Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 486/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5 art. 268a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego M. C. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Generalny Inspektor", "GIODO") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.), dalej: "u.o.d.o.", utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmawiające uwzględnienia wniosku M. C. (dalej: "skarżący") o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wydanej w sprawie skargi na zaniechanie przetwarzania danych osobowych ww. przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Generalny Inspektor przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Do Biura Generalnego Inspektora wpłynęła skarga M. C. na zaniechanie przez Księdza Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P. obowiązku uaktualnienia jego danych osobowych. Skarżący zarzucił Proboszczowi Parafii, iż mimo złożenia przez niego oświadczenia woli o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego nie została o tym fakcie zamieszczona stosowna adnotacja w księdze chrztów.

Generalny Inspektor w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał decyzję administracyjną nr [...], mocą której nakazał ww. Proboszczowi przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez uaktualnienie danych osobowych skarżącego polegające na naniesieniu w księdze chrztów adnotacji o treści zgodnej z żądaniem M. C. zawartym w "Oświadczeniu woli" z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Zarówno Proboszcz jak i skarżący wnieśli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ich rozpatrzenia, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], Generalny Inspektor Danych Osobowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W dniu [...] listopada 2014 r. skarżący na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. skierował do Generalnego Inspektora wniosek "o wyjaśnienie wątpliwości dotyczącej decyzji [...] z dnia [...] listopada 2014 r., a mianowicie powodów wydania merytorycznej decyzji administracyjnej".

W uzasadnieniu wskazał, iż w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] organ wydał nakaz uaktualnienia jego danych osobowych, jednak z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż uczynił to z powodu uznania skarżącego za osobę nienależącą do Kościoła Katolickiego. Z tego powodu skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o zmianę ww. decyzji poprzez jednoznaczne potwierdzenie, że prawo do merytorycznej decyzji administracyjnej GIODO jest zawsze niezależne od wyznania (światopoglądu religijnego) skarżącego. W decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe, dwuznaczne stanowisko w sprawie. Z tego powodu skarżący nie wie, czy ww. decyzje są dla niego korzystne, czy też niekorzystne.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Generalny Inspektor odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.

W uzasadnieniu wskazał, iż wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o dokonanie wykładni decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. formułując wobec organu żądanie wskazania "powodów wydania merytorycznej decyzji administracyjnej". Tak zredagowane żądanie nie stanowi wniosku o dokonanie wykładni w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.

Powyższe postanowienie zostało podpisane przez - działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych - jego zastępcę A. L.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. M. C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wskazując w uzasadnieniu, że organ "ignoruje wniosek o wyjaśnienie jak rozumie własną decyzję po to, by utrzymać dwuznaczności prowadzące prostą drogą do chaosu prawnego". Wskazał również, że "najpierw GIODO nie wiedział dlaczego "nie miał kognicji", czyli z jakiego powodu umarzał skargi na parafie (...) a po czterech latach nie wie dlaczego ją ma, czyli na jakiej podstawie wydaje decyzje administracyjne" oraz "zarzuty, do których Generalny Inspektor odniósł się w decyzji II Instancji niczego nie wyjaśniły, a raczej jeszcze bardziej zaciemniły odpowiedź na tak proste pytanie jak to, na jakiej podstawie wydał decyzję" a także, iż organ "przyznał w decyzji II instancji, że dzieli skarżących pod względem wyznania, gdyż tylko część społeczeństwa ma prawo do jego decyzji".

Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. Generalny Inspektor wskazał, iż zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Stwierdził, iż ani w zażaleniu ani we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący nie podał, o wykładnię której części decyzji wnosi, nie wskazał także na konkretne sformułowania, które są dla niego niejasne i budzą jego wątpliwości. Podniesione przez skarżącego zarzuty, nie wskazują na niezrozumiałe dla skarżącego elementy decyzji, a jedynie na fakt, że nie zgadza się on z podstawami decyzji organu i jej uzasadnieniem. Z treści wniosku wyraźnie wynika, iż Skarżący wnosi o co najmniej inne przedstawienie rozumowania organu. Skarżący wskazuje także na rzekomą niespójność linii decyzyjnej organu na przestrzeni czterech lat, porównując podstawy decyzji organu oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w analogicznych sprawach.

Organ zaznaczył, że środek z artykułu 113 § 2 k.p.a. nie służy wyjaśnieniu wątpliwości podmiotu co do rozumowania organu ujawnionego w uzasadnieniu, wskazanym przez Skarżącego - a jedynie poszczególnych, niejasnych elementów treści decyzji. Prowadzić ma on do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy i nałożonego na strony obowiązku. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego.

Nadto organ wskazał, iż art. 113 § 2 k.p.a. nie może być stosowany do usunięcia ewentualnych niezgodności, czy do przedstawienia całości rozumowania organu w różnych decyzjach wydanych na przestrzeni kilku lat. Kontrola samej zasadności i zgodności z prawem decyzji administracyjnej Generalnego Inspektora odbywa się, zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych i w zw. z art. 13 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o czym skarżący został pouczony - nie zaś przez stosowanie środka z art. 113 § 2 k.p.a.

Powyższe postanowienie zostało również podpisane przez - działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych - jego zastępcę A. L.

M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Generalnego Inspektora z dnia [...] listopada 2014 r., zarzucając naruszenie prawa poprzez błędną interpretację art. 113 § 2 k.p.a.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz nakazanie organowi wydanie postanowienia wyjaśniającego decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. w zakresie wskazanym we wniosku.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie wydał ww. decyzję, tj. czy dlatego, że uznał skarżącego za "osobę nienależącą do kościoła o uregulowanej sytuacji prawnej" czy też dlatego, że każdy obywatel ma do niej prawo. Skarżący zaznaczył, iż w obu wydanych w sprawie decyzjach organ wyraźnie opowiada się za wariantem pierwszym, na co wskazuje zarówno cytowanie obszernych fragmentów wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął taką wykładnię w 2013 r., jak i zawarte w ww. decyzji zdanie: "analiza ww. przepisów prawa, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że decydującym dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy aktualnie skarżący jest członkiem Kościoła Katolickiego. Faktyczne pozostawanie przez skarżącego członkiem Kościoła Katolickiego spowoduje, iż kompetencja do wydania przez Generalnego Inspektora merytorycznej decyzji w sprawie zostaje wyłączona mocą przepisu art. 43 ust. 2 ustawy, zaś pozostawanie przez skarżącego poza wspólnotą tego Kościoła przesądzi o możliwości korzystania przez organ z ww. kompetencji".

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesione.

Stosownie do brzmienia art. 8 ust. 1 u.o.d.o., organem do spraw ochrony danych osobowych jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. W myśl art. 8 ust. 2 ww. ustawy, Generalnego Inspektora powołuje i odwołuje Sejm Rzeczypospolitej Polskiej za zgodą Senatu. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 u.o.d.o., ustawa określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Postępowanie w sprawach uregulowanych w niniejszej ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 22). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawach ochrony danych osobowych stosuje się m.in. art. 24 k.p.a., regulujący kwestie wyłączenia pracownika organu.

Tymczasem, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r., naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanego na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przy czym wyłączenie pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, o którym mowa w ww. przepisie ma również zastosowanie do postanowień wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Wprawdzie w art. 126 k.p.a. nie zostały wymienione jako mające odpowiednie zastosowanie do postanowień przepisy art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., jednakże rozważając kwestię odpowiedniego zastosowania w przedstawionym wyżej przypadku wyłączenia przewidzianego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134, poza przepisami art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, stosuje się odpowiednio również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 wydaje się postanowienie. Skoro do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 k.p.a., to ma do nich zastosowanie również art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym odwołano się wprost do art. 24 k.p.a. Ma więc również w omawianym przypadku zastosowanie zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 491/13, publ. Lex nr 1529057).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że na postanowienie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji przysługuje zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 zatytułowanym "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a więc przepisy zawarte w Rozdziale 10 zatytułowanym "Odwołania", w tym m.in. art. 127 § 3 k.p.a. W przypadku zaskarżonego zażaleniem postanowienia wydanego w I instancji przez Generalnego Inspektora ma zatem - w świetle art. 144 k.p.a. - odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Do postanowień wydanych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma odpowiednie zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zaznaczyć również należy, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przepis ten odnosi się do podejmowania wszelkich czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Chodzi bowiem o to, aby ponowne rozpatrzenie sprawy było rzeczywistym jej rozpatrzeniem, nie zaś powtórzeniem przez te same osoby poglądu raz już wyrażonego w pierwszej decyzji czy postanowieniu. Warto w tym kontekście powołać stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/4/58), w którym Sąd podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy.

Zauważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to, użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 799/10, Lex nr 1079832).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r., wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, jak i postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. wydane w wyniku rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych - Zastępca Generalnego Inspektora – A. L. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Generalnego Inspektora, lecz jedynie pracownikiem urzędu. Z powołanych na wstępie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych jednoznacznie bowiem wynika, że jednoosobowym organem ochrony danych osobowych jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Natomiast możliwość powołania Zastępcy Generalnego Inspektora przewiduje przepis art. 12a ust. 1 zd. 1 u.o.d.o., stanowiący, że na wniosek Generalnego Inspektora Marszałek Sejmu może powołać Zastępcę Generalnego Inspektora. Odmiennie niż Generalny Inspektor, Zastępca nie ma też określonych w ustawie zadań, bowiem to Generalny Inspektor, stosownie do treści art. 12a ust. 2, określa jego zadania. Potwierdza to również treść upoważnienia udzielonego przez Generalnego Inspektora Zastępcy A. L. z dnia [...] grudnia 2006 r., gdzie w podstawie prawnej powołano art. 12a ust. 2 u.o.d.o., mówiący jedynie o kompetencji Generalnego Inspektora do określenia zadań Zastępcy, oraz art. 268a k.p.a., który wprost odnosi się do możliwości upoważnienia pracowników jednostki organizacyjnej w formie pisemnej przez organ administracji publicznej, do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. W świetle powyższego, brak jest podstaw prawnych by twierdzić, że pozycja Zastępcy jest szczególna, i że należy jego działania traktować jako działania samego organu. Wskazane przepisy nie powodują, iż Zastępca Generalnego Inspektora staje się na ich podstawie piastunem organu, którym jest wyłącznie Generalny Inspektor (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2276/11 oraz sygn. akt I OSK 2383/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem Zastępca Generalnego Inspektora, jako pracownik organu upoważniony do załatwiania spraw w imieniu organu, podlegał wyłączeniu od ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie uwzględnienia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonego wadą kwalifikowaną postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. Z tych przyczyn bezprzedmiotowym było - na obecnym etapie postępowania - merytoryczne badanie zaskarżonego postanowienia i odnoszenie się w tym kontekście do sformułowanych w skardze zarzutów.

Ponownie rozpatrując sprawę Generalny Inspektor zastosuje się do powyższej oceny prawnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.