Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2232/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 212/15 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 października 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.S. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wa 212/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 października 2014 r. nr 1946/2014 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję .

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że na podstawie decyzji z 30 lipca 1974 r. Skarb Państwa nabył od p. A.S. niezabudowaną nieruchomość położoną w Warszawie w [...] przy ul. [...], składającą się z trzech działek gruntu o łącznej powierzchni 1,6516 ha, z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "Ursynów Północny" wraz z ulicami zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji z 15 kwietnia 1972 r. nr [...].; do nabycia doszło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wywłaszczona nieruchomość była oznaczona, jako działki ew. nr [...] (z obrębu 246), nr [...] (z obrębu 245) oraz nr [...]. (z obrębu 492).

Wnioskiem z 3 kwietnia 2000 r. p. A.S. wystąpił o zwrot tych części całej wywłaszczonej nieruchomości, na których nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Organ I instancji prowadził m.in. postępowanie w stosunku do wywłaszczonego terenu położonego przy ul. [...] w Warszawie (przedmiotowa sprawa); ustalono m.in., że na części tego terenu - stanowiącego działki ewidencyjne nr 10[...] (z obrębu 1-10-08) Gmina Warszawa Ursynów zrealizowała inwestycję w postaci ogólnodostępnego parku miejskiego im. Jana Pawła II. Powyższe potwierdza pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z 2 marca 2005 r., w którym stwierdzono, że na wnioskowanym terenie, położonym w rejonie ulic [...] i [...], został zrealizowany park, na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Powiatu Warszawskiego z 17 września 1999 r.

We wrześniu 2004 r. organ I instancji zlecił wykonanie operatów szacunkowych działek położonych przy ulicy [...], w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb zwrotu przez byłego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania, jakie otrzymał w momencie wywłaszczenia.

W dniu 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141 poz. 1492), zwana dalej "nowelą z 2004 roku", która wprowadziła przepis art. 229a, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości zrealizowano cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

W związku z tym, ostateczną decyzją z 5 sierpnia 2005 r., podjętą w trybie wskazanego art. 229a, organ umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, stanowiącej działki ew. nr [...], ustalając, że stanowią one część Parku im. [...] w Warszawie.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r. o sygn. akt K 6/05 (Dz.U. Nr 59, poz. 369) stwierdził, że art. 229a, będący podstawą decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 2005 r., został uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP.

W dniu 8 maja 2008 r. wpłynął wniosek A.S., złożony w trybie art. 145a K.p.a., o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 2005 r., w związku z wyrokiem w/w Trybunału Konstytucyjnego.

Postanowieniem z 22 kwietnia 2010 r. Starosta Piaseczyński wznowił postępowanie, dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Następnie, organ rozstrzygnął sprawę wznowioną, wydając decyzję w trybie art. 151 § 2 oraz art. 145a i 146 § 1 K.p.a. - odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 2005 r. Stwierdzono nią także, że decyzja z 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że według dyspozycji art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji - z przyczyn określonych w art. 145a K.p.a. - nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat; upływ pięcioletniego okresu, właściwego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie; w razie upływu okresu przedawnienia organ administracji stosuje art. 151 § 2 K.p.a. w brzmieniu "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji".

W odwołaniu Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło, że organ I instancji błędnie przyjął, jakoby w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. o sygn. akt P 38/11.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty Piaseczyńskiego z 22 września 2014 r.

Organ, odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, wskazał, że sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3, art. 137 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.); w myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Według ust. 2: "Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".

Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że na terenie wnioskowanych do zwrotu działek ew. nr [...], zrealizowano park przy ul. [...] w Warszawie wraz z układem komunikacyjnym, siecią kablową oświetleniową, połączeniami wodociągowymi przykanalikami deszczowymi, ogrodzeniem, schodami, fontanną, i placem zabaw (na podstawie pozwolenia na budowę z 1999 roku i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - z 30 marca 1998 r.). Przeanalizowano nadesłane przez przy piśmie wnioskodawcy z 18 maja 2010 r. zdjęcia lotnicze (fotomapy), wykonane 15 maja 1982 r. (8 lat od daty nabycia) – patrz arkusz N-34-139 szereg 19a nr 6125 - oraz 22 sierpnia 1987 r. (13 lat od daty wywłaszczenia) - arkusz N-34, szereg 19a nr 6461, pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Z ich treści wynika, że teren, wnioskowany do zwrotu, jest niezabudowany i niezagospodarowany, nawet dla osób niebędących specjalistami w tej dziedzinie. Widoczne są puste obszary poprzecinane wydeptanymi ścieżkami. Powyższe potwierdza opinia z 12 maja 2014 r., geodety uprawnionego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji (p. B..B.), której istotą jest interpretacja sytuacji odfotografowanej na zdjęciach lotniczych w 1982 i 1987 r., obejmujących w swoim zasięgu działki ew. nr [...], pod kątem realizacji osiedla mieszkaniowego w tym m.in. pod budowę parku osiedlowego: "działka ewidencyjna nr [...] jak i działka nr [...] z obrębu 1- 10-08 na dzień 15 maja 1982 r. oraz na dzień 22 sierpnia 1987 r. nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia związanym z budową osiedla mieszkaniowego, jak również nie zostały zidentyfikowane szczegóły sytuacyjne wskazujące realizację projektu parkowego".

Zarówno zdjęcia lotnicze jak też opinia biegłego stanowią dowód w niniejszej sprawie na okoliczność, że w dacie wydania decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 2005 r. nieruchomość podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela A.S.. Jednakże przepisy prawa, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne - art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie dopuszczały zwrotu nieruchomości, ponieważ zrealizowano na niej inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży), który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie do art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Zdaniem organu odwoławczego, trafnie skonstatował organ i instancji, że jakkolwiek przesłanka do uchylenia decyzji z 2005 r., zaszła, to wobec art. 145 a K.p.a., nie może on jej uchylić wobec faktu, że od dnia jej doręczenia stronie składającej wniosek wznowieniowy (10 sierpnia 2005 r.) do dnia wydania decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji z 2005 r. upłynęło 5 lat.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto Stołeczne Warszawa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach i odzwierciedlenie stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 K.p.a.). Brak wyjaśnienia istotnych aspektów sprawy wynikał z wadliwego odkodowania treści normatywnej art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakreślającego przesłanki zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, kwestia ta, wbrew stanowisku pełnomocnika uczestnika postępowania, ma istotne znacznie w sprawie. Nie sposób podzielić poglądu prezentowanego na rozprawie, jakoby wadliwość decyzji z 2005 r., w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 6/05, można było doszukiwać się w tym, że sprawa nie była rozpatrywana.

Sąd zauważył, że w istocie decyzji z 2005 r. nadano brzmienie, jakoby orzeczono nią o umorzeniu postępowania, co generalnie ma miejsce jedynie w razie bezprzedmiotowości procedowania w sprawie. Jednak taka forma orzekania wynikała z praktyki orzeczniczej, ukształtowanej na gruncie analogicznej regulacji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak z treści uzasadnienia decyzji z 2005 r. wynika jednoznacznie, że wydano ją w następstwie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości. Organ administracji uznał w istocie, że - wobec treści art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, normującego w istocie materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (w danym przypadku negatywne) - określone działki ewidencyjne nie mogą podlegać zwrotowi. Należy odnotować, że Trybunał Konstytucyjny nie podważył legalności konkretnej regulacji o charakterze procesowym, obligującej do umorzenia postępowań w określonym przedmiocie – do nierozpatrywania sprawy, co do meritum. Przedmiotem rozważań był przepis zakreślający przesłanki zwrotu nieruchomości.

W takiej sytuacji, wobec wniosku o wznowienie postępowania, rolą organu administracji było rozważnie, co do meritum czy - wobec treści wyroku Trybunału - uprzednie orzeczenie z 2005 r. winno być uchylone, uwzględniając granice możliwości procedowania zakreślone w K.p.a. Ponieważ orzeczenie miało w istocie charakter merytoryczny (pomimo nadanej mu innej formy), konieczne było wyjaśnienie, czy uwzględniając, że art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako niezgodny z Konstytucją nie mógł znaleźć zastosowania, występują przesłanki do wyeliminowania z obrotu orzeczenia z 2005 r. – czy było ono wadliwe, mając na uwadze inne przepisy obowiązujące w sprawie, dotyczące warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zasadnie przy tym organ skonstatował, że wobec upływu terminu, zakreślonego w K.p.a. (art. 146 § 1) nie jest możliwe uchylenie decyzji z 2005 r., co nie czyniło jednak bezprzedmiotowym rozważań, czy decyzja ta była wadliwa, w kontekście jej wydania z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 K.p.a.).

Organ zasadnie zatem, rozpoznając odwołanie, odnosił się do kwestii czy istniały przesłanki zwrotu nieruchomości, przy uwzględnieniu nieobowiązywania art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trafnie organ odwoławczy przywołał treść regulacji mających w sprawie zastosowanie oraz opisał istotne ustalone fakty (co znajdowało się na terenie objętym wnioskiem na dzień jego wniesienia). Zdaniem Sądu I instancji, organ nie dokonał jednak stosownej oceny całokształtu sprawy, przy uwzględnieniu właściwego rozumienia treści normatywnej, mającego zastosowanie w sprawie, art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec treści jej art. 136 § 3 zd. 1 i 2.

W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego - budowanego według ówczesnych standardów, jako zorganizowane założenie przestrzenne, o określonych spójnych cechach architektonicznych i walorach użytkowych - przy ocenie, czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenia, kluczowe znacznie ma ustalenie możliwości zachowania uprzednich funkcji i cech nieruchomości, z punktu widzenia osiągnięcia generalnie celu wywłaszczenia – realizacji osiedla, spójnego architektonicznie, funkcjonalnie, użytkowo itd. W ramach planowanych ówcześnie kompleksów mieszkaniowych uwzględniano potrzeby socjalne ich mieszkańców (realizacja obiektów usług, handlu, oświaty, służby zdrowia itp.). W ramach zapewnienia tych potrzeb pozostawiano także przestrzenie, jako z założenia wolne od zabudowy. Miały one znacznie dla rekreacji, walory klimatyczne (nawietrzenie) czy kompozycji krajobrazu.

Dopiero przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwarunkowań, możliwe jest przystąpienie do właściwej oceny czy dana nieruchomość (ewentualnie - jej pewien, mogący odrębnie pełnić swe funkcje fragment) – objęta konkretnym wnioskiem – może być uznana za zbędną a więc zwrócona (w całości lub części).

Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie ewentualna zbędność nieruchomości dla celu wywłaszczenia należy generalnie oceniać na dzień składania wniosku (analogiczne stanowisko sformułował Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt P 38/11).

Zdaniem Sądu, przedwcześnie organ administracji skonstatował istnienie przesłanek dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Rozstrzygnięcie swoje oparł na ustaleniu, że na danym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia, przy czym wskazał, że wobec braku stosownej dokumentacji, nie można ustalić, na jaki cel, - na etapie wywłaszczania - przewidywano w szczególności dany teren. W takiej sytuacji - bez konkretnej podstawy ku temu - przyjęto, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Mogłoby tak być o ile ustalonoby, że na danym terenie planowana była określona zabudowa, lecz nie zrealizowano jej i wobec tego powstał park miejski, niepozostający w związku funkcjonalnym z realizowanym uprzednio osiedlem mieszkaniowym. Okoliczności takich żadnymi stosownymi dokumentami nie wykazano.

Skoro realizacja kompleksów terenów zielonych, jako integralnej części osiedli mieszkaniowych, była częstą praktyką, w ocenie Sądu I instancji, nie jest dopuszczalne wnioskowanie a priori, że realizacja parku jest sprzeczna z celem wywłaszczenia (tezy takie wywodzi organ na podstawie opinii biegłych). O ile z kolei określone tereny, przewidywane pierwotnie, jako otwarte tereny rekreacyjne, nie zostały w istocie, zgodnie z założeniami wykorzystane, bo planowano je, jako tereny zieleni urządzonej (czego w sprawie nawet organ nie wykazał) nie można uznać za okoliczność bez znaczenia w sprawie, że zorganizowany teren zielony (park) został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (co jest bezsporne).

Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd wskazał, że kwestia nie przystąpienia do realizacji danego przedsięwzięcia w okresie 7 lat od wywłaszczenia nie może mieć kluczowego znaczenia (organ na tą okoliczność przywoływał zdjęcia lotnicze, wraz z analizą rzeczoznawcy).

Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt P 38/11 przepisowi art. 137 ust. 1 pkt 1, na dzień jego wejścia w życie (1 stycznia 1998 r.), nie przypisywano mocy wstecznej. Jak wskazano: "Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego." (pkt 3.2. uzasadnienia). Z kolei niekonstytucyjność w określonym zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2 po jego znowelizowaniu nowelą z 2004 roku upatrywał Trybunał w dominującej praktyce orzeczniczej, gdzie nadawano w istocie przepisom nowelizacji moc wsteczną (pk 3.5. uzasadnienia).

Nawet jeżeli wejście w życie nowej regulacji, doprecyzowującej przesłanki zwrotu nieruchomości (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), poprzedziło faktyczną realizację inwestycji (parku miejskiego), nie może mieć to przesądzającego znaczenia dla sprawy. Bowiem przy wykluczeniu nadawania tym przepisom mocy wstecznej, przesądzać musi stan faktyczny na dzień złożenia wniosku bądź jego rozpatrywania (co w danej sprawie nie ma znaczenia – analogiczny stan faktyczny). Generalnie, jak podkreśla Trybunał, właściwa wykładania przepisów, definiujących pozytywne przesłanki zwrotu, jest oparta na założeniu, że upływ terminów wskazanych w art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma znacznie tylko, gdy - na dzień rozpoznawania wniosku - nie przystąpiono do realizacji inwestycji (patrz: tak samo wyroki NSA o sygn. akt I OSK 858/13 i 1251/13 – dostępne w CBOSA).

Końcowo Sąd podkreślił, iż wobec tego rolą organu administracji będzie rozważenie, z uwzględnieniem zgromadzonego dotąd materiału dowodowego, w pierwszym rzędzie, czy można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany – czy ujawniono dokumentację, w której świetle uprawnione jest uznanie, że teren był wywłaszczony w celu realizacji innych przedsięwzięć, stanowiących element osiedla mieszkaniowego, niż ogólnodostępne tereny zielone; nie jest przy tym uprawnione dowodzenie, sugerowane przez pełnomocnika uczestnika postępowania na rozprawie, jakoby nie było prawdopodobne przeznaczenie danych obszarów na tereny zielone, bowiem realizacja infrastruktury w tym zakresie nie jest kosztowna, a więc nie zwlekanoby z tym przez 25 lat.

Sąd I instancji wskazał również, że nawet odnalezienie dokumentów obrazujących inne przeznaczanie danego terenu (np. jak tereny otwarte o innym charakterze, sportowe itp.), w ramach realizacji danego przedsięwzięcia (osiedla) nie wyklucza późniejszej zmiany koncepcji sposobu zagospodarowania terenu, o ile przeznaczenie mieści się w celu wywłaszczenia

Ponadto Sąd podkreślił, że jednolicie przyjęty w judykaturze i powszechnie akceptowany system odkodowywania bardziej szczegółowego celu wywłaszczenia w kontekście treści orzeczeń podjętych później (np. decyzji realizacyjnych) niż wydano akty, stanowiące podstawę procesu wywłaszczeń (np. decyzje lokalizacyjne) oparty jest, co do zasady na interpretacji istotnych uwarunkowań wywłaszczenia (jego celu) w kontekście dokumentów niestanowiących w istocie jego podstawy. Stąd mogą być one traktowane tylko jako materiał pomocniczy. Wobec tego nie można uznać, że ewentualna późniejsza - nawet po kilku latach - zmiana koncepcji, co do przyjmowanych rozwiązań szczególnych (realizacja innych obiektów lub ciągów komunikacyjnych) o ile mieszczą się one w granicach celu wywłaszczenia (tu realizacja zespołu mieszkaniowego "Ursynów Północny" – decyzja lokalizacyjna nr 90/72 z 1972 r.) nie muszą być kwalifikowane jako odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia, a tego rodzaju interpretacją zdaje się posługiwać organ administracji.

Konieczne jest więc dokonanie szeregu stosownych ustaleń, co do okoliczności istotnych w sprawie - czy ujawniono dokumenty potwierdzające, że na etapie wywłaszczenia, zamierzano zrealizować w danym miejscu inne przedsięwzięcie, lecz od tego odstąpiono, zaś zrealizowane nie stanowi integralnej części założenia będącego podstawą wywłaszczenia.

Natomiast - w ocenie Sądu - nie może mieć przesądzającego znaczenia danej w sprawie kwestia treści orzeczeń, dotyczących odrębnych nieruchomości, także tych położonych w rejonie działek objętych wnioskiem (organ przywoływał w tym zakresie decyzje, gdzie orzeczono o zwrocie, zaś strona skarżąca orzeczenie odmowne). Każda sprawa wymaga bowiem wnikliwego wyjaśnienia z uwzględnieniem konkretnych jej uwarunkowań.

Sąd I instancji stwierdził, iż rozpoznając sprawę, w kontekście sformułowanych wyżej wytycznych, organ odwoławczy ustali, czy dla ostatecznego orzeczenia w sprawie zgromadzono stosowny materiał dowodowy, w tym czy nie zachodzą przesłanki dla wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Przesądzenie tej kwestii przez Sąd, z uwagi na brak rozważenia istotnych aspektów sprawy przez organ odwoławczy, byłoby przedwczesne, stąd Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o uchylenie również decyzji organu I instancji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A.S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z treścią zgromadzonych w toku postępowania dowodów i dowolne uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie:

a) na jakiej podstawie Sąd stwierdził, że park został zrealizowany przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości,

b) znaczenia ustaleń właściwego dla nieruchomości Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego,

c) jakie wnioski należy wywodzić z sytuacji w której brak jest szczegółowych planów realizacyjnych "zespołu mieszkaniowego" a także jakichkolwiek innych dokumentów z treści których wynikałoby chociażby pośrednio, że na przestrzeni 25 lat planowano na przedmiotowym gruncie urządzić park;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. skutkujące mylnym ustaleniem, iż organy administracji publicznej zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w rozumieniu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a w związku z tym, że nie istniały warunki do orzeczenia nieprzydatności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

4) art. 141 § 4 w zw. z art.153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia błędnej oceny prawnej, zawierającej ustalenia niepoparte dowodami niezbędnymi do ich dokonania, co na skutek ewentualnego pozostawienia wyroku w obrocie prawnym rodziłoby ryzyko powielania nieuzasadnionych ustaleń i wnioskowania przez organy i Sądy związane takimi zapatrywaniami.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") skutkującej przyjęciem, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot, a w konsekwencji, że nie istnieje podstawa do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa;

2) niezastosowaniu przepisu art. 137 ust. 2 u,g.n. na potrzeby możliwości ustalenia przesłanki zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej objętej wnioskiem o zwrot.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności, w tym przypadku, nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się więc wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym zgromadzony materiał dowodowy ( zdjęcia, opinia biegłego ) pozwalał na uznanie, że w odniesieniu do wskazanych działek cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a tym samym zaistniały przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że decyzja z dnia 5 sierpnia 2005r. została przez Starostę Piaseczyńskiego wydana z naruszeniem prawa.

Wszystkie procesowe zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne.

Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a.

Zarzut błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

Należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych; orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nie można zarzutem naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych i ich oceny, a do naruszenia wskazanego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też nie dokonał własnych ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016r. II GSK 1366/15 LEX nr 2227533 ).

Przede wszystkim Sąd I instancji wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że "konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń co do okoliczności istotnych w sprawie – czy ujawniono dokumenty potwierdzające, że na etapie wywłaszczenia zamierzano zrealizować w danym miejscu inne przedsięwzięcie, lecz od tego odstąpiono, zaś zrealizowane nie stanowi integralnej części założenia będącego podstawą wywłaszczenia".

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii wymienionych w skardze kasacyjnej.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego zdecydował się na uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdej kwestii, która zdaniem skarżącego jest ważna.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Wymagane jest, by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było one jedynie syntezą stanowiska Sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uprawnione.

Zdaniem Sądu I instancji organy nie wyjaśniły istotnych aspektów sprawy, nie dokonały stosownej oceny całokształtu sprawy, przy uwzględnieniu właściwego rozumienia treści normatywnej, mającego zastosowanie w sprawie, art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec treści jej art. 136 § 3 zd. 1 i 2. Ze stanowiskiem Sądu trzeba się zgodzić.

Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej oraz lokalizacyjnej, nieruchomości których dotyczyła decyzja zostały przeznaczone na budowę osiedla mieszkaniowego Ursynów Północny. Podstawę prawną wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stąd też, rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast zgodnie z art.3 ust.2 ustawy, na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). Regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 ustawy zawiera dwa istotne elementy: pierwszy z nich wskazuje, że planowana realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na terenach miast jest tym rodzajem celu użyteczności publicznej, który wprost w ustawie został zdefiniowany, a drugim istotnym elementem wynikającym z tej regulacji, jest okoliczność, iż na ten cel może być wywłaszczona zarówno nieruchomość jak i kompleks nieruchomości. Wyraźne dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości wywłaszczenia kompleksu nieruchomości niezbędnego dla realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na obszarze miast, nie może pozostać obojętne przy ocenie, czy daną nieruchomość można, czy nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Jest rzeczą oczywistą, że w przypadku planowania takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci : budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Zarówno na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, jak również możliwości takiej zmiany nie można było wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Tak między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 846/13.

Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że realizacja kompleksu terenów zielonych, jako integralnej części osiedli mieszkaniowych była częstą praktyką i nie jest dopuszczalne wnioskowanie a priori, że realizacja parku jest zawsze sprzeczna z celem wywłaszczenia. Tak uznał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w sprawach I OSK 1186/15, I OSK 850/13 – dostępne w Internecie.

Z tych względów w stanie niniejszej sprawy należy wyjaśnić i ocenić, czy park stanowi, czy też nie stanowi integralną część zespołu mieszkaniowego, o jakim mowa w decyzji wywłaszczeniowej.

Ponieważ, o czym była mowa wcześniej Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w związku z koniecznością dokonania stosownych ustaleń i ponownej oceny materiału dowodowego, zarzuty materialne skargi kasacyjnej należało ocenić jako przedwczesne.

Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.