Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 975/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.4171/39/2022 w przedmiocie nakazu odtworzenia rowu na działce I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr OŚiR.6331.15.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. B. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 19 maja 2022 r., nr SKO.4171/39/2022 w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.; dalej: "P.w.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

W dniu 27 września 2021 r. J.S. zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Organ I instancji", "Burmistrz") z wnioskiem o zbadanie stosunków wodnych w związku ze zmianą stanu wody na gruncie działki nr ew. [...] ze szkodą dla gruntu sąsiedniego działki nr ew. [...] położonej w R.

Organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami działek nr ew. [...] i [...], położonych w R., w których uczestniczyli wnioskodawca – J.S., A.B. (dalej: "Skarżąca"), świadkowie, biegły z zakresu hydrologii oraz uprawnieni pracownicy urzędu.

Podczas oględzin ustalono, że teren działki nr ewid. [...] należy do gruntów rolnych o powierzchni około 0,10 ha. Działka od strony zachodniej graniczy z działką nr ewid. [...], natomiast od strony wschodniej graniczy z działką nr ewid. [...] (droga gminna). Na działkę nr ewid. [...] w celu uporządkowania została nawieziona ziemia, a teren został wyrównany. Rów znajdujący się na działce nr ewid. [...] przebiegał po stronie południowej od zachodniej części działki, ze spadkiem ukierunkowanym w kierunku wschodnim do działki nr ewid. [...] (droga gmina). Przedmiotowy rów poprzez zawózkę i rekultywację zdegradowanego terenu został zasypany, tym samym zaburzając spływ wód do przepustu znajdującego się pod działką drogową o nr ewid. [...] z wylotem do rzeki [...] (działka nr ewid. [...]). Rów znajdujący się na działce nr ewid. [...] służył do odprowadzania wód z terenów położonych powyżej.

Z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że do rowu znajdującego się na ww. działce odprowadzane były wody z działki nr ewid. [...], natomiast z powodu likwidacji rowu, wody te stagnują w granicy spornych działek, które oddzielone są od siebie jednorzędowym nasadzeniem drzew - żywotnik (tuja). Nadmiar wody znajdujący się na granicy działek nr ewid. [...] i [...], może wpłynąć szkodliwie nie tylko na glebę, ale również na znajdujące się tam tuje. W takich warunkach głównym mechanizmem zamierania drzew może być niedotlenienie, w następstwie może to doprowadzić do uschnięcia. Działka nr ewid. [...] jest zabudowana niską zabudową, znajduje się na niej dom jednorodzinny wraz z dwoma budynkami gospodarczymi, powierzchnia ww. działki wynosi około 0,24 ha.

W trakcie postępowania biegły specjalista wodno – melioracyjny przedłożył ekspertyzę hydrologiczną, z której wynika, że na działce nr ewid. [...] znajdował się rów ziemny odwadniający, który został zasypany. Rów biegł w kierunku drogi gminnej (działka nr ewid. [...]), a następnie przepustem pod drogą gminną w stronę rzeki [...]. Rów znajdujący się na działce nr ewid. [...] służył do odprowadzania wód opadowych z sąsiednich wyżej położonych posesji. Potwierdzeniem istnienia powyższego rowu jest mapa zasadnicza, na której wyraźnie widać, że od strony południowej działki nr ewid. [...] znajdował się rów odwadniający, który przylega do działki nr ewid. [...] od wschodu, na której znajduje się droga gminna z wylotem do rzeki [...]. Pagórkowate ukształtowanie wskazanego na mapie obszaru w obrębie ul. [...], przyczynia się do spływu wód opadowych w kierunku niżej położonych posesji po stronie południowo - wschodniej pasa drogowego ul. [...]. Istniejące w pasie drogowym rowy są wystarczające do przyjęcia i odprowadzenia wód opadowych z terenu od strony północno - zachodniej. Podczas nasilonych opadów deszczu, może dochodzić do przepływu wód opadowych przez posesję J.S. na działkę nr ewid. [...] położonej w R. Z mapy załączonej do opinii wynika, że spływ wód biegnie w kierunku południowym działki nr ewid. [...], na której znajdował się rów ziemny odprowadzający wody opadowo - roztopowe do rzeki [...].

Biegły zaznaczył na mapie dołączonej do ekspertyzy hydrologicznej dwa obszary zlewni, jeden wskazuje spływ wód opadowych do rowu przydrożnego, natomiast drugi ze spadkiem w kierunku rowu zasypanego, który znajdował się na działce nr ewid. [...] położonej w R. Pierwszy obszar wynosi 0,45 ha, zawiera 0,35 ha powierzchni biologicznie czynnej oraz 0,10 ha powierzchni utwardzonej posesji mieszkalnych (parking, drogi wewnętrzne, dojazdy). Z obliczeń zamieszczonych w opracowaniu hydrologicznym wynika, że podczas miarodajnego deszczu - 15 minutowego, w kierunku działki nr ewid. [...] może spływać woda o natężeniu 0,011 m³/s. W przypadku braku możliwości odpływu nastąpi podtopienie najniżej położonego gruntu, tj. działki nr ewid. [...]. Dotyczy to wód opadowych o objętości wynoszącej około 9,9 m³, które musiałyby stagnować na działce Wnioskodawcy.

W przedłożonej opinii biegły podkreślił, że działka nr ewid. [...] została objęta pracami rekultywacyjnymi, co przyczyniło się do zasypania rowu o długości około 40 m znajdującego się na ww. działce od strony południowej.

W ocenie biegłego racjonalna potrzeba zachowania dotychczasowego stanu wód, wskazuje na potrzebę przywrócenia przepływu wód opadowych zgodnie z trasą wskazaną na zdjęciu. Optymalnym rozwiązaniem będzie przywrócenie rowu o przekroju dostosowanym rozmiarowo do prefabrykowanych elementów, które umożliwią trwałe utrzymanie odwodnienia. Rów powinien być doprowadzony do północnej granicy działki, celem umożliwienia określonego przepływu wód opadowych z obszaru zlewni.

W uzupełnieniu do opinii biegły opisał przekroje wysokościowe terenu związanego z prowadzonym postępowaniem. Przekroje te obejmują działkę nr ewid. [...] przed jej zawózką, kiedy widoczny był rów zapewniający odprowadzenie wód opadowych z obszaru wskazanej zlewni do potoku [...] (Przekrój "A-A", "B-B" oraz "C-C"). Biegły dodatkowo załączył obowiązującą mapę znajdującą się w zasobie geodezyjnym powiatu [...] z zaznaczonym rowem oraz trzema przekrojami wysokościowymi według stanu przed dokonaną zawózką ziemną na działce nr ewid. [...]. Pierwszy przekrój wysokościowy "A-A" przedstawia wysokość terenu na działce nr ewid. [...]przed zawózką ziemną, która wynosiła ponad 205,5 m.n.p.m., drugi przedstawia wysokość terenu przed zawózką ziemną w lokalizacji "B-B", który wynosi ponad 204,5 m.n.p.m., natomiast trzecia lokalizacja przedstawia wysokość terenu w obszarze "C-C" i wynosi 203,5 m.n.p.m. Biegły ujął w swoim wyjaśnieniu także wielkość wskazanego w opinii obszaru zlewni i przedstawił dwa kolejne przekroje wysokościowe na podstawie numerycznego modelu terenu, z lokalizacją zaznaczoną na mapie. Przekroje z oznaczeniem "1-1" i "2-2" obejmują kierunki spływu wód opadowych wynikających z naturalnego ukształtowania terenu. Biegły podkreślił, że spadki terenu na analizowanym obszarze są duże i wynikają z rzędnych wysokościowych pomiędzy ul. [...], a rzędną na gruncie działek nr [...] i [...]. W przekroju "1-1" różnica wysokości wynosi 2 % spadku terenu. Podobny wynik wskazano w przekroju "2- 2", gdzie widoczne jest lokalne zmniejszenie spadku na posesji mieszkalnej (działka nr ewid. [...]). Biegły podkreślił również, że istnienie rowu na działce nr ewid. [...] potwierdzają mapy, będące w zasobie geodezyjnym Starostwa [...]. W ocenie biegłego występujący okresowo napływ wód opadowych uzasadnia potrzebę odtworzenia zasypanego rowu na działce nr ewid. [...]. Wykonane podwyższenie terenu w północnej części działki nr ewid. [...] spowodowało blokadę odpływu wód opadowych z działki nr ewid. [...], która zlokalizowana jest na trasie wód opadowych napływających z obszarów położonych powyżej. Poprawa naruszonego stanu wód jest możliwa pod warunkiem przywrócenia rowu na całej długości działki, czyli do granicy z działką nr ewid. [...].

Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Burmistrz [...] decyzją z 7 kwietnia 2022 r. nr OŚiR.6331.15.2021 nakazał A.B. odtworzenie na działce nr ewid. [...] położonej w R. rowu od strony południowej, biegnącego od granicy z działką nr ewid. [...] do przepustu znajdującego się po stronie zachodniej działki drogowej nr ewid. [...] położonej w R., wyznaczając na wykonanie prac termin do 30 czerwca 2022 r.

Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych, ze szkodą dla działki nr ewid. [...], poprzez zasypanie rowu wodnego na działce nr ewid. [...]. W ocenie Organu I instancji od strony południowej ww. działki na długości około 40 m znajdował się rów odprowadzający wody opadowo - roztopowe z terenów znajdujących się powyżej, jednak w wyniku zawózki ziemnej rów ten został zlikwidowany, a zasypanie ww. rowu spowodowało, że na działce nr ewid. [...] od strony zachodniej w miejscu gdzie znajduje się szpaler z tujami stagnuje woda, powodując m.in. podmakanie korzeni krzewów, a w przypadku gdy takie zjawisko będzie się powtarzać może dojść do całkowitego obumarcia roślin znajdujących się na terenie, co spowoduje również straty materialne.

W ocenie Burmistrza zasadne jest nakazanie Skarżącej odtworzenia rowu na odcinku od granicy z działka nr ewid. [...] do wylotu w granicy działki nr ewid. [...], rowu wzdłuż działki nr [...] od strony południowej do krawędzi brzegu koryta rzeki [...], tj. miejsca pierwotnego wylotu rowu, co oznacza usunięcie zdeponowanych mas ziemnych w miejscu pierwotnego położenia rowu i uformowanie dna ze spadkiem umożliwiającym swobodny spływ wody do koryta rzeki [...].

Od powyższej decyzji Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata wniosła odwołanie, w którym sformułowała zarzuty względem zaskarżonej decyzji, poprzez naruszenie prawa materialnego, tj. art. 234 ust. 3 P.w., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i art. 92 k.p.a., art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę orzeczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co od istoty sprawy, poprzez umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 19 maja 2022 r., nr SKO.4171/39/2022, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie Kolegium dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji najistotniejsze jest szczegółowe ustalenie czy w niniejszej sprawie bez jakichkolwiek wątpliwości doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a jeżeli tak to z jakich przyczyn. Kwestia ta w wielu przypadkach wymaga od Organu I instancji odpowiedniej wiedzy, a także bardzo często wiadomości specjalnych.

W przedmiotowej sprawie Organ I instancji powołał biegłego z zakresu hydrologii - inż. T.K. o specjalności wodno - melioracyjnej, który przedłożył ekspertyzę hydrologiczną, określającą warunki gruntowo - wodne w obrębie działek nr ew. [...] i [...] położonych w R., która następnie w wyniku złożenia przez Skarżącą zarzutów do ww. opinii przedłożył jej uzupełnienie.

Zdaniem Organu odwoławczego, Burmistrz prawidłowo uwzględnił wniosek J.S., mając na uwadze stan prawny, stan faktyczny, wykonane opinie przez biegłego, ocenę aktualnego stanu na gruncie, analizę terenu objętego postępowaniem oraz wnioski zawarte w tej opinii, której to ustalenia organ administracji uznaje za prawidłowe, jasne i logiczne, przeprowadzone w sposób kompleksowy, uznając, że doszło do naruszenia stosunków wodnych.

W ocenie Organu II instancji analiza opinii oraz wniosków z niej wypływających pokrywa się z ustaleniami poczynionymi przez Organ I instancji w ramach pozostałego postępowania dowodowego, podczas którego przeprowadzono dowód z przesłuchania stron i świadków oraz przeprowadzono oględziny w terenie z udziałem stron i biegłego.

Oceniając całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazujących podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Kolegium podkreśliło, że fakt naruszenia stosunków wodnych wody na gruncie nie jest oparty jedynie na wzrokowych oględzinach terenu oraz sprzecznych zeznaniach stron postępowania, ale także na pełniej i wszechstronnej opinii biegłego, co stanowi wystarczający materiał dowodowy w sprawie dla wydania decyzji administracyjnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A.B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata B.G., zaskarżając ww. decyzję w całości.

Pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 234 ust. 3 P.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania z uwagi na brak zmiany stosunków wodnych przez Skarżącą, a także brak stwierdzenia powstania szkód na gruntach sąsiednich;

b) art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji Organu I instancji;

c) art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż znaczna cześć zarzutów odwołania została pominięta i brak jest odniesienia się do nich w uzasadnieniu orzeczenia;

d) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności Organu administracji, a tym samym niebudzący zaufania do władzy publicznej;

e) art. 140 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a tym samym brak podjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak oparcia ustaleń faktycznych na całokształcie materiału dowodowego sprawy;

f) art. 140 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak dopuszczenia z urzędu opinii innego biegłego z zakresu hydrologii, w sytuacji, gdy opinia biegłego, na której oparto rozstrzygniecie jest niejasna i niepełna, a także zawiera błędy merytoryczne, które pomimo złożenia wobec niej zarzutów nie zostały konwalidowane w opinii uzupełniającej;

g) art. 138 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy Organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a rozstrzygnięcie jest niezgodne z dyspozycją przepisu prawa materialnego;

h) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji administracyjnej w sposób niespełniający wymogów ustawowych, w szczególności poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ.

Pełnomocnik Skarżącej zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych, przyjęty za podstawę orzeczenia, poprzez uznanie za prawidłowe ustaleń Organu I instancji, że:

– "Rów znajdujący się na działce nr ew. [...] przebiegał po stronie południowej od zachodniej części działki, ze spadkiem ukierunkowanym w kierunku wschodnim działki nr ew. [...] (droga gminna). Przedmiotowy rów poprzez zawózkę i rekultywację zdegradowanego terenu został zasypany, tym samym zaburzając spływ wód do przepustu znajdującego się pod działką drogową o nr ew. [...] z wylotem do rzeki [...] - działka nr ew. [...]" (str. 1 uzasadnienia decyzji Organu I instancji);

– "z powodu likwidacji rowu, wody te stagnują w granicy spornych działek" (str. 1 uzasadnienia decyzji organu I instancji);

– "poprzez zasypanie rowu wodnego doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr ew. [...]" (str. 4 uzasadnienia decyzji Organu I instancji), w sytuacji, gdy rów odwadniający nigdy nie istniał na działce o nr ew. [...] położonej w R. - potwierdza to mapa zasadnicza z 2003 r. i 2013 r.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania; o rozpoznanie skargi na rozprawie; o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że Organ II instancji ograniczył się jedynie do formalnego sprawdzenia zgodności z prawem zapadłego orzeczenia, bez przeprowadzenia tegoż postępowania od nowa, w tym bez ustalania stanu faktycznego sprawy i opierając się bezrefleksyjnie na stanie faktycznym ustalonym przez Organ I instancji pomimo, że Skarżąca w złożonym odwołaniu wskazywała, że stan faktyczny został ustalony w sposób niewłaściwy, na skutek błędnej oceny dowodów przez Organ I instancji.

Zdaniem pełnomocnika Kolegium nie odniosło się do zarzutów stawianych opinii co do jej merytoryki, poprawności sporządzenia i błędów, które szczegółowo sformułowane zostały zarówno w zarzutach do opinii jak i w odwołaniu. W ocenie pełnomocnika Organ II instancji nie dokonał ponownej weryfikacji materiału dowodowego, zestawienia podnoszonych przez Skarżącą okoliczności i dowodów, a także rozważenia podnoszonych zarzutów, nie wyjaśniając przy tym nawet przesłanek, którymi kierował się rozpoznając odwołanie.

Pełnomocnik podniósł, że Skarżąca w złożonym w toku postępowania piśmie wskazała szczególnie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, tj., że porządkując działkę odkryła, że wnioskodawca - właściciel działki nr ewid. [...] oraz właściciele pozostałych sąsiadujących działek nr ewid. [...] i [...] podwyższyli swój teren nawożąc ziemię. Wykonane zostały również bez pozwolenia dreny odprowadzające z działki sąsiedniej wodę wprost na działkę nr ewid. [...], co doprowadziło do istotnej zmiany stosunków wodnych na jej gruncie i ziszczenia się normy z art. 234 ust. 1 pkt 2 P.w. Pełnomocnik wskazał również, że na działce o nr ewid. [...] należącej do Skarżącej nastąpiła degradacja w wyniku szkodliwych działań właścicieli działek sąsiednich. Kiedy Skarżąca podjęła działania w celu normalizacji stosunków wodnych (wyrównania terenu i usunięcia drenów) – J.S. za pomocą złożonego do Organu pisma usiłuje prawnie usankcjonować dokonaną przez siebie niezgodnie z prawem zmianę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanej jurysdykcyjnie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 234 P.w. Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1 pkt 1 i 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).

Okolicznościami, które w świetle 234 ust. 3 P.w. muszą być wyjaśnione przez właściwy organ z poszanowaniem przywołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, są: zmiany stanu wody na gruncie; osoba właściciela gruntu, na którym występują stwierdzone zmiany; związek przyczynowo - skutkowy między działaniami/zaniechaniami właściciela gruntu, a stwierdzonymi zmianami stanu wody; szkodliwy wpływ stwierdzonych zmian na sąsiednie grunty (związek przyczynowo-skutkowy). Nie budzi również wątpliwości, że ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Krótko mówiąc, postępowanie z zakresu naruszenia stosunków wodnych ma skomplikowany charakter i z zasady wymaga opinii biegłego. W sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy stronami w zakresie zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich. Opinia ta zatem stanowi podstawę ustaleń organu, a weryfikować ją może jedynie pracownik organu posiadający także wiedzę z tego zakresu. Powyższe nie zmiana jednak faktu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 P.w., tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Takiej samej ocenie podlega opinia biegłego. Organ, co prawda, nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości.

Z okoliczności sprawy wynika, że wniosek o zmianę stosunków wodnych oparty jest na twierdzeniu właścicieli działki [...], że właścicielka działki [...] – Skarżąca dokonała zwózki ziemi na wysokość około 1 m, efektem czego jest zalewanie działki [...] i znajdujących się na niej tuj, na dowód czego przedstawili zdjęcia.

W opozycji Skarżąca podnosi, że jej działka od około 3 lat jest systematycznie zalewana przez wodę deszczową, która jest odprowadzana z rynien domostw sąsiednich za pomocą wkopanych bez jej pozwolenia drenów. Wskazała, że rozprowadzone po jej działce rury, dreny zostały odkryte przez nią w we wrześniu 2021 r. podczas porządkowania działki, na co z kolei dowodem mają być zdjęcia dołączone przez nią. Zaprzecza by doszło do powstania szkody, a ewentualne stagnowanie wody na działce [...] jest jej zdaniem wynikiem nieprawidłowo funkcjonującego systemu odprowadzania wody.

Biegły w opinii wskazał, że pagórkowate ukształtowanie terenu przyczynia się do spływu wód opadowych w kierunku niżej położonych posesji po stronie południowo-wschodniej pasa drogowego ul. [...], czyli z działki Wnioskodawców [...] w kierunku działki Skarżącej [...]. Istniejące w pasie drogowym rowy są wystarczające do przyjęcia i odprowadzenia wód opadowych z terenu od strony północno – zachodniej, jednak podczas nasilonych opadów deszczu może dochodzić do przepływu wód opadowych przez posesję [...]. Wskazał jednocześnie, że w przypadku braku możliwości odpływu nastąpi podtopienie najniżej położonego gruntu na działce [...]. Jednocześnie stwierdził, że degradacja niezabudowanego obniżonego gruntu na działce Skarżącej nr [...] nastąpiła między innymi z powodu wcześniejszych zawózek ziemnych przeprowadzonych na przyległych posesjach mieszkalnych.

W dodatkowych wyjaśnieniach jednoznacznie wskazał, że podwyższenie terenu w północnej części działki nr [...] spowodowało blokadę odpływu wód opadowych z działki [...]. W związku z powyższym stwierdził, że przywrócenie stanu poprzedniego możliwe byłoby poprzez odtworzenie rowu na działce [...] widniejącego na przedstawionych mapach. Skarżąca kwestionuje istnienie tego rowu.

W konsekwencji zawarte w opinii wnioski biegłego stały się podstawą do nałożenia na Skarżącą obowiązku odtworzenia rowu od strony południowej, biegnącej od granicy z działką [...] do przepustu znajdującego się po stronie zachodniej działki [...] położonej w R.

W ocenie Sądu przeprowadzone przez Organy obu instancji postępowanie administracyjne nie dało podstaw do ustalenia w sposób pewny istotnych w sprawie okoliczności faktycznych.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na nałożony decyzją obowiązek odtworzenia rowu. Utrzymywanie w należytym stanie urządzeń wodnych, a takim niewątpliwie jest rów ( art. 16 pkt 65 P.w.) należy do właściwości organów wodnych ( art. 191 ust. 1 w zw. z art. 397 ust. 1 P.w.). Organy administracyjne z urzędu przestrzegają swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji art 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy zmiana stosunków wodnych zostałaby wywołana przez niewłaściwe utrzymanie urządzenia wodnego, właściwymi w sprawie byłyby organy wodne.

Niemniej jednak Sąd stwierdza, że w sprawie nie zostało wyjaśnione co było przyczyną powstałej szkody bądź szkody mogącej się w przyszłości pojawić.

Szkoda o jakiej mowa w art. 234 P.w. ( wcześniej art. 29 P.w.) winna być co do zasady szkodą realną. Przyjmuje się, że tylko w sytuacji, gdy z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością ona wystąpi w przewidywalnej przyszłości, można nakazać czynności opisane w art. 234 P.w. Prawdopodobieństwo musi wynikać z opinii biegłego, jako jeden z elementów koniecznych, a pozostających w sferze wiadomości specjalnych" ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. II SA/Kr 488/19 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w wyroku NSA z dnia 12 września 2008 r. II OSK 1026/07: "Potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich, uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych ale będące także wynikiem zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, może być uznane za szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego". Jeśli szkodliwe następstwa dla gruntów sąsiednich wynikłe z katastrofalnych zdarzeń losowych będą zarazem wynikiem zmian dokonanych na gruncie sąsiada, to wykładni prowadzącej do rozszerzenia pojęcia szkody w rozumieniu powołanego przepisu nie można uznać za błędną. Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie, uzasadniających podjęcie działań na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r., które jest analogiczne do obowiązującego art. 234 P.w. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II OSK 159/16 wskazując, że już sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo - skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest już szkodą. Szkoda w rozumieniu ww. przepisu może być również hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego spływu wód w związku z ukształtowaniem terenu, ale także na zmianie kierunku spływu wody, w tym także kąta jej spływu.

Z dołączonych do wniosku zdjęć wynika, że wnioskodawcy szkody upatrują w stagnującej w dolnej części działki [...] wodzie, która zalewa tuje. Również z opinii biegłego wynika, że brak możliwości odpływu wód spowoduje podtopienie najniżej położonego gruntu na działce [...], a w konsekwencji stagnowanie wód na tej części działki.

Zatem o ile, w świetle przedstawionego orzecznictwa można byłoby się zgodzić, z realnością istnienia szkody, o tyle warunkiem koniecznym nałożenia sankcji z art. 234 jest ustalenie związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy szkodą, a zmianą stosunków wodnych.

Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji pojęcia zmiany stosunków wody na gruncie. Analiza art. 234 P.w. prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie dające organom podstawę do zastosowania sankcji to takie, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. W orzecznictwie przyjmuje się, że za zmianę stosunków wodnych uchodzić może każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (tj. zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np.: wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu; nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu: usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu; wykopanie rowu; zasypanie istniejącego rowu; utwardzenie powierzchni działki kostką brukową; wzniesienie murowanego ogrodzenia; wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Zmianą kierunku spływu wody - w rozumieniu art. 234 P.w. jest również zmiana kąta spadku wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, podobnie jak roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych.

W niniejszej sprawie organy akceptując wnioski opinii zgodnie stwierdziły, że do zmiany stanu wody na gruncie doszło na skutek działania Skarżącej, która nawożąc ziemię na działkę [...] doprowadziła do jej podwyższenia uniemożliwiając przepływ wody z działki [...]. Jednocześnie stwierdziły, że właściwym rozwiązaniem tej sytuacji będzie odtworzenie rowu znajdującego się na działce [...].

Zdaniem Sądu niezrozumiałe jest zaaprobowanie ustaleń zawartych w ekspertyzie, w sytuacji gdy z tej samej opinii wynika, że do pierwotnej zmiany stosunków wodnych doszło na skutek podwyższenia terenu przez właścicieli działek sąsiednich w tym przez wnioskodawców, co doprowadziło do degradacji działki Skarżącej, a już całkowicie niezrozumiałe jest nałożenie w takich okolicznościach obowiązku odtworzenia rowu na działce.

Okoliczności te nie pozostają bez znaczenia. W sytuacji bowiem gdy obie strony konfliktu dokonały zmiany naturalnego spływu wód, ze szkodą dla każdej z nich, a zmiany te miały miejsce w okresie 5 lat od wpływu wniosku należy ustalić chronologię zmian oraz ich ostateczny wpływ na powstałą bądź realną do wystąpienia szkodę. W takiej sytuacji o nałożeniu sankcji z art. 234 P.w. nie może decydować kolejność złożenia wniosku, czy też złożenia wniosku tylko przez jedną ze stron. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie zgodnie z art. 234 ust. 3 P.w. może być prowadzone tak na wniosek, jak i z urzędu, a więc nie wystąpienie z takim wnioskiem przez Skarżącą nie może jej szkodzić.

W zaistniałych okolicznościach faktycznych nie można uciec od pytania, co w sytuacji, gdy z w wnioskiem o ochronę z art. 234 P.w. wystąpiłaby Skarżąca.

W toku postępowania Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jej działania były spowodowane zalewaniem od trzech lat jej działki wodami gruntowymi spływającymi z działki [...], na której dokonano podwyższenia terenu, jak też dokonano bez jej wiedzy i zgody wykopów, przekopów, rowów, spuszczano nieczystości a także wody opadowe rurami wpuszczonymi w jej działkę.

Powstaje zatem pytanie, na które nie można znaleźć odpowiedzi w opinii czy za powstanie szkód odpowiada w istocie Skarżąca, która jak twierdzi chroniąc się przed zachowaniem sąsiadów i postępującą degradacją działki podwyższyła teren, czy też odpowiedzialni są za to wnioskodawcy, którzy jako pierwsi dokonali podwyższenia terenu powodując zmianę stanu wody na gruncie, czy też szkodliwa zmiana stanu wody na gruncie jest wynikiem działania obu zwaśnionych stron i jaki wpływ na zaistniała sytuacje w świetle zmiany stosunków wodnych i powstałą szkodę ma likwidacja rowu. Nie wiadomo zatem czy zmiana stanu wody na gruncie została spowodowana podwyższeniem terenu, czy też zasypaniem rowu.

Nie może być bowiem tak, a tego na obecnym etapie wykluczyć się nie da, że zobowiązanie Skarżącej do wykonania nałożonego obowiązku sprzyjać będzie ochronie wnioskodawców, którzy wcześniej dokonali zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla Skarżącej. I choć z reguły, w sprawie z art. 234 P.w. nie ma potrzeby dokonywania historycznych ustaleń co do stanu wody na gruncie, to jednak sytuacja w niniejszej sprawie tego wymaga choćby po to, aby ustalić zakres związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działaniami Skarżącej, a szkodą.

Wszystkie te okoliczności wymagają wyjaśnienia. Opinia wyjaśnia jedynie kierunek spływu wód, natomiast nie wyjaśnia czy podwyższenie działki [...] miało wpływ na zmianę intensywności przepływu wód opadowych i sytemu retencji wody na działce [...], a logicznym jest, że podwyższenie terenu powoduje intensyfikację spływających wód, co ma również wpływ na zdolność retencyjną.

Wyjaśnić należy jak wyglądał naturalny spływ wód na działkach [...] i [...] przed dokonaną zawózką ziemi, tak na działce [...] jak i na działce [...], następnie ustalić przepływ wód przy istniejącym podwyższeniu na działce [...] i wpływ na działkę [...], przy istniejącym jak wynika z opinii biegłego rowie melioracyjnym, a następnie porównać, tak ustalony stan ze stanem podwyższenia działki przez Skarżącą i zasypanym przez nią rowem melioracyjnym.

Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na ustalenie czy w sprawie mamy do czynienia ze zmianą stosunków wodnych na gruncie o jakiej mowa w art. 234 P.w., czy też w grę wchodzi nienależyte utrzymanie urządzeń wodnych, tj. rowu melioracyjnego, co powodować będzie konieczność uruchomienia organów właściwych w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. W zależności od wyników tak przeprowadzonego postępowania organ rozważy również prowadzenie postępowania z urzędu o naruszenie stosunków wodnych przez wnioskodawców, w celu nałożenia sprawiedliwego i racjonalnego obowiązku na właścicieli, których działania spowodowały powstanie szkody.

Przesądza to o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając zaś na uwadze zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania i kierując się przy tym zasadą dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a., oraz treścią art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).