Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 488/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15, 156 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 5 ust 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art 46 ust 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 448/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].12.2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpatrzeniu wniosków J. M., J. M., A. M., M. M. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].09.2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r., znak: [...], w sprawie ustalenia lokalizacji drogi pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] o ciągi pieszo - jezdne w mieście [...] na odcinkach od km 574 + 447,50 do km 551 + 300,94, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi – utrzymał tę decyzję w mocy.

Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2008 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r., znak: [...] była uprzednio przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na skutek skargi, którą wniósł m.in. J. M. Wyrokiem z dnia 18.03.2009 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1465/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił. Podobnie jak wyrokiem z dnia 3.08.2012 r., sygn. akt: II OSK 1203/12 Naczelny Sąd Administracyjny wywiedzioną skargę kasacyjną, również oddalił. We wniosku z dnia [...].09.2013 r. J. M. zarzucił, iż zarówno decyzja Wojewody [...], jak i decyzja organu kontrolującego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozbudowy drogi krajowej nr [...], bowiem decyzja Burmistrza Miasta D. nie stanowi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż umarza ona postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji. Skarżący ponadto zarzucił, iż decyzją Wojewody [...] ustalono lokalizację drogi krajowej, a nie jak wskazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozbudowę drogi o ciągi pieszo-jezdne. J. M. wyjaśnił, iż zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm. - zwaną dalej specustawą drogową), Wojewoda [...] w tej decyzji określił ciągi pieszo-jezdne jako drogi klasy D, co oznacza, że są to drogi publiczne wykorzystywane nie tylko dla ruchu lokalnego, ale także służące jako objazd drogi krajowej nr [...] w sytuacji, gdy jest ona zablokowana, co w konsekwencji świadczy o tym, że przedmiotowe przedsięwzięcie polega na lokalizacji drogi krajowej nr [...]. Wnioskodawca podniósł następnie, iż poza przebudową drogi krajowej prowadzoną na podstawie decyzji Wojewody [...], realizowana była jednocześnie przebudowa drogi krajowej nr [...] wymagająca "innych dokumentów". J. M. podkreślił, iż przebudowa ta była prowadzona w ramach zadania nazwanego "robotami" i pozbawiła go dojazdu do jego przedsiębiorstwa. Doszło wówczas także do podniesienia wysokości jezdni drogi krajowej nr [...] o około 20 cm, co w opinii skarżącego, może zwiększyć wielkość strat w wyniku ewentualnego potopu, przy większych opadach deszczu, przez utworzenie "sztucznej tamy dla wód spływających ze stoków L.". Zdaniem skarżącego, przebudowa ta była realizowana bez projektu i bez odpowiednich uzgodnień. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M., J. M., M. M., J. M. oraz J. M. ponownie podnieśli, iż nie jest słuszny pogląd wskazany w decyzji Ministra Transportu, zgodnie z którym nie zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a ewentualnie przesłanki wznowienia postępowania. W ich ocenie, zarówno decyzja Ministra infrastruktury, jak i decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazali, iż prowadzenie postępowania przez Burmistrza D. w "jakiejś sprawie administracyjnej", a następnie umorzenie go pozostaje bez związku ze sprawą rozstrzyganą wskazanymi decyzjami Ministra Infrastruktury i Wojewody [...]. Powtórzyli też pozostałe zarzuty z wniosku o stwierdzenie nieważności. Pismem z dnia [...].11.2013 r., uzupełnili swój wniosek z dnia [...].10.2013 r. Wskazali, iż decyzje Ministra Infrastruktury i Wojewody [...] w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi naraziły ich na poważne szkody finansowe, które nie zostały zrównoważone stosownym odszkodowaniem. Podnieśli dodatkowo, iż odcinki wyasfaltowanych dróg o szerokości 3 m i nośności 3 ton nie mają swego przeznaczenia, ponieważ zaczynają się lub kończą ślepo przy ulicach miasta, przez co ograniczona została możliwość korzystania z nich. Zarzucili także, że nie umieszczono tablic informacyjnych oraz znaków drogowych, co zagraża bezpieczeństwu spacerujących ludzi oraz rowerzystów w sytuacji, gdy wtargnie tam przypadkowy samochód. Wskazali również, iż posiadany przez nich zjazd publiczny prowadzący do ich przedsiębiorstwa został rozebrany w 2010 r. Mimo, że jego realizację przewidywał projekt, do dnia dzisiejszego go nie wykonano. Brak możliwości wybudowania zjazdu z drogi krajowej nr [...] wynika, ich zdaniem, ze zlokalizowania ciągów pieszo-jezdnych wzdłuż drogi krajowej nr [...], które oddzielają ich posesje od drogi. Ponadto wskazali, iż w wyniku realizacji tej inwestycji ich nieruchomość, w tym budynek hali jest zalewany przez wody opadowe. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że do szeregu zarzutów trafnie odniósł się Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Ustosunkował się do nich w sposób szczegółowy na stronach 6-8 decyzji z dnia [...] września 2013 r. i to stanowisko podziela. Minister Infrastruktury i Rozwoju analizując rozpatrywaną sprawę stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji z dnia [...].09.2013 r., znak[...] i podtrzymał stanowisko w niej zawarte, iż nie jest uprawniony do dokonywania - w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej - oceny zasadności i legalności wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Nadmienił, że inwestor, wypełniając wymóg określony w art. 5 ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej, dołączył do wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji decyzję Burmistrza Miasta D., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane (por. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Ke 709/08, LEX nr 505923). Następstwem prawnym przyjęcia takiego rozwiązania jest pełne związanie organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że organ nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej, w tym wymagań dotyczącymi ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W ocenie Ministra, organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm). Minister nie może więc dokonywać w niniejszym postępowaniu oceny legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, skoro jest to odrębny akt administracyjny, podlegający odrębnemu zaskarżeniu. Umorzenie, przez właściwy organ, postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ właściwy w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku zjazdu na działkę skarżących Minister wskazał, iż przedmiotowa sprawa w tym zakresie została wcześniej rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1465/08 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1203/12, a zatem ponowne orzekanie przez Ministra co do kwestii zbadanych już przez sąd administracyjny, oznaczałoby naruszenie zasady "res iudicata pro veritate habetur" (sprawę osądzoną uważa się za prawdę), wyrażonej w art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej, ze względu na związanie organu oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 947/10, opubl. LEX nr 755500 oraz z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt IV SA 1816/03, opubl. LEX nr 168074). Wskazał w szczególności na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.08.2012 r., w którym Sąd ten stwierdził, iż "zjazd z posesji stron istnieje i spełnia warunki wielotonażowe". Sąd ten wskazał także na możliwość poruszania się po takim ciągu przez pojazdy wielotonażowe, pomimo ograniczenia ruchu pojazdów powyżej 3,5 tony. Odnosząc się następnie do zarzutu wskazanego przez J. M. we wniosku z dnia [...].09.2013 r., zgodnie z którym poza przebudową drogi krajowej, prowadzonej na podstawie decyzji Wojewody [...], realizowana była jednocześnie przebudowa drogi krajowej nr [...] bez wymaganych dokumentów (projektu i odpowiednich uzgodnień), oraz zarzutu skarżących, iż przebudowa ta skutkować może zalewaniem ich nieruchomości przez wody opadowe, Minister wskazał, iż zakresem decyzji Wojewody [...] nie była objęta przebudowa głównej drogi nr [...], a jedynie jej przebudowa w zakresie ciągów pieszo-jezdnych. W konsekwencji zarzuty dotyczące przebudowy głównej drogi nie mogły zostać rozpatrzone przez Ministra w niniejszym postępowaniu. Podkreślił, że sprawy związane z nadzorem nad robotami budowlanymi normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Zgodnie z art. 80 ust. 2 tej ustawy zadania nadzoru budowlanego wykonuje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oraz wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 83 ust 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 tej ustawy jest organem pierwszej instancji w sprawach budowy dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżących wskazującego, iż odcinki dróg o szerokości 3 m i nośności 3 ton nie mają swojego przeznaczenia oraz zaczynają się lub kończą ślepo przy ulicach miasta wskazał, iż zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 762/13, opubl. LEX nr 1367353), organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Tym bardziej więc organ nadzoru nie może badać kwestii związanych z rozwiązaniami technicznymi lokalizowanej inwestycji, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zasadniczo różni się od zwykłego postępowania odwoławczego. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie prowadzi już postępowania wyjaśniającego, a jedynie bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wady opisane w art. 156 K.p.a. Odnosząc się wreszcie do zarzutu braku prawidłowego oznakowania ciągu pieszo-jezdnego Minister wskazał, iż obowiązek zaprojektowania właściwego oznakowania drogi nie jest wymogiem nakładanym na inwestora przez organy orzekające w decyzji ustalającej lokalizację drogi, wydawanej na podstawie przepisów specustawy drogowej. Nie sposób bowiem odnaleźć w przepisach tej ustawy jakiegokolwiek uregulowania, które wskazywałoby, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawierać musi w swej treści taki obowiązek, a co za tym idzie nie może być mowy w tym zakresie o jakimkolwiek naruszeniu prawa przez te organy, w tym o jego kwalifikowanym charakterze. Na marginesie Minister wskazał jedynie, że zgodnie z art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), to do zarządcy drogi należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. We wniesionej skardze J. M. podkreślił, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, że decyzja umarzająca (środowiskowa) dotyczy innego przedsięwzięcia inwestycyjnego niż decyzja lokalizacyjna. Czego innego dotyczy zatem decyzja środowiskowa (umarzająca), a czego innego decyzja lokalizacyjna. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...].09.2014 r. profesjonalny pełnomocnik z urzędu skarżącego zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie; - art. 15 K.p.a. przez odwołanie się do ustaleń poczynionych w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].09.2013 r. na stronach 6 – 8; - art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie. Pełnomocnik zarzucił także nieprawidłową wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej przez uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta D. umarzająca postępowanie środowiskowe spełniała ustawowe przesłanki do wydania tej decyzji lokalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzję wydał organ właściwy. Na mocy § 1 ust. 1 oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.11.2013 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. 2013 r., poz. 1390), z dniem 27.11.2013 r. utworzone zostało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w drodze przekształcenia dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, oraz zniesione zostało Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W myśl § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. 2013 r. poz. 1391), Minister Infrastruktury i Rozwoju kieruje działem administracji rządowej budownictwo, lokalne planowanie, zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo. Zgodnie natomiast z art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wobec powyższego organem właściwym do rozpatrzenia wniosków skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu jest obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju.

Dokonując kontroli legalności przedmiotowej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].12.2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].09.2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2008 r., znak: [...]., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r., znak: [...], w sprawie ustalenia lokalizacji drogi pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] o ciągi pieszo - jezdne w mieście D. na odcinkach od km 574 + 447,50 do km 551 + 300,94, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi – Sąd nie stwierdził podstaw do jej uchylenia. Należy mieć na uwadze, że sprawa ta przez Ministra rozpatrywana była w szczególnym trybie - nadzwyczajnym. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe miało służyć rozstrzygnięciu, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji drogi pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] o ciągi pieszo - jezdne w mieście D. na odcinkach od km 574 + 447,50 do km 551 + 300,94, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami - zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym, w świetle art. 156 K.p.a., stwierdzenie ich nieważności. Podkreślenia wymaga także, iż w tym postępowaniu nadzwyczajnym organ nie bada merytorycznie decyzji, a jedynie ogranicza się do zbadania zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., czyli ustalenia czy przy wydawaniu kontrolowanych w tym trybie decyzji nie dopuszczono się naruszeń, o jakich mowa w tym przepisie, a uzasadniających stwierdzenie ich nieważności.

Prowadzenie postępowania nieważnościowego w celu dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie zwykłym, poddane winno być specyficznym regułom. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Należy przy tym mieć na względzie, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to oczywiste i rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga także, iż wzruszenie decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności, obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wymagania, co do stopnia wadliwości są znacznie dalej idące. Uchybienia poczynione w postępowaniu zwykłym winny być zatem ewidentne, a nie wyprowadzone na skutek przeprowadzenia innej wykładni prawa. Do wzruszenia decyzji nie dosyć, że nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r., wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r.) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ponownego podkreślenia wymaga zatem, że oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy więc oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01 .2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma także fakt, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r. była już przedmiotem kontroli Sądów Administracyjnych obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18.03.2009 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1465/08, oddalił skargę wniesioną przez m. in. obecnego skarżącego, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3.08.2012 r., sygn. akt: II OSK 1203/12, również oddalił wywiedzioną skargę kasacyjną. Przeprowadzając wówczas kontrolę przedmiotowych decyzji lokalizacyjnych obu instancji w trybie zwykłym, nie stwierdzono wadliwości owej decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] w rozważanym wówczas zakresie, tyczącym braku zjazdu na posesję skarżącego. Stanowisko w tym przedmiocie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrując się nieprawidłowości ustaleń poczynionych przez Sąd I. instancji. Wobec tego trafnie wywiódł Minister, że w tej sytuacji zachodzi res iudicata i kwestia ta w myśl art. 171 P.p.s.a. nie mogła w postępowaniu nadzwyczajnym podlegać ponownej ocenie. Należy mieć na uwadze, że w dacie wydawania owej decyzji lokalizacyjnej oraz kontroli jej przez Ministra Infrastruktury obowiązywała specustawa drogowa ale w wersji sprzed nowelizacji ustawą z 25.07.2008 r. o zmianie specustawy drogowej. Wskazana zmiana specustawy drogowej, wprowadzająca jednoetapową lokalizację drogi zaczęła obowiązywać dopiero od dnia 10.09.2008 r. Wobec tego przedmiotowa decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2008 r. stanowiła pierwszy etap lokalizacji drogi. Drugim, wówczas niezbędnym, była konieczność uzyskania pozwolenia na jej budowę. Na tę kwestię zwrócił uwagę WSA we wskazanym wyroku z dnia 18.03.2009 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1465/08 zaznaczając, że decyzja o lokalizacji drogi publicznej ma charakter wstępny, a szczegółowe rozwiązania techniczne będą zawarte dopiero w pozwoleniu na budowę drogi.

Wobec tego zważywszy na szczególny, nadzwyczajny tryb kontroli owej decyzji lokalizacyjnej, trafne są uwagi Ministra co do zarzutów dotyczących przebiegu odcinków dróg o szerokości 3 m i nośności 3 ton, które nie mają swojego przeznaczenia oraz zaczynają się lub kończą ślepo przy ulicach miasta. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej przed jej wskazaną nowelizacją nie posiadał kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Nie był też uprawniony do oceny racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decydował zarządca (wnioskodawca) i on wybierał najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Organ nadzoru nie był zatem uprawniony do badania w tym postępowaniu kwestii związanych z rozwiązaniami technicznymi lokalizowanej inwestycji, które były formułowane dopiero w pozwoleniu na budowę dla danej drogi. Nadto w tym postępowaniu nadzwyczajnym, o czym była już mowa, organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, a jedynie bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wady opisane w art. 156 K.p.a., stąd też bezprzedmiotowe są zarzuty naruszenia przez Ministra art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Z tej też przyczyny do stwierdzenia nieważności owej decyzji lokalizacyjnej nie mógł również prowadzić zarzut skargi, co do braku prawidłowego oznakowania ciągu pieszo-jezdnego. Minister trafnie wskazał, iż obowiązek zaprojektowania właściwego oznakowania drogi nie jest wymogiem nakładanym na inwestora przez organy wydające wówczas decyzję ustalającą lokalizację drogi, na podstawie przepisów specustawy drogowej sprzed wskazanej nowelizacji. Zgodnie z art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, to do zarządcy drogi należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą i od zarządcy należy egzekwować te działania. Decyzja lokalizacyjna nie określa, o czym już była mowa, szczegółowych rozwiązań budowlanych dotyczących projektowanego zamierzenia, a jedynie przebieg samej drogi, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w cyt. wyroku z dnia 3.08.2012 r., sygn. akt: II OSK 1203/12. Konkretne rozwiązania techniczno-budowlane stanowiły, zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, przedmiot pozwolenia na budowę. Nie jest też trafny zarzut pełnomocnika skarżącego naruszenia przez Ministra art. 15 K.p.a. przez powołanie się na ustalenia poczynione przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...].09.2013 r. (s. 6-8). Wbrew temu zarzutowi, Minister Infrastruktury i Rozwoju w swej decyzji odniósł się obszernie do wszystkich zarzutów skarżącego, omówionych przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na stronach 6-8 jego decyzji z dnia [...].09.2013 r. W przytoczonym stwierdzeniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał jedynie, że uważa je za trafne, a następnie zarzuty te poddał własnej analizie. Sąd nie stwierdza zatem naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 15 K.p.a. Organ ten bowiem, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, w sposób wnikliwy, ponownie rozważył wszystkie argumenty sformułowane przez J. M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z[...].09.2013 r. oraz we wniosku J. M., A. M., M. M. i J. M. z dnia [...].10.2013 r. Nadto należy stwierdzić, że sprawę rozpoznał ponownie w jej całokształcie, pod kątem wystąpienia wad decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 K.p.a., wyczerpująco uzasadniając swe stanowisko. W ocenie Sądu, trafne jest także stanowisko Ministra co do pozostałych zarzutów sformułowanych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy i częściowo powtórzonych we wniesionej skardze oraz jej uzupełnieniu. Należy mieć na względzie, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej inwestor zobowiązany był do przedłożenia decyzji środowiskowej, co w dacie wydania tej decyzji wynikało z art. 46 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 46 ust. 4b ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 5 ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej (obie ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym). Nie jest jednak trafna argumentacja skargi, że decyzja środowiskowa Burmistrza Miasta D. z dnia [...].08.2007 r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje tego przedsięwzięcia z powodu jego bezprzedmiotowości, nie spełniała wymogu przedłożenia owej wymaganej decyzji środowiskowej. Obowiązujący wówczas art. 56 ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił wyraźnie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m. in. decyzję lokalizacyjną na podstawie specustawy drogowej. Trafnie zauważył zatem Minister, że inwestor, wypełniając wymóg określony w art. 5 ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej, dołączył do wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...].08.2007 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Co więcej, Minister - w niniejszym postępowaniu - nie mógł dokonywać oceny legalności owej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, skoro jest to odrębny akt administracyjny, podlegający odrębnemu zaskarżeniu. Ewentualne jego wzruszenie może natomiast prowadzić do wznowienia postępowania, tyczącego owej decyzji lokalizacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego, zakresem przedmiotowej decyzji Wojewody [...] nie była objęta przebudowa głównej drogi nr [...], a jedynie jej przebudowa w zakresie ciągów pieszo-jezdnych. Wobec tego decyzja Burmistrza Miasta D. z dnia [...].08.2007 r., umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, tyczyła tej samej inwestycji, w sposób tożsamy przedmiotowo określonej we wskazanej decyzji lokalizacyjnej. Owa decyzja środowiskowa wskazywała jedynie większy kilometraż przedsięwzięcia niż wskazany w przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Kilometraż przewidziany w decyzji lokalizacyjnej zawierał się więc we wskazanym w owej decyzji środowiskowej. Nie można wobec tego zgodzić się ze skarżącym, że wskazana decyzja środowiskowa nie odnosiła się do przedsięwzięcia określonego jako lokalizacji drogi pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] o ciągi pieszo - jezdne w mieście D. na odcinkach od km 574 + 447,50 do km 551 + 300,94, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Co do zarzutu skargi, iż w wyniku realizacji tej inwestycji nieruchomość skarżącego, w tym budynek hali jest zalewany przez wody opadowe, to zasadnie zauważył Minister, iż nie jest to argument, który mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Kwestie zmiany stosunków wodnych na skutek realizacji zamierzeń inwestycyjnych mogą być rozważane w odrębnych postępowaniach administracyjnych, a konkretne rozwiązania techniczne drogi były przedmiotem ustaleń pozwolenia na budowę, wydanego na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Podniesiona w skardze kwestia odszkodowań również nie jest argumentem, który mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Jednocześnie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja spełniła wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a., a Sąd z urzędu nie dostrzega takich uchybień decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [....].12.2013 r., które prowadziłyby do jej uchylenia.

Wobec wskazanych przez skarżącego zarzutów oraz podniesionej przez niego i jego pełnomocnika argumentacji, a także mając na względzie treść art. 134 P.p.s.a., skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić, o czym orzeczono w pkt. 1. sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego – w pkt 2. sentencji wyroku -rozstrzygnięto na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.