Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 332/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5,  61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3, par. 4, par. 5, par 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 zwanej dalej jako "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań w zakresie nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 154 poz. 1588 zwanego dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a.") ustalił na wniosek Przedsiębiorstwa A, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do 800m2, parkingu o minimum 40 miejscach postojowych oraz pylonu reklamowego na części działki o nr ewid. [...],[...], położonej w S. przy ul. S..

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że miasto S. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. Wobec spełnienia wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., organ ustalił warunki zabudowy. W obrębie analizowanego terenu występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza oraz tereny zieleni publicznej.

W odwołaniu od ww. decyzji M. P. (dalej również jako "skarżąca") podniosła, że wymagania dotyczące nowej zabudowy nie zostały określone w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, a załączone do decyzji mapy nie spełniają wymogu § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i wydał właściwe rozstrzygnięcie. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji ustalił obszar analizowany niezbędny do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy. Szerokość frontu działki wynosi 47 m zatem organ I instancji prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego na 150 m. Kolegium wskazało, że najbliższe sąsiedztwo dla planowanej inwestycji to teren zabudowy budynkami usługowymi, jednorodzinnymi, gospodarczymi oraz terenami zieleni publicznej. Są to budynki usługowe, wielospadowe, 2-spadowe i płaskie, usytuowane wzdłuż ul. S., które tworzą całość urbanistyczną, a nieruchomość objęta wnioskiem położona jest wśród tej zabudowy. Parametry techniczne planowanej inwestycji są zgodne z parametrami technicznymi zabudowań usytuowanych w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kontem spełnienia wymogów technicznych jak i linii zabudowy. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej – projektowany zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto możliwym jest uzbrojenie terenu w podstawowe media, a teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja zgodna jest również zdaniem Kolegium z przepisami odrębnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła M.P. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie [...] zł.

Zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz rażące naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie skarżącej organ wadliwie ustalił granice obszaru analizowanego, bowiem szerokość frontu działki na której planowana jest inwestycja wynosi 140m i tym samym granice te wyznaczone powinny być w odległości co najmniej 420m od granic terenu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do 800m2, parkingu o minimum 40 miejscach postojowych oraz pylonu reklamowego na części działki o nr ewid. [...],[...], położonej w S. przy. ul. S.

Podstawę materialnorpawną objętych kontrolą sądu decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie decyzji o ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa" sprowadzającą się od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2320/13 (dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl) organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. (ust 2).

W tym miejscu zaznaczyć należy, że stanowiąca załącznik graficzny do decyzji Burmistrza kopia mapy zasadniczej nie spełnia wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego następuje na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Sąd stwierdził, że kopia mapy zasadniczej stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji nie zawiera oznaczenia skali w jakiej została sporządzona, co mogłoby już stanowić podstawę do uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Niemniej jednak decyzja organu I instancji, a w konsekwencji i utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium obarczone są kolejnymi, znacznie istotniejszymi wadami. Jak wynika z mapy załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek ten dotyczył ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki o nr ewid. [...], stąd też organ ustalił warunki zabudowy dla części tej działki. Zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje, dla całej działki geodezyjnej. Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest sporna w orzecznictwie i w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, iż z uwagi na charakterystyczne parametry konkretnej nieruchomości ustalenie warunków zabudowy dla części działki byłoby uzasadnione. Niemniej jednak w niniejszej sprawie lakoniczne uzasadnienie decyzji tak organu I jak i II instancji nie pozwala poznać motywów, dla których organ przychylił się do wniosku inwestora i uznał ustalenie warunków tylko dla części przedmiotowej działki za właściwe. Uzasadnienie takiego działania nie wynika również z wyników analizy, ani też z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Co równie istotne z decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynika, dla jakiej części działki organ ustalił warunki zabudowy. Wprawdzie w decyzji znalazło się wskazanie, iż dotyczy ona części oznaczonej "literami ABCDE", to jednak brak jest jakichkolwiek ustaleń ze strony organu w zakresie powierzchni terenu objętego decyzją. Ponadto na załączniku graficznym decyzji zaznaczono granice działki objętej wnioskiem, gdy tymczasem w rzeczywistości oznaczenie to dotyczy terenu inwestycji objętej wnioskiem, niestanowiącej jednak całej działki.

W konsekwencji objęcia decyzją tylko części działki o nr ewid. [...] organ I instancji, a za nim również Kolegium, w sposób nieprawidłowy przyjął iż skoro wnioskiem objęta jest część działki to również tylko ta część stanowić będzie podstawę dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Takie rozumienie było jednak błędne i pozostawało w oczywistej sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia. Z przepisów tych wynika bowiem, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a natomiast przez front działki rozumie się tą jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zastosowany przez organ w niniejszej sprawie sposób określenia wielkości obszaru analizowanego, poprzez uznanie za front działki tylko części objętej wnioskiem doprowadziło do sytuacji, w której większą część obszaru analizowanego stanowiła niezabudowana działka objęta wnioskiem, wykluczając jednocześnie z obszaru analizowanego sąsiednie nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni. Zaznaczyć należy, że już nawet pobieżna analiza załącznika graficznego do decyzji wskazuje, iż w bezpośrednim sąsiedztwie błędnie wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego znajduje się zabudowa o znacznie mniejszych gabarytach niż wnioskowana. Niewłaściwy sposób ustalenia granic obszaru analizowanego doprowadził organ do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji uzyskania wyników analizy, które nie odzwierciedlały sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Błędy popełnione przez organ w procesie ustalania granic obszaru analizowanego i konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie samej analizy, nie pozwalały organowi na właściwe określenie parametrów nowej zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p.

Pomimo istotnych wad decyzji polegających na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy zasadnym w ocenie Sądu było jednak odniesienie się również do ustalonych przez organ parametrów nowej zabudowy, bowiem i te wyznaczone zostały w sposób nieodpowiadający przepisom rozporządzenia. Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, ze ustalając każdy z parametrów zabudowy określonej art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p. organ powinien dokonać tego na podstawie wartości średnich ustalonych w obszarze analizowanym. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie takich wskaźników, aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Tymczasem organ w niniejszej sprawie ustalił parametry nowej zabudowy ograniczając się jedynie do określenia ich maksymalnej wartości – wielkość powierzchni zabudowy maksymalnie [...]%, szerokość elewacji frontowej maksymalnie do [...] m, wysokość budynku maksymalnie do kalenicy [...]m, pylon reklamowy o wysokości do [...] m. W ocenie Sądu określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy sanowi naruszenie przepisów rozporządzenia i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym.

Skoro bowiem prawodawca w § 5 ust 1 rozporządzenia wskazuje, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a w § 6 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, to ustalenie tylko górnej wartości tych parametrów wprost narusza wskazane przepisy. Oczywiście Sąd ma na uwadze, iż dopuszczalne jest ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich, jednakże wymaga to uzasadnienia, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Zaznaczyć należy, że naruszenie ładu przestrzennego może mieć bowiem miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy znacznie mniejszej niż średnia w obszarze analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 428/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 918/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt. II SA/Kr 1290/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/09 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto ustalone przez organ parametry nowej zabudowy, nie odpowiadają wynikom analizy. Skoro bowiem zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a wyniki analizy wskazują, że średnia wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze analizy wynosi [...]%, to całkowicie niedopuszczalnym jest ustalenie tego parametru przez organ jako "maksymalnie [...]%", bez uzasadnienia odstąpienia od zasady wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie w wynikach analizy wskazano, iż ustalona wartość odbiega od średniej w obszarze analizowanym, a § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to jednak odstąpienie od ogólnej zasady wymagało uzasadnienia.

Podobnej natury uchybienia zawierał sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawca określił bowiem jedynie maksymalne wartości planowanej inwestycji. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2320/13 (dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).), że "z regulacji zawartej w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wynika, iż inwestor składając do organu administracji wniosek winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. We wniosku należy zatem określić cechy planowanej zabudowy w taki sposób, by móc je porównać z podobnymi cechami istniejącej już w danym miejscu zabudowy, a ponadto by była możliwość ustalenia, czy w decyzji kończącej postepowanie organ orzekł zgodnie z intencją wnioskodawcy, co do kształtu inwestycji. Zupełnie oddzielną kwestią jest natomiast to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Nie można także tracić z pola widzenia, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi instrumentu mającego kształtować ład przestrzenny i nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego taką funkcję pełni, gdyż jej rola sprowadza się do tego, by w braku planu określić wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10, LEX nr 1151901 i z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, LEX nr 1452833). Stąd treść tego wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia tak dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego w nim rozstrzygnięcia. W jego trakcie, szczególnie w dokonanej w jego toku analizie urbanistycznej, należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, LEX nr 746393) i w razie pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, toteż wniosek o jej wydanie musi być uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, LEX nr 1216331)."

Ponadto Sąd wskazuje, że również załącznik graficzny wniosku w postaci kopi mapy zasadniczej nie spełniała warunków z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie została określona skala w jakiej mapa ta została wykonana.

Zaznaczyć też należy, że decyzja organu I instancji, wbrew wymaganiom art. 61 ust. 7 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia nie określa ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej nowej zabudowy, ani też wysokość głównej kalenicy. Organ określił wysokość budynku ustalając ją jako maksymalnie do kalenicy [...] m. Zupełnie nieuzasadnione i dowolne jest określenie wysokości budynku, zamiast wymaganych przepisami wartości tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy. Ustalenie wysokości budynku uznać należy za niezrozumiałe również z tego względu, że w wynikach analizy organ posługuje się ustawowymi pojęciami. Pojęcia którymi posłużył się organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są tożsame, nie odpowiadają wymaganiom ustawodawcy, a nadto mogą naspożyć problemów interpretacyjnych w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pojęcie wysokości budynku stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) wykorzystywane jest do przyporządkowania budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia i mierzy się ją od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W decyzji o warunkach zabudowy określona powinna być więc wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z uwzględnieniem nazewnictwa wskazanego w rozporządzeniu i za niedopuszczalne uznać należy ustalanie określonej wysokości w inny sposób niż nakazuje to przepis rozporządzenia, jak również wymienne stosowanie pojęć, bowiem może nastręczyć stronie postępowania trudności interpretacyjne, co w rzeczywistości ustalił organ. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 207/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 643/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 796/10).

Z akt sprawy nie wynika również, ażeby organ rozważał czy planowana inwestycja może zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla których przed ustaleniem warunków zabudowy wymagane byłoby zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rolą organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem dokonanie samodzielnego ustalenia, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1-2 ww. ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności wezwie wnioskodawcę o uzupełnienie braków wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem na kopi mapy zasadniczej o jakiej mowa w art. 52 ust 1 pkt 1 u.p.zp. oraz o określenie cech i parametrów planowanej zabudowy w taki sposób, by móc je porównać z podobnymi cechami istniejącej już w danym miejscu zabudowy. Następnie organ stosując się do stanowiska zajętego przez Sąd w niniejszym wyroku ponownie wyznaczy granice obszaru analizowanego i dokona analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego oceni, czy wniosek spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzającą ją decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2014 r. naruszają przepisy w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lic a i c .p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490) zasądzając na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrot kosztów postępowania w kwocie 757 zł na którą złożyły się równowartość uiszczonego wpisu od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Sąd nie zalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego trzykrotnej wysokości.