Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3340/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Teza: Pakiet 1 Rolnictwo zrównoważone, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Program rolnośrodowiskowy” objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), ma na celu zrównoważony rozwój rolnictwa polegający na poszerzeniu upraw rolnych poprzez – przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, już od pierwszego roku podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

TEZY

Pakiet 1 Rolnictwo zrównoważone, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Program rolnośrodowiskowy” objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), ma na celu zrównoważony rozwój rolnictwa polegający na poszerzeniu upraw rolnych poprzez – przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, już od pierwszego roku podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 695/17 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 października 2017 r., nr 9003-2017-000746 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 695/17, oddalił skargę R.Z. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 31 października 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

R. Z. od dnia 15 marca 2012 r. podjął się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w ramach pakietu: 1) pakiet 1 – zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1 – zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni uwzględnionej do płatności o wielkości 98,78 ha; 2) pakiet 8 – ochrona gleb i wód w wariancie 8.2.1 – międzyplon ozimy do powierzchni uwzględnionej o wielkości 68,32 ha.

Rozstrzygając wnioski o płatności producenta rolnego w poszczególnych latach, organ pierwszej instancji orzekał o przyznaniu płatności następująco:

1) na mocy decyzji z dnia 4 grudnia 2012 r. przyznał płatności rolnośrodowiskowe za rok 2012 w wysokości 35.560,80 zł do wariantu 1.1 oraz w wysokości 28.694,40 zł do wariantu 8.2.1;

2) na mocy decyzji z dnia 8 października 2013 r. przyznał płatności rolnośrodowiskowe za rok 2013 w wysokości 31.474,80 zł do wariantu 1.1 oraz w wysokości 15.367,80 zł do wariantu 8.2.1;

3) na mocy decyzji z 13 stycznia 2015 r. przyznał płatności rolnośrodowiskowe za rok 2014 w wysokości 31.370,40 zł do wariantu 1.1 oraz w wysokości 8.551,20 zł do wariantu 8.2.1;

4) na mocy decyzji z dnia 9 czerwca 2016 r. przyznał płatności rolnośrodowiskowe za rok 2015 w wysokości 31.111,20 zł do wariantu 1.1 oraz w wysokości 1.260,00 zł do wariantu 8.2.1.

W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że w 2015 roku rolnik na działkach nr [1], nr [2] oraz nr [3] zmniejszył powierzchnię gruntów rolnych o 1,01 ha. Z akt sprawy wynika, że strona otrzymała w pierwszym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego płatności do działki rolnej H oraz I położonej w obrębie działki ewidencyjnej nr [1] i nr [2] do powierzchni 5,30 ha oraz działki rolnej N położonej w obrębie działki ewidencyjnej nr [3] do powierzchni 1,52 ha, zaś w 2015 roku powierzchnia stwierdzona odpowiednio wyniosła 4,30 ha na działce rolnej J1 położonej na działce ewidencyjnej nr [1] i nr [2] oraz powierzchnia stwierdzona/deklarowana wyniosła 1,51 ha na działce rolnej M1 położonej na działce ewidencyjnej nr [3].

Ponadto strona, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, zobowiązała się do przestrzegania wymogów określonych w załączniku nr 3 – Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, zgodnie z którym w przypadku realizacji pakietu 1 – Zrównoważony sposób gospodarowania rolnik ma obowiązek przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich (§ 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

W roku 2016 podczas kontroli wniosku stwierdzono nieprawidłowości w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, na działkach rolnych o łącznej powierzchni 86,14 ha, w tym: A2 – 27,90 ha, A3 – 7,00 ha, A4 –26,85 ha, B1 – 9,65 ha, C1 – 1,93 ha, E1 – 4,30 ha, F1 – 3,88 ha, I1 – 1,51 ha, J1 – 3,12 ha, objętych pięcioletnim zobowiązaniem, użytkowanych jako grunty orne, gdzie stwierdzono brak przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin – kod nieprawidłowości S1 zgodnie z tabelą zawartą w treści uzasadnienia decyzji. Brak przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin stwierdzono na wszystkich działkach rolnych objętych zobowiązaniem.

W związku z powyższym, decyzją z dnia 13 września 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej ustalił producentowi rolnemu R. Z. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 125.330,40 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 31 października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy podniósł, że ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla wariantu 1.1 – Zrównoważony sposób gospodarowania w pakiecie 1 – rolnictwo zrównoważone powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.

Na ustaloną łączną kwotę 125.330,40 zł przypadającą do zwrotu składają się płatności wypłacone w poszczególnych latach: za rok 2012 r. w wysokości 31.374,00 zł; za rok 2013 r. w wysokości 31.374,80 zł; za rok 2014 r. w wysokości 31.370,40 zł oraz za rok 2015 r. w wysokości 31.111,20 zł.

Podsumowując, organ stwierdził, że kwoty płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012-2015 są płatnościami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014. Jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu płatności, wynikające z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że istota przedmiotu sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności ustalenia skarżącemu łącznej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w poszczególnych latach. Skarżący, nie negując podstaw prawnych wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, zakwestionował jedynie jego podstawy faktyczne, podkreślając, że organy nie dokonały analizy sprawy pod kątem powtarzalności naruszenia w kolejnych latach, jak również wystąpienia "poważnej niezgodności" w zakresie realizacji przez rolnika podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Bezpośrednią podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowiły przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1856, z późn. zm.) oraz § 38 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), jak również przepisy art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48).

WSA wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2.

Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość uzależniona jest przede wszystkim od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zaś zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub – w przypadku okresu programowania 2007-2013 – podobnego środka.

W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację (art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014).

Zdaniem Sądu I instancji, ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez producenta rolnego wymogów dla wariantu 1.1 – zrównoważony sposób gospodarowania w pakiecie 1 – rolnictwo zrównoważone, bezspornie powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014.

Tym samym, państwo członkowskie zobowiązane jest określić kwotę zmniejszenia lub odzyskania przyznanego wsparcia na podstawie kryteriów rozmiaru, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności, a wysokość kwoty do zwrotu w związku ze stwierdzoną niezgodnością w wariancie zrównoważony sposób gospodarowania odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu.

Waga stwierdzonej niezgodności naruszenia wymogu przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich, ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, została określona na poziomie 100%.

WSA podkreślił, że płatność rolnośrodowiskowa jest zobowiązaniem wieloletnim, polegającym m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Beneficjent programu rolnośrodowiskowego zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Dlatego wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą ją przez cały okres trwania zobowiązania.

Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma tym samym charakter wsteczny.

W niniejszej sprawie zostało wykazane, że skarżący samowolnie zmienił zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Oznacza to, że nie zrealizował tego zobowiązania na takiej powierzchni, jaką zadeklarował począwszy już od 2012 roku. Skutkuje to właśnie obowiązkiem zwrotu płatności rolnośrodowiskowej pobranej od roku 2012, do powierzchni na której to zobowiązanie nie jest realizowane stosownie do brzmienia przepisu § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach pakietu/wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Skarżący miał możliwość zwalczania stanowiska organu odnośnie ustalonych nieprawidłowości w zakresie realizacji jego zobowiązania w sprawie o przyznanie mu płatności za 2015 rok, zgłaszając odpowiednie wnioski dowodowe na potwierdzenie okoliczności, z których wywodził korzystne dla siebie skutki procesowe, a także podważać mógł ustalenia organów, zwłaszcza te poczynione w trakcie czynności kontrolnych. Skoro jednak nie skorzystał z tych uprawnień, przyjąć należało, że się z nimi zgodził, co skutkuje w tej sprawie tym, że nie może obecnie skutecznie ich zakwestionować. Organy były w istocie związane ustaleniami decyzji ostatecznej, przyznającej skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości na 2015 rok i ustaleniami dokonanymi w okresie późniejszym.

Jeżeli zaś chodzi o wysokość ustalonych nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2015, to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono szczegółowe wyliczenie w tym zakresie, w którym nie dostrzeżono błędów, wobec czego Sąd w całości podzielił prawidłowość tego wyliczenia.

Reasumując, Sąd uznał, że przeprowadzone niewadliwie postępowanie dowodowe wykazało, że producent rolny dokonał niedozwolonej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, a tym samym na zadeklarowanej powierzchni pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało zrealizowane. Ponadto rolnik dopuścił się nieprawidłowości w przestrzeganiu wymogów w ramach pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, na działkach rolnych o łącznej powierzchni 86,14 ha, objętych pięcioletnim zobowiązaniem, użytkowanych jako grunty orne, co pociągało za sobą przyjęte przez organy konsekwencje. W takiej sytuacji przyznane płatności w latach 2012-2015 były płatnościami nienależnymi. Organy administracji trafnie określiły łączną kwotę nienależnie pobranych płatności. Ocena legalności zaskarżonej decyzji nie doprowadziła zaś do stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. art. 145 § 1 pok. 1 lit. c) p.p.s.a. w postaci uchylenia w całości decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe – w zakresie dotyczącym ustalenia, jaki rozmiar, zasięg i trwałość, a także dotkliwość i powtarzalność miało naruszenie zobowiązania rolnośrodowiskowego, którego skarżący dopuścił się w trakcie jego realizacji w jednym roku na całość pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego – zostało przeprowadzone w sposób niepełny, tj. bez wyjaśnienia przedmiotowych okoliczności, co świadczy o naruszeniu art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które to naruszenie organu I instancji nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji, a następnie na skutek naruszenia przez WSA w Lublinie art. 141 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie rozpoznano wszystkich zarzutów skargi, przedarło się do postępowania sądowoadministracyjnego, powodując naruszenie wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pok. 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a. naruszenie przez WSA w Lublinie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od zbadania zasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 5 w zw. z ust. 4 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640, a także działając na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. analogicznego przepisu art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 doprowadziło do zaniechania wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym w szczególności wyjaśnienia wpływu stwierdzonych nieprawidłowości w jednym roku na realizację całego zobowiązania wieloletniego, co uniemożliwiło przeprowadzenie oceny zasadności rozumowania Sądu I instancji w tym zakresie i tym samym stanowi mogącą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie wadę.

3. na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a. naruszenie przez WSA w Lublinie przepisów prawa materialnego polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu art. 18 ust. 1 zd. 2 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez pominięcie jego przesłanek przy ocenie wpływu naruszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego na całe pięcioletnie zobowiązanie, które jest skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że stwierdzone naruszenie w jednym roku zobowiązania rolnośrodowiskowego i jego ocena dokonana w decyzji administracyjnej dot. tego roku powoduje, że ocena ta rozciąga się na całe pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, podczas gdy wskazany wyżej przepis obliguje do ponownej oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na wymienione w tym przepisie przesłanki kwalifikujące, takie jak: rozmiar, zasięg i trwałość skutków tej niezgodności w postępowaniu o zwrot lub zmniejszenie przyznanego wsparcia, biorąc pod uwagę wpływ tych niezgodności, jej skutków, na całe pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

4. na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a. naruszenie przez WSA w Lublinie przepisów prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu art. 35 ust. 5 w zw. z ust. 4 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 poprzez pominięcie jego przesłanek przy ocenie wpływu naruszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego na całe pięcioletnie zobowiązanie, które jest skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że stwierdzone naruszenie w jednym roku zobowiązania rolnośrodowiskowego i jego ocena dokonana w decyzji administracyjnej dot. tego roku powoduje, że ocena ta rozciąga się na całe pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, podczas gdy wskazany wyżej przepis obliguje do ponownej oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na wymienione w tym przepisie przesłanki kwalifikujące, określone w ust. 3 jak dotkliwość niezgodności, zasięg, trwałość i powtarzalność skutków tej niezgodności w postępowaniu o zwrot lub zmniejszenie przyznanego wsparcia, biorąc pod uwagę wpływ tych niezgodności, jej skutków, na całe pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, które musi prowadzić do stwierdzenia w ogólnej ocenie przeprowadzonej w oparciu o wskazane wyżej kryteria do ustalenia poważnej niezgodności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając na względzie postawione zarzuty można wskazać, że we wszystkich czterech zarzutach główną myślą jest twierdzenie – ogólnie rzecz ujmując – dotyczące zaniechania wyjaśnienia wpływu ustaleń faktycznych dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości, ich rozmiaru, zasięgu, trwałości, a także dotkliwości i powtarzalności w jednym roku na całość pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W tym miejscu zauważyć należy, że Sąd I instancji, motywując zapadłe rozstrzygniecie o oddaleniu skargi, wskazał na istotne dla sprawy ustalenia, a mianowicie, że w niniejszej sprawie zostało wykazane już, że skarżący samowolnie zmienił zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Oznacza to, że nie zrealizował tego zobowiązania na takiej powierzchni, jaką zadeklarował począwszy już od 2012 r.

Wynika zatem z powyższego, że skarżący kasacyjnie samowolnie zmienił zobowiązanie rolnośrodowiskowe i nie realizował tego zobowiązania już od samego początku, tj. od 2012 r. Czyli nieprawidłowości w zakresie płatności rolnośrodowiskowych miały miejsce już od 2012 r., zatem od pierwszego roku podjętego zobowiązania.

Podstawowe w sprawie znaczenie ma to, że skarżący w skardze kasacyjnej tego istotnego dla sprawy ustalenia w ogóle nie podważa. Brak podważenia zarzutami skargi kasacyjnej ustaleń faktycznych powoduje natomiast związanie tymi ustaleniami Sądu kasacyjnego.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r, sygn. akt I GSK 287/17, LEX nr 2754933).

Zatem NSA rozpoznając sprawę w drugiej instancji jest związany ustaleniami WSA. Związany jest wiec ustaleniami, z których wynika, że skarżący kasacyjnie samowolnie zmienił zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Oznacza to, że nie realizował tego zobowiązania rolnośrodowiskowego już od samego początku, tj. od 2012 r.

Już chociażby z tego powodu – braku podważenia tych istotnych dla sprawy ustaleń – skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W sytuacji bowiem, gdy zobowiązanie nie było realizowane już od samego początku, usprawiedliwiony jest zwrot całej pomocy, tj. wszystkich płatności rolnośrodowiskowych za poszczególne lata.

Wskazać w tym miejscu w sprawie trzeba, że te ustalenia Sądu I instancji znajdują pełne potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. Nie było bowiem realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z wymogami pakietu I Zrównoważony sposób gospodarowania. W ramach tego pakietu uprawa powinna dotyczyć co najmniej trzech gatunków roślin, każdy z innej grupy roślin.

Zgodnie bowiem z treścią załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który reguluje wymogi dla przestrzegania pakietów i ich wariantów, w zakresie pakietu I Rolnictwo zrównoważone wskazuje się na: przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich; wymóg ten stosuje się wyłącznie do działek rolnych, które były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie tego pakietu w pierwszym roku jego realizacji, a w przypadku nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, realizowanego na podstawie § 35 ust. 1 – wyłącznie do działek rolnych, które były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie tego pakietu w pierwszym roku jego realizacji, które zostało zastąpione przez nowe zobowiązanie.

W ocenie NSA, Rolnictwo zrównoważone, jak sama nazwa tego pakietu wskazuje, dotyczy zrównoważonego rozwoju – uprawy w plonie głównym co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin. Wymóg ten odnosi się już do pierwszego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przekonuje do takiej konstatacji treść opisu pakietu 1, jak i systemowe rozwiązania wskazujące także na cel tych regulacji. Na podkreślenie zasługuje zwrot "przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym". Z jego treści wynika, że istotnym jest prawidłowy dobór i następstwo roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin. Zatem zastosowanie co najmniej trzech gatunków roślin z trzech grup roślin odnosi się zarówno do doboru, jak i następstwa roślin. Tym samym w ramach wskazanego doboru roślin należy wybrać trzy gatunki roślin z trzech grup roślin już w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolnosrodowiskowego. Gdyby wolą prawodawcy było uprawianie trzech gatunków roślin z trzech różnych grup w okresie pięciu lat, wystarczyłoby, aby w załączniku nr 3 do rozporządzenia w części odnoszącej się do pakietu 1 Minister postanowił o przestrzeganiu prawidłowego następstwa roślin uprawianych w plonie głównym. Prawodawca użył jednak zwrotu "prawidłowego doboru i następstwa roślin", a nie zwrotu "prawidłowego następstwa roślin".

Warto zwrócić uwagę w kontekście powyższego, że prawodawca w omawianym rozporządzeniu preferuje zrównoważony rozwój, wskazując w poszczególnych przepisach na uprawę co najmniej trzech gatunków roślin czy też trzech gatunków lub odmian drzew. Stawia zatem na zrównoważony rozwój polegający na poszerzeniu upraw, co najmniej o trzy gatunki roślin lub drzew.

Przekonują do takiego stwierdzenia następujące postanowienia załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, odnoszące się do poszczególnych pakietów rolnośrodwowiskowych. W ramach pakietu 6 ust. 4 pkt 1 – wymogi dla wariantu 6.4. Sady tradycyjne, Minister wskazał na możliwość uzupełnienia sadu do 40% obsady wszystkich drzew, co najmniej o trzy gatunki lub odmiany drzew wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia, lub odmiany drzew tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. (powiększenie wymaga zwiększenia liczby odmian lub gatunków). W pakiecie 8 ust. 3 pkt 2 – wymogi dla wariantu 8.2. Międzyplon ozimy – wskazuje na stosowanie jako międzyplonu wyłącznie mieszanki złożonej z minimum 3 gatunków roślin, przy czym gatunek rośliny dominujący w mieszance lub gatunki zbóż wykorzystywane w mieszance nie mogą przekroczyć 70% jej składu. Natomiast w ust. 4 pkt 2 pakietu nr 8 – wymogi dla wariantu 8.3. Międzyplon ścierniskowy – wskazał na stosowanie jako międzyplonu wyłącznie mieszanki złożonej z minimum 3 gatunków roślin, przy czym gatunek rośliny dominujący w mieszance lub gatunki zbóż wykorzystywane w mieszance nie mogą przekroczyć 70% jej składu.

Cel w postaci poszerzenia upraw został wyrażony wprost przez prawodawcę w przywołanym wyżej stwierdzeniu "(powiększenie wymaga zwiększenia liczby odmian lub gatunków)".

W świetle powyższego stwierdzić należy, że pakiet 1 Rolnictwo zrównoważone, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. ma na celu zrównoważony rozwój rolnictwa polegający na poszerzeniu upraw rolnych poprzez – przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, już od pierwszego roku podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Stwierdzić dalej trzeba ze względu na istotę sprawy, że skarżący kasacyjnie zauważa w uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia, nie zaś w jego zarzutach, że kwestia naruszenia przez zobowiązanego pakietu zrównoważonego rozwoju (uprawy trzech gatunków roślin, każda z innej grupy roślin) nie została przez organy wykazana. Z twierdzeniem tym w okolicznościach faktycznych sprawy zgodzić się nie można.

Z decyzji organu II instancji wynika bowiem niewątpliwie, że takie ustalenia w zaskarżonej decyzji zostały zawarte. W zamieszczonej w decyzji tabeli wskazano wprost brak przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin. W stosunku do wszystkich lat zobowiązania rolnośrodowiskowego, począwszy od roku 2012, a kończąc na roku 2016, stwierdzono na działkach rolnych zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej nieprawidłowości w postaci uprawy tylko dwóch grup roślin, w każdym ze wskazanych lat. Były to zboża i rośliny oleiste. Przy każdej uprawie na konkretnej działce obok faktycznej uprawy, np. pszenicy, owsa, czy jęczmienia wskazywano grupę roślin (zboża), w przypadku uprawy rzepaku wskazywano (rośliny oleiste).

W ocenie NSA, tak odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji ustalenia faktyczne należy uznać za wystarczające dla potrzeb niniejszego postępowania. W decyzji wskazano na uprawiane rośliny i grupę roślin, do której są one zaliczane. Pozwalało to na jednoznaczna konstatację, iż wymóg pakietu 1 dotyczący przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, nie był realizowany od samego początku zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. od roku 2012 .

Taki stan faktyczny w pełni przekonuje do zasadności zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za cały pięcioletni okres tego zobowiązania. Tym samym zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczące wpływu nieprawidłowości z 2015 r. na całość pięcioletniego zobowiązania należy uznać za nieusprawiedliwione. Nieprawidłowości te powstały bowiem już w 2012 r.

W zakresie dwóch zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów, wskazać należy, że Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, wystarczy, że odniesie się do zarzutów istotnych, co też w sprawie miało miejsce.

Dlatego też i te zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.