Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2445/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 929/13 w sprawie ze skargi K. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 929/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. i A. J. (dalej zwanych skarżącymi) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (dalej jako Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolegium, po rozpoznaniu wniosków D. W., M. W., K. O. i M. T., (dalej zwanych wnioskodawcami), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2012 r. (dalej jako decyzja Wójta) ustalającej A.J.warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego składającego się z dwóch sektorów tuczu - kurnika/indycznika (chów ściółkowy drobiu w planowanej ilości 345,09 DJP przy istniejącej obsadzie 102 DJP, o łącznej docelowej obsadzie 447,09 DJP - budynek wolnostojący, parterowy) wraz z urządzeniami budowlanymi oraz dwóch zbiorników na gaz płynny, dwóch silosów paszowych i bezodpływowego zbiornika na ścieki technologiczne i wody ociekowe na części działek oznaczonych nr geod.[...], położonych w miejscowości [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta została wydana bez analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której nie dołączono do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a poza tym, bez uzyskania stanowiska właściwego zarządcy drogi oraz organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych. Wady te, zdaniem Kolegium, wyczerpują przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium oceniło, że skoro wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości położonych w odległości od 60 do 100 m od planowanej inwestycji, a w stosunku do istniejącej zabudowy zagrodowej jej usytuowanie zamyka się w odległości ok. 120 m, to mają interes prawny uzasadniający ich legitymację procesową w postępowaniu. Podniosło, że nie sposób wykluczyć potencjalnego oddziaływania inwestycji na teren ich nieruchomości, zwłaszcza, że Wójt nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, pozwalających na miarodajną ocenę tej kwestii. Kolegium zaznaczyło, że posiłkowało się własnymi ustaleniami poczynionymi uprzednio w toku prowadzonego, z wniosku tych samych osób, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia[...] maja 2012 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia.

Rozwijając tezę o istnieniu wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, Kolegium zauważyło, że jak wynika z akt sprawy, do wniosku z dnia 18 maja 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie załączył decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że decyzja ta jest w jego posiadaniu, a poza tym decyzja ta stała się ostateczna dopiero z dniem 20 czerwca 2012 r. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, wydanie przez Wójta decyzji w dniu [...] maja 2012 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, a także art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) z uwzględnieniem art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Za wadę tej decyzji Kolegium uznało ponadto zaniechanie przez Wójta realizacji obowiązku opracowania analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., i włączenia jej wyników do treści decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdziło, że zaniechanie to stanowi nie tylko naruszenie wyraźnego nakazu, określonego przez prawodawcę w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale wywołuje również skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wywiodło bowiem, że brak analizy uniemożliwia uznanie, że spełnione zostały warunki określone przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyklucza dokonanie oceny ustalenia tych warunków w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Kolegium wskazało także, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - w tym m.in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że Wójt wydał decyzję bez uzyskania stanowiska właściwego zarządcy drogi oraz starosty jako organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zauważyło, że w aktach nie ma dokumentu, który uzasadniałby wniosek, iż istniały podstawy do odstąpienia od takiego uzgodnienia.

Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kolegium utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu tej decyzji, Kolegium podtrzymało swoją ocenę co do istnienia podstaw nieważności decyzji Wójta z powodu braku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także braku stosownych uzgodnień. Uznało jednak brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu nie przedłożenia przez inwestora, wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i braku przymiotu jej ostateczności. Podniosło bowiem, że decyzję środowiskową i decyzję o warunkach zabudowy wydaje ten sam organ - Wójt, a to oznacza, że organ ten z urzędu był w stanie uzupełnić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o wydaną wcześniej decyzję środowiskową. Zauważyło, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja środowiskowa (nieostateczna), a treść tej decyzji nie wiąże organu ustalającego warunki zabudowy w tym sensie, że nie przesądza o wydaniu lub odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uznało jednak, że decyzja środowiskowa nie może być pominięta przy ocenie całokształtu materiału dowodowego. Kolegium stwierdziło ponadto, że w sprawie nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, polegająca na wywołaniu przez decyzję o warunkach zabudowy nieodwracalnych skutków prawnych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucili Kolegium błędne przyznanie wnioskodawcom przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Podnieśli, że w świetle art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są właściciele, użytkownicy wieczyści, ewentualnie osoby posiadające prawo z innych tytułów (zarząd, ograniczone prawo rzeczowe, stosunek zobowiązaniowy) do nieruchomości, położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ocenili, że skoro obszar ten nie został ustalony, to przyznanie wnioskodawcom przymiotu strony było co najmniej przedwczesne. Podkreślili, że ustalony w decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której została zrealizowana przedmiotowa inwestycja, obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie działki inwestora o nr [...] i nr[...], a nie obejmuje działek wnioskodawców, co było zresztą przyczyną wydania przez Wojewodę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Skarżący przekonywali, że usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie powoduje także żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek stanowiących własność wnioskodawców. Zaznaczyli, że projektowany budynek inwentarski został usytuowany w odległości ponad 70 m od linii rozgraniczającej z drogą oraz w odległości 8,04 m od granicy z działką nr[...], stanowiącą własność wnioskodawców i w odległości ponad 100 m od istniejących budynków mieszkalnych wnioskodawców. Ponadto, działki niektórych z wnioskodawców (nr[...], nr [...]i nr[...]), znajdują się po drugiej stronie drogi, zaś działka nr [...]znajduje się w odległości ponad 130 m i nie sąsiaduje bezpośrednio z przedmiotową inwestycją. W ocenie skarżących, inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za trafne uznał stanowisko skarżących co do konieczności rozróżnienia interesu prawnego, legitymującego do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym od interesu faktycznego, pozostającego poza sferą realizacji uprawnień procesowych. Przedstawił przy tym obszerne wywody na temat kryteriów, jakimi powinien kierować się organ przy ocenie posiadania przez dany podmiot legitymacji procesowej strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Ocenił, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, jakie okoliczności mają przemawiać za przyznaniem wnioskodawcom statusu strony postępowania. Zauważył, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy Kolegium stwierdziło, że "w analizowanej sprawie potencjalnego oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości wnioskodawców (położonych w odległości 60 – 100 m od terenu inwestycji) nie sposób wykluczyć, zwłaszcza, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie pozwalających na miarodajną ocenę tej kwestii", a ponadto, że za strony postępowania uznano te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu dotyczącym badania zgodności z prawem decyzji środowiskowej. Sąd I instancji przyjął jednak, że interes prawny nie może być domniemany, musi być rzeczywisty i oparty o przepisy prawa materialnego, które należało podać w uzasadnieniu zajętego stanowiska. Ocenił, że jeśli organ odwołuje się do własnych ustaleń w zakresie badania zgodności z prawem decyzji środowiskowej, to należy odnieść się do tego postępowania oraz wyjaśnić przesłanki uzasadniające odmienną ocenę co do stron postępowania, niż przyjęta przez organy rozpoznające sprawę. Stwierdził, że chodzi zwłaszcza o raport oddziaływania inwestycji na środowisko i opisany w nim wpływ inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Skonstatował, że ogólne odniesienie się do tej kwestii i wysnucie wniosku o przysługującej wnioskodawcom legitymacji procesowej uznać należy za niewystarczające, nawet jeśli uznać za niewiarygodne zapewnienia skarżących o ograniczeniu oddziaływania inwestycji w granicach ich nieruchomości. Podkreślił, że uwaga ta jest tym bardziej uzasadniona, że w sprawie nie opracowano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, która jest podstawowym materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę inwestycji pod kątem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dającej także podstawę ustalenia stron postępowania. Nie podzielił jednak zapatrywania skarżących, że podstawy dla odmowy przyznania wnioskodawcom interesu prawnego należy upatrywać w zachowaniu wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził bowiem, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Odnosząc się natomiast do wad decyzji Wójta, które w ocenie Kolegium uzasadniały stwierdzenie nieważności tej decyzji, Sąd I instancji za błędną uznał tezę Kolegium, zgodnie z którą, brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjął bowiem, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającymi z przepisów prawa. Wywiódł, że jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona właśnie w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Stwierdził, że Kolegium w ogóle tej okoliczności nie brało pod uwagę skupiając się wyłącznie na wykazaniu braku samej analizy, co nie mogło zostać uznane za działanie usprawiedliwiające podjęte rozstrzygnięcie. W wątpliwość Sąd I instancji poddał przy tym tezę Kolegium o braku rzeczonej analizy. Zauważył bowiem, że decyzja Wójta zawiera wszystkie elementy opisane w art. 61 ust.1 - 5 u.p.z.p., a w jej uzasadnieniu podano wprost, że w celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dodał, że w aktach znajduje się mapa do celów projektowych, sporządzona w skali 1:1000, opisana jako załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i podpisana przez Inspektora d/s Infrastruktury i Ładu Przestrzennego z upoważnienia Wójta Gminy. Skonstatował, że dla wykazania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należało wykazać sprzeczność planowanej inwestycji z istniejącą dotychczasową zabudową tego terenu.

Sąd I instancji dostrzegł także, że w sprawie nie jest jasne, czy w ogóle sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie określonym w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tak akcentowanym przez Kolegium, było w tym przypadku niezbędne. Podał bowiem, że w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zaakcentował, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ ma bezwzględny obowiązek oceny, czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową oraz z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego w stosunku do średniej powierzchni gospodarstwa w gminie ma być funkcjonalnie związana. Stwierdził, że również ta okoliczność w sprawie nie była przedmiotem oceny Kolegium, pomimo tego, że planowana inwestycja polegała na rozbudowie budynku inwentarskiego tuczu kurnika/indycznika i miała miejsce w obszarze zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a na rozprawie skarżący oświadczył, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 11,56 ha.

Sąd I instancji za wadliwe uznał także stanowisko Kolegium, jakoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta mógł stanowić fakt nieuzgodnienia tej decyzji z właściwym zarządcą drogi oraz z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zauważył bowiem, że na gruncie k.p.a. obowiązuje zasada niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, co oznacza, że każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być one stosowane zamiennie. Stwierdził, że skoro wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., to okoliczność ta nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za przedwczesne Sąd I instancji uznał ponadto rozważania Kolegium dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., jakie miała wywołać decyzja Wójta o warunkach zabudowy. Stwierdził bowiem, że rozważania te byłyby konieczne jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co należało niezawodnie ustalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie w ramach kontroli działalności administracji publicznej całej sprawy administracyjnej, a przez to pominięcie w rozstrzygnięciu okoliczności rażącego naruszenia prawa dającego powody do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, a to przez uznanie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi wymaganego elementu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a brak tej decyzji dozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub też przez to, że decyzja o warunkach zabudowy, wykraczająca przedmiotowo poza zakres decyzji środowiskowej, jest prawidłowa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie w rozważaniach okoliczności wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której nie istniała w momencie jej wydawania decyzja środowiskowa, bowiem ani nie została "wydana", ani tym bardziej nie była ostateczna;

- art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, błędnie nie uznał prawidłowej oceny dokonanej przez Kolegium w stosunku do postanowień k.p.a., a w konsekwencji nie zaakceptował działania tego organu, który stwierdził rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji Wójta, a przez to pominął całokształt okoliczności faktycznych i materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia, że decyzja Wójta obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której istniała co najmniej jedna przesłanka do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa decyzją Wójta;

2) prawa materialnego, to jest:

- art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że brak ostateczności decyzji środowiskowej (względnie jej wydania) nie stanowi braku formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, do którego uzupełnienia strona winna być wezwana w trybie k.p.a., a ponadto, że dopuszczalne jest zastąpienie decyzji środowiskowej oświadczeniem wnioskodawcy, a pojęcie "wydania", użyte w tejże normie, nie odnosi się do ostateczności i oznacza sporządzenie decyzji a nie jej doręczenie adresatowi;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez uznanie, że brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy nie jest brakiem formalnym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uznanie, że dopuszczalne jest wydanie takiej decyzji bez rzeczonej analizy w sytuacjach, w których nie przewiduje się zwolnienia z jej sporządzenia;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie uchybień poczynionych przez Wójta, a wytkniętych w trakcie sprawy administracyjnej przez Kolegium i wskazanych w skardze kasacyjnej, za niestanowiące rażącego naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono liczne poglądy prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym m.in. na temat zakresu kontroli sądowoadministracyjnej, zdarzeń warunkujących wydanie decyzji oraz interpretacji terminu "rażące naruszenie prawa". Zauważono, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie podzieliło wszystkich argumentów zawartych w decyzji tego organu wydanej w I instancji. Oceniono jednak, że okoliczność ta nie zwalniała Sądu I instancji od poczynienia rozważań w tym przedmiocie, w szczególności zaś w sytuacji, w której pojawiły się rozbieżności w treści uzasadnienia decyzji Kolegium. Uznano, że argumentacja Kolegium, zawarta w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, była prawidłowa, gdyż rażącym naruszeniem prawa było wydanie decyzji o warunkach zabudowy w chwili, w której inwestor nie dysponował ostateczną decyzją środowiskową. Podano, że zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wywiedziono, że z normy tej wynika obowiązek legitymowania się przez inwestora wydaną decyzją środowiskową, a to oznacza, że a contrario, brak takiej decyzji, jest brakiem formalnym wniosku o wydanie warunków zabudowy dla danej nieruchomości. Stwierdzono, że obowiązek ten nie może być zastąpiony oświadczeniem strony, skoro obowiązek załączenia decyzji jest określony w przepisach prawa. Wskazano przy tym na ustalenia Kolegium, z których wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu 18 maja 2012 r., decyzja w tym przedmiocie została wydana (tj. doręczona wnioskodawcy) w dniu[...] maja 2012 r., podczas gdy decyzja środowiskowa, opatrzona datą [...] maja 2012 r., najwcześniej została doręczona stronie postępowania w dniu 25 maja 2012 r., a stała się ostateczna na skutek niewniesienia odwołania w dniu 20 czerwca 2012 r. Skonstatowano, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie istniała decyzja środowiskowa, ani jako decyzja "wydana", ani tym bardziej jako ostateczna. Uznano przy tym, że decyzja jest wydana w dniu jej doręczenia pierwszej ze stron postępowania administracyjnego.

Ponadto podniesiono, że Sąd I instancji nie ocenił, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie przedmiotowym wykraczającym poza zakres decyzji środowiskowej, jest lub nie jest rażącym naruszeniem prawa. Zauważono przy tym, że z akt sprawy wynika, że decyzja środowiskowa została wydana jedynie w zakresie rozbudowy fermy drobiu dla hodowli indyków (raport środowiskowy również został wykonany w tym zakresie), natomiast decyzja o warunkach zabudowy obejmuje rozbudowę kurnika – indycznika, co daje możliwość hodowli wariantowej, nieprzewidzianej w decyzji środowiskowej. Skonstatowano, że w rzeczywistości decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez decyzji środowiskowej w zakresie rozbudowy na cele prowadzenia kurnika, co winno być traktowane jako rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dodano, że Wójt pominął również konieczność sporządzenia w sposób prawidłowy analizy. Zawarcie zaś w decyzji wniosków dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), bez ustalenia podstaw tych zasad dla danej inwestycji, także zakwalifikowano jako rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wójta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest (w różnym zestawieniu): art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. Wskazano także na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest: art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 1 k.p.a., jak również art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a ponadto art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw, wobec czego skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje Kolegium wydane zostały w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach art. 156-159 k.p.a. W postępowaniu w tym trybie nie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie do oceny, czy decyzja wydana w tej sprawie obarczona jest wadą lub wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenie jej nieważności stanowi wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Tym samym, przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a z takim zabiegiem mielibyśmy do czynienia uznając za zasadne zarzuty sformułowane w podstawach skargi kasacyjnej. Dla porządku wskazać należy, że argumenty podniesione w uzasadnieniu tych zarzutów zmierzają w istocie do wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że decyzja Wójta o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, który podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że przy ocenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, należy uwzględniać nie tylko oczywistość naruszenia prawa ale także charakter naruszonego przepisu i skutki tego naruszenia, które muszą być skutkami nieakceptowanymi z punktu widzenia zasady praworządności. Akcentuje się przy tym wzgląd na stabilność obrotu prawnego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1642/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie argumentów skarżącego kasacyjnie, podniesionych w skardze kasacyjnej, ocenić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej wiążą rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko z oczywistością naruszenia prawa i już chociażby tylko z tej przyczyny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie upatruje bowiem wady rażącego naruszenia prawa w niedołączeniu przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wydanej uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że uchybienie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku m.in. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak już podano, oczywistość naruszenia przepisu nie jest jednak wystarczająca do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Konieczne jest bowiem także uwzględnienie charakteru naruszonego przepisu oraz skutków tego naruszenia. Te elementy zostały zaś ocenione w decyzji Kolegium zaskarżonej do Sądu I instancji. Jak wynika bowiem z uzasadnienia tej decyzji, Kolegium – w przeciwieństwie do składu tego organu wydającego decyzję pierwszoinstancyjną - uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z powodu nie przedłożenia przez inwestora, wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i braku przymiotu jej ostateczności. Oceniło bowiem, że skoro decyzję środowiskową i decyzję o warunkach zabudowy wydaje ten sam organ - Wójt, to organ ten z urzędu był w stanie uzupełnić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o wydaną wcześniej decyzję środowiskową. Przyjęło, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja środowiskowa (nieostateczna), a treść tej decyzji nie wiąże organu ustalającego warunki zabudowy w tym sensie, że nie przesądza o wydaniu lub odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uznało jednak, że decyzja środowiskowa nie może być pominięta przy ocenie całokształtu materiału dowodowego.

Przyjęta przez Kolegium ocena dotycząca charakteru naruszonego przepisu oraz skutków tego naruszenia nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie sposób bowiem podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że decyzja jest wydana w momencie jej doręczenia pierwszej ze stron postępowania. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, który podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że datą wydania decyzji jest dzień jej podpisania przez osobę do tego upoważnioną, a więc piastuna funkcji organu lub osobę posiadającą pisemne upoważnienie organu do wydawania w jego imieniu decyzji. Dostrzec należy i to, że w treści art. 110 k.p.a. dokonano rozróżnienia wydania decyzji od jej doręczenia. Terminy "wydanie decyzji" i "doręczenie decyzji" nie są bowiem tożsame. Terminu "wydanie decyzji" nie można zatem rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Wydanie decyzji jest bowiem czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji, zawierającej prawem wymagane elementy, wywołującą oznaczone skutki prawne. W razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji (por. wyrok NSA z 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 504/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie niesporne jest, że decyzja środowiskowa opatrzona jest datą 15 maja 2012 r., a to oznacza, że decyzja ta była już wydana w dacie złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, które miało miejsce 18 maja 2012 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może usprawiedliwiać zarzutu wydania decyzji o warunkach zabudowy bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powoływanie się jedynie przez skarżącego kasacyjnie na rozbieżności w sposobie określenia planowanej inwestycji w tych decyzjach. Jak podnosi skarżący kasacyjnie, decyzja środowiskowa została wydana dla inwestycji określonej jako rozbudowa fermy drobiu dla hodowli indyków, natomiast decyzja o warunkach zabudowy obejmuje rozbudowę kurnika – indycznika. Trafność tego zarzutu uzależniona jest bowiem od wykazania wzajemnej sprzeczności w warunkach ustalonych w obu tych decyzjach, które jednak nie zostały przez skarżącego kasacyjnie wyartykułowane.

Nieuprawniony jest także pogląd skarżącego kasacyjnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w oparciu o ostateczną decyzję środowiskową. Pogląd ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w świetle którego, jedynie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnienia prawnego dla wskazanego poglądu skarżącego kasacyjnie nie sposób wywieść także z art. 72 ust. 3 zdanie drugie tej ustawy, zgodnie z którym, złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b tej ustawy. W przepisie tym określono bowiem jedynie maksymalny termin, w którym możliwe jest posłużenie się decyzją środowiskową w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle powyższych argumentów nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zaniechania przez Sąd I instancji oceny zasadności zmiany, na etapie postępowania odwoławczego, poglądu Kolegium co do istnienia w kontrolowanej sprawie wady rażącego naruszenia prawa w postaci wydania decyzji o warunkach zabudowy na skutek wniosku inwestora, do którego nie została dołączona decyzja środowiskowa. Skoro wada ta, jak zostało dowiedzione, nie wyczerpuje znamion rażącego naruszenia prawa, to brak oceny Sądu I instancji we wskazanym przez skarżącego kasacyjnie zakresie, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Tym samym, za chybione uznać należało, sformułowane w skardze kasacyjnej, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest: 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. Za chybione uznać należało także zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest: art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 1 k.p.a., jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wynika bowiem z argumentów podniesionych w uzasadnieniu tego zarzutu, także w tym przypadku skarżący kasacyjnie łączy przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jedynie z oczywistością naruszenia podanych przepisów, bez odniesienia się do charakteru naruszonego przepisu oraz skutków tego naruszenia. Do pominiętych przez skarżącego kasacyjnie aspektów oceny wystąpienia w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa odniósł się natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji przyjął bowiem, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Wywiódł, że jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona właśnie w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Wobec braku zarzutów skargi kasacyjnej, względem tego aspektu oceny Sądu I instancji (dotyczącego charakteru naruszonych przepisów oraz skutków tego naruszenia), ocena ta pozostaje poza zakresem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.