Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 104/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 895/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 895/14, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta Łańcuta z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą nałożono na Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch sztuk drzew gatunku świerk pospolity o obwodzie pnia 93 cm i 40 cm oraz drzewa gatunku jarząb o obwodzie pnia 53 cm, rosnących na terenie nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w Ł.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta Łańcuta decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch sztuk drzew gatunku świerk pospolity o obwodzie pnia 93 cm i 40 cm oraz drzewa gatunku jarząb o obwodzie pnia 53 cm, rosnących na terenie nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w Ł. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że z terenu wskazanej wyżej działki, będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., w czerwcu 2012 r. usunięte zostały opisane wyżej drzewa. Nastąpiło to w czasie prac przygotowawczych tj. wykopów wykonywanych w związku z realizacją inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie umorzenie postępowania. Zasadniczym zarzutem było naruszenie przez organ I instancji art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało, że organ: nie ustalił, kto, w jaki sposób i kiedy spowodował, że drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycinkę zostały usunięte; czy i jaki związek z usunięciem drzew miała rozbiórka starej kotłowni posadowionej na działce, na której rosły drzewa; bezzasadnie uznał, że ponosi ona odpowiedzialność za usunięcie drzew.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję, uznając zarzuty odwołania za nieuzasadnione. Mając na uwadze treść przepisów art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), dalej jako "u.o.p.", odnoszących się do kwestii uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew i sankcji za wycinkę bez wspomnianego zezwolenia, organ wskazał, że karę administracyjną za wycinkę drzew bez zezwolenia można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości tj. posiadaczowi nieruchomości lub jej właścicielowi. Nie ma zaś podstaw do jej wymierzania innemu podmiotowi jako takiemu, który nie jest zobowiązany do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniony do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takiej nieruchomości. Ponadto, wymierzenie tej kary posiadaczowi nieruchomości możliwe jest zarówno wówczas, gdy dokonał on wycięcia tych drzew osobiście, jak również wtedy, kiedy zlecił wykonanie tej czynności innemu podmiotowi. Posiadacz nieruchomości ponosi zatem odpowiedzialność także za czynności osób trzecich, na które się godził lub zlecał ich wykonanie. Jej wyłączenie może zaś nastąpić tylko wówczas, gdy wycinka czy usunięcie drzew i krzewów nastąpiło bez wiedzy i zgody posiadacza nieruchomości. SKO przyjęło, że wymienione w sentencji pierwszoinstancynej decyzji drzewa zostały usunięte z działki nr [...] w Ł. (konieczność w tym zakresie potwierdzają rozwiązania znajdujące się w projekcie budowlanym) - bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia - przez pracowników wykonawcy prowadzonej przez Spółdzielnię inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego tj. W.. Teren budowy, obejmujący m.in. działkę, na której rosły ww. drzewa został przekazany wykonawcy przez Spółdzielnię w dniu [...] czerwca 2012 r., co potwierdza protokół przejęcia terenu budowy sporządzony w tym dniu.

Organ podkreślił, że za działania wykonawcy robót budowlanych w sferze wymierzenia kary za wycięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia ponosi odpowiedzialność posiadacz nieruchomości, o ile oczywiście wykonawca działał za jego zgodą lub wiedzą. Według organu, usunięcie drzew z terenu działki nr [...] odbyło się za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości tj. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. Kolegium stwierdziło, że władze Spółdzielni od samego początku miały świadomość, iż realizacja inwestycji wymagać będzie usunięcia drzew rosnących na działce nr [...], o czym świadczy treść projektu budowlanego, fakt wcześniejszego występowania do Burmistrza Miasta Łańcuta z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia, jak również treść protokołu przejęcia terenu budowy z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz pismo z dnia [...] maja 2012r., w którym Zarząd Spółdzielni poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie o zamiarze rozpoczęcia w dniu [...] czerwca 2012r. robót budowlanych.

Sam fakt wystąpienia przez Spółdzielnię do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew nie uprawniał Spółdzielni do ich usunięcia.

SKO w Rzeszowie uznało za nie mające jakiegokolwiek znaczenia dla ustalenia odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia to, w jakim stanie drzewa te znajdowały się po wykonanych robotach związanych z rozbiórką budynku kotłowni, we wrześniu 2011r. Zniszczenie drzew i krzewów wskutek niewłaściwego wykonywania robót ziemnych lub z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych stanowi bowiem osobny delikt administracyjny (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.) i nie może stanowić podstawy odstąpienia od sankcjonowania działania polegającego na usunięciu tych drzew bez wymaganego zezwolenia. Kwestia ta może mieć natomiast wpływ na naliczenie opłaty za usunięcie drzewa. Za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium uznało także to, czy usunięcie drzew nastąpiło w związku z gwałtowną ulewą w czerwcu 2012r. (o czym zeznaje świadek A. K.), skoro także usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia wymaga uzyskania zezwolenia.

Dalej zwrócono także uwagę na okoliczność, iż pismo skierowane przez Spółdzielnię do Komendy Powiatowej Policji w Ł. - zawierające wniosek o wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie okoliczności zaginięcia wyciętych drzew - złożone zostało [...] grudnia 2012 r., a zatem już po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej (co nastąpiło [...] października 2012 r.). Zdaniem organu, wiedzą w tym zakresie Spółdzielnia dysponowała wcześniej (okoliczność ta ujawniona została podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2012 r.).

Konkludując SKO w Rzeszowie stwierdziło, że wykonawca robót budowlanych nie usunął drzew z terenu działki nr [...] bez wiedzy i wbrew woli Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., lecz dokonał tego realizując zlecenie posiadacza nieruchomości (szczegółowo określone projektem budowlanym, w którym przewidziano konieczność usunięcia drzew). Oznacza to, że za skutki tych działań w pełni odpowiada Spółdzielnia, która jako posiadacz nieruchomości obowiązany do uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzew ponosi odpowiedzialność z art. 88 ust 1 pkt 2 u.o.p. Kolegium podzieliło także ustalenia organu I instancji w zakresie przyjętego sposobu kalkulacji wysokości nałożonej kary (brak pni i kłód usuniętych drzew, które zostały zabrane przez pracowników wykonawcy - zgodnie z zeznaniem świadka A. K., obligował do powiększenia wyliczonej kary o 50% - zgodnie z dyspozycją art. 89 ust 2 u.o.p.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tzn.: art. 7, art. 8, art. 75 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.,art. 28 K.p.a. oraz art. 75 K.p.a. poprzez wadliwość prowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym dokonywanie błędnych ustaleń faktycznych, niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, braki w zakresie postępowania dowodowego, ocena zebranego materiału dowodowego z naruszeniem swobodnej oceny dowodów, brak zapewnienia udziału w postępowaniu w charakterze strony generalnemu wykonawcy inwestycji tj W. w T., w którego posiadaniu znajdował się teren, na którym doszło do wywrócenia się drzew, a potem ich wycięcia, nie dopuszczenie dowodu z dziennika budowy oraz z wywiadu w Straży Pożarnej i Zakładu Energetycznego na okoliczność wywrócenia się drzew i konieczność ich usunięcia z uwagi na zagrożenia życia i zdrowia osób.

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca upatrywała w naruszeniu: art. 84 pkt 1 u.o.p. poprzez przyjęcie, że pomimo, iż posiadaczem nieruchomości był wykonawca robót budowlanych, to nie on winien być adresatem decyzji o nałożeniu opłaty za usunięcie drzew, art. 85 oraz art. 89 u.o.p. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji ,gdy nie ponosi ona winy za ich usunięcie, art. 86 ust. i pkt 4 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy w wyniku silnej ulewy i podmycia terenu drzewa pochyliły się i tym samym stworzyły bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 895/14, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie podstawę uwzględnienia skargi stanowił będzie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W myśl art. 145a § 1 K.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi okoliczność, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Sąd uznał, że skoro wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł w pkt I, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; natomiast w pkt II postanowił, że wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, to została spełniona przesłanka do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Łańcuta o nałożeniu na Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Podstawą materialnoprawną tych rozstrzygnięć były m. in. art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p., których konstytucyjność została podważona powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd podkreślił, że w świetle obowiązującej zasady prawa administracyjnego intertemporalnego - tempus regit actum - punktem odniesienia dla dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zaskarżonej decyzji jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania takiego aktu. W dacie podejmowania kwestionowanych skargą Spółdzielni decyzji (tj. [...] grudnia 2012 r. oraz [...] czerwca 2013 r.), regulacje zawarte w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. miały moc obowiązującą. Ich niekonstytucyjność stwierdzona została dopiero wspomnianym orzeczeniem Trybunału, które zapadło 1 lipca 2014 r., a więc już po dniu, w którym organy administracji rozstrzygnęły niniejszą sprawę. Ponadto, Trybunał stwierdzając niezgodność z Konstytucją przedmiotowych unormowań postanowił jednocześnie, że tracą one moc obowiązującą nie z dniem ogłoszenia wyroku, lecz z upływem 18 miesięcy od tej właśnie daty.

Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, że skutkiem prawnym ogłoszenia orzeczenia Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność określonych regulacji jest obalenie domniemania zgodności z Konstytucją tychże regulacji. Występuje ono także wówczas, gdy jednocześnie odroczona została utrata mocy obowiązującej zakwestionowanych unormowań, a zatem, gdy formalnie pozostają one nadal elementem systemu prawa. Są to bowiem dwie różne kwestie. Odroczenie dotyczy więc utraty mocy obowiązującej, nie zaś obalenia domniemania konstytucyjności. Niezgodność przepisu z Konstytucją jest zatem pewnym stanem obiektywnym, istniejącym od chwili wejścia w życie tego przepisu. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza więc, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny z wymienionym aktem. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu ma tylko na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 7.06.2013 r. sygn. akt I OSK 1178/12, z 2.04.2014 r. I OSK 2296/12, publ.: www.nsa.gov.pl].

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe wiąże się z kolei z przyjęciem, że sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją w okresie odroczenia jego mocy obowiązującej (uchwała NSA z 7.12.2009 r. I OPS 9/09, wyrok NSA z 16.02.2010 r. I FSK 2075/08, wyrok NSA z 6.02.2008 r. II OSK 1745/07, www.nsa.gov.pl, a także wyrok Sądu Najwyższego – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 5.09.2001 r. II UKN 542/2000, OSNP 2003/11 poz. 276). Wyprowadza się to z wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że określony, poddany kontroli przepis pozostaje w sprzeczności z aktem normatywnym hierarchicznie najwyższej rangi, jakim jest Konstytucja RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera zatem skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Orzeczenia sądowe nie mogą bowiem opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Nie do zaakceptowania byłaby więc sytuacja, w której na skutek wydania orzeczenia opartego o prawo niezgodne z Konstytucją, postępowanie sądowe niemal natychmiast po jego zakończeniu mogłoby być ewentualnie wznowione. Takie postępowanie nie byłoby zrozumiałe i kłóciłoby się z nakazem sprawiedliwego, rzetelnego rozpoznania sprawy i udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej (wyrok NSA z 26.05.2009 r. II OSK 290/09, www.nsa.gov.pl). Należy bowiem pamiętać o wynikającej z art. 8 Konstytucji RP możliwości bezpośredniego stosowania jej przepisów. Wskazuje się zaś, że użyte przez ustrojodawcę w art. 190 ust. 1 tego aktu określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z art. 87 ust. 1, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma więc żadnej wątpliwości, iż orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis, Warszawa 2008, s.11).

Sąd uznał, że przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów zawartych w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody musi skutkować uznaniem, że objęte skargą decyzje są wadliwe. Oceny tej nie może zmienić fakt odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej. Zaistniała zatem jako konsekwencja przedmiotowego wyroku TK zmiana w stanie prawnym skutkuje zasadnością odstąpienia od zasady badania kontrolowanych aktów w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jego podjęcia. Wystąpiła bowiem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145a § 1 K.p.a., która obliguje Sąd do uchylenia wydanych przez organy decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Orzeczenia tego rodzaju, a zatem kasujące decyzje organów administracji publicznej o nałożeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia - wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. - wydawane są także przez inne sądy administracyjne [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA) z 17.09.2014 r. II SA/Gd 484/14, wyrok WSA w Krakowie z 18.07.2014 r. II SA/Kr 739/14, wyrok WSA w Łodzi z 17.09.2014 r. II SA/Łd 788/14, www.nsa.gov.pl]

Sąd zaznaczył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę kwestie zaakcentowane w uzasadnieniu wyroku SK 6/12 i szczegółowo wyjaśnią okoliczności usunięcia drzew na działce nr [...] w Ł., których dotyczy niniejsza sprawa.

W skardze kasacyjnej SKO w Rzeszowie zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, iż w dacie orzekania przez Sąd I instancji nie zaktualizowała się dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. z uwagi na odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów, w oparciu o które zostały wydane uchylone decyzje organów obu instancji,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w z w. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wydanie rozstrzygnięcia nierespektującego treści zawartej w punkcie II sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. SK 6/12 (publ. Dz. U. z 2014r, poz. 926) i odmowę zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2) i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r. poz. 627, 628 i 842} pomimo odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty ich mocy obowiązującej na okres 18 miesięcy od daty opublikowania wyroku w Dzienniku Ustaw,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie niejasnych wskazań co do dalszego postępowania organów administracji publicznej sprowadzających się do lakonicznego odesłania do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., zamiast konkretnego sprecyzowania przesłanek, którymi organy miałyby się. kierować ponownie rozstrzygając sprawę (skoro nie wynikają one z przepisów prawa ani tym bardziej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego) lub też okoliczności, które wymagają wyjaśnienia dla wydania decyzji odpowiadającej prawu,

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bezpośrednio skutkowały oceną zaskarżonych decyzji organów obu instancji jako wadliwych, prowadząc do niezasadnego uwzględnienia skargi przez Sąd, zamiast jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowe albowiem narusza przepisy postępowania prowadząc do wadliwego rozstrzygnięcia, które to powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Mając na uwadze treść art. 145a K.p.a. SKO w Rzeszowie podniosło, że w orzecznictwie i doktrynie wypracowano regułę, stosownie do której w sytuacji, kiedy Trybunał Konstytucyjny orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia datę utraty mocy obowiązującej przepisu, to termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 K.p.a., biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu. Do tego czasu strona nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania w oparciu o przedmiotową podstawę prawną. Skoro tymczasowe utrzymanie stosowania zdyskwalifikowanych norm wyłącza czasowo możliwość wznawiania postępowań lub uchylania orzeczeń albo decyzji wydanych na ich podstawie, to uznać należy, iż Sąd nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. W dacie orzekania przez Sąd nie zaktualizowała się jeszcze bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania. W ocenie organu czyni to zasadnym stawiany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ uznał za błędny z pogląd Sądu I instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r., SK 6/12 w zakresie stosowania prawa odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. W konsekwencji rozstrzygnięcie sądu (i organów administracji) nie może opierać się na prawie, co do którego została stwierdzona niezgodność z Konstytucją.

Powyższe stanowisko nie respektuje treści rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II wyroku Trybunału z dnia 1 lipca 2014 r., niwecząc de facto jego skutki. Zdaniem SKO w Rzeszowie dopóki art. 88 ust. 1 pkt 2) i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie utracą mocy (co nastąpi z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego), stanowią część obowiązującego porządku prawnego i w konsekwencji winny być przez organy administracji nadal stosowane. Obliguje do tego w sposób jednoznaczny zasada praworządności wyrażona w art. 6 K.p.a.

Przywołując obszernie poglądy doktryny prawa co do skutków odroczenia przez TK obowiązywania przepisów uznanych za niekonstytucyjne wskazano m.in., że: "(...) Jeśli TK nakazuje bezwarunkowo stosować w dalszym ciągu regulację, która jest wprawdzie niezgodna z normami wyższego stopnia, jednakże nadal formalnie obowiązuje, to sądy nie mogą odmówić ani bezpośredniego, ani pośredniego stosowania (np. w procesach kontroli sądowoadministracyjnej) norm, które utraciły jedynie przymiot objęcia walorem domniemania konstytucyjności lub legalności, jednakże nie utraciły formalnej mocy obowiązującej w systemie prawnym. Wiążące obalenie domniemania konstytucyjności badanej regulacji ma jedynie znacznie kwalifikacyjne w płaszczyźnie legalności. (...) Przyjęcie poglądu, że odroczenie utraty mocy obowiązującej normy nie wpływa na temporalny zakres jej stosowania, byłoby równoznaczne z tezą, że pomimo zastosowania przez TK wyjątkowej klauzuli dalszego obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, nie mogą być one stosowane. Teza ta jest nie tylko sprzeczna z językowym brzmieniem art. 190 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji RP, ale również prowadzi do podważenia normatywnego sensu konstrukcji odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych norm. (...) Ponadto trzeba zauważyć, że skoro do czasu wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie można uruchomić procedury wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wydaną na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z zastosowanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej przed zapadnięciem orzeczenia TK (art 145a k.p.a.), to tym bardziej nie można mówić o możliwości natychmiastowego stosowania stanu prawnego uwzględniającego orzeczenie TK o odroczonym w czasie efekcie derogacyjnym, (tak M. Kamiński Konsekwencje intertemporalne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych [w:] Prawo administracyjne intertemporalne, Lex 2011, Nr 135299).

W ocenie skarżącego kasacyjnie twierdzenie Sądu o braku możliwości zastosowania przepisów uznanych za niekonstytucyjne neguje sam Trybunał Konstytucyjny w wydawanych przez siebie wyrokach. Trybunał stwierdził bowiem, że w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny, zachowuje on moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy są objęte wszystkie sądy. Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w art. 190 ust. 1. W szczególności wyjątku w tym zakresie nie można wyprowadzić z art. 178 ust. 1 Konstytucji, (wyrok TK z dnia 2 lipca 2003 r., K 25/01, wyrok TK z dnia 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., 1/04, wyrok TK z dnia 1 lipca 2008 r., K 23/07).

Powyższe uwarunkowania w ocenie strony skarżącej uzasadniają zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w z w. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie uwzględnił rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, uniemożliwiając osiągnięcie zamierzonego przez Trybunał Konstytucyjny celu, który uzasadniał odroczenie skutku derogacyjnego wobec norm uznanych za niekonstytucyjne.

Organ przytoczył treść uzasadnienia wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r. SK 6/12 odnoszącą się do powodów odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2) i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i uznał, że Sąd I instancji powyższych powodów nie rozważył i. nie przeanalizował motywów, jakimi Trybunał kierował się odraczając utratę mocy niekonstytucyjnych regulacji i niejako automatycznie Sąd przesądził o braku możliwości ich stosowania na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji pominięcie przez Sąd rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi w niniejszym przypadku do zniweczenia ochrony wartości dostrzeżonych przez Trybunał, czemu służyć miało zastosowanie mechanizmu, o którym mowa art. 190 ust. 3 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. SKO w Rzeszowie wskazało, że z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia zarówno kiedy niezamieszczeno w uzasadnieniu wyroku uwzględniającym skargę zaleceń co do dalszego postępowania, ale także kiedy zamieszczone zaleceni były niezrozumiałe, pozostawały w sprzeczności z oceną prawną lub były niemożliwe do wykonania.

Tego rodzaju wskazania, zdaniem strony skarżącej zostały sformułowane na gruncie niniejszej sprawy. Sąd I instancji nakazał bowiem organom "wzięcie pod uwagę kwestii zaakcentowanych w uzasadnieniu wyroku SK 6/12" oraz "szczegółowe wyjaśnienie okoliczności usunięcia drzew na działce nr 2923/35 w Łańcucie", nie precyzując o jakie "kwestie" i jakie "okoliczności" w istocie chodzi.

Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 6/12 przepisy art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niekonstytucyjne z uwagi na to, że nie określają przesłanek miarkowania kary za nielegalne usunięcie drzew lub krzewów. Zakwestionowany przez Trybunał przepis jest zatem niekompletny. Jest zatem oczywiste, że usunięcie niezgodności przepisu z Konstytucją wymaga w omawianym przypadku interwencji ustawodawcy, na co wskazuje zresztą odroczenie przez Trybunał utraty przez nie mocy obowiązującej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie udziela odpowiedzi na pytanie co do sposobu zastosowania przez organy ww. przepisów prawa tak, aby wydana w sprawie decyzja nosiła znamiona legalności. W konsekwencji nie wiadomo zatem, jakie "kwestie", "okoliczności" i przesłanki miałyby wpływać na możliwość obniżenia nałożonej na Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. kary pieniężnej i w jaki sposób kara ta miałaby być ewentualnie przez organy miarkowana. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 6 k.p.a. jest sytuacja, w której rozstrzygnięcie organów administracji - zwłaszcza w zakresie zastosowania sankcji pieniężnej o znacznej dolegliwości - miałoby znajdować oparcie w dowolnym szacunku tych organów co do wysokości nakładanej kary, bez oparcia o jakiekolwiek kryteria określone ustawą (lub choćby wyrokiem sądu administracyjnego).

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powyższe wskazania Sądu prowadzą - w przypadku ich wykonania i miarkowania przez organy kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia - do naruszenia art. 6 K.p.a. oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej, a wiec nieważnej w świetle art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne uznać należy zarzuty wymienione w pkt 1 i 2 ww. skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że przy rozpoznawaniu sprawy należy wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r., poz. 926.). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w dniu 14 lipca 2014 r.

Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) stanowią podstawę prawną wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Aczkolwiek przepisy obowiązywały w czasie wydawania decyzji oraz w czasie wydawania zaskarżonego wyroku, to jednak przepisy te, jako niezgodne z Konstytucją RP, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły być podstawą nakładania na obywateli obowiązków, to jest w przedmiotowej sprawie orzekania o nałożeniu kary administracyjnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji powinien był powstrzymać się od wydania decyzji do czasu uchwalenia nowych przepisów, co do których działałoby domniemanie, że są zgodne z Konstytucją RP i wydać rozstrzygnięcie już w oparciu o te przepisy.

Pozostawienie przez Trybunał Konstytucyjny w mocy przez 18 miesięcy przepisów, które uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, miało ten skutek, że w ww. okresie nie powstała luka prawna. Nie powstała bowiem sytuacja, gdy przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją przestały obowiązywać a nowe przepisy zgodne z Konstytucją nie zostały jeszcze wprowadzone do porządku prawnego. Tym samym po wydaniu wyroku TK kwestia skutków wycięcia drzew bez zezwolenia nie pozostała bez regulacji prawnej.

Podkreślić należy, że konieczność oczekiwania na uchwalenie nowych przepisów nie mogłaby stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Okres oczekiwania na wydanie tych nowych przepisów nie mógłby jednak być również wliczany do terminów wymienionych w art. 35 § 3 i § 4 K.p.a. Okres oczekiwania na wydanie nowych przepisów należałoby bowiem uznać za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 35 § 5 K.p.a. i oczekiwanie to nie mogłoby być uznane za bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego.

Aktualnie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody został znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045). Ustawa ta w części nowelizującej art. 88, weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, że wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania organów administracji były niejasne. Okoliczność ta w realiach niniejszej sprawie nie mogła jednak być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak to zostało już wyżej wskazane organ administracji po wydaniu wyroku TK powinien był powstrzymać się od wydania decyzji do czasu uchwalenia nowych przepisów ustawy o ochronie przyrody, co do których działałoby domniemanie, że są zgodne z Konstytucją RP i wydać rozstrzygnięcie już w oparciu o te przepisy. Ponieważ ustawa ta została już znowelizowana sprawa może zostać już bez przeszkód przez organ administracji rozpoznana.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.