Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 431/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: journal: M.P. 2004 nr 56 poz 958 art. 91 ust. 1, art. 101 ust.1; art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art 15, art. 19, art. 31 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r, o zbiorowym zaopatrzeniuw wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.  nr 72, poz. 747 z późn. zm.); art. 147 par. 1, art. 185 par. 1,
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. i M. W. - "[...]" s.c. [...] w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 395/07 w sprawie ze skargi E. W. i M. W. - "[...]" s.c. [...] w Ś. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 28 ustęp 2 uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...], nr [...], 3. zasądza od Gminy Ś. na rzecz E. W. i M. W. - "[...]" s.c. [...] w Ś. solidarnie kwotę 987 (dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 431/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 395/07 oddalił skargę E. W. i M. W. (prowadzących działalność gospodarczą pod firmą E. W. i M. W. - [...] s.c. Zakład Pracy Chronionej z siedzibą w Ś. ul. [...]) na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego nr 70, poz.115 - w dalszym ciągu niniejszego wyroku powoływana jako "uchwała nr [...]").

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Uchwałą nr [...] Rada Gminy Ś. ustaliła gminny regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podstawą prawną, jaką powołano w uchwale, był art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591 z późn. zm. - w dalszym ciągu niniejszego wyroku powoływana jako "u.s.g.") oraz art.19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz.747 z późn. zm. - w dalszym ciągu niniejszego wyroku powoływana jako "u.zb.wod.ściek.").

Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby obejmować nie tylko warunki wybudowania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, ale również warunki wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych (§[...] ust. [...] uchwały nr [...]). W takim przypadku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i osoba ubiegająca się o przyłączenie są zobowiązane do zawarcia (jeszcze przed wydaniem warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej) umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń, wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych (§[...] ust. [...] uchwały nr [...]).

2. E. W. i M. W. wezwali Radę do usunięcia § [...] ust. [...] z uchwały nr [...], jako rażąco naruszającego prawo i interes prawny wzywających. § [...] ust. [...] uchwały nr [...] uzależnia otrzymanie przez prywatnych inwestorów warunków technicznych przyłączenia budowanych sieci wodno-kanalizacyjnych od uprzedniego zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym o przekazaniu tychże sieci przedsiębiorstwu. Tymczasem art.15 u.zb.wod.ściek. wiąże zgodę na przyłączenie jedynie ze spełnieniem przez inwestora warunków technicznych oraz z faktycznymi możliwościami przyłączenia.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. W. i M. W. zażądali stwierdzenia nieważności § [...] ust. [...] uchwały nr [...] jako niezgodnego z art.15 ust.4 i art.19 ust.2 pkt 4 u.zb.wod.ściek. Skarżący byli właścicielami osiedla domków jednorodzinnych [...] położonego w miejscowości W. D. w gminie Ś.. Skarżący nabyli od Gminy Ś. nieruchomość, na której usytuowane było osiedle i podjęli działania inwestycyjne zmierzające do budowy (zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego) infrastruktury dla potrzeb przyszłych nabywców działek budowlanych (sieć wodociągowa i kanalizacyjna, elektryczna).

W dacie składania skargi do WSA, budowa osiedlowej sieci wodociągowej była już całkowicie zakończona. Jedną część tej sieci skarżący przekazali nieodpłatnie Gminie Ś., a drugą część - [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji na zasadach określonych w ugodzie sądowej, zaś na temat odpłatnego przekazania (na zasadach określonych w art.31 u.zb.wod.ściek. w zw. z art.49 Kodeksu cywilnego) Przedsiębiorstwu trzeciej części -Skarżący prowadzili negocjacje. Przedsiębiorstwo uzależniało jednak określenie warunków technicznych i miejsca przyłączenia sieci osiedlowej skarżących do gminnej sieci kanalizacyjnej oraz zapewnienia odbioru ścieków - od uprzedniego podpisania umowy o przekazaniu przedsiębiorstwu przyszłej sieci. Brak pisemnego określenia tych warunków technicznych uniemożliwia skarżącym uzyskanie pozwolenia na rozpoczęcie zadania. Propozycja taka jest wprawdzie zgodna z § [...] ust. [...] uchwały nr [...], ale jest sprzeczna z art.15 ust.4 i art.19 ust.2 pkt 4 u.zb.wod.ściek. Ustawa pozwala przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na odmówienie inwestorowi zgody na przyłączenie sieci inwestora do sieci ogólnodostępnej tylko w przypadku, gdy brak jest technicznych bądź faktycznych możliwości przyłączenia. § [...] ust. [...] uchwały nr [...] obliguje prywatnego inwestora do podpisania umowy na warunkach narzuconych przez przedsiębiorstwo, będące w Ś. monopolistą w zakresie świadczenia usług wodno-kanalizacyjnych. W efekcie odmowa skarżących zawarcia umowy o przekazaniu ich sieci skutkuje pozbawieniem ich możliwości rozpoczęcia budowy sieci kanalizacyjnej.

4. W odpowiedzi Gmina Ś. wniosła o oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżących. Uchwała nr [...] nie pozostaje w sprzeczności z art.15 ust.4 i art.19 ust.2 pkt 4 u.zb.wod.ściek., ani nie narusza indywidualnego interesu lub uprawnień skarżących.

Warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest legitymacja skargowa osoby wnoszącej skargę. Legitymacja wymaga nie tylko indywidualnego interesu prawnego skarżącego, ale także - naruszenia tego interesu prawnego, co jest związane z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Wykazanie interesu prawnego i jego naruszenia obciąża skarżącego.

Skarga E. W. i M. W. nie spełnia tych wymogów, a w konsekwencji nie może być merytorycznie rozpoznana przez sąd administracyjny. Prawo nakłada na gminę lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek odpłatnego przejęcia istniejących urządzeń kanalizacyjnych, gdy spełniają one odpowiednie parametry techniczne. Natomiast strony umowy o przekazaniu zachowały swobodę w określaniu tytułu prawnego, na podstawie którego będą eksploatowane urządzenia stanowiące element sieci. Również zaskarżony przepis uchwały nr [...] pozostawia stronom pełną swobodę w podjęciu przedsięwzięcia i kształtowaniu treści umowy z ograniczeniami wynikającymi z publicznego charakteru usług.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. skargę E. W. i M. W. - wskazał, że konstrukcja przepisu art.101 ust.1 u.s.g. ustala w sposób szczególny kryteria legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu Gminy.

Stroną postępowania administracyjnego może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Uprawnionym do wniesienia skargi w tym trybie może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 47/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz.2). Pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego - z jednej strony oraz zaskarżonym aktem - z drugiej. Interes prawny musi być konkretny, aktualny i indywidualny. Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna: albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi w trybie art.101 ust.1 u.s.g. nie legitymuje samo tylko zagrożenie naruszenia, więc w skardze należy wykazać, że naruszenie miało miejsce nie później niż w dacie wniesienia skargi. Skarżący musi też wykazać, że w jego konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą oraz prawnie gwarantowaną sytuacją prawną skarżącego jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przepis art.101 ust.1 u.s.g. nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02; OSNP 2004, nr 7, poz.114). Skarga ta nie jest ani powszechnie dostępna (actio popularis), ani uzasadniona wyłącznie sprzecznością uchwały z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. nr 7-8).

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej E. W. i M. W. nie wykazali, aby w dacie wnoszenia skargi ich interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez § [...] ust. [...] uchwały nr [...]. Oba te unormowania odwołują się do dobrowolności umawiających się stron w postaci zgody co do "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", a wyrazem tego jest umowa, która z istoty swojej jest formą oświadczania wolnej woli stron.

Zaskarżony § [...] ust. [...] uchwały nr [...] uwzględnia aktualną wykładnię art.44 i art.49 Kodeksu cywilnego przez Sąd Najwyższy. Odwołując się do zasady superficies solo cedit, SN dopuszcza możliwość przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę usług w drodze np. umowy użyczenia lub dzierżawy, przy którym właściciel nieruchomości, na której wybudowano przyłącze wodociągowe lub urządzenie zachowuje prawo własności tych przyłączy lub urządzeń.

Natomiast argumentacja skarżących wskazuje jedynie na potencjalną ich możliwy interes faktyczny, ale ten nie został uwzględniony w art.101 ust.1 u.s.g.

6. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. W. i M. W., żądając zmiany wyroku Sądu I instancji w całości, obciążenie Gminy Ś. kosztami postępowania kasacyjnego, w tym -kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art.101 ust.1 u.s.g. oraz art.15 ust.4, art.19 ust.2 pkt 4 i art.31 u.zb.wod.ściek. poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do oddalenia skargi. Sąd I instancji uznał, że E. W. i M. W. nie posiadali legitymacji czynnej. Tymczasem w dacie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie mogli rozpocząć budowy sieci kanalizacyjnej na osiedlu domków jednorodzinnych, ponieważ lokalne przedsiębiorstwo wodociągowe uzależniło wydanie warunków przyłączenia do sieci od uprzedniego podpisania zaproponowanej przez siebie umowy. Zaproponowana przez przedsiębiorstwo umowa "przekazania w odpłatne użytkowanie" była w istocie umową bezpłatnego użytkowania z prawem pierwokupu po okresie, kiedy wartość księgowa tych urządzeń będzie równa "0", bez prawa do negocjacji. Brak zapewnienia odbioru ścieków i przedstawienia warunków technicznych podłączenia uniemożliwia skarżącym rozpoczęcie budowy tej sieci. Prawo skarżących do swobodnego dysponowania prawem własności zostało ograniczone regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wprowadzonym uchwałą nr [...]. Ewentualne podpisanie zaproponowanej przez przedsiębiorstwo wodociągowe umowy zamyka skarżącym drogę do ochrony prawnej w procesie cywilnym.

Skarżący nie mogliby też szukać ewentualnej ochrony prawnej na gruncie ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów, ponieważ Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w W. warunkuje zajęcie stanowiska od rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Skarżący nie zgodzili się poglądem Sądu I instancji co do charakteru oświadczenia o warunkach i miejscu przyłączenia do lokalnej sieci wodociągowej. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć nieruchomość do sieci publicznej, jeżeli spełnione są wymogi budowlane, sanitarne, przeciwpożarowe oraz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma techniczne możliwości świadczenia usług (art.15 ust.4 w zw. z art.19 u.zb.wod.ściek.). Nie ma tu mowy o żadnej dobrowolności, ani - dodatkowych warunkach uzyskania takiej zgody. Zdaniem skarżących § [...] ust. [...] uchwały jest klasycznym przykładem przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny zarzut skargi kasacyjnej, że nie była prawidłowa interpretacja przez Sąd I instancji art.101 ust.1 u.s.g. oraz art.15 ust.4 w związku z art.19 ust.2 pkt 2 i 4 u.zb.wod.ściek. § [...] ust. [...] uchwały nr [...] wykracza poza delegację ustawową do stanowienia prawa miejscowego.

I. Przede wszystkim warto w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że przedmiotem kontroli przez sądy administracyjne obu instancji nie była umowa o przeniesieniu praw do sieci, ale - § [...] ust. [...] uchwały nr [...] uzależniający obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (określenia warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej) od uprzedniego zawarcia przez inwestora z tym przedsiębiorstwem umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez inwestora.

II. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że na skarżącego spada ciężar wykazania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała naruszała prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo dopuścił alternatywę w zakresie powyższego interesu prawnego lub uprawnienia stwierdzając, że w tym zakresie ma znaczenie sytuacja prawna skarżącego albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W ten sposób ustawodawca wyłączył powszechność legitymacji skargowej (actio popularis), pozbawiając prawa do zaskarżenia uchwały organu samorządowego przez podmioty wykazujące się jedynie interesem faktycznym.

III. Sąd I instancji uzasadnił oddalenie skargi E. W. i M. W. brakiem po ich stronie legitymacji skargowej twierdząc, że w niniejszej sprawie brak związku między aktualnymi, indywidualnymi prawami i obowiązkami skarżących, wynikającymi z norm prawa materialnego lub procesowego - z jednej strony oraz zaskarżoną uchwałą - z drugiej strony. Konfrontacja argumentacji skarżących i Sądu I instancji prowadzi do konkluzji, że Sąd I instancji orzekał z naruszeniem art.101 u.s.g.

E. W. i M. W. prowadzili inwestycję polegającą na budowie osiedlowej sieci wodociągowej, a następnie - sieci kanalizacyjnej. Zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków gwarantowała im prawo uzyskania możliwości przyłączenia tych sieci do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci gminnej - nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art.15 ust.4 u.zb.wod.ściek.). Nietrafny jest więc pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie został wskazany przepis prawa materialnego, który byłby źródłem legitymacji skargowej; tym przepisem jest powoływany przez skarżących art.15 ust.4 u.zb.wod.ściek.

Jest rzeczą oczywistą, że nie ma potrzeby eliminowania z porządku prawnego możliwości umownego kształtowania relacji między indywidualnym inwestorem i przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, realizującym faktycznie obowiązek gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; w tym zakresie nie ma sporu między stronami niniejszej sprawy i nie to pytanie wyznacza (opisuje) granice toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut skargi do Sądu I instancji oraz skargi kasacyjnej dotyczy uzależnienia wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci gminnej - od uprzedniego zawarcia przez inwestora umowy z przedsiębiorstwem, mającego z reguły pozycję monopolistyczną. Na ten zarzut Sąd I instancji nie odpowiedział, a mimo to orzekł o braku legitymacji skargowej E. W. i M. W.. W tej sytuacji niedokonanie przez Sąd I instancji szczegółowej konfrontacji elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zarazem - zakwestionowanie legitymacji skargowej z powołaniem się wyłącznie na ogólne definicje interesu prawnego - musi prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku.

Akt prawa miejscowego (jakim jest kontrolowany regulamin, art.19 ust.1 zd.2 u.zb.wod.ściek.) ogólnie i abstrakcyjnie kształtuje swój przedmiot regulacji. Ma on wprowadzić do porządku prawnego nowe reguły powinnego postępowania, które będą miały zastosowanie do zdarzeń przyszłych, spełniających kryteria hipotezy tej nowej regulacji. Dlatego nie można zawężać legitymacji do zaskarżania aktów prawa miejscowego do tych tylko uchwał, które wywołują negatywne skutki w interesach prawnych w momencie ich uchwalenia. Powszechne prawo do sądu wymaga, aby legitymacja skargowa przysługiwała również tym podmiotom, które w przyszłości (po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego) staną się adresatem dyrektyw zapisanych w zaskarżanym akcie. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał za miarodajny moment wnoszenia skargi: Wtedy musi istnieć naruszenie interesu prawnego lub obowiązku skarżącego.

Natomiast nie można uznać za prawidłową interpretację art.101 ust.1 u.s.g. w tym zakresie, w jakim Sąd I instancji kwestionuje twierdzenie E. W. i M. W. o naruszeniu ich interesu prawnego przez § [...] uchwały nr [...] i wyprowadzone stąd prawo zaskarżenia tego przepisu. Sąd odmawia uznania legitymacji skargowej czyli prawa do otrzymania wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek zastosowania zaskarżonego § [...] uchwały nr [...] uniemożliwiono skarżącym korzystanie z ich ustawowego uprawnienia z art.15 ust.4 u.zb.wod.ściek. Błąd w tej argumentacji polega na domaganiu się przez Sąd, aby skarżący przedstawili dowody na korzystanie przez nich z art.15 ust.4 u.zb.wod.ściek. w sytuacji gdy uchwała im to uniemożliwia czym właśnie narusza ich interes prawny. Jest to sprawa zupełnie zasadnicza w stosowaniu art.101 ust.1 u.s.g., gdyż naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego przez zaskarżony lokalny akt normatywny wymaga konfrontacji dwóch regulacji generalnych (ustawowej i lokalnej), których wzajemna sprzeczność ma być potraktowana jako naruszenie indywidualnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie impulsem do wniesienia skargi było zachowanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego powołującego się na konkretny przepis administracyjnoprawny uchwały i trudno w takiej sytuacji odmawiać skarżącym prawa do wyroku o legalności tego przepisu. Dopiero merytoryczne, wyczerpujące rozpoznanie skargi pozwala na definitywną odpowiedź czy w niniejszej sprawie E. W. i M. W. dysponowali legitymacją skargową.

IV. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że może odmówić legitymacji skargowej i oddalić skargę, gdyż skarżący jedynie uprawdopodobnili swój interes faktyczny.

Skarżący byli właścicielami osiedla domków jednorodzinnych [...] położonego w miejscowości W. D. w gminie Ś. i podjęli działania inwestycyjne zmierzające do budowy infrastruktury dla potrzeb przyszłych nabywców działek budowlanych. W dacie składania skargi na osiedlu była już zbudowana cała sieć wodociągowa. Art.15 ust.4 i art.19 ust.2 pkt 4 u.zb.wod.ściek. pozwala przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na odmówienie inwestorowi zgody na przyłączenie sieci inwestora do sieci ogólnodostępnej tylko w przypadku, gdy brak jest technicznych bądź faktycznych możliwości przyłączenia. Tymczasem [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, powołując się na § [...] ust. [...] uchwały nr [...], uzależniło określenie warunków technicznych i miejsca przyłączenia sieci osiedlowej do gminnej sieci kanalizacyjnej oraz zapewnienia odbioru ścieków od podpisania umowy o przekazaniu przyszłej sieci.

W konsekwencji zastosowania § [...] ust. [...] uchwały nr [...] uniemożliwiono skarżącym realizację ich ustawowego uprawnienia do uzyskania warunków technicznych przyłączenia ich sieci osiedlowej do sieci gminnej, a następnie - realizacji tego przyłączenia. W dacie wniesienia skargi skarżący nie mogli rozpocząć inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej na osiedlu domków jednorodzinnych, ponieważ lokalne przedsiębiorstwo powołujące się na zaskarżony § [...] ust. [...] uchwały nr [...] uzależniło wydanie warunków przyłączenia do sieci od poprzedniego podpisania zaproponowanej przez siebie umowy.

Skarżący spełnili wszystkie przesłanki (wskazane w zaskarżonym wyroku) legitymacji do zaskarżenia uchwały, tj (a) wskazali ustawowy przepis prawa materialnego mający zastosowanie w ich sprawie (art.15 ust.4 u.zb.wod.ściek.), (b) przedstawili treść zaskarżonego § [...] uchwały nr [...] i jego interpretacje przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, (c) wyjaśnili precyzyjnie na czym w ich ocenie polega sprzeczność zaskarżonego przepisu uchwały z ustawą (uzależnienie ustalenia warunków od podpisania umowy) oraz (d) wykazali naruszenie swego interesu prawnego przez ów przepis gminny (niemożność skorzystania z ustawowego prawa do podłączenia się do sieci gminnej na skutek uchwalenia § [...] ust. [...] uchwały).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że E. W. i M. W. byli legitymowani do zaskarżenia uchwały nr [...] do sądu administracyjnego.

V. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art.101 ust.1 u.s.g. oraz art.15 ust.4, art.19 ust.2 pkt 4 i art.31 u.zb.wod.ściek. poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę E. W. i M. W. i uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 395/07 (art.188 P.p.s.a. ).

Sąd I instancji eksponował umowny charakter aktu przeniesienia uprawnień do osiedlowej sieci wodociągowej oraz faktyczny (w domyśle - finansowy) aspekt tego przeniesienia, jak również - zachowanie przez indywidualnego inwestora prawa własności przyłączy lub urządzeń. Zdaniem Sądu I instancji skarżący uprawdopodobnili zaledwie swój interes stricte faktyczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego racje mają skarżący, gdy twierdzą, że kontrolując zgodność § [...] ust. [...] uchwały nr [...] z art.15 ust.4 w związku z art.19 u.zb.wod.ściek. trzeba skoncentrować się na aspektach publicznoprawnych. Dla sądu administracyjnego kluczowe znaczenie ma uzależnienie wydania prywatnemu inwestorowi warunków technicznych przyłączenia od uprzedniego zawarcia z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym umowy o przekazaniu przedsiębiorstwu tychże sieci.

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art.15 ust.4 u.zb.wod.ściek.). Ustawa przyznała wprawdzie radzie gminy kompetencję do ustalenia regulaminu, przesądzając jednak w skali krajowej o bezwzględnym obowiązku przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy i co gorsza - w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków.

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art.6 ust.2 u.zb.wod.ściek.). Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Tymczasem zaskarżony § [...] ust. [...] uchwały nr [...] odwraca tą kolejność: wniosek, umowa, wydanie warunków i dopiero przyłączenie. Przyłączenie przestaje być świadczeniem powszechnie dostępnym (art.3 ust.1 u.zb.wod.ściek.).

Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art.6 ust.1 u.zb.wod.ściek.). Ustawa wyraźnie mówi o umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, podczas gdy § [...] ust. [...] uchwały nr [...] reguluje "umowę o odpłatnym przejęciu urządzeń".

Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który powinien określać w szczególności - szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz warunki przyłączania do sieci (art.19 ust.1 i ust.2 pkt 2 i 4 u.zb.wod.ściek.). Przepis ten, odczytany z uwzględnieniem powołanych wcześniej art.3 i art.6 u.zb.wod.ściek. potwierdza stanowisko skarżących, że ustawodawca dokonał rozdzielenia dwóch czynności: (a) zawierania umów oraz (b) przyłączania do sieci. Skoro już art.6 ust.2 u.zb.wod.ściek. przesądził o niedopuszczalności uzależniania przyłączenia od wcześniejszego zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków to tym bardziej niedopuszczalne było uzależnianie ustalenia warunków przyłączenia od zawarcia umowy o przekazaniu sieci wybudowanej przez prywatnego inwestora.

VI. NSA podziela pogląd skarżących, że § [...] ust. [...] uchwały nr [...] narusza również art.31 ust.1 u.zb.wod.ściek. "Osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie." Skoro umowa o przekazaniu jest uprawnieniem indywidualnego inwestora, to absolutnie niedopuszczalne jest przekształcenie tej fakultatywnej opcji - w warunek wstępny nie tylko przyłączenia, ale nawet - określenia warunków tego przyłączenia.

Zaskarżone uregulowanie jest wyraźnie dyskryminujące indywidualnego inwestora, którego próbuje się zmusić do rzekomo dobrowolnego przekazania sieci, nie informując go wcześniej o warunkach technicznych przyłączenia.

VII. Skoro rada gminy nie otrzymała kompetencji do swobodnego określania warunków, a równocześnie gmina jest zobowiązana zapewnić (poprzez działania przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego) powszechne, ciągłe i na zasadach równości dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, więc nie można temu przedsiębiorstwu przyznawać w regulaminie prawa do ustalania dla inwestora dodatkowych obowiązków. Nie ma podstaw do takiej wykładni art.15 w zw. z art.19 u.zb.wod.ściek., która prowadziłaby do przyjęcia, że rada gminy jest legitymowana do władczego ingerowania w prawo własności inwestora instalacji osiedlowej.

VIII. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.188 w związku z art.185 § 1 i art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.) oraz w związku z art.91 ust.1 zd. 1 u.s.g.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art.200 w związku z art.203 pkt 1 P.p.s.a.