Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 340/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. b, ust. 3 i ust. 5, art. 279 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi PAK [...] K. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora [...] w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] w [...] na rzecz skarżącej kwotę 7.414 (siedem tysięcy czterysta czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Inowrocławiu decyzją z dnia 4 lutego 2022r. na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1540), art. 16 pkt 61 lit. e, art. 271 ust. 1 i ust. 5, art. 273 ust. 6 i ust. 8, art. 298 pkt 1, art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2233), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 736) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 735) określił dla P. S.A. w K. (dalej: Spółka lub Skarżąca) za okres od 1 stycznia 2022r. do 31 grudnia 2022r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki [...] do Rowu [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] stycznia 2022r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w I. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne ustaliło, w formie informacji rocznej, Spółce za okres od [...] stycznia 2022r. do [...] grudnia 2022r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki [...].

Spółka w związku z treścią ww. informacji złożyła reklamację, podnosząc, że podstawa przyjęta do ustalenia wysokości opłaty stałej jest błędna, ponieważ zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, mowa jest w informacji o opłacie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz że niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego odkrywkowego zakładu górniczego nie spełniają znamion ścieków określonych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego.

W opinii organu powyższa reklamacja nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej, którą naliczono zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli Spółka uważa, że treść pozwolenia jest niezgodna ze stanem faktycznym opisanym w uzasadnieniu reklamacji i w innym zakresie korzysta z wód, to powinna dokonać zmian pozwolenia wodnoprawnego.

Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego decyzją z 28 grudnia 2017r. na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków – wód z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego – Odkrywki [...] do Rowu [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne w powyższym zakresie.

Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie z którą wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym w ilości 3.900,00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 1,08333333 m3/s.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 271 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 16 pkt. 61 lit. e Prawa wodnego przez błędną wykładnię, polegającą na tym, iż organ uznał, że wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych stanowi ścieki i ustalił dla Skarżącej opłatę stałą z tego tytułu, pomimo iż Skarżąca wykazuje, że są to niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia, które nie wykazują znamion ścieków w rozumieniu przedmiotowego przepisu i z tego tytułu opłata stała nie powinna być ustalona;

- art. 279 pkt 3 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie i w efekcie naliczenie Skarżącej opłaty stałej za wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego w sytuacji, gdy skarżąca w przedmiotowej sprawie winna być zwolniona z opłat za usługi wodne, z uwagi na to, że wprowadza do wód lub do ziemi wody zasolone, gdzie wartość sumy chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l;

- art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, co w efekcie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego oraz nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego co doprowadziło w efekcie do ustalenia dla Skarżącej opłaty stałej za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki [...] do Rowu [...]; - art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, gdyż uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawierało faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnienia Spółka wskazała, że wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w ustawie Prawo wodne w art. 16 pkt. 61 lit. e, powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, zgodnie z art.16 pkt. 61 lit. e Prawa wodnego ściekami nie są niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Skoro zaś z postanowieniami przytoczonej normy prawnej wody czyste pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie są ściekami, to ich wprowadzanie do środowiska nie może być objęte opłatami za wprowadzanie ścieków, gdyż w świetle przytoczonych rozwiązań nie są one ściekami. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odprowadzane wody są wodami z odwodnienia zakładu górniczego. W związku z tym w sposób bezsporny (organ tego nie kwestionuje) została spełniona jedna przesłanka pozwalająca na uznanie, że odprowadzane wody nie są ściekami. Drugą przesłanką, która musi być spełniona kumulatywnie do uznania, że konkretne wody nie są ściekami, jest to, aby były one wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku niewątpliwie nie mamy do czynienia z wtłaczaniem wód do górotworu, ale występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Z punktu widzenia technologicznego wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego (a za takie również została ustalona opłata) są wodami niezanieczyszczonymi, gdyż jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Dlatego też w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego nie mogą być uznane za ścieki, a skoro tak, to ich odprowadzanie do środowiska nie powinno być objęte obowiązkiem ponoszenia opłat, gdyż te ponoszone są tylko za odprowadzanie ścieków.

Stanu tego nie zmienia również fakt, na którym koncentruje się organ administracji, a mianowicie to, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 2017r. wskazano, że upoważnia ono do odprowadzania ścieków. Decyzja ta była bowiem wydana przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r., a skoro tak, to w procesie interpretacji jego postanowień należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, w którym się nim posłużono. Mogą one bowiem wpływać na zakres obowiązków spoczywających na podmiotach korzystających ze środowiska. Najlepszym przykładem takiej zmiany wynikającej ze zmiany stanu prawnego są wody opadowe. W poprzednim stanie prawnym nie budziło najmniejszej wątpliwości, że były one ściekami. W obecnym zaś już takiego charakteru nie mają. Nie budzi jednak wątpliwości to, że aktualnie ich odprowadzanie do środowiska na podstawie pozwoleń, w których były one nazywane ściekami, nie jest już odprowadzaniem ścieków. Dokładnie taka sama sytuacja występuje w przypadku wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Nawet bowiem gdyby przyjąć założenie, że w poprzednim stanie prawnym były one ściekami, to nie są już nimi w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, a skoro tak, to nie mogą być one kwalifikowane obecnie jako ścieki, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku wód opadowych. Przyjęcie zaś przez organ, że skoro w pozwoleniu wskazano, że odprowadzane wody są ściekami stanowi niedopuszczalne uproszczenie, które pomija zmianę znaczenia pojęć, którymi posłużono się pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a które obecnie mają inne. Wskazano w nim bowiem równocześnie, że są to wody z odwodnienia. Organ wydający pozwolenie traktował zatem ścieki równoważnie z wodami z odwodnienia. Skoro zatem te ostatnie, w aktualnym stanie prawnym nie są już ściekami, to nie mogą być za nie ponoszone opłaty stałe za odprowadzanie ścieków.

Po drugie, art. 279 pkt 3 Prawa wodnego stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne (bez zróżnicowania ich rodzaju) jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Z przepisu tego nie wynika, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W związku z tym należy uznać, że zwolnienie to obejmuje wszystkie rodzaje opłat pod warunkiem, że wprowadzane ścieki spełniają warunki wskazane w tym przepisie. W analizowanym przypadku w odniesieniu do wód innych niż niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych spełniających wszystkie wymagania formalne, które są przekazywane organom ochrony środowiska, wynika, że poziomy te w praktyce nie są przekroczone, a wielkości znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Skoro zaś w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wskazano, że zwolnieniem objęte są tylko przypadki, w których już w pozwoleniu przewidziano, że emisja siarczanów i chlorków nie będzie przekraczała tych wielkości, to znaczy, że organ powinien badać rzeczywistą emisję. W przeciwnym razie doszłoby do absurdalnych sytuacji, w których ze zwolnienia korzystałyby podmioty przekraczające w praktyce wielkości emisji wynikające z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego tylko dlatego, że miały określone niższe parametry w pozwoleniu.

W ocenie Skarżącej postępowanie organu administracji narusza również obowiązujące standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Mimo że bowiem sposób ustalania opłat za pobór wód ma obecnie charakter szczególny, to jednak znajdują w nim zastosowanie standardy wynikające z ogólnych reguł przeprowadzenia postępowania zawartych w K.p.a. jak i dziale III Ordynacji podatkowej, do którego wprost odsyła ustawodawca w art. 300 ust. 1 Prawa wodnego.

Ustalając zakres przedmiotowy obowiązku ponoszenia opłat stałych nie można zapominać o tym, że stanowią one element realizacji w praktyce wynikającej z art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci", zgodnie z którą każdy korzystający powinien ponosić koszty swojego korzystania ze środowiska lub możliwości korzystania ze środowiska. Jeśli zaś narusza standardy wynikające z prawa lub wydanych decyzji administracyjnych, to powinien ponosić opłaty podwyższone lub kary pieniężne (w zależności od sytuacji). Jeśli zatem nie ma negatywnego oddziaływania na środowisko, to automatycznie powinno to być brane pod uwagę, przy ustalaniu czy opłaty powinny być ponoszone.

Mówiąc o opłatach za korzystanie ze środowiska, których rodzajem są opłaty stałe ustalane na podstawie Prawa wodnego, nie można także zapominać, że nie mają one typowego charakteru fiskalnego, ale ich rolą jest stymulowanie określonych zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Przyjęcie zaś, że obowiązek poniesienia opłaty występuje wówczas, gdy z samego pozwolenia wynika możliwość określonej w nim emisji, nie wywoływałoby takiego skutku, a zatem pozostawało w sprzeczności z przywołaną zasadą Prawa ochrony środowiska. Zwłaszcza w sytuacji gdy w art. 279 pkt. 3 Prawa wodnego nie mówi się o potencjalnej wielkości emisji, ale o jej rzeczywistym rozmiarze.

Mówiąc o decyzjach ustalających opłaty stałe na podstawie Prawa wodnego, nie można zapominać również o tym, że w tej kategorii spraw zgodnie z postanowieniami art. 300 ust. 1 Prawa wodnego stosuje się reguły wynikające z Działu III Ordynacji podatkowej z modyfikacjami wynikającymi z tego przepisu. Oznacza to, że w pozostałym zakresie znajdują zastosowanie ogólne reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym organ prowadzący postępowanie w omawianej kategorii spraw powinien pamiętać zarówno o ogólnych zasadach przeprowadzenia postępowania jak i tych szczegółowo odnoszących się do środków dowodowych w oparciu, o które została wydana konkretna decyzja administracyjna.

Ponadto w dniu 1 czerwca 2017r. weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, tymczasem z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby organ uwzględnił zasady przeprowadzenia postępowania wynikające z jego aktualnego brzmienia art. 7a § 1 K.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przed tutejszym Sądem były rozpoznawane sprawy Skarżącej w przedmiocie ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód (np. o sygn. akt II SA/Bd 678/20, II SA/Bd 621/21, II SA/Bd 623/21, II SA/Bd 624/21) oraz że obecny skład orzekający w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach tych wyroków.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 273 ust. 1, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 ustawy oraz w art. 272 ust. 17 albo art. 272 ust. 22 ustawy, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Jak wynika z art. 273 ust. 4 ustawy, w przypadku nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają na mocy art. 271 ust. 6 wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Ustawodawca przewiduje ponadto w art. 271 ust. 6 ustawy, że od powyżej decyzji podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Wątpliwości, jakie powstały w niniejszej sprawie, dotyczą opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Jak wynika z art. 16 pkt 61 lit. e ustawy, ustawowe pojęcie "ścieki" obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

Zakładem górniczym, w rozumieniu art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 1064) jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Przytoczona definicja obejmuje, co było w sprawie bezsporne, swoim zakresem Skarżącą.

Należy zgodzić się ze Skarżącą, że organ administracji publicznej nie rozważył dostatecznie wnikliwie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czy wody pochodzące z odwodnienia (wgłębnego i powierzchniowego) powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Nie poddano w szczególności w ogóle analizie tego, czy stosownie do treści cyt. przepisu, są one "niezanieczyszczone". Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w świetle cyt. przepisu. Tymczasem Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia i podkreśliła, że jedynym oddziaływaniem na wspomniane wody jest ich przepompowywanie.

Ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki, wymaga zatem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że Skarżąca jest zakładem górniczym i że wprowadzanie takich wód, czyli w ocenie organu ścieków, podlega opłacie z uwagi na treść pozwolenie wodnoprawnego. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki, stwierdzając, że wystarczające jest w tym zakresie odniesienie się do treści pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenia organu, kwestionowane przez Skarżącą, nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 28 grudnia 2017r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z 10 stycznia 2022r. oraz reklamacja Skarżącej. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony należy uznać za co najmniej niekompletny.

Ponadto, organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, według którego, zwolnione z opłat (zarówno stałych jak i zmiennych) za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że ustawodawca nie odniósł się w cyt. przepisie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/I, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wartości te co prawda w wydanym dla Skarżącej pozwoleniu wodnoprawnym z 28 grudnia 2017r. przekraczają wartość określoną w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, jednak w pozwoleniu tym wartości te określono jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym organ, wydający owo pozwolenie, dopuszczał możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że z treści art. 279 Prawa wodnego wynika, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 ustawy. Już zatem sama wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne - bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 Prawa wodnego wynika, że opłata stała i opłata zmienna są częściami składowymi opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak jest podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. Posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne" powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu, jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, a więc opłaty za usługi wodne składające się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także na to, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, w którym to przepisie mowa jest o zwolnieniu z opłaty stałej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedmiotowe okoliczności, wynikające z treści art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy, w pierwszej kolejności - miało miejsce odprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi, oraz w przypadku odpowiedzi twierdzącej - czy wartość sumy faktycznie wprowadzanych chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I.

Nie ulega zatem wątpliwości to, że organ administracji publicznej naruszył art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wady miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w ich wyniku nie można z całą stanowczością ustalić okoliczności faktycznych stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty stałej.

Ponadto wskazać trzeba, że, interpretując przepis art. 279 Prawa wodnego, należy mieć także na uwadze to, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 Prawa wodnego, zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień).

Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W procesie analizy art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2018r. sygn.. akt II SA/Wr 506/18).

Ponadto art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania go, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Tak sformułowany przepis nie daje jednoznacznej wskazówki, jak postąpić, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie jest wyrażona w m3/s. Na jego podstawie można by przyjąć, że w takiej sytuacji należy przeliczyć na m3/s określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w odniesieniu do innej jednostki czasu. Jednakże istotne wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym określono więcej niż jeden parametr dotyczący maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odnoszący się do różnych jednostek czasu (w niniejszej sprawie jest to Q max godzinowe, dobowe i roczne). Organ w żaden sposób nie dokonał wyliczeń, przyjęcie którego z tych parametrów jest korzystniejsze dla strony, zgodnie z treścią cyt. art. 7a § 1 K.p.a. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 13 lutego 2020r., II OSK 3748/18, LEX nr 3037130, wobec wątpliwości, jakie wywołuje wykładnia powołanego przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, mając na uwadze art. 7a § 1 K.p.a., należy przyjąć, że w przypadku, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s, ale określono tę ilość na więcej niż jeden sposób, wyrażając ją w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda, do ustalenia opłaty stałej należy przyjąć sposób wyrażenia ilości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi korzystniejszy dla zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Organ tymczasem nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i rozważań.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz ust. 3 i 5 oraz art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i rozważania Sądu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania z uwzględnieniem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości minimalnej, uwzględniającej nakład pracy i charakter sprawy.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.