Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3006/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 127/12 w sprawie ze skarg R. G. oraz Prokuratora Okręgowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz R. G. od Rady Miasta G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 127/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skarg R. G. oraz Prokuratora Okręgowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., rejon D., odcinek południowy - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer [...], numer terenu [...], pkt 3 lit. a - w odniesieniu do adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zasądził od Rady Miasta G. na rzecz skarżącego R. G. kwotę 1277 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazano w uzasadnieniu, R. G. w skardze zarzucił, że zawarta w planie klauzula dotycząca adaptacji istniejącej zabudowy jest zbyt szeroka i może służyć jedynie procesowi legalizacji jedynego, występującego na obszarze planu oznaczonym symbolem [...] MN1.U, budynku wielorodzinnego, położonego przy ul. I. [...], a tym samym ma doprowadzić do trwałego zakłócenia istniejącej na tym obszarze charakteru zabudowy. Przewidziana w planie adaptacja dziewięciorodzinnego budynku mieszkalnego narusza jego interes prawny, wpływając na zwiększenie ruchu samochodowego i hałasu (zakłócając obsługę komunikacyjną posesji), zaburzenie ładu przestrzennego i ekspozycji w kierunku południowym (w większym stopniu niż w przypadku zabudowy jednorodzinnej) oraz - poprzez naruszenie struktury geologicznej terenu - na zagrożenie bezpieczeństwa dla jego zabudowań (zagrożenie dla stateczności budynku i odwodnienia terenu).

Prokurator Okręgowego w G. w skardze podniósł naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), polegające na zaadaptowaniu na nieruchomości przy ul. I. [...] w G. istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, charakteryzującej się wskaźnikiem zabudowy brutto 0,86, tj. ponad dwukrotnie przekraczającym uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy określony w punkcie XII.2 studium dla obszaru, na którym znajduje się powyższa nieruchomość (strefa miejska o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M1, dla której uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy brutto określono na poziomie 0,4).

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 144/10, WSA obie skargi oddalił. Co do R. G. Sąd uznał, że zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio jego nieruchomości, nie kształtuje jego sytuacji prawnej i nie ma wpływu na jego uprawnienia, a zatem nie narusza jego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów Prokuratora stwierdził, że teren, na którym usytuowana jest nieruchomość przy ul. I. [...], leży w terenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M1, o przyjętym w studium wskaźniku zabudowy brutto 0,4, przy czym określone w jego rozdziale XII wytyczne nie rozstrzygają o intensywności zabudowy dla poszczególnych działek. W uchwale o planie zawarta została definicja "intensywności zabudowy (netto)" i wskaźniki zabudowy dla obszaru obejmującego sporną nieruchomość: 0,6 dla zabudowy wolnostojącej oraz 0,9 dla zabudowy bliźniaczej. Wskaźnik dla nieruchomości przy ul. I. [...] wynoszący 0,86 mieści się w ramach określonych w planie miejscowym i nie jest sprzeczny ze studium, gdyż wyliczony został według reguły zawartej w planie, a odnoszącej się do wskaźnika zabudowy netto.

Na skutek skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w G. i R. G., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2363/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił poglądu co do braku legitymacji R. G. do skutecznego wniesienia skargi. Uwzględniając także skargę kasacyjną Prokuratora zwrócił uwagę na ustawowy wymóg (art. 11 ust. 6 u.p.z.p.) zgodności planu ze studium i wynikającą z tego bezwzględną konieczność wyjaśnienia prawnego znaczenia użytych w nich dwóch różnych wskaźników intensywności zabudowy: brutto i netto.

Rozpoznając ponownie skargi WSA wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 352/11 ponownie je oddalił wskazując, że interes prawny skarżącego R. G. został naruszony poprzez zamieszczenie w uchwale (karta terenu nr [...]) zapisu "funkcja adaptowana - adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą oraz wielorodzinną", przy czym nadmienił, że zapis ten dotyczy również nieruchomości skarżącego, tj. zabudowy bliźniaczej położonej przy ul. I. [...], niedopuszczonej postanowieniami planu w karcie terenu nr [...], na obszarze, na którym dopuszczono jedynie zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą. Powyższe postanowienie planu - uzasadniające interes prawny skarżącego, należy jednak ograniczyć do zabudowy wielorodzinnej, bowiem w skardze zakwestionowano uchwałę w części, w jakiej dopuszcza możliwość adaptacji istniejącej zabudowy wielorodzinnej do stanu zgodnego z prawem. Ustalenia planu dotyczące funkcji adaptowanej naruszyły co prawda interes prawny skarżącego poprzez wpłynięcie na sposób wykonywania przez niego prawa własności, pogorszenie warunków zamieszkiwania, a w konsekwencji obniżenie wartości nieruchomości, jednakże nastąpiło to w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu objętego planem. W okolicznościach sprawy, kwestionowany przez skarżącego zapis planu oznacza, że organ gminy przy uchwalaniu planu uwzględnił prawo własności uznając, że ma ono priorytet przy ustalaniu sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych zarówno przy ul. I. nr [...], jak i nr [...]. Skoro w dacie uchwalania planu działka położona przy ul. I. [...] była zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, a lokale w budynku sprzedane, to Rada przy uchwalaniu planu miejscowego, zgodnie z regułami określonym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., była uprawniona do uwzględnienia powyższej okoliczności poprzez ochronę prawa własności w związku z przysługującym prawem do zagospodarowania terenu. WSA wskazał przy tym, że przedmiotowy budynek wielorodzinny z uwagi na jego parametry, w szczególności wysokość oraz fasadę od strony ul. I., nie narusza w sposób niedopuszczalny ładu architektonicznego i nie odbiega od zabudowy sąsiedniej, przez co zaskarżona uchwała w części wprowadzającej funkcję adaptowaną nie zawiera sprzecznego z prawem ograniczenia własności. Odnośnie do skargi Prokuratora Okręgowego WSA wskazał, że dla obszaru gminy G. obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiące załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008 r. które ustala, że wysokość i wskaźniki intensywności zabudowy brutto określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach, mające służyć do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo - przestrzennych w planach miejscowych. Studium zawiera zapis, że zostały one uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Dokonując ustaleń odnośnie do wskazanej przez NSA kwestii operowania przez studium i plan wskaźnikami zabudowy "brutto" i "netto" Sąd zważył, że zawarta w studium definicja wskaźnika "brutto" określa uśrednione wskaźniki dla terenów inwestycyjnych (dla poszczególnych obszarów) z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym, tymczasem definicja wskaźnika zabudowy "netto" zawarta w planie miejscowym dotyczy intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, bez uwzględnienia dróg lokalnych i dojazdowych. Zdaniem Sądu takie zróżnicowanie jest w pełni uzasadnione charakterem studium wyznaczającego kierunki zagospodarowania obszaru danej gminy oraz charakterem planu miejscowego, który w sposób bezpośredni określa sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Z przedłożonych przez Radę Gminy wyjaśnień dotyczących różnicy wielkości wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej odnoszonego do różnych obszarów (netto i brutto) wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla zabudowy wielorodzinnej (o średniej liczbie kondygnacji 3-4) powinien wynosić 0,38 - 0,48, a dla zabudowy netto 0,60 - 0,85 i są to wielkości zbliżone do wartości przyjętych w studium i w planie miejscowym - 0,60 i 0,90. Nadto karta terenu nr [...] jako jego przeznaczenie określa w planie zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą oraz zabudowę usługową (MN1,U); w postanowieniach studium wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla funkcji U w strefie miejskiej wynosi 1,2. Z tych przyczyn, zgodnie z wytycznymi studium, niezbędnym było uśrednienie w planie miejscowym wskaźników w nim zawartych, a zarzut dotyczący sprzeczności studium z uchwalonym planem nie zasługuje na uwzględnienie.

Na skutek skargi kasacyjnej R. G., popartej przez Prokuratora Okręgowego w G., NSA wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2164/11, uchylił wyrok WSA z dnia 13 czerwca 2011 r. w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. błędnego uzasadnienia wyroku spowodowanego brakiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie NSA nie podzielił stanowiska o zgodności pomiędzy uchwalonym planem a poprzedzającym go studium odnośnie do znaczenia użytych w nich odmiennych wskaźników intensywności zabudowy "netto" i "brutto", szczegółowo omawiając powyższą kwestie. Zakwestionował także ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu wbrew treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego działka położona przy ul. I. [...] była zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a lokale znajdujące się w budynku zostały sprzedane i stanowiły odrębny przedmiot własności, przez co ich właścicielom przysługiwała ochrona tego prawa. NSA wskazał też na konieczność dokonania ponownej oceny kwestionowanych uregulowań planu co do funkcji adaptowanej (adaptującej na spornym terenie istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą i wielorodzinną), także pod względem rzeczywistej potrzeby jej zamieszczenia w planie.

Rozpoznając po raz kolejny skargi, WSA opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w części dotyczącej karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer [...], numer terenu [...] (pow. 0,53 ha), pkt 3 lit. a - w odniesieniu do adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (zgodnie z § 2 pkt 3 tej uchwały, "Funkcja adaptowana jest to użytkowanie istniejące, niemieszczące się w opisanym w ust. 1 zakresie określającym przeznaczenie terenów, a które plan utrzymuje, uznając za zgodne z planem i umożliwiając działania inwestycyjne w zakresie tego sposobu użytkowania oraz jego przekształcenie na inne zgodne z przeznaczeniem terenu".).

W uzasadnieniu wskazano, że wg zaskarżonej uchwały teren przeznaczony został pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą - MN1 oraz pod zabudowę usługową – U. W kwestionowanym przez strony pkt 3 lit. a w/w karty znajduje się zapis: "funkcja adaptowana - adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą oraz wielorodzinną", a w jej pkt 6 ustalono wskaźniki intensywności zabudowy - dla zabudowy wolnostojącej - do 0,6, a dla zabudowy bliźniaczej - do 0,9. W pkt 6 lit. i zapisano, że na działkach istniejących, na których w momencie wejścia w życie planu przekroczone zostały ustalone w nim, dopuszczalne gabaryty budynków, wysokość i rodzaj dachu, linie zabudowy lub intensywności wykorzystania terenu, dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy z zakazem jej rozbudowy lub nadbudowy, powodujących dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników lub parametrów. Dokonując oceny legalności kwestionowanej przez skarżących "klauzuli adaptacyjnej" WSA wskazał jako bezsporną okoliczność, że dotyczy ona tylko jednego budynku wielorodzinnego, usytuowanego przy ul. I. [...] w G.. Rada Miasta G. wprowadzając tę klauzulę ograniczyła prawo własności nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wielorodzinnego (w tym nieruchomości skarżącego R. G.), a tym samym przekroczyła uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego. Powyższy zapis w sposób nieuzasadniony przepisami u.p.z.p. różnicuje status poszczególnych nieruchomości zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i warunków jego zabudowy. Jest również na tyle nieprecyzyjny, że na podstawie samych ustaleń planu, bez znajomości stanu faktycznego sprawy, tj. dokładnych danych dotyczących rodzaju zabudowy istniejącej na terenie objętym skargami w chwili podejmowania uchwały, nie jest możliwe stwierdzenie, jakich konkretnie nieruchomości klauzula ta dotyczy. Zaskarżony plan dla jednostki planistycznej [...] MN1.U dopuszcza bowiem jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, a poprzez uchwalenie klauzuli adaptacyjnej Rada wprowadza na tym terenie, w bliżej nieokreślonym miejscu, istnienie jako zgodnej z nim zabudowy wielorodzinnej, uzasadniając to jedynie faktem wybudowania jednego budynku wielorodzinnego, położonego przy ul. I. [...], dla którego chce zachować użytkowanie terenu zgodne z planem. Sposób wprowadzenia tego rozwiązania, jak i jego uzasadnienie nie znajdują oparcia w przepisach u.p.z.p., gdyż zarówno treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dokumentacja związana z procesem jego uchwalania wskazują, że podstawą zróżnicowania funkcjonalnego i architektonicznego wprowadzonego kwestionowaną klauzulą adaptacyjną nie były wymogi ładu przestrzennego, lecz wyłącznie aktualny stan zagospodarowania w/w nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stosowanie zasady uwzględniania w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu zostało przez ustawodawcę przewidziane jedynie na etapie sporządzania projektu studium mającego charakter aktu ogólnego (tworzonego w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego) i nie jest jej celem sprowadzanie postępowania planistycznego do odwzorowania stanu zabudowy istniejącego na terenie objętym planem. Zastosowanie takiego rozwiązania może być uzasadnione jedynie wyjątkowymi przypadkami, gdy zróżnicowanie statusu prawnego poszczególnych nieruchomości ma na celu ochronę szczególnych wartości - zabytkowych czy architektonicznych, określonych kompleksów zabudowy. Zapisy zaskarżonej klauzuli adaptacyjnej dotyczące zabudowy wielorodzinnej powodują, że dla jednej nieruchomości plan miejscowy ustala zasady zabudowy znacznie odbiegające od zasad obowiązujących na pozostałych działkach, znajdujących się w stosunkowo niewielkiej obszarowo jednostce planistycznej. Zapis ten narusza zasady ładu przestrzennego - spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych oraz ogranicza prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, których sytuacja prawna została uregulowana w sposób mniej korzystny w stosunku do właściciela przedmiotowej nieruchomości jedynie z powodu uwzględnienia przez Radę aktualnego stanu zabudowy. Wobec tego zaskarżona uchwała w sposób niedopuszczalny narusza prawo własności R. G., gdyż wprowadza zapis, który nie jest uzasadniony wymogami ładu przestrzennego i nie uwzględnia należycie wymogów ochrony prawa własności nieruchomości (z uzasadnienia rozstrzygnięć uwag wniesionych do projektu planu wynika przy tym, że gdyby budynku przy ul. I. [...] nie było, to funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie zostałaby na tym terenie wprowadzona). Ponadto, co zostało przesądzone w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., właściciel nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym nie legitymował się prawem do zagospodarowania terenu w taki sposób, z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego (przed datą podjęcia zaskarżonej uchwały) ze skutkiem ex tunc decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na ich ustalenie z rażącym naruszeniem zapisów poprzednio obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada wiedziała także o toczącym się postępowaniu mającym na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Rada winna była te okoliczności uwzględnić przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, ponieważ w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, legalizacja przedmiotowego obiektu wymagałaby stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Sporządzenie zaś miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiadającego stanowi zabudowy umożliwiłoby inwestorowi legalizację obiektu, który w sposób istotny narusza na analizowanym obszarze ład architektoniczny, odbiegając w znacznej części swoimi gabarytami i funkcją (zabudowa wielorodzinna) od sąsiednich budynków mieszkalnych. W takiej sytuacji organ przy sporządzaniu projektu planu miejscowego powinien był wziąć pod uwagę jedynie taki sposób ukształtowania zabudowy, który odpowiada standardom ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury. Klauzula adaptacyjna daje bowiem inwestorowi możliwość legalizacji budynku, który przy ogólnych zapisach planu dotyczących tego terenu, a uwzględniających ład przestrzenny, zostałby uznany za sprzeczny z jego zapisami. Klauzula ta stanowi również niedopuszczalną modyfikację art. 35 u.p.z.p., który dopuszcza możliwość dotychczasowego wykorzystania terenów o zmienionym w planie miejscowym przeznaczeniu jedynie do czasu zagospodarowania tych terenów zgodnie z planem. Przepis ten zezwala zatem na użytkowanie posadowionych dotychczas na takich terenach obiektów budowlanych pod warunkiem, że w planie nie ustalono innego sposobu ich tymczasowego zagospodarowania. Nieruchomość położoną przy ul. I. [...] w G. przeznaczono - według zapisów części tekstowej i graficznej planu - pod budownictwo jednorodzinne wolnostojące i usługi, a mimo to - zgodnie z "klauzulą adaptacyjną" - zaakceptowano istnienie na niej, jako zgodnej z planem, zabudowy wielorodzinnej, przy czym nie tylko zezwolono na to, aby zabudowa ta pozostała na przedmiotowym terenie do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem, lecz dodatkowo zezwolono na prowadzenie inwestycji w ramach tego użytkowania, co znacznie wykracza poza ramy zakreślone wskazanym przepisem. Nie określono również aby takie użytkowanie było jedynie użytkowaniem tymczasowym. Tym samym Rada w rzeczywistości dokonała niedopuszczalnego obejścia reguł unormowanych tym przepisem, ponieważ doprowadziła do sytuacji, w której na podstawie "klauzuli adaptacyjnej" inwestor mógłby nie tylko zalegalizować przedmiotowy budynek, lecz także uzyskać zezwolenie na podjęcie dalszych działań inwestycyjnych w zakresie tego sposobu użytkowania, co do zasady zakazanego postanowieniami planu.

Nawiązując do art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. WSA wskazał także na wymóg wzajemnego powiązania części tekstowej i graficznej planu, które powinny sobie odpowiadać. Z zapisów karty terenu nr [...], numer terenu [...], jak i z części graficznej planu wynika, że nieruchomość położona przy ul. I. [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i zabudowę usługową. Zawarty w punkcie 3 lit. a karty zapis o funkcji adaptowanej nie zawiera jednak żadnego wyjaśnia, jakich nieruchomości dotyczy, także w części graficznej planu brak jest jakichkolwiek oznaczeń pozwalających stwierdzić, jaka nieruchomość zabudowana budynkiem wielorodzinnym objęta jest klauzulą adaptacyjną. W związku z tym zaskarżona uchwała w istocie nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia tego terenu, co z uwagi na powyższe naruszenia skutkuje jej nieważnością w części odnoszącej się do wskazanej adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Realizując wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. dotyczące wyjaśnienia prawnego znaczenia użytych w studium i planie miejscowym dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy, WSA szczegółowo omówił wskaźnik "netto" i "brutto" dochodząc do konkluzji, że dokonując ustalenia wskaźników intensywności zabudowy w planie, Rada dostosowała je do wskaźników ustalonych w studium.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta G., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./ zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego – art. 65 ust. 1, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miasta przekroczyła uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego, polegającym na uchwaleniu "klauzuli adaptacyjnej", a w konsekwencji błędnym uznaniu, iż nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu,

- naruszenie prawa materialnego – art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miasta nie określiła w zapisach planu oznaczeń na podstawie których można stwierdzić, jakiej nieruchomości zapis funkcji adaptowanej dotyczy, nie wskazując jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu i niepotwierdzenie tych zapisów w części graficznej,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym, nieuzasadnionym i bezpodstawnym przyjęciu, że inwestorowi budynku przy ul. I. [...] posiadającemu ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...] obręb G., nie przysługiwało prawo do zagospodarowania terenu z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji przyjęcie, że Rada Miasta G. ograniczyła bez podstawy prawnej prawo własności skarżącego,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie dyspozycji przepisu art. 190 P.p.s.a., polegające na nie dokonaniu przez Sąd I instancji oceny prawidłowości stanu faktycznego w oparciu o całokształt zabranego materiału w sprawie. Wskazać należy, że Sąd I instancji przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia, błędnie uznany za prawdziwy, przyjęty przez NSA niepełny stan faktyczny sprawy pomijający istnienie w dacie uchwalenia planu ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...] obręb G., naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i w konsekwencji tego nieprawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego. Tym samym skarżący kasacyjnie wskazał, że wbrew obowiązkom wynikającym z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji, nie będąc związany oceną NSA dotyczącą stanu faktycznego, nie dokonał ponownej oceny pełnego stanu faktycznego w sprawie i sądowoadministracyjnej weryfikacji zaskarżonego aktu,

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że podstawą zróżnicowania funkcjonalnego i architektonicznego, które zostało wprowadzone w planie miejscowym nie były wymogi ładu przestrzennego i stwierdzenie, że przedmiotowy plan miejscowy dla jednej nieruchomości ustala zasady zabudowy znacznie odbiegające od zasad obowiązujących na pozostałych działkach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z uwagi na uchylenie przez NSA poprzedniego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Sąd ten nie był związany oceną stanu faktycznego sprawy dokonaną przez NSA. Tym samym w sytuacji niedokonania przez WSA sądowoadministracyjnej weryfikacji zaskarżonego aktu i nieustalenia stanu faktycznego w oparciu o całokształt zebranego materiału w aktach sprawy, uniemożliwia zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisów prawa materialnego, których wykładni dokonał NSA (wykładnia ta jest wiążąca na tle stanu uznanego przez ten Sąd za prawdziwy). Wobec zaś braku przeprowadzenia oceny stanu faktycznego, na jego tle dokonano nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co tym samym nakłada na Sąd I instancji obowiązek rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., bez ograniczenia wyrażonego w art. 190 tej ustawy. WSA pominął milczeniem podstawowy fakt, że w dacie uchwalenia przedmiotowego planu w obrocie funkcjonowała ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenie na budowę budynku przy ul. I. [...], a zatem uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały "skonsumowane". Dotyczy to także samej decyzji o pozwoleniu na budowę, bo na jej podstawie, przed uchwaleniem planu miejscowego, powstała przedmiotowa inwestycja. W takiej sytuacji, niezależnie od ustaleń studium, należało dokonać korekty w projekcie planu miejscowego pod kątem pozwolenia na budowę, bo jest to tzw. stan faktyczny. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 maja 2009 r. sygn. II SA/Kr 1214/08 oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 1492/08 skarżący kasacyjnie wskazał, że w przypadku niezgodności między treścią uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego a prawomocnym pozwoleniem na budowę, treść planu w żadnym zakresie nie uniemożliwi realizacji nabytych nim praw (reguluje to art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Jeśli więc ustawodawca uregulował sytuację, w której uchwalono plan miejscowy niegodny z wcześniej wydawanymi pozwoleniami na budowę oznacza to, że treść takich pozwoleń nie ma charakteru wiążącego i przesądzającego o treści poszczególnych zapisów planu. Organ uchwałodawczy gminy powinien uwzględniać treść decyzji wydawanych w zakresie kształtowania zabudowy terenu, nie oznacza to jednak związania ich treścią co do ustaleń planu. W takiej sytuacji przedsięwzięcie jest realizowane na podstawie pozwolenia i uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy, z wyłączeniem ustaleń planu.

Wbrew ocenie WSA, że zapis o funkcji adaptowalnej zawarty w pkt 3 lit. a karty terenu nie zawiera żadnego wyjaśnienia, jakich nieruchomości dotyczy (przy jednoczesnym braku jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu i potwierdzenia w części graficznej), wymóg ten został zachowany. Zapisy funkcji adaptowanej dotyczą bowiem numerów terenów 01, 02, [...] i nieruchomości tam położonych.

WSA dokonał również błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że podstawą zróżnicowania funkcjonalnego i architektonicznego, które zostało wprowadzone w planie miejscowym nie były wymogi ładu przestrzennego, a przedmiotowy plan dla jednej nieruchomości ustala zasady zabudowy znacznie odbiegające od obowiązujących na pozostałych działkach. Nie uzasadnił tej kwestii w sposób szczegółowy i nie wskazał, na czym naruszenia te miałyby polegać, a jedynym dopuszczalnym powodem uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy może być ustalenie jej sprzeczności z prawem. W podsumowaniu wywodów skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA dokonując oceny materiału oparł swoje wywody na nieistniejących kartach terenu, tj. zapisach karty nr [...], która w przedmiotowym planie miejscowym nie istnieje (zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały, obszar objęty planem został podzielony na 23 tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi, oznaczone nr 01 do 23).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. G., zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wskazując, że podniesiona argumentacja jest błędna. WSA prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w tym co do istnienia karty terenu nr [...], co potwierdza sama sentencja wyroku precyzyjnie określająca, w jakiej części Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Za nadużycie uznał powoływanie się na uchylone pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2005 r. w sytuacji, gdy zostało ono wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, uznaną – z uwagi na rażące naruszenie prawa – za nieważną ze skutkiem ex tunc. Argument naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p. oraz "konsumpcji" decyzji o warunkach zabudowy nie wykazują związku z kwestią prawidłowości uchwalenia klauzuli adaptacyjnej, a tym samym związku ze sprawą. Niewytłumaczalne pozostaje także stwierdzenie, iż bezprawnie uzyskane pozwolenie na budowę mogłoby obligować organ do odstąpienia od studium i modelowania wedle tej decyzji planu miejscowego (twierdzenia te mogłyby być zrozumiałe jedynie w przypadku pełnomocnika inwestora). Za wadliwy należy także uznać zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., albowiem jego treść wskazuje, że organ stara się w nim kwestionować przyjęte przez WSA ustalenia faktyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, wobec tego w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 190 P.p.s.a., którego naruszenie skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że WSA nie dokonał oceny prawidłowości stanu faktycznego w oparciu o całokształt zabranego materiału w sprawie przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia, błędnie uznany za prawdziwy, niepełny stan faktyczny przyjęty przez NSA. Zdaniem skargi kasacyjnej dotyczy to pominięcia istnienia w dacie uchwalenia planu ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...] obręb G..

Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną w dwóch kwestiach: po pierwsze, że WSA nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy i po drugie, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu pozostawała w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w G. przy ul. I. [...]. Ta ostatnia kwestia wynika z prostego porównania daty decyzji z datą uchwalenia skarżonego planu, co nastąpiło uchwałą Rady z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Nie oznacza to jednak, że zarzut naruszenia przepisu art. 190 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzić należy, że WSA nie poczynił ustaleń, które nie miałyby oparcia w materiale dowodowym, a jedynie w ślad za NSA wskazał na bezsporną okoliczność, że przed datą podjęcia zaskarżonej uchwały Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działkach przy ul. I. [...]. w G.. Z tego faktu wywiedziony został wniosek, że inwestorowi nie przysługiwało prawo do zagospodarowania terenu, z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od tego WSA ustalił, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, z urzędu wznowiono postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2005 r., po czym postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wstrzymano wykonanie tej decyzji. Podkreślić należy, że ustalenia te nie są podważane skargą kasacyjną. Pominięcie więc faktu, że w dacie uchwalania planu funkcjonowała /jeszcze/ w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w G. przy ul. I. [...], w żadnym wypadku nie świadczy o naruszeniu art. 190 P.p.s.a. W zakresie bowiem stanu faktycznego WSA poczynił własne ustalenia, które – jak już zaznaczono, nie są podważane skargą kasacyjną.

Także nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.; przepis ten statuuje zasadę niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi. Brak związania granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Natomiast skarga kasacyjna naruszenie tego przepisu upatruje w braku dokonania ponownej pełnej oceny stanu faktycznego a więc odnosi do materii, która przepisem tym nie jest unormowana.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.; przepis ten w kolejnym zarzucie powiązano również z art. 133 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. przy twierdzeniach, że WSA dokonał błędnych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do uwzględnienia skargi. Nie odnosząc się szczegółowo do fragmentów ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku podważanych tym zarzutem stwierdzić należy, że problematyka oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FSP 8/09 /ONSAiWSA 2010/3/39/. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób jednoznaczny wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez WSA przyjęty i dlaczego. Ustalenia te poczynione zostały na podstawie akt sprawy oraz materiałów, które były wykorzystane w trakcie procedury planistycznej i przedłożone zostały przez organ na żądanie Sądu. Zatem w sytuacji, gdy WSA orzekał na podstawie akt sprawy /art. 133 § 1 P.p.s.a./ i sporządził uzasadnienie odpowiadające wzorcowi ustawowemu, w tym zajął stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na art. 65 ust. 1, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miasta przekroczyła uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego, polegające na uchwaleniu "klauzuli adaptacyjnej", a w konsekwencji błędnym uznaniu, iż nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Argumentacja tak postawionego zarzutu sprowadza się natomiast do tego, że treść planu nie może uniemożliwić realizacji praw nabytych pozwoleniem na budowę a pozwolenie na budowę nie traci mocy ze względu na uchwalenie planu.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z kolei art. 65 ust. 2 u.p.z.p. wyłącza możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W rozpoznawanej sprawie WSA nie rozważał kwestii wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzja ta jeszcze przed datą podjęcia zaskarżonej uchwały została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Nastąpiło to decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], w odrębnym postępowaniu. Nie odnosił się również do wydanego pozwolenia na budowę ustalając jedynie, że w sprawie tej wznowione zostało z urzędu postępowanie. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że WSA rozpoznawał skargi na uchwały Rady Miasta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc poddawał ocenie zasady oraz tryb sporządzenia planu i w żadnym wypadku w ramach tej sprawy sądowoadministracyjnej nie był uprawniony do oceny wydanych przed uchwaleniem planu decyzji administracyjnych dotyczących warunków zabudowy czy wydanych na ich podstawie pozwoleń na budowę. Zatem ani art. 65 ust. 1 u.p.z.p., ani ustęp 2 tego artykułu nie były przez WSA stosowane. Brak stosowania art. 65 u.p.z.p. oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu, jest nieusprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miasta nie określiła w zapisach planu oznaczeń, na podstawie których można stwierdzić, jakiej nieruchomości zapis funkcji adaptowanej dotyczy, nie wskazując jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu i niepotwierdzając tych zapisów w części graficznej, to również i ten zarzut jawi się jako nieusprawiedliwiony. Otóż w tekście planu, a dokładniej w kolejnych punktach karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] określono różne zagadnienia, m.in.: 1) numer terenu, 2) powierzchnię, 3) przeznaczenie terenu, 4) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, 5) zasady ochrony dziedzictwa i dóbr kultury itd.

Lektura poszczególnych punktów karty, w tym punktu 3), gdzie wskazany został teren "MN1,U – zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa usługowa", z wprowadzeniem w odrębnym zapisie tego punktu oznaczonym literą "a" funkcji adaptacyjnej, w porównaniu np. z punktem 5) podpunkt "a", w którym w precyzyjny sposób wskazano teren 02 MN1,U i wprowadzone dla tego terenu przez plan wymogi, uzasadnia stanowisko WSA, że tekst planu nie wskazuje jednoznacznie, dla którego terenu klauzula adaptacyjna została wprowadzona: czy dla wszystkich terenów oznaczonych na rysunku planu numerami "01", "02, "03" i symbolem "MN1,U" /jak to twierdzi skarga kasacyjna/, czy też wyłącznie dla terenu "03 MN1,U", w którym znajduje się budynek wielorodzinnym przy ul. I. [...]. Materiały z procedury planistycznej, w tym uzasadnienie dotyczące nieuwzględnienia uwag do projektu planu bezspornie wskazują, że owa klauzula odnosi się wyłącznie do terenu [...] MN1,U, a konkretnie do budynku wielorodzinnego przy ul. I. [...], gdyż pozostałe tereny to wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Jedyny zlokalizowany w tym rejonie budynek wielorodzinny /przy ul. I. [...]/, "w znacznej części odbiega swoimi gabarytami od sąsiednich budynków mieszkalnych, przez co przekracza ustalenia projektu planu dotyczące zabudowy, wynikające z parametrów oraz ukształtowania zabudowy istniejącej" /z uzasadnienia rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag do projektu planu – załącznik do zaskarżonej uchwały/. Wobec tego ma rację WSA, że tekst planu w omawianym zakresie w powiązaniu z rysunkiem, przy uwzględnieniu materiałów z procedury planistycznej nie pozwala jednoznacznie określić, którego terenu dotyczy "klauzula adaptacyjna". Świadczy to o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ zapis planu zawierający ową klauzulę nie zawiera określenia, jakich konkretnie terenów dotyczy i nie znajduje potwierdzenia w części graficznej uchwały.

Chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzając kwestionowaną "klauzulę adaptacyjną", ograniczającą prawo własności nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ul. I. [...], Rada przekroczyła uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego. Jest tak dlatego, ponieważ w planie miejscowym zawarto zapis, który wprowadza zróżnicowany status poszczególnych nieruchomości tak co do przeznaczenia terenu, jak i warunków jego zabudowy, a zróżnicowanie takie nie jest w świetle przepisów u.p.z.p. uzasadnione. Ponadto zapis ten jest nieprecyzyjny, gdyż lektura tekstu i rysunku planu nie pozwala stwierdzić, jakich konkretnie terenów "klauzula adaptacyjna" dotyczy. Ma więc rację WSA konkludując, że dla jednostki planistycznej - [...] MN1.U zaskarżony plan miejscowy dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową /taka funkcja wynika zarówno z części tekstowej, jak i z części graficznej planu/, zaś poprzez wpisanie "klauzuli adaptacyjnej" wprowadza na tym terenie istnienie, jako zgodnej z planem, zabudowy wielorodzinnej uzasadniając to jedynie faktem wybudowania na tym terenie jednego budynku wielorodzinnego, położonego przy ul. I. [...]. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zasadnie WSA stwierdził nieważność "klauzuli adaptacyjnej", gdyż w tym zakresie uchwała została podjęta zarówno z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z naruszeniem art. 35 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stąd też nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem przez wprowadzenie "klauzuli adaptacyjnej" doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego zawartych w powyższych przepisach.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 P.p.s.a.