Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1032/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. S. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2020 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ) po rozpoznaniu odwołania A. i H. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. (znak: [...]), orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości (tj. o pow. [....] m2 - powierzchnia pasa korzystania z nieruchomości na czas budowy i [...] m2 - powierzchnia pasa ograniczonego użytkowania) oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...][...], gm. [...] poprzez zezwolenie wnioskodawcy [...]-[...] S.A. z siedzibą w [...], na wykonanie czynności związanych z przeprowadzeniem linii kablowej [...] kV [...]-[...] kolidującej z linią napowietrzną [...] kV relacji [...]-[...]

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, tj. o pow. [...] m2 - powierzchnia pasa korzystania z nieruchomości na czas budowy i o pow. [...] m2 - powierzchnia pasa ograniczonego użytkowania, stanowiącej własność A. i H. J. małż. S., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...][...], gm. [...] poprzez zezwolenie wnioskodawcy [...]-[...] S.A. z siedzibą w [...] na wykonanie czynności związanych z przeprowadzeniem linii kablowej [...] kV [...]-[...] kolidującej z linią napowietrzną [...] kV relacji [...]-[...] polegających na: demontażu istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia [...] kV relacji [...]-[...], posadowieniu słupa krańcowo-kablowego na żerdzi wirowanej linii[...] kV relacji [...]- [...] i ułożeniu linii kablowej[...] po trasie istniejącej linii średniego napięcia, uporządkowaniu terenu. Przebieg linii oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został wskazany w załączniku graficznym w skali 1:1000, który stanowi integralną część w/w decyzji. Decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Od decyzji tej odwołali się współwłaściciele nieruchomości A. i H. małż. S. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku czego przyjęto, że przepis ten dopuszcza dowolne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości podczas gdy zakres tego ograniczenia nie powinien przekraczać minimum niezbędnego do wykonania danej inwestycji. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie, na podstawie art. 135 kpa, natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji do czasu ukończenia postępowania odwoławczego.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda wskazał, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Wojewoda podał, że z uwagi na brak porozumienia między właścicielem nieruchomości a inwestorem [...] – [...] S.A. inwestor wystąpił z wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. do Starosty [...] o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...][...], gm. [...] poprzez zezwolenie wnioskodawcy [...]-[...] S.A. z siedzibą w [...] na wykonanie czynności związanych z przeprowadzeniem linii kablowej [...] kV [...]-[...] kolidującej z linią napowietrzną [...] kV relacji [...]-[...] polegających na: demontażu istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia [...] kV relacji [...]-[...], posadowieniu słupa krańcowo-kablowego na żerdzi wirowanej linii [...] kV relacji [...]-[...] i ułożeniu linii kablowej [...] po trasie istniejącej linii średniego napięcia, uporządkowaniu terenu, do jej udostępnienia na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego zgodnej z ustaleniami wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji nr [...] z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] położonej w obrębie nr [...][...], gm. [...] są A. i H. J. małż. S. - na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie doszło do udzielenia zgody przez właściciela na wykonanie na w/w nieruchomości czynności związanych z przeprowadzeniem linii kablowej [...] kV [...]-[...] kolidującej z linią napowietrzną [...] kV relacji [...]-[...]. Świadczy o tym zebrany materiał dowodowy w sprawie (korespondencja wymieniona pomiędzy pełnomocnikiem a współwłaścicielami, notatki służbowe). Organ stwierdził, że strony nie doszły do porozumienia dotyczącego udostępnienia nieruchomości na wykonanie czynności związanych z w/w inwestycją. Wojewoda wskazał, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności ocenia zakres żądania wniosku, a następnie rodzaj czynności, które inwestor zamierza wykonać na gruncie oraz zgodność realizacji inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji dla celu publicznego. Zdaniem Wojewody organ I instancji dokonał takiej oceny. Przy rozpoznawaniu wniosku inwestora organ I instancji zbadał bowiem przesłanki do wydania w/w decyzji wynikające z przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalił, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] września 2019 r. (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwe jest przeprowadzenie linii kablowej [...] kV [...]-[...] kolidującej z linią napowietrzną [...] kV relacji [...]-[...] na przedmiotowej działce nr [...]. Wojewoda podał, że organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...] grudnia 2019 r., podczas której A. i H. małż. S. oświadczyli, że są zainteresowani zmianą trasy projektowanej przebudowy linii średniego napięcia zgodnie z propozycją wniesioną na mapę z dnia [...] marca 2019 r. bez zgody na zawarcie umowy służebności przesyłu z [...] [...] S.A.. H. S. zobowiązał się jednocześnie do zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie do dnia [...] grudnia 2019 r. jednak w przypadku braku porozumienia z inwestorem do w/w terminu podtrzymuje powyższą propozycję. Pełnomocnik inwestora oświadczyła, że zmiana przebiegu projektowanej przebudowy linii średniego napięcia jest możliwa pod warunkiem ustanowienia nieodpłatnej służebności przesyłu na rzecz [...]-[...] S.A. i poinformowała, że jeśli do dnia [...] grudnia 2019 r. zostanie zawarte porozumienie z właścicielami nieruchomości wówczas złoży wniosek o umorzenie postępowania. W efekcie Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że przeanalizował po pierwsze, czy planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Po drugie, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po trzecie, czy właściciel nie wyraża zgody na wykonanie prac niezbędnych do realizacji inwestycji. Po czwarte, czy wniosek został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Oceniając wniosek złożony przez [...]-[...] S.A z siedzibą w [...] Wojewoda uznał, że został złożony przez osobę uprawnioną i że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, bowiem ma na celu zwiększenie niezawodności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie powiatu [....]. Zdaniem Wojewody inwestycja ta jest także zgodna z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] w decyzji nr [...] z [...] września 2019 r. (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda wyjaśnił, że pod pojęciem inwestycji celu publicznego trzeba rozumieć wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ujęcie inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi główną przesłankę do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zatem, jak wskazał Wojewoda, zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz braku zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. Dopuszczalność zastosowania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości determinowana jest istnieniem jednego z dwóch dokumentów planistycznych, w których skonkretyzowany został cel publiczny zamierzony do zrealizowania na określonym terenie. Tak więc, decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcie, które jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutu właściciela nieruchomości dotyczącego wyrażenia zgody na przeprowadzenie linii kablowej i zaakceptowanie przez Inwestora warunków właścicieli, Wojewoda wskazał, że są one bezzasadne. Z akt sprawy, zdaniem organu, wynika jednoznacznie, że właściciele nieruchomości i inwestor nie wypracowali wspólnego zgodnego stanowiska w niniejszej sprawie. Zawarte przez właściciela w odwołaniu wyjaśnienie, że wykazał chęć wyrażenia zgody na przeprowadzenie linii wskazując swoje propozycje posadowienia słupa i miejsce przeprowadzenia linii nie może być przez organ odwoławczy rozpatrywana jako wyrażenie zgody na przebudowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda wyjaśnił, że rokowania nie oznaczają konieczności wypracowania zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się przez strony o swoich stanowiskach oraz o możliwym zakresie wzajemnych ustępstw. Ustawodawca nie sformalizował także momentu zakończenia rokowań. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie - także w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia, Do kompetencji organu II instancji nie należy ocena, czy podczas rokowań zaproponowano właścicielowi nieruchomości takie warunki, które były dla niego korzystne. Ponadto proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, ponieważ rozbieżności co do warunków udostępnienia nieruchomości mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu. Rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji, jeżeli nie dostrzeże realnych szans na zawarcie porozumienia. Przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego z uwagi na swój charakter związany z przebudową istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia [...] kV i budową linii [...] kV. Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma ona za zadanie poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także jest niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu i ma służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych, bowiem sieci elektroenergetyczne służą zapewnieniu dopływu energii elektrycznej do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Przedmiotowa sprawa ma wyjątkowy charakter, ponieważ na podstawie art. 124 ugn ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji gdy nie dojdzie do porozumienia z inwestorem. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust 1 ugn ma umożliwić realizację inwestycji celu publicznego w przypadku braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Wojewoda wskazał, że dyspozycja art. 124 ust. 1 ugn stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie praw właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust, 1, wg którego, ograniczenie to następuje zgodnie z miejscowym planem, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi jednocześnie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. W ocenie Wojewody decyzja Starosty [...] dokładnie wskazuje powierzchnię pasa korzystania z nieruchomości na czas budowy, która wynosi [...] m2 oraz powierzchnię pasa ograniczonego użytkowania, która wynosi [...] m2. Szczegółową lokalizację przedstawia załącznik do decyzji, który stanowi jej integralną część. Powyższe zgodne jest z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obniżenia wartości nieruchomości w przyszłości w wyniku podziału nieruchomości przez współwłaścicieli, Wojewoda wyjaśnił, że ocenie podlega stan nieruchomości w dacie wydania niniejszej decyzji. Przyszłe hipotetyczne działania właścicieli na nieruchomości nie mogą mieć wpływu na niniejsze postępowanie i rozstrzygnięcie. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 124 ust 4 na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4, zgodnie z którym za szkody powstałe w wyniku w/w zezwolenia przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Decyzję taką wydaje starosta. Niedopuszczalne jest orzekanie o odszkodowaniu na etapie wydawania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie może nastąpić najwcześniej po zakończeniu prac budowlanych, związanych z przeprowadzaniem ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń przesyłowych, na danej nieruchomości.

Organ odnosząc się z kolei do wniosku wstrzymania w trybie art. 135 Kpa, natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji do czasu ukończenia postępowania odwoławczego, wyjaśnił, że decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.nr [...] nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z tym wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Reasumując Wojewoda wskazał, że w jego ocenie przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust 1 i 2 zostały spełnione i zarzuty skarżącego są niezasadne. Oceniając postępowanie prowadzone w I instancji, Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i H. S. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez:

a. jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu wskazanej w tym przepisie procedury do wniosku złożonego przez [...][...] S.A., mimo że: inwestycja objęta wnioskiem nie miała charakteru budowy w rozumieniu Prawa budowlanego, co jest niezbędne do zastosowania procedury wskazanej w art 124 ust. 1 u.g.n., inwestycja objęta wnioskiem nie miała charakteru nowo projektowanej inwestycji w tym znaczeniu, że na moment wystąpienia z wnioskiem przez inwestora na nieruchomości Skarżących była już zrealizowana inwestycja w postaci urządzenia do dostarczania/przesyłania energii elektrycznej, natomiast inwestycja wskazana we wniosku dotyczyła jedynie modernizacji (remontu) inwestycji już zrealizowanej.

b. błędną wykładnię, w wyniku czego przyjęto, że przepis ten dopuszcza dowolne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości podczas gdy zakres tego ograniczenia nie powinien przekraczać minimum niezbędnego do wykonania przedmiotowej inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia niniejszego wniosku - uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie wykonania decyzji w całości, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., do czasu rozpoznania niniejszej skargi, z uwagi na fakt, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynikających z realizacji uprawnień przyznanych na mocy decyzji, przeprowadzenie postępowania mediacyjnego oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 1 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa.

W niniejszej sprawie kontroli sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. Nr [...], którą utrzymał on w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. w której starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, tj. o pow. [...] m2 - powierzchnia pasa korzystania z nieruchomości na czas budowy i o pow. [...] m2 - powierzchnia pasa ograniczonego użytkowania, stanowiącej własność A. i H. J. małż. S., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...][...], gm. [...] poprzez zezwolenie wnioskodawcy [...]-[...] S.A. z siedzibą w [...] na wykonanie czynności związanych z przeprowadzeniem linii kablowej [...] kV [...]-[...] kolidującej z linią napowietrzną [...] kV relacji [...]-[...] polegających na: demontażu istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia [...] kV relacji [...]-[...], posadowieniu słupa krańcowo-kablowego na żerdzi wirowanej linii [...] kV relacji [...]-[...] i ułożeniu linii kablowej [...] po trasie istniejącej linii średniego napięcia, uporządkowaniu terenu. Przebieg linii oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym następuje organicznie sposobu korzystania z nieruchomości został wskazany w załączniku graficznym w skali 1:1000, który stanowi integralną część w/w decyzji. Decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przywołany przepis reguluje zatem kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej. Przy czym należy mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze regulacje i rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo). Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ugn,

2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego),

3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

W ustawie jednak nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także w art. 124 ust. 3 ugn nie zawiera jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ jest zobowiązany badać czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Przedmiotem kontroli organu nie może być natomiast tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy.

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione a zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] nie naruszają prawa.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek należy wskazać, że niewątpliwie inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn, co nie jest sporne między stronami. Przepis ten stanowi, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie wskazuje się, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma bowiem na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym.

Nie była również kwestionowana przez skarżących zgodność projektowanej inwestycji z planem. Art. 124 ust. 1 ugn zawiera w tym zakresie odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej co oznacza, że postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie powyższego przepisu. W niniejszej sprawie przebieg inwestycji celu publicznego i przeznaczenie danej nieruchomości zostało ukształtowane w decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] września 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tą decyzją możliwe jest przeprowadzenie linii kablowej [...] kV [...]-[...] kolidującej z linią napowietrzną [...] kV relacji [...]-[...] na przedmiotowej działce nr [...]. Na jej bazie w swojej decyzji Starosta [...] dokładnie wskazał powierzchnię pasa korzystania z nieruchomości na czas budowy, która wynosi [...] m2 oraz powierzchnię pasa ograniczonego użytkowania, która wynosi [...] m2. Z kolei szczegółowa lokalizacja, przebieg linii oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały określone w załączniku graficznym, który stanowi integralną część decyzji Starosty [...]. Decyzja lokalizacyjna Wójta Gminy [...] ukształtowała zatem odgórnie przebieg inwestycji i wykluczyła możliwość formułowania przez organy (Starostę [...] i następnie Wojewodę [...]) dodatkowych wymogów, jakie ma spełnić inwestor np. poprzez wskazanie alternatywnego przebiegu inwestycji jak oczekiwali skarżący. W trybie art. 124 ugn organ nie bada bowiem ani celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jej przebiegu. Ten bowiem element wynika z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów.

Sąd zwraca także uwagę, że przepisy ugn w sposób dostateczny zabezpieczają prawa ograniczanego decyzją administracyjną właściciela. Jak stanowi bowiem art. 124 ugn, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ugn. Materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie została zatem spełniona przesłana zgodności zamierzonej inwestycji z planem a interesy właścicieli zostały w sposób prawidłowy zabezpieczone gdyż decyzja w sposób precyzyjny określa obszar korzystania z nieruchomości podczas budowy oraz powierzchnie pasa ograniczonego użytkowania.

Odnosząc się do kolejnej z przesłanek należy wskazać, że inwestor poprzedził wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości rokowaniami z jej właścicielami – skarżącymi w niniejszej sprawie. Rokowania te jednak nie przyniosły pozytywnego rezultatu wobec odmiennych stanowisk stron, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie kontrolowanego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że rokowania o których mowa w art. 124 ust 3 ugn oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ugn. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Decyzja zaś o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest wówczas gdy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i mogą być one prowadzone w dowolnej formie. Obowiązek przeprowadzenia rokowań jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągają porozumienia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z materiału dowodowego postępowanie zostało poprzedzone korespondencją między stronami, w której inwestor zaproponował właścicielom porozumienie z określeniem kwoty wynagrodzenia. Właściciele nie wyrazili na zaproponowane warunki zgody. W efekcie wobec braku możliwości zawarcia dobrowolnej umowy zezwalającej na przebudowę inwestor podjął decyzje o wystąpieniu z wnioskiem o zezwolenie, o czym poinformował skarżących pismem z [...] października 2019 r. Ponadto w toku postępowania organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...] grudnia 2019 r., podczas której A. i H. małż. S. oświadczyli, że są zainteresowani zmianą trasy projektowanej przebudowy linii średniego napięcia zgodnie z propozycją wniesioną na mapę z dnia [...] marca 2019 r. bez zgody na zawarcie umowy służebności przesyłu z [...] [...] S.A.. H. S. zobowiązał się jednocześnie do zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie do dnia [...] grudnia 2019 r. jednak w przypadku braku porozumienia z inwestorem do w/w terminu oświadczył, że podtrzymuje powyższą propozycję. Pełnomocnik inwestora oświadczyła z kolei, że zmiana przebiegu projektowanej przebudowy linii średniego napięcia jest możliwa pod warunkiem ustanowienia nieodpłatnej służebności przesyłu na rzecz [...]-[...] S.A. i poinformowała, że jeśli do dnia [...] grudnia 2019 r. zostanie zawarte porozumienie z właścicielami nieruchomości wówczas złoży wniosek o umorzenie postępowania. Jednak ostatecznie właściciele i inwestor nie wypracowali wspólnego stanowiska w sprawie. Powyższe wskazuje zatem, że inwestor przedstawił właścicielom konkretną propozycję, która nie została przez nich zaakceptowana, a jednocześnie zaproponowane przez właścicieli warunki wobec odmowy ustanowienia przez nich służebności przesyłu nie zostały zaakceptowane przez inwestora. Oznacza to, że zostały spełnione przesłanki przeprowadzenia rokowań. Nie zmienia tego faktu okoliczność załączenia obecnie do skargi przez skarżących podpisanego wyłącznie przez nich porozumienia. Istotą porozumienia jest bowiem akceptacja obu stron. Treść korespondencji pomiędzy stronami zgromadzona w aktach administracyjnych przeczy natomiast twierdzeniu skarżących, że wyrazili zgodę na przedstawione przez inwestora warunki. Jak wyżej wskazano, art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Skoro strony rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie stronie przeciwnej propozycji rozstrzygnięcia to brak możliwości osiągnięcia konsensusu kończy ten etap postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jak już wskazano w niniejszej sprawie strony nie doszły do porozumienia, co otwierało inwestorowi drogę do złożenia wniosku o wydanie decyzji przez starostę na podstawie art 124 ust 1 ugn.

Odnosząc się z kolei do zarzutów błędnego zastosowania przez organy procedury wskazanej w art. 124 (pkt 1a skargi) oraz zakresu ograniczenia korzystania nieruchomości (pkt 1b skargi) należy przypomnieć, że przedmiotem decyzji jest ograniczenie korzystania z nieruchomości przez skarżących w związku przeprowadzeniem linii kablowej [...] kV [....]-[...] kolidującej z linią napowietrzną [...] kV relacji [...]-[...] na działce nr [...]. Powierzchnię pasa korzystania z nieruchomości na czas budowy wynosi [...] m2 a powierzchnia pasa ograniczonego użytkowania wynosi [...] m2. Szczegółową lokalizację, przebieg linii oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości określa załącznik graficzny. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 ugn obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09).

Z postanowień decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy [...] wynika, że warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikają z wymogów technicznych i są zgodne z przepisami odrębnymi: istnieje rolnicza przestrzeń produkcyjna na przedmiotowej działce oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i tereny rolne na sąsiednich działkach. Przedmiotowa inwestycja służy usunięciu kolizji linii elektroenergetycznej[...] kV z linią [...] KV i poprawie standardów zaopatrzenia w energię elektryczną. Z wniosku inwestora wynika, że planowane prace polegają na wymianie przewodu odgromowego na całej długości linii, wymianie istniejącej izolacji porcelanowej na izolację kompozytową oraz podwyższenie słupów wstawkami prostopadłościennymi między fundamentem a istniejącym trzonem. Słupy przewidziane do podwyższenia oznaczone są numerami [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]. W ramach projektu planowane jest również skablowanie istniejących linii średniego napięcia kolidujących z linią [...] kV [...] – [...] oraz bezpieczne skrzyżowanie z liniami [...] kV relacji [...] – [...] oraz [...] – [...]. Na nieruchomości skarżących, działce nr [...] planowane prace mają polegać na demontażu istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia, posadowieniu słupa krańcowo – kablowego na żerdzi wirowanej i ułożeniu linii kablowej SN po trasie istniejącej linii średniego napięcia. Prace te mają zatem polegać na przebudowie istniejącej linii. Wobec zarzutów skarżących aby ustalić czy zakres prac objętych decyzją lokalizacyjną mieści się w pojęciu przebudowy czy remontu należy odwołać się do treści ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę- należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; zgodnie z pkt 7 przez roboty budowlane - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego; zgodnie z kolei z pkt 7a przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; oraz pkt 8 zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że wymiana słupów, co do zasady, traktowana jest jako remont. Roboty budowlane polegające na wymianie starych słupów, stanowiących część obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy tej linii mogą być bowiem zakwalifikowane jako remont (art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane) (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2005 r. sygn. OSK 1427/04, z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Rz 535/02; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 31 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1424/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w świetle powyższych rozważań i wbrew zarzutom skargi przedmiotowa inwestycja, która miała być wykonana przez inwestora nie stanowi remontu lecz przebudowę w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów, bowiem opisane wyżej działania planowane przez inwestora sieci nie spełniają przesłanki z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawa budowlanego. Inwestor wyraźnie określił bowiem, że czynności te nie polegają na wymianie istniejących elementów ale generalnie na przebudowie istniejącej linii i posadowieniu nowych elementów linii. Jak wynika przy tym z załącznika graficznego dołączonego do wniosku inwestora, prace te polegają na ułożeniu nowej linii kablowej oraz wymianie słupów na nowe podwyższone i usytuowane w nowej lokalizacji. Nie można uznać że te działania mają na celu przywrócenie stanu pierwotnego. W ocenie Sądu, Wojewoda i starosta zasadnie uznali, że planowane prace spełniają przesłanki art. 124 ugn. W sytuacji bowiem gdy dochodzi, jak w wypadku planowanych prac, także do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont. Przepis art. 124 b znajdzie zastosowanie wyłącznie wówczas gdy celem inwestycji będzie wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów a nie w sytuacji zakładania i przeprowadzenia ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej (..).

Reasumując całość powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. W szczególności postępowanie administracyjne związane z wnioskiem inwestora zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w kpa. Organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, w tym dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie rokowań oraz decyzje lokalizacyjną wraz z wnioskiem, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, procedując organy należycie uwzględniły interes właściciela nieruchomości, zezwalając na ograniczenie prawa własności w sposób najmniej dla niego dolegliwy, aczkolwiek konieczny ze względu na realizację celów publicznych. Wyraża się to przede wszystkim w jednoznacznym ustaleniu zapisów decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej nieruchomości oraz precyzyjnym wskazaniu przebiegu linii oraz obszaru zajętego w związku z jej realizacją.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).