Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2624/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2 iart. 34a
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 60, art. 161 par. 1 pkt 1, art. 166, art. 170, art. 171, art. 183 par. 2 pkt 3 oarz art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 27/14 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr [...] w [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz A. G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 27/14, po rozpoznaniu skargi A. G., stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr [...] w [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Zarząd Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz z art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.o.", odwołał A. G. ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr [...] w [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podstawą do jej wydania był audyt wewnętrzny przeprowadzony w dniach od 29 września 2012 r. do 9 października 2012 r., w którym stwierdzono nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej w postaci niecelowego i sprzecznego z zasadami racjonalnego gospodarowania wydatkowania środków publicznych. Zarzuty powyższe dotyczą zawieranych przez dyrektora w 2011 r. i 2012 r. umów zlecenia i o dzieło, w sposób niecelowy, bez kalkulacji wysokości wynagrodzeń, bez nadzoru nad ich wykonywaniem oraz z osobami, które realizowały przedmiot umowy w ramach swoich obowiązków pracowniczych. Zdaniem organu, działania dyrektora stanowiły naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w szczególności art. 53 ust. 1 i art. 44 tej ustawy. W ocenie organu, zarzuty opisane w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego były podstawą do wszczęcia wobec skarżącego procedury przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., wobec czego w dniu 29 października 2012 r. skierowano do [...] Kuratora Oświaty wniosek o wydanie opinii w związku z zamiarem odwołania przez Zarząd Powiatu [...] ze stanowiska dyrektora ww. Zespołu Szkół. [...] Kurator Oświaty nie wydał w terminie przewidzianym w art. 38 ust. 2 u.s.o. opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora (co zgodnie ze wskazanym przepisem jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej).

Z powyższą uchwałą nie zgodził się A. G. wnosząc do Zarządu Powiatu w dniu 4 listopada 2013 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 17 grudnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organowi zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zachodził wobec niego "przypadek szczególnie uzasadniony" umożliwiający jego odwołanie w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia ze stanowiska, gdy tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy powołany w uzasadnieniu uchwały, nie dawał podstaw do poczynienia takich ustaleń, jak również obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez przyjęcie, że w kategorii "przypadek szczególnie uzasadniony" mieszczą się uchybienia o charakterze drobnym, nie związane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie wskazując, że w wyniku kontroli stwierdzono naruszenie szeregu przepisów, których przestrzeganie stanowiło obowiązek skarżącego w ramach przyznanych mu kompetencji. W konsekwencji przeprowadzonego w dniach 29 września 2012 r. – 9 października 2012 r. audytu, ustalono szereg nieprawidłowości w działaniach skarżącego jako dyrektora placówki oświatowej polegających na: 1) nierzetelnym prowadzeniu księgowości w podległej placówce, 2) udzieleniu zamówienia publicznego bez zachowania rygorów ustawy - Prawo zamówień publicznych; 3) nieprawidłowym i niezgodnym z wewnętrznymi regulacjami sposobie zawierania umów cywilnoprawnych, 4) zawieraniu umów dotyczących użytkowania gruntów rolnych z przekroczeniem umocowania zawartego w uchwale nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dyrektorowi.

W piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że audyt wewnętrzny wykazał nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej w postaci niecelowego i sprzecznego z zasadami racjonalnego wydatkowania środków publicznych. W podsumowaniu sprawozdania z audytu, który swoim zakresem obejmował poprawność prowadzenia ksiąg rachunkowych, ocenę celowości i gospodarności w dokonywaniu wydatków oraz ocenę systemu kontroli zarządczej stwierdzono jedynie, że "kontrola zarządcza nie jest w pełni realizowana". Wśród zaleceń zarekomendowano działania mające na celu zwiększenie jej efektywności. Zgodnie przy tym z orzecznictwem sądowoadministracyjnym negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły (...) nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadnia odwołania dyrektora szkoły. Uchybienia powoływane w audycie wewnętrznym, sprowadzają się przy tym jedynie do sposobu dokumentowania czynności podjętych w związku z zawartymi umowami o dzieło i zlecenia. Skarżący wskazał ponadto na bezpodstawność motywowania odwołania go ze stanowiska ustaleniami audytu zewnętrznego, które w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały stronie przeciwnej nie były jeszcze znane. Z audytu wewnętrznego zaś nie wynika, aby na skutek działań skarżącego doszło do naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych. Sam audytor w toku postępowania sądowego o sygn. akt [...] zeznał, że działania skarżącego były wolne od tego rodzaju uchybień, gdyż umowy o dzieło i zlecenia dotyczyły kwot nie przekraczających 14.000 euro. Stwierdził ponadto, że nie uchybiły one także przepisom regulaminu udzielania zamówień publicznych, gdyż regulamin ten nie dotyczył umów zawieranych z pracownikami, lecz umów podpisywanych z podmiotami zewnętrznymi. Zarzut naruszenia regulaminu w ogóle nie został przy tym przywołany w uzasadnieniu uchwały o odwołaniu skarżącego.

Skarżący wskazał ponadto, że z ustaleń poczynionych w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] , [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie wynikają żadne działania lub zaniechania skarżącego, które mieściłyby się w zakresie stosowania wspomnianego art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. Sąd uznał, że uchybienia skarżącego nie dawały podstaw do zastosowania tak daleko idącego trybu, jakim było odwołanie z funkcji dyrektora. Ustosunkowując się do postępowania prowadzonego przez prokuraturę, skarżący podał, że zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa zostało złożone w lutym 2013 r., tj. po złożeniu przez niego odwołania od zaskarżonej uchwały. Postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową dla [...] pod sygn. akt [...] zostało na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego umorzone z uwagi na fakt, że czyn nie wyczerpuje znamion czynu zabronionego z art. 231 § 1 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu tym wskazano, że "rekomendacje i zalecenia audytora nie wskazywały uchybień, które winny skutkować odwołaniem dyrektora, a wręcz przeciwnie - przemawiały za wdrożeniem działań zmierzających do poprawy kontroli zarządczej. Audytor nie wskazał okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz w pisemnym zawiadomieniu Starosty, jakoby konkluzją audytu wewnętrznego były nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej w postaci niecelowego i sprzecznego z zasadami racjonalnego wydatkowania środków publicznych.

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. Sąd dopuścił dowód z wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], postanowienia Prokuratora Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa, sprawozdania z audytu zewnętrznego przeprowadzonego w dniach 10 listopada 2012 r. - 10 grudnia 2012 r., protokołów z zeznań świadka C. S., zażalenia Starosty Powiatu [...] z dnia 27 stycznia 2014 r. na postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt [...] oraz pisma Prokuratury Rejonowej dla [...] z dnia 27 lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wynika, że przewidziana tym przepisem instytucja ma charakter wyjątkowy, bowiem ustawodawca dopuszcza jej stosowanie tylko w przypadkach "szczególnie uzasadnionych". W określeniu tym nie mieści się zatem każde naruszenie prawa, a co za tym idzie, nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a tylko tak poważne naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Sąd podał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, że uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. powinna zawierać odpowiednie uzasadnienie. Podejmowana jest bowiem w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w ww. przepisie nieostrego określenia: "przypadek szczególnie uzasadniony". Kontrola sądu ograniczona jest zaś do zbadania, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Prawidłowość wydanej uchwały oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu, bowiem przyjęcie innego stanowiska prowadzić by mogło do sytuacji, że aż do momentu wydania orzeczenia w sprawie można byłoby powoływać nowe okoliczności, czy argumenty w celu wykazania, że spełnione zostały przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wskazane okoliczności muszą ponadto wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie.

W ocenie Sądu, przepis art. 38 u.s.o. stwarza gwarancję stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Określenie to winno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej z uwagi na istotne zagrożenie prawidłowości funkcjonowania kierowanej placówki, zagrożenie celów lub interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być bowiem tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że destabilizacja w funkcjonowaniu szkoły, w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć realizowanych przez placówkę funkcji, tj. dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Nawet jeśli podnoszone przez organ okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc stawiane skarżącemu zarzuty okazały się prawdziwe, to organ winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób mają one wpływ na destabilizację, czy dezorganizację funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią funkcji. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organ nie uzasadnił merytorycznie i nie wykazał, w jaki sposób działania dyrektora, naruszające w jego ocenie prawo, spowodowały dezorganizację pracy szkoły, czy też naruszyły dobro publiczne w stopniu uzasadniającym natychmiastowe przerwanie czynności dyrektora. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu ograniczono się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy, zabrakło w nim natomiast precyzyjnego wyjaśnienia, w jaki sposób stwierdzone uchybienia dyrektora stanowią zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły i prowadzą do destabilizacji funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Brak jest również wywodów i argumentacji prawnej, a także wystarczającego wyjaśnienia, dlaczego działanie skarżącego należy uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek", powodujący konieczność odwołania go ze stanowiska dyrektora. Uzasadnienie to nie spełnia zatem kryteriów prawidłowego uzasadnienia uchwały odwołującej skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły. Zakres uznania organu przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły ograniczony jest natomiast art. 38 u.s.o. - stwarzającym gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli.

Sąd podał ponadto, że z uzasadnienia uchwały wynika, że głównym i zasadniczym zarzutem sformułowanym pod adresem skarżącego, jako dyrektora placówki oświatowej, były zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej tej placówki, polegające na uchybieniach w dziedzinie rachunkowości, naruszeniu przepisów ustawy o finansach publicznych, przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych poprzez niewykonywanie tej ustawy, prowadzenie księgowości w podległej jednostce, prowadzenia gospodarki finansowej jednostki, zawieranie i wykonywanie umów cywilnoprawnych, przekraczania umocowania zawartego w pełnomocnictwie określonym w uchwale Zarządu Powiatu. Sąd zwrócił uwagę, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły.

Skoro zatem powody, o których mowa w zaskarżonej uchwale, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu ww. przepisu, w ocenie Sądu, koniecznym było stwierdzenie nieważność tej uchwały jako istotnie naruszającej art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Organ powinien ponownie dokonać analizy zarzutów stawianych skarżącemu, jako Dyrektorowi Powiatowego Zespołu Szkół, jak również oceny tych zarzutów pod kątem istnienia przesłanek z ww. przepisu uzasadniających odwołanie skarżącego ze stanowiska z uwzględnieniem jego właściwej wykładni.

Na poparcie powyższego stanowiska Sąd przywołał wyrok Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Sąd podkreślił również, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, by skarżącemu umożliwiono czynny udział w postępowaniu. Odniesienie się przez organ do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dopiero w odpowiedzi na skargę nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ odpowiedź na skargę nie stanowi integralnej części zaskarżonego aktu odwołania skarżącego ze stanowiska. Powyższe uchybienia w ocenie Sądu skutkowały koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 lipca 2014 r. wniósł Zarząd Powiatu [...], reprezentowany przez adw. H. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, względnie umorzenie postępowania, natomiast w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w oparciu o art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 60 zd. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 77 i 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - nieważność postępowania będącą konsekwencją uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia przedmiotu niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 567/13, w toku której sąd, stosując przy ocenie zaskarżonego aktu kryterium legalności, nie stwierdził, aby uchwała nr [...] naruszała prawo, gdyż wtedy cofnięcie skargi uznane byłoby za niedopuszczalne, jako skutkujące pozostawieniem w obrocie prawnym aktu dotkniętego wadą nieważności, a zatem cofnięcie skargi byłoby sprzeczne z art. 60 zd. 3 P.p.s.a.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.

1) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim meritum sprawy stało się bezprzedmiotowe, wobec wydania w dniu 18 października 2013 r. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 567/13, obejmującego rozstrzygnięcie o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...], a nadto stwierdzającego, że uchwała ta nie narusza prawa;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw do uwzględnienia skargi;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34a u.s.o., poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej, organizacji pracy szkoły nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., podczas gdy:

- właściwa wykładnia winna być dokonana z uwzględnieniem ustawowych kryteriów (art. 34a u.s.o.) kontroli działalności dyrektora placówki, sprawowanej przez organ prowadzący i tym samym skutkować przyjęciem interpretacji, w świetle której uchybienia dyrektora w ww. sferze działań mieszczą się w określeniu "przypadków szczególnie uzasadnionych";

- przyjęcie takiej wykładni art. 38 u.s.o. może doprowadzić do sytuacji, w której organ prowadzący zostanie faktycznie pozbawiony realnych i skutecznych instrumentów prawnych, pozwalających na natychmiastowe i efektywne, a nie iluzoryczne sprawowanie nadzoru nad działalnością placówki;

b) art. 34a u.s.o. poprzez jego niezastosowanie przy dokonywaniu oceny zakresu dopuszczalnego uznania administracyjnego, w ramach którego organ nadzoru był uprawniony do działania;

c) art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy polegające na uznaniu, że zarzuty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie stanowiły "przypadku szczególnie uzasadnionego", uprawniającego do natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły;

d) art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), którego integralnym elementem jest zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa, opierająca się na założeniu określonej pewności i przewidywalności prawa i w ramach której obywatel, jak i organ działający w sferze uznania administracyjnego oraz w zakresie przysługujących mu kompetencji nie powinien być narażony na stosowanie rygorystycznej wykładni przepisów prawa, które (przy braku definicji legalnej "przypadku szczególnie uzasadnionego") posługując się nieostrymi pojęciami, skutkują w praktyce niemożnością faktycznego i skutecznego oddziaływania na działania dyrektora placówki podległej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie, w pełni podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał na niezasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieważności postępowania podał, że na tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej składają się elementy przedmiotowe - przedmiot sprawy i podstawa prawna oraz podmiotowe - identyczność stron, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Brak identyczności elementów przesądza o braku tożsamości sprawy. We wskazanej przez skarżącego kasacyjnie sprawie, skarżącym był Wojewoda, który działał w ramach działań nadzorczych, natomiast w niniejszej sprawie skarżącym jest A. G., który dochodzi ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego, a zatem nie było formalnych przeciwskazań do orzekania w przedmiotowej sprawie. Strona wskazała również, że odwołany dyrektor, z uwagi na brak przymiotu strony w sprawie IV SA/Wr 567/13, nie miał możliwości aktywnego działania w tym postępowaniu, a zatem pozbawiony był możliwości obrony swych interesów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do, jako najdalej idącego, zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 60 zd. 3 P.p.s.a. i art. 77 i art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Pierwszy z tych przepisów mówi o nieważności postępowania w sytuacji, gdy w tej samej sprawie toczy się postępowanie już wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Zarzut ten skarżący kasacyjnie łączy z faktem, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] była już zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Wojewodę [...]. Skarga ta została następnie przez Wojewodę skutecznie cofnięta, o czym świadczy prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 567/13 o umorzeniu postępowania sądowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze treść art. 60 P.p.s.a., powyższe oznacza, że Sąd uznając cofnięcie skargi za skuteczne, stwierdził jednocześnie, że uchwała objęta skargą nie była dotknięta wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

Błędnie jednakże skarżący kasacyjnie wywiódł, że skoro Sąd przed wydaniem ww. postanowienia musiał zbadać, czy uchwała objęta skargą nie jest dotknięta nieważnością (a więc dotknął kwestii merytorycznych), bo od tego ustawodawca uzależnił skuteczność cofnięcia skargi, to przyjęcie przez Sąd oświadczenia o cofnięciu skargi za skuteczne oznacza, że uchwała ta nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną. Skarżący kasacyjnie słusznie wprawdzie zwrócił uwagę na treść art. 60 P.p.s.a., niemniej jednak nie wziął pod uwagę, że uznając cofnięcie skargi za dopuszczalne sąd orzeka o umorzeniu postępowania sądowego w formie postanowienia, o czym stanowi art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Prawomocne postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego (tak jak każde inne, w tym kończące postępowanie sądowe) nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 171 P.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powagę rzeczy osądzonej mogą mieć zatem tylko orzeczenia sądowe rozstrzygające co do istoty sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. tylko wyroki. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, one jedynie zawierają ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej i rozstrzygają o dalszym obowiązywaniu lub utracie mocy wiążącej w czasie tego aktu lub czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, wyd. 4 Komentarze LexisNexis, Warszawa 2011, str. 781). Żadne prawomocne postanowienie sądu nie korzysta powagi rzeczy osądzonej, dotyczy to także postanowień kończących postępowanie, w tym umarzających postepowanie sądowe - na skutek cofnięcia skargi. Oceny tej nie zmienia przepis art. 166 P.p.s.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Nie można bowiem przyjąć, aby na podstawie tego unormowania do postanowień znalazł zastosowanie art. 171, kategorycznie odnoszący się tylko do wyroków. Na ww. ocenę nie wpływa także przepis art. 170 P.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W kontekście tego ostatniego przepisu wprawdzie tak organy, jak i sądy obowiązane są brać pod uwagę postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego, ale nie oznacza to, że na gruncie tego przepisu wskazany rodzaj postanowienia stoi na przeszkodzie w przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu, który był przedmiotem umorzonego przez sąd postępowania. Przepis art. 170 P.p.s.a. oznacza jedynie, że takie postanowienie nie może być zmienione, bądź uchylone. Warto dodać, że postanowienie sądu o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., choć jest poprzedzone oceną dotykającą zagadnień merytorycznych (z uwagi na treść art. 60 P.p.s.a), to jednak nie wypowiada się precyzyjnie (ze wskazaniem konkretnych przepisów uchwały) o prawidłowości aktu, który był objęty skargą, następnie skutecznie cofniętą, nie wywiera więc żadnego oddziaływania na zakończone postępowanie administracyjne ani też na decyzje (postanowienia) wydane w tym postępowaniu.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że postanowienie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 567/13 o umorzeniu postępowania sądowego w związku z cofnięciem skargi na uchwałę, która obecnie jest objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stanowi przeszkodę w prowadzeniu niniejszego postępowania. Wobec tego zarzuty naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 60 zd. 3 P.p.s.a. i art. 77 i art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z tych samych przyczyn za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem w niniejszej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania wobec wydania w dniu 18 października 2013 r. postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego na skutek cofnięcia skargi.

Za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał również powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 34a u.s.o. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej interpretacji art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że użyte w tym przepisie określenie "przypadki szczególnie uzasadnione" należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze – art. 52 § 2 Kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Przy czym z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie (uchwała) winno zawierać uzasadnienie, w którym m.in. przedstawione muszą być okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego". W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano wprawdzie, choć w sposób ogólny, okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska w czasie roku szkolnego, jednakże w żaden sposób nie wykazano, że naruszenia, jakich się on dopuścił, obligują do zastosowania pkt 2 ust. 1 art. 38 u.s.o.

Podkreślić należy, że art. 38 ust. 1 u.s.o. reguluje przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Zdarzenie to może nastąpić: w sytuacji złożenia rezygnacji przez nauczyciela (pkt 1 lit. a)); ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (pkt 1 lit. b)); w przypadku złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku w sytuacji, o której mowa w art. 34 ust. 2a (pkt 1 lit. c)) oraz w przypadkach szczególnie uzasadnionych (pkt 2).

Z powyższego wynika, że w przypadku wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a-c, organ odwołuje dyrektora szkoły ze stanowiska stosując określone procedury. Tylko w przypadku szczególnie uzasadnionym możliwe jest zastosowanie trybu odwołania dyrektora ze stanowiska na podstawie pkt 2 ust. 1 art. 38 u.s.o. Przy czym organ prowadzący szkołę może odwołać dyrektora bez wypowiedzenia w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań określonych w art. 34a ust. 2 (na który to przepis powołuje się skarżący kasacyjnie), tj. prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły, jednak czyni to na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.s.o. Na tej bowiem podstawie kompetencje organu prowadzącego szkołę do odwołania dyrektora wynikają z nadzoru jaki organ sprawuje nad działaniem szkoły, tj. w zakresie spraw finansowych i administracyjnych.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że organ prowadzący szkołę ma zastrzeżenia w sferze gospodarki finansowej szkoły. Organ wskazał na wyniki audytu wewnętrznego, w którym stwierdzono nieprawidłowości w postaci niecelowego i sprzecznego z zasadami racjonalnego gospodarowania wydatków środków publicznych. Zarzuty te dotyczą w szczególności zawierania umów zlecenia i o dzieło, bez kalkulacji wysokości wynagrodzeń i bez nadzoru nad ich wykonywaniem Uchybienia te, rozpatrywane nawet łącznie, nie dają jednak, z przyczyn wskazanych powyżej, podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W takiej sytuacji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że okoliczności powołane przez Zarząd Powiatu [...] nie stanowią w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. uzasadnionej podstawy do odwołania A. G. ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się bowiem w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" zawartym w powołanym przepisie i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu.

W świetle powyższej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuujący zasadę demokratycznego państwa prawa, gdyż Sąd I instancji działał w granicach prawa. Skarżący kasacyjnie zarzut ten łączy z faktem, że organ działający w sferze uznania administracyjnego oraz w zakresie przysługujących mu kompetencji nie powinien być narażony na stosowanie rygorystycznej wykładni przepisów prawa, które posługując się nieostrymi pojęciami skutkują w praktyce niemożnością faktycznego i skutecznego oddziaływania na dyrektora. Odwołanie się jednak przez ustawodawcę w przepisie do określeń nieostrych, jak w niniejszej sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", nie uzasadnia stosowania swobodnego uznania i wydawania arbitralnych rozstrzygnięć, co miało miejsce w niniejszej sprawie (tj. odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia). Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada bowiem na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, do czego zobowiązuje go właśnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 182/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93; OSNCP 1994/9/181). Takiego uzasadnienia po stronie organu w niniejszej sprawie zabrakło, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia 7 listopada 2012 r. W świetle przedstawionej przez organ argumentacji w sprawie nie miał bowiem miejsca "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W tej sytuacji trudno zarzucić Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania art. 204 pkt 2 P.p.s.a.