Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 788/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 29 , art 33 par 1 pkt 1 , 5 , 6
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art 7 - 7b , art 77 , art 107 , art 156 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151 , art 170 , art 171
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 15 maja 2020 r., znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem nr [...] z 3 marca 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A. M. S. z 17 lutego 2020 r., uznał za bezzasadne zarzuty oparte o art. 33 § 1 pkt 1, 5, 6 oraz 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", tj. - wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Zarzuty zostały zgłoszone przez zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie wystawionego przez PINB tytułu wykonawczego z 6 lutego 2020 r. nr [...]

A. M. S. złożył na ww. postanowienie zażalenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr [...] z 15 maja 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Jako podstawę prawną postanowienia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 u.p.e.a.

W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. znak: [...] [...], którą nakazano "J. K. (...) rozbiórkę na własny koszt samowolnie wykonanego muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] i ulicy [...] oraz rozbiórkę - wykonanego ogrodzenia działki ew. nr [...] położonej w M. D. od ulicy [...]".

Ww. inwestycja, objęta rozbiórką, zrealizowana została na działkach ew. nr [...] (obecnie nr [...], [...], [...]) i nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda N. decyzją z 8 października 1998 r. znak: [...] utrzymał ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 maja 2012 r. sygn. II SA/Kr 288/12 oddalił skargę J. K. na ww. decyzję Wojewody N..

W wyniku wznowienia ww. postępowania sądowego w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 288/12, w związku ze skargą A. M. S. (aktualnego właściciela działek ew. nr [...], [...], [...], [...]), WSA w Krakowie wyrokiem z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13 uchylił wyrok WSA w Krakowie z 7 maja 2012 r. sygn. II SA/Kr 288/12 i oddalił skargę na decyzję Wojewody N. z 8 października 1998 r. znak: [...]

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1542/14 oddalił skargę kasacyjną A. M. S. złożoną od ww. wyroku WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r.

Z kolei w związku z wnioskiem A. M. S. PINB decyzją z 14 czerwca 2016 r. nr [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r., znak: [...] [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Po rozpatrzeniu odwołania MWINB decyzją nr [...] z 26 września 2016 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

WSA w Krakowie wyrokiem z 14 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1485/16 oddalił skargę na ww. decyzję MWINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2019 r. sygn. akt: II OSK 1488/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie.

PINB upomnieniem z 16 grudnia 2019 r. znak: [...] wezwał A. S. do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody N. z 8 października 1998 r. znak: [...], pouczając o konsekwencjach jego niewykonania, tj. skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

W dniu 5 lutego 2020 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż nie dokonano rozbiórki nakazanej ww. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. Wobec powyższego 6 lutego 2020 r. PINB wystawił wobec A. M. S., jako zobowiązanego, tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody N. z dnia 8 października 1998 r. znak: [...], wszczynając postępowanie egzekucyjne. Odpis ww. tytułu wykonawczego doręczony został zobowiązanemu 10 lutego 2020 r.

Pismem z 17 lutego 2020 r. A. M. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 lutego 2020 r. nr [...], oparte na przesłankach określonych w art. 33 § 1 pkt 1, 5, 6 i 9 u.p.e.a., wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego, a w razie odmowy umorzenia – o zastosowanie mniej uciążliwego środka egzekucyjnego a także o zawieszenie i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów.

PINB postanowieniem nr [...] z 3 marca 2020 r. znak: [...] orzekł jak opisano na wstępie.

MWINB stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie I instancji odpowiada prawu.

Organ odwoławczy wyjaśnił charakter i rolę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przywołując treść art. 33 § 1 oraz art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.

Następnie organ II instancji omówił kolejno zarzuty podnoszone przez skarżącego.

I tak, odnośnie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., opartego na podstawie nieistnienia obowiązku, organ odwoławczy wskazał, że wnosząc zarzuty oparte na podstawach z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zobowiązany powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku).

Organ odwoławczy omówił pojęcie "nieistnienia obowiązku" stwierdzając, że nie wydano żadnego aktu prawnego, który skutkowałby wygaśnięciem obowiązku orzeczonego ww. decyzjami. Stwierdził, że przedmiotowe decyzje były też przedmiotem kontroli sądowej w obu instancjach.

Dalej wskazał, że co do przedmiotowych decyzji złożony został również wniosek przez skarżącego o wygaśnięcie decyzji. Po jego rozpatrzeniu PINB wydał 14 czerwca 2016 r. decyzję nr [...] znak: [...], którą odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r., znak: [...] (...). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją MWINB nr [...] z dnia 26 września 2016 r. znak: [...], poddaną następnie w związku ze złożoną skargą kontroli sądowej przez WSA w Krakowie, który wyrokiem z 14 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1485/16 oddalił skargę na ww. decyzję MWINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1488/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie.

Organ odwoławczy podkreślił, że dopóki ostateczna decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek pozostaje w obrocie prawnym, obowiązek ten istnieje i podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do uwag zobowiązanego zawartych w piśmie zawierającym zarzuty jak i w zażaleniu, opartych na twierdzeniu, że kwestionowane decyzje są obarczone kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, organ II instancji zaznaczył, że powyższa kwestia nie może być jednak przedmiotem oceny organu egzekucyjnego w postępowaniu w sprawie zarzutów prowadzonym w trybie art. 33 i 34 u.p.e.a.

Postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego, nie jest jego kontynuacją.

Zgodnie z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.

MWINB wskazał, że z przyczyn wskazanych powyżej ani PINB w skarżonym postanowieniu ani on w ramach prowadzonego postępowania zażaleniowego nie mógł badać kwestii kwalifikacji obiektów, będących przedmiotem egzekwowanego obowiązku i właściwości organów do orzekania w przedmiocie ich rozbiórki. Tym samym nie mógł odnieść się merytorycznie do uwag zobowiązanego w tej kwestii. Dodatkowo organ odwoławczy przypomniał, że kwestionowane decyzje były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt: II SA/Kr 796/13.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji, bierze pod uwagę przesłanki z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.", do stwierdzenia jej nieważności, w tym przesłankę określoną w pkt 1 wskazanego przepisu, tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W przedmiotowej sprawie, zdaniem MWINB, WSA w Krakowie oddalając skargę na ww. decyzję Wojewody N. uznał, że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ przywołał art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "P.p.s.a.").

Dalej MWINB zauważył, że twierdzenie skarżącego dotyczące wydania kwestionowanych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. znak: [...] oraz Wojewody N. z 8 października 1998 r. znak: [...] z naruszeniem właściwości, stanowi także uzasadnienie dla podnoszonego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a., tj. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W ocenie skarżącego skoro w sprawie, w której wydano ww. decyzję, aktualnie właściwy do orzekania byłby wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, to on winien prowadzić postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do uwag zobowiązanego odnośnie ww. zarzutu, zawartych w piśmie z 17 lutego 2020 r. i w zażaleniu, organ II instancji wskazał, że definicja organu egzekucyjnego ujęta została w art. 1a pkt 7 u.p.e.a.

Właściwość rzeczową organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym normuje art. 20 u.p.e.a.

Z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. wynika, że kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. W przedmiotowej sprawie egzekwowana decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane została wydana w I instancji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. Kierownicy Urzędów Rejonowych stanowili ówczesny organ nadzoru architektoniczno-budowlanego, właściwy w I instancji co do zasady w sprawach wynikających z w/w ustawy. Odpowiednikiem tych organów są obecnie powiatowi inspektorzy nadzoru budowalnego.

MWINB podkreślił, że WSA w Krakowie w wyroku z 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 796/13, oddalając skargę, musiał uznać, że decyzja w przedmiotowej sprawie nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zatem zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał, że zgłaszając zarzut niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) skarżący podniósł, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było niedopuszczalne i przedwczesne z uwagi m.in. na fakt, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 6 lipca 1998 r. znak: [...] była i jest niewykonalna oraz że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zobowiązany zatem - tak samo jak w przypadku podniesionego zarzutu nieistnienia obowiązku – oparł swoje twierdzenie o zasadności zarzutu niedopuszczalności egzekucji poprzez kwestionowanie prawidłowości przedmiotowych decyzji. Zobowiązany twierdzi iż jest ona niewykonalna i wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem że jest obarczona kwalifikowanymi wadami.

Odnosząc się do uwag zobowiązanego w kwestii zarzutu niedopuszczalności egzekucji, zawartych w piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. i w zażaleniu, organ podniósł w pierwszej kolejności, że niedopuszczalność egzekucji w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. oznacza niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych (o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Przepis ten dotyczy więc sytuacji, gdy występuje okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych: podmiotowych lub przedmiotowych. Organ II instancji obszernie wyjaśnił znaczenie pojęcia "niedopuszczalność egzekucji administracyjnej" wskazując, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzi żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby zobowiązany był osobą, w stosunku do której przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji administracyjnej, a postępowanie egzekucyjne prowadzi podmiot będący organem egzekucyjnym zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

Ponadto egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym obowiązek podlega egzekucji administracyjnej jako obowiązek o charakterze niepieniężnym wynikający z decyzji właściwego organu administracji.

Organ II instancji stwierdził także, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, wystawiony został przez organ uprawniony. Przywołał i wyjaśnił treść art. 26 § 1, art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

MWINB nie podzielił stanowiska prezentowanego w przytoczonym przez skarżącego wyroku NSA z 23 marca 2012 r. sygn. II OSK 30/11, iż w ramach badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., ocenie powinna podlegać także kwestia wykonalności obowiązku. W ocenie MWINB bowiem badanie dopuszczalności egzekucji dotyczy bowiem wyłącznie kwestii formalnych. W wyrokach NSA przywołanych w uzasadnieniu postanowienia II instancji, w kontekście badania zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku, kwestia ta została także poruszona.

Organ odwoławczy przywołał szereg wyroków NSA na poparcie swojego stanowiska. Podsumował, że wykonalność decyzji jak również kwestia, czy decyzja wydana została przez właściwy organ, nie mogą być przedmiotem oceny dopuszczalności egzekucji, gdyż oznaczałoby to merytoryczną kontrolę decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek.

Zatem w sprawie niniejszej, zdaniem MWINB, podniesione przez zobowiązanego okoliczności pozostają bez wpływu na ocenę dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a egzekucja jest dopuszczalna zarówno ze względów podmiotowych jak i przedmiotowych.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgłaszając zarzut oparty na podstawie określonej w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zobowiązany podniósł, że egzekwowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 6 lipca 1998 r. znak: [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody N. z dnia 8 października 1998 r. znak: [...], jest niewykonalna z uwagi na nieprecyzyjne określenie obowiązku w treści rozstrzygnięcia decyzji i także ewentualne negatywne następstwa wykonania egzekwowanej rozbiórki.

Wskazał, że wykonanie egzekwowanego obowiązku wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu, co spowoduje wystąpienie drgań i wstrząsów, mogących negatywnie oddziaływać na sąsiednią zabudowę i grunty. W ocenie zobowiązanego konieczne jest przeprowadzenie specjalnych badań i ekspertyz dla oceny następstw przeprowadzenia nakazanej rozbiórki, a także sporządzenie projektu rozbiórki uzgodnionego z administratorem potoku i właścicielami sąsiednich nieruchomości. Zobowiązany podniósł przy tym, iż organ egzekucyjny powinien zwrócić się do biegłego o wydanie stosownej opinii, by sprawdzić, czy egzekwowana decyzja była wykonalna w dniu jej wydania i czy jest wykonalna obecnie.

Organ wyjaśnił pojęcie "niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym" przywołując poglądy z doktryny i orzecznictwa, akcentując obiektywny i nieusuwalny, trwały i zupełny charakter przyczyn niewykonalności.

Następnie organ II instancji stwierdził, że zarzut z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. dotyczy niewykonalności obowiązku zaistniałego zarówno po wydaniu decyzji, jak i niewykonalności obowiązku, która powstała przed wydaniem decyzji.

Powołując się na wydany poprzednio wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13 (od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z 24 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1542/14), i dokonaną w tychże wyrokach kontrolę legalności decyzji, z uwzględnieniem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Dlatego też wskazane przez zobowiązanego, nieprecyzyjne, jego zdaniem, określenie obowiązku w treści rozstrzygnięcia decyzji, nie może świadczyć o niewykonalności egzekwowanego obowiązku. WSA w Krakowie nie zakwestionował prawidłowości kontrolowanej decyzji w tym aspekcie, nie stwierdził, by sformułowanie obowiązku rozbiórki w tej decyzji było nieprecyzyjne i nie pozwalało na jednoznaczne ustalenie, jaki obowiązek został nałożony, a tym samym powodowało, że decyzja jest niewykonalna.

MWINB podkreślił, że po pierwsze, wobec funkcjonującego w obrocie prawnym ww. wyroku nie można, jak to czyni zobowiązany, kwestionować wykonalności egzekwowanej decyzji w dniu jej wydania. Po drugie, zobowiązany nie wykazał, by po wydaniu egzekwowanej decyzji doszło do takiej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, która powodowałaby, że stałaby się ona niewykonalna.

Organ odwoławczy wyjaśnił też różnicę pomiędzy znacznymi nawet trudnościami ekonomicznymi i technicznymi, a niewykonalnością obowiązku.

Wreszcie odnosząc się do podnoszonej przez zobowiązanego okoliczności nabycia przez niego nieruchomości wraz z obiektami podlegającymi rozbiórce na licytacji komorniczej, MWINB wskazał, że okoliczność ta nie stanowi przeszkody w prowadzeniu egzekucji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nabywca nieruchomości na licytacji komorniczej w zakresie obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki, a dotyczącego obiektu na tej nieruchomości, jest takim samym następcą prawnym poprzedniego właściciela jak nabywca tej nieruchomości w drodze np. umowy sprzedaży czy darowizny. Dla przyjęcia w takiej sytuacji następstwa prawnego w rozumieniu nie stanowi przeszkody to, że nabycie takie nastąpiło na zasadach określonych w art. 1000 Kodeksu postępowania cywilnego, tj. z wygaśnięciem wszelkich praw i skutków ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążących na nieruchomości, gdyż przepis ten dotyczy tylko obciążeń o charakterze prywatnoprawnym, a nie obowiązków o charakterze rzeczowym wynikających z treści decyzji nakazującej rozbiórkę.

A. M. S. wniósł na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 15 maja 2020 r., znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

I. 1. art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a., w związku z art. 2 § 1 poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ,

2. art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania niewykonalnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, m.in. z uwagi na fakt, iż:

a. decyzja w zakresie nakazania rozbiórki ogrodzenia jest nieprecyzyjna i nie sposób ustalić jaką cześć i w jakim ogrodzenia należy rozebrać,

b. decyzja w zakresie nakazania rozbiórki muru oporowego jest nieprecyzyjna i nie sposób ustalić jaką cześć i w jakim ogrodzenia należy rozebrać,

c. rozbiórka ogrodzenia oraz muru oporowego jest prawnie niewykonalna, a to z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją i skutki jej wykonania m.in. wysokie ryzyko katastrofy budowlanej, braku dysponowania nieruchomościami sąsiednimi, odpowiedzialnością cywilną i karną skarżącego,

d. rozbiórka ogrodzenia oraz muru oporowego jest technicznie niewykonalna,

3. art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekucja ta jest niedopuszczalna,

4. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku m.in. z uwagi na fakt, iż:

a. decyzja wydana została przez nieuprawniony organ i jako taka nie może podlegać wykonaniu z uwagi na oczywistą nieważność,

b. nakaz rozbiórki ogrodzenia dotyczyć mógł jedynie ogrodzenia przyległego do ul. [...], a takie ogrodzenie na takim odcinku zostało rozebrane,

5. art. 7 § 3 w związku z art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 3 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie,

6. art. 5 § 1 ust. 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie,

7. naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji brak przeprowadzenia należytej kontroli dopuszczalności prowadzenia egzekucji, brak zbadania niewykonalności decyzji, w szczególności poprzez przeprowadzenie przez organy postępowania ograniczonego jedynie do kwestii formalnych pod kątem zgodności z przepisami prawa brak wykonania dokładnej analiza sytuacji i okoliczności, w których powstały przedmiotowe obiekty budowlane brak przeprowadzenia oceny pod kątem skutków (brak stosownej ekspertyzy w nawiązaniu do istniejących uwarunkowań - zagospodarowania terenu), jakie przyniesie wykonanie decyzji w postaci nakazu rozbiórki obiektów budowlanych - co w konsekwencji może doprowadzić do znacznych szkód w istniejącym mieniu zlokalizowanym w bezpośredniej strefie oddziaływania obiektów,

8. art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez brak umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego,

9. art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji:

- niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu sprawy oraz przerzucenie na zobowiązanego ciężaru prowadzenia postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów, rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony w sytuacji, gdy to na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w, sposób niebudzący wątpliwości, a zatem również wszechstronną i szczegółową analizę obowiązujących przepisów oraz poczynienie ustaleń faktycznych co do okoliczności służących ocenie czy w oparciu o decyzję możliwe jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego,

- przeprowadzenie przez organy postępowania ograniczonego jedynie do kwestii formalnych pod kątem zgodności z przepisami prawa brak wykonania dokładnej analiza sytuacji i okoliczności, w których powstały przedmiotowe obiekty budowlane brak przeprowadzenia oceny pod kątem skutków (brak stosownej ekspertyzy w nawiązaniu do istniejących uwarunkowań - zagospodarowania terenu), jakie przyniesie wykonanie decyzji w postaci nakazu rozbiórki obiektów budowlanych - co w konsekwencji może doprowadzić do znacznych szkód w istniejącym mieniu zlokalizowanym w bezpośredniej strefie oddziaływania obiektów,

10. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewystarczające wyjaśnienie motywów wydanego postanowienia, brak odniesienia się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów, podczas gdy organ winien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko tak pod względem faktycznym jak i prawnym czego organ orzekający nie uczynił czym uniemożliwił stronie skuteczną kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia,

II. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący wniósł o ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczność wykazania ich treści, w szczególności:

a. mapy do celów projektowych,

b. zdjęcia satelitarnego z naniesionym pomiarem,

c. opinii technicznej

d. zdjęcia rozebranego ogrodzenia

III. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący przedstawił obszerne wywody na poparcie swojego stanowiska. Skarżący stanowczo podkreślił, że przedmiotowe postępowanie wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, czego zauważenia uporczywie odmawiają PINB i MWINB w niniejszym postępowaniu, a to w związku z treścią art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem l instancji w sprawach obiektów i robot budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji (...) i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Wzniesiony przez inwestora na przedmiotowej nieruchomości w granicy potoku [...] mur oporowy jest "innym obiektem służącym kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich" i zarazem urządzeniem wodnym, o którym mowa w art. 16 ust. 65 lit. i Prawa wodnego. Urządzenia wodne to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności mury oporowe. Wykonany mur oporowy służy kształtowaniu zasobów wodnych, skoro tworzy brzeg potoku. Budowla służy też korzystaniu z zasobów wodnych ponieważ stabilizuje grunt znajdujący się powyżej i w ten sposób ogranicza ruch mas ziemnych, które mogłyby wpływać na przepływ wód w potoku. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien być właściwy do rozpoznania tej sprawy w l instancji, jak również do prowadzenia ewentualnej egzekucji.

Co istotne, a uporczywie pomijane w toku dotychczasowych postępowań, podstawą kwalifikacji obiektu budowlanego jest jego zasadnicza funkcja. W toku prowadzonego w 1998 r. postępowania inwestor oświadczył, iż ww. mur wykonał jako zabezpieczenie istniejącego zakładu przed powodzią, ponieważ na skutek powodzi jaka miała miejsce w lipcu 1997 r. cały jego zakład został zniszczony. Przyznał więc, że ten mur miał chronić nieruchomość przed szkodliwym oddziaływaniem wód przepływającego potoku. Sam jednocześnie przypisał mu funkcję urządzenia regulującego bieg potoku, czyli urządzenia, które w myśl obecnie obowiązującej art. 16 ust. 65 lit. i Prawa wodnego ma służyć kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Takiej jego kwalifikacji nie podważa stwierdzenie, że ów mur oporowy jednocześnie ma na celu umocnienie brzegu potoku i ochronę nieruchomości przez jego wylewem. Zagrożenie dla tego brzegu stwarzają wody nieuregulowanego potoku, a inwestor starał się tym zagrożeniom przeciwdziałać, budując mur, który w tej sytuacji stanowi urządzenie wodne.

Użycie w przepisie art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. póz. 469) zwrotu "w szczególności" oznacza, że co do wymienionych enumeratywnie w tym przepisie urządzeń ustawodawca sam rozstrzygnął, iż są one urządzeniami wodnymi służącymi kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Skoro mur oporowy jest urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych, to winien on być zaliczony do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). To zaś prowadzi do wniosku, że organem właściwym w sprawie dotyczącej muru oporowego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, stosownie to treści art. 83 ust. 3 ww. ustawy Prawo budowlane.

Nadto, jak wynika z treści opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. R. M.: "mur ten jest budowlą wodną pełniącą trzy funkcje ochronne. Mur ten spełnia rolę podparcia statycznego regulacji kamiennej potoku , po drugie spełnia rolę uszczelnienia i ogranicza przepływ wód gruntowych chroniąc w ten sposób podłoże gruntowe przed wypłukiwaniem go z pod fundamentów i infrastruktury technicznej, po trzecie stanowi budowlę wodną wyrównującą wysokość wałów przeciwpowodziowych z lewej i prawej strony potoku powodując, że woda potoku w czasie intensywnych nie wylewa się na sąsiednie posesje ale jest kierowana do koryta".

Powyższe oznacza, zdaniem skarżącego, że przedmiotowa egzekucja prowadzona jest nie tylko z naruszeniem przepisów dotyczących właściwości, gdyż zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów organem właściwym do działania w l instancji jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ale prowadzona jest w oparciu o decyzję wydaną z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, a więc w świetle art. 156 § 1 ust. 1 K.p.a. decyzją nieważną. Zgodnie bowiem z treścią art. 85 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji oraz decyzji organu II instancji "Specjalistycznym nadzorem budowlanym obejmuj się obiekty i roboty budowlane w dziedzinie: (...) 6) inżynierii wodnej - hydrotechniczne piętrzące, upustowe, regulacyjne, przeciwpowodziowe, melioracji podstawowych oraz kanały i inne obiekty służące kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi". Z kolei zgodnie z treścią art. 85a ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu: "Terenowymi organami specjalistycznego nadzoru budowlanego są, w zakresie określonym w: 1) art. 85 ust. 1, 2, 5, 6 i 8 oraz w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 85 ust. 2 - wojewodowie, jako organy pierwszej instancji".

Z powyższych powodów, zdaniem skarżącego, przedmiotowe postępowanie nie może być kontynuowane i winno zostać umorzone.

Skarżący zarzucił, że rozważania MWINB w tym zakresie ograniczają się jedynie do blankietowego odesłania do treści wyroku WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13. Tymczasem zgodnie z treścią art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z niezrozumiałych przyczyn kwalifikacja przedmiotowego muru oporowego jako urządzenia / budowli wodnej, nigdy nie była przedmiotem rozważań organów administracyjnych i to pomimo faktu, iż taką funkcję nadał mu inwestor, co zostało wprost wskazane w treści uzasadnienia decyzji. Przedmiotowa egzekucja nie dość że prowadzona przez niewłaściwy organ (co stanowi naruszenie art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. jest również niedopuszczalna (co stanowi naruszenie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.).

Dalej skarżący podkreślił, że w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, badanie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jak również przepisów o właściwości oraz możliwości prowadzenia egzekucji w drodze egzekucji administracyjnej, może mieć miejsce na różnych etapach tego postępowania, a odbywa się przede wszystkim przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 29 u.p.e.a. zobowiązuje organ egzekucyjny do zbadania jej z urzędu. W ramach badania dopuszczalności egzekucji organ egzekucyjny powinien sprawdzić, czy jest organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji, czy egzekucja w administracyjnym trybie jest możliwa oraz czy obowiązek nałożony decyzją jest wykonalny. Ocena ww. przymiotów decyzji jako przesłanek jej nieważności pozostaje we właściwości organu nadzoru, nawet gdy została ona opatrzona tytułem wykonawczym i skierowana do wykonania z zastosowaniem przymusu administracyjnego. Wykonalność decyzji, to zdatność tego rozstrzygnięcia do wywołania skutków bezpośrednio określonych w treści decyzji, co oznacza, że niewykonalną jest decyzja, która nie jest zdatna do wywołania tych skutków. Badanie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym odbywa się również w ramach zgłoszonego zarzutu w tym przedmiocie przez zobowiązanego. Wykazanie przez stronę zobowiązaną niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w tytule wykonawczym podlega badaniu w ramach dopuszczalności egzekucji. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, przedmiotowa decyzja nie może zostać wykona, a w konsekwencji, zgodnie z treścią art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. - egzekucja nie powinna być prowadzona.

Uzasadniając zarzut braku możliwości wykonania decyzji z uwagi na jej niejednoznaczny i nieprecyzyjny charakter skarżący podniósł, że organ winien w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki, szczegółowo opisując obiekt podlegający rozbiórce, poprzez określenie m.in. poszczególnych jego elementów oraz wskazanie materiałów z których zostały one wykonane. Zgodnie z treścią decyzji nakazano rozbiórkę muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] i ulicy [...] oraz rozbiórkę wykonanego ogrodzenia działki ew. nr [...] (obecnie dz. Ew. nr [...], [...], [...]) położonej w M. D. od ulicy [...]. Przedmiotowa decyzja, winna precyzyjnie określić, jaki odcinek ogrodzenia podlegałby obowiązkowi rozbiórki, w jakim zakresie oraz jakie czynności winny być wykonane. Takie wyrzeczenie jednak w przedmiotowej decyzji się nie znalazło, co powoduje, iż decyzja ta, w tym zakresie pozostaje niewykonalna. Co niezmiernie istotne, działka nr [...] w okresie ukończenia budowy ogrodzenia (grudzień 1997 r.), przylegała do ul. [...] w M. D. jedynie na odcinku około 30 metrów, z czego jedynie na odcinku około 18 m inwestor wybudował ogrodzenie, które mogłoby być uznane za ogrodzenie przyległe do ul. [...].

Tymczasem z treści uzasadnienia decyzji wynika że: "Kontrola budowy przeprowadzona w dniu 10.12.1997, 25.02.1998 r. i 03.07.1998 r. (...) wykazała że Pan J. K. (...) wykonał bez wcześniejszego odpowiedniego zgłoszenia i odpowiedniego pozwolenia na budowę ogrodzenie działki ew. nr [...] przylegającej do ulicy [...]. (...) Stwierdzono również wykonanie ogrodzenia działki ew. nr [...] i [...] od ulicy [...] na odcinku 5.20m. Ogrodzenie to wykonano jako pełne z cegły klinkierowej na podmurówce betonowej w miesiącu grudniu 1997 r.(...) Pani H. L. oświadczyła że do lipcowej powodzi 1997 działka ew. nr [...] i [...] ogrodzona była ogrodzeniem z siatki stalowej na podmurówce betonowej. Pan J. P. i S. M. (...) poprzedni właściciele w/w działek na wizji oświadczyli że w dniu 16.11.1995 dokonali sprzedaży w/w działek wraz obiektami znajdującymi się na tych działkach oraz ogrodzeniem tych działek wykonanym z siatki stalowej i podmurówce betonowej o wysokości od 0,50 m do 1,50 m nad poziomem terenu".

Zdaniem skarżącego zatem przedmiotem oceny i badania ówczesnego organu (jak wynika z treści uzasadnienia) było więc ogrodzenie wykonane z cegły klinkierowej, na istniejącej wcześniej podmurówce. Organ skupił się na tym, czy dokonano zgłoszenia budowy ogrodzenia przylegającego do ul. [...] i co jest niezmiernie istotne jedynie na odcinku 5,20 m. Sama podmurówka oraz dalsza część ogrodzenia działki ew. nr [...] i [...] sposób i czas ich powstania czy też zgodność z przepisami - nie były przedmiotem analizy i nie badano, czy pierwotne ogrodzenie o którym wspominali poprzedni właściciele ("siatki stalowej i podmurówce betonowej o wysokości od 0,50 m do 1,50 m nad poziomem terenu") wykonane zostało prawidłowo czy też nie. Przedmiotowa decyzja w zakresie nakazania rozbiórki wykonanego ogrodzenia odnosić się może zatem jedynie do nadbudowy (wykonanej z cegły klinkierowej) istniejącego ogrodzenia przylegającego do ul. [...] na odcinku 5,20 m.

Ogrodzenie działek ew. [...] i [...] składa się z dobudowanego w 1997 r. ogrodzenia pełnego z cegły klinkierowej i istniejącej podmurówki i stanowi jedność. Tymczasem z decyzji nie wynika jaki fragment tego ogrodzenia i w jaki sposób winien zostać rozebrany. Tymczasem przedmiotowa decyzja, winna precyzyjnie określić, jaki odcinek ogrodzenia, w jakim zakresie, podlegałby obowiązkowi rozbiórki, jakie czynności winny być wykonane. Takie wyrzeczenie jednak w przedmiotowej decyzji się nie znalazło, co powoduje, iż decyzja ta, w tym zakresie pozostaje niewykonalna. Brak precyzyjnego i nie nasuwającego wątpliwości zakresu obowiązku nałożonego decyzją o rozbiórce jest w orzecznictwie traktowane jako wada uniemożliwiająca wykonanie decyzji.

Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 grudnia 1997 r, a więc w dzień przeprowadzonej kontroli i ujawnienia budowy ww. ogrodzenia od strony ul. [...], wcześniejsze dokonanie właściwemu organowi zgłoszenie budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej nie było wymagane. Zgodnie bowiem z treści ówczesnego art. 29 ust 1 pkt 7 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic placów i innych miejsc publicznych. Z kolei zgodnie z treścią art. 30 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 9, oraz wykonywanie robót budowlanych, wymienionych w ust. 2, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi - w zakresie tym nie wymieniono więc ogrodzeń od strony drogi publicznej. Tymczasem inwestor, co zostało odnotowane wprost w treści uzasadnienia decyzji wskazał, iż "Ogrodzenie to wykonano jako pełne i cegły klinkierowej na podmurówce betonowej w miesiącu grudniu 1997 r.". W momencie kiedy inwestor zrealizował inwestycję, za wyjątkiem ww. 18 metrowego odcinka ogrodzenia przyległego do ul. [...], nie miał obowiązku pozyskiwać jakichkolwiek pozwoleń czy też dokonywać zgłoszeń. Organ nie mógł bowiem w czasie orzekania nakładać obowiązków i wyciągać z nich negatywnych sankcji, jeżeli nie istniały one w chwili zakończenia budowy inwestycji.

Nadto z treści decyzji nie wynika jednoznacznie, jakie przepisy i które zaniechanie inwestora (tj. brak zgłoszenia rozpoczęcia budowy ogrodzenia właściwemu organowi czy też brak pozyskania na taką budowę pozwolenia na budowę) były podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki ogrodzenia. Okoliczność ta, z uwagi na przytoczoną powyżej ówczesną treść prawa budowlanego, ma w ocenie skarżącego kluczowe znaczenie - brak ten definitywnie wskazuje na wadliwość, nieprecyzyjność i niewykonalność decyzji, a w konsekwencji przesądza o braku istnienia obowiązku w niej orzeczonego, co skutkować winno umorzeniem przedmiotowego postępowania.

Analogicznie skarżący zarzucił brak możliwości wykonania decyzji w zakresie rozbiórki muru oporowego z uwagi na jej niejednoznaczny i nieprecyzyjny charakter. Decyzja winna precyzyjnie określić, jaki odcinek muru oporowego podlegałby obowiązkowi rozbiórki, w jakim zakresie oraz jakie czynności winny być wykonane. Takie wyrzeczenie jednak w przedmiotowej decyzji się nie znalazło, co powoduje, iż decyzja ta, w tym zakresie pozostaje niewykonalna. Decyzja w tym zakresie również nie zawiera ani precyzyjnego oznaczenia rozmiaru muru, odcinka muru który winien zostać rozebrany, rozróżnienia, jak odcinek ten liczyć (od którego punktu do którego), wskazania, w którym miejscu zaczyna się mur oporowy podlegający rozbiórce, a w którym ogrodzenie. Decyzja nie zawiera też żadnych parametrów mówiących o tym, jak przedmiotowy mur ma zostać rozebrany. Pominięto okoliczność, iż mur osadzony jest poniżej poziomu nieruchomości, nie wiadomo więc do którego poziomu czy też wysokości przedmiotowy mur winien zostać rozebrany - czy tylko do poziomu nieruchomości, czy może do poziomu potoku [...] Organ nie dokonał nadto rozróżnienia i nie wskazał, gdzie zaczyna i kończy się nielegalnie postawiony mur oporowy, a gdzie znajduje się ogrodzenie, którego legalność nie była kwestionowana.

Organ orzekając o rozbiórce nie zbadał jaka część muru została wybudowana przez właściciela, a jaka jego część była elementem wcześniej istniejącej podmurówki, której legalność nie była ani kwestionowana ani badana.

Argumentując brak możliwości wykonania decyzji z uwagi na jej niewykonalność skarżący podtrzymał twierdzenia, iż niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Może wynikać z tego, iż do jej realizacji należałoby podjąć działania, które będą miały znamiona czynu niedozwolonego w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W przypadku gdy wykonanie decyzji powodowałoby szkodę innym osobom z samego rodzaju działań, które należałoby podjąć w celu jej realizacji, trzeba uznać, że zachodzi przypadek prawnej niewykonalności decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 862/08, CBOSA)

Wbrew zatem twierdzeniom MWINB, niewykonalność decyzji należy nadto rozumieć szerzej, niż tylko jako obiektywne przeszkody uniemożliwiające wykonanie samej nakazanej czynności. Niezbędne jest uwzględnienie wszelkich następstw wykonania decyzji, które pozostają z nią w związku przyczynowo-skutkowym. W niniejszej sprawie przeanalizować należało nie tylko możliwość wykonania rozbiórki spornego muru oporowego i ogrodzenia, ale także skutki, jakie taka rozbiórka za sobą pociągnie czego zarówno PINB jak i MWINB nie uczyniły. Wątpliwości budzą przede wszystkim technicznie i ekonomicznie aspekty rozebrania przedmiotowego muru oporowego i ogrodzenia. Nadto nie bez znaczenia są, niemożliwe do przewidzenia na obecnym etapie (tj. bez przeprowadzenia specjalnych badań i ekspertyz), jakie następstwa dla stabilności gruntu będzie miało takie działanie (i to nie tylko w zakresie nieruchomości skarżącego, ale przede wszystkim, nieruchomości sąsiednich). Skarżący podtrzymał twierdzenia, iż rozebranie muru grozi nie tylko naruszeniem konstrukcji budynków znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich, ale i ich osunięciem. Mury są zrobione bardzo solidnie i jest to jedyne stabilne zabezpieczenie mienia skarżących. Rozebranie i ponowne ich wykonanie to dla skarżących duży koszt, nadto rozbiórka i wykonanie na nowo nie jest zdaniem skarżących racjonalne. Organy nadzoru budowlanego wzięły pod uwagę tylko brak zezwolenia, nie uwzględniając skutków orzeczonej rozbiórki.

PINB oraz MWINB działając w niniejszej sprawie pominęły, iż wykonanie muru oporowego było niezbędne z uwagi na osunięcie się terenu oraz zalewanie go przez wody potoku [...], do których wielokrotnie dochodziło oraz ze względu na ryzyko graniczące z pewnością, iż do zalewań oraz osunięć będzie dalej dochodziło (faktem notorycznym jest bowiem, iż potok [...] wylewa, i do dzisiaj, na przedmiotowym murze, w jego górnych odcinkach widoczne są ślady poziomu wylewanych wód). Nie ulega wątpliwości, iż niestabilność terenu wywołana podmywaniem go przez wody potoku [...], jak również okresowe zalania samej nieruchomości, zagrażała nie tylko przedmiotowemu budynkowi ale tez innym sąsiednim budynkom mieszkalnym. Powyższe znajduje potwierdzenie w interwencjach pracowników PINB oraz wydania przez nich przynajmniej zaleceń co do zabezpieczenia, a może nawet nakazu wykonania zabezpieczeń. Okoliczności te zostały całkowicie pominięte przez PINB oraz MWINB. Wykonanie rozbiórki jest w opisanym stanie faktycznym całkowicie irracjonalne i grozi katastrofą budowlaną.

Skarżący przytoczył treść opinii technicznej mgr inż. R. M., który wprost wskazuje (por. str. 7 i 8 opinii) "Obecne ogrodzenie nie tylko stanowi podparcie regulacji kamiennej potoku, ale również stanowi szczelną osłonę osłabiająca przepływ wody gruntowej zapobiega rozluźnieniu podłoża gruntowego. Zdjęcie powyżej obrazuje jeszcze jedną poważną funkcję tego betonowego muru. Jak widać na zdjęciu lewy brzeg potoku jest dużo wyższy od brzegu prawego, a regulacja kamienna zarówno na brzegu prawym jak i lewym jest taka sama. Takie ukształtowanie koryta potoku powoduje, że w okresie intensywnych opadów wylew potoku z koryta następuje na stronę prawą, zabudowaną budynkami położonymi znacznie niżej.

Oględziny terenu wykazały, że przed mostkiem na potoku [...] przez który poprowadzona jest ul. [...], szerokość potoku jest co najmniej dwa razy szersza niż na odcinku za potokiem, a wysokość regulacji jest taka sama. Takie rozwiązanie powoduje, że podczas powodzi przed mostkiem dochodzi do spiętrzenia wody i znacznego przyspieszenia jej przepływu w korycie poza mostkiem. Ponieważ lewy brzeg potoku usytuowany jest znacznie wyżej od prawego, cała woda w czasie powodzi po wyburzeniu ogrodzenia, będzie się przelewała na działkę [...] stanowiąc zagrożenie dla fundamentów budynków znajdujących się na przedmiotowej działce, a także stanowić będzie zagrożenie uszkodzenia infrastruktury komunalnej znajdującej się na niej (wspomniany wodociąg). Na poparcie tych wniosków skarżący załączył zdjęcia z powodzi w marcu 2014 roku (...) Mur ten bowiem spełnia rolę podparcia statycznego regulacji kamiennej potoku, po drugie spełnia role uszczelnienia i ogranicza przepływ wód gruntowych chroniąc w ten sposób podłoże gruntowe przed wypłukiwaniem go z pod fundamentów i infrastruktury technicznej, po trzecie stanowi budowlę wodną w postaci muru oporowego wyrównującą wysokość wałów przeciwpowodziowych z lewej i prawej strony powodując, że woda potoku [...] w czasie intensywnych deszczy spiętrzona na zwężeniu przed mostkiem nie wylewa się na sąsiednie posesje ale jest kierowana do koryta. Budowla ta nie tylko zabezpiecza budynki znajdujące się na działce [...], ale przede wszystkim zabezpiecza przed zniszczeniem ul. [...] i całą infrastrukturę znajdującą się w niej, pełniąc funkcje budowli wodnej chroniącej przed powodzią".

Wykonanie decyzji o rozbiórce muru i ogrodzenia negatywnie wpłynie na stosunki wodne i spowoduje zalewanie znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości. Przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości pozwoliły ustalić, że podczas rozbierania żelbetowego muru wzdłuż potoku [...] na skutek rozkuwania go młotami pneumatycznymi dojdzie do uszkodzeń murowanych umocnień kamiennych potoku [...], które są połączone z wyburzanym murem i jako całość tworzą urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych.

Jak wynika z opinii technicznej mgr inż. R. M. (por. str. 6 i 7 opinii): "Przyjęta statyka regulacji potoku polegająca wyłożeniu jego koryta murem kamiennym zapartym masami ziemnymi, w przypadku wyburzenia ogrodzenia spowoduje utratę jego stabilności w przypadku wysokiej wody i parcia jej na boki. Obecny mur stanowi naturalną podporę wykonanej regulacji i spełnia role muru oporowego podtrzymującego regulacje kamienną oraz jest budowlą wodną chroniąca przed powodzią budynki i posesje przylegające do potoku. Regulacja kamienna ukierunkuje przepływ wody, ale nie jest szczelna i w czasie powodzi łatwo przesiąka przez nią woda pod znacznym ciśnieniem, co powoduje wypłukiwanie drobniejszych cząstek żwirowych powodując osiadanie podłoża. Stanowi to nie tylko zagrożenie dla fundamentów budynku znajdującego się w odległości 5 m od potoku, ale również dla kanalizacji. Obecne ogrodzenie nie tylko stanowi podparcie regulacji kamiennej potoku, ale również stanowi szczelną osłonę osłabiająca przepływ wody gruntowej i zapobiega rozluźnieniu podłoża gruntowego".

Osobnym zagadnieniem jest wyburzenie muru od strony nieruchomości położonej w narożniku ul. [...]. Na tym odcinku ogrodzenie zostało na pełną wysokość wykonane jako monolityczne, żelbetowe. Pełni ono również funkcję ochronną przed wodami powodziowymi spiętrzonymi na ww. moście stanowiącym przedłużenie ul. [...] na drugą stronę potoku [...]. Jak wskazuje mgr inż. R. M. w swojej opinii (por. str. 4 opinii): "Analiza tego odcinka pozwoliła ustalić, że składa się ono z dwóch części. Pierwsza stanowi podmurówkę żelbetową o wysokości około 150 cm. Podmurówka ta pełni funkcje muru oporowego - zabezpieczającego wyżej położoną ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Druga część wylana na podmurówce to ogrodzenie betonowe. Wyburzenie tego ogrodzenia razem z podmurówką bez specjalistycznego zabezpieczenia spowoduje, że istniejąca wzdłuż niego ul. [...] ulegnie obsunięciu, a całe uzbrojenie techniczne drogi ulegnie zniszczeniu. Nie da się w tym przypadku wykonać skarpowania 1:1 jak w przypadku odcinka pierwszego. Wzdłuż ul. [...] tuż przy samym ogrodzeniu przebiegają słupy energetyczne, wykonana jest kanalizacja deszczowa drogi, przebiega kanalizacja sanitarna, sieć wodna".

Niezależnie skarżący wskazał, że nawet gdyby skarżący miał przystąpić do ww. robót, nie zważając na ww. zagrożenia i ryzyka katastrofy budowlanej, to skutkowałoby to narażeniem się skarżącego na liczne roszczenia odszkodowawcze, a nawet odpowiedzialność karną. Ponadto nie bez znaczenia jest fakt, iż skarżący nie ma prawa do dysponowania sąsiednimi terenami, dlatego nie mógłby prowadzić na nich jakichkolwiek prac zabezpieczających. W niniejszej sprawie organ przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego powinien był rozważyć chociażby, czy rozbiórka żelbetowego zagłębionego w ziemi i korycie potoku muru nie spowoduje utraty oparcia grunt również sąsiednich działek.

Należy uwzględniać nie tylko możliwość rozbiórki, ale też skutki jakie ona osiągnie np. rozbiórka muru oporowego w sytuacji, gdyby jego rozbiórka spowoduje obsuwanie się gruntu z sąsiednich działek - jest niewykonalna. Brak ustalenia jakie skutki przyniosłoby wykonanie nakazu rozbiórki muru również oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Okoliczności te organy winne były wyjaśnić najpierw poprzez bardziej wnikliwą ocenę stanu faktycznego i prawnego. Nie da się bowiem wykluczyć, że rozbiórka muru w obecnym stanie rzeczy oznaczałaby albo natychmiastowe osunięcie się terenu lub też jego zalanie, albo konieczność niezwłocznego wykonania nowych zabezpieczeń.

Organ egzekucyjny powinien kontrolować tę decyzję pod względem zgodności z prawem, a nie troszczyć się o to, czy inwestor (a w tym wypadku nieświadomy nabywca przedmiotowej nieruchomości) został słusznie ukarany za to, że wybudował mur oporowy, który faktycznie jest potrzeby, ale był wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawo, które jest stanowione przez ludzi i dla ludzi, nie może być stosowane wbrew ich interesom i podstawowym zasadom logiki tylko dlatego, że jest prawem obowiązującym w danym czasie i na określonym terytorium, gdyż takie rozumienie prawa prowadziłoby do metafizyki a wiec było oderwane od rzeczywiści (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 862/08 w podobnej sprawie dot. nakazu rozbiórki).

Skarżący zarzucił, że powyższe zarzuty i argumenty zostały przez organ całkowicie zbagatelizowane. Nadto organ w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do podniesionego zarzutu, poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, iż w jego ocenie decyzja może podlegać wykonaniu - w żaden sposób nie odniesiono się natomiast do obszernych argumentów wykazujących na nieprecyzyjność (a w konsekwencji niewykonalność) przedmiotowej decyzji.

Skarżący zarzucił też pominięcie przez organ okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a.

Skarżący uzasadniając brak możliwości wykonania decyzji w zakresie rozbiórki ogrodzenia z uwagi na nieistnienie obowiązku powtórzył, że działka nr [...] w okresie, w którym ukończono budowę ogrodzenia (grudzień 1997 r.), przylegała do ul. [...] w M. D. jedynie na odcinku około 30 metrów, z czego jedynie na odcinku około 18 m inwestor wybudował ogrodzenie, które mogłoby być uznane za ogrodzenie przyległe do ul. [...].

Skarżący dodał, że pozostałe odcinki zlokalizowanego na nieruchomości skarżącego ogrodzenia nie przylegają do ul. [...]. l tak części działki odgrodzona jest wybudowanym w granicy nieruchomości skarżącego z działką nr [...] oraz [...] ogrodzeniem o długości około 100 m. Za ww. 18 m odcinkiem ogrodzenia przyległym do ul. [...] znajduje się drugi równoległy rząd ogrodzenia o długości około 20 m (oddalony od ww. 18 m odcinka przyległego do ul. [...] o około 20 m), który następnie przechodzi w odcinek około 43 m odcinek ogrodzenia oddzielający działkę nr [...] od działki nr [...]. Ostatni około 16,5 m odcinek, znajduje się w północno zachodnim narożniku działki nr [...] i nie przylega do ul. [...].

Tymczasem z treści uzasadnienia decyzji wynika, zdaniem skarżącego, że zakres nakazania rozbiórki wykonanego ogrodzenia odnosić się może jedynie do nadbudowy (wykonanej z cegły klinkierowej) istniejącego ogrodzenia przylegającego do ul. [...] na odcinku 5.20 m. A skoro tak, to przedmiotowy obowiązek nie istnieje, gdyż został zrealizowany. Skarżący rozebrał bowiem wiele lat temu ww. 18 metrowy odcinek ogrodzenia przyległy do ul. [...].

Kolejno skarżący obszernie uzasadnił naruszenie jego zdaniem zasad należytego procedowania w sprawie. Zdaniem skarżącego wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zostały spełnione przez organy działające w niniejszym postępowaniu. Nie podjęto właściwych starań o ujawnienie i pozyskanie dodatkowych dowodów, mimo że o ich istnieniu można było wnioskować z twierdzeń stron, a mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji tego uchybienia nie wszystkie istotne zagadnienia w sprawie zostały w ocenie skarżącego należycie wyjaśnione. Nie wyjaśniono chociażby jaką cześć ogrodzenia oraz muru faktycznie wzniesiono w 1997 r., a jaka cześć była pozostałością po istniejącym ogrodzeniu (podmurówka). Nie wyjaśniono wpływu orzeczonej rozbiórki na nieruchomość skarżącego i nieruchomości sąsiednie. Nie zbadano i nie wyjaśniono statusu muru oporowego jako urządzenia wodnego itp. W niniejszej sprawie nie dokonano żadnej weryfikacji danych, wynikających twierdzeń i pism skarżącego, nie podjęto próby zgromadzenia materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu interwencji pracowników nadzoru budowlanego oraz ewentualnych zaleceń przez nich wydawanych. Braki powyższe oznaczają, że w sprawie nie wyjaśniono dostatecznie szeregu faktów, mogących mieć istotne znaczenie dla sprawy, zaniedbano także poszukiwania nowych dowodów, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Ponadto postanowienie narusza również art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w sposób niewystarczający wyjaśnia motywy wydanego postanowienia, i nie odnosi się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów, a jeżeli już jakiś zarzut jest przedmiotem rozważań, organ poprzestaje jedynie na ogólnikach i blankietowych odesłaniach do wyrwanych z kontekstu fragmentów orzeczeń sądów. Tymczasem, mając na uwadze przywołane powyżej normy organ winien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko tak pod względem faktycznym jak i prawnym czego organ orzekający nie uczynił czym uniemożliwił stronie skuteczną kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia.

Reasumując, w ocenie skarżącego, skala i ilość naruszeń i uchybień jakie zawiera decyzja uniemożliwia traktowanie jej jako tytuł wykonawczy, który może być podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie przytaczając skrótowo argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i podtrzymując stanowisko w nim zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania o terminie posiedzenia Sądu.

Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie MWINB nr [...] z 15 maja 2020 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB w L. nr [...] z 3 marca 2020 r. znak: [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez pełnomocnika skarżącego, w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o wystawiony przez PINB tytuł wykonawczy z 6 lutego 2020 r. nr [...]

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd uznał, że organy egzekucyjne prawidłowo rozstrzygnęły kwestię zgłoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, a kwestionowane postanowienie MWINB zostało wydane zgodnie z prawem, po prawidłowo przeprowadzonym przez organy postępowaniu. Innymi słowy zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia.

W sprawie bezsporne są właściwie wszystkie okoliczności stanu faktycznego sprawy egzekucyjnej, w tym prawidłowość i kompletność tytułu wykonawczego i upomnienia. Co prawda w tytule wykonawczym powinna być wpisana decyzja Wojewody N. jako ostateczna, to jednak wpisanie w niej decyzji I instancji, ze względu na tożsamość rozstrzygnięcia, nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do omówienia mających zastosowanie w sprawie przepisów należy wskazać, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1).

Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.

Skarżący, kwestionując prowadzenie kontrolowanego obecnie postępowania, może wnieść zarzuty jedynie z przyczyn wyczerpująco wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Według art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Ponieważ w niniejszej sprawie PINB jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, zatem od razu należało, co prawidłowo uczynił organ, wydać postanowienie na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych jest ściśle sformalizowane, a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. Jego granice wyznacza sam zobowiązany decydując, czy w ogóle wnieść zarzuty, jakie zarzuty sformułować oraz jak je uzasadnić, przy czym katalog możliwych zarzutów jest zamknięty. Podobnie ograniczone są formy rozstrzygnięcia wierzyciela i organu egzekucyjnego. Jak wynika z art. 34 u.p.e.a. organ winien rozpatrzyć zarzuty dłużnika i wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów (po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, chyba że - tak jak w niniejszej sprawie - wierzycielem jest organ prowadzący egzekucję). Postanowienie to - jeżeli zarzuty są uzasadnione – winno być postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Innymi słowy, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, opierając zarzut na którejś z podstaw, określonych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., zobowiązany określa w czym upatruje wadliwość postępowania egzekucyjnego, a tym samym wyznacza "granice", w jakich organ egzekucyjny orzeka w sprawie zarzutów. Postępowanie w przedmiocie zarzutów toczy się zatem w ramach nakreślonych przez zobowiązanego, zgłaszającego konkretne zarzuty, w terminie otwartym na ich zgłoszenie

Wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2007 r. sygn. akt: III SA/Wa 1151/07, Lex nr 441253). To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. opiera swój zarzut (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2007 r. sygn. akt: I OSK 522/07, Lex nr 374393).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego, z uwzględnieniem wskazanych powyżej wymogów procedury egzekucji administracyjnej, uznał, że postanowienie to, w aspekcie zgodności z prawem, nie budzi istotnych zastrzeżeń.

Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym wystawionym wobec skarżącego, a wynikający z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. znak: [...], którą nakazano "J. K. (...) rozbiórkę na własny koszt samowolnie wykonanego muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] i ulicy [...] oraz rozbiórkę - wykonanego ogrodzenia działki ew. nr [...] położonej w M. D. od ulicy [...]", wydanej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, istnieje i podlega egzekucji administracyjnej. Wykonalności decyzji I instancji, ani ostatecznej decyzji Wojewody N. nie wstrzymano i decyzja ta podlega wykonaniu.

Skarżący jest zatem, na mocy decyzji ostatecznej, jako następca prawny zobowiązanego, zobowiązany do wykonania wszystkich określonych nią nakazów. Nakazów tych skarżący w większości dobrowolnie nie wykonał. Przedmiotowe nakazy niewątpliwie stanowią zobowiązanie o charakterze niepieniężnym.

Tytuł wykonawczy z 6 lutego 2020 r. nr [...], został wystawiony wobec skarżącego przez uprawniony organ, po przeprowadzeniu prawidłowego – z perspektywy normatywnej - postępowania.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte jakimikolwiek istotnymi uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów K.p.a. i u.p.e.a. podnoszonych w skardze.

Ocena dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem. Ponadto egzekucja może być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji oraz po stwierdzeniu, że sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się kolejno do podnoszonych w skardze zarzutów, stanowiących w zasadzie powtórzenie zarzutów egzekucyjnych, należy wskazać, co następuje. Przede wszystkim, sformułowane w różnych konfiguracjach zarzuty skargi, połączone ze wskazaniem poszczególnych zarzutów egzekucyjnych i innych przepisów u.p.e.a. (art. 7, art. 2, art. 3, art. 29, art. 34 i art. 59) umotywowane i ukierunkowane są głównie na kwestionowanie decyzji będącej podstawą egzekwowanego obowiązku. Dlatego też, z przyczyn podanych niżej, zarzuty takie jak niewłaściwość organu, niewykonalność obowiązku, nieprecyzyjność i niewykonalność nakazu, niedopuszczalność egzekucji, nieważność decyzji, nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Większość z tych zarzutów i przywołanej na ich uzasadnienie argumentacji, mogłaby być rozpatrywana w merytorycznym postępowaniu rozbiórkowym, ale nie w postępowaniu egzekucyjnym.

Jak trafnie wskazał MWINB, wnosząc zarzuty oparte na podstawach z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zobowiązany powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku) - (Kijowski D.R. (red.) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Lex).

"Nieistnienie obowiązku" oznacza sytuację, w której obowiązku w ogóle nie ma. Sytuacja taka będzie mieć miejsce, gdy nie istnieje akt prawny nakładający egzekwowany obowiązek, a więc gdy brak jest podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Zarzut nieistnienia obowiązku wiąże się zatem z istnieniem decyzji, z której obowiązek ten wynika. W niniejszej sprawie niewątpliwie decyzja Wojewody N. z 8 października 1998 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 6 lipca 1998 r. znak: [...], z których wynika egzekwowany obowiązek, istnieje i pozostaje w obrocie prawnym. Nie wydano żadnego aktu prawnego, który skutkowałby wygaśnięciem obowiązku orzeczonego ww. decyzjami.

Co więcej, przedmiotowe decyzje były przedmiotem kontroli sądowej w związku ze skargą złożoną do WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody N. z dnia 8 października 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1542/14 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez skarżącego od ww. wyroku WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r.

Należy tu podkreślić, że powyższe ma znaczenie w sprawie niniejszej o tyle, że mimo, iż organy w rozpatrywanej sprawie nie były wprost związane wskazanymi powyżej wyrokami na podstawie art. 153 P.p.s.a., ponieważ wyroki te dotyczyły postępowania i decyzji rozbiórkowej, a niniejsza sprawa dotyczy zarzutów w egzekucji tej rozbiórki, niemniej jednak przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, z uwagi na podtrzymywaną przez skarżącego argumentację w tych samych okoliczności faktycznych i mają zastosowanie te same przepisy prawa, organ odwoławczy, słusznie miał na uwadze argumentację przedstawioną w ww. wyrokach, które zgodnie z art. 170 P.p.s.a. wiążą organy i Sąd w niniejszej sprawie.

Powyższe stwierdzenie analogicznie stosuje się do wyroków wydanych na kanwie postępowania, w którym skarżący złożył wniosek o wygaśnięcie przedmiotowej decyzji. Po jego rozpatrzeniu PINB decyzją z 14 czerwca 2016 r. nr [...] znak: [...], odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r., znak: [...] (...). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją MWINB nr [...] z 26 września 2016 r. znak: [...] Decyzja MWINB poddana została następnie w związku ze złożoną skargą kontroli sądowej przez WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 14 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1485/16 oddalił skargę na ww. decyzję MWINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1488/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie.

W konsekwencji w stanie aktualnym na daty wydanych w niniejszej sprawie postanowień decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek, stanowiąca podstawę wydania tytułu wykonawczego, pozostawała w obrocie prawnym i podlegała wykonaniu, a obowiązek istniał i podlegał wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do uwag skarżącego zawartych w piśmie zawierającym zarzuty, w zażaleniu i w skardze, mających - w ocenie skarżącego - świadczyć o zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący kwestionował w ten sposób prawidłowość i legalność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. znak: [...], i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody N. z dnia 8 października 1998 r. znak: [...], twierdząc iż są one obarczone kwalifikowaną wadą, skutkującą stwierdzeniem ich nieważności, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

MWINB słusznie wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która, m.in.: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Należy podkreślić przy tym, że powyższa kwestia nie może być jednak przedmiotem oceny organu egzekucyjnego w postępowaniu w sprawie zarzutów, prowadzonym w trybie art. 33 i 34 u.p.e.a., ani organu odwoławczego w związku ze złożonym zażaleniem na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów wydane w ww. trybie. Również na żadnym innym etapie postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie może badać tej kwestii. Organy bowiem, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez u.p.e.a., nie mogą oceniać zasadności egzekwowanego obowiązku ani prawidłowości toku postępowania administracyjnego, w którym obowiązek ten został orzeczony. Postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego, nie jest jego kontynuacją.

Z treści art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1204/16, LEX nr 2205740). Weryfikacja decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek jest możliwa ewentualnie w odrębnych, administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych uregulowanych w art. 145-163 K.p.a., takich jak np. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 K.p.a.).

W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Ewentualna wadliwość może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Powyższe wynika wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Badanie, o którym mowa wyżej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1908/18 (Legalis nr 2232525), z 21 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2539/14 (Legalis nr 1509879)).

Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję.

Jak trafnie zauważył MWINB, twierdzenie skarżącego dotyczące wydania kwestionowanych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. znak: [...] oraz Wojewody N. z 8 października 1998 r. znak: [...] z naruszeniem właściwości, stanowiło także uzasadnienie dla podnoszonego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a., tj. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W ocenie skarżącego skoro w sprawie, w której wydano ww. decyzję, aktualnie właściwy do orzekania byłby wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, to on winien prowadzić postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do uwag zobowiązanego odnośnie ww. zarzutu, zawartych w piśmie z 17 lutego 2020 r. i w zażaleniu, organ II instancji wskazał, że definicja organu egzekucyjnego ujęta została w art. 1a pkt 7 u.p.e.a.

Właściwość rzeczową organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym normuje art. 20 u.p.e.a. Z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. wynika, że kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

W przedmiotowej sprawie egzekwowana decyzja, nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, została wydana w I instancji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. Kierownicy Urzędów Rejonowych stanowili ówczesny organ nadzoru architektoniczno-budowlanego, właściwy w I instancji co do zasady w sprawach wynikających z ww. ustawy. Odpowiednikiem tych organów są obecnie powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego.

Jak trafnie również zwrócił uwagę MWINB, WSA w Krakowie wydając wyrok z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13, oddalając skargę, uznał, że decyzja w przedmiotowej sprawie nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przedmiot rozstrzygnięcia należał zatem do kompetencji tego organu. Sąd nie stwierdził, by sprawa należała do kategorii spraw, w których właściwym do orzekania w I instancji powinien być inny organ niż Kierownik Urzędu Rejonowego, w szczególności spraw - jak sugeruje skarżący - "innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich", co do których wg obowiązujących wówczas przepisów art. 85a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego właściwym był wojewoda, a wg obecnych przepisów art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Skoro tak, to oznacza to, iż aktualnie organem właściwym do orzekania w I instancji w sprawie, w której wydano egzekwowaną decyzję, byłby powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a nie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje ściśle wymienione w ustawie.

Z kolei właściwość miejscowa organu egzekucyjnego wynika z art. 22 u.p.e.a., który w paragrafie 5 pkt 2 stanowi, że w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustala się według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę przywołane wyżej uregulowania stwierdzić należy, że organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej co do obowiązku określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody N. z 8 października 1998 r. znak: [...], jest PINB. Zatem zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgłaszając zarzut niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), skarżący podniósł, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było niedopuszczalne i przedwczesne z uwagi m.in. na fakt, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 6 lipca 1998 r. znak: [...] była i jest niewykonalna oraz że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Trafnie MWINB dostrzegł, że skarżący - tak samo jak w przypadku podniesionego zarzutu nieistnienia obowiązku – oparł swoje twierdzenie o zasadności zarzutu niedopuszczalności egzekucji o kwestionowanie prawidłowości przedmiotowych decyzji.

Odnosząc się do uwag skarżącego w kwestii zarzutu niedopuszczalności egzekucji, zasadnie organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności niedopuszczalność egzekucji w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. oznacza niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych (o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Przepis ten dotyczy zatem sytuacji, gdy występuje okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych: podmiotowych lub przedmiotowych. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II FSK 2568/17 (Legalis nr 2196103)).

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi w sytuacji wystąpienia okoliczności wykluczających możliwość prowadzenia egzekucji ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych, a nie merytorycznych. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej musi mieć przy tym źródło w przepisach prawa, całkowicie wyłączających możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej.

Przesłanki podmiotowe odnoszą się do zobowiązanego lub do organu egzekucyjnego. Egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym (np. z uwagi na wyłączenia, o których mowa w art. 14 u.p.e.a., dotyczące osób korzystających z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych), a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji natomiast odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Z przesłanką przedmiotową niedopuszczalności egzekucji mamy do czynienia, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej lub, gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony (P. Pietrasz [w:] J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj: praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Wrocław 2008 r. str. 225).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organ II instancji dokonał właściwej wykładni pojęcia "niedopuszczalność egzekucji administracyjnej" wskazując, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzi żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby skarżący (zobowiązany) był osobą, w stosunku do której przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji administracyjnej, a postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z 6 lutego 2020 r. nr [...] prowadzi podmiot będący organem egzekucyjnym zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., co wyjaśniono już wyżej, odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a.

Ponadto egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, gdyż stosownie do art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów.

Organ II instancji prawidłowo stwierdził także, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, wystawiony został przez organ uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 26 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel, tj. podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.), którym w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ I instancji (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). A jak już wyżej wskazano odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a., w przedmiotowym przypadku organem tym jest PINB.

Przechodząc do kolejnej kwestii spornej między stronami, to jest czy w ramach badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., ocenie powinna podlegać także kwestia wykonalności obowiązku, zarówno organ jak i skarżący przywołali na poparcie swojego stanowiska wyroki NSA.

Nawet gdyby jednak przyjąć forsowaną przez skarżącego wykładnię, jakoby w ramach badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji ocenie powinna podlegać także kwestia wykonalności obowiązku (por. jednostkowy wyroku NSA z 23 marca 2012 r. sygn. II OSK 30/11), to w okolicznościach niniejszej sprawy i tak nie mogło to skutkować innym rozstrzygnięciem sprawy. Kwestia wykonalności musiała już bowiem być przedmiotem oceny dokonywanej przez WSA w Krakowie w wyroku z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13, bowiem WSA dokonuje tego typu ocen z urzędu.

Co do zasady zaś, w orzecznictwie NSA z reguły przyjmuje się, iż badanie dopuszczalności egzekucji dotyczy wyłącznie kwestii formalnych. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA z 3 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 946/10, z 21 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2539/14, czy z 29 listopada 2016 r. sygn. II OSK 504/15 (Legalis). Na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez u.p.e.a. nie można oceniać zasadności egzekwowanego obowiązku ani prawidłowości toku postępowania administracyjnego, w którym obowiązek ten został orzeczony.

Zatem zasadnie uznał MWINB, że podniesione przez zobowiązanego okoliczności pozostają bez wpływu na ocenę dopuszczalności egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, a egzekucja jest dopuszczalna zarówno ze względów podmiotowych jak i przedmiotowych, co przesądził już wcześniej WSA w Krakowie w wyroku z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13, a żadne istotne okoliczności sprawy nie zmieniły się od tego czasu.

Kolejno, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym), z uwagi na nieprecyzyjne określenie obowiązku w treści rozstrzygnięcia decyzji i także ewentualne negatywne następstwa wykonania egzekwowanej rozbiórki, należy wskazać, że również ten aspekt został przesądzony w ww. wyroku z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13, a żadne istotne okoliczności w tej kwestii nie zmieniły się od tego czasu.

W tej sytuacji nie może przynieść zamierzonego skutku zarzut, że określenie "rozbiórkę na własny koszt samowolnie wykonanego muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] i ulicy [...] oraz rozbiórkę - wykonanego ogrodzenia działki ew. nr [...] położonej w M. D. od ulicy [...]" jest niewystarczająco precyzyjne.

Zatem mimo, że rację ma skarżący, iż co do zasady organ winien w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki, szczegółowo opisując obiekt podlegający rozbiórce, poprzez określenie m.in. poszczególnych jego elementów oraz wskazanie materiałów, z których zostały one wykonane, to w niniejszej sprawie zarzut ten nie mógł przynieść zamierzonego skutku.

Brak precyzyjnego i nienasuwającego wątpliwości zakresu obowiązku nałożonego decyzją o rozbiórce, który rzeczywiście jest w orzecznictwie traktowany jako wada uniemożliwiająca wykonanie decyzji, nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W rzeczywistości, wbrew argumentacji skarżącego, ustalenie jaką cześć ogrodzenia należy rozebrać nie powinno nastręczać większego problemu. Opisany w skardze podział ogrodzenia na podmurówkę betonową i część z cegły klinkierowej nie ma tu istotnego znaczenia, bowiem organy orzekały o rozbiórce "wykonanego ogrodzenia, a nie jego części. Zgromadzone akta nie potwierdzają by, jak podniósł skarżący, rozbiórka obejmowała także zakres, który był zrealizowany legalnie.

Również opisany zakres fizyczny ogrodzenia objętego nakazem (na działce ew. nr [...] "od ulicy [...]"), nie budzi istotnych wątpliwości interpretacyjnych.

Sam z kolei fakt, że ze względu na usytuowanie i rolę przedmiotowego muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] (spełniającego rolę także muru oporowego), wykonanie egzekwowanego obowiązku wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu, co spowoduje wystąpienie drgań i wstrząsów mogących negatywnie oddziaływać na sąsiednią zabudowę i grunty, w żadnej mierze nie może stanowić o niewykonalności obowiązku. Są to bowiem trudności typowe w przypadku prowadzenia prac budowlanych na tego typu gruncie.

Również ewentualna konieczność czy też przydatność przeprowadzenia specjalnych badań i ekspertyz dla oceny następstw przeprowadzenia nakazanych rozbiórką robót, a także sporządzenie projektu rozbiórki uzgodnionego z administratorem potoku i właścicielami sąsiednich nieruchomości, nie może być uznana za przesłankę niewykonalności obowiązku.

Także zarzut dotyczący braku zwrócenia się do biegłego przez organ egzekucyjny o wydanie stosownej opinii, by sprawdzić, czy egzekwowana decyzja była wykonalna w dniu jej wydania i czy jest wykonalna obecnie, należy ocenić jako bezpodstawny, skoro organ sam trafnie dokonał stosownej oceny.

Jak przy tym trafnie wskazał organ odwoławczy, niewykonalność, o jakiej mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., oznacza, iż istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 153-154; D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, "[...] Wrocław 2007, str. 358). Niewykonalność taka musi być spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym i nieusuwalnym. Musi istnieć trwała niemożność wykonania obowiązku. Trwała zaś niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.

Przeszkody skutkujące niewykonalnością obowiązku mogą mieć więc charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1365/07, Lex nr 532603).

Natomiast z przyczyn prawnych obowiązek jest niewykonalny wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku (J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj, Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, P. Sp. z o.o., Wrocław 2008, s. 225). Niemożliwość wykonania obowiązku musi mieć charakter trwały i zupełny oraz musi oznaczać brak warunków czyniących wykonanie obowiązku egzekucyjnego możliwym.

Zatem należy podkreślić, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowisko jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1908/18, Legalis nr 2232525).

Bez istotnego znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. wyrok NSA z 14 maja 2013 r. sygn. I OSK 75/13, LEX nr 1329609). Obiektywny charakter niewykonalności oznacza, że w świetle aktualnego stanu techniki i wiedzy nikt nie może wykonać obowiązku.

Podsumowując, w niniejszej sprawie można mówić jedynie o poważnych trudnościach w wykonaniu obowiązku, co jednak w żadnej mierze nie może prowadzić do stwierdzenia niewykonalności obowiązku i tym samym do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Dodatkowo, jak słusznie wskazał organ II instancji, zarzut z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. dotyczy niewykonalności obowiązku zaistniałego zarówno po wydaniu decyzji, jak i niewykonalności obowiązku, która powstała przed wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 9 maja 2007 r. sygn. II OSK 716/06, Lex nr 501212). W sytuacji, gdyby niewykonalność miała istnieć przed wydaniem decyzji, oznaczałoby to, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności, zawarta w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. niewykonalność decyzji o trwałym charakterze.

Należy przy tym przypomnieć ponownie, że ww. decyzje, z których wynika egzekwowany obowiązek, były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i sądy obu instancji nie stwierdziły ww. wadliwości. Innymi słowy zasadnie organ odwoławczy przyjął, że prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13, oddalający skargę na egzekwowaną decyzję, potwierdza również, iż w dniu wydania tej decyzji obowiązek z niej wynikający możliwy był do wykonania, istniały techniczne możliwości jego realizacji.

Wobec funkcjonującego w obrocie prawnym ww. wyroku, nie można zatem skutecznie, jak to usiłuje zrobić skarżący, kwestionować wykonalności egzekwowanej decyzji w dniu jej wydania.

Zatem również i pozostałe zarzuty i argumentacja skarżącego podniesione przy zarzucie niewykonalności obowiązku, sprowadzające się w istocie do kwestionowania decyzji nakazującej rozbiórkę, zasadności jej wydania, czy nazbyt rygorystycznego stosowania przepisów prawa budowlanego, nie mogły być badane w postępowaniu egzekucyjnym.

Co istotne, skarżący nie wykazał też, by po wydaniu egzekwowanej decyzji doszło do takiej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, która powodowałaby, że stałaby się ona niewykonalna. Z akt postępowania egzekucyjnego i okoliczności podnoszonych przez skarżącego nie wynika, aby obecnie istniały takie przeszkody o charakterze obiektywnym i trwałym, które powodowałyby nieusuwalny brak możliwości wykonania egzekwowanego obowiązku.

Zaznaczyć przy tym należy, że przyjmuje się, iż ciężar dowodu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. To strona wnosząc zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. winna wykazać, że taka niewykonalność faktycznie istnieje. Rzeczą organów egzekucyjnych, a następnie sądu administracyjnego, jest natomiast ocena, czy faktycznie okoliczności podnoszone przez stronę powodują obiektywną niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1908/18, Legalis). W przedmiotowej sprawie jednak skarżący nie wykazał, by taka niewykonalność faktycznie istniała. Nie przedstawił jednoznacznych i przekonywających dowodów w postaci np. opinii, czy ekspertyz, które potwierdzałyby, że wykonanie egzekwowanego obowiązku rozbiórki jest obecnie niemożliwe z uwagi na negatywne skutki, rodzące odpowiedzialność prawną, jakie rozbiórka ta pociągnie dla stabilności gruntu, czy sąsiednich nieruchomości. Przywołane przez skarżącego w piśmie zawierającym zarzuty stanowisko powołanego przez niego kierownika robót, mających na celu wykonanie egzekwowanej rozbiórki, nie stanowi wystarczającego dowodu, o jakim mowa powyżej. Nawet jeśli - z uwagi na gabaryty i usytuowanie ogrodzenia i muru - celem bezpiecznego wykonania rozbiórki winien być opracowany projekt rozbiórki, przed rozpoczęciem rozbiórki muru żelbetowego winno nastąpić odpowiednie zabezpieczenie budynków na działce, a przed rozpoczęciem rozbiórki ogrodzenia -zabezpieczenie uskoku terenu – to zasadnie uznał MWINB, że powyższe nie świadczy o niewykonalności obowiązku, o jakiej mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Wbrew zarzutom skargi rozważania MWINB w stosownym zakresie nie ograniczają się jedynie do blankietowego odesłania do treści wyroku WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 796/13.

Rację ma skarżący, że zgodnie z treścią art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Nie sposób jednak przyjąć, by ewentualna kwalifikacja przedmiotowego muru oporowego jako urządzenia / budowli wodnej, nie była nigdy przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Prawidłowość kwalifikacji wynika z przeprowadzonej przez WSA i NSA kontroli. Zatem nie sposób uznać, by przedmiotowa egzekucja prowadzona była przez niewłaściwy organ (art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), czy też była niedopuszczalna (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.).

Kolejno, odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności nabycia przez niego nieruchomości wraz z obiektami podlegającymi rozbiórce na licytacji komorniczej, należy dostrzec, jak słusznie wskazał MWINB, że tego rodzaju nabycie nieruchomości istotnie chroni nabywcę przed obciążeniami o charakterze cywilnoprawnym. Nie chroni jednak nowego właściciela przed konsekwencjami niezgodności z przepisami wzniesionych na nieruchomości samowoli budowlanych, a zatem nie stanowi przeszkody w prowadzeniu egzekucji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nabywca nieruchomości na licytacji komorniczej w zakresie obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki, a dotyczącego obiektu na tej nieruchomości, jest takim samym następcą prawnym poprzedniego właściciela jak nabywca tej nieruchomości w drodze np. umowy sprzedaży czy darowizny. Dla przyjęcia w takiej sytuacji następstwa prawnego w rozumieniu nie stanowi przeszkody to, że nabycie takie nastąpiło na zasadach określonych w art. 1000 Kodeksu postępowania cywilnego, tj. z wygaśnięciem wszelkich praw i skutków ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążących na nieruchomości, gdyż przepis ten dotyczy tylko obciążeń o charakterze prywatnoprawnym, a nie obowiązków o charakterze rzeczowym wynikających z treści decyzji nakazującej rozbiórkę (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1488/17 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując trzeba stwierdzić, że zarzuty zgłoszone przez skarżącego, na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 5, 6 i 9 u.p.e.a., były bezzasadne, a w konsekwencji żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego, a w razie odmowy umorzenia – zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego - okazały się bezpodstawne.

Tym samym postanowienia kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym należało uznać za zgodne z prawem.

Postępowanie organu odwoławczego było prawidłowe, zarzuty naruszenia art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. są bezzasadne, a organ we właściwie sporządzonym uzasadnieniu (zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.) opisał stosowane przepisy prawa i swój tok myślenia, a także odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów zażalenia.

Końcowo trzeba stwierdzić, że brak było podstaw do uwzględnienia przez Sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosków dowodowych skarżącego, bowiem z zawnioskowanych dowodów nie wynikają żadne fakty mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie każdy dowód może zatem zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem – co nie ma miejsca w niniejszym przypadku.

Mając powyższe na uwadze skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.