Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 924/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1350/15 w sprawie ze skargi A. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.T. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2015 r. nr[...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Wojewoda Zachodniopomorski zarządzeniem zastępczym nr[...] z dnia [...] września 2015 r., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy R. A.T., w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że w wyniku analizy oświadczeń o stanie majątkowym A.T. Przewodniczącej Rady Gminy R. oraz danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, iż radna prowadziła wspólnie z innymi osobami działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. "[...]" s.c. do dnia 1 marca 2015 r. oraz była do dnia 18 maja 2015 r. pełnomocnikiem w działalności gospodarczej prowadzonej przez T.B. i R.B., będących stronami umowy dzierżawy części nieruchomości Nr [...] o pow.[...] stanowiącej własność Gminy R.. W związku z powyższym w dniu 18 maja 2015 r. do Rady Gminy R. skierowane zostało pismo zawierające prośbę o zbadanie wskazanych okoliczności pod kątem naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym skutkującego wygaśnięciem mandatu radnego. W odpowiedzi na wezwanie, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej poinformował, że w dniu 22 lutego 2015 r. T.B. i R.B. cofnęli wszelkie pełnomocnictwa i upoważnienia udzielone A.T. do reprezentowania Spółki w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zaś w dniu 28 lutego 2015 r. A.T. wystąpiła ze spółki "[...]" s.c.

Rada Gminy R. w uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdziła, iż nie występują przesłanki do podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu.

Wojewoda Zachodniopomorski podniósł, że w dniu 24 kwietnia 2015 r. A.T. wystąpiła jako pełnomocnik zarówno T.B., prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...], jak i R.B., prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...]., bowiem złożyła wtedy w ich imieniu wnioski o wznowienie działalności w spółce "[...]" s. c. Natomiast wnioski o wykreślenie wpisu o pełnomocnictwie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej złożono dopiero w dniu 25 maja 2015 r. Radna zatem występowała jako pełnomocnik Spółki w dniu 24 kwietnia 2015 r., tj. po upływie 3-miesięcznego ustawowego terminu określonego w art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewidzianego na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ww. ustawy, skoro pomimo przyjęcia wypowiedzenia pełnomocnictwa podejmowała działania na jego podstawie i występowała w imieniu przedsiębiorców T.B. i R.B. reprezentując ich w stosunkach zewnętrznych Spółki.

Nadto Wojewoda ustalił (w oparciu o dane zawarte w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej), iż radna po upływie okresu, w którym była obowiązana do zaprzestania sprawowania funkcji pełnomocnika w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy, była pełnomocnikiem prowadzonej przez M.B. działalności, w ramach której korzystał on z mienia komunalnego Gminy R. (tj. bezumownie w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 2 czerwca 2015 r. z części nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] położonej przy ul. S. [...] w R.). Z oświadczenia M.B. z dnia 8 lipca 2015 r., wynika, że ustanowił w 2012 r. A.T. swoim pełnomocnikiem bez jej wiedzy i zgody, zaś wniosek o wykreślenie wpisu o pełnomocnictwie złożył dopiero w dniu 8 lipca 2015 r. Z powyższych względów Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że A.T. łączyła funkcję radnej Rady Gminy R. z wykonywaniem funkcji pełnomocnika w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia tej gminy, a tym samym naruszyła zakaz wynikający z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Według organu nadzoru, radna miała realną możliwość - i z niej korzystała - wpływania na warunki funkcjonowania spółki, której była pełnomocnikiem. O powyższym świadczy przykładowo pismo z dnia 30 stycznia 2015 r., w którym działając jako Przewodnicząca Rady Gminy R. w interesie swoim oraz określonej grup przedsiębiorców (w tym R.B., T.B. i M.B.), zobowiązywała Wójta Gminy R. do przedstawienia propozycji uchwały w sprawie dzierżawy nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] położonej przy ul. S. [...] w R.. Przy czym radna, uczestnicząc w pracach organu stanowiącego jednostki samorządu, mogła wpływać na treść uchwał podejmowanych przez ten organ, tj. Radę Gminy R. bezpośrednio dotyczących przedsiębiorców, których była pełnomocnikiem.

W końcowej części uzasadnienia zarządzenia zastępczego Wojewoda podkreślił, że skoro Rada Gminy R., nie podjęła - na wezwanie organu z dnia 30 czerwca 2015 r. - stosownej uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandat radnej A.T. w związku z tym, koniecznym było wydanie zarządzenia zastępczego.

A.T. zaskarżyła ww. zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wskazała, że organ nie odniósł się do okoliczności, twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez nią pismem z dnia 23 lipca 2015 r. Według strony, okoliczności sprawy, nie pozwalają przyjąć, wbrew odmiennemu twierdzeniu organu, że składając w dniu 24 kwietnia 2015 r. wnioski o wznowienie działalności gospodarczej w imieniu T.B. i R.B. działała jako ich pełnomocnik, skoro w dniu 22 lutego 2015 r. przedsiębiorcy cofnęli udzielone jej pełnomocnictwa. Strona nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, że była pełnomocnikiem M.B. wskazując, iż przedsiębiorca nigdy takiego pełnomocnictwa jej nie udzielił, ani nie poinformował o złożeniu takiego oświadczenia przed organem ewidencyjnym. Poza tym zakres udzielonych jej pełnomocnictw nie obejmował czynności związanych z zarządzaniem sprawami przedsiębiorcy i takich, które mogłyby poddać w wątpliwość osobistą bezstronność i uczciwość radnej, czy podważać autorytet organu, w którym działa. Nie bez znaczenia pozostaje tak że fakt, że działalność T.B. i R.B. w okresie od 01.10.2014r. do 24.04.2015 r. była zawieszona, a zatem nie zaistniała przesłanka prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że ślubowanie skarżącej miało miejsce 1 grudnia 2014 r., a to oznacza, że 3 miesięczny termin do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, wynikający z art. 24f ust.1a ustawy o samorządzie gminnym upłynął w dniu 1 marca 2015 r.

W myśl art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Organ nadzorczy ustalił, że skarżąca A.T. prowadziła wspólnie z innymi osobami działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. "[...]" s. c. do dnia 1 marca 2015 r. Nadto z informacji uzyskanej z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynikało, że skarżąca do dnia 18 maja 2015 r. była pełnomocnikiem w działalności gospodarczej prowadzonej zarówno przez T.B. jak i R.B..

Sąd podkreślił, że istotne z punktu wypełnienia normy art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest, w ocenie Sądu, to, że R.B. i T.B. są stronami umowy dzierżawy części nieruchomości nr [...] o pow.[...] stanowiącej własność Gminy R.. Faktem bezspornym jest też to, że A.T. w dniu 24 kwietnia 2015 r. wystąpiła jako pełnomocnik R.B. i T.B. prowadzących działalność gospodarczą i złożyła w ich imieniu wnioski o wznowienie działalności w spółce "[...]". W trakcie postępowania nadzorczego ustalono też, że wnioski o wykreślenie wpisu o pełnomocnictwie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej złożone zostały przez R.B. i T.B. w dniu 25 maja 2015 r. Wojewoda Zachodniopomorski ustalił też, na podstawie danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, że skarżąca była też pełnomocnikiem M.B. w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej pn. "[...]", a wniosek o wykreśleniu wpisu złożony został przez M.B. dopiero 8 lipca 2015 r. M.B. korzystał bezumownie z części nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] stanowiącej własność Gminy R..

Sąd podzielił argumenty organu nadzoru, że materiał dowodowy został w tej sprawie zgromadzony w sposób wyczerpujący, a analiza dokumentów była bardzo wnikliwa. Przytoczony wyżej przepis, tj. art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny. Stosownie do treści przepisu, osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jak również być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem takiego podmiotu. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie jest założeniem i warunkiem sine gua non ustroju społecznego. Przepis art. 24f ust.1 stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystane na uprzywilejowanych zasadach. Skarżąca nie jest ograniczona w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem, czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnej.

Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącej, dla zastosowania skutków wynikających z art. 24f ust.1 u.s.g. nie jest wymagane, aby pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością i miał bezpośredni wpływ na takie zarządzanie.

W ocenie Sądu, wystarczający jest fakt, że radna jest pełnomocnikiem z woli takiego podmiotu. Nie ma też znaczenia charakter pełnomocnictwa, a więc czy jest to pełnomocnictwo o charakterze stałym czy jednorazowe, ogólne czy szczegółowe czy też do poszczególnych czynności. Ustawodawca bowiem nie określił w przytoczonym przepisie rodzaju pełnomocnictwa.

Sąd w całości podzielił też argumenty Wojewody dotyczące czynnego prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy w okresie zawieszenia działalności gospodarczej (od 1 października 2014 r. do 24 kwietnia 2015 r. ). W okresie zawieszenia działalności przedsiębiorca może wykonywać czynności niezbędne do zachowania lub zabezpieczenia źródła przychodów w tym, np. przyjmować należności, regulować zobowiązania, zbywać własne środki trwałe itp. Trafnie wywodzi więc organ nadzoru, że zawieszenie działalności nie jest tożsame z jej zaprzestaniem.

Sąd nie podzielił też wywodów skargi dotyczących konieczności poinformowania pełnomocnika o zaistniałym fakcie przez mocodawcę związanych z oświadczeniem M.B., iż wprowadził do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej córkę A.T. bez jej wiedzy i zgody. Dla skutecznego umocowania pełnomocnika, zdaniem Sądu, nie jest konieczne przyjęcie przez niego pełnomocnictwa. Trudno też przyjąć, że skarżąca nie wiedziała o tym, że jest pełnomocnikiem ojca od trzech lat. Jeżeli zaś wiedziała o tym fakcie trudno zrozumieć dlaczego nie podejmowała działań aby to zmienić.

W myśl art. 25a ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wpisano dane pełnomocnika upoważnionego do prowadzenia spraw przedsiębiorcy, wraz ze wskazaniem zakresu spraw, do wykazania przed organem administracji publicznej upoważnienia do prowadzenia sprawy w imieniu przedsiębiorcy nie stosuje się przepisu art. 33 § 3 K.p.a. Wskazuje to, w ocenie Sądu, na decydujące znaczenie wpisu do CEIDG do wykazania przed organem administracji publicznej upoważnienia do prowadzenia sprawy w imieniu przedsiębiorcy.

Dlatego też w ocenie Sądu zasadnie stwierdza Wojewoda Zachodniopomorski, że A.T. miała realną możliwość wpływania na warunki funkcjonowania podmiotów, których była pełnomocnikiem. Świadczy o tym choćby treść pisma z dnia 30 stycznia 2015 r., skierowanego do Wójta Gminy R., w którym jako Przewodnicząca Rady Gminy R. w interesie swoim oraz grup przedsiębiorców (w tym R.B., T.B. i M.B.) zobowiązywała Wójta Gminy R. do przedstawienia propozycji uchwały w sprawie dzierżawy nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] w R.. Trudno więc w istocie aby nie występował tu konflikt interesów. Zakaz zawarty w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.f. ma charakter bezwzględny, a przepis ma na celu niedopuszczenie do wykorzystania mienia publicznego we własnym interesie czy też w interesie podmiotów, w imieniu których działa radny jako pełnomocnik.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku A.T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.,poprzez jego niezastosowanie i art.151 p.p.s.a. i brak stwierdzenia, iż organ nadzoru naruszył przepisy postępowania, tj. art. art. 7 kpa, art. 12 § 1 kpa, art. 75 § 1 i 78 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i na tej podstawie błędnie zastosował art. 24f ust. 1 usg oraz art. 98a ust. 2 usg, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zamiast do uwzględnienia skargi i uchylenia zarządzenia zastępczego;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 kpa poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji do oddalenia skargi, wyrażające się w:

- błędnym ustaleniu, iż pełnomocnictwo udzielone Skarżącej przez T.B. i R.B. nie zostało cofnięte w dniu 22 lutego 2015 r. mimo że Skarżąca przedstawiła niebudzące wątpliwości dowody na tę okoliczność;

- dowolnym ustaleniu, że Skarżąca w dniu 24 kwietnia 2015 r. działała jako pełnomocnik T.B. i R.B.;

- dowolnym ustaleniu, że Skarżąca nieprzerwanie do dnia 24 kwietnia 2015 r. pozostawała pełnomocnikiem T.B. i R.B.;

- dowolnym ustaleniu, że Skarżąca musiała wiedzieć o pełnomocnictwie udzielonym jej przez M.B., mimo iż Skarżąca nie podjęła żadnej czynności mogącej świadczyć o tym, by działała w charakterze pełnomocnika M.B.;,

- dowolnym ustaleniu, że Skarżąca miała realną możliwość wpływania na warunki funkcjonowania podmiotów, których była pełnomocnikiem,

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego:

1. art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zastosowania skutków wynikających z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest wymagane, aby pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością i miał bezpośredni wpływ na takie zarządzenie i skutkujące tym niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Skarżąca naruszyła zakaz w tym przepisie przewidziany, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 24f ust. 1 a u.s.g. oraz art. 98a ust. 2 u.s.g.

2. art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia - Kodeks cywilny (Dz.U. 2014 poz. 121, dalej - także jako kc) poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że ustanowienie pełnomocnictwa jest niezależne od przyjęcia go przez osobę, której pełnomocnictwo zostało udzielone, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż skarżąca była pełnomocnikiem M.B., czym naruszyła art. 24f ust. 1 u.s.g.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Zachodniopomorski, wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania , która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej są źle skonstruowane i jako naruszone wskazują przepisy art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.jedn. Dz.U. z 2016 r.,poz.718).Te przepisy nie miały w sprawie zastosowania i tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyć ich nie mógł. Ponadto pierwszy zarzut proceduralny został powiązany z błędnym zastosowaniem art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn.Dz.U. z 2016 r., poz.446) co , w myśl art. 174 P.p.s.a. powinno odnosić się do zarzutów naruszenia prawa materialnego a nie procedury. Zarządzenie zastępcze jest aktem nadzoru a nie decyzją administracyjną i w tej sytuacji zastosowanie miał art. 148 P.p.s.a. Przesądzona w orzecznictwie kwestia charakteru zarządzenia (rozstrzygnięcia nadzorczego) sprawia też, że organ nadzoru nie rozstrzyga sprawy merytorycznie jak organ administracji w postępowaniu administracyjnym a jedynie dokonuje kontroli pod względem legalności. Kontrola ta odnosi się do określonego stanu faktycznego a poczynionym przez Wojewodę ustaleniom w tym zakresie nie można zarzucić braku wnikliwości, nieprawidłowości, dowolnych lub błędnych spostrzeżeń, są one wyczerpujące, udokumentowane w aktach sprawy i odniesione do przepisu art. 24 f ust. 1 u.s.g. Wadliwe jest również wskazanie jako naruszonego art. 141 § 4 P.p.s.a. bo uzasadnienie tego zarzutu nie odnosi się do uzasadnienia ale do ustaleń faktycznych, uzasadnienie wyroku I instancji spełnia wszystkie określone w tym przepisie wymogi – zawiera przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Okoliczność, że strona dokonuje odmiennej oceny faktów na które powołuje się Wojewoda nie oznacza, samo przez się, że jego ustalenia, mające oparcie w faktach i dokumentach, są błędne.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art.24 f ust.1 u.s.g. Celem ustawodawcy gdy wprowadzał ten przepis było przeciwdziałanie korupcji i wszelkim działaniom, które ewentualnie prowadziłyby do wykorzystywania przez radnych mienia gminnego do prowadzenia, na różnych zasadach i w różnych postaciach, działalności gospodarczej. W myśl tego przepisu "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Z powołanego przepisu wyraźnie wynika, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie ewentualnej , niekorzystnej dla gminy działalności radnych, prowadzonej na uprzywilejowanych zasadach. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, radny jest osobą zaufania publicznego i może sprawować mandat prawidłowo gdy z mandatu tego nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania jakichkolwiek korzyści, w tym majątkowych. O możliwym w rozpoznawanej sprawie konflikcie interesów może świadczyć wskazane przez Wojewodę i Sąd I instancji pismo skarżącej jako Przewodniczącej Rady Gminy do Wójta Gminy R. z dnia 30 stycznia 2015 r. dotyczące wykorzystywanej przez grupę przedsiębiorców (w tym R.B., T.B. i M.B.) nieruchomości ozn. nr [...] w R.. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sytuacji nie uznał za usprawiedliwione także zarzutów naruszenia prawa materialnego, wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku m.in. w odniesieniu do pełnomocnictwa o jakim mowa w art.24f ust.1 u.s.g. , sposobu jego udzielenia (wpis do CEIDG) i skutków niewiedzy w tym zakresie, znaczenia wniesienia wniosku o wznowienie działalności gospodarczej jest prawidłowa .Przytoczona wyżej treść art. 24f ust. 1 u.s.g. potwierdza, że przewidziany tam zakaz nie jest połączony z wymogiem by pełnomocnik podmiotu wykorzystującego w prowadzonej działalności gospodarczej mienie komunalne, bezpośrednio uczestniczył w takiej działalności i miał na nią bezpośredni wpływ.

Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę z faktu, że w mniejszych gminach powiązania rodzinne, towarzyskie, gospodarcze są w naturalny sposób liczne i szczególne. Nie może to jednak prowadzić do naruszania, choćby w nieuświadamiany sposób, rygorystycznych norm prawnych, przeciwnie, powinno skłaniać radnych, zwłaszcza w mniejszych wspólnotach lokalnych, do zachowywania szczególnej przejrzystości w sprawach które dotyczą działalności powiązanej z wykorzystywaniem mienia gminnego.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.