Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1356/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a §  2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Wójta Gminy J. od decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...], Starosta L., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, art. 16 ust. 2, art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1363 ze zm. - dalej jajko specustawa drogowa) zezwolił na realizację inwestycji drogowej wnioskowanej przez Wójta Gminy J., polegającej na "rozbudowie drogi gminnej ul. [...], budowie drogi gminnej ul. [...] i [...] wraz z infrastrukturą, obiektami i urządzeniami obsługi uczestników ruchu w miejscowości C., gmina J.", na terenie działek o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], miejscowość C., gmina J..

Organ określił nieruchomości, które staną się własnością Gminy J. w wyniku wydania niniejszej decyzji, zezwolił na realizację inwestycji oraz zatwierdził projekt budowlany, precyzują warunki realizacji zamierzenia.

Jednocześnie nadano decyzji ZRID rygor natychmiastowej wykonalności.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania B. G. i G.G., Wojewoda M., decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uznał, że wnoszącym odwołanie przysługuje status strony postępowania, co wynika z przysługującego im prawa własności działki nr ewid. [...], która bezpośrednio graniczy z działkami na których realizowana jest inwestycja. Inwestycja ma zatem bezpośredni wpływ na wskazaną działkę, bowiem obejmuje budowę nowych obiektów budowlanych, tj. zatokę postojową a konkretnie parking w ilości 195 sztuk miejsc postojowych, co niewątpliwie będzie oddziaływało na nieruchomości sąsiednie.

W ocenie Wojewody, mimo prawidłowego określenia w nazwie inwestycji rodzaju obiektów budowlanych, polegających na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] i budowie dróg gminnych ul. [...] i [...], które mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej, tak naprawdę zamiarem inwestora w ramach ww. inwestycji była budowa centrum przesiadkowego w C. wraz z parkingami, co jest niezgodne ze wskazaną ustawą.

Przepis art. 1 ust. 1 specustawy precyzuje jej zakres przedmiotowy, wskazując, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Jest to ustawa szczególna w stosunku do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) oraz Prawa budowlanego. Ustawa ta zawiera regulacje daleko upraszczające procedurę uzyskiwania zgód na budowę dróg publicznych.

Jak dalej wskazano, kontrolowaną inwestycją objęto nie tylko budowę dróg publicznych ale również parking obejmujący 195 miejsc postojowych, wiatę rowerową na 30 szt. rowerów, budynek toalety z pomieszczeniem technicznym, kotłownią oraz sanitariaty ogólnodostępne, wiaty przystankowe 2 szt., punkty naprawcze rowerów, stojaki rowerowe 80 szt., tablice informacyjne i kosze na śmieci, co jest niespójne z wolą ustawodawcy, zawartą specustawie.

Wojewoda wskazał także, że § 110 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie wymienia jako jednego z rodzajów urządzeń technicznych wyposażenia dróg - miejsc postojowych czy parkingów, wiat rowerowych, budynków toalety wraz z pomieszczeniem technicznym z kotłownią oraz sanitariaty ogólnodostępne, wiaty przystankowe, punkty naprawcze rowerów, stojaki rowerowe czy tablice informacyjne i kosze na śmieci.

Nie sposób, zdaniem Wojewody, zakwalifikować powyższych obiektów budowlanych w ramy intencji ustawodawcy, co więcej wskazane obiekty nie są zlokalizowane w ramach MOP (miejsca obsługi podróżnych). Przy czym MOP-y są ściśle związane z drogami o ograniczonej dostępności (autostrady i drogi ekspresowe) i muszą znajdować się w pasie drogowym.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego winien ustalić szczegółowo zakresu planowanych przez inwestora robót budowlanych oraz dokonać rzetelnej oceny projektu budowlanego. Istotne jest, by zarówno uczestnicy procesu budowlanego jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mieli wątpliwości co do zakresu udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i elementów, które ono obejmuje, bowiem stanowi to istotne naruszenie art. 8 k.p.a.

Przedmiotowa inwestycja, poprzez zastosowanie do jej realizacji przepisów specustawy drogowej, stanowi rażące obejście prawa.

Specustawa drogowa ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych, co wiąże się z daleko idącymi uprawnieniami organów i inwestora w procesie budowy. W szczególności uprawnienie do szybkiego pozbawienia prawa własności (wywłaszczenia), wymaga od organu szczegółowego i dogłębnego rozważenia, czy właśnie te uproszczone i skrócone do minimum procedury oraz szczególne rozwiązania prawne znajdują w konkretnej sprawie zastosowanie.

Wszelkie działania inwestorów, a następnie organów jedynie ten cel pozorujące, muszą zostać ocenione negatywnie. Zaprojektowanie na całej długości dróg publicznych tzw. "zatoki postojowej" w ilości 195 sztuk miejsc postojowych, w sposób oczywisty narusza normę wynikającą ze specustawy drogowej i zobowiązuje organ, w przypadku braku doprowadzenia do zgodności z wolą ustawodawcy, do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Brak jest bowiem akceptacji poprzez wskazanie, jak to uczyniono w projekcie budowlanym na stronie 36, że zatoka postojowa nie stanowi parkingu, bowiem "służy prowadzeniu zrównoważonego transportu".

Wojewoda zauważył, że zgodnie z orzecznictwem, na podstawie przepisów specustawy drogowej, nie można realizować każdego rodzaju zatoki postojowej (parkingowej), tj. bez względu na fakt pełnionej przez niej funkcji. Na podstawie przepisów specustawy można zrealizować wyłącznie budowę zatok postojowych, których funkcja ogranicza się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie można zaś realizować budowy zatok postojowych niestanowiących wyposażenia drogi, tj. gdy ich funkcja łączy się również z obsługą obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Co często kryje się pod pojęciem "zatoki postojowej" i znajduje zastosowanie przy realizacji inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej, celem obejścia przepisów prawa.

Zdaniem organu odwoławczego, nieprawidłowo określono zakres obiektów budowlanych, bowiem materiał dowodowy sprawy budzi wątpliwości, a kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej, narusza normę wynikającą ze specustawy drogowej, co ewidentnie służy obejściu przepisów prawa.

Organ I instancji winien ustalić szczegółowo zakres planowanych przez inwestora robót budowlanych oraz dokonać rzetelnej oceny projektu budowlanego. Istotne jest, by zarówno uczestnicy procesu budowlanego jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mieli wątpliwości co do zakresu udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i elementów, które ono obejmuje, bowiem stanowi to istotne naruszenie art. 8 k.p.a.

Wojewoda wskazał także, że inwestycja odbywa się na terenie terenów kolejowych, tj. działka nr ewidencyjny [...], co oznacza, że inwestor winien przedłożyć opinię właściwego zarządcy infrastruktury [...] - w odniesieniu do linii [...] zgodnie z art. 11d ust. 8 specustawy drogowej.

Takowej opinii, czy też potwierdzenia wystąpienia do organu o jej wydanie w niniejszym postępowaniu zabrakło, a organ I instancji nie dopełnił obowiązku nałożenia na wnioskodawcę uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2021 r. Starosta L. zatwierdził rozbudowę drogi gminnej ul [...] m.in. na działce nr ewidencyjny [...], która stanowi tereny kolejowe (obszar kolejowy - zgodnie z opinią P. S.A. z 13 lipca 2021 r.). Niniejsza działka zgodnie z oznaczeniem w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu jedynie w części został przeznaczona pod inwestycję, co nie wynika z decyzji Starosty L., jak również niniejsza działka nie została objęta podziałem ani ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości.

Podoba sytuacja ma miejsce również w przypadku działki nr ewidencyjny [...] oraz [...] stanowiące własność Gminy J., które w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zostały jedynie w części oznaczone w liniach rozgraniczających projektowanej drogi gminnej ul. [...], przy tym brak podziału geodezyjnego niniejszych działek, a w decyzji Starosty L. wskazano jako w całości pod inwestycję.

Wojewoda zaznaczył, że ustawodawca w art. 12 ust. 2 specustawy drogowej w sposób jasny i oczywisty wskazuje, że projektowana linia rozgraniczająca drogi, stanowi linie podziału nieruchomości. Przy tym w decyzji Starosty L. w pkt 4 ppkt 4.2 wskazano, że "Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem fioletowym na załączniku graficznym nr 1, ustalone niniejszą decyzją", tj. projekcie budowlanym.

Organ I instancji, mimo braków formalnych, wszczął postępowanie administracyjne, a następnie mimo braków materialnoprawnych wydał decyzję w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Decyzja organu I instancji wydana została zatem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli wniosek nie spełniał wymagań przepisów prawa organ winien wezwać do dostosowania wniosku do obowiązujących aktów prawnych.

Organ I instancji powinien dokładnie przeanalizować przedłożony przez wnioskodawcę projekt budowlany, stanowiący załącznik obligatoryjny do wniosku o wydanie decyzji ZRID, bowiem zawiera on braki i nieprawidłowości.

Jeżeli treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

Starosta, jako załącznik do decyzji ZRID, zatwierdził projekt budowlany, który jest niezgodny z przepisami prawa, a przede wszystkim jak wskazano powyżej w zakresie rodzaju obiektów budowlanych dotyczy tegoż zamierzenia budowlanego, bowiem niniejszą inwestycją objęto nie tylko budowę drogi publicznej ale również parking ze 195 miejscami postojowymi, wiatę rowerową, budynek toalety wraz z pomieszczeniem technicznym z kotłownią oraz sanitariaty ogólnodostępne, wiaty przystankowe, punkty naprawcze rowerów, stojaki rowerowe czy tablice informacyjne i kosze na śmieci.

Organ wyjaśnił także, że w specustawie drogowej precyzyjnie określono zakres przedmiotowy, poprzez posłużenie się sformułowaniem, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Polskie prawo nie zawiera definicji pojęcia "inwestycja w zakresie drogi publicznej". W związku z powyższym należy pojęcie to interpretować analogicznie jak pojęcie "budowy drogi" w rozumieniu jakim zostało to przyjęte w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych i "pas drogowy" z art. 4 pkt 1.

Parking nie jest zatem elementem drogi ani nawet obiektem lub urządzeniem służącym do utrzymania dróg i transportu drogowego. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg (droga krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Parking nie stanowi obiektu stanowiącego z drogą całość techniczno-użytkową, niezbędną do prowadzenia ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2216/11).

Nie można w ocenie Wojewody uznać za dopuszczalne, stosowanie przepisów specustawy drogowej do inwestycji, które nie stanowią drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W przeciwnym razie mogłoby dojść do nadużyć, polegających na realizacji w trybie specustawy drogowej inwestycji nie drogowych, i to w dodatku takich, których przymusowa (tj. wiążąca się z wywłaszczeniem) realizacja nie byłaby możliwa nawet w trybie ogólnej ustawy wywłaszczeniowej, której rolę aktualnie pełni ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - art. 112 i nast. Zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. może być budowa i utrzymanie parkingu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta powinien wziąć więc pod uwagę, że budowa parkingów, wiat rowerowych, budynków toalety wraz z pomieszczeniem technicznym z kotłownią oraz sanitariaty ogólnodostępne, wiaty przystankowe, punkty naprawcze rowerów, stojaki rowerowe czy tablice informacyjne i kosze na śmieci, nie mogą być realizowana w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Mając na względzie powyższe przepisy, przedstawiony projekt budowlany powinien zostać w tej kwestii skorygowany i doprowadzony do zgodności z przepisami specustawy.

Wobec wskazanych uchybień, organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie uchybił przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wprawdzie możliwość wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji - stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a., organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia, to jednak zdaniem Wojewody usunięcie omówionych powyżej nieprawidłowości wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji. Dokonanie przedstawionych powyżej niezbędnych zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego.

Konkludując, Wojewoda uznał, że decyzja Starosty została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W rezultacie zachodziła konieczność uwzględnienia odwołania uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

III.

Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej Wojewody, wniósł Wójt Gminy J., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawy prawnej (normy prawa materialnego), z której organ II instancji wywiódł tezę o przysługiwaniu odwołującym się przymiotu strony;

2. art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budowa zatok postojowych na drogach gminnych wymaga pozwolenia na budowę,

3. art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) poprzez przyjęcie, że:

a) z brzmienia ww. przepisu wynika, jakoby miejsca postojowe nie są wskazane jako jeden z rodzajów urządzeń technicznych wyposażenia dróg;

b) katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg wskazany w przedmiotowym przepisie ma charakter zamknięty;

c) urządzenia techniczne wyposażenia dróg mogą być lokalizowane wyłącznie w ramach MOP;

d) zatoki postojowe nie są elementem obsługi uczestników ruchu;

e) przepisy rozporządzenia ograniczają w jakimkolwiek stopniu ilość postojowych w zatokach postojowych,

f) utożsamienie parkingu i zatoki postojowej, co stanowi przykład wykładni synonimicznej, niedozwolonej w ramach stosowania prawa;

4. art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. g) specustawy drogowej poprzez przyjęcie, że w danym stanie faktycznym, inwestor nie dysponował wymaganą przez ww. przepis opinią zarządcy infrastruktury [...];

5. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

6. art. 8 k.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji niezwłocznie po otrzymaniu odwołania wniesionego przez państwa G.

W sprzeciwie wniesiono o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

ewentualnie

2. uchylenie jej w całości

3. rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Wójta Gminy J. osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji nie posiadały i nie posiadają interesu prawnego, na który wpływ miała decyzja ZRID. W uzasadnieniu decyzji Wojewody brak jest jakiejkolwiek wzmianki wskazującej na interes prawny odwołujących się, który uzasadniałby ich przymiot strony w postępowaniu.

Odnosząc się do meritum Strona wskazała przede wszystkim, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego budowa zatok postojowych na drogach gminnych nie wymaga pozwolenia na budowę. Już choćby z tego względu wszelkie dywagacje organu II instancji dotyczące tego rodzaju obiektów pozostają całkowicie bez jakiegokolwiek wpływu na treść decyzji wydanej przez organ I instancji, ponieważ dotyczą materii wykraczającej poza zakres ewentualnego pozwolenia na budowę/zgłoszenia.

Błędne i niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest twierdzenie organu II instancji jakoby § 110 nie wymienia jako jednego z rodzajów urządzeń technicznych wyposażenia dróg - miejsc postojowych czy parkingów, wiat rowerowych, budynków toalety wraz z pomieszczeniem technicznym z kotłownią oraz sanitariaty ogólnodostępne, wiaty przystankowe, punkty naprawcze rowerów, stojaki rowerowe czy tablice informacyjne i kosze na śmieci. Stanowisko organu II instancji jest oczywiście sprzeczne z treścią § 110, które zawiera katalog otwarty ("w szczególności") obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, przy czym, przepisy rozporządzenia nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń ilościowych w tym zakresie, co całkowicie niezrozumiale próbuje forsować organ II instancji. Błędne i nieuzasadnione jest zarazem stanowisko organu II instancji, jakoby tego rodzaju obiekty budowlane mogły być zlokalizowane jedynie w ramach MOP.

Zgodnie z § 118 ust. 1 i 5 rozporządzenia na ulicach niższych klas niż GP, jeżeli nie ma warunków do wykonania parkingów poza nią, dopuszcza się wykonanie zatoki postojowej w obrębie korony drogi. Zatoki postojowe dla samochodów osobowych można wykonywać przy jezdni, przy czym mogą być one równoległe, prostopadłe lub skośne. Z powyższego wynika zarazem, że organ II instancji całkowicie błędnie utożsamia zatoki postojowe z parkingami, co poza oczywistą wadliwością tego toku rozumowania powoduje, że całe orzecznictwo sądów administracyjnych wskazane obficie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, a odnoszące się do parkingów nie znajdzie zastosowania przy ocenie niniejszego stanu faktycznego.

Kolejnym błędnym i niezgodnym ze stanem faktycznym twierdzeniem podnoszonym przez organ II instancji jest rzekome naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. g) specustawy drogowej poprzez przyjęcie, że inwestor nie dysponował wymaganą przez ww. przepis opinią zarządcy infrastruktury [...]. Organ wskazał, że przedmiotowa opinia z 12 lipca 2021 roku ([...]) stanowi załącznik do projektu budowalnego (s. 65b-65e) znajdującego się w aktach sprawy. Wojewoda w postanowieniu nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. ([...]) stwierdza, że treść tej opinii jest mu znana.

Wbrew stanowisku organu, inwestycja nie dotyczy budowy jakiegoś bliżej niesprecyzowanego "centrum przesiadkowego" lecz rozbudowy ul. [...], budowy ul. [...] i [...] wraz z infrastrukturą, obiektami i urządzeniami obsługi uczestników ruchu, o czym można się przekonać, po choćby pobieżnej lekturze projektu budowlanego. Rozbudowa i przebudowa dróg gminnych realizowana w ramach przedmiotowej inwestycji stanowi bowiem przytłaczającą większość zarówno pod względem obszaru, jak i kosztów jej realizacji.

Wymaga podkreślenia, że inwestorem w ramach przedmiotowej inwestycji jest gmina, jednostka samorządu terytorialnego, której nadrzędnym celem jest dbanie o interes swoich mieszkańców, w tym przede wszystkim o ich zdrowie i bezpieczeństwo. Z drugiej zaś strony wójt jako organ gminy jest zarazem zarządcą dróg gminnych, co wprost wynika z ustawy o drogach publicznych i do jego obowiązków należy prowadzenie inwestycji drogowych w taki sposób, aby zwiększały bezpieczeństwo uczestników ruchu. Oba te czynniki pociągają za sobą konieczność przygotowania i realizacji inwestycji w sposób przemyślany już od etapu analizy potrzeb mieszkańców poprzez projektowanie aż do realizacji. W danym stanie faktycznym poprawy wymagał poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, a w szczególności rowerzystów, pieszych jak również osób niepełnosprawnych. Niezbędne było także pilne działanie w zakresie zmniejszenia smogu ulicznego poprzez zmianę formy transportu służącemu organizacji ruchu. Wykonanie zmiany układu drogowego skierowanego do pozostawienia auta i skorzystania z komunikacji publicznej zbiorowej niewątpliwie wpłynie na poprawę jakości powietrza. Tak ukierunkowana obsługa ruchu jest powszechnie stosowana w innych krajach Unii, i zaleca się jej promowanie. Wykonanie budowy ul. [...] i [...] wpłynie pozytywnie na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu. Planowane do wykonania systemy odwodnienia zapewnią długoletnią i bezawaryjną eksploatację jezdni bitumicznej na odcinku dróg gminnych objętym budową. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że realizowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, tj. służącą zaspokojeniu m.in. potrzeb lokalnej społeczności.

Przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją komercyjną lecz inwestycją celu publicznego, mającą na celu wzrost bezpieczeństwa, ochrony środowiska i komfortu mieszkańców Gminy J.. Teren, na którym prowadzona jest przedmiotowa inwestycja, od lat jest traktowany przez mieszkańców Gminy J. jako miejsce, do którego dojeżdżają własnym środkiem lokomocji, a następnie przesiadają się na pociąg, aby dojechać do miejsca pracy lub nauki. Popularność tej metody komunikacji sprawiła, że na obszarze, na którym realizowana jest przedmiotowa inwestycja nagminnie dochodziło do pozostawiania (parkowania) osobowych pojazdów samochodowych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu. Ilość miejsc postojowych realizowanych w ramach przedmiotowej inwestycji ma celu m.in. minimalizację tego zagrożenia. Ich ilość została skalkulowana tak, aby ich powstanie nie było jedynie zabiegiem kosmetycznym, czy pozornym lecz stanowiącym rozwiązanie systemowe. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że od 1 lipca 2022 r., w rejonie w którym jest realizowana przedmiotowa inwestycja zostanie (przy współudziale Starostwa L.) uruchomione połączenie autobusowe, a stosowne drogi gminne wraz z niezbędną infrastrukturą są także realizowane w ramach przedmiotowej inwestycji, bowiem zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym, pasażerowie komunikacji zbiorowej są także uczestnikami ruchu.

IV.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Sprzeciw jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił granice kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny wskazując, że ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Mając to na uwadze zauważyć należy, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów odwoławczych, wszystkich tych przypadków, w których odesłanie sprawy do niższej instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

W myśl zatem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie ją badając. W świetle tej regulacji, organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien natomiast, co do zasady, dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże wyraźnego i jednoznacznego podkreślenia wymaga to, że jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują właśnie przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą zostać przez sąd administracyjny w ogóle pominięte (por. wyroki NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1618/21; 21 września 2021 r. sygn. akt I OSK 1221/21; z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1021/21).

W konsekwencji, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, ocenia wprawdzie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czynić to może w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, stanowiących niejako swoiste źródło uchylenia decyzji organu I instancji (podobnie wyrok NSA z 15 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1709/21).

Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że zakres merytorycznej kontroli sądowej sprawowanej w sprawie wywołanej sprzeciwem, nie pozwala, ani nie uzasadnia odnoszenia się przez Sąd do zarzutów, które w istocie zmierzają do przesądzenia możliwego, merytorycznego sposobu załatwienia sprawy w przyszłości. Rozpoznanie sprzeciwu może jednak wymagać odniesienia się do przepisów materialnych, mających zastosowanie w sprawie, jeżeli od tego zależy rozstrzygnięcie.

VI.

W niniejszej sprawie, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję ZRID i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia przede wszystkim z uwagi na przyjętą ocenę, że w tym trybie (specustawy drogowej), a więc ze wszelkimi dobrodziejstwami i ułatwieniami w realizacji zamierzenia budowy drogi, nie można było zrealizować zaplanowanej inwestycji w kształcie przedstawionym przez Inwestora. Wojewoda obszernie wyjaśnił, co uznaje za wykroczenie poza ramy budowy drogi publicznej. Przede wszystkim uznał, że dochodzi tu, oprócz realizacji przebudowy i budowy drogi, również o budowę parkingu - miejsca przesiadkowego dla podróżujących koleją podmiejską (tzw. Park&Ride). Organ odwoławczy zakwestionował zatem zakres inwestycji, wyraźnie rozdzielając to, co mogło zostać zrealizowane z daleko posuniętymi ułatwieniami wynikającymi ze specustawy drogowej, a więc również z uproszczoną formą wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości, zajmowanych pod drogę, od tego, co w tym trybie zrealizowane zostać jednak nie mogło, stanowiąc w istocie próbę obejścia prawa, poprzez stosowanie specustawy drogowej, do inwestycji, którą należało realizować w "zwykłym" trybie Prawa budowlanego i ewentualnie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jakkolwiek Sąd nie orzeka w sprawie sprzeciwu w sposób oceniający merytoryczną stronę żądania Inwestora, to jednak nie jest możliwa weryfikacja działania Wojewody (w szczególności zanegowanego trybu specustawy drogowej), bez pewnego odniesienia się do meritum sprawy, albowiem od tego właśnie zależy rozstrzygnięcie o zasadności bądź niezasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jak i wniesionego sprzeciwu.

Nie przesądzając zatem ostatecznie kierunku dalszego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jest to sfera dalszego, merytorycznego orzekania, należy co do zasady podzielić stanowisko Wojewody, że w trybie specustawy drogowej nie jest możliwa realizacja parkingów (również pod postacią miejsc postojowych, co Skarżący stara się uwypuklić w sprzeciwie, błędnie uznając, że ma to jakiekolwiek znaczenie) i innych niż droga publiczna obiektów budowlanych, jeżeli w sposób oczywisty ten rodzaj zabudowy wykracza poza cel jakim jest budowa/przebudowa drogi publicznej. Sąd podziela zatem ocenę organu odwoławczego, że Starosta w ogóle nie zadał sobie trudu analizy, czy sporna inwestycja może rzeczywiście zostać w całości zrealizowana na podstawie specustawy drogowej. Już powierzchowny przegląd projektu zagospodarowania terenu inwestycji, nasuwa zasadnicze wątpliwości, czy sporna inwestycja to rzeczywiście jedynie rozbudowa i budowa drogi publicznej ul. [...], [...] i [...] wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, czy raczej budowa centrum przesiadkowego, któremu towarzyszy budowa dwóch dróg i rozbudowa jednej z nich. Jak wynika z PZT, inwestor wzdłuż trzech wskazanych ulic, lokalizuje 195 miejsc postojowych, które z założenia służą co najmniej wielogodzinnemu pozostawieniu pojazdów przez osoby parkujące tam z uwagi na bliskość stacji [...]. Zestawiając to dodatkowo z dokumentami przedstawianymi przez odwołujących się, Sąd uznaje, że Wojewoda mógł przyjąć, że parametry inwestycji i swoisty parytet pomiędzy budową/przebudową drogi a innymi urządzeniami i budowlami (wiatą rowerową, toaletą z pomieszczeniem technicznym, kotłownią, wiatami przystankowymi, punktami naprawy rowerów, stojakami rowerowymi, itp.), jest co najmniej zachwiany i co najmniej nie w całości inwestycja ta powinna zostać zrealizowana w trybie specustawy drogowej. Podzielić należy stanowisko, że specustawa drogowa nie służy wykonaniu zamierzeń innych niż budowa/przebudowa/rozbudowa drogi publicznej. Oczywiście pamiętać należy o tym, że granica ocen, czy mamy do czynienia jedynie z budową/przebudową/rozbudową drogi publicznej, czy już z rodzajowo innym zamierzeniem budowlanym, wymaga szczególnej uwagi i rozważenia okoliczności faktycznych. Nie zawsze bowiem zaprojektowanie miejsc postojowych, będzie pozostawało w opozycji do celu budowy/przebudowy/rozbudowy drogi. W tej jednak sprawie, ocena tego co zgłoszone jest jako budowa/przebudowa dróg publicznych, od tego co tej aktywności w istocie ma jedynie towarzyszyć, nie pozostawia zdaniem Sądu wątpliwości, że organ I instancji w ogóle tej kwestii nie rozważał, tj. nie badał jaki jest rzeczywisty zamiar inwestycyjny i czy wykracza on poza możliwości jego realizacji w trybie specustawy drogowej.

W kontekście powyższego Sąd uznaje, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Ustalenie, że inwestycja wykracza poza ramy specustawy drogowej, a opisane szczegółowo w decyzji Wojewody okoliczności w istocie za tym przemawiają, wymusza przeprowadzenie postępowania w zakresie, jaki jednoznacznie wykracza poza uprawnienia organu II instancji w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji zachodzić będzie bowiem konieczność ponownej oceny wniosku, wyłuszczenia tych elementów, które wykraczają poza ramy budowy/przebudowy drogi, a wreszcie wezwanie do modyfikacji wniosku i dokonanie ocen nowej dokumentacji, o ile zostanie złożona. Te wszystkie czynności muszą zostać przeprowadzone przed organem I instancji. Nie można ich zrealizować w ramach postępowania odwoławczego, bowiem po raz pierwszy kwestie te byłyby rozstrzygane przez organ II instancji.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, Sąd wskazuje, jak niżej.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut nr 1, wskazujący na naruszenie art. 28 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Bezzasadnie w sprzeciwie kwestionowany jest przymiot strony przyznany w tej sprawie B. i G. G. Położenie ich nieruchomości o nr ewid. [...] obr. C. (identyfikator 140802_2.0003.[...]), a także zakres inwestycji (m.in. budowa ul. [...], zjazdy na działkę), wprost wskazuje, że osoby te mają przymiot strony. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wyraźnie na to wskazał (patrz rozważania dotyczące położenia nieruchomości względem inwestycji).

Całkowicie chybiony jest zarzut nr 2. To, że w art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach, nie oznacza jeszcze, że w tej sprawie ów przepis znajdował zastosowanie. Strona zdaje się nie dostrzegać, że art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego dotyczy budowy zatok parkingowych w ramach istniejących dróg (pasa drogowego). Z oczywistych względów (budowa ul. [...] i [...] wraz z przebudową ul. [...]), w ramach której to inwestycji Inwestor realizuje zatoki postojowe, wymaga pozwolenia na budowę (inna sprawa czy zwykłego czy ZRID). Strona winna pamiętać, że nie realizuje samych zatok, a próbuje zbudować dwie drogi publiczne i przebudować jedną z nich, wyposażając je w zatoki.

Bez znaczenia i niejako poza istotą niniejszej sprawy, pozostaje zarzut nr 3 sprzeciwu. Nie przesądzając możliwości lokalizacji w pasie drogowym dróg gminnych urządzeń i budowli wymienionych w § 110 ust. 1 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r., należy wskazać, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy poprzez zaprojektowanie tego rodzaju inwestycji, wykroczono poza granice specustawy drogowej, która zezwala na budowę/przebudowę/rozbudowę dróg publicznych, a nie na budowę innej infrastruktury, w tym centrów przesiadkowych. Strona nie rozumie bądź nie chce zrozumieć, że istota problemu sprowadza się do oceny, czy jest to tylko budowa/przebudowa drogi, czy mamy już do czynienia ze znacznie szerszym i innym niż tylko budowa/przebudowa drogi zamierzeniem budowlanym. To więc, że zatoki postojowe są zdaniem Wójta elementem obsługi uczestników ruchu, a przepisy wskazanego rozporządzenia nie ograniczają w jakimkolwiek stopniu ich ilość i pojemności oraz że nie można utożsamiać ze sobą parkingu i zatoki postojowej, nie ma żadnego znaczenia. Sens sprawy dotyczy bowiem relacji pomiędzy wnioskowaną budową/przebudową drogi, a inną infrastrukturą, nawet z nią funkcjonalnie powiązaną. Odmiennie, co jest przy tym w pełni uzasadnione, należy oceniać z punktu widzenia specustawy drogowej, budowę 195 miejsc postojowych w szeregu zatok parkingowych umiejscowionych w sposób i kształcie jak w projekcie budowlanym przedłożonym w niniejszej sprawie, a inaczej tę samą ilość w odniesieniu do drogi o realizowanej długości np. 2 km.

Z zasadny, jednakże bez wpływu na wynik sprawy, należało uznać zarzut nr 4 sprzeciwu. Wojewoda wadliwie odczytał treść pisma P.S.A. z 13 lipca 2021 r. nr [...]. W piśmie tym wyraźnie wskazano (str. 3 pisma), że wyraża się zgodę na realizację inwestycji w zakresie zapisów art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. g) specustawy drogowej na działce P. nr ew. [...] z obrębu [...] (rozbudowa ulicy [...] z zjazdami oraz zatokami postojowymi) oraz w bezpośrednim sąsiedztwie w zakresie rozbudowy ulicy [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...]; ulicy [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] oraz budowy wzdłuż tych ulic zatok postojowych dla pojazdów i rowerów na działkach przyległych nr ew. [...]; [...]; [...] z obrębu [...] przy p.o. C.. Nie było zatem podstaw do uznania, że Inwestor nie dysponuje zgodą zarządcy linii [...], tym bardziej, że w piśmie tym określono wiążące warunki takiej zgody. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Niezasadne są zarzuty nr 5 i 6 sprzeciwu. Przedmiotem niniejszej sprawy było dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie w ocenie Sądu odesłano sprawę do postępowania przed organem I instancji, bowiem zabrakło skrupulatnego rozważenia przez ten organ, czy sporna inwestycja mogła w całości zostać zrealizowana w ramach specustawy drogowej. Jednocześnie przyjęcie, że w istocie wykracza ona poza granice możliwego zrealizowania w ramach specustawy, implikuje obowiązki organu I instancji związane z ewentualną modyfikacją wniosku i przeprowadzeniem postępowania.

Poza rozważaniami należy pozostawić zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, niezwłocznie po otrzymaniu odwołania wniesionego przez państwa G. To Inwestor ponosi konsekwencje realizacji inwestycji wiedząc, że wywiedziono od niej odwołanie.

W takich okolicznościach sprawy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.