Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1171/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66  ust. 1  pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Wójt Gminy W. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. M. S. (zwanego dalej "skarżącym" lub "inwestorem") i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie jednego obiektu inwentarskiego - tuczarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. 73/6 obręb P. , gmina W..

Od powyższej decyzji, odwołania wniosło kilka podmiotów, którzy wskazali na takie kwestie jak: brak dysponowania przez inwestora wystarczającą ilością ziemi, pozwalającą na prowadzenie przemysłowej hodowli, podanie w decyzji przez organ nieprawdziwych informacji o zorganizowanych spotkaniach dla zainteresowanych (w sytuacji, gdy nigdy nie doszło do spotkania mieszkańców z Wójtem), prawdopodobieństwo naruszenia przez Wójta [...] art. 271 § 1 Kodeksu karnego w związku z poinformowaniem RDOŚ o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (w sytuacji, gdy tylko o spotkaniu zostały poinformowane wybrane osoby), obawa co do strat finansowych na sąsiednich nieruchomościach (uprawy warzyw) w związku z prowadzeniem tuczarni, brak zgody na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w związku z realizacją inwestycji, obawa co do usunięcia potencjalnych awarii w związku ze skażeniem ziemi, stronnicze stanowisko Wójta w wydanej decyzji środowiskowej, obawa przed skażeniem i zanieczyszczeniem środowiska, obawa przed nadmiernym wytwarzaniem odpadów (gnojowicy) w związku z prowadzoną inwestycją, brak studni i wody na nieruchomości inwestorskiej, a także pogorszenie już ograniczonej gospodarki wodnej na terenie gminy.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. odwołujący uzupełnili swoje odwołania, podnosząc, że doszło do naruszenia:

- art. 191 pkt 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mówiącego o zasadzie ostrożności i działaniu zapobiegającym, gdyż organ I instancji nie uwzględnił okoliczności, iż toczy się postępowanie w sprawie budowy drugiego stopnia wodnego na Wiśle, zlokalizowanego we wsi S., co niewątpliwie zmieni cały układ wodny w okolicy;

- art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ I instancji nie wykazał się starannością w rozstrzygnięciu sprawy, nie odniósł się do uwag przedstawionych przez mieszkańców, zlekceważył opinie organizacji ekologicznych i pominął interes społeczny i interes poszczególnych obywateli;

- art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016, poz. 353; zwanej dalej "ustawą środowiskową"), gdyż raport nie odnosi się do wpływu inwestycji na zdrowie, warunki życia mieszkańców oraz dobra materialne;

- art. 63 ust. 1 pkt 1 b), e) ustawy środowiskowej, gdyż raport nie odnosi się do już istniejących chlewni na 1000 sztuk tuczników we wsi P., pomija oddziaływania skumulowane, nie odnosi się też do potencjalnych awarii;

- art. 63 ust. 1 pkt 3 b),d) ustawy środowiskowej - RDOŚ mimo, że był do tego zobligowany ocenić prawdziwy stan faktyczny sprawy, nie uwzględnił ustaleń raportu NIK-u, czy informacji fundacji "G. the O.";

- art. 66 ust. 1 pkt 5 a) b) oraz art. 68 ust. 2 ustawy środowiskowej - raport nie zawiera wariantów inwestycji, a wskazana rezygnacja z budowy jednej chlewni nie ma znaczenia w sytuacji, gdy dwie pozostałe nadal pozostają ogromnym zagrożeniem dla środowiska, a przedstawiona wariantowość jest zatem pozorna;

- art. 271 § 1 Kodeksu karnego, gdyż Wójt mógł popełnić przestępstwo poprzez podanie nieprawdy w decyzji o tym, iż zorganizował spotkania z mieszkańcami wsi, w sytuacji, gdy do tych spotkań nie doszło.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr: KO.411.79 - 87.2017, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że odwołania zasługują na uwzględnienie, zaś z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części należało wydać orzeczenie o charakterze kasatroryjnym.

Nie będąc związane granicami wniesionych odwołań SKO dopatrzyło się szeregu nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu.

W pierwszym rzędzie SKO wskazało, że wniosek skarżącego z dnia z dnia [...] listopada 2015 r. nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 74 ust. 1 pkt. 3, 3a, 6 ustawy środowiskowej. Niekompletność wniosku skutkuje brakiem możliwości dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji przez organ wyższego stopnia i strony postępowania. Wniosek inwestora z dokładnym wskazaniem granic inwestycji i obszaru jej oddziaływania wiąże organ I instancji, a zasięg wskazanego obszaru (czego zabrakło) podlega merytorycznej ocenie. Zatem organ I instancji winien - w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

SKO poddało w wątpliwość, czy inwestor przedłożył kartę informacyjną w 3 egzemplarzach oraz w formie elektronicznej -brak takiego nośnika informatycznego w aktach sprawy, jak również informacji na ten temat. Akta sprawy zawierają, w ocenie SKO, jedynie nośnik elektroniczny z uzupełnieniem raportu.

SKO wskazało, że w związku z niekompletnością wniosku inwestora polegającą na braku określenia zasięgu oddziaływania inwestycji na otoczenie - nieznanym pozostaje właściwy krąg osób niniejszego postępowania. Dowodem na prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu winny być oprócz mapy z zaznaczonym terenem inwestycji i terenem oddziaływania - aktualne na dzień złożenia wniosku wypisy z rejestru gruntów, potwierdzające prawidłowe ustalenie właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości. Zdaniem SKO ustalając krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, organ I instancji działał natomiast w sposób dowolny. A zatem organ dopuścił się naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, (art. 10 § 1 k.p.a.). W aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania, z którego wynika, że organ I instancji uznał za strony jedynie inwestora K. S. oraz K. S.. Oznacza to, że nawet właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nie zostali uznani za strony postępowania. Dopiero w toku postępowania, na skutek wniosków i protestów mieszkańców wsi P., organ I instancji rozszerzył krąg stron o wnioskujące podmioty, jednak nadal nie wiadomym pozostaje czy jest on pełny. Brak jest również w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów dotyczących nieruchomości, które organ uznał za strony postępowania.

SKO wskazało, że organ I instancji, zatem winien ustalić precyzyjnie strony postępowania i przeprowadzić na tę okoliczność dowód (aktualne wypisy z ewidencji gruntów).

SKO podało, że organ I instancji nie dokonał zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy środowiskowej. W aktach sprawy brak bowiem: wyciągu z BIP – u, treści obwieszczenia wraz dowodami, że zostało ono dokonane w siedzibie organu I instancji i w miejscu planowanej inwestycji.

SKO zwróciło uwagę, że w aktach sprawy brak dowodów, jakoby odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem społeczeństwa, o której mowa w art. 36 ustawy środowiskowej. Zdaniem organu na podstawie informacji zawartych w protokole ze spotkania z dnia [...] lutego 2016 r. nie można uznać, że spotkanie to stanowiło ww. rozprawę, gdyż w spotkaniu nie uczestniczyli przedstawiciel społeczeństwa. Jednocześnie brak dowodów o uprzednim zawiadomieniu społeczeństwa o zamiarze zorganizowania spotkania.

Według SKO w tej sytuacji organ I instancji winien w ponownie prowadzonym postępowaniu rozważyć zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej we właściwym trybie (art. 36 ustawy środowiskowej w zw. z art. 91 k.p.a.)

SKO zauważyło, że teren objęty wnioskiem znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Niziny C. , na którym - zgodnie z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa K. - P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom., poz. 2573), obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej, do której to kategorii zalicza się przedmiotowa tuczarnia. Jednak akta sprawy nie zawierają żadnego dowodu na tę okoliczność. Brak jest zarówno tekstu tej uchwały, jak i jej części graficznej wraz z naniesionym terenem działki nr ew. 73/16, co pozwoliłoby na weryfikację czy ustalenia uchwały dotyczą faktycznie tej właśnie nieruchomości. Ponadto SKO zauważyło, że wprawdzie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wprowadza odstępstwo od zakazu ustanowionego w art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy tzn. że zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu – jednakże w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał pełnej, precyzyjnej i kompleksowej oceny potencjalnego oddziaływania na środowisko; nie można zatem wykluczyć prawdopodobieństwa, że w przypadku realizacji inwestycji dojdzie do naruszenia zakazu wynikającego z ww. uchwały, a oddziaływanie przedsięwzięcia może wpłynąć i zaburzyć stabilne funkcjonowanie fauny i flory w skali lokalnej. Skoro zasadą jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to zwolnienie z tego zakazu musi wymagać niebudzącego wątpliwości ustalenia, że ziściły się przesłanki określone przepisami prawa. Brak jednoznacznego wyjaśnienia wpływu inwestycji na środowisko nie pozwala na tym etapie przyjąć, że jest spełniona przesłanka z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

SKO wskazało również, że brak jest w aktach sprawy dowodu na zawiadomienie stron i społeczeństwa o dokonanym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. K. uzgodnieniu planowanego przedsięwzięcia (pismo z dnia [...] stycznia 2016 r.). Organ I instancji nie dokonał zawiadomienia w/w stanowisku organu uzgadniającego w trybie art. 33 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy środowiskowej.

Poza tym w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] października 2016 r. o zakończeniu postępowania dowodowego, i zamiarze wydania decyzji środowiskowej, jednak zostało ono skierowane jedynie do stron (vide: zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia w aktach sprawy). Brak jest natomiast w ogóle dowodu na zawiadomienie społeczeństwa w trybie art. 79 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy środowiskowej, co w ocenie SKO może stanowić samoistną podstawę do orzeczenia o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem SKO uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej. Organ I instancji nie zawarł szczegółowych informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione wszystkie uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (np. opinia Fundacji G. z G. czy pismo dr nauk przyrodniczych L. R.). Organ odwołał się do stanowiska RDOŚ, który w swoim uzgodnieniu nałożył szereg obowiązków na inwestora mających zminimalizować negatywne oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie, jednak nie wskazał, jakie działania, czynności czy obowiązki sam przeprowadził czy nałożył na inwestora w tym przedmiocie. Twierdzenie, iż raport zawiera szereg informacji odnośnie ewentualnych zagrożeń dla zdrowia, życia ludzi, a także fauny i flory pozostaje niewystarczającym. Podobnie jest stwierdzenie, iż w toku sprawy zmienił się inwestor (ta okoliczność pozostaje bez znaczenia dla stron i społeczeństwa) oraz, że wniosek został zmodyfikowany w kierunku ograniczenia zakresu inwestycji. Dotyczyć to ma inwestycji, planowanej do zlokalizowania na tej samej działce, w stosunku do której toczy się równolegle postępowanie w sprawie wydania tzw. decyzji środowiskowej. Niewątpliwie, zmniejszenie liczby obiektów inwentarskich o jeden i obsady trzody chlewnej z 5.940 sztuk na 1980 sztuk spowoduje zmniejszenie oddziaływania na środowiskowo (choćby emisji zanieczyszczeń do środowiska, czy ilości gnojowicy), to jednak w sytuacji, gdy toczy się również równolegle postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci tuczarni wraz z infrastrukturą na tej samej działce nr ew. 73/6 obręb P., gmina W., to nie można pominąć faktu, że obie inwestycje oddziałując w sposób skumulowany mogą negatywnie oddziaływać na środowisko naturalne, (łącznie miałoby być 554,4 DJP) co oznacza, że organ winien dokonać samodzielnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem tej okoliczności. W uzasadnieniu decyzji brak jest wskazania, w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a z treści decyzji można wywnioskować, że organ powiela jedynie uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78. Brak samodzielnej oceny i odniesienia do danych zawartych w raporcie wskazuje, iż organ I instancji przyjął wszystkie informacje zawarte w raporcie bez zastrzeżeń, nie odnosząc się do wszystkich spornych kwestii, tj. oddziaływania skumulowane obu planowanych inwestycji na działce inwestora, problem rozwiązania potencjalnych awarii, a przede wszystkim wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców.

W opinii SKO, w decyzji brak jest oceny organu odnośnie wariantowości planowanego zamierzenia. Inwestor uzupełniał raport na skutek wezwań RDOŚ w min. zakresie odnośnie wariantowości, jednak Wójt Gminy W. nie dokonał samodzielnie oceny realności tych alternatyw. Organ wskazał wprawdzie na wariant ograniczenia zakresu planowanego przedsięwzięcia, jednak nie odniósł się do pozostałych możliwości wskazanych przez inwestora (wariant lokalizacyjny, technologiczny, a także dotyczący wymiany zwierząt oraz zmiany rodzaju zwierząt).

SKO podało, że inwestor pierwotnie wskazał na tzw. wariant zerowy (niepodejmowanie przedsięwzięcia) i wariant realizacji przedsięwzięcia, który z kolei można by realizować w zmienionej technologii, tj. poprzez zastosowanie chowu ściółkowego. Jednocześnie inwestor wskazał, że najkorzystniejszym rozwiązaniem byłaby realizacja chowu na rusztach, gdyż wiązałaby się z mniejszą ilością emisji substancji złowonnych do atmosfery, a co za tym idzie zmniejszenie uciążliwości odorowej dla mieszkańców wsi P.. Na skutek wezwania RDOŚ, inwestor w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazał na ewentualność wariantu lokalizacyjnego, tj. posadowienie inwestycji na tej samej działce, jednak w innej jej części. Taka zmiana spowodowałaby jednak przybliżenie do zabudowań mieszkańców (nie wliczając budynku inwestora), a zatem spotęgowała uciążliwości związane z jej realizacją. Inwestor oświadczył w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., że wariant ten nie jest korzystny i nie stanowi faktycznej alternatywy dla planowanej inwestycji.

Na skutek ponownego wezwania RDOŚ z dnia [...] lutego 2016 r., odnośnie wariantowania inwestor w uzupełnieniu raportu z dnia [...] marca 2016 r. wskazał na zmianę technologii, tj. chów ściółkowy zamiast rusztowego, a także ewentualność zmiany utrzymywanych zwierząt. Jednak to rozwiązanie - wskazane bardzo ogólnie - wymagałoby zastosowania ogrzewania, zbudowania budynku na magazynowanie opału, a także wiązałoby się z powstawaniem dużej ilości nawozu naturalnego.

Ostatnią alternatywą, jaką wskazał inwestor była zmiana rodzaju utrzymywanych zwierząt tj. bojlery kurze lub indycze. Jednak ono również wiązałoby się z koniecznością ogrzewania, magazynowania opału, dodatkowymi transportami, budową płyty obornikowej i dostarczaniem ściółki na teren instalacji. Z uwagi na pracochłonność i energochłonność takie rozwiązanie również w ocenie inwestora byłoby nieracjonalne.

SKO wskazało, że powyższe warianty nie zostały już przez samego inwestora uznane za naprawdę racjonalne alternatywy dla planowanego przedsięwzięcia oraz że w/w propozycje noszą znamiona pozorności, gdyż nie stanowią faktycznej, realnej konkurencji dla planowanego przedsięwzięcia.

Następnie inwestor w pismach z dnia [...] maja 2016 r. i z dnia [...] września 2016 r. ponownie na wezwanie RDOŚ doprecyzował, że jedynym racjonalnym wariantem alternatywnym byłaby zmiana technologii, tj. zamiast chowu rusztowego zastosowanie chowu ściółkowego i dokonał ich porównania w zakresie produkcji nawozu, zawartości azotu, dozwolonej wielkości nawożenia i areału potrzebnego do zagospodarowania nawozów. W wyniku tego zestawienia, inwestor wskazał, że realizacja wariantu alternatywnego spowodowałaby: zwiększoną ilość wytworzonego azotu w nawozach naturalnych, zabudowanie większej powierzchni biologicznie czystej (konieczność budowy płyty obornikowej), konieczność dysponowania większą ilością hektarów, potrzebną do zagospodarowania wytworzonych nawozów naturalnych, a także zwiększone oddziaływanie na jakość powietrza. A zatem, jednoznacznie wynika z tego porównania, że wariant alternatywny stanowiłby większe zagrożenie dla środowiska naturalnego.

SKO stwierdziło, że brak jest także w raporcie uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w pkt 6 i 6a art. 66 ustawy środowiskowej. Ponadto, organ pominął, że brak w nim jednego z podstawowych elementów wymienionych w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej tj. opisu analizowanych wariantów, co najmniej dwóch (poza zaproponowanym) - racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko każdego z tych wariantów. W raporcie znajduje się opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (chów rusztowy) oraz powołanie się na podjęte przez inwestora rozważania nad wariantem alternatywnym (chów ściółkowy). Rozważania te zakończyły się jednak konkluzją, że najbardziej zasadna byłaby realizacja wariantu proponowanego przez inwestora. W raporcie nie przedstawiono również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, stwierdzając, że wariantem takim jest wariant proponowany przez inwestora.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję SKO M. S., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie:

- art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w tym zwłaszcza raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- art. 66 ust. 1 pkt 6a ustawy środowiskowej poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że raport winien zawierać porównanie oddziaływania analizowanych wariantów do wskazanych w pkt 6a elementów, pomimo tego, że w/w przepis wszedł w życie dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. i nie powinien mieć zastosowania do spraw wszczętych przed tym dniem,

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 2015 r. o zmianie ustawy środowiskowej, poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z którym do spraw wszczętym na podstawie ustawy zmienianej, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydanie decyzji środowiskowej nie ma charakteru uznaniowego, a odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może zostać oparta wyłącznie na przesłankach wskazanych w ustawie. Nie należy do nich wystąpienie konfliktów społecznych. W spornej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka warunkująca wydanie decyzji odmownej. Ponadto, stanowiska organów uzgadniających planowane przedsięwzięcie wiążą organ właściwy do wydania decyzji, a w spornej sprawie zostały wydane uzgodnienia pozytywne.

Odniesiono się do poruszonej przez SKO kwestii ustalenia stron postępowania, powołując się na stanowisko SKO zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. znak SKO 412/14, w której organ w sposób odmienny definiuje pojęcie strony w postępowaniu środowiskowym.

W ocenie skarżącego, społeczeństwo miało zapewniony udział w sprawie poprzez uczestniczenie w spotkaniu sołtysa wsi P., który był koordynatorem skargi mieszkańców wsi P.. Ponadto, organ uzgadniający tj. RDOŚ w B. odniósł się do kwestii położenia terenu inwestycyjnego na obszarze objętym szczególną ochroną prawną (Obszar Chronionego Krajobrazu Niziny C.) stwierdzając brak możliwości znaczącego negatywnego wpływu na cele ochrony tego obszaru.

Wg skarżącego, raport zawierał także właściwe wskazanie wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, gdyż przedstawił wariant dotyczący zmiany technologii produkcji; raport zawiera także wystarczające dane odnośnie emisji hałasu, gospodarki wodnej, a także potencjalnych awarii.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie, biorąc pod uwagę informacje znane Sądowi z urzędu, należy podkreślić, że pomimo zbieżności miejsca inwestycji (działka nr [...] w obrębie P., gmina W.) i jej określenia (budynek inwentarski – tuczarnia) w niniejszej sprawie organy rozstrzygały w przedmiocie innej inwestycji, niż ta, która była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie II SA/Bd 1172/17.

W sprawie kontrolowalnej przez Sąd pod sygnaturą II SA/Bd 1172/17 organ rozstrzygał odnośnie wniosku złożonego pierwotnie przez K. S. i M. S.. Pierwotny wniosek dotyczył inwestycji na działce nr [...], przy czym planowana inwestycja obejmowała dwa (a nie jeden) budynki inwentarskie - tuczarnie. W raporcie oddziaływania na środowisko (k.15 raportu) te obiekty inwentarskie były oznaczone jako T2 i T3. W trakcie postępowania dokonano zmian wskazując jako inwestora wyłącznie K. S. oraz ograniczono inwestycję tylko do jednego budynku.

W obecnie kontrolowanej sprawie wniosek był pierwotnie składany przez K. S. i dotyczył jednego budynku inwentarskiego, który w raporcie oddziaływania na środowisko (k.15 raportu dla niniejszej sprawy) jest oznaczony jako T1 i znajduje się w innym miejscu działki nr [...] niż wyżej wskazane obiekty oznaczone jako T2 i T3. W trakcie niniejszego postępowania także dokonano zmiany osoby inwestora wskazując zamiast K. S. - skarżącego M. S. (k. 244 akt organu I instancji).

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie jednego obiektu inwentarskiego - tuczarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Tym samym podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i - co do istoty - badaniem wystąpienia przesłanek do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji ww. przedsięwzięcia, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Mając to na uwadze, wskazania wymaga także, iż ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Uwaga ta jawi się jako istotna, albowiem zaskarżona decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają, zatem w takiej sytuacji istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga, bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego.

Jednocześnie zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości - jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie - jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie - tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie, co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. są zatem węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, a jedynie wskazuje, jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy, wskazując na te, które przy reformatoryjnym rozstrzygnięciu czyniłyby go wadliwym.

Dostrzec też należy, że przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie - art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, że SKO zarzuciło, iż znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestorski z dnia [...] listopada 2015 r. o wydanie decyzji środowiskowej nie spełnia wymagań ustawowych, tj. nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 74 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu SKO trafnie podkreśliło, że w związku z istniejącymi brakami formalnym wniosku w postaci braku m.in. prawidłowego obszaru oddziaływania inwestycji niewiadomym pozostaje, na jakie nieruchomości sąsiednie (lub dalsze) będzie oddziaływać przedsięwzięcie, nie znanym pozostaje właściwy krąg osób niniejszego postępowania.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, ukształtował się pogląd, w myśl którego dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (innych, niż wnioskodawca – inwestor) konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (vide: K. Gruszecki, Komentarz do art. 73 ustawy środowiskowej, LEX/el. 2013, uw. 4). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest, więc właściciel (ewentualnie także inny podmiot mający prawo rzeczowe) do nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12, CBOSA). Zasięg tego oddziaływania ustalany jest zasadniczo w oparciu o dane wynikające z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (vide: wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12). W świetle aktualnego orzecznictwa brak podstaw do przyjmowania jako zasady, jakoby przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miały podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. W każdym przypadku krąg stron takiego postępowania stanowi bowiem pochodną ustaleń co do obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, które to oddziaływanie może oczywiście, w konkretnych przypadkach obejmować tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale też, niewykluczone, że może obejmować nieruchomości również dalej położone, bądź przeciwnie - zamykać się w całości w granicach nieruchomości obejmującej teren inwestycji. Nie ma w tym zakresie miejsca na żaden "automatyzm" ani formułowanie jakichkolwiek domniemań.

Trafne okazały się również uwagi SKO co do innych, pozostałych do rozważenia w tej sprawie przez organ I instancji, kwestii.

SKO wskazało, że w decyzji organu I instancji brak jest oceny odnośnie wariantowości planowanego zamierzenia. Inwestor uzupełniał raport na skutek wezwań RDOŚ w min. zakresie odnośnie wariantowości, jednak organ I instancji nie dokonał samodzielnie oceny realności tych alternatyw. Organ wskazał wprawdzie na wariant ograniczenia zakresu planowanego przedsięwzięcia, jednak nie odniósł się do pozostałych możliwości wskazanych przez inwestora (wariant lokalizacyjny, technologiczny, a także dotyczący wymiany zwierząt oraz zmiany rodzaju zwierząt).

Należy wskazać, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem mającym najistotniejsze znaczenie w przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko.

W art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, ustawodawca wskazał, jakie niezbędne elementy powinien zawierać raport. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych (por.: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13, wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji tylko wtedy, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości (por.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13).

Zarzut stawiany raportowi musi być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, czyli np. w przypadku zarzutu o braku jego kompletności - z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że opracowanie raportu z naruszeniem tego przepisu, uznaje się za tego rodzaju wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2916/12).

Art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, zawiera nakaz przedstawienia w raporcie trzech wariantów, to jest: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na podstawie lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Jest to o tyle istotne, że kwestia dotyczy oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, które stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por.: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12).

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia (por.: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13).

Należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Wykładnia tego przepisu mogła nasuwać pewne wątpliwość związane z rozstrzygnięciem, ile wariantów powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przedstawia minimum trzy analizowane warianty - dwa warianty, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., i wariant wybierany - proponowany. Może się jednak zdarzyć, że inwestor wybierze jako wariant proponowany, wariant będący jednocześnie wariantem korzystnym dla środowiska. W takiej sytuacji w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, prawidłowe będzie przedstawienie jedynie dwóch wariantów (por.: wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2599/12).

Jednakże w obecnym stanie prawnym wariant tzw. ,,zerowy", czyli polegający na niewykonaniu inwestycji nie stanowi wariantu alternatywnego w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, co jest zgodne z art. 5 ust. 3 tiret 4 dyrektywy 85/337 Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. L 175, s. 46) (por.: wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12).

Nie budzi także wątpliwości, że na gruncie ustawy środowiskowej, o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym (por.: wyrok z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13).

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych środków oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego. Raport powinien zawierać opis trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. W takim przypadku organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza wariantowa planowanego przedsięwzięcia okaże się niewystarczająca organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami. Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia.

W przedmiotowej sprawie, inwestor pierwotnie wskazał na tzw. wariant zerowy (niepodejmowanie przedsięwzięcia) i wariant realizacji przedsięwzięcia, który z kolei można by realizować w zmienionej technologii, tj. poprzez zastosowanie chowu ściółkowego. Jednocześnie wskazał, że najkorzystniejszym rozwiązaniem byłaby realizacja chowu na rusztach, gdyż wiązałaby się z mniejszą ilością emisji substancji złowonnych do atmosfery, a co za tym idzie zmniejszenie uciążliwości odorowej dla mieszkańców wsi P.. Na skutek wezwania RDOŚ, inwestor w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazał na ewentualność wariantu lokalizacyjnego, tj. posadowienie inwestycji na tej samej działce, jednak w innej jej części. Taka zmiana spowodowałaby jednak przybliżenie do zabudowań mieszkańców (nie wliczając budynku inwestora), a zatem spotęgowała uciążliwości związane z jej realizacją. Jednakże inwestor stwierdził w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., że wariant ten nie jest korzystny i nie stanowi faktycznej alternatywy dla planowanej inwestycji.

Na skutek ponownego wezwania RDOŚ z dnia [...] lutego 2016 r., odnośnie wariantowania inwestor w uzupełnieniu raportu z dnia [...] marca 2016 r. wskazał na zmianę technologii, tj. chów ściółkowy zamiast rusztowego, a także ewentualność zmiany utrzymywanych zwierząt (macior z prosiętami). Jednak to rozwiązanie - wskazane bardzo ogólnie - wymagałoby zastosowania ogrzewania, zbudowania budynku na magazynowanie opału, a także wiązałoby się z powstawaniem dużej ilości nawozu naturalnego. Ostatnią alternatywą, jaką wskazał inwestor była zmiana rodzaju utrzymywanych zwierząt, tj. bojlery kurze lub indycze. Jednak ono również wiązałoby się z koniecznością ogrzewania, magazynowania opału, dodatkowymi transportami, budową płyty obornikowej i dostarczaniem ściółki na teren instalacji. Z uwagi na pracochłonność i energochłonność takie rozwiązanie również w ocenie inwestora byłoby nieracjonalne.

Jak zauważyło słusznie SKO, powyższe warianty nie zostały już przez samego inwestora uznane za naprawdę racjonalne alternatywy dla planowanego przedsięwzięcia. W opinii SKO w/w propozycje noszą znamiona pozorności, gdyż nie stanowią faktycznej, realnej konkurencji dla planowanego przedsięwzięcia.

Inwestor w pismach z dnia [...] maja 2016 r. i z dnia [...] września 2016 r. ponownie na wezwanie RDOŚ doprecyzował, że jedynym racjonalnym wariantem alternatywnym byłaby zmiana technologii, tj. zamiast chowu rusztowego zastosowanie chowu ściółkowego i dokonał ich porównania w zakresie produkcji nawozu, zawartości azotu, dozwolonej wielkości nawożenia i areału potrzebnego do zagospodarowania nawozów. W wyniku tego zestawienia, inwestor wskazał, że realizacja wariantu alternatywnego spowodowałaby: zwiększoną ilość wytworzonego azotu w nawozach naturalnych, zabudowanie większej powierzchni biologicznie czystej (konieczność budowy płyty obornikowej), konieczność dysponowania większa ilością hektarów, potrzebną do zagospodarowania wytworzonych nawozów naturalnych, a także zwiększone oddziaływanie na jakość powietrza. Z powyższego wynika, że wariant alternatywny stanowiłby większe zagrożenie dla środowiska naturalnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać za słuszne stanowisko, że w wielokrotnie uzupełnianym raporcie nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowanej inwestycji. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do przeprowadzenia rzetelnej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającej warianty jego realizacji, w ten sposób, aby było możliwe porównanie oddziaływań w ramach poszczególnych wariantów i uzasadnienie wyboru jednego z nich. Warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne. Lokalizacja przedsięwzięcia nie może być jedynym kryterium wyróżnienia wariantów jego realizacji. Warianty mogą dotyczyć rozwiązań technologicznych takich jak konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia, czy moc planowanych instalacji, urządzeń.

Należy pamiętać, że brak przedstawienia, co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia narusza art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Organ administracji ma prawo zaproponować wariant, nawet inny niż te przedstawione w raporcie, ale może mieć to miejsce dopiero wtedy, gdy raport w zakresie wariantów będzie odpowiadał treści art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia zostały określone w sposób wyczerpujący. Odmowa wydania decyzji środowiskowej może nastąpić m.in. jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji inwestycji w wariancie innym niż preferowany przez wnioskodawcę, a wnioskodawca nie wyraża na to zgody. Wskazanie w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji ma miejsce zgodnie z art. 81 ust. 1 ww. ustawy jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. W takiej sytuacji organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Tylko te dwa wyżej poruszone aspekty wskazują w ocenie Sądu, że decyzja organu I instancji nie mogła się ostać. Zresztą podkreślenia wymaga, że zakreślone powyżej dwie płaszczyzny odnośnie ustalenia stron postępowania i wariantowości są na tyle istotne, że każda z nich oddzielnie spowodowałaby na tyle poważne nieprawidłowości decyzji organu I instancji, że musiałoby to skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. A przecież trzeba zaznaczyć, że SKO tych nieprawidłowości wskazało więcej i tutejszy Sąd podziela w tym zakresie jego argumentację jak chociażby naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którymi, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Nadto na organach administracji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Rezultaty zaś tak prowadzonego postępowania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, bowiem w myśli art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne wydanej decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 6a ustawy środowiskowej poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że raport winien zawierać porównanie oddziaływania analizowanych wariantów do wskazanych w pkt 6a elementów, pomimo tego, że w/w przepis wszedł w życie dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. i nie powinien mieć zastosowania do spraw wszczętych przed tym dniem oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 2015 r. o zmianie ustawy środowiskowej, poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z którym do spraw wszczętym na podstawie ustawy zmienianej, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe - należy uznać go za zasadny. Jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż sprowadza się w istocie tylko do błędnego przywołania przez organ obowiązujących przepisów. obowiązujących Natomiast dokonana przez organ ocena, iż w niniejszej sprawie raport jest wadliwy, odniesiona do przepisów w brzemieniu, które winny mieć zastosowanie w sprawie, jak wyżej wskazano jest prawidłowa.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie SKO w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.