Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1261/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 252/20 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 252/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę S. S. (dalej zwanego "Skarżącą") na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej zwanego "PWIS") z [...] marca 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie choroby zawodowej.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca została skierowana na badanie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach - Poradnia Chorób Zawodowych w Sosnowcu (dalej "WOMP") z podejrzeniem choroby zawodowej narządu głosu. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że Skarżąca pracowała w szkolnictwie podstawowym w Bytomiu oraz ogólnokształcącym w Bytomiu w latach 1967 - 1983 i 1986 - 2009 jako nauczyciel, wicedyrektor i dyrektor szkoły oraz w latach 1983 - 1986 na Uniwersytecie [...] jako wykładowca, zaś w latach 2009 - 2010 jako nauczyciel i pedagog szkolny oraz w 2013 r. w Szkole [...] w Bytomiu jako nauczyciel pedagog w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Skarżąca była również badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu (dalej "IMPiZŚ"). Ponadto przedłożyła opinię lekarską prof. dr hab. med. E. N.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bytomiu (dalej zwany "PPIS") orzekł o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej narządu głosu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367; dalej zwanego "rozporządzeniem RM z 30 czerwca 2009 r."). Rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na wysiłek głosowy i orzeczenia lekarskie i ich uzupełnienia: WOMP z [...] października 2013 r. (nr [...]) i z [...] listopada 2004 r. oraz IMPiZŚ z [...] września 2014 r. (nr [...]) i [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]), a także opinie IMPiZŚ z [...] sierpnia 2015 r. i [...] października 2016 r.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] marca 2017 r. PWIS utrzymał w mocy decyzję PPIS. PWIS wskazał, że lekarze specjaliści WOMP nie stwierdzili w narządzie głosu zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia narządu głosu w postaci: guzków głosowych twardych, przerostu fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Lekarze uznali też, że stwierdzone badaniem laryngologicznym i foniatrycznym zmiany mają charakter przewlekłego prostego nieżytu błon śluzowych gardła i krtani i czynnościowych zaburzeń emisji głosu i nie uzasadniają rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. PWIS dodał, że również lekarze specjaliści z IMPiZŚ nie stwierdzili klinicznych cech przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym, natomiast stwierdzili zmiany patologiczne w obrębie narządu głosu w postaci przewlekłego prostego nieżytu błon śluzowych gardła i krtani i czynnościowych zaburzeń emisji głosu. Zdaniem PWIS, przedłożona przez Skarżącą opinia lekarska prof. dr hab. E. N. może mieć charakter pomocniczy w wydaniu orzeczenia, ale podstawą wydania orzeczenia jest diagnostyka przeprowadzona w uprawnionych placówkach służby zdrowia. PPIS dodał, że w toku postępowania administracyjnego został wyczerpany dwuszczeblowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy przewidziany przepisami rozporządzenia RM z 30 czerwca 2009 r. i dlatego nie jest możliwe przeprowadzenie kolejnych badań lekarskich.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję PWIS z [...] marca 2017 r.

Prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 444/17) WSA uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że decyzja administracyjna powinna zapaść w oparciu o jednoznaczny stan faktyczny, a taki w niniejszej sprawie nie został ustalony. Zdaniem WSA, organy rozstrzygające w sprawie nie zrealizowały obowiązku należytej oceny znajdujących się w aktach orzeczeń lekarskich, ich porównania i odniesienia się do zawartych w nich wniosków, natomiast przyjęły te orzeczenia bezkrytycznie, cytując je w uzasadnieniach wydanych decyzji. WSA zobowiązał PWIS, aby w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wziął pod uwagę wskazane zasady orzekania w sprawie chorób zawodowych, w szczególności dotyczące związku przyczynowego między występującymi u Skarżącej schorzeniami a warunkami pracy i ocenił zwłaszcza to, czy w niniejszej sprawie istnieją powody, aby ten związek przyczynowy obalić. WSA zobowiązał też PWIS, aby zwrócił się do IMPiZŚ o wydanie dodatkowego uzupełniającego orzeczenia lekarskiego, którego uzasadnienie będzie przekonujące i będzie zawierać kompleksową analizę stanu słuchu Skarżącej oraz jednoznaczną jej charakterystykę i określenie jej sklasyfikowania, przy czym stanowisko to powinno być szczegółowo uzasadnione, z podaniem dokumentacji medycznej, na której oparto określone wnioski diagnostyczne oraz ewentualnym wyjaśnieniem dlaczego i które wyniki badań nie zostały uwzględnione.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PWIS decyzją z [...] marca 2020 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję PPIS z [...] grudnia 2016 r. PWIS wskazał, że w wykonaniu wskazań zawartych w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Gl 444/17 zwrócił się do lekarzy jednostki orzeczniczej II stopnia o wydanie opinii uzupełniającej. W odpowiedzi lekarze orzecznicy podnieśli, że w każdym przypadku decydujące znaczenie ma badanie lekarskie i specjalistyczne przeprowadzone w jednostce uprawnionej, a badania pozyskane poza systemem orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych nie mogą być podstawą kwestionowania orzeczeń jednostek uprawnionych. PWIS uznał, że odpowiedź ta nie realizuje wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku WSA i dlatego wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi (dalej "IMP") o pilne wydanie orzeczenia, załączając dodatkowo otrzymaną od Skarżącej aktualną dokumentację medyczną obrazującą stan narządu głosu Skarżącej. W odpowiedzi z [...] lutego 2020 r. lekarz orzecznik IMP wyjaśnił, że analiza orzeczeń WOMP nr [...] i IMPiZŚ nr [...] nie daje podstaw do zmiany treści tych orzeczeń o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Lekarz specjalista IMP odniósł się do dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy i stwierdził, że pomimo zawartych w nich rozpoznań nie wpływają one na zmianę treści orzeczenia, bowiem kluczowe jest badanie przeprowadzone w jednostce orzeczniczej, gdyż po to właśnie została stworzona możliwość przeprowadzania badań w jednostkach dwóch stopni, aby oceny dokonały dwa niezależne podmioty. Lekarz dodał, że różnice w zarejestrowanych zmianach mogą świadczyć o czynnościowym (zmiennym, nieutrwalonym) charakterze zmian u badanej, bowiem obraz krtani zmienia się w zależności od sposobu fonacji, wysokości i głośności tworzonego głosu. Lekarz wyjaśnił też, że nie jest upoważniony do oceny merytorycznej ani komentowania wyników badań przeprowadzonych w innych placówkach.

Zdaniem PWIS, uzyskane wyjaśnienia lekarzy orzeczników w kwestiach podnoszonych przez WSA nie budzą wątpliwości pod względem merytorycznym. PWIS dodał, że organ inspekcji sanitarnej nie może rozpoznać choroby zawodowej bez orzeczenia lekarskiego lub sprzecznie z nim. W konsekwencji - po ponownej analizie całości materiału dowodowego, zwłaszcza ostatniej opinii lekarskiej z [...] lutego 2020 r. - PWIS orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PPIS.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję PWIS z [...] marca 2020 r.

WSA oddalił skargę.

Zdaniem WSA, PWIS zrealizował wytyczne zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Gl 444/17 w stopniu dostatecznym, a rozstrzygnięcie, jakie podjął organ na podstawie poczynionych ustaleń jest zgodne z prawem i znajduje oparcie w zgromadzonych dowodach, w szczególności orzeczeniach i opiniach lekarskich.

Powołując się na art. 235¹ i art. 235² ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.; dalej zwanej "kp") oraz przepisy rozporządzenia RM z 30 czerwca 2009 r., WSA stwierdził, że rozpoznanie u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych pozwala organowi inspekcji sanitarnej na wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, ale tylko wówczas, gdy: 1) wystąpiła taka jednostka chorobowa, która została zamieszczona w wykazie jako choroba zawodowa, 2) choroba ta bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy, 3) ustalono, że udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w określonym czasie. Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek w stanie faktycznym sprawy wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej.

Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie jasno i niezbicie ustalono, że nie został spełniony warunek określony w pk 1, tj. nie zaistniała sytuacja, gdy u pracownika lub byłego pracownika została stwierdzona choroba ściśle wymieniona w rozporządzeniu RM z 30 czerwca 2009 r., a zatem nie było podstaw do jej stwierdzenia.

WSA wskazał, że w pkt 15 załącznika do rozporządzenia RM z 30 czerwca 2009 r. jako choroba zawodowa zostały wskazane "przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: 1. guzki głosowe twarde, 2. wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3. niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Zatem tylko takie rozpoznanie wskazywałoby, że Skarżąca cierpi na chorobę zawodową.

WSA wskazał, że w wykonaniu zaleceń Sądu organ uzyskał opinię lekarską IMP, z której wynika, że choroba, jaką rozpoznano u Skarżącej nie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Natomiast z opinii IMPiZŚ z [...] sierpnia 2015 r. oraz z pisma IMPiZŚ z [...] października 2016 r. wynika, że: 1) jednostki orzecznicze ustosunkowały się do dokumentacji medycznej pochodzącej od jednostek pozostających poza systemem jednostek orzeczniczych, 2) nawet rozpoznania postawione poza systemem nie obejmowały jednostek chorobowych uznanych za choroby zawodowe w wykazie tych chorób stanowiącym załącznik do rozporządzenia RM z 30 czerwca 2009 r. WSA dodał, że nazwie jednostki chorobowej wymienionej w wykazie jako choroba zawodowa nie odpowiadają też rozpoznania wskazane w kartach wizyt w Gabinecie otolaryngologicznym w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym [...] z [...] maja 2016 r. i [...] października 2016 r., ani w karcie wizyty w Szpitalu Specjalistycznym w [...] z [...] września 2016 r. Wobec tego istnienia choroby zawodowej nie stwierdzają zarówno opinie jednostek orzeczniczych, jak i diagnozy postawione poza systemem jednostek orzeczniczych.

Powołując się na § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 30 czerwca 2009 r., WSA stwierdził, że orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych należy do lekarzy spełniających określone wymagania kwalifikacyjne, a jednocześnie zatrudnionych w wyspecjalizowanych jednostkach z zakresu medycyny pracy i tylko orzeczenie lekarskie spełniające ww. warunki jest miarodajne dla ustalenia istnienia bądź braku choroby zawodowej i to w szczególności to orzeczenie stanowi podstawę wydania decyzji o stwierdzeniu albo odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Oznacza to, że kwestia rozpoznania choroby zawodowej nie należy do kompetencji właściwego organu inspekcji sanitarnej, a orzeczenie lekarskie wydane w tym przedmiocie opiera się na wiadomościach specjalnych lekarza spełniającego określone wymagania kwalifikacyjne i stanowi wiążący dokument urzędowy, co do rozpoznania określonej choroby. Brak jest bowiem zarówno podstaw prawnych, jak i podstaw faktycznych do oceny przez organy inspekcji sanitarnej dokumentacji medycznej pracownika i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie rozpoznania i przyczyn choroby zawodowej. Analiza dokumentacji medycznej pracownika należy do kompetencji lekarzy orzeczników, a nie organów inspekcji sanitarnej, gdyż to lekarzom orzecznikom, jako specjalistom medycyny pracy, znana jest specyfika czynności zawodowych mogących mieć wpływ na rozwój schorzeń ujętych w wykazie chorób zawodowych.

W podsumowaniu WSA stwierdził, że w sprawie zgromadzono bardzo obszerny materiał w postaci orzeczeń i pism uzupełniających wydanych przez różne jednostki orzecznicze dwóch szczebli uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych, a sporządzone przez zatrudnionych w nich lekarzy uprawnionych do orzekania w tym przedmiocie. Wszystkie one są zbieżne co do zasadniczej konkluzji o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej. Zdaniem WSA, są one poprawne formalnie, jasne co do wywiedzionych wniosków, jednoznaczne w swej treści i poczynionych ustaleniach. Wobec tego WSA uznał, że organ nie był uprawniony do ich podważania z racji braku ku temu kompetencji, ani zobowiązany do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, skoro stan faktyczny został ustalony.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Wniosła też o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 153 ppsa przez uznanie, że organ zrealizował wytyczne wskazane w wyroku WSA z 15 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 444/17), podczas gdy wytyczne te nie zostały przez organ wykonane;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 5 i § 6 rozporządzenia RM z 30 czerwca 2009 r. przez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika z IMP, pomimo że orzeczenie to nie zostało poprzedzone badaniem Skarżącej, a stanowiło jedynie ocenę orzeczenia wydanego przez lekarza orzecznika ze zlikwidowanego IMPiZŚ;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 80 kpa przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, że lekarze spoza sytemu jednostek orzeczniczych nie zdiagnozowali u Skarżącej istnienia choroby zawodowej, podczas gdy z materiałów dowodowych zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że lekarze taką chorobę zdiagnozowali.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA błędnie uznał, że uzyskanie przez organ opinii lekarza orzecznika z IMP, nie poprzedzonej nawet badaniem Skarżącej, stanowiło realizację zaleceń wskazanych we wcześniejszych wytycznych WSA, w których Sąd wyraźnie wskazał, że organ ma zwrócić się o wydanie kolejnego orzeczenia lekarskiego, a nie jedynie opinii lekarza orzecznika na temat innych orzeczeń. Pismo lekarza orzecznika z IMP z [...] lutego 2020 r. nie ma cech orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w rozporządzeniu RM z 30 czerwca 2009 r. i dlatego nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprawa była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez WSA i wyżej wspomnianym wyrokiem z 15 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 444/17) ten Sąd uchylił zaskarżoną decyzję PWIS. WSA wyraził swoje stanowisko odnośnie do przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, uznając je za niewystarczające dla sformułowania ostatecznych ocen i zalecił uzupełnienie w kierunku przez siebie wskazanym.

Zdaniem Skarżącej, organ ponownie wydając decyzję nie w pełni wykonał te zalecenia. Najważniejszym z nich było zobowiązanie organu do zwrócenia się do IMPiZŚ w Sosnowcu o wydanie dodatkowego uzupełniającego orzeczenia lekarskiego. Dlatego, według autora skargi kasacyjnej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że uzyskanie przez organ opinii lekarza orzecznika IMP w Łodzi, niepoprzedzonej nawet badaniem Skarżącej, stanowiło realizację zaleceń wskazanych we wcześniejszych wytycznych WSA.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie co oznacza, że zarówno organy, jak i WSA ponownie rozpoznając sprawę, były związane oceną prawną dokonaną wcześniej przez WSA w tej sprawie. Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09 - treść tego orzeczenia jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że ocena prawna może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej. Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Naruszenie art. 153 ppsa może w związku z tym polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania.

Wyjaśnienia zatem wymaga, czy ocena prawna oraz wytyczne zostały wyrażone przez poprzednio orzekający wojewódzki sąd administracyjny stanowczo i jasno, zatem czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy i sąd były związane dokonaną oceną oraz wskazaniami.

Przypomnieć należy, że WSA w wyroku z 15 listopada 2017 r. stwierdził, że "orzeczenia lekarskie sporządzone w toku postępowania nie zostały ocenione zgodnie z zasadami obowiązującymi przy ocenie dowodu z opinii biegłego, co doprowadziło do wydania naruszającej prawo decyzji". Zdaniem WSA, organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a także art. 107 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego wyjaśnienia sprawy. Następnie WSA zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zwrócił się do IMPiZŚ o wydanie dodatkowego uzupełniającego orzeczenia lekarskiego, którego uzasadnienie będzie przekonujące i zawierające kompleksową analizę "stanu słuchu" Skarżącej. Zatem, zdaniem WSA, konieczne będzie zwrócenie się do Instytutu orzeczniczego o uzupełnienie uzasadnienia "jego ostatniego orzeczenia przez odniesienie się do poruszonych przez stronę kwestii".

Zauważenia wymaga, że przytoczone sformułowania nie do końca spełniają wyżej omówione zasady wyrażania jasnych i jednoznacznych ocen. Przede wszystkim powstaje wątpliwość co do zalecanej analizy "stanu słuchu" Skarżącej, podczas gdy bezsporne jest, że choroba Skarżącej dotyczy narządu głosu. Nie w pełni zatem jest oczywiste, że wydane wytyczne istotnie dotyczyły indywidualnej sytuacji Skarżącej.

Gdyby jednak uznać wspomniane wyżej wyrażenie za oczywistą omyłkę, to i tak wypowiedziane wskazania nie mogły zostać bezwzględnie wykonane w związku ze zmianą stanu faktycznego w sprawie, a mianowicie – jak wyjaśnił organ - w dniu 2 maja 2019 r. działalność orzecznicza w sprawach chorób zawodowych IMPiZŚ w Sosnowcu (który dotychczas wydawał orzeczenia lekarskie w sprawie Skarżącej) została zawieszona i ze względu na brak niezbędnego zaplecza merytorycznego nie było możliwe sporządzenie dodatkowego uzasadnienia orzeczenia. Słusznie zatem organ zwrócił się o wykonanie uzupełniającej opinii - w kierunku wskazanym przez WSA w cytowanym orzeczeniu - do innej placówki spełniającej warunki kompetentnej jednostki orzeczniczej II stopnia tj. Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. Nofera w Łodzi. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wydana przez ten Instytut opinia (opinia uzupełniająca) odpowiada na ewentualne wątpliwości, które z przedstawionych dotychczas wyników badań "nie zostały uwzględnione". Zresztą, to sformułowanie użyte przez autora skargi kasacyjnej może wprowadzać w błąd, gdyż czym innym jest, gdy biegły w ogóle pominie, nie zauważy, istotnej części materiału dowodowego w postaci dokumentacji lekarskiej zawierającej m.in. wyniki badań i rozpoznania lekarskie, a czym innym gdy weźmie pod uwagę ich istnienie, ale "nie zostaną one uwzględnione" w tym sensie, że nie wpłyną na zmianę ostatecznej konkluzji opinii. Tak stało się w tym przypadku, co odnotował WSA w zaskarżonym wyroku. Dokumentacja lekarska, będąca podstawą opinii uzupełniającej, została w niej wymieniona, jednak stanowczo podkreślono, że pomimo zawartych tam rozpoznań nie wpłynęły one na zmianę treści orzeczeń. Trafnie też zwrócił uwagę WSA, że konkluzja co do nieutrwalonego charakteru zmian w zakresie narządu głosu Skarżącej znalazła się już wcześniej w opinii IMPiZŚ z [...] października 2016 r., gdzie lekarze stwierdzili, że "stan krtani ma charakter zmienny, nie ma cech utrwalonych", a taka zbieżność w ocenie stanu zdrowia Skarżącej dwóch różnych placówek wskazuje na zasadność takiej oceny.

Nie ma również racji autor skargi kasacyjnej, że opinia wydana przez Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera, jako niespełniająca warunków wymienionych w § 5 i 6 rozporządzenia RM z 30 czerwca 2009 r., nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji. Podnosząc ten zarzut, autor skargi kasacyjnej nie bierze pod uwagę, że skarżona aktualnie decyzja zapadła w warunkach określonych w art. 153 ppsa, zatem, jak wyżej wywiedziono, organ winien uzupełnić postępowanie w kierunku wskazanym przez sąd (w tym przypadku – również uwzględniając zmianę w zakresie zawieszenia działalności orzeczniczej przez dotychczas działającą w sprawie placówkę), z uwzględnieniem, w jak najbardziej możliwym stopniu, zawartych w wyroku wskazań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, te zalecenia zostały w sprawie wykonane. Organ miał zwrócić się do "Instytutu orzeczniczego o uzupełnienie uzasadnienia jego ostatniego orzeczenia przez odniesienie się do poruszonych przez Stronę kwestii" i to uczynił. Wobec braku możliwości uzyskania "uzupełnienia uzasadnienia" przez Instytut w Sosnowcu, takie uzupełnienie, mające walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 kpa, zostało sporządzone przez inną kompetentną i działającą w koniecznym dla wydania tej opinii zakresie placówkę – Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Brak podstaw do uznania, że dla wydania takiego uzupełnienia konieczne było ponowne wydanie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 6, skoro takie orzeczenie już wydano, i nie znaleziono podstaw do jego zmiany – w kierunku stwierdzenia istnienia choroby zawodowej. Jak słusznie podniósł WSA, powołując się na treść § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 30 czerwca 2009 r., jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o który mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienie tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału - nie jest jednak uprawniony do samodzielnego podważania ustaleń zawartych w orzeczeniu. Organ uwzględniając wytyczne WSA, po uchyleniu poprzedniej decyzji, uzyskał dodatkowe uzasadnienie, natomiast na konieczność przeprowadzenia dodatkowych badań Skarżącej Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w swojej opinii nie wskazywał.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej, że pismo Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji jest chybiony. Oprócz wyżej omówionych argumentów zarzut ten nie jest trafiony także i z tej przyczyny, że komentowana opinia IMP w Łodzi nie była przecież wyłączną podstawą skarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. W sprawie zostało wydane negatywne dla Skarżącej orzeczenie lekarskie IMPiZŚ w Sosnowcu oraz zgromadzona obszerna dokumentacja lekarska. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że bez orzeczenia lekarskiego (opinii), bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby zawodowej i pozostaje związany treścią orzeczenia lekarskiego, jeśli nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów, to jednak nie wynika z tego, że jest zwolniony od oceny całości materiału dowodowego w sprawie. Innymi słowy, brak prawa organu do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby zawodowej, powoduje tylko ten skutek, że organ pozostaje związany treścią orzeczenia lekarskiego – ale tylko wówczas, jeśli nie pozostaje ono w sprzeczności z pozostałymi dowodami. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw, aby zarzucić organowi, jak prawidłowo uznał WSA, że uchybił on treści art. 80 kpa. Organ ocenił bowiem materiał dowodowy, a okoliczność istnienia rozpoznań lekarskich, na które powoływała się Skarżąca, mających świadczyć o istnieniu u niej choroby zawodowej, została rozważona i oceniona z konkluzją, że nie mogły one podważyć orzeczeń o braku rozpoznania choroby zawodowej. Do tego problemu odniósł się szczegółowo również WSA na str. 10 – 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalsze kwestionowanie tego stanowiska w skardze kasacyjnej stanowi już tylko nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo ocenionym materiałem dowodowym.

Z tych też względów skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa podlegała oddaleniu.