Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 801/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 57 ust 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2015 r. (data wpływu do organu 19 stycznia 2015 r., k 1 aa. do sprawy II SA/Kr 800/17) Stowarzyszenie [...] z siedzibą B. wystąpiło o wszczęcie postępowania w zakresie wymierzenia Inwestorowi – [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w R. kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych - wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem, instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego oraz instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego, na terenie ośrodka "[...]" w miejscowości R.".

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2015 r. ([...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wszczęcia postępowania, gdyż podanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania (k 5 aa. do sprawy o sygn. II SA/Kr 800/17). Organ podał nadto, że niedopuszczalne jest równoczesne prowadzenie przez organ administracji dwóch postępowań tożsamych w zakresie przedmiotu tj. podstawy prawnej, faktycznej treści żądania oraz stron postępowania – zaś w odniesieniu do nielegalnego użytkowania przedmiotowych obiektów toczyło się już przed organem postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 19 stycznia 2015 r.. ([...]

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. (II SA/Kr 1229/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie z dnia 22 lipca 2015 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Po wezwaniu Stowarzyszenia do uzupełnienia wniosku - zgodnie ze wskazówkami Sądu - i uzupełnieniu wniosku, pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia inwestorowi – [...] Sp. z o.o. Sp.K kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych: instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka [...] położonej na działkach nr [...], [...] [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] w miejscowości R..

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2016 r. (([...]) na podstawie art. 104 §1 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wymierzenia inwestorowi –[...] Sp. z o.o. Sp. K. z/s R. kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka [...]" położonej na działkach [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R..

Organ wskazał, że w okresie wskazanym we wniosku tj. sezonach zimowych 2014/2015 i 2015/2016 jak również w okresie prowadzenia niniejszego postępowania, równolegle toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. (PINB[...]) dotyczące samowolnej budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie można mówić o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, bowiem art. 54 prawa budowlanego nie odnosi się do przypadków samowoli budowlanej, a do budowy prowadzonej legalnie, czyli zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie ([...]) na podstawie art. 138 §2 w zw. z art. 144 i 123 kpa oraz art. 57 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien rozpoznać wniosek Stowarzyszenia z dnia 14 stycznia 2015 r. w trybie art. 31 kpa i dokonać oceny czy udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu uzasadniony jest jego celami statutowymi oraz czy przemawia za tym interes społeczny. W tym celu konieczne jest wezwanie Stowarzyszenia do wykazania wskazanych okoliczności poprzez przedłożenie Statutu oraz wskazanie, jakie argumenty przemawiają za uznaniem istnienia interesu społecznego.

Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2017 r. [...]) na podstawie art. 31 §2 w zw. z art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. [...]) na podstawie art. 57 ust. w zw. z art. 59 f ust. 1, art. 80 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), a także art. 123 §1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wymierzenia inwestorowi - [...] Sp. z o.o. Sp. K. z/s [...] kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka [...] w miejscowości R..

Organ administracji podał, co następuje:

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania instalacja oświetleniowa stoku narciarskiego została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej, jak również była użytkowana bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na użytkowanie w sezonach zimowych 2014/2015, 2015/2016.

W świetle przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wydanie pozwolenia na użytkowanie możliwe jest jedynie wobec takich obiektów budowlanych, które zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę lub zalegalizowane w trybie art. 48-49 ustawy. W przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części bez dopełnienia powyższych formalności organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wymierzyć inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu zgodnie dyspozycją zawartą w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W odniesieniu do obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej, co do której nie ma podstaw do ich legalizacji, nie jest możliwe orzekanie o dopuszczeniu ich do użytkowania na podstawie art. 54 i 55 Prawo budowlane, tak więc osoba użytkująca taki obiekt nie dopuszcza się naruszenia art. 54 i 55 ustawy. Nie można więc wymierzyć jej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zakończenie nielegalnego użytkowania obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej nastąpić może tylko i wyłącznie w przypadku wydania ostatecznej decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W okresie wskazanym we wniosku Stowarzyszenia [...] tj. sezonach zimowych 2014/2015 i 2015/2016 równolegle do niniejszego postępowania w sprawie wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego toczyło się przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w W. postępowanie administracyjne o sygnaturze [...] dotyczące samowolnej budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego. Przed obecnym sezonem zimowym 2016/2017 przedmiotowa instalacja oświetleniowa została rozebrana, zaś postępowanie legalizacyjne zostało umorzone. Natomiast obecnie funkcjonująca w tym samym miejscu instalacja oświetleniowa tj. w sezonie zimowym 2016/2017, stanowi całkowicie inny obiekt aniżeli wskazany we wniosku stowarzyszenia z daty 14 stycznia 2015 r. Dlatego też rozpatrując kwestię użytkowania obiektu którego tyczy się wniosek w poprzednich sezonach zimowych, nie można mówić o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, bowiem art. 54 Prawa budowlanego nie odnosi się do przypadków samowoli budowlanej, a jedynie do budowy prowadzonej legalnie czyli zgodnie decyzją o pozwoleniu na budowę (por. II SA/kr 1064/10). Niemniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można znaleźć całkowicie odmienne stanowisko np. wyrok II SA/Łd 498/12.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 prawa budowlanego poprzez odmowę wymierzenia kary, mimo że w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły wszystkie przesłanki jej wymierzenia, a interpretacja przepisów również w świetle orzecznictwa TK prowadzi do wniosku o konieczności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego;

- art. 7 w zw. z art. 77 §1 kpa poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym szczegółowego i kompleksowego zbadania istnienia podstaw do wymierzenia kary w tym: szczegółowego i kompleksowego zbadania istnienia podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku;

- art. 124 §2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 §3 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia postanowienia, dotyczącego odmowy wymierzenia kary.

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 123 kpa oraz art. 57 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., oz. 290 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu I co do braku możliwości zastosowania w warunkach rozpoznawanej sprawy art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane (sprzed nowelizacji wprowadzonej art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255)). Przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 u.p.b. tj. pomimo braku dokonania skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy, co do którego nie został wniesiony sprzeciw lub wniesienia takiego sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego albo pomimo braku uzyskania wymaganej decyzji pozwolenia na użytkowanie bądź wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowania. Wskazał organ, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostały dwa odmienne stanowiska w zakresie przesłanek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Zgodnie z jednym (II OSK 1756/09, II OSK 989/09, II SA/Łd 821/12 i II SA/Kr 247/16) prowadzenie w stosunku do obiektu budowlanego postępowania legalizacyjnego wyklucza możliwość zastosowania sankcji za jego nielegalne użytkowanie. Zgodnie z drugim poglądem, jedyną przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 prawa budowlanego (por. II OSK 2476/12, II SA/Kr 333/12).

Według organu odwoławczego tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 prawa budowlanego) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie (art. 48-49 prawa budowlanego) są trybami wyłączającymi się wzajemnie. W sytuacji gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu realizowanego samowolnie, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art. 48-49 prawa budowlanego, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie. W konsekwencji, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego uznaje, że skarżący przystąpili do samowolnego użytkowania obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, to nie może zastosować sankcji z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Samowola budowlana wyłącza bowiem możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy to w trybie art. 54 albo art. 55 ww. ustawy. Zatem jeżeli nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 54 albo art. 55, to nie ma podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ww. ustawy (por. II OSK 1756/09, II OSK 989/09, II SA/Łd 821/12). Tak długo jak inwestorowi realizującemu samowolnie obiekt budowlany zagraża sankcja nakazania rozbiórki, nie istnieje możliwość przystąpienia do użytkowania takiego obiektu lub jego części z naruszenie przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, a w konsekwencji nie ma możliwości stosowania sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie można wymierzyć kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego z uwagi na toczące się postępowanie legalizacyjne. Ustalenie jednak, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie daje podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a prawidłowe rozstrzygnięcie powinno polegać na odmowie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Organ wyjaśnił również, że rozbieżności w kwestii możliwości wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie dotyczą przede wszystkim nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzonego w stosunku do niego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 u.p.b., nie zaś obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, wobec którego toczy się postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48-49 u.p.b. W przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego Inwestor, w celu dokonania legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w określonej wysokości.

Na powyższe rozstrzygnięcie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane(Dz. U. z 2013 r., po. 1409 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjecie, że nie można zastosować sankcji za nielegalne użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robot budowlanych wykonywanych samowolnie – są trybami wzajemnie wyłączającymi się, mimo że interpretacja ww. przepisów również w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku o konieczności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego;

- art. 7 w zw. z art. 77 §1 kpa poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym szczegółowego i kompleksowego zbadania istnienia podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego;

- art. 124 §2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 §3 kpa, poprzez brak wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia postanowienia, dotyczącego odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego.

Strona skarżąca podała, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych istnieje szereg argumentów przemawiających za wymierzeniem kary za nielegalne użytkowanie samowoli budowlanej (por. P 19/06, P 64/07, II SA/kr 333/12, II SA/Kr 1064/10, II OSK 1179/09. Podniosła, że rozumienie przepisów prawa budowlanego przyjęte przez organ w skarżonym postanowieniu nie implikuje inicjatywy prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego stosownie do obowiązujących regulacji, lecz może stanowić impuls do naruszania prawa, a także braku wypełniania formalnych wymogów realizacji danej inwestycji. Nadto stanowisko, iż wymierzenie kary z tytułu nielegalnie użytkowanego obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej - nie da się w żaden sposób pogodzić z zasadą racjonalności, ponieważ jego przyjęcie prowadziłoby do wniosku, iż nielegalny użytkownik obiektu budowlanego jest bezkarny powodu uprzedniego naruszenia prawa. Z kolei fakt, że inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, nie uprawnia go do nielegalnego użytkowania tego obiektu, bez poniesienia konsekwencji prawnych z tego tytułu. Inwestor naruszył bowiem prawo dwukrotnie, pierwszy raz, kiedy bez uzyskania pozwolenia na budowę wybudował przedmiotową instalację oświetleniową, a drugi raz, kiedy przystąpił do jej użytkowania (i pobierania korzyści) bez oczekiwania na zakończenie postępowania legalizacyjnego oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (por. II OSK 2476/12). Nadto nielegalne użytkowanie samowoli budowlanej - wyciągu narciarskiego i urządzeń mu towarzyszących, może spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników wyciągu, a także wywołać niepowetowane straty w środowisku naturalnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak, w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest, że inwestor przystąpił do użytkowania wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę instalacji oświetleniowej wyciągu narciarskiego krzesełkowego oraz, że zostało wszczęte dotyczące tegoż oświetlenia, postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Jest niewątpliwe, że obiekt był użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie. Te, bezsporne fakty, były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, chybione są zatem zarzuty nienależytego wyjaśnienia sprawy. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, prawidłowo ustaliły i zinterpretowały obowiązujące w sprawie prawo, dokonały prawidłowej subsumcji, a uzasadnienia kontrolowanych postanowień spełniają wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto organy rzetelnie przedstawiły rozbieżność orzecznictwa w sprawie interpretacji zastosowanych podstaw w postaci art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i na tle tych rozbieżności prawidłowo uzasadniły swoje trafne, zgodne z prawem, stanowisko prawne w sprawie.

Fakt niezadowolenia strony skarżącej z wyniku wykładni prawa dokonanej przez organy nie może automatycznie przekładać się na zasadność zarzutów w sprawie nieprawidłowej wykładni prawa i nieprawidłowego uzasadnienia kwestionowanych postanowień.

Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego postanowienia "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego". Z kolei stosownie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę, którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Pozwolenie na użytkowanie zaś wymagane jest w wypadkach szczegółowo regulowanych w art. 55 (jeśli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do wskazanych kategorii; jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; jeśli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych).

W rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem wymierzenie kary jest potencjalnie możliwe tylko wówczas, gdy strona powinna się ubiegać o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie czyni tego, i samowolnie, bez zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku. Potencjalna sankcja wymierzenia kary ma zatem zobligować inwestora do podjęcia czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie jest dopuszczalne/wymagane prawem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona w takiej sytuacji, spełniającej znamiona samowoli budowlanej , nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Zaistnienie w obrocie prawnym samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu/przedmiotu tej samowoli, lecz powinno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Jeżeli strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja - jednoznacznie w myśl wykładni językowej, systemowej i logicznej, nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. (Tak: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. II OSK 1920/12). Sąd I instancji wskazuje, iż z treści postanowień organów obu instancji wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany, który jest nielegalnie użytkowany, został zrealizowany bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem organy nadzoru budowlanego same prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, to nie miały podstaw do nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania części przedmiotowego obiektu.

Sądowi znane są poglądy sądów administracyjnych prezentujące stanowisko odmienne, wynikające z innej, niż powyższy wynik, wykładni prawa. (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2017, II SA/Gl 1254/16), ale nie podziela zawartej tam oceny prawnej. Sąd nie podziela także argumentacji skargi, stając na stanowisku, że zawarta w niej wykładnia wychodzi ponad treść obowiązującego prawa. Wynik wykładni prawa zawartej w skardze jest akceptowalny społecznie, ale nie stanowi wyrazu treści przedmiotowego obiektywnego porządku prawnego. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego przy kontroli administracji publicznej wyręczanie ustawodawcy. Wartością chronioną przez treść art. 57 ust.7 Prawa budowlanego jest zabezpieczenie egzystowania w obrocie prawnym zawiadomienia o zakończeniu budowy prowadzonej na podstawie ostatecznego pozwolenia lub na podstawie zgłoszenia; jak również podjęcie przez inwestora działań w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do kategorii określonych w ustawie. Omawiane instytucje pozwolenia na użytkowanie i brak sprzeciwu lub sprzeciw organu w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy są powiązane przyczynowo skutkowo na działaniach i aktach administracyjnych, jakimi są m.in. uprzednie pozwolenia na budowę lub skuteczne zgłoszenie. W tym przypadku ustawodawcy chodzi o to, aby w sytuacji budowy prowadzonej na podstawie odpowiednich pozwoleń lub zgłoszeń, inwestor nie dopuszczał do stanu faktycznego, w którym pomimo niedokończenia lub złej realizacji robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia lub zgłoszenia, przystępuje do przedwczesnego użytkowania obiektu – bez akceptacji organu.

Stany nielegalne, w postaci tzw. samowoli budowlanych, posiadają w prawie budowlanym odrębną szczególną regulację. Sankcjonowane karą administracyjną przystąpienie do nielegalnego użytkowania dotyczy obiektów budowalnych objętych uprzednio ostatecznym pozwoleniem na budowę, skutecznym zgłoszeniem lub ostatecznym aktem legalizacyjnym/naprawczym (zob. np. art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego). Gdyby ustawodawca przejawiał inną wolę, to powinien to wyrazić w jasno sformułowanym przepisie.

Podkreślić należy, że art. 57 ust.7 Prawa budowlanego posługuje się pewną sankcją administracyjnoprawną w postaci kary administracyjnej, w takich zaś wypadkach nie jest dopuszczalna taka wykładnia prawa, której wynikiem jest poszerzenie kręgu podmiotów objętych sankcją poza wyraźnie w przepisie określony.

Przywołane w skardze wyroki TK nie przekładają się wprost do zasadniczego problemu prawnego rozstrzyganej sprawy. Z powyższych względów, Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.b., przez błędną jego wykładnię i uznanie, iż nie można zastosować sankcji (nałożyć kary administracyjnej) za nielegalne użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Wobec powyższych stwierdzeń, Sąd nie podziela także poglądu strony skarżącej w jej ujęciu, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie – nie są trybami wzajemnie wyłączającymi się.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę