Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2297/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] SE Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 551/14 w sprawie ze skargi [A.] SE Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 551/14 oddalił skargę [A.] SE Spółka Europejska Oddział w P. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18% alkoholu.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta T. udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia 30 listopada 2016 r., w 4 wskazanych punktach sprzedaży: 1. J. i J. K. - punkt sprzedaży ul. P. (G.), 2. J. Polska S.A. - punkt sprzedaży ul. Ł. [...] - sieć "[...]" (S.), 3. J. Polska S.A. - punkt sprzedaży ul. F. [...] - sieć "[...]" (B.), 4. K. G. - punkt sprzedaży ul. P. [...] (C.). Pozostałym wnioskodawcom, w liczbie 26, odmówiono udzielenia zezwolenia, a w przypadku 2 wniosków postępowanie umorzono.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w ramach naboru przeprowadzonego w okresie od [...] do [...] czerwca 2013 r. przedsiębiorcy złożyli 32 wnioski, a do rozdysponowania były cztery zezwolenia. Dalej organ wskazał kryteria, jakimi kierował się udzielając (odmawiając udzielania) zezwoleń, a mianowicie: usytuowanie punktów sprzedaży w poszczególnych częściach miasta i liczbę mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta; okoliczność utraty przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich; usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w poszczególnych częściach miasta w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych. Ponadto organ pierwszej instancji wziął pod uwagę opinie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., wymagane do udzielenia zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (SKO), działając na podstawie art. 18 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) w skrócie: u.w.t., uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z [...] lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta T. oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta T.

z [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta T. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 28 sierpnia 2008 r. Nr 114, poz. 1861) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w skrócie: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że wszyscy wnioskodawcy uzyskali pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. W ocenie SKO opinie te zawierają szczegółową ocenę lokalizacji poszczególnych punktów sprzedaży pod kątem zasad ich usytuowania wynikających z uchwały Rady Miasta T. Nr [...]. Kolegium uznało także, że przyjęte kryteria oceny wniosków były jednolite dla wszystkich przedsiębiorców i pozwalały na zobiektywizowaną ocenę każdego wniosku.

SKO za nieuzasadnione uznało zarzuty naruszenia art. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stwierdzając, że Rada Miasta T. realizuje założenia aksjologiczne wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy, m.in. poprzez ograniczenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie T., a deficyt miejsc, w których może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych – w stosunku do zgłaszanego przez przedsiębiorców zapotrzebowania – sprawia, że przyznając zezwolenia w ramach dostępnego limitu, który od 1 stycznia 2013 r. wynosił 97 punktów, organ musi wprowadzać dodatkowe kryteria.

Jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut dyskryminacji, w zakresie udzielanych zezwoleń, przedsiębiorców prowadzących stacje paliw. O przyznaniu, albo odmowie przyznania zezwolenia nie decydował bowiem charakter prowadzonej przez nich działalności, a jedynie warunek spełnienia przyjętych przez organ kryteriów.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [A.] SE Spółka Europejska Oddział w P. (dalej: skarżąca lub Spółka) wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów postępowania oraz art. 2

i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), a także art. 1, art. 41, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

w skrócie: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że SKO prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, przy czym nie uchybiło przepisom u.w.t. ani procedury administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu musi zawierać uzasadnione kryteria uznaniowości sprowadzające się do równego traktowania podmiotów gospodarczych.

Zdaniem Sądu, organ ustalając kryteria oceny wniosków działał w granicach przepisów u.w.t., bo w wyniku złożenia w tym samym czasie większej liczby wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, ustalony uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 1993 r., zasadnym było przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru, m.in. dodatkowym kryterium była, zasada terytorialnego rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych z uwzględnieniem liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt w danej części miasta.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż organ pierwszej instancji podjął decyzję

o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 % do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, z naruszeniem zasady uznaniowości. Organ bowiem, pomimo przyjęcia za kryterium wyboru ewentualnej utraty przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich, dokonał wyboru wniosków

z pominięciem tego kryterium, albowiem żaden z wnioskujących podmiotów nie spełniał warunku z tego kryterium. W ocenie Sądu zasada uznaniowości zostałaby naruszona, gdyby przy wyborze wniosków to kryterium miało wpływ na decyzje organu, gdyż kryterium to należało uznać za nieobiektywne, dowolne, niepozostające

w merytorycznym związku z ratio legis ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności z treścią art. 2 tej ustawy. WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że została naruszona zasada równości przedsiębiorców tj. równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) poprzez wybór punktu sprzedaży alkoholu w oparciu o powyższe kryterium.

Pozostałe kryteria przyjęte przez organ przy wyborze wniosków, tj. usytuowanie nowych punktów sprzedaży napojów alkoholowych w tych częściach miasta, w których przypada najmniejsza ilość takich punktów w stosunku do ilości mieszkańców oraz odległości, usytuowanie nowych punktów w stosunku do obiektów chronionych oraz już istniejących punktów sprzedaży WSA uznał za obiektywne w stosunku do wszystkich podmiotów starających się o zezwolenie i możliwe do spełnienia. Pozwalały one bowiem w sposób jasny i precyzyjny na określenie podmiotów, które te kryteria spełniają i jednocześnie zawierały przesłanki umożliwiające zarówno przedsiębiorcom zainteresowanym określonym rozstrzygnięciem, jak i sądowi na dokonanie kontroli

w zakresie zasadności podjętych decyzji, odnosiły się bowiem do faktów, danych statystycznych oraz dokonanych pomiarów.

Za całkowicie nieuzasadniony Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi, że Prezydent Miasta T. ustalając w dniu [...] grudnia 2013 r. usytuowanie proponowanych przez wnioskodawców punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, w stosunku do liczby mieszkańców i już istniejących punktów sprzedaży, przyjął liczbę mieszkańców Miasta T. według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. w wysokości 198 383 osoby, a nie na dzień 30 września 2013 r., w którym liczba mieszkańców wyniosła 189 112 osób. WSA wskazał, że ustalona przez organ administracji liczba mieszkańców nie uległa zasadniczej zmianie w prezentowanym okresie, a ponadto wielkość liczby mieszkańców należy uznać za obiektywne kryterium, ponieważ dotyczyło ono wszystkich podmiotów składających wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w równym zakresie.

II

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku

w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem kosztów dojazdu pełnomocnika skarżącej określonych wykazem przedłożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku

z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie przez WSA, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pomimo że organy nie zebrały

i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz nie oceniły prawidłowo zebranego materiału, tj. a) organy te brały pod uwagę liczbę mieszkańców Miasta T. w dniu 31 grudnia 2012 r., podczas gdy należało uwzględnić stan w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] grudnia 2013 r.), a następnie przez organ odwoławczy w dniu [...] marca 2014 r.; b) organy administracyjne nie wyjaśniły liczby mieszkańców Miasta T. zamieszkujących w poszczególnych częściach miasta w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] grudnia 2013 r,), a następnie przez organ odwoławczy w dniu [...] marca 2014 r.

Uchybienia powyższe doprowadziły do wyboru części Miasta T. - G., S., B. oraz C., jako tych

w których należało zezwolić na sprzedaż napojów alkoholowych;

2. naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie sprawy sądowoadministracyjnej za dostatecznie wyjaśnioną, umożliwiającą zamknięcie rozprawy i orzekanie w sprawie mimo nieprzedłożenia przez organ administracyjny zestawienia liczby mieszkańców Miasta T. z podziałem na poszczególne części miasta według stanu na dzień wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] grudnia 2013 r.) oraz organ drugiej instancji ([...] marca 2014 r.), co warunkowało ocenę Sądu prawidłowości zastosowania przez organy dodatkowego kryterium selekcji wniosków o zezwolenie;

3. naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz

w związku z art. 11 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że została ona wydana z naruszeniem art. 11 w związku z art. 8 k.p.a., tj. kryteria wyboru uwzględnianego wniosku nie zostały ogłoszone przed rozpoczęciem przyjmowania wniosków.

W skardze kasacyjnej wskazano, że Prezydent Miasta T. oceniając usytuowanie proponowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych, miał obowiązek uwzględnienia liczby mieszkańców w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji w tej sprawie. Nieprawidłowym więc było posłużenie się przez organ pierwszej instancji danymi w tym zakresie według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r., czyli na 12 miesięcy przed wydaniem decyzji (str. 19 decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta T.). To uchybienie procedurze administracyjnej jest tym bardziej rażące, że właśnie liczbę mieszkańców w poszczególnych częściach miasta organ wybrał jako dodatkowe kryterium wyboru wniosku, który został uwzględniony.

SKO ani uczestnicy postępowania nie udzielili odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone

w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Spółki oparta została na naruszeniu przepisów postępowania, tj. na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji warunkiem koniecznym skuteczności zarzutu jest nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz uzasadnienie tego naruszenia, ale także wyjaśnienie związku zarzucanego naruszenia

z rozstrzygnięciem, gdyż skuteczną podstawą kasacyjną w ramach tego zarzutu mogą być tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, toteż nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegający na błędnym przyjęciu za podstawę faktyczną wyrokowania wadliwych ustaleń dokonanych przez organy i ich oceny przyjętej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Spółki wady w tym zakresie polegały na tym, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował takie ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, które organy poczyniły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny – naruszając tym samym zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta T. oceniając usytuowanie proponowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych, miał obowiązek uwzględnienia liczby mieszkańców Miasta T. w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji w tej sprawie. Nieprawidłowym więc było posłużenie się przez organ pierwszej instancji danymi w tym zakresie według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r., czyli na 12 miesięcy przed wydaniem decyzji (str. 19 decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta T.). To uchybienie procedurze administracyjnej jest tym bardziej rażące, że właśnie liczbę mieszkańców w poszczególnych częściach Miasta T. organ wybrał jako dodatkowe kryterium wyboru wniosku, który został uwzględniony. Kryterium to następnie zdecydowało o wyborze części Miasta T. G., S., B. oraz C., jako tych w których Prezydent Miasta T. udzielił wybranemu przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zmiany liczby mieszkańców T. w poszczególnych częściach miasta w okresie od 31 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. potwierdziła dokumentacja udostępniona przez Urząd Miasta T. Wydział Spraw i Administracji Referat Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych.

W konsekwencji uległa zmianie liczba mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, których to zmian nie uwzględniały akta sprawy administracyjnej przedłożone Sądowi. Uchybienia w tym zakresie doprowadziły do przyznania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia 30 listopada 2016 r., w 4 wskazanych punktach sprzedaży w tej części miasta, która nie powinna korzystać z istniejącego limitu, zatem takie działanie naruszało prawo.

Z argumentacją Spółki prezentowaną w ramach rozpoznawanego zarzutu nie można się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kwestia będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd

w składzie tu orzekającym podziela pogląd wyrażony w orzeczeniach NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt: II GSK 166/15, II GSK 178/15 i II GSK 179/15 (publ. CBOSA), zgodnie z którym, podejmowana w oparciu o art. 18 ust. 1 i 2 ustawy

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Tym samym nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja jest "decyzją

o ograniczonym prawem zakresie uznania" (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Należy jednak wyjaśnić, że w sytuacji, gdy liczba podmiotów ubiegających się

o zezwolenie przekracza limit punktów sprzedaży określony w stosownej uchwale rady gminy lub miasta, wybór podmiotu/podmiotów, którym zezwolenie zostanie udzielone może być kojarzone z typowym dla uznania administracyjnego etapem rozważenia

i oceny materiału dowodowego z perspektywy słusznego interesu strony postępowania

i interesu społecznego. Tyle, że w przypadku uznania administracyjnego, rozważenie przez organ materiału dowodowego, w świetle obowiązku, o którym mowa w art. 7 k.p.a., nie musi prowadzić do zadośćuczynienia wnioskowi strony, a wynika to wprost

z konstrukcji przepisu, który dozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia (organ może lecz nie musi przyznać prawa, jeśli sprzeciwia się temu interes społeczny). Taką swobodą, w przypadku wydawanego w oparciu o art. 18 ust. 2 u.w.t. zezwolenia na sprzedaż alkoholu, organ nie dysponuje. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przez ten Sąd już wcześniej wyrażony, że uznaniowość decyzji musi znajdować oparcie w przepisach regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie na podstawie ogólnych postulatów formułowanych z uwagi na np. cele ustawy.

W stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisach, m.in. art. 18 ust. 1

i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie można się dopatrzeć upoważnienia ustawodawcy pozwalającego przyjąć, że organ wydający zezwolenie wyposażony został w luz decyzyjny, w sytuacji gdy wnioskodawca złoży wniosek odpowiadający wymogom prawa, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II GSK 23/06; publ. CBOSA).

Na gruncie niespornego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, gdzie organ obowiązany był, w związku z większą liczbą wniosków niż liczba posiadanych zezwoleń, dokonać wyboru przedsiębiorców, którym udzieli zezwolenia, wybór ten musiał dokonać się w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy zastosowaniu przyjętych przez organ, a służących celowi ustawy, możliwie obiektywnych kryteriów. Oznacza to, że wszechstronna i kompleksowa ocena materiału dowodowego winna była, co jest oczywiste, uwzględniać podstawowy cel ustawy

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jakim jest ograniczanie dostępu do alkoholu.

Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji poprawnie ocenił działanie organów orzekających o zezwoleniu

i trafnie przyjął, że organy obu instancji, uzasadniając odmowę udzielenia zezwolenia dla skarżącej Spółki, posłużyły się argumentem odnoszącym się do liczby mieszkańców miasta jako dodatkową przesłanką racjonalizującą dokonany wybór. Skoro tak, to dla oceny poprawności zajętego stanowiska nie ma i nie może mieć wpływu okoliczność podnoszona w zarzucie kasacyjnym, że organy i Sąd pierwszej instancji posłużyły się niewłaściwymi, bo z wcześniejszego okresu, danymi określającymi liczbę mieszkańców. Fakt taki mógłby mieć znaczenie normatywne tylko w sytuacji, gdy przepis prawa, w tym przypadku ustawy, uzależniałby udzielenie zezwolenia od liczby mieszkańców, czego nie czyni. Natomiast trudno pominąć fakt, że przyjęta przez organ liczba mieszkańców w poszczególnych częściach miasta, przypadająca na jeden punkt sprzedaży, ustalona została nie w oparciu o przybliżone lub orientacyjne, lecz rzeczywiste – zatem weryfikowalne – dane posiadane przez organ.

Za nietrafny należało również uznać stawiany przez Spółkę zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Spółka twierdzi, że skarżony wyrok zapadł bez dostatecznego wyjaśnienia przez organy okoliczności związanej z liczbą mieszkańców miasta zamieszkującą część, w której przyznano zezwolenie. Tak stawiany zarzut jest nietrafny, przepisy te nie mogą bowiem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego przez Sąd w sprawie stanu faktycznego. Wskazane w tym zarzucie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują w istocie przebieg rozprawy przed Sądem. Art. 106

§ 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentów (na wniosek strony lub z urzędu), jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Z kolei, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Do przepisów regulujących przebieg rozprawy należy także art. 113 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym przewodniczący zamyka rozprawę, jeżeli Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa

w tym przepisie, należy rozumieć nie konieczność wyjaśnienia przez Sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez Sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA: z 18 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2278/14 oraz z 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 319/15, publ. CBOSA). Takich zaś uchybień w skardze kasacyjnej nie wykazano.

Omawiany zarzut jest niezasadny również z tego powodu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzenie postępowania dowodowego jest zupełnym wyjątkiem i może być wiązane tylko z sytuacjami, gdy byłoby ono niezbędne dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ dla udzielenia zezwolenia zestawienie liczby mieszkańców nie było okolicznością normatywnie istotną, a tylko argumentem pomocniczym, to tym samym nieprowadzenie dowodu w tym zakresie nie naruszało prawa. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, czemu dał wyraz w szczegółowym i przekonującym uzasadnieniu. Z tych więc względów Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 113 § 1

i art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Jako nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1

w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że kryteria wyboru uwzględnianego wniosku nie zostały ogłoszone przed rozpoczęciem przyjmowania wniosków. Jak podniosła Spółka, zezwolenie na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych rozstrzyga konflikt interesów prawnych kilku(nastu) wnioskodawców ubiegających się równocześnie o pojedyncze zezwolenie. W ocenie skarżącej, jeżeli więc Prezydent Miasta nie mógł uwzględnić wszystkich wniosków, to uwzględnienie jednego wniosku było równoznaczne

z odmownym załatwieniem wszystkich pozostałych wniosków, jakie wpłynęły i były przedmiotem postępowania. Z tego względu newralgicznego znaczenia nabiera moment czasowy przekazania do wiadomości stron kryteriów wyboru przedsiębiorcy, mającego otrzymać zezwolenie. Zdaniem skarżącej nakazy bezstronności organu

i dbałości o jego wiarygodność w oczach wszystkich stron postępowania mogą być spełnione tylko wówczas, gdy kryteria wyboru uwzględnianego wniosku zostaną prawidłowo ogłoszone. Kryteria te powinny być podane do publicznej wiadomości w pierwszym dniu przyjmowania wniosków o udzielenie zezwolenia. Powyższe argumenty skargi kasacyjnej zostały uzupełnione przez skarżącą w pismie procesowym złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 czerwca 2017 r.

Odnosząc się do tego zarzutu i jego uzasadnienia, należy wskazać, że rację ma skarżąca, iż cechami wyróżniającymi postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych są: powtarzalność procedury, względnie niezmienny stan faktyczny i stabilność miejskiej polityki wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Należy podzielić również pogląd Spółki, że rozpoznawanie wniosków o zezwolenie powinno odbywać się

z poszanowaniem zasad bezstronności, transparentności i zapewnienia równego udziału stron. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Spółki uznał, że

w przedmiotowym postępowaniu nie naruszono tych zasad, gdyż oceniając złożone wnioski organ prawidłowo przyjął, iż cechą relewantną w procesie stosowania art. 18 ust. 1 i 3 omawianej ustawy jest miejsce położenia punktu, w którym będzie odbywać się sprzedaż alkoholu i tym samym możliwość jego oddziaływania na środowisko społeczne.

Kryterium to, co należy podkreślić, było stosowane przez organ wielokrotnie przy ocenie wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – co także przyznała strona – nie tylko w tym postępowaniu, ale i w wielu wcześniej prowadzonych, w których skarżąca również była wnioskodawcą. Powyższe świadczy

o tym, że wbrew twierdzeniom skarżącej, znała ona kryteria wyboru – nawet znacznie wcześniej niż na dzień zożenia wniosku. Skarżąca mając wiedzę, jakimi zasadami organ będzie się kierował przy ocenie wniosków, nie może podnosić zarzutu, że była pozbawiona prawa do obrony, możliwości argumentowania czy innych przejawów czynnego udziału w postępowaniu.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie budzą zastrzeżeń, z punktu widzenia realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zarówno przyjęte kryteria stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak i dokonana przez organ, a zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, ocena warunków spełnienia przez poszczególne podmioty ustanowionych kryteriów, które to kryteria wcześniej były skarżącej znane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.