Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 339/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 8 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w B. na pismo Dyrektora A w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ponownej negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora A w C.; 2) zasądza od Dyrektora A w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 15 października 2015 r. [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. ogłosiło konkurs nr [...] na dofinansowanie projektów ze środków EFRR w ramach Osi Priorytetowej III "Konkurencyjność MŚP", Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020, Typ projektu 1. Wdrożenie i komercjalizacja innowacji produktowych oraz procesowych.

Zgodnie z warunkami konkursu, opisanymi w Regulaminie konkursu (Rozdział 4. Kryteria wyboru projektów), [...] Centrum Przedsiębiorczości jako Instytucja Organizująca Konkurs (IOK), dokonuje oceny i wyboru projektów w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WSL na lata 2014 - 2020. Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2 określone zostały w załączniku nr 1 Regulaminu konkursu. Przedmiotowa ocena podzielona została na dwa etapy - etap oceny formalnej (w oparciu o kryteria formalne) oraz etap oceny merytorycznej (w oparciu o kryteria merytoryczne). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu ("Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2. "Innowacje w MŚP"), w ramach działań RPO WSL 2014 - 2020 wdrażanych przez [...] Centrum Przedsiębiorczości stosowane są następujące podstawowe rodzaje kryteriów dokonywania wyboru projektów: 1. formalne: - a) zerojedynkowe niepodlegające uzupełnieniom; b) zerojedynkowe podlegające uzupełnieniom; 2. merytoryczne: a) punktowe zerojedynkowe: kryteria dopuszczające, których spełnienie jest warunkiem dalszej oceny projektu; b) punktowe podstawowe: punktowane w zależności od stopnia ich wypełnienia; c) punktowe dodatkowe.

Załącznikiem do Regulaminu konkursu jest w szczególności Regulamin procedury odwoławczej, określający terminy i tryb odwoływania się od negatywnego wyniku oceny projektów składanych w ramach RPO WSL.

W dniu 14 stycznia 2016 r. [...] w B. (dalej skarżący) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nadanym identyfikatorze [...]

Pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] poinformowało skarżącego o stwierdzeniu braków formalnych lub oczywistych omyłek i zobowiązało do poprawy wniosku o dofinansowanie o numerze [...]

W dniu 7 kwietnia 2016 r. skarżący wskazał, że w odpowiedzi na wskazane pismo został złożony poprawiony wniosek o dofinansowanie o nr [...] wraz z poprawionymi załącznikami. W części H wniosku o dofinansowanie (Oświadczenia Beneficjenta - pkt 12), Skarżący złożył oświadczenie, iż zapoznał się i akceptuje Regulamin konkursu (w tym stanowiące jego integralną część załączniki do Regulaminu).

Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...] poinformowało skarżącego, że wniosek o dofinansowanie pozytywnie przeszedł etap oceny formalnej prowadzonej w ŚCP i został przekazany do dalszej oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów.

Pismem z 7 września 2016 r. nr [...] skarżący został poinformowany przez ŚCP, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu o numerze [...] w ramach konkursu nr [...] został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w ramach której nie uzyskał wymaganej liczby punktów/nie spełniał poszczególnych kryteriów wyboru projektów oceny merytorycznej. ŚCP wskazało, że szczegółowe informacje na temat oceny wniosku o dofinansowanie znajdują się w kopiach kart oceny merytorycznej, stanowiących załącznik do tego pisma. W dalszej części tego pisma zamieszczono pouczenie o zasadach i trybie wnoszenia środka odwoławczego. Z kart oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu wynikało, że w ramach kryterium punktowego zerojedynkowego nr 2 "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" projekt uzyskał zero punktów.

Pismem z 16 września 2016 r. skarżący wniósł protest do Zarządu Województwa[...] w K. (dalej "organ odwoławczy" lub IZ RPO) w stosunku do oceny wniosku o numerze[...]. Nie zgodził się z oceną projektu względem Kryterium punktowego zerojedynkowego nr 2 "Wykonalność techniczna i finansowa" oraz podniósł zarzuty o charakterze w zakresie przeprowadzonej oceny.

Pismem z 4 listopada 2016 r. - na podstawie art. 58 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm. – dalej "ustawa wdrożeniowa") podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] protest został uwzględniony. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił argumentację, która przemawiała za pozytywnym rozstrzygnięciem w tej sprawie.

Organ odwoławczy wskazał, że oceniający nie zarzucili wnioskodawcy niezgodności z regulaminem w postaci zbyt krótkiego okresu działalności podmiotu, a stwierdzenia oceniających o braku dokumentacji finansowej nie mają wpływu na negatywny wynik oceny, stwierdzają jedynie fakt niemożliwości oceny zdolności finansowej wnioskodawcy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wiarygodności źródła finansowania, a mianowicie wątpliwości oceniających co do przedłożonej umowy pożyczki organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku dokumentem potwierdzającym finansowanie projektu może być promesa kredytowa, potwierdzenie posiadania środków na rachunku bankowym wnioskodawcy itp. (pkt. 5 stanu prawnego). Jest to katalog otwarty, wskazujący jedynie przykładowe formy potwierdzenia finansowania projektu, zatem wnioskodawca mógł przedstawić umowę pożyczki jako źródło finansowania projektu. Brak środków własnych wnioskodawcy nie może być powodem do uznania braku potwierdzenia możliwości finansowania projektu, gdyż regulamin konkursu również nie wskazuje aby środki na finansowanie projektu pochodziły wyłącznie z majątku wnioskodawcy.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy w kwestii nierównego traktowania i braku wezwania do uzupełnień i wyjaśnień stwierdził, że zgodnie z zapisami Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów paragraf 8 w pkt. 18 - Eksperci mają możliwość, a nie obowiązek uzyskania od Wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień, jednak złożone wyjaśnienia nie mogą prowadzić do istotnej modyfikacji projektu. Podkreślił, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie środków finansowych na realizację projektu. Stwierdził, że oceniający nie zakwestionowali wysokości pożyczki jako niewystarczającej do zrealizowania projektu

Zdaniem organu odwoławczego oceniający nr 1 słusznie zakwestionował wykonalność finansową projektu wskazując na zagrożenie realizacji projektu oraz utrzymanie jego celu, a wnioskodawca nie przedstawił informacji dotyczących pożyczki wraz odsetkami, która to pożyczka jest głównym źródłem finansowania projektu.

Odnosząc się do podniesionych w proteście zarzutów o charakterze proceduralnym organ odwoławczy stwierdził, że wskazane przez wnioskodawcę naruszenia są tożsame z zarzutami wskazanymi przez wnioskodawcę odnośnie przedmiotowego kryterium.

W konkluzji zamieszczono stwierdzenie, że ocena merytoryczna projektu w kwestionowanym kryterium punktowym zerojedynkowym nr 2 "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" nie została przeprowadzona w sposób właściwy przez eksperta nr 2, a protest w tym zakresie jest zasadny.

Skarżący w piśmie z dnia 14 listopada 2016r. zawarł swoje stanowisko odnośnie dokonanej oceny protestu.

W odpowiedzi z dnia 22 listopada 2016 r. organ odwoławczy wskazał, że wniosek został przekazany do ŚCP celem ponownej oceny, która zostanie sporządzona przez nowo powołanych do tego niezależnych ekspertów na podstawie zapisów dokumentacji konkursowej i aplikacyjnej.

Pismem z [...] nr [...] Zastępca Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. poinformował skarżącego, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu o numerze [...] w ramach konkursu nr [...] został oceniony negatywnie w trakcie ponownej oceny merytorycznej, w ramach której nie uzyskał wymaganej liczby punktów / nie spełnił poszczególnych kryteriów wyboru projektów oceny merytorycznej. Następnie wskazano, że szczegółowe informacje na temat oceny wniosku o dofinansowanie znajdują się w kopiach kart oceny merytorycznej, stanowiących załącznik do tego pisma. W dalszej części tego pisma zamieszczono pouczenie o zasadach i trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego.

Organ ustalił, że projekt jest niewykonalny pod względem finansowym, w związku z czym nie spełnia kryterium zerojedynkowego nr 2 "Wykonalność techniczna i finansowa". W kartach oceny merytorycznej eksperci szczegółowo uzasadnili swoje stanowisko.

Skarżący pismem 14 kwietnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na podstawie art. 61 ustawy wdrożeniowej, skargę na negatywną ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie projektu o numerze [...] w ramach konkursu nr [...]sporządzoną w ramach procedury odwoławczej.

Skarżący zarzucił:

1) Naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny złożonego wniosku o dofinansowanie poprzez naruszenie zapisów Regulaminu konkursu nr [...] i jego załącznika nr 1 "Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2 "Innowacje w MŚP"; polegające na:

a) nieuznaniu oczywistej omyłki pisarskiej i niezastosowaniu procedury regulaminowego postępowania przy wykryciu omyłki pisarskiej,

b) zakwalifikowania omyłki pisarskiej jako niezgodności projektu z kryterium punktowym zerojedynkowym "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" zamiast wezwania wnioskodawcy do poprawy omyłki na etapie weryfikacji wniosku względem kryterium formalnego "Kompletność załączników i ich spójność z wnioskiem aplikacyjnym - czy załączniki są kompletne, prawidłowo sporządzone i zgodne z listą określoną w instrukcji wypełniania wniosku, - czy załączniki są aktualne, kompletne i wydane przez upoważniony organ, czy zapisy załączników są spójne z zapisami wniosku".

2) Naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny złożonego przez nas wniosku o dofinansowanie poprzez naruszenie zapisów art. 37 ustawy wdrożeniowej, polegające na:

a) nieprawidłowym zakwalifikowaniu omyłki pisarskiej jako błędu, przez co niezachowana została zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności w trakcie wyboru projektów do dofinansowania - uniemożliwienie dokonania poprawy omyłki pisarskiej w sytuacji, gdy inni wnioskodawcy mają taką możliwość np. na etapie oceny formalnej stanowi istotne naruszenie zasady bezstronności,

b) niezastosowaniu w ocenie projektu właściwych dla konkursu kryteriów wyboru zatwierdzonych przez komitet monitorujący.

3) Naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku o dofinansowanie poprzez naruszenie art. 43 ustawy wdrożeniowej; naruszenie to polega na niezastosowaniu procedury nałożonej przez ustawę wdrożeniową w sytuacji stwierdzenia we wniosku omyłki pisarskiej.

4) Naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku poprzez naruszenie zapisu Rozdziału 5.2 punkt 4 Regulaminu konkursu nr [...] i art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wyrażające się w niezastosowaniu procedury skierowania wniosku do ponownej oceny formalnej nałożonej przez autorów Regulaminu konkursu nr [...] w sytuacji stwierdzenia błędu formalnego we wniosku o dofinansowanie.

Skarżący odnosząc się do oceny merytorycznej wniosku w zakresie zapisu "kwota, o której mowa w §1 zostanie wypłacona nie wcześniej niż 15.09.2016r. i nie później niż 28.03.2016r." wskazał, że jest to pomyłka w tekście umowy pożyczki polegająca na przypadkowym wpisaniu daty 28 marca 2016 r. zamiast prawidłowej 28 marca 2018 r. i stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Taka omyłka została zdefiniowana w Regulaminie konkursu jako oczywista omyłka i obowiązkiem organu było wezwanie do uzupełnienia wniosku lub jego poprawienia w trybie art. 43 ustawy wdrożeniowej. Ponadto zgodnie z Regulaminem konkursu takie oczywiste omyłki pisarskie powinny zostać poprawione na etapie oceny formalnej. W sytuacji braku wezwania na tym etapie, organ zobowiązany był do wezwania skarżącej spółki na etapie oceny merytorycznej zgodnie z zapisami Rozdziału 5.2 punkt 4 Regulaminu konkursu. Zapisy Regulaminu są wiążące dla [...] Centrum Przedsiębiorczości, dlatego brak wezwania do poprawy błędu zidentyfikowanego w trakcie oceny wniosku stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W ocenie skarżącego w przypadku braku zakwalifikowania omyłki jako omyłki pisarskiej, organ powinien wezwać stronę do usunięcia błędu formalnego (w trakcie pierwotnej oceny formalnej lub w trakcie oceny merytorycznej zgodnie z zapisami Rozdziału 5.2 punkt 4 Regulaminu konkursu) w odniesieniu do kryterium formalnego "Kompletność załączników i ich spójność z wnioskiem aplikacyjnym." Brak takiego wezwania i zakwalifikowanie tej omyłki pisarskiej do błędu merytorycznego w ramach kryterium "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" stanowi naruszenie prawa, w szczególności art. 43 ustawy wdrożeniowej oraz naruszenie zapisów Regulaminu konkursu i jego załącznika nr 1 "Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2 "Innowacje w MŚP". Ocena wniosku stanowi także naruszenie art. 37 tejże ustawy. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z regulaminem IOK dokonuje "oceny i wyboru projektów w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WSL na lata 2014 - 2020. Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2 stanowią załącznik nr 1 niniejszego Regulaminu. Złożone wnioski o dofinansowanie poprawne pod względem formalnym podlegają ocenie merytorycznej, w oparciu o kryteria wskazane w załączniku nr 1 do niniejszego Regulaminu."

Skarżący podniósł również, że w ramach kryterium "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" oceniane powinny być następujące aspekty: "Projekt jest wykonalny pod względem technicznym - jego zakres, sposób wykonania, okres realizacji, posiadane pozwolenia, zezwolenia umożliwiają realizację projektu. W kryterium weryfikowane również będzie czy projekt jest wykonalny pod względem finansowym. Weryfikacja zostanie dokonana na podstawie załączonych dokumentów finansowych, dodatkowych załączników oraz opisu wniosku o dofinansowanie." Zatem omyłki pisarskie lub brak spójności pomiędzy wnioskiem a umową pożyczki powinny zostać wyjaśnione wcześniej i nie powinny stanowić w ogóle przedmiotu oceny w ramach kryterium "Wykonalność projektu techniczna i finansowa".

W ocenie skarżącego uwzględnienie finansowania w kwocie 2 100 000 zł z tytułu zawartej umowy pożyczki wyczerpuje zapotrzebowanie w kontekście pozyskania finansowania na realizację projektu. Koszty kwalifikowalne to 1 755 000 zł, a pozostała kwota stanowi podatek, o którego zwrot spółka będzie występować. Zatem uznanie tego finansowania sprawiłoby, iż ocena przedmiotowego kryterium "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" powinna być pozytywna, a co za tym idzie wniosek powinien zostać skierowany do dalszej oceny merytorycznej względem kryteriów podstawowych - punktowanych.

Autor skargi zwrócił również uwagę na brak równego traktowania wnioskodawcy na tle innych podmiotów, które były wzywane do uzupełnienia braków formalnych, w tym do poprawiania/uzupełniania dokumentów potwierdzających finansowanie projektu. Gorsze traktowanie skarżącego poprzez nieumożliwienie usunięcia oczywistej omyłki pisarskiej lub błędu formalnego na etapie oceny formalnej, stanowi naruszenie art. 37 ustawy wdrożeniowej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że ponowna ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a tym samym uznanie zasadności zarzutów oraz o skierowanie wniosku do etapu oceny merytorycznej, w trakcie której respektowane będą zapisy ustawy wdrożeniowej, jak i zapisy dokumentacji konkursowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślono, że z oceny ekspertów wynika, że złożona dokumentacja w sposób niewystarczający potwierdziła zdolność skarżącego do sfinansowania projektu. Zatem jako bezzasadny określono zarzut naruszenia prawa poprzez brak wezwania do poprawy oczywistej omyłki pisarskiej. Dokonując oceny projektu w ramach kryterium "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" eksperci uznali, że przedłożone przez skarżącego dokumenty i informacje zawarte we wniosku w sposób niewystarczający potwierdziły zdolność spółki do sfinansowania projektu. Ponadto stwierdzenie występowania oczywistej omyłki może mieć miejsce jedynie w zakresie aspektów podlegających ocenie w danym kryterium. Treść umowy pożyczki nie podlega ocenie w ramach kryterium formalnego "Kompletność załączników i ich spójność z wnioskiem aplikacyjnym", a podlega ocenie w ramach kryterium merytorycznego "Wykonalność projektu techniczna i finansowa". Wobec powyższego brak było podstaw, aby na etapie oceny merytorycznej kierować wniosek do ponownej oceny formalnej w związku ze sprzecznością zapisów zawartych w umowie pożyczki przedłożonej celem potwierdzenia finansowej wykonalności projektu. Niespójność dat w umowie pożyczki nie stanowi oczywistej omyłki w rozumieniu pkt 4 słownika zawartego w regulaminie konkursu w trakcie oceny formalnej w ramach kryterium "Kompletność załączników i ich spójność z wnioskiem aplikacyjnym" oraz nie stanowi braku/błędu formalnego we wniosku, możliwego do zweryfikowania w ramach ponownej oceny formalnej zgodnie z rozdziałem 5.2 ust. 4 regulaminu. Eksperci dokonali negatywnej oceny wykonalności projektu ze względu na uznanie umowy pożyczki za dokument niewiarygodny, nie potwierdzający zabezpieczenia wykonalności projektu wobec zapisów uniemożliwiających jej wykonanie. Ponadto skarżący jako nowopowstały podmiot nie posiadał własnych środków na jej wykonanie. Nadto jeżeli skarżący zamierzał skorzystać z rozliczenia projektu w ramach odzyskanego VAT, to powinien był podać taką informację w treści wniosku, wyjaśniając szczegółowo, że w ramach planu finansowania zamierza wykorzystać środki uzyskane z odzyskiwanego podatku.

IZ RPO omawiając szczegółowo kwestie przewidywanych przychodów i kosztów ich uzyskania, finansowania projektu oraz posiadanych środków wskazał, że brak jest informacji wskazujących na sfinansowanie inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku przez stronę skarżącą.

Strona skarżąca w piśmie złożonym w dniu 23 czerwca 2017 r. zawarła polemikę z treścią odpowiedzi na skargę i podtrzymała dotychczasowe zarzuty.

W piśmie z dnia 12 lipca 2017 r. organ przekazał na wezwanie Sądu pełnomocnictwa udzielone osobie, która odpowiedziała na wniesiony protest wraz z uchwałą z dnia 19 kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 poz. 2017- dalej "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej stanowi, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez instytucję właściwą do przeprowadzenia konkursu.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs, a w niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa [...]. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych instytucji właściwej i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, lecz w rozpoznawanych sprawach stanowi wzorzec kontroli przeprowadzanej przez Sąd. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 ustawy wdrożeniowej. Zauważyć należy, że prawodawca nie nadał regulaminowi charakteru aktu normatywnego, jednakże jest to dokument, który określa podstawowe reguły w oparciu o, które rozstrzygany jest konkurs. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że wzorcem kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej, a dokonywanej przez sąd administracyjny jest przywołana powyżej ustawa jak również inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz regulamin przedmiotowego konkursu.

Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest charakter prawny czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w ramach organizowanego konkursu. Zauważyć należy, że w tym zakresie działania organu administracji mają mieszany charakter ponieważ ocena formalna zgłoszonego wniosku i podejmowane w tym zakresie czynności zaliczyć należy do czynności publicznoprawnych podejmowanych przez właściwą instytucję, czyli podmiot administrujący (organ administracji publicznej), natomiast ich zwieńczeniem jest podpisanie umowy, czyli czynności zaliczanej do prawa prywatnego mocą której podmiot publiczny zobowiązuje się przyznać określone środki finansowe wnioskodawcy, celem realizacji określonego zadania. Mocą przywołanego powyżej art. 61 ustawy wdrożeniowej ustawodawca poddał czynności publicznoprawne podejmowane przez podmiot administrujący kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu. Po myśli ust. 4 tego przepisu właściwa instytucja zamieszcza na stronie internetowej oraz na portalu listę projektów wybranych do dofinansowania wyłącznie na podstawie spełnienia kryteriów wyboru projektów albo listę projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania. Według ust. 5 przywoływanego przepisu jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, informacja, o której była mowa powyżej zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 53 i art. 54 ustawy wdrożeniowej.. Przywołane przepisy prawa skłaniają zatem do ustalenia charakteru normatywnego "pisemnej informacji" otrzymywanej przez wnioskodawcę. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że wnoszenie protestu przewidzianego w przywołanych przepisach odbywa się na zasadach określonych w ustawie wdrożeniowej, a zatem jest to szczególna procedura właściwa jedynie dla tej czynności prawnej. Oznacza to, że ustawodawca nadał tej czynności szczególny charakter, a w szczególności nie nazwał ją decyzją administracyjną i nie nakazał w tym zakresie wykorzystywać postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji rodzi się pytanie czym jest ta "pisemna informacja". Jest to czynność, która podejmowana jest przez podmiot publiczny (organ administracji publicznej lub podmiot administrujący), skierowana do określonego adresata, którym jest wnioskodawca, zawiera rozstrzygnięcie, gdyż informuje o losie złożonego wniosku o dofinansowanie, następnie zawiera uzasadnienie i pouczenie o przysługujących środkach prawnych. Z uwagi na to, że jest to czynność podejmowana przez podmiot publiczny jest również podpisywana w sposób właściwy dla tego typu działań organów publicznych. Zestawienie elementów, które musi spełniać pisemna informacja pozwalają uznać, ze są one praktycznie zbieżne z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. W konsekwencji opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że pisemna informacja będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne.

Stosownie do postanowień art. 53 i art. 54 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji", celem ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Protest taki można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, a ustawodawca określił jego wymogi formalne. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych lub zawierającego oczywiste omyłki właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Zgodnie z treścią art. 55 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować projekt wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętych ustaleń.

Zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego otrzymania. Następstwem oceny dokonanej przez właściwą instytucję jest informacja skierowana do wnioskodawcy na piśmie o wyniku rozpatrzenia protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem. W przypadku nieuwzględnienia protestu zamieszcza się w niej pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 58 ustawy wdrożeniowej zamieszczono także unormowania normujące działania organów w przypadku uwzględnienia wniesionego protestu, jak również przysługujące wnioskodawcy uprawnienia w tym zakresie.

W tym miejscu rozważyć należy charakter prawny informacji skierowanej do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu. Podkreślić należy, że informacja ta sporządzana jest na piśmie przez właściwą instytucję, a zatem organ administracji publicznej lub podmiot umocowany normą prawną do dokonania tej czynności. Informacja ta skierowana jest do konkretnego adresata i zawiera konkretne rozstrzygnięcie sprowadzające się do uwzględnienie lub nieuwzględnienia wniesionego protestu, jak również zawiera uzasadnienie i pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji przyjdzie podzielić stanowisko przyjęte przy ocenie "pisemnej informacji", że i ta czynność zawiera zbieżne wymogi z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. W konsekwencji opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że przedmiotowa informacja będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne.

Przedstawione powyżej rozważania przenieść należy teraz na grunt rozpoznawanej sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie dostrzec, że podmiotem organizującym konkurs jest [...] Centrum Przedsiębiorczości w C., zatem w ramach tego postępowania jest on instytucją właściwą w rozumieniu art. 39 ustawy wdrożeniowej. Okoliczność ta skutkuje tym, że w ramach tego postępowania konkursowego w ponownej ocenienie mogą brać udział osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. W kontekście art. 60 ustawy wdrożeniowej stwierdzić należy, że czynności związane z przeprowadzeniem postępowania konkursowego prowadzi aparat pomocniczy instytucji właściwej, czyli urzędnicy zatrudnieni w tego typu aparacie, natomiast wszelkie rozstrzygnięcia podejmuje już instytucja właściwa, którą w tym przypadku jest [...] Centrum Przedsiębiorczości. Zgodnie z § 3 ust. 1b statutu [...] Centrum Przedsiębiorczości przedmiotem działania Centrum jest pełnienie funkcji Instytucji Pośredniczącej (IP RPO WSL) w zakresie powierzonych przez Instytucję Zarządzającą działań Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014- 2020 skierowanych do sektora przedsiębiorstw. Zadania Centrum w zakresie wskazanym w ust. 1b statutu obejmują w szczególności czynności w zakresie naboru wniosków oraz oceny i wyboru projektów. Z treści § 1 Regulaminu procedury odwoławczej dla IP RPO WSL Regulaminu konkursu dla Działania 3.2. "Innowacje w MŚP" stanowiącego załącznik nr 5 do wskazanego Regulaminu podstawę prawną do wniesienia protestu w ramach PRO WSL stanowi ustawa wdrożeniowa. Rozważenia zatem wymaga sytuacja związana ze sporządzeniem informacji skierowanej do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu. Stosownie do postanowień art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej informację taką sporządza właściwa instytucja. Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu procedury odwoławczej dla IZ RPO WSL Zasady wnoszenia i rozpatrywania protestów wynika, że instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014 – 2020. (dalej IZ RPO WSL) co wynika z § 4 ust 3 Regulaminu procedury odwoławczej, a rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej. Z akt dostępnych Sądowi w rozpoznawanej sprawie informacja będąca odpowiedzią na protest sporządzona została w dniu 4 listopada 2016 r. na druku urzędowym Województwa [...] ze wskazaniem, iż pochodzi z Urzędu Marszałkowskiego Województwa[...]. Skierowane jest ona do skarżącego i podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego M.S. Podkreślić należy, że wskazane pismo nie zostało podpisane z upoważnienia Zarządu Województwa[...], ponieważ brak jest w nim zamieszczenia takiej informacji. Na wezwanie Sądu pełnomocnik Zarządu Województwa[...] przedłożył wraz z pismem z dnia 12 lipca 2017 r. pełnomocnictwo nr [...] z dnia 2 lutego 2016 r. Zarządu Województwa [...] udzielone wyżej wymienionej, przy czym pełnomocnictwo to odnosi się do podejmowania czynności w zakresie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 oraz Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 z wyjątkiem czynności w nim wymienionych. Podkreślić należy, że podstawą prawna przedmiotowego pełnomocnictwa jest między innymi art. 57 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Ustalenie to wynika z analizy uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] dostępnej na stronach internetowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. W świetle powyższego rozważyć należy, czy przedmiotowe pełnomocnictwo mogło stanowić podstawę dla podpisania sygnalizowanej informacji skierowanej do wnioskodawców. W tym miejscu rozważyć należy charakter prawny wskazanej informacji. Zdaniem składu orzekającego informacji tej podobnie jak "pisemnej informacji" przypisać należy charakter publicznoprawny, a potwierdzeniem zaliczenia jej do tego typu aktów jest jej zawartość merytoryczna i formalna, która wyczerpuje wszystkie elementy aktu administracyjnego jak również w polu widzenia musi pozostawać możliwość wniesienia na tę informację skargi do sądu administracyjnego.

Na gruncie prawa występują dwa pojęcia, które stwarzają podstawę dla innych osób do podejmowania działań i wyrażania oświadczeń woli, w zastępstwie organu administracji publicznej lub innej osoby. Tymi pojęciami są upoważnienie oraz pełnomocnictwo. Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną przy wykorzystaniu, której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (zob. art. 268 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sposób zbieżny z tym unormowaniem ustawodawca reguluje to zagadnienie w przepisach prawa materialnego i tak w art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi się, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195). Jak akcentuje się w doktrynie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przy podejmowaniu czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski, /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 r. s. 745). W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu. Działania podmiotu (osoby) upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcie organu upoważniającego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/SWz 1123/12 dostępny w CBOSA).

Drugim pojęciem, które w omawianym zakresie odgrywa istotną rolę jest pełnomocnictwo. Pod tym pojęciem Kodeks cywilny w art. 96 rozumie umocowanie do działania w cudzym imieniu, które może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Zatem pełnomocnictwo jest instytucją przy wykorzystaniu, której uczestnik postępowania upoważnia inną osobę do podejmowania działań w jej imieniu, a w przypadku podmiotów publicznych nie posiadających osobowości prawnej do jednoosobowego działania, a w przypadku spraw przekraczających zwykły zarząd wymagany jest dodatkowy akt wyrażający na to zgodę (zob. art. 56 ustawy o samorządzie województwa). Oznacza to, że pełnomocnictwo do reprezentowania jakieś osoby czy podmiotu nie uprawnia pełnomocnika do podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych przepisami prawa publicznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że informacja do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu z dnia 4 listopada 2016 r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] M.S., przy czym nie powołała się ona na żadne upoważnienie, a do akt dołączone zostało jedynie pełnomocnictwo wydane przez Zarząd Województwa [...] z dnia 2 lutego 2016 r. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że M. S. nie dysponuje upoważnieniem ze strony Zarządu Województwa [...] do podejmowania czynności z zakresu prawa publicznego, a tym samym aktów administracyjnych. Przywołane pełnomocnictwo zezwala jej wyłącznie na działanie w imieniu tego Zarządu i to w odniesieniu do czynności nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu, gdyż dla dokonania takiej czynności niezbędne będzie legitymowanie się dodatkową uchwałą Zarządu. Rozważyć należy inną kwestię, a mianowicie, czy wskazane pełnomocnictwo nie jest w sensie merytorycznym upoważnieniem, o którym była mowa powyżej. Rozważenie tej możliwości wynika właśnie z tego, że w jego podstawie przywołano art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, który to stanowi o udzieleniu przez zarząd województwa upoważnienia do składania oświadczeń woli w zakresie bieżącej działalności województwa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie rozpoznanie protestu i sporządzenie przedmiotowej informacji nie mieści się w zakresie bieżącej działalności województwa, gdyż jest to czynność rozstrzygająca o sytuacji prawnej wnioskodawcy projektu, a zatem związana z wydaniem przewidzianego prawem aktu administracyjnego. Nazwa jaką ustawodawca nadał temu aktowi nie ma żadnego znaczenia, gdyż istotny jest jego charakter prawny. Wskazany charakter prawny tej informacji przesądza o tym, że czynność ta wymyka się z zakresu bieżącej działalności województwa samorządowego, a tym samym udzielone M. S. pełnomocnictwo z dnia 2 lutego 2016 r. nie może stanowić podstawy dla podejmowania tego typu aktów administracyjnych. Skoro przedmiotowa informacja została podpisana przez osobę, która nie reprezentowała Zarządu Województwa [...], to tym samym nie może ona być uznana za czynność prawną przewidzianą art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, lecz można ją ujmować wyłącznie w kategoriach propozycji stanowiska jakie winna zająć instytucja uprawniona do rozpoznania protestu, a zatem jako akt wewnętrzny przygotowany przez kompetentnych pracowników aparatu pomocniczego organu, przedkładany organowi do zatwierdzenia i przekazania wnioskodawcy. W świetle powyższego również uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r. zatwierdzająca w § 2 czynności dokonane w czynności odwoławczej przewidzianej w Regionalnym Programie Województwa [...] na lata 2014-2020 na podstawie pełnomocnictwa z dnia 2 lutego 2016 r. nie może rodzić spodziewanego przez organ skutku.

W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że informacja dla wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu z dnia 4 listopada 2016 r. sporządzona została w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 61 ust. 8 lit. b ustawy wdrożeniowej w związku z treścią art. 1 § 2 p.p.s.a. uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi.

Przeprowadzone powyżej rozważania i stwierdzone uchybienia w działaniu IZ RPO WSL zwalniają Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi, ponieważ w sprawie tej nie wypowiedziały się uprawnione do tego podmioty, a zatem dopiero przedłożenie ich stanowiska będzie upoważniało Sąd do oceny merytorycznej zgłoszonych w skardze zarzutów. Przeprowadzone powyżej rozważania w sposób czytelny wskazują na dalszy tok działań jakie musi podjąć Zarząd Województwa [...] celem podjęcia prawidłowych czynności prawnych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 p.p.s.a.

W świetle przeprowadzonych rozważań wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 61 ust. 8 lit.b ustawy wdrożeniowej, zatem należało orzec jak w sentencji.