Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 153/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.106 §1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 37 ap ust. 1 pkt 2, art. 99 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Grzegorz Panek (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 399/15 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w W. na postanowienie Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2014 r. nr [A] w przedmiocie zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 399/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. (określanej dalej zamiennie jako strona, spółka, skarżąca) na uchwałę (postanowienie) Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Wskazany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 4 lipca 2014 r. wpłynął do Okręgowej Rady Aptekarskiej Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu (dalej jako: ORADIA we Wrocławiu) wniosek Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu (dalej jako: WIF we Wrocławiu) o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] lutego 2006 r. (...) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [X] w W. przy ul. [...] - udzielonego [A] z siedzibą w W. przy ul. [...] zmienionego decyzjami z dnia [...] sierpnia 2009 r. (...), z dnia [...] grudnia 2012 r. (...) z dnia [...] marca 2014 r. (...) i z dnia [...] kwietnia 2014 r. (...) z uwagi na to, że ww. podmiot prowadzi na terenie województwa dolnośląskiego więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

ORADIA we Wrocławiu uchwałą - postanowieniem z dnia [... sierpnia 2014 r. nr [...] pozytywnie opiniując wniosek wskazała, że ze zgromadzonego przez WIF we Wrocławiu materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych w szczególności zestawienia aptek [X], których właścicielem jest [A] sp.zo.o. na terenie województwa dolnośląskiego wg bazy WIF - stanu na dzień 1 lipca 2014 r. wynika, że podmiot ten prowadzi więcej niż 1 % aptek w województwie dolnośląskim. Przedmiotowa uchwała ORADIA we Wrocławiu została podjęta jednomyślnie przy udziale 5 osób na ogólną liczbę 7 członków Prezydium. Organ podjął przedmiotową uchwałę w trybie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) na podstawie art. 29 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 28 ust. 2 oraz art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856), Regulaminu Prezydium ORA - załącznik do uchwały ORA nr 4/V/2007 z dnia 18 grudnia 2007 r. zgodnie z § 3 Porozumienia z dnia 17 stycznia 2007 r. zawartego pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej.

Na rozstrzygnięcie organu I instancji spółka wniosła zażalenie do Naczelnej Rady Aptekarskiej. Spółka zaskarżyła w całości powyższą uchwałę wnosząc o jej uchylenie i negatywne zaopiniowanie wniosku WIF we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. (...), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy Prezydium ORADIA do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodów z dwóch opinii prawnych sporządzonych przez prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego oraz prof. dr hab. Grzegorza Łaszczycę, na okoliczność ustalenia, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki na tej podstawie, że w toku przekształceń spółki lub nabycia akcji bądź udziałów podmiot posiadający uprzednio wydane zezwolenie prowadzi na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych stanowiłoby naruszenie prawa w stopniu rażącym.

Naczelna Rada Aptekarska reprezentowana przez Prezydium NRA, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymała w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wskazała, że stosownie do art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej w skrócie"u.p.f."), zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się wówczas, gdy podmiot występujący o wydanie zezwolenia prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa, a także wówczas, gdy podmiot występujący o wydanie zezwolenia jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Prezydium podkreśliło, że na etapie ubiegania się o zezwolenie inspekcja farmaceutyczna została wyposażona w kompetencję do weryfikowania spełniania przez podmiot norm antykoncentracyjnych sprzężoną z prawem do odmowy wydania zezwolenia. Wskazało, że w wielu przypadkach jednak, spółki nie występują o zezwolenie na prowadzenie apteki lecz nabywają 100% akcji lub udziałów podmiotu prowadzącego apteki. Skutkiem transakcji jest przejście zezwolenia na nabywcę, która to sytuacja nie może być rozpatrywana w oderwaniu od norm antykoncentracyjnych, gdyż osiągany jest w ten sposób taki sam efekt jak w przypadku otwarcia nowej apteki - zwiększenie stanu posiadania przez dany podmiot.

Zdaniem Prezydium NRA zamierzenie ustawodawcy, z myślą o którym wprowadzono art. 99 ust. 3 u.p.f. nie zostanie zrealizowane jeśli będzie rozumiane w ten sposób, że zostało stworzone wyłącznie w celu niedopuszczenia do powstawania nowych aptek, ale jako dążenie do zabezpieczenia interesu innych uczestników na rynku aptecznym.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2015r. sygn. akt VI SA/Wa 399/15 oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy samorządu aptekarskiego występowały jako tzw. organy współdziałające albowiem w myśl art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich należące do samorządu zadania realizuje on m. in. poprzez wydawanie opinii w sprawach udzielenia lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, natomiast zgodnie z art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich okręgowa rada aptekarska wydaje opinię w sprawach udzielenia lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni.

Sąd podkreślił, że z uwagi na powyższe zapisy ustawy o izbach aptekarskich Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we Wrocławiu zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki był zobowiązany zwrócić się o wyrażenie opinii w powyższym przedmiocie przez Prezydium ORADIA we Wrocławiu.

Zdaniem Sądu postępowanie przed organami współdziałającymi ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez wydanie decyzji. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości. O służebnym charakterze tego postępowania świadczy szczególny tryb jego wszczynania (art. 106 § 2 i 3 k.p.a.), dopuszczenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach (art. 106 § 4) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia (art. 106 § 5).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. a także art. 106 k.p.a. Organ współdziałający opierał się bowiem na ustaleniach organu nadzorczego, które nie były sporne między stronami zaś opinię dotyczącą cofnięcia spółce zezwolenia przedstawił w sposób dostateczny i zrozumiały.

Sąd podkreślił, że stanowisko organu współdziałającego aczkolwiek ma znaczenie merytoryczne dla rozstrzygnięcia sprawy, ale jako opinia nie jest bezwzględnie wiążące. Można co najwyżej wymagać, aby organ rozstrzygający sprawę główną uzasadnił swoje stanowisko odbiegające od opinii lub rady.

Sąd nie dopatrzył się również, aby organy samorządu aptekarskiego swoim działaniem naruszyły prawo materialne tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 3 u.p.f.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. zezwolenia na prowadzenie apteki nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni albo pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Sąd wskazał, że w myśl art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Sąd podkreślił, że interpretacja art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. prowadzi do wniosku, że wymóg przestrzegania limitu aptek jest jednym z podstawowych warunków nie tylko dla uzyskania zezwolenia ale także dla prowadzenia apteki, dlatego też organy samorządu aptekarskiego słusznie uznały, że złamanie tego zakazu stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia w myśl art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f.

W ocenie Sądu organy samorządu aptekarskiego, wbrew twierdzeniom skarżącej, w uzasadnieniach wydanych uchwał przeprowadziły dokładną wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie w odniesieniu do stanu faktycznego podanego przez Dolnośląskiego WIF.

W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania merytorycznej trafności zajętego przez nie stanowiska nawet przy uwzględnieniu opinii przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego wykonanych na zlecenie prywatne, tudzież innych materiałów przedstawiających odmienną interpretację art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f.

Skargę kasacyjna od wyroku Sądu I instancji złożyła [A] sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

W oparciu o art.174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) obrazę prawa materialnego, a konkretnie art. 37ap ust.1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. przez:

- jego błędną wykładnię polegającą na braku rozróżnienia pojęć: "warunki wydania zezwolenia" oraz "warunki wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu" podczas gdy u.p.f. pojęcia te różnicuje,

- jego błędną wykładnię polegającą na zaliczeniu do przesłanek cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej również przesłanki odmowy wydania zezwolenia wskazanej w art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. w sytuacji, gdy ustawa rozróżnia i rozgranicza te przesłanki, wiążąc z nimi odmienne skutki prawne, co stanowi rozszerzającą wykładnię art. 99 ust. 3 pkt 2, w sytuacji gdy przepis ten, jako ustanawiający wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej powinien być interpretowany w sposób ścisły.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Sąd I instancji nie dokonał wnikliwie analizy prawnej ww. przepisów i dokonał interpretacji w sposób sprzeczny z zasadami wykładni, mającymi swoje źródło zarówno w utrwalonym orzecznictwie jak i poglądach doktryny a także z normami wyprowadzonymi przez Trybunał Konstytucyjny wprost z zapisów Konstytucji.

Pełnomocnik przedstawił obszerną analizę wskazanych przepisów na gruncie językowym i podkreślił, że to właśnie wykładnia językowa stanowić powinna punkt wyjścia dla ustalenia znaczenia norm prawnych wynikających z interpretowanych przepisów.

W piśmie procesowym Prezydium Naczelnej Izby Aptekarskiej ustosunkowując się do skargi kasacyjnej [A] sp. z o.o. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie Prezydium zajęte przez Sąd I instancji stanowisko odpowiada wymogom wykładni językowej.

Prezydium podkreśliło, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfigurujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej.

Na poparcie zasadności zajętego stanowiska powołało liczne orzecznictwo administracyjne.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. został dopuszczony do udziału w postępowaniu uczestnik postępowania - Związek [B].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie, co powodowałoby konieczność zakończenia kontroli instancyjnej już na tym etapie.

W skardze kasacyjnej powołane zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 3 pkt2 u.p.f. Z zestawienia treści przedstawionych zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że spółka upatruje przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy samorządu aptekarskiego wskazanych przepisów prawa materialnego. Uwzględniając motywy oraz znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1; dostępna także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływana jako: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że techniczne uchybienia w konstrukcji zarzutów polegające na braku powołania konkretnych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zastosował Sąd I instancji, w świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują tej skargi.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f., które zarzuca się w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności koniecznym jest także odniesienie się do charakteru samego postępowania, w którym doszło do wydania zaskarżonej opinii. Spółka, podobnie jak Okręgowa Rada Aptekarska, Naczelna Rada Aptekarska i Sąd I instancji przyjmuje za punkt wyjścia twierdzenie, że organy samorządu zawodowego wydały zaskarżoną opinię w trybie tzw. współdziałania uregulowanego w art. 106 § 1 - 6 k.p.a.

Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Dostrzec przede wszystkim należy, że w obrocie prawnym funkcjonują zasadniczo dwa systemy uregulowań kwestii współdziałania przy załatwianiu spraw administracyjnych.

Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że prawodawca określając ustrojowe założenia określonego rodzaju postępowania przyjął, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania - ze względu na jej złożony charakter - wypowie się nie jeden, ale kilka organów administracji publicznej. W takim przypadku, przepis, który stanowi podstawę do załatwienia sprawy, zobowiązuje do uzyskania stanowiska innego organu, a zasady współdziałania organów reguluje art. 106 k.p.a.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. jest niezbędne do wydania kończącej sprawę decyzji, stanowi w istocie część składową tej decyzji, w pewnym stopniu kształtuje treść zawartego w niej rozstrzygnięcia.

W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania organów administracji, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in.: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016).

W drugim z rodzajów unormowań, organ administracji publicznej jest gospodarzem sprawy, który prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące różnych sfer prawnych, uregulowanych odrębnymi przepisami, objętych również zakresem działania, czy też ochroną różnego rodzaju wyspecjalizowanych organizacji. Normy kompetencyjne wynikające z przypisania uprawnień określonym podmiotom, czy instytucjom obligują w takiej sytuacji, by organ prowadzący postępowanie zasięgnął ich opinii. Podmioty te nie muszą być przy tym organami administracji publicznej w ścisłym tego pojęcia znaczeniu.

Wystąpienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne o opinię w omawianym przypadku nie ma osobnego umocowania w przepisach będących podstawą prawną działania tego organu w danej sprawie administracyjnej - jest elementem postępowania dowodowego i ma na celu przyczynienie się do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy będącej przedmiotem władczego rozstrzygnięcia. W tej grupie, związek funkcjonalny między rozstrzygnięciem sprawy a zasięgnięciem opinii nie pozwala na przyjęcie, że przepis prawa uzależnia wydanie stanowiska od zajęcia stanowiska przez inny organ. Mamy więc do czynienia z rodzajem współdziałania innym od prowadzonego na zasadach określonych w art. 106 k.p.a.

W stanie prawnym rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw by przyjąć, że wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a.

Zdaniem Naczelnej Rady Aptekarskiej, przepisami szczególnymi, które uzależniają wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego, a zatem prowadzą do zastosowania omawianego art. 106 k.p.a., są art. 7 ust.2 pkt7 oraz art. 29 pkt5 ustawy o izbach aptekarskich.

Stanowisko to, zaakceptowane przez Sąd I instancji, jest nieprawidłowe.

Ukształtowana przez w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Nie usprawiedliwia takiego przyjęcia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej.

Jak wskazano, inaczej trzeba traktować ustrojowe umocowanie do wydania opinii przez organy samorządu zawodowego wynikające wyłącznie z norm kompetencyjnych - takie, jak w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, inaczej zaś procesowe upoważnienie do wydawania opinii ugruntowane w przepisach szczególnych nakładających na organ prowadzący określone postępowanie obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu. Dopiero procesowe umocowanie działania organu opiniującego daje podstawę do zastosowania art. 106 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki nie obligują jednak wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.

W szczególności, z art. 99 ust. 2 u.p.f. nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez takiego rodzaju współdziałania z organem samorządu aptekarskiego, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a.

W ustawie - Prawo farmaceutyczne nie ma też odpowiednika art. 33 ust. 5 ustawy z 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452) uchylonej z dniem 1 października 2002 r., który wprost stanowił, że udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego.

Z omówionych względów, nie ma podstaw by przyjąć, że organy samorządu aptekarskiego występują w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, w charakterze organu administracji publicznej współdziałającego z organem orzekającym w sprawie głównej na zasadach określonych w art. 106 § 1 - 6 k.p.a.

Podkreślić tutaj trzeba, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Innymi słowy rzecz ujmując, stanowisko wyrażone w opinii, oceniane być powinno jako element stanu faktycznego w procedurze dotyczącej podejmowania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Ocena tego stanowiska nie powinna być dokonywana przez Sąd I instancji w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej wydanej w tej sprawie opinii. Uznanie bowiem, że stanowisko to jest, bądź nie jest prawidłowe było zupełnie zbędne na etapie wyrokowania w przedmiocie opinii wydanej w ramach postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zajęcie określonego stanowiska przez Sąd I instancji oznacza, że de facto na tym etapie postępowania byłaby już przesądzona kwestia cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Tymczasem kwestia ta jest jak najbardziej otwarta. Chociażby z tego powodu, że wydaną opinią w sprawie (o czym wspominał także Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie jest związany i ewentualne jego rozstrzygnięcie w żaden sposób nie jest uzależnione od tej opinii i zajętego w niej stanowiska. Jeśli w prowadzonym przez niego postępowaniu nie zostanie prawidłowo ustalone, że spełnione zostały przesłanki cofnięcia zezwolenia, cofnięcie nie będzie uzasadnione a fakt wydania pozytywnej opinii - kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zmieni tego faktu. Opinia pozytywnie opiniująca cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - nie przesądza istnienia materialnoprawnych przesłanek cofnięcia tego zezwolenia.

Sąd I instancji orzekając w sprawie ustosunkował się do treści przepisów art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. i dokonanej przez organ ich oceny, choć nie powinien odnosić się do tej kwestii. Jednakże wobec braku takiego zarzutu w skardze kasacyjnej oraz z uwagi na to, że nie stanowi ta okoliczność nieważności postępowania branej pod uwagę z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogło to stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku.

Stąd też nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty środka odwoławczego wskazujące, że organy oraz Sąd I instancji dopuściły się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, co w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a., skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej.

Poza granicami obecnie rozpatrywanej sprawy pozostaje problematyka środków ochrony prawnej przysługujących organom samorządu zawodowego występującym w charakterze organu opiniującego. Nadmienić można jedynie, że kwestia ta może być różnie postrzegana, przy czym na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (dostępna w CBOSA), zgodnie z którym - w odniesieniu do niektórych regulacji korporacyjnych i określonej kategorii spraw - nie przekreśla się możliwości przypisania samorządowi zawodowemu własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.

W skardze kasacyjnej, którą Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, strona kwestionowała stanowisko wyrażone w opinii, które nie podlegało kontroli sądowej, gdyż stanowiło jedynie element stanu faktycznego sprawy. Samego trybu wydawania opinii oraz jej charakteru strona skarżąca nie kwestionowała.

Stąd też skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Mając na względzie, że zaaprobowane przez Sad I instancji stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej co do wydania zaskarżonej opinii w trybie art. 106 k.p.a. okazało się wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu.