Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 68/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 11, art. 15, art. 28, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 3, art. 88l ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedziba w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r. nr [...]znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] ustalił dla "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...], ark. 20, obręb R. położonej przy ul. S. w P..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż teren, na którym planowana jest inwestycja położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (test jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 – dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

Dalej wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 u.p.z.p. Obszar ten wyznaczono w promieniu 630 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Promień ten ustalono jako trzykrotność szerokości tego terenu przylegającego do pasa drogowego ul. S..

Według organu tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w tym:

a) tereny z zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz usługami uzupełniającymi obejmujące zachodnią część os. A. (nr 1-62, 101, 102, 105) i południowo- zachodnią część os. B.(nr 60-86)

b) tereny zabudowy usługowej w rejonie ronda S., ul. Z. (nr 133, 138, 140, 142, 142a) oraz ul. R. (nr 142, 164) wraz z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. R. 150-162

c) tereny z zabudową usługową i usługowo-produkcyjną położone przy ul. S., R. i W. (w pasie od W. do ul. W.). Niewielką cześć tych terenów stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przy ul. S. 9, 11, 13, R. 26, 28, 32-40 oraz przy ul. Równej 15, 20, [...]

d) tereny zieleni położone wzdłuż rzeki W., w tym tereny leśne (Las D.) i ogródki działkowe po zachodniej stronie rzeki oraz tereny parkowe wraz z obiektami sportowymi po wschodniej stronie rzeki (Park Nad W. w rejonie ul. R.).

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, jak i zabudowa usługowa i produkcyjna. Zabudowa kształtuje się w kilku wyraźnie wyodrębnionych strefach o odmiennej funkcji i parametrach budynków.

Zdaniem organu planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej występującą w obszarze analizowanym. Inwestycja zlokalizowana w sąsiedztwie ronda S., nawiązuje funkcjonalnie do zabudowy położonej po północnej stronie ul. H. (na os. A. i B. oraz przy ul. R.), która tworzy zespoły budynków wielorodzinnych wraz z towarzyszącymi obiektami usługowymi. Z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo atrakcyjnych terenów nadwarciańskich oraz tendencję do przekształcania terenów w rejonie ul. W. i dalej w kierunku ul. Unii Lubelskiej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (wydane decyzje o warunkach zabudowy), wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na tym terenie jest w pełni uzasadnione.

Dalej organ wskazał, iż w zakresie parametrów zabudowy przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym:

a) średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi 28%, w tym dla poszczególnych funkcji:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - od 7% do 28% (maks. przy ul. R. 26),

- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - od 19% do 31% (A. 102),

- zabudowa usługowa i produkcyjna - od 4% do 73% (maks. ul. R. dz. nr 8/3, 7/4, 4/2, 3/8),

b) średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 60 m, a maksymalna:

- dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 29 m (R. 142),

- dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 126 m (R. 150-162),

- dla zabudowy usługowej i produkcyjnej - 265 m (ul. R. M., dz. 4/1, 7/5, 8/4),

c) w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości od 1 do 18 kondygnacji nadziemnych, w tym:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna posiada wysokość do 3 kondygnacji nadziemnych, tj. maks. ok. 10 m, z przewagą budynków dwukondygnacyjnych,

- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - posiada 5, 7 i 18 kondygnacji nadziemnych; zabudowa 5-kondygnacyjna (o wysokości do ok. 18 m) dominuje na terenie os. A. i os. B., budynek 7- kondygnacyjny (o wysokości do ok. 25 m) znajduje się przy ul. R. 150-162, a dwa budynki 18-kondygnacyjne na os. A. 102 i 105 (ich wysokość wynosi maks. 60 m),

- zabudowa usługowa i produkcyjna - dominuje zabudowa o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych tj. ok. 10-11 m, budynki 4-kondygnacyjne (do ok. 15 m) znajdują się przy ul. R. 11, S. 18, Z. 142 i W. 9; budynek 5-kondygnacyjny znajduje się na terenie zakładów S. przy ul. S. 18, a najwyższy jest 6-kondygnacyjny budynek przy ul. R. 164, którego wysokość wynosi maks. ok. 25 m.

d) w obszarze analizowanym występuje wyraźna przewaga budynków z dachami płaskimi (zabudowa wielorodzinna, zabudowa usługowa i produkcyjna przy ul. Z., S., R. i W.). Dachy skośne mają jedynie budynki niskie (do 3 kondygnacji nadziemnych) tj. budynki mieszkalne jednorodzinne oraz niektóre budynki usługowe (dachy o niskim kącie nachylenia),

e) linia zabudowy na działkach sąsiednich po zachodniej stronie ul. S. przebiega w odległości 3-4 m od pasa drogowego. Występują również budynki zlokalizowane w większej odległości (w głębi zakładu S.). Po stronie wschodniej linia zabudowy budynków usytuowanych bezpośrednio wzdłuż ulicy przebiega w odległości od 8 m do 38 m od pasa drogowego (z wyjątkiem budynku przy ul. S. 9, który znajduje się częściowo w liniach rozgraniczających ul. S.).

Mając powyższe na uwadze, opierając się na wytycznych zaW.ch w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z dnia 19 września 2003 r.). organ określił:

a) obowiązującą linę zabudowy od strony ul. S. wyznaczoną w odległości 18 m od granicy terenu z pasem drogowym (na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia) z uwagi na konieczność budowy dróg wewnętrznych, chodników i miejsc parkingowych wzdłuż wschodniej granicy terenu inwestycji;

b) wskaźnik powierzchni zabudowy do pow. działki wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia tj. maks. 35% terenu inwestycji, co zdaniem organu nie odbiega od wskaźników dla działek sąsiednich;

c) szerokość elewacji frontowej od ul. S. wyznaczono na maks. 130 m. na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia zgodnie z wnioskiem inwestora – organ zauważył, iż szerokość ta przekracza średnią występująca na terenie analizowanym, lecz na tym terenie znajdują się także budynki posiadające szerokość elewacji frontowej o jeszcze większych parametrach;

d) maksymalną wysokość planowanych obiektów na 32 m od poziomu terenu, na podstawie art. 7 § 4 ww. rozporządzenia – organ zauważył, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o zbliżonej i większej wysokości a planowana inwestycja nawiązuje do tej zabudowy funkcją i charakterem;

e) geometrię dachów planowanych budynków – dachy płaskie – jako kontynuację geometrii dachów na działkach sąsiednich - § 8 powołanego rozporządzenia.

Organ stwierdził nadto, iż inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej (do ul. S.), a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stwierdzono też, że planowane zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zgodnie z przepisami u.p.z.p. decyzję wydano po uzgodnieniu z:

- Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu - postanowienie z dnia [...] 2014 r., znak: [...],

- Zarządem Dróg Miejskich: opinia nr [...] z dnia 28 maja 2015 r.

- Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. - pismo z dnia [...] 2015 r. nr [...].

Odwołanie wniosła "B" Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominiecie wniosków strony w tym wniosków dowodowych dotyczących różnic w ustaleniach przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej z ustaleniami analizy urbanistycznej przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2012 r. Strona wskazała, iż w obu analizach w odniesieniu do tych samych budynków, dokonano odmiennych ustaleń dotyczących ich parametrów. Te rozbieżności budziły wątpliwości, co do rzetelnego i prawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie, do czego organ I instancji, się nie odniósł.

Strona wskazała na naruszenia rzutujące na prawidłowość ustaleń dokonanej w sprawie analizy urbanistycznej polegające na:

- błędnym ustaleniu frontu działek i w konsekwencji błędnym ustaleniu szerokości elewacji frontowej niektórych z budynków znajdujących się na obszarze analizowanym,

- braku informacji dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki budynków na nieruchomościach sąsiednich;

- braku w treści analizy rozróżnienia i wskazania funkcji poszczególnych obiektów.

Zarzucono, iż organ I instancji dokonał niedopuszczalnego zestawienia ekstremalnych wartości poszczególnych wskaźników (dodatkowo błędnie ustalonych z powodu wadliwości analizy), kumulując je w sposób prowadzący do naruszenia ładu przestrzennego. Nie uzasadniono przyjęcia ilości miejsc parkingowych w wymiarze 1,5 miejsca parkingowego na mieszkanie bez względu na wielkość mieszkania.

Zdaniem strony skarżącej do wniosku o wydanie warunków zabudowy nie przedłożono także stosownych umów gwarantujących należyte uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji.

"B" Sp. z o.o. z siedzibą w P. podniosło, iż ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Konsekwencją błędnego określenia przez organ działki budowlanej, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest błędne określenie obszaru analizowanego, w szczególności brak zachowania wymogów z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W szczególności, w przedmiotowej sprawie wyznaczenie granic obszaru analizowanego nastąpiło w oderwaniu od granic działki budowlanej objętej wnioskiem. Wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, zaś "trzykrotność" frontu działki powinna być zachowana pomiędzy granicą obszaru analizowanego, a granicą działki budowlanej.

Dalej zarzucono, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika by organ zachował obligatoryjny tryb uzgodnieniowy przewidziany w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazuje organ projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgodniono jedynie z RZGW w Poznaniu, natomiast w zakresie Zarządu Dróg Miejskich (oraz Wydziału Ochrony Środowiska, a także Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu poprzestano na uzyskaniu opinii. Opinie te zostały wydane przed sporządzeniem projektu decyzji co jest niezgodne z powołanymi wyżej przepisami.

Zdaniem strony, kwestionowana decyzja nie określa żadnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co stanowiło naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Naruszono także przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bowiem powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Tymczasem, zaskarżona decyzja pozwala na zabudowę licznymi budynkami o dużej wysokości, znacznej szerokości, a co za tym idzie - kubaturze i znacznej liczbie mieszkań, jak również związanych z nimi miejsc parkingowych, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. W sąsiedztwie inwestycji brak jest zabudowy wysokiej, o dużej powierzchni i intensywności zabudowy. W obszarze analizowanym występują wprawdzie budynki o przekraczającej średnią szerokości czy znacznym wskaźniku powierzchni zabudowy, są to jednak głównie budynki przemysłowe o niskiej wysokości i znacznie niższej intensywności wykorzystania terenu niż dopuszczona w zaskarżonej decyzji zabudowa mieszkaniowa, co nie zostało odzwierciedlone w treści decyzji. Zaskarżona decyzja dopuszcza zabudowę naruszającą zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny, prowadząc w szczególności do zbyt dużej intensywności wykorzystania terenu i przez to ingerencji w tereny sąsiednie.

Zdaniem strony organ nie wyjaśnił, dlaczego ustalając wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w sposób znacząco odstąpił od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Prezydent Miasta P. pominął przy tym, że jak wynika z analizy, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym jest zawyżany poprzez zabudowę o odmiennej funkcji, gabarytach i typie niż zabudowa dopuszczona zaskarżoną decyzją tj. zabudowę przemysłową i produkcyjną (wskaźnik maksymalny - 73 %), a w zakresie zabudowy mieszkaniowej kształtuje się w wartościach niższych niż średni wskaźnik ogólny (7%-28% zabudowa jednorodzinna i 19%-31 % zabudowa wielomieszkaniowa).

Według strony wyniki analizy nie uzasadniają przyjęcia szerokości elewacji frontowej w wielkości ponad dwukrotnie przekraczającym średnią szerokość elewacji frontowej występująca w obszarze analizowanym. W sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje zabudowa mieszkaniowa o niewielkiej szerokości, a obiekty o większej szerokości mają odmienną od dopuszczonej zaskarżoną decyzją funkcję tj. przemysłową), a także pozostałe gabaryty i wykazują odmienną intensywność wykorzystania terenu. Ekstrema występujące w zakresie szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym dla zabudowy wielomieszkaniowej nie dotyczą działek sąsiednich do inwestycji, dostępnych z tej samej drogi publicznej, lecz są zlokalizowane na pn. krańcu obszaru analizowanego, oddzielonym od terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja wyraźną barierą przestrzenną ul. H. oraz terenów przemysłowych. Ponadto, organ w zaskarżonej decyzji dopuścił jeszcze większą wartość szerokości elewacji frontowej niż występujące ekstrema. Budynki o funkcji mieszkaniowej występujące w obszarze analizowanym mają znacznie niższą szerokość, w szczególności ani razu nie pojawia się wartość 130 metrów dopuszczona w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem "B" Sp. z o.o. część tekstowa wyników analizy nie zawiera uzasadnienia wyznaczenia wysokości dla nowych budynków przyjętych w treści zaskarżonej decyzji. W szczególności analizy ani uzasadnienia decyzji nie wynika jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich. Niedopuszczalne jest odwoływanie się jedynie do zabudowy najwyższej, rozproszonej i stanowiącej zdecydowana mniejszość w analizowanym obszarze. W sąsiedztwie inwestycji w rejonie ul. S. występuje zabudowa niska, natomiast zabudowa wysoka znajduje się na pn. części obszaru analizowanego, po północnej stronie stanowiącej wyraźną barierę przestrzenną ul. H., stanowiąc wyraźną mniejszość w obszarze analizowanym.

Zaznaczono, że zaskarżona decyzja narusza również § 7 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r poprzez brak wyznaczenia w zaskarżonej decyzji konkretnych wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki.

Niedopuszczalne jest też odejście przez organ od bezwzględnie obowiązującego przepisu § 8 powołanego rozporządzenia, wymieniającego elementy składające się na geometrię dachu wymagające ustalenia w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym m.in. kąt nachylenia dachu i poprzestanie na określeniu "dach płaski".

Zdaniem strony zasadnicza treść zaskarżonej decyzji nie jest zgodna z załącznikami, które zgodnie z przepisami powinny stanowić integralną jej część. Załącznik zatytułowany "Część tekstowa wyników analizy" stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji z dnia 24 sierpnia 2015 r. odwołuje się bowiem w swojej treści do decyzji istniejącej w dniu sporządzenia załącznika, to jest 2 czerwca 2015 r., a ponadto nie zawiera oznaczenia organu, który go wydał. Ponadto załączniki graficzne nie zostały sporządzone na kopii mapy zasadniczej, są one nieczytelne (brak czytelnego wyznaczenia terenu inwestycji). Źle zaznaczono na nich obszar analizowany oraz błędnie zaznaczono szerokość frontu terenu objętego wnioskiem uwzględniając załamanie linii granicznej tej działki.

Dalej zarzucono, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna precyzyjnie ustalić i opisać rodzaj planowanej zabudowy. Za niedopuszczalne należy uznać posłużenie się w takiej decyzji pojęciem "między innymi", co wskazywałoby, iż nie dokonano wyczerpującego określenia urządzeń i obiektów składających się na całość inwestycji. Tymczasem pkt I zaskarżonej decyzji zawiera bardzo ogólnikowe określenie rodzaju inwestycji, posługując się wyliczeniem "między innymi", co należy uznać za naruszające powołane wyżej przepisy. Nie dookreślono również funkcji dopuszczonego budynku usługowego, jak również nie wskazano precyzyjnie liczby budynków, których decyzja dotyczy, poprzestając na wartościach maksymalnych.

Strona stwierdziła nadto, że powołane w decyzji Prezydenta Miasta P. decyzje Dyrektora RZGW w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r. dotyczą inwestycji o odmiennie oznaczonym zakresie i inny jest ich zakres, co jest widoczne prima facie - przy prostym zestawieniu rozstrzygnięć tychże decyzji z zaskarżoną decyzją i określonym w niej rodzajem inwestycji. Zakresy obu decyzji są zatem rozbieżne tak co do lokalizacji opisanej w nich inwestycji, jak i jej przedmiotu. Powyższej oceny nie może zmienić przedłożona przez inwestora decyzja RZGW z dnia 1 sierpnia 2014 r.

Na zakończenie strona podniosła, iż organ I instancji odstąpił od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony frontu działki i wprowadził na froncie działki od ul. S. nie przewidzianą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "nieprzekraczalną linię zabudowy". Ponadto organ nie uzasadnił wynikami analizy zastosowania w stosunku do wnioskowanej inwestycji wyjątku z § 4 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia, w szczególności cofnięcia obowiązującej linii zabudowy aż o 18 metrów od granicy działki. Wskazana przez Prezydenta Miasta P. konieczność budowy dróg wewnętrznych, chodników i miejsc parkingowych nie są kryteriami wypływającymi z wyników analizy, nie mogą być zatem podstawą do ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia. Co więcej, twierdzenia organu o owej rzekomej konieczności są dowolne, albowiem ani z analizy ani z zaskarżonej decyzji nie wynika istnienie jakichkolwiek przeszkód do lokalizacji dróg wewnętrznych i parkingów obsługujących inwestycję np. na zapleczu projektowanych budynków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej w skrócie "Kolegium"), decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiące podstawę prawną wydania decyzji ustalającą warunki zabudowy (dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.").

Zdaniem Kolegium w sprawie został prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, na którym występuje zabudowa zarówno o funkcji mieszkalnej jak i usługowej.

Organ odwoławczy stwierdził, iż przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że linia zabudowy budynków po zachodniej stronie ul. S. nie jest regularna. Budynki położonej najbliżej pasa drogowego znajdują się w odległości 3-4 m od pasa drogowego. Występuje również wiele budynków zlokalizowanych w większej odległości (w głębi zakładu S.). Z uwagi na konieczność budowy dróg wewnętrznych, chodników i miejsc parkingowych wzdłuż wschodniej granicy terenu inwestycji, obowiązującą linę zabudowy od strony ul. S. wyznaczono w odległości 18 m od granicy terenu z pasem drogowym (na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia). Na dalszym odcinku ul. S. (w miejscu gdzie pas drogowy ulega poszerzeniu) wprowadzono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy. Zatem zasadnie organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zaakcentowano przy tym wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu.

Dalej Kolegium zauważyło, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 28 %, a kształtuje się od 4 % - ul. W. 5 (dz. nr 5/5) do 73 % - ul. R. (dz. nr 8/3, 7/4, 4/2, 3/8). Planowana inwestycja w zakresie powierzchni zabudowy przekracza średni wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, jednakże nie przekracza wskaźnika maksymalnego. Organ I instancji prawidłowo zatem zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] w parametrze większym niż średni wynika z analizy urbanistycznej. Przy jednoczesnym wskazaniu, że powierzchnię zabudowy dla całego zespołu ustala się maksymalnie 35 % terenu inwestycji.

Następnie organ zauważył, iż średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy urbanistycznej wynosi 60 m (z tolerancją do 20% - tj. maks. 72 m) - zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże przeprowadzona analiza wykazała w tym zakresie m.in. że:

- maksymalna szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 126 m (budynek przy uf. R. 150-162), a więc jest zbliżona do projektowanych budynków

- maksymalna szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 265 m (budynek przy ul. R., działki nr 4/1, 7/5, 8/4), a więc dwukrotnie przekracza szerokość budynków projektowanych

- szerokości elewacji frontowych budynków w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji wzdłuż ul. S. wynoszą 90-96 m po wschodniej stronie ulicy i 196 m - po stronie zachodniej.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo, mając na uwadze treść § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalił szerokość elewacji frontowej od ul. S. zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy uzasadnił swoje stanowisko w kwestii dotyczącej ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej, co również potwierdza przeprowadzona przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium zauważyło dalej, że planowana inwestycja przekracza wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wzdłuż ul. S. (zgodnie z § 7 ust. 1-3 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Jednakże większość projektowanych budynków o wysokości do 7 kondygnacji nadziemnych tj. maks. 24 m od poziomu terenu nie przekroczy wysokości 7- kondygnacyjnego budynku przy ul. R. 150-162. Dla części inwestycji dopuszczono również wprowadzenie 8 kondygnacji nadziemnych, bowiem po drugiej stronie ul. H. występuje zabudowa 18-kondygnacyjna o maksymalnej wysokości do ok. 60 m. Z uwagi na fakt, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o zbliżonej i większej wysokości, a planowana inwestycja nawiązuje do tej zabudowy funkcją i charakterem, organ I instancji prawidłowo uznał, że wysokość zabudowy można wyznaczyć w odniesieniu do wysokości sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na podstawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zdaniem organu odowłaczego w obszarze analizowanym wyraźnie przeważają budynki z dachami płaskimi (zabudowa wielorodzinna, zabudowa usługowa i produkcyjna przy ul. Z., S., R. i W.). Dachy skośne mają jedynie budynki niskie (do 3 kondygnacji nadziemnych) tj. budynki mieszkalne jednorodzinne oraz niektóre budynki usługowe (dachy o niskim kącie nachylenia). Kolegium stwierdziło zatem, że organ I instancji zasadnie określił geometrię dachu dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego zgodnie z żądaniem inwestora.

Reasumując Kolegium uznało, że planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, stwierdzić należy, iż Prezydent Miasta P. zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Kolegium wyjaśniło, że wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc sie do pozostałych zarzutów odowłania Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy ocenić w kategoriach obiektywnych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Mimo, że budowa planowanego przedsięwzięcia budowlanego może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Według organu odwołaczego zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w Kodeksie postępwoania adminstarcyjnego (K.p.a.) nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 K.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję wywiodła “B" Sp. z o.o. w Poznaniu zarzucając:

1. naruszenie art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie że analiza, o której mowa w powyższych przepisach może być przeprowadzona i decyzja o warunkach zabudowy może być wydana w stosunku do wycinka gruntu nie stanowiącego działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 powołanej ustawy,

2. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy, w tym, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podniesionych przez stronę skarżącą okoliczności wskazujących na brak rzetelności i wiarygodności analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania, brak rzetelności prezentacji jej wyników, wreszcie brak należytego wyjaśnienia i oceny okoliczności występujących w obszarze analizowanym mających wpływ na ustalenie warunków zabudowy, a także brak odniesienia się do dalszych zarzutów podniesionych w odwołaniu,

3. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą w treści odwołania i odniesienia się do poszczególnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności formalno-prawnej poprawności i rzetelności załączników do decyzji, przeprowadzenia analizy i jej wyników, a także sprzecznego z przepisami prawa materialnego sposobu ustalenia w rozstrzygnięciu organu I instancji warunków zabudowy,

4. naruszenie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zachowania przewidzianego tymi przepisami trybu uzgodnień, które powinny poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

5. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

6. naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia w decyzji warunków zabudowy, a także brak przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem kryteriów ustawowych, w tym w szczególności intensywności wykorzystania terenu oraz gabarytów i w rezultacie ustalenie warunków zabudowy naruszających ład przestrzenny oraz zasadę dobrego sąsiedztwa,

7. naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie uzasadnionego wynikami analizy ani zabudową występującą w obszarze analizowanym,

8. naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuzasadnione wynikami analizy ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika szerokości elewacji frontowej, w szczególności ustalonego na podstawie występującego w obszarze analizowanym zabudowy o odmiennej funkcji, kubaturze i intensywności wykorzystania terenu (zabudowa przemysłowa) niż zabudowa dopuszczona zaskarżoną decyzją oraz z pominięciem błędów analizy,

9. naruszenie § 7 ust. 1-4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuzasadnione wynikami analizy ustalenie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także oparcie się na analizie, która nie zawierała żadnych danych co do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym,

10. naruszenie § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów wymaganych przez powyższy przepis, w tym kąta nachylenia dachu,

11. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 3 oraz § 9 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oparcie się na załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy nie odpowiadających przepisom prawa, w szczególności załącznikach graficznych zawierających błędy, sprzeczności i niejasności,

12. naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 1 i 2 lit. b) u.p.z.p. poprzez brak dookreślenia w treści decyzji o warunkach zabudowy rodzaju inwestycji, a także wydanie decyzji mimo braku decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu dotyczących terenu objętego wnioskiem,

13. naruszenie art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy, mimo braku podstaw prawnych, w szczególności mimo, że powołane przepisy przewidują wyłącznie wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy.

W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik strony skarżącej przytoczył argumentację wyrażoną w treści odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 24 sierpnia 2015 r.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – "A." Sp. z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania podniósł, iż strona skarżąca nie wskazała w jako sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej interesu prawny w sprawie. Twierdzenie skarżącej spółki, iż przedsięwzięcie będzie miało "bezpośredni, negatywny wpływ na nieruchomość strony" jest pojęciem względnym.

Zdaniem uczestnika postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla wskazanego przez wnioskodawcę terenu inwestycji stanowiącego fragment większej działki geodezyjnej nr [...]. Wskazano, iż przepisu u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulują zmianę zagospodarowania i ustalanie warunków zabudowy do pewnej przestrzeni, a nie wydzielonej geodezyjnie działki ewidencyjnej.

Według uczestnika postępowania stawiane zarzuty formalne dotyczące m.in. map stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji nie zawierają wskazania jak te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzono, iż w świetle argumentacji organu I instancji nie budzi wątpliwości, że przyczyny dla których organ uznał za zasadne stosowanie odstępstwa od ścisłych norm rozporządzenia (zob. odpowiednio § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia) zostały racjonalnie i wyczerpująco uzasadnione. Dotyczy to także określenia wskaźnika powierzchni zabudowy.

Zdaniem uczestnika postępowania nie można zarzucić organowi II instancji naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. , art. 11 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. zwłaszcza, że "B" sp. z o.o. niezwykle komplikuje przedmiotowe postępowanie, zmuszając organ do odnoszenia się do odrębnego rozpatrywania zarzutów naruszenia wszelkich możliwych do wymienienia przepisów regulujących problematykę warunków zabudowy. Znaczna część tych zarzutów jest absurdalna i gołosłowna, stąd przyjąć trzeba, że stanowisko Kolegium, aczkolwiek nie zawierające rozbudowanych odniesień do wszystkich przepisów podniesionych w odwołaniu, jest w zupełności wystarczające.

Stwierdzono także, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia powołując się wyłącznie na ogólne wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. "A." Sp. z o.o., nie planuje realizacji zabudowy w jakikolwiek sposób (czy to w odniesieniu do parametrów, wskaźników czy funkcji), która pozostawałaby w sprzeczności w zastanym sposobem zagospodarowania okolicznych nieruchomości. Wszystkie cechy nowej zabudowy stanowią kontynuację cech zabudowy istniejącej, a w przypadkach, gdzie zezwolono na pewne odstępstwa (np. w odniesieniu do powierzchni zabudowy), odstępstwa te zostały rzetelnie umotywowane.

W piśmie tym podniesono także, iż powierzchnię zabudowy dostosowuje się więc co ogólnej powierzchni zabudowy w okolicznych terenach, a nie jak twierdzi strona skarżąca zabudowy określonej funkcji. Ponadto stwierdzono, że przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie wskazuje kryteriów, jakimi powinni kierować się urbaniści ustalając wymogi nowej zabudowy ani nie wymaga szczególnego uzasadnienia przyjętych ustaleń, gdyż w ten sposób prawodawca niejako wyraża poszanowanie dla ich zawodowych kwalifikacji i specjalistycznej wiedzy urbanisty. Zakwestionowano także pozostałe zarzuty podniesione przez stronę skarzącą, wskazujać na ich niezasadność.

Wojewódźki Sąd Administarcyjny w Poznaiu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 24 sierpnia 2015 r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań i donosząc się do argumentacji podnoszonej w piśmie procesowym uczestnika postępowania z dnia 29 kwietnia 2016 r. wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie, bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy wskazać nadto należy na zakres projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zawartego we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, obejmujący budowę zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych i usługowych wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym powodujący, iż ustalenie dla niego warunków zabudowy wprowadzać będzie ograniczenia dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadującej, a należącej do strony odwołującej, wprowadzając ograniczenia w zakresie swobody wykonywania prawa własności. Sam, zatem już zakres planowanych prac pozwala na przyjęcie, że właściciel działki bezpośrednio graniczącej z inwestycją ze względu na jej zakres ma interes prawny w uznaniu go za stronę niniejszego postępowania, a źródło jego interesu prawnego będzie stanowić w tym przypadku art. 140 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.").

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 – opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 936/12 - publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu zauważyć należy, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca spółka "B" Sp. z o.o. z siedzibą w P. podniosła szereg zarzutów dotyczących m.in. rzetelności wykonanej w sprawie (w dniu 22 maja 2015 r.) analizy architektoniczno – urbanistycznej. W zarzutach tych wskazano wątpliwości dotyczące prawidłowego ustalenia parametrów istniejącej już na obszarze analizowanym zabudowy. Strona powołała się przy tym na analizę architektoniczno – urbanistycznej wykonaną 5 listopada 2012 r. w na tym samym terenie dla celów innego przedsięwzięcia, w której podstawowe parametry takie jak szerokość elewacji frontowej dla niektórych obiektów ustalono całkowicie inaczej niż w analizie wykonanej 22 maja 2015 r. Do zarzutów tych nie odniosło się w żaden sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P..

Zgodnie z wyrażoną a art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, a więc nie ogranicza się jedynie do zbadania czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Powyższe obliguje organ odwoławczy do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu (art 11 K.p.a.). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji, które pomija zasadnicze przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w ten sposób, że nie podaje ich wykładni i nie wyjaśnia powiązania tych norm z pozostałymi powołanymi w decyzji oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony jest uzasadnieniem wadliwym naruszającym zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak też art. 11 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2015 r., o sygn. akt II GSK 1937/14 opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stąd też słuszny jest zarzut strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 140 tej ustawy. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących kwestii niespełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – dotyczących zapewnienia należytego uzbrojenia terenu inwestycji oraz uchybień trybu uzyskania odpowiednich uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 3 i 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Kolegium nie odniosło się także do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego określenia terenu inwestycji oraz braku uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia z Dyrektorem RZGW w Poznaniu.

Uchybienie to stanowi już wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organu II instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Sąd dostrzegł jednak, iż także decyzja organu I Instancji została wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania. Z tej też przyczyny, mając przy tym na względzie zasadę szybkości postępowania, Sąd uchylił także decyzję Prezydenta Miasta P., decyzja z [...] 2015 r., nr [...] znak [...].

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż już w piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2015 r. strona postępowania - "B" Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła do organu I instancji swoje uwagi dotyczące rzetelności wykonanej w dniu 22 maja 2015 r. analizy architektoniczno – urbanistycznej. Podniesiono między innymi (podobnie jak w późniejszym odwołaniu), że w analizie architektoniczno – urbanistycznej z dnia 5 listopada 2012 r. do celów innego postępowania, dla szeregu budynków występujących na obszarze analizowanym w dniu 22 maja 2015 r. ustalono inne wartości elewacji frontowej oraz inny procent zabudowy, mimo, iż nie doszło w tym czasie do zmiany stanu faktycznego. W ocenie strony świadczy to, że analiza z 5 listopada 2012 r. albo analiza z 22 maja 2015 r. zostały sporządzone nieprawidłowo. Skoro istnieje ryzyko, że analiza z dnia 22 maja 2015 r. obarczona jest istotnymi błędami okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przez organ.

Sąd podziela, stanowisko "B" Sp. z o.o. z siedzibą w P., że okoliczność ta powinna być wyjaśniona, zwłaszcza w świetle wskazanych szczegółowo przez stronę rozbieżności w ustaleniu w obu analizach parametrów poszczególnych obiektów. Rozbieżności dotyczące szerokości elewacji frontowej szeregu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym rodziły uzasadnioną wątpliwość czy autor analizy z 22 maja 2015 r. prawidłowo ustalił fronty tych działek i w konsekwencji czy podane w wynikach analizy średnie wskaźniki szerokości elewacji frontowej są prawidłowe. Podkreślić należy, iż powołanie się przez stronę na wyniki analizy urbanistycznej z dnia 5 listopada 2012 r. nie oznaczało, iż domaga się ona wzięcia pod uwagę jej wyników, a jednie stanowiło okoliczność uprawdopodabniającą zarzut, że analiza z dnia 22 maja 2015 r. mogła zostać sporządzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Dotyczące tego aspektu sprawy wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu instancji nie mogą zostać uznane za wystarczające. Nie można w szczególności zgodzić się z twierdzeniem organu, iż szerokość elewacji frontowej liczona może być na elewacji od strony w której znajduje się wejście do budynku ewentualnie od strony wjazdu na działkę. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika, iż elewacja frontowa budynku znajduje się od strony frontu działki. Tymczasem zgodnie z definicją z § 2 pkt 5 tego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zatem dla ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku istotne jest ustalenie frontu działki, a więc ustalenie głównego wejścia lub wjazdu na działkę. Lokalizacja wejścia do budynku nie ma zaś istotnego znaczenia prawnego. Jedynie w przypadku istnienia dwóch lub większej ilości głównych (równorzędnych) wejść lub wjazdów na działkę (np. w przypadku działek narożnikowych- przylegających do dwóch dróg publicznych) można mówić o istnieniu dwóch frontów działki, a tym samym dwóch elewacji frontowych tego samego budynku. Wobec powyższego organ I instancji powinien był jednoznacznie wyjaśnić gdzie się znajdują się fronty poszczególnych działek, co do których zastrzeżenia wniosła strona i ustalić czy szerokość elewacji frontowej znajdujących się na tych działkach budynków określono prawidłowo. Twierdzenia Prezydenta Miasta P., że ewentualne rozbieżności nie mają wpływu na średnią wyliczoną dla ponad 60 nieruchomości nie znajdują żadnego uzasadnienia. Zastrzeżenia strony skarżącej dotyczyły bowiem aż 14 budynków (strona 3 pisma z 7 sierpnia 2015 r.) a zatem niemal ¼ analizowanych działek, co mogło mieć wpływa na ustalenie średniej szerokość elewacji frontowej na analizowanym obszarze.

Wątpliwości Sądu budzi także, w świetle wyżej omówionej zasady ustalania frontu działki, określenie szerokości elewacji frontowej budynku wielorodzinnego przy ul. R. 150-162 (działki geodezyjne 3/24 i 3/26). Jak wynika z mapy zasadniczej na której została przeprowadzona analiza urbanistyczna główny wjazd na te działki następuje z ul. R. znajdującej się na północ od tego budynku gdy tymczasem, jako front budynku określono jego wschodnią elewację. Kwestia ta jest o tyle istotna, iż obiekt ten został wskazany przez organ jako posiadający największą szerokość elewacji frontowej wśród budynków wielorodzinnych znajdujących się w analizowanym obszarze i zdaniem organu uzasadniał wyznaczenie na dla projektowanej inwestycji elewacji w szerokości znacznie odstępującej od średniej ustalonej w analizie. Błędne ustalenie szerokości frontowej budynku przy ul. R. 150-160 może zatem rzutować na wynik analizy i ustaloną na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przez organ ustalający warunki zabudowy. Organy winny także wskazać jaka jest podstawa prawna dla ustalania szerokości elewacji budynków usytuowanych w głębi działki od strony projektowanych dróg wewnętrznych a nie względem frontu działki.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z powołanym wcześniej § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 września 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym mowa jest o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka co do zasady przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Przez "teren" o którym mowa art 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 4 u.p.z.p. należy zatem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadziłoby do obejścia prawa, w tym na przykład przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na co wskazywał w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (por. min. wyroki NSA z dnia 3 marca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1626/14 , z dnia 19 stycznia 2016 r. II OSK 1168/14, z 18 października 2013 r., 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12, z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11). Taka interpretacja tego pojęcia umożliwiałaby też inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragmentu działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Prowadziłoby to do zlokalizowania na danej działce gruntowej zabudowy o powierzchni przekraczającej nawet dwukrotnie średnią wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy występującego w sąsiedztwie inwestycji. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora.

Przeciwko utożsamianiu pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. przemawia także jedna z podstawowych reguł wykładni językowej, tzw. zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w konkretnym przypadku oba pojęcia będą odnosić się do tego samego przedmiotu (tej samej części powierzchni ziemskiej) – np. wówczas gdy, linie rozgraniczającej teren inwestycji zostaną poprowadzone po granicach działki, dla której ustala się warunki zabudowy – tym niemniej nie można zakładać, że zakresy znaczeniowe tych pojęć w pełni się pokrywają.

Reasumując w przedmiotowej sprawie teren dla którego ustala się decyzyjnie dopuszczalną zmianę sposobu zagospodarowania winien pokrywać się z terenem działki [...] ark. 20, obręb R., a obszar analizowany powinien być wyznaczany w oparciu o szerokość frontu tej działki. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie obszar ten został wyznaczony jako trzykrotność tego fragmentu działki nr [...], który przylega do ul. S. i został wskazany przez inwestora jako teren inwestycji. Ponieważ z akt sprawy wynika, iż szerokość frontu działki nr [...] jest znacznie większa niż szerokości frontu terenu wskazanego przez inwestora, uznać należy, że obszar analizowany został w przedmiotowej sprawie wyznaczony błędnie, nie obejmuje bowiem terenu w odległości wynoszącej minimum trzykrotną szerokości frontu działki nr [...] (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. ).

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż w sytuacji gdy linia frontu działki załamuje się, to szerokość frontu działki winna być liczona po linii prostej między skrajnymi punktami tej części działki, która przylega do drogi o której mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W przepisie tym wyraźnie określono, iż przez front działki należy rozumieć tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, zatem szerokość front powinna być liczona po linii rozgraniczającej tą działkę od strony drogi, nawet gdy nie tworzy ona jednej linii prostej.

Niezależnie od powyższych uchybień wątpliwości Sądu budzi także sposób ustalenia w decyzji organu I instancji obowiązującej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., co do zasady, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli istnieje niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). W sytuacji gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3.).

Zatem regułą jest, iż linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (posiadających wspólną granicę). Przepisy § 4 ust. 2 i 3 regulują sytuacje gdy istniejąca linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi lub jest nieregularna. Z kolei w ust. 4 dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, pod warunkiem, ze wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Podkreślić należy, iż każde odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

Tymczasem w oparciu o przedmiotową analizę organ I instancji bardzo ogólnie stwierdził, iż linia zabudowa na działkach sąsiednich po zachodniej stronie ul. S. (od strony terenu inwestycji) jest nieregularna, najbliżej zabudowa przebiega 3-4 metry od granicy pasa drogowego. Z decyzji tej ani analizy nie wynika jednak jak dokładnie przebiega linia zabudowy na działkach bezpośredni sąsiadujących z działką objętą planowaną inwestycją, a więc jak powinna ona przebiegać przy zastosowaniu ogólnej reguły z § 4 ust. 1 lub. ust. 3 rozporządzenia. Organ nie wskazał nadto z jakiego fragmentu analizy urbanistycznej wywiódł, iż ustalenie linii zabudowy w odległości 18 metrów od granicy pasa drogowego wynika z przeprowadzonej analizy, co uzasadniałoby zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Argumenty na jakie się powołał, to jest konieczność budowy miejsc parkingowych, dróg wewnętrznych i chodników, nie znajdują odzwierciedlenia w przedmiotowej analizie - brak jest tam wskazania istniejącej już zabudowy posiadającej w taki sposób wyznaczoną linię zabudowy.

Wątpliwości budzi także sposób ustalenia dla planowanej inwestycji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodne z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik ten ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W ust. 3 tego paragrafu ustalono, iż w sytuacjach gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

W ramach wyjątku od powyższej reguły dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 tego rozporządzenia) Ponownie znaczyć należy, iż odstąpienie od reguły wymaga uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Tymczasem w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej oraz uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brakuje podstawowej informacji jak wyglądałaby wysokości planowanej zabudowy, gdyby organ ustalił ją zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 i dlaczego odstąpiono od tak ustalonej wysokości. Organy ograniczyły się do stwierdzenia, iż na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna o wysokości zbliżonej, a nawet przekraczającej wysokości planowanych budynków. Organ w żaden sposób nie wskazał, powołując się na przeprowadzoną analizę urbanistyczną, iż ustalenie wysokości frontowej budynków na maksymalne 32 metry (do 5 do 8 kondygnacji) na terenie inwestycji będzie kontynuować ład przestrzenny istniejący w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jak wynika z uzasadnień decyzji na dość znacznym obszarze analizowanym ustalono jedynie dwa budynki (oś. A. 102 i 105) o wysokości większej niż ustalona dla planowanej zabudowy oraz jeden budynek o wysokości zbliżonej (przy ul. R. 150-162). Jak wynika z analizy urbanistycznej wysokość pozostałych budynków jest z kolei mniejsza od ustalonej w warunkach zabudowy. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił jak planowana nowa zabudowa będzie nawiązywać do tych najwyższych budynków, które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i jak planowana zabudowa będzie kontynuować istniejący w sąsiedztwie ład przestrzenny nie tworząc.

Przypomnieć nadto w tym miejscu należy, iż czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków najwyższa cześć dachu niewątpliwie wyznaczała będzie wysokość budynku, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. II OSK 1336/08 dotyczący wykładni pojęcia szerokości elewacji frontowej, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przedkładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna winna dawać odpowiedź pytanie jaka jest w obszarze analizowanym wielkość parametrów wskazanych w rozporządzeniu, to jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i pozwalać na ustalenie tego rodzaju parametrów dla planowanej inwestycji, a nie jedynie jej maksymalnej wysokości.

Sąd orzekający w niniejszym składzie pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 556/13 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), które w pełni podziela, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa (planowana) zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Jeśli przyjmiemy definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, ratio legis tego przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Jak zauważył Sąd w powołanym wyroku ustawodawca nie wymaga, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić. Może się zatem zdarzyć, iż na niezabudowanej działce o większej powierzchni w stosunku do działek już zabudowanych, powstanie zabudowa o znacznie większym parametrze szerokości elewacji frontowej, przy zmniejszonej wielkości pozostałych parametrów, co w konsekwencji pozwoli zachować podobieństwo gabarytów ("sumy" wymiarów zewnętrznych) zabudowy nowej i istniejącej. Tylko w takiej sytuacji będziemy mieli do czynienia z kontynuacją gabarytów. Nie jest dopuszczalna sytuacja aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosując wyjątki w ocenie poszczególnych parametrów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., doprowadził do powstania w analizowanym terenie zabudowy całkowicie odbiegającej gabarytami (najczęściej znacząco większej) od zabudowy już istniejącej. Nie zezwala na to przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 wskazujący na obowiązek organu zachowania kontynuacji gabarytów. Taki proceder w krótkim czasie może bowiem doprowadzić do całkowitej zmiany parametrów zabudowy na danym terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, gdyż dla ustalania parametrów każdej nowej inwestycji bierze się pod uwagę parametry powstających coraz większych budynków

Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości, a ustawodawca nie zawarł w tym przepisie wyjątku, iż ustalając parametry nowej zabudowy można odstąpić od zasady kontynuacji gabarytów, gdy wynika to z analizy. Nawet gdyby z przeprowadzonej analizy wynikała możliwość odstępstwa od kontynuacji gabarytów i posadowienia budynku wymiarach zewnętrznych (bryle), znacznie odbiegających od istniejących w obszarze analizowanym budynków, to ustawodawca na takie odstępstwo nie zezwala. Zdaniem Sądu tak interpretacja ww. przepisów jest również zbieżna z wykładnią systemową. Skoro ustawodawca założył, iż w zakresie planowania przestrzennego regułą jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których powinny być właśnie rozstrzygane na przykład – tak istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej - kwestie lokalizacji inwestycji znacznie odbiegających gabarytami od zabudowy już istniejącej, to nie powinno się to odbywać przy pomocy procedury wskazanej w art. 61 u.p.z.p., która w zamyśle ustawodawcy ma charakter wyłącznie pomocniczy i stosuje się ją do czasu uchwalenia na danym terenie planu miejscowego.

Reasumując powyższe uwagi stwierdzić należy, iż na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gabaryty planowanego budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie

Takich rozważań zabrakło w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji mimo, iż ustalając parametry planowanej zabudowy odstąpiono od reguły określonych w § 5 ust. 1 (wskaźnik powierzchni zabudowy), § 6 ust. 1 (szerokość elewacji frontowej) oraz § 7 ust 1-3 (wysokości wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) i zastosowano § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Organy nie zbadały czy w oparciu o ustalone przez nie parametry nowej zabudowy nie zostanie stworzona możliwość posadowienia budynków, których gabaryty będą różnić się znacząco od gabarytów zabudowy istniejącej już w sąsiedztwie co mogłoby dopuścić do niedopuszczalnej zmiany istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego.

Wyżej wskazane uchybienia dotyczące m.in. sporządzenia analizy urbanistycznej oraz jej oceny przez organy orzekający w przedmiocie ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy i z tej też przyczyny również decyzja organu Instancji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zauważyć dalej należy, iż wniosek inwestora dotyczył m.in. realizacji jednego budynku usługowego w którym planowana jest lokalizacja przedszkola lub żłóbka, usług gastronomicznych a także sklepu o pow. sprzedaży ok. 50 m2 . W decyzji z dnia 24 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta P. nie sprecyzował jaki rodzaj usług ma być realizowany w tym obiekcie. Stanowi to naruszenie przepisu art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. otwiera to bowiem możliwość realizacji usług, dla których przepisy szczególne wymagają spełnienia dodatkowych warunków wynikających np z potrzeby ochrony zdrowia i życia ludzi, zasad higieny, ochrony środowiska naturalnego czy konieczności zapewnienia dodatkowych miejsc parkingowych. Bez precyzyjnego określenia funkcji planowanego budynku usługowo-handlowego nie można określić jakie to warunki powinny być dodatkowo spełnione. Przykładowo należy wskazać, iż we wniosku inwestora mowa jest o realizacji sklepu o pow. handlowej ok. 50 m2. Z decyzji nie wynika natomiast jaka jest dopuszczalna powierzchnia sklepu realizowanego w tym obiekcie. W praktyce otwiera to możliwość realizacji obiektu o znaczenie większej powierzchni handlowej, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a nie z treścią wniosku o ustalenie tych warunków. Z kolei może to doprowadzić do realizacji obiektu, który nie będzie kontynuował ładu przestrzennego zastanego w sąsiedztwie i niespełniającego warunki wynikające z przepisów szczególnych.

Sąd stwierdził nadto, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest uzyskanie zezwoleń o których mowa w art. 40 ust. 3 i 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), czy zezwolenia takie inwestor otrzymał w decyzjach Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] 2012 r. znak [...] i [...]zmienionych decyzją z v 2012 r. o nr [...] . Decyzje te dotyczyły inwestycji zlokalizowanej na działkach geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...] , [...] oraz [...] arkusz 20 obręb R. oraz nr [...],[...],[...],[...],[...] i 9[...] arkusz nr 1 obręb S., tymczasem przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana na działce ewid. Nr [...], arkusz 20, obręb R.. Z akt sprawy nie wynika czy teren obejmujący działki określone ww. wymienionych decyzjach z [...] 2012 r., zmienionych decyzją z [...] 2012 r. odpowiada terenowi obejmującemu działkę nr [...]. Brak ten uniemożliwia Sądowi dokonania tej oceny. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji winien zweryfikować czy teren dawanych działek geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...] , [...] oraz [...]arkusz 20 obręb R. oraz nr [...],[...],[...],[...],[...]i [...] arkusz nr 1 obręb S. odpowiada terenowi działki [...] arkusz 20 obręb R..

Zdaniem Sądu, ponowie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien także rozważyć czy tak duża inwestycja obejmująca budowę osiedla mieszkaniowego (11 budynków mieszkalnych i 1 budynku usługowego) może zostać zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Jak to już wskazano wyżej, w decyzji o warunkach zabudowy można określić nowy sposób zagospodarowania terenu w zakresie w jakim nie będzie ono istotnie odbiegło od sposobu zagospodarowani terenów sąsiednich. Parametry określone w decyzji nie mogą zakłócać istniejącego aktualnie ładu przestrzennego – muszą nawiązywać do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takich ograniczeń ustawodawca nie nakłada na radę gminy jako organ uchwałodawczy właściwy do kształtowania ładu przestrzennego w gminie. Jeżeli zatem z przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie będzie jednoznacznie wynikało, iż inwestycja w kształcie przedstawionym przez inwestora (osiedle mieszkaniowe) będzie kontynuowała ład przestrzenny istniejący w sąsiedztwie tj. nawiązywał nie tylko swoją funkcją ale także parametrami do istniejącej już zabudowy osiedlowej to organ powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Nie bez znaczenia jest też obszar inwestycji. Kształtowanie nowego ładu urbanistycznego dla sporego obszaru gminy (nawet jeśli zamyka się ona w granicach jednej działki ewidencyjnej) winno następować w drodze uchwalenia planu miejscowego. Przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie można odczytywać w oderwaniu od zasad kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej zgodnie, z którymi ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 21 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 2575/10 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien ponownie przeprowadzić analizę architektoniczno-urbanistyczną mając na względzie uwagi wskazane w niniejszym uzasadnieniu i dokonać oceny czy planowana inwestycja w swoim kształcie kontynuuje sposób zagospodarowania występujący w jej sąsiedztwie. Nadto winien wyjaśnić kwestię zwolnienia przedmiotowej inwestycji od zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawi art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.).