Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1510/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 19 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1010
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
article: art. 22 z Załącznikami IV i XII
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej,

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 668/19 w sprawie ze skargi V. Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 28 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz V. Sp. z o.o. w L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 668/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 28 listopada 2018 r. nr 137/DRI/18 w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt. 2. zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz V. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ administracji zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny w na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnej oceny ustaleń Organu związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji, o czym świadczy uzasadnienie wyroku całkowicie pomijające zasadnicze nowe okoliczności wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w następstwie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2018 r. (sygn. akt II GSK 5295/16), tj. w szczególności argumentacji objętej stanowiskiem Komisji Europejskiej z 16 lipca 2018 r. odnośnie do niedopuszczalności zmiany zezwolenia strefowego we wnioskowanym przez przedsiębiorcę zakresie, w kontekście także treści wystąpienia do Komisji przez właściwy organ krajowy (Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) co zostało następnie szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi Organu na skargę, a całkowicie pominięte przy wyrokowaniu, które to pominięcie należy uznać za szczególnie rażące w kontekście traktatowej i ustawowej roli Komisji w obszarze pomocy publicznej;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnej części ustaleń utrwalonych w aktach sprawy, w szczególności objętych pismami; Komisji Europejskiej do władz polskich z 16 lipca 2018 r. oraz Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do Komisji z 22 maja 2018 r., a także stanowiskiem UOKiK z 27 października 2017 r., a zatem zaniechaniem rozpatrzenia i odniesienia się w jakikolwiek sposób w uzasadnieniu wyroku do istotnych dla sprawy okoliczności wskazanych w tych dokumentach, w tym argumentacji prawnej wskazującej na niedopuszczalność wnioskowanej zmiany zezwolenia strefowego w kontekście postanowień Traktatu Akcesyjnego oraz możliwości zakwestionowania udzielonej pomocy publicznej przez Komisję jako bezprawnej i w konsekwencji obowiązku wyegzekwowania zwrotu tej pomocy od przedsiębiorcy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 28 listopada 2018 r., w sytuacji gdy okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające takie rozstrzygnięcie, w sytuacji pojawienia się nowych istotnych okoliczności, jak wskazano w punktach poprzedzających, nie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie rozpatrzone i uzasadnione;

4) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, nie może brać pod uwagę nowych istotnych okoliczności, nawet jeśli, jak potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, jest to dopuszczalne, w sytuacji gdy do prawidłowego rozpatrzenia sprawy konieczne jest rozważenie takich okoliczności oraz wyjście ponad sprecyzowane przez Sąd wytyczne postępowania;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przypadku uwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. zbędne jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku w pełnym zakresie podniesionych zarzutów, a faktycznie tym samym do rozbieżnej argumentacji obydwu Stron, szczególności w zakresie, w jakim u podstaw sporu legły nowe okoliczności wzięte przez Organ pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010 ze zm.), poprzez błędną wykładnię związaną z nieuwzględnieniem, w ramach wykładni pojęcia zakazu zwiększenia pomocy publicznej, o którym stanowi przepis, przesłanek niedopuszczalności zmiany zezwolenie strefowego wynikających z norm ratyfikowanej umowy międzynarodowej - art. 22 Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) wraz z Załącznikami IV i XII do tego Traktatu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zaakceptowania stanowiska Skarżącej, iż w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy SSE.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz w każdym przypadku zasądzenie od Organu na rzecz Spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2022 r. Spółka przedstawiła dodatkową argumentacje stanowiącą uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie dla oceny odnośnie do braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji miała wiążąca ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie sygn. akt II GSK 5295/16, którym Sąd ten orzekając w sprawie ze skargi kasacyjnej spółki od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2973/15 oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, uchylił kontrolowany wyrok oraz zaskarżone decyzje organu administracji z dnia 25 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 12 maja 2015 r. Odwołując się w związku z tym – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – do znaczenia konsekwencji, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionego przepisu prawa, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wydając decyzję w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej organ administracji publicznej nie zastosował się bowiem do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA w sprawie II GSK 5295/16, z którego wynika, że "[...] organ administracji, a za nim Sąd I instancji, dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie, jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji." (s. 31 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W relacji bowiem do istoty spornej w sprawie kwestii, która stawiana jest zarówno na gruncie zarzutu z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. (por. pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), jak na gruncie zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a (por. pkt 1 ppkt 1 – 5 jej petitum skargi kasacyjnej) i odnosi się do oceny prawidłowości podejścia organu administracji publicznej do rozumienia (wykładni), a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, nie sposób jest zasadnie zarzucać Sądowi I instancji, ani naruszenia wskazywanych przepisów postępowania (art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1, art. 153 p.p.s.a.), a tym samym naruszenia adresowanych do sądu administracyjnego wzorców działania, ani też przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Zwłaszcza gdy podkreślić, że pierwotne załatwienie przez organ administracji sprawy skarżącej spółki z jej wniosku z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie zmiany zezwolenia nr 9/LSSE z dnia 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej specjalnej Strefy Ekonomicznej (z terminem ważności do dnia 15 kwietnia 2017 r.), jak i sądowa kontrola prawidłowości załatwienia sprawy z wymienionego wniosku spółki stanowiły już przedmiot autorytatywnej i wiążącej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 5295/18. W jej zaś konsekwencji doszło zarówno do uchylenia pierwotnie wydanego w sprawie wyroku, którym oddalono skargę spółki na ostateczną decyzje o odmowie zmiany zezwolenia strefowego, jak i samej tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracji z dnia 12 maja 2015 r., co nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

To zaś – zwłaszcza, gdy skonfrontować ocenę prawną wyrażoną w przywołanym i wiążącym w sprawie judykacie NSA z aktualnie kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją ostateczną – nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zasadności, a co za tym idzie braku skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim dlatego, że zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają w istocie rzeczy do podważenia stanowiska wyrażonego przez NSA w uprzednio wydanym w sprawie – i wiążącym na podstawie art. 190 oraz art. 193 w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., zarówno organ administracji publicznej, jak i Sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny w składzie aktualnie orzekającym w sprawie – reformatoryjnym wyroku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16, czemu sprzeciwia się art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., i co trzeba odnieść do opartego na podstawie z pkt 1 art. 176 p.p.s.a. zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. W tej zaś mierze trzeba podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ograniczając się do przywołania (niemal in extenso – por. s. 29 – 31) stanowiska wyrażonego w przywołanym orzeczeniu NSA, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazywanego przepisu ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) nie może to pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do skuteczności skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, że nie stawia ona jednocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a.

W relacji do istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie przypomnienia wymaga więc, że w uzasadnieniu przywołanego judykatu NSA stwierdził, że błędna wykładnia przywołanego przepisu prawa "[...] w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy - tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 6 marca 2015 r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Gospodarki wydał decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji. [...] dokonana przez organ błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Gospodarki pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. [...] zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych." NSA stwierdził również, że "[...] uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jej przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej spółce jako przedsiębiorcy. Tak więc organ, a za nim Sąd I instancji, dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie, jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji." (s. 16 – 18 uzasadnienia). Za usprawiedliwione zostały również uznane zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy zmieniającej z 2003 r., art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w związku z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. (s. 18 – 22 uzasadnienia).

Zestawiając przywołane stanowisko i formułowaną na jego gruncie ocenę prawną – która na podstawie art. 190 oraz art. 193 w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. ma walor prawnie wiążący, co w relacji do funkcji, celów oraz treści tych przepisów prawa odnosi się, w warunkach nimi określonych, do każdego sądu administracyjnego, a więc niezależnie od tego, czy jest to wojewódzki sąd administracyjny, czy też Naczelny Sąd Administracyjny, a także do organu administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowiło przedmiot zaskarżenia, i co w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z tej oceny prawnej, nota bene znalazło swoje odzwierciedlenie w adresowanych do organu administracji wytycznych co do dalszego postępowania (s. 23 uzasadnieniu przywoływanego orzeczenia w sprawie II GSK 5295/16 – z treścią decyzji kontrolowanej decyzji, Sąd I instancji doszedł więc do przekonania o wydaniu jej z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Wobec wyraźnie i jednoznacznie wyrażonego poglądu prawnego narzucającego organowi administracji (oraz sądowi administracyjnemu), gdy chodzi o jego zasięg, określony sposób interpretacji prawa (art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych), oceny faktów, a w konsekwencji kierunek rozstrzygnięcia, wynikający z przywołanego judykatu sądu kasacyjnego zakres wiążącej oceny prawnej nie mógł pozostawiać wątpliwości, a co za tym idzie nie mógł tworzyć pola, na którym mogłyby być podejmowane zabiegi zmierzające do wykazania związania przywołaną oceną prawną w innym zakresie, niż wynikający z tego orzeczenia.

Zwłaszcza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstaw, aby twierdzić, że miałoby być jednak inaczej względnie – co trzeba podkreślić – że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki odstąpienia od wiążącej oceny prawnej wyrażonej w przywołanym orzeczeniu, o czym mowa dalej.

Związanie sądu administracyjnego – a także organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 190 w związku z art. 193 p.p.s.a. w sytuacji wydania przez NSA, a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie, wyroku reformatoryjnego – oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem, jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie i ma obowiązek wykonania wskazań (wytycznych) zawartych w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 6512/21; 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 14/21; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 568/19; 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 922/21), co stanowi konsekwencję tego, że przywołany przepis prawa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc, że ani organ administracji publicznej, ani też sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt Ii FSK 24/22).

Powyższe, nie pozostaje wiec również bez znaczenia dla określenia "granic sprawy" oraz jej istoty w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jeżeli bowiem – co trzeba podkreślić w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów, w tym w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego wyroku w sprawie II GSK 5295/16 – granice oraz istota sprawy z wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia strefowego, w zasadniczym i przywołanym powyżej zakresie oraz wymiarze, a także w prawnie wiążący sposób, zostały zdeterminowane wymienionym judykatem sądu kasacyjnego, to nie sposób jest twierdzić, że Sąd I instancji miałby naruszyć wymieniony przepis prawa w sposób wskazywany na gruncie zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. (pkt 1 ppkt 1 i ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a w konsekwencji, aby miał naruszyć również art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 ppkt 1 – 3 oraz ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej), czy też art. 153 p.p.s.a (pkt 1 ppkt 1 i ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Podkreślając w tej mierze, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a analiza przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, trzeba również stwierdzić, że brak przekonania strony, czy też skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony lub skarżącego kasacyjnie organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może bowiem sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Jeżeli przy tym, argumentacja prezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była motywowana – jak wynika to z toku narracji Sądu I instancji – nakazem uwzględnienia związania oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA w sprawie II GSK 5295, to nie sposób jest podważać zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu o niezasadnym eksponowaniu przez Sąd I instancji znaczenia stawianego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 153 p.p.s.a., a co za tym idzie znaczenia konsekwencji wynikających z tego przepisu prawa – przy jednoczesnym braku zarzucenia naruszenia art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. – a w tym kontekście, braku uwzględnienia przez ten Sąd znaczenia pisma Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji Komisji Europejskiej z dnia 16 lipca 2018 r. oraz pism Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 27 października 2017 r. i z dnia 22 maja 2018 r.

Jakkolwiek bowiem faktem jest, że związanie oceną prawną traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego powodującej zdezaktualizowanie się (pierwotnie) wyrażonego poglądu prawnego – co może nastąpić również w związku z tzw. derogacją trybunalską – podjęcia w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa niż wynikająca z wydanego wyroku (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08), jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu orzeczenia sądowego, to jednak zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zwłaszcza zarzut z pkt 1 ppkt 4 jej petitum, nie uzasadniają twierdzenia, że o zaktualizowaniu się przesłanek odstąpienia od związania oceną prawną wyrażoną w wyroku w sprawie II GSK 5295 – a tym samym o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. – można i należałoby wnioskować na podstawie wymienionych powyżej pism.

Jak w pełni zasadnie należałoby bowiem przyjąć, pisma te, stanowiąc oświadczenia wiedzy organów i instytucji, od których pochodzą – a w tej mierze nie można tracić z pola widzenia i tego, że zawarte w nich stanowiska oraz wnioski nie mają charakteru kategorycznego (por. pismo z dnia 16 lipca 2018 r. oraz pismo z dnia 27 października 2017 r.) – nie kształtują zbioru koniecznych do ustalenia i podlegających ustaleniu w sprawie faktów, co oznacza, że nie powodują istotnej (zasadniczej) zmiany w relacji do pierwotnie istniejącego stanu faktycznego stanowiącego podstawę podjęcia pierwotnie wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Charakter wymienionych pism, nie może tym samym pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do braku podstaw przypisania Sądowi I instancji zarzucenia naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazywany w pkt 1 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zwłaszcza, gdy w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy stwierdzić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Należy również odróżniać sytuację polegającą na przeprowadzeniu kontroli legalności działania administracji publicznej na podstawie innego materiały niż akta sprawy (lub w oderwaniu od nich, czy też z przekroczeniem wyznaczonych nimi granic) od sytuacji polegającej na przeprowadzeniu tej kontroli na podstawie akt sprawy z przyjęciem innej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, niż proponowana, czy też prezentowana przez stronę skarżącą. Dlatego też, zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie staniu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.