Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3369/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 162
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 950/14 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 950/14 oddalił skargę P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Wójta Gminy S., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], odmówił przyznania P. W. zasiłku dla opiekuna wnioskowanego na ojca K. W.a na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzja przyznająca P. W. świadczenie pielęgnacyjne nie wygasła z dniem [...] lipca 2013 r. z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalone zostało do 30 czerwca 2013 r. zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. W. podniósł, że decyzja jest krzywdzącą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na wniosek z dnia [...] września 2012 r. P. W. miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem na okres od [...] września 2012 r. (data złożenia wniosku) do dnia [...] czerwca 2013 r. (data ważności orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS o niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.).

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, ale wygasła na skutek upływu okresu na jaki została wydana.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem [...] maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014., poz. 567), realizująca wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2013 r., który uznał, że pozbawienie części osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny świadczenia pielęgnacyjnego jest niezgodne z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.

Zatem, jeżeli osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego decyzja nie wygasła z mocy prawa - to osoba ta - nie jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja wystąpiła, w związku z powyższym P. W. nie przysługuje zasiłek dla opiekuna.

P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r., w której podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest niezasadna.

W orzeczeniu wskazano, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13, który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1548), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zakwestionowaną regulacją naruszono prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1).

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r.

Zasiłek dla opiekuna przyznawany w trybie powołanej ustawy nie jest zatem świadczeniem skierowanym do wszystkich osób, które kiedykolwiek były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organów obu instancji, skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu zasiłku dla opiekuna, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało mu przyznane decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającego z upoważnienia Wójta Gminy S., decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy, lecz na skutek upływu okresu, na który zostało przyznane (z dniem 30 czerwca 2013 r.). Stanowisko to Sąd I instancji uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu, wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, prowadzi do konkluzji, iż decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 999/13 oraz w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 932/14, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie świadczenie pielęgnacyjne przyznane było skarżącemu na okres od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na czasowy charakter wydanego Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r. – k. 11 akt admin. - (art. 24 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustalone było do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Data wygaśnięcia decyzji z upływem okresu jej ważności, w przypadku skarżącego, pokrywała się z datą wygaśnięcia z mocy prawa decyzji na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Sądu, zbieg tych dat nie miał jednakże wpływu na podstawę wygaśnięcia decyzji, stąd nie można uznać, że decyzja wydana na rzecz skarżącego wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Przypomnieć bowiem należy, że art. 11 ww. ustawy w swej pierwotnej treści brzmiał:

"Art. 11. 1. Osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych.

2. W przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio.

3. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1."

Skoro w przypadku skarżącego decyzja o przyznaniu jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa na wskazanej powyżej podstawie, nie można było przy rozpatrywaniu wniosku stosować art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, który wobec osób spełniających warunek art. 2 ust. 1 tej ustawy, reguluje jedynie okresy przyznania zasiłku dla opiekuna i określa dodatkowy warunek jego uzyskania, polegający na konieczności spełniania przez osobę wnioskującą warunków otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Tym samym brak było podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna.

W dniu [...] września 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył P. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz Skarżącego P. W. kosztów postępowania według norm przepisanych Zarzucił on Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w sytuacji gdy zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie udzielenia upoważnienia Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. do prowadzenia postępowania w sprawach o ustalenie i wypłatę zasiłków dla opiekunów nie personalizuje osoby upoważnionej do wydawania w powyższych sprawach decyzji z imienia i nazwiska, co powoduje nieważność decyzji Wójta Gminy S. [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna;

b) 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. przepisów o postępowaniu, tj.: art. 7 k.p.a.. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i niezweryfikowanie zarządzenia Nr 32/2014 Wójta Gminy S. z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie udzielenia upoważnienia Kierownikowi GOPS w S. do prowadzenia postępowania w sprawach o ustalenie i wypłatę zasiłków dla opiekunów, w sytuacji gdy upoważnienie to nie personalizuje osoby upoważnionej do wydawania w powyższych sprawach decyzji administracyjnych z imienia i nazwiska, co z uwagi na treść art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wpływa na nieważność wydanej w niniejszej sprawie decyzji;

c) art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, przez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie udzielenia upoważnienia Kierownikowi GOPS w S. do prowadzenia postępowania w sprawach o ustalenie i wypłatę zasiłków dla opiekunów oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do niezgodnego z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyjęcia, że osoba podpisująca decyzję w imieniu Wójta Gminy S. była prawidłowo upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przez błędną jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek dla opiekunów z uwagi na to, że decyzja o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r., w sytuacji gdy skarżący miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., w związku z czym przysługiwało mu ono jeszcze w dniu 30 czerwca 2013 r., a wygasło z dniem 1 lipca 2013 r., stosownie do dyspozycji w/w przepisu ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. art. 141 § 4 P.p.s.a oraz 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., polegające w istocie na pominięciu w ustaleniach, że decyzja organu I Instancji została wydana przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. bez właściwego upoważnienia Wójta Gminy S.. Przypomnieć należy, że organ administracji publicznej może zgodnie z art. 268a K.p.a. upoważnić pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania sprawa w jego imieniu w ustalonym zakresie, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. Przepis art. 268a K.p.a. określa formę i treść upoważnienia administracyjnego. Upoważnienie powinno być pisemne oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika, niedopuszczalne jest zatem wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać zatem kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Sformalizowana treść upoważnienia, wymaga, co zostało szczególnie podkreślone w orzecznictwie, aby upoważnienie z art. 268a posiadało charakter imienny, a więc udzielane było konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko (por. K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2013, s. 1147, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 703/05, z dnia 18 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1413/06 z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 94/10). Niedopuszczalne jest zatem upoważnienie o charakterze ogólnym, określającym osobę upoważnioną tylko za pomocą pełnionej funkcji.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że upoważnienie udzielone przez Wójta Gminy S. - Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nie odpowiada warunkom określonym w art. 268a K.p.a., ponieważ - jak wynika z treści zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia 15 maja 2014 r. - nie ma ono charakteru imiennego, a dotyczy osoby określanej, jako "Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.". Przyjąć zatem należy, że decyzja organu I instancji została wydana przez osobę, która nie mogła się wylegitymować prawidłowym upoważnieniem, a więc została wydana z rażącym naruszaniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Taka decyzja jest dotknięta wadą nieważności, czego nie dostrzegł organ II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Należy również wskazać, że uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W tym miejscu podnieść trzeba, że w tle rozpoznawanej sprawy znajdują się przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), która poddawana była na przestrzeni okresu obowiązywania wielokrotnym nowelizacjom, powodującym stan wykluczający możliwość przyjęcia, że osoby korzystające z przewidzianych w niej świadczeń mogły mieć zaufanie do w ten sposób stanowionego prawa. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK-A z 2013 r. Nr 9, poz. 134) stwierdził m.in. że "bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego, to jednostka ma prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny (zob. wyroki TK z: 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2; 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00; 19 listopada 2008 r., sygn. KP 2/08). Z tej perspektywy należy negatywnie ocenić labilność legislacji dotyczącej przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ w demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego, co znaczy, że pożądaną cechą systemu prawa jest stabilność rozwiązań, zwłaszcza wobec osób o ograniczonych możliwościach adaptacyjnych".

W przywołanym wyżej wyroku Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowana przez Trybunał nowelizacja wprowadziła zasadę, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nabytego na podstawie ostatecznych i bezterminowych decyzji administracyjnych wygasa ex lege z dniem 30 czerwca 2013 r. To znaczy, że od 1 lipca 2013 r. część osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie mogła w dalszym ciągu z niego korzystać, ponieważ zmodyfikowane ustawą zmieniającą przesłanki nabycia świadczenia wyłączyły te osoby z kręgu uprawionych. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. wprowadził co prawda okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013 r., a ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostały w mocy do 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i dopiero po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać, to jednak ustanowienie powyższej regulacji w ocenie Trybunału naruszyły określone wzorce konstytucyjne. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony.

Trybunał zaznaczył wprawdzie w sposób wyraźny, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym przywróceniu prawa do tego świadczenia. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z tego, że wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń, a wykonanie tego wyroku zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy.

Takie stanowisko Trybunału nie może jednak zakładać a priori, że ustawa usuwająca wskazaną w tym wyroku niekonstytucyjność, nie będzie podlegała kolejnej ocenie z punktu widzenia prawidłowości przyjętych rozwiązań. Ocena ta polegać może albo na kolejnym zwróceniu się do Trybunału z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności przyjętych rozwiązań legislacyjnych, albo też na próbie wykładni tych rozwiązań z uwzględnieniem norm i nakazów konstytucyjnych. Ta druga możliwość wydaje się o tyle pożądana, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał zawarł bardzo szeroki wywód dotyczący sposobu rozumienia praw nabytych osób, które legitymowały się w dacie wejścia w życie przepisów nowelizujących ostateczną decyzją potwierdzającą ich prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony.

W wykonaniu powyższego wyroku doszło do uchwalenia w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 z późn. zm.), która w art. 2 ust. 1 przewidywała, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.

Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, dokonując wykładni tego przepisu poprzestały na jego literalnym brzmieniu (wykładnia gramatyczna), przyjmując że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie może on znaleźć zastosowania. Przypomnieć należy, że P. W. legitymował się ostateczną decyzją o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – K. W. na okres do dnia [...] czerwca 2013 r. Jednocześnie w maju 2013 r. lekarz orzecznik ZUS określił, że K. W. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji.

Z uwagi na wejście w życie nowelizacji z dnia 7 grudnia 2012 r. w tym okresie nie obowiązywały już dotychczasowe zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie ustawa "naprawcza" z 4 kwietnia 2014 r. pomijała w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 tę kategorię osób, które w sposób nieprzerwany od wielu lat korzystały ze świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby takie tylko na skutek zbiegu okoliczności związanego z wygaśnięciem dotychczasowej decyzji w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. oraz brakiem możliwości uzyskania nowej decyzji na kolejny okres, pomimo spełnienia wszelkich kryteriów, wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją z grudnia 2012 r., pozbawione zostały możliwości uzyskania zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że ich sytuacja faktyczna nie różniła się niczym od osób, które posiadały ostateczne decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obejmujące okres po 30 czerwca 2013 r., gdyż zarówno jedni jak i drudzy opiekowali się niepełnosprawnymi członkami rodzin po uprzedniej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W tym miejscu należy jeszcze raz wrócić do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. Wskazano w nim, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Nie wyklucza ona jednak a limine stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Prawodawca musi jednak w takim wypadku spełnić szereg warunków. W sferze praw socjalnych zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto, zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. A w odniesieniu do ekspektatyw praw podmiotowych ochrona ogranicza się do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia pod rządami danej ustawy (zob. orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 128; wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. 114 i 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; 26 lutego 2003 r., sygn. K 1/01, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 15; 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28).

W przypadku skarżącego można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełnił wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowił brak możliwości wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia na kolejny okres przed upływem ważności decyzji dotychczasowej. Trybunał zwrócił uwagę na to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., było prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w tej sprawie doszło do ingerencji w prawa nabyte części dotychczasowych beneficjentów systemu świadczeń opiekuńczych. Wygaśnięcie ex lege decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie pielęgnacyjne spowodowało bowiem, że ustał (od chwili wygaśnięcia) obowiązek wypłacania przez państwo tego świadczenia na przyszłość i nie zaktualizowały się przesłanki uzyskania żadnego innego substytucyjnego świadczenia, które adekwatnie rekompensowałoby utratę dotychczasowych uprawnień. Zaskarżone przez RPO przepisy pociągnęły niekorzystne skutki dla osób, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wskutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spełniają już, post factum, przesłanek uprawniających do nabycia prawa do nowego świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z powyższego wynika, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy "naprawczej" należy wykładać w zgodzie z konstytucyjnymi wzorcami normatywnymi, dotyczącymi ochrony praw słusznie nabytych. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja (...) wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (...) z dniem 1 lipca 2013 r." należy zatem odnosić nie tylko do decyzji, które obowiązywały w dniu 1 lipca 2013 r., ale także do tych decyzji, które wprawdzie straciły ważność w okresie pomiędzy dniem 1 stycznia 2013 r. a 30 czerwca 2013 r. z powodu upływu okresu na jaki zostały wydane, ale ich adresaci nie mogli uzyskać - mimo istnienia po ich stronie ekspektatywy dostatecznie ukształtowanej - decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne na czas dalszy, tylko ze względu na wejście w życie nowych przepisów.

Powyższemu nie stoi na przeszkodzie zamieszczenie przez ustawodawcę w ustawie naprawczej przepisu art. 25 w brzmieniu "W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Dotyczy on bowiem osób, które ubiegają się o specjalny zasiłek opiekuńczy, ma on charakter epizodyczny i nie realizuje wytycznych, wynikających z wyroku Trybunału w stosunku do osób posiadających - tak jak skarżący - ekspektatywę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika z urzędu o zasądzenie kosztów postępowania, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.