Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2191/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 97, 111,113
journal: Dz.U. 2014 poz 1415
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 133/15 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [..] z dnia 23 grudnia 2014 r. Nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 133/15, po rozpoznaniu skargi J.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2014 roku Nr 19A znak [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją nr 19A Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), art. 96 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1415) po rozpatrzeniu odwołania szer. J.K. - strażnika działu ochrony Zakładu Karnego we [..] - od decyzji nr 2 oznaczonej D/K— 120-1/2/14/1965 z dnia 21 stycznia 2014 r. Dyrektora Zakładu Karnego we [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby z dniem 31 stycznia 2014 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadniających przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, z których wynika, że w dniu 21 stycznia 2014 r. Dyrektor Zakładu Karnego we [..], decyzją nr 2 o oznaczeniu D[..] zwolnił szer. J.K. ze służby z dniem 31 stycznia 2014 r., w związku z nieprzydatnością do służby, stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

Uzasadniając zwolnienie funkcjonariusza, Dyrektor Zakładu Karnego we [..] wskazał, że 27 grudnia 2013 r. kierownik działu ochrony sporządził opinię służbową dotyczącą wyżej wymienionego, zawierającą wniosek o nieprzydatności do służby. Opinia ta uprawomocniła się, co jest przesłanką do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Odwołanie nie zostało uwzględnione, ponieważ organ odwoławczy oparł się na bezsprzecznych faktach i nie budzącej wątpliwości interpretacji przepisów, mówiących o obligatoryjnym zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, któremu sporządzono opinię służbową o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej. Negatywna opinia służbowa, od której zwolniony nie złożył odwołania, stała się ostateczna, wykonalna i stanowi obligatoryjną przesłankę do zwolnienia ze służby. Jest jednocześnie wyłączona z kontroli organu odwoławczego. Sporządzona na jej podstawie decyzja nie zawierała w ocenie organu żadnych przesłanek do jej podważenia. Na powyższą niekorzystną dla skarżącego decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. II SA/Po 502/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję nr 19 Dyrektora Okręgowego SW w Poznaniu, pozostawiając jednak w obrocie prawnym decyzję nr 2 Dyrektora Zakładu Karnego we [..] z dnia 21 stycznia 2014 r. o zwolnieniu ze służby J.K. z powodu nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd potwierdził obligatoryjność decyzji o zwolnieniu w sytuacji wydania opinii o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej oraz niewzruszalność takiej opinii. Równocześnie jednak zaznaczył, że wobec informacji zwolnionego o jego chorobie, organ II instancji winien przed potwierdzeniem nieprzydatności do służby zwolnionego ustalić jego zdolność do jej pełnienia. Opierając się na orzeczeniu komisji lekarskiej, zaliczającym zwolnionego do I grupy inwalidów i określającym, że inwalidztwo istnieje od 31 stycznia 2014 r. Sąd przyjął, że stan ten istniał "od pewnego dłuższego już okresu czasu".

Ponownie analizując stan faktyczny i obowiązujące przepisy organ odwoławczy przytoczył treść art. 96 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Służbie Więziennej zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Opinia służbowa z dnia 27 grudnia 2014 r., zawierająca wniosek, że szer. J.K. jest nieprzydatny w służbie, jest obligatoryjną przesłanką do zwolnienia opiniowanego ze służby. Po wydaniu opinii przez kierownika działu, skarżący nie złożył wniosku o jej zmianę do wyższego przełożonego. Opinia służbowa zatem 10 stycznia 2014 r. stała się prawomocna, ostateczna i wykonalna. Decyzja personalna w tym zakresie z dnia 21 stycznia 2014 r. została wydana przez właściwego przełożonego, na podstawie właściwych przepisów i przesłanek. Zawiera niezbędne elementy, w tym też zwięzłe uzasadnienie faktyczne i prawne, zważając na obligatoryjny charakter decyzji o zwolnieniu. Zawiera też rygor natychmiastowej wykonalności. Brak jakichkolwiek przesłanek do jej podważenia.

Procedura w tym zakresie jest utrwalona i nie budząca wątpliwości, a rygorystyczne brzmienie przepisów nie pozwala na ich dowolną interpretację. W tej sytuacji, po zaistnieniu ostatecznej i wykonalnej opinii o nieprzydatności do służby, wydaniu obligatoryjnej decyzji o zwolnieniu z rygorem wykonalności, doszukiwanie się przez organ odwoławczy przyczyn braku znajomości przepisów, potwierdzanie zdolności do służby i ustalanie stanu zdrowia na podstawie jednozdaniowej wzmianki, nosiłoby znamiona obejścia przepisów.

Organ odwoławczy kluczowe znaczenie zdarzeń przypisał chronologii faktów wskazując, że 27 grudnia 2013 r. J.K. zostaje zapoznany z negatywną opinią służbową. Ponieważ nie składa od niej odwołania, opinia z dniem 10 stycznia staje się prawomocna. Następnie, Dyrektor Zakładu Karnego we [..] wydaje w dniu 21 stycznia 2014 r. decyzję o zwolnieniu J.K. z dniem 31 stycznia 2014 r. Decyzja jest poprawna, zawiera rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto na podstawie art. 218 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji. Funkcjonariusz z dniem 31 stycznia 2014 r. jest ostatecznie zwolniony ze służby. W dniu 26 lutego 2014 r. do OISW w Poznaniu wpływa lakoniczne odwołanie J.K. od decyzji o zwolnieniu, nie poparte szczegółową dokumentacją medyczną, nie zawierające jasno sformułowanego żądania. Z dniem 1 sierpnia 2014 r., wydane zostaje zawiadomienie o orzeczeniu komisji lekarskiej.

Z orzeczenia Komisji Lekarskiej nr [..] wynika jasno, że ustalono iż niezdolność do służby w Służbie Więziennej J.K. trwa od 31 stycznia 2014 r. A zatem biorąc pod uwagę treść orzeczenia komisji lekarskiej, J.K. był zdolny do służby w Służbie Więziennej w okresie, w którym ustalono jego nieprzydatność do służby. Ustalona przez Komisję Lekarską niezdolność, swój początkowy bieg rozpoczyna, bowiem od daty po ustaniu stosunku służbowego na skutek zwolnienia ze służby. Biorąc pod uwagę przepisy art. 111 i 113 łącznie z przepisem art. 218 ust 3 ustawy o Służbie Więziennej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że organ I lub II instancji mógł skierować odwołującego z urzędu na badania lekarskie w celu ustalenia zdolności do służby. Należy podkreślić, ze decyzja o zwolnieniu ze służby jest wykonalna od jej wydania. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 b ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 667 z późn. zm.) funkcjonariuszy zwolnionych ze służby ubiegających się o rentę inwalidzką na ich wniosek oraz emerytów i rencistów z urzędu lub na ich wniosek kieruje do komisji lekarskiej organ emerytalny. Przepis ten miał zastosowanie w przypadku J.K. po wydaniu decyzji o jego zwolnieniu. Przełożony ani jego organ nadrzędny nie są uprawnieni do kierowania funkcjonariusza po jego zwolnieniu do komisji lekarskiej, bo takie uprawnienia przysługują wyłącznie organowi emerytalnemu. W tym przypadku organ rentowy skierował J.K. na badania do komisji lekarskiej, a ta wydała orzeczenie.

Ani organ I ani też II instancji nie jest też uprawniony, do podważania treści orzeczenia komisji lekarskiej. Skoro zatem Komisja ustaliła, że niezdolność J.K. do służby trwa od 31 stycznia 2014r. to należy konkludować, że był on wcześniej zdolny do pełnienia służby, a to oznacza, iż można było oceniać jego przydatność do służby.

Natomiast rozważając, zgodnie ze wskazaniami WSA w Poznaniu, czy zaszły ustawowe przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego J.K., organ wskazał, iż zgodnie z art. 97 ust 1 ustawy o SW stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa w przypadku ostatecznego orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. Należało zatem zbadać, czy w dacie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby istniało ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej o nieprzydatności do służby. Zestawiając daty: decyzji o zwolnieniu ze służby tj. 21 stycznia 2014 r. oraz daty wydania orzeczenia komisji lekarskiej tj. 1 sierpnia 2014 r. należy udzielić odpowiedzi negatywnej - w dacie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie było orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby, nawet nie noszącego cech ostateczności.

Ujmując sprawę stanu zdrowia zwolnionego z punktu widzenia praktyki codziennej służby, organ zwrócił uwagę na następujące okoliczności. Oceny znajomości przepisów i wywiązywania się z obowiązków służbowych szeregowego funkcjonariusza, jakim był J.K. dokonują kompetentni przełożeni, dowódcy zmian i kierownik działu ochrony. Zadaniem tych przełożonych jest dopuszczenie do służby tylko tych funkcjonariuszy, którzy przez swoją znajomość przepisów i przygotowanie do służby dają rękojmię właściwego wykonywania obowiązków w bezpośrednim kontakcie z osobami pozbawionymi wolności, z możliwością użycia środków przymusu bezpośredniego, a niekiedy z bronią. Trudno oczekiwać, żeby wobec braku sygnałów ze strony J.K., dowódca zmiany czy kierownik ochrony rozważał przyczyny nieznajomości przepisów o podłożu zdrowotnym. J.K. został przyjęty we wrześniu 2013 r. po gruntownych badaniach komisji lekarskiej. Ponadto dołączona do obecnej sprawy dokumentacja, nie wskazuje bezspornie, jaki wpływ na funkcjonowanie zwolnionego i jego możliwości intelektualne miał zdiagnozowany i usunięty guz. Służba ochronna ze względu na swą organizację, nie może utrzymywać stanu, że jakiś funkcjonariusz nie może być dopuszczany do służby z powodu nieznajomości przepisów.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że procedura zwolnienia funkcjonariusza jest prawidłowa. Organ I instancji w sposób wystarczający wskazał na istnienie opinii służbowej o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej i wystarczająco ją opisał jako podstawę do obligatoryjnego zwolnienia ze służby. Ustalenie stanu zdrowia zwolnionego nastąpiło już po faktycznym zwolnieniu ze służby i nie obejmuje okresu za który sporządzono wyżej wymienionemu opinię o nieprzydatności do służby. Organ II instancji rozpatrując odwołanie zwolnionego, nie mógł ustalić zdolności do służby funkcjonariusza ostatecznie zwolnionego ze służby.

Na powyższą decyzje skargę do sądu złożył J.K. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, a zaskarżonej decyzji zarzucił :

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie powodów zachowania skarżącego, przeprowadzenia dowodu z dokumentacji medycznej i tym samym nie zbadania kwestii zdolności skarżącego do pełnienia służby więziennej ze względu na jego zły stan zdrowia, mimo otrzymanych w tym zakresie informacji i zobowiązań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 502/14,

- art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza na dowolnym przyjęciu, że skarżący nie nadaje się do samodzielnego pełnienia służby, bez uprzedniego sprawdzenia czy skarżący z uwagi na zły stan zdrowia był w ogóle zdolny do pełnienia służby więziennej,

art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

2) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art.96 ust. 1 pkt 1 i art.97 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, co miało wpływ na wynik sprawy, przez stwierdzenie nieprzydatności skarżącego do służby więziennej bez wcześniejszego zbadania jego zdolności zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. Ponadto, zgodnie z art. 153 tej ustawy, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Rozważając sprawę na tle przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji zauważył, że obejmuje on sytuację, w której w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, dokonując określonej oceny prawnej, a z taką sytuacją mamy do czynienia na tle kontrolowanej obecnie sprawy. Z przepisu tego wynika zaś bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (LEX nr 1081014), a Sąd I instancji pogląd ten podzielił, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zatem zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Jak przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10 (ONSA WSA z 2013 r. Nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, w kontekście przedstawionych rozważań wadliwość zaskarżonej decyzji, upatrywana w naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika z pominięcia przez Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w przywołanym wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie II SA/Po 502/14. Sąd I instancji podkreślił, że ani stan faktyczny sprawy, ani stan prawny będący przedmiotem rozważań sądu nie uległ zmianie tak istotnej, by organ mógł być zwolniony z obowiązku przepisem tym określonego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w tej sytuacji organy administracji publicznej zobowiązane były najpierw zbadać, czy J.K. jest w ogóle zdolny do pełnienia służby więziennej, a dopiero następnie mogły ustalać, czy jest on przydatny na zajmowanym stanowisku. Co więcej, na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji dysponował już złożonymi przez skarżącego informacjami o jego stanie zdrowia. Jeżeli okoliczności podnoszone przez J.K. budziły wątpliwości Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu, to powinien był on podjąć próbę ich weryfikacji poprzez uzyskanie dodatkowej dokumentacji medycznej i skierowanie skarżącego przed właściwą komisję lekarską. Zgodnie bowiem z art. 111 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariusza kieruje się, z urzędu lub na jego prośbę, do komisji lekarskiej w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 113 ust. 1 cytowanej ustawy, że właściwa jednostka służby medycyny pracy może na wniosek właściwego przełożonego przeprowadzić badania funkcjonariusza, niezależnie od badań okresowych i kontrolnych, jeżeli jest to uzasadnione podejrzeniem pogorszenia się jego stanu zdrowia, mogącego mieć negatywny wpływ na pełnienie służby na aktualnie zajmowanym stanowisku służbowym lub bezpieczeństwo jednostki organizacyjnej. Organ II instancji nie skorzystał jednak z możliwości wdrożenia opisanego wyżej trybu, co negatywnie oddziaływało na wynik sprawy. Przedwcześnie bowiem orzeczono o nieprzydatności skarżącego do służby, gdy tymczasem mógł on być do niej w ogóle niezdolny. Dalej Sąd zobowiązał do ustalenia czy skarżący był zdolny do pełnienia służby więziennej, jedynie bowiem w przypadku istnienia fizycznej i psychicznej zdolności skarżącego do pełnienia służby aktualizuje się kompetencja do zbadania istnienia przesłanek do zwolnienia skarżącego ze służby w związku ze stwierdzeniem jego nieprzydatności do tej służby. W ocenie Sądu I instancji, ponowna niekorzystna dla skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów. Sąd wskazał, że z akt osobowych wynika, iż w dniu 13 grudnia 2013 r. wydano zaświadczenie o ukończeniu szkolenia wstępnego funkcjonariuszy służby więziennej z oceną z egzaminu poprawną. Z arkusza opinii służbowej funkcjonariusza z dnia 27 grudnia 2014 r. wynika, że funkcjonariusz nie rozpoczął wykonywania obowiązków służbowych w dniu 17 grudnia 2014 r. z uwagi na negatywną znajomość podstawowych przepisów, 20 grudnia 2014 r. zapytany o ten sam materiał funkcjonariusz nie znał odpowiedzi, 27 grudnia 2014 r. funkcjonariusz nie znał tego samego materiału i ponownie nie dopuszczono go do służby. Konkluzja opinii została sformułowana, że funkcjonariusz nie nadaje się do służby, a konsekwencją tego stwierdzenia było zwolnienie funkcjonariusza ze służby w trybie art. 96 ust.1 pkt.1 ustawy o służbie więziennej. Jeśli zważyć charakter i rodzaj opisywanego schorzenia skarżącego w powiązaniu z jego zachowaniem w grudniu 2014 r. to nie sposób uznać, że skarżący był nieprzydatny do służby jak wymaga tego przepis art. 96 ust.1 pkt.1 , ale skarżący był całkowicie niezdolny do służby jak mowa o tym w art. 97 ust.1 pkt.1 cyt. ustawy. Faktu tego nie zmienia orzeczenie o inwalidztwie, które jedynie stwierdza, że skarżącego zaliczono do pierwszej grupy inwalidztwa z dniem 31 stycznia 2015 r. Niezdolność do pełnienia służby z powodu ciężkiej choroby istniała już wcześniej. Związek przyczynowo - skutkowy zachowania skarżącego w grudniu 2014 r. ze stwierdzoną chorobą oraz inwalidztwem jest oczywisty i wynika z chronologii zdarzeń. Interpretacja przepisów, które w okolicznościach niniejszej sprawy mogłyby mieć zastosowanie, zawarta w uzasadnieniu wyroku jest jasna. Najpierw należy rozważyć czy skarżący był zdolny do służby, a dopiero później czy jest przydatny do pełnienia służby. Organy nie zastosowały się do wskazanej wykładni przepisów i z naruszeniem przepisów prawa materialnego błędnie zastosowały przepis art. 96 ust.1.pkt.1 powołanej ustawy o służbie więziennej.

Tym samym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a zarzuty skargi są zasadne. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu nie zastosował się bowiem do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., nie uzasadnił zaistnienia istotnej zmiany stanu faktycznego po wydaniu tego wyroku, dokonał natomiast odmiennej i nieuprawnionej oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego. Poza naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ust. ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U. z 2014 poz. 1415), poprzez pominięcie, że istnienie ostatecznej opinii służbowej o nieprzydatności do służby sporządzonej w służbie przygotowawczej jest wystarczającą przesłanką do obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a podstawą wygaśnięcia stosunku służbowego jest ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej o niezdolności do służby;

2) art. 111 i 113 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014r. poz. 1822) poprzez przyjęcie, że dyrektor okręgowy jest uprawniony do skierowania byłego funkcjonariusza - rencisty do komisji lekarskiej.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył art. 153 tejże ustawy, a ponadto naruszył art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzekający po raz pierwszy w sprawie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. stwierdził, iż organ winien był najpierw zbadać czy skarżący był w ogóle zdolny do pełnienia służby w Służbie Więziennej a dalej dopiero, czy był on przydatny na zajmowanym stanowisku. Sąd na podstawie art. 111 i 113 ustawy o SW stwierdził, że organ II instancji powinien był podjąć próbę weryfikacji informacji o stanie zdrowia odwołującego poprzez uzyskanie dodatkowej dokumentacji medycznej i skierowanie go przed właściwą komisję lekarską. W związku z powyższymi wskazaniami sądu, organ II instancji wystąpił do strony o przedłożenie: orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Poznaniu uznającego niezdolność do służby i zaliczającego do odpowiedniej grupy inwalidzkiej, decyzji Biura Emerytalnego SW w Warszawie przyznającej prawo do renty oraz zgłoszenia wszelkich wniosków, dowodów i żądań zakreślając termin do dokonania tychże czynności. Strona przedłożyła żądane orzeczenia, nie przedłożyła innych dokumentów medycznych, nie złożyła żadnych wniosków. Skarżący złożył następujące dokumenty: decyzję Dyrektora Biura Emerytalnego SW w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. o przyznaniu renty inwalidzkiej od dnia 1 czerwca 2014r. oraz zawiadomienie o orzeczeniu nr [..] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2014 r. (oryginały przedłożono do wglądu).

Podkreślono, że organ nie był wcześniej w posiadaniu tychże dokumentów na żadnym etapie postępowania, w tym postępowania przed sądem administracyjnym. Orzeczenia te były nowymi dowodami w sprawie, które organ II instancji poddał ocenie. Wyszły zatem na jaw nowe okoliczności, nie znane wcześniej organom orzekającym. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem sądu, że organ naruszył procedurę administracyjną w zakresie art. 77 i 80 k.p.a. Organ zebrał dowody w sprawie i dokonał ich oceny, co znalazło wyraz w treści zaskarżonej decyzji.

Organ zauważył, że że skarżący przez cały okres służby w Służbie Więziennej posiadał ważne orzeczenie o zdolności do służby, nie zgłaszał jakichkolwiek problemów zdrowotnych, a przełożony służbowy nie miał żadnych podstaw by upatrywać przyczyn zachowania skarżącego w jego stanie zdrowia a nie jako wynikających z lekceważącego czy niedbałego stosunku do obowiązków służbowych. Jak sam przyznał skarżący, nie zgłaszał żadnych problemów zdrowotnych przełożonym w czasie trwania stosunku służbowego, nie przebywał też na zwolnieniu lekarskim. Zarzuty dotyczące jego stanu zdrowia sformułował skarżący dopiero po wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby.

Biorąc pod uwagę przepisy art. 111 i 113 łącznie z przepisem art. 218 ust 3 ustawy o Służbie Więziennej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że organy mogły skierować odwołującego z urzędu na badania lekarskie w celu ustalenia zdolności do służby. Należy podkreślić, ze decyzja o zwolnieniu ze służby jest wykonalna od jej wydania. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1b ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 667 z późn. zm.) funkcjonariuszy zwolnionych ze służby ubiegających się o rentę inwalidzką na ich wniosek oraz emerytów i rencistów z urzędu lub na ich wniosek kieruje do komisji lekarskiej organ emerytalny. Przepis ten miał zastosowanie w przypadku skarżącego po wydaniu decyzji o jego zwolnieniu. Przełożony ani jego organ nadrzędny nie są legitymowani do kierowania funkcjonariusza po jego zwolnieniu do komisji lekarskiej, bo takie uprawnienia przysługują wyłącznie organowi emerytalnemu. W tym przypadku organ rentowy skierował J.K. na badania do komisji lekarskiej, a ta wydała orzeczenie.

Uprawnienie do kierowania do komisji lekarskiej rencistów policyjnych przysługujące wyłącznie organowi emerytalnemu pozostaje aktualne również na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (DZ.U. z 2014 r. poz. 1822) - art. 27 ust. 2., którą to okoliczność sąd orzekający pominął.

A zatem nie można zgodzić się z zarzutem zawartym w uzasadnieniu do wyroku, że organ naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nakazał zbadać, czy skarżący był zdolny do służby i te okoliczności, uwzględniając przedłożone w ponownym postępowaniu dokumenty organ zbadał. Skarżący nie był niezdolny do służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW, bo nie istniało orzeczenie o takiej treści. Dlatego organ II instancji podjął decyzję o rozstrzygnięciu tożsamym z poprzednim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Trzeba przypomnieć, że podstawę zaskarżonego wyroku stanowił art. 145 § 1

pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.153 P.p.s.a. i art. 7, 77 §1 oraz art. 80 K.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organ administracji publicznej nie wykonał wytycznych wynikających z wyroku z dnia 6 listopada 2014r. II SA/Po 502/14. W wyroku tym zostało wyrażone następujące stanowisko cyt." organy administracji publicznej zobowiązane były najpierw zbadać, czy J.K. jest w ogóle zdolny do pełnienia służby więziennej, a dopiero następnie mogły ustalać, czy jest on przydatny na zajmowanym stanowisku. Co więcej, na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji dysponował już złożonymi przez skarżącego informacjami o jego stanie zdrowia. Jeżeli okoliczności podnoszone przez J.K. budziły wątpliwości Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu, to powinien był on podjąć próbę ich weryfikacji poprzez uzyskanie dodatkowej dokumentacji medycznej i skierowanie skarżącego przed właściwą komisję lekarską. Zgodnie bowiem z art. 111 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariusza kieruje się, z urzędu lub na jego prośbę, do komisji lekarskiej w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 113 ust. 1 cytowanej ustawy, że właściwa jednostka służby medycyny pracy może na wniosek właściwego przełożonego przeprowadzić badania funkcjonariusza, niezależnie od badań okresowych i kontrolnych, jeżeli jest to uzasadnione podejrzeniem pogorszenia się jego stanu zdrowia, mogącego mieć negatywny wpływ na pełnienie służby na aktualnie zajmowanym stanowisku służbowym lub bezpieczeństwo jednostki organizacyjnej. Organ II instancji nie skorzystał jednak z możliwości wdrożenia opisanego wyżej trybu, co negatywnie oddziaływało na wynik sprawy. Przedwcześnie bowiem orzeczono o nieprzydatności skarżącego do służby, gdy tymczasem mógł on być do niej w ogóle niezdolny".

Z powyższego wynika, że wytyczne Sądu dotyczyły uzupełnienia przez organ dokumentacji lekarskiej, a w razie wątpliwości co do tego, czy w dacie wystawiania opinii skarżący był zdolny do służby, skierowania go przed właściwą komisję lekarską.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu pismem z dnia 9 grudnia 2014r. wystąpił do J.K. o złożenie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji lekarskiej MSW w Poznaniu stwierdzającego niezdolność do służby oraz decyzji Biura Emerytalnego Służby Więziennej w Warszawie przyznającej prawo do renty. Dokumenty te zostały złożone i na ich podstawie organ ustalił, że J.K. w czasie sporządzania opinii o jego nieprzydatności do służby był zdolny do jej pełnienia. Ustalił też, że niezdolność do służby powstała już po rozwiązaniu z J.K. stosunku służbowego.

Oznacza to, że w tym zakresie wytyczne Sądu zostały wykonane, organ uzupełnił bowiem dokumentację medyczną.

Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe było wykonanie wytycznych w pozostałym zakresie, mając na uwadze także i to że w wyroku jest mowa o ewentualnych wątpliwościach organu co do stanu zdrowia skarżącego.

Zgodnie z art. 38 pkt. 8 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U z 2014r. poz. 1415 ze zm. ) funkcjonariuszem może być osoba posiadająca zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby. Orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia 27 marca 2013r. J.K. został uznany za zdolnego do służby. Z akt sprawy wynika, że J.K. w dniu 2 września 2013r. został mianowany na stanowisko strażnika Zakładu Karnego we [..] na okres służby przygotowawczej. W dniu 13 grudnia 2013r. odbył szkolenie wstępne i uzyskał ocenę poprawną. Ponieważ skarżący od dnia 17 grudnia 2013r. miał rozpocząć służbę na posterunku uzbrojonym w dniu 27 grudnia 2013r. została sprawdzona jego wiedza z zakresu niezbędnym do wykonywania obowiązków wartownika. Skarżący nie został dopuszczony do wykonywania obowiązków z uwagi na nieznajomość koniecznych zagadnień. W tym samym czasie skarżący pozytywnie odbył szkolenia z ochrony informacji niejawnych i w zakresie BHP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim stanie faktycznym organ nie mógł mieć wątpliwości co do zdolności J.K. do pełnienia służby. Sam skarżący nie sygnalizował problemów zdrowotnych, wręcz przeciwnie wnosił o przeniesienie go do służby w innej jednostce – pismo z dnia 20 stycznia 2014r.

Stosownie do art. 96 pkt. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Stwierdzenie nieprzydatności do służby nakłada na organ obowiązek zwolnienia funkcjonariusza. Powołany przepis stanowi samodzielną podstawę zwolnienia funkcjonariusza i nie pozostawia organowi żadnej swobody w tym zakresie.

Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 31 stycznia 2014r. Po tej dacie nie znajdował już do niego zastosowania art. 111ust. 1 pkt. 1 ustawy, w myśl którego funkcjonariusz może być skierowany do komisji lekarskiej z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą. Skoro J.K. utracił status funkcjonariusza z dniem 31 stycznia 2014r. to nie znajdował do niego również zastosowania art. 113 ust. 1, zgodnie z którym właściwa jednostka służby medycyny pracy może na wniosek właściwego przełożonego przeprowadzać badania funkcjonariusza, niezależnie od badań okresowych i kontrolnych, jeżeli jest to uzasadnione podejrzeniem pogorszenia się jego stanu zdrowia, mogącego mieć negatywny wpływ na pełnienie służby na aktualnie zajmowanym stanowisku służbowym lub bezpieczeństwo jednostki organizacyjnej. W uzasadnionym przypadku po przeprowadzeniu badania jednostka ta niezwłocznie informuje właściwego przełożonego o konieczności natychmiastowego odsunięcia funkcjonariusza od wykonywania zadań służbowych.

Reasumując nie dość że do dnia zwolnienia J.K. organ nie mógł mieć wątpliwości co do jego stanu zdrowia, to jeszcze nie miał prawnych możliwości do kierowania go na badania lekarskie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku z dnia 6 listopada 2014r. i ustalił, że w dacie wydawania opinii o nieprzydatności do służby J.K. był zdolny do jej pełnienia.

Postawienie zatem organowi zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. było nieuzasadnione, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uwzględniając sytuację materialną i zdrowotną J.K. odstąpił od obciążania go kosztami postępowania kasacyjnego.