Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 790/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1 w zw. z art.11 ust.1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.3,art.4
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art.184,art.204 pkt2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski ( spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del.WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1829/06 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. na rzecz Gminy L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1829/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i w związku z art. 104 k.p.a., Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym 12 jako działka nr [...], o powierzchni 1496 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Organ wskazał, że Przewodniczący Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miejskiej w L. wystąpił o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności wskazanej nieruchomości, stanowiącej w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Według wypisu z ewidencji gruntów działka ewidencyjna nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła las.

Organ wskazał także, iż w dniu 27 maja 1990 r. (data wejścia wżycie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), sprawy lasów regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawuje Minister Leśnictwa.

Wojewoda M. powołał się również na stanowisko Nadleśnictwa J. wyrażone w piśnie z dnia 27 czerwca 2005 r., w którym zajęto negatywne stanowisko do komunalizacji przedmiotowej działki i z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa J., w związku z czym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie stała się z dniem 27 maja 1990 r., własnością Gminy L.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...], utrzymała w mocy zaskarżoną, decyzję Wojewody M., podnosząc że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, iż przedmiotowa nieruchomość, jako stanowiąca grunt leśny nie podlega komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazano, iż Lasy Państwowe nie miały także statusu przedsiębiorstwa państwowego, a administrowane przez te Lasy mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa, zaś naczelnicy ówczesnych gmin byli terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie organami jednostek samorządu terytorialnego, gdyż takich jednostek wówczas jeszcze nie było.

Na powyższą decyzję Gmina L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że od dnia nabycia na własność Skarbu Państwa, nieruchomość znajdowała się we władaniu Urzędu Miejskiego w L., nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego, a po utworzeniu gmin w 1990 r. nieruchomość była we władaniu skarżącej gminy.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1829/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Sąd wskazał, że należy zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy, jako podstawę wyłączenia przedmiotowego gruntu z komunalizacji wskazał art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podczas gdy w ocenie Sądu, wymaga rozważenia zastosowanie jako podstawy prawnej wyłączenia lasów z komunalizacji przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż w przepisie tym ustawodawca wymienia przedsiębiorstwa państwowe lub jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze ogólnokrajowym. Lasy Państwowe nie są przedsiębiorstwem państwowym, lecz państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Poza wszystkim jednak, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istotą niniejszej spawy jest ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną, oraz, czy w związku z tym w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W tej kwestii, w ocenie Sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, iż dokumentem w oparciu, o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, że sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny są dwa wypisy z ewidencji gruntów sporządzone według stanu na dzień: 7 czerwca 2000 r. oraz na dzień 12 maja 2005 r. Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o komunalizację mienia jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r., co w rozpoznawanej sprawie jest tym bardziej istotne, że według karty ewidencyjnej nr 1076, opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r., sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił także, iż z odpisu księgi wieczystej KW nr 18120 wynika jedynie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, bez opisu sposobu przeznaczenia i korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu nie można także nie dostrzec, że sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie zasiedzenia, w związku z czym zachodzi pytanie, czy nie została ona przejęta w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające takie przejęcie.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że określenie charakteru przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r., jest zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J., wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi Gminy L. na

decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o lasach z dnia 28 września 1991 roku (Dz.U. Nr 101, poz. 444) wprowadziła obowiązek przekazywania gruntów leśnych Skarbu Państwa w zarząd jego jednostek organizacyjnych, tj. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, w związku z czym przedmiotowy grunt przeszedł z mocy prawa w zarząd Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J.

Podkreślono, że Nadleśnictwo J. nabyło zarząd przedmiotową nieruchomością zgodnie z prawem oraz bez jakiegokolwiek naruszenia prawa.

Wskazano, że Miasto L. wszczęło postępowanie mające na celu stwierdzenie, iż nieruchomość ta została z mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 roku "skomunalizowana", dopiero w roku 2005, a do tego czasu Gmina L. nie wykazywała zainteresowania przedmiotową nieruchomością.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych, a przede wszystkim tego, że nieruchomość w L. przy ulicy [...], dz. ew. [...], stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. grunt leśny, co zostało dostatecznie wykazane. Podkreślono, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana Nadleśnictwu J. w zarząd na mocy ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 roku, a grunt ten nigdy nie został wyłączony z produkcji leśnej.

Podniesiono także, iż w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w drodze zasiedzenia, a nie w drodze przejęcia na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. z 1945 r. Nr 4, poz. 160), bowiem ani ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 roku, ani ustawa o lasach z dnia 28 września 1991 roku, nie uzależnia przekazywania gruntów państwowych od formy ich nabycia. Obie ustawy stanowią, iż zarówno "mienie państwowe", jak też "lasy stanowiące własność Skarbu Państwa", odnoszą się do własności Skarbu Państwa.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał także, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność, że na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną, bowiem pojęcie "las" nie oznacza wyłącznie powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, ale las to również budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej.

Zwrócono również uwagę, iż las jako dobro ogólnonarodowe zasługuje na szczególną ochronę także w zakresie nieuszczuplania jego areałów, w związku z czym Nadleśnictwo J. jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych zobligowana jest do najwyższej staranności w zarządzaniu zasobami oraz użycia wszystkich dostępnych środków formalnych w tym celu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego (podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Jak wyżej wspomniano, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (nieprecyzując przy tym, którego punktu art. 1 ust. 1 dotyczą zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej) a także niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. Nr 101, poz. 444).

Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie mienia przez gminę, w formie przekształcenia z mocy prawa własności dotąd państwowej w prawo własności odpowiedniej gminy. Powyższe przekształcenie uzależnione jest przy tym od wystąpienia w dniu 27 maja 1990 r. następujących przesłanek pozytywnych: przedmiotowe mienie musiało być mieniem ogólnonarodowym oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.

Wykładni art. 5 ust. 1 powyższej ustawy należy przy tym dokonywać z uwzględnieniem jej pozostałych przepisów, w szczególności określających negatywne przesłanki uwłaszczenia gmin. Tego rodzaju przesłanki zawiera m. in. przepis art. 11 ust. 1, który stwierdza, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

Z treści przytoczonego wyżej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - Sąd dokonał prawidłowej wykładni omawianych przepisów a jedynie zwrócił uwagę na to, że ustalenia organów administracyjnych zapadły w oparciu o materiał dowodowy, który nie mógł przesądzać o odmowie komunalizacji spornego mienia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego, z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy ( vide: wyrok NSA z dnia 8 września 2001 sygn. akt I SA 694/00 LEX nr 78922 ). Z tej przyczyny dokonywanie ustaleń odnoszących się do w/w daty w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków z lat późniejszych nie mogło być uznane za prawidłowe wyjaśnienie przedmiotowego stanu faktycznego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Nadmienić także wypada, że Sąd ten nie przesądził - jak sugeruje to skarga kasacyjna -aby o tym, czy dany grunt stanowi las, czy też nie jest on gruntem leśnym świadczyć miał sposób nabycia przez Skarb Państwa prawa własności tego rodzaju gruntu a jedynie akcentując nietypowy - jak dla terenu leśnego - sposób nabycia przez Skarb Państwa prawa własności spornej nieruchomości, dodatkowo w ten sposób zwracał uwagę na istniejące w sprawie wątpliwości, dotyczące przeznaczenia tego mienia w dniu 27 maja 1990 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii posiadania przez skarżącego kasacyjnie tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, który Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. wywodziły z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. Nr 101, poz. 444), trzeba wyraźnie zaznaczyć, że ta argumentacja nie była trafna, bowiem komunalizacja mienia z mocy prawa, jak wyżej już o tym wspomniano, nastąpiła wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. a zatem w momencie, gdy ustawa o lasach jeszcze nie istniała. O wyłączeniu spod komunalizacji spornego mienia mogła zatem zadecydować tylko treść samej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a dokładnie regulacja zawarta w jej art. 11 ust. 1 pkt 2. Czy ta okoliczność jednak w tej sprawie wystąpiła, organy będą musiały dopiero wyjaśnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.