Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1901/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64b § 1, art. 151a § 1, art. 182 § 2a, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1309/21 w sprawie ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 marca 2022 r. oddalił sprzeciw Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2021 r. uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] października 2020 r. w pkt 1 ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości 4 964 271,00 zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,9831 ha, nr [...] o pow. 0,0011 ha, nr [...] o pow. 0,0171 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna K. objętej księgą wieczystą nr [...], które wygasło z mocy prawa z dniem [...] grudnia 2017 r. w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w pkt 2 orzekł o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w całości na rzecz skarżącej, w pkt 3 orzekł o niepowiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 4 o ustaleniu na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. odszkodowania w wysokości 105 310,00 zł z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 2017 r. ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K., wpisanego na prawie użytkowania wieczystego w dziale III księgi wieczystej nr [...], w pkt 5 o wypłacie ustalonego w punkcie 4 odszkodowania w całości na rzecz Spółki, w pkt 6 o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K., do zapłaty sumy kwot ustalonych w punktach 1 i 4 w wysokości łącznej: 5 069 581,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca Spółdzielnia, zaznaczając, że zaskarża to rozstrzygnięcie w części pkt. 1, tj. w zakresie wartości składników budowlanych i roślinnych w kwocie 668.025,00 zł, o którą powinna zostać powiększona wskazana w pkt 1 kwota odszkodowania należnego Spółdzielni oraz w pkt 3, tj. w zakresie niepowiększenia odszkodowania należnego Spółdzielni, na podstawie art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Decyzją z 22 października 2021 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji w części określonej przez Spółdzielnię nie było możliwe.

Od powyższej decyzji Spółdzielnia złożyła sprzeciw, wskazując, że decyzja organu pierwszej instancji została bezpodstawnie uchylona, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była zaskarżona w całości i brak było podstaw do weryfikacji części decyzji objętej walorem ostateczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Wojewoda wykazał istnienie podstaw uzasadniających uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że skutkiem wniesionego odwołania jest przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do następnej. Zaznaczył, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej – tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym – przez organ drugiej instancji. Rola organu odwoławczego nie może ograniczać się tylko do weryfikacji zarzutów odwołania. Odwołanie, choć niezbędne do uruchomienia toku instancyjnego, nie determinuje zakresu rozpoznania sprawy przez organ administracji, ten bowiem jest określony granicami sprawy administracyjnej. Sąd wskazał także, że odwołanie nie jest sformalizowanym środkiem prawnym, a obowiązujące przepisy nie stawiają wymogu sformułowania zarzutów. Ochrona, którą zyskuje strona wnosząca odwołanie, polega na ponownym zastosowaniu normy prawa materialnego. Sąd zaznaczył przy tym, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu nie było możliwe przyjęcie, że wskutek odwołania niekwestionowana część kwoty odszkodowania stanowi osobne rozstrzygnięcie, które stało się ostateczne, a tym samym nie mógł w tym zakresie orzekać organ odwoławczy. Sama podzielność sumy pieniężnej stanowiącej kwotę odszkodowania nie stanowi o podzielności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu złożone odwołanie dotyczyło głównego dowodu w całej sprawie, która powinna być rozpatrywana jednolicie na podstawie tego samego, aktualnego dowodu. Zdaniem Sądu stwierdzone wady operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania i utratę przez niego ważności powodują, że dowód ten należało powtórzyć, w związku z czym zaszły przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jako całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółdzielnia, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz w związku z art. 127 § 1 kpa przez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji mimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, tj. z powodu braku podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi ze względu na niezaskarżenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i uzyskanie przez rozstrzygnięcie w części niezaskarżonej przymiotu ostateczności, a tym samym także naruszenie przez organ zasady skargowości, co skutkowało nieuwzględnieniem sprzeciwu mimo jego zasadności.

Uzasadniając powyższy zarzut, Spółdzielnia podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie odnotował, że organ odwoławczy nie jest związany zarzutami zaskarżenia, ale przedmiot postępowania odwoławczego ogranicza zakres zaskarżenia. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie podniosła, że ewentualne wady postępowania wyjaśniającego odnoszące się do zgromadzonych w nim dowodów mogły zostać skorygowane na etapie postępowania przed organem odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest postępowaniem szczególnym. Zgłaszane w nim zarzuty skargi, a w konsekwencji także skargi kasacyjnej mogą być bowiem oparte wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 138 § 2 kpa, a argumentacja mająca na celu poparcie tych zarzutów musi wskazywać, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z przywołanym powyżej przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2020 r. było stwierdzenie, że w toku postępowania przed tym organem pozyskano wadliwy w sposób istotny operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wartości nieruchomości przejętej na cele drogownictwa i związanego z tym odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości oraz zniesienie służebności przesyłu. Dowód ten miał zatem istotne znaczenie dla możliwości ustalenia wysokości należnego odszkodowania, a jego wadliwe przeprowadzenie niewątpliwie wiązało się z naruszeniem przepisów postępowania. W konsekwencji powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 138 § 2 kpa, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie sprawy Prezydentowi Miasta K. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tych ustaleń, a osi sporu upatruje w fakcie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone wyłącznie w zakresie jej pkt 1 i 3, w związku z czym postępowanie odwoławcze powinno toczyć się wyłącznie w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia, co wyklucza możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim stała się ona ostateczna.

Otóż należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu, oraz że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak i ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13). Oznacza to, że możliwość ograniczenia zakresu zaskarżenia odwołaniem występuje, o ile po pierwsze zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wyodrębnione rozstrzygnięcia częściowe, i po drugie rozstrzygnięcia te są samodzielne, a zatem niezależne od siebie.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji spełniała wyłącznie pierwszy ze wskazanych powyżej warunków. Rozstrzygnięcie w niej zawarte podzielone zostało bowiem na szereg odrębnych rozstrzygnięć cząstkowych, przy czym rozstrzygnięcia zawarte w części zaskarżonej odwołaniem i części niezaskarżonej pozostawały w związku, który wykluczał możliwość odniesienia się przez organ odwoławczy wyłącznie do rozstrzygnięć stanowiących przedmiot odwołania. Zauważyć bowiem należy, że zarówno wartość odszkodowania ustalonego na rzecz skarżącej kasacyjnie (pkt 1 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji objętego zakresem odwołania), jak i wartość odszkodowania ustalonego na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. (pkt 4 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji nieobjętego zakresem odwołania) zostały oparte na tym samym dowodzie, co do którego stwierdzono istotną wadliwość. Skoro zatem zarówno zaskarżona, jak i niezaskarżona część rozstrzygnięcia oparta była na tym samym wadliwym materiale dowodowym, brak było podstaw do uznania, że odwołanie złożone wyłącznie od niektórych rozstrzygnięć częściowych nie zainicjowało instancyjnego postępowania kontrolnego również w odniesieniu do pozostałej części decyzji. W sytuacji bowiem uznania zarzutów odwołania za zasadne i stwierdzenia błędów w zgromadzonym materiale dowodowym rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji wyłącznie w zakresie określonym w złożonym odwołaniu powodowałoby, że w mocy pozostałyby niezaskarżone rozstrzygnięcia oparte na tym samym wadliwym materiale dowodowym. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięć cząstkowych zawartych w decyzji z 8 października 2020 r. nie sposób uznać za wzajemnie niepowiązane, a zatem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły warunki do zaskarżenia wyłącznie ich części. W konsekwencji powyższego zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że złożone przez skarżąca kasacyjnie odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze w odniesieniu do całej decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to także, że w rozpoznawanej sprawie możliwe było uchylenie całej decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut zawarty w skardze kasacyjnej spółdzielni okazał się niezasadny.

Odnosząc się z kolei do kwestii możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, należy wyjaśnić, że wprawdzie obowiązujące przepisy przewidują możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji z jego własnej inicjatywy, ale postępowanie to w myśl art. 136 § 1 kpa nie ma charakteru nieograniczonego. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza tego przepisu wskazuje, że postępowanie dowodowe przed organem drugiej instancji ma charakter postępowania uzupełniającego, dodatkowego. W jego ramach zatem zabronione jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, które w rzeczywistości zastępowałoby w całości lub jego istotnej części postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji. W sytuacji takiej dochodziłoby bowiem do istotnego naruszenia zasady dwuinstancyjności na skutek rzeczywistego rozpoznania sprawy wyłącznie przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1844/22, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 259/22).

Mając na uwadze powyższe wywody, wskazać należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i utracone prawa, podstawowym dowodem mającym zasadnicze i decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia takiej sprawy jest operat szacunkowy. Dowód ten stanowi bowiem podstawę do ustalenia należnego stronom odszkodowania. Oznacza to, że błędy dotyczące tego dowodu stwierdzone na etapie postępowania przed organem odwoławczym nie mogą być sanowane przez ponowne przeprowadzenie tego dowodu przez organ drugiej instancji. Dowód taki nie miałby bowiem charakteru uzupełniającego i sprowadzałby się do przeprowadzenia w istocie całościowego postępowania dowodowego wyłącznie przez organ odwoławczy, co nie jest możliwe do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdzając istotne wady operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania przed organem pierwszej instancji, nie mógł samodzielnie uzupełnić tego dowodu, w związku z czym zobowiązany był on uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, oddalił skargę kasacyjną.