Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1419/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 10, par. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 lit. a).
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 39 ust. 3.
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 632/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz J. K. 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. oddalił skargę J. K. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K, o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2. 1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono przestawiania) i 2.3 – trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) oraz w ramach pakietu 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone w wariantach: 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach i 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000. W dniach 19 czerwca, 31 lipca oraz 17 października 2013 r. skarżący złożył korekty wniosku.

W dniach 24 - 28 marca 2014 r. przeprowadzona została w części gospodarstwa rolnego skarżącego kontrola na miejscu w toku, której stwierdzono, w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych, szereg nieprawidłowości dotyczących granic upraw, deklarowanej powierzchni i zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Wskazano również na nieprawidłowości związane z wymogami w ramach realizowanych pakietów rolnośrodowiskowych. Ponadto stwierdzono zmniejszenie określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych przypisując w tym zakresie kod nieprawidłowości 06. Przeprowadzona kontrola dokumentów wymaganych w trakcie realizacji programu rolnośrodowiskowego wykazał, że skarżący nie prowadził rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych (nieprawidłowość oznaczona kodem 03), a także nie prowadził rejestru dla działek rolnych BP, CE, CF, CG, CI i CJ.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie odmówił J. K. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Organ wskazał, że najważniejszą i bezpośrednią przyczyną odmowy przyznania skarżącemu płatności, pomimo stwierdzenia szeregi innych nieprawidłowości, był fakt nieprowadzenia prawidłowo potrzebnej dokumentacji - rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa rolnego, co skutkowało w oparciu o § 38 ust 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.), nie przysługiwaniem rolnikowi płatność rolnośrodowiskowej w danym roku.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] października 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalony w toku kontroli stan w zakresie prowadzonej przez skarżącego dokumentacji odpowiadał rzeczywistości. Ustalenia te znajdowały potwierdzenie w obszernym materiale fotograficznym sporządzonym podczas kontroli. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące odmowy przyznania płatności w trybie § 38 ust. 8 rozporządzenia, stwierdzając przy tym, że odmowa przyznania pomocy nie wynikała z nierzetelnego prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, co przejawiało się w postaci braku zapisów wykonanych zabiegów agrotechnicznych dla działek rolnych BU, BW, BZ i CA oraz braku prowadzenia tabeli B rejestru (informacje o wypasie) dla działek rolnych AP, AR, BA, BC, BD, DE i DEE, lecz z braku prowadzenia tegoż rejestru w odniesieniu do nawozów mineralnych i naturalnych. Zwrócił uwagę w tym zakresie, że taka informacja wynikała wprost z protokołu z czynności kontrolnych, gdzie nieprawidłowość oznaczona kodem 03 przypisana została właśnie w zakresie części rejestru dotyczącej nawozów mineralnych oraz naturalnych, a nie w odniesieniu do wymogu prowadzenia rejestru w ogóle. Wskazując na § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia organ odwoławczy wyjaśnił, że rejestr powinien składać się z trzech podstawowych części - wykazu wypasów, działań agrotechnicznych oraz zastosowanych nawozów i wykonanych zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin. Skoro wyniki kontroli i sporządzona dokumentacja fotograficzna potwierdzały, że skarżący nie prowadził rejestru w zakresie stosowania nawozów naturalnych i mineralnych (brak jakichkolwiek zapisów w tym obszarze), dlatego zasadnym było zastosowanie dyspozycji w stosunku do niego w § 38 ust. 8 rozporządzenia. Odnosząc się do stanowiska strony o braku obowiązku prowadzenia rejestru w tym zakresie z uwagi na niestosowanie w gospodarstwie nawozów, organ wskazał, że zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej w roku 2013 przewidziane zostało nawożenie w postaci obornika na działkach rolnych A, C, E, H, L, S, U, AB, AK, AL. AO, BC. Wykonanie tych czynności powodowało zatem konieczność dokonania odpowiednich wpisów w rejestrze. Organ stwierdził również, że pozostałe nieprawidłowości nie miały wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał w pierwszej kolejności powołując się na regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181 ze zm.), że postępowanie kontrolne stanowiące podstawę ustaleń dokonanych przez organy w niniejszej sprawie nie było obarczone wadliwością, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania.

Sąd stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie zaistniały okoliczności, na podstawie których można by zaprzeczyć temu, iż postępowanie to spełniało wymogi wynikające z art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173). Ustalenia kontrolujących odpowiadały wymogom § 5 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego kontroli, a sporządzony z kontroli raport spełniał wymogi jego określone w § 7 ust. 1 i ust. 2. Odnosząc się w tym zakresie do zastrzeżeń skarżącego odnośnie ustaleń kontrolnych oraz zachowania terminu sporządzenia protokołu i załatwienia sprawy Sąd I instancji zauważył, że jakkolwiek nie został dotrzymany 14 dniowy termin dostarczenia skarżącemu raportu to jednak skarżący miał możliwość złożenia zastrzeżeń i z możliwości tej skorzystał.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego. Wskazał, że poza określonymi w § 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej wymogami, rozporządzenie określa szereg innych obowiązków rolnika, wśród których ustalony został między innymi obowiązek prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej - § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Odpowiednio do tego przepisu, rolnik deklarując przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich prawnych wymogów otrzymania płatności, w tym także w zakresie konieczności prowadzenia stosownego rejestru. Sąd podkreślił, że obowiązek prowadzenie rejestru w zakresie stosowania nawozów dotyczy całego gospodarstwa rolnego, a nie tylko tej jego części, której dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Oznacza to, że w rejestrze zamieszcza się dane dotyczące zastosowania wszelkich nawozów w całym gospodarstwie rolnym - zarówno na działkach zadeklarowanych do płatności, jak i na innych działkach należących do gospodarstwa beneficjenta. Rolnik ma obowiązek prowadzenia rejestru na bieżąco, przez cały okres uczestnictwa w Programie rolnośrodowiskowym, tak aby stosowne informacje mogły zostać zweryfikowane w dniu kontroli na miejscu.

Wskazując na treść § 38 ust. 8 rozporządzenia, Sąd I instancji podkreślił, że przepis ten w jednoznaczny sposób formułuje skutek naruszenia obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru wskazując na pozbawienie uprawnienia do uzyskania płatności w danym roku. Zasadnym wobec tego było uznanie przez organ odwoławczy, że brak prowadzenia dla całego gospodarstwa rejestru w zakresie nawozów mineralnych i naturalnych stanowiło postawę odmowy przyznania płatności w całości. Okoliczność taka ustalona została w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 24 – 28 marca 2014 r. i znalazła wyraz w protokole z kontroli, w którym przedstawiając ustalenia dotyczące spełnienia przez skarżącego podstawowych wymagań związanych z realizacją programu rolnośrodowiskowego odnotowano, że rolnik nie prowadzi rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych, oznaczając tę okoliczność kodem nieprawidłowości 03. Sąd zwrócił uwagę, że okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego, a wręcz została przez niego potwierdzona w piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r.

Odnoszą się do twierdzenia strony skarżącej, iż nie miała ona obowiązku prowadzenia takiego rejestru z uwagi na brak stosowania przez nią nawożenia, Sąd wskazał, że skarżący poza ogólnym stwierdzeniem nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności. Zwrócił przy tym uwagę, ze organ, odmiennie niż przewidziano to w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie miał obowiązku podejmowania z urzędu środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Brak było tym samym podstaw do podważenia ustaleń organu w zakresie obowiązku skarżącego w przedmiocie prowadzenia rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych, tym bardziej, że z planu działalności rolnośrodowiskowej wynikało, iż w 2013 r. wobec części działek strony przewidziane zostało nawożenie w postaci obornika.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ,dalej: p.p.s.a.).

J. K. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

A. przepisów prawa materialnego:

1. art. 38 ust. 8 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżący nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej, w sytuacji gdy rejestr taki był prowadzony dla całego gospodarstwa rolnego, a stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła braku zaplanowanego nawożenia w roku 2013 r., przy czym do rejestru należy wpisywać czynności wykonane, więc wpis do rejestru dotyczący wykonywania nawożenia był nieuprawniony;

2. § 38 ust. 8 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki opisane w tym przepisie;

3. § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 38 ust. 8 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niewykonanie zaplanowanego na rok 2013 w planie działalności rolnośrodowiskowej nawożenia, w porozumieniu i za zgodą Doradcy Rolnośrodowiskowego W. W., autora planu, oraz stwierdzenia organu, że odmowa przyznania płatności skarżącemu nie nastąpiła z powodu braku nawożenia lecz z uwagi na nieprawidłowości w prowadzeniu rejestru, skutkuje twierdzeniem, ze rejestr prowadzony nie był;

4. § 3 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 i § 38 ust. 8 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełniał wymogów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z uwagi na nieprowadzenie rejestru w sytuacji, gdy rejestr był prowadzony oraz skarżący spełniał wymogi zakreślone przepisami do przyznania płatności, ewentualnie do zmniejszonej wysokości;

5. § 38 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. poprzez jego niezastosowanie, pomimo powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła jednorazowego naruszenia planu działalności rolnośrodowiskowej w ostatnim roku pięcioletniego okresu jego realizacji z niedokonaniem wpisu do prowadzonego rejestru;

6. § 42 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że skarżący spełniał warunki zakreślone przepisami prawa do otrzymania płatności rolnośrodwiskowej na 2013 r. w wysokości ewentualnie pomniejszonej tytułem drobnej niezgodności, nie naruszającej podstawowych wymagań określonych w § 3 pkt 2 rozporządzenia;

7. § 45 pkt 8 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że budowanie przez bobry tamy powodujące zalewnie użytków rolnych nie jest okolicznością, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizacje zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika (siła wyższa), ponadto, że zawiadomienie organu o powyższym było spóźnione w sytuacji gdy skarżący informował organ o wystąpieniu podtopienia już w roku 2012, pismem z dnia 24 września 2012 r.;

8. Art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, polegające na przyjęciu takiej wykładni przepisów prawa, która pozbawiła skarżącego płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 wyłącznie w oparciu o twierdzenia i wyjaśnienia organu, z pominięciem wyjaśnień oraz zastrzeżeń zawartych zarówno w pismach jak i złożonych przez skarżącego w sprawie;

9. art. 7 Konstytucji RP przez kształtowanie oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji kształtowanie sytuacji prawnej rolnika w oparciu o źródła pozaprawne;

10. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, polegającej na pozbawieniu skarżącego w całości płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w sytuacji stwierdzonego w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszenia, które powinno być zakwalifikowane jako drobna niezgodność (§ 42 rozporządzenia z 13 marca 2013 .) i ewentualnie skutkować zmniejszeniem wysokości płatności;

B. przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które po prawidłowej ocenie lub po uzupełnieniu materiału dowodowego o przeprowadzenie kontroli weryfikującej zapisy w protokole z kontroli, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Nie rozważył również wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz nie dokonał wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym dokonał niewłaściwej kontroli organu i nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia bądź nieuwzględnienia przez Sąd, że w oparciu o te same przepisy prawa i stan faktyczny, w wyniku wnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń, uwag i wyjaśnień do protokołu kontroli organ odstępując od wykazanych, doszukiwał się innych uchybień, które stanowiły podstawę pozbawienia go płatności rolnośrodowiskowej. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd powinien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p..a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenei stanu faktycznego w sprawie.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Dyrektora Oddziały Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Powiatowego Biura ARiMR z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającej skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 pkt 2 w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 § 38 ust. 1 i 8 w związku z § 4 ust. 2 pkt 2, § 42 ust. 1 i 2, § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz art. 2, 7, 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w związku z art. 7,8,75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a.

Spór, jaki powstał w niniejszej sprawie dotyczy zarówno kwestii prawidłowości dokonanych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dotyczących dochowania przez skarżącego kasacyjnie - w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego - obowiązku prowadzenia rejestru działalności rolniczej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych (nieprawidłowość oznaczona kodem O3). Podkreślić trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 r. Zostało ono wszczęte na skutek wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie twierdził, że nie istniał po jego stronie obowiązek prowadzenia rejestru nawozów naturalnych i mineralnych w trakcie realizowania programu, gdyż w 2013 r. nie dokonał nawożenia gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, ze zm.), w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, dalej nazywana "ustawą o wspieraniu rozwoju", która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Zgodnie z § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r., jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku. Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy odmowy przyznania płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 26 marca 2015 r., którym oddalono skargę od zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., nie stwierdził, aby skarżący kasacyjnie dopuścił się naruszenia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej szczegółowo wskazanych w rozporządzeniu z 2013 r. Przypomnieć raz jeszcze należy, że zasadniczą i samodzielną podstawę odmowy przyznania J. K. w całości płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. stanowił brak prowadzenia w tym roku wymaganego rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów mineralnych i naturalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest uzależnione w każdym przypadku od spełnienia warunków szczegółowo określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Wśród różnych obowiązków wprowadzono obowiązek prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Obowiązek ten wynika z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego.

Nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że w rejestrze przez cały okres uczestnictwa w Programie rolnośrodowiskowym beneficjent powinien zamieszczać na bieżąco wszelkie dane dotyczące zastosowania nawozów w całym gospodarstwie rolnym. Niewątpliwie celem prowadzenia rejestru rolnośrodowiskowego jest możliwość oceny realizacji przez producenta programu i zweryfikowania działań agrotechnicznych wykonywanych w gospodarstwie rolnym na działkach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych. Na jego podstawie możliwa jest kontrola w zakresie stosowanych nawozów naturalnych i mineralnych w gospodarstwie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował poglądu Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma przepis § 38 ust. 10 ww. rozporządzenia, w myśl którego jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku. Okoliczności tej sprawy wymagały pogłębionej analizy stanu faktycznego i zastosowania właściwej wykładni ww. przepisu, tym bardziej, że konsekwencje nieprowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej są najdalej idące, bo wiążą się z odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. ( § 38 ust. 10 rozporządzenia z 2013 r.).

Zatem dla rozpoznawanej sprawy istotne ustalenia to te, które wiążą się nie tylko z rejestrem, ale również z zaniechaniem nawożenia. Z akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że J. K. nie prowadził raportu działalności rolnośrodowiskowej według wymogów jakie nakładają przepisy. W postępowaniu kontrolnym, a potem w postępowaniu o płatność za 2013 r. ustalono jednoznacznie, że skarżący nie prowadził rejestru w sposób określony w przepisach, przede wszystkim nie zawarł w nim danych w zakresie stosowania nawozów dla całego gospodarstwa. Czynił to tylko w odniesieniu do części działek rolnych objętych programem. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie, lecz podnosił on, że odstąpił od nawożenia zaplanowanego w planie działalności rolno środowiskowej, ale nawożenia jedynie w 2013 r., co zostało uzgodnione z doradcą rolnośrodowiskowym W. W., autorem planu działalności rolnośrodowiskowej, i przez niego zaaprobowane. Skarżący kasacyjnie uznał, że doradca rolnośrodowiskowy, jako specjalista, uprawniony był do przyjęcia, że kontynuowanie nawożenia w 2013 r. może mieć negatywny wpływ na środowisko.

Sąd I instancji całkowicie pominął powyższą okoliczność, ograniczając się do językowej, ścisłej wykładni § 38 ust. 10 rozporządzenia z 2013 r. WSA zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który nałożył na skarżącego kasacyjnie sankcję w postaci odmowy przyznania płatności za naruszenie obowiązku prowadzenia rejestru w zakresie stosowania nawozów w całym gospodarstwie.

Uprawniona jest teza, że brak rejestru lub nieprawidłowe jego prowadzenie i związany z tym brak danych co do stosowanych nawozów, uniemożliwia czy też utrudnia dokonanie oceny w zakresie prawidłowej realizacji przez rolnika zobowiązania przyjętego przez niego w planie rolnośrodowiskowym. "Nieprowadzenia" rejestru działalności rolnośrodowiskowej w rozumieniu § 38 ust. 10 rozporządzenia z 2013 r. ma miejsce zawsze wtedy, gdy rejestr nie spełnia prawem określonych wymogów, a więc zarówno gdy strona w ogóle nie prowadzi rejestru, ale także gdy prowadzi ten rejestr w ograniczonym zakresie, bo tylko co do niektórych działek albo co do wybiórczo traktowanych czynności.

Z treści § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. jasno wynika, że w rejestrze muszą znaleźć się wykazy działań agrotechnicznych wykonywanych w ramach realizowanego pakietu lub wariantu, w tym zastosowania nawozów wraz z terminami ich przeprowadzenia, z tym że rejestr w zakresie zastosowania nawozów prowadzony być musi dla całego gospodarstwa. Obowiązek prowadzenia rejestru określony § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. dotyczy zastosowania nawozów w całym gospodarstwie rolnym, a zatem obejmuje sytuacje, polegające na faktycznym wykonaniu nawożenia. Rolnik na bieżąco po dokonaniu tej czynności powinien odnotować to w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Ww. przepis w jednoznaczny sposób formułuje ten obowiązek i odnosi go do czynności dokonanej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie – dysponując opinią doradcy rolnośrodowiskowego - nie miał obowiązku odnotować w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej odstąpienia od nawożenia części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Innymi słowy, brak jest podstaw do dokonywania wpisów w rejestrze dotyczących zaniechania wykonania działań agrotechnicznych, co do których doradca rolnośrodowiskowy wydał opinię o ich niekorzystnym wpływie na środowisko. Zauważyć również należy, że w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2013 r., jako podstawę do obniżenia, czy też wykluczenia z płatności rolnośrodowiskowej z powodów związanych z nawożeniem, wskazano nadmierne nawożenie, powodujące przekroczenie dopuszczalnych dawek azotu na hektar. Nie można więc – jedynie z przyczyn natury formalnej (prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej) – dopuszczać do sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do podejmowania niekorzystnych działań agrotechnicznych w zakresie zarówno zmian środowiska, jak również prowadzących do zastosowania sankcji.

Rygorystyczność sankcji określonej w § 38 ust. 10 rozporządzenia z 2013 r. - wynikająca z generalnego charakter obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru i skutku w postaci w całości płatności w danym roku - w której ustawodawca nie przewidział w ogóle możliwości pomniejszenia płatności w zależności od winy, przyczyny czy okoliczności naruszenia oraz w zależności od jego charakteru i zakresu, nakazuje dokonanie wykładni pojęcia "nieprowadzenia rejestru" w sposób określony wyżej, aby uniknąć sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do wyboru, z jednej strony podejmowania działań powodujących niekorzystne zmiany środowiska, a z drugiej stwierdzania nieprawdy w rejestrze.

Z przyczyn wskazanych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.7, 8, 75, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że ocena zebranego materiału w tej sprawie budziła istotne wątpliwości i nie okazała się być wnikliwa. W konsekwencji za zasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., który co do zasady jest przepisem o charakterze ustrojowym, poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w tej sprawie. Zasadne także okazały się być zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 8 i ust. 10 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. poprzez błędna ich wykładnię poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełniał wymogów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. z uwagi na nieprowadzenie rejestru, w sytuacji gdy rejestr był prowadzony dla całego gospodarstwa rolnego, a stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła braku zaplanowanego nawożenia w 2013 r. Jak zaakcentowano wyżej brak jest podstaw do dokonywania wpisów w rejestrze dotyczących zaniechania wykonania działań agrotechnicznych, co do których doradca rolnośrodowiskowy wydał opinię o ich niekorzystnym wpływie na środowisko.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.