Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 151/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36, art. 37, art. 63, art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 149, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2014 roku nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku ustalającą dla M.I. opłatę planistyczną w wysokości 17.675 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...].

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu 9 lipca 2010 r. na mocy uchwały nr LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010r. na terenie miast wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu wejścia w życie planu miejscowego M.I. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie nr [...]. Dnia [...] lutego 2011 r. aktem notarialnym Rep. A. nr [...] M.I. zbyła przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego w dniu sprzedaży nieruchomości, działka nr [...] położona jest w jednostce urbanistycznej Ł.2 na terenie oznaczonym symbolem 14.MWu - są to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, lO.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych oraz Ł.l.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych. Zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr XXIV/124/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 19 kwietnia 1988 r. działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem E3PP - teren przemysłu. Plan uprzednio obowiązujący utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r. Do czasu uchwalenia nowego planu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] października 2003 r. dla działek: nr [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...].

Prezydent Miasta w rezultacie wszczętego z urzędu w dniu z [...] kwietnia 2013 r. postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku, nr [...], powołując się na przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił dla M.I. opłatę planistyczną w wysokości 17.675 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w celu zbadania zaistnienia przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty, jaka ewentualnie nastąpiła w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, zlecone zostało wykonanie operatu szacunkowego. W ocenie organu operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych, przedstawienie toku obliczeń, wyniku końcowego. Uznając, iż wycena z [...] marca 2014 r. została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa przyjęto ją jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik M.I. wniósł uwagi do operatu szacunkowego. Pismem z [...] czerwca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do złożonych uwag.

Ostatecznie organ uznał, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości na dzień [...] lutego 2011 r. (dzień sprzedaży) zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu została oszacowana na kwotę 730.000 zł, a po uchwaleniu planu na kwotę 800.700 zł. Skoro wystąpiła różnica wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem ziściła się materialnoprawna podstawa do naliczenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Organ wyliczył, że zrost wartości stanowi 70.700 zł. Przy zastosowaniu ustalonej uchwałą nr LXIV/792/10 Rady Miasta stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 25%, opłata ta wyniosła 17.675 zł.

Od powyższej decyzji M.I. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezzasadne przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek wejścia w życie planu miejscowego. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2014 roku nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 11, wyjaśniając ich znaczenie dla sprawy.

Kolegium wskazało, że podstawę ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy. Celem operatu sporządzonego w dniu [...] marca 2014r. przez J.G. i K.M. było określenie wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wartość przedmiotu wyceny określono na [...] lutego 2011 r. (dzień sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez stronę postępowania). Stan przedmiotu wyceny określony został na [...] lipca 2010 r. (data wejścia w życie uchwały nr LXlV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. z 2010 r. Nr 49, poz. 702 z dnia 8 czerwca 2010 r.). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dniu sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 14.MWu - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, lO.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych oraz Ł.I.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych. Zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr XXIV/124/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 19 kwietnia 1988 roku opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Nr 1, poz. 5 z dnia 20 stycznia 1989 roku, działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem E3PP - teren przemysłu. Plan uprzednio obowiązujący utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 roku. Do czasu uchwalenia nowego planu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] października 2003 roku dla działek: nr [...], z której wynika, że teren objęty wnioskiem należy do terenów zabudowy mieszkaniowej z infrastrukturą towarzyszącą.

Dokonując oceny operatu Kolegium wskazało, że operat szacunkowy uzupełniony został o dokładne opisy przeznaczenia wszystkich nieruchomości porównawczych według trzech stanów istotnych dla wyceny. Analizą objęto rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami. Ze względu na niewielki obrót nieruchomościami na terenie [...] analizę rozszerzono na teren [...] oraz na okres dłuższy niż dwuletni. Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań przed uchwaleniem planu wynika, że nieruchomość nr 1 położona jest w obszarze bez planu o funkcji, zgodnie ze studium, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej, wielorodzinnej, usług towarzyszących, obiektów handlowych. Nieruchomość nr 2 - brak planu, w studium teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nieruchomość nr 3 - brak planu, w studium obszar o funkcji zabudowy mieszanej: mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej (w tym wielorodzinnej) i usługowej. Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nieruchomość nr 1 przeznaczona jest w planie pod zabudowę mieszkaniową mieszaną, uzupełniająco usługi. Nieruchomości nr 2 i 3 są przeznaczone w planie pod zabudowę wielorodzinną z usługami. Dla oszacowania wartości nieruchomości według poprzednio obowiązującego planu analizą objęty został rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy produkcyjnej. Obrót gruntami o takim przeznaczeniu jest niewielki, ceny są zróżnicowane. Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań wynika, że nieruchomości nr 1 i 2 przeznaczone były pod zabudowę techniczno-produkcyjną, nieruchomość nr 3 przeznaczona pod tereny przemysłowe, składy i magazyny.

Z wyjaśnień rzeczoznawców majątkowych zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., przeprowadzona w operacie szacunkowym analiza przeznaczenia nieruchomości dla stanu w starym i nowym planie oraz w czasie luki planistycznej służyć ma doborowi nieruchomości porównawczych dla poszczególnych stanów. Wartości obliczone na podstawie odpowiednio dobranych nieruchomości dają odpowiedź na pytanie dotyczące wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wyjaśnienia znajdują odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego, który potwierdza wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium dobór nieruchomości porównawczych dla trzech stanów był prawidłowy.

W podsumowaniu organ odwoławczy uznał, że skoro przesłanki określone w art. 36 ust. 4 ustawy zostały spełnione (w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbył nieruchomość), ustalenie jednorazowej opłaty jest uzasadnione, przy czym organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił jej wysokość.

Na powyższą decyzję skargę złożyła M.I. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezzasadne przyjęcie, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętego uchwałą nr LXlV/792/10 Rady Miasta, z dnia [...].03.2010 r. Z tej przyczyny domagała się uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].06.2014 r, nr [...] i umorzenia postępowania w całości, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca stwierdziła, że jedyną podstawą wydania decyzji o ustaleniu stronie opłaty planistycznej było stwierdzenie zawarte w operacie szacunkowym, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił wskutek tego, że ta różnica polega na wadze dokumentów planistycznych - plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązującym prawem lokalnym, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, w więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących pomimo że służy koordynacji ustaleń przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca podniosła nadto, że przepis art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może mieć zastosowania w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, albowiem brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy uchwaleniem planu, a wzrostem wartości nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość, tak przed uchwaleniem planu jak i po jego uchwaleniu, mogła być wykorzystywana na identyczne cele. Wzrost wartości nieruchomości pomiędzy datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a datą zawarcia umowy sprzedaży, o kwotę 70.700 zł, a więc w nieznacznej kwocie co do ogólnej wartości tej nieruchomości, mógł być spowodowany ogólnym wzrostem cen nieruchomości, sytuacją rynkową, itp.

To organ I instancji - Prezydent Miasta winien udowodnić, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 70.700 zł pomiędzy datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a datą zawarcia umowy sprzedaży, był spowodowany tylko i wyłącznie wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej, z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, aby taki dowód organ I instancji przeprowadził w sposób skuteczny . Powoływanie się tylko na opinię rzeczoznawcy majątkowego, który w swojej opinii nie uwzględnił tzw. " trendów wzrostu i obniżenia wartości nieruchomości " z przyczyn rynkowych, nie może być w żadnym wypadku podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 się 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270), nazywana dalej jako p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, iż odpowiadają one prawu, nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2012 roku, poz. 857 ) nazywaną dalej jako u.p.z.p., a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego,

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika,

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą,

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu

W szeroko wypracowanym stanowisku judykatury stwierdza się, iż brak spełnienia chociażby jednej z tych przesłanek uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym z kolei wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

W dalszej kolejności podnieść trzeba, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można żądać w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące ( art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 u.p.z.p.). Przy czym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) zwanej dalej u.g.n.

Z powyższych przepisów wywieść należy, iż wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej nie zależy od uznania organu, lecz jest obligatoryjne i uzależnione jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4 u.p.z.p. przy uwzględnieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących wyceny nieruchomości i określenia wartości nieruchomości.

Do takiego określenia wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W kontrolowanym postępowaniu, poza sporem pozostaje fakt sprzedaży przez skarżącą nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń organów obydwu instancji w dniu 9 lipca 2010 roku wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalony uchwałą nr LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 roku, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 roku nr 49, poz. 702. Po wejściu w życie powyższej uchwały, w dniu [...] lutego 2011 roku, nr aktu notarialnego .Rep. A Nr [...], M.I. zbyła działkę nr [...].

Według nowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem 14MWu, dla którego jako przeznaczenie przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami lO.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych oraz Ł.I.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych.

Zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr XXIV/124/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1988 roku opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Nr 1, poz. 5 z dnia 20 stycznia 1989 roku działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem E3PP - teren przemysłu. Nie ulega więc wątpliwości, iż nie jest to przeznaczenie tożsame. W okresie luki planistycznej teren ten pozostawała niezagospodarowany - przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana i nieużytkowana. Plan uprzednio obowiązujący utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 roku. Do czasu uchwalenia nowego planu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] października 2003 roku m.in. dla działki nr [...].

Elementem spornym w sprawie jest przesłanka wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym też zakresie skarżąca kwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji. Jednakże mając na uwadze te zarzuty strony w świetle wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego przeprowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaniem Sądu stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 u.p.z.p.). Wartość nieruchomości ustalana jest przez rzeczoznawców majątkowych w operacie szacunkowym, na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 149 i nast. oraz w przepisach wymienionego wyżej rozporządzenia. Zatem dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawowym dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości w uchwalonym planie. Przygotowany w sprawie operat spełnia wszystkie wymagane przepisami wymogi.

Zaznaczyć trzeba, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, rejestrach zabytków, tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169 u.g.n., planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy oraz pozwoleniach na budowę, wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz, umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wartości nieruchomości należy zatem, w zakresie ustaleń faktycznych organów administracji, do niezbędnych przesłanek dla rozstrzygnięcia danej sprawy, a środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia tej wartości, jest opinia biegłego opracowana w postaci operatu szacunkowego.

W kontrolowanym postępowaniu biegłe ustaliły wartość przedmiotowej nieruchomości uwzględniając dla terenu fakt występowania tzw. luki planistycznej przy zastosowaniu art. 87 ust. 3a w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd rzeczoznawcy dokonały określenia trzech wartości rynkowych przedmiotowej nieruchomości, tj. przy uwzględnieniu:

- przeznaczenia w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- sposobu użytkowania na dzień wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego (tj. dla terenu, na którym występowała tzw. luka planistyczna),

- przeznaczenia w poprzednio obowiązującym miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dla określenia wartości tej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze, metodę porównania parami ( str. 8 operatu). Rzeczoznawcy ustalili, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] o powierzchni 2201 m2 jest niezabudowana. W operacie rzeczoznawcy przeprowadzili analizę rynku lokalnego, którą objęto rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami, przy czym przeanalizowany został teren [...] - str. 6, pkt 6 wyceny. Biegłe podkreśliły, że obrót gruntami przeznaczonymi w planie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne jest niewielki. Z tego względu analizę rozszerzono na teren [...] oraz na okres dłuższy niż dwuletni.

Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań przed uchwaleniem planu - pkt 8, str. 9, 10 operatu wynika, że nieruchomość nr 1 położona jest w obszarze bez planu o funkcji zgodnie ze studium na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej, wielorodzinnej, usług towarzyszących, obiektów handlowych. Nieruchomość nr 2 - brak planu, w studium teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nieruchomość nr 3 - brak planu, w studium obszar o funkcji zabudowy mieszanej: mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej (w tym wielorodzinnej) i usługowej. Z kolei z opisu nieruchomości przyjętych do porównań po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego - str. 11, pkt 9 operatu wynika, że nieruchomość nr 1 przeznaczona jest w planie pod zabudowę mieszkaniową mieszaną, uzupełniająco usługi. Nieruchomości nr 2 i 3 są przeznaczone w planie pod zabudowę wielorodzinną z usługami.

Dla oszacowania wartości nieruchomości według poprzednio obowiązującego planu analizą objęty został rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy produkcyjnej. Obrót gruntami o takim przeznaczeniu jest niewielki, ceny są zróżnicowane od około 100 zł do 220 zł za 1 m2. Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań - str. 14 operatu wynika, że nieruchomości nr 1 i 2 przeznaczone były pod zabudowę techniczno-produkcyjną, nieruchomość nr 3 przeznaczona pod tereny przemysłowe, składy i magazyny.

Przy określaniu wartości nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystania w czasie "luki planistycznej" uwzględniono fakt, że działka mogła być wykorzystywana na cele zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami, do porównań przyjęto działki podobne - nieruchomości niezabudowane, położone na terenach nieposiadających aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, ale z uwagi na zapisy studium mogące być wykorzystywane pod zabudowę mieszkaniową z usługami.

Operat szacunkowy uzupełniony został o dokładne opisy przeznaczenia wszystkich nieruchomości porównawczych według trzech stanów istotnych dla wyceny.

Dla określenia wzrostu wartości tej nieruchomości biegłe, zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy przyjęły korzystniejszą dla właścicielki nieruchomości opcję różnicy pomiędzy obecną wartością nieruchomości a jej wartością w okresie luki planistycznej albowiem, według jej przeznaczenia w planie, który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 roku wyliczenie byłoby mniej korzystne.

Organ administracji powinien dokonać analizy operatu w sposób uwzględniający art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeżeli zatem w sprawie występuje konieczność zasięgnięcia opinii osoby mającej wiadomości specjalne, organ ma prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Organ w toku postępowania powinien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, także tych wskazanych przez stronę oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, skoro nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, winien jednakże dokonać jego oceny pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dlatego operat powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których dla porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości (por. np. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 roku, w spr. II SA/Po 215/14, w Łodzi z dnia 2 grudnia 2010 roku, w spr. II S/Łd 697/10, w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 roku, w spr.IV SA/Wa 1385/10).

Jak się okazuje, organ drugiej instancji tak uczynił i w sposób szczegółowy oraz jasny przeanalizował ustalenia organu pierwszej instancji, przeprowadził wszechstronną analizę operatu szacunkowego i w sposób jasny, logiczny i spójny podał podstawy, które przemawiały za dokonaniem rozstrzygnięcia o wyliczenia wykonane przez biegłe. Zdaniem Sądu nie można żądać od organu, aby wkraczał w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiadają biegłe. Wypełniając dyspozycję art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy mają prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, organ ocenił operat pod względem formalnym.

W rozpatrywanej sprawie wartość nieruchomości przed zmianą przeznaczenia działki, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w dniu sprzedaży, została przyjęta przez organy orzekające w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego, gdyż skarżąca w toku postępowania administracyjnego w sposób skuteczny nie zakwestionowała prawidłowości operatu, w szczególności nie złożyła żadnego innego dowodu przede wszystkim własnego operatu. Na tej podstawie organ ustalił, że wartość działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 730.00 zł, natomiast po jego uchwaleniu 800.700zł. Przy zastosowaniu obowiązującej procentowej stawki opłaty planistycznej wyliczono jej wysokość na 17. 675 zł.

Należy stwierdzić, że przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym także operatu szacunkowego, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Przygotowany w sprawie operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami i spełnia wymagania formalne, zaś wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały przez orzekające organy należycie i wyczerpująco uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że przeznaczenie gruntów według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie jest miarodajne do ustalenia przeznaczenia gruntów dla celów ustalenia opłaty planistycznej albowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem określającym politykę przestrzenną gminy i przez to nie zmienia przeznaczenia nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2008 roku, w spr. II OSK 1600/07 oraz z dnia 13 grudnia 2012 roku, w spr. II OSK 1496/11). Z tych samych racji waga dokumentów: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium, jest całkowicie odmienna.

Odnośnie zarzutu możliwości identycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu, Sąd podziela w całości pogląd wyrażony we wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 roku, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko literalne brzmienie cytowanej wyżej frazy, z podkreśleniem słowa "faktyczny", ale także treść art. 63 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Powyższe oznacza, że wolą ustawodawcy jest, aby opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobierano zarówno wtedy, gdy jest to spowodowane uchwaleniem planu, jak i wtedy, gdy wzrost taki następuje w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zatem konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu (w planie, decyzji) na cele bardziej korzystne rynkowo. Zysk ten wyraża się w różnicy wartości ustalonej przez rzeczoznawcę dla nieruchomości z uwzględnieniem nowo nadanego administracyjnego przeznaczenia oraz wartości ustalonej dla dotychczasowego administracyjnego przeznaczenia (tj. według poprzednio obowiązującego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), a w braku takiego przeznaczenia - według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Prezentowany przez skarżącą sposób rozumienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. prowadziłby zatem do obejścia, a w każdym razie wypaczenia, istoty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. Oznacza to, że w wielu przypadkach właściciele nieruchomości, które znalazły się na obszarze planów ustalających korzystne warunki inwestowania, uniknęliby obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wykazując, że takie warunki inwestowania i tak byłyby osiągalne w drodze decyzji o warunkach zabudowy, chociażby o wydanie takiej decyzji wcale nie występowali. Byliby oni zatem w znacznie lepszej sytuacji od osób, które uzyskały warunki zabudowy i w stosunku do których znalazł zastosowanie art. 63 ust. 3 u.p.z.p.

Chybiony jest zarzut pominięcia przez rzeczoznawców "trendów wzrostu i obniżenia wartości nieruchomości". Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawczynie uwzględniły, iż obrót gruntami przeznaczonymi w planie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne jest niewielki, a rozpiętość cenowa znaczna. Ze względu na niewielką ilość transakcji na terenie [...] analizę poszerzono na teren [...] oraz na okres dłuższy niż dwuletni. W ocenie Sądu, w operacie w ten sposób dostatecznie wyjaśniono kwestię poruszoną przez skarżącą, co zresztą uwzględniło Kolegium

Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd stwierdza, że organy administracji miały podstawy do naliczenia opłaty planistycznej, skoro wyczerpująco biegłe rzeczoznawczynie dowiodły, że w wyniku zmiany przeznaczenia terenu na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, wartość nieruchomości wzrosła. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie.

Z tych wszystkich racji Sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.