Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 825/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 7, par. 8 i  par. 10
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
article: art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. A., M. L.i A. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego sporządzonego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (powoływany dalej jako: PINB, organ I instancji) w dniu 19 kwietnia 2010 r., wydał decyzję nr 38, którą zatwierdził na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako u.p.b.) przedłożony przez R.J. (powoływanego dalej jako inwestor) projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, realizowanego na działce nr [...] w D. oraz udzielił zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z decyzji tej wynika, że postępowanie, w którym wydano to pozwolenie poprzedziło ustalenie realizacji przez inwestora budowy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w wydanym przez Starostę J. pozwoleniu na budowę z dnia 2 września 2008 r. PINB stwierdził, że istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę polegało na wykonaniu pod częścią obiektu podpiwniczenia, którego nie obejmował zatwierdzony projekt oraz na podniesieniu obiektu o około 90 cm. Postanowieniem z dnia 30 października 2009 r. nakazano inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i przedstawić inwentaryzację geodezyjną wraz z ekspertyzą wykonanych robót budowlanych, zawierającą między innymi ocenę zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p.) lub decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami Prawa budowlanego. W dniu 8 grudnia 2009 r. inwestor przedłożył żądane dokumenty. Następnie decyzją z 28 grudnia 2009 r. nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Równolegle do toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, Starosta J. decyzją nr [...] z dnia 12 lutego 2010 r. uchylił pozwolenie na budowę z dnia 2 września 2008 r. W dniu 19 kwietnia 2010 r. inwestor przedłożył projekt zamienny. W tym stanie sprawy, PINB decyzją nr 38 z dnia 19 kwietnia 2010 r. zatwierdził zamienny projekt budowlany, zezwalając jednocześnie na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane odwołaniem złożonym przez E. A., M. L. i A.W. (powoływane dalej jako skarżące, ewentualnie z podaniem numeracji przypisanej alfabetycznie).

Rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (powoływany dalej jako: DWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) w dniu 14 czerwca 2010r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił opisaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na zaniechanie organu I instancji w zakresie dokonania wykładni treści przepisu art. 51 ust. 4 u.p.b. z punktu widzenia wynikających z niego przesłanek, warunkujących podjęcie zaskarżonej decyzji. Według organu odwoławczego w sprawie zaniechano również weryfikacji zgodności złożonego przez stronę projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz postanowieniami obowiązującego m.p.z.p.

PINB ponownie rozpoznając sprawę, wydał kolejnych siedem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego dla opisanego obiektu budowlanego, które były uchylane przez organ odwoławczy, m.in. z powodów naruszenia: przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., niekompletności materiału dowodowego, braku kontroli wykonania przez inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 u.p.b., braku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności kwestii prawidłowości przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego, jego czytelności, rozbieżności pomiędzy częścią opisową i rysunkową w zakresie dotyczącym wysokości budowanego obiektu, zgodności tego projektu z m.p.z.p., pominięcia w postępowaniu prokuratora, gdy ten zgłosił na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. swój udział w postępowaniu oraz braku odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez odwołujące się.

Następnie PINB, wydaną w dniu 18 lipca 2013 r. decyzją nr 90, po raz kolejny zatwierdził na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, realizowany na działce nr [...] w D., uznając że dokonana zmiana – istotne odstąpienie – nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami oraz obowiązującym m.p.z.p.

Również i ta decyzja została oprotestowana przez skarżące, które zarzuciły organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z obowiązującym m.p.z.p. oraz naruszającego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U., Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: r.M.I.), a także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b. poprzez nierzetelne sprawdzenie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, planem miejscowym i warunkami techniczno- budowlanymi. Odwołujące wniosły o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

DWINB w dniu 30 września 2013 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 18 lipca 2013 r. Organ II instancji uznał, że w świetle brzmienia art. 51 ust. 4 u.p.b., zaistniał w sprawie stan faktyczny wyczerpujący dyspozycję wskazanego unormowania prawnego. Za bezsprzeczny potraktowano fakt, że przystępując do budowy, inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmieniając kubaturę mającego powstać budynku (wykonano nieplanowane częściowe podpiwniczenie budynku oraz zwiększono wymiary garażu) oraz projekt zagospodarowania działki (podniesiono poziom posadowienia budynku). Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego spełniającego wymagania ustawowe obligowało organ nadzoru budowlanego do jego zatwierdzenia.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii wykonania przez inwestora, a nieplanowanego pierwotnie podpiwniczenia budynku, organ II instancji uznał za błędne przekonanie odwołujących, jakoby wzmiankowane podpiwniczenie budynku pozostawało w sprzeczności z obowiązującym na terenie lokalizacji działki nr [...] m.p.z.p. gminy J.S. - przyjętym uchwałą Rady Gminy J. S. nr [...] z dnia 28 grudnia 2005 r., zmienionym następnie uchwałą Rady Gminy J.S. nr [...] z dnia 2 grudnia 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że plan wypowiada się wyłącznie w kwestii kondygnacji nadziemnych, dopuszczając maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, nie wprowadzając żadnych regulacji odnośnie kondygnacji podziemnych. Dlatego też nie można przyjąć, że ich wykonanie jest z tym planem niezgodne. Taka niezgodność miałaby miejsce jedynie wówczas, gdyby zakaz wykonywania kondygnacji podziemnych był w planie wprost ustanowiony. Według organu II instancji poprawności przyjętej w sprawie interpretacji treści planu potwierdza stanowisko Wójta Gminy J.S., przedstawione w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r.

Uznając za dostatecznie wyjaśnioną kwestię zgodności z obowiązującym m.p.z.p. wykonania na spornej działce podpiwniczenia budynku, organ odwoławczy przyjął, że takie podpiwniczenie stanowi kondygnację podziemną w rozumieniu przepisów r.M.I. W tym zakresie wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 17 r.M.I., przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu. W badanym przypadku przyjęto, że projektowana wysokość podpiwniczenia w świetle wynosi 2,05 m, projektowany zaś poziom posadzki - 2,40 m. Zgodnie zatem z § 3 pkt 17 r.M.I., kondygnacja ta winna być zagłębiona ze wszystkich stron na co najmniej -1,375 m (-2,40 m + {2,05 m : 2} = -1,375 m). Organ odwoławczy wskazał, że z przekroju C-C (strona nr 53 projektu zamiennego) wynika, że najniższy projektowany poziom terenu przylegającego do ściany kondygnacji podziemnej wynosi -1,10 m. Powyższe potwierdza charakter wykonanego przez inwestora podpiwniczenia jako kondygnacji podziemnej. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że spełnienie wymogów przepisów techniczno-budowlanych we wskazanym zakresie nie było skutkiem, jak słusznie podniosły odwołujące, zagłębienia budowanego obiektu w gruncie, lecz było możliwym dzięki podwyższeniu poziomu "0" budynku, tj. kolejnemu istotnemu odstąpieniu, jakiego dopuścił się inwestor w toku realizacji inwestycji.

W przypadku tego drugiego odstąpienia organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji w kwestii dopuszczalności jego legalizacja. Według organu II instancji, w sprawie nie można wykazać, że poprzez podniesienie poziomu "0" budowanego obiektu inwestor naruszył przepis § 29 r.M.I., zgodnie z którym zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Zauważył, że dokonane podwyższenie poziomu "0" nie dotyczy całej działki nr [...], a jedynie tej jej części, na której wznoszony jest budynek, tj. części zachodniej. Również ze znajdujących się w aktach sprawy map sytuacyjno- wysokościowych jednoznacznie wynika, iż działka nr [...], a dokładnie - część zachodnia tej działki, jest usytuowana poniżej wyłącznie jednej z działek należących do odwołujących się (położenie działki nr [...], będącej własnością skarżącej ad.2, oscyluje pomiędzy 406,09 a 409,7 m.n.p.m.; działki nr [...], będącej własnością skarżącej ad.3, pomiędzy 408, 2 a 409 m.n.p.m.; działki nr [...], będącej również własnością skarżącej ad.3, pomiędzy 409 a 410 m.n.p.m.; działki nr [...], będącej własnością skarżącej ad.1, pomiędzy 410,6 a 412 m.n.p.m.), podczas gdy zachodnia część działki nr [...] usytuowana jest na wysokości 410,4-410,8 m.n.p.m. Według organu odwoławczego, w takiej sytuacji o jakiejkolwiek zmianie kierunku spływu wód opadowych można mówić faktycznie wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...], która usytuowana jest powyżej działki nr [...], w przypadku bowiem działek nr [...], [...] i [...], skoro położone są poniżej działki nr [...], kierunek spływu wód opadowych z działki nr [...] w kierunku tych działek jest kierunkiem naturalnym. Przy czym organ odwoławczy zauważył, że pierwotny poziom posadowienia spornego budynku podniesiono do 411,27 m.n.p.m., co i tak nie przekracza najwyższego punku położenia działki nr [...], który wynosi 412 m.n.p.m. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na przewidziane w projekcie zamiennym rozwiązania mające służyć zachowaniu przepisowego wymogu odprowadzania wód opadowych na teren własny, w postaci: zaprojektowania spadku terenu działki od granic z działkami sąsiednimi w kierunku budynku, zaprojektowania na granicy z działkami sąsiednimi ogrodzenia na podmurówce o wys. 30 cm, odprowadzania wody opadowej z połaci dachowych rurami spustowymi do układu kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do 2 studni chłonnych, zbierania wód opadowych z terenów utwardzonych do odwodnień liniowych zlokalizowanych przy granicy z działką drogową na długości wjazdu i wejścia na teren działki i poprzez kanalizację deszczową i ich odprowadzania do studni chłonnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej opisaną decyzję wniosły skarżące, wnioskując m.in. o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżące zarzuciły orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszeniem ich słusznych interesów jako stron postępowania; art. 8 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania i wydawanie wielu decyzji administracyjnych, które następnie były uchylanie z powodu prostych błędów formalnych i merytorycznych oraz braku realizowania wytycznych przez organ I instancji po uchyleniu kolejnych decyzji i akceptowaniu tego stanu rzeczy przez organ odwoławczy; art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte informowanie o okolicznościach sprawy oraz takim prowadzeniu postępowania, aby wykorzystać nieznajomość prawa po stronie skarżących dla zalegalizowania projektu budowlanego zamiennego, który czyniłby szkody sąsiednim nieruchomościom; art. 12 § 1 k.p.a. za sprawą braku szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy; art. 13 § 1 i 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie w decyzji [...], że to pismo z dnia 4 listopada 2012 r. A. W. było przyczyną braku porozumienia i ugody w sprawie; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania całego materiału dowodowego i pominięcie przedłożonych przez skarżącej ad.1 - wykonanych przez uprawnionego geodetę - pomiarów określających rzędną posadowienia ogrodzenia na granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Ponadto według skarżących decyzja nr [...]narusza przepisy prawa materialnego w postaci: art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. poprzez zaniechanie ustalenia rzędnych projektowanego terenu działki nr [...] w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b., z uwagi na stwierdzenie, iż zatwierdzony projekt budowlany zamienny w odniesieniu do pierwszej wybudowanej już kondygnacji, jako istotnego odstępstwa od uzyskanego pozwolenia na budowę, spełnia wymogi definicji kondygnacji podziemnej zawartej w § 3 pkt 17 r.M.I.; § 19 ust. 2 pkt 1 b uchwały nr [...] Rady Gminy J.S. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.S., zmienionej uchwałą nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.S., w zakresie maksymalnej wysokości nowo projektowanych obiektów zabudowy jednorodzinnej i ilości kondygnacji nadziemnych.

Rozwijając poszczególne zarzuty skargi jej autorki zauważyły, że wszelkie dane o stopniu podniesienia poziomu terenu działki czy też wybudowanego częściowo budynku zostały oparte na oświadczeniu złożonym w trakcie oględzin z dnia 24 września 2009 r. przez kierownika budowy, który wskazał, że teren został podniesiony o 90 cm. Nie jest to - wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów - opinia uprawnionego geodety. Według skarżących, powyższe oświadczenie nie zostało w toku postępowania zweryfikowane. Nie ustalono rzeczywistego odstępstwa od pierwotnego projektu, ponieważ projekt budowlany zamienny tego czytelnie i jasno nie określa. W szczególności liczne rozbieżność w części opisowej i rysunkach - wielokrotnie poprawiane - nie uwzględniają istniejącej już zabudowy sąsiedniej, co jest kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto według skarżących, stwierdzenie dotyczące podniesienia poziomu posadowienia obiektu na gruncie o około 90 cm pozostaje w sprzeczności z dokumentacją projektu zamiennego, z której rzutów budynku wynika odstępstwo o 127 cm. Dodatkowo sprzecznym z rzeczywistością jest również twierdzenie organu odwoławczego, że podniesienie poziomu "0" budynku nie zwiększa wysokości budynku (w pozwoleniu nr [...] do 418,5 m.n.p.m., a w projekcie zamiennym do 420,39 m.n.p.m.). Według skarżących zwiększenie wysokości budynku o 1,89 m. świadczy o tym, że wybudowanie dodatkowej kondygnacji nadziemnej zwiększyło wysokość budynku. Zauważono również, że istotę problemu związanego z odprowadzaniem wód opadowych oddaje stwierdzenie projektanta, który w dniu 26 czerwca 2013 r. dokonał zmiany projektu zagospodarowania terenu poprzez odręczny wpis zastępczy w postaci: "Z uwagi na brak rowów i cieków wodnych brak jest możliwości odprowadzania do nich wód opadowych. Zaprojektowano odprowadzanie wód opadowych do 2 studni". W ocenie skarżących, takie bezsprzeczne ustalenie nie zostało rzetelnie ujęte w projekcie budowlanym zamiennym, gdzie zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. nakazuje się, aby projekt budowlany zawierał projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie obejmujący określone w ustawie dane ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Ponadto w projekcie zagospodarowania terenu nie uwzględniono poczynionych w dniu 21 marca 2012 r. w czasie oględzin ustaleń, że działka nr [...] znajduje się powyżej działki nr [...], działki nr [...] i [...] są na tym samym poziomie, co działka nr [...], a działka nr [...] poniżej działki nr [...]. Według skarżących w zatwierdzonym projekcie celowo pomięto określenie rzędnych istniejących już ogrodzeń pomiędzy działkami nr [...] i [...], działkami [...] i [...] oraz działkami [...] i [...]. W projekcie budowlanym zamiennym określono, że inwestor ma wybudować 30 cm murek na granicy z ww. działkami, zapominając iż ogrodzenia te już istnieją. Zaprojektowano również zmiany kierunku spływu wód w stronę budynku od wszystkich sąsiednich działek, bez określenia rzędnych od których te zmiany terenu mają zostać wykonane. Według skarżących, daje to prawo inwestorowi do dowolnego kształtowania rzędnej swojego terenu, skoro jej nie określono. Jest to sprzeczne z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Ponadto w projekcie zamiennym nie ustalono wymiarów projektowanej skarpy obsypującej piwnicę, a zwłaszcza nie określono rzędnej, na której ma się ona kończyć i gdzie dokładnie na działce. Podobne zastrzeżenia skierowano wobec podsypania garażu. Według skarżących, daje się tym samym inwertorowi kolejny raz dowolność w kształtowaniu rzędnych swojego terenu, bez uwzględnienia terenów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi oraz odnosząc się do jej poszczególnych twierdzeń uznał, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej ad.3 przedłożył do akt cztery fotografie stanu aktualnego budynku na działce nr [...] i budynków sąsiednich. Oświadczył, że rysunek planu zagospodarowania terenu przewiduje 2 % spadku, podczas gdy w części tekstowej widnieje spadek wynoszący 1 %. Na pytanie Sądu pełnomocnik oświadczył, że nie wie czy w sprawie budowy drogi (działka drogowa nr [...]) toczy się postępowanie. Wskazał, że droga nie jest własnością skarżących. Oświadczył również, że działka nr [...] jest własnością E. i P. P., co jest organowi nadzoru budowlanego wiadome z innych postępowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Dokonując czynności kontrolnych - w myśl przepisu art. 134 u.p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Motywując przyjęte stanowisko podkreślić trzeba, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym lecz również z przepisami postępowania administracyjnego. Naruszenia w tym zakresie w istotny sposób rzutują bowiem na prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego.

W pierwszym rzędzie Sąd zobligowany był więc do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa procesowego.

Przystępując do kontroli w tym zakresie należało mieć na uwadze, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa.

Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę – i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby wzbudzać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Kolejną kwestią wpływającą na ocenę podjętego rozstrzygnięcia jest prawidłowość ustaleń w zakresie podmiotów występujących w danej sprawie jako strony postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyznacznikiem kręgu podmiotowego sprawy administracyjnej jest przedmiot tej sprawy, albowiem przedmiot postępowania decyduje o tym jakie przepisy prawa materialnego będą podstawą rozstrzygnięcia. Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b., który ma niewątpliwie charakter szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do treści art. 30 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W badanej sprawie, pomimo prowadzenia postępowania przez blisko cztery lata (PINB wszczął w sprawie postępowanie w dniu 22 października 2009 r.) i wydania w jego trakcie dziewięciu decyzji pierwszoinstancyjnych (ostatnia z dnia 18 lipca 2013 r.), nadal nie został w sposób nienależyty udokumentowany i ustalony krąg podmiotowy tego postępowania. O brakach w tym zakresie - w szczególności odnoszących się do analizy obszaru oddziaływania spornego obiektu budowlanego świadczy fakt pominięcia, jako stron postępowania, właścicieli działki nr [...], która to działka bezpośrednio sąsiaduje z działką [...]. Jak wynika natomiast z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez pełnomocnika jednej ze skarżących, działka ta należy do p. P.. Powyższe braki w analizie i wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu dotyczą także działki drogowej nr [...]. Przy czym, w przypadku tej ostatniej działki przyjdzie również zauważyć, że z niewiadomych przyczyn pominięto w projekcie zamiennym odniesienia do tej działki (projekt zamienny i zatwierdzająca ją decyzja dotyczą tylko działki [...]), w sytuacji gdy w pierwotnym pozwoleniu na budowę mowa była o dwóch działkach: [...] i [...]. Skoro zatem zamierzenie budowalne obejmuje budowę domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdem z drogi gminnej dz. [...](na co wskazuje część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu oraz zamieszczona w legendzie do tego rysunku informacja dotycząca tematy opracowania), to tak jak w uchylonej decyzji z dnia 2 września 2008r., zakresem decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany należało objąć także działkę drogową nr [...].

Przechodząc do omówienia następnych ze stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, trzeba zaznaczyć, że w sensie materialnym zagadnienie rozpoznawane przez organy decyzyjne związane jest ściśle z regulacjami odnośnie procesu inwestycyjnego wynikającego z ustawy Prawo budowlane. W ogólnym zarysie procesu inwestycyjnego nie sposób pominąć kluczowy akt administracyjny warunkujący prawidłowość poczynań inwestora jakim jest pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę jest zawsze wydawane w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek strony, to inwestor zlecając sporządzenie projektu budowlanego i występując z nim do organu wskazuje, co chce zrealizować i w tym zakresie otrzymuje pozwolenie. Rolą organu administracyjnego jest wyłącznie zbadanie czy planowana przez stronę inwestycja mieści się w zakreślonych przez ustawodawcę ramach prawnych, jest zgodna z wymogami planistycznymi, techniczno-budowlanymi, ochrony środowiska i wieloma innymi. Znamienne jednak pozostaje także to, że to Inwestor zlecając sporządzenie projektu budowlanego sam zakreśla granice inwestycji. Jak wskazuje praktyka, niejednokrotnie już w trakcie budowy z inicjatywy inwestora następuje zmiana koncepcji realizacji inwestycji. Ze względu na powszechność zjawiska ustawodawca wprowadził regulacje prawne, które po pierwsze sankcjonują nieprawidłowości jakich dopuścił się inwestor przez samowolne działanie, a po wtóre umożliwiają inwestorowi, gdy przejawi w tym względzie inicjatywę, wprowadzenie zmian w obiekcie budowlanym.

Ustawa Prawo budowlane przewiduje kilka możliwych sposobów postępowania, i to zarówno inwestora, jak też organów administracyjnych.

Jeżeli inwestor wprowadza odstępstwa i są one nieistotne, w sensie formalnoprawnym wystarczające jest dokonanie przez uczestników procesu budowlanego takich jak projektant i kierownik budowy, czyli osób o stosownym wykształceniu zawodowym i uprawnieniach, odpowiednich zapisów i adnotacji w dzienniku budowy. Gdy natomiast inwestor dokonuje odstępstw istotnych i nie zmienia pozwolenia na budowę to wówczas interweniują służby nadzoru budowlanego, które prowadzą stosowne postępowanie w trybie art. 50 - 52 u.p.b. Efektem takiego postępowania z reguły bywa zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego lub wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a czasem nawet wydanie nakazu jego rozbiórki. Aby jednak można było zatwierdzić zamienny projekt budowlany musi on spełniać wymogi przewidziane przez przepisy prawa.

Zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt zagospodarowania terenu jest to opracowanie, które stanowi integralną część projektu budowlanego i jest niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę.

Szczegółowe wymagania dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu zawarte są w § 7, § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, dalej jako r.M.T.B.i G.M.).

Zgodnie z treścią § 10 wymienionego rozporządzenia, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Przy czym stosownie do § 9 r.M.T.B. i G.M. dane, o których mowa w § 8 ust. 3, mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Tymczasem projekt zagospodarowania terenu, objęty zaskarżoną decyzją jest nieczytelny, co nie pozwala na kompleksową kontrolę jego zgodności z postanowieniami obowiązującego m.p.z.p. oraz przepisami techniczno - budowlanymi, w szczególności zawartymi w r.M.I.

W pierwszej kolejności chodzi w tym przypadku o podnoszone przez skarżące wątpliwości co do ilości kondygnacji. W sprawie nie przeanalizowano wnikliwie w tym zakresie kwestii zgodności projektu z m.p.z.p. Spornym i wymagającym pogłębionych wyjaśnień jest zatem ustalenie, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z dwoma, czy też trzema kondygnacjami nadziemnymi. Do tego ostatniego wniosku należałoby dojść w sytuacji, gdyby przyjąć, że dodatkowa kondygnacja, określana przez organy nadzoru budowlanego – piwnicą nie jest kondygnacją podziemną lecz nadziemną. Jak słusznie zauważyli autorzy skargi, powyższe wątpliwości nie zostały rozwiane. W szczególności nie rozważono tej kwestii odnosząc się do definicji kondygnacji podziemnej, a zwłaszcza różnicy definicji pomiędzy poprzednim i obecnym brzmieniem r.M.I., gdyż treść § 3 pkt 16-18 r.M.I. w zakresie przyjętych definicji kondygnacji zmieniona została rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461).

Zgodnie z § 3 pkt 17 r.M.I. w obecnym brzmieniu, przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Przed zmianą, przepis ten pozwalał za kondygnację podziemną traktować także taką kondygnację, której więcej niż połowa wysokości w świetle, ze wszystkich stron budynku, znajdowała się poniżej poziomu terenu nie tylko przylegającego do niego, ale także projektowanego lub urządzonego. Zestawienie treści obu przepisów prowadzi zatem do wniosku, że w nowym brzmieniu nie można uznać za kondygnację podziemną, takiej kondygnacji, która co prawda spełnia wymogi przestrzenne odniesione do poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, lecz nie realizuje takich wymogów w odniesieniu do poziomu przylegającego do budynku. Dla zobrazowania takiej sytuacji można podać, że w rezultacie wprowadzonej zmiany redakcyjnej § 3 pkt 17 r.M.I. nie będzie kondygnacją podziemną, przypadek polegający na wzniesieniu takiej kondygnacji ponad poziom "0" (w całości lub w części), a następnie przysypanie jej sztucznie gruntem, nawet wówczas gdy spełnione są pozostałe przesłanki podane w tym przepisie. Stąd też co do zasady rację mają skarżące, że tylko naturalne "wkopanie" kondygnacji w otaczający grunt czyni taką kondygnację w świetle obecnych przepisów kondygnacją podziemną. Powyższe ustalenia mają daleko idące konsekwencje w niniejszym przypadku. W prawdzie w sprawie prawidłowo przesądzono, że kondygnacja podziemna nie jest wliczana do ilości kondygnacji ujętych w m.p.z.p. (zgodnie z treścią planu na spornej działce dopuszczono zabudowę mieszkaniową do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe), niemniej nie przeanalizowano wnikliwie, czy z punktu widzenia aktualnej treści r.M.I. dopuszczalnym było kwalifikowanie spornej kondygnacji, zlokalizowanej pod częścią głównej kondygnacji nadziemnej budynku, do kategorii kondygnacji podziemnych.

Przechodząc do analizy części opisowej projektu zagospodarowania terenu (znajdującej się na k. 21-25) przede wszystkim przyjdzie zauważyć na brak wskazania w nim istniejącego stanu zagospodarowania działki. Taki wymóg jest konsekwencją treści § 8 ust. 2 pkt 2 r.M.T.B.i.G.M. Przedłożony przez inwestora projekt nie zawiera także informacji na temat ukształtowania terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki. Ponadto część opisowa projektu zagospodarowania terenu w sposób dalece niewystarczający odnosi się do kwestii związanych z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego. W tym zakresie projektant pominą kwestie związane ze zmianą rzędnych posadowienia budynku na działce, jak również terenu wokół niego.

Z kolei w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie przedstawiono w sposób wystarczający charakterystycznych wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Wymóg taki wynika wprost z § ust. 3 pkt 2 r.M.T.B.i.G.M. Ponadto na rysunku nie wrysowano ukształtowania terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego. W ocenie Sądu, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 3 r.M.T.B.i.G.M., przewidującym w razie potrzeby wrysowanie charakterystycznych rzędnych i przekrojów pionowych terenu, należało w niniejszym przypadku zastosować powyższy przepis, co jest szczególnie istotne zważywszy na obawy sąsiadów w zakresie gospodarki wodami opadowymi. Pod tym względem projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać między innymi przekroje, obrazujące powiązanie projektowanego budynku i sposobu zagospodarowania działki z nieruchomościami przyległymi, a zwłaszcza umiejscowienie tzw. "skarpy".

Wbrew również wyjaśnieniom organu odwoławczego, w części rysunkowej nie zaznaczono czytelnie zaprojektowanego sposobu odprowadzania wód opadowych, co wynika wprost z § 8 ust. 3 pkt 6 r.M.T.B.i.G.M. Nie przedstawiono zwłaszcza rzędnych i wymiarów studni chłonnych, do których ma być odprowadzana woda opadowa z dachu budynku. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z § 28 i § 29 r.M.I. działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28). Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione (§ 29).

Także niezgodnie z § 10 r.M.T.B.i.G.M. przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu. Zastosowana skala rysunku nie pozwala na narysowanie wszystkich niezbędnych informacji. Rysunek stanowiący integralną część projektu zagospodarowania terenu lub działki powinien zatem zawierać wszystkie informacje o tym, jak będzie wyglądała działka po zakończeniu prac budowlanych. Dotyczy to w szczególności prac naziemnych. Mapa powinna być czytelna i nie powinna pozostawiać żadnych niedomówień formalnych. Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest bowiem jednym z podstawowych dokumentów niezbędnych do lokalizacji obiektu w terenie.

W analizowanych przypadku, takie wymogi nie zostały spełnione. To zaś oznacza, że Sąd nie może dokonać oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Brak czytelności projektu zagospodarowania terenu uniemożliwił bowiem organom dokonanie jednoznacznej i wyczerpującej oceny wypełnienia przez inwestora wymagań, zawartych w r.M.I.

Zaznaczyć też trzeba, co ma szczególne znaczenie ze względu na stan faktyczny sprawy, że projekt budowlany zamienny z uwagi na liczne istotne odstępstwa od pierwotnego projektu winien być sporządzony na nowo, nie zaś bazować na poprawianiu starego projektu przez dokonywanie kolorem czerwonym odręcznych wpisów i skreśleń. Taki projekt nie może być zatem uznany za spełniający wymogi określone przepisami prawa.

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., przyjmując, że skuteczny wniosek w tym zakresie został sformułowany na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. jedynie przez skarżącą ad.3.

Na podstawie zaś art. 152 u.p.p.s.a. ustalono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.