Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 176/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2018 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec Z. T. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia [...] lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu wniosku skarżący podkreślił, że w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do służby w Policji. Swoje obowiązki służbowe wykonywał rzetelnie, narażając przy tym wielokrotnie życie i zdrowie. Podczas służby w Policji skarżący był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany, m.in. Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Minister w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...][...] w dniu [...]czerwca 2009 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Według informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z 19 kwietnia 2017 r. o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 16 listopada 1986 r. do 31 stycznia 1990 r., tj. 3 lata, 2 miesiące i 15 dni. Natomiast całkowity okres jego służby w resorcie spraw wewnętrznych wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 15 dni – od 11 stycznia 1984 r. do 15 czerwca 2009 r. Do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 miesięcy i 14 dni.

Z kopii akt osobowych, przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] września 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

W piśmie z [...] grudnia 2017 r. Komendant Główny Policji podał, iż w 2003 r. Prokuratura Okręgowa w [...] przedstawiła skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa podrobienia lub przerobienia dokumentu celem użycia za autentyczny, lub użycia takiego dokumentu jako autentycznego oraz poświadczania w wystawionym dokumencie nieprawdy, tj. czynu z art. 270 § 1, art. 271 § 1 w związku z art. 11 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. 2018 r., poz. 1600 ze zm.). Wobec postawienia zarzutu, skarżącego zawieszono w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca. Ostatecznie śledztwo w tej sprawie umorzono. Innych kar, postępowań dyscyplinarnych, postępowań karnych lub karno- skarbowych względem skarżącego nie odnotowano. W trakcie służby w Policji skarżący zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu, otrzymywał nagrody motywacyjne, a także był pozytywnie opiniowany. Nagradzano go orderami i medalami resortowymi: Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" i Srebrnym Krzyżem Zasługi.

Ponadto w aktach osobowych skarżącego znajdują się zaświadczenia potwierdzające wykonywanie przez niego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), co uzasadniało podwyższenie jego emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w ww. warunkach.

Analizując art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister wskazał, że zawiera on dwie przesłanki formalne (tj. krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), które muszą być spełnione łącznie. Nadto organ wywiódł, iż ww. art. 8a zobowiązuje go do weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko wówczas ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W kwestii przesłanek formalnych, Minister wyjaśnił, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zgodnie z wykładnią językową, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy słowa "krótkotrwały" to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Zdaniem Ministra, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, tj. wzorowość w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest postawa funkcjonariusza poza służbą - rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Natomiast zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Chodzi tu o takie zagrożenie życia i zdrowia, które jest rzeczywiste, dowiedzione i ma wyjątkowy charakter. Walorów tych nie posiada zagrożenie hipotetyczne, wpisane w specyfikę służby.

Z kolei "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania.

Wprawdzie Minister uchylił się od jednoznacznej oceny rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. (w związku z zawieszeniem go w czynnościach, spowodowanym zarzutem popełnienia przestępstwa), jednak stwierdził, że w przedmiotowej nie została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałego pełnienia służby przed 31 lipca 1990 r. Skarżący pełnił bowiem służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 2 miesięcy i 15 dni, co stanowi około 12% całkowitego okresu jego służby. Według organu, ww. okres nie może być oceniony jako krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. jego długości, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całkowitego okresu służby.

Odnosząc się do wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków na okoliczność przebiegu służby skarżącego, Minister stwierdził, że po pierwsze jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN, a po wtóre na podstawie art. 78 § 2 k.p.a. wniosek ten nie został uwzględniony, ponieważ dotyczy rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. (w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), podczas gdy organ oparł rozstrzygnięcie na uznaniu niespełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Minister sprostował własną decyzję z [...] lipca 2018 r. w zakresie zamieszczonego w nim pouczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją skarżący zarzucił niewłaściwą interpretację ustawowego pojęcia "krótkotrwałości" oraz nieuwzględnienie wniosku dowodowego. Jednocześnie podkreślił, iż w lubuskim garnizonie Policji był prekursorem prowadzenia nowoczesnej, ale i najtrudniejszej formy pracy operacyjnej jaką są operacje specjalne w sprawach objętych tajemnicą (np. międzynarodowa grupa przestępcza zajmująca się przemytem heroiny), w których nie wydawano funkcjonariuszom dokumentów takich jak podziękowania, dyplomy, listy gratulacyjne itp. mogące posłużyć do oceny ich osiągnięć w służbie.

Powołaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] lipca 2018 r. (sprostowane postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r.).

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ w pełni podzielił stanowisko wyrażone w swoim poprzednim rozstrzygnięciu. W szczególności podkreślił, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r., stanowiąca ponad 12% całkowitego okresu jego służby, nie była pełniona w sposób krótkotrwały. Ponad 3-letni staż, w ocenie Ministra, wyklucza możliwość wyłączenia w stosunku do skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazany okres realizacji obowiązków służbowych na rzecz państwa totalitarnego nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący w ciągu tego czasu dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ wskazał również, iż fakt postawienia skarżącemu w 2003 r. przez Prokuraturę Okręgową w [...] zarzutu popełnienia przestępstwa podrobienia lub przerobienia dokumentu celem użycia za autentyczny, lub użycia takiego dokumentu jako autentycznego oraz poświadczenia w wystawionym dokumencie nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne, nie pozwala w sposób jednoznaczny ocenić jego służby jako pełnionej w sposób rzetelny.

Nadto Minister nie znalazł się podstaw do uznania, aby przebieg służby skarżącego po 12 września 1989 r. można było zakwalifikować jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

W kwestii zarzutu skarżącego co do nieuwzględnienia jego wniosku dowodowego z sierpnia 2017 r., Minister stwierdził, że w analizowanej sprawie przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej został zebrany cały, niezbędny do jej rozpatrzenia materiał dowodowy, który w sposób jednoznaczny pozwolił na wydanie rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra z [...] listopada 2018 r. skarżący wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów, zaniechanie przeprowadzenia wyczerpujących czynności mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i wyjaśnienia faktycznego stanu sprawy, niezastosowanie zasady przyjaznej interpretacji przepisów. Tym samym skarżący zarzucił naruszenie nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, jak również zasad bezstronności i równego traktowania poprzez zaniechanie obiektywnej weryfikacji w zakresie ustalenia, czy będąc funkcjonariuszem Policji pełnił służbę w sposób rzetelny, również w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia.

Ponadto skarżący sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisu art. 8a pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Skutkiem wskazanych naruszeń przepisów prawa jest wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w przywołanym przez Ministra wyroku Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14 (jako przyznającemu pierwszeństwo wykładni językowej), dopuszczono odstępstwa od wykładni językowej, jeżeli po jej zastosowaniu dochodziłoby do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych wniosków – właśnie takich jakie przedstawił organ w niniejszej sprawie. Świadczenie emerytalne, które skarżący uzyskał w okresie pracy na rzecz "państwa totalitarnego" - okresie nieocenionym jako "krótkotrwały" - stanowi jedynie niecałe 3% jego świadczeń. Dlatego nieuprawnione jest twierdzenie, iż pobiera "ubecką" emeryturę.

Zdaniem skarżącego, Minister zaniechał zbadania relacji pojęcia "krótkotrwałości", zgodnie z zasadami semantyki, tj. do jego znaczenia w konkretnej wypowiedzi (czyli przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym) i na tej podstawie wywiódł nieprawidłowe wnioski skutkujące wydaniem niesprawiedliwej decyzji.

Skarżący przedstawił również szczegółowy przebieg swojej służby, akcentując pozytywną weryfikację do służby w Policji w czerwcu 1990 r. oraz liczne doświadczenia w zwalczaniu przestępczości narkotykowej i zorganizowanej. Sprawy, w których skarżący doprowadził do skazania, zostały wymienione w opracowaniu pt. "Centralne Biuro Śledcze – 10 lat doświadczeń (2000-2010)", wydanym przez Wyższą Szkołę Policji w [...]. Skarżący został zwolniony ze służby [...] czerwca 2009 r. z uwagi na utratę zdrowia, będącą skutkiem wykonywanych obowiązków funkcjonariusza Policji, co zostało stwierdzone przez komisję lekarską MSWiA.

Zarówno w ocenie skarżącego, jak i jego przełożonych, kolegów policjantów oraz prokuratorów nadzorujących postępowania przygotowawcze, skarżący zawsze realizował swoje zadania i obowiązki w sposób rzetelny, a nawet powyżej standardowych wymagań, wielokrotnie narażając przy tym swoje zdrowie i życie. Dlatego tak istotne było przesłuchanie wskazanych przeze skarżącego świadków lub choćby zasięgnięcie bezpośredniej opinii kierownictwa jego byłej "macierzystej" jednostki (obecnie jest nią Centralne Biuro Śledcze Policji), czego organ zaniechał.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, ponieważ ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL. Jeżeli zatem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa potraktować jako samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz, który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył.

Stanowisko tut. Sądu znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z [...] grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie.

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał wykładni tych pojęć, prawidłowo stosując wykładnię językową, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (vide wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050).

Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 5 dni, z czego okres 3 lat, 2 miesięcy i 15 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy podzielić stanowisko Ministra, iż skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Wedle Słownika przypomnień Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei Słownik wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" definiuje jako chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu ponad 25-letniego ogólnego stażu służby 12% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Należy zgodzić się z Ministrem, iż w okresie ponad 3-letniego stażu na rzecz państwa totalitarnego skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu, który poddaje w wątpliwość rzetelny sposób wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Okoliczność przedstawienia w 2003 r. prokuratorskiego zarzutu w sprawie, w której śledztwo umorzono, nie powinna mieć negatywnego wpływu, jeśli zważy się, że przez ten prawie 20-letni okres skarżący był awansowany w stopniu służbowym, otrzymywał nagrody resortowe, a także wykonywał czynności służbowe w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Jednakże powyższa ocena Sądu nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego, muszą być spełnione kumulatywnie (łącznie).

W tym miejscu zaakcentować należy, iż nie jest również prawidłowe zapatrywanie organu co do tego, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi trzecią, a w zasadzie (według kolejności) pierwszą przesłankę zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Świadczy o tym twierdzenie organu, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby po dniu 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia, bowiem powinien legitymować się także wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Tymczasem szczególnie uzasadniony przypadek odnosi się do przebiegu służby i mieści w ocenie jej wyjątkowej rzetelności. Jest to zatem przypadek służby funkcjonariusza, który swą rzetelnością wyróżniał się spośród innych funkcjonariuszy. O szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć nie tylko wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale wyjątkowo krótki okres służby przed 31 lipca 1990 r., rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego.

Z kolei należy zaaprobować stanowisko Ministra odnośnie odmowy uwzględniania wniosku dowodowego skarżącego z sierpnia 2017 r. o przesłuchanie świadków na okoliczność przebiegu służby skarżącego. W myśl art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie miało znaczenia, ponieważ Minister nie miał wątpliwości co braku spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Zatem dysponując materiałem dowodowym wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, organ nie miał obowiązku uwzględnienia żądania skarżącego w zakresie zgłoszonego wniosku dowodowego, co tylko wydłużyłoby postępowanie.

Zdaniem Sądu, organ dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 12% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.