Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1657/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 600
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 403 poz 18 art. 12
law: Dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1410/13 w sprawie ze skargi D. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1410/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]/13, w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu [...] marca 2013 r. D. E. złożył wniosek o wydanie prawa jazdy, orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o braku przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami kat. B, kserokopię zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela Unii Europejskiej, kserokopię potwierdzenia zameldowania na pobyt czasowy pod adresem B. ul. R. od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. oraz kserokopię niemieckiego dowodu osobistego.

Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. odmówił wydania D. E., obywatelowi niemieckiemu, prawa jazdy kategorii B. Decyzja wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 12 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, art. 22 ust. 1 pkt 2, 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d, e, ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r., w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2012, poz. 1005).

W uzasadnieniu organ I Instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy jest wydawane osobie, która przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje co najmniej od 6 miesięcy. D. E. nie spełnił warunku przebywania na terytorium RP, nie wskazał również jakiego rodzaju więzi łączą go z naszym krajem. Nadto oświadczył w pkt D wniosku o wydanie prawa jazdy, że nie został orzeczony w stosunku do niego zakaz prowadzenia pojazdów samochodowych, nie ma zatrzymanego prawa jazdy; nie ma cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdami. Z dokumentów, które przekazał Centralny Urząd Komunikacji we F. wynika jednak, że D. E. posiadający stałe miejsce zameldowania w Niemczech pod adresem [...], miał już wydane niemieckie prawo jazdy, które zostało mu odebrane w związku z jazdą pod wpływem alkoholu. Strona niemiecka poinformowała również, że D. E. posiada prawo jazdy angielskie, nr [...], które zostało mu wydane z naruszeniem przepisów Dyrektywy Rady w sprawie praw jazdy (91/439/EWG). Zgodnie zaś z art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., w sprawie praw jazdy (przekształcenia) (Dz. Urz. UR. L. 06.403.18), państwo członkowskie zobowiązane jest odmówić wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim.

Od decyzji Starosty B. z [...] marca 2013 r. odwołanie wniósł D. E.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu wbrew art. 7 ust. 1 lit. e) w związku z art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE, które pozwalają osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy na przebywanie w różnych miejscach pod warunkiem, że regularnie powraca do miejsca, z którym łączą ją więzi osobiste;

- art. 12 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy o kierujących pojazdami, polegające na wadliwym zastosowaniu tych przepisów i odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy w wyniku przyjęcia, iż skarżący "miał również wydane niemieckie prawo jazdy, które zostało mu odebrane w związku z jazdą pod wpływem alkoholu" - w sytuacji, gdy skarżący w Niemczech nie posiada ważnego prawa jazdy i ma możliwość uzyskania prawa jazdy w Niemczech jedynie pod warunkiem pozytywnego zaliczenia badań lekarskich i psychologicznych;

- art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy 2006/126/WE polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu w przedmiotowej sprawie - w sytuacji, gdy przepisy wskazanej Dyrektywy nie wywierają bezpośredniego skutku w Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie kompetencji przyznawanych organom administracji publicznej i nie stanowią podstawy wydania decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania stronie indywidualnych uprawnień wynikających z przepisów prawa;

- przepisów § 6 ust. 3 w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez dokonanie negatywnej weryfikacji złożonych dokumentów w zakresie spełnienia przesłanek określonych w ustawie koniecznych do wydania prawa jazdy, w wyniku wadliwego przyjęcia, iż nie zostały przez skarżącego spełnione te przesłanki, jak również poprzez odmówienie skarżącemu wydania prawa jazdy;

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.), poprzez brak dokonania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym tłumaczenia na język polski dokumentu z dnia 7 marca 2013 r. sporządzonego w języku niemieckim i angielskim.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokumentu z dnia 7 marca 2013 r. sporządzonego w języku niemieckim i angielskim, który nie został przetłumaczony na język polski - w sytuacji, gdy obowiązek prowadzenia postępowania w języku polskim wynika z przepisów ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, mający wpływ na jej treść, a polegający na wadliwym przyjęciu, iż:

-skarżący nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste - w sytuacji, gdy skarżący złożył oświadczenie i dokumenty, z których wynika, iż ma miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej, których wiarygodność nie została w żaden sposób zakwestionowana;

-skarżącemu zostało cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami, a okres cofnięcia wciąż obowiązuje - w sytuacji, gdy skarżący ma możliwość uzyskania w Niemczech prawa jazdy jedynie pod warunkiem pozytywnego zaliczenia badań lekarskich i psychologicznych;

- skarżący posiada angielskie prawo jazdy wydane mu z naruszeniem przepisów Dyrektywy 2006/126/WE - w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została ustalona w wyniku wystąpienia do odpowiednich organów brytyjskich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji podkreślił, że nieprawdziwe jest twierdzenie odwołania, że w aktach znajduje się jedynie dokument po niemiecku i angielsku bez tłumaczenia. Tłumaczenie jest w aktach, a oprócz niego - co oczywiste - znajdują się oryginały dokumentów nadesłanych z Niemiec. Chybiony jest też zarzut o nie wywieraniu przez przepisy wspólnotowe bezpośrednich skutków w Polsce.

Kluczowe jednak jest to, iż D. E. nie przebywał w Polsce "ponad 185 dni". Brak jest dowodów – nawet pośrednich, np. zameldowania – na pobyt w Polsce w wymaganym okresie w 2012 r. Także zresztą w roku 2013 D. E. w dacie wydawania decyzji nie był jeszcze na terenie Powiatu B. i w Polsce zameldowany przez taki okres. Zdaniem Kolegium postępowanie D. E. nie posiadał też na terytorium RP więzi osobistych, nie mieszkał w Polsce w roku 2012 w rozumieniu prawa wspólnotowego, nie jest z B. i jakimkolwiek innym miejscem w Polsce powiązany w sposób świadczący o istnieniu ścisłych powiązań osobistych bądź zawodowych. Przeciwnie, posiada stałe miejsce zamieszkania i pobytu w Niemczech, a odmienne oświadczenia wnioskodawcy (a właściwie jego pełnomocniczki) są niewiarygodne, poprzez zestawienie z innymi dowodami. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami.

Organ podkreślił, odnosząc się z kolei do dyrektywy unijnej, że "miejsce zamieszkania" oznacza miejsce, w którym osoba fizyczna mieszka zwykle, to znaczy przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, lub – w przypadku osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo – ze względu na więzi osobiste, które wskazują na istnienie ścisłych powiązań między tą osobą a miejscem, w którym mieszka. Jednak w przypadku osoby związanej zawodowo z miejscem innym niż miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste i z tego względu mieszkającej kolejno w różnych miejscach w co najmniej dwu państwach członkowskich, za nowe miejsce zamieszkania uważa się miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste, pod warunkiem że regularnie do niego powraca. Ten ostatni warunek nie musi być spełniony, jeśli osoba ta mieszka w państwie członkowskim w celu wypełnienia zadania o określonym czasie trwania. Jednakowoż strona nawet blankietowo na wniosku nie zakreśliła oświadczenia o miejscu zamieszkania (pkt 8 części G), a załączony dowód zameldowania opiewa na okres od [...] lutego do [...] października 2013 r. Nie mijałby więc wymagany okres przebywania w Polsce nawet gdyby pokrywał się z rzeczywistym pobytem, w co należy wątpić poprzez treść pism nadesłanych z Niemiec w ramach "Międzynarodowej wymiany informacji". Kolejnym wymogiem ustawowym jest powiązanie tego "przebywania" z wymogiem posiadania w Polsce więzi osobistych lub zawodowych, co na zasadzie wyjątku nie dotyczy osób "przedstawiających zaświadczenia że studiują co najmniej 6 miesięcy". D. E. nie wskazał jednak żadnego rodzaju więzi łączących go z miejscem zameldowania. Po przyjęciu, iż strona nie przebywała w Polsce przez wymagane 185 dni drugorzędne jest wystąpienie drugiej przesłanki odmowy, tj. posiadania prawa jazdy angielskiego. Nie ma przy tym znaczenia, czy wydano je z naruszeniem prawa wspólnotowego, lecz to, iż w ogóle je wydano, co wskazał organ niemiecki w ramach międzynarodowej wymiany informacji przewidzianej przez przepisy wspólnotowe. Ponieważ K. podaje nawet numer tego "angielskiego" prawa jazdy, a strona nawet nie proponuje przeciwdowodu, to wiarygodny jest dokument niemiecki, a nie zaprzeczenia pełnomocnika.

D. E. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję SKO z [...] czerwca 2013 r., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, a to:

- art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu wbrew art. 7 ust. 1 lit. e) w związku z art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE, które dla zachowania więzi osobistej z miejscem zamieszkania pozwalają osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy na przebywanie w różnych miejscach pod warunkiem, że regularnie powraca do miejsca, z którym łączą ją więzi osobiste;

- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w celu wygenerowania profilu kandydata na kierowcę konieczne jest spełnienie warunku koniecznego wydania prawa jazdy, wynikającego z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, a to przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe już w momencie wygenerowania profilu kandydata na kierowcę, nie zaś otrzymania prawa jazdy;

- § 6 ust. 3 w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez dokonanie negatywnej weryfikacji złożonych dokumentów w zakresie spełnienia przesłanek określonych w ustawie koniecznych do wydania prawa jazdy, w wyniku wadliwego przyjęcia, iż nie zostały przez skarżącego spełnione te przesłanki, jak również poprzez odmówienie skarżącemu wydania prawa jazdy;

- art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu w przedmiotowej sprawie - w sytuacji, gdy przepisy wskazanej Dyrektywy nie wywierają bezpośredniego skutku w Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie kompetencji przyznawanych organom administracji publicznej i nie stanowią podstawy wydania decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania stronie indywidualnych uprawnień wynikających z przepisów prawa;

2. przepisów postępowania, a to: art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. – polegające na braku rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i poczynieniu błędnych ustaleń w oparciu o niepełny i wybiórczo oceniany materiał dowodowy, skutkujące bezzasadnym, wbrew faktom znanym organowi I instancji z urzędu oraz dokumentom przyjęciem, iż:

- skarżący nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste – w sytuacji, gdy skarżący złożył oświadczenie i dokumenty, z których wynika, iż ma miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej, których wiarygodność nie została w żaden sposób zakwestionowana;

- skarżący posiada angielskie prawo jazdy wydane mu z naruszeniem przepisów Dyrektywy 2006/126/WE – w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została ustalona w wyniku wystąpienia do odpowiednich organów brytyjskich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., II SA/Gl 1410/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że kluczową kwestią, która zadecydowała o tym, że zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję odmawiającą wydania prawa jazdy jest niespełnienie przez skarżącego przesłanki w postaci przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawienia zaświadczenia, że studiuje co najmniej od 6 miesięcy. D. E. zaświadczenia o odbywaniu studiów nie przedstawił, w konsekwencji rozpoznaniu podlegało, czy istotnie w każdym roku kalendarzowym przebywa on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe, pomimo stałego zameldowania w Niemczech. Wbrew twierdzeniom skargi strona przesłanki tej ewidentnie nie wykazała. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w jakimkolwiek innym roku kalendarzowym niż 2013 D. E. przyjeżdżał na terytorium RP, w oczywisty sposób nie wynika też ani w dacie złożenia wniosku, ani w dacie wydania zaskarżonej decyzji by przebywał 185 dni w roku 2013. Jedyne dokumenty jakie w tej mierze przedstawiono to kserokopia zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela Unii Europejskiej i potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy pod adresem B. ul. R., w którym przewidywany czas pobytu określono od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. Dokumenty te w dacie złożenia wniosku, a także wydania zaskarżonej decyzji świadczyły zatem jedynie o tym, iż strona w roku 2013 "być może" spędzi w Polsce [...] miesięcy, nie zaś że w każdym roku kalendarzowym przez wymagany okres czasu przebywa, jak wymaga tego art. 11 ustawy. Nadto ani w trakcie postępowania przed organem I instancji, ani w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, ani w trakcie postępowania odwoławczego, ani też w skardze D. E. bądź jego kolejni pełnomocnicy nie wskazali jakie więzy osobiste bądź zawodowe stanowią przyczynę pobytu. Wskazać w tym miejscu należy, że miejsce przebywania w rozumieniu tego przepisu to miejsce, w którym koncentrują się życiowo ważne dla ubiegającego się o wydanie prawa jazdy sprawy. O ile zaś zainteresowany przebywa w różnych miejscach chodzi o wykazanie, że do tego miejsca, w którym skupiają się sprawy osobiste lub zawodowe albo związane ze studiami lub nauką, w sposób regularny powraca i tamże przebywa (normalnie zamieszkuje) przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym. Jak podkreśla się w orzecznictwie nie można więc warunku "przebywania" utożsamiać z zameldowaniem określonej osoby pod oznaczonym adresem. Zameldowanie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006, Nr 139, poz. 993 ze zm.), to jedynie rejestracja faktu pobytu danej osoby. Osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, a obowiązek ten dotyczy także cudzoziemców, w tym obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej (art. 23). Jeżeli zaś pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej trwa przez okres dłuższy niż 3 miesiące, obywatel Unii Europejskiej obowiązany jest zarejestrować swój pobyt (art. 20 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin – Dz. U. Nr 144, poz. 1043 ze zm.). Zatem ani wykazanie faktu zameldowania pod oznaczonym adresem na pobyt stały lub czasowy przekraczający 185 dni w roku kalendarzowym, ani legitymowanie się przez obywateli Unii Europejskiej zaświadczeniem o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE nie oznacza jeszcze, że osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy spełnia warunek, o którym mowa w art. 11 ustawy o kierujących pojazdami. Podkreślenia wymaga, że to na ubiegającym się o wydanie prawa jazdy spoczywa obowiązek wykazania, że spełnia ustawowy warunek przebywania w określonym miejscu przez oznaczony czas z właśnie takich powodów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami.

Żadnych tego typu powodów skarżący nie wskazał. Na pytanie Sądu I instancji o naturę więzi z Polską pełnomocnik skarżącego w trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] lutego 2013 r. wyjaśnił, że w istocie nie wie, czy i jakie więzy łączą skarżącego z miejscem czasowego zameldowania w Polsce.

Wobec niewykazania przesłanki, o której mowa powyżej, drugorzędne jest wystąpienie kolejnej okoliczności uzasadniającej odmowę wydania prawa jazdy, tj. posiadanie brytyjskiego prawa jazdy, co potwierdził organ niemiecki w ramach międzynarodowej wymiany informacji przewidzianej przez przepisy wspólnotowe, podając numer posiadanego przez D. E. dokumentu. W skardze zarzucono, że organy nie zbadały w Wielkiej Brytanii, czy istotnie dokument taki został skarżącemu wydany. Jednocześnie pełnomocnik faktowi temu nie zaprzeczył, nie przedstawił żadnych przeciwdowodów, zaś w trakcie rozprawy przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącego zapytany o kwestię brytyjskiego prawa jazdy przyznał, że nie posiada w tym zakresie wiedzy i nie potrafi odpowiedzieć na pytanie. W konsekwencji fakty wskazane przez organ niemiecki uznać należy za wiarygodne.

Wobec oczywistego niespełnienia przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami (skarżący nie wykazał by kiedykolwiek przed 2013 r. przyjechał do Polski, by w jakimkolwiek roku przebywał w Polsce ponad 185 dni i by przebywał w Polsce z uwagi na konkretne więzi osobiste bądź zawodowe) organ I instancji poprawnie odmówił wydania wnioskowanego prawa jazdy, a organ odwoławczy prawidłowo decyzję tę utrzymał w mocy, zwracając uwagę jedynie na pewne nieścisłości uzasadnienia. W konsekwencji pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia są rozważania pełnomocnika skarżącego dotyczące pojęcia miejsca zamieszkania czy regulacji unijnych. Rozważania te zakładają bowiem, iż skarżący ze względu na więzi osobiste bądź zawodowe przebywał w Polsce wymagany okres, co w niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, nie zostało wykazane. Z tych samych przyczyn nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r., II SA/Gl 1410/13, wniósł D. E. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy zostały naruszone przez organ administracji publicznej, a naruszenia tego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę;

2. przepisów prawa materialnego przez zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że D. E. nie został zawiadomiony przez Starostę B. o otrzymaniu dokumentacji z Niemiec, w związku z czym nie miał możliwości ustosunkowania się do niej (art. 10 k.p.a.). Nieprawdziwa okazała się także informacja o posiadaniu ważnego prawa jazdy wydanego w Wielkiej Brytanii (utraciło ono ważność z powodu nie poddania się badaniu lekarskiemu po ukończeniu 70-go roku życia), a zaniechanie wyjaśnienia tej okoliczności narusza art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, prowadząc postępowanie organy naruszyły zasady określone w art. 8 i 9 k.p.a., gdyż w sytuacji, w której organy administracji bezpodstawnie kwestionują oświadczenie skarżącego i wymagają od niego wykazywania okoliczności pobytu powyżej 185 dni w roku w Polsce w bliżej nieznany mu sposób, bowiem przedłożenie zaświadczenia o zameldowaniu również nie wystarczyło, trudno uznać, iż organy administracji dopełniły obowiązku informacyjnego w tym względzie. Nawet teraz skarżący rozważając ponowne zainicjowanie postępowania o wydanie prawa jazdy ma poważne wątpliwości, w jaki sposób skutecznie złożyć stosowny wniosek, skoro w trakcie przedmiotowego postępowania napotkał tyle trudności w związku ze sposobem wykazania tej okoliczności. W świetle powyższego nie sposób uznać, że organy postępowania przyczyniają się tym samym do realizacji zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa, postulowanej w art. 9 k.p.a.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to z treści art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami nie wynika obowiązek wykazania przesłanki pobytu powyżej 185 dni w roku w Polsce w jakiś szczególny sposób, a rozporządzenie wykonawcze przewiduje w tym względzie jedynie złożenie stosownego oświadczenia. Nadto ustawodawca nie określił, czy warunek przebywania na terenie Rzeczpospolitej Polskiej musi być spełniony już w dacie składania wniosku, czy dopiero w dacie fizycznego wydawania prawa jazdy. Literalne brzmienie art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, które stanowi "Prawo jazdy jest wydawane osobie ..." nasuwa przypuszczenie, że przesłanka ta winna być spełniona w dacie wydania osobie zainteresowanej prawa jazdy. Podkreślenia wymaga również, że ustawodawca nie sprecyzował, na ile lat wstecz skarżący powinien wykazać fakt swego przebywania przez 185 dni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w każdym roku kalendarzowym. Nadto przyjęcie wykładni, która nakazuje cudzoziemcowi przebywać co najmniej 185 dni na terenie naszego kraju przed momentem zainicjowania postępowania prowadziłoby do wniosku, że postępowanie takie nie mogłoby się toczyć w ciągu pierwszej połowy każdego roku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej, zważywszy, że konieczny zakres wyjaśnienia sprawy, a zatem także poprawności postępowania dowodowego, wyznacza materialna podstawa prawna rozstrzygnięcia, w tym wypadku wywody należy zacząć od oceny zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego i dopiero na jego tle ocenić ewentualne uchybienia w przebiegu postępowania na wynik sprawy.

W dniu wydawania decyzji przez organy obydwu instancji art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) miał następujące brzmienie: Prawo jazdy jest wydawane osobie, która:

1) osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii;

2) uzyskała orzeczenie:

a) lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem,

b) psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem - nie dotyczy prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T;

3) odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii;

4) zdała egzamin państwowy wymagany do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii;

5) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje co najmniej od 6 miesięcy.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy jest wydawane przez starostę, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Wniosek o wydanie prawa jazdy wszczyna więc postępowanie administracyjne, które może zakończyć się wydaniem prawa jazdy lub odmową jego wydania. Jest zatem oczywiste, że wymogi, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy (zawarte między innymi w art. 11 ust. 1), co do zasady powinny być spełnione już w chwili składania wniosku. Wyjątek od tej zasady dotyczy tylko pkt 3 i 4 (art. 11 ust. 1), gdyż szkolenie i egzamin (co wynikało z § 6 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami – Dz. U. poz. 1005) można przeprowadzić dopiero po złożeniu wniosku o wydanie praw jazdy i wygenerowaniu profilu kandydata na kierowcę, przy czym szkolenie można rozpocząć przed ukończeniem właściwego wieku (art. 21 ustawy). W wyniku negatywnej weryfikacji dokumentów załączonych do wniosku należy odmówić wydania prawa jazdy lub pozwolenia (§ 6 ust. 3 rozporządzenia z 31 lipca 2012 r.). Potwierdza to także § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowiący o tym, jakie dokumenty (w tym oświadczenie o spełnieniu wymagań, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5) powinny być załączone do wniosku o wydanie prawa jazdy, przed przystąpieniem do szkolenia.

Negatywna weryfikacja przesłanki zawartej w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami jest podstawą do odmowy wydania prawa jazdy, a więc przesłanka ta powinna być spełniona już w chwili złożenia wniosku. Prawdziwość oświadczenia w tym zakresie, wymaganego ówcześnie jedynie przez rozporządzenie, może być jednak, jak każdy dowód, weryfikowana przez organ według reguł określonych w art. 80 k.p.a. W owym czasie nie było ono składane nawet, tak jak obecnie po zmianie przepisu, pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie do chwili składania wniosku o wydanie prawa jazdy nie przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe, i nie chodzi tu o pobyt tylko w 2013 r. (jak podnoszono w skardze kasacyjnej), ale w latach poprzedzających złożenie wniosku. Żadnych dowodów na taką okoliczność strona nie przedstawiła, wobec zanegowania przez organy oświadczenia w przedmiocie pobytu, na tle pozostałych okoliczności sprawy. W szczególności skarżący kasacyjnie nie wskazał na żadne związki osobiste lub zawodowe z krajem, w którym żądał wydania prawa jazdy. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie stawiając zarzut błędnej wykładni art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami alternatywną dla rozważań Sądu I instancji wykładnię tego przepisu odniósł tylko do momentu, kiedy owe 185 dni pobytu powinno upłynąć (czy w dniu składania wniosku, czy wydania decyzji w przedmiocie prawa jazdy) – co zostało już wyjaśnione – nie zakwestionował natomiast zgodności wykładni przyjętej przez Sąd I instancji np. z art. 12 dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) - Dz.U.UE.L.2006.403.18. - którą przepis ustawy powinien wdrażać. Ten ostatni przepis stanowi, że "Do celów niniejszej dyrektywy "miejsce zamieszkania" oznacza miejsce, w którym osoba fizyczna mieszka zwykle, to znaczy przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, lub - w przypadku osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo - ze względu na więzi osobiste, które wskazują na istnienie ścisłych powiązań między tą osobą a miejscem, w którym mieszka. Jednak w przypadku osoby związanej zawodowo z miejscem innym niż miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste i z tego względu mieszkającej kolejno w różnych miejscach w co najmniej dwu państwach członkowskich, za miejsce zamieszkania uważa się miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste, pod warunkiem że regularnie do niego powraca. Ten ostatni warunek nie musi być spełniony, jeśli osoba ta mieszka w państwie członkowskim w celu wypełnienia zadania o określonym czasie trwania. Studia uniwersyteckie lub nauka w szkole nie oznaczają zmiany miejsca zamieszkania.

Podnieść raz jeszcze należy, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował żadnych ustaleń faktycznych dotyczących pobytu w Polsce i czasu tego pobytu w celach, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy i art. 12 dyrektywy, przyjętych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Natomiast ustalenia, jakie kwestionuje skarżący kasacyjnie, które jego zdaniem zostały dokonane z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., dotyczyły informacji, które nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Informacje nadesłane z Niemiec, dotyczące danych osobowych skarżącego kasacyjnie, w tym informacja o "brytyjskim" prawie jazdy, czy o zatrzymaniu prawa jazdy w Niemczech, nie były bowiem podstawą do poczynienia ustaleń mających wpływ na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podstawą do odmowy wydania prawa jazdy był bowiem art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, a ustalenia faktyczne do jego subsumcji zawarte zostały we wniosku o wydanie prawa jazdy, zweryfikowane negatywnie (w omawianym zakresie) przez organ, a weryfikacja ta (wedle przyjętej przez organy i Sąd Wojewódzki prawidłowej wykładni przepisu) nie została skutecznie zakwestionowana w trakcie postępowania. Przepisy art. 8 i art. 9 k.p.a. nie służą, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, do pouczania strony przez organ, z jakiego rodzaju dowodów powinna ona skorzystać, w celu wykazania okoliczności wymaganych przez normę prawną. Ostatecznie więc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, podniesione w skardze kasacyjnej, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.