Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3025/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C., K. C., H. C., J. S., M. S., E. R., A. G., A. C., B. S., A. C., K. P., B. P., A. B., M. P., J. P., P. P. i L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1497/14 w sprawie ze skargi J. C., K. C., H. C., J. S., M. S., E. R., A. G., A. C., B. S., A. C., K. P., B. P., A. B., M. P., J. P., P. P. i L. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Gl 1497/14 oddalił skargę J.Ch., K.Ch., H.Ch., J.Sz., M.Sz., E.R., A.G., A.Ch., B.Sz., A.Ch., K.P., B.P., A.B., M.P., J.P., P.P. i L.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] września 2014 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Aktem notarialnym z dnia [..] czerwca 1963 r. Rep. A. Nr [..], w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 64), Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w U., oznaczoną jako pgr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] o łącznej powierzchni 9,9652 ha. Nabyta nieruchomość została przeznaczona na cele budowy ośrodka wczasowo-wypoczynkowego w U.-J., zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia [..] grudnia 1960 r. wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Po wywłaszczeniu, przejęta nieruchomość uległa kilkakrotnym podziałom geodezyjnym, w wyniku których, została ostatecznie wydzielona pgr [..]. Nieruchomość o obecnym nr [..] powstała z części powierzchni działek o nr [..], [..] oraz [..]. W chwili przejęcia nieruchomość ta stanowiła współwłasność M.Sz., H.Ch. i E.Sz.

Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2008 r. następcy prawni powyższych osób, tj. K. Ch., J.Ch., J.Ch., K.Ch. s. K., H.Ch., J.Sz., M.Sz., E.R., E.P. oraz A.G., wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w U., oznaczonej m.in. jako pgr [..], [..], [..], [..], [..]. Następnie sprecyzowali żądanie, wnosząc ostatecznie o zwrot nieruchomości oznaczonej nr [..], części [..] (w granicy wywłaszczonej PGR [..]), [..], [..] i części [..]. Wniosek został podzielony na kilka odrębnych postępowań, w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania stała się nieruchomość oznaczona jako działka nr [..].

Decyzją z dnia [..] lutego 2010 r., nr [..], znak: [..] Starosta Cieszyński orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako nr [..]. W wyniku wniesionego przez Gminę U. odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [..] lipca 2010 r., znak: [..] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie ustalono w sposób prawidłowy celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..], Starosta Cieszyński, po przeprowadzeniu ponownego postępowania, odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w U. oznaczonej nr [..], o pow. 1,5671 ha, stanowiącej własność Gminy U.

Organ ustalił, że decyzją z dnia [..] marca 1993 r. znak: [..], Wojewoda Bielski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę U. prawa własności działki pgr [..].

W wyniku umowy zamiany z dnia [..] maja 1995 r., Rep. A. Nr [..], właścicielem pgr [..] stało się P.T. "[..]" Spółka z o.o. w U. Następnie na podstawie umowy darowizny z dnia [..] listopada 1996 r., Rep. A. [..], prawo własności pgr [..] ponownie uzyskała Gmina U. Zgodnie z projektem podziału z dnia [..] listopada 2005 r. nr [..], pgr [..] uległa podziałowi na pgr: [..], [..] i [..].

Na podstawie umowy z dnia [..] czerwca 2013 r. Nr [..] nieruchomość o nr [..] została oddana w dzierżawę W.F. w celu prowadzenia pola namiotowego.

Organ wskazał, że cel wywłaszczenia na spornej działce został zrealizowany. W postępowaniu administracyjnym przeprowadzono wizję na gruncie, podczas której ustalono, że nieruchomość nr [..] stanowi ogrodzone pole namiotowe z sanitariatami i budynkiem socjalno-administracyjnym. Burmistrz U. poinformował, że pole namiotowe zostało urządzone w latach 70-tych i sukcesywnie ulepszane. Jako dowód została przedstawiona mapa zieleni z 1970 r., potwierdzająca zagospodarowanie nieruchomości, nadto z operatu szacunkowego z dnia [..] sierpnia 1995 r. wynika, że budynek sanitariatów został wybudowany w latach sześćdziesiątych. W trakcie postępowania zostali przesłuchani świadkowie. Z.D. oświadczył, że w 1975 r. zostało wykonane ogrodzenie pola namiotowego, W.F. przedstawił dokumentację zdjęciową przedstawiającą ławy betonowe, kolektor ściekowy z połączeniem do centralnej kanalizacji całego ośrodka, fragment boiska do koszykówki, element schodów łączących ośrodek wczasowy z terenem rekreacyjnym nad Wisłą, miejsce na ognisko oraz załączył publikację H.L. pt. [..], w której opisano proces powstawania dzielnicy turystycznej. Burmistrz U. przedłożył kopię zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [..], zaznaczając, że jedynym dokumentem potwierdzającym zagospodarowanie terenu w okresie 10 lat od chwili wywłaszczenia jest mapa zieleni z 1970 r.

Organ zlecił geodecie wykonanie naniesienia na dokumentację archiwalną granic nieruchomości oznaczonej w chwili obecnej jako pgr m.in. [..]. Przeprowadzono także przesłuchania świadków. Organ zobowiązał także Gminę U. do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej termin wzniesienia budynku higieniczno-sanitarnego, skoro z przedstawionego przez Gminę operatu szacunkowego wynika, iż został on zbudowany w latach sześćdziesiątych. Urząd Miasta U. pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. przekazał uzyskaną dokumentację archiwalną (uchwałę nr [..] z dnia [..] lutego 1961 r., informację o postępie prac nad realizacją dzielnicy i skan mapy dzielnicy wczasowej J.). Następnie Burmistrz U. w piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. wyjaśnił, że mapa zieleni została opracowana dla terenu J. na podstawie mapy inwentaryzacyjnej i przedstawia urządzone tereny zieleni J. W obrębie działki objętej wnioskiem o zwrot na mapie zieleni zostały umieszczone obiekty sportowe, fragment drogi brukowej, schody na skarpie. Z żadnego opracowania nie wynika, aby była na tym terenie planowana budowa obiektu kubaturowego, teren ten miał być wykorzystany na boiska sportowe. W treści aktu notarialnego z dnia [..] czerwca 1963 r. cel wywłaszczenia nie został jednoznacznie sprecyzowany, co wg Burmistrza oznacza, że mieści się w pojęciu ośrodka wczasowego wskazanego w treści uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [..] lutego 1961 r., nr [..] w sprawie budowy ośrodka wczasowo-wypoczynkowego w J.

Organ stwierdził, że powołany akt notarialny określa, że przejmowane nieruchomości mają być przeznaczone na cele budowy ośrodka wczasowo-wypoczynkowego w U.-J. W związku z brakiem pełnej dokumentacji archiwalnej organ przyjął, jako kluczowy dowód w sprawie mapę zieleni, na której zostały naniesione urządzenia istniejące w dacie jej sporządzenia, czyli w 1970 r. Zdaniem organu na nieruchomości objętej wnioskiem planowane były, a następnie zrealizowane w terminie do 1970 r. boiska sportowe. Organ uznał, że budowa ośrodka obejmowała także inwestycje drobne - obiekty sportowe, infrastrukturę komunikacyjną, zieleń urządzoną, a nie wyłącznie obiekty kubaturowe. W związku z tym organ stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez wybudowanie boisk sportowych, budynku higieniczno-sanitarnego, schodów kamiennych łączących domy wczasowe z terenami rekreacyjnymi oraz plażą, a także przez wybudowanie murków kamiennych chroniących teren przed zalewaniem (o czym w piśmie RZGW w G. z dnia 20 października 2009 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: K.P., B.P., P.P., A.B., L.P., J.P., M.P., J.Sz., M.Sz., E.R., A.G., J.Ch., A.Ch. c. J., A.Ch., B.Sz., H.Ch. i K.Ch. Zdaniem odwołujących się zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Odwołujący się zarzucili, że mapa inwentaryzacji zieleni opracowana w 1970 roku, uznana przez Starostę jako kluczowy dowód w przedmiotowej sprawie nie dość, że została spreparowana, to w istocie, dla oceny zasadności wniosku, nie ma żadnego znaczenia. Wskazali, że ze zgodnych zeznań świadków wynika, iż na spornym terenie był łęg, na którym wypasano bydło i owce, a dopiero po 20 latach od wywłaszczenia przewidziano, na tym terenie "uporządkowanie zieleni wzdłuż rzeki Wisły, z wyznaczeniem miejsc dla rekreacji przywodnej", ponadto z wpisu do ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa działka przed i po wywłaszczeniu miała symbol Ps, co oznacza użytki rolne, pastwiska trwałe.

Decyzją z dnia [..] września 2014 r., nr [..] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są w ocenie organu odwoławczego wystarczające, aby uznać, że na całej stanowiącej przedmiot postępowania działce doszło do realizacji celu jej nabycia. Zdaniem organu nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na cele budowy ośrodka wczasowo-wypoczynkowego w U.-J. Ze znajdującego się w materiale dowodowym planu, stanowiącego załącznik do zaświadczenia PWRN w Katowicach nr [..] z dnia [..] grudnia 1960 r., zatwierdzającego lokalizację szczegółową ww. inwestycji, na którym geodeta uprawniony naniósł granice ewidencyjne m.in. działki nr [..] objętej żądaniem zwrotu wynika, że działki nr [..], nr [..] oraz nr [..], z części powierzchni których powstała ww. działka były przeznaczone pod boisko sportowe, zaplanowano również na nich urządzenie plaży nad Wisłą, a w części miały stanowić tereny zielone. Z dokumentu tego wyraźnie wynika, że na spornym gruncie nie zaplanowano budowy żadnego budynku. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, w tym: mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia [..] listopada 1970 r., jak i mapa zieleni wykonane na podstawie mapy inwentaryzacyjnej 1:500, potwierdza powstanie ww. obiektów na przedmiotowym terenie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że inwentaryzacja jest spisem z natury, a zatem nie można zgodzić się z odwołującymi, iż naniesione na ww. mapy obiekty nigdy nie powstały. Zgromadzone dokumenty potwierdzają ponadto, że na przedmiotowej działce w latach siedemdziesiątych zaczęło funkcjonować pole namiotowe, które stanowi miejsce wypoczynku, a zatem mieści się w ogólnym pojęciu ośrodka wczasowo-wypoczynkowego. W ocenie Wojewody cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany, natomiast brak zmiany rodzaju gruntów w ewidencji nie może świadczyć, że na przedmiotowej działce nie było w dacie sporządzenia mapy zieleni oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej urządzonego boiska sportowego.

Powyższa decyzja z dnia [..] września 2014 r., nr [..] stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podkreślił, że w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność nieruchomości należy oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu cel wywłaszczenia został ustalony jasno i jednoznacznie, a była nim realizacja inwestycji w postaci budowy ośrodka wczasowo–wypoczynkowego położonego w J.-U. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów w ocenie Sądu pozwalała na przyjęcie, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skargi został zrealizowany. Wprawdzie na przedmiotowej działce nie powstał budynek ośrodka wczasowo-wypoczynkowego, to jednak nie budziło wątpliwości Sądu, że planowana inwestycja obejmowała nie tylko budowę samego budynku ale również zagospodarowanie terenu wokół w taki sposób, aby służył osobom korzystającym z ośrodka. Jak wynika z załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej z dnia [..] grudnia 1960 r. na ternie działki objętej wnioskiem skarżących od momentu podjęcia decyzji o realizacji przedmiotowej inwestycji, przewidziano budowę boiska sportowego a nadto realizację plaży oraz terenów zielonych służących planowanym w sąsiedztwie obiektom kubaturowym, zatem już w momencie wywłaszczenia wiadomym było, że w tym miejscu nie będzie wzniesiony budynek ośrodka wczasowo-wypoczynkowego, ale inne obiekty służące bezpośrednio temu ośrodkowi.

Sąd podzielił stanowisko organów, że zrealizowanie planowanych na przedmiotowej działce obiektów zostało potwierdzone dokumentami w postaci: mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [..] listopada 1970 r. oraz mapy zieleni z 1970 r. wykonanej na podstawie mapy inwentaryzacyjnej, a inwentaryzacja jest spisem z natury i stanowi rzeczywiste odzwierciedlenie stanu faktycznego istniejącego w chwili jej sporządzenia. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, które mogłyby podważyć wiarygodność tych dokumentów. Powołana przez skarżących mapa katastralna z 1978 r. nie neguje realizacji celu wywłaszczenia, treścią takiej mapy są przede wszystkim granice działek ewidencyjnych, numery tych działek, kontury użytków gruntowych oraz oznaczenia i kontury budynków. W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że na przedmiotowej działce nie powstał budynek, natomiast powstało boisko sportowe, które jest obiektem budowlanym i nie musiało być naniesione na mapę katastralną. Jako niemający znaczenia dla rozpoznania sprawy Sąd ocenił fakt zwrotu innych działek objętych załącznikiem do decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1960 r. W ocenie Sądu w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J.Ch., K.Ch., H.Ch., J.Sz., M.Sz., E.R., A.G., A.Ch., B.Sz., A.Ch., K.P., B.P., A.B., M.P., J.P., P.P. i L.P. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i przyznanie skarżącym kasacyjnie przedmiotowej działki nr [..] (..) z jednoczesnym przyznaniem skarżącym kosztów postępowania lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia co do kosztów postępowania oraz zarzucając, że wyrok został wydany z rażącym naruszeniem "art. 21 ust. Konstytucji, który wprowadza zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nieużytej na cel wywłaszczenia, art. 137 ustawy ogna szczególnie ust. 2 tego artykułu, który ustala, że jeżeli część nieruchomości wywłaszczonej została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to zwrotowi podlega pozostała część".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok rażąco narusza wskazane przepisy prawa dotyczące zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną zamierzona budowa boiska nigdy nie została wykonana, lecz nawet gdyby nie podzielić popartych dowodami poglądów skarżących, że boisko nigdy nie powstało, to Sąd powinien decyzję Wojewody uchylić i nakazać umiejscowienie boiska w terenie, a pozostały teren winien zostać zwrócony skarżącym, jako uprawnionym do zwrotu nieruchomości, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., co świadczy bez wątpienia o niestaranności w sporządzeniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. Pomimo więc tego, że w skardze kasacyjnej nie określono podstawy kasacyjnej, w ramach której zarzucono naruszenie przytoczonych przepisów, to mając na uwadze treść tych przepisów należy przyjąć, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach i przy uwzględnieniu argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie "art. 21 ust." Konstytucji RP oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami "szczególnie ust 2 tego artykułu". Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego został ujęty w sposób wadliwy i niestaranny. Wskazany przepis Konstytucji składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (dwóch ustępów), z których żaden nie dotyczy zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nieużytej na cel wywłaszczenia, zaś przepis art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518) – dalej u.g.n., podzielony jest także na dwa ustępy, z czego pierwszy na dwa punkty. Z akt sprawy oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść jednak można, mając na uwadze wskazaną wyżej uchwałę NSA, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 137 ust. 1 pkt a, alternatywnie art. 137 ust. 2 u.g.n.

Zarzucając wyrokowi naruszenie art. 21 ust. Konstytucji oraz art. 137 u.g.n. ("szczególnie ust. 2 tego artykułu") w skardze kasacyjnej wywiedziono, że na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a przyjmując, że został on zrealizowany na części nieruchomości, należało dokonać zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części nieruchomości.

W ten sposób sformułowany zarzut w istocie sprowadza się do zakwestionowania zaprezentowanego przez Sąd poglądu o prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Sąd ocenił bowiem, że planowana inwestycja obejmowała nie tylko budowę samego budynku ośrodka wypoczynkowego, ale również zagospodarowanie terenu, a to zostało spełnione przez zlokalizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem skarżących poprzez zlokalizowanie na niej boisk sportowych oraz towarzyszącej im infrastruktury.

Konstruując zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej zarzucił błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, domagając się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości choćby w części, w oparciu o twierdzenie, że nie została ona wykorzystana w całości na cel wywłaszczenia.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

-----------------------

11