Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 761/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Pakości z dnia 14 września 2016 r. nr XV/156/2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2, § 12 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w I. [...] czerwca 2018r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2016r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tj. § 2 uchwały oraz § 3, § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowiącego załącznik do uchwały. Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U z 2017r. poz. 1298 ze zm.) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie oraz powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw.

W uzasadnieniu skargi prokurator, powołując się na treść art. 4 ust. 1a i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał, że zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych jak i przedstawiciele doktryny zgodnie wskazują, że regulaminy mają jedynie precyzować sposób realizacji obowiązków wyszczególnionych w przepisie źródłowym. Z jednej strony brak jest zatem podstaw do jego poszerzania, z drugiej powinien objąć wszystkie zagadnienia, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Nie ma również podstaw do powielania w treści regulaminu obowiązków wynikających z innych aktów prawnych. Zdaniem prokuratora, objęta skargą część przepisów uchwały została wydana w tym zakresie z naruszeniem obowiązującego prawa.

- § 2 uchwały umieszczono zapis powierzający jej wykonanie Burmistrzowi, co stanowi nieuprawnione powielenie uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy, zgodnie z którymi "nadzór nad regulacją (...) obowiązków zawartych w regulaminie sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta,

- § 3 Regulaminu nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątnięcie błotu, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zapis ten został uchwalony w sposób nie czyniący zadość wymogom ustawowym, bowiem regulamin ma określać szczegółowe zasady w tym zakreślone. Nie sposób przyjąć, by samo stwierdzenie, że obowiązek taki spoczywa na właścicielu nieruchomości odpowiadało pojęciu "szczegółowych zasad",

- § 12 ust. 1 Regulaminu statuuje "pełną odpowiedzialność" osób utrzymujących zwierzęta domowe za ich zachowanie. Powyższy zapis wykracza poza ustawowe upoważnienie, sprowadza się ono do ustalenia w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Zdaniem prokuratora trudno przyjąć, by ze sformułowanym w ten sposób upoważnieniem korespondował zapis nakładający na wskazane w nim osoby odpowiedzialność. Kwestia ta jest przedmiotem szeregu uregulowań zawartych w aktach rangi ustawowej: kodeksie cywilnym, kodeksie karnym, kodeksie wykroczeń, ustawie o ochronie zwierząt. Można domniemywać, że ustawodawca próbował w tym miejscu skorzystać z waloru edukacyjnego, jaki z jego punktu widzenia ma Regulamin.

- § 12 Regulaminu ust. 2 pkt 1 stanowi, że: osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do: prowadzenia psów – w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku ludzi lub do użytku publicznego: na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne, a także psów wykazujących agresywność lub niebezpiecznych, dodatkowo w kagańcu natomiast w ust. 4 pkt 1 stanowi, że dopuszcza się zwolnienie psa z uwięzi w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego pod warunkiem założenia mu kagańca. Skarżący wskazał, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na brak możliwości umieszczania w Regulaminie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zapis dotyczący powierzenia burmistrzowi wykonania uchwały wynika z ogólnej kompetencji w tym zakresie z mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także ze Statutu Gminy [...]. Nie należy go utożsamiać ze sprawowaniem nadzoru nad realizacją obowiązków określonych w Regulaminie, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 3 Regulaminu organ wskazał, że nie zamieszono przepisów wykraczających poza upoważnienie ustawowe. Użycie sformułowania "poprzez uprzątnięcie" w sposób jednoznaczny wskazuje w jaki sposób właściciele mają realizować obowiązki w tym zakresie.

Organ wywiódł nadto, iż kwestionowane w skardze zapisy Regulaminu dotyczące obowiązku prowadzania psów na uwięzi oraz w kagańcach odczytane w kontekście całej treści § 12 prawidłowo realizacja delegacje ustawową, z poszanowanie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprowadzone przepisy stanowią niezbędny element zagwarantowania odpowiedniej ochrony przez zagrożeniami związanymi z zachowaniami zwierząt. Stosowanie smyczy oraz kagańców będących w powszechnym użyciu nie może być traktowane jako przejaw niehumanitarnego traktowania zwierząt.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018r. Prokurator cofnął skargę w zakresie § 2 uchwały oraz rozszerzył ją wnosząc o stwierdzenie nieważności także § 4 ust. 2 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 "u.s.g.", w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że ma to miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż zarzuty skargi okazały się zasadne w zakresie skutkującym stwierdzeniem nieważności przepisów § 4 ust. 2, § 12 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("u.c.p.g."). Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 u.c.p.g.). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g., tj:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (ust. 2a).

Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] września 2016r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P. podjęta została na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Miejska uchwalając tę uchwałę i określając szczegółowe jej regulacje nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i związany jest jego treścią. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc w niniejszej sprawie od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut skargi przekroczenia delegacji ustawowej w przypadku przepisów § 12 ust. 1 i 2 załącznika do ww. uchwały. W normie prawnej rekonstruowanej na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. prawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W rozdziale 6 Regulaminu, stanowiącego załącznik do ww. uchwały, określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zgodnie z § 12 ust. 1, osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za ich zachowanie.

W ust. 2 przewidziano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do:

1) prowadzenia psów – w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku ludzi lub do użytku publicznego: na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne, a także psów wykazujących agresywność lub niebezpiecznych, dodatkowo w kagańcu,

2) niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych i innych terenach przeznaczonych do wspólnego użytku ludzi lub do użytku publicznego.

W myśl ust. 4 § 12 dopuszcza się zwolnienie psa z uwięzi, w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego pod warunkiem: 1) założenia kagańca, 2) pełnej kontroli jego zachowania przez osobę sprawującą nad nim pieczę.

Oczywiście zasadny w ocenie Sądu jest zarzut, iż określenie w Regulaminie zasad ponoszenia odpowiedzialności za zachowanie utrzymywanych zwierząt, nie znajduje umocowania w przytoczonym przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Poza tym kwestię odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzę regulują akty rangi ustawowej, w tym art. 431 ustawy Kodeks cywilny, stanowiący o odpowiedzialności osób, które zwierzę chowają lub się nimi posługują za wyrządzone przez zwierzę szkody i określający warunki tej odpowiedzialności.

W ocenie sądu, podzielić również należy stanowisko Prokuratora, iż nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe ogólnie określonego obowiązku prowadzania wszystkich psów w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku ludzi lub do użytku publicznego: na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne, a także psów wykazujących agresywność lub niebezpiecznych, dodatkowo w kagańcu, oraz umożliwienia zwolnienia psa z uwięzi w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego - tylko pod warunkiem założenia kagańca (§ 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 1 Regulaminu), nie odpowiada celowi i prawidłowej wykładni normy upoważniającej.

Obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym oraz postępowania w przypadku hodowli i utrzymywania psów ras uznawanych za agresywne reguluje akt rangi ustawowej – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (art. 9 i art. 10). W treści § 12 Rada Miejska pominęło skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo psów ras uznawanych za agresywne, a także psów wykazujących agresywność lub niebezpiecznych w kagańcu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012r., sygn. II OSK 1492/12. Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2016r. sygn. II OSK 2678/15 i II OSK 2980/15). Z uzasadnienia uchwały nie wynika przyczyna, dla której bezwzględnie właścicielom wszystkich psów (bez względu na ich wielkość, usposobienie, chorobę) organ stanowiący nakazał ich prowadzanie na uwięzi we wszystkich miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku ludzi lub do użytku publicznego (§ 12 ust. 2 pkt 1 in proncipio), a tym bardziej dlaczego określając przesłanki dopuszczalności zwolnienia psa z uwięzi uwzględnił już tylko miejsca przeznaczone do użytku, pomijając "miejsca przeznaczone do wspólnego użytku". Nie wyjaśniono także wystarczająco potrzeby zobowiązania do założenia każdemu psu kagańca, skoro jednocześnie warunkiem dopuszczalności zwolnienia psa z uwięzi jest pełna kontrola jego zachowania przez osobę sprawującą pieczę (ust. 4 pkt 1 i 2).

Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z kolei kwestie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulowane winny zostać w odrębnym akcie prawa miejscowego podejmowanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Wskazane przepisy Regulaminu wyraźnie wychodzą poza zakres ww. upoważnienia ustawowego, zatem podjęte zatem z istotnym naruszeniem prawa.

Zasadny okazał się również zarzut Prokuratora dotyczący treści § 4 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym: "naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą obejmować jedynie doraźne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu". W akcie prawa miejscowego niedopuszczalne jest bowiem stosowanie zwrotów niejasnych, niejednoznacznych, niedookreślonych. Powyższy zapis wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W regulaminie rada gminy winna określić bowiem między innymi wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tymczasem określając zasady naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, rada wskazała, że mogą one obejmować jedynie "doraźne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu". Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia jak prawodawca lokalny rozumie pojęcie zarówno "doraźnej naprawy", jak i "naprawy związanej z bieżącą eksploatacja pojazdu". Nadto brak odniesienia powyższego do istoty i celu ustawy w zakresie szczegółowych zasad zmierzających do zapewnienia czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi w części obejmującej § 3 Regulaminu, zgodnie z którym "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego prokuratora co do zbyt lakonicznej treści tego zapisu, który winien regulować szczegółowe zasady "uprzątania" części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Owo uszczegółowienie, w tym przypadku ograniczające się wyłącznie do wskazania, że obowiązek ciąży na właścicielu nieruchomości, aczkolwiek nader lakoniczne, nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, iż stanowi ono tak istotne naruszenie delegacji ustawowej, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności Regulaminu w tej części.

W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 4 ust. 2, § 12 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W pozostałej części obejmującej § 3 Regulaminu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.