Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 825/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. i Z. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi E. i W. B. na decyzję utrzymującą w mocy umorzenie postępowania w sprawie ścianki działowej poddasza klatki schodowej w budynku przy ul. D. nr [...] w L., przez uchylenie tej decyzji i decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20.09.2005 r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pismo W. B. o zbadanie sprawy samowoli budowlanej dokonanej przez R. i Z. Ł., polegającej na postawieniu ścianki stałej, która ograniczyła swobodne poruszanie się po klatce schodowej i uniemożliwia korzystanie ze strychu przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Pismem z dnia 27.09.2005 r. organ zawiadomił strony o terminie oględzin. Decyzją z dnia 19.05.2006 r. organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ścianki działowej poddasza klatki schodowej. W uzasadnieniu podał, że w budynku wyodrębnione są cztery lokale mieszkalne. Lokal nr 4 R. Z. Ł. nie obejmuje holu, oddzielonego ścianką od klatki schodowej, co wynika z inwentaryzacji budowlanej z 1999 r. Według oświadczenia R. Ł. obecna ścianka wykonana została w 1996 r. przed sprzedażą mieszkań. Przepierzenie zlokalizowane jest na ostatniej kondygnacji, wykonane ze sklejki od strony klatki schodowej i płyty G-K od strony mieszkania nr 4. Jego wykonanie nie podlega regulacjom prawa budowlanego. Według oceny organu istnienie ścianki było znane mieszkańcom budynku, zaś obecny spór między nimi ma charakter cywilnoprawny.

W odwołaniu od tej decyzji współwłaściciele i właściciele lokali odrębnych W. E. B. i W. Ł. zarzucili nierozważenie kwestii bezpieczeństwa pożarowego oraz zagrożenia dla ludzi, gdyż przy ściance nie ma spocznika, a także pominięcie zmiany funkcjonalności budynku i wyglądu klatki schodowej.

Decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2006 r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ omówił przesłanki bezprzedmiotowości postępowania według art. 105 § 1 k.p.a. i podzielił ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji, powołując w szczególności pogląd prawny NSA /wyrok z dnia 30.05.2000 r. sygn. akt II SA/Wr 1783/98/, że przepierzenie drewniane, stanowiące ściankę na strychu, nie stanowi obiektu budowlanego i zmiana jego położenia nie wymaga zgłoszenia. Wykonanie ścianki nie mogło więc stanowić przedmiotu postępowania organu nadzoru budowlanego.

W skardze do sądu administracyjnego E. i W. B. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i ponowne rozpatrzenie zgodnie z art. 71 prawa budowlanego w związku z art. 32, to znaczy uzyskanie pozwolenia na przebudowę części obiektu z przeznaczeniem na pobyt ludzi, oraz zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący ci powtórzyli twierdzenia zawarte w odwołaniu. Do skargi dołączyli opinię techniczną mgr inż. A. Jasińskiego z września 2006 r. wyrażającą pogląd, że zajęcie części klatki schodowej na przedpokój wymagało opracowania projektu budowlanego, natomiast ścianka została nieprawidłowo zabudowana z uwagi na brak spocznika.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., uwzględnił skargę w całości oraz uchylił własną decyzję nr [...] /z oczywistą omyłką w jej oznaczeniu/, a ponadto uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyraził pogląd, że art. 54 § 3 p.p.s.a. umożliwia stosowanie przez organ odwoławczy obowiązujących go zasad procedury. Ponowna analiza akt potwierdziła konieczność uwzględnienia wniesionej skargi i uchylenia własnego rozstrzygnięcia, gdyż realizacja ścianki w istotny sposób wpłynęła na korzystanie z klatki schodowej i holu oraz była niezgodna ze sztuką budowlaną, o czym świadczy opinia uprawnionej osoby. Czyniąc zadość zasadom postępowania administracyjnego, stanowiącym m.in. o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art. 77 k.p.a./ organ orzekł jak na wstępie.

Kolejno skarżący cofnęli skargę i Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący R. Z. Ł. zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 107 § 1 i 3, 110, 138 § 2 k.p.a. i art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zwrócili uwagę na brak w tej decyzji oznaczenia stron i prawidłowego oznaczenia decyzji własnej podlegającej uchyleniu, co oznaczało jaskrawe naruszenie art. 6, art. 8, art. 107 § 1, i art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. polegało na bezpodstawnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Żądanie skarżących w poprzedniej sprawie "ponownego rozpoznania sprawy" nie oznaczało żądania uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. W zaskarżonej decyzji nie wskazano przyczyn i dowodów uzasadniających odmienne ustalenia faktyczne lub zakwestionowanie dotychczasowego stanu faktycznego. Organ nie wyjaśnił podstawy prawnomaterialnej rozstrzygnięcia. Błędne było łączne zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Wydając decyzję przed doręczeniem skarżącym odpisu skargi złożonej w poprzedniej sprawie, organ pozbawił ich prawa do obrony. Organ wykroczył poza granice sprawy zakreślone treścią wniosku E. W. B., który dotyczył oddzielenia klatki schodowej, nie zaś sposobu korzystania z niej czy dostęp do strychu lub przewodów kominowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Skarżący w poprzedniej sprawie wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepisy art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ w brzmieniu "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości ..." oraz art. 54 § 3 p.p.s.a. "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości ...", regulują problematykę uprawnień samokontrolnych organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym niemal identycznie pod względem redakcyjnym, co umożliwia wykorzystanie dotychczasowego orzecznictwa sądowego przy próbie wykładni tej instytucji prawnej w jej obecnym kształcie ustawowym.

Jak wiadomo, dotychczasowa wykładnia dokonywana na tle art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, nie była jednolita. W wyrokach NSA z 10.04.1997 r. I SA/Po 1562/96, 7.07.1999 r. IV SA 313/99, 11.07.2000 r. V SA 2361/99, 10.11.2000 r. IV SA 1713/98, 1.10.2001 r. V SA 3556/00 i 5.11.2002 r. V SA 2044/01 /M. Prawn. 2003/2/50 oraz Lex nr 54236, 53369, 79238, 47846, 29329/ wyrażono pogląd prawny, że decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 powinna orzekać o uchyleniu zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji oraz zawierać rozstrzygnięcie o istocie sprawy bądź umorzeniu postępowania pierwszej instancji, natomiast decyzja wywołująca uruchomienie nowego toku instancji naruszałaby ten przepis. W powołanych tezach prawnych zastrzeżono, że kompetencja organu nie obejmuje możności wycofania niejako zaskarżonej decyzji spod kontroli sądu i wywołania dalszego postępowania administracyjnego w sprawie. Tezy takie nie usuwają jednak wątpliwości związanych z przyznaną przecież ustawowo organowi możliwością samokontroli, której istotą jest wyeliminowanie etapu sądowej kontroli legalności decyzji, w sytuacji gdy skutkiem tej kontroli byłoby najprawdopodobniej właśnie ponowne uruchomienie postępowania administracyjnego, zaś omawiane rozstrzygnięcie nie eliminuje kontroli sądowej, skoro decyzja samokontrolna podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wydaje się zresztą, że korzystniejsze z punktu widzenia zasad ogólnych byłoby kontynuowanie postępowania sądowego w celu niezwłocznego objęcia kontrolą decyzji samokontrolnej, zamiast jego umorzenie z powodu jej wydania /art. 161 § 1 pkt 3 i wyraźnie art. 201 § 1 p.p.s.a./, czy też z powodu cofnięcia skargi, o ile skarżący z niekorzyścią dla siebie to uczyni. Rozstrzyganie sądowe bywa niekiedy uznawane za wybór mniejszego zła, gdy alternatywą jest niedozwolona samopomoc lub bezproduktywne trwanie stron konfliktu w sporze, zaś procedury przewidują określone sposoby zakończenia procesu na skutek działania jednej lub więcej stron, co nie bywa uznawane za wyłom od zasady konstytucyjnego prawa do sądu. Funkcja sądu administracyjnego jest odmienna, ale skoro ustawodawca i tutaj zezwolił stronom na trwałe bądź przejściowe wyłączenie uruchomionej już kontroli legalności danego aktu, to przecież trudno ograniczać uprawnienia stron, z których świadomie korzystają, odwołaniem się do przysługujących im praw konstytucyjnych, chronionych wówczas przez Sąd na przekór tej podjętej czynności procesowej. Jak wiadomo, wydawane były nawet wyroki stwierdzające nieważność takich decyzji, tj. przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia przy wykorzystaniu uprawnienia z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Było to nieco zaskakujące w warunkach niemożności uzgodnienia w nauce prawa i orzecznictwie sądowym w sposób jednolity chociażby podstawowych reguł rozumienia i stosowania tego przepisu.

Nieco odmiennie w wyrokach z dnia 14.11.1997r. I SA/Lu 1319/96, 27.01.1999 r. I SA/Gd 1042/96, 28.01.1999 r. SA/Sz 1444/98 i 14.01.2000 r. III SA 1184/99 /lex nr 31230, nr 37190, nr 36145 i nr 47216/ NSA podkreślił, że w przypadku zawartego w skardze wyraźnego żądania strony przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wydanie takiego właśnie rozstrzygnięcia na podstawie art. 38 ust. 2, nie narusza tego przepisu. Można od razu zauważyć, że omawiany wyjątek od zasady niedopuszczalności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia był z jednej strony przyjmowany w zależności od okoliczności dosyć przypadkowej, a przy tym dotyczył skarżących nie znających lub nie uznających katalogu postaci możliwych rozstrzygnięć sądu administracyjnego, lecz z drugiej strony trzeba powiedzieć, że przecież w przeważającej części spraw sądowych wygrywający skarżący mogli realnie oczekiwać lub uzyskiwali taki właśnie rezultat, skoro zazwyczaj następstwem uwzględnienia skargi jest uchylenie decyzji i powrót sprawy do etapu postępowania administracyjnego. Istotne byłoby spostrzeżenie, że w kwestii możliwości prawnej wydania takiego rozstrzygnięcia pozytywne stanowisko, bez dodatkowych zastrzeżeń, konsekwentnie zajmuje uznany komentator procedury sądu administracyjnego, J. P. Tarno.

Nie była również jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym zależność między zakresem uprawnień organu a treścią żądania zawartego w skardze /powołane wyżej wyroki V SA 2361/99, 1184/99, SA/Sz 1444/98 i I SA/Gd 1042/96/.

Wydano ponadto szereg tez prawnych dopuszczających stwierdzenie przez organ nieważności zaskarżonej decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa /uchwała 7 sędziów NSA z 5.07.1999 r. FPS 20/98 ONSA 1999/4/120, wyroki NSA z 13.11.1997 r. I SA/Kr 1092/96, 27.01.1999 r. I SA/Gd 1042/98, I SA/Łd 351/98, 17.04.2000 r. I SA/Ka 2271/99 i 21.03.2002 r. III SA 2807/00/. Wiązało się to z rozstrzygnięciem wstępnie zagadnienia prawnego, czy przepis art. 38 ust. 2 stwarzał samodzielną podstawę orzekania przez organ /tak np. wyrok NSA z 29.05.2000 r. I SA/Kr 877/99, patrz ponadto uchwała SN z 15.12.1984 r. III AZP 8/83 OSNCP 1985/10/143, powołana już uchwała FPS 20/98, uchwała z 20.03.2000 r. OPS 16/99 ONSA 2000/3/94/, czy też samokontrola organu odbywa się w ramach obowiązujących go procedur administracyjnych /wyrok NSA z 16.10.1997 r. I SA/Po 177/97/.

W ostatnim czasie nastąpiło pewne podsumowanie dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa prawniczego w omawianym zakresie, ze zwróceniem uwagi na jego aktualność w nowym stanie prawnym /art. 54 § 3 p.p.s.a./ i wykazujące utrzymywanie się nadal rozbieżnej wykładni oraz prowadzące do rozbieżnych konkluzji obu autorów /K. Sobieralski "Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu sądowadministracyjnym" P i P 2004 z. 1 s. 57 i nast. oraz T. Kiełkowski "Uprawnienia autokontrolne organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym" PS 2004 z. 7-8 s. 181 i nast./. Pierwszy z autorów przyłącza się do wypowiedzi podkreślających brak samodzielności omawianej podstawy działania organu, zobowiązującej go do rozstrzygania w ramach już istniejących procedur oraz posiadanej właściwości miejscowej rzeczowej i instancyjnej, zatem bez możliwości ustanowionych w art. 145 – 150 p.p.s.a. /ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Organ może więc wykorzystać jedynie istniejące tryby nadzwyczajne, o ile jest właściwy do ich zastosowania /pogląd nie odnoszący się do wniosków mogących wynikać z art. 56 p.p.s.a., por. A. Kabat w : "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz" wyd. 2005 s. 154/. Jedynie zatem w przypadku wznowienia postępowania oraz zmiany lub uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. istnieje możliwość kasacji rozstrzygnięcia i orzeczenia na nowo co do istoty sprawy. Drugi z autorów przeciwnie, opowiada się za samodzielnością omawianej podstawy działania organu, umożliwiającej mu ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zaś uprawnienie do uchylenia decyzji stanowić ma jedynie środek do osiągnięcia tego celu. Uprawnienia samokontrolne organu są więc całkowicie niezależne od nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Organ ten jest właściwy, o ile ponownie uczyni użytek z przysługujących mu kompetencji, przykładowo niedopuszczalne byłoby orzeczenie o nieważności własnej decyzji przez organ właściwy do orzekania w sprawie w trybie zwykłym, albo odwrotnie – rozstrzygnięcie o istocie sprawy przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wykorzystanie tego uprawnienia uzależnione jest od stwierdzenia wad decyzji opisanych w art. 145 p.p.s.a. Uprawnienie to i wydana decyzja autokontrolna stanowią elementy postępowania sądowoadministracyjnego. Także ten autor opowiada się za poglądem, że decyzja autokontrolna powinna na nowo konkretyzować normę prawa materialnego, czyli ma zawierać rozstrzygnięcie co do istoty lub o umorzeniu postępowania. W szczególności byłoby wykluczone samo jedynie uchylenie decyzji bądź jego połączenie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale także stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W zasadzie zatem możliwe jest wyjątkowo uwzględnienie skargi jedynie na podstawie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ale oczywiście bez związania granicami skargi, tj. jej zarzutami i wnioskami. Autor stwierdza na koniec, że w przypadku uchylenia decyzji autokontrolnej sąd powinien orzec również o legalności decyzji ją poprzedzających. Autor wzmiankuje jedynie, że uprawnienia samokontrolne mogą być wykonywane również w sprawach z udziałem stron o sprzecznych interesach /nie rozważając tego zagadnienia na tle art. 134 § 2 p.p.s.a., por. ponadto T. Woś glosa do wyroku NSA z 10.05.1985 r. II SA 514/85 Nowe Prawo 1989/1/156/.

Odnosząc się do powyższych poglądów prawnych można jako zastanawiające wskazać pomijanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienienia podstawy uwzględnienia skargi w całości /nauka doprecyzowała, że może być nią stwierdzenie naruszenia prawa materialnego/, oraz brak u wszystkich głębszego zainteresowania problemem możności wykorzystania uprawnień samokontrolnych w sprawach w których występują strony o sprzecznych interesach, a kolejno, w przypadku zaskarżenia skargą decyzji autokontrolnej przez taką stronę /gdy organ uwzględnił skargę jej przeciwnika w poprzedzającym postępowaniu administracyjnym/, możności orzekania przez sąd nie tylko o wadliwości prawnej decyzji samokontrolnej, ale ponadto decyzji ją poprzedzających, uchylonych przez tę decyzję, skoro byłoby to orzekanie na niekorzyść skarżącego /wspomniany już art. 134 § 2 p.p.s.a./. W omówionym powyżej stanie orzecznictwa i doktryny na temat sposobu orzekania w ramach autokontroli, nie byłoby właściwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji samokontrolnej, skoro ustawodawca nadal nie ustanowił w sposób jasny sposobu stosowania tej instytucji prawnej. Należy pamiętać, że po każdym, tj. wadliwym i niewadliwym, wykorzystaniu przez organ uprawnienia samokontrolnego, nastąpi umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Wymaga zastanowienia, czy umorzenie to powinno nastąpić bezpośrednio po wydaniu ostatecznej decyzji autokontrolnej, czy dopiero po niewniesieniu na nią skargi lub jej oddaleniu. W wyniku umorzenia postępowania sądowego jego uczestnik zadowolony z decyzji zaskarżonej traci możność wykazywania przed sądem jej legalności. Nabywa jedynie możność zaskarżenia decyzji autokontrolnej. W przypadku jej uchylenia następuje chyba powrót do bytu prawnego decyzji niekorzystnych dla skarżącego w pierwszej sprawie sądowej, jednak zapewne bez powrotu możności ich zaskarżenia do sądu, chociaż na początku nastąpiło "uwzględnienie jego skargi w całości". Nie ma tu miejsca na skargę o wznowienie postępowania /art. 273 § 2 p.p.s.a./. Interesującą koncepcję prawną w tym zakresie, przy pominięciu jednak skutków procesowych umorzenia postępowania sądowego /art. 165 i 166 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a/, gdyby miało od razu i nieuchronnie nastąpić, przedstawił NSA w postanowieniu z 29.12.2004 r. OPP 98/04 /lex nr 164159/, formułując tezy, że 1. uchylenie przez sąd administracyjny decyzji autokontrolnej powoduje, że odżywa zarówno decyzja organu, jak i skarga złożona na nią do sądu administracyjnego, oraz 2. w tej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest przekazać sądowi skargę na poprzednio wydaną przez ten organ decyzję wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. O ile wiadomo, tezy te nie wpłynęły na treść wyjaśnień komentarzowych i praktykę stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Na marginesie można wyrazić jeszcze żal, że nie uległ rozpowszechnieniu zawarty w tym postanowieniu pogląd prawny o braku przeszkód prawnych do wyznaczania zmiennych składów sądu na poszczególne terminy rozprawy /art. 136 p.p.s.a., o ile zaś ustawy procesowe są lub powinny być zbiorem skutków prawnoprocesowych czynności lub uchybień procesowych sądu i stron, to nie wiadomo jaki jest sens procesowy wprowadzenia art. 17 § 2 p.p.s.a., chyba nie w kierunku stosowania art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a./. Na tle art. 54 § 3 p.p.s.a. nie powiedziano poza tym niczego nowego /patrz przykładowo niejasny językowo wyrok WSA w Warszawie z 21.05.2005 r. VII SA/Wa 373/04 lex nr 189168/. Z wypowiedzi komentarzowych odnotować wypada tezy z już powołanego komentarza /s. 148-150/, że art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę działania organu przy kontroli legalności decyzji zaskarżonej i ewentualnie innych aktów w granicach art. 135 p.p.s.a., chociaż jednocześnie komentator przyjmuje pojęcie uwzględnienia skargi w ujęciu subiektywnym z punktu widzenia skarżącego /czyli organ, podobnie jak sąd kontroluje legalność decyzji niezależnie od treści skargi, art. 134 § 1 p.p.s.a., jednak uwzględnienie skargi to uwzględnienie jej treści, nie zaś w rozumieniu art. 145 i nast. p.p.s.a., jako pozbawienie mocy prawnej decyzji nielegalnej nawet pomimo bezzasadności zarzutów i wniosków skargi, zatem w sposób wyznaczony obiektywnie, ustawowo/. W komentarzu pod red. T. Wosia /WPr 2005 s. 250-258/ również przyjmuje się subiektywne, nie zaś procesowe pojęcie uwzględnienia skargi. Tymczasem ustawa jasno przedstawia znaczenie pojęcia uwzględnienia skargi /art. 145-150 p.p.s.a/ i zaleca zajmowanie się treścią skargi raczej przy uzasadnianiu wyroku /art. 141 § 4 p.p.s.a./, niż przy dokonywaniu kontroli legalności /art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a./. Dyskusyjny jest pogląd, że brak w art. 54 § 3 p.p.s.a odesłania do art. 145-150 p.p.s.a. nakazuje samodzielnie ustalać znaczenie uwzględnienia skargi przy wykładni tego przepisu. Należy powtórzyć, że każdej treści decyzja samokontrolna oznacza rozstrzyganie na nowo sprawy administracyjnej i może wywołać nowe postępowanie sądowoadministracyjne, a w konsekwencji powrót sprawy do postępowania administracyjnego, będący z punktu widzenia skarżącego celem złożenia skargi. Nie wiadomo, dlaczego uwzględnienie skargi przez organ musi doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego, chociaż w odmienny niż poprzednio sposób, gdy takie samo uwzględnienie skargi przez sąd prowadząc do powrotu sprawy do organu, spełnia oczekiwania skarżącego, zaś te oczekiwania zaleca się mieć organowi na względzie przy wydawaniu decyzji samokontrolnej. W cyt. komentarzu sygnalizuje się jedynie i to mniej znaczące problemy stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w odniesieniu do decyzji rozstrzygających sprawę z udziałem stron o sprzecznych interesach. Przecież to tej stronie, która uzyskała wstępnie korzystną dla siebie decyzję, należy dać możność obrony jej sfery materialnoprawnej po wydaniu decyzji autokontrolnej, czyli już niekorzystnej, a nauka i orzecznictwo powinny w klarowny i pełny sposób przedstawić pożądaną z tego punktu widzenia procedurę rozpoznania złożonej przez nią skargi. Zasługujące na uwagę postulaty przedstawił w tym zakresie T. Kiełkowski w powołanej już publikacji. Powracając do zasadniczego zagadnienia prawnego nin. sprawy należy podkreślić, że zakaz przekazywania w decyzji samokontrolnej sprawy do ponownego rozpatrzenia nie został ustanowiony w ustawie, lecz był postulowany w niektórych tezach prawnych części orzecznictwa sądowoadministracyjnego /w tym zakresie niejednolitego/ oraz w wypowiedziach niektórych przedstawicieli nauki /w tym zakresie również niejednolitej/. Nie można pomijać, że przy stosowaniu art. 54 § 3 p.p.s.a., kontroli legalności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może raczej ponownego jej rozstrzygania, dokonuje organ odwoławczy, który powinien działać w ramach obowiązującej go procedury. Następuje tutaj uchylenie stanu związania wyrażonego w art. 110 k.p.a., zaś strona zaskarżając decyzję ostateczną stwarza temu organowi możność odmiennego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Należałoby przedstawić jakąś argumentację prawną dla zakazu stosowania wówczas przez organ art. 138 § 2 k.p.a., odmienną niż samo przekonanie, że skarżący domagając się od sądu powrotu sprawy do postępowania administracyjnego, powinien podlegać ochronie przed uzyskaniem tego rezultatu w wyniku działania organu. Bardziej sensowny byłby postulat zakazu naruszenia przez sąd decyzji autokontrolnej, jaka by nie była, w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji przez nią uchylonych. W orzecznictwie sformułowano w odniesieniu do takiego przypadku pogląd o konieczności uchylenia wówczas wszystkich tych decyzji /wyrok NSA z 10.04.1997 r. I SA/Po 1562/96 już powołany/. Należałoby jednak wtedy wyeliminować obawę naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. i wytłumaczyć po raz kolejny, dlaczego sądowi wolno było wywołać powrót sprawy do fazy postępowania przed organem pierwszej instancji, zaś organ odwoławczy nie mógł tego skutecznie orzec. Sygnalizując potrzebę wydania na temat omawianych zagadnień prawnych uchwały NSA w składzie powiększonym, Sąd dokonując dla potrzeb uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego w nin. sprawie ocen prawnych przychyla się do poglądów przeważających w nauce i orzecznictwie, że art. 54 § 3 p.p.s.a. stwarza samoistne upoważnienie organu do weryfikacji własnej decyzji, poprzez ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w ramach przysługującej organowi odwoławczemu kompetencji szczególnej, z ograniczeniem jej do możności dokonania ocen według kryterium legalności uściślonego w przepisach art. 145 p.p.s.a. Jednak odmiennie od tych poglądów, w ocenie Sądu nie powinno być istotnych różnic przy postulowaniu skutków procesowych uwzględnienia skargi przez organ i przez sąd, a w szczególności po stwierdzeniu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ nie byłby ograniczony w możności wydania decyzji tam opisanej. Należy ponadto w sposób szczególny podkreślić, że najistotniejszym kryterium oceny decyzji autokotrolnej powinno być zbadanie, czy decyzje nią uchylone były prawidłowe, czy też nie, zatem czy w pierwszej sprawie nastąpiłoby uwzględnienie skargi również przez sąd /w braku decyzji autokontrolnej/. Po ustaleniu istotnej wadliwości decyzji uchylonych decyzją autokontrolną, należałoby w sposób ostrożny rozstrzygać o jej z kolei uchyleniu. W przypadku prawidłowego zastosowania w toku kontroli art. 138 § 2 k.p.a., możność uchylenia decyzji samokontrolnej powinna być zupełnie wyjątkowa. O ile zaś postulowanym wówczas sposobem rozstrzygnięcia sądowego miałoby być uchylenie wszystkich decyzji, aby to wyrok wywoływał skutek powrotu sprawy do postępowania przed organem I instancji, to rozstrzyganie takie byłoby w ocenie Sądu nie tylko sztuczne, ale przede wszystkim sprzeczne z art. 134 § 2 p.p.s.a. Wydaje się ponadto, że o ile organ wyręcza niejako sąd w rozpoznaniu sprawy, to powinien móc wykorzystać wszystkie procesowe instrumenty sądowego orzekania /np. art. 106 § 3 p.p.s.a./. Poważnego przemyślenia wymaga problem stosowania przez sąd art. 135 p.p.s.a. przy kontroli decyzji autokontrolnej, o ile postępowanie sądowe ze skargi na poprzednie akty uległo prawomocnie umorzeniu, przez rozważenie skutków procesowych postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego. W nin. sprawie Sąd uznał za zbędne uchylanie decyzji samokontrolnej po to jedynie, aby następnie uchylić trafnie już nią uchylone decyzje wydane w postępowaniu zasadniczym. Decyzje te zaś ocenione zostały jako istotnie wadliwe z następujących przyczyn. Nie ulega wątpliwości, że prawidłowe oceny materialnoprawne organ może poczynić jedynie w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, co wymaga wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, zgromadzenia w aktach sprawy pełnych ustaleń w zakresie faktów prawotwórczych i dokonania ich wszechstronnej oceny, zgodnie z zasadami i przepisami procesowymi. Z dołączonej do akt administracyjnej inwentaryzacji z 1999r. wynika jedynie, że "w czasie remontu przestawiono ścianki zewnętrzne rozszerzając istniejący korytarz o klatkę schodową, którą włączono do części mieszkalnej". Z dokumentu tego nie wynika jaki był stan tej części budynku przed tym remontem, kiedy i przez kogo był wykonany, czy legalnie. Dokument ten wskazuje na istnienie uprzednich opisów i pomiarów lokalu nr 4 stanowiącego własność skarżących oraz części wspólnych, co umożliwia odtworzenie stanu tych części budynku przed wyodrębnieniem własności tego lokalu i po tym wyodrębnieniu. Według oświadczenia skarżącej do protokołu z wizji lokalnej, w miejscu obecnej ściany jeszcze przed nabyciem lokalu odrębnego znajdowała się ściana z oknami. Skarżąca miała dokonać przebudowy tej ściany przez zlikwidowanie okien i postawienie ściany pełnej, co wykonała w 1996 r. Organ nie ustalił kto wykonał ścianę z oknami i kiedy oraz kiedy wyodrębniono lokal. Do protokołu dołączono zdjęcia ścianki z oknami i ścianki nowo wykonanej. Z pisma Wydziału Geodezji i Obrotu Nieruchomościami z dnia 15.11.2002 r. /w aktach sprawy/ wynika, że lokal nr 4 został nabyty notarialnie jeszcze w 1980 r. przez M. i T. S. Pismo stwierdza wykonanie w tym lokalu przestawienia ścian, zmiany funkcji pomieszczeń i przebudowy instalacji wewnętrznych i zawiera wezwanie skarżących do przedstawienia dokumentacji budowlanej oraz zgody ZGM w L. na wykonanie tych prac.

Z powyższych dokumentów oraz pisma E. W. B. i właścicieli pozostałych dwóch lokali odrębnych z dnia 4.11.2002 r. mogło wynikać, że przebudowa lokalu nr 4 nastąpiła po jego nabyciu przez skarżących od T. M. S. oraz przed nabyciem własności lokali odrębnych przez pozostałych właścicieli, ówcześnie będących najemcami pozostałych trzech mieszkań. Fragmentem tej przebudowy miała być przebudowa ścianki działowej z oknami przez zlikwidowanie okien bądź postawienie nowej ścianki działowej bez okien. W rezultacie miało nastąpić włączenie części korytarza przeznaczonego do wspólnego użytku, przez wszystkich uprawnionych do dostępu do strychu, do lokalu mieszkalnego inwestorów. Tak opisanego stanu faktycznego niewątpliwie nie dotyczyła teza prawna sądu administracyjnego, że obojętne w świetle prawa budowlanego byłoby samo przestawienie ścianki działowej na strychu. Sprawa dotyczyła robót budowlanych w obiekcie budowlanym /budynku mieszkalnym/, czyli wchodziła w zakres stosowania prawa budowlanego niezależnie od kwestii, czy roboty wymagały pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia /art. 1 prawa budowlanego/. Według stanu prawnego z prawdopodobnego czasu prowadzenia robót budowlanych przez skarżących, czyli ustawy – Prawo budowlane w wersji pierwotnej /Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414/, budową była przebudowa oraz modernizacja obiektu budowlanego /art. 3 pkt 6/, remont polegał na odtworzeniu stanu pierwotnego /art. 3 pkt 8/. Rozpoczęcie robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę i opracowania projektu budowlanego /art. 28 ust. 1 i 2/, pozwolenia na budowę nie wymagały w zasadzie remonty /art. 29 ust. 2/, lecz były objęte obowiązkiem zgłoszenia /art. 30 ust. 1/. Nie przesądzając ocen materialnoprawnych, możliwych w sposób pewny do dokonania w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, można było roboty wykonane przez skarżących zaliczyć wstępnie do przebudowy /patrz Z. Kostka "Prawo budowlane – komentarz" wyd. 2005 s. 14-15/. O ile roboty nie polegały na wybudowaniu części obiektu budowlanego, jednak stanowiły samowolę budowlaną, właściwe środki przewiduje art. 51 ust. 7 prawa budowlanego bądź art. 71 tej ustawy /patrz ponadto art. 2 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. Dz. U. Nr 93, poz. 888 oraz art. 71 ust. 3 prawa budowlanego w brzmieniu ustawy nowelizującej z dnia 22 sierpnia 1997 r. Dz. U. Nr 111, poz. 726/. Odnosząc się do sygnalizowanego przez organ w omawianej decyzji pierwotnej problemu braku kompetencji do rozstrzygania sprawy cywilnej trzeba wskazać, że istotnie nowelizacje prawa budowlanego w ostatnich latach prowadzą do zmniejszenia obszaru ochrony prawnoadministracyjnej prawa własności /na ten temat cyt. Komentarz s. 18-19, 21, 23, 26-27, 69-70, 163, także art. 59 ust. 7/, to jednak kwestia ewentualnej kolizji środków prawnych nie występuje przy stosowaniu art. 51 prawa budowlanego. W sprawie z art. 51 podlega bowiem badaniu jedynie zgodność robót ze sztuką budowlaną i przepisami administracyjnego prawa budowlanego, zaś posiadanie uprawnienia cywilnoprawnego do ich wykonania nie stanowi okoliczności istotnej w tym postępowaniu administracyjnym. Podstawą prawną badanych decyzji był w szczególności art. 105 § 1 k.p.a., którego prawidłowe stosowanie wymaga wykazania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, czyli nieistnienia sprawy administracyjnej /na temat tych pojęć patrz w szczególności G. Ł., A. M. "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego" s. 30-34, 80 lub T. K. "Sprawa administracyjna" s. 33-35, 46, 59, 64, 77, 110, 126, 133, 140, tamże na temat decyzji autokontrolnej s. 159 i nast., na temat zakresu kognicji sądu s. 172-174, 179, 182/. Nie mając potrzeby rozwijania wywodów teoretycznych należy odwołać się do powszechnie znanej formuły, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w spośród oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy /ONSA 1996/2/80, ponadto komentarze do KPA, J. Borkowski 6 wyd. Beck s. 480, A. Wróbel II wyd. s. 620-622/. W nin. sprawie organy raczej przyjęły wstępne założenie, że sprawa przyłączenia wspólnego korytarza budynku do mieszkania przez jednego z czterech współwłaścicieli, w drodze wykonania określonych robót budowlanych, ma charakter cywilny, aniżeli prowadziły postępowanie wyjaśniające w kierunku odtworzenia pełnego stanu sprawy i ustalenia jej charakteru. Porównanie przytoczonej formuły bezprzedmiotowości postępowania z przytoczonymi wcześniej do tej pory ujawnionymi okolicznościami sprawy, przekonuje w sposób oczywisty o braku tej podstawy umorzenia. Nie mogło ponadto ulegać wątpliwości, o czym była mowa, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zatem nie istniały podstawy dla wydania przez organ odwoławczy orzeczenia co do istoty sprawy /art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a./. Prowadzi to do nieuchronnego wniosku, że w sprawie II SA/Wr 673/06 zapadł by wyrok uchylający omawiane decyzje z zaleceniem przeprowadzenia przez organ I instancji wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, do czego nie doszło z powodu wydania decyzji autokontrolnej o treści w pełni realizującej ten konieczny kierunek rozstrzygania. Jak już obszernie wywiedziono, Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia tej trafnej decyzji jedynie z uwagi na pewne niepełne lub niekonsekwentne założenia teoretyczne, towarzyszące próbom ułomnego wyjaśniania instytucji prawnej uprawnień samokontrolnych organu.

Należy jeszcze odnieść się pokrótce do zarzutów procesowych skargi. Nie był trafny zarzut braku niektórych elementów konstytutywnych w zaskarżonej decyzji. Decyzja ta oznaczała adresata decyzji w osobach E. i W. B. oraz zawierała dokładny opis uchylonej decyzji nr [...] i decyzji organu I instancji, co wraz z treścią rozdzielnika nie stwarzało jakichkolwiek wątpliwości na temat oznaczenia kręgu stron postępowania. Nie miała znaczenia oczywista omyłka przy podaniu numeru decyzji uchylonej w jednym z fragmentów zaskarżonej decyzji, gdy w kilku innych omyłki tej nie popełniono, chociaż zapewne lepiej by wyglądało jej sprostowanie, niż nieomówione, odręczne sprostowanie na jednym z egzemplarzy. Zasadniczym powodem wydania decyzji autokontrolnej było stwierdzenie przedwczesności dotychczasowych ocen, wskutek braku ich oparcia na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Dlatego, wbrew wywodom skargi, organ nie mógł poczynić żadnych odmiennych ustaleń od dotychczasowych, zaś przy poszanowaniu zasady dwuinstancyjności nie mógł też wyrazić istotnych w przyszłym postępowaniu ocen materialnoprawnych. W żadnym z dotychczasowych wyjaśnień orzeczniczych lub doktrynalnych nie przedstawiono klarownie procedury poprzedzającej wydanie decyzji autokontrolnej. Według skarżącego organ powinien najpierw uprzedzić strony o zamiarze jej wydania i je wysłuchać, a następnie rozważyć zebrany na ten temat materiał. Tymczasem raczej wyjaśnia się, że organ nie powinien prowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego na temat przesłanek wydania decyzji autokontrolnej. Postępowanie od chwili złożenia skargi uznaje się za fragment postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza brak powinności organu zawiadamiania stron o złożeniu skargi. Z mocy ustawy decyzja autokontrolna wydana jest bez udziału stron postępowania administracyjnego, zatem również bez możności zagwarantowania im wpływu na jej podjęcie lub treść. Nikt nie twierdzi, że jakakolwiek ścianka jest obiektem budowlanym, o ile nie jest wolno stojącą budowlą lub obiektem małej architektury. Nikt też nie powinien twierdzić, że organy budowlane nie mogą zajmować się robotami budowlanymi nie polegającymi na budowie obiektu budowlanego.

Zarzut nieistnienia decyzji zaskarżonej mógłby być zgłoszony przy zaskarżeniu umorzenia postępowania /niezależnie od jego przyczyny/ pomimo podstawy do odrzucenia skargi, zaś w nin. postępowaniu z pewnością nie uzasadniał wniosku skargi o jego uchylenie. Z akt sprawy nie wynikało, aby organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie na wniosek E. W. B., skoro wszczął je z urzędu, ale też nie byłoby podstaw do ograniczenia przedmiotu postępowania do wstępnych, ale przecież ogólnikowych ich twierdzeń.

Sprawa samowolnego wykonania ścianki działowej na mieszkalnym poddaszu budynku obejmowała również szczegółowo opisane następstwa jej istnienia, nie wchodzące w zakres istoty sprawy i nie tworzące nowej sprawy, którą organy mogłyby oddzielnie się zajmować.

Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.