Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2346/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 PAR 1 PKT 2, PAR 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1546/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę . W. (dalej skarżący, wnioskodawca albo odwołujący się) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] maja 2015 r., znak [...] zapadłą w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałym zakresie.

Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 1999 r., znak [...]Burmistrz Miasta Zakopane (dalej Burmistrz) udzielił S. P. (dalej inwestor) pozwolenia na użytkowanie wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym przy ul. [...] w Z., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Burmistrza dnia [...] lutego 1998 r., znak [...]. Następnie decyzją z [...] września 2001 r., znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2001 r.), Starosta Tatrzański (dalej Starosta) udzielił inwestorowi - właścicielowi [...], pozwolenia na użytkowanie budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym na działce nr ewid. [...] obr. [...], położonej w Z. przy ul. [...].

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2001 r. zostało zainicjowane przez wnioskodawcę. Wydane w nim rozstrzygnięcia były przedmiotem kontroli administracyjnej oraz sądowej (wyroki WSA z 16 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1309/05 oraz z 29 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/11).

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 156 § 1, art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz.U. z 2014 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), stwierdził wydanie decyzji Starosty z [...] września 2001 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku, tj. wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym, objętego decyzją Burmistrza z [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] września 2001 r.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] maja 2015 r., GINB utrzymał w mocy decyzję MWINB z [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko MWINB, że decyzja Starosty z [...] września 2001 r. jest obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. została w części wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, decyzją z [...] grudnia 1999 r., Burmistrz udzielił już inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym przy ul. [...] w Z., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z [...] lutego 1998 r. Zatem brak było podstaw prawnych do wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tej części obiektu budowlanego, która już została objęta inną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

GINB stwierdził, że wyjaśnienia wymaga, na co wskazał również WSA w wyroku z 29 lipca 2011 r., w jakiej rzeczywiście dacie została wydana weryfikowana w niniejszym trybie decyzja Starosty w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Mianowicie ww. rozstrzygnięcie opatrzone jest datą "[...].09.2001 r.", natomiast protokół z oględzin został sporządzony w dniu 25 września 2001 r., co sugerowałoby przeprowadzenie kontroli już po wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, jak również zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego prowadzą do jednoznacznego wniosku, że przy wpisywaniu daty wydania weryfikowanej decyzji doszło do oczywistej omyłki polegającej na omyłkowym wskazaniu miesiąca wydania decyzji, tj. zamiast miesiąca września ("09") powinien być wpisany miesiąc październik ("10"). Na powyższe zdaniem GINB wskazuje przede wszystkim informacja zawarta pod poz. 117 rejestru spraw oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, że załatwienie sprawy z wniosku inwestora nastąpiło [...] października 2001 r. Z dziennika korespondencyjnego Starostwa Powiatowego w Zakopanem wynika również, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana [...] października 2001 r. Ponadto, na egzemplarzu archiwalnym weryfikowanej decyzji znajduje się potwierdzenie odbioru tejże przez inwestora w dniu 9 października 2001 r. W ww. dacie została też dokonana przez inwestora opłata skarbowa za pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Dodatkowo na potwierdzenie, że data widniejąca na decyzji Starosty zawiera oczywistą omyłkę organ wskazał fakt, że w 2001 r. dzień ósmego września wypadał w sobotę, co świadczy o tym, że w tej dacie nie mogła zostać wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że słusznie zauważył organ wojewódzki, że wyjaśnienia wymagają rozbieżności pomiędzy wskazaną w projekcie, a podaną później we wniosku, w protokole i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wartością kubatury spornego obiektu budowlanego. Wartość kubatury wpisana we wniosku o pozwolenie na użytkowanie, jak również w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest dziesięciokrotnie wyższa, niż ta wpisana w części opisowej projektu i na mapie do celów projektowych. Mając na uwadze porównanie wskazanych w projekcie wartości powierzchni całkowitej, powierzchni zabudowy oraz liczby kondygnacji (5 kondygnacji naziemnych), organ przyjął, że wartość kubatury wskazana w części opisowej projektu (2.469,0 m3) została wpisana omyłkowo zamiast wartości - 24.690,0 m3. Powyższe potwierdza również wpis kierownika budowy na s. 3 tomu I dziennika budowy: "stwierdza się, że kubatura budynku podana w opisie techn. oraz na rys 1 wpisana jest omyłkowo. Powinno być 24.690 m2 a nie jak podano 2.469,0 m2".

Organ za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że różnica między wartością kubatury - 24.690 m3, a wskazaną we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wartością - 24.700 m3 wynosi 10 m3 i jest różnicą tak niewielką, że nie może skutkować przyjęciem stanowiska, że ze względu na powyższe sporny budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Skargę na decyzję GINB z [...] maja 2015 r. do WSA złożył inwestor.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucił on naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, 7, 8, 9, 10, 16, 75, 77, 80, 81, 107 § 3, 113 § 1, 136, 139 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 pr.bud.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA nie stwierdził, jakoby zaskarżona decyzja z [...] maja 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa.

WSA podkreślił, że sprawa nieważności decyzji Starosty z [...] września 2001 r., była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Orzekając ponownie organy w sposób prawidłowy zastosowały się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z 29 lipca 2011 r.; wyjaśniły kwestie sporne dotyczące daty wydania decyzji Starosty, kubatury spornej inwestycji i doszły do przekonania, że ww. decyzja wprawdzie została wydana w części z naruszeniem prawa, ale z uwagi na upływ czasu nie można stwierdzić jej nieważności, zaś w pozostałym zakresie odmówiły stwierdzenia jej nieważności.

WSA podzielił stanowisko, że weryfikowana decyzja w części dotyczącej lokalu usługowego, objętego decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Prawidłowo organ zastosował art. 156 § 2 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty z [...] września 2001 r. została doręczona 9 października 2001 r., a zatem od jej doręczenia upłynęło 10 lat.

W niniejszym postępowaniu, zarówno administracyjnym jak i sądowym, sporną kwestią była data wydania kontrolowanej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, że przy wpisywaniu daty wskazującej na dzień wydania weryfikowanej decyzji doszło do oczywistej omyłki, polegającej na błędnym wskazaniu - jako oznaczenie miesiąca wydania decyzji - cyfr "09", zamiast "10". Na powyższe wskazują następujące okoliczności:

1. na egzemplarzu a/a weryfikowanej decyzji widnieje potwierdzenie odbioru przez inwestora z 9 października 2001 r.;

2. opłata skarbowa została uiszczona przez inwestora 9 października 2001 r. (kwit opisany jako "OPLATA SKARBOWA POZWOLENIE NA UZYTK. BUD"),

3. na egzemplarzu a/a weryfikowanej decyzji widnieje potwierdzenie przyjęcia na dziennik podawczy z datą 8 października 2001 r.;

4. weryfikowana decyzja została doręczona do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Zakopane, Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Zakopane oraz do PINB w Zakopanem 9 października 2001 r.;

5. na egzemplarzu a/a weryfikowanej decyzji widnieje klauzula prawomocności stwierdzająca, że decyzja stała się prawomocna z dniem 26 października 2001 r.;

6. w piśmie Starosty z dnia 09.10.2001 r., skierowanym do inwestora, którym przesłano w załączeniu druk sprawozdania B-09, które miało zostać po wypełnieniu przekazane do Urzędu Statystycznego, wskazano cyt: "w związku z wydaną decyzją z dnia [...].10.2001 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym położonego przy ul. [...] w Z. (...)";

7. w wykazie akt przekazanych do archiwum jako datę ostatecznego załatwienia sprawy z wniosku inwestora z 28 sierpnia 2001 r. wskazano "[...].10.2001 r." (uwierzytelniona kopia wykazu akt przekazanych do archiwum przesłana przy piśmie Starostwa Powiatowego w Zakopanem z [...] lipca 2012 r. znak: [...]);

8. w dzienniku korespondencyjnym korespondencja kierowana do inwestora, z podaną treścią wysyłki "Decyzja o pozwol. na użytkowanie", wpisana jest pod datą [...] października 2001 r.;

9. w roku 2001 dzień ósmego września wypadał w sobotę, w którym to dniu Starostwo Powiatowe w Z. nie pracowało;

10. w rejestrze spraw oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, oznaczonych symbolem [...], w pozycji 117 figuruje sprawa [...] z datą [...].10.2001 r. jako data ostatecznego załatwienia sprawy;

Z powyższego wynika jednoznacznie, że kontrola która odbyła się dnia 25 września 2001 r., podczas której pracownicy Starostwa ustalili, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a teren budowy został uporządkowany.

Organ kierując się wskazówkami Sądu dokonał również oceny parametrów wskazanych w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, parametrów wskazanych we wniosku z 29 sierpnia 2001 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a także parametrów wskazanych w weryfikowanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie MWINB - po dokonaniu ponownej analizy omawianej kwestii organ wskazał, że w części opisowej projektu budowlanego dla obiektu: "Budynek usług komercyjnych z programem mieszkaniowym", adres: Z., ul. [...], inwestor: [...] podano następujące dane liczbowe (s. 18): powierzchnia działki - 3942,0 m2, powierzchnia zabudowy - 1882,0 m2, powierzchnia całkowita - 7302,0 m2, kubatura - 2469,0 m3. Z projektu budowlanego wynika, że budynek został zaprojektowany jako składający się z 6 poziomów (poziomy od 0 do 5).

Prawidłowo organ stwierdził, że jedyną wartością wskazaną zarówno w projekcie budowlanym, jak i we wniosku z 29 sierpnia 2001 r., a także w weryfikowanej decyzji jest kubatura budynku. W projekcie budowlanym jako wartość kubatury podano: 2469,0 m3, natomiast we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz w weryfikowanej decyzji podano: 24700 m3. Powyższe prowadzi do wniosku, że wskazana we wniosku z 29 sierpnia 2001 r., a także w weryfikowanej decyzji kubatura budynku jest ponad 10 razy większa niż kubatura wskazana w części opisowej projektu budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organu, że różnica w kubaturze budynku powstała na skutek błędu zawartego w projekcie budowlanym, co potwierdza zawarta w dzienniku budowy adnotacja: "Stwierdza się, że kubatura budynku podana w opisie techn. oraz na rys. nr. 1 wpisana jest omyłkowo. Powinno być 24690 m2 a nie jak podano 2469.0".

Słusznie organ przyjął, że różnica między wartością kubatury - 24.690 m3, a wskazaną we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wartością - 24.700 m3 wynosi 10 m3 jest różnicą tak niewielką, że nie może skutkować przyjęciem stanowiska, że ze względu na powyższe sporny budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonej dokumentacji projektowej a w konsekwencji, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi WSA wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie decyzji. Należy również pamiętać, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, w którym organy nie prowadzą postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka się ponownie co do istoty sprawy.

W skardze kasacyjnej P. W. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok z 18 maja 2016 r. w całości zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. w szczególności:

- art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie istoty prawa wolności skarżącego,

- art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. przez postępowanie organów administracji naruszające zasadę zaufania obywateli do prawa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej,

- art. 59 pr.bud. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 59 a pr.bud. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 59 d pr.bud. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 2 k.p.a przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. w szczególności:

- art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów.

- art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne w sprawie,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej,

- art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA z 29 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VIl SA/Wa 852/11

- art. 153, 170 oraz 190 p.p.s.a. przez zakwestionowanie wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA z 29 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 852/11, przez niewłaściwe rozstrzygnięcia w tej sprawie przez organy administracji publicznej.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego i niepodważanego, a zarazem jednoznacznego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego,

- art. 11 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie a tym samym błędne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ, wydając zaskarżoną decyzję,

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ całości materiału dowodowego przedstawionego przez Skarżącego,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i niepodważany całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana przez organ przedmiotowa decyzja,

- art. 78 k.p.a przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i niedostateczne uzasadnienie decyzji wynikające z faktu nieuwzględnienia zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA z 29 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 852/11,

- art. 79 k.p.a. przez brak umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie,

- art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których istnieją poważne wątpliwości, co do ich prawdziwości tj. w szczególności dotyczących rozbieżności pomiędzy parametrami budynku wskazanymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na dz. ewid. nr [...] w Z. przy ul. [...] oraz w pozwoleniu na budowę, jak również zatwierdzonym projekcie budowlanym, znak: [...] z dnia [...].05.1998 r. utrzymanej w mocy wyrokiem NSA OZ w Krakowie sygn. akt. II SA/Kr-1232/98 z dnia 10.06.1999 r. z parametrami budynku w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oraz protokołem oględzin oraz niejednoznaczne wyjaśnienie wątpliwości dotyczące rzeczywistej daty wydania przedmiotowej decyzji,

- art. 107 k.p.a. przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i niedostateczne uzasadnienie decyzji,

- art. 7, art. 77 § 1 k, art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów z których wynika, iż podczas kontroli przeprowadzonej 25 września 2001 r. pracownicy Starostwa ustalili, ze przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a teren budowy został uporządkowany,

- art. 7, art. 77 §1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób chaotyczny,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów

- art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. - przez brak wszechstronnego zbadania przez Sąd kwestii zasadności zastosowania przez organ wykładni rozszerzającej polegającej na uznaniu, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja MWINB, którą stwierdzono wydanie decyzji Starosty z dnia [...] września 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku, tj. wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym, objętego decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, zaś w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, oraz czy odpowiada ona prawu,

- art. 145 § 1 lit. c ustawy p.p.s.a. - przez jego pominięcie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II Instancji w toku postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy następujących przepisów:

a) art. 15 k.p.a. - przez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I Instancji i ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do kontroli decyzji organu I Instancji, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w sprawie istniejących wątpliwości co do daty wydania przedmiotowej decyzji jak również kubatury budynku w niej zawartego,

b) art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. - przez całkowite pominięcie w trakcie postępowania słusznego interesu P. W., a w szczególności wyjaśnienie okoliczności rozpatrzenia materiału dowodowego,

c) art. 6 i art. 107 k.p.a. przez dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niewskazanie podstawy prawnej i błędne uzasadnienie decyzji,

d) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu:

- art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § I ustawy p.p.s.a. - przez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem,

- art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 151 ustawy p.p.s.a. - przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 piet 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 55 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a pr.bud. poprzez ich niezastosowanie,

- art. 35 ust. 1 pr.bud., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu administracji oraz zgromadzonym materiałem dowodowym,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. uznanie, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę rażąco naruszył prawa gdyż skierował decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu do niewłaściwej osoby,

- art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy nastąpiło wywarcie przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych dla skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 144 - Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej k.c.), poprzez niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja umożliwia inwestorowi podejmowanie działań utrudniających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę.

- art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenie art. 158 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zamiast wydania jednej z decyzji określonych w art. 158,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności nie były przedmiotem rozstrzygnięcia przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania, co powoduje, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem.

Skarżący kasacyjnie powołując się na art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał ograniczony do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, w tym zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie dopatrując się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie to wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Wobec brzmienia tego przepisu nie mogły mieć znaczenia poczynione w skardze kasacyjnej zastrzeżenia dotyczące niepełnego katalogu sformułowanych podstaw, na co wskazuje użycie przez podmiot skarżący zwrotu "w szczególności".

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w tej sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W pierwszym z nich, wydanym 16 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1309/05, WSA uchylił decyzję z dnia 9 lutego 2004 r., zwracając uwagę na konieczność wyjaśnienia daty, w której zapadła decyzja Starosty z dnia [...] września 2001 r. W drugim wyroku wydanym 29 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/11, WSA uchylił decyzję GINB z [...] grudnia 2010 r. akcentując jej wydanie z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawierała ona pełnego rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części i nie wskazując rozstrzygnięcia co do pozostałej części aktu. WSA zwrócił ponadto uwagę na konieczność ustalenia rzeczywistej daty wydania decyzji z [...] września 2001 r. oraz kubatury obiektu budowlanego będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Odwołując się do tych uchybień WSA podkreślił, że GINB nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Co warte podkreślenia, poza dwoma wskazanymi wyraźnie uchybieniami natury procesowej, WSA nie wytknął organowi administracji publicznej innych uchybień, które powinny zostać przezeń naprawione przy powtórnym rozpoznaniu sprawy.

W postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym po wydaniu wyroku z 29 lipca 2011 r. obie wskazane powyżej kwestie zostały wyczerpująco i przekonująco wyjaśnione przez organy obu instancji. WSA w ślad za uzasadnieniami obu decyzji przedstawił dokładnie 10 racjonalnych argumentów przemawiających za przyjęciem, że decyzja Starosty z [...] września 2001 r. została w rzeczywistości wydania miesiąc później, to znaczy [...] października 2001 r., a następnie doręczona stronie w dniu 9 października 2001 r. Tak samo przekonująco ustalona została rzeczywista kubatura budynku. Zamiast omyłkowej wartości 2469,0 m2, wpisanej do projektu budowlanego, powinno zostać podane 24690 m2.

Z przedstawionych powodów zamieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nietrafnymi okazały się zarzuty naruszenia przez sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. W swoich rozważaniach WSA nie wykroczył poza ocenę prawną sprawy oraz wskazania zamieszczone w uzasadnieniu wyroku z 29 lipca 2011 r.; wprost przeciwnie, Sąd dokonał weryfikacji dokonanej przez organy obu instancji naprawy tych uchybień, które zostały wytknięte w podanym powyżej wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przez WSA przepisów o administracyjnym postępowaniu dowodowym. Tak jak zostało to już powyżej zauważone, organy obu instancji, a w ślad za nimi WSA pochyliły się nad dwoma wskazanymi w wyroku z 29 lipca 2011 r. uchybieniami, ustalając w prawidłowy sposób stan faktyczny sprawy. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że poddane kontroli sądowej postępowanie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie w trybie zwykłym. Determinowało to zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego, które nastawione było na weryfikację wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie na powtórne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Z tego względu na uwagę nie zasługiwały zarzuty naruszenia przez WSA art. 59 pr.bud., a także przepisów podatkowych oraz prawa własności. Poza tym, należało także mieć na względzie, że organy prowadzące postępowanie napotkały w jego trakcie trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego, dotyczące przede wszystkim projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] lutego 1998 r. Organy same przyznały, że mogły skorzystać jedynie z części opisowej tego projektu, która została uzyskana z Prokuratury Rejonowej w Zakopanem.

Zasadnymi nie były zarzuty odnoszące się do uchybienia przez WSA art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. Ustalenie wystąpienia w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przy jednoczesnym upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. obligowało organ do pozostawienia wadliwej decyzji w obrocie prawnym, jako wydanej z naruszeniem prawa. Decyzja z [...] września 2001 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, która to przesłanka nie została objęta działaniem przedawnienia z art. 156 § 2 k.p.a. Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że tak samo w stosunku do tej przesłanki w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, TK przywołał wiele argumentów przemawiających za potrzebą ustanowienia czasowej granicy do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie TK, z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego wynika obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, który istnieje w okresie, w którym możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, został uznany przez TK za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia przez WSA art. 106 § 3 p.p.s.a., którystanowi o postępowaniu dowodowym przeprowadzanym przez sąd administracyjny. Tymczasem w niniejszej sprawie takie postępowanie nie zostało przez sąd przeprowadzone. Innymi słowy, art. 106 § 3 p.p.s.a. nie został przez sąd I instancji zastosowany. W skardze kasacyjnej nie zostały przy tym wskazane konkretne dowody, które powinny były zostać przeprowadzone przez WSA.

Na aprobatę nie zasługiwały zarzuty naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. Wymienione przepisy stanowią o procesowej podstawie rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy administracyjne I instancji. Jako tzw. przepisy wynikowe nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ same w sobie nie stanowią one o uchybieniach, których dopuścił się sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Nietrafnym okazał się ponadto zarzut naruszenia przepisów k.c., które w niniejszej sprawie nie znajdowały w ogóle zastosowania. Ani zaskarżona do WSA decyzja nie zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, ani tym bardziej wyrok z 18 maja 2016 r. nie zapadł na podstawie przepisów k.c.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.