Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1274/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 367/16 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 367/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2010 r. skarżąca, powołując art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a., zwróciła się do Wojewody [...] (dalej zwanego organem I instancji) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. O. i J. O. (dalej zwanym inwestorami) pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na działce o nr [...].

Decyzją z dnia 15 lipca 2010 r. organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, a rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...] 2010 r.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącą, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2127/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...]2010 r. Wskazany wyrok został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1007/11, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Kolejnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...]2010 r., a skargi kasacyjne: GINB i inwestorów od tego wyroku zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13. W obu tych wyrokach sądy administracyjne wskazały na brak odniesienia się przez GINB do głównego zarzutu podnoszonego w toku postępowania nieważnościowego, tj. wydania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę), zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę, opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 stycznia 2016 r. GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 15 lipca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GINB podał, że pismami z dnia 15 lipca 2015 r. oraz z dnia 10 września 2015 r. wystąpił do właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) o udzielenie informacji, czy przed tym organem toczyło się postępowanie, dotyczące spornej inwestycji, a w szczególności o wyjaśnienie, czy realizacja tej inwestycji nastąpiła przed wydaniem decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, a jeżeli tak, to czy o powyższej okoliczności był informowany Starosta. Zrelacjonował, że z uzyskanych od PINB informacji (udzielonych w piśmie z dnia 28 września 2015 r.) wynika, że przed datą wydania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nie było prowadzone postępowanie w sprawie przystąpienia przez inwestorów do realizacji robót budowlanych związanych ze sporną inwestycją, a inwestorzy w dniu 5 sierpnia 2008 r. zawiadomili PINB o rozpoczęciu robót związanych z realizacją tej inwestycji, które zgodnie z danymi zawartymi w dzienniku budowy nr [...] zostały rozpoczęte w dniu 13 sierpnia 2008 r. W tych okolicznościach GINB stwierdził, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem 32 ust. 4a Prawa budowlanego, a organ ten, w dacie wydania swojej decyzji, nie był w posiadaniu informacji o wcześniejszym przystąpieniu do realizacji spornej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt W 321/08, GINB podał, że NSA w wyroku z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1007/11 wskazał, że z samego porównania dat wynika, że wyrok ten mógłby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśnił bowiem, że wyrok Sądu Rejonowego nie istniał w dacie wydania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, a zatem nie może być brany pod uwagę przy ocenie tej decyzji prowadzonej z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto GINB wskazał na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13, w którym Sąd wskazał, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnionego przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Wywiódł, że powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie gdy wyrok sądu karnego został wydany w związku z popełnionym przestępstwem i nie może być on przedmiotem wykładni rozszerzającej. Wskazał, że znajdujący się w aktach niniejszej sprawy wyrok Sądu Rejonowego został wydany w sprawie o wykroczenie, wymienione w art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego. Dodał, że zasada wynikająca z art. 11 p.p.s.a. pośrednio odnosi się do organów administracyjnych, które dokonują ustaleń faktycznych ocenianych następnie w drodze kontroli sądowo – administracyjnej.

W dalszej części uzasadnienia decyzji GINB podał, że projekt spornej inwestycji nie przewidywał zwiększenia powierzchni zabudowy i kubatury istniejącego budynku, a to oznacza, że rozwiązania przewidziane w tym projekcie nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. GINB nie stwierdził ponadto, aby realizacja tej inwestycji naruszała w stopniu rażącym inne przepisy prawa, w tym przepisy Prawa budowlanego (art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2), rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Ponadto GINB ocenił, że w odniesieniu do decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nie zaistniały inne przesłanki, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności tej decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczących: nieprawidłowego wyznaczenia przez Starostę obszaru oddziaływania inwestycji, braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez skarżącą, przedwczesności sporządzenia projektu budowlanego, prawdziwość oświadczenia projektanta spornej inwestycji dotyczącego sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, GINB ocenił, że pozostają one bez wpływu na wynik postępowania nieważnościowego.

W skardze na powyższą decyzję GINB skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej zwanego Sądem I instancji) skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Zarzuciła przy tym GINB rażące naruszenie przepisów prawa:

1) art. 153 i 190 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w stosunku do wyroków o sygn. akt: II OSK 290/11; II OSK 1007/11; IV SA/Po 952/11; II OSK 253/12; częściowo w stosunku do wyroków o sygn. akt VII SA/Wa 2873/12, II OSK 1122/13; wywiodła przy tym, że GINB nie uwzględnił oceny prawnej NSA i WSA, iż decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę została wydana po uprzednim dokonaniu samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski,

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie; podała, bowiem, że projekt zagospodarowania działki narusza § 6 ust. 4 pkt 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie,

3) art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (brak informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - w decyzji brak informacji o DJP), wydano pozwolenie na budowę bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

4) art. 7 - 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz na nieumożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w II instancji,

5) art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie (błędna ocenę stanu faktycznego, wydano pozwolenie na budowę w warunkach samowoli użytkowej i budowlanej),

6) art. 156 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż nie naruszono w sposób rażący prawa wydając pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy uprzednio doszło do samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek inwentarski,

7) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

a) niewskazaniu ani jednej przyczyny, z powodu której GINB odmówił mocy dowodowej prawomocnemu wyrokowi Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt W 321/08 oraz dokumentacji zdjęciowej,

b) nie wyjaśnieniu wszystkich podnoszonych zarzutów, uzasadnienie decyzji powinno być tak sporządzone, aby dokonując jej oceny, można było ustalić, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, aby organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy (GINB nie odniósł się między innymi do braku uzasadnienia decyzji; braku w decyzji informacji o DJP; braku projektów branżowych),

c) pominięciu w części historycznej uzasadnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

d) art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego polegające na wydaniu pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez uprzedniego posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (przedmiotowy budynek został wybudowany i dostosowany do zmiany sposobu i warunków użytkowania oraz użytkowany jako inwentarski zarówno przed wydanym pozwoleniem na budowę, jak również przed skutecznym zgłoszeniem zakończenia budowy),

e) niewskazaniu na pismo - odpowiedź na wezwanie skarżącej z dnia 25 lipca 2015 r., w którym zawarto wykaz dokumentów, w posiadaniu których był Starosta już przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. jeszcze przed 14 lipca 2008 r., a które ewidentnie świadczą o samowoli budowlanej inwestorów,

8) art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 2 i 2b, pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego (warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska, usuwanie odpadów - obornika i gnojowicy, odległość obiektu od przystanku autobusowego, odległość zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej od obiektów na działce sąsiedniej, zapewnienie poszanowania i ochrony interesów osób trzecich - wadliwe wyznaczenie obszaru oddziaływania itp.),

9) art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem projekt nie został dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu i nie zawiera wszystkich, wymaganych przez prawo elementów,

10) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (zgodność z wymaganiami ochrony środowiska - brak informacji w decyzji o DJP, zgodność budowli rolniczych towarzyszących budowie, kompletność projektu i wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń, informacji bioz),

11) art. 107 § 1 k.p.a. przez brak uzasadnienia decyzji Starosty,

12) art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na sprzecznym z prawdą oświadczeniu projektanta, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami; Starosta winien ten brak prawdziwości i wiarygodności oświadczenia dostrzec choćby z uwagi na brak projektów branżowych,

13) art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; projekt budowlany stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem organy badając zaskarżoną decyzję pod kątem rażącego naruszenia prawa powinny w pierwszej kolejności sprawdzić czy projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone ww. rozporządzeniem; w szczególności nie stwierdzono, iżby projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu przez Starostę spełniał wymagania określone w § 11 ust. 2 pkt 7, pkt 8, pkt 10, pkt 11, w § 12 ust. 1 pkt 4 pkt 5, § 12 ust. 4. Organy nie dokonały porównania inwentaryzacji przedmiotowego budynku z zatwierdzoną dokumentacją tego budynku z 1997 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wniesiona w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Sąd I Instancji podzielił stanowisko GINB, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa. Wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tak zwanych wad kwalifikowanych, a nie ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Podkreślił, że sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Dodał, że "rażącego naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które jest kwalifikowaną formą "naruszenia prawa" nie można utożsamiać z każdym "naruszeniem prawa".

Sąd I instancji podał, że wydając zaskarżoną decyzję GINB związany był oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 oraz w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13. Wskazał, że w pierwszym z powołanych wyroków WSA w Warszawie (uchylając poprzednią decyzję GINB z dnia 30 września 2010 r.) podniósł, że GINB nie przeanalizował głównego zarzutu wniosku (na podstawie którego prowadzone było postępowanie nadzorcze), iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Dalej Sąd ten wskazał, że zarzut ten był analizowany przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie IV SA/Po 952/11. Powołał się także na wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009 r., w którym inwestora uznano winnym wykroczenia z art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego. Podał, że wyrok ten jest prawomocny i zarówno organy orzekające w sprawie i sąd nie może nie wziąć go pod uwagę rozpoznając sprawę.

Odnośnie natomiast oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13, Sąd I instancji zrelacjonował, że nie wszystkie argumenty uzasadniania wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12, zostały uznane przez NSA za zasadne. Podał bowiem, że NSA wskazał, iż WSA w kontrolowanym wyroku, odwołując się do wyroku Sądu Rejonowego, nie wziął pod uwagę treści normy prawnej zawartej w art. 11 p.p.s.a. uznał, że skoro wyrok Sądu Rejonowego został wydany w sprawie o wykroczenie z art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane, to w niniejszej sprawie art. 11 p.p.s.a. nie ma zastosowania, a przepis ten nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Dalej, NSA podał, że zasadnie Sąd I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu zweryfikowanie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a następnie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd odwoławczy podzielił także stanowisko Sądu I instancji, że GINB nie zbadał głównego zarzutu wniosku, na podstawie którego prowadzone było postępowanie nadzorcze, tj. naruszenia art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten nie był przedmiotem odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a do tego przepisu GINB ustosunkował się dopiero w skardze kasacyjnej, co jednak nie może zastąpić stanowiska organu w tej kwestii wyrażonego w decyzji.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji w ocenie Sądu I instancji, GINB zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyżej cytowanych wyrokach i zasadnie uznał, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Sąd I instancji powołał się przy tym na pismo PINB z dnia 28 września 2015 r., w którym podano, że przed datą wydania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nie było prowadzone postępowanie w sprawie przystąpienia przez inwestorów do realizacji robót budowlanych związanych z realizacją spornej inwestycji, a inwestorzy w dniu 5 sierpnia 2008 r. zawiadomili PINB o rozpoczęciu spornej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, które zgodnie z danymi zawartymi w dzienniku budowy nr 357, zostały rozpoczęte w dniu 13 sierpnia 2008 r. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie GINB, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1007/11, wskazał, że wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt W 321/08 został wydany w sprawie o wykroczenie, wymienione w art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego, zatem nie wiąże sądu administracyjnego na podstawie art. 11 p.p.s.a.

Za prawidłową Sąd I instancji uznał także ocenę GINB co do braku naruszenia w stopniu rażącym, przy wydaniu decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, innych przepisów prawa, w tym przepisów Prawa budowlanego (art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2), rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Za trafną uznał także ocenę GINB, że w odniesieniu do decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nie zaistniały inne przesłanki, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności tej decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd I instancji nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych też powodów Sąd I instancji, powołując art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

I. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania, to jest:

1) art. 153 i art. 190 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w zapadłych wcześniej orzeczeniach WSA w Poznaniu, WSA w Warszawie i NSA, a dotyczących nie tylko decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, ale także decyzji organów nadzoru budowlanego oraz do wykładni prawa (art. 11 p.p.s.a.) dokonanej przez NSA; skarżąca wywiodła przy tym, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę kluczowego orzeczenia NSA w przedmiotowej sprawie, tj. wyroku NSA z 28 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 290/11, w którym wskazano m.in., że w trybie niedozwolonym przez prawo organy legalizowały samowolną przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, a sprawa była przez te organy prowadzona z pogwałceniem wszelkich możliwych norm postępowania administracyjnego i łamaniem przepisów Prawa budowlanego; zakwestionowała także oparcie zaskarżonego wyroku tylko na piśmie PINB z dnia 28 września 2015 r., w którym organ podał nieprawdziwe informacje, gdyż organ ten już 25 października 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnię), o czym świadczy otrzymane przez skarżącą zawiadomienie w tej sprawie, które załączone zostało przez nią do skargi; podniosła także, że brak związania Sądu I instancji wyrokiem Sądu Rejonowego wydanym w sprawie o wykroczenie nie oznacza, że Sąd ten w ogóle nie powinien brać tego wyroku pod uwagę, skoro wyrok ten jest takim samym dowodem w sprawie, jak każdy inny dowód i organy badające sprawę, a także sąd administracyjny powinien go ocenić, a nie bezrefleksyjnie odrzucać (art. 7, 77, 80 k.p.a., art. 133 p.p.s.a.) – tymczasem Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego dowód ten nie został uwzględniony;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., czego wyrazem jest brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy zgodnego ze stanem faktycznym i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów (13) podniesionych w skardze, pomimo ich przedstawienia w uzasadnieniu wyroku;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że doszło do samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, a zatem decyzja GINB powinna być uchylona lub unieważniona, gdyż utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niedostrzeżenie istotnego naruszenia prawa przez GINB, które świadczy o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu.

II. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prawa materialnego, to jest:

1) art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie pomimo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po rozpoczęciu robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej już w 1998 r.;

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie; skarżąca podała przy tym, że projekt zagospodarowania działki narusza § 6 ust. 4 pkt 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie;

3) art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przez niezastosowanie; skarżąca wskazała przy tym na brak informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - w decyzji brak informacji o DJP; podała także, że wydano pozwolenie na budowę bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

4) art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 2 i 2b, pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego przez niezastosowanie, pomimo że wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, wbrew stanowisku GINB, może mieć wpływ na kwestię nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu;

5) art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, przez niezastosowanie, pomimo że projekt nie został dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu i nie zawiera wszystkich, wymaganych przez prawo elementów; skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu;

5) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez niezastosowanie, pomimo braku w dokumentacji projektowej projektów branżowych; skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu;

6) art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez niezastosowanie; skarżąca podniosła przy tym, że projekt budowlany stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem organy, badając zaskarżoną decyzję pod kątem rażącego naruszenia prawa, powinny w pierwszej kolejności sprawdzić, czy projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone ww. rozporządzeniem; podała, że w niniejszej sprawie w szczególności nie stwierdzono, czy projekt budowlany, podlegający zatwierdzeniu przez Starostę, spełniał wymagania określone w § 11 ust. 2 pkt 7, pkt 8, pkt 10, pkt 11, w § 12 ust. 1 pkt 4 pkt 5, § 12 ust. 4 cytowanego rozporządzenia; dodała, że organy nie dokonały także porównania inwentaryzacji przedmiotowego budynku z zatwierdzoną dokumentacją tego budynku z 1997 r.; skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu;

7) art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego przez niezastosowanie, co polega na sprzecznym z prawdą oświadczeniu projektanta, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami; Starosta winien ten brak prawdziwości i wiarygodności oświadczenia dostrzec choćby z uwagi na brak projektów branżowych, a Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu;

8) 34 ust. 1 Prawa budowlanego, przez jego wadliwą wykładnię przez GINB, jakoby projekt budowlany mógł być sporządzony przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy; skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu;

9) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie; skarżąca wskazała przy tym, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polega na:

a) niewskazaniu ani jednej przyczyny, z powodu której GINB odmówił mocy dowodowej prawomocnemu wyrokowi Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt W 321/08 oraz dokumentacji zdjęciowej,

b) niewyjaśnieniu wszystkich podnoszonych zarzutów, uzasadnienie decyzji powinno być tak sporządzone, aby dokonując jej oceny, można było ustalić, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, aby organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy (GINB nie odniósł się między innymi do braku uzasadnienia decyzji; braku w decyzji informacji o DJP; braku projektów branżowych),

c) pominięciu w części historycznej uzasadnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

d) art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego polegające na wydaniu pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez uprzedniego posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (przedmiotowy budynek został wybudowany i dostosowany do zmiany sposobu i warunków użytkowania oraz użytkowany jako inwentarski zarówno przed wydanym pozwoleniem na budowę, jak również przed skutecznym zgłoszeniem zakończenia budowy),

e) niewskazaniu na pismo - odpowiedź na wezwanie skarżącej z dnia 25 lipca 2015 r., w którym zawarto wykaz dokumentów, w posiadaniu których był Starosta już przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. jeszcze przed 14 lipca 2008 r., a które ewidentnie świadczą o samowoli budowlanej inwestorów;

- skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu;

10) art. 7 - 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz na uniemożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez GINB; skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu

11) art. 80 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, skutkiem czego dokonano błędnej oceny stanu faktycznego sprawy

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem pełnomocnika skarżącej o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Skarżąca zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 2 i 2b, pkt 8 i pkt 9, art. 20 ust. 4, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 i ust. 4a, art. 34 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, art. 7 – 10, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 156 § 1 k.p.a., jak i przepisów postępowania, to jest: art. 153 i art. 190 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zarzuty te nie mogą odnieść jednak zamierzonego skutku.

Jak słusznie bowiem wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaskarżona decyzja GINB wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz zbadanie, czy zakwestionowana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z takich wad jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które – co należy podkreślić - jest kwalifikowaną formą "naruszenia prawa" i nie może być utożsamiane z każdym "naruszeniem prawa". Dlatego też, w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, a także na etapie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanych w tym trybie, za nieskuteczne uznać należy formułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego bez wykazania, że naruszenie to miało postać kwalifikowaną "rażącego naruszenia prawa". W taki zaś sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane przez skarżącą zarówno w skardze skierowanej do Sądu I instancji, jak i w rozpatrywanej aktualnie skardze kasacyjnej od wydanego przez ten Sąd wyroku. Pomimo tego, że skarżąca wskazała na naruszenie przy wydawaniu decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę wielu przepisów Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tej ustawy, to nie wykazała aby naruszenie to miało charakter rażący. Tym samym, za chybione uznać należy, sformułowane w skardze, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego.

Zauważyć przy tym należy, że w większości z zarzutów podniesionych w podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca wiązała naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego z brakiem odniesienia się przez ten Sąd do zarzutów naruszenia przez organ prawa materialnego, które uprzednio sformułowała w skardze wniesionej do tego Sądu. Uchybienie Sądu w tym zakresie nie uzasadniają jednak postawienia Sądowi zarzutu naruszenia prawa materialnego, lecz ewentualnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. To zaś oznacza, że w rozpatrywanej sprawie podstawa kasacyjna, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., została w części nieprawidłowo skonstruowana.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić przede wszystkim należy, że pomimo wskazania przez skarżącą na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut ten w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie może być uznany za uprawniony. Skarżąca upatruje bowiem naruszenia tego przepisu w braku przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy zgodnego ze stanem faktycznym i braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów (13) podniesionych w skardze, pomimo ich przedstawienia w uzasadnieniu wyroku. Skarżąca łączy także naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niedostrzeżenie istotnego naruszenia prawa przez GINB, które świadczy o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu. Uszło jednak uwadze skarżącej, że nawet błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji braku uchybień po stronie organu nie oznacza, że sąd nie przeprowadził w sprawie kontroli sądowoadministracyjnej. O jej istnieniu świadczy fakt wydania wyroku (orzeczenia merytorycznego) i jego uzasadnienie.

Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zarzuty podniesione w skardze nie ograniczają Sądu I instancji w wykonywaniu funkcji kontrolnej, to brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za konstatacją taką przemawia zresztą samo brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a., w świetle którego: "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W przepisie tym wprowadzono obowiązek jedynie zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, które zostały przedstawione także w uzasadnieniu zaskarżonego aktualnie wyroku, a nie obowiązek sądu odnoszenia się do nich. Oczywiście Sąd co do zasady winien ustosunkować się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku zwłaszcza wtedy, gdy brak w tym zakresie mógłby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w danej sprawie. W orzecznictwie akcentuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, co niezasadnym czyni stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuprawniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 i 190 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej, w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłych wcześniej orzeczeniach WSA w Poznaniu, WSA w Warszawie i NSA, dotyczących decyzji organów nadzoru budowlanego w zakresie samowoli budowlanej oraz do wykładni prawa (art. 11 p.p.s.a.) dokonanej przez NSA, a w tym wyroku NSA z 28 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 290/11, który został wydany w sprawie wznowienia postępowania, a zatem dotyczył innego trybu nadzwyczajnego niż stwierdzenie nieważności, w którym zostały wydane decyzje będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie postępowanie nie dotyczy samowoli budowlanej, w którym organem właściwym są organy nadzoru budowlanego, lecz stwierdzenia nieważności decyzji innego organu, a mianowicie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2008r, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy i zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. Przy czym decyzja dotyczy budynku ( zachowującego dotychczasowe wymiary) już istniejącego w gospodarstwie rolnym na terenie zabudowy zagrodowej.

W tej zaś sprawie, jak słusznie podano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi jedynie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 oraz w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13. W pierwszym z powołanych wyroków WSA w Warszawie (uchylając poprzednią decyzję GINB z dnia [...] 2010 r.) podniósł, że GINB nie przeanalizował głównego zarzutu wniosku (na podstawie którego prowadzone było postępowanie nadzorcze), iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Dalej Sąd ten wskazał, że zarzut ten był analizowany przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie IV SA/Po 952/11. Powołał się także na wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009 r., w którym inwestora uznano winnym wykroczenia z art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego. Podał, że wyrok ten jest prawomocny i zarówno organy orzekające w sprawie i sąd nie może nie wziąć go pod uwagę rozpoznając sprawę.

Wymaga jednak podkreślenia, że nie wszystkie argumenty uzasadniania wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12, zostały uznane za zasadne przez NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13, który wydany został na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku. NSA wskazał bowiem, iż WSA w kontrolowanym wyroku, odwołując się do wyroku Sądu Rejonowego, nie wziął pod uwagę treści normy prawnej zawartej w art. 11 p.p.s.a. Uznał, że skoro wyrok Sądu Rejonowego został wydany w sprawie o wykroczenie z art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane, to w niniejszej sprawie art. 11 p.p.s.a. nie ma zastosowania, a przepis ten nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Dalej, NSA podał, że zasadnie Sąd I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu zweryfikowanie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a następnie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd odwoławczy podzielił także stanowisko Sądu I instancji, że GINB nie zbadał głównego zarzutu wniosku, na podstawie którego prowadzone było postępowanie nadzorcze, tj. naruszenia art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten nie był przedmiotem odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a do tego przepisu GINB ustosunkował się dopiero w skardze kasacyjnej, co jednak nie może zastąpić stanowiska organu w tej kwestii wyrażonego w decyzji.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonego obecnie wyroku, zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej przez ten Sąd decyzji, GINB zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyżej cytowanych wyrokach i zasadnie uznał, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Sąd I instancji powołał się przy tym na pismo PINB z dnia 28 września 2015 r., w którym podano, że przed datą wydania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nie było prowadzone postępowanie w sprawie przystąpienia przez inwestorów do realizacji robót budowlanych związanych z realizacją spornej inwestycji, a inwestorzy w dniu 5 sierpnia 2008 r. zawiadomili PINB o rozpoczęciu spornej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, które zgodnie z danymi zawartymi w dzienniku budowy nr 357, zostały rozpoczęte w dniu 13 sierpnia 2008 r. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie GINB, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1007/11, wskazał, że wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt W 321/08 został wydany w sprawie o wykroczenie, wymienione w art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego, zatem nie wiąże sądu administracyjnego na podstawie art. 11 p.p.s.a.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy, ocenę Sądu I instancji co do braku rażącego naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, przy wydawaniu decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, uznać należy za prawidłową. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Z tym że, w tej sprawie jak wynika z akt sprawy organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły samowoli budowlanej.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, który podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że przy ocenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, należy uwzględniać nie tylko oczywistość naruszenia prawa ale także charakter naruszonego przepisu i skutki tego naruszenia, które muszą być skutkami nieakceptowanymi z punktu widzenia zasady praworządności. Akcentuje się przy tym wzgląd na stabilność obrotu prawnego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1642/14 oraz wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2445/14, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem argumenty skarżącej, formułowane w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wiążą rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko z oczywistością naruszenia prawa i już chociażby tylko z tej przyczyny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kwestionuje bowiem ustalenia GINB, jakoby w dacie wydania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nie było prowadzone postępowanie w sprawie samowolnej zmiany przez inwestorów sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnię). Jednak zarzutów skarżącej, w stanie faktycznym tej konkretnej kontrolowanej sprawy, nie można uznać za zasadne i stwierdzić, że wskazana decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak już bowiem podano, nawet naruszenie przepisu nie jest wystarczające do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Konieczne jest bowiem także uwzględnienie charakteru naruszonego przepisu oraz skutków tego naruszenia, a co do wystąpienia tych elementów w kontrolowanej sprawie skarżąca nie sformułowała żadnych argumentów.

Dodać przy tym należy, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, na którego prowadzenie wskazuje skarżąca, zakończyło się umorzeniem postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość (decyzją PINB z 25 marca 2009 r.), a wyrokiem z dna 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 337/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/10, mocą którego oddalono skargę na decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu tego postępowania.

Skoro skarżąca, poza zarzutem naruszenia prawa, to jest art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wykazała aby za stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, przemawiał także charakter naruszonego przepisu oraz skutki tego naruszenia, to nieuprawnione jest stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.