Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2882/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 15 par. 1 pkt 4, art. 4, art. 61a par. 1, art. 65 par. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20, art. 92 ust. 4, art. 122, art. 124 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 234, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 689/13 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 689/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2013r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] marca 2012r. M.M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "Przedsiębiorstwo Prywatne M.M." wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej RZGW) o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej w km 0+850-1+600 rzeki [...] mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne i na tej podstawie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 20 tej ustawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. Dyrektor RZGW w [...] na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania uznając, że przepisy

ustawy Prawo wodne nie upoważniają dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do prowadzenia postępowania i stwierdzenia w formie decyzji, że pozwolenie

wodnoprawne nie jest wymagane w przypadku poboru kruszywa w celu odtworzenia

drogi wodnej. Wyjaśniono dodatkowo, że zgodnie z art. 21 ustawy Prawo wodne utrzymanie wód należy do ich właściciela. W myśl art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o żegludze śródlądowej (Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 857 ze zm.) utrzymanie śródlądowych dróg wodnych w stanie zapewniającym bezpieczną żeglugę jest zadaniem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przepisy nie przewidują możliwości przekazywania tych uprawnień innym podmiotom. Natomiast warunkiem oddania w użytkowanie gruntów pokrytych wodami na podstawie art. 20 ustawy Prawo wodne jest posiadanie przez użytkownika pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy. Organ podkreślił, że wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów jest szczególnym korzystaniem z wód, które stosownie do przepisu art. 122 ust. 1 Prawa wodnego, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Zażalenie na to postanowienie Dyrektora RZGW złożył M.M..

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. (znak [...]) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2012r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż ustawa Prawo wodne nie upoważnia Dyrektora RZGW do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Wskazał, że dyrektor regionalnej gospodarki wodnej upoważniony został do wydawania decyzji, o których mowa w przepisach art. 27 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 3, art. 88l ust. 1 i 7 art. 88o, art. 88p oraz art. 140 ust. 2a Prawa wodnego, jednakże żadne z tych uprawnień nie odnosi się do postępowania objętego żądaniem. Brak podstawy materiaInoprawnej do rozpatrzenia żądania strony uzasadniał wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jako bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 10 oraz innych przepisów K.p.a., bowiem w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie i żadne czynności nie były prowadzone.

W skardze na powyższe postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej M.M., reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na treść skarżonego postanowienia:

- art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy jej analiza prowadzi do wniosków odmiennych,

- art. 1 w zw. z art. 104 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i mylne uznanie, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej, bowiem " brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym", podczas gdy wniosek skarżącego dotyczy obowiązków regulowanych ustawą Prawo wodne, co do których właściwe jest rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia Prezesa KZGW oraz poprzedzającego je postanowienia Prezesa RZGW w [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że skarżący, prowadzący działalność gospodarczą, zamierza z RZGW zawrzeć odpowiednią umowę na wykonanie prac polegających na odtworzeniu drogi wodnej i w związku z tym ma interes prawny w tym, aby uzyskać potwierdzenie, że planowane prace będą spełniały kryteria prowadzenia w celu utrzymania wód bądź szlaków żeglownych i nie będą wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w myśl art. 124 pkt 3 prawa wodnego. Skarżący zamierzał zawrzeć umowę użytkowania gruntów w myśl art. 20 ustawy Prawo wodne, a zgodnie z ustępem 5 tego artykułu, warunkiem zawarcia ww. umowy i oddania w użytkowanie gruntów pokrytych wodami, będących własnością Skarbu Państwa jest posiadanie przez użytkownika pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy. Zdaniem skarżącego uzyskanie potwierdzenia, iż przedstawione we wniosku prace nie wymagają wydania pozwolenia wodnoprawnego, zapobiegłoby poniesieniu przez niego dodatkowych kosztów i nakładu pracy związanego z kompletowaniem wymaganych dokumentów w celu wystąpienia do Marszałka Województwa Małopolskiego o stosowne pozwolenie. Według skarżącego stwierdzenie w formie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, że dane prace zaliczać się będą do prac, o których mowa w art. 124 ust. 3 ww. ustawy należy do jego kompetencji. Wynika to z zadań wykonywanych przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu, jakie ustawa Prawo wodne nakłada na ten organ w utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełnioną przez niego funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym (art. 11 ust. 2 lit. e) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 92 ust 4 Prawa wodnego). Zdaniem skarżącego nie można podzielić argumentacji organu, że pobór kruszywa związany z utrzymaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń zawsze wymaga pozwolenia wodnoprawnego, gdy wykonuje je osoba trzecia. Fakt, iż prace wykonuje inny podmiot, niż właściciel nie może mieć znaczenia, tak na gruncie literalnej wykładni ustawy, jak i celowościowej interpretacji przepisu art. 124 ust. 3 ww. ustawy. Skarżący podkreślił, że obowiązujące przepisy umożliwiają realizację zadań związanych z utrzymaniem dróg wodnych przez prywatne podmioty w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, na podstawie art. 43 ust. 1a ustawy o żegludze śródlądowej, art. 9a, czy wreszcie art. 20 ustawy Prawo wodne. Według skarżącego, Dyrektor RZGW winien był wszcząć postępowanie administracyjne, jako, że miał do czynienia za sprawą administracyjną (art. 1 pkt 1 K.p.a.) wymagającą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, a mianowicie czy prace przedstawione we wniosku skarżącego stanowią utrzymanie wód w rozumieniu art. 124 ust. 3 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 czerwca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddali skargę uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd wskazał, że art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, obowiązujący od 11 kwietnia 2011r., stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Sądu, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Sąd orzekł, iż organy prawidłowo uznały za rozstrzygające w niniejszej sprawie, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w żądanym przez stronę skarżącą zakresie. Zasadnie wywiodły, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 145. ze zm.) nie upoważniają dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do stwierdzenia w formie decyzji, że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane w przypadku poboru kruszywa w celu odtworzenia drogi wodnej przez wnioskodawcę. W ocenie Sądu, nietrafny był zarzut skargi, że organy mylnie uznały, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym naruszyły art. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. Przepisy Prawa wodnego upoważniają dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami, do wydawania decyzji administracyjnych w ściśle określonym zakresie. Zakres ten ograniczony został do decyzji, o których mowa w przepisach art. 27 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 3, art. 88l ust. 2 zwalniających z zakazów wykonywania określonych robót i czynności, art. 88 ust. 7 pkt 1 i 2, art. 88o, art. 88p wskazujących sposób zagospodarowania terenów na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego i nakazujących wykonanie wskazanych robót w razie zagrożenia powodziowego oraz stosownie do art. 140 ust. 2a, decyzji w przedmiocie pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych na terenach zamkniętych. Sąd uznał, że żądanie M.M. nie odnosi się do żadnej z wymienionych powyżej czynności, zatem Dyrektor RZGW w [...] nie miał podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia jego wniosku i wydania decyzji administracyjnej, co uzasadniało orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 K.p.a. wynika, iż stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Z przepisów ustawy Prawo wodne nie wynika kompetencja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej, w jakich sytuacjach nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.

M.M., reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia rozpatrzenia przez organ sprawy pomimo zaistnienia negatywnego sporu kompetencyjnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w jej granicach,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do całego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 92 ust. 4 ustawy Prawo wodne i art. 43 ustawy o żegludze śródlądowej w zw. z art. 124 pkt 3 Prawa wodnego, które w ocenie skarżącego mogą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w konkretnej i indywidualnej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wyrok WSA w Warszawie zawiera istotną lukę w stanie faktycznym, gdyż pomija następujące fakty: pismo z [...] maja 2012r. Dyrektora RZGW odmawiające wydania decyzji, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawiadomienie z [...] września 2012r. o przekazaniu wniosku Marszałkowi Województwa Małopolskiego, przekazanie [...] listopada 2012r. wniosku z powrotem do Dyrektora RZGW w [...]. Argumentowano, że decyzja o zwrocie wniosku Dyrektorowi RZGW została podpisana przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego bez oznaczenia, że działał on z upoważnienia organu. W konsekwencji wniosek pozostaje w rozpatrywaniu przez Marszałka Województwa Małopolskiego, który nie wyraził stanowiska. Wobec powyższego ani Dyrektor RZGW ani Prezes KZGW nie mieli podstaw aby wydać postanowienie w sprawie. Nadto autor skargi kasacyjnej wywiódł, że zwrotne przekazanie sprawy wniosku do Dyrektora RZGW odbyło się w sposób niezgodny z prawem, gdyż uprawnienie przekazania podania do organu właściwego przysługuje tylko organowi, do którego wniesiono podanie, a organ któremu podanie przekazano jest pozbawiony tego uprawnienia. Przekazanie zwrotne wniosku skarżącego do Dyrektora RZGW stanowiło rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między organami, do czego pracownik Urzędu Marszałkowskiego nie był uprawniony. Ponadto Dyrektor RZGW i Prezes KZGW wydając zaskarżone postanowienia wkroczyli w zakres zastrzeżony do rozstrzygnięcia przez organy wymienione w art. 22 K.p.a. lub sąd administracyjny, co oznacza, że postanowienia nie powinny być w ogóle wydane. W ocenie skarżącego doszło więc do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd rozpatrzenia przez organy sprawy pomimo zaistnienia negatywnego sporu kompetencyjnego. Poprzez pominięcie tych faktów przez WSA w Krakowie, doszło do naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w jej granicach i nie odniesienie się do czynności przekazania sprawy pomiędzy organami według właściwości. WSA naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do całego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i pominięcie czynności przekazywania sprawy pomiędzy organami według właściwości.

Ponadto zarzucono, że WSA po prawidłowym określeniu pierwotnego wniosku skarżącego z [...] marca 2012r., w dalszym wywodzie nadał temu wnioskowi zupełnie inne znaczenie, przez co uległ on daleko idącej deformacji, gdyż skarżący nie wnioskował o stwierdzenie czy dyrektor ma uprawnienia do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej czy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane czy też nie.

Z art. 104 k.p.a. wynika ogólne domniemanie do rozstrzygania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, a wyszczególnienie w akcie prawnym przypadków, kiedy organ ma zastosować rozstrzygnięcie w formie decyzji, nie przesądza o tym aby w innych przypadkach nie mógł zastosować również tej formy, zarzucono, że ustawa Prawo wodne i ustawa o żegludze śródlądowej przyznają jednoznacznie dyrektorowi regionalnemu zarządu gospodarki wodnej kompetencje w zakresie rozstrzygnięcia czy wydobywanie kruszywa z drogi wodnej ma związek z utrzymaniem szlaku żeglownego. Przywołane w uzasadnieniu przepisy wskazują, że zakres rzeczowy działalności dyrektora RZGW obejmuje m.in. ustalenie gdzie przebiega szlak żeglowny na drodze wodnej oraz kontrolę, czy odpowiada on parametrom wyznaczonym przez prawo, o czym powinien informować w formie komunikatów. Z nałożonych obowiązków wynika, iż jako jedyny inwestor jest zobligowany do podejmowania adekwatnych działań zapewniających wymagane parametry szlaku żeglownego, w tym określające prace i ich zakres do utrzymania szlaku. Wobec tego, porównanie zakresu działalności dyrektora RZGW z meritum wniosku pozwala przyjąć, że mieści się on w zakresie tej działalności organu i zasługiwał na rozpatrzenie, gdyż miał na celu konkretyzację ogólnej normy z art. 124 pkt 3 Prawa wodnego. Sąd nie rozstrzygnął zatem meritum wniosku skarżącego – czy organ do którego się zwrócił o stwierdzenie istnienia związku między planowanymi przez niego pracami udrożnieniowymi a utrzymaniem szlaku żeglownego, ma kompetencje do rozstrzygnięcia tej sprawy i w jakiej ewentualnie formie powinno to nastąpić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej jako: "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż zaskarżonym do Sądu Wojewódzkiego postanowieniem z [...] stycznia 2013r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071), dalej jako "K.p.a.", postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2012r. odmawiające M.M. wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej w km 0+850-1+600 rzeki [...] mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne i na tej podstawie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 20 tej ustawy. Organy administracji stwierdziły bowiem, że obowiązujące przepisy, w tym przepisy ustawy Prawo wodne nie upoważniają organu do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej w żądanym przez wnioskodawcę zakresie.

W myśl art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie natomiast do dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis art. 61a § 1 K.p.a. pozwala zatem na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych należy tu rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Sąd pierwszej instancji dokonując interpretacji tego przepisu orzekł, że prawidłowo organy rozstrzygające w sprawie wniosku skarżącego uznały, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w żądanym przez stronę skarżącą zakresie. Zasadnie wywiodły, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2011r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 145 ze zm.) nie upoważniają tego organu do stwierdzenia w drodze decyzji, że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane w przypadku poboru kruszywa w celu odtworzenia drogi wodnej przez wnioskodawcę. Sąd stwierdził, że Dyrektor RZGW w [...] nie miał podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego i wydania decyzji, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisów powołanej ustawy nie wynika kompetencja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do rozstrzygania, w drodze decyzji administracyjnej, w jakich sytuacjach nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne.

Stanowisko to, Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zasadne i znajduje oparcie w wykładni przywołanych przez Sąd i organy administracji przepisach prawa.

Podkreślenia wymaga, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zarzuty w zakresie podstaw naruszenia przepisów postępowania nie są usprawiedliwione, a nadto autor skargi kasacyjnej nie wykazał, iżby wytykane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały powiązane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Zarzucono wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia rozpatrzenia przez organ sprawy pomimo zaistnienia negatywnego sporu kompetencyjnego oraz w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w jej granicach.

Odnosząc się do tych zarzutów podkreślić należy, iż obowiązek ustalenia, co jest przedmiotem sprawy spoczywa zarówno na organie administracji publicznej, do którego strona wniosła pismo o załatwienie określonej sprawy, ale także na organie, do którego przekazano pismo. Dopiero to może być podstawą oceny, że organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, a wobec tego są podstawy do przekazania takiej sprawy innemu organowi (art. 65 § 1 K.p.a.), a następnie, w przypadku gdy ten organ uzna się za niewłaściwy, wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jeżeli zatem w wyniku dokonywania wyjaśniania co do rzeczywistej treści i podstaw prawnych żądania wnioskodawcy w tym zakresie okaże się, że w istocie treść wniosku obejmuje inne żądanie niż pierwotnie zinterpretował to organ, do którego zostało ono skierowane, a nadto że żądanie nie dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub innego władczego aktu organu administracji, nie występuje spór kompetencyjny w znaczeniu prawnym.

Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spory, o których mowa w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle ww. przepisów podkreśla się, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Sprawa, w której powstał spór o właściwość lub spór kompetencyjny rozstrzygany przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinna należeć do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej i dodatkowo musi podlegać załatwieniu w drodze aktu administracyjnego bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga jednak, że spór o właściwość (lub spór kompetencyjny) istnieje tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Rozstrzygnięcie sporu polega bowiem - stosownie do art. 15 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. - na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (por postanowienia NSA z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt II GW 15/11, z 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OW 95/11, dostępne pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew polemicznym wywodom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki rozpatrzył niniejszą sprawę w jej granicach wyznaczonych treścią wniosku inicjującego postępowanie oraz ostatecznego postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, które ma charakter formalny, a nie jak zdaje się tego domagać skarżący kasacyjnie – merytoryczny, czy też raczej interpretacyjny. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych bądź innych aktów kończących postępowanie. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym.

Podaniem z [...] marca 2012r. M.M., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o wydanie dla prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej w km 0+850-1+600 rzeki [...] mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne i na tej podstawie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 20 tej ustawy. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, a pośrednio także z przedstawianego przez skarżącego opisu przebiegu działań podejmowanych przez organ, do którego skierowano żądanie - na etapie wstępnego postępowania wyjaśniającego organ ten nie ustrzegł się błędów. W szczególności przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia przedmiotu i charakteru żądania, nastąpiło niezasadne przekazanie sprawy do rozpoznania jako właściwemu innemu organowi (w trybie art. 65 § 1 K.p.a.) – Marszałkowi Województwa Małopolskiego.

Zważyć jednocześnie należy, że przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prawomocnym postanowieniem z 2 grudnia 2013r. sygn. akt II SAB/Kr 185/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił jako niedopuszczalną skargę M.M. na bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z [...] marca 2012r. o wydanie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że o tym czy określona sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, w której wydawane są określone akty administracyjne, decydują przepisy prawa materialnego. Organy administracji publicznej, działające na podstawie prawa i w zgodzie z zasadą legalizmu mogą wydawać decyzje administracyjne tylko wtedy, kiedy przepis ustawy je do tego upoważnia. O tym, czy dana sprawa jest sprawą administracyjną, i czy w sprawie tej winna być wydana decyzja, nie decyduje wola strony, lecz przepis prawa. Innymi słowy wniosek strony tylko wtedy doprowadza do wszczęcia postępowania administracyjnego, kiedy dotyczy materii powierzonej organom administracji do rozstrzygania, a nie wtedy, kiedy wolą strony jest uzyskanie decyzji w przedmiocie niepodlegającym procedowaniu administracyjnemu. W tym zakresie Sąd w całości podzielił wywody i poglądy sformułowane w odpowiedzi organu na skargę, które dotyczyły właśnie wykładni przepisów wskazanych przez skarżącego jako podstawa wniosku – art. 124 pkt 3 i art. 20 ustawy Prawo wodne.

WSA w Krakowie ocenił, że wolą skarżącego było uzyskanie decyzji mającej potwierdzać sformułowany we wniosku pogląd co do zgodności z prawem określonego stanu faktycznego. Żaden przepis prawa nie wyposażył organów, w tym Marszałka Województwa, w kompetencje do wydawania decyzji, której przedmiotem jest w istocie interpretacja prawa. Instytucja taka wprowadzona została jedynie do prawa podatkowego. Czynności organów podejmowane w związku z pismem skarżącego z dnia [...] marca 2012 r. nie mogą być więc oceniane w kontekście przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bo takie nie zostało wszczęte. W konsekwencji ich kontrola przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalna.

Powyższą ocenę prawną Naczelny Sąd Administracyjny podziela w okolicznościach niniejszej sprawy, częściowo wszakże tożsamej. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 1), i to w stopniu który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu z punktu 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którego istota - jak wynika ze sposobu w jaki został sformułowany i uzasadniony wiąże się z kwestią prawidłowości wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji faktycznych i prawnych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (brak zawarcia w uzasadnianiu "stanowiska co do całego stanu faktycznego"), stwierdzić należy, że zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony a tym samym i za skuteczny.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając określone art. 141 § 4 P.p.s.a., warunki, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji i konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wyrokowania. Wbrew odmiennemu stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również jednoznaczne stanowisko odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych, czy też prawidłowości argumentacji skarżącego stanowiącej wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organów, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie było dokonywanie oceny prawidłowości wskazywanej przez skarżącego interpretacji prawa, w szczególności, wbrew wywodom skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie - czy organ do którego się zwrócił "o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej, mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne", tym bardziej czy istnieje związek między planowanymi przez niego pracami udrożnieniowymi a utrzymaniem szlaku żeglownego. Sąd pierwszej instancji, w granicach rozpoznawanej sprawy, w kontekście braku związania zarzutami i wnioskami skargi, ocenił i wskazał motywy rozstrzygnięcia - brak podstawy materialnoprawnej aby dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej rozstrzygnął wątpliwości skarżącego w formie decyzji administracyjnej.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu art. 92 ust. 4 ustawy Prawo wodne i art. 43 ustawy o żegludze śródlądowej w zw. z art. 124 pkt 3 Prawa wodnego, które w ocenie skarżącego mogą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w konkretnej i indywidualnej sprawie.

W punkcie wyjścia ponownie podkreślenia wymaga, że w swym wniosku z [...] marca 2012r. M.M. domagał się wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej (...) mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne i na tej podstawie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 20 tej ustawy, na podstawie załączonej dokumentacji do odtworzenia drogi wodnej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia jak i nadal, zasadą jest uzyskiwanie pozwolenia wodnoprawnego na określone w ustawie z dnia 18 lipca 2000 r. Prawo wodne (w dacie orzekania przez organy Dz.U. z 2012r. poz. 145) formy korzystania z wód i działań z tym związanych – art. 122. Zgodnie z zasadami wykładni prawa wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. W myśl art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na wydobywanie kamienia, żwiru piasku i innych materiałów oraz wycinanie roślin w związku z utrzymywanie wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych. Przy czym przepisy prawa określają zarówno podmioty uprawnione jak i formy prawne takich działań. Skarżący nie wskazywał aby był podmiotem do tego uprawnionym, lecz jak wynika z jego wniosku zamierzał dopiero ubiegać się o zawarcie z nim przez ten organ (kompetentny do utrzymania śródlądowych dróg wodnych) umowy o użytkowanie gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 20 ww. ustawy.

Aby zatem skarżący mógł przystąpić do planowanego szczególnego korzystania z wód, musi spełnić wszystkie określone w przepisach powszechnie obowiązujących warunki, w tym jeżeli przepisy tego wymagają uzyskać pozwolenie wodnoprawne.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 20 Prawa wodnego wyraźnie wyłączył kwestię oddawania gruntów pokrytych wodami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, niezbędnych do prowadzenia między innymi takich przedsięwzięć jak wydobywanie kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów lub wycinaniem roślin z wody (art. 20 ust. 1 pkt 3) z zakresu regulacji w drodze indywidualnego władczego aktu administracyjnego – decyzji administracyjnej, przekazując na drogę regulacji cywilnoprawnej – umowy użytkowania. Potwierdza to jednoznacznie treść przepisów art. 20 ust. 6a i ust. 7 zawierających odesłanie do zasad i przepisów kodeksu cywilnego.

Wskazać przyjdzie, że żaden, ze wskazanych w zarzucie kasacyjnym przepisów prawa nie stanowił materialnoprawnej podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu podlegającego sądowej kontroli w niniejszej sprawie. Nadto treść tych przepisów nie reguluje kwestii objętych żądaniem wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej indywidualną ocenę prawną skarżącego co do okoliczności faktycznych warunkujących przystąpienie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, tym samym nie wpływa na legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie mogły one zatem zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

Z powyższych względów, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.