Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2642/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27e ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz M. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 27e i art. 27a ust. 3 pkt 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze z. - dalej jako u.z.z.w.), umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem M.N. w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie przez G. sp. z o.o. w P. dla nieruchomości [...] w P..

Wyjaśnił, że wnioskodawca wystąpił pismem z [...]października 2020 r. do Przedsiębiorstwa o zawarcie umowy na dostawę wody w formie nieodpłatnej. Przedsiębiorstwo w piśmie z [...] listopada 2020 r. poinformowało wnioskodawcę, że zawarcie umowy na dostawę wody w formie nieodpłatnej nie jest możliwe. We wniosku z [...]listopada 2020 r. skierowanym do organu regulacyjnego, wnioskodawca podnosił, że zwrócił się do Przedsiębiorstwa o zawarcie umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie. Zdaniem wnioskodawcy mieszkańcy [...] są zwolnieni z opłat za dostarczaną wodę, a przedsiębiorstwo powinno dochodzić należności od podmiotu odpowiedzialnego za szkody górnicze.

W toku postępowania organ regulacyjny ustalił, że przedsiębiorstwo nie odmówiło zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci. Natomiast nie zgodziło się na zawarcie umowy na warunkach zaproponowanych przez stronę, czyli nieodpłatnie. W związku z powyższym decyzja, do jakiej wydania na mocy powołanych przepisów uprawniony jest organ regulacyjny nie powinna określać warunków, na jakich strony mogą zawrzeć umowę.

Z okoliczności sprawy wynika ponadto, że przedsiębiorstwo nie odmówiło definitywnie zawarcia z wnioskodawcą umowy, a jedynie nie zgodziło się na zawarcie umowy na postulowanych warunkach. Kwestie dotyczące warunków, na jakich strony podpiszą umowę mogą być przedmiotem indywidualnych ustaleń w toku negocjacji dotyczącej zawarcia umowy. Nie zostały one wymienione w art. 27e ust. 2 u.z.z.w. zawierającym katalog rozstrzygnięć wydawanych przez organ regulacyjny w sprawach sporów, o których mowa w art. 27e ust. 1 u.z.z.w., więc nie należą do meritum wydawanej przez organ regulacyjny decyzji. W przypadku braku osiągnięcia porozumienia właściwym do wydania rozstrzygnięcia zastępującego umowę jest sąd a nie organ regulacyjny, który może jedynie wydać decyzję o nakazaniu przedsiębiorstwu zawarcia umowy.

W art. 6 ust. 2-8 u.z.z.w. ustawodawca określił jedynie warunki zawarcia umowy. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące treści umowy winny być uregulowane w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ingerowanie przez organ regulacyjny w treść umowy cywilnoprawnej, stanowiłoby ingerencję pomiędzy odbiorcę usług, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, do czego organ regulacyjny nie jest upoważniony zgodnie art. 27e u.z.z.w.

Zdaniem Dyrektora RZGW obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji nakazującej przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu podpisania umowy o treści narzuconej przez jedną ze stron - w przedmiotowej sprawie należało umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania M.N., Prezes Wód Polskich decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27c ust. 2 u.z.z.w. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że z przepisów wynika, iż podstawą rozstrzygnięcia sporu przez organ regulacyjny jest odmowa zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W realiach niniejszej sprawy ocena organu rozstrzygającego spór powinna zatem dotyczyć wyłącznie sytuacji, w których przedsiębiorstwo nie wyraża zgody, czy też nie podejmuje czynności zmierzających do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę, tj. odmawia zawarcia umowy. Przesłanką do wydania decyzji jest zatem odmowa zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo pomimo starań odbiorcy zmierzających do jej zawarcia.

Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika bezspornie, że odbiorcy usług dostarczania wody w miejscowości [...], w stosunku do których w przeszłości orzeczono obowiązek dostawy wody w ramach rekompensaty szkód górniczych, są odbiorcami usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę realizowanych przez G. Sp. z o.o. w P.. Spór w niniejszej sprawie dotyczy jedynie kwestii odpłatności usług. Mieszkańcy wsi [...], w tym odwołujący się, stoją na stanowisku, że do chwili obecnej oraz w przyszłości przysługuje im nieodpłatne korzystanie z usług przedsiębiorstwa w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

W trybie art. 27e u.z.z.w. jest wyłącznie nakazanie przedsiębiorstwu zawarcia umowy, a nie określanie jej szczegółowych warunków, w tym określanie ceny lub jej braku, które powinny zostać ustalone indywidualnie pomiędzy stronami umowy.

W niniejszej sprawie pomimo braku zawarcia w formie pisemnej umowy na dostawę wody należy przyjąć, że umowa została zawarta w sposób dorozumiany, tj. per facta concludentia, co oznacza, że strony stosunku prawnego, a w tym przypadku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zainteresowany odbiorca usług mogą wyrazić wolę zawarcia umowy o dostarczanie wody w dowolnej formie, w tym także przez czynności dorozumiane. Dopuszczalność zawierania takich umów per facta conciudentia aprobowana jest powszechnie w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów. W niniejszej sprawie poprzez czynności dorozumiane należy rozumieć ze strony przedsiębiorstwa dostarczanie wody do odbiorców usług, zaś w przypadku mieszkańców - odbiór wody dostarczonej przez przedsiębiorstwo.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że szkoda górnicza została naprawiona poprzez wybudowanie we wsi [...] wodociągu, do którego zostali podłączeni wszyscy mieszkańcy wsi. Woda do chwili obecnej jest dostarczana do mieszkańców wsi [...] przez przedsiębiorstwo, zaś na podstawie odczytów wodomierzy G. wystawia faktury VAT za pobraną wodę. W 2013 roku mieszkańcy wsi [...] bezskutecznie wzywani byli przez G. Sp. z o.o. w P. do zawarcia umów na dostawę wody.

Prezes wskazał także, że zgodnie z art. 64 dekretu z 6 maja 1953 r. Prawo górnicze, Okręgowa Komisja ds. Szkód Górniczych przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W wydała w 1973 roku orzeczenie, na mocy którego Z. zostały zobowiązane do naprawy powstałej szkody górniczej poprzez wybudowanie sieci wodociągowej w celu zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców wsi [...] w wodę dla celów pitno-gospodarczych. Zgodnie z tym przepisem, naprawa szkody górniczej polegała na budowie studni lub innych urządzeń zapewniających trwałe zaopatrzenie ludności w wodę. Urządzeniem zapewniającym trwałe zaopatrzenie ludności w wodę jest bez wątpienia podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, co z kolei wskazuje na fakt, że rozwiązanie to stanowi trwałe i całościowe usunięcie szkody górniczej w świetle powołanego przepisu.

Wybudowanie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i podłączenie do niej nieruchomości powoduje jednak obowiązek uiszczania opłat za dostarczaną wodę, ponieważ nie można przyjąć, że obowiązek ten stanowi szkodę (wyrok Sądu Najwyższego z 4 listopada 1994 r. sygn. akt III ARN 56/94; wyrok NSA z 5 września 1991 r., sygn. akt SA/Ka 566/91).

Mając na uwadze, że w 1982 roku Z. w [...] oddały do eksploatacji sieć wodociągową we wsi [...] i pomimo naprawienia szkody, zgodnie z art. 64 dekretu z 6 maja 1953 r. Prawo górnicze, K. S.A. nadal dostarczał nieodpłatnie wodę dla wsi [...], to okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uznania, że dostawy wody dla mieszkańców [...] powinny być prowadzone nieodpłatnie. Jedynie od dobrej woli K. zależało nieodpłatne dostarczanie wody już po naprawieniu szkód górniczych. W wyniku podpisanego w dniu 12 grudnia 2012 r. porozumienia z Gminą P. o zaprzestaniu dostarczania wody, na gminę nie mógł zatem przejść obowiązek dalszego bezpłatnego jej dostarczania dla mieszkańców wsi [...], co potwierdziło rozstrzygniecie WSA we Wrocławiu zaprezentowane w wyroku z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 222/17.

Uznając, że przedsiębiorstwo zawarło umowę na dostarczanie wody w sposób dorozumiany, a także mając na uwadze, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby przedsiębiorstwo odmawiało zawarcia umowy w formie pisemnej, organ uznał, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania.

Prezes Wód Polskich podkreślił także, że przedmiotem postępowania w trybie art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. może być wyłącznie rozstrzygnięcie sporu w sprawach dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W niniejszej sprawie żądanie strony dotyczyło jednak zobowiązania przedsiębiorstwa do ustalenia warunków umowy poprzez określenie nieodpłatnego dostarczania wody przez przedsiębiorstwo, co w ocenie organu odwoławczego wykracza poza kompetencje wynikające z art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Prezes stwierdził, że organ regulacyjny prawidłowo uznał, że przedsiębiorstwo nie odmówiło zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, a brak zgody przedsiębiorstwa na nieodpłatne dostarczanie wody nie może świadczyć o braku woli lub chęci przedsiębiorstwa do zawarcia umowy w formie pisemnej, zaś przedmiot sprawy nie podlega rozpoznaniu przez organ regulacyjny z przyczyn przedmiotowych.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] zaskarżając ją w całości.

Zarzucił naruszenie art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w., które to naruszenie polegało na umorzeniu postępowania dotyczącego zawarcia umowy o dostawę wody, w sytuacji gdy wskazany przepis nakazuje organowi regulacyjnemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, gdy wystąpi o to zainteresowany konsument.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona swym pismem zwróciła się do G. w P. z wnioskiem o zawarcie umowy na dostawę wody (zaopatrzenie w wodę), albowiem od 2012 roku G. w P. nie zawarło ze stroną takiej umowy pomimo tego, że skarżąca o to wnosi. Pomimo braku zawarcia umowy G. P. przez cały czas dostarcza wodę do strony pomimo tego, że nie ma pomiędzy stronami umowy w tym zakresie. Strona skarżąca uważa, że taki stan nie odpowiada prawu i wniosła o dokonanie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ regulacyjny. Skarżący powołał się także na wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 735/18 oraz II SA/Wr 724/18 wskazujące jego zdaniem, że mieszkańcy [...] są zwolnieni z opłat za dostarczaną wodę, a odpowiedzialnym podmiotem, od którego G. w P. powinno dochodzić należności - jest podmiot odpowiedzialny za szkody górnicze.

Organy wadliwie umorzyły postępowanie, chociaż w ocenie strony nie miały ku temu podstaw. Strona skarżąca nie domaga się zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych, ale domaga się zawarcia umowy na dostawę wody, gdyż obecnie takiej umowy nie posiada, a samo przedsiębiorstwo wodociągowe odmawia zawarcia takiej umowy i nie uwzględnia przy tym zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych w tym przywołanego wyroku sądu administracyjnego we Wrocławiu.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest uzasadniona, jednakże nie w zakresie, w jakim oczekuje Skarżący, albowiem w niniejszym postępowaniu nie jest w ogóle możliwe przesądzenie o zasadach dostawy wody.

W ocenie organu odwoławczego, przedsiębiorstwo wodociągowe zawarło ze Skarżącym umowę na dostarczanie wody w sposób dorozumiany. W kontekście uprawnień organu regulacyjnego, nie ma zatem podstaw do twierdzenia, aby przedsiębiorstwo odmawiało zawarcia umowy w formie pisemnej. Sam brak zgody przedsiębiorstwa na nieodpłatne dostarczanie wody nie może bowiem świadczyć o braku woli lub chęci przedsiębiorstwa do zawarcia umowy w formie pisemnej, przez co organ regulacyjny nie ma kompetencji do orzekania.

Skarżący z kolei twierdzi, że od wielu lat domaga się zawarcia umowy na dostawę wody i obecnie takiej umowy nie posiada. Przedsiębiorstwo wodociągowe odmawia zatem zawarcia umowy.

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa m.in. zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym:

1) zasady:

a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych,

b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków,

c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów;

2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi;

3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania.

Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest przy tym zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 u.z.z.w.).

W art. 27e i nast. u.z.z.w. ustawodawca uregulował procedurę i zasady rozstrzygania spraw spornych przez organ regulacyjny (którym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich).

Zgodnie więc z art. 27e ust. 1 u.z.z.w. w sprawach spornych dotyczących:

1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,

2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci

- na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji.

Katalog możliwych rozstrzygnięć przewidziano w art. 27e ust. 2 u.z.z.w. zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:

1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

2) przywrócenia dostawy wody;

3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;

4) przyłączenia do sieci.

Oczywiście niewypowiedzianą w ustawie, jednakże bez wątpienia istniejącą z uwagi na przedmiot postępowania, formą rozstrzygnięcia, jest również odmowa nakazania przedsiębiorstwu wodociągowemu dokonania jednej z powyższych czynności, co wynika z istoty rozstrzygnięcia nieuwzględniającego żądania wnioskodawcy.

Wymaga również podkreślenia, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1 u.z.z.w.). Ustawodawca określił zatem jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 139/19). Zawarte we wskazanym przepisie sformułowanie "odbywa się" nie pozostawia żadnej dowolności w interpretowaniu tego zwrotu. Inaczej mówiąc zasady "dostarczanie wody" muszą zostać określone w "pisemnej umowie o zaopatrzeniu w wodę".

Określenie przez radę gminy elementów umowy ponad to co przewidziane zostało w prawie, stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Białymstoku z 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 705/21). Kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny zostać uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 683/21).

Sąd przywołuje powyższe zasady, po to by podkreślić w głównej mierze cywilistyczny charakter relacji "przedsiębiorca wodociągowy - odbiorca usług" i pewien ograniczony, aczkolwiek nadal rozległy, zakres administracyjnej ingerencji w ową relację, sprowadzający się do spraw wymienionych wprost w art. 27e ust. 1 u.z.z.w.

W kontekście powyższych uwag ogólnych należy przypomnieć, że Skarżący wystąpił do właściwego organu o rozstrzygnięcie o obowiązku zawarcia umowy na dostawę wody przez G. w P., poprzez dostawę wody w ramach szkód górniczych nieodpłatnie. Żądanie w tym zakresie jest jasne i jednoznaczne. Skarżący domaga się bowiem zobowiązania przedsiębiorstwa do zawarcia z nim umowy na podanych przez siebie warunkach, tj. dalszego dostarczania wody nieodpłatnie w związku ze szkodą górniczą wywołaną eksploatacją złóż węgla, tj. zaniku wody w studniach.

Z istotny okoliczności stanu faktycznego należy zwrócić uwagę na to, że mieszkańcy wsi odmawiają zawarcia umowy na dostawę wody w formie pisemnej, a jednocześnie mają zawarte pisemne umowy na odbiór ścieków.

W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje są niezgodne z prawem, gdyż organy bezzasadnie umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Po pierwsze, z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. wynika, że "dostarczanie wody" odbywa się na podstawie "pisemnej" umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis ten nie wymaga żadnej innej wykładni poza wykładnią literalną. Zasady "dostarczania wody" muszą zatem zostać określone w "pisemnej umowie o zaopatrzenie w wodę". Twierdzenie organów, że w niniejszej sprawie pomimo braku zawarcia w formie pisemnej umowy na dostawę wody należy przyjąć, że umowa taka została zawarta w sposób dorozumiany, tj. per facta concludentia, co oznacza, że strony stosunku prawnego, a w tym przypadku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zainteresowany odbiorca usług mogą wyrazić wolę zawarcia umowy o dostarczanie wody w dowolnej formie, w tym także przez czynności dorozumiane - jest błędne i niezgodne z jednoznacznym brzmieniem art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Składanie oświadczeń woli w sposób dorozumiany jest oczywiście powszechnie akceptowane i dopuszczalne na gruncie art. 60 k.c. Wola osoby skierowana na wywołanie zamierzonego skutku prawnego związanego z dokonywaną czynnością prawną może być więc uzewnętrzniona w dowolnej formie, byleby dostatecznie zrozumiałej dla adresata. Może to nastąpić poprzez bezpośredni przejaw woli wyrażony słowem lub pismem, ale także w sposób dorozumiany (per facta concludentia). Czynność prawna jest dokonana przez fakty konkludentne, jeżeli - oceniane in concreto - wyrażają niewątpliwą treść oświadczenia woli i wszystkich składników stosunku prawnego a więc essentialia negotii. Dla przypisania określonemu zachowaniu znaczenia dorozumianego oświadczenia woli konieczne jest więc, by w danych okolicznościach nie było wątpliwości co do treści tego oświadczenia, a zachowanie stron nie mogło być uzasadnione innymi motywami, niż dążenie do wywołania określonych skutków prawnych. Dokonane przez strony czynności faktyczne skutkują więc zawarciem umowy wówczas, gdy ich zachowanie ujawni się w sposób dostateczny i obejmie wszystkie istotne postanowienia umowy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VII ACa 996/17). W ocenie Sądu, nie można jednak zawrzeć umowy per facta concludentia w sytuacji, gdy przepis prawa nakazuje zawarcie umowy w formie pisemnej. Dodatkowo z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wynikają szczególne postanowienia, które powinna zawierać taka umowa (tj. dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; praw i obowiązków stron umowy; warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia). Trudno przyjąć, że wskazane wyżej postanowienia mogłyby zostać przyjęte w sposób dorozumiany.

Po drugie, "odbiorcą usług" jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 u.z.z.w.). W ocenie Sądu już z samej definicji "odbiorcy usług" wynika, że: a) dostarczanie wody oraz odprowadzanie ścieków jest "usługą", b) jednocześnie w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. posłużono się pojęciem "zakupu wody", co sugeruje, iż umowa o zaopatrzenie w wodę jest umową sprzedaży; na taki charakter tej umowy wskazuje obecne brzmienie art. 555 k.c., zgodnie z którym przepisy o sprzedaży stosuje się odpowiednio m.in. do sprzedaży wody (por. wyrok SN z 13 lipca 2017 r. sygn. akt I CSK 193/17); c) "usługa" ta świadczona jest "na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym" (obligatoryjny pisemny charakter umowy).

Po trzecie, skoro w art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. jest zawarte sformułowanie "rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji" to zasadnie twierdzi Strona Skarżąca, że organ w tym zakresie "rozstrzyga merytorycznie" - w drodze decyzji administracyjnej wszelkie kwestie związane z odmową zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę. Podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter formalny i nie rozstrzyga o istocie sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 246/17). Decyzja taka jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2139/18).

Po czwarte, organ regulacyjny na podstawie art. 27e u.z.z.w. ma prawem przewidziany obowiązek wydania decyzji merytorycznej (a nie formalnej o umorzeniu postępowania), jeżeli ziści się warunek tam przewidziany. Nie oznacza to jednak - tak jak twierdzi Skarżący - obowiązku wydania decyzji zgodnie z żądaniem Strony (tj. o obowiązku zawarcia umowy na zasadzie nieodpłatnego dostarczania wody). Sąd w pełni podziela bowiem twierdzenie wyroku WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 724/18, że: "(...) źródłem ewentualnego żądania dostarczania nieodpłatnie wody do miejscowości [...] jest wystąpienie szkód górniczych i w takim przypadku stroną zobowiązaną do usunięcia szkody będzie przedsiębiorstwo górnicze, a nie wodno-kanalizacyjne". Pamiętać również należy, że od decyzji, o której mowa w art. 27e ust. 1 u.z.z.w. służy odwołanie do Sądu Okręgowego w W.- sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 i 1578) o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji rynku wodno-kanalizacyjnego (por. art. 27f u.z.z.w.).

Po piąte, nie może być w sprawie wątpliwości co do tego, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odmawia zawarcia umowy na dostawę wody. Odmową taką będzie zarówno sytuacja, w której przedsiębiorstwo w ogóle nie jest skłonne do zawarcia jakiejkolwiek umowy, jak również sytuacja, gdy widząc co do zasady taką możliwość, wskazuje, że może umowę zawrzeć na określonych warunkach, wynikających z regulaminu dostarczania wody i przepisów prawa - tu odpłatnie. Owa odmowa nie przesądza jednak o sposobie rozstrzygnięcia sporu pomiędzy przedsiębiorstwem a wnioskodawcą.

Po szóste, nie do końca trafne jest stwierdzenie Prezesa Wód Polskich, że organ regulacyjny nie rozstrzyga sporu w zakresie warunków świadczenia usługi dostarczania wody przez przedsiębiorstwo. Owszem, organ regulacyjny nie jest powołany do rozwiązywania sporów tego rodzaju i przesądzenia, czy umowa ma zostać zawarta na takich a nie innych warunkach. Twierdzenie jednak, że badając sprawę sporu o zawarcie umowy organ może całkowicie abstrahować od warunków wskazywanych przez przedsiębiorstwo, czyniłoby całkowicie nieskutecznym zakres sprawy przewidziany do rozstrzygnięcia w art. 27e u.z.z.w. Nie taki był natomiast cel tej regulacji. Spór o zawarcie umowy zawsze powstaje w kontekście czy to w ogóle możliwości jej zawarcia, czy to warunków umownych na zasadzie których ma się toczyć. Twierdzenie więc, że regulator nie ma kompetencji wszędzie tam, gdzie pojawia się jakikolwiek element analizy warunków umownych, jest twierdzeniem błędnym. Podkreślić również należy, że rozstrzygnięcie organu regulacyjnego podlega kontroli Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który zachowuje pełne spektrum uprawnień przypisanych dla sądu powszechnego. Uwzględnianie i rozważanie kwestii warunków umownych jako powodów odmowy zwarcia umowy jest więc immanentnie wpisane w istotę orzekania organu regulacyjnego.

Resumując, w ocenie Sądu organy bezzasadnie umorzyły postępowanie w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody. Stanowiło to naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego (27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.) jak i procesowego (art. 105 § 1 k.p.a.). W związku z tym, organy ponownie rozpatrując sprawę powinny mieć na uwadze następujące okoliczności:

a) na podstawie art. 27e u.z.z.w. należy wydać decyzję merytoryczną a nie formalną (decyzję o umorzeniu postępowania);

b) umowa o zaopatrzenie w wodę zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług odbywa się na podstawie pisemnej umowy (art. 6 ust. 1 u.z.z.w.);

c) umowa o zaopatrzenie w wodę powinna zawierać w szczególności postanowienia wskazane w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.;

d) umowa taka dotyczy relacji pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a konkretnym odbiorcą usług;

e) kierunek rozstrzygnięcia sprawy nie jest ostatecznie przesądzony niniejszą sprawą.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. oraz art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.