Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1208/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia lokalnych standardów urbanistycznych 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i ust. 4 oraz § 3, § 4, § 5 i § 8 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy Miasto [...], 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej: "skarżący", "Wojewoda"), działając jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy Miasto [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz.[...]).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

2) art. 2, art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP.

W konsekwencji, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej ustaleń: § 2 ust. 1; § 2 ust. 4; § 3, § 4, § 5 i § 8, oraz zasadzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał m.in., że przepisy § 2 ust. 1, § 3, § 4 i § 5 stanowią wprost powtórzenie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a tym samym jest to naruszenie "Zasad techniki prawodawczej". Ponadto, postanowienia § 2 ust. 4 i § 8 stanowią przekroczenie delegacji ustawowej upoważniającej do podjęcia przez Radę Miasta [...] ww. uchwały.

Organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Przedmiotem regulacji uchwały dotyczącej lokalnych standardów urbanistycznych (stanowiącej akt prawa miejscowego) mogą być tylko i wyłącznie kwestie, określone w art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Skarżący przytoczył przepisy ww. ustawy (m.in. art. 17 i art. 19), przepisy Konstytucji RP (m.in. art. 7, 87,94,171), przepisy ustawy o samorządzie gminnym (m.in. art. 91) oraz treść § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Ponadto powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącego doszło do zawarcia ustaleń bez podstaw prawnych, z naruszeniem kompetencji wyznaczonej w art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, co stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał. Zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Skarżący podniósł również, że akty prawa miejscowego, do których należą m.in. lokalne standardy urbanistyczne, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej; zawierają rozstrzygnięcia generalne kierowane do nieokreślonego adresata; wywierają "skutki zewnętrzne"; są aktami wielokrotnego zastosowania (ich adresatem może być ktoś "teraz", ktoś jutro", ktoś "w przyszłości"); najczęściej poparte są przymusem państwa (choć nie zawsze); treść ich da się na ogół określić jako uregulowanie postępowania określonych podmiotów ze względu na przedmiot regulacji; pochodzą od uprawnionych organów samorządu terytorialnego, wojewodów i organów administracji rządowej niezespolonej.

Zdaniem skarżącego, inkryminowana uchwała nie spełnia wyżej wymienionych wymogów z uwagi na fakt, że wnioskowana do stwierdzenia nieważności część jej ustaleń została wydana poza delegacją ustawową. Ponadto część jej zapisów (z uwagi na niedookreśloność sformułowań w niej zawartych), nie zawiera jednoznacznie identyfikowalnych norm prawnych. Powyższe należy kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały we wnioskowanej części, nie wpływa na komunikatywność pozostałej części uchwały, która w pozostałym zakresie będzie wykonalna.

Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o: 1) umorzenie postępowania w zakresie zarzutów dotyczących § 2 ust. 1, § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy Miasto [...] - jako bezprzedmiotowe; 2) w pozostałym zakresie o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Rada Miasta [...] uznała za zasadne zarzuty dotyczące przepisów § 2 ust. 1, § 3, § 4 i § 5, gdyż (jak wskazała), postanowienia te stanowią dosłowne powtórzenie odpowiednich przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Okoliczność ta faktycznie stanowi naruszenie "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), a dokładniej § 118 w zw. z § 143 tychże zasad. Zgodnie z powołanym przepisem "Zasad techniki prawodawczej" w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Wobec powyższego, Rada Miasta [...], działając w ramach kompetencji wskazanych w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podjęła w dniu [...] czerwca 2021 r. uchwałę nr [...] Rady Miasta M. w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy Miasto [...], na mocy której uchylono kwestionowane przepisy, a więc § 2 ust. 1, § 3, § 4 i § 5.

Natomiast, w ocenie Rady Miasta [...], zarzut dotyczący § 2 ust. 4 jest niezasadny, gdyż podstawę do uregulowania przedmiotowej materii stanowi art. 17 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Przedmiotowy przepis ustawy stanowi o urządzonych terenach wypoczynkowych oraz rekreacji i sportu, jednak sama ustawa nie wskazuje co pod tym pojęciem należy rozumieć, a w szczególności co mieści się w tym pojęciu. Tym samym w ocenie organu koniecznym było przy określaniu standardu dotyczącego tej materii wskazanie co mieści się w tym pojęciu.

Zdaniem Rady Miasta [...], również zarzut dotyczący § 8 jest niezasadny. Przepis § 8 stanowi uzupełnienie postanowień art. 17 ust. 4, 6 i 7 ww. ustawy. Tym samym wbrew twierdzeniu skarżącego, przedmiotowy przepis nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego. Organ zobligowany był do określenia standardów w tym zakresie. Co więcej w odniesieniu do standardu urbanistycznego w zakresie rekreacyjnej zieleni przydomowej, organ wzorował się na normatywie urbanistycznym z 1974 r., o którym mowa w opracowaniu G. D. pn. "Standardy urbanistyczne dla terenów mieszkaniowych. Wybrane zagadnienia" dostępne pod linkiem http://aeawa.pb.edu.pl/wp-content/uploads/2018/08/3-Standardy-urbanistyczne-dla-terenow-mieszkaniowvch-wybrane-zaqadnienia.pdf.

Dodatkowo przedmiotowe postanowienie jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym [...] października 2012 r., gdzie na stronie 68 wskazano wyjaśnienie jednostki funkcjonalnej ZP- tereny zieleni urządzonej, a zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących inwestycja nie może być sprzeczna ze Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zdaniem Sądu skarga Wojewody jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy Miasto [...] złożył Wojewoda [...], jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W świetle art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, CBOSA).

Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 19 i 20 w związku z art. 17 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496 z późn. zm.), dalej: "ustawa".

Wbrew żądaniu Rady Miasta [...], Sąd nie dokonuje kontroli ww. uchwały z uwzględnieniem uchwały tego organu z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], zmieniającej uchwałę z dnia [...] grudnia 2018 r., albowiem kontrola uchwały z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie określenia standardów urbanistycznych (...) dokonywana jest na dzień jej wydania. Co istotne także, uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., w zakresie uchylenia w § 2 ust. 1, § 3, § 4, § 5, na dzień wnoszenia skargi z [...] maja 2021 r. nawet jeszcze nie obowiązywała.

We wniesionej skardze z [...] maja 2021 r. Wojewoda (dalej też jako: "organ nadzoru") zakwestionował w części ww. uchwałę Rady Miasta [...], wskazując na art. 19 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych w związku ze wskazanymi w skardze przepisami, podnosząc, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej z tego przepisu (w § 2 ust. 4 i § 8 uchwały) a ponadto, część przepisów (§ 2 ust. 1, § 3, § 4 i § 5 uchwały) stanowi wprost powtórzenie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r.

I tak, w pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 17. ww. ustawy określa standardy lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych. Zgodnie z ust. 1 "Inwestycję mieszkaniową lokalizuje się na terenie, który ma zapewniony:

1) bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez zjazd albo dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną, której parametry zapewniają wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w przepisach odrębnych, przy czym minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6 m;

2) zgodnie z zapotrzebowaniem, dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o której mowa w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152);

3) zgodnie z zapotrzebowaniem, dostęp do sieci elektroenergetycznej.

Z kolei, zgodnie z ust. 2 art. 17, "Inwestycję mieszkaniową lokalizuje się:

1) w odległości nie większej niż 1000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - 500 m, od przystanku komunikacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2136 i 2371 oraz z 2018 r. poz. 317, 650 i 907);

2) w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - 1500 m, od:

a) szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej,

b) przedszkola, które jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 3,5% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej."

Spełnienie warunków, o których mowa w ust. 2 pkt 2, w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej lub zapewnienia wychowania przedszkolnego dzieciom ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – ust. 3.

Inwestycję mieszkaniową wielorodzinną lokalizuje się na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu o powierzchni stanowiącej co najmniej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2. Zapewnienie dostępu następuje poprzez lokalizację w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców, 1500 m. - ust. 4.

Wymogi, o których mowa w ust. 1, 2 i 4, można spełnić zarówno w oparciu o infrastrukturę istniejącą w dniu składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak i w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji. – ust. 5

Jak stanowi z kolei, ust. 6: "Budynki objęte inwestycją mieszkaniową:

1) poza miastami oraz w miastach, w których liczba mieszkańców nie przekracza 100 000 mieszkańców - nie mogą być wyższe niż 4 kondygnacje nadziemne;

2) w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - nie mogą być wyższe niż 14 kondygnacji nadziemnych."

Jeżeli w odległości nie większej niż 500 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w ust. 6, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową w miejscowościach, o których mowa w ust. 6, wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie. – ust. 7.

Liczbę mieszkańców miast przyjmuje się jako liczbę ludności zamieszkałej na obszarze danej gminy, na podstawie danych udostępnianych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, według stanu ostatniej publikacji danych zamieszczonych na stronie podmiotowej Głównego Urzędu Statystycznego w dniu złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. – ust. 8.

Planowaną liczbę mieszkańców ustala się jako iloraz powierzchni użytkowej mieszkań i wskaźnika wynoszącego 28 m2. – ust. 9.

Odległości, o których mowa w ust. 2 i 4, ustala się, licząc od granicy terenu inwestycji mieszkaniowej drogą dojścia do obiektu ciągiem pieszym albo pieszo-jezdnym, do którego ma być zapewniony dostęp, w tym obiektu położonego na terenie inwestycji. – ust. 9.

Odległości ustala się w odniesieniu do obiektów położonych w gminie, w której będzie realizowana inwestycja. – ust. 10.

Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 1 ww. ustawy "Standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7, obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2." Z kolei, myśl art. 19 ust. 2 ustawy "Lokalne standardy urbanistyczne: 1) w zakresie odległości lub liczby kondygnacji nie mogą różnić się o więcej niż 50% od standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7; 2) nie mogą różnić się o więcej niż 50% w zakresie wskaźników procentowych, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a lub b." Natomiast, zgodnie z art. 19 ust. 3 "W lokalnych standardach urbanistycznych, o których mowa w ust. 1, rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r. poz. 755, 650, 685, 771, 1000 i 1356)."

Rada gminy na podstawie art. 19 w zw. z art. 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych, na podstawie upoważnień ustawowych, ma więc prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie lokalnych standardów urbanistycznych. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy, "uchwała o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych stanowi akt prawa miejscowego."

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Akty prawa miejscowego to akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy, o czym stanowi art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o tę delegację normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. A contrario, niedopuszczalne jest redagowanie aktów prawa miejscowego w taki sposób, by regulacje w nich zawarte stanowiły powtórzenie, czy modyfikowanie obowiązujących już norm rangi ustawowej. Pogląd ten, znajdujący powszechną akceptację w orzecznictwie sądowym, należy wyprowadzić także z uregulowań rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 135 ww. rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany przepis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 98/20, CBOSA).

Wymaga również wskazania, że uchwalenie aktów prawa miejscowego z naruszeniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tych przepisów prawa miejscowego, które zostały podjęte z przekroczeniem takiej delegacji. Przez przekroczenie delegacji ustawowej należy rozumieć także ich uchwalenie w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji.

W świetle przedstawionych uwag Sąd podzielił stanowisko Wojewody wnoszącego skargę, że objęte zarzutami skargi unormowania § 2 ust. 1, § 2 ust. 4, § 3, § 4, § 5, § 8 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], cechują się wadliwością o cechach istotnego naruszenia prawa, co w sumie dało podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów prawa miejscowego.

Jak sama przyznała Rada Miasta [...] przepisy § 2 ust. 1, § 3, § 4 oraz § 5 uchwały stanowią wprost powtórzenie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych (...). Tymczasem w akcie prawa miejscowego nie wolno powtarzać tych wszystkich kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie, tj. akcie zawierającym normy o charakterze powszechnie obowiązującym. Działanie takie jest sprzeczne z § 118 w zw. § 143 ww. Zasad techniki prawodawczej.

Analogicznie, w kontekście naruszenia ww. przepisów należy, ocenić § 2 ust. 4 oraz § 8 uchwały.

Jak stanowi § 2 ust. 4 uchwały "Do urządzonych terenów wypoczynków oraz rekreacji lub sportu, o których mowa w ust. 3 zalicza się parki, w tym parki leśne, skwery, zieleńce oraz boiska sportowe jak również tereny zabaw dziecięcych oraz plaże i kąpieliska. Do terenów tych nie zalicza się terenów leśnych będących własnością Skarbu Państwa i terenów leśnych będących własnością prywatną." Zgodzić należy się z Wojewodą, że taki zapis stanowi wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej do regulacji w ramach lokalnych standardów urbanistycznych.

Z kolei, w § 8, Rada Miasta [...] zawarła ustalenia, w brzmieniu: " 1. Dla usług realizowanych w ramach inwestycji mieszkaniowych wielorodzinnych ustala się wymóg lokalizacji w parterach budynków od strony ulic publicznych oraz ogólnodostępnych przestrzeni np. ciągów pieszych i placów. 2. Inwestycje należy realizować z poszanowaniem krajobrazu otwartego i zurbanizowanego, z zachowaniem otwarć widokowych na jego charakterystyczne elementy. 3. Należy zapewnić ciągłość powiązań pieszych i rowerowych. 4. W przypadku realizacji inwestycji: 1) mieszkaniowej wielorodzinnej, której najdłuższy wymiar budynków lub kompleksu budynków przekracza 200 m długości, nakaz realizacji ciągów komunikacyjnych ogólnodostępnych, minimum ciągów pieszych i rowerowych lub pieszo-rowerowych wraz z zielenią towarzyszącą wysoką, zapewniając podział budynków lub kompleksu budynków. 2) mieszkaniowej jednorodzinnej, której najdłuższy wymiar budynków lub kompleksu budynków przekracza 50 m długości, nakaz realizacji ciągów komunikacyjnych ogólnodostępnych, minimum ciągów pieszych i rowerowych lub pieszo-rowerowych wraz z zielenią towarzyszącą wysoką, zapewniając podział budynków lub kompleksu budynków. 5. Dla budynków realizowanych w ramach inwestycji mieszkaniowych wielorodzinnych ustala się zakaz lokalizacji garaży w parterach budynków od strony ulic publicznych oraz ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, np. ciągów pieszych i placów, z wyłączeniem zjazdów do garaży podziemnych. 6. Ustala się zakaz lokalizacji dróg serwisowych, dróg wewnętrznych, placów manewrowych, naziemnych i nadziemnych miejsc do parkowania samochodów w tym garaży kubaturowych (z wyjątkiem podziemnych) pomiędzy liniami rozgraniczającymi ulic publicznych a budynkami realizowanymi w ramach inwestycji mieszkaniowych i inwestycji towarzyszących. 7. Maksymalna ilość wód opadowych odprowadzonych do zorganizowanej sieci kanalizacji deszczowej dla inwestycji, nie może być większa niż ilość wód opadowych dla terenu na którym ma być lokalizowana inwestycja w stanie istniejącym. W pozostałych przypadkach, wody opadowe powinny być zagospodarowywane na terenie w sposób umożliwiający ich wsiąkanie i zatrzymanie w miejscu opadu, poprzez: 1) obniżenie terenów zieleni w stosunku do poziomu powierzchni utwardzonych; 2) wykształcenie niecek infiltracyjnych i zbiorników retencyjno- infiltracyjnych; 3) drenaże rozsączające; 4) zastosowanie nawierzchni przepuszczalnej/półprzepuszczalnej do utwardzenia ciągów komunikacyjnych i parkingów. 8. Na terenie inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej należy zrealizować rekreacyjną zieleń przydomową o cechach: 1) lokalizacja na powietrzu (w przestrzeni otwartej); 2) powierzchnia co najmniej 0,3 m2/l m2 powierzchni użytkowej mieszkań lecz nie mniej niż 100 m2; 3) zwarta forma - szerokość minimum 5 m; 4) zagospodarowanie zielenią minimum 50% powierzchni każdej przestrzeni; 5) wyposażenie w urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe i sportowe dla różnych grup wiekowych; 6) dostępność dla wszystkich mieszkańców obsługiwanego terenu (przestrzeń półpubliczna). Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia także w całości wykraczają poza zakres delegacji ustawowej do regulacji w ramach lokalnych standardów urbanistycznych. Słusznie także dostrzeżono, że w swojej treści zawierają sformułowania niejasne i niedookreślone, a także nie zawierające żadnych norm prawnych możliwych do odczytania; dotyczy to m.in. sformułowań w brzmieniu: "Inwestycje należy realizować z poszanowaniem krajobrazu otwartego i zurbanizowanego, z zachowaniem otwarć widokowych na jego charakterystyczne elementy", czy też odwołanie się w ramach ust. 7 do "inwestycji w stanie istniejącym".

W konsekwencji, mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1 i ust. 4 oraz § 3, § 4, § 5 i § 8 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych ma terenie Gminy Miasto [...].

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).