Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1093/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2 pkt 35a.
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 1 ust. 2.
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1341/16 w sprawie ze skargi Z.J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 1341/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi Z. J. - w pkt 1 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016r. oraz decyzję Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016r. w przedmiocie kary pieniężnej; w pkt 2 orzekł w przedmiocie kosztów postepowania.

II.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016r. poz. 23), zwanej k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), zwanej p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015r. poz. 460), zwanej u.d.p., § 3 ust. 1 pkt 8, § 5 ust 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2015r. poz. 305), zwanego rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych.

Za podstawę faktyczną tej decyzji przyjęto okoliczność przekroczenia nacisku podwójnej osi napędowej oraz masy całkowitej. Zatrzymany do kontroli 4-osiowy samochód ciężarowy marki Iveco o nr rej. [...] prowadzony był przez kierowcę A. A., który w ramach krajowego transportu drogowego rzeczy wykonywał przejazd z ładunkiem ziemi w imieniu Z. J. prowadzącego przedsiębiorstwo U. T. Z. J. z siedzibą w M.. Przewoził materiał sypki - ziemię (ładunek inny niż niepodzielny) załadowaną w O. przy ul. S. i przewoził go na ul. S. w O.. Droga krajowa nr 16 jest drogą publiczną, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Ważenia pojazdu dokonano we wnęce fundamentowej wagami typu SAW 10C/II, o numerach fabrycznych [...] oraz [...], połączonych przewodem, z uwzględnieniem podkładów wyrównujących. Obie wagi legitymowały się w chwili kontroli ważnym świadectwem zgodności. Pomierzona rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu wraz z ładunkiem wynosiła 39,6 t - po odjęciu 2%, a dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu, mogła wynosić 32 t. Doszło więc do jej przekroczenia o 7,6 t, tj. 23,75 %. Suma nacisków podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego (oś 3 i 4) przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m, po odjęciu 2%, wynosiła 25,9 t, a dopuszczalny nacisk dla podwójnej osi napędowej dla pojazdów silnikowych przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 wyniósł 18 t włącznie, stąd doszło do jego przekroczenia o 7,9 t, tj. 43,89 %. Pojazd ten był zatem pojazdem nienormatywnym, którego parametry odpowiadały zezwoleniu kategorii VII, wskazanemu pod lp. 7 tabeli stanowiącej załącznik do p.r.d. Przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej oraz dopuszczalnej wartości nacisku podwójnej osi napędowej wyniosło ponad 20%, co uzasadniało zastosowanie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. Wobec tego że pojazdem samochodowym przewożony był ładunek podzielny, w postaci piasku stwierdzono naruszenie zakazu przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny pojazdem nienormatywnym o parametrach odpowiadających zezwoleniu kategorii VII, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d.

GITD podkreślił, że stosownie do § 5 ust.1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nacisk osi nie może przekraczać w przypadku podwójnej osi przyczep i naczep, przy odległości (d) między osiami składowymi pomiędzy 1,3m i 1,8m (1,3 ≤ d < 1,8) – 19t. Zgodnie z § 3 ust.1 pkt 8 tego rozporządzenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-13, nie może przekraczać w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi – 32 t, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t. Norma dotycząca nacisków osi podwójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, a ich przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdyż tylko ono dopuszcza ich przekroczenie.

Według organu odwoławczego, z instrukcji wag SAW 10C/II wynika, że waga może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru nacisku koła, nacisku na oś, na grupę osi lub pomiaru ciężaru samochodów ciężarowych oraz zestawów pojazdów. W pkt 2.4 instrukcji podano, że wagę SAW można eksploatować np. "w konfiguracji dwóch wag - przy pomiarach obciążenia osi" bądź "w grupach od 4 do 6 wag, przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi". W pkt 2.4 instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wyraźnie wskazano, że wagi te mogą być eksploatowane w konfiguracji samych tylko dwóch wag (jednej pary) przy pomiarach obciążenia osi. W żadnym razie nie zamieszczono ograniczenia co do liczby osi, które mogą być poddane takiemu ważeniu. Przewidziano również możliwość użytkowania wag w grupach od 4 do 6 - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych, podczas jednej procedury pomiaru wagi. Równocześnie producent zalecił jednoczesny pomiar dla wszystkich kół w zamocowanej części pojazdu przy zastosowaniu odpowiedniej liczby połączonych wag, aby zapobiec powstawaniu błędów w pomiarach spowodowanych tarciem spoczynkowym. Dopuścił możliwość jednoczesnego zważenia kół mostów wieloosiowych, pod warunkiem zrównoważenia różnic wysokości przy pomocy płyt pomocniczych, przy czym z wykorzystania podkładek można zrezygnować, jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzania pomiarów, w których można umieścić wagę SAW.

Zobrazowanie ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów przedstawione w pkt 2.5 instrukcji obsługi wag typu SAW 10C/II ma - według organu - charakter jedynie poglądowy, wskazuje bowiem jedynie na przykładowy sposób postępowania przy procedurze ważenia i umiejscowienia podkładek wyrównawczych, w zależności od tego, czy pomiar dokonywany jest za pomocą jednej, dwóch, trzech lub czterech par wag równocześnie. Nie sposób na tej podstawie twierdzić, że przy użyciu jednej pary wag niedopuszczalne jest uzyskanie pomiaru nacisku czterech, pięciu, czy nawet większej liczby osi składowych osi wielokrotnej, co przecież wprost dopuszcza przywołany pkt 2.4 instrukcji. Przypomniał, że § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w odniesieniu do osi wielokrotnych, nie zawiera wskazania maksymalnej liczby osi, które mogą się na nią składać, lecz zawiera jedynie pojęcie "zespół złożony z dwóch lub więcej osi". Ustalenie konkretnej liczby na którą składa się te "więcej osi" należy li tylko do ustaleń faktycznych.

W konsekwencji organ uznał, że sposób pomiaru przyjęty przez organy Inspekcji, polegający na ważeniu każdej z osi składowych wchodzących w skład osi wielokrotnych - przy użyciu dwóch wag (jednej ich pary) i wykorzystaniu dołów fundamentowych w miejscu ważenia był dopuszczalny w świetle instrukcji obsługi wag typu SAW 10C/II. Determinowany jest poniekąd także warunkami technicznymi pojazdów. Taki sposób ważenia osi odzwierciedla rzeczywisty nacisk każdej z nich. Zakwalifikowanie ważonych osi jako pojedynczych, podwójnych lub wielokrotnych nie jest elementem procesu ważenia, lecz ich prawnej kwalifikacji. Rzeczywisty nacisk uzyskany podczas ważenia jest niezmienny i dla jego ustalenia nie ma znaczenia dokonanie kwalifikacji ważonych osi jako osi pojedynczych, podwójnych, czy wielokrotnych - stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przypadku ustalania samej tylko rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, zakwalifikowanie poszczególnych osi jako pojedynczych, podwójnych czy wielokrotnych jest już bez znaczenia. Nie można oczekiwać, że przepisy prawa lub instrukcje wag sporządzane przez ich producentów będą określały sposób ważenia dla wszystkich możliwych konfiguracji i liczby osi pojazdów, które wprowadzane są na rynek. Sposób pomiaru, poprzez możliwość ważenia każdej osi składowych z osobna jest uniwersalny i niezmienny bez względu na liczbę tych osi tworzących oś wielokrotną. Z technicznego punktu widzenia, na uzyskiwany wynik masy całkowitej pojazdu nie ma żadnego znaczenia rozróżnienie na oś wielokrotną składającą się z trzech osi składowych bądź czterech i większej ich liczby. Stąd też wyznaczenie masy całkowitej kontrolowanego samochodu ciężarowego, było absolutnie możliwe i prawidłowe.

Proces ważenia może być przeprowadzony na co najmniej dwa sposoby: jednoczesne ważenie wszystkich osi pojazdu, pod warunkiem, że wagi znajdują się jednocześnie pod wszystkimi kolami (i pod wszystkimi osiami) i ważenie etapami, w zależności od liczby osi pojazdu (oś w znaczeniu faktycznym, tj. bez względu na odległość między osiami składowymi w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia). Wówczas każda oś jest ważona osobno. Dwie wagi umieszczone są pod kołami aktualnie ważonej osi.

Na gruncie tej sprawy pojazd został zważony przy pomocy dwóch wag umieszczonych we wnęce fundamentowej. Wyniki pomiarów poszczególnych osi zostały zsumowane, w wyniku czego otrzymano naciski na osi podwójnej oraz masę całkowitą pojazdu. Instrukcja stanowi, że jeżeli nie jest możliwe jednoczesne zważenie kół mostów dwu - lub trzyosiowych, należy zrównoważyć różnicę wysokości przy pomocy płyt pomocniczych. Z wykorzystania podkładek (płyt pomocniczych) można zrezygnować, jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzenia pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. Kontrolę przeprowadzono w miejscu zbadanym pod kątem pochylenia terenu, wyposażonym we wnękę fundamentową, celem umieszczania w niej wag. Tym samym kontrolujący nie używał podkładek wyrównawczych. Fakt ten potwierdza oświadczenie A. A.. Podkładki wyrównujące miały dopasować wysokość wag do wnęki fundamentowej.

W ocenie organu odwoławczego zgłoszone przez stronę wątpliwości co do głębokości wnęki fundamentowej są bezpodstawne. We wnęce fundamentowej, w której umieszczane są wagi, osadzony został "szkielet" - konstrukcja stalowa, który wyznaczał płaszczyznę odniesienia, w związku z czym różnica pomiędzy głębokością wnęki, a wysokością wagi jest uzasadniona, albowiem wnęka będzie zawsze głębsza od wysokości wagi, która osadzana jest na tej konstrukcji.

Organ stwierdził, że art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. stanowi, że ruch "pojazdu nienormatywnego" jest dozwolony pod warunkiem przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 1. Według art. 64 ust. 2 p.r.d., zabrania się przewozu "pojazdem nienormatywnym" ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Konsekwencją ich nieprzestrzegania jest kara pieniężna nałożona na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d.

Ustawodawca wskazał więc, iż za pojazd nienormatywny może być uznany zarówno pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, jak i również pojazd, którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy zawierając w treści definicji "lub". Ponadto, w definicji użyto zwrotu "przepisach o drogach publicznych", a nie ustawy o drogach publicznych, a zatem nie można ograniczać ich zastosowania jedynie do przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz należy wykładnię rozumieć w sposób rozszerzający, a mianowicie odnosić do przepisów odnoszących się do dróg publicznych. I mimo, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych zostało wydane na podstawie delegacji art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, to nie sposób przyjąć, iż zawarte w jego treści wartości nie obowiązują. To przecież przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym określają warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu po drogach publicznych oraz zasady poruszania się po tych drogach. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo ruchu drogowym i określa warunki na jakich pojazd może być w ogóle dopuszczony do ruchu po drogach publicznych i oczywistym jest, że należy za podstawę mieć normy zawarte i w tym rozporządzeniu.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d., strona nie dostarczyła bowiem takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia.

III.

Uwzględniając skargę Z. J. - Sąd I instancji stwierdził, że obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przejazd powoduje, że w postępowaniu administracyjnym szczególnego znaczenia nabierają gwarancje procesowe przysługujące stronie, a mające na celu ochronę jej praw. Regulacje dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych mają charakter regulacji karnych (penalnych). Na organie administracji ciąży zatem obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego.

Sąd I instancji wskazał, że "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy - to jest ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.), natomiast przez "rzeczywistą masę całkowitą" należy rozumieć masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (art. 2 pkt 55 p.r.d.).. Przepisy określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej - nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) jest bowiem taka sytuacja, w której podmiot administrowany będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności niewynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – co trafnie podnosiła skarżąca spółka. Przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych. Analiza przepisów o drogach publicznych dowodzi, że ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1, przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi". Z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, prowadząca do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla wielokrotnych osi napędowych i wobec tego względem tego rodzaju osi znajdują one również zastosowanie.

Zdaniem Sądu I instancji w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisku wielokrotnej (tej sprawie podwójnej) osi napędowej, bowiem przepisy o drogach publicznych nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia wskazanych wyżej wartości nie jest prawnie dopuszczalne sięganie do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie mogą być uznane za przepisy o drogach publicznych, o których mowa w art. 2 pkt. 35a p.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Normy tego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie - czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nie normatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. O tym więc, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rozporządzenia), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.).

Istniejący obecnie stan prawny stanowi według Sądu przeoczenie ustawodawcy, do którego doszło przy nowelizacji z dnia 19 października 2012r. Za przeoczenie to nie mogą być jednak obciążane podmioty administrowane, poprzez rozszerzenie obecnie przewidzianego zakresu ich odpowiedzialności administracyjnej.

Skarżąca nie bez racji - według Sądu - kwestionowała ustalenia organu odwoławczego w zakresie stosowania podkładek wyrównujących. Organ ten z jednej strony wskazał, że nie były stosowane, bo kontrolę przeprowadzono w miejscu zbadanym pod kątem pochylenia terenu, wyposażonym we wnękę fundamentową, celem umieszczania w niej wag. Tym samym organ odwoławczy wskazywał, że nie używał podkładek wyrównawczych. Organ przyznał jednak użycie "podkładek wyrównujących" w celu dopasowania wysokości wag do wnęki fundamentowej, w której osadzony został "szkielet" - konstrukcja stalowa, wyznaczający płaszczyznę odniesienia. Ostatecznie wskazywał, że różnica pomiędzy głębokością wnęki, a wysokością wagi jest uzasadniona, albowiem wnęka będzie zawsze głębsza od wysokości wagi, która osadzana jest na tej konstrukcji. Argumentacja ta zaciemnia obraz procedury ważenia, ponieważ ostatecznie nie wyjaśnia podstawy prawnej użycia podkładek wyrównawczych w sytuacji ważenia w miejscu, gdzie są odpowiednie wnęki fundamentowe.

Według Sądu I instancji co do zasady wagi użyte podczas kontroli (w układzie dwóch wag połączonych) mogły służyć do pomiarów nacisku osi, ale dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych. Istotną w sprawie pozostaje możliwość użycia wskazanych w protokole kontroli wag do pomiaru nacisku podwójnej osi napędowej czy wielokrotnej (poczwórnej) osi naczepy. Obszerne rozważania i wnioski organu II instancji w tym zakresie poczynione w decyzji, nie przystają do załączonej do akt instrukcji, nawet przy przyjęciu, że jest adekwatna do wag typu II zastosowanych w niniejszej sprawie. Przepisy techniczne w postaci instrukcji jednoznacznie wskazują, że przy pomocy dwóch wag SAW 10C/II można dokonać pomiaru nacisku osi wielokrotnych pojazdu, ale tylko w odniesieniu do maksymalnie trzech osi składowych. Oznacza to, że szeroko omawiana przez organ odwoławczy procedura ważenia zupełnie pomija tę kwestię, a wykładnia pkt 2.5 instrukcji – jako jedynie "przykładowe" ustawienie wag – pozostaje w całkowitej sprzeczności z samym tytułem pkt 2.5 "ustawienie pomiaru dla różnych typów pojazdów". Zastosowanie procedury ważenia dopuszczonej dla 3 osi składowych do pojazdu składającego się z 4 takich osi musi być potraktowane jako działanie niezgodne z prawem. Tak przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy.

Według Sądu problemem dla sprawy istotnym, a więc oceny legalności działania organów nie jest to, że organy posługiwały się nielegalnymi urządzeniami, ale to, że legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób niezgodny z prawem, bo dokonano nimi ważenia pojazdu, który nie został przewidziany do ważenia z wykorzystaniem jednej pary wag SAW 10C/II. W konsekwencji, z punktu widzenia konieczności oceny dokonanych przez organ ustaleń faktycznych istotną w sprawie pozostaje możliwość użycia wskazanych w protokole kontroli wag do pomiaru nacisku podwójnej osi napędowej czy wielokrotnej (poczwórnej) osi naczepy.

Sąd I instancji wskazał na uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych, czym zajmie się organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Strona w odwołaniu zarzuciła bowiem błędną kwalifikację skontrolowanego pojazdu do warunków technicznych kwalifikując go jako pojazd z dwoma osiami kierowanymi. Twierdziła, że jest to pojazd z jedną osią kierowaną. Trafnie też zarzuciła błąd w kwalifikacji samochodu ciężarowego jako wyposażonego w zawieszenie pneumatyczne lub równoważne na osi napędowej, gdy tymczasem w protokole kontroli organ sam wskazał, że wszystkie osie kontrolowanego pojazdu zawieszone były na zawieszeniu mechanicznym. Informacja taka zapisana została w tabeli zawierającej wyniki pomiarów a znajdującej się na drugiej stronie protokołu kontroli. Organ nie wypowiedział się w zakresie zarzutu odwołania, załączonej ilustracji pojazdu, a następnie skargi, że pojazdu marki Iveco o nr rej. [...] nie można uznać za wypełniający warunki zapisane w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ żadna z jego osi nie jest wyposażona w opony bliźniacze, co zdaniem odwołującego ilustruje załączona do odwołania fotografia.

IV.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i utrzymanej nią w mocy decyzji Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że pomiar nacisku osi wielokrotnej oraz masy całkowitej kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag SAW 10C/II, które w ocenie Sądu I instancji przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym w szczególności ze świadectwa homologacji typu WE nr [...] oraz z instrukcji obsługi wag typu SAW 10C/II zastrzeżenie takie wcale nie wypływa, a wręcz przeciwnie, instrukcja obsługi wag SAW 10C/II wprost dopuszcza przy ich użyciu przeprowadzenie pomiaru zarówno osi wielokrotnych, jak i masy całkowitej pojazdu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji, czy w trakcie ważenia pojazdu były wykorzystane podkładki wyrównujące, podczas gdy w jej uzasadnieniu wskazano jednoznacznie, że kontrolujący w trakcie pomiaru nie użył podkładek (płyt pomocniczych) w celu zrównoważenia różnicy wysokości kół mostów dwu lub - trzyosiowych, a podkładki wyrównujące zostały wykorzystane w celu dopasowania wysokości wag do głębokości wnęki fundamentowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw, żeby przyjąć, że pojazd którego nacisk osi wielokrotnej przekracza wartość dopuszczalną wskazaną w przepisach ustawy Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, jest pojazdem nienormatywnym i w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia w takim przypadku podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych do niej, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, ale również pojazd którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 tego rozporządzenia wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł, na podstawie art. 176 § 3 w zw. art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie na podstawie art. 176 § 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, choć zarzut błędnej wykładni prawa materialnego ma usprawiedliwioną podstawę prawną, co jednakże w okolicznościach tej sprawy nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega - zdaniem Sądu kasacyjnego - zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Ta kolejność rozpoznania zarzutów ulega jednakże zmianie wówczas, gdy skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tak jak ma to miejsce w tej sprawie.

Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., oraz § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, zasługuje na uwzględnienie.

Istota tego zarzutu kasacyjnego sprowadza się do wykładni określonego w art. 2 ust. 23a p.r.d. pojęcia "pojazd nienormatywny", a ściślej zawartego w nim odesłania do "przepisów o drogach publicznych". Definiując pojęcie "pojazdu nienormatywnego" - Sąd I instancji stwierdził, że "określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do norm ustawy Prawo o ruchu drogowym". Uznając, że przepisy określające granice deliktu administracyjnego, a więc i odpowiedzialności administracyjnej nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający - Sąd I instancji uznał, że "przepisami o drogach publicznych", do których odsyła art. 2 pkt 35a p.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych (u.d.p.), nie jest natomiast dopuszczalne dla określenia dopuszczalnych norm nacisku na osie pojazdu sięganie do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem Sądu I instancji przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie mogą być uznane za przepisy o drogach publicznych, ale też nie regulują one dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi. Są one natomiast decydujące dla dopuszczenia pojazdu do ruchu drogowego i nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy pojazd odpowiada definicji "pojazdu nienormatywnego". Prezentując odmienne stanowisko - skarżący kasacyjnie organ podnosi, że pojęcie "przepisy o drogach publicznych" obejmuje nie tylko normy określone w ustawie o drogach publicznych, ale również we wszystkich przepisach, określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i aktów do niej wykonawczych, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które przecież wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym. Zdaniem organu ustawodawca szeroko traktuje pojęcie "przepisów o drogach publicznych".

Rozpoznając tak sformułowany zarzut kasacyjny - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wykładnia zawartego w art. 2 pkt 35a p.r.d. pojęcia "przepisy o dogach publicznych" była już wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie tego Sądu, przykładowo w wyrokach NSA z dnia 18 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 2670/15; z dnia 1 lutego 2018r., sygn. akt 3289/17; z dnia 12 października 2017r., sygn. akt II GSK 3692/15; z dnia 23 marca 2016r., sygn. akt II GSK 2172/14; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16, z dnia czerwca 2019r., sygn. akt II GSK 878/17 czy z dnia 24 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2489/16. Podzielając prezentowane w tych wyrokach stanowisko - Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie przyjmuje zatem, że "(...) przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy - Prawo o ruchu drogowym to zarówno przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) (...), jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie - Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a ustawa - Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przedstawione zabiegi legislacyjne miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdu, w wersji obowiązującej od 1 maja 2004r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych" (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia czerwca 2019r., sygn. akt II GSK 878/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela więc kategorycznego stanowiska zaskarżonego wyroku, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nie normatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno byłoby uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Jest aż nadto oczywiste, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa nr 96/53/WE. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Zasadność analizowanego zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 35a p.r.d. nie pozwala jednakże - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uchylić z tego powodu zaskarżonego wyroku. Choć z reguły zasadność zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego wywołuje taki skutek, to w tej sprawie okoliczność ta nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jednocześnie organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa procesowego, co stanowi przedmiot oceny w ramach pozostałych zarzutów kasacyjnych. Podnieść też trzeba, że w tej sprawie błędna wykładnia prawa materialnego nie dotyczyła zakresu postępowania dowodowego, lecz jedynie zakresu pojęcie "przepisy o drogach publicznych" i to w kontekście kwalifikacji pojazdu jako nienormatywnego z uwagi na dokonany przez organ inspekcji transportu drogowego pomiar nacisku na oś wielokrotną pojazdu, a więc z uwagi na poczynione ustalenia faktyczne, których prawidłowość zakwestionował Sąd I instancji. Wtórne zatem znaczenie w tych okolicznościach ma wartość dopuszczalnych norm nacisku na oś pojazdu. Pierwszorzędne znaczenie ma zaś dokonanie prawidłowych pomiarów pojazdu.

Nie podważają natomiast prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., tj. zarzuty pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym stanowisku Sądu I instancji, że pomiar nacisku osi wielokrotnej oraz masy całkowitej kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, a to dlatego, że został przeprowadzony za pomocą wag SAW 10C/II, przeznaczonych, zdaniem Sądu I instancji, wyłącznie do pomiaru nacisku kół i osi pojedynczych; a nadto, że organ nie wyjaśnił kwestii użycia podkładki wyrównującej, chociaż, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wskazał on, że nie użył on tych podkładek w celu wyrównania różnicy wysokości kół mostów dwu - lub trzyosiowych. Organ podnosi, że z instrukcji obsługi wagi SAW 10C/II nie wynika, aby nie mogły one być użyte do pomiaru osi wielokrotnych i masy całkowitej pojazdu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja w tym zakresie, mająca podważać stanowisko Sądu I instancji co do deficytu postępowania wyjaśniającego, nie jest przekonującą. W tej sprawie - co niesporne - przedmiotem pomiaru był pojazd czteroosiowy, posiadający - oprócz osi pojedynczych - jedną podwójną oś napędową, tj. oś 3 i 4. Ważenia tego pojazdu dokonano dwoma wagami SAW 10C/II, połączonymi 5 metrowym kablem, umieszczonymi we wnęce fundamentowej. Wątpliwości budzi natomiast możliwość ważenia tymi wagami pojazdu czteroosiowego, a w konsekwencji prawidłowość użycia tych wag, jak i podkładek wyrównujących. Wątpliwości te - wobec zwartości przedłożonych Sądowi I instancji akt administracyjnych - nie bez racji zwerbalizował ten Sąd. Jak wywodził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, "obszerne rozważania i wnioski organu II instancji w tym zakresie poczynione w zaskarżonej decyzji, nie przystają do załączonej do akt instrukcji, nawet przy przyjęciu, że jest adekwatna do wag typu II zastosowanych w niniejszej sprawie". Stwierdził nadto, że instrukcja wag jednoznacznie wskazuje, że "przy pomocy dwóch wag SAW 10C/II można dokonać pomiaru nacisku osi wielokrotnych pojazdu, ale tylko w odniesieniu do maksymalnie trzech osi składowych. Oznacza to, że szeroko omawiana przez organ odwoławczy procedura ważenia zupełnie pomija tę kwestię, a wykładnia pkt 2.5 tejże instrukcji – jako jedynie "przykładowe" ustawienie wag – pozostaje w całkowitej sprzeczności z samym tytułem pkt 2.5 jako: "ustawienie pomiaru dla różnych typów pojazdów". Zastosowanie procedury ważenia potraktowane jako działanie niezgodne z prawem". Wątpliwości tych nie wyjaśniają - jak argumentował Sąd I instancji - twierdzenia organu co do aktualnej legalizacji wag, gdyż zastrzeżenia nie dotyczą sprawności wag, lecz wadliwości procesu ważenia w konkretnym miejscu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w pkt 2.4. instrukcji wag SAW 10C/II wskazano, że wagę SAW 10C/II można eksploatować m.in. "w konfiguracji dwóch wag - przy pomiarach obciążenia osi" bądź "w grupach od 4 do 6 wag, przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi". Jednocześnie w pkt 2.5. zastrzeżono, że "ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów wskazano, że sposoby stosowania par wag oraz ilości par tych wag". Z powyższych zapisów instrukcji nie wynika, aby dopuszczalne było ważenie przy użyciu jednej pary wag SAW C 10/II pojazdu czteroosiowego, a więc takiego jaki został zważony w tej sprawie. Nie jest więc prawidłowe stanowisko zaskarżonej decyzji, że z instrukcji nie wynikają żadne ograniczenia co do liczby osi, które mogą być poddane ważeniu tymi wagami w sposób wskazany w instrukcji, tj. że nie ma ograniczenia co do liczny osi, które mogą być ważone przy użyciu jednej pary wag (dwóch wag). W skardze kasacyjnej organ powołuje się także na treść pkt 5.1. świadectwa homologacji. Jednakże z tego świadectwa nie wynika wywodzona przez organ ogólna teza, że wagi te mogą być stosowane do wieloosiowych pojazdów bez względu na ilość osi. W pkt 5.2. tego świadectwa stwierdzono natomiast jedynie, że dwie wagi SAW 10C/II, połączone przewodem mogą być użyte do pomiaru obciążenia osi i nie jest wymagany dodatkowy proces homologacji wag do pomiaru obciążenia osi. Powyższe dowodzi jedynie, że wagi te mogą być użyte także do pomiaru nacisku osi, choć zasadniczo stosownie do pkt 1 świadectw są one wykonane do pomiaru nacisku kół. W aktach tej sprawy brak jest zatem danych, aby przyjąć że ważenie osi pojazdu czteroosiowego dokonane przy pomocy użytych w tej sprawie konkretnych wag typu SAW 10 C/II da prawidłowy wynik pomiaru. Wynik ważenia jest zatem wynikiem niepewnym, wątpliwym, a taki stan faktyczny wyklucza ocenę czy kontrolowany pojazd był "pojazdem nienormatywnym" ze względu na przekroczony dopuszczalny dla danej drogi nacisk osi podwójnej pojazdu czteroosiowego. Wbrew twierdzeniom organu z zawartego w pkt 2.5. instrukcji ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów nie wynika, aby za pomocą jednej pary wag było możliwe ważenie pojazdu czteroosiowego. Wynika z niego wprost możliwość ważenia pojazdów z pomocą jednej pary wag dwu - i trzyosiowych pojazdów. Z rysunku nie wynika, że przy użyciu stanowiska składającego się z dwóch wag, producent przewiduje ważenie pojazdów mających cztery osie lub więcej. Jak wynika z ilustracji, producent przewiduje ważenie pojazdów o większej ilości osi przy użyciu zespołów trzech lub czterech par wag (por. wyrok NSA dnia 11 czerwca 2019r., sygn. akt II GSK 4288/16). Nie jest też przekonujący sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że producent dopuścił możliwość jednoczesnego zważenia kół mostów wieloosiowych, pod warunkiem zrównoważenia różnic wysokości przy pomocy płyt pomocniczych, przy czym wskazał nawet, że z wykorzystania podkładek można rezygnować, jeśli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzania pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. Bez znaczenia dla tej oceny jest argument organu, że zakwalifikowanie ważonych osi jako pojedynczych, podwójnych czy wielokrotnych nie jest elementem procesu ważenia, lecz prawnej klasyfikacji osi, a rzeczywisty nacisk uzyskany podczas ważenia jest niezmienny i dla jego ustalenia nie ma znaczenia dokonanie kwalifikacji ważonych osi jako pojedynczych, podwójnych czy wielokrotnych. Wobec tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nawet przyjmując, że organ sporny czteroosiowy pojazd zakwalifikował jako trzyosiowy, uznając oś podwójną jako jedną oś - oś wielokrotną, składającą się z dwu osi składowych, co mogłoby uzasadniać zastosowanie tych wag, to nie sposób nie dostrzec, że organ w kontrolowanej decyzji nie argumentował, że z uwagi na zakwalifikowanie osi podwójnej jako pewnej całości wagi te mają zastosowanie również do pomiaru pojazdu czteroosiowego. Z uzasadnienia decyzji wynika jedynie, że zakwalifikowanie osi 3 i 4 jako podwójnej osi jest wynikiem takiej jej kwalifikacji prawnej, nie zaś elementem procesu ważenia, a każdą z takich osi wielokrotnych można ważyć przy pomocy jednej pary wag we wnęce fundamentowej. Organ nie wyjaśnia jednakże, że w tej sprawie jednoczesne ważenie obu mostów osi podwójnej nie było możliwe (co mogłoby uzasadniać użycie jednej tylko pary wag), pomimo tego że ważenia dokonano we wnęce fundamentowej. Nie można też pominąć i tego, że w tej sprawie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione przez organ użycie podkładek wyrównujących, stosownych - jak podnosi organ - przy jednoczesnym pomiarze mostów dwu - lub trzyosiowych, z wyjątkiem ważenia we wnękach fundamentowych. W tym zakresie wywody kontrolowanej decyzji nie są - co wskazał również Sąd I instancji - spójne. Raz bowiem organ stwierdza, że z uwagi na ważenie we wnęce fundamentowej nie użyto podkładek wyrównujących, raz zaś podnosi, że we wnęce użyto "szkielet" (konstrukcję stalową) celem wyrównania różnicy między wysokością wagi a głębokością wnęki. Z protokołu kontroli wynika natomiast, że zostały użyte podczas pomiaru "podkładki wyrównujące", bowiem stwierdzono, że "dokonano jego pomiarów oraz ważenia na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi (...) wyposażonym we wnękę o głębokości dostosowanej do wysokości użytych do pomiarów wag typu SAW 10c/II, o numerach (...) z uwzględnieniem podkładów wyrównujących". Z kolei kierowca A. A. w oświadczeniu z dnia 11 marca 2016r. wskazał, że nie użyto podkładek wyrównujących. W tych okolicznościach nie jest zatem jasne, czy użyte w protokole kontroli stwierdzenie "z uwzględnieniem podkładów wyrównujących" jest tożsame z podkładkami wyrównującymi, czy też oznacza ono element wagi, służący ułatwieniu montowania wagi we wnęce fundamentowej. Te okoliczności również wymagają wyjaśnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ, przede wszystkim w oparciu o dane techniczne wagi i jej konstrukcję i elementy składowe. Nie spełnia bowiem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. takie sporządzenie uzasadnienia decyzji, z którego nie wynikają w sposób jednoznaczny i spójne motywy podjętego rozstrzygnięcia sprawy. To uzasadnienie decyzji jest jedynym źródłem wiedzy dla strony postępowania o przyczynach określonego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tych okoliczności nie sposób uznać za prawidłowe poczynione w sprawie ustalenia na okoliczność pomiarów podwójnej osi napędowej spornego pojazdu. Co istotne Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość decyzji także z innych - wskazanych w uzasadnieniu wyroku - przyczyn, które nie są kwestionowane przez skarżący kasacyjnie organ w postępowaniu kasacyjnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.