Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1040/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 4 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. i B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Sz 1109/10 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od D. P. na rzecz M. Z. i B. Z. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1109/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądził na rzecz skarżącej D. P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2003 r.), ustalającej M. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego w zakresie nadbudowy pomieszczenia na cele mieszkalne położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w Międzyzdrojach.

W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po wszczęciu postępowania z wniosku D. P., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z [...] listopada 2003 r. Kolegium uznało, że Burmistrz Międzyzdrojów ustalił warunki zabudowy opierając się na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdrojów, zatwierdzonego uchwałą nr VII/37/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje z dnia 27 czerwca 1989 r. (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego nr 18, poz. 214, dalej uchwała z 27 czerwca 1989 r.). Burmistrz prawidłowo działał na podstawie art. 86 ustawy [z dnia 27 marca 2003 r.] o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.)], zgodnie z którym ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymagała zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jednakże bez konieczności spełnienia dobrego sąsiedztwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. P. zarzuciła, że do decyzji z [...] listopada 2003 r. Burmistrz Międzyzdrojów dołączył kopię mapy zasadniczej z zaznaczonym terenem objętym wnioskiem, a nie wyrys z miejscowego planu zagospodarowania, co wskazuje, że plan utracił ważność i nie obowiązywał w dacie wydania decyzji. Dalej we wniosku wskazała, że plan ogólny dla terenu oznaczonego symbolem 27 MJ/A, R I, II dla zabudowy wzdłuż ul. [...], obowiązywał do roku 2000 - § 1 uchwały nr VII/37/89. W związku z tym należało prowadzić postępowanie jak dla sytuacji, w której brak jest planów miejscowych (zasadniczych) tj. w oparciu o przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 86 u.p.z.p.; ustalając szczegółowe wytyczne oraz uzyskując wymagane uzgodnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełniło postępowanie dowodowe o wypis i wyrys z planu ogólnego zagospodarowania miasta Międzyzdroje, uchwalonego Uchwałą nr VII/37/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje z dnia 27 czerwca 1989 r. dla obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] (ul. [...]). Z nadesłanej dokumentacji wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie elementarnym o symbolu 27 MJ/17 RI i I nieobowiązującego aktualnie planu. Teren ten zaznaczono kolorem żółtym na wyrysie z przedmiotowego planu. Brak jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do kwestionowania tych dokumentów. Nie jest też zasadny zarzut, że plan ten obowiązywał tylko do 2000 r., bowiem Kolegium w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] sierpnia 2010 r., że Burmistrz Międzyzdrojów ustalając dnia [...] listopada 2003 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (nadbudowa) z przeznaczeniem na cele mieszkalne, działał prawidłowo na podstawie art. 86 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymagała zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jednakże bez konieczności spełnienia dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy było przede wszystkim określenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami aktualnego planu dla danego terenu. Analiza taka została przed wydaniem kwestionowanej decyzji dokonana. W ocenie Kolegium, wskazane w uzasadnieniu decyzji ustalenia ogólne i szczegółowe aktualnego planu nie sprzeciwiały się realizacji wnioskowanej przez inwestora nadbudowie budynku gospodarczego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie wniosła D. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 86 u.p.z.p. w związku z art. 7 i 156 § 1 k.p.a., a sprowadzające się do przyjęcia i zaakceptowania, że w dniu wydania przez Burmistrza Międzyzdrojów decyzji nr [...], obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje, zatwierdzony uchwałą nr VII/137/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje z dnia 27 czerwca 1989 r., podczas gdy § 1 przywołanej uchwały stanowi, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje obowiązywał jedynie do 2000 r. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że ostatnie plany miejscowe uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. utraciły moc obowiązująca z dniem 1 stycznia 2004 r. – jeśli w terminie przed końcem 2002 r. uchwalono dla danego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany (art. 67 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ([j.t.] Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej u.z.p.).

Zdaniem Kolegium, termin ważności planów uchwalonych przed 1995 r. został przedłużony na podstawie art. 67 ust. 1a u.z.p. Nie ma przy tym znaczenia zapis § 1 Uchwały nr VII/37/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje dotyczący "obszaru" [winno być "okresu"] obowiązywania planu, sporządzonego w 1989 r., skoro przed jego upływem ustawodawca sam określił ważność planów uchwalonych przed 1995 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.

Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przy wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2010 r., doszło do naruszenia przepisów prawa, które uznać należy za mające wpływ na wynik postępowania.

Słusznie skarżąca zarzuca, że Kolegium rozpatrując sprawę z jej wniosku z dnia 11 sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z [...] listopada 2003 r., nie wyjaśniło mającej kluczowe znaczenie w sprawie okoliczności, a mianowicie czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z 27 czerwca 1989 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje nr VII/37/89 (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego nr 18, poz. 214) obowiązywał w dacie wydania decyzji przez Burmistrza Międzyzdrojów. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie w sprawie, bowiem decyzja Burmistrza Międzyzdrojów wydana została na podstawie zawartego w przepisach przejściowych art. 86 u.p.z.p. Przepis ten nakazywał, by w okresie od chwili wejścia w życie tej ustawy do dnia 31 grudnia 2003 r., warunki zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalane były w drodze decyzji nawet jeżeli na terenie tym obowiązywał plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., z tym że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosowało się. Nie budzi również wątpliwości, że jeżeli żaden plan nie obowiązywał, to ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić z zachowaniem procedury przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego tak istotne było wyjaśnienie czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje obowiązywał w dniu [...] listopada 2003 r. Okoliczność ta nie jest tak bezsporna, jak podaje to Kolegium w odpowiedzi na skargę. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że art. 67 ust. 1a u.z.p. przedłużył ważność nieobowiązujących planów miejscowych. Przepis ten ustalał graniczną datę utraty mocy planów obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy. W żadnym przypadku nie może być odczytywany w ten sposób, że przedłużał ważność planów miejscowych, które wcześniej straciły moc. Tymczasem w § 1 uchwały nr VII/37/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje z dnia 27 czerwca 1989 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego nr 18, poz. 214) zawarto zapis: "Uchwala się miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje do 2000 r. obejmujący obszar miasta w granicach administracyjnych, z treścią merytoryczną zawartą na rysunku planu w skali 1:5000 oraz ustaleniach ogólnych szczegółowych stanowiących jego integralną część." Taki zapis należy odczytywać jako ustalający dzień 31 grudnia 2000 r. graniczną datą utraty ważności uchwalonego planu.

Zdaniem Sądu tylko Rada Miasta i Gminy Międzyzdroje mogła podjąć uchwałę w sprawie przedłużenia mocy obowiązywania planu miejscowego uchwalonego w 1989 r. Z nadesłanych akt sprawy nie wynika by okoliczność ta była wyjaśniana w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczy w Szczecinie. Bez wykazanie, że termin obowiązywania planu miejscowego został przedłużony, Kolegium nie miało podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Międzyzdrojów z [...] listopada 2003 r., nie narusza art. 86 u.p.z.p.

Wskazane uchybienia pozwalają stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył M. Z. i B. Z., reprezentowani przez radcę prawnego K. K.. Skarżący kasacyjne zaskarżyli ów wyrok w całości.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali:

I. podstawę opisaną w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., w ten sposób, że:

1.1. art. 133 § 1 został naruszony przez nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, z którego wynika, że przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że plan miejscowy uchwalony uchwałą nr VII/37/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje z dnia 27 czerwca 1989 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje obowiązywał w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy Międzyzdroje z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] było uzasadnione,

1.2. art. "144" [winno być "141"] § 4 został naruszony na skutek niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w efekcie czego przyjęto, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a plan miejscowy uchwalony uchwałą nr VII/37/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje z dnia 27 czerwca 1989 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy Międzyzdroje z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]

1.3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. przez uwzględnienie skargi mimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie rozstrzygając sprawę nie naruszyło przepisów prawa,

a w konsekwencji

II. podstawa opisana w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

2. naruszenie art. 86 i 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na tym, że miały miejsce:

2.1. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek przyjęcia, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie,

2.2. błędna wykładnia przepisów art. 87 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym na skutek ich błędnej wykładni w efekcie przyjęcia, że "ma mocy" [winno być "na mocy"] tych przepisów moc obowiązująca planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr VII/37/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje z dnia 27 czerwca 1989 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje nie została przedłużona do dnia 31 grudnia 2003 r. i w związku z tym nie obowiązywał on w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy Międzyzdroje z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], podczas gdy intencją ustawodawcy w odniesieniu do wyżej wskazanych przepisów było wydłużenie mocy obowiązującej planów miejscowych z mocy prawa do daty wskazanej w tych przepisach, niezależnie od zapisów w tych planach określających daty ich obowiązywania.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

- zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 133 § 1 p.p.s.a. Stan faktyczny w sprawie był bezsporny i został prawidłowo ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżony wyrok w istocie różni się od aktu subsumcji, zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, jedynie określeniem skutków prawnych, wynikających ze zdarzeń prawnych, prawidłowo ustalonych przez organ nadzoru. Wyjaśnienie kluczowego w ocenie Wojewódzkiego Sądu zagadnienia, "czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą z dnia 27 czerwca 1989 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje nr VII/37/89 (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego nr 18, poz. 214) obowiązywał w dacie wydania decyzji przez Burmistrza Międzyzdrojów", nie wymagał dokonania jakichkolwiek dalszych ustaleń w zakresie ustaleń faktycznych, a jedynie należytej oceny prawnej prawidłowo ustalonych przez Kolegium faktów. W szczególności w świetle norm materialnoprawnych, wyznaczających organom administracji publicznej zakres kognicji, organ nadzoru nie miał obowiązku wyjaśnić, czy Rady Miasta i Gminy Międzyzdroje podjęła uchwałę w sprawie przedłużenia mocy obowiązywania planu miejscowego, uchwalonego w 1989 r., skoro zagadnienie to uregulował w sposób wyraźny ustawodawca.

Przywołanie w zarzucie 1.2. art. "144" [winno być "141"] § 4 p.p.s.a. nastąpiło na skutek oczywistej omyłki pisarskiej, za czym przemawia prawidłowe przywołanie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., we wskazaniu podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (s. 2 akapit 1 i 2 skargi kasacyjnej). Za oczywistością tej omyłki przemawia i to, że art. 144 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy. Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy został w zaskarżonym wyroku przedstawiony w sposób prawidłowy, a Sąd I instancji różnił się od organu nadzoru w istocie jedynie oceną prawną poszczególnych zdarzeń prawnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że błędne ustalenia faktyczne sprawy administracyjnej mogą być również przedmiotem kontroli w ramach norm prawnych wywiedzionych z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24.2.2006 r., II OSK 555/05, Lex nr 194340; 9.3.2006 r., I OSK 569/05, Lex nr 198165; 9.5.2006 r., II OSK 252/06, Lex nr 236477, akceptowane przez W. Piątka, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 362), co jednak w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca.

Trafnym okazał się zarzut błędnej wykładni przepisów art. 87 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1a u.z.p. Błędnie zaskarżony wyrok przyjął, że z § 1 uchwały z dnia 27 czerwca 1989 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzyzdroje nr VII/37/89 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje należało odczytać normę prawną, ustalającą dzień 31 grudnia 2000 r. jako graniczną datę utraty ważności uchwalonego planu. Uchwała z 27 czerwca 1989 r. została podjęta na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. nr 26, poz. 183) i art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 35 poz. 185, dalej ustawa o planowaniu przestrzennym bądź ustawa z 1984 r. - która to ustawa weszła w życie dnia 1 stycznia 1985 r.).

W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że w okresie od czerwca 1989 r. do dnia orzekania o wniosku D. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] listopada 2003 r., nastąpiły zasadnicze zmiany systemu organów administracji publicznej, jak i fundamentalne zmiany w zakresie zastąpienia scentralizowanego systemu planowania, właściwego dla ówczesnych realiów prawnych i ustrojowych (gospodarki scentralizowanej i braku samorządu terytorialnego w okresie obowiązywania ustawy z 1984 r.), powiązania decyzji lokalizacyjnych (odpowiednika dzisiejszych decyzji wydawanych na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) z postępowaniem o pozwolenie na budowę i zmianą charakteru planów zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W. Pr. 2003 s. 23-27; T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, W. Pr. 2001 s. 21-30) i wskazywanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie braku dostatecznej synchronizacji między ustawą z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym a ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (przykładowo – krytyczna glosa Z. Leońskiego do wyroku SN z 28.6.1985 r., III ARN 11/85, OSP 3/86/55 s. 127-129).

Ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. nr 14 poz. 130), z dniem 13 kwietnia 1950 r. zniesiono organy samorządu terytorialnego, organy administracji ogólnej (rządowej) i wyodrębnione organy administracji (art. 32-37). Dnia 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16 poz. 95), a dnia 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415). Ustawodawca, mając na uwadze istotną zmianę koncepcji zagospodarowania przestrzennego i Prawa budowlanego, oraz przywrócenie po ponad czterdziestu latach samorządu terytorialnego, jednoznacznie rozstrzygnął o dalszych losach planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalony pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 67 ust. 1 u.z.p.). Przepisem art. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 111, poz. 1279), ustawodawca określił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 7 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 67 ust. 1 u.z.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2000 r.). Przepisem art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 154, poz. 1804, dalej ustawa z 21 grudnia 2001 r.), ustawodawca ustalił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 67 ust. 1 u.z.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r.). Z dniem 1 stycznia 2002 r. wszedł w życie ust. 1a art. 67 u.z.p., zgodnie z którym jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1 [po upływie 8 lat od dnia wejścia w życie u.z.p.], rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy (wprowadzony art. 1 lit. b ustawy z 21 grudnia 2001 r.).

Wykładnia językowa powołanych przepisów – wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu – jest jasna i prowadzi do wniosku, że plan miejscowy uchwalony dnia 27 czerwca 1989 r., obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jego obowiązywanie z woli ustawodawcy uległo przedłużeniu początkowo do dnia 1 stycznia 2000 r. (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem, W. Pr. 1995 s. 166 uw. 1), następnie do 1 stycznia 2002 r. i do 1 stycznia 2003 r. Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej bądź funkcjonalnej, nie prowadziło do rezultatów innych, niż zastosowanie językowej metody wykładni wskazanych przepisów.

Zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p., obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11 lipca 2003 r. - art. 89 u.p.z.p.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 594-595, nb 2, 3).

Skoro zatem plan miejscowy, uchwalony dnia 27 czerwca 1989 r., obowiązywał w dacie 1 stycznia 1995 r., a następnie dnia 11 lipca 2003 r., to na podstawie wyżej wskazanych przepisów ustawowych, nie doszło do utraty mocy obowiązującej tego planu do dnia 1 stycznia 2004 r., co trafnie uznał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji. Zarzut błędnej wykładni art. 87 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 1a u.z.p. w zaskarżonym wyroku, okazał się usprawiedliwiony.

Ustawodawca wprowadził ustawowe mechanizmy dostosowawcze obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do nowych rozwiązań zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 89, poz. 414 ze zm.). W szczególności zachowanie w mocy aktów planowania uchwalonych przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że pełnią one w systemie zagospodarowania przestrzennego taką sama funkcję i powodują takie same skutki prawne, jak akty planowania uchwalone na podstawie nowej ustawy. Oznacza to m.in., że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stają się bezpośrednią podstawą prawną do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (red. Z. Niewiadomski – op. cit. s. 594-595, nb 2). Ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się (art. 86 u.p.z.p.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 86 u.p.z.p. wprowadził ograniczony czasowo wyjątek od zasady, że na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzje o pozwoleniu na budowę wydaje się bezpośrednio na podstawie planu, z pominięciem etapu ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Potrzeba przyjęcia takiego rozwiązania wynikał z faktu, że tzw. stare plany, sprzed 1 stycznia 1995 r., były przeważnie planami ogólnymi i nie stwarzały podstawy merytorycznej do pozwolenia na budowę. Do czasu utraty mocy obowiązującej przez te plany na obszarze ich obowiązywania panował szczególny reżim planistyczny – obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, bez zastosowania warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – bez konieczności spełnienia dobrego sąsiedztwa (red. Z. Niewiadomski – op. cit. s. 480 nb 1, s. 592 nb 1). Tym samym błędnie w zaskarżonym wyroku uznano, że art. 86 u.p.z.p. nie znajdował zastosowania w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i skargę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 zw. z art. 188 p.p.s.a.