Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 102/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 48, art. 83
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P., P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. P., P. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) z [...] września 2020 r. Nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy "polach betonowych Nr A" do produkcji zbiorników typu "szambo".

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2020 r. oraz [...] czerwca 2020 r. do PINB wpłynęło pismo M. W. w sprawie prowadzonej na działce sąsiadującej działalności gospodarczej produkującej galanterię betonową.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne,

w trakcie których ustalono, że na działce o nr ew. [...] i [...] położonej przy ul. G. w W., w odległości ok. 2,4 m od granicy z działką należącą do M. W. oraz w odległości ok. 1,6 m od ogrodzenia od strony południowej, znajduje się pole do produkcji wyrobów betonowych. Pole składa się z [...] stanowisk o wymiarach ok. 2,5 m x 3,2 m. Według oświadczenia P. P. pole zostało wykonane w latach 2011-2012.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie,

a na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w R. z [...] września 2020 r. ustalił, że G. P. złożył w dniu [...] października 2011 r. zgłoszenie dotyczące budowy ogrodzenia na działkach o nr ew. [...] i [...]. Na dzień sporządzenia pisma organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadził również postępowanie dotyczące budowy hali namiotowej na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości W.

Postanowieniem z [...] września 2020 r. Nr [...] PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 tj., dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy "polach betonowych Nr A" do produkcji zbiorników typu "szamba" składających się z ok. [...] stanowisk, zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w W. oraz nałożył na M. i P. P. (dalej: strona, skarżący, inwestorzy) obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2021 r., następujących dokumentów:

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych

w budownictwie oraz należącą do izby samorządu zawodowego,

- zaświadczenia Wójta Gminy J. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem organu I instancji budowa "pól betonowych" do produkcji zbiorników typu "szambo" nie może zostać zakwalifikowana jako utwardzenie terenu lecz jest budowlą, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zarzucając naruszenie:

1. art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. w zw. z art. 3 pkt. 1 i 3 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych,

2. art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez wszczęcie postępowania legalizacyjnego pomimo braku spełnienia ku temu przesłanek i sformułowanie decyzji w sposób uniemożliwiający jej prawidłową realizację, a także poprzez brak określenia jakiego rodzaju budowlą są pola betonowe, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że konieczne było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę;

3. art. 3 pkt. 3 p.b. w zw. z art. 3 pkt. 1 p.b. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że pola betonowe stanowią utwardzenie terenu o funkcji samodzielnej będące budowlą wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że naruszono art. 29 p.b., tj. wykonano pola betonowe bez wymaganego pozwolenia na budowę;

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego

i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do jej prawidłowego załatwienia, w szczególności poprzez:

a) brak ustalenia, z jakiego typu robotami budowlanymi mamy do czynienia

w niniejszej sprawie (o ile w ogóle mamy z nimi do czynienia), braku ustalenia czy pole betonowe spełnia definicję obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem,

b) brak ustalenia, jakie rzekomo roboty są prowadzone przy polach betonowych, które to roboty zostały wstrzymane zaskarżonym postanowieniem,

c) brak ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości użytych materiałów

i zastosowanej techniki, braku ustalenia chronologii dokonanego rzekomo utwardzenia, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skarżący dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu pól betonowych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia,

d) braku dokładnego ustalenia długości pola, braku wskazania sposobu, w jaki ustalona została ta odległość, braku precyzyjnego wskazania w jaki sposób i od jakich punktów tę odległość wyliczono;

5. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia postanowienia

w sposób uniemożliwiający jego merytoryczną ocenę, z uwagi na brak dostatecznego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w tym

w szczególności poprzez brak wskazania, w jaki sposób organ ustalił, że w niniejszym postępowaniu zasadne jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego, skoro ani nie został określony rodzaj obiektu budowlanego, jakim miałyby być pola betonowe ani nie została ustalona data jego powstania, ani też czy rzeczywiście wymagał on pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienie

i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia. Budowa omawianych "pól betonowych Nr A" nie może jednak zostać uznana za utwardzenie gruntu, stąd nie jest objęta ww. wyłączeniem. Należało zatem uzyskać pozwolenie na jego budowę.

Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniono, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych

o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji.

W sprawie miała miejsce budowa "pól betonowych " do produkcji zbiorników typu "szambo". Powierzchnia tych pól wynosi ok. 352 m2. Pola wykonane są z płyt betonowych prefabrykowanych. Bezspornie nie są one budynkiem, czy też obiektem małej architektury. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe pole betonowe stanowi budowlę (poszczególne pola o wymiarach ok. 2,5 m x 3,2 m w ilości [...] sztuk tworzy całość techniczno-użytkową).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu WINB wskazał, że PINB postanowieniem z [...] listopada 2020 r. Nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Ponadto w ocenie WINB zarzut dotyczący nieustalenia przez organ I instancji daty powstania "pól betonowych Nr A" jest chybiony, bowiem inwestor oświadczył do protokołu z czynności kontrolnych z [...] sierpnia 2020 r., że zostały one wykonane w latach 2011-2012. Skoro PINB nie miał wątpliwości co do oświadczenia inwestora, to przyjął je za pewne i na tej podstawie ustalił datę budowy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły strony zarzucając naruszenie:

1. art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. w zw. z art. 3 pkt. 1 i 3 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych,

2. art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez wszczęcie postępowania legalizacyjnego pomimo braku spełnienia ku temu przesłanek i sformułowanie decyzji w sposób uniemożliwiający jej prawidłową realizację, a także poprzez brak określenia jakiego rodzaju budowlą są pola betonowe, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że konieczne było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę;

3. art. 3 pkt. 3 p.b. w zw. z art. 3 pkt. 1 p.b. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że pola betonowe stanowią utwardzenie terenu o funkcji samodzielnej będące budowlą wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, iż naruszono art. 29 p.b., tj. wykonano pola betonowe bez wymaganego pozwolenia na budowę;

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego

i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do jej prawidłowego załatwienia, w szczególności poprzez:

a) brak ustalenia, z jakiego typu robotami budowlanymi mamy do czynienia

w niniejszej sprawie (o ile w ogóle mamy z nimi do czynienia), braku ustalenia czy pole betonowe spełnia definicję obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem,

b) brak ustalenia, jakie rzekomo roboty są prowadzone przy polach betonowych, które to roboty zostały wstrzymane zaskarżonym postanowieniem,

c) brak ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości użytych materiałów

i zastosowanej techniki, braku ustalenia chronologii dokonanego rzekomo utwardzenia, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skarżący dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu pól betonowych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia,

d) braku dokładnego ustalenia długości pola, braku wskazania sposobu, w jaki ustalona została ta odległość, braku precyzyjnego wskazania w jaki sposób i od jakich punktów tę odległość wyliczono.

Mając to na uwadze domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli według powyższych reguł, Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkowała uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu [...] sierpnia 2020 r., PINB prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W postępowaniu wszczętym w przedmiocie legalności budowy organ nadzoru budowlanego na wstępie musi ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie, tj. czy budowa wymagała pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 519/10, publ. Lex nr 752343).

Naruszenia ustawy Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest przy tym rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1402/17, publ. Lex nr 2447087 oraz z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 822/17, publ. Lex nr 2406417).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę postanowienia PINB

w R. stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych postanowień) organ nadzoru budowlanego nakazuje,

z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Stosownie jednak do treści art. 48 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl ust. 3 art. 48 cyt. ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia,

w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Podstawę faktyczną ww. postanowienia PINB stanowiły ustalenia, z których wynika, że na działkach o nr ew. [...] i [...], w miejscowości W. przy ul. G. znajduje się pole do produkcji wyrobów betonowych. Jak wskazał organ pole składa się z [...] stanowisk o wymiarach ok. 2,50 m × 3,20 m i zostało wykonane

w latach 2011 – 2012. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie czynności sprawdzających przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2020 r. i oświadczenia inwestora złożonego do protokołu co daty powstania pól betonowych. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego uznał, że pole betonowe stanowi budowlę, poszczególne pola o wymiarach ok. 2,50 m × 3,20 m w ilości [...] sztuk tworzy całość techniczo – użytkową. Zdaniem organu budowa "pól betonowych Nr A", nie może być uznana za utwardzenie gruntu i nie jest objęta wyłączeniem, dlatego należało uzyskać pozwolenie na budowę. Analizując art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego organ doszedł do wniosku, że pola betonowe do produkcji zbiorników typu "szambo" nie są budynkiem ani obiektem małej architektury. Pola są wykonane z płyt betonowych prefabrykowanych. Ponadto fakt, że pola betonowe nie zostały wprost wskazane w treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby uznać je za budowlę.

Skarżący natomiast uważają, że organ nieprawidłowo przyjął, iż mamy do czynienia z budowlą, co wymagało pozwolenia na budowę. W ich ocenie zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę, nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zatem wadliwie przyjęły organy, że utwardzenie terenu w postaci pól betonowych stanowi budowlę

W kontekście powyższego, dla oceny legalności zrealizowanych prac istotne pozostaje ustalenie, czy możliwa jest ich kwalifikacja z punktu widzenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a jeżeli tak, jakim rygorom prawnym podlegało ich wykonanie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11 - LEX nr 1291890).

Wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest więc co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki (zob. wyrok WSA

w Rzeszowie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/18, LEX nr 2687186).

Zgodzić należy się z WINB, iż "Pola betonowe" bezspornie nie są budynkiem, czy też obiektem małej architektury. Organ nadzoru budowlanego wskazał w decyzji, że przedmiotowe pola betonowe służą do produkcji zbiorników typu "szambo". Powierzchnia tych pól wynosi około 352 m², ponadto pola są wykonane z płyt betonowych prefabrykowanych.

Zauważenia wymaga, że w aktach administracyjnych znajduje się protokół

z przeprowadzonych czynności z [...] sierpnia 2020 r., szkic sytuacyjny, zdjęcia, przy czym powołany protokół z czynności jest mało przejrzysty i czytelny, ponadto nie wynika z niego do jakich celów służą określone przez organ "pola betonowe", jaką mają wysokość nad gruntem, czy są związane z gruntem, co pozwalałoby ustalić niewątpliwie, że nie stanowią utwardzenia terenu, co podnosi strona skarżąca. Organ nie odebrał od inwestora żadnego oświadczenia na okoliczność funkcji "pól betonowych". Z uzasadnienia decyzji nie wynika na podstawie jakich wniosków, dowodów organ nadzoru budowlanego doszedł do wniosku jakim celom służą pola betonowe (stanowiska do produkcji). W sprawie nie przesłuchano na powyższą okoliczność inwestorów, nie odebrano od nich żadnych oświadczeń. Przy negacji skarżących w zakresie funkcji pół betonowych wskazane było uzupełnienie postępowania dowodowego, które potwierdziłoby stanowisko organu co do funkcji pól betonowych. Tymczasem z uzasadnienia postanowienia organu I instancji ani organu odwoławczego nie wynika, aby odniesiono się do zebranych dowodów, organ odwoławczy nie wypowiedział się dlaczego pola betonowe (stanowiska do produkcji) nie stanowią utwardzenia terenu.

Podkreślenia wymaga, iż o charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni.

Braki w postepowaniu organów stanowią naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Tym niemniej Sąd stwierdza, że działania organów nadzoru budowlanego podjęte w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego nie były pozbawione uzasadnionych podstaw.

Nawet jeśli roboty budowlane zostały zakończone, zamieszczenie

w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazu wstrzymania robót nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec zaś stwierdzenia, że a priori nie można jednoznacznie wykluczyć możliwości zalegalizowania obiektu, obowiązkiem organu było sformułowanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w tym nałożenie obowiązku dowiedzenia zgodności realizacji robót z ładem przestrzennym. W przypadku przedłożenia projektu, podlegać on będzie ocenie z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego oraz warunków technicznych przewidzianych dla budynków i ich usytuowania. Ocena pozytywna skutkuje zatwierdzeniem projektu budowlanego, a po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej budynek będzie mógł być prawidłowo użytkowany (jego istnienie w obecnym kształcie zostanie zalegalizowane). W wyniku tak przeprowadzonej procedury zagwarantowana zostanie ochrona interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości), bowiem dopuszczenie do legalnego użytkowania nastąpi po sprawdzeniu wszelkich wymagań prawnych i technicznych, w tym co do legalności usytuowania na tym konkretnym terenie. A jednocześnie inwestorowi zostanie umożliwione legalne użytkowanie obiektu.

Końcowo Sąd stwierdza, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby

w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego,

w przedmiotowej sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi

o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji.

Z przedstawionych względów, organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą uzupełnić materiał dowodowy i ewentualnie ocenić dowody przedłożone przez Skarżących, w celu prawidłowego zastosowania art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasadzając od organu II instancji na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.