Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1678/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 134 par. 1 , art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr. ) sędzia WSA del. Wojciech Mazur Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Okręgowego W. P. w W. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 274/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego W. P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 274/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r., nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...]dawniej oznaczona hip. Nr [...] – P. objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Powiatowego W.– Wydziału III Ksiąg Publicznych Hipotecznego z dnia [...] czerwca 1952 r. – tytuł własności nieruchomości ozn. hip. Nr [...] w W. uregulowany był wpisem jawnym na imię firmy "H. i R. S. "T." K. K. i S." z mocy aktu kupna-sprzedaży zeznanego w dniu [...] lutego 1925 r. za Nr [...] i wniosku z dnia [...] stycznia 1931 r. Nr [...].

Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu nieruchomość ta przeszła na własność gminy m. st. W.

Orzeczeniem nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1948 r. na zasadzie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. RP Nr 3, poz. 17) orzeczono o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa firmy H. i R. S. "T." K. K. i S. z siedzibą w przy ul. [...]. Orzeczenie zostało opublikowane w Monitorze Polskim Nr 58, poz. 358 z dnia 24 czerwca 1948 r. Jak wynika z treści orzeczenia z dniem ogłoszenia przedmiotowe przedsiębiorstwo uległo przejęciu na własność państwa w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami.

W dniu 25 listopada 1948 r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy opublikowane zostało ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R.P. nr 6, poz. 43). Ogłoszenie obejmowało w szczególności grunty położone przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] października 1993 r. nr [...]Minister Przemysłu i Handlu stwierdził nieważność powołanego orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1948 r. wskazując, że decyzja nacjonalistyczna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca składnik mienia Spółki Jawnej nigdy nie została przejęta przez Skarb Państwa wymaganym przez przepisy nacjonalizacyjne protokołem zdawczo - odbiorczym. W świetle ww. decyzji przed objęciem w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę m. st. W. w sposób przewidziany w powołanym dekrecie doszło do wadliwej nacjonalizacji ww. przedsiębiorstwa orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1948 r. Ministra Przemysłu i Handlu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2139/93 uznał za zgodną z prawem decyzję z dnia [...] października 1993 r.

Decyzją NR [...]z dnia [...] grudnia 1998 roku Minister Gospodarki przyznał odszkodowania za utracone mienie przedsiębiorstwa "H. i R. S. "T." K. K. i S." na rzecz Z. K. w wysokości 1/3, A. W. wysokości 1/3 i T. K. w wysokości 1/3.

W dniu 27 października 1993 r. T. K. złożył wniosek na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (art. 5 i art. 7) o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości w m. st. W. nr hip. [...]– P. położonej przy ul. [...]o powierzchni 9 206,82 m² , oznaczonego jako działka nr[...]w obrębie [...] w ramach zwrotu, jednocześnie wniósł o zwrot zabudowań znajdujących się na przedmiotowym gruncie o łącznej powierzchni 3 151, 1 m².

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 1995 r. zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie z powyższego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do czasu wydania przez Wojewodę W. decyzji w sprawie przekazania mienia ogólnonarodowego (państwowego) na własność gminy.

Protokołem z dnia 1 grudnia 1995 r. działający z upoważnienia Wojewody W. H. B., przy udziale Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Handlowego "B." sp. z o.o. w W. przekazał T. K. jako spadkobiercy właścicieli H. i R. S. "T." K. K. i S. środki trwałe, znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda M. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie prawa własności na rzecz Gminy W. gruntu przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 10 998 m² w obrębie ewidencyjnym [...] ([...]) i odmówił nabycia prawa własności budynków.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2001 r. podjęto zawieszone postanowieniem z dnia 5 czerwca 1995 r. postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Na wniosek z dnia 19 kwietnia 2002 r., złożony przez Gminę W.- T. urządzono księgę wieczystą KW [...] w Sądzie Rejonowym dla W. dla nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr ewidencyjny [...] z obrębu [...]położonej w W. Gminie T. ul. [...]o pow. 10 498 m².

Prezydent m. st. W. decyzją z dnia [...]sierpnia 2004 r. nr [...]odmówił ustanowienia na rzecz T. K. prawa użytkowania wieczystego działki gruntu o powierzchni 9 206 m², stanowiącego część działki nr[...]o powierzchni 10 998 m² (dawna działka ewidencyjna nr [...]) z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonego w W. przy ul. [...], wskazując, że w niniejszej sprawie nie został złożony w terminie wniosek w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wniosek taki został złożony dopiero w 1993 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania T. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. W. z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.K., wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 693/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. W. z dnia [...] sierpnia 2004 r., podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 36/97, iż w rozpatrywanej sprawie doszło wielokrotnie do naruszenia prawa. Wynika to z przebiegu trwającego wiele lat postępowania komunalizacyjnego oraz postępowań dotyczących orzeczenia nacjonalizującego z dnia 14 czerwca 1948 r. Nadto Sąd stwierdził, że nie jest w niniejszej sprawie związany wprost poglądami prawnymi i stanowiskami przedstawionymi w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroku Sądu Najwyższego wyrażonymi postępowaniach dotyczących komunalizacji gruntu położonego w W. przy ul. [...]oraz dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej w dnia 14 czerwca 1948 r., ale sformułowania tam zawarte oraz ostateczny wynik postępowania komunalizacyjnego mają na tę sprawę wpływ.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie ustaliły rzeczywistego celu wniosku T. K. z dnia 27 października 1993 r., który pozostawał w ścisłym związku z decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] października 1993 r., o czym świadczy zawarte w nim sformułowanie "w ramach zwrotu" oraz fakt jego złożenia w krótkim czasie od wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego. Z tego względu organ administracji winien zbadać, czy wniosek ten dotyczył ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości po stwierdzeniu nieważności decyzji nacjonalizacyjnej.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent m. st. W. wezwał T. K. do złożenia pisemnego oświadczenia co do celu, w jakim złożył wniosek z dnia 27 października 1993 r. W dniu 2 kwietnia 2007 r. T. . złożył oświadczenie, w którym stwierdził, że wniosek ten należy traktować jako złożony w trybie dekretu warszawskiego i rozpoznać go na podstawie przepisów owego dekretu.

Prezydent m.st. W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]ponownie odmówił T. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu upływał w dniu 25 maja 1949 r., w tym terminie bezspornie spółka H. i R. S. "T." K. K. i S. nie złożyła wniosku dekretowego. W związku z przejęciem przedmiotowego przedsiębiorstwa wraz ze wszystkimi prawami na własność Państwa to Skarb Państwa jako właściciel budynków i związanego z nimi roszczenia był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Wniosek mógł również złożyć były właściciel przedsiębiorstwa. Skoro wniosek nie został zgłoszony, roszczenie o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu wygasło. W konkluzji organ stwierdził, że brak materialnoprawnej przesłanki złożenia wniosku o własność czasową w terminie określonym w dekrecie czyni zbędnymi rozważania, czy zachodzą w niniejszej sprawie inne przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnego właściciela określone w art. 7 ust. 2 dekretu.

T. K. złożył od powyższej decyzji odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...]uchyliło decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że związanie oceną prawną dotyczy wyłącznie sprawy, w której został wydany wyrok. Dlatego wskazania zawarte w wyrokach których przedmiotem była komunalizacja mienia, nie mają charakteru wiążącego w przedmiotowej sprawie. Jedynym orzeczeniem mającym wiążący charakter dla organów orzekających w niniejszej sprawie jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 693/05.

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przyczyną uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach było nie wyjaśnienie celu wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 23 października 1993 r. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że pismo skarżącego z dnia 2 kwietnia 2007 r. rozwiewa wszelkie ewentualne wątpliwości co do charakteru i celu wniosku z 23 października 1993 r., co do którego skarżący jednoznacznie oświadczył, by wniosek ten traktować jako złożony w trybie dekretu warszawskiego. Wobec powyższego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie zdaniem organu ma ocena, czy przedmiotowy wniosek skarżącego uznać można za złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, iż: "w momencie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku przez poprzedniego właściciela nieruchomości, właścicielem gruntu nie była gmina, ale państwo na postawie orzeczenia nacjonalizacyjnego. W przypadku więc wniosku skarżącego nie występuje "zwykła" sytuacja złożenia wniosku po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę".

Kolegium podniosło, że gdyby przyjąć, że w dniu 24 czerwca 1948 r. Państwo przejęło z mocy art. 1 dekretu warszawskiego także własność przedmiotowej nieruchomości, należałoby uznać, że nieruchomość ta w ogóle nie została objęta w posiadanie przez Gminę w trybie dekretu warszawskiego.

Sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku biegł od chwili objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Przyjmując natomiast, że nie nastąpiło objęcie gruntu w posiadanie przez gminę termin ten w ogóle nie rozpoczął biegu. Organ uznał jednak, że w niniejszej sprawie nie jest związany oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przejęcia nieruchomości na własność Państwa w dniu publikacji orzeczenia nacjonalizacyjnego. Kolegium wskazało, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej wyraźnie stanowi o przyjęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa wraz z nieruchomościami i ruchomym majątkiem. Ze sformułowania "wraz z majątkiem" wynika, że przejęciu mógł ulec jedynie majątek przedsiębiorstwa. W chwili wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego przejmowane przedsiębiorstwo nie było jednak właścicielem przedmiotowej nieruchomości, która stanowiła własność innego podmiotu – gminy m.st. W.

Organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. I OPS 2/2007 (opubl. OSP 2008/7-8, poz. 88 z aprobującą glosą Józefa Kremisa) stwierdził: "Przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. 1946 r. Nr 3, poz. 17 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej".

Organ przyjął więc, że wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego nie pozbawiło gminy m.st. W. własności nieruchomości. Na własność Państwa przeszło natomiast przejęte przedsiębiorstwo wraz z wszystkimi uprawnieniami, które przysługiwały owemu przedsiębiorstwu w dacie publikacji orzeczenia nacjonalizacyjnego. W konsekwencji z mocy ogłoszenia opublikowanego w dniu 25 listopada 1948 r. gmina m. st. W. objęła w posiadanie przedmiotową nieruchomość. Od tego dnia zdaniem organu biegł sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Wobec tego organ uznał, że w dniu 25 listopada 1948 r. rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku dekretowego, który upłynął 25 maja 1949 r.

Zdaniem Kolegium brak jest podstawy prawnej, by podzielić pogląd organu pierwszej instancji, że w tym czasie wniosek dekretowy mógł złożyć były właściciel przedsiębiorstwa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego do złożenia wniosku uprawnieni byli: dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące. Niezależnie od tego, czy do złożenia wniosku uprawnione nadal było przedsiębiorstwo "H. i R. S. "T." K. K. i S." – przejęte przez Państwo – jako dotychczasowy właściciel gruntu, czy też wniosek miał prawo złożyć bezpośrednio Skarb Państwa jako prawny następca właściciela, to brak jest podstaw do przyjęcia, że jednocześnie prawo do złożenia wniosku przysługuje także "byłemu właścicielowi przedsiębiorstwa".

Zdaniem organu uprawnienie do zgłoszenia wniosku dekretowego zostało przejęte przez Państwo na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, a zgłoszenie wniosku przez Spółkę było prawnie niedopuszczalne.

Stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego spowodowało, że orzeczenie to zostało usunięte z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jego wydania. Skoro zatem skutkiem wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego było pozbawienie spółki (jej wspólników) prawa do złożenia wniosku dekretowego, to zgodzić się należy ze stwierdzeniem Sądu Najwyższego w wyroku z 3 września 1997 r., że następcy prawni wspólników spółki uzyskali prawo do wystąpienia z wnioskiem dekretowym dopiero z dniem doręczenia im decyzji denacjonalizacyjnej. Zdaniem organu, termin do złożenia wniosku dekretowego biegł wprawdzie od 25 listopada 1948 r. do 25 maja 1949 r., ale względem podmiotu który – jak wynika z decyzji denacjonalizacyjnej – nie miał prawa takiego wniosku złożyć. Skutek ten (tj. pozbawienie Skarbu Państwa z mocą wsteczną prawa do złożenia wniosku dekretowego) nastąpił wobec następców prawnych wspólników spółki dopiero z chwilą doręczenia im decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego. Dlatego w tej szczególnej sytuacji zdaniem organu należało przyjąć, że wniosek złożony przez skarżącego w dniu 27 października 1993 r. został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i winien zostać rozpatrzony merytorycznie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Okręgowy dla W., zarzucając rażące naruszenie art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 278) polegające na powierzchownym rozpatrzeniu materiału dowodowego i przedwczesnym uwzględnieniu odwołania T. K. od decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] lutego 2008 r.

Zdaniem Prokuratora z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że T. K. nie złożył w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie została spełniona jedna z materialnych przesłanek do wydania pozytywnej decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi między innymi podniesiono, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że ani spółka, ani żaden z jej wspólników nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu w oparciu o art. 7 dekretu w terminie określonym przepisami dekretu, faktu tego nie kwestionował wnioskodawca.

Powołano się na pismo Ministerstwa Gospodarki Biuro Oceny Legalności Decyzji Nacjonalizacyjnych, które pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. [...], wyjaśniło że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...]czerwca 1948 r. decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] października 1993 r. wywołało skutek ex tunc. Spowodowało to sytuację taką, jakby decyzja nacjonalizacyjna w ogóle nie została wydana, a tym samym jedyną obecną podstawą prawną upaństwowienia nieruchomości położonej przy ul. [...]w Warszawie był dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Podniesiono, że postępowanie komunalizacyjne nie potwierdziło prawa następców prawnych do budynków na przedmiotowej nieruchomości, wywodzącego się z dekretu warszawskiego. Prawo to powstało na skutek uchylenia decyzji nacjonalizacyjnej w 1993 r. Sąd Najwyższy w orzeczeniu dotyczącym przedmiotowego postępowania komunalizacyjnego nie sprecyzował oraz nie wskazał podstaw prawnych i trybu dochodzenia roszczeń przez następców prawnych dotyczących odzyskania spornej działki gruntu.

Podkreślono, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (później prawa własności czasowej, obecnie prawa użytkowania wieczystego) określony w art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Jest to termin nieprzywracalny, do którego nie ma zastosowania procedura przywracania terminów. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 1997/2/56, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1378/97, publ. LEX nr 48650).

Zdaniem Prokuratury zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo a mianowicie art. 7 ust.1 dekretu warszawskiego, a także §3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy.

W ocenie Prokuratury zdarzenie prawne dotyczące przedmiotowej nieruchomości polegające na zaniechaniu zgłoszenia w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ma nieodwracalny charakter, spowodowało wygaśnięcie tego roszczenia oraz utratę własności posadowionych na nim budynków.

Stwierdzono, że zaskarżona decyzja rażąco narusza porządek prawny i zasadę pewności obrotu, gdyż w wielu podobnych sprawach niezłożenie wniosku w terminie zgodnie z art. 7 dekretu warszawskiego było podstawą decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a decyzje te były utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz sądy administracyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2002 r. zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały określone w art. 138 K.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym nie wystarcza jedynie przywołanie treści art. 138 § 2 K.p.a. jako jej przedmiotowej podstawy. Zasadność jej wydania powinna wynikać z treści uzasadnienia, które musi w sposób jasny wskazywać, iż podjęte rozstrzygnięcie odpowiada celowi, jakiemu ma służyć decyzja kasacyjna w świetle przepisów prawa.

Sąd podniósł, że w przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 K.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 K.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji albo przez organ pierwszej instancji albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226).Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).

Przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego decyzja kasacyjna musi być wnikliwie i szczegółowo uzasadniona. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie uzasadnił przyczyn wydania decyzji kasacyjnej. Nie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 K.p.a., nie wskazał także w jakim zakresie takie postępowanie organ pierwszej instancji miałby przeprowadzić, oraz dlaczego kwestie te mają znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego, przedmiotowa sprawa została w sposób prawidłowy wyjaśniona, a organ pierwszej instancji wykonał wiążące go zalecenia sądu wskazane w wyroku z dnia 26 kwietnia 2006 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 693/05) czego organ odwoławczy w toku całego postępowania nie kwestionował.

Odmienna zaś ocena prawna zebranego i przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału dokumentacyjnego oraz inna wykładnia obowiązującego prawa nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w takiej bowiem sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy.

Sąd stwierdził, że ponieważ organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie wykazał że zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 K.p.a., decyzja taka nie może pozostać w obrocie prawnym, natomiast Sąd administracyjny nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych i uchylając decyzję kasacyjną organu odwoławczego z omówionych przyczyn, nie jest uprawniony do wydania wiążących wskazań co do treści merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając:

– naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej "P.ps.a.") w związku z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na uznaniu, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części wskazanej w zaskarżonej decyzji SKO, w szczególności – merytorycznej oceny wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości co do spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, zwanego dalej "dekretem warszawskim"), w którym to zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych ustaleń, nie obligowała organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,

– przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa została w sposób prawidłowy wyjaśniona oraz że SKO nie wykazało konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy merytoryczna ocena wniosku dekretowego przez SKO naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji całkowicie zaniechał rozpatrzenia owego wniosku,

– przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na nieustosunkowaniu się do zarzutów skargi oraz na zaniechaniu przedstawienia wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku, czy SKO prawidłowo przyjęło, że: przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na własność przez Państwo na podstawie orzeczenia nacjonalizacyjnego, wniosek dekretowy został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego,

– przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprzeprowadzeniu pełnej kontroli skarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nie jest możliwe, jeśli Sąd nie stwierdzi w danym przypadku naruszenia przepisu lub przepisów postępowania, przy czym konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej mogły wpłynąć sposób istotny na wynik sprawy, tj. w sposób prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r. (sygn. akt II GSK 332/05, LEX nr 193380) stwierdził m.in., że obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek, wynikający z treści art. 141 § 4 tej ustawy, jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu nie może domniemywać tej oceny.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wskazań powyższych w niniejszej sprawie się nie zastosował, przywołane w skarżonym wyroku okoliczności nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji z powołaniem się na wymieniony przepis, a w szczególności nie dają podstaw do uznania, że w sprawie tej Kolegium dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd przywołał art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z przepisu tego wynika wprost, iż w ramach swych uprawnień organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie postępowanie dodatkowe, uzupełniające postępowanie przeprowadzone już w zasadniczej części przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy ewentualne postępowanie uzupełniające zmieniłoby się de facto w pełne lub prawie pełne postępowanie wyjaśniające, organ odwoławczy nie mógłby podjąć się jego przeprowadzenia; zignorowanie tego zakazu skutkowałoby nie tylko naruszeniem przytoczonego przepisu, ale i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 K.p.a.

Organ pierwszej instancji uznał, że wniosek dekretowy został złożony z przekroczeniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a w związku z tym odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego T.K., nie dokonując żadnych ustaleń w zakresie przesłanek określonych w powołanym przepisie (poza przesłanką terminową). Kolegium, dokonując odmiennej oceny zgromadzonego materiału, uznało, że wniosek dekretowy został złożony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu. W konsekwencji obowiązkiem SKO było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z jednoczesnym wskazaniem, iż organ I instancji winien dokonać merytorycznej oceny wniosku dekretowego.

Dokonanie przez Kolegium ustaleń w zakresie materialnoprawnych przesłanek przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, a zatem zbadanie przeznaczenia gruntu w "planie zabudowy" oraz możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z owym przeznaczeniem zdecydowanie wykraczałoby poza ramy dopuszczalnego "dodatkowego postępowania" dowodowego, określonego w art. 136 k.p.a. Ponadto takie działanie organu odwoławczego prowadziłoby do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tego również powodu Kolegium ograniczyło się do wskazania, że organ pierwszej instancji winien dokonać merytorycznej oceny wniosku dekretowego, gdyż jakiekolwiek dalej idące wskazania Kolegium pozbawiałyby stronę prawa do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez dwa różne organy.

W skardze na decyzję Kolegium Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie rozpatrzył żadnego z podniesionych zarzutów, ani też nie odniósł się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ograniczając się do wskazania naruszenia przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skoro zatem w skardze zostały podniesione zarzuty rażącego naruszenia prawa, to w ocenie Kolegium obowiązkiem Sądu w ramach kontroli owej decyzji było rozpatrzenie tych zarzutów. Jest to szczególnie istotne, gdy wziąć pod uwagę, że skargę złożył Prokurator, którego udział w postępowaniu uzasadniony jest w myśl art. 8 ustawy oceną, że wymaga tego ochrona praworządności.

Ponadto, według art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze – stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 ustawy, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 ustawy). Tym bardziej więc przytoczenie zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk pozostałych stron winno obejmować także ocenę prawną tychże zarzutów oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy .Ten obowiązek Sądu wynika także z normy odniesienia, którą stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), określający istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych i dlaczego, uznać należy za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz za naruszające art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zaniechanie dokonania takiej oceny powoduje, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do złożenia wniosku dekretowego z zachowaniem terminu, czy też nie. Nie wiadomo, czy w dalszym toku postępowania organy administracji miałyby przyjąć, że wniosek dekretowy został złożony w ustawowym terminie. Kolegium podniosło, że rozpatrując przedmiotową sprawę po raz pierwszy Kolegium przyjęło, że wniosek został złożony z przekroczeniem terminu, decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylona wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 693/05, w którym Sąd nie wskazał jednoznacznie, czy wniosek został złożony w terminie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji raz jeszcze uznał, że wniosek został złożony z przekroczeniem terminu, natomiast SKO ustaliło, że termin do złożenia wniosku został zachowany. Zaniechanie przez Sąd dokonania w zaskarżonym wyroku oceny prawnej terminowości złożenia wniosku dekretowego jest równoznaczne z zaniechaniem dokonania prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie. Brak wskazań co do dalszego postępowania i brak wiążącej oceny prawnej, w szczególności w zakresie przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Państwo na podstawie orzeczenia nacjonalizacyjnego oraz zachowania terminu do złożenia wniosku dekretowego prowadzić będzie do sytuacji, w której organy mogą ponownie dokonać odmiennej oceny wskazanych okoliczności, zaś na kolejną decyzję Kolegium raz jeszcze złożona zostanie skarga. Sama potencjalna możliwość, że zarzutem skargi, dotychczas nierozpoznanym przez Sąd, pomimo dwukrotnego wyrokowania w niniejszej sprawie, stanie się po raz trzeci ocena terminowości wniosku dekretowego dowodzi, że w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1 ustawy oraz art. 141 § 4 ustawy, nie dokonując pełnej kontroli prawidłowości działania administracji publicznej w niniejszej sprawie z punktu widzenia legalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Podzielić należało stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – przepisy postępowania, co odpowiada podstawie zaskarżenia wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczone są ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Granice te zakreślone są przez zgłoszone do organu administracji żądanie strony. Zakres zgłoszonego żądania identyfikuje sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministarcyjnej (art. 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zobowiązanie Sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje, że Sąd ten obowiązany jest tym bardziej skrupulatnie ocenić istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty skargi. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym przez Sąd uzasadnieniu wyroku. W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powyższe obowiązki nie zostały przez Sąd pierwszej instancji właściwie wykonane.

W skardze wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia[...]września 2008 r. Prokurator Okręgowy dla W. zarzucił, że decyzja ta rażąco narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy polegające na powierzchownym rozpatrzeniu materiału dowodowego i przedwczesnym uwzględnieniu odwołania T. K., co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że T. K. nie złożył w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, nie została zatem spełniona jedna z materialnych przesłanek do wydania pozytywnej decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości. Z tych przyczyn Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesiono, bowiem zdaniem Sądu Kolegium uchylając decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszyło – w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a., gdyż nie wykazało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd stwierdził, że Kolegium w ogóle nie uzasadniło przyczyn wydania decyzji kasacyjnej, nie wskazało w jakim zakresie organ miałby przeprowadzić postępowanie i dlatego kwestie te mają znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Zdaniem Sądu sprawa została w sposób prawidłowy wyjaśniona, organ pierwszej instancji wykonał wiążące go zalecenia wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r., a odmienna ocena prawna zebranego materiału i inna wykładnia obowiązującego prawa nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Uchylając z powyższych powodów zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów. Tymczasem, w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty te dotyczyły kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie tylko nie mogły być pominięte, ale należało ustosunkować się do nich w pierwszej kolejności, na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej. Prezydent m.st. W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił przyznania T. K. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, gdyż uznał, że nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek o przyznania prawa własności czasowej. Organ stwierdził, że brak ten czyni zbędnymi rozważania, czy zachodzą w niniejszej sprawie inne przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnego właściciela określone w art. 7 ust. 2 dekretu.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, uznając odwołanie T. K. za zasadne, przyjęło, że następcy prawni wspólników Spółki uzyskali prawo do wystąpienia z wnioskiem dekretowym dopiero z dniem doręczenia im decyzji denacjonalizacyjnej i choć termin do złożenia wniosku dekretowego biegł wprawdzie od 25 listopada 1948 r. do 25 maja 1949 r., ale względem Skarbu Państwa, który – jak wynika z decyzji denazjonalizacyjnej – nie miał prawa takiego wniosku złożyć, to w tej szczególnej sytuacji należało przyjąć, że wniosek złożony przez skarżącego w dniu 27 października 1993 r. został złożony z zachowaniem terminu określonego art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i winien zostać rozpatrzony merytorycznie.

Skoro w skardze zarzucono organowi odwoławczemu rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gdyż jak podniósł Prokurator, termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest terminem zawitym prawa materialnego i jest nieprzywracalny, a zdarzenie prawne dotyczące przedmiotowej nieruchomości polegające na zaniechaniu zgłoszenia w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ma nieodwracalny charakter i spowodowało wygaśnięcie tego roszczenia oraz utratę własności posadowionych na gruncie budynków, to rozpoznanie przez Sąd tego zarzutu było konieczne, bowiem dopiero zajęcie stanowiska co do tej kwestii pozwala na dalszą ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że pominięcie wskazanego zagadnienia powoduje, że dokonana przez Sąd kontrola tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem przeprowadzona została z naruszeniem (w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powyższe stwierdzenie pozostaje w związku z wcześniejszymi uwagami dotyczącymi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Motywy zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają, dlaczego Sąd uznał, że stwierdzone uchybienie art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko wówczas dopuszczalne było uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.

W tej sytuacji koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien szczególnie starannie rozważyć zarzuty podniesione w skardze, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności oceny wymaga zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez przyjęcie przez Kolegium, że wniosek złożony przez skarżącego w dniu 27 października 1993 r. został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Od rozstrzygnięcia tej kwestii uzależniona będzie dalsza ocena Sądu co do zgodności z prawem kwestionowanej przez Prokuratora Okręgowego dla W. w W. decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, odstępując jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości ( pkt 2 sentencji ) w oparciu o art. 207 § 2 powołanej ustawy.