Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 591/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy z 19 czerwca 2019 r. znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji oraz przeróbce piasku ze żwirem ze złoża "Ł." położonego w granicach działki nr [..] - obręb Ł., gmina K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 10 grudnia 2018 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek M. Ł. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn: Eksploatacja oraz przeróbka piasku ze żwirem ze złoża Ł., położonego w granicach działki nr [..], obręb Ł., gm. K., pow. B., woj. p. Z treści wniosku wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako spełniające przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 39 i 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawca wskazał również, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest konieczne do otrzymania koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, która będzie wydana przez Marszałka Województwa. Do wniosku załączono między innymi kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz zaświadczenie Wójta Gminy o przeznaczeniu działki objętej wnioskiem w studium uwarunkowań i kierunków.

Obwieszczeniem z dnia 28 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Obwieszczenie to zostało umieszczone na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy i sołectwa Ł. oraz w BIP, a nadto wysłane do wnioskodawcy i czterech osób fizycznych.

Pismem z 28 stycznia 2019 r. Wójt Gminy zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie opinii w trybie art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa o.o.ś.). Postanowieniem z 21 lutego 2019 r. RDOŚ wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia oraz jednocześnie określił warunki, których zawarcie jest konieczne w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z 15 lutego 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zwróciło się do Wójta Gminy o uzupełnienie karty informacyjnej przedsięwzięcia. W dniu 8 marca 2019 r. M. Ł. złożył w Urzędzie Gminy uzupełnienie KIP, zgodnie z wystosowanym do niego wezwaniem. W ślad za powyższym pismem z 27 marca 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wyraziło opinię o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na stan zasobów wodnych i zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych. O fakcie wydania powyższych postanowień organ pierwszej instancji poinformował w drodze obwieszczenia oraz poprzez skierowanie bezpośrednich pism do stron postępowania.

W dniu 4 kwietnia 2019 r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynęło pismo D. K., w którym wyrażony został sprzeciw wobec realizacji przedsięwzięcia. Uwagi w sprawie złożyło również Stowarzyszenie (pismo z 17 kwietnia 2019 r.). Wraz z tymi uwagami wpłynął wniosek ww. Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mocą postanowienia Wójta Gminy z 26 kwietnia 2019 r. wniosek ten został uwzględniony. W toku postępowania do akt postępowania wpłynęło również stanowisko ustanowionego pełnomocnika B. K. i D. K. (pismo z 23 kwietnia 2019 r.).

Postanowieniem z 28 maja 2019 r. Wójt Gminy orzekł o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji oraz przeróbce piasku ze żwirem ze złoża "Ł.", położonego w granicach działki nr [..] - obręb Ł., gm. K. W ślad za powyższym, pismem z 28 maja 2019 r. zatytułowanym "Obwieszczenie", które skierowane zostało bezpośrednio do stron oraz umieszczone w miejscach powszechnie dostępnych, poinformowano o wydaniu ww. postanowienia oraz o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli B. K. i D. K. Zażalenie to zostało rozpoznane przez Kolegium w odrębnym postępowaniu (postanowienie z 8 lipca 2019 r.), mocą którego organ odwoławczy orzekł o jego niedopuszczalności.

W dniu 18 czerwca 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo pełnomocnika Stowarzyszenia, w którym zawarto wnioski o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz inżynierii i kształtowania środowiska, a nadto o przesłuchanie w charakterze strony przedstawicieli ww. Stowarzyszenia.

Decyzją z 19 czerwca 2019 r. Wójt Gminy orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji oraz przeróbce piasku ze żwirem ze złoża "Ł." położonego w granicach działki nr [..] - obręb Ł., gmina K. W wydanej decyzji wskazano na konieczność wprowadzenia dodatkowych warunków na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wydanej decyzji podkreślono, że biorąc pod uwagę wydane w sprawie opinie, a także przeprowadzoną analizę przedsięwzięcia pod kątem uwarunkowań wynikających z art. 63 ust. 1 ustawy o.o.ś., nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W sąsiedztwie inwestycji nie będą realizowane przedsięwzięcia o podobnym charakterze, stąd nie zachodzi zagrożenie nakładania się oddziaływań na środowisko. W dalszej części uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji dokonano opisu rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, jego usytuowania oraz rodzaju i skali możliwego oddziaływania na elementy środowiska na etapie realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia. Odnosząc się do argumentacji przedstawianej w toku postępowania przez Stowarzyszenie oraz B. i D. K. Wójt Gminy wskazał, że szczegółowa analiza wpływu planowanej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska wykazała brak negatywnego oddziaływania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących planowanej wielkości wydobycia kruszywa oraz kwalifikacji przedsięwzięcia jako spełniającego przesłanki określone w § 2 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Wójt Gminy wskazał, iż przedmiotowe wydobycie będzie prowadzone metodą odkrywkową, a nie podziemną, w związku z czym nie jest możliwe osiągnięcie progów, o których mowa w ww. przepisie. Przewidziany sposób eksploatacji kruszywa nie będzie stanowił zagrożenia dla jakości wód podziemnych i powierzchniowych, w tym okolicznych oczek wodnych oraz rzeki P. i jeziora G. Ponieważ złoże jest w większości suche, a tylko częściowo zawodnione, a eksploatacja złoża będzie prowadzona spod wody, nie przewiduje się wpływu funkcjonowania przedsięwzięcia na zmiany stanu i jakości wód podziemnych w rejonie przedsięwzięcia. Powyższe potwierdza opinia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko wodne i gruntowe, a tym samym nie nastąpi degradacja wód podziemnych i powierzchniowych spowodowana jakimikolwiek zanieczyszczeniami. Analiza klimatu akustycznego przedstawiona w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie wykazała negatywnego oddziaływania oraz nadmiernej uciążliwości dla sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej związanej z pracą maszyn oraz wzmożonym ruchem pojazdów ciężarowych. Zdaniem Wójta Gminy oddziaływanie akustyczne związane z realizacją przedsięwzięcia nie przekroczy dopuszczalnych norm dla znajdującej się w odległości ok. 60 m zabudowy mieszkaniowej. W związku z funkcjonowaniem przedsięwzięcia nie zostaną również przekroczone standardy jakości powietrza. Z treści karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że zasięg oddziaływania inwestycji ogranicza się do obszaru planowanej kopalni. Nie przewiduje się więc negatywnego oddziaływania na komponenty przyrodnicze, w tym na otulinę Parku Krajobrazowego i pobliski ogród dendrologiczny. Przy zapewnieniu odpowiednich środków zabezpieczających, które zostały wskazane w sentencji decyzji, brak będzie również negatywnych skutków dla zmniejszenia populacji raka szlachetnego. Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie pełnomocnika Stowarzyszenia z dnia 18 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji wskazał, że podczas realizacji przedsięwzięcia nie ulegnie zmianie sposób regulacji stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze, co potwierdza opinia organu odpowiedzialnego za prowadzenie racjonalnej gospodarki wodnej. Porównywanie przedmiotowego obszaru górniczego do innych obszarów o podobnym charakterze prowadzonej działalności nie jest miarodajne, ze względu na szereg aspektów różniących te kopalnie. Zdaniem organu pierwszej instancji rodzaj i skala przedsięwzięcia nie pociąga za sobą zagrożeń, a tym bardziej znaczących oddziaływań, ze względu na zasięg oddziaływania. Nieznaczne ujemne oddziaływanie na środowisko może występować w fazie realizacji przedsięwzięcia podczas pracy sprzętu budowlanego oraz w fazie eksploatacji w trakcie zwiększonego ruchu pojazdów odbierających kruszywo.

Rozpoznając sprawę wskazało Kolegium, że podstawą działania organów administracji w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym przede wszystkim art. 63 - 65 tej ustawy. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o.o.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria wskazane w tym przepisie. Postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko rzutuje na dalszy tok postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W przypadku gdy taki obowiązek zostanie stwierdzony, prowadzone jest postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w którym udział bierze społeczeństwo oraz w którym sporządza się dodatkowe opracowanie w postaci raportu środowiskowego. W przypadku gdy obowiązek o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o.o.ś. nie zostanie stwierdzony, wydaje się decyzję o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, co otwiera inwestorowi dalszą drogę do realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zawsze jednak przed wydaniem postanowienia dotyczącego obowiązku przeprowadzenia oceny, organ prowadzący postępowanie występuje w trybie art. 64 ust. 1 ustawy o.o.ś. do organów opiniujących, które przedstawiają swoje stanowisko w zakresie realizacji przedsięwzięcia. Organy o których mowa w tym przepisie to regionalny dyrektor ochrony środowiska, organ państwowej inspekcji sanitarnej, organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego (marszałek województwa) oraz organ właściwy do wydania oceny wodnoprawnej (Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie). Z treści art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o.o.ś. wynika, że organ inspekcji sanitarnej zajmuje stanowisko w sprawie, jeżeli w następstwie wydania decyzji środowiskowej wnioskodawca będzie miał zamiar uzyskania następujących orzeczeń:

1. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

2. decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów jądrowych - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

3. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

5. decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym;

6. decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012;

7. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego;

1. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu;

2. decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, o ile jest to wymagane;

3. decyzji o zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych -wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach;

4. decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

5. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszącej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących;

6. zezwolenia na budowę obiektu jądrowego oraz zezwolenia na budowę składowiska odpadów promieniotwórczych, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe;

7. zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

8. decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych;

9. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską;

10. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie CPK, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym;

11. decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym wydawanej na podstawie ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w sektorze naftowym.

Z powyższego katalogu spraw, w których do wydania opinii właściwy jest również organ państwowej inspekcji sanitarnej, wyraźnie wyłączono decyzje udzielające koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż udzielanych na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o.o.ś.). Tym samym jeżeli dana osoba ubiega się o wydanie przedmiotowej koncesji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, uzyskana przez nią decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie będzie musiała być poprzedzona opinią, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o.o.ś. Z takiego założenia wyszedł zapewne organ pierwszej instancji, odstępując od uzyskania opinii od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Niemniej jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że obecnie teren działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [..] obr. Ł. ma przeznaczenie rolnicze, co wynika między innymi ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wójta Gminy z 12 czerwca 2018 r.. Z zaświadczenia tego wynika również, że na terenie, na którym położona jest ww. działka nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla działki nr [..] obr. Ł. nie wydano również decyzji lokalizacyjnej, wobec czego zmiana przeznaczenia terenu i użytkowania działki jest obecnie możliwa wyłącznie w trybie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło przekonanie, że zmiana sposobu użytkowania terenu rolniczego na cele związane z wydobywaniem kruszywa jest zmianą, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co wymaga ona uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Na takim stanowisku stoją również sądy administracyjne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 409/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 774/08, opubl. na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotował organ odwoławczy również pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 429/15 (opubl. j/w), w którym wskazano, że za budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane można uznać również wykop o znacznych wymiarach i kilku poziomach wydobywczych, który to wykop ze względu na swoją kubaturę i głębokość wymaga wykonywania w sposób wymagający wiedzy fachowej zarówno na etapie planowania jak i realizowania, celem zabezpieczenia stateczności wysokich skarp wyrobiska. Nie wchodząc w kompetencje organów architektoniczno - budowlanych Kolegium zauważyło, iż na ewentualnych dalszych etapach procesu inwestycyjnego prowadzonego przez M. Ł. może okazać się, że będzie on musiał uzyskać pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o.o.ś. Jednocześnie z treści ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.) nie wynika, aby koncesja udzielana w trybie rozdziału 1 Działu III tego aktu prawnego zastępowała decyzję lokalizacyjną bądź decyzję o pozwoleniu na budowę. Z treści art. 21 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynika wprost, że koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni, nie jest natomiast zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu.

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że konieczność uzyskania przez M.Ł. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przed rozpoczęciem planowanej działalności na działce nr [..] obr. Ł. powoduje, że na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o.o.ś. opinię w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powinien również wyrazić właściwy organ inspekcji sanitarnej. W postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy elementu tego zabrakło, w związku z czym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższych przepisów. Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o wyrażenie opinii w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i dopiero wtedy wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Odnosząc się natomiast do treści odwołania i jego uzupełnienia złożonego przez Stowarzyszenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadny zarzut braku doręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma w sprawie doręcza się właśnie temu pełnomocnikowi, w związku z czym doręczanie pism samej reprezentowanej stronie nie jest już wymagane. Nadto prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji powinien przeanalizować zarzuty odnoszące się do pominięcia w postępowaniu Lasów Państwowych Nadleśnictwa oraz wskazania błędnej powierzchni obszaru górniczego (4,3 ha, zamiast 4,8 ha). Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. i wiążący się z tym zarzut braku powołania biegłego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że strona postępowania administracyjnego ma prawo do brania czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, przez co rozumie się również możliwość przedstawiania dowodów przemawiających za słusznością podnoszonej argumentacji. W przypadku organizacji ekologicznej, będącej stroną postępowania o szczególnym charakterze i dysponującą wiedzą w zakresie prowadzonej działalności statutowej, środkami na jej prowadzenie oraz kontaktami z osobami zajmującymi się zbieżną problematyką, aktywne działanie w postępowaniu dowodowym jest tym bardziej pożądane, pozwala bowiem na wprowadzenie do sprawy elementu fachowości. W związku z powyższym zasadne jest przedstawienie przez organizację ekologiczną własnego opracowania bądź opinii osoby będącej autorytetem w danej dziedzinie jako dowodów w sprawie, co uwiarygodni podnoszone twierdzenia. Na gruncie niniejszej sprawy oczekiwanie przez Stowarzyszenie, że w sytuacji w której organ pierwszej instancji nie kwestionuje zapisów zawartych w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, przejmie on na siebie obowiązek udowodnienia twierdzeń strony, jest zbyt daleko idącą interpretacją zasady działania przez organ administracji z urzędu. Kolegium wskazało, że przedłożona w toku postępowania informacja dotycząca znaczenia populacji raka szlachetnego w jeziorze granicznym z dnia 25 czerwca 2019 r., sporządzona przez prof. nazw. dr hab. P. Ś. jest przede wszystkim apelem o rozwagę w sprawach związanych z realizacją inwestycji w pobliżu jeziora granicznego, nie odnosi się natomiast wprost do przedsięwzięcia, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Kolegium uznało za zasadną argumentację organu pierwszej instancji odnoszącą się do porównywania przedsięwzięcia objętego niniejszym postępowaniem z inwestycją zrealizowaną w pobliżu jeziora P., koło miejscowości S. Oceniając sposób prowadzenia postępowania dowodowego przez Wójta Gminy Kolegium nie doszukało się naruszenia zasady bezstronności i równego traktowania stron, jak również dokonania przez ten organ zbyt swobodnej i dowolnej oceny dowodów. Organ pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji podnoszonej przez Stowarzyszenie, dokonując jej oceny w dozwolonych ramach. Podobnie należy odnieść się do zarzutów postawionych w odwołaniu złożonym przez B. i D. K. Odwołujący się podważając walor wiarygodności dokumentu w postaci Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia jednocześnie nie podnoszą żadnego konkretnego argumentu przemawiającego za taką oceną. Wskazać należy, że Karta Informacyjna Przedsięwzięcia dołączona do wniosku M. Ł. została sporządzona przez zespół autorski pod kierownictwem uprawnionego geologa i w ocenie Kolegium podważenie oceny dokonanej w ww. karcie powinno nastąpić co najmniej na podstawie dokumentu równorzędnego pod względem fachowości osób go sporządzających.

Niezależnie od zarzutów odwołania, brak zwrócenia się przez organ pierwszej instancji o opinię do właściwego organu inspekcji sanitarnej musiał powodować uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Bez istotnego dokumentu, jakim jest ww. opinia, dokonana w prowadzonym postępowaniu analiza dotycząca stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest w ocenie Kolegium niepełna. W toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt Gminy powinien zastosować się do powyższych zaleceń Kolegium. Jednocześnie przypomnieć należy, że stronom postępowania przysługuje prawo do składania własnych opracowań i opinii, przemawiających za słusznością ich stanowisk.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł M. Ł. zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko poprzez niezasadne uznanie, że w sprawie opinię w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powinien wyrazić właściwy organ inspekcji sanitarnej.

W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślił skarżący, że wbrew twierdzeniom organu, brak jest wymogu uzyskania zarówno decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył przy tym, że materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niezbędne jest zasięgnięcie opinii właściwego organu inspekcji sanitarnej. Tym samym, uchylenie decyzji organu I instancji było bezzasadne.

Za pozbawione podstaw uznał skarżący twierdzenia organu odnoszące się do pominięcia w postępowaniu Lasów Państwowych Nadleśnictwa oraz wskazania błędnej powierzchni obszaru górniczego (4,3 ha zamiast 4.8 ha).

Po pierwsze, obszar inwestycji oddziela droga gminna, która jest działką graniczącą z terenami Lasów Państwowych. Działka Lasów Państwowych nie jest działką sąsiadującą, więc Lasy Państwowe nie są w ocenie skarżącego uczestnikiem postępowania. Co za tym idzie, zarzut dotyczący pominięcia Lasów Państwowych jest pozbawiony podstaw.

Co się tyczy powierzchni obszaru górniczego wyjaśnił sprzeciwiajacy, iż 4,8 ha ma cała działka, na której realizowana będzie planowana inwestycja, natomiast złoże zdiagnozowane jest na obszarze 4,3 ha. Powyższe wynika z dokumentacji stanowiącej akta sprawy, między innymi z decyzji Marszałka Województwa o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej oraz Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uchylania decyzji w związku z powyższymi zarzutami, organ II instancji jest w stanie je rozpoznać i ocenić we własnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ II instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z 28 sierpnia 2019 r. nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem nie miał możliwości uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego braku postępowania dowodowego organu I instancji w postaci nieuzyskania stanowiska Powiatowego Inspektora Sanitarnego co do kwestii konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Uzasadniając stanowisko o konieczności uzyskania tejże opinii wskazać należy na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z § 3 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: pkt 40 lit. b wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha lub o wydobyciu większym niż 20 000 m3 na rok, inne niż wymienione z lit. a. Z racji planowanego wydobycia na obszarze 4,3ha przedsięwzięcie objęte jest obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., zwana dalej o.o.ś).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia czy dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji oraz przeróbce piasku ze żwirem ze złoża "Ł." położonego w granicach działki nr [..] obręb Ł., gmina K. konieczne byłoby potencjalnie uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, a dalej także decyzji zezwalającej na wykonanie prac budowlanych, co w konsekwencji oznaczałoby konieczność wystąpienia do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie stanowiska co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Taką konieczność statuuje przywołany w skarżonej decyzji Kolegium przepis art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o.o.ś.

Z akt sprawy wynika, że działka nr [..] obręb Ł. jest działką rolną. Jej obszar nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej także: u.p.z.p.)

wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl ustępu 2 tego artykułu, powyższą regulację stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest stwierdzenie, czy planowana przez skarżącego zmiana zagospodarowania opisanej wyżej działki gruntu polegać będzie na budowie obiektu budowlanego, co czyniłoby zasadnym stanowisko Kolegium co do konieczności uzyskania w toku procedury oceniającej konieczność sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowiska inspektora sanitarnego.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej także: Prawo budowlane), ilekroć w tej ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.

Wskazać dalej należy, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Zawarte w cytowanym wyżej przepisie wyliczenie, mające jedynie charakter przykładowy, wprost wskazuje między innymi budowle ziemne. Zauważyć należy, że pojęcie budowli ziemnej nie jest wprawdzie zdefiniowane w ustawie, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że budowla taka oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia, a która wykonana w gruncie lub z gruntu, ma charakter kubaturowy, jest widoczna i istnieje w kategoriach obiektywnych (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 731/07 i WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 132/15, dostępne na stronie ). Brak jest przesłanek, które uzasadniałyby odmowę uznania za budowlę ziemną wykopu o znacznych wymiarach i kilku poziomach wydobywczych, który to wykop ze względu na swoją kubaturę i głębokość wymaga wykonywania w sposób wymagający wiedzy fachowej zarówno na etapie planowania jak i realizowania, celem zabezpieczenia stateczności wysokich skarp wyrobiska. (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1028/17, LEX nr 2471027).

Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że miąższość złoża wynosi od 3 m w południowej części złoża do 9,5m w części środkowo wschodniej, średnio 5,2 m.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że kryteria budowli niewątpliwie spełnia inwestycja planowana przez skarżącego, która docelowo stanowić ma wykop (wyrobisko) o powierzchni 4,3 ha otoczony wałami ziemnymi o wysokości minimum 10 m wzdłuż granic. Oczywiste jest, że wykop ten istniał będzie w kategoriach obiektywnych i niezależnie od późniejszej ewentualnej rekultywacji terenu, będzie widocznym i będzie miał charakter kubaturowy. Powstanie powyższego obiektu stanowić nadto będzie skutek celowego działania inwestora eksploatującego złoże kopalin.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że powstanie opisanej budowli na terenie rolnym bezsprzecznie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie dają podstaw do uznania, że budowa opisanej budowli ziemnej została zwolniona z powyższego obowiązku.

Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko sprzeciwiającego się, że przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, w tym art. 7 i art. 22 ust. 4 tej ustawy określające zasady udzielania koncesji na wydobywanie kopalin zastępują decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę.

To oznacza, że uzasadnione jest stanowisko Kolegium, które uznało, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z 10 grudnia 2018 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji oraz przeróbce piasku ze żwirem ze złoża Ł. wymaga uzyskania stanowiska inspektora sanitarnego. A to z kolei czyni całkowicie uzasadnionym zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. – by uniknąć naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że organ występując zarówno o uzgodnienie, jak i opinię, musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Dodatkowo treść tej opinii bezsprzecznie będzie miała wpływ na treść rozstrzygnięcia podjętego przez Wójta Gmina po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora.

Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.