Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 146/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. C. i W. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 stycznia 2018 r. , nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. C. i W.C., dalej skarżący, wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXXII/284/2018 z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obszaru położonego w południowo-wschodniej części obrębu geodezyjnego S.), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U.z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm), dalej: u.p.z.p., w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, w z związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na ograniczeniu prawa własności skarżących poprzez przeznaczenie działki [..] na tereny rolne, w sytuacji gdy brak było podstaw, aby przedmiotową działkę pozbawić prawa zabudowy, co narusza zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego;

2) art. 28 ust. 1 , w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1,7,9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności nieruchomości tj. działki nr [..], poprzez zakwalifikowanie i przeznaczenie w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego tejże działki jako tereny rolne pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego, by przedmiotową działkę wykluczyć spod jakiejkolwiek zabudowy;

3) art. 28 ust. 1, art. 1 ust.2 pkt. 7 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 3 i 7 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegającym na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności nieruchomości tj. działki nr [..], poprzez jej zakwalifikowanie i przeznaczenie w planie jako teren rolny, pomimo braku występowania stanowczych niekorzystnych warunków ekofizjograficznych dla lokalizowania zabudowy na przedmiotowej działce;

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegającym na braku zachowania zasady równości w sytuacji wyłączenia działki nr [..] z zabudowy pomimo dopuszczenia takiej funkcji na sąsiednich działkach oraz na innych nieruchomościach objętych planem posiadających relewantne cechy wspólne z nieruchomością skarżących;

5) art. 9 ust. 1, 4 art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie zaskarżonej uchwały w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz zaniechanie faktycznej i rzeczywistej oceny zgodności projektu planu ze Studium, a w miejsce tego dokonanie oceny pozornej, jak również niezachowanie zasady zgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., oraz zasady braku naruszania ustaleń obowiązującego Studium, o której mowa w art. 20 ust. u.p.z.p.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], będącej własnością skarżących.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], która to działka została przedmiotową uchwałą zakwalifikowana w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren rolny.

Dodali autorzy skargi, że w toku procedury planistycznej wnosili o przeznaczenie przedmiotowej działki jako teren przeznaczony pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi nie służącymi produkcji rolnej oraz pod zabudowę domem jednorodzinnym i obiektami letniskowymi. Ich wnioski nie zostały uwzględnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia do uwag, Wójt Gminy podał, iż powiększenie terenu zabudowy o działkę [..] wymusiłoby zmianę układu komunikacyjnego co spowodowałoby zaburzenie projektowego układu zabudowy o charakterze ulicowym, który jest charakterystyczny dla zabudowy wiejskiej oraz, że lokalizowanie nowej zabudowy na gruntach rolnych nie znajduje uzasadnienia w prowadzonej przez gminę polityce przestrzennej dążącej do minimalizacji przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto powołano się na pozytywne opinie innych instytucji, w tym opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w związku z położeniem całego obszaru objętego planem w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Zaznaczając, że skarga oparta jest na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - dalej u.s.g., skarżący podali, że wywodzą swój interes prawny w sformułowaniu skargi z prawa własności oraz interes ten został naruszony, wobec faktu wykluczenia jakiejkolwiek zabudowy na nieruchomości stanowiącej ich własność. Postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności poprzez wykluczenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy, eliminując tym samym możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z zamiarem skarżących. Zabudowa nieruchomości możliwa była przed wejściem w życie planu, bowiem brak było planu zagospodarowania dla tego obszaru, a inwestycje realizowane były w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie skarżących lakoniczne uzasadnienie konieczności przeznaczenia działki nr [..] w całości na tereny rolnicze nie ma żadnej konkretnej, prawnej i faktycznej determinanty.

Prognoza oddziaływania na środowisko oraz Natura 2000 nie wykluczają w żaden sposób tego, żeby na działce [..] istniała możliwość zabudowy. Zwłaszcza w sytuacji, w której dopuszczono możliwość zabudowy na terenach oznaczonych w planie jako teren od 1ML do 12 ML, w tym w szczególności teren oznaczony jako 6ML. Nie odnajdują skarżący argumentacji potwierdzającej konieczność pozostawienia terenów rolnych właśnie na obszarze obejmującym ich nieruchomość.

W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie brak jest racjonalnych podstaw ku pozostawieniu rolniczego przeznaczenia działki nr [..]. W pierwszej kolejności zaznaczyli, że ich nieruchomość nie jest, i nie była w przeszłości wykorzystywana pod uprawy, albowiem występujące tam gleby klasy V, VI charakteryzują się niską przydatnością przyrodniczą. Kolejno podkreślono, że obszar nieruchomości skarżących obejmuje tereny odpowiednie pod rekreację, co zresztą wskazano w Studium (o czym dalej w dalszej części skargi) albowiem znajdują się w bliskim sąsiedztwie jeziora S. Dodali skarżący, że działka nr [..] ma powierzchnię 0,9404 h. Zatem jest to nieruchomość na tyle duża, że nawet w razie konieczności częściowego ograniczenia prawa własności skarżących i wyłączenia jej spod zabudowy z uwagi na nieskonkretyzowany dotychczas interes społeczny, to możliwym było uwzględnienie możliwości zabudowy części tejże nieruchomości, jako wyraz poszanowania interesu skarżących.

Skarżący stoją na stanowisku, iż utrzymanie aktualnych zapisów uchwały stanowi nadużycie władztwa planistycznego i nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia słusznego interesu społecznego, które ograniczenie to miałoby chronić. Nie zgodzili się skarżący z twierdzeniem organu jakoby "powiększenie zabudowy o działkę [..] wymusiłoby zmianę układu komunikacyjnego, co spowodowałoby zaburzenie projektowanego układu zabudowy o charakterze ulicowym, który jest charakterystyczny dla zabudowy wiejskiej". Działka nr [..] położona jest w pierwszej linii przy drodze wewnętrznej oznaczonej w planie jako 1KDW, 4KDW, co stanowi obszar oznaczony od 1ML do 12 ML, gdzie możliwość zabudowy dopuszczono. Uzasadnieniem odmowy dopuszczenia zabudowy nie może być także fakt, iż działka znajduje się na obszarze Obszaru Chronionego Krajobrazu albowiem pozostałe tereny, gdzie przewidziano możliwość zabudowy oznaczone jako 1ML do 12ML również znajdują się na tym obszarze.

Skarżący, jako właściciele nieruchomości domagają się zapewnienia, podobnie jak właścicielom pozostałych nieruchomości objętych planem położnych na terenie oznaczonym w części graficznej planu od 1ML do 12ML, w tym w szczególności 6ML, prawa do zabudowy swojej nieruchomości. Organ nie może uzasadniać zakazu zabudowy "wyznaczaniem terenów przeznaczonych pod zabudowę wzdłuż dróg, który ma na celu stworzenie układu zabudowy o charakterze ulicowym, charakterystycznego dla zabudowy wiejskiej".

Wywodzą skarżący, że skoro dla działek sąsiadujących (bezpośrednio i w pewnym oddaleniu) z ich nieruchomością przewidziano możliwość zabudowy letniskowej, to w przedmiotowym planie dokonano zupełnie niezrozumiałego zróżnicowania nieruchomości skarżących w stosunku do tychże nieruchomości, co nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw. Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne prowadzą do wniosku, że organ uchwalając zaskarżony plan w części dotyczącej nieruchomości skarżących przekroczył granice władztwa planistycznego. Przede wszystkim, organ nie dokonał prawidłowego zidentyfikowania i wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu skarżących.

W ocenie skarżących ustalenia planu miejscowego są chaotyczne, niekonsekwentne, odstają od realiów życia społecznego, i - jak pokazują zasady zagospodarowania terenów przypadkowe oraz dyskryminujące niektórych właścicieli nieruchomości, w tym skarżących, a co za tym idzie niezgodne z Konstytucją RP.

Przechodząc do zarzutu niezgodności ze Studium wskazano w skardze, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętego uchwałą nr VI11/54/2003 Rady Gminy z dnia 8 lipca 2003 r., obszar objęty projektem planu określony został jako Strefa 3 Południowa. Zgodnie z zapisami Studium Strefa 3 Południowa to strefa: "w której poza rozwojem rolnictwa ekologicznego i agroturystyki może nastąpić rozwój turystyki pobytowej, pod warunkiem zachowania równowagi przyrodniczej w otoczeniu jezior". Dalej jest Strefa R2 otoczenie jeziora S. - dopuszczone do rozwoju funkcji rekreacyjnej (strona 69 Studium).

Tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zdecydowana większość terenu zakwalifikowano jako tereny rolnicze, podczas gdy w większości są to gleby V i VI klas, o bardzo niskiej przydatności przyrodniczej. W Studium wskazano, iż ochrona gruntów rolnych polegać ma na "zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych" (strona 57 Studium). Żadne ustalenia Studium nie wskazują jednakże na zakaz zabudowy terenów, zwłaszcza na terenach atrakcyjnych, tak jak w niniejszej sprawie, pod względem rekreacyjnym i turystycznym, bowiem znajdujących się w otoczeniu jeziora S.

Plan obejmuje obszar o powierzchni ok. 84,5 ha. Z całkowitej powierzchni planu przeznaczono jedynie 17,1 ha pod zabudowę letniskową i zagrodową wraz z terenami obsługi komunikacyjnej (włączając już w to tereny do tej pory zabudowane i powierzchnię drogi).

Zdaniem skarżących zapisy planu doprowadziły do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego lub wręcz wykluczenia tych określonych w Studium dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Na przeważającym terenie objętym planem wykluczono bowiem możliwość zabudowy, uniemożliwiając tym samym rozwój jakiejkolwiek funkcji rekreacyjnej, rozwój agroturystyki oraz rozwój turystyki pobytowej. Pozostawienie przez organ przeznaczenia gruntowo najsłabszej przydatności (V, VI) jako rolnych jest tym bardziej nieuzasadnione, albowiem w Studium nie przewidziano zakazu zabudowy tego terenu nawet w kontekście ochrony gruntów rolnych.

Zdaniem skarżących organ w istocie zaniechał rzetelnego zbadania zgodności planu z ustaleniami Studium, bowiem w uzasadnieniu uchwały jedynie zdawkowo wskazano, że projekt planu jest zgodny ze Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Odpierając zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium Rada wskazała, że wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. II SA/Gd 453/18 oddalił skargę. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem skoro o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w tej materii Rada wskazała, że w dokumencie studium na str. 69, wyróżnione zostały 3 strefy polityki przestrzennej, to jest strefa centralna (1), strefa północna (2), strefa południowa (3). Obszar objęty planem mieści się w strefie 3 południowej, w rejonie oznaczonym na rysunku studium symbolem R2 -otoczenie jezior rynnowych: S., L., P. W studium, m.in. dla rejonu R2, wskazuje się, iż celem planu powinno być: uporządkowanie struktury przestrzennej, równoważenie zakresu dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska, ustalenie miejsc, które mogą być przeznaczone pod zabudowę (str.71).

Z uwarunkowań społeczno-ekonomicznych studium w rozdziale 1.1."Charakterystyka ogólna" oraz w rozdziale "4.2.Kierunki zagospodarowania przestrzennego - funkcje gminy" wynika, że Gmina znajduje się w strefie pojeziernej o charakterze rolno-leśno-turystycznym (str. 4 i str. 61). Społeczność lokalna zamieszkuje w 3 typach zabudowy: zagrodowej, jednorodzinnej oraz wielorodzinnej (głównie w budynkach popegeerowskich lub spółdzielniach mieszkaniowych (str.14). W uwarunkowaniach ograniczających rozwój Gminy wskazuje się m.in. bardzo silne rozproszenie osadnictwa wiejskiego i rozproszenie istniejącej zabudowy (str. 34). W rozdziale "4.4. Kierunki zagospodarowania." (str. 65-67), zaleca się planowanie i zarządzanie rozwojem przestrzennym w harmonii ze środowiskiem przyrodniczym kulturowym oraz zachowaniem tożsamości kulturowej miejscowości (pkt2), dopuszczenie koncentracji turystyki pobytowej w rejonach jeziornych, w sposób nie naruszający równowagi środowiskowej, ograniczenie rozproszenia zabudowy (pkt 11).

Z powyższego wynika, że w studium dla obszaru objętego planem przewidywano funkcję rolną, leśną i rekreacyjną.

W rozdziale "4.6 Polityka Przestrzenna" (str. 71) studium, określone zostały elementy struktury przestrzennej, w tym polityki przestrzennej. I tak dla terenu objętego planem dopuszczono do rozwoju funkcji rekreacyjnej pod warunkiem zachowania równowagi przyrodniczej. Dodatkowo wskazano, że celem planów miejscowych dla tego terenu powinno być:

1) uporządkowania struktury przestrzennej;

2) równoważenia zakresu dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska;

3) ustalenia miejsc, które mogą być przeznaczone pod zabudowę.

W planie dokonuje się uszczegółowienie sposobu przeznaczenia danego terenu, zaś zgodność, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, polega na uszczegółowieniu planem kierunków polityki przestrzennej wyrażonej w studium (por. WSA w Poznaniu sygn. II SA/Po 733/06).

Stosownie do brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu: "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Z kolei stosownie do treści art. 3 ust. 1 ww ustawy, "kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy".

Odnosząc się do zarzutów ograniczenia prawa własności i naruszenia konstytucyjnych zasad Rada wskazała, że skarżący na obszarze objętym planem są właścicielami nie tylko działki o nr [..], której dotyczy skarga, ale również działki nr [..]. Działki mają łącznie powierzchnię 1,8745 ha, co stanowi 0,02% obszaru całego planu. Z tego pod zabudowę przeznaczono obszar działki nr [..], a mianowicie powierzchnię 0,9341 ha, czyli blisko połowę nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Ponadto skarżący są dzierżawcami działek o nr [..]-[..].

Podkreśliła Rada, że tereny przylegające do działki nr [..], a mianowicie obszar 5ML i 6ML zostały wyznaczone w związku z wnioskiem skarżących z dnia 20 kwietnia 2017 r. dotyczącym uwzględnienia działek [..]-[..] jako tereny pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi, nie związanymi z produkcją rolną.

Wobec działki nr [..] organ nie uwzględnił wniosku skarżących z następujących powodów: cały obszar planu jest zlokalizowany w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, co wymusza ochronę walorów krajobrazowo-przyrodniczych zgodnie z obowiązującymi przepisami Uchwały Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz.Urz. Woj. Z 2016r., poz. 2942). Wymieniona uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu zabudowy w chronionym obszarze, jednak zgodnie z:

§ 3 pkt 14 "Na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, podejmuje się następujące działania w zakresie czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych: utrzymywanie i w razie konieczności odtwarzanie lokalnych i regionalnych, nieleśnych korytarzy ekologicznych";

§ 5 pkt 3 "Na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się następujące zakazy: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych",

§ 5 pkt 7 "Na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się następujące zakazy: likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych".

Prognoza oddziaływania na środowisko dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w południowo-wschodniej części obrębu geodezyjnego S., gmina L." (dalej zwana Prognozą) odnosi się do konkretnych ustaleń planu miejscowego oraz ocenia ich potencjalny wpływ na środowisko. Zgodnie z podrozdziałem pn. Wskazanie terenów, których użytkowanie i zagospodarowaniem z uwagi na cechy zasobów środowiska i ich rolę w strukturze przyrodniczej obszaru, powinno być podporządkowane potrzebom zapewnienia prawidłowego funkcjonowania środowiska i zachowania różnorodności biologicznej. "Dla zachowania lokalnej bioróżnorodności fauny i flory niezbędne jest także zachowanie śródpolnych zadrzewień i zakrzewień oraz sieci śródpolnych zbiorników wodnych i bagiennych obniżeń terenowych, wraz z utrzymaniem połączeń ekologicznych pomiędzy nimi. Podtrzymanie funkcji rolniczej dla terenów rolnych poza strefami z zabudową pozwoli utrzymać właściwą równowagę biologiczną i zapewni dostępność szlaków migracyjnych dla fauny." (str. 6 Prognozy). Zgodnie z podrozdziałem pn. Korytarze ekologiczne "W obszarze opracowania występują struktury pełniące funkcje lokalnych korytarzy migracyjnych dla fauny, typu śródpolne bagienne zagłębienia i oczka wodne z zaroślami, śródpolne pasowe zadrzewienia i zadrzewienia oraz tereny leśne wzdłuż linii brzegowej Jeziora S.." (str. 15 Prognozy). Ponadto, zgodnie z rozdziałem pn. Rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko "Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w południowo-wschodniej części obrębu geodezyjnego S. w gminie L. zawiera szereg ustaleń mitygujących, będących rozwiązaniami zmierzającymi do zapobiegania i ograniczania potencjalnych negatywnych oddziaływań na środowisko. (...) Wśród uwzględnionych w planie ustaleń mitygujących potencjalny negatywny wpływ na należy wymienić następujące zasady: 1. Z całkowitej powierzchni mpzp (ok. 84,5 ha) pod zabudowę letniskową i zagrodową wraz z drogami przeznacza się tylko ok. 17,1 ha, z czego w dużej mierze są to tereny już zabudowane lub położone w sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz istniejące szlaki komunikacyjne. Pozostałe tereny zostaną utrzymane jako rolne i leśne." (str. 37 i 38 Prognozy). W samej Prognozie w załączniku nr 6 pn. Dokumentacja fotograficzna na fotografii nr 9 widoczne są wspomniane wcześniej bagienne obniżenie terenowe oraz zadrzewienia śródpolne na działkach [..] i [..].

Rada Gminy w § 5 zaskarżonego planu, dla obszaru tego planu ustaliła przeznaczenie terenu pod zabudowę letniskowa, zabudowę zagrodową, teren rolniczy, las, drogi wewnętrzne.

Zatem doszło do sytuacji, w której na obszarze planu pojawiły się jedynie te funkcje, które wcześniej były przewidziane w studium. W planie ani nie wyłączono żadnej z funkcji przewidzianych w studium, ani nie przewidziano innych funkcji, których nie było w studium np. przemysłowa.

Obszar planu obejmuje 84,5 ha, zaś pod zabudowę letniskową przeznaczono obszar o powierzchni 17,1 ha. W studium nie przewidziano obowiązkowych limitów dla różnych funkcji tego terenu. Jak to wyżej wskazywano, w studium, w rozdziale "4.6 Polityka Przestrzenna" (str. 71) określone zostały elementy struktury przestrzennej, w tym odnoszące się do planów miejscowych, które zobowiązują organ planistyczny do (-) uporządkowanie struktury przestrzennej, (-) równoważenie zakresu dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska, (-) ustalenie miejsc, które mogą być przeznaczone pod zabudowę.

Plan uwzględnia warunki, o których mowa w studium, w rozdziale "4.6 Polityka Przestrzenna", uszczegóławia kierunki polityki przestrzennej wyrażone w studium oraz porządkuje strukturę przestrzenną obszaru. Wskazuje tereny przeznaczone pod zabudowę jako tereny już zabudowane i bezpośrednio do nich przyległe, uwzględniając przy tym wydane decyzje o warunkach zabudowy. W ten sposób powstał uporządkowany i ustalony teren przeznaczony pod zwartą zabudowę o charakterze letniskowym o powierzchni 17,1 ha.

Zdaniem Rady zgodność planu ze Studium musi być rozpatrywana całościowo, a nie wybiórczo, wyłącznie przez pryzmat jednej tylko działki, która w dodatku stanowi jedynie 0,01% całej powierzchni obszaru objętego planem. Nawet, gdyby pokusić się wyłącznie o ocenę zgodności ustaleń planu ze studium odnośnie do działki nr [..], to należy stwierdzić, że przypisano jej funkcję, która była przewidziana w studium. W planie wobec działki nr [..] nie pojawiły się żadne inne funkcje nie przewidziane w studium.

Biorąc pod uwagę powyższe Rada uznała, że przeznaczenie działki [..] pod zabudowę -wprowadzając tym samym ciąg zabudowy aż do terenu lasu oznaczonego symbolem 4ZL - w znaczący sposób negatywnie wpłynęłoby na zadania ochronne ustalone dla Obszaru Chronionego Krajobrazu, a w szczególności na ciągłość korytarzy ekologicznych oraz naruszyłaby zakaz likwidowania zadrzewień oraz obszarów wodno-błotnistych, o których mowa zarówno w uchwale Sejmiku, jak również w Prognozie.

Powyższe wskazuje, iż skarżący nie mają racji twierdząc, iż bezprawnie pozbawiono działkę nr [..] możliwości zabudowy.

Skarżący niezasadnie twierdzą, iż Rada na skutek uchwalenia planu naruszyła konstytucyjną zasadę równości i zakaz niedyskryminowania. Naruszenia wyżej wskazanych przepisów skarżący upatrują w tym, że na terenie planu są obszary, dla których przewidziano możliwość zabudowy (obszary oznaczone na rysunku planu od 1ML do 12 ML). Skarżący podkreślają, iż powinni mieć prawo do zabudowy działki nr [..] tak samo jak właściciele nieruchomości położonych na obszarze przylegającym do ich działki a mianowicie 6 ML.

Odnosząc się do powyższego zarzutu organ podkreślił, iż skarżący są także właścicielami działki nr [..], która znajduje się na obszarze 5ML, gdzie przewidziano prawo do zabudowy. Zatem nie jest tak, że ustalenia planu uniemożliwiły zabudowę nieruchomości skarżących.

Dokonując porównania sytuacji skarżących z sytuacją właścicieli nieruchomości położonych na obszarze 6ML wskazała Rada na następujące okoliczności:

Obszar 6ML położony jest po przeciwnej stronie obszaru 5ML, gdzie prawo własności przysługuje skarżącym do działki nr [..]). Obszar 6ML stanowi niejako lustrzane odbicie obszaru 5ML. Natomiast działka nr [..] położona jest powyżej, w kierunku na północ, od obszaru 5ML i 6ML. Działka nr [..] znajduje się wśród innych działek, dla których przewidziano w planie funkcje rolną. Ponadto, jak to wskazano wyżej nie można było przewidzieć dla działki nr [..] zabudowy z uwagi na wymogi uchwały Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz.Urz. Woj. z 2016r., poz. 2942), z uwagi na obowiązek zachowania korytarzy ekologicznych, zakaz likwidowania zadrzewień śródpolnych oraz zakaz likwidowania obszarów wodno-błotnistych. Wszystkie te elementy występują na działce nr [..] i już z tego powodu niedopuszczalnym byłoby przewidzenie możliwości jej zabudowy. Tym samym sytuacja skarżących w zakresie działki nr [..] ani nie jest taka sama, ani podobna do sytuacji innych podmiotów w sferze 5ML i 6ML, ani w innych fragmentach planu, gdzie przewidziano możliwość zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego pozostałych terenów, na których przewidziano możliwość zabudowy, Rada wskazała na poniższe okoliczności:

Na obszarze planu nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usytuowane są wzdłuż drogi 1KDW. Są to obszary oznaczone jako 1ML, 2ML, 4ML, od 7ML do 12ML. Dopuszczenie możliwości zabudowy na tym obszarze realizuje przewodzoną w studium potrzebę uporządkowania przestrzeni, gdyż przyjęte w planie ukształtowanie terenów pod zabudowę letniskową wzdłuż ulic, jest realizacją zaleceń studium zawartych na str. 66-67 pkt 11, zmierzających do ograniczenia rozproszenia zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ planistyczny wyjaśnił, iż przeznaczenie pod zabudowę terenów położonych wzdłuż ulic miało na celu stworzenie uporządkowanego układu zabudowy o charakterze ulicowym, który jest charakterystyczny dla zabudowy wiejskiej.

Zarzut nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji skarżący upatrują również w tym, że prawo do zabudowy swoich terenów posiadają właściciele nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w planie rysunku symbolem 3ML (tereny położone prostopadle do terenów 1ML, 2ML, 4ML, od 7ML do 12ML). Rada wyjaśniła, że tereny oznaczone symbolem 3ML zostały wyznaczone ze względu na wydane decyzje o warunkach zabudowy. Plan uwzględnił wszystkie decyzje, które zostały wydane przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Dla tego obszaru wydano 9 takich decyzji. Całkowita powierzchnia terenów, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy to ok.5,5ha. Decyzji nie wydano jedynie dla 4 działek w obszarze 3ML. Przeznaczenie pod zabudowę letniskową 4 działek, w stosunku do których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy jest przejawem realizacji zasady przyjętej w studium, a mianowicie uporządkowania struktury przestrzennej. Dla działki nr [..] takie decyzje nie zostały wydane. Tym samym nie można uznawać, że właściciele nieruchomości położnych na obszarze 3ML są w takiej samej sytuacji jak skarżący.

Dodatkowo Rada podkreśliła, że przeznaczenie terenów pod zabudowę wzdłuż ulic realizuje zalecenia studium odnośnie do ograniczania rozproszenie zabudowy (str. 66-67 pkt 11). Problem chaotycznej zabudowy jest w studium wielokrotnie podkreślony jako negatywna cecha polityki przestrzennej. Tymczasem przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., nakłada na gminę obowiązek przeprowadzenia szczegółowych analiz ekonomicznych, społecznych i środowiskowych oraz bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zapisy te zostały wprowadzone ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji, zaś ich intencją jest ochrona terenów otwartych i promowanie zabudowy zwartej. Oznacza to dopuszczenie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie innych budynków, a tylko w uzasadnionych przypadkach w innych miejscach. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że tereny wzdłuż dróg przeznaczono pod zabudowę w celu stworzenia uporządkowanego układu zabudowy o charakterze ulicowym. Rysunek planu obrazuje konsekwentne działania organu przy ustalaniu przeznaczenie terenu, w których możliwa będzie zabudowa. Są to działki oznaczone na rysunku planu symbolami od 1ML do 12ML, które bezpośrednio przylegają do drogi 1KDW, 3KDW i 4 KDW. Są to działki skarżących oraz innych podmiotów.

Nie jest zatem tak, jak twierdzą skarżący, a mianowicie, że zostali pozbawieni prawa do zabudowy swoich nieruchomości, zaś inni właściciele, będący w takiej samej sytuacji, mają prawo do zabudowy. Rysunek planu potwierdza, że część nieruchomości skarżących w postaci działki nr [..], położonej bezpośrednio przy drodze 4KDW, przeznaczona jest pod zabudowę letniskową (5ML). Działkę nr [..] przeznaczono w planie pod tereny rolne. Taka sama sytuacja, to jest, przeznaczenie nieruchomości pod tereny rolne, odnosi się do nieruchomości położonych na wschód, zachód, północ i południe od nieruchomości skarżących (tereny oznaczone na rysunku planu kolorem żółtym). Przewidziane w planie tereny rolnicze przeznaczone są na cele gospodarki rolnej. Ze studium wynika założenie, aby zapobiegać procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych (str. 57 Studium). Na obszarze oznaczonym jako tereny rolne nie przewidziano możliwości zabudowy. Stało się tak, albowiem w trakcie procedury planistycznej nie wpłynęły żadne wnioski, ani uwagi dotyczące dopuszczenia zabudowy związanej z produkcją rolną na działki nr [..]. Plan uwzględnił istniejące gospodarstwa rolne (symbol 1RM, 2 RM - zabudowa zagrodowa). Zakaz zabudowy w planie odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R- teren rolniczy. Skarżący zaś we wniosku z 20 kwietnia 2017r., i późniejszej korespondencji wnosili o ustalenie w planie prawa do zabudowy budynkami mieszkalnymi i jednorodzinnymi, nie służącymi do produkcji rolnej.

Zdaniem Rady nie mają również racji skarżący twierdząc, iż ustalenia planu naruszyły konstytucyjną zasadę proporcjonalności i w konsekwencji naruszenie istoty prawa własności. Niezadowolenie skarżących z ustaleń planu samo w sobie nie może być podstawą skutecznego kwestionowania jego ważności. Ustawodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazał przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności, wskazując, iż ograniczenia takiego można dokonać tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. W art. 140 k.c. ustawodawca określił granice własności, którymi są przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. W świetle powyższych przepisów nie ma wątpliwości, iż właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Rada gminy wyposażona przez ustawodawcę w tzw. władztwo planistyczne, "rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" działa w granicach przyznanego jej uznania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 maja 2004 r., sygn. akt 1532/03). Trybunał Konstytucyjny uznał, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe staje się korzystanie z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią (por. wyroki TK SK 9/98, P 2/98). Pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencję w istotę jego prawa własności.

W ocenie Rady zapisy zaskarżonej uchwały nie zakłócają możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Przed uchwaleniem zaskarżonego planu działka nr [..] była wykorzystywana rolniczo. Po wejściu w życie planu sposób jej wykorzystania nie uległ zmianie. Okoliczność tę potwierdzają wypisy i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków.

Podobnie sprawę należy odnieść w stosunku do możliwości rozporządzania rzeczą. Skarżący są właścicielami przedmiotowej nieruchomości w takim samym zakresie jak przed wejściem w życie planu. Postanowienia planu w żaden sposób nie wpłynęły na prawo do rozporządzania rzeczą.

Rada podsumowała, że wyważyła wszystkie indywidualne interesy podmiotów, których prawa zostały planem objęte. Uwzględniono zapisy studium. Ustalenia planu uwzględniły strukturę własnościową oraz wydane przed przystąpieniem do sporządzenia planu decyzje o warunkach zabudowy. Ustalenia odnośnie do przeznaczenia poszczególnych terenów dokonano w sposób proporcjonalny do zamierzonych celów wskazanych w studium oraz w sposób niedyskryminujący, co potwierdza podobne ukształtowanie uprawnień innych właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, organ uwzględnił wymagania ładu przestrzennego oraz prawa własności.

W piśmie nadesłanym w dniu 3 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżących odniósł się do treści odpowiedzi udzielonej przez Radę Gminy wskazując, że w jego ocenie z uchwały odnoszącej się do obszarów chronionego krajobrazu w województwie nie sposób wywieść, aby działka nr [..] podpadała pod jej regulację prowadząca do konieczności wyłączenia jej w całości spod zabudowy. Pełnomocnik wskazał, że na działce nie znajduje się jakikolwiek korytarz ekologiczny, brak jest zadrzewień czy obszarów wodno-błotnych. W ewidencji gruntów działka oznaczona jest jako łąka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy nr XXXII/284/2018 z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obszaru położonego w południowo-wschodniej części obrębu geodezyjnego S.), będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżących, że uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący muszą wywieść, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy ich własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie ich interes prawny lub uprawnienie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia skarżonego planu odnoszące się do terenu działki nr [..] naruszają interes prawny skarżących w powyższym znaczeniu. Skarżący są bowiem właścicielami działki objętej ustaleniami skarżonego planu, którego przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Co więcej, ustalenia zaskarżonej uchwały przewidujące przeznaczenie terenu działki nr [..] jako tereny rolne z zakazem zabudowy, niewątpliwie mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności do tej działki, ograniczając je w sposób oczywisty. Skarżący mają zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Powyższa konstatacja pozwoliła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

W dniu 31 stycznia 2018 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obszaru położonego w południowo-wschodniej części obrębu geodezyjnego S.).

E. C. i W. C. zaskarżyli powyższą uchwałę zarzucając niezgodność jej zapisów m.in. z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, ust. 3, art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżących, organ stanowiący gminy naruszył zasadę zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium oraz zasadę nienaruszania ustaleń obowiązującego studium. Ponadto, w ocenie strony, w rozpoznawanej sprawie doszło do przekroczenia przysługującego organowi władztwa planistycznego oraz do bezprawnego, nieuzasadnionego względami interesu publicznego, ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących, przez co naruszono art. 140 k.c. oraz sformułowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości obywateli.

Oceniając tak sformułowane zarzuty w pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 3 ust.1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Lex nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).

Skarżący są właścicielami dwu działek objętych postanowieniami planu, w tym działki nr [..], która zgodnie z zaskarżonym planem znalazła się na terenie rolnym (R), z obowiązującym zakazem zabudowy.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001).

W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, w części dotyczącej działki skarżących objętych terenem R, niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącym prawo własności do działki nr [..], jednakże naruszenie to nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dojść dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Podstaw ku temu nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może zostać uwzględniona. Takie bowiem działanie rady jest zgodne z prawem. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 35/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W procesach planistycznych ustawodawca nakazuje zaś uwzględnić w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Analiza akt planistycznych wykazuje, że w procedurze uchwalania planu organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne, wymagania ładu przestrzennego oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do działki skarżących nr [..] w zakresie jednostki planistycznej R, poprzez przeznaczenie jej pod tereny rolne.

Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu, wyjaśniono bowiem, że zgoda na dopuszczenie zabudowy innej niż zagrodowa wymusiłaby zmianę układu komunikacyjnego projektowanego jako realizacja zabudowy o charakterze ulicowym, a także byłaby sprzeczna z polityką przestrzenną gminy zmierzającą do minimalizacji przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z udzielonych przez Radę wyjaśnień w odpowiedzi na skargę wynika także, że gdyby skarżący przed uchwaleniem planu uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dopuszczającą zabudowę mieszkalną jednorodzinną albo letniskową to w zaskarżonej uchwale zostałoby to uwzględnione. Tymczasem przed uchwaleniem planu, jak i wobec postanowień zaskarżonej uchwały zabudowa tego typu nie jest tam możliwa. Odnotowania wymaga, że należący do skarżących obszar ok. 1,8 ha objęty skarżoną uchwałą w części jedynie został wyłączony z zabudowy (działka nr [..] o pow. 0,9341 h), natomiast działka nr [..] o pow. 0,9404 ha znalazła się na obszarze z dopuszczoną zabudową letniskową. Nie można zatem mówić o całkowitym pozbawieniu skarżących postanowieniami skarżonej uchwały prawa zabudowy należących do nich nieruchomości.

Z rysunku planu wynika, że nieruchomości skoncentrowane wzdłuż działki oznaczonej 4KDW zostały przeznaczone na zabudowę letniskową, broni się tym samym stanowisko Rady Gminy o koncentracji zabudowy wzdłuż drogi i narzucenie reżimu planistycznego w postaci zapobiegania rozproszenia zabudowy. Z rysunku planu także wyraźnie wynika, że działka nr [..] mimo dostępu do działki nr [..] stanowiącej w części ową działkę 4KDW, leży poza terenem w jakim działka ta ma przeznaczenie drogowe. Jako słuszny tym samym jawi się argument Rady, że zmiana przeznaczenia działki nr [..] wymusiłaby konieczność zmiany układu drogowego. Wszystkie działki leżące wokoło działki nr [..], poza działką nr [..] należącą również do skarżących, posiadają także przeznaczenie rolne oraz jedna leśne. Poza tym teren w planie przeznaczony pod zabudowę ma dosyć regularny kształt skoncentrowany wokół działki drogowej. Wyraźnie ujawnia się zamierzenie gminy o koncentracji zabudowy wzdłuż drogi.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze przekroczenia przez organ władztwa planistycznego zasad równości i proporcjonalności. Zauważyć też należy, że co prawda regulacja zaskarżonej uchwały nie pozwala skarżącym na zabudowę przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z ich oczekiwaniami, to jednak nie wyłącza w ogóle zabudowy należących do nich terenów, a nawet dostrzec wypada, że w zasadzie połowa należącego do nich obszaru została wyłączona spod jakiejkolwiek zabudowy, zaś druga część, porównywalna obszarem, przewidziana jest pod zabudowę

Ponadto, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, ustalenia planu dla działki nr [..] są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr VIII/54/2003 z dnia 8 lipca 2003 r..

Należy w tym miejscu wskazać, że jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru niewątpliwie może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Działka skarżących zgodnie z ustaleniami studium znajduje się w obszarze południowym oznaczonym w Studium symbolem R2 – otoczenie jezior rynnowych: S., L., P. W Studium dla rejonu R2, wskazano, że celem planu powinno być: uporządkowanie struktury przestrzennej, równoważenie zakresu dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska, ustalenie miejsc, które mogą być przeznaczone pod zabudowę (s. 71).

Z kolei z uwarunkowań społeczno-ekonomicznych Studium w rozdziale 1.1. "Charakterystyka ogólna" oraz w rozdziale 4.2. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego - funkcje gminy" wynika, że gmina znajduje się w strefie pojeziernej o charakterze rolno-leśno-turystycznym (s. 4 i s. 61). Społeczność lokalna zamieszkuje w trzech typach zabudowy: zagrodowej, jednorodzinnej oraz wielorodzinnej (s. 14). W uwarunkowaniach ograniczających rozwój gminy wskazano m.in. bardzo silne rozproszenie osadnictwa wiejskiego i rozproszenie istniejącej zabudowy (s. 34). W rozdziale 4.4. "Kierunki zagospodarowania" (s. 65-67) zalecono planowanie i zarządzanie rozwojem przestrzennym w harmonii ze środowiskiem przyrodniczym i kulturowym oraz zachowaniem tożsamości kulturowej miejscowości (pkt 2), dopuszczenie koncentracji turystyki pobytowej w rejonach jeziornych, w sposób nie naruszający równowagi środowiskowej, ograniczenie rozproszenia zabudowy (pkt 11).

Z powyższego wynika, że w Studium dla obszaru objętego planem przewidziano funkcję rolną, leśną i rekreacyjną.

Ustalenie planu, przeznaczające działkę nr [..] jako teren rolny, mieści się więc w zaleceniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i nie narusza jego ustaleń. Potwierdza to konfrontacja rysunku planu z rysunkiem studium. Wadliwie upatruje pełnomocnik skarżących w braku wyrażonego wprost zawarcia w Studium zakazu zabudowy jako dopuszczenia tej zabudowy na obszarze działki skarżących. Przedmiotowe Studium pochodzi z 2003 r. i z tego względu, a także z racji, że Studium nie charakteryzuje się "szczegółowością", w akcie tym brak jest kategorycznych zakazów czy nakazów, jest to raczej zbiór zaleceń, konkretyzowanych następnie w uchwalanych planach miejscowych. W Studium znajduje się cytowany powyżej postulat o dopuszczeniu koncentracji turystyki pobytowej w rejonach jeziornych w sposób nienaruszający równowagi środowiskowej; oszczędne gospodarowanie zasobami terenowymi polegające na racjonalizacji wykorzystania przestrzeni zainwestowanych i preferowanie zwartego rozwoju miejscowości kluczowych w zakresie ujawnionych możliwości rozwoju; ograniczenie rozproszenia zabudowy.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżących w zakresie działki nr [..] przeznaczonej jako teren rolny nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, że ustalenia planu są chaotyczne, niekonsekwentne, odstają od realiów życia społecznego i przypadkowe oraz dyskryminujące niektórych właścicieli nieruchomości, w tym skarżących, a co za tym idzie niezgodne z Konstytucją RP to Sąd tego nie dostrzega. Wręcz przeciwnie, ocenić je należy jako spójne i logiczne, wyraźnie kształtujące granice w zasadach zagospodarowania terenu i należycie uzasadnione zostały wszelkie ograniczenia w formach zabudowy.

Zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Wbrew sugestiom skarżących nie można z prawa własności wywodzić prawa do dowolnej zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację określonej zabudowy albo tylko na części nieruchomości, to tylko taka zabudowa jest dopuszczalna. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżących z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się zdaniem Sądu w granicach dopuszczanych prawem.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także zarządzeniem nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 sprawa została skierowana do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r.