Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 759/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, 148b
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 4, art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "U." SA w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta B. ustalił U. Spółce Akcyjnej w Ł. opłatę adiacencką na rzecz Miasta Ł. w wysokości 7 910,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4907 m2. Opłatę ustalono w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej utwardzonej drogi o nawierzchni asfaltowej - ul. P.

Organ pierwszej instancji ustalił, że budowę drogi potwierdzono w protokole odbioru końcowego z dnia 5 sierpnia 2013 r. Wybudowano jezdnię asfaltową, chodniki i wjazdy z kostki polbruk, kanalizację deszczową i teletechniczną oraz kablową linię oświetleniową. Zawiadomienie o zakończeniu budowy złożono w dniu 16 sierpnia 2013 r., a wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanych w drodze parkingów - w dniu 13 września 2013 r. Droga mogła być użytkowana od dnia 17 października 2013 r. (pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 23 sierpnia 2016r. nr [...]).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił zasady orzekania o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n.), zasady uiszczenia tej opłaty (art. 148 ust. 1, ust. 2 i 3 u.g.n.) oraz wskazał, że w operacie szacunkowym ustalono wzrost wartości nieruchomości Spółki na kwotę 19 776,00 zł. Strona nie kwestionowała ustaleń rzeczoznawcy. Wysokość procentowa stawki opłaty adiacenckiej została ustalona na 40 % zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Łomży z dnia 3 czerwca 1998 r. nr 313/LVII/98 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka U., która zarzuciła naruszenie:

a). przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: art. 28 w związku z art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) poprzez błędne ich zastosowanie tj. nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania; art. 45 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku prawidłowego doręczenia decyzji w siedzibie Spółki a nie w jej Oddziale; art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, nieprawidłowe ustalenie strony postępowania, nieuzyskanie właściwych dokumentów m.in. odpowiednich wydruków z rejestrów (KW i KRS) oraz wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [...]; art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne ustalenie strony postępowania; art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 28 w związku z art. 29 K.p.a.;

b). przepisów prawa materialnego: art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi to umożliwienia użytkowania wybudowanej infrastruktury technicznej poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (w tym przypadku - drogi utwardzonej), podczas gdy za moment ten należy przyjąć dokonanie odbioru końcowego inwestycji (tj. dzień 5 sierpnia 2013 r.). Zdaniem Spółki, skutkowało to nieuwzględnieniem, że decyzja została wydana po upływie 3-letniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n.; art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez oparcie ustaleń na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym i w konsekwencji ustalenie zawyżonej opłaty adiacenckiej (w operacie zastosowano metodę porównywania wycenianej nieruchomości do innych nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem porównania).

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Kolegium wyjaśniło zasady ustalania opłaty adiacenckiej wynikające z art. 143 – 148 u.g.n. oraz podkreśliło, że obowiązek jej uiszczenia powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się czterech przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; obowiązywania w dniu stworzenia tych warunków uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; brak upływu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi; wzrost wartości nieruchomości będący następstwem budowy drogi.

Mając na uwadze powyższe przesłanki Kolegium wskazało, że:

- w przepisach ustawy o drogach publicznych rozróżnia się pojęcia drogi, budowy drogi i przebudowy drogi. Organ pierwszej instancji wskazał, że wybudowano drogę, ale nie oparł tego ustalenia na konkretnym materiale dowodowym, zatem nie jest możliwa ocena, czy faktycznie doszło do budowy, czy może przebudowy (modernizacji) czy rozbudowy drogi. W aktach sprawy brak jest dokumentacji obrazującej stan pierwotny, dokumentacji technicznej (projektu) inwestycji lub pozwolenia na budowę. Z zakresu robót wyszczególnionego w protokole odbioru końcowego inwestycji z dnia 5 sierpnia 2013 r. można jedynie domniemywać, że inwestycja polegała na budowie drogi, jednakże brak jest dokumentacji dotyczącej stanu ulicy sprzed wykonania robót. Także rzeczoznawca w operacie szacunkowym nie wskazuje do jakiego rodzaju i stanu ulicy nieruchomość miała pierwotnie dostęp (art. 146 ust. 3 u.g.n.);

- nie ustalono jednoznacznie momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi, bowiem nie wystarcza ustalenie, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. doszło do odebrania inwestycji w sytuacji, gdy niezbędne jest jej faktyczne przyjęcie do użytkowania. Zdaniem Kolegium, uwadze Spółki umknęła treść art. 148b u.g.n., w którym wymienia się przepisy odrębne jako te, na podstawie których należy ocenić czy stworzono warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W przedmiotowej sprawie będą to przepisy prawa budowlanego, bowiem odbiór inwestycji nie oznacza jeszcze możliwości jej użytkowania. Możliwość użytkowania następuje z momentem uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub po upływie terminie do wniesienia przez organy nadzoru budowlanego sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru użytkowania. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji niedostatecznie wnikliwie dokonał ustalenia powyższej okoliczności. Znajdujące się w aktach sprawy: zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 14 sierpnia 2013 r. i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanych w drodze parkingów z dnia 13 września 2013 r. są jedynie dowodami zgłoszenia drogi do odbioru, zaś akta sprawy nie zawierają wskazanego przez Prezydenta pisma z dnia 23 sierpnia 2016 r. z informacją, że termin użytkowania drogi rozpoczął się od dnia 17 października 2013 r.;

- zdaniem Kolegium, mogła zostać ewentualnie spełniona przesłanka obowiązywania uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jeśli stworzenie warunków do korzystania z drogi faktycznie miało miejsce w dniu 17 października 2013 r. Obowiązywała wówczas uchwała Rady Miejskiej Łomży z dnia 3 czerwca 1998 roku Nr 313/LVII/98, wskazana w decyzji pierwszej instancji. Jeśli tak faktycznie było, zostałby zachowany termin trzech lat na wydanie decyzji ustalającej opłatę.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzona przez organ pierwszej instancji ocena operatu szacunkowego jest dowolna i niepełna, a operat nie może być wiarygodnym dowodem na podstawie którego można było ustalić opłatę adiacencką, bowiem:

- operat nie zawiera uzasadnienia obliczeń i wyniku wyceny wymaganych przez § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego; nie uzasadniono przyjęcia takich a nie innych cech nieruchomości mających wpływ na wartość poszczególnych współczynników korygujących, w tym przypisanie odpowiedniej wagi cechom nieruchomości (przy zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej); z treści operatu nie wynika, czym kierował się rzeczoznawca ustalając poszczególne wagi cech; operat zawiera jedynie dane liczbowe i enigmatyczne informacje, których - z braku uzasadnienia - nie można odnieść do konkretnych (fizycznych i funkcjonalnych) cech nieruchomości;

- z treści operatu nie wynika, że przepis § 40 ust. 2 rozporządzenia, mimo jego powołania przez rzeczoznawcę, został uwzględniony. Nie wskazano informacji dotyczących stanu wycenianej nieruchomości sprzed wybudowania drogi jak i po, brak dokładnego opisu zakresu wykonanych robót. Stanowi to naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

- lektura operatu szacunkowego musi umożliwiać weryfikację podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Sporządzony w sprawie operat tego warunku nie spełnia, bowiem charakterystyka poszczególnych cech jest zdecydowanie niewystarczająca. Kolegium stwierdziło też, że operat nie spełnia wymagania § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdyż brak jest w nim szczegółowego opisu nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości przyjętych do porównania, w szczególności w aspekcie stopnia i rodzaju ich uzbrojenia;

- w zestawieniach tabelarycznych rzeczoznawca nie podał numerów poszczególnych nieruchomości, jak wskazało Kolegium, w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, natomiast nie są potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy;

- przykładowo Kolegium wskazało, że np. nieruchomości wykazane w pkt 9 i 11 (tab. 2) położone na są terenach niezainwestowanych i rolnych (niewskazanych do zabudowy), oznaczonych w Studium... symbolem ZNR, a zatem nie mogły być wzięte do porównań. Trudno też doszukiwać się podobieństwa nieruchomości (poz. 7, tab.2) o powierzchni 94 m2 z działką wycenianą o powierzchni 4907 m2. Budzi to wątpliwości co do prawidłowo przyjętego kryterium podobieństwa. Także położenie szczegółowe (przyjęte jako jedna z czterech cech) zostało całkowicie pominięte zarówno w opisie wycenianej nieruchomości jak i w opisie nieruchomości o najwyższej i najniższej cenie transakcyjnej, a mimo to rzeczoznawca (nie wiadomo na jakiej podstawie) w procesie wyceny uznał położenie szczegółowe nieruchomości wycenianej za dobre, nieruchomości o cenie najniższej - za dostateczne, zaś nieruchomości o cenie najwyższej - za bardzo dobre. Nadto nie wykazał w operacie szacunkowym, że to wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości Spółki.

Zdaniem Kolegium nie można zgodzić się ze Spółką, że korespondencja została wysłana na niewłaściwy adres. Korespondencja została skierowana do U. Spółka Akcyjna i wysłana na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków - ul. P. [...]. [...] Ł. W aktach administracyjnych brak jest stosownego powiadomienia o zmianie adresu oraz pisma wskazującego nowy adres, na który należy kierować korespondencję.

Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła do sądu administracyjnego Spółka U., która zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 28 w związku z art. 29 K.p.a. - poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i nieprawidłowe oznaczeniem strony;

2. art. 41 § 1 i 2 K.p.a. - poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie z negatywnym skutkiem dla strony, podczas gdy przepis ma zastosowanie w toku prowadzonego postępowania i nie dotyczy spraw wszczynanych z urzędu;

3. art. 45 K.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do jego naruszenia, podczas gdy organ pierwszej instancji powinien dokonać doręczenia na adres siedziby Skarżącej, wynikający z ogólnodostępnych danych ujawnionych w rejestrze przedsiębiorców KRS;

4. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym nieprawidłowe ustalenie strony postępowania, pominięcie konieczności uzyskania właściwych dokumentów m.in. odpowiednich wydruków z rejestrów (KW i KRS);

5. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w tym błędne ustalenie strony postępowania, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji (zbyt ogólne twierdzenia, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów), co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

6. art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. - przez jego niezastosowanie polegające na nieodniesieniu się przez organ, a w następstwie - milczącej odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 28 w związku z art. 29 K.p.a.;

b) przepisów prawa materialnego:

1. art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie momentem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest umożliwienie użytkowania wybudowanej infrastruktury technicznej poprzez uzyskanie pozwolenia na jej użytkowanie (w tym przypadku - drogi utwardzonej), podczas gdy za moment ten należy przyjąć dokonanie odbioru końcowego inwestycji (tj. dzień 5 sierpnia 2013 r.). Zarzucono w związku z tym, że decyzja została wydana po upływie 3-letniego terminu;

2. art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazany w rejestrze ewidencji gruntów adres do korespondencji jest adresem doręczeń dokonywanych z urzędu, podczas gdy przepis ten dotyczy danych zawartych w rejestrze, które to dane niezbędne są do ustalenia wymiaru podatku/świadczenia lub innej daniny publicznoprawnej

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w całości, ewentualnie o ich uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Uzasadniając zarzuty wskazała, że oddział spółki będącej osobą prawną nie posiada odrębnej podmiotowości prawnej. Organ "zmienił stronę postępowania" ze Spółki U. S.A. z siedzibą w B. P. na Oddział Drogowy U. S.A. w B. P., który nie posiada osobowości prawnej i nie posiada, jak błędnie wskazano, adresu zamieszkania. W przypadku zaś, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Do tej kwestii organ odwoławczy nie odniósł się wyczerpująco. Nadto, jak wskazano, zarzucono stronie niepoinformowanie o zmianie adresu, podczas gdy obowiązek ten wynikający z art. 41 § 1 K.p.a. ma zastosowanie w toku postępowania. Przedmiotowe postępowanie było wszczęte z urzędu i wskazany przepis nie powinien być w nim stosowany, a organ powinien właściwie ustalić adres strony na podstawie danych zawartych w KRS.

Odnośnie naruszenia art. 45 K.p.a. wyjaśniono, że należy doręczać korespondencję osobom prawnym w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. W sprawie organ pierwszej instancji doręczał dokumentacje sprawy administracyjnej na adres: ul. P. [...], [...] Ł., który jest adresem Oddziału Drogowego U. S.A. z siedzibą w B. P. Przepisy K.p.a. nie regulują sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji.

Odnośnie naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. wskazano, że organ jedynie pobieżnie zbadał sprawę i nie wziął pod uwagę prezentowanych w odwołaniu okoliczności, skupiając się jedynie na wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Nie odniósł się również wyczerpująco do podnoszonych zarzutów.

Zwrócono także w skardze uwagę, iż orzecznictwo NSA łączy datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej z momentem urządzeń technicznych czy też infrastruktury drogowej. Niezależnie od powyższego, jak wyjaśniono, przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenia infrastruktury technicznej, by umożliwiały one bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami i przyłączami. "Odpowiednimi" - tzn. spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Przede wszystkim Sąd za bezzasadny uznaje zarzut wydania zaskarżonej decyzji z wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie doszło bowiem do sytuacji skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Natomiast naruszenia przepisów prawa procesowego prowadzą do uwzględniania skargi tylko i wyłącznie wówczas, gdy mogą one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika wprost z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Z takimi również w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia.

Bezspornie stroną w sprawie niniejszej jest Spółka Akcyjna U. z siedzibą w B. P., co wynika wprost z informacji odpowiadającej aktualnym na dzień 28 czerwca 2016 r. (vide akta administracyjne organu drugiej instancji) oraz na dzień 11 września 2016 r. (k. 19 akt sądowych) odpisom z rejestru przedsiębiorców KRS. Bezspornie również Odział Drogowy U. z siedzibą w Ł. przy ul. P.j jest Oddziałem Skarżącej Spółki (vide te same informacje z KRS). Zbyt daleko idącym stwierdzeniem byłoby jednak przyjęcie, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i decyzji pierwszoinstancyjnej na adres siedziby Oddziału Spółki w Ł., co faktycznie było działaniem nieprawidłowym, jest naruszeniem art. 45 K.p.a. dyskwalifikującym zaskarżoną decyzję. Także zbyt daleko idącym stwierdzeniem jest to, że wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej Spółki U. "ul. P. w Ł." a nie Spółki U. i stosownego adresu w B. P. stanowi o skierowaniu decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie

Trafnie wskazuje Skarżąca, że zgodnie z art. 45 zdanie pierwsze K.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Oznacza to, że co do zasady prawidłowe doręczenie powinno nastąpić na adres siedziby Skarżącej w B. P., który jest adresem dostępnym w internetowej bazie KRS poprzez wyszukiwarkę (vide też np. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2011 r., II OSK 166/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Nieprawidłowe było zatem doręczanie na adres uwidoczniony w rejestrze ewidencji gruntów w sytuacji powszechnej dostępności adresu głównej siedziby Spółki.

Jednakże zauważyć należy, że doręczenia pierwszoinstancyjne w sprawie niniejszej dokonane na adres Oddziału Spółki w Ł. nie skutkowały w żaden sposób wpływem na wynik sprawy jak też niemożnością udziału Spółki w postępowaniu. Doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło pod adresem Oddziału w Ł. w dniu 10 sierpnia 2016 r. i zostało pokwitowane przez Inspektora ds. Logistyki A. K. W zawiadomieniu pouczono o treści art. 10 § 1 K.p.a., o przedmiocie postępowania, zasadach uiszczania opłaty adiacenckiej oraz – co należy podkreślić – o treści art. 41 § 1 i § 2 K.p.a. tzn. o obowiązku informowania organu o zmianie adresu. Przyjęcie korespondencji przez pracownika Spółki, brak zgłoszonych zastrzeżeń co do nieprawidłowego doręczenia aż do momentu wniesienia odwołania uprawniają do wniosku, że powyższe doręczenie zawiadomienia wszczęło postępowanie (było pierwszą czynnością organu w sprawie zakomunikowaną skutecznie stronie, vide np. wyrok z dnia 27 sierpnia 2015 r., II OSK 3148/13, CBOSA) i od tej chwili Spółka mogła zgłaszać wszelkie uwagi dotyczące nieprawidłowego wskazania jej adresu, jak też miał zastosowanie art. 41 K.p.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że uwag w tym zakresie aż do momentu wniesienia odwołania nie zgłoszono. Natomiast organ odwoławczy usunął powyższą nieprawidłowość doręczając własną decyzję na adres siedziby głównej Spółki w B. P.

Należy też podkreślić, że decyzja odwoławcza jest decyzją kasacyjną przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z jej treści wynika, że postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone ponownie, tym razem prawidłowo, co do istotnych w sprawie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że uchybienia w zakresie doręczenia na adres Oddziału Spółki a nie jej siedziby głównej miały jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. Spółka skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania, uczyniła to w terminie i jej odwołanie zostało uwzględnione.

Powyższe również dowodzi, że nie może być mowy o skierowaniu decyzji (pierwszoinstancyjnej) do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Wskazanie w decyzji pierwszoinstancyjnej, że opłatę adiacencką ustala się "U. SA, zam. [...] Ł., ul. P. [...]" a nie jak prawidłowo powinno być: "U. SA" z adresem w B. P. – jest sytuacją nieprawidłowo wskazanego adresu Spółki a nie skierowaniem decyzji do podmiotu innego niż Skarżąca. W ocenie składu orzekającego, jeśli prawidłowo wskazano pełną nazwę Spółki a jedynie nieprawidłowo oznaczono jej adres, przy czym – co należy podkreślić - nie wskazano w decyzji nazwy Oddziału (a jedynie jego adres), nie można przyjąć inaczej jak w ten sposób, że decyzję skierowano do Spółki U. błędnie wskazując jej adres.

Odnośnie orzeczenia wskazanego w skardze (II OSK 647/07) zauważyć należy, że dotyczy ono co prawda wymogu prawidłowego oznaczania strony (nota bene osoby prywatnej), jednakże nie dotyczy sytuacji gdy stronę z nazwy oznaczono prawidłowo a jedynie błędnie wskazano adres jej siedziby głównej. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela natomiast to stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym w sytuacji skierowania decyzji do oddziału spółki dochodzi co prawda do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości, jednakże nie jest to wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wada ta może stanowić uchybienie procesowe będące postawą uchylenia decyzji na podstawie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. (wyrok z dnia 18 września 2012 r., II GSK 1074/11, CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z decyzją zaskarżoną która jest decyzją kasacyjną oraz z taką sytuacją, że w drugiej instancji doręczono decyzję na prawidłowy adres, prawidłowo też w rozstrzygnięciu odwoławczym oznaczono Spółkę U. z siedzibą w B. P. Brak jest zatem podstaw nie tylko do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 28 w związku z art. 29 K.p.a., ale i do jej uchylenia z powodu błędnego oznaczenia Spółki w decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem ten błąd organ odwoławczy wyeliminował. Faktycznie organ pierwszej instancji powinien dołożyć większej staranności w ustaleniu adresu Spółki, a uchybienie w tym zakresie stanowi nieprawidłowość, jednakże nie jest ona tożsama z błędnym ustaleniem strony czy skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Nadto, Kolegium ustosunkowało się w tym zakresie do zarzutów odwołania i choć starało się wybronić postępowanie organu pierwszej instancji zwracając uwagę na wskazany w rejestrze ewidencji gruntów adres do korespondencji (błędnie argumentując) – to uchybienie to, jak wyżej wskazano, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy wobec niewątpliwego wskazania w decyzji pierwszoinstancyjnej jako podmiotu Spółki Akcyjnej U. (z błędnym adresem) a nie Oddziału Drogowego tej Spółki.

W pozostałym zakresie skarga zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n., które są bezskuteczne. Poglądowi SKO o tym, że "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej", albo że "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi" następuje po legalnym umożliwieniu użytkowania (korzystania) nie sposób zarzucić nieprawidłowości. Wskazać należy, że u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do korzystania", jednak przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Jak trafnie wskazało SKO, w sprawie niniejszej tymi przepisami będzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). W przepisach ustawy o drogach publicznych zdefiniowano pojęcia m.in. drogi, ulicy, jezdni, chodnika, budowy drogi. Z kolei regulacjom prawa budowlanego podlega powstanie dróg jako obiektów budowlanych – w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. A skoro tak, to do budowy drogi i do określenia momentu zakończenia tego procesu oraz przystąpienia do jego użytkowania będą miały zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane regulujące przepisy dotyczące użytkowania obiektów budowlanych. Tym samym zgodzić się należy z NSA, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (vide wyrok z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1921/10; z dnia 18 stycznia 2011 r., I OSK 398/10 oraz z dnia 9 grudnia 2016 r., I OSK 418/15, CBOSA).

Jak wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej, do ustaleń w tym zakresie (kiedy wystąpiła możliwość użytkowania spornej drogi według przepisów prawa budowlanego) został zobowiązany organ pierwszej instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu i zobowiązanie to skład orzekający w sprawie niniejszej podtrzymuje jako nienaruszające prawa.

Sąd podziela również stanowisko Kolegium w pozostałym zakresie, tzn. w zakresie w jakim zawiera negatywną ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej, w szczególności co do operatu szacunkowego. Uzasadnione było bowiem zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Faktycznie, operat w zakresie ustaleń dotyczących wskazania (opisu) nieruchomości podobnych jest zbyt lakoniczny, uniemożliwiający kontrolę toku rozumowania rzeczoznawcy pod względem formalnym. Kolegium trafnie wykazało na przykładzie nieruchomości z punktów 9 i 11 (tab. 2), że podobieństwo nieruchomości przyjętych do wyceny budzi uzasadnione i poważne wątpliwości, w szczególności co do przypisania im określonych przymiotów rzutujących na wartość wagi poszczególnych cech. Uchybienia wytknięte przez Kolegium są uchybieniami podważającymi operat szacunkowy jako główny dowód w sprawie, a tym samym uzasadniają powtórzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wbrew stanowisku Skarżącej Spółki, uzasadnienie decyzji odwoławczej jest wyczerpujące w zakresie merytorycznej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, szczegółowo odnosi się do poszczególnych uchybień w ocenie operatu oraz w niewątpliwy sposób wykazano w nim konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Uchybienia organu pierwszoinstancyjnego w powyższej materii były na tyle istotne, że niemożliwe jest ich wyeliminowanie w postępowaniu odwoławczym. Zalecenia Kolegium co do zakresu uzupełnienia materiału dowodowego Sąd zatem akceptuje jako nienaruszające prawa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.