Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 640/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr XIII/151/19 Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Wieś Lęborska 1. stwierdza nieważność § 4 pkt 2 lit. a, § 5 ust. 1, ust. 2, § 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 8 pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9, ust. 10, § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, ust. 12, § 12 ust. 1, ust. 3, § 13, § 14, § 15 pkt 1, pkt 2, § 17, § 18 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 19 ust. 1, ust. 2, § 20 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIII-151/19 Rady Gminy z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 5994).

Prokurator zaskarżył przedmiotową uchwałę w części dotyczącej: § 4 ust. 2 lit. a), § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1-3, § 8, § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5-7, ust. 9-10, § 11 ust. 2-12, § 12 ust. 1 i 3, § 13 i § 14, § 15 ust. 1 pkt 1 i 2, § 17 ust. 1, § 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej wskazane przepisy.

Prokurator zarzucił powołanym przepisom naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010), dalej jako u.c.p.g., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.), a także § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej jako z.t.p., w następujący sposób:

1) § 4 ust. 2 lit. a) załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez przyjęcie, że właściciele nieruchomości mogą gromadzić bioodpady w kompostownikach przydomowych w sposób nieuciążliwy dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zdaniem Prokuratora, regulacja ta nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art.4 ust.2a pkt 4 u.c.p.g., bowiem ustawa daje wyłączną podstawę do kompostowania na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Tymczasem powyższa regulacja nie wskazuje tego rodzaju ograniczenia i odnosi się do właścicieli wszelkich nieruchomości. Ponadto, kwestie dotyczące niepowodowania uciążliwości dla użytkowników nieruchomości sąsiednich, czyli zagadnienia dotyczące stosunków sąsiedzkich i immisji, uregulowane zostały przepisami art.144 Kodeksu cywilnego, co w konsekwencji powoduje, że kwestionowany przepis również w tym zakresie wykracza poza upoważnienie ustawowe.

2) § 5 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części ich nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego oraz chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości (ust. 1) oraz ustalenie, że uprzątnięcie ww. zanieczyszczeń polega na ich usunięciu w miejsca niepowodujące zakłóceń dla pieszych i pojazdów (ust. 2). Prokurator stanął na stanowisku, że regulacja ta przekracza zakres delegacji ustawowej, bowiem obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące usuwania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż tych nieruchomości zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Ponadto, Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe również w ten sposób, że użyła słowa "niezwłocznie", co nie wynika żadnego umocowanie ustawowego. Podobnie, Rada Gminy nie miała kompetencji do wprowadzenia obowiązku, by czynności uprzątające nie powodowały zakłóceń dla pieszych i pojazdów. Co więcej, Prokurator zauważył, że zapis taki wkracza w dziedzinę uregulowaną w art. 90 lub 91 Kodeksu wykroczeń.

3) § 6 ust. 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, jedynie pod warunkiem stosowania środków ulegających biodegradacji, na terenie utwardzonym, z którego powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych w sposób umożliwiający ich usunięcie, a ścieki nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi (ust. 1) oraz dopuszczenie mycia samochodów na terenach nie służących do użytku publicznego, pod warunkiem nie powodowania uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej (ust.2), a także poprzez dopuszczenie w ust. 3 tego paragrafu doraźnych napraw i regulacji pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi tylko wtedy, gdy nie są uciążliwe dla osób korzystających z danej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich oraz dla środowiska (emisja hałasu, spalin, powstawanie odpadów niebezpiecznych, itp.). Prokurator przypomniał, że przepis § 6 ust. 1 zaskarżonego regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, bowiem zawiera regulacje dotyczące warunków odprowadzania i gromadzenia powstających ścieków i formułuje nakaz dotyczący ich odprowadzania bezpośrednie do kanalizacji sanitarnej, zakaz odprowadzania do zbiorników wodnych lub do ziemi, czym wkracza na grunt objęty przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Akt ten definiuje pojęcie ścieków i określa zasady ochrony wód wprost formułując w art. 75 szczegółowe zakazy dotyczące wprowadzania ścieków do wód, wód podziemnych i do ziemi, w art.77 ust. 1 pkt 4 - zakaz mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód, a w art. 78 określa wymogi dotyczące ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód albo usług wodnych wskazując, że powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i wskazując, czego nie mogą zawierać. Ponadto art. 83 stanowi, że wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków, a wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko. Przepisy karne Prawa wodnego przewidują ponadto karę grzywny w stosunku do osób, które wbrew przepisom art. 75 wprowadzają ścieki do wód lub do ziemi (art. 478 pkt 5), które wbrew przepisom art. 77 ust. 1 myją pojazdy w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód (art. 478 pkt 6 lit. d) oraz które wbrew przepisom art. 83 nie zapewniają ochrony wód przed zanieczyszczeniem (art.478 pkt 7). Z kolei § 6 ust. 2 zaskarżonego regulaminu dopuszcza mycie samochodów na terenach "nie służących do użytku publicznego", co, zdaniem Prokuratora, przekracza zakres upoważnienia ustawowego, które odnosi się wyłącznie do mycia pojazdów poza myjniami. Ponadto, wprowadzono warunek, że owo mycie nie będzie powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej, co ponownie wkracza w materię uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto, uchwałodawca posłużył się niejednoznacznym pojęcie "teren utwardzony", które nie zostało zdefiniowane w przepisach, w szczególności w ustawie Prawo budowlane. Podobnie, użyte w § 6 ust. 3 zaskarżonego regulaminu zwroty "doraźne naprawy" i "regulacja pojazdów" przeczą, w ocenie Prokuratora, konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) naruszając również § 6 z.t.p. dotyczący precyzji tekstu aktu normatywnego.

4) § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie rodzaju pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych z wyszczególnieniem ich pojemności oraz z określeniem wymaganego systemu opróżniania. Zdaniem Prokuratora, regulacja wskazująca rodzaj dopuszczalnych pojemników i worków z jednoczesnym wskazaniem ich pojemności wyczerpująco albo poprzez wskazanie jej dolnej i górnej granicy "od – do" (pkt 1-4 i 6) oraz przewidująca dopuszczalność pojemników wyposażonych w denny system opróżniania lub opróżnianie od góry, w tym typu "dzwon" (pkt 5) narusza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

5) § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5-7, ust. 9-10 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez określenie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych dla lokali handlowych i dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przez wskazanie sposobu obliczania pojemników na odpady w oderwaniu od tego czy takie odpady nieruchomości powstają oraz ustalenie minimalnej pojemności pojemnika w odniesieniu do powierzchni nieruchomości, poprzez określenie wymogów dotyczących miejsc usytuowania pojemników do zbierania odpadów (ust.5-7) dopuszczenie tworzenia wspólnych miejsc gromadzenia odpadów przez właścicieli kilku nieruchomości niezamieszkałych (ust. 10) oraz poprzez wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemniku przeznaczonym na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, gruzu, żużla, szlamu, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, leków, olejów, farb, rozpuszczalników. Powołując się na orzecznictwo Prokurator zauważył, że rada gminy nie była uprawniona do odgórnego narzucania de facto minimalnej ilości odpadów komunalnych na nieruchomościach niezamieszkałych w oderwaniu od ich rzeczywistego powstawania. Powyższe przepisy zaskarżonego regulaminu nakładające na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów, czy dopuszczające tworzenie wspólnych miejsc gromadzenia odpadów nie mają, w ocenie Prokuratora, żadnego umocowania w ustawie, a wkraczają w kwestie regulowane w przepisach innych aktów, np. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także wkraczają w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia. Ponadto, zawarty w § 10 ust.7 wymóg ustawienia pojemników przed terminem odbioru w przed posesją przy krawędzi jezdni tak, aby nie powodować uciążliwości w ruchu i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich wkracza w zakres regulacji objętej przepisami prawa cywilnego z art.144 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo Prokurator wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Co więcej, w § 10 ust. 6 i 7 Rada Gminy posługuje się określeniem "powinny być", które może rodzić wątpliwości interpretacyjne. W ocenie Prokuratora, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Zapisy regulaminu pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

6) § 11 ust. 2-12 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie przekazywania komunalnych odpadów zmieszanych i pozostałości po segregacji workach, w sytuacji gdy objętość odpadów, jakie powstały na nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy "krótkotrwale" przekroczyła objętość określoną w § 10 ust. 1 (§ 11 ust. 2) oraz poprzez zamieszczenie regulacji dotyczących sposobu i częstotliwości odbioru odpadów z terenu nieruchomości (§ 11 ust. 3-10) oraz poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do złożenia tzw. deklaracji "mieszanej" o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji, gdy na terenie nieruchomości znajdują się pomieszczenia, w których zamieszkują mieszkańcy i pomieszczenia służące do prowadzenia działalności gospodarczej (§ 11 ust. 11) oraz poprzez ustalenie, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się w ramach opłaty dotyczącej nieruchomości zamieszkałej w przypadku prowadzenia w części lokalu mieszkalnego obsługi biurowej działalności gospodarczej (§ 11 ust. 12). Zdaniem Prokuratora, regulacja zawarta w § 11 ust. 2 pozostaje poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a ponadto zawiera niedookreślone stwierdzenie "krótkotrwale", co narusza zasady techniki prawodawczej określone w § 6 z.t.p. Z kolei w § 11 ust. 3-6 Rada Gminy posługuje się określeniami: "częstotliwość zbiórki" lub wskazując określony rodzaj odpadów używa określenia: "będą odbierane", "powinny być odbierane". Prokurator zauważył, że sformułowania te wskazują, iż powyższe regulacje dotyczą nie sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty wytwarzające je, lecz kwestii częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, która została wyraźnie zastrzeżona dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art.6r ust. 3 u.c.p.g. W ocenie Prokuratora, regulacje zawarte w § 11 ust. 11 i 12 również nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. bowiem nie uprawniają rad gmin do uchwalenia regulacji dotyczących deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również dotyczących uiszczania tych opłat. Unormowanie takie znajduje się w art. 6 ust. 1, art. 6m i art. 6n u.c.p.g.

7) § 12 ust. 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości (ust. 1) i ustanowienie zakazu samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości (ust. 3). Zdaniem Prokuratora, wskazane regulacje nie znajdują upoważnienia w art. 4 ust.2 pkt 3 u.c.p.g. bowiem nie zawierają określenia wymagań odnośnie do częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Ponadto, przepis regulaminu w ust. 1 posługuje się niejednoznacznymi określeniami: "w sposób systematyczny", "w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości" daje możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu pod groźbą kary nie pozwała na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Natomiast stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Podobnie, w ocenie Prokuratora, Rada Gminy nie została również upoważniona do ustanawiania w drodze regulaminu zakazu samodzielnego oczyszczania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości (§ 12 ust. 3).

8) Odnośnie do § 13 i § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiących Rozdział 5 zaskarżonej uchwały, poprzez określenie zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości zmierzających do ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych oraz ustalenie, że odpady komunalne odebrane i zebrane od właścicieli nieruchomości musza być zagospodarowane w sposób zgodny z Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa. Zdaniem Prokuratora, użyte w § 13 określenie "powinni" może rodzić wątpliwości interpretacyjne. Ponadto, redakcja powyższego przepisu rodzi wątpliwość, czy intencją Rady Gminy było ustanowienie określonych powszechnie obowiązujących obowiązków, których realizacja jest egzekwowana stosownie do art. 10 ust. 2a u.c.p.g. Jeśli intencją uchwałodawcy było nałożenie na właścicieli określonych obowiązków, to obowiązki te nie mają umocowania w delegacji ustawowej. Jeśli natomiast zamysłem kwestionowanej regulacji z § 13 było jedynie zalecenie czy postulat, to tego rodzaju zapis nie ma charakteru normatywnego i również nie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a ponadto pozostaje w sprzeczności z § 11 z.t.p. Natomiast wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu. § 14 zawiera odesłanie do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa bez bliższego sprecyzowania wymagań tego planu, co powoduje, że redakcja tego przepisu jest niejasna i nieprecyzyjna, nie wyraża dokładnie i w zrozumiały dla adresatów sposób intencji uchwałodawcy, co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej, a nadto przepis ten dotyczy kwestii gospodarowania odpadami, a więc materii, która wyczerpująco uregulowana została m.in. w Rozdziale 3a u.c.p.g. Kwestionowane zapisy regulaminu pozostają zatem poza zakresem upoważnienia ustawowego i zasadne jest stwierdzenie ich nieważności.

9) § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta do dołożenia wszelkich starań, aby utrzymywane zwierzęta nie były uciążliwe oraz nie stwarzały zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt oraz zapewnienia stałego i skutecznego dozoru nad utrzymywanymi zwierzętami. Prokurator zauważył, że dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt zawarta została w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Regulacje prawne dotyczące postępowania ze zwierzętami znajdują się także w innych przepisach rangi ustawowej, w szczególności wprost w art. 77 Kodeksu wykroczeń, a także pośrednio w art. 51 Kodeksu wykroczeń i art. 144 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, wskazane przepisy wkraczają w materię uregulowaną ustawowo i wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

10) § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zobowiązanie utrzymujących gady, płazy, ptaki, i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia. Zdaniem Prokuratora, regulamin nie może określać obowiązków właścicieli zwierząt nieudomowionych utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych, gdyż wykracza to poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ponadto, odpowiednie zakazy i nakazy w stosunku do zwierząt innych niż zwierzęta domowe określają m.in. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, czy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2011 r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi.

11) § 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie, że zwierzęta gospodarskie nie powinny przebywać poza terenem zagród gospodarskich, z wyjątkiem miejsc specjalnie dla nich przeznaczonych np.: łąki, pastwiska, stawy hodowlane oraz poprzez dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej pod warunkiem zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowych, higieniczno- sanitarnych i epidemiologicznych, posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, spełniających wymogi ustawy Prawo budowlane, zapewnienia odpowiednich budowli i urządzeń do gromadzenia i usuwania powstających nieczystości w takim stopniu by nie powodowały zanieczyszczenia terenu, wód powierzchniowych i podziemnych oraz powietrza i utrzymywania zwierząt w sposób nie powodujący dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości uciążliwości takich jak hałas i odory oraz eliminujący powstawanie ognisk gryzoni, owadów itp. Prokurator zauważył, że określenie "z wyjątkiem miejsc specjalnie dla nich przeznaczonych", podobnie jak zwrot "nie powinny" jest nieczytelne i nieprecyzyjne, a nadto zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego obszaru wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości. Ponadto, § 18 ust.2 pkt 1-4 regulaminu wkracza w zakres regulacji objętych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz ustawy z dnia 11 marca 2004 r.o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również wkracza w materię prawa sąsiedzkiego, której dotyczy art. 144 Kodeksu cywilnego.

12) § 19 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie do kompostowania odpadów biodegradowalnych w kompostownikach przydomowych na wszystkich nieruchomościach (ust. 1) pod warunkiem nie powodowania uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości (ust.2). Zdaniem Prokuratora, powyższa regulacja narusza upoważnienie z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. poprzez dopuszczenie kompostowania na wszystkich nieruchomościach, na których powstają odpady, podczas gdy ustawa daje wyłączną podstawę do kompostowania na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Ponadto zaś zakaz niepowodowania uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości wkracza w ustawowe regulacje dotyczące prawa sąsiedzkiego zawarte w art. 144 Kodeksu cywilnego.

13) § 20 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez uchwalenie, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy. Zdaniem Prokuratora, powyższy przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.

Ponadto, Prokurator stwierdził, że fakt, iż zaskarżona uchwała utraciła już moc obowiązującą w związku z jej uchyleniem przez uchwałę nr XXXIII/389/21 z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2021 r., poz. 3321) nie wpływa na zasadność niniejszej skargi, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek jej uchylenia, bądź podjęcia nowej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu stwierdzić jego nieważność.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na bezprzedmiotowość wynikającą z utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały w związku z wejściem w życie nowej uchwały nr XXXIII/389/21 z dnia 30 sierpnia 2021 r. Jednocześnie wskazano, że treść uchwały nie daje podstaw do uznania jej nieważności w żadnej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała Rady Gminy nr XIII/151/2019 z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 5994), wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2010), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, w myśl art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Wskazane elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, tj. załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. "Zasady techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako z.t.p. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, co do których nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł, określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Jednym ze wskazanych "kanonów" tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta nawiązuje do przepisu art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy odnieść się do stanowiska Rady Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu uchwałodawczego, skarga w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowa, bowiem zaskarżony akt – uchwalony w dniu 18 listopada 2019 r. – został następnie uchylony na mocy uchwały tego organu nr XXXIII/389/21 z dnia 30 sierpnia 2021 r., a zatem przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, co miało miejsce w dniu 22 września 2021 r. Wyjaśnić zatem należy, że okoliczność, iż zaskarżony akt został wyeliminowany z obrotu prawnego przed wszczęciem postępowania sądowego mającego na celu kontrolę jego legalności nie wyłącza możliwości dokonywania kontroli zaskarżonych przepisów przez sąd administracyjny, bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały lub jej części przez organ, który ją podjął nie ma skutku ex tunc, jaki wywołuje stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu przez sąd administracyjny. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na skutek jego uchylenia lub zmiany upoważnienia do jego wydania powoduje wyłącznie, że przez pewien czas taki akt obowiązywał i określał prawa i obowiązki różnych podmiotów. Natomiast konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu.

Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym przeprowadzenia kontroli jej legalności i wydania wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc).

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia i uznał, że kwestionowane postanowienia Załącznika do uchwały obejmujące § 4 pkt 2 lit. a, § 5 ust. 1, ust. 2, § 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 8 pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9, ust. 10, § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, ust. 12, § 12 ust. 1, ust. 3, § 13, § 14, § 15 pkt 1, pkt 2, § 17, § 18 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 19 ust. 1, ust. 2, § 20 ust. 1 w sposób istotny naruszają przepisy prawa. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. § 8 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 zaskarżonego regulaminu Sąd nie dopatrzył się naruszeń, na które wskazał Prokurator.

Analizując kolejne zarzuty Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do § 4 pkt 2 lit. a regulaminu, który dotyczy obowiązku zbierania bioodpadów w workach lub pojemnikach, a w terminach odbioru odpadów udostępniania ich przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne oraz możliwości gromadzenia bioodpadów w przydomowych kompostownikach poprzez wskazanie, że można to czynić w sposób nieuciążliwy dla właścicieli sąsiednich nieruchomości Sąd uznał, że narusza on upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g., według którego regulamin może określać wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Zdaniem sądu, analizowany przepis nie tyle określa wymagania dotyczące kompostowania, ile jego sposoby (worek lub pojemnik), co już prowadzi do wniosku o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego. Ponadto, zasadnie zauważył Prokurator, że powołany przepis wkracza w domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego, który stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Z tych względów, zasadny jest wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 2 lit. a załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odniesieniu do § 5 ust. 1 i 2 regulaminu, który dotyczy zobowiązania właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części ich nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego oraz chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości (ust. 1) oraz ustalenia, że uprzątnięcie ww. zanieczyszczeń polega na ich usunięciu w miejsca niepowodujące zakłóceń dla pieszych i pojazdów (ust. 2) Sąd podziela stanowisko Prokuratora, iż doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednocześnie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który nie zawiera upoważnienia w zakresie zagadnień podlegających regulacji w regulaminie, nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W konsekwencji, należy starannie rozróżnić, który obowiązek wynika ex lege z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a który można nałożyć na właścicieli nieruchomości w regulaminie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Tym samym, przepis § 5 ust. 1 regulaminu stanowi częściowe powtórzenie a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Skoro więc Rada Gminy wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., to tym samym nie zrealizowała ona ww. upoważnienia ustawowego. Rada Gminy nie była zatem upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków w powyższym zakresie - jak to uczyniła - w odniesieniu do wszelkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" (a więc nie tylko tych powszechnie dostępnych, lecz również np. stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych), bez uściślenia, iż dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 25 listopada 2020 r., II SA/Gd 225/20, z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 13/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do § 5 ust. 2 regulaminu dotyczącego usuwania ww. zanieczyszczeń "w miejsca niepowodujące zakłóceń pieszych i pojazdów", któremu Prokurator zarzucił wykroczenie poza delegację ustawową ze względu na brak podstawy dla takiego dookreślenia sposobu wykonania obowiązku, oraz wkroczenie w dziedzinę uregulowaną w art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2021 r., poz. 2008 ze zm.) - dalej: "Kodeks wykroczeń", Sąd w pełni przychyla się do tej oceny. Zauważyć należy, że wskazanie miejsca składowania zanieczyszczeń stanowi o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego i w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności również tego postanowienia.

Tę samą sankcję, zdaniem Sądu, należało zastosować do zaskarżonego § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 regulaminu. Przepisy te dotyczą napraw i mycia pojazdów poza warsztatami i myjniami samochodowymi, a upoważnienie ustawowe w tym zakresie zawarte jest w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Tymczasem, ust. 1 zawiera regulacje dotyczące warunków odprowadzania i gromadzenia ścieków powstających w trakcie mycia pojazdów poza myjniami i formułuje zakaz dotyczący ich odprowadzania bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, czym wkracza na grunt objęty przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Akt ten definiuje bowiem pojęcie ścieków i określa zasady ochrony wód wprost formułując w art. 75 szczegółowe zakazy dotyczące wprowadzania ścieków do wód, wód podziemnych i do ziemi, w art. 77 ust. 1 pkt 4 - zakaz mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód, a w art. 78 określa wymogi dotyczące ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód albo usług wodnych, wskazując, że powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i wskazując czego nie mogą zawierać, ponadto w art. 83 ustawodawca stanowi, że wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków, a wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko. Przepisy karne prawa wodnego przewidują ponadto karę grzywny w stosunku do osób, które wbrew przepisom art. 75 wprowadzają ścieki do wód lub do ziemi (art. 478 pkt 5), które wbrew przepisom art. 77 ust. 1 myją pojazdy w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód (art.478 pkt 6 lit. d) oraz które wbrew przepisom art. 83 nie zapewniają ochrony wód przed zanieczyszczeniem (art. 478 pkt 7). Ponadto prawodawca lokalny przewidział, że mycie poza myjniami może odbywać się "na terenie utwardzonym", co jest pojęciem niedookreślonym.

Jednocześnie § 6 ust. 1 regulaminu przewiduje odprowadzanie powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, co zdaniem Sądu, stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami, realizując wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Niemniej jednak, wskazane wyżej uchybienia są tego rodzaju, że konieczne jest stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 regulaminu.

W odniesieniu do ust. 2 wskazać trzeba, że reguluje on kwestie mycia samochodów na terenach "nie służących do użytku publicznego", co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, która odnosi się wyłącznie do mycia pojazdów poza myjniami. Dodatkowo, regulamin dopuszcza mycie na ww. terenach pod warunkiem m.in. "niepowodowania uciążliwości" dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej, co stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa, wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego stanowiącej, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia.

Także § 6 ust. 3 regulaminu wprowadza, nie dające się wywieść z upoważnienia ustawowego, ograniczenie dotyczące zezwolenia na naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi tylko do dokonywania "doraźnych napraw" i "regulacji". Jak już natomiast wskazano, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie wymagań w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, zatem rada gminy nie jest uprawniona do ograniczania napraw ze względu na ich rodzaj. Poza tym Rada posłużyła się w tym przepisie zwrotami niedookreślonymi, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Ponownie też stwierdzić trzeba, że uzależnienie możliwości napraw i regulacji pojazdów od braku uciążliwości dla osób korzystających z danej nieruchomości i sąsiednich nieruchomości, wkracza zarówno w prawa właścicielskie jak i stosunki sąsiedzkie.

Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 regulaminu.

W odniesieniu do § 8 regulaminu, który dotyczy ustalenia rodzaju pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych z wyszczególnieniem ich pojemności oraz z określeniem wymaganego systemu opróżniania Sąd podziela pogląd Prokuratora, że wskazany przepis zaskarżonego regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. stanowiący, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

W ocenie Sądu, § 8 pkt 2-4 zaskarżonego regulaminu wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1217/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w pozostałym zakresie, tj. § 8 pkt 1 oraz pkt 5-6 zaskarżonego regulaminu Sąd nie dopatrzył się naruszenia normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

Zaskarżony § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5-7, ust. 9-10 regulaminu dotyczy określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych dla lokali handlowych (ust. 2 pkt 2) i dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 3) oraz określenia wymogów dotyczących miejsc usytuowania pojemników do zbierania odpadów (ust. 5-7), dopuszczenia tworzenia wspólnych miejsc gromadzenia odpadów przez właścicieli kilku nieruchomości niezamieszkałych (ust. 10) oraz wprowadzenia zakazu gromadzenia w pojemniku przeznaczonym na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, gruzu, żużla, szlamu, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, leków, olejów, farb, rozpuszczalników (ust. 9).

Jak już wyżej wskazano, przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. stanowi upoważnienie do określenia wymagań w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Z kolei w myśl pkt 2a tego przepisu regulamin określa także wymagania w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

Zaskarżony § 10 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 odnoszą się do pojemności pojemników dla lokali handlowych i domków letniskowych itp. poprzez odesłanie do powierzchni danej nieruchomości. Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy wymaga, aby akt ten określał jedynie w odniesieniu do danej kategorii źródeł wytwarzających odpady (np. szpitale, szkoły, hotele, cmentarze) oraz powiązanej z nim liczby osób (np. liczba osób uczęszczających do szkoły lub korzystających ze szpitala) obowiązkowe rodzaje pojemników (np. pojemniki na odpady biodegradowalne) oraz powiązane z nimi minimalne ich pojemności (np. 1100 l), bez wyznaczania jednak obowiązkowej lub minimalnej pojemności zbiorczej tych pojemników dla danej kategorii nieruchomości, ustalanej na podstawie wskaźników nieprzewidzianych przez ustawę (np. na podstawie wskaźnika powierzchni użytkowej lokali) (tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2017 r., II SA/Rz 1037/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do treści zaskarżonego § 10 ust. 5-7, który dotyczy umiejscowienia pojemników na odpady Sąd wskazuje, że przepisy te nie mają żadnego umocowania w ustawie, a ponadto wkraczają w kwestie regulowane w przepisach innych aktów, np. § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. nie przewiduje kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie określenia dopuszczalnej lokalizacji pojemników, czy szczególnych warunkach jakie muszą spełniać miejsca ich usytuowania. W szczególności nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi, jak czyni to skarżony organ uchwałodawczy, aby utwardzał teren ustawienia pojemników w celu odebrania odpadów komunalnych. Powyższe uwagi są adekwatne również do § 10 ust. 6, który przewiduje obowiązek takiego usytuowania pojemników, aby był do nich bezpośredni dojazd oraz do ust. 7 określającego obowiązek ustawienia pojemników z odpadami komunalnymi przed posesją przy krawędzi jezdni, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru, tak, aby nie powodować uciążliwości w ruchu i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich. Przepisy te naruszają upoważnienie ustawowe i ingerują bezpodstawnie w prawo własności. Obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. W kwestii zaś obowiązku usytuowania pojemników w taki sposób, aby nie stanowiły uciążliwości w ruchu drogowym należy wskazać, że postanowienia te wkraczają w materię regulowaną ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Natomiast odnosząc się do wyrażonego w § 10 ust. 9 zaskarżonego regulaminu zakazu gromadzenia w pojemniku przeznaczonym na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu oraz wymienionych w tym przepisie substancji Sąd wskazuje, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku poprzez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zdaniem Sądu, lód, śnieg, gorący popiół i inne wymienione w zaskarżonym przepisie substancje nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w przepisach. Nie znajduje zatem uzasadnienia regulacja zawarta w § 10 ust. 9 regulaminu, skoro kwestie te pozostają w zakresie regulacji odrębnych ustaw. W konsekwencji, należało pozbawić wskazane ustępy § 10 mocy obowiązującej.

Dodatkowo przepisy u.c.p.g. nie przewidują dla rady gminy upoważnienia do tego, aby dopuścić na terenie gminy tworzenia wspólnych miejsc gromadzenia odpadów, w szczególności poprzez wspólne pojemniki dla właścicieli kilku nieruchomości, jak uczyniono to w § 10 ust. 10 regulaminu. Taka możliwość stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który nakłada na właścicieli każdej z nieruchomości obowiązek posiadania pojemnika na odpady. Rada nie ma więc kompetencji do zwolnienia właścicieli nieruchomości z tego obowiązku.

Zaskarżony § 11 ust. 2-12 regulaminu dotyczy dopuszczenia przekazywania komunalnych odpadów zmieszanych i pozostałości po segregacji w workach, w sytuacji gdy objętość odpadów, jakie powstały na nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy "krótkotrwale" przekroczyła objętość określoną w § 10 ust. 1 (§ 11 ust. 2), a także regulacji dotyczących sposobu i częstotliwości odbioru odpadów z terenu nieruchomości (§ 11 ust. 3-10) oraz zobowiązania właścicieli nieruchomości do złożenia tzw. deklaracji "mieszanej" o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji, gdy na terenie nieruchomości znajdują się pomieszczenia, w których zamieszkują mieszkańcy i pomieszczenia służące do prowadzenia działalności gospodarczej (§ 11 ust. 11), a ponadto ustalenia, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się w ramach opłaty dotyczącej nieruchomości zamieszkałej w przypadku prowadzenia w części lokalu mieszkalnego obsługi biurowej działalności gospodarczej (§ 11 ust. 12).

W ocenie Sądu, regulacja zawarta w § 11 ust. 2 pozostaje poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a ponadto zawiera niedookreślone pojęcie "krótkotrwałego przekroczenia", co narusza Zasady techniki prawodawczej i może rodzić wątpliwości interpretacyjne. Następnie, określona w § 11 ust. 3-10 częstotliwość zbiórki określonego rodzaju odpadów, zdaniem Sądu, odnosi się nie do sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty wytwarzające je, lecz kwestii częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, która wyraźnie zastrzeżona została dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Wprawdzie pozbywanie się odpadów i ich odbiór pozostają ze sobą w ścisłym powiązaniu, jednak pojęcia te nie są i nie mogą być używane zamiennie, w przeciwnym razie ustawodawca nie przewidziałby dwóch odrębnych podstaw prawnych do uchwalenia przepisów prawa miejscowego. W kwestii § 11 ust. 11 i 12 regulaminu Sąd zauważa, że oba te przepisy regulaminu nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., bowiem nie uprawniają rad gmin do uchwalenia regulacji dotyczących deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również dotyczących uiszczania tych opłat. Kwestie związane z opłatami za gospodarowanie odpadami i deklaracjami dotyczącymi tych opłat stanowią przedmiot uregulowań ustawowych, zawartych w art. 6 ust. 1, art. 6m i art. 6n u.c.p.g.

W § 11 ust. 11 przewidziano, że w sytuacji, gdy na terenie nieruchomości znajdują się pomieszczenia, w których zamieszkują mieszkańcy i pomieszczenia służące do prowadzenia działalności gospodarczej, właściciele nieruchomości powinni złożyć tzw. deklarację "mieszaną" o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tzn. suma opłat w ramach nieruchomości zamieszkałej i nieruchomości niezamieszkałej. Z kolei § 11 ust. 12 stanowi, że w przypadku prowadzenia w części lokalu mieszkalnego obsługi biurowej działalności gospodarczej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się w ramach opłaty dotyczącej nieruchomości zamieszkałej. Kwestie te niewątpliwie wykraczają poza przyznany Radzie zakres uprawnień, co do materii uregulowanej w regulaminie czystości, a przy tym organ posłużył się niezdefiniowanym pojęciem "deklaracji mieszanej", co również wpływa na ocenę Sądu, że § 11 ust. 11 i 12 kwestionowanego regulaminu narusza prawo w stopniu rażącym i w związku z tym konieczne jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W odniesieniu do § 12 ust. 1 i 3 regulaminu, który dotyczy zobowiązania właścicieli nieruchomości do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości (ust. 1) i ustanowienia zakazu samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości (ust. 3), Sąd podziela stanowisko Prokuratora o naruszeniu przez wskazane zapisy delegacji ustawowej oraz Zasad techniki prawodawczej. Stwierdzenie nieważności powyższych przepisów okazało się także konieczne, albowiem uchwalając te przepisy Rada Gminy nie zrealizowała prawidłowo upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z wolą ustawodawcy regulamin powinien określać wyłącznie zasady częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej uchwale Rada przewidziała, że należy wykonywać ten obowiązek "w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się zbiorników, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości". W ocenie Sądu, taki sposób sformułowania "częstotliwości i sposobu" pozbywania się ww. odpadów nie stanowi realizacji wskazanej delegacji ustawowej ze względu na jego niejednoznaczność. Wobec czego, słusznie Prokurator wnioskował o pozbawienie mocy obowiązującej wskazanych postanowień regulaminu. Ponadto, przepisy u.c.p.g. nie mogły stanowić podstawy do wprowadzenia w regulaminie zakazu samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości, jak ma to miejsce w § 12 ust. 3, albowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości przyłączają nieruchomość do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub wyposażają nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Z pkt 3b wskazanego przepisu wynika, że pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych następuje w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zatem Rada, która reguluje powyższą kwestię w akcie prawnym wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., wykracza poza upoważnienie ustawowe, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności także tego przepisu.

W odniesieniu do § 13 i § 14 regulaminu zauważyć należy, że Prokurator pominął te przepisy przy określeniu zakresu zaskarżenia uchwały (s. 2), jednakże odniósł się do nich w zarzutach skargi (s. 5) oraz w uzasadnieniu skargi (s. 20-21), wobec czego Sąd uznał, że wolą Prokuratora było ich zaskarżenie. Wskazane przepisy dotyczą określenia zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości zmierzających do ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych (§ 13) oraz ustalenia, że odpady komunalne odebrane i zebrane od właścicieli nieruchomości muszą być zagospodarowane w sposób zgodny z Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa (§ 14). Słusznie uznał Prokurator, że § 13 narusza granice upoważnienia ustawowego. Regulamin czystości, jako akt prawa miejscowego nie może zawierać takich treści, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności postulatów, jak ma to miejsce w § 13. Określone we wskazanych przepisach obowiązki nie mają podstawy w ustawie, zaś domniemywanie takiej podstawy dla obowiązków nakładanych na obywateli nie jest dopuszczalne. W przeciwnym wypadku organ uchwałodawczy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej. Regulacja ta może mieć zatem jedynie walor edukacyjny, jednakże akt prawa miejscowego nie służy takim celom, co prowadzi do wniosku, że zapisy te nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Odnosząc się do zaskarżonego § 14 regulaminu należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.c.p.g. rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. Zdaniem Sądu, wskazany przepis u.c.p.g. nie pozwala na przekroczenie przez organ gminy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zatem wymagania określone w regulaminie muszą odnosić się do realizacji postanowień ww. przepisu. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Łd 17/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, należało stwierdzić nieważność zaskarżonych § 13 i § 14 załącznika do uchwały.

W § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta domowe do dołożenia wszelkich starań, aby utrzymywane zwierzęta nie były uciążliwe oraz nie stwarzały zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt (pkt 1) oraz zapewnienia stałego i skutecznego dozoru nad utrzymywanymi zwierzętami (pkt 2). Zdaniem Sądu, tak nałożone obowiązki nie wypełniają delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który przewiduje zawarcie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada przekroczyła zasady prawidłowego sporządzania aktów prawa miejscowego, wkraczając w materię uregulowaną częściowo innym aktem normatywnym rangi ustawowej, ponieważ kwestia dozoru nad zwierzętami została unormowana m.in. w art. 77 k.w., zgodnie z którym, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (§ 1) oraz kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka (§ 2), podlega karze. Kwestie uciążliwości podlegają natomiast regulacjom Kodeksu cywilnego.

Z kolei w § 17 Rada Gminy zobowiązała osoby utrzymujące w lokalach mieszkalnych i użytkowych gady, płazy, ptaki i owady do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń, przekraczając tym samym delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Odnosi się ona wyłącznie do zwierząt domowych, których definicję legalną zawarto w art. 4 pkt 17 u.o.z. i przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Upoważnienie to nie odnosi się do zwierząt nieudomowionych, jakimi są wymienione w regulaminie gady, płazy, ptaki, owady oraz inne zwierzęta egzotyczne nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka. Tym bardziej, że odpowiednie zakazy i nakazy w stosunku do zwierząt innych, niż zwierzęta domowe, określają przepisy innych aktów powszechnie obowiązujących, w tym m.in. przepisy ustawy o ochronie zwierząt.

Podobnie, Sąd podziela stanowisko Prokuratora w zakresie zaskarżonego § 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 regulaminu odnoszącego się do utrzymywania zwierząt gospodarskich. W ust. 1 określono, że zwierzęta gospodarskie nie powinny przebywać poza terenem zagród gospodarskich, z wyjątkiem miejsc specjalnie dla nich przeznaczonych np.: łąki, pastwiska, stawy hodowlane (ust. 1). Dopuszczono utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej pod warunkiem zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowych, higieniczno- sanitarnych i epidemiologicznych (ust. 2 pkt 1), posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, spełniających wymogi ustawy Prawo budowlane (ust. 2 pkt 2), zapewnienia odpowiednich budowli i urządzeń do gromadzenia i usuwania powstających nieczystości w takim stopniu by nie powodowały zanieczyszczenia terenu, wód powierzchniowych i podziemnych oraz powietrza (ust. 2 pkt 3) i utrzymywanie zwierząt w sposób nie powodujący dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości uciążliwości takich jak hałas i odory oraz eliminujący powstawanie ognisk gryzoni, owadów itp. (ust. 2 pkt 4). Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienia naruszają delegację ustawową, a także w sposób nieuprawniony wkraczają w sferę uregulowaną już mocą innych ustaw. Z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wynika bowiem obowiązek uregulowania wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony. Ponadto, przypomnieć należy, że zapisy regulaminu mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt. Prokurator słusznie wskazał, że zaskarżone przepisy ingerują w sfery uregulowane innymi przepisami rangi ustawowej. I tak § 18 ust. 2 pkt 1 wkracza w materię ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymania gatunków zwierząt gospodarskich inne niż te, których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Z art. 12 powołanej ustawy wynika bowiem obowiązek zapewnienia zwierzętom gospodarskim opieki i właściwych warunków bytowania. Co więcej, warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień a obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona. Istotna jest również ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, która określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności m.in. w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich, w celu umieszczenia na rynku tych zwierząt lub produktów pochodzących z tych zwierząt lub od tych zwierząt. Następnie, § 18 ust. 2 pkt 2 wkracza w sferę unormowaną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto, zauważyć należy, że zaskarżony przepis w ogóle nie dotyczy zasad utrzymania czystości i porządku, a więc nie odpowiada delegacji ustawowej. Nie upoważnia on bowiem do nakładania przez gminę obowiązków posiadania budynków określonego rodzaju, spełniających wymogi zawarte w przepisach odrębnych. Takie zastrzeżenie jest tym bardziej pozbawione podstawy prawnej, gdyż co do zasady wszystkie budynki muszą spełniać normy i wymogi określone prawem powszechnie obowiązującym. Z kolei § 18 ust. 2 pkt 3 wkracza w domenę przepisów regulujących ochronę środowiska, w tym rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, zgodnie z § 48 którego instalacje i urządzenia budowli rolniczych służące do odprowadzania zużytych wód, soków kiszonkowych, a także innych nieczystości i zanieczyszczeń, powinny być projektowane i wykonane w sposób zabezpieczający przed przenikaniem szkodliwych substancji do wód i gruntu. Wreszcie § 18 ust. 2 pkt 4 wkracza w domenę tzw. stosunków sąsiedzkich uregulowanych w art. 144 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, Rada Gminy bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo i co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe zarówno § 15 pkt 1 i 2, § 17, jak i § 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 należało pozbawić mocy obowiązującej.

W odniesieniu do § 19 ust. 1 i 2 regulaminu, który dotyczy dopuszczenia do kompostowania odpadów biodegradowalnych w kompostownikach przydomowych na nieruchomościach (ust. 1) pod warunkiem nie powodowania uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości (ust. 2) Sąd podziela pogląd Prokuratora, iż regulacje te wykraczają poza delegację ustawową. Rozszerzono bowiem dopuszczalny zakres wymagań na wszystkie nieruchomości, w sytuacji, w której delegacja odnosi się wyłącznie do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Poza tym możliwość kompostowania odpadów została już przewidziana w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W konsekwencji, w treści cytowanego zapisu regulaminu mamy do czynienia z nie znajdującym uzasadnienia powtórzeniem aktu prawnego wyższego rzędu. Powyższe świadczy o istotnym naruszeniu zasad techniki legislacyjnej. Powyższa regulacja wkracza również w domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności powyższych przepisów.

W odniesieniu do § 20 ust. 1 regulaminu, przewidującego obowiązkową deratyzację nieruchomości zabudowanych na całym obszarze Gminy Sąd wskazuje, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Zdaniem Sądu, wskazany przepis uchwały nie odpowiada wymogom upoważnienia ustawowego. Z regulaminu wynika jednoznacznie, że obowiązek deratyzacji dotyczy całego obszaru Gminy, tymczasem z woli ustawodawcy możliwe jest objęcie takim obowiązkiem tylko części obszaru gminy. Gdyby celem upoważnienia było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji. Wobec tego Prokurator zasadnie uznał, że § 20 ust. 1 regulaminu należy pozbawić mocy obowiązującej.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 pkt 2 lit. a, § 5 ust. 1, ust. 2, § 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 8 pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9, ust. 10, § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, ust. 12, § 12 ust. 1, ust. 3, § 13, § 14, § 15 pkt 1, pkt 2, § 17, § 18 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 19 ust. 1, ust. 2, § 20 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały, natomiast w pozostałym zakresie obejmującym § 8 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 regulaminu, skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności całego aktu stanowiłoby reakcję nadmierną w stosunku do wagi naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wyeliminowanie postanowień uchwały naruszających prawo pozwoliło na spełnienie celu kontroli sądowej, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2021 r. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie spotkał się ze sprzeciwem organu.