Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 69/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138, 156 § 1 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 47/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w [...] na decyzję Nadleśniczego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Fundacji [...] w [...] na rzecz Nadleśniczego [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 47/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] w [...], stwierdził nieważność decyzji Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], a także zasądził od Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na rzecz Fundacji [...]w [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. Fundacja [...] w [...] zwróciła się do Nadleśniczego [...], w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie informacji w zakresie podania nazw podmiotów prawnych, które złożyły oferty wygrywające na aukcjach sprzedaży drewna z Nadleśnictwa [...] o wskazanych numerach, zgodnie z numeracją określoną na portalu e-drewno.pl, zakończonych w dniu [...] września 2017 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2007 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), skierowaną do M.D., Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Na skutek odwołania Fundacji [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., zatytułowaną "Odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...]", Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Fundacja [...] zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji w sytuacji, gdy jej ujawnienie nie narusza tajemnicy przedsiębiorcy i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie lub odrzucenie i zasądzenie zwrotu kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym na wstępie wyroku dostrzegł rażące błędy proceduralne w sformułowaniu zarówno decyzji organu I, jak i II instancji, które uzasadniały stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził bowiem, że decyzja Nadleśniczego z dnia [...] listopada 2017 r. została skierowana do niewłaściwego adresata – M.D., która nie była wnioskodawcą jako osoba fizyczna, lecz jedynie reprezentowała Fundację [...] jako jej prezes i w imieniu Fundacji podpisywała wszelką dokumentację, w tym wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] września 2017 r., a następnie odwołanie i skargę do Sądu. Z decyzji organu I instancji wynika, że rozpatrzono wniosek M.D. złożony w dniu [...] października 2017 r., tymczasem należało rozpatrzyć wniosek Fundacji [...] z dnia [...] września 2017 r. Błędy te, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. stanowiły, w ocenie Sądu I instancji, rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. podstawowymi elementami decyzji administracyjnej jest oznaczenie strony oraz zawarcie rozstrzygnięcia, co powinno być sformułowane prawidłowo i zgodnie ze stanem faktycznym. Tymczasem, decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. tych wymogów nie spełniała.

Sąd uznał, że wadą nieważności zostało dotknięte także rozstrzygnięcie drugoinstancyjne z dnia [...] grudnia 2017 r., które wprawdzie zostało skierowane do właściwego adresata, jednakże nie spełniało wymogów wynikających z art. 138 k.p.a., wyczerpująco wymieniającego sposoby rozstrzygnięcia odwołania złożonego od decyzji organu I instancji. Decyzja ta nie zawiera żadnego ze sposobów rozstrzygnięcia wymienionych w art. 138 k.p.a. i nie odnosi się do decyzji organu I instancji, a jedynie po raz drugi odmawia udostępnienia informacji publicznej, tak jakby wydano decyzję ponownie w I instancji. Takiej formy zakończenia postępowania odwoławczego nie przewidują przepisy k.p.a.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził nieważność obu decyzji Nadleśniczego, uznając za przedwczesne dokonanie oceny merytorycznej kontrolowanych rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący nie jest organem administracji publicznej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie, przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 k.p.a., poprzez uznanie, że Nadleśniczy działający w imieniu skarżącego, działał jako organ odwoławczy, podczas gdy Nadleśniczy nie jest organem administracji publicznej;

b) art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Nadto, na podstawie art. 182 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim, trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji nie uwzględnił bowiem specyfiki tego postępowania, w szczególności zaś uwarunkowań dotyczących skarżonego podmiotu, niebędącego organem władzy publicznej, wynikających z treści przepisu art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego wydawana po rozpatrzeniu odwołania musi zawierać jedno ze wskazanych w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięć. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wydawanych w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, określając wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych. Stąd też, podjęcie innego rodzaju rozstrzygnięcia, nieprzewidzianego w art. 138 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 926/10, LEX nr 745378).

Postępowanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej jest jednakże postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym.

Przepisy k.p.a. stosuje się w sprawach dotyczących informacji publicznej odpowiednio wyłącznie do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ władzy publicznej, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 tej ustawy, wydaje bowiem decyzję.

Zgodnie natomiast z treścią art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Nadto, wnioskodawca nie składa odwołania od odmownego rozstrzygnięcia, lecz może wystąpić do podmiotu, który je wydał o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się również odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Z powyższych względów, brak jest podstaw do kategorycznego stwierdzenia konieczności rygorystycznego stosowania art. 138 k.p.a. i konsekwencji z niego wynikających do rozstrzygnięcia podmiotu niebędącego organem władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania uwzględnianych w sprawie przepisów k.p.a., zwłaszcza przez podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3312/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, wyjaśnić należy, że w sytuacji gdy dwukrotnie orzeka ten sam organ, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ma on szersze uprawnienia reformacyjne, jako że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wskazuje się na brak podstaw do wydania w takim przypadku rozstrzygnięcia kasacyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzeniu samemu sobie. Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma bowiem możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie zostało zaskarżone rozstrzygnięcie Nadleśniczego, który nie jest organem władzy publicznej.

Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4 ust. 1, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności: podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3).

W związku z tym należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 788, ze zm.), Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei, w art. 32 ust. 2 tej ustawy wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należy m.in. nadleśnictwo (pkt 3). Natomiast, zgodnie z art. 35 ww. ustawy nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nadleśniczy, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3).

Nadleśniczy nie jest zatem organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz podmiotem reprezentującym Skarb Państwa zgodnie z odrębnymi przepisami, tj. przepisami ustawy o lasach - art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1193/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie wskazuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w przypadku podmiotu niebędącego organem władzy może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym nie podważa jej założeń. Minimum stanowi jedynie zachowanie formy decyzji. Chodzi przy tym wyłącznie o zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, a następnie ochrony sądowoadministracyjnej, a nie o kwalifikowanie rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej jako indywidualnych aktów administracyjnych w ich materialnym rozumieniu (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2860/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Nadleśniczy, istotnie skierował swoje pierwsze rozstrzygnięcie do osoby podpisującej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w imieniu Fundacji [...], jednakże w drugim rozstrzygnięciu w sposób precyzyjny i zgodnie ze złożonym wnioskiem określono adresata, który zresztą nie miał żadnych wątpliwości co do zakresu obu wydanych rozstrzygnięć odmawiających udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie stanowiło w istocie podtrzymanie stanowiska przedstawionego w pierwszej decyzji tak co do rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia, a więc odpowiadało wymogom utrzymania w mocy pierwszego rozstrzygnięcia. Brak zaś formalnego sfomułowania w tym zakresie nie może być uznany za istotne uchybienie.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych przez Nadleśniczego decyzji z przyczyn wskazanych w zaskarżonym wyroku. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy, zawierające zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 138 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., okazały się zatem usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając skargę w tej sprawie, Sąd I instancji, uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko, dokona merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji .

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.