Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 826/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 3a, art. 8a ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 9, 10 i pkt 21, art. 9 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 143
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 3a i art. 9 ust. 1c pkt 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ze zm.), § 2 ust. 3 zarządzenia Nr 9 Wójta Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dziennik Urzędowy Woj. Lubelskiego Nr 90 poz. 1843), po rozpatrzeniu odwołania A. w C. od decyzji Wójta Gminy Miasta W. z dnia [...] r. znak: [...] odmawiającej A. w C. wydania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdziło, że A. w C. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Wójta Gminy W. o wydanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli i zarządców nieruchomości na okres 10 lat z terenu gminy.

Następnie Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] r. odmówił wydania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych z terenu gminy W. Odmowa uzasadniona została tym, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami.

Z kolei rozpatrując odwołanie strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. rep. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, że organ I instancji naruszył zarówno przepisy postępowania administracyjnego jak i prawa materialnego, czyli ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia.

Następnie, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Wójt Gminy W. odmówił wydania zezwolenia stronie skarżącej na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W. W uzasadnieniu stwierdził, iż ze złożonego przez stronę skarżącą wniosku wynika, że odbierane odpady będą transportowane na składowisko odpadów w S. w celu ich unieszkodliwiania, co jest niezgodne z Wojewódzkim i Gminnym Planem Gospodarki Odpadami dla Gminy W. Ponadto § 2 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Nr 9 Wójta Gminy W. z dnia [...] r. stanowi, że miejscem odzysku i unieszkodliwiania odpadów jest składowisko odpadów komunalnych we W. Dlatego też, zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z art. 9 ustawy i z treścią gminnego planu gospodarki odpadami oraz zarządzenia nr 9 Wójta Gminy W. Następnie, od powyższej decyzji prezes zarządu MPGK Sp. z o.o. w C. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W odwołaniu podniósł zarzut, naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uznanie, że wniosek o wydanie zezwolenia jest niezgodny z tymi przepisami i przepisami odrębnymi oraz naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Jednocześnie wniósł o dołączenie akt SKO repertorium [...]. Ponadto stwierdził, że wyznaczenie jako jedynego miejsca odbioru odpadów składowiska we W., bez zbadania skuteczności innego położonego w tym samym województwie jest nieuzasadnione. Ponadto dodał, że jego zdaniem, podczas postępowania zakończonego decyzją Kolegium rep. [...] ustalono, że Zakład Gospodarowania Odpadami na terenie miasta W. nie został jeszcze utworzony, stąd wydanie zaskarżonej decyzji zgodnie z § 2 zarządzenia nr 9 Wójta Gminy W. oznacza ustalenie warunku niewykonalnego.

Rozpatrując odwołanie, organ II instancji podniósł następujące okoliczności prawne i faktyczne.

Po pierwsze, wniosek A. w C. z dnia [...] r. dotyczył wydania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych niesegregowanych (zmieszanych) od właścicieli i zarządców nieruchomości na okres 10 lat z terenu gminy. Ponadto odpady wywożone miały być na miejskie wysypisko odpadów komunalnych w miejscowości S., gmina C. stanowiące własność Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami w C.

Po drugie, podstawą prawną decyzji odmownej Wójta Gminy W. jest art. 8a ust. 3 oraz art. 9 ust. 1c pkt 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ze zm.). Z kolei w uzasadnieniu decyzji powołano także § 2 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Nr 9 Wójta Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Natomiast art. 7 cyt. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ust. 1 stanowi, że na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z ust. 3 lit. a/ wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia uwzględniając:

1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;

2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli

nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane.

Po trzecie, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 7 Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 30 września 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 5 poz. 33). Reguluje ono szczegółowo sposób ustalenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych.

Po czwarte, w świetle z art. 9 ust. 1c pkt 1 i 3 ustawy właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi:

1) jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi;

2) jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami.

Należy podkreślić, że art. 9 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstania. Natomiast ust. 2 stanowi, że odpady , które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione.

Po piąte, z treści § 2 ust. 3 (a nie 2.1 pkt 3 jak stwierdził organ I instancji) zarządzenia Nr 9 Wójta Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dziennik Urzędowy Woj. Lubelskiego Nr 90 poz. 1843) wynika, że miejscem odzysku i unieszkodliwiania odpadów z gminy W. jest Składowisko Odpadów Komunalnych w W. Ponadto przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające warunki, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów, jest aktem prawa miejscowego (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r. , sygn. akt II SA/Wr 546/06 OwSS 2007/2/33). Powyższe zarządzenie będące aktem prawa miejscowego, jest także źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji) obowiązującego obywateli jak i organy administracji.

Ponadto cyt. zarządzenie Nr 9 Wójta Gminy W. nie zostało zakwestionowane przez organ nadzoru i po opublikowaniu w dzienniku urzędowym jest źródłem prawa.

Dlatego też, zarzuty w tym zakresie podnoszone przez odwołującego się nie mogą być uwzględnione, ponieważ SKO w C. przy orzekaniu jest związane przepisami prawa miejscowego.

Po szóste, w zakresie dotyczącym zarzutu z odwołania dotyczącego nieistnienia Zakładu Zagospodarowania Odpadów we W. - co SKO stwierdziło w postępowaniu nr rep. [...] - skarżący błędnie uznał, że zakład ten jest tożsamy ze Składowiskiem Odpadów Komunalnych we W., dodał organ II instancji. Natomiast oczywiście Składowisko Odpadów Komunalnych we W. istnieje i jest eksploatowane przez miejscowe przedsiębiorstwo komunalne. Ponadto, Zakład Zagospodarowania Odpadów we W. przewidziany jest do budowy w Planie Gospodarki Odpadami Miasta W. przyjętym uchwałą z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Rady Miejskiej we W. w 2008 roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. w C. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy W. Ponadto wniosło o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W treści skargi podniosło dwa podstawowe zarzuty:

Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Wynika to z tego, że zarządzenie Nr 9 Wójta Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest aktem prawa miejscowego.

Po drugie, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia, co dotyczy:

- art. 7 i art. 77 kpa z powodu sprzeczności istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału, a w szczególności stwierdzenie, że skarżący nie spełnia wymogów ustawowych do uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

- art. 89 § 1 kpa – przez nie wyznaczenie rozprawy administracyjnej, która – w niniejszej sprawie - mogła zapewnić przyśpieszenie postępowania i osiągnięcia celu wychowawczego, realizującego naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 , art. 8 i art. 12 kpa.

Jednocześnie skarżący dodał, że przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy W. w części dotyczącej miejsca odprowadzenia odpadów zostało przez niego także zaskarżone do WSA w L., a sprawa zawisła przed tym sądem na dzień wnoszenia skargi w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, lecz zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi jak i powołaną podstawą prawną.

Kontrola dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem kontroli działalności administracji publicznej, a więc czy dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych oraz czy normy te właściwie zinterpretowały w drodze odpowiedniej wykładni. Dlatego też, dla kontroli Sądu zaskarżonej decyzji w tej sprawie istotne znaczenie ma prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 733/07). W sentencji powyższego wyroku Sąd orzekł – rozpatrując skargę A. w C. – o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 1 i § 2 ust. 3 zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

W powyższym zarządzeniu Wójt Gminy W. w § 2 ust. 1 pkt 3 rozstrzygnął, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany zorganizować na terenie gminy W. punkt zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Natomiast w § 2 ust. 3 cyt. zarządzenia rozstrzygnął, że miejscem odzysku i unieszkodliwiania odpadów jest tylko Składowisko Odpadów Komunalnych we W. Należy w tym miejscu podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał postanowienie z dnia 7 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 826/07) o zawieszeniu postępowania sądowego w tej sprawie. Nastąpiło to zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 pkt 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Natomiast po uprawomocnieniu się Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 733/07), Sąd wydał postanowienie z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 826/07) o podjęciu zawieszonego postępowania sądowego w tej sprawie. Oznacza to, że zgodnie z dyspozycją art. 153 cyt. wyżej ustawy, ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W tym zakresie Sąd sformułował bowiem tezę, że nałożony w zarządzeniu Wójta Gminy W. obowiązek – nawet jeżeli jest to akt prawa miejscowego – może tylko stanowić, że "odpady komunalne z terenu danej gminy powinny być składowane na składowisku odpadów komunalnych prowadzonym zgodnie z przepisami prawa przez legitymujących się właściwymi zezwoleniami na przyjmowanie odpadów komunalnych (dotyczy to więc także miejsca ich odzysku – w świetle art. 3 ust. 2 pkt 9 ustawy o odpadach i unieszkodliwiania – w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 21 ustawy o odpadach)". Dlatego też, orzekł Sąd wyznaczenie tylko jednego składowiska odpadów, nawet gminnego, nie ma ustawowego umocowania np. w przypadku kiedy zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o odpadach, tego rodzaju odpady powinny być poddawane odzyskowi lub unieszkodliwieniu w miejscu ich powstania, a jeżeli jest to niemożliwe, powinny być przekazywane do najbliżej położonych miejsc (art. 9 ust. 2 tejże ustawy – tzw. zasada bliskości). Natomiast inne tego rodzaju składowiska odpadów np. gdy dotyczy to odzysku lub unieszkodliwienia odpadów na pograniczu gmin (miast), określa wojewódzki plan gospodarki odpadami, przy czym muszą być jeszcze spełnione dwa dodatkowe ustawowe warunki.

Po pierwsze, że przedmiotowe składowisko odpadów umożliwia nie tylko miejsce ich składowania lecz także odzysku i unieszkodliwienia odpadów komunalnych (np. znajduje się na nim kompostownia).

Po drugie, zrealizowane są wszystkie ustawowe wymagania z art. 9 ust. 3, w tym dotyczące najlepszej dostępnej techniki w świetle art. 3 pkt 10 w związku z art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 2008 r. , Nr 25, poz. 150).

W niniejszej sprawie Sąd bada legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. wydanej m.in. z uwzględnieniem § 2 ust. 3 przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy W.

Oznacza to, że dookreślenie tego obowiązku wymienionego w zarządzeniu Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia [...] r. odnośnie wyznaczenia składowiska odpadów komunalnych we Włodawie lub innego miejsca odzysku i unieszkodliwienia odpadów w osnowie zezwolenia wydanego przez Wójta Gminy W., musi uwzględniać wymagania sformułowane w tym zakresie zawarte w sentencji i uzasadnieniu prawomocnego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 733/07). Ponadto, skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt IIGSK 238/06 odnośnie braku ustawowego umocowania co do ustalenia zawsze jednego składowiska odpadów usytuowanego na terenie danej gminy. Ubocznie należy stwierdzić, że oczywiście składowisko odpadów komunalnych we W. funkcjonuje wbrew zarzutowi sformułowanemu w uzasadnieniu skargi.

Dlatego też, nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 1c pkt 1 i 3 w związku z art. 7 ust. 1 i 3a oraz art. 8a ust. 3 cyt. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z błędnego także ustalenia stanu faktycznego z naruszeniem dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a/ i c/ cyt ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy.