Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 331/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 15c, art. 22a i art. 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 415/18 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 stycznia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T.M. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 415/18 oddalił skargę T. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa".

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – po rozpatrzeniu wniosku T. M. z [...] lipca 2017 r. - odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W myśl tego przepisu minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Za służbę, o której mowa w art. 13 b ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca uznał służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w tym przepisie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2017 r. (tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]), że T. M. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa okresie od [...] grudnia 1980 r. do [...] grudnia 1983 r., tj. przez okres 3 lat i 15 dni. Całkowity okres służby wnioskodawcy, włącznie z zasadniczą służbą wojskową, wynosi 15 lat, 6 miesięcy i 15 dni. Minister wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut przy piśmie z [...] listopada 2017 r., nie wynika, aby T. M. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Brak jest natomiast dokumentów dotyczących służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Straży Granicznej w informacji dotyczącej przebiegu służby, przekazanej przy piśmie z [...] października 2017 r. wskazał, że T. M. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej. Był wielokrotnie wyróżniony nagrodami pieniężnymi oraz wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Z akt osobowych nie wynika, aby wobec niego prowadzone było postępowanie dyscyplinarne. Brak jest dokumentów odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia, jednakże T. M. pełniąc służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej SG w Z. wykonywał zadania bezpośrednio związane z ochroną granicy państwowej, co może wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

Odnosząc się do podstawy prawnej wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że wymienione w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Są one nieostre, jednak intencją ustawodawcy było zagwarantowanie indywidualnego podejścia do każdej sprawy przez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Użyte w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy określenie "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniane indywidualnie oraz w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Przesłanka "krótkotrwałości" powinna być zatem oceniana w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Organ stosując wykładnię językową uznał, że określenie "krótkotrwałość" jest tożsame z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych przytoczył synonimy tego określenia, tj. "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową organ zdefiniował użyte w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, określenie "rzetelność". Uznał, że jest to postawa oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych (sumienne, solidne, dokładne). Ze słownika wyrazów bliskoznacznych przytoczył synonimy tego określenia jako "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Według organu rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Odnosząc się do zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine zwrotu "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" organ przyjął, że należy ten zwrot traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę rzetelnej służby funkcjonariusza. Odnosi się on do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby "zagrożenie" nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Ustalając rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ uznał, że spełnienia tego warunku trzeba upatrywać przez "pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania". W ocenie organu "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ wskazał, że uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Wtedy dopiero można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Mając na uwadze powyższą wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ ustalił, że skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 15 dni, a całkowity okres jego służby wynosi 15 lat, 6 miesięcy i 15 dni, to pełnił ponad 19% całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Taki okres służby na rzecz totalitarnego państwa - w ocenie organu - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), nie może być okresem krótkotrwałym. Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Jednakże w ocenie Ministra sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej i prawdopodobieństwo zaistnienia w służbie sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ uznał tym samym, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Powyższe wskazuje, w ocenie Ministra, że zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak i charakter oraz warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

T. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia z uwagi na błędną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uznanie, że służba nie była krótkotrwała i nie była wykonywana z narażeniem życia i zdrowia oraz że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarzucił też naruszenie art. 78 K.p.a. przez niewezwanie skarżącego na rozmowę ze wskazaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji osobą w celu wyjaśnienia wątpliwości co do skarżącego, w sytuacji, gdy materiał zgromadzony w sprawie przez organ administracji był materiałem niezwykle skąpym i istniały wątpliwości odnośnie do charakteru i przebiegu służby skarżącego, o czym skarżący chciał zeznać, a co zostało mu uniemożliwione. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Zgodził się z organem, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinny być spełnione łącznie, zaś decyzje wydawane przez organ na podstawie tego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Sądu brak przesłanek do zastosowania wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej został należycie wykazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jest oczywisty.

Sąd uznał, że mimo rzetelnego pełnienia przez skarżącego służby po 12 września 1989 r. nie można mu przypisać wybitnych osiągnięć, nie można uznać, aby jego służba była szczególnie wyróżniająca na tle służby pozostałych funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz nie można uznać, że funkcjonariusz pełnił obowiązki służbowe z narażeniem życia i zdrowia. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie chodzi o zwykłe niebezpieczeństwo związane z pełnieniem służby, o możliwość narażenia zdrowia lub życia funkcjonariusza danej służby, ale o wykazanie faktycznego i udokumentowanego wystąpienia w czasie pełnienia służby zdarzeń niebezpiecznych dla życia bądź zdrowia funkcjonariusza. Dla przybliżenia powyższego pojęcia, Sąd porównał sytuację, do której odnosi się w tym zakresie art. 8a pkt 2 ustawy, do zdarzeń w służbie lub warunków jej pełnienia wskazanych np. w "§ 2 pkt", § 3 pkt 5, bądź § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, póz. 734). W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustawodawca przez sformułowanie "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" wymaga zatem, aby służba była pełniona ponad zwykłą rzetelność, ponad zwykłą obowiązkowość, czy dbałość, aby wystąpiły podczas jej pełnienia faktyczne i udokumentowane przypadki narażenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza.

Odnosząc się do zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej określenia "krótkotrwałość" Sąd Wojewódzki zgodził się z wykładnią organu, tzn. za prawidłowe uznał stosowanie wykładni językowej oraz odniesienie czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa do łącznego okresu służby funkcjonariusza. Wskazał, że ustalając takie proporcje dodatkowo, można okres trwania służby na rzecz totalitarnego państwa porównywać z całym okresem aktywności zawodowej zainteresowanego. W obu przypadkach czas trwania służby na rzecz totalitarnego państwa będzie wynosił w sytuacji skarżącego odpowiednio 19% albo około 10%, w zależności od odniesienia do łącznego okresu służby czy okresu aktywności zawodowej zainteresowanego. W ocenie Sądu, w każdym z tych przypadków okres trwający nieco ponad 3 lata nie może być uznany za krótkotrwały w znaczeniu semantycznym tego pojęcia.

Sąd wskazał, że poza powyższymi przesłankami w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej występuje jeszcze zasadnicza przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przesłanka ta będzie spełniona zarówno wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie przesłanki wskazane w pkt 1 i 2 przepisu, jednakże nie można wykluczyć sytuacji, gdy przesłanka ta w ogóle nie będzie odnosiła się do jakiegokolwiek okresu służby, bądź w ogóle nie będzie się wiązała ze służbą zainteresowanego funkcjonariusza, a będzie dotyczyła, np. takiego zdarzenia z jego życia, które pozwoli uznać wyjątkowość jego zasług albo dokonań dla Polski. W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustawodawca wprowadzając tę przesłankę zasadnie nie wiązał organu w dokonywaniu oceny jaka to ma być przesłanka, ale wskazał jedynie na szczególne i uzasadnione jej znaczenie, a zatem na jej szczególną wyjątkowość.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Minister prawidłowo stwierdził brak przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Reasumując Sąd Wojewódzki przyjął, że wobec tego, że przepis wymaga łącznego spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek w nim zawartych, zaś skarżący nie spełnia żadnej z nich, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał podstaw do zastosowania wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, które miało kluczowy wpływ na wynik sprawy, przez niezastosowanie przepisów ustawy, tj. wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada przesłankom określonym w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że warunkiem koniecznym stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest narażenie zdrowia i życia, gdyż ustawa posługuje się określeniem "w szczególności". Zgodnie zaś ze Słownikiem języka polskiego PWN określenie "w szczególności" oznacza "szczególnie, zwłaszcza", co nie oznacza warunku koniecznego. Wskazał ponadto, że podczas służby nie wykonywał czynności, które można by zakwalifikować do kategorii czynności represyjnych (oprawczych, zbrodniczych, związanych z funkcjonowaniem w okresie PRL aparatu opresji) oraz że przeszedł pozytywną weryfikację w 1990 r. oznaczającą, że posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby. W ramach tej weryfikacji badane było, czy w toku dotychczasowej służby funkcjonariusz nie dopuścił się naruszenia prawa, wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nie naruszający praw i godności innych osób oraz nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została skutecznie wniesiona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

W skardze kasacyjnej jako formę naruszenia prawa materialnego wskazano niewłaściwe zastosowanie, tj. wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada przesłankom określonym w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Istotne jest, że w przypadku wskazania tej formy zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga jednak poczynienia uwag natury ogólniejszej w zakresie wykładni przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Wprawdzie złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy w sposób wyraźny nie formułuje zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jednak uchybienie w sposobie sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie było możliwe do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny mógł zatem przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu pomimo tego, że nie do końca odpowiada wymogom prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Nie narusza to ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Przy badaniu zawartości środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, należy uwzględnić bowiem normę prawną, w myśl której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Norma ta jest zawarta w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Pełnego Składu Sędziów tegoż Sądu z 26 października 2010 r. sygn. akt I OPS 10/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).

W kwestii wykładni przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy odwołać się do obszernych rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19. W wyroku tym NSA wskazał, że w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zakodowane zostały przynajmniej trzy normy prawne.

W świetle treści powyższego przepisu stanowiącego, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, (...), może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, (...)" nie jest problematyczne odkodowanie normy wskazującej na formę działania ministra właściwego do spraw wewnętrznych, tj. normy przewidującej formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygania spraw na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy. Wniosek taki oparty na wykładni językowej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej znajduje również potwierdzenie w jego wykładni systemowej i celowościowej na tle m.in. art. 11 tej ustawy (o czym mowa w dalszej części uzasadnienia) i przepisów K.p.a. Ustawodawca bowiem powierzył organowi administracji publicznej, jakim jest minister właściwy do spraw wewnętrznych, rozstrzyganie konkretnych spraw indywidualnych podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej, czyli "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", w sposób władczy i jednostronny, w oparciu o mającą bezwzględnie obowiązujący charakter normę materialnego prawa administracyjnego, tj. rozstrzyganie spraw indywidualnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., co oznacza, że nawet w sytuacji braku wyraźnego wyartykułowania wymogu wydania decyzji administracyjnej, sprawa i tak podlegałaby rozpoznaniu w tej właśnie formie na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. Jak wynika z niżej przeprowadzonej analizy treści art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, celem ustawodawcy było przy tym indywidualizowanie rozstrzygnięć w kwestii "wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b".

Obok normy określającej formę działania, w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej została również zakodowana norma kompetencyjna, zgodnie z którą minister właściwy do spraw wewnętrznych "może wyłączyć" stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Treść tej normy wskazuje, że w kompetencję został wyposażony organ administracji publicznej i kompetencja ta stanowi upoważnienie dla ministra do działania w ramach uznania. Oznacza to, że działając w warunkach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną minister na ostatnim etapie stosowania normy materialnoprawnej jest upoważniony do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, która ze względu na charakter normy materialnoprawnej stanowiącej jej podstawę (o czym w dalszej części uzasadnienia), ma charakter sprawy administracyjnej. Wybór ten polega bądź na wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy bądź na odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Sam fakt wyposażenia organu administrującego w kompetencję uznaniową nie upoważnia jednak automatycznie do twierdzenia, że zarówno działanie, jak i podjęte w jego wyniku rozstrzygnięcie w ramach uznania, z tego tylko względu, że ma charakter dyskrecjonalny, opiera się na podstawie materialnoprawnej, którą należy traktować jako zawierającą unormowania wyjątkowe i tym samym podlegającej wykładni zawężającej. Dla oceny, czy określona regulacja prawna stanowi wyjątek od ogólnych zasad, konieczna jest każdorazowa kompleksowa analiza tej właśnie regulacji.

W tym celu należy zwrócić uwagę na trzecią normę zakodowaną w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. na normę materialnoprawną, stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach kompetencji do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że organ może orzec o "wyłączeniu stosowania" art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty pozostające na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy materialnoprawne mogą kształtować prawa lub obowiązki ich adresatów bezpośrednio, albo też wymagać dla swojej konkretyzacji odpowiedniego działania organu administracji publicznej (bądź innego organu działającego w imieniu Państwa) – w tym drugim wypadku adresatem danej normy jest również, ale w innym sensie, organ administrujący (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2018, s. 89).

Wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej norma materialnoprawna, stanowiąca podstawę kształtowania przez organ administracji publicznej, w ramach przyznanych mu władczych kompetencji, sfery prawnej podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, zgodnie z którą przedmiotem analizy organu są "szczególnie uzasadnione przypadki" jako kryterium objęcia adresata działań organu reżimem prawnym bezpośrednio determinującym prawa i obowiązki tego adresata, spełnia wskazane wyżej wymogi uznania tej normy za bezwzględnie obowiązującą normę materialną prawa administracyjnego.

Przed dokładniejszą analizą treści normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, istotna jest odpowiedź na pytanie, w jakiej relacji norma ta, która pozwala w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, pozostaje do zasad ustalania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego określonych w ustawie i jaka jest relacja pomiędzy zasadami określonymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy a zasadami określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej.

W poszukiwaniu odpowiedzi na postawione wyżej pytania należy mieć przede wszystkim na uwadze, że ustawowe zasady określania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego kształtują w stosunku do funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej zakres gwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP publicznego prawa podmiotowego każdego obywatela do zabezpieczenia społecznego. Normy zawarte w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej potwierdzają na poziomie ustawowym publiczne prawa podmiotowe osób tam wskazanych, tj. funkcjonariuszy, do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, a członków ich rodzin - w razie śmierci żywiciela, wskazując w swej treści, że osobom tym zaopatrzenie to "przysługuje z budżetu państwa, na zasadach określonych w ustawie". Należy zatem przyjąć, że z chwilą spełnienia ustawowych przesłanek, osoby, wymienione w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, uzyskują roszczenie do państwa polskiego o przyznanie świadczeń wymienionych w ustawie w ich wysokości również określonej ustawowo.

"Zasady określone w ustawie" dotyczące ustalania wysokości świadczeń ustawodawca zróżnicował według rozmaitych kryteriów. Z perspektywy treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej istotne jest ustalenie relacji pomiędzy zasadami ustalania wysokości świadczeń określonymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, a zasadami ustalania wysokości świadczeń określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy, skoro do tych dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń ustawodawca odwołuje się w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Już samo literalne odczytanie konstrukcji, jaką posłużył się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może prowadzić do wniosku, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24, skoro w przypadku zasad określonych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, w stosunku do osób wskazanych w tych przepisach, ustawodawca przewidując w art. 8a ust. 1 ustawy dopuszczalność wyłączenia ich stosowania, wskazał jednocześnie, że konsekwencją wyłączenia jest odpowiednie stosowanie przepisów art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy (art. 8a ust. 2 ustawy). Zasady ustalania wysokości świadczeń określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy przedstawiają się zatem jako zasady powiązane z zasadami określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy w ten sposób, że zasady wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy wyłączają zasady wynikające z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy warunkowo, tj. o ile nie nastąpi "powrót" do zasad wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy przez zastosowanie unormowań z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wniosek powyższy uzyskuje wzmocnienie w spostrzeżeniu, że zarówno zasady ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego określone w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, jak i zasady ustalania wysokości tych świadczeń określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób wskazanych w tych przepisach, dotyczą tego samego okresu służby, tj. okresu służby przed dniem 2 stycznia 1999 r., przy tym zasady określone w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy są określone normami chronologicznie wcześniejszymi w stosunku do norm wynikających z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, które zostały dodane do zasad określonych w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy dopiero ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zmieniającą ustawę zaopatrzeniową z dniem 1 stycznia 2017 r. Dodatkowo zasady ustalania wysokości świadczeń na podstawie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy dotyczą tej samej rodzajowo grupy podmiotów, tj. funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej jedynie z zawężeniem dokonanym według aksjologicznego kryterium do "osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 13b ustawy. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostały zawarte unormowania szczególne, mające charakter wyjątkowy na tle i w stosunku do unormowań określonych w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Brak również jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przyjęcia, że zmieniając ustawę zaopatrzeniową z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawodawca przyjął, że od tego dnia zasady ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy to przede wszystkim i co do zasady, zasady ustalania wysokości tych świadczeń dla "osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa", a zasady zaopatrzenia emerytalnego pozostałych funkcjonariuszy mają charakter dodatkowy i wyjątkowy.

Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkująca objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę "powrotu" do ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń za okres pozostawania w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.

Oznacza to, że norma materialnoprawna zakodowana w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy funkcjonariuszy znajdujących się w wyjątkowej sytuacji prawnej określanej przez ustawodawcę jako "służba na rzecz totalitarnego państwa" i stanowi podstawę do wyłączenia wobec tych funkcjonariuszy – w sytuacjach określonych ustawowo - restrykcyjnych unormowań określających zakres publicznego prawa podmiotowego do zaopatrzenia społecznego, a rozważana na tym tle kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi upoważnienie dla tego organu do podjęcia działania skutkującego objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed dniem 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stanowi dany temu organowi ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. zmieniającą ustawę zaopatrzeniową, instrument eliminowania w oparciu o normę materialnoprawną zakodowaną w tym przepisie, wprowadzonych tą samą ustawą zmieniającą, ustawowych wyjątków w sposobie ustalania wysokości świadczeń. Wniosek ten w określonym zakresie determinuje zarówno wykładnię normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i sposób korzystania z uznania, o jakim mowa w tym przepisie (kwestia sposobu korzystania z uznania będzie przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia). W tym miejscu należy już jednak podkreślić, że wszystkie wskazane wyżej normy zakodowane w art. 8a ust. 1 ustawy – kompetencyjna, materialnoprawna i określająca formę działania, potwierdzają sygnalizowaną już wcześniej okoliczność, że mamy w tym przypadku do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną "wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Uwzględniając dodatkowo treść art. 11 ustawy, zgodnie z którym "W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", nie ulega wątpliwości, że sprawa ta, w braku uregulowań szczególnych, podlega rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji administracyjnych w formie decyzji administracyjnej podlegającej następnie kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 652/09 dotyczące unormowania zawartego w art. 8 ust. 2a ustawy).

Stwierdzenie indywidualnego charakteru sprawy administracyjnej "wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b" jest kolejną okolicznością, która determinuje zarówno wykładnię normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i sposób działania organu w ramach przyznanych kompetencji, tj. obliguje we wskazanym wyżej zakresie do kierowania się zasadami ogólnymi K.p.a. mającymi zastosowanie w sprawie, w tym zwłaszcza zasadami wyważania interesów indywidualnych i interesu publicznego (art. 7 K.p.a.) oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 K.p.a.).

Przechodząc zatem na tle powyższych ustaleń do wykładni normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że norma ta została w powyższym przepisie zakodowana przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy tym w przypadku takiego pojęcia jak "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto ustawodawca posłużył się w procesie kodowania normy zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który jak to wykazuje niżej przeprowadzona analiza – wbrew założeniom wynikającym z zasad techniki legislacyjnej, a leżącym u podstaw posługiwania się definicjami ustawowymi – sam wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Tym bardziej więc w procesie wykładni pojęć użytych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyznaczających treść normy materialnoprawnej, w tym również w zakresie określania ich wzajemnej relacji, jako wyznacznika treści tej normy, nie można pomijać wyżej dokonanych ustaleń, zgodnie z którymi kompetencje organu do stosowania tej normy stanowią dany organowi przez ustawodawcę instrument rozstrzygania spraw indywidualnych i eliminowania ustawowych wyjątków w sposobie ustalania wysokości świadczeń.

Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że norma materialnoprawna zawarta w tym przepisie dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej).

Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych, analizowanych niżej, unormowań ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zostały zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. (...) W przypadku, o którym mowa w ust. 5, środkiem dowodowym może być zarówno informacja, o której mowa w art. 13a ust. 1, jak i inne dowody, w szczególności wyrok skazujący, choćby nieprawomocny, za działalność polegającą na podjęciu, bez wiedzy przełożonych, czynnej współpracy z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b".

Oznacza to, że sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły "służbę na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, restrykcyjne unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania.

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego - z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującej swego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

Okoliczność tę należy brać pod uwagę w procesie odkodowywania treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. drugiego z unormowań ustawy zaopatrzeniowej wprost przewidującego w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi z punktu widzenia kryteriów czasu i miejsca "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Brak uzasadnionych podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powtarza unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy i obejmuje sytuacje pozostające w zakresie art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej. Brak też jakichkolwiek podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powinna dotyczyć osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Z aksjologicznego punktu widzenia uzasadnione jest natomiast przyjęcie, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma zastosowanie do pozostałej – w stosunku do dwóch wyżej wymienionych – grupy osób, tj. osób, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "państwa totalitarnego".

Systemowa wykładnia przepisów ustawy zaopatrzeniowej potwierdza prezentowane wyżej stanowisko, zgodnie z którym zawarta w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Rezultaty wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej w omawianym zakresie znajdują również uzasadnienie na tle wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, czy też pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, stanowi podstawę do stosowania restrykcyjnych unormowań zawartych w art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do wszystkich osób pełniących w określonym czasie służbę w ramach określonych stosunków służbowych, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Zasada legalności, zasada równości wobec prawa i zasada sprawiedliwości społecznej, w: M. Stahl (red.): Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2016, s. 129), a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań.

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W kontekście omówionej wyżej istoty unormowania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, oraz biorąc pod uwagę, że:

- po pierwsze, ustawodawca w treści tego przepisu nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków",

- po drugie, "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu,

a także – po trzecie – kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków",

należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Odnosząc się do poszczególnych ustawowych kryteriów ukierunkowujących na ustalenia w zakresie stwierdzenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", należy stwierdzić, że największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Dodatkowo i uzupełniająco należy podkreślić, że przedstawiona wyżej wykładnia normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej odnoszona do dokonywanych w realiach konkretnej sprawy ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w tym również w zakresie jego oceny, niewątpliwie determinuje proces subsumcji tej normy w określonym stanie faktycznym, co nie przesądza jednak automatycznie o treści rozstrzygnięcia, skoro następuje ono w ramach uznania administracyjnego. Granice tego uznania są oczywiste. Jak była o tym wyżej mowa, minister działając w warunkach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną jest upoważniony na ostatnim etapie stosowania normy materialnoprawnej do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, tj. do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej bądź do odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w związku z art. 13c tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją uznania administracyjnego, tj. konstrukcją upoważniającą do dyskrecjonalnego wyboru rozstrzygnięcia w sytuacji prawnej, w której funkcjonariuszowi przysługuje – zdeterminowane normami materialnoprawnymi - roszczenie o świadczenie z zaopatrzenia społecznego albo według ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń przewidzianych w ustawie zaopatrzeniowej albo według zasad opartych o unormowania restrykcyjne, jest niezrozumiałe. Wyrażone w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP upoważnienie dla ustawodawcy do określania "zakresu i formy zabezpieczenia społecznego" nie stanowi upoważnienia do dyskrecjonalnego wyłączania bądź osłabiania publicznego prawa podmiotowego obywateli do zabezpieczenia społecznego zadeklarowanego w powyższym przepisie Konstytucji RP, przez organy administracji publicznej, a do tego sprowadza się wprowadzenie kompetencji uznaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych w wyborze podstaw materialnoprawnych kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego konkretnego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego. Kompetencje administracyjne – zgodnie z ugruntowanym i trafnym poglądem doktryny i orzecznictwa – podlegają jednak wyłącznie wykładni językowej.

O ile jednak granice uznania administracyjnego określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej są oczywiste, to nie są oczywiste kryteria dokonywania tego wyboru. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, chociaż należy przyjąć, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania – nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej.

Niezależnie od powyższego, należy podkreślić, że kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne K.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 K.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego musiały odnieść skutek.

Skarżący kasacyjnie w zarzucie naruszenia prawa materialnego zarzucił Sądowi I instancji przyjęcie za organem, że służba na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze 3 lat i 15 dni nie była służbą krótkotrwałą.

W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." Sąd I instancji stwierdził, że "jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko." Sąd przyjął zatem takie rozumienie "krótkotrwałej służby", zgodnie z którym o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. decyduje ujęcie proporcjonalne okresu sprawowania tej służby do całego okresu służby, wskazujące, że okres służby przed dniem 31 lipca 1990 r. nie był długi. Dodatkowo Sąd stwierdził, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Na tle takiej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, Sąd podzielił ocenę dokonaną przez organ w stanie faktycznym sprawy. Podniósł bowiem dodatkowo, że krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej powinna być rozumiana w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, doraźnością, niestałością, okresowością, przemijalnością, tymczasowością, przelotnością, szybkością, epizodycznością, chwilowością lub brakiem stabilizacji. Nie kwestionując w istocie rozumienia normy wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przyjętego przez Sąd I instancji, wskazać jednak trzeba, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku, według którego "okres trwający nieco ponad 3 lata nie może być uznany za krótkotrwały, w pojęciu semantycznym tego pojęcia", nie zostało w żaden przekonujący sposób uargumentowane, a zwłaszcza nie wykazano, że okres służby liczony w latach w stosunku do całego okresu służby odpowiada pojęciom tożsamym zgodnie ze słownikowymi synonimami krótkotrwałości przytaczanymi w uzasadnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji tym samym niewłaściwie uznał, że niesporny stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Innymi słowy Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny przyjętego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." Błędna wykładnia pozostaje w ścisłym związku z niewłaściwym zastosowaniem. Skarżący kasacyjnie prawidłowo więc zakwestionował ocenę stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby" zarzucając niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Sąd I instancji, akceptując dokonaną przez organ wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i jego zastosowanie, w istocie nie wykazał jak powinien być stosowany ten przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Sąd zaaprobował ocenę organu, że w realiach niniejszej sprawy służba w wymiarze 3 lat i 15 dni "na rzecz państwa totalitarnego" nie była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie wykazał jednak jakichkolwiek kryteriów tej oceny, które uwzględnił, co oznacza, że Sąd dokonał oceny dowolnej. Oznacza to nieprawidłowość stanowiska Sądu I instancji, według którego okres pełnionej przez wnioskodawcę służby na stanowisku młodszego kontrolera na rzecz totalitarnego państwa wynoszący 3 lata i 15 dni, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku do całego okresu pełnienia służby, a więc 15 lat, 6 miesięcy i 15 dni, nie może być uznany za krótkotrwały okres pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena krótkotrwałości służby wnioskodawcy dokonana przez Sąd I instancji bez wskazania kryteriów będących wynikiem właściwej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jest w realiach niniejszej sprawy dowolna i została skutecznie podważona przez skarżącego kasacyjnie, co czyni zasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Nie znajduje także akceptacji ocena Sądu I instancji, że art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy ze względu na brak przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Podobnie jak w przypadku oceny zaistnienia kryterium "krótkotrwałości", Sąd I instancji nie wykazał jakichkolwiek kryteriów tej oceny, które uwzględnił, co oznacza, że w tym zakresie dokonał również oceny dowolnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w oparciu o art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Koszty postępowania obejmują, na podstawie art. 205 § 1 i 3 P.p.s.a., koszty przejazdu skarżącego do sądu w kwocie wskazanej we wniosku złożonym na rozprawie przed Sądem I instancji.