Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1026/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 145a par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 15, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art. 79a par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 7, art. 64 us.t 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 3 ust. 2, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] września 2019 r., [...], którą po rozpoznaniu odwołania E. K., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lipca 2019 r., [...], [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego (przedszkole, apteka, gabinety kosmetyczne i rekreacyjne, poczta, biura, handle artykułami przemysłowymi oraz usługi gastronomii) wraz z parkingiem i infrastrukturą techniczną – na terenie położonym w [...] przy [...], działka [...], w obrębie 152.

W sprawie skarżący kwestionuje decyzje odmowne, stąd w dalszym sprawozdaniu Sąd skoncentruje się na okolicznościach, które legły u podstaw negatywnego dla niego rozstrzygnięcia.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. (k. 1-10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) E. K. wystąpił o ustalenie na jego rzecz warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Następnie w aktach utrwalono wypisy z ewidencji gruntów oraz pomocnicze mapy (k. 16-23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy uzupełnił ustanowiony przez E. K. pełnomocnik – arch. J. M.. Wskazał on, że inwestycja obejmie realizację budynku usługowego z funkcjami o charakterze nieuciążliwym związanymi z funkcjonowaniem osiedla zabudowy jednorodzinnej. W zakresie geometrii dachów przewiduje się zastosowanie stropodachów lub dachów płaskich o kącie nachylenia połaci od 0-10o. (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na przełomie marca i kwietnia 2018 r. przygotowano projekt decyzji (k. 26-27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i poddano go uzgodnieniom z Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] oraz wewnętrznie (w ramach struktury Urzędu Miasta [...]) z Miejskim Zarządem Dróg i Komunikacji oraz Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska (k. 29-33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania (k. 35-40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] maja 2018 r. uwagi dotyczące inwestycji przedłożył Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Miasta [...] (k. 40-42 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2018 r. Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] zaopiniował obsługę komunikacyjną inwestycji w określonymi uwagami (k. 58-59 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] stycznia 2019 r. sporządzono dla inwestycji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 86-100 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i tego samego dnia powiadomiono strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.")

Następnie uprawniona urbanista M. K. sporządziła projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z wynikami analizy i załącznikami (k. 112-122 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Prezydent odmówił ustalenia na rzecz E. K. warunków zabudowy (k. 123-131 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), jednak na skutek odwołania wnioskodawcy Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] uchyliło to rozstrzygnięcie, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania (k. 168-170 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po zwrocie akt, projekt decyzji odmownej ponownie przygotowała urbanista M. K. (k. 177-179 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

E. K. powiadomiono o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a., a także w trybie art. 79a K.p.a. wskazano, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów budynków położonych w obszarze analizowanym. Organ pouczył wnioskodawcę, że nie spełnienie wymienionych warunków może skutkować wydaniem decyzji odmownej (k. 180 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

O zgromadzonym materiale dowodowym powiadomiono także inne strony (k. 203 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. (złożonym w formie elektronicznej – k. 183-185 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) E. K. wyjaśnił, że lustracja najbliższego otoczenia jego inwestycji prowadzi do odmiennych, aniżeli przyjęte przez organ wniosków. W bliskim sąsiedztwie znajduje się budynek usługowy o szerokim froncie (45 m) na działce [...]. Inny budynek na tej samej działce ma 33 m szerokości. Wreszcie od strony zachodniej na działce [...] znaleźć można budynek o elewacji frontowej 43 m. Gdy chodzi o uwagi dotyczące geometrii dachu, wnioskodawca nawiązał do uwag z poprzedniego swojego odwołania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...], [...] Prezydent, działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., odmówił E. K. ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji (k. 195-200 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wyjaśnił, że w odniesieniu do otoczenia inwestycji przeprowadzono analizę urbanistyczną wyznaczając jej obszar w promieniu 54 m od granic terenu stosownie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.s.u.w.").

Na podstawie wyników analizy Prezydent ustalił, że projektowana zabudowa spełnia wymóg kontynuacji funkcji usługowej, gdyż takowa zabudowa znajduje się w otoczeniu. Spełniony został także wymóg kontynuacji linii zabudowy (budynek oddalony od drogi), jak i wymóg intensywności zabudowy, którą zaproponowano niższą, aniżeli średnia z obszaru analizowanego.

Negatywnie natomiast Prezydent ocenił parametr szerokości elewacji frontowej. Ta – jako średnia na obszarze analizowanym – wynosi 11,2 m. Uwzględnienie tolerancji 20 % (w ten sposób organ nawiązał do § 6 ust. 1 r.s.s.u.w. – uw. Sądu) pozwoliłoby zrealizować front w przedziale od 9 m do 13,4 m. Tymczasem szerokość projektowanego budynku zaproponowano jako 30 m, co nie mieści się w ustalonym przedziale i znacznie go przekracza. Również w opisanym przypadku organ podkreślił, że nie dopuszcza ustalenia innej wartości parametru ze względu na znaczną różnicę pomiędzy wartością średnią i wartością szerokości elewacji projektowanej zabudowy.

W ocenie organu warunku kontynuacji nie spełnia także parametr, o którym mowa w § 7 ust. 1 r.s.s.u.w. Zgodnie z tym przepisem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. § 7 ust. 3 r.s.s.u.w. dopuszcza odstępstwo, stanowiąc, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich [...] i [...] wynosi odpowiednio 3 i 7 m. To oznacza, że w myśl § 7 ust. 3 r.s.s.u.w. jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć średnią z obszaru analizowanego. Ta z kolei wynosi 4,1 m, a więc projektowany budynek swą wysokością znacznie przekracza ustalony poziom. Organ zarazem stanowczo wykluczył możliwość dopuszczenia innego parametru wysokości zabudowy, gdyż naruszyłoby to wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Organ nie zaakceptował także inwestycji, jeśli chodzi o wysokość dachu. Projektowany budynek ma mieć dach płaski ze spadem technologicznym o wysokości 14 m. Tymczasem maksymalna wysokość tego rodzaju budynków w otoczeniu wynosi 9 m. Organ uznał, że nie może więc dopuścić projektowanej zabudowy, ponieważ żaden z budynków w obszarze analizowanym nie ma takiej wysokości.

Odnosząc się do przebiegu postępowania Prezydent zaznaczył, że stosownie do wskazań poprzedniej kasacyjnej decyzji Kolegium zawiadomiono E. K. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, do którego włączono uprzednio projekt decyzji odmownej. Dodatkowo inwestor został pouczony, że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów (do powyższego ustosunkował się pełnomocnik inwestora).

Prezydent podkreślił, że nie może uwzględnić postulatów E. K.. Chciałby on, aby wybiórczo wyliczać szerokość elewacji frontowej, a to nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Organ nadmienił, że nawet gdyby szerokość elewacji frontowej odnosić wyłącznie do zabudowy usługowej na obszarze analizowanym, to i tak parametru tego nie można byłoby dopuścić.

Co do zarzutów odnoszących się do kwestii postrzegania dachu inwestycji Prezydent podkreślił, że w nowosporządzonych wynikach analizy odniesiono się do dachu płaskiego – wnioskowanego przez inwestora. Wysokość projektowana dachu wynosi 14 m, tymczasem maksymalna wysokość budynków w obszarze analizowanym to 9 m.

Odwołanie złożył E. K. zarzucając naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. oraz § 3, 6, 7 i 8 r.s.s.u.w. poprzez przyjęcie jako dowód wyników analizy urbanistycznej sporządzonej niezgodnie z zasadami sporządzania tego rodzaju dokumentów, w szczególności w zakresie: braku wyznaczenia w formie graficznej obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 r.s.s.u.w., błędnego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej i błędnego wyznaczenia geometrii dachu.

W dalszych motywach odwołania wskazano, że autor analizy nie przedstawił w jej części graficznej wyznaczonego obszaru analizowanego. Obowiązek taki wynika wprost z § 3 ust. 1 r.s.s.u.w., który stanowi o obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego. Ponadto w § 2 pkt. 4 r.s.s.u.w. wprost wskazuje się, że obszar analizowany powinien zostać wyznaczony granicami.

W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej E. K. stwierdził, że ustalenia organu nie są możliwe do weryfikacji – nie można ustalić, jakie budynki zostały w ramach analizy wzięte pod uwagę. Nawet jednak bez tej wiedzy można stwierdzić, że organ, w tym zakresie, doszedł do wadliwych wniosków. E. K. nie zgodził się, że nie można dopuścić innej wartości wskazanego parametru ze względu na znaczną różnicę pomiędzy wartością średnią i wartością szerokości elewacji frontowej wnioskowanego budynku. Stanął na stanowisku, że organ, sporządzając analizę, niesłusznie nie zastosował § 6 ust. 2 r.s.s.u.w., gdyż lustracja najbliższego otoczenia budynku prowadzi do wniosków odmiennych. Budynek przeznaczony pod prowadzenie działalności gospodarczej, zlokalizowany najbliżej lokalizacji budynku (działka [...]), objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, posiada szerokość elewacji frontowej około 45 m. Inny budynek, zlokalizowany na tej samej działce ([...]), posiada wymiar elewacji frontowej około 33 m. Od strony zachodniej, na działce [...], posadowiony jest budynek handlowy o szerokości elewacji frontowej około 43 m. Inne budynki znajdujące się w najbliższym otoczeniu posiadają funkcję mieszkalną.

Gdy chodzi o kwestię wysokości budynku odwołujący się zaznaczył, że zasady opisane w § 8 r.s.s.u.w. odnoszą się wyłącznie do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym - niezależnie od innych parametrów budynku wynikających z konkretnego rozwiązania w zakresie geometrii dachu.

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało rozstrzygnięcie Prezydenta w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokładnie zweryfikował dane analizy. W odniesieniu do kwestii szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy przyznał, że w otoczeniu inwestycji (działka [...]) znajdują się budynki o szerokich elewacjach frontowych. Zarazem zwrócił uwagę, że dominują te położone przy drodze (w pierwszej linii zabudowy), które mają elewację o szerokości oscylującej w granicach średniej z obszaru analizowanego. W konkretnych okolicznościach sprawy Kolegium przystało jednak do żądania inwestora, gdyż dostrzegło, że zamierza on zrealizować zabudowę na tyłach działki, co akurat odpowiada niektórym podobnym szerokim budynkom w okolicy.

Gdy chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta. Podkreśliło, że na działkach sąsiednich [...] i [...] znajdują się budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio wynoszącej 3 i 7 m. Skoro powstaje uskok, to należy sięgnąć do średniej z obszaru analizowanego. Ta z kolei wynosi 4,1 m. Kolegium podkreśliło, że wobec braku jakiegokolwiek tak wysokiego budynku w obszarze analizy, projektowany budynek należy uznać za znacząco wykraczający przyjęty normatyw, a także wykluczone jest zastosowanie odstępstwa od średniej do poziomu projektowanego. Budynek naruszałby bowiem ład przestrzenny.

Kolegium uznał także za niedopuszczalne ustalenie wysokości kalenicy dachu (§ 8 r.s.s.u.w.") na poziomie 14 metrów, skoro na całym obszarze analizy nie występują budynki wyższe niż 9 m.

W skardze E. K. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy (art. 145a § 1 P.p.s.a.) oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Przedstawił dalej zarzuty zasadniczo powielające tezy odwołania, przy czym krytykę rozstrzygnięcia Kolegium poszerzył o zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. W jego ocenie organ odwoławczy ograniczył się tylko do weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej, przez co naruszył zasadę dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Negatywne dla inwestora rozstrzygnięcie oparto na stanowisku, że projektowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy z obszaru analizowanego stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należyte odczytanie przywołanej tu regulacji wymaga także oczywiście sięgnięcia do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Określa ono szczegółowo procedurę i merytoryczną stronę ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu na etapie postępowania administracyjnego okazały się uregulowane w rozporządzeniu (r.s.s.u.w.): procedura ustalania obszaru analizowanego (§ 3) oraz kwestie ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) i wreszcie wysokości projektowanego budynku (§ 8). Ostatecznie w decyzji Kolegium odmowne rozstrzygnięcie odniesiono tylko do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) i wysokości projektowanego budynku (§ 8).

Tytułem wstępu Sąd wskazuje, że kontrolując zaskarżoną decyzję miał na uwadze, że w literaturze prawniczej (zob.: Z. Niewiadomski, red. i inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 61, wyd.el. Legalis) i orzecznictwie (zob.: chociażby wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1086/15, cytowany podsumowaniu skargi) ugruntował się pogląd, iż na potrzeby warunków zabudowy rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dalej wywodzi się także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji "sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić".

Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd w tym składzie nie kwestionuje. Należy jednak zarazem pamiętać, że jest to tylko reguła ogólna wywodzona z kontekstu systemowego, a nie ścisła, obowiązująca norma prawna. Stanowić ona może pomoc w przypadku interpretacji zagadnień budzących wątpliwości, natomiast nie może być nadużywana i stosowana jako narzędzie usprawiedliwiania potrzeby dopuszczenia zabudowy, która nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lub łamie reguły ustalone poszczególnymi przepisami r.s.s.u.w.

Od czasu sformułowania wyżej opisanych dyrektyw szerokiej interpretacji funkcji zabudowy (wiodącym i najpewniej pierwotnym źródłem tych dyrektyw był przywołany wyżej komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego) zmieniły się także regulacje prawne, które w ocenie Sądu nieco rzutują na to, jak rozstrzygać w przedmiocie warunków zabudowy.

Współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach (art. 79a K.p.a.). Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli natomiast wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Wówczas brak kontynuacji przez planowaną zabudowę choćby jednego ze wskaźników, cech lub parametrów zabudowy (względem zabudowy zastanej) daje podstawę do wydania decyzji odmownej.

Innymi słowy – w przypadku stanowczego stanowiska inwestora, poprzedzonego udzieleniem mu stosownej informacji wyprzedzającej – organ nie musi rozważać rozwiązań w granicach zbliżonych wskaźników i parametrów w kierunku pozytywnego załatwienia sprawy, ale ocenia precyzyjne rozwiązania zaproponowane przez wnioskodawcę.

Sytuacja opisana powyżej występuje w niniejszej sprawie.

Prezydent przed wydaniem decyzji poinformował E. K. pismem z dnia [...] maja 2019 r. w trybie art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. Wskazał, że w odniesieniu do planowanej zabudowy nie zostały spełnione warunki dotyczące kontynuacji szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów budynków położonych w obszarze analizowanym (k. 180 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dodać należy, że w momencie skierowania do wnioskodawcy zawiadomienia, w aktach znajdował się przygotowany przez urbanistę projekt odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. E. K., za pośrednictwem pełnomocnika, ustosunkował się do zawiadomienia z dnia [...] maja 2019 r. w trybie art. 79a § 1 K.p.a., jednak nie odstąpił od dotychczasowego żądania (k. 184-185 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach została przygotowana rzetelnie i spełnia wymogi z § 3 ust. 1 i 2 r.s.s.u.w.

Dla jasności Sąd wyjaśnia, że o ile w praktyce organów administracji z reguły dominuje dobry zwyczaj, iż to urbanista przygotowuje analizę (by później na jej podstawie sporządzić tzw. "wyniki analizy" będące załącznikiem do decyzji), to jednak zgodnie z przepisami nie musi on osobiście zbierać danych i przeprowadzać samej analizy urbanistycznej. Obowiązek taki formalnie leży w gestii "właściwego organu" (zob. § 3 ust. 1 r.s.u.w.). Z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., podobnie jak i w art. 50 ust. 4 tej samej ustawy, zawarł natomiast wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału analizy), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 1218/13, podobnie wyrok tegoż sądu z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK1827/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie projekt decyzji wraz z wynikami analizy został sporządzony przez uprawnioną urbanistę M. K. (k. 178-179 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Samą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotował [...] stycznia 2019 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...]. Analiza znajdująca się w aktach jest bardzo obszerna, zawiera wszystkie wymagane dane, w tym tabele działek z parametrami, cechami i wskaźnikami zabudowy na każdej z nich, a nadto do analizy załączono obszerną mapę zasadniczą w skali 1:1000, w której wyrysowano pełne granice badania (zob. k. 86-100 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Promień granic analizy przeprowadzono w odległości 3 krotności frontu terenu inwestycji (162 m), a nawet nieco go powiększono, tak aby ująć całe działki geodezyjne na skraju obszaru podlegającego weryfikacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że nie jest zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i § 2 ust. 4 r.s.s.u.w., że obszar analizy wyznaczono nieprawidłowo. Z akt bowiem jednoznacznie wynika, że analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 r.s.s.u.w.

Nawiązując do powyższych wyjaśnień Sąd odnotowuje, że zapewne skarżący zarzut dotyczący nie wyrysowania granic analizy sformułował po zapoznaniu się z załącznikiem graficznym do wyników analizy dołączonym do decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., [...], [...] Przyznać należy, że załącznik ten rzeczywiście nie obrazuje całego obszaru analizowanego, stąd mogło to u E. K. wywołać wrażenie, że granic tego obszaru nie zakreślono. Przesłanie stronom tak okrojonego załącznika graficznego było zdaniem Sądu uchybieniem, gdyż skoro wyniki analizy urbanistycznej mają obrazować przyjęte ustalenia, to i załącznik graficzny do tych wyników także całościowo powinien odzwierciedlać proces ustaleń (por. § 9 ust. 2 r.s.s.u.w.). Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd podkreśla, że można się doszukać okoliczności, które mogłyby świadczyć, że z powodu dołączenia do decyzji zbyt okrojonego załącznika E. K. miałby ograniczone możliwości działania w sprawie. Skarżący był informowany o zebraniu materiału dowodowego i zajmował stanowisko. Nadto on i jego pełnomocnicy na etapie postępowania administracyjnego prezentowali wiedzę na temat zagospodarowania poszczególnych działek w obszarze analizowanym, które – jak należy wnioskować – jest im dobrze znane.

Gdy chodzi o ustalenia, które stały się podstawą decyzji odmownej, to odnieść się należy przede wszystkim do kwestii wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) oraz wysokości budynku, które to parametry zdaniem organu pierwszej jak i drugiej instancji nie mogły zostać zaakceptowane w projektowanej wartości.

W tym miejscu Sąd jeszcze raz przypomina, że E. K. podał jednoznaczne parametry inwestycji, był informowany w trybie art. 79a K.p.a. o przeszkodach w ustaleniu warunków zabudowy, a mimo to podtrzymał swoje żądanie. Jego intencje są więc jednoznaczne.

Zgodnie z § 7 ust. 1 r.s.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. § 7 ust. 3 r.s.s.u.w. dopuszcza odstępstwo do tej zasady. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich [...] i [...] wynosi odpowiednio 3 i 7 m (zob. dane z tabeli analizy urbanistycznej na k. 92 i jej załączniku graficznym – k. 87 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). To oznacza, że w myśl § 7 ust. 3 r.s.s.u.w. jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć średnią z obszaru analizowanego. Ta natomiast wynosi 4,1 m, a więc projektowany budynek swą wysokością znacznie przekracza ustalony poziom.

Organ zarazem wykluczył możliwość dopuszczenia innego parametru wysokości zabudowy, gdyż naruszyłoby to wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Oczywiście, jak wskazano w skardze, należy pamiętać o regulacji z § 7 ust. 4 r.s.s.u.w., która dopuszcza wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

§ 7 ust. 4 r.s.s.u.w. statuuje wyjątek od zasady (określonej w ust. 1). Odstępstwo urbanistyczne może być dopuszczone, jeżeli daje się znaleźć ku temu stosowne argumenty, ale także – o czym się niekiedy zapomina – podstawy do niego muszą "wynikać z analizy", a więc, proceduralnie ujmując, powinien dopuścić je uprawniony urbanista w wynikach analizy.

W niniejszej sprawie uprawniona urbanista M. K. sporządzając wyniki analizy znała żądanie inwestora i wyraźnie wypowiedziała się, że nie znajduje podstaw do wyznaczenia na danym obszarze innej wysokości elewacji frontowej, jak według § 7 ust. 1 r.s.s.u.w. i dodała, że wartość proponowana przez inwestora prowadzi do odstępstwa, które naruszyłoby wymóg zachowania ładu przestrzennego (zob. k. 178 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W tym miejscu warto dodać, że zarzuty podnoszone przez E. K. dotyczą wniosków, które sformułował urbanista posiadający wiedzę specjalistyczną. Jak już zaznaczono, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W skład tego projektu wchodzą właśnie "wyniki analizy", czyli wnioski wyprowadzone z danych o zabudowie i zagospodarowaniu otoczenia zebrane w ramach analizy urbanistycznej (w niniejszej sprawie, zob.: k. 177-179 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Przygotowanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedną z czynności profesjonalisty, jakim jest zawodowy urbanista. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1117 ze zm.) wykonywanie zawodu urbanisty polega na projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej, zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego, ochrony wartości architektonicznych i krajobrazowych, z wymaganiami ochrony środowiska, racjonalności struktur osadniczych i sieci infrastruktury oraz na edukacji w tym zakresie. Co więcej, urbanista odpowiada za swoje działania dyscyplinarnie i jest obowiązany "przestrzegać przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej" (art. 41 pkt 1 ww. ustawy).

Lansując tezę, że projektowany obiekt należy dopuścić w oparciu o wyjątek z § 7 ust. 2 r.s.s.u.w. (w skardze nie ma co prawda szerszych wyjaśnień, jednak taką tezę można wyprowadzić z faktu podniesienia zarzutu naruszenia § 7 r.s.s.u.w), czyli mimo tego, że wysokość elewacji frontowej nie odpowiada regule jej ustalania, E. K. podważa w istocie wnioski uprawnionego urbanisty, który w oparciu o analizę urbanistyczną wypowiedział się jednoznacznie: "nie dopuszcza się ustalenia innej wartości ww. parametru [to jest wysokości elewacji frontowej na poziomie średniej z obszaru analizowanego z tolerancją 20% – uw. Sądu], ponieważ naruszałoby to wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym". Wskazane tu zarzuty skarżący mógł oczywiście postawić, jednak należy zwrócić uwagę, że byłyby one tylko wtedy skuteczne, jeżeli ustalenie urbanisty jawiłoby się jako ewidentnie błędne, na przykład byłoby przyjęte z pominięciem określonych danych z obszaru analizy. Tymczasem E. K. zgłasza jedynie wątpliwości co do interpretacji ładu przestrzennego, który jego zdaniem będzie kontynuowany, także jeżeli przyjmie się parametr wysokości elewacji frontowej przez niego proponowany – niczym w istocie, w porównaniu z otoczeniem, nie uzasadniony.

Gdyby nawet oceniać powyższe w oderwaniu od wypowiedzi samego urbanisty, podzielić należy stanowisko Kolegium, że ustalenie parametru wysokości elewacji frontowej jako 14 m, jak stanowczo żąda E. K., nie znajduje oparcia w danych zabudowy w otoczeniu. Dominują w nim zdecydowanie budynki o mniejszych gabarytach, jeśli chodzi o wysokość (zob. punkt II.e analizy i tabele – k,. 92-94 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W otoczeniu nie ma nawet pojedynczego budynku, który byłby porównywalny do projektowanego w zakresie wysokości elewacji frontowej.

Całościowa analiza r.s.s.u.w., włącznie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala wyprowadzić wniosek, że wolą prawodawcy jest w instytucji warunków zabudowy uczynienie "kontynuacji" zabudowy (w tym także jej gabarytów) wiodącą zasadą, która znajduje odzwierciedlenie w regułach ustalania sposobów zapewnienia tej kontynuacji w odniesieniu do poszczególnych wskaźników, cech i parametrów. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy, aby uzmysłowić sobie, że czym innym jest urbanistyczne "przełamanie" ogólnej kontynuacji zabudowy na danym obszarze, któremu właśnie służą wyjątki w poszczególnych przepisach r.s.s.u.w. (pozwala to na przykład na dopuszczenie dominant wysokościowych, czy wprowadzanie do otoczenia obiektów szczególnie uzasadnionych potrzebami lokalnymi), a czym innym próba tworzenia zabudowy odbiegającej od zabudowy zastanej i bazującej na ekstremach z obszaru analizowanego albo nawet na wartościach jeszcze wyższych. To ostatnie nie może być akceptowane, gdyż w przeciwnym przypadku doszłoby do wypaczenia funkcji, jakim instytucja warunków zabudowy służy (zapewnienie ładu przestrzennego przez kontynuację zastanego sposobu zagospodarowania terenów).

Uzupełniając powyższe Sąd sygnalizuje, że w skardze i wcześniej w odwołaniu nie przytoczono żadnych argumentów za dopuszczeniem budynku o wysokości elewacji frontowej na poziomie 14 m. Argumentów w tym zakresie nie dostrzegł także urbanista, a wręcz przeciwnie – jak wyjaśniono już wyżej – wyraźnie nie dopuścił stosowania wyjątku z § 7 ust. 4 r.s.s.u.w. Także dane samej analizy dają podstawy do zastosowania odstępstwa od § 7 ust. 1 i 3 r.s.s.u.w. w zakresie wysokości elewacji frontowej, jakiego domaga się E. K..

Sąd także zgadza się z Kolegium co do wniosków dotyczących nie spełnienia przez projektowaną zabudowę warunku z § 8 r.s.s.u.w. Przepis ten stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W odwołaniu E. K. twierdził (w skardze tego nie rozwinął), że kwestia wysokości budynku uregulowana została wyczerpująco w § 7 r.s.s.u.w., natomiast § 8 odnosi się wyłącznie do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym – niezależnie od innych parametrów wynikających z konkretnego rozwiązania w zakresie geometrii dachu.

Sąd nie zgadza się z interpretacją § 8 r.s.s.u.w. (w relacji do § 7) zaprezentowaną w skardze. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że wedle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy zastanej w otoczeniu między innymi w zakresie "gabarytów i formy architektonicznej". W samym upoważnieniu ustawowym dla r.s.s.u.w. (art. 61 ust. 7 pkt 5 u.p.z.p.) mowa jest z kolei o określeniu wymagań dotyczących ustaleń "wysokości kalenicy", jeśli chodzi o taki zespół cech budynku, który zalicza się do "geometrii dachu".

Zdaniem Sądu nie powinno być więc wątpliwości, co do tego, że czym innym jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 r.s.s.u.w.), a czym innym wysokość kalenicy (§ 8 r.s.s.u.w.).

Dla szerszego kontekstu Sąd wyjaśnia, że gzyms to wysunięty poza lico ściany budynku poziomy element architektoniczny, który chroni elewację przed ściekającą wodą. Pełni on funkcję także dekoracyjną, stanowiąc zamknięcie kompozycyjne elewacji, bądź występujących na niej podziałów czy elementów.

Attyka to z kolei górny pionowy element elewacji budynku osłaniający dach, pełniący funkcję dekoracyjną oraz użytkowo-konstrukcyjną jako zabezpieczenie przeciwpożarowe dachu.

Z reguły za gzymsem, patrząc od frontu budynku. występują różne rodzaje dachów, które owy gzyms przewyższają, natomiast za attyką występuje niżej od niej położony dach płaski.

Podsumowując więc – najczęściej wysokość gzymsu będzie niższa niż wysokość kalenicy dachu (definiującej z reguły wysokość budynku), natomiast wysokość attyki najczęściej dach przewyższy i go zasłoni.

W niniejszej sprawie E. K. wyraźnie żądał we wniosku, aby warunki zabudowy ustalono dla wysokości górnej krawędzi elewacji – jej gzymsu lub attyki (nie sprecyzowano – uw. Sądu) na poziomie 14,0 m. Natomiast wysokość budynku zdefiniował także na poziomie 14,0 m. (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Powyższe oznacza, że E. K. chciałby uzyskać prawo do realizacji budynku o wysokości dachu do 14 m. W pierwszym swoim odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. (k. 143 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) skarżący zarzucał, że w toku postępowania rozważań nie uwzględniono rozwiązania dla dachu płaskiego i zaznaczył, że "wniosek skarżącego w ogóle nie dotyczył budynku o dachu stromym". Tamto oświadczenie potwierdza, że skarżący zamierza zrealizować obiekt z dachem płaskim, który nie przewyższy elewacji (jej attyki). Równocześnie jednak E. K., wiedząc, że wysokość dachu także jest przeszkodą w pozytywnym załatwieniu wniosku. żądania swego nie zmodyfikował. Co więcej, gdy przygotowano kolejny projekt decyzji odmownej i czytelnie poinformowano inwestora o nie spełnieniu wymagań kontynuacji zabudowy w zakresie geometrii dachu (k. 180 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), ten nawiązał tylko do poprzedniego odwołania i nie zmodyfikował treści wniosku (k. 185 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie uczynił tego nawet wiedząc, że w poprzedniej decyzji odmownej właśnie żądanie ustalenia wysokości budynku na poziomie 14 m było przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy.

Mając to wszystko na uwadze, biorąc pod uwagę, że żądanie wniosku jest jasne ("wysokość budynku do głównej kalenicy – 14,0 m), organ miał prawo, a nawet musiał zakładać (pozostając związanym wnioskiem), że intencją E. K. jest dopuszczenie na etapie warunków zabudowy budynku do 14 m wysokości dachu w najwyższym miejscu.

Z analizy urbanistycznej, tabeli II.f na k. 90-91 akt administracyjnych organu pierwszej instancji wynika, że na obszarze analizowanym występują budynki, których wysokość nie przekracza 9 m, a ich wysokość oscyluje od 3 do 9 m, z tym że tylko 4 mają 9 m, a znaczna część od 5 do 8 m. Nie ma więc podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla budynku o najwyższym punkcie dachu do 14 m. Ustalenia innej wysokości dachu nie dopuścił urbanista w wynikach analizy. Z analizy urbanistycznej również nie wynikają żadne okoliczności szczególne, które nakazywałyby dopuszczenie budynku przewyższającego wszystkie inne w okolicy, i to znacznie – należy pamiętać, że 14 m wysokości pozawala na budowę 3 kondygnacyjnego budynku.

W skardze przedstawiono także zarzut dotyczący § 6 r.s.s.u.w., jednakże zapewne podniesiony został on tylko z ostrożności, zresztą nie został poparty dalszą argumentacją poza nawiązaniem do stanowiska Kolegium. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w swej decyzji Kolegium przyznało rację E. K., gdy chodzi o kwestię szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku.

Innymi słowy, powyższego parametru Kolegium – ponownie rozpoznające w drugiej instancji sprawę w całokształcie – w przeciwieństwie do Prezydenta, nie uczyniło podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wnioski organu odwoławczego są w tym zakresie dla skarżącego wręcz korzystne i otwierają pole do rozważań nad dopuszczeniem zabudowy o określonej szerokości elewacji frontowej.

Sąd wobec tego – kierując się zasadą zapisaną w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") – odstąpił od zajmowania w tym zakresie stanowiska. Zważał przy tym, że podobne parametry inwestycji na tożsamym mogłyby zostać przedstawione w przyszłości.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania, to zarzut ten należy uznać za nietrafny. Zdaniem Sądu Kolegium wywiązało się ze swojej roli, gdyż badało sprawę w całokształcie, zwłaszcza analizowało poszczególne parametry inwestycji. Czyniło to z całą pewnością w oparciu o własne, samodzielne ustalenia, o czym świadczy chociażby to, że w organ odwoławczy przywoływał wiele danych, którymi Prezydent przy okazji poszczególnych wątków się nie posłużył.

E. K. naruszenie zasady dwuinstancyjności łączy także z faktem, że Kolegium zdecydowało się – mimo dostrzeżonych nieprawidłowości w decyzji organu pierwszej instancji – utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący kwestionuje zwłaszcza to, iż rozstrzygnięcie Kolegium oparto na założeniu, że nie spełnienie chociażby jednego z warunków umożliwiających ustalenie warunków zabudowy powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Zdaniem Sądu zasady dwuinstancyjności nie naruszono także w postaci takiej jak wyżej opisano. Jak już zostało wyjaśnione, w postępowaniu, w którym zastosowano art. 79a K.p.a., organy legitymowane są do tego, aby przyjąć, iż wnioskodawca – skoro został poinformowany wszakże o okolicznościach mogących skutkować wydaniem decyzji odmownej, a żądania nie zmodyfikował – podtrzymuje stanowczo swój wniosek w pierwotnej treści. W niniejszej sprawie intencje E. K. są bardzo czytelne. Wiedział on doskonale o zastrzeżeniach dotyczących wysokości elewacji frontowej, którą chciał ustalić jako 14 m i wysokości kalenicy dachu na poziomie 14 m, tym bardziej, że już w pierwszej wydanej decyzji z dna [...] lutego 2019 r. (którą uchylono) zagadnienia te zostały omówione. Pomimo to skarżący konsekwentnie, także po wysłaniu do niego powiadomienia z dnia [...] maja 2019 r., podtrzymywał swe żądanie, a jedynie poszerzał je o polemikę z organami.

Skoro więc budynek o 14 m wysokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy dachu na poziomie także 14 m nie kontynuuje zabudowy zastanej na obszarze analizowanym, to oznacza, że żądania ustalenia warunków zabudowy na takie parametry zabudowy nie można było uwzględnić.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium należało uznać za zgodną z prawem. Skarga podlegał więc oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.