Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 697/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2013r. – zaskarżoną skargą przez Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta N. z [...] maja 2012 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania "zgody" na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji wytwórni emulsji asfaltowych na terenie działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N..

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Burmistrz Miasta N. decyzją z [...] maja 2012 r. ustalił na wniosek T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji wytwórni emulsji asfaltowych na terenie działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N.

Stowarzyszenie S. i Stowarzyszenie S. wnieśli od decyzji z [...] maja 2012 r. odwołanie. W odwołaniach podniesiono w szczególności, że w sprawie nieprawidłowo zastosowano § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Wątpliwości budzi sposób ustalenia przez organ pierwszej instancji stron postępowania. Decyzja narusza przepisy art. 62 i 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej: ustawą o udostępnianiu informacji) oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 10 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do uwag organizacji społecznych i mieszkańców oraz wytycznych Kolegium zwartych we wcześniej wydanej w sprawie decyzji. Nie są wiarygodne informacje zawarte w piśmie z [...] października 2010 r., w którym WIOŚ Delegatura w C., dla potrzeb opracowanego w sprawie raportu, określił tło uśrednionych rocznych stężeń zanieczyszczeń powietrza w miejscu zainwestowania. Autorka raportu błędnie stwierdza, że emisja zanieczyszczeń z planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodowała przekroczenia standardów jakości powietrza poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny, podczas gdy standardy te są już przekroczone. Potwierdzają to również dowody z filmu i dokumentacji zdjęciowej. Realizacja planowanego przedsięwzięcia naruszy postanowienia planu miejscowego i znacznie ograniczy przeprowadzenie planu naprawczego. Przedstawiona w raporcie informacja dotycząca emisji zanieczyszczeń pyłowych i gazowych z istniejącej Wytwórni jest dla niektórych substancji zaniżona i nie pozwala na prawidłowe oszacowanie łącznego wpływu na środowisko planowanej inwestycji. W raporcie nie ma analizy wpływu na zdrowie ludzi przedsięwzięcia, w tym wykorzystywanej do produkcji emulsji bitumicznej urotropiny i nie uwzględniono przepracowanego oleju służącego do ogrzewania zbiorników asfaltu i emulsji.

Pismem z [...] grudnia 2012 r. organ odwoławczy zwrócił się do inwestora o przesłanie stanowiska autorki sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odnoszącego się do zarzutów odwołania Stowarzyszenia S. zgłoszonych pod adresem raportu. Pismem z [...] stycznia 2013 r. ustosunkowano się do ww zarzutów skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2013r. – wydaną po rozpoznaniu wymienionych środków zaskarżenia – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta N. z [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że po wnikliwym przeanalizowaniu akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Jak wprawdzie dostrzegł odwołujący się Burmistrz Miasta N. posłużył się nieprawidłowym zwrotem ustalając w decyzji środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, zamiast ustalić po prostu jego środowiskowe uwarunkowania, niemniej z tego powodu nie można uznać wadliwości decyzji.

Organ, przytaczając treść art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji, wskazał że katalog przedsięwzięć o jakich mowa w tym przepisie określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Zgodnie jednak z § 4 tego rozporządzenia, do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. przed dniem 15 listopada 2010 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, wbrew twierdzeniom odwołujących się, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.). Postępowanie w sprawie wszczęto bowiem [...] marca 2010 r. (tj. w dniu złożenia przez inwestora wniosku), kiedy obowiązywało rozporządzenie z 2004 r. Przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącego zakładu - Wytwórni - o projektowaną instalację emulsji asfaltowych, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje do wytwarzania końcowych produktów użytkowych przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, kwalifikowało się do postępowania środowiskowego.

Dalej organ wskazał, że w imieniu inwestora działał prawidłowo umocowany pełnomocnik – S. S. Organ pierwszej instancji prawidłowo określił i zawiadomił strony niniejszego postępowania, przy czy z uwagi na ich liczbę nieprzekraczającą 20 osób, zasadnie odstąpił od stosowania trybu przewidzianego w art. 49 K.p.a. Wskazał, że przepisy ustawy o udostępnianiu informacji nie określają dokładnie kto jest stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Dlatego w zakresie nieuregulowanym należy stosować przepis ogólny - art. 28 K.p.a. W konsekwencji, jeżeli zainteresowana udziałem w postępowaniu osoba z własnej inicjatywy wystąpi do organu prowadzącego to postępowanie z żądaniem uznania jej za stronę postępowania jednocześnie wykazując, że ma w udziale w tym postępowaniu interes zarówno faktyczny, jak i prawny, wówczas organ - o ile potwierdzi występowanie obu interesów - uzna taką osobę za stronę. W rozpatrywanej sprawie mieszkańcy, o których pisze odwołujący się nie wykazali w żadnym z pism kierowanych do organu pierwszej instancji, aby mieli interes do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Wobec powyższego doszło w sprawie do prawidłowego ustalenia stron postępowania.

W myśl postanowień art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji na organie wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ciąży obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji, możliwościach zapoznania się z nią oraz o dokumentach sprawy. W przepisie tym nie określono terminu, w jakim organ wydający decyzję powinien ją podać do publicznej wiadomości. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zamieścił informację o wydanej decyzji w publicznie dostępnym wykazie, zatem nie naruszył treści tego przepisu, nawet jeśli do zamieszczenia doszło po niemal miesiącu od daty wydania decyzji.

Odnosząc się z kolei bezpośrednio do treści zaskarżonej decyzji Kolegium podało, przytaczając najpierw treść art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji, a następnie wskazując kiedy może nastąpić wydanie decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przytoczonym przepisem i należało wydać decyzję pozytywną. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Stosownie do jego zapisów nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję, znajduje się na terenach o podstawowym przeznaczeniu jako tereny produkcyjno-przemysłowe, drobnej wytwórczości, przetwórstwa, magazynów, składów, baz, oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta N. (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.; Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) symbolem [...]. Zgodnie z punktem 1.4 Planu, szkodliwość i uciążliwość działalności gospodarczej nie może przekraczać granic wydzielonych działek. Zakazuje się lokalizacji działalności szczególnie szkodliwej. Eksploatacja instalacji powodującej wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości powietrza poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Jak wynika z raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, przy zastosowaniu proponowanych przez inwestora rozwiązań analizowana inwestycja nie wpłynie ujemnie na stan środowiska naturalnego. W raporcie stwierdzono, że oddziaływanie tego przedsięwzięta wraz z istniejącą Wytwórnią nie "wykracza" poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny. Dodatkowo potwierdziła to autorka raportu w piśmie z [...] stycznia 2013 r.

W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji rozważał również zgodność planowanego przedsięwzięcia z Programem Ochrony Powietrza. Dla terenu, na którym planowana jest inwestycja uchwalono dwa Programy Ochrony Powietrza (uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy powiat [...], oraz uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla stref w województwie [...], w którym został przekroczony poziom docelowy benzo(α)pirenu jako wskaźnika wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w powietrzu). Rozważając powyższe organ w pierwszej kolejności wskazał, że programy ochrony powietrza mają rangę przepisów prawa miejscowego. Wprawdzie nie wynika to wprost z przepisów prawa, niemniej w praktyce programy te powinny być wydawane na czas określony. Skoro wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobowiązany w każdym roku do przedstawienia marszałkowi województwa informacji o ocenie substancji w powietrzu, to i organ wykonawczy samorządu w oparciu o nie powinien podjąć działania zmierzające do aktualizacji już obowiązujących programów albo opracowania nowych. Jedynie w sytuacji, w której stan środowiska (w tym przypadku powietrza) nie uległ zmianie, nie będzie zachodziła konieczność aktualizacji obowiązujących programów ochrony powietrza (por. Gruszecki Krzysztof, Komentarz do art. 91 ustawy - Prawo ochrony środowiska, LEX 2011). Z powyższego wynika zatem, że programy te należy uwzględniać przy wydawaniu decyzji środowiskowej. Analizując jednak czy dane przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z ww programami, należy każdorazowo zbadać, czy dokonane w planach oceny jakości powietrza są aktualne i porównywać te aktualne dane z emisjami, które przewidywane są dla konkretnej planowanej inwestycji (dane o tych emisjach wynikają w szczególności z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). W rozpatrywanej sprawie ustalono, że pierwszy z wymienionych programów (uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.) nie obowiązuje. Nowy Program Ochrony Powietrza dla Województwa [...] nie został natomiast uchwalony. Wynika to ze zmian przepisów prawnych. Dostosowanie dokumentacji do przepisów obowiązujących potrwa do 2014 roku. W konsekwencji nie można uzależniać wydania decyzji środowiskowej od zapisów ww nieobowiązującego Programu. Obowiązujący natomiast drugi program (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.) stanowi w szczególności, że największy udział w emisji benzo(α)pirenu w pasie 30 km wokół strefy powiat [...] ma emisja powierzchniowa, związana głównie z ogrzewaniem indywidualnym ([...]% całkowitej emisji napływowej). W dwóch miejscowościach ww powiatu odnotowano przekroczenie poziomu docelowego benzo(α)pirenu w powietrzu - w P. i w N. W ocenie Kolegium z powyższego wynika, że planowana inwestycja nie narusza obowiązującego Programu Ochrony Powietrza.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołujących się Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji pominął rozpatrzenie w decyzji uwag złożonych tuż przed jej wydaniem przez Stowarzyszenie S. i uchybił przez to przepisom postępowania administracyjnego. Niemniej do uwag tych odniósł się organ odwoławczy i stwierdził, że sporządzony w sprawie raport jest prawidłowy, logiczny i kompletny, opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu ochrony środowiska, m. in. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W oparciu o zapisy tego rozporządzenia w raporcie prawidłowo uwzględniono aktualny stan jakości powietrza. Odnośnie dowodu w postaci filmu - ujawniającego, że podczas załadunku materiałów rozprzestrzeniają się znaczne dymy i pary, a włazy w samochodach transportujących rozgrzane masy są otwarte i w konsekwencji zapach i zanieczyszczenia są emitowane do powietrza poza granicami nieruchomości, to rzutować to może w przyszłości, w sytuacji rozbudowy instalacji o wytwórnię emulsji asfaltowych na stan jakości powietrza – stwierdził, że dowód ten nie może stanowić o ewentualnych przekroczeniach norm jakości powietrza przez planowaną dopiero inwestycję. W odniesieniu zaś do istniejącej nie jest wystarczającym dowodem na to, że takie przekroczenia poza terenem istniejącego zakładu występują. Tym bardziej, że w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2011 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie stwierdzono przekroczenia przez istniejącą Wytwórnię warunków wydanego na rzecz tego zakładu pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Uwzględniając powyższe, jak i treść raportu należy uznać, że oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia wraz z istniejącą Wytwórnią nie wykracza poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny. Jak wynika z pisma autorki raportu z [...] stycznia 2013 r. w obliczeniach rozprzestrzeniania substancji uwzględniono wszystkie emitory istniejącej Wytwórni oraz wszystkie źródła zorganizowanej emisji zanieczyszczeń, czyli źródła istniejącej instalacji Wytwórni oraz źródła instalacji projektowanej. Obliczono również wielkość emisji niezorganizowanej pochodzącej od samochodów ciężarowych przywożących asfalt i wywożących emulsję. Interpretacja wyników badania emisji zanieczyszczeń jest prawidłowa. Czym innym jest emisja dwutlenku azotu, a czym innym emisja tlenków azotu. Przyjęcie w raporcie, że emisja dwutlenku azotu stanowi 40% emisji tlenków azotu jest wręcz zawyżone. Wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, w procesie produkcji emulsji asfaltowej emisja urotropiny nie występuje, bowiem ulega ona całkowitemu rozpuszczeniu podczas wytwarzania emulsji. W raporcie celowo nie uwzględniono odpadów w postaci przepracowanego oleju służącego do ogrzewania zbiorników asfaltu i emulsji oraz wypełniacza filtra węglowego. Wymiany ww odpadów będzie dokonywał inny, od inwestora, podmiot zewnętrzny i to on będzie, stosownie do przepisów ustawy o odpadach, wytwórcą tych odpadów. Te wyjaśnienia autorki raportu są spójne i racjonalne. W konsekwencji Kolegium uznało, że zarzuty odwołującego są niezasadne.

Wydając przedmiotową decyzję, jak wynika z jej uzasadnienia, organ pierwszej instancji rozważył jednocześnie interes społeczny i indywidualny (inwestora). Działał więc zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz ustawy o udostępnianiu informacji.

Organ odwoławczy, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zarzuty pod adresem tej decyzji zawarte w odwołaniach nie są zasadne. W tej sytuacji orzeczono na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Stowarzyszenie S. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2013 r., wniosło o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Zdaniem skarżącego:

1) planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w decyzji. W planie tym dla obszaru, na którym ma zostać zrealizowana wnioskowana inwestycja obowiązuje następujące przeznaczenie: "Teren produkcyjno - magazynowy, drobnej wytwórczości, przetwórstwa, magazynów, baz, składów. Szkodliwość i uciążliwość działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie nie może przekraczać granic wydzielonych działek. Zakaz lokalizacji działalności szczególnie uciążliwej. Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości powietrza poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny". Według skarżącego rozbudowywany zakład o takim profilu produkcji nie mieści się w ww działalności gospodarczej, gdyż jest to zakład przemysłowy o wysokim stopniu uciążliwości dla środowiska i zdrowia ludzi. Taką opinię skarżący uzyskał w związku z realizacją Wytwórni w K. od W. M. z Instytutu Medycyny [...] w S.. Dlatego rozbudowę zakładu produkcyjnego, który już obecnie jest szczególnie szkodliwy dla środowiska, ludzi, wyklucza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącego, ale także planowanego przedsięwzięcia wskazują dowody przedstawione przez strony postępowania w postaci zdjęć i filmów. Za pomocą tych dowodów strony dowiodły, że obecnie eksploatowany zakład emituje zanieczyszczenia gazowe j pyłowe poza granice swojej działki. Organ drugiej instancji przewrotnie stwierdził, że "dowód powyższy nie może stanowić o ewentualnych przekroczeniach norm jakości powietrza przez planowaną dopiero inwestycję". W ten sposób organ odwoławczy dowiódł, że istniejący zakład swoją uciążliwością wykracza poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny;

2) twierdzenia organu drugiej instancji, że przedstawione dowody przez okolicznych mieszkańców i działających w sąsiedztwie Wytwórni [...] przedsiębiorców "nie są wystarczającym dowodem na to, że takie przekroczenia poza terenem istniejącego zakładu występują", są tendencyjne. W tym kontekście Kolegium błędnie przywołało wyniki kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który nie potwierdza uciążliwości istniejącego zakładu. Błędnie, ponieważ kontrola dotyczyła wyłącznie przeprowadzenia pomiarów emisji zorganizowanej. Natomiast w tego typu zakładach największym problemem jest emisja niezorganizowana, czyli pylenie z boksów i z placu manewrowego na terenie zakładu, jako istotne źródło zapylenia; emisja substancji rakotwórczych (węglowodory aromatyczne), a więc szczególnie groźnych dla zdrowia ludzi; przywożenie, rozładowywanie, wywożenie masy bitumicznej; ciągła emisja z podgrzewanych zbiorników surowca i gotowego produktu, itp. Przeprowadzając ocenę oddziaływania na środowisko prowadzący postępowanie musi, bo wynika to z art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji, zbadać wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie ono oddziaływać. I to badanie powinno skutkować odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla rozbudowy zakładu o nową wielokrotnie więcej emitującą substancji szkodliwych dla ludzi instalację; 3) dodatkowym argumentem przemawiającym za uchyleniem wydanych w sprawie decyzji jest nierozpatrzenie uwag i wniosków Stowarzyszenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji uznał, że było to uchybienie w zakresie przepisów postępowania, ale nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji zignorował dwukrotnie jego uwagi i zarzuty do treści raportu, nie wskazał swoich motywów, które pozwoliłyby stronie poznać powody, dla których uznał, że raport oddziaływania na środowisko spełnia wszystkie wymagania określone przepisami. Stowarzyszenie jednak twierdzi, że tak nie jest i w dalszym ciągu podtrzymuje wszystkie co do treści raportu, w szczególności wniesione do organu pierwszej instancji pismem z [...] lutego 2011 r. W związku z tym, organ drugiej instancji nie może twierdzić, że uchybienie to było nieistotne i jako takie nie miało większego wpływu na treść decyzji organu pierwszej instancji;

4) Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się także do argumentów Stowarzyszenia o zaniżeniu wielkości zanieczyszczeń powietrza emitowanych z terenu zainwestowania. Stowarzyszenie przedstawia w tym celu w skardze w formie tabeli porównanie emisji zanieczyszczeń z 2 instalacji tego samego typu [...]: w K. gm. R. i przedmiotowej w N., na podstawie danych wykazanych w raportach (postępowania administracyjne toczyły się w tym samym okresie). Dla obu instalacji emisje zanieczyszczeń do powietrza określono na podstawie tych samych wytycznych "Wymogi lokalizacyjne wytwórni mas bitumicznych oraz wyposażenie ich w urządzenia ochrony atmosfery" MOŚiZN Departamentu Ochrony Atmosfery, marzec 1987r. W związku z tym, skarżący zadaje pytanie "jakim cudem" instalacja produkująca 4,8 razy więcej masy bitumicznej emituje mniej zanieczyszczeń niż instalacja w K.. Pomimo takich wątpliwości organ drugiej instancji twierdzi, że wyjaśnienia autorki raportu w tym zakresie są spójne i racjonalne, a zarzuty skarżących nie są zasadne. Skarżący podkreślił, że na właścicielu instalacji Wytwórni [...] ciążył obowiązek nałożony decyzją nr [...] z [...] lutego 2010 r. w zakresie konieczności przeprowadzenia pomiarów z emitora [...] w roku 2010: fenolu Węglowodorów aromatycznych oraz benzo(α)pirenu. Tych badań nie przeprowadzono, a na pewno ich wyniki pozwoliłyby na weryfikację wykazanych w raporcie informacji dotyczących planowanej instalacji, która w związku ze zwiększeniem ilości bitumu w produkcji emulsji bitumicznej znacznie przyczyni się do zwiększenia emisji substancji groźnych dla zdrowia ludzi; 5) w analizowanym raporcie dla Wytwórni Emulsji Bitumicznej brak jest analizy wpływu na zdrowie ludzi wykorzystywanej do produkcji emulsji bitumicznej - urotropiny, która posiada właściwości przeciwbakteryjne i w medycynie jest lekiem. Ilość tego sypkiego surowca wykorzystywanego do produkcji jest olbrzymia i nie ma takiej możliwości aby w trakcie prowadzenia procesów technologicznych nie przedostawała się do powietrza. W związku z tym ważne jest uzyskanie opinii o wpływie tej substancji na zdrowie ludzi pracujących w wytwórni jak i okolicznych mieszkańców. Kolegium nie przedstawiło podstaw stwierdzenia, że emisja urotropiny nie występuje, ponieważ "ulega ona całkowitemu rozpuszczeniu podczas wytwarzania emulsji". Tymczasem substancja ta jest przywożona, przeładowywana, dozowana i mieszana; 6) błędne jest podejście organu odwoławczego do zagadnienia odpadów. W myśl obowiązujących przepisów to wytwórca odpadów jest jego właścicielem, a nie wyspecjalizowany odbiorca. W związku z tym celowe nieuwzględnienie w raporcie odpadów: przepracowanego oleju, wypełniacza filtra węglowego jest niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując tym samym stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Przedstawiciel skarżącego na rozprawie, która odbyła się 2 lipca 2013 r., dodatkowo podniósł naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z prowadzeniem dodatkowego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, a nadto wskazał, że w raporcie nie przeanalizowano wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura [...] oddalonego od terenu przedsięwzięcia w linii prostej około kilometr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 lutego 2013r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja jest aktem administracyjnym kończącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko opisanego w stanie sprawy przedsięwzięcia. Została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2088 r., Nr 199, poz. 1227, ze zm.) – zwanej dalej: ustawą o udostępnianiu informacji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając kontrolowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. dopuścił się jego naruszenia, jak również naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja nie czyni zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej zgromadzonych, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz wyjaśnieniami składanymi w trakcie postępowania przez inwestora, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, przystępując do wykazania naruszenia przepisów postępowania do jakich doszło w postępowaniu odwoławczym, należy wyjść od zasady ogólnej unormowanej w art. 15 K.p.a., która stanowi o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Według utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyroku NSA z 21.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, publ. LEX nr 1145626; wyroku NSA z 17.05.2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, publ. LEX nr 1081834; wyroku NSA z 21.04.2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09, publ. LEX nr 1081276) do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w jego całokształcie - w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia i wszystko to winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na organie odwoławczym spoczywa również obowiązek rozpoznania odwołania, w tym ustosunkowania się do zarzutów w nim sformułowanych w aspekcie ich słuszności bądź niezasadności. Skoro istotą odwołania jest zwykle wyrażenie przez stronę niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony odwołującej się co do zasadności przesłanek jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. Szczególną zaś rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 K.p.a., odgrywa uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które powinno z kolei odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Motywy decyzji, zredagowane w sposób należyty powinny zmierzać do tego, aby strona mogła w sposób należyty zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy. Z aktu administracyjnego, który strona otrzymuje powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pomija milczeniem niektóre twierdzenia, nie odnosi się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawia w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Organ w tego rodzaju postępowaniu, które było przedmiotem skargi, powinien przeprowadzić tak postępowanie, aby skutki przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko poddane zostały kompleksowej ocenie, zanim udzielone zostaną stosowne pozwolenia, umożliwiające realizację takiego przedsięwzięcia. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji i odpowiada wymogowi art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Aby takie wymagania mogły być określone, raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (wyrok NSA z 20.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2094/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Rzeczą więc organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Nie można zapominać bowiem, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji.

W ocenie Sądu organ nie zadośćuczynił powyższemu obowiązkowi. Swoją kontrolę ograniczył do stwierdzenia, że raport jest prawidłowy, logiczny, kompletny i zgodny z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Oparł się wyłącznie na wybiórczych wyjaśnieniach autorki raportu, udzielonych w związku z treścią odwołania skarżącego, uznając je za spójne i racjonalne, w żaden sposób ich nie weryfikując i nie zauważając, że dotyczą one tylko pewnych jego elementów. Obowiązkiem Kolegium było dokonanie własnej analizy raportu oraz oceny prawnej, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniach, w szczególności zarzutu skarżącego dotyczącego oddziaływania przedsięwzięcia na ludzi i zaniżenia wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza opartego o wymienione w środku zaskarżenia dokumenty i porównanie emisji zanieczyszczeń z dwóch instalacji tego samego typu. W myśl art. 80 K.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów. Zaś uznanie treści raportu za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej jego oceny i przekonywującego do swoich racji uzasadnienia zajmowanego stanowiska stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej należy rację przyznać organowi, że dowód w postaci filmu nie może świadczyć o przekroczeniu norm jakości powietrza przez planowane co dopiero przedsięwzięcie, a nadto, że takie przekroczenia występują poza terenem istniejącego zakładu. Niemniej organ stawiając taką tezę powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [..] czerwca 2011 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w wyniku, której nie stwierdzono przekroczenia przez istniejącą Wytwórnię [...] warunków wydanego na rzecz tego zakładu pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Natomiast skarżący zarzucił, że kontrola ta dotyczyła wyłącznie emisji zorganizowanej, tymczasem w tego typu zakładach największym problemem jest emisja niezorganizowana (związana z: pyleniem z boksów i placu manewrowego na terenie zakładu, przywożeniem, rozładowywaniem, wywożeniem masy bitumicznej, podgrzewaniem zbiorników surowca i gotowego produktu, itp.). Sąd jednak nie mógł odnieść się do tego zarzutu i dokonać weryfikacji podniesionych okoliczności, albowiem w aktach sprawy brak dokumentu zawierającego wynik kontroli, na której organ oparł zajęte stanowisko. Dokumentu tego również organ nie przesłał na wezwanie Sądu. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie uzupełnienie materiału dowodowego o brakujący dokument.

W kontekście powyższych wywodów należało stwierdzić, iż w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym nie doszło do rozpoznania merytorycznego sprawy na nowo, w jej całokształcie rozumianym w sposób wyżej zaprezentowany. Po drugie, Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącego, podniesiony na rozprawie, a dotyczący naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium zwróciło się pismem z [...] grudnia 2012 r. – w trybie art. 136 K.p.a. - do inwestora o złożenie wyjaśnień dotyczących raportu i uczyniło to na skutek treści odwołania skarżącego. W załączeniu pisma przesłało kserokopię odwołania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, wyjaśnienia złożyła autorka raportu (pismo z [...] stycznia 2013 r.). Po uzyskaniu wyjaśnień organ wydał zaskarżoną decyzję. Przed wydaniem decyzji jednak nie zapewnił stronom postępowania, w tym skarżącemu, czynnego udziału w sprawie, przez umożliwienie – w trybie art. 10 § 1 K.p.a. - wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Przez niedopełnienie powyższego obowiązku odebrano skarżącemu prawo dające możliwość zajęcia stanowiska dotyczącego wyjaśnień będących konsekwencją jego odwołania i w istocie stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd uznał niedopełnienie przez organ drugiej instancji obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. za istotne naruszenie procedury administracyjnej dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stanowisko Sądu byłoby przeciwne, gdyby organ odwoławczy nie prowadził postępowania uzupełniającego, do tego z urzędu i na skutek treści wniesionego przez samego skarżącego środka zaskarżenia oraz związanego z treścią najważniejszego dowodu w sprawie jakim - bez wątpienia w postępowaniach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - jest raport. Wtedy bowiem zasadne byłoby oczekiwanie od skarżącego wykazania jakich konkretnie czynności procesowych - wobec braku zastosowania art. 10 § 1 K.p.a. - nie mógł dokonać i wiązać to z wpływem na wynik sprawy. Ponadto, gdyby z pisma organu, wzywającego inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie, wynikało że przesyła je do wiadomości stron, w tym skarżącego, to również należałby zarzutowi temu odmówić zasadności. Wtedy bowiem uznano by, iż strona wiedziała, że organ odwoławczy uzupełnia postępowanie i teraz tylko od jej woli zależy czy będzie chciała wykazać się czynnym udziałem w sprawie, podjąć jakieś czynności, należycie zadbać o swój interes. Po trzecie, wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). W piśmie z dnia [..] marca 2010 r. inwestor wskazał, że "W załączeniu do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia: instalacja wytwórni emulsji asfaltowych na terenie Wytwórni [...] firmy T." przesyła kartę informacyjną [...]. Wobec powyższej treści pisma, Burmistrz Miasta N. pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwrócił się do inwestora o sprecyzowanie - czy pismo z dnia [...] marca 2010 r. jest wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "rozbudowie instalacji emulsji asfaltowych na terenie wytwórni mas bitumicznych w N. ul. [...]. Odpowiadając na powyższe, w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., inwestor stwierdził, iż potwierdza, że "w dniu [...] marca 2010 r. został wniesiony przez Spółkę wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia Wytwórnia [...] w N. ul. [...]". Natomiast z tytułu raportu wynika, że jego przedmiotem jest przedsięwzięcie polegające na "budowie instalacji emulsji asfaltowych na terenie istniejącej Wytwórni [...] w N. ul. [...]". Ustalenie środowiskowych uwarunkowań nastąpiło na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie instalacji wytwórni emulsji asfaltowych na terenie nier. nr [...] przy ul. [...] w N.". Nadto określając rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia podano, że "planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie instalacji emulsji asfaltowych w istniejącej hali na terenie działki nr [...] w N [...] przy ul. [...]. Do hali zostanie dobudowane pomieszczenie kotłowni". Z kolei ze strony 9 raportu wynika, że jeszcze obok hali przewiduje się wybudowanie fundamentów pod wiatę nalewaków oraz montaż stalowej konstrukcji wiaty nalewaków wraz ze schodami i pomostem obsługowym. Wobec tak przedstawiających się rozbieżności w zakresie określenia przedmiotu przedsięwzięcia - w ramach ponownego rozpoznania sprawy - należy wyjaśnić nie tylko zakres przedsięwzięcia, ale i jakie przedsięwzięcie w istocie jest przedmiotem postępowania, albowiem pierwsze z wymienionych przedsięwzięć organ zakwalifikował do przedsięwzięć określonych w pkt 1 ust. 1 § 3 rozporządzenia, natomiast drugie polegające na budowie instalacji do produkcji mas bitumicznych kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w pkt 22 ust. 1 § 3 rozporządzenia. Skoro naruszenie wyżej przytoczonych przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dało podstawę do uwzględnienia skargi, to wypowiadanie się do zarzutów skargi, w szczególności tych dotyczących raportu, czy zgodności przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał za przedwczesne.

Za niezasadny uznano zarzut dotyczący nierozpatrzenia uwag zgłoszonych przez skarżącego przed wydaniem decyzji z [...] maja 2012 r., z racji podjęcia się ich rozpatrzenia przez organ odwoławczy, a nadto włączenia ich przez skarżącego w zakres odwołania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności i stosując się w pełni do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów, w tym zasad ogólnych i postępowania dowodowego, wydać stosowne rozstrzygnięcie. W ramach powyższego odnieść się również do zarzutu skarżącego dotyczącego pominięcia w raporcie wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura [...].

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i c oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie III - na zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.