Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1071/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art 135, art 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 170 ust 1 i 3 w zw z art 276 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. Z. (dalej: "strona", "skarżąca") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. Z. pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (uprzednio w Izbie Celnej w [...]) od dnia [...] lipca 1997 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. W dniu 1 marca 2017 r. nastąpiło połączenie Izby Administracji Skarbowej w [...] z Izbą Celną w [...] oraz Urzędem Kontroli Skarbowej w [...].

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji") przedstawił K. Z. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w [...], którą otrzymała w dniu [...] maja 2017 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. strona złożyła oświadczenie, że nie przyjmuje ww. propozycji zatrudnienia.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...][...] Wydział [...] w sprawie z powództwa K. Z. przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] o ustalenie istnienia stosunku służbowego i przywrócenie do służby, odmówił odrzucenia pozwu oraz przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] jako organowi właściwemu.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że powódka, będąca funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej kwestionowała fakt nieprzedstawienia przez Dyrektora IAS w [...] propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: "PwKAS", wskazując na niedopełnienie obowiązku określonego w tym przepisie.

Sąd powołał również art. 170 ust. 3 ww. ustawy oraz art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018r., poz. 508 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", stwierdzając, że pragmatyka służbowa funkcjonariuszy celnych wprost reguluje tryb odwoławczy w sytuacji zwolnienia pracownika ze służby.

Dalej Sąd wskazał, że w analogicznej sprawie jak przedmiotowa (tj. zainicjowanej skargą na bezczynność organu wniesioną przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu nie przedstawiono propozycji służby w myśl art. 165 ust. 7 PwKAS), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 77/17 zobowiązał DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd ten uznał, że organ winien podjąć takie same działania jakie podejmuje względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Forma decyzji jako forma działania zastrzeżona dla zwolnienia ze służby nie może budzić wątpliwości, gdyż wyraźnie została przewidziana zarówno w dotychczasowych jak i aktualnych pragmatykach służbowych.

Konsekwencją powyższego, jak wskazał Sąd, jest przekazanie niniejszej sprawy do rozpoznania Dyrektorowi IAS w [...] - jako organowi właściwemu - z uwagi na fakt, że w stosunku do powódki nie została wydana decyzja o zwolnieniu ze służby.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Dyrektor IAS w [...], powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.". odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej określającej K. Z. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że w ustawie PwKAS ustawodawca w sposób kompleksowy rozwiązał zagadnienia prawne związane z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, w tym zagadnienia regulujące zatrudnienie i służbę w KAS. Skoro zatem ustawodawca zastrzegł w art. 169 ust. 4 PwKAS, że jedynie propozycja pełnienia służby stanowi decyzję administracyjną ustalającą nowe warunki pełnienia służby, od której służy środek zaskarżenia, a w konsekwencji możliwość poddania jej sądowej kontroli legalności, zasadnym jest stanowisko, iż poza ww. wyjątkiem, ustawa PwKAS nie przewiduje załatwienia sprawy dotyczącej stosunku służbowego w formie decyzji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. K. Z. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając:

a) obrazę art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor IAS w [...] nieprawidłowo przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, że decyzja o zwolnieniu z służby w ogóle nie powinna być wydawana, podczas gdy prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] na organ nałożony został obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania ww. decyzji,

b) obrazę art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania strony, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor IAS nie wydał decyzji o zwolnieniu strony ze służby i tym samym pozbawił ją prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, co wskazuje na dyskryminację strony.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Dyrektorowi IAS w [...] celem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Szef KAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez stronę organ rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Szef KAS zaznaczył, że strona nie przyjęła propozycji pracy w IAS w Warszawie, a zatem w oparciu o przepis art. 170 ust. 1 pkt 2 PwKAS, doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa. Mimo, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też odmowy jej przyjęcia w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby, to ww. wygaśnięcie nie stanowi zwolnienia ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o KAS, jest jedynie zrównane z nim w skutkach. Przepis art. 170 ust. 3 PwKAS ustanawia bowiem fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego), jednakże nie może być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Zdaniem Szefa KAS z ww. przepisów wynika, że w przypadku nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia i w konsekwencji wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, nie została przewidziana forma decyzji administracyjnej w trybie k.p.a. Również treść przepisu art. 170 ust. 3 PwKAS nie przewiduje, ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wygaśnięcie stosunku służbowego następuje bowiem ex lege, co tym samym wyklucza zakończenie stosunku służbowego poprzez wydanie odrębnego aktu administracyjnego.

Również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.) przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 ww. ustawy są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Analogiczne regulacje w tym zakresie znalazły się również w art. 276 ustawy o KAS. Z brzmienia ww. przepisów wynika, że w katalogu tym nie zostały zamieszczone sprawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Ustawodawca jedynie w art. 169 ust. 4 PwKAS przewidział formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia dotyczącego propozycji służby. Zgodnie z ww. przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, a w terminie 14 dni od dnia doręczenia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca przewidział również, że złożenie takiego wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji. Nadto do tego rodzaju postępowań stosuje się przepisy k.p.a., zaś od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Analiza zarówno przepisów ustawy o KAS, jak i przepisów wprowadzających ustawę o KAS wskazuje więc, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Stąd też nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

Szef KAS zaznaczył, że decyzja administracyjna, będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Nie można zatem domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Na poparcie tego stanowiska organ powołał liczne poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa.

Szef KAS uznał za nieuzasadnione zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Wskazał, iż sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP sugeruje, że w istocie strona kwestionuje zgodność PwKAS, a zwłaszcza jej art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 z wymienionymi przepisami Konstytucji. Zaznaczył przy tym, że Trybunał Konstytucyjny nie badał dotąd zgodności ww. aktu z ustawą zasadniczą w jakimkolwiek zakresie. Skoro zatem żaden z przepisów PwKAS nie został zakwestionowany, zaś przepisy te nie przewidują w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego wydania decyzji w trybie administracyjnym, przyjąć należy, że ustawa ta obowiązuje w całości i ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Końcowo Szef KAS wskazał, że Dyrektor IAS został uznany przez Sąd Rejonowy w [...] za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy K. Z. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, lecz zarazem we właściwości organu mieściło się podjęcie decyzji (innego aktu prawnego). Zatem Dyrektor IAS stwierdzając, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na skutek nieprzyjęcia propozycji pracy nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, uprawniony był do odmowy wszczęcia postępowania.

Pismem z dnia 10 marca 2020 r. K. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Szefa KAS z dnia [...] stycznia 2020 r. zarzucając:

1) obrazę art. 138 1 pkt 1 w związku z art. 144 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef KAS (w ślad za Dyrektorem IAS w [...]) nieprawidłowo przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy pogląd taki jest błędny i w sprawie skarżącej powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby,

b) obrazę art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 68 i art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Szef KAS i Dyrektor IAS podtrzymują stanowisko o braku podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby i tym samym pozbawiają ją prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosują niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, co wskazuje na dyskryminację osoby skarżącej.

Skarżąca podniosła, że jako funkcjonariusz posiadała status administracyjnoprawny, zaś pozbawienie tego statusu jest zwolnieniem ze służby. Zwolnienie nastąpiło wbrew przepisom art. 165 ust. 7 PwKAS, co stanowi naruszenie jej praw. W myśl art. 77 ust. 2 Konstytucji, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie postanowień i zobowiązanie Dyrektora IAS w [...] do wydania, w terminie 14 dni od dnia doręczania prawomocnego wyroku, decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W motywach skargi skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie natomiast do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służby zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżąca trafnie wywodzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ winien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie stosunku służbowego (zwolnienia ze służby).

Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na gruncie wykładni przepisów PwKAS, wypracował stanowisko, że konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego - w związku z brakiem propozycji służby lub propozycji zatrudniania bądź w związku z odmową przyjęcia propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS) - jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS dochodzi wprawdzie ex lege (w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy bądź odmowy jej przyjęcia), niemniej jednak, traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby bądź który nie przyjął takiej propozycji (por. postanowienia NSA: z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2768/17; z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 896/18; wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 996/18; z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt 912/18; publ. CBOSA).

Warto również powołać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1044/18 (publ. j.w.), w uzasadnieniu którego podniesiono, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 PwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 PwKAS, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 PwKAS, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe poglądy znalazły aprobatę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 (publ. CBOSA) wskazał, że przepisy ustawy wprowadzającej przewidziały trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jedno z tych rozwiązań polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zgodnie z nim, decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie

w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia

w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Sąd - biorąc pod uwagę wiążące, na mocy art. 170 i art. 269 § 1 p.p.s.a., rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego z ww. uchwały o sygn. akt I OPS 1/19 - wskazuje, że w sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji

o zwolnieniu skarżącej ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, który traktuje się jako zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania ww. decyzji, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy obu instancji w wydanych

w sprawie postanowieniach (Szefa KAS z dnia [...] stycznia 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.), stanowił art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Sąd podkreśla ponadto, że stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza, z drugiej strony cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większą trwałość niż stosunek pracy, regulowany przepisami Kodeksu pracy.

Należy ponadto wskazać, że przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jednak w tego rodzaju przypadkach taki obowiązek należy przyjąć. Tylko bowiem wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej prawo do sądu. Skoro z mocy art. 170 ust. 3 PwKAS wynika wprost, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, to można uznać, że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego. Zachodzi zatem domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Orzekanie w formie decyzji wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki określone w art. 165 ust. 7 PwKAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec niezaakceptowania propozycji zatrudnienia, organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z ww. przepisem, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż "inne przyczyny" oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów postępowania administracyjnego (...), ZNSA 2011, nr 4, s. 9 - 24; wyroki NSA: z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14; publ. CBOSA). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie z powodów przedstawionych powyżej. Zatem Dyrektor IAS, zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, winien był wydać wobec skarżącej decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego (zwolnienia ze służby), a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria, jakimi się kierował z uwagi na art. 165 ust. 7 PwKAS w związku z art. 170 ust. 3 PwKAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Konkludując Sąd stwierdza, że wydane w sprawie postanowienia obu organów podlegały uchyleniu jako wadliwe. Wadliwość tę należy naprawić, mając na względzie związanie oceną prawną przedstawioną przez Sąd w ww. orzeczeniu.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.