Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 644/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5 c
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 34
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy budynku wolnostojącego gospodarczego ze zbiornikiem na ścieki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. W dniu 5 stycznia 2017 r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie D.S. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci budowy altany drewnianej o powierzchni do 35 m2 oraz drewnianego budynku wolnostojącego gospodarczego ( o wymiarach o wymiarach 2x3 m i wysokości ścian 3 m ) wraz z WC i zbiornikiem na ścieki o pojemności 600 l, na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości [...].

Wraz z wnioskiem inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkic altany z zadaszeniem, szkic budynku gospodarczego z WC, atest higieniczny zbiornika bezodpływowego, kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych z dnia [...] stycznia 2017 ze wskazaną lokalizacją obiektów oraz adnotacją Wójta Gminy o położeniu działki nr [...] na terenie objętym planem miejscowym z dnia 26 września 1997 r. oraz pisma właściwych organów wskazujące, iż teren działki nie jest objęty ochroną konserwatorską, nie jest wpisany do rejestru zabytków ani do gminnej ewidencji ochrony konserwatorskiej, jest natomiast objęty stanowiskiem archeologicznym, nadto, że teren działki z uwagi na grunty pochodzenia mineralnego sklasyfikowane jako RIVb i RVI nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej w drodze decyzji.

2. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta powiadomił inwestora, iż budowa altany drewnianej z zadaszeniem o powierzchni do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i w zakresie tego obiektu zgłoszenie jest bezprzedmiotowe.

3. W odniesieniu do drugiego obiektu objętego zgłoszeniem, postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane ( tekst jednolity Dz.U. 2016 r., poz. 290) Starosta:

1. zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia robót budowlanych w zakresie dotyczącym budynku gospodarczego z WC i zbiornikiem na nieczystości o :

1) opinię o braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej zgodnie z treścią § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tj. Dz.U. 2015, poz. 1422, dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych),

2) rysunki (mapę geodezyjną) ze wskazaną lokalizacją obiektu na załączonym planie sytuacyjnym sporządzonym na podstawie kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej z dnia 4 stycznia 2017 r. gdyż nie zamieszono na niej lokalizacji szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz jego elementów wraz z wymiarami i wykazaniem spełnienia odległości, o których mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

3) szkice, rysunki i opis techniczny planowanego przedsięwzięcia:

a) dla projektowanego budynku gospodarczego należy wskazać kąt pochylenia połaci dachowej w jednostce miary określonej w stopniach oraz o wartości i w kolorze zgodnym z zapisami obowiązującego dla danej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr XXX/222/97 zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 26 września 1997r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 11 z dnia 22 grudnia 1997r., należy określić przeznaczenie budynku gospodarczego, sposób odprowadzenia wód opadowych, sposób powiązania budynku z gruntem; ze względu na fakt, że w budynku gospodarczym projektuje się pomieszczenie WC należy przedłożyć rysunki konieczne do przedstawienia układu funkcjonalno-przestrzennego obiektu budowlanego, a także wykazać spełnianie przez pomieszczenie to wymagań dotyczące pomieszczeń higieniczno-sanitarnych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych;

b) wskazanie pojemności szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w jednostce miary zgodnej z zapisami art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; do zgłoszenia szczelnego zbiornika należy dołączyć opis, rysunki oraz podać parametry techniczne,

4) dokument potwierdzający dopuszczenie do stosowania zbiornika na nieczystości (np. certyfikat, oraz wyjątkowo oświadczenie producenta, że zapewniono zgodność wyrobu budowlanego z tą dokumentacją oraz z przepisami przy projektach indywidualnych) - ze względu na brak dokumentacji technicznej dotyczącej zbiornika na nieczystości ciekłe brak możliwości sprawdzenia, czy przedłożony wraz ze zgłoszeniem atest higieniczny [...] dotyczy zbiornika objętego wnioskiem,

W pkt 2 postanowienia organ, powołując się na analizę zgromadzonych dokumentów wskazującą, iż z projektowanego budynku gospodarczego planuje się odprowadzenie nieczystości do szczelnego zbiornika bezodpływowego oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania z dnia 26 września 1997 r. ( § 2 pkt 11 ust. 1), dopuszczające możliwość zastosowania szczelnych zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków sanitarnych do czasu kompleksowego rozwiązania gospodarki wodnej, stwierdził, że w myśl § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie dopuszcza się stosowania szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowym. Wobec faktu, że działka nr [...], zlokalizowana w [...] znajduje się na terenie obszaru chronionego krajobrazu "[...]" stanowiącego obszar podlegający szczególnej ochronie środowiska, wyjaśnił, że zakaz o którym mowa w § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczy całego obszaru objętego szczególną ochroną środowiska i brak możliwości zwolnienia z niego z mocy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Możliwe jest w tym zakresie uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych po uzyskaniu stosownego upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, za pośrednictwem Starosty.

3. Z zachowaniem wyznaczonego terminu - w dniu 1 marca 2017 r.- do Starosty wpłynęły dokumenty stanowiące uzupełnienie zgłoszenia w postaci korekty zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, rysunków przedstawiających rzut przyziemia, przekrój poprzeczny i elewacje projektowanej altany, rysunki przedstawiające rzut przyziemia, przekrój poprzeczny i elewacje budynku gospodarczego z WC, karta techniczna osadnika OG-1000 i deklaracja zgodności własności użytkowych osadnika oraz pismo Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdzające brak możliwości podłączenia działki nr [...], do zbiorczej kanalizacji sanitarnej z uwagi na całkowity brak takiej kanalizacji w tym rejonie.

Wraz z dokumentami wpłynęło też pismo inwestora kwestionujące stanowisko organu co do braku możliwości wybudowania na działce nr [...] budynku gospodarczego z WC i zbiornikiem bezodpływowym z uwagi na jej położenie na obszarze chronionego krajobrazu. Inwestor wskazał w nim na dopuszczenie zbiorników bezodpływowych przez plan miejscowy, brak możliwości podłączenia do kanalizacji zbiorczej jak też brak zakazów w tym zakresie w uchwale nr XXV/351/16 Sejmiku Województwa z 14 listopada 2016 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu "[...]".

4. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Starosta, powołując się na art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowalne (tj. Dz.U. z 2016 r. poz.290, powoływanej jako: Pr. bud.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia w części dotyczącej budowy budynku wolnostojącego gospodarczego z WC i zbiornikiem na ścieki na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości [...].

Organ I instancji uznał, iż inwestor dokonał jedynie częściowego uzupełnienia braków w odniesieniu do wezwania zawartego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r., co uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Starosta wskazał, że nie przedłożono mapy z uzupełnieniem brakujących informacji dotyczących lokalizacji szczelnego zbiornika bezodpływowego wraz ze wszystkimi jego elementami i wymiarami oraz nie wskazano odległości wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie dotyczącym lokalizowania zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Ponadto wskazane na przekroju poprzecznym wymiary zbiornika są niezgodne z wymiarami zbiornika zamieszczonymi w karcie technicznej osadnika, co oznacza, że inwestor nie spełnił obowiązku nałożonego w pkt 1 ust. 2 postanowienia. Mimo wezwania m.in. o wskazanie sposobu powiązania projektowanego obiektem z gruntem oraz wykazania spełnienia warunków rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczących pomieszczeń higieniczno-sanitarnych inwestor wskazał jedynie, że budynek gospodarczy drewniany ustawiony będzie na polbruku betonowym. Także z załączonego przekroju poprzecznego nie wynika w jaki sposób projektowany obiekt zostanie powiązany z gruntem. Na załączonym przekroju poprzecznym nie wyodrębniono pomieszczenia WC od pomieszczenia gospodarczo-składowego oraz nie zostały spełnione w tym zakresie wytyczne wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zatem wskazane przez inwestora rozwiązania nie stanowią o całościowym uzupełnieniu braków w odniesieniu do otrzymanego postanowienia oraz nie spełniają wymogów określonych we wskazanych przepisach. Ponadto rysunki stanowiące uzupełnienie do zgłoszenia nie zostały opatrzone stosownymi oznaczeniami.

5. W odwołaniu D.S., wnosząc o uchylenie decyzji Starosty, zarzucił, że organ I instancji bez jakichkolwiek podstaw prawnych żąda naniesienia na mapę geodezyjną - plan sytuacyjny zbiornika na ścieki, który znajduje się w projektowanym budynku gospodarczym, co zostało w sposób wyraźny i jednoznaczny pokazane na rysunku przyziemia oraz dodatkowo oznaczone na mapie geodezyjnej w skali 1:500. Urządzenie sanitarne jakim jest bez wątpienia WC zostało zlokalizowane wewnątrz projektowanego budynku gospodarczego i gabarytem nie wystaje poza jego obrys. Nie ma możliwości narysowania zbiornika czyli urządzenia pod WC na mapie geodezyjnej, jak tego żąda organ wydający decyzję. Projektowany drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 3,00 x 2,00 został zlokalizowany w odległości 3,0 m od granicy działki i 3,0 m od istniejącej drogi, w budynku gospodarczym został zaprojektowane WC wraz ze zbiornikiem na ścieki co wskazuje, że warunek jego lokalizacji został spełniony. Zbiornik na ścieki o pojemności 1000 I faktycznie posiada wymiary 1,30 x 1,22m co zostało mylnie zapisane jako 1,25 m, ale co nie ma większego znaczenia dla sprawy. Budynek ma być posadowiony na kosce brukowej, co w sposób jednoznacznie obrazują, wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, rysunki i szkice przekroju budynku oraz rzutu przyziemia. Ułożona kostka polbrukowa, w tym przypadku spełnia element fundamentu, na którym zostanie zlokalizowany drewniany budynek gospodarczy. Rozwiązanie takie jest w zupełności rozwiązaniem wystarczającym dla tego typu obiektu gdyż kostka przeniesie obciążenia projektowanego budynku drewnianego na grunt. Zakwestionował istnienie podstaw prawnych do zobowiązywania inwestora do wydzielenia w projektowanym budynku gospodarczym dodatkowo pomieszczenia WC. Zarzucił też, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony przeciąga załatwianie w czasie tak prostej sprawy jak przyjęcie zgłoszenia budynku gospodarczego

6. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że ewentualna kompletność zgłoszenia nie wpływa na treść rozstrzygnięcia jakie winno zapaść w przedmiotowej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości organu odwoławczego, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami prawa, a tym samym wniesiony przez Starostę sprzeciw pozostawał zasadny. Organ odwoławczy stwierdził, że w tych okolicznościach odstąpił od dokonania oceny postanowienia wydanego przez organ I instancji. Za rozstrzygające dla wyniku niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał fakt, że nieruchomość objęta zamiarem inwestycyjnym znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu, wyznaczonego uchwałą Sejmiku Województwa Nr XXV/351/16 z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]". W przedmiotowej sprawie budowa zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr [...], zlokalizowanej w [...] jest niezgodna z przepisami prawa. W świetle § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi.

Zamiarem inwestora jest wybudowanie zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie nieruchomości nie mającej na obecną chwilę możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, lecz położonej na terenie obszaru podlegającego szczególnej ochronie środowiska, tj. na obszarze chronionego krajobrazu "[...]". W art. 81 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm.) wskazano, że szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni - określają przepisy ustawy o ochronie przyrody. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.) ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody, obejmującą tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Tym samym ustanowienie na danym obszarze jednej z form ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu, ma na celu ochronę występujących na nim cennych wartości, co w ocenie Wojewody, jest tożsame z objęciem tego obszaru szczególną formą ochrony środowiska. Oznacza to, że na terenie nim objętym znajduje zastosowanie zakaz wynikający z § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tym samym przedmiotowa inwestycja jest również niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W tym stanie faktycznym Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z uwagi na treść art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud., zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

7. W skardze D.S. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz decyzji organu I instancji. Decyzji Wojewody zarzucił naruszenie:

- art. 7, 8, 10 § 1 i 36 §1 Kpa,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c i d, pkt. 8 i 9 Pr. bud.,

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych ( ...) w szczególności przepisów §§ 34 i 36 pkt 2, ppkt 2 - lokalizacja zbiornika na ścieki od granicy działki i drogi lub ciągu pieszego w zabudowie rekreacyjnej.

- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr XXX/222/97 zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 26 września 1997 r. ( obszar określony symbolem ML 2 jako zabudowa letniskowa),

- uchwały nr XXV/351/16 Sejmiku Województwa z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" gdyż § 3 ust. 3 pkt. 1 nie dotyczy określonych obszarów w granicach gminy [...].

W motywach skargi zarzucił, że Wojewoda w ogóle nie odniósł się do treści jego odwołania jak również do decyzji Starosty o sprzeciwie. Poruszył natomiast wątek dotyczący ochrony środowiska, który jest wątkiem nieprawdziwym i nie przedstawia właściwie sytuacji prawnej działki letniskowej nr [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], na obszarze chronionego krajobrazu "[...]". Zgodnie z nadal obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 26 września 1997 r. Nr XXX/222/97, działka ta jest działką budowlaną letniskową. Projektowany budynek gospodarczy wolnostojący z WC i zbiornikiem na ścieki ( umieszczonym wewnątrz tego budynku gospodarczego ) jest zlokalizowany poza strefą objętą ochroną 100 m od linii jeziora, co jest pokazane na planie sytuacyjnym w skali 1:500. Z planu miejscowego wynika, że działka nr [...] jest zlokalizowana na obszarze określonym symbolem ML 2 jako zabudowa letniskowa [...]. wg załącznika nr 11 do uchwały. Plan miejscowy dopuszcza zastosowanie szczelnych zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków sanitarnych do czasu kompleksowego rozwiązania gospodarki ściekowej. Wskazany w zgłoszeniu zbiornik - szambo o poj. 1000 l. spełnia wszystkie wymogi techniczne i sanitarne. Z uchwały Nr XXV/351/16 z dnia 14 listopada 2016 r. ( § 3 ust 1 pkt., 6 ) wynika, że jedynie w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolne, leśnej lub rybackiej. Nadto nie obowiązuje on w granicach administracyjnych - gminy [...]. Działka letniskowa nr [...] jest położona w tym właśnie obrębie ewidencyjnym, a przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w odległości 105 m od brzegu jeziora. Projektowany budynek gospodarczy wolnostojący o konstrukcji drewnianej i wymiarach 2,0 x 3,0 x 2,30 m będzie spełniał funkcję użytkową złożoną, tj. w części budynku będą składane narzędzia do utrzymania porządku na nieruchomości jak: łopata, grabie, taczka, sekatory - nożyce, wiadra itp., a w drugiej części będzie mieścić się WC na zaspakajanie potrzeb fizjologicznych osób przebywających na działce rekreacyjnej. Przedmiotowy projektowany budynek gospodarczy wraz z WC będzie spełniał rolę czasową, to jest do czasu wykonania infrastruktury komunalnej ( sieci kanalizacyjnej i wodociągowej), której obecnie w tym rejonie brak, co potwierdza pisma Urzędu Gminy.

W dalszej części motywów skargi D.S. odniósł do stanowiska Starosty w zakresie w jakim organ ten uznał, iż skarżący nie dokonał uzupełnienia zgłoszenia w pełnym wskazanym w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r., przytaczając argumentację zwalczającą stanowisko organu I instancji.

W ocenie skarżącego Wojewoda i Starosta uznali bezpodstawnie, że na działce nr [...] nie można wybudować budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej i o użytkowaniu czasowym, o wymiarach 2,00 x 3,00 i o wysokości 2,30 wraz z WC i zbiornikiem na nieczystości w formie zgłoszenia w sytuacji, gdy teren tej działki nie podlega jakimkolwiek ograniczeniom budowlanym wskazanym w uchwale Nr XXV/351/16 Sejmiku Województwa z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]". Dodatkowo zarzucił, iż w postępowaniu administracyjnym Wojewoda nie przestrzegał przepisów Kpa w szczególności art. 7, 8, 10 § 1 i 36 §1 Kpa czym uniemożliwił mu udział w postępowaniu, jak również nie ustosunkował się do treści odwołania oraz do treści decyzji Starosty, czas rozpatrywania odwołania przedłużając dwukrotnie. Natomiast Starosta w swoim postępowaniu żądał rozwiązań, które nie wynikają z przepisów prawa.

8. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę dodatkowo wskazując, iż występujące w przepisie § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych spójniki "i" jak też "oraz" zostały użyte nie w znaczeniu koniunkcyjnym ( powodującym konieczność spełnienia łącznie wszystkich wymaganych przesłanek), ale w znaczeniu enumeratywnym, co oznacza, że dla zastosowania zakazu wynikającego z powołanego przepisu wystarczające jest wystąpienie jednej z wymienionych w nim okoliczności.

9. Na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wraz z jej argumentacją. Podkreślał, iż w obrębie [...] wiele działek zabudowanych jest budynkami murowanymi całorocznymi wraz z szambami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

10. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej.

Zakres sądowej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. - określanej dalej jako: Ppsa). Zgodnie z nim sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu o akta administracyjne sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji ( art. 133 § 1 ppsa).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 Ppsa skarga podlega oddaleniu.

Kontrola sądowa przeprowadzona w tak określonych ramach wykazała zasadność skargi, choć nie wszystkie jej argumenty pozostawały istotne dla jej uwzględnienia.

11. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Starosty, którą wniesiono sprzeciw w odniesieniu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie drewnianego budynku wolnostojącego gospodarczego z o wymiarach 2x3 m wraz z WC i zbiornikiem na ścieki na działce nr [...] zlokalizowanej w [...].

12. Materialnoprawną podstawą działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy przywołanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która w art. 28 ustanawia zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły. Wskazany przepis art. 29 tej ustawy wymienia rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 30 ustawy Prawo budowlane określa, które z robót budowlanych wymienionych w art. 29 podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi.

Postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych oceniać należy jako oświadczenie inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej, a nie wniosek o wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego ( vide: wyroki NSA: z 20 marca 2013 r., w sprawie II OSK 2228/11, z 30 sierpnia 2011 r., w sprawie II OSK 1240/1, z 6 marca 2009 r., w sprawie II OSK 307/08; z 21 maja 2009 r., w sprawie II OSK 724/08, dostępne, tak jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyniku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów Kpa. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane faktycznie podlegają procedurze zgłoszenia zgodnie z art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie przedłożonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 tej ustawy, wykluczające zgłoszenie jako prawną formę powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. W celu doprowadzenia do kompletności zgłoszenia, stosownie do treści art. 30 ust. 5c ustawy, organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez ustawę Prawo budowlane. Dopiero wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5c Pr. bud. następuje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi więc rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, będąc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. Przesłanki do wniesienia sprzeciwu określone zostały, poza omówionym już art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, w art. 30 ust. 6 i ust. 7 tej ustawy.

13. W rozpoznawanej sprawie Starosta, nie dokonując kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót ( poza budową altany z zadaszeniem, co do której uznał brak reglamentacji ) w kontekście regulacji art. 28, 29 i 30 Pr. bud. uznał, iż ich realizacja wymaga zgłoszenia zamiaru ich wykonania organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Procedując w tym trybie nad dokonanym zgłoszeniem stwierdził, iż obarczone było ono brakami, których inwestor nie usunął w zakresie do jakiego zobligowany został postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. W konsekwencji podstawą prawną wniesienia – w drodze decyzji - sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy budynku wolnostojącego gospodarczego z WC i zbiornikiem na ścieki, na działce nr [...] położonej w [...] uczynił przywołany już przepis art. 30 ust. 5c Pr. bud.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda, również nie kwalifikując zgłoszonych robót, objętych sprzeciwem organu I instancji, uznał, że kwestia kompletności zgłoszenia pozostaje dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia. Za nie budzącą wątpliwości uznał bowiem okoliczność, że zamierzenie inwestycyjne D.S. jest niezgodne z przepisami prawa, co czyniło sprzeciw Starosty zasadnym, jednakże jego podstawę stanowić powinien przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud.

Stosownie do tej regulacji organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

14. Zdaniem organu odwoławczego budowa zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...], narusza § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten stanowi, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. W ocenie organu II instancji, ze względu na położenie przedmiotowej nieruchomości, na obszarze chronionego krajobrazu czyli na obszarze podlegającym szczególnej ochronie środowiska, możliwość budowy zbiornika na nieczystości ciekłe na przedmiotowej nieruchomości jest wyłączona. W ocenie Sądu, to stanowisko uznać należy za błędne. Jednakże ocena w tym zakresie poprzedzona być musi wskazaniem na inne jeszcze okoliczności.

15. Organy orzekające w sprawie - jak to już wskazano - nie dokonały kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót. Sprzeciw został zgłoszony co do budynku gospodarczego wraz z WC i zbiornikiem na nieczystości. Z decyzji Wojewody zaś wynika, iż przepisy prawa narusza jedynie lokalizacja zbiornika na nieczystości ciekłe. Zgłoszenie tymczasem dotyczy budynku gospodarczego wraz z urządzeniem technicznym ( art. 3 pkt 1 a) Pr bud.) , a nie samego urządzenia technicznego, jakim jest zbiornik na nieczystości ciekłe ( art. 3 pkt 9 Pr. bud.). Zdaniem Sądu określonych w zgłoszeniu robót budowlanych nie można rozpatrywać odrębnie, stanowią one bowiem jedną, funkcjonalną całość. Rozpatrując sprawę organ pominął całkowicie przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 b) p.b., który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Bezspornie jest również – w chwili orzekania przez organy - nie było technicznych możliwości podłączenia danej nieruchomość do sieci kanalizacyjnej. W tej sytuacji, rozpatrując zgłoszenie określonych robót budowlanych, organ winien mieć na uwadze przeznaczenie oraz sposób wykorzystania planowanej inwestycji, uwzględniając przy tym warunki higieniczne oraz zdrowotne, nadto ochrony środowiska. W wydanych w sprawie rozstrzygnięciach organy obydwu instancji do powyższych kwestii nie odniosły się, co oznacza że nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie.

16. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż inwestycja objęta sprzeciwem pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Działka nr [...], na której jest planowana znajduje się na terenie ML przeznaczonym pod zabudowę letniskową z dopuszczeniem zastosowania szczelnych zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków sanitarnych do czasu kompleksowego rozwiązania gospodarki ściekowej ( vide: § 2 pkt 11 – obszar nr [...] pkt 1) lit. d – w zakresie obiektów dopuszczonych). W kontekście dopuszczalności przez plan miejscowy lokalizacji zbiorników bezodpływowych na terenie ML2działki [...] i oświadczenia Wójta Gminy w braku możliwości podłączenia bezzasadny pozostawał zarzut Wojewody, że "inwestycja jest również niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.)" Zgodnie z treścią tego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przytaczając treść przepisu Wojewoda nie wskazał na czym polegać ma zarzucana niezgodność zgłoszonej inwestycji z powołana regulacją zwłaszcza, że w pkt 3a) nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych. Skoro więc brak jest możliwości przyłączenia terenu nieruchomości do zbiorczej sieci kanalizacyjnej, to na władającym nieruchomością ciąży obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych.

17. Co do przyjętego przez Wojewodę stanowiska, iż wniesienie sprzeciwu uzasadnione było sprzecznością objętych zgłoszeniem robót budowlanych z regulacjami § 34 rozporządzenia o warunkach technicznych, to zgodzić się należy ze stanowiskiem organu II instancji jedynie w wyrażonym w odpowiedzi na skargę, poglądzie, że prawidłowa wykładnia tego przepisu skłania do przyjęcia, że występujące w § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych spójniki "i" jak też "oraz" zostały użyte nie w znaczeniu koniunkcyjnym (powodującym konieczność spełnienia łącznie wszystkich wymaganych przesłanek), ale w znaczeniu enumeratywnym ( wyliczającym), co oznacza, że dla zastosowania zakazu wynikającego z powołanego przepisu wystarczające jest wystąpienie jednej z wymienionych w nim okoliczności. W konsekwencji dla przyjęcia zakazu budowy zbiorników bezodpływowych wystarczające jest by działka nie mająca możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej znajdowała się albo na obszarze podlegającym szczególnej ochronie środowiska, albo narażonym na powodzie, albo na obszarze narażonym na zalewanie wodami opadowymi.

18. Nieprawidłowe natomiast pozostawało stanowisko Wojewody co do tego, iż położenie działki inwestora na obszarze chronionego krajobrazu automatycznie powoduje zakaz stosowania nie niej zbiornika bezodpływowego jako na obszarze podlegającym szczególnej ochronie środowiska.

W tek kwestii stwierdzić należy, że użyte w § 34 rozporządzenia określenie "obszary podlegające szczególnej ochronie środowiska" pochodzi z nieobowiązującej już ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( tj. Dz.U. z 1994r., oz. 196 ze zm.). W myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 7a i art. 3a tej ustawy były to takie tereny, na których specyficzne cechy, właściwości i walory poszczególnych elementów środowiskowych wymagają specjalnych zabiegów technicznych, organizacyjnych lub innych w celu zapewnienia wszystkim użytkownikom korzystania z zasobów zgodnie z przeznaczeniem. Na terenach tych obowiązują specjalne warunki gospodarczego korzystania ze środowiska i wprowadzania w nim zmian oraz szczególnego korzystania z wód i urządzeń wodnych. Do obszarów szczególnej ochrony środowiska zalicza się tereny na których występują uciążliwości lub szkodliwe uciążliwości dla środowiska, obszary zdegradowane przez przemysł rolnictwo lub inny rodzaj działalności ludzkiej albo siły przyrody, tereny eksploatacji kopalin, obszary o cennych walorach przyrodniczych lub krajobrazowych, tereny uzdrowisk oraz obszary związane z zaopatrzeniem w wodę.

Z dniem 1 października 2001 r. przepisy ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska zostały uchylone przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.Uz z 2001r., Nr 100, poz.1085). Zgodnie zaś z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 517 ze zm.) ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, zaś w myśl ust. 4 pkt 1 szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni - określają przepisy ustawy o ochronie przyrody. Tak więc kwestia zakresu w jakim podlegają ochronie obszary i obiekty o wartościach przyrodniczych i krajobrazowych regulowana jest ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm. ). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody m.in. krajobrazu ( pkt 7 ). W myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody. Wśród tych form ustawa o ochronie przyrody ( art. 6 ust. 1 ) wyróżnia m.in. 1) parki narodowe; 2) rezerwaty przyrody; 3) parki krajobrazowe; 4) obszary chronionego krajobrazu; 5) obszary Natura 2000;

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

W myśl ust. 2 wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Uchwała sejmiku w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu ma status aktu prawa miejscowego ( art. 23 a ust. 1). Zgodnie z ust. 4 projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zaopiniowania przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, zaś w części dotyczącej wprowadzenia zakazów, wymienionych w art. 24 ust. 1a, wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy wymienione w tym przepisie, natomiast dla terenów chronionego krajobrazu objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i położonych w strefach, o których mowa w art. 23a ust. 1 pkt 1, wprowadza się zakazy a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) zalesiania ( ust. 1a art. 24 ).

W ocenie Sądu to przez pryzmat tych właśnie regulacji wykładane być musi użyte w § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określenie "obszary podlegające szczególnej ochronie" i dokonywana ocena w zakresie obowiązywania zakazu co do sytuowania na ich terenie obiektów budowlanych.

19. Bez wątpienia działka inwestora, której dotyczy analizowane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych położona jest na obszarze chronionego krajobrazu "[...]", utworzonego aktem prawa miejscowego w postaci uchwały Sejmiku Województwa z dnia 14 listopada 2016 r. Nr XXV/351/16 w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Uchwałą tą ustanowiono - w pasie 100 m od linii rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - zakaz budowania obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 6), przy czym zakaz o którym mowa nie obowiązuje w granicach administracyjnych gminy [...] w obrębie [...] ( § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały).

W świetle powołanych regulacji uznać należy, że to organ stanowiący prawo miejscowe – kierując się potrzebami ochrony przyrody na danym terenie – określa zarówno treść zakazów jak i obszar na którym one obowiązują. Przez pryzmat tych regulacji dokonywana być powinna wykładnia przepisu § 34 rozporządzenia w zakresie rozumienia pojęcia obszarów "szczególnej ochrony środowiska", obowiązywania zakazów jak też dopuszczalności sytuowania zbiorników bezodpływowych. Zakaz sytuowania zbiorników bezodpływowych musi zatem wynikać z przepisu aktu prawa miejscowego, na podstawie którego utworzony został obszar chronionego krajobrazu.

W wyroku z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1307/15, NSA wskazał, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji), a jego ograniczenie ma charakter wyjątkowy. Stosowanie ograniczeń tego prawa musi być proporcjonalne do celów, dla których osiągnięcia ustanawia się określone ograniczenia. Zakazy lokalizowania na obszarze chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Reguły wykładni takich zakazów nie mogą odbiegać od racjonalności i celów ustanowienia zakazów. Wprowadzane w rozporządzeniu zakazy mają na celu ochronę walorów przyrodniczych utworzonego obszaru - ekosystemów leśnych, nieleśnych lądowych i wodnych. Zastosowanie zakazu zabudowy może być zatem uzasadnione, jeżeli zabudowa naruszałaby wskazane walory przyrodnicze. Wprowadzone zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia obszaru ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na takim obszarze z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie pod kątem tego, jaki wpływ ma zamierzenie inwestycyjne na zachowanie objętego ochroną krajobrazu, a więc czy tego rodzaju przedsięwzięcie nie pozostaje w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie. Nie jest zatem dopuszczalne powoływanie się na zakaz wynikający wyłącznie z wykładni norm użytych w przepisach, bez należytego wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu.

To stanowisko NSA odnieść też należy – w drodze analogii – do zakazu wynikającego z § 34 rozporządzenia i przyjąć, że aktualizuje się on wtedy, gdy wynika z przepisów regulujących zakres ochrony terenu cennego przyrodniczo i objętego jedną z form ochrony przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody.

20. W omawianym kontekście należy mieć też na uwadze, iż uchwała w sprawie chronionego krajobrazu podobnie jak i plan miejscowy, jako akty prawa miejscowego, wraz z innymi przepisami określającymi granice korzystania z nieruchomości kształtują sposób wykonywania prawa własności. Powinny być zatem interpretowane zgodnie z wykładnią systemową w sposób zapewniający spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Wniesienie przez Wojewodę w okolicznościach niniejszej sprawy sprzeciwu ze względu na wadliwą wykładnię § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych narusza regulacje aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Sejmiku Województwa z dnia 14 listopada 2016 r. Nr XXV/351/16 w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu.

21. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż wniesienie sprzeciwu z powołaniem się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane było bezpodstawne, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa (pkt I wyroku). Jednocześnie brak odniesienia się Wojewody do okoliczności sprawy, stanowiska organu I instancji oraz odwołania skarżącego stanowi też o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ).

22. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, pozostając związany oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku, obligowany będzie rozpoznać sprawę odnosząc się do stanowiska organu I instancji i zarzutów odwołania.

Końcowo podkreślić należy, iż termin 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem zawitym (materialnym), po upływie którego organ traci prawo do jego wniesienia. Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania ( vide: wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., w sprawie II OSK 307/08; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., w sprawie II OSK 724/08; wyrok NSA z dnia 26 października 2009 r., w sprawie II OSK 1674/08, wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., w sprawie II OSK 2289/15 ). Tym samym to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, konwalidacji nieprawidłowości postępowania organu I instancji z poszanowaniem uzasadnionych interesów inwestora oraz wszystkich konsekwencji, jakie wynikają z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z tych względów Sąd nie skorzystał z uprawnienia do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 Ppsa.

23. Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa - zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt II wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).