Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1347/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 w zw. z art. 136  kpa
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1347/17

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z [...] maja 2015r. Starosta [...] odmówił [...]Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej składającej się z 1 jednostki wytwórczej wraz z budową drogi dojazdowej, stacji transformatorowej, słupa energetycznego SN wraz z przyłączem linii kablowej SN i placem manewrowym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]gm. [...]; Kategoria: XXIX

Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...] utrzymał w mocy ww. decyzję starosty.

Na skutek skargi inwestora, WSA w Warszawie wyrokiem z 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2153/15 uchylił decyzję Wojewody, a w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy tereny nieprzeznaczone pod budowę podlegają ochronie akustycznej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] decyzją nr [...]uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obligujące organ administracji architektoniczno - budowalnej do sprawdzenia zgodności dołączonego do wniosku projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z poźn. zm.).

Dla planowanej inwestycji została wydana decyzja Burmistrza [...] Nr [...]z dnia[...]lutego 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Punkt 4 decyzji dotyczy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich: strefa uciążliwości wynikająca z założonego profilu inwestycji nie może wykraczać poza granice własne działki inwestora.

Poza tym decyzją Nr [...]z dnia [...] września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, Burmistrz Miasta [...], w punkcie 3 wskazał cyt.: "Najbliższe tereny z zabudową mieszkaniową znajdują się w odległości ok. 400 m od wieży elektrowni. Teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. (...) Rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg potencjalnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji zaliczają ją do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), czyli zaliczane do inwestycji, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. (...) źródłem hałasu w fazie eksploatacji farmy wiatrowej będzie praca jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 2,0 MW. Hałas wytwarzany pochodzić będzie głównie z ruchu łopat wirnika (aerodynamiczny) oraz w mniejszym stopniu z pracy generatora i przekładni. Oddziaływanie akustyczne przedsięwzięcia będzie miało charakter długookresowy, związany z czasem funkcjonowania elektrowni wiatrowej. Najbliżej położone tereny chronione akustycznie znajdują się na północy i południowym wschodzie od planowanej lokalizacji elektrowni. Są to tereny zabudowy jednorodzinnej i występują w odległości ok. 400 m od lokalizacji turbiny. Przeprowadzone obliczenia propagacji hałasu w środowisku z eksploatacji przedsięwzięcia, uwzględniające założoną moc akustyczną turbiny i przyjętą wysokość wieży wykazały, że inwestycja ta nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w w/w terenach ".

Inwestor, na wezwanie organu I instancji, również na mapie (9.2) oznaczył obszar oddziaływania hałasu - 45dB dla pory nocy i 50 dB w części graficznej (na mapie), a w treści uzupełnienia wniosku 55 dB dla pory dnia. Wartość 45dB i 50 dB wychodzi poza granice działki nr ewid. [...] w [...] gm. [...], na której planowa jest inwestycja. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu i w środowisku, dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej wynosi 45dB, a w porze dziennej 55dB. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013 roku, w pkt 4 wymagania dotyczące ochrony środowiska osób trzecich: strefa uciążliwości wynikająca z założonego profilu inwestycji nie może wykraczać poza granice własne działki Inwestora. Nie spełnione zostały powyższe warunki". Organ odwoławczy zauważa, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić analizę oddziaływania przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości przedstawione na mapie 9.2. Szczegółowo należy przeanalizować zapisy decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym kwestie uciążliwości inwestycji należy rozpatrywać wyłącznie pod kątem dopuszczalności norm hałasu dla terenów o określonym przeznaczeniu jaki zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2153/15.

Wobec powyższego organ II instancji uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie wskazanych wyżej uwag, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie rozpoznał bowiem sprawy w całości. Powtórnie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien, zdaniem Wojewody, jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2153/15, przeprowadzić wnikliwą i rzetelną analizę pomiędzy zgodnością projektu budowlanego ,a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz opinii o klasyfikacji akustycznej wydanych w przedmiotowej sprawie przez Burmistrza [...].

Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] złożyła [...]s p. z o.o. w [...] , zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- naruszenie art. 138 § 2 kpa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...],

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 136 kpa przez ich niezastosowanie w sprawie, nie przeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, a w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Starosty [...] i brak orzeczenia co do istoty sprawy,

- naruszenie art. 153 ppsa i art. 170 ppsa przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2153/15, uchylającego decyzję Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2015 r.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi inwestor podał, że w sprawie został wydany prawomocny wyrok z dnia 18 października 2016 r., VII SA/Wa 2153/15, do którego wbrew art. 153 i art. 170 PPSA nie zastosował się Wojewoda [...]. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie stwierdził naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez Wojewodę [...] art. 7, 77, 80, 107 § 3 KPA podnosząc dodatkowo, że "jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, może on skorzystać z art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki organ w niniejszej sprawie powinien był, zgodnie z oceną prawną i ze wskazaniami co do dalszego postępowania z wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. zastosować art. 138 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 136 KPA, nie zaś art. 138 § 2 KPA." Wojewoda [...], jeśli uznał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, powinien na podstawie art. 136 KPA uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym przez Sąd zakresie - samodzielnie albo za pomocą organu I instancji, a następnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r.Wojewoda [...]uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu i instancji z dnia [...] maja 2015r., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej składającej się z 1 jednostki wytwórczej wraz z budową drogi dojazdowej, stacji transformatorowej, słupa energetycznego SN wraz z przyłączem linii kablowej SN i placem manewrowym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]gm. [...].

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej), gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji.

Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a.

Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Jak wyjaśnił Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, kwestią decydującą w sprawie jest przeprowadzenie wnikliwej i rzetelnej analizy zgodności projektu budowlanego ,a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z [...]lutego 2013r. i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody Nr [...]z [...] września 2012r. oraz opinii o klasyfikacji akustycznej wydanych w przedmiotowej sprawie przez Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2015r.

Nie ulega wątpliwości, iż zbadanie relacji pomiędzy warunkami określonymi w decyzji o warunkach i decyzji środowiskowej leży w zakresie kompetencji organu odwoławczego posiadającego możliwość korzystania z normy art. 136 kpa bez naruszenia zasady dwuinstancyjności opisanej w art. 15 kpa.

Należy także podkreślić, że uchylając jedynie decyzję Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...] lipca 2015r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2015r. w sprawie syg.akt VII SA/Wa 2153/15 wyraźnie w ramach wytycznych zlecił organowi odwoławczemu odniesienie się do argumentacji inwestora i przedłożonych dokumentów, ustalenie, czy tereny nie przeznaczone pod zabudowę podlegają ochronie akustycznej. Nadto Sąd wskazał, iż organ odwoławczy winien odnieść się do opinii Burmistrza [...] o klasyfikacji akustycznej z dnia [...]marca 2015 r. oraz decyzji środowiskowej tegoż organu z dnia [...] września 2012 r. Następnie organ odwoławczy winien dokonać analizy wzajemnych relacji pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzją środowiskową oraz opinią akustyczną, która pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.

Wobec nie wykonania przez Wojewodę wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z 18 października 2015r. w sprawie VII SA/Wa 2153/15, należy uznać, że zaskarżona decyzja zapadła także z naruszeniem przywołanego art. 153 ppsa.

Przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należało uznać iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 kpa oraz art. 153 ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), rozstrzygniecie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.