Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1999/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, 235, 147 zd. 2 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4, 149 par. 2 i art. 7, art. 10 i 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 751/09 w sprawie ze skargi I. H. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz I. H. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. VII SA/Wa 751/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. H. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, iż decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo Atomowe (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 276) zezwolił [...] s.c. w S. na uruchomienie: gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 firmy Kodak oraz gabinetu rtg wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć pantomograficznych typu Planmeca PM 2002 EC firmy Planmeca. Decyzja została doręczona jedynie wnioskodawcy i wobec nie złożenia przez niego odwołania stała się ostateczna.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, po wznowieniu postępowania w powyższej sprawie na wniosek I. H., decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], zezwalającą [...] s.c. w S. na uruchomienie: gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 firmy Kodak i gabinetu rtg wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć pantomograficznych typu Planmeca PM 2002 EC firmy Planmeca.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008r., nr [...], Główny Inspektor Sanitarny w Warszawie uchylił w całości powyższą decyzję z dnia [...] maja 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny wskazał m.in., że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia kiedy strona dowiedziała się o decyzji, a Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach nie sprawdził podanych okoliczności oraz nie ustalił, czy I. H. jest faktycznie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem to wnioskodawczyni winna wskazać stosowną podstawę prawną, z której wywodzi swój status strony. Ponadto podniesiono, że w aktach sprawy brak jest wniosku o wznowienie postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trakcie którego I. H. złożyła szereg pism dot. przedmiotu sprawy i stwierdziła, że o decyzji dowiedziała się ustnie od pracownic Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Sosnowcu w dniu 6 marca 2008 r. i w tym samym dniu osobiście zapoznała się z treścią tego dokumentu w siedzibie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu. Jako podstawę prawną, z której wywodzi swój status strony I. H. podała przepisy szczególne zawiadujące otwarciem rentgenodiagnostyki, tj. ustawę Prawo atomowe oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast jako pismo, które stanowiłoby podanie o wznowienie postępowania wskazała, że są to wszystkie pisma, które pisała począwszy od 10 grudnia 2007 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach oraz do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. Swój interes prawny I. H. wywiodła również z treści art. 144 Kodeksu cywilnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zezwalającą [...] s.c. w S. na uruchomienie gabinetu stomatologicznego i gabinetu rtg.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie wstępne prowadzone w oparciu o art. 149 k.p.a. polega na ustaleniu, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, czy pochodzi on od strony oraz czy podana jest przyczyna wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności organ zauważył, że nie został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem skoro I. H. o decyzji dowiedziała się w dniu 6 marca 2008 r., to termin do skutecznego złożenia wniosku upłynął z dniem 6 kwietnia 2008 r. Tymczasem do tego dnia żaden wniosek o wznowienie postępowania nie wpłynął. W szczególności za wniosek o wznowienie postępowania nie można uznać pism I. H. kierowanych do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach i Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie począwszy od grudnia 2007 r. Wniosek o wznowienie postępowania winien bowiem spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. i zawierać w szczególności żądanie osoby, która je wnosi. Żadnego z pism kierowanych przez I. H., zdaniem organu I instancji, nie można zakwalifikować jako wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ żadne z nich nie zawiera żądania wznowienia postępowania, tym bardziej, że I. H. powołuje się również na swoje pisma, które sporządzone były jeszcze przed wydaniem decyzji zezwalającej na uruchomienie gabinetu stomatologicznego i gabinetu rtg.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, że I. H. nie jest strona postępowania dotyczącego zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego i gabinetu rtg, albowiem nie posiada interesu prawnego wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego. Powołała się ona jedynie na Prawo atomowe, przepisy wykonawcze do tej ustawy, art. 28 ust. 2 Prawa budo -wlanego oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. Jednakże w przepisach tych brak jest normy prawnej, z której wynikałby interes prawny I. H. do występowania w postępowaniu dotyczącym wydania zezwoleń w charakterze strony. Normy takiej, zdaniem organu, nie zawierają wskazane powyżej akty prawne, zatem I. H. nie może również powoływać się na argument dotyczący wznowienia postępowania, tj. brak udziału w sprawie jako strona na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze, że I. H.nie jest stroną postępowania oraz iż uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania Powiatowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...].

Na skutek odwołania I. H. wniesionego od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], uchylił ją w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w przypadku podania o wznowienie postępowania, postępowanie wstępne prowadzone w oparciu o art. 149 k.p.a. polega na ustaleniu, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, czy pochodzi on od strony oraz czy podana jest przyczyna wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a. (ewentualnie w art. 145a k.p.a., który w sposób oczywisty nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Jak trafnie zaznaczył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, powyższe potwierdzone zostało stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 24 marca 1998 r. (sygn. akt: II SA 122/98), zgodnie z którym wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 3 k.p.a., może nastąpić tylko z trzech przyczyn: podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a., w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawidłowo zatem Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach przystąpił do ustalania, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i prawidłowo ustalił, że żaden wniosek do dnia 6 kwietnia 2008 r. nie wpłynął. W szczególności żadnego z pism złożonych przez I. H. od grudnia 2007 r. nie można uznać za wniosek o wznowienie postępowania, albowiem po pierwsze – pisma wniesione przed dniem 6 marca 2008 r., bez konieczności analizowania ich treści, organ uznał za przedwczesne, a po drugie – organ zgodził się z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Katowicach, że podanie o wznowienie postępowania powinno spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. i zawierać w szczególności żądanie osoby, która je wnosi. Tymczasem żadnego z pism kierowanych przez I. H., zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, nie można zakwalifikować jako wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ żadne z nich nie zawiera żądania wznowienia postępowania, tym bardziej, że I. H. powołuje się również na swoje pisma, które sporządzone były jeszcze przed wydaniem decyzji zezwalającej na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych i gabinetu rtg. Za takowy wniosek – zdaniem organu - nie można uznać w szczególności ani pisma z dnia 9 marca 2008 r., ani pisma z dnia 14 marca 2008 r. Z pisma z dnia 9 marca 2008 r. wynika jedynie niezadowolenie I. H. z wydania zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych i gabinetu rtg oraz obawy wynikające z ewentualnego narażenia na promieniowanie jonizujące. Nie zawiera ono natomiast wniosku dotyczącego chęci wznowienia postępowania. Również pismo z dnia 14 marca 2008 r. jest w rzeczywistości protokołem z przyjęcia skargi przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie i także nie można uznać go za podanie w sprawie wznowienia postępowania. Natomiast z pism tych można wywnioskować, że I. H. chodzi o to, że nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia J. i M. W. Ponieważ jednak skutecznie nie wniosła stosownego podania, zdaniem organu odwoławczego, sprawa nie może zostać rozpoznana z uwagi na to, że nie został spełniony warunek dotyczący żądania wznowienia postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał także, że jak trafnie zauważa Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, przesłanką uznania za stronę postępowania jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku, który musi wynikać z przepisu prawa materialnego, z którego z kolei wypływać ma prawo do konkretnego uprawnienia lub obowiązku określonej osoby (art. 28 k.p.a.). Musi zatem istnieć norma prawna nadająca tej osobie miano strony postępowania administracyjnego, która będzie mogła wywodzić z niej konkretne korzyści realizowane w tym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu nie ma wątpliwości, że I. H. nie jest stroną postępowania dotyczącego zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych i pracowni rtg.

Zdaniem organu ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2007r., Nr 42 poz. 276 ze zm.) określa warunki, po spełnieniu których może być wydane zezwolenie. Oprócz wniosku wymienionego w art. 5 ust. 1 dołącza się również dokumenty wymienione w załączniku nr 1 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania takiej działalności (Dz. U. Nr 220, poz. 1851 ze zm.). W punkcie 1 podpunkcie 3 tegoż załącznika wymienione jest co prawda sformułowanie "otoczenie jednostki organizacyjnej", jednakże biorąc pod uwagę całą treść podpunktu 3 "otoczenie" występuje tutaj w kontekście sprawowania kontroli tego "otoczenia", środowiska pracy i pracowników. Ubiegający się o zezwolenie do wniosku musi więc dołączyć między innymi określenie rodzaju i zakresu prowadzonej kontroli. Kontrola ta ma wykluczyć narażenie powyżej poziomu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie dawek granicznych promieniowania jonizującego (Dz. U. Nr 20, poz. 168), gdzie określone są poziomy dla pracowników i populacji.

Czy sporządzone procedury kontrolne spełniają swoją rolę będzie możliwe do sprawdzenia dopiero po rozpoczęciu pracy przez te urządzenia, a obowiązek ten może być egzekwowany w odrębnym postępowaniu poprzez kontrolę przestrzegania warunków i norm higieniczno- zdrowotnych na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122. poz. 851 ze zm.) a także na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania warunków ochrony radiologicznej w jednostkach organizacyjnych stosujących aparaty rentgenowskie do celów diagnostyki medycznej, radiologii zabiegowej, radioterapii powierzchniowej i radioterapii schorzeń nienowotworowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 1, poz. 11). Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 63 ustawy Prawo atomowe, mówiące, iż nadzór nad jednostką sprawuje organ, który wydał zezwolenie na funkcjonowanie.

Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy ze źródłami promieniowania jonizującego (Dz. U. Nr 140, poz. 994) w § 5 ust. 1 mówi z kolei, że stopień osłabienia promieniowania jonizującego przez ściany zewnętrzne i stropy pracowni zapobiega otrzymywaniu przez osoby "z ogółu ludności" w ciągu kolejnych 12 miesięcy dawki skutecznej promieniowania jonizującego. Jednocześnie zgodnie z § 4 tegoż rozporządzenia wymienionego przepisu nie stosuje się do aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej oraz pracowni stosujących takie aparaty. W przypadku instalowania aparatów rtg w celach medycznych ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. z 2006 r. Nr 180, poz. 1325). Zdaniem organu również powołanie się na przepisy Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie może być uznane za przepis prawa materialnego, z którego wynika interes prawny I. H. w postępowaniu prowadzonym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponieważ przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ podniósł również, że wskazany przez stronę art. 144 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), nie może stanowić podstawy do uznania jej za stronę bowiem interes ten nie wynika, zgodnie z orzecznictwem sądownictwa administracyjnego, z materialnego prawa administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że brak jest normy prawnej, z której wynikałby interes prawny I. H. do występowania w postępowaniu dotyczącym wydania zezwoleń w charakterze strony. Normy takiej nie zawierają omówione powyżej akty prawne. Wobec tego I. H. nie może skutecznie powoływać się na argument dotyczący wznowienia postępowania, a mianowicie niezawiniony brak udziału w sprawie jako strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Ponadto organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. I SA 1979/01, w którym Sąd ten stwierdził, że tylko osoba kierująca działalnością związaną z promieniowaniem jonizującym może być traktowana jako strona prowadzonego postępowania. Bowiem tylko ona posiada interes prawny, ponieważ zarówno z ustawy Prawo atomowe, jak i z przepisów wykonawczych wynikają dla niej konkretne uprawnienia i obowiązki. Przymiotu strony nie posiadają natomiast mieszkańcy budynku, ponieważ ich interes prawny nie wynika z przepisów prawa, z których wynikałyby dla nich określone prawa i obowiązki. W prowadzonym postępowaniu o zezwolenie osoby te posiadają wyłącznie interes faktyczny w zapewnieniu im właściwej ochrony przed promieniowaniem jonizującym.

Uszło jednak uwadze Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach, zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, że postępowanie zostało już wznowione postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Postanowienie to nigdy nie zostało uchylone. W sytuacji, gdy postępowanie zostało już wszczęte na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie można wydać decyzji o odmowie jego wszczęcia. W sytuacji jednak, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie pomimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Decyzja ta została zaskarżona przez I. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wskazała, że nie może odbywać się umieszczanie działalności z narażeniem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym bez wcześniejszego poinformowania o takich zamiarach pozostałych mieszkańców i uzyskaniu od nich zgody przez instytucję odpowiadającą za wydawanie zezwolenia na rentgenodiagnostykę albowiem, zdaniem skarżącej, obowiązująca w Polsce ustawa Prawo atomowe i powstałe w jej oparciu rozporządzenia oraz Dyrektywa Rady Unii Europejskiej "EUROATOM 96/27, zalecenia Międzynarodowej Komisji Ochrony Radiologicznej (ICRP) stanowiące podstawy prawne do wydania zezwolenia na rentgenodiagnostykę przez organ obligują do uzyskania zgody i przyjęcia ryzyka radiacyjnego z możliwością szkody indywidualnej dla zdrowia i życia człowieka osób znajdujących się nie tylko w miejscu umieszczenia aparatów rentgenowskich (pracujących i poddających się procesowi diagnostyki lub leczenia), ale również ludzi znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu działalności z narażeniem.

Skarżąca podniosła też, że pomiary dozymetryczne przeprowadzane okresowo nie tylko być muszą w samej pracowni rentgenowskiej (dozymetria indywidualna pracowników i dozymetria środowiskowa miejsca, w którym znajdują się aparaty rtg), ale również w lokalach sąsiadujących z każdym pomieszczeniem zawierającym aparat rtg - pracownią rtg.

Przeprowadzenie pomiarów dozymetrycznych w lokalach sąsiadujących z każdą pracownią rtg wymusza konieczność wejścia w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego osób uprawnionych do przeprowadzenia pomiarów na teren tych lokali - w tym wypadku mieszkania skarżącej stanowiącego dach obu pracowni rtg, podjazdu do garaży, garaży (m.in. skarżącej) i pomieszczeń gospodarczych stanowiących podłogę obu pracowni - klatki schodowej graniczącej ścianą z obiema pracowniami, przy której wchodzi się po schodach do mieszkań.

To przemawia za tym, zdaniem skarżącej, że nie ma innej możliwości jak uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania zezwolenia na rentgenodiagnostykę w "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, gdyż od jej i pozostałych mieszkańców zgody lub jej braku na przyjęcie ryzyka radiacyjnego uwarunkowana jest możliwość wejścia do lokali sąsiadujących z pracowniami rtg, co gwarantuje możliwość spełnienia wszystkich warunków koniecznych do wydania zezwolenia na rentgenodiagnostykę.

Pełnomocnik skarżącej I. H., powołując się na pełnomocnictwo w aktach sprawy, zarzucił decyzji:

1. naruszenie art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. przez błędną ich interpretację i przyjęcie, że pisma skarżącej z dnia 9 marca 2008 r. i oraz 14 marca 2008 r. nie są wnioskami o wznowienie postępowania,

2. naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że Ilona Hill-Wiśnicka nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na uruchomienie gabinetu rentgenowskiego w budynku, w którym zamieszkuje.

Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje .

Zdaniem Sądu I instancji, przed wznowieniem postępowania administracyjnego na wniosek, właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy podana jest przesłanka do wznowienia postępowania oraz czy wniosek złożony został w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że z pisma z dnia 9 marca 2008 r. wynika niezadowolenie I. H. z wydania zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych i gabinetu rtg oraz obawy wynikające z ewentualnego narażenia na promieniowanie jonizujące. Natomiast pismo z dnia 14 marca 2008 r. jest w rzeczywistości protokołem z przyjęcia skargi przez Głównego Inspektora Sanitarnego, które można uznać za podanie w sprawie wznowienia postępowania. Z owych pism można wywnioskować, że I. H. chodzi o to, że nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia J. i M. W. i oczekuje reakcji organu czyli weryfikacji prawomocnych decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeśli takiego żądania nie było.

Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że I. H. żądała weryfikacji prawomocnej decyzji. Jeżeli pismo strony budziło wątpliwości organu co do intencji strony to organ mógł i winien wezwać wnoszącego pismo do usunięcia braków poprzez m. in. sprecyzowanie żądania. Organ winien też kierować się postanowieniami art. 235 k.p.a.

Istota niniejszej sprawy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy I. H. przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], zezwalającą [...] s.c. w S. na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 firmy Kodak oraz gabinetu rtg wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć pantomograficznych typu Planmeca PM 2002 EC firmy Planmeca.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 29 listopada 2000r. Prawo atomowe nie zawiera unormowań odnoszących się do pojęcia strony w tego rodzaju sprawach. Dla uznania określonego podmiotu za stronę postępowania dotyczącego uruchomienia gabinetu rentgenowskiego, koniecznym staje się zatem odniesienie do dyspozycji art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto wyjaśnił, że interes prawny to interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to - zdaniem Sądu - znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Tego interesu prawnego strona skarżąca nie może doszukiwać się w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego bowiem do tej sprawy nie stosuje się przepisów prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu strona nie może również wywodzić swojego interesu prawnego z art. 144 Kodeksu cywilnego, bowiem interes ten nie wynika z materialnego prawa administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, o ile w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Na poparcie tego stanowiska Sąd przytoczył m. in. wyrok NSA z dnia z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1252/06 (opubl. LEX nr 383775).

Nadto Sąd podniósł, że strona wskazała szereg przepisów ustawy Prawo atomowe i przepisów wykonawczych do tego prawa z których wywodzi swój interes prawny. Organ by odmówić stronie wnioskującej o wznowienie postępowania tego interesu, powinien w sposób bezsporny i jednoznaczny wyjaśnić brak interesu prawnego, a nie jest to takie oczywiste w sytuacji, gdy wydawane na podstawie przepisów ustawy Prawo atomowe zezwolenie, dotyczy prowadzenia gabinetu rtg w budynku mieszkalnym i związanego z tym uruchamiania w tym gabinecie stosownej aparatury, która emituje promieniowanie mogące powodować element ryzyka i możliwość narażenia osób trzecich na działanie jonizujące.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nie może priori zakładać, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, że promieniowanie aparatów rentgenowskich nie wykracza poza przestrzeń danego pomieszczenia bez zbadania tej kwestii, a tym samym nie może ograniczać udziału stron wyłącznie do firmy "[...]", która o takowe zezwolenie się ubiegała, jeżeli właściciel sąsiedniego mieszkania domaga się ochrony jego interesu. Oceniając interes prawny należy ocenić interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę specyfikę działania urządzeń rentgenowskich i szczególny tryb postępowania przy ich uruchamianiu Sąd podkreślił konieczność szczegółowego postępowania wyjaśniającego wymagającego w tym przypadku (budynek mieszkalny, strona wnioskująca pracuje zawodowo przy podobnych urządzeniach) udziału strony skarżącej.

Wreszcie Sąd wskazał, że ustawa Prawo atomowe określa warunki, po spełnieniu których może być wydane zezwolenie. Oprócz wniosku wymienionego w art. 5 ust. 1 dołącza się również dokumenty wymienione w załączniku nr 1 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania takiej działalności (Dz. U. Nr 220, poz. 1851 ze zm.). Ubiegający się o zezwolenie do wniosku musi więc dołączyć między innymi określenie rodzaju i zakresu prowadzonej kontroli. Kontrola ta ma wykluczyć narażenie powyżej poziomu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie dawek granicznych promieniowania jonizującego (Dz. U. Nr 20, poz. 168), gdzie określone są poziomy dla pracowników i populacji.

Sąd zauważył również, że - zdaniem organu - te procedury kontrolne spełniają swoją rolę dopiero po wydaniu zezwolenia, po rozpoczęciu pracy przez te urządzenia, a obowiązek ten może być egzekwowany w odrębnym postępowaniu poprzez kontrolę przestrzegania warunków i norm higieniczno-zdrowotnych na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). Natomiast organ odwoławczy zauważył, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania warunków ochrony radiologicznej w jednostkach organizacyjnych stosujących aparaty rentgenowskie do celów diagnostyki medycznej, radiologii zabiegowej, radioterapii powierzchniowej i radioterapii schorzeń nienowotworowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 1, poz. 11) wydane na podstawie art. 63 ustawy Prawo atomowe, dotyczy nadzoru nad jednostką posiadającą zezwolenie, a sprawuje je organ, który wydał zezwolenie na funkcjonowanie. Organ zwrócił także uwagę, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy ze źródłami promieniowania jonizującego (Dz. U. Nr 140, poz. 994) w § 5 ust. 1 mówi z kolei, że stopień osłabienia promieniowania jonizującego przez ściany zewnętrzne i stropy pracowni zapobiega otrzymywaniu przez osoby "z ogółu ludności" w ciągu kolejnych 12 miesięcy dawki skutecznej promieniowania jonizującego oraz że zgodnie z § 4 tegoż rozporządzenia wymienionego przepisu nie stosuje się do aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej oraz pracowni stosujących takie aparaty. W przypadku instalowania aparatów rtg w celach medycznych ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. z 2006 r. Nr 180, poz. 1325). Wskazać jednak należy, że zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo atomowe uruchamianie pracowni, w których mają być stosowane źródła promieniowania jonizującego, w tym pracowni rentgenowskich, wymaga zezwolenia albo zgłoszenia w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej, z zastrzeżeniem art. 6 pkt 1 ustawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 5 ust. 5 ustawy wydanie zezwolenia albo przyjęcie zgłoszenia następuje po stwierdzeniu, że spełnione zostały wymagane prawem warunki wykonywania działalności związanej z narażeniem, wymagającej zezwolenia albo zgłoszenia. Zgodnie zaś z przepisem art. 46 ustawy Prawo atomowe Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi, uwzględniając dodatkowe wymagania techniczne dotyczące takich urządzeń i pracowni je stosujących nieokreślone w przepisach wydanych na podstawie art. 45.

Z powyższych przepisów nie wynika, w ocenie Sądu I instancji, że w określonej sytuacji, przy określonej dawce promieniowania, urządzenie rentgenowskie nie wykroczy swoim oddziaływaniem poza obręb pomieszczenia w którym się znajduje. Wynika natomiast, że podmiot ubiegający się o takie zezwolenie musi spełnić szereg warunków by zaistniały warunki bezpiecznego funkcjonowania takiego urządzenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy usytuowanie urządzenia rentgenowskiego pod lokalem mieszkalnym w sytuacji gdy właściciel lokalu podlega oddziaływaniu promieniowania jonizującego poza miejscem zamieszkania nie pozostaje, zdaniem Sądu, bez wpływu na jego uprawnienia jako strony postępowania przy wydawaniu opisywanego wyżej zezwolenia. Ponadto Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch faz. Pierwsza z nich sprowadza się do badania formalnych podstaw wznowienia, do których zalicza się skontrolowanie zachowania terminu oraz czy podanie zostało wniesione przez stronę. W drugiej fazie postępowania, która następuje po wydaniu postanowienia o wszczęcie postępowania wznowieniowego, badaniu podlegają przyczyny wznowienia. Inaczej mówiąc, postępowanie to ma na celu wyjaśnienie, czy spełnione zostały przesłanki wznowienia wskazane w podaniu. Jednakże w sytuacji, gdy określony podmiot jako podstawę wznowienia powołuje przesłankę wymienioną w § 1 art. 145 k.p.a., wyjaśnienie, czy posiada on przymiot strony, może mieć miejsce wyłącznie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, czyli w tzw. fazie rozpoznawczej. Zasadą jest bowiem, że zbadanie przez organy, czy określona w podaniu o wznowienie przesłanka istotnie w niniejszej sprawie została spełniona, następuje w toku postępowania rozpoznawczego. Zatem – zdaniem Sądu - skoro więc skarżącą pozbawiono udziału w postępowaniu, uznając, iż nie posiada ona przymiotu strony, sprawa jej legitymacji w postępowaniu wznowieniowym winna być - z uwagi na to, że jest jednocześnie przyczyną wznowienia postępowania - rozstrzygnięta w toku postępowania rozpoznawczego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis, w ocenie Sądu I instancji, ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A więc zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Mając na uwadze powyższe argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego podlegały uchyleniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Główny Inspektor Sanitarny, który zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie, a w szczególności:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w aparat rentgenowski jest osoba zamieszkująca w lokalu sąsiadującym z lokalem, w którym ma być prowadzony gabinet stomatologiczny;

2. naruszenie art. 235 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga wniesiona przez osobę, która nie jest i nie była strona postępowania administracyjnego może stanowić skuteczne podanie o wznowienie postępowania;

naruszenie art. 147 zd. drugie w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że należy wznowić postępowanie ze względu na niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, na skutek podania wniesionego przez osobę, która nie jest i nie była stroną tego postępowania;

4. naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa legitymacji skarżącego w postępowaniu wznowieniowym winna być rozpoznana w toku postępowania rozpoznawczego;

5. naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te obligują organ administracji publicznej do przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie jest niemożliwe bez współpracy osoby zainteresowanej, w sytuacji, gdy osoba ta uniemożliwia organowi przeprowadzenie dowodu (brak wpuszczenia pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej do lokalu w celu przeprowadzenia stosownych badań i pomiarów).

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej obszernie opisał przebieg postępowania administracyjnego i na uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w jej punkcie 1 wskazał, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej bardzo szczegółowo przeanalizowały sytuację I. H. i podkreślił, że Sąd I instancji zignorował stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1979/01, co nie wpływa korzystnie na zasadę pewności prawa. Wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przypisując I. H. status strony w przedmiotowym postępowaniu nie powiązał art. 28 k.p.a. z żadnym konkretnym przepisem materialnego prawa administracyjnego, który mógłby uzasadniać jej interes prawny w danej sprawie.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji jest niekompletny, wybiórczy i dokonany z pominięciem istotnych działań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd starał się wykazać, że udzielenie zezwolenia na rzecz [...] s.c. w S. będzie miało wpływ na prawa I. H., jednakże całkowicie pominął działania polegające na opracowaniu, a następnie opiniowaniu projektu osłon stałych, czyli dodatkowej grubości zabezpieczeń wykonanych z odpowiednich materiałów, których wykonanie eliminuje przenikanie promieniowania, a więc oddziaływanie na lokal skarżącej. Nie uwzględniono faktu, że w pracowni osłony takie zostały zainstalowane. Ponadto podniesiono, że stwierdzenie przez Sąd że organ założył a priori brak oddziaływania promieniowania na lokal mieszkalny skarżącej jest nieprawdziwe. Fakt braku oddziaływania jest udokumentowany pomiarami i zabezpieczeniami wymaganymi przepisami prawa atomowego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji myli interes faktyczny, który skarżąca niewątpliwie ma z interesem prawnym, a więc z konkretną normą prawa materialnego wyposażającą skarżącą w prawo uczestniczenia w procedurze administracyjnej, która w przedmiotowej sprawie nie występuje, skoro przyjmuje, że skarżąca tylko z racji bycia właścicielem sąsiedniego mieszkania ma interes w byciu stroną postępowania administracyjnego. Ponadto organ podniósł, że dokonana przez Państwowego Wojewódzkiego i przez Głównego Inspektora Sanitarnego ocena statusu I. H. oparta była na zgromadzonym materiale dowodowym, w tym obiektywnych pomiarach i badaniach. Dzięki temu była podstawą do rzetelnej i uzasadnionej konkluzji, że promieniowanie z aparatów nie oddziałuje na lokal skarżącej. Jest to fakt oczywisty uprawniający, w świetle wynikających z przepisów prawa atomowego obowiązków w zakresie badania otoczenia, do odmowy uznania I. H. za stronę postępowania. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono nadto, że przeprowadzone zostały badania techniczne aparatów - którą to kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny także całkowicie pominął – i w przypadku aparatu pantomograficznego obrót kołowy lampy w jednej płaszczyźnie (dookoła głowy pacjenta) wyklucza padanie wiązki w kierunku sufitu. W drugim przypadku (aparat do zdjęć punktowych) - wiązka pierwotna ukierunkowana jest skośnie w górę i dół, przy braku możliwości kierowania jej prostopadle w stronę sufitu.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że nieprawidłowe jest także przyznawanie przez Sąd "większej" ochrony skarżącej z uwagi na rodzaj prowadzonej przez nią działalności zawodowej. Udzielenie stosownego zezwolenia na uruchomienie aparatu jest poprzedzone badaniem oddziaływania na otoczenie i to bez (prawnego) różnicowania, kto go tworzy. Natomiast fakt wykonywania pracy związanej z oddziaływaniem promieniowania jest przedmiotem, odrębnej regulacji i ochrony. Na jej podstawie osoby wykonujące taką pracę są wyposażone w odpowiednie środki ochrony osobistej, dozymetr indywidualny weryfikujący ilość promieniowania. Pomiary w miejscu pracy skarżącej i w pomieszczeniu, gdzie funkcjonuje aparat wykluczają możliwość wystąpienia przekroczenia dopuszczalnych i bezpiecznych dla zdrowia wielkości. Dodatkowo przed emisją promieniowania w miejscu zamieszkania chronią skarżącą osłony stałe, zatem Sąd nie miał jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że skarżąca podlega szczególnej ochronie ani też do przyjęcia, że jest stroną z uwagi na wpływ wydanych decyzji na jej prawa lub obowiązki.

Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej wyartykułowany w jej punkcie 2 autor skargi kasacyjnej wskazał, że poza sporem jest, iż złożona została skarga w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna i że z treści tej skargi wynika, że skarżąca uznawała się za niesłusznie pominiętą w postępowaniu, co mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania. Sąd pomija jednak przepis § 2 art. 235 k.p.a., zgodnie z którym żądanie może zostać uwzględnione, gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do wznowienia postępowania. Ponieważ skarga pochodziła od osoby, która nie była stroną, należało odmówić wznowienia postępowania, a ewentualnie wznowione postępowanie umorzyć.

Wskazano również, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., a jego umorzenie nastąpiło dopiero po bardzo wnikliwym wyjaśnieniu braku posiadania przymiotu strony przez I. H. Tak więc organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastosowały art. 235 K.p.a., ale oba jego ustępy, a nie tylko przepis ust. 1, który dostrzega Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej zawarty w jej punkcie 3, skarżący kasacyjnej podniósł, że w niniejszej sprawie oczywistym było, że skarżąca nie jest strona postępowania. Skoro stroną postępowania jest jedynie osoba ubiegająca się o zezwolenie, a skarżąca taką osobą nie jest, to przyjąć należy, że jej wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od strony. Ponieważ zgodnie z art. 147 zd. drugie w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowienie postępowania z powodu niezawinionego udziału w postępowaniu możliwe jest wyłącznie na wniosek strony, a takiego wniosku nie było, to nie było możliwości wznowienia postępowania.

Rozwijając 4 zarzut skargi kasacyjnej organ podniósł, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że odmowa wznowienia postępowania możliwa jest właśnie z przyczyn podmiotowych, czyli wniesienia podania przez osobę, która nie jest strona postępowania (na poparcie swojego twierdzenia autor skargi kasacyjnej przytoczył m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1747/07), to wyklucza to obowiązek, czy nawet możliwość badania statusu wnioskodawcy już po wznowieniu postępowania.

Organ zauważył, że wprawdzie możliwe jest ustalanie legitymacji wnioskodawcy po wznowieniu postępowania, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., lecz dotyczy to sytuacji, w których istnieją wątpliwości w tym zakresie. Ponadto jeszcze raz autor skargi kasacyjnej podkreślił, że postępowanie zostało wznowione przez organ I instancji, zatem badanie czy skarżąca jest stroną tego postępowania nastąpiło właśnie w toku postępowania rozpoznawczego prowadzonego na podstawie art. 149 § 2 k.p.a.

Uzasadniając wreszcie 5 zarzut skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że Sąd I instancji w swoim wyroku powołał się na te przepisy zarzucając organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie precyzuje w tym fragmencie uzasadnienia jakie okoliczności nie zostały ustalone i wyjaśnione. Wobec wcześniejszych uwag Sądu można przyjąć, że chodzi o ustalenie, czy "w określonej sytuacji, przy określonej dawce promieniowania, urządzenie rentgenowskie nie wykroczy swoim oddziaływaniem poza obręb pomieszczenia, w którym znajduje się".

Ponadto organ podkreślił, że ustalenie tego faktu możliwe jest w oparciu o dokumentację przedstawioną przez wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w aparat rentgenowski. I takich ustaleń Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach dokonał. Niemniej, na różnych etapach postępowania, pomimo pewnych wątpliwości co do posiadania przez I. H. statusu strony oraz dla rozwiania jej obaw o bezpieczeństwo własnego zdrowia i uwzględniając postanowienia art. 8 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach - jak wynika z akt sprawy - parokrotnie usiłował uzgodnić z nią termin wykonania stosownych pomiarów w jej mieszkaniu. Jednak skarżąca za każdym razem udaremniała te wysiłki. Słusznie zatem przyjęto, że nie można wstrzymywać postępowania jeżeli osoba domagająca się konkretnych działań ze strony organu administracji publicznej, uniemożliwia ich dokonanie oraz nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń dotyczących narażenia jej zdrowia z powodu usytuowania gabinetu stomatologicznego wyposażonego w aparat rtg. Konkludując wskazano, że sprawa została wyjaśniona, a przeprowadzenie dodatkowych dowodów uniemożliwiła sama skarżąca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. H. wniosła o jej nieuwzględnienie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2010r. J. W. oraz M. W. poparli w całości zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy.

Natomiast rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w ramach jej zarzutów należało uznać, iż skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Wniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się przede wszystkim na tym, że w ocenie organów sanitarnych I. H. w sposób oczywisty nie jest i nie może być stroną postępowania w sprawie uruchomienia przez [...] s.c. w S., gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 i uruchomienie gabinetu rtg wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć pantomograficznych typu Planmeca PM 2002 EC, a więc nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu I instancji w przedmiotowej sprawie a błędnie wszczęte to postępowanie należało umorzyć.

W rozpoznawanej sprawie jak trafnie uznał to Sąd I instancji nie można aprori zakładać, że promieniowanie aparatów rentgenowskich nie wykroczy poza przestrzeń danego pomieszczenia bez zbadania tej kwestii, co jest równoznaczne z tym, że wbrew stanowisku organów orzekających nie można ograniczyć udziału stron wyłącznie do firmy "[...]", która o takowe zezwolenie występowała. Oceniając interes prawny w oparciu o wskazywane przez I. H. przepisy Prawa atomowego i przepisy wykonawcze do tej ustawy należy ocenić jej interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Poza tym przy badaniu interesu prawnego należy uwzględnić specyfikę tego postępowania, a to, że gabinet rtg wyposażony w rentgenowski aparat do zdjęć znajduje się bezpośrednio pod lokalem zamieszkiwanym przez I. H., która dodatkowo jako lekarz w codziennej pracy narażona jest na działanie promieniowania jonizującego. Te przesłanki muszą być wnikliwie zbadane i należycie ocenione pod kątem wykazywanego przez w/w interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach zezwalającej na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich. Jednakże przede wszystkim prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że badanie w takiej sytuacji legitymacji w postępowaniu wznowieniowym winno być z uwagi na to, że jest to jednocześnie przyczyna wznowienia ( art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) rozstrzygnięte w toku postępowania rozpoznawczego.

Stwierdzić trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni i wskazał na prawidłowy sposób zastosowania przepisu art. 149 § 2 i 3 k.p.a., a także innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wznowienie postępowania w tym kwestionowanego w kasacji art. 147 k.p.a. dotyczącego inicjatywy wszczęcia postępowania.

Należy niewątpliwie podzielić co do zasady stanowiska tego Sądu, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 (niepubl.), z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 ( niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882).

Mając powyższe rozważania na uwadze uznać zatem należy, iż wydane w tej sprawie decyzje naruszały prawo i dlatego też prawidłowo zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Niewątpliwie decyzją organu I instancji odmówiono wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. przyjmująca, że I. H. nie złożyła wniosku o wznowienie a taki jest wymagany w ramach zarzutu z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., jak też, że przede wszystkim nie posiada ona przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, co zostało podtrzymane przez organ odwoławczy w całości z tym, że uchylając tę decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji wskazano na niezasadne wszczęcie postępowania wznowieniowego postanowieniem z dnia 9 maja 2008 r. Nadto podnieść należy, iż mimo faktycznego podjęcia w tej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania, to jednak przywołane wyżej zarówno przesłanki podjętych rozstrzygnięć wskazują, że tak naprawdę dokonano oceny przymiotu strony skarżącej I. H. poza postępowaniem rozpoznawczym, a do tego przede wszystkim z naruszeniem art. 151 k.p.a. do czego już zobowiązywało wydane w dniu 9 maja 2008 r. postanowienie o wznowieniu postępowania. Nie można więc było w tej sytuacji ani wydawać decyzji w trybie art. 149 § 3 k.p.a. ani też uchylać tej decyzji i umarzać postępowania pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sytuacji przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy organy inspekcji sanitarnej muszą dokonać wnikliwej oceny przymiotu strony I. H. w ramach postępowania rozpoznawczego i wydać właściwą decyzję w trybie art. 151 k.p.a.

Nie może zwalniać od dokonania takiej oceny wskazywane w kasacji orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1979/01, w którym w szczególności wskazano, że mieszkańcy budynku, w którym położona jest pracownia rtg mają wyłącznie interes faktyczny polegający na zapewnieniu im, po uruchomieniu pracowni rtg , właściwej ochrony przed szkodliwym działaniem promieniowania jonizującego. Niezależnie od tego, że w każdej sprawie badanie interesu prawnego należy dokonywać indywidualnie przy uwzględnieniu obowiązującego stanu prawnego w konkretnie istniejących okolicznościach sprawy to przede wszystkim mając na uwadze to, że powyższe stanowisko Sądu administracyjnego nie było podejmowane w tożsamej sprawie, nie pozwala w sposób automatyczny przenosić tezy zawartej w powołanym wyroku do niniejszego postępowania. Natomiast sytuacja I. H. nie może być oceniana przez pryzmat tego orzeczenia, gdyż jest na tyle zindywidualizowana poprzez wskazywane okoliczności w powiązaniu z przepisami Prawa atomowego wraz z przepisami wykonawczymi do tego aktu, że wymaga przeprowadzenia właściwego postępowania w opisanym zakresie, czego skutecznie nie uczyniono.

Dlatego też w tej sytuacji za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. gdyż Sąd słusznie przyjął, że sprawa zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym winna być rozpoznana w toku postępowania rozpoznawczego. Podobnie za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenie art. 147 k.p.a. zd. drugie w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że należy wznowić postępowanie ze względu na niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, na skutek podania wniesionego przez osobę, która nie jest i nie była stroną tego postępowania oraz przez przyjęcie, że postępowanie takie należy wznowić pomimo braku wyraźnego wniosku.

Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że nie było wyraźnego wniosku o wznowienie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił wnioski I. H. o wznowienie postępowania z dnia 9 i 14 marca 2008 r. Trafnie wskazano, że z pisma z dnia 9 marca 2008 r. wynika niezadowolenie skarżącej z wydania zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatów rentgenowskich oraz obawy wynikające z ewentualnego narażenia na promieniowanie jonizujące. Natomiast pismo z dnia 14 marca 2008 r. jest w rzeczywistości protokołem z przyjęcia skargi przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, które można uznać za podanie w sprawie wznowienia postępowania. W szczególność z protokołu sporządzonego 14 marca jednoznacznie wynika, że składająca skargę została pominięta jako strona w przedmiotowym postępowaniu i wnosi o uznanie jej za stronę tego postępowania i uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Z owych pism co zasadnie przyznano w zaskarżonym wyroku, można wywnioskować, że I. H. chodzi o to, że nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowego zezwolenia J. i M. W. i oczekuje reakcji organu czyli weryfikacji prawomocnych decyzji co również prawidłowo powiązano z dyspozycją art. 235 k.p.a. Norma ta stanowi, że skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jego uchylenie lub zmianę decyzji. Przepis ten stanowi wyraz harmonizacji postępowania skargowego z postępowaniem administracyjnym ogólnym. Nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji we właściwym trybie, zawarty w art. 235 § 1 k.p.a. oznacza, że jeżeli w skardze zarzuca się, iż podmiot ją wnoszący został pominięty jako strona postępowania, że wnosi o uznanie go za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to właściwym trybem rozpatrzenia takiego zarzutu wymienionego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest właśnie tryb wznowienia postępowania. Tym samym trafnie więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy w początkowej fazie postępowania zinterpretowały powołane wyżej dwa pisma i wznowiły dnia [...] maja 2008 r. postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Dyskredytowanie tego postanowienia na obecnym etapie postępowania świadczy jedynie o tym, że organy inspekcji sanitarnej z naruszeniem właśnie art. 235 § 1 k.p.a. oceniają te wnioski. Tym samym całkowicie chybiony jest zatem podniesiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenie art. 235 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga wniesiona przez osobę, która nie jest i nie była stroną postępowania administracyjnego może stanowić skuteczne podanie o wznowienie postępowania oraz przez przyjęcie, że przepis ten należy zastosować również wobec braku wyraźnej skargi.

Trafność stanowiska Sądu I instancji o potrzebie przeprowadzenia oceny czy przymiot strony o jakim mowa w art. 28 k.p.a. przysługuje Ilonie Hill- Wiśnickiej w sprawie dot. uruchomienia i stosowania stomatologicznych aparatów rentgenowskich do zdjęć punktowych typu Kodak 2200, do zdjęć pantomagraficznych Planmeca PM 2002 winien nastąpić w postępowaniu rozpoznawczym z czym niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy należy się zgodzić, czyni nieusprawiedliwionym również zarzut naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto wiązanie tego zarzutu z twierdzeniem, że Sąd obligują organ administracji publicznej do przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie jest niemożliwe bez współpracy osoby zainteresowanej, w sytuacji, gdy osoba ta uniemożliwia organowi przeprowadzenie dowodu (brak wpuszczenia pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej do lokalu w celu przeprowadzenia stosownych badań i pomiarów), nie jest w istocie merytorycznym zarzutem kierowanym wobec orzeczenia Sądu I instancji. Organy administracji winny w sposób prawidłowy podjąć czynności procesowe w zakresie dokonania stosownych badań i pomiarów, powiadamiając odpowiednio wcześniej o tej czynności procesowej wszystkich, którzy będą w niej uczestniczyć, natomiast odmowa ze strony osoby, która żąda wznowienia postępowania wpuszczenia pracowników Inspekcji Sanitarnej może być w sposób odpowiedni zinterpretowana przy uwzględnieniu innych przesłanek ustalonych w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego. Prośby o udostępnienie mieszkania nie może w żadnym wypadku kierować Spółka "[...]" lecz winien to uczyć organ administracji, natomiast w aktach sprawy w szczególności znajduje się pismo tejże Spółki cywilnej z dnia 7 grudnia 2007 r. kierowane do skarżącej przed Sądem I instancji właśnie o obecność w domu z uwagi na potrzebę przeprowadzeniu w jej mieszkaniu pomiarów dozymetrycznych.

Na tym etapie przedmiotowego postępowania nie można zatem uznać za usprawiedliwiony również zarzut naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich jest osoba zamieszkująca w lokalu sąsiadującym z lokalem, w którym ma być używany stomatologiczny aparat rentgenowski, skoro kwestia ta musi być przedmiotem postępowania rozpoznawczego, w kierunku w jakim wskazano to w motywach zaskarżonego wyroku.

Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.