Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 907/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 4, art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2425/16 w sprawie ze skargi G. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 2425/16, oddalił skargę G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2016r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N. z dnia 17 września 2014r., uzupełnionego pismem z dnia 14 listopada 2014r., Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w B., decyzją z dnia [...] listopada 2014r., odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]/6 w miejscowości O., do parametrów zjazdu publicznego. Decyzję tą utrzymał w mocy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1146/15, uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 2015r. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ nie ustalono charakteru robót budowlanych związanych z przebudową drogi krajowej nr 5 i powstaniem obecnie funkcjonującego zjazdu do działki nr [...]/6, a także nie ustalono charakteru wcześniej istniejącego zjazdu. Zdaniem Sądu ustalenie tych okoliczności wymagało uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację związaną z uzyskaniem pozwolenia na przebudowę ww. drogi.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie: art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.p."; art. 7 w związku z art. 6, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 71, art 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. i w związku z art. 153 i art. 170 P.p.s.a.; art. 29 u.d.p. w związku z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - organ dostosował się do wytycznych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1146/15. Sąd I instancji podkreślił, iż z dokonanych na nowo ustaleń organu wynikało, że w przeszłości na działce nr [...], która następnie ulegała licznym podziałom, znajdował się budynek, w którym funkcjonował sklep wielobranżowy oraz posterunek policji. Wówczas obsługa komunikacyjna tej nieruchomości była zapewniona za pośrednictwem zjazdu zlokalizowanego około 50m bliżej osi skrzyżowania z ul. K., w odniesieniu do lokalizacji zjazdu obecnego, a zjazd ten powstał w okresie kiedy nie funkcjonował podział na zjazdy publiczne i indywidualne. Ustalono nadto, że ww. budynki, z uwagi na ich usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej do przebudowy drogi krajowej nr [...], zostały rozebrane, a sama działka uporządkowana. Protokół zakończenia ww. prac został podpisany w dniu 14 grudnia 2001r. Do czasu budowy G. (w latach 2011-2012) działka ta nie była zagospodarowana. Z uwagi na powyższe projekt przebudowy ww. odcinka drogi krajowej, zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997r., zakładał całkowitą likwidację zjazdu w miejscu dotychczasowej lokalizacji, bez budowy zjazdu w innym miejscu. Do obsługi przyległych terenów została zaprojektowana droga zbiorcza łącząca ul. K. z ul. J., natomiast dla działki nr [...]/2 zaprojektowany został zjazd wspólny z działki nr [...] (przed podziałem) usytuowany w km [...]. W wyniku budowy chodnika na odcinku od ul. J. do ul. K. w O., powstał - będący przedmiotem postępowania - zjazd, który wówczas prowadził do działki nr [...]/2. Pomimo, iż dokumentacja projektowa nie wskazała wprost, jaki jest charakter przedmiotowego zjazdu, to jego parametry techniczne i usytuowanie w obrębie skrzyżowania, wskazywały, iż był on zaprojektowany jako zjazd indywidualny. Przedmiotowy zjazd powstał w ramach budowy chodnika, do całkowicie nowej działki (powstałej w wyniku podziału), nie mającej bezpośredniego dostępu do żadnej drogi publicznej, w innym miejscu niż posiadała go pierwotna działka (przed podziałem geodezyjnym). Wobec powyższych ustaleń Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że będący przedmiotem niniejszych rozważań i obecnie funkcjonujący zjazd, powstał w nowym miejscu jako inwestycja towarzysząca budowie chodnika, czyli wbrew twierdzeniom strony nie został odtworzony poprzedni zjazd, który został rozebrany w ramach wcześniejszej inwestycji drogowej. Oznacza to, że nie doszło do odtworzenia ani przebudowy istniejącego zjazdu.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że decyzja jaka zapadła w tej sprawie miała charakter uznaniowy. Przedmiotem oceny organu była nie tylko ocena spełnienia wymogów wynikających z warunków technicznych, ale przede wszystkim zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym postępowaniu zarządca drogi wydający zgodę na lokalizację zjazdu (zmianę jego charakteru) dokonuje własnych i samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie podejmowanych rozstrzygnięć, gdyż jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa na zarządzanej przez siebie drodze. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Rozważając możliwość przebudowy istniejącego zjazdu indywidulanego do parametrów zjazdu publicznego organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Sąd I instancji podkreślił, że organ powołując się na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz. 124 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie", stwierdził, że w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W sprawie niniejszej nie było takiej sytuacji wyjątkowej bowiem działka nr [...]/6 od strony wschodniej posiada dostęp do drogi krajowej nr [...] (ul. S.) za pośrednictwem zjazdu indywidualnego usytuowanego w km [...] (strona prawa), zaś od strony północnej posiada włączenie bezpośrednim zjazdem do drogi niższej kategorii - drogi powiatowej nr [...] (ul. K.).

Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dojazd do działki strony powinien odbywać się głównie zjazdem z ww. drogi powiatowej. Wnioskowany do przebudowy zjazd z drogi krajowej nr [...], po otwarciu G. zlokalizowanej na działce nr [...]/6, miał służyć jedynie do celów przeciwpożarowych, o czym świadczy dokumentacja dotycząca decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2011r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą. Podkreślono przy tym, że skoro na analizowanym terenie zlokalizowane jest centrum handlowe – G., to zjazd do tej działki powinien być zapewniony za pośrednictwem zjazdu publicznego. Przy czym zjazd publiczny, z uwagi na swój charakter i przeznaczenie, przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Istnienie zatem zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na jego przebudowę na zjazd publiczny, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sąd I instancji wskazał, że - powołując się na § 77, § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia - organ zasadnie stwierdził, iż wnioskowany do przebudowy zjazd indywidualny jest zlokalizowany nie tylko w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...], ale wręcz w obrębie tego skrzyżowania, o czym świadczy m.in. poszerzenie jezdni drogi krajowej spowodowane powierzchnią wyłączoną z ruchu o liniowaniu prostym (znak poziomy P-21). Powyższy obszar oddziaływania skrzyżowania potwierdza również raport audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 17 maja 2011r. nr 03/2011 sporządzony dla przedmiotowego zjazdu. Ponadto omawiany zjazd byłby usytuowany w rejonie zatoki autobusowej, a więc również w miejscu zaliczanym do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w których lokalizowanie zjazdów publicznych jest niedopuszczalne, przykładowo określonych w § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślono nadto, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu w 2015r. wynosiło 25.379 pojazdów na dobę i wzrosło o prawie 11% w porównaniu z 2010r., kiedy to natężenie wynosiło 22.912 pojazdów na dobę. Tym samym Sąd I instancji zgodził się z organem, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji za pomocą zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] jest niemożliwa do zaakceptowania i oznaczałoby działanie wbrew obowiązującym przepisom.

Podkreślono przy tym, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości jest już zapewniona z drogi lokalnej, zaś istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej służył pierwotnie niezabudowanej działce rolnej, dlatego też nie może zapewniać głównej obsługi ww. obiektu handlowego. Sporządzone na zlecenie inwestora audyty nie wskazują sposobu rozwiązania wielu problemów jakie stwarza omawiany zjazd. Ewentualna zgoda na propozycje wnioskodawców pozostawałby w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiącym, iż w pierwszej kolejności do obsługi obszarów przyległych do dróg klasy GP powinno zapewniać się dojazd od strony dróg niższych kategorii. Ponadto dyspozycja § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia uniemożliwia lokalizację wnioskowanego zjazdu w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (ul. S.), z drogą powiatową (ul. K.) nawet po zaproponowanej przebudowie.

Sąd I instancji podkreślił, że prowadzone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowania dotyczące lokalizacji lub przebudowy zjazdów z dróg krajowych bazują na doświadczeniu tego podmiotu w zakresie oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby zjazd do przedmiotowej nieruchomości istniał nieprzerwanie to można byłoby go usankcjonować i zakwalifikować jako zjazd publiczny, jednakże z uwagi na jego rozbiórkę i pobudowanie nowego zjazdu o parametrach technicznych zjazdu indywidualnego, nie można mówić o odtworzeniu istniejącego zjazdu. Zdaniem Sądu I instancji nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami K.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N. wniosła o jego uchylenie, a także o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Spółka zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnią, tj. art. 29 ust 2 u.d.p. przez przyjęcie, iż odtworzenie zjazdu w innym miejscu niż przebudowa drogi stanowi jego lokalizację;

2) naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 134 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak oceny dowodów;

- art. 133 § 1 P.p.s.a. przez przyjęcie, iż przedmiotowy zjazd stanowi zjazd indywidualny, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego taka okoliczność nie wynika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia w zaskarżonym wyroku do zarzutów podniesionych w skardze. Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku bowiem przepis art. 134 P.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych w postaci dwóch, a nie czterech, paragrafów. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 134 § 4 P.p.s.a., bowiem przepis taki nie istnieje. Ponadto wypada dostrzec, iż uzasadnienie badanej skargi kasacyjnej nie wskazuje w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tak oznaczonego przepisu. Podkreślić trzeba, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślanie, czy też doprecyzowanie. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu takiego naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy zaskarżonym wyrokiem. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności przywołanych podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Tak więc zarzut naruszenia art. 134 § 4 P.p.s.a. uznać należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak oceny dowodów. Analizując powyższy zarzut należy dostrzec, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie wyczerpującego rozpatrzenia dowodów, niewskazanie na jakich dowodach oparte zostały ustalenia, ani też dlaczego nie uwzględniono dowodów przeciwnych. W ocenie skarżącej Spółki Sąd I instancji nie wskazał na jakich dowodach oparł istotne ustalenia w sprawie tyczące chociażby zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu pojazdów przez wnioskowany zjazd, oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego wobec zablokowania drogi pożarowej. Tak sformułowany zarzut kasacyjny jest nieadekwatny do treści art. 141 § 4 P.p.s.a.

Analizując natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wymagań ustawowych stawianych w owym przepisie wskazać trzeba, że zawiera ono wszystkie konieczne elementy. Jest więc technicznie kompletne i umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zarówno w orzecznictwie, jak i nauce prawa powszechnie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej uzasadnienie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż strona skarżąca nie podważa możliwości dokonania - w oparciu o sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku - rekonstrukcji przyjętej w sprawie podstawy wyrokowania. Tym samym należy uznać, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku. Natomiast ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji prowadzącej do przyjęcia określonej podstawy wyrokowania nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do uzasadnienia powyższego zarzut kasacyjnego należy pamiętać, że to rzeczą organu administracji, a nie Sądu I instancji jest przeprowadzenie postępowania dowodowego i kompleksowa ocena materiału dowodowego z punktu widzenia wymagań zakreślonych przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. Przeprowadzenie owych działań winno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania z art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji kontroluje poprawność ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., sąd ma obowiązek przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Tym samym brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie dla wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, nie stanowi uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 634/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż - co do zasady, a wyjątek w tym zakresie przewidziany nie ma zastosowania w niniejszej sprawie - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za chybiony.

Nie ulega wątpliwości, że art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego sprawy dokonanej przez Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 2019r. sygn. akt I OSK 3759/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast analiza uzasadnienia rozważanego zarzutu prowadzi do wniosku, że wyłączą intencją autora skargi kasacyjnej pozostaje podważenie, ustalonego przez organ i następnie zaaprobowanego przez Sąd I instancji, stanu faktycznego sprawy. Osiągnięcie powyższego rezultatu w niniejszym postępowaniu uznać należy za niemożliwe, a to wobec wskazania naruszenia przepisu nieadekwatnego do treści zgłoszonego zarzutu. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc zakwestionować prawidłowość, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń co do charakteru istniejącego zjazdu, winna sformułować zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami K.p.a. regulującymi zagadnienie gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, a wiec chociażby art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Taki zarzut nie został jednak w skardze kasacyjnej postawiony, a to uniemożliwia badanie w postępowaniu kasacyjnym poprawności ustalenia organów, iż istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] na przedmiotową działkę należącą do skarżącej Spółki ma charakter zjazdu indywidualnego.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest wreszcie zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż odtworzenie zjazdu w innym miejscu niż przebudowa drogi stanowi jego lokalizację. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy, a także Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 153 P.p.s.a. - pozostają związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1146/15. W wyroku tym stwierdzono natomiast - nie przesadzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na niedostateczność dokonanych ustaleń faktycznych - że materiał dowodowy zdaje się wskazywać na to, że obecnie funkcjonujący zjazd znajduje się z zupełnie innym miejscu niż zjazd poprzednio istniejący. W związku z powyższym Sąd wskazał, że w razie potwierdzenia tych okoliczności nie będzie można mówić o odtworzeniu, czy też o przebudowie istniejącego zjazdu, lecz wówczas miałaby miejsce budowa nowego zjazdu. W ocenie Sądu, skoro zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p., w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, to całkowita zmiana usytuowania zjazdu oznacza likwidację zjazdu dotychczasowego i powstanie zjazdu nowego. Zdaniem Sądu ustawodawca wskazał, że w zezwoleniu na przebudowę zjazdu nie określa się miejsca lokalizacji zjazdu, co oznacza, iż miejsce to nie ulega zmianie.

Wypada dostrzec, iż przytoczona powyżej ocena prawna nie była podważona przez skarżącą Spółkę, a wyrok, który ją zawierał uprawomocnił się. Tym samym powyższe zapatrywanie prawne jest - na podstawie art. 153 P.p.s.a. - wiążące w dalszym toku postępowania w sprawie, a jakakolwiek próba polemiki z nim na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalna. Związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu oznacza, iż nie jest możliwe formułowanie nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a sąd zobowiązany jest nie tylko do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, ale także do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wyrażonych ocen i wskazań.

Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych sprawy, które nie zostały skutecznie zakwestionowane skargą kasacyjną, jednoznacznie wynika, iż zjazd na istniejącą przed podziałem działkę nr [...], na której znajdował się sklep wielobranżowy i posterunek policji, został zlikwidowany w grudniu 2001r. w związku z przebudową drogi krajowej nr [...], w następstwie czego dokonano rozbiórki ww. obiektów a teren nieruchomości uporządkowano, zaś obecnie funkcjonujący zjazd o parametrach zjazdu indywidualnego znajduje się około 50m dalej skrzyżowania S. z ul. K., niż zjazd zlikwidowany w grudniu 2001r., to prawidłowy jest wniosek o braku tożsamości lokalizacji obu tych zjazdów. Ponadto z okoliczności sprawy precyzyjnie wynikają powody likwidacji istniejącego dotychczas zjazdu, jak i powstania aktualnego zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego, prowadzącego do odrębnej nieruchomości powstałej z podziału działki nr [...]. Okoliczności te nie pozwalają nawet uznać istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy owymi zjazdami. Tym samym aktualna pozostaje ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1146/15, zaś zgodne z tą oceną stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie może - w okolicznościach niniejszej sprawy - naruszać art. 29 ust. 2 u.d.p.

Z powyższych względów skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a.