Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1355/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1-3, art. 124 par. 1 i 2, art. 126, art. 7, art. 156 par 1 pkt 5, art. 124 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 121 par. 2 i 4, art. 18, art. 33 pkt 5, art. 122 par 4, art. 7 par 2, art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1945/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 01 marca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1945/10, oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nakazał Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z., wykonanie w terminie do dnia 30 maja 2007 r. robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do właściwego stanu technicznego domku letniskowego, położonego w pasie technicznym wód morskich na terenie działki nr [...], przy ul. G. w P., poprzez: 1) naprawę zniszczonych elementów konstrukcji dachu, 2) wymianę zniszczonego pokrycia dachowego wykonanego z płyt azbestowo-cementowych, 3) naprawę względnie wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych stropu, 4) wymianę zniszczonej i uzupełnienie brakującej stolarki okiennej i drzwiowej, 5) naprawę i uzupełnienie zniszczonych ścian wewnątrz budynku, 6) naprawę zniszczonych podłóg i posadzek, 7) naprawę zniszczonych instalacji wewnętrznych, 8) naprawę zniszczonych okładzin wewnętrznych i zewnętrznych. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], przy czym termin wykonania wyżej wskazanego obowiązku został przedłużony na prośbę właściciela do dnia 30 czerwca 2008 r.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), upomnieniem z dnia 04 lipca 2008r., znak: [...], wezwał zobowiązanego – Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. do wykonania obowiązków wynikających z treści decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2006 r.

Wobec niezastosowania się przez zobowiązanego do wezwania zawartego w upomnieniu, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął tytułem wykonawczym z dnia [...] października 2008 r., nr [...], postępowanie egzekucyjne w sprawie wyegzekwowania od Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. wykonania obowiązku, zawartego we własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Następnie Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 45 000 zł, wzywając jednocześnie do wykonania przedmiotowego obowiązku w terminie 7 dni, od daty otrzymania postanowienia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2008 r., o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: WIK. [...], nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 45 000 zł, wzywając jednocześnie do wykonania obowiązku określonego w cytowanym wyżej tytule wykonawczym, jednakże w terminie 6 miesięcy, od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie powyższe zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 517/09, uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2009 r., podnosząc, iż rozstrzygnięcie to, nie zawiera uzasadnienia dotyczącego wysokości nałożonej grzywny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], nałożył na Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. grzywnę w kwocie 45 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. i w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. oraz wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni, od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie powyższe zostało uchylone postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]0, nałożył na Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 45 000 zł, wzywając jednocześnie do wykonania przedmiotowego obowiązku w terminie 7 dni, od daty otrzymania postanowienia. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...].

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], nałożył na Przedsiębiorstwo [...]Sp. z o.o. grzywnę w wysokości 50.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. i decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz nakazał dokonania wpłaty kwoty 5.000 zł, jako dopłaty do kwoty 45.000 zł, wpłaconej w dniu 17 listopada 2008 r. Ustalił również opłatę w wysokości 68 zł za wydanie w/w postanowienia.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w okresie 5 lat od wszczęcia postępowania przez organa nadzoru budowlanego właściciel jedynie zabezpieczył prowizorycznie otwory okienne i drzwiowe oraz wykonał prowizoryczne, nietrwałe ogrodzenie (do czego nie był zobowiązany). Działania podjęte przez zobowiązanego zmierzające do opracowania projektu budowlanego nie wynikały z ostatecznej decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowiły jedynie pozorne działania, służące przeniesieniu w czasie wykonanie nałożonych obowiązków. Organ I instancji stwierdził, że poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, iż właściciel nie podjął i nie zamierza podjąć jakichkolwiek działań, służących doprowadzeniu obiektu do właściwego stanu technicznego umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Skutkiem zaś składania zażaleń od nałożenia grzywny jest doprowadzenie obiektu do całkowitej ruiny oraz stanu kiedy to będzie możliwa tylko jego rozbiórka. Organ zauważył także, iż podejmując rozstrzygnięcie miał na względzie ochronę dóbr jakim jest życie ludzkie i mienie, które wskutek zaniechania zobowiązanego jest stale zagrożone. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył ponadto, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania wysokości w konkretnym przypadku. Zaznaczył, przy tym, iż nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art.7 § 3 powyższej ustawy). Ponadto wskazał, iż nałożył na zobowiązanego łagodniejszy środek egzekucyjny. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Natomiast w przypadku wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie wykonania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej.

Zażalenie na powyższe postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Zgorzelcu.

Zdaniem skarżącej postanowienie organu I instancji było wadliwe bowiem organ zastosował grzywnę w celu przymuszenia w sytuacji, kiedy strona wnosiła o przedłużenie czasu na wykonanie decyzji z przyczyn całkowicie od niej niezależnych (brak możliwości wykonania robót budowlanych z powodu braku dojazdu całkowicie nieprzejezdną drogą należącą do gminy R.). Brak jest uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w sposób odzwierciedlający wnikliwe i kompleksowe rozpatrzenie istotnych przesłanek, zależnych od strony, a wpływających na wysokość wymierzonej grzywny, dokonania chociażby oględzin nieruchomości, w szczególności ustalenia stanu faktycznego przedmiotowego budynku. Podniesiono niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym z przyczyn od strony niezależnych (brak dojazdu do nieruchomości oraz brak zgody na wejście na sąsiedni teren), naruszenie przepisów postępowania w sposób istotnie ograniczający prawo strony do obrony swych praw – brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem postępowania oraz złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie przepisu art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako "K.p.a.", poprzez niezrozumiałą treść rozstrzygnięcia w zakresie pkt 2.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r.

Zdaniem organu odwoławczego Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tak co do podstaw zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, stosując środek egzekucyjny łagodniejszy dla zobowiązanego, jak również w zakresie ustalenia wysokości tej grzywny, biorąc pod uwagę upływ czterech lat od wydania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r., w którym strona w sposób uporczywy i zamierzony unikała wykonania obowiązku objętego decyzją oraz mając ona uwadze roboty wykonane przez stronę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasowe zarzuty dotyczące zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, kiedy strona wnosiła o przedłużenie czasu na wykonanie decyzji z przyczyn od niej niezależnych (brak możliwości wykonania robót budowlanych z powodu braku dojazdu całkowicie nieprzejezdną drogą należącą do gminy R.); braku uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w sposób odzwierciedlający wnikliwe i kompleksowe rozpatrzenie przesłanek, zależnych od strony, a wpływających na wysokość wymierzonej grzywny; brak oględzin nieruchomości, w szczególności co do stanu faktycznego budynku; niewykonalności obowiązku związanego z brakiem możliwości wykonania robót budowlanych z powodu braku dojazdu drogą należącą do gminy R.; braku zgody na wejście na sąsiedni teren; braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem oraz złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego; naruszeniu przepisu art. 124 § 1 K.p.a., poprzez niezrozumiałą treść rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie pkt 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wywiódł w pierwszej kolejności, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ powinien mieć na uwadze dyspozycję wynikającą z przepisu art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jak wyjaśniono przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracyjnym. Dokonując zatem wyboru środka egzekucyjnego organy te winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględniać jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia ma na celu skłonić zobowiązany podmiot do wykonania obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że spełnienie określonego w tytule wykonawczym obowiązku powoduje umorzenie nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny. Zgodnie z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekroczyć kwoty 50.000 zł w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Jak podniósł Sąd I instancji, ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi swobodę ustalania wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, z których wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania takiej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Wskazać należy, że zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny poprzez wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Należy również podkreślić, iż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieścignięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Natomiast na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, stwierdzić należało, iż organ egzekucyjny zasadnie zastosował środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w kwocie wskazanej w zaskarżonym postanowieniu. Zasada stosowania najmniej uciążliwego środka nie została przez organ egzekucyjny naruszona, organ wybrał bowiem najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny. Wprawdzie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, w sposób lakoniczny, przywołał okoliczności jakie zostały wzięte pod uwagę, jako istotne, przy podjęciu tego rozstrzygnięcia, to jednak podstawowe znaczenie miał fakt, iż kwota 45.000 zł grzywny została uiszczona już w dniu 17 listopada 2008r., a mimo to, do tej pory nie nastąpiło wykonanie obowiązku. Wobec upływu okresu czterech lat od wydania przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. i dotychczasowych działań podjętych przez zobowiązanego, które ocenione zostały jako działania zmierzające w istocie do uniknięcia wykonania nakazu nałożonego decyzją, kwota 50.000 zł, stanowiąca dopuszczalną górną granicę, jest kwotą która powinna zdyscyplinować skarżącego do wykonania obowiązków. W realiach sprawy i w odniesieniu do zobowiązanego podmiotu gospodarczego, kwota 50.000 zł grzywny została zasadnie nałożona. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niejasności sformułowania punktu drugiego postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., wskazano, że mimo pewnej językowej niezręczności, obiektywnie jest ono zrozumiałe. Skoro na zobowiązanego została nałożona grzywna w wysokości 50.000 zł, a zobowiązany uiścił już kwotę w wysokości 45.000 zł, to jednoznacznie z tego wynika, iż powinien on dokonać dopłaty w kwocie 5000 zł. W tym zakresie sentencja postanowienia nie jest obarczona wadliwością mogącą skutkować jego uchyleniem. Gdyby jednak skarżący nadal uważał, iż treść postanowienia w tym zakresie budzi wątpliwości, to przysługują mu środki prawne przewidziane w przepisie art. 113 § 2 K.p.a. – możliwość żądania wyjaśnienia treści postanowienia, przez organ który je wydał.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo [...]Sp. z o.o. z siedzibą w Z.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa postępowania tj. art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 107 § 1 – 3 w związku z art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na braku uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny; art. 7 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na braku odniesienia się do zarzutu strony, co do wpływu złej sytuacji finansowej na wysokość orzekanej grzywny; art. 33 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności mogącej być podstawą zarzutu w prowadzonej egzekucji, dotyczącej niewykonalności obowiązku, a w konsekwencji naruszeniu art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 124 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że niezrozumiała treść rozstrzygnięcia organów administracji publicznej odpowiada prawu; naruszeniu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art.. 107 § 1 – 3, art. 124 § 1 i 2, art. 126 oraz art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia powyższych przepisów postępowania; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo zaistnienia przyczyn uzasadniających uchylenie postanowienia organu II instancji oraz naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie wyroku i uwzględnienie żądania skarżącej w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja uznaniowa, jaką jest decyzja w przedmiocie wymierzenia grzywny, winna być starannie uzasadniona. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odniósł się jednakże do stawianych zarzutów dotyczących wysokości wymierzonej grzywny. Za wadliwe uznano twierdzenie, jakoby wnoszący skargę kasacyjną uchylał się od realizacji nałożonego obowiązku oraz podkreślono, że nałożone obowiązki zostaną wykonane w ramach kompleksowego remontu obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił również złej sytuacji majątkowej skarżącej oraz pominął fakt, że obecnie niemożliwe jest zrealizowanie nałożonego obowiązku. Podtrzymano wreszcie zarzut wadliwej sentencji postanowienia o wymierzeniu grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej z przewidzianych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstaw tj. naruszeniu przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazać należy, że z brzmienia art. 119 § 1 powyższej ustawy wynika, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego lecz jest obligatoryjne. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, kiedy organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego. Kwotowe granice grzywny w celu przymuszenia nakładanej przez organ egzekucyjny określone zostały w art. 121 § 2 – 5 powołanej powyżej ustawy, gdzie wskazano wyłącznie maksymalną wysokość grzywny. Wynika stąd, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Skoro tak, to organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien zatem mieć na uwadze nie tylko treść wydanego przez siebie nakazu, ale także wszystkie okoliczności, które przesądziły o przyjęciu takiej, a nie innej kwoty grzywny. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, co wynika wprost z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych – środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej, a za nimi Sąd I instancji słusznie wskazały, że u podstaw ustalenia wysokości grzywny spoczywała okoliczność, że choć decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w dniu [...] czerwca 2006 r. zobowiązany nie podjął żadnych działań, które zmierzałyby w istocie do wykonania nakazu nałożonego decyzją i to pomimo uiszczenia w dniu 17 listopada 2008 r grzywny w wysokości 45.000 zł. Wieloletni okres niewykonywania nałożonego w decyzji obowiązku skutkować musiał wymierzeniem grzywny w maksymalnej, dopuszczonej prawem wysokości.

Oceniając wysokość wymierzanej grzywny w istocie brak jest podstaw do uwzględnienia sytuacji finansowej i majątkowej zobowiązanego.

Takiego wymogu nie stanowi żaden przepis prawa. Stąd sytuacja ta słusznie nie była badana tak przez organy jak i sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za działania zmierzające do wykonania obowiązku nie mogą być w żadnym wypadku uznane, podnoszone przez skarżącego, okoliczności wskazujące na chęć dokonania szerszego zakresu robót przy przedmiotowym obiekcie budowlanym, aniżeli wynikałoby to z tytułu wykonawczego. Oceniając realizację tytułu wykonawczego, w oparciu o który toczy się egzekucja nie mogą być brane pod uwagę prace, które wykraczają poza jego zakres, nie są one bowiem związane z nałożonym obowiązkiem.

W niniejszej sprawie dochowano także wymogom art. 122 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

W powyższym świetle uznać należało, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 33 pkt. 5 powołanej powyżej ustawy. Niewątpliwie zgodnie z jego treścią podstawą wniesienia sprzeciwu w postępowaniu egzekucyjnym może być okoliczność dotycząca niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jednakże zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewykonalność, o jakiej mowa w powołanym powyżej przepisie musi mieć charakter obiektywny i wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym. A więc ewentualne utrudnienia techniczne czy ekonomiczne w wykonaniu obowiązku nie uzasadniają przyjęcia, że jest on niewykonalny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1602/10, LEX 1132104; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1163/10, LEX 1083561). Konsekwentnie niewykonalność musi mieć charakter przeszkody, która w każdym przypadku wyklucza możliwość zrealizowania nałożonego obowiązku. Podnoszony zarzut dotyczący złego stanu technicznego drogi gminnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyczerpuje znamion "niewykonalności" w rozumieniu art. 33 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak jest bowiem przesłanek uzasadniających twierdzenie, że trudność o charakterze technicznym – ograniczony dojazd do nieruchomości – całkowicie uniemożliwia wykonanie obowiązków polegających na podjęciu robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do właściwego stanu technicznego domku letniskowego.

We wniesionej skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 124 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji publicznej nie dość precyzyjnie sformułowały treść nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny. Jednakże, jak zasadnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie treść postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., jest zrozumiała. Skoro na zobowiązanego została nałożona grzywna w wysokości 50.000 zł, a zobowiązany uiścił już kwotę w wysokości 45.000 zł, to jednoznacznie z tego wynika, iż powinien on dokonać dopłaty w kwocie 5.000 zł. Nie można zatem uznać, aby w tym zakresie sentencja postanowienia była obarczona wadą mogącą skutkować jego uchyleniem.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 wskazać należy, iż zarzut powyższy również nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyjaśniono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39, przepis art. 141 § 4 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej uchwały w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty, z wyjaśnieniem przyczyn takiego stanu rzeczy przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powyższej ustawy w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego dot. zasad postępowania dowodowego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Sytuacja powyższa ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd wyczerpująco przedstawił stan faktyczny sprawy. Stąd zarzut powyższy, jako zarzut zmierzający do wykazania, że przyjęta przez sąd ocena jest merytorycznie wadliwa nie może zostać uznany za prawidłowy.

W tym stanie rzeczy za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 121§2i4, art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 107§1-3, art. 124§ 1 i §2, art.126, art.7, art.156§1pkt.5, art.124§1 kpa.

Kontrolowane przez sąd I instancji rozstrzygnięcia odpowiadały wskazanym normom.

W zakresie przedstawionych przez skarżącego zarzutów skargi kasacyjnej nie stwierdzono, aby zaistniała potrzeba uchylenia wyroku sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.