Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 672/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 138 par. 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu T. M., E. M., W. P., B. S., J. P., E. W., K. W., I. R. i P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pt. Budowa budynku magazynowego dla punktu skupu złomu oraz zmiana sposobu zagospodarowania części terenu działki na punkt skupu złomu i surowców wtórnych, przewidziana do realizacji na działce nr 1 k.m.[...], obręb D., przy ulicy [...]/[...] w D..

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotowa inwestycja projektowana jest na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego wydanie decyzji poprzedziła analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Wyniki analizy wykazały, że przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jak i wnioskowanych parametrów na podstawie obszaru analizowanego, dostępnego z tej samej drogi publicznej.

W obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki stwierdzono zarówno zabudowę o jednoznacznej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i usługowej, o charakterze usług uciążliwych dla zabudowy mieszkaniowej tj. punkt skupu złomu prowadzony przez wnioskodawcę - firmę "A" (działka 2 i 3), 2 warsztaty samochodowe (działki nr 4, 5, 6) oraz (działki nr 7, 8), zakład usługowy "B" zajmujący się sprzedażą pościeli dla niemowląt. Obszar objęty analizą stanowi fragment istotnej tkanki miejskiej, znajdujący się w bliskim położeniu wobec centrum miasta D.. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią przede wszystkim tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, którą uzupełnia (punktowo) uciążliwa zabudowa usługowa w postaci punktu skupu złomu czy warsztatów samochodowych. Taki układ powoduje, iż w chwili obecnej w obszarze analizowanym mamy do czynienia w pewną (istotną) kolizją w systemie zagospodarowania przestrzennego (uciążliwe usługi i istniejąca zabudowa mieszkaniowa). Przedsięwzięcie wnioskodawcy związane jest przede wszystkim ze świadczeniem usług polegających na zbieraniu (skupowaniu) i składowaniu złomu oraz surowców wtórnych. Tego rodzaju działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Funkcja projektowanej zabudowy tj. punkt skupu złomu i surowców wtórnych, jej charakter i oddziaływanie, w świetle art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., pozostaje w sprzeczności z zabudową mieszkaniową istniejącą na obszarze analizowanym. Wchodzi także w istotną kolizję z obiektami z bezpośredniego sąsiedztwa. Prowadzi to do ograniczenia możliwości korzystania z przedmiotu własności przez osoby trzecie, z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. Na obszarze analizowanym przeważa funkcja mieszkaniowa (ok. 50% obszaru analizowanego), co koliduje z zamierzeniem inwestora.

Działka objęta wnioskiem znajduje się na połączeniu ulicy [...] i [...]. Taka lokalizacja uciążliwej funkcji usługowej, zdaniem organu, będzie prowadziła w oczywisty sposób do "immisji przestrzennej" na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez względu na to, czy zakres oddziaływania samej działalności zamknie się w granicach nieruchomości, na której będzie prowadzona wnioskowana działalność.

Sam art. 1 ust. 2 u.p.z.p., jak zauważa organ, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w tym przypadku zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne także z art.61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, iż wnioskowana funkcja nie jest kontynuacją istniejącej funkcji usługowej w obszarze analizowanym. Nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "tożsame usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem, poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci projektowanego punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym tej samej usługi. Istniejąca usługa w postaci obecnego punktu skupu złomu znajduje się w innym kontekście w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...] i bezpośrednio na nią nie oddziałuje (dostęp od ulicy [...]).

Przedsięwzięcie jest także niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 6, 9 u.p.z.p. zgodnie z którym w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego. Ład przestrzenny oznacza ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość (art. 2 ust.1 u.p.z.p.). Usytuowanie planowanego punktu skupu złomu pośród istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych wzdłuż ulicy [...] stanowiłoby dysonans przestrzenny i jest niezgodne z dominującą funkcją otoczenia. Ocenie urbanistycznej został poddany cały obszar analizowany i wynika z niej jednoznacznie, iż punkt skupu złomu tego samego właściciela znajduje się kilka działek dalej, tj. ok.70 m na zachód, od wnioskowanego terenu. Jest to niewielka odległość, dlatego z harmonijnego punktu widzenia rozwoju gminy i miasta D. - jest niezrozumiałe i pozbawione logicznego uzasadnienia, lokalizowanie tego rodzaju inwestycji jakim jest skup złomu w obecnym zagęszczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Jeśli chodzi o potrzeby interesu publicznego wiążące się funkcją projektowanej inwestycji, jego realizację zapewnia już istniejący punkt skupu złomu, zlokalizowany na zapleczu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Pojęcie "interes publiczny" w rozumieniu u.p.z.p., to uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ma charakter nieostry i powinno być ustalane każdorazowo z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących konkretyzacji stosownej normy prawnej. Liczne protesty osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji świadczą, że narusza ona interes lokalnej społeczności. Do organu wpłynęło łącznie 39 pism ze sprzeciwem w tej sprawie oraz petycja, podpisana przez 117 osób, które jasno wyraziły swój sprzeciw przeciwko lokalizacji przedmiotowego punktu skupu złomu na terenie zamieszkiwanym przez nich i ich rodziny. Podnoszone argumenty odnosiły się przede wszystkim do potencjalnego hałasu oddziaływującego szkodliwie na pobliskie domostwa, potencjalnego spadku wartości nieruchomości i w związku z tym dochodzenia z tego tytułu odszkodowania od gminy indywidualnie lub w pozwach zbiorowych, czy wreszcie zeszpecenia krajobrazu i otaczającej nieruchomość okolicy.

Oprócz braku kontynuacji funkcji wzięto pod uwagę przede wszystkim interes osób trzecich, wyartykułowany w złożonych do organu pismach. Zgodnie z art. 54 pkt.2 lit. d u.p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy powinny być zawarte rozstrzygnięcia dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Organ zbadał zasadność lokalizacji przedmiotowej inwestycji w wysoko zurbanizowanej dzielnicy miasta D. i w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, mając na uwadze liczne protesty społeczne. Lokalizacja kolejnego punktu złomu w wysoko zurbanizowanej tkance miejskiej, wydaje się inwestycją na tyle sprzeczną ze współczesną urbanizacją centrów miast, że organ wydający decyzję nie posiada pewności czy wydając decyzję pozytywną, stoi na straży ochrony ładu przestrzennego i interesu osób trzecich, pomijając już sam fakt kontynuacji funkcji. Ponadto, zgodnie z art. 7 k.p.a., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest podjęcie wszelkich możliwych i niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym bardziej że konsekwencją nieprzewidywanych skutków ekonomicznych mogą być pozwy sądowe wobec Gminy D. na gruncie prawa cywilnego, dotyczące stosownych odszkodowań.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest bezkolizyjne zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania, w szczególności funkcjonalne, środowiskowe, czy kompozycyjno-estetyczne. Punkt skupu złomu, służący również do zbierania surowców wtórnych na obszarze poddanym analizie, takich relacji przestrzennych niewątpliwie nie tworzy ze względu na swoją ponadpodstawową i uciążliwą funkcję. Ustalając obszar tzw. dobrego sąsiedztwa, organ kierował się przede wszystkim przepisem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), który jednoznacznie określa zasady wyznaczenia minimalnego obszaru analizy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., IIOSK1533/07, z unormowania zawartego w § 3 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Organ I instancji wydając decyzję odmowną, wyraźnie podkreśla, iż zasada dobrego sąsiedztwa ma przede wszystkim jak najbardziej optymalnie korelować z zabudową projektowaną. Organ wyznaczając obszar analizowany o zasięgu minimalnym 279 m wokół przedmiotowego terenu inwestycji, kierował się przede wszystkim koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji i dążeniem do tego, by obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. W literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bezspornie, że art. 61 ust. 1 pkt. 1u.p.z.p., ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i również przede wszystkim powstrzymanie zabudowy, której funkcji lub cech zewnętrznych nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika jasno, że obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa ma już obecnie charakter dość uciążliwy dla funkcji dominującej, jednak charakteryzuje się tym, że w całości zamyka się w obszarze nieruchomości, na których te usługi są usytuowane (oprócz istniejącego obecnie punktu złomu, który należy do wnioskodawcy). Budowa kolejnego punktu skupu złomu czy rozszerzenie obecnej działalności wnioskodawcy zaburzy obecny ład przestrzenny, gdyż obecny punkt skupu złomu znajduje się na tyłach zabudowy mieszkaniowej i jego immisja ogranicza się do dość obszernego terenu, na którym się obecnie znajduje i działa. Co do planowanego punktu skupu złomu stwierdzić trzeba, że prowadzona w jego ramach działalność będzie mieściła się nie tylko w istniejącym czy projektowanym budynku W ocenie organu nie da się uniknąć tego, by niektóre istotne elementy działalności polegającej na skupie złomu były prowadzone poza obrębem tych budynków. Chodzi tu przede wszystkim o kwestię dostarczania i odbierania złomu (szczególnie przywożonego samochodami) oraz przygotowania do wywiezienia i załadowania już skupionego złomu. To będzie stanowić istotną uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości, związanych szczególnie z hałasem. Ten istotny element odróżnia już istniejące w obszarze analizowanym usługi, (które znajdują się na zapleczu cmentarza) od planowanego punktu skupu złomu, który ma powstać na połączeniu ulicy [...] i [...] wzdłuż pasa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. To, że segregacja i składowanie złomu miałyby odbywać się teoretycznie w projektowanym budynku, nie oznacza, że hałas związany z tą działalnością nie wykroczyłby poza pomieszczenie/budynek, w którym miałby powstać punkt skupu złomu. Rozładunek i załadunek złomu różni się od tych samych czynności, ale dotyczących dostaw do istniejących działalności usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym

W odwołaniu z dnia [...]r. inwestor, działający przez pełnomocnika, kwestionuje stanowisko przyjęte przez organ I instancji, wskazując w szczególności na to, ze inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. konieczne do wydania pozytywnej decyzji. Wynika to jego zdaniem z przeprowadzonej analizy, której negatywne konkluzje podyktowane były oczekiwaniami organu. Wnikało to z protestów zgłaszanych przez okolicznych mieszkańców. Zdaniem inwestora, wbrew temu co stwierdzono w uzasadnieniu decyzji, zachodzi kontynuacja funkcji w tym przypadku, zwłaszcza z tej racji, że na analizowanym obszarze funkcja mieszkaniowa stanowi jedynie ok 50%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdza, że organ pierwszej instancji świadomie dokonał naruszenia prawa, co potwierdził w zaskarżonej decyzji. Zasadniczy fragment uzasadnienia ma następującą treść: "Prezydent Miasta D. ma świadomość, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), ale nie akceptuje tego faktu z uwagi na kwestie pozaprawne. Powodem omowy ustalenia warunków zabudowy były przypuszczalne "immisje przestrzenne" oraz "naruszenia" art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Co więcej Prezydent Miasta D. wydał decyzję w oparciu o "prawo silniejszego" de facto wskazując, że ten kto zbierze więcej podpisów pod protestem ten otrzyma decyzję dla niego pozytywną. Takie działanie zasługuje na szczególną krytykę, gdyż organ który ma stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), z pełną tego świadomością narusza prawo. Przypomnienia wymaga zatem, że organ administracji publicznej ma obowiązek działania na podstawie i w granicach przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organ nie jest omnipotentny, lecz może wykonywać wyłącznie takie działania, na jakie ustawodawca mu zezwolił. Kolegium wskazuje, że bezzasadne jest przerzucanie na właściciela działki nr 1 odpowiedzialności za brak działań organów miasta D. zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Jak już zostało wskazane, jeśli miasto D. chce wyjść naprzeciw oczekiwaniom innych stron postępowania i ogółu mieszkańców to musi uchwalić plan miejscowy. Brak takiego planu oznacza z jednej strony ignorowanie ich oczekiwań ale jednocześnie konieczność stosowania przepisów prawa i wydania decyzji zgodnej z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Protesty mieszkańców niezalenie od tego czy są słuszne i zasadne nie mogą być legitymacją dla łamania prawa przez organy administracji publicznej. Jednocześnie Kolegium informuje, iż w przypadku dalszego naruszania prawa przez organ pierwszej instancji, rozważy skorzystanie z mechanizmu określonego w art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zgodnie z którym: w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, prezes kolegium wydaje postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje organowi jednostki samorządu terytorialnego i, odrębnie, komisji rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku województwa oraz właściwemu wojewodzie. Nadto Kolegium rozważy wystąpienie do Prokuratury z wnioskiem o przystąpienie do niniejszego postępowania." I na tym uzasadnienie się kończy, nie ma w nim m.in. wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy., czego wymaga wyraźnie przepis art. 138 § 2 in fine.

W sprzeciwie z dnia 24 kwietnia 2019 r. strony postępowania, reprezentowane przez pełnomocnika, podniosły zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Jeśli chodzi o zarzuty natury procesowej, to odnoszą się one do naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym :

1/ art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta D. naruszył obowiązujące prawo, podczas gdy decyzję o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy oparł na podstawie obowiązujących przepisów;

2/ art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i całkowite pominięcie ustalonych w toku sprawy powodów odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i sprowadzenie ich jedynie do subiektywnej woli Prezydenta Miasta, podczas gdy odmowa ta została przekonująco przez Prezydenta uzasadniona;

3/ art. 8 § 1 k.p.a. przez uznanie, że Prezydent Miasta wydal decyzję odmowną jedynie pod presją protestujących mieszkańców, podczas gdy organ na każdym etapie postępowania ma ważyć interesy stron przez pryzma! obowiązujących przepisów prawa;

4/ art. 80 k.p.a. przez wybiórcze potraktowanie i ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że jedyną przesłanką odmowy wydania decyzji c warunkach zabudowy jest powołanie się na przesłanki natury ogólnej z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., podczas gdy Prezydent Miasta wskazał również na art. 61 ust. 1 punkt 1 oraz art. 6 tej ustawy;

5/ art. 138 § 2 k.p.a. przez poprzestanie na krytyce decyzji Prezydenta Miasta i enigmatycznym nakazaniu mu wprost wydania decyzji o warunkach zabudowy bez wskazania konkretnie, jakie okoliczności Prezydent Miasta ma wziąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Druga część zarzutów dotyczy naruszeń prawa materialnego, w tym:

1/ art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 punkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie przepisy te nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2/ art. 61 ust. 1 punkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie zachodzi tzw. kontynuacja funkcji.

Powołując się na te zarzuty i ich uzasadnienie, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący zakwestionowali pogląd Kolegium, według którego, skoro istnieje już zabudowa usługowa na omawianym obszarze, trzeba przyjąć istnienie tzw. kontynuacji funkcji. Na poparcie przeciwnej tezy przywołano wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 908/13, wydany na gruncie bardzo podobnego stanu faktycznego. Sąd ten uchylając pozytywne dla inwestora decyzje o warunkach zabudowy organu I i II instancji dotyczące inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na usługowy punkt skupu złomu stalowego i metali kolorowych, kwestionując kontynuację uzupełniającej funkcji usługowej stwierdził m.in., iż nie da się uniknąć tego, by niektóre istotne elementy działalności polegającej na skupie złomu były prowadzone poza obrębem budynku. "Chodzi tu przede wszystkim o kwestię dostarczania i odbierania złomu (szczególnie przywożonego samochodami) oraz przygotowania do wywiezienia i załadowania już skupionego złomu. Zwrócić przede wszystkim należy uwagę, że rozmiary istniejącego budynku uniemożliwiają, by jakiekolwiek pojazdy wjechały do jego wnętrza, tak aby rozładunek i załadunek złomu mógł odbywać się wewnątrz budynku i w ten sposób nie stanowić uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, związanych szczególnie z hałasem. Ten istotny element odróżnia już istniejące w obszarze analizowanym usługi od planowanego punktu skupu złomu. To, że segregacja i składowanie złomu odbywać się miały w budynku nie oznacza, że - jak przyjęły organy - hałas związany z tą działalnością nie wykroczyłby poza pomieszczenie, w którym miał powstać punkt skupu złomu. Rozładunek i załadunek złomu różni się od tych samych czynności ale dotyczących artykułów elektrycznych, fotograficznych, akumulatorów, czy baterii. Dlatego też, w ocenie Sądu, w odniesieniu do planowanej inwestycji nie można mówić o kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, co prowadzi do wniosku, że dla planowanej inwestycji nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy."

Zdaniem skarżących Kolegium uznało, że motywami odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy była obawa przed mieszkańcami i skorzystanie z tzw. "prawa silniejszego" oraz niczym nieuzasadniona niechęć organu I instancji w kwestii wydania warunków zabudowy. To doprowadziło go do stwierdzenia, że Prezydent Miasta złamał prawo. Organ odwoławczy nie zwrócił jednak uwagi na rzeczywisty powód odmowy, skupiając się jedynie na wykreowanych przez siebie rzekomych przesłankach odmowy, jaką jest brak kontynuacji funkcji.

Skarżący podkreślają, że byli stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale nie mieli tego statusu w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie Prezydent Miasta stwierdził brak potrzeby przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko. Z uwagi na pozbawienie statusu strony w tamtym postępowaniu, wnieśli o jego wznowienie podnosząc m. in., że w sprawie powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, gdyż nie zweryfikowano obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, nie zbadano, czy w skupie będą (a prawdopodobnie tak, z uwagi na złom wielkogabarytowy) działać strzępiarki złomu (zgodnie z § 2 pkt 44 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza si do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zatem ocen jest konieczna), nie zweryfikowano ilości skupowanych surowców czy skali emisji hałasu.

Skarżący zdają sobie sprawę, że z racji przepisu art. 64e p.p.s.a. wyłączone jest w niniejszym postępowaniu merytoryczne badanie decyzji pod kątem spełnienia warunków materialnoprawnych, gdyż byłoby ono przedwczesne, niemniej jednak już na tym etapie uznają za celowe, wobec tak kategorycznych stwierdzeń Kolegium, wskazać na zasadne przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Sprzeciw jest oczywiście uzasadniony, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w nim wskazano.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest nowy środek zaskarżenia, różniący się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 138 § 2 k.p.a, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Analiza postanowień ww. przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, Inaczej niż w przypadku skargi, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. A ściślej rzecz ujmując chodzi o to czy uchybienia proceduralne, jakich dopuścił się organ I instancji, spowodowały, że nie zostały w jego trakcie wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności (fakty prawotwórcze). Jeśli zostały one wyjaśnione, nawet w stopniu ograniczonym, ale możliwym do uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., to brak jest podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc te ustalenia do rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w szczególności zaś wyjaśnił wszystkie istotne, z punktu wodzenia materialnoprawnej podstawy wydana takiej decyzji, okoliczności wskazane w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., a ponadto zgodnie z wymogami procedury zlecił dokonanie analizy oraz przygotowanie projektu decyzji. Nie budziło to wątpliwości Kolegium, czego wyrazem jest brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa procesowego przez organ I instancji, jak również brak wskazania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oraz tego jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy ma w istocie rzeczy charakter stricte merytoryczny. Jego zdaniem, zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia ze względu na kontynuację (tożsamość) funkcji istniejącej w analizowanym obszarze (s.3 zdanie 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, skoro brak było "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy", który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, co jasno wynika z wyżej przytoczonych ustaleń, zakwestionował jedynie treść rozstrzygnięcia organu I instancji, wynikającą z odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, przyjmując kontynuację funkcji i tym samy spełnienie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., nie wskazując na braki postępowania wyjaśniającego. Powinien zatem orzekać merytorycznie, a nie kasacyjnie. Nie zmienia tego pogląd, przywołany dopiero w odpowiedzi na skargę, jakoby powodem odstąpienia od merytorycznego orzekania była konieczność ustalenia przez organ I instancji parametrów obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Kolegium powinno zapoznać się z treścią analizy urbanistyczno-architektonicznej (s. 93-94 administracyjnych akt sprawy), gdzie na s. 6 i 7 parametry te są podane. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji może sugerować, iż skład orzekający Kolegium nie zapoznał się z aktami sprawy, w tym z uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej, albo też nie zrozumiał argumentów, na których Prezydent Miasta D. oparł swoje rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Sąd, stwierdzając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., postanowił sprzeciw uwzględnić na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.