Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1718/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174,176,184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Sławomir Wojciechowski(spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1424/10 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1424/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010r. nr [...], który na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] uchylającej decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika T. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] stwierdzającą, iż E. i J. małż. K. są właścicielami działki nr 6287 o pow. 682 m², decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości małż. K. o pow. 26 m² oraz składniki roślinne i majątkowe i decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości H. K. o pow. 242 m² oraz za składniki roślinne i majątkowe i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Naczelnik Miasta T. zarządzeniem z dnia [...] maja 1978 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położonego w południowo - wschodniej części miasta T. w obrębie ulic: [...] i jego podziale na działki budowlane (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zamościu z 19 stycznia 1979 r. Nr 1, poz. 5) ustalił teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, położony w T.

Następnie Naczelnik Miasta T. decyzjami z:

- dnia [...] września 1979 r. stwierdził, że J. i E. K. są właścicielami działki budowlanej nr 6287 o pow. 682 m².

- dnia [...] lutego 1980r. przyznał E. i J. małż. K. odszkodowanie za teren o pow. 26 m² w wysokości 7229,50 zł.

- dnia [...] kwietnia 1980 r. przyznał H. K. odszkodowanie za teren o pow. 242 m² oraz za składniki majątkowe i roślinne.

Wojewoda Z., po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Wojewódzkiego w Z., decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika T. z dnia [...] września 1979 r., z dnia [...] lutego 1980 r. i z dnia [...] kwietnia 1980r.

Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania E. K., decyzją z dnia [...] stycznia 1983r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi E. K., wyrokiem z dnia 13 maja 2003r., sygn. akt I SA 2356/01, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. uchylił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Następnie Wojewoda L. ostateczną decyzją z dnia 8 stycznia 2004r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T.: z dnia [...] września 1979 r., z dnia [...] lutego 1980r. i z dnia [...] kwietnia 1980 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku H. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003r., sygn. akt I SA 2356/01, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007r. sygn. akt I SA/Wa 555/07 oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego.

Pismem z dnia 13 marca 2009 r. H. W. zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003r., natomiast pismem z dnia 19 maja 2009r. wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 13 sierpnia 2003r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi H. W., wyrokiem z dnia 4 lutego 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1243/09, oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] czerwca 2009r.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2009r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., następnie, po rozpatrzeniu wniosku H. W. z dnia 19 sierpnia 2009r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2009r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009r.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła H. W., jednakże powyższa skarga nie została rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do chwili obecnej (sygn. akt I SA/Wa 22/10).

Pismem z dnia 17 września 2009r. H. W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wraz z wstrzymaniem wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylającą decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982 r. podnosząc, iż decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ została wydana wskutek rozpatrzenia odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę lub pełnomocnika strony.

Wyjaśniając istotę sprawy Minister Infrastruktury, w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 czerwca 2010r., stwierdził, że w sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 maja 2003r., sygn. akt I SA 2356/01, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983r., wskazując, że braki w zebranym materiale dowodowym uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zatem nie było możliwym zbadanie kwestionowanej decyzji pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Minister wskazał, iż wobec uchylenia przez NSA decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 1983r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był zobowiązany do rozpatrzenia odwołania E. K. od decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po przeanalizowaniu dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowego postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu wskazując, że w związku ze znaczącymi brakami w zebranym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym oraz w związku z nie zbadaniem podstaw do wydania decyzji przez Naczelnika Miasta T. koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania, mając przy tym na uwadze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Minister Infrastruktury stwierdził, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Również Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na powyższą okoliczność i dlatego był zmuszony do uchylenia decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983r. bez jej merytorycznej oceny. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli organ pierwszej instancji dysponował niedostatecznym materiałem dowodowym, to skutkuje to koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Organ wojewódzki w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. ograniczył się jedynie do przeanalizowania sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Wojewódzkiego w Z. i potwierdził zasadność podniesionych w nim argumentów, natomiast nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny zakwestionowanych decyzji w świetle przepisów stanowiących podstawę ich wydania. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. prawidłowo ocenił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982r., który dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.. Zatem mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić, aby w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rażąco naruszył prawo. Ponadto, decyzja z dnia 13 sierpnia 2003r. nie jest obarczona żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 5 marca 2010r. jest prawidłowa.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła H. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jednostronne i niewystarczające zebranie materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia o nieuwierzytelnione kserokopie i odpisy. Sformułowany zarzut poparła obszerną argumentacją, wnosząc jednocześnie o zaliczenie w poczet materiału dowodowego wymienionych w skardze dokumentów oraz wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o posiadany przez nią oryginalny materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 – w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji zasługuje ma uwzględnienie. Wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem H. W. z dnia 17 września 2009r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003r. z uwagi na to, iż wskazana decyzja dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana wskutek rozpatrzenia odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę lub pełnomocnika strony.

W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a.. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

Sąd podkreślił, iż niezależnie czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 k.p.a.. Zgodnie z art. 7 k.p.a., obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przechodząc do meritum Sąd stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy, prawidłowo Minister Infrastruktury wywiódł, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, iż sprawa była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 maja 2003r. I SA 2356/01, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r., wskazując, że braki w zebranym materiale dowodowym uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zatem nie było możliwym zbadanie kwestionowanej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Wskazał na uregulowanie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do którego ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. I stwierdził, iż wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był zobowiązany do rozpatrzenia odwołania E. K. od decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982r.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła H. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1971r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz wydanych na podstawie tej ustawy przepisów wykonawczych, jak również przepisów k.p.a..

Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, zatem należy doprowadzić do ponownego zgromadzenia całego materiału dowodowego i dopiero na jego podstawie wydać decyzje administracyjne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodziła, iż z samą sentencją wyroku jak i z argumentacją sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku nie sposób się zgodzić, albowiem w sposób rażący narusza ona interesy skarżącej. Zdaniem strony w sprawie wystąpiły takie naruszenia prawa procesowego i materialnego, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, czego Sąd wydając zaskarżony wyrok nie zauważył. Wskazała, iż organy administracji publicznej działając w przedmiotowej sprawie nie zebrały w sposób wystarczający dostatecznego materiału dowodowego, który pozwalałby na wydawanie decyzji "merytorycznych" w sprawie.

Odnosząc się do wadliwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego strona podniosła, iż organy prowadzące postępowanie w sprawie pominęły następujące fakty popełniając rażące błędy przy ocenie fragmentarycznie zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreśliła, iż w sprawie istotnym jest, że w roku 1972 opracowano plan szczegółowego zagospodarowania terenu (dotyczący miasta T.) "Śródmieście, etap II", w którym to planie włączono teren działki skarżącej (uprzednio należącej do jej rodziców) o pow. 242 m2 do podziału jako na cel publiczny, tj. na poszerzenie ulicy [...] i rozbudowę kina (które to kino zostało zlikwidowane w roku 1990). W grudniu 1972 roku ojciec skarżącej w sposób przewidziany ówcześnie przepisami prawa, oprotestował ten plan, co skutkowało zmianą planu, a nowy plan opracowany w 1974 roku przewidywał działki o szerokości 12 m i o pow. ok. 400 m2. W planie tym zaprojektowano drogę przebiegającą za budynkami o szerokości 4 m, która to droga - na wniosek E. K. (właściciela działki sąsiadującej z działką skarżącej) została włączona do powierzchni działek i tym samym działki zostały powiększone. W konsekwencji tychże działań planistycznych w dniu [...] maja 1978 roku zostało wydane przez Naczelnika Miasta zarządzenie nr [...] ustalające teren pod budownictwo jednorodzinne (zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 1974 roku). W wyniku błędów popełnionych przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania terenu sporządzono mapę, która wykazywała wbrew zarządzeniu nr [...], że część nieruchomości skarżącej w postaci działki 5/3 o pow. 78 m2 została włączona do działki sąsiada (Pana K.) i na podstawie tak błędnie sporządzonej mapy Naczelnik Miasta wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 1979 r. stwierdzającą, że małż. K. są właścicielami działki o pow. 682 m2. Poprzednicy prawni skarżącej dowiedziawszy się o powyższej wadliwej decyzji w roku 1981 podjęli działania prawne, które skutkowały włączeniem się do sprawy organów Prokuratury, a właściwy prokurator wniósł sprzeciw od decyzji z dnia 12 września 1979r. wydanej przez Naczelnika Miasta, zarzucając jej rażące naruszenie prawa w szczególności rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1971 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz przepisów obowiązujących ówcześnie aktów wykonawczych do ustawy, tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242). Wskutek wniesionego przez Prokuratora sprzeciwu organ administracji państwowej - Wojewoda z. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta z [...] września 1979 r. i wydał decyzję w tej kwestii w dniu [...] listopada 1982r., nr [...]. Następnie decyzję Wojewody Z. zaskarżył Pan K., lecz organ nadrzędny utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z.

W dniu 13 lutego 1995 roku wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów w wyniku których ujawniono w ewidencji gruntów działkę skarżącej w granicach sprzed podziału i oznaczono jako działkę nr 6/1 o pow. 714 m2 (zmiany te wprowadzono z uwagi na unieważnienie decyzji Naczelnika Miasta z [...] września 1979r. W 1998 roku aktem darowizny matka skarżącej darowała jej przedmiotową nieruchomość i skarżąca została ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jako właścicielka działki nr 6/1 o pow. 714 m2. W dniu [...] września 2000r. Starosta T. chcąc ponownie uregulować stan prawny nieruchomości skarżącej wydał decyzję "zwrotową" na rzecz matki skarżącej, wracając teren o pow. 242 m2. Decyzja ta uprawomocniła się w dniu 25 października 2000r. Natomiast w dniu 9 września 2000 r. E. K. skierował do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismo (nie podpisane przez nikogo), do którego dołączył 21 załączników w postaci nieuwierzytelnionych kserokopii. Oparłszy się na materiałach dostarczonych przez pana K. (nie przeprowadzając w sprawie żadnego postępowania dowodowego) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa rozpatrzył odwołanie Pana K. z dnia 10 grudnia 1982r. i po 21 latach - bez zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego - uchylił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982 r., a w następstwie tej decyzji Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta z dnia [...] września 1979 r.

Strona wywiodła, iż w wyniku tak podjętych działań organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego naruszyły szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w sposób rażący zostały naruszone: zasada działania organów na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a., zasada praworządności - art. 7 k.p.a., zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a., zasada informowania stron - art. 9 k.p.a., zasada czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 k.p.a., zasada wyjaśniania - art. 11 k.p.a., zasada szybkości działania - art. 12 k.p.a., i szereg innych zasad. W ocenie strony z uwagi na naruszenie w postępowaniu administracyjnych dotyczącym przedmiotowej nieruchomości w zasadzie wszystkich zasad postępowania administracyjnego należy uznać, iż wydane w toku postępowania administracyjnego decyzje, a w tym decyzja będąca przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie mogą ostać się w toku postępowania, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie winny być one uchylone przez sąd a sprawa winna być rozpatrzona od początku. Analizując całe postępowanie administracyjne w sprawie toczące się od roku 1972 a dotyczące przedmiotowej nieruchomości strona stwierdziła, iż obarczone było ona takimi wadami, które winny spowodować nieważność całego postępowania jak również nieważność wydanych w toku postępowania decyzji administracyjnych. To wszystko, w ocenie kasatora, powoduje, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz poprzedzające je decyzje obarczone są wadą nieważności, a przez co winny być one bezwzględnie uchylone, a sprawa winna być rozpatrzona od początku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 §1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 §2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny, w istocie nie może być zasadny żaden ze sformułowanych przez kasatora zarzutów, gdyż nie sposób przeprowadzić oceny zarzutów, które nie wykazują jakie konkretnie przepisy prawa, tak materialnego jak i procesowego zostały w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszone przez sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej w świetle art. 183 p.p.s.a., nie ma prawa zastępować wnoszącego skargę w dokonaniu subsumpcji podanego stanu faktycznego do odpowiedniego unormowania zawartego w prawie materialnym lub w przepisach postępowania obowiązujących sąd administracyjny. Odmienna bowiem ocena okoliczności sprawy i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków, bez wskazania naruszenia konkretnych przepisów, nie stanowią właściwej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. Nie jest rola sądu kasacyjnego korygowanie, czy wręcz uzupełnianie – jak miałoby to miejsce w niniejszej sprawie – treści skargi kasacyjnej, bądź stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała zabiegów interpretacyjnych. Prawidłowo sformułowana podstawa kasacyjna winna zawierać konkretnie wskazane przez kasatora przepisy ustawy, które zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. To autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa domyślać się i uzupełniać argumentacji (vide: wyroki NSA z dnia 31 lipca 2012r., sygn.akt II FSK 255/11, z dnia 6 września 2012r., sygn.akt I FSK 1536/11, z dnia 29 sierpnia 2012r., sygn.akt I FSK 1560/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Lektura zarzutów sformułowanych w niniejszej skardze kasacyjnej uniemożliwia ich ocenę. Dopiero jednak w uzasadnieniu wskazuje, iż chodzi o naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a., przy czym nadal strona skarżąca nie wykazała jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć te uchybienia. Dodaje się jedynie, iż w zasadzie doszło do naruszenia wszystkich zasad postępowania – taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej uniemożliwia ich ocenę, należy bowiem pamiętać, iż Naczelny Sąd Administracyjny prowadzi postępowanie w ściśle zamkniętych zarzutami skargi granicach, brak ich zakreślenia nie oznacza, iż Sąd ten przeprowadzi pełną kontrolę postępowania zarówno organów administracji jak i Sądu pierwszej instancji. Zauważyć przy tym należy, iż argumentacja strony zsadzająca się na brakach w materiale dowodowym i co za tym wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, w zasadzie pokrywają się z argumentami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. uchylił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi. Co istotne, również z argumentami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie o sygn. akt I SA 2356/01, w której wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r. NSA uchylił decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 1983 r. wskazując na braki w materiale dowodowym uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Abstrahując od lakonicznie sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż analizując postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją w przedmiocie stwierdzenia nieważności, NSA nie dopatrzył się naruszenia podstawowych zasad postępowaniu, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie sposób zgodzić się ze stroną, iż naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Jak wskazują dokumenty akt administracyjnych, począwszy od złożenia wniosku wszczynającego tryb nadzwyczajny skarżąca brała czynny udział w postępowaniu. Na marginesie wyjaśnić trzeba, iż pismo E. K. z dnia 9 września 2000 r. nie miało żadnego wpływu na wszczęcie postępowania sądowego i co za tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003r. – postępowanie to zostało bowiem zainicjowane skargą E. K. z dnia 14 lutego 1983 r., przekazaną dopiero w 2001 roku do Sądu. Pismo to nie miało też wpływu na decyzję wydaną w dniu [...] sierpnia 2003r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast., która wydana została w konsekwencji wyroku NSA z dnia 13 maja 2003 roku, który uchylił decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983r. co oznacza, iż konieczne stało się rozpoznanie odwołania E. K. od decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1982r. Pismo E. K z dnia 9 września 2000 roku, nie jest zatem, wbrew stanowisku skarżącej, pismem, na skutek którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podjął rozstrzygniecie z dnia [...] sierpnia 2003r..

Badając skargę kasacyjną w zakresie postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, iż kasator ani w części wstępnej skargi, ani w jej uzasadnieniu nie wypełnił treścią uregulowania wynikającego z art. 176 p.p.s.a. Lakoniczne wskazanie na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1971r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz wydanych na podstawie tej ustawy przepisów wykonawczych, jak również przepisów k.p.a., nie czyni zadość przywołanym już wymogom co do konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej.

Jak wskazuje judykatura, prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony uchybił sąd pierwszej instancji, czyli na wskazaniu, które przepisy ustawy oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu itp. zostały naruszone (vide wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 421/04 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ). Autor niniejszej skargi kasacyjnej nie wskazał na żaden konkretny przepis ustawy, ani tym bardziej na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisów art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.