Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2555/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 67
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 roku; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia (...) kwietnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul.(...) na działce nr ew. (..) w obrębie (...) na terenie Dzielnicy W. w W..

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium podniosło, że decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2006 r. Prezydent m.. W., działając na wniosek W. C. z dnia (...) lutego 2005 r., uzupełniony w dniu (...) marca 2005 r., ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego. W tym celu przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dołączona następnie jako załącznik nr 2 do decyzji.

Od decyzji tej odwołanie wniosła M. R.. Decyzji zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego, a tym samym wydanie decyzji określającej warunki zabudowy w ostrej granicy, niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu m.in. przez niedoręczenie jej części tekstowej i graficznej analizy (załącznik nr 2 do decyzji) oraz naruszenie wymogów art. 107 kpa poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i brak odniesienia do sformułowanych przez stronę zarzutów. Odwołująca się podniosła ponadto, że zaskarżona decyzja nie zabezpiecza jej w sposób należyty prawa do ochrony jej własności, a zmiana w zakresie przysługujących jej praw wymagałaby jej zgody. Wskazała, że zamiast oryginału decyzji otrzymała niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię bez załącznika nr 2.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium wskazało, że wniosek dotyczył nowej zabudowy. Tym samym, w celu wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, konieczne było przeprowadzenie analizy według wytycznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tymi przepisami, organ miał obowiązek wyznaczyć granice obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia). Dopiero na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy, W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził taką analizę, a wyniki zawarł w załączniku nr 2 ,;Wyniki analizy zagospodarowania obszaru".

Organ odwoławczy stwierdził, że warunki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze. zm.). Przepis ten wprowadza pięć przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Ma to dwojakiego rodzaju konsekwencje: po pierwsze oznacza, że niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje niemożność wydania decyzji pozytywnej, a po drugie, że w sytuacji, gdy wniosek spełnia wszystkie przesłanki i równocześnie organ stwierdzi, że nie ma innych przepisów, które stałyby na przeszkodzie dopuszczeniu realizacji planowanej inwestycji, organ ma obowiązek wydania pozytywnej decyzji o

Sygn. akt IV SA/Wa 2555/07

warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium zgodność z powszechnie obowiązującymi normami prawa jest warunkiem sine qua non i zarazem wystarczającym do wydania pozytywnej decyzji. Ustalenie warunków zabudowy oparte jest bowiem na obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza wskazywała na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż odwołująca się korzystała z praw przysługujących jej jako stronie, m.in. składając pisma ze stanowiskiem w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz uzupełniając swoje stanowisko, a także składając wnioski dowodowe, przeglądając akta, jak również składając odwołania. Zapewnienie przez organ administracji publicznej czynnego udziału strony w postępowaniu nie może być utożsamiane z rozstrzygnięciem postępowania w sposób wnioskowany przez stronę. Zdaniem Kolegium strona miała zapewniony zatem pełny udział w postępowaniu administracyjnym, na wszystkich jego etapach. Podniesiono także, że strona odwołująca się nie wykazała, iż nie otrzymała załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji. Gdyby jednak istotnie tak było, winna zwrócić się do organu I instancji o uzupełnienie tego braku, czego nie uczyniła, w związku z czym nie może, w ocenie organu odwoławczego, wywodzić obecnie skutków prawnych z faktu nieotrzymania załącznika do zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, w ocenie Kolegium, iż organ I instancji wziął pod uwagę stanowisko zajęte przez stronę.

Ponadto zaznaczono, że zgłaszane przez stronę zarzuty odnośnie usytuowania planowanej inwestycji w ostrej granicy i konieczności przebudowy dachu ingerującej w budynek strony odwołującej się są zarzutami, które winny być zgłaszane i rozpatrywane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a nie na etapie ustalania dla niej warunków zabudowy.

Organ odwoławczy podniósł także, że zgodnie z art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a informację tej treści zamieszcza się w tej decyzji. Zatem zarzut naruszenia prawa własności przez wydanie zaskarżonej decyzji, należało zdaniem organu II instancji uznać za nieuzasadniony.

Także zarzut nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji był w ocenie Kolegium nieuprawniony, bowiem uzasadnienie to spełniało wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. R. zarzucając jej naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 10 § 1 Kpa, poprzez pozbawienie prawa udziału w postępowaniu oraz możliwości ustosunkowania się do kwestii zawartych w załączniku Nr 2. Nadto w braku merytorycznego stanowiska organu odwoławczego w kwestii owego załącznika upatrywał naruszenia art. 107 § 1-4 kpa, polegającego na zawarciu rozstrzygnięcia w załączniku do decyzji. Podniósł także naruszenie artykułów 7, 8, 9 i 11 Kpa oraz błędy zawarte w uzasadnieniu decyzji w zakresie przeliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

W. R. zaznaczył przy tym, iż skargę złożył w terminie, bowiem zaskarżona decyzja została mu doręczona dopiero na jego wyraźne żądanie listem

Sygn. akt IV SA/Wa 2555/07

nadanym w dniu (...).10.2007 r., uprzednio została doręczona jedynie jego żonie –M. R..

W uzasadnieniu złożonej skargi podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło żadnych starań w celu wyjaśnienia sprawy, a konsekwencjami swych uchybień obarczyło wyłącznie strony postępowania. Organ odwoławczy po otrzymaniu informacji jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia, że strona nie zna treści załącznika nr 2, ani sam nie przesłał go stronom, ani nie poinformował o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją. Stanowi to zdaniem skarżącego oczywiste naruszenie art. 10 § 1 Kpa, a także art. 8 Kpa i art. 9 Kpa. Skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy poddał w wątpliwość stanowisko strony wnoszącej odwołanie w zakresie w jakim stwierdza, że załącznika nie otrzymała. Rolą organu odwoławczego winno być, jego zdaniem, dążenie do wydania sprawiedliwego rozstrzygnięcia, a zatem i zapewnienie otrzymania przez strony brakującego załącznika przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Wiadomym było bowiem, że organ pierwszej instancji, po zapoznaniu się z treścią odwołania, załącznika tego nie przesłał. Przesłanie załącznika lub zapoznanie stron z dokumentacją sprawy wyeliminowałoby konieczność skarżenia decyzji odwoławczej w tym zakresie. Zdaniem skarżącego stwierdzenie organu odwoławczego, że strona powinna udowodnić, iż załącznika nie otrzymała jest nielogiczne, bowiem organ odwoławczy powinien wyjaśnić tę sprawę w ramach prowadzonego postępowania, a nie uczynił niczego w tym zakresie. Jego zdaniem bezpodstawne jest również uznanie, że w toku postępowania strona winna zwrócić się do organu I instancji o uzupełnienie tego braku, bo w przeciwnym razie nie może wywodzić skutków prawnych z faktu nieotrzymania załącznika do zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organ pierwszej instancji był poinformowany o zaistniałym fakcie, a załącznika mimo to nie przesłał, kwestię przekazał zaś do załatwienia organowi drugiej instancji.

Skarżący podniósł ponadto, że podobnie jak organ pierwszej instancji tak i organ odwoławczy pozbawił go prawa wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, poprzez brak umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy, złożenia stosownych wyjaśnień i przedstawienia stanowiska. Zarzucił także, że uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało bezpodstawnie przeniesione do załącznika, którego stronie nie doręczono. Nie zgodził się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "uzasadnienie spełnia wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również zgodne jest z wytycznymi zawartymi w powołanym orzeczeniu sądowym". Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wymienia elementy decyzji administracyjnej. Żaden przepis Kodeksu nie sankcjonuje przeniesienia uzasadnienia rozstrzygnięcia do załącznika i nie zwalnia organu od doręczania go stronie. Stosownie do art. 107 § 1, 3, 4 kpa, decyzja zawierać ma m.in. oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżący podniósł także, iż nie może ustosunkować się w skardze do kwestii rozstrzygnięcia zawartego w załączniku, bowiem nie zna jego treści. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcia organów dokonane w niniejszej sprawie obarczone są ponadto jeszcze jedną wadą -błędami w obliczeniach wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ustalony w decyzji dopuszczony wskaźnik zabudowy odpowiada już niemal zabudowie istniejącej na działce przeznaczonej pod to zainwestowanie. W uzasadnieniu podano, że powierzchnia nowej zabudowy wynosić ma około 50 m2. Na załączonej do decyzji mapie w skali 1:500, stanowiącej integralną część decyzji, zdaniem W. R. łatwo można sprawdzić, że zaznaczona powierzchnia starej zabudowy wynosi ok. 220 m2 (budynek mieszkalny

Sygn. akt IV SA/Wa 2555/07

ok. 50 nr i budynek gospodarczy ok. 170 m2), co przy powierzchni działki 527 m2, daje wskaźnik wielkości powierzchni całkowitej zabudowy (nowej wraz ze starą częścią) w wysokości 0,51, czyli wielkość znacząco większą od przyjętej w ustaleniach zawartych w decyzji, wynoszącej 0,44. W dokonanych obliczeniach nie uwzględniono nadto dwóch zbiorników stanowiących część warsztatu, które są obiektami budowlanymi trwale z gruntem związanymi. Ani treść decyzji ani mapa stanowiąca jej załącznik nie uwzględnia też zdaniem skarżącego faktu, że część dachu nad obecnie istniejącym budynkiem mieszkalnym, która ulegnie zniszczeniu w wyniku nowej inwestycji budowlanej znajduje się na sąsiedniej, należącej do skarżącego działce o numerze ewidencyjnym (...), a w jego ocenie rozbiórki tego dachu nie da się wykonać bez konieczności przeprowadzenia prac poza obrysem linii zabudowy określonej w decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, względnie oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium zaznaczyło, że zaskarżona decyzja wysłana została do M. i W. R. w 2006 r., początkowo awizowana (...).11.2006 r., następnie odebrana została w Urzędzie Pocztowym w dniu (...).11.2006 r. przez M. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skierowanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...)11.2006 r. łącznie do obojga małżonków R., którzy jako współwłaściciele nieruchomości nr (...), położonej przy ul. (...) w W. są stronami niniejszego postępowania inwestycyjnego - stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Decyzja ta winna być bowiem osobno skierowana do M. R., a osobno do W. R. i wówczas dopiero można by przyjąć, iż obojgu została doręczona, o ile nastąpiłoby jedno z doręczeń przewidzianych w rozdziale 8 Kpa. Regułą przyjętą w Kpa jest bowiem doręczenie pisma stronie, a gdy działa ona przez przedstawiciela lub pełnomocnika odpowiednio temu przedstawicielowi lub pełnomocnikowi. Mając na uwadze, iż przesyłka zawierająca tę decyzję była awizowana, a następnie odebrana przez M. R. z Urzędu Pocztowego nie można domniemywać, iż odbioru

4

Sygn. akt IV SA/Wa 2555/07

jej dokonała zarówno w imieniu własnym, jak i męża (brak na pokwitowaniu odbioru takiej adnotacji), nie było to bowiem doręczenie zastępcze przewidziane w art. 43 Kpa. Przepis art. 44 służy temu aby nie zatrzymywać biegu postępowania administracyjnego i może być stosowany tylko wtedy, gdy nie można ani dokonać doręczenia właściwego, ani zastępczego, a adresat nie jest osobą nie znaną z miejsca pobytu. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż M. R. decyzję tę odebrała wyłącznie w imieniu własnym, nie była bowiem pełnomocnikiem męża. Wskazać tu bowiem należy na rozporządzenie w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. z 2004 r. nr 5, poz. 34 ze zm.), gdzie w § 18 ust. 1 stwierdza się, iż operator doręcza przesyłki lub przekazy pocztowe osobie upoważnionej przez adresata na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych (art. 99 k.c.) oraz na podstawie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych zwanego "pełnomocnictwem pocztowym". Doręczenie to zatem wywołało ten skutek, iż M. R. zaczął biec termin trzydziestodniowy pozwalający na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie można natomiast przyjąć, iż zaskarżona decyzja została w dniu (...).11.2006 r. doręczona W. R.. W istocie organ odwoławczy dokonał jej doręczenia skarżącemu znacznie później przesyłką z dnia (...).10.2007 r. Mając to na względzie skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął, iż W. R. skargę wniósł z zachowaniem terminu zakreślonego w art. 53 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy zaistniały podstawy do kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Wniosek inwestora rozpoznany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jej art. 59 ust. 1 ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazane przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy.

Druga grupa przesłanek, obejmuje pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ustawy i dotyczą one ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na

Sygn. akt IV SA/Wa 2555/07

zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. W niniejszej sprawie okoliczności te nie wystąpiły.

Pierwsza grupa natomiast obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy.

Należy zauważyć, że § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien mieć na uwadze, zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej od drogi publicznej. Jednakże pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Nie oznacza to jednakże, iż będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającego organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. I pkt 1-3 ustawy. Zatem pojęcie "działki sąsiedniej" należy odnieść do nieruchomości położonych w pobliżu, względem działki przeznaczonej pod zainwestowanie, znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej

Sygn. akt IV SA/Wa 2555/07

wnioskiem W. C., składająca się tak z części graficznej jak i tekstowej z adnotacją, iż stanowią one załączniki do zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Analizę tąjednakże przeprowadzono wadliwie.

Jak wynika z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z załącznika graficznego nr 2 wynika, iż obszar analizowany został zakreślony zbyt wąsko w kierunku północnym. Nadto nie poddano analizie wszystkich działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym, a jedynie niektóre z nich o większej intensywności zabudowy. Należy mieć na względzie, iż z cyt. rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego ( § 5 ). W przeprowadzonej analizie brak owego uśrednienia. Wyodrębniono natomiast działki, na których wskaźnik ten jest stosunkowo najwyższy. Wskazane rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W części opisowej analizy brak jest jednakże przesłanek, którymi organ kierował się przyjmując umieszczony w decyzji z dnia (...).04.2006 r. wskaźnik o wartości 0,44, trudno więc ocenić prawidłowość jego zastosowania.

Należy zauważyć, że działka przeznaczona pod ową nadbudowę i rozbudowę jest znacznie już zainwestowana, a z decyzji organu I instancji nie wynika, czy realizacja tej inwestycji będzie wiązała się z uprzednią rozbiórką jednego z budynków gospodarczych, tak by możliwa była nie tylko nadbudowa, ale i wnioskowana przez inwestora rozbudowa przy zachowaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki 0,44. Organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, iż przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym, natomiast załącznik graficzny nr 2 ukazuje dwa budynki gospodarcze. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy nadto ustalić jaki dokładnie jest zamiar inwestora zważywszy, iż budynek który ma być nadbudowany jest parterowy, drewniany i w kiepskim stanie technicznym. Czy w istocie inwestycja ta nie będzie wiązała się z koniecznością dokonania jego uprzedniej rozbiórki i wzniesieniem na tym miejscu nowego większego i wyższego budynku.

Brak poczynienia prawidłowych ustaleń w tym zakresie czyni tak zaskarżoną decyzję - z racji niespełnienia obowiązku wynikającego z art. 15 Kpa rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie, jaki i decyzję Prezydenta miasta W. z dnia (...).04.2006 r. wadliwą- z racji uchybienia art. 7, 77 § 1 oraz 107 §3 Kpa.

W ocenie Sądu wskazane uchybienia procesowe, wynikłe z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można natomiast uznać, iż trafnie podniesiony został zarzut zawarcia całego rozstrzygnięcia w załączniku do decyzji obejmującym analizę, a nie w samej decyzji. Stwierdzić bowiem należy, iż analiza ta co do zasady stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie jej wyniki przenoszone są do części tekstowej decyzji - punktu formułującego warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Paragraf 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, iż

Sygn. akt IV SA/Wa 2555/07

wyniki owej analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tym wyroku. Kolejna decyzja winna być doręczona każdej ze stron tego postępowania inwestycyjnego w całości, a więc wraz z wszystkimi załącznikami, które będą stanowiły jej integralną część. Nadto należy zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania w myśl art. 10 § 1 Kpa.