Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1277/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 11 ust. 2, art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 967/14 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2014 r. [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 967/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. I. oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; II. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na rzecz adwokata I. T. - Kancelaria Adwokacka w K., [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej Kolegium bądź SKO), utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) Burmistrza T. działającego przez Dyrektora OPS w T. (dalej Burmistrz) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu A. O. pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w gospodarstwie rolnym, spowodowanych powodzią w 2011 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Skarżący posiada gospodarstwo rolne w Buchciach. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, którzy pobierają świadczenia emerytalne: matka pobiera emeryturę z KRUS, ojciec z ZUS. Skarżący pobiera rentę inwalidzką z ZUS. Dochód rodziny wynosi 2688,81 zł, co na osobę w rodzinie daje 896,27 zł miesięcznie. Skarżący oświadczył, że wraz z rodzicami posiada nieruchomość o powierzchni 55,2 m2, gospodarstwo rolne o powierzchni 4,30 ha i skuter o wartości 1.000 zł. Wskazana przez skarżącego w oświadczeniu wielkość gospodarstwa rolnego jest inna niż w dokumentach ustalających wielkość posiadanych zasobów. Skarżący figuruje jako podatnik podatku rolnego od gospodarstwa rolnego o pow. 1,53 ha użytków rolnych, co stanowi 0,9435 ha przeliczeniowego oraz podatku leśnego od lasu o pow. 1,17 ha. Skarżący figuruje jako samoistny posiadacz tego gruntu na podstawie umowy przeniesienia władania z 19 lipca 2000 r. Od 27 czerwca 2011 r. skarżący figuruje jako podatnik podatku rolnego od gruntów dzierżawionych od Gminy T. o pow. 0,49 ha, co stanowi 0,4840 ha przeliczeniowego. Skarżący nie jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników.

Dnia 19 lipca 2011 r. miały miejsce niekorzystne zjawiska atmosferyczne, które doprowadziły do strat w gospodarstwie rolnym skarżącego. Skarżący precyzując swe żądania oświadczeniem z 20 lutego 2014 r. domagał się pomocy finansowej w związku z utratą plonów gospodarstwa rolnego na skutek ww. zjawisk oraz na wzmocnienie fundamentów, ścian i naprawy dachu - ogółem na odbudowę całego domu. Badanym postępowaniem objęto kwestię zasiłku celowego na pokrycie strat w gospodarstwie rolnym skarżącego, w oparciu o art. 40 ustawy [z dnia 12 marca 2004 r.] o pomocy społecznej [Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej ups]. Wniosek o udzielenie pomocy w pozostałym zakresie objęto odrębnym postępowaniem.

W celu oszacowania zgłoszonych szkód powołano komisję do spraw szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej znajdujących się na obszarach, na których wystąpiło niekorzystne zjawisko atmosferyczne (dalej Komisja). Do oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego jednak nie doszło. Komisja nie dokonała nawet przeglądu strat w gospodarstwie rolnym skarżącego, gdyż oświadczył on Komisji, że nie zgadza się z ustaloną przez Komisję na podstawie nakazów płatniczych podatku rolnego powierzchnią gospodarstwa rolnego i nie wyraża zgody na spisanie protokołu. W związku z tym Komisja odstąpiła od swych czynności i nie doszło do spisania protokołu, a tym samym ustalenia szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego.

Pismem z 6 września 2011 r. poinformowano skarżącego, że w związku z zaistniałymi okolicznościami protokół z oszacowania szkód w jego gospodarstwie rolnym nie zostanie przekazany Wojewodzie Małopolskiemu (dalej Wojewoda), co będzie skutkowało pozostawieniem jego wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na to pismo skarżący złożył osobiście dnia 8 września 2011 r. pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na spisanie protokołu z oszacowania szkód w uprawach rolnych na podstawie powierzchni gospodarstwa 1,53 ha wykazanej przez urząd, gdyż uważa, że jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni 4,30 ha. Ostatecznie nie doszło więc do ustalenia strat i spisania protokołu z szacunku szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego.

Skarżący złożył skargę na bezczynność Burmistrza T., zarzucając mu niewydanie żadnej decyzji dotyczącej strat poniesionych przez niego w wyniku powodzi. W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący sprecyzował swe żądanie, oświadczając, że jego intencją było uzyskanie pomocy w formie stosownego zasiłku z ustawy o pomocy społecznej.

Wyrokiem z 8 października 2013 r. sygn. akt III SAB/Kr 6/13 (dalej wyrok III SAB/Kr 6/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zobowiązał Burmistrza T. do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt.

Wykonując wyrok Sądu, pismem z 20 lutego 2014 r. Burmistrz wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia oraz dokumentów dotyczących ustalenia czy przed dniem wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych została zawarta umowa ubezpieczenia budynku mieszkalnego i czy otrzymał odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia lub też inną pomoc w związku z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w 2011 r. oraz dokumentów będących w jego posiadaniu, a mających wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący odpowiedział, że nie uzupełni żadnych dokumentów, które są ewentualnie w jego posiadaniu, a mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ zapadł wyrok Sądu III SAB/Kr 6/13.

Decyzją z [...] marca 2014 r. Burmistrz odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie strat w gospodarstwie rolnym spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w roku 2011. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując art. 40, art. 2, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 i art. 11 ups wskazał m.in., że skarżący odmówił ustalenia wysokości strat i spisania protokołu z szacunku szkód w swym gospodarstwie rolnym, stąd też mając na uwadze bezwzględnie wiążące organ zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia "26 lipca 2011" [winno być "22 stycznia 2009"] r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 22, poz. 121 ze zm., dalej rozporządzenie z 2009 r.) odnoszące się do sposobu szacowania szkód przez komisję powołaną przez wojewodę, niemożliwa okazała się ocena złożonego wniosku w oparciu o przepisy tego rozporządzenia. Dlatego wniosek został zbadany w kontekście wyłącznie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 40 ups tj. przyznania zasiłku celowego osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego. Mimo podjętych prób ustalenia przez Komisję powołaną przez Wojewodę rozmiaru strat w gospodarstwie rolnym skarżącego, z przyczyn leżących po jego stronie, okoliczności te nie zostały ustalone. Organy podejmowały działania w celu przeprowadzenia oględzin gospodarstwa rolnego skarżącego i weryfikacji szkód, jednak brak współdziałania skarżącego, mimo obowiązku wynikającego z art. 4 ups, uniemożliwił te czynności. Aktualnie ustalenie tych okoliczności nie jest już możliwe. Uniemożliwienie Komisji przeprowadzenia oględzin gospodarstwa rolnego oceniono jako negatywną przesłankę przyznania zasiłku celowego w kategoriach braku chęci współpracy skarżącego z organem administracji.

W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2014 r. skarżący, nie zgadzając się z treścią podjętego przez Burmistrza rozstrzygnięcia stwierdził kolejny raz, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,30 ha, nie zaś o powierzchni 1,53 ha, jak to ustaliła Komisja.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 40 ups i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane "przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2011 r." [winno być "wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych (Dz. U. nr 167, poz. 996)", dalej rozporządzenie z 2011 r.]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pełni podzielając stanowisko Burmistrza stwierdzono m.in., że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że jest właścicielem gruntów o innym areale niż ten, który ustalił organ I instancji. Skoro w analizowanej sprawie skarżący odmówił podpisania protokołu, to tym samym szkody powstałe w jego gospodarstwie rolnym nie zostały faktycznie oszacowane i nie było możliwym przyznanie wnioskowanej pomocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skarżący zakwestionował zaskarżoną decyzję oraz wskazał, że odmówił podpisania protokołu, ponieważ Komisja nie uwzględniła faktu, że jego gospodarstwo wynosi 4,30 ha.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem z 5 stycznia 2015 r. działający w imieniu skarżącego pełnomocnik z urzędu, sprecyzował skargę skarżącego, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 11 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 ups przez błędne zastosowanie skutkujące odmową przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w gospodarstwie rolnym spowodowanych powodzią w 2011 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 kpa przez naruszenie zasady praworządności przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego i zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, i w konsekwencji zaniechanie ustalenia stanu faktycznego;

- art. 8 i 11 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 9 kpa przez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności nie poinformowanie skarżącego, że brak zgody na sporządzenie protokołu oszacowania szkód oraz odmowa jego podpisu skutkować będzie decyzją odmawiającą skarżącemu przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w gospodarstwie rolnym spowodowanych powodzią w 2011 r.;

- art. 75 § 1 kpa przez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego oraz członków jego rodziny na okoliczność posiadanej przez skarżącego powierzchni gospodarstwa rolnego;

- art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przez dowolną, a nie swobodną oceną dowodów i w konsekwencji zaniechanie ustalenia stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że bierna, czy też negatywna postawa wnioskodawcy nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ups. W badanej sprawie skarżący nie odmówił w ogóle współpracy z organem administracji, a jedynie domagał się ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością, co jednak – jego zdaniem - Komisja całkowicie zignorowała. Skarżący podniósł, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organ administracji orzekając w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do sporządzenia protokołu w zakresie oszacowania strat w gospodarstwie rolnym skarżącego, a w zakresie ustalenia powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego jedynie do zasięgnięcia informacji z ewidencji podatkowej gminy oraz nakazów płatniczych podatku rolnego. Jednocześnie organ zignorował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z 20 czerwca 2013 r., I SA/Kr 800/11 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., uchylający zaskarżoną decyzję w przedmiocie łącznego zobowiązania podatkowego (nakazu płatniczego), w którym Sąd stwierdził, że domniemanie wynikające z ewidencji gruntów i budynków, stanowiących podstawę do wymiaru podatku rolnego, nie jest domniemaniem niepodważalnym. Zdaniem skarżącego organ niezasadnie przyjął, że jednym dowodem potwierdzającym wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego są nakazy płatnicze podatku rolnego oraz informacja z ewidencji podatkowej gminy T., ignorując możliwość dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego jako strony postępowania oraz członków jego rodziny.

W toku postępowania administracyjnego organ administracji w żaden sposób nie informował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności nie poinformowano skarżącego, że brak zgody na sporządzenie protokołu oszacowania szkód oraz odmowa podpisania protokołu, w oparciu o art. 11 ust. 2 ups stanowić będzie podstawę odmowy przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w gospodarstwie rolnym spowodowanych powodzią w 2011 r.

Na rozprawie dnia 7 stycznia 2015 r. skarżący oświadczył, że w 2009 r. i 2010 r. miał ubezpieczone plony od powodzi ale później się z tego wycofał ponieważ nie było to opłacalne. Stwierdził, że w 2011 r. na skutek powodzi nie zebrano zboża, ale w następnym roku normalnie prowadził gospodarstwo i zbierał plony. Skarżący przedłożył kserokopię decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrza T. i dodał, że po raz pierwszy w tym roku ustalono, że jest płatnikiem podatku rolnego i leśnego dla działek nr [...], natomiast policzono mu wstecz podatek od 2011 r. Stwierdził też, że wcześniej podatek był płacony na nazwisko dziadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę; o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzekł na podstawie art. 250 ppsa.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu zarówno w zakresie przepisów prawa procesowego jak i materialnego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy w toku postępowania administracyjnego organy podjęły wszelkie możliwe działania celem rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy pomocowe stanęły na stanowisku, że brak współdziałania ze strony skarżącego uniemożliwił ustalenie okoliczności istotnych dla przyznania wnioskowanego zasiłku, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia tej pomocy. Skarżący twierdził, że mimo swej biernej postawy w toku postępowania administracyjnego, organy nie wykorzystały wszystkich środków dowodowych celem ustalenia powierzchni jego gospodarstwa rolnego ograniczając się jedynie do danych pochodzących z ewidencji podatkowej gminy i nakazów płatniczych podatku rolnego.

Wyrok III SAB/Kr 6/13 jedynie zobowiązał Burmistrza T. do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt. Nie oznaczało to natomiast, że Burmistrz T. ma obowiązek przyznać skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego.

Podstawą prawną przyznawania świadczeń z pomocy społecznej jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z "2009 r. nr 175, poz. 1362" [winno być "2013 r., poz. 182"] ze zm., dalej ups), której wszystkie zasady i reguły organy administracyjne obowiązane są stosować.

Zgodnie z art. 40 ups, osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy w takiej sytuacji może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ups). Szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych realizowanej w ramach przyjętego przez Radę Ministrów programu pomocy dla rodzin rolniczych zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych (Dz.U. nr 167 poz. 996, dalej rozporządzenie z 2011 r.).

W myśl § 2 rozporządzenia z 2011 r., pomocy w formie zasiłku celowego dla rodzin rolniczych udziela się rodzinie rolniczej, tj. jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników.

By uzyskać pomoc, szkody spowodowane przez jedno z ww. zjawisk muszą zostać oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 22. poz. 121 ze zm.) oraz szkody w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich muszą przekroczyć średnio 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W myśl § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym ustala kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie przekazanego przez wojewodę protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez Komisję.

Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że do oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego nie doszło. Komisja nie dokonała nawet przeglądu strat w gospodarstwie rolnym skarżącego, gdyż skarżący oświadczył Komisji, że nie zgadza się z ustaloną przez Komisję na podstawie nakazów płatniczych podatku rolnego powierzchnią gospodarstwa rolnego i nie wyraża zgody na spisanie protokołu. W związku z tym Komisja odstąpiła od swych czynności i nie doszło do spisania protokołu, a tym samym ustalenia szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego.

Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, ani oświadczeń, które potwierdzałyby stanowisko skarżącego w tym zakresie. Skarżący w toku postępowania odmówił współdziałania w zakresie ustalenia czy z tytułu poniesionych w 2011 r. strat uzyskał jakiekolwiek odszkodowanie.

Zgodnie z art. 4 ups osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ups brak współdziałania wnioskodawcy w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej może być podstawą odmowy przyznania świadczenia.

W niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości zaistniała sytuacja, w której skarżący z uwagi na swą postawę – nie tylko bierną, ale też uniemożliwiającą poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – doprowadził do tego, że organ mimo podejmowanych prób nie był w stanie ustalić przesłanek udzielenia wnioskowanej pomocy. Nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 kpa przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego oraz członków jego rodziny na okoliczność posiadanej przez skarżącego powierzchni gospodarstwa rolnego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną oceną dowodów.

Zdaniem Sądu I instancji, organ działający w ramach określonych przez prawo dokonał wszelkich niezbędnych kroków celem właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Początkowo próbowano oszacować zakres szkód działając na podstawie zasad określonych w rozporządzaniu z 2011 r. Wobec uniemożliwienia przez skarżącego pracy Komisji zbadano wniosek wyłącznie w kontekście przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 40 mówiącego o przyznaniu zasiłku celowego osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego. Celem ustalenia obszaru gospodarstwa rolnego skarżącego uzyskano dane pochodzące z ewidencji podatkowej gminy. Nadto organ w wezwaniu z 20 lutego 2014 r. zwrócił się do skarżącego m.in. o wszelkie dokumenty będące w posiadaniu skarżącego, które mogłyby mieć wpływ na prowadzone postępowanie. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, zgodnie z którym domniemanie z ewidencji gruntów jest podważalne, nie mniej jednak skarżący mimo, że kwestionował te dane – nie zrobił nic w celu podważenia tego domniemania. W szczególności nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dokumentów czy chociażby dowodu ze świadków.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie miał obowiązku nieskończonego poszukiwania dowodów w celu potwierdzenia stanowiska skarżącego. Skarżący winien sam w ramach obowiązku współdziałania umożliwić organom dokonanie takich pomiarów za pośrednictwem Komisji, a jeżeli już nie, to przynajmniej przedstawić dane lub oświadczenia potwierdzające swe stanowisko. Tymczasem skarżący nie tylko uniemożliwił pracę Komisji i nie przestawił żadnych dokumentów i oświadczeń, ale także nie zgłosił żadnych wniosków dowodowych. Sąd I instancji podkreślił, że dokumenty przedstawione na rozprawie dnia 7 stycznia 2015 r. nie mogły mieć wpływu na treść wyroku Sądu, bowiem skarżący nie przedstawił ich organom w toku postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 kpa przez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że jest on bezzasadny. W aktach administracyjnych sprawy na karcie 84 widnieje podpisane przez skarżącego oświadczenie o tym, ze został pouczony o zasadach udzielania pomocy społecznej w tym o treści art. 11 ust. 2 ups.

Art. 40 ups nakazuje ustalenie m.in. zakresu doznanych szkód. Ustalenie tej okoliczności stanowi niezbędny element stanu faktycznego pozwalającego na przyznanie pomocy. Orzekający w sprawie Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 18.8.2005 r. I SA/Wa 1298/04, gdzie stwierdzono, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ups ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w wyroku z 7.11.2012 r., III SA/Kr 1372/11 twierdząc, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej, z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 40 ups - stwierdzenia zaistnienia straty - stanowi naruszenie tego przepisu w sposób rażący.

Uwzględniając uznaniowy charakter wnioskowanej pomocy Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na postawę skarżącego i podjęte przez siebie działania, organy miały podstawy do odmowy udzielenia zasiłku celowego określonego w art. 40 ups, a wydając rozstrzygnięcie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego.

Orzekający w sprawie Sąd – w ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w K. z 19.2.2014 r., III SA/Kr 893/14 - podkreślił, że subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie współdziała z organami w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, a także ma własne możliwości zaspokojenia zaistniałej potrzeby, jest w stanie pokonać trudności życiowe wykorzystując własne zasoby oraz zdolności i możliwości, nie może korzystać z pomocy społecznej.

Na rozprawie dnia 7 stycznia 2015 r. skarżący stwierdził, że w 2011 r. nie zebrał zboża ale już w następnym roku normalnie prowadził gospodarstwo i zbierał plony. Wynika z tego, że skarżący przezwyciężył nakładem własnych sił i środków zaistniały problem, a sytuacja wróciła do normalności.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych przytoczonych przez organ I instancji. W istocie zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ups nie ma charakteru odszkodowania, a udzielenie doraźnej pomocy – w ramach możliwości instytucji pomocowej – celem pomocy w przezwyciężeniu zaistniałych trudności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 18.6.2013 r., II SA/Op 179/13).

Skargę kasacyjna od wyroku III SA/Kr 967/14 wywiódł A. O., reprezentowany przez adw. I. T., zaskarżając ów wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 11 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w gospodarstwie rolnym spowodowanych powodzią w 2011 r.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2.1. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 157 ppsa w zw. z art. 7, 75 i 77 § 1 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ administracji naruszył zasady praworządności i prawdy obiektywnej przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz reguły dowodowe przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu dowodu z:

a. przesłuchania skarżącego i członków jego rodziny na okoliczność posiadanej przez skarżącego powierzchni gospodarstwa rolnego oraz strat w gospodarstwie rolnym spowodowanych powodzią w 2011 r.;

b. decyzji Burmistrza T. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia skarżącemu wysokości zobowiązania podatkowego za rok 2001 od gruntów, nieruchomości i lasu znajdujących się w posiadaniu samoistnym skarżącego, tj. gospodarstwa rolnego położonego w B. oznaczonego jako działki nr [...];

c. aktualnej w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym informacji Burmistrza T. z ewidencji podatkowej w zakresie rejestru podatku rolnego dotyczącej skarżącego oraz przez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie posiadanej przez skarżącego powierzchni gospodarstwa rolnego, tj. 1,53 ha oraz bezpodstawne zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w pozostałym zakresie;

2.2. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 157 ppsa w zw. z art. 8 i 11 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że wydając zaskarżoną decyzję organ administracji prowadził postępowanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

2.3. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 157 ppsa w zw. z art. 9 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję zaniechał należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności nie poinformował skarżącego, że brak zgody na sporządzenie protokołu oszacowania szkód oraz odmowa jego podpisu skutkować będzie decyzją odmawiającą skarżącemu przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat w gospodarstwie rolnym spowodowanych powodzią w 2011 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; ewentualnie wobec stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości; o zasądzenie na rzecz adw. I. T. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu bowiem koszty te nie zostały opłacone w części ani w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wszystkie trzy zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) wskazują na naruszenie tych samych norm odniesienia, różniąc się jedynie wskazaniem różnych norm dopełnienia, co przemawiało za ich łącznym rozpoznaniem. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok nie narusza – wyjętych przed nawias art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 157 ppsa - w zw. z art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa (s. 3 i 7-11 skargi kasacyjnej). Wbrew ocenie autorki skargi kasacyjnej, Kolegium nie naruszyło reguł dowodowych; nie zaniechało wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodnie z § 4 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 2 in fine rozporządzenia z 2011 r., podstawowym środkiem dowodowym dla ustalenia wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej był protokół oszacowania szkód sporządzony przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Prawidłowo powołana przez Wojewodę Komisja podjęła dnia 21 lipca 2011 r. próbę oszacowania strat w gospodarstwie rolnym skarżącego, lecz skarżący nie wyraził zgody na oszacowanie szkód i spisanie stosownego protokołu. Dowodu z protokołu komisji utrwalającego oszacowanie szkód w toku oględzin gospodarstwa rolnego przez komisję, nie sposób zastąpić dowodem z zeznań strony bądź dowodem z zeznań świadków. Dowód z zeznań strony organ mógłby przeprowadzić, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 zd. 1 kpa). Odmowa dopuszczenia Komisji do oględzin gospodarstwa skarżącego i oszacowania szkód w tym gospodarstwie, nie wyczerpywała przesłanek z art. 86 kpa. Dowód z zeznań świadków – członków rodziny skarżącego (których autorka skargi kasacyjnej nie precyzuje) – nie mógł zastąpić w kontrolowanym postępowaniu dowodów z dokumentów, wskazujących na powierzchnię gospodarstwa rolnego skarżącego, w tym ewentualnej zmiany jego powierzchni w okresie pięcioletnim, poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody (§ 2 pkt 3 lit. a in medio rozporządzenia z 2011 r. oraz § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2009 r.).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych – Dz. U. nr 167, poz. 996) było jedynym rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 24 ust. 2 ups, adresowanym do rolników w 2011 r.

Skarżący nie przedstawił Kolegium decyzji z [...] kwietnia 2014 r., zatem nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Kolegium nie miało obowiązku zwracać się do Burmistrza o informację z ewidencji podatkowej w zakresie rejestru podatku rolnego dotyczącej skarżącego, skoro nie nabrało uzasadnionych wątpliwości co do aktualności danych, którymi organy obu instancji dysponowały. W sprawie nie doszło do nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego (art. 7 kpa). Kwestionowanie przez skarżącego powierzchni gospodarstwa rolnego, którą przyjmowała Komisja, nie mogło stanowić usprawiedliwionej podstawy odmowy dopuszczenia Komisji do oszacowania szkód. Wykazywanie rzeczywistej powierzchni gospodarstwa rolnego posiadanego przez skarżącego, mogło nastąpić wszelkimi dowodami (w tym odpisami ksiąg wieczystych; w piśmie z 8 września 2011 r., skarżący podnosił, że jest właścicielem gruntu o pow. 4,30 ha), gdyby Komisja dokonała oględzin i sporządziła protokół – w dalszym postępowaniu wyjaśniającym.

Organy obu instancji nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), zasady udzielania informacji (art. 9 kpa) ani zasady przekonywania (art. 11 kpa). To, że w piśmie z 6 września 2011 r. poinformowano skarżącego, że w związku z zaistniałymi okolicznościami protokół z oszacowania szkód nie zostanie przekazany Wojewodzie, co będzie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, nie stanowiło naruszenia art. 9 kpa, skoro skarżącego prawidłowo pouczono o treści art. 11 ust. 2 ups. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że skarżący został należycie pouczony o zasadach udzielania pomocy społecznej, w tym o treści art. 11 ust. 2 ups (k. 84 akt administracyjnych; s. 10 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 967/14). Pouczenie to – w realiach kontrolowanej sprawy – było należyte i pozwalało skarżącemu na ocenę, że jego postawa obstruująca postępowanie dowodowe, może stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Na wezwanie organu z 20 kwietnia 2014 r. skarżący odmówił złożenia oświadczenia, czy przed dniem powstania szkód w gospodarstwie rolnym zawarł umowę ubezpieczenia upraw rolnych bądź zwierząt gospodarskich i czy otrzymał odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia lub inną pomoc w prowadzonym gospodarstwie rolnym w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi w 2011 r. na podstawie odrębnych przepisów. Skarżący, ubiegając się o pomoc społeczną na koszt podatników, miał obowiązek współdziałać w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ups) i informacji tych udzielić, bowiem dotyczyły one faktów prawotwórczych (wyrok NSA z 26.11.2015 r., I OSK 1397/15, cbosa; § 7 i 8 rozporządzenia z 2011 r.). Organy administracji publicznej należycie wyjaśniały skarżącemu przesłanki, którymi się kierowały przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa).

Sąd I instancji należycie przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej w przedmiotowym postępowaniu i trafnie aprobował prawidłowo ustalony stan faktyczny.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 11 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 ups. W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że intencje ustawodawcy były inne niż potoczne rozumienie słów "brak współdziałania", które na co dzień oznacza już bierność, pasywność, brak zaangażowania. Zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny" interpretowany łącznie z pozostałymi wymienionymi w przepisie przesłankami oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem (uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z 17.4.2008 r., IV SA/Po 442/07, Lex 504842). Ocena, czy w danej sprawie doszło do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ups), wymaga każdoczesnej indywidualizacji. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że odmowa skarżącego na przeprowadzenie oględzin jego gospodarstwa rolnego dnia 21 lipca przez Komisję; odmowa zgody na spisanie protokołu z oszacowania szkód w piśmie skarżącego z 8 września 2011 r.; odmowa udostępnienia przez skarżącego dokumentów po wezwaniu go pismem organu z 20 kwietnia 2014 r., stanowiły przesłankę do zastosowania przez organ art. 11 ust. 2 ups, co skutkowało odmową przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1-3 ups.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.; wobec wniesienia skargi kasacyjnej przed 31 lipca 2015 r.), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu przed Sądem I instancji orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w punkcie II zaskarżonego wyroku.