Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1323/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 858/19 w sprawie ze skargi J.K. i J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 858/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. i J.K(1) na decyzję Wojewody [...] z 23 stycznia 2019 r. nr 363/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z 23 stycznia 2019 r. nr 363/2019, działając na podstawie art. 9a i art. 98 ust. 3 i art. 129 ust 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako ustawy o gospodarce nieruchomościami) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 11 października 2018 r. Nr 91/2018 ustalającą odszkodowanie na rzecz J.K. w wysokości 153.260,00 zł oraz na rzecz J. i J. małż. K. (dalej jako skarżący) w wysokości 52.528,00 zł odpowiednio za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 położone w obrębie [...], gm. [...], wydzielone pod drogi obsługujące nowopowstałe działki w procedurze podziału nieruchomości zatwierdzonego na wniosek ww. właścicieli decyzją Wójta Gminy [...] nr 23/98 z dnia 07 lipca 1998 r.

Organ podał, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w tej sprawie po ponad 10 latach od daty ostateczności decyzji podziałowej, tj. 6 maja 2011r. Wg obowiązującego w dacie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr 111/33/94 z dnia 23.11.1994 r. teren działek nr [...] i nr [...] stanowił obszar przeznaczony pod mieszkalnictwo i usługi średnio intensywne i był oznaczony symbolem planu [...]. Natomiast według projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] południowo - wschodniej części wsi [...] wyłożonego do publicznego wglądu w dniach [...].11 - [...] 12.2010 r. działki nr [...] i [...] są położone na obszarze oznaczonym symbolem planu [...]. Wobec tego pierwotnie Starosta [...] decyzją z 6 lipca 2012 r. nr 145/2012 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania podnosząc, że ww. drogi nie zostały wydzielone pod drogi publiczne gdyż w dacie podziału nie miały takiego przeznaczenia w planie miejscowym. Decyzją nr 1925/2012 Wojewoda uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z 23.08.2013 r. nr 223/2013 kolejny raz odmówił uwzględnienia wniosku podkreślając, że wydzielone grunty nie zostały przeznaczone pod drogi publiczne. Wojewoda [...] kolejną decyzją z 12 grudnia 2013 r. nr 2325/2013 uchylił negatywną decyzję starosty podnosząc, że droga ta będzie ogólnodostępna i służyć będzie nie tylko właścicielom, a w związku z tym przysługuje im odszkodowanie za wydzielone pod nią działki. Złożoną przez Gminę [...] skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 169/14, a następnie wyrokiem z 5.10.2016 r. sygn. akt I OSK 3030/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną gminy. W uzasadnieniu NSA powołał niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że dokonując wykładni art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W konsekwencji NSA przesądził, że konieczne jest ustalenie odszkodowania za ww. działki. Zaznaczył, że art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie podziału miał inne brzmienie i stanowił, że "Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (...)". W argumentacji NSA zaznaczył, że przez okres kilku lat gmina [...] wpisana była w ewidencji gruntów jako właściciel spornych działek ewidencyjnych, poza tym organ gminy wydawał decyzje o warunkach zabudowy z powołaniem się na dostęp do drogi publicznej zapewniany przez te działki. Wskazał też, że na drodze zlokalizowanej na ww działkach gmina z własnej inicjatywy i na własny koszt wykonała oświetlenie drogi, oraz podjęła uchwałę o nadaniu jej nazwy (ulica [...]). NSA zaznaczył, że w sprawie Bugajny przeciwko Polsce decyzje zostały wydane na tej samej podstawie prawnej i w podobnych okolicznościach sprawy a więc, że wyrok ETPC z 6 listopada 2007 r. powinien być uwzględniany także przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Co do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami NSA przyjął, że "jest on zasadny w części dotyczącej niezastosowania tego przepisu, natomiast jest niezasadny w tej części, w której skarżąca kasacyjnie gmina stwierdza, że art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien stanowić podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji". Za podstawę prawną należnego odszkodowania NSA przywołał art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako zawierający katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne i jako nakazujący wypłacenie odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Za przepisy nakazujące w takich okolicznościach wypłatę odszkodowania uznał art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny oddzielnie dla działki nr [...] i dla działki nr [...]. Operaty szacunkowe zostały wykonane w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wg skarżących, którzy złożyli kontroperat, nieprawidłowe było przyjęcie do porównań nieruchomości drogowych, a więc niepodobnych do nieruchomości wycenianych przeznaczonych w 1998r. pod budownictwo mieszkaniowe.

Starosta [...] decyzją z 20.09.2017 r. Nr 233/2017 ustalił odszkodowanie na rzecz J. K. w wysokości 150.419,00 zł za działkę nr [...] i [...] zł na rzecz J. i J. małż. K. za działkę nr [...]. W odwołaniu skarżący domagali się odszkodowania w wysokości 426.483,00 zł lub uchylenia decyzji I instancji. Decyzją z 11 kwietnia 2018 r. nr 1552/2018 Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty z 20.09.2017 r. z uwagi na nieprawidłowości w operatach sporządzonych przez rzeczoznawcę. Po sporządzeniu w czerwcu 2018r. nowych operatów szacunkowych przez kolejnego rzeczoznawcę decyzją Nr 91/2018 z dnia 11 października 2018 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za ww działki w wysokości wskazanej na początku, a zaskarżoną do tut. Sądu decyzją wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie oparł o treść art. 98 ust. 3 i art. 129 ust 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podał, że zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu oraz że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Analiza operatów szacunkowych wg wojewody nie wykazała błędów obliczeniowych, braków formalnych ani wewnętrznych niespójności. Wyceny nieruchomości dokonano zgodnie przepisami oraz standardami zawodowymi, określono przedmiot, zakres i cel wyceny, dokonano oględzin nieruchomości, uwzględniono stan przedmiotu wyceny na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. [...].07.1998r. Wojewoda wyjaśnił dalej, że podział nieruchomości został dokonany zgodnie z planem, część nieruchomości została wydzielona pod drogę do obsługi nowo powstałych działek, wobec tego właściciel chcąc podzielić przedmiotową nieruchomość na mniejsze działki budowlane musiał liczyć się przeznaczeniem tak wydzielonych działek pod drogę dojazdową. Organ wskazał w szczególności, że przepisy zakazują dokonywania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, a to uzasadnia, jego zdaniem, traktowanie ww. działek jako drogowych. Stąd wyceny dokonano przyjmując przeznaczenie tych działek jako drogowe. Wnioskowana zaś przez skarżących wycena nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych jest możliwa, wg organu, dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W skardze skierowanej do tut. Sądu małżonkowie Kwiatkowscy zarzucili wojewodzie naruszenie:

- art. 153, w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3, w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 i 3, w zw. z § 36 ust. 1 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004, w sprawie wyceny nieruchomości (...) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie dla określenia wartości ww nieruchomości cen działek przeznaczonych pod drogi, podczas gdy przy wycenie należało przyjąć przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, albowiem zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej nr 23/98, przedmiotowe nieruchomości były położone na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo i usługi średnio intensywne.

- art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie dla określenia wartości nieruchomości na podstawie cen działek przeznaczonych pod drogi, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu;

- art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak rzeczywistego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o całokształt materiału dowodowego,

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i nie ustalenie na rzecz skarżących słusznego odszkodowania za nieruchomości będące jego przedmiotem;

Skarżący zarzucili też organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z pominięciem innych dowodów, które wskazują, iż wartość nieruchomości jest wyższa niż ustalona w decyzji, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie wyceny na opinii powołanego biegłego a nie na opinii sporządzonej na zlecenie skarżących.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z 23 stycznia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wg brzmienia tego przepisu w dacie ostateczności decyzji podziałowej (1998r), działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami musiała istnieć w obrocie prawnym decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela wydana na podstawie art. 93 i art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Do 15 lutego 2000 r. treść przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazywała w sposób jednoznaczny, że tylko działki wydzielone pod drogi publiczne mogły przejść z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym czasie w doktrynie i w orzecznictwie przyjmowano, że wydzielenie w ramach podziału działki przeznaczonej pod drogę nie musi zawsze oznaczać przejścia jej własności na rzecz gminy; nie następowało to w szczególności wówczas, gdy jej przebieg nie został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydzielona działka nie miała charakteru ogólnodostępnej, będąc np. drogą wewnątrzosiedlową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995r., sygn. akt III ARN 7/95, OSNP 1995/17/213, LEX nr 9444). Obecnie w orzecznictwie występuje ugruntowany co do zasady pogląd, zgodnie z którym działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu (tj. Dz.U. Nr 115, poz. 741, tj. przed nowelizacją z dnia 15 lutego 2000 r.), przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zatem także pod rządami art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w wersji pierwotnej (obowiązującej przed dniem 15 lutego 2000 r.) jedynie drogi publiczne, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela, przechodziły na własność jednostek samorządowych. Tylko takie rozumienie użytego w pierwotnej wersji wspomnianego przepisu wyrażenia "droga" (de lege lata - od dnia 15 grudnia 2000 r. - figuruje już w ustawie zwrot "drogi publiczne") daje się uzasadnić w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Jeżeli wobec tego podział nieruchomości podporządkowany był wymaganiom planowania przestrzennego, a regulacja prawna w tym zakresie powinna uwzględniać jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do kategorii drogi publicznej można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę. W konsekwencji, jak wskazał Sąd Najwyższy, wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości innych dróg (np. wewnętrznych) nie powodowało przejścia ich na własność jednostek samorządowych ex lege (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II CSK 127/07). Wprowadzona nowelą z 7 stycznia 2000 r. zmiana brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określająca jednoznacznie, że chodzi o wydzielenie dróg publicznych, stanowiła jedynie doprecyzowanie jego znaczenia i uwzględniała wyrażane w orzecznictwie stanowisko, opowiadające się za wykładnią systemową tego przepisu. Innymi słowy, aktualnie za działki wydzielone w 1998r. pod drogi nie posiadające statusu dróg publicznych według obowiązujących w dacie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odszkodowanie co do zasady nie przysługuje. Kontrolowana sprawa dotyczy odszkodowania za działki gruntu wydzielone w 1998r. pod drogi obsługujące nowowydzielane działki przeznaczone w ówczesnym planie pod zabudowę mieszkaniową i częściowo usługową. W decyzji podziałowej jako jej podstawę prawną wskazano m.in. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – na co zwrócił zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 3030/14. Wyrokiem tym zarówno organy administracji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie były związane w ramach art. 190 ppsa.

W ocenie Sądu I instancji spór sprowadza się do tego, czy dwie ww działki drogowe wydzielone w ramach art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na zabezpieczenie dojazdu do nowowydzielonych działek zbywanych następnie przez skarżących należy wycenić w trybie właściwym dla działek wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości pod drogi publiczne, czy wg przepisów o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone w ramach art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu, jak domagają się tego skarżący, o art. 130 i 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd I instancji podkreślił , że w wyniku zapadłego w sprawie wyroku NSA, w prowadzonych dla nich księgach wieczystych jako właściciel nieruchomości została ujawniona gmina, przy czym jako podstawę nabycia przez nią prawa własności Sąd wieczysto-księgowy podał decyzję wójta z 1998r. o zatwierdzeniu projektu podziału. Z danych wieczysto-księgowych (działu III obu KW w tym [...]) wynika także, że zanim skarżący wystąpili w 2011r. z wnioskiem o odszkodowanie, kilkakrotnie w 2003 i w 2004r. zbywając kolejne swoje działki wydzielone pod zabudowę mieszkaniową – działki drogowe objęte niniejszym postępowaniem obciążyli służebnościami przejścia, przejazdu i mediów w ramach wymogu z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od początku, obie objęte postępowaniem odszkodowawczym działki gruntu były wydzielone pod drogi i były wykorzystywane jako drogi. Stąd ich wycena dokonana w 2018r. przy przyjęciu metodologii wyceny opartej na analizie transakcji nieruchomości drogowych nie budzi wątpliwości. Skarżący nie kwestionują zresztą, że wydzielone pod obsługę ich działek budowlanych działki [...] i [...] w 1998r. zostały wydzielone pod drogi i aktualnie są powszechnie dostępne, a ich właścicielem, w wyniku decyzji zatwierdzającej podział - jest gmina. Na gruncie obowiązujących aktualnie regulacji prowadzone przez starostę postępowanie odszkodowawcze jest następstwem odjęcia prawa własności z mocy prawa, a jego przedmiot sprowadza się do określenia w drodze wyceny wartości działki wydzielonej pod drogę publiczną (art. 129 ust. 5 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Starosta, tak jak sąd wieczysto-księgowy, i tak jak i skarżący oraz gmina, jest związany decyzją podziałową. Stąd w ramach procedury odszkodowawczej starosta nie analizuje ani części tekstowej ani części graficznej planu. Skoro podstawę "przewłaszczenia" prawa własności stanowił art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i obie sporne działki zostały wydzielone pod drogi, to zasadnie organy przyjęły, że ich wycena powinna odbywać się na zasadach przewidzianych dla nieruchomości wywłaszczonych pod drogi.

Sąd I instancji podkreślił, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowią przepisy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 128 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 rozporządzenia. Przy szacowaniu działek wydzielonych w ramach podziału nieruchomości pod drogi za każdym razem jako miarodajne do wyceny będzie drogowe przeznaczenie nieruchomości. Wynika to z § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy zawarte w § 36 rozporządzenia kompleksowo regulują kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Mają zatem charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości, w tym w szczególności do art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r. I OSK 823/15, LEX nr 2299212; wyrok NSA z 20 września 2019 r. I OSK 538/19, LEX nr 2769295. Odmiennie NSA w wyroku z 27 października 2017 r. I OSK 3142/15, LEX nr 2443942).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i J.K. Zaskarżyli wyrok w całości. Oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialneg,:

1. art. 153, w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3, w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., w zw. z § 4 ust. 1 i 3, w zw. z § 36 ust. 1 i 6, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie dla określenia wartości nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania na podstawie cen działek przeznaczonych pod drogi, podczas gdy w ocenie pełnomocnika przy wycenie przyjąć należało przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, albowiem zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej nr 23/98, przedmiotowe nieruchomości były położone na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo i usługi średnio intensywne oraz w ocenie pełnomocnika operaty szacunkowe W.K. zostały wykonane w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi oraz ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności,

2. art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie dla określenia wartości nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania na podstawie cen działek przeznaczonych pod drogi, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej nr 23/98, przedmiotowe nieruchomości były położone na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo i usługi średnio intensywne i takie przeznaczenie powinno być wzięte pod uwagę w celu ustalenia wysokości odszkodowania, a nie przeznaczenie pod drogi,

3. art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., poprzez brak rzeczywistego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o całokształt materiału dowodowego, 4. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie na rzecz skarżących słusznego odszkodowania za nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania,

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale na podstawie operatów szacunkowych W.K., z pominięciem innych dowodów, które wskazują, iż wartość nieruchomości jest wyższa niż ustalona w decyzji,

2. art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez ustalenie wysokości odszkodowania, na podstawie innych dowodów, w szczególności w postaci opinii sporządzonej na zlecenie skarżących lub powołaniu innego rzeczoznawcy majątkowego, tylko oparcie się na operatach szacunkowych W.K.,

3. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie opinii sporządzonej na zlecenie skarżących, która określa wartość przedmiotowej nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest w tej sprawie od prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Z tej przyczyny w pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 153, w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3, w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., w zw. z § 4 ust. 1 i 3, w zw. z § 36 ust. 1 i 6, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zarzuty te w okolicznościach tej sprawy nie są zasadne. Wszystkie zarzuty dotyczyły nieprawidłowej wyceny nieruchomości poprzez przyjęcie drogowego przeznaczenia wycenianych działek gruntu. Skarżący wskazali na niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów z uwagi na przyjęcie za prawidłowy przez Sąd I instancji operat szacunkowy, w którym wycena oparta została o drogowe przeznaczenie działek, podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie przy wycenie należało przyjąć przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, ponieważ zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej nr 23/98, przedmiotowe działki były położone na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo i usługi średnio intensywne. Zatem podstawową kwestią jest ocena prawidłowości przyjęcia w operacie szacunkowym takiego właśnie przeznaczenia nieruchomości.

Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, mając na uwadze również wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 3030/14, w sprawie bezsporne jest, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 7 lipca 1998 r. dokonanego na wniosek J. i J.K. W decyzji podziałowej podano, które działki przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe oraz wskazano że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod drogę obsługującą nowopowstałe działki. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z decyzji podziałowej wynika również, że podział jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 23 listopada 1994 r. w którym teren objęty podziałem w tym działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowił obszar przeznaczony pod mieszkalnictwo i usługi średnio intensywne, oznaczony symbolem planu [...]. W planie miejscowym nie został określony przebieg drogi na tym terenie. Powyższe ustalenie dowodzi, że nie była zamiarem władz publicznych realizacja na przedmiotowej nieruchomości jakiegokolwiek celu publicznego, w szczególności ulicy. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że to właściciele przedmiotowej nieruchomości z własnej inicjatywy wnieśli o dokonanie podziału ich nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znalazła się także droga wewnętrzna. Z ustaleń organu wynika również, że działki stanowiące drogę dojazdową do wydzielonych działek były obciążane służebnością drogową na rzecz kilku nowopowstałych działek w miarę ich sprzedaży innym podmiotom. Celem tak dokonanego podziału nieruchomości była więc wyłącznie realizacja interesu właściciela nieruchomości. To dopiero skutkiem tych działań było stworzenie rozwiązania komunikacyjnego, które do czasu powstania "ulicy [...] " miało umożliwiać skomunikowanie nowopowstałych działek z drogą publiczną, a przez to uczyniło przedmiotową nieruchomość terenem ogólnodostępnym, wykorzystywanym tak jak droga.

Powyższe ustalenie ma także istotne znaczenie z punktu widzenia art. 93 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Przepis ten stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazywał, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten mówił o gruntach wydzielonych pod budowę dróg i nie posługiwał się pojęciem "dróg publicznych". W konsekwencji, na gruncie powyższego przepisu jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, terenu działki powstałej w wyniku podziału, pod budowę drogi. Przy czym droga ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne pozostawało aby ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (np. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2006 r., IV CK 418/05; LEX nr 394661; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., I OSK 607/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tej przyczyny prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji przyjmujące drogowe przeznaczenie działek gruntu wydzielonych pod drogi. Przesądza bowiem o tym decyzja podziałowa mająca swoje oparcie w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., wydzielająca wspomniane działki pod drogi dojazdowe do działek. W oparciu również o tę decyzję, wiążącą, jak należy przypomnieć, zarówno organy, jak i sądy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 3030/14 przyjął konieczność ustalenia odszkodowania za drogi dostępne publicznie. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, wobec uznania zgodności decyzji podziałowej z planem miejscowym obowiązującym w dacie jej wydania, że plan ten mimo braku szczegółowego wytyczenia w nim dróg dojazdowych do nowych działek powstałych w wyniku podziału, przewidywał obsługę komunikacyjną poprzez nowopowstałe działki mające charakter drogowy. Dlatego też prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że wycena działek dokonana w operacie szacunkowym z 2018r. oparta na analizie transakcji nieruchomości drogowych była prawidłowa w warunkach tej sprawy. Wycena bowiem dotyczy działek o drogowym przeznaczeniu, których powstanie było konsekwencją możliwości podziału nieruchomości przewidzianą planem.

Jak już wspomniał Sąd I instancji, w przypadku ustalania odszkodowania za działki wydzielone na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. podstawą do ustalenia wartości rynkowej będzie § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym w szczególności ust. 4 i ust. 6 pkt. 2 tego przepisu rozporządzenia.

Analiza argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązująca do treści sporządzonej na zlecenie skarżących kasacyjnie opinii, zmierza w istocie do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego poprzez próbę wykazania, że rzeczoznawca majątkowy przyjął niewłaściwe określenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Ta okoliczność miałaby z kolei przesądzać o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 130 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji ustalił, że sporządzony operat szacunkowy prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości nieruchomości. Operat ten przedstawia sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy wycenie nieruchomości nie doszło do naruszenia art. 130 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, że przy odrębnej decyzji o odszkodowaniu wydawanej w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale, co w odniesieniu do okoliczności kontrolowanej sprawy oznaczało konieczność wyceny niezabudowanego gruntu przeznaczonego na mocy decyzji podziałowej pod drogę dojazdową. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia przyjmując, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej, jednakże z uwzględnieniem przeznaczenia wydzielonych działek na drogi publicznie dostępne uwzględnione, zgodnie z planem miejscowym, w planie podziału.

Tym samym argumentacja zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie przeznaczenia nieruchomości w dacie decyzji podziałowej nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. nie został w żaden sposób uzasadniony. Przepis ten w ogóle nie był stosowany w niniejszej sprawie ani przez Sąd pierwszej instancji, ani też przez orzekające organy. Przepis ten został umieszczony w Dziale V u.g.n. dotyczącym działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami i jest skierowany do rzeczoznawców majątkowych wyznaczając ich standardy zawodowe. Jego ewentualne naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego skutkuje odpowiedzialnością zawodową (art. 178 ust. 1 u.g.n.), co nie było przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wiązali go nieuwzględnieniem operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżących kasacyjnie. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Opinia prywatna sporządzona na zlecenie skarżących została sporządzona z naruszeniem art. 98 ust. 1 u.g.n. Nie uwzględniała bowiem drogowego przeznaczenia wycenianych działek

Wreszcie zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, polegającego na przyznaniu uczestnikom postępowania odszkodowania w nieekwiwalentnej wysokości do wartości nieruchomości gruntowej, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżącym kasacyjnie przyznano odszkodowanie wyliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak zgody skarżących na wysokość odszkodowania nie przesadza o naruszeniu powyższego przepisu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.