Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 292/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 6, par. 3 pkt 16, 17, 18 , par. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. P. i R. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (zwana dalej "Prawem budowlanym") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwana dalej "K.p.a."), Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "M." we W. pozwolenia na budowę dla dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem biurowym, garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą instalacje zewnętrzne kanalizacji teletechnicznej, oświetlenia terenu oraz przebudowę istniejącej sieci niskiego i średniego napięcia, przy ul. [...] we W., działki nr [...], AM 20, obręb M..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K., T. P., R. P., D. H. i S. H.. Wszyscy odwołujący się wskazali, że decyzja została wydana z naruszeniem postanowień obowiązującego dla terenu aktu planistycznego. T. P. i R. P. oraz D. H. i S. H. w swoich odwołaniach podnieśli niedostateczną ilość zaplanowanych miejsc postojowych dla samochodów. Ponadto, T. P. i R. P. stwierdzili, że: poprawek w dokumentacji dokonano po zamknięciu postępowania dowodowego, nie usunięto nieprawidłowości wskazanych przez Prezydenta W. w postanowieniu nr [...], projekty budowlane i bilans terenu zieleni powinny być opracowane dla każdego budynku oddzielnie, w dokumentacji nie zmieniono nazwy inwestora, wysokość budynków jest mierzona od sztucznie usypanego wyniesienia, w toku budowy powstanie lej depresyjny, dokumentacja zawiera braki (przekroju działki na ul. [...], decyzji geologicznej, ciągu pieszo-rowerowego łączącego ul. [...] z rowem melioracyjnym), budynek B znajduje się na terenie o przeznaczeniu planistycznym pod zieleń, zostanie stworzona nieuzasadniona różnica poziomów gruntów (co doprowadzi do zmiany spływu wód opadowych), bryły projektowanych budynków wymuszą inną cyrkulację powietrza na osiedlu, uzupełnienie wniosku nie zawiera czytelnego podpisu, wreszcie że organ powinien skontrolować treść akapitu 4 na s. 7 zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że obszar inwestycji położony jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego M.M. we W., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...]. Inwestycja została zaprojektowana na terenie oznaczonym symbolem 3MW/U oraz 18ZP (budynki A i B znajdują się w całości na terenie oznaczonym jako 3MW/U). Zgodnie z § 48 ust. 1 planu symbol 3MW/U oznacza: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; handel detaliczny małopowierzchniowy; gastronomię; biura; usługi drobne; poradnie medyczne; place zabaw; terenowe urządzenia sportowe; infrastrukturę drogową; urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 68 ust. 1 planu podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego jako 18ZP jest: zieleń parkowa, place zabaw, terenowe urządzenia sportowe, łąki rekreacyjne i wody powierzchniowe, natomiast przeznaczenie uzupełniające to infrastruktura drogowa, urządzenia infrastruktury technicznej. Inwestycja obejmuje 2 budynki mieszkalne wielorodzinne (A i B, odpowiednio 43 i 40 mieszkania), z funkcją usługową w części parterowej budynku A (1 lokal biurowy o powierzchni 79 m2) i garażami podziemnymi. Tym samym, spełnione zostały przez inwestora warunki dotyczące funkcji planowanej inwestycji.

W § 48 ust. 2 planu zawarto ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 48 ust. 2 pkt 1 liczba kondygnacji nadziemnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie może być większa niż cztery (przy czym czwartą kondygnację dopuszcza się wyłącznie w formie poddasza). Projektowane budynki mają cztery kondygnacje, ostatnie w formie poddasza (Projekt budowlany - Tom II - projekt architektoniczno-budowlany, s. 9). Zgodnie z § 48 ust. 2 pkt 2 planu wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie może być większa niż 16 m. Wymiar pionowy planowanych budynków mierzony od poziomu terenu istniejącego (między 113,72 m n.p.m. a 114,33 m n.p.m. dla budynku A i między 113,80 m n.p.m. a 114,17 m n.p.m. dla budynku B) do najwyższego punktu pokrycia dachu (kominy wentylacyjne) wynosi 15,86 m dla budynku A i 15,97 m dla budynku B (Projekt budowlany - Tom II - projekt architektoniczno-budowlany, s. 9-10 oraz załączone rysunki przekrojów budynków, rzutów dachów i elewacji, s. 255 i n.). Zgodnie z projektem kalenica ma znajdować się na wysokości: 129,60 m n.p.m. w budynku A i 129,76 m n.p.m. w budynku B (Projekt budowlany - Tom II - projekt architektoniczno-budowlany, s. 14). Zgodnie z § 48 ust. 2 pkt 3 planu co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy przeznaczyć na zieleń. Powierzchnia terenu biologicznie czynnego stanowi 3003,33 m2, tj. 48,53% powierzchni działki budowlanej. Na całym tym terenie przewiduje się wegetację roślin, w tym istniejących dotychczas drzew. Zgodnie z § 48 ust. 2 pkt 4 planu obowiązuje ciąg pieszy lub pieszo-rowerowy łączący teren 3MW/U z ul. [...]. Inwestor zaprojektował ciąg pieszo-rowerowy łączący teren 3MW/U z obydwiema nitkami ul. [...]. Zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 2 planu na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 18ZP obowiązują ciągi piesze i pieszo-rowerowe jak na rysunku planu. Wojewoda ustalił, że w części graficznej uchwały, na przedmiotowym terenie, nie zaznaczono przebiegu ani ciągu pieszego ani pieszo-rowerowego. Ponadto stwierdzono, że planowane budynki nie zostały usytuowane z naruszeniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, ponieważ takich linii część graficzna uchwały dla przedmiotowych działek nie zawiera.

Istotne są również "ustalenia dla całego obszaru objętego planem" zawarte w rozdziale 2 planu. Zgodnie z § 6 pkt 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące ochrony i kształtowania środowiska i krajobrazu oraz ochrony przyrody: na powierzchniach niezabudowanych i nieutwardzonych obowiązuje urządzenie zieleni. Na terenie inwestycji zaprojektowano: 2 budynki, drogę, zjazdy do garaży, miejsca postojowe dla samochodów, plac zabaw, ciąg pieszo-jezdny, chodniki, dostępne dla osób niepełnosprawnych śmietniki wolnostojące z pełnymi ścianami i utwardzonymi dojściami, odrębne dla każdego budynku kotłownie oraz urządzenia infrastruktury technicznej - kanalizacji deszczowej z separatorem substancji ropopochodnych i oświetlenia terenu. Cały pozostały teren, w sumie 6188 m2, czyli 48,53 % powierzchni działek nr: [...], jest w projekcie przeznaczony na zieleń.

W § 13 ust. 1 planu przewidziano, że dojazd do terenu inwestycji odbywać się będzie wyłącznie od terenów przyległych ulic lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych. Dojazd do działki nr [...] zaprojektowano z drogi wewnętrznej oznaczonej w uchwale jako 7KDW, poprzez ul. [...] i ul. [...]. Proponowany przez inwestora sposób skomunikowania inwestycji z drogą publiczną został pozytywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi publicznej, ponieważ spełniał przesłanki wynikające z uchwały (pismo ZDIUM z dnia 2 grudnia 2016 r.).

W § 13 ust. 2 pkt 1 planu zawarto ustalenia dotyczące wymaganej ilości miejsc postojowych. Obowiązują miejsca postojowe dla samochodów osobowych towarzyszące poszczególnym kategoriom przeznaczenia terenu co najmniej w liczbie ustalonej zgodnie z następującymi wskaźnikami: dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 1,1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie (ppkt b), natomiast dla biur - 15 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej (ppkt i). Ponadto, w § 13 ust. 2 pkt 4 i 5 planu unormowano, że na działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej parkingi samodzielne jednopoziomowe dopuszcza się wyłącznie jako podziemne. Inwestycja obejmuje 83 mieszkania (43 w budynku A i 40 w budynku B). Zaprojektowano 90 miejsc postojowych w parkingach podziemnych (49 miejsc postojowych w budynku A i 41 miejsc postojowych w budynku B). Dodatkowo zaprojektowano 4 terenowe miejsca postojowe: 1 dla osoby niepełnosprawnej, dwa dla lokalu biurowego po w. 79 m2, zlokalizowanego na parterze w budynku A oraz jedno dodatkowe. Minimalna ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji wg uchwały to 93,3 miejsc postojowych, a zaprojektowano ich 94.

Powyższa analiza wskazuje, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym.

Projekt zagospodarowania terenu jest także zgodny z ustaleniami przepisów, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; zwane dalej "rozp.techn.").

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia minimalna odległość dla sytuowania budynków ze ścianami z otworami okiennymi względem granicy działki wynosi 4 m. Z projektu zagospodarowania terenu (tekst - s. 88 oraz rysunki: PZT-1 i PZT-2, s. 113 i 114) wynika, że odległość budynków od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi wynosi 6 m (do granicy z działką [...]) i 12 m (do granicy z działką [...]).

Dokonując dalszej oceny projektu zagospodarowania działki, organ stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie wpływała negatywnie na zapewnienie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach znajdujących się w istniejących sąsiednich budynkach przy ul. [...] nr [...] oraz ul. [...] nr: [...].

Stosownie do przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 rozp.techn. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, jak również powinny zostać zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Wysokość przesłaniania, w myśl § 13 ust. 2 rozp.techn. mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W niniejszej sprawie spełnienie tego wymogu wynika z czytelnych analiz, które wskazują, że w każdej badanej konfiguracji odległość pomiędzy budynkami jest większa niż wysokość przesłaniania (Projekt budowlany - Tom I - Plan zagospodarowania terenu, rys. PZT-S1-S13 i PZT-P1, s. 118-131 projektu budowlanego). Wysokość projektowanych budynków nie przekracza 16 m, natomiast odległość do sąsiednich budynków przekracza 16 m, co wskazuje, że budynki projektowane nie będą przesłaniać budynków istniejących. Analiza projektu budowlanego wykazała, że planowane sytuowanie budynków respektuje przepisy dotyczące zapewnienia nasłonecznienia pokojów mieszkalnych zarówno w budynkach projektowanych jak i sąsiednich: przez co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7:00-17:00 (zgodnie z § 60 rozp.techn.). Analiza projektu budowlanego pozwala w szczególności przyjąć, że realizacja spornego zamierzenia nie spowoduje pogorszenia standardów nasłonecznienia lokali mieszkalnych w sąsiednich budynkach przy ul. [...] nr [...] oraz ul. [...] nr: [...], poniżej normatywu wynikającego z § 60 rozp.techn. Czas zapewnienia nasłonecznienia lokali mieszkalnych w potencjalnie najmniej korzystnie położonym budynku przy ul. [...] będzie wynosił około 6 godzin w dniach 21 marca oraz 21 września. Odnośnie budynków przy ul. [...] nr: [...], z przedłożonych dokumentów wynika, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji ww. budynki będą zacieniane w dniach 21 marca oraz 21 września po godzinie 16.00 (Projekt budowlany - Tom I - Plan zagospodarowania terenu, s. 46-49 rys. PZT-S1-13).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, Wojewoda zwrócił uwagę, że wysokość projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych A i B mierzona od poziomu gruntu istniejącego nie jest większa niż 16 m przewidziane planem miejscowym. Teza o tym, że projekty budynków i bilans terenu zieleni powinny być opracowane dla każdego budynku oddzielnie nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Wojewoda ustalił, że budynek B znajduje się w całości na terenie o przeznaczeniu planistycznym pod zabudowę. W zakresie pozostałych uwag co do zagadnień regulowanych planem i rozp.techn. organ podtrzymał swoje ww. wnioski. Hipotezy dotyczące cyrkulacji powietrza i zagadnień geologicznych, w tym szczególnie powstania leja depresyjnego, nie są podparte wiarygodnymi analizami (sporządzonymi przez osoby posiadające specjalistyczne uprawnienia), które skutecznie podważyłaby ustalenia autorów projektu budowlanego oraz opinię geotechniczną sporządzoną przez zespół uprawnionych geologów w oparciu o badania polowe poroża gruntowego przeprowadzone w dniach 6-7 września 2016 r. (Projekt zagospodarowania terenu, s. 56 i n.). W oparciu o tę opinię w projekcie budowlanym stwierdzono, że dzięki zastosowaniu grodzic stalowych wykop budowy zostanie zabezpieczony, lej depresji nie wystąpi poza teren prowadzenia prac budowlanych, w efekcie czego poziom wód w rejonie projektowanej inwestycji nie ulegnie zmianie, a tym samym wykop nie będzie bezpośrednio oddziaływał na istniejące budynki (Projekt budowlany - Tom II - projekt architektoniczno-budowlany, s. 153).

Pozostałe uwagi stron nie mieszczą się – jak wskazał Wojewoda - w przedmiocie niniejszego postępowania, ponieważ pozwolenie na budowę ma charakter decyzji związanej i rozstrzygające jest zagadnienie spełnienia ww. wymogów z art. 35 Prawa budowlanego.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest w pełni kompletny, posiada wymagane opinie (w zakresie ochrony konserwatorskiej, geotechniczna, obsługi komunikacyjnej), uzgodnienia (przebudowy sieci elektroenergetycznej), pozwolenia (decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych, decyzja zatwierdzająca dokumentację geologiczno-inżynierską, zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji użytków rolnych), informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projekt budowlany wykonały i sprawdziły osoby, które posiadają wymagane uprawnienia budowlane i legitymują się aktualnymi (na dzień opracowania i sprawdzania projektu) zaświadczeniami potwierdzającymi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W projekcie znajduje się także oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W takim stanie rzeczy Wojewoda D. nie miał podstaw, aby zakwestionować rzetelność oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego).

Podsumowując poczynione rozważania, organ odwoławczy wskazał, że przesądzając o możliwości wydania pozwolenia na budowę nie można stracić z pola widzenia brzmienia przepisu art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Konsekwentnie zaś w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tymczasem - jak wyżej argumentowano - nie wykazano w niniejszym postępowaniu, aby kwestionowana przez strony inwestycja naruszała jakiekolwiek normy prawne istotne w świetle procesu budowlanego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli T. i R. P., w której zarzucili naruszenie prawa:

1. procesowego, a w szczególności art. 7, art. 10, art. 77 K.p.a., gdyż organ drugiej instancji nie dopatrzył się oczywistych naruszeń przez organ pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów i nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji, a jednocześnie nie odniósł się w uzasadnieniu własnej decyzji do zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia ww. przepisów. Nie dostrzegł, że nie zapewniono stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania zważywszy, że postępowanie dowodowe zostało zakończone w dniu 30 listopada 2016 r., a organ pierwszej instancji dopuścił czynności dowodowe pełnomocnika inwestora po zamknięciu postępowania, bez wcześniejszego formalnego podjęcia postępowania, bez powiadomienia stron o podjęciu postępowania i o wydaniu kolejnych wskazań "konieczności poprawek projektu budowlanego", które pełnomocnik inwestora wprowadził w dniach 14-15 grudnia 2016 r. Strony były nieświadome, że w materiale zebranym w sprawie zaszły po zakończeniu postępowania jakiekolwiek zmiany i nie miały możliwości odniesienia się do tych zmian (v. treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji: zawarte w drugim akapicie stronie nr 2 "pełnomocnik inwestora 14 grudnia 2016 wypożyczył projekty, które z naniesionymi, wskazanymi przez tutejszy organ poprawkami, zwrócił 15 grudnia");

2. materialnego, tj. § 48 i § 68 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r Nr [...] poprzez:

a) zaprojektowanie usypania budowli ziemnej tzw. "skarpy". Zarzut dotyczy gruntu oznaczonego jako dz. [...] w pasie obszaru 18ZP, a przeznaczonego na place zabaw, terenowe urządzenia sportowe, łąki rekreacyjne, wody powierzchniowe, ogólnodostępną zieleń parkową z uzupełniającą funkcją cyt. "obowiązuje ciąg pieszy i pieszo-rowerowy jak na rysunku planu" o szer. ok. 10 m od strony pn.-wsch. projektowanego budynku B. Zaprojektowano obsypanie tego budynku i budynku A zwałem ziemi tzw. "skarpą" sięgającą od budynku B do granicy z posesją skarżących, czyli mającą być wzniesioną na terenie 18ZP od linii oddzielającej teren 3MW od terenu 18ZP do granicy z posesją skarżących, wzdłuż granicy z działką skarżących nr [...] i posesji sąsiadów z naprzeciwka do ul. [...],

b) naruszenie § 25 rozp.techn., który zakazuje dokonywania zmian poziomów gruntów. Tymczasem "skarpa" spowodowałaby zmianę naturalnego spływu wód opadowych, gdyż skieruje je na teren sąsiedniej nieruchomości (na teren nieruchomości skarżących),

c) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż taka "skarpa" wykluczałaby poruszanie się po niej osobom niepełnosprawnym, poruszających się na wózkach inwalidzkich,

d) zaprojektowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z naruszeniem art. 6 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1d Prawa budowlanego bez zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych oraz ochrony środowiska poprzez nieujęcie w treści projektu analizy zachowania zrównoważonego rozwoju osiedla M. M. w aspekcie kształtowania systemu cyrkulacji powietrza. Tym samym bez zachowania prawidłowego przepływu powietrza opartego na korytarzach napływu powietrza na teren domów jednorodzinnych o niskiej zabudowie Osiedla M. M., skutkiem lokalizacji projektowanych budynków wielorodzinnych w zwartej zabudowie zagradzających ul. [...]. Projekt przyjęto i zatwierdzono bez badania i analizy czy nie osłabi to wymiany powietrza, nie zamknie korytarza przewietrzającego, nie spowoduje zalegania smogu w obrębie niskiej zabudowy,

e) naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zaprojektowanie budynków mieszkalnych w wysokości większej niż 16m (taką wysokość budynków dopuszcza plan), albowiem przyjęto do obliczeń wysokości budynków poziom gruntu projektowanego, czyli rzędną wysokości mieszczącą się w poziomie gruntu projektowanej usypanej skarpy, obsypującej budynek, tj. powyżej rzędnej wskazującej poziom terenu istniejącego,

f) zaprojektowanie budynków o liczbie kondygnacji nadziemnych większej niż cztery, gdyż garaż nie jest kondygnacją podziemną zagłębioną zgodnie z § 3 pkt 16, 17, 18 rozp.techn.,

g) naruszenie art. 3, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż nie zostały sporządzone oddzielne projekty budowlane dla budynku A i B jako obiektów budowlanych, z których każdy stanowi niezależną pod względem konstrukcyjnym całość składającą się z architektury, konstrukcji, instalacji wewnętrznych (projekt budowlany nie składa się, tak jak powinien, z trzech tomów: tom I zagospodarowanie terenu; tom II budynek A; tom III budynek B., składa się bowiem z tomów dwóch),

h) z naruszeniem art. 124 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, albowiem do projektu nie dołączono decyzji pozwolenie wodnoprawne lub stanowiska Wydziału Środowiska i Rolnictwa UM, wymaganej w sytuacji, gdy w wyniku odwodnienia wykopów zasięg leja depresyjnego wykracza poza granice terenu, którego inwestor jest właścicielem.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali ponadto, że organ drugiej instancji pominął milczeniem podniesione w treści odwołania okoliczności związane z naniesieniem przez inwestora poprawek w projekcie bez powiadomienia o tym stron. Ważna w tym wypadku kolejność zdarzeń była następująca: strony badały akta postępowania w dniu 2 i 7 grudnia 2016 r., (czyli po terminie zamknięcia postępowania) celem ustalenia czy zostały przez inwestora wykonane nałożone zalecenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Ponieważ stwierdzono, że nie wykonano tych poleceń w pełni, zgłoszono uwagi i zarzuty w kolejnym piśmie, które złożono w urzędzie w dniu 13 grudnia 2016 r. W nieustalonych okolicznościach i z nieujawnionych powodów pełnomocnik inwestora 14 grudnia 2016 r. (dnia następnego) "wypożycza projekty i zwraca z poprawkami". O takich "poprawkach" strony nie zostały powiadomione i dopiero z treści uzasadnienia wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej dowiadują się, że "budynki już nie przekraczają 16m wysokości, kondygnacja garażowa spełnia wymogi kondygnacji podziemnej".

Ponadto skarżący podnieśli, że organowi drugiej instancji umknęło, iż w treści kwestionowanego projektu budowlanego został zachowany opis wysuniętej części stropu kondygnacji garażowej jako "ogródki lokatorów". Skarżący nie kwestionują, że w projekcie w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji już wymazano zarys wyrysowanych pierwotnie na projektowanej do usypania skarpie, prywatnych ogrodzonych ogródków lokatorów, ale w ten sam sposób opisano teraz płaszczyznę stropu kondygnacji garażowej wysuniętej ponad poziom gruntu naturalnego. Skarżący nadal zarzucają, że nazwa "ogródki lokatorskie" powinna zostać z projektu usunięta i zastąpiona opisem innym. W ocenie skarżących jest to niewłaściwe określenie, nie oddające rzeczywistego stanu rzeczy, gdyż na stropie kondygnacji garażowej możliwe jest wyłącznie urządzenie tarasu, ewentualnie obsypanie go ziemią, a nie jest możliwe zaprojektowanie "ogródka lokatorów". Zachowana teraz nazwa była użyta w pierwotnej wersji projektu (gdy projekt przewidywał oddanie części powierzchni na projektowanej skarpie) lokatorom poszczególnych lokali mieszkalnych (była używana nazwa "prywatne ogródki lokatorów"). Używanie w wersji projektu ostatecznie zatwierdzonego takiej nazwy może być mylące co do treści zatwierdzonego projektem zagospodarowania obszaru 18ZP, na którym nie mogą zostać urządzane prywatne ogródki lokatorskie.

Skarżący zarzucili również, że organowi drugiej instancji umknęło, iż zatwierdzony został projekt budowlany, który nadal narusza plan (§ 48 i § 68), gdyż nadal przewidziane jest usypywanie "skarpy" (budowli ziemnej) w obszarze gruntu 18ZP. Jest to bowiem obszar terenu ogólnodostępnego. Dlatego też opisany na wstępie pas gruntu o szerokości około. 10m mieszczący się na obszarze 18ZP od strony pn.-wsch. budynku B posadowionego jedną ścianą na linii rozgraniczającej obszar 3MWU (na którym dozwolona jest zabudowa) z obszarem 18ZP (na którym zabudowa nie jest dozwolona), ciągnącym się wzdłuż granicy z działką skarżących do ul. [...], winien być zaprojektowany jako trakt komunikacyjny ogólnodostępny, pod zieleń parkową z funkcją ciągu pieszego i pieszo-rowerowego (płaski, z zachowaniem poziomu gruntu istniejącego).

Skarżący zarzucili, że w części opisowej projektu odnoszącej się do opisu zaprojektowanego zagospodarowania ww. części gruntu 18ZP mieszczącego się w obszarze omawianego pasa szerokości 9m ciągnącego się do ul. [...] i graniczącego z posesją skarżących zawarto fałszywe stwierdzenia, że przewiduje się nowe nasadzenia - choć tak nie jest - że będzie to teren ogólnie dostępny, kameralny, stanowiący miejsce wypoczynku i rekreacji. Wysoka ok. 1,54m-1,60m i głęboka na ok. 7-8m skarpa nie może być określana jako ogólnie dostępna szczególnie dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim, dla osób starszych wspomagających się laskami, dla matek z wózkami dziecięcymi, osób z małymi dzieci poruszających się pieszo lub na rowerkach, ani dla młodzieży i osób dorosłych poruszających się na rowerach. W ocenie skarżących taką skarpę w ogóle nie byłoby można zaliczyć do gruntu ogólnie dostępnego, gdyż, aby się przemieszczać po gruncie mieszczącym się w omawianym pasie szer. do 9m i ciągnącym się do ul. [...], uprzednio koniecznym byłoby wspinanie się na spore wzniesienie i poruszanie po nierównym, bo spadzistym podłożu.

Ponadto podniesiono również naruszenia § 25 rozp.techn., który zakazuje dokonywania zmian poziomów gruntów, a "skarpa" spowodowałaby zmianę naturalnego spływu wód opadowych, gdyż skieruje je na teren sąsiedniej nieruchomości (na teren nieruchomości skarżących).

Organ drugiej instancji nie zauważył, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie skontrolowano bilansu terenu zieleni, po dokonaniu poprawienia ostatecznej wersji projektu budowlanego, gdy po odstąpieniu od urządzania na opisywanej wyżej części skarpy przy budynku B ogródków lokatorskich, teren skarpy od strony pn.-wsch. na karcie projektu oznaczono innym odcieniem zieleni i nie włączono do bilansu zieleni, pozostawiając w bilansie teren skarpy obsypującej budynek B z pozostałych stron (v. opis legendy projektu, oznaczenie granic ogrodów lokatorskich i obszaru nie ujętego w bilansie). W ocenie skarżących, skoro tym samym teren w obszarze 18ZP został wyłączony z obszaru budowlanego, to na usypanie na nim "skarpy" wymagane byłoby odrębne pozwolenie budowlane.

Organ drugiej instancji nie powinien nie zauważyć podnoszonej w odwołaniu sprzeczności w stanowisku organu pierwszej instancji wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] nakładającym na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie 14 dni - ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo nie wykonania wszystkich obowiązków. Strony już w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji zwracały uwagę na nieprawidłowości w zakresie projektowanego obsypania budynku B zwałem ziemi "skarpą", fałszującą wysokości budynków i części kondygnacji garażowej ponad poziomem istniejącym gruntu, oraz zgłaszały konieczność poddania wnikliwej ocenie zarówno projektowaną wysokość budynków, jak i wysokości kondygnacji garażowej ponad poziom rzeczywisty gruntu. Wydawać się mogło, że zastrzeżenia te zostały przyjęte, gdyż w postanowieniu z dnia [...] r. organ pierwszej instancji stwierdził zarówno przekroczenie dozwolonej w planie wysokości budynków, jak i zaprojektowanie budynków o pięciu kondygnacjach, w sytuacji gdy plan dopuszcza cztery kondygnacje. Mimo to organ drugiej instancji nie zbadał, czy rzeczywiście zostały wykonane nałożone ww. postanowieniem obowiązki, jak i nie skontrolował zgodności z danymi uwidocznionymi na mapie geodezyjnej podawanych przez projektantów rzędnych wysokości n.p.m poziomu terenu istniejącego wokół budynku B. Organ nie odniósł się również do aspektu kondygnacji garażowej wynoszonej wysoko ponad poziom gruntu istniejącego i obsypywanej ziemią.

Skarżący podnieśli także, że z uwidocznionych na mapowej części projektu rzędnych wysokości terenu istniejącego wokół budynku B wynikają następujące poniższe skojarzenia. Projekt wskazuje rzędną kalenicy dachu budynku B na poziomie 129,76 m n.p.m. (i wysokość budynku B od poziomu "0" wynosi 14, 30m). Organ drugiej instancji nie zakwestionował poprawności zatwierdzenia przez organ pierwszej instancji projektu, którego obliczenia opierają się o przyjętą do obliczeń wysokość poziomu istniejącego według rzędnej 113,80 m n.p.m., pomimo że z wyrysu mapowego widoczne są rzędne o niższej wartości (113,75 m n.p.m., a wjazd go kondygnacji garażowej jest na poziomie rzędnej 113,14). Organ drugiej instancji nie dostrzega bezkrytycznego przyjęcia przez organ pierwszej instancji dokonania "poprawienia" wysokości budynków i dostosowania wymiarów wysokości części kondygnacji garażowej - do wymiarów dozwolonych w planie bez omówienia i bez przeprowadzenia w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej analizy zmiany koncepcji architektonicznej i metody obliczeń wysokości budynku i części kondygnacji garażowej ponad poziomem gruntu istniejącego, które doprowadziły do uzyskania zgodności projektu w wykonaniu nałożonego na inwestora postanowieniem z dnia [...] r. obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Narzuca się wnioskowanie, że efekt zgodności uzyskano drogą posłużenie się rzędną wskazującą wyższą wysokość terenu istniejącego (tj. 113,80 m n.p.m. zamiast 113,75 m n.p.m.). Przy posłużeniu się rzędną wysokości 113,80 m n.p.m. wysokość budynku B jest faktycznie niższa o 4 cm. od dopuszczalnej w planie zagospodarowania wysokości 16m. Gdyby posłużono się faktycznie rzędną najniżej położonego terenu istniejącego budynku B, to wysokość budynku liczona od niej przekroczyłaby dopuszczalną wysokość 16m (129,76-113,75 = 16,01 cm). Ewidentna różnica 5 cm w pomiarach rzędnych wysokości powoduje "dopasowanie" projektu do wymogów planu.

Podobne zarzuty przedstawia się wobec uwidocznionych w projekcie wymiarów wysokości kondygnacji garażowej ponad poziomem gruntu istniejącego. Skarżący przedstawiają analizę zagłębienia kondygnacji garażowej budynku B w oparciu o regulację § 16, § 17, § 18 rozp.techn. Wysokość garażu w świetle wynosi 3,23 m (liczona od poziomu "0" budynku B do poziomu podłogi garażu obliczona rzędnymi wykazanymi na projekcie (115,46 m n.p.m.-111,89 m n.p.m. - 34 cm), a połowa wysokości w świetle garażu wynosi (3,57m- 34cm): 2-1.61m.

Przy posłużeniu się rzędną wysokości terenu istniejącego najniżej położonego wokół budynku B o wartości 113,80m, jak przyjął organ drugiej instancji (v. środkowy akapit trzeciej strony uzasadnienia skarżonej decyzji), po zagłębieniu budynku B ponad poziomem terenu istniejącego pozostaje część kondygnacji garażowej o wysokości 1,66m (dowód: przedstawione obliczenie: rzędna 115,46 - rzędna 113,80 = 1,66m). Przy posłużeniu się rzędną wysokości terenu istniejącego położonego najniżej wokół budynku B 113,75, po zagłębieniu budynku B ponad poziomem terenu istniejącego pozostaje część kondygnacji garażowej o wysokości 1,71m (dowód: przedstawione obliczenie: rzędna 115,46 - rzędna 113,75 = 1,71). Skoro w przypadkach obu powyższych obliczeń, część kondygnacji garażowej pozostałej ponad poziomem gruntu istniejącego jest wyższa od połowy wysokości garażu w świetle, to nie sposób przyjąć, że kondygnacja garażowa jest kondygnacją podziemną.

W ocenie skarżących projektowany jest budynek o pięciu kondygnacjach nadziemnych, co stanie się oczywiście widocznym po odstąpieniu od usypywania zwału ziemi wokół kondygnacji garażowej.

Skarżący zarzucili także brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do zgłoszonej konieczności przeprowadzenia analizy poprawności oświadczeń projektantów w przedmiocie zjawiska leja depresyjnego towarzyszącego przedmiotowej inwestycji. Faktycznie do akt postępowania prowadzonego w Urzędzie Miejskim W. zostały złożone dwa oświadczenia o przeciwnych treściach. W pierwotnie złożonym projekcie budowlanym przewidywano wystąpienie tego zjawiska na terenach poza terenami Spółdzielni, a w dołączonych "uzupełniająco" pismach oświadczono przeciwnie, że nie ma zagrożenia wystąpienia takiego zjawiska na terenach znajdujących się poza terenami Spółdzielni. Organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do tak istotnego zagadnienia. W ocenie stron, niedozwolonym jest usunięcie z akt wszczętego postępowania składanych oświadczeń projektantów, a ewentualne zmienienie treści takich oświadczeń powinno być poparte szczegółowym wyjaśnieniem, dlaczego tak uczyniono. Ale i w takim przypadku w aktach powinny znajdować się dwa teksty takich oświadczeń z podaną datą ich złożenia.

Strony nadal twierdzą, że czym innym jest obiektywne istnienie zagrożenia skutków jakie może wywołać projektowana inwestycja na gruntach sąsiednich, a czym innym jest podejmowanie konkretnych działań, aby takiego skutku uniknąć. W ocenie skarżących zagrożenie wystąpieniem leja depresyjnego istnieje. Zdaniem skarżących fakt, że ostatecznie zaprojektowano otoczenie wykopu pod budynek "szczelną obudową", nie niweluje wystąpienia ryzyka następstw dla terenów sąsiednich, gdyby w realizacji budowy wystąpiły niesprzyjające okoliczności i jednak dojdzie do zmiany poziomu wód gruntowych, dojdzie do obsunięć, pęknięć w ścianach w naszych budynkach mieszkalnych. W żadnej z załączonych do projektu budowlanego opinii geologicznych nie wynika, że ryzyko wystąpienia leja depresyjnego zostało zniwelowane do tzw. "0". Wydaje się, że przy braku takiej specjalistycznej oceny zaprojektowanie takiego wykopu dla tak dużego obiektu budowlanego, w tak niedalekiej odległości od gruntów stanowiących własności skarżących, jest niedozwolone w świetle cytowanego wyżej przepisu prawa.

Skarżący podkreślili, że utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda zaakceptował pogląd, że to na właścicielach domów jednorodzinnych położonych przy ul. [...] spoczywać będzie obowiązek ciągłego nadzoru i sprawdzania zarówno procesu realizacji inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, jak też ciągłego nadzoru nad substancją własności (domów i ogrodów), czy nie zachodzą w nich zjawiska mogące zwiastować nastąpienie katastrofy budowlanej w użytkowaniu budynku mieszkalnego skarżących (gdyby inwestycja budynku B została zrealizowana).

W ocenie skarżących, brak krytycyzmu organu drugiej instancji wyraża ponadto utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który nie objął analizą w pełni warunków zagospodarowania gruntu Spółdzielni, pozostawiając bez omówienia aspekt innej niż dotychczas cyrkulacji powietrza, jaką wymusi wzniesienie budynków mieszkalnych według zatwierdzonego projektu budowlanego. W wyniku zlokalizowania budynków prostopadle do ul. [...] projekt stwarza zamknięcie przestrzeni niskiej zabudowy do wysokości projektowanych budynków jednolitą długą ścianą budynku B i krótszą ścianą budynku A, pozostawiając pomiędzy nimi tylko wąski przesmyk dla wyjazdu z kondygnacji garażowej z obu tych budynków, lecz wychodzący na wprost ściany bocznej budynku położonego przy ul. [...], a nie na wylot z tej ulicy. Takie zagospodarowanie terenu pozbawia wszystkie posesje domów jednorodzinnych mieszczących się przy ul. [...] przewiewu od strony zachodniej. Powszechnie wiadomo, że ten kierunek wiatrów jest najczęstszy. Dlatego też wręcz pewnym jest, że posadowienie budynku B i A w położeniu takim, jak wyrysowano na kwestionowanym projekcie budowlanym, czyli zagradzających ul. [...], wywoła oprócz efektu zacieniania ogrodów, kolejną dotkliwość, a to ograniczenie przewietrzania wywołaną ograniczeniem dotychczasowej cyrkulacji powietrza na terenie domów jednorodzinnych z ogrodami. Kwestionując stanowisko organu drugiej, że ponieważ budynek B znajduje się w całości na terenie przeznaczonym planistycznie pod zabudowę (co nie jest zgodne z prawdą, gdyż Spółdzielnia realizuje zabudowę w różnych obszarach oznaczonych 3MWU i 18ZP), to podnoszone zastrzeżenia stron mieszczą się jedynie w hipotezach, strony zarzuciły akceptujące pominięcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zbadania cyrkulacji powietrza po postawieniu budynków wysokich na 16m w bliskości budynków jednorodzinnych niskiej zabudowy. Organy winny zwrócić uwagę, że w postępowaniu planistycznym to zagadnienie nie znalazło rozpracowania, albowiem - jak stwierdzono na s. 3 uzasadnienia - "linii zabudowy nie zawiera część graficzna" planu dla przedmiotowych działek inwestora. Powyższe zatem winien zbadać projektujący zabudowę architekt, a organ winien skontrolować, czy zachowana cyrkulacja powietrza zapewni wywiewanie smogu z przestrzeni powietrznej uliczek części osiedla domów jednorodzinnych niskiej zabudowy, czego projekt nie zawiera.

Podobnie jak wcześniejsze tematy, w kategoriach nadużycia prawa, a nie stosowania prawa, przedstawiają skarżący pod kontrolę Sądu zaakceptowane przez organ drugiej instancji stanowisko organu pierwszej instancji, że nie jest naruszeniem wskazań planu zatwierdzenie projektu budowlanego, który wyznacza dojazd na działki inwestora od ul. [...] i od ul [...], do ul. [...], skoro ul. [...] nie jest urządzona i nie łączy się z ul. [...]. Nie jest zgodne z zapisami planu, aby z gruntu inwestora dojazd do ul. [...] był realizowany poprzez uliczki zabudowy szeregowej M. M., żeby włączenie się do ruchu ul. [...] następowało po przejechaniu kilometrów uliczkami osiedla zabudowy szeregowej. Taka wykładnia wskazań planu wydaje się być – zdaniem skarżących - wysoce naciągana. Nie można bowiem odczytywać wskazań planu inaczej jak tylko wprost, że plan operuje pojęciem ulicy [...] urządzonej, a nie wyrysowanej na mapie. Utworzony więc ciąg dojazdu poprzez niewielki urządzony odcinek ul. [...] i dalej przez inne ulice osiedlowe, zamiast dojazdu z przedmiotowej nieruchomości ul. [...] do ul. [...] jest niezgodne z planem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem biurowym, garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą instalacje zewnętrzne kanalizacji teletechnicznej, oświetlenia terenu oraz przebudowę istniejącej sieci niskiego i średniego napięcia, przy ul. [...] we W., działki nr [...], AM 20, obręb M..

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35).

W powyższych regulacjach normatywnych określono zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tego organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadająca właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Przepis zaś art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa powyżej, oraz wówczas gdy inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie). Oznacza to więc, że przepis z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia.

Prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę powinno odbywać się z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej, również przez organ drugiej instancji. Istotą bowiem postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 K.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 K.p.a.

Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tego postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 K.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.

Zasada zawarta w art. 7 K.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony inwestor, który zamierza zrealizować sporną inwestycję, a z drugiej strony – skarżący nie zgadzający się na realizację projektowanych budynków jako niekorzystnie oddziaływujących na ich nieruchomość. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, podjętych w niniejszej sprawie, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 K.p.a.

W myśl zaś § 3 art. 107 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 K.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji.

Decyzja organu odwoławczego nie czyni – zdaniem Sądu - zadość powyższym przepisom, a w szczególności § 3 jak i § 4 art. 107 K.p.a., bowiem brak jest wyjaśnień nie tylko wszystkich okoliczności sprawy, ale i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania.

Przede wszystkim Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 K.p.a. i niezapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Należy tutaj zwrócić uwagę, że – jak wskazali skarżący w odwołaniu - badali akta sprawy kilkakrotnie, po raz pierwszy w dniu 3 listopada 2016, po doręczeniu im zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Następnie po doręczeniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego w dniu 30 listopada 2016 r., w dniach 2 i 7 grudnia 2016 r. przeglądali akta celem ustalenia, czy zostały wykonane przez inwestora zalecenia nałożone postanowieniem z dnia [...] r. Ponieważ stwierdzono, iż nie wykonano tych poleceń w pełni, zgłoszono uwagi i zarzuty w kolejnym piśmie, które złożono w dniu 13 grudnia 2016 r. Zdaniem skarżących stanowisko organu pierwszej instancji jest niespójne, bowiem wskutek uwzględnienia zgłoszonych przez nich uwag i zarzutów co do przedłożonego projektu budowlanego Prezydent postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wielu nieprawidłowości. Pełnomocnik inwestora złożył uzupełnione egzemplarze projektu w dniu 28 listopada 2016 r. Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji (s. 2, drugi akapit) wynika natomiast, że "pełnomocnik inwestora 14 grudnia 2016 r. wypożyczył projekty, które z naniesionymi, wskazanymi przez tutejszy organ, poprawkami zwrócił 15 grudnia". Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. inwestor ustosunkował się do pism stron postępowania, jak i osób nie będących stronami, a kwestionujących zakres planowanej inwestycji. Kwestie te powinny zostać wyjaśnione przez organ drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czego wyrazem powinny być rozważania zawarte w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Ponadto, organ drugiej instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii wykonania przez inwestora nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. obowiązków, tj.:

1. wykonania projektu budowlanego dla każdego obiektu budowlanego oddzielnie, mając na uwadze definicje zawarte w art. 3 oraz przepisy art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego (jako jedną niezależną pod względem konstrukcyjnym całość składającą się z architektury, konstrukcji, instalacji wewnętrznych) - pkt I ppkt. 13 postanowienia;

2. wykonania projektu budowlany zgodnie z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu: zaprojektować budynki mieszkalne wielorodzinne o liczbie kondygnacji nadziemnych nie większej niż cztery, przy czym czwartą kondygnację dopuszcza się wyłącznie w formie poddasza - pkt I postanowienia):

W powyższej kwestii organ drugiej instancji poza przytoczeniem treści projektu budowlanego, nie poczynił żadnych własnych ustaleń, ani nie odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania. Wojewoda wskazał przy tym, że wymiar pionowy planowanych budynków jest mierzony od poziomu terenu istniejącego. Należy jednak zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie obok "terenu istniejącego" w projekcie budowlanym architekci posługują się pojęciem "teren projektowany". Inwestor zaprojektował bowiem obsypanie wystającej ponad teren istniejący części garażu oraz wgłębienia, w którym ten garaż będzie się znajdował. Istotne przy tym jest również to, że organ w powyższym zakresie w ogóle nie odniósł się do przepisów rozp.techn. Zgodnie natomiast z § 6 rozp.techn. wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zgodnie zaś § 3 pkt 16 rozp.techn. przez "kondygnację" należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Przez "kondygnację podziemną" należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację (§ 3 pkt 17), zaś przez "kondygnację nadziemną" - każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną (§ 3 pkt 18).

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda powinien wyjaśnić dogłębnie i przeanalizować przepisy rozp.techn. i odnieść je do planowanej inwestycji. Z wyliczeń przedstawionych przez organ drugiej instancji nie wynika bowiem, czy inwestycja ta spełnia wymagania co do wysokości zabudowy określonej w planie miejscowym. Powinien również odnieść się do zarzutów odwołania w powyższym zakresie, tj. obliczania wysokości budynków nie od poziomu terenu istniejącego, a od sztucznie usypanego wyniesienia, przy którym zaprojektowane jest wejście do budynku; obniżenia skarpy o 44cm w stosunku do pierwotnie złożonego szkicu, na którym skarpa usypana ponad poziomem istniejącym miała 2m; niedostrzeżenia przez organ pierwszej instancji, że chociaż przy obliczanej wysokości budynku od poziomu gruntu ustalonego przez projektanta budynek ten jest tylko o 3cm niższy od dozwolonej wysokości w planie, to w rzeczywistości jest to budynek przekraczający dozwoloną wysokość;

3. przedłożenia decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych oraz decyzji zezwalającej na wykonanie robót geologicznych dla przedmiotowej budowy, w związku z trzecią kategorią geotechniczną i skomplikowanymi warunkami gruntowymi (Prezydent W., Wydział Środowiska i Rolnictwa), zgodnie z § 7 rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) – pkt I, ppkt 2 postanowienia;

4. przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, gdy w wyniku odwodnienia wykopów zasięg leja depresji wykracza poza granice terenu, którego inwestor jest właścicielem lub stanowisko Wydziału Środowiska i Rolnictwa UM (art. 124 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) – pkt I, ppkt 3 postanowienia;

Należy tutaj jeszcze zwrócić uwagę, że w odwołaniu strony podniosły, iż do akt postępowania zostały złożone dwa oświadczenia o przeciwnych treściach: w pierwotnie złożonym projekcie budowlanym przewidywano wystąpienie tego zjawiska na terenach poza terenami Spółdzielni, a w dołączonych "uzupełniająco" pismach oświadczono przeciwnie, że nie ma zagrożenia. Organ drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tego zagadnienia, o co winne zostać uzupełnione uzasadnienie decyzji Wojewody przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Koniecznym będzie również rozważenie zarzutów skarżących co do istnienia – ich zdaniem - zagrożenia wystąpienia leja depresyjnego, czy też ryzyka następstw dla terenów sąsiednich, gdyby w realizacji budowy wystąpiły niesprzyjające okoliczności i doszło do zmiany poziomu wód gruntowych. Należy tutaj podkreślić, że projektowane budynki mają być posadowione poniżej zwierciadła wody gruntowej, zaś w opinii geotechnicznej z września 2016 r. wskazano, iż ze względu na występowanie w podłożu projektowanych budynków nasypów niekontrolowanych oraz gruntów ekspansywnych – iłów, a także wody gruntowej w poziomie posadowienia budynku warunki gruntowe należy uznać za skomplikowane (pkt 16, s. 10).

Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji nie rozpoznał wnikliwie zarzutu odwołania dotyczącego podjęcia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 35 Prawa budowlanego jako niezgodnej z miejscowym planem, tj.:

1. umiejscowienia w pasie gruntu o szerokości 9m oznaczonego w planie jako teren 18ZP, mieszczącego się w liniach rozgraniczających pomiędzy terenem oznaczonym jako 3MW/U i biegnącej wzdłuż granicy z działką nr 231 do ul. [...] prywatnych ogródków (określonych w projekcie budowlanym jako "ogródki lokatorskie)", wyłączonych tym samym z przestrzeni publicznej ogólnodostępnej. W decyzji organu pierwszej zapisano – co podnieśli skarżący w odwołaniu – że "na skarpach nie zaprojektowano żadnych ogródków przydomowych i ogrodzeń";

2. utworzenia – poprzez usypanie skarpy - różnicy poziomów terenu względem poziomu gruntu ogrodu skarżących, który naturalnie jest terenem płaskim, wymuszając nowy niż dotychczas istniejący kierunek spływu wód opadowych, m.in. na teren ogrodu skarżących. Zarzut ten winien zostać przeanalizowany w szczególności w związku z § 29 rozp.techn., zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione;

3. skomunikowania działki gruntu, której dotyczy planowana inwestycja. Zdaniem skarżących przyjęte projektem rozwiązania nie są zgodne z planem, z którego wynika, że nowoprojektowane budynki winny być skomunikowane z ul. [...] bezpośrednio przez ul. [...], a nie poprzez lokalne uliczki osiedlowe.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).