Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 636/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2 pkt 2, art. 92a ust. 4, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego J. L. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] "L" w B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym:

W dniach [...] i [...] czerwca 2008 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego obejmującą okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] czerwca 2008 r. W toku kontroli inspektorzy pobrali 74 wykresówki za okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] czerwca 2008 r. Na podstawie analizy tych wykresówek stwierdzili szereg naruszeń dotyczących przekroczenia norma czasu pracy kierowcy. Ponadto stwierdzono, iż przedsiębiorca nie okazał wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę T. P. za dni: [...] - [...] marca 2008 r., [...]-[...] lipca 2008 r., [...] - [...] sierpnia 2007 r., [...] - [...] września 2007 r., [...] - [...] listopada 2007 r., [...] - [...] grudnia 2007 r. oraz kierowcę A. P. za dni: [...] - [...] stycznia 2008 r., [...] - [...] lutego 2008 r., [...] - [...] września 2007 r., [...] - [...] października 2007 r., [...] - [...] listopada 2007 r., [...] - [...] grudnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r.), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. L. (skarżącego) karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych. Organ wskazał, że suma kar za wszystkie stwierdzone naruszenia wyniosła 185.350 złotych, jednakże została ograniczona do 30.000 złotych na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej powoływana jako: u.t.d.).

J. L. złożył odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, w którym podniósł, że brakujące wykresówki zostały skradzione. W konsekwencji skarżący zarzucił organowi, iż wadliwie ocenił materiał dowodowy, a także nie zastosował normy prawnej wynikającej z przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził w szczególności, że wskazywany przez stronę fakt kradzieży wykresówek dotyczących kierowców T. P. oraz A. P. nie ma wpływu na wysokość kary z tytułu nieokazania w toku kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. L. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 93 ust. 7 u.t.d. oraz art. 92a ust. 4 u.t.d., a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji pominęły możliwość umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za brak wykresówek, które zostały skradzione. Zdaniem skarżącego, utrata wykresówek nastąpiła w wyniku zdarzeń, których nie można było przewidzieć. Ponadto skarżący stwierdził, iż zarówno przepisy krajowe, jak i wspólnotowe nie przewidują obowiązku przechowywania przez przedsiębiorcę w siedzibie firmy zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę, a więc organy nie mogły od strony żądać owych dokumentów w toku kontroli w przedsiębiorstwie.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 590/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. L. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 92a ust. 4 u.t.d. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, bowiem organ odwoławczy nie dokonał oceny materiału dowodowego w aspekcie możliwości zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d. Sąd wskazał, iż powołany przepis ustawy o transporcie drogowym wszedł w życie 26 czerwca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 661), zatem organ powinien rozważyć jego zastosowanie w czasie kontroli rozpoczętej [...] czerwca 2008 r. Sąd podniósł, iż zaświadczenie wystawione przez Komisariat Policji [...] (znak [...]) wskazuje, że zgłoszenie kradzieży miało miejsce dnia [...] maja 2008 r. W aktach sprawy brak dowodu, że zawiadomienie o kontroli miało miejsce przed tą datą, zaś strona wyjaśniła, że powiadomienie o kontroli nastąpiło na początku czerwca 2008 r. Sąd zauważył, że pomimo, iż strona skarżąca w toku postępowania zarzucała naruszenie art. 92a ust. 4 u.t.d., organ skwitował ten zarzut stwierdzeniem, że kradzież wykresówek nie miała wpływu na wysokość kary. Sąd nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 853/09, uchylił w/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 92a ust. 4 u.t.d. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w przypadku strony skarżącej chodzi o naruszenia stwierdzone w czasie kontroli w przedsiębiorstwie, a sporny przepis dotyczy wyłącznie naruszeń stwierdzonych w toku kontroli drogowych. W tej sytuacji, zdaniem NSA, uchylenie decyzji organu II instancji z poleceniem prowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku ustalenia przesłanek zastosowania powyższego przepisu było błędem. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując równocześnie ocenienie skargi w świetle powołanych w niej zarzutów, a w szczególności rozważenie zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z powołanym przez GITD art. 93 ust. 7 u.t.d., który to przepis może być stosowany do naruszeń stwierdzonych w czasie kontroli w przedsiębiorstwie.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2011 r. skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, podniósł zarzut zaniechania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego zbadania przesłanek wynikających z przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto skarżący zarzucił, iż organy obu instancji, rozpoznając sprawę, wymierzyły karę za nieposiadanie wykresówek za okresy, w których kierowcy nie prowadzili pojazdów podlegających przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub Umowy AETR, pomimo przedstawienia ewidencji czasu pracy kierowców wymienionych w art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a więc nie zastosowały w sprawie postanowień art. 31 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącego organy, działając z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pominęły materiał dowodowy przedstawiony w tym zakresie.

Rozstrzygając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (unijnego), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. L. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] "L" w B. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa.

Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. - nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również unormowań tzw. pochodnego (wtórnego) prawa wspólnotowego, w tym w szczególności przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.; Dz.Urz. UE – polskie wydanie specjalne 07/t. 1) oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE nr L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r.).

Decyzje organów obu instancji nie naruszają również unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zasądzając karę pieniężną w łącznej wysokości 30.000 złotych, organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo uznały, że podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, strona nie okazała upoważnionym funkcjonariuszom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie w danych dniach pojazdu przez kierowców wykonujących przewozy na rzecz skarżącego przedsiębiorcy. Organ zasadnie ustalił w toku kontroli, iż zaistniałe przewinienie polegało na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowców: T. P. i A. P. (w dniach szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu decyzji – vide: s. 5 zaskarżonej decyzji).

Ponadto organ zasadnie przyjął, iż skarżący przedsiębiorca dopuścił się stwierdzonych w toku przedmiotowej kontroli naruszeń polegających na:

- skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego;

- okazaniu wykresówek, które nie zawierają przepisowych wpisów miejsca i daty końcowej używania wykresówki, a także wpisów imienia lub nazwiska kierowcy.

Powyższe ustalenia – zdaniem Sądu - wynikają jednoznacznie z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, potwierdzonego stosownymi dokumentami, w tym przede wszystkim protokołem z przeprowadzonej w przedsiębiorstwie kontroli.

Wyraźnie wskazać należy w niniejszej sprawie, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd nie stwierdził, by zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy prawa materialnego lub przepisy procedury administracyjnej, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. z obrotu prawnego.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Nie zmienił się także stan prawny. Zatem wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 853/09), wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Najważniejszy zarzut skargi sprowadzał się do zakwestionowania przez skarżącego wyników kontroli w przedsiębiorstwie, obejmujących zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania przepisów określonych ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz przepisach wykonawczych do powyższej ustawy, zgodność wykonywania działalności gospodarczej z przepisami rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji stosowania urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym określonych w przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, przestrzeganie przepisów Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR (Dz. U. z 1999 r. Nr 94 poz. 1086 i 1087), a także kontrola wykonywania działalności gospodarczej z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004r., Nr 92, poz. 874).

Jak stanowi art. 92 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty: 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy.

W ocenie Sądu stwierdzić należy wyraźnie, iż przedsiębiorca na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 ma obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorca ma obowiązek wydawać kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wykresówki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przepis wskazuje, iż celem nałożenia na przedsiębiorcę takiego obowiązku jest, w przypadku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, okazanie lub doręczenie niniejszej dokumentacji przedstawicielowi służb kontrolnych. Art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje na obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy.

Zdaniem Sądu, przepisy te nie wskazują wyraźnie sposobu przechowywania ww. dokumentów. Przepisy rozporządzenia wprowadzają jedynie ogólny obowiązek zabezpieczenia dokumentów – niewypełnienie tego obowiązku skutkuje nałożeniem kary administracyjnej bez względu na istnienie lub nieistnienie winy przedsiębiorcy.

Należy zaznaczyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (tak m.in.: D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00).

Podnieść należy, iż z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji.

W konsekwencji należy przyjąć, iż istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też - co do zasady - bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

Pewien wyłom od generalnej zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy przyjętej w ustawie o transporcie drogowym przewidują wprawdzie przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 tej ustawy, jednakże – zdaniem Sądu - brak było podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, również w niniejszej sprawie okoliczność zaistnienia winy przedsiębiorcy nie była brana pod uwagę przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, a zatem podstawą wymierzenia kary było niedopełnienie obowiązku przechowywania stosownych dokumentów. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, iż w tej sprawie nie ciążył na nich obowiązek badania przyczyn, które leżą u podstawy naruszeń, a jedynie w wyniku stwierdzonych naruszeń miały obowiązek nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną przewidzianą w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym, w opinii Sądu, organy nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu (celem wykazania wystąpienia lub niewystąpienia winy przedsiębiorcy w kwestii przechowywania przedmiotowych dokumentów) z przesłuchania świadków, o których przesłuchanie wnioskowała strona w swoich pismach w toku postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują.

Stosownie do treści art. 15 ust. 7 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, upoważniony funkcjonariusz służb kontrolnych może sprawdzić przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, analizując wykresówki, wyświetlone lub wydrukowane dane zapisane przez urządzenie rejestrujące lub przez kartę kierowcy, lub, jeśli ich brak, analizując wszelkie inne dokumenty pomocnicze, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów, takie jak określone w art. 16 ust. 2 i 3.

Z powyższych przepisów unijnych jednoznacznie wynika, iż - co do zasady - każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek.

Zdaniem Sądu bezsporne jest, iż podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. Przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku przechowywania zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, ale nakazują na przykład przechowywać rozkład jazdy i plan pracy przez okres roku po upływie objętego nim okresu. Ponadto z brzmienia art. 15 ust. 7 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wynika, iż przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 można sprawdzić analizując wykresówki, wyświetlone lub wydrukowane dane zapisane przez urządzenie rejestrujące lub przez kartę kierowcy, lub, jeśli ich brak, analizując wszelkie inne dokumenty pomocnicze, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów. A zatem prawodawca wspólnotowy dopuścił możliwość udokumentowania podczas kontroli w przedsiębiorstwie okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności przy pomocy innych dokumentów i jedynie przykładowo wskazał na art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i wymienione w nim plan pracy i rozkład jazdy.

Należy zatem stwierdzić, iż skarżący miał obowiązek udokumentować każdy dzień pracy zatrudnianych kierowców, w pierwszej kolejności przy pomocy wykresówek lub danych z karty kierowcy, a w przypadku ich braku - przy pomocy wszelkich innych dokumentów, a więc zaświadczeń, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, ale również np. ewidencji czasu pracy, planu pracy, czy też wniosków urlopowych.

W tej sytuacji oczywistym jest, że przedsiębiorca w toku kontroli w siedzibie swej firmy, zobowiązany jest do okazania na żądanie upoważnionego funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego wszelkich dokumentów, w tym wykresówek lub zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w kontrolowanym okresie.

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, strona nie okazała upoważnionym funkcjonariuszom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego 363 sztuk wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia w danych dniach pojazdu przez kierowców wykonujących przewozy, w okresach szczegółowo wskazanych w decyzji, organ prawidłowo określił naruszenie i w związku z powyższym, na podstawie ustawy o transporcie drogowym, zasadnie wymierzył karę pieniężną w łącznej wysokości 185.350 złotych, która jedynie z uwagi na ustawowe ograniczenie, zawarte w art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d., zmniejszona została ostatecznie do wysokości 30.000 złotych.

Warto wskazać na marginesie, iż skarżący nie wykazał w toku całego postępowania administracyjnego, jak również w trakcie postępowania sądowego, iż w rzeczywistości posiadała stosowne dokumenty (wykresówki lub zaświadczenia, a nawet jakiekolwiek inne dowody usprawiedliwiające brak wykresówek), których domagały się organy administracji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej związanych z informacją o kradzieży wykresówek i wynikającą z tego faktu rzekomą podstawą do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, należy na wstępie wskazać, iż w świetle przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

Kierując się wspomnianymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego, Sąd uznał, że trudno dać wiarę wyjaśnieniom strony skarżącej odwołującym się do faktu rzekomej kradzieży wykresówek, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę fakty znane Sądowi ex officio, iż w wielu podobnych sprawach toczących się przed tutejszym Sądem skarżący przedsiębiorcy, usprawiedliwiając brak posiadania dużej ilości wykresówek, powołują się na utratę owych dokumentów w wyniku zadziwiająco tajemniczych kradzieży, pożarów, awarii kanalizacji, czy też powodzi, co czyni mało wiarygodnymi ich wyjaśnienia.

Niemniej, niezależnie od powyższego, należy – zdaniem Sądu - bardzo wyraźnie podkreślić, że w świetle unormowań unijnych oraz przepisów krajowych, w tym przede wszystkim art. 93 ust. 7 u.t.d. - okoliczność, iż wskazane przez stronę zjawisko lub czyn (vide: awaria kanalizacji, pożar, czy też powódź lub kradzież wykresówki) został zgłoszony organom ścigania, straży pożarnej, itp. a następnie organom Inspekcji Transportu Drogowego, nie ma jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik postępowania.

Według Sądu zauważyć bowiem należy, iż na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek starannego przechowywania dokumentów.

Przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wyraźnie nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania m.in. wykresówek w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu. Jednocześnie wskazuje, iż celem nałożenia na przedsiębiorcę takiego obowiązku jest, w przypadku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, okazanie lub doręczenie niniejszej dokumentacji upoważnionemu funkcjonariuszowi służb kontrolnych. Jednocześnie przepis wskazuje, iż art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 doprecyzowuje sposób, w jaki należy przechowywać wykresówki i sporządzać wydruki (vide: wyraźny obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy).

Brak jest zatem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, albowiem zastosowanie tej regulacji uzależnione jest od stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

W ocenie Sądu przyjął należy, iż w dyspozycji art. 93 ust. 7 cyt. ustawy nie mieszczą się sytuacje, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych.

Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną, zmuszającą przedsiębiorców transportowych nie tylko do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych środków celem należytego zabezpieczenia dokumentacji, ale również podjęcia wszelkich działań zapobiegających bezpośrednim przyczynom powstałych naruszeń prawa. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Do uwolnienia się od odpowiedzialności karno-administracyjnej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych.

Bez znaczenia – w ocenie Sądu – pozostają przykładowo okoliczności związane z faktem przechowywania wykresówek w biurze, a także nieistotna dla sprawy pozostaje okoliczność nieprzesłuchania świadków (w tym np. pracowników skarżącego przedsiębiorcy) na okoliczność, iż dane dokumenty rzekomo istniały w badanym okresie lub na okoliczność samej kradzieży lub innych zdarzeń, albowiem działania te nie mogą sanować braków w dokumentacji pracy kierowców.

Zdaniem Sądu należy uznać, iż organy obu instancji nie miały obowiązku badać, czy zaistniały okoliczności, na które podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu, czy powstanie naruszenia było od niego niezależne. Ciężar dowodzenia spoczywa bowiem w tym przypadku na przedsiębiorcy. To on musi wykazać fakt zaistnienia takich okoliczności. Należy przy tym podkreślić, iż poprzestanie na samym tylko oświadczeniu strony nie jest wystarczające. Nie wystarczy samo uprawdopodobnienie takich okoliczności. Konieczne jest ich udowodnienie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w prawidłowo przywołanym przez organ wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 989/08.

Tym samym zauważyć należy - zdaniem Sądu - że w przypadku, gdy strona powołuje się na okoliczności objęte hipotezą art. 93 ust. 7 u.t.d., w tym przypadku kradzież wykresówek, to spoczywa na niej obowiązek wykazania, że uczyniła wszystko, czego można od niej oczekiwać, aby skutecznie zabezpieczyć przechowywane dokumenty, w taki sposób, aby zminimalizować w możliwie największym stopniu ryzyko ich utraty.

Zdarzeń losowych typu powódź, pożar, kradzież z włamaniem, itp. nie można wprawdzie z oczywistych względów przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia, tym bardziej, jeśli mamy do czynienia z przedsiębiorcą, który jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej.

Strona w niniejszej sprawie nie wykazała owych okoliczności wyłączających możliwość ukarania jej za stwierdzone w toku postępowania kontrolnego naruszenia.

Sąd nie znalazł również podstaw do kwestionowania ustaleń Inspekcji Transportu Drogowego w zakresie naruszeń wymienionych w lp. 10.2 lit. a) i lit. b) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, jak również naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut. (lp. 10.3 lit. a i lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Brak również jakichkolwiek wątpliwości odnośnie pozostałych naruszeń stwierdzonych w toku kontroli.

W kontekście tego rodzaju naruszeń przeciwko normom czasu pracy kierowcy, należy podnieść jedynie na marginesie, iż przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonanie ciążących na pracownikach obowiązków i aczkolwiek ponosi on w płaszczyźnie prawa administracyjnego wyłączną odpowiedzialność za skutki wadliwego wykonywania przez kierowcę swych obowiązków, to obowiązujące prawo przewiduje możliwość wystąpienia przeciwko takiemu kierowcy ze stosownym powództwem o odszkodowanie z tytułu wyrządzonej przez niego szkody w związku z nienależytym wykonywaniem obowiązków.

W ocenie Sądu należy w konsekwencji uznać, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Ustalona sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały w tej sytuacji nałożenie na skarżącego przedsiębiorcę karę, której wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.