Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2333/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 1, 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2012r. sygn. akt II SA/Wr 303/12 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 303/12, oddalił skargę K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., Burmistrz Miasta i Gminy Mirsk odmówił ustalenia na rzecz K. O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie na działkach nr [...] i [...] obręb Karłowiec Gmina Mirsk.

Odmowę uzasadniono tym, że nie można wprowadzić zmiany funkcji dla budynków gospodarczych z uwagi na brak w obszarze analizowanym obiektu, który jest użytkowany jako warsztat prowadzący działalność produkcyjną w zakresie obróbki metali.

W wyniku odwołania od ww. decyzji i wniosku K. O. o wyłączenie Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk od załatwienia przedmiotowej sprawy, postanowieniem z dnia 2 stycznia 2009 r. SKO w Jeleniej Górze wyznaczyło Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski do załatwienia przedmiotowej sprawy, uchylając wskazaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk z dnia [...] października 2008 r. i umarzając postępowanie toczące się przed tym organem.

Burmistrz Gminy i Miasta Gryfów Śląski decyzją z dnia [...] września 2009 r., odmówił ustalenia na rzecz K. O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie na działkach nr [...] i [...] obręb Karłowiec Gmina Mirsk.

Po rozpatrzeniu odwołania K. O., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób wadliwy przeprowadził analizę urbanistyczną konieczną do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzona analiza urbanistyczna nie spełniała przepisanych prawem wymogów, jako, że nie odpowiadała wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na niezaewidencjonowanej mapie oraz w nieodpowiedniej skali, tj. 1:10000). Ponadto, nie było dla Kolegium jasne, na czym polegają tzw. "wyniki analizy", które winny być na tej mapie wskazane. Zastrzeżenia budziła również nieczytelność tej mapy daleka od wymogu stosowania "czytelnej techniki graficznej". Kolegium wskazało również na konieczność ustalenia czy działalność, jaką miałby prowadzić inwestor, jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi K. O. na powyższą decyzję, wyrokiem z 29 kwietnia 2010 r., II SA/Wr 56/10 oddalił skargę.

Pismem z dnia 13 września 2010 r. K. O. powiadomił organ I instancji o zmianie rodzaju inwestycji, dla której żąda ustalenia warunków zabudowy, podkreślając, że obecnie inwestycja to: "zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr [...] i [...] obręb Karłowiec Gmina Mirsk".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta Gryfów Śląski odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr [...] i [...] obręb Karłowiec Gmina Mirsk.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, w wyniku odwołania K. O., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało w szczególności, iż aby móc ocenić czy organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar poddany analizie, niezbędne jest, aby analiza zawierała dane dotyczące szerokości frontu działki, które organ I instancji przyjął przy wyznaczaniu tego obszaru. Ponadto Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna w tej sprawie została sporządzona na niezewidencjonowanej mapie. Nadto obszar analizowany nie spełniał z jednej strony minimalnych wymagań, co do jego wielkości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 28 listopada 2011 r., II SA/Wr 549/11, odrzucił skargi złożone na powyższą decyzję przez K. O. oraz G. i S. K..

Burmistrz Gminy i Miasta Gryfów Śląski, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr 33/2011 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr [...] i [...] obręb Karłowiec Gmina Mirsk. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że ponownie dokonał analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, a także analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wokół parceli objętych wnioskiem wyznaczono zasięg trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, tj. około 150 m i ustalono, że są to tereny zielone niezainwestowane (tereny rolnicze lub trwałe użytki zielone).

Ponadto organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja w istocie sprowadza się do zmiany funkcji istniejących budynków, które zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę miały pełnić funkcję mieszkaniowo-gospodarczą i gospodarczą, a obecnie funkcję produkcyjną.

W ocenie organu, planowane, a raczej jak wynika z dostarczonych materiałów istniejące zamierzenie nie ma charakteru usług uzupełniających funkcję podstawową, jaką jest zabudowa mieszkaniowa. Nowo wprowadzana na tym terenie funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie ona mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją nie ograniczając jej, zaś bezkolizyjne współistnienie funkcji mieszkaniowej i produkcyjnej jest niemożliwe. Równocześnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie ze wskazaniem SKO analizą objął również tereny na wschód i na zachód od planowanej inwestycji. W granicach obszaru analizowanego funkcją podstawową jest funkcja mieszkaniowa. Budynkom mieszkalnym towarzyszą często zabudowania gospodarcze. Przy wjeździe do wsi od strony Gryfowa Śląskiego funkcjonuje warsztat zajmujący się naprawą i obsługą samochodów. Ponadto pod adresem Karłowiec 20 zarejestrowana jest działalność gospodarcza związana z usługami budowlanymi, jednak ani warsztat samochodowy, ani usługi zarejestrowane pod adresem Karłowiec 20 nie stanowią podstawy do ustalenia kontynuacji funkcji dla planowanego zamierzenia, czyli funkcji produkcyjnej. Wbrew temu, co sugeruje wnioskodawca planowane zamierzenie nie będzie miało charakteru usług na rzecz sąsiedniej ludności, a planowana funkcja nie będzie służyć obsłudze, czyli towarzyszyć funkcji podstawowej. Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż przedmiotową decyzję wydał w oparciu o złożony wniosek i dołączoną do niego dokumentację, a także wizję w terenie dotyczącą istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym, a nie w oparciu o oględziny innego zakładu należącego do wnioskodawcy, położonego poza obszarem analizowanym, o co zabiegał wnioskodawca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania K. O. od powyższej decyzji z [...] grudnia 2011r., utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaznaczono, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Jednakże nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowowprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej.

Kolegium podkreśliło, że inwestor zmienił nazwę swojego przedsięwzięcia z: "zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie" – na: "zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego".

W ocenie Kolegium sposób rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak również sposób dokonania przez organ I instancji analizy funkcji i rodzaju zabudowy jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. K. O. zmieniając zakres swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zmniejszył ilość maszyn (o dwie) jakie mają zostać zamontowane we wnioskowanym warsztacie. Świadczy to według niego o tym, że w miejscu tym planuje on jedynie świadczyć usługi lakiernicze i ślusarskie takie jak malowanie samochodów, elementów maszyn rolniczych, wykonywanie elementów metalowych w tym do maszyn, co w jego ocenie mieści się w granicach zapotrzebowania na usługi lokalnej ludności.

Zdaniem Kolegium, przedmiotowe usługi nie są usługami uzupełniającymi funkcję podstawową tego obszaru, a więc funkcję mieszkaniową. Oceniając kwestię czy wnioskowana zabudowa spełni warunek w zakresie kontynuacji funkcji, organ nie może poprzestać na dopuszczeniu do realizacji inwestycji dopuszczającej wszelkiego rodzaju usługi. Decyzja ustalająca warunki zabudowy musi określić rodzaj i zakres usług jakie dopuszcza do realizacji, a więc musi określić, czy chodzi np. o usługi świadczone dla zaspokajania podstawowych potrzeb ludności (usługi nieuciążliwe stanowiące uzupełnienie infrastruktury zabudowy mieszkaniowej) czy też o inne. W tym kontekście Kolegium wskazało, że to, iż w obszarze analizowanym znajduje się już warsztat samochodowy, czy też funkcjonuje firma świadcząca usługi budowlane bądź wynajem pokoi nie świadczy już od razu, iż każdy rodzaj zabudowy usługowej jest dopuszczalny na danym terenie. Słusznie zatem postąpił organ I instancji dokonując dogłębnej analizy zarówno wniosku inwestora jak i przedłożonego przez niego opracowania dokonanego przez Zakład Ochrony Środowiska "Decybel" i zasadnie wysnuł wniosek, iż usługi polegające na wytwarzaniu elementów metalowych opartych na procesach technologicznych opartych o proces obróbki skrawaniem nie można pogodzić z już istniejącą funkcją na danym obszarze.

Nie sposób uznać, że zakład zajmujący się wytwarzaniem elementów metalowych będzie współgrał z istniejącą funkcją mieszkaniową na danym obszarze, uzupełniał ją w jakiś sposób, czy też będzie pełnił tę samą funkcję co warsztat samochodowy bądź firma ogólnobudowlana. Przeniesienie przez K. O. dwóch maszyn do innego zakładu, nie zmienia faktu, że w tym wnioskowanym zamierzeniu w Karłowcu pozostaną dwie tokarki oraz frezarka uniwersalna do metali, a więc maszyny służące do obróbki skrawaniem, funkcji typowo produkcyjnej, której nie ma w analizowanym obszarze. Podobne uwagi Kolegium ma odnośnie drugiego elementu wniosku inwestora, a więc malowania proszkowego w komorze do nakładania farb proszkowych. Kolegium oczywiście nie stoi na stanowisku, że tylko identyczny w swym przedmiocie zakład produkcyjny znajdujący się na obszarze analizowanym mógłby być podstawą do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, chodzi bowiem o kwestię kontynuacji szeroko pojętej funkcji zabudowy, niemniej jednak funkcja, gdy mamy do czynienia z funkcją usługową jak w niniejszym przypadku, wymaga zbadania kwestii rodzaju planowanej inwestycji, a więc rodzaju zabudowy i sposobu użytkowania obiektów budowlanych do czego obligują organ przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, temu ma służyć tzw. charakterystyka inwestycji znajdująca się we wniosku inwestora, i z tej charakterystyki skorzystał w niniejszej sprawie organ I instancji słusznie wysnuwając wnioski o produkcyjnym charakterze planowanej inwestycji, który to charakter nie współgra z zastaną na danym obszarze funkcją.

Nadto Kolegium wskazało, że pomimo tego, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do inwestycji oddziałujących na środowisko tj. wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to niemniej jednak zwracając uwagę na jej charakter uznać ją należy za w pewien sposób uciążliwą dla okolicznych mieszkańców. Świadczą o tym chociażby odwołania stron przy poprzednich decyzjach w przedmiotowej sprawie. W żaden sposób, w ocenie Kolegium, nie można jej uznać za inwestycję pełniącą funkcję uzupełniającą do istniejącej funkcji podstawowej tego terenu, tj. funkcji mieszkalnej. To, że inwestor określił swoją inwestycję jako usługową oznacza jedynie tyle, iż określił rodzaj planowanej zabudowy nie wskazując rodzaju inwestycji, który to rodzaj wynika jednak dość jednoznacznie z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Organ odwoławczy stwierdził, że bezcelowym było dokonywanie oględzin innego zakładu wnioskodawcy, skoro zakład ten nie znajduje się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym stąd jego oględziny nie były związane z prowadzoną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu.

Za bezzasadne Kolegium uznało zarzuty co do naruszenia przez organ I instancji art. 8, art. 7 i art. 80 k.p.a. Również zarzut dot. niewyjaśnienia na podstawie jakich materiałów analitycznych organ I instancji przyjął, że warsztat K. O. już działa pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Kolegium nie stwierdziło naruszenia przez organ I instancji jakichkolwiek przepisów prawa procesowego jak i materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. W ocenie Kolegium organ w sposób właściwy i zgodny z obowiązującym przepisami prawa przeprowadził analizę urbanistyczną w niniejszej sprawie, wyznaczając granice obszaru analizowanego w odległości 150 m z każdej strony tej działki, przy szerokości frontu działki nr [...] – 47,8 m. Kolegium podkreśliło, że wskazane powyżej wyniki przeprowadzonej analizy nie pozwalają stwierdzić, że projektowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji.

Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy oraz uzyskano wymagane prawem uzgodnienia.

W skardze na powyższą decyzję K. O. zarzucił jej rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1. art. 7 i 80 k.p.a. poprzez:

a) błędne ustalenie przez organ II instancji, że podstawową funkcją terenu objętego analizą w zaskarżonej decyzji jest funkcja mieszkalna, podczas gdy w rzeczywistości podstawową funkcją jest funkcja mieszkaniowa zagrodowa rozumiana jako zespoły budynków mieszkalnych i gospodarczych powiązanych z produkcją rolniczą wraz z uzupełniającą zabudową usługową i produkcyjną o nieuciążliwym charakterze;

b) błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że do działalności produkcyjnej oraz usługowej jest wykorzystywany ten sam rodzaj maszyn, a działalność skarżącego ma charakter produkcyjny, podczas gdy w rzeczywistości te same maszyny są wykorzystywane przy planowanej działalności prowadzenia warsztatu świadczącego usługi z zakresu naprawy maszyn, ślusarstwa i malowania proszkowego (lakierowania);

c) błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że planowana przez skarżącego działalność z zakresu ślusarstwa i malowania proszkowego jest sprzeczna z istniejącą funkcją podczas gdy w rzeczywistości działalność ta jest związana z działalnością mieszczącą się w pojęciu funkcji towarzyszącej podstawowemu przeznaczeniu jakim jest funkcja mieszkaniowo-zagrodowa oraz rolnicza (budynki mieszkalne oraz gospodarcze służące produkcji rolnej);

d) błędnym przyjęciu przez organ II, że planowana przez skarżącego działalność z zakresu warsztatu świadczącego usługi ślusarstwa i malowania proszkowego (lakierowania) jest działalnością uciążliwą podczas gdy z przedstawionej analizy oddziaływania na środowisko wynika, że żadna z norm uciążliwości nie została przekroczona, zwłaszcza że organ nie wykazał, iż aktualne dla tego terenu normy uciążliwości zostaną w istotny sposób przekroczone;

e) błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że skarżący będzie prowadził w przyszłości działalność produkcyjną, mimo że ze względu na toczące się od roku 2008r. postępowanie cała produkcja została umiejscowiona w drugim zakładzie i nie jest planowana rozbudowa produkcji;

f) błędnym ustaleniu przez organ II instancji, że "na terenie Karłowiec 20 oprócz działalności wynajmu pokoi jest prowadzona działalność usługowa w postaci wynajmu pokoi, mimo że z przedstawionego wypisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że w pomieszczeniach gospodarczych działalność w postaci warsztatu obróbki wyrobów metalowych" – skutkiem czego organ II instancji błędnie przyjął, że na działkach objętych zaskarżoną decyzją przy dominującej funkcji mieszkaniowej będzie prowadzona działalność produkcyjna, która nie mieści się w granicach nieuciążliwej działalności usługowej, podczas gdy w rzeczywistości będzie prowadzona działalność usługowa korelująca z dominującą funkcją mieszkalno-gospodarczą służącą prowadzeniu działalności rolniczej;

2. naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji kryteriów, według których przyjął, że planowana działalność będzie działalnością uciążliwą skoro żadne z wskaźników immisji nie zostały naruszone.

Skarżący zarzucił także naruszenie przez organ II instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określanej dalej jako "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie wadliwego stanowiska co do potrzeby badania przez organ czy wnioskowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, stanowiącej jedną z przewidzianych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasad dobrego sąsiedztwa, jak również co do konieczności dokonania przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przewidzianej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy zasady dobrego sąsiedztwa, w tym również i powoływana przez organ odwoławczy zasada kontynuacji funkcji przewidziana art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wiążą się z powstaniem nowej zabudowy i w żadnym wypadku nie mają choćby częściowego zastosowania do sytuacji zmiany sposobu użytkowania budynków już istniejących (wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 czerwca 2009 r., II SA/Bd 194/09, publ. CBOSA; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 4, rok 2008, wydawca C.H.Beck, s. 500-501).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wbrew zatem zarzutom skargi, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ust.1 u.p.z.p. uzależnia nie tylko zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego, lecz także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).

Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania planowanej zabudowy jak i zmiany sposobu użytkowania obiektu do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Planowane zamierzenie musi być zatem nie tylko zbieżne z gabarytami i formą architektoniczną istniejących obiektów budowlanych, linią zabudowy, intensywnością wykorzystania terenu, ale obligatoryjnym jest również dostosowanie funkcji projektowanego obiektu, jak i dostosowanie funkcji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do funkcji obiektów już istniejących. Dopiero zgodność tychże aspektów zapewnia poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

Z uwagi na fakt, iż planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja ma na celu jedynie zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez zmiany jej parametrów architektonicznych, trafnie organy przyjęły by określenie wymagań tejże inwestycji ograniczyć jedynie do kontynuacji funkcji.

Zasada dobrego sąsiedztwa w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Przeznaczenie terenu dla pełnienia innej funkcji niż ta określona jako podstawowa jest zasadne jedynie wówczas, gdy służy obsłudze tej pierwotnej. Dokonując oceny zasadności dopuszczenia na wskazanym obszarze zabudowy innej niż funkcja dominująca, organ lokalizacyjny winien mieć na względzie także i to, że nie tylko rodzaj danej funkcji towarzyszącej, ale również sposób jej prowadzenia winien być podporządkowany podstawowemu celowi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika bowiem, iż w określonych warunkach niezbędne jest przyjęcie tożsamej funkcji a wyjątek może dotyczyć tylko zabudowy pozostającej w zgodzie z funkcją podstawową.

W sytuacji zaś, gdy decyzja lokalizacyjna ma wprowadzić na terenie z funkcją dominującą mieszkaniową – działalność usługową bądź produkcyjną, niezbędnym jest również rozważenie, czy dopuszczenie przez organ danego rodzaju działalności usługowej czy produkcyjnej, która może się wiązać ze wzmożonym hałasem, ruchem, i innego rodzaju immisjami, na takim terenie nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej.

Reasumując, obowiązek dostosowania się do funkcji istniejących obiektów, choć ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości wynikające z prawa własności, ma służyć jednak zapewnieniu ochrony ładu przestrzennego, w ramach którego mieści się także ład funkcjonalny.

Ocena zgodności planowanej inwestycji o funkcji odmiennej od istniejącej jako funkcji uzupełniającej winna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności sprawy, tak by nie prowadziła ona do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany stan zabudowy i funkcję istniejącą. Funkcja dodatkowa może być wprowadzona wyłącznie w sytuacji, gdy ma ona służyć obsłudze funkcji podstawowej.

Ustalenie zaś funkcji terenu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ocena jej kontynuacji następuje w oparciu o wyniki sporządzonej analizy określającej m.in. funkcję znajdujących się na obszarze analizowanym obiektów. Wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie.

I tak w oparciu o przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), organ orzekający zobowiązany jest do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, określonej wielkości obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p.

Z akt sprawy wynika, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z przepisami ww. rozporządzenia, tj. w odległości 150 m, przy szerokości frontu działki objętej wnioskiem (działki nr [...] obręb Karłowiec) wynoszącej 47,8 m. Analizą objęto tereny istniejącej zabudowy w granicach całego obrębu geodezyjnego Karłowiec, gmina Mirsk oraz tereny niezainwestowane położone na wschód i na zachód od parceli objętych wnioskiem – w granicach zasięgu trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem.

Niewątpliwe jest także w sprawie, że z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu – wynika, że na analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa. Budynkom mieszkalnym towarzyszą budynki gospodarcze. Tereny niezabudowane to w większości zieleń przydomowa, trwałe użytki zielone lub uprawy rolnicze. Jak wynika z ustaleń przeprowadzonej wizji w terenie, na analizowanym obszarze znajduje się warsztat związany z naprawą i obsługą samochodów oraz świadczone są usługi budowlane oraz najem pokoi.

Skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat świadczący usługi w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr [...] i [...] obręb Karłowiec Gmina Mirsk (pierwotnie planowana inwestycja obejmowała zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie).

W piśmie 27 września 2011 r. skarżący wyjaśnił, że dwie maszyny do obróbki metali, tj.: wytaczarko-frezarka i szlifierka uniwersalna do wałków znajdujące się w budynku mieszkalno-gospodarczym zostają przeniesione do zakładu produkcyjnego w Mińsku.

Oznaczało to, że w planowanej w niniejszej sprawie działalności polegającej na świadczeniu usług w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego na działkach nr [...] i [...], użytkowane w zamierzonej działalności będą w dalszym ciągu m.in. takie maszyny – urządzenia jak: szlifierki i frezarka .

Zamierzona przez skarżącego przedmiotowa działalność nie jest prostą działalnością warsztatową, którą można by uznać za usługę uzupełniającą do funkcji podstawowej – dominującej, z tej to przede wszystkim przyczyny, że wykorzystywane do tej działalności będą specjalistyczne maszyny do obróbki metalu.

Skoro w analizowanym obszarze podstawową funkcją jest funkcja mieszkaniowa – zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, to nie do pogodzenia z tą funkcją, jest zamierzona przez skarżącego działalność, której nie można przyjąć za funkcję uzupełniającą.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej. Za taką nie można natomiast uznać planowanej inwestycji.

Nie doszło też – zdaniem Sądu – do naruszenia art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż planowana przez skarżącego działalność będzie działalnością uciążliwą, z tej to przyczyny, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło jedynie, że planowaną inwestycję uznać należy za w pewien sposób uciążliwą dla okolicznych mieszkańców.

W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenach o podstawowej funkcji mieszkaniowej zamierzonej przez skarżącego działalności, a która wiąże się niewątpliwie ze zwiększonym hałasem, w konsekwencji stanowić może niedogodność utrudniającą realizację tejże funkcji mieszkaniowej. Chodzi tutaj o taką uciążliwość, która ma negatywny wpływ na komfort zamieszkiwania w pobliżu planowanego zamierzenia.

W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, iż w sprawie brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bowiem nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak kontynuacji funkcji.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

K. O. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na przebieg postępowania, tj. art. 7 i 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 3 i § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne ustalenie przez Sąd I instancji, że podstawową funkcją terenu objętego analizą w zaskarżonej decyzji jest funkcja mieszkalna z nieuciążliwymi usługami, podczas gdy w rzeczywistości podstawową funkcją jest funkcja zagrodowa skutkiem czego organ II instancji błędnie przyjął, iż na działkach objętych zaskarżoną decyzją, przy dominującej funkcji mieszkaniowej będzie prowadzona działalność produkcyjna, która nie mieści się w granicach nieuciążliwej działalności usługowej, gdy w rzeczywistości będzie prowadzona działalność usługowa korelująca z dominującą funkcją zagrodową związaną z prowadzeniem działalności rolniczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zabudowa zagrodowa to – w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. – w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych i do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Zabudowa mieszkaniowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwaniu), to jednak stanowią różny sposób zagospodarowania terenu, czego w niniejszej sprawie nie dostrzegł Sąd I instancji. Powyższe rozróżnienie zostało uwzględnione także w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podkreślając, iż zabudowa jednorodzinna dla obszaru oznaczonego MN 1 i objętego zaskarżoną decyzją ma charakter uzupełniający a nie podstawowy. Powyższe rozróżnienie jest na tyle istotne, iż funkcją uzupełniającą do zabudowy zagrodowej a więc z dominującą funkcją produkcji rolniczej, może być działalność usługowa polegająca na świadczeniu usług dla producentów rolnych polegająca na naprawie maszyn i wykonywaniu elementów metalowych.

Ustawodawca nie definiuje pojęcia działalności warsztatowej, dlatego posiłkując się definicją ogólną pod pojęciem warsztatu definiuje się pomieszczenie wyposażone w urządzenia i narzędzia do wykonywania określonych prac, najczęściej rzemieślniczych zaś pojęcie rzemiosła odnosi się do drobnej wytwórczości obejmującej wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami, co uzasadnia stanowisko, że działalność polegająca na usługach z zakresu ślusarstwa i malowania proszkowego mieści się w granicach działalności warsztatowej. Sąd I instancji nadto przyjął, iż posiadanie szlifierki i frezarki nie jest prostym narzędziem, mimo że nie zbadał jakiego typu są to narzędzia co miało wpływać na niezgodność planowanej działalności z podstawową funkcją.

Sąd I instancji uznał, iż planowana działalność, będzie działalnością która ze względu na hałas, w przypadku szlifierek i frezarek oraz zapach w przypadku komory lakierniczej, negatywnie wpłynie na komfort zamieszkania. Dalej Sąd I instancji wywiódł, iż planowana przez skarżącego działalność nie stanowi funkcji uzupełniającej do podstawowej funkcji przeznaczenia terenu jaką jest funkcja mieszkaniowa. Sąd pominął, iż niezawodowa działalność warsztatowa jest już prowadzona w budynkach gospodarczych wybudowanych z tymże przeznaczeniem na podstawie decyzji Starosty Lwóweckiego nr 318/03 z dnia 29 grudnia 2003 r. Zgodnie z § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., działalność warsztatowa jest dopuszczalna w budynkach gospodarczych o ile nie ma charakteru zawodowego. Powodowanie immisji w związku z korzystaniem z budynków gospodarczych w działalności warsztatowej jest dopuszczalne przez wyżej wymienione Rozporządzenie, co pozwala przyjąć, iż są one dopuszczalne o ile immisje mieszczą się granicach prawem dopuszczalnych, a ich przekroczenia Sąd I instancji nie wskazał. Ponadto poziom dopuszczalnych immisji przy zabudowie zagrodowej a więc w gospodarstwach rolniczych, gdzie szereg prac generuje hałas (naprawa maszyn, obróbka płodów rolnych) jest wyższy niż przy zabudowie mieszkaniowej czego Sąd I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zastrzec jednak należy, że autor skargi kasacyjnej, mimo powołania się tylko na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., sformułował zarzuty poprzez ich odniesienie nie tylko do przepisów postępowania, ale też do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanych przepisów rozporządzenia wykonawczego.

Z uwagi na całość argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należało przyjąć, że istota zarzutów sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu Wojewódzkiego dotyczącej ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Na wstępie zwrócić trzeba uwagę, że wbrew temu co podniesiono w zarzucie kasacyjnym, Sąd Wojewódzki nie mógł dokonać błędnych ustaleń faktycznych, gdyż ustalenia takie dokonywane są przez organy administracji orzekające w sprawie. Rolą natomiast Sądu było skontrolowanie czy podstawa faktyczna zaskarżonej decyzji skonstruowana została z zachowaniem wymogów proceduralnych.

W konsekwencji Sąd miał obowiązek ocenić prawidłowość ustaleń organów obu instancji w przedmiocie istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania analizowanego w sprawie terenu, zwłaszcza ustalenia funkcji obiektów istniejących oraz funkcji obiektu, którego wniosek dotyczy.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu przez organy administracji determinowany jest przez przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę rozstrzygania w danej sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, dokonując właściwej wykładni art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., trafnie określił te elementy stanu faktycznego, które miały istotne znaczenie dla weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Mianowicie Sąd prawidłowo wskazał, że badanie w sprawie wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w istocie dotyczyło kwestii dostosowania funkcji przedmiotowego obiektu budowlanego do funkcji obiektów istniejących na danym obszarze.

W sytuacji bowiem gdy wniosek inwestora dotyczył zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to nie podlegał badaniu stan zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście parametrów urbanistycznych i architektonicznych.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki, zasada dobrego sąsiedztwa w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów.

Zasadne jest natomiast przeznaczenie terenu dla pełnienia innej funkcji niż ta określona jako podstawowa jeżeli służyłoby to obsłudze funkcji pierwotnej.

Sąd trafnie zaznaczył, że zasadność wprowadzenia na danym terenie obiektu o nowej, uzupełniającej funkcji wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy, tak by nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany w danym miejscu stan zabudowy i funkcję istniejących obiektów budowlanych.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki stwierdził, odwołując się do orzecznictwa, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy zachowana zostanie zasada podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji w analizowanym terenie.

Weryfikując następnie materiał dowodowy Sąd zaakceptował dokonane w sprawie ustalenia organów administracji, że na obszarze poddanym analizie dominującą jest funkcja mieszkaniowa, a budynkom mieszkalnym towarzyszą budynki gospodarcze. Tereny niezabudowane obejmują natomiast zieleń przydomową, trwałe użytki zielone lub uprawy rolnicze.

Kwestionując powyższe stanowisko Sądu, autor skargi kasacyjnej podniósł, że w analizowanym obszarze dominującą jest funkcja zagrodowa, a nie mieszkaniowa, co sprawia, że funkcją uzupełniającą mogłaby być działalność usługowa planowana przez inwestora, polegająca na świadczeniu usług dla producentów rolnych w zakresie naprawy maszyn i wykonywania elementów metalowych. Ponadto zarzucono, że przy rozpatrywaniu sprawy Sąd pominął, że niezawodowa działalność warsztatowa jest już prowadzona w budynkach gospodarczych wybudowanych przez inwestora.

Uznając zarzuty kasacyjne za nietrafne, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że sformułowane one zostały w oparciu o niemające zastosowania w sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja zabudowy zagrodowej zawarta w wym. rozporządzeniu nie ma zastosowania. W rezultacie pojęcie to jest rozumiane przy zastosowaniu wykładni językowej jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06; z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10).

W świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie i niepodważonego w skardze kasacyjnej, dominującą funkcją na terenie objętym przeprowadzona w sprawie analizą jest funkcja mieszkaniowa, a budynkom mieszkalnym towarzyszą budynki gospodarcze. Nie można, jak to czyni autor skargi kasacyjnej, utożsamiać pojęcia "budynku gospodarczego" z "budynkiem gospodarskim". W konsekwencji całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, że na analizowanym obszarze funkcją podstawową jest funkcja zagrodowa.

Wskazać trzeba, że nawet, gdyby taką funkcję stwierdzono, to planowany przez inwestora sposób użytkowania przedmiotowych obiektów nie mógłby być uznany za uzupełniającą działalność wobec zabudowy zagrodowej.

Sąd Wojewódzki dostrzegając ten aspekt sprawy stwierdził trafnie, że skoro w analizowanym obszarze funkcją podstawową jest funkcja mieszkaniowa – zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, to nie do pogodzenia z tą funkcją jest zamierzona przez skarżącego działalność.

Zaznaczyć należy, że organy administracji dokonały szczegółowych ustaleń co do działalności planowanej przez skarżącego, polegającej na prowadzeniu warsztatu w zakresie ślusarstwa ogólnego i malowania proszkowego.

Sąd Wojewódzki uwzględniając charakterystykę inwestycji a zwłaszcza wykorzystanie określonych maszyn i urządzeń – zasadnie uznał, że zamierzona przez skarżącego działalność nie jest prostą działalnością warsztatową, którą można by uznać za usługę uzupełniającą do dominującej funkcji obiektów istniejących na danym terenie.

Niezrozumiałe jest też twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do prowadzenia w istniejących budynkach "niezawodowej działalności warsztatowej". trudno bowiem uznać, że taki charakter ma planowana przez stronę działalność.

Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że w sytuacji gdy decyzja lokalizacyjna ma wprowadzić na terenie z dominującą funkcją mieszkaniową – działalność usługową bądź produkcyjną, niezbędnym jest również rozważenie, czy dopuszczenie przez organ danego rodzaju działalności usługowej czy produkcyjnej, nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej z uwagi na możliwe oddziaływanie związane m.in. ze wzmożonym hałasem.

Uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy dawało podstawę do stwierdzenia w sprawie, że planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Jak bowiem podał organ odwoławczy w decyzji, a następnie Sąd w uzasadnieniu wyroku, nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej.

Skoro wnioskowane przedsięwzięcie wskazanym wymogom nie odpowiadało, to zasadne było wydanie decyzji odmownej.

W takim stanie sprawy, Sąd Wojewódzki oddalając skargę nie naruszył przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.