Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2168/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 858/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego [...], gm. [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 858/17, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego [...], gm. [...], stwierdził nieważność zaskarżanej uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...], zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) - dalej: "u.p.z.p." poprzez przyjęcie w § 1 ww. uchwały, "że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego [...], gmina [...], nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]" uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. i zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w [...]: Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz Nr [...] z dnia [...] września 2011 r.", podczas gdy w rzeczywistości Gmina [...] nie posiada kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki".

W oparciu o powyższy zarzut skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego [...], gmina [...], w całości.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że z posiadanej przez niego wiedzy oraz dokumentacji wynika, że Gmina [...] nie posiada zgodnego z prawem kompletnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". Zatem Rada Miejska nie mogła stwierdzić zgodności skarżonego planu ze studium, jeśli jest ono niekompletne. Gmina [...] powinna w pierwszej kolejności dokonać zmian w obowiązującym ale wadliwym Studium, tak aby doprowadzić jego formę do zgodności z prawem, a dopiero w dalszej kolejności przystępować do procedury uchwalania planów miejscowych. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymaga dokonania czynności stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, jako warunku niezbędnego do podjęcia uchwały w sprawie planu. Na gruncie niniejszej sprawy Rada, stwierdzając powyższą zgodność, usankcjonowała zatem wadliwość miejscowego planu już na początku procedowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie, stwierdzając zgodność skarżonego planu ze Studium, miała ona pełną możliwość porównania zarówno części graficznej (rysunku) planu i studium, jak i również tekstu planu z tekstem Studium. W wyniku tej oceny stwierdziła jak w § 1 cytowanej uchwały. Jej zdaniem, przewidywane w planie, na etapie podejmowania uchwały intencyjnej, rozwiązania nie uległy zmianie i są zgodne z rzeczywistymi ustaleniami uchwalonego planu miejscowego. Również w okresie od podjęcia uchwały intencyjnej do dnia uchwalenia planu, nie dokonano zmiany Studium, ani nie wyeliminowano go z obrotu prawnego. Uchwalenie skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawa miejscowego, jest realizacją polityki przestrzennej i społeczno-gospodarczej zawartej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zgodnej z oczekiwaniami mieszkańców.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd ten wskazał, że w sprawie powstał spór odnośnie kompletności przedmiotowego Studium i wpływu tej okoliczności na fakt, czy przedmiotowy plan nie narusza ustaleń tego Studium. Wobec powyższego, na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. zobowiązano organ uchwałodawczy do złożenia kompletnego Studium w formie tekstowej i graficznej, obejmującego wszystkie jego zmiany. Realizując nałożony obowiązek Rada Miejska w [...] złożyła w dniu 20 lutego 2018 r.: (1) oryginał uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (treść uchwały oraz trzy załączniki), (2) oryginał uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie przyjęcia tekstu jednolitego części opisowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (treść uchwały i jeden załącznik), (3) oryginał uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (treść uchwały oraz dwa załączniki), (4) kopię uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Jako część graficzną – mapy, złożyła: (1) Syntezę uwarunkowań – oryginał; (2) Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego - Gminy – oryginał; (3) Infrastrukturę techniczną; (4) Politykę zagospodarowania przestrzennego – Gminy; (5) Kierunki zagospodarowania przestrzennego – Gminy; (6) Politykę zagospodarowania przestrzennego – Miasta; (7) Kierunki zagospodarowania przestrzennego – Miasta. Jako część tekstową złożyła: (1) Uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego; (2) Kierunki i politykę zagospodarowania przestrzennego Miasta; (3) Kierunki i politykę zagospodarowania przestrzennego Gminy. Dodatkowo w dniu 23 lutego 2018 r. organ złożył jeszcze, stwierdzając, że poniższe mapy zostały odnalezione w dniu 22 lutego 2018 r. w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w [...] podczas porządkowania dokumentów: (1) oryginał mapy "Infrastruktura Techniczna" - załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]; (2) mapę kolorową w skali 1:7000 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta" - załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...].

Wojewoda szczegółowo odniósł się do kopii uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Zwrócił przy tym uwagę, że nie złożono oryginału. Dodatkowo zarzucił, że przedmiotowa uchwała składa się z m.in. z tekstu obejmującego trzy części o następujących nazwach: "uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]" - stanowiącego załącznik nr 7, "kierunki i polityka przestrzenna miasta" - stanowiącego załącznik nr 8 oraz "kierunki i polityka przestrzenna gminy" - stanowiącego załącznik nr 9, zaś żaden ze zbindowanych tekstów nie posiada pieczęci potwierdzających ich zgodność z oryginałem oraz nie jest opatrzony oznaczeniem potwierdzającym, że stanowi odpowiednio załącznik nr 7, 8 lub 9 do tej uchwały. Organ nadzoru wskazał, że nawet tytuł tekstu: "uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego" jest inny niż tytuł załącznika nr 7 wskazanego w tej uchwale. Ponadto przesłany tekst, opatrzony stroną tytułową "uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego", jest inny co do treści, w porównaniu z pozyskanym w toku prowadzonego przez Wojewodę [...] innego postępowania nadzorczego (dokładnie wskazano te różnice). W ocenie skarżącego organu złożone dokumenty nie mogą być, więc uznane za załączniki do przedmiotowej uchwały.

Wojewoda [...] odniósł się także do złożonych map. Wyjaśnił, że nie posiadają one oznaczeń potwierdzających do jakiego dokumentu lub jakiej uchwały są załącznikami. Odmienna jest także cyfrowa jakość ich wykonania, a ponadto posiadają one różne oznaczenia tych samych terenów - co sugeruje, że pochodzą z różnych okresów i stanowią mapy z różnych opracowań lub projektów. Wszystko powyższe oraz brak podstawowych oznaczeń, które pozwoliłyby traktować te mapy jako dokumenty (brak oznaczeń załączników, brak podpisów, brak potwierdzeń za zgodność z oryginałem), w sposób oczywisty powodują, że nie można uznać ich za zgodne z prawem załączniki do uchwały z dnia [...] grudnia 1999 r.

Wojewoda stwierdził, że przesłane do Sądu załączniki graficzne do uchwał z 1999 r. i 2011 r. nie stanowią zgodnych z prawem, stanowiących ciągłość planistyczną, załączników graficznych do tych uchwał, a organ uchwałodawczy nie dosłał i w żaden sposób nie wyjaśnił braku map do części "uwarunkowania" do tekstów jednolitych uchwał z 2005 r. i 2011 r. A zatem jako całość przesłane dokumenty nie stanowią zgodnego z prawem Studium, a na ich podstawie nie można w żaden sposób ocenić zgodności z prawem podjętych uchwał, jak też na ich podstawie nie można stwierdzić, czy projekty procedowanych, a później uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie naruszają ustaleń, obowiązującego na terenie Miasta i Gminy, Studium. Organ uchwałodawczy nie wyjaśnił też, w jaki sposób dokonano oceny zgodności ze studium projektów uchwalonych później planów miejscowych.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru. Wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 u.p.z.p. statuuje zasadę, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z postanowieniami studium. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika zaś, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W ocenie Sądu Wojewódzkiego rację ma skarżący organ nadzoru twierdząc, że istotność naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego należy kwalifikować jako bezwzględny wymóg spełnienia m.in. powyższych dyspozycji. Brak kompletnego studium i w związku z tym niemożność ustalenia, czy plan nie narusza ustaleń studium, musi zostać uznany za istotne naruszenia zasad uchwalania tego planu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w sprawie nie ma wątpliwości, że Studium składa się z części tekstowej i graficznej (por. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Nie budzi też sporu zakres posiadanej przez organ uchwałodawczy dokumentacji składającej się na przedmiotowe Studium. Została ona złożona przez organ uchwałodawczy na żądanie Sądu. Spór dotyczy natomiast kwestii, czy dokumentacja ta spełnia wymogi przewidziane dla studium i czy wobec tego organ uchwałodawczy był w stanie stwierdzić, że uchwalany plan miejscowy nie narusza ustaleń tego Studium. Na rozprawie pełnomocnik organu uchwałodawczego przedłożył zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do odtworzenia zaginionych załączników do uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Z analizy treści tego zarządzenia wynika, że odtworzonych ma zostać 9 załączników, a to oznacza, że na datę uchwalania przedmiotowego planu, załączników tych nie było. W uzasadnieniu zarządzenia sam organ wykonawczy wskazał, że: "aby ocenić zgodność planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przez Radę Miejską w [...] uchwałami z dnia [...] lipca 2017 r., konieczne jest dokonanie oceny, czy ustalenia tych planów nie naruszają postanowień studium, a brak pełnego oryginału pierwotnej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], uniemożliwia dokonanie takiej oceny".

Z powyższym stwierdzeniem Burmistrza zgodził się Sąd pierwszej instancji. Jednakże nie zaakceptował propozycji organu uchwałodawczego, aby na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego czekać do odtworzenia tych dokumentów i przedłożenia ich oryginałów Sądowi, a następnie dopuszczać dowód z opinii biegłego na okoliczność kompletności Studium. Zdaniem Sądu meriti dokumentami tymi organ uchwałodawczy powinien dysponować w chwili badania zgodności planu ze studium, gdyż zgodność ta musiała istnieć w dacie podjęcia uchwały. W przeciwnym razie, tj. stwierdzając w § 1 uchwały dotyczącej planu, że plan ten nie narusza ustaleń przedmiotowego Studium, organ uchwałodawczy stwierdzał fikcję, czym istotnie naruszył przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji najwłaściwszą drogą do uporządkowania zaistniałej sytuacji będzie wcześniejsze uporządkowanie przez organ uchwałodawczy kwestii związanych z przedmiotowym Studium, a dopiero późniejsze uchwalanie planów, biorąc pod uwagę unormowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej: "P.p.s.a.", orzeczono jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej w całości zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, której Sąd dokonał poprzez uznanie, że dla oceny, czy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium nie wystarczy porównanie ustaleń uchwalanego planu z ustaleniami obowiązujących w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do uznania, że Rada Miejska w [...] naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w trakcie uchwalania uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego [...], gmina [...];

2) na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie uzasadnionego wniosku Rady Miejskiej w [...] o zawieszenie postępowania do czasu odtworzenia zaginionych załączników do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], co uniemożliwiło Radzie Miejskiej w [...] wykazanie, że w chwili uchwalania planu Studium było kompletne (składało się z uwarunkowań w wersji opisowej i graficznej oraz kierunków w wersji opisowej i graficznej), a uniemożliwienie wykazania kompletności Studium, miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak kompletności Studium stał się przyczyną postawienia Radzie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego [...], Gmina [...], z uwagi na ocenę Sądu, że Rada uchwalając plan nie zachowała wymogu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej żaden przepis u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w 2005 i 2011 r., nie wprowadzał wymogu, aby w przypadku zmiany tylko części studium, sporządzić zawsze tekst jednolity "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", zawierający "uwarunkowania" w formie tekstowej i graficznej jak i "kierunki" w formie tekstowej i graficznej. W celu ustalenia czy uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego [...], narusza czy też nie narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, konieczna jest ocena obowiązującego Studium w jego całokształcie, biorąc pod uwagę uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], jak również zmiany do tej uchwały dokonane dwukrotnie w 2005 r. oraz w 2011 r. Jako akt prawny Studium stanowi bowiem całość - składa się z uchwały z 1999 r. oraz z dwóch uchwał z 2005 r. i jednej z 2011 r. Nadto zdaniem skarżącej kasacyjnie doszło do naruszenia przepisów postępowania z uwagi na nieuwzględnienie uzasadnionego wniosku Rady Miejskiej w [...] o zawieszenie postępowania do czasu odtworzenia zaginionych załączników do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., co uniemożliwiło skarżącej wykazanie, iż w chwili uchwalania planu Studium było kompletne, a naruszenie miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że zaskarżony wyrok nie może się ostać i powinien zostać uchylony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Studium jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym, (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. Dlatego też, zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie (por . wyrok NSA z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2452/11, OwSS 2012 r., nr 3, s. 87-96)

W świetle obowiązującego prawa o planowaniu przestrzennym, zasadniczą dyrektywą, która przesądza o przeznaczeniu terenu objętego granicami projektu planu, jest studium. Każde planowane przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 666/11 LEX nr 1083676). Nie kwestionując zatem kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, podzielając jednocześnie przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa, należało dojść do wniosku, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium jest aktem o charakterze ogólnym, sporządzanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wytyczać na przyszłość kierunki zagospodarowania.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy powstał spór odnośnie kompletności przedmiotowego Studium i wpływu tej okoliczności na fakt, czy uchwalony przez Radę Gminy [...] plan miejscowy nie narusza ustaleń tego Studium. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ uchwałodawczy do złożenia kompletnego Studium w formie tekstowej i graficznej, obejmującego wszystkie jego zmiany. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przedstawione przez organ stanowiący Gminy dokumenty, nie odzwierciedlały kompletności całego Studium w jego zakresie tekstowym, jak i graficznym. Brak kompletnego Studium i w związku z tym niemożność ustalenia, czy plan nie narusza ustaleń studium, musiał zostać uznany przez Sąd Wojewódzki za istotne naruszenia zasad uchwalania tego planu. Zgodnie bowiem z istniejącym poglądem orzeczniczym badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych części studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu ze studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, LEX nr 1483388).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. pełnomocnik organu uchwałodawczego przedłożył zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przystąpienia do odtworzenia zaginionych załączników do uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Z analizy treści tego zarządzenia wynika, że odtworzonych ma zostać 9 załączników, a to oznacza, że na datę uchwalania przedmiotowego planu, załączników tych nie było. W uzasadnieniu zarządzenia sam organ wskazał, że: "aby ocenić zgodność planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przez Radę Miejską w [...] uchwałami z dnia [...] lipca 2017 r., konieczne jest dokonanie oceny, czy ustalenia tych planów nie naruszają postanowień studium, a brak pełnego oryginału pierwotnej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], uniemożliwia dokonanie takiej oceny". Nie może być zatem tak, że istota sprawy oceniana jest w sposób wybiórczy na podstawie przekazywanych fragmentów Studium. Jak już wskazano powyżej Studium formułuje zasady polityki przestrzennej dla danego terenu, a jego postanowienia mają charakter ogólny nie odnoszący się do pojedynczych obszarów dlatego tak istotne jest przy ocenie dokonywania zgodności planu ze studium badanie tej przesłanki w oparciu o kompletne materiały tego aktu planistycznego wynikające z unormowania tekstowego, graficznego i tabelarycznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie wniosku Rady Miejskiej w [...] o zawieszenie postępowania do czasu odtworzenia zaginionych załączników do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji, że nie jest prawnie dopuszczalne, aby na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, czekać na odtworzenie tych dokumentów i przedłożenie ich oryginałów. Dokumentami tymi bowiem organ uchwałodawczy powinien dysponować w chwili badania zgodności planu ze studium, gdyż zgodność ta była prawnie wymagana w dacie podjęcia uchwały, a nie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie można zatem było uznać za usprawiedliwione podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i z tych względów podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.