Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 570/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 10 ust.1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.
article: art. 149 ust. 1, art. 132, art. 200, art. 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] do rozpoznania wniosku B. B. z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący B. B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w P. o udostępnienie mu drogą elektroniczną skanów wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r., skarżący B. B. wniósł o zobowiązanie Sądy Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w P. do wykonania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że do dnia wniesienia, powyższy wniosek nie został rozpoznany.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w P. wniósł o jej odrzucenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że obowiązujące w postępowaniu dyscyplinarnym adwokatów zasady wynikające z art. 93 i 88a a także art. 95n ustawy – Prawo o adwokaturze w związku z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania karnego wyraźnie określają zakres podmiotów uprawnionych do uzyskiwania odpisów orzeczeń z uzasadnieniem. Powołane przepisy są konsekwencją zasady wyrażonej w § 19 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu oraz art. 6 Prawa o adwokaturze, wzmocnionej rygorem zawartym w art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie ochrony tajemnicy adwokackiej. Skarżący tym samym nie jest legitymowany, by otrzymać żądane informacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w P. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r., poz. 635), adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego zaś zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest m.in. reprezentacja zawodowych, społecznych interesów tego zawodu oraz dbałość o doskonalenie zawodowe i krzewienie etyki zawodowej (art. 3 ust. 1). Z kolei w myśl art. 39 ustawy, organami izby adwokackiej są:

1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów;

2) okręgowa rada adwokacka;

3) sąd dyscyplinarny;

4) komisja rewizyjna.

Sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izby. Przepis art. 50 ustawy stanowi, że do zakresu działania sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Wobec powyższego, skoro skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej do okręgowej rady adwokackiej i treść jego żądania była jasna, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek był sąd dyscyplinarny, jako jeden z organów przy pomocy którego funkcjonuje samorząd adwokacki.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja w postaci skanów wszystkich orzeczeń dyscyplinarnych za rok 2012 i 2013 jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić bowiem należy, że rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych, korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, bowiem jest funkcjonariuszem publicznym (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez skarżącego informacje stanowią, jak już wyżej stwierdzono, informację publiczną.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast jeśli zdaniem organu wystąpiły przesłanki do odmowy ich udostępnienia ze względu na treść art. 5 ustawy, to winien był wydać decyzję w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy. W przeciwnym bądź razie był zobowiązany do udzielenia informacji w formie czynności materialno – technicznej.

Zatem w świetle powyższych rozważań, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do dnia wydania wyroku, Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w zakresie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. i tym samym pozostaje więc w bezczynności do chwili obecnej.

Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Taki stan bez wątpienia – zdaniem Sądu – wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika chociażby z samego przebiegu procedowania. Wszak organ, wbrew wskazanym już wyżej terminom, pozostaje w bezczynności prawie 11 miesięcy. Zatem tak istotna zwłoka, przy braku podjęcia jakiejkolwiek czynności ze strony organu, musi zostać poczytana, jako rażące naruszenie prawa. Świadczy to bowiem o lekceważeniu i ignorowaniu skarżącego, zamiast pogłębianiu jego zaufania do organu.

Tym bardziej, że z przedstawionego powyżej stanu faktycznego nie wynika, aby organ w celu rozpatrzenia sprawy zobowiązany był do podjęcia licznych, czasochłonnych czynności czy też zlecania ekspertyz, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać postępowanie Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w P.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.