Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2269/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34, 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 5 ust. 1pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 164/11 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. I SA/Wa 164/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Kraków własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Podgórze, obręb [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,3509 ha i nr [...] o pow. 0,0036 ha, objętej księgą wieczystą [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że Wojewoda Małopolski, po ustaleniu przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, dalej "ustawa komunalizacyjna", decyzją z dnia [...] maja 2010 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską Kraków własności tejże nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że skarżący nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa.

W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), która określała w art. 38 ust. 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stanowisko PKP zawarte w odwołaniu świadczy o tym, że skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, skarżący wyprowadza tytuł do nieruchomości z samego faktu jej posiadania. Natomiast zdaniem organu, ta indywidualizacja jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego, ponieważ musi on w swej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne.

Skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie, zdaniem organu, orzekł Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła ponadto, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżący jest prowadzone na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r. Z powyższego wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie tego przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie PKP, tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP.

Z ogólnych przepisów tej ustawy, art. 16, nie wynikały, zdaniem organu, uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. Wpisy hipoteczne i ewidencyjne dotyczące "władającego" – oddają jedynie stan faktyczny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. Domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji zarzuciły naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że nie wykazanie przez PKP prawa zarządu do nieruchomości jest wystarczającą przesłanką do komunalizacji, oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji służące wykazaniu, że w sprawie miał zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 26, poz. 138) sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP (art. 16 ustawy).

Z art. 16 tej ustawy wynika, że "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę." Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne, w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. PKP, przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.), a nie bezpośrednio z wymienionych w odwołaniu ogólnie obowiązujących aktów normatywnych.

Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami jednoznacznie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości – i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z tego przepisu obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych.

Polskie Koleje Państwowe od początku istnienia miały obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz.U. Nr 81, poz. 714), a przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie winno być zinwentaryzowane i oszacowane stosownie do art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. Oznacza to, iż wykazanie, że konkretna nieruchomość należała do PKP jest obowiązkiem PKP, jednakże w niniejszej sprawie strona skarżąca tego nie uczyniła.

Słusznie, zdaniem Sądu, stwierdził organ, że niezasadne byłoby zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było.

Sąd I instancji stwierdził także, że nie było podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przepisu wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym a nie tylko faktycznym, czyli posiadanie określonego tytułu prawnego, a ponadto, przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.

Ponadto, Sąd I instancji podał, że do komunalizacji mienia z mocy prawa nie mogą mieć również zastosowania nieobowiązujące w dniu 27 maja 1990 r. przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem, skutkujące na dzień 5 grudnia 1990 r., w tym przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP, oraz przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Sąd powołał obszerne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym mienie pozostające jedynie w faktycznym władaniu PKP nie jest wyłączone z komunalizacji z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP S.A. w Warszawie reprezentowana przez Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie. Zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie na skutek:

a) błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji jeśli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, że brak dokumentu o zarządzie pociąga za sobą komunalizację mienia,

b) art. 5 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy poprzez błędne uznanie, że podlega komunalizacji z mocy prawa mienie przedsiębiorstwa państwowego realizującego zadania o znaczeniu ogólnonarodowym, zasięgu ponad wojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

c) art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę do badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 15, 75 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wskazuje, że aby mogło dojść do komunalizacji mienia państwowego muszą zostać spełnione określone w nim przesłanki, tj. że grunt stanowił własność Skarbu Państwa i należał do rad narodowych, bądź terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Działania organów zmierzające do wykazania istnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 tej ustawy nie mogą prowadzić do badania zarządu państwowej osoby prawnej, co w zasadzie ma na celu ustalenie istnienia przesłanek negatywnych uniemożliwiających uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś ustaleń na fakt legitymowania się przez gminę tytułem do nieruchomości nabytym z mocy samego prawa.

Artykuł 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i przepis art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nakazuje ustalenie, czy nieruchomość pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej. Natomiast art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wprowadza takiej przesłanki. Tym samym stosowana przez organy orzecznicze interpretacja tych przepisów prowadzi do wykazania, że brak przesłanek do uwłaszczenia mienia powoduje, że mienie to niejako automatycznie podlega komunalizacji. Taka interpretacja jest sprzeczna nie tylko z treścią ww. przepisu, ale i z celem dla jakiego został uchwalony. Wykładni art. 5 ustawy komunalizacyjnej należy dokonać z uwzględnieniem jej pozostałych przepisów. Skarżący podniósł, że celem ustawodawcy było pozostanie nieruchomości p.p. PKP własnością Skarbu Państwa, co znajduje odbicie w art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji p.p. PKP. Jeśli bowiem z treści ww. przepisów wynika, że przedmiotem badania organu winien być stan posiadania gruntów Skarbu Państwa wykonywany przez p.p. PKP na dzień 5 grudnia 1990 r. to w ocenie skarżącego ustawodawca, wprowadzając w życie te regulacje przyjął, że nieruchomości te nie podlegają komunalizacji z mocy samego prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

PKP na dzień 10 maja 1990 r. było przedsiębiorstwem państwowym utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego (art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe"), które zarządzając wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewniało równocześnie jego ochronę (art. 16 cyt. ustawy). Dla przedsiębiorstwa państwowego PKP funkcję organu założycielskiego wykonywał zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy, Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez PKP w trakcie jego dalszej działalności, jego nieruchomości należały do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego.

Zatem mając na względzie, że terenowe organy administracji nie zarządzały mieniem należącym do p.p. PKP, co należało do organów administracji centralnej, pozytywne ustalenia w tym zakresie w toku postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w oparciu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. winny skutkować odmową komunalizacji, wobec braku pozytywnych przesłanek tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny również wadliwie ocenił stosowanie się przez organy do podstawowych zasad postępowania administracyjnego uznając, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Z tym stwierdzeniem nie można się zgodzić, gdyż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej powoduje, że skoro w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania , o których mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy, rozpoznanie sprawy nastąpić musi w określonym w tej skardze zakresie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 powołanej ustawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero ustalenie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy pozwoli na kontrolę prawidłowość, materialnego zarówno wykładni jak i zastosowania prawa materialnego.

Jako zarzut procesowy wskazano naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu na skutek przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone art. 6, 7, 8, 15, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego skutku z tej przyczyny, że poza formalnym wskazaniem naruszonych – zdaniem skarżącej Spółki – przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie. Nie wyjaśniono bowiem na czym polegać miało naruszenie wskazanych przepisów, a tym bardziej że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie zarzutu w ten sposób uznać należy zatem za wadliwe. Zarzuty kasacyjne muszą być zredagowane w sposób konkretny, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić ich zasadność, Sąd nie może w postępowaniu kasacyjnym "domyślać się" motywacji wnoszącego skargę kasacyjną ani formułować w zastępstwie strony treści zarzutów. Wadliwie postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego pozostać musiał bezskuteczny. W takiej sytuacji stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku stanowił także podstawę wyrokowania w postępowaniu kasacyjnym. W świetle tych ustaleń w dniu 27 maja 1990 r., dacie miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, skarżąca Spółka nie posiadała tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości, grunt ten był jedynie we władaniu PKP.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oddalając skargę PKP S.A. nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu nie nasuwa żadnych zastrzeżeń, odwołuje się do poglądów utrwalonych już w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z powołanym przepisem nabycie przez właściwe gminy z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Pojęcie "należenia mienia" wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści tego przepisu – terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nierozdysponowane w ten sposób nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do właściwego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Tymczasem, dokumenty zgromadzone w sprawie nie wskazują, aby skarżąca Spółka legitymowała się na dzień 27 maja 1990 r. którymkolwiek z ww. dowodów posiadania tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Spółka nie wykazała, by nieruchomość pozostawała w jej zarządzie. Jak zatem prawidłowo stwierdzono w zaskarżonym wyroku, skoro skarżąca w dniu 27 maja 1990 r. nie wykazała tytułu prawnego do spornej nieruchomości przesądza, że nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało jej komunalizacją z mocy prawa na rzecz gminy, na obszarze której była ona położona. Faktyczne władanie nieruchomością przez skarżącą Spółkę nie stanowi przesłanki wyłączającej komunalizację. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowane jest, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Żadne ogólne akty normatywne dotyczące przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym także art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), nie mogły stanowić podstawy do uznania prawa zarządu Przedsiębiorstwa do konkretnej nieruchomości pozostającej jedynie w jej faktycznym władaniu. Zasadnie też przyjęto, że przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem z dniem 5 grudnia 1990 r., które nie obowiązywały w dniu 27 maja 1990 r., a do których odwołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mogły mieć w sprawie zastosowania.

Podzielić również należało stanowisko, że w sprawie nie istniały przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wskazać przede wszystkim trzeba, że uwłaszczenie, dokonywane w oparciu o te przepisy, może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego na dzień wejścia w życie powołanej ustawy, tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Mienie to może być ewentualnie potencjalnie komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez wydanie decyzji konstytutywnych. Zgodnie bowiem z art. 34 i art. 34a ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Uwłaszczenie PKP dokonywane w powyższym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, OTK-A 2005, nr 4, poz. 35), na który zresztą powołuje się także wnosząca skargę kasacyjną Spółka, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że powyższe unormowanie nie dotyczy mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.