Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1458/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz G. S. kwotę 329 (trzysta dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO"/"organ") działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. - dalej zwanej "kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalającą na rzecz Gminy O. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], uregulowanej w KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna [...], z obrębu [...] na skutek jej podziału w wysokości [...] zł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta O. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości [...] zł, na rzecz Gminy O. od W. i D. małż. K., G. S., M. S. i P. S., będących współwłaścicielami ww nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], objętej KW [...]. W uzasadnieniu organ przywołał art. 98a, art. 148, 157 ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"/"ustawa").

W toku postępowania ustalono, że na wniosek właścicieli nieruchomości P. S., G. S., M. S., W. K. i D. K. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., został zatwierdzony podział ww nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha na trzy nowe działki o numerach: [...] o pow. [...] ha (pod drogę); [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Ww nieruchomość zlokalizowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr [...] z [...], poz. [...]) przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi dla otoczenia, lasów bez prawa do zabudowy oraz ulicę zbiorczą. Stawka procentowa określająca wysokość opłaty adiacenckiej uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości została określona na 20%.

Według organu z operatu szacunkowego z dnia [...].04.2013 r. wynika, iż na skutek podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł a zatem ustalona na [...] zł opłata adiacencka stanowiąca 20% wzrostu wartości nieruchomości została określona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (posiadającego odpowiednie kwalifikacje zawodowe), bowiem nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Wskazał on, że ocena operatu dokonywana jest wyłącznie pod względem formalnym, co oznacza, że sprawdzeniu podlega, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, a także czy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Według SKO merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego - zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych a skarżący nie przedstawili takiej opinii ani kontrdowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego potwierdzającego inną wartość wycenianej nieruchomości.

Skargę na ww decyzję SKO złożyła G. S. (dalej jako skarżąca) zarzucając jej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 4 ust. 6a, art. 98 ust. 1, art. 151 § 1 i art. 153 § 1 ugn oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawią wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej do określenia wartości wycenianej nieruchomości, nieruchomości podobnych w sytuacji, gdy nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny, nie spełniają wymogów nieruchomości podobnych;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, 8, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niedokładne rozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę wydanego orzeczenia błędnego i wadliwego operatu szacunkowego oraz błędnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczającym się do przytoczenia przepisów prawa i lakonicznego stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości;

- naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 kpa poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się przez organ do kontroli zasadności argumentów podniesionych do orzeczenia organu I instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w całości i uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta O. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, ze w sprawie doszło do naruszenia art. 98a ust. 1 ugn poprzez przyjęcie przy szacowaniu wartości nieruchomości, iż według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, istniały dwie odrębne nieruchomości oznaczone jako działki [...] i [...], a nie jedna nieruchomość wielodziałowa składająca się z trzech działek. Zarzuciła też naruszenie art. 153 ust 1 ugn poprzez przyjęcie do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi. Skarżąca podniosła, że w myśl art. 4 ust 6a ugn przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. Zarzuciła, że w niniejszej sprawie przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...] przy czym początkowo obejmowała ona 1 działkę geodezyjną, a następnie tę samą nieruchomość podzielono na 3 działki geodezyjne. Podniosła, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała SN z 17 kwietnia 2009 r. sygn. IH CZP 9/09). Według skarżącej punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Wskazała też na naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości, podnosząc, że przepis ten stanowi o wycenie nieruchomości, jako określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości, a nie - jak uczyniono to na gruncie rozpoznawanej sprawy - do jej części w postaci działek gruntu. Podobnie przywołując zasady metody korygowania ceny średniej zarzuciła, że do porównań należało przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości) a nie działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości.

Skarżąca zwróciła uwagę, że po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, a więc jej zdaniem błędem jest eksponowanie w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej powierzchni gruntu (powierzchnię poszczególnych działek). Skarżąca przywołała publikację M.Gdesza pt. Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce -problemy praktyczne. Białystok 2010, s. 109 oraz wyrok WSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. II SA/GI 506/11). Podniosła, że nieruchomość będąca w obu przypadkach (przed i po podziale) przedmiotem wyceny ma powierzchnię [...] ha a tymczasem dokonując po podziale wyceny części nieruchomości, która ma przeznaczenie pod zabudowę i grunty leśne - o pow. [...] m2 do porównania przyjęto nieruchomości o powierzchni kilkukrotnie mniejszej, a więc powierzchnią w sposób zasadniczy różniące się od nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Skarżąca zarzuciła także, że rzeczoznawca pominął przy wycenie nieruchomości wg stanu sprzed podziału działkę wydzieloną pod drogę i podniosła, że wbrew temu co wynika z decyzji – w toku postępowania podziałowego generującego opłatę adiacencką nie doszło do wydzielenia osobnej działki pod drogę publiczną i na powyższą okoliczność przedstawiła decyzję nr [...] Starosty O. odmawiającą ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] ze względu na jej charakter drogi nie zaliczonej do dróg publicznych. Wskazała przy tym na zastosowany w sprawie art. 98a ust. 3 ugn, w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W ocenie skarżącej organy administracji publicznej, wadliwie uznały, że przy ustalaniu wartości nieruchomości przed podziałem należało pomniejszyć jej wielkość o wielkość działki nr [...] skoro nie stała się ona drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W zakresie operatu zarzuciła m.in. nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech porównywanych nieruchomości wpływających na poziom ich cen oraz nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych.

Dalej, nawiązując do definicji nieruchomości podobnej i przyjętej metody wyceny skarżąca wskazała, że rzeczoznawca powinien mieć na uwadze, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. W tym kontekście podniosła, że w części 9 operatu, w tabeli na str. 12 jest wykaz 11 transakcji, ale pod pozycjami nr 5 i 6 zawarta jest ta sama transakcja, gdyż stosownie do załączonego wydruku (działy I i II) z KW [...] dla działki nr [...] obr. [...], była tylko jedna umowa sprzedaży w dniu [...].12.2011r., brak było natomiast umowy sprzedaży w dniu [...].01.2012r. Podniosła także, że niezgodnie z przyjętą metodologią w sprawie uwzględniono transakcje sprzedaży działki nr [...], obr. [...], poz. 4 tj. działki o najniższej cenie transakcyjnej, czterokrotnie niższej od ceny średniej, nie objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w całości leśnej, a przy tym objętej uproszczonym planem urządzania lasu (UPUL). Nadto wskazała, że transakcja dotyczyła nabycia udziałów przez współwłaścicieli tej nieruchomości, czyli była swoistym częściowym zniesieniem, odpłatnie współwłasności, co wynika z załączonych wydruków (dział II) z KW [...], księga pochodzenia działki nr [...], i wydruku z (dział I i II) z KW [...], założonej dla działki nr [...], po nabyciu udziałów aktem w dniu [...].10.2011r., a nie jak mylnie podał rzeczoznawca w dniu [...].10.2011r.

Według zarzutów skargi, organ odwoławczy dokonał tylko kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, natomiast nie rozpoznał merytorycznie sprawy i nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań strony zawartych w odwołaniu, dotyczących naruszenia prawa materialnego zwłaszcza art. 153 ugn, a w szczególności nie uwzględnienia przy określaniu wartości nieruchomości wszystkich jej istotnych cech. Nadto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art 8 kpa, art. 11 kpa, art. 15 kpa i art. 107 § 3 kpa zdaniem skarżącej nie rozpatrzył wszystkich zarzutów stawianych przez stronę w odwołaniu i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są zasadne. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na jej wynik, organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy; a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a ugn), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 ugn), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 ugn). (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 09 października 2000r. w sprawie OPK 8/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 15, LEX Nr 44491). Opłatę wymierza się w oparciu ustaloną uprzednio na terenie danej gminy stawkę procentową.

Opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości przewiduje art. 98a ugn. Stanowi on, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa), wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w formie decyzji administracyjnej, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przy wycenie nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być zatem wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Odmiennie niż w przypadku określonym w art. 144 ugn, przy opłacie adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości nie mamy do czynienia z korzyścią w postaci wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem zaangażowania środków publicznych (Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego) np. w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego, aby można było obciążyć właściciela podzielonej nieruchomości opłatą adiacencką wzrost jej wartości po podziale musi być ewidentny, a przy tym, jak się przyjmuje w orzecznictwie, to na gminie ciąży obowiązek wykazania, że rzeczywiście wzrost wartości w określonym stanie faktycznym miał miejsce. Innymi słowy, to na organie, stosownie do art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Oznacza to, że organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego jak każdego innego dowodu a ocena ta – w tym konkretnym przypadku - winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego. W kontrolowanej sprawie organ uznał, że nie ma podstaw do oceny poprawności operatu szacunkowego wskazując, że jego rola ogranicza się do kontroli formalnej tego dowodu. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim organ winien zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Jak się przyjmuje w orzecznictwie - omawiany środek dowodowy nie może zawierać niejasności, pomyłek, braków czy wewnętrznych sprzeczności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10). Przyjmuje się, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Okoliczność, że wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że działa on w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko a ono podlega kontroli organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 379/10). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Trzeba zwrócić uwagę na art. 84 § 1 kpa. Stanowi on, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Powyższe nie oznacza jednak, że organ nie ocenia tego rodzaju dowodu zgodnie z ogólnymi zasadami określonymi w art. 80 kpa. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627, i z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 374/07, LEX nr 454007).

Nadto, to organ, w myśl art. 107 § 3 kpa, ma obowiązek przekonać stronę w uzasadnieniu, że decyzja została oparta o określone dowody i ewentualnie wskazać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Za nieuzasadnione należy zatem uznać oparte na treści art. 157 ust. 1 ugn twierdzenia organu wskazujące na to, że to strona winna wykazać organowi, że dowód który przeprowadził w toku postępowania jest wadliwy. Określona w art. 157 ust. 1 ugn ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na zlecenie strony nosiłaby bowiem cechy prywatnej opinii. W każdym razie z przepisu tego nie wynika, aby organ administracji wbrew ogólnym zasadom postępowania administracyjnego nie był uprawniony do oceny sporządzonego na jego zlecenie operatu szacunkowego (zwłaszcza gdy strona artykułuje zarzuty wymagające ustosunkowania), jak również i to, że to jedynie strona winna przedstawić tego rodzaju ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych a nie organ (gdy dokonana przez niego ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych). W tej ostatniej sytuacji to właśnie organ powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ugn (czyli powinien zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12).

Określając wartość przedmiotowej nieruchomości biegły wybrał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W § 4 ust. 1 ww rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen, a przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy nieruchomości (§ 4 ust. 4 ww rozporządzenia). Uwzględniając powyższe i metodę przyjętą przez biegłą należało przyjąć, że operat szacunkowy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja nie odpowiadają przepisom prawa. Jak wskazano, do porównania winny być przyjęte transakcje zbliżone do daty orzekania a więc z drugiej połowy 2013r., tymczasem z operatu wynika, iż do porównania przyjęto transakcje mające miejsce nawet w pierwszej połowie 2011r. a więc o ponad dwa lata poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Pomimo zarzutów skarżącej sporny operat nie podlegał kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por. art. 4 pkt. 16 ugn) oraz jak wskazano - pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zaś daty przyjętych do porównania transakcji winny być zbieżne z datą orzekania (druga połowa 2013r.) a do porównania winny być przyjęte transakcje nieruchomości o różnym stanie. Jak wynika bowiem z art. 98a ust. 1 zd 4 ugn "wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" natomiast "stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a ust. 1 zd 5 ugn).

W kontekście rozważań dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego należy też podkreślić, że podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1221/10, Lex nr 758714 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1746/12).

Słuszne są także zarzuty skargi wskazujące na to, że organ pominął istotną dla sprawy kwestię dotyczącą wydzielenia w decyzji zatwierdzającej podział bądź niewydzielenia (bo to w sprawie jest sporne) działki gruntu pod drogę publiczną. Skarga w omawianym zakresie została szczegółowo uzasadniona (i przytoczona w niniejszym uzasadnieniu) a zatem powtarzanie jej argumentów nie wydaje się celowe. Istotne jest natomiast wskazanie, że przy ponownym orzekaniu w sprawie organ winien ustalić w tym zakresie rzeczywisty stan faktyczny i odpowiednio do okoliczności zastosować art. 98a ust. 3 ugn, zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

Sąd zwraca również uwagę, że gdy chodzi o transakcje nieruchomości większych (podobnych do nieruchomości sprzed podziału), przy zastosowanej metodzie wyceny, do porównania przyjęto nieadekwatną do wymogów ustawowych liczbę transakcji dotyczących nieruchomości o powierzchni około 1ha. W tym ostatnim aspekcie należy podnieść, że zarzuty skargi co do przedmiotu wyceny jako przedmiotu prawa własności nie są zasadne.

Skarżąca podniosła w skardze, że według ustawy przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ugn), natomiast przez działkę gruntu – należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ugn). W ocenie Sądu nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że pojęcia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 1 ugn czy art. 46 § 1 kc nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu czy działki ewidencyjnej rozumianej jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych (§ 9 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm). Można dodatkowo wskazać, że w doktrynie i w orzecznictwie w znacznej większości przypadków jako punkt odniesienia przyjmuje się wieczystoksięgowy model nieruchomości wypracowany na tle wyroku Sądu Najwyższego z 2003r. w sprawie II CKN 1306/00. Sąd Najwyższy podstawowe znaczenie przypisał tu art. 46 § 1 kc, wywodząc z jego treści, że część powierzchni ziemskiej stanowi nieruchomość gruntową, jeżeli została wyodrębniona fizycznie i prawnie w taki sposób, że może być traktowana w obrocie prawnym jako samodzielny przedmiot. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 707) księgę wieczystą prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, który polega na stwierdzeniu wpisem w dziale drugim księgi, kto jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w dziale pierwszym księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile jest ksiąg wieczystych, ponieważ - w myśl art. 24 ww ustawy o księgach wieczystych (...) - dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej [por. uzasadnienie wyroku SN z 30 maja 2007r. w sprawie IV CSK 56/07, LEX nr 301839]. Zarówno w rozumieniu art. 4 pkt. 1 ugn, art. 46 § 1 kc jak i przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece nieruchomość może składać się w całości z jednej działki ewidencyjnej bądź z większej ilości działek odrębnie oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków.

Wracając na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że jakkolwiek ustawodawca zdefiniował w art. 4 ustawy pojęcie nieruchomości, to jednak niekonsekwentnie stosował je w kolejnych regulacjach w niej zawartych. Jest to znamienne choćby na gruncie przepisów dotyczących podziału "nieruchomości" (art. 92 i n. ugn). Termin "podział nieruchomości“ nie został ustawowo zdefiniowany. Należy postrzegać go zatem w kilku znaczeniach. W doktrynie, w zależności od kontekstu, wyróżnia się podział "prawny"; podział "wieczystoksięgowy" albo wyłącznie administracyjny [inaczej "geodezyjny" lub "ewidencyjny"] podział nieruchomości [por. np. G Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 241, 562; M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 442 i n].

Sam podział nieruchomości dokonany w trybie administracyjnym nie wywołuje zmian podmiotowych w zakresie prawa własności [z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn]. Jest to typowy podział geodezyjny nieruchomości a nie jej "podział prawny". Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału – poza przywołanym wyjątkiem, nie wywołuje zmian w przedmiocie prawa własności. Pomimo zatem, że w definicji zawartej w art. 4 pkt. 1 określono nieruchomość w nawiązaniu do nieruchomości zdefiniowanej w art. 46 § 1 kc to w wypadku gdy dotyczy to zawartych w ustawie przepisów o podziale nieruchomości – w istocie chodzi o podział działki ewidencyjnej [czyli zwykle części nieruchomości] a nie nieruchomości jako takiej – w myśl definicji z art. 4 pkt. 1 ugn. Zwrócono na to uwagę także w orzecznictwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "nieruchomość" w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących podziałów nieruchomości stanowi jednostkę powierzchniową podziału kraju utworzoną dla celów ewidencji gruntów i budynków. W toku postępowania administracyjnego mamy do czynienia z tzw. podziałem ewidencyjnym (geodezyjnym), polegającym na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i oznaczonej konkretnym numerem jednej działki ewidencyjnej - nowo utworzonych dwóch lub więcej działek ewidencyjnych, po dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią. [por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r. w sprawie I OSK 758/07, LEX nr 468023]. W świetle przyjętej w piśmiennictwie nomenklatury "podział prawny" nieruchomości sprowadza się natomiast do dokonania zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do uprzednio wydzielonych w drodze postępowania podziałowego [lub innego] i odrębnie oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych. Dokonanie "podziału prawnego" nieruchomości zawsze poprzedzone jest "podziałem ewidencyjnym" tzn. wyodrębnieniem osobnych działek ewidencyjnych – czy to w toku postępowania podziałowego prowadzonego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przez organy administracji, czy to w toku innego postępowania bądź czynności prawnych skutkujących zmianami zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Innymi słowy, aby część nieruchomości mogła stać się przedmiotem obrotu [podziału prawnego] niezbędne jest w pierwszej kolejności wydzielenie tzn. wyodrębnienie jej z istniejącej już działki gruntu poprzez określenie jej granic, powierzchni i oznaczenie numeru oraz wprowadzenie tych danych do ewidencji gruntów i budynków. Dopiero tak zdefiniowana działka gruntu po ewidencyjnym odłączeniu jej od pozostałej części i osobnym oznaczeniu w katastrze nieruchomości – na skutek czynności prawnej prowadzącej do zmiany właściciela [czyli podziału prawnego] może stać się osobną nieruchomością w rozumieniu art. 46 § 1 kc.

Analiza przepisów zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do wniosku, że co do zasady dotyczą one tylko geodezyjnego podziału nieruchomości. Podział ten w określonych warunkach [tzn. wyjątkowo w przypadku określonym w art. 98 ust. 1 ugn i gdy o podziale orzeka sąd ], jest jednocześnie tzw. podziałem prawnym. Chodzi tu o sytuacje, w których sąd - dokonując podziału nieruchomości - swoim orzeczeniem zatwierdza jednocześnie projekt podziału [tzn. mapę z projektem podziału – art. 96 ust. 2 ugn] a nie jedynie "rozdziela" już uprzednio wydzielone administracyjnie i odrębnie oznaczone w katastrze nieruchomości działki gruntu [wyjątek z art. 96 ust. 3 ugn]. Każdorazowo gdy mowa o zastosowaniu ww przepisów ustawy – mamy odniesienie do decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział bądź do orzeczenia sądu zatwierdzającego mapę z projektem podziału. Stąd wniosek, że ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje administracyjny podział geodezyjny [por. art. 96 ust. 1, 97, 97a, 98, 98a, 98b, art. 93 ust. 2a, czy art. 99 ]. W wyniku zatwierdzenia decyzja administracyjną projektu podziału z jednej działki ewidencyjnej wydziela się więcej działek ewidencyjnych a nie nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy. Ani zatem przedmiot tego postępowania nie powinien być utożsamiany z nieruchomością w cywilistycznym jej znaczeniu, bo w istocie chodzi o działkę gruntu (która akurat w sprawie niniejszej pokrywa się z całą nieruchomością objętą księgą wieczystą), podobnie w wyniku podziału nie powstają osobne nieruchomości lecz działki gruntu (z wyjątkiem z art. 98 ust. 1 ugn). Uwzględnienie powyższego musi prowadzić do wniosku, że opłata adiacencka generowana określonym w ustawie podziałem nieruchomości (art. 98a ugn) nie może być utożsamiana z opłatą wynikającą z wyceny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt. 1 ugn czy art. 46 § 1 kc gdyż co do zasady ani przed podziałem administracyjnym ani po ww podziale nie mamy do czynienia z nieruchomością w cywilistycznym tego słowa znaczeniu lecz w istocie z działkami gruntu. A wobec powyższego te winny podlegać wycenie według stanu przed i po podziale z uwzględnieniem jako jedynej cechy różnicującej te stany – wielkości "nieruchomości". "Nieruchomość" (czyli działka gruntu) wg stanu przed podziałem powinna być osobno wyceniona przy zastosowaniu wybranej przez biegłego metody wyceny (tu korygowania ceny średniej) i ten sam zabieg winien być zastosowany przy wycenie nieruchomości (działek) wg stanu po podziale. Stanowisko to wynika z wykładni celowościowej omawianych przepisów. Ustawodawca założył bowiem, że podział jednej działki ewidencyjnej (bo do tego sprowadza się podział "nieruchomości" dokonywany w trybie przepisów zawartych w art. 93 i n ugn) na większą ilość mniejszych działek ewidencyjnych co do zasady powoduje wzrost wartości "nieruchomości". Trzeba ponownie podkreślić, że wg ugn wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem nie ma związku z zaangażowaniem środków publicznych w rozwój infrastruktury technicznej nieruchomości (art. 144 ugn) czy zmianą przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Może on być wynikiem rozdrobnienia jednej działki na kilka mniejszych działek – bardziej atrakcyjnych i pożądanych ze względu na popyt występujący na danym rynku. Stąd też twierdzenie skarżącej, że powierzchnia "nieruchomości" przed podziałem i po podziale jest taka sama jest trafne ale jedynie w odniesieniu do nieruchomości jako przedmiotu prawa własności w rozumieniu przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece czy art. 46 § 1 kc, natomiast gdy chodzi o określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące podziałów "nieruchomości" – nie może mieć zastosowania bo dotyczą one podziałów działek ewidencyjnych. W kontrolowanej sprawie nieruchomość w cywilistycznym znaczeniu pokrywa się z podlegającą podziałowi działką gruntu, ale to nie wpływa na przedstawioną wyżej ocenę prawną. Inna interpretacja ww przepisów, (należy jednoznacznie podkreślić: niekonsekwentnych i niespójnych) prowadziłaby do wniosku, że przepis zawarty w art. 98a ugn nie miałby w ogóle zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Ich uchylenie skutkowało wstrzymaniem wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 ppsa). W przedmiotowej sprawie uznanie opinii biegłej za podstawę ustaleń faktycznych poprzez bezkrytyczne i ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona rzetelnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego, w szczególności przez odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą i rozważy czy po wyjaśnieniu kwestii wątpliwych bądź spornych zasadne jest sporządzenie nowej opinii przez innego biegłego czy też wystarczające będzie tylko uzupełnienie opinii już na potrzeby niniejszej sprawy wydanej. W zakresie kierunków oceny operatu i jej zasięgu organ winien uwzględnić stanowisko Sądu i wytknięte w niniejszym uzasadnieniu uchybienia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.