Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 413/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. F. na Uchwałę Nr XXXI/330/17 Rady Gminy Zabierzów z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru – "Otulina Rezerwatu Przyrody Skała Kmity" I. stwierdza nieważność § 5 ust. 8 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do w/w uchwały w części obejmującej obszary o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: - "1KD-D" w zakresie w jakim obejmuje on działki ewidencyjne o numerach: 1/19, 1/20, 1/21, 1/36, 1/37, 1/38, 1/39 Obręb 0018 Rząska oraz 1079, 1081, 1082 Obręb 0022 Zabierzów; - "2KD-D" w zakresie w jakim obejmuje on działki ewidencyjne o numerach: 1/19, 1/26,1/37, 1/38, 1/40, 1/43 , 1/44 Obręb 0018 Rząska; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Gminy Zabierzów na rzecz skarżącego J. F. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

J. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr XXXI/330/17 Rady Gminy Zabierzów z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru - "Otulina Rezerwatu Przyrody Skała Kmity", domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz rażące naruszenie procedury planistycznej podczaj jej podejmowania to jest:

I. art. 17 pkt 6 lit. c) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) wskazując, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne dotyczy obszarów 1MN, 1KS, 2K, 3K, 4K, 1KD-D i 2KD-D (łącznie obszaru ponad 6 hektarów gruntów o charakterze rolnym i leśnym);

II. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego postać sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania [przestrzennego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16 lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów, między innymi w zakresie nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] Obręb [...] (dawna działka [...] Obręb [...]); działki nr [...],[...], [...] Obręb [...] działki nr [...], [...], [...] Obręb [...] (dawna działka [...] obręb [...] działki nr [...], [...], [...], [...] Obręb 0019 Szczyglice (dawna działka [...] Obręb [...]) których to obszar został określony w dokumencie Studium jako obszary "R" tj. rolne. Natomiast wyżej wymienione nieruchomości o obszarze wynoszącym ponad 20 hektarów zostały określone w przedmiotowym miejscowym planie jako obszar zieleni nieurządzonej "ZR". Dokument Studium również wskazywał obszary zieleni nieurządzonej lecz w zupełnie innym obszarze (o powierzchni około hektara) i nie pokrywającym się z obszarami zieleni nieurządzonej w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

III. art. 13 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony przyrody w zw. art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej i wydanie aktu z zakresu kompetencji innego organu co miało postać wprowadzenia przez Radę Gminy Zabierzów, jako organu nieuprawnionego zakazów właściwych dla otuliny rezerwatu przyrody, pomimo braku istnienia otuliny na nieruchomości skarżącego przy jednoczesnym przekroczeniu kompetencji przyznanych Radzie, która w zakresie wprowadzenia zakazów działała bez stosownego rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustanawiającego otulinę i zakazy w niej obowiązujące;

IV. art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4. ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy prawo budowlane w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Gminy Zabierzów i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego uniemożliwiającą mu jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie nieruchomości:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącego i dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości przy określaniu przeznaczenia przedmiotowych działek i określenie przeznaczenia przedmiotowych działek, jako wyłączonych spod zabudowy mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania gdy jednocześnie nieruchomości stanowiące własność gminy Zabierzów (numer [...] i [...] obręb R.) położone w otoczeniu działek objętych zakazem zabudowy została uznana za zdatną do zabudowy, a ich sposób użytku za niesprzeczny z ładem przestrzennym pomimo rażącego odstępstwa w przeznaczeniu działki o nr [...] obręb R. (obszar 1KS) w stosunku do przeznaczenia tego terenu w dokumencie Studium;

- art. 27 w zw. z art. 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez uznanie przez Radę Gminy Zabierzów, iż projekt planu jest zgodny z postanowieniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo zmiany przeznaczenia terenów w stosunku do przeznaczenia wskazanego w dokumencie Studium bez dochowania procedury uprzedniej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przed uchwaleniem planu gospodarowania przestrzennego:

V. art. 17 pkt 12, pkt 13 i pkt 14, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez głosowanie Rady Gminy Zabierzów o rozpatrzeniu uwag wniesionych przez spółkę firma B w zakresie innych nieruchomości (numerów działek) niż zawartych w piśmie zawierającym uwagi do projektu MPZP tejże spółki a tym samym poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag przez pominiecie w tekście uchwały działki o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] w gminie Zabierzów. Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w zakresie w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając obszerną argumentację na uzasadnienie swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 19 marca 2021 r.

Zarzuty skargi są częściowo zasadne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Uwzględnienie skargi jest możliwe w zakresie w jakim uchwała narusza interes prawny skarżącego, a naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. W przypadku skargi odnośnie nieruchomości, które nie są własnością skarżącego podmiotu, sąd administracyjny może orzekać również tylko w granicach jego interesu prawnego, czyli w przypadku jeśli postanowienia planu miejscowego odnośnie terenów sąsiednich naruszają interes prawny skarżącego. Z uwagi na to warunkiem skutecznego zaskarżenia określonych postanowień uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest nie tylko ich niezgodność z prawem ale równocześnie naruszenie przez te postanowienia interesu prawnego skarżącego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

Z uwagi na to, w kontrolowanej sprawie skarga może być skuteczna tylko w zakresie w jakim zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, gdyż jak wyżej wskazano skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.sg. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy postanowienia odnośnie terenów nie będących jego własnością naruszają jego interes prawny i wyjątkowych przypadkach jeśli jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych.

W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego naruszają postanowienia uchwały, dotyczące jego działek oraz części działek sąsiednich względem jego nieruchomości (objętych przeznaczeniem "1KD-D" i "2KD-D" w części unieważnionej). Ponadto za postanowienia zaskarżonej uchwały, które jednocześnie istotnie naruszają przepisy prawa należało uznać te jej postanowienia, które dotyczą terenów oznaczonych w planie symbolem "[...]" w zakresie w jakim obejmuje on działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Obręb [...] oraz [...] Obręb [...] Zabierzów oraz oznaczonych symbolem "2KD-D" w zakresie w jakim obejmuje on działki ewidencyjne o numerach: [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] Obręb [...] oraz postanowienia § 5 ust. 8 uchwały, dotyczący zakazu realizacji ogrodzeń.

Postanowień zaskarżonej uchwały, które nie naruszają interesu prawnego skarżącego, Sąd nie oceniał merytorycznie. Dotyczy to w szczególności terenów oznaczonych symbolami: "1K", "1KS", "5KDW", terenów: "1KD-D" i "2KD-D" w pozostałym tj. nie unieważnionym zakresie oraz terenu rezerwatu "Skała Kmity".

Postanowienia uchwały odnośnie terenu 1K dopuszczają jego zagospodarowanie, w tym zabudowę w stopniu, który nie oddziaływuje negatywnie na działki skarżącego. Teren oznaczony symbolem 1KS jest znacznie oddalony od terenów należących do skarżącego, a postanowienie co do jego zagospodarowania, przy uwzględnieniu jego oddalenia, nie dają podstaw do uznania aby naruszały one interes prawny skarżącego. Działki objęte terenem o przeznaczeniu 5KDW obejmują drogę wewnętrzną stanowiącą dostęp do terenów rolnych, w tym oznaczonych symbolem 8RZ i postanowienia planu dotyczące tego terenu, nie oddziaływują na tereny skarżącego w sposób naruszający jego interes prawny. Analogiczny pogląd należy wyrazić odnośnie pozostałej tj. nie unieważnionej części terenów: "1KD-D" (jego północny odcinek) i "2KD-D" (jego wschodni odcinek).

Co się tyczy "Otuliny Rezerwatu Przyrody Skała Kmity", to postanowienia planu nie kreują zastępczo, żadnej formy ochrony przyrody, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody. Granice planu poprowadzono jedynie opierając się na wskazanej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów projektowanej otulinie rezerwatu przyrody "Skała Kmity", stąd też przyjęto nazwę własną planu miejscowego jako dla obszaru - "Otulina Rezerwatu Przyrody Skała Kmity". Przede wszystkim jednak, jak wynika z § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ograniczenia nie wynikają z planu tylko z aktów ustanawiających obszar rezerwatu, a zatem plan ma znaczenie jedynie informacyjne. Dlatego jego postanowienia również odnośnie tego obszaru nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Co się tyczy pozostałych terenów i procedury planistycznej odnośnie uwag firma B, to należy wyrazić pogląd, że w tym zakresie brak naruszenia interesu prawnego skarżącego jest oczywisty i nie został przez niego w żadnym stopniu wykazany.

Przechodząc do części rozważań dotyczących postanowień planu, które zostały unieważnione należy wskazać, że § 5 ust. 8 uchwały stanowi, że "w obszarze planu ustala się zakaz realizacji i ogrodzeń". To postanowienie planu należy ocenić za naruszające granice władztwa planistycznego i jednocześnie naruszające interes prawny skarżącego, który wypasa na części swojego gospodarstwa różne zwierzęta, a brak możliwości dokonywania nowych grodzeń zależnie od potrzeb, uniemożliwia, bądź utrudnia mu utrzymanie inwentarza żywego na tym terenie. Jak też trafnie podnosi skarżący, brak ogrodzenia zagraża zwierzętom i użytkownikom okolicznych dróg oraz magistrali kolejowej relacji Z. – K., gdyż zwierzęta mogą dostać się w ich okolice. Argumentacja organu uzasadniająca przyjęte rozwiązanie planistyczne jest natomiast zbyt ogólna i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazuje bowiem na konieczność zakazu budowy ogrodzeń w celu zapewnienia korytarzy migracyjnych zwierząt i bliskość rezerwatu. Podkreślić jednak należy, że przedmiotowy zakaz dotyczy całego obszaru planu i stanowi generalny zakaz sytuowania jakichkolwiek ogrodzeń. Z akt planistycznych nie wynika natomiast aby istniało realne uzasadnienie dla tak kategorycznych zakazów w obrębie całego terenu planu. Przyjmując określone rozwiązania, które ingerują w prawo własności w tym wolność zabudowy, organ jest zobowiązany przyjmować optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów i respektować zasadę proporcjonalności. Rolą organu planistycznego jest w każdym wypadku rozważenie, czy przyjęte rozwiązania nie są szczególnie krzywdzące dla interesu indywidualnego, w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). Argumentacja wskazana przez organ oraz dokumenty akt planistycznych wskazują, że całkowity zakaz sytuowania jakichkolwiek ogrodzeń, bezzasadnie narusza uprawnienie m.in. skarżącego, do budowy na swoich nieruchomościach ogrodzeń. Taki zakaz po pierwsze musi być znacznie wnikliwiej uzasadniony np. stosownymi dokumentami, z których wynikają szlaki migracyjne określonych zwierząt, jak i co do zasady powinien dotyczyć części terenów, a nie obszaru całego planu.

Co się tyczy terenów oznaczonych symbolami 1KD-D i [...] (w zakresie unieważnionym), to rozstrzygnięcie Sądu wynika przede wszystkim z tego, że teren ten wymagał uprzedniego tzw. odrolnienia, czego nie dokonano. Zgodnie z art. 7 ust. 2 punkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W myśl art. 2 ust. 1 punkt 1 w/w ustawy gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. § 68 ust. 1 pkt. 1c Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi natomiast, że grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się łąki trwałe, oznaczone symbolem – Ł. Jak natomiast wynika z uproszczonych wypisów z ewidencji gruntów, stanowiących załączniki do pisma organu z 22.01.2021r., grunty oznaczone symbolami 1KD-D i 2KD-D (w zakresie unieważnionym) są użytkami rolnymi oznaczonymi symbolem Ł III, a zatem ich przeznaczenie na cele nierolniczy wymagało stosownej zgody, której nie uzyskano i co przyznał sam organ. Zgodnie z art. 4 pkt 6 w/w ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Zaznaczyć należy, że zmiana przeznaczenia terenu rolnego na nierolniczy to nie tylko zmiana przeznaczenie terenu z rolnego na budowlany, ale jakiekolwiek inne przeznaczenie terenu dotychczas rolniczego. Takim nierolniczym przeznaczeniem jest także przeznaczenie pod drogę publiczną. Nie można się w tym zakresie zgodzić z argumentacją organu co do tego, że planowana droga publiczna to urządzona droga dojazdowa rzekomo do gruntów rolnych i że w związku z tym nie nastąpiła utrata charakteru rolnego położonych pod nią terenów, przez co nie zachodzi potrzeba uzyskania zgody na ich nierolnicze przeznaczenie. Kwestionowane przeznaczenie, to przeznaczenie pod drogi publiczne, które mają oczywiście inny status niż droga dojazdowa do gruntów rolnych, a ponadto drogi te prowadzą do planowanego węzła publicznego transportu co wynika wprost z postanowień planu dla terenu 1KS (zintegrowany węzeł publicznego transportu pasażerskiego wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu). Zatem jest to droga publiczna ewidentnie nie związana z rolnictwem, a co za tym idzie w przedmiotowym wypadku wymagane było tzw. odrolnienie terenów pod planowanymi drogami, którego nie przeprowadzono. Również nie można podzielić argumentacji organu, że analogiczne było przeznaczenie tych terenów w poprzednim planie. Ta okoliczność nie ma żadnego wpływu na ocenę wadliwości, której się dopuszczono i może jedynie świadczyć o wadliwości uprzednich rozwiązań planistycznych. Podkreślić bowiem należy, że organ nie wykazał aby kiedykolwiek uzyskano zgodę na odrolnienie tych terenów. Tego rodzaju naruszenie skutkuje uznaniem za wadliwe postanowień planu, dokonujących zmiany dotychczasowego rolnego przeznaczenia gruntów na cel nierolniczy jakim jest budowa drogi publicznej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu stanowi natomiast istotne naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z w/w przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto odnośnie terenu 2KDD, należy wskazać, że tym przeznaczeniem organ planistyczny nadużył także władztwa planistycznego. Planowana droga bez przedstawienia wyczerpującego w tym zakresie uzasadnienia, przecina w poprzek rozległe nieruchomości skarżącego, znacznie utrudniając mu ich zagospodarowanie. Taki sposób poprowadzenia drogi nie został natomiast racjonalnie i przekonująco przez organ planistyczny uzasadniony. Organ kierował się w tym wypadku jedynie interesem publicznym, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności.

Pozostałe zarzuty, względem reszty wymienionych w skardze terenów, które należą do skarżącego, są niezasadne.

Co do terenów oznaczonych w planie jako RZ, zmiana przeznaczenia mieści się w dotychczasowym przeznaczeniu rolnym, zgodna jest ze studium, nadto w ewidencji tereny te oznaczone są jako łąki, a zatem zmiana nie narusza przepisów zarzuconych w skardze. Przeznaczenie w planie miejscowym terenów zieleni nieurządzonej, oznaczonych na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi RZ, plan miejscowy określa w § 9 ust. 7 pkt 1 uchwały jako: tereny rolnicze stanowiące łąki trwałe z zadrzewieniami i zakrzewieniami, pełniące funkcje lokalnych powiązań przyrodniczych, w formie terenów trawiastych, pastwisk oraz zieleni stanowiącej obudowę biologiczną zbiorników i cieków wodnych. Opisane przeznaczenie terenów jest zatem zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów, które przewiduje dla ww. działek przeznaczenie rolne - R. Obejmują one tereny rolne, w tym tereny gleb o wysokich klasach bonitacyjnych, łąki, niezainwestowane tereny otwarte oraz niewielkie enklawy rolniczej zabudowy rozproszonej (istniejąca zabudowa zagrodowa). Zapisy kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego statuują dopuszczalne ograniczenia dla nieruchomości skarżącego, w kontekście realizacji celu w postaci zachowania obszarów rolniczych, w ramach dopuszczalnego władztwa planistycznego, którego organ nie przekroczył. Podobnie rzecz ma się odnośnie terenów oznaczonych w planie jako R. Zaznaczyć też należy, że choć plan ogranicza skarżącego w zagospodarowaniu w/w terenów oznaczonych jako R i RZ, to jednak organy mogły z uwagi na zapisy studium, którego celem było utrzymanie dotychczasowego rolnego użytkowania terenu, w tym bez prawa zabudowy, do wyeliminowania w ramach władztwa planistycznego, nawet dopuszczalnej dotychczas zabudowy, np. ze względu na kwestie krajobrazowe. Biorąc pod uwagę, że § 14 uchwały umożliwia wykorzystanie tych terenów zgodnie z dotychczasowym sposobem korzystania, należy uznać, że świadczy to o zachowaniu zasady proporcjonalności w ramach zastosowanego władztwa planistycznego.

W zakresie infrastruktury technicznej, która przebiega przez działki rolne skarżącego, ewentualna lokalizacja takich urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2008 roku sygn. akt II OSK 567/08 oraz z dnia 12 września 2017 roku sygn. akt II OSK 2884/16, z dnia 21 września 2010 roku sygn. akt II OSK 1432/09). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie infrastruktury technicznej pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Wobec tego planowane przeznaczenie pod ciągi kanalizacyjne, ze względu na zlokalizowanie ich pod ziemią, co z uwagi na warunki techniczne ich poprowadzenia, będzie miało miejsce poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania. Dlatego nie można takiego przeznaczenia potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, a także jako nadużycia władztwa planistycznego.

Co się tyczy terenu oznaczonego jako 6KDW, to przeznaczenie to obejmuje tereny częściowo należące do skarżącego, lecz takie przeznaczenie jest dopuszczalne i zgodne z prawem z uwagi na zapewnienie dojazdu - który nie ma charakteru publicznego - m.in. do nieruchomości skarżącego,.

Wobec tego orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pozostałym zakresie oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a, w pkt II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. na które składają się koszt wpisu 300 zł, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz koszt zastępstwa adwokackiego w wysokości 480 zł.