Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 924/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1  ust. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego W. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., stwierdzającą nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w sprawie zaliczenia W. K. wysługi lat.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r., na podstawie art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zaliczono W. K. na dzień 27 września 1990 r. wysługę lat w następującym wymiarze: 1) w Policji - 1 dzień, 2) okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym - 5 lat, 1 miesiąc i 29 dni. Procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 4 października 1999 r. ustalono na poziomie 14 %.

Komendant Główny Policji wszczął postępowanie nadzorcze z urzędu, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy wskazał, iż przy wydawaniu rozstrzygnięcia Komendanta [...] Policji doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310).

W. K. w dniu 20 grudnia 2010 r., zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. decyzji, złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, 2) art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w związku z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 4) art. 6, 7, 77 i 80 oraz art. 107 k.p.a. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania w II instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi W. K., prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 920/11 stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. (decyzję wydał organ niewłaściwy w sprawie).

Ponownie rozpoznawszy sprawę z uwzględnieniem zarzutów odwołania (w istocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnia argumentacji strony i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ przybliżył instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że w toku postępowania nadzwyczajnego stwierdzono rażące naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z [...] października 2002 r.

W tym postępowaniu ustalono bowiem, że W. K. zwrócił się do organu administracji publicznej z prośbą o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, przypadających po dniu 1 stycznia 1983 r., tj. w okresie od dnia 28 lipca 1985 r. do dnia 26 września 1990 r. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, (...) do stażu pracy wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Istotnym więc zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Pojęcie bowiem "domownika", wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) - obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r., za domownika w rozumieniu tego przepisu mógł być uznany członek rodziny rolnika lub inna osoba pracująca w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania.

W analizowanym przypadku dokumentację w przedmiocie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 28 lipca 1985 r. do dnia 26 września 1990 r. stanowiły akta osobowe policjanta, zawierające między innymi dokumenty zgromadzone podczas postępowania kwalifikacyjnego, prowadzonego dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji oraz przedłożonych przez policjanta w komórce kadrowej. Z kopii świadectwa dojrzałości, znajdującej się w aktach osobowych zainteresowanego, wynika, że w dniu 20 maja 1990 r. ukończył on Technikum Mechanizacji Rolnictwa w [...] o 3-letnim okresie nauczania. Jak natomiast wynika z życiorysu wymienionego, uprzednio uczęszczał on do Zespołu Szkół Zawodowych w [...]. W ankiecie osobowej, składanej w związku z ubieganiem się przez W. K. o przyjęcie do służby, wymieniony wskazał, iż od 27 lipca 1969 r. do dnia wypełnienia danej ankiety osobowej, tj. do dnia 25 listopada 1989 r., był na utrzymaniu rodziców i nigdzie nie pracował. A zatem, zamieszkując w miejscowości [...], W. K. w okresie co najmniej od 28 lipca 1985 r. do 20 maja 1990 r. był uczniem szkół znajdujących się w [...] i [...]. Uznać zatem należy, że w okresie, o jakim mowa powyżej, wymieniony uczestniczył w zajęciach szkolnych, dojeżdżał z miejscowości [...] do [...] i z [...] do miejscowości [...] (ok. 12 km w jedną stronę), a następnie z [...] do [...] i z [...] do [...] (ok. 57 km w jedną stronę), a także przygotowywał się do zajęć szkolnych. Trudno zatem dać wiarę, że W. K. w istocie we wskazanym wyżej okresie wykonywał pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców.

Nawet zgadzając się ze stroną, iż fakt kształcenia się przez niego w szkole ponad podstawowej nie stanowi przeszkody do uznania go za domownika, to fakt pobierania nauki w miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania najpierw o ok. 12 km, a następnie o ok. 57 km ma nieobojętne znaczenie przy rozstrzyganiu kwestii, czy zainteresowany w istocie pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w sposób stały.

W kontekście powyższego organ wskazał, że przesłankę negatywną do zaliczenia funkcjonariuszowi pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła w tym okresie przede wszystkim nauka wymienionego w szkole ponadpodstawowej. Trwające bowiem 7-8 godzin lekcyjnych zajęcia w szkole średniej, łącznie z długotrwałymi dojazdami do i ze szkoły, do czego należy także doliczyć konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, zdaniem organu, nie pozwalały stronie na wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, rozumianej jako wykonywanie dla przykładu takich czynności jak sianokosy, żniwa, omłoty zbóż, sadzenie i wykopki ziemniaków, plewienie chwastów, prace na plantacjach owoców bądź prace przy zwierzętach gospodarskich (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt II UKN 53 5/99).

W związku z powyższym, W. K. został rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r. zaliczony okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców wbrew treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, a także niezgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym rodziców, na którą powoływał się wymieniony, była to faktycznie pomoc w prowadzeniu gospodarstwa, ale nie stała praca świadczona z pozycji domownika. Ustawa natomiast z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie pozwala na zaliczenie każdej pracy w gospodarstwie rolnym, lecz jedynie takiej, która jest ściśle zgodna z jednym z trzech przypadków wskazanych w art. 1 ust. 1 tej ustawy. O zaliczeniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie można mówić w sytuacji wykonywania jedynie incydentalnych, drobnych świadczeń na rzecz rolnika. Stałość bowiem wykonywanych obowiązków polega przynajmniej na systematyczności rozumianej jako gotowość do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy taka pomoc jest jedynie deklarowana. Zdaniem organu, wymieniony pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w ogóle nie wykonywał, a udzielanej pomocy sam nie traktował jako pracy stałej.

Organ wskazał także, iż w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie art. 80 k.p.a. Takim naruszeniem jest z pewnością ustalenie przez organ okoliczności istotnej w sprawie na podstawie dowodu, który w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdza. Uchybienie więc, jakiego dopuścił się organ administracji publicznej, polegające na uznaniu oświadczenia strony oraz zeznań świadków za wiarygodne, mimo ich licznych mankamentów, należy tratować również jako wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] listopada 2010 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, podniósł on zarzut:

1) naruszenia przepisów prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem tak nie jest, a nawet gdyby uznać, że decyzja ta narusza prawo, to naruszenie prawa nie ma postaci rażącej;

2) naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania skarżącego, a przez to niemożliwym jest uznanie zainteresowanego za "domownika" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a tym samym odmowę zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 28 lipca 1985 r. do dnia 26 maja 1990 r. do stażu pracy;

3) naruszenia art. 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania wszelkich jej okoliczności oraz przez wydanie decyzji w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy, tak jakby celem organu nie było wyczerpujące zbadanie sprawy, ale jedynie dopasowanie wybranych dowodów do z góry założonej tezy, przy czym pojawiające się wątpliwości wyjaśniano za pomocą hipotez, zamiast środków dowodowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie go za "domownika". Wprawdzie powoływana przez Komendanta Głównego Policji ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin odnosi się do pojęcia "domownika", to nie wyklucza ona uznania pracy ucznia szkoły ponadpodstawowej w indywidualnym gospodarstwie rodziców za jego główne źródło utrzymania, co czy świadczy orzecznictwo (przykładowo wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 1991 r., sygn. akt III AUr 23/91 – publik. OSAiSN 1992, nr 10, s. 37; wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 1995 r., sygn. akt III AUr 3/95).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą zbadania jest to, czy organ nadzorczy zasadnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r., którym zaliczono W. K. na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 4 października 1999 r., okres w wysokości 5 lat, 2 miesięcy, w tym okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 5 lat, 1 miesiąc i 29 dni (w przedziale od 28 lipca 1985 r. do 26 września 1990 r.) W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przeanalizował treść art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 ze zm.) oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) i uznał, iż skarżący w istocie nie spełniał przesłanek do uznania go za "domownika", w rozumieniu wskazanych przepisów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym, różni się od oceny tego samego dowodu uczynionego w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie jeżeli poglądy organów obu instancji na dana sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.

Komendant Główny Policji przyjął błędne założenie, iż skarżący ponad wszelką wątpliwość nie może być uznany za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców ze względu na naukę w szkole ponadpodstawowej. W świetle powołanych powyżej przepisów prawnych, jak i wykształconego na podstawie ich stosowania orzecznictwa, nie sposób kategorycznie przyjmować, iż nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika. Nie sposób bowiem przyjąć jako zasady – jak uczynił to organ nadzorczy – iż kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, iż praca w gospodarstwie rolnym nie jest głównym źródłem utrzymania.

Trzeba wziąć pod uwagę, iż stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z kolei w świetle art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli: 1) pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, 2) ukończyły 16 lat, 3) nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, 4) praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym oraz praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jego podstawowe źródło utrzymania. W realiach niniejszej sprawy skarżący prowadził z rodzicami gospodarstwo domowe, utrzymywał się jedynie ze środków pozyskiwanych z gospodarstwa rolnego rodziców i nie podlegał obowiązkowi ubezpieczeniu z innego tytułu, albowiem w analizowanym okresie uczęszczał do szkoły zawodowej, a następnie technikum. Organ nadzorczy zinterpretował przepis art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej poza miejscem zamieszkania, świadczy nie o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym w celach zarobkowych, lecz o doraźnej pomocy rodzicom, co wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.

Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych, związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Wartym również powołania jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1998 r. o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP - wkł. 1999/3/2), przedstawiający pogląd, iż dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie. "Wykonywanie niektórych czynności rolniczych w gospodarstwie rolnym, w okresie odbywania nauki w szkole średniej, wymagającej codziennych kilkusetkilometrowych dojazdów do niej, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu okresów składkowych jako okresów pracy w gospodarstwie rolnym (...)". Zauważyć należy, iż SN nie zastrzegł w tym wyroku, iż pobieranie nauki w szkole średniej wyłącza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, lecz wyłącza takie uznanie tylko pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie.

Podkreślenia wymaga, iż w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru pracy stanowiącej główne źródło utrzymania.

Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowania "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo.

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "praca w gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania", należy również zwrócić uwagę na fakt, że omawiana definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym – jak w niniejszym przypadku – określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. W pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia w drugiej grupie spraw, gdy chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odkodowywania znaczenia ww. pojęcia. Zwłaszcza, iż weźmie się pod uwagę sezonową specyfikę pracy w rolnictwie, albowiem ogromna większość prac przypada na okres od wiosny do jesieni, a prac polowych w okresie wolnym od szkoły.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż Komendant [...] Policji, wydając rozkaz z dnia [...] października 2002 r., przy uwzględnieniu liberalnej linii orzeczniczej pojęcia "domownika", istniejącej w dacie orzekania i w stwierdzonym stanie faktycznym, mógł uznać go za domownika w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji zaliczyć sporny okres do wysługi lat.

Dokonana przez organ nadzorczy wykładnia pojęcia "domownik" mogłaby niewątpliwie mieć znaczenie w sprawie, gdyby była ona rozpatrywana w trybie zwykłym. Natomiast możliwość odmiennej interpretacji przepisu prawa nie może prowadzić do twierdzenia, iż przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Jedynie naruszenie przepisu prawa, bez stwierdzania postaci kwalifikowanej tego naruszenia, nie daje podstaw do wzruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). W tym miejscu podkreślić wypada, iż kwalifikowana postać naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie Komendant Główny Policji nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie, niż to uczynił Komendant [...] Policji, ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Tym samym decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy.