Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1698/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 75, art. 77, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi K.K. i T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 23 września 2009 r., nr [....] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego K.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 marca 2003r. do Burmistrza Gminy D. wpłynął wniosek G. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy D. z dnia 2 maja 2001 r. znak: [...] o ustaleniu na wniosek K. K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] na działkach nr "1", "2", "3" położonach przy ul. [...] w D. (obręb [...]) na zasadzie dobudowy do istniejącego budynku [...]. W uzasadnieniu żądania G. i J. K. podali, że "jako strona granicząca z działką nr "4", która służy za dojazd nie z naszej winy i z niezrozumiałych powodów nie byliśmy stroną, co powoduje wadliwość postępowania".

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2003r. Burmistrz Gminy D. pozostawił wniosek o wznowienie postępowania bez rozpoznania, uznając, że jest on dotknięty jest brakiem formalnym, bowiem nie precyzuje, na której z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa oparte jest żądanie wznowienia. W wyniku rozpoznania zażalenia G. i J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 31 lipca 2003r. sygn. akt: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie o pozostawieniu podania o wznowienie bez rozpoznania i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Organ l instancji decyzją z dnia 17 listopada 2003r. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, iż wnioskodawcy pomimo wezwania, nie powołali żadnej z przesłanek wznowienia postępowania spośród wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa. W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawców od tej decyzji SKO w [...] decyzją z dnia 19 grudnia 2003r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza D. i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Następnie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2004r. Burmistrz D. wezwał G. i J. K. do udowodnienia zachowania miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W zakreślonym terminie wnioskodawcy podali, że, iż "w dniu 6.03.2003r. pojechaliśmy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i ukrywane dokumenty P. K. K. były załącznikami w naszym postępowaniu. Ponosząc stosowne opłaty otrzymaliśmy dokumenty, dowiadując o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia decyzji z dnia 2 maja 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy [...] na działkach nr "1", "2", "3". Pomimo twierdzeń wnioskodawców Burmistrz D. postanowieniem z dnia 26 lutego 2004r. pozostawił przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego bez rozpatrzenia, uznając, że nie udowadniają one zachowania miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Na to postanowienie zażalenie złożyli G. i J. K. i SKO w [...] postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2004r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Następnie Burmistrz D. postanowieniem z dnia 20 maja 2004r. wznowił na wniosek G. i J. K. postępowanie administracyjne zakończone decyzją Burmistrza Gminy D. z dnia 2 maja 2001 r., ustalającą na wniosek K. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę [...] na działkach nr: "1", "2" i "3" położonych przy ul. [...] w D. (obręb [...]) w ramach dobudowy do istniejącego budynku [...]. Decyzją z dnia 6 lipca 2004r. Burmistrz odmówił uchylenia decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o wznowienie, wskazując, iż nieruchomość wnioskodawców (działka nr "5") nie graniczyła i nie graniczy z nieruchomością objętą wnioskiem K. K., gdyż działki te oddziela od nieruchomości wnioskodawców: droga publiczna (ul. [...]), działka nr "4" (zabudowana budynkiem [...]) i działka nr "7" (zabudowana budynkiem mieszkalnym). Zdaniem Burmistrza przesądzało to o tym, że po stronie wnioskodawców nie występuje interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy z ich udziałem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 września 2004r. utrzymało w mocy decyzję organu i instancji, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007r. sygn. akt: II SA/Kr 1400/04, w wyniku rozpoznania skargi G. K. i J. K., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D., nakazując rozważenie "w jaki sposób na sferę praw i obowiązków wnioskujących o wznowienie postępowania, oddziaływuje proponowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne. Dopiero bowiem ustalenie tego może dać odpowiedź na pytanie czy G. i J. K. wnioskujący o wznowienie postępowania, maja interes prawny i w związku z tym powinni byli być uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Od tego zaś ustalenia uzależnione są rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 kpa".

Decyzją z dnia 26 marca 2008r. Burmistrz D. umorzył postępowanie o wznowienie postępowania wszczęte postanowieniem z dnia 20 maja 2004r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż w rozpoznawanej sprawie nie można kontynuować postępowania wznowieniowego, a w szczególności nie można uchylić prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ przepisy aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można więc w postępowaniu wznowieniowym w przypadku powtórnego rozstrzygania sprawy co do istoty wyeliminować z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ l instancji powołał się na stanowisko zawarte w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorstwa Z. Niewiadomskiego oraz w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 503/05.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli G. i J. K., a SKO w [...] decyzją z dnia 11 czerwca 2008r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że, stosownie do wskazań WSA w Krakowie zawartych w wyroku z 11 kwietnia 2007r., organ l instancji powinien ustalić, czy G. i J. K. mogą być uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją Burmistrza D. z dnia 2 maja 2001 r., zaś w sytuacji negatywnej odpowiedzi na to pytanie organ, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 kpa, winien odmówić uchylenia decyzji z uwagi na brak podstaw wznowieniowych (w szczególności niezaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W przeciwnej sytuacji, uznania iż G. i J. K. przysługiwał przymiot strony przedmiotowego postępowania, obowiązkiem organu z uwagi na upływ terminu z art. 146 § 1 kpa będzie wydanie decyzji o jakiej mowa wart. 151 § 2 Kpa.

Burmistrz Gminy D., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 11 sierpnia 2008r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy D. z dnia 2 maja 2001 r. Od decyzji tej odwołanie wniósł K. K. zarzucając , iż organ stopnia podstawowego "zaniechał badania", czy występującym z wnioskiem o wznowienie postępowania G. i J. K. przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 maja 2001 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 października 2008r., uchyliło zaskarżone rozstrzygniecie, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania stwierdzając, że organ l instancji w dalszym ciągu nie dokonał ustalenia, czy G. i J. K. powinni być uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza D. z dnia 2 maja 2001 r., ograniczając swoje rozstrzygniecie jedynie do ustalenia, iż wobec zaistnienia przesłanki 146 § 1 kpa należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Kolejną decyzją z dnia 17 czerwca 2009r. znak: [...] Burmistrz D., działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w związku z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), stwierdził wydanie naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy D. z dnia 2 maja 2001 r. ustalającej na wniosek K. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę [...] na działkach nr: "1", "2" i "3" położonych przy ul. [...] w D. (obręb [...]).

W uzasadnieniu organ l instancji uznał za wiarygodne, że wnioskodawcy zachowali jednomiesięczny termin wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Następnie organ wskazał, że na podstawie zeznań świadków: A. C., J. W., Z. M., K. W., W. K. i B. K. jednoznacznie ustalił, iż działka nr "8" położona w D. obręb [...] stanowiąca własność Gminy D. - objęta KW Nr [...], wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do inwestycji zlokalizowanej na działkach nr "1" , nr "2" i nr "3" stanowiących własność T. i K. K.. Według oświadczeń świadków przez działkę nr "8" opisaną jak wyżej przejeżdża średnio od jednego do trzech samochodów -tirów tygodniowo (bez godzin nocnych), co niewątpliwie oddziaływuje na działkę nr "5", stąd też brak było podstaw do pominięcia G. i J. K. jako stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 maja 2001 r. Dlatego też Burmistrz uznał ich żądanie do uczestnictwa w sprawie w charakterze stron za uzasadnione. Jednakże organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia upłynęło 5 lat. Termin określony w art. 146 § 1 upłynął w przedmiotowej sprawie w dniu 18 maja 2006r., zatem nie było możliwe w chwili rozpatrywania sprawy uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 2 maja 2001 r. i dlatego organ ograniczył się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa.

Odwołania od tej decyzji do SKO w [...] złożyli G. i J. K. oraz K. K..

G. i J. K. zarzucili zaskarżonej decyzji "rażące złamanie prawa podczas jej wydawania" i wnieśli, aby na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, bez zbędnej zwłoki, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa uchylono decyzję z dnia 2 maja 2001 r. z zaznaczeniem, że jest trwale sprzeczna z zapisami i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części odwołujący opisali przebieg dotychczasowego postępowania, poruszając szereg wątków związanych z postępowaniami prowadzonymi przed różnymi organami oraz sądami.

K. K. w swoim odwołaniu zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jak również "obarczona jest wadą formalno -prawną". W jego ocenie organ zaniechał badania stanu faktycznego, z którego wynikałby przymiot strony dla wnioskodawców. Odwołujący przypomniał, iż G. i J. K. nie są bezpośrednimi sąsiadami działek objętych inwestycją, a charakter zamierzenia objętego decyzją 2 maja 2001 r. w żadnym razie nie ma negatywnego wpływu na działki nawet bezpośrednio sąsiadujące, a co dopiero znajdujące się w dalszym otoczeniu. Zarzucił, iż Burmistrz Gminy D. "nigdy nie zadał sobie trudu rzetelnej analizy w tej sprawie poprzez dokonanie np. oględzin w terenie". Podniósł, iż wnioskodawcy, składając 7 marca 2003r. wniosek o wznowienie postępowania, nie udowodnili, z jaką datą dowiedzieli się o wydaniu decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 września 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, póz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925 ), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, stwierdziło, iż decyzja Burmistrza Gminy D. z dnia 2 maja 2001 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówiło uchylenia tej decyzji z uwagi na fakt, iż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Burmistrza ponownie rozpoznającego sprawę było w pierwszej kolejności ustalenie, czy G. i J. K. powinni być uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją Burmistrza D. z dnia 2 maja 2001 r. Kolegium podkreśliło że pierwszoplanowe znacznie z punktu widzenia rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy G. i J. K. przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy D. z dnia 2 maja 2001 r., nie zaś, czy z uwagi na obecnie istniejące (ponad osiem lat po wydaniu decyzji i zrealizowaniu obiektu) oddziaływanie funkcjonującego zakładu

produkcji [...], obejmujące przecież nie tylko zrealizowany na zasadzie

dobudowy budynek [...] (objęty kwestionowaną decyzją o ustaleniu

warunków zabudowy na działkach nr: "1", "2" i "3"), uznać należy, że

G. i J. K. mieli interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją

wydaną 2 maja 200 r. Kolegium wskazało, że z punktu 1 wniosku K. K. o

wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego na

budowę [...], złożonego w Urzędzie Gminy D. 30 marca

2001 r. jednoznacznie wynika, że dojazd do wnioskowanego obiektu [...]

odbywać się ma w zamierzeniu inwestora "poprzez działki nr "8" i "4"".

Również w załączniku graficznym wydanej w sprawie w dniu 2 maja 2001 r. decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na budowę [...] wskazano

"dojazd - dojście w oparciu o istniejący zjazd z ulicy [...]", a więc poprzez

stanowiącą własność Gminy D. działkę "8", graniczącą z

działką nr "5", na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny stanowiący

własność G. i J. K.. Właśnie w konsekwencji powyższego Kolegium przyjęło, że występujący z wnioskiem o wznowienie postępowania właściciele nieruchomości oznaczonej nr ewid. "5" mieli interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy na budowę [...], do której dojazd, w tym transport podłoża do produkcji [...] a następnie [...], ustalony został poprzez działkę przylegającą do ich nieruchomości. Kolegium wskazało też, że w innym postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza D. z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie ustalenia na wniosek G. i J. K. "warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu o konstrukcji metalowej typu - "[...]" na działce nr "5" położonej przy ul. [...] w D., ze względu na fakt, że działka nr "8" stanowi dojazd do nieruchomości T. i K. K. oraz uwzględniając szerokość tej drogi tj. ok. 5 metrów, organ l instancji przyjął, iż osobom tym przysługują prawa strony w toczącym się postępowaniu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją. SKO w [...] z dnia z dnia 24 marca 2003r, jak również poddana kontroli Wojewódzkiego, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2008r., (sygn. akt: II OSK 30/07) uchylił zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Kolegium oraz oddalił skargę K. K. na decyzję Kolegium dnia z dnia 24 marca 2003r. oraz oddalił skargę kasacyjną G. i J. K..

Kolegium stwierdziło, że z uwagi na brzmienie art. 151 § 2 Kpa niezbędnym stało się nie tylko uznanie, że decyzja Burmistrza Gminy D. z dnia 2 maja 2001 r. wydana została z naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu G. i J. K. udziału w postępowaniu, w którym zapadła ta decyzja.

Odnośnie twierdzeń wnioskodawców, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne są fałszywe, Kolegium wyjaśniło, że w jego ocenie akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, iż którykolwiek z dowodów jest fałszywy lub by wydane zostało orzeczenie potwierdzające fakt popełnienia przestępstwa.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. i T. K., zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

-prawa procesowego poprzez naruszenie art. 148 kpa i art. 7 kpa.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji poprzez oddalenie wniosku G. i J. K. o wznowienie postępowania. Skarżący zarzucili, że G. i J. K. nie są stronami w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie mają w sprawie interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Państwo K. nie są właścicielami działki nr "8", która jest własnością Gminy D., ani też nie mają innego tytułu prawnego do tej działki. Skarżący podkreślili, że planowana w 2001 r. inwestycja nie oddziaływała w żaden sposób na działkę Państwa K., jedynie dojazd do działek, na których planowano inwestycję był wskazany przez działkę nr "8". W skardze zarzucono, iż organy administracji uznały bezzasadnie i bez sprawdzenia statusu działki nr "8" (czy jest to droga wewnętrzna czy gminna), że z samego faktu korzystania z działki publicznej przez inwestora inny podmiot graniczący z tą działką - ciągiem komunikacyjnym ma prawa strony w postępowaniu dotyczącym działki inwestora. Skarżący powołali się na wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. (IV SA 594/99), w którym Sąd uznał, że "właściciele nieruchomości położonej po przeciwnej stronie pasa drogowego nie mogą być uznani za stronę toczącego się postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Zdaniem skarżących analogicznie w niniejszej sprawie należy uznać, że sporadyczny przejazd przez działkę nr "8" nie może negatywnie oddziaływać na nieruchomość Państwa K., która i tak przylega do drogi publicznej - ul. [...]. Skarżący zarzucili, iż organy administracji nie wskazały w obu decyzjach, w jaki sposób i w jakim stopniu nastąpiłby negatywny wpływ inwestycji na działkę Państwa K.. Ponadto organy administracji zupełnie nie wzięły pod uwagę faktu, iż Państwo K. nie udowodnili, kiedy dowiedzieli się o decyzji Burmistrza Gminy D. objętej wnioskiem o wznowienie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy). W przypadku, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy), jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 3 ustawy).

Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia i ustalenia w toku postępowania, które toczyło się po wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Gminy D. z dnia 2 maja 2001 r. znak [...] było, czy G. i J. K. - wnioskujący o wznowienie postępowania - powinni byli być uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunku zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] na działkach nr "1", "2" i "3" położonych w D.. Oceny tej winny były dokonać organy na podstawie art. 28 kpa Przepis ten stanowi : "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jak i ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie zawierała szczególnej normy prawnej, która statuowałaby pojęcie strony postępowania w sprawach w niej uregulowanych, tj. dotyczących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w sposób odmienny od zasady przewidzianej w art. 28 kpa. Dlatego też oceny, czy G. i J. K. powinni byli być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 maja 2001 r. należało dokonać z uwzględnieniem pojęcia interesu prawnego wnioskujących o wznowienie postępowania, w odniesieniu do konkretnego stanu, jaki zaistniał w związku ze złożeniem przez K. K. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę [...]. Legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który dany podmiot "żąda czynności organu, lub którego "dotyczy postępowanie" jest jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej nawet w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są one zatem stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LEX, 2009, wyd. III kom do art. 28 kpa). Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kpa. Zgodnie z definicją sformułowaną przez J. Borkowskiego "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego", (por. A. Wróbel, op. cit). Jak twierdzi A. Wróbel (op. cit.) interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Może on wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także prawa cywilnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. l OSK 826/07 (LEX nr 424659) "Art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego". W wyroku z dnia 31 października 2008 r. (LEX nr 499836) WSA w Krakowie stwierdził: "Do podstawowych cech interesu nazywanego interesem prawnym, odróżnianego od interesu faktycznego należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może to być norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa". W kwestii rozróżnienia pojęć "interesu prawnego" i "interesu faktycznego" wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., VII SA/Wa 811/08 (LEX nr 533403) uznając, iż : "Interes faktyczny występuje wówczas, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawnia l ja do żądania stosownych czynności organu administracji. Podmiot więc ma interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od organu administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu".

Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące stron postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.), jak i stron postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r.) jest ugruntowane. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., II OSK 1959/06 (LEX nr 467130), w orzecznictwie tym ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być, oprócz właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Uznanie zatem właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Zdaniem NSA '."Tylko wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości". Stwierdzić przy tym należy, że zgodnie z przyjętą linia orzecznictwa, pod pojęciem działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie nie należy rozumieć wyłącznie działek bezpośrednio z nią graniczących. O istnieniu interesu prawnego w tym postępowaniu decydować będą okoliczności konkretnej sprawy, wynikające z rodzaju i zakresu oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie (por. uchwały NSA z 25.09.1995 r., VI SA 13/1995, ONSA 4/1995 póz. 154, z 4.12.1995 r., VI SA 20/95, ONSA 2/1996 póz. 54).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy zakończonej ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] na działkach stanowiących własność T. i K. K., stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło zadość obowiązkom wynikającym z wyżej przedstawionego rozumienia pojęcia interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy wskazaniu jako podstawy wznowienia przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 kpa Kolegium obowiązane było ustalić, czy G. i J. K. legitymowali się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, co implikowałoby ich obowiązkowy udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Gminy D. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Poprzestając na uznaniu, iż przesłankę przyznania G. i J. K. przymiotu stron postępowania zakończonego powyższą decyzją stanowi sam fakt, iż dojazd do działek, na których przewidywana była realizacja inwestycji odbywać się będzie po działce nr "8", stanowiącej własność Gminy, graniczącej z działką nr "5", zabudowaną domem mieszkalnym, stanowiącą własność G. i J. K., Kolegium wydało rozstrzygnięcie błędne. Nie wyjaśniło bowiem jaki był przewidywany rodzaj, zakres i stopień uciążliwości zamierzonej inwestycji, oraz zasięg jej oddziaływania, a co za tym idzie nie wyjaśniło wpływu inwestycji na wykonywanie przysługującego G. i J. K. prawa własności działki nr "5". Brak jakichkolwiek ustaleń organu dotyczących rozmiarów i charakteru inwestycji, w tym także ewentualnego niekorzystnego wpływu na należącą do G. i J. K. nieruchomość. Kolegium przyjęło co prawda stanowisko, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być właściciel nieruchomości nie graniczącej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednakże stanowisko to nie zostało poparte żadną okolicznością, z której wynikałaby legitymacja G. i J. K. do udziału w postępowaniu. Okoliczności te winny być badane w każdej sprawie o ustalenie warunków analizowane indywidualnie, z uwzględnieniem wpływu konkretnej inwestycji na sferę praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Sam tylko fakt nieodległego położenia cudzej nieruchomości od terenu inwestycji, oraz korzystania ze wspólnej drogi dojazdowej nie może uzasadniać uznania jej właściciela za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero ustalenie, że realizacja inwestycji wpłynęłaby negatywnie na wykonywanie przez G. i J. K. prawa własności, czy też pozbawiłaby możliwości jego wykonywania bez przeszkód, w zakresie wynikającym z treści tego prawa, pozwalałoby na uznania ich za stronę postępowania. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organy winny były zatem brać pod uwagę, specyfikę planowanej inwestycji, tj. fakt iż polegała ona na dobudowie budynku [...] do już istniejącego budynku o takiej samej funkcji, okoliczności związane z ustaleniem dojazdu do planowanej inwestycji - tj. planowane korzystanie z już istniejącego dojazdu, a także inne cechy inwestycji powodujące ewentualnie zakłócenia w lub ograniczenia w korzystaniu z prawa własności przez G. i J. K.. Rozważenia wymagało więc także, czy właściciele działki nr "5" legitymowali się interesem prawnym, czy też tylko interesem faktycznym w rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla planowanej przez skarżących inwestycji. Konieczność dokonania powyższych ustaleń wynikała z obowiązku organu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organ obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Nie wyjaśniając istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ naruszył art. 7 i 77 kpa i wydał rozstrzygnięcie przedwczesne. Nie może tego zmienić okoliczność, iż jak podało Kolegium - w innym postępowaniu administracyjnym, skontrolowanym przez WSA i NSA a dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu na działce G. i J. K., skarżący byli stronami tego postępowania. Okoliczność taka nie może spowodować automatycznego i bezrefleksyjnego uznania, że wobec tego G. i J. K. winni byli być stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla [...]. Powołanie się na nią przez Kolegium jako na okoliczność uzasadniającą przyznanie przymiotu stron postępowania dla G. i J. K. narusza reguły dowodowe wynikające z art. 75 § 1 kpa. Okoliczność ta nie może bowiem przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, tj. kwestii posiadania interesu prawnego a tym samym legitymacji do udziału w postępowaniu zakończonym ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...]. Powyższe wady skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie mogła ostać się również w obrocie decyzja organu pierwszej instancji, a to ze względów, o których mowa uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. W tym zakresie rozumowanie i argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za prawidłowe. Oczywiste jest bowiem, że organy obowiązane były badać po wznowieniu postępowania, czy G. i J. K. przysługiwał przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Gminy D. z dnia 2 maja 2001 r., nie zaś wpływ aktualnie odbywającego się ruchu pojazdów obsługujących działającą inwestycję na otoczenie. Zarówno więc prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego na tę okoliczność, jak i ustalenie na podstawie wyników tego postępowania, że G. i J. K. powinni byli być stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w 2001 r. narusza przepisy art. 149 § 2, oraz art. 7 i 77 kpa.

Do ustalenia wpływu zamierzenia inwestycyjnego skarżących na sferę praw i obowiązków G. i J. K. organy administracji były zobowiązane nie tylko z uwagi na treść przepisów art. 28 kpa i art. 7 i 77 kpa, ale także ze względu na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1400/04. W wyroku tym sąd stwierdził, że odpowiedź na pytanie, czy G. i J. K. mają interes prawny i w związku z tym powinni byli być uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wymagała rozważenia, w jaki sposób na sferę ich praw i obowiązków oddziałuje proponowane zamierzenie inwestycyjne. Wynik kontroli przeprowadzonej przez sąd w niniejszej sprawie wymaga stwierdzenia, że organy nie uczyniły zadość wskazaniom sądu zawartym w zapadłym w dniu 11 kwietnia 2007 r. wyroku, co skutkuje naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego niedostatecznego ustalenia przez organy zachowania przez G. i J. K. terminu do wniesienia podania o wznowienie podania o wznowienie postępowania stwierdzić należy, że istotnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera stanowczych ustaleń w tym zakresie, poprzestając na przytoczeniu treści pisma G. i J. K. z dnia 16 lutego 2004 r., w którym zrelacjonowali okoliczności i datę powzięcia wiadomości o istnieniu decyzji z 2 maja 2001 r. Zauważyć jednak należy, że okoliczność ta była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w związku rozpoznawania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2004 r. i sąd ten nie dopatrzył się uchybień organów rozpatrujących sprawę, w kwestiach związanych z zachowaniem przez G. i J. K. terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Należało więc uznać brak szczegółowego rozważenia przez SKO powyższej kwestii za uchybienie procesowe polegające na naruszeniu art. 107 § 3 kpa, nie mające jednak wpływu na wynik sprawy. Natomiast co do żądania skargi dotyczącego zmiany zaskarżonej decyzji poprzez oddalenie wniosku o wznowienie postępowania i umorzenie postępowania stwierdzić należy, iż uprawnienia sądów administracyjnych nie obejmują orzekania co do istoty sprawy (za wyjątkiem sytuacji określonych przepisami art. 146 § 2 i art. 154 § 2 p.p.s.a.), a więc sąd nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego, które zmieniałoby zaskarżony akt. Uprawnienia sądów administracyjnych polegają na kontroli zaskarżonych aktów i czynności i ograniczone są do orzekania o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się natomiast do treści pisma uczestników z dnia 26 marca 2010 r. stwierdzić należy, że w związku z przedmiotem kontroli w toczącym się postępowaniu sądowym, nie zawiera ono twierdzeń mających istotny wpływ na treść zapadłego wyroku.

Skoro zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 75, art. 149 § 2, oraz art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, zaś naruszenia te jak wskazano wyżej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy.