Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1700/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 września 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego Z.D. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także art. 104 k.p.a. ustalił na rzecz G.W. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa dwóch budynków mieszkalnych z zachowaniem funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz budowa garażu wolnostojącego dla samochodów osobowych na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. "

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że pierwotny wniosek w sprawie niniejszej obejmował ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 obr. [...] w K". Następnie inwestor sprecyzował nazwę zamierzenia inwestycyjnego na wyżej podane w osnowie decyzji. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. oraz Wydziału Kształtowania Środowiska. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

W dalszych wywodach Prezydent Miasta K. wskazał na uwagi zgłoszone w toku postępowania przez Z.D. , wnoszącego o doprecyzowanie, który budynek będzie podlegał nadbudowie, czy budynek frontowy pozostaje bez zmian, oraz czy budynek w głębi działki nie posiadający numeru (garaż parterowy) będzie nadbudowany, czy też wyburzony a w jego miejsce realizowany nowy budynek. Odnosząc się do powyższego wyjaśnił , że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne oraz warunki jakim winna odpowiadać wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Warunki te nie stanowią odzwierciedlenia propozycji inwestora, lecz wynikają z analizy istniejącego ładu przestrzennego w obszarze oraz przepisów szczególnych. Drugim etapem, w procesie inwestycyjnym, będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego. Na etapie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestie, szczegółowych gabarytów i formy architektonicznej obiektów, przesłaniania obiektów sąsiednich oraz inne zagadnienia techniczno-budowlane. Nie jest konieczne na etapie ustalania warunków zabudowy określanie w sposób szczegółowy, pod względem konkretnych rozwiązań technicznych, wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich, gdyż następuje to dopiero w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Wówczas będzie badana zgodność rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji, będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia.

Wykonana w trakcie niniejszego postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz opinie zgromadzone w toku postępowania określają m.in. : wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, podstawowe gabaryty i formę obiektów, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto w załączniku nr 1 do decyzji poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osób posiadających wiadomości specjalne. Osoby takie wpisane na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swej wiedzy, dają gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i następnych. Rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty będzie takie przygotowanie projektu decyzji w części określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny.

W niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna danego obszaru oraz sporządzony na podstawie wyników tej analizy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wykonane zostały przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, posiadającą odpowiednią wiedzę i przygotowanie merytoryczne dla sformułowania przyjętych w powyższych dokumentach rozstrzygnięć. Wniosek dotyczy obu budynków - zarówno frotowego, jak i położonego w głębi działki. Budynek położony w głębi działki, zgodnie z oświadczeniem inwestora jest budynkiem mieszkalnym, wyposażonym w węzeł sanitarny oraz pomieszczenie garażowe.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]kwietnia 2011r., nr [...], znak [...], wnieśli w terminie J.D. i Z.D. , którzy domagali się jej uchylenia w całości.

Skarżący podnosili, że na działce 1 obr. [...] znajduje się jeden budynek mieszkalny o numerze [...]. Określany w treści decyzji budynek położony w głębi działki jest budynkiem gospodarczym - takim był wybudowany i tak był użytkowany. Budynek ten nie posiada numeru porządkowego, nigdy nie było prowadzone postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, ani też nie było decyzji o takiej zmianie, a wpisane oznaczenie "m" ma mapie ewidencji gruntów jest najdelikatniej określając pomyłką geodety, który tego dokonał.

Kwestionując dalej zasadność wydanego rozstrzygnięcia wskazywali, że początkowo postępowanie prowadzone było dla inwestycji polegającej na "Rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego..." Po doprecyzowaniu w dniu 11 marca 2011r. ( piątek ) nazwy zamierzenia inwestycyjnego, postępowanie prowadzone było dla zupełnie innej inwestycji, bo polegającej na "Rozbudowie i nadbudowie dwóch budynków mieszkalnych z zachowaniem funkcji mieszkalnej jednorodzinnej...". W punkcie l Warunków Zabudowy - Rodzaj Inwestycji podano, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich . Wymieniono w tym miejscu szereg działek, ale nie działkę 2, do której przylega bezpośrednio budynek, tak że stanowi z nim jeden obiekt w sensie architektonicznym. W punkcie II b. wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 45%, a w wynikach analizy załącznik Nr 3 punkt 3 c wskazano nawet, że powinien on wynosić 45%, przy czym przyjęcie jako podstawy wskaźnika z najmniejszej zabudowanej działki w terenie analizowanym takiego ma usprawiedliwiać tłumaczenie o zabudowie przy skrzyżowaniu arterii miejskich. W punkcie II c. odstąpiono od wyznaczania parametru szerokości elewacji frontowej. Osoba sporządzająca warunki posłużyła się w tym miejscu chyba wspomnianą wyżej wiedzą specjalną, gdyż uzasadniając to odstąpienie stwierdza, że nie ulegnie on zmianie i pozostanie na dotychczasowym poziomie. W punkcie II d. ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (tj. attyki w dachu płaskim) projektowanego budynku - do 8m, przy czym w następnym podpunkcie - II e., ustalono geometrię dachu jako dach stromy jedno, dwu lub wielospadowy, dachu płaskiego nie dopuszczono. W punkcie II e. ustalono spadki połaci dachowych 20 do 45° jest to tak duży rozrzut, że trudno to nazwać ustaleniem spadku w konkretnej sytuacji lokalizacyjnej budynku, gdzie budynek przylegający Nr [...] posiada podobnie zresztą jak obecnie budynek Nr [...] dach o spadku 42°. W punkcie II f. Inne - ustalono konieczność usytuowania obiektu w granicy z działką sąsiednią nr 2 ze względu na istniejącą formę zabudowy. Jest to zapis, który zmusza przyszłego projektanta do wybudowania w granicy ściany szczytowej, zburzenia istniejącej harmonijnej kompozycji architektonicznej pomiędzy istniejącymi budynkami, wprowadzenia znaczącej różnicy wysokości pomiędzy budynkami. Jeśli do tego dodać zastosowanie 20° kąta nachylenia połaci dachowych przy 11,3m wysokości kalenicy, efektem będzie chaos kompozycyjny. Jest to propozycja jedynego na odcinku ul. [...] do ul. [...] takiego zestawienia budynków stanowiących fragment pierzei ulicy .

Nakazana realizacja nadbudowy w granicy z działką sąsiednią, zabudowaną na styku z istniejącym budynkiem, o równych gabarytach (szerokość, wysokość, kąt pochylenia połaci dachowych) jest z założenia sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Twierdzenie, że na etapie zatwierdzania projektu budowlanego będzie czas na badanie zgodności rozwiązań projektowych z warunkami technicznymi oraz warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawdziwe. Jeśli warunki nakazują zabudowę w granicy to oznacza, że odstąpienie w projekcie od granicy na przepisowe 3 m bez okien lub 4 metry z oknami jest niemożliwe.

W odniesieniu do wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej skarżący podkreślali, że w przedmiotowym terenie -dawnej wsi R. - wprowadzona została w miejsce wyburzonych domków jednorodzinnych nowa jakość architektoniczna w postaci wielorodzinnych budynków mieszkalnych 11-to kondygnacyjnych po stronie północnej ul. [...]. Podobny los miał spotkać południową stronę tej ulicy, ale odstąpiono od tego planu, wówczas Wydział Architektury postanowił zachować ten odcinek ulicy zachowując jego walory architektoniczne i urbanistyczne dla przyszłych pokoleń. Miało to odzwierciedlenie w zapisach nie obowiązującego już planu zagospodarowania oraz wydawanych decyzjach lokalizacyjnych. Dla zabudowy wysokiej przewidziana była po tej stronie ulicy tzw. druga linia zabudowy. W tym czasie skarżący nabyli obecną działkę 2 i w 1994r. zaprojektowali dom jednorodzinny, który komponował się z parterowym drewnianym domkiem - obecnie Nr [...] - po jednej stronie, i parterowym murowanym ale o innej wysokości - Nr [...] -po drugiej. Zastosowane rozwiązania i przyjęta forma architektoniczna autentycznie wkomponowywała budynek pomiędzy istniejącą substancję, nie budziła wątpliwości Wydziału Architektury ani sąsiadów, nie widać również w pierzei ulicy, że jest to jakiś architektoniczny dysonans. Przedmiotowe warunki zabudowy, wbrew zapewnieniom wpisanym na początku 3 strony, właśnie w pełni stanowią odzwierciedlenie propozycji inwestora, natomiast nie wynikają z analizy istniejącego ładu albo pojęcie ładu będzie musiała rozstrzygnąć np. MKUiA. Przywoływanie w analizie, że jest to teren, na którym występuje zabudowa od 1 do 12 kondygnacji o zróżnicowanej formie, a brak odniesienia do budynku bezpośrednio przylegającego (celowo w załącznikach graficznych wnioskodawcy brak jest nawet zarysu budynku sąsiada) świadczy o tym, że nie została dostrzeżona jakość i kompozycja architektoniczna, która jest w mniejszej skali niż trzykrotna szerokość działki i nie mniej niż 50m wynikające z §3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Streszczając dotychczasowy przebieg postępowania, oraz uznając, że zostało ono przeprowadzone przez organ pierwszej instancji właściwie wyjaśniło , że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust.1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ( art.61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Na postępowanie wyjaśniające

w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora, w oparciu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego przepisami, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 ustawy. Granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

W niniejszej sprawie przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną ( mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem), a także część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

W myśl art. 56 w związku z art. 64 ustawy , nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależniaja zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, a ustalono je

w sposób wyważony.

W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na fakt, że wnioskowana inwestycja jest nadbudową i rozbudową istniejącego budynku oraz przy braku wykształconej charakterystycznej linii zabudowy, wyznaczono linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącego budynku w odległości 9m od granicy działki drogowej.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczony do 45%, nawiązuje wprawdzie do maksymalnych parametrów dla podobnej zabudowy w obszarze analizowanym, niemniej jednak nie przekracza tej wartości i jest uzależniony lokalizacją inwestycji.

Odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej jest prawidłowe, z uwagi na wynikający z wniosku zakres zamierzenia.

Wskaźnik wysokości elewacji frontowej ustalony do 8m (zgodnie z wnioskiem) jest prawidłowy, tak samo wskaźnik wysokości kalenicy ( 11m). Wnioskowane przez inwestora parametry były niższe niż dopuszczalne dla tego rodzaju zabudowy.

Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, przy czym z załącznika obejmującego tzw. wyniki analizy architektoniczno - urbanistyczne wynika w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnienie przyjęcia rozwiązań w zakresie konkretnych parametrów architektoniczno-urbanistycznych.

Nie budzą również wątpliwości uzyskane w toku postępowania opinie, a sporządzona ponownie analiza architektoniczno-urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego,

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011r., znak [...], Z.D. domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. , a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych .

Skarżący zarzucał naruszenie : art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 6 kwietnia 2011r., pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia; art. 15 k.p.a. - przez rezygnację z realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania i dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości; § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania - poprzez nieuzasadnione zastosowanie odstępstwa od reguły wynikającej z § 5 ust. 1 ; art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia ze względu na niespełnienie warunków do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy; art. 10 k.p.a. - poprzez rezygnację z realizacji w postępowaniu odwoławczym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; art. 11 k.p.a.- poprzez nieodniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania; art. 8 k.p.a.- przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Uzasadniając powyższe skarżący wskazywał, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły oceny zasadności większości zarzutów dotyczących analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz poszczególnych ustalonych parametrów zabudowy lub ograniczyły się w przypadku niektórych do stwierdzenia, że zostały one ustalone prawidłowo, bez wykazania i z posłużeniem się odpowiednimi przepisami prawa w porównaniu ze stanem faktycznym, iż i prawidłowość rzeczywiście zachodzi. W zakresie analizy urbanistyczno-architektonicznej organ odwoławczy skupił się natomiast na wykazaniu, że zawiera ona zarówno część tekstową, jak i graficzną, choć powyższe nie było kwestionowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało zaś rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, uznając, że nie ma takiej potrzeby, a decyzja jest wynikiem pracy "profesjonalisty".

Szerszego rozpoznania wymagał zwłaszcza zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Za podstawę wyznaczenia jego wielkości powyższego współczynnika wzięto wielkość powierzchni zabudowy na działce o najmniejszej powierzchni spośród wszystkich znajdujących się w terenie analizowanym. Ustalenie takiego współczynnika zabudowy nastąpiło zatem na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe nie zostało jednak szczegółowo przez organ pierwszej instancji uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. również zaniechało szczegółowego rozpatrzenia powyższego zarzutu, ograniczając się do stwierdzenia, że powyższy współczynnik nawiązuje do wielkości maksymalnej na terenie analizowanym, ale jednak wartości tej nie przekracza. Wyznaczenie współczynnika zabudowy w sposób odmienny od zasady wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia wymaga zaś wcześniejszego ustalenia średniego współczynnika dla całego terenu analizowanego, a następnie szczegółowego uzasadnienia konieczności odstąpienia od zasady.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie rozpoznało również zarzutu dotyczącego objęcia zamierzeniem inwestycyjnym dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, choć pierwotny obejmował wyłącznie rozbudowę

oraz nadbudowę jednego budynku. Drugi obiekt nie był nigdy budynkiem mieszkalnym i nie przeprowadzono zmiany sposobu użytkowania powyższego obiektu. Pominięcie rozpoznania powyższego zarzutu oznacza nie tylko naruszenie zasady czynnego strony w postępowaniu administracyjnym, ale wobec nieustosunkowania się do załączonych do odwołania dowodów, świadczy o istotnej wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się o przydatności powyższych dowodów ani nie odmówiło im wiarygodności i nie uzasadniło takiego ewentualnego stanowiska. Wbrew zasadom postępowania dowodowego

w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym

w K. doszło zatem zarówno do całkowitego pominięcia przedstawionych przez stronę dokumentów, jak i pominięcia rozważenia tezy, którą powyższe dokumenty miały potwierdzać.

Organ drugiej instancji rezygnując z rozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym . Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oznacza także, że nie została w sposób prawidłowo zrealizowana norma wynikająca z art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.

1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany. Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust.

1 u.p.z.p. , wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej

i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest istnienie bądź projektowanie uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 warunek ten uznaje się za spełniony również wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia , dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej dowolności w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych i ustawie kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano zaś pojęcie "działki budowlanej" , przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c.). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie wartościach liczbowych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Natomiast z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

W kwestii ustalenia linii zabudowy, analiza cytowanej regulacji naprowadza, że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy. Również tu wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 u.p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r.

o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm

w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic

i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic

i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Z uprzednio czynionych wywodów dotyczących obowiązku wyznaczenia

w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązującej linii zabudowy wynika, że w tym właśnie zakresie lokalizacja obiektu budowlanego zostaje zdeterminowana już przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dotyczy to również rozstrzygnięcia o zabudowie w granicy.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na fakt, że we wniosku wszczynającym postępowanie z dnia [...] września 2010r. G.W. wskazał jako nazwę inwestycji - "Rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" – a więc jednego obiektu budowlanego. W opisie inwestycji podał zapotrzebowanie na media, parametry obiektu gabarytowego, geometrię dachu, powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową, kubaturę oraz inne dane. Wniosek oprócz części opisowej, zawierał również część graficzną, odpowiadał zatem wymogom do art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W części graficznej przedstawiono jako efekt końcowy jedną budowlę, mieszczącą między innymi basen i garaż. Wyżej wskazana nazwa inwestycji została uwidoczniona w pierwszym projekcie decyzji (k. [...]). Takiego zamierzenia dotyczyły też pozyskane w sprawie opinie jednostek organizacyjnych świadczących obsługę Prezydenta Miasta K. , tj. Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. oraz Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Jedynie dołączony do wniosku, niedatowany rysunek, zatytułowany "Schematy bryłowe układu obiektów" (oznaczony numerem 3. w prawym górnym rogu oraz numerem [...]. w rogu dolnym karty), mógł jednak sugerować, że wniosek dotyczy w istocie rozbudowy i nadbudowy dwóch budynków – co wynika zarówno z rysunku, jak i jego tytułu ("obiekty").

W dniu 28 stycznia 2011r. Z.D. będący stroną w sprawie, wniósł o doprecyzowanie projektowanych warunków zabudowy (protokół przyjęcia strony k. [...]). W odpowiedzi na ten wniosek inwestor wskazał, że ma zamiar rozbudowywać i nadbudowywać dwie części budynku mieszkalnego, które mają zostać połączone przewiązką, a nadto w głębi posesji ma znaleźć się jednokondygnacyjna, parterowa rozbudowa zawierająca basen, garaż i pomieszczenia gospodarcze (pismo z dnia 4 lutego 2011r., k. [...]). W następstwie tychże uwag, organ pierwszej instancji zmienił nazwę inwestycji na - "rozbudowę i nadbudowę dwóch budynków mieszkalnych

z zachowaniem funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz budowę garażu wolnostojącego dla samochodów osobowych..." (notatka służbowa z dnia 9 marca 2011r., k. [...]). Inwestor dokonał takiej zmiany nazwy inwestycji w późniejszym terminie (protokół przyjęcia strony z dnia 11 marca 2011r., k. [...]). Nowa nazwa inwestycji znalazła się już w analizie urbanistyczno-architektonicznej, datowanej na dzień 11 stycznia 2011r. (k. [...], a także w decyzji organu pierwszej instancji (k. [...]). Zwraca przy tym uwagę fakt, że analiza urbanistyczno-architektoniczna uwzględnia korektę wniosku mimo, że data sporządzenia analizy wskazuje, iż wykonana została jeszcze przed tą korektą. Organ pierwszej instancji nie żądał wydania opinii dla tak określonej po zmianach inwestycji.

Uwzględniając żądania inwestora pierwotne i ostatecznie sprecyzowane, nie można uznać by dokonana korekta stanowiła li tylko doprecyzowanie pierwotnego wniosku. Takie podejście wyklucza choćby fakt, że pierwotnie rozbudowa i nadbudowa miała dotyczyć jednego budynku mieszkalnego – a potem dwóch. Pierwotnie garaż miał znajdować się w obrębie budynku podlegającego rozbudowie i nadbudowie, zaś potem został przewidziany jako odrębny, wolnostojący obiekt kubaturowy . Inwestycję w tym zakresie określono już jako budowę garażu. Składając w toku postępowania w istocie nowy wniosek inwestor nie zachował jednak koniecznych wymogów formalnych, przewidzianych w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności nie określił ponownie granic terenu objętego wnioskiem na stosownej mapie, nie podał zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Organ pierwszej instancji z naruszeniem regulacji z art. 64 § 2 k.p.a. nie wzywał inwestora o usunięcie tych istotnych braków. W takich warunkach prowadził analizę oraz ustalił warunki zabudowy, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego , a także procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zważyć należy dalej, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarządcą drogi w niniejszej sprawie był Prezydent Miasta K. , nie będący "innym organem" w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., stąd zbędnym było stosowanie odrębnego uzgodnienia . Organ pierwszej instancji wystąpił jedynie o opinię do własnej jednostki organizacyjnej – Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , przy czym zarówno wniosek o wydanie opinii (k. [...]), jak

i sama opinia (k. [...]) dotyczą inwestycji w jej pierwotnym zakresie, a zatem "rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego...". Ta właśnie opinia została powołane w treści decyzji Prezydenta Miasta K. bez jakikolwiek dalszych wyjaśnień organu pierwszej instancji, co czyni decyzję wewnętrznie sprzeczną oraz pozostawia nieustaloną incydentalną kwestię wymagającą prawidłowego rozstrzygnięcia. Podobną wadą dotknięte jest opiniowanie zamierzenia inwestycyjnego w zakresie ochrony środowiska przez Wydział Kształtowania Środowiska. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zakresie przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy , tj. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi nie zostało w decyzji omówione i odniesione do inwestycji po zmianie pierwotnego wniosku.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest ustalenie, że istniejące bądź projektowanie uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony również wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji przedwcześnie przyjął , że planowane zamierzenie inwestycyjne posiada wystarczające uzbrojenie. Powyższego nie wykazano bowiem dokumentami po zmianie wniosku, zaś inwestor nie podał nawet nowego zapotrzebowania na gaz, energie elektryczną i wodę. Dodatkowo można zauważyć, że o ile G.W. dołączył do pierwotnego wniosku umowę z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji z dnia 1 listopada 1998r. o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, to nie wynika z jej treści gwarancja realizacji usługi w znacznie większym niż dotychczasowy zakresie, a taki spowodować musi choćby urządzenie basenu. Należy też zwrócić uwagę na to, że umowa o świadczenie usług przesyłowych i sprzedaż energii elektrycznej z dnia 14 października 1999r., dołączona do pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dotyczy dostarczania energii elektrycznej do gospodarstwa domowego. Zatem również w zakresie zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie dwóch budynków mieszkalnych z zachowaniem funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz budowie garażu wolnostojącego dla samochodów osobowych, na tle takiego dokumentów nie zostało wykazane spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Ustalenia załączniku nr 1 do decyzji określającego warunki zabudowy nie odpowiadają wymogom stanowczości i konkretności, nie zawierają też niezbędnych rozstrzygnięć w zakresie obowiązującej linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. W punkcie II.1.a. wskazano, że dla inwestycji kubaturowych wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy. Z czynionej wyżej analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego wynika, że brak jest podstaw do wyznaczania tak określonej linii, zaś rzeczą organu administracji publicznej jest ustalenie obowiązującej linii zabudowy. Punkt II.1.b. warunków zabudowy zawiera ustalenie, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ma wynosić do 45 %. Ustalenie tego rodzaju nie jest stanowcze i konkretne, nie wskazuje bowiem ani wyraźnie określonej wartości procentowej, ani też przedziału, w jakim ta wartość winna się zawierać. W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej w punkcie II.1.c. organ wskazał, że odstępuje od jej wyznaczenia, gdyż nie ulegnie ona zmianie

i zostanie na dotychczasowym poziomie. Takie ustalenie jest nie tylko dowolne w sytuacji braków nowego wniosku w zakresie wymaganej charakterystyki inwestycji, ale także błędne. Przytoczone uprzednio przepisy nie pozwalają na odstąpienie od ustalenia w warunkach zabudowy dla inwestycji kubaturowej tego parametru. O ile front po rozbudowie i nadbudowie miałby mieć dotychczasową szerokość, to winna ona zostać podana w odpowiednich jednostkach miary. Nadto, inwestor planuje budowę wolnostojącego garażu.

Z warunków zabudowy nie wynika, czy inwestycja winna posiadać dach płaski, skośny, czy też dach obu rodzajów, a w wypadku tej ostatniej możliwości – która część inwestycji ma być realizowana z dachem płaskim, która zaś ze skośnym. W punkcie II.1.d., określającym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że krawędzią tą ma być attyka w dachu płaskim. Natomiast

w punkcie II.1.e. ustalono geometrię dachu ze spadkami połaci dachowych. Z treści warunków zabudowy nie wynika, czy zamiarem organu było dopuszczenie zrealizowania obu rodzajów połaci dachowych, a jeśli tak – to na której części inwestycji dach winien być płaski, a na której powinien charakteryzować się spadkiem. Sposób w jaki sprecyzowano aktualnie w decyzji organu pierwszej instancji powyższe parametry, czyni rozstrzygnięcie wewnętrznie sprzecznym.

Warunki zabudowy zawierają także wskazanie, że pod względem ochrony wód i gospodarki wodnej rozwiązanie gospodarki ściekowej ma być dokonane zgodnie z warunkami MPWiK S.A. w K. W odniesieniu zaś do zaopatrzenia

w wodę i odprowadzenia ścieków podano, że są one możliwe w oparciu o sieci na warunkach, określonych przez ich dysponentów. W aktach administracyjnych brak jest dokumentu, w którym ustalone byłyby warunki rozwiązania gospodarki ściekowej, zaś możliwość zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z inwestycji w jej ostatecznie określonym kształcie nie została wykazana.

Powyższych uchybień nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , które błędnie wydało decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, podobnie jak organ pierwszej instancji, naruszyło ono inne, niżej podane przepisy postępowania.

W szczególności , stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględnienie dyspozycji wynikających z powyższych przepisów ma wpływ na realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Nadto, zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zgodzić się ze skarżącym, że do chwili obecnej żaden z organów administracji publicznej nie wykonał prawidłowo obowiązków wynikających z powyższych przepisów. Taką ocenę uzasadniają nie tylko już wytknięte uchybienia dotyczące pominięcia braków wniosku po jego zmianie, czy przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej bez wymaganej charakterystyki zamierzenia , którą winien przedstawić inwestor we wniosku, czy wyjaśnienia kwestii uzbrojenia terenu . Organy obu instancji w sprawie niniejszej bezzasadnie uchyliły się od przeprowadzenia własnych rozważań istotnych z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazując na sporządzenie w sprawie niniejszej analizy urbanistyczno-architektonicznej przez osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zważyć należy bowiem, że z powoływanych uprzednio przepisów wynika, iż sporządzenie projektu decyzji, a nie samej analizy winno być powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jako podmiotowi posiadającemu wymagane kwalifikacje specjalne, projekt decyzji przez nią podpisany, zaś stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinien zostać dołączony do akt sprawy. Wymaga podkreślenia, że osoby, o których mowa w art. 60 ust. 4, nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, albowiem organami tymi są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. (wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wojewoda na terenach zamkniętych). Projekt, o którym wyżej mowa, podlega natomiast akceptacji organu właściwego w sprawie, który ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Gdyby nawet wyżej wskazany dokument uznać za pinię biegłego, to także na organach obu instancji spoczywał obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

W sprawie nie wyjaśniono , czy mający podlegać rozbudowie i nadbudowie drugi z istniejący na działce nr 1 budynków, tj. budynek w głębi działki jest budynkiem mieszkalnym, czy gospodarczym jak twierdził skarżący już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ( k. [...] ), oraz czego zamierzał dowodzić wnoszące odwołanie, do którego stosowne dokumenty. Powyższe należy uznać za uchybienie. W ramach analizy niezbędnym było ustalenie istniejącego stanu faktycznego, bowiem od tych ustaleń zależy czy planowana inwestycja ma prowadzić także do zmiany zagospodarowania związanej ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Organ odwoławczy winien się także odnieść do wniosków dowodowych, podniesionych w odwołaniu bądź do dokumentów, które wraz z odwołaniem przedstawia strona. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje także orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 r., nr 9, str. 109). Poglądy te podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

Wydając decyzję z dnia [...] września 2011r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zrealizowało obowiązków wynikających z powyższych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w zasadzie do omówienia procedury ustalania warunków zabudowy i ogólnikowej oceny rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. pod kątem zgodności z przepisami . Nie zawiera natomiast żadnego odniesienia do konkretnych i szczegółowych zarzutów, podniesionych w odwołaniu. Dotyczyły one między innymi zasadniczej kwestii, jaką jest sposób użytkowania jednego z budynków – skarżący podnosili, że był on i jest budynkiem gospodarczym. Prawdziwość tego zarzutu oznaczałoby, że nie można mówić o rozbudowie i nadbudowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, skoro jeden z nich nie ma charakteru mieszkalnego. Organ odwoławczy winien był bezwzględnie odnieść się do tego zarzutu. W dalszej części odwołania J.D. i Z.D. sformułowali szereg konkretnych zarzutów wobec ustalonych warunków zabudowy, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło te kwestie.

Skarżący dołączyli też do odwołania szereg dokumentów, mogących stanowić istotne w sprawie dowody, co jednak pozostało bez komentarza ze strony organu drugiej instancji.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

W szczególności, rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. W pierwszym rzędzie winny uzyskać wymaganą prawem, kompletną i odpowiadającą zamierzeniu inwestycyjnemu charakterystykę inwestycji w trybie przepisów normujących usunięcia braków formalnych wniosku, zaś o ile braki zostaną uzupełnione, winny przeprowadzić w sprawie analizę w zakresie wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p. W razie ustalania warunków zabudowy winny zwrócić uwagę, aby warunki te zawierały niezbędne elementy, a rozstrzygnięcie było stanowcze i konkretne. Wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy należy ustalić w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Rzeczą organów administracji publicznej będzie też odniesienie się do wszystkich uwagi i zarzutów stron , a także wniosków dowodowy, zarówno zgłoszonych dotychczas, jak i ewentualnie w czasie ponownego rozpatrywania sprawy.

Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt. II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty: zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron

w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany.

Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu,

w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.