób składających wniosek o odszkodowanie przysługuje odrębne roszczenie do wysokości jej udziału wynikającego z postanowień spadkowych. Postępowanie o przyznanie odszkodowania pozostaje w dużej mierze w dyspozycji stron, które decydują o złożeniu odpowiedniego wniosku. Sam fakt rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury wniosków jedną decyzją nie oznacza, że uprawnienia do uzyskania odszkodowania poszczególnych wnioskodawczyń pozostają od siebie uzależnione. Za niezrozumiały uznał natomiast zarzut niezawieszenia postępowania skoro przez okres roku spadkobiercy strony, pełnomocnik ani pozostałe strony nie poinformowali o śmierci A.C.

Skargi na powyższą decyzję wniosły L.K. i E.Z., zaskarżając ją w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy punkt 2 decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 97 § 1 pkt. 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż zachodziły podstawy jedynie do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., w sytuacji kiedy w związku ze śmiercią jednej ze stron postępowania organ zobowiązany jest zawiesić postępowanie w całości, a decyzja wydana w ramach postępowania, gdzie spadkobiercy zmarłego nie zostali wezwani, w całości dotknięta jest sankcją nieważności oraz naruszenie art. 107 § 3 i art. 9 oraz art. 11 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie nieustosunkowania się do stanowisk skarżących przedstawionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz niewyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń prawnych, które doprowadziły do przyjęcia, że sytuacja w której umiera jedna ze stron postępowania nie obliguje organu do zawieszenia postępowania w całości.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi k.p.a. - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wskazał, że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania A.C., która w dacie jej wydania nie żyła. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji, ani postanowień. Zatem skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego w tej części, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Jeżeli stronami postępowania o odszkodowanie było kilka osób, a jedna z nich w dacie orzekania nie żyła, to w sytuacji gdy decyzja jest prawidłowa w pozostałej części, możliwe było stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania wobec osoby zmarłej.

Sąd wyjaśnił także, że skarżące w postępowaniu odszkodowawczym były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo tego nie wskazały nawet wysokości dochodzonego odszkodowania, ani nie wskazały jaką każda ze stron poniosła szkodę. Sąd podkreślił, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na stronę występującą z wnioskiem o przyznanie odszkodowania obowiązek współdziałania strony w zebraniu materiału dowodowego. Strona występująca o odszkodowanie winna zakreślić ramy tego żądania i jego podstawę faktyczną, podając na czym polegała szkoda, jaką poniosła na skutek wydania decyzji, których nieważność stwierdzono, a także wskazać istotne dla sprawy okoliczności wymagające wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym. Sąd zaznaczył, że w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją Ministra Infrastruktury takie dowody nie zostały przedstawione. W ocenie Sądu, skoro strona postępowania nie udowodniła szkody, to prawidłowym było orzeczenie o odmowie przyznania odszkodowania.

Sąd podkreślił ponadto, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie wyłącznie kwestii czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Co oznacza to, że w postępowaniu tym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. Zdaniem Sądu, organ nadzoru właściwie ustalił, że kontrolowana decyzja, w zakresie w jakim odmawia skarżącym przyznania odszkodowania jest prawidłowa, wobec czego słusznie odmówił stwierdzenia jej nieważności w tej części. Roszczenie o odszkodowanie jest indywidualnym prawem każdej ze stron i może być dochodzone przez strony jednym wnioskiem lub oddzielnie. Każda ze stron ma bowiem własny interes prawny i musi wykazać poniesioną przez siebie szkodę, sama zakreśla ramy żądania, podstawę faktyczną, podając na czym polega szkoda, która poniosła na skutek wydania decyzji, której nieważność stwierdzono.

Ponadto Sąd zaznaczył, że zarzuty, iż Minister Infrastruktury powinien był zawiesić postępowanie w przedmiocie odszkodowania są o tyle bezprzedmiotowe, że organ ten nie miał wiedzy o zgonie A.C. Zaś konsekwencją prowadzenia postępowania w stosunku do nieżyjącej strony jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Sąd zaznaczył, że nawet gdyby mając wiedzę o śmierci strony organ zawiesiłby postępowanie w całości, to w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru badając kontrolowaną w nim decyzję może stwierdzić jej nieważność w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością, a nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości z tej przyczyny. Dlatego zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. były nieskuteczne, tym bardziej, że art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie był stosowany. Za niezasadne Sąd Wojewódzki uznał także zarzuty naruszenia art. 9, 11 i 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nadzoru do kwestii zawieszenia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji w części, odniósł się na stronach 3-4 zaskarżonej decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły L.K. i E.Z. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w następstwie wadliwego uznania, iż zachodziły podstawy jedynie do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. w sytuacji, kiedy, w związku ze śmiercią jednej ze stron postępowania w toku sprawy, organ zobowiązany był zawiesić postępowanie w całości, a decyzja wydana w ramach postępowania, gdzie spadkobiercy zmarłego nie zostali wezwani, w całości dotknięta jest sankcją nieważności; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych uznania, że sytuacja, w której umiera jedna ze stron postępowania, nie obliguje organu do zawieszenia postępowanie w całości, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał efektywnej kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, do czego był zobowiązany; a także naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem do czego był zobowiązany.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych podniesiono, że Minister Infrastruktury zobowiązany był do zawieszania toczącego się przed nim postępowania w związku ze śmiercią jednej z uczestniczek. Jednocześnie zdaniem autora skarg kasacyjnych, brak takiego zawieszenia skutkować powinien stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji w całości a nie w części.

Ponadto w skargach kasacyjnych wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzono, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności tylko części decyzji, jednakże dotyczy to tylko niektórych decyzji administracyjnych i pamiętać należy, że w przypadku szeregu decyzji takie częściowe stwierdzenie nieważności nie jest możliwe. Podkreślił, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest jedynie, gdy tylko część unieważniona zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., ale tylko wtedy, gdy wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. W ocenie skarżących kasacyjnie powyższe okoliczności nie występują w niniejszej sprawie, w rezultacie zaś nie można było stwierdzić nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że oczywiście nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów dotyczy kontroli administracji publicznej w zakresie aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast drugi przepis dotyczy orzeczeń sądu stwierdzających nieważność uchwał lub aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. albo stwierdzających, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Natomiast przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyrok sądu dotyczący badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zatem z oczywistych względów wskazane przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, wobec tego nie mogły być naruszone.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie twierdzi autor skarg kasacyjnych, bo nie budzi wątpliwości, że w przypadku śmierci strony postępowania administracyjnego, organ stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zobowiązany jest zawiesić postępowanie, celem ustalenia następców prawnych, jeżeli oczywiście nie zachodzą wyjątki wskazane w tym przepisie. Minister Infrastruktury nie zawiesił postępowania dotyczącego odszkodowania, ponieważ do dnia wydania decyzji nie posiadał informacji o śmierci strony A.C. Jednak niezależnie od świadomości organu o tej okoliczności, taki stan powoduje powstanie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. W tym zakresie stanowisko skarżących kasacyjnie oraz organu i sądu jest zgodne. Występująca między nimi różnica dotyczy dopiero skutków tego rażącego naruszenia prawa. Organ uznał, że skutkiem jest tylko częściowa nieważność decyzji, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Natomiast skarżące uważają, że naruszenie skutkuje nieważnością całej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację sądu pierwszej instancji.

Jak to trafnie wskazał już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 3/02 (OSNP z 2004/4/56) w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7). Słusznie jednak podkreśla się, że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Istotne jest zatem to, czy można w sposób niebudzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Zatem pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji, tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem (tak w orzeczeniach z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2311/97, LEX nr 48738, z 29 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 583/96, LEX nr 45666, z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25 oraz NSA w wyroku z 28 stycznia 2013 r. II GSK 1145/11 (CBOIS www.nsa.orzeczenia.gov.pl )).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., której nieważności domagają się skarżące, zakończyła postępowanie z wniosków L.K., Z.Z., Z.Z. i A.C. o przyznanie odszkodowań (w miejsce zmarłych Z.Z. i Z.Z. wstąpiły A.C. i E.Z.). Jak to prawidłowo wyłożył Sąd pierwszej instancji w sprawie tej miał zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do jego uchylenia z dniem 1 września 2004 r. w zw. z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692). Za Ministrem należy powtórzyć, że roszczenie o przyznanie odszkodowania jest roszczeniem indywidualnym, a skuteczność złożenia wniosku nie rozciąga się na wszystkie strony postępowania nadzorczego obejmującego decyzję dekretową, z której stwierdzenia nieważności (lub wydania z naruszeniem prawa) wnioskodawczynie wywodzą swoją szkodę. Każdej z osób składających wniosek o odszkodowanie przysługuje odrębne roszczenie do wysokości jej udziału wynikającego z postanowień spadkowych. Postępowanie o przyznanie odszkodowania pozostaje w dużej mierze w dyspozycji stron, które decydują o złożeniu odpowiedniego wniosku. Sam fakt rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury wniosków jedną decyzją nie oznacza, że uprawnienia do uzyskania odszkodowania poszczególnych wnioskodawczyń pozostają od siebie uzależnione. Prawidłowo wskazał także Sąd, że każda ze stron niniejszego postępowania ma własny interes prawny i jest zobowiązana wykazać poniesioną przez siebie szkodę, sama zakreśla ramy żądania, podstawę faktyczną, podając na czym polega szkoda, którą poniosła na skutek wydania decyzji, której nieważność stwierdzono.

Decyzja pozytywnie rozstrzygająca kwestię przysługującego skarżącym odszkodowania musiałaby składać się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji. Zatem tylko część unieważniona zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., (wydanie decyzji co do nieżyjącej A.C.) a wadliwość rozstrzygnięcia w tej części nie wywiera wpływu na treść pozostałego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (co do skarżących). Pozostałe w mocy rozstrzygnięcie decyzji, którego Minister nie stwierdził nieważności może mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny (może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym), a z drugiej, jej treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Niezawieszenie postępowania przez Ministra Infrastruktury wywarło negatywny wpływ jedynie na część decyzji dotyczącej ewentualnego uprawnienia (roszczenia) do odszkodowania przysługującego zmarłej w toku tego postępowania administracyjnego A.C. W rezultacie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. w całości. Tym samym Sąd prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargi.

Nie można się zgodzić z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że Sąd nie uzasadnił podstaw prawnych swojego stanowiska. Przeczy temu obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ze wskazaniem mających zastosowanie przepisów prawa, z którego jasno wynika, dlaczego Sąd uznał stanowisko organu za zgodne z prawem. Dodać tu należy, że odmienne od prezentowanego przez skarżące kasacyjnie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie może być podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew wywodom zawartym w skargach kasacyjnych, Sąd wymienił wszystkie zasadnicze zarzuty zawarte w skargach i do wszystkich odniósł się. W szczególności odniósł się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. podając, że do kwestii zawieszenia postępowania Minister wypowiedział się na stronach 3-4 zaskarżonej decyzji. Lakoniczność wywodów organu i sądu w tym zakresie, nie miała wpływu na wynik sprawy. Takiego wpływu skarżące nie wykazały w skargach ani w skargach kasacyjnych, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest to wymóg konieczny do ich uwzględnienia.

Dlatego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy i dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, nienaruszając art. 3 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne oddalił.