Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 247/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1, 1a i 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 23, art. 27
journal: Dz.U. 2012 poz 788
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 763/13 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia 30 października 2012 r. Dyrektor Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brwinowie, działając z upoważnienia Burmistrza Gminy Brwinów odmówił przyznania T. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką W. Z.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że T. M., która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) do przyznania tego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) powołanej ustawy organ I instancji nie może przyznać przedmiotowego świadczenia na osobę, która jest w związku małżeńskim. Ponadto organ podniósł, że mąż W. Z.- L. Z.nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją T. M. wniosła odwołanie, w którym wskazała m.in., że małżeństwo jej matki w rzeczywistości nie istnieje. Matka nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze swoim mężem. Poza tym choroba matki skarżącej powstała w 90 % na skutek działania, zachowania i czynów jej męża.

Decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Brwinów z dnia 30 października 2012 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych został zmieniony art. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212). Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca dopuszcza obecnie (pomijając w tym miejscu inne wymogi) przyznanie przedmiotowego świadczenia nawet jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jednakże pod warunkiem, że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie organu skoro w niniejszej sprawie L. Z. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym warunek ten nie jest spełniony.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie T. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż od lat opiekuje się chorą matką W. Z. Poświęca jej całe swoje siły i swój czas, co uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej w związku z tym pozostaje bez środków do życia. Wskazała, że ojciec zajęty jest własnymi sprawami i własnym innym życiem. Podniosła, że w myśl ustawy zobowiązana jest do alimentacji na rzecz matki jako członek rodziny w pierwszej linii, zatem powinna otrzymać wsparcie skoro opiekuje się chorą matką.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji wywodził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń (ust. 1 - 4). Natomiast w ust. 5 powołanego przepisu ustawodawca przewidział sytuacje kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis ten jest jednoznaczny i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych.

Sąd I instancji stwierdził, że bezsporną jest okoliczność, że osoba wymagająca opieki, tj. W. Z., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gorzowie Mazowieckim w dniu 8 czerwca 2009 r. oraz, że pozostaje w związku małżeńskim z L. Z. (odpis skrócony aktu małżeństwa nr 37/1961), który jak wynika z akt sprawy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza, że ma obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej żony i z tego również względu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej. Sąd I instancji wyjaśnił, że miał na uwadze trudną sytuację skarżącej, to jednak podnoszone przez nią okoliczności dotyczące małżeństwa osoby, na którą wnioskowana jest pomoc, pozostają bez znaczenia dla oceny legalności niniejszego rozstrzygnięcia organu. Organ administracyjny orzekający w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest związany przepisem art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą organu jest jedynie stwierdzenie na podstawie przedłożonych dokumentów, czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania dla jego otrzymania, określone w art. 17 ust. 1, 1a i 1b oraz czy nie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia rodzinnego określona w art. 17 ust. 5. Wykazanie przez wnioskodawcę, że spełnia on ustawowe kryteria otrzymania świadczenia, zobowiązuje organ do jego przyznania w formie decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie daje podstawę do wydania decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że w powołanej ustawie brak jest przepisu upoważniającego organ administracyjny, do uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach. Tym samym ustawodawca nie pozostawił organom pomocy społecznej prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż mąż W. Z. powinien sprawować opiekę nad chorą żoną, podczas gdy w rzeczywistości sprawowanie tej opieki przez L. Z. nie jest możliwe, gdyż między małżonkami ustało faktyczne pożycie i faktyczną opiekę nad chorą sprawuje, w myśl ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, skarżąca, rezygnując przy tym z zatrudnienia, co wypełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, który powinien być zastosowany w sprawie,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ I i II instancji naruszył normy postępowania, to jest art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, polegający w szczególności na zaniechaniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia czy mąż W. Z. – L. Z. jest w stanie zajmować się faktycznie i efektywnie chorą żoną,

- przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób nieprawidłowy dokonał subsumpcji stanu faktycznego uznając, że odpowiada on normie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że mąż W. Z. nie jest w stanie opiekować się chorą, co spowodowane jest tym, że między stronami nie ma żadnego porozumienia. Mąż jest zaabsorbowany swoimi sprawami i nie jest w stanie zapewnić chorej całodziennej opieki. Skarżącą kasacyjnie zaś zrezygnowała z pracy by pomagać chorej matce zgodnie z jej obowiązkiem alimentacyjnym. Oddalenie zaś skargi stanowi dolegliwość dla T. M.

W ocenie skarżącej kasacyjnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować przy zastosowaniu wykładni celowościowej, bowiem jego wykładnia literalna prowadzi do wniosków nie dających się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., NR 139, poz. 992 ze zm.) nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zwrócić należy uwagę, że art. 27 ustawy dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 583) oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Natomiast w myśl art. 23 tej ustawy małżonkowie są obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Uregulowania te potwierdzają, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się również obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych osób. Małżonek jest zatem zobowiązany w pierwszej kolejności do opieki nad współmałżonkiem jej wymagającym.

Pod pojęciem więc "innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 należy rozumieć współmałżonków. Prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma w pełni zastosowanie do małżonka ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, winien zaś być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 lub ust. 1 a ustawy, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., I OSK 1369/13, 12 września 2014 r., sygn. akt I OSK 918/13).

Z uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwi mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W. Z. wystąpiła jej córka T. M.. W pierwszej zaś kolejności świadczenie pielęgnacyjne przysługuje mężowi W. Z. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest małżonek osoby wymagającej opieki nie może się podjąć tej opieki z uwagi na swój stan zdrowia, oświadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba, która spełnia kryteria z art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym ustawodawca wyraźnie wskazał, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W. Z. pozostaje w związku małżeńskim z L. Z., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem nie jest małżonkiem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżącej kasacyjnie T. M. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką W. Z., skoro w pierwszej kolejności do świadczenia tego uprawniony jest L. Z.

Powyższe wywody przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W kontekście powyższych rozważań nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kwestia bowiem relacji istniejących pomiędzy małżonkami nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzutu skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez ich niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W sprawie bowiem nie zostały naruszone przepisy postępowania, ani przepisy prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako niezasadna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepis art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa ( art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.