Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2218/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. W., A. W. i B. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku J.W., B.W. i A.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1971 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. os. [...] w rejonie ulic [...] i [...] , ozn. nr hip. [...] o powierzchni 1058 m2 - - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] października 1971 r. Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. os. [...] w rejonie ulic [...] i [...] , ozn. nr hip [...], o powierzchni 1058 m2.

Pismem z dnia 12 września 2011 r. J.W., B.W. i A.W. wniosły do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 1971 r. o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem. We wniosku zarzucono, że postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone w stosunku do osoby nieżyjącej, zakwestionowano niezbędność wywłaszczenia oraz wskazano brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej.

Pismem z dnia 28 września 2011 r. Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał ww. wniosek Wojewodzie [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1971 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania stron, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji, bowiem właściwy w sprawie był Minister.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku J.W., B.W. i A.W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1971 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. os. [...] w rejonie ulic [...] i [...] , ozn. nr hip [...] o pow. 1058 m2.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły J.W., B.W., A.W., podtrzymując argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzeniu sprawy, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wskazał, że na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1907 ze zm.) właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Organ podał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Ocenił, iż badana decyzja wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czyny zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania.

Organ dodał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Organ wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję.

Minister wyjaśnił, że wywłaszczona nieruchomość ozn. nr hip. [...] o pow. 1058 m2 stanowi działkę nr [...] z obrębu [...], będącą własnością Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.W. we władaniu P. w W., co potwierdzają zapisy w KW nr [...].

Przedmiotowa nieruchomość ta stanowiła własność B.R. . Ze skróconego odpisu aktu zgonu wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w S. wynika, że B.R. wychodząc za mąż przyjęła nazwisko męża W. . Z postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po B.W. zmarłej w dniu [...] października 1970 r. nabyli mąż S.W. i syn K.W. Spadek po S.W. nabył syn K.W. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. sygn. akt [...]). Z kolei spadek po K.W. zmarłym [...] maja 1992 r. nabyły zgodnie z postanowieniem dla W. Wydział [...] z dnia [...] marca 1996 r. sygn. akt [...] żona B. W. oraz córki A. W. i J. W.

Organ dodał, że wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja [...] w W., które następcą prawnym jest [...] Zarząd [...].

Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ stwierdził, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było przeznaczenie jej pod Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]".

Zdaniem organu, dopuszczalność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdzała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117). Stosownie do art. 1 ust. 4 tej ustawy, pracowniczy ogród działkowy był "urządzeniem użyteczności publicznej", przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów. Ustawa stanowiła równocześnie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4 ustawy) oraz że gminie służyło prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3 ustawy). Oznacza to, że w sytuacji, w której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, na właściwym organie ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów.

Minister dodał, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Organ zauważył, że niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdziła decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1962 r. nr [...] wydana przez Wydział Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.W. – [...] Architekta W. Na etapie ponownie prowadzonego postępowania organ II instancji pozyskał ww. decyzję o lokalizacji szczegółowej wraz z załącznikiem graficznym, który wskazuje obszar przeznaczony pod pracownicze ogrody działkowe, obejmujący m.in. przedmiotową działkę.

Organ podał, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1971 r. obowiązywał Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.W. na rok 1985, zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia [...] lipca 1969 r. W Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.W. na rok 1985 przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolem ZD -tereny ogrodów działkowych. Ponadto, w czasie orzekania o wywłaszczeniu obowiązywała uchwała z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961-1965 (M. P. Nr 26, poz. 122). Uchwała ta zobowiązywała prezydia wojewódzkich rad narodowych oraz Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury do zapewnienia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli w latach 1961 - 1965 terenów pod stałe ogrody działkowe. W oparciu o ww. uchwałę z dnia [...] lutego 1961 r. została wydana uchwała nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. W. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1968-1970, zgodnie z którą na terenie [...] wytypowano 34 ha pod ogrody działkowe.

Minister uznał, że zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Natomiast zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, obowiązek przeprowadzenia rokowań nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub miejsce jego pobytu były nieznane.

Organ podał, że ze znajdującego się w aktach archiwalnych zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] kwietnia 1970 r. wynika, iż księga wieczysta pod nazwą "Folwark [...] i część folwarku S. " została zniszczona, wobec czego nie było możliwe ustalenie prawa własności działki ozn. nr hip [...]. Jedynie rejestr pomiarowy wskazywał jako właściciela nieruchomości B.R. o nieznanym miejscu zamieszkania. Ponadto, niezależnie od faktu braku księgi wieczystej (t. III), brak jakiejkolwiek aktualizacji danych właścicielki w organach prowadzących ewidencję gruntową skutecznie uniemożliwił organowi wywłaszczeniowemu ustalenie adresu zamieszkania właścicielki figurującej jedynie w rejestrze pomiarowym.

Organ dodał, że z dokumentów nadesłanych przez wnioskodawców wynika, że B.R. nabyła przedmiotową nieruchomość w sierpniu 1939 r., tj. tuż przed wybuchem II wojny światowej. Następnie wyszła za mąż w październiku 1943 r. i przyjęła nazwisko W. Minister podkreślił, że w czasie wywłaszczenia organ wywłaszczeniowy dysponował jedynie informacją wynikającą z rejestru pomiarowego, w którym widniało imię i panieńskie nazwisko strony. Właścicielka nieruchomości nie dopełniła bowiem formalności związanych ze zgłoszeniem zmiany nazwiska czy wskazaniem aktualnego adresu zamieszkania w organach prowadzących ewidencję geodezyjną.

Zdaniem organu, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od prowadzenia rokowań, bowiem brak księgi wieczystej uniemożliwił ustalenie jej właściciela. Tym bardziej śmierć właścicielki w trakcie postępowania wywłaszczeniowego pozwalała na zastosowanie przepisów ustawy przewidzianych dla sytuacji braku właściciela, braku adresu zamieszkania właściciela, braku informacji o spadkobiercach/następcach prawnych właściciela.

Organ zauważył, że w aktach archiwalnych brak jest oferty przygotowanej do właścicielki nieruchomości ustalonej na podstawie rejestru pomiarowego, jak również brak jest wniosku wywłaszczeniowego oraz protokołu z rozprawy. Wskazał jednak, że brak dokumentów nie może przesądzać o tym, że ich w ogóle nie było, w szczególności jeżeli na ich istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Minister podał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Osoby, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu. Minister podkreślił, że organ wywłaszczeniowy nie miał żadnej informacji o właścicielce, dlatego opierał się na jedynej informacji, jaką posiadał z dokumentów geodezyjnych/ Informacje te były nieaktualne, bowiem właścicielka nie posługiwała się od 1943 r. swoim panieńskim nazwiskiem, a od października 1970 r. nie żyła, o czym organ w ogóle nie miał wiedzy i wskazywał w opisie nieruchomości na B.R. nieznaną z miejsca zamieszkania i w konsekwencji stosował obwieszczenia, na co zezwalały przepisy ustawy wywłaszczeniowej.

Organ zauważył, że zawiadomieniem z dnia [...] września 1971 r. Prezydium Rady Narodowej m. W. zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 11 października 1971 r. Zawiadomienie wskazywało, że nieruchomość jest własnością B.R. o nieustalonym adresie zamieszkania, wobec czego zostało skierowane do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Minister wskazał, że zgodnie z art. 45 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszało się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważało się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Zdaniem organu, należy uznać, że zawiadomienie zostało dokonane skutecznie wobec wszystkich nieznanych osób, które mogły wylegitymować się tytułem prawnym do nieruchomości w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Z adnotacji na znajdujących się w aktach archiwalnych egzemplarzach zawiadomień wynika, że było ono wywieszone w dniach 30.09 - 14.10.1971 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.

Minister dodał, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawniania swojego prawa. Z powyższego wynika, że ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie ani B.R., ani jej spadkobiercy, nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej, a jedyną pozyskaną informację stanowiła informacja pochodząca z dokumentów geodezyjnych.

W ocenie organu, nie można stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ wywłaszczeniowy procedował w trybie przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości której stan prawny był nieuregulowany. Zdaniem organu, w tych okolicznościach zostały spełnione wymogi art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Minister wyjaśnił, że art. 18 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość przeprowadzenia rozprawy z udziałem osób zainteresowanych, zaś art. 19 umożliwiał posiadaczom nieruchomości i osobom trzecim udowadnianie prawa własności do nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego. Podniósł, iż brak jest informacji, aby pozostali spadkobiercy nieżyjącej właścicielki zgłosili swój udział w postępowaniu. Dodał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie.

Zdaniem organu, oceniając postępowanie wywłaszczeniowe w świetle zebranego materiału, nie można zarzucić organowi wywłaszczeniowemu, że dopuścił się rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów. Organ procedował w sytuacji, w której wystąpił nieaktualny stan prawny nieruchomości i poprzez obwieszczenie skierował informację do osób uprawnionych o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co nie stanowi w ogóle naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania, organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Minister podkreślił, że w aktach brak jest protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednak z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1971 r. wynika, iż na rozprawę osoba zainteresowana nie zgłosiła się, wobec czego nie można było określić aktualnego stanu posiadania - co dowodzi, że rozprawa odbyła się.

Nadto organ podał, że w aktach sprawy znajdują się dwa operaty szacunkowe biegłych - inż. K.S. stanowiący załącznik nr 37 do wniosku wywłaszczeniowego oraz inż. M.Z. stanowiącego załącznik nr 38 do wniosku wywłaszczeniowego, obejmujące wycenę przedmiotowej nieruchomości. Operaty przedstawiały wyliczenie odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniu podlegał grunt o pow. 1058 m2. Za część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 500 m2 (powierzchnia normatywna) należało ustalić odszkodowanie zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. a, natomiast za obszar o pow. 558 m2, zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wobec powyższego, zdaniem organu prawidłowe było wyliczenie biegłych, ustalające wysokość odszkodowania za grunt na kwotę 20.643 zł, co stanowiło sumę kwot 18.634 zł (7% z 266.200 zł) oraz 2.009 zł (558 m2 x 3,6 zł).

Minister podkreślił, że decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] października 1971 r. orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości, która na podstawie rejestru pomiarowego stanowi własność B.R. o nieznanym miejscu zamieszkania. W decyzji wskazano, że odszkodowanie przyznaje się w wysokości 20 643 zł pod warunkiem, że właściciel nieruchomości nie posiada innej działki na terenie W., a o ile posiada inną działkę, to odszkodowanie wyniesie 3809 zł. Wypłaty odszkodowania należy dokonać po udokumentowaniu prawa własności, a wobec niezgłoszenia się właściciela, bądź jego następców prawnych w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, kwota odszkodowania powinna była być przekazana do depozytu sądowego.

Zdaniem organu, oznacza to, iż odszkodowanie przyznane decyzją z dnia [...] października 1971 r. zostało przyznane w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Minister dodał, że zgodnie z przepisem art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 osobę, która nie jest ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, lecz w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości.

Minister stwierdził, że biorąc zatem pod uwagę opisane okoliczności sprawy, należy uznać, że organ wywłaszczeniowy procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieaktualnym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa, tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były kierowane do wszystkich uprawnionych osób. Podkreślił, że z adnotacji na decyzji znajdującej się w aktach archiwalnych wynika, że była ona wywieszona w dniach 23.10. - 06.11.1971 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wobec braku informacji o adresie właścicielki widniejącej w rejestrze pomiarowym, organ skierował decyzję do każdego uprawnionego, stosując nomenklaturę wynikającą z dokumentów geodezyjnych.

Zdaniem organu, nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisów k.p.a., gdyż organ wywłaszczeniowy zastosował przepisy prawa adekwatne do sytuacji, w której informacja zawarta w księdze wieczystej była nieaktualna. Minister dodał, że zastosowanie trybu procedury wywłaszczeniowej stosowanego do nieruchomości, której stan prawny ujawniony w księdze wieczystej był nieaktualny, nie jest tożsame z uczynieniem B.R. w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1971 r. stroną postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Wskazanie, że decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń oznacza, że nastąpiło w trybie art. 45 k.p.a. doręczenie decyzji spadkobiercom nieżyjącej B.R. , bowiem adresatami obwieszczeń byli wszyscy uprawnieni.

Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wywłaszczając za odszkodowaniem przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W związku z tym uznał, iż nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły J. W. , B. W. i A. W. , reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły obrazę przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1971 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem, kiedy ww. decyzję cechuje w szczególności naruszenie następujących przepisów:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c. poprzez wydanie i skierowanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej w dacie jej wydania;

- art. 3 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez brak wykazania w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, że wywłaszczenie było dopuszczalne i że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla celów wywłaszczenia;

- art. 22 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez brak wykazania w przedmiotowej decyzji, że podczas rozprawy wywłaszczeniowej przed wydaniem decyzji organ wysłuchał opinii biegłych;

- art. 16 ust. 2 ustawy poprzez brak wykazania w przedmiotowej decyzji, że wniosek wywłaszczeniowy spełnił wszystkie wymogi prawa;

- art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak dokonania wszystkich możliwych działań celem ustalenia adresu zamieszkania (zameldowania) B.W. z d. R, gdy jeszcze żyła i gdy adres ten był znany przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.; przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej po śmierci B.R. i pod nieobecność jej spadkobierców; brak doręczenia decyzji prawidłowo ustalonej stronie przedmiotowego postępowania;

- art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., mimo tego, że spadkobiercy nie zostali ustaleni, a organ miał taki nakaz;

Nadto skarżące zarzuciły rażące naruszenie zasady słuszności, sprawiedliwości oraz nienarażania obywateli na krzywdę i utraty prawa własności bez możliwości uczestniczenia w postępowaniu wywłaszczeniowym, a także realnego odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości odszkodowania, które to zasady są chronione przez Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzja ta nie narusza prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1971 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. os. [...] w rejonie ulic [...] i [...] , ozn. nr hip. [...] o pow. 1058 m2.

Kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod względem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Kwestionowaną decyzję z dnia 19 października 1971 r. należało zatem ocenić pod względem zgodności z przepisami ww. ustawy, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania orzeczenia.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Wskazać trzeba, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany rok lub dłuższy okres.

W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia nieruchomości było przeznaczenie jej pod Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]". Niezbędność wywłaszczenia potwierdza decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1962 r. wydana przez Wydział Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m. W. – [...] Architekta W., której załącznik graficzny wskazuje obszar przeznaczony pod pracownicze ogrody działkowe obejmujący m. in. przedmiotową działkę. Nadto, w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1971 r. obowiązywał Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. W. na rok 1985, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...](Dz. Urz. Rady Narodowej m. W. z dnia [...] listopada 1969 r. Nr [...], poz. [...]). W planie tym przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem ZD (tereny ogrodów działkowych).

W dacie wywłaszczenia obowiązywała również uchwała z dnia 21 lutego 1961 r. Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961-1965 (M.P. Nr 26, poz. 122), która zobowiązywała prezydia wojewódzkich rad narodowych oraz Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury do zapewnienia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli w latach 1961-1965 terenów pod stałe ogrody działkowe. W oparciu o ww. uchwałę została wydana przez Prezydium Rady Narodowej m. W. uchwała nr [...] w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1968-1970, zgodnie z którą na terenie [...] wytypowano 34 ha pod ogrody działkowe.

Wskazać także należy, iż organ wywłaszczeniowy procedował w trybie przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, której stan prawny był nieuregulowany. Ze znajdującego się w aktach archiwalnych zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] kwietnia 1970 r. wynika, że księga wieczysta pod nazwą "Folwark [...] i część folwarku S. " została zniszczona. Nie było zatem możliwe ustalenie własności działki ozn. nr hip. [...], natomiast rejestr pomiarowy podawał jako właściciela nieruchomości B.R. o nieznanym miejscu zamieszkania.

W zakresie dotyczącym danych właściciela nieruchomości, organ wywłaszczeniowy opierał się w prowadzonym postępowaniu na nieaktualnej informacji z dokumentów geodezyjnych, bowiem właścicielka nie posługiwała się od 1943 r. panieńskim nazwiskiem, a od października 1970 r. nie żyła, o czym organ nie miał wiedzy i wskazywał w opisie nieruchomości na B.R. nieznaną z miejsca pobytu. W konsekwencji, organ stosował obwieszczenia celem zawiadomienia osób, których miejsce pobytu było nieznane, stosownie do art. 45 k.p.a.

I tak, zawiadomienie z dnia 25 września 1971 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyznaczonej na dzień 11 października 1971 r.) zostało skierowane do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Zawiadomienie to zostało dokonane skutecznie wobec wszystkich nieznanych osób, które mogły wylegitymować się tytułem prawnym do nieruchomości w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie (tj. od dnia 30 września 1971 r. do dnia 14 października 1971 r.). Również kwestionowana decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. od dnia 23 października 1971 r. do dnia 6 listopada 1971 r. – co oznacza, że nastąpiło doręczenie decyzji w trybie art. 45 k.p.a. spadkobiercom zmarłej właścicielki nieruchomości, bowiem adresatami obwieszczenia byli wszyscy uprawnieni.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia odszkodowania za nieruchomość, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od prowadzenia rokowań, gdyż brak księgi wieczystej uniemożliwił ustalenie jej właściciela. Sytuacja tak miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiło na przeszkody trudne do pokonania z uwagi na brak znanego miejsca pobytu strony. Jednocześnie podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 21 ustawy, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Wprawdzie w niekompletnych aktach archiwalnych brak jest protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, lecz z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1971 r. wynika, że rozprawa odbyła się, ponieważ osoba zainteresowana nie zgłosiła się. Nadto, w aktach sprawy znajdują się dwa operaty szacunkowe biegłych obejmujące wycenę przedmiotowej nieruchomości, przedstawiające wyliczenie odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wywłaszczeniu podlegał grunt o pow. 1058 m2, przy czym za część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 500 m2 (powierzchnia normatywna) należało ustalić odszkodowanie zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. a, natomiast za obszar o pow. 558 m2, zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Prawidłowe było zatem wyliczenie biegłych, ustalające wysokość odszkodowania za grunt na kwotę 20.643 zł, co stanowiło sumę kwot 18.634 zł (7% z 266.200 zł) oraz 2.009 zł (558 m2 x 3,6 zł).

Podkreślenia wymaga, że w kwestionowanej decyzji organ wywłaszczeniowy wskazał, że wypłaty odszkodowania należy dokonać po udokumentowaniu prawa własności, a wobec niezgłoszenia się właściciela bądź jego następców prawnych w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, kwotę odszkodowania należało przekazać do depozytu sądowego. Ponieważ decyzja została doręczona w trybie obwieszczenia na podstawie art. 45 k.p.a., jej adresatem byli wszyscy uprawnieni.

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01, Lex nr 149467). Podkreślenia wymaga specyfika sprawy, polegająca na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego.

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1488/14). Na skutek upływu znacznego okresu czasu akt postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Ponadto, należy również mieć na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702). Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu ww. wyroku, rozstrzygnięcie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Wydanie powyższego wyroku nie spowodowało zatem zmiany przepisów prawa w zakresie stosowania ograniczenia czasowego wynikającego z art. 156 § 2 k.p.a. do decyzji wydanej w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże otworzyło możliwość dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., takie jak niezbędność wywłaszczenia nieruchomości oraz cel wywłaszczenia, zaś wysokość odszkodowania została ustalona w prawidłowej wysokości, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie orzekania przez organ wywłaszczeniowy. Stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji należy zatem ocenić jako prawidłowe, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem z dnia 12 września 2011 r.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.