Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 909/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Sygnatura akt II SA/Wr 909/03 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Towarzystwa P.K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. NR [...] w sprawie sprostowania błędu w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 27 marca 1993 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy M.; I. stwierdza nieważność opisanej na wstępie uchwały Rady Gminy M.; II. orzeka, że powyższa uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II SA/Wr 909/03

UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie sprostowania błędu w uchwale nr [...] Rady Gminy M. z dnia 27 marca 1993 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. W § 1 uchwały korygującej błąd postanowiono, że w celu usunięcia rozbieżności pomiędzy częścią graficzną planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla jednostki F – K., z której wynika, ze powierzchnia złoża wynosi 13,5 ha a opisem planu, w którym wskazano, iż powierzchnia tego złożą wynosi 4,5 ha, uwzględniając opinię głównego projektanta planu – prostuje się błąd pisarski w części opisowej planu – na stronie 52 cyf. 4,5 zastępuje się cyfrą 13,5.

W skardze do naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu Towarzystwo P.K. wskazało, że w trakcie analizowania stosownych dokumentów stwierdzono, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy M. 27 marca 1993 r. określa, w odniesieniu do kopalni skalenia K., powierzchnię terenu eksploatacji górniczej na 4,5 ha. Równocześnie okazało się, że zmianę tej powierzchni wprowadzono uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie sprostowania błędu w Uchwale Nr [...] Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. Uchwała ta uchyliła podjętą w dniu 29 maja 1998 uchwałę dotyczącą tego samego terenu, w stosunku do której Wojewoda J. wydał w dniu 29 czerwca 1998 r. wskazanie nadzorcze (nr [...]). W treści uzasadnienia owego wskazania Wojewoda J. zwrócił uwagę Gminie M., że uchwała ta stanowi w rzeczywistości zmianę planu zagospodarowania przestrzennego i wymagane jest zachowanie procedur przewidzianych dla uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego

Wskazanie nadzorcze Wojewody J., wykazując oczywiste naruszenia prawa, nie zawierało kategorycznego rozstrzygnięcia wskazującego na nieważność uchwały z mocy prawa, skutkiem czego Rada Gminy M. podjęła zaskarżoną uchwałę.

Zdaniem skarżącego Towarzystwa uchwała Rady Gminy z [...] r. jest nieważna, gdyż:

1) plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, w związku z czym treść uchwały nie może być zmieniana inaczej niż poprzez zmianę przeprowadzoną w sposób prawem przewidziany;

2) nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że treść uchwały z marca 1993 r. jest błędna, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego uchwalano z uwzględnieniem faktu utworzenia R. Parku Krajobrazowego - tylko i wyłącznie z tego powodu ograniczono teren eksploatacji górniczej, o czym świadczy jednoznacznie decyzja Ministra Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 1993 r.;

3) żaden organ stanowiący prawo nie może "prostować" błędów w ustanowionych przez siebie aktach prawnych - skoro Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego Gminy w dniu 27 marca 1993 r. przyjęła w opisowej części planu, że teren eksploatacji górniczej według stanu istniejącego i projektowanego obejmuje powierzchnię 4,5 ha to znaczy, że taka była wola Rady;

4) w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o pomyłce ani też o błędzie pisarskim - taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby w procedurze publikacyjnej zapisano inaczej treść uchwały niż Rada Gminy przyjęła,

5) Rada Gminy M. dokonuje sprostowania rzekomego błędu uchwały z 1993 roku, pod pozorem sprostowania rozbieżności między częścią graficzną planu ogólnego a częścią opisową tego planu - w rzeczywistości pomija fakt, że:

a) część graficzna planu zawiera jedynie w miejscu zaznaczonym symbolem F13PE określenie przebiegu granic złoża (linia ciągła) bez podania jego powierzchni, w związku z czym nie wiadomo, skąd przyjęto powierzchnię złoża 13,5 ha i przeniesiono do części opisowej,

b) w części opisowej planu na stronie 52 pod symbolem F13PE występuje zapis stanu istniejącego i projektowanego oznaczający przeznaczenie terenu jako tereny eksploatacji górniczej określający powierzchnię na 4,5 ha

Jak z powyższego wynika, w części opisowej planu nie używa się pojęcia powierzchni złoża, w związku z czym nie może być mowy o jakiejkolwiek pomyłce czy błędzie dotyczącym zapisanej tam liczby 6) w treści paragrafu l zaskarżonej uchwały stwierdzono niezgodnie z prawdą, że w części graficznej planu powierzchnia złoża wynosi 13,5 ha, a w opisie planu powierzchnia tego złoża wynosi 4,5 ha, skutkiem czego zastąpiono liczbę 4,5 liczbą 13,5 nie dokonując zmiany treści opisu planu.

Skarżące Towarzystwo wskazuje, iż na skutek powyższych zabiegów uzyskano w części opisowej planu ustalenie, że tereny eksploatacji górniczej posiadają powierzchnię 13,5 ha

Jak wynika ze wskazanych wyżej okoliczności, Rada Gminy M. uchwałą z dnia [...] r. dokonała w rzeczywistości zmiany planu z pominięciem wymaganej w tym zakresie procedury przewidzianej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, jest zatem zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy nieważna

Funkcjonowanie uchwały w obrocie prawnym powoduje skutki negatywne dla naturalnego środowiska, pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie przyrody, a nade wszystko wprowadza w błąd organ koncesyjny oraz właścicieli kopalni. Wieś Karpniki położona jest w centrum R. Parku Krajobrazowego i zgodnie z ustawą o ochronie przyrody zabronione jest lokalizowanie nowych obiektów naruszających walory krajobrazowe (art. 26a ust. 1 pkt 1). Nie ulega wątpliwości, że kopalnia odkrywkowa o powierzchni trzykrotnie większej niż przewidziana w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, budowana na podstawie nielegalnie wprowadzonej zmiany planu, będzie łamała obowiązujące prawo, wyrządzając szkody naturalnemu środowisku i mieszkańcom K..

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy M. wyjaśniła, iż przedmiotowa sprawa ta była przedmiotem posiedzenia Rady Gminy w dniu 15 lutego 2003 r., która, po przeprowadzonej dyskusji, wobec różnicy wyrażanych przez radnych poglądów co do sposobu, prawnych możliwości i skutków jej ewentualnego uchylenia przez Radę Gminy, podjęła decyzję o zleceniu wydania w tej kwestii ekspertyzy prawnej profesorowi A.L. z Uniwersytetu Ś. - Katedra Prawa Górniczego i Ochrony Środowiska.

Ekspertyzę taką gmina otrzymała w dniu 16 kwietnia 2003 i została ona skierowana do Komisji Gospodarki Komunalnej, Ładu i Porządku Publicznego która, po zapoznaniu się z jej treścią, zwróciła się do Rady Gminy z wnioskiem o nie uchylanie uchwały [...]. Wobec jednoznacznie wyrażonego w tej ekspertyzie poglądu, że mimo, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest obciążona wadą kwalifikowaną (polegającą na " istotnej " sprzeczności z prawem) A.L. nie widzi możliwości uchylenia jej przez samą radę gminy. Wyraża on pogląd, iż uchwała ta winna zostać uchylona przez Wojewodę, jako organ sprawujący nadzór nad samorządem gminnym, ze skutkiem od dnia jej podjęcia ( ex tunc ).

Zdaniem A.L., o ile taka uchwała jest aktem prawa miejscowego, uchybienie terminowi określonemu w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie powoduje istotnych skutków prawnych, bowiem nie ma jakichkolwiek ograniczeń czasowych w przedmiocie stwierdzenia opisanej wyżej nieważności. Uchwała rady gminy obciążona tzw. " wadą kwalifikowaną może zostać uchylona wyłącznie w drodze stwierdzenia jej nieważności. Brak jest, w świetle przytaczanej ekspertyzy, podstaw do jej zmiany bądź uchylenia w trybie zwykłym. W tym miejscu Rada Gminy zauważa, iż wskazanie nadzorcze Wojewody J. z dnia 29 maja 1998 r. dotyczyło wcześniejszej uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w uchwale nr [...]. Wskazanie to jednak dotyczyło wyłącznie kwestii konieczności jej publikacji.

W wyniku tego wskazania Rada Gminy błąd ten skorygowała podejmując przedmiotową uchwałę nr [...] z dnia [...] r.

Wydział Nadzoru Prawnego Wojewody J. nie zgłosił jakichkolwiek zastrzeżeń do tej uchwały, wobec czego weszła ona w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa J. i funkcjonuje w obrocie prawnym. Rada gminy zauważa też, iż w wyniku podjętej interwencji w kwestii uchylenia w trybie nadzoru przedmiotowej decyzji, Wojewoda D. w piśmie z dnia 11 grudnia 2002 r., adresowanym do Towarzystwa P.K., wyraził pogląd, że " organ nadzoru nie posiada innych skutecznych środków prawnych służących weryfikacji uchwał rad gminy", wobec czego odmawia on wznowienia postępowania nadzorczego w stosunku do przedmiotowej uchwały.

Rada Gminy oświadczyła ponadto, iż w chwili obecnej dostrzega w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie sprostowania błędu w uchwale Nr [...] z dnia 27 marca 1993 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprecyzyjność przyjętych w niej sformułowań oraz popełnienie uchybienia polegającego na nie zachowaniu wymagań, takich samych jak przy podejmowaniu uchwały pierwotnej, jednakże, wobec jednoznacznie wyrażonego w ekspertyzie stanowiska w kwestii możliwości formalno prawnych co do ewentualnego jej uchylenia przez tut. radę z własnej inicjatywy, rada gminy inicjatywy takiej podjąć nie może, a wobec tego, nie może też pozytywnie załatwić zgłoszonej przez Towarzystwo P.K. skargi w tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy w M. - nie może pozostać w obrocie prawnym, jako że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, regulujących tryb uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając zgodność wskazanego wyżej zapisów planu zagospodarowania przestrzennego należy zważyć przede wszystkim, iż zgodnie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 16, poz. 139 ze. zm.) o zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok SN z 22 lutego 2002 r., III RN 203/00, OSNP 2001/20/606).

Należy wskazać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis gminny jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie i podobnie jak ustawy w jakikolwiek sposób ograniczające prawo własności nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok NSA z 7 czerwca 1999 r., IV SA 926/97, LEX nr 47786).

Należy przy tym wyraźnie podkreślić, iż ustawodawca w przepisach art. 6 i nast. szczegółowo uregulował procedurę przygotowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przepisach tych brak jest wszakże uregulowania szczególnych procedur, związanych z ewentualną możliwością usuwania sprzeczności pomiędzy poszczególnymi zapisami planu, w tym rozbieżności pomiędzy częścią opisową planu a jego częścią graficzną. Należy przy tym mieć na względzie, iż zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy; rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.

Oznacza to, że jeżeli istnieje wskazana wyżej sprzeczność pomiędzy poszczególnymi zapisami planu, w tym także rozbieżności pomiędzy częścią opisową planu a jego częścią graficzną - to jedyną możliwością usunięcia wspomnianej sprzeczności jest podjęcie przez radę gminy nowej uchwały regulującej przeznaczenie danego terenu. Należy wszakże wyraźnie podkreślić, iż taka nowa uchwała, określająca na nowo przeznaczenie określonego ternu (także jego obszar) jest zmianą dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaga wyczerpania w pełnym zakresie procedury przewidzianej dla takiej zmiany.

Jak już wskazano wyżej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie sprostowania błędu lub innej oczywistej omyłki, jak to próbowała uczynić Rada Gminy M. w kwestionowanej uchwale.

Taką możliwość przewiduje np. Kodeks postępowania administracyjnego, który w przepisie art. 113 § 1 KPA stanowi, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Jednakże, jak się wskazuje przy stosowaniu owego przepisu, istota omyłek, o których mowa w art. 113 § 1 kpa leży w tym, że w orzeczeniu wyrażono coś, co widocznie niezgodne jest z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów, omyłkę pisarską (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., II SA 1099/01, LEX nr 81644).

Tak więc stosowanie instytucji przewidzianej w przepisie art. 113 KPA nie może prowadzić do merytorycznej ingerencji w treść decyzji a jedynie służyć ma korekcie oczywistej omyłki pisarskiej.

Jak już wszakże podkreślono wyżej, nie można sięgać, nawet droga jakiejś szczególnie rozumianej analogii do instytucji przewidzianej w art. 113 KPA dla korekty zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy takiej możliwości nie przewiduje ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.

W konkluzji Sąd uznał, iż zakwestionowana uchwała Rady Gminy M., która winna być kwalifikowana jako zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta została z naruszeniem trybu postępowania związanego z uchwaleniem (zmianą) planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli chodzi o skutki takiego naruszenia to należy zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tym samym Sąd był obligowany, stosownie do zapisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji znajduje swe uzasadnienie a przepisie art. 152 przytaczanej wyżej ustawy.