Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 254/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 3 i 4, art. 70 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubrza z dnia 25 kwietnia 2019 r., Nr VI/43/2019 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 3 i ust. 4 oraz § 9 ust. 4, ust. 5 i ust. 6, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od Gminy Lubrza na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2019 r. Rada Gminy Lubrza - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą - podjęła uchwałę Nr VI/43/2019 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Lubrza oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, niewchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W § 6 ust. 2 uchwały Rada postanowiła, że warunki nabycia nieruchomości przez Gminę ustala się w drodze rokowań, a w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami Gminy nabycie nieruchomości może nastąpić w drodze przetargu, za cenę nieprzekraczającą kwoty określonej na ten cel w uchwale budżetowej. W rozdziale 3. - Zasady zbywania nieruchomości gruntowych, Rada zadecydowała w § 8 ust. 3 uchwały, że zwalnia się z obowiązku zbycia w drodze przetargowej nieruchomości gruntowe:

1) przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową;

2) gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została przez dzierżawcę zabudowana za zgodą wydzierżawiającego oraz na podstawie pozwolenia na budowę.

Natomiast przepisu § 8 ust. 3 nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki (§ 8 ust. 4 uchwały). Rada określiła też w § 9 ust. 4 uchwały, że cena nieruchomości gruntowej zbywanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań może być rozłożona na raty na zasadach określonych w ustawie. Natomiast roszczenia Gminy z tytułu niespłaconej, rozłożonej na raty reszty należności podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu (§ 9 ust. 5 uchwały). Z kolei w razie zbycia przez nabywcę nieruchomości, o której mowa w ust. 4, rat całość niespłaconej ceny staje się natychmiast wymagalna (§ 9 ust. 6 uchwały).

W dniu 26 kwietnia 2019 r. (data wpływu) uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru.

Pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 6 ust. 2, § 8 ust. 3, § 9 ust. 4-6, z powodu istotnego naruszenia prawa, oraz wniósł o zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zapis § 6 ust. 2 uchwały jest nieprecyzyjny i byłby bardzo trudny do wykonania, ponieważ to zbywca decyduje, w jakiej formie nastąpi zbycie nieruchomości. Poza tym właściciel nieruchomości, będący osobą fizyczną nie będzie mógł zbyć nieruchomości w drodze przetargowej. Nabywając zaś nieruchomość od innej jednostki samorządu terytorialnego, Gmina nie może oczekiwać zrealizowania tej umowy w formie rokowań, jeżeli co innego będzie wynikało z przepisów ustawy bądź uchwały w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Natomiast § 8 ust. 3 uchwały narusza - zdaniem Wojewody - art. 37 ust. 3 ustawy. Niezgodnie z tym przepisem Rada ograniczyła bowiem możliwość odstąpienia od zbycia w trybie przetargowym tylko do nieruchomości gruntowych oraz w sposób niedopuszczalny zmodyfikowała przesłankę wynikającą z art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy. Po pierwsze, jako warunek odstąpienia od zbycia w trybie przetargowym wskazano zabudowanie nieruchomości przez dzierżawcę za zgodą wydzierżawiającego, a po drugie wskazano, że nieruchomość ta ma być zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Z kolei ujęte w § 9 ust. 4-6 uchwały zapisy stanowią kwestie cywilnoprawne i nie powinny znaleźć się w akcie prawa miejscowego. Wedle Wojewody, ingerencja w treść umowy nie tylko narusza zakres kompetencji organów gminy, ale również narzuca stronom czynności cywilnoprawnej treść istotnych postanowień umowy, co jest niezgodne z zasadą swobody umów, uregulowaną w art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025).

W odpowiedzi na skargę Gmina Lubrza nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody i wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Gmina stwierdziła, że treść § 6 ust. 2 uchwały nie jest zapisem nieprecyzyjnym i trudnym do wykonania. Rada na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. jest upoważniona do określenia w taki sposób warunków nabycia nieruchomości, niezależnie od formy, jaką przewidywałby zbywca. Analizowany zapis uchwały nie sprzeciwia się przepisom ustawy, a jedynie precyzuje formy aprobowane przez Gminę. Natomiast, w ocenie Gminy, treść § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały jest w pełni zgodna z przepisem art. 37 ust. 3 pkt 1 ustawy, zaś w przypadku § 8 ust. 3 pkt 2 uchwały różnica z przepisem ustawy sprowadza się jedynie do określenia przesłanek zwolnienia w innej kolejności. Gmina nie dopatrzyła się w tym zakresie zawężenia możliwości odstąpienia od trybu przetargowego, o którym mowa jest w skardze. Odnośnie do ostatniego zarzutu skargi Gmina podniosła, że § 9 ust. 4-6 zaskarżonej uchwały nie narusza zasady swobody umów, gdyż określa możliwość, a nie obowiązek rozłożenia ceny nieruchomości na raty. Kwestionowane przez Wojewodę zapisy uchwały w tym zakresie mają na celu jedynie zapewnienie jasności i przejrzystości warunków zawierania umów z jednostką samorządu terytorialnego. Gmina dowodziła, że swoboda umów wyrażona w przepisie art. 353¹ K.c. nie ma charakteru nieograniczonego i wyznaczona jest m.in. granicami ustawy, a takim wyznacznikiem ustawowym jest uprawnienie dla rady gminy do określenia zasad, przewidziane w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., przy czym konsekwencją ich uchwalenia jest obowiązek stosowania tych zasad przez wójta.

Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniósł, że w zarzucanym przez Wojewodę Opolskiego zakresie nie doszło do istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Po myśli art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Lubrza z dnia 25 kwietnia 2019 r. nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Lubrza z dnia 25 kwietnia 2019 r., Nr VI/43/2019, w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Lubrza oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, niewchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

W niniejszej sprawie podstawę prawną ocenianej uchwały, jak już wskazano wcześniej, stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. T. Moll [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 404-405). Do organu wykonawczego gminy należy więc bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 23/13, dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, wedle którego rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1354/14). Zauważenia również wymaga, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określone zostały w cyt. już wyżej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej ustawą.

W świetle powyżej powiedzianego, dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd nie podzielił zarzutu Wojewody Opolskiego dotyczącego nieprecyzyjnego charakteru przepisu § 6 ust. 2 uchwały, czy też trudności jego wykonania. W omawianym zapisie uchwały Rada postanowiła, że warunki nabycia nieruchomości przez Gminę ustala się w drodze rokowań, a w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami Gminy nabycie nieruchomości może nastąpić w drodze przetargu, za cenę nieprzekraczającą kwoty określonej na ten cel w uchwale budżetowej. Zdaniem Sądu, treść tego przepisu jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Rada wyraziła w taki sposób swoją wolę i działała w granicach przysługującego jej - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. - upoważnienia do określenia reguł postępowania w zakresie warunków nabycia nieruchomości. Inną natomiast kwestią jest ocena zasadności przyjętego rozwiązania, ale nie jest to materia podlegająca kontroli czy kwestionowaniu przez organ nadzoru, jak również przez Sąd. Ocena w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się bowiem przede wszystkim do zbadania, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Niewątpliwe zaś w zakresie analizowanego zapisu uchwały Rada Gminy uwzględniła wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Poza tym Wojewoda nie wykazał, by doszło w tym przypadku do naruszenia prawa, w szczególności nie wskazał żadnego przepisu, który został naruszony zakwestionowanym postanowieniem uchwały.

Sąd zgodził się natomiast z zarzutami organu nadzoru odnośnie do pozostałych zapisów uchwały objętych skargę, choć o takim stanowisku - jeśli chodzi o § 9 - zadecydowały inne przyczyny niż wskazane przez Wojewodę. Przechodząc już do szczegółowej analizy uchwały stwierdzić przyjdzie, że zaskarżony przez Wojewodę § 8 ust. 3 pkt 2 uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej, zawartej w art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy. Po myśli tego przepisu, odpowiednia rada lub sejmik województwa, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą podjąć odpowiednio zarządzenie albo uchwałę o odstąpieniu od zbycia w drodze przetargu nieruchomości zabudowanych na podstawie zezwolenia na budowę lub których zabudowa została zalegalizowana zgodnie z procedurami przewidzianymi w odrębnych przepisach, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się osoba, która dzierżawi lub użytkuje nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat. Rada Gminy, wprowadzając zatem w § 8 ust. 3 pkt 2 uchwały zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargowej nieruchomości gruntowej, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została przez dzierżawcę zabudowana za zgodą wydzierżawiającego oraz na podstawie pozwolenia na budowę, w sposób nieuprawniony doprowadziła do zmiany treści przytoczonego przepisu ustawowego. Przepis ten nie przewiduje bowiem warunku, że to dzierżawca dysponujący umową zawartą na co najmniej 10 lat ma zabudować nieruchomość i tylko na podstawie pozwolenia na budowę. W tym przypadku nie mamy zatem do czynienia - jak twierdzi Gmina - tylko ze zmianą kolejności przesłanek zwolnienia, określnych w art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy. Powyższe świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Gminy, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności tego zapisu uchwały. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1190/18, wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2190/18). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się argumentacją przedstawioną w wyroku z dnia 4 września 2019 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, który - odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - stwierdził, że naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. O wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego można zatem mówić wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami). Taka sytuacja niewątpliwe wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do powyższego, w ocenie Sądu, do istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy doszło również w treści § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały, w którym ustalono zasady zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargowej nieruchomości gruntowe, w takim zakresie, jaki przewiduje art. 37 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, odpowiednia rada lub sejmik województwa, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą podjąć odpowiednio zarządzenie albo uchwałę o odstąpieniu od zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmiot, dla którego są to cele statutowe i którego dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Jeszcze raz zatem podkreślenia wymaga, że powtórzenie regulacji ustawowych przez uchwałę jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1034/14). W konsekwencji należało również stwierdzić nieważność ust. 4 § 8 uchwały, który pozostaje w bezpośrednim związku z ust. 3 tej regulacji.

Kolejną istotną wadliwością zaskarżonej uchwały jest przewidziana w jej § 9 ust. 4 możliwość rozłożenia na raty ceny nieruchomości gruntowej. W tym zakresie dostrzec przyjdzie, że kwestie płatności reguluje art. 70 ust. 2 u.g.n., który stanowi, iż cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie. Ustęp 4 § 9 uchwały stanowi więc niedopuszczalne powtórzenie części regulacji ustawowej, odsyłając przy tym do bliżej nieokreślonych zasad u.g.n., co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tego zapisu. Z kolei z przepisem tym powiązany jest ust. 6 § 9 uchwały, który z tej przyczyn też należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Natomiast § 9 ust. 5 uchwały mówiący o zabezpieczeniu hipotecznym również reguluje materię już przewidzianą w art. 70 ust. 2 u.g.n. i to w sposób zawężający. Ustawodawca w art. 70 ust. 2 u.g.n. nie wykluczył bowiem jeszcze innych form zabezpieczenia wierzytelności, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Tymczasem w § 9 ust. 5 uchwały Rada zawęziła w sposób nieuprawniony konieczność zabezpieczenia roszczeń Gminy z tytułu niespłaconej, rozłożonej na raty reszty należności, tylko do hipoteki. Z tego względu zapis ten dotknięty jest wadą istotnego naruszenia prawa i w konsekwencji należało stwierdzić jego nieważność.

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd uznał, że w podjętym akcie - w zakresie omówionych i ujętych w punkcie 1 sentencji wyroku zapisów uchwały - Rada Gminy Lubrza istotnie naruszyła prawo, gdyż zmodyfikowała bądź powtórzyła przepisy ustawowe, do czego nie była uprawniona. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przewiduje bowiem właściwość rady jedynie wówczas, gdy dana materia nie została uregulowana w drodze ustawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych zapisów uchwały, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

Natomiast w pozostałym zakresie, w punkcie 2 sentencji wyroku, oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, o co wnosił Wojewoda Opolski.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ich wysokość obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).