Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 335/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art 188, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 448/13 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy działki I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od R. K. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 października 2013 roku, sygn. akt II SA/Gd 448/13 uwzględnił skargę R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy działki i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 roku, nr [...]. Sąd ponadto orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Na skutek wniesionej przez R. K. skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 roku, którą uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. [...] w S. w postaci dwóch parterowych budynków gospodarczych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 389/12, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w sprawie było zbadanie aktualnego stanu zabudowy istniejącej na nieruchomości inwestora i podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w ramach postępowania naprawczego, określonego w przepisach Prawa budowlanego. Podejmując te działanie organy winny mieć na uwadze, że inwestor obecnie realizuje roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Zatem prowadząc postępowanie organy winny ustalić czy obecnie istniejący budynek jest wykonywany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Organ pierwszej instancji ustalił stan faktyczny wyłącznie w odniesieniu do dwóch budynków gospodarczych, mimo że już w chwili wydawania przez ten organ decyzji toczyły się roboty budowlane mające na celu ich przebudowę, co – w ocenie WSA – stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Z kolei organ odwoławczy błędnie zakreślił w osnowie decyzji przedmiot postępowania, ograniczając go do legalności budowy dwóch budynków gospodarczych, podczas gdy przedmiotem postępowania jest legalność zabudowy nieruchomości z uwzględnieniem zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych z wykorzystaniem pierwotnie istniejących na działce budynków gospodarczych.

Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonania oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków gospodarczych w jeden budynek o innych wymiarach i funkcji. Kwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczalne w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej w trybach nadzwyczajnych. Organy nadzoru budowlanego mają natomiast obowiązek zbadać – w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego – czy budowa wykonywana jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz czy roboty budowlane wykonywane są w sposób, który nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Sąd wskazał, że w sprawie istniał przedmiot postępowania, brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine oraz art. 105 § 1 K.p.a.

Sad wskazał, że organ w pierwszej kolejności powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić zakres i rodzaj przeprowadzonych robót budowlanych, które doprowadziły do obecnego stanu zabudowy nieruchomości, uwzględniając pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a następnie – w zależności od poczynionych ustaleń – rozważyć możliwość podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, dokonując subsumpcji ustalonego stanu fatycznego sprawy do ustawowych przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku umorzył postępowanie w sprawie legalności zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. [...] w S., stanowiącej własność I. D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 24 lipca 2012 roku I. D. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a po przeprowadzeniu kontroli w dniu 27 lipca 2012 roku organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. K. domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnego i niewyczerpującego postępowania w sprawie oraz poprzez niejasne, niewyczerpujące przedstawienie w decyzji przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku z dnia 6 listopada 2012 roku. W odwołaniu wskazano, że organ pierwszej instancji nie zbadał inwestycji pod kątem możliwości wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zagrożenia środowiska czy rozbieżności z ustaleniami i warunkami określonymi w odebranych przepisach. Zdaniem odwołującej się, prowadzenie inwestycji spowodowało podniesienie gruntu, a tym samym obniżenie jej gruntu, co niesie za sobą ryzyko gromadzenia się wód opadowych. Ponadto deklaracja inwestora, że zapewni 80% powierzchni działki biologicznie czynnej jest mało prawdopodobna. Inwestor w sposób nieprawidłowy wlicza do powierzchni biologicznie czynnej, wszelkie powierzchnie działki nie zabudowane budynkami, w tym również powierzchnię przeznaczoną według planu na ciąg pieszo-jezdny, miejsca postojowe czy też miejsce na odpady stałe, co jest niedopuszczalne w myśl § 5 pkt 12 uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] października 2009 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. (dalej jako: "plan miejscowy"). Szerokość drogi pożarowej dla takiej nieruchomości powinna wynosić nie mniej niż 3 m, który to warunek nie jest spełniony, a przedstawione przez inwestora zwymiarowanie działki, na której inwestycja powstaje, jest niezgodne ze stanem rzeczywistym. W przypadku szerokości części tej działki mającej służyć jako ciąg pieszo-jezdny nie wynosi ona 3 m, a jedynie 2,6 m. Lokalizacja miejsca parkingowego od wschodniej strony nieruchomości, gdzie odległość budynków inwestora od granicy działki w rzeczywistości wynosi 4,85 m, a nie jak twierdzi inwestor 6 m, co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). R. K. zarzuciła, że minimalna odległość budynku od granicy działki pozwalająca na stworzenie miejsca postojowego powinna wynosić co najmniej 5,3 m (2,3 m szerokości miejsca postojowego oraz 3 m od krawędzi tego miejsca do granicy działki). Nadto, inwestycja przewiduje co najmniej trzy pomieszczenia mieszkalne (dwa pokoje na parterze i powierzchnię mieszkalną na piętrze), co wpływa na określenie ilości miejsc parkingowych na nieruchomości, bowiem w § 35 ust. 9 planu miejscowego, ustala się obowiązek zabezpieczenia na działce minimum 1 miejsca postojowego na każde mieszkanie, każdy pokój gościnny oraz dodatkowo 1 miejsce postojowe na 100 m² powierzchni usług oraz 1 miejsce na 3 miejsca gastronomiczne. Zdaniem odwołującej się, inwestor nie jest w stanie utworzyć na swojej nieruchomości wystarczającej ilości miejsc parkingowych odpowiadającej ilości pomieszczeń mieszkalnych (tj. co najmniej 3). Wątpliwości związane z inwestycją budzi także kwestia posadowienia miejsca na stałe odpady i zachowania wymogów § 23 ust. 1 rozporządzenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 roku umarzającą postępowanie w sprawie i orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie ma obecnie podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie zabudowy działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jeszcze przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przeprowadził kontrolę ww. inwestycji i nie stwierdził żadnych przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego. Inwestycja polegająca na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy (wynajem pokoi, kategoria obiektu XIV) z mieszkaniem dla właściciela (kategoria obiektu XIII), na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę została zakończona, a jej prawidłowość sprawdzono w trybie kontroli obowiązkowej, w wyniku której została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji – jak wskazał organ odwoławczy – stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, było co do zasady prawidłowe. Niemniej, z uwagi na pogląd zawarty w prawomocnym wyroku z dnia 6 listopada 2012 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uznał za konieczne uchylenie decyzji pierwszej instancji w całości i zmianę podstawy rozstrzygnięcia poprzez orzeczenie o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, winna bowiem być decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Odnosząc się do wniesionego odwołania organ wskazał, że fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, oznacza, że jeszcze przez wydaniem wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił zakres i rodzaj przeprowadzonych robót budowlanych (mając na uwadze udzielone pozwolenie i zatwierdzony projekt budowlany, jak również fakt, iż inwestor spełnił wymogi określone w przepisach art. 57 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego, łącznie z oświadczeniami o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego) i następnie stwierdził, że nie podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, po wydaniu ww. wyroku. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do kwestionowania rozwiązań technicznych przyjętych w zatwierdzonej dokumentacji architektoniczno – budowlanej nawet w sytuacji, gdy strona zgłasza wątpliwości w kwestii zgodności tej dokumentacji z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy z zapisami w decyzji o warunkach zabudowy. Kwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczalne w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej zarówno w trybie postępowania odwoławczego, jak również – w przypadku uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności – w trybach nadzwyczajnych. Organy nadzoru budowlanego mają tymczasem obowiązek zbadać w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, czy budowa prowadzona jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz czy roboty budowlane realizowane są w sposób, który nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza, że inwestycja została wykonana zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Ponadto organ wskazał, że kwestia zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich regulowana jest przez art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 145 ze zm.)

Powyższą decyzję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego R. K. zakwestionowała wnosząc skargę domagając się jej uchylenia w całości, a także o uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnego i niewyczerpującego postępowania w sprawie i poprzez niejasne, niewyczerpujące przedstawienie w decyzji przesłanek, którymi kierował się organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oraz naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonych w wyroku z dnia 6 listopada 2012 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 października 2013 roku, sygn. akt II SA/Gd 448/13 uznał skargę R. K. za zasadną wskazując, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wyłącza możliwości i obowiązku prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Sąd przeprowadził obszerne rozważania dla wykazania, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oraz postępowanie naprawcze różnią się zakresem, gdyż to ostatnie posiada szersze spektrum. Nałożenie w postępowaniu naprawczym obowiązku sporządzenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowi przesłankę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu, wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę winno stanowić podstawą do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w której organ badał zgodność inwestycji z poprzednio zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi decyzję, w oparciu o którą wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, zatem uchylenie tej decyzji czyni bezprzedmiotową dokonaną przez organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, kontrolę zgodności inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia użytkowanie przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię:

1. art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 6 K.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego,

2. art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego,

3. art. 51 ust. 1 i 7 oraz art. 59 Prawa budowlanego w zw. z art. 16 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., poprzez przyjęcie za dopuszczalne, prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektu, co do którego funkcjonuje w obiegu prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podniósł, że Sąd I instancji pominął utrwalony w judykaturze oraz doktrynie pogląd, iż przepis art. 51 Prawa budowlanego, nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości. Nie pozbawia to jednak możliwości skorzystania przez niego z ochrony przewidzianej w przepisach Kodeksu cywilnego.

Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, iż zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie za jedno z podstawowych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Skoro istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, to nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego, ani naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza ostateczna decyzja administracyjna, bowiem byłoby to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności i niweczyłoby zaufanie do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując przedstawioną w sprawie argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie przepisów materialnego i zasługują na uwzględnienie, a wobec braku zarzutów podważających prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego zasadnym jest rozstrzygnięcie w oparciu o art. 188 P.p.s.a. Przepis ten – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny – wskazuje, iż tenże Sąd w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mając na uwadze niekwestionowany w sprawie stan faktyczny, skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Skarga kasacyjna wywiedziona w sprawie opiera się na trzech zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego.

Pierwszy z tych zarzutów wskazuje na naruszenie art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 6 K.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast drugi – niewątpliwie powiązany z pierwszym – zarzuca, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w tymże postępowaniu.

Uwzględniając wypracowane stanowisko judykatury, w tym przede wszystkim uchwałę siedmiu Sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 roku (sygn. akt: II OPS 2/10; ONSAiWSA 2011/2/22) stwierdzić trzeba, iż w toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania w celu badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor ma obowiązek złożenia takowego oświadczenia na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ale nawet w tym postępowaniu organ został zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Złożenie oświadczenia jest czynnością dowodową, procesową prowadzącą do wykazania okoliczności spełnienia przesłanki wymaganej prawem materialnym. W przywołanej uchwale wskazano, iż we wszystkich przypadkach związania rozstrzygnięcia na podstawie Prawa budowlanego z obowiązkiem przedłożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, ustawodawca traktuje to oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym wskazując, iż ma być on dołączony przez inwestora do dokumentacji budowlanej lub złożony na podstawie obowiązku nałożonego postanowieniem właściwego organu administracji publicznej. Podkreślić należy, iż ustawodawca nie wiąże rozstrzygnięć w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, zatem brak jest – jak to sugerował Sąd I instancji – podstaw do dokonywania, w ramach postępowania dowodowego, badania w postępowaniu naprawczym prawa inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Z tych powodów wskazane zarzuty skargi – jako uzasadnione – zasługiwały na uwzględnienie.

Ostatni zarzut skarżącego kasacyjnie opiewał na wskazanie, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 i 7 oraz art. 59 Prawa budowlanego w zw. z art. 16 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., poprzez przyjęcie za dopuszczalne, prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektu, co do którego funkcjonuje w obiegu prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany i stanowi potwierdzenie legalności zrealizowanego obiektu. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym i czy spełnia wszystkie niezbędne wymagania, w tych techniczno – budowlane. Tymczasem postępowanie naprawcze z założenia jest prowadzone w odniesieniu do obiektu zrealizowanego niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z treścią zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym lub przepisami techniczno – budowlanymi. Wobec tego – zdaniem NSA – dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda do wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Zaakcentować należy, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, co – jak słusznie dostrzegł autor skargi kasacyjnej – stanowi naruszenie art. 6 K.p.a.

Skoro w sprawie nie ma podstaw do prowadzenia procedury legalizacyjnej to uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.

W konkluzji podzielając pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 roku (OSK 81/04, OSP 2004/11/135), przyjąć wypada, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przyjmuje się, że tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie kontestowanego w skardze rozstrzygnięcia organu administracji, podczas gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2009 roku, II OSK 1269/09).

Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w istocie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznać skargę. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.