Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1672/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. S, J. S. i B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1672/16

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. i M. K. pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo - usługowy na nieruchomości w [...] przy [...], nr ew. działki [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. i M. K. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo - usługowy w [...] przy [...], nr ew. działki [...]. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ustalono na działkę nr ew. [...].

Z akt sprawy wynikało, iż decyzję wydano w oparciu o wniosek inwestorów z dnia [...] września 2010r., załączony projekt budowlany, ostateczną decyzję Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009 r., pozwolenie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010r. oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu [...] listopada 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie prawidłowości ww. decyzji Starosty [...] z [...] października 2010r. Z pisma wynikało, że pozwolenie jest niejednoznaczne co do zakresu robót oraz zawiera rażące uchybienia". Projekt budowlany zatwierdzony sporną decyzją obejmuje również przebudowę nadproża okna balkonowego na I piętrze od strony [...], które wg aktualnej mapy sytuacyjnej znajduje się na działce o nr ew. [...] i stanowi przestrzeń wspólną wszystkich właścicieli budynku. Natomiast z oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego przez U. i M. K. wynikało, iż dysponują jedynie działką, nr ew. [...]. Zdaniem organu nadzoru, powyższe oświadczenie nie jest prawdziwe ponieważ współwłaścicielem działki o nr [...] jest również A. R..

Po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego, Wojewoda ustalił, iż jego stronami są strony postępowania głównego - właściciele działki o nr ew. [...] - U. i M. K. oraz A. R. oraz działki o nr ew. [...] i [...] - B. D. i J. S. oraz E. S. i B. S..

Działki o nr ewid. [...],[...] i [...] powstały z podziału działki o nr ew. [...] na której usytuowany był budynek przy [...] [...] , którego podział wpłynął na podział tej nieruchomości. Zmiany elewacyjne w części frontowej budynku usytuowanego na działce o nr [...] mają wpływ na część budynku usytuowanego na działce o nr [...], co wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2009r. (wydanej przed podziałem nieruchomości).

Skarżący w toku postępowania podnosili, iż w ramach przedmiotowego pozwolenia na budowę zrealizowane zostały również prace na I piętrze budynku, w szczególności inwestorzy dokonali samowoli budowlanej i zamurowali część wspólną korytarza o powierzchni około 6m przywłaszczając sobie ten odcinek. Ponadto, że zmiana gabarytów i kształtu otworów okiennych jest niezgodna z decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009r. W pkt II ust. 3 tej decyzji nakazano inwestycję projektować zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi zawartymi w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] delegatura w [...] z dnia [...].01.2009r. Złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka o nr ewid. [...]) pomijało A. R. jako współwłaściciela działki. Także skarżący zostali pominięci jako strony postępowania, co stanowiło naruszenie art. 28 Prawa budowlanego.

Inwestorzy wskazywali natomiast, że prace budowlane związane ze zmianą użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo - usługowy wykonane zostały zgodnie z decyzją z [...] października 2010r. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją dotyczył tylko parteru budynku. Pozostałe otwory okienne na piętrze budynku na które wskazywał organ nadzoru zostały wykonane na podstawie odrębnej dokumentacji projektowej przyjętej i zatwierdzonej przez Starostę [...]. Powołali się na zgłoszenie z dnia [...] czerwca 2011r. Za nieprawdziwe uznali twierdzenia, iż roboty budowlane zostały wykonane na korytarzu w części wspólnej nieruchomości dostępnej dla wszystkich współwłaścicieli, ponieważ cześć ta przynależna jest do ich lokalu mieszkalnego (stan taki istnieje od roku 1945). Powyższe potwierdzają wyroki Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt I C 558/14 z dnia 23.04.2015r. oraz Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt II Ca 341/15 z dnia 2.12.2015r.

Wojewoda analizując sprawę wskazał, że inwestorzy U. i M. K. do wniosku o pozwolenie na budowę załączyli między innymi projekt budowlany "Zmiana sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowy - usługowy", zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2009 r. przeniesioną decyzją z [...] marca 2010r. na rzecz inwestorów, która ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowy.

Potwierdza to także oświadczenie projektanta złożone stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Po analizie załączonego projektu budowlanego w tym opisu technicznego oraz rysunków organ uznał, iż dotyczy on tylko robót budowlanych obejmujących swym zakresem zmianę sposobu użytkowania na parterze budynku w obrębie lokalu należącego do inwestorów oraz zmiany elewacyjne dotyczące ściany zewnętrznej, ale tylko na poziomie parteru budynku i szerokości lokalu poddanego zmianie użytkowania na lokal handlowy.

Kontrola innych prac budowlanych, w tym na piętrze budynku, nie podlegała badaniu w tym postępowaniu ponieważ nie została objęta zatwierdzonym projektem budowlanym.

W projekcie, rysunki zatytułowane "Inwentaryzacja części parteru budynku mieszkalnego na lokal użytkowy" przedstawiają w kolejności elewację północną, rzut parteru, przekrój A-A (rys. nr 1 do nr 3) czyli stan nieruchomości przed planowanymi zmianami. Natomiast rysunki "Zmiana sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal użytkowy" przedstawiają elewację północną, rzut parteru, przekrój A-A po dokonanej zmianie. Za poprawność i zgodność z stanem rzeczywistym inwentaryzacji obiektu odpowiada projektant.

W oparciu o powyższe Wojewoda uznał, iż zmiana dotyczyła tylko poziomu parteru budynku.

Mając na uwadze ustalenia pkt II ust. 3 decyzji o warunkach zabudowy, na które wskazywali między innymi skarżący, które wynikały z ustaleń konserwatorskich (nieruchomość położona jest w strefie konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do Rejestru Zabytków pod [...] z dnia [...] czerwca 1985r.) organ stwierdził, że zmieniono miejsce usytuowania otworu drzwiowego poprzez usytuowanie go w miejscu środkowego otworu okiennego zamiast w miejscu okna przylegającego do korytarza. Ponadto zwiększono szerokość otworów okiennych.

Jednakże taki projekt został zaakceptowany przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] (który wcześniej wydał opinię w tej kwestii, którą zamieszczono w decyzji o warunkach zabudowy) poprzez wydanie decyzji z [...] września 2010r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Taka niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, choć stanowi o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego, to w okolicznościach sprawy nie narusza interesów osób trzecich.

Załączone oświadczenia z [...] września 2010r. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, działką nr [...] wskazują na współwłasność M. i U. K. (nr księgi wieczystej [...]).

W aktach istniała informacja z rejestru gruntów dotycząca działki [...], z której wynikało, iż jest ona we władaniu inwestorów oraz A.R., co stanowi, iż Staroście znana była sytuacja prawna nieruchomości. Potwierdza to także fakt, iż A. R. uczestniczyła na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji z [...] października 2010r.,

Wobec braku sprzeciwu ze strony współwłaścicielki działki nr ewid. [...] A. [...] w przedmiocie powyższej zmiany sposobu użytkowania dotyczącej parteru lokalu mieszkalnego będącego we władaniu inwestorów nie można uznać, iż nie posiadali oni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieprawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z mylnie przyjętej interpretacji przepisu nie jest rażącym ruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Adresatem decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie przedmiotowej inwestycji była A. R., za zgodą, której decyzja została przepisana na rzecz U. i M. K.. Natomiast brak udziału strony postępowania może stanowić ewentualną przesłankę w postępowaniu wznowieniowym.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., wnieśli B. D., J. S. oraz B. S..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4, 28, 32 ust. 4 pkt 2 i 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieprawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, niezgodność sentencji decyzji z projektem budowlanym - nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 1 k.p.a. Wydanie pozwolenia na budowę, pomimo braku zgody współwłaścicieli, stanowi naruszenie ww. przepisu Prawa budowlanego, jak również art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Taka oczywista sprzeczność decyzji z przepisem prawa, nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (art. 6 kpa, art. 2 i 7 Konstytucji R.P.).

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35, a także warunki zawarte w art 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę.

Brak dysponowania przez inwestorów U. i M. K. wyłącznym prawem do działki nr [...], z powodu braku zgody drugiej współwłaścicielki działki A. R. powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co implikuje konieczność stwierdzenia jej nieważności. Nadto inwestorzy nie posiadali zgody pozostałych współwłaścicielki działki nr [...], której również dotyczył projekt budowlany.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2010 r. dotyczyła wyłącznie parteru, a projekt budowlany będący integralną częścią decyzji objął również zmianę elewacji budynku na poziome I piętra, w tym zmiany nadproży okien balkonowych na I piętrze oraz drzwi balkonowych, które znajdują się na działce nr [...] należącej do B. D., J. i B. S.. Inwestorzy nie dysponowali tytułem prawnym na cele budowlane, zarówno w odniesieniu do działki nr [...] jak i działki [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania B. D. , J. S. oraz B. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. i M.i K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy, położonego na działce nr ew. [...], przy [...] w [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że B. D., J. S. , B. S. swój interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym wywodzili z faktu bycia współwłaścicielami działek nr ew. [...] (księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...]) oraz [...] (księga wieczysta [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...]).

Z materiału dowodowego wynikało, iż budynek położony przy Placu [...] w [...] usytuowany został na trzech działkach - działce inwestycyjnej nr ew. [...] (z księgi wieczystej nr [...] wynika, iż jej współwłaścicielami są obecnie A. R., U. K. oraz M. K.), oraz ww. działkach nr ew. [...] i [...], których współwłaścicielami są m. in. odwołujący się.

Przedmiotem inwestycji były roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowo-handlowe w istniejącym budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...].

Zmiany adaptacyjne polegać miały na remoncie ogólnym lokalu, wyburzeniu części ścian zewnętrznych celem powiększenia otworów okiennych i wykonaniu otworu drzwiowego, bez zmian pozostawał układ pomieszczeń (Projekt budowlany - s. 91). Projektowane roboty budowlane dotyczyły wyłącznie lokalu usytuowanego na działce nr ew. [...] i nie wpływały w jakikolwiek sposób na możliwość i sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Zmianie ulegało bowiem wyłącznie usytuowanie głównego wejścia do lokalu umiejscowionego w elewacji frontowej budynku (Projekt budowlany - s. 89; nr rys. 1 - Elewacja północna - s. 93; nr rys. 2 - rzut parteru - s. 94; nr rys. 3 - przekrój A-A - s.. 95).

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi a pobyt ludzi od innych obiektów), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1422).

Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców (§ 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie pozbawia ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, gaz).

Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - wynikających z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...] należących do odwołujących się. Zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych na działkach będących ich współwłasnością.

Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego odwołujących się pozostaje fakt, iż brali oni udział w prowadzonym postępowaniu na etapie pierwszej instancji. Interesu prawnego skarżących do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z samego faktu doręczenia im zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 357/05, decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, B. D. , J. S. oraz B. S. nie są stronami niniejszego postępowania administracyjnego, a zatem nie mogą wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Koniecznym było umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowania odwoławczego z odwołania B. D. , J. S. oraz B. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

Ze względu na charakter rozstrzygnięcia, argumenty i zarzuty dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nie były brane pod uwagę.

B. D. , J. S. , B. S wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że nie przysługuje im status strony w kwestionowaniu decyzji w przedmiocie udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę, pomimo że ze względu na usytuowanie budynku w którym prowadzono roboty oraz sposób korzystania z niego, znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisów prawa budowlanego,

2) art. 144 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady ochrony własności, art. 7, art. 61 a k.p.a., art. 77, oraz art. 80 k.p.a., naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niedokładne wyjaśnienie istotnych elementów oddziaływania inwestycji na części wspólne nieruchomości oraz prawo własności skarżących.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ II instancji nieprawidłowo ustalał strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zamiast na podstawie art. 28 k.p.a.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Nieruchomość budynkowa w której była prowadzona inwestycja w oparciu o pozwolenie na budowę znajduje się na trzech działkach, tj. działce [...],[...] i [...]. Już chociażby z tego powodu, lokalizacji budynku na trzech działkach należy przyjąć, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę oddziaływało i oddziałuje na nieruchomości sąsiednie.

Niezgodne ze zgromadzonym materiałem jest stwierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych na działkach będących współwłasnością skarżących.

Rysunek projektu elewacji obejmował również przebudowę drzwi balkonowych oraz nadproża okna balkonowego na I piętrze od strony [...] (rys. 1, Elewacja północna). Sentencja decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2010 r. dotyczy parteru, a załączniki graficzne obejmują również zmiany na piętrze budynku. Drzwi balkonowe znajdują się w części wspólnej nieruchomości na działce [...] będącej współwłasnością. Inwestorzy nie posiadali tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością [...] na cele budowlane, która to działka również została mimo nieświadomości Starosty [...] objęta decyzją o pozwoleniu na budowę.

Korytarz na I piętrze stanowiący część działki nr [...] jest współwłasnością U. M. I K., A. R. , B. D., J. I B. S.. Wobec części elewacji zewnętrznej tj. drzwi balkonowych, objętych również pracami przez małżeństwo K. w ramach kwestionowanego pozwolenia na budowę, małżeństwo U. i M. K. nie posiadali prawa do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane. Inwestorzy nie tylko dokonali wymiany stolarki okiennej na piętrze, ale również zmienili kształt otworów okiennych na piętrze. Zmienili miejsce usytuowania otworu drzwiowego poprzez wykonanie go w miejscu środkowego otworu okiennego zamiast w miejscu okna przylegającego do korytarza.

Ponadto zwiększyli szerokość otworów i okiennych. Nie posiadali akceptacji projektu budowlanego w zakresie dotyczącym działki [...], gdyż uzgodnienie dotyczyło wyłącznie działki nr [...] objętej [...]. Inwestorzy zaznaczyli we wniosku do Konserwatora Zabytków, że posiadają tytuł prawny do działki [...], nie mieli zgody na prace na działce [...].

Zmiana gabarytów i kształtu otworów okiennych dokonana przez inwestorów jest niezgodna z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku, o warunkach zabudowy, gdzie w punkcie II ust. 3 nakazano inwestycję projektować zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi zawartymi w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] delegatura w [...] z dnia [...].01.2009 roku.

Ingerencja w części wspólne budynku, w szczególności zamurowanie części wspólnego korytarza i uczynienie z niego integralnego pomieszczenia przez inwestorów przyczyniło się do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.)

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skarga nie mogła być uwzględniona.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Jednym z podstawowych obowiązków organu drugiej instancji jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06).

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 290), który jako przepis szczególny względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07).

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 588/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 940/09;), jak i poglądem nauki prawa (J. Dessoulavy- Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 326), sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 - wskazał, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 40/11; wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1425/08; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 551/08; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 550/08; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07).

B. D. , J. S. , B. S. swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym wywodzili z faktu bycia współwłaścicielami działek nr ew. [...] oraz [...].

Z materiału dowodowego wynikało, iż budynek położony przy [...] w [...] usytuowany został na trzech działkach - działce inwestycyjnej nr ew. [...] - jej współwłaścicielami są A. R. , U. K. i M. K , oraz działkach nr ew. [...] i [...], których współwłaścicielami są m. in. odwołujący się.

Przedmiotem spornej inwestycji były roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowo-handlowe w istniejącym budynku mieszkalnym położonym w [...] przy [...]. Zmiany adaptacyjne polegały na remoncie ogólnym lokalu, wyburzeniu części ścian zewnętrznych celem powiększenia otworów okiennych i wykonaniu otworu drzwiowego, bez zmian pozostaje układ pomieszczeń (Projekt budowlany - s. 91).

Z projektu budowlanego wynika, iż projektowane roboty budowlane dotyczą wyłącznie lokalu usytuowanego na działce nr ew. [...] i nie wpłyną w jakikolwiek sposób na możliwość i sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Zmianie ulega bowiem wyłącznie usytuowanie głównego wejścia do lokalu umiejscowionego w elewacji frontowej budynku (Projekt budowlany - s. 89; nr rys. 1 - Elewacja północna - s. 93; nr rys. 2 - rzut parteru - s. 94; nr rys. 3 - przekrój A-A - s.. 95).

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi a pobyt ludzi od innych obiektów), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1422). Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców (§ 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie pozbawia ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, gaz).

Sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - wynikających z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...] należących do odwołujących się. Zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych na działkach będących ich współwłasnością.

Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego odwołujących był fakt, iż brali oni udział w prowadzonym postępowaniu na etapie pierwszej instancji. Interesu prawnego skarżących do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z samego faktu doręczenia im zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

J. S. oraz B.S. nie są stronami niniejszego postępowania administracyjnego, a zatem nie mogli wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Organ odwoławczy nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek odwołujących się, koniecznym było zatem umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Uzasadnione prawnie było umorzenie postępowanie związanego z wniesieniem odwołania B. D. , J. S. oraz B. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia[...] lutego 2016 r.

W ocenie Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.