Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 167/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1 lit. b, ust. 5 pkt lit. a.
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Prudnika z dnia 17 stycznia 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. O. (zwaną dalej: "skarżącą") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej "SKO" lub "Kolegium") z dnia 17 marca 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Prudnika, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką – I. O., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2020 roku, B. O. wystąpiła do Burmistrza Prudnika o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką – I. O., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] oraz orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z przedmiotowych orzeczeń wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od jej urodzenia i na stałe.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2020 r., nr [...], działając z upoważnienia Burmistrza Prudnika, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w Prudniku, orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając motywy rozstrzygnięcia organ ustalił, że skarżąca ma przyznane prawo do wcześniejszej emerytury od [...] r. na podstawie rozporządzenia RM z 1989 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki – Dz. U. nr 28, poz. 149, ze zm. - dopisek Sądu). Świadczenie to spełnia tę samą funkcję i ma taki sam cel jak obecnie ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniał organ, że rozporządzenie RM z 1989 r. przyznawało prawo do wcześniejszej emerytury matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka - jeżeli spełniała warunki wymienione w tym akcie prawnym (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Wymienione rozporządzenie utraciło moc 1 stycznia 1999 r. w następstwie wejścia w życie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353). Z tą chwilą osoba zdolna do pracy, lecz nie pozostająca w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji mogła ubiegać się o przyznanie zasiłku stałego na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414). Ustawa o pomocy społecznej z 1990 r. obowiązywała do 30 kwietnia 2004 r., natomiast regulacja dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem znalazła swoje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Powołując treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 3, ust. 3a i ust. 3b ww. ustawy, jako określające zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy organ stwierdził, że przepis ten, wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie, przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą, świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując wykładni celowościowej i systemowej wskazał, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Z uwagi właśnie na powyższy cel ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Osoby te nie pozostają bowiem bez pomocy ze strony państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiążą się regulacje przyjęte w 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust. 7 i art. art. 62 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę, a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie akcentowane jest również, że świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Przede wszystkim więc świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem pewnym i stabilnym.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym powołując się na orzecznictwo sądowe, zakwestionowała wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy dokonaną przez organ. Podnosząc, że brzmienie ustawy jest zaniedbaniem ustawodawcy, ponieważ ta część ustawy nie została znowelizowana, a skutkiem innych zmian świadczenie pielęgnacyjne znacznie przekroczyło kwotę emerytury, wskazała na niekonstytucyjne zróżnicowanie w kwotach, jakie otrzymują opiekunowie osób niepełnosprawnych, a emeryci i renciści. Przytaczając treść wyroków sądowych kształtujących nową linię orzeczniczą, w których dostrzeżono potrzebę uwzględnienia zasady równości i zastosowania w odniesieniu do art. 17 ust. 5 lit. a ustawy dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej wywodziła, że posiadanie prawa do emerytury nie stanowi przeszkody w otrzymaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do tego skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w części obejmującej różnicę pomiędzy wysokością emerytury, a wysokością świadczenia, ewentualnie o możliwość wyboru między pobieraniem emerytury bądź jej zawieszeniem i pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego.

W piśmie uzupełniającym, przesłanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 4 marca 2020 r. (data wpływu do organu: 9 marca 2020 r.) skarżąca wyjaśnia, że choroba córki postępuje. Leczona jest ona na [...] oraz [...] i nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Została całkowicie ubezwłasnowolniona przez Sąd Okręgowy w [...], a skarżąca została ustanowiona jej opiekunem prawnym. Poza tym sama się rozchorowała i ma przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz zakaz pracy. Przy uzyskiwanych dochodach ciężko jej leczyć córkę oraz ją samą. Do pisma skarżąca dołączyła zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sygn. akt [...], orzeczenie o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z dnia [...] oraz dokumenty dotyczące zmiany imienia i nazwiska skarżącej na "B. O".

Zaskarżoną decyzją z 17 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 ustawy i na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i jako niewątpliwe uznał, że ustalone prawo do emerytury osoby sprawującej opiekę wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tej osobie. Powołując się na orzecznictwo sądowe podzielił wykładnię dokonaną przez organ pierwszej instancji, a odnośnie argumentów odwołania wskazał, że przepisy art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy - jako norma bezwzględnie obowiązująca - nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzajach sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Ponadto, ustawodawca przyjął, że korzystniejsza, z punktu widzenia osoby uprawnionej do tego świadczenia i osoby pozostającej pod opieką jest sytuacja, w której dana osoba, także ta opiekująca się dzieckiem niepełnosprawnym, zaspokaja potrzeby swojej rodziny z emerytury. Świadczy o tym mechanizm działania szeroko rozumianego systemu zabezpieczenia społecznego, co więcej z emerytury nie można przejść na świadczenie pielęgnacyjne. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby ze świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia, ponieważ za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy). Mechanizm działa zatem w jedną stronę, stwarzając osobom opiekującym się dziećmi niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Ustawodawca nie zamieścił natomiast w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach i nie pozostawił tym samym organom administracyjnym prawa do przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.

W skardze wniesionej na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu, ponownie przytaczając treść wyroków sądów administracyjnych. Domagając się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przeprowadzenia dowodu ze wskazanych w treści skargi pism oraz dokumentacji złożonej organom podniosła, że Kolegium co prawda powołuje inne wyroki, jednak są to orzeczenia głównie z lat 2014 – 2015, kiedy różnica pomiędzy kwotą emerytury, a świadczeniem pielęgnacyjnym była bądź to na korzyść opiekunów pobierających emerytury, bądź stanowiła niewielką ich różnicę W chwili obecnej świadczenie wynosi 1830 zł netto, natomiast jej emerytura to 1200 zł brutto. Różnica zatem jest ogromna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2020 r. skarżąca poinformowała, że nie wyraża zgody na zwieszenie emerytury z ZUS jaką obecnie otrzymuje w kwocie 1025 zł "na rękę", aby otrzymać świadczenie na córkę w kwocie 1830 zł, ponieważ chce mieć ubezpieczenie i świadczenie z ZUS, a banki inaczej respektują takie wpływy. Wskazując na swoją trudną sytuację życiową i materialną wniosła o przyznanie różnicy pomiędzy obydwoma świadczeniami, tj. kwoty 805 zł.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i zarzuty w niej wyrażone oraz oświadczyła, że domaga się wypłaty różnicy pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z póżn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotyczącą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej ustawą.

Orzekające w sprawie organy administracji co do zasady przyznają, że przez wnioskodawczynię zostały spełnione pozytywne przesłanki, od których przepisy uzależniają uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy. Niewątpliwym w sprawie jest, że skarżącą jest osobą, która nie podejmuje zatrudnienia i nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej wobec sprawowania opieki nad córką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Bezspornym, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest również, że skarżąca ma ustalone decyzją ZUS prawo do wcześniejszej emerytury. Organy obu instancji wobec powyższego zastosowały w sprawie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, który określa negatywne przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Istota problemu prawnego sprowadza się do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i zajęcia stanowiska, czy przy zastosowaniu reguł interpretacyjnych wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, a nie tylko językowej w odniesieniu do ww. powołanego przepisu następuje w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym miejscu koniecznym jest wskazanie, że zarówno organy administracji procedujące w przedmiotowej sprawie, jak też i skarżąca w odwołaniu i w skardze powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które w tym zakresie nie jest jednolite.

W ostatnim czasie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzec można zmianę linii orzeczniczej, w której odstępuje się od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Rezultat zastosowania w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącznie wykładni językowej prowadzi do wniosków, które nie pozwalają na ich zaakceptowanie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Niezbędność takiej wykładni wynika także ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w ww. przepisie wynosiło ono 420 zł i było niższe niż świadczenia emerytalne wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna, który otrzymuje niższą emeryturę nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę Sąd uwzględnił linię orzeczniczą dotyczącą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zapoczątkowaną wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, podtrzymaną w orzeczeniach m.in. WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19), WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 921/19), WSA w Opolu (wyrok z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 168/20) i NSA (wyrok z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Wszystkie te orzeczenia są dostępnie na stronie internetowej - www.orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA. Sąd podziela stanowisko, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie.

W niniejszej sprawie Sąd w pełni identyfikuje się z poglądem i wywodem prawnym zawartym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, gdzie dokonano wykładni materialnoprawnej podstawy prawnej, w oparciu, o którą rozpatrywana jest sprawa niniejsza, w aspekcie konstytucyjnej zasady równości, przyjmując potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Sąd ten zauważył, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (przywołano uchwałę NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, a także poglądy wyrażane w piśmiennictwie: M. Zirk-Sadowski: "Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4", s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: "Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji", W-wa 2017, s. 275 i nast.). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: "Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 65).

NSA wyjaśnił również, że u podstaw konieczności zastosowania tej oderwanej od powszechnie stosowanej w latach poprzednich wykładni językowej legła szeroko rozumiana na gruncie przepisów ustawy zasada równości oraz istotne zmiany sytuacji społeczno-ekonomicznej wynikające z opisanego wyżej skokowego wzrostu wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, przewyższającego dynamikę wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych. Zwrócił przy tym uwagę na dokonujące się w ostatnim okresie zmiany o charakterze społecznym, tj. że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. W uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. wyjaśniono również wątpliwości jakie może budzić wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, tj. albo tak jak chce tego skarżąca w niniejszym postępowaniu, przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wysokość pobieranej emerytury, albo przez umożliwienie zainteresowanej stronie dokonania wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego i rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego (niższego). W tej mierze NSA odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 (CBOSA), w którym wyjaśniono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19 – CBOSA). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 53), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. W ocenie NSA, w pełni akceptowanej przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Dalej NSA wywiódł, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których, tak jak w niniejszym postępowaniu, strona dysponuje dodatkowymi możliwościami wykazania zasadności swojego żądania, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o tych możliwościach, nie potrafiła z nich skorzystać.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie udzieliły skarżącej odpowiedniej informacji, ani co do możliwości wyboru świadczenia, ani co do skutków wyboru określonego świadczenia, jak i tego, czy i jakie składki (na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego, zdrowotne) są odprowadzane od przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem naruszyły nie tylko wskazywany wyżej przepis prawa materialnego na skutek błędnej wykładni, ale naruszyły też przepisy postępowania administracyjnego – art. 9 i art. 79a k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią jednoznacznie kwestię wysokości pobieranej przez skarżącą emerytury i pozostałych przesłanek przyznania świadczenia, poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pouczą ją o możliwości wyboru świadczenia i skutkach prawnych podjętych czynności. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (np. decyzji ZUS o zawieszeniu wypłaty emerytury), umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem o możliwości rezygnacji ze świadczenia pielęgnacyjnego w każdym czasie i ponownego przejścia na świadczenie emerytalne. Po czym, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku i dokonanego przez nią wyboru, rozstrzygną sprawę.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Prudnika.