Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1456/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 17 ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1897
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1095/17 w sprawie ze skargi Spółki B na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1095/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki B (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie (dalej: Dyrektor Oddziału NFZ) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu [...]. W ramach ogłoszonego postępowania oferty złożyli: Spółka A, B. M. oraz Spółka B. Do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostali wybrani: Spółka A oraz B. M.

Od rozstrzygnięcia tego postępowania odwołanie wniosła Spółka B zarzucając komisji konkursowej naruszenie:

1. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.):

– załącznika nr 6, tabela nr 1 pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa; Lp. I Jakość, ppk 1.2 i 1.3., przez przyjęcie że oferent nie zapewnił udzielania świadczeń przez pielęgniarki o określonym doświadczeniu zawodowym;

– załącznika nr 6, tabela nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. III Ciągłość, ppkt 1.1 przez przyjęcie że oferent nie posiadał ustalonych zasad współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji, ponieważ przedstawił umowę o współpracy z podmiotem leczniczym prowadzącym działalność w zakresie POZ, a nie ze szpitalem;

2. art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. Z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), zgodnie z którym Fundusz zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że dołączone do odwołania dokumenty dla D. K. (P.) - tożsame ze złożonymi w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego - nie potwierdzają doświadczenia pielęgniarki w pielęgnacji chorych w warunkach oddziału szpitalnego, jak również nie potwierdzają spełniania warunku 2-letniego doświadczenia w udzielaniu świadczeń w warunkach domowych. Ponadto organ uznał, że dołączone do odwołania umowy o współpracę dotyczące zapewnienia ciągłości opieki nie potwierdzają spełnienia warunku ciągłości pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej.

Spółka B złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor Oddziału NFZ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r.

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału NFZ, skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie:

1. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej:

– załącznika nr 6, tabela nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. I Jakość, ppk 1.2 i 1.3., przez przyjęcie że oferent nie zapewnił udzielania świadczeń przez pielęgniarki o określonym doświadczeniu zawodowym;

– załącznika nr 6, tabela nr 1 pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. III Ciągłość, ppkt 1.1, przez przyjęcie że oferent nie posiadał ustalonych zasad współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji, ponieważ przedstawił umowę o współpracy z podmiotem leczniczym prowadzącym działalność w zakresie POZ, a nie ze szpitalem,

co spowodowało że skarżąca nie otrzymała punktów za te kryteria, co miało znacznie dla rozstrzygnięcia postępowania;

2. art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez zaniechanie rzetelnego stosowania kryteriów wyboru ofert w toku postępowania, podczas gdy z tego przepisu wynika obowiązek porównania ofert według kryteriów wyboru wymienionych przez ustawodawcę;

3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie równego traktowania wszystkich oferentów, którzy ubiegali się o zawarcie umowy w postępowaniach konkursowych prowadzonych przez inne odziały NFZ oraz interpretację kryteriów w sposób odbiegający od interpretacji przyjętej przez inne oddziały wojewódzkie NFZ;

4. art. 132 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach, poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia interesu skarżącej oraz zasad postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo że rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania skutkującym naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej;

5. art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego niewłaściwymi ustaleniami w zakresie oceny punktowej ofert w postępowaniu konkursowym, a w konsekwencji - niewłaściwym rozstrzygnięciem postępowania;

6. art. 80 § 1 k.p.a., przez dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych w oparciu o przesłanki ustalone w toku postępowania, niezgodnie z przepisami prawa oraz wbrew zasadom logiki;

7. § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, przez przyjęcie, że jedynym dowodem potwierdzającym doświadczenie zawodowe pielęgniarki powinny być dokumenty wydane przez pracodawcę pielęgniarki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., wydanym na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

WSA zaznaczył, że sprawa administracyjna poddaje się kontroli Sądu, jeśli Sąd ma możliwość prześledzenia kolejności działań organów - w tym wypadku także działań komisji konkursowej, jak również prześledzenia kolejności pozyskiwania dokumentów przez organy i komisję konkursową. Zdaniem Sądu stan akt niniejszej sprawy jest daleki od powyższych standardów, a istotę sprawy Sąd ustalił dopiero w wyniku wezwania organu do przedłożenia informacji i wyjaśnień.

Sąd I instancji wskazując, że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, uznał, że nie jest w stanie stwierdzić, czy istotnie Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej. Z nadesłanych akt sprawy, a zwłaszcza z dokumentów przekazanych przez każdego z oferentów, wynika, że w zakresie spełnienia warunku nr 1.1.1.2, oferenci - jako udokumentowanie co najmniej 2-letniego doświadczenia w udzielaniu świadczeń w warunkach domowych - przedstawili oświadczenia pielęgniarek lub oświadczenia samych oferentów. W obu zaskarżonych decyzjach organ podkreślał, że Komisja konkursowa uznawała właśnie takie udokumentowania, natomiast nie przedstawiono – ze wskazaniem konkretnych dokumentów i gdzie się one znajdują – żadnych dowodów, z których wynikałoby, że oferenci, z którymi zawarto umowy przedstawili dokumenty, których brak zarzucono stronie skarżącej. Co prawda w aktach znajdują się ślady generowania z systemu informatycznego NFZ informacji o posiadaniu przez pielęgniarki oferentów, z którymi zawarto umowy, wymaganego doświadczenia w udzielaniu świadczeń w warunkach domowych, czy wymaganego doświadczenia w pielęgnacji chorych w warunkach oddziału szpitalnego, jednakże brak jest jakiegoś protokołu, czy notatki urzędowej świadczącej o działaniu Komisji konkursowej z urzędu, np. na zasadzie z § 17 pkt 2a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014, poz.1980 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r." W sytuacji jednak, gdy z systemu informatycznego NFZ wynikałaby informacja o posiadaniu przez konkretne pielęgniarki wymaganego doświadczenia w udzielaniu świadczeń w warunkach domowych dlatego, że w poprzednich latach oferent korzystał już z finansowania w tym zakresie, dla równego traktowania nowego oferenta należałoby wykazać, że pielęgniarki oferenta, który uzyskał finansowanie, udokumentowały swoje doświadczenie przy pierwszej umowie o finansowanie w taki sam sposób, jaki obecnie żądany jest od nowego oferenta. Brak wykazania powyższego i poprzestanie jedynie na wygenerowaniu informacji, że pielęgniarki oferentów, którzy byli finansowani w poprzednich latach, posiadają odpowiednie doświadczenie powodowałby powstanie zamkniętego kręgu świadczeniodawców, do którego nowy oferent nie byłby w stanie się dostać, a tym samym powodowałoby iluzoryczność zarówno wyłaniania ofert w drodze konkursu, jak i iluzoryczność kontroli powyższego trybu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z treści art. 140 ustawy o świadczeniach wynika, iż już w chwili ogłoszenia konkursu mają być przedstawione "wszelkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty". Późniejsze szkolenia, komunikaty wyjaśniające itp. powodują konieczność stwierdzenia uchybienia w tym zakresie. Sąd zauważył przy tym, że z uwagi na to, że sprawa dotyczy spełnienia warunku nr 1.3.1.1, za spełnienie, którego skarżącej przyznano 0 punktów, a pozostałym oferentom po 4 punkty, a różnica między ilością punktów przyznaną oferentom, z którymi zawarto umowy i stroną skarżącą jest większa – wynosi co najmniej 9 punktów, to uchybienie w tym zakresie nie ma znaczenia dla stwierdzenia uszczerbku interesu prawnego strony skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie dochowano warunku sformułowania jasnych, niebudzących wątpliwości kryteriów, niezmiennych w toku postępowania. W szczególności na stronie internetowej ogłoszenia o konkursie nie zamieszczono wykazu dokumentów stanowiących potwierdzenie spełniania przez danego oferenta zadeklarowanego warunku, dotyczącego posiadania przez wykazany w ofercie personel stosownego doświadczenia w pielęgnacji chorych w warunkach oddziału szpitalnego czy też w środowisku domowym. Zdaniem Sądu, jeśli istotnie taki wykaz dokumentów był przedstawiany na szkoleniu dla oferentów, które miało miejsce w toku postępowania, to informacja, że taki wykaz dokumentów będzie przedstawiony – kiedy i w jakiej formie - powinna być umieszczona już w chwili ogłoszenia o konkursie, przy czym Sąd zakwestionował doprecyzowywanie rodzaju dokumentów (które będą respektowane przez komisję konkursową) dopiero w toku postępowania, a to wobec konieczności przygotowania czy pozyskania przez oferentów stosownych dokumentów.

Nie do przyjęcia, zdaniem Sądu I instancji, byłoby to, że organ uznał w stosunku do jednego z oferentów, z którym zawarł umowę, za wystarczające oświadczenia samego oferenta o posiadaniu przez pielęgniarki stosownego doświadczenia w pielęgnacji chorych w środowisku domowym, a oświadczenia skarżącego oferenta (czy oświadczenia samej pielęgniarki) w tym zakresie nie uznał i tym samym nie przyznał mu 10 punktów, których przyznanie spowodowałyby zmianę listy rankingowej - wyprzedzenie w punktacji wskazanego wyżej oferenta, z którym zawarł umowę. Pewnym wyjaśnieniem mogłoby być działanie Komisji konkursowej z urzędu i samodzielne wygenerowanie znaczących dla sprawy informacji z informatycznego systemu NFZ, to jednak braki w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji powodują konieczność uchylenia decyzji celem ewentualnego uzupełnienia lub celem uchylenia decyzji poprzedzającej w sytuacji nie dających się usunąć uchybień.

Sąd I instancji stwierdził, że powyższe ustalenia świadczą o tym, że przepisy art. 134 ust. 1, a także art. 140 ustawy o świadczeniach zostały naruszone.

Jak zauważył Sąd I instancji, w toku postępowania Komisja konkursowa ma prawo do aktywnego działania, w szczególności, w oparciu o § 17 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. Zdaniem WSA – również wobec treści § 17 pkt 2 ww. rozporządzenia - samodzielne pozyskanie przez Komisję takich danych powinno być potwierdzone stosownym protokołem opisującym pozyskane dane lub choćby tylko notatką ujawniającą w sposób nie budzący wątpliwości, że pozyskane w ten sposób dane są zgodne z wymogami stawianymi jednakowo wszystkim oferentom. Innymi słowy, o ile Komisja konkursowa – wobec kontynuacji świadczeń przez oferenta mającego przewagę 9 punktów nad stroną skarżącą – samodzielnie wygenerowała informację, że konkretne pielęgniarki oferenta, z którym zawarto umowę posiadały odpowiedni staż w świadczeniu opieki domowej, to po pierwsze: powinna z tego zdarzenia sporządzić odpowiedni protokół wskazujący, że samo oświadczenie tego oferenta nie było wystarczające, a po drugie: także zastosować taki sam tryb kontroli w stosunku do pozostałych oferentów. Powyższe działania Komisji powinny być ujawnione w taki sposób także dlatego, aby poddawały się kontroli Sądu.

Stwierdzone powyżej naruszenie prawa procesowego Sąd I instancji ocenił jako wystarczające do wzruszenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd ten wskazał, że sprawa ponownego rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego wymaga uwzględnienia powyższych uwag Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka A (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżając ten wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Spółki B i oddalenie tej skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zrzekając się rozprawy. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w sytuacji gdy nie było do tego podstaw,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Komisja konkursowa nie poczyniła wystarczających ustaleń w zakresie posiadania przez pielęgniarki oferentów, z którymi zawarto umowy, wymaganego doświadczenia, oraz nieposiadania takiego doświadczenia przez pielęgniarki skarżącej Spółki B, w sytuacji gdy w aktach znajdują się ślady generowania z systemu informatycznego NFZ ww. informacji,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. zawarcie w wyroku sprzeczności, które nie pozwalają na rekonstrukcję toku rozumowania sądu a to poprzez:

- wskazanie, że Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy istotnie Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich oferentów, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że powodem uwzględnienia skargi jest naruszenie zasady równego traktowania i wskazaniu jako podstawy prawnej uchylenia decyzji naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który statuuje właśnie zasadę zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców,

- wskazanie jako podstawy rozstrzygnięcia naruszenia przepisu art. 140 ustawy o świadczeniach, pomimo tego, że w innym miejscu uzasadnienia Sąd wskazał, iż "zauważa, że (...) uchybienie w tym zakresie nie ma znaczenia dla stwierdzenia uszczerbku interesu prawnego strony skarżącej, do którego dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług",

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy nie miała ona usprawiedliwionych podstaw, nie doszło do uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to naruszenie:

1) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię tj.: (-) przyjęcie że zasadę równego traktowania narusza nieudokumentowanie tego, że oferenci z którymi zawarto umowy przedstawili dokumenty, których brak zarzucono skarżącej, a także, że ww. zasadę narusza to, że za wystarczające uznano oświadczenia jednego oferenta o posiadaniu przez pielęgniarki stosownego doświadczenia w pielęgnacji chorych w środowisku domowym, a oświadczenia skarżącego oferenta (czy oświadczenia samej pielęgniarki) w tym zakresie nie uznano, i nie przyznano mu 10 punktów, w sytuacji gdy w aktach znajdują się ślady generowania z systemu informatycznego NFZ informacji o posiadaniu przez pielęgniarki wymaganego doświadczenia w udzielaniu świadczeń w warunkach domowych, czy wymaganego doświadczenia w pielęgnacji chorych w warunkach oddziału szpitalnego, (-) przyjęcie, że w sytuacji gdy z systemu informatycznego NFZ wynikałaby informacja o posiadaniu przez konkretne pielęgniarki wymaganego doświadczenia, dlatego że w poprzednich latach oferent korzystał już z finansowania, dla równego traktowania nowego oferenta należałoby wykazać, że pielęgniarki oferenta, który uzyskał finansowanie, udokumentowały swoje doświadczenie przy pierwszej umowie o finansowanie w taki sam sposób jaki obecnie jest żądany od nowego oferenta,

2) art. 140 ust. 1 i 2 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię a to poprzez uznanie, że naruszeniem obowiązku opisania przedmiotu zamówienia w sposób zgodny z dyspozycją ww. przepisu art. 140 ust. 1 i 2, jest niezamieszczenie na stronie internetowej wykazu dokumentów stanowiących potwierdzenie spełniania przez danego oferenta zadeklarowanego warunku, dotyczącego posiadania przez personel stosownego doświadczenia w pielęgnacji chorych w warunkach oddziału szpitalnego czy też w środowisku domowym, ani też informacji o terminie i formie przedstawienia takiego wykazu, w sytuacji gdy na szkoleniu dla oferentów wymagany wykaz dokumentów był przedstawiany,

3) § 17 ust. 2 oraz 2a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną wykładnię a to poprzez uznanie, że samodzielne pozyskanie przez Komisję konkursową danych, celem rozliczenia się z obowiązku zapewnienia równego traktowania stron, powinno być potwierdzone stosownym protokołem opisującym pozyskane dane lub notatką w sytuacji gdy ww. przepis § 17 ust. 2 oraz 2a rozporządzenia nie nakazuje dokumentowania działań podjętych z urzędu przez komisję konkursową,

4) a także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez uznanie za podstawę rozstrzygnięcia naruszenia przepisu art. 140 ust. 1 i 2 ww. ustawy, mimo tego że naruszenie (o ile do niego doszło) nie spowodowało uszczerbku interesu prawnego Spółki B.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie z dnia 2 lipca 2018 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie podniósł, że zaskarżony wyrok nie jest rozstrzygnięciem dotyczącym prawidłowości merytorycznej decyzji, gdyż Sąd I instancji uchylił ją wyłącznie z przyczyn proceduralnych. Nie przesądza to o braku zasadności argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, w szczególności dotyczącej kwestii merytorycznych, które organ rozstrzygnąłby w ponownie wszczętym postępowaniu z uwzględnieniem proceduralnych uwag Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182

§ 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Powołanie się na obie podstawy z art. 174 p.p.s.a. wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania wskazanych w pkt I 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Komisja konkursowa nie poczyniła wystarczających ustaleń w zakresie posiadania przez pielęgniarki oferentów, z którymi zawarto umowy, wymaganego doświadczenia, oraz nieposiadania takiego doświadczenia przez pielęgniarki skarżącej Spółki B, w sytuacji gdy w aktach znajdują się ślady generowania z systemu informatycznego NFZ ww. informacji.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

W kontekście powołanego zarzutu przypomnieć należy, że w myśl § 17 ust. 2a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 roku w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy komisja konkursowa nie może żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta, jeżeli potwierdzenie tych danych i informacji jest możliwe na podstawie:

1) posiadanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych;

2) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których Narodowy Fundusz Zdrowia ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570 oraz z 2018 r. poz. 1000, 1544 i 1669).

Sąd I instancji uznał, że w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji organ w ogóle w żaden sposób nie odniósł się do kwestii związanej z ustaleniami w zakresie posiadania przez pielęgniarki oferentów, z którymi zawarto umowy, wymaganego warunkami konkursu doświadczenia – przy jednoczesnym kwestionowaniu spełnienia tego warunku przez oferenta, z którym umowy nie zawarto - to jedynie "ślady generowania z systemu informatycznego NFZ ww. informacji", nie może być przyjęte jako wystarczające dla wykazania tego warunku. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stan akt i treść zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny czy organ przeprowadził prawidłowo weryfikację postępowania komisji konkursowej. Co istotne, takiej oceny Sądu I instancji nie kontestuje również organ, przyznając, że wskazane przez Sąd uchybienia powinny zostać usunięte (pismo z dnia 5 lipca 2018r.). W ocenie NSA nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie możliwe do pozyskania przez komisję konkursową potwierdzenie danych i informacji na podstawie źródeł wskazanych w § 17 ust. 2a rozporządzenia nie było jednoznaczne, o czym przekonuje brak możliwości sprawdzenia powyższego na podstawie zarówno decyzji organu jak i akt sprawy. Tym samym nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dokonanie tych ustaleń nie powinno rodzić zastrzeżeń, na które wskazał Sąd I instancji. Nie jest bowiem możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której organ w decyzji oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie poddaje ocenie prawidłowości poczynionych w toku postępowania konkursowego ustaleń istotnych z punktu widzenia spełnienia warunku konkursu (w tym wypadku wymaganego doświadczenia pielęgniarek) i dowodów na których ustalenia te oparto. Podsumowując stwierdzić trzeba, nie negując co do zasady stanowiska kasatora, że jeżeli na podstawie wskazanych w ww. przepisie rozporządzenia ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych możliwe jest potwierdzenie danych i informacji przekazanych przez oferenta, to brak podstaw prawnych do żądania od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających te dane i informacje – jednak wówczas wyjaśnienie na jakich podstawach organ przyjął, że ustalenia w tym zakresie są prawidłowe musi znaleźć wyraz w aktach sprawy, przy czym w jakiej formie to nastąpi, nie ma zasadniczego znaczenia, byle nie budziło wątpliwości na jakiej podstawie ustalenie spełnienia warunków konkursu, organ w decyzji przyjął za prawidłowe. Powyższe uchybienie zasadnie Sąd I instancji zakwalifikował jako naruszenie przez organ przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bowiem nie zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, czy oferenci z którymi zawarto umowę powyższy warunek spełnili. Dodać trzeba też, że brak udokumentowania wyniku weryfikacji w systemie, można uznać za istotne uchybienie, albowiem z § 17 ust. 2a rozporządzenia wynika, że w tym zakresie Komisja nie może zwracać się do oferentów. Skoro ustalenie to ma się odbywać samodzielnie przez Komisję to dla zachowania zasady przejrzystości nie powinno budzić żadnych wątpliwości, w jaki sposób ustalenie zostało poczynione. Istotne jest również czy weryfikacji w systemie dokonywano w odniesieniu do wszystkich oferentów.

Jak wskazuje bowiem analiza ust. 2 § 17 powołanego rozporządzenia, jeżeli dane te nie są możliwe do ustalenia na podstawie źródeł wyżej opisanych, komisja konkursowa może przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń zakładu leczniczego podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje w wadliwości sporządzenia uzasadnienia, tj. zawarcie w wyroku sprzeczności, które nie pozwalają na rekonstrukcję toku rozumowania sądu a to przez wskazanie, że Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy istotnie Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich oferentów, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że powodem uwzględnienia skargi jest naruszenie zasady równego traktowania (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.) oraz wskazanie naruszenia art. 140 ww. ustawy, pomimo wskazania w innym miejscu, że uchybienie w tym zakresie nie ma znaczenia dla stwierdzenia uszczerbku interesu prawnego strony skarżącej, do którego dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Odnosząc się do tego zarzutu NSA podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, iż stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny nie jest akceptowane przez stronę skarżącą, względnie, że uznaje ona argumentację sądu za niewystarczającą jak też nieprawidłową nie oznacza zaś, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem.

Mając na względzie powyższe uwagi, Sąd drugiej instancji stwierdza, że mimo pewnej chaotyczności na granicy braku konsekwencji, zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej i można na jego podstawie prześledzić tok rozumowania Sądu a także wynika z niego z jakich przyczyn Sąd uznał zaskarżoną decyzję za wadliwą.

Przede wszystkim zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie rozstrzygnął w zakresie prawidłowości merytorycznej decyzji, co wynika z jednoznacznego stanowiska zawartego na str. 11 uzasadnienia, że "w realiach niniejszej sprawy Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy istotnie Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich oferentów, czyli świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej". Nadto Sąd wskazał, że w jego ocenie zarówno braki w aktach sprawy jak i treści zaskarżonej decyzji nie pozwalają na dokonanie przez Sąd oceny czy organ prawidłowo przeprowadził weryfikację postępowania komisji konkursowej prowadzącej konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu dąbrowskiego. Z uzasadnienia wynika, że braki w uzasadnieniach decyzji powodują konieczność uchylenia decyzji celem ewentualnego uzupełnienia lub celem uchylenia decyzji poprzedzającej w sytuacji nie dających się usunąć uchybień. Sąd I instancji wskazał na konkretne wady postępowania. Poddał w wątpliwość prawidłowość dokonanych przez Komisję i organ ustaleń w zakresie żądania dokumentów stanowiących wykazanie spełnienia warunku konkursowego (posiadania przez pielęgniarki wymaganego doświadczenia) poprzez skierowanie żądania wyłącznie do jednego oferenta (z którym nie zawarto umowy), przy jednoczesnym przyjęciu spełnienia tego warunku przez pozostałych oferentów bez wskazania źródła poczynionych ustaleń. Za niewystarczające dla przyjęcia spełnienia warunku konkursu, uznał cyt." ślady generowania z systemu informatycznego NFZ informacji o posiadaniu przez pielęgniarki oferentów, z którymi zawarto umowy, wymaganego doświadczenia w udzielaniu świadczeń w warunkach domowych, czy wymaganego doświadczenia w pielęgnacji chorych w warunkach oddziału szpitalnego, z uwagi na brak jakiegoś protokołu, czy notatki urzędowej świadczącej o działaniu Komisji konkursowej z urzędu, np. na zasadzie z § 17 pkt 2a Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy". Skonstatował także, że jego zdaniem cyt."nie do przyjęcia, byłoby to, że organ uznał w stosunku do jednego z oferentów, z którym zawarł umowę, za wystarczające oświadczenia samego oferenta o posiadaniu przez pielęgniarki stosownego doświadczenia w pielęgnacji chorych w środowisku domowym, a oświadczenia skarżącego oferenta (czy oświadczenia samej pielęgniarki) w tym zakresie nie uznał i tym samym nie przyznał mu 10 punktów, których przyznanie spowodowałyby zmianę listy rankingowej - wyprzedzenie w punktacji wskazanego wyżej oferenta, z którym zawarł umowę". Wskazał przy tym na możliwość wyjaśnienia tych kwestii na podstawie podejmowanych działań komisji konkursowej z urzędu, ale uznał, że braki uzasadnienia decyzji skutkują koniecznością jej uchylenia. Ponadto Sąd I instancji zaakcentował wątpliwości co do zachowania zasady równości, skoro informacje wygenerowane z systemu dotyczyć mogą tylko wcześniejszych konkursów z udziałem oferentów, a więc jako dotyczących spełnienia wymagań stawianych w innych konkursach, a nie w konkursie przedmiotowym.

WSA w Krakowie zajął jednoznaczne stanowisko jak powinien zostać opisany przedmiot zamówienia aby spełnić warunki wymagane na podstawie art. 140 ustawy (str. 12 uzasadnienia wyroku). Sąd I instancji odwołując się do pisma organu z 16 stycznia 2018 roku, wskazał, że w tym zakresie ustalenia organu również nie są kompletne i jednoznaczne, gdyż nie było możliwe ustalenie czy wykaz dokumentów stanowiących potwierdzenie spełniania przez danego oferenta zadeklarowanego warunku, dotyczącego posiadania przez wykazany w ofercie personel stosownego doświadczenia w pielęgnacji chorych w warunkach oddziału szpitalnego czy też w środowisku domowym był przedstawiony dopiero na szkoleniu, co w jego ocenie poczytane byłoby za spóźnione (str. 13 uzasadnienia).

Ze wskazanych przyczyn, które NSA uznaje za zasadne, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony. Natomiast, w sytuacji stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, polegającej na wskazanej w uzasadnieniu wadliwości procedowania i będących jej konsekwencją brakach w uzasadnieniu decyzji, czego skutkiem było jej uchylenie, nie było podstaw na tym etapie postępowania do wyrażania przez Sąd I instancji oceny w zakresie prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego (art. 134, 140 u.ś.o.z.). W tej części uzasadnienie wyroku uznać należy za błędne. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwia dokonanie oceny czy subsumcja pod przepisy prawa materialnego była prawidłowa.

Nie jest trafny zarzut określony w pkt 4 wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości w sytuacji gdy nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć należy, że konstrukcja art. 151 p.p.s.a. dowodzi, iż przepis ten ma charakter wynikowy. Jest on formą "instrukcji" dla Sądu jak powinien postąpić (jakie wydać rozstrzygnięcie), gdy stwierdzi, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oddalenie skargi na decyzję lub postanowienie organu jest zawsze wynikiem oceny, że poddany kontroli Sądu wojewódzkiego akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skoro Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sprawie organ naruszył przepisy postępowania, to prawidłowo powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) uchylił zaskarżoną decyzję.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Zajmując stanowisko względem tych zarzutów należy odwołać się do poczynionych już wyżej ocen i rozważań. Skoro bowiem niewadliwie sąd I instancji stwierdził uchybienia proceduralne, to dopiero usunięcie ich otworzy możliwość dla dokonania dalszych szczegółowych ocen w zakresie stosowanych przepisów prawa materialnego. Zebranie bowiem pełnego materiału dowodowego, na podstawie którego ustalony zostanie stan faktyczny sprawy, pozwoli organowi zająć stanowisko odnośnie zarzutów strony skarżącej. Przy niedokonaniu należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, odnoszenie się do jakichkolwiek dalszych szczegółowych zagadnień i kwestii, w tym w szczególności dotyczących stosowania prawa materialnego, byłoby przedwczesne.

Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaś zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.