Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 152/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg R. T., V. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej V. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez R.T. i V. T., połączonych postanowieniem Sądu z 1 marca 2010 r. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) listopada 2009 r. nr (...) utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) lipca 2009 r.

Wskazanym rozstrzygnięciem (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 tej ustawy stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu (...) z (...) stycznia 2008 r. nr (...) udzielającej V. i R. T. częściowego pozwolenia na użytkowanie budynku spedycyjno – socjalnego o powierzchni użytkowej 3713,30 m², powierzchni zabudowy 3613,00 m² i kubaturze 21.444 m³ wraz ze zbiornikiem wody p. poż. o objętości 200,00 m³ i lokalną kanalizacją sanitarną, w (...) przy ul. (...), na działkach o nr ew. (...)

W uzasadnieniu swojej decyzji z (...) lipca 2009 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w dniu (...) maja 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z (...) stycznia 2008 r. udzielającej częściowego pozwolenia na użytkowanie. Podał, iż decyzja ta została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Organ wskazał również na ust. 2 i 3 art. 59 Prawa budowlanego. Wyjaśnił dalej, że budynek spedycyjno – socjalny został zaliczony do kategorii XVIII, a wobec tego stosownie do brzmienia art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego po zakończeniu jego realizacji inwestorzy zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w myśl ww. art. 59. Wypełniając ten wymóg inwestorzy zawiadomili o zakończeniu budowy i złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Do wniosku załączyli dokumenty, w tym oświadczenie kierownika budowy, z którego wynika, iż nie wykonano sekcji biurowo-socjalnej II i sekcji socjalnej III oraz nie wykończono pomieszczeń biurowych na I piętrze oraz nie wykonano części hali w osi D-A i 5-4. Dalej, organ wojewódzki wskazał, że w dniu (...) stycznia 2008 r. organ powiatowy rozpatrując wniosek o pozwolenie na użytkowanie przeprowadził kontrolę. Jak wynika z treści protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, zakres robót objętych pozwoleniem na budowę został wykonany. Jednakże nie wykonano sekcji biurowo-socjalnej II i sekcji socjalnej II oraz nie wykończono pomieszczeń biurowych na I piętrze oraz nie wykonano części hali w osi A-D i 4-5. Zatem, jak stwierdził (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, już z prostego zestawienia wyników kontroli z zatwierdzonym projektem budowlanym wynika, że inwestorzy nie wykonali całości przewidzianych prac budowlanych, naruszając tym samym udzielone pozwolenie na budowę. I dalej stwierdził, iż w tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym organ stopnia podstawowego bez ustalenia, czy wobec niewykonania powyższych prac obiekt nadaje się do użytkowania zgodnie z funkcją określoną w pozwoleniu na budowę, udzielił wbrew brzmieniu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego częściowego pozwolenia na użytkowanie. Nadto, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż badaną decyzją organ powiatowy udzielił częściowego pozwolenia na użytkowanie obejmując tą decyzją zarówno budynek spedycyjno-socjalny jak i zbiornik wody p. poż. i lokalną kanalizację sanitarną, w sytuacji gdy wniosek o pozwolenie na użytkowanie dotyczył wyłącznie budynku. Stwierdził na tej podstawie, że organ powiatowy orzekł ponad żądanie wnioskodawców. W konsekwencji organ wojewódzki uznał, iż decyzja z (...) stycznia 2008 r. udzielająca częściowego pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

W odwołaniach od tej decyzji wniesionych oddzielnie przez V. i R. T. zarzucono, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, w tym: art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nie wykazanie i nie udowodnienie, że zachodziła w sprawie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) stycznia 2008 r.; art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania w toku postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się. Skarżący przedstawiając zarzuty wskazali m.in., iż poprzez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy organ nie uwzględnił posiadanej przez inwestorów dokumentacji projektowej zamiennej, która czyni -w ich ocenie- rozważania i wnioski (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezprzedmiotowymi. Wyjaśnili, że projekt został zmieniony, a inwestycja zgodnie z tym projektem została w całości zakończona. Pierwotnie przewidziana do realizacji część hali oraz tzw. sekcja II w części socjalno-biurowej zostały z projektu wykreślone jako te, z których realizacji inwestor zrezygnował. Dotyczy to także zbiornika wody.

Decyzją z (...) listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując stanowisko w niej przedstawione co do zasadności zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazał, iż w jego ocenie badana decyzja z (...) stycznia 2008 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 59 Prawa budowlanego, a także art. 61 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. Stwierdził dalej, że istotą niniejszej sprawy jest fakt udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie bez wcześniejszego zbadania w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz procedury administracyjnej treści wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z (...) grudnia 2007 r. W tym miejscu Główny Inspektor podał, iż ww. wniosek dotyczył wyrażenia zgody na przystąpienie do użytkowania budynku spedycyjno - socjalnego jako całości. Wniosek ten nawiązywał zatem do regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem organ powiatowy rozpoznał sprawę działając de facto na podstawie ust. 3 art. 59, a więc normy prawnej odnoszącej się do innych stanów faktycznych, i w efekcie udzielił częściowego pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku spedycyjno – socjalnego o powierzchni użytkowej 3713,30 m², powierzchni zabudowy 3613,00 m² i kubaturze 21.444 m³ wraz ze zbiornikiem wody p. poż. o objętości 200,00 m³ i lokalną kanalizacją sanitarną w (...) przy ul. (...). W ten sposób decyzja organu powiatowego nie dotyczy tego przedmiotu, który wskazali inwestorzy w powołanym wniosku. To zaś oznacza, iż badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a., albowiem niezgodnie z żądaniem strony. Następnie Główny Inspektor zauważył, iż z protokołu kontroli obowiązkowej przewidzianej w art. 59a Prawa budowlanego i przeprowadzonej przez pracowników organu powiatowego wynika, że przedmiotowy budynek spedycyjno - socjalny nie został w całości wykonany zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. I dalej zauważył, że badana decyzja nie może się ostać także ze względu na nieprecyzyjne określenie przedmiotu postępowania. Z jej sentencji w ogóle bowiem nie wynika jaka część budynku spedycyjno – socjalnego może być użytkowana. Główny Inspektor zaznaczył też, że organ powiatowy badaną decyzją udzielił pozwolenia na częściowego użytkowanie zbiornika wody, który to nie został zrealizowany i nie był objęty wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie.

W skargach na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) listopada 2009 r. skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, zarzucając naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 67 § 2 pkt 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81, art. 85 § 1, art. 89 § 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., podtrzymując argumentację przedstawioną na etapie postępowania odwoławczego. Podnieśli nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a szczególności faktów związanych z posiadaniem przez inwestora dokumentacji projektowej zamiennej. Wyjaśnili jednocześnie, że występując o pozwolenie na użytkowanie uważali i nadal tak uważają, że inwestycja została wykonana w całości.

W odpowiedziach na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, przy czym w szczególności z przyczyn innych niż w nich wywiedzione.

I. Oceniając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) listopada 2009 r. Sąd przede wszystkim miał na względzie, iż decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje badany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co warto w tym miejscu podkreślić, z uwagi na zarzuty skargi- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył również, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". W wyroku z 2 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny również wskazał, iż przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (sygn. akt II GSK 398/05, lex nr 197521). W wyroku z 30 listopada 1999 r. (sygn. akt V SA 876/99, lex nr 50137), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na to, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

II. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z zastosowanym w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na wadliwe jej uzasadnienie, nie wyjaśniające istoty sprawy. Tym samym Sąd uznał, iż oprócz ww. przepisów procesowych Główny Inspektor naruszył zaskarżoną decyzją również art. 8 i art. 9 k.p.a. (w związku m.in. z niedochowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 tej ustawy), a także art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie. Nadto, poprzez nie odniesienie się do odwołań i podniesionych w nich okoliczności, Sąd uznał, iż Główny Inspektor naruszył w sprawie również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w takim stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik kontrolowanego postępowania.

III. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż utrzymując w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...)lipca 2009 r. -stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu (...) z (...) stycznia 2008 r. w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- Główny Inspektor nie wykazał w sprawie istnienia przesłanki nieważnościowej, tj. rażącego naruszenia prawa. Ograniczył się do stwierdzenia, iż badana decyzja rażąco narusza (ogólnie) art. 59 Prawa budowlanego oraz art. 61 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. Wymienił te przepisy i stwierdził, że zostały rażąco naruszone. Wskazał jednocześnie na uchybienia organu powiatowego, które mają uzasadniać takie kwalifikowane ich naruszenie. Podał, iż badana decyzja została wydana niezgodnie z żądaniem strony złożonym w oparciu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego i dotyczącym tylko budynku spedycyjno - socjalnego. Tymczasem organ orzekł de facto w oparciu o art. 59 ust. 3 ww. ustawy i w szerszym zakresie obejmującym również zbiornik wody i lokalną kanalizację sanitarną. Stwierdził jednocześnie, że inwestor nie zrealizował w całości zamierzenia inwestycyjnego, na co wskazuje protokół kontroli obowiązkowej, a to oznacza, że nie spełnił wymogów z art. 59 ust. 1 i w oparciu o ten przepis decyzja nie mogła być wydana. Zauważył też, że decyzja nie wskazuje jaka część inwestycji jest oddana do użytkowania oraz odnosi się do zbiornika wody, który nie został wykonany. W ocenie Sądu, przywołane przez Głównego Inspektora -pokrótce powyżej przedstawione- okoliczności i związane z nimi nieścisłości i uchybienia w działaniu organu powiatowego jeszcze nie świadczą o rażącym naruszeniu wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji norm prawa materialnego i procesowego, a co najwyżej o ich naruszeniu. Zauważenia w tym miejscu zwłaszcza wymaga, iż zastosowanie art. 59 ust. 1 zamiast art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego jeszcze nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 59. Jeżeli natomiast zdaniem organu doszło do uchybienia przepisu art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, to należało wykazać, iż uchybienie to było rażące i uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Konkludując, Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych argumentów przemawiających za tym, iż przepisy prawa wymienione przez Głównego Inspektora zostały naruszone w stopniu kwalifikowanym przy wydawaniu decyzji z (...) stycznia 2008 r. Organ odwoławczy -poprzestając na zbyt ogólnikowych stwierdzeniach- w efekcie zupełnie nie wyjaśnił swojego stanowiska w sprawie i nie wskazał dlaczego uznał, iż pozostanie w obrocie prawnym badanej decyzji z (...) stycznia 2008 r. jest nie możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia skutków jakie ta decyzja wywołuje. Nie rozważył przy tym -w okolicznościach sprawy, które uznał za ustalone- jaki skutek wywołuje ta badana decyzja poprzez brak precyzyjnego określenia części inwestycji (na jej podstawie) dopuszczonej do użytkowania oraz poprzez objęcie jej przedmiotem także tych części inwestycji, które w ogóle nie zostały zrealizowane.

IV. Nadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję nie wyjaśniając okoliczności podniesionych przez skarżących w odwołaniach, a mogących być istotnymi w sprawie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym badana była decyzja z (...) stycznia 2008 r. nr (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (...) wydana została w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na podstawie tego orzeczenia organ powiatowy udzielił inwestorom na ich wniosek częściowego pozwolenia na użytkowanie budynku spedycyjno – socjalnego o powierzchni użytkowej 3713,30 m², powierzchni zabudowy 3613,00 m² i kubaturze 21.444 m³ wraz ze zbiornikiem wody p. poż. o objętości 200,00 m³ i lokalną kanalizacją sanitarną, w (...) przy ul. (...), na działkach o nr ew. (...). Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, iż organ powiatowy decyzję wydał po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego i stwierdzeniu w jej wyniku, że obiekt oraz teren jest uporządkowany i nie ma przeciwwskazań do wydania częściowego pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jednocześnie ww. organ podał w uzasadnieniu, że podczas kontroli ustalono, iż nie wykonano sekcji biurowo – socjalnej II i sekcji socjalnej III oraz nie wykończono pomieszczeń biurowych na I piętrze. Powyższe wynika także z protokołu kontroli, w którym wskazano również, iż zakres robót objętych pozwoleniem na budowę został wykonany oraz, że inwestor przedłożył rysunki zmian nieistotnych potwierdzonych przez projektanta.

Oceniając wskazaną decyzję Główny Inspektor winien wziąć pod uwagę nie tylko podstawę materialno-prawną przywołaną w jej sentencji, ale także okoliczności faktyczne, które towarzyszyły jej wydaniu, tj. okoliczności faktyczne istniejące w dacie orzekania przez organ w dniu (...) stycznia 2008 r. Tymczasem orzekając w niniejszej sprawie w trybie nieważnościowym organ nie ustalił materiału dowodowego, jakim dysponował organ wydający weryfikowaną decyzję i nie ocenił w tym kontekście okoliczności podnoszonych przez skarżących i ich wpływu na ważność badanej decyzji. Główny Inspektor argumenty odwołujących się całkowicie pominął. W wyniku takiego wadliwego działania nie ustalił m.in., czy organ powiatowy dysponował dokumentacją projektową zamienną, na którą to powołują się skarżący (tj. na przykład poprzez wyjaśnienie, czy zapis w pkt 8.7 protokołu kontroli dotyczy właśnie tej dokumentacji) oraz nie ustalił wpływu tej dokumentacji na końcowy wynik niniejszej sprawy. Nie wziął pod uwagę również tego, iż z odwołań skarżących wynika, że składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie uznali oni inwestycję za zakończoną, tj. zrealizowaną w całości, wyjaśniając jednocześnie, że z realizacji części projektu zrezygnowali.

W świetle powyższego uzasadnione w ocenie Sądu są zarzuty procesowe skarg, zwłaszcza dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co również uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie wskazać trzeba, iż za całkowicie bezzasadne należało uznać te argumenty skarżących, które odnoszą się do braku przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego poprzez przykładowo nie dokonanie oględzin budynku. Organy orzekając w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym -co do zasady- opierają się na zamkniętym materiale dowodowym, tj. skompletowanym przez organ, który wydał badaną decyzję. Sprawdzają, czy w okolicznościach faktycznych istniejących w dacie wydania badanego orzeczenia organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i prawidłowo zastosował obowiązujące normy prawa materialnego. Nie mają zaś uprawnień do tego, aby zgromadzony przez ten organ materiał dowodowy uzupełniać we własnym postępowaniu, tj. prowadzić własne ustalenia faktyczne w postępowaniu nieważnościowym i z ich uwzględnieniem oceniać badaną decyzję z (...)stycznia 2008 r. Nie temu bowiem służy tryb uregulowany w art. 156 i nast. k.p.a.

V. Ponownie orzekając w sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien dokładnie ocenić treść badanej decyzji, tak jej sentencję jak i uzasadnienie. Winien przy tym ustalić, jakim materiałem dowodowym dysponował organ wydając tę decyzję. Wyjaśnienia w tym zakresie wymaga, czy organ ten posiadał dokumenty, na które powołują się skarżący, tj. tzw. projekt zamienny. Główny Inspektor, działający w sprawie na skutek wniesionych odwołań, winien bowiem uwzględnić przy rozpatrywaniu ponownym sprawy także zarzuty i argumenty podniesione przez strony w toku postępowania odwoławczego, tj. w środkach zaskarżenia. Z odwołań wniesionych przez skarżących wynika m.in. kwestia związana z dokumentacją projektową zamienną i okoliczność (którą to wspomniana dokumentacja ma potwierdzać), iż inwestorzy zrezygnowali z realizacji części hali oraz tzw. sekcji III w części socjalno – biurowej (a więc tych części, które zostały wskazane w badanej decyzji jako nie wykonane). Okoliczności te w sprawie winny być uwzględnione i ocenione w kontekście ważności decyzji z (...) stycznia 2008 r. Przy czym należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, iż decyzja z (...) stycznia 2008 r. winna być oceniona na datę jej wydania. Dotyczy to tak stanu prawnego jak i okoliczności faktycznych sprawy. Stąd istotnym w sprawie jest m.in. ustalenie, jakim materiałem dowodowym dysponował organ orzekając w dniu (...) stycznia 2008 r. W sytuacji uznania, iż badana decyzja rażąco narusza przepisy prawa, Główny Inspektor winien szczegółowo swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnić, biorąc pod uwagę powyżej poczynione przez Sąd spostrzeżenia na tle obowiązującego orzecznictwa, a tym samym pamiętając o tym, że samo oczywiste naruszenie prawa i charakter naruszonego przepisu nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z wymienionych powodów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.