Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 483/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2a, art. 13a ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2021 r. W. Z. (dalej również jako "skarżący") zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022 na dzieci K. Z. urodzonego [...] i O. Z. urodzoną [...]. Do wniosku dołączył m.in. odpis wyroku Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Cywilny z dnia [...], sygn. akt [...], w sprawie o rozwiązanie związku małżeńskiego K. Z. i W. Z. Z treści ww. wyroku wynika m.in., iż wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi K. Z. oraz O. Z. powierzono obojgu rodzicom a miejscem zamieszkania dzieci będzie miejsce zamieszkania matki. Jednocześnie obojgu rodzicom ograniczono władzę rodzicielską poprzez ustanowienie nadzoru kuratora sądowego. Kosztami utrzymania i wychowania dzieci obciążono oboje rodziców i zasądzono od W. Z. na rzecz małoletniego K. Z. alimenty w kwocie po 900,00 zł miesięcznie i na rzecz małoletniej O. Z. alimenty w kwocie po 800,00 zł miesięcznie. Ustalono ponadto kontakty W. Z. z małoletnimi dziećmi:

- w pierwszy i trzeci weekend miesiąca od soboty od godz.10:00 do wtorku do godz. 9:00 (tj. 3 dni);

- w drugim i czwartym tygodniu miesiąca od poniedziałku od godz. 7:00 do środy do godz. 9:00 (tj. 2 dni);

- w wakacje letnie od 16 do 31 lipca i od 16 do 31 sierpnia( tj. po 15 dni miesięcznie);

- w pierwszy tydzień ferii zimowych (tj. 7 dni) oraz

- w Święta Bożego Narodzenia od Wigilii od godz. 14:00 do dnia 26 grudnia do godz. 19:00 (tj. 3 dni).

Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Burmistrza G., na podstawie art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm. - zwanej dalej ustawą), odmówił przyznania W. Z. świadczenia wychowawczego na dzieci K. Z. oraz O. Z. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na art. 4 ust. 2 ustawy oraz wyrok Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Cywilny z dnia [...], którym ustalono, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierza się obojgu rodzicom, a miejscem zamieszkania małoletnich będzie miejsce zamieszkania matki. Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawca nie spełnia warunku do otrzymania świadczenia wychowawczego.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. Z. podniósł, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wymaga łącznego odczytania z art. 5 ust. 2a ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Podał, iż Sąd Okręgowy w O. w wyroku z dnia [...], powierzył opiekę nad dziećmi obojgu rodzicom oraz orzekł i ustalił kontakty ojca z małoletnimi dziećmi, tj. O. Z. i K. Z. w porównywalnych i powtarzających się okresach. Zacytował pkt IV przedmiotowego wyroku i stwierdził, że takie ustalenia świadczą o sprawowaniu przez niego opieki naprzemiennej nad dziećmi, pomimo braku wprost takiego sformułowania w wyroku. Następnie przytoczył wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 896/18, dotyczący rozumienia pojęcia "opieki naprzemiennej". Dodatkowo wskazał, iż w okresach wskazanych przez sąd dzieci nocują i przebywają w jego domu, w którym posiadają swój pokój, odzież, obuwie, książki itp., otrzymują pomoc w nauce szkolnej oraz przedszkolnej. W tym czasie znajdują się wyłącznie pod jego opieką a nie matki. Na zakończenie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2000/19, oraz wskazał, że wnosi o przyznanie połowy należnego świadczenia wychowawczego.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1-3 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Dodało, że katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie powoduje, iż prawo do świadczenia wychowawczego nie przysługuje, zawiera art. 8 ust. 1 ustawy stanowiący, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli: 1) dziecko pozostaje w związku małżeńskim; 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej; 3) pełnoletnie dziecko ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko; 4) członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2a ustawy w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W dalszej kolejności Kolegium odwołało się do wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17, w którym sąd ten wyjaśnił, że błędne jest stanowisko, iż tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. NSA wskazał, że przy rozumieniu zwrotu "zgodna z orzeczeniem sądu" istotne jest to, że opieka naprzemienna nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem). W przepisie art. 5 ust. 2a ustawy ustawodawca sam wyjaśnia pojęcie "opieki naprzemiennej", wskazując, że chodzi tu o opiekę sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. W świetle powyższego, jak stwierdziło Kolegium, należy uwzględniać przede wszystkim skutki wyroku orzekającego rozwód, a nie jego literalne brzmienie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy Kolegium wskazało, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...], sygn. akt [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono obojgu rodzicom, ustalając jednocześnie, że miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki (pkt II wyroku). Sąd w wyroku tym ustalił również kontakty strony z dziećmi. Sąd zasądził również od strony na rzecz dzieci alimenty w wysokości: po 900,00 zł miesięcznie na rzecz K. Z. i po 800,00 zł miesięcznie na rzecz O. Z. (pkt IV wyroku). Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że wyrok Sądu Okręgowego w O. nie uprawnia W. Z. do sprawowania opieki w porównywalnych i powtarzających się okresach. Podkreśliło, że wspólne zamieszkiwanie dziecka wraz z rodzicem w ramach opieki naprzemiennej determinują dwa elementy: prawny, to jest ustalenie opieki naprzemiennej przez sąd oraz faktyczny, wykonywanie orzeczenia sądu. Samo faktyczne sprawowanie opieki przez oboje rodziców nie może być uznane przez organ jako opieka naprzemienna, bowiem organ administracji nie ma kompetencji do regulowania sposobu wykonywania opieki nad dzieckiem, pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa materialnego, tj. znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2a ustawy, gdyż w wyroku Sądu Okręgowego w O. nie została ustanowiona opieka naprzemienna. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, iż nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygniecie albowiem organ decydując o przyznaniu świadczenia wychowawczego jest związany przepisami prawa. Zadaniem organu jest stwierdzenie, na podstawie przedłożonych dokumentów, czy spełnione zostały ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Wykazanie przez wnioskodawcę, że spełnia ustawowe kryteria otrzymania świadczenia, obliguje organ do jego przyznania, natomiast ich niespełnienie powoduje konieczność wydania decyzji odmownej. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach, nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, W. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 5 § 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało błędne przyjęcie przez organ, iż sprawowana przez skarżącego opieka nad dziećmi nie stanowi opieki naprzemiennej, o której mowa w ww. przepisie;

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z powodu braku legalnej definicji opieki naprzemiennej w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż o sprawowaniu opieki naprzemiennej powinny decydować okoliczności jej faktycznego sprawowania (występowania porównywalnych okresów), a nie literalny zapis w wyrokach sądowych. Z dotychczasowej praktyki orzeczniczej wynika, że opiekę naprzemienną cechuje sprawowanie jej przez rodziców względem dziecka, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe cyklicznie, na zmianę u obojga rodziców (tak NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3266/19), a sformułowania "zgodnie z orzeczeniem sądu" nie można odczytywać w sposób przyjęty przez organy orzekające, jako konieczności zawarcia w rozstrzygnięciu sądu sformułowania "opieka naprzemienna" (tak. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 2 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 320/20). W niniejszej sprawie fakty te dostrzega także Kolegium, stwierdzając, w uzasadnieniu decyzji, że należy uwzględnić przede wszystkim skutki wyroku orzekającego rozwód, a nie jego literalne brzmienie, oraz że w art. 5 ust. 2a ustawy prawodawca wyjaśnia pojęcie "opieki naprzemiennej", wskazując, że chodzi tu o opiekę sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Kolegium z jednej strony opowiada się za aktualnie wyrażanymi stanowiskami składów orzekających w kwestii rozumienia opieki naprzemiennej, jednocześnie z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie stwierdza, że nie jest uprawnione do badania, w jaki sposób opieka nad dziećmi jest faktycznie sprawowana przez rodziców, oraz że jest to kwestia, która nie może podlegać interpretacji organu. W ocenie skarżącego, obowiązek ustalania stanu faktycznego w zakresie istnienia bądź nie istnienia opieki naprzemiennej wynika wprost z treści art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, który stanowi, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości. Podkreślił, że pojęciem "opieki naprzemiennej" posługuje się jedynie ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "opieka naprzemienna" polega na przyznaniu każdemu z rodziców prawa do wyłącznej pieczy nad dzieckiem w określonych okresach czasu. Zdaniem skarżącego z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zaś brak wyraźnego określenia w wyroku sądu sposobu sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi skarżącego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że zakres opieki wskazany w wyroku Sądu Okręgowego w O. stanowi w istocie desygnat znaczeniowy pojęcia "opieka naprzemienna" zawartego w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Podkreślił, że podstawową przesłanką warunkującą orzeczenie o opiece naprzemiennej jest przysługiwanie obojgu rodzicom pełni władzy rodzicielskiej. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącego, Sąd Okręgowy w O. z uwagi na nałożenie ograniczenia władzy rodzicielskiej zarówno na ojca, jak i matkę, nie był już zobligowany do wypowiadania się literalnie w wyroku sądowym o opiece naprzemiennej, którą należało wywieść z innych przesłanek i faktów. Dodał, że w sentencji wyroku z dnia [...] Sąd Okręgowy w O., kontakty ojca z małoletnimi dziećmi (pkt IV sentencji wyroku) ustalił bardzo szeroko, w okresach powtarzających się i porównywalnych na równi z kontaktami matki. Skutkiem szerokich kontaktów ojca z dziećmi jest to, że we wskazanych przez Sąd Okręgowy w O. okresach dzieci zamieszkują, tj. nocują i przebywają w domu skarżącego, w którym posiadają swój pokój, swoją odzież, obuwie, książki, rower, hulajnogę, przybory toaletowe, zabawki, laptop, telefon opłacany przez skarżącego, mają zapewnione wyżywienie oraz posiłki. Ponadto są przez skarżącego przywożone do przedszkola i szkoły oraz odbierane z tych placówek, są zabierane na plac zabaw, basen, inne miejsca rozrywki a także otrzymują pomoc w nauce szkolnej oraz przedszkolnej. Córka O. korzysta również z zajęć [...] w Poradni [...] w G. (posiada orzeczenie o niepełnosprawności), na które dowozi ją wyłącznie skarżący. W czasie pobytu w okresach wymieniony w wyroku Sądu dzieci znajdują się wyłącznie pod opieką skarżącego, a nie matki. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że czynienie automatycznego założenia, iż z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe. W wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1964/16, WSA w Warszawie stwierdził, że: " (...) aby dokonać prawidłowej oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną organy powinny podjąć działania mające na celu ustalenie faktycznego zakresu opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z nich. Nie można bowiem zakładać, że opieka naprzemienna ma miejsce jedynie wówczas, gdy czas sprawowania opieki przez matkę i ojca jest porównywalny, bez jednoznacznego wyjaśnienia jaki jest jej rzeczywisty zakres...". W niniejszej sprawie, nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, który jednoznacznie potwierdziłby, jak jest faktycznie sprawowana opieka nad dziećmi przez skarżącego. Dodał też, że obecnie dzieci posiadają stałe zameldowanie u niego, stąd uznał za nieuprawnione wywodzenie przez Kolegium, że wskazane przez sąd powszechny miejsce zamieszkania dzieci przy matce upoważnia już do automatycznego, bez wyjaśnienia tej kwestii, stwierdzenia, iż to ten z rodziców, z którym dziecko ma wspólne stałe miejsce zamieszkania sprawuje nad nim opiekę. Zauważył, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Wyklucza to więc wskazanie w wyroku rozwodowym dwóch miejsc zamieszkania. Nie można też pomijać postanowień art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego, w myśl którego, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dzieci jest u tego z rodziców, u którego dzieci stale przebywają. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Tak więc samo określenie miejsca zamieszkania z jednym z rodziców nie determinuje stwierdzenia, że to ten z rodziców sprawuje nad dzieckiem pieczę. Dlatego też, to organy powinny w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie ustalić, przeprowadzając rodzinny wywiad środowiskowy, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, kto - matka, czy też skarżący - sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi. W dalszej kolejności podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wskazuje jedynie, że przez opiekę naprzemienną należy rozumieć opiekę sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, nie uzależniając takiej opieki od określenia, że dziecko będzie miało dwa miejsca zamieszkania. Istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie: czy dziecko stanowiące de facto podstawę do uzyskania świadczenia wychowawczego wchodzi w skład rodziny podmiotu uprawnionego, który ubiega się o to świadczenie, a wobec tego - czy jest dzieckiem "zamieszkującym wspólnie" z nim. Dlatego należy się odwołać do pojęcia "zamieszkiwania wspólnego" zawartego w legalnej definicji rodziny w art. 2 pkt. 16 ustawy. Wskazał też skarżący, że NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2000/19, stwierdził, iż sformułowanie "zamieszkujące wspólnie", należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Końcowo skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2a ustawy, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty, przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W świetle powyższego wnosił o przyznanie połowy należnego świadczenia "Rodzina 500+".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie i może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąca.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz - na zasadzie art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwanej nadal ustawą, która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii prawa skarżącego do świadczenia wychowawczego przewidzianego w art. 4 ustawy, co z kolei jest następstwem charakteru opieki wykonywanej przez skarżącego nad małoletnimi dziećmi. Zdaniem skarżącego, wykonuje on wraz z matką opiekę naprzemienną. Jest bowiem na mocy wyroku Sądu Okręgowego Wydział [...] Cywilny w O. z dnia [...], sygn. akt [...], uprawiony i zobowiązany do kontaktów z dziećmi w ten sposób, że zajmuje się dziećmi: w pierwszy i trzeci weekend miesiąca od soboty od godz.10:00 do wtorku do godz. 9:00 (tj. 3 dni); w drugim i czwartym tygodniu miesiąca od poniedziałku od godz. 7:00 do środy do godz. 9:00 (tj. 2 dni); w wakacje letnie od 16 do 31 lipca i od 16 do 31 sierpnia (tj. po 15 dni miesięcznie); w pierwszy tydzień ferii zimowych (tj. 7 dni) oraz w Święta Bożego Narodzenia od Wigilii od godz. 14:00 do dnia 26 grudnia do godz. 19:00 (tj. 3 dni). Oznacza to, jak akcentuje skarżący, że dzieci spędzają w miejscu zamieszkania skarżącego znaczną część czasu. Nadto wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi powierzono oboju rodzicom i jednocześnie tak ojciec, jak i matka posiadają ograniczona władzę rodzicielską poprzez ustanowenie kuratora sądowego. Skarżący, według jego oceny, spełnia zatem kryteria opieki naprzemiennej: posiada bowiem władzę rodzicielską, wspólnie zamieszkuje i przebywa z dziećmi w czasie ich pobytu, zaspakaja ich potrzeby bytowe i wychowawcze. Zatem również wychowuje i utrzymuje dzieci.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stanęło natomiast na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie wychowawcze, z uwagi na to, iż nie sprawuje on opieki w porównywalnych i powtarzających się okresach. Organy wywiodły taki wniosek z faktu, że jak wskazano w wyroku rozwodowym, miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki, a pobyt dzieci u skarżącego nie został uregulowany orzeczeniem sądu w formie "opieki naprzemiennej".

Odnosząc się do tak zarysowanego przedmiotu sporu zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z tego względu, jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie to przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo opiekunowi prawnemu dziecka, albo wreszcie dyrektorowi domu pomocy społecznej. Art. 5 ust. 2a ustawy przewiduje natomiast, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Zauważyć ponadto należy, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie zawiera legalnej definicji "opieki naprzemiennej". Co więcej, definicji tej nie zawierają również przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz Kodeksu postępowania cywilnego. Zwrócić trzeba natomiast uwagę, że z przepisów art. 5821 § 4, art. 59822 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805), wynika, że sąd może wydać orzeczenie, w którym określi, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu, przyjąć należy, iż opieka naprzemienna obydwojga rodziców wynika z określenia w orzeczeniu sądu, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach, przy czym, aby wykonywanie opieki naprzemiennej skutkowało podział świadczenia wychowawczego (w wysokości połowy świadczenia za dany miesiąc), między wykonujących taką opiekę rodziców, każde z nich musi wykonywać opiekę w powtarzających się - i co należy podkreślić - porównywalnych okresach.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pozostawanie dziecka pod opieka naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalania przez strony lub organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny. Powinna ona wynikać bezpośrednio z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia. Jest ono wprost oparte na treści art. 5 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym podział świadczenia wychowawczego następuje wówczas, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Sąd stoi jednak na stanowisku, że rozstrzyganie o władzy rodzicielskiej, w tym o opiece naprzemiennej, może odbywać się również w sytuacji, gdy odpis orzeczenia sądu powszechnego, nie zawiera stosownego zwrotu "opieka naprzemienna". W takiej sytuacji organy samodzielne ustalają charakteru postanowień zawartych w wyroku dla wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie. Istotne jest, aby opieka naprzemienna obojga rodziców była "zgodna z orzeczeniem sądu", a zatem nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego, np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2423/17 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście nie można przyjąć istnienia opieki naprzemiennej w sytuacji, gdy sąd w orzeczeniu powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem tylko jednemu z rodziców lub gdy z mocy prawa władza rodzicielska przysługuje tylko jednemu z rodziców, a drugi rodzic ma na mocy orzeczenia sądu jedynie ustalone w określonym wymiarze i okresie kontakty z dzieckiem, nawet w bardzo szerokim zakresie (np. z możliwością zabierania dziecka na weekendy do swojego miejsca zamieszkania, spędzania z nim wakacji, ferii, świąt). Jednakże nie wyklucza uznania, że dziecko objęte jest opieką naprzemienną zamieszczenie w orzeczeniu sądowym rozstrzygnięcia o pozostawieniu obojgu rodzicom władzy rodzicielskiej nad dzieckiem i o ustaleniu miejsca jego zamieszkania przy jednym z nich. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 28 Kodeksu cywilnego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Ustalenie zatem miejsca zamieszkania, z konieczności najwyżej przy jednym z rodziców mających odrębne miejsca zamieszkania, nie może być okolicznością wykluczającą ustalenie istnienia opieki naprzemiennej. Tym samym o opiece naprzemiennej można mówić w sytuacji, gdy w wyroku czy postanowieniu sądu dotyczącym władzy rodzicielskiej nad dzieckiem rozstrzygnięto o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem, choćby nie zostało w niej użyte sformułowanie "opieka naprzemienna". Uregulowanie kontaktów z dzieckiem (art. 113 i nast. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), choć nie jest zależne od powierzenia władzy rodzicielskiej, w przypadku opieki naprzemiennej jest formą jej powierzenia i ich częstotliwość ma wpływ na ustalenie, czy opieka rodzica nad dzieckiem spełnia wymogi pieczy naprzemiennej (por. wyrok WSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1059/18, WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 97/21). Dodać również trzeba, że w doktrynie akcentuje się, że o pieczy naprzemiennej mowa jest wtedy, gdy okresy sprawowania opieki naprzemiennej są równe, jak i wówczas, gdy są zbliżone i wynoszą np. 60% do 40% czy nawet 75% do 25% (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3695/18 i powołana tam literatura).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że prawomocnym wyrokiem rozwodowym z dnia [...], sygn. [...], Sąd Okręgowy w O. rozwiązał związek małżeński skarżącego z K. Z. z winy obojga małżonków, jak też to, że Sąd ten ustalił zakres kontaktów skarżącego z dziećmi w określony sposób. Zgodnie z powyższym orzeczeniem Sądu wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono obojgu rodzicom. Jednocześnie w wyroku tym Sąd ustalił, że miejscem zamieszkania małoletnich dzieci będzie miejsce zamieszkania matki oraz obojgu rodzicom ograniczył władzę rodzicielską poprzez ustanowienie nadzoru kuratora sądowego. Kosztami utrzymania dzieci Sąd obciążył oboje rodziców, a ponadto zobowiązał skarżącego do płacenia na rzecz dzieci alimentów wysokości po 900 zł miesięcznie na rzecz małoletniego K. Z. oraz po 800 zł miesięcznie na rzecz małoletniej O. Z. W punkcie czwartym wyroku Sąd ustalił natomiast szczegółowo powtarzalne kontakty ojca z dziećmi, w ten sposób, że skarżący sprawuje opiekę nad dziećmi w pierwszy i trzeci weekend miesiąca od soboty od godz.10:00 do wtorku do godz. 9:00; w drugim i czwartym tygodniu miesiąca od poniedziałku od godz. 7:00 do środy do godz. 9:00 ; w wakacje letnie od 16 do 31 lipca i od 16 do 31 sierpnia; w pierwszy tydzień ferii zimowych oraz w Święta Bożego Narodzenia od Wigilii od godz. 14:00 do dnia 26 grudnia do godz. 19:00. W przekonaniu Sądu tak szerokie kontakty niewiele odbiegają w istocie od tzw. "opieki naprzemiennej".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze akcentuje, że faktyczne sprawowanie opieki przez obydwoje rodziców nie może być uznane przez organ jako pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną, gdy organ nie ma kompetencji do regulowania sposobu wykonywania opieki nad dzieckiem, lecz musi wynikać z orzeczenia sądu. Jest to, jak była o tym mowa, spostrzeżenie trafne i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę je podziela. Następnie jednak organ odwoławczy dochodzi do konkluzji, że wyrok Sądu Okręgowego nie uprawnia skarżącego do sprawowania opieki w porównywalnych i powtarzających się okresach. Tak sformułowana konkluzja, w ocenie Sądu, jest przedwczesna. Trzeba bowiem zauważyć, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle analizowało treści wyroku rozwodowego z dnia [...]. Przyjęło natomiast błędnie, że ze względu na ustalenie przez Sąd miejsca zamieszkania małoletnich dzieci przy matce oraz brak wskazania w sentencji wyroku "opieka naprzemienna", że to ona sprawuje wyłączną opiekę nad nimi, a z tego z kolei wynika, iż matce, a nie skarżącemu powinno w całości zostać przyznane świadczenie wychowawcze. Taki sposób argumentacji wskazuje na negowanie w ogóle możliwości rozstrzygnięcia w sprawie opieki naprzemiennej na podstawie wyroku rozwodowego, w którym precyzyjnie określono okresy sprawowania opieki nad dziećmi przez skarżącego, co Sąd uznaje za niezasadne. Zdaniem Sądu, jak była o tym wyżej mowa zarówno samo miejsce zamieszkania przy jednym z rodziców, jak i brak wskazania w sentencji wyroku zapisu "opieka naprzemienna" nie jest okolicznością wykluczającą istnienie opieki naprzemiennej.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżący W. Z. sprawuje nad dziećmi opiekę naprzemienną, o której mowa w art. 5 ust. 2a ustawy, a uprawnienie do tejże opieki czerpie z przywołanego wyroku sądu powszechnego, zaś brak w sentencji wyroku zwerbalizowanego zapisu o opiece naprzemiennej niczego w powyższym zakresie nie zmienia, tym bardziej, że pkt IV tegoż wyroku ustalający sposób kontaktowania się skarżącego z małoletnimi dziećmi w istocie rzeczy ustala takową opiekę naprzemienną, tylko jej nie definiuje w taki sposób. Zatem pogląd organu o braku sprawowania przez skarżącego opieki naprzemiennej tylko i wyłącznie z faktu niezamieszczenia rzeczonego zwrotu w sentencji wyroku rozwodowego nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej. Podkreślić bowiem należy, że opieka naprzemienna jest systemem sprawowania opieki nad małoletnim dzieckiem, w którym to systemie dziecko, po rozstaniu rodziców, przebywa raz u jednego, raz u drugiego rodzica w podobnych okresach czasu i następujących po sobie w sposób cykliczny (np. po dwa tygodnie, po miesiącu). Taka forma wspólnego sprawowania władzy rodzicielskiej zapewnia bowiem równy kontakt obojga rodziców z dzieckiem i taki sam udział w jego wychowywaniu, wykluczając przy tym jedynie "weekendowo-wakacyjną" formę kontaktów. Jeżeli zatem z orzeczenia w kwestii kontaktów wynika, że wskutek ich realizacji dziecko w porównywalnych okresach przebywa pod opieką obojga rodziców, to nie ma przeszkód by uznać dziecko za członka obu rodzin zgodnie z ustawą. Przy czym, porównywalne okresy to nie okresy identyczne.

Ma więc rację skarżący, zarzucając organom naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2a ustawy poprzez błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić należy, iż w toku każdego postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest zebranie kompletnego materiału dowodowego, który następnie winien zostać poddany rzetelnej ocenie i weryfikacji, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy. Organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniu decyzji organ ma natomiast obowiązek wyjaśnić wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie natomiast nie tylko nie ustalono stanu faktycznego istotnego do podjęcia decyzji ale przede wszystkim nie wyjaśniono, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., podstawy prawnej decyzji.

Biorą to wszystko pod uwagę, Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosowują się do powyższej oceny prawnej i ocenią, jakie znaczenie dla stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia opieki naprzemiennej ma treść wyroku rozwodowego z dnia [...] zwłaszcza jego punktu IV, regulującego szczegółowo kontakty skarżącego z dziećmi. Analizując treść tego wyroku organy będą miały na względzie także treść art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który stanowi, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Podejmując rozstrzygnięcie organy odniosą się także do kwestii wykonywania władzy rodzicielskiej przez skarżącego wobec dzieci. Ponadto, w razie wątpliwości dotyczących sprawowania przez rodziców opieki nad dziećmi, organ uprawniony będzie, zgodnie z art. 15 ustawy, do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.