Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2693/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o. o. H. S. K.-A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1560/14 w sprawie ze skargi M. sp. z o. o. H. S. K.-A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 22 października 2014 r. nr SKO [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1560/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o. o. H. S. K.-A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej nr SKO [...] z 22 października 2014 r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 14 kwietnia 2014 r. M. sp. z o. o. H. S. K.-A. w K. (dalej też jako: "Spółka", "Skarżąca" lub "Skarżąca kasacyjnie") zwróciła się do Prezydenta miasta Bielska-Białej o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), podnosząc, że opłata planistyczna stanowi daninę publiczną jako niepodatkowa należność budżetowa. W uzasadnieniu wniosku Spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Bielsku-Białej, oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...], które przed uchwaleniem planu nie były objęte planem zagospodarowania przestrzennego; dla obu działek zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, którymi dopuszczono budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W aktualnie obowiązującym planie, nieruchomości są przeznaczone również m.in. pod budownictwo mieszkaniowe. Spółka planuje zbyć przedmiotowe nieruchomości na rzecz podmiotów powiązanych kapitałowo lub wnieść aportem do spółki z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego. W związku z powyższym Spółka jest zainteresowana dokonaniem interpretacji przepisów prawa, w szczególności art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., czy planowane zbycie nieruchomości w terminie krótszym niż 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego będzie związane z pobraniem jednorazowej opłaty ustalonej w tym planie, obliczonej jako różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. We wniosku zwrócono uwagę, że plan miejscowy określa przeznaczenie działek Spółki podobnie, jak to wynika z decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Spółki wartość rynkowa nieruchomości w związku z wejściem w życie planu nie wzrosła, albowiem również przed jego uchwaleniem istniała możliwość zagospodarowania działek na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Spółka stwierdziła, że wedle jej stanowiska, w razie zbycia opisanych nieruchomości organ nie ma podstaw do pobrania jednorazowej opłaty określanej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania żądania wniosku, Spółka oświadczyła, że nie stanowi on wniosku o ustalenie, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w trybie art. 37 ust. 7 tej ustawy. W kolejnym piśmie podtrzymała stanowisko, że ubiega się o wydanie pisemnej interpretacji na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej w skrócie "u.s.d.g."). Podkreśliła, że nie zwraca się o wydanie interpretacji podatkowej w trybie Ordynacji podatkowej.

Postanowieniem z 20 maja 2014 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej (dalej też jako "Prezydent Miasta") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., podając w podstawie prawnej przepis art. 61a k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z 8 lipca 2014 r., w którym stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie domaga się załatwienia sprawy administracyjnej rozstrzyganej na drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie aktu administracyjnego, ale domaga się czynności, do której organ administracji nie jest uprawniony.

Decyzją z 18 lipca 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta umorzył postępowanie dotyczące wydania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu w szczególności wyjaśniono, że ustawodawca przewidział odrębny tryb w przepisie art. 37 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym właściciel nieruchomości przed jej zbyciem może żądać od organu ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty. Decyzja taka ma charakter informacyjny, albowiem jedynie fakt zbycia nieruchomości upoważnia organ do naliczenia i wyegzekwowania opłaty planistycznej. Decyzja wydana przed zbyciem, na wniosek właściciela, ma jedynie na celu rozstrzygnięcie, czy istnieją podstawy do naliczenia opłaty, a w przypadku spełnienia warunków naliczenia opłaty, ma na celu określenie jej potencjalnej wysokości. Organ stwierdził, że powołany przez Spółkę przepis art. 10 ust. 1 u.s.d.g. nie może mieć w sprawie zastosowania. Art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wyklucza zastosowanie w sprawie przepisów u.s.d.g., w szczególności art. 10 oraz 10a tej ustawy.

Rozpoznawszy odwołanie Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej też jako "SKO"), przywołaną na wstępie decyzją z 22 października 2014 r., utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że art. 37 ust. 7 u.p.z.p. stanowi odrębną regulację dotyczącą udzielenia przez organ informacji o ewentualności naliczenia opłaty planistycznej przed zbyciem nieruchomości. Wyjaśnił, że warunkiem rozstrzygnięcia, czy opłata będzie naliczona, jest uprzednie stwierdzenie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustaleniu opłaty jest opinia rzeczoznawcy majątkowego. Rozstrzygnięcie zatem, czy doszło do zaistnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości, możliwe jest dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i sporządzeniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę. Nie jest zatem możliwe dokonanie interpretacji w powyższej kwestii, albowiem organ musiałby dokonać samodzielnie analizy w celu ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, zastępując w tym zakresie rzeczoznawcę. Zgłoszone we wniosku żądanie wydania pisemnej interpretacji wykracza zatem poza zakres przepisu art. 10 ust. 1 u.s.d.g. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie był też związany terminem z art. 10a tej ustawy, albowiem stosowanie tego przepisu jest wyłączone przez tryb określony w art. 37 ust. 7 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółka wyniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej uzasadnienia. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 10 w zw. z art. 10a u.s.d.g. poprzez ich niezastosowanie, i art. 37 ust. 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że opłata planistyczna, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest daniną publiczną, w związku z czym przedsiębiorca ma prawo zwrócić się o wydanie interpretacji na podstawie art. 10 u.s.d.g. Stwierdziła, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 37 ust. 7 u.p.z.p. uznając, że jest to przepis szczególny w odniesieniu do przepisów Ordynacji podatkowej i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i że w związku z tym niedopuszczalne jest występowanie w innym trybie w sprawie ustalenia, czy powstanie obowiązek zapłaty opłaty planistycznej. Celem art. 37 ust. 7 u.p.z.p. jest ustalenie wysokości opłaty. Skarżąca spółka nie zmierzała do obliczenia kwoty opłaty, a tylko do potwierdzenia, czy dobrze analizuje przepisy będące podstawą jej naliczenia. Spółka nie jest pewna, czy dokona zbycia nieruchomości, dlatego nie wnioskowała o wyliczenie opłaty, a jedynie o potwierdzenie co do sposobu rozumienia przepisów. Przepisy art. 10 u.s.d.g. i art. 37 ust. 7 u.p.z.p. mają inny zakres, nie zachodzi między nimi kolizja. Od przedsiębiorcy zależy, z którego trybu prawnego skorzysta, albowiem dotyczą one innej kwestii. Spółce nie chodzi o wyliczenie kwoty opłaty planistycznej w związku ze zbyciem nieruchomości, a jedynie o wyjaśnienie mechanizmu sposobu oraz zakresu zastosowania przepisów nakładających obowiązek zapłaty daniny publicznej.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Gl 1560/14, WSA w Gliwicach stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest dopuszczalność załatwienia wniosku strony w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Treść wniosku i przedmiot żądania mają wobec tego zasadnicze znaczenie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powodem umorzenia postępowania nie było zakwestionowanie przez organy publicznoprawnego charakteru tzw. opłaty planistycznej. Zaznaczył, że także on nie kwestionuje tego charakteru. Nie jest to jednak wystarczający warunek, aby mogło dojść w sprawie do wydania interpretacji w przedmiocie, jak określony we wniosku.

Wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.s.d.g., może bowiem – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – dotyczyć zakresu i sposobu stosowania przepisów, a nie treści przewidywanego rozstrzygnięcia czy kwestii dowodowych, oceny stanu faktycznego. W szczególności we wniosku Spółka nie zwróciła się o podanie, czy przy określaniu wzrostu wartości nieruchomości wydane decyzje o warunkach zabudowy mogą stanowić czynnik wpływający na wartość działek przed uchwaleniem planu, ale wywodziła, że w opisanym stanie faktycznym, związanym z faktem wydania decyzji o warunkach zabudowy, brak jest podstaw do przyjęcia wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji do pobrania jednorazowej opłaty. Takiej deklaracji w trybie udzielenia pisemnej interpretacji organ złożyć nie mógł, musiałby bowiem uprzednio i w ramach tego postępowania rozstrzygnąć, czy doszło w konkretnym przypadku do wzrostu wartości nieruchomości. Rozstrzygnięciu takiemu stoi jednak na przeszkodzie tryb weryfikowania przesłanek do pobrania jednorazowej opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przesłanką pobrania opłaty jest wzrost wartości zbytej nieruchomości, wywołany uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie to skutkuje tym, że obliczenie wzrostu wartości następuje w operacie szacunkowym sporządzanym przez rzeczoznawcę. Jakkolwiek operat jest dowodem w sprawie, podlegającym ocenie organu, to wyliczenie ewentualnego wzrostu wartości zależne jest od jego sporządzenia i organ właściwy do ustalenia opłaty nie może samodzielnie, bez uzyskania opinii rzeczoznawcy, stwierdzić, że do wzrostu nie doszło. Oczywiście nie oznacza to – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – że w każdym wypadku zmiany planu miejscowego, organ jest zobowiązany do weryfikowania poprzez operat, czy doszło do zmiany wartości nieruchomości, brak jakichkolwiek zmian w prawie miejscowym co do przeznaczenia nieruchomości, czyli brak zmiany stanu prawnego, uzasadnia zaniechanie przez organ weryfikowania wartości nieruchomości. Taka sytuacja, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie ma jednak miejsca w sprawie.

Dalej Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że ze względu na wprowadzony ustawowo wymóg weryfikacji wartości nieruchomości poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, nie jest możliwe rozstrzygnięcie, czy w danej sprawie winno dojść do naliczenia opłaty, poprzez dokonanie wykładni przepisów regulujących instytucję jednorazowej opłaty planistycznej. Nie jest także dopuszczalne uprzednie związanie rzeczoznawcy przez organ, poprzez wydanie interpretacji przepisów, czy wydane decyzje o warunkach zabudowy przesądzają o braku takiego wzrostu. Przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. w konsekwencji wprowadza rozwiązanie o charakterze szczególnym, dotyczące zabezpieczenia interesów właściciela nieruchomości i bezpieczeństwa obrotu, jeszcze przed zbyciem nieruchomości umożliwiając weryfikację, czy i w jakim wymiarze doszło do wzrostu wartości, uzasadniającego ustalenie opłaty. Mając na względzie treść wniosku strony, domagającej się potwierdzenia, że w opisanym okolicznościach faktycznych nie dojdzie do naliczenia opłaty ze względu na brak wzrostu wartości, organy administracji zasadnie – zdaniem Sądu pierwszej instancji – stwierdziły, że wniosek ten nie nadaje się do rozpoznania w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., i umorzyły postępowanie w sprawie udzielenia interpretacji. Sąd podkreślił, że w tym zakresie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębną i samodzielną regulację służącą analogicznemu celowi, jak art. 10 ust. 1 u.s.d.g., tj. bezpieczeństwu i pewności sytuacji prawnej jednostki, ale zawierającą szczególne rozwiązanie, kompatybilne z regułami, jakie rządzą zasadami określania opłaty planistycznej. W konsekwencji rozwiązanie to ma wyłączać możliwość ubiegania się przez stronę o weryfikację przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w trybie udzielenia interpretacji przepisów u.p.z.p. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie ma zatem również podstaw do przyjęcia, że złożenie wniosku, jaki nie podlega załatwieniu na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., mogło wywołać skutek określony w art. 10a ust. 1 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej M. sp. z o. o. H. S. K.-A. w K., reprezentowana przez r.pr. D. W., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego:

1) art. 10 w zw. z art. 10a u.s.d.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na odmówieniu możliwości skorzystania z przedmiotowego artykułu w odniesieniu do pytania o zakres i sposób rozumienia wszystkich przepisów regulujących obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, której to skutkiem było odmówienie stronie skarżącej prawa do uzyskania interpretacji w odniesieniu do opisanego we wniosku zdarzenia przyszłego, mimo że wniosek spełniał wszelkie wymogi przewidziane w art. 10 u.s.d.g., i nieuznanie, że doszło do wydania interpretacji stwierdzającej prawidłowość stanowiska Skarżącej wyrażonego we wniosku w trybie milczącej zgody, tj. wskutek niewydania interpretacji w terminie 30 dni od skutecznego wniesienia wniosku;

2) art. 37 ust 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do regulacji przewidzianej w art. 10 u.s.d.g., podczas gdy przepis ten stanowi samodzielną podstawę do ustalenia potencjalnej wysokości opłaty planistycznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumenty przedstawione przez Spółkę już na wcześniejszych etapach postępowania sądowego i administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga ta została oparta jedynie na podstawie wyszczególnionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

Trzeba wobec tego zauważyć, że niepodniesienie w skardze kasacyjnej jakichkolwiek zarzutów o charakterze proceduralnym oznacza w szczególności, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że pierwszy z zarzutów – naruszenia art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) – nie został sformułowany prawidłowo. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej ograniczył się bowiem do przywołania w jej petitum jedynie ogólnikowo "art. 10" u.s.d.g. bez sprecyzowania, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną tego artykułu chodzi (o który ustęp, spośród dziewięciu występujących w nim, ewentualnie także punkt). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi pierwszej instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym (zob. wyrok NSA z 18.10.2016 r., II OSK 3381/14; por. też: wyroki NSA: z 30.11.2016 r., I FSK 599/15; z 09.11.2016 r., I GSK 968/16; z 19.10.2016 r., II OSK 39/15 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W rozpatrywanej sprawie dopiero analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, pod kątem przywołanych w nim przepisów, pozwala stwierdzić, że ww. zarzut dotyczy w istocie przepisów ust. 1 i 3 art. 10 u.s.d.g. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 10 ust. 1 u.s.d.g.). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (art. 10 ust. 3 u.s.d.g.).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ww. przepisy nie zostały błędnie wyłożone przez Sąd pierwszej instancji, który też zasadnie zaaprobował stanowisko organów obu instancji, że instytucja pisemnej interpretacji przewidziana w art. 10 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. wniosek przedsiębiorcy o wydanie pisemnej interpretacji może dotyczyć jedynie interpretacji "co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów". Wydanie wnioskowanej interpretacji nie może zatem wymagać czynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Tym bardziej, że w myśl art. 10 ust. 3 u.s.d.g. obowiązek przedstawienia stanu faktycznego – już zaistniałego lub dopiero przewidywanego w przyszłości (verba legis: "zdarzenia przyszłego") – spoczywa na wnioskodawcy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zadośćuczynienie wnioskowi Spółki – który, jak ustalił Sąd pierwszej instancji (a ustalenie to nie zostało skutecznie podważone przez autora skargi kasacyjnej, wobec sygnalizowanego wyżej braku podniesienia przezeń zarzutów naruszenia prawa procesowego), sprowadzał się w istocie do żądania potwierdzenia, że w opisanych okolicznościach faktycznych nie dojdzie do naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), ze względu na brak wzrostu wartości nieruchomości – wymagałoby w rzeczywistości od organu dokonywania ustaleń co do istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, jaką jest niewątpliwie kwestia wzrostu (bądź braku wzrostu) wartości nieruchomości w danym przypadku. Sąd pierwszej instancji trafnie przy tym podkreślił i uargumentował, że ustaleń w tej kwestii dokonuje się, co bezsporne, za pomocą szczególnego środka dowodowego, jakim jest operat szacunkowy, oraz że w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wprowadzone zostało rozwiązanie o charakterze szczególnym, umożliwiające jeszcze przed zbyciem nieruchomości weryfikację, czy, i ewentualnie w jakim wymiarze, doszło do wzrostu wartości nieruchomości, który uzasadniałby ustalenie jednorazowej opłaty.

Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 10 u.s.d.g. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W konsekwencji za chybiony należało uznać także zarzut błędnej wykładni i wadliwego niezastosowania – powiązanego z art. 10 u.s.d.g. bezpośrednio (tak w ustawie, jak i w petitum skargi kasacyjnej) – "art. 10a" u.s.d.g. Godzi się ponadto zauważyć, że również ten zarzut nie został sformułowany prawidłowo – także w tym przypadku nie wskazano bowiem konkretnej jednostki redakcyjnej art. 10a u.s.d.g. (składającego się ówcześnie z czterech ustępów), który, w ocenie autora skargi kasacyjnej, miał zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 37 ust. 7 u.p.z.p., które to naruszenie – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miało polegać na błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do regulacji przewidzianej w art. 10 u.s.d.g. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, art. 37 ust. 7 u.p.z.p. jest przepisem "szczególnym" w tym sensie, że – jak trafnie objaśnił to Sąd pierwszej instancji – zawiera odrębną i samodzielną regulację służącą analogicznemu celowi, jak art. 10 ust. 1 u.s.d.g., tj. bezpieczeństwu i pewności sytuacji prawnej jednostki, ale zawierającą szczególne rozwiązanie, kompatybilne z regułami, jakie rządzą zasadami określania opłaty planistycznej. I właśnie w tym sensie ów przepis został określony mianem "szczególnego" w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast art. 37 ust. 7 u.p.z.p. nie jest "unormowaniem szczególnym" ("lex specialis") względem art. 10 u.s.d.g. w tym znaczeniu, w jakim terminu tego używa się m.in. w paremii "lex specialis derogat legi generali". W sensie ścisłym przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. nie "wyłącza" bowiem stosowania art. 10 u.s.d.g. w powyższym rozumieniu, gdyż – jak to już wynika z wcześniejszych uwag – normuje sytuacje tym ostatnim przepisem nie objęte. Innymi słowy, nawet w przypadku braku w systemie prawa regulacji art. 37 ust. 7 u.p.z.p., nie byłoby możliwe pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku Spółki w trybie i na zasadach określonych w art. 10 ust. 1 i nast. (a w konsekwencji także: art. 10a ust. 1 i nast.) u.s.d.g.

Poza tym godzi się zauważyć, że choć art. 37 ust. 7 u.p.z.p. – jak wynika z jego literalnego brzmienia ("Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4") – ma finalnie służyć określeniu "wysokości" opłaty ewentualnie należnej w przedstawionych we wniosku okolicznościach faktycznych, to jednak jest jasne, że niezbędnym etapem stosowania tego przepisu jest ustalenie, czy w takich okolicznościach istnieją w ogóle podstawy do naliczenia ww. opłaty, a więc czy dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to właśnie ww. przepis stanowiłby właściwą podstawę do rozpoznania także wniosku Spółki (gdyby oczywiście uprzednio Spółka wyraźnie nie zastrzegła, że nie chce zastosowania tego trybu).

Jest to tym bardziej uzasadnione, że – wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie – jej wniosek w istocie także zmierzał do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z tym że wysokości konkretnej – 0,00 zł. Tak bowiem może być rozumiane oczekiwanie Spółki – wyartykułowane w jej wniosku – potwierdzenia przez organy, na skutek rozpatrzenia tego wniosku, braku wpływu uchwalenia (a ściślej: wejścia w życie) danego planu miejscowego na wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.