Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 457/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12 § 1,  art. 35 § 1-3,  art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi O. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2020 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, IV. oddala dalej idącą skargę, V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 9 stycznia 2020 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek O. Y. z dnia 19 grudnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 30 stycznia 2020 r. strona przy piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. uzupełniła dokumenty – załącznik nr 1 do wniosku,

W dniu 21 lutego 2020 r. strona złożyła pismo z dnia 19 lutego 2020 r. o rozpoznania sprawy.

W dniu 3 marca 2020 r. strona stawiła się osobiście w organie celem złożenia odcisków linii papilarnych i przedłożyła kopie stron paszportu.

W dniu 15 czerwca 2020 r. strona złożyła ponaglenie z dnia 8 czerwca 2020 r. na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz wniosek o wgląd do akt sprawy i o przyśpieszenie postępowania.

W dniu 27 lipca 2020 r. organ przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia.

W dniu 2 września 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 9 września 2020 r. organ wezwał stronę do złożenia w terminie 7 dni kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego załącznika nr 1 do wniosku oraz do uzupełnienia wniosku w części A pkt 18 i C ust. VII.

W dniu 16 września 2020 r. strona przy piśmie z dnia 14 września 2020 r. uzupełniła wniosek i załącznik nr 1 do wniosku oraz wniosła o przyśpieszenie postępowania.

W dniu 19 listopada 2020 r. strona wniosła w piśmie z dnia 17 listopada 2020 r. o przyśpieszenie postępowania i złożyła korektę wniosku w części A pkt 18 i VII oraz załącznik nr 1 do wniosku.

W dniu 27 listopada 2020 r. przy piśmie z dnia 23 listopada 2020 r. strona złożyła umowę najmu pokoju i wniosła o przyśpieszenie postępowania.

W dniu 10 grudnia 2020 r. w piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r. strona wniosła o przyśpieszenie postępowania.

W dniu 13 maja 2021 r. strona złożyła ponowne ponaglenie z dnia 11 maja 2021 r. na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W dniu 19 maja 2021 r. organ wystąpił o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej.

W tym samym dniu organ wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 19 lipca 2021 r. oraz wezwał stronę do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania oraz poinformował stronę o możliwości uzyskania stempla w paszporcie.

W dniu 24 maja 2021 r. wpłynął do organu wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1572/20, w którym Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni, przyznał stronie sumę w kwocie 700 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł.

W dniu 24 maja 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2021 r. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o:

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,

- orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że była całkowicie ignorowana przez organ, a suma pieniężna winna zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne oraz stanowić sankcję dla organu.

W odpowiedzi na skargę z dnia 30 czerwca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując że suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do organu w dniu 9 stycznia 2020 r.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego, który wpłynął w dniu 9 stycznia 2020 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku, po złożeniu ponaglenia, pism o przyśpieszenie postępowania i skargi do WSA na przewlekłe prowadzenie postępowania, dopiero po 8 miesiącach podjął pierwszą czynność, jaką było wezwanie do strony o uzupełnienie wniosku i prawidłowe wypełnienie załącznika numer 1 do wniosku. Następnie, po wydaniu wyroku przez WSA, stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania i złożeniu przez stronę kolejnego ponaglenia, organ po ponad 8 kolejnych miesiącach wystąpił do organów Policji, ABW i SG oraz z wezwaniem do strony o dostarczenie dokumentów.

Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez 8 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie dokonuje pierwszej czynności w sprawie i występuje z wezwaniem do strony. Natomiast kolejne wezwanie kieruje po następnych 8 miesiącach.

Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Z uwagi na fakt, że Sąd zobowiązał Wojewodę w wyroku z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. akt sprawy III SAB/Wr 1572/20 do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, który wpłynął w dniu 9 stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2020 r. (pkt I sentencji wyroku).

Jednocześnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (do 23 maja 2020 r.)

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii.

Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, dotyczące sytuacji skarżącego (suma pieniężna winna zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne oraz stanowić sankcję dla organu).

Należy też zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie:

1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;

2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna."

Mając jednak na uwadze niepewność co do dalszego pobytu skarżącego na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Sąd uwzględnił również sumę przyznaną skarżącemu w wyroku WSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1572/20 w wysokości 700 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania. Dalej idącą skargę Sąd oddalił w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).