Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 707/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, E. M.-B. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1664/18 w sprawie ze skarg E. M.-B., Miasta Stołecznego Warszawy i M. M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. otworzyć zamkniętą rozprawę, 2. zawiesić postępowanie sądowe, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt I OPS 1/22.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1664/18, po rozpoznaniu skarg E. M.-B., Miasta Stołecznego Warszawy i M. M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. M.-B., Miasta Stołecznego Warszawy i M. M. po 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, E. M.-B. i M. M.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 30 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 3 ust. 1-3 w związku z art. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą materialnoprawna przesłanka wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5 może znaleźć zastosowanie pod warunkiem wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego nieważność czynności prawnej przeniesienia roszczeń do nieruchomości dekretowej z uwagi na występującą w jej ramach niewspółmierność świadczeń między stronami stosunku prawnego, przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd I instancji do uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o ww. przesłankę, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej; tymczasem dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości przy zbiegu ulic [A] i [B] (oznaczonej adresami [A] [1] oraz [B] [2]) wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron mający miejsce w umowie dotyczącej przeniesienia roszczeń do ww. nieruchomości, co uzasadniało stwierdzenie nieważności nadzorowanego aktu przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a cyt. ustawy;

2. art. 30 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 3 ust. 1-3 w związku z art. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 1-4 ustawy z 9 marca 2017 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, obejmuje swoim zakresem wyłącznie sytuacje, w których doszło wcześniej do stwierdzenia nieważności czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej z uwagi na brak ekwiwalentności świadczeń, podczas gdy (i) treść powołanego przepisu nie uzależnia możliwości jego zastosowania od wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia wyroku sądu powszechnego potwierdzającego nieważność czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, (ii) dokonanie właściwej wykładni powołanego przepisu w powiązaniu z ustaleniem przez Komisję wartości nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 27 ustawy z 9 marca 2017 r., jest wystarczające dla stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;

3. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że pominięcie przez Prezydenta m. st. Warszawy podczas wydania decyzji reprywatyzacyjnej zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, podczas gdy art. 7 ust. 1 dekretu przewiduje wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono jak przyznaje sam Prezydent m. st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji powinno skutkować oddaleniem przez Sąd I instancji wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu o art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.;

4. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej z zasady trwałości przewidzianej w art. 16 K.p.a., na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., może nastąpić (w wyniku przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznej) tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania - jako przesłanka jedynie formalna - nawet jeśli to posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło, nie może przesądzać o "przełamaniu" zasady trwałości decyzji ostatecznej, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4b cyt. ustawy:

(i) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przez Komisję, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów ustawy z 9 marca 2017 r.,

(ii) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż ustawa z 9 marca 2017 r. takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje,

- co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu I instancji jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z 9 marca 2017 r., które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;

5. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania temu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 4 cyt. ustawy;

6. art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, ponieważ przepisy o postępowaniu mogą być naruszone rażąco tylko wówczas, jeśli organ nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego (na wszelkie okoliczności istotne objęte normą prawną) lub prowadził postępowanie dowodowe bez związku z istotą sprawy, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego;

7. art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie braku podstaw do ustalenia rażącego naruszenia prawa z powodu stwierdzenia przez Komisję, że po stronie Prezydenta m. st. Warszawy doszło do niedostatecznych ustaleń w zakresie tego, czy byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej przyznano, na podstawie przepisów odrębnych, świadczenia w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej bez zainicjowania i zakończenia postępowania o którym mowa w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do konkretnej nieruchomości, stanowiło rażące naruszenie prawa w związku z niezbadaniem kwestii dotyczących przyznania na podstawie przepisów odrębnych świadczenia w związku z przejściem własności nieruchomości, co uprawniało Komisję do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 w związku z pkt 7 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez uchylenie decyzji Komisji, co oparto na bezzasadnym zarzuceniu jej naruszenia zasady ostateczności decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 K.p.a., podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie postępowania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 7 ustawy z 9 marca 2017 r., które stanowią przepisy szczególne względem K.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 6, 7, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd I instancji stanowisko Komisji odnośnie do zasadności w stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało stwierdzenie nieważności nadzorowanego aktu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b cyt. ustawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 5 i 7 ustawy z 9 marca 2017 r. i w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4b w związku z art. 7 ust. 1 dekretu przez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy żadna ze wskazanych jako podstawy rozstrzygnięcia decyzji przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. nie mogła prowadzić do uznania rażącego naruszenia prawa, co wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, podczas gdy art. 29 ust. 1 pkt 3a cyt. ustawy należy odczytywać w ten sposób, że Komisja uprawniona jest do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku zaistnienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub przepisach szczególnych, do których zaliczają się m.in. przepisy samej ustawy z 9 marca 2017 r., to jest art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 7, przewidujące niezależne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z wykluczenia przez Sąd I instancji możliwości stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o przesłanki zawarte w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. i wskazania jedynie na ewentualną możliwość uchylenia nadzorowanego aktu w sytuacji wypełnienia hipotez objętych ww. przepisami, a które to stanowisko jest błędne; gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji zaistnienia podstaw do zastosowania przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 cyt. ustawy, to znalazłoby to odzwierciedlenie w odpowiedniej redakcji art. 30 ust. 1 tej ustawy; brak takiego ograniczenia skutkuje tym, że Komisja posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności nadzorowanej decyzji po zaistnieniu podstaw którejkolwiek z przesłanek ujętych w katalogu określonym ww. przepisem ustawy z 9 marca 2017 r.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od E. M.-B. i M. M. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Komisji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono także wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a.

E. M.-B. i M. M. w identycznie brzmiących skargach kasacyjnych zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. przez jego niezastosowanie i nałożenie przez Sąd I instancji na Komisję obowiązku poszukiwania dodatkowych podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy istnienie takich przesłanek powinno być co najmniej uprawdopodobnione na etapie wszczęcia postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 153 i art. 145 § 3 P.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie przez Sąd I instancji na Komisję obowiązku podejmowania czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 7 ustawy z 9 marca 2017 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić decyzję Komisji i umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na niemożność stosowania tych przepisów wobec zasady tempus regit actum;

2. art. 145 § 3 P.p.s.a. z związku z art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 i 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5 i 7 ustawy z 9 marca 2017 r. przez nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalności działania (art. 6 K.p.a.) i zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 K.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę przez uchylenie decyzji Komisji, a powinien był uchylić decyzję Komisji i umorzyć postępowanie administracyjne.

Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przez uchylenie decyzji Komisji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Miasto st. Warszawa wniosło o ich oddalenie w całości oraz o zasądzenie od Komisji na rzecz m.st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania sądowego ze względu na sprawę zarejestrowaną pod sygnaturą akt I OPS 1/22. W sprawie tej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 810/19 skład orzekający przedstawił, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899)?". Z argumentacji powołanej w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawego wynika, że wątpliwości składu orzekającego dotyczą statusu w postępowaniu administracyjnym osoby, która uzyskała prawo w sferze cywilnoprawnej, w tym oceny prawnej zaistniałej w sprawie okoliczności faktycznej zawarcia umowy przelewu wierzytelności na podstawie art. 509 Kodeksu cywilnego.

Z niespornych okoliczności w niniejszej sprawie wynika, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości dekretowej, zgodnie z zaświadczeniami z Sądu Grodzkiego tytuł własności uregulowany był wpisem jawnym na rzecz Z. T. z d. R., L.C. z d. R., A. R. niepodzielnie. W wyniku kolejnych postępowań spadkowych spadek po Z. T. zmarłej [...] kwietni 1957 r. w Stanach Zjednoczonych Ameryki nabyły jej córki M. L. W. R. i Z. T. po 1/2 części spadku każda z nich, po M. W. R. zmarłej [...] lipca 1991 r. w Stanach Zjednoczonych Ameryki, nabył syn M. W. R. w całości. Spadek po A. R., zmarłym [...] kwietnia 1951 r. nabyła żona M. J. R. z d. P.-K. Spadek po L.C. zmarłej [...] stycznia 1964 r. nabyły dzieci: F. C. i S. C. Spadek po F. C. zmarłym [...] grudnia 1987 r. nabyły dzieci: A. C., C. C. i C. C. Spadek po S. C. (wdowy Ra.) zmarłej [...] marca 1993 r. nabyły dzieci: A. Ra. di S. 40%, C. Ra. di S., S. Ra. di S. i E. Ra., po 20%.

Prawa i roszczenia do wyżej opisanych nieruchomości stały się przedmiotem obrotu prawnego, a mianowicie:

1. aktem notarialnym z [...] kwietnia 2006 r., Repertorium nr [...] R. N., działający w imieniu i na rzecz M. R., Z. T. oraz M. W., zbył wszelkie przysługujące im prawa i roszczenia do nieruchomości (hip. [3] i [3]A) na rzecz samego siebie, a następnie na rzecz M. G. Aktem tym R. N., działając w imieniu i na rzecz spadkobierców L. C. (z wyłączeniem A. Ra. di S.) zbył wszelkie przysługujące im prawa i roszczenia do tych nieruchomości na rzecz M. G.;

2. aktem notarialnym z [...] stycznia 2007 r., Repertorium nr [...] A. M działający w imieniu A Ra. di S., sprzedał jego prawa i roszczenia (hip. [3] i [3]A) M. A. M.;

3. aktem notarialnym z [...] czerwca 2008 r., Repertorium nr [...] M. G. sprzedał R. N. wszystkie prawa i roszczenia do nieruchomości nr hip. [3] i [3]A, które wcześniej od niego nabył;

4. aktem notarialnym z [...] czerwca 2008 r., Repertorium nr [...] R. N. sprzedał Spółce [D] Sp. z o.o. w W., reprezentowanej przez M. A. M., udział wynoszący 14/15 części praw i roszczeń do nieruchomości nr hip. [3] i [3]A;

5. aktem notarialnym z [...] września 2008 r., rep. [...] M. A. M. zbył na rzecz Spółki [D] Sp. z o.o. w W. udział wynoszący 2/30 części w prawach i roszczeniach do nieruchomości nr hip. [3] i [3]A

6. aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2009 r. Repertorium [...] A. M., działający w imieniu [D] sp. z o. o., sprzedał M. M. z przysługujących spółce praw i roszczeń do nieruchomości hip. [3] i [3]A udział wynoszący 1/3 nabyty od spadkobierców Z. T.; ponadto strony umowy dokonały bez spłat i dopłat zniesienia wspólności opisanych w akcie praw i roszczeń do nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr hip. [3] i [3]A

7. aktem notarialnym z [...] lipca 2010 r., Repertorium nr [...] M. A. M. działający w imieniu spółki [D] sp. z o. o. darował na rzecz E. I. M.-B. udział w prawach i roszczeniach do części gruntu nier. hip. [3] i [3]A.

Nabycie roszczeń i praw do nieruchomości dekretowych w niniejszej sprawie nastąpiło zatem zgodnie z art. 509 Kodeksu cywilnego.

Rozstrzygnięcie w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/22 w kwestii, czy należy przyznać interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., osobie, która wywodzi go z umowy zawartej na podstawie art. 509 K.c., będzie miało, jeśli nie rzeczywiste, to co najmniej potencjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ocena charakteru prawnego źródła interesu prawnego może mieć wpływ na wynik przyjętej w niniejszej sprawie wykładni art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz art. 509 K.c. Jednocześnie należy podnieść, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem określenia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. W szczególności zauważa się, że chodzi o te przypadki, gdy zawieszenie postępowania następuje z uwagi na skierowanie, na tle innej sprawy zawisłej przed sądem lub rozbieżności występujących w orzecznictwie, zagadnienia prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład rozszerzony NSA stosownie do art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 187 i art. 269 P.p.s.a. Uznaje się, że ten kierunek celowościowej wykładni tego przepisu, mimo że odbiega od jego literalnego brzmienia, odpowiada istocie sądownictwa administracyjnego, w którym jednolitość orzecznictwa ma dużo większe znaczenie niż w sądownictwie powszechnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wobec tego zjawiskiem wysoce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, które mają być rozstrzygnięte w sposób wiążący dla innych składów orzekających (zob. M. Niezgódka-Medek w uwadze 4 w komentarzu do art. 125 P.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006).

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., postanowił zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy oznaczonej sygnaturą akt I OPS 1/22.