Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 41/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: dz. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 41/16

UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 listopada 2015 r., nr 114/2015 Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność uchwały Nr XI/93/15 Rady Miasta Rypin z dnia 8 października 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rypin. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wyżej wskazana uchwała narusza przepisy art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. tj. z 2015 poz. 199, ze zm.) oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) poprzez brak określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Analiza zapisów studium prowadzi do wniosku, że dla niektórych stref zostały wyznaczone minimalne lub maksymalne (nie zaś minimalne i maksymalne) parametry i wskaźniki urbanistyczne, a w świetle treści § 6 pkt 2 cyt. rozporządzenia wolą ustawodawcy było określenie obydwu parametrów i wskaźników urbanistycznych jednocześnie. Doszło zatem do naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym obowiązującego porządku prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasta Rypin (dalej jako: "skarżąca") zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 ust. 2 tejże ustawy i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (cyt. wyżej) poprzez uznanie, że odstąpienie od ustalenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Skarżąca zwróciła uwagę, że z kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, które ze wskaźników określonych w studium zostały określone w sposób wskazujący na naruszenie zasad sporządzenia studium. Można domniemywać, że są to wskaźniki, o których mowa w piśmie Wojewody z dnia 2 listopada 2015 r. zawiadamiającym o wszczęciu z urzędu kontroli legalności uchwały Nr XI/93/15 Rady Miasta Rypin – tj. wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenu (str. 75-82 zmiany studium). Strona skarżąca wywiodła, że regulacja prawna dotycząca maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, które stanowią element studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest niedoskonała. Istnieją kontrowersje co do zasadności określania dla każdego parametru czy wskaźnika urbanistycznego obu wartości – minimalnej i maksymalnej. Ustawodawca nie wskazał przy tym precyzyjnie czy obowiązek podawania zawsze dotyczy obu wartości (dla każdego parametru czy wskaźnika urbanistycznego), czy też wystarczającym jest podanie tylko jednego z nich. Strona skarżąca jest zwolenniczką drugiego z wyżej zaprezentowanych stanowisk, twierdząc, że odpowiada ono w większym stopniu zamysłowi podjętemu przez ustawodawcę i przemawiają za tym względy logiczne. W zależności od rodzaju parametru podaje się jego maksymalną bądź minimalną wartość. Mając na uwadze charakter lub właściwości konkretnego parametru lub wskaźnika urbanistycznego niecelowym, zdaniem skarżącej, jest wskazywanie minimalnych, jak i maksymalnych wartości, co do określonych wskaźników/ parametrów, które ze swej istoty wymagają wyłącznie jednego z nich. Określenie wartości minimalnej lub maksymalnej jest wskazaniem wartości granicznych co do zasady jako przedział pomiędzy wartością zerową a wartością maksymalną oraz przedział pomiędzy wartością minimalną a wartością 100 punktów procentowych danego wskaźnika. Oczywistym, zdaniem skarżącej, jest, że organ może w inny sposób uregulować te wartości i wówczas konieczne jest precyzyjne podanie tych wartości.

Skarżąca wskazała, że w przedmiotowym studium w zależności od sytuacji określono odpowiednie dla danej kategorii terenu wskaźniki, przy konstruowaniu, których kierowano się przede wszystkim ich wpływem na kształtowanie ładu przestrzennego, na poziomie jakim jest dokument studium. Sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ związany będzie granicznymi wartościami, nie mogąc dokonać ich przekroczenia.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że nawet dla dokumentu bardziej szczegółowego w sensie planistycznym, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że określa się minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Oznacza to zatem, że nie ma formalnego i merytorycznego wymogu określania maksymalnej powierzchni biologicznie czynnej w studium, której i tak maksymalnym i nieprzekraczalnym progiem jest 100 %.

Skarżąca dodała, że z analizy uchwalonych w 2015 r. studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin położonych na terenie województwa kujawsko-pomorskiego należy wskazać, że w wielu z nich parametry i wskaźniki urbanistyczne zostały określone w sposób identyczny, jak w przedmiotowym studium miasta i organ nadzoru nie stwierdził w nich naruszeń prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak zdolności procesowej skarżącej do wniesienia skargi. Skargę w imieniu Rady Miasta Rypin wniósł bowiem Przewodniczący Rady Miasta reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a co do zasady zdolność procesową do wystąpienia ze skargą w tego typu sprawach ma wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Z ostrożności procesowej Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wskazując, że z przepisu § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) wynika jednoznacznie konieczność określania w studium minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, czyli obu wskazanych wartości. Wojewoda dodał, że strona skarżąca nie negowała prezentowanego przez niego, tożsamego stanowiska, co do konieczności określenia minimalnych i maksymalnych wskaźników i parametrów urbanistycznych wyrażonego w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 40/2014 z dnia 19 maja 2014. Organ nadzoru z braku wypełnienia jego zaleceń określonych w przywołanym wyżej akcie nadzoru, nie mógł zając innego stanowiska w zaskarżonym aktualnie rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się natomiast do wskazanych przez stronę skarżącą opracowań planistycznych zawierających tego samego typu uchybienia co zakwestionowane w niniejszej sprawie studium, Wojewoda stwierdził, że interwencja skarżącej zostanie potraktowana jako sygnał w sprawie w związku z którym Wojewoda podejmie odpowiednie kroki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Rypin w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rypin.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku Kujawsko-Pomorskiego o odrzucenie skargi. W ocenie Sądu, wniosek ten nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Według ust. 3 tej normy prawnej do złożenia skargi jest uprawniona gmina lub związek gmin, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepis ten, co podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych.

Wskazać w związku z tym należy, że sposób reprezentacji strony skarżącej odpowiada w niniejszej sprawie wskazaniom uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, przywołanej przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę. Skargę złożył bowiem profesjonalny pełnomocnik legitymujący się pełnomocnictwem udzielonym przez podmiot mający w niniejszej sprawie zdolność procesową – tj. przez Burmistrza Miasta Rypin. Odrzucenie zaś skargi tylko z tego powodu, że jako stronę skarżącą w skardze wskazano Radę Miasta Rypin zamiast Gminę Miasta Rypin (lub ewentualnie Burmistrza tego miasta) byłoby w ocenie sądu nadmiernie formalistyczne i pozbawiłoby organ samorządu terytorialnego prawa do zbadania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu nadzoru, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu wydano go z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda podjął, realizując przysługujące mu ustawowe kompetencje do kontroli zgodności z prawem uchwał organów samorządu gminy, wynikające z art. 85 i art. 86 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446), powoływanej dalej jako u.s.g.

Zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział trzy przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części:

1) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego (aktualnie, w związku z wejściem w życie w dniu 18 listopada 2015 r. ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji –Dz.U. z 2015 poz. 1777 – musi być to istotne naruszenie zasad).

2) istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego ,

3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W niniejszej sprawie jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewoda podał naruszenie zasad sporządzania studium.

Wyjaśnić należy w związku z tym, że w piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że "zasady sporządzania" aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2, przedmiot (a więc ustalenia) określa art. 10 ust. 1 i 2, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233).

W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała Rady Miasta Rypin naruszała przepisy art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. tj. z 2015 poz. 199; ze zm.) oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233).

Wskazać należy w tym miejscu, że w świetle brzmienia przepisu art. 10 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenu, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

Zgodnie natomiast z § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenu powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego naruszenie wyżej wskazanych przepisów miało polegać na wskazaniu dla niektórych stref minimalnych lub maksymalnych (nie zaś minimalnych i maksymalnych) parametrów i wskaźników urbanistycznych.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że faktycznie w części III studium, w rozdziale 4 Kierunki i Wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenu, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, określając cześć z wskaźników urbanistycznych Rada Miasta odwołuje się tylko do wartości/wysokości minimalnych lub maksymalnych. Dotyczy to przykładowo określenia, w stosunku do niektórych terenów: powierzchni sprzedaży w zabudowie usługowej (nie większa niż 2000 m2), powierzchni biologicznie czynnej danej zabudowy (np. nie mniejsza niż 20 % powierzchni działki lub terenu inwestycji) czy wysokości zabudowy (np. do 2 kondygnacji). Nie można się jednak zgodzić, że taki sposób określenia parametrów i wskaźników urbanistycznych jest niezgodny z przepisem § 6 ust 2 rozporządzenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że niewskazanie w studium w sposób bezpośredni wartości minimalnej lub maksymalnej, nie oznacza, że wartości te nie wynikają z zapisów studium. Jak wynika ze studium, Rada Miasta do praktyki wskazywania tylko maksymalnego lub minimalnego wskaźnika (parametru) urbanistycznego odwołuje się jedynie w sytuacji, gdy podawanie drugiego ze wskaźników jest zbędne z uwagi na jego oczywistość. W przypadku bowiem, gdy podaje się w studium tylko dolną granicę jakiegoś wskaźnika (parametru), określoną zawsze w procentach, oznacza to, że górną granicę będzie stanowiło 100%. Przykładowo więc maksymalny wskaźnik dla powierzchni biologicznie czynnej zabudowy usługowej, określonej jako: "nie mniej niż 20% powierzchni działki lub terenu inwestycji", będzie wynosił 100%. W sytuacji natomiast, gdy w przedmiotowym studium podaje się tylko maksymalny parametr lub wskaźnik urbanistyczny, logicznym jest, że minimalny wskaźnik będzie miał wartość zerową. Przykładowo zatem minimalny wskaźnik dla powierzchni zabudowy określonej jako "nie więcej niż 25 % powierzchni działki lub terenu inwestycji" będzie wynosił 0%.

Dodać należy również, że na podstawie analizy wskazanych w studium wskaźników urbanistycznych, można jednoznacznie określić, w których sytuacjach wartość/wysokość wskaźnika jest dorozumiana. Rady Miasta w sytuacji bowiem, gdy wskaźnik nie ma mieć wartości/ wysokości maksymalnej 100% lub minimalnej 0 (lub 0%) podaje zarówno maksymalne jak i minimalne wartości/wysokości. Przykładem może być określenie dla niektórych terenów wysokości zabudowy (nie mniej niż dwie a maksymalnie pięć kondygnacji) lub powierzchni zabudowy (nie mniej niż 15% i nie więcej niż 70 % powierzchni działki lub terenu inwestycji).

W ocenie Sądu stanowisko, że w studium należy zawsze wskazywać wszystkie minimalne i maksymalne parametry/wskaźniki urbanistyczne jest przejawem nadmiernego formalizmu. Jeśli bowiem jedna z tych wartości/wysokości wynika z zapisów studium tylko w sposób pośredni, należy uznać, że jest to wystarczające i zgodne z przepisem § 6 ust. 2 rozporządzenia, a tym samym nie można przyjąć, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia studium.

Za takim stanowiskiem przemawia, jak trafnie wskazała strona skarżąca, analiza przepisu art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującego na obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego. W ust. 2 pkt 6 tegoż przepisu zawarto wymóg określenia w planie w szczególności minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej i maksymalnej wysokość zabudowy. Nie istnieje zatem w tym przypadku konieczność określania minimalnego i maksymalnego wskaźnika/parametru urbanistycznego.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że studium powinno być projektowane w sposób mniej szczegółowy, a wartości i wielkości wskazywane w studium powinny być dopiero uszczegółowiane na etapie sporządzenia planu miejscowego, nie można uznać za trafnego stanowiska, że brak bezpośredniego wskazanie w studium minimalnej wysokości zabudowy czy maksymalnego udziału procentowego powierzchni biologicznej czynnej stanowi naruszenie zasad sporządzania studium.

W świetle powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) –dalej jako "p.p.s.a.". Orzeczenie o zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego zapadło w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Mając natomiast na uwadze, że zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym niniejsze postępowanie jest wolne od opłat sądowych, którymi zgodnie z art. 212 § 1 p.p.s.a są wpis i opłata kancelaryjna, Sąd w pkt. 3 wyroku orzekł o zwrocie stronie skarżącej wpisu.