Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1208/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - uchyla zaskarżoną decyzję -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "organ" lub "Minister") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - po rozpoznaniu wniosku J. K. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] odmawiającą udostępnienia skarżącej informacji publicznej - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] maja 2017 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca J. K. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej między innymi postępowań w sprawach naruszeń dyscypliny finansów publicznych poprzez "wgląd w dokumenty:

1. [...] Akta postępowania - Współpraca z Ministerstwem Finansów 2000-2011,

2. [...] Rejestry zawiadomień, postanowień, zarządzeń, wnioski o ukaranie, sprawozdania za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012,

3. dokumenty związane z działalnością Rzecznika dfp i jego zastępców za okres od grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (...),

4. dokumenty związane z działalnością rzecznika dfp i jego zastępców przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji za okres od grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku (...)"

W wyniku analizy złożonego wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. część żądanych przez nią informacji Minister przekazał stronie skarżącej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Natomiast, jeśli chodzi o żądanie strony skarżącej w zakresie wglądu do akt, w tym materiałów dotyczących działalności organów właściwych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w latach 2008-2012, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącą, że ze względu na sposób sformułowania tego żądania, wniosek o udostępnienie wnioskowanej informacji opracowanej odpowiednio do treści żądania został uznany za wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej. Z uwagi na powyższe, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który miałby uzasadniać udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez stronę skarżąca zakresie.

Ustosunkowując się z kolei do wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Rzecznika dyscypliny finansów publicznych przy Resortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Cyfryzacji i Administracji, organ poinformował skarżącą, że dokumenty objęte jej żądaniem w tym zakresie zostały przekazane do ówczesnego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.

W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie Ministra, skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. przedstawiła swoje stanowisko.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. - decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. odmówił udzielenia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Minister uznał, że zarówno we wniosku z dnia [...] marca 2017 r., jak i piśmie z dnia [...] maja 2017 r., strona skarżąca nie wskazał jakichkolwiek okoliczności, które miałyby przesądzać o szczególnej istotności udostępnienia żądanych informacji dla interesu publicznego. Minister stwierdził, że z dokonanej przez organ oceny zakresu przedmiotowego żądania skarżącej w zakresie udostępnienia informacji publicznej poprzez wgląd do określonych akt wynika, iż wgląd przez skarżąca do wskazanych akt obiektywnie w żaden sposób nie wpłynie na poprawę funkcjonowania organów państwowych. W ocenie organu, również zakres żądanych przez stronę skarżąca informacji nie mógł być określony jako jednoznacznie objęty szczególnym zainteresowaniem publicznym, co powoduje tym samym, że w sprawie nie można było stwierdzić istnienia przesłanki szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., że przygotowanie dokumentów dotyczących działalności rzecznika dyscypliny finansów publicznych "nie wymaga zbytniego zaangażowania zasobów ludzkich, ponieważ akta te zostały na podstawie spisów zdawczo-odbiorczych przekazane przez Rzecznika DFP przy MSW do archiwum MSW na przełomie lat 2011-2012", albowiem - zdaniem Ministra - przygotowanie określonego przez skarżąca zasobu akt w sposób umożliwiający ich udostępnienie do wglądu byłoby procesem czasochłonnym, wymagającym zaangażowania pracowników do dokonania dodatkowych czynności organizacyjnych. W takim stanie rzeczy, po dokonaniu analizy zakresu przedmiotowego złożonego wniosku, a także uwzględniając zakres niezbędnych do przeprowadzenia przez organ czynności, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że informacja żądana przez skarżąca stanowi informację przetworzoną.

W konsekwencji, wobec niewskazania przez skarżąca, w czym upatruje ona szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, Minister uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udostępnienia stronie skarżącej informacji przetworzonej w żądanym zakresie, albowiem - w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - nie można stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za przygotowaniem i udostępnieniem skarżącej informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez nią zakresie.

Pod treścią decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. podpisał się - działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – P. Z., Zastępca Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wnosząc o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie poprzez wgląd w żądane dokumenty, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów art. 7 i art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

- naruszenie przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także

- naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego spornej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2017 r. odmawiającą udostępnienia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż na zbiór, do którego wglądu oczekuje skarżąca, składa się szereg informacji prostych będących w posiadaniu organu, lecz nie w postaci gotowego do udostępnienia zbioru. Zdaniem organu, szeroki zakres wniosku wiązałby się z koniecznością ich przetworzenia w znacznym stopniu, wymagając w szczególności pogłębionej analizy, sporządzenia kserokopii oraz anonimizacji. W ocenie Ministra, taki rodzaj informacji publicznej stanowiłby jakościowo nowy typ informacji przygotowany specjalnie dla strony skarżącej. Ponadto, organ uznał, że ww. działania organizacyjno-techniczne spowodowałyby konieczność zaangażowania w ich realizację środków osobowych, tj. pracowników zajmujących się bieżącą obsługą organów właściwych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co uniemożliwiłoby im realizację bieżących obowiązków wynikających z zadań wykonywanych na zajmowanych stanowiskach służbowych. Biorąc pod uwagę powyższe, Minister uznał, że mamy do czynienia z udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej.

W konsekwencji, wobec niewskazania przez stronę skarżąca w uzasadnieniu złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żadnych argumentów uzasadniających zmianę przez organ dotychczasowego stanowiska w sprawie, w szczególności niewskazanie przez skarżącą, w czym upatruje ona szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, po ponownym dokonaniu analizy zakresu przedmiotowego złożonego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie można stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za przygotowaniem i udostępnieniem stronie skarżącej informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez nią zakresie.

Pod treścią decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. podpisał się - działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – P. Z., Zastępca Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r., jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2017 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie jej prawa do informacji publicznej poprzez naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała m.in. zarzut, iż Minister w zaskarżonej decyzji nie zawarł prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, albowiem - jak uznała skarżąca - zawarte w uzasadnieniu spornej decyzji bardzo ogólne twierdzenia nie przekonują strony skarżącej co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca uznała bowiem, że w decyzji nie wskazano logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej. Jednocześnie, skarżąca zarzuciła, iż organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie przedstawił żadnego logicznego argumentu dla stwierdzenia, że udostępnienie wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie, niemniej - co należy wyraźnie podkreślić - z zupełnie innych powodów, aniżeli wskazane w treści skargi.

Otóż, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] odmawiającą udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej narusza w sposób istotny przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że pracownik organu, wydając z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] czerwca 2017 r., dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia wyraźnej regulacji prawnej zabraniającej udziału w sprawie pracownikowi organu, który wcześniej brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Należy zauważyć, iż przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych, których podstawowym celem jest zagwarantowanie bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Do owych gwarancji zaliczyć należy m.in. ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, czy też przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa.

Urzeczywistnianiu powyższych zasad służy również instytucja wyłączenia pracownika, która stanowi jedną z fundamentalnych gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych.

Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia pracownika nie może wprawdzie prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa, niemniej jednak, uznać trzeba, iż przepisy o wyłączeniu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, a także do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Z założenia regulacje te mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (por. m.in. W. Chróścielewski /w:/ Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002 r., s. 12; podobnie: K. Kaszubowski, M. Miłosz, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, GSP-Prz.Orz. 2008/3/25-36).

Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz. 82; LEX nr 579940).

Należy zatem a contrario przyjąć - na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale NSA - że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko stanowi realizację idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję czy też postanowienie - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i następnie - przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej wyżej uchwały.

Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydaną przez siebie decyzją, czy też postanowieniem. Nawet, jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Z tej przyczyny uznać należy, iż wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie.

W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. została wydana z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przez tego samego pracownika, który orzekał wcześniej, podejmując sporną decyzję z dnia [...] maja 2017 r., to zdaniem Sądu, należało uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji, jako zawierającą wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

W tej sytuacji, przyjąć należy, że ponownie rozpoznając sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany będzie usunąć wskazane wyżej uchybienie, a następnie - merytorycznie oceni wniosek strony skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, pamiętając jednocześnie, że istotą ponownego rozpoznania sprawy jest powtórne zbadanie sprawy, w szczególności rozpatrzenie ewentualnych zarzutów strony skarżącej składającej wniosek w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu, jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję wydaje ta sama osoba, która wydawała decyzję pierwotnie, trudno mówić o dokonaniu należytej i pełnej kontroli spornej decyzji. Stąd istotne znaczenie ma, aby podlegające ponownemu rozpoznaniu rozstrzygnięcie zostało wydane przez inną osobę, która będzie mogła dokonać samodzielnej (choć niekoniecznie odmiennej) oceny sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.[pic]