Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1137/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 44 ust. 1, art. 39 pkt 2, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 2, art. 132, art. 20, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w P. z dnia [...] maja 2014 r. (bez numeru), zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Fundacja [...] w W. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., zwróciła się z wnioskiem do Okręgowej Rady Adwokackiej w P. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii uzasadnienia wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa karnego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem adwokackim w 2014 r., a następnie rozszerzyła swój wniosek przesłany drogą elektroniczną w dniu 15 maja 2014 r. o przesłanie kserokopii uzasadnienia wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem adwokackim w 2014 r., a które zostały załączone do protokołu z przebiegu egzaminu.

Okręgowa Rada Adwokacka w P. uchwałą z dnia [...] maja 2014 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. Nr 123 z 2002 r., poz. 1058 ze zm.), odmówiła Fundacji [...] w W. udostępnienia powyższej informacji publicznej. W uzasadnieniu podano, że w sprawie zaistniała przeszkoda o charakterze formalnym, a mianowicie wnioski te skierowane zostały do niewłaściwego organu. Zgodnie bowiem z art. 78 ust. 1 cytowanej ustawy, egzamin adwokacki przeprowadzają komisje egzaminacyjne do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego (...) powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich. Doprecyzowanie powyższego stwierdzenia ujęte zostało w ust. 4 cytowanego przepisu, który stanowi, że komisje egzaminacyjne powołuje Minister Sprawiedliwości, w drodze zarządzenia, na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich oraz wyznacza, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, przewodniczącego komisji egzaminacyjnej i jego zastępcę. Z powyższego wynika jednoznacznie, że komisje egzaminacyjne przeprowadzające egzamin adwokacki są organem powoływanym przez Ministra Sprawiedliwości, nie zaś samorząd adwokacki. W konsekwencji także wszelkie dokumenty powstałe przy okazji wykonywania przez komisję swych zadań, w tym oczywiście również uzasadnienie ocen cząstkowych, pozostaje w dyspozycji organu organizującego egzamin adwokacki, tj. Ministra Sprawiedliwości. Zauważono również, że okręgowe rady adwokackie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r., w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego, pełnią jedynie rolę pomocniczą względem komisji egzaminacyjnej, zapewniając obsługę administracyjną i techniczną, bowiem zgodnie z § 16, właściwa rada zapewnia w szczególności: 1) obsługę organizacyjną i biurową; 2) warunki umożliwiające właściwe przeprowadzenie egzaminu adwokackiego oraz warunki pracy komisji egzaminacyjnej; 3) przygotowanie, pomoc w sporządzaniu oraz przechowywanie dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego. Z powyższego wynika zatem, że okręgowe rady adwokackie pomimo tego, że dokumentacja powstała w związku z przeprowadzaniem egzaminu adwokackiego pozostaje w ich władaniu, nie są jej dysponentem, a tym samym nie są władne do jej udostępniania we wnioskowanym trybie.

W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r., Fundacja [...] w W. zarzuciła organowi pierwszej instancji, iż procedował on w niewłaściwym trybie, albowiem w miejsce uchwały, winien był wydać decyzję oraz wskazała, że sprawa o udostępnienie informacji publicznej nie jest sprawą osobową, przez co nie ma zastosowania art. 45 ust. 3 Prawa o adwokaturze. Ponadto wskazała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie operuje pojęciem dysponenta ani władania.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze, utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podało, że Okręgowa Rada Adwokacka nie jest

w posiadaniu żądanych informacji, albowiem posiadaczem informacji o uzasadnieniach negatywnych ocen z egzaminu adwokackiego jest każdorazowo Minister Sprawiedliwości. Ponadto prowadzenie egzaminów adwokackich oraz ich ocena stanowi realizację zadań własnych samorządu zawodowego i nie stanowi "wykonywania zadań władzy publicznej", bowiem nie jest zadaniem władzy publicznej przeprowadzanie egzaminu adwokackiego. Dlatego też ta część działalności samorządu zawodowego nie stanowi informacji publicznej i nie jest objęta zasadami dostępu do informacji publicznej. W dalszej części podano, że przystąpienie do egzaminu adwokackiego, a zatem działanie, mające na celu ewentualne uzyskanie uprawnień adwokata, nie jest sprawą publiczną, przez którą należy rozumieć wszelkie działania (zaniechania) podmiotów podejmujących czynności w celu realizacji zadań zaliczanych do szeroko rozumianego interesu publicznego, ani działaniem związanym w jakikolwiek sposób ze sprawowaniem funkcji publicznej przez zdającego, nawet przy przyjęciu założenia, że po ewentualnym uzyskaniu uprawnień uzyska status osoby zaufania publicznego. Postępowanie egzaminacyjne nie ma charakteru konkursowego, a co za tym idzie każdy z egzaminowanych poddany zostaje indywidualnej weryfikacji w zakresie swojej wiedzy, która to weryfikacja jest uregulowana ustawowo przez ustalenie potencjalnej ścieżki odwoławczej w przypadku niezadowolenia z uzyskanego wyniku. Czym innym są kryteria oceny danych prac, które w istocie swojej winny być udostępnione, a czym innym uzasadnienia indywidualnych ocen przyznanych poszczególnym osobom prywatnym przystępującym do egzaminu. Z kolei decyzja aplikanta adwokackiego o udziale w egzaminie ma charakter decyzji prywatnej, albowiem jest to działanie mające na celu dopiero uzyskanie uprawnień adwokata, a wyniki egzaminu dotyczące takiej osoby dotyczą jej sfery prywatnej, a nie uprawnień zawodowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób mogących w przyszłości uzyskać status osoby zaufania publicznego stanowiłyby informacje publiczne. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której osoby postronne mogłyby mieć prawo wglądu w akta indywidualnych postępowań w pełnym, nieograniczonym zakresie. A zatem praca egzaminacyjna kandydatów faktycznie jest dokumentem prywatnym, gdyż obrazuje zakres zdobytej przez niego wiedzy prawniczej oraz umiejętności jej zastosowania w praktyce. Niezależnie od powyższego również sporządzone przez egzaminatora dokumenty obejmujące ocenę cząstkową i uzasadnienie tej oceny nie będą mieścić się w zakresie definicji pojęcia "dokumentu urzędowego" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kompetencje osoby, która dokonała utrwalenia i podpisania oświadczenia woli lub wiedzy, muszą być bezpośrednio bowiem związane z przysługującym jej statusem funkcjonariusza publicznego. Tak więc posiadanie przez egzaminatora statusu funkcjonariusza publicznego z racji pełnienia zawodowych czynności sędziowskich lub prokuratorskich nie ma znaczenia w zakresie wykonywania przez niego obowiązków wykraczających poza jego obowiązki zawodowe, związanych z pełnieniem funkcji egzaminatora w komisji egzaminacyjnej przeprowadzającej egzamin prawniczy. Skutkiem odmiennej wykładni byłby różny status prawny tożsamych co do istoty dokumentów sporządzonych przez dwóch egzaminatorów, np. egzaminatora będącego sędzią oraz egzaminatora będącego adwokatem, nakazujący stosowanie przepisów ustawy w pierwszym wypadku, a wykluczający taką możliwość w drugim. Takie stanowisko wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 277/14 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w W. Jakkolwiek Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stoi na stanowisku, że gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 183/13 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11), to ostatecznie uznano, że ORA w P. w prawidłowym trybie podjęła decyzję o nieprzekazywaniu informacji skarżącej. Uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej jest bowiem niczym innym, jak decyzją organu kolegialnego, która zgodnie z przepisami prawa innej nazwy nosić nie może. Fakt, iż uchwała ta została podjęta w głosowaniu tajnym, choć przedmiotem rozpatrywania przez organ nie była sprawa osobowa, nie stanowi o podjęciu uchwały w niewłaściwym trybie, ani też nie implikuje faktu, iż uchwała ta objęta jest błędem formalnym. Błąd taki zachodziłby bowiem jedynie w sytuacji, gdyby uchwała, którą należało podjąć w głosowaniu tajnym, podjęta zostałaby bez zachowania tajności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca Fundacja [...] w W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją uchwały lub ich uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zwrot kosztów postępowania w kwocie 697 zł zgodnie ze spisem kosztów (m.in. 480 zł za wynagrodzenie pełnomocnika) zarzucając, że:

1. decyzja odwoławcza (uchwała) NRA została wydana przez osobę nieuprawnioną, gdyż prezes NRA nie jest organem kolegialnym, jakim jest prezydium NRA,

2. decyzja narusza art. 4 ust. 1 pkt 2) i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 78g ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze przez stwierdzenie, że posiadaczem informacji jest każdorazowo Minister Sprawiedliwości w sytuacji, w jakiej uzasadnienia ocen cząstkowych stanowią załącznik do protokołu przekazany przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej organowi samorządu adwokackiego,

3. art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji przez przyjęcie, że pisemne uzasadnienie oceny cząstkowej sporządzone przez egzaminatora (także będącego przedstawicielem Ministra Sprawiedliwości) nie stanowi dokumentu w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji oraz że nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu na podstawie powyższego przepisu Konstytucji RP,

4. organ prowadzi nieadekwatne do materii wniosku rozważania co do prywatnego charakteru "pracy egzaminacyjnej kandydatów" w sytuacji gdy żądaniem wniosku jest udostępnienie pisemnych wytworów opłaconej ze środków publicznych pracy egzaminatorów,

5. odmowa udostępnienia informacji przez ORA w P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w aspekcie materialnoprawnych podstaw odmowy oraz ust. 4 (co do trybu),

6. decyzja (uchwała) w ogóle nie odnosi się merytorycznie do jasno sformułowanego zarzutu odwołania, że "sprawa z wniosku Fundacji [...] o udostępnienie informacji publicznej nie jest sprawą osobową i nie ma tu w ogóle zastosowania art. 45 ust. 3 Prawa o adwokaturze", nie ma także zastosowania art. 58 pkt 8.

W uzasadnieniu podano, że decyzja odwoławcza sygnowana jednoosobowo jest nieważna, a ponadto wydanie decyzji odmownej oraz decyzji utrzymującej ją w mocy byłoby także nieważne (pozbawione podstawy prawnej) w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Dalej wskazano, że faktowi posiadania żądanych wnioskiem informacji nie przeczy Okręgowa Rada Adwokacka w P., zaś konstytucyjnie gwarantowany dostęp do informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do dokumentów kwalifikowanych jako dokumenty urzędowe i taka wykładnia art. 6 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wykładnią sprzeczną z Konstytucją. Ocena cząstkowa oraz jej uzasadnienie sporządzone przez egzaminatora jest dokumentem, którego używa komisja egzaminacyjna (komisja II stopnia), a także sąd administracyjny w procesie kontroli uchwał tych organów. Dokument ten jest wytworem osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji i stanowi ocenę nie tylko wiedzy i umiejętności zdającego, ale także stanowi źródło oceny wykonywania obowiązków przez egzaminatora (rzetelności i należytej staranności egzaminatora). Niezależnie od powyższego podstawą odmowy nie może być przesłanka, że dysponentem informacji jest Minister Sprawiedliwości, bowiem po pierwsze ustawa o informacji publicznej nie wprowadza takiego pojęcia jak "dysponent", a po drugie wniosek został skierowany do podmiotu (organu samorządu zawodowego), który posiada żądaną informację i jest to wystarczające. W dalszej części wskazano, że to decyzja (uchwała) w ogóle nie odnosi się merytorycznie do jasno sformułowanego zarzutu odwołania, iż "sprawa z wniosku Fundacji [...] o udostępnienie informacji publicznej nie jest sprawą osobową i nie ma tu w ogóle zastosowania art. 45 ust. 3 Prawa o adwokaturze, nie ma także zastosowania art. 58 pkt 8. Przepis art. 44 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze był oczywiście chybioną podstawą prawną decyzji ORA w P. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest ani sprawą osobową, ani nie jest sprawą adwokatury. Co do trybu udostępnienia informacji publicznej zasadniczo właściwymi przepisami są przepisy ustawy o dostępie do Informacji publicznej. Na zakończenie zaś podano, że jako kuriozum należy uznać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (uchwały), iż "prowadzenie egzaminów adwokackich oraz ich ocena stanowi realizację zadań własnych samorządu zawodowego". Wszak egzamin adwokacki jest egzaminem państwowym, w którym samorząd adwokacki ma zagwarantowany wyłącznie udział.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z przepisami, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że uchwała została wydana przez organ kolegialny, jakim jest Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Uchwała została podpisana przez Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej, jak każda inna uchwała podejmowana przez Prezydium. Podpis pod uchwałą Prezydium może złożyć także każdy inny członek Prezydium, np. Wiceprezes, Sekretarz i inne upoważnione osoby wchodzące w skład Prezydium. Jak wynika bowiem z samej treści uchwały to organ kolegialny w postaci Prezydium brał udział w jej wydawaniu, nie zaś sam Prezes NRA. Taką samą adnotację zawiera również protokół z posiedzenia NRA. Ponadto wnioskodawca zwracał się o udostępnienie mu uzasadnień egzaminatorów, będących członkami Komisji Egzaminacyjnych powołanych przez Ministra Sprawiedliwości. Tym samym Okręgowa Rada Adwokacka nie jest w posiadaniu takich informacji, albowiem posiadaczem informacji o uzasadnieniach negatywnych ocen z egzaminu adwokackiego jest każdorazowo Minister Sprawiedliwości. Zaś co do zarzutu, że uchwała nie odnosi się do merytorycznie jasno sformułowanego zarzutu odwołania, iż sprawa z wniosku Fundacji [...] nie jest sprawą osobową i nie ma tu w ogóle zastosowania art. 45 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze i nie ma także zastosowania art. 58 pkt 3 wskazano, że ostatni akapit zaskarżonej uchwały rozstrzyga także i ten zarzut w sposób następujący: "Uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej jest bowiem niczym innym, jak decyzją organu kolegialnego, która zgodnie z przepisami prawa innej nazwy nosić nie może. Fakt, iż uchwała ta została podjęta w głosowaniu tajnym, choć przedmiotem rozpatrywania przez organ nie była sprawa osobowa, nie stanowi o podjęciu uchwały w niewłaściwym trybie, ani też nie implikuje faktu, iż uchwała ta objęta jest błędem formalnym. Błąd taki zachodziłby bowiem jedynie w sytuacji, gdyby uchwała, którą należało podjąć w głosowaniu tajnym, podjęta zostałaby bez zachowania tajności".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy, bowiem Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2).

Przed dalszymi rozważaniami w niniejszej sprawie wskazać zaś należy, że stosownie do treści art. 39 pkt 2) ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 635), organami izby adwokackiej jest m.in. okręgowa rada adwokacka, zaś w myśl art. 44 ust. 1 do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym, a według brzmienia art. 45 ust. 1, do ważności uchwały okręgowej rady adwokackiej wymagana jest obecność co najmniej połowy członków, w tym dziekana lub wicedziekana i uchwała okręgowej rady adwokackiej zapada większością głosów; w razie równości głosów przeważa głos przewodniczącego. Z kolei na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy, od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, zaś według treści § 13 ust. 2 uchwały Nr 11 Krajowego Zjazdu Adwokatury z dnia 20 listopada 2010 r. w sprawie przyjęcia regulaminu działania organów adwokatury i organów izb adwokackich (Adwok. 2010.11.20), Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podejmuje decyzje w formie uchwały większością głosów przy obecności co najmniej połowy liczby członków, w tym prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej lub jednego z wiceprezesów.

Zatem zasadą jest, że organy kolegialne, jakim bez wątpienia jest Okręgowa Rada Adwokacka i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, działają m.in. przez podejmowanie uchwał, a nie wydawanie decyzji, przy czym wydane przez te organy kolegialne uchwały, noszą cechy decyzji administracyjnych. Z tego mianowicie powodu, że zawierają rozstrzygnięcie skierowane do indywidualnego adresata, wskazują na konkretne przepisy oraz posiadają uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Z kolei zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, zaś w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W tym miejscu należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale, że żądana informacja dotycząca uzasadnienia wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa karnego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem adwokackim w 2014 r. uzasadnienia wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem adwokackim w 2014 r., a które zostały załączone do protokołu z przebiegu egzaminu, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze i zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uchwale, że charakter oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego, zawiera – biorąc pod uwagę ściśle określone kryteria takie jak np. język pracy, czy jej estetyka – opis i ocenę wiedzy zdającego z określonej dziedziny prawa, dokonane przez sprawdzającego członka komisji egzaminacyjnej. Natomiast o wyniku egzaminu z danego przedmiotu decyduje uzgodnienie ocen dokonane przez dwóch członków komisji, sporządzających dwie niezależne oceny cząstkowe. Żądana informacja przedstawia jedynie subiektywną ocenę, z punktu widzenia danego egzaminatora, stanu wiedzy aplikanta z danej dziedziny prawa i nie dotyczy zatem sfery publicznej, bowiem nie są wyrazem ostatecznego stanowiska organu, a w konsekwencji nie mają charakteru informacji publicznej. Taki charakter ma dopiero dokument stanowiący efekt prac całej komisji, czyli uchwała o wyniku egzaminu i protokół z jego przebiegu. Zatem dopiero te dokumenty, podpisane przez pełny skład komisji egzaminacyjnej, wyrażają stanowisko tego organu. Uzasadnienia pisemne oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego nie są także dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ zostały wytworzone w czasie wewnętrznej działalności organu i utrwalają jedynie jeden ze wstępnych etapów realizacji nałożonego na organ większego zadania publicznego przeprowadzenia egzaminu adwokackiego.

Skoro zaś wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź też Okręgowa Rada Adwokacka w P. nie jest ponadto – jak podała – w jej posiadaniu i istnieje do niej odmienny tryb dostępu, to wadliwe jest wydanie w tej sprawie uchwał (decyzji), o której mowa w art. 17 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że nie podano w podstawie materialnoprawnej uchwały tych przepisów. Tymczasem – co wymaga podkreślenia – tylko te przepisy stanowią podstawę do wydania decyzji odmownej. Zatem w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, należało powiadomić jedynie wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że dostęp do wnioskowanej informacji publicznej wymaga innego trybu i że nie jest to w ogóle informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zaś co do kosztów pełnomocnika skarżącej Sąd nie dopatrzył się, aby sprawa miała charakter skomplikowany, uzasadniający orzeczenie o kosztach w podwójnej stawce minimalnego wynagrodzenia i wbrew wnioskowi uznał, iż nie wymaga ona znacznego nakładu pracy, stąd też stawka minimalna w kwocie 240 zł jest adekwatna do jej charakteru.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 2 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.