Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 224/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 1, art. 28 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11a, art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 19 ust. 2, art. 60 ust. 2 pkt 4, art. 98 ust. 3a,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 179, art. 183 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Op 445/09 w sprawie ze skargi Rady Miasta K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej zmian w budżecie miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. na rzecz Rady Miasta K.120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt. I SA/Op 445/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w sprawie ze skargi Rady Miasta K.–K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O.z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie miasta, uchylił zaskarżoną uchwałę i określił, że nie może być wykonana.

Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu [...] maja 2009 r. Rada Miasta K.-K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009 r., w której dokonała zmian w stosunku do przedłożonego przez Prezydenta Miasta projektu zmian budżetu, polegających na wykreśleniu ujętego w projekcie zadania inwestycyjnego ("budowa oświetlenia alei parkowej łączącej ulicę [...] z ul. G.") oraz na wprowadzeniu nowego zadania pod nazwą "budowa oświetlenia ul. P. i terenów przygarażowych po obu stronach tej ulicy" na kwotę 120.000 złotych.

Dokonując kontroli tej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm., dalej: u.r.i.o.) stwierdziło, że tym działaniem Rada dopuściła się naruszenia prawa i wezwało ją do usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykreślenie z planu wydatków wprowadzonego zadania inwestycyjnego z uwagi na naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.).

Ponieważ Rada nie usunęła tego naruszenia w żądanym przez Kolegium zakresie i terminie, o czym Prezydent Miasta oraz Przewodniczący Rady Miejskiej pismami odpowiednio z dnia 16 lipca 2009 r. i z dnia 23 lipca 2009 r. poinformowali Kolegium, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.r.i.o. organ ten uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], orzekł nieważność § 1 ust. 5 pkt 1 lit. "l" uchwały Nr [...] Rady Miasta K.-K. z dnia [...] maja 2009 r., a więc w części wprowadzającej nowe zadanie inwestycyjne pod nazwą "Budowa oświetlenia ul. P. i terenów przygarażowych po obu stronach tej ulicy" na kwotę 120.000 złotych. Ponadto ustalił budżet miasta w zakwestionowanej części w ten sposób, że wykreślił wskazane zadanie z załącznika nr 9 do uchwały budżetowej z dnia 5 lutego 2009 r., zmniejszył w dziale 900, rozdziale 90015 wydatki majątkowe o kwotę 120.000 zł. i równocześnie zwiększył o kwotę 120.000 zł. rezerwę ogólną na te wydatki.

Rada Miasta K.-K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonej uchwale nie wskazano precyzyjnie przepisu, który w uchwale z dnia [...] maja 2009 r. o zmianie budżetu został naruszony i na czym to naruszenie miałoby polegać, co skutkowało brakiem wykazania przesłanki istotności naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Strona skarżąca nie podzieliła poglądu organu o odmienności zasad uchwalania budżetu i uchwalania zmian w budżecie i wynikającej stąd zasady, że organ stanowiący nie może wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nie objętych tym projektem i wykraczających poza zakres uchwały budżetowej. Zakwestionowała też stanowisko Kolegium, iż w procedurze zmian uchwały budżetowej stosuje się wyłącznie przepisy art. 179 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., z wyłączeniem możliwości stosowania art. 183 ust. 2 u.f.p.i art. 52 ust. 1a u.s.g.

W ocenie skarżącej, akceptacja stanowiska Kolegium prowadziłaby do wyznaczenia organowi uchwałodawczemu gminy jedynie roli podmiotu udzielającego kontrasygnaty (akceptacja w całości bądź też odmowa akceptacji przedłożonego projektu), co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Nie zgodziła się z oceną, jakoby przepisy dotyczące uchwalania budżetu nie mogły być stosowane w procedurze uchwalania zmian do budżetu. Zarzuciła też brak wskazania przez Kolegium jednoznacznego przepisu, z którego miałby wynikać zakaz wprowadzania przez organ stanowiący gminy (miasta) innych zadań niż te, które są objęte pierwotnym budżetem lub projektem zmian do niego.

Odpowiadając na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. wniosło o jej oddalenie w całości. Za gołosłowne i nieznajdujące oparcia w stanowisku Kolegium wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały uznano stwierdzenie, iż rolą Rady Miasta miałoby być jedynie udzielanie kontrasygnaty, oraz że do zmian uchwały budżetowej nie stosuje się dotyczących uchwalania budżetu. Wprost przeciwnie, uprawnienie do dokonywania takich zmian można wyprowadzić z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowiącego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. uchwalanie budżetu, co obejmuje również uprawnienie do dokonywania zmian w budżecie. Konieczne jest jednak spełnienie przez gminę wymagań proceduralnych, a mianowicie tego, że z inicjatywą tych zmian może wystąpić wyłącznie organ wykonawczy, co wynika z art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p.. Taka konstrukcja wynika ze szczególnej odpowiedzialności organu wykonawczego za wykonanie budżetu. Kolegium poddało również w wątpliwość prawidłowość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego na podstawie dokumentu podpisanego przez Przewodniczącego Rady Miasta działającego na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 12 sierpnia 2009r. o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego oraz z dnia 18 sierpnia 2009r. o udzieleniu pełnomocnictwa radcy prawnemu T. P., które zostało podpisane przez tegoż Przewodniczącego.

Pismami z dnia 4, 5 i 10 listopada 2009 r. strona skarżąca uzupełniła argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględnił skargę.

Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów o nieprawidłowym reprezentowaniu strony skarżącej wskutek ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego w osobie radcy prawnego przez przewodniczącego Rady Miasta na podstawie pełnomocnictwa z dnia 18 sierpnia 2009 r., udzielonego na podstawie uchwały z dnia 12 sierpnia 2009 r., wskazał na treść art. 98 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy może być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, zaś podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi, zgodnie z art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.s.g., uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Sąd I instancji przyjął, że wolą ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do wniesienia skargi także organowi gminy, który podjął uchwałę zakwestionowaną przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu, podstaw do takiego wnioskowania należało upatrywać w wykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji podzielił również pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sama rada gminy może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji przywołał także treść art. 98 ust. 3a) u.s.g., który stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczącego uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Skoro ustawodawca przewidział swoistą sukcesję uprawnienia do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, to zakładając jego racjonalność, należy przyjąć, że wspomniane uprawnienie przysługuje także tej radzie gminy, która podjęła uchwałę zakwestionowaną przez organ nadzoru. W ocenie Sądu I instancji, nie można też było pomijać art. 98 ust. 2a u.s.g. określającego termin wyznaczenia rozprawy przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze, treść którego to przepisu jednoznacznie wskazuje na wnoszenie skarg do sądu przez organy gminy.

W ocenie Sądu I instancji, przesądzenie dopuszczalności wniesienia skargi przez Radę Miasta dowodzi bezzasadności zarzutu niewłaściwego umocowania pełnomocnika reprezentującego Radę. Sąd stwierdził, że wniesienie skargi przez radcę prawnego z powołaniem na pełnomocnictwo udzielone Przewodniczącemu Rady, nie mogło być traktowane jako wniesienie skargi przez osobę nieuprawnioną.

Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd I instancji podniósł, że organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał na naruszenie przepisów art. 179 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przewidujących wyłączną kompetencję organu wykonawczego gminy do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą. Materia dotycząca opracowywania i uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w rozdziale 2 działu IV ustawy o finansach publicznych oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Według art. 179 u.f.p. przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wójtowi gminy (burmistrzowi, prezydentowi) przysługuje wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. W odniesieniu do zmian w trakcie roku budżetowego uchwalonej wcześniej uchwały budżetowej brzmienie wymienionych przepisów wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może przystąpić do prac zmierzających do zmiany uchwały budżetowej bez inicjatywy organu wykonawczego tej jednostki, przejawiającej się w przygotowaniu projektu zmiany takiej uchwały i skierowaniu takiego projektu pod obrady organu stanowiącego. Zgodnie z art. 183 ust. 2 u.f.p., bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca wyraźnie wymienia przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych przypadkach, nie objętych hipotezą przepisu art. 183 ust. 2 u.f.p., organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskami organu wykonawczego. W szczególności może, mimo sprzeciwu organu wykonawczego, podjąć uchwałę powodującą zmniejszenie przychodów jednostki lub też powodującą zwiększenie jej wydatków, byleby tylko zmiany te nie spowodowały jednoczesnego zwiększenia deficytu budżetu jednostki

Art. 179 u.f.p. stanowi wyłącznie o upoważnieniu zarządu do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej pojmowanej jako przygotowanie projektu uchwały oraz jej przedstawienie organowi stanowiącemu (tak samo art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wskazujący na wójta, prezydenta, burmistrza). Natomiast kompetencja do podjęcia uchwały została bezsprzecznie przyznana radzie gminy zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność, że poprawki (zmiany projektu) uchwały dotyczą materii budżetowej, nie świadczy o tym, że projektowane mogą być tylko przez podmiot, którego uprawnienia wynikają z art. 179 u.f.p. Z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi mieć wpływ na kształt uchwały budżetowej, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać z wyraźnych zapisów ustawowych. Tego rodzaju istotne ograniczenie wprowadza art. 183 ust. 2 u.f.p. wykluczający możliwość zmiany zawartych w projekcie uchwały propozycji wysokości dochodów i wydatków budżetowych, ale tylko w sposób, który prowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego przedstawionego w projekcie. Sąd I instancji stwierdził, że z omawianego przepisu nie wynika zakaz dokonywania przez radę gminy bez zgody organu wykonawczego zmian innych niż powodujące zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednoczesne zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, w ocenie Sądu, możliwe są inne zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. stwierdził, że dokonana przez organ stanowiący Miasta K.-K. zmiana w przygotowanym przez organ wykonawczy projekcie zmiany uchwały budżetowej, mimo, że wprowadziła nowe zadanie, nie spowodowała jednak zwiększenia deficytu budżetu, a więc nie zachodziła konieczność uzyskania zgody organu stanowiącego na dokonanie zmiany przygotowanego przez organ wykonawczy projektu uchwały budżetowej, co przy zachowaniu wymogu inicjatywy uchwałodawczej przez Prezydenta Miasta przy podejmowaniu spornej uchwały prowadziło do wniosku, że treść tej uchwały nie naruszała prawa. Sąd podniósł, iż odmienne przekonanie organu zostało oparte na błędnej wykładni art. 60 ust. 2 pkt 4 i art. 179 u.f.p., dokonanej z pominięciem istotnego dla sprawy art. 183 ust. 2 u.f.p., co doprowadziło do wadliwego ustalenia przez ten organ, że Rada Miasta K.-K. przy podjęciu zakwestionowanej uchwały naruszyła prawo w stopniu istotnym.

Regionalna Izba Obrachunkowa w O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p. polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie tylko regulują kwestię kompetencji organu wykonawczego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie zmiany budżetu, ale także przyznają organowi stanowiącemu prawo do dokonywania zmian (w granicach określonych przepisem art. 183 ust. 2 u.f.p.) w złożonym projekcie bez zgody organu wykonawczego, podczas gdy przepisy te przewidują wyłącznie prawo organu wykonawczego do kształtowania treści projektu, a organ stanowiący może dokonywać ewentualnych poprawek w projekcie wyłącznie w przedmiotowych ramach zakresu treściowego inicjatywy;

2) błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że kompetencja rady gminy do uchwalania zmian budżetu w trakcie roku budżetowego obejmuje nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu w granicach wyznaczonych treścią złożonego przez wykonawczy projektu, ale też uprawnienie do swobodnego decydowania o jego treści, z ograniczeniami wynikającymi wyłącznie z art. 183 ust. 2 u.f.p.;

3) niewłaściwe zastosowanie art. 183 ust. 2 u.f.p. poprzez uznanie, że przepisy te mają zastosowanie nie tylko w procedurze uchwalania uchwały budżetowej, ale również w procedurze zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 31 i art. 98 ust. 1 u.s.g., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. powoduje nieważność postępowania, poprzez przyjęcie, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do reprezentacji gminy, w tym udzielenia pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tym samym, że pełnomocnik strony był należycie umocowany, podczas gdy wyłącznie uprawnionym do reprezentacji gminy, w tym do udzielania pełnomocnictwa procesowego, jest wójt gminy (Prezydent Miasta K.-K.).

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, wskazując na treść przepisu art. 52 u.s.g. oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., że w art. 52 u.s.g. przewidziane zostało prawo do wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej w przedmiocie "pierwotnego" budżetu gminy, natomiast w art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. określona została wyłączna inicjatywa wójta w zakresie dokonywania zmian w obowiązującym budżecie. W ocenie strony, wynika to z wykładni literalnej przepisów, jak i z przyjęcia racjonalności ustawodawcy, który nie regulowałby dwukrotnie tych samych kwestii. Według strony nie ulega wątpliwości, że w ust. 1, 2, 3 art. 52 u.s.g. chodzi o "pierwotny" projekt budżetu. Uznanie, że ust. 1a wspomnianego przepisu nakazuje rozumieć pod pojęciem "projektu budżetu" także i projekt zmiany budżetu, nie znajduje ani uzasadnienia logicznego, ani oparcia w obowiązujących regułach wykładni.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, również przepis art. 183 u.f.p. dotyczyć może, ze względu na zasadę konsekwentności języka prawodawcy, wyłącznie uchwały budżetowej w momencie jej "pierwotnego" uchwalania. Nie jest możliwe nadawanie sformułowaniu "projekt uchwały budżetowej" użytemu w art. 183 ust. 2 u.f.p. innego znaczenia niż w ust. 1 i ust. 3 tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że wprowadzenie przez radę gminy zmian do projektu uchwały przedłożonego przez wójta podlega ograniczeniom wynikającym z istoty pojęcia inicjatywy w zakresie stanowienia prawa. Zdaniem strony, w przypadku uchwalania zmian uchwały budżetowej rada gminy może wprowadzać nowości konieczne ze względu na poprawność czy efektywność regulacji proponowanej przez wójta. Podkreślono, że będą to zmiany formalne, służące udoskonaleniu czy modyfikacji projektu wójta, ale zawsze w granicach wyznaczonych celem i przedmiotem założenia organu wykonawczego.

Regionalna Izba Obrachunkowa w O. podniosła, że wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych, dowolnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. W ocenie strony, działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się do zagadnienia reprezentacji gminy, w tym udzielenia pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała art. 31 u.s.g., zgodnie z którym gminę na zewnątrz reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Na podstawie art. 34 p.p.s.a. jest on uprawniony (wyłącznie) do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, m.in. radcy prawnemu do działania w postępowaniu sądowadministracyjnym. Strona podniosła, że Rada gminy nie posiadając uprawnień do reprezentacji gminy nie mogła skutecznie upoważnić Przewodniczącego Rady do reprezentacji gminy w postępowaniu, w tym do ustanowienia pełnomocnika procesowego. W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej, skoro w sprawie nie zostało przedłożone pełnomocnictwo z podpisem osoby uprawnionej do reprezentacji Gminy K.-K., czyli Prezydenta Miasta, uznać należało, że pełnomocnik nie był należycie umocowany, co stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzutem najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, tj art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 31 i art. 98 ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do reprezentacji gminy, w tym udzielenia pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tym samym, że pełnomocnik strony był należycie umocowany, podczas gdy wyłącznie uprawnionym do reprezentacji gminy, w tym do udzielania pełnomocnictwa procesowego, jest wójt gminy (Prezydent Miasta K.-K.). W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. powoduje nieważność postępowania.

Rozpoznając powyższy zarzut wskazać należy, iż podmiotem praw i obowiązków jest gmina jako wspólnota terytorialna. Gmina posiada zdolność procesową a czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych dokonuje przez organy lub osoby uprawnione do działania w jej imieniu (art. 26 § 1 i art. 28 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt/burmistrz/prezydent. Organ gminy działa w jej imieniu i nie może być traktowany jako podmiot od niej niezależny.

Kwestia dopuszczalności złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez radę gminy reprezentowaną przez jej przewodniczącego wielokrotnie była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 344/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był uprawniony do dokonania tej czynności. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że "co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby o tym wprost, poza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, z którego takie uprawnienie dla przewodniczącego rady wynika w okresie zmiany kadencji rady gminy, to jednak uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. W sytuacji gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady." Taki też pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07.

Stanowisko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje. Wykładnia przepisów o zaskarżaniu rozstrzygnięć nadzorczych musi bowiem uwzględniać przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP o zapewnieniu prawnej ochrony samodzielności gminy, w czym mieścić się również musi uprawnienie organu gminy do złożenia skargi do sądu administracyjnego na niezgodne z prawem rozstrzygnięcie nadzorcze.

Podkreślenia wymaga, że w sprawie, w której kwestionowane są zmiany w projekcie uchwały budżetowej przygotowanym przez organ wykonawczy występuje konflikt między dwoma organami gminy – radą gminy a wójtem, co przy pozbawieniu rady gminy możliwości samodzielnego zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego mogłoby skutkować pozbawieniem tego organu prawa do obrony swych praw. W sytuacji, gdy skarga ma dotyczyć organu wykonawczego, nie do zaakceptowania byłby pogląd, że wyłącznie wójt jako organ gminy mógł skutecznie wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę dotyczącą jego osoby.

Skoro rada gminy była uprawniona do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to działający na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie wniesienia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] lipca 2009 r., Przewodniczący Rady mógł podpisać pełnomocnictwo dla radcy prawnego T. P. do reprezentowania Rady w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych też względów zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługuje na uwzględnienie.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni: art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p. polegającej na przyjęciu, iż przepisy te przewidują wyłącznie prawo organu wykonawczego do kształtowania treści projektu, a organ stanowiący może dokonywać ewentualnych poprawek w projekcie wyłącznie w przedmiotowych ramach zakresu treściowego inicjatywy, oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że kompetencja rady gminy do uchwalania zmian budżetu w trakcie roku budżetowego obejmuje nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu w granicach wyznaczonych treścią złożonego przez organ wykonawczy projektu, ale też uprawnienie do swobodnego decydowania o jego treści, z ograniczeniami wynikającymi wyłącznie z art. 183 ust. 2 u.f.p. Wskazał też na niewłaściwe zastosowanie art. 183 ust. 2 u.f.p. poprzez uznanie, że przepisy te mają zastosowanie nie tylko w procedurze uchwalania uchwały budżetowej, ale również w procedurze zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. uchwalanie budżetu gminy. Art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi, że wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). W myśl art. 179 u.f.p. przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w świetle art. 183 ust. 2 u.f.p. bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Wymienione wyżej przepisy określają zasady postępowa i granice kompetencji organu wykonawczego i organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w pracach nad uchwałą budżetową. Zgodnie z nimi przygotowanie projektu uchwały budżetowej, a także inicjatywa w sprawie jej zmian należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Natomiast podejmowanie uchwał budżetowych należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Pod pojęciem "uchwały budżetowej" należy rozumieć także uchwałę dotyczącą zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego. Ograniczenie kompetencji rady gminy do możliwości wprowadzenia zmian (w granicach określonych w art. 183 ust. 2 u.f.p.) jedynie w projekcie uchwały budżetowej mogłoby nastąpić tylko na podstawie ustawy. Tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza uprawnienia rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści projektu zmiany uchwały budżetowej. Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści przywołanego już art.183 ust. 2 u.f.p. Przyjęcie, iż organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt zmiany uchwały budżetowej w całości bądź w całości odrzucić, pozostawałby w sprzeczności z ww. przepisem, który zakazuje organowi stanowiącemu wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej bez zgody organu wykonawczego w dwóch przypadkach: gdyby powodowałyby one zmniejszenie dochodów jednostki lub gdyby powodowałyby zwiększenie wydatków, o ile w każdym z tych przypadków powodowałyby jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki. W zakresie kompetencji do podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, przepis art. 183 ust. 2 u.f.p. nie określa zasady, lecz wyjątek, i jako taki powinien być interpretowany zawężajaco.

Wszystko to uzasadnia tezę, że rada gminy jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej - w tym także dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego - tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 183 ust. 2 u.f.p. Taki też kierunek wykładni omawianych przepisów prezentowany jest w orzecznictwie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07, z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07). Podobnie wypowiedział się A. Niezgoda w glosie do wyroku NSA z 9 października 2002 r., III SA 1799/02 (OSP z 2003 r. Nr 6, poz. 73).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.