Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 139/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na adaptację, rozbudowę i przebudowę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia "[...]". nr "[...]" 2.zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu wniosku J.R., Starosta decyzją z dnia [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację, rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz studni wierconej i szczelnego szamba zlokalizowanych na działce o nr geod. [...] obręb K., gm. R. wskazując w uzasadnieniu, że inwestorka mimo nałożonego na nią obowiązku przeprojektowania dokumentacji technicznej, która będzie zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. kompleks III, w myśl których działka o nr [...] została oznaczona symbolem 1 MR/ML, tj. teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe bez wprowadzania dodatkowego zainwestowania kubaturowego, nie wykonała nałożonego obowiązku, zaś przedłożony projekt techniczny nie jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza zabudowy mieszkalnej na tej działce.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji podzielając stanowisko organu, iż przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów kompleksu III we wsi K., zatwierdzonym uchwałą nr XXVII/86/2000 Rady Miejskiej w Rucianem - Nidzie z dnia 12 grudnia 2000 r. i jest położona na obszarze oznaczonym w planie symbolem 1 MR/ML, opisanym jako teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe, bez prawa wprowadzania dodatkowego zainwestowania kubaturowego. Tym samym, realizacja na tej działce inwestycji, w wyniku której ma powstać budynek mieszkalny jednorodzinny jest sprzeczna z zapisami planu.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła J.R. zarzucając, że przedstawiony przez nią projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto zgodny z dotychczasowym sposobem użytkowania działki, która nie jest terenem opuszczonym lecz stanowi zagrodę wiejską zabudowaną budynkami, z których jeden miał przeznaczenie mieszkalne zaś pozostałe były budynkami gospodarczymi.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 121/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty, jak również postanowienie tego organu z dnia [...] dotyczące nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazując na sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243,poz. 1623, ze zm) dalej: pr.bud., wezwał skarżącą do przeprojektowania dokumentacji technicznej zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że organ architektoniczno-budowlany nie mógł w trybie wskazanego przepisu nałożyć na inwestora obowiązku zmiany rodzaju inwestycji, gdyż leży to w wyłącznej gestii inwestora, który składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę decyduje, jaką inwestycję chce realizować. O ile natomiast inwestycja taka jest sprzeczna - w ocenie organu - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ rozstrzyga o tym w decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę. Organ w uzasadnieniu decyzji winien wskazać, z jakich przyczyn przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia planu miejscowego. Skoro wydane postanowienie nakładające obowiązek dokonania zmiany projektu budowlanego narusza powołane przepisy prawa należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Wyjaśniono także, iż zapis zawarty w uchwale Nr XXVII/86/00 Rady Miejskiej w Rucianem Nidzie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. dla przedmiotowej działki stanowi, że teren na którym planowana jest inwestycja to teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe bez prawa wprowadzania dodatkowego zainwestowania kubaturowego. Z oświadczeń skarżącej - których organ w żaden sposób nie weryfikował - wynika, że zabudowania na przedmiotowej działce nie są opuszczone. O ile twierdzenie to znajdzie odzwierciedlenie w rzeczywistości, to organ winien rozważyć, czy planowana inwestycja ma charakter adaptacji opuszczonej zagrody, czy też może stanowi wymianę, rozbudowę czy też przebudowę na terenie istniejącego zainwestowania, tak jak to określa § 3 ust. 4 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu nawet, gdyby oceniać planowaną inwestycję pod kątem zgodności z powołanym zapisem o zabudowie letniskowej, to budzi wątpliwości stanowisko organu architektoniczno-budowlanego, gdyż żaden przepis rangi ustawowej nie zawiera definicji zabudowy letniskowej. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może takiej definicji wprowadzać i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, będąc związany - z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - tylko ustawami, może oceniać zgodność przepisów niższej rangi z ustawą i w przypadku braku takiej zgodności odmówić zastosowania takiego przepisu. W tym przypadku nie będąc związany definicją zabudowy letniskowej określonej w powołanej uchwale organ winien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy faktycznie projektowana inwestycja, w postaci budynku mieszkalnego, jest sprzeczna z zapisami planu miejscowego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud. oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację, rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz studni wierconej i szczelnego szamba zlokalizowanych na działce o nr geod. [...] obręb K., gm. R. W uzasadnieniu wyjaśniono, że po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdzono, że realizacja inwestycji na wskazanej działce jest sprzeczna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., kompleks III zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/86/2000 Rady Miejskiej w Rucianem Nidzie z dnia 12 grudnia 2000r., gdyż jest położona na obszarze oznaczonym w planie symbolem 1 MR/ML, opisanym jako teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe (bez prawa wprowadzania dodatkowego zainwestowania kubaturowego) oznaczonym linią ciągłą, co zgodnie z § 2 ust. 1 części opisowej planu oznacza przeznaczenie terenu ściśle określone i zakaz wprowadzania innych form użytkowania terenu poza wymienionymi w uchwale. Nadto w dniu 19 września 2012 r. dokonano oględzin działki z udziałem strony i stwierdzono, że zagroda jest opuszczona i niezamieszkała. W związku z tym brak jest podstaw do zastosowania przepisu § 3 ust. 4 planu, zgodnie z którym na terenie istniejącego zainwestowania zabudowa może podlegać wymianie, rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla otoczenia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J.R., żądając jej uchylenia w całości oraz wydanie decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na adaptację, rozbudowę i przebudowę budynku na jej działce. Zarzuciła wydanie decyzji na błędnych ustaleniach stanu faktycznego nieruchomości oraz błędnej interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. zawierających niezgodne z ustawą pojęcie zabudowy letniskowej. Wyjaśniła, że jej działka jest jedną z działek zagrodowych we wsi, wszystkie działki w jej otoczeniu posiadają przeznaczenie rolne, bądź zagrodowe. W toku postępowania błędnie ustalono, że zagroda jest opuszczona, co wywiedziono z oględzin dokonanych z jej udziałem. W jej ocenie zagroda ta nie jest opuszczona, bowiem nabyła ją w drodze umowy sprzedanym, zawsze posiadała właściciela, w księdze wieczystej widniał aktualny stan prawny. Natomiast fakt niezamieszkiwania na jej terenie nie świadczy o tym, że zagroda jest opuszczona, gdyż wykonywane są wszystkie obowiązki właścicielskie, utrzymywany jest porządek, opłacane podatki, zagroda jest zadbana i doglądana. To wystarczy aby uznać, że zagroda nie jest opuszczona. Nie można automatycznie uznać zagrody za opuszczoną tylko dlatego, że właściciel tam nie zamieszkuje. Natomiast faktycznie stan budynków na działce jest zły, co jednak nie oznacza, że one nie istnieją i brak jest na działce zainwestowania. Zarzuciła, że Starosta posługuje się zawartym w planie miejscowym określeniem zabudowy letniskowej lecz nie jest to pojęcie ustawowe, a rada uchwalając plan nie powinna do niego wprowadzać sformułowań nieprecyzyjnych, nieprzewidzianych przez ustawę. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. II SA/Ol 121/12, a wyrok ten nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę, dlatego też wiąże obydwa organy administracji w tej sprawie. Pomimo obowiązku wykonania tego wyroku Starosta nie wziął pod uwagę argumentów wskazanych w jego uzasadnieniu.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że bezsporny jest fakt, iż działka nr [...] obręb K. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów kompleksu III we wsi K., zatwierdzonym uchwałą nr XXVII/86/2000 Rady Miejskiej w Rucianem Nidzie z dnia 12 grudnia 2000r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 11 z 2001 r. poz. 134) i jest położona na obszarze oznaczonym symbolem 1 MR/ML, jako teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe, bez prawa wprowadzania dodatkowego zainwestowania kubaturowego. Tym samym pozytywne rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę byłoby niezgodne z ww. planem, a więc z obowiązującym prawem. Podano, że nawet przychylając się do zapisów uzasadnienia wyroku Sądu w tej sprawie co do tego, że żaden przepis rangi ustawowej nie zawiera legalnej definicji zabudowy letniskowej i definicja taka w miejscowym planie jest błędna, to wnioskowana inwestycja jest niezgodna również z ograniczeniem planu co do wprowadzenia dodatkowego zainwestowania kubaturowego. Zaprojektowany budynek mieszkalny przekracza kubaturowo zinwentaryzowany budynek gospodarczy istniejący na działce. Nadto przeprowadzone zostały w dniu 19 września 2012 r. oględziny nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że zagroda jest opuszczona i niezamieszkała, co oznacza brak podstaw do zastosowania § 3 ust. 4 ww. planu, który na terenach istniejącego zainwestowania dopuszcza wymianę, rozbudowę, przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla otoczenia. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że samo wykonywanie obowiązków właścicielskich nie wystarczy do tego aby uznać, że zagroda nie jest opuszczona. Stan istniejących budynków wskazuje na to, że nie spełniają one od dawna swoich funkcji. Poza tym teren działki w planie miejscowym został uznany za teren opuszczonej zagrody.

Organ odwoławczy podniósł, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jego ustalenia wiążą organ orzekający w sprawie o pozwolenie na budowę, a jeżeli wnosząca odwołanie nie zgadza się z przyjętymi w planie rozwiązaniami, może je podważać w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem będzie ta uchwała i w którym będzie mogła dowodzić, iż ustanowione tym aktem zakazy naruszają prawo własności. Natomiast ani przepisy Prawa budowlanego, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważniają organów do ingerowania w ustalenia zawarte w obowiązujących planach miejscowych i oceny ich zasadności oraz zgodności z przepisami.

Na tą decyzję J.R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty i udzielenie pozwolenia na adaptacje, rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego zgodnie z przedłożonym projektem. Podstawę dla takiego wniosku stanowi brak respektowania wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. II SA/Ol 121/12 wydanego w tej sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że proponowany przez orzekające organy sposób użytkowania działki jako terenu letniskowego jest nieadekwatny do miejscowych uwarunkowań, gdyż działka położona jest między działkami rolniczymi o zabudowie zagrodowej, prowadzone są intensywne prace polowe związane z uprawą i hodowlą zwierząt. W sprawie dwukrotnie dokonano błędnych ustaleń, że zagroda jest opuszczona, tymczasem nieruchomość została nabyta nie przez zasiedzenie, czy też jako teren opuszczony od Gminy lecz została nabyta od poprzedniego właściciela. Organy orzekające posługują się określeniem zabudowy letniskowej, podczas gdy pojęcie to nie jest określeniem ustawowym, na co zwrócił uwagę Sąd w powołanym wyroku, który wiąże organy w tej sprawie. Pomimo obowiązku jego wykonania organy nie wzięły pod uwagę wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Powodem odmowy są te same twierdzenia, których nie podzielił Sąd. W sprawie nie dokonały organu szczegółowej analizy przepisów zawartych w części opisowej planu, w efekcie czego doszło do naruszenia zapisów planu miejscowego. Skarżąca zaznaczyła, że na przedmiotowej działce znajduje się zabudowa powstała przed uchwaleniem miejscowego planu, zatem może ona podlegać przebudowie, rozbudowie, wymianie czy też zmianie przeznaczenia. Wniosek skarżącej mieści się w granicach dopuszczalnego zainwestowania określonego przez plan. Podała, że nie przewiduje na działce budowy budynków gospodarczych, czy też ograniczania powierzchni ekologicznie czynnej. Poza tym wskazała, że wydane decyzje pozostają w sprzeczności z decyzją Starosty z dnia [...], który zakwalifikował teren działki [...] jako B - teren mieszkaniowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że upiera się przy zabudowie mieszkaniowej a nie letniskowej na swojej działce, gdyż chce tam zamieszkać na stałe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy ppsa.).

Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą podjętego rozstrzygnięcia przez organy administracji oraz istniejący stan prawny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy również z uwagi na wniosek strony skarżącej aby Sąd po uchyleniu decyzji organów architektoniczno-budowlanych udzielił pozwolenia na adaptację, rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego zgodnie z przedłożonym projektem i wnioskiem należy wyjaśnić, ze stosownie do powołanego wyżej art. 145 § 1 ustawy ppsa. Sąd uwzględniając skargę może jedynie uchylić w całości lub części zaskarżoną decyzję, natomiast brak jest podstaw prawnych do tego aby w miejsce uprawnionego organu merytorycznie orzec o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Przedmiotem skargi w rzeczonej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z [...] odmawiającą odwołującej zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na adaptację, rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz studni wierconej i szczelnego szamba zlokalizowanego na działce nr [...] obręb K., gm. R. Jako podstawę prawną wskazano art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) dalej: pr.bud..

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W rzeczonej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że nieruchomość skarżącej, na której projektowana jest inwestycja została objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów kompleksu III we wsi K., zatwierdzonym uchwałą nr XXVII/86/2000 Rady Miejskiej w Rucianem Nidzie z dnia 12 grudnia 2000r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 11 z 2001 r. poz. 134) zwanego dalej: planem z 2000 r. i jest położona na obszarze oznaczonym symbolem 1 MR/ML, jako teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe, bez prawa wprowadzania dodatkowego zainwestowania kubaturowego.

Organu orzekające w tej sprawie pominęły jednakże najistotniejszą okoliczność, iż sprawa ta była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (w skrócie: WSA) wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 121/12, co ma wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy ppsa. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez "ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek ( ) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojecie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał akt (czynność) zostało uznanie za błędne" (zob. uw. 2 do art. 153 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści sie przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008).

Przepis art. 153 ustawy ppsa. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązująca w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. I SA 2019/98, niepublikowany) podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/ 98, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt FSK 1576/04, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005r. sygn. akt OSK 1403/04, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając tę sprawę Sąd miał na uwadze okoliczność, iż była ona już przedmiotem oceny prawnej tut. Sądu oraz wskazań co do dalszego toku postępowania. W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. II SA/Ol 121/12, wbrew stanowisku Wojewody, dokonano wykładni § 2 pkt 8 w związku z § 10 planu z 2000 r. odnośnie zapisu dotyczącego zabudowy letniskowej (ML) odnoszącego się także dla terenu oznaczonego jako 1MR/ML, gdzie wypowiedziano pogląd, iż z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "zabudowy letniskowej" uchwała w sprawie planu z 2000 r. nie może takiej definicji wprowadzić. Sąd uznał, że wobec brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP będąc związany tylko ustawami, może oceniać zgodność przepisów niższej rangi z ustawą i w przypadku braku takiej zgodności odmówić zastosowania takiego przepisu. W tym zatem przypadku Sąd nie jest związany definicją zabudowy letniskowej określoną w planie z 2000 r. i w związku z powyższym przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy organy architektoniczno-budowlane zobowiązane były do dokonania wykładni zapisu planu z zastosowaniem wykładni tego przepisu zaprezentowanej w wyroku, czyli z pominięciem definicji zabudowy letniskowej.

Wojewoda w skarżonej decyzji stwierdził, że nawet przychylając się do zapisów uzasadnienia wyroku, chodzi oczywiście o wykładnię zapisów planu dokonaną przez Sąd, to i tak wnioskowana inwestycja jest niezgodna z ograniczeniami wynikającymi z planu odnośnie wprowadzenia dodatkowego zainwestowania kubaturowego. Stosownie bowiem do § 10 planu z 2000 r. dla terenu oznaczonego jako 1MR/ML zapisano "teren opuszczonej zagrody do adaptacji na cele letniskowe bez prawa wprowadzenia dodatkowego zainwestowania kubaturowego". W ocenie organów taki zapis oznacza sprzeczność planowanej inwestycji z zapisem planu, gdyż zaprojektowany budynek mieszkalny znacznie przekracza kubaturowo zinwentaryzowany budynek gospodarczy istniejący na działce nr [...] obręb K.

Z takim stwierdzeniem organów nie sposób się zgodzić, gdyż po pierwsze w treści planu miejscowego brak jest określenia pojęcia "zainwestowania kubaturowego", natomiast w § 2 pkt 10 planu posłużono się pojęciem "adaptacji zabudowy" przez co należy rozumieć jej przystosowanie do aktualnych potrzeb użytkownika poprzez modernizację, nadbudowę, przebudowę, rozbudowę oraz wyburzenie obiektów uciążliwych lub zużytych. Prace adaptacyjne winny spełniać wymogi architektoniczne określone dla nowej zabudowy". Powyższe pojęcie, jak wynika z wniosku skarżącej oraz przedłożonego projektu budowlanego obejmuje zakres prac, które inwestorka chce przeprowadzić na swojej nieruchomości, czyli pragnie dokonać w kontekście zapisu planu "adaptacji zabudowy". W tym miejscu należy również wskazać, że taka adaptacja zabudowy będzie dotyczyła także obiektów zużytych, które mogą być wyburzone.

W przywołanym § 10 planu dla terenu 1MR/ML brak jest zapisu dotyczącego ograniczenia co do adaptacji zabudowy. Skoro w tym paragrafie posłużono się innym określeniem niż adaptacja zabudowy to należy rozumieć, że uchwałodawca pod pojęciem "dodatkowego zainwestowania kubaturowego" miał na myśli inny stan i zakres ewentualnych prac budowlanych niż przewidziany pod pojęciem "adaptacji zabudowy". Oba te określenia nie pokrywają się znaczeniowo. Skoro wyjaśniono w planie z 2000 r. co należy rozumieć pod pojęciem adaptacji zabudowy, to z uwagi na racjonalność uchwałodawcy należy przyjąć, że określenie "dodatkowego zainwestowania kubaturowego" nie zawiera identycznego zakresu znaczeniowego jak adaptacja zabudowy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że ten sam zakres dopuszczalnych działań właścicieli wynikałby z różnych określeń i zapisów planu, gdyż doprowadziłoby to do braku czytelności takiego planu. Zatem nie może budzić wątpliwości, że ograniczenie co do wprowadzenia dodatkowego zainwestowania kubaturowego nie może być pojęciem równoznacznym z pojęciem ograniczenia co do adaptacji zabudowy. Tylko gdyby w § 10 dla symbolu 1 MR/ML zawarto zapis o braku prawa przeprowadzenia adaptacji zabudowy oznaczałoby to, że prawidłowo organy dokonały wykładni tego zapisu w konfrontacji z wnioskiem skarżącej, w przeciwnym przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia braku zgodności projektu budowlanego z zapisami planu przy wskazanym przez Sąd rozumieniu obu pojęć.

Dlatego też z uwagi na zapis i treść pojęcia "adaptacji zabudowy" pod pojęciem dodatkowego zainwestowania kubaturowego należałoby rozumieć wprowadzenie nowej zabudowy kubaturowej w stosunku do już istniejącego zainwestowania, a nie jako zwiększenie kubatury już istniejącego obiektu budowlanego.

Organ dokonał nieprawidłowej wykładni zapisu § 10 planu co do dodatkowego zainwestowania kubaturowego stwierdzając, że skoro kubatura projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest większa od powierzchni zinwentaryzowanego budynku gospodarczego to zachodzi przypadek dodatkowego zainwestowania kubaturowego, zaś w ocenie Sadu taka wykładnia zapisy planu jest nieprawidłowa, zarówno z uwagi na wyżej wskazane pojęcie adaptacji zabudowy, jak również z uwagi na zapis § 3 ust. 4 planu z 2000 r., w którym przewidziano, że na terenach istniejącego zainwestowania zabudowa może podlegać wymianie, rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla otoczenia.

Organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że skoro nieruchomość skarżącej określono w planie jako opuszczona zagrodą, zaś na skutek przeprowadzonych oględzin nieruchomości uznano, że jest to opuszczona zagroda z uwagi na brak zamieszkiwania na jej terenie przez właściciela oraz zły stan techniczny budynków tam zlokalizowanych, to brak jest w ocenie Sądu podstaw do stwierdzenia na tej podstawie, że na nieruchomości tej brak jest istniejącego zainwestowania. Z treści planu nie wynika co należy rozumieć pod pojęciem istniejącego zainwestowania, a w szczególności, że pojęciem tym objęte są tylko budynki zamieszkałe, jak również wstanie technicznym umożliwiającym ich użytkowanie.

Należy także wskazać, że w błędnym przekonaniu pozostają organy orzekające uznając, iż zapis § 3 ust. 4 umieszczony w Rozdziale II dotyczącym ustalenia dla całego obszaru objętego planem przewidujący na terenach istniejącego zainwestowania dopuszczalność wymiany, rozbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla otoczenia nie może znaleźć zastosowania w przypadku skarżącej z uwagi na brak zainwestowania na jej nieruchomości skoro zapisano w planie, że jej nieruchomość to teren opuszczonej zagrody. Jak wskazano wyżej zapis § 10 planu musi być odczytywany przez pryzmat generalnej reguły wynikającej z § 3 ust. 4 planu jako normy generalnej. W treści zapisu oznaczonego symbolem 1 MR/ML nie posłużono się pojęciem braku istniejącego zainwestowania lecz pojęciem terenu opuszczonej zagrody, co nie może być rozumiane jako równoznaczne z brakiem istniejącego zainwestowania.

Nawet jednak przyjmując, dla terenu oznaczonego 1MR/ML, który obejmuje nieruchomość skarżącej, że jest to teren opuszczonej zagrody, to pod tym pojęciem z uwagi na wyżej wskazane rozumienie zapisu § 10 w związku z § 3 ust. 4 planu można rozumieć jedynie teren niezamieszkałej zagrody, co nie oznacza, że nie jest to teren z istniejącym zainwestowaniem lecz z uwagi na stan budynków wymagający adaptacji zabudowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy architektoniczno-budowlane dokonają sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2000 r. z zastosowaniem wykładni zapisów tego planu dokonanej zarówno w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 maja 2012 r. jak i uzasadnieniu niniejszego wyroku Sądu w stosunku do terenu oznaczonego symbolem 1MR/ML tego planu.

Reasumując mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania obejmujących zwrot wpisu orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy ppsa, zaś na mocy art. 152 stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.