Wyrok NSA, sygn. akt OSK 748/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Krystyna Borkowska, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2871/02 w sprawie ze skargi H. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 2871/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], uwzględniając skargę złożoną przez H. i W. K. Jak wynika z materiałów sprawy, decyzją tą, Główny Inspektor Nadzoru Budowanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. I. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. (o nr [...]), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 1993 r. (o nr [...]), udzielającej H. i W. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z trójkomorowym bezodpływowym osadnikiem ścieków oraz studnią kopaną na działce [...] położonej w miejscowości N. – uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 1993 r. o nr [...].

Należy zaznaczyć, że sprawa została ponownie rozpatrzona w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2002 r. o sygnaturze IV SA 2310/98. Organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji przyjmując, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Fakt wybudowania budynku mieszkalnego przez rolnika na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy polowe nie stanowił w ocenie organu I instancji rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu II instancji stanowisko organu I instancji nie było natomiast uzasadnione. Miejscowy plan nie wyłączył bowiem dopuszczalności wybudowania na tym terenie spornej nieruchomości, jednakże winna być związana bezpośrednio z prowadzoną na tej nieruchomości produkcją rolną i służyć rozwijaniu tej produkcji oraz intensywnemu i zgodnemu z przeznaczeniem wykorzystaniu gruntów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny usytuowany na działce nie stanowi obiektu, który służy bezpośrednio produkcji rolnej. Z planu realizacyjnego zagospodarowania działki o powierzchni 8 arów wynika, że pozostałe po wybudowaniu budynku mieszkalnego 4 ary powierzchni działki nie są przeznaczone do produkcji rolnej. Oznacza to, że wybudowanie obiektu mieszkalnego na tej działce nie służy intensywniejszemu, a więc zgodnemu z przeznaczeniem wykorzystaniu tych gruntów. Nadto decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 1993 r. o nr [...] o wyłączeniu części nieruchomości nr [...] z przeznaczeniem na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego nie była jeszcze ostateczna w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyli H. i W. K. Po rozpoznaniu przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona i uchylił zaskarżoną decyzję organu, wydaną w II instancji.

Zgodnie bowiem z zasadami zawartymi w art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak stwierdził Sąd, organy administracji publicznej, zobowiązane były działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowania w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Brak prawidłowego zastosowania przepisów prawa, jak też nie wyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznych, stanowiło naruszenie przepisów, które zobligowały Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji przyjął bowiem, że na spornym terenie nie jest wyłączona dopuszczalność wybudowania obiektu budowlanego, o którym mowa w kwestionowanej decyzji, lecz winien to być jednak obiekt bezpośrednio związany z prowadzoną na tej nieruchomości produkcją rolną i służyć rozwijaniu tej produkcji. W sytuacji gdy taki warunek nie został spełniony, to w ocenie organu doszło do rażącego naruszenia prawa o którym mowa wyżej.

Sąd natomiast przyjął, że istota zagadnienia w sprawie sprowadza się do oceny, czy wybudowany budynek mieszkalny, mający zapewnić odpowiednie warunki bytowe osobom prowadzącym gospodarstwo rolne, pozostaje w sprzeczności z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W ocenie Sądu taka sprzeczność nie zachodzi.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej dotyczy powierzchni 4 arów, zaś pozostałe 4 ary mają nadal charakter rolny. Decyzja o wyłączeniu przeznacza grunty pod budownictwo mieszkaniowe. Bezsporne jest, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie była ona ostateczna, ale do chwili obecnej, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób określony w przepisach. Zdaniem Sądu należało zatem przyjąć, że jest wiążąca.

Ponadto, Sąd podniósł, że skarżący w tej samej miejscowości prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni 3,18 ha. Z treści zaś aktu notarialnego o nabyciu w/w 8 arowego gruntu wynika (§ 1), że przeznaczony jest pod indywidualne działki budowlane.

Powyższe okoliczności zostały przez organ II instancji w prowadzonym postępowaniu pominięte, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa i skutkowało uwzględnieniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania W. I., reprezentowany przez radcę prawnego J. B. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z 24.10.1974 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą w się w uznaniu, że wzniesienie na działce przeznaczonej według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod produkcję rolną budynku mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie na cele mieszkalne nie jest sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy przepis art. 3 ustawy z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane wymaga pozytywnego określenia przeznaczenia terenu, tj. pod zabudowę mieszkaniową na którym ma być wznoszony obiekt budowlany,

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 6, art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ustawy z 12.07.1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że wzniesienie na działce przeznaczonej według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod produkcję rolną budynku mieszkalnego nie narusza powołanych przepisów, w sytuacji, gdy tego rodzaju wykładnia stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem powołanych przepisów i gdy według ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego właściciele tej działki są jednocześnie właścicielami innej działki na terenie której prowadzą gospodarstwo rolne i która jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a zatem, gdy możliwe jest w zgodzie z przepisami o planowaniu przestrzennym wzniesienie przez tych właścicieli budynku zapewniającego im odpowiednie warunki bytowe na działce przeznaczonej na cele mieszkalne, a nie na cele produkcji rolnej,

3. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 7 i art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79 ze zm.) poprzez uznanie, że na podstawie samej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej można było wyłączyć grunty spod produkcji rolnej skutecznie, w sytuacji, gdy w rozumieniu wskazanych przepisów wyłączenie gruntów rolnych z produkcji – w rozumieniu zaniechania ich dotychczasowego wykorzystania – było dopuszczalne po przeznaczeniu ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i gdy w niniejszej sprawie tego rodzaju zmiany m.p.z.p. poprzedzające wskazaną decyzję nie miały miejsca,

4. naruszenia przepisów postępowania w sytuacji, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że okoliczności, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej nie była prawomocna, nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie prowadzi w konsekwencji do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy prawomocność decyzji o wyłączeniu nieruchomości z produkcji rolnej i przeznaczeniu jej pod budowę budynku mieszkalnego miała podstawowe znaczenie z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze kasacyjnej W. I. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanego w dniu 11.02.2004 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt: 7/IV SA 2871/02, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W skardze podniesiono, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest bardzo ogólnikowe i nie pokazuje głównych motywów rozstrzygnięcia, a ponadto zbudowane zostało na analogii do wyroku wydanego w odmiennym stanie faktycznym.

W konkluzji skarżący podnosi, że nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych – biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w grudniu 1993 roku, aby twierdzić, że dopuszczalne było wydanie pozwolenia na budowę na działce [...]. Zważywszy na teren, na którym położona jest ta działka (strefa uciążliwości) oraz brak jakiegokolwiek faktycznego związku z gospodarstwem rolnym (które w rzeczywistości nie jest prowadzone), uzasadniającego tezę o zabudowie zagrodowej, a nadto nieskuteczność decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej w chwili udzielania pozwolenia na budowę, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, skarżący uznaje za nietrafne.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli H. i W. K., wnosząc o oddalenie tej skargi. W piśmie z dnia 28 maja 2004 r. dowodzą, że prowadzą oni gospodarstwo rolne, a sporny budynek jest związany z działalnością rolniczą. Do pisma załączono dokumenty wskazujące na fakt prowadzenia takiej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. To zaś oznacza, że skarga kasacyjna nie jest zwykłym środkiem odwoławczym, umożliwiającym kontrolę postępowania przed sądem pierwszej instancji w jego całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny związany zatem podstawami kasacji wskazanymi w skardze kasacyjnej przeszedł do oceny zarzutów zgłoszonych w tej skardze.

Oceniając zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 27 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz przepisów art. 6, 26 ust. 1 i art. 33 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię, to zarzuty te – w sytuacji gdy w związku z wyrokiem uchylającym zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powodu niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie stosował – nie można uznać za usprawiedliwione. Co prawda Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania, ale te mogą być na etapie skargi kasacyjnej zwalczane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzutu takiego strona skarżąca jednak nie postawiła, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może go domniemywać w myśl wcześniejszego stwierdzenia o szczególnym charakterze skargi kasacyjnej, która z mocy art. 176 w/w ustawy musi spełniać określone tam wymogi formalne. Usprawiedliwionych podstaw nie ma też zarzut naruszenia zaskarżonego wyrokiem art. 7 i 13 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 78 ze zm.) bowiem sąd orzekając w sprawie przepisów tych, wbrew zarzutowi skargi, nie wykładał (interpretował) w tym również w takim rozumieniu jak to zarzuca strona skarżąca.

W kontekście powyższego wywodu, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez "uznanie, że okoliczność w dacie wydania pozwolenia na budowę, decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej nie była prawomocna, nie stanowi rażącego naruszenia prawa" w sytuacji gdy po pierwsze pogląd taki nie został przez Sąd expressis verbis wyrażony, a nadto z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika tylko tyle, że te i inne okoliczności ważne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały pominięte przez organ odwoławczy i wymagają rozważenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.