Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 149/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].10.2020 roku nr aktu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256, dalej : "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania C.sp. z o.o. ( dalej: "skarżąca", "inwestor", "wnioskodawca") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] (dalej: "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] października 2019 roku, znak: [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] października 2019 roku, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci podświetlonej od góry tablicy reklamowej o wymiarach 3 m x 6 m (nr [...]), mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, przy ul. [...], na działkach oznaczonych nr [...] i [...], obręb [...], na terenie Dzielnicy [...], zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 8 lutego 2017, zmodyfikowanym pismami z dnia 1 kwietnia 2019 roku oraz 4 lipca 2019 roku, roku C.sp. z o.o. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego dwustronnego o nr [...], w postaci podświetlonej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 4 x 8m, o maksymalnej wysokości nośnika reklamowego 13m, z fundamentem studniowym o szerokości l,6m i głębokości 4,5m na części działki oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2019 roku, znak: [...], Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2019 roku, znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2019 roku, Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci podświetlonej od góry tablicy reklamowej o wymiarach 3 m x 6 m (nr [...]), mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, przy ul. [...], na działkach oznaczonych nr [...] i [...], obręb [...], na terenie Dzielnicy [...], zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej.

Organ I instancji ocenił, że inwestor nie spełnił warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, t.j. z dnia 2021.04.22, dalej: "u.p.z.p."), ponieważ teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a ponadto wnioskodawca nie przedłożył dokumentu, o którym mowa w art. 61 ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 3. Organ I instancji, wskazał, że w związku z niespełnieniem dwóch przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazanych w art. 61 ust. 1, odstąpiono od zbadania, czy spełnione są pozostałe warunki wskazane w u.p.z.p., Niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza możliwość ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z tym brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła C.sp. z.o.o., podnosząc, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Skarżąca podniosła, że posiada faktyczny dostęp terenu do drogi publicznej, jak również, że przedstawiono dokumenty świadczące o dostępie obiektu do sieci energetycznej. Podniesiono nadto, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego celem ustalenia czy inwestycja spełnia przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej nieuzasadnione była również odmowa zawieszenia postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium skarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.p."), reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym. Stosownie do art. 2 pkt 16c u.p.z.p., przez urządzenie reklamowe należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

SKO wyjaśniło, że tego rodzaju nośnik, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1332), może zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury, budowla lub tablica i urządzenie reklamowe. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że z przepisu tego wynika, że wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, są w rozumieniu prawa budowlanego budowlami, co pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę - art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a to z kolei rodzi obowiązek uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie Kolegium wskazało, jakie łacznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. musi spełnić inwestor, aby uzyskać decyzje o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt. 1-5 wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie musi być zakończone decyzja odmowną.

SKO wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W tym celu, jak przypomniało Kolegium, organ I instancji dwukrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie wykazania dostępu do drogi publicznej, inwestor wskazywał zaś, że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...].

SKO wyjaśniło, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi własność [...] we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych, natomiast działka nr [...] stanowi współwłasność osób fizycznych i prawnych. Z przedstawionych dokumentów, jak również ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ponieważ dostęp ten musi się odbywać poprzez nieruchomości stanowiące własność bądź użytkowanie wieczyste innych podmiotów. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ powołując się na orzecznictwo, wskazał, że dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością.

Kolegium oceniło, że w toku postępowania inwestor nie wykazał aby teren inwestycji miał zapewniony dostęp do drogi publicznej i podkreśliło, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji nie ma konieczności sporządzania analizy funkcji i cech zabudowy sąsiedniej, ponieważ decyzja i tak będzie odmowna.

Nie można też zdaniem Kolegium podzielić twierdzeń inwestora, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (w tym zakresie inwestor był również wzywany do uzupełnienia braków wniosku o warunki zabudowy). W piśmie z dnia 4 lipca 2019 roku inwestor wskazał, że przesyła w załączeniu aneks do umowy z dnia 3 stycznia 2019 roku, podczas gdy do tego pisma dołączono aneks nr 1 z dnia 3 stycznia 2005 roku do umowy z dnia 1 lutego 2002 roku. Nie przedłożono natomiast umowy z gestorem sieci na odbiór energii elektrycznej. SKO podkreśliło, że przedmiotowe postępowanie toczy się wobec wszczętego postępowania samowoli budowlanej nośnika reklamowego, a więc taką umową inwestor powinien dysponować.

Organ odwoławczy wskazał również, że w piśmie z dnia 26 lipca 2019 roku organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w odpowiedniej skali i wielkości wraz z zaznaczonymi na tej mapie granicami terenu objętego wnioskiem—stosownie do art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi inwestor przesłał jedynie kopię mapy zasadniczej.

SKO uznało także, że w przedmiotowej sprawie, brak było przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:

• art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez:

a) błędne przyjęcie, że teren inwestycji, który stanowi działka nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...] w W. nie ma dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

b) nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowa działka nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz parkingiem i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], a co tym samym implikuje, że także teren inwestycji ma zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej;

c) błędne przyjęcie, że dostęp do drogi publicznej musi być zagwarantowany prawnie poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu, aby organ w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mógł stwierdzić, że została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ;

d) nieuwzględnienie, że pojęcie drogi wewnętrznej'" zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i oznacza ono drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg ;

e) błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co było skutkiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego definiujących pojęcia istotne dla oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

f) błędne przyjęcie, że inwestycja nie posiada odpowiedniego uzbrojenia terenu w przyłącze elektryczne podczas gdy wnioskodawca przedstawił odpowiednie dokumenty wskazujące na istnienie takiego przyłącza.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

• art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka "teren ma dostęp do dropi publicznej" zostaje spełniona w przypadku jeżeli działka, na której znajduje się teren inwestycyjny ma albo bezpośredni dostęp z drogi publicznej albo ma dostęp zapewniony prawnie tj. przez ustanowienie służebności, gdy tym czasem z definicji ustawowej "dostęp do drogi publicznej" wynika niewątpliwie, że należy to pojęcie rozumieć także jako dostęp zapewniony przez drogę wewnętrzną a nie tylko przez bezpośredni dostęp z drogi publicznej czy dostęp uregulowany prawnie poprzez ustanowienie służebności drogowej;

• art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez nie uwzględnienie definicji pojęcia drogi wewnętrznej przy rozpoznawaniu sprawy mniejszej, w tym wyjaśnień Spółki z jej pisma z dnia 17 czerwca 2019 roku wraz z jego załącznikami,

• Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ( określając ją w skardze jako postanowienie).

Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze, skarżąca wskazała, że działka gruntu nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], która stanowi teren inwestycji w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a także znajduje się na tej działce parking naziemny. Zdaniem skarżącej przedmiotowa działka z uwagi na takie jej zagospodarowanie musi mieć i ma zapewniony faktyczny dostęp do drogi publicznej.

Skarżąca wskazała, że organ błędnie interpretuje pojęcie "dostęp do drogi publicznej"', które występuje w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ale także dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z kolei w ustawie o drogach publicznych określony został charakter dróg ze względu na funkcje w sieci drogowej oraz ze względu na ich dostępność (art. 2 i art. 3 ustawy).

Skarżąca wskazała, że ustawa o drogach publicznych definiuje w art. 8 ust. 1 pojęcie "drogi wewnętrznej", jako każdej drogi niezaliczonej do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ponadto ustawa o drogach publicznych, nie reguluje zasad korzystania oraz charakteru dostępności dróg wewnętrznych. Definiuje je jedynie jako drogi niestanowiące dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz określa obowiązki związane z zarządzaniem takimi drogami. Skarżąca podniosła, powołując się na orzecznictwo, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, zaś ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju tego dostępu, a mianowicie czy ma być to droga, ścieżka itp.

W przypadku zatem kiedy dostęp do terenu inwestycji jest zapewniony przez drogę wewnętrzną i to ogólnodostępną, to fakt ten oznacza, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co również potwierdza orzecznictwo. Skarżąca argumentowała, że w rozpoznawanej sprawie, dostęp do terenu inwestycji zapewniony został pośrednio przez działkę, przez którą przechodzi ogólnodostępna droga wewnętrzna, która zapewnia obsługę komunikacyjną budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem naziemnym, położonych na działce inwestycyjnej, na której znajduje się legalizowany nośnik reklamowy.

Skarżąca podniosła również, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla legalizowanego nośnika reklamowego, a w związku z tym żądanie ze strony organu pierwszej instancji, aby Spółka okazała tytuł prawny w postaci ustanowienia służebności gruntowej przejścia i przejazdu do korzystania z ogólnodostępnej drogi wewnętrznej jaka prowadzi do działki nr ew . [...] i [...] z obrębu [...]. zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, jest nieuzasadnione.

Skarżąca powołując się na orzecznictwo, wskazała, że dla ustalenia warunków zabudowy, wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, jest położona przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną.

Nie można także zdaniem skarżącej, zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji odnośnie braku odpowiedniego uzbrojenia ternu w przyłącze elektryczne. Odpowiednie dokumenty, potwierdzające istnienie przyłącza elektrycznego do nośnika reklamowego, załączone zostały bowiem do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że przedmiotowy nośnik reklamowy, stanowi budowlę, zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Nośnik ten jest bowiem wolnostojącym urządzeniem reklamowym, trwale związanym z gruntem, stanowiącym techniczno-użytkową całość, o której mowa w tym przepisie.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znajdującego się w aktach sprawy, przedmiotowy nośnik reklamowy z uwagi na jego cechy konstrukcyjne, należy uznać za trwale związany z gruntem, przy czym zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem, nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt: II OSK 735/08, LEX nr 574344).

Z faktu, że będąca przedmiotem sprawy tablica reklamowa, jest w rozumieniu Prawa budowlanego budowlą, wynika przewidziany w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a to z kolei rodzi obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2017 roku sygn. akt II OSK 2471/15, LEX nr 2314383).

W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że działki inwestycyjne o nr ewid [...] i [...] z obrębu [...] położone są na terenie, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, Unii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kwestiami spornymi w rozpoznawanej sprawie były wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.

Odnośnie do dostępu terenu do drogi publicznej, inwestor argumentował, że przedmiotowa działka i teren inwestycji, ma zapewniony faktyczny dostęp do drogi poprzez istniejącą drogę wewnętrzną zapewniającą obsługę komunikacyjną budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem naziemnym położonych na działce inwestycyjnej. W związku z tym niezasadne jest żądanie od inwestora przez organ tytułu prawnego w postaci ustanowienia służebności gruntowej przejścia i przejazdu do korzystania z przedmiotowej drogi wewnętrznej.

Sąd nie podziela powyższej argumentacji. Należy przypomnieć, że jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] stanowi własność [...] we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych, natomiast działka nr [...] stanowi współwłasność osób fizycznych i prawnych. Jednocześnie jak wynika ze znajdującej się w aktach mapy z zaznaczonym położeniem inwestycji, zaś droga publiczna, jaką stanowi ulica [...], znajduje się na terenie działki o nr ewid [...] i przez tę działkę orazi fragment znajdującej się na niej drogi wewnętrznej, jest zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2405/20, LEX nr 3069493, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa sposoby zapewnienia nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Pierwszym z nich jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością, drugim zaś dostęp przez drogę wewnętrzną. Przy czym zaznaczyć należy, że dostęp do drogi publicznej w świetle przepisu art. 2 pkt 14 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny.

Odnosząc powyższy pogląd do realiów rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym umożliwiającym mu korzystanie z działek o nr [...] i [...]. Ponadto, jak wynika z dołączonych przez inwestora rysunków, droga wewnętrzna, nie łączy terenu inwestycji z drogą publiczną. Działki, których dotyczy wniosek znajdują się we współużytkowaniu wieczystym lub stanowią współwłasność innych podmiotów, a zatem aby mogły zostać uznane za publicznie dostępne, konieczna jest w tym przedmiocie zgoda współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych, której inwestor nie uzyskał.

Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1182/19, LEX nr 2791397, " ..aby prywatna działka, mogła zostać uznana za publicznie dostępną, konieczna jest w tym przedmiocie zgoda jej właściciela (użytkownika wieczystego), z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowym wypadku. To natomiast, że prywatna działka nie jest ogrodzona i aktualnie faktycznie korzysta z niej nie dający się określić krąg osób, nie oznacza, że z prawnego punktu widzenia - na płaszczyźnie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - staje się miejscem publicznie dostępnym. Jej właściciel ma bowiem uprawnienie do np. ogrodzenia tego terenu i limitowania na nią wstępu, czy jak planuje skarżąca spółdzielnia, ograniczenia wjazdu i parkowania wyłącznie dla swoich członków."

Inwestor nie spełnił również warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Istniejące uzbrojenie terenu, nie jest bowiem wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Inwestor był w toku postępowania wzywany do uzupełnienia w tym zakresie swojego wniosku. W piśmie z dnia 4 lipca 2019 roku inwestor wskazał, że przesyła w załączeniu aneks do umowy z dnia 3 stycznia 2019 roku zawartej z właścicielem nieruchomości, na której znajduje się nośnik reklamowy, podczas gdy do tego pisma dołączono aneks nr 1 z dnia 3 stycznia 2005 roku do umowy z dnia 1 lutego 2002 roku. Inwestor nie przedłożył umowy z gestorem sieci na odbiór energii elektrycznej.

Niespełnienie powyższych warunków, zwalniało organ z konieczności badania pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.