Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 261/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141  par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 47/19 w sprawie ze skargi E. R. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz E. R. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 47/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. R. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z [...] grudnia 2018 r., skierowanym do Prezydenta Miasta S., zostały złożone 23 wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmującej kompleks 43 garaży przy ul. [...] w S. Jednym z wnioskodawców była E. R.

Pismami z [...] stycznia 2019 r. organ poinformował wnioskodawców, że zostały spełnione warunki określone w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.), tj. z żądaniem przekształcenia wystąpili użytkownicy wieczyści nieruchomości, których suma udziałów wyniosła co najmniej połowę. Organ dodał, że jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. Obowiązkiem organu jest więc wystąpienie do pozostałych współużytkowników wieczystych z informacją o złożonych wnioskach o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu, a następnie w przypadku wniesienia sprzeciwu zawieszenie postępowania celem umożliwienia żądającym przekształcenia skorzystania z możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o podjęcie rozstrzygnięcia zastępującego zgodę osób sprzeciwiających się, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 199 kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym do pozostałych użytkowników wieczystych (właścicieli 20 garaży) organ wystosował pisma z [...] stycznia 2019 r. z informacją o konieczności ustosunkowania się do złożonych wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości oraz o możliwości wniesienia sprzeciwu.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r. strona nie zgodziła się z procedurą wystąpienia przez organ do współużytkowników wieczystych nieruchomości o wyrażenie swojego stanowiska odnośnie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu dotyczącego poszczególnych garaży. Podkreśliła, że jednym z podstawowych obowiązków organów administracji jest działanie bez zbędnej zwłoki.

W odpowiedzi na powyższe pismo organ, pismem z [...] stycznia 2019 r., wskazał, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczy całej nieruchomości i wiąże się z odpowiednią opłatą za przekształcenie. Jeden z właścicieli garażu, i tym samym współużytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości, nie żyje i nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Natomiast opłata za przekształcenie dotyczy wszystkich użytkowników wieczystych.

W ponagleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2019 r. strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu administracji do niezwłocznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ww. wniosku i zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a także podjęcia środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości.

W piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 r. organ pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutów strony zawartych w ponagleniu, stwierdzając, że w świetle podejmowanych przez organ działań nie można mówić o opieszałości i bezczynności pracowników Wydziału Mienia Komunalnego Urzędu Miejskiego w S.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło, że organ dopuścił się zarówno przewlekłego postępowania, jak i bezczynności w załatwieniu wniosku wniesionego w piśmie z [...] grudnia 2018 r.; przewlekłe prowadzenie postępowania w załatwieniu wniosku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; Kolegium zobowiązało Prezydenta Miasta S. do załatwienia wniosku wniesionego w piśmie z [...] grudnia 2018 r. w terminie 1 miesiąca liczonego od dnia doręczenia postanowienia, ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.

W uzasadnieniu Kolegium, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów, zauważyło, że wbrew dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. organ nie zawiadomił stron postępowania w terminie wynikającym z art. 35 § 1 k.p.a. ani też o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co uzasadniało, zdaniem Kolegium, uznanie, że organ jest bezczynny w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z [...] grudnia 2018 r.

W aktach postępowania brak jest dowodów potwierdzających wysłanie do pozostałych 20 współużytkowników wieczystych i właścicieli garaży w kompleksie przy ul. [...] w S. pism z informacją o złożonych wnioskach, a zatem nie wiadomo, jakiej treści były te pisma informacyjne, jaki zawarty w nich został rygor odnośnie do pouczenia o terminie zajęcia stanowiska w kwestii przekształcenia prawa. Nie wiadomo też, czy zostały one skutecznie doręczone i odebrane przez adresatów. Ponadto w aktach sprawy nie ma dowodów potwierdzających twierdzenia organu dotyczące śmierci jednego ze współuczestników wieczystych.

W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta S., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a., przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w przedmiocie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r. Kolegium wyznaczyło termin rozpatrzenia sprawy przekształcenia gruntu niezwłocznie po ustaleniu spadkobierców J. B. Nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej jakoby okoliczność, iż brat J. B. opłaca wszelkie wymagane należności wynikające z opłat za wieczyste użytkowanie, jak i podatku od nieruchomości od śmierci spadkodawcy oznacza, iż jest spadkobiercą po właścicielu garażu nr [...], gdyż krąg spadkobierców winien być ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił dalej, że organ skierował [...] kwietnia 2019 r. pisma do córek J. B. o pilne udzielenie informacji na temat uregulowania spraw spadkowych po zmarłym. W ocenie organu nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd wojewódzki przypomniał warunki dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz przypomniał wynikające z k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez organy.

Sąd dodał, że należy odróżnić "bezczynność" od "przewlekłości postępowania" i przypomniał, że pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r.

Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu", co obecnie wynika z treści art. 37 § 1 k.p.a.

Jak przypomniał Sąd, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a., wskazał, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady, zdaniem Sądu, orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.

Sąd wojewódzki, uznając, że skarga nie jest zasadna, przypomniał, że postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta S. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy przekształcenia w prawo własności wszystkich udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] nr [...], mając na uwadze zobowiązania wynikające z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2019 r. Wskazał, że zobowiązanie zostanie wykonane niezwłocznie po ustaleniu spadkobierców J. B. i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić wszystkich użytkowników gruntów podlegających przekształceniu. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, pismami z [...] kwietnia 2019 r. organ zwrócił się do obu córek zmarłego [...] września 2001 r. J. B. o udzielenie informacji na temat uregulowania spraw spadkowych. Sąd zauważył też, że krąg spadkobierców powinien być ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organ administracji nie jest organem właściwym w kwestii dziedziczenia, więc stanowisko skarżącej jest błędne. Konkludując, Sąd pierwszej instancji przyjął, że w dacie wniesienia skargi do sądu, organ nie pozostawał w stanie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] grudnia 2018 r., gdyż w zakreślonym do tego terminie wydał postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy oraz podjął działania zmierzające do ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego właściciela garażu nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) przez nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do zarzutu skarżącej w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3) art. 12 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy administracyjnej;

4) art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 57 k.p.a. przez uznanie, że organ nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku wniesionego w piśmie z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy S. położonej w S. przy ulicy [...] o powierzchni 2640 m2, dla której prowadzona jest KW nr [...] pomimo tego, że nowy termin do rozpoznania sprawy wskazany postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] nie spełnia kryteriów określonych w przepisach art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 57 k.p.a.;

5) art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 100 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ nie prowadził przewlekle postępowania w sprawie załatwienia wniosku wniesionego w piśmie z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy S. położonej w S. przy ul. [...] o powierzchni 2640 m2, dla której prowadzona jest KW nr [...], pomimo tego, że organ nie zawiesił postępowania z uwagi na śmierć J. B. przed wszczęciem postępowania, nie sprawdził rejestru spadkowego oraz nie wystąpił do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie kwestii związanej z ustaleniem spadkobierców po zmarłym J. B.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i w tym zakresie rozpoznanie skargi, tj.: a) zobowiązanie organu do wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia sprawy, zgodnego z dyspozycją art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 57 k.p.a.; b) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszenie prawa; c) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a.; d) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z [...] stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów "postępowania administracyjnego", w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 261/20, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta S. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie udzielił odpowiedzi na wezwanie sądu.

Zarządzeniem z [...] września 2021 r., sygn. akt I OSK 261/20, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 i poz. 875) zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że: "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Zwrócić należy uwagę, że w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. m.in. wyroki NSA: z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa.

Ocena zasadności skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania wymagała ustalenia, czy organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz czy działał przewlekle w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Od takiej oceny Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie się uchylił.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnej analizy czynności podejmowanych przez organ, ani w aspekcie bezczynności, ani przewlekłości. Nie wypowiedział się co do bezspornej okoliczności, że w niniejszej sprawie terminy jej załatwienia, wynikające z art. 35 k.p.a., zostały przekroczone, jak również co do odstępów czasowych między poszczególnymi czynnościami, a także konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy zwłaszcza w kontekście terminu wyznaczonego organowi w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nie ma w ogóle odniesienia do zarzutu strony co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Zauważyć należy, że w rubrum wyroku Sąd pierwszej instancji nawet nie wskazał, że przedmiotem skargi była bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta S.

Sąd pierwszej instancji ograniczył się w swoich rozważaniach do przywołania treści przepisów prawa, poglądów orzecznictwa, co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności lub przewlekłości postępowania, przedstawił chronologię czynności podjętych w niniejszej sprawie, wskazał, że krąg spadkobierców powinien być ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organ administracji nie jest organem właściwym w kwestii dziedziczenia, więc stanowisko skarżącej jest błędne, po czym stwierdził, że w dacie wniesienia skargi do sądu, organ nie pozostawał w stanie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] grudnia 2018 r., gdyż w zakreślonym do tego terminie wydał postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy oraz podjął działania zmierzające do ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego właściciela garażu nr [...].

Wskazać należy, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem uzasadnienie wyroku jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wyjaśnić, z jakich powodów uznaje, że Prezydent Miasta S. nie dopuścił się w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania, uwzględniając poczynione wyżej wywody.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie, która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Kwota 477 zł, stanowiąca zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, obejmuje zwrot kwoty wpisu od skargi kasacyjnej, opłaty od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).