Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 689/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: W sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych, nie jest możliwe bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, odgórne założenie tożsamości przedmiotowej postępowań, a w konsekwencji stwierdzenie, że stan faktyczny i prawny sprawy inicjowanej kolejnym wnioskiem jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy wcześniej zakończonej decyzją ostateczną, może prowadzić jedynie do umorzenia wszczętego później postępowania, po upewnieniu się w jego toku, że decyzja merytoryczna byłaby niedopuszczalnym rozstrzygnięciem tej samej sprawy.

TEZY

W sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych, nie jest możliwe bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, odgórne założenie tożsamości przedmiotowej postępowań, a w konsekwencji stwierdzenie, że stan faktyczny i prawny sprawy inicjowanej kolejnym wnioskiem jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy wcześniej zakończonej decyzją ostateczną, może prowadzić jedynie do umorzenia wszczętego później postępowania, po upewnieniu się w jego toku, że decyzja merytoryczna byłaby niedopuszczalnym rozstrzygnięciem tej samej sprawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Wójta Gminy G. z [...].04.2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Wnioskiem nadanym w urzędzie pocztowym [...] kwietnia 2014r. skarżący J. J. zwrócił się do Wójta Gminy G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zalewania pola i łąk oraz zmiany stanu wody na stanowiącej jego własność działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w miejscowości G. M. Podał, ze na tę nieruchomość spływa woda z pasa drogowego, mimo, iż nigdy nie zwracano się do niego o zgodę na przepływ wody przez jego grunty. Wskazał, że było prowadzone postępowanie z wniosku B. K. właściciela działek położonych obok jego nieruchomości, o numerach geodezyjnych [...] i [...], w sprawie naruszenia stosunków wodnych, ale nie rozważono w tym postępowaniu zgłaszanej przez niego potrzeby wykonania odpływu nieczystości z drogi rowem, mimo że na zakłócenie stosunków wodnych na działkach [...], [...] i [...] miało wpływ wykonanie przepustu w drodze gminnej. Podnosząc powyższe wniósł o przywrócenie stosunków wodnych na jego nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. Wójt Gminy G. powołując się na art. 61 "a" ust. 1 K.p.a. w związku z art. 29 ustawy Prawo wodne, orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie opisanej wnioskiem. W uzasadnieniu postanowienia organ podał. że wniosek skarżącego dotyczy sprawy już rozpatrywanej i zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2013r. znak [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy nałożony przez Wójta Gminy G. na skarżącego J. J. obowiązek wykonania na działce o numerze [...], obręb G. M., prac i urządzeń zapobiegających szkodom dla gruntów sąsiednich poprzez wykucie w fundamencie ogrodzenia skarżącego od strony działek o numerach [...] i [...], prostokątnego otworu umożliwiającego naturalny spływ wód opadowych. Organ podkreślił, że w prowadzonym wcześniej postępowaniu administracyjnym został przeprowadzony dowód z opinii biegłego, w której oceniana była zmiana stanu wód na gruntach działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...] i [...]. Opinia ta była podstawą dla ustalenia, że to J. J. wybudowanym ogrodzeniem swojej działki zakłócił stosunki wodne na przedmiotowym terenie. Organ wskazał też, że J. J. wykonał decyzję poprzez wykucie otworu w fundamencie swego ogrodzenia, po czym dokonał nasadzenia drzew tuż za otworem oraz ułożenia dachówek wzdłuż otworu,.

W zażaleniu na to postanowienie J.J. podał, że stan wody na jego działce uległ zmianie już po wykonaniu otworu w fundamencie ogrodzenia, przez co woda, zwłaszcza po opadach, stoi na jego gruncie i wpływa do stodoły podmywając mury.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do tożsamości sprawy opisanej wnioskiem skarżącego ze sprawą będącą przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2013r. Kolegium dodało, że skarżący J. J. miał prawo wniesienia skargi na decyzję merytoryczną, czego nie uczynił.

W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na powyższe postanowienie J. J. zarzucił organowi obrazę art. 61 "a" par. 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, skutkujące nierozpoznaniem istoty sprawy, mimo, iż wniosek strony dotyczy zmiany stosunków wodnych powstałej już po prawomocnym zakończeniu poprzedniego postępowania i po wykonaniu decyzji ostatecznej. Podał, że obecna sytuacja na gruncie nie pozostaje w związku z urządzeniami wykonanymi w następstwie realizacji nałożonego wcześniej obowiązku. Nierozpoznanie istoty sprawy narusza jego uprawnienia, a zalewające działkę wody wyrządzają szkodę. Stan wód na gruncie jest teraz inny niż ustalony w poprzednim postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem odmowa wszczęcia postępowania w zainicjowanej wnioskiem skarżącego złożonym dnia [...] kwietnia 2014r. (według daty nadania w urzędzie pocztowym) sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na nieruchomości skarżącego o numerze geodezyjnym [...], położonej w miejscowości G. M., nastąpiła – zważywszy na merytoryczny charakter sprawy oraz wskazaną przyczynę niedopuszczalności prowadzenia postępowania - z naruszeniem art. 61 "a" K.p.a., Zdaniem składu orzekającego stosowanie powyższego przepisu zastrzeżone zostało dla wniosków jednoznacznie niedopuszczalnych tj. takich, których treść bez potrzeby wnikania w merytoryczny aspekt sprawy, wprost wskazuje na oczywistość nieistnienia potrzeby prowadzenia postępowania. Stwierdzenie, że wniosek inicjował postępowanie tożsame z wcześniej zakończonym decyzją ostateczną, wymagało natomiast porównania merytorycznej strony przedmiotu poprzedniego postępowania i odniesienia go do przedmiotu wniosku skarżącego, co wykraczało poza ramy wstępnej, formalnej kontroli wniosku.

Przepis art. 61 "a" K.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013r. sygn. VII SA/Wa 1771/12 (Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61 "a" par. 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też – odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 par. 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 "a" par. 1 K.p.a. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odnosząc się do stosowania art. 61 "a" par. 1 K.p.a. w wyroku z dnia 4 września 2014r. sygn. IISA/Bk 491/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 ‘a" par. 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku sąd podkreślił, że mimo, iż sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 "a" par. 1 K.p.a. uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy lezącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61 "a" K.p.a. ,A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia .nsa.gov.pl).

Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego było stwierdzenie stanu powagi rzeczy rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ostateczną. Co do zasady taki stan rzeczywiście jest przyczyną niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, czego wyrazem jest umieszczenie "powagi rzeczy rozstrzygniętej" w bezwzględnych przesłankach nieważności decyzji administracyjnej (vide: art. 156 par. 1 pkt 3 K.p.a.). Stwierdzenie powagi rzeczy rozstrzygniętej wymaga jednak porównania tożsamości sprawy zakończonej ze sprawą kolejną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest przyjęte, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (vide: między innymi wyrok WSA w Warszawie z 31 lipca 2012r. sygn. VII SA/Wa 1034/12, Lex nr 1352691). Organ odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu stanu powagi rzeczy rozstrzygniętej, powinien w uzasadnieniu postanowienia odnieść się do poszczególnych aspektów tożsamości spraw. W uzasadnieniach postanowień organów obu instancji takiego porównania zabrakło. Ani uzasadnienie organu I instancji ani uzasadnienie organu odwoławczego, nie zawierają precyzyjnego porównania przedmiotu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2013r. Nr [...] z przedmiotem wniosku skarżącego złożonego w kwietniu 2014r. Już z tych wyłącznie przyczyn zaskarżone postanowienia nie mogłyby zostać przez sąd administracyjny zaakceptowane z uwagi na to, że oddalenie skargi wymagałoby dokonania przez sąd administracyjny za organy oceny tożsamości porównywanych postępowań. Rolą sądu administracyjnego nie jest natomiast zastępowanie jurysdykcji administracyjnej, ale wyłącznie kontrola prawidłowości jej sprawowania przez administrację publiczną. Sąd zauważa jedynie, bo taki wniosek nawet powierzchowna lektura akt nasuwa, że przedmiotem poprzedniego postępowania administracyjnego było naruszenie stosunków wodnych na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...], a wniosek skarżącego dotyczył naruszenia stosunków wodnych na działce o numerze geodezyjnym [...]. Nadto zauważa, że naruszenia stosunków wodnych na swojej działce skarżący nie upatrywał w działaniach właściciela działek [...] i [...] ale właściciela dróg gminnych, z których to dróg wody spływają na nieruchomość skarżącego nie tylko poprzez działki o numerach [...] i [...]. Skład orzekający nadto prezentuje pogląd, że w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych, nie jest możliwe bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, odgórne założenie tożsamości przedmiotowej postępowań, a w konsekwencji stwierdzenie, że stan faktyczny i prawny sprawy inicjowanej kolejnym wnioskiem jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy wcześniej zakończonej ostateczną decyzją, może prowadzić jedynie do umorzenia później wszczętego postępowania po upewnieniu się w jego toku, że decyzja merytoryczna byłaby niedopuszczalnym rozstrzygnięciem tej samej sprawy. Sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych z reguły są bowiem skomplikowane pod względem faktycznym. Niejednokrotnie ustalenie czy nastąpiła na gruncie zmiana stosunków wodnych wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych, melioracji wodnych. Kolejny wniosek dotyczący naruszenia stosunków wodnych na obszarze, którego dotyczyło wcześniejsze postępowanie, wymaga również odniesienia się do zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, będących następstwem wcześniejszej decyzji. Na zmianę okoliczności faktycznych wskazuje skarżący w skardze, a potwierdzenie postępowaniem wyjaśniającym, że zmiana okoliczności sprawy nastąpiła, wykluczałoby przypisanie tożsamości porównywanym postępowaniom.

Reasumując, kwestionowana skargą odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nastąpiła bez uwzględnienia właściwej interpretacji art. 61 "a" K.p.a. i bez należytego odniesienia treści tego przepisu do charakteru postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Z tych przyczyn Sąd orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).