Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1950/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "GINB") decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K. i M. K. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: "[...] WINB") z [...] lipca 2020 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2007 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania kurnika zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w K., gm. B.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") decyzją z [...] września 2007 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w K., gm. B.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w 1974 r. przez poprzedniego właściciela nieruchomości, na postawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 1974 r. Z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachowały się dokumenty (projekt budowlany) dotyczące budowy kurnika, w związku z czym obecnie nie ma możliwości dokładnego ustalenia, czy przedmiotowy obiekt wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym budowlanym. Jednocześnie organ wskazał, że warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazują, że zachowane zostały ustalenia dotyczące lokalizacji obiektu (10,00 m od granicy działki J. B.) oraz powierzchni zabudowy budynku (1.134 m2).

Pismem z 30 kwietnia 2019 r. B. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINP w [...] z [...] września 2007 r. Jako podstawę złożonego wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.").

Pismem z [...] maja 2019 r. [...] WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z [...] września 2007 r.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z [...] września 2007 r. Jednak po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, GINB decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił decyzję [...] WINB z [...] lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2020 r., podjętą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z [...] września 2007 r.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1974 r. dotyczyła kurnika na nioski o powierzchni zabudowy 1.134 m2, który miał być usytuowany w odległości 10 m od parceli J. B. i w odległości 23 m od istniejącego budynku stodoły. Natomiast z protokołu kontroli, jak również innych dokumentów zebranych w sprawie wynika, że na działce usytuowano równolegle do siebie i do działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę dojazdową dwa obiekty – kurniki, a powierzchnia każdego z nich wynosi ok. 500 m2. Kontrola PINB w [...] dotyczyła obydwu kurników, a postępowanie zostało wszczęte wobec jednego kurnika. Z akt sprawy organu pierwszej instancji nie wynika, którego kurnika dotyczyło wszczęte postępowanie. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że obiekt ten powstał legalnie, tj. zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Skoro PINB w [...] posiadał wiedzę o istniejących nieprawidłowościach, powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie legalności tych obiektów. Zmiana sposobu użytkowania i jej legalizacja w trybie art. 71 lub 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; dalej: "pr.bud.") może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych legalnie.

[...] WINB stwierdził zatem, że PINB w [...] nie miał podstaw prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez wcześniejszego wyjaśnienia kwestii jego legalności. Natomiast umorzenie postępowania decyzją z dnia [...] września 2007 r. skutkowało uchyleniem się organu pierwszej instancji od merytorycznego zbadania sprawy. Powyższe okoliczności wskazują – zdaniem organu wojewódzkiego – na oczywistość naruszenia prawa.

Ponadto organ wskazał, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia (zmiana sposobu użytkowania kurnika) odpowiadała wymogom art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej jako: "p.o.ś.") obowiązującego w dacie orzekania organu powiatowego w 2007 r. i wymagała zajęcia stanowiska przez organ ochrony środowiska co do konieczności sporządzenia raportu. Z akt sprawy wynika, że zmiana sposobu użytkowania polegała na zmianie rodzaju chowu z kur niosek na brojlery w 1989 r. oraz zmianie ilości sztuk. PINB w [...] ustalił, że w wyniku dokonanych zmian wielkość obsady brojlerów wynosi 16.000 sztuk, co odpowiada 64 dużym jednostkom przeliczeniowym inwentarza ("DJP" – zgodnie z przelicznikiem określonym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej: "rozporządzenie środowiskowe"). Zdaniem organu pierwszej instancji zmiany te wywołują skutki, które nie są obojętne dla sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż dotyczą pomieszczeń, w których prowadzony jest chów oraz emisji zanieczyszczeń do otoczenia, natomiast umorzenie postępowania decyzja z [...] września 2007 r. powoduje że od około 13 lat nieprawidłowości te nie mogą być wyeliminowane.

Wskazane okoliczności stanowią zdaniem [...] WINB, że decyzja PINB w [...] z [...] września 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie należy kwalifikować jako rażące. Decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

4. Od decyzji organu pierwszej instancji W.K. i M. K. złożyli odwołanie twierdząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, że decyzja PINB w [...] z [...] września 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących organ naruszył również art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej po 13 latach od dnia jej wydania oraz art. 8 k.p.a., gdyż prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania stron do władzy publicznej.

Zdaniem odwołujących się doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zmiana sposobu użytkowania kurnika wymagała zajęcia stanowiska przez organ ochrony środowiska, gdyż przedsięwzięcie mogło znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy zgodnie z odrębnymi przepisami z przedsięwzięciem takim można mieć do czynienia wówczas, gdy hodowla kur wynosi 52.500 sztuk i więcej. Hodowla odwołujących się liczy natomiast jedynie 16.000 sztuk.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z [...] sierpnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko [...] WINB i stwierdził, że decyzja PINB w [...] z [...] września 2007 r. jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem GINB zebrany w sprawie materiał dowodowy nie odpowiada ocenie przyjętej w decyzji PINB w [...]. Kontrola PINB w [...] dotyczyła obydwu kurników, jednak postępowanie zostało wszczęte tylko co do jednego z nich. Z akt sprawy nie wynika, którego kurnika dotyczyło prowadzone przez PINB w [...] postępowanie (nie pokreślono chociażby lokalizacji tego obiektu). Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że obiekt powstał zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie ma w zebranym materiale dowodowym potwierdzenia, jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem przez organ powiatowy opinii o zgodności przedmiotowego kurnika z decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] maja 1974 r.

Ponadto GINB wskazał, że zmiana sposobu użytkowania i jej legalizacja może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do obiektów budowlanych lub ich części, które powstały legalnie. Tymczasem PINB w [...] prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania kurnika bez wyjaśnienia, czy powstał on legalnie.

Organ drugiej instancji wskazał również, że oceniając prawidłowość decyzji w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia, należy wziąć pod uwagę, czy zmiana sposobu użytkowania wymagała zajęcia stanowiska przez organ ochrony środowiska, o ile oczywiście taka zmiana miała faktycznie miejsce w omawianym przypadku. Materiał dowodowy nie wykazał bowiem takiej zmiany.

GINB podkreślił też, że w sprawie zastosowano art. 105 § 1 k.p.a. nie dokonując jednak badania legalności kurników i nie stosując przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej, która prawdopodobnie miała miejsce. W ocenie organu drugiej instancji pozwala to stwierdzić, że decyzja PINB w [...] z [...] września 2007 r. obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem GINB decyzja organu powiatowego została wydana z istotnym naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ poczynione przez organ stopnia powiatowego ustalenia, jak również zebrany materiał dowodowy są niewystarczające do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania kurnika.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, organ podkreślił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał również, że wprawdzie od wydania decyzji PINB w [...] minęło prawie 13 lat jednak pozostawienie jej w obrocie prawnym spowodowałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. K.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za nieudowodnioną okoliczność, że obiekty (kurniki) zlokalizowane na działce skarżącej powstały zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę zawartym w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1974 r. pomimo ustalenia przez organ pierwszej instancji, że kurniki posadowione są na działkach [...], wybudowane są w sposób zachowujący ustalenia w zakresie lokalizacji i łącznej powierzchni;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB z [...] lipca 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji PINB w [...] z [...] września 2007 r.;

3) art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej, co wyraziło się w utrzymaniu w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej po 13 latach od dnia jej wydania, mimo że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzją szczególną i jej zastosowanie winno się odbywać w bardzo wyjątkowych okolicznościach, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do przyjęcia, że decyzja PINB w [...] z [...] września 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania stron do władzy publicznej, tj. prowadzenie postępowania wbrew zasadzie proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się w szczególności w pominięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, że sposób użytkowania przez skarżącą działek nr [...] i [...] na cele hodowlane jest utrwalony i niezmienny od 1974 r. (tj. od 46 lat);

5) art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca mogła zmienić sposób użytkowania kurnika.

6) § 3 ust. 1 pkt. 90) rozporządzenia środowiskowego poprzez nieprawidłową subsumpcję stanu faktycznego sprawy pod ww. przepis, tj. przyjęcie, że hodowla skarżącej która liczyła 16.000 sztuk brojlerów i odpowiadała 64 dużym jednostkom przeliczeniowym inwentarza (DJP), a w efekcie stanowiła przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wymagała sporządzenia raportu w tym zakresie (bowiem zastosowany przez organ ww. przepis przewiduje, że z taką hodowlą mamy do czynienia gdy liczba DJP jest nie mniejsza niż 50), podczas gdy do hodowli skarżącej zastosowanie miał przepis § 2 ust. 1 pkt. 43) rozporządzenia środowiskowego, który stwierdza że z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i wymagającym sporządzenia raportu w tym zakresie mamy do czynienia dopiero, gdy liczba DJP jest nie mniejsza niż 240.

7. Odpowiadając w dniu 28 października 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja GINB nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

10. Podstawową okolicznością, którą Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę brał pod uwagę, jest nadzwyczajny charakter sprawy: przedmiotem sprawy jest bowiem stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z [...] września 2007 r.

Warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wykazanie przez organ administracji, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) naruszenie prawa jest oczywiste, to znaczy, że przepis stanowiący normatywną podstawę rozstrzygnięcia nie wymaga wyszukanej wykładni prawa, a jego sens nie budzi wątpliwości w tzw. bezpośrednim rozumieniu tekstu aktu normatywnego; (2) przepis, który miał zostać naruszony ma jednoznacznie imperatywny charakter, tj. wynika z niego obowiązek działania w ściśle określony sposób, a nie np. uprawnienie, upoważnienie, bądź fakultatywna kompetencja; i wreszcie: (3) racje ekonomiczne lub społeczne, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; spośród nowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

11. Mając na uwadze powyższe zasady rozstrzygania spraw o stwierdzenie nieważności, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W opinii Sądu, [...] WINB miał mocną podstawę, aby stwierdzić nieważność decyzji organu powiatowego z [...] września 2007 r. Organ drugiej instancji zbadał ustalone wcześniej okoliczności i potwierdził stanowisko [...] WINB.

Cztery kluczowe okoliczności przesądzają o prawidłowości rozstrzygnięcia GINB. Przede wszystkim należy zgodzić się z tezą przyjętą przez organy obu instancji, że niedopuszczalne jest badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeśli nie ma pewności, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z prawem, w tym zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez organ architektoniczno-budowlany i objęty udzielonym pozwoleniem na budowę. Jeśli bowiem zgodność wykonanego obiektu z pozwoleniem na budowę i z projektem budzi wątpliwości, to nie sposób rozstrzygnąć na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., czy doszło do zmiany okoliczności wskazanych w tym przepisie. Wskazana reguła nie wynika wprost z określonego przepisu, ale z oczywistych zasad logiki oraz wykładni systemowej prawa administracyjnego. Aby móc przecież stwierdzić zmianę, korektę lub modyfikację jakiegokolwiek obiektu trzeba ustalić stan wyjściowy. Z tego względu zarzut sformułowany w skardze i odnoszący się do art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., nie zasługiwał na uwzględnienie.

W pełni przekonujące jest również stanowisko organów administracji właściwych w sprawie, że w przypadku przedmiotowego kurnika doszło jednak do takiej zmiany sposobu użytkowania, która jest uznawana za istotną przez wskazany wyżej przepis ustawy Prawo budowlane. Art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. wskazuje bowiem, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

W tym zakresie organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie stwierdziły, że przed 2007 r. zmieniony został charakter produkcji w przedmiotowym kurniku. Zamiast hodowli kur niosek wprowadzono produkcję brojlerów. Nie trzeba zatem szczególnej wiedzy technicznej, aby wiedzieć, że w tym drugim przypadku pojawiają się urządzenia służące do opalania piór ptasich, co ma znaczenie dla warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska z uwagi na znaczący wzrost emisji substancji wonnych powstałych w procesie spalania pierza. Nie bez znaczenia jest też, ze ów proces spalania wymaga kontroli ze względu na przepisy o ochronie przeciwpożarowej.

Skoro zatem nawet pobieżna analiza okoliczności faktycznych wskazuje, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym nastąpiła istotna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie miał podstaw do przyjęcia wniosku o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania. Przedmiot postępowania w postaci kurników i budynków produkcyjnych o łącznej powierzchni 1.134 m2 nie zniknął, a zmian w działalności gospodarczej prowadzonej w budynku nie powinno się ignorować. Z tego względu zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. należało uznać za błędne.

W świetle powyższych ustaleń widać również, że naruszenie przepisów prawa przez PINB w [...] w związku z wydaniem decyzji z [...] września 2007 r. miało charakter rażący. Art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. jest przepisem, który nie wymaga jakiś szczególnie wyrafinowanych metod wykładni. Jeśli mówi się o zmianie warunków pożarowych i warunków w zakresie ochrony środowiska, to w kontekście kurnika i zakładu produkcyjnego brojlerów jest jasne, czy miała miejsce zamiana sposobu użytkowania obiektu, czy też nie. W takim stanie rzeczy uznanie, ze do zmiany nie doszło bez szczegółowego sprawdzenia faktów stanowiło właśnie rażące naruszenie prawa.

12. Sąd rozpatrujący sprawę podziela także stanowisko organów nadzoru budowlanego, zarówno [...] WINB, jak i GINB, że przy wydawaniu ww. decyzji organu powiatowego z [...] września 2007 r. doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia środowiskowego. Na marginesie warto zauważyć, że [...] WINB powołuje się na tekst jednolity rozporządzenia środowiskowego z 2016 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu przyjmuje się jednak, że okoliczności faktyczne i prawne danej sprawy powinny być badane według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Dlatego też powołując przepisy rozporządzenia środowiskowego określające wymogi dotyczące oddziaływania na środowisko oraz raportu w tym zakresie, w odniesieniu do chowu lub hodowli zwierząt, należało sięgnąć do tekstu autentycznego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), ogłoszonego w Dzienniku Ustaw Nr 257, poz. 2573. Wskazana omyłka nie miała wszakże żadnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia [...] WINB, gdyż późniejsze wersje rozporządzenia środowiskowego obowiązujące w wyniku nowelizacji lub przyjęcia nowego aktu normatywnego przewidywały wymagania jeszcze surowsze niż rozporządzenie w wersji obowiązującej w 2007 r.

Wskazany § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia środowiskowego przewiduje bowiem, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać takie rodzaje przedsięwzięć, jak m.in. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 50 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Tymczasem, PINB w [...] ustalił, że po wprowadzeniu zmian w użytkowaniu przedmiotowego kurnika tzw. wielkość obsady brojlerów wynosi 16.000 sztuk drobiu, co odpowiada 64 DJP (zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia: 16.000 x 0,004). Faktycznie więc działalność produkcyjna inwestorów przekracza wskazany limit 50 DJP. W tym zakresie zatem do rozstrzygnięcia o obowiązku przygotowania raportu środowiskowego przesądziło bezpośrednie odczytanie przepisu i załącznika do ustawy oraz proste obliczenie. Należy więc stwierdzić, że został spełniony pierwszy kluczowy warunek dotyczący nieważności, a mianowicie jasność przepisu zastosowanego przez organ.

W opinii Sądu spełnione zostały również dwa pozostałe warunki stwierdzenia nieważności, a mianowicie imperatywny charakter przepisu (czyli jego bezwzględne obowiązywanie jako przepisu prawa publicznego), niepozwalające na umowną modyfikację, a także wystąpienie skutków społeczno-ekonomicznych, których nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym. Funkcjonowanie bowiem znaczącego przedsiębiorstwa produkcji rolnej w bezpośredniej odległości kilkunastu metrów od sąsiednich budynków mieszkalnych nie może zostać zaakceptowane, zwłaszcza ze względu na emisję zapachów produkcyjnych.

13. Komentując zgodność zaskarżonej decyzji GINB z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 2 Konstytucji RP), a także zasadą budowania zaufania obywatela do państwa przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., należy odnieść się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja GINB utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji z 2007 r. jest sprzeczna z przyjętą przez Trybunał zasadą ograniczenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności po upływie 10 lat od wydania kwestionowanego aktu.

Sąd nie podziela interpretacji skarżącej. Należy bowiem zwrócić uwagę, ze w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie doszło do zmiany obowiązującego art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten wskazuje cztery przesłanki nieważności decyzji, na które nie można się powołać po 10 latach, ale w obecnym stanie prawnym zasada nie odnosi się do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przede wszystkim jednak powołane orzeczenie dotyczy innych stanów faktycznych niż występujący w rozpatrywanej sprawie.

Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy są spełnione równocześnie dwa warunki: (1) gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a (2) decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trzeba więc pamiętać, że "znaczny upływ czasu" to może być okres 10 lat, ale może być i więcej. Nie można tej przesłanki pominąć, ale nie należy jej stosować automatycznie. Trybunał Konstytucyjny tego nie przesądził w sposób ostateczny. Przede wszystkim jednak decyzja o umorzeniu postępowania nadzorczego, którą podjął PINB z dniu [...] września 2007 r. nie jest aktem, który tworzy uprawnienie lub ekspektatywy uprawnienie. Zastosowanie art. 105 § 1 p.p.s.a. niesie ze sobą skutki procesowe, a nie materialnoprawne.

Z tych względów zarzut skarżącej odnoszący się do upływu czasu między kwestionowaną decyzją PINB z 2007 r., a obecnymi rozstrzygnięciami [...] WINB oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie mógł uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.