Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 126/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2021 r. nr SKO.4114.533.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 2 listopada 2021 r., nr MOPS.533.33244.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M. G. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 8 grudnia 2021 r. nr SKO.4114.533.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M.G. reprezentowanej przez pełnomocnika będącego adwokatem, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z 2 listopada 2021 r. nr MOPS.533.33244.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 2 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Zgierza, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm. – dalej skrócie "u.ś.r."), odmówił M.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H.M. w okresie od 21.06.2021 r. do 06.09.2021 r.

W odwołaniu powyższej decyzji M.G. reprezentowana przez adwokata wniosła o jej uchylenie w całości i przyznanie wnioskowanego świadczenia na okres od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci matki czyli do 6 września 2021 r. Jej zdaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez zastosowanie tej normy bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, a przez to z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto organ błędnie zastosował art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Zdaniem odwołującej przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadziłoby do wykluczenia jej osoby jako sprawującej opiekę z możliwości otrzymania świadczenia i tym samym pozbawienia osoby niepełnosprawnej wymaganej opieki.

Powołaną na wstępie decyzją z 8 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne należy do kategorii świadczeń, których warunki i zasady przyznawania zostały przez ustawodawcę ściśle określone w art. 17 u.ś.r., a następnie wyjaśnił, że sprawa dotycząca ustalenia M.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była już przedmiotem postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 13 października 2021 r. uchyliło wówczas decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą M.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu wskazując na naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.

Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i ustalił, że K.M. - małżonek H.M. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym (orzeczenie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]). M.G. zatrudniona była u płatnika jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 01.09.2020 r. do 20.06.2021 r., utrata uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego nastąpiła 21 czerwca 2021 r. (dane z systemu ZUS o składkach na ubezpieczenie zdrowotne). W dniu 6 września 2021 r. nastąpił zgon H.M.

Oceniając ponownie wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, że Prezydent Miasta Zgierza przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające, jednakże nie zastosował wykładni zaprezentowanej w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego, należało przyjąć, że moment powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby sprawującej faktycznie tę opiekę, a omawiany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania. Skoro w art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, to wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji wskazał, że powyższa ocena pozostaje bez znaczenia w sprawie, ponieważ w przypadku M.G. wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która skutkuje odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to nie jedyne warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wskazał, że prawo to może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. W świetle przepisów Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego (k.r.o.), obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 k.r.o. W związku z tym, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce (synowi) na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki. Wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organy administracyjne, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby jednoznacznie i w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Takim jednoznacznym dowodem jest natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby wymagającej opieki przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek podopiecznego jest niepełnosprawny w stopniu znacznym w rozumieniu u.ś.r., co oznacza, że wówczas nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego konieczność sprawowania przez M.G. opieki nad niepełnosprawną matką H.M., nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku H.M. – K.M. K.M. co prawda jest osobą niepełnosprawną, ale w stopniu umiarkowanym, a wymóg ustawowy dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była obiektywnym dokumentem jakim jest orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, gdyż ani organ ani sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Przeprowadzone postępowanie i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dały podstawę do stwierdzenia, że M.G. nie spełnia przesłanek dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - w jej przypadku wystąpiła przesłanka wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co skutkować musiało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną H.M. na okres od 21.06.2021 r. do 06.09.2021 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.G. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wobec zaskarżonej decyzji autor skargi podniósł zarzut rażącej obrazy przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez małżonka niepełnosprawnej.

Odpowiadając na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że niniejsza sprawa z uwagi na zgodne wnioski obu stron postępowania została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd oceniając legalność kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zgierza stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego.

Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, argumentując że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a mianowicie - osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winien stanowić przepis art. 17 u.ś.r., definiujący przesłanki pozytywne ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które winny zostać spełnione łącznie zarówno przez osobę ubiegającą się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jak i przez osobę wymagającą opieki oraz przesłanki negatywne, których wystąpienie stanowi prawną przeszkodę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozumieniu ust. 1 rozważanego unormowania świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały wobec osób sprawujących opiekę w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., natomiast wobec osób wymagających opieki w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na tle przywołanego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa kierunki wykładni, pierwszy dopuszczający wykładnię rozszerzającą sensu largo i drugi opierający się na wykładni sensu stricte.

W świetle pierwszego z nich sądy opierają się na założeniu, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie (czyli z przyczyn niezależnych od niego i jego woli) nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09, 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12, 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12, 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 46/13, 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 251/14, 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14, 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20, 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 744/21, 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 817/21, 24 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1139/21 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast według drugiego kierunku wykładni sądy administracyjne przyjmują, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to "przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków" (ibidem, art. 17) (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1015/21, 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 627/21, 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2422/20, 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20).

Jak wskazano na wstępie rozważań w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w ślad za organem pierwszej instancji podzieliło ostatni z przywołanych kierunków wykładni uznając tym samym, że w sprawie wystąpił negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako że wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek matki (ojciec skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na rolę małżeństwa i rodziny, którą małżonkowie zakładają poprzez zawarcie związku małżeńskiego, podkreślając że obowiązki alimentacyjne małżonka względem drugiego współmałżonka wyprzedzają obowiązek alimentacyjny zstępnych. Nadto zauważył, że organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi pozwalającymi mu samodzielnie na ocenę stanu zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji i tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest jedynym dowodem potwierdzającym, że małżonek nie jest w stanie we właściwy sposób wypełnić obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia.

W ocenie Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji jest błędne, a tym samym niemożliwe do zaaprobowania.

Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej w pełni podziela pierwszy z omówionych wyżej kierunków wykładni, który przy odkodowaniu znaczenia normatywnego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oprócz wykładni literalnej dopuszcza posiłkowanie się jego wykładnią celowościową i systemową. Niewątpliwie w świetle art. 23 i art. 27 k.r.o. małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Według art. 60 k.r.o. małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego (§ 1). Jeżeli jeden z małżonków został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia, a rozwód pociąga za sobą istotne pogorszenie sytuacji materialnej małżonka niewinnego, sąd na żądanie małżonka niewinnego może orzec, że małżonek wyłącznie winny obowiązany jest przyczyniać się w odpowiednim zakresie do zaspokajania usprawiedliwionych potrzeb małżonka niewinnego, chociażby ten nie znajdował się w niedostatku (§ 2). Obowiązek dostarczania środków utrzymania małżonkowi rozwiedzionemu wygasa w razie zawarcia przez tego małżonka nowego małżeństwa. Jednakże gdy zobowiązanym jest małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za winnego rozkładu pożycia, obowiązek ten wygasa także z upływem pięciu lat od orzeczenia rozwodu, chyba że ze względu na wyjątkowe okoliczności sąd, na żądanie uprawnionego, przedłuży wymieniony termin pięcioletni (§ 3). Obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). W rozumieniu art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W świetle przywołanych wyżej unormowań Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego niespornym jest, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższa niż krewni związani więzami krwi (vide: wyrok WSA w Łodzi z 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 524/21 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając wobec tego rolę małżeństwa i rodziny, którą tworzą małżonkowie tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyjmowanie wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2831/19. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16 – www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Podsumowując Sąd uważa, że nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, w tym przede wszystkim zstępnemu osoby wymagającej opieki, sprawującemu faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli, z uwagi na swój stan zdrowia lub wiek, skutecznie taką pomoc świadczyć osobie wymagającej opieki.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką miała charakter przedwczesny. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podobnie jak i organ pierwszej instancji pominęło, że mąż niepełnosprawnej H.M. - K.M. jest osobą w podeszłym wieku liczącą obecnie 85 lat, która ma problemy zdrowotne natury kardiologicznej, udokumentowane załączonym do wniosku o przyznanie świadczenia zaświadczeniem lekarskim. Co prawda małżonek ciężko chorej na raka płuc H.M., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz jak wynika z akt sprawy posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którego lektura z uwagi na jego brak w zgromadzonym materiale dowodowym jest niemożliwa. W realiach rozpatrywanej sprawy organy obu instancji mając na uwadze przesłanki z art. 132 k.r.o. powinny ocenić, czy K.M. z uwagi na wiek i rodzaj schorzeń był w stanie do 6 września 2021 r., kiedy to nastąpił zgon H.M., zapewnić żonie skuteczną opiekę, mając przy tym na względzie zakres i częstotliwość czynności opiekuńczych świadczonych w sposób niebudzący wątpliwości przez córkę wobec matki, czy też może właśnie z uwagi na jego wiek i stan zdrowia zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej, która co nie jest kwestionowane przez organy orzekające w sprawie, opiekowała się ciężko chorą mamą. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że szeroki zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą przy mamie, wymagających wysiłku fizycznego, obejmujących między innymi codzienne czynności higieniczne, kilka razy dziennie wymianę pielucho-majtek, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, przewracanie na drugi bok, działanie przeciw odleżynom, wykonywanie ćwiczeń fizycznych, układanie do snu, kilka razy dziennie masowanie i oklepywanie, obsługa koncentratora tlenu, podawanie leków, przygotowanie i podanie posiłków, ćwiczenia bierne i ruchowe, zmuszanie do siadania i chodzenia, wykonywanie ćwiczeń rozwijających mowę, czytanie, pisanie nie zostały podważone przez organy orzekające w sprawie. W kontrolowanej sprawie organy opierając się wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., skupiły swoją uwagę wyłącznie na wystąpieniu przesłanki negatywnej, czyli kwestii braku po stronie męża osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie natomiast należało ocenić i poprzeć ustalenia w tym zakresie stosownymi dowodami, czy K.M. był w stanie skutecznie zaopiekować się niepełnosprawną żoną H.M. Brak niezbędnych ustaleń w omówionym wyżej zakresie, mających istotne znaczenie dla oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego zdefiniowanych w art. 6, art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego rolą organów jest działanie na podstawie przepisów prawa, stanie na straż praworządności, podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązkiem organów jest również dopuszczenie jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, przedstawienie w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd mając na uwadze obowiązek zweryfikowania zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, dostrzegł również jeszcze jedną kwestię wymagającą dostatecznego zweryfikowania przez organ w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Mianowicie z akt sprawy wynika, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności H.M. zostało wydane 30 marca 2021 r. na jej wniosek z 8 marca 2021 r., natomiast wniosek skarżącej o ustalenie prawa świadczenia pielęgnacyjnego pochodził z 25 czerwca 2021 r., choć do organu wpłynął 29 czerwca 2021 r. Zatem w tej sprawie, po ustaleniu spełnienia przez skarżącą przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winien mieć zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r., stanowiący, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie natomiast organ odmówił M.G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 21 czerwca 2021 r. do 6 września 2021 r. nie wyjaśniając bliżej przyczyn, z powodu których za potencjalną datę początkową przysługiwania spornego świadczenia przyjął 21 czerwca 2021 r., pomijając regulację art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Wobec stwierdzonych wyżej uchybień, rzutujących w istotnym zakresie na rozstrzygnięcie sprawy, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji jako sprzeczne z prawem musiały zostać uchylone.

Kończąc rozważania Sąd za trafny uznał pogląd organu odwoławczego negujący jednocześnie stanowisko organu pierwszej instancji, które oprócz przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowiło dodatkową podstawę wydania negatywnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, w tym wypadku art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem wspomnianego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Treść sentencji wyroku TK w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Sądu, sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Przypomnieć wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Trafnie wobec tego przyjęło Kolegium, że powołany w decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę 480 złotych składa się wynagrodzenie adwokata.

Kontynuując postępowanie organ powinien uwzględnić zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego, w tym skutki wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. i ustalić, czy mąż niepełnosprawnej H.M. mógł obiektywnie sprawować niezbędną i skuteczną opiekę nad żoną, a w rezultacie, czy w realiach rozpatrywanej sprawy istnieją podstawy do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

dc