Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2189/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19, 21 par. 1, art. 22, art. 35, art. 44 par. 1 , art. 44 par. 1, art. 51 par. 1, art. 53, art. 55, art. 58, art. 73,  art.72 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pani B.K. w dniu [...] marca 2014 r. złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w D.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Sprawiedliwości powołał B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w D.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w K. został zawiadomiony, że decyzja jest ostateczna. Odpis pisma został przesłany do wiadomości B.K. oraz Prezesa Rady I. wraz z kopią decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.

W dniu [...] lipca 2014 r. I. złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. I. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., której zarzuciła naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19, 21 § 3, 22, 35, 44 § 1, 51 § 1, 53, 55, 58 i 73 ustawy - Prawo o notariacie poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wskazują one na konkretne prawa i obowiązki izby notarialnej, na które wpływa wydana decyzja, co uzasadnia przyznanie izbie notarialnej statusu strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza,

- art. 10 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wobec I., która uznana została za organ współdziałający podczas gdy organem, wydającym opinię jest Rada I. wykonująca zadania zlecone i działająca jako organ administracji publicznej,

- art. 106 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydawanie niewiążącej opinii o kandydacie na stanowisko notariusza stanowi władcze oddziaływanie na stronę mające swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, podczas gdy brak jest uprawnień władczych po stronie rady izby notarialnej wobec kandydata na notariusza w tymże postępowaniu,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń podczas postępowania dowodowego,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie przedmiotowej decyzji,

- art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Jednocześnie I., w przypadku nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosła o potraktowanie pisma jako wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D., B.K. złożyła ślubowanie przed Prezesem Sądu Apelacyjnego w K. i w dniu [...] października 2014 r. uruchomiła kancelarię notarialną w D. przy ul. [...].

W dniu 22 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę stwierdzającą, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu o powołanie i odwołanie notariusza (II GPS 1/14).

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Minister Sprawiedliwości wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D. ([...]).

W piśmie z dnia [...] października 2014 r. B.K. wniosła o wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że ostateczna decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D. wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W dniu [...] marca 2015 r. I. złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie:

- art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie przez:

• jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu

notariusza,

• jego błędne zastosowanie i powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego,

- art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, mimo że w wyniku wznowienia postępowania powinna zapaść decyzja istotnie odmienna od decyzji dotychczasowej.

Mając na uwadze powyższe, I. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w D.

Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 10 i 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2, art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego; dalej: kpa, po rozpatrzeniu wniosku I. o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku I. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D., przy udziale B.K., utrzymano w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdzającą, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu wspomnianej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. organ stwierdził m.in., że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Ministra, argumenty wywiedzione przez I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 -13 ustawy - Prawo o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Skoro zatem B.K. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w D., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

W związku ze stanowiskiem I., organ ponownie wskazał, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nie przekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata.

Minister Sprawiedliwości zaznaczyć również, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I., zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając jej:

• naruszenie przepisów kpa, a mianowicie:

- art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. w stosunku do której odstąpiono od sporządzania uzasadnienia, co uniemożliwia weryfikację spełnienia przez decyzję zapadłą w postępowaniu wznowieniowym przesłanki odpowiadania decyzji dotychczasowej,

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w D. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej siedziby kancelarii notarialnej;

• naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, a mianowicie:

- art. 10 § ustawy Prawo o notariacie poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza,

- art. 11 pkt. 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r.

Ponadto skarżąca złożyła, już bezpośrednio, nie korzystając z usług pełnomocnika, dwa uzupełnienia do skargi.

W 1 uzupełnieniu I., poza zarzutami podniesionymi w skardze z dnia [...] lipca 2015 roku zarzuciła ponadto decyzji opisanej wyżej naruszenie:

- prawa materialnego - art. 10 ustawy Prawo o notariacie poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w niewłaściwy sposób - niezgodny z ustawowym celem;

- prawa materialnego ustawy Prawo o notariacie poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza (art. 11 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów) - oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją.

I. podniosła, że Minister Sprawiedliwości powoływał notariuszy (bądź odmawiał powołania) przez wiele lat w oparciu o plan rozmieszczenia kancelarii opracowany przy współpracy z samorządem notarialnym, na gruncie niezmienionych przepisów Prawa o notariacie, a to art. 10 § 1 (pierwotnie nie posiadający paragrafów), który od chwili wejścia w życie ustawy Prawo o notariacie brzmiał: "Notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii Rady właściwej Izby Notarialnej". Odmienne stanowisko Ministra Sprawiedliwości w ostatnich latach nie wynika więc ze zmienionych przepisów, a z obranej praktyki, która prowadzi do niewłaściwego korzystania ze swego uznania poprzez przyjęcie wyłącznie kryteriów, które eliminują wydanie decyzji negatywnej, a tym samym prowadzi do działania niezgodnego z ustawowym celem, czyli wyeliminowania kontroli Ministra Sprawiedliwości nad celowością otwierania kolejnych kancelarii notarialnych.

Skarżąca – I. wniosła w związku z przedstawionymi zarzutami, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją dopuszczalności regulacji intertemporalnej polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku - wyrażoną w art. 32 ust. 1 Ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącej się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu – samodzielnej pracy notariusza i wyeliminowanie jej tym samym dla osób, które rozpoczęły aplikację przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku, jako przesłanki powołania na notariusza, czyli tym samym poddania przygotowania do zawodu bezpośrednio działaniom nowego prawa - nabycie kwalifikacji praktycznych wyłącznie poprzez odbycie aplikacji, przy równoczesnym nałożeniu na odbywających aplikację według nowej regulacji (czyli rozpoczynających ją po wejściu w życie ustawy deregulacyjnej), odbywania jej w wymiarze dłuższym o jeden rok (czyli o 2/5 w stosunku do dawnego okresu trwania aplikacji), większym wymiarze godzin (ilość godzin uległa prawie dwukrotnemu zwiększeniu z 1152 w czasie dawnej aplikacji, do 2112 według nowej aplikacji) i obostrzeniach w zakresie jej przebiegu (wymogi określone przez ustawodawcę co do ilości projektów aktów notarialnych i innych czynności przygotowywanych w trakcie aplikacji, art. 71 § 11 Ustawy Prawo o notariacie).

W uzupełnieniu nr 2 skargi złożonej przez I. z daty [...] lipca 2015 r. I., poza zarzutami podniesionymi w skardze z dnia [...] lipca 2015 r. zarzuca ponadto decyzji opisanej wyżej naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który może mieć istotny wpływ na wynik postępowania - art. 7 kpa - poprzez brak odniesienia się i rozpatrzenia w postępowaniu interesu reprezentowanego przez I., jako stronę postępowania, zarówno w zakresie interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interesu obywateli - notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w D.

W uzasadnieniu skargi I., podniosła, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie może zastosować trybu określonego w art. 146 § 2 k.p.a. jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie. Tymczasem w niniejszej sprawie na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., co uniemożliwia ustalenie, czy decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 22 września 2014 r., przyznającej izbie notarialnej status strony w postępowaniu o powołanie i odwołanie notariusza, decyzja ta nie jest decyzją uwzględniającą w całości żądania jedynej strony postępowania.

Nadto I., powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wskazała, że samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w jaki Minister Sprawiedliwości doszedł do tej konkluzji, a także ustalenie czy przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie.

W ocenie I., wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, tj. dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, bowiem samo odbycie aplikacji notarialnej oraz złożenie egzaminu zawodowego nie gwarantują prawidłowego przygotowania do zawodu i zdobycia niezbędnego doświadczenia. B.K. nie posiada żadnego praktycznego doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania usług, które zamierza świadczyć. Niedopuszczalne jest, aby notariusz "uczył się" zawodu na swoich pierwszych klientach. Wnioskodawczyni nie przyswoiła sobie "schematów charakterystycznych dla pracy notariusza". W konsekwencji rodzi to poważne wątpliwości, czy wnioskodawczyni daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, co zostało całkowicie "pominięte" przez Ministra Sprawiedliwości.

I. zarzuciła również, że Minister Sprawiedliwości, wyznaczając siedzibę kancelarii notarialnej w D., "wymijająco" powołał się na zasadę wolności wykonywania zawodu wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, pomijając podnoszone przez Radę I. ustrojowe aspekty statusu prawnego notariusza, które eliminują możliwość zastosowania tej zasady w stosunku do notariuszy. Analiza uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. prowadzi do wniosku, że Minister Sprawiedliwości traktuje kwestię wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej jako zagadnienie uboczne w stosunku do powołania na stanowisko notariusza, w sposób niedopuszczalny deprecjonując jego wagę. Wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej będzie bowiem oddziaływało na całą dalszą praktykę zawodową danego notariusza. Dlatego istotne jest dokonanie przez organ wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji w tym zakresie. Minister Sprawiedliwości tylko w jednym akapicie odniósł się do okoliczności związanych bezpośrednio z kwestią wyznaczenia siedziby kancelarii w D., wskazując na liczbę mieszkańców oraz ilość notariuszy, wykonujących zawód w danej miejscowości. Dane te nie dotyczą jednak kwestii zapotrzebowania na usługi notarialne na obszarze izby notarialnej. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nie zawiera żadnego odniesienia do indywidualnych okoliczności sprawy wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej B.K. w D.

Przytoczenie danych statystycznych w wąskim zakresie nie może uzasadniać interesu społecznego wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej wnioskodawczyni w D. Minister Sprawiedliwości powinien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zebranie materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na obszarze izby notarialnej.

W ocenie I., odmienność zawodu notariusza jako osoby, która w ramach wykonywanych czynności posiada status funkcjonariusza publicznego powoduje, że w sposób szerszy niż w przypadku innych zawodów prawniczych należy rozpatrywać interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Konsekwencją uprzywilejowanej pozycji notariuszy jest podporządkowanie ich pracy interesowi społecznemu, wyrażającemu się w zrównoważonym rozwoju dostępności usług notarialnych na terenie kraju. W interesie społecznym jest zatem usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone.

W dniu [...] lipca 2015 r. wpłynęły do Ministra Sprawiedliwości dwa kolejne pisma I., stanowiące uzupełnienie skargi, w których zarzucono naruszenie:

-art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego, pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w sposób niewłaściwy, niezgodny z jego ustawowym celem;

- prawa materialnego art. 11 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza i oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją;

- przepisów postępowania w zakresie, który może mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez brak odniesienia się i rozpatrzenia w postępowaniu interesu reprezentowanego przez I., jako strony postępowania, zarówno w zakresie interesu społecznego, jak i "interesu obywateli - notariuszy" obecnie wykonujących zawód notariusza w D.

W uzasadnieniu I. podniosła, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Sprawiedliwości całkowicie pominął argumentację I., wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji całkowicie eliminuje uznanie administracyjne - kompetencję Ministra Sprawiedliwości w zakresie powoływania na notariusza i zrównuje je z wpisem równorzędnym w swojej randze z wpisem na listę adwokatów, czy radców prawnych. Taka "praktyka", zdaniem I., prowadzi do eliminacji decyzji negatywnych oraz "zatarcia" dwóch etapów podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza, pierwszego - określonego jako "dobór kandydatów do zawodu" i drugiego - "obejmującego wyznaczenie siedziby kancelarii". Skarżąca odwołała się nadto do ustawowego ograniczenia prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, wskazując, że skoro ustawa wprost nie określa kryteriów wyboru przy powoływaniu na stanowisko notariusza, "zbudowanie" tych kryteriów należy do Ministra Sprawiedliwości. Brak takich kryteriów uniemożliwia także prawidłową weryfikację rozstrzygnięcia w sprawie powołania B.K. na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w D.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że Minister Sprawiedliwości winien powoływać się na plan rozmieszczenia kancelarii notarialnych stworzony przy współpracy z samorządem notarialnym. Odmienne stanowisko w ostatnich latach wynika nie ze zmiany przepisów, lecz praktyki Ministra Sprawiedliwości, prowadzącej do niewłaściwego korzystania z uznania, poprzez przyjęcie wyłącznie kryteriów, które eliminują wydawanie decyzji negatywnej. I. zwróciła także uwagę, że w obowiązującym ustroju notariatu, musi istnieć "balans" pozwalający na wskazanie, w którym momencie powołanie kolejnej osoby na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w danej miejscowości jest na tyle nie do pogodzenia z interesem społecznym reprezentowanym przez I., że nie pozwala na wydanie decyzji pozytywnej.

Skarżąca zakwestionowała nadto konstytucyjność art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, wnosząc o skierowanie, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP tego przepisu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. I. podniosła, że z przepisu tego nie da się wywieść domniemania załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, albowiem wymaga on uwzględnienia przy wydawaniu decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracyjny nie może jednak odwoływać się do abstrakcyjnie ujętego interesu społecznego, lecz powinien dokonać jego konkretyzacji w sprawie. Wskazała, że reprezentuje zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny obywateli - notariuszy. Prawidłowe zastosowanie zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. wymagało zatem, w ocenie skarżącej, uwzględnienia przez organ interesu społecznego w zakresie pieczy I. nad właściwym wykonywaniem zawodu przez notariuszy działających w I. Słuszny interes obywateli wymagał natomiast rozpatrzenia nie tylko z punktu widzenia wnioskodawczyni, ale także interesu notariuszy już wykonujących zawód na terenie I., czy też węziej na terenie D. Ten ostatni interes, w ocenie skarżącej, nie został przez organ w ogóle rozpatrzony.

Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że w sprawie występowały strony o sprzecznych interesach, zatem zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. Minister Sprawiedliwości zobowiązany był przeprowadzić rozprawę administracyjną, czego jednak nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę I. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione w skardze zarzuty stanowią w zasadzie ponowienie zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do których Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., obszernie prezentując swoje stanowisko. W chwili obecnej argumentację tę Minister Sprawiedliwości w całości podtrzymuje.

Rozpoznając sprawę, Minister Sprawiedliwości zgromadził pełny materiał dowodowy, szczegółowo go rozważył i ocenił, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., a następnie poczynił na tej podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne. Przedmiotem rozważań Ministra Sprawiedliwości były wszystkie kwestie związane ze spełnieniem przez B.K. przesłanek określonych w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, w tym zwłaszcza wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu i nieskazitelności charakteru, jak również materia związana z celowością wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w D.

Odnosząc się szczegółowo do argumentacji przedstawionej w skardze organ wskazał w pierwszym rzędzie, że wbrew stanowisku I., wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., Minister Sprawiedliwości miał na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie podkreślano, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i w innych przepisach k.p.a. Akcentowano wprawdzie pierwotnie nadrzędność interesu społecznego nad interesem indywidualnym, ale jednocześnie stwierdzano obowiązek załatwienia sprawy w sposób zgodny z interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W późniejszym orzecznictwie wyprowadzono wniosek, że z art. 7 k.p.a. wynika domniemanie pozytywnego (zgodnego z interesem wnioskodawcy) rozstrzygnięcia danej kwestii, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Organ podkreślił, że tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest bowiem zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

Realizując zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. Minister Sprawiedliwości wyważył w sprawie interes społeczny w kontekście potrzeby zapewnienia dostępu do usług notarialnych w D. Zestawienie tak rozumianego interesu społecznego ze słusznym interesem wnioskodawczyni, rozumianym jako realizacja prawa do wykonywania zawodu przez osobę posiadającą, stwierdzone przez uprawnione do tego organy, warunki3, skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r.

Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., tj. poczynienia dowolnych ustaleń faktycznych opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym oraz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób kompletny. Minister Sprawiedliwości dokonał też wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji natomiast w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów poniesionych przez I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Sprawiedliwości zarzutów tych nie podzielił, jednak nieuprawniony jest wniosek, że nie odniósł się do nich i ich nie analizował.

Opinia Rady I. wyrażona w uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., jak to zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiła jedynie dowód w sprawie i nie była wiążąca dla organu. Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej4, która stanowi jedynie część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego5. Wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, organ zobowiązany jest natomiast ocenić całokształt materiału dowodowego zebranego w toku postępowania.

Okoliczność, że rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości poczynił odmienne ustalenia faktyczne co do spełnienia przez kandydatkę przesłanek z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, niż wyrażone w opinii Rady I., nie oznacza, że opinia nie była brana pod uwagę. Okoliczności i dowody jakie legły u podstaw ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez Ministra Sprawiedliwości zostały bowiem szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r.

W ramach badania przesłanek przewidzianych w art. 11 pkt 2 cytowanej ustawy dokonano oceny osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i nieskazitelności charakteru. Jak już wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister Sprawiedliwości uznał, że pozytywna ocena wykonywania obowiązków aplikanta notarialnego, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, jak również dotychczasowa niekaralność B.K., w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie.

Nadto, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, B.K. prowadzi kancelarię notarialną od dnia [...] października 2014 r. Od tego czasu nie wpłynęły do Ministra Sprawiedliwości żadne skargi dotyczące jej działalności. Żadnych zarzutów nie zgłosiła także Rada I.

W kontekście podnoszonych zarzutów ponownego podkreślenia wymaga także, że ani Rada I. w uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., ani też I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawczyni, które przeczyłyby temu stanowisku. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, a zarzut braku analizy okoliczności, które miały przeczyć przyjętemu stanowisku, uznać należy za całkowicie niezrozumiały. Przeprowadzenie w szerszym zakresie postępowania dowodowego, zwłaszcza po złożeniu przez I. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, byłoby w niniejszej sprawie celowe w sytuacji, gdyby z dokumentów zgromadzonych w sprawie ewidentnie wynikała taka konieczność, bądź gdyby materiał dowodowy zebrany w sprawie był niepełny - co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. Należy wskazać nadto, że I., jeśli uważała za celowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, mogła złożyć stosowny wniosek dowodowy i wskazać na jaką okoliczność miałby zostać przeprowadzony ten dowód. Jednak mimo pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, I. takiego wniosku nie złożyła.

W ocenie organu, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2014 r., w stosunku do której odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia, co uniemożliwia weryfikację spełnienia przez decyzję zapadłą w postępowaniu wznowieniowym przesłanki odpowiadania decyzji dotychczasowej.

Organ przypomniał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D., została wydana z naruszeniem prawa, mianowicie art. 10 i 28 k.p.a., wobec braku umożliwienia I. czynnego uczestnictwa w postępowaniu jako stronie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia [...] września 2014 r. przyznał izbie notarialnej status strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza. Opisana wadliwość procesowa nie wpłynęła jednak na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miała żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z braku uzasadnienia w żadnym razie nie można wywodzić, że postępowanie dowodowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nie zostało przeprowadzone. Minister Sprawiedliwości przeprowadził bowiem postępowanie, w toku którego zebrał obszerny materiał dowodowy, który następnie ocenił i na tej podstawie wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D. Poczynione przez Ministra Sprawiedliwości ustalenia faktyczne i prawne znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. uznanie, że skarżący winien być stroną postępowania, powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba, że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ musi jednak wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Taka też sytuacja zaistniała w sprawie. Minister Sprawiedliwości w całości podtrzymuje obszerną argumentację w tym zakresie przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Dodatkowo należy jedynie zauważyć, że zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. nie jest uzależnione od uzasadnienia bądź braku uzasadnienia "wadliwej" decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu zaniechania przez Ministra Sprawiedliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, mimo spornych interesów stron postępowania, organ stwierdził, że nie było to obligatoryjne. Przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. W § 2 cytowanego przepisu wskazano, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zatem reguła rozpoznawania sprawy przez organ orzekający na rozprawie. Organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające co do zasady poza rozprawą, chyba, że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, nie jest konieczna ze względu na ewentualny cel wychowawczy, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa, postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ustawodawca co prawda wskazuje na powinność przeprowadzenia rozprawy także w przypadkach, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, tj. gdy w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić, jednak z przypadkiem takim nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przewidują obowiązku uzgodnienia stanowiska stron postępowania o powołanie na stanowisko notariusza. Nie wprowadzają też obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości zapoznał się ze stanowiskiem obu stron postępowania, umożliwił im zgłaszanie wniosków dowodowych i zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy poza rozprawą, zatem brak jest podstaw do uznania zasadności postawionego zarzutu.

I. po raz pierwszy dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w uzupełnieniu nr 1) podniosła zarzut oparcia rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP. Wbrew wywodom zwartym w uzupełnieniu skargi nr 1 (strona 8), zarzutu takiego I. nie podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i Minister Sprawiedliwości nie odnosił się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r.

W kontekście podniesionego w skardze zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie wskazuje jednak okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Okres aplikacji notarialnej wynika bowiem z art. 72 § 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r.12, aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Zauważyć jednak należy, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Prawidłowe jest zatem stanowisko, że wnioskodawczyni spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ustawy, tj. odbyła aplikację notarialną w wymaganym wymiarze 2 lat i 6 miesięcy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r.), stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym. Tym bardziej w przypadku osób, które rozpoczęły i zakończyły aplikację notarialną przed wejściem w życie tej ustawy, przyjąć należy, że odbyły aplikację w ustawowym wymiarze. Ponownie wskazać należy, że Rada I., w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., nie miała wątpliwości, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w rozumieniu cytowanego przepisu. Nadto, wskazać trzeba, że do egzaminu notarialnego B.K. przystąpiła w dniach [...] listopada 2013 r., a zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez wnioskodawczynię statusu zastępcy notarialnego. Do sytuacji prawnej wnioskodawczyni, w związku z ubieganiem się o powołanie na stanowisko notariusza, stosować więc należało przepisy ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r., która zniosła wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego. Nie ma zatem podstaw prawnych, by warunkiem powołania wnioskodawczyni na notariusza była praca na stanowisku asesora notarialnego przez co najmniej dwa lata.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania. Ustawodawca może skorzystać z jednej z trzech zasad prawa międzyczasowego: zasady wstecznego działania prawa (retroaktywność), zasady bezpośredniego działania prawa nowego (retrospektywność) lub zasady dalszego działania prawa dawnego. Swoboda ustawodawcy jest, jak podkreślał Trybunał, ograniczona jedynie obowiązkiem zachowania pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Jedną z tych reguł jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. W tym kontekście Trybunał wskazał, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku. Mając na uwadze powyższe, za uzasadnione uznać należy zachowanie uprawnień osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji notarialnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., do odbycia aplikacji w dotychczasowym wymiarze. Brak jest także jakichkolwiek podstaw, by kwestionować rozwiązanie upoważniające do ubiegania się o powołanie na stanowisko notariusza na podstawie art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r., w przypadku osób, które odbyły aplikację notarialną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podkreślić należy natomiast, że brak jest orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisów przejściowych ustawy deregulacyjnej, w tym m. in. kwestionowanego art. 32 ust. 1, stąd też Minister Sprawiedliwości w toku postępowania administracyjnego miał obowiązek przepisy te uwzględnić. Argumentacja podnoszona obecnie przez I. stanowi jedynie polemikę z obowiązującymi przepisami prawa, a skarżąca zdaje się oczekiwać od Ministra Sprawiedliwości podjęcia, w ramach uznania administracyjnego, decyzji sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa i stanowiących zaprzeczenie idei deregulacji zawodu notariusza, jaka przyświecała nowelizacji ustawy - Prawo o notariacie wprowadzonej tzw. ustawą deregulacyjną.

Takich działań Minister Sprawiedliwości, jako organ władzy wykonawczej, zobowiązany do stosowania prawa, podjąć jednak nie może.

Za nieuzasadniony uznać należy także wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją RP regulacji intertemporalnej, polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy, dla osób które rozpoczęły jej odbywanie przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącego się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury, jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza.

Krajowa Rada Notarialna w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożyła w Trybunale Konstytucyjnym wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją RP regulacji zawartej w m. in. w przepisach przejściowych ustawy deregulacyjnej. Wprawdzie wniosek nie obejmował badania konstytucyjności art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, jednakże w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiającym nadania wnioskowi dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się również pośrednio w kwestii podnoszonej w skardze. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wskazał, że określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego przygotowania do wykonywania zawodu. Z powyższego jednoznacznie wynika, że do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem zarówno wprowadzenie asesury, jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza, jak i rezygnacja z tego etapu, tym bardziej, że jednocześnie szczegółowo uregulował kwestię praktycznego przygotowania kandydatów do zawodu notariusza, w tym osób, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy deregulacyjnej. Na uwagę zasługuje także fakt, że obowiązujące jeszcze przed wejściem w życie ustawy deregulacyjnej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej również regulowało kwestię praktycznego przygotowania aplikanta notarialnego do wykonywania zawodu notariusza16. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów I. w opisanym zakresie.

Według organu, nie znajduje uzasadnionych podstaw także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w D. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

Wydając zaskarżoną decyzję Minister Sprawiedliwości uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w D. oraz dokonał ich oceny prawnej, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu. Przedstawioną tam argumentację i wynikające z niej wnioski Minister Sprawiedliwości w całości podtrzymuje.

Odnosząc się do stawianych zarzutów, organ w pierwszym rzędzie podniósł, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kancelarii. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w D. nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem dostępu do usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, bowiem, ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza, istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Minister Sprawiedliwości konsekwentnie realizuje obowiązek zapewnienia równomiernego dostępu do usług notarialnych, wyznaczając siedziby kancelarii notarialnych właśnie w mniejszych miejscowościach. W 2014 r. i 2015 r. zostały wydane decyzje o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w takich miejscowościach na obszarze I. jak: N. Wiśnicz (w sprawie [...]), M. (w sprawie [...]), Z. (w sprawie [...]), B. (w sprawie [...]), G. (w sprawie [...]), czy S. (w sprawie [...]), w których dotychczas działalności nie prowadził żaden notariusz.

Analiza opinii Rady I. wydawanych w trybie art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie pozwala wnioskować, że celem organów samorządu notarialnego działającego na tym obszarze jest nie tyle zapewnienie dostępu do usług notarialnych również w mniejszych miejscowościach, co negowanie wszelkich nowych powołań na stanowisko notariusza, w celu zapewnienia "ochrony" notariuszy już prowadzących kancelarie notarialne. Rada I. negatywnie opiniowała bowiem także wnioski o powołanie na stanowisko notariusza w miejscowościach, w których nie ma jeszcze kancelarii notarialnej, powołując się na swoją odpowiedzialność za możliwość wykonywania zawodu osób już prowadzących kancelarie notarialne oraz zamierzających je uruchomić, prawie pełne nasycenie rynku w zakresie obsługi notarialnej oraz brak wiedzy na temat liczby wniosków o powołanie złożonych na tę miejscowość ([...]), czy też nierentowność utworzenia kancelarii notarialnej ([...]).

Zaznaczyć również należy brak konsekwentnego stanowiska I. w zakresie twierdzenia o zaspokojeniu potrzeb na usługi notarialne. W uchwale opiniującej wniosek B.K., Rada I. wskazała, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w D. jest zaspokojone przez istniejące już kancelarie notarialne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano na potrzebę wyznaczania siedziby kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których nie ma żadnej kancelarii notarialnej. Natomiast w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. podniesiono, że Minister Sprawiedliwości winien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby po przeprowadzeniu wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych w kwestii jej lokalizacji, w szczególności poprzez wskazanie poziomu popytu na usługi notarialne w innych gminach na obszarze całej izby, bowiem tylko w ten sposób można ocenić czy popyt w D. (w skardze omyłkowo wskazano miejscowość J.) jest wysoki, czy niski. Dane te powinny być ustalane na dzień wydawania decyzji. Twierdzenia te są wyabstrahowane od argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazującej na istnienie miejscowości, w których zapotrzebowanie na usługi notarialne w ogóle nie jest zaspokojone. Jednocześnie odnotowania wymaga, że skarżąca w żaden sposób nie skonkretyzowała sposobu i metodologii badań, jakie miałyby być prowadzone przez Ministra Sprawiedliwości, w oparciu o które możliwa byłaby projekcja przyszłego zapotrzebowania na usługi notarialne w bliżej nieokreślonym horyzoncie czasowym.

Podkreślić należy, że ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę. Niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby także różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, jak postuluje to I., tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Ponownego podkreślenia wymaga również, że skoro B.K. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w D., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. W myśl art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy. Nie oznacza to jednak automatyzmu powołania ani też zrównania go z "wpisem na listę", czy "rejestracją".

Bezzasadny jest zarzut, że Minister Sprawiedliwości "powoływał notariuszy (...) w oparciu o plan rozmieszczenia kancelarii opracowany we współpracy z samorządem notarialnym". Czynność nadzorcza, o której mowa w § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), której naruszenie zarzuca I., nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przy powoływaniu na stanowisko notariusza i wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej Minister Sprawiedliwości zawsze kierował się obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo o notariacie oraz koniecznością dążenia do pełnego zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Natomiast przepisy cytowanej ustawy nie uzależniały nigdy utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nie przekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie ewentualnemu planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, plan siedzib kancelarii notarialnych nie ma bezwzględnie wiążącego charakteru w sprawie powołania na stanowisko notariusza, zatem w praktyce nadzorczej jego opracowanie nie było celowe i konieczne.

Organ podkreślił również, że działalność analityczna, prowadzona przez Ministra Sprawiedliwości zarówno w zakresie ilości notariuszy, jak i ilości dokonywanych przez nich czynności, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ma decydującego znaczenia dla kwestii powołania na stanowisko notariusza, albowiem zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11-13 ustawy.

Co istotne, I., kwestionując zasadność wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej B.K. w D. i powołując się na pełne zaspokojenie na tym terenie zapotrzebowania na usługi notarialne, również nie poparła tego twierdzenia żadnymi własnymi analizami, czy zestawieniami. W tym zakresie I. nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej, a zatem okoliczność faktyczna w postaci istnienia zapotrzebowania na czynności notarialne w D. może być również uznana za udowodnioną w trybie art. 81 k.p.a.

Minister przedstawił następnie dane obrazujące stopień obciążenia pracą kancelarii notarialnych w D. w 2013 r., podając równocześnie dane porównawcze z G., K., P. i W., z których m.in. wynika, że na notariusza z D. przypada najwięcej sporządzonych aktów notarialnych.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom I., jest zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r., którą po rozpatrzeniu wniosku I. o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku I. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D., przy udziale B.K., utrzymano w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdzającą, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w D., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 2 w zw. z art. 107 § 4 art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, a także naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, a mianowicie art. 10 § 3, art. 11 pkt. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.

Formalnie biorąc, przedmiotem skargi I. była indywidualna sprawa, rozstrzygnięta decyzją Ministra Sprawiedliwości, dotycząca powołania p. B.K. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w D. I. zarzuciła, że w rozpatrywanym przypadku doszło do powołania na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości dotyczące posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Dalej, I. zarzuciła, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, tj. dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, bowiem samo odbycie aplikacji notarialnej oraz złożenie egzaminu zawodowego nie gwarantują prawidłowego przygotowania do zawodu i zdobycia niezbędnego doświadczenia. Pani B.K. nie posiada, w ocenie I., żadnego praktycznego doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania usług, które zamierza świadczyć. Niedopuszczalne jest, aby notariusz "uczył się" zawodu na swoich pierwszych klientach. Wnioskodawczyni nie przyswoiła sobie "schematów charakterystycznych dla pracy notariusza. W konsekwencji rodzi to poważne wątpliwości, czy wnioskodawczyni daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, co zostało całkowicie "pominięte" przez Ministra Sprawiedliwości.

Jednocześnie I. zarzuciła, że Minister Sprawiedliwości traktuje kwestię wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej jako zagadnienie uboczne w stosunku do powołania na stanowisko notariusza, w sposób niedopuszczalny deprecjonując jego wagę. Wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej będzie bowiem oddziaływało na całą dalszą praktykę zawodową danego notariusza. Dlatego istotne jest dokonanie przez organ wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji w tym zakresie.

W istocie skarga jest kolejną próbą zakwestionowania legalności ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U 2013, poz. 8290), w tym również zawodu notariusza (tzw. ustawa deregulacyjna). Zresztą I. stawia sprawę wprost, wysuwając wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją RP zawartej w ustawie deregulacyjnej regulacji intertemporalnej, polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy, dla osób które rozpoczęły jej odbywanie przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącego się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury, jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza.

Trzeba przyznać, że casus p. B.K. (uczestniczki postępowania, wnioskodawczyni) jest dobrą egzemplifikacją dla wniosku I.

Jak bowiem zauważa I., wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2012 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy. Jak zauważa Minister Sprawiedliwości, zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie wskazuje jednak okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Okres aplikacji notarialnej wynika z art. 72 § 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r., tzn. od dnia wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Jednakże wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Prawidłowe jest zatem stanowisko, że wnioskodawczyni spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ustawy, tj. odbyła aplikację notarialną w wymaganym wymiarze 2 lat i 6 miesięcy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r.), stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym. Tym bardziej w przypadku osób, które rozpoczęły i zakończyły aplikację notarialną przed wejściem w życie tej ustawy przyjąć należy, że odbyły aplikację w ustawowym wymiarze.

Do egzaminu notarialnego wnioskodawczyni przystąpiła w dniach [...] listopada 2013 r., a zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.

Rada I. w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie zaopiniowania wniosku Pani B.K. o powołane na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w D., choć zaopiniowała ten wniosek negatywnie tak co do osoby wnioskującej, jak i wnioskowanej siedziby kancelarii, nie miała jednak wątpliwości, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.

W tej sytuacji w dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez wnioskodawczynię statusu zastępcy notarialnego. Do sytuacji prawnej wnioskodawczyni, w związku z ubieganiem się o powołanie na stanowisko notariusza, stosować należało przepisy ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r., która – co znowu istotne - zniosła wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego (uchylono art. 11 pkt 6 ustawy Prawo o notariacie, zawierający ten wymóg). Nie ma zatem podstaw prawnych, by warunkiem powołania wnioskodawczyni na notariusza była praca na stanowisku asesora notarialnego przez co najmniej dwa lata.

W konsekwencji wnioskodawczyni – p. B.K. została notariuszem po ukończeniu aplikacji w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy (a więc na podstawie "starych" przepisów), po zdaniu egzaminu notarialnego (pod rządami "nowych" przepisów), bez obowiązku pracy w charakterze asesora notarialnego przez co najmniej 2 lata (na podstawie "nowych" przepisów).Ponadto wnioskodawczyni odbywała aplikację pozaetatową i nie była nigdy zatrudniona jako pracownik kancelarii notarialnej.

Należy przy tym zauważyć, że obowiązujące jeszcze przed wejściem w życie ustawy deregulacyjnej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej również regulowało kwestię praktycznego przygotowania aplikanta notarialnego do wykonywania zawodu notariusza.

W przedstawionej sytuacji Sąd wykazuje wiele zrozumienia dla stanowiska samorządu notarialnego – I. Jednakże, przy szczęśliwej dla skarżącej sekwencji zmian prawa o notariacie, wszystkie przedstawione działania były zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami i trudno je obecnie kwestionować.

W szczególności brak podstaw – i tu Sąd podziela zdanie Ministra – do twierdzenia, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, tj. dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, bowiem samo odbycie aplikacji notarialnej oraz złożenie egzaminu zawodowego nie gwarantują prawidłowego przygotowania do zawodu i zdobycia niezbędnego doświadczenia.

Trzeba tu za wyrokiem NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 610/10, LEX nr 1083315, przypomnieć, że: "Na pojęcie "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu" składają się dwa elementy, tj. cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej wykonywać zawód prawniczy. O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem, natomiast mówiąc o umiejętnościach zawodowych należy mieć na uwadze jedynie te, które kandydat prezentował wykonując dotychczasowy zawód prawniczy."

Przesłanki rękojmiowej po stronie wnioskodawczyni nikt dotychczas nie kwestionował i nie podważył, a co do jej umiejętności zawodowych Minister trafnie podniósł, że B.K. prowadzi kancelarię notarialną od dnia [...] października 2014 r. i od tego czasu nie wpłynęły do Ministra Sprawiedliwości żadne skargi dotyczące jej działalności. Żadnych zarzutów nie zgłosiła także Rada I.

Trzeba też zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że za nieuzasadniony uznać należy także wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją RP regulacji intertemporalnej, polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy, dla osób które rozpoczęły jej odbywanie przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącego się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury, jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza.

Jak organ przypomniał, Krajowa Rada Notarialna w dniu 15 kwietnia 2014 r. złożyła w Trybunale Konstytucyjnym wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją RP regulacji zawartej w m. in. w przepisach przejściowych ustawy deregulacyjnej. Wprawdzie wniosek nie obejmował badania konstytucyjności art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, jednakże w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiającym nadania wnioskowi dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się również pośrednio w kwestii podnoszonej w skardze. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wskazał, że określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego przygotowania do wykonywania zawodu. Z powyższego jednoznacznie wynika, że do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem zarówno wprowadzenie asesury, jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza, jak i rezygnacja z tego etapu, tym bardziej, że jednocześnie szczegółowo uregulował kwestię praktycznego przygotowania kandydatów do zawodu notariusza, w tym osób, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy deregulacyjnej.

Sąd jest powyższym poglądem związany i uważa go za racjonalny.

Poza tym nie bez znaczenia jest stwierdzenie Ministra Sprawiedliwości, że I. po raz pierwszy dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w uzupełnieniu nr 1) podniosła zarzut oparcia rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP. Wbrew wywodom zwartym w uzupełnieniu skargi nr 1 (strona 8), zarzutu takiego I. nie podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i Minister Sprawiedliwości nie odnosił się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r.

Odnosząc się do zarzutu, że Minister Sprawiedliwości zbyt rzadko korzysta z możliwości odmowy powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej należy zauważyć, że co prawda decyzje w tych sprawach mają charakter uznaniowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 303/10, LEX nr 675001), ale też zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie ograniczają postanowienia art. 10 § 3 i art. 11-13 ustawy. W konsekwencji trzeba się zgodzić z organem, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 -13 ustawy - Prawo o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. W tej sytuacji zarzut strony skarżącej, iż w zaskarżonej decyzji Ministra brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego, pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w sposób niewłaściwy, niezgodny z jego ustawowym celem, jest – w ocenie Sądu – niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut skarżącej I., że Minister Sprawiedliwości przy podejmowaniu decyzji, o których wyżej mowa, winien powoływać się na plan rozmieszczenia kancelarii notarialnych stworzony przy współpracy z samorządem notarialnym. Odmienne stanowisko w ostatnich latach wynika nie ze zmiany przepisów, lecz praktyki Ministra Sprawiedliwości, prowadzącej do niewłaściwego korzystania z uznania, poprzez przyjęcie wyłącznie kryteriów, które eliminują wydawanie decyzji negatywnej. I. zwróciła także uwagę, że w obowiązującym ustroju notariatu, musi istnieć "balans" pozwalający na wskazanie, w którym momencie powołanie kolejnej osoby na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w danej miejscowości jest na tyle nie do pogodzenia z interesem społecznym reprezentowanym przez Izbę Notarialną, że nie pozwala na wydanie decyzji pozytywnej.

W ocenie Sądu, organ trafnie uznał ten zarzut za bezzasadny stwierdzając, że czynność nadzorcza, o której mowa w § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, której naruszenie zarzuca I., nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy o notariacie nie uzależniały nigdy utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nie przekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie ewentualnemu planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, plan siedzib kancelarii notarialnych nie ma bezwzględnie wiążącego charakteru w sprawie powołania na stanowisko notariusza, zatem w praktyce nadzorczej jego opracowanie nie było celowe i konieczne.

Potwierdza to m.in. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, LEX nr 1354013, stwierdzający, że: "(...) plan siedzib kancelarii notarialnych, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy z 1991 r. prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy."

Podobnie – odnosząc się m.in. do kwestii lokalizacji kancelarii notarialnych i ich rentowności – należy zwrócić uwagę na – przykładowo – dwa orzeczenia NSA.

I tak, w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12 (G. Prawna 2013/155/9), Sąd ten zwrócił uwagę, że: "Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii, ale nie wyznacznikiem," a w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 768/08, LEX nr 570308, uznał, że:"Zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii."

Reasumując, należy uznać, że może nie wyrażony expressis verbis osąd, tkwiący u podstaw złożonej skargi, że kancelarie notarialne mają zapewnić notariuszom godziwy poziom utrzymania, nie jest warunkiem prawnym. Należy zatem zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Odnosząc się do zgłoszonych przez I. zarzutów procesowych, dotyczących zwłaszcza naruszenia art. 146 § 2 w zw. z art. 107 § 4 art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 kpa, Sąd stwierdził, że nie mogły mieć one wpływu na wynika sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.