Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 489/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 14 ust 5 pkt 1 lit a i b, 14 ust 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Milanówek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1873/17 w sprawie ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miasta Milanówek z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w prowadzonych przez Gminę Milanówek przedszkolach, oddziałach przedszkolnych, w szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od W. C. na rzecz Miasta Milanówek kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1873/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. C. na uchwałę Rady Miasta Milanówek z 26 stycznia 2017 r., nr 242/XXVIII/17, w przedmiocie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5

w prowadzonych przez Gminę Milanówek przedszkolach, oddziałach przedszkolnych,

w szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego:

1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądził od Miasta Milanówek na rzecz skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

W dniu 26 stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g."), art. 14 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, ust. 5a, ust. 5g

i ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty") oraz art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych") Rada Miasta Milanówek wydała następującą uchwałę:

§ 1. 1. Bezpłatne usługi w zakresie realizacji podstawy programowej świadczone są przez publiczne przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, prowadzone przez Gminę Milanówek w wymiarze pięciu godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku.

2. Czas na realizację podstawy programowej ustala się w godzinach określonych w statucie przedszkola/szkoły lub organizacji innej formy wychowania przedszkolnego.

§ 2. 1. Za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, o których mowa w § 1 ustala się opłatę w wysokości 1,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć.

2. Opłata, o której mowa w ust. 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia.

3. Z opłaty, o której mowa w ust. 1 zwalnia się w całości dzieci posiadające na dzień 30 września roku szkolnego aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

§ 3. Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń, ustalana jest jako iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w § 2, liczby dni pracy w danym miesiącu oraz zadeklarowanej przez rodziców/prawnych opiekunów dziecka dziennej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, innej formie wychowania przedszkolnego ponad wymiar określony w § 1.

§ 4. W przypadku nieobecności dziecka opłata, o której mowa w § 3 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne.

§ 5. Warunki korzystania z wychowania przedszkolnego, wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych oraz opłat za wyżywienie, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola/szkoły a rodzicami/prawnymi opiekunami dziecka.

§ 6. Traci moc Uchwała Nr 412/XXXV/14 Rady Miasta Milanówka z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Milanówek (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3227).

§ 7. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Milanówka.

§ 8. Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że 9 grudnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1985), która wprowadziła zmiany w finansowaniu wychowania przedszkolnego. Zgodnie z powyższą ustawą, począwszy od roku 2017, dzieci sześcioletnie uczęszczające do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych zostały objęte subwencją oświatową. Jednocześnie nowelizacja zniosła możliwość pobierania przez organ prowadzący opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 6 lat. Na podstawie zmienionego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w prowadzonych przez gminę publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego. Przy określaniu wysokości opłat, rada gminy uwzględnia czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie krótszy niż 5 godzin dziennie oraz może ustalić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała zawiera uregulowania odnoszące się do zmienionego stanu prawnego oraz zachowuje wysokość dotychczas obowiązującej w Gminie Milanówek opłaty. Wprowadza jednocześnie w § 2 nowe zapisy dotyczące całkowitego zwolnienia z opłat niektórych dzieci. Zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały z opłaty zwalnia się dzieci posiadające na dzień 30 września roku szkolnego aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Zwolnienie takie zaproponowano z uwagi na fakt, iż na dzieci niepełnosprawne, wykazane w bazie danych Systemu Informacji Oświatowej wg stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, gmina otrzymuje dodatkową część oświatową subwencji ogólnej z przeznaczeniem na realizację zadań związanych kształceniem tych dzieci. Wychowanie dziecka niepełnosprawnego niesie ze sobą ogromny wysiłek nie tylko organizacyjny, ale także finansowy dla rodziców/prawnych opiekunów niepełnosprawnych dzieci, dlatego zdaniem Rady Miasta zastosowanie proponowanego zwolnienia jest w pełni zasadne.

Rada wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 ww. ustawy, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Jednocześnie zgodnie z art. 5 ww. ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wymienione wyżej przesłanki w tym przypadku zachodzą. Proponowana treść uchwały zawiera regulacje, które nie są sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz działają zdecydowanie na korzyść mieszkańców, zawężając grupę osób zobligowanych do ponoszenia opłaty za wychowanie przedszkolne w prowadzonych przez Gminę Milanówek jednostkach wychowania przedszkolnego.

Pismem z 16 sierpnia 2017 r. W. C. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła w nim, że zaskarżona uchwała ustala stałą, zryczałtowaną opłatę za korzystanie z publicznego przedszkola w gminie Milanówek za każdą rozpoczętą godzinę, co jest ewidentnie sprzeczne z art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym ustawodawca przewidział naliczanie opłaty za "godzinę zajęć", zatem opłata powinna być naliczana za każdą pełną godzinę, a nie za godzinę rozpoczętą i rodzic, bądź opiekun dziecka nie może ponosić opłaty w wysokości 1 zł, jeżeli dziecko korzysta ze świadczeń przedszkola przez niepełną godzinę. Ponadto brak jest podstaw do pobierania opłaty za z góry zadeklarowaną przez rodzica liczbę godzin pozostawania dziecka w przedszkolu bez uwzględnienia czasu, w którym dziecko realnie przebywa w przedszkolu. Niezależnie od powyższego wskazała, że ustawa nie przewiduje obowiązku zawierania umowy cywilnoprawnej w zakresie usług przedszkolnych, stąd uchwała Rady Miasta nie może kreować takiego obowiązku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając jej sprzeczność

z art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty przez ustalenie, że naliczanie opłaty za świadczenie usług przez publiczne przedszkole w Milanówku odbywa się za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, podczas gdy opłata powinna być naliczana za rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Milanówek wniósł o jej oddalenie. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że po ponownym przeanalizowaniu postanowień zawartych w przedmiotowej uchwale organ doszedł do wniosku, iż opłata winna być naliczana za każdą godzinę, dlatego też podjęto działania, mające na celu wyeliminowanie z uchwały wadliwych postanowień. Przygotowano projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, zgodnie z którym § 2 ust. 1 otrzyma brzmienie: "Za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, o których mowa w § 1, ustala się opłatę w wysokości 1 zł za każdą godzinę zajęć.", a § 3 i 4 zostaną uchylone, co też uczyniono w uchwale z 28 listopada 2017 r., nr 363/XL/17.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Milanówka z 26 stycznia 2017 r. została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i stanowi akt prawa miejscowego, bowiem została podjęta na mocy upoważnienia ustawowego (art. 40 u.s.g.) i zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym, tj. do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Podniósł, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeśli jest ona aktem prawa miejscowego.

Skoro zatem w niniejszej sprawie sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego, to brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności i nie ma przy tym znaczenia również i to, że została ona już uchylona na podstawie kolejnej uchwały z 28 listopada 2017 r., nr 363/XL/17, bowiem wywołała ona skutki prawne w określonym czasie i na jej podstawie pobierane były opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu, a w konsekwencji mogą np. być egzekwowane zaległe opłaty. Wobec powyższego jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawi ją mocy prawnej w całości ex tunc, a więc tak, jakby nigdy nie była podjęta.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do treści art. art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty wysokość opłaty, o której mowa w ust. 5 pkt 1, nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć, przy czym pełna regulacja kompetencyjna mieszcząca się w art. 14 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy pozwala organowi uchwałodawczemu określać wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego wprowadzonych przez gminę:

a) w publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2,

b) w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty jest przy tym jasne i nie wymaga wykładni, bowiem wysokość opłaty, o której mowa w ust. 5 pkt 1, pozwala określać wysokość nieprzekraczającej 1 zł za godzinę zajęć. Tymczasem w zaskarżonej uchwale wysokość opłaty została określona w sposób sprzeczny z upoważnieniem ustawowym. Unormowanie § 2 ust. 1 uchwały wyraźnie bowiem wykracza poza uprawnienia ustawowe zawarte w artykule 14 ust. 5a ustawy w szczególności przez to, że prawodawca nie uzyskał możliwości takiego regulowania przedmiotu sprawy, jakie zostało zawarte w tym przepisie uchwały. Sformułowanie "rozpoczętą" godzinę pobytu dziecka w przedszkolu zostało użyte w tym akcie prawnym poza przepisem prawa stanowiącym oparcie prawne dla tej uchwały. Tym samym to postanowienie uchwały stoi w sprzeczności z powołanym przepisem ustawy. Z tego też powodu nie mogła się ostać w obiegu prawnym zaskarżona uchwała, co zresztą organ sam przyznał w odpowiedzi na skargę.

Sąd ten zauważył, że w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") mowa jest o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości lub w części, przy czym ani owa ustawa, ani też ustawa o samorządzie gminnym nie określa, co należy rozumieć przez stwierdzenie nieważność w części, w szczególności czy tego rodzaju uprawnienie orzecznicze może odnosić się do części przepisu prawnego, a w niniejszym przypadku do słowa "rozpoczętą". Wątpliwość interpretacyjną z tym związaną należy zdaniem Sądu rozstrzygnąć w ten sposób, że pod pojęcie "w części" można podciągnąć konkretne unormowanie w całości, a nie jego fragmenty. Zatem, mając na uwadze treść § 2 ust. 1 uchwały, nie można poprzestać jedynie na rektyfikowaniu takiego unormowania i usuwaniu z niego tylko jednego słowa. Należy przy tym mieć na uwadze, że – jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny – redakcja tekstu prawnego powinna być spójna, przejrzysta i nie budząca wątpliwości adresatów norm (vide: wyrok TK z dnia 30 października 2001 r. sygn. akt K/3300). Z tego zatem powodu Sąd pierwszej instancji postanowił unieważnić całe ww. unormowanie, a nadto i unormowania kolejne, które ściśle łączą się z § 2 ust. 1 uchwały, tj. § 3 i § 4. Podał, że trzeba bowiem mieć na uwadze, że powyższe regulacje odnoszą się wprost do opłaty, o której mowa w § 2 ust. 1.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 132 p.p.s.a., a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Milanówek reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji automatyczne uznanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Milanówek nr 242/XXVIII/17 z 26 stycznia 2017 r. w sytuacji, w której naruszenie interesu prawnego nie miało charakteru realnego i aktualnego w całym okresie obowiązywania uchwały, co wykluczało legitymację skarżącej do zaskarżenia danego aktu i stwierdzenia jego nieważności przez Sąd pierwszej instancji w całości;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji etapu badania dopuszczalności skargi i weryfikacji twierdzeń skarżącej odnośnie naruszenia jej interesu prawnego, podczas gdy istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest weryfikacja przez sąd administracyjny subiektywnego twierdzenia strony skarżącej, że uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 14 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miasta Milanówek nr 242/XXVIII/17 z 26 stycznia 2017 r., podczas gdy skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w całości, jak również uchwała ta nie została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a., co miało istoty wpływ na wynik sprawy, poprzez sformułowanie sentencji wyroku bez wyraźnego określenia zakresu stwierdzenia nieważności uchwały, w sposób pozwalający na przyjęcie, że skutek w postaci nieważności dotyczy całości uchwały, przy jednoczesnym zaznaczeniu w uzasadnieniu orzeczenia, że wolą Sądu pierwszej instancji było stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w jej części, podczas gdy Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części, a więc jego obowiązkiem jest takie sformułowanie sentencji orzeczenia, która jasno będzie wskazywać zakres skutku w postaci nieważności, jak również nie będzie tworzyć wewnętrznej sprzeczności orzeczenia;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależytą konstrukcję uzasadnienia i nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, niekorespondujących z sentencją orzeczenia, podczas gdy Sąd powinien dokładnie wyjaśnić podstawy rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny, bez wewnętrznych sprzeczności i w sposób pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W szczególności podniósł, że wnosząc skargę na akt prawa miejscowego skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Gmina Milanówek w toku postępowania kwestionowała interes prawny skarżącej, ponieważ nie wykazała ona, że zaskarżona uchwała rzeczywiście oddziaływała na jej sferę uprawnień lub obowiązków. Skarżąca miała zawartą umowę z [...] Przedszkolem "[...]" dopiero od 1 września 2017 r. Również dopiero od tego dnia w tym przedszkolu wprowadzono system rozliczeń wyznaczony zaskarżoną uchwałą, ponieważ wcześniej placówka ta nie miała charakteru przedszkola publicznego, a więc nie miały do niej zastosowania normy określone w zaskarżonej uchwale. Powyższe oznacza, że skarżąca nie podlegała pod dyspozycję § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały przez cały okres jej obowiązywania. Sąd pierwszej instancji

pominął etap badania przesłanek dopuszczalności skargi i nie odniósł się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej. Organ podniósł, że zakres stwierdzenia nieważności wyznaczają granice interesu prawnego skarżącej. Skoro zatem skarżąca nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w całym okresie jej obowiązywania, skarga winna ulec oddaleniu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy sformułował sentencję wyroku. Sąd określając swoje rozstrzygnięcie, pominął wyraźne określenie zakresu stwierdzenia nieważności uchwały, ponieważ nie określił czy stwierdza nieważność uchwały w całości, czy w części. Brak takiego określenia należy uznać za sprzeczne z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. Sposób sformułowania sentencji wyroku pozwala na przyjęcie, że stwierdzona nieważność dotyczy całości uchwały. Takie rozstrzygnięcie pozostaje jednak nieusprawiedliwione, w szczególności wobec faktu, że nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała w całej swej treści jest sprzeczna z ustawą o systemie oświaty. Nadto Sąd ten sformułował uzasadnienie, które jest wewnętrznie nielogiczne i przedstawione bez dokonania szczegółowego wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie koresponduje z treścią sentencji orzeczenia, ponieważ wbrew niej wskazuje, że w istocie wolą Sądu było stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, a dokładnie co do § 2 ust. 1 oraz § 3 i § 4.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed NSA.

Zarządzeniem z 9 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na ww. zapytanie wszystkie strony taką zgodę wyraziły, w związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Za trafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez nienależytą konstrukcję uzasadnienia i nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, niekorespondujących z sentencją orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że sporządzone w sprawie uzasadnienie wyroku jest niespójne co do treści z rozstrzygnięciem zawartym w jego sentencji. Jak bowiem wynika z treści sentencji zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Nie wskazał przy tym, wbrew wymogowi art. 147 § 1 p.p.s.a., w jakiej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Z treści natomiast uzasadnienia wyroku wynika, że zamiarem Sądu meriti było stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1, § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sytuacji za trafny również uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a.

W sprawie zatem występuje niezgodność pomiędzy treścią sentencji zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem - co trafnie zostało zakwalifikowane przez skarżącego kasacyjnie, jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie wyraża się w tym, że wyrok obejmuje rozstrzygnięcia, których nie ma w jego uzasadnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2006 r., sygn. I OSK 990/05, LEX nr 198283; z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. II FSK 366/08, LEX nr 561755; z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 457/12, LEX nr 1559773; z dnia 7 października 2014 r., sygn. II GSK 1285/13, LEX nr 1591986). Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z uwagi na wewnętrzną niespójność zaskarżonego wyroku (niezgodność pomiędzy jego sentencją a uzasadnieniem), nie sposób jednoznacznie ustalić czy w następstwie wydania tego wyroku powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały w części, czy w całości. Trzeba przy tym mieć też na uwadze, że na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.), wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego ogłasza się w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wyrok sądu administracyjnego, wydany na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., musi być sformułowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości, co do zakresu obowiązywania i treści danego aktu prawa miejscowego. Ingerencja sądu administracyjnego nie może powodować wątpliwości co do zakresu mocy obowiązującej tego aktu.

Za usprawiedliwiony także uznać należało zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji etapu badania dopuszczalności skargi i weryfikacji twierdzeń skarżącej odnośnie naruszenia jej interesu prawnego, jak również zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji automatyczne uznanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia uchwały.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie w jej zaskarżeniu. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, "Wspólnota" 1992/18, s. 17). Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie stwarza podstawę do sprecyzowania cech tego interesu. Jego istotą jest naruszenie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku uchwały podjętej przez organ gminy. Interes prawny powinien być więc aktualny, realny, osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (Andrzej Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, LEX).

Innymi słowy, kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa powszechnie obowiązującego. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 2435/15, LEX nr 2352646).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca powinna była wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w świetle akt sprawy trudno przesądzić czy skarżąca wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, na co słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej instancji rozważał problem interesu prawnego, a zważyć należy, że istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest weryfikacja przez sąd administracyjny subiektywnego twierdzenia strony skarżącej, że uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie oraz, że przesłanka ta jest warunkiem skuteczności skargi. Tymczasem, nie badając istnienia w sprawie ww. przesłanki, Sąd pierwszej instancji przystąpił do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, uznając niejako "automatycznie" – jak podnosi autor skargi kasacyjnej – legitymacji skarżącej do zaskarżenia uchwały.

Powyższe uchybienia dawały podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Za przedwczesny natomiast w tej sytuacji uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 14 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miasta Milanówek nr 242/XXVIII/17 z 26 stycznia 2017 r., podczas gdy skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w całości, jak również uchwała ta nie została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. Kwestia bowiem posiadania przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały nie była dotychczas przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Oceny tej także nie może dokonać na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny. Oceny tej winien dokonać Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.