Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1461/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy dotyczącej sposobu zapobiegania wypływowi wód opadowych lub roztopowych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 29 marca 2019 r. znak [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 410 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), dalej "p.w.", nałożył na [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. obowiązek wykonania ekspertyzy dotyczącej sposobu zapobiegania wypływowi wód opadowych lub roztopowych z przepustu drogowego zlokalizowanego pod drogą wojewódzką nr 751 w km 0+659,00 na działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb W. J., gmina G., z uwagi na naruszenie interesów osób trzecich, wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z 24 lipca 2003 r. ([...]) na przebudowę przepustów w ciągu dróg wojewódzkich nr [...] i [...], wchodzących w skład ‘’[...], która to ekspertyza winna być wykonana do dnia 30 maja 2019 r. - w zakresie trzech możliwości: a) zamknięcia wypływu wód opadowych lub roztopowych z przepustu i przekierowanie ich dalej rowem przydrożnym prawostronnym: b) wykonania rowu przydrożnego lewostronnego, przejmującego wody opadowe lub roztopowe z przedmiotowego przepustu, zabezpieczającego działki przed powierzchniowym rozlewaniem się tych wód: c) przesunięcia przedmiotowego przepustu w miejsce, gdzie możliwe będzie wykonanie urządzenia, np. rowu, rurociągu, które odprowadzi te wody do najbliższego odbiornika: d) innych rozwiązań.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie zostało zainicjowane 29 października 2018r. pismem Wójta Gminy G., którym przekazał on akta postępowania administracyjnego prowadzonego przez Gminę G. w zakresie zakłóceń stosunków wodnych dotyczących działek nr [...], [...] oraz części działki nr [...] obręb W. J., gmina G. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością zgodnie z dyspozycją art. 410 ust. 1 p.w.

Z przekazanych dokumentów wynikało, że postępowanie administracyjne w opisanej sprawie dotyczyło odmowy nałożenia na [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, iż sprawę winien rozpatrzyć w oparciu o art. 410 p.w. właściwy organ Wód Polskich. Wymieniony przepis wskazuje, iż jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie praw osób trzecich, organ właściwy w sprawie pozwoleń wodnoprawnych może w drodze decyzji nałożyć na zakład posiadające pozwolenie wodnoprawne obowiązek wykonania ekspertyzy.

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 5 listopada 2018r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem o przekazanie akt sprawy [...] 6 grudnia 2018r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie poinformował strony o wszczęciu postępowania [...] i o możliwości zapoznania się z aktami w Zarządzie Zlewni w K. oraz wniesienia uwag w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Pouczono strony, że w przypadku braku uwag, wniosek zostanie rozpatrzony w oparciu o posiadane przez organ dowody. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zwrócił się do Wójta Gminy G. o wywieszenie zawiadomienia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy G. i podał tę informację do wiadomości poprzez wywieszenie w siedzibie Zarządu Zlewni w K. stosownego ogłoszenia. Strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń w terminie.

Dnia 3 stycznia 2019r. zawiadomiono strony o miejscu i terminie oględzin. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego wyznaczono termin załatwienia sprawy na 31 marca 2019r. Podczas oględzin, które 25 stycznia 2019r. odbyły się z udziałem stron stwierdzono, że wody z przepustu wylewają się na działki, na których brak jest odbiornika. Obecni na oględzinach poinformowali, że problem jest znany od 70 lat, a podczas przebudowy drogi przepusty został jedynie wydłużony. Kopię protokołu oględzin wysłano stronom. 5 lutego 2019r. jedna ze stron – właściciel działki nr [...] obręb W. J., gmina G. (na którą rozlewają się wody z przedmiotowego przepustu) w piśmie skierowanym do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie poinformował, że nie wyraża zgody na odpływ wód z przepustu na działkę, ponieważ jest ona wąska i przeszkadzałoby mu to w budowie domu, zaś wodę można odprowadzać rowami wzdłuż pasa drogowego. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. pismem poinformował, że przepust został zaprojektowany celem przeprowadzania cieków wodnych ciążących z terenów przyległych i z drogi wojewódzkiej nr [...], a sposób odprowadzania wód istniał już przed przedłużeniem go po uzyskaniu decyzji Starosty [...] [...] z 24.07.2003 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. stwierdził, że przepust jest drożny i spełnia rolę, a obowiązki nałożone decyzją Starosty [...] [...] są wykonywane. Poprzez wydłużenie przepustu nie zmienił się kierunek i natężenie spływu wód z przepustu w obszarze pasa drogowego, nie zmienił się stan wody na gruncie sąsiednim, a strona w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy G. wskazała za przyczynę zalewania jej działki podniesienie terenu i zasypanie odpływu wód z przepustu drogowego na kolejnych działkach poza obszarem pasa drogi.

13 marca 2019r. Zarząd Zlewni w K. poinformował strony o zebraniu dowodów umożliwiających zakończenie postępowania i wyznaczył im termin 7 dni na zapoznanie się z materiałami sprawy. Żadna ze stron nie skorzystała ze swojego uprawnienia.

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skonstatował, że wody pochodzące z przedmiotowego przepustu rozlewają się na działki prywatne powodując podtopienia oraz brak możliwości ich zagospodarowania. W dniu oględzin, pomimo ujemnych temperatur oraz pokrywy śnieżnej, występował niewielki odpływ wody z przepustu, która rozlewała się powierzchniowo, co w ocenie organu mogło świadczyć, iż podczas nawalnych deszczy działki są zalane w znacznym stopniu. Rów lewostronny, z którego wody kierowane są do przedmiotowego przepustu, jest umocniony ażurami, zaś w obrębie wylotu z przedmiotowego przepustu po prawej stronie drogi DW 753 nie ma rowu przydrożnego, natomiast występują przepusty pod zjazdami na działki.

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał, że sposobem rozwiązania sprawy zalewania działek będzie wykonanie ekspertyzy w zakresie: zamknięcia wypływu wód opadowych lub roztopowych z przepustu i przekierowanie ich dalej rowem przydrożnym prawostronnym: wykonanie rowu przydrożnego lewostronnego, przejmującego wody opadowe lub roztopowe z przedmiotowego przepustu, zabezpieczającego działki przed powierzchniowym rozlewaniem się tych wód: przesunięcie przedmiotowego przepustu w miejsce, gdzie możliwe będzie wykonanie urządzenia, np. rowu, rurociągu, które odprowadzi te wody do najbliższego odbiornika oraz innych rozwiązań. Ekspertyza wykaże, który sposób zapobieżenia rozlewaniu się wód będzie najlepszy i zagwarantuje brak negatywnego oddziaływania na pobliskie tereny.

Według Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na zalewanie przedmiotowych działek z pewnością ma wpływ ukształtowanie terenu, jednak głównym powodem jest skierowanie wód opadowych lub roztopowych bezpośrednio na działki oraz brak rowu przydrożnego prawostronnego.

Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przepust drogowy w analizowanym miejscu został zaprojektowany i wybudowany do przeprowadzenia cieków wodnych ciążących, które ze względu na naturalne ukształtowanie terenu spływają ze zlewni obejmującej nie tylko pas drogowy, ale także z terenów przyległych do pasa drogowego. Sposób odprowadzania wód istniał już przed przedłużeniem przepustu. Podczas przebudowy drogi po istniejącym śladzie przepust został wydłużony o 1 metr zgodnie z decyzją Starosty [...] [...] Podczas kontroli w I kwartale 2018r. stwierdzono, ze jest on drożny i spełnia swoją rolę. Obowiązki nałożone decyzją Starosty [...] [...] są wykonywane, a poprzez wydłużenie przepustu nie zmienił się kierunek i natężenie spływu wód z przepustu w obszarze pasa drogowego, nie zmienił się stan wody na gruncie sąsiednim. W ocenie odwołującego się nie zmienił on kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł oraz nie odprowadza wód ani nie wprowadza ścieków na grunty sąsiednie, a tylko takie działanie – zdaniem odwołującego – wyczerpuje dyspozycję art. 234 ust. 1 p.w. W ocenie odwołującego należy jednoznacznie wyjaśnić co jest powodem zakłócenia stosunków wodnych na wskazanych nieruchomościach, tj. czy jest to przepust pod drogą wojewódzką nr 753 przebudowany zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, czy działanie właścicieli działek sąsiednich, przez które przepływa woda odprowadzana z tego przepisu. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zarzucił organowi I instancji nieuwzględnienie okoliczności wskazujących na brak związku między zalewaniem działek nr [...] i [...] w W. z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z 30 września 2019 r. znak [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 410 ust. 1 p.w. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania ekspertyzy i w tym zakresie określił termin jej wykonania do 15 grudnia 2019 r. wskazując, iż pozostała treść orzeczenia nie ulega zmianie.

Organ odwoławczy zważył, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. ostateczną decyzją Starosty [...] z 24.07.2003 r., [...], uzyskał pozwolenie wodnoprawne na przebudowę przepustów w ciągu dróg wojewódzkich nr [...] i [...], wchodzących w skład ‘’[...], w tym przebudowę przepustu drogowego zlokalizowanego pod drogą wojewódzką nr 751 w km 0+659,00 [...], polegającą na jego poszerzeniu o 1,5 m bez zmiany średnicy.

20 lutego 2018r. do Urzędu Gminy G. wpłynęło pismo D. C., właściciela działki nr [...] obręb W. J. z prośbą o interwencję w sprawie odprowadzania wody z przepustu pod drogą wojewódzką nr 753, z którego wypływająca woda utrudnia gospodarkę rolną na jego działce i stanowi zagrożenie dla domu.

Wójt Gminy G. przeprowadził postępowanie, w toku którego dokonał oględzin oraz uzyskał ‘’Opinię wodno – prawną w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] oraz części działki [...] położonej na wysokości posesji nr [...] w miejscowości W. J.’’ wykonaną przez D. W. posiadającego kwalifikacje do wykonywania dokumentacji hydrologicznych.

Decyzją z 29.05.2018 r., [...] Wójt Gminy G. odmówił nałożenia na [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania D. C., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z 10 września 2018r. ([...]). D. W. sporządził ‘’Aneks do Opinii wodno – prawnej", po czym sprawa została przekazana do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 410 ust. 1 p.w. oraz art. 397 ust. 1 p.w.

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po przeprowadzeniu postępowania dnia 29 marca 2019 r. wydał kwestionowaną decyzję znak [...], nakładającą na [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. obowiązek wykonania ekspertyzy.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził, że będące przedmiotem postępowania naruszenie interesów osób trzecich dotyczy przepustu drogowego zlokalizowanego pod drogą wojewódzką nr 753, a nie drogą wojewódzką nr 751, jak podano w decyzji organu I instancji, co jednak jest jedynie omyłką pisarską, o czym świadczy podanie dokładnego kilometra drogi, w którym zlokalizowany jest przepust oraz numery ewidencyjne działek, na które wypływa woda z przepustu, tj. działki nr [...] i [...] w miejscowości W. J., gmina G.. Dane te jednoznacznie wskazują na usytuowanie przepustu pod drogą nr 753, której prawidłowy nr został podany w uzasadnieniu decyzji I instancji. Było to także oczywiste dla stron.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 410 ust. 1 p.w., zgodnie z którym ,,Jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy; 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w tej decyzji’’.

Organ odwoławczy wskazał, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. w ramach przebudowy dróg nr [...] i [...], wchodzących w skład ‘’[...] przebudował m. in. znajdujące się w ciągu tych dróg przepusty, w tym przepust w km 0+659,00 DW nr 753 [...]. Na wykonanie inwestycji uzyskał pozwolenie wodnoprawne (decyzja Starosty [...] z 24.07.2003 r., [...]). Analiza dokumentacji projektowej, będącej podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz akt sprawy postępowania zakończonego jego wydaniem wskazuje, że postępowaniem była objęta przebudowa przepustu w km 0+659,00 DW nr 753 polegająca na jego poszerzeniu od strony prawej o 1,5 m przy pozostawieniu istniejącego światła wynoszącego 80 cm. Sprawa odprowadzania wód z przepustu nie była objęta postępowaniem. Z mapy sytuacyjno – wysokościowej z Projektu Architektoniczno - Budowlanego (rys. 2.4 ark. 2) wynika, że DW nr 753 przecina kierunek swobodnego spływu wód powierzchniowych, niewątpliwie ma więc wpływ na kształtowanie zasobów wodnych. Przepust w km 0+659,00 DW nr 753 został wykonany dla przeprowadzenia tych wód przez korpus drogi. W piśmie do Zarządu Zlewni w K. z 15 lutego 2019 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. stwierdził, że przepust drogowy DW 753 w m. W. w analizowanym miejscu został zaprojektowany i wybudowany do przeprowadzenia cieków wodnych, które ze względu na naturalne ukształtowanie terenu spływają ze zlewni obejmującej nie tylko pas drogowy, ale także z terenów przyległych do pasa drogowego. W związku z tym istotne jest wyjaśnienie zarówno kwestii wód dopływających do przepustu, jak i sposobu ich odprowadzenia z przepustu. Na mapie projektowej nie ma pokazanego rozwiązania odpływu wody z przepustu. Nie uwzględnia tego ani przeprowadzone postępowanie Starosty [...], ani wydana decyzja. Właściciele działek poniżej przepustu, a to nr [...] i [...] wskazują na stagnowanie wody na nich z powodu braku odpływu. W związku z tym organ I instancji słusznie nałożył na właściciela drogi obowiązek wykonania ekspertyzy, która powinna wskazać rozwiązanie odprowadzania wód bez szkody dla właścicieli działek przyległych do drogi.

Organ odwoławczy uznał zatem rozstrzygnięcie za co do zasady prawidłowe, ustalając jednocześnie nowy termin do wykonania obowiązku.

Skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 września 2019r. znak [...] złożył [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. , zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 1 k.p.a. przez niepowołanie podstawy prawnej decyzji w części, co do której nie została uchylona decyzja organu I instancji i brak w sentencji decyzji rozstrzygnięcia sprawy w części, w której nie została uchylona decyzja organu I instancji; art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nieustalenie i nierozważenie jaki wpływ na zakłócenie stosunków wodnych na działce nr [...] miały działania podejmowane na działkach sąsiednich, nadto nieuwzględnienie okoliczności, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. działał zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym; a nadto naruszenie prawa materialnego, a to art. 410 § 1 p.w. przez uznanie, że skarżący swoim działaniem naruszył interesy właściciela działki nr [...] w miejscowości W. J..

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja powyższa nie jest uzasadniona z następujących względów. Przede wszystkim skarżący zarzucił, że art. 138 § 1pkt 2 k.p.a., na który powołuje się organ II instancji może dotyczyć punktu I decyzji, natomiast, z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., nie została podana podstawa prawna punktu II decyzji. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzje w ktorej: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie I instancji w całości albo w części albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. W § 2 art. 138 k.p.a. dopuszczono możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II zaskarżonej decyzji nie odpowiada żadnemu ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy określonych w art. 138 k.p.a. Z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ II instancji nie wyjaśnił, jaki wpływ na zakłócenie stosunków wodnych na działce nr [...] miały działania podejmowane na działkach sąsiednich. Nie zostało uwzględnione, że D. C. wskazał w swoim odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zalewanie jego nieruchomości jest spowodowane przez podniesienie poziomu i zasypanie odprowadzenia wody z przepustu na działkach sąsiednich. Mając na uwadze treść wyjaśnień zawartych w odwołaniu D. C. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. uważa, że odprowadzenie wód opadowych i roztopowych w latach poprzednich istniało, ale zostało zasypane lub zamulone przez brak należytego utrzymania ww. odprowadzenia, które powinno być zgodnie z art. 205 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) utrzymywane przez właścicieli działek, przez które odprowadzanie takie przebiega. Na konieczność ustalenia, co stanowiło przyczynę zakłócenia stosunków wodnych na

działce nr [...] wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Nie bez znaczenia w sprawie jest też okoliczność, że przepust pod drogą wojewódzką nr 752 wykonany został zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym.

Wobec niewyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości przyczyn zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] uznanie, że naruszenie interesów osób trzecich nastąpiło w związku z wykonaniem przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego jest co najmniej przedwczesne, a co za tym idzie skarga jest uzasadniona.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż art. 410 ust. 1 pkt 1 p.w. pozwala organowi nałożyć na podmiot korzystający z pozwolenia wodnoprawnego określony obowiązek. Celem ekspertyzy jest ustalenie szkody i sposobu jej likwidacji tak, aby zgodne z pozwoleniem wodnoprawnym korzystanie z wód nie wyrządzało szkód osobom trzecim. Ustalenia ekspertyzy mogą prowadzić do zmian pozwolenia wodnoprawnego. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ II instancji powołał się na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne i judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 384/05) i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (II SA/Ka 2684/02, II SA Gd 168/18) wydane na tle poprzednio obowiązującego art. 133 § 1 pkt 1 p.w., zgodnie z którymi dowodowy charakter ekspertyzy pozwala na zastosowanie jej w sytuacji wykazania tylko znacznego prawdopodobieństwa zaistnienia szkód u osób trzecich na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego celem ustalenia dokładnego powiązania przyczynowego pomiędzy korzystaniem z wód, a powstałymi szkodami. W świetle powołanego orzecznictwa nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy jest uzasadnione wykazaniem podejrzenia naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że bez wykonania ekspertyzy nie jest możliwe bezsprzeczne i jednoznaczne ustalenie, że naruszenie interesów osób trzecich związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącego. Gdyby na organie ciążył obowiązek ustalenia związku przyczynowego, nakładanie obowiązku z art. 410 ust. 1 pkt 1 p.w. byłoby zbędne. W ocenie organu II instancji art. 410 ust. 1 pkt 1 p.w. nie uzależnia możliwości nałożenia obowiązku od okoliczności, czy urządzenie zostało wykonane zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, a jedynie ze związkiem między naruszeniem interesów osób trzecich, a wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów k.p.a., a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Uprawdopodobnienie naruszenia interesów osób trzecich stanowiło wystarczającą przesłankę do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy i brak było na tym etapie postępowania przesłanek do podejmowania innych działań przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja z 30 września 2019 r. znak [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy nałożony na [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. obowiązek wykonania ekspertyzy dotyczącej sposobu zapobiegania wypływowi wód opadowych lub roztopowych z przepustu drogowego zlokalizowanego pod drogą wojewódzką nr 751, z uwagi na naruszenie interesów osób trzecich, wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, zmieniając jedynie termin jej wykonania - do 15 grudnia 2019 r.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, a zatem - zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie przesłanek możliwości nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy. Powołane w zaskarżonej decyzji ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach. W ramach przeprowadzanej sądowej kontroli wydanej w sprawie decyzji nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Dyrektora RZGW w K., wydana w oparciu o art. 410 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310), zwanej dalej Prawo wodne lub p.w. jest prawidłowa. W ocenie sądu organy administracji wodnej miały podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku. Wskazany jako podstawa nałożonego na skarżącego obowiązku jest art. 410 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek:

1)wykonania ekspertyzy,

2)opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą

- i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w tej decyzji.

Ma to o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli zmiana pozwolenia wodnoprawnego polegająca na ograniczeniu zakresu korzystania z wód lub w zakresie, o którym mowa w art. 403 ust. 1-6, jest uzasadniona treścią ekspertyzy lub wynika z instrukcji gospodarowania wodą, o których mowa w ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych może, bez odszkodowania, zmienić pozwolenie wodnoprawne. W przypadku zmiany pozwolenia wodnoprawnego przepis art. 409a stosuje się odpowiednio.

Norma prawna zawarta w art. 410 ust. 1 Prawa wodnego daje organowi administracji upoważnienie do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy, mającej charakter dowodowy. Dyspozycja tej normy ma zastosowanie w sytuacjach, gdy dany podmiot uzyskał pozwolenie, wykonał obowiązki, ale doszło naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym.

W sytuacji gdy strony postępowania administracyjnego wskazały na naruszenie stosunków wodnych przez zalewanie ich gruntów i wskazały, że przyczyną tego są wody pochodzące z przedmiotowego przepustu, które rozlewają się na działki prywatne powodując podtopienia oraz brak możliwości ich zagospodarowania, organy miały obowiązek wszcząć postępowanie w trybie art. 410 ust. 1 Prawa wodnego. W przypadku tego postępowania ocenie podlegają okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji o udzieleniu skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego.

Wykonanie ekspertyzy oznacza poniesienie kosztów jej sporządzenia oraz, w zależności od ustaleń może skutkować zmianą pozwolenia wodnoprawnego, co jednak wykracza poza granice niniejszej sprawy administracyjnej, w której rozstrzygana była kwestia dopuszczalności przeprowadzania ekspertyzy w rozumieniu art. 410 ust. 1 Prawa wodnego, a nie kwestia zmiany pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 410 ust. 2 Prawa wodnego.

Skarżący [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. podniósł w skardze, że przepust pod drogą wojewódzką nr 752 wykonany został zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Sąd wskazuje, że kwestia ta nie była kontrolowana w ocenianym postępowaniu administracyjnym, bowiem nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem nawet jeśli skarżący, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, dokonało robót budowlanych przestrzegając postanowień pozwolenia, a pomimo tego dochodzi do naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, to zachodzą podstawy do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy na podmiot posiadający to pozwolenie. Przepis art. 410 p.w. w żaden sposób nie uzależnia możliwości nałożenia obowiązku od okoliczności, czy urządzenie wykonane zostało zgodnie, czy niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Możliwość nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy wiąże się wyłącznie ze związkiem pomiędzy naruszeniem interesów osób trzecich, a wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, który stwierdziły organy obu instancji.

W niniejszej sprawie przeprowadzone w toku postępowania przed organem I instancji oględziny terenu, jak również stanowiska stron wskazują, że wody z przepustu drogowego zlokalizowanego pod drogą wojewódzką nr 753 wylewają się na działki z nim sąsiadujące, na których brak jest odbiornika. W ten sposób dochodzi do podtapiania działek nr [...] i [...], co wiąże się ze szkodą, a tym samym narusza interesy właścicieli tych nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że droga wojewódzka nr 753 przecina kierunek swobodnego spływu wód powierzchniowych, mając tym samym wpływ na kształtowanie zasobów wodnych. Właściciele działek nr [...] i [...], położonych poniżej przepustu, wskazują na zaleganie wody na ich działkach, będące skutkiem braku odpływu wody z przepustu. Prawo wodne w art. 410 ust. 1 nie wskazuje, ilu właścicieli gruntów sąsiednich winno zgłosić zastrzeżenie naruszenia ich interesów i nie warunkuje w ten sposób podjęcia interwencji, o której mowa w tym przepisie. Oznacza to, że uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego może skutkować nałożeniem obowiązku sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy. Ponadto wykonanie ekspertyzy będzie dopiero skutkowało koniecznością poczynienia dalszych ustaleń w przedmiocie ewentualnych zmian w pozwoleniu wodnoprawnym. Innymi słowy, zarzut podniesiony w pkt I.2 skargi jest bezzasadny, bowiem wskazane tam okoliczności winny zostać poddane ocenie biegłego stosownej specjalizacji. Wyrazem tej właśnie oceny będzie przedmiotowa ekspertyza. Ustawodawca niejako przerzuca na adresata decyzji posiadającego uprawnienia wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, obowiązek sporządzenia ekspertyzy, której celem jest dopiero ocena wpływu wykonywanych uprawnień na wystąpienie lub rozmiar naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Zatem prowadzenie dowodu z opinii biegłego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym byłoby niecelowym dublowaniem opinii, przedłużającym postępowanie, a w istocie czyniłoby w ogóle zbędnym obowiązek określony w art. 410 ust. 1 Prawa wodnego, skoro takim obowiązkiem miałby być obarczony organ.

Dopiero ekspertyza, potwierdzająca istnienie takiej zależności, może prowadzić do zmiany pozwolenia wodnoprawnego.

Rację ma organ, że wystarczy uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej przez wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego, aby uzasadnione było nałożenie obowiązku sporządzenia takiej ekspertyzy. To właśnie ekspertyza winna określić, czy rzeczywiście, w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, a dostatecznie wysokie prawdopodobieństwo takiego naruszenia jest wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy. Bez wykonania takiej ekspertyzy nie jest możliwe bezsprzeczne, jednoznaczne ustalenie, że naruszenie interesów osób trzecich związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącego. Gdyby to na organie ciążył obowiązek ostatecznego ustalenia w toku postępowania, że taki interes został naruszony (a nie tylko jego uprawdopodobnienia), wówczas nakładanie obowiązku określonego w art. 410 Prawa wodnego byłoby zbędne.

Organ odwoławczy zatem trafnie uznał, że zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania ekspertyzy. Zarazem postąpił prawidłowo przedłużając termin jej wykonania, poprzez wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Niefortunna redakcja punktu II decyzji organu odwoławczego nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.