Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1285/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 145, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 115a, art. 121
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: Art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: Art. 31, art. 66, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 7 lipca 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 11 sierpnia 2021 roku, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Z. Ż. od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2021 roku w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2012-2013, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735; powoływanej dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 roku, poz. 360, ze. zm.; powoływanej dalej jako "u.o.P."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 13 listopada 2018 roku strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne przeliczenie należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Uzasadniając swoje żądanie strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 roku (Dz.U. z 2018 roku, poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2019 roku znak [...] odmówił stronie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2012-2013. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie pismem z dnia 18 września 2019 roku. Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania w dniu 16 października 2019 roku wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 roku sygn. akt III SA/Kr 1246/19 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2019 roku nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Od wyroku tego Komendant Wojewódzki Policji wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 roku sygn. akt III OSK 2588/21 oddalił skargę kasacyjną.

Komendant Powiatowy Policji po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydał w dniu [...] 2021 roku wydał decyzję nr [....], w której odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2012-2013.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a u.o.P., tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy u.o.P., które obowiązują od dnia 1 października 2020 roku i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1610).

Organ stwierdził, że odnosząc się do wydanego w sprawie prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1246/19 organ pierwszej instancji powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co zdaniem organu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

Od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2021 roku strona złożyła odwołanie pismem z dnia 22 lipca 2021 roku, z którego wynika, że nie jest ona zadowolona z wydanej decyzji oraz nie zgadza się z przedstawionym w niej stanowiskiem organu pierwszej instancji.

Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu wniesionego odwołania stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, wskazując, że skarżący Z. Ż. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 stycznia 2013 roku na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2012 roku. W dniu 20 grudnia 2012 roku zostało sporządzone "Zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji", zawierające m.in. wskazanie ilości dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w łącznym wymiarze 70 dni. Wobec powyższego policjantowi zwalnianemu ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 13.678,93 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego - na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ wskazał, że zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji została wydana na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 roku, zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

W dniu 1 października 2020 roku weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (opublikowana w Dz.U. z dnia 18 września 2020 roku, poz. 1610).

Zgodnie z art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku art. 115a u.o.P otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Z kolei zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku przepis art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku.

W konsekwencji od dnia 1 października 2020 roku w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 roku - co ma miejsce w niniejszej sprawie - zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc zobowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

W konkluzji organ stwierdził, że nowy przepis art. 115a u.o.P., jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 roku prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 roku organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

Organ wskazał, że w sprawie wniosku strony z dnia 13 listopada 2018 roku, rozpatrzonego decyzjami organów pierwszej (nr [...]) i drugiej (nr [...]) instancji - odmawiającymi wypłaty wyrównania przedmiotowego świadczenia, wydany został w dniu 14 stycznia 2020 roku prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1246/19 - uchylający obie decyzje. Mając na względzie, że z dniem 1 października 2020 roku weszły w życie wyżej omówione przepisy, które miały stanowić odpowiedź na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15, zasadnym jest zdaniem organu rozważenie, czy organ jest w stanie wykonać wyrok sądu administracyjnego, który uprawomocnił się w dniu 23 lutego 2021 roku.

Zdaniem organu uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji z powodu jej wadliwości, a następnie oddalenie skargi kasacyjnej organu nie powoduje, że sprawa administracyjna traci swój byt. Organ podniósł, że w omawianym przypadku ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne. Takim przepisem jest przywołany powyżej art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Tym samym do spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres poprzedzający 6 listopada 2018 roku stosuje się "przelicznik" wynikający z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku.

W ocenie organu okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu, może budzić pewne wątpliwości w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. Co do zasady organ jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku. Jednakże przepis art. 153 p.p.s.a. przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Mianowicie organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny. Powyższe zezwala organowi na uchylenie się od restrykcyjnych skutków art. 153 p.p.s.a.

Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał przed dniem wejścia w życie zacytowanych powyżej zmian ustawowych.

Zdaniem organu zastosowanie się zatem do wykładni art. 115a u.o.P. w brzmieniu zaprezentowanym w wymienionym wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. Podkreślić należy, że organ nie dysponuje kompetencją do oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej treści przepisów rangi ustawowej. Dnia 1 października 2020 roku organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy obejmującym każdy mogący się pojawić stan faktyczny. Ocena tego, czy sposób postępowania organu polegający na uchyleniu się w niniejszej sprawie od skutków art. 153 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie prawne należy do sądu, który zweryfikuje legalność decyzji wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego Z. Ż. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji oraz zobowiązanie organu Policji do niezwłocznego dokonania wypłaty należnego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2012-2013 w okresie służby w Policji wraz z należnymi ustawowo odsetkami liczonymi od czasu negatywnego rozpatrzenia pierwszego wniosku w tej sprawie.

Zaskarżonym decyzjom - decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11.08.2021 roku oraz poprzedzającej ją Decyzji nr [...] z dnia [...] 2021 roku Komendanta Powiatowego Policji - odmawiającym wypłaty należnego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2012-2013 w okresie służby w Policji, skarżący zarzucił niewłaściwą interpretację przepisu art. 115 a ustawy o Policji, naruszającą Wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 z dnia 30.10.2018 roku, a także naruszającą art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Skarżący podniósł, że w związku z zapadłym w dniu 23 lutego 2021 roku w jego sprawie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III OSK 2588/21 oddalającym skargę Komendanta Wojewódzkiego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 roku sygn. akt III SA/Kr 1246/19, w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2012-2013, pismem z dnia 18.05.2021 roku skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący wniósł o realizację przysługującego mu uprawnienia i ponowne naliczenie oraz wyrównanie tegoż ekwiwalentu zgodnie z uprawnieniem wynikającym z Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 roku sygn. akt K 7/15.

Skarżący podkreślił, że nie można, odnosząc się do obowiązującej w polskim systemie prawnym hierarchii źródeł prawa, zwykłą ustawą z dnia 14.08.2020 roku pozbawić go prawa do wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe zagwarantowanego na mocy Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 roku sygn. K 7/15.

Skarżący podniósł, że zapadłe decyzje są dla niego krzywdzące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie wskazane kryterium legalności, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z 11 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2021 r., odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2012 -2013.

Na wstępie wskazać należy, że w sprawie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt lII SA/Kr 1246/19, uchylił decyzję z dnia [...] 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2019 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2020 r. sygn. akt III OSK 2588/19 oddalił skargę kasacyjną organu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji ponownie odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2012-2013. Zdaniem organu, zastosowanie się do wykładni art. 115a u.o.P. w brzmieniu przyjętym w wyroku WSA w Krakowie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. bowiem od dnia 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie, przy czym trzeba podkreślić, że zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22.09.1999 r., I SA 2019/98, cyt. za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019).

W ocenie Sądu organy I i II instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. i orzekły w sposób odmienny, niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r., pomimo że nie nastąpiła żadna istotna zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w ww. wyroku.

Jak bowiem wskazał Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

W ocenie Sądu wejście w życie w dniu 1 października 2020 r. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie od zastosowania wyroku WSA w Krakowie. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed datą publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. rozważania prawne zawarte w ww. wyroku WSA, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., (sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w części, w jakiej określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia funkcjonariusza jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależnych, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy wszakże podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, CBOSA). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Z uzasadnienia wyroku wynika zatem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ilość należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610, w skrócie powoływanej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"): "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.

Zdaniem Sądu zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę - przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji - wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Ustawodawca wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ww. wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP.

W rezultacie w realiach niniejszej sprawy, w której skarżący został zwolniony z Policji z dniem 20 stycznia 2013 r. (a zatem przed dniem 6 listopada 2018 r.), do oceny zasadności żądania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy zastosowanie znajduje przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 2018 r. ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W pełni aktualne pozostają zatem wskazania zawarte wyroku WSA z dnia 14 stycznia 2020 r. oraz wyroku NSA z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2588/21. W nin. sprawie nie doszło bowiem do zmiany elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej, w postaci: okoliczności faktycznych sprawy, a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej i nadal, tak jak to miało miejsce w dniu wydania ww. wymienionego wyroku, ocena sytuacji skarżącego powinna zostać dokonana z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Należy wskazać, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 321/21, CBOSA).

Mając na względzie naruszenie przez organy Policji art. 153 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.