Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 674/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4,  art. 87 ust. 3 a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Aktem notarialnym Rep. A nr [...], zawartym w dniu [...] r. T. C. zbył w drodze umowy sprzedaży działki nr [...], mapa nr 10 o pow. 335 m2 oraz nr [...], mapa nr 10 o pow. 752 m2, położone w R., gmina L..

Pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r., doręczonym T. C. w dniu 19 maja 2008 r., Burmistrz L. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości.

Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił powyższe postępowanie, które podjął kolejnym postanowieniem z dnia [...] r.

Zażalenie T. C. na powyższe postanowienie nie zostało uwzględnione. W tym stanie rzeczy Burmistrz L. działając na podstawie art. 36 i art. 37 oraz art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił dla T. C. jednorazową opłatę w wysokości 5.167 zł z tytułu wzrostu wartości powyższych działek jako zbytych przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość w terminie 5 lat od dnia, w którym zaczął obowiązywać nowy plan, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym Gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Rada Miejska w L. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L.. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) i weszła w życie w dniu 1 stycznia 2007 r., a tym samym nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaczął obowiązywać od tego dnia. Poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy L. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. i utracił moc na skutek upływu terminu przewidzianego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. brak było dla wycenianego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L..

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja, do której odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku, sygn. akt P 58/08, który został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 24, poz. 124 i wszedł w życie 15 lutego 2010 roku. W przytoczonym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącznie w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu określonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie nie została bowiem spełniona przesłanka tożsamości zapisów planów miejscowych – planu aktualnie obowiązującego z dnia [...] r. oraz planu obowiązującego poprzednio z dnia [...] r. i w związku z tym przytoczony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może znaleźć zastosowania.

W poprzednim planie działki oznaczone numerami [...] i [...] położone w obrębie R., znajdowały się w całości na terenie oznaczonym symbolem "25 RP" (teren upraw polowych). Ustalenia szczegółowe planu wskazywały na to, że zagospodarowanie tych terenów było ograniczone utrzymaniem istniejącego sposobu użytkowania pól uprawnych. Ponadto, dopuszczono lokalizację małych ośrodków produkcji rolnej i zwierzęcej, ogrodnictw, szklarni z dopuszczeniem realizacji budynków mieszkalnych, ośrodków obsługi rolnictwa oraz obiektów związanych z obsługą ruchu turystycznego. Jednak z uwagi na wartości krajobrazowe i przyrodnicze tego terenu wprowadzono ograniczenia dla realizacji wszelkich inwestycji na niniejszym obszarze w postaci obowiązku opracowywania planu urbanistyczno-architektonicznego dla każdej inwestycji, a ponadto na wszelkie zamierzenia inwestycyjne w obrębie Zespołu [...] Parków Krajobrazowych akceptację wyrazić musiał Zarząd Zespołu [...] Parków Krajobrazowych.

Zdaniem organu I instancji, wykładnia systemowa zapisów planu z [...] r. pozwala na jednoznaczne usytuowanie względem siebie rangi zapisów planu mówiących o przeznaczeniu terenów oznaczonych jako funkcja podstawowa oraz o znaczeniu dalszych przepisów uzupełniających. Ustalenia szczegółowe są ściśle związane z podstawowym przeznaczeniem nieruchomości i celem ich istnienia jest pełnienie funkcji służebnej w stosunku do przepisów określających podstawowe przeznaczenie nieruchomości. W rezultacie, w przedmiotowej sprawie przepisy dopuszczające lokalizację małych ośrodków produkcji rolnej i zwierzęcej, ogrodnictw, szklarni z dopuszczeniem realizacji budynków mieszkalnych, ośrodków obsługi rolnictwa oraz obiektów związanych z obsługą ruchu turystycznego nie mogą być interpretowane w oderwaniu od zapisu określającego funkcję podstawową dla przedmiotowych działek jako teren upraw polowych.

W konsekwencji organ stwierdził, że nieruchomości o przeznaczeniu oznaczonym symbolem "25 RP" nie miały na gruncie poprzednio obowiązującego planu miejscowego statusu działek stricte budowlanych. Podstawowym przeznaczeniem dla wskazanych nieruchomości była lokalizacja pól uprawnych. Co prawda poprzednio obowiązujący plan miejscowy dopuszczał lokalizację nowych zagród czy obiektów związanych z obsługą ruchu turystycznego, jednakże jednocześnie należy podkreślić, że możliwość zagospodarowania tych terenów poprzez zabudowę była znacznie ograniczona. Ewentualne zagospodarowanie działek zlokalizowanych na terenach oznaczonych symbolem "25 RP" dotyczyło tzw. zabudowy zagrodowej (zabudowy o charakterze mieszkalno-produkcyjnej wyłącznie na obszarze gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego) oraz obiektów związanych z obsługą ruchu turystycznego i było dodatkowo obostrzone uzyskaniem akceptacji Zarządu Zespołu [...] Parków Krajobrazowych na realizację wszelkich zamierzeń inwestycyjnych w obrębie Zespołu [...] Parków Krajobrazowych. W praktyce uzyskanie takiej zgody Zarządu nie było łatwo osiągalne, a opracowanie planu urbanistyczno-architektonicznego wiązało się ze znacznymi kosztami.

Zatem zbyte działki na gruncie poprzednio obowiązującego planu nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Potwierdza to również wykładnia systemowa zapisów planu, w świetle której nieruchomościom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową przypisano następujące symbole: "MJ" – teren budownictwa (mieszkalnictwa) jednorodzinnego oraz "MW" – teren budownictwa wielorodzinnego.

Ponadto, istniały daleko idące ograniczenia w zakresie przekwalifikowania nieruchomości oznaczonych symbolem "25 RP" wiążące się z koniecznością wyrażenia zgody przez określone organy oraz wydaniem odrębnej decyzji w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej.

Powyższe ustalenia uzasadniają traktowanie na gruncie tego planu działek objętych niniejszym postępowaniem jako nieruchomości rolnych z dopuszczeniem zabudowy o charakterze określonym w przepisach szczegółowych planu.

Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu [...] r., działki oznaczone numerami [...] oraz [...] zlokalizowane są na terenie dwóch jednostek strukturalnych oznaczonych następującymi symbolami" B68 MN" (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz "B119 KDz" (teren drogi zbiorczej). Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu dotyczącymi symbolu "B68 MN", działki zlokalizowane na tym terenie przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o następującym przeznaczeniu podstawowym: tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w tym zorganizowaną i szeregową wraz z ogrodami oraz niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Przeznaczenie uzupełniające: tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej, tereny usług komercyjnych związanych z funkcją mieszkaniową, tereny usług publicznych, tereny parków, w tym tereny skwerów z funkcją rekreacyjną, tereny infrastruktury technicznej, tereny komunikacji, tereny urządzeń transportu samochodowego. Przeznaczenie dopuszczalne: tereny drobnej wytwórczości i rzemiosła nie zakłócające funkcji mieszkaniowych, tereny zabudowy letniskowej, tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, tereny upraw ogrodniczych i sadowniczych. Zatem dopiero na gruncie obecnie obowiązującego planu miejscowego na wycenianym obszarze możliwa jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej bez ograniczeń, o których była mowa powyżej.

W konsekwencji, przeznaczenie szacowanych nieruchomości w planie obecnie obowiązującym z dnia [...] r. i w planie poprzednio obowiązującym z dnia [...] r. nie jest tożsame – "nie zostało określone tak samo". Obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zmienił możliwe zasady zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Działki te dopiero w wyniku uchwalenia planu mogą być użytkowane jako działki budowlane z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co czyni je dla potencjalnych nabywców bardziej atrakcyjnymi, a zarazem wpływa bezpośrednio na ich wartość rynkową. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego terenu w R. ułatwiło ewentualny proces inwestycyjny na przedmiotowych nieruchomościach poprzez umożliwienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a co za tym idzie poprzez spowodowanie istotnego wzrostu ich wartości.

Wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości określono w sposób wskazany w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tego przepisu wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem [...] r.

W ocenie organu I instancji, powołanie art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako podstawy prawnej jest uzasadnione, gdyż w niniejszej sprawie wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania uchwalonym w dniu [...] r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w [...] r. dopuszczał po spełnieniu określonych warunków możliwość użytkowania niniejszych działek jako nieruchomości rolnych z możliwością zabudowy o charakterze określonym w przepisach szczegółowych planu. Na podstawie uzyskanych informacji rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy na potrzeby niniejszej sprawy ustalił, że przedmiotowe działki w okresie występowania luki planistycznej stanowiły nieużytki. W związku z powyższym organ I instancji przyjął, że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w miejscowym planie, który utracił moc 31 grudnia 2003 r. (dopuszczenie po spełnieniu określonych warunków zabudowy) jest wyższa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu kryterium faktycznego sposobu jej użytkowania (nieużytki).

Wzrost wartości organ określił na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...]r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. N. (uprawnienia państwowe nr [...]). Określając wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzednio obowiązującym i przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie aktualnie obowiązującym, biegły rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Oceniając prawidłowość sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego, organ stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. Wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego jest zaś wybór właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości. Metodyka szacowania nieruchomości wchodzi w zakres wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. II SA/Bk 675/09).

W procesie wyceny nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzednio obowiązującym i przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie aktualnie obowiązującym, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603).

Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzednio obowiązującym i przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie aktualnie obowiązującym, rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami.

Biegły rzeczoznawca, dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzednio obowiązującym, analizował transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym z możliwością zabudowy zagrodowej. Dokonując wyceny tej nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie aktualnie obowiązującym, rzeczoznawca majątkowy analizował transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższe transakcje wybrane do wyceny miały miejsce na rynku lokalnym – rynek gminy L. oraz gmin ościennych. Organ wyjaśnił też, że rzeczoznawca, dokonując wyceny działki w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, nie szacował osobno jej części przewidzianej w tym planie pod drogę (oznaczonej symbolem B119 KDz). Droga ta w stanie faktycznym nie stanowi odrębnej działki i w związku z tym nie jest możliwe na podstawie umieszczonych na planie linii rozgraniczających – oszacowanie powierzchni działki, która w przyszłości być może zostanie wydzielona pod poszerzenie drogi istniejącej. Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni. Biorąc pod uwagę powyższe rzeczoznawca majątkowy wartość rynkową gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę zbiorczą określił tak jak wartość gruntu, z którego może zostać wydzielona, czyli dokonał wyceny całości działki budowlanej z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Po określeniu przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzednio obowiązującym oraz przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym aktualnie obowiązującym, organ stwierdził, że nastąpił wzrost jej wartości. Wartość 1 m2 gruntu przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzednio obowiązującym wynosiła 6,30 zł/m2. Natomiast po uchwaleniu nowego planu wartość jednostki gruntu to 22,16 zł.m2. W rezultacie stopa wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wyniosła 15,86 zł/m2. Zatem wzrost wartości w stosunku do działek nr [...] i [...] wyniósł 17.224 zł (15,86 zł/m2 x 1086 m2).

Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] r., stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono w wysokości 30 %. W związku z tym opłata planistyczna w stosunku do wskazanej działki wyniosła 5.167 zł.

Nadto organ podał, że strona brała czynny udział w postępowaniu. Pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. (doręczonym w dniu 8 grudnia 2011 r.). T. C. został zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich zgromadzonych dokumentów i materiałów, a także zgłoszenia żądań, wyjaśnień i dowodów w tej sprawie. Stronie udostępniono kserokopię materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie i stanowiącego podstawę przedmiotowej decyzji.

W przedstawionym powyżej stanie faktycznym i prawnym należało zatem orzec o ustaleniu opłaty jednorazowej.

W odwołaniu od decyzji T. C. domagał się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 § 3 kpa. Odwołujący się zarzucił, że z powodu zwłoki organu w wydaniu decyzji, ustalenie stanu faktycznego nieruchomości i jej szacowanie opierało się na danych o charakterze hipotetycznym i historycznym. Jego zdaniem, brak też podstaw do przyjęcia wzrostu wartości zbytych działek na skutek uchwalenia planu miejscowego, bowiem co do zasady, obowiązujący do

[...] r. plan dopuszczał ich zabudowę, a po utracie jego ważności, możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wyklucza dopuszczalność ustalenia opłaty jednorazowej (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 639/2010). Tymczasem kwestii tej nie uwzględnił organ I instancji. Nadto, odwołujący się wskazał na wady operatu szacunkowego, sporządzonego cztery lata wcześniej przy zastosowaniu niewłaściwego doboru porównywalnych nieruchomości, nie odpowiadającego celowi opracowania i nie uwzględniającego charakteru działek i ich przeznaczenia pod rządami uchylonego planu.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem 10 sierpnia 2011 r. ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901) do art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został dodany ust. 3a w brzmieniu: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] r. przeznaczenie nieruchomości odwołującego się zostało określone w części jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – symbol planu B68 MN, a w pozostałej części jako teren drogi zbiorczej – symbol B119 KDz. Natomiast zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r., który utracił ważność z dniem [...] r. przedmiotowe działki w całości położone były na terenie upraw polowych – symbol planu 25 RP.

Wskaźnik procentowy jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych ustaleniami planu został określony przez Radę Miejską w L. w wysokości 30 %.

Następnie działki nr: [...] i [...] zostały zbyte przez P. T. C. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] r.

Zatem Burmistrz L. był zobowiązany, stosownie do dyspozycji powołanego art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta.

Bezspornym bowiem jest, że przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji, kiedy w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił wartość z dniem [...] r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie upraw polowych ze znacznymi ograniczeniami dla zabudowy, spowodowało wzrost jej wartości, co zostało wykazane operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z m-ca [...] r.

Jednocześnie organ wyjaśnił, iż wycena została dokonana zgodnie z powołanym art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z uwzględnieniem przytoczonego wyżej art. 87 ust. 3a, tj. przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w "starym" planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż jego wartość jest wyższa od wartości terenu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystania.

Będący podstawą naliczenia ustalonej opłaty operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości w wycenie przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania wydania decyzji po upływie 5 lat od daty uchwalenia planu organ wyjaśnił, iż termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 207/10 z dnia 4 lutego

2011 r.).

Kolegium nie podzieliło także poglądu, że w przypadku przedmiotowych nieruchomości nie nastąpił wzrost ich wartości, gdyż przed uchwaleniem planu dla tego terenu mogły być wydane decyzje o warunkach zabudowy, ponieważ jedynie istnienie dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu świadczy o możliwym przeznaczeniu nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 927/08 z dnia 4 marca 2009 r. czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 539/08). Natomiast w odniesieniu do nieruchomości odwołującego się decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie została wydana.

Zdaniem Kolegium, nie można również podzielić poglądu odwołania o wadliwości operatu szacunkowego jako wykonanego po upływie czterech lat od dokonania transakcji, gdyż operat szacunkowy poddaje analizie dane o dokonanych transakcjach na lokalnym rynku nieruchomości według ich stanu w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego tj. [...] r. oraz według poziomu cen z daty zbycia nieruchomości tj. [...] r., co jest zgodne z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na marginesie organ zauważył też, że rzeczoznawca ustalił wartość zbytych działek po uchwaleniu planu miejscowego w kwocie niższej, niż wartość tej nieruchomości – wynikająca z aktu notarialnego sprzedaży.

Z tych względów odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego T. C. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że co prawda wartość sprzedanych przez niego działek rzeczywiście wzrosła, lecz nie na skutek uchwalenia planu miejscowego, lecz z uwagi na tendencje rynkowe – stały wzrost cen nieruchomości, w tym przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podkreślił też, że zapisy poprzednio obowiązującego planu, nie wyłączały możliwości zabudowy jego działek, w tym zabudowy o charakterze mieszkalno-produkcyjnym. Stąd też bez znaczenia jest faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, a jedynie możliwy sposób przeznaczenia terenu. W konsekwencji, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego wejściu w życie, na przedmiotowym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową, nie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty jednorazowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo Kolegium podniosło, że dla nieruchomości skarżącego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, a sama możliwość jej uzyskania jest bez znaczenia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/GL 249/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych.

Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd administracyjny stwierdził bowiem, że decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 36 ust. 4 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej.

Określenie jednorazowej opłaty liczonej w wysokości 30 % nastąpiło bowiem od całej powierzchni zbytych działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.086 m2, podczas gdy działki te położone są w świetle zapisów obecnie obowiązującego planu miejscowego, powołanego przez organy obydwu instancji, w dwóch jednostkach planistycznych, oznaczonych symbolami: "B68 MN" i "B119 KDz", zaś z mocy § 46 uchwały, stawka procentowa 30 % przewidziana została dla terenów oznaczonych symbolami MW, MN, ML, MR, UC, PS, KS, a dla pozostałych terenów – 0 %. Oznacza to, że dla terenów o symbolu KDz, plan miejscowy nie przewiduje stawki opłaty jednorazowej. Uchwała ta po wejściu w życie ma zaś walor wiążący dla organów administracji, a sąd administracyjny nie dopatrzył się przesłanek do odmowy zastosowania prawa miejscowego, mając na uwadze fakt, że byłoby to działaniem na niekorzyść skarżącego. Skoro zatem plan miejscowy stanowi o określeniu stawki opłaty planistycznej w wysokości 30 %, jedynie dla tej części zbytych działek, które położone są na terenie o symbolu MN, to zasadne było pobranie opłaty tylko co do części nieruchomości. Tymczasem organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że tereny o symbolu KDz, które nie zostały wydzielone geodezyjnie, w obrocie rynkowym przedstawiają taką samą wartość, jak tereny budowlane, co jest bez znaczenia w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy § 46 uchwały, przewiduje zerową stawkę opłaty dla takich terenów. W konsekwencji, pobranie opłaty jednorazowej od całej powierzchni zbytych działek przy zastosowaniu stawki 30 %, narusza postanowienia prawa miejscowego oraz art. 36 ust. 4 zd. 1 ustawy.

Sąd administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi w zakresie braku podstaw do określenia opłaty planistycznej od tych części zbytych działek, które w obecnie obowiązującym planie miejscowym położone są na terenie o symbolu "B68 MN". Przede wszystkim wyjaśnić przyjdzie, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, z mocy zacytowanego przez Kolegium przepisu art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu, dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości bez znaczenia jest faktyczny sposób jej zagospodarowania. Stan faktyczny niniejszej sprawy wyczerpuje zaś hipotezę tego przepisu, gdyż zbyte działki stanowiły nieużytki i były niezabudowane, co jednoznacznie wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...] r. Zatem zasadnie rzeczoznawca majątkowy nie brał pod uwagę faktycznego stanu zagospodarowania działek, czyli nie ocenił wzrostu wartości zbytych działek stanowiących nieużytki, lecz oszacował wartość nieruchomości wg jej przeznaczenia w planie z [...] r., który utracił ważność z dniem [...] r. oraz przeznaczenia w planie z [...] r., pod rządami którego nastąpiło zbycie nieruchomości.

Organ I instancji w motywach decyzji zacytował zapisy obydwu planów i opierając się na wycenie rzeczoznawcy majątkowego, prawidłowo dopatrzył się przesłanek do pobrania opłaty planistycznej dla tej części obydwu zbytych działek, które położone są w strefie MN. Wartość nieruchomości jest bowiem wyższa w porównaniu z poprzednim przeznaczeniem o symbolu "25 RP". Dla określenia wartości nieruchomości istotny jest bowiem możliwy sposób jej zabudowy. Tymczasem zdaniem składu orzekającego, w świetle obowiązującego obecnie planu miejscowego, znacznie szerszy jest zakres inwestycji, dopuszczonych do realizacji na terenie "B68 MN", chociażby dlatego, że obok możliwości realizacji wszystkich funkcji, przewidzianych w planie z [...] r., możliwa jest realizacja usług komercyjnych związanych z zabudową mieszkaniową, usług publicznych, terenów komunikacji, terenów urządzeń transportu samochodowego, drobnej wytwórczości i rzemiosła oraz zabudowy letniskowej.

Jak wykazano w operacie szacunkowym, tereny o takim przeznaczeniu osiągają w obrocie rynkowym wyższe ceny, niż działki budowlano-rolne, z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową siedliskową. Wbrew twierdzeniom skarżącego, plan z [...] r. nie przewidywał zaś zabudowę mieszkalno-produkcyjną, gdyż dopuszczał lokalizację nowych ośrodków produkcji rolnej i zwierzęcej i ośrodków obsługi rolnictwa, czyli realizację jedynie funkcji towarzyszących uprawie polowej i prowadzeniu gospodarstw rolnych. Poprzednio na tym terenie nie było zatem możliwości budowy np. warsztatów rzemieślniczych, czy innych usług komercyjnych. Stały wzrost cen nieruchomości spowodował zaś wzrost wartości działek skarżącego, ale większy po wejściu w życie obecnego planu miejscowego. Obliczenie wartości nieruchomości wg przeznaczenia z obydwu planów, a więc z [...] r. i [...] r., nastąpiło bowiem wg tych samych kryteriów, tj. na poziomie cen w obrocie rynkowym z daty zbycia nieruchomości.

Gdyby zatem sprzedane w dniu [...] r. działki miały przeznaczenie rolne z możliwością zabudowy, w tym siedliskowej, to ich cena byłaby niższa, niż działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, co wykazał rzeczoznawca majątkowy, analizując rynek nieruchomości wg poziomu cen z daty ich zbycia przez skarżącego.

Podzielić też należy stanowisko organów administracji, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia kompletności i rzetelności oraz wyboru metody szacowania nieruchomości.

Jednakże skarga musiała odnieść skutek z powodu błędnego określenia opłaty planistycznej od całej powierzchni zbytych działek, podczas gdy dla terenu o symbolu "KDz", w planie miejscowym ustalono zerową stawkę opłaty, a w dotychczasowym postępowaniu nie zbadano, jaka część obydwu działek położona jest w tej jednostce planistycznej.

Z tych względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co miało wpływ na jej wynik, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 207 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 202 i art. 209 ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem ustalić powierzchnię działek nr [...] i [...], położonych na terenie o symbolu "B68 MN" i określić opłatę planistyczną z tytułu zbycia tych działek przy zastosowaniu

30 % stawki, jedynie dla tych części działek, położonych na tym terenie.

SW