Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 520/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 101 ust 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 612/19 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., II SA/Ol 612/19, oddalił skargę J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J. M. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], obręb [...], gmina [...] położonej przy ulicy [...] (m.p.z.p.). W złożonej skardze skarżący podniósł, że nie został poinformowany o projekcie tej uchwały mimo, że jest stroną. Wskazał, że uchwała ta dotyczy wyłącznie działki nr [...], obręb [...] (wycinek ul. [...]), tj. jego nieruchomości, którą - zdaniem skarżącego - Burmistrz [...] próbuje mu odebrać od 2008 r. Podniósł, że nie miał możliwości wniesienia uwag do projektu, gdyż nie wiedział, że taki projekt uchwały znajduje się na tablicy ogłoszeń, która często zaklejona jest innymi ogłoszeniami. Ponadto ma [...] lat i nie jest w stanie sprawdzać ogłoszenia, co zostało celowo wykorzystane przez Burmistrza. Zatem dopiero w dniu 23 czerwca 2019 r. dowiedział się o projekcie przedmiotowej uchwały. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza jego prawo własności do mieszkania w budynku przy ul. [...] oraz budynku gospodarczego nad jeziorem i w związku z powyższym wniósł o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 22 sierpnia 2019 r. skarżący podniósł, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa bez konsultacji z mieszkańcami, a wniesiona przez niego skarga nie była rozpatrywana przez Radę Miasta lub Komisję Rady. Ponadto wskazał, że w jego ocenie jest on stroną tej "tajnej" uchwały, która stanowi zbyt wysoką szkodliwość dla ekologii "[...]". Wyjaśnił, że na działce nr [...], o której mowa w uchwale, znajduje się budynek piętrowy wolnostojący mieszkalny, w którym skarżący ma wykupiony parter budynku jako lokal mieszkalno-usługowy. Natomiast poddasze stanowi własność gminy, gdzie od 4 lat jest pustostan. Z kolei piętro budynku wykupił obywatel [...], który na stałe zamieszkuje w [...] i mieszkanie stoi puste. Budynek ten leży w strefie zabytkowej, a Burmistrz dodatkowo wpisał ten budynek jako gminny zabytek celem kontrolowania mieszkańców tego budynku. Dodał, że na przedmiotowej działce posiada również budynek gospodarczo-usługowy. Skarżący wskazał, że ten sam obywatel [...] jest właścicielem nieruchomości, położonej przy ul. [...] w [...] i sąsiadującej z działką nr [...], którą również chce kupić. W ocenie skarżącego to właśnie pod tym kątem opracowano przedmiotowy plan miejscowy, aby ułatwić sprzedaż tej nieruchomości. Podał, że działka znajduje się w strefie zabytkowej i jest położona w strefie Natura 2000, a także w Mazurskim Parku Krajobrazowym, a jej sprzedaż doprowadzi do degradacji ekologicznej i zabytkowej [...]. Wskazał, że na działce nr [...] znajdują się żeremie bobrów oraz gniazda lęgowe ptaków. Ponadto planowana zabudowa tej działki doprowadzi również do zlikwidowania placu zabaw i zasłoni widok na jezioro.

W odpowiedzi na zarządzenie Sądu z dnia 9 września 2019 r. Burmistrz [...] wyjaśnił, że skarżący jest współwłaścicielem (wspólność ustawowa małżeńska) działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] oraz współwłaścicielem (wspólność ustawowa małżeńska) działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...]. Oprócz skarżącego współwłaścicielami działki nr [...] jest osoba prywatna oraz Gmina [...]. Właścicielem działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...] jest inna osoba prywatna, a właścicielem działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...] jest Gmina [...]. Do powyższego pisma organ załączył wypisy z rejestru gruntów przedmiotowych działek.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego w § 7 ust. 2 pkt 1, gdyż zawiera zapis, że teren planu jest poza terenami ochrony przyrody, a na obszarze tym obowiązuje ochrona Natura 2000, co z kolei narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stąd oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.)- dalej "p.p.s.a.". Sąd podniósł, że z pisma organu z dnia 17 września 2019 r. oraz dołączonych do niego wypisów z ewidencji gruntów wynika, że skarżący jest współwłaścicielem dwóch działek o nr [...] oraz [...], położonych na terenie objętym planem. Ze skargi i pisma uzupełniającego wynika, że skarżący upatruje naruszenia jego interesu prawnego w wadliwości procedury planistycznej – braku zawiadomienia go o wszczęciu procedury planistycznej i możliwość wniesienia uwag oraz braku konsultacji z mieszkańcami, a także w tym, że nastąpiło przekształcenie budynku, w którym posiada mieszkanie na zabytek oraz że plan opracowano pod przyszłe inwestycje, które spowodują zniszczenie przyrody. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 7 listopada 2019r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, że w zaskarżonej uchwale podano, że teren objęty planem jest poza terenem ochrony przyrody, a w rzeczywistości jest to teren objęty ochroną Natura 2000. W tym zakresie wywiódł, że interes prawny skarżącego wynika z faktu, że jako obywatel ma prawo domagania się od organów chronienia przyrody.

Sąd podkreślił, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019 r. poz. 506, dalej jako: u.s.g.), ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarżący posiada legitymację wyłącznie do tego, aby dochodzić stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej tych działek, co do których wykazał przysługujący mu tytuł prawny. Tylko zatem w takim zakresie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pomimo że skarżący zakwestionował także ustalenia odnoszące się do działek, do których nie posiada żadnego tytułu prawnego.

Badając zasadność skargi, w zakresie granic wytyczonych interesem prawnym skarżącego, Sąd nie stwierdził wad procedury planistycznej, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu w odniesieniu do zaskarżonej uchwały zostały spełnione wymogi z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., gdyż ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu, na stronie internetowej BIP, a także w lokalnej prasie – dodatku do Gazety Wyborczej. Także ogłoszenie o projekcie planu zostało wywieszone w tych samych miejscach. Ponadto w dniu 25 kwietnia 2019 r. w siedzibie organu odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami. Zatem zostały spełnione wszystkie wymogi ustawowe. Przy czym Sąd dodał, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie ma obowiązku powiadamiania wszystkich właścicieli nieruchomości objętych planem o toczącej się procedurze planistycznej, ani też prowadzenia konsultacji społecznych, poza obowiązkiem zorganizowania dyskusji publicznej. W tej sytuacji okoliczność, że skarżący – jak twierdzi - nie wiedział o toczącej się procedurze planistyczne nie oznacza, że został naruszony przepis prawa. Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kwestii wpisania do gminnego rejestru zabytków budynku, w którym zamieszkuje skarżący i w którym posiada lokal mieszkalny Sąd wyjaśnił, że zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapisy wynikające z art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018r. poz. 2067 ze zm., dalej jako: u.o.z.), które stanowią że ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w myśl art. 20 u.o.z. projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zapisy zaskarżonego planu zostały w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wprowadzone m.in. w związku z postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2019 r. Wprawdzie zapisy te mogą potencjalnie ograniczać prawo skarżącego do zagospodarowania terenu, a tym samym naruszać jego prawo własności, ale działanie takie jest zgodne z prawem. Rada gminy posiada bowiem kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich, co znajduje umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne daje zatem gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. W niniejszej sprawie nie może być zatem mowy o nadużyciu władztwa planistycznego, gdyż kwestionowane zapisy wynikają z konieczności uwzględnienia obowiązujących regulacji. Wydaje się przy tym zdaniem Sądu oczywiste, że w tym wypadku interes publiczny, polegający na ochronie zabytków, musi wziąć prymat nad interesem właściciela nieruchomości. Zapisy przedmiotowego planu wskazują natomiast jedynie, że przedmiotowy budynek został wpisany do gminnej ewidencji budynków. Jednakże wpis do takiego rejestru nie jest dokonywany w uchwale o planie miejscowym, lecz w zupełnie innym trybie, określonym w ustawie o ochronie zabytków. Zatem zaskarżony plan nie rozstrzygał kwestii dotyczącej wpisania budynku do rejestru zabytków, lecz wprowadzał zapisy dotyczące jego ochrony. Zarzuty skarżącego w tym zakresie są zatem, zdaniem Sądu, bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów o ochronie przyrody, w tym dotyczących ochrony obszarów Natura 2000, Sąd wyjaśnił, że skarżący nie może upatrywać naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że jako obywatel ma prawo domagania się od organów chronienia przyrody. Skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, a w związku z tym jej podstawą może być wyłącznie naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Gdyby nawet jednak uznać, że interes skarżącego mógłby być potencjalnie naruszony poprzez sąsiedztwo jego nieruchomości z obszarem, który - w ocenie skarżącego - leży na terenie Natura 2000, to w ocenie Sądu także w tym zakresie nie zostało naruszone prawo. Zarówno z treści planu (§ 7 ust. 2 pkt 1), jak i z prognozy oddziaływania na środowisko przedmiotowego planu wynika, że obszar objęty planem położony jest poza terenami ochrony przyrody. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma organu z dnia 12 lutego 2019 r. wynika, że istnieje rozbieżność pomiędzy granicą przebiegu obszaru Natura 2000 znajdującego się w zasobach internetowych Geoserwis a granicą wyznaczoną w załączniku do rozporządzenia dotyczącego Natura 2000, opracowanym przed Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska. Jak wskazano bowiem w tym piśmie, z załącznika do rozporządzenia wynika, że granica obszaru Natura 2000 przebiega po linii brzegowej jeziora [...]. W związku z tym słusznie organ uznał, że należy przyjąć tę granicę, a zatem teren objęty planem znajduje się poza tym obszarem chronionym. Z wszystkich powyższych względów Sąd skargę oddalił.

Skargą kasacyjną J. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa poprzez błędne zastosowanie:

- art. 101 § 3 ustawy o samorządzie gminnym;

- art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W motywach skargi wskazano na treść art. 28 k.p.a. i podniesiono, że w stanowi on, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Skarżący swego interesu prawnego upatruje w prawie do ochrony spokojnego posiadania nieruchomości, co wiąże się również z wynikającym z planu, potencjalnym obowiązkiem znoszenia niedogodności związanych z ewentualnymi inwestycjami, które mogłyby być czynione na tym terenie. Skarżący ma prawo do korzystania z przestrzeni prywatnej jak i publicznej, a także prawo do zachowania środowiska przyrodniczego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując na niezasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli postanowień uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], obręb [...], gmina [...] położonej przy ulicy [...] (Dz. Urzędowy Woj. [...] z [...] lipca 2019 r., poz. [...]) na skutek skargi wniesionej przez J. M. oddalił ją, uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia ani zasad jak i trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie stwierdził by doszło w sprawie do nadużycia władztwa planistycznego a przyjęte uregulowania uchwalonego planu odpowiadają prawu. Stąd też w konsekwencji Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a.

Stanowisko tego Sądu jest kwestionowane skargą kasacyjną i zamieszczonymi w niej zarzutami błędnego zastosowania art. 101 § 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenia art. 7 k.p.a. Zarzuty te pozostają w realiach tej sprawy oczywiście nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim na wstępie wskazać należy, iż przepis art. 101 u.s.g. nie zawiera w swej treści "§" lecz ustępy a zatem takiej treści przepis jak wskazano w petitum skargi kasacyjnej nie istnieje. Poza tym nawet gdyby przyjąć teoretycznie, że jest to oczywista omyłka pisarska i że zarzut ten dotyczy naruszenia art. 101 ust. 3 u.s.g. to i tak pozostaje on niezasadny. Norma art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w chwili uchwalania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], obręb [...], był uchylony i nie obowiązywał w obrocie prawnym. Stąd też nie mógł być naruszony w realiach tej sprawy przez błędne zastosowanie. Należy informacyjnie zaznaczyć, iż norma art. 101 ust. 3 u.s.g. stanowiła, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – art. 2 ust. 1 b (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) i nie obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Zatem od tej daty po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania a przed wniesieniem skargi na ten plan do sądu administracyjnego zniesiony został obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Stąd też skarżący mógł skutecznie złożyć skargę na przedmiotowy plan bez wcześniejszego obowiązku wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 101 ust. 3 u.s.g., jako przepisu nieobowiązującego w chwili procedowania jak i uchwalania przedmiotowego planu pozostaje w tej sprawie całkowicie chybiony.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ gminy wszystkich istotnych okoliczności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, gdyż w toku procedury planistycznej nie stosuje się przepisów k.p.a., a wobec tego zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

Przede wszystkim procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest według trybu przewidzianego dla aktu tworzenia prawa, określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym do uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. W konsekwencji w najmniejszym stopniu nie można podzielić zarzutu skarżącego, że uchybienia w procedurze związanej z uchwalaniem planu stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 czy art. 28 k.p.a. wskazanego w motywach kasacji. Tak więc przepisy k.p.a. nie są stosowane wprost ani odpowiednio w toku procedury planistycznej, skoro postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 6 k.p.a. Przedmiotem postępowania w tej materii nie jest więc orzekanie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz uchwalenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy - stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie NSA - patrz wyrok z 19 grudnia 2018 r. II OSK 241/17.

Zatem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony, tym samym wniesiona skarga kasacyjna oparta na takich zarzutach nie mogła doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.