Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 822/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art, 156 par. 1 pkt 2, art. 113, art. 61 ar. 4, art. 77, art. 7, art. 147, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 pkt 1- 4, art. 16 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez S. z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżące stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] udzielającej O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "uczestnik postępowania") koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2011 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] (dalej także: "decyzja koncesyjna") Wojewoda [...] udzielił O. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w miejscowości [...] gmina [...], woj. [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. S. z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji koncesyjnej Wojewody [...] z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Spornej decyzji koncesyjnej z dnia [...] kwietnia 1997 r. skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 22 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. – dalej: także "p.g.g.") - poprzez niezawarcie w decyzji koncesyjnej obligatoryjnych elementów treści koncesji takich, jak określenie okresu ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności oraz określenie innych wymagań dotyczących wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska;

- art. 113 k.p.a. - poprzez dokonanie zmian w decyzji bez wydania postanowienia o jej sprostowaniu, na które służy stronie zażalenie.

Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania spornej koncesji organ nie wskazał wszystkich obligatoryjnych elementów treści koncesji. Organ wskazał bowiem, że rozpoczęcie eksploatacji złoża może nastąpić po uzgodnieniu planu zagospodarowania złoża z organem koncesyjnym, a więc określił warunek konieczny do rozpoczęcia wydobycia. Zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej decyzji Wojewody [...] brak jest określenia terminu rozpoczęcia działalności. Skarżące stowarzyszenie podniosło, że wskazanie tego terminu ma na celu wyznaczenie podmiotowi, któremu udzielana jest koncesja, maksymalnego okresu, w którym musi rozpocząć realizację działalności określonej w koncesji. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, jest to postanowienie odmienne od wskazania ustawowego obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania złoża, z uwagi na fakt, iż racjonalny ustawodawca nie wprowadziłby w jednym akcie prawnym dwóch odmiennych postanowień dotyczących tego samego obowiązku. Brak zawarcia przez organ w treści koncesji postanowienia precyzującego termin rozpoczęcia działalności stanowi - w opinii skarżącego stowarzyszenia - rażące naruszenie prawa. Strona skarżąca przytoczyła orzeczenie NSA, z którego wynika, że określenie terminu rozpoczęcia działalności jest elementem obligatoryjnym każdej decyzji koncesyjnej, a zaniechanie zamieszczenia tego elementu w decyzji koncesyjnej stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/2005).

S. podniosło ponadto, iż Wojewoda [...], udzielając spornej koncesji, całkowicie pominął fakt, iż treść decyzji winna uwzględniać uzgodnienia dokonane w wójtem gminy [...], a więc zawarte w postanowieniu wójta zastrzeżenia. Strona skarżąca przypomniała, iż Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 1997 r. uzgodnił wniosek o udzielenie koncesji pod warunkiem, że transport kruszywa odbywać się będzie na drodze [...] - [...] z wyłączeniem miejscowości: [...] i [...], a także pod warunkiem, że wnioskodawca w uzgodnieniu z Urzędem Gminy w [...] przystosuje ww. drogę do przemieszczania się ciężkich transportów drogowych. W opinii skarżącego stowarzyszenia, powyższe zastrzeżenia poczynione przez wójta winny być wskazane w decyzji koncesyjnej, jako przesłanki konieczne do spełnienia przez wnioskodawcę. Powyżej wskazane zastrzeżenia, jak twierdziła strona skarżąca - mogą stanowić treść decyzji koncesyjnej, co wynika z art. 22 pkt 4 p.g.g., w świetle którego koncesja powinna zawierać inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska.

Skarżące stowarzyszenie zarzuciło ponadto, że w spornej decyzji koncesyjnej dokonano zmian niezgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, bowiem zmiana decyzji - w przypadku oczywistej omyłki - może nastąpić w trybie art. 113 k.p.a., a zatem, zdaniem strony, za niedopuszczalne należy uznać przerobienie przez organ administracji treści ostatecznej decyzji, w postaci odręcznej zmiany powierzchni złoża. Ponadto strona zauważyła, iż powierzchnia złoża nie zgadza się z powierzchnią złoża wskazaną w dokumentach dotyczących jego rozpoznania. S. podkreśliło jednocześnie, że rozpoczęcie działań przez spółkę O. Sp. z o.o. naruszy zasoby wód podziemnych w dorzeczu rzeki [...], będzie oddziaływać na pokłady wód podziemnych [...] i okolic, a brak odprowadzenia wód opadowych z terenu planowanego zakładu przeróbki kruszyw naturalnych oraz rozpoczęcie eksploatacji kruszywa naturalnego doprowadzi do zanieczyszczenia Głównego Zbiornika Wód Podziemnych. Skarżące stowarzyszenie podkreśliło, że przedmiotowy wniosek jest zgodny z celami statutowymi S. oraz pozostaje w zgodności z interesem społecznym.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Minister Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji z dnia [...] kwietnia 1997 r., o czym zawiadomił m.in. skarżące stowarzyszenie, pouczając o przysługujących mu prawach.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. spółka O. Sp. z o.o. wyjaśniła, że decyzja koncesyjna jest kompletna i spełnia wymogi określone ustawą - Prawo geologiczne i górnicze, według stanu na dzień 21 kwietnia 1997 roku. Zdaniem spółki, zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, wnioskodawca miał obowiązek załączyć do wniosku o wydanie koncesji założenia do projektu zagospodarowania złoża. Natomiast projekt zagospodarowania złoża sporządzany był przez przedsiębiorcę przed przystąpieniem do wydobywania kopaliny, na podstawie dokumentacji geologicznej oraz warunków określonych w koncesji i wymagał zatwierdzenia w drodze decyzji przez organ koncesyjny. A zatem - w opinii uczestnika postępowania - dopiero po uzyskaniu koncesji przedsiębiorca przedstawiał organowi koncesyjnemu projekt zagospodarowania złoża do zatwierdzenia. Spółka wskazała, iż w przedmiotowej decyzji koncesyjnej termin rozpoczęcia eksploatacji złoża uzależniony został od uzyskania przez uczestnika postępowania ostatecznej decyzji organu koncesyjnego o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania złoża. Oznaczenie terminu poprzez odwołanie się do daty nastąpienia określonego zdarzenia jest przy tym - zdaniem spółki - w pełni dopuszczalne. Spółka podniosła, iż w dacie wydania koncesji nie można było przewidzieć, w jakim czasie projekt ów zostanie przygotowany i zatwierdzony. Mając na uwadze fakt, że skarżące stowarzyszenie zarzucało ponadto, iż decyzja koncesyjna nie uwzględnia uzgodnień dokonanych przez Wójta Gminy [...] na etapie postępowania o uzyskanie koncesji, uczestnik podkreślił, iż żaden przepis ustawy - Prawo geologiczne i górniczego, według stanu na dzień wydania koncesji na wydobycie kruszywa ze złoża "[...]", nie nakazywał uwzględnienia w koncesji zastrzeżeń dokonanych przez organ uzgadniający. Ponadto, jak wskazał uczestnik postępowania, zgodnie z art. 16 ust. 5 p.g.g., uzgodnienie udzielenia koncesji z właściwym organem samorządu terytorialnego dokonywane było na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem uczestnika postępowania, oznacza to, że organ uzgadniający miał obowiązek zweryfikować, czy podjęcie na danym obszarze działalności eksploatacyjnej nie będzie naruszać ustaleń planu miejscowego, inaczej mówiąc, czy jest dopuszczalne.

Podsumowując, uczestnik postępowania wyjaśnił, iż – wbrew zarzutom skarżącego stowarzyszenia, brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności spornej decyzji koncesyjnej wydanej przez Wojewodę [...]. Spółka podkreśliła także, iż rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na które powołuje się S., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Uczestnik przypomniał, że istnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być przy tym oczywiste. Spółka podniosła, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Zdaniem spółki, przyjmuje się, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Mając na uwadze powyższe, spółka O. Sp. z o.o. stwierdziła, że uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej z dnia [...] kwietnia 1997 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Minister Środowiska - działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] udzielającejO. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]".

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska wskzał, że faktycznie koncesja nie określa dokładnego terminu rozpoczęcia działalności, jednak - zdaniem Ministra - nie jest to naruszenie o charakterze rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może to stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności spornej decyzji koncesyjnej z dnia [...] kwietnia 1997 r. Organ ponadto wyjasnił, że mimo, iż koncesja nie określa dokładnego terminu rozpoczęcia działalności, to jednak wyznacza ją przez odesłanie do terminu zatwierdzenia projektu zagodpodarowania złoża “[...]". Minister Środowiska wyjaśnił także, że wskazywane przez skarżące stowarzyszenie uchybienie art. 22 pkt 3 i 4 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Ministra, przepis art. 22 pkt 3 p.g.g. nie może być rozumiany w taki sposób, że w treści koncesji obligatoryjnie należy podać dokładną datę rozpoczęcia działalności. Termin ten może być bowiem określony w sposób opisowy. Minister Środowiska podkreślił, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Za nieuzasadniony organ uznał zatem argument skarżącego stowarzyszenia dotyczący nieokreślenia w treści koncesji terminu rozpoczęcia działalności. Zdaniem Ministra, zgodnie z punktem 4 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., koncesja zostaje udzielona na [...] lat, tj. do dnia [...] kwietnia 2017 r. Z tego powodu argument stowarzyszenia dotyczący braku określenia okresu ważności koncesji jest - w opinii organu - bezzasadny.

Minister Środowiska wskazał jednocześnie, że budowa i funkcjonowanie zakładu przeróbki kruszywa nie jest przedmiotem koncesji z dnia [...] kwietnia 1997 r. Nadto organ podkreslił, że decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej koncesji nie może odnosić się do kwestii niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem koncesji, zwłaszcza zaś nie może odnosić się do innych działań podejmowanych w przyszłości przez adresata koncesji, w tym przypadku przeróbki kruszywa. Działania podejmowane przez przedsiębiorcę inne, niż wydobywanie kruszywa naturalnego, nie mogą bowiem stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności udzielonej koncesji. Przeciwne rozwiązanie, zdaniem Minister Środowiska, kolidowałoby z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu wnioskującego stowarzyszenia, w którym strona wskazywała na uchybienie polegające na ręcznym poprawieniu wielkości obszaru górniczego na 65,8 ha, Minister Środowiska stwierdził, że dotyczy to jednak wielkości złoża, a nie obszaru górniczego, a żaden przepis nie wymaga, by wielkość ta była określona w koncesji. Taka poprawka, zdaniem organu, nie spełnia żadnej z wymienionych wyżej przesłanek do stwierdzania nieważności spornej decyzji koncesyjnej, albowiem nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.

Ponadto, w opinii Minister Środowiska, wnioskujący nie wskazał na czym miałoby polegać rzekome naruszenie ww. przepisu dotyczącego wymagań, jakie powinna określać koncesja, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Tym samym opisana koncesja z dnia [...] kwietnia 1997 r. nie narusza art. 22 pkt 4 p.g.g.

Minister Środowiska, konkludując – stwierdził, iż nie dopatrzył się jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie znajdując dowodów na rażace naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżące S. z siedzibą w O., reprezentowane przez radcę prawnego, wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r.

Strona skarżąca wniosła ponownie o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności wskazanej decyzji koncesyjnej z uwagi na fakt, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie:

a) art. 22 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze - poprzez niezawarcie w decyzji obligatoryjnych elementów treści koncesji takich, jak określenie okresu ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności oraz określenie innych wymagań dotyczacych wykonywania działalności objetej koncesją w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego o ochrony środowiska,

b) art. 113 k.p.a. - poprzez dokonanie zmian w decyzji wydania postępowania o jej sprostowaniu, na które służy stronie zażalenie,

c) art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niezawiadomienie wszystkich stron postępowania w sprawie wydania koncesji,

d) art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niedokłanie ustalenie stanu faktycznego.

Strona skarżąca zauważyła, że organ mylnie uznał, iż warunek określony w koncesji odnosi się do obligatoryjnego elementu decyzji koncesyjnej określonego w art. 22 pkt 3 obowiązującej wówczas ustawy - Prawo górnicze i geologiczne. Zdaniem strony, organ koncesyjny wskazał w koncesji, iż rozpoczęcie eksploatacji złoża może nastąpić po uzgodnieniu planu zagospodarowania złoża z organem koncesyjnym, a więc określił jedynie warunek konieczny do rozpoczęcia wydobycia. W opinii skarżącego stowarzyszenia, w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania koncesji przedstawienie projektu zagospodarowania złoża organowi koncesyjnemu było jednak ustawowym obowiązkiem podmiotu na rzecz którego została ona wydana i warunkowało, z mocy samego prawa, możliwość rozpoczęcia działalności koncesjonowanej. Zdaniem stowarzyszenia, stosując zasadę racjonalnego ustawodawcy nie można przyjąć, iż obowiązek zawarcia w koncesji terminu rozpoczęcia działalności jest tożsamy z obowiązkiem przedstawienia projektu zagospodarowania złoża. Taka egzegeza tegoż przepisu dokonana przez Ministra narusza, zdaniem strony skarżącej, podstawowe zasady wykładni przepisów prawa wyrażające się w zakazie dokonywania wykładni w ten sposób, aby jakiekolwiek przepisy okazały się zbędne. Strona skarżąca wyjaśniła, że wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje explicite, że czymś innym w intencji prawodawcy było obciążenie strony obowiązkiem uzyskania zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża, a czym innym obowiązek organu zakreślenia w decyzji maksymalnego terminu na rozpoczęcie działalności wskazanej w koncesji. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, w decyzji brak jest natomiast określenia terminu rozpoczęcia działalności. Wskazanie tego terminu ma na celu wyznaczenie podmiotowi, któremu udzielana jest koncesja, maksymalnego okresu, w którym musi rozpocząć realizację działalności określonej w koncesji, a nie terminu minimalnego od którego może on rozpocząć realizację uprawnień wynikających z koncesji. Reasumując powyższe, strona skarżąca podniosła, że brak zawarcia przez organ w treści koncesji postanowienia precyzującego termin rozpoczęcia działalności stanowi rażące naruszenie prawa.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że Minister Środowiska w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nie ustosunkował się do kwestii, iż wydanie decyzji o udzieleniu przedmiotowej koncesji wymagało, zgodnie z art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego, uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego. Wojewoda [...] całkowicie - zdaniem skarżącego stowarzyszenia - pominął fakt, że treść decyzji winna uwzględniać uzgodnienia dokonane z wójtem gminy [...], a więc i zawarte w postanowieniu wójta zastrzeżenia. Strona skarżąc podkresliła, iż uzgodnienie ma dla organu go dokonującego inne skutki, niż procedura “opiniowania". W przypadku obowiązku zasięgnięcia opinii, organ kompetentny do wydania decyzji powinien uwzględnić stanowisko innego organu, ale możliwym jest podjęcie decyzji odmiennej od przedstawionej w opinii. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia. w przypadku procedury uzgodnienia, negatywne stanowisko organu uzgadniającego uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji administracyjnej. Z tych przyczyn strona uznała, że zastrzeżenia poczynione przez wójta winny być wskazane w decyzji o udzieleniu koncesji jako przesłanki konieczne do spełnienia przez wnioskodawcę. S. zakwestionowało w konsekwencji nieuznanie przez organ koncesyjny zastrzeżeń Wójta Gminy [...], jakie poczynił on w postanowieniu z dnia [...] stycznia 1997 r. uzgadniającego sporną koncesję. Według skarżącego stowarzyszenia, wymienione zastrzeżenia winny być wskazane w decyzji o udzieleniu koncesji, jako przesłanki konieczne do spełnienia przez wnioskodawcę, decyzja organu uzgadniającego ma bowiem dla organu koncesyjnego charakter wiążący.

Strona skarżąca powtórzyła ponadto zarzuty dotyczące określenia wielkości złoża i związany z tym zarzut naruszenia normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 113 k.p.a.

Ponadto S., reprezentowane przez pełnomocnika, w piśmie z dnia v lutego 2012 r. poinformowało, iż w toku postępowania mającego na celu zatwierdzenie planu ruchu dla zakładu górniczego, ujawnił się szereg faktów i okoliczności świadczących o tym, że inwestor zamierza prowadzić eksploatację niezgodnie z przepisami. Zgodnie z informacjami uzyskanymi przez stowarzyszenie, przedsiębiorca wprowadza organy administracji publicznej w błąd, przedstawia im bowiem tylko te informacje, które mogą mieć pozytywny wpływ na rozstrzygnięcie wszczętych postępowań administracyjnych. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, nie można pominąć faktu, iż inwestor nie podejmował działań przez 15 lat. W ocenie strony, braki postępowania koncesyjnego powodują, że inwestor będzie miał możliwość działania contra legem, z naruszeniem interesów osób trzecich oraz ze szkodą dla środowiska naturalnego.

Po przeprowadzeniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Środowiska - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] udzielającej O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]".

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska stwierdził, iż zaskarżona przez stronę decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. jest zasadna, a argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tej decyzji nie tworzą podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

Organ podkreślił, iż brak w treści koncesji określenia dokładnego terminu rozpoczęcia działalności, na którą została ona udzielona, nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, tego typu naruszenie jest bowiem naruszeniem kwalifikowanym i oczywistym, a także nie możne być ono interpretowane rozszerzająco. Minister Środowiska zauważył także, że z postanowienia pkt 2 spornej koncesji wynika, iż: "Warunki techniczno-ekonomiczne eksploatacji złoża, ustalenie zasobów przemysłowych i nieprzemysłowych złoża oraz określenie sposobu likwidacji wyrobisk i rekultywacji terenów poeksploatacyjnych należy przedstawić w projekcie zagospodarowania złoża i uzyskać jego zatwierdzenie w organie koncesyjnym, od którego to terminu uzależnia się rozpoczęcie eksploatacji złoża". Zatem, w opinii Ministra Środowiska, pomimo tego, iż koncesja nie określa precyzyjnie daty rozpoczęcia działalności, to jednak wyznacza ją przez odesłanie do terminu zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża "[...]". Ponadto organ stwierdził, że rezultatem wykładni przepisu art. 22 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie może być ustalenie, iż w treści koncesji należy podać wyłącznie dokładną datę rozpoczęcia działalności. Termin, bo takie pojęcie zostało zamieszczone w tym miejscu przez ustawodawcę, oznacza jedynie zdarzenie przyszłe i pewne. Dlatego też można przyjąć, iż termin ten może być określony w sposób opisowy, jak to ma miejsce w kwestionowanej koncesji. Organ zwrócił także uwagę na przepis art. 205 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981), zgodnie z którym, jeżeli koncesja wydana na podstawie dotychczasowych przepisów nie określała terminu rozpoczęcia określonej nią działalności i do dnia wejścia w życie ustawy działalność ta nie została rozpoczęta, przedsiębiorca ma obowiązek rozpoczęcia jej w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. W przypadku, gdy działalność ta nie została rozpoczęta, organ koncesyjny z urzędu stwierdza wygaśnięcie koncesji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieuwzględnienia w koncesji zastrzeżeń Wójta Gminy [...], organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującym na dzień wydania postanowienia uzgadniającego (jak i na dzień wydania decyzji koncesyjnej) art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, udzielenie koncesji wymaga uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego. Uzgodnienie następuje w formie postanowienia wydanego na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które służy zażalenie. Zdaniem organu, z dyspozycji powyższego przepisu wynika, iż wójt miał prawo uzgodnić koncesję wyłącznie w zakresie jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wszelkie inne warunki zamieszczone w tego rodzaju postanowieniu były warunkami bezprzedmiotowymi, które nie mają wpływu na udzielenie koncesji. W związku z powyższym w opinii organu - wójt nie mógł uzależniać w wydanym przez siebie postanowieniu rozpoczęcia działalności od spełnienia przez przedsiębiorcę innych warunków niezwiązanych z ładem przestrzennym gminy. W konsekwencji organ nie mógł przyjąć, iż niezawarcie w koncesji ww. zastrzeżeń wójta stanowi naruszenie art. 22 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

Ustosunkowując się do zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie zawiadomienie wszystkich stron postępowania w sprawie wydania koncesji, Minister Środowiska uznał, iż jest on niezasadny. Organ wskazał, że jeżeli jakaś osoba uznawała po udzieleniu koncesji, iż ze względu na jej prawo do nieruchomości nią objętej powinna brać udział w postępowaniu koncesyjnym, powinna sygnalizować ten zamiar organowi koncesyjnemu składając stosowny wniosek o wznowienie tego postępowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie natomiast do treści art. 147 k.p.a. zdanie drugie, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Zatem, zdaniem Ministra Środowiska, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty, zdaniem Ministra, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Organ wyjaśnił ponadto, że próba wykazania, iż organ koncesyjny przy wydaniu koncesji rażąco naruszył art. 61 § 4 k.p.a., mając na uwadze zasadę konkurencyjności postępowań nadzwyczajnych, jest niedopuszczalna.

Minister Środowiska odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 113 k.p.a. i wyjaśnił, że poprawienie w treści decyzji nieistotnej omyłki nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., którego miał się dopuścić organ koncesyjny, Ministra Środowiska uznał, że są to zarzuty charakterystyczne dla postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie zwyczajnym, a nie nadzwyczajnym, jakim jest niniejsze postępowanie.

Reasumując powyższe, organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że wskazana decyzja koncesyjna została podjęta z rażącym naruszeniem prawa lub jest objęta inną kwalifikowaną wadą wymienianą w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. S. z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

Zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska stowarzszenie zarzuciło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z uwagi na fakt, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie:

1) art. 22 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - poprzez niezawarcie w decyzji obligatoryjnych elementów treści koncesji takich, jak określenie okresu ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności oraz określenie innych wymagań dotyczących wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska;

2) art. 113 k.p.a. - poprzez dokonanie zmian w decyzji bez wydania postanowienia o jej sprostowaniu, na które służy stronie zażalenie;

3) art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niezawiadomienie wszystkich stron postępowania w sprawie wydania koncesji;

4) art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niedokładne ustalenie stanu faktycznego;

5) § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 1995 r. Nr 52, poz. 284).

Mając na względzie powyższe uchybienia, skarżace stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska w całości oraz o wstrzymanie wykonania spornej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], w sprawie udzielenia O. Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w miejscowości [...] w gminie [...], z uwagi na prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty oraz argumentację zawartą zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - podniosła, iż organ dokonał błędnej interpretacji zapisów, obowiązującego w stanie prawnym, w jakim wydawana była sporna koncesja, przepisu art. 22 Prawa geologicznego i górniczego. W świetle powyższego przepisu koncesja powinna określać: rodzaj i sposób prowadzenia działalności objętej koncesją, przestrzeń, w granicach której ma być prowadzona ta działalność, okres ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności, inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Strona przyznała wprawdzie, że organ słusznie zauważył, iż w koncesji wskazano, że realizacja decyzji koncesyjnej może nastąpić po przedstawieniu i zatwierdzeniu projektu zagospodarowania złoża, jednakże podkreśliła jednocześnie, że organ mylnie uznał jednak, iż warunek ten odnosi się do obligatoryjnego elementu decyzji koncesyjnej określonego w art. 22 pkt 3 obowiązującej wówczas ustawy - Prawo górnicze i geologiczne. Strona skarżąca zauważyła, że organ koncesyjny wskazał w koncesji, iż rozpoczęcie eksploatacji złoża może nastąpić po uzgodnieniu planu zagospodarowania złoża z organem koncesyjnym, a więc określił jedynie warunek konieczny do rozpoczęcia wydobycia. W stanie prawnym, obowiązującym w chwili wydania koncesji, przedstawienie projektu zagospodarowania złoża organowi koncesyjnemu było jednak ustawowym obowiązkiem podmiotu na rzecz, którego została ona wydana i warunkowało, z mocy samego prawa, możliwość rozpoczęcia działalności koncesjonowanej. Zdaniem strony skarżącej, stosując zasadę racjonalnego ustawodawcy nie można przyjąć zatem, iż obowiązek zawarcia w koncesji terminu rozpoczęcia działalności jest tożsamy z obowiązkiem przedstawienia projektu zagospodarowania złoża. Taka egzegeza tegoż przepisu dokonana przez Ministra Środowiska narusza - w opinii skarżącego stowarzyszenia - podstawowe zasady wykładni przepisów prawa wyrażające się w zakazie dokonywania wykładni w ten sposób, aby jakiekolwiek przepisy okazały się zbędne. Zdaniem strony, wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje explicite, że czymś innym w intencji prawodawcy było obciążenie strony obowiązkiem uzyskania zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża, a czym innym obowiązek organu zakreślenia w decyzji maksymalnego terminu na rozpoczęcie działalności wskazanej w koncesji. W decyzji brak jest natomiast określenia terminu rozpoczęcia działalności. Strona skarżąca podniosła, iż wskazanie tego terminu ma na celu wyznaczenie podmiotowi, któremu udzielana jest koncesja, maksymalnego okresu, w którym musi rozpocząć realizację działalności określonej w koncesji, a nie terminu minimalnego od którego może on rozpocząć realizację uprawnień wynikających z koncesji. Brak zawarcia przez organ w treści koncesji postanowienia precyzującego termin rozpoczęcia działalności stanowi - zdaniem skarżacego stowarzyszenia - rażące naruszenie prawa. Skarżące stowarzyszenie dla potwierdzenia swojej tezy przytoczyło fragmenty uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych - wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/2005 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2005 r. , sygn. akt VI SA/Wa 1633/04. S. wskazało, iż interpretacja dokonana przez Ministra Środowiska jest nie do zaakceptowania. Organ uznał bowiem, iż w pojęciu termin w rozumieniu przedmiotowego przepisu mieści się każde zdarzenie przyszłe i pewne, ale - zdaniem strony skarżącej - pominął całkowicie fakt, iż opisowe określenie terminu nie powinno pozbawiać go ww. wskazanych cech. Oznacza to, iż termin opisowy również musi być zdarzeniem przyszłym i pewnym, co w przedmiotowej sytuacji nie miało jednak miejsca. Stowarzyszenie podkreśliło, że uzyskanie zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża, bez wskazania terminu, w jakim ma to nastąpić, jest zdarzeniem przyszłym, ale niepewnym i w rozumieniu przepisów prawa stanowi warunek, a nie jak mylnie uznał organ termin. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, co prawda przepis art. 205 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo górnicze i geologiczne zawiera postanowienia, w świede których właściwy organ stwierdza wygaśnięcie koncesji nieposiadających wskazanego terminu rozpoczęcia eksploatacji, jeżeli przedsiębiorca nie rozpocznie eksploatacji do końca 2012 r. Nie oznacza to jednak, w opinii stowarzyszenia, iż ustawodawca sankcjonuje wadę koncesji w postaci nieokreślenia terminu rozpoczęcia działalności określonej koncesją. Powyższe oznacza jedynie, iż koncesje, których wadliwość nie została stwierdzona w drodze postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogą dalej funkcjonować w obrocie prawnym i wyznacza maksymalny termin ich ważności. Działanie takie, w opinii skarżącego stowarzyszenia, stanowi jedynie potwierdzenie, iż wada w postaci braku wskazania w koncesji terminu rozpoczęcia działalności jest wadą kwalifikowaną decyzji koncesyjnej. Zdaniem strony, ustawodawca - widząc negatywne strony funkcjonowania wadliwych decyzji koncesyjnych - postanowił rozwiązać tę kwestię systemowo. W opinii stowarzyszenia, powyższe nie oznacza, że organ w razie dostrzeżenia tej wady nie powinien stwierdzić nieważności takiej decyzji.

Skarżący jednocześnie podniósł, iż Wojewoda [...] udzielając spornej koncesji całkowicie pominął fakt, iż treść decyzji koncesyjnej winna uwzględniać uzgodnienia dokonane z wójtem gminy [...], a więc i zawarte w postanowieniu wójta zastrzeżenia. Podkreślił także, iż uzgodnienie ma dla organu go dokonującego inne skutki niż procedura opiniowania. Zdaniem strony skarżącej, w przypadku obowiązku zasięgnięcia opinii organ kompetentny do wydania decyzji powinien uwzględnić stanowisko innego organu, ale możliwym jest podjęcie decyzji odmiennej od przedstawionej opinii. Z tego względu strona skarżąca uznała, iż zastrzeżenia poczynione przez wójta winny być wskazane w decyzji o udzieleniu koncesji jako przesłanki konieczne do spełnienia przez wnioskodawcę – uczestnika postępowania. Skarżący zauważył także, że decyzja organu uzgadniającego ma dla organu koncesyjnego charakter wiążący. Zdaniem strony, postanowienia takie mogą stanowić treść koncesji, co wynika z przepisu art. 22 pkt 4 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w świetle którego koncesja powinna zawierać inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Nasto skarżace stowarzyszenie wskazało, że przepis art. 16 ustawy - Prawo górnicze i geologiczne stanowi bowiem, iż postanowienie wójt wydaje na podstawie miejscowego planu, co może wiązać się z możliwością uzgodnienia koncesji, ale pod pewnymi warunkami związanymi z założeniami polityki przestrzennej gminy. Strona skarżąca wyjaśniła także, że w postanowieniu wójt gminy, nie stwierdzając sprzeczności koncesji z planem miejscowym, może zawrzeć dodatkowe warunki, jakie powinna zawierać decyzja koncesyjna z uwagi na interes społeczny, zmniejszenie uciążliwości prowadzonej działalności. Skarżące stowarzyszenie stanowczo podkreśliło, że jego zdaniem takie postanowienia winny zostać przez organ koncesyjny uwzględnione w koncesji. W ocenie stowaryszenia, organ jednak pominął stanowisko wójta, a tym samym w rażący sposób naruszył obowiązujące przepisy prawa.

Strona skarżąca podniosła ponadto, iż całkowicie niezrozumiale dla niej jest stanowisko organu w sprawie określenia wielkości złoża. Skarżące stowarzyszenie nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby wielkość złoża nie jest elementem obligatoryjnym koncesji (co już samo w sobie jest stwierdzeniem wątpliwym), a jego ręczne przerobienie nie stanowi naruszenia prawa. Strona skarżąca podniosła, że z momentem wydania decyzji koncesyjnej określenie wielkości złoża stało się bowiem elementem treści decyzji administracyjnej z wszystkimi tego konsekwencjami. Strona podniosła, że w przedmiotowej decyzji dokonano zmian niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z którymi zmiana treści decyzji ostatecznej może być dokonana jedynie w wypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego i wymaga to wydania nowej decyzji lub - w razie oczywistej omyłki - postanowienia o jej sprostowaniu, na które służy stronie zażalenie, zgodnie z art. 113 k.p.a.. Za niedopuszczalne, zdaniem strony, należy uznać przerobienie przez organ administracji treści decyzji ostatecznej, w postaci odręcznej zmiany powierzchni złoża.

Z kolei odnosząc się do zarzutu polegającego na naruszeniu przez organ przepisu art. 61 § 4 k.p.a., skarżące stowarzyszenie wskazało, że organ winien był na podstawie powyższego przepisu zawiadomić wszystkie strony o wszczęciu postępowania - czego nie uczynił - co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa.

W opinii skarżącego stowarzyszenia, organ koncesyjny naruszył ponadto przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem wbrew obowiązkowi ustawowemu, w toku postępowania nie podjął wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem strony, organ był ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego w toku niniejszej sprawy nie uczynił.

S. podkreśliło ponadto, że organ koncesyjny niewłaściwie ustalił zarówno strony prowadzonego postępowania, jak i całkowicie pominął fakt, iż w obszarze wydobycia znajduje się Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr [...] - Zbiornik [...]. Strona skarżąca wskazała, iż zbiornik ten znajduje się na głębokości 20-45m od powierzchni terenu - na tym samym poziomie co studnie głębinowe zasilające R. oraz okoliczne wsie, co bez wątpienia powinno być wzięte pod uwagę podczas oceny zasadności udzielenia koncesji lub przynajmniej warunków, na jakich winna odbywać się eksploatacja. Strona skarżąca wskazała, że organ pominął także fakt, iż mimo obowiązku ustalenia strefy ochronnej minimum 50 m od obszarów zabudowanych, najbliższa zabudowa znajduje się bezpośrednio granicy obszaru wydobycia wyznaczonego na mocy przedmiotowej koncesji. Oczywistym jest, iż zarzut naruszenia wskazanych przepisów odnosi się do działania organu koncesyjnego, ale tak rażące ich naruszenie winno stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej.

Natomiast w odniesieniu się do zarzutu naruszenia § 4 i § 5 cyt. rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r., skarżące stowarzyszenie podniosło, że Minister Środowiska, który z urzędu winien zbadać, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie zweryfikował zgodności "Oceny oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża kruszywa naturalnego położonego w obrębie miejscowości R. gmina S. województwo [...]" z obowiązującymi przepisami prawa. Strona skarżaca podkreśliła, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko, do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi zaliczane były m.in. zakłady górnicze i zakłady przerobu surowców - odkrywkowe zakłady górnicze o powierzchni odkrywki ponad 10 ha. Według strony skarżącej, ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia będącego przedmiotem koncesji, której dotyczy niniejsze postępowanie, powinna więc spełniać wymagania określone w powyższym rozporządzeniu. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, ocena ta nie wykazuje wcale lub w niewystarczający sposób wpływu inwestycji lub obiektów na takie elementy środowiska, jak: powietrze, powierzchnia ziemi łącznie z glebą, złoża kopalin, wody powierzchniowe i podziemne, klimat, ludzie, świat zwierzęcy i roślinny, a także krajobraz, we wzajemnym ich powiązaniu. Zdaniem strony skarżącej, organ pobieżnie wskazał opis stanu środowiska i sposobu zagospodarowania terenu w obszarze potencjalnego oddziaływania inwestycji lub stwierdzonego oddziaływania obiektów, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów należących do krajowego systemu obszarów chronionych. Już sama analiza spisu treści przedmiotowej oceny pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż nie spełnia wymogów wynikających dla tego rodzaju dokumentów z obowiązujących wówczas przepisów prawa, tj. głównie ze wskazanego wyżej rozporządzenia. Z tego względu, zdaniem stowarzyszenia, należy uznać, iż przedmiotowa koncesja została wydana bez prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, co stanowi rażące naruszenie prawa. Jak podkreśliło skarżące stowarzyszenie, nie tylko sama wadliwość prawna oceny stanowi rażące naruszenie prawa, ale przede wszystkim wadliwość ta powoduje, iż nie sposób określić na jej podstawie rzeczywistego wpływu na środowisko i ludzi działalności prowadzonej na podstawie spornej koncesji. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, wielkość obszaru wydobycia, metoda prowadzonych prac oraz szczególne walory przyrodnicze, krajobrazowe, hydrologiczne, lokalizacyjne obszaru wydobycia powodują, iż prowadzenie eksploatacji bez ponownego prawidłowego przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko stanowi realne zagrożenie dla lokalnej społeczności i środowiska. W związku z powyższym, skarżące stowarzyszenie podkreśliło, że nie ulega wątpliwości, iż sporna koncesja wydana z tak rażącym naruszeniem prawa powinna być niezwłocznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżące stowarzyszenie podkreśliło również, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Zaistniałe w niniejszej sprawie wady prawne decyzji organu koncesyjnego stanowią, w opinii strony skarżącej, przesłanki skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Według strony, uchybienia w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza niezauważenie istnienia głównego zbiornika wód podziemnych, stanowi realne i trudne do oszacowania (z uwagi na błędy przy wydawaniu decyzji koncesyjnej) zagrożenie nie tylko dla środowiska, ale także dla mieszkańców okolicznych miejscowości, które doprowadzić może do poważnych strat ekonomicznych i gospodarczych.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz ponownie odnosząc się do zarzutów strony skarżącej.

Organ zauważył, że jedynym nowym zarzutem strony skarżącej podniesionym na tym etapie postępowania jest zarzut wskazujący na naruszenie § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko. Zdaniem Ministra Środowiska jest to zarzut nietrafiony. Po pierwsze, dlatego, iż powołany § 5 ww. rozporządzenia dotyczył dodatkowych wymagań, jakie powinny zawierać oceny oddziaływania na środowisko załączane do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po drugie, organ wskazał, iż załączona do wniosku "Ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża naturalnego położonego w obrębie miejscowości [...]" zawiera wszystkie elementy wymienione § 4 tego rozporządzenia.

W ocenie Ministra Środowiska, podkreślenia wymaga przede wszystkim jednak to, iż niniejsze postępowanie toczyło się w przedmiocie nieważności decyzji, czyli rozpatrywane były w nim okoliczności wskazujące na to, czy decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą. Natomiast ewentualne kwestionowanie załączonej do wniosku "Oceny oddziaływania" można mieć wyłącznie miejsce w postępowaniu wznowieniowym, którego celem jest ustalenie, czy dane postępowanie (nie decyzja) administracyjne dotknięte było konkretnymi wadami. Organ wyjaśnił, że przy badaniu ewentualnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej udzielającej przedsiębiorcy koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., VI SA/Wa 1487/06, LEX nr 344217). Ponadto organ zauważył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ wyższego stopnia ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji ustalonej na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania.

Reasumując powyższe, Minister Środowiska stwierdził w odpowiedzi na skargę, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że sporna decyzja koncesyjna została podjęta z rażącym naruszeniem prawa lub jest objęta inną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. skarżące stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 12 lipca 2012 r., strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia i wyznaczyć termin publikacji na dzień 20 lipca 2012 r.

W dniu 20 lipca 2012 r. strona skarżąca złożyła w sekretariacie Wydziału VI WSA w Warszawie: postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga S. z siedzibą w [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. - nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Środowiska oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazanych przez stronę skarżącą unormowań ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister Środowiska, wydając obie decyzje administracyjne, nie dopuścił się przede wszystkim jakiejkolwiek obrazy przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a.

Na wstępie należy wyraźnie wskazać, iż rozstrzygając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], udzielającej O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", Sąd zobowiązany był uwzględnić fakt, iż przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, LEX nr 746660).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Z uwagi na fakt, iż instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., należy przyjąć, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 402/10, LEX nr 952029).

W przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

W tej sytuacji uznać należy, iż zakres rozstrzygania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ograniczał się zatem wyłącznie do zbadania i oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym i taki też jest zakres kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (tak: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., zeszyt nr 8, s. 31).

Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 k.p.a., jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie - muszą być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Tak więc, zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a., trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. akt III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258), w którym SN uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji i stanowi odstępstwo od ustanowionej w przepisie art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, to przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, albowiem nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Takiej weryfikacji, m.in. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, służy postępowanie odwoławcze, a nie tryb stwierdzenia nieważności.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Naruszenie prawa, o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak: np. NSA /w:/ wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do odwołania, nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co zasadnie stwierdził Minister Środowiska.

Należy wskazać, iż sporna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., wydana w przedmiocie udzielenia O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", nie została skutecznie zaskarżona przez stronę skarżącą w zwykłym toku instancji i stała się w konsekwencji ostateczna. Tym samym skarżące S. pozbawiło się możliwości wyeliminowania rozstrzygnięcia Wojewody [...] w zwykłym trybie, w którym nie trzeba wykazywać rażącego naruszenia prawa celem uchylenia kwestionowanych decyzji administracyjnych.

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż Minister Środowiska, utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] udzielającej O. Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", prawidłowo przyjął, że sporna decyzja administracyjna organu koncesyjnego nie wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do oceny konkretnych zarzutów skarżącego stowarzyszenia, należy na wstępie wskazać, iż z obowiązującego w stanie prawnym, w jakim wydawana była sporna koncesja, przepisu art. 22 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wynika, że koncesja powinna określać:

1) rodzaj i sposób prowadzenia działalności objętej koncesją,

2) przestrzeń, w granicach której ma być prowadzona ta działalność,

3) okres ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności,

4) inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska.

Mając na uwadze przepis art. 22 pkt 3 p.g.g., należy - zdaniem Sądu - zgodzić się ze stroną skarżącą, że brak jest w treści spornej decyzji koncesyjnej jednoznacznego określenia dokładnego terminu rozpoczęcia działalności, na którą została ona udzielona, co jednak - jak słusznie wskazał Minister Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Otóż należy zauważyć bowiem, że z postanowienia pkt 2 analizowanej koncesji z dnia [...] kwietnia 1997 r. wynika, iż: "Warunki techniczno-ekonomiczne eksploatacji złoża, ustalenie zasobów przemysłowych i nieprzemysłowych złoża oraz określenie sposobu likwidacji wyrobisk i rekultywacji terenów poeksploatacyjnych należy przedstawić w projekcie zagospodarowania złoża i uzyskać jego zatwierdzenie w organie koncesyjnym, od którego to terminu uzależnia się rozpoczęcie eksploatacji złoża".

Mając na względzie powyższy zapis zawarty w spornej decyzji administracyjnej Wojewody [...], należy zatem stwierdzić, że pomimo tego, iż rzeczywiście przedmiotowa koncesja nie określa precyzyjnie daty rozpoczęcia działalności, to - wbrew zarzutom skarżącego stowarzyszenia - decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r. wyznacza ją jednak przez odesłanie do terminu zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża "[...]".

W judykaturze przyjmuje się, jak słusznie zauważa strona skarżąca, iż oba elementy wymienione w przepisie art. 22 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, tj.: "okres ważności" i "termin rozpoczęcia działalności" są obligatoryjnym elementem każdej decyzji koncesyjnej (tak: m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/04).

Jednocześnie, co warto podkreślić, w art. 26 p.g.g. ustawodawca wyłączył możliwości zwolnienia ubiegającego się o koncesję z wymagań określonych przepisem art. 22 pkt 1-3 cyt. ustawy.

Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, iż każda decyzja o udzieleniu koncesji powinna określać termin rozpoczęcia działalności objętej koncesją, czyli termin rozpoczęcia wydobycia kopaliny z danego złoża lub kilku złóż

Również w literaturze przyjmuje się, iż wspomniane "wymagania koncesyjne" mogą dotyczyć nieprzekraczalnej daty rozpoczęcia działalności (wraz ze wskazaniem charakteryzujących ją parametrów) oraz sposób jej wykonywania, techniki wydobycia itd. W odniesieniu do wydobywania kopalin może to np. dotyczyć terminu, w jakim należy przedłożyć do zatwierdzenia plan (projekt planu) ruchu zakładu górniczego. Określenie tych wymagań jest o tyle istotne, że w razie ich nieprzestrzegania organ koncesyjny może cofnąć koncesję oraz ograniczyć jej zakres bez odszkodowania (tak m.in. A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, wyd. II, s. 145).

Dokonując wykładni przepisu art. 22 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne, należy zgodzić się z Ministrem Środowiska, że normy prawnej wyrażonej w tym przepisie cyt. ustawy, nie można rozumieć w ten sposób, iż w treści koncesji należy podać wyłącznie dokładną datę rozpoczęcia działalności. Termin, bo takie pojęcie zostało zamieszczone w tym miejscu przez ustawodawcę, oznacza jedynie zdarzenie przyszłe i pewne. Dlatego też można przyjąć, jak słusznie zauważył organ, iż termin ten może być określony w sposób opisowy, jak miało to miejsce w kwestionowanej koncesji wydanej przez Wojewodę [...].

Zatem, w opinii Sądu, należy zaakceptować stanowisko Ministra Środowiska i w konsekwencji uznać, że pomimo tego, iż sporna decyzja koncesyjna nie określa precyzyjnie daty rozpoczęcia działalności, to jednak wyznacza ją przez odesłanie do terminu zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża "[...]". W tej sytuacji trzeba stwierdzić, iż analizowany fragment postanowień koncesji, choć w pewnym zakresie wadliwy, a z całą pewnością niejednoznaczny - stanowi jednak próbę realizacji obowiązku, o którym ustawodawca przesądził w art. 22 pkt 3 p.g.g.

Wyraźnie należy podkreślić w tym miejscu fakt, iż przesłanki stwierdzenia nieważności nie są oparte na uznaniu. Tak więc, orzekając w sprawie nieważności, organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji.

Instytucja stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi, gdy decyzja administracyjna została dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi, takimi jak m. in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy bardzo stanowczo, iż "rażące naruszenie prawa", w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Skoro w niniejszej sprawie organ koncesyjny zawarł jednak pewien zapis (vide: odesłanie do terminu zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża "[...]"), który - zarówno w jego ocenie, jak również w ocenie Ministra Środowiska - stanowi sposób wyznaczenia "terminu rozpoczęcia działalności" poprzez powyższe odesłanie, zaś podstawą sporu jest jedynie precyzyjność (zdaniem obu organów), czy też prawidłowość owego wskazania terminu (według strony skarżącej), to - zdaniem Sądu - trudno w tej sytuacji przyjąć, iż w niniejszej sprawie treść spornej decyzji koncesyjnej pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, a więc, że organ koncesyjny w sposób rażący naruszył przepis art. 22 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być przy tym oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później uznana została ona za nieprawidłową. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, czy też z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09; podobnie: m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż rozbieżność odnośnie interpretacji przepisu art. 22 pkt 3 p.g.g. pomiędzy skarżącym stowarzyszeniem a Ministrem Środowiska, nie może w żaden sposób stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieuwzględnienia w spornej decyzji koncesyjnej zastrzeżeń Wójta Gminy [...] zawartych w postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] stycznia 1997 r., należy stwierdzić, iż zgodnie z obowiązującym na dzień wydania przedmiotowego postanowienia uzgadniającego, jak i na dzień wydania decyzji koncesyjnej, przepisem art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, udzielenie koncesji wymagało uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego. Przepis ten określał ponadto, iż uzgodnienie następuje w formie postanowienia wydanego na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które służy zażalenie.

W ocenie Sądu, z dyspozycji powyższego przepisu wynika zatem, iż Wójta Gminy [...] miał prawo uzgodnić koncesję wyłącznie w zakresie jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tylko w tym zakresie postanowienie było wiążące dla organu koncesyjnego. Natomiast wszelkie inne warunki, zamieszczone w tego rodzaju postanowieniu, były warunkami bezprzedmiotowymi, które nie mają wpływu na udzielenie koncesji.

Należy zauważyć, iż powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie również w literaturze. Przykładowo w cytowanym już komentarzu do Prawa geologicznego i górniczego, autorzy wyraźnie przyjęli, iż sformułowanie art. 16 ust. 5 p.g.g. prowadzi do wniosku, że określone tam rozstrzygnięcie musi mieć charakter zobiektywizowany (zwłaszcza niezależny od osoby wnioskodawcy), w zasadzie związany treścią planu miejscowego. Nie może ono wykraczać poza problematykę zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza nie wolno uzależniać go od spełniania przez ubiegającego się o koncesję wymagań nieznajdujących podstawy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Tytułem przykładu, autorzy komentarza wskazali, że niedopuszczalne jest uzależnianie uzgodnienia od zobowiązania ubiegającego się o koncesję do spełniania świadczeń na rzecz gminy (osób trzecich), bądź realizacji określonych inwestycji (vide: A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, wyd. II, s. 111).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto stanowisko, że w myśl art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, jedynym kryterium branym pod uwagę przy dokonywaniu uzgodnienia są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (tak: m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 602/07, LEX nr 506926). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2010 r., II GSK 703/10 (LEX nr 610610) - przyjął, iż sformułowanie art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że określone w nim rozstrzygniecie musi mieć charakter zobiektywizowany - związany treścią planu miejscowego, a w przypadku jego braku - zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przewidziane kryteria należy stosować w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów aniżeli tych, które są przewidziane w ustawie. Zdaniem NSA, postępowanie z art. 16 ust. 5 cyt. ustawy nie może wykraczać poza problematykę w nim uregulowaną.

W związku z powyższym, należy uznać, iż Wójt Gminy [...] nie mógł uzależniać w wydanym przez siebie postanowieniu z dnia [...] stycznia 1997 r. rozpoczęcia działalności od spełnienia przez przedsiębiorcę innych warunków, niezwiązanych z ładem przestrzennym przedmiotowej gminy.

Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze zrozumieniem przyjmuje tego rodzaju zastrzeżenia władz gminnych, mając świadomość, że ich zadaniem jest dbanie przede wszystkim o interes lokalnych społeczności oraz stwarzanie warunków do prawidłowego funkcjonowania wszystkich członków danej wspólnoty samorządowej, jednakże - kierując się przede wszystkim zasadą legalności - zmuszony jest w konsekwencji uznać jednocześnie, iż nieuwzględnienie w treści spornej decyzji koncesyjnej zastrzeżeń wójta nie stanowiło rażącego naruszenia przepisu art. 22 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

Warto w tym miejscu wskazać jedynie na marginesie, iż stanowisko organu współdziałającego wyrażone w opinii nie ma charakteru wiążącego. Uzgodnienie oznacza natomiast konieczność wyrażenia zgody, nawet pod pewnymi warunkami, na wykonywanie działalności objętej zamierzoną koncesją. Skoro opinia ma charakter niewiążący, nie ma przeszkód do podjęcia decyzji wbrew stanowisku organu opiniującego. Taka opinia podlega swobodnej ocenie organu koncesyjnego (tak m.in. /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1509/06, LEX nr 339949).

W ocenie Sądu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 113 k.p.a., albowiem - o ile można zgodzić się ze stroną skarżącą, że być może doszło do niewłaściwego dokonania przez organ korekty spornej decyzji koncesyjnej - to należy jednocześnie bardzo wyraźnie wskazać, że poprawienie w treści decyzji nieistotnej omyłki, z naruszeniem pewnych reguł procedury administracyjnej, nie może być traktowane, jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które dawałoby jakąkolwiek podstawę do wzruszenia prawomocnej decyzji administracyjnej. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestionowana poprawka dotyczyła wielkości złoża, a nie obszaru górniczego, a żaden przepis nie wymaga, by ta wielkość była określona w koncesji. Zdaniem Sądu, oczywiście nie można popierać, czy też sankcjonować jakichkolwiek działań organów administracji publicznej, które naruszają reguły ich funkcjonowania określone m.in. w k.p.a., niemniej nie można jednocześnie, kierując się wyłącznie wskazanym przez stronę skarżącą ewentualnym naruszeniem art. 113 k.p.a. - przyjmować, że ostateczna decyzja koncesyjna winna być w trybie nadzwyczajnym wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na rzekomo rażące naruszenie prawa. Niewątpliwie, co do zasady, usunięcie wad nieistotnych decyzji następuje w trybie jej rektyfikacji, który ze względu na rodzaj wadliwości decyzji, nie może doprowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Jeśli chodzi z kolei o zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie zawiadomienie wszystkich stron postępowania w sprawie wydania koncesji, należy - według Sądu - uznać, iż zarzut ten jest niezasadny. Zdaniem Sądu, należy wyraźnie podkreślić, że jeżeli jakiś podmiot uznał po udzieleniu koncesji, iż ze względu na jego interes prawny (np. z uwagi na prawo do nieruchomości, które może być w jakiś istotny sposób naruszone przez wykonywanie udzielonej koncesji), powinna brać udział w postępowaniu koncesyjnym, to podmiot taki powinien zasygnalizować ten zamiar organowi koncesyjnemu składając stosowny wniosek o wznowienie tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zauważyć należy ponadto, że stosownie do treści art. 147 k.p.a. zdanie drugie, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W orzecznictwie przyjmuje się w tej sytuacji, że tylko podmiot, który uznaje, iż bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (tak m. in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08).

Jednocześnie warto wskazać, iż w judykaturze przyjmuje się również, że brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 184/10, LEX nr 992502).

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., którego miał się dopuścić organ koncesyjny, należy wskazać na wstępie, iż poruszone w skardze kwestie pominięcia w toku postępowania koncesyjnego pewnych faktów (vide: m.in. pominięcie tego, iż w obszarze spornego wydobycia znajduje się Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr [...], a także pominięcie okoliczności związanych z ustaleniem strefy ochronnej obszarów zabudowanych - granicy obszaru wydobycia wyznaczonego na mocy przedmiotowej koncesji), odnoszą się ewidentnie do problematyki prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i w tym świetle muszą być ocenione.

Zdaniem Sądu, należy wyraźnie podkreślić, iż wady świadczące o nieważności decyzji, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (tak: m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, wydanie 8, s.720).

Zdaniem Sądu, należy wskazać wprawdzie, że - co do zasady - jako "rażące" kwalifikowane mogą być naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego, ale również procesowego, jednakże pamiętać trzeba jednocześnie, że stwierdzenie nieważności - jako wyjątku od stabilności decyzji - wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotkniętą jest wadą określoną przez prawo, jako przesłanka tej nieważności i wymaga rozróżniania naruszeń prawa dających podstawę do wzruszenia decyzji (w trybie zwykłym) od tych naruszeń, które skutkować winny stwierdzeniem ich nieważności. Przyjąć należy, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) oraz w zakresie wymogu pogłębiania (przy załatwianiu sprawy) zaufania obywateli do organów Państwa należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią bowiem "rażącego" naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem a treścią przepisu (tak: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10). Również w wyroku z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji. Zdaniem NSA, jest to naruszenie prawa, ale nie o charakterze rażącym i może być ono usunięte przez organ odwoławczy lub zasygnalizowane przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym. Jednym słowem - jak wskazał NSA - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji należy uznać, iż zarzuty podniesione przez skarżące stowarzyszenie charakterystyczne są dla postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym, a nie nadzwyczajnym, jakim jest przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji koncesyjnej z dnia [...] kwietnia 1997 r. Dlatego też trudno twierdzić, iż w toku postępowania koncesyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] nastąpiło rażące naruszenie powołanych przepisów.

Jeżeli rzeczywiście organ koncesyjny nie znał okoliczności faktycznych przywołanych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: kwestia pominięcia w toku postępowania koncesyjnego faktu, iż w obszarze wydobycia znajduje się Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr [...] oraz kwestia pominięcia okoliczności związanych z naruszeniem ustaleń dotyczących strefy ochronnej obszarów zabudowanych), a okoliczności te rzeczywiście są istotne dla sprawy, to strona skarżąca może ewentualnie rozważyć podjęcie próby wszczęcia postępowania wznowieniowego, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie wzruszenia prawomocnej decyzji w trybie postępowania nieważnościowego.

Należy wskazać ponadto, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można również wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w swoim orzecznictwie, iż przepisy art. 7, art. 77, a także art. 80 k.p.a. regulują przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego. Z przepisów tych, zdaniem NSA, można wyprowadzić rażące naruszenie prawa, ale tylko przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta nie na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. Według NSA, podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1358/10).

Zdaniem Sądu, nie można również zgodzić się z dodatkowo podniesionym w skardze zarzutem naruszenie § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko, jako mającego rzekomo świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko Ministra Środowiska, że zarzut ten jest nietrafiony, ponieważ powołany § 5 cyt. rozporządzenia dotyczył dodatkowych wymagań, jakie powinny zawierać oceny oddziaływania na środowisko załączane do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto należy zauważyć, iż załączona do wniosku "Ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża naturalnego położonego w obrębie miejscowości [...]" zawiera wszystkie elementy wymienione w § 4 przedmiotowego rozporządzenia.

Niezależnie jednak od powyższego, należy ponownie stanowczo podkreślić, iż niniejsze postępowanie nie toczyło się w trybie zwykłym, lecz w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc przy badaniu ewentualnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", trzeba mieć na względzie przede wszystkim obowiązującą zasadę ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., jednakże stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007, sygn. akt VI SA/Wa 1487/06, LEX nr 344217). Nie wolno również zapominać o tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ wyższego stopnia ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji ustalonej na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż skarżące S. z siedzibą w [...] nie wykazało w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., aby sporna decyzja koncesyjna obarczona była kwalifikowaną wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji nie można stwierdzić, aby Minister Środowiska, odmawiając stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji koncesyjnej, dopuścił się obrazy powołanych w skardze przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.