Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 189/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 66 apr. 3.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 36 ust. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2001 nr 5 poz 42
law: Ustawa z dnia 15 grudnia  2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.
article: art. 1 pkt 4, art. 15, art. 15 ust. 1, 2 i 3, art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a i b.
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Janusz Drachal Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. K. P. I. I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1354/06 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie K. K. K. P. I. I. B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania wnioskodawcy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objęty skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt SA/Wa 1345/06 zapadł na tle następująco ustalonego stanu sprawy.

Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. M. R. wystąpiła do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie tytułu rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej powoływanej jako Prawo budowlane, w zakresie materiałów budowlanych, izolacji, technologii i organizacji, podnosząc swój 10-letni dorobek zawodowy i naukowy w tym zakresie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni − utrzymała w mocy swe postanowienie z dnia [...] maja 2006 r. − zwracające złożone w sprawie podanie z powołaniem się na art. 66 § 3 k.p.a.

Rozstrzygający w postępowaniu administracyjnym organ, uzasadniając zajęte stanowisko, wskazał, że przepisy Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, a także przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządach zawodowych", nie wskazują jaki organ jest upoważniony do nadania tytułu rzeczoznawcy.

Art.15 ust.1 i 2 oraz ust.4−7 Prawa budowlanego odnoszą się do rzeczoznawcy budowlanego. Natomiast w art.15 ust.3 wskazanego aktu prawnego mowa jest o rzeczoznawcy, bez wskazania jaki jest "właściwy organ samorządu zawodowego", który może nadać tytuł rzeczoznawcy osobie, która nie spełnia warunku z ust.1 pkt 2 lit. a) i b) omawianego artykułu Prawa budowlanego.

Nadto rozstrzygający w postępowaniu administracyjnym organ podniósł, iż art. 8 pkt 4 ustawy o samorządach zawodowych określa zadania samorządów zawodowych, do których należy w szczególności: nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w art. 14 ust.1 pkt 1−5 Prawa budowlanego, uznawanie kwalifikacji zawodowych cudzoziemców z zastrzeżeniem art. 8a oraz nadawanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego.

"Przepis ten" odnosi się zatem wyłącznie do rzeczoznawcy budowlanego i nie wskazuje organu właściwego do nadawania tytułu rzeczoznawcy.

Z tych względów w ocenie organu należało zastosować art. 66 ust. 2 K.p.a.

Składając skargę, M. R. domagała się uchylenia postanowienia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu z dnia [...] maja 2006 r., zarzucając naruszenie art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 8 pkt 4 i art. 36 ustawy o samorządach zawodowych, a także obrazę art. 6, 7, 11, 12 k.p.a., "co jest konsekwencją błędnego zastosowania art. 66 ust. 3 k.p.a.".

W ocenie skarżącej, rozstrzygający w postępowaniu administracyjnym organ ograniczył się bowiem jedynie "do wykładni językowej sensu stricte" art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego, bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, zwłaszcza w kontekście treści art. 36 ust. 1 pkt 3 i art. 8 ust. 4 ustawy o samorządach zawodowych.

W efekcie, organ naruszył gwarancje udzielone obywatelowi w art. 7 k.p.a.

Wykładnia dokonana przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną sprzeczna jest z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako Konstytucja RP.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art.15 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ samorządu zawodowego może również nadać tytuł rzeczoznawcy osobie, która nie spełnia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a) i b), ale posiada szczególną wiedzę i doświadczenie w zakresie nieobjętym uprawnieniami budowlanymi. Art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy określa przesłanki, jakie winna spełniać osoba ubiegająca się o tytuł rzeczoznawcy budowlanego, a ust. 2 tego przepisu wskazuje na właściwy organ samorządu zawodowego, jako organ kompetentny do jego nadania. Wykładnia systemowa oraz celowościowa poprzez użycie w ust. 3 art. 15 Prawa budowlanego słów "może również" wskazuje na organ (ten sam, o którym mowa w ust. 2) właściwy do nadania tytułu rzeczoznawcy.

Brak jest w ocenie Sądu I instancji przesłanek do różnicowania pojęć "rzeczoznawca budowlany", o którym mowa w ust. 1 art. 15 Prawa budowlanego i "rzeczoznawcy" wymienionego w ust. 3 pod względem właściwości organu decydującego o jego nadaniu.

Co do zaś art. 36 ustawy o samorządach zawodowych określającego zadania Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, to zgodzić się należy według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., iż użycie w ust. 1 tego artykułu terminu "w szczególności" powoduje, że katalog zadań w nim podanych nie może być traktowany jako zamknięty (nie zawiera on bowiem wyliczenia enumeratywnego).

Do analogicznego wniosku prowadzi wykładnia systemowa art. 8 ustawy o samorządach zawodowych, w którym też przykładowo jedynie wyliczono zadania samorządu zawodowego.

Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia celowościowa art. 15 Prawo budowlane (w tym zwłaszcza jego ust.3) prowadzi do wniosku, iż najbardziej kompetentnym organem, posiadającym specjalistyczną wiedzę umożliwiającą weryfikację zasadności złożonego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wniosku, jest właśnie samorząd zawodowy inżynierów budownictwa.

Mając powyższe na uwadze, w zaskarżonym wyroku podzielono zarzut błędnego zastosowania przez rozstrzygający w postępowaniu administracyjnym organ art. 66 § 3 k.p.a., a co za tym idzie naruszenia art. 7 k.p.a., skoro wszelkie niejasności i niedopowiedzenia w powszechnie obowiązującym prawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide wyrok NSA z 6 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 27/97).

Sąd I instancji wskazał przy tym na pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt. III ARN 33/93 co do tego, iż "w razie wątpliwości odnośnie rozumienia konkretnego przepisu prawa, właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji".

Zawężająca wykładnia językowa zastosowana przez rozstrzygający w postępowaniu administracyjnym organ postulatu tego nie spełnia.

We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zarzuciła opisanemu wyżej zaskarżonemu w całości wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.:

1) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. − "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie − tj. art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych oraz art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie w drodze wykładni rozszerzającej, iż przepisy te ustanawiają kompetencje (właściwość rzeczową) Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do nadawania tytułu rzeczoznawcy określonego w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. "naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieoddalenie skargi".

Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Zawierał też żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem także kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie kasatora, Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni przepisów powołanych w petitum skargi kasacyjnej, domniemując tym samym kompetencje Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do nadawania tytułu rzeczoznawcy określonego w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego.

Według wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej, rozważając kwestie właściwości rzeczowej organów Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do rozpoznania wniosku złożonego przez M. R., należy w pierwszej kolejności odwołać się do art. 15 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wykładni ust. 2 i 3 tego artykułu kasator podniósł, iż ich redakcja nie może być podstawą budowania tezy, że organem właściwym rzeczowo do nadania tytułu rzeczoznawcy jest ten sam organ, który jest jednocześnie właściwy do nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego − gdyż art. 15 ust. 2 i 3 jest w istocie przepisem odsyłającym w zakresie, w jakim dotyczy właściwości rzeczowej organów samorządu do nadawania tytułu rzeczoznawcy. Omawiane przepisy w ogóle nie wskazują konkretnych organów samorządu zawodowego, które są właściwe do nadawania tytułu rzeczoznawcy i rzeczoznawcy budowlanego, odwołują się bowiem do bliżej nieokreślonych organów samorządu zawodowego.

Zwrot "właściwy organ samorządu zawodowego" użyty zarówno w ust. 2 i 3 art. 15 Prawa budowlanego, jest zwrotem odsyłającym do innych przepisów "zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę treść art. 3 pkt 19" Prawa budowlanego, zgodnie z którym ilekroć w tej ustawie mowa jest o organie samorządu zawodowego − należy przez to rozumieć organy określone w ustawie o samorządach zawodowych.

Wyłącznie przepisy tego ostatniego z wymienionych aktu prawnego "mogą przewidywać bowiem, że organem właściwym do nadawania uprawnień budowlanych osobom niespełniającym warunków z art. 15 ust. 1 lit a) i b) jest ten sam organ, który nadaje tytuł rzeczoznawcy budowlanego osobom posiadającym uprawnienia budowlane i odpowiednie wykształcenie". Ustawa ta "może jednak ustanawiać w tym zakresie także dwa odrębne organy". Materii tej nie reguluje jednak art. 15 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Dokonując wykładni art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego, należy mieć na względzie, iż przepis "upoważnia, bliżej nieokreślony organ samorządu budowlanego do podjęcia działań władczych".

Wykładnia art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego opierać się musi na powszechnie akceptowanych metodach wykładni przepisów określających kompetencje organów administracji publicznej z zasadą zakazującą domniemywania kompetencji władczych organów administracji publicznej oraz z wyłączeniem interpretacji takich przepisów na drodze wykładni systemowej i celowościowej, która prowadzi do wyników rozszerzających.

Sąd I instancji dokonał zatem wykładni art. 15 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w sposób niedopuszczalny. "Konieczność powołania się na taką wykładnię" (tzn. systemową i celowościową) świadczyła również wg kasatora, że kompetencje Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej do wydawania decyzji w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy określonego w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego "nie są wyrażone w sposób oczywisty", co przyznał pośrednio Sąd I instancji wskazując, że "wszystkie niejasności i niedopowiedzenia w powszechnie obowiązującym prawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony". Według skargi kasacyjnej respektowanie tej zasady nie może jednak doprowadzić do "uzurpowania" sobie przez organy administracji publicznej kompetencji do władczego wkraczania w sferę prawną obywateli, choćby polegającego wyłącznie na przyznawaniu lub odmowie przyznawania określonych praw.

Zdaniem kasatora "kompetencji takich" nie można wyprowadzać także z art. 8 pkt 4 i 36 ustawy o samorządach zawodowych.

Otwarły katalog zadań samorządu zawodowego nie daje, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, podstaw "do samodzielnego i samoistnego rozszerzania kompetencji władczych Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa".

Na podstawie tych przepisów organy samorządu zawodowego mogą rozszerzyć katalog swych zadań, ale nie o charakterze władczym. Skarga kasacyjna zwróciła też uwagę, że ustawa o samorządach zawodowych przewiduje na szczeblu okręgowym sześć odrębnych organów i tyleż na szczeblu krajowym.

Art. 8 tej ustawy mówi ogólnie o zadaniach samorządu zawodowego, nie przypisując tych zadań poszczególnym organom i jest przepisem zadaniowym, a nie kompetencyjnym.

Szczegółowy zakres zadań przyznawanych konkretnym organom samorządu zawodowego określają dalsze przepisy omawianej ustawy. Żaden z nich nie daje upoważnia do nadawania tytułu rzeczoznawcy określonego w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wobec redakcji art. "36 pkt 3" omawianego aktu prawnego (mówiącego o nadawaniu przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną tytułu rzeczoznawcy budowlanego, o których mowa w art. 15 ust. 2 Prawa budowlanego) przyjęcie, że organ ten nadaje także tytuł rzeczoznawcy określonego w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego mogłoby nastąpić jedynie na zasadzie analogii, wykładni rozszerzającej lub domniemania kompetencji.

Kasator wskazał ponadto, że przepisy ustawy o samorządach zawodowych wskazują na inne organy jako upoważnione do działania w zakresie nieuregulowanym ustawą. Są to "Krajowy i okręgowy zjazd oraz Krajowe i okręgowe rady". Istnieje wręcz domniemanie kompetencji zjazdu, a rady pomiędzy zjazdami.

W myśl art. 18 pkt 8 omawianej ustawy zjazd izby podejmuje uchwały w innych sprawach objętych zakresem działania izby.

Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 tego aktu prawnego, okręgowa rada izby wykonuje zadania samorządu zawodowego na obszarze działania izby, w okresie między zjazdami.

Art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, iż Krajowy Zjazd Izby jest najwyższym organem Krajowej Izby, zaś według art. 33 Krajowa Rada Izby kieruje działalnością samorządu zawodowego między Krajowymi Zjazdami.

Ponadto jak podkreślono "Krajowa rada posiada szereg kompetencji do nadawania uprawnień (art.33 pkt 8 ustawy)".

Są zatem inne organy samorządu zawodowego mogące wydawać rozstrzygnięcia w omawianych sprawach, a wybór organu "z tego katalogu" dokonany przez sąd I instancji był wyborem zupełnie dowolnym.

W ocenie kasatora "luki tej" nie da się wypełnić w drodze zabiegów interpretacyjnych, bez interwencji ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji.

Według odpowiedzi na skargę kasacyjną, orzeczenie Sądu I instancji nie stanowiło o możliwości domniemywania władczych kompetencji organu realizującego zadania z dziedziny administracji publicznej. Celem interpretacji przyjętej w zaskarżonym wyroku było de facto usunięcie "wykreowanej przez skarżącego próżni kompetencyjnej".

Odpowiedź na skargę kasacyjną podniosła też, iż u podstaw wyposażenia organów samorządu zawodowego w kompetencje do nadania tytułów zawodowych tkwiła potrzeba zapewnienia, że regulowane zawody będą wykonywane przez osoby dysponujące właściwymi i wysokimi kwalifikacjami, a zakres zadań własnych samorządu zawodowego określonych ustawowo jest organom tego samorządu znany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych względów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie sprawy), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała, sprawę należało zatem rozpoznać w granicach oznaczonych w skardze kasacyjnej.

Elementami treści skargi kasacyjnej, które wyznaczają granice rozpoznania sprawy w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. są wskazane przez kasatora podstawy kasacyjne (ich rodzaj reguluje art. 174 p.p.s.a.) i sformułowane w ich ramach zarzuty naruszenia przez zaskarżony wyrok określonych przepisów prawa.

Zaznaczyć przy tym wypada, że skarga kasacyjna winna być skonstruowana w sposób precyzyjny. Z zasady związania granicami skargi kasacyjnej wynika bowiem, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może opierać się przy rozpoznawaniu sprawy na stawianiu hipotez co do intencji kasatora, jeżeli nie są one wprost wyartykułowane. Nie może zatem oceniać, czy zaskarżony wyrok nie narusza przepisu prawa, którego obrazy kasator w sposób skonkretyzowany nie zarzucił.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Zważyć jednak wypada, iż wobec sposobu sformułowania zarzutów w odwołaniu do podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wynik rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zależał w istocie od oceny zarzutów przedstawionych na gruncie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach tej podstawy nie zostały przedstawione przekonujące argumenty, obligujące do skasowania zaskarżonego wyroku.

W zaskarżonym wyroku uznano za wadliwe zastosowanie przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną Inżynierów Budownictwa art. 66 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie zwrotu podania M. R. Już w tym miejscu podkreślić trzeba, że wprowadzenie od dnia 1 kwietnia 2004 r. możliwości zaskarżania rozstrzygnięć o zwrocie podania (z zaznaczeniem, iż zapadać winny one w formie postanowienia) i w konsekwencji objęcia możliwością kontroli pod względem zgodności z prawem przez sąd administracyjny, miało na celu wzmożenie przysługującej obywatelowi ochrony w zagwarantowaniu realizacji prawa do rozpoznania przewidzianej przez prawodawcę sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Z brzemienia art. 66 § 3 k.p.a. wynika, że warunkiem wstępnym jego zastosowania jest najpierw ustalenie, iż podanie wniesiono do organu niewłaściwego. Jeżeli bowiem podanie wniesiono do organu właściwego, to winno nastąpić merytoryczne rozpoznanie podania i odpada możliwość jego zwrotu.

Zagadnieniem centralnym w sprawie jest więc ocena, czy Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa była w konkretnej sprawie organem właściwym do jej rozpoznania.

Przystępując do rozważań w tym zakresie, należy na wstępie podnieść, iż standardem i wymogiem, bez którego nie można sobie wyobrazić funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego jest założenie, że w porządku prawnym musi - w razie wprowadzenia możliwości uzyskiwania (a nie tylko z mocy prawa) przez obywatela określonych uprawnień - istnieć jednocześnie organ właściwy do orzekania o ich przyznawaniu.

Rzeczpospolita Polska jest zaś demokratycznym państwem prawnym (art. 2 Konstytucji RP).

Art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 28 lipca 2005 r., nadano od dnia 26 września 2005 r. nowe brzmienie art. 15 Prawa budowlanego.

Według brzmienia tego znowelizowanego artykułu, po określeniu ust.1 kto, po spełnieniu jakich warunków, może być rzeczoznawcą budowlanym, w ust. 2 postanowiono, iż "właściwy organ samorządu zawodowego, na wniosek zainteresowanego, orzeka, w drodze decyzji, o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, określając zakres rzeczoznawstwa".

Z kolei według ust. 3 postanowiono, iż "właściwy organ samorządu zawodowego może również nadać tytuł rzeczoznawcy osobie, która nie spełnia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a) i b), ale posiada szczególną wiedzę i doświadczenie w zakresie nieobjętym uprawnieniami budowlanymi".

Nie ulega zatem wątpliwości, iż również w obrębie art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego przewidział kompetencje do orzekania przez organ samorządu zawodowego przyjmując, że właściwy w tym względzie organ samorządu zawodowego istnieje. W takim stanie rzeczy, który znajduje również potwierdzenie w standardach i wymogach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zabiegów interpretacyjnych, mających na celu wskazanie, który z istniejących organów samorządu zawodowego jest właściwy do załatwienia konkretnego podania, nie można było traktować jako niedopuszczalnych, ale należało je określić jako wręcz konieczne w celu zagwarantowania obywatelowi możliwości dochodzenia nadania uprawnień, których uzyskiwanie przewidziano w porządku prawnym. Przeszkodą w tym zakresie nie może być brak staranności ustawodawcy przy redagowaniu treści norm prawnych i wynikłe stąd niejasności. Rolą wykładni jest bowiem właśnie ich usuwanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego musi być odczytywany w łączności z wcześniejszymi postanowieniami art. 15 Prawa budowlanego i stanowi ich rozwinięcie.

W literaturze przedmiotu (vide: S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlanego oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane, Komentarz) przyjęto, iż w art. 15 ust.3 Prawa budowlanego mowa jest też o nadawaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, tyle tylko, że osiąganego przy złagodzonych wymogach formalnych uzyskania i w zakresie innym niż objęty uprawnieniami budowlanymi.

Takie stanowisko należy zaakceptować. Ograniczenie się bowiem w treści art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego do posłużenia się terminem "rzeczoznawca", bez dodania przymiotnika "budowlany" jest tylko efektem kontynuacji wypowiedzi zawartej w art. 15 ust. 2 Prawa budowlanego, odnoszącej się do "rzeczoznawcy budowlanego". Stąd użycie skrótowego terminu "rzeczoznawca" nie zmienia faktu, iż chodzi jednak w rzeczywistości także o "rzeczoznawcę budowlanego".

Rzeczoznawca na gruncie art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego jest ustanowiony w sferze niewątpliwie budowlanej, choć w zakresie innym niż objęty uprawnieniami budowlanymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, że w art. 15 ust 3 Prawa budowlanego chodzi w istocie także o rzeczoznawcę budowlanego nie może być źródłem formułowania obaw, iż czynności rzeczoznawcze podejmie osoba, która nie ma odpowiednich kwalifikacji. Obowiązkiem właściwego organu będzie przecież obok nadania tytułu, precyzyjne oznaczenie jednocześnie zakresu, w jakim to konkretnie dana osoba będzie uprawniona do wypowiadania się rzeczoznawczo. Również ocena, czy konkretna osoba ma wystarczającą wiedzę i doświadczenie w danym zakresie (nieobjętym uprawnieniami budowlanymi, ale jednak w sferze budowlanej) stanowi zagadnienie, które także każdorazowo musi badać właściwy organ.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (od dnia 26 września 2005 r.) uprawnienia zawartego w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego – bez równoczesnej rewizji brzmienia art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie zawodowym może być źródłem pewnych niejasności (wobec tego, że ten ostatni z wymienionych przepisów odwołuje się nadal tylko do art. 15 ust 2 Prawa budowlanego). Niejasności te jednak dają się wytłumaczyć. Przyjąć bowiem wypada, że ustawodawca zawsze działa racjonalnie i stąd nie widział potrzeby wprowadzenia korekty brzmienia art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie zawodowym (poprzez wprowadzenie w nim odwołania także do art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego), skoro jak już zaznaczono art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi tylko rozwinięcie regulacji art. 15 ust 2 tego aktu prawnego, a w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego mowa jest w istocie o rzeczoznawcy budowlanym (choć przy ustanawianym przy złagodzonych wymaganiach formalnych i tylko w ściśle określonym zakresie, które nie są objęte uprawnieniami budowlanymi). Inne założenie prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym wniosku, iż ustawodawca wprowadzając możliwość orzekania wedle art. 15 ust 3 Prawa budowlanego, godził się jednocześnie na brak istnienia organu uprawnionego do załatwiania tego typu spraw.

Dodać przy tym trzeba dla porządku, że analiza przepisów ustawy o samorządzie zawodowym nie uprawnia do twierdzenia, iż dla załatwienia wniosku skarżącej ustanowiony został organ inny niż właśnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.

W konsekwencji dotychczas przeprowadzonych wywodów zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 8 pkt 4 ustawy o samorządach zawodowych.

Reasumując pomimo potrzeby wprowadzenia pewnej modyfikacji uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.