Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1058/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.145 par 1, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art. 77 par 1 i 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  11 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą oraz odmowy przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] nr [...], II. uchyla decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania B. Ł. od decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy zmiany decyzji z dnia [...] r. przyznającej zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką Z. Ł. w wysokości [...] zł miesięcznie od [...] r. oraz odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na mamę Z. Ł. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B. Ł. w dniu 26 kwietnia 2011 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z. Ł., która na podstawie orzeczenia z dnia [...] r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na czas stały. Zgodnie z treścią orzeczenia, czasu powstania niepełnosprawności matki nie można było ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r., tj. w wieku [...] lat. Zgodnie z obowiązującymi w dniu rozpatrywania ww. wniosku przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, w dniu [...] r. wydano wnioskodawcy decyzję, przyznającą wnioskowane świadczenie na okres od [...] r. na czas nieokreślony.

W dniu 14 lutego 2013 r. B. Ł. został poinformowany o zmianach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego wprowadzonych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Zgodnie z ww. ustawą osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów, które obowiązywały do 31 grudnia 2012 r. miały zachowane prawo do tego świadczenia do 30 czerwca 2013 r. Po upływie tego terminu, zgodnie z art. 11 ust. 3 tej ustawy, wszystkie wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa. Od dnia 1 lipca 2013 r. osoby pobierające dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne i opiekujące się nadal niepełnosprawnym członkiem rodziny, miały możliwość ponownego złożenia wniosku wraz z dokumentami o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W dniu 15 maja 2014 r. wydano wnioskodawcy pisemną informację o fakcie wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, warunkach przyznania tego świadczenia oraz o możliwości złożenia wniosku dla przyznania nowego świadczenia.

W dniu 29 maja 2014 r. B. Ł. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na dwa okresy, tj. od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. oraz od dnia 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta D. przyznał stronie świadczenie od dnia [...] r. do dnia ustania potrzeby, w kwocie [...]zł wraz z przysługującymi odsetkami.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji, SKO w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r.

Wnioskodawca pobierał zasiłek dla opiekuna do dnia [...] r., tj. do czasu wydania decyzji uchylającej powyższe świadczenie, tj. decyzji organu I instancji nr [...] Uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nastąpiło, jak wskazał organ na pisemny wniosek B. Ł., który w dniu [...] r. złożył wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] r. przyznającej zasiłek dla opiekuna oraz przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.

Burmistrz Miasta D. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] r. przyznającą wnioskodawcy zasiłek dla opiekuna, która została zaskarżona do SKO w K.. Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Ponadto, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaznaczając m.in., że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został ustawowo uchylony i nadal obowiązuje. Przepis ten wymaga, aby niepełnosprawność podopiecznej osoby powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Również i ta decyzja organu została zaskarżona do SKO w K..

W odwołaniu od powyższej decyzji B. Ł. wskazał, iż złożył wniosek o zmianę decyzji, a organ wydał jedynie decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co pozbawia go jedynego źródła utrzymania. W ocenie skarżącego, spełnia on warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz wyroki sądów administracyjnych. Odwołujący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu złożył określony wniosek, w którym domagał się ustalenia określonego prawa, przysługującego mu zgodnie z uzyskaną informacją od organu od dnia 1 lipca 2013 r. (wniosek taki złożył w dniu 29 maja 2014 r.). Wskazał, że niewłaściwe sformułowanie wniosku nie powinno stać się przyczyną pozbawienia go jedynego źródła utrzymania. Organy administracji powinny załatwiać sprawy zgodnie z intencją wnioskodawcy, która powinna zostać przez organ rozpoznana. Uchylenie decyzji z dnia [...] r. jest niezgodne ze słusznym interesem strony, gdy nie jest sprzężone z przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że utrzymuje się jedynie z zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w kwocie [...]zł miesięcznie. Zaskarżona decyzja pozbawia go prawa do tego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...]. w całości i przyznało B. Ł. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do ustania potrzeby. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie są decyzjami uznaniowymi.

Kolegium, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 podało, że skoro w ocenie Trybunału zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, to nie ulega wątpliwości, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 23 października 2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Jeżeli więc ustawodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. W świetle powyższego Kolegium uznało, iż spełnione są wszystkie przesłanki zawarte w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem na B. Ł. ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki, a wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad nią.

Na powyższą decyzję Kolegium B. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w części nieprzyznającej mu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. oraz wniósł o zobowiązanie organu do wydania we właściwym terminie decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 761/18 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd zauważył, że B. Ł. w swoim wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. zwrócił się o uchylenie decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna i przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu mamą. Zdaniem Sądu, Kolegium nie dokonało analizy i oceny organu terminu użytego przez stronę we wniosku o świadczenie pielęgnacyjne – strona ubiegała się o "przywrócenie" tego świadczenia, co jak wynika z odwołania i skargi strona rozumie, jako przyznanie świadczenia od dnia 1 lipca 2013 r.

W ocenie Sądu, w tym zakresie organ nie ustosunkował się do wniosku strony, tym samym nie rozpoznając sprawy w jej całokształcie, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Równocześnie organ nie uzasadnił, dlaczego przyjął, że należy przyznać wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z dniem 1 maja 2018 r. Nadto, Sąd wskazał, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna przyznanego na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, winno przeprowadzić ocenę i analizę całości materiału dowodowego, mając na uwadze także wniosek strony w sprawie w świetle obowiązujących przepisów prawa, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i szczegółowo uzasadnić je, przedstawiając motywy swojej decyzji.

Kolegium, będąc związanym ww. wyrokiem WSA w Szczecinie, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony od decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r., [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...] r., nr [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo, Kolegium odrębną decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r., nr [...] dotyczącą przyznania zasiłku dla opiekuna.

W wyniku uchylenia decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. organ I instancji ponownie rozpatrzył wniosek strony z dnia 5 kwietnia 2018 r. i decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] r. przyznającej zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką Z. Ł. w wysokości [...] zł miesięcznie od 1 lipca 2013 r. oraz odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na mamę Z. Ł..

W odwołaniu od powyższej decyzji B. Ł. wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że ww. decyzja narusza przepisy postępowania (niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r.), a także naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 8 i 9 K.p.a., poprzez niepoinformowanie go o przysługujących mu uprawnieniach od momentu ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nierozważenie trybu wznowienia postępowania w załatwieniu sprawy. W ocenie odwołującego organ naruszył także art. 155 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna i jednoczesne nieprzyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także naruszenie art. 27 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niepoinformowanie go o możliwości dokonania wyboru pomiędzy przysługującymi mu uprawnieniami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] r., po przytoczeniu treści art. 155 K.p.a. i orzecznictwa dotyczącego tego przepisu wskazało, że skarżący w dniu 29 maja 2014 r. złożył wniosek o ustalenie mu prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką Z. Ł.. Strona wniosła o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. i od maja 2014 r. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek dla opiekuna decyzją z dnia [...] r., nr [...] w wysokości [...] zł miesięcznie na podstawie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Było to spowodowane tym, że po wejściu w życie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. po 30 czerwca 2013 r. Wobec czego decyzja z dnia [...] r., nr [...] przyznająca B. Ł. świadczenie pielęgnacyjne wygasła z mocy prawa. Zdaniem organu, oznaczało to, że w przypadku skarżącego miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W myśl bowiem art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłek dla opiekuna przysługiwał osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Kolegium zauważyło, że B. Ł. wystąpił do Burmistrza o uchylenie decyzji z dnia [...] r. przyznającej mu zasiłek dla opiekuna i przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 155 K.p.a.

Z kolei, organ I instancji oceniając wniosek strony pod kątem przesłanek art. 155 K.p.a. uznał, że nie ma podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] r., skoro strona nadal uprawniona jest do zasiłku dla opiekuna, a nie ma możliwości powrotu do przepisów ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych, która już wygasła. Natomiast obecne przepisy zabraniają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innego typu świadczenia. Organ wyjaśnił dodatkowo, że nawet rezygnacja z pobieranego zasiłku dla opiekuna nie umożliwiłaby przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od 1 lipca 2013 r.

Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji jest prawidłowa, ponieważ wniosek strony z dnia 5 kwietnia 2018 r. o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest jasny i kategoryczny, natomiast organ nie może ingerować w jego treść.

W nawiązaniu do odwołania z dnia 14 czerwca 2019 r. oraz z dnia 17 czerwca 2019 r. od decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy zmiany decyzji z dnia [...] r. przyznającej zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką Z. Ł. w wysokości [...] zł od 1 lipca 2013 r. oraz odmowy przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na mamę Z. Ł. K. wyjaśniło, że wystąpiło do strony o złożenie jednoznacznego i bezwarunkowego oświadczenia woli w przedmiocie rezygnacji z dotychczas otrzymywanego zasiłku dla opiekuna, które jest konieczne, aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne, ale wprzód. Kolegium wyjaśniło nadto, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

- świadczenia rodzicielskiego lub

- świadczenia pielęgnacyjnego, lub

- specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

- dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

- zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawniona - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Kolegium pouczyło stronę, że niezłożenie jednoznacznego i bezwarunkowego oświadczenia woli o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna w terminie wyżej ustalonym uniemożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie organ odwoławczy nie może przyznać tego prawa, z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzję przyznającą prawo konkurencyjne - do zasiłku dla opiekuna. Brak jest również prawnej możliwości uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji (przyznającej zasiłek dla opiekuna), gdyż jest ona ostateczna i prawomocna.

B. Ł. powyższą decyzję zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niepoinformowanie odwołującego o przysługujących mu uprawnieniach od momentu ogłoszenia przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak ustalenia, że odwołujący spełnia warunki do przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką, również w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r.;

- art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie podstawy faktycznej

i prawnej orzeczenia oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji

w odniesieniu do okresu od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r.;

- art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię lub zastosowanie, tj. nieprzyznanie odwołującemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zamian za zasiłek dla opiekuna, gdy w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 odwołujący spełnia warunki w tym zakresie również w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r.;

- art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niepoinformowanie odwołującego o możliwości dokonania wyboru pomiędzy przysługującymi mu uprawnieniami;

- poprzez nierozpatrzenie wniosku w całości oraz nierozpatrzenie wniosku w różnych trybach (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji);

- poprzez nieuwzględnienie, że ustawa na podstawie której odmówiono mu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego bez możliwości odwołania, jest niezgodna z art. 77 Konstytucji, jednakże nie został wyznaczony w tym zakresie tryb sanacyjny, czym naruszono zasadę praw nabytych i zasadę państwa prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji wskazującej sposób załatwienia sprawy poprzez przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. do ustania potrzeby, w tym przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 5 kwietnia 2018 r. do ustania potrzeby.

Zdaniem Skarżącego, spełnia warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 26 kwietnia 2011 r. Zatem wnioskując o zmianę decyzji z dnia 11 czerwca 2014 r. poprzez przyznanie mu w zamian za zasiłek dla opiekuna, zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. ze wszystkimi konsekwencjami, tj. z właściwym wyrównaniem i odsetkami za zwłokę z wypłatą świadczenia, spełnia warunki do otrzymywania świadczenia już od 26 kwietnia 2011 r.

Odnośnie wniosku SKO w K. o bezwzględne zrzeczenie się zasiłku dla opiekuna wskazał, że we wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. wskazywał, iż wnosi

o przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego, a uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, zatem żądanie przez SKO, aby bezwzględnie zrzekł się zasiłku dla opiekuna, nie znajduje jakichkolwiek podstaw i zmierza wyłącznie do wykreowania fikcyjnych podstaw braku przyznania świadczenia.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2020 r. Skarżący wyjaśnił,

że jeżeli przepisy prawa pozwalałby, to chciałby, aby przyznać mu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2013 r. lub od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. – w zamian za zasiłek dla opiekuna. Jeżeli natomiast przepisy prawa nie zezwalają na przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego wstecz, to wnosi o przyznanie ww. świadczenia od dnia 5 kwietnia 2018 r., tj. od daty złożenia wniosku – w zamian za zasiłek dla opiekuna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tej kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd uznając, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, jak i ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz.2220 ze zm.) uznał za konieczne ich uchylenie.

W tym miejscu wskazać należy, że w niniejszej sprawie będącej przedmiotem sporu toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wyrażona w tym wyroku ocena prawna oraz wskazania co do dalszego toku postępowania, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., wiążą orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy administracji publicznej. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy zmiany decyzji z dnia 11 czerwca 2014 r. przyznającej B. Ł. (zwany dalej: "Skarżący") zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką w wysokości [...] zł miesięcznie od 1 lipca 2013 r. oraz odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przypomnieć należy, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Skarżący zwrócił się do organu I instancji o uchylenie decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna i "przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu mamą, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta D. uchylił decyzję z dnia [...] r. przyznającą stronie zasiłek dla opiekuna, wskazując w uzasadnieniu, że stronie zostanie wypłacona kwota należnego zasiłku za 24 dni miesiąca kwietnia 2018 r. Następnie organ I instancji w kolejnej decyzji wydanej [...] r. odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 maja 2018 r. do ustania potrzeby.

Z kolei, Sąd uchylając decyzję Kolegium z dnia 24 maja 2018 r. wskazał, że organ nie ustosunkował się do wniosku strony, tym samym nie rozpoznając sprawy w jej całokształcie, a równocześnie nie uzasadnił dlaczego przyjął, że należy przyznać Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z dniem 1 maja 2018 r.

W cenie Sądu, treść zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pozwala na stwierdzenie, że organy ponownie orzekając w sprawie nie uwzględniły zaleceń wynikających z ww. wyroku Sądu.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) zwanej dalej: "u.ś.r.".

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17b ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z kolei, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.).

W świetle powyższych przepisów, odnosząc się do kwestii odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. wskazać należy, że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne.

Podkreślić bowiem trzeba, że w sprawach zasiłków rodzinnych organy nie działają z urzędu. Decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada zatem data złożenia kompletnego wniosku o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to zatem, że nawet jeśli w określonej dacie spełnione były przez osobę uprawnioną ustawowe przesłanki do otrzymania danego świadczenia, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organy nie mają prawnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Późniejsze złożenie wniosku - co w tej sprawie miało miejsce w dniu 5 kwietnia 2018 r.- powyższej możliwości nie daje. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia.

Reasumując, w kontrolowanym postępowaniu organ nie był zatem uprawniony do wyjścia poza zakres wniosku, w tym poza ramy czasowe i przyznać wnioskowane świadczenie od dnia 1 lipca 2013 r. Natomiast uwagi na to, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien był rozpoznać wniosek, mając na uwadze treść tego przepisu. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli prawidłowy wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął skutecznie do organu w określonym dniu danego miesiąca (nawet w ostatnim dniu), to – o ile są spełnione warunki materialnoprawne przyznania tego rodzaju świadczenia – świadczenie to powinno zostać ustalone od pierwszego dnia tego miesiąca. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zakresie wyznaczenia terminu początkowego nabycia prawa do świadczenia rodzinnego nie stanowi bowiem, że prawo to podlega ustaleniu od dnia złożenia wniosku, lecz "od miesiąca, w którym wpłynął wniosek". Wyjątki od sformułowanej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasady terminu początkowego nabycia prawa do świadczenia rodzinnego można natomiast odnaleźć w innych przepisach, np. art. 24 ust. 2a, art. 24 ust. 6-10 u.ś.r.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast kwestia nabycia prawa do świadczenia rodzinnego w trakcie danego miesiąca kalendarzowego w związku z realizacją przesłanek materialnoprawnych w danym dniu tego miesiąca. W takim wypadku – co oczywiste – świadczenie rodzinne może zostać przyznane najwcześniej od dnia spełnienia wszystkich przesłanek, co oznacza, że wniosek o ustalenie tego rodzaju prawa można skutecznie złożyć dopiero w tym dniu. Ustawa reguluje zresztą kwestię sposobu obliczania kwoty świadczenia za niepełny miesiąc przysługiwania prawa do niego (zob. np. co do świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 4 u.ś.r.).

Wynika z tego zatem, że zasadą jest, iż prawo do świadczenia rodzinnego przyznaje się za niepełny miesiąc, jeżeli w trakcie tego miesiąca nastąpiło dopiero nabycie prawa do świadczenia. Jeżeli zaś dany podmiot spełnił przesłanki materialnoprawne nabycia prawa do świadczenia i po ich spełnieniu złożył wniosek, to zasadą jest, że świadczenie to przysługuje mu od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono skutecznie wniosek.

Zaznaczenia również wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego.

Skoro bowiem przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1676/18, z 12 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1175/18, z 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2019 r. sygn. IV SA/Gl 985/18).

Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby Skarżącemu realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (vide: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Po 158/19 i WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 360/19).

Należy też podkreślić, że wyboru korzystniejszego świadczenia Skarżący dokonał już we wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. Z treści tego wniosku wynika, że celem wnioskodawcy jest uzyskanie korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast kwestią sporną jest termin, od którego domaga się przyznania tego świadczenia, co zdaniem Sądu wymagało wyjaśnienia Skarżącemu, iż świadczenie takie przysługuje od chwili wniesienia wniosku o czym wyżej Sąd wspominał. Nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia i to uczyniła.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych (art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 27 ust. 5 i 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił także decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], bowiem decyzja ta została wydana przez organ I instancji z urzędu w sprawie podwyższenia świadczenia pielęgnacyjnego, o którym orzekało SKO w K. w decyzji z [...] r. nr [...] uchylonej przez WSA w Szczecinie wyrokiem z 11 października 2018 r. (II SA/Sz 761/18), otwierając tym samym drogę do ponownego rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 5 kwietnia 2018 r.

Mając na uwadze powyższe, organy ponownie rozpatrując sprawę, winny przeprowadzić ocenę i analizę całości materiału dowodowego, mając na uwadze także wniosek strony w sprawie w świetle obowiązujących przepisów prawa, a następnie podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając przy tym przedstawione wyżej stanowisko Sądu.

W przypadku stwierdzenia, że Skarżący spełnia przesłanki nabycia prawa

do świadczenia pielęgnacyjnego, organ powinien po ustaleniu przesłanki z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r., uchylić decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego z mocą od dnia 1 kwietnia 2018 r., a następnie w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wydać decyzję

z mocą od ww. miesiąca. Pozwoli to na zachowanie właściwej symetrii czasowej, aby uniknąć naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 25 ust. 5 u.ś.r.

W ocenie Sądu uwzględniając to, że strona w okresie złożenia wniosku 5 kwietnia 2018 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, nic nie stoi na przeszkodzie, aby wyrównanie tego świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło z potrąceniem kwot wypłaconych od dnia wydania prawidłowej decyzji.