Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2237/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skarg ze skarg Gminy W. i Gminy R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania na rzecz gminy prawa własności nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosków gminy R. oraz gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie podziału mienia pomiędzy gminą R. a gminą W. - uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej pkt II i odmówił przekazania na rzecz gminy R. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...], natomiast w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy.

2. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podał, że wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2516/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W ocenie Sądu Prezes Rady Ministrów naruszył zaskarżoną decyzją przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa, przez to, że decyzję wydała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że zgodnie z poglądami doktryny oraz przyjętą linią orzecznictwa, reguła określona w art. 24 § 1 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd stwierdził, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Prezesa Rady Ministrów, w żadnym razie nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Prezesa Rady Ministrów, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Dlatego - zdaniem Sądu - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Prezes Rady Ministrów uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Wobec powyższego wyroku, Prezes Rady Ministrów rozpatrzył wnioski gminy R. i gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes Rady Ministrów: w pkt I przekazał w trybie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), na rzecz gminy R. prawo własności szeregu nieruchomości szczegółowo tam opisanych, w pkt II przekazał na rzecz gminy R. udział 1/2 w przysługującym gminie W. prawie własności nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], natomiast w pkt III decyzji - odmówił przekazania na rzecz gminy R. przysługującego gminie W. prawa własności wymienionych tam nieruchomości.

3. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów stwierdził, że wniosek gminy R. w całości nie zasługuje na uwzględnienie. Gmina nie powołała żadnych nowych okoliczności ani faktów, które uzasadniałyby zmianę podjętej decyzji, bowiem, zdaniem organu, nie można uznać za nową okoliczność kwestionowanie zaliczenia dróg do określonej kategorii. Organ zauważył, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes Rady Ministrów przekazał na rzecz gminy R. wszystkie (objęte wnioskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) nieruchomości, które zostały wskazane jako drogi gminne, a odmówił przekazania nieruchomości zakwalifikowanych jako drogi wewnętrzne. Orzekając o tym organ nie dokonywał samodzielnej kwalifikacji dróg do poszczególnych kategorii, lecz oparł na przedstawionym przez gminę W., przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. dokumencie w postaci wykazu dróg wewnętrznych i gminnych na terenie wsi S. Z wykazu tego, zdaniem organu, jednoznacznie wynika, które działki stanowią drogi gminne, a które są drogami wewnętrznymi. Prezes Rady Ministrów uznał ten dokument za wiarygodny i wystarczający, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zaliczenie do kategorii dróg gminnych, podobnie jak ustalenie ich przebiegu następuje w drodze uchwały rady gminy. Jednocześnie art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że do zarządcy drogi, którym w przypadku dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych. W myśl art. 23 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, obowiązującego w dniu 11 listopada 1987 r., tj. w dacie podjęcia przez Wojewódzką Radę Narodową w S. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Suwalskiego Nr 24, poz. 111), dotyczącej dawnego województwa [...], budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg gminnych należała do naczelników gmin jako organów wykonawczych rad narodowych, wykonujących swe zadania przy pomocy służb drogowych. W świetle tych przepisów, zdaniem organu, zasadne jest twierdzenie, że organem posiadającym najbardziej wiarygodną wiedzę na temat dróg gminnych na terenie wsi [...] oraz ich przebiegu był Wójt Gminy W. Prezes Rady Ministrów wskazał, że za niecelowe uznał żądanie przedłożenia przez gminę W. stosownych uchwał, o których była mowa wyżej, przede wszystkim z uwagi na fakt, że nie mogły one stanowić dowodu o charakterze komplementarnym. Część dróg gminnych na terenie gminy W. zakwalifikowana została do takiej kategorii ww. uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1987 r. Nawet po skonfrontowaniu tych dokumentów nie można byłoby całościowo ustalić przebiegu dróg według działek geodezyjnych, bowiem jak słusznie zauważyła w piśmie z dnia 18 maja 2010 r. gmina W., uchwała ta nie określa przebiegu dróg według numerów działek. W aspekcie przedstawionego dowodu organ administracji nie miał podstaw do kwestionowania wskazań, że niektóre nieruchomości stanowią drogi gminne, inne zaś drogi wewnętrzne, nawet jeśli działki ujęte jako drogi wewnętrzne stanowią przedłużenie ciągów dróg publicznych (gminnych), czy też łączą się z nimi - co można było stwierdzić na podstawie analizy mapy ewidencyjnej danego terenu. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Analiza mapy geodezyjnej nie pozwala zatem na jednoznaczne uznanie, że określona droga ma charakter, o jakim stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ podkreślił, że to organ jednostki samorządu terytorialnego decyduje o zakwalifikowaniu danej drogi do kategorii dróg gminnych, a Prezes Rady Ministrów, rozpatrując sprawę przekazania prawa własności nieruchomości, nie jest uprawniony do dokonywania jakichkolwiek zmian w statusie nieruchomości.

Organ podkreślił również, że drogi wewnętrzne, nawet jeśli stanowią własność jednostki samorządu terytorialnego, nie należą do dróg publicznych, co wynika, a contrario, z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Prezes Rady Ministrów stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmuje sprawy z zakresu dróg gminnych, nie zaś dróg wewnętrznych. Budowa, modernizacja, utrzymanie itp. czynności dotyczące dróg wewnętrznych obciążają właściciela nieruchomości a nie jednostkę samorządu terytorialnego. Tym samym utrzymanie nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne objęte niniejszą decyzją nadal będzie obciążało gminę W. jako właściciela, ale nie jako jednostkę samorządu terytorialnego wykonującą na tym terenie zadania publiczne. Jeśli, jak twierdzi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy gmina R., planuje się wykorzystywać sporne działki na cele publiczne, to ewentualna zmiana w tym zakresie będzie możliwa po zmianie kwalifikacji z drogi wewnętrznej na drogę gminną.

Dlatego też, zdaniem organu, w obecnym stanie faktycznym i prawnym przekazanie prawa własności do tych nieruchomości pozostaje nieuzasadnione i bezpodstawne.

Odnosząc się do zarzutu nieprzekazania nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie S., zauważyć należy, że status nieruchomości nie uległ żadnej zmianie. Od chwili likwidacji Szkoły Podstawowej w S. uchwałą nr [...], tj. od dnia 31 sierpnia 2008 r. nieruchomość nie jest wykorzystywana do celów publicznych, wręcz przeciwnie, na podstawie umów najmu dwa lokale użytkowane są na cele mieszkaniowe; plan zagospodarowania przestrzennego gminy w tym zakresie również nie został jeszcze ustalony.

Z tych też powodów, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, wniosek gminy R. nie mógł być uwzględniony.

Prezes Rady Ministrów stwierdził, że wniosek gminy W. zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie pkt II decyzji, w pozostałym natomiast jest nieuzasadniony.

Organ stwierdził, że organ administracji publicznej orzeka na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia pozostaje kwestia, która strona postępowania dostarczyła dany dowód. Dowody potwierdzające, że działki nr [...] stanowią drogi gminne dostarczyła gmina W. Należy podkreślić, że w pismach z dnia 2 kwietnia 2010 r., jak również z dnia 22 kwietnia 2010 r. gmina W. nie kwestionowała konieczności przekazania nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jako służących celom publicznym. Jakkolwiek strona postępowania nie jest związana swoim pierwotnym stanowiskiem w sprawie, to jednak w świetle 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że zadaniem gminy są sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego - zmienione stanowisko gminy W., zdaniem organu, uznać należy za nieprawidłowe.

Prezes Rady Ministrów stwierdził, że nie może podzielić nowego zapatrywania gminy W. na temat braku podstaw do przyznania gminie R. prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.

W kontekście zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego przekazania na rzecz gminy R. nieruchomości oznaczonych nr [...], zabudowanych budynkami, użytkowanymi od wielu lat przez Ochotniczą Straż Pożarną (OSP) w S., Prezes Rady Ministrów stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Okoliczność pozbawienia OSP w S. samochodu pożarniczego pozostaje bez wpływu na realną możliwość wykorzystywania nieruchomości na cele ochrony przeciwpożarowej czy przeciwpowodziowej; nie zmieniło się faktyczne przeznaczenie tej nieruchomości. Nie podniesiono także okoliczności i nie przedstawiono żadnych dowodów na to, że jednostka Ochotniczej Straży Pożarnej w tej wsi została rozwiązana; nadal istnieje budynek, który służy przechowywaniu także innego sprzętu niezbędnego do ochrony przeciwpożarowej czy przeciwpowodziowej. W każdej chwili również budynek ten (ponieważ jest do tego przystosowany) może służyć do garażowania samochodu pożarniczego.

W odniesieniu do zarzutu gminy W. dotyczącego przekazania na rzecz gminy R. działki nr [...], organ podkreślił, że w tym przypadku również nie pojawiły się żadne nowe okoliczności. Od początku strony twierdziły, że nieruchomość stanowi pozostałość po cmentarzu ewangelickim; używały także pojęcia "były cmentarz". Z żadnych przedstawionych dokumentów nie wynika jednak, aby cmentarz ten został zlikwidowany, przeciwnie, będąca w posiadaniu nieruchomości gmina W., w piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r. podkreśliła, że działka [...] położona w obrębie [...] została sklasyfikowana jako inne tereny zabudowane (cmentarz) i ze względu na przeznaczenie (pochówek zmarłych) nieruchomość uznać należy za służącą celom publicznym. Tym samym, skoro działka jest niezbędna do wykonywania celów publicznych jakim jest prowadzenie cmentarzy gminnych, powinna być przekazana gminie R. Zdaniem organu, nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bowiem organ zebrał w sprawie obszerny materiał dowodowy, który następnie wnikliwie przeanalizował. W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. przedstawiono szczegółową argumentację prawną i faktyczną przemawiającą za konkretnym rozstrzygnięciem. Rozważone zostały także wszystkie okoliczności powołane w sprawie.

Prezes Rady Ministrów stwierdził również, że nie może odnieść się do zarzutów naruszenia art. 8, 10, 11, 15 oraz art. 107 § 3 kpa, bowiem wnioskodawca w żaden sposób tych zarzutów nie sprecyzował, ani też nie uzasadnił.

Organ uznał, że dodatkowej analizy wymagała nowa istotna okoliczność podniesiona przez gminę W. W przeciwieństwie bowiem do zawartego w piśmie z dnia 18 maja 2010 r. oświadczenia, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy gmina W. stwierdziła, że studnia głębinowa znajdująca się na działce nr [...] położonej we wsi S. stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności, ponieważ jest częścią składową przedsiębiorstwa, którym, w niniejszym przypadku, jest gmina W. Na potwierdzenie tej okoliczności na wniosek Prezesa Rady Ministrów gmina przekazała m.in. dokumentację powstałą przy realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji wodociągowej na działce oznaczonej nr [...] i przyłączenia tej stacji do wodociągu grupowego S. Ponadto wykazała, że przedmiotowy wodociąg jak również studnia głębinowa ujęte są w środkach trwałych gminy W. (karta środka trwałego).

W tych okolicznościach, w świetle przepisów Kodeksu cywilnego Prezes Rady Ministrów uznał, że budowle te nie są częścią składową nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym S. lecz stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie bowiem z art. 49 Kodeksu cywilnego urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Zdaniem organu, słuszny jest pogląd gminy W., że w przypadku braku specjalnie utworzonego do tego celu przedsiębiorstwa, gmina, posiadająca z mocy art. 2 ust. 2 ustawy osobowość prawną, prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody, znajduje się w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z późn. zm.). Fakt, że gmina może być traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowe w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przesądza o tym, że stanowiący własność gminy W. wodociąg i studnia głębinowa nie są częścią składową działki nr [...].

W takich okolicznościach, zdaniem organu, przekazanie udziału 1/2 w prawie własności nieruchomości oznaczonej nr działki [...], położonej w obrębie S., na rzecz gminy R. nie znajduje uzasadnienia. Będąc współwłaścicielem działki [...] gmina R. nie stanie się automatycznie współwłaścicielem odrębnego od gruntu przedmiotu własności, jakim jest studnia głębinowa i wodociąg.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargi na decyzję Prezesa Rady Ministrów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły:

I. Gmina R.; zarzucając decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 7, 8, 11, 77, 107 § 3 kpa, oraz

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię -

- domagała się uchylenia decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [..] września 2011 r. w części: (1) utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy R. 12 nieruchomości oznaczonych w decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. jako drogi wewnętrzne, (2) utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie przekazania gminie W. nieruchomości nr [...] zabudowanej budynkiem dawnej szkoły, (3) rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy R. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr działki [...];

II. Gmina W.; zarzucając decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 7, 8, 10, 11, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, oraz

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym -

- domagała się uchylenia decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2011 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie przekazania na rzecz gminy R. przysługujące Gminie W. prawo własności nieruchomości z obrębu S.

2. W odpowiedzi na skargi Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosków gminy R. oraz gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie podziału mienia pomiędzy gminą R. a gminą W. - uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej pkt II i odmówił przekazania na rzecz gminy R. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie S., natomiast w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi nie są zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko Prezesa Rady Ministrów przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zgodnie z którym "Nabycie mienia komunalnego następuje: ... 2) przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ...". Zauważyć należy, że art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. nie ustanawia żadnych kryteriów przekazania mienia. Dlatego też przy stosowaniu tego przepisu należy mieć na uwadze pozostałe regulacje wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 4 ust. 3 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych, natomiast drugi wskazuje, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, wyliczając przy tym przykładowe dziedziny życia objęte tymi zadaniami. W celu realizacji tych zadań gmina musi być więc wyposażona w mienie - służące użyteczności publicznej.

Zdaniem Sądu, w przypadku zmiany granic gminy i braku porozumienia, na podstawie przywołanego art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, Prezes Rady Ministrów może rozstrzygnąć jedynie, komu przyznać określone prawo, np. własność spornej nieruchomości. Kognicja tego organu ogranicza się więc w tym przypadku jedynie do przekazania określonego mienia komunalnego jednej gminy drugiej gminie i nie może być ona interpretowana rozszerzająco. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 1998 r. III CKN 370/97 (OSNC 1998, nr 10, poz. 163) stwierdził, że w przypadku braku zawarcia porozumienia, każda z zainteresowanych gmin powinna powiadomić - za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej - Prezesa Rady Ministrów, który w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnie o przekazaniu mienia. Kompetencja Prezesa Rady Ministrów dotyczy jedynie przekazania określonego mienia danej gminie i nie podlega wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów nie może orzekać w formie decyzji administracyjnej o sprawach dotyczących np. rozliczeń finansowych między stronami, zwrotu nakładów czy poniesionych kosztów lub przejęcia zobowiązań związanych z przekazywanym mieniem, a mających charakter roszczeń cywilnoprawnych. Wszelkie tego typu roszczenia, jako mające charakter stosunków cywilnoprawnych, podlegają kompetencji sądów powszechnych zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 kpc. Zdaniem Sądu, zmiana granic gmin nie prowadzi automatycznie, z mocy prawa, do przekazania prawa własności mienia pomiędzy gminami, decyzja Prezesa Rady Ministrów w zakresie przekazania prawa własności ma charakter konstytutywny, ze skutkiem ex tunc.

Zauważyć należy, że Prezes Rady Ministrów dokonując podziału mienia pomiędzy gminą W., a gminą R. wziął pod uwagę, czy przekazywane nieruchomości są niezbędne gminie R. do bezpośredniego a nie hipotetycznego wykonywania zadań publicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko organu, iż gminie R. przekazane zostały wszystkie nieruchomości, bez których wykonywanie zadań publicznych na nowo przyłączonych terenach nie było by możliwe, tzn. grunty zajęte pod drogi publiczne, grunty służące ochronie przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej oraz grunty zajęte na cele cmentarza gminnego. Oznacza to, że organ wydający decyzję wziął pod uwagę art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 15 ust. 2 Konstytucji RP, odnoszący się do zasady podziału terytorialnego państwa, który nakazuje w tej mierze uwzględnić więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, a także zapewnić powołanym jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. W odniesieniu zaś do pozostałych nieruchomości, podzielić należy stanowisko organu, iż nie znalazł w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym wystarczająco uzasadnionych podstaw faktycznych do stwierdzenia, że powinny być one przedmiotem przekazania ze względu na ich niezbędność w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej gminy R.

Słusznie Prezes Rady Ministrów uznał, odnosząc się do działki nr [...] znajdującej się w S., że wodociąg i studnia znajdujące się na tej nieruchomości stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, ponieważ są częścią składową przedsiębiorstwa, którym w tym przypadku jest gmina W. oraz nie był objęty wnioskiem o przekazanie. Okoliczność tę gmina W. wykazała w oparciu o przekazane stosowne dokumenty. W świetle art. 49 kc - urządzenia wyłączone z części składowych gruntu, oraz faktu, że gmina W. prowadzi działalność usługową w zakresie dostarczania wody, uzasadnione jest pozostawienie przedmiotowej nieruchomości tej właśnie Gminie; zarówno wodociąg jak również studnia głębinowa ujęte są w środkach trwałych gminy W. (karta środka trwałego). Nie można zatem uznać, że nieruchomość ta jest niezbędna dla zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej gminy R.

Prawidłowo również Prezes Rady Ministrów uznał, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, że o zakwalifikowaniu danej drogi do kategorii dróg gminnych decyduje organ jednostki samorządu terytorialnego, a nie Prezes Rady Ministrów, który, rozpatrując sprawę przekazania prawa własności nieruchomości, nie jest uprawniony do dokonywania jakichkolwiek zmian w statusie nieruchomości.

4. Uznać należy, że Prezes Rady Ministrów uwzględnił wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2516/10, dochował należytej staranności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, uwzględnił i właściwie ocenił materiał dowodowy w aspekcie przepisów prawa materialnego jak również kpa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia, powody przekazania i odmowy przekazania objętych decyzją nieruchomości i nie budzi wątpliwości co do przyjętej argumentacji.

Jak wcześniej wskazano, kompetencje Prezesa Rady Ministrów wynikające z art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczą jedynie przekazania określonego mienia danej gminie - co oznacza, że decyzją taką nie można rozstrzygać o rozliczeniach finansowych gmin, zwrocie nakładów, poniesionych kosztach. Takie roszczenia mają charakter cywilnoprawny - i podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny.

Odnośnie działki nr [...], również należy podzielić stanowisko organu, iż w przypadku braku specjalnie utworzonego przedsiębiorstwa, gmina posiadająca z mocy prawa osobowość prawną prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody, znajduje się w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Fakt, że gmina może być traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowe - przesądza o tym, jak słusznie zauważył organ, że stanowiący własność gminy W. wodociąg i studnia głębinowa nie są częścią składową działki nr [...].

5. Nie są zasadne zarzuty skarg, bowiem Prezes Rady Ministrów dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 8 kpa, ani art. 107 § kpa.

Zdaniem organu, nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bowiem organ zebrał w sprawie obszerny materiał dowodowy, który następnie wnikliwie przeanalizował, a w uzasadnieniu obu decyzji przedstawiono szczegółową argumentację prawną i faktyczną przemawiającą za konkretnym rozstrzygnięciem. Rozważone zostały także wszystkie okoliczności powołane w sprawie.

6. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.