Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1281/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na czynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie wykluczenia z obrad posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: I. odrzucić skargę, II. zasądza od Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz G. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

G. B. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na działanie Marszałka Sejmu (dalej: "organ") w postaci wykluczenia go - jako posła, z obrad [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, które to wykluczenie miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2021 r.

Skarżący wskazał, że przedmiotowa czynność została dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dalej: "Rozporządzenie), poprzez wykluczenie w dniu [...] kwietnia 2021 r. z obrad [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na brak zakrywania, przy pomocy maseczki, ust i nosa podczas, gdy wobec posła zachodzi jedna z przesłanek wyłączających obowiązek zakrywania przy pomocy maseczki ust i nosa;

2) art. 175 ust. 3, 4 w z w. z art. 175 ust. 5 Regulaminu Sejmu poprzez wykluczenie z posiedzenia posła G. B. w sytuacji, gdy nie zachodziły żadne podstawy do wykluczenia z posiedzenia posła, gdyż zachowywał się on zgodnie z obowiązującym ww. Rozporządzeniem, tj. nie miał zakrytego - ust i nosa za pomocą maseczki, gdyż zalicza się do grupy osób zwolnionych z tego obowiązku na podstawie § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) Rozporządzenia;

3) art. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora poprzez uniemożliwienie wykonywania posłowi G. B. wynikających z ustawy obowiązków czynnego udziały w posiedzeniach Sejmu.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1) uchylenie i stwierdzenie dokonania czynności Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z naruszeniem prawa;

2) uznanie za bezskuteczny § 4 Zarządzenia nr 7 Marszałka Sejmu z dnia 12 kwietnia 2021 r. w sprawie szczególnych rozwiązań porządkowych dotyczących [...] Posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Zarządzenie") jako sprzeczny z Rozporządzeniem w zakresie w jakim nie przewiduje zwolnienia z zakrywania ust i nosa tych samych grup osób, jakie przewiduje Rozporządzanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w trakcie [...] posiedzenia Sejmu został wykluczony przez Marszałka Sejmu z obrad w trybie art. 175 ust. 5 Regulaminu Sejmu po dwóch uprzednich napomnieniach. Przedmiotowe napomnienia, a także odebranie miesięcznego uposażenia, spowodowane były brakiem założonej maseczki przez skarżącego z uwagi na treść § 4 w zw. z § 1 ww. Zarządzenia. Na mocy tego przepisu posłowie przebywający podczas obrad we wskazanych w Zarządzeniu salach, obowiązani są do zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki. Zdaniem skarżącego, w zamyśle Marszałka Sejmu regulacja ta miała stanowić realizację zasad epidemiologicznych wskazanych w ww. Rozporządzeniu, gdyż co do zasady treść jej zgodna jest z treścią obowiązku nałożonego przez § 25 Rozporządzenia. Przy czym skarżący wspomniał, że Zarządzenie nie przewiduje żadnych wyjątków, co do nałożonego obowiązku zakrywania ust i nosa za pomocą maseczki. Posłowie przebywający podczas obrad we wskazanych w Zarządzeniu salach, obowiązani są do zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki.

Zdaniem skarżącego, przepis ww. Zarządzenia (na podstawie którego wykluczono go z obrad Sejmu) jest sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa tj. Rozporządzenia, a co za tym idzie działalnie Marszałka Sejmu w postaci wykluczenia skarżącego z posiedzenia stanowiło bezprawne działanie organu administracji. Bezprawność ta przejawia się w zastosowaniu art. 175 ust. 3 i 4 Regulaminu Sejmu, czyli dwukrotnego napomnienia skarżącego, a następnie wykluczenia go z posiedzenia na podstawie art. 175 ust. 5 Regulaminu Sejmu bez żadnej prawidłowej podstawy prawnej.

Skarżący wskazał, że w trakcie udzielania napomnień oraz wykluczania skarżącego nie został udzielony mu głos, nie mógł się on swobodnie wypowiedzieć.

Dalej podniósł, że zgodnie z hierarchią źródeł prawa i obowiązującymi zasadami ustanowionymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa niższego rzędu obligatoryjnie muszą być zgodne z aktami prawa wyższego rzędu. W związku z tym zarządzenia Marszałka Sejmu muszą pozostawać w zgodzie z aktami powszechnie obowiązującego prawa w tym rozporządzeń. Dlatego też, zgodnie z zasadami derogacyjnymi, przepis niższego szczebla niezgodny z przepisem wyższego szczebla nie obowiązuje, względnie w drodze wykładni uznać należy, że wyjątek od zasady ustanowionej przepisem niższego szczebla należy czerpać wprost z reguły wyrażonej w przepisie wyższego szczebla. Dlatego też działanie skarżącego odpowiadało prawu, zaś zarówno § 4 Zarządzenia jak i działania Marszałek Sejmu pozbawione są podstawy prawnej.

Skarżący podkreślił, że ograniczenie prawa do udziału posła w posiedzeniu Sejmu nie może być ustanowione w Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, a tym bardziej w zarządzeniu Marszałka Sejmu wydanym na jego podstawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W ocenie skarżącego sprawa podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji sądów administracyjnych na podstawie tego przepisu powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 346/05 Legalis). Akty lub czynności, o których mowa dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa mogą podlegać zaskarżeniu do sądów administracyjnych, o ile mają charakter publicznoprawny. Musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06).

W przedmiotowej sprawie skarżący upatruje swoich obowiązków, a także i praw w brzmieniu art. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (obowiązek czynnego udziału w posiedzeniach właściwych izb i ich organów). Obowiązki wynikające z tego przepisu to obowiązek obecności oraz obowiązek czynnego udziału w posiedzeniach właściwych izb i organów. Istnienie tych obowiązków wynika zarówno z samego charakteru mandatu przedstawicielskiego jak i ze szczególnej roli reprezentanta, jaką pełnią posłowie i senatorowie. Skoro są oni traktowani jako przedstawiciele narodu, wykonując swoje uprawnienia w jego imieniu, to taki czynny udział w pracach parlamentu i jego organów jest niczym innym jak po prostu realizowaniem woli suwerena. W konsekwencji, ewentualna nieobecność posła czy senatora czyni wolę wyrażoną przez Sejm i Senat wolą niepełną, pomijającą stosowną część zbiorowego podmiotu suwerenności (zob. P. J. Uziębło [w:] K. Grajewski, J. Stelina, P. J. Uziębło, Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Warszawa 2014, art. 13). Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że zdalne uczestnictwo w pracach Sejmu to udział co najmniej subsydiarny lub drugorzędny. Pierwszeństwo powinno przysługiwać osobistej pracy posła na sali plenarnej (...).

W konsekwencji skarżący stwierdził, że z uwagi na decyzję Marszałka Sejmu został pozbawiony, jako poseł, możliwości sprawowania mandatu poselskiego, który otrzymał od swoich wyborców. Osobisty udział w posiedzeniach Sejmu jest o tyle istotny, że pozwala na bieżące i adekwatne reakcje na mające miejsce wydarzenia. W żadnym razie uczestnictwo w trybie zdalnym nie zapewnia takiej swobody wykonywania mandatu posła. Udział osobisty w posiedzeniach Sejmu daje lepszą możliwości bieżącego reagowania na wydarzenia w pracach parlamentarnych, gdzie nie trzeba oczekiwać na dopuszczenie do głosu za pomocą instrumentów pracy zdalnej, a także nie można zostać skutecznie wyłączonym czy wyciszony jednym przyciskiem.

Zdaniem skarżącego odmowa realizacji tego uprawnienia kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ będący dysponentem "władztwa", dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Czynność odmowy dotyczy zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmawia się realizacji jego uprawnienia. Stwierdzić zatem należy, że odmowa udziału w posiedzeniu Sejmu jest czynnością dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (zob. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/14).

Jako jeden z załączników skargi (pkt 5), skarżący wymienił "zaświadczenie lekarskie", którego w korespondencji do Sądu nie dołączył.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Sejmu, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), "P.p.s.a.".

W przypadku niepodzielenia przez Sąd stanowiska co do zasadności odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., organ wniósł o odrzucenie skargi - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.

W przypadku niepodzielenia przez Sąd stanowiska co do zasadności odrzucenia skargi, organ wniósł o oddalenie skargi w całości - na podstawie art. 151 P.p.s.a.

I. Uzasadniając stanowisko Marszałek Sejmu podkreślił, że w zakresie dotyczącym braku kognicji sądu administracyjnego, w jego ocenie, sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Organ wskazał, że sprawa ta nie mieści się w katalogu zawartym w przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności zaskarżone działanie nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Wyjaśnił, że pojęcie administracji publicznej występuje na gruncie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przepisach wyznaczających granice właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 2 pkt 6, art. 3 § 2 pkt 9), nie zostało zdefiniowane w klasyczny sposób, w szczególności nie posiada swojej definicji legalnej. Oceniając, czy zaskarżone działanie mieści się w kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy posiłkować się dorobkiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny, które wskazują na przesłanki wyróżniające takie akty i czynności.

W tym kontekście podniesiono, że Marszałek Sejmu nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."). Jednocześnie procedura uregulowana w art. 175 ust. 3-5 Regulaminu Sejmu, kończąca się podjęciem przez Marszałka Sejmu decyzji o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu, ma charakter w pełni autonomiczny. Normowana jest przepisami Regulaminu Sejmu, w których brak jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów K.p.a.. W związku z powyższym, brak jest podstaw do przyjęcia, że Marszałek Sejmu podejmując decyzję o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu dokonuje aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W dalszej kolejności wskazano, że działanie Marszałka Sejmu polegające na wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu nie jest działaniem o charakterze administrującym. Zgodnie z art. 110 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja RP") Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz. Są to zadania Marszałka Sejmu o charakterze konstytucyjnym, przynależące do pozycji ustrojowej Marszałka Sejmu jako organu Sejmu. Jednocześnie, jak wskazuje Paweł Sarnecki (Komentarz do Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, red naukowa A. Szmyt, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2018 r., komentarz do art. 175, s. 819.) "Artykuł 175 Regulaminu Sejmu stanowi konkretyzację funkcji marszałka Sejmu z art. 110 ust. 2 Konstytucji oraz stanowi o formach realizacji jego zadań, ujętych w art. 10 ust. 1 RS (zwłaszcza jego pkt 1, 5 i 13).".

W odniesieniu do powyższego organ zwrócił uwagę na stanowisko zajęte przez Łukasza Wyszomirskiego w monografii prawniczej "Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (rozdział II.44. Próba definicji terminu "zakres administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 PrPostSądAdm), Wydawnictwo CHBeck, Warszawa 2018, Legalis. Autor stwierdził: "Wydaje się, że zestawiając ze sobą proponowane w doktrynie definicje pojęcia administracji publicznej oraz konfrontując je z definicjami innych podstawowych pojęć z zakresu prawa administracyjnego, można dojść do jednego, wspólnego korzenia. Korzeniem tym jest przede wszystkim wykonywanie przez podmioty administrujące ich zadań określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Istnieje ścisła korelacja pomiędzy pojęciem administracji publicznej a pojęciem prawa administracyjnego. Pojęć tych nie można jednak definiować jedno przez drugie, gdyż prowadziłoby to do błędnego koła: administracją publiczną byłoby wykonywanie zadań określonych w przepisach prawa administracyjnego, a przepisami prawa administracyjnego byłyby przepisy określające zadania administracji publicznej. Taki zabieg (...) jest metodologicznie niedopuszczalny. Znaczenie pojęć administracji publicznej i prawa administracyjnego należy więc określić przez czynnik trzeci, za który należy, w mojej ocenie, uznać cele i wartości, jakie formułuje prawo administracyjne, a realizuje administracja publiczna. Ogólnie rozumianym celem i wartością jest realizacja dobra wspólnego, które jednak wyraża się w szeregu zadań państwa, zadań publicznych, formułowanych w Konstytucji RP i ustawach. Zasadniczą funkcją administracji jest więc urzeczywistnienie dobra wspólnego poprzez wykonywanie zadań publicznych, określonych przepisami prawa, w formach tam przewidzianych. Zadania te muszą wykonywać podmioty, których status prawny i kompetencje również określają przepisy prawa (podmioty administrujące). Jednocześnie, co wynika z wyrażonej w art. 10 Konstytucji RP zasady podziału władzy, zadania publiczne podmiotów administrujących nie mogą się pokrywać z zadaniami władzy ustawodawczej i sądowniczej, stąd w pewnym zakresie konieczne jest również negatywne określenie administracji publicznej. W celu zagwarantowania podmiotom administrowanym jak najszerszego prawa do sądu, pojęcie "zakres administracji publicznej" na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 PrPostAdm należy rozumieć szeroko. (...) Z drugiej strony, z zakresu administracji publicznej należy wyłączyć działania o charakterze ustrojowym, które nie mieszczą się w zakresie administracji publicznej (np. wykonywanie prerogatyw konstytucyjnych przez Prezydenta RP w zakresie powoływania na urząd sędziego, czynności kontrolne NIK czy też publikacja wyroków Trybunału Konstytucyjnego). Podsumowując powyższe wywody, w zakresie administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 PrPostAdm, pozostają, moim zdaniem, przede wszystkim działania określonych w przepisach prawa podmiotów w ramach ich zdefiniowanych przepisami kompetencji (podmioty administrujące) zmierzające do realizacji dobra wspólnego poprzez wykonywanie zadań publicznych określonych przepisami prawa, które nie są wykonywane przez władzę ustawodawczą (stanowienie prawa) ani władzę sądowniczą (wymiar sprawiedliwości), ani nie stanowią wykonywania kompetencji o charakterze ustrojowym (konstytucyjnym).".

Dalej organ wskazał, że określenie "zadanie publiczne", o którym pisze Ł. Wyszomirski, nie może być utożsamiane z określeniami takimi jak "kompetencja" czy "zakres działania". To, że Marszałek Sejmu jest wyposażony w kompetencję do podjęcia decyzji o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu, nie oznacza że podejmując taką decyzję wykonuje zadanie publiczne. W pojęciu "zadanie publiczne" dominuje element obowiązku prawnego ciążącego na organie, natomiast pojęcie "kompetencja" wskazuje przede wszystkim na uprawnienie właściwego organu do podjęcia określonego działania. Specyfika i przedmiot zaskarżonej czynności przesądzają, że nie jest to czynność ukierunkowana na wykonywanie administracji publicznej. Jest to działanie ulokowane w obszarze wyłącznych kompetencji Sejmu i jego organów, którego skutki nie wykraczają poza sferę wewnętrznych relacji podmiotów pozostających w strukturze władzy ustawodawczej. Ustrojodawca przesądził, że zadania Marszałka Sejmu polegające na "przewodniczeniu obradom Sejmu" i "strzeżeniu praw Sejmu", jak również całokształt zagadnień związanych z organizacją wewnętrzną i porządkiem prac Sejmu, przynależą do materii objętej autonomią parlamentarną (art. 112 w zw. z art. 110 ust. 2 Konstytucji RP). Jak wskazuje Leszek Garlicki w Polskie Prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2017, s. 2019, pojęcie autonomii parlamentarnej należy definiować jako: "uznanie wyłącznej właściwości parlamentu (jego izb) do podejmowania pewnych rozstrzygnięć, dotyczących zwłaszcza jego wewnętrznej organizacji i sposobu działania". Z kolei zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez autorów w komentarzu "Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod redakcją prof. dr. hab. Marka Safjana oraz dr. hab. Leszka Boska: "Zasada autonomii parlamentu jest jedną z zasad określających pozycję parlamentu w systemie organów państwa - stanowi ona podstawową gwarancję, zapewniającą parlamentowi niezależność w sprawach własnej organizacji i sposobu działania, a przez to zabezpiecza zachowanie równowagi w stosunkach legislatywy z pozostałymi władzami. Autonomia jest zatem jednym z warunków merytorycznej niezależności w wykonywaniu przez Sejm jego funkcji. Takie znaczenie zasady autonomii sprawia, że każda ingerencja organu pozaparlamentarnego w sferę autonomii izby parlamentu narusza obszar jego autonomii.".

Następnie organ wyjaśnił, że w pojęciu autonomii parlamentarnej mieści się pojęcie autonomii jurysdykcyjnej. Treścią tego ostatniego pojęcia, jak ujął Grzegorz Pastuszko w: "Zasada autonomii regulaminowej Sejmu i Senatu i Zgromadzenia Narodowego w polskim prawie parlamentarnym. Rozważania na tle uregulowań Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku. Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego. Rzeszów 2019, s. 51 i 56), jest: "wyłączność kompetencyjna izb parlamentu w sprawach o uchylenie immunitetu oraz o zastosowanie środków dyscyplinarnych i kar finansowych względem ich członków. Dzięki temu rozwiązaniu w obu wymienionych obszarach wykluczona zostaje możliwość podejmowania przez instytucje zewnętrzne, takie jak rząd, podległe mu służby, a także sądy, działań mających na celu wykorzystywanie szeroko rozumianych instrumentów przymusu państwowego. (...) Przyjęty w Polsce model odpowiedzialności dyscyplinarnej deputowanych przed własną izbą wiąże się z ustanowieniem autonomicznej władzy porządkowej Sejmu, Senatu, a w określonym zakresie również i Zgromadzenia Narodowego, która nie jest poddano jakimkolwiek formalnym wpływom instytucji zewnętrznych, w tym zwłaszcza rządu, i która jednocześnie wyklucza istnienie w tej dziedzinie jurysdykcji polskich sądów. W tym ostatnim przypadku chodzi o zniesienie wszelkich bez wyjątku form dochodzenia przez parlamentarzystę swoich praw przed sądami. Parlamentarzysta nie ma możliwości zakwestionowania wydanego w ramach postępowania dyscyplinarnego zarządzenia bądź uchwały legitymowanego organu ani w toku procedury sądowoadministracyjnei, ani żadnej innej, o czym decyduje szczególna łącząca go z izbą wieź, której treść stanowi m.in. jego całkowite, usankcjonowane konstytucyjnie podporządkowanie w zakresie spraw dyscyplinarnych autonomicznej jurysdykcji parlamentu. Taka konstrukcja normatywna wyrasta wprost z zasady autonomii parlamentarnej i podkreśla pełną niezależność i samodzielność organów legislatywy w relacjach z innymi konstytucyjnymi organami państwa.".

Marszałek Sejmu podkreślił, że władza dyscyplinowania i karania finansowego posłów jest zakotwiczona w przepisach Konstytucji RP (art. 110 ust. 2). Uszczegółowienie regulacji w tym zakresie następuje w ustawie o wykonywaniu mandatu, w Regulaminie Sejmu (w największym stopniu), oraz w uchwale Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 lipca 1998 r. - Zasady etyki poselskiej (M. P. poz. 338). Przepisy wymienionych aktów przyznają kompetencje decyzyjne w zakresie dyscyplinowania i karania finansowego posłów, zależnie od rodzaju sprawy: Marszałkowi Sejmu, Prezydium Sejmu, Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych, Komisji Etyki Poselskiej oraz Sejmowi in pleno (np. zgodnie z art. 21 ust. 2 Regulaminu Sejmu od uchwały Prezydium Sejmu w sprawie naruszenia lub niedopełnienia obowiązków określonych w art. 33-35 ustawy o wykonywaniu mandatu posłowi przysługuje odwołanie do Sejmu).

Organ podniósł, że nie może mieć przy tym znaczenia to, że zaskarżone działanie zostało podjęte przez organ Sejmu, a nie przez Sejm in pleno. Ocena tego, czy działanie polegające na podjęciu oraz utrzymaniu w mocy decyzji o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu stanowi prawną formę działania administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., musi być taka sama, niezależnie od tego, czy są to kompetencje Marszałka Sejmu i Prezydium Sejmu (tak jak stanowią przepisy art. 175 ust. 5 i 6 Regulaminu Sejmu), czy też gdyby były to kompetencje Sejmu in pleno. Nie może mieć znaczenia to jaki "czynnik parlamentarny" podejmuje dane działanie. Istotne jest to, czy działanie tego "czynnika" ma charakter administrujący. W tym kontekście organ stwierdził, że decyzja o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu nie jest przejawem wykonywania administracji publicznej. W szczególności takiego skutku nie powoduje okoliczność, że decyzje podejmowane na podstawie art. 175 ust. 5 i 6 Regulaminu Sejmu zapadają w indywidualnej sprawie. Takiego skutku nie powoduje również fakt, że sprawa dotyczy (odnosi się) do wynikającego z przepisu prawa uprawnienia i obowiązku posła do obecności na posiedzeniu Sejmu i czynnego udziału w tym posiedzeniu, ani też to, że faktycznym skutkiem decyzji o wykluczeniu z posiedzenia Sejmu jest obowiązek opuszczenia przez posła sali posiedzeń Sejmu. Istotne jest to, że kompetencje Marszałka Sejmu określone w art. 175 Regulaminu Sejmu są konkretyzacją zadań Marszałka Sejmu, o których mowa w art. 110 ust. 2 Konstytucji RP, a zatem są konkretyzacją zadań przynależących ustrojowo wyłącznie do wewnętrznej struktury władzy ustawodawczej. Ponadto, na mocy art. 112 Konstytucji RP zagadnienia dotyczące organizacji wewnętrznej i porządku prac Sejmu zostały uznane za materię objętą autonomią parlamentarną. W praktyce oznacza to, że jedynie wskazane w Regulaminie Sejmu "czynniki parlamentarne" są umocowane do podejmowania decyzji w sprawach dyscyplinowania posłów.

Organ zaznaczył, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (wyrok Wielkiej Izby z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie skargi nr 42461/13 i 44357/13 z wniosku Karacsony i inni przeciwko Węgrom; wyrok ostateczny) wskazał, że przepisy prawa krajowego mogą ustanawiać kary finansowe nakładane na posłów w przypadku naruszania przez nich porządku prac Izby, ale muszą przy tym przewidywać odpowiednie środki ochrony prawnej, tj. możliwość skutecznego zainicjowania kontroli decyzji o nałożeniu kary. Trybunał wskazał na wadę ówczesnego węgierskiego prawa parlamentarnego, tj. na fakt, że nie przyznawało ono deputowanemu żadnych środków odwoławczych od rozstrzygnięć Zgromadzenia Krajowego. Trybunał nie zastrzegł przy tym, że odpowiednim środkiem ochrony prawnej jest wyłącznie skarga do sądu. W ocenie organu, powyższe stanowisko Trybunału pozostaje aktualne także w odniesieniu do instrumentów dyscyplinowania posłów, innych niż kary finansowe. Należy jednak podkreślić, że przepisy Regulaminu Sejmu przyznają posłowi uprawnienie do odwołania się do Prezydium Sejmu od decyzji Marszałka Sejmu o wykluczeniu z posiedzenia Sejmu. Procedurę tę określa art. 175 ust. 6 i 7 Regulaminu Sejmu.

Jednocześnie organ podniósł, że za słusznością twierdzenia, że decyzja o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu nie stanowi aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przemawiają również dwie kolejne okoliczności. Po pierwsze powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie przyjmuje się, że aby akt lub czynność mogły zostać zakwalifikowane jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., muszą mieć charakter zewnętrzny, to znaczy muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Oznacza to, że za akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie mogą zostać uznane za akty oraz czynności, które zostały skierowane do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi wydającemu taki akt lub podejmującemu taką czynność. Niebudząca wątpliwości teza o "wolnym" charakterze mandatu poselskiego nie stoi w sprzeczności z tym, że w zakresie dotyczącym organizacji wewnętrznej i porządku prac Sejmu poseł nie jest "bytem" całkowicie zewnętrznym w relacji do Marszałka Sejmu oraz Prezydium Sejmu. Zakres podporządkowania posła tym organom wyznaczony jest treścią przepisów prawa, które wyposażają organy Sejmu w kompetencje umożliwiające zapewnienie sprawnego toku obrad Sejmu. Innymi słowy, decyzja o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu nie zapada wobec podmiotu zewnętrznego, niepowiązanego z organem wydającym decyzję żadnymi wewnętrznymi, regulowanymi prawnie, relacjami.

Co również istotne dla organu decyzja o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu (także utrzymanie tej decyzji w mocy w wyniku wniesienia odwołania do Prezydium Sejmu) nie wywołuje skutku zewnętrznego, tj. nie wykracza poza sferę relacji wewnętrznych władzy ustawodawczej (artykuł prof. dr. hab. Wojciecha Jakimowicza "Zewnętrzne czynności materialno-techniczne administracji publicznej", Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo, 2019, nr 327, s. 72). W szczególności decyzja taka nie pozbawia statusu posła i wszelkich związanych z tym statusem gwarancji, mogących mieć wpływ na sposób kształtowania relacji z podmiotami zewnętrznymi wobec Sejmu i jego organów.

Podsumowując, Marszałek Sejmu stwierdził, że zaskarżone działanie nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie zostało dokonane przez organ administracji publicznej, nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej, nie ma charakteru administrującego. Zostało podjęte w obszarze objętym autonomią parlamentarną (organizacja wewnętrzna Sejmu, porządek prac Sejmu), zastrzeżonym przez przepisy Konstytucji RP do wyłącznej właściwości wewnętrznych struktur władzy ustawodawczej. Co więcej, skutki zaskarżonego działania nie wykraczają poza sferę wewnętrznych struktur władzy ustawodawczej.

W tym miejscu organ zaznaczył, że w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia Prezydium Sejmu podjętego na podstawie art. 175 ust. 6 Regulaminu Sejmu (gdyby w niniejszej sprawie zostało wniesione odwołanie, a rozstrzygnięcie Prezydium Sejmu zostałoby zaskarżone skargą do sądu administracyjnego) powyższe wnioski zachowałyby swoją aktualność.

II. W zakresie dotyczącym przesłanki odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.) - na wypadek niepodzielenia przez Sąd stanowiska co do zasadności odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - organ wskazał, że skarga na działanie Marszałka Sejmu polegające na wykluczeniu posła G. B. z [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] kwietnia 2021 r. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 175 ust. 6 i 7 Regulaminu Sejmu, od decyzji Marszałka Sejmu o wykluczeniu z posiedzenia Sejmu poseł może odwołać się do Prezydium Sejmu, które niezwłocznie rozstrzyga sprawę po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy poseł nie bierze udziału w posiedzeniu. O sposobie załatwienia odwołania Prezydium Sejmu niezwłocznie zawiadamia Sejm, jednak nie później niż na następnym posiedzeniu. Decyzja Prezydium Sejmu jest ostateczna. Organ wskazał, że odwołanie do Prezydium Sejmu nie ma charakteru wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Po wniesieniu odwołania sprawa nie jest rozpatrywana ponownie przez Marszałka Sejmu. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Ustawodawca expressis verbis przesądził, że środkami zaskarżenia – w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. - są odwołanie, zażalenie oraz ponaglenie, przy czym wyliczenie to nie ma charakteru katalogu zamkniętego.

Organ podniósł więc, że w przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżone działanie Marszałka Sejmu jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych, konsekwentnie należałoby uznać, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie poseł G. B. nie wniósł do Prezydium Sejmu odwołania od decyzji Marszałka Sejmu o wykluczeniu go z posiedzenia Sejmu (karty 183 i 184). W związku z powyższym, z ostrożności procesowej organ wskazał, że skarga G. B. podlega odrzuceniu jak wskazano wyżej.

III. Na wypadek niepodzielenia przez Sąd stanowiska co do zasadności odrzucenia skargi, z ww. przepisów, organ wskazał, że skarga powinna zostać oddalona - na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Uzasadniając stanowisko w tym zakresie, Marszałek Sejmu podniósł, że Zarządzenie - tak jak każdy inny akt prawny organu Sejmu, nie jest stosowany samoistnie, lecz z uwzględnieniem całokształtu przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przepis § 25 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia, określający wyjątki od obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki, znajdował (w okresie swego obowiązywania, tj. od dnia 20 marca 2021 r, do dnia 7 maja 2021 r.) zastosowanie do posłów przebywających na sali posiedzeń Sejmu jako przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Zawarcie w treści zarządzenia porządkowego Marszałka Sejmu przepisu odnoszącego się do obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki stanowi "uzewnętrznienie" woli uznania tej kwestii za dotyczącą porządku na sali posiedzeń Sejmu oraz zapewnienia prowadzenia obrad w sposób niestwarzający zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Z powyższego względu zamieszczenie w zarządzeniu porządkowym przepisu odnoszącego się do obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki jest zabiegiem celowym i w pełni uzasadnionym. Natomiast brak powielenia (powtórzenia) w akcie o charakterze wewnętrznym treści przepisu § 25 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia, nie ma wpływu na kwestię jego obowiązywania i stosowania (jako przepisu prawa powszechnie obowiązującego) na gruncie stanów faktycznych, których dotyczy Zarządzenie.

Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do nieuzasadnionej odmowy zastosowania przepisu § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) Rozporządzenia. Wyjaśnił, że istota sprawy sprowadza się do tego, że Marszałek Sejmu nie miał podstaw faktycznych do "włączenia" przepisu § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) Rozporządzenia do katalogu przepisów, które należy zastosować w tej konkretnej sprawie. Ani poseł G. B., ani żadna inna osoba działająca w imieniu skarżącego nie przekazała Marszałkowi Sejmu (bądź służbom Kancelarii Sejmu wspierającym Marszałka Sejmu) - w czasie dającym możliwość wzięcia tej okoliczności pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięć dyscyplinarnych w dniu [...] kwietnia 2021 r. - informacji, iż poseł G. B. jest osobą, która nie może zakrywać ust lub nosa z powodu zaawansowanych schorzeń neurologicznych, układu oddechowego lub krążenia, przebiegających z niewydolnością oddechową lub krążenia (przesłanka z § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) Rozporządzenia). Poseł G. B. - w odpowiedzi na kierowane przez Marszałka Sejmu prośby i wezwania do nałożenia maseczki - wypowiedział następujące twierdzenia:,, Wzywam Panią Marszałek do przestrzegania prawa" (dwukrotnie), " Wzywam do przestrzegania prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej", "Wzywam do wnikliwego zapoznania się ze stanem prawnym, który obowiązuje w Rzeczypospolitej" (karty 13 i 14). Nie wskazywał natomiast na żadną, konkretną okoliczność faktyczną zwalniającą go - w świetle przepisów Rozporządzenia - z obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki. Należy dodać, że na taką okoliczność nie wskazywał również przewodniczący koła poselskiego, którego członkiem skarżący był w dniu [...] kwietnia 2021 r. (i jest nadal).

W konsekwencji zarzut naruszenia § 25 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) Rozporządzenia, zdaniem organu, nie miał miejsca.

Za bezzasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 175 ust. 3 i 4 w zw. z ust. 5 Regulaminu Sejmu. Skoro Marszałek Sejmu nie dysponował podstawą faktyczną (wiedzą) niezbędną do "włączenia" przepisu § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) Rozporządzenia do katalogu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, mógł uznać odmowę zakrycia ust i nosa przy pomocy maseczki za działanie naruszające zasady porządkowe obowiązujące na sali posiedzeń Sejmu, a w konsekwencji - stanowiące podstawę do zastosowania środka, o którym mowa w art. 175 ust. 5 Regulaminu Sejmu. Organ wyjaśnił również, że decyzja o wykluczeniu posła G. B. z posiedzenia Sejmu została podjęta po uprzednim zastosowaniu środków określonych w art. 175 ust. 3 i 4 Regulaminu Sejmu (karty 13 i 14), tj. z zachowaniem wymogów regulaminowych.

W związku z powyższym za bezzasadny organ uznał także zarzut naruszenia art. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu. Zgodnie z art. 13 przywołanej ustawy, posła obowiązuje czynny udział w posiedzeniach Sejmu. To podstawowe prawo (a zarazem obowiązek) posła nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż poseł wykonując wszelkie uprawnienia wchodzące w zakres sprawowania mandatu, podlega odpowiedzialności przed Sejmem (por. Opinia prawna w sprawie wykładni art. 175 Regulaminu Sejmu - według pytań szczegółowych, Piotr Chybalski, Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, nr 4(48) 2015). W konsekwencji organ podkreślił, że w przypadku wykluczenia posła z posiedzenia Sejmu, brak możliwości uczestniczenia w dalszej części obrad tego posiedzenia nie stanowi naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu. Okoliczność ta jest następstwem zastosowania art. 175 ust. 5 i 6 Regulaminu Sejmu, wpisanym w istotę i naturę tych regulacji.

W dniu 25 października 2021 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe skarżącego, do którego dołączono pismo pełnomocnika skarżącego z 20 kwietnia 2021 r., które - w jego ocenie - stanowi odwołanie od decyzji Marszałka Sejmu.

Na posiedzeniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 października 2021 r., pełnomocnik organu oświadczył, że pismo skarżącego z 20 kwietnia 2021 r. nie może być uznane za odwołanie, gdyż jest podpisane przez pełnomocnika skarżącego, a nie przez niego osobiście. Tymczasem, Regulamin Sejmu nie przewiduje takich sytuacji. Również treść pisma nie wskazuje, że jest to odwołanie.

Ponadto, na pytanie Sądu, pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie dysponuje zwolnieniem lekarskim skarżącego, które zostało wskazanie w załączniku do skargi, a nie zostało przesłane do organu, a w następstwie do Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy zainicjowana sprawa mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

5) – 9) (...).

Artykuł 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wyznacza więc ramy ustrojowe funkcjonowania sądów administracyjnych, wskazując na podstawową funkcję sądów administracyjnych jako sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Pojęcie "administracji publicznej" (jak słusznie zwrócił uwagę organ) nie posiada definicji legalnej, nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, występuje na gruncie p.p.s.a. w przepisach wyznaczających granice właściwości sądów administracyjnych. "W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa, bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie (por. postanowienie NSA z 12 października 2012r., sygn. akt I OSK 1875/12)." "Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jak wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące wolności lub praw adresata zaskarżonego aktu. (...) Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych" (J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.; K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2004, s. 295; por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 875/20 ).

W rozważaniach dotyczących możliwości zaskarżenia działania Marszałka Sejmu, ściślej jego decyzji polegającej na wykluczeniu posła G. B. z [...] posiedzenia, w dniu [...] kwietnia 2021 r., nie można pominąć ważnego aspektu związanego ze statusem prawnym Marszałka Sejmu. Na to prawidłowo organ zwrócił uwagę - w odpowiedzi na skargę - popierając swoje stanowisko bogatym dorobkiem doktryny i literatury.

W tym kontekście, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Marszałek Sejmu nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Marszałek Sejmu jest w świetle postanowień konstytucyjnych, jak i regulaminowych, konstytucyjnym, wewnętrznym, jednoosobowym organem izby, który posiada uprawnienia o charakterze kierowniczym i reprezentacyjnym. "Nakaz wyboru Marszałka Sejmu przez izbę niewątpliwie nadaje mu silną pozycję w izbie, legitymującą do działania, bowiem pozycja marszałka znajduje oparcie w postanowieniach konstytucyjnych, czego nie posiadają inne organy (M. Zubik Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 51).

Art. 110 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje trzy sektory zadań Marszałka Sejmu: przewodniczenie obradom Sejmu, strzeżenie praw Sejmu oraz reprezentowanie Sejmu na zewnątrz.

Jak wskazuje Leszek Garlicki w: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rozdział IV Sejm i Senat, artykuł 110, Wydawnictwo Sejmowe 1999 - "Można te zadania traktować jako wyliczenie podstawowych kompetencji marszałka, bo art. 110 ust. 2 sformułowany jest w sposób pozwalający na bezpośrednie stosowanie jego postanowień. Nie ulega jednak wątpliwości, że rozwinięcie tych postanowień musi nastąpić w przepisach regulaminu. Inne kompetencje związane z kierowaniem pracami izby wynikają natomiast z konkretnych unormowań konstytucyjnych (art. 119 ust. 3, art. 121 ust. 1, art. 224 ust. 1, art. 235 ust. 6 i 7). Wspomnieć też należy o kompetencjach Marszałka Sejmu dotyczących statusu posłów i wykonywania przez nich obowiązków parlamentarnych. Dają temu wyraz postanowienia art. 105 ust. 5 zd. 2 i art. 107 ust. 2. Konstytucji RP."

Ustrojodawca przesądził więc, że zadania Marszałka Sejmu polegające na "przewodniczeniu obradom Sejmu" i "strzeżeniu praw Sejmu", jak również całokształt zagadnień związanych z organizacją wewnętrzną i porządkiem prac Sejmu, przynależą do materii objętej autonomią parlamentarną (art. 112 w zw. z art. 110 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 112 Konstytucji RP, organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb działalności jego organów określa regulamin Sejmu, uchwalony przez Sejm (Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r., t.j. M.P.2019, poz. 1028).

W art. 10 ust. 1 Regulaminu ustanowiono katalog zadań i uprawnień Marszałka Sejmu. W myśl postanowień przywołanej regulacji (na dzień [...] kwietnia 2021 r.) Marszałek Sejmu:

1) stoi na straży praw, godności i powagi Sejmu;

2) reprezentuje Sejm;

3) zwołuje posiedzenia Sejmu;

4) przewodniczy obradom Sejmu;

5) czuwa nad tokiem i terminowością prac Sejmu i jego organów;

6) kieruje pracami Prezydium Sejmu i przewodniczy jego obradom;

7) zwołuje Konwent Seniorów i przewodniczy jego obradom;

8) nadaje bieg inicjatywom ustawodawczym i uchwałodawczym oraz wnioskom organów państwa skierowanym do Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu;

8a) nadaje bieg dokumentom przedkładanym w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej;

8b) nadaje bieg petycjom złożonym do Sejmu;

9) prowadzi sprawy z zakresu stosunków z Senatem;

10) prowadzi sprawy z zakresu stosunków Sejmu z parlamentami innych krajów;

10a) prowadzi sprawy z zakresu stosunków Sejmu z instytucjami oraz innymi organami Unii Europejskiej;

11) przedstawia okresowe oceny wykonania przez organy administracji państwowej obowiązków wobec Sejmu i jego organów oraz posłów; wnioski w tym zakresie przekazuje Prezesowi Rady Ministrów, prezydiom komisji sejmowych oraz posłom;

12) udziela posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, w tym czuwa nad wykonaniem wobec posłów przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne jednostki organizacyjne obowiązków określonych w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora;

13) sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydaje stosowne zarządzenia porządkowe, w tym o użyciu w razie konieczności Straży Marszałkowskiej;

14) nadaje, w drodze zarządzenia, statut Kancelarii Sejmu;

15) ustala projekt budżetu Kancelarii Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych i Prezydium Sejmu, oraz nadzoruje jego wykonanie;

16) powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych;

17) powołuje i odwołuje zastępców Szefa Kancelarii Sejmu, po zasięgnięciu opinii Szefa Kancelarii Sejmu;

18) podejmuje inne czynności wynikające z Regulaminu Sejmu.

Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 Regulaminu Marszałek Sejmu wykonuje także inne zadania przewidziane w Konstytucji i w ustawach.

Artykuł 175 Regulaminu Sejmu stanowi konkretyzację funkcji Marszałka Sejmu z art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz stanowi o formach realizacji jego zadań, ujętych w ww. art. 10 ust. 1 Regulaminu.

Przede wszystkim Marszałek Sejmu ma czuwać w czasie obrad Sejmu nad przestrzeganiem regulaminu, powagi i porządku na sali posiedzeń (art. 175 ust. 1). "Kompetencja do czuwania nad przestrzeganiem w toku obrad regulaminu sejmu, ma na celu przede wszystkim czuwanie nad przewidzianymi w nim procedurami i środkami, jak również zapewnienie takiego toku obrad, aby mogły się one toczyć w sposób przewidziany regulaminem, uporządkowany, zapewniający izbie powagę. Zrealizowanie tego postulatu wymaga wyposażenia kierującego obradami nie tylko w uprawnienia o charakterze czysto technicznym, ale także decyzyjnym. Artykuł 175 ust. 2–6 regulaminu stanowi katalog środków dyscyplinujących, które może użyć przewodniczący izby, aby realizować powierzone mu zadania. Do zastosowania środków dyscyplinujących wobec posła wystarczy, że marszałek prowadząc obrady izby stwierdzi naruszenie przez niego regulaminu sejmu." (J. Mordwiłko Podstawa prawna karania posłów za czynne zakłócanie realizacji porządku dziennego posiedzenia Izby, Ekspertyzy i Opinie Prawne. Biuletyn 2002, nr 2, s. 31, 499).

Wspomniane środki dyscyplinujące to: po pierwsze, zwrócenie uwagi posłowi, który w swoim wystąpieniu odbiega od przedmiotu obrad określonego w porządku dziennym i przywołanie posła "do rzeczy". Po dwukrotnym przywołaniu posła "do rzeczy" Marszałek może odebrać przemawiającemu głos (art. 175 ust. 2). Marszałek Sejmu po uprzednim zwróceniu uwagi ma prawo przywołać posła "do porządku" jeżeli uniemożliwia on prowadzenie obrad (ust. 3). W przypadku niezastosowania się przez posła do polecenia Marszałka Sejmu, o którym mowa w ust. 3, art. 175 ust. 4 stanowi, że w przypadku gdy poseł – mimo uprzedniego przywołania go przez Marszałka do porządku – nadal uniemożliwia prowadzenie obrad, wówczas Marszałek ma prawo ponownie przywołać posła "do porządku", stwierdzając jednocześnie, że uniemożliwia on prowadzenie obrad. Postanowienia regulaminowe przewidują także prawo podjęcia przez Marszałka decyzji o wykluczeniu z posiedzenia Sejmu posła, który nadal uniemożliwia prowadzenie obrad i na tym samym posiedzeniu został już upomniany w trybie art. 175 ust. 4. Poseł, który został wykluczony z posiedzenia, obowiązany jest natychmiast opuścić salę posiedzeń. Jeżeli tego nie uczyni, marszałek sejmu zarządza przerwę w obradach (art. 175 ust. 5). Od decyzji o wykluczeniu z posiedzenia poseł może odwołać się do Prezydium Sejmu, które niezwłocznie przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych. Do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia poseł nie bierze udziału w posiedzeniu (art. 175 ust. 6). O sposobie załatwienia odwołania Prezydium Sejmu ma obowiązek niezwłocznie powiadomić sejm, nie później jednak niż na następnym posiedzeniu. Decyzja Prezydium Sejmu jest ostateczna (art. 175 ust. 7). Do czasu wniesienia przez posła odwołania Marszałek Sejmu może uchylić swoją decyzję o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu (art. 175 ust. 8).

Przepisy Regulaminu wyznaczają więc relację pomiędzy posłami uczestniczącymi w posiedzeniu izby a Marszałkiem Sejmu jako wewnętrznym kierowniczym organem izby. "Uniemożliwienie przez posłów Marszałkowi Sejmu jako przewodniczącemu izby, prowadzenia obrad zgodnie z przyjętymi zasadami i wartościami oznacza naruszenie poselskich obowiązków, innymi słowy, nienależyte wypełnianie przez posłów ich obowiązków ustanowionych Konstytucją, ustawą o wykonywaniu mandatu i regulaminem Sejmu. Regulamin Sejmu określa materialne przesłanki "niewykonywania obowiązków poselskich", prowadzących do zakłócania obrad i uniemożliwiających Marszałkowi czuwanie nad przestrzeganiem toku obrad, wynikające ze spełniania funkcji przewodniczącego obradom. Przesłankami tymi są te wszystkie działania bądź zaniechania podejmowane przez posła, które prowadzą do zakłócenia na sali posiedzeń "porządku i powagi obrad" oraz "godności Sejmu" (art. 175, art. 23 ust. 1 i art. 10 ust 1 pkt 1 Regulaminu Sejmu)." - J. Mordwiłko, Regulamin Sejmu w opiniach Biura Analiz Sejmowych, Dział III, Rozdział I, Interpretacja art. 175 regulaminu Sejmu, , str. 420 i nast.; Wydawnictwo Sejmowe Kancelarii Sejmu, Warszawa 2010.

Przepisy regulaminowe, określające materialne przesłanki nienależytego wykonywania przez posłów ich obowiązków, implikują więc zarazem powinności Marszałka, a więc regulują sposoby i środki, za pomocą których Marszałek może znosić nieprawidłowe zachowania posłów lub im przeciwdziałać. Przepisy te, mające zakotwiczenie w ustawie o wykonywaniu mandatu, określają również sankcje, które mogą być nałażone na posła w razie nienależytego wykonywania przez niego obowiązków wiążących się z uczestnictwem w obradach.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że korzystając z prerogatywy wynikającej z art. 10 ust. 1 pkt 13 Regulaminu Sejmu, Marszałek Sejmu w dniu 12 kwietnia 2021 r. wydał (na podstawie tego przepisu) Zarządzenie nr 7 w sprawie szczególnych rozwiązań porządkowych dotyczących [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z § 1 Zarządzenia "Podczas [...] posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej posłowie zajmują miejsca według rozdziału miejsc ustalonego przez Marszałka Sejmu, w porozumieniu z przedstawicielami klubów parlamentarnych, kół poselskich, koła parlamentarnego oraz posłami niezrzeszonymi w: 1) sali posiedzeń Sejmu; 2) salach znajdujących się w budynku C-D: nr 101, 102, nr 106 i nr 118; 3) sali konferencyjnej nr F02 znajdującej się w budynku F; 4) sali nr 307 znajdującej się w budynku B.

W § 2 Zarządzenia, ustalono limity miejsc w sali posiedzeń: dla członków Prezydium Sejmu (pkt 1) oraz posłów (pkt 2 - h). W § 3 Zarządzenia, Marszałek Sejmu zobowiązał posłów do przestrzegania: 1) rozdziału miejsc, o którym mowa w § 1 oraz niezmieniania tych miejsc w czasie trwania obrad; 2) limitów zajmowania miejsc w sali posiedzeń Sejmu, o których mowa w § 2 pkt 2. (...). Natomiast w § 4 Zarządzenia - wobec posłów przebywających podczas obrad w salach, o których mowa § 1, Marszałek Sejmu wprowadził obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki.

Poseł B., z uwagi na brak zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki podczas obrad [...] posiedzenia Sejmu - po uprzednio wyżej opisanej procedurze wynikającej z Regulaminu Sejmu - został przez Marszałka Sejmu wykluczony z obrad.

W ocenie Sądu, decyzja Marszałka Sejmu była więc w pełni legitymowana prawnie.

Istota problemu w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi czy powyższa czynność Marszałka Sejmu zalicza się do czynności, do których nawiązuje przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może zostać poddana kontroli Sądu.

Chociaż, ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które:

1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

2) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

3) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Taką charakterystykę prezentuje się w orzecznictwie sądowym, czego wyrazem jest uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Ten kierunek prezentowało także wcześniejsze orzecznictwo sądowe. Przykładowo, w uzasadnieniu uchwały z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) NSA stwierdził, że "o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego."

Podkreśla się również, że akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 8/10 ).

Ad. 1) Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że decyzja organu, o której mowa w art. 175 ust. 5 Regulaminu Sejmu, tj. wykluczenie posła z obrad [...] posiedzenia Sejmu (w przypadku naruszenia nakazu wynikającego z § 4 powołanego Zarządzenia) ma charakter władczy, w rozumieniu władztwa administracyjnego. Władztwo administracyjne stanowi atrybut organu władzy publicznej, który polega na możności jednostronnego określenia praw i obowiązków drugiego podmiotu, jako uczestnika stosunku publicznoprawnego. Konstrukcja tego władztwa opiera się na nierównorzędności podmiotów, wyrażającej się w możliwości kształtowania przez organ administracji publicznej sytuacji drugiego podmiotu, niezależnie od jego woli, ale zgodnie z prawem przedmiotowym. Jeżeli treścią stosunku prawnego jest obowiązek – władztwo publiczne polega na możności stosowania przez organ władzy publicznej własnych środków przymusu do wyegzekwowania tego obowiązku.

O takim władztwie publicznym, wbrew stanowisku skarżącego, nie można mówić w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze wynika to ze statusu prawnego organu jakim jest Marszałek Sejmu, po drugie z całą stanowczością podkreślić należy, że podjęta w wyżej opisanej sytuacji czynność wykluczenia posła z [...] posiedzenia wynikała wyłącznie z faktu wyposażenia Marszałka Sejmu w kompetencje porządkowe. Nie jest to władztwo związane z wykonywaniem zadań publicznych. Jest to kompetencja oparta w Regulaminie Sejmu, skorzystanie z której umożliwia Marszałkowi zapewnienie sprawnego toku obrad, co zostało wyjaśnione przez Sąd powyżej.

Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że Marszałek Sejmu został wyposażony w szereg uprawnień, które wykonuje m.in. w stosunku do pozostałych członków izby. W myśl postanowień regulaminowych Marszałek – w ramach przysługujących mu uprawnień porządkowych – może m.in. wydawać posłom polecenia wynikające z regulaminu sejmu, do których mają oni "podstawowy obowiązek" stosować się (art. 7 ust. 4 pkt 2).

Ad. 2) Dalszej ocenie podlega przez Sąd to, czy czynność Marszałka Sejmu była podjęta w sprawie w sprawie indywidualnej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. J.P. Tarno, W. Chróścielewski Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.); B. Adamiak Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Niewątpliwie, adresatem decyzji dotyczącej wykluczenia z posiedzenia był konkretny poseł, jednakże co istotne - przedmiotem tej czynności nie był zindywidualizowany stosunek administracyjny. Cechą jego jest bowiem to, że z jednej strony podmiotem jego jest zawsze organ administracji publicznej, posiadający uprawnienia władcze wobec drugiego podmiotu. Jak Sąd uzasadnił wyżej, taki przypadek nie występuje w niniejszej sprawie. Wykluczenie zostało bowiem dokonane przez organ, którym jest Marszałek Sejmu a działanie to było jego kompetencją kierowniczą, opartą w Regulaminie Sejmu - wynikającą z naruszenia przez posła postanowień § 4 Zarządzenia.

Ad. 3) Zgodnie z trzecią przesłanką zawartą w uchwale NSA z 3 września 2013 r., akt lub czynność może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli ma charakter publicznoprawny. Wynika to z tego, że zakresem tego przepisu objęte są akty i czynności z zakresu "administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie "działalności administracji publicznej". "Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądzają jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem." (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczak, M. Romańska, LexisNexis 2008, s. 60 i n.).

Decyzja o wykluczenia posła z posiedzenia Sejmu nie miała charakteru publicznoprawnego albowiem nie zawierała elementu władztwa administracyjnego. Czynność Marszałka Sejmu została podjęta wyłącznie w obszarze wewnętrznych relacji podmiotów w strukturach władzy ustawodawczej.

Ad.4) Następne kryterium dopuszczalności skargi na tego rodzaju akt lub czynności, to - "akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.". Oznacza to, że "dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczak, M. Romańska, LexisNexis 2008, s. 61.).

Odnosząc powyższe do decyzji Marszałka Sejmu podkreślić należy, że decyzja ta nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ - korzystając z kompetencji porządkowych - wykluczył posła z posiedzenia wobec naruszenia dyscypliny obrad (art.175 ust. 5 Regulaminu Sejmu w zw. z § 4 Zarządzenia). Poza tym, Sąd zauważa, że wykluczenie z posiedzenia nie pozbawiło skarżącego uprawnienia do oceny tej kwestii przez Prezydium Sejmu. Tym samym, niezasadnie skarżący wiąże to kryterium kontroli aktów - z art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, według którego "Posła i senatora obowiązuje obecność oraz czynny udział w posiedzeniach Sejmu (...)."

Na zakończenie należy także podkreślić, że czynność wykluczenia skarżącego z [...] posiedzenia Sejmu nie jest również czynnością o charakterze zewnętrznym, nie wywołuje skutku zewnętrznego (to następny element wyróżniający akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Akty zewnętrzne to takie, które są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Tymczasem, opisany wyżej przez Sąd (częściowo) zakres uprawnień Marszałka Sejmu wobec posłów, nie wykracza poza sferę relacji wewnętrznych władzy ustawodawczej, jednocześnie, zdaniem Sądu, daje podstawy do stwierdzenia, że przewodniczący izby w obecnym stanie prawnym jest zwierzchnikiem służbowym posłów.

Biorąc pod uwagę powyższe, zaskarżona przez posła G. B. czynność Marszałka Sejmu, nie spełnia żadnych kryteriów aktów i czynności do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty przedstawione przez skarżącego, w ocenie Sądu, nie mają uzasadnienia prawnego.

Jednocześnie, na zakończenie rozważań w tej części uzasadnienia Sąd chciałby zaznaczyć, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że organami administracji publicznej mogą być także organy władzy ustawodawczej lub sądowniczej, Prezydent lub organy niemieszczące się w podziale władzy (np. NIK, RPO, NBP), ale podkreślić należy, że tylko w zakresie, w jakim działalność tego organu będzie polegała na wykonywaniu administracji publicznej. Inaczej mówiąc, nawet jeśli przepisy nie nadają organowi władzy publicznej przymiotu organu administracji publicznej, to zdarza się, że przedmiot załatwianych spraw może wskazywać, że w istocie rzeczy w danym przypadku mówimy o wykonywaniu administracji publicznej.

Zdecydowanie, taka sytuacja, w sprawie kontrolowanej przez Sąd, nie miała miejsca, o czym Sąd starał się wykazać wyżej.

W konsekwencji też, nie mogło mieć w sprawie zastosowanie orzeczenie NSA w sprawie sygn. akt I OSK 2517/14 (przywołane w skardze), albowiem odnosiło się ono do odmiennego stanu faktycznego. W sprawie tej zaskarżono działanie Przewodniczącego Rady Miasta polegające na uniemożliwieniu obywatelowi wstępu na posiedzenie Rady Miasta.

Kierując się powyższą argumentacją, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nawet gdyby jednak uznać, zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, to zgodzić się należy z organem, że zaistniały podstawy do odrzucenia skargi - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., z uwagi na niewyczerpanie trybu.

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Jak opisał Sąd powyżej w uzasadnieniu, Regulamin Sejmu przewiduje tryb odwoławczy od decyzji organu o wykluczeniu posła z posiedzenia. Wykluczony, może bowiem odwołać się do Prezydium Sejmu, które niezwłocznie przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych. Do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia poseł nie bierze udziału w posiedzeniu (art. 175 ust. 6).

Z materiału dokumentacyjnego wynika (pismo Sekretariatu Sejmu Kancelaria Sejmu z [...] maja 2021 r., skierowane do Dyrektora Biura Prawnego i Spraw Pracowniczych), że poseł G. B. nie odwołał się do Prezydium Sejmu o wykluczeniu z obrad w dniu [...] kwietnia 2021 r.

Zdaniem skarżącego, odwołanie jednak zostało wniesione, o czym świadczy pismo z 20 kwietnia 2021 r. skierowane do Marszałek Sejmu E. W.

Na posiedzeniu Sądu, w dniu 27 października 2021 r., pełnomocnik organu wyjaśnił, że ww. pismo nie może być uznane za odwołanie, gdyż jest podpisane przez pełnomocnika skarżącego, a nie przez niego osobiście. Regulamin Sejmu nie przewiduje takich sytuacji. Ponadto, treść pisma nie wskazuje, że jest to odwołanie.

Nie wykluczając możliwości wniesienia odwołania, w trybie art. 175 ust. 6 Regulaminu, przez profesjonalnego pełnomocnika, zgodzić się należy z organem, że analiza treści pisma nie pozwala potraktować go jako odwołania. W pierwszej części pisma pełnomocnik skarżącego opisał zdarzenie jakie miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2021 r. podczas [...] posiedzenia (argumentacja analogiczna jak w części skargi do tutejszego Sądu), konstatując na końcu "(...) W związku z powyższym wnoszę o umożliwienie posłowi G. B. wypełniania jego obowiązków poselskich, a także respektowanie w swoich decyzjach i zarządzeniach treści powszechnie obowiązujących ustaw i rozporządzeń."

Ponadto, co istotne, pismo nie zostało skierowane do Prezydium Sejmu, czego wymaga Regulamin a bezpośrednio do Marszałka Sejmu. Biorąc pod uwagę datę pisma - 20 kwietnia 2021 r. można przypuszczać, że intencją skarżącego było wywołanie skutku jaki można osiągnąć z art. 175 ust. 8 Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym "Do czasu wniesienia przez posła odwołania Marszałek Sejmu może uchylić swoją decyzję o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu.".

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanej decyzji czy postanowienia organu, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przy czym, ta uwaga Sądu jest tylko wtedy aktualna, jeżeli dopuścimy kontrolę decyzji Marszałka Sejmu o wykluczeniu posła z posiedzenia jako zawierającą element z zakresu administracji publicznej - co jednak (jak Sąd wykazał wyżej) nie ma miejsca.

Niezależnie od powyższego stanowiska Sądu co do podstaw odrzucenia skargi, należałoby dodać (aczkolwiek nie ma to wpływu na wydane orzeczenie), że Zarządzenie nr 7 Marszałka Sejmu z dnia 12 kwietnia 2021 r. zostało oparte na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 13 Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym Marszałek Sejmu (...) wydaje stosowne zarządzenia porządkowe, (...). Okoliczność (na którą zwrócił uwagę skarżący), że w Zarządzeniu nie powtórzono treści przepisów innych aktów normatywnych, w tym przypadku § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) ww. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. – nie skutkuje tym, że regulacje z tego przepisu nie obowiązywały podczas [...] posiedzenia Sejmu.

Przy tej okazji można nadmienić, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), w aktach prawa miejscowego oraz przepisach porządkowych nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych takie powtórzenia traktuje się nawet jako naruszenie ww. Zasad.

Co do bezspornego obowiązywania § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) Rozporządzenia, w dniu [...] kwietnia 2021 r., wypowiedział się organ w odpowiedzi na skargę i ponowił to stanowisko jego pełnomocnik na posiedzeniu Sądu w dniu 27 października 2021 r. Z okoliczności faktycznych sprawy, przedstawionych przez organ, wynika że Marszałek Sejmu (podejmując decyzję o wykluczeniu) nie posiadał wiedzy, że poseł G. B. jest osobą, która nie może zakrywać ust lub nosa z powodu zawansowanych schorzeń neurologicznych, układu oddechowego lub krążenia, przebiegających z niewydolnością oddechową lub krążenia.

Z uwagi, że Sąd z omówionych powyżej przyczyn nie zakwalifikował zaskarżonej czynności do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – toteż odstąpił od merytorycznej oceny skargi w zakresie naruszenia: 1) § 25 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z § 25 ust. 3 pkt 4 lit. c) Rozporządzenia; 2) art. 175 ust. 3 i 4 w zw. z ust. 5 Regulaminu Sejmu; 3) art. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

W konsekwencji, jak już wskazano wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji postanowienia).

W punkcie II sentencji, Sąd zasądził od Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Odrębnym postanowieniem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1281/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sprostował ww. orzeczenie Sądu w przedmiocie kosztów postępowania - w ten sposób, że orzekł o zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł.