Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2481/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 101e ust. 1, art. 101i pkt 1-4
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 17
journal: Dz.U. 2014 poz 1101
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 2, art. 154 § 6, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. T. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 69/17 w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w sprawie znak [...] oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 69/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. T. stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie dopuścił się bezczynności w sprawie znak [...]; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności - w terminie 3 miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznał skarżącej od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; oddalił skargę w pozostałym zakresie; zasądził od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie podnosząc zarzuty:

a. niewłaściwego zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.);

b. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię;

c. art. 149 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie;

d. art. 101i pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez błędną jego wykładnię, poprzez uznanie, że organ mimo braku wniosku, wymaganego przepisami prawa winien prowadzić postępowanie i wydać decyzję w sprawie remediacji zanieczyszczenia historycznego;

e. art. 17 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw i art. 101e ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie.

W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną J. T. wniosła o jej oddalenie.

Od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr skargę kasacyjną wniosła również J. T. podnosząc zarzuty naruszenia:

a. art. 149 § 2 in fine w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, której wysokość (500 zł) nie spełnia - w realiach niniejszej sprawy - ani funkcji kompensacyjnej [względem strony], ani celu prewencyjnego [względem organu]; prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno zaś wywierać podwójny skutek: dla J. T. świadczenie to powinno stanowić odczuwalną kompensatę ekonomiczną zaś z perspektywy RDOŚ suma pieniężna winna kształtować się na takim poziomie, by piętnować finansowo rażące i długotrwałe łamanie prawa, zniechęcać go do kontynuacji dotychczasowej postawy procesowej i zapobiegać występowaniu w jego funkcjonowaniu tego typu uchybień w przyszłości podczas gdy poprzez zasądzenie kwoty 500 zł takich efektów nie osiągnięto, gdyż błąd Sądu I instancji przesądził o fasadowości zastosowanej sankcji;

b. art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie w części (przekraczającej 500 zł) żądania skarżącej zawartego w piśmie przygotowawczym z dn. [...]/5/2017 r., a dotyczące zasadzenia na jej rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniały uwzględnienie żądania J. T. w całości (w oparciu o art. 149 § 2 in fine w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.), co czyniło niedopuszczalnym stosowanie art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze fakt, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekli się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejsze skargi kasacyjne NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz skarga kasacyjna J. T. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutów podniesionych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzić należy, że nie mogły one skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podnosząc zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie wskazał w zarzucie na czym to niewłaściwe zastosowanie miałoby polegać. Z kolei podnosząc zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. RDOŚ nie wskazał na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne zaś art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola ta polega obejmuje także orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, w przypadkach, gdy są one zobowiązane załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Przepisy te nie zostały naruszone, albowiem jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadził postępowanie, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 149 P.p.s.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów). W zarzucie zawartym w skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisu nie wskazując, który paragraf lub paragrafy tego przepisu zostały naruszone. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101i pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. 2017 r., poz. 519 ze zm.). Zarzut ten wiąże się z kolejnym podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem, to jest zarzutem naruszenia art. 17 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw i art. 101e ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji nie może on w sytuacji braku wymaganego przepisami prawa wniosku prowadzić postępowania i wydać decyzję w sprawie remediacji zanieczyszczenia historycznego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie mamy do czynienia z tzw. historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 101d ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska starosta sporządza wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, który zgodnie z treścią art. 101d ust. 9 przekazuje regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz - raz na 2 lata - jego aktualizację regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej lub na informatycznych nośnikach danych. Z kolei zgodnie z treścią art. 17 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101) starosta miał obowiązek przekazania regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w 25 miesiącu od dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 101a ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie RDOŚ ustawa nie przewiduje innej formy przekazania zanieczyszczenia historycznego do regionalnego dyrektora ochrony środowiska poza przekazaniem przez władającego powierzchnią ziemi oraz przez starostę poprzez przekazanie wykazu. Tymczasem w niniejszej sprawie przekazano akta sprawy nie będącej szkodą w rozumieniu ustawy szkodowej, bez formalnego zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia skodą w środowisku lub szkody w środowisku. Tym samym RDOŚ nie miał podstaw do wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania przewidzianego ustawą szkodową.

Stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezasadne.

Po pierwsze, to że starosta sporządza wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, który przekazuje regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz - raz na 2 lata - jego aktualizację nie oznacza, że regionalny dyrektor nie może z urzędu przeprowadzić remediacji jeśli dotrą do niego bezpośrednio informacje wskazujące na potrzebę jej przeprowadzenia.

Po drugie, obowiązek przeprowadzania remediacji na skutek dokonania zgłoszenia przez władającego powierzchnią ziemi, to tylko jedna z okoliczności dających podstawę do tego rodzaju działań organu administracji (art. 101i pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Pozostałe okoliczności, wymienione w art. 101i pkt 1, 2 i 4 nie uzależniają przeprowadzania remediacji od wykonania przez władającego powierzchnią ziemi obowiązku dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 4), RDOŚ stwierdził, że "Niezależnie od kwalifikacji sprawy, jeżeli została ona przekazana do organu bez względu na niewłaściwy tryb przekazania (brak formalnego zgłoszenia, sprawa nie dotyczy szkody w środowisku) organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze jeżeli z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, konieczne jest podjęcie tych działań (art. 16 pkt 2) ustawy szkodowej." Natomiast na str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej RDOŚ stwierdził, że "Po przeanalizowaniu akt sprawy, w szczególności wyników badań uznał, że nie występuje zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, które gdyby wystąpiło skutkowałoby podjęciem działań w sprawie niezwłocznego przeprowadzenie remediacji. Jeśli nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie remediacji lub podjęcia działań, organ nie musiał podejmować innych czynności."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim stanowiskiem zgodzić się nie można. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że RDOŚ wszczął i prowadził postępowanie "w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi przez firmę B., na działkach o nr [...],[...],[...],[...] i [...] w m. O., gm. Ś.". Wynika to chociażby z treści pisma RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] skierowanego do Starostwa Powiatowego w Krakowie Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru. W toku tego postępowania zgromadzono szereg dowodów z dokumentów. Skoro RDOŚ wszczął postępowanie, to powinno zostać ono też zakończone. Jeśli w ocenie RDOŚ nie było podstaw do przeprowadzenia remediacji, to należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania i w jej uzasadnieniu przedstawić argumentację na poparcie takiego stanowiska. Okoliczność, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu nie wyklucza tego, że w postępowaniu tym mogą występować strony postępowania zainteresowane sposobem jego zakończenia. Taką stroną postępowania jest J. T..

Skoro postępowanie zostało przez RDOŚ wszczęte, za bezpodstawne, a co najmniej spóźnione uznać należy twierdzenia organu, że "nie miał podstaw do wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania". Nawet jeśli w ocenie organu materiał dowodowy nie dawał podstaw do przeprowadzenia remediacji, to powinien decyzję o umorzeniu postępowania doręczyć J. T., by dać jej możliwość kwestionowania zajętego przez organ administracji stanowiska.

Podniesiony przez skarżącą kasacyjnie J. T. zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, że wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej jest zbyt niska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie uzasadnił powody, które legły u podstaw zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie kwoty 500 zł. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanej przez ten Sądu argumentacji jest niecelowe. Argumenty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sama możliwość przedstawienia stanowiska odmiennego od tego, które zajął Sąd I instancji nie oznacza, że stanowisko Sądu jest błędne.

Za niezasadny uznać należy też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga częściowo nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej częściowym oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.