Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 349/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a i art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Z., D. Ł. i T. Ł. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 100 (sto) złotych oraz na rzecz D. Ł. i T. Ł. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Podstawą zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej w skrócie: "PINB PG"), na skutek wniosku K. Z. i S. Ł. działającego w imieniu i na rzecz D. Ł. i T. Ł. o podjęcie czynności kontrolnych robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce o numerze ew. gr. [...], przy ul. [...] w B., stanowiącym własność B. i A. B., dokonał w dniu [...] grudnia 2019r. kontroli opisanej nieruchomości. W jej wyniku ustalił, iż na działce o nr ew. gr. [...] znajduje się murowany budynek mieszkalny jednorodzinny, na którym, jak wyjaśnił P. M.- przedstawiciel inwestorów, przeprowadzono prace budowlane polegające na: usunięciu częściowo izolacji ścian zewnętrznych, przełożeniu stolarki okiennej (zlicowaniu ram okiennych ze ścianą zewnętrzną), usunięciu parapetów, odtworzeniu dwóch otworów okiennych (jeden na klatce schodowej nad wejściem do budynku, drugi drzwi balkonowe na poddaszu) i wykonaniu nowych otworów okiennych na poddaszu, wymianie pokrycia dachowego wraz z więźbą dachową, nadmurowaniu ścian szczytowych budynku w wyniku czego powstały lukarny dachowe oraz usunięciu w pomieszczeniach "wysokiej piwnicy" warstwy posadzki. Organ ustalił również, że w dniu [...] lipca 2019r. Inwestorzy zgłosili do organu architektoniczno-budowlanego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego na kontrolowanym budynku mieszkalnym, a Urząd Miasta B. Departament Architektury w dniu [...] lipca 2019r. wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce o nr [...], PINB PG dokonał w dniu [...] stycznia 2020 r. oględzin przedmiotu postępowania ustalając, że w kontrolowanym budynku wykonano dodatkowo: izolację termiczną dachu wraz z wykończeniem poddasza płytą gipsowo – kartonową, wewnętrzne ścianki działowe z gazobetonu o grubości 12 cm oraz instalacje: elektryczną, sanitarną, co. i wentylacyjną. Organ nadzoru nie stwierdził natomiast naruszenia elementów konstrukcyjnych budynku.

PINB PG po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego stwierdził, iż część z wykonanych robót budowlanych wymagała uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego, której nie posiadają inwestorzy. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r., znak: [...], w oparciu o przepis art. 50 ust.1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1186):

wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez B. B. i A. B. w wolno stojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr [...], położonej przy ul. [...] w B.;

nałożył na Inwestorów obowiązek wykonania inwentaryzacji przebudowy przegród zewnętrznych i wykonanej instalacji wentylacji mechanicznej (część graficzna i opisowa) z określeniem zastosowanych rozwiązań materiałowo-konstrukcyjnych pod kątem zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi;

nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonania przebudowy przegród zewnętrznych i wykonania instalacji wentylacji mechanicznej;

zobowiązał do przedłożenia, w zależności od wniosków końcowych ww. oceny, oświadczenia o prawidłowym wykonaniu przebudowy przegród zewnętrznych i wykonanej instalacji wentylacji mechanicznej, prawidłowym stanie technicznym oraz możliwości bezpiecznego użytkowania budynku lub stwierdzenia o konieczności przeprowadzenia prac dodatkowych, ze wskazaniem konkretnych czynności doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, bądź stwierdzenia o konieczności rozbiórki;

nałożył na Inwestorów obowiązek załączenia do ekspertyzy, dokumentu uprawniającego jej autora do sporządzania ekspertyz technicznych oraz zaświadczenia o przynależności do Izby Inżynierów Budownictwa, aktualnego na dzień opracowania oceny technicznej, oraz

zobowiązał do przedłożenia ww. dokumentów w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku dokonanej przez Inwestorów przebudowy konstrukcji dachu i zmiany kształtu pokrycia dachu, nad klatką schodową połać dachu została podniesiona o około 60 cm. Ponadto, dokonując analizy przedłożonych fotografii elewacji południowo-zachodniej, zauważył, iż przed przebudową ścianka kolankowa na całej jej długości wyposażona była w okna, natomiast obecnie około połowy tej ścianki została podwyższona i wyposażona w okna, druga połowa została obniżona, a okna zlikwidowane. W ocenie organu I instancji kubatura części budynku - klatki schodowej - uległa powiększeniu, natomiast kubatura poddasza w części uległa zwiększeniu, a w części zmniejszeniu. Ze względu na brak projektu budowlanego, a tym samym brak możliwości ustalenia wartości liczbowych zmiany kubatury, organ stwierdził, iż nie doszło do nadbudowy budynku. Organ wykluczył też stwierdzenie, aby w wyniku przebudowy dachu i ścian zewnętrznych doszło do zmiany kubatury całego budynku, kwalifikując ostatecznie wykonane roboty jako przebudowę, w tym przebudowę przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych. Reasumując PINB PG w B. stwierdził, że wykonanie instalacji wentylacji mechanicznej jak i przebudowa przegród zewnętrznych zostały wykonywane samowolnie, co wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. Z. zarzucając mu naruszenie:

(1) art. 29 ust. 2 pkt 1a oraz art. 29 ust 1 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zmiana w kontrolowanym budynku, polegająca na przebudowie obiektu budowlanego m.in. w zakresie nadmurowania ściany szczytowej i ściany od klatki schodowej, wybudowania nowej lukarny, podwyższenia dachu nad klatką schodową o około 60 cm, skutkujące zmianą oraz powiększeniem kubatury obiektu, zmianą powierzchni użytkowej obiektu oraz zmianą bryły budynku i jego granic przestrzennych, nie wymagała pozwolenia na budowę, a wyłącznie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy zmiana ta nie stanowiła wyłącznie przebudowy nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa budowlanego,

(2) art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie przez organ, że ze względu na brak projektu budowlanego nie jest możliwe ustalenie wartości liczbowych zmian kubatury, a w konsekwencji ustalenie, że nie doszło zwiększenia kubatury obiektu budowlanego, przy jednoczesnym pominięciu przez organ orzekający zebranego materiału dowodowego - dokumentacji fotograficznej, w oparciu o którą można ustalić wymiary budynku przez rozbudową,

(3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji wbrew zasadzie przekonywania i powoływanie na dowolne ustalenia faktyczne co do niemożliwości ustalenia wartości liczbowych zmian kubatury, bez ustosunkowania się do dowodów znajdujących się w aktach sprawy i niewskazanie przez organ z jakich względów dowody te zostały pominięte. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o jego uchylenie i przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu złożonego zażalenia jego autor przedstawił szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na tle kwalifikacji robót budowlanych związanych z nadbudową i przebudową. Nadto przy piśmie z [...] marca 2020r. odwołujący się przedłożył opinię techniczną mgr inż. M. P, przedstawiająca zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ich kwalifikacji oraz oświadczenie pozostałych sąsiadów inwestycji stwierdzające, że załączone zdjęcia z aplikacji Google Street terenu inwestycji i stanu zabudowy są zgodne ze stanem, jaki istniał przed czerwcem 2019 roku.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił zarzutów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] marca 2020r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ II instancji stwierdził, że Inwestorzy wykonali w kontrolowanym budynku mieszkalnym szereg robót budowlanych, z których większość, w myśl art. 29 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane, nie wymagała ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Wyjątek stanowiły prace dotyczące przebudowy dachu oraz budowy instalacji wentylacji mechanicznej, których wybudowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane.

Dalej powołując się na treść art. 29 ust. 2 pkt 1b w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane, PWINB stwierdził, że roboty budowlane związane z konstrukcją dachową budynku mieszkalnego przy ul. [...] stanowią przebudowę. Zarówno bowiem z zebranego materiału dowodowego, jak i oceny technicznej autorstwa mgr inż. arch. M. P., załączonej do zażalenia wynika, iż wraz z wymianą konstrukcji dachowej przebudowano jedynie lukarny. Skoro nie zmieniła się przy tym forma dachu głównego, powierzchnia zabudowy obiektu, jego wysokość, długość bądź szerokość, to nie można – zdaniem PWINB - mówić o nadbudowie bądź rozbudowie obiektu, pomimo wzrostu kubatury budynku (wskazany przez mgr inż. arch. M. P, kubatura budynku wzrosła o ok. 12,94 m3 brutto). Zatem teoretycznie wykonane roboty powinny być poprzedzone zgłoszeniem do organu architektoniczno-budowlanego. W związku jednak z faktem, iż przebudowa lukarny od strony działki o nr [...] zwiększyła obszar oddziaływania obiektu w świetle przepisów § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ wskazał na brak możliwości skorzystania z art. 29 ust. 2 pkt 1b w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane. Zwiększenie obszaru oddziaływania budynku spowodowało, iż inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie posiadają inwestorzy. Dalej, powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, bez wskazania konkretnych orzeczeń, PWINB stwierdził, że w sytuacji gdy w wyniku robót budowlanych wymagających uzyskania zgody stosownego organu, a wykonanych bez jego uzyskania, powstała część obiektu, która nie może być usunięta bez ingerencji w istniejący obiekt budowlany, to w celu jej legalizacji należy zastosować postępowanie naprawcze z art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie postępowanie legalizacyjne z art. 48 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach organ I instancji zasadnie wstrzymał Inwestorom prowadzone przez nich - roboty budowlane i trafnie określił zakres koniecznych do wykonania czynności.

Skargę na postanowienie PWINB złożyli do sądu administracyjnego K. Z. oraz reprezentowani przez S. Ł. – D. Ł. i T. Ł., będący właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu:

1) art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt lb oraz art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 7a tej ustawy, poprzez przyjęcie, że zmiana w obiekcie przy ul. [...] w B., polegająca m.in. na nadmurowaniu ściany szczytowej i ściany od klatki schodowej, wybudowaniu nowej lukarny, podwyższenia dachu nad klatką schodową o około 60 cm i zmianą kąta jego nachylenia, nie wymagała pozwolenia na budowę, a stanowiła wyłącznie przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, podczas gdy prace budowlane skutkowały powiększeniem kubatury obiektu, powiększeniem powierzchni użytkowej obiektu oraz zmianą bryły budynku i jej granic przestrzennych,

art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez:

a) nieprzeprowadzenie pełnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie wbrew treści opinii technicznej mgr inż. M. P,, że w wyniku prac wykonanych przez inwestorów nie zmieniła się forma dachu, wysokość obiektu, a także poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie wbrew opinii prywatnej osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną pomimo nieposiadania przez organ dowodu przeciwnego i poprzez nie dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego, w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne w tym zakresie wymagały wiedzy specjalistycznej,

b) stwierdzenie przez organ, że wykonane przez inwestorów prace polegały na wymianie konstrukcji dachowej i przebudowie lukarny, a pominięcie kwestii wskazanej przez skarżącego w zażaleniu i potwierdzonej w opinii technicznej mgr inż. M. P, oraz wynikającej ze zdjęć, potwierdzających pełny zakres prac, w tym m.in. przebudowy klatki schodowej, a przede wszystkim skutku ich przeprowadzenia, tj. zmiany - zwiększenia wskutek przebudowy powierzchni użytkowej nieruchomości,

c) poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, podczas gdy z treści opinii technicznej mgr inż. M. P, wynika, że organ nie powinien był dać wiary materiałowi dowodowemu w zakresie twierdzeń świadka M., albowiem świadek ten posiadał wyłącznie wiedzę z dokumentów - inwentaryzacji - okazanych mu przez inwestora (których to dokumentów organ ten nawet nie zweryfikował), a przy tym skarżący wykazał opinią techniczną, że inwentaryzacja zawierała nieprawdziwe twierdzenia dotyczące stanu nieruchomości i wykonanych prac;

d) niepoczynienie ustaleń faktycznych co do zakresu robót budowlanych i

niewskazanie przez organ o ile zmieniły się wymiary budynku, a wyłącznie

ograniczenie się do stwierdzenia, że zmieniła się kubatura obiektu o ok. 12,94 m3, podczas gdy oczywistym jest, że w związku ze zmianą kubatury musiały zmienić się parametry użytkowe i techniczne obiektu, a także że wskutek prac inwestorów zwiększeniu uległ wskaźnik intensywności zabudowy,

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji wbrew zasadzie przekonywania i ustosunkowania się do dowodów znajdujących się w aktach sprawy i niewskazanie przez organ z jakich względów dowody te zostały pominięte, czy też z jakich względów w oparciu o dowody te nie można ustalić wielkości kubatury obiektu przed samowolnie podjętymi pracami budowlanymi.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Uzasadniając skargę jej autorzy wskazali, że PWINB nie wymienił i nie opisał rzeczywistego zakresu prac wykonanych przez Inwestorów, a także nie wskazał żadnych wniosków w tym zakresie, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że Inwestorzy dokonali wymiany konstrukcji dachowej i przebudowy lukarny. Tymczasem wskutek wykonanych robót zmieniona została konstrukcja dachu, poprzez wylanie nowych wieńców pod nową więźbę dachową zaszły zmiany konstrukcyjne istniejących ścian i stropów, ale przede wszystkim zmienił się kształt, kubatura, geometria oraz kąt nachylenia dachu. Skarżący zwrócili dodatkowo uwagę, że w konsekwencji prac budowlanych polegających na podniesieniu (wyprostowaniu) dachu od strony zachodniej i wybudowaniu nowej lukarny, zmieniła się bryła budynku, a także powierzchnia użytkowa i w ten sposób Inwestorzy uzyskali dodatkową przestrzeń mieszkalną na poddaszu, de facto tworząc w całości kondygnację mieszkalną budynku, w której wyodrębnione są pokoje. Nadbudowanie ściany szczytowej na obu jej krańcach zmieniło wysokość ściany szczytowej i bryłę budynku.

W ocenie Skarżących na skutek wykonanych przez Inwestorów robót budowlanych polegających na podniesieniu połaci dachowej nad południowo-zachodnim narożnikiem budynku i podparciem jej specjalnie w tym celu nadbudowaną ścianą zewnętrzną, doszło faktycznie do nadbudowy istniejącego budynku, a nie przebudowy dachu stromego dla uzyskania lukarny czy mansardy dachowej. W tym zakresie Skarżący zwrócili uwagę, że wysokość elewacji południowo-zachodniej, tj. elewacji od strony działki nr [...] zmieniła się w sposób istotny; w stanie pierwotnym wynosiła ok. 8,80 m (licząc od poz. terenu do okapu), po przebudowie na szerokości 5,50 m wzrosła do 11,18 m, czyli o ok. 2,38 m, co skutkowało zmianą pierwotnej kubatury brutto budynku, tj. jej zwiększeniem o 12,94 m3. W konsekwencji wobec dokonanej zmiany kubatury brutto budynku, a tym samym kubatury w potocznym tego słowa znaczeniu, doszło do naruszenia jednego z charakterystycznych parametrów o których mowa wart. 3 pkt 7a p.b. Powyższe okoliczności, zdaniem Skarżących, wykluczają przyjęcie, iż przedmiotowe roboty stanowiły jedynie przebudowę. W przedmiotowej sprawie doszło faktycznie do rozbudowy kontrolowanej budynku, a tym samym jego budowy (art. 3 pkt 6 p.b.). Na potwierdzenie trafności podniesionych zarzutów Skarżący załączyli jako dowód w sprawie opinię techniczną wykonaną przez mgr inż. arch. M. P,.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

W toku postępowania sądowego, sąd ustalił, że w postępowaniu naprawczym PINB PG w dniu [...] kwietnia 2020r. wydal decyzję, mocą której na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, orzekł o odstąpieniu od nałożenia na Inwestorów – B. B. i A. B. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce budowlanej o nr [...], przy ul. [...] w B., do stanu zgodnego z prawem. Decyzja powyższa, jak ustalił sąd, nie stała się ostateczna, albowiem K. Z. oraz pełnomocnik D. Ł. i T. Ł. wnieśli od niej odwołania, których P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał. Nadto sąd zażądał nadesłania przez Prezydenta Miasta B. akt postępowania o nr [...] z wniosku B. i A. B. o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w B. przy ul. [...]. Z nadesłanych akt oraz z projektu budowlanego wynika, że inwestorzy w dniu [...] października 2019r. wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...], przedkładając do zatwierdzenia projekt budowlany sporządzony w dniu [...] kwietnia 2019r., przewidujący przebudowę z rozbudową budynku w stronę działek o nr [...] (w głąb nieruchomości od strony północno – zachodniej). Na podstawie nadesłanych akt sąd ustalił również, że organ architektoniczno-budowlany wezwał inwestorów do usunięcia merytorycznych nieprawidłowości projektu, w tym rozbieżności między wskazanym na projekcie zagospodarowania terenu opisem istniejącego budynku mieszkalnego, a rysunkiem projektu wskazującym, że objęty wnioskiem o rozbudowę budynek ma trzy kondygnacje nadziemne. Nadto, na podstawie akt administracyjnych w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego sąd ustalił, że Prezydent Miasta B. postanowieniem z [...] lutego 2020r. zawiesił z urzędu wszczęte postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dotyczącego samowolnie prowadzonych robót budowlanych stwierdzając, że istnieje zależność sprawy o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę od kwalifikacji robót wykonanych samowolnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie PWINB w B. z dnia [...] marca 2020r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB PG w B. z [...] lutego 2020r., którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązano inwestorów do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w kontrolowanym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w B. i dostarczenia inwentaryzacji i ekspertyzy wykonanych robót.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie sąd podzielił zarzuty skarżących, że organy obu instancji bez należytego wyjaśnienia zakwalifikowały wykonane przez inwestorów roboty budowlane w kontrolowanym budynku jako przebudowę, a w konsekwencji zbyt pochopnie zastosowały do wykonanych robót tryb postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowanego, a nie tryb postępowania legalizacyjnego z art. 48 tej ustawy. Tymczasem ocena prawna samowoli budowanej, a z taką bez wątpienia mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu, musi być poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego obowiązek organu doboru właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej (art. 48, art. 49b, art. 50-51 p.b.), gdzie podstawowym kryterium rozróżnienia tych trybów jest właśnie kwalifikacja robót budowlanych zgodnie z podziałem przyjętym przez ustawodawcę w treści przepisów prawa budowlanego (tak m.in. WSA w Krakowie w wyrokach z 31 stycznia 2019r., sygn. II SA/Kr 1542/18, i z 20 listopada 2019r. II SA/Kr 863/19, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Kwestia zakwalifikowania robót do "przebudowy" jak przyjęły organy nadzoru budowlanego, lub do "rozbudowy" – jak przyjmują skarżący, rodzi bowiem zupełnie inne konsekwencje prawne. W aktualnym stanie prawnym "rozbudowa" (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego) należy do budowy, a "przebudowa" zakwalifikowana jest do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 tej ustawy), co powoduje zupełnie inne, istotne różnice w skutkach prawnych samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane: budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 ustawy, jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". "Przebudowa" stanowi obecnie odrębnie zdefiniowaną kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a). Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany i polega ona na wykonaniu prac, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Jak już wyżej wskazano, przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu na wymienione powyżej cechy. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. Wolą ustawodawcy zatem jest, aby zmiana parametru kubaturowego wyłączała roboty budowlane z kategorii przebudowy. Niewskazanie w przepisie art. 3 pkt 7 a P.b. granic zmiany charakterystycznych parametrów, w tym kubatury, uprawnia do wniosku, że co do zasady ingerencja w kubaturę powodująca jej zwiększenie wyklucza kwalifikację robót jako przebudowy. Sąd podziela przy tym poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi pojęcie zwiększenia kubatury użyte w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego należy rozumieć zgodnie ze znaczeniem potocznym, jako zmianę co do objętości bryły budynku, domknięcie bryłą budynku otwartej przestrzeni niewydzielonej do tej pory za pomocą żadnych przegród budowlanych (vide np. wyrok w sprawie II OSK 793/14, CBOSA).

Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji pojęcia rozbudowy, jednak w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy - w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże "parametry charakterystyczne" pozostają niezmienione (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 marca 2019r. II OSK 1117/17, CBOSA).

Rozróżnienie powyższych pojęć przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest istotne z punktu widzenia procedur administracyjnych jakich należy dochować w każdym z tych przypadków. Wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane - zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 1a oraz art. 29 ust. 1 pkt 1a - nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymaga co najmniej zgłoszenia robót budowlanych (w przypadku gdy obszar oddziaływania mieści się w całości na działce inwestora) lub pozwolenia na budowę (gdy obejmuje również sąsiednie działki budowlane).

W ocenie sądu zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie został prawidłowo oceniony w kontekście zaprezentowanych wyżej pojęć przebudowy, rozbudowy i kubatury obiektu budowlanego, co skutkowało przedwczesnym i nieuzasadnionym wszczęciem procedury naprawczej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, i co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron prowadzonego postępowania, inwestorzy oprócz zgłoszonych do organu architektoniczno-budowlanego robót budowlanych polegających wyłącznie na wymianie pokrycia dachowego na kontrolowanym budynku mieszkalnym, wykonali liczne niezgłoszone roboty budowlano-konstrukcyjne, polegające między innymi na: (-) całkowitej rozbiórce istniejącej więźby dachowej, (-) częściowej rozbiórce murowanych ścianek kolankowych i wylaniu w to miejsce monolitycznych wieńców pod oparcie murłat, (-) wykonaniu ramy żelbetowej ustawionej na wieńcu stropu nad piętrem w licu południowo –zachodniej ściany zewnętrznej budynku na szerokości ok. 5.50 m; (-) nadmurowaniu fragmentu północno – zachodniej ściany szczytowej poddasza do wysokości tej ramy, (-) wypełnieniu oknami w/w ramy od strony południowo–zachodniej, przebudowaniu konstrukcji połaci dachowej od strony południowo-zachodniej, w ramach której zlikwidowano istniejący wzdłuż kalenicy górny pulpit (lub inaczej zlikwidowano istniejącą "mansardę dachową" wraz z oknami) i nakryto tę część poddasza dwoma pulpitami.

W wyniku przeprowadzonych robót, co potwierdza dołączona przez skarżących w toku postępowania administracyjnego - opinia techniczna mgr. inż. arch. M. P, z dnia [...] marca 2020r., doszło w sposób ewidentny do zmiany części istniejących parametrów użytkowych i technicznych kontrolowanego budynku, ale co istotne i co potwierdził sam organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, wzrosła również kubatura brutto tego budynku o ok. 13 m3. Ponadto z opinii inż. M. P, i rysunków (rzutów kontrolowanego budynku przed podjęciem przez inwestorów robót budowlanych, po robotach i nałożeniu tych rzutów na siebie) wynika, czego nie przeanalizowały organy nadzoru budowlanego, że wskutek wykonanych przez inwestorów samowolnych robót budowlanych, zwłaszcza w związku z likwidacją istniejącej wzdłuż kalenicy "mansardy dachowej" oraz w związku z uniesieniem połaci dachowej nad płd-zachodnim narożnikiem budynku i podparciem jej specjalnie w tym celu nadbudowaną ścianą zewnętrzną, nastąpiła także istotna zmiana bryły budynku w przestrzeni. Wskutek tych prac nastąpiła zatem nadbudowa części budynku o dodatkową kondygnację nakrytą dachem płaskim, a nie tylko przebudowa dachu stromego dla uzyskania lukarny czy mansardy dachowej.

Resumując, skoro wskutek wykonanych robót budowlanych zwiększyła się kubatura kontrolowanego budynku, powstała bowiem dodatkowa kondygnacja oraz wzrosła wysokość elewacji od strony działki o nr [...], to prace te nie mogły już tylko z tej przyczyny zostać zakwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Stanowiły one rodzaj rozbudowy, a więc roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ww. ustawy. Nie mogły one zostać zakwalifikowane, jak uczyniło to organy, jako przebudowa tylko dlatego, że nastąpiły w związku z przebudową dachu. W ich wyniku, na co wprost wskazuje dołączona do akt administracyjnych opinia techniczna inż. P., doszło bowiem do istotnej zmiany bryły budynku w przestrzeni przez podwyższenie elewacji zewnętrznej i uzyskanie dodatkowej kondygnacji, która do tej pory nie była bryłą budynku objęta.

Opisane okoliczności przesądzają wprost, że w wyniku wykonanych przez inwestorów prac budowlanych doszło do zmiany parametrów technicznych należącego do nich – budynku poprzez zwiększenie jego kubatury, a zatem dla ich legalizacji powinien co do zasady mieć zastosowanie art. 48 Prawo budowlane. W sprawie bezsporne jest bowiem, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z opisaną rozbudową, a sporne roboty nie mogły zostać zakwalifikowane, jak trafnie przyjął organ II instancji, jako przebudowa niewymagająca pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1a w związku z ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego (przebudowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego) oraz na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1b ww. ustawy (przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych).

Powyższe zalecenie nie oznacza jednak konieczności prowadzenia, odnośnie wyżej wskazanej rozbudowy, postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W sytuacji bowiem, gdy organy nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalą, że wynik robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a wykonanych bez jego uzyskania, nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część legalnie wybudowanego obiektu budowlanego, to do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie miał zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie tryb z art. 48 tej ustawy. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej to stanowisko w pełni podziela. Wynika ono z wykładni przepisu art. 48 Prawa budowlanego, w którym mowa jest o wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, przy czym chodzi o część stanowiącą samodzielną całość, na tyle odrębną i niezależną od pozostałej części obiektu budowlanego, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tę pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych powstaje konstrukcja stanowiącą integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania już istniejącej substancji budowlanej (wcześniej powstałej), w sprawie nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 P.b., a mają zastosowanie przepisy art. 50-51 P.b. (vide wyrok w sprawie II SA/Kr 951/15 z dnia 4 listopada 2015 r., CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1750/15, przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie, kiedy granice samowoli budowlanej da się łatwo odgraniczyć bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego lub gdy nadbudowana część nie jest trwale z obiektem połączona i nie stanowi jego integralnego fragmentu (CBOSA). Powyższej okoliczności, pomimo takiego obowiązku, nie zbadały jednak organy nadzoru budowalnego w przedmiotowej sprawie. PWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie ogólnie powołał się na opisane stanowisko jako "ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych", ale nie przeprowadził w zakresie żadnych ustaleń.

Tymczasem w zakresie robót budowlanych zakwalifikowanych jako rozbudowa, wyrażenie jednoznacznej ceny co do właściwego trybu legalizacji, wymaga przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego uzupełniającego postępowania dowodowego, w zakresie samodzielności i niezależności rozbudowanej części budynku, oraz w zakresie możliwości jej rozebrania bez istotnego uszczerbku dla pozostałej jego części. Po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego, orzekające w sprawie organy dokonają oceny co do właściwego trybu legalizacji, m.in. uwzględniając powyżej przedstawione poglądy, co do użytego w art. 48 ustawy sformułowania "część obiektu budowlanego".

Końcowo nadmienić też należy, że wdrożenie procedury legalizacyjnej wcale nie musi prowadzić do orzeczenia rozbiórki, gdyż po złożeniu projektu budowlanego i jego zatwierdzeniu oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej od samowolnie wykonanych elementów kubaturowych, jego istnienie w obecnym kształcie zostanie zalegalizowane, co umożliwi organom architektury budowlanej ocenę wniosku złożonego przez inwestorów z dnia 2 kwietnia 2019r. o wydanie pozwolenia na przebudowę z rozbudową przedmiotowego budynku.

Wobec powyższego uznając, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 złotych, orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy.