Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1453/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1342/18 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1342/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania i ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy (dalej także jako Prezydent) zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,8514 ha w obrębie [...] oraz jako działka nr [...] o powierzchni 1,6624 ha w obrębie [...] położonej przy ul. B. m.in. na działki: nr [...] o powierzchni 0,1562 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1299 ha.

Według decyzji podziałowej ww. projektowane działki gruntu przeznaczone są pod drogę oznaczoną na rysunku planu miejscowego symbolem 1KDG. Podział dokonany został na wniosek A. R. na podstawie art. 93 ust. 1 - 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej KW Nr [...] z 29 października 2015 r. właścicielem działek ewidencyjnych nr [...]i nr [...] stanowiących grunty orne był A. R.

Pismem z 25 listopada 2015 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w dzielnicy W. poinformowała stronę, że przedmiotowa droga oznaczona na rysunku planu symbolem 1KDG, pod którą przeznaczone są działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], nie posiada żadnej z powyższych kategorii: gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej, nie nastąpiła utrata jej własności z mocy prawa w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. W związku z powyższym m.st. Warszawa nie stało się z mocy prawa, w trybie art. 98 u.g.n., właścicielem przedmiotowych działek i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wypłaty za nie odszkodowania.

Pismem z 5 kwietnia 2016 r. A. R. wystąpił na podstawie art. 98 u.g.n. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 1562 m2 oraz działkę nr [...] o pow. 1299 m2.

Pismem z 26 września 2017 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu m.st. Warszawy Dzielnicy W. poinformował stronę, że zgodnie z Uchwałą Nr LXVII/2082/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie osiedla Zaściankowa - Wschód (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2009 r., Nr 221, poz. 7004) działki ew. nr [...] i nr [...] znajdują się w pasie projektowanej drogi ul. C. W środkowej części działek przewidziano realizację ścieżki rowerowej lub ciągu pieszo-rowerowego, a w części zachodniej zaplanowano realizację gazociągu wysokiego ciśnienia. Część zachodnia działek znajduje się w zasięgu strefy uciążliwości tego gazociągu. O powyższym poinformował również Wydział Zagospodarowania Przestrzennego - Południe Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy w piśmie z 12 października 2017 r.

Pismem z 23 października 2017 r. Biuro Polityki i Transportu Urzędu m.st. Warszawy poinformowało stronę, że działki nr [...] i [...] w całości przeznaczone są pod przyszłą ulicę C. (klasa główna, G). Nadanie ul. C. kategorii drogi publicznej może nastąpić dopiero po wybudowaniu omawianego odcinka. Na podstawie przyporządkowania poszczególnych klas dróg odpowiednim kategoriom dróg publicznych, w przypadku drogi klasy głównej G, możliwe jest nadanie kategorii wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Z księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że właścicielem przedmiotowych działek wciąż jest A. R..

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił A. R. przyznania i ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Zdaniem Prezydenta podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie była analiza zapisów decyzji podziałowej oraz wskazanie i potwierdzenie skutków prawnych jakie wywołała decyzja podziałowa m.in. w postaci przejścia własności przedmiotowego gruntu na własność m.st. Warszawy.

Prezydent wskazał, że dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin. Spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane tylko na drodze cywilnoprawnej, ponieważ organy administracji nie są władne dokonywać w tej materii ustaleń. Zdaniem Prezydenta ww. decyzja podziałowa nie wywołała skutków prawnych w postaci przejścia prawa własności przedmiotowego gruntu na własność m.st. Warszawy. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. R.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej także jako Wojewoda) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń.

Wojewoda uznał, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego.

Z akt sprawy wynika, że decyzja podziałowa z [...] marca 2011 r. wydana została przez Prezydenta m. st. Warszawy na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n., art. 96 ust. 1 u.g.n., art. 97 ust. 1 u.g.n.. W osnowie tej decyzji nie powołano wprost art. 99 u.g.n., ale w uzasadnieniu zawarty jest warunek, o którym w nim mowa. W przypadku gdy decyzja podziałowa w swej treści zawiera przepis, który warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, wyklucza tym samym twierdzenie o przejściu własności wskazanych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z treści decyzji podziałowej wynika nadto, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] są przeznaczone pod drogę oznaczoną symbolem 1 KDG. Przedmiotowe działki, znajdują się w pasie projektowanej ulicy C., zaś stosowna uchwała o zaliczeniu dróg oznaczonych symbolem 1 KDG w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego do poszczególnych kategorii dróg publicznych nie została podjęta. Decyzja podziałowa wprost wskazuje, że w dniu jej wydania nie istniała w obrocie prawnym uchwała zaliczająca wydzielone działki do kategorii dróg publicznych.

Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie istotny jest również fakt, że decyzja podziałowa w swej treści nie zawiera warunku przejścia z mocy prawa własności wydzielonych działek w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna na rzecz podmiotu publicznoprawnego (art. 98 ust. u.g.n.). Ponadto w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości brak jest wpisu Miasta Stołecznego Warszawy jako nabywcy gruntu na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu Wojewoda zaznaczył, że skarżący ma rację twierdząc, że przy nabyciu z mocy prawa własności wpis prawa własności do działu II księgi wieczystej ma tylko charakter deklaratoryjny, jednakże musi istnieć dowód (dokument), z którego wynika wystąpienie tego rodzaju zdarzenia prawnego w stosunku do konkretnie oznaczonej nieruchomości, a który stanowi w takim przypadku podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej. W niniejszej sprawie tym dokumentem jest ostateczna decyzja podziałowa z [...] marca 2011 r., która w swej treści nie zawiera warunku wynikającego z art. 98 ust. 1 u.g.n., natomiast zawiera warunek wynikający z art. 99 u.g.n., wykluczający przejście z mocy prawa własności przedmiotowego gruntu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy.

Organ odwoławczy uznał, że nie doszło do przejścia prawa własności przedmiotowych nieruchomości, co potwierdza treść księgi wieczystej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. R.. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę publiczną, co z kolei stanowi przesłankę do przyznania i ustalenia mu odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył na wstępie treść art. 98 u.g.n. Podzielił przeważający w orzecznictwie pogląd, że dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest uprzednie ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej (por. np. wyrok NSA z 9 marca 2018 r., sygn. I OSK 964/16; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. I OSK 815/16; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 3048/15; wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1857/14; wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2010 r., sygn. I SA/Wa 1676/09; Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex 2018).

Wskazał, że pogląd ten ma silne oparcie w wykładni systemowej, w tym w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007; dalej: "u.k.w."). Zgodnie z tym przepisem, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone w postępowaniu sądowym, w tym przede wszystkim w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 u.k.w.; por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. III CZP 123/10, OSNC 2011/[...]6 i cyt. tam orzecznictwo; H. Ciepła, Komentarz do art.626(2) Kodeksu postępowania cywilnego, Lex 2013, teza 10). Domniemanie to nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA: z 6 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 23388; z 23 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 1010/05; z 21 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1630/07; z 9 kwietnia 2014 r., sygn. I GSK 1366/12; z 27 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 199/14, CBOSA). Nadto Sąd pierwszej instancji podniósł, że warunek wpisu prawa nabywcy w księdze wieczystej jest ściśle związany z naturą odszkodowania za nieruchomość przejętą po drogę publiczną. Odszkodowanie to jest ekwiwalentem za utracone prawo własności. Dopóki przejście prawa własności nie jest potwierdzone wpisem w księdze wieczystej, podmiot publiczny nie może legitymować się w relacjach z innymi osobami i organami tytułem prawym do nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a zatem nie można mówić o wymagalności roszczenia odszkodowawczego. W sprawie jest bezsporne, że skarżący wciąż jest ujawniony w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Zdaniem tego Sądu, nawet gdyby przyjąć, że dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. nie jest konieczne wcześniejsze ujawnienie nabywcy w księdze wieczystej (pogląd ten występuje również w orzecznictwie NSA w opozycji do stanowiska dominującego – por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1809/17, CBOSA), to w realiach niniejszej sprawy pozytywne załatwienie sprawy ustalenia odszkodowania nie było możliwe. Ani z decyzji podziałowej, ani z planu miejscowego nie wynika jednoznacznie, na kogo miało przejść z mocy prawa prawo własności przedmiotowych działek. W piśmiennictwie wskazuje się, że to organ orzekający o podziale zobowiązany jest zawrzeć w decyzji podziałowej informację o skutkach prawnorzeczowych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem tych skutków prawnych (por. M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legalis 2017, teza 14 do art. 98). Przedmiotowa decyzja podziałowa wskazuje tylko, że działki te "przeznaczone są pod drogę oznaczoną na rysunku planu miejscowego symbolem 1KDG". Z decyzji nie wynika zatem czy nabywcą jest gmina, powiat, województwo, czy może Skarb Państwa. Plan miejscowy stanowi jedynie, że projektowana droga 1 KDG ma być drogą publiczną oraz ma mieć funkcję ulicy głównej (§ 20 ust. 1 planu miejscowego). Plan ten jednak nie wskazuje czy droga ta ma być drogą gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. Wątpliwości w tej sprawie potwierdza okoliczność, że nowoprojektowana droga o kategorii drogi głównej (symbol "G") może być drogą gminną, powiatową lub wojewódzką (§ 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Z decyzji podziałowej, nawet odczytywanej w powiazaniu z planem miejscowym, nie wynika, który z podmiotów wskazanych w art. 98 ust. 1 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), tj. Skarb Państwa, województwo, powiat czy gmina, miałby się stać nabywcą z mocy prawa spornych działek. Tym samym nie widomo, który podmiot miałby być zobowiązany do wypłaty odszkodowania (art. 132 ust. 5 u.g.n.).

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z przepisów tych, statuujących ogólną zasadę ochrony własności i prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie wynika prawo do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy własność nieruchomości nie przeszła w sposób niewątpliwy na podmiot publiczny. W realiach niniejszej sprawy skarżący może w dalszym ciągu wykonywać swoje prawo własności przedmiotowych działek. Ich przeznaczenie w planie miejscowym pod drogę publiczną ogranicza sposób wykorzystania, ale jest to zagadnienie związane z ewentualnymi innymi roszczeniami niż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, w tym z roszczeniami przewidzianymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Sąd pierwszej instancji zgodził się z zarzutem skargi, że nie zawsze konieczne jest dla przyznania odszkodowania uprzednie podjęcie uchwały o zaliczeniu danej drogi do określonej kategorii dróg publicznych. Przed podjęciem aktu o zaliczeniu danej drogi do określonej kategorii możliwe jest przyznanie odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., ale w odniesieniu do: (i) dróg już istniejących i zaliczonych do danej kategorii (dotyczy to poszerzenia już istniejących dróg publicznych), (ii) przypadku, gdy z planu miejscowego wynika, że planowana droga ma być drogą gminą, powiatową, wojewódzką lub krajową. Kwestia ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem w sprawie nie doszło do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, a nadto plan miejscowy nie precyzował kategorii planowanej drogi, tj. czy droga 1 KDG ma być drogą gminą, powiatową, wojewódzką lub krajową. Z tych samych powodów nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy błędny pogląd orzekających organów, jakoby przyznanie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną uniemożliwiał warunek, o którym mowa w art. 99 u.g.n.

Sąd uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ocenie tego Sądu spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a. To, że skarżący nie zgadza się z argumentacją Wojewody, nie przesądza jeszcze o naruszeniu przepisów postępowania, a tym bardziej o naruszeniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. R. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię – art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 36 ust. 1 u.k.w. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że dla przyznania odszkodowania na podstawie ar. 98 ust. 3 ustawy konieczne jest uprzednie ujawnienie praw nowego właściciela w księdze wieczystej, podczas gdy stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy własność przechodzi z mocy prawa i dla ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej;

2) błędną wykładnię – art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ orzekający o podziale zobowiązany jest zawrzeć w decyzji podziałowej informację o skutkach prawnorzeczowych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n., ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem skutków prawnych, podczas gdy z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wynika taki obowiązek, a decyzja podziałowa musi wykazywać jedynie, iż w wyniku podziału powstała droga publiczna, jakkolwiek w okolicznościach przedmiotowej sprawy z przepisów u.g.n. oraz uchwalonych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym różnych przepisów urbanistycznych jednoznacznie wynika, że beneficjentem skutków prawnych decyzji podziałowej jest. m.st. Warszawa;

3) błędną wykładnię – art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez uznanie, że skarżący nie został pozbawiony własności działek nr [...] i [...], a tym samym nie istnieją przesłanki do wypłaty odszkodowania, podczas gdy skarżący został pozbawiony z mocy prawa własności działek nr [...] i [...] na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej nr [...], w wyniku której przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę publiczną oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie osiedla Z. symbolem 1KDG (C.), a tym samym skarżącemu przysługuje odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa przez m.st. Warszawę własności wskazanych powyżej działek gruntu.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty.

W szczególności wskazał, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną przechodzą z mocy prawa na podmiot publiczny. Skoro tak jest, to wywłaszczonemu właścicielowi należy się odszkodowanie również z mocy prawa. Dla ustalenia odszkodowania nie jest istotne odzwierciedlenie stanu prawnego w księdze wieczystej (wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt

I OSK 1809/17), bowiem wpis do księgi ma charakter deklaratoryjny. Brak odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej jest wynikiem zaniechania ze strony m.st. Warszawy. Nadto zdaniem skarżącego z art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wynika, aby do przejścia prawa własności potrzebne było dodatkowe rozstrzygnięcie w treści decyzji podziałowej co do przejścia działek gruntu na podmiot publicznoprawny. Przepis ten uzależnia przejście prawa własności wyłącznie od wskazanych w nim przesłanek bez konieczności jakichkolwiek postanowień w treści decyzji podziałowej.

Z treści decyzji podziałowej z [...] marca 2011 r. wynika jednoznacznie, że na jej podstawie powstała droga publiczna. Taki jej charakter wynika chociażby z § 20 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporne działki położone są na terenie m.st. Warszawy, zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy wynika, że projektowana droga Czerniakowska-Bis jest drogą o charakterze lokalnym (nie wojewódzkim czy krajowym). Oznacza to, że jej właścicielem jest m.st. Warszawa jako właściciel dróg gminnych i powiatowych.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie doszło do formalnego i faktycznego wywłaszczenia. Został on pozbawiony własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co implikuje konieczność ustalenia odszkodowania. Skarżący nawiązał również do wyroku ETPCz z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego w związku z czym poczynione w sprawie ustalenia uznać należało za prawidłowe i wiążące.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela (wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie – por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 986/11) pogląd, że podstawowe znaczenie w sprawie przyznania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.") przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 u.g.n.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że mimo, iż przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia ustalenia odszkodowania, to istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków prawnych decyzji zatwierdzającej podział, stąd też należy przypomnieć treść tej decyzji.

Decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,8514 ha w obrębie [...] oraz jako działka nr [...] o powierzchni 1,6624 ha w obrębie [...] położonej przy ul. B. m.in. na działki: nr [...] o powierzchni 0,1562 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1299 ha. Według decyzji podziałowej ww. projektowane działki gruntu przeznaczone są pod drogę oznaczoną na rysunku planu miejscowego symbolem 1KDG. Przedmiotowe działki, znajdują się w pasie projektowanej ulicy C., zaś stosowna uchwała o zaliczeniu dróg oznaczonych symbolem 1 KDG w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego do poszczególnych kategorii dróg publicznych nie została podjęta. Decyzja podziałowa wprost wskazuje, że w dniu jej wydania nie istniała w obrocie prawnym uchwała zaliczająca wydzielone działki do kategorii dróg publicznych. Z decyzji nie wynika też czy nabywcą jest gmina, powiat, województwo, czy może Skarb Państwa. Plan miejscowy stanowi jedynie, że projektowana droga 1 KDG ma być drogą publiczną oraz ma mieć funkcję ulicy głównej (§ 20 ust. 1 planu miejscowego). Nie wskazuje jednak czy droga ta ma być drogą gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. Podział dokonany został na wniosek A. R. na podstawie art. 93 ust. 1 - 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.").

Istotne jest, że zarówno w podstawie prawnej decyzji ww. decyzji podziałowej, jak i w jej treści wprost wskazano, że na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n. przy wydzieleniu projektowanych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiednich służebności gruntowych przejścia i przejazdu lub nabycia udziałów w prawie własności działek spełniających ten warunek.

Zatem decyzja podziałowa z [...] marca 2011 r. wydana została przez Prezydenta m. st. Warszawy na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n., art. 96 ust. 1 u.g.n., art. 97 ust. 1 u.g.n. W osnowie tej decyzji nie powołano wprost art. 99 u.g.n., ale w uzasadnieniu zawarty jest warunek, o którym w nim mowa.

Z odpisu zupełnego księgi wieczystej KW Nr [...] z 29 października 2015 r. wynika, że właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] stanowiących grunty orne nadal był A. R..

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, jak to już wyżej wskazano, skutków decyzji podziałowej z punktu widzenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tym skutkiem jest utrata przez niego prawa własności, w związku z czym zasadny jest wniosek o odszkodowanie. Zdaniem zaś organów orzekających w sprawie skarżący nie utracił prawa własności na sutek decyzji podziałowej w związku z czym brak jest podstaw do przyznania mu odszkodowania za przedmiotowe działki.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. należy przede wszystkim zauważyć, że zostały one sformułowane w taki sposób, jakby przedmiotem kontroli była decyzja podziałowa, a nie decyzja w sprawie odszkodowania, podczas gdy decyzja podziałowa jest ostateczna, albowiem nie była kwestionowana przez strony, a w konsekwencji w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania nie można ponownie weryfikować i badać decyzji podziałowej.

Zauważyć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie pomija przepisy prawa będące podstawą prawną decyzji podziałowej. Zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., nie zauważa ust. 2 art. 98 u.g.n.

Podział nieruchomości został dokonany na podstawie art. 93 ust. 1 - 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 93 w ust. 3 stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej: za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych (...). W podstawie prawnej decyzji podziałowej wskazano właśnie art. 93 ust. 3, a konsekwencją tej podstawy prawnej było odwołanie się do art. 99 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podział nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.

Skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 ustawy, to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy, stąd też tego przepisu decyzja podziałowa nie powołuje. Zgodnie art. 98 ust. 1 działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Skutkiem prawnym rozwiązania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy jest utrata prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne. Nie może tym samym być wątpliwości, iż w stosunku do tych samych działek nie może mieć równocześnie zastosowania art. 93 ust. 3 ustawy i art. 98 ust. 1 ustawy. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 815/16 (Lex nr 2491555).

Należy również zwrócić uwagę na treść art. 98 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w księdze wieczystej dotyczącej nieruchomości składającej się z przedmiotowych działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...] jako właściciel wpisany jest nadal skarżący kasacyjnie. Zwrócić należy uwagę, że skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne następuje z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. i jest rozstrzyganie przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W ww. wyroku z 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 815/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin." (por. też wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1857/14, wyrok dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich okolicznościach może mieć zastosowanie art. 98 ust. 3, który stanowi, że za działki gruntu o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie (...).

W świetle tego co powiedziano wyżej za nietrafny uznać należało podniesiony skardze kasacyjnej zarzut naruszenia – art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 36 ust. 1 u.k.w. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, poprzez uznanie, że dla przyznania odszkodowania na podstawie ar. 98 ust. 3 ustawy konieczne jest uprzednie ujawnienie praw nowego właściciela w księdze wieczystej, jak również zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ orzekający o podziale zobowiązany jest zawrzeć w decyzji podziałowej informację o skutkach prawnorzeczowych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n., ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem skutków prawnych.

Przepis bowiem art. 98 u.g.n. nie ma w sprawie zastosowania, a to w związku z podstawą prawną decyzji podziałowej. W świetle tego co powiedziano wyżej, trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że odszkodowanie za nieruchomość jest ekwiwalentem za utracone prawo własności. Dopóki przejście prawa nie jest potwierdzone wpisem w księdze wieczystej, podmiot publiczny nie może legitymować się w relacjach z innymi osobami i organami tytułem prawym do nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a zatem nie można mówić o wymagalności roszczenia odszkodowawczego. W sprawie jest bezsporne, że skarżący kasacyjnie wciąż jest ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek jako ich właściciel. Nie ma żadnych przeszkód prawnych aby skarżący, jeżeli jest przekonany o przejściu prawa własności na Miasto st. Warszawa na podstawie decyzji podziałowej, skorzystał z możliwości wytoczenia powództwa z art. 10 u.k.w. Nie można także w tej sytuacji uznać za skuteczny także zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 u.k.w. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prze błędną wykładnię.

Za chybiony także uznać należało zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez uznanie, że skarżący nie został pozbawiony własności działek nr [...] i [...], a tym samym, że nie istnieją przesłanki do wypłaty odszkodowania. Z przepisów tych, statuujących ogólną zasadę ochrony własności i prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie wynika prawo do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy własność nieruchomości nie przeszła w sposób niewątpliwy na podmiot publiczny. Skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony z mocy prawa własności działek nr [...] i [...] na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej nr [...] z [...] marca 2011 r. Może nadal wykonywać przysługujące mu do ww. działek prawo własności.

W świetle powyższego zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.