Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2509/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 95 j ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Regionalnego Szpitala Specjalistycznego [...] na opinię Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie opinii w sprawie protestu I. uchyla negatywną opinię Ministra Zdrowia w sprawie protestu dotyczącego opinii o celowości inwestycji nr [...]; II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego Regionalnego Szpitala Specjalistycznego [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2509/17

UZASADNIENIE

Wojewoda K. – P. w dniu [...] lipca 2017 r. działając na podstawie art. 95 d ustawy z dnia 27 sierpnia 200 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016, poz. 1793), wydał negatywną opinię o celowości inwestycji w zakresie rozbudowy (zwiększenia ilości łóżek oraz ilości pomieszczeń) i modernizacji (wymiany zużytego sprzętu na nowy i zakupu nowego niezbędnego sprzętu) Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...]

W opinii wskazano, że powyższa inwestycja otrzymała wynik całkowity punktowy w wysokości 2059.

Uzasadnienie opinii stanowi tabela oceny 34 kryteriów.

W ww. decyzji Wojewoda [...] podniósł, że w zakresie kryterium nr 1, 2, 3, 7, 14, 15, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 33, 34 jego ocena jest zgodna

z uzasadnieniem wnioskodawcy.

Wojewoda zaś w zakresie kryterium nr 4 podniósł, że inwestycja nie wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane. Na ternie województwa udzielane są świadczenia w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii.

Co do kryterium nr 5 Wojewoda zauważył, że inwestycja nie dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia o udowodnionej skuteczności, w danym wskazaniu. Na terenie województwa funkcjonują podmioty wykonujące działalność leczniczą udzielające świadczeń przy wykorzystaniu urządzeń ECMO.

W kwestii kryterium nr 6 Wojewoda podniósł, że uzasadnienie wnioskodawcy jest niepełne. Wnioskodawca nie określił mierzalnego stopnia skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia.

Wojewoda w kryterium nr 8 wskazał, że inwestycja częściowo odpowiada trendom demograficznym, nie ma jednak wpływu na poprawę opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej nad osobami starszymi.

W kwestii kryterium nr 9 Wojewoda podniósł, że inwestycja może mieć wpływ na poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów województwa, jednak wnioskodawca nie wskazał metod diagnostycznych i leczniczych jakie przyczynią się do poprawy.

Natomiast w przedmiocie kryterium nr 10 Wojewoda zaznaczył, że wnioskodawca w uzasadnieniu nie określił w jaki sposób oraz w jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę jakości opieki zdrowotnej.

W przypadku kryterium nr 11 Wojewoda wskazał, iż podmiot nie posiada certyfikatu akredytacyjnego, nie jest wpisany na listę organizacji z aktualnym certyfikatem prowadzoną przez Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia (według stanu na dzień wydania opinii).

W kwestii zaś kryterium 12, podniósł, że wnioskodawca nie przedstawił zestawienia przewidywanego zmniejszenia kosztów opieki zdrowotnej z kosztami inwestycji.

W przypadku kryterium nr 13 Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił analizy rynku i potrzeb, potwierdzającej udzielenie odpowiedzi twierdzącej.

Co do kryterium nr 16 uznał, że inwestycja dotyczy zwiększenia liczby łóżek na oddziale anestezjologii i intensywnej terapii, zgodnie z oceną NFZ jest obarczona ryzykiem nieuzyskania oczekiwanego finansowania ze środków publicznych.

W przypadku kryterium nr 17 wskazał, iż inwestycja będzie realizowana

w zakresie lecznictwa szpitalnego, dlatego nie służy przekierowaniu strumienia finansowego NFZ z PRPZ.

W zakresie kryterium nr 18 Wojewoda wskazał, że inwestycja przewiduje powiększenie oddziału anestezjologii i intensywnej terapii, jednak przewiduje także zwiększenie liczby personelu medycznego o 21 osób.

W przypadku kryterium nr 26 Wojewoda wskazał, że inwestycja będzie realizowana w zakresie Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii, gdzie przyjmowani są pacjenci znajdujący się w stanie bezpośredniego zagrożenia życia bądź wymagający intensywnego monitorowania w systemie wzmożonego nadzoru. Inwestycja nie będzie miała bezpośredniego wpływu na aktywizację zawodową chorych i zapobieganiu ich wykluczeniu społecznemu.

Natomiast w zakresie kryterium nr 29 Wojewoda wskazał, że wnioskodawca jest jednostką akredytowaną, która w chwili obecnej posiada wolne miejsca szkoleniowe

w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii. Realizacja inwestycji nie gwarantuje zwiększenia liczby szkolących się specjalistów.

W przypadku kryterium nr 30 Wojewoda podniósł, że inwestycja może mieć wpływ na podniesienie kwalifikacji osób wykonujących zawód medyczny, jednak wnioskodawca w uzasadnieniu nie przedstawił konkretnych przykładów.

Co do kryterium nr 31 podniósł, że wnioskodawca nie wykazał w jaki sposób inwestycja wpłynie na wykorzystanie polskiej myśli technicznej i naukowej innych państw członkowskich UE lub państwa członkowskich EFTA. Obowiązujące przepisy ustawy o wyrobach medycznych nie przewidują możliwości wprowadzenia do używania na terytorium państw członkowskich EU sprzętu medycznego bez uzyskania znaku CE.

Przy kryterium nr 32 wskazał, , że wnioskodawca w uzasadnieniu nie wykazał

w jaki sposób i na jakie prowadzone przez niego badania naukowe będzie miała wpływ inwestycja oraz w jakim stopniu wpłynie ba zdolność prowadzenia prac badawczych

i rozwojowych w województwie.

Regionalny Szpital Specjalistyczny im. dr. [...]złożył protest od negatywnej opinii wydanej dotyczącej celowości inwestycji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

W proteście, zakwestionowano ocenę Wojewody dotyczącą kryterium nr 4,5, 6, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 17, 18, 26, 29 oraz 32.

W następstwie rozpoznania sprawy, Minister Zdrowia wydał w dniu [...] września 2017 r. negatywną opinię w sprawie protestu dotyczącą celowości inwestycji nr [...],

w zakresie rozbudowy (zwiększenie ilości łóżek oraz ilości pomieszczeń) i modernizację (wymiana zużytego sprzętu na nowy i zakup nowego niezbędnego sprzętu) Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im dr. [...]. celem wzrostu dostępności oraz jakości świadczonych usług medycznych.

W ocenie organu, powyższa inwestycja otrzymała wynik punktowy w wysokości 4 223.

Minister Zdrowia kryterium nr 1, 2, 3, 5, 7, 14, 15, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 32, 33 i 34 ocenił zgodnie z uzasadnieniem wnioskodawcy.

W przypadku zaś kryterium 10, 12, 16, 29 i 30 Minister Zdrowia wskazał, że ocena jest zgodna z uzasadnieniem wnioskodawcy zawartym w proteście.

Natomiast w przypadku kryterium nr 4, 5, 6, 8, 9, 11, 13, 17, 18, 31, 32 Minister Zdrowia podzielił ocenę Wojewody K.– P. tym samym zatem:

- w zakresie kryterium nr 4 Minister wskazał, że inwestycja nie wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane. W tym kryterium uwzględnia się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń, nie zaś poprawę stanu rzeczy.

- w przypadku kryterium nr 6 powtórzył, iż wnioskodawca nie określił mierzalnego stopnia skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia, a jedynie stwierdził fakt wpływu inwestycji na powyższe.

- wobec kryterium nr 11 podniesiono, że podmiot nie posiada certyfikatu akredytacyjnego, nie jest wpisany na listę organizacji z aktualnym certyfikatem prowadzoną przez Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia.

- co do kryterium 13 wskazano, że wnioskodawca przedstawił w proteście podobną inwestycję, uzasadniając koszt przedmiotowej inwestycji na łóżko pow. 925 tys. zł., gdy wnioskowana inwestycja określa koszt planowanych nakładów na łóżko kwotą ponad 3 mln zł. Zbyt duży koszt planowanej inwestycji.

- co do kryterium nr 17 podniesiono, że inwestycja nie służy przekierowaniu strumienia finansowego z NFZ zgodnie z PRPZ.

W konkluzji opinii Minister Zdrowia wskazał, że ze względu na fakt nieotrzymania wymaganej liczby punktów – 6 200, inwestycja uzyskała negatywną opinię w sprawie protestu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na negatywną opinię Ministra Zdrowia w sprawie protestu dotyczącego opinii o celowości inwestycji wydanej przez Wojewodę K. – P. z dnia [...] września 2017 r. znak opinii : [...] wniósł Regionalny Szpital Specjalistyczny.

Skarżący zarzucił opinii :

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.art. 95f ust. 9 ustawy poprzez odstąpienie od własnej oceny i uzasadnienia kryteriów nr 4, 5, 6, 8, 9, 18, 26, 31 i 32 polegające na poprzestaniu na lakonicznym, niedającym się obiektywnie zweryfikować odwołaniu do uzasadnienia Wojewody, a w konsekwencji zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnej i zgodnej z obowiązującymi przepisami oceny przedmiotowej inwestycji, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że jest ona niecelowa;

2. art. 95i ust. 7 ustawy poprzez nieuwzględnienie dokumentów i danych wymienionych w tym przepisie, w tym dokumentów przedłożonych przez Skarżącego, które to powinny być wyłączną podstawą własnej oceny Ministra Zdrowia poszczególnych kryteriów, dokonanie dowolnej oceny celowości inwestycji, oparcie się na dokumentach i danych spoza katalogu określonego ww. przepisem, zwłaszcza na opinii Wojewody, a w konsekwencji bezpodstawne wydanie negatywnej opinii w sprawie protestu.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. cz. II Ip. 4 zał. do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2016 r.

w sprawie formularza oceny Instrumentu Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia (Dz.U. 2016, poz. 1539; dalej jako: rozporządzenie) w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1-4 ustawy, Mapą potrzeb zdrowotnych w zakresie lecznictwa szpitalnego dla województwa [...] (opublikowana na stronie internetowej [...]), Priorytetami dla regionalnej polityki zdrowotnej województwa k.p. (zał. nr 1 do zarządzenia Wojewody K.P. z dnia [...] lipca 2016 r., dalej jako: "Priorytety", opublikowane stronie internetowej:[...]), jak również z informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji mylne przyjęcie, iż oceniana inwestycja nie wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które nie były dotychczas zaspokajane, ponieważ nie umożliwia udzielania nowych świadczeń zdrowotnych;

cz. II Ip. 5 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym

w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż oceniana inwestycja nie dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia

o udowodnionej skuteczności w danym wskazaniu;

cz. II Ip. 6 zał. do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym żądaniu od Szpitala określenia mierzalnego stopnia skrócenia czasu oczekiwania, a w konsekwencji nieprawidłowe

i nieuprawnione zaniżenie ilości przyznanych punktów;

cz. II Ip. 8 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1-3 ustawy, Mapą, jak również z informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż oceniana inwestycja nie ma wpływu na poprawę opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej nad osobami starszymi;

cz. II Ip. 9 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1-2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na żądaniu od Szpitala wskazania metod diagnostycznych i leczniczych, jakie przyczynią się do poprawy efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów w województwie, a w konsekwencji bezpodstawne zaniżenie ilości przyznanych punktów;

6. cz. II Ip. 11 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 5 ustawy oraz danymi z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym wykroczeniu poza ustawowy katalog podstaw oceny

i odwołaniu się do listy prowadzonej przez Centrum Monitorowania Jakości

w Ochronie Zdrowia, a w konsekwencji nieprawidłowym przyjęciu, że Szpital nie posiada akredytacji Ministra Zdrowia;

7.cz. II Ip. 13 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że koszt ocenianej inwestycji na łóżko wyniesie ponad 3 min zł, a w konsekwencji stwierdzenie, że jest on zbyt wysoki;

8. cz. II Ip. 17 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy, Priorytetami, jak również z informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że oceniana inwestycja nie służy przekierowaniu strumienia finansowego Narodowego Fundusz Zdrowia zgodnie

z Priorytetami,

9.cz. II Ip. 18 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zwiększenie liczby personelu wyklucza pełną optymalizację zatrudnienia w Szpitalu, a w konsekwencji bezpodstawne zaniżenie liczby przyznanych punktów;

10.cz. II Ip. 26 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że oceniana inwestycja nie będzie miała bezpośredniego wpływu na aktywizację zawodową chorych i zapobieganie ich wykluczeniu społecznemu;

11. cz. II Ip. 31 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym żądaniu wykazania w jaki sposób inwestycja wpłynie na wykorzystanie polskiej myśli technicznej i naukowej lub myśli technicznej i naukowej innych państw członkowskich UE lub EFTA, a w konsekwencji także bezpodstawne zaniżenie liczby przyznanych punktów;

12. cz. II Ip. 32 zał. do rozporządzenia w związku z art. 95i ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, informacjami przedstawionymi przez Szpital oraz uzasadnieniem zawartym w proteście poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym żądaniu wykazania w jaki sposób i na jakie prowadzone przez Szpital badania naukowe będzie miała wpływ oceniana inwestycja oraz w jakim stopniu wpłynie na zdolność prowadzenia prac badawczych i rozwojowych w województwie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że takiego wpływu nie będzie miała w ogóle.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1.stwierdzenie, że ocena inwestycji w części, w której rozpatrzono protest negatywnie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Zdrowia;

2.zastosowanie innych przewidzianych prawem środków w celu usunięcia ww. naruszeń prawa.

Ponadto na podstawie art. 200 ppsa skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu obszernie rozwinięto argumentację skargi.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Minister Zdrowia poszerzył argumentację swojej negatywnej opinii dotyczącą kryterium nr 4, 5, 6, 8, 9, 11, 13, 17, 18, 26, 31 i 32 ponad powołanie się na wcześniejsze stanowisko Wojewody K.-P..

W tym zakresie podniesiono, w zakresie oceny kryterium nr 4, że wytyczne do kryteriów zawarte w instrukcji wypełniania wniosku o wydanie opinii o celowości inwestycji wyraźnie wskazują, co należy rozumieć poprzez zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane: "W przypadku tego kryterium uwzględnia się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś inwestycje zmierzające do poprawy stanu rzeczy, w postaci skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, czy ograniczenia innych negatywnych zjawisk." W związku z tym, że świadczenia z zakresu świadczeń zdrowotnych w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii są udzielane na obszarze oddziaływania inwestycji wskazanym przez Skarżącego, tj. obszarze województwa [...], a zwłaszcza Miasta G. oraz powiatów grudziądzkiego

i powiatów ościennych, oznacza, że przedmiotowa inwestycja zmierza do poprawy stanu rzeczy (wytyczne do kryterium).

W związku z powyższym wskazano, że nie ma podstaw do przyznania punktów w ramach tego kryterium, dlatego Minister Zdrowia przychylił się do oceny uzasadnienia Wojewody.

W przedmiocie oceny kryterium 5, wskazano, że wytyczne do kryteriów zawarte w instrukcji wypełniania wniosku o wydanie opinii o celowości inwestycji wyraźnie wskazują, jak należy je interpretować, tj.: "Należy ocenić, czy inwestycja wpłynie na dostępność na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu. W przypadku tego kryterium należy określić, czy inwestycja umożliwi udzielanie na danym obszarze nowych świadczeń opieki zdrowotnej o udowodnionej skuteczności klinicznej (zgodnie z zasadami evidence- based medicine). Ich wprowadzenie sprawi, że dotychczas pacjenci nieskutecznie leczeni albo leczeni metodami o nieudowodnionej skuteczności, będą mieli dostęp do skutecznych świadczeń opieki zdrowotnej." Informacja wskazana

w proteście i potwierdzona w skardze przez Skarżącego, o tym, że zastosowanie przez niego metody leczenia ECMO żylno - żylnej będzie uruchomieniem na danym obszarze pierwszej skutecznej metody leczenia w danym wskazaniu jest nieprawdą. Na terenie województwa [...] istnieje możliwość wykonania ECMO żylno-żylnego i żylno-tętniczego w dwóch szpitalach: Szpitalu Uniwersyteckim nr [...] im. [...] w B., [...] Wojskowym Szpitalu Klinicznym w B..

Dodatkowo, zaznaczono, że urządzenia ECMO dostępne na oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii ww. szpitali mogą być wykorzystywane zarówno do przeprowadzania procedury żylno - żylnej jak i żylno - tętniczej. Natomiast Skarżący zasugerował, że urządzenie, które zamierza zakupić w ramach inwestycji służy do stosowania metody żylno - żylnej, natomiast w pozostałych szpitalach stosowana jest metoda jedynie żylno - tętnicza. W związku z powyższym zakup, na który powołuje się Skarżący nie spełnia wymagań określonych w wytycznych do kryterium, dlatego Minister Zdrowia przychylił się do oceny Wojewody tego kryterium i przyznał 0 pkt.

Wskazał też, że w wytycznych do kryterium nr 6 jest wyraźnie wskazane jak należy je interpretować, tj:"Należy określić, w jakim stopniu inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne, oraz służy mierzalnemu skróceniu czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. W przypadku inwestycji pozostających bez wpływu na czas oczekiwania na udzielenie świadczeń należy przyjąć 0 pkt." Skarżący uzasadnił, że inwestycja wpłynie na skrócenie czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej poprzez powiększenie oddziału i możliwość przyjęcia większej liczby pacjentów, przyznając sobie 10 pkt. Wojewoda ocenił wpływ inwestycji na powyższe na 3 pkt, uzasadniając, że Wnioskodawca nie określił mierzalnej możliwości skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia. Należy zaznaczyć, że oddział anestezjologii i intensywnej terapii jest miejscem udzielania świadczeń w trybie nagłym, w związku z powyższym nie ma gwarancji zapewnienia w 100% wykorzystania zwiększonej liczby miejsc na ww. oddziale. Jednocześnie Wnioskodawca ani we wniosku, ani w proteście nie uzasadnił potrzeby zwiększenia liczby łóżek. Dodatkowo, Wojewoda zaznaczył w uzasadnieniu konieczność określenia o ile możliwe jest skrócenie czasu oczekiwania na powyższe świadczenia, co Wnioskodawca mógł również określić w proteście, jednak nie została zawarta taka informacja. W związku z powyższym, organ wydający opinię nie mógł przyznać maksymalnej liczby punktów w tym kryterium. W związku z tym po niedostatecznym uzasadnieniu wnioskodawcy, Minister Zdrowia podtrzymał stanowisko Wojewody.

W przedmiocie dotyczącym oceny kryterium 8, w zakresie wpływu inwestycji na trendy demograficzne, wytyczne do kryterium wprost wskazują, co należy uwzględnić przy jego ocenie tj.:"Należy uwzględnić informacje z map potrzeb zdrowotnych, a także innych, wiarygodnych źródeł (np. z baz danych Narodowego Funduszu Zdrowia, Systemu Statystyki w Ochronie Zdrowia, rejestrów, dokumentów urzędowych). Należy ocenić stopień, w jakim inwestycja sprzyja poprawie opieki długoterminowej lub paliatywnej i hospicyjnej nad osobami starszymi."

Wyraźnie to kryterium składa się z dwóch elementów: oceny zgodności inwestycji z trendami demograficznymi oraz jej wpływu na poprawę opieki długoterminowej lub paliatywnej i hospicyjnej nad osobami starszymi. Wnioskodawca we wniosku oraz w proteście powołuje się na znaczenie oddziału anestezjologii i intensywnej terapii dla udzielania świadczeń w trybie nagłym ze względu na położenie Szpitala blisko autostrady [...]. Dlatego należy uznać zgodność inwestycji z trendami demograficznymi, natomiast inwestycja ze względu na swój charakter nie spełnia warunku bezpośredniego wpływu inwestycji na poprawę opieki długoterminowej, paliatywnej i hospicyjnej nad osobami starszymi, co jest najistotniejszym elementem pytania. Wnioskodawca w proteście jedynie stwierdził fakt prowadzenia opieki paliatywnej w szpitalu, natomiast nie uzasadnił związku przyczynowo - skutkowego między planowaną inwestycją a poprawą udzielania tych świadczeń. W związku z powyższym, nie można w ramach tego kryterium przyznać maksymalnej liczby punktów.

Co do zaś kryterium nr 9, w zakresie wpływu inwestycji na poprawę efektów zdrowotnych w populacji pacjentów w województwie, wytyczne do kryterium wskazują, co należy wziąć pod uwagę przy jego ocenie, tj.: "Stosowane technologie medyczne charakteryzują się różną skutecznością. Szerokie wdrożenie metod diagnostyki lub leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej przełoży się na znaczną poprawę stanu zdrowia w populacji pacjentów w województwie. Najwyższe oceny należy przyznać inwestycjom zakładającym kompleksowość opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia." Przyznana liczba punktów tj. 8 pkt przez Wojewodę jak i Ministra Zdrowia odpowiada spełnieniu większości elementów branych pod uwagę przy ocenie ww. kryterium. Metoda leczenia ECMO z pewnością jest techniką leczenia o wysokiej skuteczności, szczególnie w przypadku ostrej niewydolności oddechowej, a Szpital zapewnia kompleksowość opieki zdrowotnej, dlatego powyższa inwestycja została oceniona na 8 pkt. Jednak ocenie również podlega wpływ zakupu sprzętu, na który powołuje się Wnioskodawca, na poprawę stanu zdrowia pacjentów w województwie. Ze względu na to, że powyższe urządzenie jest już stosowane na terenie województwa, wpływ na poprawę stanu zdrowia pacjentów nie będzie tak duży jak ocenił sam Wnioskodawca. W związku z powyższym, Minister Zdrowia przychylił się do oceny Wojewody tego kryterium.

W zakresie dotyczącym oceny kryterium nr 11, w zakresie posiadania przez Wnioskodawcę akredytacji Ministra Zdrowia, należy zaznaczyć, że Wnioskodawca we wniosku podał informację nieprawdziwą, którą Minister Zdrowia w swojej ocenie musiał skorygować. W wytycznych do powyższego kryterium jest wyraźnie wskazane, jaką akredytację należy posiadać, aby uzyskać pozytywną ocenę w ww. kryterium: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo "NIE" (0 pkt). Czy podmiot posiada aktualny certyfikat akredytacyjny zgodnie z ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. o akredytacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 poz. 418, z późn. zm.). W przypadku braku tego certyfikatu, należy przyjąć "NIE". W przypadku inwestycji w zakresie AOS lub POZ należy przyjąć 10 pkt." W tym kryterium należy wskazać konkretny certyfikat akredytacyjny Ministra Zdrowia, którego ważność można sprawdzić na liście prowadzonej przez Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia.

W związku z powyższym, pomimo wskazania w art. 95i ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793, z późn. zm.) katalogu dokumentów, na podstawie których Minister Zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, rzetelność oceny wymaga sprawdzenia posiadania przez podmiot wnioskujący wymienionego certyfikatu. W związku z tym, że Wnioskodawca na dzień oceny wniosku nie posiadał powyższej akredytacji, pomimo posiadania np. aktualnego certyfikatu jakości ISO 9001, Minister Zdrowia podtrzymał opinię Wojewody w powyższym zakresie i przyznał 0 pkt.

W zakresie zapatrywania Ministra Zdrowia podtrzymującego stanowisko Wojewody w zakresie zasadności kosztów przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do kosztów podobnych inwestycji realizowanych lub zrealizowanych zawartych w kryterium nr 13, wskazano, że Wnioskodawca pomimo wskazania przez Wojewodę, że podmiot nie załączył do wniosku analizy rynku i potrzeb, również nie załączył jej do protestu. Na konieczność dołączenia powyższej analizy do wniosku wskazują wytyczne do wniosku: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo "NIE" (0 pkt). W przypadku braku podobnych realizowanych inwestycji, albo podobnych zrealizowanych inwestycji można odpowiedzieć "TAK" w przypadku, jeżeli zostanie przeprowadzona i załączona analiza rynku i potrzeb, potwierdzająca udzielenie odpowiedzi twierdzącej." Przedstawioną przez Wnioskodawcę inwestycję trudno uznać za podobną, ponieważ podana inwestycja tj. budowa pawilonu szpitalnego dla potrzeb bloku operacyjnego, oddziału intensywnej opieki medycznej i przychodni przyszpitalnych wraz z rozbudową w Szpitalu Miejskim w S. znacznie odbiega swoim zakresem od inwestycji Wnioskodawcy, tj. inwestycja w S. jest szersza, ponieważ dotyczy także bloku operacyjnego oraz rozbudowy przychodni. W związku z powyższym, można odpowiedzieć w przedmiotowym kryterium "TAK" w przypadku, gdy zostanie przeprowadzona i załączona analiza rynku i potrzeb. Mając na uwadze brak powyższej analizy oraz brak powołania się na koszty podobnej inwestycji, Minister Zdrowia przychylił się do stanowiska Wojewody.

W zakresie kryterium nr 17, wskazano że inwestycja nie wpisuje się w założenia przekierowania strumienia finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia zawartego w Priorytetach dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej (PRPZ) dla województwa k. – p.. W PRPZ zawarte są następujące propozycje powyższego przekierowania:

- z kosztochłonnej opieki lecznictwa stacjonarnego na rzecz świadczeń jednodniowych oraz ambulatoryjnych,

- konsolidacja usług zdrowotnych do ośrodków o wyższym stopniu referencyjności spowoduje zapewnienie finansowania świadczeniodawców oferujących opiekę kompleksową nad pacjentem,

- skoordynowane działań w zakresie poprawy dostępności mieszkańców do usług medycznych oraz likwidację "białych plam".

Mając na uwadze powyższe, zdecydowana większość zakresu inwestycji wpisuje się wprost odwrotnie w zalecenie z pozycji pierwszej, tj. rozbudowa oddziału anestezjologii i intensywnej terapii i jego doposażenie nie wpłynie na zmianę udzielanych świadczeń na rzecz tych jednodniowych i ambulatoryjnych, a wręcz wesprze świadczenia z zakresu leczenia stacjonarnego w szpitalu. Natomiast

Wnioskodawca w proteście uzasadnił, że inwestycja wpisuje się w zakres konsolidacji usług zdrowotnych w ośrodkach o wyższym stopniu referencyjności. Jednak należy zaznaczyć, że inwestycja nie zmienia w żadnym stopniu struktury udzielanych świadczeń, stąd trudno mówić o jej konsolidacji poprzez utworzenie 6 nowych stanowisk intensywnej terapii i modernizacji już posiadanych 14 stanowisk. W związku z powyższym, Minister Zdrowia przychylił się do stanowiska Wojewody.

Co do oceny kryterium nr 18, w zakresie wpływu inwestycji na optymalizację i rozmieszczenie osób wykonujących zawód medyczny, należy zaznaczyć, że inwestycja częściowo wpłynie na powyższe, co zostało ocenione zarówno przez Wojewodę jak i Ministra Zdrowia na 6 pkt. Zgodnie z wytycznymi do kryterium: "Należy ocenić czy inwestycja wpłynie na optymalizację wykorzystania i rozmieszczenia osób wykonujących zawód medyczny, np. wynikającą z wielkości oddziału (odpowiednia wielkość oddziału zapewnia poprawę wskaźnika efektywności wykorzystania opieki pielęgniarskiej lub lekarskiej). W przypadku, gdy inwestycja nie wpływa na wykorzystanie i rozmieszczenie obecnie zatrudnionych osób wykonujących zawód medyczny, należy przyjąć 0 pkt." Mając na uwadze, informacje zawarte we wniosku, a także powtórzone w proteście o planowanym zwiększeniu liczby osób zatrudnionych (o 21 osób tj. o ok. 25%) oraz dwukrotne zwiększenie powierzchni oddziału w wyniku inwestycji wpłynie na poprawę rozmieszczenia osób wykonujących zawód medyczny.

Natomiast wnioskodawca niedostatecznie uzasadnił w proteście poprawę efektywności wykorzystania opieki pielęgniarskiej i lekarskiej, a jedynie stwierdził jej fakt, W związku z powyższym, Minister Zdrowia utrzymał ocenę Wojewody w tym kryterium.

W przedmiocie natomiast nieprzyznania punktów w zakresie kryterium nr 26, w zakresie wpływu inwestycji na aktywizację zawodową pacjentów i ograniczenie ich wykluczeniu społecznemu, należy zaznaczyć, iż Wnioskodawca przedstawił ogólną informację w tym zakresie. Dodatkowo uzasadniając wpływ przedmiotowej inwestycji na powyższe argumentuje, że skuteczne leczenie ma szczególne znaczenie przy powrocie do zdrowia pacjenta. Przyznając 0 pkt w powyższym kryterium, Minister Zdrowia nie neguje związku przyczynowo - skutkowego między jakością leczenia na oddziale anestezjologii i intensywnej terapii a wyleczeniem pacjenta. Natomiast odniesienie zwiększenia ilości łóżek na ww. oddziale anestezjologii i intensywnej terapii z możliwością aktywizacji pacjentów jest daleko idące. Pytanie zawarte w kryterium odnosi się do wpływu inwestycji na aktywizację pacjentów, ich wykluczenie społeczne i szybszy powrót do pracy, jak jest np. w przypadku inwestycji w zakresie ortopedii, onkologii, rehabilitacji, czy geriatrii. Wobec niewielkiego związku pomiędzy przedmiotową inwestycją a zagadnieniami zawartymi w kryterium oraz możliwością oceny jedynie w formie "TAK" lub "NIE", bez możliwości wyboru punktacji Minister Zdrowia przychylił się do stanowiska Wojewody.

W przedmiocie dotyczącym oceny kryterium nr 31 w zakresie wpływu inwestycji na wykorzystanie polskiej myśli technicznej i naukowej lub myśli technicznej i naukowej innych państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, wskazano, że w wytycznych do kryterium nr 31 jest wyraźnie wskazane co należy wziąć pod uwagę przy jego ocenie, tj.:"Kryterium to dotyczy bezpośrednio wykorzystania, w ramach zamierzeń inwestycyjnych: nowoczesnych technologii, innowacji, patentów, rozwiązań organizacyjnych oraz praktyk klinicznych (metody i technik leczenia i diagnozowania) pochodzących z Rzeczypospolitej Polskiej lub innych państw lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym"

Wnioskodawca we wniosku oraz proteście stwierdził jedynie fakt wpływu inwestycji na powyższe. Natomiast, pomimo zawarcia w pytaniu sformułowania "w jakim stopniu", w uzasadnieniu do kryterium należy przedstawić argumenty popierające stopień wpływu przedmiotowej inwestycji (wyrażone już przyznaną sobie punktacją, w tym przypadku 10 pkt). Jednak Wnioskodawca nie przedstawił tych argumentów, ani we wniosku, ani w proteście, co spowodowało, że nie można przyznać maksymalnej liczby punktów w przedmiotowym kryterium. Jednak treść wniosku, planowany do zakupu sprzęt oraz zakres inwestycji wskazuje, że jest duże prawdopodobieństwo wykorzystania nowoczesnych technologii, głównie z przypadku zakupu nowoczesnego sprzętu. W związku z powyższym, Minister Zdrowia przychylił się do opinii Wojewody i przyznał 8 pkt w ramach tego kryterium.

W przedmiocie zaś kryterium nr 32 w zakresie wpływu inwestycji na zdolność prowadzenia i rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia w województwie, zauważono, że we wniosku i proteście Wnioskodawca jedynie stwierdził fakt wpływu inwestycji na badania naukowe. Natomiast, w uzasadnieniu do przyznanych sobie punktów Wnioskodawca powinien podać w jaki sposób inwestycja wpłynie na powyższe, podając przykłady prac badawczych, jakie zostaną przeprowadzone dzięki realizacji inwestycji.

W związku z powyższym, Minister Zdrowia przyznał 0 pkt w tym kryterium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została do tutejszego Sądu stosownie do treści art.95j ust.1 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004r. , który stanowi, że po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w przypadku utrzymania negatywnej opinii w sprawie protestu podmiot, który otrzymał tę opinię, może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona.

Regionalny Szpital Specjalistyczny im. [...], wystąpił do Wojewody K.P. o wydanie opinii o celowości inwestycji w zakresie rozbudowy (zwiększenie ilości łóżek i pomieszczeń) i modernizacji (wymiany zużytego sprzętu i zakupu nowego) Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii tej placówki.

Uprzednio Szpital, na podstawie art. 95f ust. 4 ustawy przedstawił wskazany wniosek do zaopiniowania dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia , który to podmiot przyznał inwestycji 6206 punktów.

W dniu [...] lipca 2017r. Wojewoda K.-P., działając na podstawie art. 95d ust. 1 ustawy wydał negatywną opinię o celowości opisanej wyżej inwestycji przyznając jej 2059 punktów .

Zgodnie z art. 95i ust. 1 ustawy Szpital wniósł protest do Ministra Zdrowia , w którym przedstawił dodatkowe wyjaśnienia dotyczące kryteriów ocenionych negatywnie

W konsekwencji rozpoznania protestu, Minister Zdrowia , w dniu [...] września 2017r. wydał negatywną opinię w sprawie protestu dotyczącego opinii o celowości omawianej inwestycji , przyznając jej 4223 punkty.

Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że kontrolowana obecnie , negatywna opinia Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2017r. została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004r. , w szczególności art. 95f ust. 9.

Stosownie do brzmienia wskazanego przepisu podmiot wnioskujący, organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, każdy w zakresie swojej właściwości, wypełniają, za pośrednictwem systemu IOWISZ, formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, dokonując oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1, przez przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów przez podmiot wnioskujący oraz uzasadnienie tej oceny. Organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu sporządzają uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy proponowana ocena lub uzasadnienie oceny danego kryterium jest inna niż przedstawiona przez podmiot wnioskujący w formularzu Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia (A. P.-M. komentarz do ustawy). Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z ratio legis tego rozwiązania przedstawionym w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej system IOWISZ (zob. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk nr 711 Sejmu VIII kadencji, uzasadnienie str. 10).

Takie rozumienie wskazanego trybu postępowania przesądza, że wydając kontrolowaną opinię w sprawie protestu dotyczącego opinii o celowości inwestycji planowanej przez Skarżący Szpital, Minister Zdrowia zobowiązany był wykonać zobowiązanie wynikające z literalnego brzmienia cytowanego przepisu , a tym samym dokonać ponownej , własnej i niezależnej od Wojewody K.-P., oceny tych kryteriów, które zweryfikował negatywnie w stosunku do oceny przedstawionej przez wnioskujący Szpital.

Trafnie zatem zarzucono w skardze, że analizowana obecnie, negatywna opinia w sprawie Protestu dotyczącego opinii o celowości inwestycji w zakresie rozbudowy i modernizacji Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w G., została wydana z pominięciem wskazanego obowiązku Ministra.

Analiza omawianej opinii , wprost prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Organ całkowicie odstąpił od własnego uzasadnienia negatywnej oceny kryteriów wymienionych kolejno w punktach oznaczonych numerami 4, 5, 6, 8, 9, 18, 26, 31 i 32 ograniczając się do odnotowania we wskazanej części formularza, że jego ocena jest "zgodna z uzasadnieniem Wojewody".

Takie rozstrzygnięcie w sposób oczywisty wskazuje , że Minister Zdrowia ani nie dokonał własnej oceny inwestycji ani także swojego stanowiska, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie uzasadnił. To zaś w konsekwencji oznacza, że nie poddaje się ono koniecznej analizie i weryfikacji w kontekście zasadności przyznania konkretnej liczby punktów za każde negatywnie zweryfikowane kryterium , a ostatecznie nie uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętej przez Organ oceny inwestycji.

Sąd podziela także zarzut skargi, że negatywna opinia w sprawie protestu wydana przez Ministra Zdrowia w dniu [...]września 2017r. zapadła z naruszeniem art. 95i ust. 7 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych , który to przepis precyzuje , że minister , w badanej sprawie, wydaje opinię w sprawie protestu, za pośrednictwem systemu IOWISZ, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę , na podstawie enumeratywnie wymienionych danych i dokumentów w postaci :

1) informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący;

2) uzasadnienia zawartego w proteście;

3) właściwej mapy;

4) priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej, o których mowa w art. 95c;

5) danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą".

Poza sporem jest, że przywoływana w opinii Ministra , opinia Wojewody K.-P., nie została wymieniona w tym przepisie, co oznacza, że Organ nie powinien się opierać ani na tej opinii Wojewody ani także na jakichkolwiek innych dokumentach lub danych , nie ujętych w tym przepisie. Natomiast w swojej ocenie powinien bezsprzecznie uwzględnić dokumenty i dane , które przepis ten wymienia , w celu takiego precyzyjnego wyjaśnienia swojego stanowiska, które będzie mogło zostać poddane weryfikacji .

Sąd w całej rozciągłości aprobuje pogląd wyrażony w skardze, że w procedurze polegającej na przyznawaniu określonej punktacji za poszczególne kryteria , rzeczą organu jest wskazać jakie okoliczności przemawiały za taką a nie inną punktacją tak, aby z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie wydania opinii o celowości tejże inwestycji podana informacja była przejrzysta i poddawała się ocenie.

Wobec wskazanych wyżej naruszeń odnoszących się do przepisów postępowania zakreślonych art. 95f ust. 9. oraz art. 95i ust. 7 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004r., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skarga podlega uwzględnieniu.

Jednocześnie jako przedwczesne Sąd ocenił pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Ich analiza oznaczałaby bowiem faktyczne antycypowanie stanowiska Ministra Zdrowia, które w ocenianej przez Sąd opinii nie zostało w istocie zaprezentowane.

Podkreślenia wymaga, że opisanej na wstępie wadliwości postępowania Ministra nie usuwa stanowisko zaprezentowane przez ten organ w odpowiedzi na skargę. Ocena Sądu odnosić się może bowiem jedynie do kontroli aktu opinii wydanej w dniu [...] września 2017r. stosownie do zapisu zawartego w art.95j ust.1 ustawy oraz art. 3 § 3 p.p.s.a.