Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1181/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 4 i 5, ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 7, 11, 12, 64 par. 2, 77 par. 1 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 182 par. 2, art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2105/16 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 460 (słownie czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2105/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżący" albo "strona") od decyzji Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], orzekł o utrzymaniu w mocy tej decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Marszałek Województwa działając na podstawie art. 5, 8 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2013 r., poz. 12 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne, wyraził sprzeciw wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych w postaci drewnianych podkładów kolejowych o kodzie 17 0 04* na odpady inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i zmianę klasyfikacji odpadów w postaci drewnianych odpadów kolejowych z kodu niebezpiecznego 17 0 04* na odpad inny niż niebezpieczny o kodzie 17 02 01. Minister Środowiska, rozpatrując odwołanie wskazał, że odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji stanowią odpady wytwarzane na terenie województwa Warmińsko-Mazuskiego i odnoszą się do linii kolejowych zarządzanych przez P. S.A. Jako miejsca poboru prób wskazano 2 bazy, jedna dla linii: nr [...] (O.-E.) i nr [...] (P.-S.) - miejsce magazynowania w O. przy torze [...], druga dla linii: nr [...] (W.-G.) i nr [...] (D.-G.) - miejsce magazynowania B., plac magazynowy w D..

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 pkt. 5 ustawy o odpadach, zgłoszenie zmiany klasyfikacji odpadu powinno zawierać opis procesu technologicznego, w którym powstają odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji oraz inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na właściwości tych odpadów. W analizowanym zgłoszeniu strona zamieściła opis technologiczny brzmiący następująco: "W ramach realizacji zadań inwestycyjnych i bieżącej eksploatacji (konserwacji) linii kolejowej wykonywane są prace polegające m.in. na wymianie elementów torowiska, bieżącej wymianie podkładów kolejowych. Podkład kolejowy, który w skutek mechanicznego uszkodzenia lub zużycia nie zapewnia prawidłowego podparcia i przytwierdzenia szyny jest demontowany z torowiska". Ponieważ organ I stopnia uznał opis procesu technologicznego za niepełny, wezwał stronę do jego uzupełnienia. Strona stwierdziła jednak, że podany przez nią w zgłoszeniu opis procesu technologicznego jest w pełni wystarczający i pozostawiła zgłoszenie bez uzupełnienia. Marszałek Województwa uznał, iż na podstawie przedstawionego przez stronę opisu demontażu podkładów kolejowych nie można uznać, że odpad, o zmianę klasyfikacji którego ubiega się strona, powstał w wyniku procesu technologicznego. Demontaż podkładów kolejowych nie może bowiem zostać uznany za proces technologiczny. Niepodanie wymaganego ustawowo (art. 8 ust. 2, pkt. 5 ustawy o odpadach) procesu technologicznego, w którym przedmiotowe odpady powstają, w ocenie organu, daje podstawę do wyrażenia sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów.

Nadto organ wskazał, że strona dokonując zgłoszenia, o którym stanowi art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach przedłożyła raporty z badań przeprowadzonych przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska, który posiada akredytację w zakresie poboru próbek odpadów oraz wykonywania badań odpadów, określoną w zakresie akredytacji nr [...]. Część zleconych badań odpadów wykonał podwykonawca - laboratorium A., które posiada certyfikat z akredytacji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (w 2014 r. laboratorium posiadało certyfikat nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.). W ocenie Ministra, po przeanalizowaniu zakresu wykonanych badań z posiadanymi przez oba laboratoria uprawnieniami wynikającymi z udzielonych im akredytacji, organ I instancji słusznie zauważył, że na 20 pomiarów jedynie 3 wyniki były akredytowane.

W ocenie Ministra zmiana klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne, dotyczy wyłącznie takiej sytuacji, w której posiadacz odpadów podważa zasady klasyfikacji zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923). Podważenie zasady kwalifikacji odpadów (zmiany klasyfikacji odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny) może zaś nastąpić, gdy wyniki badań (analiz) danego rodzaju odpadu, przeprowadzone przez laboratorium akredytowane, każdorazowo potwierdzą stabilny, a więc niezmienny (identyczny) charakter tych odpadów. Jakiekolwiek prawdopodobieństwo zaistnienia przekroczenia parametrów powoduje, że odpad jest odpadem niebezpiecznym.

Organ wyjaśnił, że wnioskowanie na podstawie przedłożonych przez stronę wyników badań, które zostały sporządzone w odniesieniu do dwóch prób odpadów pobranych z 2 miejsc w stosunku do wszystkich podkładów kolejowych występujących, jako elementy konstrukcyjne eksploatowanych dróg kolejowych w województwie warmińsko-mazurskim, uznać należy za co najmniej nieuzasadnione. Odpady podkładów kolejowych, nie mają tzw. charakteru odpadów "regularnych", tj. nie stanowią odpadów pochodzących z instalacji do określonej produkcji, przy której każdorazowy wsad tożsamych substratów powoduje taki sam skład i właściwości odpadów powstających w danym cyklu – procesie produkcji. Odpady podkładów kolejowych z racji sposobu ich użytkowania, jako produktu posiadają różnice w zakresie ich składu i właściwości, chociażby z powodu ich wieku, użytych impregnatów oraz używanych preparatów do ich konserwacji, w tym utrzymywania torów w należytym stanie etc. Tym samym, zdaniem organu, błędem byłoby uznanie, że skoro dwie próbki odpadów – podkładów kolejowych pobrane do badań dają wynik pozytywny tj. stanowią odpady inne niż niebezpieczne i obojętne, to wszystkie odpady wytworzone na terenie województwa warmińsko-mazurskiego również stanowią odpady inne niż niebezpieczne i obojętne.

Skargę na powyższą decyzję wniosła P. S.A. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie kryteriów nieznanych ustawie o odpadach i tym samym oparcie decyzji na nieistniejącej normie, wyrażającej się nałożeniem na skarżącą obowiązku dostarczenia dokumentów określonych w uchylonym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, a w rezultacie wydanie decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia decyzji na nieuprawnionych domniemaniach i w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie dowolnej oceny dowodów;

3. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nie zawierającej obligatoryjnego elementu w postaci uzasadnienia faktycznego i prawnego;

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 147a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016r., poz. 672), dalej "poś" w zw. z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedstawione przez spółkę badania zostały przeprowadzone przez laboratorium nieakredytowane, w sytuacji gdy laboratorium wykonywało badania w zakresie akredytowanej metody, a wyniki przedstawiło w sposób zgodny z zakresem metody;

6. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez błędne ustalenie jego treści i uznanie, że przepis ten nakłada na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w uchylonym Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nałożył na Spółkę obowiązek w postaci dostarczenia dokumentów, które nie są wymienione w ustawie o odpadach. Organ I instancji nieprawidłowo uznał, że Spółka jest zobowiązana przedstawić dowody na spełnienie innych warunków, tj. warunków określonych w § 4 Rozporządzenia, które zostało uchylone 24 stycznia 2016 r., a zatem nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W związku z powyższym kontrolowana przez organ decyzja nie była zgodna z przepisami prawa materialnego.

Nadto skarżąca Spółka wskazała, że badania próbek odpadów były przeprowadzone przez podmioty posiadające akredytację. Każde z badań, zgodnie z legendą zamieszczoną w raporcie, jest oznaczone literą Y, która oznacza: badania akredytowane zamieszczone w Zakresie Akredytacji [...]. W związku z powyższym twierdzenie organu II Instancji: "a przedstawione wyniki badań odpadów nie zostały przeprowadzone przez właściwe wg przepisów laboratorium" jest nieuprawione Nadto laboratorium i jego podwykonawca wykonywali badania w zakresie, co do których byli oni akredytowani. Wyniki zostały również oznaczone w sposób zgodny z akredytacją, tzn. w przedziałach wielkościowych zgodnych z uzyskaną akredytacją oraz zgodnie z zakresem metody. Przedstawione badania są zatem akredytowane, gdyż podmioty je wykonujące dokonywały ich w ramach metod, co do których miały właściwe uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2105/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy.

Stosownie do art. 8 ust. 2 ww. ustawy zgłoszenie zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne zawiera:

1. imię i nazwisko lub nazwę posiadacza odpadów oraz adres zamieszkania lub siedziby;

2. numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON, o ile został nadany;

3. określenie miejsca wytwarzania lub gospodarowania odpadami przewidzianymi do zmiany klasyfikacji;

4. wskazanie odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz proponowaną klasyfikację tych odpadów;

5. opis procesu technologicznego, w którym powstają odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji, oraz jeżeli jest to zasadne, inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na właściwości tych odpadów.

W ust. 3 wskazuje się, że do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne dołącza się wyniki badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji, przeprowadzonych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2.

Stosownie zaś do ust. 4 ww. przepisu badania właściwości odpadów, o których mowa w ust. 3, wykonują wyłącznie laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W celu przeprowadzenia badania laboratoria pobierają próbki odpadów objętych zgłoszeniem.

Katalog odpadów w tym odpadów niebezpiecznych zawiera rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r., poz. 1923).

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczył zmiany klasyfikacji odpadów o kodzie 17 02 04*– Odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. podkłady kolejowe) sklasyfikowanych jako odpady niebezpieczne na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01– drewno.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że zmiana klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne, wskazana w ww. przepisach dotyczy sytuacji, w której posiadacz odpadów podważa zasady klasyfikacji zawarte w tym rozporządzeniu. Podważenie zasady kwalifikacji odpadów (zmiany klasyfikacji odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny) może też nastąpić – jak słusznie zauważa organ odwoławczy – jedynie, gdy wyniki badań (analiz) danego rodzaju odpadu, potwierdzą że dane odpady nie noszą cech odpadów niebezpiecznych określonych w zał. nr 3 do ustawy. W tym celu ustawodawca wprowadził obowiązek przeprowadzenia badań odpadów przez wyspecjalizowane akredytowane laboratoria.

Sąd podzielił przy tym stanowisko organów, że gwarancją podważenia zasady kwalifikacji musi być pewność odnosząca się do faktu braku którejkolwiek z cech i parametrów świadczących o tym, że nie mamy do czynienia z odpadem niebezpiecznym. Jakiekolwiek prawdopodobieństwo, zaistnienia przekroczenia parametrów powoduje, że odpad nie można uznać za niebezpieczny. Nie ulega zatem wątpliwości, iż rozpoznające przedmiotową sprawę organy z uwagi na skutki (np. zmiana zasad gospodarowania odpadami) jakie wynikają dla środowiska z wydania przedmiotowej decyzji, zobligowane były do dołożenia należytej staranności w zakresie zebrania i rozpoznania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Powyższe jednak nie może oznaczać, że organy były uprawnione w sposób dowolny sprzeciwiać się zmianie kwalifikacji odpadów. W rozpoznanej sprawie natomiast wyrażony sprzeciw, zdaniem Sądu, nosi cechy dowolności.

Podstawą wyrażenia sprzeciwu wskazaną w pierwszej kolejności, był brak wskazania w zgłoszeniu procesu technologicznego, w którym powstają odpady przewidziane do zmiany kwalifikacji. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy oraz ze skargi, Spółka wskazała taki proces technologiczny. W ocenie Spółki, tym procesem jest demontaż oraz składowanie podkładów kolejowych. Zdaniem Sądu, nie jest rzeczą organu ocenianie, czy ów proces technologiczny spełnia cechy definicji słownikowych tego pojęcia. Nie to jest bowiem istotą wskazania w zgłoszeniu wspomnianego w ustawie procesu technologicznego. Organ, co wynika z treści art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, winien zapoznać się z wskazanym przez stronę procesem powstania odpadów oraz ocenić czy ów proces technologiczny, w którym powstają odpady, wpływa na właściwości tych odpadów. Tak bowiem należy rozumieć zapis zawarty w końcowej części wskazanego przepisu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, stanowiący: "(...) oraz jeżeli to zasadne, inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na właściwość tych odpadów".

W niniejszej sprawie natomiast organ uznał, że demontaż nie stanowi procesu technologicznego, a to zaś wyklucza możliwość zmiany kwalifikacji odpadów. Sąd uznaje ten pogląd za błędny. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie zobowiązany do oceny czy i w jaki sposób proces technologiczny pozyskiwania odpadów wpływa na ich właściwości.

Kolejną przyczyną wyrażenia sprzeciwu było niedostarczenie przez stronę dokumentów, do których dostarczenia wezwano stronę w piśmie z dnia 26 stycznia 2004 r. Jak wynika z akt, w piśmie tym wezwano Spółkę do dostarczenia dokumentów wymienionych w § 4 pkt 1, w związku z treścią § 6, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się że odpady nie są niebezpieczne (Dz. U Nr 128, poz. 1347).

Powyższe rozporządzenie utraciło moc z dniem 24 stycznia 2016 r. Jakkolwiek zatem przepis art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach pozwala organowi na domaganie się od strony przedstawienia dodatkowej dokumentacji, to jednak chodzi wyłącznie o dokumentację dotyczącą wpływu na właściwość odpadów. Nie jest natomiast dopuszczalne bezwzględne wymaganie, aby strona ubiegając się o zmianę kwalifikacji odpadów, spełniała warunki określone w przepisach nieobowiązujących w dniu wydania decyzji. Gdyby tak bowiem było, faktycznie doszłoby do rażącego naruszenia prawa. W niniejszej jednak sprawie, o rażącym naruszeniu prawa mowy być nie może, bowiem organ nie wyraził sprzeciwu z uwagi na brak spełnienia warunków określonych w ww. rozporządzeniu, ale uznał iż wobec nieprzedstawienia przez stronę żądanych dokumentów, "(...) zakres przeprowadzonych badań obejmował tylko pewną część możliwych do wystąpienia w podkładach kolejowych związków." (str. 4 drugi akapit o góry decyzji organu I instancji). W ocenie Sądu, domniemanie przyjęte przez organ jest nieuprawione, bowiem nie zostało uzasadnione racjonalnymi przesłankami. To zaś stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 K.p.a., mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd ponownie rozpatrując sprawę, organ nie może żądać spełnienia warunków określonych w § 4 i 6 ww. rozporządzenia. Jeżeli jednak uzna, że dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezbędne jest przedstawienie dodatkowej dokumentacji, wezwie stronę do jej przedstawienia, wskazując na jakie okoliczności ta dokumentacja ma być przedłożona.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że co do zasady mają rację organy orzekające w niniejszej sprawie, iż odpady w postaci podkładów kolejowych, nie mają tzw. charakteru odpadów "regularnych", tj. nie stanowią odpadów pochodzących z instalacji do określonej produkcji, przy której każdorazowy wsad tożsamych substratów powoduje taki sam skład i właściwości odpadów powstających w danym cyklu – procesie produkcji. Za prawidłowe uznał Sąd również stanowisko, iż odpady podkładów kolejowych z racji sposobu ich użytkowania, jako produktu posiadają różnice w zakresie ich składu i właściwości, chociażby z powodu ich wieku, użytych impregnatów oraz używanych preparatów do ich konserwacji, w tym utrzymywania torów w należytym stanie. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta przesądza o braku możliwości dokonania zmiany ich klasyfikacji. Zmiana kwalifikacji odpadów może być dokonana, ale wymaga wykazania przez stronę, iż wszystkie objęte wnioskiem odpady niebezpieczne mogą jej podlegać. W ocenie organu odwoławczego, wnioskowanie na podstawie przedłożonych przez stronę wyników badań sporządzonych w odniesieniu do 2 prób odpadów pobranych z 2 miejsc w stosunku do wszystkich podkładów kolejowych występujących w województwie warmińsko-mazurskim, jest nieuzasadnione. Jakkolwiek, zdaniem Sądu, zgodzić należy się z taką oceną, to jednak podkreślenia wymaga, że dla uznania jej za prawidłową podstawę wyrażenia sprzeciwu, konieczne byłoby przynajmniej podjęcie przez organ próby wyjaśnienia tej okoliczności. W ocenie Sądu organ winien był zatem zobowiązać stronę do wykazania, czy ww. 2 miejscach, z których pobrano materiał do badań znajdowały się podkłady, które można uznać za reprezentatywne dla wszystkich linii z których pochodzić mają odpady objęte wnioskiem o zmianę klasyfikacji tj. charakteryzujące się tymi samymi parametrami co pozostałe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żądana przez stronę zmiana klasyfikacji odpadów musi dotyczyć odpadów tożsamych pod kątem posiadanych cech. Skoro w świetle art. 7 ust. 1 ustawy inicjatywa dowodowa należy do skarżącej, to w celu właściwego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy, organ winien był ją zobligować do przedłożenia kompletnego, wyczerpująco uzasadnionego wniosku w powyższym zakresie. Obowiązek ten wynika z brzmienia art. 8 ust. 2 pkt. 5 ustawy o odpadach, który upoważnia organ do żądania przedstawienia przez stronę wszystkich informacji, które mogą mieć wpływ na właściwość odpadów. Jak wskazano bowiem na wstępie z uwagi na skutki żądanego rozstrzygnięcia przedmiotowa sprawa musi być przez organ wyjaśniona dogłębnie i rzetelnie. Pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie jest bowiem możliwe poprzez wykazanie przez stronę, że wszystkie objęte wnioskiem odpady nie mają cech odpadów niebezpiecznych. Aby jednak strona mogła to uczynić organ winien ją wezwać do przedłożenia dokumentów potwierdzających tą okoliczność, czego jak wskazano powyżej organ zaniechał, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, 11, 12, 64 § 2, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, doprowadziło do wydania przez organ rozstrzygnięcia, które nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę, organ wezwie stronę do wykazania ww. okoliczności, a przedstawione wyjaśnienia podda szczegółowej analizie, której wyraz da w uzasadnieniu decyzji.

Nadto Sąd stwierdził, że nie może ocenić prawidłowości stanowiska organu odwoławczego co do uznania, że przedłożone badania składu próbek przeprowadzone były przez niewłaściwe laboratorium. Organ nie wskazał przyczyn, dla których uznał taki wniosek za uzasadniony, skoro nie podważył skutecznie posiadanej przez laboratorium akredytacji. Rozważania dotyczące natomiast zakresu akredytacji oraz uznania wyników za nieakredytowane oparte na zawartej w decyzji organu I instancji tabeli, niczego nie wyjaśniają. Wskazana tabela przedstawia bowiem rzędy liczb, nie wskazując co one oznaczają i dlaczego oraz na jakiej podstawie prawnej, ma to znaczenie dla oceny prawidłowości badań wykonanych przez laboratorium. Podkreślić bowiem należy, że organ nie kwestionuje posiadanej przez laboratorium akredytacji, ale kwestionuje wyniki badań, co nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów art. 8 ust. 4 ustawy o odpadach oraz art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wyjaśnić precyzyjnie przyczyny dla których kwestionuje wyniki badań laboratoryjnych, powołując się na konkretne przepisy prawa, ewentualnie zlecić przeprowadzenie takich badań laboratorium, które zdaniem organu posiada stosowne uprawnienia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Środowiska podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 12, art. 64 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 K.p.a. oraz art. 6 i art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zwanej dalej "u.o.", przez nieprawidłową kontrolę wskazanej decyzji w zakresie błędnego ustalenia zakresu zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne przez stronę, z którego to zgłoszenia wynika, że strona żądała na przyszłość stwierdzenia, iż wszystkie przez nią wytwarzane odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych w przyszłości na terenie Województwa Warmińsko-Mazurskiego, niezależnie nawet od tego, czy będą one pochodzić z już istniejących podkładów czy też podkładów, które jeszcze nie zostały wprowadzone do obrotu, nie będą wykazywały właściwości niebezpiecznych, a nie tylko podkładów, które znajdują się już na trasach kolejowych, oraz z pominięciem, iż w stosunku do tak określonego zakresu zgłoszenia strona nie przedstawiła i brak jest możliwości przedstawienia dowodów wskazujących, że odpady te nie będą miały zawsze właściwości niebezpiecznych;

2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 K.p.a. oraz art. 6, art. 7 ust. 1 u.o. przez błędne przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych do wydania decyzji okoliczności, podczas gdy organ wyjaśnił wszystkie niezbędne okoliczności do rozstrzygnięcia, gdyż strona nie wykazała w żaden sposób i nie możliwe jest też wykazanie, że wszystkie wytwarzane przez nią w przyszłości odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych na terenie Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie będą posiadały właściwości niebezpiecznych, a co za tym idzie należało w takim wypadku wydać decyzję o sprzeciwie w zakresie wniosku strony;

3. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art.151 i art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 K.p.a. oraz art. 6, art. 7 ust. 1 u.o przez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, iż strona mogłaby na przyszłość dla bliżej nieokreślonych ze względu na ich skład odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych (17 02 04* Odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe)), które mają być wytworzone w przyszłości przez stronę, wykazać na przyszłość brak istnienia właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do u.o. na podstawie badań pewnej tylko partii drewnianych podkładów kolejowych, w sytuacji gdy odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych (17 02 04*) jako typ odpadów będą wytwarzane w sposób nieregularny w przyszłości bez możliwości określenia na przyszłość ich parametrów na podstawie interpolacji oraz w sytuacji, gdy z art. 6 u.o. w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 8 ust. 3 u.o. oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) wynika domniemanie prawne, iż drewniane podkłady kolejowe są odpadami niebezpiecznymi, a więc obalenie tego domniemania może w tym przypadku ze względu na specyfikę tych odpadów nastąpić tylko w stosunku do już wytworzonych odpadów, a nie odpadów, które będą wytarzane w przyszłości,

4. art. 6 u.o. w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 8 ust. 3 u.o. oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów przez błędną wykładnię, że na gruncie tych przepisów ciężar zgromadzenia dowodów wskazujących, że odpady wskazane w zgłoszeniu, określone w Katalogu odpadów, jako odpady niebezpieczne, nie posiadają właściwości odpadów niebezpiecznych, określonych w załączniku nr 3 do u.o., ciąży na organie podczas, gdy z przepisów tych wynika, że ciężar ten ciąży na posiadaczu odpadów, a więc Organ nie mógł naruszyć art. 7, 11, 12, 64 § 2, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy strona we wniosku nie wykazała, że wnioskowane przez nią odpady nie będą miały właściwości niebezpiecznych;

5. art. 6 u.o. w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 8 ust. 3 u.o. oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów przez błędną wykładnię, że na gruncie tych przepisów możliwe jest na przyszłość dla bliżej nieokreślonych ze względu na ich skład odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych (17 02 04*), które mają być wytworzone w przyszłości przez stronę, wykazanie na przyszłość braku istnienia właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do u.o. na podstawie badań pewnej tylko partii drewnianych podkładów kolejowych, w sytuacji gdy odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych (17 02 04*) jako typ odpadów będą wytwarzane w sposób nieregularny w przyszłości bez możliwości określenia na przyszłość ich parametrów na podstawie interpolacji oraz w sytuacji, gdy z przepisów tych wynika domniemanie prawne, iż drewniane podkłady kolejowe są odpadami niebezpiecznymi, a więc obalenie tego domniemania może w tym przypadku ze względu na specyfikę tych odpadów nastąpić tylko w stosunku do już wytworzonych odpadów, a nie odpadów, które będą wytarzane w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w W. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Środowiska ma usprawiedliwione podstawy.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Aczkolwiek Sąd zgodził się z twierdzeniem organów administracji, że Spółka nie wykazała, iż odpady w postaci podkładów kolejowych będą miały zawsze ten sam skład niemniej jednak Sąd uznał, że organy administracji przed wyrażeniem sprzeciwu powinny zobowiązać Spółkę do wykazania, że odpady objęte wnioskiem o zmianę klasyfikacji będą charakteryzować się tymi samymi parametrami co pozostałe. Inne wskazane przez organy administracji argumenty Sąd I instancji uznał za niezasadne i stanowisko to należy w pełni podzielić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do nakładania na organy administracji takiego wyżej wskazanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 12 j.t. ze zm.) posiadacz odpadów może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy. To na posiadaczu odpadów spoczywa obowiązek wykazania, że odpady, które zostały zakwalifikowane jako niebezpieczne, nie są odpadami niebezpiecznymi. Musi on przedstawić dowody wskazujące na to, że wszystkie odpady, które obejmuje wniosek będą posiadały takie same parametry. Okoliczność ta musi logicznie wynikać z przedstawionych dowodów. W niniejszej sprawie taka zaś sytuacja nie miała miejsca. Za odpady, które nie są odpadami niebezpiecznymi mogłyby być uznane tylko te podkłady kolejowe, które zostały poddane badaniom i których skład jest znany. Odnośnie do innych podkładów nie ma natomiast pewności, że mają one taki sam skład, jak te które zostały poddane analizie. Nie zostały bowiem przedstawione dokumenty, z których wynikałoby, że np. podkłady te zostały wyprodukowane przez tego samego producenta, że zostały zakonserwowane takimi samymi środkami konserwującymi i w takich samym proporcjach oraz że użytkowanie tych podkładów nie miało wpływu na ich właściwości bądź też, że zmiana tych właściwości w czasie była jednakowa dla wszystkich podkładów, które mają być zdemontowane. Brak tych informacji oznacza, że ewentualna zgoda mogłaby być obarczona ryzykiem, że obejmowałaby, przynajmniej częściowo, podkłady będące odpadami niebezpiecznymi. Jeśli Spółka będzie przedstawiać dowody wskazujące na to, że wszystkie podkłady, które zamierza zdemontować będą miały identyczne parametry, to nic nie stoi na przeszkodzie wystąpienie z kolejnym wnioskiem o zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych.

Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, 11, 12, 64 § 2, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Zarzut ten sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie w tej sytuacji oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było zbędne. Nadto wobec faktu, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona nie istniała potrzeba uchylania zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie rozpoznał sprawę i oddalił skargę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2, art. 151 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.