Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 50/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1-4a, art. 52 par. 1, art. 52 par. 2, art. 149 par. 1, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 12, art. 35 par. 1 i par. 3, art. 36, art. 50 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 44-46, art. 47 ust. 2, art. 56 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych wszczętego wnioskiem E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. z dnia [...] września 2013 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] września 2013 r. spółka E. Sp. z o.o. z siedzibą w M., na podstawie art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. -Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), dalej również: p.e., wniosła do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wniosek o zatwierdzenie T. Sp. z o.o. z siedzibą w M.

2. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, w związku ze złożonym wnioskiem, pismami z dnia [...] października 2013 r., z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 50 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wzywał Spółkę do poprawy i uzupełnienia ww. wniosku.

3. W odpowiedzi na wezwania spółka odpowiednio pismami z dnia [...] listopada 2013 r., [...] grudnia 2013 r. oraz [...] lutego 2014 r. udzieliła żądanych wyjaśnień, przesyłając w załączeniu dokumenty.

4. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, wszczętym w dniu [...] września 2013 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych nr [...], poinformował, że postępowanie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] lutego 2014 r.

5. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zawiadomił, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] marca 2014 r.

6. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., z dnia [...] marca 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 50 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wzywał Spółkę do poprawy i uzupełnienia ww. wniosku, jak również dokonania zmian i korekt planowanego przedsięwzięcia.

7. Spółka pismami z dnia [...] marca 2014 r. z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r. udzieliła stosownych wyjaśnień i uzupełnień wniosku.

8. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zawiadomił Spółkę, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] kwietnia 2014 r.

9. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Spółka, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwała Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych nr [...], wszczętego wnioskiem z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu wniosku Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. postępowanie powinno było się zakończyć do końca października lub listopada 2013 r. Tymczasem ze strony Urzędu Regulacji Energetyki mnożone są wezwania do uzupełnienia wniosku, które w istotnych punktach są ze sobą sprzeczne lub spóźnione.

Zdaniem Spółki postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób nieprzemyślany, fragmentaryczny i przypadkowy. Za niedopuszczalne strona uznała prowadzenie postępowania, w którym kolejne wezwania negują celowość poprzednich lub po pół roku po raz pierwszy kwestionowane są podstawowe założenia kalkulacji taryfy, mimo, że w sprawie toczyła się już wcześniej obszerna korespondencja.

Nadto, w ocenie Spółki, Prezes Urzędy Regulacji Energetyki nie wykonywał obowiązków w zakresie informowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, podawania przyczyn takiego stanu rzeczy i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W tym zakresie obowiązki Prezesa były wykonywane z opóźnieniem, dopiero po interwencjach wnioskodawcy.

10. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 47 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo energetyczne, nie uwzględnił wniosku Spółki wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, uznając go za nieuzasadniony.

11. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zawiadomił, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] maja 2014 r.

12. Prezes URE decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Spółki zawartego w piśmie z dnia [...] września 2013 r., uzupełnionego pismami z dnia: [...] listopada 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] stycznia 2014 r., [...] lutego 2014 r., [...] marca 2014 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] kwietnia 2014 r. [...] maja 2014 r. i [...] maja 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych zatwierdził ustaloną przez Spółkę taryfę dla paliw gazowych, stanowiącą załącznik do wydanej decyzji, na okres 12 miesięcy od dnia wprowadzenia przez spółkę taryfy do stosowania.

13. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa URE w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Prezesowi URE Spółka zarzuciła naruszenie art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 36 k.p.a., albowiem po raz pierwszy stronę poinformowano o niezałatwieniu sprawy w terminie pismem z [...] stycznia 2014. W ocenie skarżącej skoro wniosek wpłynął do urzędu [...] września 2013 r., to uwzględniając nawet skierowanie do skarżącej wezwania z [...] października 2013 r. i odpowiedź z [...] listopada 2013 r., spółka powinna zostać zawiadomiona o niezałatwieniu sprawy w dniu [...] listopada 2013 r. Zawiadomienie z [...] stycznia 2014 r. było więc spóźnione o dwa miesiące.

Nadto w świetle całego uzasadnienia skargi, wyznaczanie czterokrotnie nowych terminów było, w ocenie spółki, nieuzasadnione, co również świadczy o naruszeniu art. 36 k.p.a.

Spółka wyjaśniła, że w postępowaniu taryfowym przedsiębiorca przedkłada Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki do zatwierdzenia taryfę. Do wniosku dołączone są odpowiednie kalkulacje, które stanowią uzasadnienie dla cen i opłat zaproponowanych w taryfie. Zadaniem Prezesa jest zbadanie kalkulacji oraz ustalenie, czy zaproponowana taryfa odpowiada zasadom określonym w Prawie energetycznym. Z uwagi na zakres kalkulacji i informacji koniecznych do przeanalizowania postępowanie, w ocenie strony, należy uznać za skomplikowane. Oznacza to, że w celu zachowania ekonomiki procesowej organ powinien w sposób szczególny dbać o zachowanie jasnych i konsekwentnych reguł, a także odróżniać sprawy istotne od drugorzędnych, nadając im właściwą rangę.

Zdaniem Spółki, liczne wezwania Prezesa URE były efektem braku konsekwencji oraz spóźnionego podnoszenia spraw, które mogły i powinny były został wyjaśnione na samym początku postępowania. Nieprawidłowości postepowania wydłużyły je z przepisanych 2 miesięcy do 8, zaś kluczowe kwestie w postaci kosztów pozyskania gazu stały się przedmiotem procedowania organu dopiero po 6 miesiącach.

W ocenie skarżącej pierwsze wezwania były czynnościami jedynie pozorującymi efektywność organu. Prezes URE dopiero po kilku miesiącach od dnia wpłynięcia wniosku Spółki rozpoczął właściwe działania w sprawie, a po stwierdzeniu, że ceny i opłaty są (zdaniem organu) zbyt wysokie zajął się kwestami merytorycznymi, tj. umożliwiającymi wymuszenie obniżenia cen i opłat.

W postępowaniu istotna różnica zdań między organem a wnioskodawcą dotyczyła zwrotu z zaangażowanego kapitału i sprawy kosztów pozyskania gazu, stosunkowo szybko strony wyjaśniły inne zagadnienia, powstałe w trakcie toczącego się postępowania.

Spółki zauważyła, że Prezes URE nakazał obliczać zwrot z zaangażowanego kapitału wg ściśle określonych formuł (wezwanie z [...].10.2013 r.), aby w kolejnych wezwaniach zakwestionować narzucony przez siebie sposób obliczania zwrotu (wezwanie z [...].01.2014 r.) i zażądać zmiany powyższych wskaźników, aby wzrost opłat był adekwatny do poziomu inflacji, o czym nie było mowy w pierwszym wezwaniu.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezes URE tłumaczył swój sposób procedowania przeprowadzoną w trakcie postępowania analizą porównującą taryfę Spółki z taryfami innych przedsiębiorstw. Ponieważ z analizy wynikało, że taryfa skarżącej będzie wyższa od taryf innych przedsiębiorstw, Prezes URE wezwał do wprowadzenia kolejnych zmian w kalkulacji, które wymusiły obniżenie opłat taryfowych.

Spółka zauważyła, że Prezes URE od samego początku postępowania mógł przeprowadzić analizę porównawczą. Niezwłocznie po złożeniu wniosku można było bowiem zauważyć, że opłaty dystrybucyjne spółki są wyższe od opłat innych przedsiębiorstw. Zasadność takiego poziomu opłat nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast nie było żadnych podstaw, aby trwonić kilka miesięcy na wezwania oraz kalkulacje skarżącej, które ostatecznie okazały się bezprzedmiotowe. Jeżeli, zdaniem Prezesa URE, punktem odniesienia dla określenia stawek opłat jest otoczenie gospodarcze i inflacja, powinien od razu to jasno zakomunikować Spółce. Mogło to wywołać merytoryczną polemikę między wnioskodawcą a organem co do zasadności takiego podejścia w pierwszej fazie postępowania, a nie dopiero po kilku miesiącach.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, wezwanie do obliczenia zwrotu z zaangażowanego kapitału z [...] października 2013 r. było nieprzemyślane i niepotrzebne w świetle kolejnych czynności Prezesa URE.

Koszty pozyskiwania gazu przez spółkę zostały zakwestionowane po raz pierwszy w dniu [...] marca 2014 r., czyli dopiero po upływie ponad pół roku od wszczęcia postępowania. W tym zakresie Prezes URE usprawiedliwiał swoje spóźnione działanie trendem spadkowym cen gazu na giełdzie niemieckiej w 2014 r. Spółka odrzuciła to wyjaśnienie, stwierdzając, że Prezes URE już w pierwszym wezwaniu z dnia [...] października 2013 r. mógł wezwać skarżącą do obniżenia kosztów pozyskiwania gazu. Już bowiem w tej dacie był znany poziom cen giełdowych z września 2013 r. (27 Euro), który zdaniem Prezesa URE, uzasadniał konieczność obniżenia kosztów pozyskania gazu przez skarżącą. Okoliczność ta przeczy stanowisku organu, że kwestionowanie kosztów pozyskiwania gazu stało się możliwe dopiero w marcu 2014 r. Odpowiednie wezwanie można było skierować do spółki już w październiku 2013 r. Wywołanie problemu w pierwszym wezwaniu spowodowałoby reakcję skarżącej, która mogłaby doprowadzić do porozumienia (ewentualnie polemiki) co do kluczowej kwestii postępowania. Spółka podkreśliła, że podawanie cen giełdowych z różnych okresów wskazywało na brak konsekwencji i przemyślanego sposobu działania po stronie Prezesa URE, co doprowadziło do znacznych opóźnień w postępowaniu.

Także w zakresie zagadnień o mniejszym znaczeniu dla taryfy wezwania Prezesa URE były często spóźnione, albowiem już w pierwszym wezwaniu można było żądać wyjaśnień lub uzupełnień dotyczących skorygowania kosztów efektywności energetycznej (drugie wezwanie), planowanej sprzedaży (drugie wezwanie) czy kalkulacji stawek opłat abonamentowych (czwarte wezwanie). Spółka zauważyła, że odnośnie stawek abonamentowych we wniosku taryfowym nie dochodziło do żadnych zmian, więc podnoszenie tego zagadnienia po półrocznym postępowaniu było całkowicie niezrozumiałe. Prezes URE żądał również przedstawiania informacji, które były mu znane z poprzednich postępowań taryfowych skarżącej. Poszczególne zagadnienia (np. kwestia usług obcych lub podatków) były traktowane "częściowo" w kolejnych wezwaniach: najpierw żądanie wyjaśnień, następnie żądanie korekty lub przedłożenia dokumentów potwierdzających poziom kosztów. W sprawnie zorganizowanym postępowaniu wnioskodawca przy pierwszym wezwaniu powinien otrzymać jasny komunikat, czego oczekuje organ: oprócz żądania wyjaśnień, organ powinien określić również wytyczne, jakimi będzie się kierował przy ocenie wyjaśnień i dokumentów, jakie będą niezbędne jako środki dowodowe. Podobnie, wnioskodawca ma prawo oczekiwać, że sprawy, które nie były przedmiotem pierwszych wezwań, są traktowane jako już uzgodnione i nie będą przedmiotem kolejnych wezwań powodując dalsze opóźnienia.

W sześciu wezwaniach Prezes URE wymienił łącznie kilkadziesiąt punktów, które miały być uzasadnione. W ocenie spółki znakomita większość tych punktów nie miała większego znaczenia dla przebiegu postępowania lub była podnoszona przez organ w sposób, który świadczy o przewlekłości postępowania. Istotne punkty sporne między skarżącą a organem mogły i powinny były zostać wyraźnie wskazane w pierwszym wezwaniu do uzupełnienia wniosku taryfowego. Przy racjonalnym podejściu postępowanie mogło zakończyć się w 2013 r. (zatwierdzeniem taryfy lub odmową zatwierdzenia), co umożliwiłoby spółce stosowanie nowej taryfy lub podjęcie dalszych kroków prawnych (skarga do Sądu).

14. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca do [...] marca 2014 r., tj. przez 5,5 miesiąca od daty złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy nie przedstawiła kalkulacji cen i stawek opłat wynikających z planowanych na okres obowiązywania taryfy kosztów. Ponadto podtrzymał wcześniej prezentowane w sprawie stanowisko.

15. Pismem z dnia 23 marca 2015 r. skarżąca wniosła replikę na odpowiedź na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa URE, podnosząc, że organ nie wyjaśnił jakie okoliczności uniemożliwiły organowi przez okres 6 miesięcy na zakwestionowanie zbyt wysokich w jego ocenie cen gazu, dlaczego wbrew powoływanej zasadzie szybkości i koncentracji postępowania dowodowego, organ wielokrotnie wzywał stronę do zmiany stopy zwrotu zaangażowanego kapitału , dlaczego dopiero w wezwaniu nr [...] organ odniósł się do planowanych stawek opłat abonamentowych.

Spółka podtrzymała zarzut o rażąco przewlekłym prowadzeniu postępowania.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

2. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

3. W niniejszej sprawie Skarżąca żądała uznania przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

4. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Spółka, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwała Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych nr [...], wszczętego wnioskiem z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu wniosku Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. postępowanie powinno było się zakończyć do końca października lub listopada 2013 r. Tymczasem ze strony Urzędu Regulacji Energetyki mnożone były wezwania do uzupełnienia wniosku, które w istotnych punktach były ze sobą sprzeczne lub spóźnione. W związku z powyższym wymóg formalny do złożenia skargi w niniejszej sprawie został wyczerpany.

4. Skarga oparta jest na podstawie art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis art. 149 p.p.s.a., stanowi więc o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej.

Celem postępowania sądowo-administracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności.

Przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Romana Hausera i prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2013, str. 78). Postępowanie jest prowadzone przewlekle także w przypadku mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwienia sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.

Tym samym podkreślenia wymaga, iż przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

5. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, by można było mówić o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób przewlekły należy stwierdzić, że działania podejmowane przez organ miały miejsce w dużych odstępach czasu, bądź też były nieefektywne, albo też czynności organu były mnożone ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2014 r., I SAB/Gl 23/14, LEX nr 1476619).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w sprawie zatwierdzenie T. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na podstawie wniosku z dnia [...] września 2013 r.

Przede wszystkim należy zauważyć skomplikowany charakter i naturę postępowania w sprawie o zatwierdzenie Taryfy dla Paliw Gazowych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 p. e., do postępowania przed Prezesem URE stosuje się przepisy k.p.a. (z zastrzeżeniem jednak, że do postępowania w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE stosuje się przepisy k.p.c. o postępowaniu w sprawach gospodarczych). Postępowanie mające za przedmiot zatwierdzenie taryfy ustalonej przez przedsiębiorstwo energetyczne, a także zatwierdzenie zmiany zatwierdzonej taryfy, kończy się wydaniem decyzji administracyjnej przez Prezesa URE w przedmiocie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryfy, albo zmiany do niej.

Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 p. e., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezes URE zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 44-46 p. e. W obecnym stanie prawnym w p. e. brak jest przepisów szczególnych, które modyfikowałyby, na potrzeby postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy, zasady ogólne wynikające z k.p.a.

Przepis art. 47 ust. 2 pr. en. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 maja2005 r. (z uwagi na wejście w życie noweli z dnia 4 marca2005 r.) stanowił, że Prezes URE zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w terminie 30 dni. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie istniały w związku z tym rozbieżności odnośnie do charakteru tego terminu (zob. J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, Prawo energetyczne..., s. 268). Zostały one rozstrzygnięte przez SN, który w wyroku 12.04.2002 r., I CKN 1465/99, OSNC 2003, nr 4, poz. 53, uznał, że był to termin instrukcyjny. Obecne brzmienie art. 47 ust. 2 pr. en. powoduje, że do postępowania przed Prezesem URE w sprawie o zatwierdzenie taryfy należy stosować ogólne terminy ustanowione w art. 35 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 (tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach) i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Nowy termin załatwienia sprawy jest terminem o charakterze instrukcyjnym. Termin ten nie dotyczy poszczególnych czynności procesowych, lecz załatwienia sprawy, a zatem termin określony w tym trybie nie może być zmieniany przez organ, który go ustalił; nie może być on wydłużany.

W trakcie postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy organ regulacyjny bada, czy skalkulowane w taryfie koszty zostały ustalone przez przedsiębiorstwo energetyczne na uzasadnionym poziomie, analizując m.in. koszty wynikające z zawartych przez przedsiębiorstwo energetyczne umów.

W związku z tym, że Prezes URE nie ma możliwości weryfikacji prawidłowości procesu zawierania tych umów ani też możliwości oceny racjonalnego poziomu kosztów przedsiębiorstw składających oferty zawarcia określonych umów, w celu porównania tych kosztów wykorzystywany jest monitoring prowadzony w URE w oparciu o dane uzyskane bezpośrednio od przedsiębiorstw energetycznych. Możliwość taka przewidziana jest wprost w art. 47 ust. 2e p. en., zgodnie z którym Prezes URE analizuje i weryfikuje koszty uzasadnione, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 p. en., w zakresie ich zgodności z przepisami ustawy, na podstawie sprawozdań finansowych i planów rzeczowo-finansowych przedsiębiorstw energetycznych, biorąc pod uwagę tworzenie warunków do konkurencji i promocji efektywności wykonywanej działalności gospodarczej, a w szczególności stosując metody porównawcze oceny efektywności przedsiębiorstw energetycznych, wykonujących w zbliżonych warunkach działalność gospodarczą tego samego rodzaju (tak w wyroku z dnia 25.08.2008 r., XVII AmE 91/08, www.ure.gov.pl).

6. W rozpatrywanej sprawie Prezes URE, w związku ze złożonym wnioskiem, pismami z dnia [...] października 2013 r., z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 50 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wzywał Spółkę do poprawy i uzupełnienia ww. wniosku.

W odpowiedzi na wezwania Spółka odpowiednio pismami z dnia [...] listopada 2013 r., [...] grudnia 2013 r. oraz [...] lutego 2014 r. udzieliła żądanych wyjaśnień, przesyłając w załączeniu dokumenty.

Ostatecznie Prezes URE decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1 p. e. oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Spółki zawartego w piśmie z dnia [...] września 2013 r., uzupełnionego pismami z dnia: [...] listopada 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] stycznia 2014 r., [...] lutego 2014 r., [...] marca 2014 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] kwietnia 2014 r. [...] maja 2014 r. i [...] maja 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych, zatwierdził ustaloną przez Spółkę taryfę dla paliw gazowych, stanowiącą załącznik do wydanej decyzji, na okres 12 miesięcy od dnia wprowadzenia przez spółkę taryfy do stosowania.

Zakończenie postępowania w tego rodzaju sprawie jest każdorazowo zależne od zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. Tymczasem jak wynika z akt sprawy i wymiany pism pomiędzy Skarżącą a organem, ceny i stawki opłat w proponowanej taryfie były ustalane w oparciu o ceny i stawki z poprzednio stosowanej taryfy, powiększone o procentowy wskaźnik, którego uzasadnienia Skarżąca nie przedstawiała. Nie było zatem żadnego logicznego związku pomiędzy planowanymi kosztami, a cenami i stawkami opłat - ustalonymi w taryfie Skarżącą.

Organ zasadnie podnosi, że dane liczbowe w dokumentach przedkładanych przy kolejnych odpowiedziach Skarżącej na wezwania były wewnętrznie niespójne. W formułach obliczeniowych występowały błędy wynikające z niewłaściwych odwołań. Poprawki wprowadzane w arkuszach obliczeniowych po wezwaniu Prezesa URE, w kolejnych materiałach przesyłanych przez Skarżącą, nie były uwzględniane. Wskazane powyżej błędy występowały w dalszym ciągu, pomimo skierowanych do Spółki 6 kolejnych wezwań.

Powyższe uzasadnia twierdzenie, że wniosek Skarżącej obejmujący arkusze obliczeniowe sporządzany był nierzetelnie, bez dbałości o spójność przedstawianych w nich danych, w konsekwencji kolejne wersje wniosku wymagały ponownej analizy całego materiału. Powodowało to, że praca nad wnioskiem taryfowym musiała polegać za każdym razem na analizie całości przedłożonych dokumentów, co w sposób oczywisty przyczyniało się do wydłużania prowadzonego postępowania w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie obejmował już kilkaset stron.

Prezes URE podkreślił, że nie można dokonać kompleksowej oceny wniosku, a tym samym podjąć prawidłowej decyzji administracyjnej na podstawie błędnych przesłanek (niewiarygodnych i niespójnych danych). Dopiero po uzyskaniu poprawnych danych od skarżącej w kolejnym kroku można przystąpić do oceny poziomu tych danych, a tym samym dokonać kompleksowej oceny przedłożonych materiałów.

7. Należy pamiętać, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia taryfy Prezes URE reprezentuje także interesy odbiorców. Zgodnie z art. 47 ust. 1 p.e., przedsiębiorstwa energetyczne są zobowiązane do przedkładania taryf do zatwierdzenia w systemie ex ante, a niedopełnienie tego obowiązku zagrożone jest karą - art. 56 ust.1 pkt 5 p.e. Co do zasady jest to regulacja pozwalająca w sposób właściwy realizować ustawowy obowiązek Prezesa URE, polegający na równoważeniu interesów przedsiębiorstw i odbiorców. Regulacja ta powinna więc być utrzymana w sposób bezwzględny w odniesieniu do działalności sieciowej oraz pozostałych działalności koncesjonowanych w tych przypadkach, w których wątpliwość wzbudza efektywność rozdzielenia działalności. Jednoznacznie przekonują o tym przedstawione poniżej efekty regulacji w procesie zatwierdzania taryf.

Zasada równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i interesów odbiorców wyrosła z negatywnych doświadczeń związanych z permanentnym nadużywaniem siły rynkowej przez monopole działające w energetyce. Jest niewątpliwie jednym z fundamentów współczesnej regulacji, podstawową zasadą konstytuującą m.in. taryfowanie działalności energetycznej w warunkach braku konkurencji i rozstrzyganie sporów.

Jednym z fundamentalnych celów p. e., które wyznaczają treść zawartych w ustawie regulacji, jest więc przeciwdziałanie negatywnym skutkom naturalnych monopoli, zapewnienie rozwoju konkurencji oraz równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii (zob. art. 1 ust. 2 p. e.). Powołanemu na mocy ustawy organowi ds. regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, jakim jest Prezes URE (zob. art. 21 ust. 1 p. e.), ustawodawca powierzył w szczególności zadanie równoważenia interesów ekonomicznych uczestników rynku energetycznego (zob. art. 23 ust. 1 p. e.).

Do podstawowych instrumentów służących realizacji tego zadania należą bez wątpienia kompetencje Prezesa w zakresie zatwierdzania taryf oraz związanej z tym analizy i weryfikacji kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione w kalkulacji ich taryf. Bez wątpienia stanowią one przejaw wyspecjalizowanej formy regulacji, ustanowionej z uwagi na konieczność szczególnej ochrony interesu publicznego, niepoddającego się w pełni rynkowej weryfikacji. Regulacja taryf w sektorze dostarczania paliw i energii, zwłaszcza w tej jego części, która realizuje usługi sieciowe (przesyłanie lub dystrybucja paliw lub energii są wykonywane w strukturze rynkowej zwanej monopolem naturalnym), jest koniecznym substytutem mechanizmów rynku konkurencyjnego (zob. M. Okólski (red.), Jaki model rynku energii?, Warszawa 2001, s. 25).

Działania dotyczące taryf przedsiębiorstw energetycznych, do podejmowania których w ramach przyznanych przez ustawodawcę kompetencji Prezes URE jest zobowiązany, dają zatem w pewnej mierze efekt zastępujący działanie mechanizmów rynkowych w warunkach konkurencji, które na rynku zrównoważonym są podstawowym regulatorem w zakresie kojarzenia ścierających się interesów ekonomicznych sprzedawców i kupujących (zob. wyrok S. Antym. z dnia 13.10. 1999 r., XVII AmE 35/99, LEX nr 56259).

Prezes URE swoim podpisem, złożonym na zatwierdzonej taryfie, potwierdza prawidłowość skalkulowania cen i stawek opłat w niej zawartych, jak również jakość samego dokumentu taryfy, w którym ustalone są zasady stosowania tych cen i stawek opłat. Błędy w treści taryfy uniemożliwiają jej zastosowanie i wprowadzenie jej w życie.

Powyższe zasady ogólne p.e. stanowiąc przeciwdziałanie negatywnym skutkom naturalnych monopoli, zapewnienie rozwoju konkurencji oraz równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii narzucają niejako Prezesowi URE prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia energii w sposób niezwykle skrupulatny i dokładny. W tej sprawie Prezes URE podkreślał, że w postępowaniu dowodowym zobowiązany był do zapoznania się każdorazowo, po otrzymaniu dokumentacji od Spółki, z bardzo obszernym materiałem dowodowym. Za każdym razem cały materiał dowodowy był analizowany od podstaw, co niewątpliwie wpłynęło na czas trwania postępowania w sprawie.

8. Za niezasadny Sąd uznał zarzut Skarżącej, że Prezes URE od samego początku postępowania mógł przeprowadzić analizę porównawczą, stwierdzając, że taryfa Spółki jest wyższa od taryf innych przedsiębiorstw, albowiem w toku prowadzonego postępowania w pierwszej kolejności Prezes URE ustala uzasadniony pozniespójne), jak również poszczególne pozycje kosztów nie zawierały uzasadnienia porównywanie cen i stawek zaproponowanych w taryfie na początkowym etapie postępowania. W wyniku dostosowania się przez skarżącą do wezwań Prezesa URE baza kosztowa ulegała zmianie, a w konsekwencji ceny i stawki opłat były inne.

Przebieg postępowania był następujący: 1) analiza formalna; 2) ocena zgodności wewnętrznej składanych materiałów; 3) ocena poziomu jednoznacznie ustalonych kosztów; 4) analiza prawidłowości skalkulowania cen i stawek opłat; 5) ocena skutków zatwierdzenia planowanej taryfy dla odbiorców, która może wpłynąć na żądanie ograniczenia planowanego poziomu kosztów. Ten proces był skarżącej doskonale znany, a przy wielu uwagach i poprawkach, tak jak w tej sprawie, może on się wydłużać.

W ocenie Sądu działania Prezesa URE były adekwatne do aktualnego stanu wiedzy wynikającej z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą i rozpoznania aktualnej sytuacji otoczenia rynkowego. Mając na uwadze przedstawiane wcześniej fakty oraz prezentowaną w orzecznictwie oraz doktrynie definicję przewlekłości postępowania, za którą uznaje się w szczególności wykonywanie przez organ czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych oraz mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, Prezes URE stwierdził - wobec okoliczności przedstawionych powyżej - że w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy nr 11 Spółki nie dopuszczono się zarzucanego naruszenia prawa. Tym bardziej nie można uznać, że naruszenie prawa miało charakter "rażący" jak wskazywała strona skarżąca, gdyż naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Z kolei wnioskowanie - jak to czyni Skarżąca - że sam czas trwania postępowania, abstrahując od jakości materiału dowodowego i zachowania samej Spółki, "pozwala uznać, że naruszenie przepisu miało charakter rażący" było w ocenie Sądu nieuprawnione i nie ma pokrycia w materiale dowodowym. Tym bardziej, że sama Spółka, jak wynika z akt sprawy, przyznała, że w przedkładanych przez nią dokumentach były błędy.

Skarżąca, zarzucając w skardze Prezesowi URE nieprawidłowe wyznaczanie nowego terminu sprawy, nie zwraca jednak uwagi na fakt, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 35 § 5 i 36 k.p.a. dopuszczają możliwość wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, a do terminów określonych w art. 35 § 1-4 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

9. W ocenie Sądu wielość zagadnień i informacji koniecznych do wyjaśnienia w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy, a także za każdym razem analizy od podstaw danych przedstawionych przez skarżącą, wskazuje na skomplikowany charakter postępowania, co potwierdziła również Skarżąca.

Prezes URE wyjaśnił, że powziął wątpliwości co do prawidłowości przedstawianych przez skarżącą danych, o czym poinformował ją już w pierwszym z wezwań. Dla dokonania ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego i prawnego niezbędne było dokonanie wyczerpujących ustaleń dowodowych, umożliwiających organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, których w żaden sposób nie można zakwalifikować jako czynności pozornych, względnie nieistotnych i niepotrzebnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Skomplikowany charakter sprawy również przemawia za koniecznością zebrania i analizy materiału dowodowego o znacznej objętości, co jest zadaniem nie tylko wymagającym merytorycznie, ale i czasochłonnym. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia organu są usprawiedliwione i adekwatne do stanu faktycznego sprawy.

Zatem nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości. Długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania, która odmiennie od bezczynności organu w sprawie, jest pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Nie podlega natomiast dyskusji, że działania Prezesa URE nie miały charakteru pozorowanego i były nakierowane bezpośrednio na zbadanie stanu faktycznego i wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które w toku postępowania wzbudzały wątpliwości organu.

Powyższe wynika z akt sprawy. Analiza wymiany pism pomiędzy organem, a skarżącą, zawartych w aktach wskazuje, że za każdym razem organ wyznacza stronie od 7 do 21 dni na odpowiedź na pismo organu. Przykładowo pismo z [...] grudnia 2013 r. (wezwanie nr 2, k. 411 - 412 akt sprawy), wyznaczono 21-dniowy termin odpowiedzi.

Powyższe wezwanie zawierało 23 punkty merytoryczne, z których ponownie część dotyczyła braku informacji, dokumentów i wyjaśnień, o przedstawienie których Prezes URE prosił w wezwaniu nr [...] z [...] października 2014 r. (analiza skutków finansowych wprowadzenia nowej taryfy w porównaniu do innych dostawców gazu - nie przedłożono; kopie decyzji dot. opłat za zajęcie pasa drogowego - z uwagi na obszerność dokumentów przedstawiono ich zestawienie, ale odnoszące się do roku 2012 w wysokości 444,1 tys. zł, natomiast jako planowaną na 2014 r. wysokość tych opłat podano 850,2 tys. zł; podatki i opłaty - nie wyjaśniono czego dotyczyła kwota kosztów w wysokości 258,6 tys. zł) lub niezgodności kwot w odniesieniu do przychodów z tytułu opłat za przekroczenie mocy (w arkuszu "B4-gazy razem" wskazano, że uzyskano takie przychody, natomiast w arkuszach C już ich nie wykazano) oraz poprawienia błędnie wyliczonych kosztów efektywności energetycznej (było: 1 716,2 tys. zł, powinno być: 1 697,01 tys. zł), o wyjaśnienie których Prezes URE prosił już w treści pierwszego wezwania.

Prezes URE wezwał również Skarżącą do usunięcia danych w arkuszach C dotyczących przychodów ustalonych na podstawie cen i stawek opłat z poprzedniej taryfy dla nowych grup odbiorców (tj. G-1.12, GP-1.12 i L-1.12) - wprowadzenie tych danych zaburzało procentowy wzrost cen i stawek opłat dla odbiorcy końcowego (pokazywało wzrost cen i stawek opłat niższy niż był w rzeczywistości) - oraz do przedstawienia kalkulacji każdej planowanej ceny i stawki opłaty, wychodząc od kosztów łącznych zawartych w arkuszach, jak również do wyjaśnienia przyczyn zaplanowania ponad 20 % wzrostu kosztów usług obcych w zakresie dystrybucji.

Ponadto w pkt 7 wezwano Skarżącą do ujednolicenia dostarczonych danych ze względu na niespójności (różne kwoty), dotyczące tych samych danych przedstawianych w różnych tabelach (np. w arkuszu B4 tzw. przeniesiony koszt dystrybucji w roku 2012, tj. koszt zakupu usług dostarczenia gazu do sieci dystrybucyjnej Skarżącej, wynosił 7 305,1 tys. zł, a w arkuszu C ten sam koszt. Powyższe wskazuje, że organ wzywał do uzupełnienia danych, niezbędnych w celu prawidłowego prowadzenia przez niego postępowania dowodowego w sprawie zatwierdzenia taryfy Skarżącej.

Pismo organu z [...] stycznia 2014 r. (k. 481 akt sprawy), wyznaczało 14-dniowy termin odpowiedzi. Powyższe wezwanie zawierało 9 punktów merytorycznych, w których m.in. wzywano Skarżącą do skorygowania kosztów podatków i opłat do wysokości 9 740,9 tys. zł (po przedłożeniu przez Skarżącą kompletnej informacji w tym zakresie [...] stycznia 2014 r., w której nie znalazło się uzasadnienie dla części kosztów zaplanowanych przez przedsiębiorstwo w tej pozycji), do przedstawienia dokumentów potwierdzających wysokość kosztów usług obcych. Po raz drugi Skarżąca została też wezwana do przedstawienia kalkulacji każdej planowanej ceny i stawki opłaty w oparciu o koszty łączne zawarte w arkuszach, gdyż nadal ceny i stawki opłat w proponowanej taryfie były ustalone w oparciu o ceny i stawki stosowane w poprzedniej taryfie powiększone o procentowy wskaźnik, którego uzasadnienia Skarżąca nie przedstawiła.

Z kolei pismo organu z [...] marca 2014 r. (k. 806 akt sprawy), wyznaczając 7-dniowy termin odpowiedzi i zawierało 6 punktów merytorycznych, do których strona powinna się ustosunkować, a które wzbudzały wątpliwości organu. Następne pismo z [...] kwietnia 2014 r. (k. 895 - 896 akt sprawy), wyznaczało 7-dniowy termin odpowiedzi. Powyższe wezwanie zawierało znów 6 punktów merytorycznych, do których strona powinna się ustosunkować, a które wzbudzały wątpliwości organu. Po raz trzeci organ wezwał stronę (pkt 3 wezwania) do usunięcia danych zaburzających procentowy wzrost cen i stawek opłat dla odbiorcy końcowego, które nadal były zawarte w załączniku nr [...] oraz arkuszach C. Wezwano również Skarżącą do ujednolicenia dostarczonych danych ze względu na niespójności (różne kwoty) dotyczące tych samych danych przedstawianych w różnych tabelach (np. w arkuszu B3 tzw. planowane koszty własne obrotu wynosiły - 6 930,7 tys. zł, a w arkuszu C te same koszty wynosiły – 6 944,7 tys. zł). Wskazano również, że na wzajemną zależność arkuszy B i C zwracano już uwagę w wezwaniu z [...] grudnia 2013 r.

10. Mając na uwadze powyższe, należy podkreślić, iż na każdym etapie prowadzonego postępowania - aż do wydania decyzji administracyjnej - Prezes URE ma prawo do weryfikowania kosztów planowanych przez przedsiębiorstwo będących podstawą kalkulacji cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Oceniając uzasadniony poziom tych kosztów, Prezes URE bierze pod uwagę otoczenie rynkowe, w którym Skarżąca prowadzi działalność.

W związku z powyższym działania Prezesa URE były adekwatne do aktualnego stanu wiedzy wynikającej z dokumentacji przedłożonej przez Skarżącą i rozpoznania aktualnej sytuacji otoczenia rynkowego. Każde wezwanie później powtarzane raz lub więcej razy było to wezwanie dotyczące tych samych kwestii kosztowych powodowały rozciągnięcie w czasie procesu analizowania wniosku i miało zasadniczy wpływ na dalszy przebieg postępowania. Sąd nie zgadza się z oceną, że na podstawie posiadanego przez Prezesa URE materiału dowodowego możliwe było zakończenie postępowania w roku 2013, biorąc pod uwagę postępowanie Skarżącą, która udzielała niepełnych wyjaśnień, co wykazano powyżej. Skarżąca do [...] marca 2014 r., tj. przez 5,5 miesiąca (166 dni) od daty złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy nie przedstawiał kalkulacji cen i stawek opłat wynikających z planowanych na okres obowiązywania taryfy kosztów.

11. Nie są zasadne zarzuty, w ocenie Sądu zarzuty, że nie było zasadne wzywanie Skarżącej przez organ do obniżenia planowanych kosztów zakupu gazu. Z akt wynika, że organ opierał swoje stanowisko na analizie trendu ma prawo do weryfikowania kosztów planowanych przez przedsiębiorstwo będących podstawą kalkulacji cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Poza tym zgodnie z przytaczanym przez organ wyrokiem Sądu Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 25 sierpnia 2008 r., sygn. XVII AmE 91/08: "Nadzór nad rynkiem energetycznym sprawowany przez Prezesa URE uzasadnia jego ingerencję w decyzje przedsiębiorstw energetycznych co do cen oferowanego produktu i ograniczenia w tym zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Uprawnienia regulacyjne mają charakter realny, w żadnym razie nie można ograniczać jego działań do prostej akceptacji stanowiska przedsiębiorstwa energetycznego. Ocena przedkładanych taryf nie może być iluzoryczna. Musi odnosić się do znajomości rynku energetycznego i rządzących na nim procesów ekonomicznych. (...) Prezes URE, w procesie zatwierdzania taryf nie tylko może, ale zdecydowanie powinien ingerować w decyzje cenowe przedsiębiorstw energetycznych, dokonując weryfikacji ich zasadności. (...)".

Mając na uwadze powyższe, należy podkreślić, iż na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy Prezes URE ma prawo do weryfikowania kosztów planowanych przez przedsiębiorstwo będących podstawą kalkulacji cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Oceniając uzasadniony poziom tych kosztów, Prezes URE bierze pod uwagę otoczenie rynkowe, w którym Skarżący prowadzi działalność. Zatem, wzywając Skarżącej do obniżenia planowanych kosztów zakupu gazu, organ opierał swoje stanowisko na analizie trendu cenowego dotyczącego kosztów jego pozyskania, który wykazuje tendencję malejącą i jego działanie w tym zakresie było uzasadnione.

12. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, iż postępowanie było prowadzone przewlekle w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. w odniesieniu do wymienionych w tym przepisie przesłanek. Nie można bowiem stwierdzić, iż organ nie dokonywał ustaleń i nie prowadził postępowania. Odmienna ocena okoliczności sprawy prezentowana przez organ i przez skarżącą, powstały spór, którego wynikiem były kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcia, nie stanowi o przewlekaniu sprawy przez organ. Organ jest uprawniony, a nawet zobowiązany do dokonywania ustaleń faktycznych w sprawach leżących w jego właściwości, ich oceny i stosowania prawa.

13. Z tych względów wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.