Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2709/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. B. i J. B. na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E.B. i J.B. jest uchwała Rady W. z dnia [...] marca 2013r. (nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. po zachodniej stronie ul. [...]. Skarżący kwestionują plan miejscowy w części dotyczącej obszaru a [...] dla działki [...] obręb [...] oraz w zakresie położenia linii rozgraniczającej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Wskazana wyżej działka o nr ewidencyjnym [...]uległa podziałowi na dwie działki nr ewidencyjny [...] i [...]. Działka nr [...] stanowi własność A.G. i T.G., natomiast właścicielem działki nr [...] jest S.D. A.G. i T.G. złożyli wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania (k.71) i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. zostali dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w takim charakterze. Natomiast skarżący pozostają właścicielami działki sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] przed podziałem. Ponadto działki stanowiące własność skarżących (jedna zabudowana, natomiast druga niezabudowana) są usytuowane w taki sposób, że posiadają dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...].

Plan miejscowy przewiduje dla obszaru [...] następujące przeznaczenie i zasady zagospodarowania: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług zgodnie z § 4 ust. 5; dopuszcza się utrzymanie dotychczasowej formy i przeznaczenia oraz przebudowę (bez możliwości rozbudowy i nadbudowy) istniejącego warsztatu samochodowego - § 18 ust. 15 pkt 1 i 2a) planu.

W toku procedury planistycznej skarżący wnieśli uwagę do projektu planu, domagając się zakazania lokalizacji uciążliwych usług mogących negatywnie wpływać na środowisko (uwaga nr [...]). Uwaga została częściowo uwzględniona.

Skarżący następnie w dniu [...] września 2013r. złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednakże wezwanie to nie zostało rozpatrzone przez Radę. W. Następnie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądając stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie obszaru [...] dla działki [...] obręb [...] oraz położenia linii rozgraniczającej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...].

Stwierdzili, że uchwała narusza ich interes prawny bowiem dopuszczenie lokalizacji niezgodnie z prawem istniejącego warsztatu samochodowego wpłynie negatywnie na obecne i planowane użytkowanie terenu, a ponadto spowoduje obniżenie wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Z kolei zmiana położenia linii rozgraniczającej ulicy [...] i tym samym zmiana stosunków własnościowych spowoduje ograniczenie swobodnego dostępu do ul. [...].

Skarga dalej zarzuca naruszenie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenie zasad i trybu sporządzania planu w związku z pominięciem terminów składania wniosków do projektu planu. Wniosek właścicieli działki nr [...] został złożony z pominięciem terminów na składanie wniosków do projektu planu, gdyż w kwietniu 2007r. Biuro Planowania Przestrzennego W. prezentowało wstępny jednolity projekt, gdzie sporna działka została przewidziana jako obszar zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej.

Zdaniem skarżących naruszono art. 9 pkt 4 ustawy w związku z zapisami niezgodnymi ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. W studium nieruchomości położone w kwartale ulic [...], [...], [...] i [...] znajdują się na terenie o symbolu M2, gdzie priorytet ma funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem funkcji usługowej jako funkcji towarzyszącej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Studium nie dopuszcza samodzielnych funkcji usługowych na działce. Tymczasem na trzech działkach od ul. [...] dopuszczono samodzielne funkcje usługowe, co jest niezgodne ze studium. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów.

Dalej podniesiono, że naruszony został art. 19 pkt 1 ustawy w związku z brakiem ponownego wyłożenia projektu planu po dokonaniu przez Radę Gminy zmian w projekcie planu w związku z przyjętymi na sesji Rady w 2011r. poprawkami, podziałem planu w styczniu 2012r. i uchwaleniem w istocie nowego planu ze względu na rodzaj i ilość poprawek. Chodzi w tym wypadku o to, że w związku ze zmianą położenia linii rozgraniczającej ul. [...] i zawężenia tej ulicy o ok. 1 m naruszono tryb sporządzania planu poprzez brak ujawnienia zmiany obszaru planu, brak ponownego wyłożenia projektu planu na skutek zmiany obszaru planu oraz uchwalenie planu niezgodnie z treścią przyjętej poprawki na sesji Rady Miasta w dniu [...] września 2011r. Dowodzą, że uchwała Rady W. z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie przystąpienia do sporządzania planu wyznacza obszar planu określając granicę planu w oparciu o linię rozgraniczającą ul. [...], która z kolei została ustalona w planie dla obszaru sąsiedniego tj. w planie zagospodarowania B. Zmiana położenia linii rozgraniczającej powoduje zmianę obszaru planu R. Zachód oraz zmianę szerokości ulicy, która nie jest objęta tą procedurą planistyczną.

Dalej skarżący wywodzą, że zostało przekroczone władztwo planistyczne gminy w odniesieniu do dopuszczenia zachowania nielegalnego warsztatu samochodowego na działce nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy dla tego warsztatu została uchylona decyzją SKO, która została podtrzymana wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 października 2008r, a innym wyrokiem WSA uchylił decyzję środowiskową dla spornego warsztatu.

W konsekwencji wpisanie spornego warsztatu jako istniejącego narusza przepisy prawa.

Skarga wnosi o usunięcie z planu dopuszczenia zachowania "istniejącego warsztatu samochodowego", gdyż warsztat działa nielegalnie, likwidację samodzielnej zabudowy usługowej na terenie [...], przywrócenie przebiegu linii rozgraniczającej ul. [...] zgodnie z własnością działki.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie. W piśmie podniesiono, że na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nastąpił podział procedury planistycznej, która pierwotnie obejmowała większy teren. W toku tej procedury dwukrotnie ogłaszano o przystąpieniu do sporządzenia planu i przyjmowano wnioski do projektu w dniach [...] grudnia 2004r. do [...] stycznia 2004r. oraz od [...] kwietnia 2004r. do [...] maja 2004r., przy czym wnioski właścicieli przez cały czas trwania procedury były przekazywane planistom. W lipcu 2007r. państwo G. złożyli pismo o dopuszczenie na ich działce istniejącego warsztatu samochodowego. Przy czym wcześniej zalecono projektantom, aby na niektórych terenach dopuścić taką funkcję ze względu na istnienie innych warsztatów. Po wizji oraz zapoznaniu się z ustaleniami planu miejscowego B. dotyczącymi działek o przeciwnej stronie ul. [...] projektanci uznali za zasadne wniesienie zmian do projektu dla ciągu kilku działek przy tej ulicy. W ocenie organu nawet jeśli wniosek właściciela został złożony po upływie terminów wynikających z ogłoszenia nie stanowi to takiego naruszenia procedury, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności planu.

W kwestii niezgodności z zapisami studium organ wywodzi, że nie można twierdzić, iż studium nie dopuszcza samodzielnych funkcji usługowych. Wskaźnik 40% tj. dopuszczenie lokalizowania funkcji usługowej z zaleceniem aby udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie, należy odnosić do wydzielonego terenu [...] w studium. Przewidziane w studium przeznaczenie powinno bilansować się w granicach terenu oznaczonego symbolem [...]. Wobec tego na jednych działkach może istnieć wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, na innych usługi, na innych to i to, byle na terenie tym stosunek zabudowy mieszkaniowej do usług wynosił 60/40.

Dalej organ wywodzi, że zawężenie ul. [...] do istniejących linii rozgraniczających miało na celu poprawienie i dostosowanie linii rozgraniczającej do tej, jaka w rzeczywistości występuje w terenie, a mianowicie uwzględniającej postawione ogrodzenia. Ul. [...] była już bowiem wybudowana, w linii istniejących ogrodzeń po wschodniej stronie od ul. [...] do ul. [...] i właściciele znajdujących się tam posesji mają wybudowane ogrodzenia ze skrzynkami infrastruktury. Użycie takiego wyrażenia tj. "zawężenie linii rozgraniczających" nie oznaczało zmiany granic planu, ani fizycznego zawężenia ul. [...], która już wówczas istniała. Zmiana w planie nie była zatem taka, która wymagałaby ponowienia czynności w niezbędnym zakresie – chodzi o zarzut braku ponownego wyłożenia projektu planu.

Organ podkreślił, że w toku procedury planistycznej nie ma obowiązku sprawdzania legalności poszczególnych inwestycji znajdujących się w obszarze planu, natomiast stan istniejący jest istotną przesłanką do formułowania ustaleń planu. Ponadto do organu wpłynęła uwaga skarżących, która został częściowo uwzględniona, gdyż dopuszczono utrzymanie dotychczasowej formy i przeznaczenia oraz przebudowę, bez możliwości rozbudowy i nadbudowy istniejącego warsztatu samochodowego.

Na zakończenie organ kwestionuje przesłankę do wniesienia skargi jaką jest naruszenie interesu prawnego skarżących. Plan jedynie bowiem potwierdził i uwzględnił stan istniejący w rzeczywistości, a zatem w żadnym razie nie pogorszył sytuacji skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, został zachowany.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. W związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie gminnej) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowym podkreśla się ponadto, że indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje dany podmiot do wniesienia skargi musi być rzeczywisty (realny), konkretny i bezpośredni, a jego naruszenie – obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że w zakresie podniesionym w skardze skarżący posiadają interes prawny bowiem przysługuje im prawo własności nieruchomości objętych planem i sąsiadujących z działką nr [...] przed podziałem oraz korzystają ze zjazdu do ul. [...] jako drogi publicznej w celu skomunikowania swoich działek. Warunkiem jednak rozpatrzenia skargi na plan jest wykazanie, iż ów interes prawny został naruszony. Zatem konieczne jest ustalenie, że zapis planu o zwężeniu ul. [...] do istniejących linii rozgraniczających pogorszy sytuację skarżących, pozbawi ich dotychczasowych uprawnień. W ocenie Sądu taka sytuacja nie występuje, bowiem skarżący będą mogli korzystać – jak do chwili uchwalenia planu miejscowego – ze skomunikowania z ul. [...].

Otóż jak podnosi organ, ul. [...] nie jest ulicą projektowaną w planie lecz istniejącą, wybudowaną w linii istniejących ogrodzeń po wschodniej stronie. Ustalone zatem w planie linie rozgraniczające tej ulicy zostały dostosowane do przebiegu istniejących w rzeczywistości (w terenie) linii ogrodzeń. Tym samym inkorporowanie do postanowień planu istniejącego przebiegu linii rozgraniczającej ul. [...] nie zmienia sytuacji skarżących, wbrew wyrażanym obawom. Wobec tego nie może być mowy o naruszeniu ich interesu prawnego. Zostanie zachowany stan istniejący w rzeczywistości, który został przełożony na stan prawny w postaci uchwalenia aktu prawa miejscowego i zaznaczenia w nim istniejącego przebiegu linii rozgraniczających ul. [...]. Nie nastąpiła zatem żadna zmiana w korzystaniu przez skarżących z dostępu do ul. [...], w szczególności pogorszenie ich sytuacji. Na dotychczasowych warunkach będą mogli korzystać z możliwości wjazdu na ul. [...].

Inną natomiast kwestią jest uregulowanie stanu prawnego wynikającego z wprowadzenia omawianego zapisu do planu. Z reguły drogi publiczne są poszerzane kosztem działek stanowiących własność osób prywatnych. W tym wypadku ma miejsce proces odwrotny, kiedy to osoby prywatne uzyskają pas gruntu kosztem działki publicznej. Nie mniej jednak w procedurze uchwalania planu z reguły rozwiązania planistyczne ingerują w prawo własności (w różny sposób i w różnym zakresie), co nie oznacza, iż ustalenia planu są niedopuszczalne. W tym wypadku ingerencja we własność prywatną nie następuje.

Ze względu, że w przypadku zarzutu zawężenia ul. [...] nie występuje przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących nie było możliwe dokonanie oceny innych zarzutów powiązanych z kwestią zawężenia tej ulicy. Ustalenie bowiem owego naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do zbadania planu w kontekście naruszenia przepisów prawa zarówno odnośnie zasad tworzenia planu, jak również trybu jego uchwalenia. Skoro w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez tego rodzaju ustalenie tj. zawężenie linii rozgraniczających ul. [...], nie było możliwe dokonanie oceny planu w tym zakresie.

Natomiast odnośnie przeznaczenia pierwotnie działki nr ew. [...], nie stanowiącej własności skarżących, lecz bezpośrednio sąsiadującej z ich działkami pojawiła się istotna wątpliwość czy nie istnieją podstawy, aby przyjąć, że w tym wypadku również nie został naruszony interes prawny skarżących, skoro plan nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia terenu. Działka ta bowiem według postanowień planu może być wykorzystywana jak dotychczas tj. na warsztat samochodowy, jednak bez możliwości zabudowy oraz rozbudowy. W tej sytuacji konieczne jest rozważenie, czy został naruszony interes prawny skarżących, skoro zaskarżona część planu dotyczy i ingeruje – zgodnie zresztą z oczekiwaniem - w prawo własności obejmujące nieruchomości nie skarżących, lecz osób trzecich. Na ile zatem warsztat jako taki ogranicza prawo własności skarżących jako sąsiadów, nie zaś ich interes faktyczny w postaci niezbyt interesującego widoku, hałasów, wzmożonego ruchu samochodowego, ewentualnych innych oddziaływań. W ocenie Sądu nie doszło wskutek takiego przeznaczenia terenu do naruszenia interesu prawnego z tego względu, że jednocześnie w planie zawarto postanowienia w § 8 ust. 3 pkt 3 oraz § 2 ust. 1 pkt 25. Zapisy te gwarantują, że zarówno lokalizowane obiekty, jak i prowadzona działalność nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działkę, na której jest zlokalizowany obiekt. Oznacza to, że prowadzona przez warsztat działalność według zapisu planu nie może ingerować negatywnie w teren działki stanowiącej własność skarżących. Trudno zatem mówić aby postanowienia planu naruszyły interes prawny skarżących.

Na marginesie należy podnieść, że skarżący twierdząc, że warsztat samochodowy stanowi samowolę budowlaną wskazują rozstrzygnięcia sądowe odnoszące się do warunków zabudowy oraz decyzji środowiskowej. Tymczasem stwierdzenie i następnie likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Ustawodawca w przepisie art. 48 Prawa budowlanego zobowiązał organ nadzoru do badania czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07 - http://cbois.nsa. gov.pl.). Tym samym dopóki nie zostanie przeprowadzona procedura dotycząca bądź legalizacji bądź rozbiórki kwestionowanego warsztatu przedwczesne jest ocenianie, czy warsztat został pobudowany legalnie czy nielegalnie.

Na marginesie także w kwestii zgodności planu ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Sąd w pełni przychyla się do stanowiska Rady W. zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę.

Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.