Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 563/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako kpa), działając na wniosek A. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,3742 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność A. K., na działki nr 84/29 o pow. 0,1801 ha, nr 84/30 o pow. 0,1801 ha oraz na wydzieloną pod drogę gminna działkę nr 84/31 o pow. 0,0140 ha.

Pomiędzy Wójtem Gminy [...] a A. K. przeprowadzone zostały negocjacje dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa przez Gminę [...], na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działkę nr 84/31. Z uwagi na brak porozumienia stron odnośnie wysokości odszkodowania, A. K. pismem z dnia [...] r. wystąpiła z wnioskiem do Starostwa Powiatowego o ustalenie wysokości odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną działkę nr 84/31.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 kpa., ustalił na rzecz A. K. odszkodowanie w wysokości 34.233,00 zł za wskazaną powyżej działkę nr 84/31 oraz zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania na jej rzecz, ze środków Gminy [...], jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia 21 listopada 2008 r. stanie się ostateczna. Jednocześnie organ stwierdził, iż w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego oraz że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia przez organ na rzecz A. K. odszkodowania za przejętą z mocy prawa wydzieloną pod drogę publiczną działkę nr 84/31. Pomiędzy Gminą [...] a wnioskodawczynią nie doszło do uzgodnienia jego wysokości, zatem ustalenie odszkodowania w myśl art. 98 ust. 3 w/w ustawy następuje w trybie administracyjnym. W tym celu organ zlecił, zgodnie z wymogiem z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawcy majątkowemu J. G. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności w/w działki. Powołany rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym oszacowała wartość przedmiotowej działki na kwotę 34.233,00 zł., wskazując iż składa się na nia wartość rynkowa gruntu w wysokości 21.080,00 zł. oraz wartość odtworzeniowa części składowych tj. składników budowlanych w wysokości 4.736,00 zł. i składników roślinnych w wysokości 8.417,00 zł. Organ wyjaśnił, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość rynkową, a z kolei wartość ta jest podstawą do ustalenia przez organ kwoty odszkodowania. Rzeczoznawca ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości ocenianej nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości, nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje bowiem właściwy organ, oceniając wiarygodność sporządzonej opinii. Organ wskazał, iż sporządzony operat szacunkowy uznał jako dowód w sprawie, ponieważ spełnia on wymogi określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r.). Uwzględnia więc on zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, zaś wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę majątkowego wystarczająco uzasadniony. Zdaniem organu został on wykonany z należytą starannością i rzetelnością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedla rzeczywiste ceny rynkowe, na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Organ wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie określiła, z uwagi na brak możliwości określenia wartości rynkowej gruntu wraz z częściami składowymi tj. drzewami i krzewami owocowymi oraz pozostałymi składnikami budowlanymi znajdującymi się w dniu wywłaszczenia nieruchomości na spornej działce, wartość odtworzeniową przejętej nieruchomości, zgodnie z treścią art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem za koszt nabycia gruntu przyjęła określoną wartość rynkową gruntu o takich samych cechach (wykorzystując podejście porównawcze i metodę porównywania parami), koszt odtworzenia składników budowlanych określiła przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej, natomiast wartość składników roślinnych (roślin sadowniczych i upraw wieloletnich) określiła na podstawie wartości bieżącej oraz wartości utraconych korzyści. Wskazał, iż wartość nieruchomości określono, w myśl art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 3 w zw. § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r., według jej stanu na dzień wydania decyzji o podziale oraz cen na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, a zgodnie z zasadą korzyści zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości określono dla jej aktualnego sposobu użytkowania, gdyż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości.

W ocenie organu, powołującego się na opinię rzeczoznawcy majątkowego, ceny uzyskiwane w transakcjach drogowych nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają one warunków wynikających z treści art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem zastosować w przedmiotowej sprawie przepisu § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, gdyż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, nabywanych zarówno w drodze umowy jak i w trybie wywłaszczenia, brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tych gruntów mających charakter cen rynkowych. W tej sytuacji, zdaniem organu, uzasadnionym jest zastosowanie, przy określaniu wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne, przepisów zawartych w § 36 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia, z uwagi na brak rynkowych cen transakcyjnych o których mowa w § 36 ust. 1. Organ podkreślił, iż stanowisko takie zajął również Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w opinii na temat: "Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zmian w tym zakresie".

Od wskazanej decyzji Wójt Gminy [...] wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji Starosty [...] zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. poprzez nieobiektywną ocenę zebranego materiału dowodowego, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy oraz rozstrzygnięcie sprawy wbrew obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie prawdy obiektywnej, a także poprzez uwzględnienie w całości sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. z naruszeniem przepisu § 36 ust 1 w/w rozporządzenia.

W uzasadnieniu decyzji odwołujący wskazał, iż organ ustalając wysokość odszkodowania wziął pod uwagę wyłącznie interesy A. K., nie uwzględniając w ogóle stanowiska Gminy [...]. Podkreślił, iż organ w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do materiału dowodowego przekazanego przez Gminę do Starosty, nie wziął pod uwagę zastrzeżeń wyrażonych przez przedstawiciela Gminy na rozprawie administracyjnej, a także nie odniósł się do treści operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy. Wskazał, iż według sporządzonego na zlecenie Gminy operatu szacunkowego wartość przejętej pod drogę publiczną z mocy prawa działki nr 84/31 gruntu wynosi ogółem 14.663,00 zł, w tym wartość roślin ogrodowych 1.001,29 zł, wartość drzew iglastych 1.319,95 zł, zaś koszt robót związanych z przestawieniem ogrodzenia 6.179,92 zł. Z uwagi na okoliczność, że wartość gruntu oraz części składowych określona w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Gminy różni się w sposób istotny od wartości ustalonej operatem wykonanym na zlecenie Starosty, organ powinien był wyjaśnić powody dla których pominął operat przedłożony przez Gminę. W sytuacji istnienia dwóch znacznie różniących się operatów szacunkowych, zdaniem odwołującego, należało zastosować tryb przewidziany w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zażądać opinii od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź też powołać innego rzeczoznawcę majątkowego.

Odwołujący zarzucił również, że przyjęty w poczet materiału dowodowego operat szacunkowy wykonany przez J. G. w oparciu o regulację zawartą w § 36 ust 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., zakładający w związku z tym że nie istnieją podstawy do przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jest niezgodny ze stanem faktycznym, bowiem rzeczoznawca majątkowy, który wykonał operat na zlecenie Gminy, oparł swój szacunek właśnie na dziesięciu transakcjach dotyczących gruntów przejmowanych przez gminę pod drogi publiczne. Zgodnie zaś z treścią § 36 ust 2 w/w rozporządzenia wycena nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie musi uwzględniać podobnych transakcji tylko wtedy gdy brak jest transakcji porównawczych, to natomiast w niniejszej sprawie, zdaniem odwołującego, nie miało miejsca.

Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa oraz z art. 98, art. 128-130, art. 134, art. 150 ust. 1 i 5, art. 151 ust. 1, art. 154, art. 156 ust. 1 i 3 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przejście prawa własności nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego odbywa się, poza wyjątkami wskazanymi w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na zasadach określonych w rozdziale 4 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w drodze czynności cywilnoprawnych lub wywłaszczenia i to również wówczas, gdy wiąże się to z podziałem nieruchomości, a projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy - art. 112, 114 wskazanej ustawy. Zatem istnieją na rynku ceny transakcyjne nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Niemniej po przeanalizowaniu materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął jako dowód operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. w oparciu o regulację zawartą w § 36 ust 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., zakładający że nie istnieją podstawy do przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ podzielił stanowisko wskazanego rzeczoznawcy, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym, gdyż transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej określonych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. nieruchomości te nie są eksponowane na rynku, nabywcą ich zawsze może być tylko jeden podmiot: Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego, strona więc pozbawiona jest możliwości wyboru kontrahenta, nie występuje tu również równorzędna pozycji stron transakcji. W większości zatem przypadków kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczone z prawa własności nie ma charakteru ceny, a jedynie odszkodowania.

Organ odwoławczy wskazał także, iż rynek nieruchomości nie odnotował sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, które można by uznać za podobne do nieruchomości wycenianej. Z dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego J. G., o które zwrócił się organ odwoławczy celem wyjaśnienia przyjętych metod wyceny, wynika bowiem iż na rynku nieruchomości o funkcjach drogi na terenie gminy [...] w latach 2007-2009 stwierdzono jedynie sporadyczne transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, jednakże nawet te nie dotyczyły obrotu podobnymi działkami gruntu.

Zdaniem organu odwoławczego za koniecznością odstąpienia od dokonania wyceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. przemawia także treść § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia który wskazuje, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie organu ustalenie odszkodowania czy ceny za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach m.in. z uwagi na wskazaną wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy J. G. sporządziła operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz obowiązującego stanu prawnego. Podjęła ona próbę, zgodnie z treści przepisów § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., wyczerpania metody wyceny wskazanej w § 36 ust. 1, jednakże z uwagi na jej nieskuteczności, skorzystała z metody wskazanej w § 36 ust. 2. Zdaniem organu właściwe przyjęła, iż w sprawie brak jest możliwości sporządzenia wyceny nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia tj. na podstawie transakcji rynkowych.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego dotyczących pominięcia przez organ I instancji operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy przez rzeczoznawcę majątkowego A. N., organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie można wskazanego operatu uwzględnić, ponieważ został on sporządzony z pominięciem wyrażonej w treści art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady korzyści. Organ wskazał, iż podziela opinię Zespołu Ekspertów Zawodowych [...] Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 20 listopada 2007r., w której zaleca się stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia z dnia 21 września 2004 r., z uwagi na istniejącą sprzeczność pomiędzy przepisem § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia a przepisami art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na powyższą decyzję Wójt Gminy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. poprzez nieobiektywną i jednostronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy i uwzględnienie wyłącznie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. z naruszeniem § 36 ust 1 w/w rozporządzenia i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy całkowitym pominięciu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. N., skutkiem czego było ustalenie wysokości odszkodowania za sporną działkę w oparciu o § 36 ust 2 pkt 1 w/w rozporządzenia, co narusza w ocenie skarżącego obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy obiektywnej.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż z treści przepisów § 36 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia z dnia 21 września 2004 r., wynika że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych na te cele, a dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych można przejść do metody wyceny jaką daje § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia. W celu oceny zasadności wyboru jednej z w/w metod wyceny należy rozstrzygnąć dwie kwestie tj. po pierwsze kwestię samego istnienia odpowiednich transakcji, po drugie zaś problem możliwości zakwalifikowania tych transakcji do odpowiadających tym, o których mowa w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. Zdaniem skarżącego grunty nabywane pod drogi publiczne przez odpowiednie szczeble samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, zarówno w trybie art. 98 ust. 3 zd. 1 jak i w sytuacji gdy strony nie dojdą do porozumienia i odszkodowanie ustalane jest według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości, są transakcjami rynkowymi, a ustalone w obu trybach kwota odszkodowanie spełnia warunki § 36 ust 1 w/w rozporządzenia. Kwota ta więc powinna być brana pod uwagę, przy dokonywaniu kolejnych szacunków, czego ani rzeczoznawca majątkowy J. G. ani organ nie wziął pod uwagę oraz nie uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko prawne oraz jego uzasadnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał iż organy administracyjne nigdy nie kwestionowały faktu, że istnieją na rynku nieruchomości transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Jednakże czym innym jest, jak zaznaczył, istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości i możliwość utworzenia z nich bazy porównawczej do dokonywania wycen. Zaznaczył, iż wśród cen uzyskiwanych przy transakcjach dotyczących gruntów pod drogi publiczne i rozwiązania komunikacyjne można dostrzec transakcje o charakterze rynkowym, jednakże są to sytuacje rzadkie i często właściwości działek kupowanych w tym trybie znacznie różnią się od cech działek, które zostały zajęte z mocy prawa i są następnie wyceniane przez rzeczoznawców. Transakcje, które można określić jako rynkowe dotyczą głównie gruntów wykupywanych pod drogi poza obszarami miast (poza terenami o zwartej zabudowie), wobec czego rzadko mogą one stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi, leżących w zwartej zabudowie. Nawet w niniejszej sprawie, mimo położenia działki poza terenem miasta, rzeczoznawca nie był w stanie znaleźć nieruchomości podobnych. Organ wyjaśnił, iż głównym powodem, który spowodował nieuwzględnienie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącego było bardzo pobieżne porównanie przez rzeczoznawcę majątkowego A. N. nieruchomości przyjętych do sporządzenia wyceny. Nie uwzględniono w tym operacie żadnej innej cechy działki poza jej lokalizacją tj. ani dostępu do drogi publicznej, wyposażenia w media, kształtu, wielkości i jej wpływu na cenę. Przyjęto w nim do porównania trzy nieruchomości z zaledwie pięciu, które bardzo istotnie się od siebie różniły: powierzchnią od 240 do 743 m2, położeniem (tylko 1 z trzech położona była w tej samej miejscowości), cenami, które między 1 m2 działki najtańszej i najdroższej przekraczały 100% (od 30,1 zł/ m2 do 66,48 zł/ m2). Ponadto w/w rzeczoznawca nie wskazał żadnego z wskaźników korygujących, oprócz trendu czasowego, czym naruszył w ocenie skarżącego zasady wskazane w art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyceniana działka miała natomiast, jak wskazał organ, powierzchnię 140 m 2 i została wydzielona z dużo większego obszaru tj. działki o pow. 3742 m2, leżącej w otoczeniu pojedynczej zabudowy mieszkaniowej i niezabudowanych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wyposażona była w dostęp do sieci wodociągowej i elektrycznej. Żadne z wskazanych uwarunkowań nie znalazły odzwierciedlenia w operacie sporządzonym na zlecenie skarżącego, w związku z czy organ nie mógł go uwzględnić jako dowodu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest weryfikacja rozstrzygnięć właściwych organów administracji publicznej pod względem legalności, w zakresie ustalenia odszkodowania w wysokości 34233zł na rzecz A. K. z tytułu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w [...], stanowiącej działkę nr 84/31 o pow. 0,0140ha, stosownie do postanowień art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne i nabyte z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego należne jest odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., przy czym po upływie tego terminu roszczenie wygasa, a wszelkie kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ocena zasadności skargi w niniejszej sprawie wiąże się zatem z koniecznością dokonania interpretacji regulacji zawartej w wyżej powołanym przepisie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepis ten nakłada na wskazane w nim prawa podmioty, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowań. Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowań. Należy zatem podkreślić, że warunkiem przyznania odszkodowania jest przejście własności gruntów, które były już zajęte pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Interpretacja omawianego przepisu prowadzi do konstatacji, że odszkodowanie w przypadkach w nim określonych jest jedynie rekompensatą za utratę prawa własności, a nie jest– jak zdaje się przyjmować organ odwoławczy-rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Oznacza to, że określają zakres szkody odszkodowanie to nie obejmuje kumulacji zdarzeń prawnych polegających na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością i utraty jej własności, ograniczając odpowiedzialność jedynie do faktu utraty własności. Ma to decydujące znaczenie dla ustalania wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń lecz nieruchomość ograniczona we władaniu nią przez określone podmioty. Wprawdzie wypłata odszkodowania jako forma naprawienia szkody ma zapewnić całkowitą rekompensatę doznanego uszczerbku, ale jednocześnie nie można dopuścić do nieuzasadnionego wzbogacenia się poszkodowanego. Wydaje się, że rozszerzenie zakresu odpowiedzialności na zdarzenia powstałe przed przejściem prawa własności mogłoby sparaliżować proces wypłaty odszkodowań z uwagi na zróżnicowane stany faktyczne, zaszłości historyczne, ewentualne uwzględnienie wcześniej wypłaconych rekompensat z tytułu pozbawienia władania nieruchomością i konieczność ich uwzględnienia przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

W tym duchu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny wskazując, iż z treści art. 73 ust. 4 i 5 ustawy reformującej wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj. odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z odsunięcia w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 7, poz. 66).

Na mocy art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(t.j.Dz.U. z 2004r. nr 261, poz.2603 ze zm. dalej powoływanej jako "ugn") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości( art. 150 ust. pkt 1 u.g.n). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 cyt. ustawy, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie ). Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08).

Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy powołana do sporządzenia operatu szacunkowego podała, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Jak już wyżej wskazano, przepis ten stosuje się w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego też określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednakże, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wykazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomości przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do §36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście treści § 26 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza możliwość przyjmowania cen za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów - również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 omawianego aktu.

Rzeczoznawca w swojej opinii wskazała natomiast, że rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 ugn., a nadto zapis § 36 ust. 1 rozporządzenia nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust.3 i 4 ugn. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust.1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system sprawny jest spójny, logiczny i zupełny.

W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust.1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Powtórzyć należy, że taka interpretacja § 36 rozporządzenia uzasadnione jest przede wszystkim wynikającą z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności, a nie za wcześniejsze pozbawienie właściciela gruntu prawa władania. Przyjmując do określania wartości wycenianej działki grunty wolne od jakichkolwiek obciążeń doszłoby do rozszerzenia odpowiedzialności poza granice zakreślone w art.73 ustawy reformującej i objęcia zakresem odszkodowania również tych zdarzeń prawnych, które zaistniały przed uwłaszczeniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art.73 ust.1 ustawy. Zatem mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż gdyby podobną możliwość dopuszczał, to zawarłby w tym zakresie stosowny zapis ustawowy. Natomiast brak takiego przepisu przemawia za uznaniem, iż rozszerzenie tej odpowiedzialności nie jest dopuszczalne, a działania wykraczające poza normę określoną w cytowanym przepisie byłyby działaniami contra legem.

Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania.

Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności organ zgromadzi dowody, na podstawie których ustali wysokość odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.