Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 505/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 185 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 5, art. 33 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Sp. jawna z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 780/11 w sprawie ze skargi Gminnej Spółdzielni w R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Gminnej Spółdzielni w R. na rzecz M. Sp. jawna z siedzibą w G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 505/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie II SA/Kr 780/11, ze skargi Gminnej Spółdzielni R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej -Gminnej Spółdzielni R. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta T. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Firmie R. na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku administracyjnego z przeznaczeniem na budynek handlowy "G." zlokalizowany na działkach nr [...], [...] w miejscowości R. wraz z: wewnętrzną instalacją wod-kan., gazową, centralnego ogrzewania, instalacją elektryczną, zewnętrznym odcinkiem instalacji wody zimnej z projektowanej studni -zlokalizowanym na dz. nr [...], [...], [...], [...], zewnętrznym odcinkiem kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na ścieki sanitarne na dz. nr [...] i [...], instalacją kanalizacji deszczowej na dz. nr [...] i [...], zjazdem z drogi wojewódzkiej na dz. nr [...], [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na terenie, w którym położone są ww. działki, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego w dniu 15 lipca 2005 r. Projektowany budynek handlowy jest zlokalizowany działkach, które zgodnie z ww. planem, położone są w obszarze zagrożenia powodzią. Na tym terenie przewidziano, jako użytkowanie podstawowe, zabudowę usługową z dopuszczeniem remontu, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektów. Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, zabudowę produkcyjną i

1

magazynową, pomieszczenia o funkcji usługowej wbudowane w budynki mieszkalne, pomieszczenia mieszkalne wbudowane w budynki usługowe, urządzenia budowlane, drogi, dojścia, dojazdy, parkingi, obiekty małej architektury, zieleń.

Projektowany podziemny odcinek instalacji wodnej z projektowanej studni dla zasilania obiektu jest zlokalizowany częściowo na działkach nr: [...] i [...], położonych w obszarach, na których dopuszcza się budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Projektowana przebudowa istniejącego zjazdu do działki nr [...] jako wjazdu z drogi wojewódzkiej do projektowanego budynku handlowego jest zlokalizowana na działkach nr [...], [...], położonych w obszarze, na którym dopuszcza się budowę, rozbudowę, przebudowę i remonty urządzeń i obiektów drogowych.

Projektowany budynek to obiekt do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usługi handlu. Ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenu wynikające z lokalizacji działek w granicach obszaru Chronionego Krajobrazu P. określone są w § 3 ust.1 pkt 2 Rozporządzenia Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P. Ww. przepis zakazuje realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projektowany budynek handlowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą ma powierzchnię użytkową 0,09 ha, a więc nie jest zaliczony do ww. przedsięwzięć i jego lokalizacja w obszarze chronionym nie jest zabroniona.

Pas izolujący cmentarz wprowadzono i oznaczono w części graficznej planu zgodnie z przepisami szczególnymi, t.j. w odległości do 150 m od terenu cmentarza. Zgodnie z ww. przepisami szczególnymi odległość ta winna być zachowana od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, a więc nie dotyczy budynku handlowego. Miejscowy plan dopuszcza w granicach pasów izolujących cmentarzy utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej modernizacji, a także sytuowanie drobnych usług handlu detalicznego, zakładów kamieniarstwa, parkingów. Inwestor wskazał w projekcie budowlanym studnię zlokalizowaną poza pasem izolującym cmentarz, z której nastąpi pobór wody do instalacji budynku handlowego oraz dołączył zgodę właściciela działki nr [...] na wykonanie studni i pobór wody.

Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów stwierdzono, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ww. planu, z wymaganiami ochrony środowiska a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, zaświadczenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminnej Spółdzielni R. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że pierwsze postępowanie administracyjne zostało zakończone poprzez wydanie decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania na skutek wycofania wniosku. Zaznaczono, że zakres wniosku z dnia 9 kwietnia 2008r. różni się od ponowionego wniosku inwestora. Stwierdzono dalej, że zjazd z drogi wojewódzkiej na działki inwestora nr [...] i [...] nie odbywa się po nieruchomościach Państwa S. i Pana N..

Z uwagi na spełnienie wymagań określonych wart. 35 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia.

W dniu 18 kwietnia 2011 r. Gminna Spółdzielnia R. skierowała na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W skardze zarzucono istotne naruszenie przepisów postępowania przez nie doręczenie skarżącej decyzji Starosty T. dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania, tym samym tożsamą co do przedmiotu i co do stron sprawę załatwiono bez udziału Spółdzielni. Zarzucono też rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, pkt 2 i 9 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 2 pkt 5, § 14 - 16 oraz § 18 -21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm. dalej: warunki techniczne) wskutek nieliczenia się przy projektowaniu z wymogami określonymi w przepisach techniczno - budowlanych w zakresie spełnienia wymagań zapewniających ochronę środowiska, warunki użytkowe zgodnie z przeznaczeniem obiektu oraz poszanowanie w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnieniu

dostępu do drogi publicznej bez naruszenia tych interesów. Chodzi tu zwłaszcza o nie zapewnienie 30% powierzchni biologicznie czynnej, uznanie, iż parking na 3 stanowiska zaspokaja całkowicie potrzeby wielkiego obiektu handlowego, a także całkowite pominięcie argumentacji dotyczącej zjazdu z drogi publicznej.

Zarzucono dalej rażące naruszenie art. 5 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, póz. 295 z pózn. zm.) w zw. z § 3 rozporządzenia , a także § 9 ust. 1 i 2 lit. b oraz ust.3 uchwały Rady Gminy z dnia 15 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przez przyjęcie, że: sklep delikatesowy, mający powierzchnię sprzedażną 190,60 m2 nie jest zakładem przechowującym żywność, podczas gdy jest oczywiste, że dla zapewnienia ciągłości sprzedaży żywność taka musi być przechowywana, a także przez przyjęcie, że sklep delikatesowy można potraktować jako drobne usługi handlu detalicznego, o jakich mowa w § 9 ust. 2 lit. b uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pomimo, że wyliczone tam przykłady wskazują, że chodzi rzeczywiście o drobne usługi jak kamieniarstwo, czy prowadzenie parkingu, może sklepiku z pamiątkami, a nie marketu spożywczego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano, że pierwotny wniosek z dnia 9 kwietnia 2008 r. Firmy "R." nie mógł być rozstrzygnięty poprzez wydanie merytorycznej decyzji, ponieważ został przez inwestora wycofany. Nie zachodzi więc sytuacja, w której skarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że Prawo budowlane stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1). Plan stanowi zatem jeden z podstawowych elementów podstawy prawnej pozwolenia na budowę, a niezgodność z planem powinna być kwalifikowana jako poważna wada prawna pozwolenia. W Gminie R., w której ma powstać inwestycja określona przez zaskarżoną decyzję, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lipca 2005 r. Zgodnie z tym planem teren, na którym ma powstać budynek handlowy "G." leży w obszarze określonym symbolem Uc/ZZ (zagrożenie powodzią), w związku z tym obowiązuje na nim regulacja § 29 planu miejscowego, która wprowadza m. in.

minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej 30% (§ 29 pkt 3 lit. b), a także wymóg zapewnienia w obrębie terenu 100% potrzeb parkingowych. Zaskarżona decyzja warunków tych nie dotrzymuje. Nie wprowadza ona expressis verbis określenia powierzchni biologicznie czynnej, przez co nie można ustalić, czy powierzchnia ta spełnia w tej sprawie warunki ustalone przez plan miejscowy. Ponadto wyznaczenie zaledwie trzech miejsc parkingowych dla wielkiego obiektu handlowego w sposób oczywisty nie realizuje zawartego w planie miejscowym warunku zaspokojenia 100% potrzeb parkingowych. Powyższe uchybienia w stosunku obowiązującego planu mogą być wszakże naprawione. Nie do naprawienia jest natomiast naruszenie § 9 ust. 3 obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym w pasach izolujących tereny cmentarzy, a w takim właśnie pasie usytuowano planowaną inwestycję, wprowadza się "zakaz lokalizacji budynków przeznaczonych na cele produkcji i przechowywania artykułów żywności". Zacytowany przepis planu miejscowego odpowiada regulacji zawartej w § 3 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że "odległość cmentarza od (...) zakładów przechowujących artykuły żywności (...) powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". W ocenie Sądu duży obiekt handlowy o nazwie "G.", a więc obiekt, w którym prowadzić się będzie handel produktami spożywczymi, w sposób oczywisty należy do obiektów lub zakładów służących m.in. przechowywaniu żywności. W tego rodzaju obiekcie żywność będzie niewątpliwie przechowywana zarówno na sali sprzedażnej, jak i w magazynach. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji niewątpliwie zatem narusza obydwa cyt. wyżej przepisy planu miejscowego i rozporządzenia. Dlatego, choć w pozostałym zakresie decyzje te nie naruszają prawa (w szczególności prawidłowo rozstrzygnięto sporne kwestie poboru wody i zjazdu z drogi wojewódzkiej), powinny być one wyeliminowane z obrotu prawnego.

Jako nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem wnioskodawca złożył nowy projekt budowlany i nowy wniosek, co oznacza, że została wszczęta nowa sprawa administracyjna. Poprzednia sprawa, wszczęta na podstawie wcześniejszego wniosku, została zakończona prawomocną decyzją o umorzeniu postępowania. Skoro chodzi o odrębną sprawę, nie można zarzucać naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej,

ani też podnosić, że poprzednia decyzja nie została należycie doręczona. Można to było zrobić wyłącznie w sprawie i w postępowaniu toczącym się poprzednio. Sąd ocenił, że nie jest w niniejszym postępowaniu władny ingerować w rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie poprzedniej.

Sąd wojewódzki uznał także, że podniesiony przez stronę skarżącą fakt zbycia nieruchomości, na której ma powstać sporna inwestycja, nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.

Konkludując Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to należało decyzje te uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. sp. j. z siedzibą w G. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2011 r. w całości.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony możności obrony swoich praw,

a to niezawiadomienie Spółki M. o toczącym się postępowaniu przed WSA w

Krakowie, co stosownie do art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., powoduje nieważność tegoż

postępowania,

art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji

organu I instancji w sytuacji, gdy nie doszło do naruszeń prawa, o których mowa w

uzasadnieniu wyroku, a to § 29 i § 9 uchwały nr [...] Rady Gminy

R. z dnia 15 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (zwanego dalej

"planem miejscowym"),

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewystarczających i błędnych ustaleń

stanu faktycznego i przyjęcie iż:

ze względu na brak określenia w decyzji organu I instancji powierzchni biologicznie czynnej nie jest możliwe stwierdzenie czy powierzchnia ta spełnia warunki ustalone w planie miejscowym,

wyznaczenie trzech miejsc parkingowych nie zapewnia zaspokojenia 100% potrzeb parkingowych

placówka handlowa działająca na podstawie umowy franczyzowej pod nazwą "G. Centrum" o powierzchni sprzedaży 190,60 m2 jest "wielkim obiektem handlowym".

b) § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52, poz. 315), poprzez jego zastosowanie, w następstwie przyjęcia, iż przepisy rozporządzenia stosuje się również do cmentarzy już istniejących, podczas gdy z § 7 rozporządzenia wprost wynika, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

Na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie Spółka podniosła, że zaskarżony wyrok nie został doręczony

Spółce M.. Spółka nie została powiadomiona i nie brała udziału w toczącym się postępowaniu przed WSA w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że Spółka M. została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, albowiem ani organy administracji obu instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zawiadomił Spółki o toczącym się postępowaniu. Tymczasem Spółka powinna brać udział w tym postępowaniu ze względu na przeniesienie na nią decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2011 r. Decyzja o przeniesieniu na skarżącą kasacyjnie Spółkę przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W dniu 2 grudnia 2011 r. od właścicielki sąsiedniej nieruchomości wspólnicy Spółki M. dowiedzieli się o wyroku. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd

wojewódzki wiedział o zbyciu nieruchomości, gdyż informacja taka została przekazana przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie w dniu 21 października 2011 r., a do akt sprawy złożono odpis z Księgi Wieczystej prowadzonej dla inwestycyjnej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w T..

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także twierdzenia Sądu wojewódzkiego, jakoby brak szczegółowego określenia powierzchni biologicznie czynnej uniemożliwił stwierdzenie, czy powierzchnia przedmiotowych działek spełnia warunki ustalone przez plan miejscowy, a przez co naruszono § 29 pkt 3 lit. b miejscowego planu. Nie budzi wątpliwości, że przez powierzchnię biologicznie czynną należy uznać teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Definicja taka jest zawarta w § 3 pkt 22 warunków technicznych. Będą to więc z pewnością tereny możliwe do wykorzystania pod zagospodarowanie zielenią, niezabudowane, nieutwardzone, nie pokryte nieprzepuszczalnymi nawierzchniami dojazdów i dojść pieszych, pokryte trwałą roślinnością lub użytkowane rolniczo, trawiaste powierzchnie urządzeń sportowych lub powierzchnie wody otwartej. Starosta w zaskarżonej decyzji wskazał, iż bilans terenu biologicznie czynnego przedstawiono na rys. nr 01B. Stwierdzono, iż w skład powierzchni tej nie wchodzi ani droga wjazdowo-wyjazdowa, ani miejsca parkingowe. Skarżąca zwróciła uwagę, że projekt został uzgodniony przez rzeczoznawców pod względem spraw sanitarno - higieniczncyh, przepisów bhp oraz wymaganiami ergonomii, a także sprawa zabezpieczeń przeciwpożarowych. Bezpodstawny był zarzut Gminnej Spółdzielni R. o włączeniu w skład powierzchni biologicznie czynnej jakiegokolwiek gruntu pokrytego asfaltem czy brukiem.

Jako niesłuszny M. wskazała zarzut naruszenia § 29 pkt 3 lit. d miejscowego planu, albowiem w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących własność Spółki M. znajdują się inne miejsca parkingowe m.in. zatoki postojowe przy drodze wojewódzkiej (nr działek [...]; [...]; [...]), ogólnodostępne miejsca parkingowe na działkach stanowiących własność Gminy R. (nr działek: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]). Łącznie w okolicy projektowanej placówki handlowej jest ponad sto miejsc parkingowych.

8

Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zastosował również przepis § 9 ust. 3 miejscowego planu. Zgodnie z zawartym w nim zapisem w pasach izolujących tereny cmentarzy, wprowadza się "zakaz lokalizacji budynków przeznaczonych na cele produkcji i przechowywania artykułów żywności". Bezspornym jest, iż przedmiotowe działki znajdują się w strefie ochronnej cmentarza, oraz że w placówce handlowej działającej pod marką "G. Centrum" będzie przechowywana żywność. Jednak w placówce tej żywność nie będzie produkowana. Tymczasem zapis miejscowego planu wyraźnie zakazuje lokalizacji budynków, w których nie tylko będzie przechowywana żywność, ale też i produkowana. Wskazuje na to spójnik "i" łączący wyrażenia "... na cele produkcji" oraz "przechowywania żywności". WSA w Krakowie zatem niesłusznie zastosował powyższy przepis planu miejscowego do prawidłowo określonego w tym przypadku stanu faktycznego. Tymczasem intencją prawodawcy w tym zakresie wyraźnie było zakazanie w strefie ochronnej cmentarza lokalizacji takich zakładów, które i produkują i przechowują żywność.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że obiekt handlowy będący przedmiotem postępowania jest "wielkim obiektem handlowym". Odnosząc się do definicji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zawartego w ustawie z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów Spółka wskazała, że nie można uznać za wielki obiekt handlowy, placówki handlu detalicznego o wymiarach sali sprzedaży około 10 m x 19 m.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminna Spółdzielnia R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny, wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Warunkiem uwzględnienia zarzutu opartego na tej podstawie kasacyjnej jest przede wszystkim wykazanie i uzasadnienie, że orzekający w sprawie sąd I instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury

sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie (uchybienie) było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucił, że zachodzi nieważność postępowania z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ Spółka M. Sp. j. została pozbawiona możności obrony swych praw. Strona skarżąca nie wykazała natomiast, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie skorzystała także z uprawnień określonych wart. 33 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna M. Sp. j. zarzuca między innymi nieważność postępowania sądowego poprzez niezawiadomienie Spółki o toczącym się postępowaniu i w konsekwencji niezawiadomieniu jej o terminie rozprawy, w wyniku czego strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, co wypełnia przesłankę nieważności z art. 183 §2 pkt 5 p.p.s.a.

Z powyższym zarzutem, poruszającym kwestię, która i tak - co zaznaczono powyżej - podlegała przez Naczelny Sąd Administracyjny badaniu z urzędu, należy się zgodzić.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że nieruchomość, na której zlokalizowany jest budynek objęty decyzją będącą przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji, była przedmiotem umowy sprzedaży, zawartej w dniu 21 stycznia 2011 r., pomiędzy Firmą "R." E. W. - R. i J. R. Sp. j. z siedzibą w B., a Spółką M. Sp.j. z siedzibą w G.. Powyższe wynika z dołączonego do skargi kasacyjnej wypisu aktu notarialnego dotyczącego tejże umowy, jak i złożonego przez pełnomocnika Gminnej Spółdzielni R., na rozprawie przed Sądem wojewódzkim dnia 21 października 2011 r., odpisu z Księgi Wieczystej dotyczącego nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...].

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma również fakt, że decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r., znak [...] Starosta

10

T., działając w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przeniósł na M. Sp.j. własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Te dwie, niezależne od siebie okoliczności powodują, że skarżąca kasacyjnie Spółka winna brać udział w postępowaniach: administracyjnym i sądowym. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych, w razie zbycia prawa w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jego następcy prawni. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Fakt zbycia nieruchomości spowodował zatem, że skarżąca kasacyjnie Spółka jako właścicielka nieruchomości winna była w dalszym ciągu - w miejsce poprzedniego właściciela - brać udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższe wynika z porównania dat: zawarcia umowy (21 stycznia 2011 r.) oraz wydania zaskarżonej decyzji ([...] marca 2011 r.) Skoro zbycie nieruchomości nastąpiło przed wydaniem ostatecznej decyzji, to Spółka ta powinna była wstąpić w prawa dotychczasowego właściciela gruntu.

Pominięcie Spółki M. w dalszym toku postępowania administracyjnego jako właścicieli nieruchomości rodzi jednak jedynie ten skutek, że Spółka nabyła prawo żądania wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jako że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że - jak wynika z akt sprawy - strony umowy nie zawiadomiły organów administracji o zawartej umowie.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji twierdząc (aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że twierdzenia te nie zostały w żaden sposób uzasadnione), że sam fakt sprzedaży nieruchomości inwestycyjnej w omawianej sytuacji, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nowemu właścicielowi działki przysługiwało wszak prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego lub o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym - w oparciu o art. 33 § 2 k.p.a., z których to praw Spółka nie skorzystała.

Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że wnosząca skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego, Gminna Spółdzielnia R. nie mogła skutecznie żądać uchylenia decyzji z powodu braku udziału właściciela gruntu w postępowaniu, albowiem tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał

11

udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Odmiennie natomiast od skutków przeniesienia własności nieruchomości w toku postępowania administracyjnego należało ocenić skutki wynikające z wydania przez Starostę T. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczącej przeniesienia na M. Sp.j. decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro przeniesienie tej decyzji nastąpiło po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego, to podmiot, na który prawa te zostały przeniesione winien być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. Za takim twierdzeniem przemawia wykładnia celowościowa tego przepisu. Ustawodawca w przepisie tym wskazał wprawdzie, że uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jednakże skoro przejście praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiło po zakończeniu postępowania administracyjnego, to oczywistym jest, że podmiot ten winien brać udział w postępowaniu, w miejsce dotychczasowej strony. Toczące się bowiem postępowanie sądowe w żaden sposób nie dotyczy interesu prawnego dotychczasowego inwestora, natomiast jego wynik niewątpliwie ma wpływ na prawa i obowiązki podmiotu, na którego przeniesiona została zaskarżona decyzja. Konkludując: przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., skutkowało tym, że Spółka M., jako następca prawny poprzedniego inwestora, stała się uczestnikiem na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji winien zawiadomić Spółkę o terminie rozprawy i tym samym umożliwić w niej udział, bez uprzedniego składania przez Spółkę wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem pozbawienie strony możliwości obrony jej praw polega na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać

12

i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, skutki zaś tej wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (tak m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 1974 r., sygn. akt II CR 155/74 (publ. OSP 1975 r. nr 3, poz. 66). A zatem skoro Sąd nie

A zatem skoro Spółka M. nie została zawiadomiona o rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pozbawił stronę w możności obrony jej praw, co stanowi przesłankę nieważności postępowania wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że - wbrew twierdzeniom Gminnej Spółdzielni R. - uchybienie to Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek brać pod uwagę z urzędu, bez względu na to, czy wskazane naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy.

Nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zgodnie z treścią art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd wskazujący, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest doręczenie skarżącej kasacyjnie stronie odpisu wyroku z uzasadnieniem, z tym że w sytuacjach określonych art. 141 § 2 p.p.s.a. (w sprawach, w których skargę oddalono) wniesienie skargi kasacyjnej musi być poprzedzone złożeniem wniosku przez ten podmiot o sporządzenie tego uzasadnienia i jego doręczenie (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 21 marca 2012 r., I OZ 183/12, Lex 1145151).

Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżącej kasacyjnie Spółce M. nie doręczono odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Powyższe jednak nie może uzasadniać twierdzenia, iż skarga kasacyjna jest niedopuszczalna i jako taka winna zostać odrzucona.

Doręczenie zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem poprzednikowi prawnemu skarżącej kasacyjnie Spółki odnosi skutek prawny również w stosunku do jej następcy prawnego. Z datą zatem doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem podmiotowi, któremu sąd pierwszej instancji przyznał przymiot strony otwiera się dla jego następcy prawnego 30 - dniowy termin, o którym mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a., to jest termin do złożenia skargi kasacyjnej. Bez znaczenia przy tym pozostaje, w jakiej dacie skarżący kasacyjnie powziął wiadomość o wydaniu wyroku. Odmienna

13

wykładnia powyższego przepisu musiałaby prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający przymiot strony, a pominięty przez sąd pierwszej instancji w postępowaniu, nie miałby możliwości skutecznego wywiedzenia skargi kasacyjnej.

Co więcej, strona taka pozbawiona byłaby również możliwości kwestionowania wyroku sądu pierwszej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) biorąc pod uwagę, że skarga o wznowienie postępowania sądowego może być skutecznie złożona jedynie w ustawowym terminie i w stosunku do postępowania zakończonego wyrokiem prawomocnym.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że przedłożona do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skarga kasacyjna nie zawiera wad, które uzasadniałyby konieczność jej odrzucenia. Jak wynika z akt sprawy odpis wyroku z uzasadnieniem został doręczony Firmie R. E. W. - R. i J. W. Sp.j. dnia 25 listopada 2011 r. (k. 133 akt sądowych), zaś skarga kasacyjna została złożona przez jej następcę prawnego w dniu 22 grudnia 2011 r. (data stempla pocztowego), a zatem w terminie określonym art. 177 § 1 p.p.s.a. Bez znaczenia przy tym pozostaje data powzięcia wiadomości o wydaniu wyroku przez Spółkę M..

W związku z powyższym uznać należało, że w niniejszej sprawie zaszła nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stąd orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem I instancji nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, czyniąc je przedwczesnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

14