Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3398/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 144 par. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Gmina G. (dalej też jako "skarżąca" lub "Gmina") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...], który po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej też jako "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu [...] sierpnia 1994 roku Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił Nadwiślańskiej Spółce Węglowej S. A. koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża K. "[...]", położonego na terenie miast i gmin: C. i P. oraz gmin: M., G. i B. w województwie [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Minister Środowiska potwierdził przejście praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej koncesji na K. S.A. w K.. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Środowiska przeniósł koncesję na Przedsiębiorstwo Górniczego "[...]" Sp. z o. o.

Gmina G. w dniu [...] maja 2013 r. złożyła do Ministra Środowiska wniosek (oznaczony datą [...] kwietnia 2014r.) i uzupełniony w dniu [...] maja 2013 r. o wygaszenie w części przedmiotowej koncesji dotyczącej obszaru górniczego położonego w granicach administracyjnych Gminy G. z uwagi na zmianę ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz.U. z 2012r. poz.651 z późn. zm.) – zwana dalej też "ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym". W jej bowiem ocenie nowelizacja ww. ustawy dokonana ustawą z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390, dalej też jako "ustawa o uzdrowiskach") wprowadziła w art. 38a m.in. zakaz pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze we wszystkich strefach ochrony uzdrowiskowej, powodując tym samym z mocy prawa bezprzedmiotowość udzielonej koncesji nr [...] na obszarze gminy.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia w części koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża K. "[...]".

Podstawą odmowy organu było uznanie, że Gmina G. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym ze względu na niejednoznaczność przepisów ustawy z 1994 r. był niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że stroną postępowania w sprawie wygaśnięcia koncesji nie może być właściciel nieruchomości objętej obszarem górniczym. Postępowanie w sprawie wygaśnięcia koncesji toczyć się może wyłącznie w stosunku do tego podmiotu, do którego została skierowana koncesja. Zasadę tą potwierdza także nowa ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm. – dalej też jako P.g.g.), która w art. 41 ust. 1 wskazuje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, ale w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach tych nieruchomości. Tymczasem, skoro działalność wydobywcza w odniesieniu do węgla kamiennego na podstawie koncesji nr [...] odbywa się poza granicami nieruchomości gruntowych w przestrzeni objętej własnością górniczą stanowiącą własność Skarbu Państwa, to - zdaniem organu - Gmina nie spełnia przesłanek do uznania jej za stronę postępowania. Organ zwrócił uwagę, że Gmina G. we wniosku wyraźnie wskazuje, że na jej terenie przedsiębiorca, któremu udzielono koncesji nie prowadzi obecnie wydobywania, jak również, że na terenie Gminy nie znajduje się zakład górniczy Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" sp. z o.o.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 10 lipca 2013 r. Zarzuciła mu naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 46 pkt 1 i 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych poprzez błędne uznanie, że nie posiada statusu strony w postępowaniu o wygaśnięcie koncesji. Powołała się na własne prawo wynikające z faktu, że jest gminą uzdrowiskową i jest zainteresowana w utrzymaniu tego statusu - także z racji obowiązku zachowania funkcji leczniczych uzdrowiska wynikających z art. 46 Wskazywała, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych na terenie obszaru górniczego utworzonego przedmiotową koncesją i jej status strony wynika z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 46 cyt. ustawy. Jednocześnie wskazywała, że w Gminie G. znajduje się część zakładu górniczego PG "[...]" tj. przepompownie i wyrobiska górnicze, co jej zdaniem nie stanowi zakładu przemysłowego w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Natomiast w obszarze górniczym pod terenem gminy G. prowadzona jest eksploatacja, co wynika z wpływu opłaty eksploatacyjnej na jej rachunek. Podniosła, że uprawniona z koncesji jest "zakładem górniczym" w rozumieniu ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, ale nie jest "zakładem przemysłowym" znajdującym się na terenie Gminy G., w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Ma to znaczenie o tyle, że nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 73, poz. 390). Wniosek o częściowe wygaśnięcie koncesji dotyczył zaś obszaru górniczego położonego w jej granicach administracyjnych jako gminy uzdrowiskowej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. Podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnia to wniosek, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Tymczasem skarżąca nie wykazała, o jakich jej indywidualnych prawach lub obowiązkach stanowi skarżona przez nią koncesja. Jest to, zdaniem organu, o tyle zrozumiałe, że koncesja nie nakłada na Gminę G. żadnych obowiązków, ani nie przydaje jej jakichkolwiek uprawnień. Organ wskazał, że w piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że koncesje (w tym w szczególności koncesje na wydobywanie kopalin) udzielane przez organy administracji publicznej, charakteryzują się tym, że nadają ich adresatom szczególną pozycję wśród innych podmiotów prawa, wyrażającą się w możliwości - i równocześnie - obowiązku prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek organizacyjnych, stanowiącej realizację zadań bądź uprawnień należących do państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Korelatem tego obowiązku nie jest jednak uprawnienie, czyli - interes prawny po stronie gminy. O tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes tego podmiotu jako interes prawny. Organ zaznaczył, że na gminę nie zostały nałożone jakiekolwiek obowiązki, przy czym nie można również dopatrywać się wkroczenia przez koncesję w sferę interesu prawnego gminy. Podniósł nadto, że w literaturze i orzecznictwie nastąpiło odejście od pojęcia tzw. subiektywnego interesu prawnego, na który powołuje się skarżąca gmina. Definiując pojęcie strony w art. 28 k.p.a. ustawodawca wyraźnie wskazał na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, a o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Powyższe przesłanki rzutujące na kwestię posiadania przez skarżącą gminę przymiotu strony nie zostały przez nią wskazane. Nie wskazała ona normy prawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa lub obowiązki. Organ stanął przy tym na stanowisku, że z tytułu samego posiadania statusu gminy nie przysługują jej dodatkowe uprawnienia procesowe. Gmina może być bowiem stroną postępowania na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna lub fizyczna.

Na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Gmina G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie że nie jest stroną w postępowaniu o wygaszenie w części koncesji nr 162/94, wobec braku interesu prawnego, w związku z brakiem zastosowania art. 38 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 38a ust. 1 pkt 9, 11 i 12, ust. 2 pkt 3, ust. 3, art. 46 pkt 1-4, art. 48 oraz 49 ustawy o uzdrowiskach,

2. art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze,

3. § 2 i § 3 statutu uzdrowiska G., przyjętego uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska G..

Skarżąca zarzuciła nadto rozstrzygnięcie w zakresie przekraczającym żądanie strony. Zaznaczyła, że wnosiła o rozpoznanie wniosku o wygaszenie koncesji w części obszaru górniczego, gdy tymczasem z sentencji postanowienia z [...] lipca 2013 r., które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem wynika, że odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji.

W ocenie skarżącej, posiada ona interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji, a co za tym idzie posiada przymiot strony w takim postępowaniu. Minister Środowiska nie wziął bowiem pod uwagę, że interes prawny skarżącej może wynikać również z "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Wniosek dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia koncesji nr [...] tylko w części dotyczącej obszaru górniczego położonego w granicach administracyjnych gminy G., którą to okoliczność Minister Środowiska pominął. Tymczasem Gmina G. jest gminą uzdrowiskową. W porównaniu do innych gmin zakres zadań własnych Gminy G. jest rozszerzony, co wynika z przepisów szczególnych rangi ustawowej. Zgodnie z art. 38 ustawy o samorządzie gminnym, odrębności ustroju gmin, które wykonują zadania o szczególnym charakterze określają właściwe ustawy. Dotyczy to w szczególności gmin uzdrowiskowych. Gmina zaznaczyła, że jest zainteresowana utrzymaniem statusu gminy uzdrowiskowej i co się z tym wiąże w dalszym korzystaniu ze swojego prawa do pobierania opłaty uzdrowiskowej i otrzymywania dotacji z budżetu Państwa, w oparciu o art. 48 i 49 ustawy o uzdrowiskach. Jest również zainteresowana w zachowaniu dotychczasowych warunków naturalnych uzdrowiska i w tym, aby w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej spełnione były odpowiednie wskaźniki procentowe terenów biologicznie czynnych, o których mowa w art. 38 ustawy o uzdrowiskach. Eksploatacja górnicza wiąże się natomiast ze zmianą stosunków wodnych, która wpływa na degradację biologiczną obszaru i powstawanie nieużytków.

Skarżąca podnosiła, że jako jednostka samorządu terytorialnego o statusie gminy uzdrowiskowej, realizuje przy tym dodatkowe zadania i obowiązki określone w ustawie o uzdrowiskach, które nakładają na nią zadania i obowiązki związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska przewidziane w art. 46 ustawy o uzdrowiskach.

Art. 38 ustawy o uzdrowiskach przewiduje, że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C". Granice tych stref zostały określone w statucie uzdrowiska G. i obejmują cały teren w granicach administracyjnych gminy. Na obszarze uzdrowiska G. znajdują się złoża kopalin: węgla kamiennego, borowiny i solanki. Tak więc na obszarze objętym strefą "C" ochrony uzdrowiskowej (gdzie zlokalizowany jest teren górniczy związany z wydobyciem węgla kamiennego), zgodnie z ustawą zabronione jest m. in. :

a) budowanie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zakładów przemysłowych,

b) pozyskiwanie surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze;

c) prowadzenie działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu

d) prowadzenie działań powodujących zmianę istniejących stosunków wodnych

Eksploatacja górnicza związana z wydobywaniem ze złoża węgla kamiennego wiąże się nierozerwalnie ze zmianami na powierzchni obszaru uzdrowiska i ma wpływ na zmiany w charakterystyce warunków naturalnych danego obszaru, wpływa na fizjografię tego obszaru obejmującą klimat, stosunki wodne, rzeźbę terenu, budowę geologiczną, świat zwierzęcy i roślinny, a prowadzenie takich działań jest w strefie "C" niedozwolone. Aktualnie gmina posiada od Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" sp. z o.o. informację, że pod terenem gminy prowadzona jest eksploatacja. Potwierdza to wpływ do gminy opłaty eksploatacyjnej. Zatem Przedsiębiorstwo Górnicze "[...]" Sp. z o. o. wykonuje swoje prawo podmiotowe z koncesji, co jednocześnie prowadzi to do naruszenia nieobojętnych dla interesu gminy G. norm prawnych stanowiących zakazy z ustawy o uzdrowiskach, uzasadniających interes gminy w udzieleniu ochrony prawnej. Zakazy te w istocie mają charakter dwustronny. Wynika z nich bowiem z jednej strony obowiązek określonego zachowania dla adresata normy, ale z drugiej odpowiadające temu obowiązkowi prawo gminy uzdrowiskowej do tego, by w jej strefach ochrony uzdrowiskowej nie były prowadzone działania będące przedmiotem zakazów. To prawo uzasadnia więc interes gminy. W przedmiotowym przypadku wykonywanie prawa podmiotowego z koncesji narusza uprawnienie gminy do tego, by w jej strefach ochrony uzdrowiskowej nie były prowadzone działania będące przedmiotem zakazów. Dodatkowo ma ona interes w tym, aby utrzymać funkcje lecznicze uzdrowiska i status gminy uzdrowiskowej, który uprawnia do pobierania opłaty uzdrowiskowej i otrzymywania dotacji z budżetu Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że interesu prawnego skarżąca nie może wywodzić z nałożonych na nią zadań własnych określonych w art. 38 ustawy o samorządzie gminnym czy też wynikających z art. 38a ust. 1 pkt 9, 11 i 12, ust. 2 pkt 3, ust. 3, art. 46 pkt 1-4, art. 48 oraz 49 ustawy o uzdrowiskach. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 2747/00, który stwierdza, że z tytułu samych zadań ustawowych gmina nie może wywodzić interesu prawnego, bowiem ten można wyprowadzić jedynie z konkretnego przepisu prawa materialnego w powiązaniu z prawem jednostki do skutecznego żądania konkretnego zachowania się organu administracji publicznej. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390) przepisów art. 38 a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 4 marca 2011 r., nie stosuje się m.in. do zakładów przemysłowych, które istniały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Odpowiada to stanowi faktycznemu przedmiotowej sprawy, gdyż przeniesiona na Przedsiębiorstwo Górnicze "[...]" Sp. z o.o. koncesja nr [...] został udzielona przed datą wprowadzenia nowelizacji ustawy o uzdrowiskach.

Uczestnik postepowania Przedsiębiorstwo Górnicze "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w C. w piśmie z dnia [...] marca 2014r. wniosła o oddalenie skargi popierając w całości twierdzenia Ministra Środowiska wyrażone w zaskarżonych postanowieniach. Wskazała m.in., że ustawa z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze jasno określa podmiot legitymowany do występowania w charakterze strony w postępowaniu koncesyjnym. Podniosła, że kwestię wygaśnięcia koncesji reguluje art. 38 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego i żadna z przyczyn tam określonych w sprawie nie zachodzi. Ponadto prawo nie przewiduje częściowego wygaśnięcia koncesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy skarżąca będąca gminą uzdrowiskową - w świetle powoływanego przez nią art. 38 ustawy o uzdrowiskach - ma legitymację - i na jakiej podstawie prawnej - do wszczęcia postępowania o częściowe wygaszenie koncesji udzielonej w 1994 r. poprzednikowi prawnemu Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w C.. Argumentem kluczowym wniosku jest okoliczność, że część objętego nim terenu górniczego związanego z wydobyciem węgla kamiennego przez spółkę uprawnioną z koncesji znajduje się na obszarze strefy "C" ochrony uzdrowiskowej, a tymczasem ustawa z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390, dalej też jako "ustawa zmieniająca") wprowadziła w art. 38a m.in. zakaz pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze we wszystkich strefach ochrony uzdrowiskowej. Skarżąca podnosiła przy tym, że na obszarze administracyjnym Gminy G. nie znajduje się zakład przemysłowy uprawnionego z koncesji - w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 651 z późn.zm.) zwanej dalej "ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym".

Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Środowiska wskazał, że oparł to rozstrzygnięcie o art. 28 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Z jednej strony powołał się na orzecznictwo NSA z lat 2001 – 2004 wskazujące, że postępowania o wygaśnięcie koncesji nie może zainicjować właściciel nieruchomości gruntowej położonej na terenie obszaru górniczego utworzonego taką koncesją. Z drugiej strony wskazał, że prowadzenie działalności wydobywczej w odniesieniu do węgla kamiennego na podstawie koncesji nr [...] odbywa się poza granicami nieruchomości gruntowych w przestrzeni objętej własnością górniczą stanowiącą własność Skarbu Państwa i z tego powodu Gmina także nie spełnia przesłanek do uznania jej za stronę postępowania.

Rozpoznając zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Minister Środowiska przytoczył wyłącznie argumentację opartą na art. 28 k.p.a. oraz powołując odpowiednio w uzasadnieniu literaturę i orzecznictwo z lat 1998 - 2002 twierdził, że koncesje na wydobywanie kopalin nadają ich adresatom szczególną pozycję wśród innych podmiotów prawa, a skarżąca gmina nie wykazała, o jakich jej indywidualnych prawach lub obowiązkach stanowi skarżona przez nią koncesja, gdyż jej postanowienia nie dotyczą gminy jako osoby prawnej. Rozważania faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia pozostały poza sferą oceny zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie twierdzeń skarżącej, przy czym organ nie wyjaśnił przyczyn ich pominięcia.

Na wstępie należy wskazać, że organ administracji ma obowiązek działania na podstawie prawa i w jego granicach, obejmującego normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) oraz normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji), a więc zgodnie z zasadą legalizmu. Obowiązek działania organów na podstawie i w granicach prawa wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Znajduje on odzwierciedlenie w zasadzie praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).

Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią wniosku (art. 127 § 1 i 2 k.p.a.). W przypadku rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Środowiska dwukrotnie orzeka ten sam organ ( art. 127 § 3 k.p.a.).

Zadaniem organu drugiej instancji, jako ponownie rozstrzygającego sprawę w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nadto zgodnie z wymogami w art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku nie uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – odparcie zarzutów odwołującej się zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawa. Uzasadnienie decyzji winno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania.

Odmawiając stronie wszczęcia postępowania organ I instancji wskazał jako podstawę art. 61a § 1 k.p.a. stanowiący: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Rozpoznając środek odwoławczy, organ na gruncie niniejszej sprawy nie poczynił prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – z naruszeniem art. 7 i 77 § 3 k.p.a. - ustaleń faktycznych oraz stosownie do tych ustaleń nie rozważył i nie ocenił statusu Gminy G. jako strony postępowania w oparciu o przepisy szczególne jakimi są normy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w wersji obowiązującej w dniu orzekania. Nie wyczerpało tego obowiązku powołanie się na art. 28 k.p.a. oraz stosowne do tej normy kodeksowej doktryna i orzecznictwo datowane sprzed aktualnie obowiązujących (od 1 stycznia 2012 r.) przepisów tej ustawy.

Należy podnieść, że od 1 stycznia 2012 r. za sprawą ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, uzyskano zupełnie nowy model określania strony w postępowaniu koncesyjnym. Wprowadzony został zawężony krąg w zakresie stron postępowania koncesyjnego.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 P.g.g., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Z kolei, zgodnie z art. 41 ust. 2 tejże ustawy, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. A contrario zatem, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych są stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu. Powyższe oznacza, że skoro ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze reguluje kwestię dostępu właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości znajdujących się w granicach istniejącego obszaru górniczego do udziału w postępowaniu koncesyjnym, to nie może przepis ogólny art. 28 k.p.a., jako kodeksowe kryterium interesu prawnego przesądzać kwestii ich interesu prawnego w sprawie prowadzonej na podstawie działu III tej ustawy ("Koncesje"). W odniesieniu do właścicieli nieruchomości gruntowych art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. jest regulacją wyczerpującą, w dodatku niezależną od interesu prawnego

Organ odwoławczy pomijając regulację art. 41 P.g.g. - wskazaną w podstawie prawnej postanowienia pierwszej instancji - nie podał, oprócz przepisów kompetencyjnych, ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując zaś na art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej koncesji górniczej nie rozważył wzajemnych relacji zachodzących między ta norma ogólną, a przepisem szczególnym art. 41 P.g.g.

Braki w zakresie przyjętego przez organ II instancji stanu faktycznego oraz kwestia zastosowania, bądź nie, art. 41 P.g.g. - ściśle wyznaczającego krąg stron postępowań dotyczących koncesji - leżą zatem u podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem zauważyć, że Gmina G. podnosiła we wniosku i odwołaniu, że jest obecnie właścicielem nieruchomości gruntowych położonych w istniejącym obszarze górniczym wyznaczonym ww. koncesją. Ponadto, wbrew twierdzeniu organu skarżąca wskazywała normy prawa materialnego z których wywodziła swój interes prawny:

Po pierwsze: żądanie wszczęcia postępowania dotyczyło części dotyczącej obszaru górniczego położonego w granicach gminy uzdrowiskowej.

Po drugie: skarżąca podnosiła, że jest zainteresowana utrzymaniem statusu gminy uzdrowiskowej i związanymi z tym bonifikatami w postaci pobierania opłaty uzdrowiskowej i otrzymywania dotacji z budżetu Państwa.

Po trzecie: podniosła, że jest zainteresowana w zachowaniu dotychczasowych warunków naturalnych uzdrowiska, aby w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej spełnione były odpowiednie wskaźniki procentowe terenów biologicznie czynnych, o których mowa w art. 38 ustawy o uzdrowiskach, a tymczasem eksploatacja górnicza wiąże się ze zmianą stosunków wodnych, degradację biologiczną obszaru i powstawaniu nieużytków.

Po czwarte: skarżąca powoływała się na obowiązek zachowania funkcji leczniczych uzdrowiska, które szczegółowo wymieniła jako wynikające z art. 46 ustawy o uzdrowiskach.

Po piąte: powoływała się na art. 38 ustawy uzdrowiskowej i wydzielone na jego podstawie trzy sfery ochrony uzdrowiskowej (A, B i C), których granice oznaczone zostały w Statucie Uzdrowiska G. obejmując cały teren w granicach administracyjnych gminy, stąd jej zarzuty naruszenia prawa miejscowego.

Po szóste: podnosiła, że teren górniczy związany z wydobyciem węgla kamiennego zlokalizowany jest na obszarze objętym strefą "C" ochrony uzdrowiskowej gdzie zabronione jest m.in. pozyskiwanie surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze, prowadzenie działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu oraz prowadzenie działań powodujących zmianę istniejących stosunków wodnych.

Innymi słowy, nie zgadzając się z odmawianiem jej interesu prawnego skarżąca dowodziła, że jej działania mają na celu zachowanie prawa do bycia gminą uzdrowiskową i przeciwdziałanie prowadzonej, niedozwolonej eksploatacji, jako naruszającej art. 7 ust. 1 ustawy Prawo górnicze.

Tych okoliczności organ nie weryfikował i nie ocenił, nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie wskazał także dlaczego je pominął. Natomiast podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności - co miało miejsce w niniejszej sprawie - rozważań i ocen, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu postanowienia (decyzji) organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą potrzebą eliminacji takiego aktu z obrotu prawnego. Strona pozbawiona bowiem zostaje możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności i ocen, co ogranicza jej prawo do obrony własnych racji.

W ocenie Sądu, przyjęta przez organ konstrukcja decyzji drugoinstancyjnej nie odpowiada wynikającej z art. 15 k.p.a. konieczności rozpoznania ponownego sprawy w jej całokształcie. W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art.138 § 2 (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 9 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 618 - 619). Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty podniesione przez stronę i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Stanowi to także o niewyjaśnieniu okoliczności związanych z przedmiotem postępowania w oparciu o prawidłową podstawę prawną, co oznacza naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nadto, prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Organ drugiej instancji nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, co uczyni przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2013r. (zażalenia w rozumieniu art. 61a ust. 2 k.p.a.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje się do powyżej poczynionych wskazań, w szczególności do obowiązku ustalenia nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia środka odwoławczego. W przypadku powoływania normy kodeksowej art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej koncesji górniczej – rozważenia w kontekście dokonanych ustaleń faktycznych - wzajemnych relacji zachodzących między tą norma ogólną, a przepisem szczególnym art. 41 P.g.g. Ustalając stan faktyczny sprawy odniesie się do twierdzenia strony, że Gmina G. jest obecnie właścicielem nieruchomości gruntowych położonych w istniejącym obszarze górniczym wyznaczonym ww. koncesją.

Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi, bowiem jest to przedwczesne w sytuacji braku ustalenia, jaki stan faktyczny stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skargi w skargi orzeczenia ponad żądanie wniosku, nie jest on zasadny. Organ I instancji wyraźnie w sentencji postanowienia rozpatrzył wniosek strony, a zakres określił na 1 stronie uzasadnienia. Postanowienie II instancji także w uzasadnieniu prawidłowo określa zakres wniosku. Jego mankament sprowadza się, jak wyżej wskazano do braku w stanie faktycznym sprawy ustaleń w tym przedmiocie poczynionych przez organ.

Sąd administracyjny nie zastępuje więc organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Należy zauważyć, że organ dopiero w odpowiedzi na skargę podjął polemikę z zarzutami wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże odpowiedź na skargę nie może zastąpić rozstrzygnięcia.

Także Sąd w ramach postępowania sądowoadministracyjnego nie jest upoważniony do ustalenia w swym orzeczeniu związku uprawnień skarżącej jakich dochodzi (interesu prawnego) na podstawie zarówno przepisów ustawy uzdrowiskowej, jak i ustawy Prawo geologiczne i górnicze, na jakie powołuje się w skardze. Taka ocena stanowiłaby bowiem nieuprawnioną ingerencję w obowiązki organu, który w ramach rozpoznania sprawy wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien dokonać stosownej analizy zarzutów i wyjaśnić w wyczerpujący sposób, dlaczego nie wziął pod uwagę argumentów strony, zgodnie z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

W ocenie Sądu, naruszenie powyższych norm procesowych może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd uzasadnione jest ponowne rozpoznanie wniosku przy zachowaniu powyższych wskazań Sądu (art. 153 p.p.s.a.)

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.