Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2226/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. K., A. K. oraz E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1129/11 w sprawie ze skargi K. K., A. K., E. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 czerwca 2011 r. nr VIII/61/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic Reymonta, 11 Listopada, Bohaterów Września i Podmiejskiej w Sieradzu oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1129/11, po rozpoznaniu skargi K. K., A. K. i E. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 czerwca 2011 r. nr VIII/61/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic Reymonta, 11 Listopada, Bohaterów Września i Podmiejskiej w Sieradzu skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku w dniu 27 czerwca 2011 r. uchwałą Nr VIII/61/11 Rada Miejska w Sieradzu, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: Reymonta, 11 Listopada, Bohaterów Września i Podmiejskiej w Sieradzu.

K. K., A. K. i E. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem organu skargę na wskazaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu nr VIII/61/2011 z dnia 27 czerwca 2011 r. dotyczącą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: Reymonta, 11 Listopada, Bohaterów Września i Podmiejskiej w Sieradzu. Jako właściciele nieruchomości gruntowej o nr geodezyjnych [...] i [...] zażądali uchylenia zaskarżonej uchwały w części naruszającej integralność nieruchomości posadowionej na wskazanych działkach i stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej wytyczenia drogi 5 KDD oraz terenu oznaczonego symbolem U1 wraz z ciągami pieszo-rowerowymi przyległymi do tego terenu. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1. art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) - poprzez przekroczenie zakresu władztwa planistycznego, dozwolonego ustawą w ten sposób, że Rada Miejska uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego określiła wyłączne przeznaczenie poszczególnych części nieruchomości nie biorąc pod uwagę dotychczasowego sposobu korzystania z niej przez właścicieli i planów właścicieli na przyszłość co do stanowiącej ich własność nieruchomości;

2. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – poprzez nierespektowanie prawa skarżących do ochrony własnego interesu prawnego, wyrażające się w wytyczeniu drogi 5KDD i terenu U1 na nieruchomości skarżących, mimo uzasadnionego sprzeciwu skarżących i opinii biura architektonicznego, sporządzającego projekt planu o braku przeszkód do uwzględnienia uwag skarżących, a nadto wyrażającą się w braku uzasadnienia dla nieuwzględnienia propozycji skarżących;

3. art. 1 ust. 2 pkt. 3 i 7 u.p.z.p.- poprzez zupełne pominięcie i niewykazanie w planie zagospodarowania przestrzennego faktu, że na nieruchomości skarżących zasadzone są liczne drzewa i nieuwzględnienie argumentacji skarżących, że plan w przyjętej konstrukcji zmusza skarżących do wycięcia ich znacznej części, w szczególności na terenie U1, a więc w pasie obejmującym środek nieruchomości skarżących;

4. art. 21 ust 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez ograniczenie własności skarżących, wyrażające się w szczególności w przeznaczeniu części nieruchomości skarżących na teren U1 tj. usługi o charakterze miejsc i terenów publicznych ze wskazaniem funkcji preferowanych jako usług kultury i kultu religijnego z dopuszczeniem zamieszkania zbiorowego dla obsługi funkcji podstawowej (§ 5 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały), który to teren ma być niepodzielny oraz poprzez wyznaczenie drogi 5KDD w sposób nieuwzględniający zasad proporcjonalnego obciążania nieruchomości sąsiednich;

5. art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez dezinformację o przebiegu procesu planistycznego, wyrażającą się w:

a) odmowie wydania kserokopii projektu planu zagospodarowania przestrzennego skarżącemu E. R. pomimo jego pisemnego wniosku w tym przedmiocie umotywowanego faktem cierpienia na schizofrenię paranoidalną i niemożnością osobistego stawiennictwa do siedziby urzędu celem wglądu do projektu,

b) udzieleniu ustnej informacji przez urzędnika Wydziału Architektury i Urbanistyki w Urzędzie Miasta w Sieradzu co do uwag i poprawek, złożonych przez skarżących do planu stwierdzającej, że brak pisemnego ustosunkowania się do uwag skarżących jest równoznaczne z ich uwzględnieniem,

c) nieopublikowaniu na stronie internetowej Urzędu Miasta uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo tak zwyczajowo przyjętej formy informacji publicznej.

Skarżący wnieśli w swej skardze o wstrzymanie wykonania planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zaskarżonej części do czasu prawomocnego ukończenia niniejszego postępowania. Ponadto oświadczyli, że o uchwaleniu przedmiotowego planu dowiedzieli się w dniu 21 lipca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sieradzu wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc, że Prezydent Miasta Sieradza stosownie do przepisów art. 17 u.p.z.p. ogłosił o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu oraz o możliwości składania uwag do tego projektu. Ze względu na konieczność wprowadzenia do projektu wielu zmian po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, projekt wyłożono powtórnie. W trakcie trwania pierwszego jak i drugiego wyłożenia do publicznego wglądu były zorganizowane publiczne dyskusje. Żadna z osób skarżących nie brała udziału w dyskusji i nie zwróciła się o informacje dotyczące planu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ stwierdził, że uwagi strony skarżącej zostały odrzucone w całości ze względu na ogólny interes społeczny.

W związku z nieuwzględnieniem uwag wniesionych po drugim wyłożeniu projektu do publicznego wglądu projekt planu przekazano Radzie Miejskiej wraz z listą nieuwzględnionych uwag celem podjęcia uchwały. W dniu 27 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Sieradzu podjęła uchwałę nr VIII/61/2011.

Pismem z dnia 29 lipca 2011 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r., skarżący wezwali Radę Miejską w Sieradzu do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjętą uchwałą. Jako przyczynę wezwania podali naruszenie swoich interesów, polegających na objęciu ich nieruchomości położonej przy ul. Reymonta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo wcześniejszego oświadczenia, że nie zgadzają się z na udział tej nieruchomości w przedstawionym planie. Ponadto, nie zgadzali się z narzuceniem przez miejscowy plan przeznaczenia i sposobu korzystania z ich własności. Rada Miejska uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione i tym samym wezwania nie uwzględniła.

W odpowiedzi na skargę, organ podniósł również, że własność skarżących stanowi jedynie działka o nr ewidencyjnym [...], a działka o nr [...] należy do innego właściciela, którego uwagi wniesione podczas pierwszego wyłożenia projektu do publicznej wiadomości zostały uwzględnione.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący wezwali bezskutecznie organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, przez co wyczerpali tryb zaskarżenia przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g., a następnie wnieśli skargę w przewidzianym ustawowo terminie, określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zaskarżona przez K. K., A. K. i E. R. część Planu narusza interes prawny skarżących, bowiem swym obszarem obejmuje teren, na którym znajdują się działki będące ich współwłasnością i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z tych nieruchomości. Spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności skargi.

Wobec oświadczenia skarżących, iż przedmiotem skargi jest żądanie stwierdzenia nieważności Planu w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem U1 oraz drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 5 KDD kontroli sądowoadministracyjnej poddana została tylko zaskarżona część Planu.

Sąd podkreślił, iż kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Taką sztandarową zasadą jest wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada władztwa planistycznego gminy. Jak wynika bowiem z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z unormowania tego wywieść należy, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 roku w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29), organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 w/w ustawy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika z nich, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. I ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o którym jest mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z mocy art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, ważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Co do zasady należy zatem przyjąć, że władztwo planistyczne, przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym.

Przechodząc do istoty niniejszego postępowania, Sąd uznał, iż Rada Miejska w Sieradzu nie naruszyła art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Nie doszło również do naruszenia powołanych przez skarżących przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Dodatkowo należy podkreślić, że ocenie Sądu podlega nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., II OSK 1001/11).

Reasumując, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, uznanych za ważniejsze, jeśli działają w ramach określonych przez granice prawa i stosują zasadę proporcjonalności.

Przyjęte kwestionowaną uchwałą ograniczenia wprowadzone zostały w celu realizacji interesu publicznego jakim jest przygotowanie nowych trenów pod zabudowę mieszkaniową i usługową wraz z projektowaną drogą zbiorczą. Rada Miejska w Sieradzu przeprowadzając proces planistyczny starała się zminimalizować arbitralność rozwiązań przyjętych w Planie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Rada starała się uwzględnić większość zgłaszanych do projektu uwag. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że choć z treści art. 17 pkt 12 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zarówno wójt (burmistrz, prezydent miasta) jak i rada gminy są obowiązani do rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag do projektu planu, to nie oznacza to obowiązku ich uwzględnienia. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest bowiem zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu oraz zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą dotyczyć bezpośrednio.

Odnosząc się do zasady proporcjonalności, zwanej też zakazem nadmiernej ingerencji, warto powołać się w tym zakresie na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12). Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1. czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana,

3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10).

Skarżący, jak przyznali w skardze, nie kwestionują zasadności i konieczności wyznaczenia drogi dojazdowej, lecz jej położenie.

Na podstawie mapy stanowiącej integralny element uchwały Sąd doszedł do przekonania, że droga 5KDD została poprowadzona proporcjonalnie do wielkości sąsiadujących nieruchomości, bowiem suma długości drogi 5KDD w części północnej i południowej, usytuowanej na działkach sąsiednich nr [...],[...],[...], obciąża nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości skarżących w sposób porównywalny.

Wskazane przez stronę skarżącą argumenty nie świadczą więc o naruszeniu przez Radę Miejską w Sieradzu zasady proporcjonalności przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie naruszają zasady równości wobec prawa.

Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie polegające na przeznaczeniu określonych nieruchomości skarżących pod drogę 5KDD nie przekracza w ocenie Sądu granic władztwa planistycznego gminy.

W świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy, a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika nie tylko z celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej. Planowanie przestrzenne nie polega bowiem na ewidencjonowaniu stanu aktualnego, lecz na przewidywaniu przyszłych potrzeb związanych z rozwojem sieci dróg, w tym także na poszukiwaniu rozwiązań umożliwiających połączenie dróg. Treść art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, że między innymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W niniejszej sprawie celem Planu jest między innymi zarezerwowanie terenu dla przebiegu projektowanej drogi zbiorczej mającej istotne znaczenie w układzie komunikacyjnym miasta. Z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego przy realizacji przedsięwzięcia urbanistycznego będącego przedmiotem Planu takie działanie wydaje się być w pełni uzasadnione. Dodatkowo należy stwierdzić, że droga 5KDD nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości skarżących, a ich działka nie została podzielona drogami dojazdowymi.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niewydania kopii projektu Planu, należy podkreślić, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną. Przepis art. 30 u.p.z.p. stanowi regulację całościową i nie odsyła w tym zakresie do procedury administracyjnej, stanowi jedynie o wydawaniu wyrysów czy wypisów. Tak więc organ nie miał obowiązku doręczenia kopii projektu planu. Obowiązek zapoznania społeczności lokalnej z zapisami projektu planu zagospodarowania przestrzennego zrealizował zgodnie z art. 17 u.p.z.p., projekt planu był bowiem wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie, a nadto organizowane były publiczne dyskusje nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie Planu. Trudno zatem podzielić pogląd skarżących jako byliby oni pozbawieni realnego wpływu na kształt Planu, a Rada Miejska uchybiła zasadzie dostępu do rzetelnej informacji o jej istotnych z punktu widzenia jednostki działaniach. Podkreślenia wymaga fakt, że art. 17 u.p.z.p. nie przewiduje obowiązku czy nawet możliwości publikowania treści projektu planu w sposób zwyczajowo przyjęty np. na stronie internetowej urzędu miasta. Forma "podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty" dotyczy jedynie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu i ogłoszenia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, a nie publikacji treści uchwały. Realizacja dostępu do informacji publicznej, jaką jest informacja o projektowaniu aktów normatywnych, następuje poprzez ogłaszanie o przebiegu procesu planistycznego, tak więc zarzut niepoinformowania skarżących o rozwiązaniach Planu jest chybiony.

Nie można też podzielić zdania skarżących, że na skutek podjętej uchwały diametralnej zmianie ulegnie możliwość korzystania z nieruchomości, gdyż jak wynika z akt sprawy tylko niewielka część nieruchomości skarżących należąca do obszaru o symbolu U1 jest objęta zakazem zabudowy, natomiast poprzednia forma zagospodarowania terenu została zachowana w ok. 70 %. Należy podkreślić, że przy realizacji takiego przedsięwzięcia urbanistycznego, rozwiązania planu muszą zapewnić istnienie terenów i obiektów użyteczności publicznej takich jak: obiekty kultury, kultu religijnego, place, skwery, tereny zielone, drogi dojazdowe. Ponadto, przyjęcie Planu nie wymusza automatycznie zmiany zagospodarowania działki, bowiem zgodnie z § 11 uchwały do czasu realizacji przeznaczenia docelowego dopuszcza się utrzymanie dotychczasowego użytkowania i zagospodarowania terenu. Nawet po wydzieleniu działki pod planowaną drogę 5KDD, pozostałe części będą mogły być użytkowane stosownie do woli współwłaścicieli w sposób dotychczasowy. Jak przyznali skarżący, biorą oni pod uwagę sprzedaż poszczególnych działek, tak więc w przyszłości i tak nie będą korzystali z całej nieruchomości. Nie można ponadto wykluczyć, że na skutek uchwalonego Planu i realizacji planowanych założeń wartość nieruchomości skarżących wzrośnie.

Podniesiony przez skarżących zarzut nieopublikowania niezwłocznego uchwały w Dzienniku Urzędowym należało uznać za nietrafny – nie miał on wpływu na sprawę, bowiem opóźnienie publikacji spowodowało jedynie opóźnienie wejścia w życie uchwały.

Za nietrafny należy Sąd uznał zarzut jakoby wersja tekstowa planu operowała pojęciami niezdefiniowanymi, albowiem § 2 pkt 2 Planu stanowi, że w odniesieniu do innych określeń użytych w planie, nie wyjaśnionych w § 2 pkt 1 Planu, należy stosować definicje zgodne z obowiązującymi przepisami, aktami prawnymi czy też ze słownikiem języka polskiego.

Podsumowując, w ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Miejska w Sieradzu nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, czy też zasady proporcjonalności w zakresie równoważenia interesu publicznego i prywatnego właścicieli nieruchomości, a objęcie przedmiotowej nieruchomości planem miejscowym było uzasadnione przyjęciem właściwych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych dla obszaru objętego Planem.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli E. R. a także K. K. i A. K.

Skarżący kasacyjnie E. R. zaskarżył tenże wyrok w całości i zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 3 § 1 i oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) - w zw. z art. 4, 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

2. art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1,21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu a priori, że ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności skarżących mieści się w granicach obowiązującego prawa i w zakresie władztwa planistycznego gminy,

3. art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną ocenę podjętego przez WSA zaniechania odniesienia się przez Sąd I instancji do zaistniałych okoliczności faktycznych i nierozpatrzenie zarzutów Skarżących,

4. art. 134 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy pod w kontekście art. 32 Konstytucji,

5. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, poprzez jego niezastosowanie,

6. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.);

7. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego wyroku - bez dokonania należytej i pogłębionej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz pominięcie odniesienia się przez Sąd do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie E. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia, a także o rozważenie przez Sąd zasadności przyznania pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej E. R. z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości lub części.

Skarżące kasacyjnie K. K. i A. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły natomiast:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 3 § 1 i oraz art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 4, 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu a priori, wskutek błędnego wykładni, że ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności skarżących mieści się w granicach obowiązującego prawa i w zakresie władztwa planistycznego gminy, co doprowadziło również do naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP,

2. art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechania odniesienia się przez Sąd I instancji do zaistniałych okoliczności faktycznych i nierozpatrzenie zarzutów Skarżących,

3. naruszenie art. 134 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy pod kątem art. 32 Konstytucji,

4. naruszenie art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, poprzez jego niezastosowanie,

5. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art, 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie,

6. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na nienależytym uzasadnieniu skarżonego wyroku. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku zabrakło przejrzystej, jasnej i rozbudowanej w warstwie argumentacyjnej analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie były przedmiotem refleksji i oceny Sądu. Świadczy to o nieprawidłowej realizacji przez ten Sąd podstawowych funkcji uzasadnienia wyroku, a mianowicie funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności podejmowanego rozstrzygnięcia.

Wskazując na te zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola, czy gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, mieszczącego się w kryterium legalności, a nie ocena celowości poszczególnych ustaleń planu. Nie wymaga szczegółowego wyjaśnienia, że istotą planowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, co niesie za sobą pewne ograniczenia dla dysponentów nieruchomości objętych planem miejscowym.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z zasadą ochrony własności. Wskazać należy, że prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki zakres ochrony tego prawa nie wynika również z przytaczanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Z powyższych względów nie można podzielić twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wprowadzone ograniczenia stanowią przekroczenie uprawnień planistycznych gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i że nie naruszono zasady proporcjonalności.

Istotą niniejszej sprawy, a także zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, była ocena czy zaprojektowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi dojazdowej wyłącznie na jednej z przylegających do siebie działek stanowi naruszenie istoty prawa własności oraz zasady proporcjonalności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie wytyczenie drogi dojazdowej mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Rada Miejska w Sieradzu wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszyła zatem art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykresu graficznego sposób wytyczenia przedmiotowej drogi w sposób widoczny nie zaburza ładu przestrzennego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie skutecznie nie wykazał by organ gminy wydając uchwałę wyrażnie naruszył zasady proporcjonalności. Podkreślić należy, że zasada ta odnosi się nie tylko do interesów skarżących kasacyjnie ale również interesu społecznego i co istotne interesu innych właścicieli nieruchomości objętych planem. Inne wytyczenie spornej drogi wpływałoby na ograniczenie prawa własności, jak również potencjalnie mogłoby tymczasem odebrać możliwość zagospodarowania działek sąsiednich.

Jednocześnie wyraźnego podkreślenia wymaga, że przepis § 11 uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje możliwość dotychczasowego użytkowania i zagospodarowania działki budowlanej stanowi formę rekompensaty z tytułu zmian wprowadzonych jego uchwaleniem.

Tym samym uznając zarzuty skarg kasacyjnych za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi kasacyjne oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł natomiast, co do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie E. R., ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej skarżącemu pomocy prawnej, o zasądzenie kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., jako odnoszące się do kosztów postępowania między stronami, nie mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należnego mu od Skarbu Państwa, zaś stosownie do przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie pierwszej instancji. Zatem to na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi ciąży obowiązek rozstrzygnięcia co do kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).