Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 503/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 h ust. 3, ust. 4 , ust. 5a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Puławy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 372/09 w sprawie ze skargi D. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. N. na rzecz Prezydenta Miasta Puławy kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 grudnia

2009 r. sygn. akt III SA/Lu 372/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]

w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej stwierdził nieważność tego zarządzenia i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Puławy zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., powołując się na art. 24 k ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym odwołał D. N. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Puławach z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego za 2008 r.

Zarządzenie to stało się przedmiotem skargi D. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze z dnia 28 lipca 2009 r., wniesionej po bezskutecznym uprzednim wezwaniu z dnia [...] maja 2009 r. Prezydenta Miasta Puławy do usunięcia naruszenia prawa, strona zarzuciła, że zarządzenie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, a przez to uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] maja 2009 r. złożyła oświadczenie majątkowe w związku z czym odpadła przyczyna odwołania, o której mowa w art. 24 k ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Puławy wniósł o jej oddalenie. Podał, że skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Podkreślił, że skarżąca będąc kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy - zgodnie z art. 24 h i art. 24 j ustawy o samorządzie gminnym - zobowiązana była do złożenia w terminie do 30 kwietnia 2009 r. oświadczenia majątkowego. O konieczności terminowego składania oświadczeń majątkowych informowano dyrektorów szkół podstawowych na naradach zorganizowanych przez Wiceprezydenta Miasta Puławy

w dniach [...] lutego i [...] kwietnia 2009 r. Oświadczenia tego w terminie wymieniona

nie złożyła. Organ podniósł, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazał, że D. N. wystąpiła do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w P. o przywrócenie do pracy na poprzednio zajmowane stanowisko dyrektora i wypłatę zaległego wynagrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] maja 2009 r. w uzasadnieniu na wstępie odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi. Wskazał, iż przed wniesieniem skargi na zarządzenie w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły strona w dniu [...] maja 2009 r. wezwała Prezydenta Miasta Puławy do uchylenia zarządzenia. Wezwanie okazało się bezskuteczne. Skarżąca zachowała 60 - dniowy termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że odwołanie dyrektora szkoły jest aktem i przejawem władczych uprawnień organu administracyjnego. Charakter tego aktu oddaje uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96, w której podnosi się, iż akt odwołania, podobnie jak i powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinno się traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Powinien być on postrzegany jako akt administracyjny, wywołujący dodatkowo skutki prawne w sferze regulowanej prawem pracy. Z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że odwołanemu ze stanowiska dyrektora szkoły nauczycielowi służy legitymacja skargowa i ma on prawo do skarżenia aktu wykonawczego organu gminy (zob. wyroki tego Sądu - z dnia 2 września 2005 r., sygn. akt I OSK 456/05, z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 648/06, z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 637/08). Sąd stwierdził, że skarżąca posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Okoliczność, że skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w Puławach o przywrócenie do pracy na poprzednio zajmowanym stanowisku dyrektora i wypłatę zaległego wynagrodzenia, nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez stronę.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 24 h. ust. 1 nakłada na kierownika jednostki organizacyjnej gminy obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego. Powyższy przepis stanowi, że radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie majątkowe dotyczy ich majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Termin składania oświadczeń majątkowych przez radnego i wójta określa przepis art. 24 h. ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 24 h. ust. 5 cyt. ustawy, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia powołania na stanowisko lub od dnia zatrudnienia. W zdaniu trzecim powyższy przepis określa, że kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez nich co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego, oraz w dniu odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę.

Na radnego, wójta, zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osobę wydającą decyzje administracyjne w imieniu wójta nałożono dodatkowo - obowiązek złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez ich małżonka, wstępnych, zstępnych oraz rodzeństwo, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy, w której osoba obowiązana do złożenia oświadczenia pełni funkcję lub jest zatrudniona (art. 24 j ust.1 ustawy).

Przepis art. 24j ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym obligował ponadto do złożenia pisemnej informacji, jeśli małżonek, wstępny, zstępny lub rodzeństwo - radnego, wójta, zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta - zostali zatrudnieni na terenie danej gminy w jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego albo rozpoczęli świadczyć pracę lub wykonywać czynności zarobkowe na innej podstawie w spółkach handlowych, w których co najmniej 50 % udziałów lub akcji posiadają jednostki samorządu terytorialnego.

Skutki nieterminowego składania oświadczeń majątkowych, o których mowa w art. 24h ust. 4 i 5, oświadczeń przewidzianych w art. 24j ust. 1 oraz informacji, określonych w art. 24j ust. 2 regulował art. 24k ustawy o samorządzie gminnym.

W odniesieniu do wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta - przepis art. 24k ust. 1 pkt 2 przewidywał utratę ich wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinny być złożone oświadczenie lub informacja, do dnia złożenia oświadczenia lub informacji.

Ustawodawca zastrzegł w art. 24k ust. 3, że - jeżeli zastępca wójta, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta nie złożą w terminie oświadczenia majątkowego, oświadczeń, o których mowa w art. 24 j ust. 1, lub informacji, o której mowa w art. 24j ust. 2 - właściwy organ odwołuje ich albo rozwiązuje z nimi umowę o pracę najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia lub informacji.

Odwołanie lub rozwiązanie umowy o pracę w tym trybie ustawodawca uznał - zgodnie z treścią art. 24 k ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - za równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Wyżej omawiane regulacje wynikały z nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 stycznia 2003 r. Wskazane przepisy uzyskały brzmienie na mocy art. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 214, poz. 1806).

W toku dalszych prac legislacyjnych przepisy te określające obowiązki kierowników jednostek organizacyjnych gmin w zakresie składania oświadczeń majątkowych uległy zmianom.

Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 180, poz. 1111), w art. 24h po ust. 5 dodano ust. 5a w brzmieniu:

"5a. Jeżeli terminy określone w ust. 4 lub 5 nie zostaną dotrzymane, odpowiednio, przewodniczący rady gminy, wojewoda lub wójt w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania".

Z woli ustawodawcy uchylony został art. 24 j ustawy o samorządzie gminnym - na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Na podstawie art. 1 pkt 3 tej ustawy zmianami objęto przepisy art. 24k ust. 1 - 3.

Otrzymały one brzmienie :

"1. Niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu, o którym mowa w art. 24h ust. 5a przez :

1) radnego lub wójta - powoduje wygaśnięcie mandatu w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6 lub art. 26 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, z późn. zm),

2) zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osobę wydającą decyzje administracyjne w imieniu wójta - powoduje utratę ich wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinno być złożone oświadczenie do dnia złożenia oświadczenia.

2. Jeżeli sekretarz gminy lub skarbnik gminy nie złożą w terminie oświadczenia majątkowego, rada gminy odwołuje ich, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia.

3. Jeżeli zastępca wójta, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta nie złożą w terminie oświadczenia majątkowego, właściwy organ odwołuje ich albo rozwiązuje z nimi umowy o pracę najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia."

Powoływana wyżej ustawa z dnia 5 września 2008 r. stanowi w art. 6, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie.

Ustawę tę ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 10 października 2008 r. Nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym nastąpiła zatem z dniem 25 października 2008 r.

W ocenie Sądu, kadencyjność, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie dotyczy kierowników jednostek organizacyjnych gminy (dyrektorów szkół podstawowych).

Na podstawie art. 45 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458), art. 24 k ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym otrzymał następujące brzmienie:

2. Jeżeli skarbnik gminy nie złoży w terminie oświadczenia majątkowego, rada gminy odwołuje go, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia.

3. Jeżeli sekretarz gminy, zastępca wójta, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osoba prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta nie złożą w terminie oświadczenia majątkowego, właściwy organ odwołuje ich albo rozwiązuje z nimi umowę o pracę najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia.

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - stosownie do jej art. 61 - weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. Ustawodawca postanowił, że art. 45 pkt 3 ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której trwania ustawa weszła w życie.

Pojęcie kadencyjności, którym posługuje się ustawodawca także w tym przypadku nie odnosi się do dyrektora szkoły podstawowej.

W świetle art. 24 h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżąca pełniąc powierzoną jej funkcję dyrektora szkoły podstawowej miała obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego za 2008 r. Termin złożenia przez nią oświadczenia majątkowego upływał w dniu 30 kwietnia 2009 r. - zgodnie z przepisem art. 24 h ust. 5.

W ocenie Sądu, niewykonanie tego obowiązku przez skarżącą w powyższym terminie, nie upoważniało Prezydenta Miasta Puławy do odwołania jej ze stanowiska dyrektora szkoły.

Powołany wyżej przepis art. 24 h. ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym wymaga od organu, w sytuacji, kiedy termin określony w ust. 5 nie został dotrzymany (tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) podjęcia dodatkowej czynności, polegającej na wezwaniu skarżącej do niezwłocznego złożenia oświadczenia i wyznaczeniu jej na złożenie oświadczenia, dodatkowego czternastodniowego terminu.

Ten dodatkowy termin należy liczyć od dnia skutecznego dostarczenia wezwania.

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych nie uchyliła unormowania zawartego w przepisie art. 24 h. ust. 5 a ustawy o samorządzie gminnym. Nie uchyliła również normy określonej w art. 24 k ust. 1 pkt 1 i 2, w tym sankcji (w postaci utraty wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinno być złożone oświadczenie do dnia złożenia oświadczenia), odnoszącej się do kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Ustawa o pracownikach samorządowych wprowadziła jedynie nową treść art. 24 k ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2008 r. stanowił, że jeżeli zastępca wójta, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta nie złożą w terminie oświadczenia majątkowego, właściwy organ odwołuje ich albo rozwiązuje z nimi umowy o pracę najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia.

Od dnia 1 stycznia 2009 r. omawiany art. 24k ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy także sekretarza gminy i tym się różni od poprzednio obowiązującej wersji tego przepisu.

W myśl analizowanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, dyrektora szkoły podstawowej (jako kierownika jednostki organizacyjnej gminy) można odwołać jedynie wówczas, kiedy, po pierwsze, nie złoży rocznego oświadczenia majątkowego w terminie do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, po drugie zaś nie złoży takiego oświadczenia pomimo upływu dodatkowego terminu, wyznaczonego przez organ.

Ustawa o samorządzie gminnym nie zna instytucji automatycznego odwołania dyrektora szkoły podstawowej, w przypadku niezłożenia przez niego oświadczenia majątkowego w terminie określonym w art. 24 h. ust. 5.

Przepis art. 24 k ust. 3 wprowadza sankcję w postaci odwołania kierownika jednostki organizacyjnej gminy, jeśli nie złoży on oświadczenia majątkowego w terminie. Ustawodawca nie precyzuje, który termin ma na myśli, czy ten określony w art. 24 h. ust. 5 ustawy, czy też dodatkowo wyznaczany przez organ - stosownie do art. 24 h. ust. 5 a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] maja 2009 r. złożyła oświadczenie majątkowe, czego organ nie kwestionuje w żaden sposób.

W ocenie Sądu wydanie w dniu [...] maja 2009 r. zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły było czynnością przedwczesną, niemającą normatywnego oparcia w ustawie o samorządzie gminnym. Sąd wskazał też, że w ustawie o samorządzie gminnym nie ma jednostki redakcyjnej "art. 24 k ust. 1 pkt 3 i 4" powoływanej przez organ jako podstawa prawna zaskarżonego zarządzenia.

Z tych też względów na mocy art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia

z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 372/09 skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Puławy. Zaskarżając wyrok w całości, organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej a w konsekwencji oddalenie skargi wniesionej przez D. N., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1. przepisu art. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180 poz. 1111) przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 24k ust. 3 w związku z art. 24h ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż kadencyjność o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 5 września 2008 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw nie dotyczy kierowników jednostek organizacyjnych gminy (dyrektorów szkół podstawowych);

2. będące konsekwencją powyższego naruszenia — naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 24h ust. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) - pomimo, iż do ustalonego stanu faktycznego miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 5 września 2008 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180 poz. 1111);

3. przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, iż zaskarżony akt dotknięty jest nieważnością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy regulujące kwestie składania oświadczeń majątkowych przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych były od momentu ich wprowadzenia dwukrotnie nowelizowane. Ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180 poz. 1111) dokonano m.in. zmiany treści art. 24k ust. 1—3 oraz dodano w art. 24h ust. 5a stanowiący, iż - o ile terminy określone w ust. 4 lub 5 nie zostaną dotrzymane (....) - wójt (w omawianym przypadku prezydent) w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia do jego niezwłocznego złożenia wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania. Jednocześnie ustawodawca zadecydował, iż "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie" (art. 6 cytowanej ustawy nowelizującej). Z kolei ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223 poz. 1458) wprowadzono nieznaczne zmiany m.in. w przepisie art. 24k ust. 2 i 3 eliminując z jego treści "sekretarza" (w związku ze zmianą statusu osób pełniących tę funkcję nadaną im wymienioną ustawą). Także w tym przypadku ustawodawca zadecydował, iż nowelizowane przepisy wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2009 roku z tym, że przepis nowelizujący art. 24k ust. 2 i 3 ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której trwania ustawa weszła w życie (art. 61 w zw. z art. 45 pkt. 3 tejże ustawy). Organ nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że kadencyjność, o której mowa w cytowanych powyżej przepisach nie dotyczy kierowników jednostek organizacyjnych gminy (dyrektorów szkół podstawowych). W ocenie skarżącego kasacyjnie omawiane przepisy - w brzmieniu nadanym im omawianymi nowelizacjami - należy stosować w stosunku do wszystkich osób objętych tą regulacją prawną od kadencji następującej po kadencji, w której weszły one w życie (a więc od jesiennych wyborów samorządowych) niezależnie od tego, czy osoby, których dotyczą piastują funkcje kadencyjne, czy też piastowane przez nie funkcje takiego przymiotu nie mają. Literalne brzmienie przytoczonych przepisów przesądza o tym, iż dotyczą one wszystkich osób objętych tą regulacją prawną, skoro w całości mają one zastosowanie "do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie". Powyższe potwierdzają stenogramy prac legislacyjnych, jakie toczyły się nad wspomnianymi aktami prawnymi. Analiza tych dokumentów pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż wolą Parlamentu było, aby wprowadzana regulacja prawna stosowana była od nowej kadencji wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że gdyby wolą ustawodawcy było zróżnicowanie adresatów norm prawnych, to niewątpliwie dałby temu wyraz redagując w inny sposób przepisy wprowadzające obie nowelizacje ustaw samorządowych. Z tego względu w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji powinien był zastosować przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214 poz. 1806). Pogląd Sądu, że kadencyjność, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie dotyczy dyrektorów szkół podstawowych nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę, zaś kandydata wyłania w drodze konkursu (art. 36a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy). Stanowisko dyrektora szkoły powierza się na okres 5 lat szkolnych, przy czym dopuszcza się możliwość powierzenia stanowiska na krótszy okres - jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (art. 36a ust. 13). Po upływie w/w okresu dopuszcza się przedłużenie powierzenia stanowiska na kolejne okresy o których mowa w zdaniu poprzedzającym (art. 36a ust. 14). Oznacza to kadencyjność funkcji dyrektora szkoły, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Sąd I instancji powinien był w ustalonym stanie faktycznym zastosować przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2008 r. Z tego względu zasadny jest w ocenie organu zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 24h ust. 5a ustawy (a ściślej braku podstaw do stosowania tego przepisu, skoro ma on zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której trwania ustawa nowelizująca z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw weszła w życie). Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z poglądem Sądu, że na prezydencie miasta - jako zwierzchniku kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – ciążył obowiązek wezwania osoby podlegającej omawianym regulacjom prawnym do złożenia oświadczenia majątkowego w dodatkowo wyznaczonym 14 dniowym terminie. Skoro całość znowelizowanej regulacji prawnej (w tym przepis art. 24h ust. 5a) należy stosować do stanów faktycznych, jakie zaistnieją po jesiennych wyborach samorządowych - nie było prawnych możliwości zastosowania omawianego przepisu w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, albowiem odpowiadało ono prawu. Dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienie polegające na nieprecyzyjnym przytoczeniu podstawy prawnej w treści zaskarżonego aktu w żadnym wypadku nie może powodować jego nieważności. Taką oczywistą omyłkę potraktować należy jako - co najwyżej - nieistotne naruszenie prawa skutkujące wyłącznie wskazaniem przez sąd, iż zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik D. N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie wskazania wymaga, że zarówno akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jak i akt odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły stanowią

akty administracyjnoprawne wywołujące dodatkowo jedynie skutki w sferze regulowanej prawem pracy (v. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96 (ONSA 1997/2/48, Lex nr 29268). Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zarządzenie Prezydenta Miasta Puławy o odwołaniu D. N. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Puławach podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, zaś osoba odwołana ze stanowiska posiada niewątpliwie interes prawny w poddaniu tego aktu kontroli i z tego tytułu jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie NSA D. N. ma pełną legitymację, aby domagać się oceny legalności podjętego w jej sprawie aktu (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 637/08, www.nsa.gov.pl). Wszelkie ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie były prawidłowe. Błędnie jednak Sąd ten przyjął, iż w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do odwołania D. N. ze stanowiska dyrektora szkoły z powodu niezłożenia

w terminie oświadczenia majątkowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 24h ust. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Zasadnie autor skargi kasacyjnej twierdzi,

że zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy ustawy o samorządzie gminnym

w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111), mocą której w art. 24h po ust. 5 dodany został ust. 5a. Błędnie zatem Sąd I instancji przyjął, że niezłożenie przez kierownika jednostki organizacyjnej gminy w terminie oświadczenia majątkowego za rok 2008 wymagało od organu podjęcia dodatkowej czynności w postaci wezwania strony do złożenia oświadczenia i wyznaczenia w tym celu dodatkowego 14-dniowego terminu.

D. N. pełniąc funkcję dyrektora publicznej szkoły podstawowej (kierownik jednostki organizacyjnej gminy) obowiązana była zgodnie z art. 24h ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym złożyć kolejne oświadczenie majątkowe do dnia 30 kwietnia 2009 r., według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego (2008).

Zgodnie z tym przepisem, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne

w imieniu wójta składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia powołania na stanowisko lub od dnia zatrudnienia. Do pierwszego oświadczenia majątkowego zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta

są obowiązani dołączyć informację o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli prowadzili ją przed dniem powołania lub zatrudnienia. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez nich co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz w dniu odwołania

ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę.

W sprawie jest bezsporne, że D. N. oświadczenia majątkowego

w wyznaczonym terminie nie złożyła. Oświadczenie majątkowe złożone zostało dopiero w dniu [...] maja 2009 r.

Zgodnie z art. 24k ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806 ze zm.), jeżeli zastępca wójta, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca

i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta nie złożą w terminie oświadczenia majątkowego, oświadczeń, o których mowa w art. 24j ust. 1, lub informacji, o której mowa w art. 24j ust. 2, właściwy organ odwołuje ich albo rozwiązuje z nimi umowę o pracę najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia lub informacji. Przepis art. 24k ust. 3 w przywołanym brzmieniu znajduje zastosowanie do D. N.

Przepis art. 24k ust. 3 w nowym brzmieniu, nadanym najpierw ustawą z dnia

5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111) – art. 1 pkt 3 tej ustawy, a potem w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223 poz. 1458) ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawy te weszły w życie. Pierwsza z tych ustaw weszła w życie w dniu 25 października 2008 r., druga zaś w dniu 1 stycznia 2009 r.

Przepis art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, błędnie zastosowany

w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, stanowi, że jeżeli terminy określone w ust. 4 lub 5 nie zostaną dotrzymane, odpowiednio, przewodniczący rady gminy, wojewoda lub wójt w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia do jego niezwłocznego złożenia wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania. Przepis ten dodany został w art. 24h po ust. 5 na mocy art. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111). Ustawodawca postanowił w art. 6, że ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej nie ma żadnym podstaw, aby przepis art. 24h ust. 5a zastosować do D. N., która od [...] września 2007 r. zajmuje stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]

w Puławach. Stanowisko to powierzone zostało wymienionej zarządzeniem Prezydenta Miasta Puławy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. Powierzenie stanowiska nastąpiło na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań prezydenta miasta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, że zarówno przepis art. 24h ust. 5a, jak i art. 24k ust. 3 w brzmieniu nadanym ustawami nowelizującymi, tj. ustawą z dnia 5 września 2008 r. i ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. mają zastosowanie do wszystkich osób objętych wymienioną regulacją prawną, a zatem nie tylko do radnego, czy wójta, ale również kierownika jednostki organizacyjnej gminy, od kadencji następującej po kadencji, w czasie trwania której, ustawy te weszły w życie.

W odniesieniu do dyrektora szkoły nie można mówić o "kadencji" w takim znaczeniu,

w jakim ustawodawca posługuje się tym określeniem, gdy mowa jest o kadencji rady gminy (art. 16 ustawy o samorządzie gminnym), czy kadencji wójta (art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Prawnie określony czas urzędowania tych organów jest bowiem ściśle związany z datą wyborów samorządowych, zaś powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat (art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty) dokonywane jest przez prezydenta miasta po przeprowadzeniu konkursu. Termin rozpoczęcia pełnienia obowiązków na tym stanowisku nie musi więc wiązać

się z początkiem biegu kadencji organów jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe nie stanowi jednak podstawy do twierdzenia, że w stosunku do dyrektora szkoły podstawowej – inaczej niż w odniesieniu do pozostałych osób, obowiązanych do składania oświadczeń majątkowych – zachodziła konieczność wezwania

(po wcześniejszym niedotrzymaniu terminu) do niezwłocznego złożenia oświadczenia

i wyznaczenie dodatkowego terminu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 24h ust. 5a ustawy

o samorządzie gminnym, znajduje zastosowanie – na mocy art. 6 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw – do wszystkich osób, o których mowa w art. 24h ust. 4 i 5 ustawy

o samorządzie gminnym, dopiero od następnej kadencji ("kadencji" w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym) po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. Brak było w świetle powyższego podstaw do zastosowania powołanego przepisu

w stosunku do D. N., jak wskazał to w wyroku Sąd I instancji. Od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2008 r. nie nastąpił bowiem jeszcze początek biegu nowej kadencji.

Zdaniem NSA – na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, w świetle nałożonych tą ustawą obowiązków – nie ma podstaw do odmiennego traktowania, któregokolwiek z podmiotów zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych. Wobec brzmienia art. 6 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy

o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zastosowanie

w niniejszej sprawie do D. N. art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym prowadziłoby do nieuzasadnionej nierówności wobec prawa. Zgodnie zaś

z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Wobec niezłożenia przez D. N. w terminie oświadczenia majątkowego, Prezydent Miasta Puławy prawidłowo stwierdził, że zachodzi podstawa do odwołania wymienionej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]

w Puławach. Omyłkowe powołanie przez organ w podstawie prawnej zarządzenia art. 24k ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w miejsce art. 24k ust. 3 i 4 nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Nie można w tym przypadku mówić o braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia. Uzasadniając odwołanie D. N. ze stanowiska organ wyjaśnił nadto – w sposób, który nie mógł budzić jakichkolwiek wątpliwości wymienionej –

że przyczynę odwołania stanowi fakt niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego za rok 2008. Z tego względu stwierdzić należało, że skarga D. N.

na zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawi art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.