Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 403/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego P. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 10 § 1 i § 3, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2291) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku P. P. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w O., przy udziale Izby Notarialnej w B. odmówił powołania P. P. na stanowisko notariusza

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że z dokumentów dołączonych do wniosku zainteresowanego o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w O. oraz znajdujących się w aktach sprawy [...], dotyczących powołania P.P. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w O., wynika, że P.P. ma [...] lata, posiada obywatelstwo polskie, korzysta z pełni praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych. W 2008 r. ukończył z wynikiem dostatecznym plus studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w T. i uzyskał tytuł magistra prawa.

W okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. wnioskodawca odbył aplikację notarialną w Izbie Notarialnej w B., pod patronatem notariusz I. S., prowadzącej kancelarię notarialną w D.

W dniach 4-6 września 2012 r. przystąpił do egzaminu notarialnego, z którego uzyskał wynik pozytywny (oceny: dobra, dostateczna i dobra).

Do dnia 31 marca 2014 r. P.P. wykonywał prace zlecone w kancelarii notariusz I. S. Po dniu 31 marca 2014 r. wnioskodawca nie podjął żadnego zatrudnienia. Jest zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy w O. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku

Notariusz w opinii z dnia 4 lipca 2011 r. wskazała, że wnioskodawca, jako aplikant notarialny, w dobrym stopniu opanował materiał prawniczy niezbędny do pracy w kancelarii notarialnej, zasady wykładni, logiki i argumentacji prawniczej. Podczas samodzielnej pracy przy sporządzaniu projektów aktów notarialnych potrafił zastosować wiadomości teoretyczne w praktyce, jest dokładny, zdarza mu się popełniać drobne błędy. Zapoznał się z zasadami funkcjonowania kancelarii notarialnej w zakresie obsługi administracyjno-biurowej. W ocenie notariusz wnioskodawca potrafi pracować samodzielnie, jest obowiązkowy, ma poprawny stosunek do przełożonych, interesantów i pracowników kancelarii. W opinii z dnia 28 sierpnia 2014 r. notariusz wskazała, że w okresie od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r., w ramach umowy zlecenia, wnioskodawca przygotowywał projekty aktów notarialnych oraz podtrzymała opinię z dnia 4 lipca 2011 r.

W dniu 4 sierpnia 2013 r. wnioskodawca zerwał ze ściany budynku w O. przy ul. [...] w celu przywłaszczenia tablicę firmową kancelarii notarialnej notariusza J.Z.

W dniu 24 kwietnia 2014 r. P.P. złożył wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w O.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Sprawiedliwości odmówił powołania w/w na stanowisko notariusza, uznając, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie.

W dniu 12 listopada 2014 r. P. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, w piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. oświadczył, że cofa wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w O.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Sprawiedliwości uchylił decyzję z dnia [...] października 2014 r. o odmowie powołania P. P. na stanowisko notariusza i umorzył postępowanie w sprawie.

Przy piśmie z dnia [...] października 2017 r, Rada Izby Notarialnej w B. nadesłała uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2017 r., wydaną w niniejszej sprawie w trybie art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy - Prawo o notariacie, negatywnie opiniującą wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w O., zarówno co do osoby, jak i siedziby kancelarii. Rada wskazała, że wnioskodawca spełnia przesłanki formalne określone w art. 11 pkt 1, 1 a, 3, 4, 5 i 7 ustawy - Prawo o notariacie i zakwestionowała spełnienie przez P. P. przesłanek, o których mowa w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie. Rada Izby Notarialnej w G., opiniując wniosek P. P. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w O. ustaliła, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. Sąd Rejonowy w M. [...] Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w [...]. wydał wyrok nakazowy, sygn. akt [...], uznając P. P. winnym wykroczenia z art. 119 § 1 k.w., polegającego na zaborze w celu przywłaszczenia, poprzez zerwanie ze ściany w nocy w dniu 4 sierpnia 2013 r. w O. tablicy firmowej kancelarii notarialnej notariusza J.Z. i za to wymierzył mu karę 300 zł grzywny. Wyrok uprawomocnił się dnia 22 maja 2014 r. Nadto, w rozmowie z Radą Izby Notarialnej w G. na posiedzeniu, które odbyło się w dniu 11 czerwca 2014 r. P. P. oświadczył, że jest nieskazitelnego charakteru i wielokrotnie zapewniał, że przeciwko niemu nie było nigdy prowadzone żadne postępowanie karne, ani jakiekolwiek inne postępowanie poza postępowaniem mandatowym. Oświadczył również, że nigdy nie był karany oraz. że nie zapadło wobec niego żadne orzeczenie, nawet nieprawomocne. Gdy Rada Izby Notarialnej w G. zapoznała P. P. z treścią powołanego wyżej wyroku poinformował, że nic o wyroku nie wiedział, że nie był nigdy przesłuchiwany przed sądem ani prokuraturą, a w powyższej sprawie reprezentuje go pełnomocnik. Następnie odmówił odpowiedzi na jakiekolwiek pytania dotyczące tej kwestii, stwierdzając, że jest to jego prywatna sprawa.

Rada Izby Notarialnej w B. wskazała, że z informacji Krajowego Rejestru Karnego z dnia [...] września 2017 r. wynika, że wnioskodawca nie figuruje w kartotece karnej, zatem ma status osoby niekaranej, gdyż ukaranie jego uległo zatarciu.

Zdaniem Rady, fakt zatarcia ukarania wyeliminował skutki prawnokarne ukarania (brak podstaw do uznania kandydata na notariusza za osobę karaną za wykroczenie). Nie eliminuje to jednak uprawnienia, czy też obowiązku Rady, do dokonania oceny, czy jego czyn nie pozostaje bez wpływu na ocenę postawy etyczno-moralnej i tym samym ustalenia, czy kandydat daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przydatność kandydata do zawodu notariusza winna być oceniana na podstawie dotychczasowego postępowania mogącego świadczyć o tym, czy daje on rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Mając na uwadze przedstawione fakty, Rada Izby Notarialnej w Białymstoku uznała, że P. P. nie spełnia przesłanek z art 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, albowiem nie jest osobą nieskazitelnego charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W piśmie z dnia 14 listopada 2017 r. P. P. oświadczył, że nie będzie składał zażalenia na powyższą uchwałę, ponieważ ma ona na celu "tylko i wyłącznie przedłużenie postępowania, blokowanie dostępu do zawodu oraz zniechęcenie do kontynuowania postępowania". Zdaniem wnioskodawcy, opinia Rady jest "rażąco krzywdząca, oderwana od rzeczywistości i subiektywna", co wynika m.in. z tego, że izby notarialne, od 2014 r., uzyskały status strony w postępowaniach o powołanie na stanowisko notariusza. Członkowie Rady, wydając opinię, pokazali, że "mają za niejasne i klarowne brzmienie" art. 11 ustawy - Prawo o notariacie oraz orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Strony – P. P. i Izba Notarialna w B. - zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Żadna ze stron, w zakreślonym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. terminie, nie wypowiedziała się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Minister Sprawiedliwości przytoczył treść art. 10 § 1 i art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie i wyjaśnił, że powołanie na stanowisko może nastąpić, jeżeli kandydat spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 10 § 3 cytowanej ustawy, wyłączających powołanie.

Stwierdził, że dowody zgromadzone w sprawie pozwalają ustalić, że P.P. spełnia wymienione w art. 11 pkt 1, 1a, 3, 4, 5 i 7 ustawy - Prawo o notariacie przesłanki powołania na stanowisko notariusza. Podniósł że analizując kwestię spełniania przez P. P. przesłanek powołania na stanowisko notariusza ma szczególny obowiązek dokładnego zbadania i rozważenia okoliczności indywidualnych w danej sprawie w celu jej prawidłowego rozwiązania i przy określonych możliwościach wyboru winien wybrać rozstrzygnięcie optymalne, będąc zawsze zobowiązanym do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ocena kandydata pod kątem ustalenia prawidłowości wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód notariusza, powinna być dokonana przy uwzględnieniu wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Wszechstronne badanie przed powołaniem na stanowisko notariusza, czy kandydat rzeczywiście daje rękojmię prawidłowego wykonywania tego zawodu oraz, czy jest nieskazitelnego charakteru, należy do Ministra Sprawiedliwości, który ma czuwać nad tym, aby standardy wykonywania zawodu zaufania publicznego były zachowane. Badając, czy kandydat daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, organ powinien brać pod uwagę wszystkie okoliczności składające się na wizerunek kandydata, a więc także znane mu zdarzenia, które legły u podstaw wyroku skazującego, w przypadku gdy skazanie uległo zatarciu .

W związku z powyższym, Minister Sprawiedliwości dokonał wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w kontekście przymiotu rękojmi prawidłowego wykonywania przez wnioskodawcę zawodu notariusza i nieskazitelności charakteru .

Wyjaśnił, że kryterium "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" ma służyć zagwarantowaniu odpowiedniego poziomu etycznego i zawodowego członka korporacji. Jego spełnienie wymagane jest od kandydata na notariusza niezależnie od wypełniania przez niego pozostałych warunków dotyczących kwalifikacji zawodowych. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o których nie sposób wnioskować inaczej, niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania.

Powołując się na poglądy sądów administracyjnych Minister wskazał, że pozwalają one na wyodrębnienie w pojęciu rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza dwóch elementów - merytorycznego przygotowania do wykonywania tego zawodu oraz postawy moralnej odpowiedniej dla osób wykonujących zawód notariusza. Dla uznania, że kandydat na notariusza daje rękojmię prawidłowego wykonywania tego zawodu konieczne jest ustalenie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że zarówno jego przygotowanie merytoryczne, jak i postawa etyczno-moralna pozwalają przyjąć, że będzie on prawidłowo wykonywał zawód notariusza. W tym ostatnim zakresie rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu notariusza może łączyć się z przesłanką nieskazitelności charakteru.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości uznanie, że kandydat "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" winno opierać się na ocenie całokształtu cech danej osoby, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, w zakresie okoliczności, które stanowią prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza, jako zawodu zaufania publicznego . Przesłanka rękojmi ma charakter uznaniowy i to Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do oceny całokształtu okoliczności sprawy pozwalającej na stwierdzenie, czy kandydat na notariusza daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieskazitelność charakteru oznacza takie cechy jak szlachetność, prawość, uczciwość. Są to cechy wartościujące konkretną osobę nie w sferze intelektualnej i profesjonalnej, lecz wyłącznie etyczno - moralnej. O posiadaniu tego rodzaju przymiotów mogą świadczyć opinie, jak i wymagane rekomendacje Ocenie powinno podlegać postępowanie i zachowanie danej osoby w dłuższym okresie czasu.

Przez pojęcie nieskazitelności charakteru należy rozumieć całokształt cech indywidualnych, zdarzeń i okoliczności składających się na wizerunek notariusza jako osoby zaufania publicznego. Nie bez znaczenia dla ukazania tego wizerunku są fakty i zdarzenia ze sfery życia pozazawodowego, które podważałyby pozytywną ocenę postawy moralno-etycznej, naganne z punktu widzenia opinii publicznej, zasługujące na potępienie, uznane za uchybienie godności, choć nie zawsze skutkujące odpowiedzialnością dyscyplinarną.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, P.P. nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, albowiem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nie jest osobą o nieskazitelnym charakterze, ponieważ jego dotychczasowe zachowanie narusza obowiązujące przepisy prawa a także nie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym, jak również nie odpowiada ustalonemu wizerunkowi osoby zaufania publicznego.

Zgodnie z art. 2 § 1 ustawy - Prawo o notariacie notariusz w zakresie swoich uprawnień tj. wykonywania czynności notarialnych, działa jako osoba zaufania publicznego. Osoba wykonująca zawód notariusza zobowiązana jest zatem respektować najwyższe standardy etyczne i być poza wszelkim podejrzeniem, co uprawnia do sankcjonowania wszelkich zachowań, stwarzających choćby ryzyko podważania tego zaufania.

Na zaufanie publiczne składa się wiele elementów, takich jak przekonanie o zachowaniu, przez osobę wykonującą ten zawód, dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej oraz wiara w przestrzeganie wartości istotnych dla profilu danego zawodu. W przypadku notariuszy do wartości tych zaliczyć należy pełne i integralne respektowanie prawa oraz zasad postępowania .

Notariusz, wykonując swe czynności zawodowe, opiera osobisty byt na zaufaniu publicznym i prywatnym. W tym właśnie mieści się istota pojęcia "zaufania publicznego". Oznacza to, że w swojej działalności musi on zachować lojalność wobec strony czynności notarialnej, ale i wobec państwa.

Niewątpliwie tym, co w istotny sposób tworzy więź notariusza z państwem i osobą prywatną, jest zaufanie. Odnosi się ono do katalogu wartości integralnie łączących się ze specyfiką zawodową, wyróżniającą notariusza spośród innych zawodów prawniczych, tworzącą system zapewniający stronom i państwu urzędowe zaufanie. Określenie "zaufanie publiczne" ma niewątpliwie walory etyczne i społeczne, które można wyrazić w pojęciu pro publico bono, jako że podkreślając rolę czynnika zaufania odwołujemy się do podstawowych reguł porządku publicznego, jakimi kierują się cywilizowane społeczeństwa. Istotne jest zatem nie tylko zaufanie indywidualne do określonej osoby, której powierzamy prowadzenie naszych spraw, ale również zaufanie całego społeczeństwa do samorządu zawodowego, któremu państwo przekazało do wykonywania określone zadania publiczne .

Ustawa - Prawo o notariacie zawiera jedynie zwięźle ujęte zasady etyki zawodowej notariusza. Istotnym aktem z punktu widzenia zasad etyki zawodowej jest nadto Kodeks etyki zawodowej notariusza , który zawiera dodatkowe określenia etycznych wzorców wymaganych od notariusza.

Ocena spełnienia warunku rękojmi, również w zakresie przestrzegania zasad etyczno-moralnych wykonywania zawodu notariusza dotyczy prognozowania przyszłych zachowań, o których nie sposób wnioskować inaczej, niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania''.

W ocenie Ministra dowody zebrane w sprawie nie pozwalają przyjąć, że P. P. zasługuje na zaufanie jakim Państwo obdarza notariuszy.

Z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że w 2013 r., zatem już po ukończeniu aplikacji notarialnej oraz złożeniu egzaminu notarialnego wnioskodawca zabrał w celu przywłaszczenia, poprzez zerwanie ze ściany, tablicę firmową kancelarii notarialnej notariusza J. Z. Zachowanie to stanowiło nie tylko obrazę przepisów obowiązującego prawa, ale także naruszało powszechnie przyjęte normy etyczne i moralne.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, działanie egzaminowanego aplikanta notarialnego na szkodę notariusza, stanowiło nie tylko przejaw wandalizmu, ale też braku szacunku wobec jednego z przedstawicieli zawodu, do wykonywania którego wnioskodawca pretenduje. Takie zachowanie poddaje w wątpliwość przestrzeganie przez niego w przyszłości zasad etycznych i moralnych, niezbędnych przy wykonywaniu zawodu notariusza i dyskwalifikuje, jako kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego.

Minister podkreślił nadto, że notariusz z jednej strony stoi na straży bezpieczeństwa obrotu prawnego, a z drugiej strony jest bardzo często powiernikiem stron, które powinny mieć do niego zaufanie i darzyć go szacunkiem. Istota tego zawodu opiera się nie tylko na zaufaniu publicznym, jakim obdarza notariusza Państwo powierzając mu część swoich kompetencji oraz zezwalając na posługiwanie się pieczęcią z godłem Państwa, ale także na pełnym zaufaniu i szacunku, którym obdarzać go muszą strony czynności. Wymaga to ze strony notariusza nie tylko dużej wiedzy merytorycznej, ale także kultury osobistej na wysokim poziomie oraz ogólnej uczciwości gwarantującej szacunek stron i współpracowników. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, postawa P. P. takiej gwarancji nie daje, o czym świadczy jego zachowanie wobec innego notariusza.

Minister zaznaczył, że zatarcie ukarania za wykroczenie, wynikające z wyroku Sądu Rejonowego w M. [...] Zamiejscowego Wydziału Karnego z siedzibą w [...]. z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], nie wyłącza możliwości dokonywania ustaleń w trybie art. 75 k.p.a., że P.P. popełnił czyn naganny, który może podważać jego wiarygodność i rękojmię w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o notariacie oraz przeprowadzenia oceny jego zachowania (w tym też tego, które legło u podstaw skazania), celem ustalenia, czy spełnia on ustawowe warunki do powołania na stanowisko notariusza. Fakt zatarcia skazania eliminuje bowiem jedynie skutki prawnokarne skazania. Nie eliminuje on jednak uprawnienia, czy wręcz obowiązku Ministra Sprawiedliwości, rozpoznającego wniosek o powołanie na stanowisko notariusza, dokonania oceny, czy określony czyn ma wpływ na ocenę etyczno-moralną tej osoby i tym samym ustalenia, czy kandydat daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że powinien brać pod uwagę wszystkie okoliczności składające się na wizerunek kandydata, a więc także znane mu zdarzenia, które legły u podstaw wydania wyroku skazującego, mimo że skazanie uległo zatarciu. Zachowania te, jako fakty społeczne nadal istnieją i mogą być brane pod uwagę przy ocenie sylwetki kandydata.

Zdaniem Ministra zachowanie P. P., polegające na zerwaniu ze ściany budynku tablicy firmowej innego notariusza i zaboru jej w celu przywłaszczenia, nie pozwala przyjąć, że jest on nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Postępowanie wnioskodawcy stanowiło przeciwieństwo zachowania respektującego zarówno standardy etyczne, jak i nakazy prawa, a więc zachowania, które - co nie powinno budzić żadnych wątpliwości - jest podstawą wykonywania zawodu notariusza.

Minister zaznaczył także, że od kwietnia 2014 r. P. P. nie podjął żadnego zatrudnienia (jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna). Nie skorzystał z możliwości, wprowadzonej tzw. ustawą deregulacyjną, wykonywania obowiązków zastępcy notarialnego, nie wykonywał też innego zawodu prawniczego. Zaniechanie podjęcia pracy nie ma wprawdzie znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji wnioskodawcy, które zostały zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, lecz rzutuje na możliwość oceny zachowania P. P. w życiu zawodowym przez ostatnie lata. Brak jest bowiem danych pozwalających stwierdzić, jak wnioskodawca obecnie wykonuje obowiązki zawodowe i czy istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że będzie prawidłowo wykonywał zawód notariusza i przestrzegał wysokich standardów etycznych, będących podstawą wykonywania tego zawodu .

W skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2291 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na:

- błędnym przyjęciu, że fakt ukarania za wykroczenie osoby ubiegającej się o powołanie na stanowisko notariusza w każdym przypadku i bez rozpatrzenia okoliczności konkretnej sprawy jest równoznaczny z brakiem po stronie wnioskodawcy nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

- przekroczeniu granic uznania administracyjnego, a polegającego na przyjęciu, że wnioskodawca nie spełnia warunku koniecznego do uwzględnienia wniosku tzn. nie posiada nieskazitelnego charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, mimo iż wniosku takiego nie sposób wywieść z całokształtu okoliczności sprawy, a także kierując się zasadami logicznego rozumowania, obiektywizmu i doświadczenia życiowego, a przede wszystkim ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych,

b. art. 32 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne, a także rozszerzającym interpretowaniu wyjątków ustawowych w zakresie wolności wyboru i wykonywania zawodu notariusza,

oraz naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

a. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy przy ocenie nieskazitelności charakteru i rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza przez skarżącego, a w szczególności: nienagannego wykonywania obowiązków aplikanta notarialnego, faktu dalszego prawidłowego wykonywania obowiązków w kancelarii notarialnej przez okres niemal 3 lat po ukończeniu aplikacji, w tym pominięcie pozytywnych opinii o wnioskodawcy, dokumentacji z przebiegu aplikacji, stanowiska pokrzywdzonego oraz innych dowodów i okoliczności przemawiających przeciwko uznaniu, że skarżący nie spełnia wymogów opisanych w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, a także naruszenie zasady kierowania się słusznym interesem obywatela przy uwzględnieniu interesu społecznego,

b. art. 8 ust. 1 kpa poprzez złamanie zasady zaufania do organów administracyjnych, zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasady praworządności, polegające na wydaniu i pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, co w sposób oczywisty w ocenie wnioskującego narusza wiążącą organ zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych,

c. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wymienionym w zarzucie 2a oraz brak wyjaśnienia przesłanek mających przemawiać za stanowiskiem, że zatarte ukaranie wnioskującego za wykroczenie świadczy automatycznie o tym. że osoba taka nie posiada nieskazitelnego charakteru oraz nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków notariusza, a tym samym brak jednoznacznego wykazania okoliczności uzasadniających decyzję odmowną.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy o notariacie notariuszem może być powołany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Przewidziany warunek sformułowany został przy użyciu pojęć niedookreślonych, co nakłada na organ stosujący ten przepis, szczególną dyscyplinę tak w zakresie interpretowania terminów nieostrych, jak też wyjątkową staranność w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego.

Przez nieskazitelność charakteru rozumieć należy takie cechy jak prawość, uczciwość, odpowiedzialność, rzetelność, prawdomówność, umiejętność krytycznej samooceny, odwagę cywilną czy zdolność empatii, przy czym są to cechy wartościujące konkretną osobę w sferze etyczno moralnej nie zaś intelektualnej czy profesjonalnej. Podobne stanowisko co do rozumienia pojęcia nieskazitelności charakteru zawarte zostało w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych.

To, czy dana osoba daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza w ujęciu art. 11 pkt 2 omawianej ustawy, powinno się opierać z założenia na rozważeniu całokształtu dotychczasowej postawy kandydata (jego cech charakteru i zachowania). Jest to niezwykle istotny warunek poprawnego interpretowania wskazanego przepisu. Zakłada on brak możliwości ograniczenia w ocenie sylwetki kandydata tylko do jednostkowych wydarzeń z jego życia, ale jej przeprowadzenie z uwzględnieniem wszystkich zachowań i cech ubiegającego się o powołanie na stanowisko notariusza. Jest zresztą wskazówką uniwersalną w wykładni terminu dawania rękojmi prawidłowego zawodu co do wszystkich zawodów prawniczych zaufania publicznego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II GSK 162/07). W wyroku z 5 lutego 2008 r. sprawie o sygn. akt II GSK 325/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pojęcie "nieskazitelności" (...) nie może być pojmowane jako brak jakiejkolwiek skazy, czy też brak negatywnych okoliczności w dotychczasowej postawie kandydata do zawodu adwokata. Takie podejście uznać trzeba za zbyt restrykcyjne.

Przesłanka wymieniona art. 11 pkt 2 w/w ustawy ma charakter ocenny, a zatem i uznaniowy. Dla stwierdzenia legalności dokonanej oceny niezbędne jest, aby ocena ta nie miała cech dowolności i mieściła się w granicach uznaniowości. Granice te wyznacza przede wszystkim wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Sądowa kontrola decyzji uznaniowych cechuje się ograniczonym zakresem, sprowadzając się do ustalenia, czy decyzja podjęta została przez uprawniony do tego organ w przepisany sposób, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji i czy badane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.

Uznanie administracyjne stanowi bowiem uprawnienie administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach swobody administracyjnej ograniczonej przez przepisy prawa materialnego i obowiązujące reguły proceduralne. Tak więc organ administracji ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny pod kątem spełniania warunków określonych przepisem przy jednoczesnym wyważeniu słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego.

Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku kierowania się zasadą prawdy obiektywnej. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyroku NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141).

Niewątpliwie zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

Na rękojmię należytego wykonywania zawodu w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać notariuszem.

Przymioty świadczące o nieskazitelności charakteru wskazano już wyżej natomiast wyrażenie ustawowe "dotychczasowe zachowanie" oznacza zachowanie - postępowanie osoby ubiegającej się o powołanie na stanowisko notariusza - do czasu wpisania na tę listę i to takie zachowanie, postępowanie, odpowiadające ocenom moralnym i etycznym, gwarantujące właściwe wykonywanie zawodu. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 roku II SA 725/00). Pojęcie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego, w tym wypadku notariusza, będzie wykonywany prawidłowo.

Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym. Są to pojęcia jednolite i niepodzielne. Należy więc tę kwestię rozpatrywać co do zasady, bardzo szeroko, uwzględniając postawę zarówno w życiu prywatnym, jak i zawodowym ujmowaną w dłuższym okresie.

W rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości oparł swój sprzeciw na fakcie, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. Sąd Rejonowy w M. [...] Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w [...]. w sprawie o sygn. akt [...], wydał wyrok nakazowy, uznając skarżącego winnym wykroczenia z art. 119 § 1 k.w., polegającego na zaborze w celu przywłaszczenia, poprzez zerwanie ze ściany w nocy w dniu 4 sierpnia 2013 r. w O. tablicy firmowej kancelarii notarialnej notariusza J. Z. i za to wymierzył mu karę 300 zł grzywny. Wyrok uprawomocnił się dnia 22 maja 2014 r. To wykroczenie zdaniem Ministra Sprawiedliwości dyskwalifikuje skarżącego jako kandydata na notariusza.

Minister Sprawiedliwości nie ocenił jednak wpływu nagannego z całą pewnością zdarzenia, na przesłankę nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków notariusza, w kontekście dotychczasowego życia skarżącego. Przy czym, jak trafnie stwierdził Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji cyt. "o posiadaniu tego rodzaju przymiotów mogą świadczyć opinie, jak i wymagane rekomendacje. Ocenie powinno podlegać postępowanie i zachowanie danej osoby w dłuższym okresie czasu".

Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że jednorazowe zdarzenie może rzutować w sposób kluczowy i przesądzający na ocenę nieskazitelności charakteru i rękojmi jednakże nawet w takich sytuacjach nie zwalnia to, zdaniem Sądu, organu z obowiązku szerszej analizy postawy danej osoby w życiu prywatnym i zawodowym, jej cech charakteru i dotychczasowego życia. Dopiero z tej perspektywy uwzględnienie czynu zabronionego- w tym wypadku wykroczenia, daje pełny obraz przymiotów, a podjęte na tej podstawie rozstrzygnięcie nie przybiera formy ponownego ukarania.

Za uzasadniony zatem należy uznać zarzut skargi, że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził pełnej analizy charakteru skarżącego, co w okolicznościach sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Trafnie skarżący zauważa, że organ nie wziął pod uwagę tego, że w postępowaniu nakazowym (co nie pozostaje bez znaczenia w realiach tej konkretnej sprawy), został ukarany grzywną w wysokości 300 zł. za wykroczenie popełnione w 2013 r., dobrowolnie naprawił wyrządzoną szkodę, wobec skarżącego nie toczyło się żadne postępowanie dyscyplinarne, wyjaśniające ani skargowe, przez okres aplikacji w sposób sumienny i prawidłowy wykonywał swoje obowiązki- zarówno wobec patrona, jak i samorządu, pozytywnej opinii patronki, którą to opinię organ jedynie zacytował nie dokonując jej oceny. Organ pominął także opinie wystawione przez sędziów nadzorujących praktyki w sądzie oraz opinię wystawioną przez notariusza, w kancelarii którego skarżący wykonywał obowiązki po ukończeniu aplikacji.

Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że organ przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy naruszył zasady: przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym, prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zawarte w art. 7 k.p.a. oraz przepisy określające sposób zbierania i oceny dowodów wyrażone w art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Minister Sprawiedliwości nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i pominął słuszny interes strony.

Organ nie dokonując pełnej oceny postępowania skarżącego i jego zachowania uchybił nakazom płynącym z art. 80 k.p.a. Organ nie dokonał oceny całego zebranego materiału dowodowego, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na jednym zdarzeniu i na tej podstawie odmówił skarżącemu prawa wykonywania zawodu notariusza.

Jak już wyżej wskazano notariuszem może być powołany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zatem to nieskazitelny charakter i rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu notariusza wynikająca z dotychczasowego zachowania, a nie niekaralność za popełnienie wykroczenia, są przesłankami warunkującymi powołanie na stanowisko notariusza. Sąd w składzie orzekającym prezentuje stanowisko, że gdyby skazanie za popełnienie wykroczenia miało być przesłanką negatywną powołania na stanowisko notariusza ustawodawca zawarłby taką przesłankę wprost w ustawie, tak jak uczyniono to w szeregu innych ustaw.

W konsekwencji Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości ograniczając się do oceny jednego zdarzenia i nie podejmując działań w kierunku ustalenia dotychczasowej postawy skarżącego, uchybił ogólnym zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na ocenę przymiotu nieskazitelnego charakteru skarżącego oraz gwarancji należytego wykonywanie przez niego obowiązków notariusza. Zdaniem Sądu decyzja w tego rodzaju sprawie powinna mieć charakter zindywidualizowany a zatem organ administracji publicznej powinien wykazać sposób nie budzący wątpliwości, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i nie jest nieskazitelnego charakteru.

Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazaną wyżej ocenę, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych oraz przedłożonych dokumentów i podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.