Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1507/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c w zw. z  art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 200 i  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2021 r.nr [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako Inspektor) decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] stycznia 2021 r. nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...], gmina S.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. M. P. wystąpiła do Starosty S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina S.

Zakwestionowała ona poprawność wykonania aktualnej gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wniosła o dokonanie "weryfikacji/aktualizacji'’ w zakresie tej działki

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Starosta wezwał ją do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie klasyfikatora do wykonania czynności związanych z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W odpowiedzi na powyższe strona wskazała R. K.

Następnie postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Starosta S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki.

W uzasadnieniu wskazał, że analiza materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny wykazała zgodność danych zapisanych w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków z danymi zasobu. Ponadto podkreślił, że nie wystąpiły żadne czynniki, które mogłyby spowodować przyspieszenie zmian w stanie jakości gleby, zatem nie ma przesłanek do przeprowadzenie ponownej klasyfikacji gruntów w przedmiotowym zakresie.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. P. złożyła zażalenie.

Po jego rozpatrzeniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] marca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji, dokonując analizy dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wzywając o wskazanie klasyfikatora, który mógłby być upoważniony do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych, wykroczył poza zakres weryfikacji wniosku przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania.

W dniu [...] czerwca 2020 r. na działce objętej wnioskiem organ I instancji przeprowadził oględziny w celu ustalenia stanu faktycznego użytków na gruncie. Powyższe potwierdziło, że teren ten stanowi grunty rolne, częściowo uprawiane a częściowo zakrzaczone. W oparciu o informacje uzyskane z Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz właściciela nieruchomości ustalił, że na działce nie występują urządzenia melioracji wodnych.

Następnie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Starosta S. odmówił przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowej działce.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. P. złożyła odwołanie.

Po jego rozpatrzeniu organ II instancji decyzją z [...] października 2020 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na niewskazanie podstawy prawnej delegującej do wydania kontrolowanej decyzji oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, pismem z [...] listopada 2020 r. Starosta wezwał wnioskodawczynię do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, czy żąda wznowienia postępowania klasyfikacyjnego wcześniej przeprowadzonego dla przedmiotowej działki lub o wskazanie przyczyn uzasadniających aktualizację obecnej gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W odpowiedzi na powyższe M. P. wskazała, że podtrzymuje swój wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki. Ponowiła również swoje żądanie dotyczące przeprowadzenie dowodu z operatu technicznego opracowanego przez biegłego z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Starosta S. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. ponownie odmówił ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...], gmina S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie wystąpiły żadne czynniki, które mogłyby spowodować przyspieszenie zmian w stanie jakości gleby, uzasadniające ich ponowną klasyfikację, a przeprowadzona analiza materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wykazała oczywistych omyłek w obecnie obowiązującej klasyfikacji, które mogłyby być przesłanką do przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym obszarze.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. P. złożyła odwołanie. Wniosła o uchylenie decyzji i powołanie klasyfikatora w celu opracowania projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że z analizy zgromadzonego materiału wynika, iż na przestrzeni lat klasyfikacja z lat 50-tych XX wieku podlegała weryfikacji. Grunty działki nr [...] w 1957 r. zostały sklasyfikowane jako Rlllb i RIVa i zatwierdzone Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] lutego 1960 r. W 1980 r. przeprowadzono ponowną klasyfikację gruntów. Dla konturu Rlllb wykonano odkrywkę glebową nr 1, która potwierdziła wcześniej ustaloną klasyfikację. Gleba została zaliczona do gleb bielicowych i pseudobielicowych kompleksu 4 - żytniego bardzo dobrego. Powyższą klasyfikację zatwierdzono decyzją Naczelnika Gminy w S. nr [...].

Następnie w 1990 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych przeprowadziło okresową kontrolę terenową danych objętych ewidencją gruntów i budynków wsi [...], podczas której nie odnotowano zmian w zakresie klas gruntów na przedmiotowej działce. Sporządzona wtedy aktualizacja klasyfikacji została zatwierdzona decyzją Urzędu Gminy w S. z [...] maja 1990 r. A więc samo zaszeregowanie gleb przedmiotowej działki do klas bonitacyjnych Rlllb i RIVa pozostało niezmienne od 1957 r.

Następnie Inspektor przywołał treść art. 2 pkt 12 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wyjaśnił, że w sprawach nieuregulowanych przepisami powołanego rozporządzenia przy przeprowadzaniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów mają zastosowanie odpowiednio przepisy k.p.a. oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące w szczególności ewidencji gruntów i budynków.

Podniósł, że o ile powołane rozporządzenie w § 4 zawiera zamknięty katalog przesłanek obligujących organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z urzędu, to brak jest jednak analogicznego przepisu odnoszącego się do postępowania wszczynanego na wniosek właściciela gruntów.

Jednak w doktrynie (np. "Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów" Polskiego Stowarzyszenia Klasyfikatorów Gruntów sporządzone na zlecenie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Puławy - Warszawa 2020 r.) utrzymuje się pogląd, że przypadku wniosku strony należy wskazać powód żądania jej przeprowadzenia.

W postępowaniu prowadzonym na wniosek strony podstawą przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogą być okoliczności uzasadniające taką zmianę, a w szczególności:

1. zmiana sposobu użytkowania na gruntach podlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów,

2. zmiana sposobu użytkowania gruntów,

3. zmiana klasy bonitacyjnej gruntów rolnych lub leśnych,

4. błędne informacje wykazane w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wydanych dotychczas decyzji w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, stwierdzone na podstawie analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

5. wykonanie rekultywacji na cele rolnicze lub leśne gruntów zdegradowanych albo zdewastowanych po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną zgodnie z przepisami o ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.).

Podkreślił, że obowiązująca gleboznawcza klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w latach 1956-1969 na terenie całego kraju w sposób jednolity i jawny według najnowszych wówczas osiągnięć nauki w dziedzinie gleboznawstwa, w oparciu o przyrodnicze właściwości gleb wynikające z ich pochodzenia, składu granulometrycznego oraz ich właściwości fizykochemicznych, a jej ustalenia zachowują nadal ważność, na co wskazuje § 12 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów.

Z uwagi na fakt, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie ustalono jednoznacznej przyczyny konieczności ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów gruntu ornego, w postępowaniu odwoławczym zwrócono się do wnioskodawczyni o doprecyzowanie powyższej kwestii.

W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. nadal nie wskazała ona jednoznacznie przesłanek obligujących do ponownego ustalenia klasyfikacji gruntów. W dalszym ciągu podważa ona ustalenia obowiązującej klasyfikacji gruntów z uwagi na jakość metod służących do określenia klasy bonitacyjnej gleby podczas powszechnej klasyfikacji gruntów oraz wnioskuje o jej weryfikację bądź aktualizację.

Inspektor stwierdził, że rozstrzygnięcie, które jest podstawą ujawnienia klasy bonitacyjnej gruntu, nie zostało wycofane z obiegu prawnego, a więc klasa bonitacyjna gruntu ornego na przedmiotowej działce uznawana jest za ustaloną. W postępowaniu zwykłym nie jest możliwe podważanie zapisów ostatecznej decyzji administracyjnej, a przez to pominięcie jej i dokumentacji klasyfikacyjnej stanowiącej podstawę jej wydania, jako istotnego dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany.

Następnie podniósł, że wnioskodawczyni nie uwiarygodniła, aby stan faktyczny analizowanego zagadnienia uległ zmianie. Wskazał też, iż na przestrzeni lat nie zmieniły się techniki ustalenia klasy bonitacyjnej gruntu. Jest ona niezmiennie określana na podstawie badań glebowych przeprowadzonych przez klasyfikatora w sporządzonej przez niego odkrywce glebowej, natomiast skład granulometryczny poszczególnych poziomów genetycznych nadal jest określany metodą organoleptyczną.

Równocześnie zaznaczył, że przepisy prawa nie przewidują procedury weryfikacji/aktualizacji klasyfikacji gruntów w postępowaniu zwykłym, a jedynie jej ustalenie w nowym stanie faktycznym. Zmiany w jakości gleb są procesem bardzo powolnym, niezauważalnym na przestrzeni kilkudziesięciu lat i są wprowadzane do tzw. pierwotnej klasyfikacji gruntów sporadycznie, wyłącznie w wyniku rzeczywistego pogorszenia jakości gleby z uwagi na zaistnienie przyczyn obiektywnych, nie będących wynikiem działań człowieka.

Podsumowując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że Starosta S. przeprowadził postępowanie z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a.

Stwierdził, że w sytuacji, gdy wnioskodawczyni w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego kwestionuje okoliczność, która wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, to ciężar dowodu w tym względzie obciąża ją. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży bowiem nie tylko na organie administracji publicznej, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Tymczasem w niniejszej sprawie, w toku rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, nie dopatrzono się przesłanek pozwalających na ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły czynniki ingerujące w strukturę gleby, mogące wpłynąć na zmianę klasy bonitacyjnej gruntu, a przez to konieczność jej ustalenia w nowym stanie faktycznym

Przesłanki takie nie zostały również wskazane przez M. P.

Dodał, że w toku postępowania w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów organy muszą brać pod uwagę nie tylko przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czy rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ale także ocenić systemowe rozwiązania ustawodawcy w zakresie obowiązków ochrony gruntów rolnych zawarte w innych ustawach.

W szczególności art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nakładający na właściciela gruntów stanowiących użytki rolne obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. Przy czym zaniechania właściciela w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy do obniżenia klasy gleby - a wręcz przeciwnie powinien on dążyć do przywrócenia jakości produkcyjnej gruntu.

Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. P.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- § 5 ust. 1 pkt 1-3 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej ustalenia klasyfikacji gleby bez zasięgnięcia opinii osoby posiadającej uprawnienia "klasyfikatora",

- art. 78 § 1 k.p.a. - przez nieuwzględnienie żądania strony w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii "klasyfikatora" (osoby posiadających upoważnienie Starosty do wykonywania czynności z zakresu klasyfikacji gruntów), mimo że skarżąca zadeklarowała gotowość poniesienia kosztów sporządzenia tej opinii, a przeprowadzenie dowodu zmierzało do wykazania okoliczności mającej fundamentalne znaczenie dla sprawy,

- art. 8 § 1 i art. 123 k.p.a. - przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu władzy publicznej wyrażający się w zaniechaniu rozstrzygnięcia wniosku o przeprowadzeniu dowodu z opinii "klasyfikatora" w sytuacji, w której organ - uznając za niezasadne przeprowadzenie tego dowodu - winien był rozstrzygnąć postanowieniem o oddaleniu wniosku dowodowego oraz wskazać stronie przyczyny tego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie,

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa - przez odstąpienie od podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, czego wyrazem jest przede wszystkim zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii klasyfikatora gruntów, a w konsekwencji przedwczesne i bezpodstawne ustalenie, że gleboznawcza klasyfikacji gruntów na działce należącej do skarżącego nie uległa zmianie.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...], gmina S.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), dalej jako rozporządzenie w związku z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990), dalej jako ustawa.

Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb.

Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 pkt 1ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

W myśl art. 20 ust. 3 ustawy grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Klasyfikację przeprowadza się na zasadach określonych w rozporządzeniu i na podstawie tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia (§ 1 i 2 rozporządzenia).

Stosownie do § 3 rozporządzenia klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem".

Natomiast w myśl § 5 rozporządzenia przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

Zaś ust. 2 § 5 stanowi, że czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem".

W niniejszej sprawie organy obu instancji - odmawiając przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowej działce - powołały się na zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wskazywały, że skoro klasyfikacja ta ustalona została decyzją administracyjną pozostającą w obrocie prawnym – to brak jest podstaw do przeprowadzenia ponownej klasyfikacji.

Jednakże Sąd nie podziela powyższego stanowiska organów, zgodnie z którym przepisy prawa nie przewidują procedury związanej z aktualizacją bądź weryfikacją gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1913/17 (a Sąd rozpoznający sprawę w pełni stanowisko to podziela i przyjmuje za swoje) stwierdzenie takie nie ma żadnego uzasadnia w przepisach. Okoliczność, że klasyfikacja gruntów przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów nadal obowiązuje nie oznacza, że nie można jej zaktualizować.

Wynika to wprost z przywołanego wyżej § 3 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Uprawnienie do tzw. aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów przysługuje bowiem nie tylko organowi, ale wnioskować może o nią także właściciel nieruchomości, której zmiany miałaby dotyczyć. Podkreślić przy tym należy, że żaden przepis prawa mający zastosowanie w tej sprawie, nie zawiera żadnego katalogu sytuacji, w których właściciel nieruchomości może z takim wnioskiem wystąpić. Takie ograniczenia mogłyby wynikać jedynie z przepisów ustawy. Tymczasem brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do domniemywania takich ograniczeń z treści aktów, które nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Również powoływanie się przez organ na konieczność wskazania przez skarżącą powodu żądania zmiany klasyfikacji gruntów również nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia ani w przepisach rozporządzenia ani w przepisach ustawy. Przywołane przez organ drugiej instancji opracowanie "Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów" Polskiego Stowarzyszenia Klasyfikatorów Gruntów, które uzasadniają, w ocenie organu, odmowę dokonania wnioskowanej aktualizacji ze względu na niespełnienie zawartych w tych zasadach kryteriów - nie może być uznane za akt prawny nakładający obowiązki na obywatela.

Przy czym wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć też zastosowania przesłanki określone w § 4 powołanego rozporządzenia. Przesłanki te bada się bowiem jedynie przy przeprowadzeniu klasyfikacji przez organ z urzędu.

Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Wniosek o dokonanie klasyfikacji został bowiem złożony przez właściciela gruntu. W tej sytuacji postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów organ winien przeprowadzić na podstawie przepisów rozporządzenia, które zdaniem Sądu nie pozostawiają organowi w tym względzie żadnej swobody - klasyfikację przeprowadza starosta, za pomocą osoby klasyfikatora. Z treści § 5 ust. 2 rozporządzenia bez wątpienia wynika bowiem, że czynności związane z klasyfikacją gruntów przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem". W zakres kompetencji klasyfikatora i starosty wchodzą czynności wymienione w ust. 1 tego przepisu: 1) analiza niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

Natomiast § 7 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca wyjaśnił, że przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje:

1) sporządzenie opisu fizjograficznego,

2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji,

3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań,

4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych,

5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych,

6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych,

7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej,

8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych.

Z zestawienia treści przepisów § 5 ust. 1 pkt 1 - 3 i § 7 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że czynności wymienione w tych przepisach może wykonywać jedynie klasyfikator. Sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

Oznacza to, że mylne jest zaprezentowane w odpowiedzi na skargę przekonanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że z pomocą swoich pracowników może on samodzielnie dokonać takiej oceny, bez konieczności powoływania klasyfikatora.

Zdaniem Sądu powołanie klasyfikatora w sprawach dotyczących aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest obligatoryjne. Już w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 130/08) wskazał, że: "w przypadku konieczności uzyskania wiadomości specjalnych opinia sporządzana przez biegłego powinna zawierać wyjaśnienie okoliczności podlegających ustaleniu i uzasadnienie przyjętego sposobu rozumowania, podlega ona bowiem ocenie organu odnośnie do prawidłowości jej sporządzenia. Niedopuszczalne jest oparcie się na ustaleniach poczynionych przez pracowników organu administracji wydającego decyzję z powołaniem na ich fachowe kompetencje w określonej dziedzinie, bez możliwości weryfikacji prawidłowości wyciągniętych przez nich wniosków".

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie organy obydwu instancji, bez powołania klasyfikatora, samodzielnie dokonały m.in. analizy materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (z klasyfikacji przeprowadzonych w latach 50-tych, 60-tych i 90-tych ubiegłego wieku), a także przeprowadziły część czynności klasyfikacyjnych w terenie (podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2020 r.), jak choćby sporządziły opis fizjograficzny wraz z dokumentacją fotograficzną, czy ustaliły zasięg gruntów podlegających klasyfikacji. Na podstawie tych ustaleń organy doszły do przekonania, że obecna klasyfikacja gruntu jest tożsama z klasyfikacją dokonaną decyzją Naczelnika Gminy w S. nr [...].

W ocenie Sądu takie działanie organów nie znajduje żadnych podstaw prawnych i narusza powołane wyżej przepisy § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Podsumowując Sąd stanął na stanowisku, że analiza powołanych wyżej przepisów rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż jedynie klasyfikator upoważniony jest do dokonania oceny, w ramach postępowania dotyczącego aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, czy istnieją faktyczne podstawy do jej aktualizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1973/17).

Również kwestie związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych, powołane w końcowej części uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, nie mają żadnego związku z ustaleniem na wniosek właściciela gruntu gleboznawczej klasyfikacji gruntu. Przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2021r. poz. 1326) nie regulują bowiem zagadnień dotyczących ustalania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, co umknęło uwadze [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że zgodnie z treścią komparycji decyzji organu I instancji Starosta S. wydał decyzję z [...] stycznia 2021 r. w sprawie "dot. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów...". Natomiast w rozstrzygnięciu zawartym w tej decyzji "odmówił ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów...". Powstaje zatem pytanie, w jakiej sprawie orzekał organ I instancji? Czy w sprawie wszczęcia postępowania, czy jednak w sprawie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co prawda z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że dotyczy ona odmowy aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jednakże takie błędy powodują, że decyzja organu I instancji wydana została co najmniej z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art.80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wykładnię prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku i przeprowadzą postępowanie mające na celu ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - w tym w szczególności przeprowadzą czynności związane z klasyfikacją gruntów przez osobę upoważnioną przez starostę, to jest przez klasyfikatora.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 12 rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wyłącza możliwość ponownej klasyfikacji jak również uznając, że decyzje te naruszają przepisy postępowania poprzez zaniechanie dokonania czynności klasyfikacji przez klasyfikatora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.