Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1382/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Organizacje społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 4, art. 55, art. 64, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie z dnia 14 sierpnia 2017 r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Prezydenta Miasta Krakowa o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ( 4 bryły naziemne) z częścią usługowo - handlową w parterze, garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz 2 zjazdami z działki drogowej (ul. H. ) nr [...], [...] obr. [...] przy ul. M. i H. w Krakowie". Stowarzyszenie powołało się na swój cel statutowy, jakim jest działanie na rzecz ochrony Woli Duchackiej, jako dzielnicy o określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy. Wskazano na potrzebę ochrony dziedzictwa historycznego Woli Duchackiej i jej tożsamości. Za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia interes społeczny, przejawiający się w integrowaniu mieszkańców oraz inspirowaniu do czynnego udziału, podejmowania inicjatyw i wspólnej pracy na rzecz Woli Duchackiej i jej rozwoju. Interes społeczny ma polegać na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności. Podano też, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu odpowiada wymaganiom racjonalnie podejmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r. (znak. [...]) Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ( 4 bryły naziemne) z częścią usługowo -handlową w parterze, garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz 2 zjazdami z działki drogowej (ul. H. ) nr [...], [...] obr. [...] przy ul. M. i H. w Krakowie".

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...]. Stowarzyszenie podniosło, że względy pragmatyczne, jak również zainteresowanie mieszkańców Woli Duchackiej wyraźnie przemawiają za przyjęciem, że w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu. Również cele statutowe przemawiają, za zaangażowaniem tej organizacji w postępowania określające warunki zabudowy na obszarze Woli Duchackiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2017 r., znak [...] - działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zw. dalej jako "k.p.a.") - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i jako takie powinno zostać utrzymane w mocy.

Przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, że: "Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny."

Oznacza to, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny.

Wskazano, że w świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., ilekroć w Kodeksie postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Niewątpliwie Stowarzyszenie [...] należy zaliczyć do kręgu organizacji społecznych, o których mowa w art. 31 § 1 i 2 k.p.a.

Za bezsporne należy uznać także, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Pozostaje zatem do ustalenia, czy w sprawie zaistniały pozostałe przesłanki przepisu art. 31 § 1 k.p.a., a więc: czy dopuszczenie ww. organizacji do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz czy za dopuszczeniem jej do tego konkretnego postępowania przemawia interes społeczny. Podkreślenia wymaga, że ww. przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie tzn. niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość podjęcia przez organ pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

Dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczającym powołanie się tylko na cele statutowe takiej organizacji społecznej, lecz niezbędnym jest również wykazanie związku pomiędzy przedmiotem tego konkretnego postępowania, a celami statutowymi oraz obszarem działania organizacji społecznej. Ponadto niezbędne jest wykazanie, że za udziałem takiej organizacji przemawiać będzie interes społeczny.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ciężar wykazania istnienia tych przesłanek spoczywa na organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2041/13 publ. LEX nr 1634780, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 marca 2014 r. II SA/Kr 1231/13. lex nr 1519998, NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. I OSK 1016/13,lex 1647902). Tym samym organizacja społeczna, starająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, winna we wniosku precyzyjnie i konkretnie wykazać, z jednej strony prawny związek zachodzący pomiędzy jej celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy, i jednocześnie z drugiej strony - względy interesu społecznego, które przemawiają za dopuszczeniem organizacji do tegoż konkretnego postępowania, w celu sprawowania dodatkowej kontroli społecznej.

Z pozyskanego do akt sprawy Statutu Stowarzyszenia wynika, że celami, jakie Stowarzyszenie realizuje poprzez swoją działalność jest m.in. zgodnie z § 9 pkt. 17 statutu.:

- działanie na rzecz obrony Woli Duchackiej jako dzielnicy o określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy poprzez m.in.

a) uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli Woli Duchackiej

b) przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo

jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjnych,

c) uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na terenie Woli Duchackiej, w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli Woli Duchackiej, jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców Woli Duchackiej,

d) podejmowanie wszelkich działań służących utrzymaniu istniejących kierunków zabudowy na terenie Woli Duchackiej.

Należy zauważyć, że jakkolwiek wyżej wymienione cele Stowarzyszenia mogą, co do samej zasady, uzasadniać jego udział w określonych postępowaniach administracyjnych, także w niniejszym postępowaniu, to jednak nie oznacza to, iż organizacja ta, niejako automatycznie, winna być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do którego zgłosi wolę przystąpienia.

W ocenie Kolegium wnioskujące Stowarzyszenie nie wykazało drugiej przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. tj., że za dopuszczeniem jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny (publiczny).

Wskazać należy, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa, nie ma, zatem trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest wynikiem oceny i bilansowania różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Organizacja społeczna, ubiegając się o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, powinna wykazać zasadność tego uczestnictwa, ze względu na konieczność ochrony określonego przez nią konkretnego dobra ogółu, tj. materializującego się w okolicznościach danej sprawy interesu społecznego. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Wartości takie i konieczność ich ochrony w danym postępowaniu muszą się jednak ujawnić. Przy czym, interes ten należy rozumieć w sposób zobiektywizowany, jako interes ogółu społeczeństwa, (lub grupy społeczeństwa) wyrażający się w racjonalnie pojmowanej potrzebie kontroli społecznej nad postępowaniem, ze względu na istniejące okoliczności danej sprawy. Od tak pojmowanego interesu społecznego, należy odróżniać partykularny interes grupowy (należący do mniejszej lub większej grupy podmiotów), który ze względu na swój partykularyzm (rozumiany, jako potrzebę zaspokojenia własnych interesów, niekoniecznie zbieżnych z interesem ogółu społeczności) i subiektywność, nie może być utożsamiany, z ogólnym interesem publicznym.

W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie przy użyciu, wskazanej we wniosku a następnie w zażaleniu argumentacji, nie wykazało, na czym mają polegać -w tej konkretnie sprawie - jego działania w interesie społecznym. Nie wskazało ze względu, na które okoliczności faktyczne występujące w tej konkretnej sprawie, zachodzi konieczność kontroli społecznej nad niniejszym postępowaniem w imieniu ogółu społeczeństwa (społeczności lokalnej Woli Duchackiej). Poprzestano na ogólnie pojętej chęci kontroli postępowań o ustalenie warunków zabudowy, ze względu na znane mieszkańcom tej dzielnicy, zamiary i praktyki deweloperów, oraz wskazano na konieczność zachowania walorów historycznych i tożsamości osiedli Woli Duchackiej. Nie wskazano natomiast bezpośrednio, ze względu na jakie cechy planowanej inwestycji, widzą oni zagrożenie dla dobra ogólnego, pojmowanego przez stowarzyszenie jako ochrona dotychczasowego zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy, zachowania jego tożsamości.

Po analizie akt sprawy, Kolegium stwierdza, podobnie jak organ I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zmaterializował się interes społeczny, o jakim mowa w art. 31 § 1 k.p.a., uzasadniający udział przedmiotowego Stowarzyszenia w postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja mieszkaniowa zlokalizowana ma być na terenie inwestycji znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Planowane w ramach inwestycji dwa budynki wielorodzinne, podobnie jak istniejąca zabudowa będą użytkowane w ten sam sposób - mieszkaniowy. Ze względu na tożsamość funkcji nie sposób przyjąć, iż planowana inwestycja, będąca w przyszłości w ten sposób użytkowana, będzie nadmiernie ingerować w dotychczasowe funkcjonowanie ogółu społeczności w tym środowisku. Planowana w częściach parterowych tych budynków - funkcja usługowa (handlowa), realizowana na użytek podstawowej funkcji - mieszkaniowej, nie niweczy mieszkalnego sposobu użytkowania tych budynków. Kolegium podziela przy tym argumentację organu I instancji, że także różnica w rodzaju zabudowy planowanej (wielorodzinnej) i sąsiedniej zabudowy (jednorodzinnej), sama w sobie nie implikuje konieczności udziału czynnika społecznego w niniejszym postępowaniu i nie można z tych różnic wywodzić konieczności wprowadzania dodatkowej kontroli społecznej. Wszak sam ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt. 1, odwołując się do zasady dobrego sąsiedztwa wskazuje jedynie na konieczność wykazania kontynuacji funkcji, a nie rodzaju zabudowy. Odmienności wynikające z różnic w rodzaju zabudowy, ocenianie są z kolei pod kątem realizacji zasady kontynuacji poszczególnych parametrów i cech istniejącej zabudowy.

Odnosząc w tym miejscu do ewentualnych odmienności w zakresie parametrów zawnioskowanej inwestycji i zastanej zabudowy, podkreślić należy, że gwarancję prawnej ochrony przed wprowadzeniem w zastany ład przestrzenny obiektów godzących ład przestrzenny, przewidują ww. przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy te statuują zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego — parametry nowej zabudowy wyznacza się w oparciu i w nawiązaniu do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Powyższe regulacje, mają na celu zabezpieczenie istniejącego ładu przestrzennego przed wprowadzeniem do niego nowej zabudowy, która nie stanowiłaby kontynuacji poszczególnych parametrów, cech i wskaźników zabudowy i prowadziłaby do naruszenia zastanego ładu lub godziłaby w tereny objęte np. ochroną przepisów szczególnych (np. ochroną środowiskową). Rolą organu I instancji, stosującego powyższe przepisy w niniejszym postępowaniu, jest zapewnienie realizacji celów tych regulacji. W toku więc postępowania pierwszoinstancyjnego opartego na ww. regulacjach prawnych, realizowane są wymogi określone przepisami prawa, zmierzające do zapobieżenia lokalizowania inwestycji godzącej, m.in. w dobra, których ochroną zajmuje się Stowarzyszenie tj. tożsamość dotychczasowego sposobu zagospodarowania Woli Duchackiej.

W sprawie uwzględniać zaś należy także i tę okoliczność, że wedle zamierzenia określonego we wniosku, Inwestor planuje realizację inwestycji o parametrach nie odbiegających znacznie do parametrów charakteryzujących - najbliższą zabudowę - właśnie jednorodzinną. Pod kątem takich właśnie zamiarów organ I instancji ocenia dopuszczalność realizacji inwestycji, i podejmuje czynności określonych ww. ustawą i rozporządzeniem (posiadając jednocześnie możliwość ich modyfikacji, ograniczenia). Taki zakres inwestycji, pozwala też ustalić, że oddziaływania tej inwestycji, nie będzie sięgać dalej, aniżeli do działek zabudowanych bezpośrednio sąsiadujących z tym terenem, a tym samym nie wpływać będzie na inne interesy, aniżeli interesy prawne właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości sąsiednich. Interesy innych mieszkańców przedmiotowego osiedla woli Duchackiej rozpatrywać należy natomiast tylko jako interesy faktyczne - partykularne, opierające się, jak wskazuje samo Stowarzyszeniu, na zainteresowaniu przebiegiem postępowania. Interesy te nie pokrywają się z dobrem całej społeczności lokalnej - dobro to, przestawiane przez Stowarzyszenie, dotychczasowa tożsamość przestrzenna przedmiotowego osiedla Woli Duchackiej, nie jest zagrożone w niniejszym postępowaniu, zachowanie jej zapewniają ww. regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile przy dużych inwestycjach o charakterze produkcyjnym czy usługowym - uciążliwym, istniałyby podstawy do przyjęcia, że zamierzenia te mogą negatywnie wpływać na istniejący ukształtowany ład przestrzenny -zmieniając jego charakter ze szkodą dla ogółu społeczności i zagrażać w ten sposób tak pojmowanemu dobru społecznemu, o tyle dla przedmiotowej inwestycji - mieszkaniowej, twierdzenie takie nie znajduje uzasadnienia.

Ze względu na powyższe, Kolegium nie dopatrzyło się w realiach konkretnej sprawy potrzeby sprawowania nad niniejszym postępowaniem, dodatkowej kontroli społecznej, realizowanej przez Stowarzyszenie.

Na koniec wskazać należy, że nie polegają na prawdzie twierdzenia Stowarzyszenia, że w innych analogicznych postępowaniach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził występowanie interesu społecznego po stronie tej organizacji, reprezentującej interesy mieszkańców osiedla. W przywoływanych ww. sprawach syng.: II SA Kr 454/16, II SA/Kr 1002/16 i II SA/Kr 459/16, sąd administracyjnym poprzestał bowiem na wskazaniu, że rozstrzygnięcia organów administracji pozostają przedwczesne, a kwestia istnienia interesu społecznego (drugiej z przesłanek) wymaga dalszego, szczegółowego zbadania, nie przesądził jednakże spełnienia tej przesłanki.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszenie [...], zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez bezzasadne uznanie, iż w sprawie nie występuje interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy względy pragmatyczne, jak również zainteresowanie społeczności mieszkańców Woli Duchackiej, wyraźnie przemawiają za tezą, iż w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie charakteru inwestycji skutkującej istotnym przekształceniu charakteru przestrzennego ustalonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (w brzmieniu przyjętym uchwałą RMK Nr CXIl/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.) (dalej jako Studium), co niewątpliwie dotyczy celu statutowego Stowarzyszenia wyrażonego w § 9 Statutu Stowarzyszenia

(dalej jako: Statut)

3) obrazę art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z Studium, w części odnoszącej się do terenu objętego Inwestycją, poprzez nieuwzględnienie informacji, jaką Organ uzyskał z urzędu, a mianowicie wiedzy o zamiarach inwestora, polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wbrew zapisom Studium, jak również informacji na temat działalności statutowej Stowarzyszenia, która obejmuje uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji, które potencjalnie zagrażają ładowi przestrzennemu Woli Duchackiej,

4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia Zaskarżonego Postanowienia SKO, w sposób odpowiadający wymogom prawa, skutkiem czego doszło także do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a. w szczególności wobec całkowitego braku odniesienia się przez SKO do zarzutu naruszenia art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., jak również art. 31 § 4 k.p.a..

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej "P.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a - c P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niezbędna jest analiza przepisów art. 31 § 1 K.p.a. zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy zawodowej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane.

Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia [...] jego celem jest między innymi ochrona dziedzictwa historycznego Woli Duchackiej oraz rozpowszechnianie wiedzy o jej historii i współczesności; inicjowanie, wspieranie i współpraca przy realizacji wszelkich zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców, służących minimalizacji problemów społecznych oraz zmierzających do harmonijnego rozwoju społecznego – gospodarczego i kulturalnego; a także działania na rzecz obrony Woli Duchackiej jako dzielnicy o określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli Woli Duchackiej, także w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli na tym terenie, jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców Woli Duchackiej. Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez nawiązywanie kontaktów i organizację spotkań z osobami związanymi osobiście lub poprzez swoją pracę i zainteresowania z historią Woli Duchackiej i Podgórza, organizowanie spotkań edukacyjnych czy też organizowanie wycieczek i zlotów. Stwierdzić zatem należy, że skarżącego, z uwagi na jego status prawny, jak również cele działania wskazane w statucie, można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a.

Dokonując powyższego ustalenia, Sąd w szczególności kierował się poglądami i wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05, w której wskazano w szczególności, że brak jest legalnej definicji pojęcia "organizacja społeczna", oraz że nauka prawa administracyjnego, typując cechy organizacji społecznej, ustaliła zakres tego pojęcia szeroko, uznając różnorodność form organizacyjnoprawnych, jakie może przybrać organizacja społeczna. Uznać należy, odwołując się do art. 12 Konstytucji RP, że przy tak określonych celach i założeniach organizacyjnych działalność skarżącego wyczerpuje kryterium organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. Przysługujący zatem skarżącemu status organizacji społecznej umożliwia mu formułowanie wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do niego samego, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jego cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej, bowiem wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony (art. 28 K.p.a.), co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego.

Dalej wskazać należy, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine K.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286).

Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym.

Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Należy przy tym pamiętać, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone ("interes społeczny") nie występuje uznanie administracyjne, pomimo pewnego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa.

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

Wymaga zaznaczenia, że Sąd w obecnym składzie podziela w pełni poglądy i oceny prawne wyrażone w wyrokach tut. Sądu w sprawach II SA/Kr 454/16 oraz II SA/Kr 459/16, II SA/Kr 1002/16 które zapadły na kanwie podobnych stanów faktycznych oraz w odniesieniu do tego samego Stowarzyszenia. Stąd też w większości argumentacja będzie powieleniem dotychczas zaprezentowanej w wymienionych wyrokach, z uzupełnieniem, które ją dodatkowo wspiera.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że jak prawidłowo ustaliły organy, cele statutowe skarżącej określone w jej statucie wiążą się z przedmiotem toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie § 9 pkt 17 Statutu Stowarzyszenia jego celem jest: działanie na rzecz obrony Woli Duchackiej jako dzielnicy o określonej w Studium uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego M. Krakowa (w brzmieniu przyjętym uchwała nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.) strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy: przez: a) uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli Woli Duchackiej; b) przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny; c) uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na Woli Duchackiej w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli Woli Duchackiej, jak również ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców Woli Duchackiej; d) zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie Woli Duchackiej poprzez realizowanie inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców Woli Duchackiej.

W ocenie Sądu takie sformułowanie celów pozwala dostrzec, że wymagany związek wydaje się oczywisty przede wszystkim ze względu na cel statutowy z § 9 pkt 17 polegający m.in. na przeciwdziałaniu zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowanego do takiego budownictwa układu komunikacyjnego, w sytuacji, gdy postępowanie główne dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budownictwa wielorodzinnego z częścią usługową i handlową, który zgodnie z wnioskiem inwestora ma być zrealizowany w obszarze zabudowanym budynkami jednorodzinnymi.

Trzeba też zauważyć, że w statucie jednoznacznie wskazano, że celem Stowarzyszenia jest uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli Woli Duchackiej, co zasadniczo eliminuje ewentualne wątpliwości dotyczące form, w których Stowarzyszenie może podejmować działania nakierowane na realizację swoich celów. Z analizy statutu Stowarzyszenia wynika, że cel określony w § 9 pkt 17, ma charakter priorytetowy. Należy także wskazać na cel z § 9 pkt 9 Statutu, w którym mowa o realizowaniu zamierzeń mających na celu harmonijny rozwój społeczno-gospodarczy i kulturalny Woli Duchackiej.

Trzeba podkreślić, że ponieważ w realiach rozpoznawanej sprawy, wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy obiekt ma być zrealizowany w obszarze zabudowy w większości jednorodzinnej, to nie może to pozostać bez wpływu na charakter tego osiedla. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego - w sposób niewątpliwy wpływa nie tylko na kształtowanie ładu przestrzennego, ponieważ wydanie decyzji w tym przedmiocie uwarunkowane jest zachowaniem walorów przestrzennych danego terenu, ale również na warunki życia i tym samym interesy społeczności lokalnej.

Drugą z przesłanek o których stanowi art. 31 ust. 1 k.p.a. jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na interes społeczny. Pojęcie to z uwagi na swoją niedookreśloność powinno być odnoszone do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r. (sygn. II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010/2 poz. 23) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

"W ramach interesu społecznego możemy wyróżnić w szczególności interes ogólnonarodowy, interes gminy, powiatu czy innej społeczności. Ocena zasadności ochrony interesu społecznego powinna być dokonywana z uwzględnieniem różnorodnych czynników, takich jak ratio legis aktu prawnego, na tle którego została wydana decyzja, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację, konsekwencje wynikające z ogólnych zasad prawa oraz zasad danej gałęzi prawa i nawet danego aktu prawnego [...] dla działalności decyzyjnej organu, powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie sądowym oceny, system uznanych wartości społecznych i wreszcie odbiór społeczny danej regulacji prawnej". (H.Knysiak-Molczyk (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 7, LEX ).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w szczególności w sprawach z zakresu planowania przestrzennego interes społeczny może pozostawać - i często pozostaje - w opozycji do interesu poszczególnych jednostek, w szczególności inwestorów. Nie można jednak rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesu państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Przeciwnie, nie ma przeszkód, by kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych, np. mieszkańców dzielnicy, w kategoriach interesu społecznego, który co prawda sprzyjać może realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość.

Przy rozpatrywaniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Kolegium odniosło się do przepisów prawa materialnego regulujących zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej zwana ustawą o planowaniu, tj. przepisów dotyczących rozstrzygnięcia sprawy głównej.

Jednak trudno zaaprobować wszystkie zaprezentowane tam poglądy Kolegium, które w największym skrócie sprowadzają się do twierdzenia, że skoro strażnikiem obiektywnego porządku prawnego jest organ administracyjny ustalający warunki zabudowy na podstawie obowiązujących przepisów prawa i będąc nimi związany, to udział skarżącej organizacji społecznej w tym postępowaniu jest zbędny, a "interesy innych mieszkańców przedmiotowego osiedla woli Duchackiej rozpatrywać należy natomiast tylko jako interesy faktyczne - partykularne, opierające się, jak wskazuje samo Stowarzyszeniu, na zainteresowaniu przebiegiem postępowania. Interesy te nie pokrywają się z dobrem całej społeczności lokalnej - dobro to, przestawiane przez Stowarzyszenie, dotychczasowa tożsamość przestrzenna przedmiotowego osiedla Woli Duchackiej, nie jest zagrożone w niniejszym postępowaniu, zachowanie jej zapewniają ww. regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...). Taki zakres inwestycji, pozwala też ustalić, że oddziaływania tej inwestycji, nie będzie sięgać dalej, aniżeli do działek zabudowanych bezpośrednio sąsiadujących z tym terenem, a tym samym nie wpływać będzie na inne interesy, aniżeli interesy prawne właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości sąsiednich."

Tymczasem art. 2 pkt. 4 ustawy o planowaniu, definiując co prawda nie interes społeczny ale interes publiczny (również pojęcie nieostre) wskazuje, że należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Tym bardziej nie ma przeszkód, aby interes społeczny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odnosić do małych, lokalnych społeczności, które zainteresowane są otoczeniem, w którym mieści się ich centrum życiowe. Interpretacja "interesu społecznego", którym legitymować się winna organizacja społeczna, aby jej wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu miał szanse na powodzenie zaprezentowana przez Kolegium, czyni regulację z art. 31 ust. 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego zasadniczo martwą i nieużyteczną.

Wskazać dalej należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdują się dwa istotne przepisy: pierwszy z nich to art. 55, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 64 ustawy, przepis art. 55 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy). Drugi z nich, to art. 63 ust. 2, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydaje się, że istotniejsze znaczenie przypisuje się treści art. 63 ust. 2, podkreślając, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj urzędowej informacji o rodzaju obiektów budowlanych, jakie mogą być usytuowane na danym terenie, a jej istota polega wyłącznie na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego w danym terenie, relatywizując niejako jej znaczenie w procesie inwestycyjnym, ze względu na to właśnie, że nie rodzi "praw do terenu i nie narusza prawa własności".

Tymczasem związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2639/15).

Tym samym raz ustalone ostateczną decyzją administracyjną warunki zabudowy, będą determinowały sposób zagospodarowania, zabudowania i wykorzystania określonej nieruchomości – co nastąpi na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, który z kolei zgodnie z ustawą prawo budowlane musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Doświadczenie wskazuje, że niezwykle rzadkie są przypadki, w których trud pozyskania decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie w celach "informacyjnych". Zwykle jest to pierwszy etap procesu inwestycyjnego w terenie gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu w drodze decyzji administracyjnej, nie może być zatem traktowane jako "procedura informacyjna", ale jako definiowanie i kształtowanie urbanistyczne określonej przestrzeni. Dodać należy, że w przestrzeni tej znajduje się nie tylko przedmiot prawa własności inwestora (wnioskodawcy), ale również niemniej ważne i chronione, przedmioty prawa własności tych wszystkich osób, które w otoczeniu planowanej inwestycji mają swoje, już zagospodarowane i wykorzystywane w określony sposób, nieruchomości. Te wartości, zgodnie ze swoimi celami statutowymi i w ramach "racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym" chce chronić skarżące Stowarzyszenie.

Nadto – w kontekście przytaczanych już wyżej celów statutowych stowarzyszenia - można i należy zadać sobie pytanie, jaka jest rola Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i czy rzeczywiście z uwagi na uwarunkowania prawne, polityka gminy zawarta w Studium jest dostatecznie respektowana w tych postępowaniach? Czy respektowanie zapisów Studium leży czy nie leży w interesie społecznym? Na te i podobne pytania powinien odpowiedzieć organ przy identyfikowaniu przesłanki interesu społecznego.

W ocenie Sądu, organy nie oceniły prawidłowo przesłanki interesu społecznego, uznając że wniosek Stowarzyszenia rozpatrywany w realiach sprawy o ustalenie konkretnych warunków jest uzasadniony co najwyżej partykularnym interesem grupowym, który nie stanowi interesu społecznego. Zdaniem Sądu udział Stowarzyszenia w spornym postępowaniu umożliwi mieszkańcom osiedla rozstrzygnięcie sprawy głównej w sposób zgodny z wartościami, które podzielają jako wspólne i które chcą zrealizować wspólnie w odniesieniu do dzielnicy, w której mieszkają.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota wpisu uiszczonego przez skarżące stowarzyszenie.