Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2507/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Sejmik Województwa~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 213 ust. 2 art. 24 ust. 1 pkt 2 4 i 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 181/16 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 181/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skargą z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu W. - część wschodnia i zachodnia. Skarżący zarzucił jej naruszenie art. 2 i art. 31 Konstytucji RP oraz art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, dalej zwana u.o.p.).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w zaskarżonej uchwale postanowiono m.in. o utracie mocy dotychczasowej regulacji dotyczącej OCHK W. (§ 9 uchwały) - to jest załącznika do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Istotne jest porównanie dotychczasowych regulacji, które wskazuje na zmianę obszaru OCHK oraz zmiany w treści katalogu zakazów, o których mowa w art. 24 u.o.p. W szczególności zniesiono odstępstwo od zakazu zabudowy oraz w całości zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał i minerałów. Wskazane zmiany dotyczą całego obszaru OCHK. W ocenie skarżącego kwestionowaną uchwałę podjęto z naruszeniem:

– art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to jest zasady proporcjonalności;

– art. 23 ust. 2 u.o.p. - regulującego proces współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, których dotyczy regulacja uchwały;

– art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 u.o.p. - ze względu na brak rzetelnej analizy w zakresie celowości wprowadzania określonych rygorów prawnych oraz objęcia regulacją obszarów, które nie spełniają kryteriów dla ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody.

Jak wynika z art. 23 ust. 2 u.o.p., ustalanie zakazów (ingerencja w prawo własności) powinno być uzasadnione - "wynikać z potrzeb ochrony", tym samym mają być to zakazy "właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części". W myśl art. 24 u.o.p., katalog zakazów (ograniczeń), jaki można ustalić, obejmuje m.in. zakaz: 1) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 3) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Rozumiejąc oczywisty konflikt pomiędzy ochroną własności, a potrzebą ochrony wartości przyrodniczych jako dobra wspólnego, w wykładni przepisów wskazano na obowiązek starannego rozważania tworzonych regulacji według kryteriów wynikających z konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada ta wymaga ustalenia: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Fakt przeprowadzenia takich rozważań powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do projektu danego aktu prawodawczego.

Uzasadnienie do uchwały oraz dokumenty, do których się ono odwołuje, nie dowodzą wymaganej staranności ważenia potrzeby ustalania regulacji ograniczających prawa własności. W szczególności uzasadnienie:

– nie wyjaśnia przyczyn poszerzenia zakresu ochrony - rezygnacji z dotychczasowych odstępstw od zakazu zabudowy w linii 100 m (§ 2 ust. 6 uchwały nr [...]);

– wadliwie dowodzi rezygnacji z zakazu wydobywania do celów gospodarczych skał, skamieniałości i minerałów;

– nie dowodzi, aby przeprowadzono analizę zasadności obowiązywania zakazów dla innych obszarów OCHK, nawet pomimo wniosków zainteresowanych gmin pozyskanych w trybie opiniowania (tym samym ustalono zakazy bez wymaganej specjalistycznej analizy).

Modyfikacja ustaleń w tym zakresie oznacza istotną zmianę sytuacji właścicieli nieruchomości w obszarze funkcjonowania zakazu. Zapis § 2 ust. 6 uchwały nr [...] stanowił: "Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty." Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnej analizy treści ustalonego zakazu, w tym wymaganej specjalistycznej oceny przyrodniczej zasadności tak dalekiej ochrony.

Rezygnując z zakazu wydobywania do celów gospodarczych skał, skamieniałości i minerałów w uzasadnieniu uchwały zawarto twierdzenie, że zakres tych spraw wyczerpuje inny zakaz: "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Ustawodawca określił dwa odrębne zakazy (art. 24 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.p.), dlatego mając na uwadze racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że te oba zakresy się nie pokrywają.

Dla obszaru OCHK nie sporządzono ekspertyzy przyrodniczej i krajobrazowej, a pomimo takiego braku w uzasadnieniu ujęto rozstrzygnięcie: "Uznaje się, iż wprowadzone zmiany pozwolą właściwie dopasować system obowiązujących zakazów w stosunku do lokalnych potrzeb ochrony przyrody i krajobrazu, a także do uwarunkowań oraz działalności człowieka na terenie OChK W. - część wschodnia i zachodnia."

Szczególna staranność działania organu (badania potrzeb ochrony) jest formalnie podkreślona potrzebą ustalania zakazów tylko dla części obszarów - dla których są niezbędne (art. 23 ust. 2 u.o.p). Natomiast analizowany przykład pokazuje zastosowanie zasady przeciwnej (domniemania potrzeby zakazów dla całego obszaru). Wybór określonych zakazów musi być dopasowany do specyfiki terenu, który ma podlegać ochronie. Wprowadzenie każdego z zakazów nie następuje w ramach swobodnego uznania organów administracji publicznej, lecz powinno znajdować swoje oparcie w potrzebie ochrony przyrody na konkretnym terenie.

Skarżący, uzasadniając naruszenie przez Sejmik ustawowego procesu współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, wskazał, że celem art. 23 ust. 2 zd. 2 u.o.p. jest aby proces opiniodawczy polegał na rozparzeniu opinii (zbadania jej merytorycznej zasadności), czyli w sposób, który pozwoli na merytoryczne uwzględnienie lub oddalenie postulatów i potrzeb zainteresowanych gmin, na konkretnym obszarze projektowanego OCHK. Formalnie niewiążący charakter opinii nie zwalnia z potrzeby jej merytorycznej oceny. W przedmiotowej sprawie proces współdziałania narusza cytowaną normę prawną, co dowodzi arbitralności działania organu. O ile technicznie wystąpiono o opinie, to merytorycznie nie zostały one ocenione. W części 3 uzasadnienia uchwały oraz w wypowiedziach, w protokole z sesji Sejmiku wskazywano, że ocena merytoryczna opinii wymaga sporządzenia waloryzacji przyrodniczych, a jednocześnie należy podjąć uchwałę z uwagi na bliską zmianę przepisów ustawy. Wobec tego przyczyną zaniechania merytorycznych analiz opinii była presja czasu związana ze zmianą przepisów. Dlatego należy stwierdzić, że ustawowy proces współdziałania nie został przeprowadzony do końca.

Kolejny zarzut skargi dotyczył braku rzetelnej analizy w zakresie celowości wprowadzania określonych rygorów prawnych oraz objęcia regulacją obszarów, które nie spełniają ustawowych kryteriów dla ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody. Wbrew temu, co podnosi organ, że przedmiotowa uchwała "nie miała na celu dokonania zmiany granic tej formy ochrony przyrody, a jedynie ich doprecyzowanie zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie centralnego rejestru form ochrony przyrody (Dz. U. poz. 1080)", regulacja ta wpływa w znaczący sposób na zmianę sytuacji prawnej wielu podmiotów. Przepis § 2 ust. 6 uchwały nr [...] zawierał wyłączenie od restrykcyjnego zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (...), stanowiąc, że zakaz ten "nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty." Rezygnacja z tak sformułowanego przepisu, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy w zakresie stanu faktycznego i prawnego, prowadzi do wypaczenia idei tworzenia OCHK.

W ocenie skarżącego nie podjęto starań, aby ta forma ochrony przyrody (OCHK) spełniała warunki adekwatne do rzeczywistości oraz do założeń leżących u podstaw jej tworzenia. Negatywne stanowisko w odniesieniu do projektu uchwały wyraziła m.in. gmina N., wskazując na potrzebę wyłączenia określonych terenów (np. miejscowości P.) z OCHK. Władze Gminy wskazały m.in. na fakt, że przedmiotowy obszar utracił bezpowrotnie walory przyrodnicze: "Miejscowość P. wyróżnia się z otaczającego krajobrazu poprzez skupisko ponad 500 działek budowlanych i rekreacyjnych, a także pięciu rodzinnych ogrodów działkowych, na których jest ponad 700 ogródków. Jest to teren płaski, pozbawiony kompleksów rolnych i leśnych, dla całego terenu obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na cele budowlane i rekreacyjne".

Podsumowując, skarżący wskazał, że trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, iż zaskarżona uchwała ogranicza się jedynie do doprecyzowania przebiegu granic OCHK i pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów (np. inwestorów). Wprowadzenie selektywnych zmian w akcie prawa miejscowego w sposób arbitralny, bez gruntownej analizy stanu faktycznego oraz rzetelnej ekspertyzy przyrodniczej i krajobrazowej, prowadzi do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego, może także rodzić liczne problemy natury prawnej, szczególnie w zakresie swobodnego dysponowania prawem własności.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych został wprowadzony już wcześniej przez wojewodę kujawsko-pomorskiego i powtórzony w kwestionowanej uchwale. Fakt ustanowienia ww. zakazu nie musi oznaczać "faktycznego" zakazu budowy na tymże obszarze. Zastosowanie powyższego zakazu w konkretnym przypadku winna poprzedzać szczegółowa analiza typu zbiornika wodnego. Nietrafne zatem jest twierdzenie skarżącego, że modyfikacja przedmiotowego zakazu każdorazowo doprowadzi do zakazu budowy w strefie oddziaływania rzeczonego zakazu.

Z uzasadnienia skargi można wywieść, że skarżący występując niejako w interesie właścicieli działek, w sposób nieuprawniony wkracza w konstytucyjnie chronioną samodzielność Sejmiku. Podnoszone w skardze argumenty pogorszenia sytuacji prawnej właścicieli działek położonych w obszarze oddziaływania kwestionowanej uchwały wskazywać mogą jedynie na interes faktyczny, na hipotetyczną sytuację, a nie rzeczywiste naruszenie interesu prawnego właścicieli. Naruszenie interesu prawnego musi mieć bowiem charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny.

Organ, wbrew twierdzeniom skarżącego, kierując się zasadą legalizmu w pierwszej kolejności brał pod uwagę konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zakazy dotyczące poszczególnych form ochrony przyrody określa tylko i wyłącznie ustawodawca. Wyboru zaś zakazów, ze względu na walory krajobrazowe, dokonuje kompetentny organ. Z uwagi na fakt, że w kwestionowanej uchwale nie mamy do czynienia z nowymi zakazami, tylko od lat powtarzanymi w kolejnych aktach prawnych, jak również biorąc pod uwagę pozytywne uzgodnienie ich treści z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, brakiem wcześniej zgłaszanych wniosków o zmianę postanowień uchwały przez zainteresowaną Gminę N. (z wyjątkiem zgłaszanych w negatywnej opinii Rady Gminy N. - uchwała Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i uchwała Nr [...] Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2015 r.), Sejmik podjął kwestionowaną uchwałę. Ponadto, organ zwrócił uwagę na to, że trzy rady gmin wyraziły pozytywną opinię wobec przedmiotowego projektu uchwały.

Organ stwierdził, że wnikliwie przeanalizował zapisy § 2 uprzednio obowiązującej uchwały Sejmiku. Postanowienia dotyczące zbiorników antropogenicznych powodowały duże wątpliwości interpretacyjne. Rezygnacja z utrzymania zapisu w tym zakresie wynika z faktu, że zbiornik antropogeniczny jest pojęciem, które w wielu przypadkach bardzo trudno zweryfikować w praktyce administracyjnej. Ponadto, Sejmik nie znalazł podstaw, co do możliwości wprowadzania takiego odstępstwa (wyłączenie spod zakazu zbiorników antropogenicznych). Ustawa o ochronie przyrody posługuje się bowiem pojęciem "inny zbiornik wodny", które również nie zawiera definicji legalnej. Oznacza to, że podmioty stosujące kwestionowaną uchwałę winny indywidualnie badać każdy przypadek, którego dotyczy zakaz (§ 5 ust. 7 uchwały). Natomiast rezygnacja z utrzymania zapisu w zakresie "terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty", wynika z nieracjonalności powyższego zapisu z punktu widzenia celu ochrony przyrody. Utrzymanie powyższego postanowienia prowadziłoby do sytuacji, w której możliwa byłaby zabudowa poniżej 100 m od linii brzegów rzek itd. Takie postanowienia wypaczają istotę ochrony tych form przyrody.

Organ w kwestionowanej uchwale zrezygnował z zapisu dotyczącego bezwzględnego zakazu wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Uznano, że kwestie związane z właściwą ochroną przyrody i wyróżniających się krajobrazów w procesie wydawania koncesji na eksploatację złóż kopalin skutecznie reguluje inny ustawowy zakaz zawarty w tejże uchwale, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku), którego interpretacja musi odbywać się zgodnie z cyt. ustawą oraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).

Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami, ograniczenia prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie naruszają zasady proporcjonalności. Konstytucja nie zakłada też prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami. Takie rozumienie prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby do naruszenia interesów innych podmiotów.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia ustawowego procesu współdziałania organ wskazał, że wystąpił do właściwych rad gmin o opinię w sprawie projektu kwestionowanej uchwały oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy o jej uzgodnienie. Stąd nie do zaakceptowania jest pogląd, że proces współdziałania z jednostkami samorządu terytorialnego był iluzoryczny i miał jedynie wymiar techniczny. Ponadto, z uwagi na półtoraroczny okres pracy nad kwestionowaną uchwałą oraz otwartość organu na współpracę z jednostkami samorządu terytorialnego, sugerowany przez skarżącego zarzut uniemożliwienia gminom udziału w procedurze nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym.

Organ zaprzeczył twierdzeniom, że nie dokonał merytorycznej oceny negatywnej opinii Rady Gminy N. Organ w uzasadnieniu uchwały wskazał na powody, dla których zgłaszane postulaty nie mogły być uwzględnione. Gmina N. nie zgłaszała wcześniej sejmikowi faktu, że określone tereny z obszaru chronionego krajobrazu, bezpowrotnie utraciły posiadane pierwotnie walory przyrodnicze i krajobrazowe.

Organ ustosunkował się i przeanalizował każdą zgłaszaną przez zainteresowane gminy uwagę. W większości przypadków dotyczyły one wprowadzenia odstępstw od zakazów, wyłączenia spod ochrony z granic OChK określonych obszarów oraz potrzeby zdefiniowania w uchwale sejmiku pojęcia "inne zbiorniki wodne". Postulaty dotyczące zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu i wprowadzenia wyjątków od obowiązywania zakazu wymagają sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych i z powodów formalnych nie mogły zostać uwzględnione w uchwale sejmiku. Uwaga dotycząca zdefiniowania pojęcia "inne zbiorniki wodne", nie mogła być uwzględniona, z uwagi na brak kompetencji sejmiku województwa do definiowania pojęć ustawowych.

Skarżący w sposób nieuprawniony stawia znak równości pomiędzy opinią w sprawie projektu rzeczonej uchwały a jej uzgodnieniem. Z kolei brak uwzględnienia opinii nie może prowadzić do wniosku, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem ustawowej procedury współdziałania.

Podsumowując, w ocenie organu kwestionowana uchwała nie narusza prawa. Została podjęta na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, przez właściwy organ, przy zastosowaniu ustawowej procedury jej podjęcia oraz właściwym wywarzeniu konstytucyjnie chronionych praw i wolności.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 181/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 1998 r. o samorządzie województwa (DZ. U. z 2016 r. poz. 486). Stosownie do treści tego przepisu oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym "Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem".

W myśl przepisów tej ustawy, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział, jako jeden z zakazów określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 5 pkt 7 uchwały wprowadzono taki zakaz, co oznacza, że co do zasady zakaz ten mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy i jest to regulacja, która ma za zadanie skutecznie chronić funkcjonujące na danym terenie ekosystemy, aby zachować ich walory przyrodnicze i krajobrazowe. Skarżący podkreślił jednak, że w ww. zapisie uchwały zaostrzono dotychczasowe warunki zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, zawarte w dotychczas obowiązującej uchwale nr [...] z [...] marca 2011 r. Wprowadzone nową regulacją ograniczenie bardziej ingeruje w prawo własności, naruszając potrzebę zachowania zasady proporcjonalności w procesie ważenia praw podmiotowych wobec potrzeby ochrony walorów przyrodniczych. W ocenie Sądu należy zgodzić się z tym zarzutem. Wprowadzony zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w wyznaczonej strefie związany jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody, zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Z opisanym ograniczeniem wiąże się jednak istotne ograniczenie realizacji prawa własności. Powoduje to konieczność wnikliwej analizy obu wartości. Zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i art. 140 K.c., ale jednocześnie naruszenia prawa własności pozostające w kolizji z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie przyrody wymagają uwzględnienia zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu określonych zakazów. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Również art. 140 K.c. stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami, ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie narusza zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 24.09.2009 r., II OSK 1003/09, wyrok WSA w Gliwicach z 23.03.2009 r., II SA/Gl 1252/08, dostępne CBOSA). Konstytucja nie zakłada też prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, chociaż należy pamiętać o tym, że przepisy ochrony środowiska i ochrony przyrody ograniczają w istotny sposób swobodę planistyczną jednostek samorządu terytorialnego oraz wolność korzystania z własności nieruchomości. Pomimo zatem okoliczności, że nakaz uwzględniania wymogów ochrony środowiska i przyrody jest normą konstytucyjną, nie może być interpretowany w ten sposób, aby ponad niezbędną miarę ograniczał prawa do korzystania z własności innych podmiotów (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31.01.2008 r., II SA/Go 726/07, LEX nr 357481).

Skoro ustawodawca przyznał jednostce samorządu terytorialnego prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego, to nie ulega wątpliwości, że jej organ stanowiący uprawniony jest do wprowadzania zakazów opartych na statuującym je przepisie. Wprowadzenie zakazów nie może jednak odbywać się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji, czy naruszający inne wartości chronione Konstytucją. Zarzut naruszenia zasady proporcjonalności w analizowanej sprawie jest zasadny w kontekście niewłaściwego rozpoznania potrzeby ochrony walorów przyrodniczych i powierzchownej oceny potrzeby ochrony prawa własności.

Nie można ustalić, na podstawie jakich dokumentów i przesłanek działał organ wprowadzając ograniczenie lokalizacji obiektów budowlanych w pasie ochronnym. Jak przyznaje sam organ, dla prawidłowego rozpoznania zastrzeżeń poszczególnych rad gmin (w szczególności dotyczyło to Rady Miasta B. i Rady Gminy N.), dotyczących zmiany granic OCHK i wprowadzenia na wybranych obszarach wyjątków od obowiązywania zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, niezbędne byłoby sporządzenie stosownych ekspertyz przyrodniczych, zatem z powodów formalnych zastrzeżenia gmin nie mogły zostać uwzględnione w zaskarżonej uchwale (vide pismo – nr druku 125/15, k. 24 akt sądowych, s. 2 uzasadnienia uchwały).

Z powyższymi rozważaniami ma ścisły związek zarzut dotyczący nieprawidłowego współdziałania organów. Niewątpliwie wyrażenie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania. Oznacza to, że nie wiąże ona organu, wymaga jednak zajęcia określonego stanowiska, by zasada współdziałania nie była oceniona jako iluzoryczna. Zgodnie z celem przepisu art. 23 ust. 2 u.o.p., proces opiniodawczy powinien polegać na rozpatrzeniu opinii (zbadaniu jej merytorycznej zasadności) w sposób, który pozwoli na merytoryczne uwzględnienie lub oddalenie postulatów i potrzeb zainteresowanych gmin, dotyczących konkretnego obszaru projektowanego OCHK. Formalnie niewiążący charakter opinii, jak słusznie podkreśla skarżący, nie zwalnia z potrzeby jej merytorycznej oceny (przydatności dla sprawy). Inne zapatrywanie świadczyłoby o iluzoryczności wymogu opiniowania i prowadziłoby do kwestionowanej w orzecznictwie arbitralności działania organów. W niniejszej sprawie dotyczącej ochrony przyrody należy zgodzić się ze zdaniem strony skarżącej, że waga współdziałania szczególnie istotna i podkreślona nawet formą "uzgodnienia" w obecnym brzmieniu ustawy dowodzi potrzeby rzetelnego współdziałania również z partnerami samorządu gminnego.

Odnosząc się do wniosków zawartych w opiniach organ stwierdził, że wymagałoby to sporządzenia kolejnych ekspertyz przyrodniczych. Działanie organu i stanowisko zajęte wobec przedstawionych opinii prowadzi więc do wniosku, że ocena, który obszar powinien podlegać ochronie, nie była dość wnikliwa, wszechstronna i jednoznaczna, skoro możliwość ewentualnej weryfikacji obszaru chronionego wymagałaby sporządzenia nowej ekspertyzy (a więc byłaby możliwa). W tych warunkach, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że uchwała miała charakter dowolny, gdyż opierała się na dokumentacji, która nie pozwalała na przekonywające umotywowanie wprowadzonych zakazów czy ich zniesienia dla określonego terenu czy ochrony określonych walorów przyrodniczych. Argument organu o niewiążącym charakterze opinii pozostaje w tych okolicznościach bez wpływu na krytyczną ocenę podjętej uchwały.

W przedmiotowej sprawie proces współdziałania narusza cytowaną normę prawną, co dowodzi arbitralności działania organu, bowiem o ile technicznie wystąpiono o opinie, to merytorycznie nie zostały one ocenione. W cz. 3 uzasadnienia uchwały oraz w wypowiedziach w protokole z sesji Sejmiku wskazywano, że ocena merytoryczna opinii wymaga sporządzenia waloryzacji przyrodniczych, a jednocześnie należy podjąć uchwałę z uwagi na bliską zmianę przepisów ustawy. Takie działanie stanowi lekceważenie obowiązujących przepisów.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe należy podkreślić nielogiczną, wewnętrznie sprzeczną argumentację organu. Z jednej strony stwierdza on, że dokumentacja stworzona na potrzeby uchwały pozwalała na zmiany dotyczące zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, a z drugiej strony zastrzeżenia samorządów gminnych dotyczące tej samej kwestii nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na konieczność sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych.

Sąd stwierdził, że zwrócić należy również uwagę na nieprawidłowości zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Nie wyjaśnia ono przyczyn przyjęcia zmian dotyczących zakazu lokalizacji obiektów budowlanych. W części 4 uzasadnienia organ dokonuje ogólnych uwag dotyczących konieczności zastosowania takiego zakazu, w szczególności w kontekście zgłoszonych wniosków i zastrzeżeń innych podmiotów w tym zakresie. Organ powołał się następnie na to, że zlecono wykonanie stosownej dokumentacji, następnie jednak nie dokonuje żadnej analizy tejże dokumentacji, co spowodowane jest zapewne tym, że nie wynika z niej w żaden sposób konieczność utrzymania na całym terenie OCHK zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, a nawet jego rozszerzenia. W świetle powyższego nie można podzielić poglądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zawartego w jego pkt 5, że podjęcie uchwały umożliwi indywidualne kształtowanie polityki ekologicznej, skoro w uchwale tej, jak i również w innych podjętych na tej samej sesji, zawarto ogólny zakaz lokalizacji obiektów budowlanych bez uwzględnienia szczególnych warunków występujących na poszczególnych terenach.

Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z poglądem organu, że Gmina N. nie zgłaszała zastrzeżeń dotyczących miejscowości P. Okoliczność ta wynika wprost z uzasadnienia uchwały Rady ww. Gminy (k. 157-158 akt adm.), w której mowa jest o silnym zurbanizowaniu ww. terenu, co może świadczyć o utracie posiadania pierwotnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Nie można zgodzić się z organem, że Gmina winna przedłożyć na tę okoliczność ekspertyzy czy też opracowania przyrodnicze. Wynika to chociażby z tego, że Gmina musiała zająć stanowisko w przeciągu 30 dni, co jest niewątpliwie zbyt krótkim okresem do sporządzenia ww. dokumentacji. Ponadto, to Sejmik, jako autor uchwały, winien podjąć wszelkie czynności, a w szczególności wykonać ww. dokumentację i nie może tego obowiązku przerzucać na inne podmioty. Nie mógł tego jednak uczynić, ponieważ, o czym już wspomniano wcześniej, działał pod presją czasu w celu uchwalenia uchwały przed zmianą przepisów ustawy o ochronie przyrody, co było głównym powodem podjęcia prac związanych z jej uchwaleniem (vide wypowiedź Przewodniczącego Sejmiku, k. 32 protokołu nr [...]). Nic nie stało na przeszkodzie, aby Sejmik dokonał podziału OCHK na mniejsze jednostki, co sprowadzałoby się do prostego skorygowania granic poszczególnych obszarów, natomiast wszelkie zmiany dotyczące obowiązywania zakazów mogły być przedmiotem dalszych prac nad kolejnymi uchwałami.

Kolejnym elementem, który wymaga krytycznej oceny, jest zniesienie zakazu wydobywania dla celów gospodarczych skał, torfu, skamieniałości i minerałów. Nie jest w tym zakresie wystarczające odwoływanie się do obowiązującego zakazu realizacji w obszarze chronionego krajobrazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jest to inna forma zakazu, mającego umocowanie w innym akcie prawnym. Taki zakaz ma na celu ochronę innych elementów środowiskowych, głównie związanych z uciążliwością realizacji określonych przedsięwzięć inwestycyjnych. Nie stanowi on zatem substytutu zakazu ochrony walorów przyrodniczych określonych w ustawie o ochronie przyrody. Wprawdzie brak zapisu uchwały w tym przedmiocie oznacza niejako brak "substratu zaskarżenia", uniemożliwiając merytoryczną ocenę tego zagadnienia, jednak taka ocena jest możliwa z punktu widzenia przyjętych zasad procedowania. Organ podejmując uchwałę w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyny odstąpienia od zniesienia ww. zakazu, co uzasadnia postawienie zarzutu dowolności z punktu widzenia formalnej poprawności reguł postępowania przy podejmowaniu uchwały. W szczególności celowość odstąpienia od ww. zakazu mogłaby wynikać z ekspertyzy przyrodniczej, ale brak jest w tym zakresie stosownych informacji.

Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że podczas sesji, na której przyjęto zaskarżoną uchwałę, wprowadzono członków Sejmiku w błąd, co wynika z zapisu na s. 26 protokołu nr [...]. Dyrektor Departamentu Ochrony Środowiska wskazała, że "uchwały nie wprowadzają żadnych obostrzeń" w stosunku do poprzednich regulacji. Jest to jednak oczywista nieprawda, ponieważ takie obostrzenia dotyczą wprost zakresu zakazu lokalizowania obiektów budowlanych. Wynika to z prostego zestawienia treści zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, należy podzielić zarzuty skargi, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem rzetelnego podejścia do stanowiska organów współdziałających, z naruszeniem zasady proporcjonalności i bez dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia wprowadzonych regulacji, przez co ma ona charakter dowolny i arbitralny. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku z dnia 7.03.2016 r., II SA/Bd 1495/15.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną Województwo Kujawsko-Pomorskie podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem rzetelnego podejścia do stanowiska współdziałających;

2. art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez błędne przyjęcie, że wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych stanowi nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności pomiotów posiadających nieruchomości w granicach zaskarżonego obszaru;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które ogranicza się do prostego powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Województwo Kujawsko-Pomorskie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska. Nie można uznać za naruszenie prawa powołania w uzasadnieniu wyroku argumentów tożsamych z argumentami zawartymi w skardze wniesionej przez Wojewodę. Skoro argumenty wskazane przez Wojewodę były zasadne to oczywistym jest, że Sąd I instancji je podzielił dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Naruszenia tego przepisu skarżące kasacyjnie Województwo upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że uchwała podjęta została z naruszeniem rzetelnego podejścia do organów współdziałających. Twierdzenie to jest niezasadne. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie naruszenie rzetelnego podejścia do organów współdziałających polegało nie na tym, że opinie te nie zostały uwzględnione tylko na powodzie tego nieuwzględnienia. Powodem nieuwzględnienia opinii była zaś, jak wskazał Sąd, konieczność sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych, które pozwoliłyby na ocenę, czy istnieją podstawy do uwzględnienia postulatu wyjątków od zakazu zabudowy. Nieuwzględnienie opinii nie nastąpiło na skutek oceny, że zawarte w nich postulaty są niezasadne, tylko ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co przedłużyłoby postępowanie. Tego rodzaju postępowanie słusznie uznane zostało za nie do zaakceptowania.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 140 K.c. w zw. Z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielić należy zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, że wprowadzony w kontrolowanej uchwale zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych narusza potrzebę zachowania zasady proporcjonalności w procesie ważenia praw podmiotowych wobec potrzeby ochrony walorów przyrodniczych. Ponowne powtarzanie wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentów jest zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.