Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2675/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 127 ust 7
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art.7,77 par 1,80,15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania Firmy R. na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w[...] z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Starosta [...] L. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] w Z., udzielił pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu wymienionego Zakładu, ujmowanych za pomocą wpustów drogowych, odwodnienia liniowego i kanalizacji opadowej, częściowo gromadzonych w zbiorniku retencyjnym (szczelnym), spowalniającym, po ich oczyszczeniu w separatorze i osadniku, odprowadzanych za pomocą 5 ciągów drenażu rozsączającego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w m. [...], do ziemi.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., Dyrektor RZGW w [...] zawiadomił zainteresowane strony o wszczęciu na wniosek F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnik F. oraz S. wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Starosty [...], zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor RZGW w [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [....] lutego 2011 r., w uzasadnieniu wskazując, że F. i S. nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...]. Organ powołując się na art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2005r, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Starosty [...] z dnia 23 lutego 2011 roku, stwierdził, iż z operatu wodnoprawnego na wykonanie drenażu rozsączającego i odprowadzenie ścieków opadowych do gruntu na działkach nr ż...ś i 827 obręb Z. wynika, że zasięg oddziaływania inwestycji ograniczony jest do granic działek, na których będzie wykonana tj. do działek nr [....] i [...]. Drenaż rozsączający umiejscowiony jest na działkach nr [...] i [...] ( południowej części działki nr [...] i północnej części działki nr [...]). Drenaż ten będzie przeciwdziałał grawitacyjnemu spływowi wód do rowu melioracyjnego lub innych działek we władaniu Wnioskodawców, ponieważ warunki gruntowo - wodne umożliwiają wprowadzanie wód opadowych do ziemi. Zatem, inwestycja poprawi panujące stosunki wodne i nie można uznać, aby inwestycja negatywnie oddziaływała na nieruchomości S. oraz F.

Wskutek odwołania wniesionego przez F. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie stwierdził, co następuje.

F. pismem z dnia [...] lipca 2011 r. zwróciła się m. in. o "podjęcie działań z urzędu zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji". W związku z powyższym, organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zawiadomił zainteresowane strony o wszczęciu na wniosek F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. W toku postępowania nieważnościowego, pismem z dnia [...] lutego 2012 r., radca prawny L.G., działając tym razem w imieniu zarówno F., jak i S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Organ stwierdził, że pismo z dnia [...] lutego 2012 r. niewątpliwie jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji.

Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...] (tj. 23.02.2011 r.) stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zawiera szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. definicję stron postępowania. Jest to definicja węższa od ustalonej w art. 28 K.p.a. Przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym.

Dalej podniesiono, że organ I instancji co prawda analizował legitymację wnioskodawców jako stron postępowania w rozumieniu art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, tj. czy są władającymi powierzchnią ziemi znajdującej się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, jednakże w ocenie organu II instancji nie uwzględnił przy tym wszystkich przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów oraz nie wyjaśnił istotnych dla sprawy kwestii. W aktach sprawy brakuje wypisów z rejestru gruntów, które byłyby pomocne w ustaleniu właścicieli poszczególnych działek znajdujących się w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] w miejscowości Z. i mogących znajdować się w zasięgu oddziaływania odprowadzanych ścieków.

Prezes RZGW stwierdził nadto, że z akt sprawy wynika, że F. jest właścicielem działek nr [...] oraz [...], położonych w miejscowości Z.. We wniosku o wznowienie postępowania S. wskazała, że jest podmiotem administrującym i utrzymującym rów melioracyjny zlokalizowany w Z. na odcinku od źródeł do ujścia potoku B., który graniczy z nieruchomościami Pana L. R. Ponadto S. podniosła, że jest stroną postępowania zgodnie z art. 127 Prawa wodnego, bowiem jest władającym powierzchnią ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, tj. włada i administruje rowem melioracyjnym położonym m. in. na działkach nr [...], [...], [...],[...], [...], znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości, co do których zostało wydane pozwolenie wodnoprawne. Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy brakuje dokumentów potwierdzających, czy i które z działek są we władaniu S.. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy faktycznie - tak jak to podnosi strona skarżąca - ścieki pochodzące z terenu Z. odprowadzane są także do rowu melioracyjnego zarządzanego przez S. i przez które działki ten rów przebiega.

Dyrektor RZGW w [...] w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że inwestycja poprawi panujące stosunki wodne oraz, że nie można uznać, aby inwestycja negatywnie oddziaływała na nieruchomości S. oraz F., a tym samym wnioskodawcom nie przysługuje status strony postępowania. Tymczasem w świetle przepisów Prawa wodnego stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest władający powierzchnią ziemi znajdującej się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, niezależnie od rodzaju tego oddziaływania (pozytywne, szkodliwe).

Pismem z dnia [...] maja 2012 r., z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r. radca prawny L.G. przekazał dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia w sprawie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien odnieść się do całego materiału dowodowego (w tym do materiałów dołączonych w trakcie postępowania odwoławczego), zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. Dyrektor RZGW w [...] powinien w szczególności ustalić, czy F. oraz S. są stronami postępowania.

Skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...]września 2012 r. złożył pełnomocnik L.R. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1/ art. 132 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, kiedy nie zachodzi podstawowa przesłanka z tego przepisu, mianowicie brak jest konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części,

2/ art. 80 K.p.a. poprzez pobieżne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jakkolwiek niekompletnego (bo w ponownym postępowaniu organ odwoławczy nakazuje uzupełnić postępowanie dowodowe) i jego "dowolną" ocenę, a także pominięcie istotnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy,

3/ art. 35 § 3 K.p.a. poprzez zbyt przewlekłe rozpatrywanie sprawy, które doprowadziło do przekroczenia terminu zakreślonego w cytowanym przepisie,

4/ art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ zawiera bardzo enigmatyczne i niejasne uzasadnienie.

Ponadto skarga podnosi, że organ odwoławczy bezzasadnie rozszerzył zakres rozpatrywanej sprawy, która od początku toczyła się jako sprawa wszczęta na wniosek F. oraz S. i jako taka z powodu braku uprawnień strony przez wnioskodawców została umorzona zgodnie z art. 28 i 105 Kpa. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji poszerza zakres rozpoznania, nakazując organowi pierwszej instancji rozważać przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Nie zachodzi bowiem konieczność przeprowadzania jakichkolwiek dowodów celem potwierdzenia bądź nie potwierdzenia uprawnień wnioskodawców tj. S. oraz F., do bycia stroną w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie zauważył, że w postępowaniu toczącym się przed Starostą Powiatowym w [...] zakończonym decyzją z dnia [...]lutego 2011 r. udzielającej L.R. prowadzącemu [...] w Z. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód wnioskodawcy nie występowali w charakterze stron. W ocenie skarżącego zestaw stron w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym powinien być analogiczny jak w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Już w postępowaniu przed Starostą Powiatowym w [...] w sposób niewątpliwy w oparciu o art. 127 ust. 7 Prawa wodnego ustalone zostało, że wnioskodawcy nie są stroną tego postępowania, a co za tym idzie nie są również stroną niniejszego postępowania.

Bez znaczenia jest w tej sprawie nieszczęśliwe sprecyzowanie dotyczące oddziaływania inwestycji użyte w decyzji Dyrektora RZGW w [...] który stwierdził, że: nie można uznać, aby inwestycja negatywnie oddziaływała na nieruchomości S. i F.

Dalej podniesiono, że organ odwoławczy nie dochował terminu załatwienia sprawy określonego art. 35 § 3 Kpa ponieważ nie załatwił sprawy w terminie.

W dalszych rozważaniach pełnomocnik zwraca uwagę, że przepis art.136 Kpa daje możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego, ale celem tego przepisu jest wyjaśnienie sprawy, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło - organ odwoławczy zleca organowi pierwszej instancji prowadzenie dodatkowych czynności poprzez zwrócenie się do wnioskodawców o sprecyzowanie żądań.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo niejasne, a czasami wewnętrznie sprzeczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi doszedł do przekonania, że należało skargę oddalić.

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż krąg stron w postępowaniu zwykłym nie przesądza, że wyłącznie te podmioty będą stronami w postępowaniu nadzwyczajnym. Taki stan rzeczy ma miejsce zarówno w razie ustalania tego kręgu w oparciu o ogólną normę zamieszczoną w art. 28 k.p.a., jak również – jak w niniejszej sprawie – gdy znajduje zastosowanie przepis szczególny.

Zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm. ) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Starosty [...] z dnia 23 lutego 2011r.: "Stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. ". Ustalenie w oparciu o powyższy przepis kręgu stron w postępowaniu zwykłym nie oznacza, że wyłącznie te podmioty będą stronami w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Jak wynika z akt administracyjnych zarówno F. jak i S. nie zostały uznane za stronę w postępowaniu zwykłym. Nie oznacza to, że nie mogą występować z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu. Warunkiem jednak skuteczności takiego żądania jest wykazanie, że posiadają swój indywidualny interes prawny mający uzasadnienie w normie art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (vide wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt IV SA 2328/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04). Z tych względów teza skargi, że wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu przed Starostą [...] i choćby z tego już powodu nie mogą być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji wydanej przez ten organ pozostaje w sprzeczności z wypracowanym przez doktrynę i orzecznictwo stanowiskiem.

Dalej – analiza akt postępowania administracyjnego – prowadzi do konkluzji, że bezspornie wnioskiem z dnia [...] lutego 2012r. dwa odrębne podmioty tj. S. i F. złożyły wspólny wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie kwalifikacja tego pisma dokonana przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa, co oznacza, że wytyczne zawarte w zaskarżonej decyzji (str. 5), aby zwracać się do wnioskodawców o sprecyzowanie żądań jest pozbawione podstaw. Wniosek bowiem o stwierdzenie nieważności został złożony w piśmie pełnomocnika z dnia [...] lutego 2012r. i pismo jest na tyle precyzyjne, że nie pozostawia wątpliwości co do jego intencji oraz zamierzonego celu. Wobec tego kwestią zasadniczą jest odpowiedź na pytanie czy składający ten wniosek mają legitymacje, aby zwracać się skutecznie o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Organ I instancji przesądził, że skoro inwestycja nie będzie oddziaływała negatywnie, to spółka [...], jak i F. nie mają interesu prawnego w takim żądaniu Tymczasem takie stanowisko po pierwsze jest przedwczesne, a po drugie oparte na błędnej wykładni.

Mianowicie należy odpowiedzieć na pytanie czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności władają powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, czy też nie. Od tej bowiem okoliczności zależy przyznanie im przymiotu strony we wszelkich postępowaniach dotyczących omawianego pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy uchylił z tego powodu decyzję organu I instancji bowiem zasadnie przyjął, że przepis nie stanowi o tym, czy oddziaływanie w rozumieniu art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne ma mieć charakter negatywny, czy pozytywny. Tymczasem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej przyjął wykładnię przepisu ograniczającą uprawnienia strony do podważania pozwolenia wodnoprawnego jedynie w wypadku negatywnego oddziaływania inwestycji. W ocenie Sądu taka wykładnia jest nieuprawniona bowiem jakiekolwiek oddziaływanie powoduje, że podmiot, na którego nieruchomość takie oddziaływanie następuje będzie stroną postępowania.

W tym stanie rzeczy nabiera znaczenia ustalenie jakimi konkretnie wnioskujący władają działkami i czy drenaż rozsączający na działkach nr ew. [...] i [...] obręb Z. będzie powodował jakiekolwiek oddziaływanie, czy pozytywne, czy negatywne na działki, którymi władają obydwie spółki. Precyzyjne ustalenie stanu faktycznego determinuje w konsekwencji prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik strony złożył dodatkowe dokumenty i dowody w sprawie, które winny zostać rozważone przez organ administracji publicznej. W oparciu o nie m.in. organ II instancji podjął rozstrzygnięcie, które nie mogło mieć charakteru reformatoryjnego bowiem naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a. Innymi słowy Prezes KZGW uznając, że wnioskujący mają przymiot strony jednocześnie miałby obowiązek wypowiedzieć się co do istoty sprawy, czyli rozstrzygnąć, czy pozwolenie wodnoprawne rażąco naruszyło przepisy. W ten sposób strony pozbawione zostałyby możliwości zweryfikowania tego stanowiska poprzez zaskarżenie takiej decyzji. Prezes KZGW bowiem działałby tutaj jako organ II instancji, którego rozstrzygnięcie podlega już tylko zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z kolei sąd administracyjny według obowiązującego modelu sądownictwa administracyjnego ogranicza badanie aktu administracyjnego jedynie co do jego legalności, nie rozstrzyga natomiast spraw co do istoty.

Podniesiona w skardze kwestia naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. O ile bowiem nawet doszło do naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. to w żaden sposób to uchybienie w działaniu organu nie przekłada się na wadliwość samego rozstrzygnięcia. Również nie najlepsza redakcja uzasadnienia tej decyzji i użyte tam sformułowania nie dyskwalifikują podjętego rozstrzygnięcia, bowiem te uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów skargę należało na zasadzie art. 151 P.p.s.a. oddalić.