Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 509/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 155, art. 154 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. R. oraz A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 kwietnia 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2015 r. zmieniającej ostateczną decyzję Wójta Gminy z 30 września 2008 r. o warunkach zabudowy utrzymało w mocy decyzje własną.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazało Kolegium, że Wójt Gminy decyzją z 30 września 2008 r. ustalił na wniosek A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..] położonej w miejscowości S., gmina P. W dniu 19 listopada 2015 r. Wójt Gminy wydał na wniosek M. R. decyzję zmieniającą ostateczną decyzję Wójta Gminy z 30 września 2008 r. o warunkach zabudowy w ten sposób, że: przeniósł ustalenia decyzji z 30 września 2008 r. na M. R. (pkt 1 sentencji) oraz zmienił oznaczenie działki z nr [..] na działkę oznaczoną nr [..], która powstała w wyniku podziału, zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji przedmiotowej (domyślnie: decyzji z 30 września 2008 r.) oraz na podstawie decyzji Wójta Gminy z 10 marca 2009 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] w S. (pkt 2 sentencji); pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostawiono bez zmian (pkt 3 sentencji).

Wskazało Kolegium, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przywołana norma reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym również w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem odrębnym od tego, w którym wydano decyzję ostateczną. Decyzja podejmowana w trybie nadzwyczajnym zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustaleniu tożsamości sprawy należy badać łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W świetle powyższego również decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną, której dotyczy żądanie zmiany, a nie kwestii nowych. W przeciwnym wypadku nie doszłoby do zmiany decyzji, lecz do wydania decyzji w nowej sprawie. Dlatego też prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. (zob. wyrok NSA z dnia 15.01.2016 r., sygn. akt II OSK 3163/14) Zmianie w trybie art. 155 k.p.a. może więc podlegać decyzja o warunkach zabudowy, o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w tym przepisie. Ponadto, przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a. są w tym przypadku regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy, (zob. wyrok NSA z dnia 04.01.2012 r., II OSK 828/11; z dnia 03.12.2010 r., II OSK 1725/09, z dnia 07.03.2014 r., II OSK 2455/12). Jedną z przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji jest uzyskanie zgody strony. Kolegium wskazało stanowisko przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, zgodnie z którym decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 399/14, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13). Niezależnie od zakresu wnioskowanej zmiany nie jest wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie.

Ponadto dodało Kolegium, że istotnym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. K.p.a. nie wskazuje, o jakie przepisy tu chodzi, a zatem w rachubę mogą wchodzić wszelakie unormowania, w szczególności te, które miały zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, której dotyczy złożony wniosek o zmianę. Stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. jest możliwe po ustaleniu tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną i sprawy wyznaczonej złożonym wnioskiem, jak również po zbadaniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dopiero wtedy można przystąpić do badania, czy za wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Decyzja Wójta Gminy z 30 września 2008 r. ustaliła dla A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..] położonej w miejscowości S., gmina P. W rozstrzygnięciu tej decyzji wskazano także, że minimalna powierzchnia działki budowlanej to 1000 m2. Z akt sprawy wynika, że działka nr 635 miała powierzchnię 0,3408 ha. W aktach znajduje się także decyzja Wójta Gminy z 10 marca 2009 r., z treści której wynika, że na skutek podziału działki nr [..] wydzielono trzy działki o nr od [..] do [..]. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z 19 listopada 2015 r. zmieniającej ostateczną decyzję Wójta Gminy z 30 września 2008 r. o warunkach zabudowy podano, że dnia 18 listopada 2015 r. M. R. złożyła wniosek o przeniesienie ustaleń decyzji Wójta Gminy z 30 września 2008 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu działki nr [..] położonej w miejscowości S., gmina P. w związku z nabyciem działki nr [..]. W aktach sprawy znajduje się podanie M. R. z 17 listopada 2015 r. zawierające prośbę o przepisanie w/w decyzji o warunkach zabudowy, a także pismo A. wyrażające zgodę na przepisanie decyzji na nowych właścicieli.

Zwracając uwagę na podstawę prawną przedmiotowej decyzji z 19 listopada 2015 r., orzekającą o zmianie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 30 września 2008 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu. Otóż zmiana w/w decyzji ostatecznej dokonana została właśnie w trybie art. 155 k.p.a. (błędnie przywołano także art. 154 § 2 k.p.a.) i Wójt Gminy wyraźnie orzekł, iż zmienia ostateczną decyzję Wójta Gminy z 30 września 2008 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu działki nr [..] położonej w miejscowości S., gmina P., ustalonej dla A. poprzez : 1. przeniesienie ustaleń w/w decyzji na M. E. R.; 2. zmianę oznaczenia działki z nr [..] na działkę oznaczoną nr [..], która powstała w wyniku podziału, zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedmiotowej decyzji oraz na podstawie decyzji Wójta Gminy z 10 marca 2009 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] w S.; 3. pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostawiając bez zmian. Wbrew zatem wnioskom znajdującym się w aktach sprawy o dokonanie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innych osób w trybie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji; stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie - Wójt Gminy przeprowadził weryfikację ostatecznej własnej decyzji o warunkach zabudowy z 30 września 2008 r. w nadzwyczajnym trybie określonym w przepisach k.p.a., a mianowicie w trybie art. 155 k.p.a. Podkreśliło Kolegium, że zastosowanie przywołanej normy regulującej jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej może się odbyć w granicach ściśle opisanych w tym przepisie art. 155 k.p.a.. Jedną z przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji jest uzyskanie zgody stron, co w sytuacji zmiany decyzji o warunkach zabudowy oznacza konieczność uzyskania zgody wszystkich będących stronami postępowania przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyroki NSA: z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 399/14, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13).

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie trudno mówić o wyrażeniu przez strony postępowania jednoznacznej zgody na dokonanie zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej, gdyż pisma złożone przed wydaniem przez Wójta Gminy decyzji z 19 listopada 2015 r. dotyczą przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wydana decyzja zmieniająca jest sprzeczna z przepisami szczególnymi tzn. w niniejszej sprawie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem decyzja Wójta Gminy z 30 wrzenia 2008 r. ustalała warunki zabudowy dla działki o nr [..], czyli terenu o powierzchni 0,3408 ha, to zmieniająca ją decyzja Wójta Gminy z 19 listopada 2015 r. orzekająca o zmianie oznaczenia działki z nr [..] na działkę o nr [..] doprowadziła w efekcie do zmiany terenu objętego pierwotną decyzją. Nie sposób nie dostrzec, że działka o nr [..] jest działką mniejszą, która powstała z wydzielenia z działki o nr [..] trzech innych działek o nr od [..] do [..]. Nie jest dopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. dokonanie zmiany terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy, dla którego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego była przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja zmieniająca nie będzie w takim przypadku tożsama z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Warunkiem koniecznym do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. jest bowiem orzekanie w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt od 1) do 5). Pkt 1 stanowi natomiast, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z ust. 6 tego przepisu, (w treści obowiązującej na dzień wydania decyzji zmieniającej) minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Na mocy § 3 ust. 1 tego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzona została dla działki nr [..] analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Analizie podlegał więc teren oznaczony jako działka [..], a w decyzji zmieniającej z 19 listopada 2015 r. jest mowa o terenie działki oznaczonym nr [..] powstałym w wyniku podziału działki [..], a zatem innym, mniejszym i nietożsamym z obszarem będącym przedmiotem wydania pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy z 30 września 2008 r. Podkreślić należy, że zmiany te doprowadziły zatem do zaakceptowania decyzją zmieniającą zgoła odmiennej od pierwotnie zamierzonej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..] położonej w miejscowości S., gmina P., co w warunkach zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne.

W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka zastosowania art. 155 k.p.a. dotycząca wyrażenia zgody na zmianę decyzji ostatecznej przez wszystkie strony postępowania zwykłego, a ponadto naruszono w sprawie przepisy szczególne, o czym była mowa wyżej, kontrolowana decyzja Wójta Gminy z 19 listopada 2015 r. nie może zostać oceniona inaczej, niż jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Kolegium decyzją z 22 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygniecie z 21 kwietnia 2017 r. stwierdzające nieważność decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2015 r.

W ocenie Kolegium treść kontrolowanej decyzji z 19 listopada 2015 r. wskazuje jednoznacznie, że zarówno przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na M. R., jak i zmiana decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy w zakresie oznaczenia terenu inwestycji nastąpiły w trybie art. 155 k.p.a. - Wójt Gminy orzekło o zmianie swojej decyzji pierwotnej w sposób określony w przywołanych na wstępie uzasadnienia niniejszej decyzji punktach 1-3 sentencji.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje instytucję przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 19.11.2015 r.) organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

Wydanie decyzji rozstrzygającej o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy następuje w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczonym przepisami art. 155 k.p.a. Stosując art. 63 ust. 5 ustawy organ wydaje decyzję o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, nie dokonując zmian tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Pomimo, że w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji Wójt Gminy powołał art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu /.../, to nie wydał decyzji o przeniesieniu warunków zabudowy w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz dokonał w trybie art. 155 k.p.a. zmian decyzji o warunkach zabudowy, nie stosując w istocie przepisu art. 63 ust. 5 ustawy w trybie zwykłym. Zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. do instytucji wskazanej w art. 63 ust. 5 ustawy nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.

Wskazał organ odwoławczy, że z treści art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu /.../ wynika wprost, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy polega jedynie na zmianie podmiotowej adresata decyzji (inwestora), a nie na zmianie zakresu przedmiotowego tej decyzji. Skoro przepis art. 63 ust. 5 stanowi wprost, że inna osoba musi przyjąć wszystkie warunki zawarte w decyzji, to oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy można przenieść jedynie w całości - obejmującej wszystkie warunki decyzji, a nie w części. Dotyczy to zarówno ustalenia terenu inwestycji, rodzaju zabudowy, jak również wszelkich innych warunków ustalonych w decyzji pierwotnej. Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy obowiązkowo musi określać linie rozgraniczające teren inwestycji poprzez wyznaczenie ich na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dzielenie decyzji o warunkach zabudowy na części jest wprost niezgodne z brzmieniem art. 63 ust. 5 ustawy, który wymaga, aby osoba przejmująca decyzję zaakceptowała wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a zatem nie tylko część warunków, dotyczących części terenu inwestycji (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck 2016; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27.10.2011 r. II SA/Sz 918/11). Wywody wniosku inwestora co do dopuszczalności przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy w częściach są bezzasadne.

Kolegium zaprezentowało pogląd, że nie jest dopuszczalne dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji o warunkach zabudowy bez uzyskania jednoznacznie wyrażonej zgody wszystkich stron tej decyzji, jak również w sposób, który powoduje utratę tożsamości sprawy rozstrzygniętej pierwotną decyzją ostateczną.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

M. R. złożyła wniosek o "przepisanie decyzji o warunkach zabudowy z 30 września 2008 r." w dniu 18 listopada 2015 r., zaś inwestor wyraził zgodę na dokonanie "przepisania" tj. przeniesienia tej decyzji. Żadne z nich nie wskazywało w swoich pismach, że żąda też zmiany decyzji o warunkach zabudowy w jakikolwiek sposób lub ubiega się / wyraża zgodę o/na przeniesienie części decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji kontrolowanej decyzji z 19 listopada 2015 r. zostało zatem podjęte bez uzyskania zgody stron decyzji o warunkach zabudowy na zmianę decyzji pierwotnej. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z treścią art. 155 k.p.a. - zgoda stron na zmianę decyzji w tym trybie jest konieczna, bezwarunkowa i nie może być wyrażona w sposób dorozumiany. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji decyzji z 19 listopada 2015 r. zostało podjęte z urzędu bez uzyskania zgody stron postępowania, co stanowi zdaniem Kolegium o wadzie wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć SKO, umorzenia postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2015 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła skarżąca spółka:

1. naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezzasadnie uznano, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. tj.: art. 63 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten zabrania dokonywania zmian podmiotowych, polegających na przenoszeniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nowego właściciela części terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zarazem na następcę prawnego podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której poprzednik prawny, w oparciu o dopuszczone w treści decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki podziału nieruchomości, dokonał tego podziału, a następnie sprzedał działkę powstałą w wyniku tego podziału, w sytuacji gdy w/w pierwotna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła całego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie na każdej z wydzielonych działek domu jednorodzinnego na warunkach wskazanych w w/w decyzji pierwotnej, która to inwestycja może być realizowana niezależnymi od siebie etapami;

- a także błędnie zrównano pojęcie "obszaru", którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z pojęciem "warunki" zawarte w decyzji, co w rezultacie doprowadziło do wniosku, że zmiana w zakresie obszaru, uniemożliwia przyjęcie na siebie warunków decyzji prowadząc do niezachowania tożsamości przedmiotu postępowania.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a/ art. 155 k.p.a., art. 154 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie założenia stanu faktycznego, że postępowanie w sprawie, w której wydano decyzję Wójta Gminy z 19 listopada 2015r. prowadzono w trybie nadzwyczajnym zmiany decyzji pierwotnej, co nie znajduje uzasadnienia w czynnościach dokonanych w sprawie oraz we wnioskach stron zmierzających do zmiany podmiotowej w zakresie pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu prowadzonym na zasadzie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co także znalazło wyraz w treści w/w decyzji z 19 listopada 2015r., ponieważ oprócz przepisów błędnych powołano także prawidłowy przepis, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uznano, iż dokonano niedopuszczalnej zmiany przedmiotowej bez zgody stron i nie zachowano tożsamości sprawy;

b/ art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w zw. art. 107 § 1-3 k.p.a. i art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez :

- naruszenie trwałości decyzji administracyjnych, poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy z 19 listopada 2015r. w sposób rażący narusza prawo, albowiem nie występuje żadna przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a w sprawie występuje konieczność dokonania wykładni prawa w kontekście stanu faktycznego sprawy, bowiem można interpretować prawo tj. art. 63 ust. 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wskazany w pkt 1 zarzutów skargi odwołując się choćby do analogicznej instytucji na gruncie prawa budowlanego, a także wykładni celowościowej, a przepis nie wyłącza na wprost takiej możliwości,

- ponadto decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy nowego stanu prawnego dla następcy prawnego właściciela nieruchomości, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- wskazała skarżąca, iż żaden przepis nie określa jak ma być sformułowana decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zakresie także pozostawionej jest to wykładni i dowolności organu wydającego decyzję pierwotną;

c/ art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez pominięcie, iż integralną częścią decyzji administracyjnej Wójta Gminy z 19 listopada 2015r. jest jej uzasadnienie, w którym przytoczono stan faktyczny wyznaczający ramy postępowania oraz wskazano podstawę prawną, w której powołano - oprócz przepisów błędnych - także przepis art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -który faktycznie wyznaczał ramy postępowania zgodnie z wolą stron - co miało wpływ na treść orzeczenia, błędnie bowiem przyjęto, że przedmiotem postępowania była zmiana ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 30 września 2008r., w trybie nadzwyczajnym art. 155 k.p.a. - co w sprawie nie miało miejsca;

d/ art. 107 § 1 -3 k.p.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie instytucji nadzwyczajnej z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., podczas gdy wystarczające byłoby wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji na podstawie w/w przepisów, czym naruszono trwałość decyzji administracyjnych;

e/ art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77§ 1 i § 3 k.p.a., art. 78§ 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. ponieważ nie przeprowadzono oraz nie rozpoznano wniosków dowodowych strony wskazanych w piśmie z 8 czerwca 2016r. pkt. II str. 2-4; tym samym nie zbadano materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącą, co doprowadziło do błędnych ustaleń w sprawie, w szczególności w zakresie w zakresie podstawy prawnej decyzji, co do której nieważność stwierdzono, a także do błędnego ustalenia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa oraz skutkowało tym, że SKO jednostronnie dopatrzyło się innego przedmiotu postępowania niż faktyczny, którego istotą była zmiana podmiotowa polegająca na przeniesieniu pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej działki [..] położonej w S. powstałej z podziału działki [..] na nowego nabywcę tej części nieruchomości, na co wprost wskazuje uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem postępowania. Błędnie i niekonsekwentnie przyjęto, w zaskarżonej decyzji, że nie prowadzi się postępowania dowodowego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. oraz jednocześnie stwierdzono, że wnioskowane dowody nie mają znaczenia dla sprawy, a część z nich przeprowadzono w I instancji, tym samym organ nie zbadał, iż do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. a nawet po jego złożeniu Starostwo Powiatowe w P. nie miało wątpliwości co stanowi przedmiot postępowania w zakresie decyzji objętej niniejszym rozstrzygnięciem, a także co do jej merytorycznej treści, tym bardziej, że także w przedmiotowej sprawie na podstawie decyzji, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności - w/w organ administracji wydał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 - j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wskazać także należy, iż organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, A. Wróbel, Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 762/00, LEX nr 77604).

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie organ II instancji doszedł do wniosku, że badana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 listopada 2015 r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z 30 września 2008 r. z wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., bowiem organ nie uzyskał zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego to decyzja Wójta Gminy z 19 listopada 2015 r., w której na podstawie art. 155 k.p.a., art. 154 § 2 k.p.a. i art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano przeniesienia ustaleń decyzji Wójta Gminy z 30 września 2008 r. o warunkach zabudowy z A. na M. R. oraz zmiany oznaczenia działki nr [..]na działkę oznaczoną nr [..], która powstała w wyniku podziału, pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostawiono bez zmian.

Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji podlegającej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż została ona wydana w oparciu o dwie podstawy prawne, jedną z nich jest art. 155 k.p.a., drugą jest art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każda ze wskazanych w sentencji decyzji podstaw prawnych dotyczy odmiennych regulacji zmiany decyzji ostatecznej. Na mocy art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Natomiast na mocy art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji; stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy (patrz tezy wyroków: WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06 LEX nr 318247 i NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II OSK 267/06 LEX nr 326277). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W trybie dokonywania zmiany decyzji w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. uprawnień strony nie posiada wnioskująca o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy M. R., natomiast prawa strony w trybie przeniesienia decyzji mają jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Oznacza to, że w trybie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. M. R. nie posiada przymiotu strony i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 4 k.p.a.

W ocenie Sądu niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania na dwóch odmiennych podstawach materialnoprawnych. Rodzaj sprawy administracyjnej determinuje bowiem jej podstawa materialnoprawna. Natomiast w kontrolowanym postępowaniu przed Wójtem Gminy została wydana decyzja oparta na dwóch różnych przepisach o odmiennych regulacjach. Stan taki jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było zatem konieczne.

Nie można uznać za zasadny zarzutu skargi, że pomimo przywołania w sentencji decyzji z 19 listopada 2015 r. art. 155 i art. 154 § 2 k.p.a. oraz art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to po lekturze uzasadnienia tej decyzji bezspornie przyjąć można, że zmiana decyzji została dokonana w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysnucie takiego wniosku jest zupełnie niemożliwe, gdyż w uzasadnieniu decyzji nie ma żadnego odniesienia się do podstawy prawnej wydania decyzji. Istnienie zasadniczej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a treścią uzasadnienia świadczyłoby nie tylko o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., ale dyskwalifikowałoby taką decyzję. W ocenie Sądu zarówno przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepis art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają odmienne postawy zmiany decyzji ostatecznej i nie mogą być podstawą orzekania w jednym postepowaniu.

Z uwagi na powyższe za chybione uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1-3 k.p.a. zmierzające do wykazania, że sentencja i uzasadnienie decyzji z 19 listopada 2015 r. pozwalają na przyjęcie, że przepis art. 155 k.p.a. nie stanowił podstawy do wydania decyzji. Kolejny chybiony zarzut to twierdzenie, że wątpliwości co do treści decyzji z 19 listopada 2015 r. mogły zostać wyjaśnione w drodze art. 113 § 2 k.p.a. Niejasności, podlegające wyjaśnieniu w trybie k.p.a. nie mogą sprowadzać się do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uzupełnienia decyzji o zasadniczą część rozważań prawnych. Niedopuszczalność tego typu wyjaśnienia czy ewentualnie sprostowania potwierdza szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Uznanie, że wadliwość oparcia decyzji przez Wójta Gminy na dwóch odmiennych podstawach prawnych wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa zbędnym czyni odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Nie mają one bowiem znaczenia z punktu widzenia legalności decyzji Kolegium. Podstawą uznania, że decyzja z 19 listopada 2015 r. obarczona jest wadą nieważności powiązane jest z wadliwym oparciem jej na dwóch odmiennych podstawach prawnych.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z 19 listopada 2015 r. było prawidłowe, gdyż wystąpiły przesłanki uzasadniające z przyczyn określonych w tym przepisie wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2015 r.

Reasumując zaskarżona decyzja mimo wadliwości swego uzasadnienia co do treści rozstrzygnięcia jest prawidłowa, oznacza to, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia i nie może prowadzić do uwzględnienia skargi.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniosek Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt [..] albowiem zgodnie z art. 133 § 1 tej ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Akta [..] zostały przekazane Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę i z mocy przywołanego przepisu stanowią podstawę orzekania.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.