Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1668/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3417/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 16 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 marca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3417/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z 16 października 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 12 lipca 2018 r. Stowarzyszenie wniosło do Ministra Środowiska wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z 9 listopada 2016 r. oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania. Podano, że decyzją z 21 marca 2011 r., zmienioną decyzją z 15 października 2015 r. Marszałek Województwa [...] udzielił spółce [...] S.A. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej 2151 MW (mocy elektrycznej 1000 MW) w L. w gminie R., wyznaczając w pkt XIV pozwolenia termin, od którego dopuszczalna jest emisja, na 1 lipca 2016 r. Decyzją z 16 września 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku inwestora o zmianę pozwolenia w zakresie terminu emisji, Marszałek odmówił dokonania żądanej zmiany, lecz Minister Środowiska, decyzją z 9 listopada 2016 r., zreformował decyzję Marszałka i orzekł o zmianie pozwolenia w żądanym zakresie, określając termin, od którego dopuszczalna jest emisja na dzień 30 września 2022 r.

Postanowieniem z 30 lipca 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, Minister odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej termin stwierdzając, że brak jest przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., koniecznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie w tym przepisie przewidzianym, tj. powiązania pomiędzy przedmiotem sprawy a celami statutowymi Stowarzyszenia oraz występowania interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem żądanego postępowania nadzorczego.

Pismem z 23 sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z 16 października 2018 r. Minister uchylił własne postanowienie z 30 lipca 2018 r. w całości i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z 9 listopada 2016 r. W uzasadnieniu podano, że oba rozstrzygnięcia podpisała z upoważnienia Ministra Środowiska ta sama osoba. W tym zakresie należało zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji wyeliminować wadliwe postanowienie poprzez jego uchylenie. Natomiast odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia organ stwierdził, że brak jest podstaw do domniemania rozszerzenia treści art. 185 pkt 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016 r. poz. 672; dalej jako: P.o.ś.) w zw. z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej jako: u.u.i.ś.) na postępowania nadzwyczajne, zaś w przepisie art. 185 pkt 2a P.o.ś., dotyczącym postępowania zwykłego o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wyłączono działanie art. 31 k.p.a., z uwagi na fakt, że do tych postępowań włączono procedurę udziału społeczeństwa. Wskazano, że stwierdzenie nieważności powoduje powrót do postępowania o wydanie decyzji, o jakim mowa w art. 185 pkt. 2a P.o.ś., tj. do postępowania zwykłego, w którym udział mogłyby brać organizacje w ramach procedury udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, co byłoby postępowaniem odrębnym od nieważnościowego. Wskazano, że na etapie wszczęcia postępowania nie ocenia się zasadności przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się zaś do kwestii interesu społecznego wskazano, że Stowarzyszenie upatruje jego istnienie w tym, aby zapewnić ochronę środowiska i zdrowia ludzi poprzez dostosowanie warunków eksploatacji, która będzie prowadzona w przyszłości, do aktualnie obowiązujących przepisów prawa w tym standardów emisji. Jednakże podniesiono, że przepisy ustawy P.o.ś. przewidują mechanizmy dostosowania pozwoleń zintegrowanych do zmieniających się przepisów prawa, a tym samym interes społeczny polegający na ograniczeniu do minimum emisji z instalacji jest chroniony prawnie również w przedmiotowej sprawie. Organ nie może zatem uznać zasadności interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego w przypadku, gdy cel wskazywany przez Stowarzyszenie może zostać osiągnięty na podstawie postępowania niewywołującego dla strony tak doniosłych skutków prawnych jak stwierdzenie nieważności decyzji.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wniosło skargę, zarzucając naruszenie przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA podzielił stanowisko organu co do braku wystąpienia istnienia interesu społecznego, obligującego go do wszczęcia postępowania nadzorczego wskazując, że do osiągnięcia celu, jakim jest zapobiegnięcie przyszłemu funkcjonowaniu przedmiotowej instalacji na zasadach określonych w decyzji z 9 listopada 2016 r., w perspektywie wysoce prawdopodobnego zdezaktualizowania tych zasad w dacie rozpoczęcia emisji, służą inne stosowne instrumenty przewidziane w art. 195 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. (cofnięcie lub ograniczenie z urzędu pozwolenia bez odszkodowania) oraz art. 215 i 216 P.o.ś. (analiza przez organ ochrony środowiska warunków pozwolenia pod kątem oceny konieczności jego zmiany). W związku z tym eliminacja kwestionowanej decyzji nie jest środkiem niezbędnym do należytego zabezpieczenia interesów ochrony środowiska, a stanowisko skarżącego, kwestionujące trafność oceny organu co do skuteczności instrumentów, o których mowa w art. 195 ust. 1 pkt 2, art. 215 i 216 P.o.ś., WSA uznał za niedostatecznie przekonujące. Odnosząc się do kwestii doręczenia Stowarzyszeniu egzemplarza zaskarżonego postanowienia, niezaopatrzonego datą jego wydania, wskazano, że nie stanowi to tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jest to wadliwość, którą można usunąć w trybie art. 113 k.p.a. Wskazano, że egzemplarz zaskarżonego postanowienia, który pozostał w aktach administracyjnych, jest opatrzony datą wydania aktu, tj. datą 16 października 2018 r., a organ, powziąwszy z treści wniesionej skargi wiedzę o omyłkowym niezamieszczeniu tej daty wyłącznie w egzemplarzu doręczonym Stowarzyszeniu, dokonał stosownego sprostowania tego egzemplarza postanowieniem z 13 grudnia 2018 r. Czynnością tą skutecznie zatem usunięto uchybienie przedmiotowego egzemplarza, a uchybienie to nie wywołało przed datą sprostowania żadnych niekorzystnych skutków prawnych w stosunku do skarżącego Stowarzyszenia.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 215 ust. 1 - ust. 8, art. 216 ust. 1 - ust. 4, art. 195 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że interes społeczny polegający na minimalizowaniu emisji z instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym jest wystarczająco chroniony przez przytoczone przepisy prawa administracyjnego;

- art. 193 ust. 1 b P.o.ś w zw. z 191 a P.o.ś oraz art. 188 ust. 2 pkt. 6 P.o.ś. a także art. 1 i 21 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) z dnia 24 listopada 2010 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 334, str. 17) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obejście tych przepisów i dopuszczenie do funkcjonowania inwestycji bez aktualnych warunków emisyjnych nie przemawia za istnieniem interesu społecznego po stronie skarżącego kasacyjnie.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające lakoniczne, niezrozumiałe, nieuzasadnione i błędne ustalenia, co utrudnia ocenę sposobu rozumowania Sądu oraz kontrolę instancyjną;

- art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przez organ: art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że za żądaniem zawartym we wniosku skarżącego wszczęcia i dopuszczenia do postępowania nie przemawia interes społeczny, podczas gdy skarżący konkretnie i szczegółowo uzasadnił występowanie interesu społecznego w swoim wniosku; art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie i doręczenie skarżącemu postanowienia nieopatrzonego datą, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska, nieopatrzonego datą dzienną lub (względnie) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska, nieopatrzonego datą dzienną, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko WSA, że interes społeczny polegający na minimalizowaniu emisji z instalacji jest wystarczająco chroniony przez przepisy art. 215 i 216 P.o.ś., podnosząc że aktualizacja pozwoleń zintegrowanych następuje zasadniczo co kilka lat (np. na podstawie art. 216 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., co 5 lat), a tym samym instalacja może przez pewien czas funkcjonować w oparciu o zwiększona emisję, zanim odpowiedni organ zmieni pozwolenie, zaś przy wydaniu nowego pozwolenia instalacja od samego początku jej eksploatacji musi stosować nowe normy emisji. Z kolei w przypadku dostosowania pozwolenia do konkluzji BAT zmiana norm emisji, zgodnie z art. 215 ust. 5 P.o.ś., następuje dopiero w terminie do 4 lat od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT. Czas ten może zostać jeszcze bardziej wydłużony w przypadku udzielenia stosownego odstępstwa (art. 216 ust. 6 P.o.ś.). Wskazano, że instalacje posiadające pozwolenia sprzed okresu wejścia w życie konkluzji BAT znacznie łatwiej mogą spełnić przesłanki odstępstwa od granicznych norm emisji z konkluzji BAT (art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś.), bowiem przebudowa istniejącej instalacji w celu dostosowania do najlepszych dostępnych technik często jest niemożliwa bez drastycznej i wyjątkowo kosztownej ingerencji w całą strukturę instalacji, podczas gdy zaprojektowanie oraz wykonanie od podstaw nowej instalacji spełniającej BAT nie stanowi istotnego wyzwania technicznego i ekonomicznego (nie podnosi nadmiernie kosztu takiej instalacji). Przesłanki techniczne oraz ekonomiczne, zgodnie z art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś., stanowią podstawę udzielenia odstępstwa od norm zawartych w konkluzjach BAT. Tym samym istnieje realne prawdopodobieństwo, że w wyniku udzielenia odstępstwa sporna instalacja nie zostanie objęta wszystkimi normami emisyjnymi BAT, bądź też otrzyma dowolnie długi okres dostosowawczy, a tym samym nie dostosuje się (wcale lub w najbliższej przyszłości) do nowych norm emisji, co nie leży w interesie społecznym w dobie powszechnej walki o poprawę jakości powietrza. Podniesiono, że już we wniosku inicjującym postępowanie skarżący kasacyjnie wskazał szereg argumentów potwierdzających, że za żądaniem zawartym w tymże wniosku przemawia interes społeczny, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł dodatkowe argumenty. Podniesiono, że jest wątpliwe, aby przepisy pozwalały na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, a następnie przez nieograniczony czas umożliwiały inwestorowi planowanie i realizowanie inwestycji, co potwierdza treść art. 193 ust. 1 b P.o.ś., a także 188 ust. 2 pkt 6 P.o.ś. Wskazano, że pozwolenie zintegrowane dla przedmiotowej inwestycji zostało wydane 21 marca 2011 r. na okres 10 lat z terminem, od którego dopuszczalna jest emisja ustalonym na dzień 1 czerwca 2016 r., a do dnia złożenia wniosku o zmianę terminu emisji inwestor nie tylko nie rozpoczął działalności objętej pozwoleniem, ale nawet nie rozpoczął budowy [...]. Chcąc jednak uniknąć wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego złożył wniosek o przedłużenie terminu, od którego dopuszczalna jest emisja, a którego celem było obejście przepisów art. 193 ust. 1 b P.o.ś., 191 a P.o.ś. oraz art. 188 ust. 2 pkt. 6 P.o.ś. W ocenie skarżącego kasacyjnie zmiana terminu emisji, po tym jak zaczął on biec jest niedopuszczalna, gdyż prowadziłaby to do obejścia ustawowego dwuletniego terminu na rozpoczęcie działalności przez prowadzącego instalację. Podniesiono, że nie byłoby w interesie społecznym, aby funkcjonowała w obrocie [...], której warunki emisji zostały ustalone 10 lat wcześniej. Wskazano, że podejście to narusza również cele i ducha dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych. Odnosząc się do kwestii braku daty w postanowieniu Ministra Środowiska, które doręczono skarżącemu wskazano, że brak ten stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto podanie daty wydania postanowienia ma z punktu widzenia kontroli jego legalności istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na jej podstawie ustala się stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przy czym Sąd kasacyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. wskazać należy, że art. 124 § 1 k.p.a., określający elementy składowe postanowienia administracyjnego, wymienia wśród nich także datę jego wydania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że data jest istotnym elementem postanowienia, gdyż wynika z niej stan faktyczny i prawny, jaki został uwzględniony przy jego wydawaniu. Należy jednak zauważyć, że tylko postanowienie doręczone skarżącemu nie zawierało pełnej daty jego wydania, gdyż egzemplarz postanowienia znajdujący się w aktach sprawy opatrzony jest pełną datą jego wydania. Zatem przywołane przez skarżące Stowarzyszenie orzeczenia sądów administracyjnych są nieadekwatne, gdyż ich uzasadnień wynika, że także rozstrzygnięcia organów będące w tych sprawach przedmiotem skarg, a znajdujące się w aktach sprawy, nie zawierały daty. Natomiast wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące tego, czy rozstrzygnięcia doręcza się w oryginale, czy też w odpisach nie jest jednolite, gdyż w wyroku NSA z 29 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 1012/11) przyjęto, że oryginał decyzji może być tylko jeden, a zatem stronie doręcza się tylko odpis decyzji - co należy odnosić także do postanowień. Nawet jednak, gdyby przyjąć że postanowienie doręczone skarżącemu miało moc oryginału, to należy uwzględnić wyżej wskazaną okoliczność, że tylko w postanowieniu doręczonym skarżącemu Stowarzyszeniu wskazany był miesiąc i rok, bez wskazania dnia wydania postanowienia oraz, że organ dokonał stosownego sprostowania postanowieniem z 13 grudnia 2018 r. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które w ocenie skarżącego kasacyjnie miało polegać na sporządzeniu uzasadnienia zawierającego lakoniczne, niezrozumiałe, nieuzasadnione i błędne ustalenia. Wyjaśnić zatem należy, że w powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w związku z tym, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I GSK 111/16). Przy czym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie wynika, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę swojego orzeczenia, oraz z jakich powodów uznał, że stanowisko organu jest prawidłowe. Zatem treść wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Przy czym trudno uznać za skuteczne kwestionowanie przez stronę skarżącą nieodniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji Stowarzyszenia w takim zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie wskazywał na istnienie interesu społecznego w uwzględnieniu wniosku z tego względu, że Stowarzyszenie posiada wiedzę merytoryczną i rozeznanie w sprawie oraz dysponuje pomocą ekspertów. Argumenty te nie dotyczą kwestii prawnych, lecz jedynie faktycznych. Natomiast obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Ponadto okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, dostępny w Internecie). W związku z tym zarzut naruszenia powołanego przepisu nie okazał się skuteczny.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. dotyczący wadliwego, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, ustalenia, że za żądaniem zawartym we wniosku skarżącego nie przemawia interes społeczny. Przede wszystkim należy podnieść, że skarżący kasacyjnie podnosi m.in. naruszenie art. 31 § 1 k.p.a., podczas gdy art. 31 § 1 k.p.a. składa się z dwóch punktów. Skarga kasacyjna jest zaś sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom, a w związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, dostępne w Internecie). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest zatem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Już chociażby z tego powodu należałoby za bezskuteczny uznać zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Uwzględniając jednak opis tego zarzutu zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzucone naruszenie prawa dotyczy art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy czym naruszenie powołanego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie do niewykazania przesłanki interesu społecznego. W związku z tym zarzut ten wiąże się z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzutem naruszenia art. 215 ust. 1 - ust. 8, art. 216 ust. 1 - ust. 4, art. 195 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś. oraz art. 193 ust. 1 b P.o.ś w zw. z 191 a P.o.ś oraz art. 188 ust. 2 pkt. 6 P.o.ś. a także art. 1 i 21 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych, gdyż naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w ich błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że interes społeczny polegający na minimalizowaniu emisji z instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym jest wystarczająco chroniony przez przepisy prawa administracyjnego, a także że obejście przepisów i dopuszczenie do funkcjonowania inwestycji bez aktualnych warunków emisyjnych nie przemawia za istnieniem interesu społecznego. W związku z tym zarzuty te wymagają łącznego omówienia.

Należy zauważyć, że z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Rozstrzygając o wniosku organizacji społecznej organ każdorazowo ocenia, czy udział organizacji społecznej w sprawie leży w interesie społecznym. Przy czym nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może bowiem służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, gdyż dotyczy określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. Wyjaśnić ponadto należy, że żądanie wszczęcia postępowania może dotyczyć także trybów nadzwyczajnych, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednakże sama argumentacja, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo leży w interesie społecznym prowadziłaby do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej ta organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby być skontrolowana w tym postępowaniu, rażąco narusza prawo. Tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu zintegrowanym dla instalacji spalania paliw w części dotyczącej terminu, od którego dopuszczalna jest emisja. W uzasadnieniu tego wniosku, jako przemawiające za istnieniem interesu społecznego Stowarzyszenie wskazało wprawdzie szereg okoliczności (zapobieganie niezgodnym z prawem emisjom zanieczyszczeń i trudnym do odwrócenia szkód środowiskowych, zapobieganie funkcjonowania w obrocie pozwolenia zawierającego nieaktualne normy emisji, minimalizowanie wpływu inwestycji na zdrowie ludzi, udział w postępowaniu fachowego podmiotu społecznego, dysponującego pomocą ekspertów oraz wiedzą merytoryczną i doświadczeniem w występowaniu w podobnych postępowaniach, wyeliminowanie aktu, który rażąco narusza prawo oraz zapewnienie, aby decyzje z zakresu ochrony środowiska były prawidłowe pod względem prawnośrodowiskowym), ale z jego uzasadnienia wynika, że głównym powodem wystąpienia z wnioskiem jest fakt, że zdaniem skarżącego kasacyjnie zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie daty początkowej emisji nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co pozwala na funkcjonowanie w obrocie prawnym pozwolenia, którego warunki emisji, z uwagi na ustalenie ich wiele lat wcześniej, w momencie rozpoczęcia działalności byłyby nieaktualne. Natomiast zarówno zdaniem organu, jak i Sądu I instancji eliminacja kwestionowanej przez Stowarzyszenie decyzji nie jest środkiem niezbędnym do należytego zabezpieczenia interesów ochrony środowiska, a tym samym nie świadczy o istnieniu interesu społecznego, gdyż istnieją regulacje prawne, pozwalające na aktualizację pozwolenia zintegrowanego wydanego na czas nieoznaczony, w tym cofnięcie lub ograniczenie z urzędu pozwolenia bez odszkodowania (art. 195 ust. 1 pkt 2. P.o.ś.), a także regulacje nakładające na organ ochrony środowiska obowiązek dokonania w określonych przypadkach analizy warunków pozwolenia, której wyniki mogą doprowadzić do zmiany pozwolenia (art. 215 i 216 P.o.ś.). Przy czym skarżący kasacyjnie nie kwestionuje obowiązujących regulacji dotyczących możliwości aktualizowania przez organ wymagań w odniesieniu do istniejących instalacji, a także możliwości wyegzekwowania na ich podstawie obowiązków wobec podmiotów legitymujących się pozwoleniami zintegrowanymi, ale powołuje się na czas, jaki jest wymagany, aby doszło do zastosowania powołanych przepisów. W związku z tym zarzut skarżącego kasacyjnie nie dotyczy błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, lecz ich praktycznego zastosowania. Ponadto jeśli skarżący kasacyjnie twierdzi, że interes społeczny polegający na minimalizowaniu emisji z instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym nie jest wystarczająco chroniony przez przepisy przywołane w wyroku Sądu I instancji i uzasadnieniu postanowienia organu, to zarzut taki można postawić w odniesieniu do wszystkich pozwoleń zintegrowanych funkcjonujących w obrocie prawnym i wszystkich instalacji funkcjonujących na ich podstawie, a tym samym domagać się wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych pozwoleń. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie wykładni przepisów prawa dokonanej przez Sąd I instancji. Jak wskazano zaś wyżej, sama argumentacja, że decyzja której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności dotknięta jest wadą nieważności, nie jest wystarczająca dla wykazania istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie interesu społecznego.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, wskazane w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.