Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 453/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,b,c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2, par. 3, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił E. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku gospodarczego na pomieszczenia usługowe w zakresie naprawy instalacji elektrycznej w pojazdach mechanicznych, na działce nr ewid. 337, położonej w Ł. przy ul. A [...].

Uzasadniając przesłanki rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu 9 października 2007 r. E. K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Wskazał, iż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.. Zatem w dniu złożenia wniosku plan miasta Ł. już nie obowiązywał i dlatego też w myśl przepisu art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 w/w ustawy.

Po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 w/w ustawy organ przeszedł do analizy poszczególnych jego przesłanek, wskazując iż w zakresie spełnienia pierwszego z warunków wytyczono obszar analizowany w pasie o szerokości 54 m tj. trzykrotnej szerokości frontu działki. Stwierdził, iż w obszarze tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna zlokalizowana w granicy działki z uzupełniającymi funkcjami towarzyszącymi tj. garażowo-gospodarczymi. Występująca zabudowa powstała na niewielkiej powierzchni, jest intensywna, budynki mieszkalne tworzą nieregularną linię zabudowy. Nieruchomość inwestorki zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym według obowiązującego w latach 1993-2003 planu zagospodarowania obowiązywał zakaz lokalizowania obiektów produkcyjnych i magazynowych mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko oraz modernizacji istniejących obiektów, a także realizacji nowych związanych z w/w działalnością. Dalej organ podał, iż na analizowanym obszarze prowadzona jest działalność usługowa i handlowa – ul. A [...] sklep budowlany, ul. A [...] wypożyczalnia samochodów, ul. A [...] warsztat (oleje, smary, chemia samochodowa, części samochodowe, akumulatory sprzedaż- serwis), jednak nie znaleziono dokumentów stwierdzających lokalizację tej działalności na przedmiotowej nieruchomości należy zatem sądzić, iż zabudowa ta powstała samowolnie i nie może stanowić odniesienia dla planowanej inwestycji. Organ podsumował, iż tym samym brak jest nieruchomości pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy itp., zatem nie spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy.

Spełniony jest natomiast drugi z warunków bowiem nieruchomość zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego ma tym samym dostęp do drogi publicznej.

Również istniejące na nieruchomości uzbrojenie ternu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, przyłącza do sieci miejskiej wodociągowe, elektryczne, kanalizacja; warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 również jest spełniony.

Spełniony jest również warunek z pkt 4 gdyż teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Dalej organ podał, iż w toku postępowania wyjaśniającego właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie wyraziła zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a ponadto wskazała, iż działalność i tak jest już prowadzona, jednakże przeprowadzona wizja lokalna nie potwierdziła tej informacji.

Organ zwrócił uwagę, iż przedmiotowa inwestycja jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), a w obszarze analizowanym nie ma nieruchomości na której prowadzona jest działalność o uciążliwym charakterze za wyjątkiem nieruchomości przy A [...]. Zdaniem organu, sam fakt, iż plan zagospodarowania dla Ł. przestał obowiązywać nie może być bodźcem do łamania ładu przestrzennego i funkcjonalnego, jest to niezgodne z art. 144 k.c. Organ dodał, iż swoboda zagospodarowania nie może prowadzić do przyznania stronie bezwarunkowego prawa do dowolnego, wskazanego tylko przez nią, prawa i możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Reasumując podniósł, iż wobec braku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmowa wydania wnioskowanych warunków jest zasadna.

W terminie prawem przewidzianym E. K. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie w całości powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła pobieżne przeprowadzenie postępowania, naruszenie procedury art. 6-10 k.p.a. i zasady równości stron wobec prawa oraz prawa materialnego art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając postawione wnioski i zarzuty wskazała, iż organ odniósł się jedynie do faktu, iż w związku z prowadzeniem działalności na działkach sąsiednich nie wydawał decyzji lokalizacyjnej. Powinien natomiast wystąpić do właściwych organów z zapytaniem, czy wydane zostały decyzje na użytkowanie obiektów o takich funkcjach – warsztat samochodowy, serwis i sprzedaż akumulatorów. Zdaniem strony, Urząd Miasta Ł. lub Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mogły prowadzić takie postępowania. Strona odniosła się również do stanowiska sąsiadki, która nie wyraża zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu, wskazując iż sprzeciw taki nie ma znaczenia dla sprawy. Z kolei uznanie, iż swoim zamierzeniem narusza art. 144 k.c. jest bezzasadne wobec braku kognicji organów administracji, a wyłącznie sądu powszechnego.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył pełną argumentację organu I instancji i stanowisko strony zawarte w odwołaniu, następnie w pełni podzielił pogląd przedstawiony w uzasadnieniu decyzji Prezydenta uznając, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. K. wniosła o uchylenie w całości w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w związku z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6-10 k.p.a. Argumentacja strony zasadniczo stanowiła powtórzenie stanowiska zawartego w odwołaniu, skupiła się na wykazaniu, iż w pobliżu jej nieruchomości prowadzona jest działalność usługowa i handlowa, a pomimo to organ nie chce wydać warunków dla jej działalności. Jednocześnie toleruje samowolnie powstałą lokalizację działalności przy ul. A [...]. Uzasadniając swoje przedsięwzięcie inwestycyjne podkreśliła, iż po zmianie sposobu użytkowania, zamierza wynająć budynek, a otrzymane z tego tytułu środki finansowe przeznaczyć na zasilenie skąpego budżetu finansowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podzielając dotychczasowe stanowisko.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, iż nie można podzielić argumentacji strony, że skoro na terenie działki sąsiedniej, samowolnie prowadzona jest działalność polegająca na wypożyczaniu samochodów, czy ich naprawie, to jest to okoliczność uzasadniająca zgodę na planowaną przez stronę inwestycję. Przywołując przepisy na podstawie których wyznaczany jest obszar analizowany, organ podniósł, iż w wyznaczonym, zgodnie z tymi przepisami, obszarze analizowanym, brak jest działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, tym bardziej, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej jako p.p.s.a.). Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa (w tym prawa materialnego, procedury administracyjnej oraz reguł kompetencji) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają prawo, co stanowi podstawę do ich uchylenia.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p. oraz aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Postępowanie zaś winno być prowadzone zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.).

Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegająca, jak w sprawie niniejszej, na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest dopuszczalna i jeśli tak to na jakich warunkach (v. art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 punktach 1-5 u.p.z.p. tj.:

1. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

2. dostępu do drogi publicznej,

3. zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu,

4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Sposób ustalania wymagań dotyczących zmiany zagospodarowania terenu, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W celu ustalenia wymagań dla nowego sposobu zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej (obejmującej teren którego dotyczy wniosek i obszar na który ta inwestycja ma oddziaływać) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia) Przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien zachować powyższe warunki, wyznaczając obszar analizowany na mapie odpowiadającej wymogom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki. Informacje te powinny znaleźć się w części tekstowej analizy i wynikać z wyznaczenia na mapie.

W części tekstowej analizy organ zaznaczył, iż granice obszaru analizowanego wyznaczył na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonanej w skali 1:500, przyjmując obszar sąsiadujący z przedmiotową nieruchomością w pasie o szerokości 54 m. przyległym do jej granic, stanowiącym trzykrotną szerokość frontu działki. W części graficznej analizy wyznaczył obszar analizowany w odległości 54 m. od granic działki inwestycyjnej tylko od strony zachodniej i południowej, bowiem mapa nie obejmowała terenów na wchód i północ od tej działki (k. 14 akt administracyjnych). Nie wskazał też konkretnych wymiarów frontu działki i sposobu wyliczenia odległości granic obszaru analizowanego, a wobec tego, że wyznaczenia dokonał na mapie, która nie obejmowała całego obszaru analizowanego, uniemożliwia to skontrolowanie prawidłowości określenia tego obszaru, a co za tym idzie prawidłowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc zgodności z dobrosąsiedzkimi stosunkami – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym nie sposób jednoznacznie ocenić do jakich wymagań w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu odnosiła się przeprowadzona analiza i na czym organ oparł swe wnioski z przeprowadzonej analizy, które stały się następnie podstawą rozstrzygnięcia.

Podsumowując, tę część rozważań wskazać należy, iż zarówno z części tekstowej jak i graficznej analizy nie wynika jaki obszar organ przyjął do analizy, brak jest w tym zakresie stosownych wyliczeń w tekście analizy, ani nie zostało to prawidłowo wykreślone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji, również nie spełniają wymogów ustawowych. Część graficzna wyników analizy nie została przedstawiona na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis § 9 ust. 4 cyt. rozporządzenia dodatkowo wymaga, aby część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządzić z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Część tekstowa wyników analizy nie zawiera zaś podpisu osoby upoważnionej, a jako załącznik stanowiący integralną część decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy, powinien zawierać te elementy, których wymaga przepis art. 107 § 1 k.p.a. dla decyzji.

Stosownie do treści § 9 rozporządzenia - warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Przytoczona regulacja wymaga, aby decyzja o warunkach zabudowy zawierała również część tekstową oraz część graficzną niezależnie od załącznika stanowiącego wyniki analizy urbanistycznej w postaci graficznej i tekstowej. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, tak jak i część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3 § 9). W kontrolowanej sprawie część graficzna decyzji nie zawiera informacji na kopii jakiej mapy została sporządzona, adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz określenia skali w jakiej została wykonana. Ponadto brak jest podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, co wskazuje na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż określone w § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1757/98, Lex 47867 oraz z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 537/08, Lex nr 451625).

Istotne jest również aby załączniki graficzne do analizy, jej wyników oraz decyzji były jednolite co do rodzaju, skali i objętego obszaru. Wynika z tego, iż mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do wyników analizy i decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie są to rożne rysunki map, przedstawiające różne fragmenty terenu i wykonane w różnych skalach.

Zdaniem Sądu, załączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzja Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy nie odpowiada omówionym wyżej wymogom prawnym. Wadliwości tej nie dostrzegło i nie usunęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., a mogła ona mieć istotny wpływ na prawidłowość przeprowadzonej analizy w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a więc zgodności z dobrosąsiedzkimi stosunkami – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W tym miejscu celowym jest odniesienie się do argumentacji organu, iż brak jest w analizowanym obszarze nieruchomości pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, bowiem dla warsztatu samochodowego położonego przy ul. A [...] nie znaleziono dokumentów stwierdzających lokalizację tej działalności na przedmiotowej nieruchomości, co pozwala sądzić, że zabudowa ta powstała samowolnie i nie może stanowić odniesienia dla planowanej inwestycji.

Słusznie zarzuca skarżąca, iż organ w tym zakresie nie poczynił wystarczających wyjaśnień, które pozwalałyby na tak jednoznaczne stanowisko co do legalności zabudowy i sposobu użytkowania tego obiektu. Przede wszystkim nie wskazał na istnienie ostatecznego rozstrzygnięcia właściwych organów stwierdzającego ową samowolę budowlaną. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie bada zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy można w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgodna z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 172/06, dostępny w LEX nr 327705).

Pozostając przy argumentacji skargi, rację ma skarżąca, że dla ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia, czy inwestycja jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Ustalenie warunków dla określonego zamierzenia inwestycyjnego, jest tylko wstępną fazą procesu inwestycyjnego i na tym etapie organy administracji nie zajmują się kwestią wpływu inwestycji na środowisko. Ocena, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia jest możliwa na wskazanym terenie ze względu na ograniczenia wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) odbywa się w odrębnym postępowaniu, kończącym się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub decyzją o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na jego realizację, po uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia z właściwym organem ochrony środowiska i państwowym inspektorem sanitarnym.

Kolejnym zaś naruszeniem prawa, które Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, jest okoliczność niezapewnienia stronom, udziału w postępowaniu tak pierwszo-instancyjnym jak i odwoławczym, co ustawodawca przewidział jako podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Warunkiem uzyskania statusu strony jest zatem posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną będzie tak wnioskodawca, który żąda ustalenia warunków zabudowy, jak też właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja oraz nieruchomości objętych obszarem jej oddziaływania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSP 1/01, ONSA 2001, nr 4, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 33/06, dostępny w LEX nr 222273 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 359/02, dostępny w LEX Nr 235071).

Organ pierwszej instancji podjął właściwe kroki w celu ustalenia kręgu stron tego postępowania, jednakże wobec przeszkód w doręczaniu korespondencji nie był konsekwentny w zapewnieniu wszystkim stronom udziału w całym postępowaniu. Dotyczy to współwłaścicieli działki nr 339 J. i G. małżonków M., od których zawiadomienie wróciło z adnotacją "adresat wyprowadził się", a organ nie ustalił ich aktualnego adresu, lecz zaniechał dalszych doręczeń. Organ podjął również próbę zawiadomienia o wszczęciu postępowania władającego działką nr 341 W. N., ale wobec uzyskania informacji o jego śmierci, nie przedsięwziął dalszych działań w celu ustalenia właścicieli lub użytkowników wieczystych tej nieruchomości.

Organ drugiej instancji doręczył zaskarżoną decyzję jedynie inwestorce pomijając współwłaściciela działki objętej inwestycją oraz właścicieli działek sąsiednich. Zaniechanie zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania wszystkim stronom stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na wynik sprawy.

Zupełnie na marginesie, ale należy też zwrócić uwagę, iż organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji na ustalenia poczynione na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej, jednak brak jest w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia tego dowodu. Nie ma też śladu zachowania wymogu zapewnienia stronom udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, a więc zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia wizji i sporządzenia stosownego protokołu z tej czynności (art. 79 k.p.a.).

Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia, nie sposób podzielić stanowiska organów, iż zrealizowanie planowanej inwestycji jest nie do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), bowiem kwestia ta nie została przez organy w sposób wystarczający i należyty wyjaśniona.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania (nie poprzestając na zaliczeniu do tego kręgu jedynie tych podmiotów, co do których posiada informacje, że żyją i mają pełne dane adresowe) zawiadomić te strony o wszczęciu postępowania, o czynnościach podejmowanych w jego toku i umożliwiać im czynny udział na każdym etapie postępowania oraz doręczyć rozstrzygnięcia. Przy rozpoznaniu zaś sprawy uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapie, wskazując przyjęte odległości i zakreślając je w czytelnej technice graficznej z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589). Ocenę planowanej inwestycji dokonać oczywiście z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uwzględniając sposób użytkowania obiektów budowlanych znajdujących na działkach usytuowanych w obszarze analizowanym, pamiętając przy tym o zakresie badania przez organ zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego. W przyjętym rozstrzygnięciu zawrzeć zaś wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe Sąd, orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. art. 135 p.p.s.a.

ar