Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1364/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.5 ust.1 pkt 9, art. 84 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1158/10 w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i użytkowania drogi powiatowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1158/10, oddalił skargę Z.C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i użytkowania drogi powiatowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania i użytkowania drogi powiatowej – ul. X na odcinku od ul. Y do ul. Z w S. Zdaniem organu przedmiotowa ul. X została wybudowana prawidłowo, w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] ustalającą lokalizację tej inwestycji oraz zatwierdzającą projekt podziału wskazanych w tej decyzji nieruchomości i decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Na skutek wniesionego przez Z.C. odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Przywołując ustalony w sprawie stan faktyczny organ odwoławczy powtórzył argumentację Powiatowego Inspektora podkreślając jego prawidłowość w świetle poczynionych ustaleń i brzmienia art. 105 § 1 K.p.a. Organ podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., że droga została wybudowana prawidłowo i oddana do użytku, dlatego dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w stosunku do tej drogi jest bezprzedmiotowe.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż na etapie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor zawarł z Z.C. porozumienie ustalające m.in., iż dla obsługi komunikacyjnej działek nr [...],[...] zostanie ustanowione prawo przechodu i przejazdu na działce nr [...], inwestor wykona zjazd z ul. Z na ww. działkę, nadto odwołująca zrzekła się wszelkich roszczeń związanych z realizacją i funkcjonowaniem ul. X w związku z zawartym porozumieniem. Organ podkreślił, że w piśmie z dnia 4 sierpnia 2009 r. inwestor oświadczył, iż podtrzymuje warunki porozumienia, natomiast o konsekwencjach niewywiązania się przez jedną ze stron z zawartej umowy rozstrzygnąć może tylko sąd powszechny, a nie organ nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zakwestionowanej decyzji Z.C. zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 105 § 1 K.p.a., art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie legalności wybudowania i użytkowania drogi powiatowej – ul. X na odcinku od ul. Y do ul. Z w S.

Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż zaistniały podstawy do umorzenia postępowania, a to wobec stwierdzenia, iż roboty budowlane, w wyniku których powstała przedmiotowa droga powiatowa, wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, a inwestor dysponował wszelkimi wymaganymi pozwoleniami. Stwierdzenie, że w toku postępowań zmierzających do realizacji inwestycji i w ramach prac nad nią prowadzonych nie doszło do żadnych naruszeń, obliguje organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Jak wynika z przywołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić należy, iż działając w oparciu o art. 84 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie kroki zmierzające do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmujące kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nadto Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie po wszczęciu postępowania organ nadzoru budowlanego w ramach czynności wyjaśniających ustalił, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Skierniewice ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie odcinka przedmiotowej drogi powiatowej oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Skierniewice zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto S. pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tejże drogi powiatowej. Organ przeprowadził również oględziny, o których powiadomiona była skarżąca, a które wykazały zgodność wykonanych robót z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowość realizacji inwestycji znajduje odzwierciedlenie także w oświadczeniu kierownika budowy, inwentaryzacji geodezyjnej zrealizowanej inwestycji wykonanej przez uprawnionego geodetę stwierdzającej zgodność wykonanych robót z projektem zagospodarowania terenu objętego inwestycją.

Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że w pełni zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania przedmiotowej drogi powiatowej jako bezprzedmiotowego, gdyż organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają prawa ingerować i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie posiadają także kompetencji do badania prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani tym bardziej pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji. Reasumując, w ocenie Sądu, prawidłowo postąpił organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego uznając, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Dodatkowo Sąd zauważył, na podstawie lektury pism składanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, jak i argumentacji skargi, że źródłem zatargów pomiędzy skarżącą, a inwestorem - Miastem S. jest zawarte pomiędzy tymi stronami w dniu 28 lipca 2008 r. porozumienie w przedmiocie uregulowania spraw związanych z budową drogi, a właściwie nie tyle fakt samego zawarcia tegoż porozumienia, co brak realizacji wynikających z niego zobowiązań, w szczególności tych obligujących Miasto S. do podjęcia odpowiednich działań. Niemniej jednak, jak prawidłowo wyjaśniał organ nadzoru budowlanego, kwestia ta nie pozostaje we właściwości tego organu. Również sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli tego porozumienia. W konsekwencji ani organ nadzoru budowlanego, ani Sąd nie zobowiąże Miasta S. do wywiązania się z założeń porozumienia, nie podejmie żadnych kroków prawnych w tym kierunku, gdyż porozumienie zawarte zostało w ramach czynności cywilnoprawnej i podlega regulacjom prawa cywilnego. Oznacza to, iż jakiekolwiek kroki zmierzające do podważenia porozumienia, czy zobligowania stron do jego wypełnienia winny być podejmowane z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Istotne jest, iż fakt zwlekania przez Miasto S. z wykonaniem poszczególnych postanowień porozumienia pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotowe porozumienie jako czynność cywilnoprawna nie wpływa na stwierdzenie, iż droga gminna została wykonana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i po uzyskaniu wszelkich niezbędnych decyzji.

Ponadto Sąd wskazał, że zarzuty skarżącej kwestionujące legalność decyzji wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej pozostają na tym etapie postępowania bez wpływu na jego wynik. Również w zakresie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jedyne co mógł i co prawidłowo uczynił organ nadzoru budowlanego, to działając w oparciu o art. 66 K.p.a. przekazał wniosek w tym zakresie organowi administracji właściwemu w sprawie, o czym poinformował stronę.

W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów w pełni zasługują na uwzględnienie. W sytuacji gdy postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, czyli organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, prawidłowa jest decyzja o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie administracyjne "w sprawie legalności wybudowania i użytkowania drogi powiatowej" nie miały obowiązku sprawdzenia, czy warunki wprowadzone do decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, na mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w zakresie zapewnienia dostępu nieruchomościom kasatorki do drogi publicznej zostały wykonane zanim Prezydent Miasta Skierniewice wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie drogi powiatowej,

2. naruszenie art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji wymagającej oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 9) i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (gwarancje zapewnienia dostępu do drogi publicznej);

3. naruszenie art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji wymagającej sprawdzenia wykonania wszystkich obowiązków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w szczególności tych zabezpieczający interes prawny kasatorki;

4. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania poprzez przyjęcie, że miał on zastosowanie w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego;

5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie, że organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie kroki zmierzające do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmujące kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;

6. naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175 ze zm.) poprzez akceptację zaniechań organów nadzoru budowlanego godzących w interes prawny kasatorki, które to zaniechania legalizują utratę nie tylko dostępu do drogi publicznej, ale także utratę jakiegokolwiek dostępu kasatorki do swoich nieruchomości, co odpowiada faktycznemu ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości, które z uwagi na wagę i zakres ograniczenia odpowiada wywłaszczeniu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu kasacji przedstawiono argumentację uzasadniającą, w ocenie skarżącej, przytoczone wyżej zarzuty kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca upatruje naruszenia prawa materialnego w błędnej wykładni normy art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) jak i niezastosowaniu w sprawie przepisów art. 84a ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego, a w odniesieniu do art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1 ze zm.) zarzut ten dotyczy ich naruszenia poprzez cytat – "akceptację zaniechań organu nadzoru budowlanego godzących w interes prawny kasatorki" - koniec cytatu.

Co do powyższych zarzutów wyjaśnić na wstępie należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego może nastąpić poprzez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Jakkolwiek przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie stanowi o tym wyraźnie, to naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu określonego przepisu w sprawie, który winien być zastosowany. Uwagi te zostały uczynione, albowiem skarżąca w zarzucie błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje na naruszenie tych norm poprzez przyjęcie, że właściwe organy prowadzące postępowanie administracyjne w tej sprawie nie miały obowiązku sprawdzenia czy warunki wprowadzone do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi powiatowej, a dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej zostały wykonane przed udzieleniem pozwolenia na jej użytkowanie. Taki sposób sformułowania ww. zarzutu świadczy o tym, że ewentualnie kwestionowane jest nieprawidłowe zastosowanie tych norm, a nie błędna ich wykładnia. Tak też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało potraktować podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego. Natomiast nie można uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać inną formę niż wyżej wskazano. Tak wadliwie sformułowany został w złożonej kasacji zarzut w odniesieniu do norm ustawy zasadniczej jak i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podkreślić należy, że zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można formułować dowolnie (jak dopuszczalne jest to w skardze do Sądu I instancji), co obrazuje tenże zarzut kasacji cytat - "naruszenie poprzez akceptację zaniechań organu" - koniec cytatu. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się przecież do wyroku Sądu I instancji, a więc muszą uwzględniać unormowania art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 P.p.s.a. Takie wadliwe skonstruowanie zarzutu utrudnia zasadniczo właściwe odniesienie się do niego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że podstawowa grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy niewłaściwego zastosowania bądź niezastosowania przepisów zamieszczonych w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane, a dotyczących organów administracji architektoniczno-budowlanej jak i nadzoru budowlanego.

W przeciwieństwie do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej, która została określona jako dopełnienie katalogu spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego, właściwość rzeczowa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została określona jako lista zamknięta. Analiza tej listy zawarta w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. W szczególności dotyczy to sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej (budowa, rozbudowa), wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiele innych wymienionych w powołanym wyżej przepisie.

W przepisie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, o której wspomina ww. norma skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę – nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1508/09, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zmienia tego przepis ust. 2 powołanego art. 84a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego mają również uprawnienia do badania prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, wydawania w jego toku decyzji i postanowień oraz sprawdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Działania, jakie organy nadzoru budowlanego mogą podejmować przy realizacji tych uprawnień zostały bowiem unormowane w art. 84b ust. 2 i nie mają one charakteru władczego w stosunku do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Już z samej treści art. 84b ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że wskazana w art. 84a ust. 2 kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej nie może być prowadzona równocześnie z kontrolą sprawowaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 84a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ ten nie ma kompetencji do jej wykonywania. Tym samym trafnie uznano w zaskarżonym wyroku, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do badania prawidłowości wydawania pozwolenia na budowę jak i pozwolenia na użytkowanie.

Powyższe rozważania wskazują na to, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można skutecznie przyjąć, iż w tej sprawie wadliwie zastosowano normę art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane czy też z naruszeniem prawa nie zastosowano przepisu art. 84a ust. 1 pkt 1 bądź art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Niewątpliwie w granicach zakreślonych treścią wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie kontrola przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane odbyła się w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy te w sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie w przypadku stwierdzenia, iż roboty budowlane wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie miały podstaw do ingerencji, stąd też zobowiązane były do umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy i udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. – podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 392/10, LEX nr 1080263. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji, że w tej sprawie nieprawidłowo zastosowanego przepis art. 105 § 1 K.p.a., umarzając wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania i użytkowania drogi powiatowej – ul. X jako bezprzedmiotowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że skoro proces inwestycyjny w zakresie budowy ul. X rozpoczęto od decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...] czerwca 2007 r. o lokalizacji przedmiotowej ulicy, następnie ten sam organ wydał decyzję w dniu [...] lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi powiatowej ul. X na odcinku od ul. Y do ul. Z, zaś po zrealizowaniu przedmiotowej ulicy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, proces inwestycyjny w tej sprawie zakończyła ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...] sierpnia 2009 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej drogi powiatowej, to nie można przyjąć, że w takim stanie faktycznym istniały podstawy do podjęcia jakiejkolwiek interwencji przez organy nadzoru budowlanego w ramach własnej kompetencji określonej wskazanymi wyżej przepisami prawa. Zasadnie więc uznano, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania co do braku przedmiotu postępowania. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji konstatował, iż wydając zaskarżone decyzje, organy administracji nie naruszyły prawo.

Niewątpliwe trafnie Sąd I instancji zauważył również, że powodem uruchomienia niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego było niewywiązanie się, jak zauważa skarżąca, z porozumienia zawartego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi powiatowej, a więc w dniu 28 lipca 2008 r. pomiędzy skarżącą, a inwestorem – Miastem S. w przedmiocie uregulowania spraw związanych z budową drogi. Z tego dokumentu wynika tylko tyle, że strony zgodnie ustalają, iż do obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] zostanie ustanowione prawo przechodu i przejazdu na działce nr [...], zaś Miasto S. wykona zjazd z ul. Z na ww. działkę. Jednocześnie Z.C. oświadczyła, że zrzeka się wszelkich roszczeń związanych z realizacją i funkcjonowaniem ul. X. To porozumienie, które może teoretycznie być uznane za umowę nienazwaną, a w zasadzie brak realizacji wynikających z niego zobowiązań w szczególności obligujących Miasto S. do podjęcia odpowiednich działań, nie może być przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego, gdyż nie pozostaje to we właściwości tych organów. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że kwestia ta nie pozostaje we właściwości organów administracji rozstrzygających w sprawie, podobnie jak i sądu administracyjnego, który również nie jest uprawniony do kontroli takich porozumień. Ewentualne podważenie porozumienia, czy zobligowanie stron do jego wypełnienia nie może być czynione w trybie publicznoprawnym wydania decyzji administracyjnej czy też innego rozstrzygnięcia. Poza tym zgodnie z art. 415 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).

Nadto nie można także mówić w tej sprawie o naruszeniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Norma ta bowiem przewiduje, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej

Konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny. Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną bądź samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Nie należy to absolutnie do kompetencji tych organów. To osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej winna zadbać o to, by uzyskać ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej poprzez zawarcie umowy lub poprzez uzyskanie orzeczenia sądu cywilnego w tym przedmiocie.

W rozpoznawanej sprawie w związku z realizacją ul. X zawarte porozumienie z dnia 28 lipca 2008 r. stanowi w istocie taką wstępną formę zapewnienia stronie prawa przechodu i przejazdu do działki nr [...] i [...] poprzez działkę nr [...], a więc warunku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że podejmowano w sprawie próby ustanowienia dla działek skarżącej służebności w formie aktu notarialnego, ale skarżąca wniosła zastrzeżenia do ustanowionych służebności - patrz pismo skarżącej z dnia 16 lipca 2010 r. kierowane do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednakże kwestia budowy przez Miasto S. zjazdu z ul. Z na działkę nr [...] o jakiej mowa w zawartym porozumieniu, nie została objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. Już sama sentencja tej decyzji wyraźnie wskazuje na to, co było przedmiotem zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę – droga powiatowa ul. X na odcinku od ul. Y do ul. Z. Zatem zjazd z ul. Z nie był przedmiotem tej decyzji, a więc kwestia ta nie mogła wpłynąć na ocenę prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które - co już wyżej wskazano - stwierdza zgodność wykonanej inwestycji w szczególności z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym zasadnie przyjęto w sprawie, że porozumienie to nie wpływa na stwierdzenie, że droga zbudowana została zgodnie z pozwoleniem na budowę. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż nieusprawiedliwiony pozostaje tym samym zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej choć, co już wyżej podniesiono wadliwie skonstruowany, a to zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez akceptację zaniechań organów nadzoru budowlanego, które to zaniechania zdaniem strony legalizują nie tylko utratę dostępu do drogi publicznej, ale utratę dostępu do nieruchomości skarżącej, co jej zdaniem porównywalne jest z wywłaszczeniem.

Przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowią o ochronie prawa własności. Natomiast z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wynika, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Przepisy powyższe determinują ingerencję prawną w sytuacji pozbawienia strony prawa własności nieruchomości. Tak się jednak w tej sprawie nie stało, wbrew wywodom kasacji, a zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można mówić, że z naruszeniem ww. przepisów należy wiązać wydanie zaskarżonego wyroku.

Konkludując wskazać należy, iż nie można także przyjąć, że zasadny pozostaje zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., albowiem trafnie przyjęto w okolicznościach niniejszej sprawy, że organy administracji przeprowadziły właściwe postępowanie, podejmując wszelkie kroki zmierzające do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane. Skoro Sąd I instancji nie stwierdził wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, przy jednoczesnym braku naruszeń prawa materialnego, to prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 P.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę. Nie było więc podstaw do stosowania wskazanego w kasacji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.