Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1596/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung (spraw.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Polskich Kolei Państwowych S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] maja 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego M.P. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako PKP) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art.. 17 ust. 2 w zw. 16 ust. 1, 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn.zm.) utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającą M. P. udostępnienia informacji publicznej.

Z materiału aktowego wynika następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. P. zwrócił się do PKP S.A. z siedzibą w [...] o udostępnienie na podstawie art.2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej kopii wszelkich umów zawartych z przewoźnikami kolejowymi regulujących zasady rozliczania kosztów utrzymania powierzchni ogólnodostępnych na nieruchomościach dworcowych zarządzanych przez PKP S.A. w [...] a w szczególności wskazania kiedy oraz pomiędzy jakimi stronami zostały zawarte w/w umowy. Wniósł o przesłanie powyższy informacji pocztą tradycyjną lub mailową na wskazany we wniosku adres.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji stwierdzając, że żądana informacja ma wartość gospodarczą dla PKP i podlega ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r. M. P. przytoczył podstawy prawne zgodnie z którymi PKP S.A. zobowiązane jest do udostępnienia informacji publicznej oraz wskazał, iż PKP S.A. nie wskazała jak ewentualne ujawnienie wnioskowanych informacji może wpłynąć na sytuację spółki.

Polskie Koleje Państwowe S.A. po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. P. rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia spółka podnosiła, iż na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa nie wskazuje, iż przy odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A. zobowiązane jest wskazać w uzasadnieniu decyzji jak ujawnienie w/w tajemnicy wpłynie na sytuację rynkową Spółki. Spółka podniosła, iż podstawą do wydania decyzji jest tajemnica przedsiębiorcy, bowiem informacje co do treści umów jak i listę przewoźników kolejowych z którymi takie umowy zawarto objęte są tajemnicą, tym samym stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednocześnie PKP S.A. wskazała, iż przedmiotowe informacje stanowiły wartość gospodarczą dla Spółki, w tym aspekcie, iż dotyczą rozliczeń finansowych z podmiotami trzecimi. Ujawnienie faktu z którymi przewoźnikami zostały zawarte przedmiotowe umowy powoduje osłabienie pozycji negocjacyjnej PKP S.A. w rozmowach z przewoźnikami, którzy to jeszcze nie zawarli umowy dot. zasad rozliczania kosztów utrzymania powierzchni ogólnodostępnych na nieruchomościach dworcowych zarządzonych przez PKP S.A.

Wnioskowane informacje stanowią zarówno tajemnicę przedsiębiorstwa jak i tajemnicę przedsiębiorcy dla PKP S.A.

W odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych spółka wskazała, iż w art. 35 ww: ustawy potwierdzono możliwość objęcia poufnością informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Jak wskazano powyżej, wnioskowane informacje stanowią też dla PKP S.A. tajemnicę przedsiębiorstwa, tym samym spółka była uprawniona do objęcia ich poufnością - tajemnicą.

Nadto, ujawnienie przedmiotowych informacji jest dodatkowo ograniczone koniecznością uzyskania zgody danego przewoźnika, z którym to PKP S.A. zawarła umowę dot. rozliczania kosztów utrzymania .powierzchni ogólnodostępnych na nieruchomościach dworcowych zarządzonych przez PKP S.A.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji:

1. naruszenie przepisu art. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 oraz 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem danych, o których udostępnienie wnosił Skarżący, niejawną tajemnicę przedsiębiorcy i odmową udostępniania informacji publicznej Skarżącemu;

3. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 6, 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.), poprzez działanie Polskich Kolei Państwowych S.A. w sposób wykraczający poza ramy określone przez przepisy prawa, prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się Podmiot przy załatwieniu spraw.

M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniła dlaczego nadała informacjom o których udostępnienie wniosła walor tajemnicy przedsiębiorcy i odmówiła ich udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę PKP S.A. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów skargi PKP S.A. wskazała, że żądana przez skarżącego informacja nie jest powszechnie znana i dostępna. Informacje o treści umów zawartych z konkretnym przewoźnikiem kolejowym, w tym dotyczące daty zawarcia konkretnej umowy z określonym przewoźnikiem nie są dostępne dla osób trzecich oraz nie zostały w żaden sposób ujawnione opinii publicznej.

Spółka podkreśliła, iż podjęła niezbędne działania zmierzające do zapewnienia poufności tych informacji. Spółka chroni informacje, o których mowa we wniosku zarówno poprzez wdrożenie środków ochrony prawnej, jak i ich fizyczną ochronę. PKP S.A. stosuje szereg zabezpieczeń prawnych zmierzających do zachowania poufności informacji żądanych przez Skarżącego. Po pierwsze, informacje, o udostępnienie których zwrócił się Skarżący zostały wyodrębnione spośród wielu innych informacji jako podlegające ochronie, czyli są uznawane w PKP S.A. za poufne. Zarząd PKP S.A. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalił ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A., w którym mieszczą się informacje dotyczące podpisanych z kontrahentami umów i rozliczeń. Z uwagi na przyjęte przez Spółkę kryterium sklasyfikowania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, informacje, o udostępnienie których wystąpił Skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A. i zostały opatrzone klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.". Po drugie, PKP S.A. przyjęła Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz zawarła porozumienie w sprawie stosowania wspólnych zasad ochrony, udostępniania i przekazywania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w spółkach Grupy PKP. Oznacza to, że osoby mające dostęp do tych wiadomości zostały poinformowane o obowiązku zachowania tajemnicy, a każdorazowe naruszenie tego obowiązku traktowane jest jako uchybienie oraz obarczone jest dolegliwą sankcją. Po trzecie, klauzule o zachowaniu w poufności treści umów zawartych z przewoźnikami umieszczone zostały w treści tychże umów. Niezależnie zatem od objęcia żądanych umów tajemnicą przedsiębiorstwa PKP S.A., Spółka zobowiązana jest do zachowania szczegółów współpracy z przewoźnikami w tajemnicy, w przeciwnym wypadku naraziłaby się bowiem na odpowiedzialność odszkodowawczą względem swoich kontrahentów. Wskazane działania jednoznacznie przekonują, że PKP S.A. nie tylko podjęła działania zmierzające do zachowania żądanych informacji w poufności, ale także, że należycie chroni informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Jako dowód dołączyła do akt sprawy:

Uchwałę Zarządu PKP S.A. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wraz z załącznikiem nr 1 stanowiącym "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicą przedsiębiorstwa PKP S.A., które należy oznaczyć klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.", załącznikiem nr 2 stanowiącym "Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa PKP S.A." oraz załącznikiem nr 3 stanowiącym "Porozumienie w sprawie stosowania wspólnych zasad ochrony udostępniania i przekazywania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w spółkach Grupy PKP"

Uchwały Zarządu PKP S.A. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wraz z załącznikiem nr 1 stanowiącym "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A., które należy oznaczyć klauzulą Tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.

Jednocześnie PKP S.A. podniosła, iż informacje, o których mowa we wniosku posiadają dla Spółki istotną wartość gospodarczą, a ujawnienie żądanych informacji naruszy lub co najmniej zagrozi interesom Spółki.

PKP S.A. pomimo, iż jest spółką Skarbu Państwa, jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej funkcjonowania. Zważywszy, iż na rynku działają podmioty prowadzące działalność konkurencyjną względem kontrahentów PKP S.A. upublicznienie pewnych informacji związanych z działalnością Spółki może mieć dla niej bardzo dotkliwe skutki. Już samo ujawnienie faktu, z którymi przewoźnikami zostały zawarte umowy regulujące zasady rozliczania kosztów utrzymania | powierzchni ogólnodostępnych na nieruchomościach dworcowych zarządzanych przez PKP S.A. powoduje osłabienie pozycji negocjacyjnej PKP S.A. w rozmowach z pozostałymi I przewoźnikami, którzy jeszcze takich umów nie zawarli. Ponadto w przedmiotowych umowach znajduje się szereg informacji wskazujących na zasady współpracy, określone obowiązki stron oraz rozliczenia finansowe, których ujawnienie mogłoby zostać wykorzystane przez przyszłych kontrahentów. Spółki dla zaoszczędzenia wydatków lub zwiększenia zysków kosztem Spółki. Wiedza w tym zakresie udostępniona osobom trzecim spowodowałaby możliwość wykorzystania jej w sposób zagrażający interesom PKP S.A. w bardzo szeroki sposób np. poprzez użycie jej we własnej działalności.

Aby zapobiec takim niekorzystnym następstwom Spółka nadaje pewnym dokumentom klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" w celu zachowania ich w poufności i zapobieżenia ich ujawnianiu osobom trzecim. Do takich wrażliwych informacji, udostępnienie których zagraża interesom PKP S.A. zalicza się m.in. wszystkie ważne z punktu widzenia interesów PKP S.A. urnowy i kontrakty, których PKP S.A. jest stroną, jak również informacje dotyczące podpisanych umów z kontrahentami, kalkulacji cen, marży oraz dane dotyczące porozumień cenowych wynikające z realizacji umów kupna – sprzedaży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów | administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd ¡rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Oznacza to miedzy innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolnego aktu podnieść z urzędu.

Skarga oceniana wg. powyższego wzorca kontroli jawi się jako zasadna.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja PKP odmawiająca M. P. udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się ograniczenie dostępu wynikające z tajemnicy przedsiębiorstwa.

W sprawie nie budzi wątpliwości stron sporu jak też Sądu, iż w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - wg. brzmienia na datę wydania zaskarżonej decyzji), objęte zaskarżoną decyzją pytanie stanowi informację publiczną i zostało skierowane do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. W przedmiocie wykonywania zadań publicznych, jako przesłanki istnienia obowiązku informacyjnego, wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne - patrz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1835/12 i z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 362/12.

Dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego art., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W świetle postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organem władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Jak wynika z treści powołanego art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) - przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13. W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustaw)' z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 powołana wyżej publikacja M. Urbańskiego str. 139).

Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., V CSK 444/06 tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Mariusz Jabłoński w opracowaniu - Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013 str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter,, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w skardze wartości takie jak: ochrona wartości i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się autor zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji PKP S.A. – jest krótkie i ogranicza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja została na podstawie wewnętrznych przepisów PKP S.A. uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Co w żądanej informacji uzasadnia jej ochronę. Nadto w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym PKP S.A. opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada dla wymienionego podmiotu wartości gospodarczą.

Orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko przyjmując, iż nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Nie wystarczy zatem ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać – patrz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13 (publik. LEX nr 1456979).

PKP S.A. próbę wykazania ziszczenia przesłanki "wartości gospodarczej" podjął w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić jednak należy, że przedstawione przez pełnomocnika PKP S.A. w tym piśmie procesowym stanowisko, ustosunkowujące się do zarzutów przedstawionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skardze, nie może sanować wadliwości decyzji. Odpowiedź na skargę nie może bowiem uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub prawnych (art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że przedmiotem badania pod kątem legalności i zgodności z prawem przez Sąd jest wyłącznie decyzja, zatem Sąd w swych rozważaniach mógł odnieść się wyłącznie do argumentacji przedstawionej w treści zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę, że odpowiedź na skargę nie stanowi dokumentu, który podlega kontroli przez Sąd, stanowisko w nim zawarte nie może zostać poddane ocenie Sądu (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 890/08 - publik. LEX nr 521947).

Reasumując wskazać należy zdaniem Sądu, iż uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji nie wskazują na przeprowadzenie przez Spółkę rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji. Nie wyjaśniają, dlaczego żądane przez skarżącego informacje uważa za objęte tajemnicą przedsiębiorcy; ograniczenie się w tym zakresie do stwierdzenia, że zawierają informacje gospodarcze - nie jest wystarczające. PKP S.A.Winna wykazać, że ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji wpłynie negatywnie na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi, ewentualnie wpłynie na planowane przez Spółki postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885), dla zweryfikowania powodu odmowy udzielenia informacji żądanej przez skarżącego konieczne jest zatem wykazanie powyższego związku, wszak - co do zasady - informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. PKP S.A. winna więc wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know - how produkcyjne, ewentualnie know - how handlowe bądź inne. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie poruszają, a jest to konieczne dla zbadania ich legalności. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy jako zawierającą informacje gospodarcze, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać.

Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych, wpływających na stosowane przepisy prawa materialnego, dlatego też Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami ;administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie i zaskarżonej decyzji w całości.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, PKP S.A. z siedzibą w [...] zobowiązane będzie do zastosowania się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.