Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2046/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32, art. 50 § 1, art. 33 § 1 i 2, art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/15 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części stwierdzającej nieważność bliżej tamże opisanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. (dalej decyzja dotychczasowa) w zakresie działki nr [...], a w pozostałej części skargę oddalił.

Jak wskazał w jego uzasadnieniu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej i stwierdził jej nieważność. Decyzja dotychczasowa orzekała o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], a to działek nr [...] i [...], stanowiących współwłasność L. N., T. N. i J. T., na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Warunkiem przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa w tym trybie było pozostawanie ich we władaniu Państwa lub ich przekazanie przez Państwo w użytkowanie innym osobom. Odnośnie nieruchomości oznaczonej numerem [...] organ nadzoru stwierdził, że brak jest podstaw aby uznać, że L. N. nie władał przedmiotową nieruchomością, skoro z treści aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży przezeń m.in. tej działki Muzeum [...] w [...] wynika, iż wydanie nieruchomości stronie kupującej nastąpiło w dniu podpisania aktu, tj. [...] lutego 1969 r. Natomiast odnośnie działki oznaczonej numerem [...] organ stwierdził, że decyzją z [...] lipca 1960 r., wydaną na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa m.in. działek położonych we wsi [...], oznaczonych numerami, które są tożsame z działką oznaczoną nr [...], o czym świadczy treść wykazu hipotecznego numer [...] oraz treść wniosku tegoż Prezydium z [...] września 1961 r. skierowanego do Sądu Powiatowego w [...]. W świetle tych ustaleń organ uznał, że Wojewoda bezzasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, gdyż decyzja ta rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych organ nadzoru podał, że skutek tego orzeczenia polegał jedynie na przejęciu przez Skarb Państwa określonej nieruchomości. Skutek taki może być odwrócony przez stwierdzenie nieważności orzeczenia. Obrót cywilnoprawny przejętą nieruchomością wykracza poza skutki prawne orzeczenia, stąd ocena tych rozporządzeń nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz sądów cywilnych. Skutki prawne wywołane przez późniejsze zdarzenia nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym taka decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi D. L. (dalej skarżący) wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr [...], która odpowiada części parcel gruntowych przejętych decyzją dotychczasową na rzecz Skarbu Państwa. Działkę nabył w drodze darowizny od babci. Po stwierdzeniu nieważności decyzji dotychczasowej czuje się zagrożony i niepewny co do swojej własności.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie, gdyż w jego ocenie skarżący nie ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co do zasady podzielił ustalenia i pogląd organu dotyczący istoty sprawy, jednak dostrzegł niedostateczne zbadanie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją dotychczasową. Zgodził się bowiem ze stanowiskiem, wedle którego rażące naruszenie prawa wynika z faktu przejęcia działki nr [...], mimo iż nie znajdowała się ona we władaniu Państwa w dniu 5 grudnia 1961 r. Natomiast co do działki nr [...] brak było podstaw do jej przejęcia w tym trybie, skoro wcześniej, bo decyzją z dnia [...] lipca 1960 r., przejęto ją na własność Państwa na innej podstawie prawnej. Wskazując na przykłady z orzecznictwa podał, iż nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracyjny nie może zmienić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. W jego przekonaniu, nie można więc uznać, jak to uczynił organ, że skutkiem prawnym weryfikowanej decyzji jest to, że Skarb Państwa stał się właścicielem objętych tą decyzją nieruchomości. Takie rozumienie skutków prawnych, o jakich stanowi art. 156 § 2 K.p.a. powodowałoby, że w ogóle ta przesłanka byłaby zbędna, bo zawsze organ może stwierdzić nieważność swojego orzeczenia i nigdy nie mielibyśmy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Na gruncie tej sprawy prawidłowe rozważenie owej ujemnej przesłanki sprowadza się do zbadania, na podstawie jakich czynności prawnych lub zdarzeń prawnych, które nastąpiły bezpośrednio po wydaniu decyzji dotychczasowej, Skarb Państwa – jako już właściciel – przeniósł lub utracił własność tej części przejętej nieruchomości. Ustalenie tych okoliczności pozwoli dopiero na ocenę, czy wywołały one nieodwracalny skutek prawny, czy też takiego charakteru nie miały, gdyż organ mógł ten skutek odwrócić w ramach własnych kompetencji. Natomiast późniejszy obrót tą nieruchomością nie ma znaczenia dla oceny czy decyzja dotychczasowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję. Jednakowoż uczynił to w części dotyczącej tylko działki nr [...], albowiem doszedł do przekonania, że jedynie w tym zakresie skarżący wykazał legitymację czynną. Wywodzi się ona z interesu prawnego, który zasadza się na przepisach prawa materialnego, tu własności. W orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko ten, kto był stroną postępowania zwykłego, zakończonego kontrolowaną decyzją, ale także każdy kogo dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący jest współwłaścicielem działki gruntu pochodzącej z parcel gruntowych przejętych na własność Skarbu Państwa weryfikowaną decyzją w trybie nadzwyczajnym. Fakt ten jest bezsporny, co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę. Ponieważ skarżącemu przysługuje prawo rzeczowe do działki gruntu, która wywodzi się z nieruchomości objętych weryfikowaną decyzją, to ma interes prawny w byciu stroną w każdym postępowaniu, które dotyczy tej nieruchomości. Skarga podlegała więc rozpoznaniu merytorycznemu. Ponieważ jednak skarżący zaskarżył całą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to w zakresie obejmującym nieruchomość ponad działkę nr [...], skarga podlega oddaleniu, gdyż w tej części skarżący nie ma legitymacji prawnej do kwestionowania decyzji. Dlatego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji tego wyroku.

Zaskarżyli go w części oddalającej skargę uczestnicy postępowania sprecyzowani w sentencji wyroku (dalej skarżący kasacyjnie), zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 § 2 zd. 1 w związku z art. 33 § 1 i art. 12 P.p.s.a., przez błędne niezastosowanie i w konsekwencji pozbawienie pozostałych kilkunastu uczestników postępowania, będących użytkownikami wieczystymi pozostałych działek możliwości udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji i obrony swych praw, przez niedoręczenie im odpisów skargi i zawiadomień o rozprawie, którą to wadę Sąd Kasacyjny bierze też pod rozwagę z urzędu (art. 185 § 1 zd. 1 in fine w związku z § 2 P.p.s.a.),

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 K.p.a., przez błędne zastosowanie co do pozostałych działek i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja, w części dotyczącej tych pozostałych działek, jest zgodna z prawem, pomimo iż również w tym zakresie wywołała nieodwracalne skutki prawne,

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., przez błędne niezastosowanie pierwszego i błędne zastosowanie drugiego oraz niezasadne oddalenie skargi w zakresie pozostałych działek.

Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2 i uchylenie zaskarżonej decyzji także w pozostałej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że po myśli art. 33 § 1 i art. 12 P.p.s.a. uczestnikami postępowania sądowego winni być wszyscy użytkownicy wieczyści działek powstałych w wyniku podziału i zbycia nieruchomości objętych decyzją dotychczasową. Mimo tego Sąd meriti nie doręczył im odpisów skargi i ich nie zawiadomił o terminie rozprawy, pozbawiając ich tym samym możności obrony praw. Jeżeli bowiem przyznał legitymację skarżącemu odnośnie działki stanowiącej jego współwłasność, to tak samo winien postąpić z właścicielami i użytkownikami wieczystymi pozostałych działek, którzy mają interes prawny w sprawie w tym zakresie. W ocenie skarżących kasacyjnie zaskarżona decyzja jest wadliwa nie tylko w części dotyczącej skarżącego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postulował oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, oraz podstawy odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 P.p.s.a). Podstaw nieważnościowych, ani innych przesłanek uwzględnianych z urzędu w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tej sprawie powołała się przede wszystkim na nieważność postępowania przed Sądem I instancji. Jak głosi art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. zachodzi ona wówczas, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przesłanka ta, a w szczególności zawarty w tym przepisie zwrot normatywny "pozbawiona możliwości obrony swych praw", nie został w ustawie zdefiniowany. Najogólniej rzecz ujmując, należy go rozumieć jako pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wad procesowych sądu lub strony przeciwnej. Jak twierdzi doktryna i judykatura, w rzeczywistości jednak to orzecznictwo sądowe ad casum będzie definiować ten zwrot i każdorazowo ustalać, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych przedmiotowa przesłanka miała w sprawie zastosowanie (por. B. Dauter w: Komentarz do art. 183 P.p.s.a., LEX, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2010 r., sygn. II FSK 1981/08 (CBOSA). Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany uwzględniać przesłankę nieważności, w tym określoną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., z urzędu, traci na znaczeniu kwestia, czy zarzut w tym zakresie może być podnoszony wyłącznie przez stronę pozbawioną możliwości obrony praw, czy również przez innych uczestników postępowania, nadto czy dotyczy osób biorących udział w postępowaniu czy też nie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszenie tego zarzutu przez innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, co do zasady nie jest zatem okolicznością wystarczającą do jego negatywnej weryfikacji. Podobnie rzecz się ma z drugim sygnalizowanym zagadnieniem. Aczkolwiek odnotować można, że w orzecznictwie zarysowały się dwa, rozbieżne poglądy co do dopuszczalności powoływania się na uchybienia procesowe odnoszące się wyłącznie do drugiej strony procesu. Pogląd, że na naruszenie prawa do obrony, jako przyczyny nieważności postępowania nie może się powoływać inny uczestnik (strona) postępowania wypowiedział Sąd Najwyższy m.in. w postanowieniach z dnia 20 października 2010 r., sygn. III CSK 321/09, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II CSK 638/10, z dnia 13 października 2006 r., sygn. III CK 371/05 (niepublikowane), jak i wyrokach: z dnia 17 marca 1999 r., sygn. III CKN 209/98, z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. IV CKN 209/00, z dnia 7 lutego 2002r., sygn. I CKN 489/00, z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. IV CK 661/03, z dnia 9 marca 2005 r., sygn. III CK 263/04, z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. III CSK 209/08, (niepublikowane), dowodząc iż wymóg zapewnienia stronie w postępowaniu sądowym możności obrony swych praw, sankcjonowany w razie jego niedopełnienia nieważnością tego postępowania, ustanowiony został odrębnie na rzecz każdej strony. Tylko też ta strona, której prawo do obrony zostało naruszone może powołać się na nieważność postępowania z tego powodu oraz tylko na korzyść tej strony taka przyczyna nieważności postępowania podlega rozważeniu z urzędu. Podzieliło go piśmiennictwo (por. M. Piekarski "Pozbawienie strony możności obrony swych praw w postępowaniu cywilnym", Warszawa, 1964 r., s. 26 i nast.). Wedle tego autora pozbawienie strony możności obrony jej praw dotyczyć może tylko "praw materialnych" jej przysługujących, nie może więc dotyczyć praw procesowych. Natomiast pogląd odmienny znalazł odzwierciedlenie m.in. w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. V CSK 208/15, z 13 lutego 2004 r., sygn. IV CSK 269/02, z dnia 23 marca 2006 r., sygn. IV CSK 115/05 (niepublikowane). Twierdzi się w nich, że rygory i sankcje procesowe ustanawiane są nie tylko dla ochrony konkretnych uprawnień i interesów stron; przestrzeganie ich ma wydźwięk ogólny, służy zarówno interesom stron, jak i interesowi wymiaru sprawiedliwości (zob. też uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. III CZP 154/07 (OSNC z 2008 r., nr 12, poz. 133), wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I PK 124/06 (OSNP 2008, nr 3-4, poz. 27) oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1997 r., sygn. III CKN 6/97 (niepublikowane). Prezentowane jest też przez Sąd Najwyższy stanowisko, wedle którego o nieważności można mówić tylko wówczas, gdy ewentualne pozbawienie możności obrony dotyczy osoby biorącej udział w sprawie (por. orzeczenia: z dnia14 listopada 1996 r., sygn. I CKU 29/96 (Prok. I Pr.1997, nr 3, poz. 39), z 21 maja 1997r., sygn. I CKN 39/97 (OSNC 1997, nr 12, poz.197), z 17 grudnia 1998 r., sygn. II CKN 84/98 (OSNC 1999, nr 5, poz.101) i z 23 września 1999 r., sygn. III CKN 352/98 (OSNC 2000, nr 3, poz. 62).

Rozpoznając ów zarzut, mimo tych wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny zważył także na jego obiektywność. Jednakowoż czyniąc to miał na uwadze, że dla jego skuteczności wymagane jest stwierdzenie, że w okolicznościach konkretnej sprawy pozbawienie możliwości obrony praw poprzez pominięcie udziału w postępowaniu, dotyczyło podmiotu mającego w nim status strony, niwecząc możliwość ochrony sfery prawnej tego podmiotu. Nieważnością postępowania skutkuje bowiem wyłącznie takie pozbawienie w nim udziału, które dotyczy strony, zatem podmiotu, którego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Krąg stron postępowania w sprawie sądowoadministarcyjnej tworzą w pierwszej kolejności skarżący oraz organ, którego działanie zostało zaskarżone (art. 32 P.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi, poza podmiotami instytucjonalnymi wymienionym w art. 50 § 1 P.p.s.a., jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Legitymacja strony skarżącej określana jest zatem przez kategorię interesu prawnego - poprzez sferę praw i obowiązków wyznaczanych na podstawie przepisów prawa. Prawa strony mają w postępowaniu sądowym także jego uczestnicy na prawach strony, o jakich stanowi art. 33 § 1 i § 2 P.p.s.a., lecz również w ich przypadku decydującym kryterium jest kategoria interesu prawnego. Udział w postępowaniu sądowym sąd jest zobowiązany zapewnić osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego (art. 33 § 1 P.p.s.a.). Nie jest wobec tego wystarczające stwierdzenie, że w toku postępowania administracyjnego określone podmioty brały w nim udział w charakterze stron, w konkretnym postępowaniu sądowym status uczestnika na prawach strony przysługuje tym, których interesu prawnego wynik tego postępowania dotyczy. Zatem w kategoriach przesłanki nieważności postępowania sądowego może być rozważane takie ograniczenie kręgu jego uczestników na prawach strony, których interesu prawnego wynik postępowania dotyczy, kształtując w konsekwencji ich sytuację prawną. Przy tym utrwalony jest pogląd judykatury, wedle którego stronami postępowania nieważnościowego, są strony postępowania zwykłego, w jakim decyzja ta zapadła, oraz inne podmioty, które wykażą, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Jednakowoż nawet, gdy z treści zapadłych w niniejszej sprawie decyzji wynika, że w postępowaniu administracyjnym, oprócz uczestniczących w postępowaniu sądowoadministracyjnym osób, brały udział inne jeszcze podmioty, które pominięto w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to oceniając zarzut nieważności wpierw należy ustalić, czy sprawa dotyczy ich interesu prawnego. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela odmiennego zapatrywania wyrażonego m.in. w postanowieniu tego Sądu z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OZ 904/12 (CBOSA), wedle którego mimo, iż w art. 33 § 1 P.p.s.a. jest mowa o interesie prawnym uczestnika postępowania sądowego na prawach strony, to nie można wyprowadzić stąd wniosku, że sąd jest władny badać występowanie tego interesu i wyciągać w związku z tym konsekwencje procesowe. Pominięcie bowiem zwrotu "interes prawny" ujętego w tym przepisie czyniłoby go zbędnym, gdy osoby te automatycznie byłyby uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji sąd może wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, mimo iż nie dotyczy to osoby żądającej takiego dopuszczenia, a więc niebiorącej udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 1a i 1b P.p.s.a.). Jak dowodzi Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I FPS 2/17 (CBOSA), zasadniczą przesłanką dopuszczenia konkretnej osoby do postępowania sądowego, jest ustalenie, czy posiada ona interes prawny, na który mogłoby oddziaływać orzeczenie zapadłe w postępowaniu, do którego zgłasza się jako uczestnik. O tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem aktualnym, osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Stwierdzenie interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W postanowieniu z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OZ 783/14 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną. Bowiem orzecznictwo jednolicie definiuje interes prawny jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11 (CBOSA). Na interes prawny wskazuje się nie tylko w w/w przepisie, ale też m.in. w art. 50 § 1 P.p.s.a. Warunkuje on wszak uprawnienie do wniesienia skargi. Interes prawny skarżącego determinuje więc granice sprawy sądowoadministracyjnej. W sferze podmiotowej, jak i zresztą przedmiotowej, niepodobna więc poza nie wykroczyć nie tylko orzekając, ale i ustalając krąg stron postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie w postępowaniu przed Sądem I instancji części stron postępowania administracyjnego, których zresztą kasacja nie precyzuje, nie wpłynęło na ich prawa, albowiem podjęte rozstrzygnięcie ich interesu prawnego nie dotyczy. Postępowanie to, jakkolwiek obejmowało decyzję dotychczasową, która orzekała o przejęciu nieruchomości, z jakich wywodzą się działki będące ich własnością, bądź pozostające w ich użytkowaniu wieczystym, to jednak była ona przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji tylko w zakresie, w jakim dotyczyła działki skarżącego. Jedynie w tych granicach doszło do uwzględnienia skargi. Ta część rozstrzygnięcia nie była zresztą kwestionowana w kasacji. Natomiast jej ramy zostały zawężone do części oddalającej skargę. Tymczasem skargę oddalono nie z uwagi na legalność decyzji dotychczasowej, której nie badano, a z powodu braku legitymacji skarżącego co do skarżenia decyzji w części odnoszącej się do pozostałych działek, co do których nie służy mu przymiot właściciela ani użytkownika wieczystego. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany zarzut nieważności należy oceniać przez pryzmat przedmiotu postępowania toczącego się przed Sądem meriti i zaskarżonego orzeczenia, skoro chodzi o pozbawienie możności obrony praw w tym postępowaniu. Taka zaś treść wyroku nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska skarżących kasacyjnie.

Ubocznie przyszło zważyć, a to w kontekście wywodu zawartego w motywach kasacji, iż co prawda po myśli art. 186 P.p.s.a. w przypadku nieważności należy uchylić cały wyrok, lecz niepodobna w ten sposób zadośćuczynić intencji skarżących kasacyjnie dokonania oceny legalności całej decyzji dotychczasowej nie tylko z opisanego wyżej powodu. Jak się wydaje do takiej kontroli decyzji dotychczasowej w szerszym zakresie niż dotyczącym działki skarżącego dojść by w tej sprawie nie mogło. Działanie sądu wojewódzkiego z urzędu, a więc poza granicami skargi może objąć tylko decyzję w części niezaskarżonej lub inną decyzję w granicach sprawy tożsamej podmiotowo. Stosownie do regulacji zawartej w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. jest to możliwe tylko w sytuacji, gdy te inne decyzje (czy ich części) dotyczą tej samej materii i tego samego skarżącego, czyli tylko w odniesieniu do decyzji jego dotyczących (p. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2510/15, z dnia 22 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2619/15 (CBOSA) i na skutek jego skargi. Sprawą w tym rozumieniu jest sprawa w ujęciu materialnym, a nie procesowym (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99 (ONSA 2001 r., nr 1, poz. 7). W tym wypadku na skutek skargi skarżącego nie można byłoby więc dokonać kontroli legalności decyzji dotychczasowej odnośnie działek należących do innych osób. Oczywiście stanowisko to nie niweczy praw pominiętych podmiotów dochodzenia swych racji w innych trybach. Konkludując, jeżeli pozbawienie praw ma być realne, a więc efektywne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1746/12 (CBOSA), to w okolicznościach tej sprawy do niego nie doszło. Ergo zarzut nieważności należało odeprzeć.

Co się tyczy pozostałych zarzutów, to przede wszystkim należało dostrzec, że ich kierunek jest sprzeczny z zakresem zaskarżenia. Jeżeli bowiem kwestionowane jest oddalenie skargi, to zarzut wadliwego zastosowania art. 156 § 2 K.p.a., który był powodem uchylenia decyzji dotychczasowej jest niezrozumiały, także przy uwzględnieniu brzmienia jego uzasadnienia. Nawet oceniając go na gruncie całokształtu sprawy trzeba uznać go za niezasadny, gdyż istotnie organ niewłaściwie zrozumiał i wyłożył instytucję nieodwracalnych skutków prawnych. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości argumentację Sądu meriti, a nadto zauważa konieczność dokonania oceny okoliczności sprawy w tej materii w świetle wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A z 2015 r., nr 65/5) reguł.

W konsekwencji czego wytyk uchybienia przepisom wynikowym - art. 145 w jego jednostkach redakcyjnych i art. 151 P.p.s.a. - okazał się równie nietrafny, bo z przedstawionego powodu zaskarżona decyzja w części odnoszącej się do skarżącego musiała zostać wzruszona. W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że przepisy te – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nadto dochodzą do głosu wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami, albo jest od nich wolny. Przepisy te regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zastosowanie zawartych w nich norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto ich złamanie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Zatem uznanie zarzutu naruszenia tych norm za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13 (CBOSA). Naruszenie tego rodzaju przepisów, jak omawiany jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, które należy uwypuklić (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015r., sygn. I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 638/14 (CBOSA). Natomiast kwestionowanie oddalenia skargi w pozostałym zakresie, jak to ujęto w kasacji "w zakresie pozostałych działek", jest oczywiście chybione i nie wymaga szerszego wywodu, a nastąpiło chyba w wyniku niezrozumienia motywów zaskarżonego wyroku przez autora kasacji.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.