Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3613/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 4, art. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 970/19 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Polskiego Związku [...] w [...] kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 970/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Polskiego Związku [...] w [...] – [...] w [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Informacją ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nr [...], [...]kwartał/2019 ustalił skarżącemu za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 2597 złotych za pobór wód podziemnych.

Pismem z [...] września 2019 r. skarżący złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością wymierzonej opłaty, bowiem w jego cenie organ nie uwzględnił, że pobór wód z ujęcia służył dla celów rolniczych, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 14 ust. 6 pkt 2, art. 273, art. 273a ust. 6, art. 272 ust. 1 i art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) oraz art. 104 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne określił Polskiemu Związkowi [...] w za okres od [...] kwietnia do [...] czerwca 2019 r., opłatę zmienną w wysokości 2.597 zł, za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176), dalej: "u.r.o.d.", rodzinne ogrody działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych, tj. rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na ich potrzeby (podlewanie działek), wykluczał zdaniem organu przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, to jest: do celów rolniczych leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

Zdaniem organu skoro przepisy Prawa wodnego nie definiują pojęcia "cele rolnicze" to należało się odwołać do równoważnego pojęcia działalności rolniczej, wprost zdefiniowanego w przepisach prawa. Dyrektor posłużył się przepisami ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2020 r., poz. 106 ze zm.). Wyjaśnił, iż z art. 4 i art. 2 pkt 2 u.r.o.d. wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, nie zaś do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, zatem celem poboru wód przez działkowców nie jest cel rolniczy. Zdaniem organu pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Dodatkowo organ wskazał, iż skarżący nie wniósł reklamacji do wcześniejszej informacji, ustalającej wysokość opłaty stałej oraz informacji ustalających wysokość opłat zmiennych, które zostały wystawione na podstawie przesłanych wykazów. Ponadto podniósł, iż ROD w oświadczeniach przesłanych dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, wskazał cel wskazany w pkt 36, a tym samym potwierdził, że nie pobiera wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (cel z pkt 39).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego: art. 4 u.r.o.d., art. 5 u.r.o.d. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 u.g.r.l., art. 274 pkt 2 lit. zj Prawa wodnego, § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego, § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 ww. rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, art. 2 pkt 15 ustawy o podatku od towarów i usług.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do podstawy ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Wskazał, że organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi, co było kwestionowane przez skarżącego, według którego stawka ta winna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 rozporządzenia. Zgodnie zaś ze stanowiskiem organu pobór wody nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Kwalifikacji Działalności, natomiast zdaniem skarżącego woda została pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu pkt 39, ewentualnie 38.

Sąd I instancji przypomniał, że z przepisów u.r.o.d. wynika, iż rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 powoływanej ustawy). Podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 u.r.o.d., zaliczając do nich: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż w preambule do powyższej ustawy ustawodawca wskazał wprost, że ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. Przypomniał również, że w art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej.

Następnie Sąd stanął na stanowisku, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że analiza przytoczonych przepisów daje podstawy do przyjęcia, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych, czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz - jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych - w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków ROD.

Zdaniem Sądu argumentem przemawiającym za uznaniem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie jest też treść art. 5 u.r.o.d. Wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 u.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że grunty te służą celom rolniczym.

Dalej Sąd wywodził, że w judykaturze zwraca się uwagę, iż definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 u.g.r.l. nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty ujęte w pkt 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10, nie mogą służyć wykorzystaniu rolniczemu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Zdaniem Sądu należy stwierdzić, że istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej, że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. W konsekwencji objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych.

Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że do 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 294 pkt 5a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych objęty był zwolnieniem z opłat, jednak przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 Prawa wodnego, a ustawodawca nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących zwolnień od opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Tym samym brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie. Zdaniem Sądu wykładnia obowiązujących przepisów prawa nie może zatem zmierzać do poprawiania ustawodawcy.

Dodatkowo wskazano, że zaprezentowana wykładnia jest w ocenie Sądu zgodna z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. (art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d Prawa wodnego), w którym w sposób wyraźny dopuszczono możliwość różnicowania wysokości stawek opłat w zależności od m.in. przeznaczenia pobieranej wody (art. 277 ust. 2 pkt 2 lit. c) in fine).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i zaskarżając je w całości w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

1. przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 pkt 1 oraz 4 u.r.o.d., przez błędną wykładnię i nieprzyjęcie, że pobierana woda służy przede wszystkim nawadnianiu upraw;

- art. 5 u.r.o.d. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej: "u.g.r.l.", poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ich niezastosowania, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

2. przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. znak [...] została wydana z naruszeniem prawa materialnego, uzasadniającym jej uchylenie.

W oparciu o przytoczone zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponadto oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA w sposób błędny wyłożył pojęcie "celów rolniczych", tym samym uznając, że do rodzinnych ogrodów działowych nie może być zastosowana stawka opłaty ustalona przy celach rolniczych. W ocenie skarżącego przy wykładni tego pojęcia uzasadnionym jest odwołanie się do treści art. 4 pkt 6 u.g.r.l., który daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Ponadto podniósł, iż w art. 2 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, ustawodawca przesądził, że "gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: rodzinnych ogrodów działkowych". Tym samym ww. wymienione przepisy stosowane a contrario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

Wskazał również, że za pomocniczym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji, co wynika z porównania art. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżącego za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również treść art. 5 u.r.o.d. W konsekwencji wskazał, iż z tych względów nie można podzielić wykładni Sądu I instancji, co czyni uzasadnionym wniosek, że na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy.

Podkreślił, że likwidacja wobec ROD dotychczasowego, całkowitego zwolnienia, była podyktowana zmianą ogólną tj. rezygnacją co do zasady, ze stosowania całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wód, w związku z implementacją prawa europejskiego. Na gruncie ustawy Prawo wodne ustawodawca w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych opłatami (w przypadku poboru wód naziemnych), względnie potraktował ten pobór w sposób preferencyjny (w przypadku poboru wód podziemnych).

Skarżący wskazał, iż prowadzenie upraw w ROD nie odbywa się na szeroką skalę, natomiast pierwszorzędną funkcją ROD jest właśnie prowadzenie tych upraw, a zatem pobierana woda jest w pierwszej kolejności pobierana na cele ich nawadniania. Kolejne funkcje ROD, takie jak wypoczynek i rekreacja są realizowane pośrednio poprzez dbanie o uprawy.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, iż Sąd nie odniósł się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a mianowicie treści pozwolenia wodnoprawnego, która potwierdza prawidłowość stanowiska skarżącego.

Naczlny Sąd Administracyjny zwazył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zagadnienie stanowiące oś sporu w przedmiotowej sprawie, było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach NSA z dnia: 30 września 2020 r. II OSK 1098/21, 10 listopada 2020 r. II OSK 1949/20, 27 listopada 2020 r. II OSK 2002/20. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażony w tych sprawach pogląd.

Jako trafne należało ocenić rozważania skargi kasacyjnej w ramach, których Związek wskazywał, że pobór wód podziemnych dokonywany przez rodzinne ogrody działkowe, może być uznany za pobór na cele rolnicze, przy czym należy dostrzec, że służy on realizacji działalności ogrodniczej. Działalność ogrodnicza zaś stanowi jeden z rodzajów działalności rolniczej. Pobór wód do celów rolniczych to pobór, który służy szeroko rozumianemu rolnictwu obejmującemu także ogrodnictwo, a więc uprawę warzyw, owoców, kwiatów i roślin ozdobnych oraz prowadzenie ogrodów.

Wyjaśnienia również wymaga, termin "rolnictwo" nie zakłada jako elementu koniecznego ukierunkowania na sprzedaż płodów rolnych, czy uzyskania zysku przez osobę prowadzącą tego typu działalność. O zasadności takiego rozumienia terminu "rolnictwo" przemawia nie tylko wykładnia językowa, ale również systemowa odwołująca się do znaczenia pojęcia "działalności rolniczej" w innych ustawach.

W myśl art. 5 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. W tych okolicznościach nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepisy te nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie mogą być stosowane pomocniczo przy definiowaniu pojęcia "celów rolniczych", bowiem ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych wprost odsyła do tych regulacji.

Zauważyć należy, że również z treści art. 2 ust. 1 pkt 6 u.g.r.l. wynika, iż grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych stanowią grunty rolne. Przy czym jednocześnie wskazać trzeba, że w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawa ta ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Zgodnie zaś z treścią art. 4 pkt 6 u.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Tym samym wskazać należy, iż skoro grunty rodzinnych ogród działkowych, stanowią grunty rolne, to oznacza to, że w ocenie ustawodawcy użytkowane są w sposób rolniczy. W tych okolicznościach pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw należy traktować jako pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (por. np. wyrok NSA z: 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1789/20, 30 września 2020 r. II OSK 1099/21).

Stanowisko to znajduje również oparcie w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiącego. W § 68 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, iż grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się grunty orne, zaś w Załączniku nr 6 poz. 1, iż do gruntów ornych zalicza się zarówno grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą (pkt 1), jak i grunty, na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe (pkt 2) (zob. wyroki NSA z dnia 30 września 2020 r. II OSK 1098/20, II OSK 1099/20, II OSK 1334/20).

Odwołując się natomiast do treści przepisów ustawy o podatku rolnym wskazać należy, że opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolniczą. W art. 12 ust. 1 pkt 13 tej ustawy wprowadzono natomiast zwolnienie, które wyraźnie wskazuje, iż celem ustawodawcy było przyjęcie, że na gruntach rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność rolnicza. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że w innym przypadku zwolnienie tych gruntów od podatku rolnego nie wymagałoby odpowiedniej regulacji ustawowej zawartej w cytowanym przepisie.

Zwrócić również trzeba uwagę na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1387 ze zm.), bowiem zdefiniowana w nim działalność rolnicza to działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza (zob. np.: wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1099/20).

Jak zwracano już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując wykładni przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zauważyć należy, iż kolejność wyliczeń zawartych zarówno w art. 2 pkt 2, jak i art. 3 u.r.o.d. nie jest przypadkowa i stanowi wyraz tego, jaka jest w ocenie ustawodawcy hierarchia celów, realizacji których służyć mają rodzinne ogrody działkowe. Co istotne z wyżej cytowanych przepisów, zwłaszcza z treści art. 3 pkt 1 oraz art. 4, przy uwzględnieniu treści preambuły do ustawy, wprost wynika, iż realizacja innych celów istnienia rodzinnych ogrodów działkowych dokonywać się ma poprzez prowadzenie na poszczególnych działkach upraw ogrodniczych na własne potrzeby. W konsekwencji należy przyjąć, że prowadzenie upraw ogrodniczych na własne potrzeby na działkach jest zasadniczym sposobem korzystania z działek w rodzinnych ogrodach działkowych.

Nie sposób pominąć również treści art. 4 u.r.o.d., który wprost stanowi, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych, poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz do działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. W konsekwencji za błędne należy uznać wyrażone tak przez organ, jak i przez Sąd I instancji stanowisko, że wskazanie w ustawie innych celów jakim mają służyć rodzinne ogrody działkowe przesądza o niemożności uznania, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na terenie rodzinnych ogrodów działkowych nie służy celom rolniczym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego biorąc pod uwagę powyższe rozważania należało uznać, że rodzinne ogrody działkowe służą realizacji działalności ogrodniczej na własne potrzeby, przez którą to działalność osiągane są wszystkie pozostałe cele wskazane w ustawie. Działalność ogrodniczą prowadzoną w ramach tych ogrodów natomiast stanowi element działalności rolniczej.

Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] określono cel i czasookres poboru wód. Z okoliczności tych wynika jednoznacznie, że pobierana woda ma służyć nawadnianiu upraw na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Zgodnie zaś z treścią § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest spełnienie dwóch warunków: stwierdzenie dokonywania poboru wód podziemnych do celów rolniczych oraz dokonywanie poboru na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na treść art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, który stanowi, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód.

Bez wątpienia rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjna należało również mieć na uwadze regulację zawarta w art. 7a § 1 k.p.a. Po myśli tego przepisu jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W konsekwencji przyjąć należało, że już założenie, iż istnieją wątpliwości co do tego jak rozumieć pojęcie celów rolniczych, którym posługują się omawiane przepisy, a czego wyrazem może być chociażby rozbieżne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach (poza zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji także prezentujące analogiczny pogląd prawny przykładowo wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Go 822/19, z 29 lipca 2020 r., sygn. II SA/Go 249/20, WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Gd 627/19 oraz WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r. II SA/Łd 930/19 oraz reprezentujące przykład odmiennego kierunku rozstrzygania wyroki: WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2020 r., sygn. IV SA/Po 131/20 i WSA w Szczecinie z 3 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Sz 1142/19 i z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 1216/19), uzasadnia w świetle regulacji art. 7a § 1 k.p.a. przyjęcie wykładni korzystniejszej dla strony zobowiązanej do poniesienia opłaty.

Powyższe czyni zasadnym zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 pkt 1 oraz art. 4 u.r.o.d. oraz art. 5 u.r.o.d. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 u.g.r.l.

Za nieuzasadniony przyjąć natomiast należało zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim wskazać należy, że w skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia wskazanego zarzutu, co czyni niemożliwą merytoryczną jego ocenę. Nie bez znaczenia również pozostaje fakt, iż przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi tzw. przepis wynikowy. Zestawienie treści tego przepisu, który odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji w konsekwencji rażącego naruszenia prawa, z treścią przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mogło zostać zatem uznane za prawidłowe określenie podstawy skargi kasacyjnej. Tak skonstruowany zarzut stanowi bowiem wskazanie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, zaś jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepisy określające samo rozstrzygnięcie mogą być podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia.

Przypomnieć również trzeba, iż art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter kompetencyjny i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. Tym samym o jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Sama natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia uregulowania (por. np. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2739/19).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.