Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1076/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie przyjęcia Karty Samorządności 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. W. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2017 r. Rada Powiatu w W. działając na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 z późn. zm.) oraz § 15 ust. 2 Statutu P. W., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Powiatu w W. z dnia [...] grudnia 1998r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 1999 r., Nr [...], poz. 26 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Karty samorządności.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], znak [...] Wojewoda K. - P. stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Powiatu.

Wojewoda stwierdził, że przyjęta uchwałą Karta samorządności dotyczy spraw o zasięgu ogónokrajowym należących do kompetencji władzy ustawodawczej i wykonawczej, do których nie należy Rada Powiatu w W..

Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy kwestionowanej uchwały zdaniem Wojewody Rada Powiatu nie była uprawniona do jej podjęcia – uchwałę podjęto bez stosownego umocowania prawnego.

Wojewoda wskazał, że żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie daje radzie powiatu upoważnienia do podejmowania uchwał regulujących kwestie wykraczające poza zakres działalności powiatu (zadania lokalne o charakterze ponadgminnym). Wskazał, że takim przepisem nie jest na pewno powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepis art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż jest to ogólna norma o charakterze ustrojowo – kompetencyjnym i nie może ona stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 564/08).

Skoro żaden przepis ustawy nie daje radzie powiatu kompetencji do podejmowania uchwał nie posiadających charakteru lokalnego, wykraczających poza zadania realizowane przez powiat (zadania o charakterze ponadgminnym), to w ocenie Wojewody tym bardziej postanowienia statutu powiatu nie mogą stanowić takiej podstawy, ponieważ umieszczenie w statucie jednostki samorządu terytorialnego przepisu o możliwości podejmowania przez radę niewiążących stanowisk, opinii, oświadczeń, deklaracji czy rezolucji nie zwalnia od stosowania się do przypisanych jej ustawami kompetencji. Przepisy rangi statutowej nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydawania uchwał, gdyż nawet w zakresie działań o charakterze niewładczym rada nie może wykraczać poza ustawowy zakres kompetencji. Przepisy rangi statutowej muszą się bowiem bezwzględnie mieścić w zakresie działania jednostki samorządu terytorialnego i jej organów, a ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt. I OSK 2779/16). Organ powiatu, wypowiadając się w formie uchwały, musi czynić to w ramach przyznanych mu kompetencji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 781/16).

Organ nadzoru podkreślił również, iż trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2911/13), że samorząd terytorialny nie stoi ponad państwem i stanowionym przez nie prawem. W świetle art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Organy samorządu terytorialnego są organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko czego ustawa im nie zabrania, wręcz przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że Rada Powiatu podejmując powyższą uchwałę w sposób istotny naruszyła art. 7 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowała przepis § 15 ust. 2 Statutu Powiatu (w oryginale w tym miejscu oczywista pomyłka pisarska "T. " zamiast "W. "), co skutkuje stwierdzeniem jej niewaśności w całości.

W skardze do sądu P. W. zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 7 Konstytucji RP;

- art. 165 Konstytucji RP;

- art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez ich niewłaściwą wykładnię.

i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

Zdaniem skarżącego zakwestionowana uchwała Rady Powiatu została podjęta jako akt o charakterze niewładczym, czysto intencyjnym, stanowiącym wyraz poparcia Rady Powiatu dla idei i zasad jakie leżały u podstaw budowy i funkcjonowania samorządu terytorialnego w [...]. Zgodnie z jej treścią, Karta stanowi przypomnienie rządzącym i stanowiącym prawo zasad ustrojowych państwa, odnoszących się do jednostek samorządu terytorialnego.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w ocenie skarżącego jest wadliwe wobec przyjęcia, że uchwała wykracza poza zadania realizowane przez powiat. Uchwała ta nie dotyczy ustroju państwa in abstracto, lecz była ściśle związana z ustrojem samorządu terytorialnego, a zatem przepisami, które determinują funkcjonowanie powiatu zajmującego w sprawie stanowisko. W stanowisku odniesiono się bowiem do:

- prawa mieszkańców do kształtowania swoich wspólnot samorządowych, w tym poprzez wolne wybory i referenda lokalne (zgodnie z art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym to mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową, ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium);

- cech charakteryzujących jednostki samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP);

- finansowania samorządów (zgodnie z art. 167 Konstytucji RP);

- majątku samorządów (zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP);

- organizacji i współdziałania jednostek samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 16 ust. 2 i 172 Konstytucji);

- zasad zmiany podziału terytorialnego (zgodnie z art. 3 i następnych ustawy o samorządzie powiatowym);

- prawa samorządów do konsultowania z nimi zmian prawnych dotyczących ich funkcjonowania (zgodnie z ustawą o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej oraz zgodnie z art. 36 ust. 6 Regulaminu Sejmu RP).

Skarżący zwrócił też uwagę, że powiat nie jest bezosobowym organem administracji publicznej, gdyż podobnie jak każda inna jednostka samorządu terytorialnego, stanowi wspólnotę osób zamieszkujących określone terytorium. W sposób oczywisty osoby te mają prawo uczestnictwa w dyskusji publicznej dotyczącej reżimu prawnego, w którym muszą funkcjonować, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze pozbawia je w praktyce takiej możliwości.

Wadliwe jest też przyjęcie, iż uchwała ograniczająca się do wyrażenia niewiążącego i niezwiązanego z podejmowaniem jakichkolwiek działań wykonawczych stanowiska, wymaga wyraźnej podstawy prawnej. Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym kilkukrotnie przywołał zasadę praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach przepisów prawa, jednak w ocenie skarżącego nie zauważył, że już samo zredagowanie przepisu wyraźnie wskazuje na różny stopień związania organów administracji publicznej prawem w zależności od rodzaju stosowanej formy prawnej działania, co podkreśla zarówno doktryna, jak i orzecznictwo. W sytuacji, gdy organ władzy publicznej działa w sposób władczy - musi swoje działanie oprzeć na wyraźnym upoważnieniu ustawowym. W przypadku niewładczych form działania, w szczególności działalności organizatorskiej, stopień związania organów administracji publicznej prawem jest słabszy. W tym przypadku podstawą działania mogą być przepisy ogólnokompetencyjne (por. wyrok NSA z 17 maja 2006 r., sygn. II OSK 287/06).

Co więcej - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 117/17 wychodząc od ogólnej kompetencji dotyczącej porządku publicznego wskazał, iż podejmowanie działań o charakterze niewładczym mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego. Z powołanego orzeczenia zdaniem skarżącego wynika, że o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno - organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to nie jest wymagane, aby organ stanowiący miał wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Wynika to z faktu, że adresat działań niewładczych, np. mających formę apelu nie zawsze zachowa się zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem. Wybór konkretnego zachowania się należy bowiem do niego.

Przedmiotowa uchwała w przekonaniu skarżącego stanowiła formę wyrażenia przekonań konkretnego powiatu posiadającego na mocy art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji osobowość prawną, w sprawach dotyczących tego powiatu; przysługuje mu zatem - tak jak każdej osobie prawnej - prawo do występowania w obrocie, w tym wyrażania swoich poglądów. Dzieje się to poprzez organy powiatu, w szczególności radę powiatu.

Tymczasem z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wynika, iż powiat jako osoba prawna działając przez swój organ uchwałodawczy, nie ma podstawy do wyrażania swoich poglądów - w formie opinii czy stanowisk w sprawach dotyczących bezpośrednio tej jednostki. Teza ta z założenia jest błędna i pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazanymi w Konstytucji RP ustrojowymi zasadami funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. W szczególności należy przyjąć, że jest sprzeczna z zasadą samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikającą bezpośrednio z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zasada samodzielności powiatu została również powtórzona w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Możliwość wyrażania własnych opinii jest bowiem niewątpliwie częścią składową samodzielności każdej osoby prawnej.

Ponadto skarżący zauważył, że gdyby konsekwentnie stosować wykładnię art. 7 Konstytucji RP przyjętą przez Wojewodę, to żaden organ władzy publicznej nie byłby uprawniony do podejmowania - w sprawach dotyczących zadań tego organu - stanowisk, wydawania opinii i aktów o podobnym charakterze, jeżeli kompetencja taka nie byłaby literalnie wyrażona w przepisach ustawy lub rozporządzenia (pod warunkiem istnienia szczegółowego upoważnienia ustawowego). Taka interpretacja wydaje się zbyt daleko idąca i nie odzwierciedla rzeczywistej woli prawodawcy. W doktrynie prawa uznaje się za dopuszczalne takie prawne ukształtowanie kompetencji, które stwarza pewien margines swobody decyzyjnej, pod warunkiem racjonalnego uzasadnienia (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Opublikowano: Wydawnictwo Sejmowe 2016).

Skarżący zwrócił też uwagę, iż zasada działania na podstawie i w granicach prawa obowiązuje również Wojewodę jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, i jako że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, Wojewoda prowadząc postępowanie nadzorcze winien również te przepisy wziąć pod uwagę. Ingerencja organów nadzoru w samodzielność powiatu musi mieścić się nie tylko w granicach prawa wynikających z Rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym, ale przede wszystkim nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 2016 r., sygn. akt Kp 5/15).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Organ podniósł, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, wbrew twierdzeniom skarżącego nie wskazywał, iż przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt o charakterze niewładczym. Skarżący nie zauważa, że na pierwszej stronie Karty samorządności, stanowiącej załącznik do uchwały jest wyraźnie skierowane żądanie do władzy wykonawczej i ustawodawczej, aby przestrzegała i szanowała konstytucyjne zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej (stwierdzenie "Domagamy się, aby rządzący i stanowiący prawo przestrzegali i szanowali konstytucyjne zasady ustroju naszego państwa...").Tak więc Rada Powiatu domaga się od wskazanych organów w tej części Karty - podejmowania działań wykonawczych. Żądanie to wynika z oceny - we wstępnej części Karty samorządności - władzy ustawodawczej i wykonawczej, sprowadzonej do stanowiska, według którego zmiany w ustawach dotyczących podstaw polskiego samorządu, które obecnie są proponowane bez żadnych konsultacji ze stroną samorządową, mogą podważyć ustrój państwa.

W takich okolicznościach w ocenie Wojewody również i z tej przyczyny przedmiot uchwały nie mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od argumentacji przedstawionej w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie mieści się on także stricte w zakresie zadań organów powiatu. Karta samorządności przyjęta w uchwale jako własna, nie obejmuje bowiem swym przedmiotem wyłącznie zadań powiatu, lecz również jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu gminy i województwa. Tym samym Rada Powiatu kieruje także swoje wspomniane wcześniej żądanie do władzy wykonawczej i ustawodawczej RP odnośnie spraw nie należących do właściwości Powiatu bez jakiegokolwiek umocowania. Nie jest bowiem umocowana przez ustawodawcę do załatwiania spraw gminy i województwa.

Wojewoda podkreślił, że powoływane przez skarżącego wyroki NSA z 17 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 287/06 i z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn.. akt I OSK 117/17 nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą uchwał podejmowanych przez organy gminy na podstawie innej ustawy tj. ustawy o samorządzie gminnym oraz w innych stanach faktycznych tzn. obejmujących uchwałę dotyczącą członków społeczności danej gminy tj. radnych oraz w przypadku drugiego wyroku dotyczącą aktu o charakterze niewładczym. Takie stany faktyczne nie występują w niniejszej sprawie.

Organ nadzoru zaprzeczył jakoby naruszona została proporcjonalności przy wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ w wystarczającym stopniu wzięto pod uwagę przepisy Konstytucji RP, powołując się na art. 7 stosownie do okoliczności sprawy.

Reasumując Wojewoda podniósł, iż:

1. rada powiatu może podejmować uchwały tylko w granicach nakreślonych jej zadań (art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym), przy czym upoważnienie do podjęcia uchwały przez radę powiatu w danej sprawie, zawarte w ustawach szczególnych, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości; w niniejszej sprawie Rada Powiatu nie działała w granicach nakreślonych jej zadań;

2. zakwestionowana uchwała nie realizuje zadań powiatu (art. 4 ustawy upoważnienie do podjęcia uchwały przez radę powiatu w danej sprawie, zawarte w ustawach szczególnych, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości), bowiem takie winny stanowić działania wykonawcze skierowane do społeczności lokalnej w celu zaspokojenia ich potrzeb;

3. podejmując uchwałę, Rada Powiatu w sposób istotny naruszyła wskazany przepis art. 7 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 i art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym a w konsekwencji także niewłaściwie zastosowała przepis § 15 ust. 2 Statutu P. W., co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w całości, stosownie do treści art. 79 powołanej ustawy.

Wojewoda zwrócił również uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę: przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, a wobec tego zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wykazując wady prawne uchwały nie narusza prawa.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podniósł, że Rada Powiatu dopuściła się bezpodstawnego kreowania prawa, czego wyrazem jest treść drugiego i trzeciego akapitu załącznika do przedmiotowej uchwały Rady Powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu pomiędzy organem nadzoru – Wojewodą, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a Powiatem jest kwestia oceny, czy Rada Powiatu podejmując uchwałę w sprawie przyjęcia Karty Samorządności działała na podstawie przepisów prawa i w granicach określonej prawem kompetencji.

Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie powiatowym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 77 stanowi zaś, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ponadto, jak określa art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami. Należy zauważyć, że regulacje te są analogiczne jak w ustawie o samorządzie gminnym (art. 85 - 87 ustawy o samorządzie gminnym).

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności. Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością powiatu przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa" i, że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ powiatu naruszony.

Powołując się na art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, organ nadzoru stwierdził, że rada powiatu może wypowiadać się tylko w zakresie spraw pozostających w jej kompetencjach tj. w sprawach lokalnych o charakterze ponadgminnym, a brak jest przepisu, który upoważniałby ten organ do wypowiadania się w sprawach o zasięgu ogólnokrajowym. Zdaniem Wojewody przepis mogący być podstawą do wydania takiej uchwały jak zakwestionowana jego rozstrzygnięciem nadzorczym, musiałby w sposób wyraźny przewidywać taką możliwość. Za taki przepis nie można uznać ani art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ani § 15 ust. 2 Statutu P. W..

Dodatkowo w odpowiedzi na skargę Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu nie może być kwalifikowana jako akt o charakterze niewładczym, a na rozprawie uznał, że Rada Powiatu bezpodstawnie dopuściła się kreowania prawa.

Skarżący Powiat wskazuje natomiast na nieuwzględniony przez Wojewodę charakter podjętej uchwały (uchwała niewładcza) oraz związany z tym brak wymogu wyraźnego upoważnienia ustawowego do jej podjęcia – możliwość uznania za podstawę prawną uchwały przepisu ogólnokompetencyjnego.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko (znajdujące odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyroki z dnia 1 lutego 2017 r. sygn.. akt I OSK 2779/16 i z 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 297/17), iż przy ocenie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego należy mieć na względzie zróżnicowany charakter prawny tychże uchwał.

Wszelkie dopuszczalne prawnie działania powiatu i jego organów mogą być związane przepisami w większym lub mniejszym stopniu. O ile są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny wyraźnie wynikać z ustawy. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma zawarta w art. 4 ust. 1 i art. 9 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie każda jednak uchwala rady powiatu musi być uchwałą podejmowaną w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. W odniesieniu do działań niewładczych, gdy nie wkracza się w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna (por. analogicznie do uchwał rad gmin: NSA w ww. wyrokach z 1 lutego 2017 r. i z 25 maja 2017 r.).

Mając na względzie powyższe trzeba rozstrzygnąć, czy uchwała co do której orzekł Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest uchwałą o charakterze niewładczym - jak twierdzi skarżący, czy też uchwałą o charakterze władczym – jak można wywieść z treści odpowiedzi na skargę.

Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Rady Powiatu składa się z trzech paragrafów. Paragraf pierwszy stanowi:

"Przyjmuje się Kartę samorządności, jako wyraz poparcia dla zbioru wartości, na jakich zbudowany jest samorząd terytorialny w Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącą załącznik do Uchwały."

Paragraf drugi stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu, natomiast paragraf trzeci – że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Stanowiąca załącznik do uchwały "Karta samorządności" zawiera:

1) stwierdzenia co do roli i znaczenia samorządu terytorialnego (akapit pierwszy),

2) ocenę "obecnie proponowanych" zmian w ustawach "dotyczących podstaw polskiego samorządu" (akapit drugi) – poprzez stwierdzenie że "mogą podważyć ustrój państwa",

3) w akapicie trzecim:

a) ocenę - poprzez wyrażenie "spowoduje [to] zahamowanie rozwoju lokalnego, zgodnego z oczekiwaniami mieszkańców" działań określanych jako "ograniczenie prawa wyborczych obywateli, pozbawienie przedstawicieli mieszkańców gmin samodzielności w realizacji zadań publicznych, swobody w gospodarowaniu ich wspólnych majątkiem, wolności we współdziałaniu z innymi jednostkami";

b) ocenę – poprzez stwierdzenie "to odejście od demokracji" działań opisanych jako "odbieranie kompetencji gminom, powiatom i województwom, przekazywanie ich administracji centralnej, oddalonej od obywateli i poddanej ich kontroli"

c) akapit kończy zdanie "Stanowczo się temu sprzeciwiamy".

Czwarty akapit zawiera zdanie "Domagamy się, aby rządzący i stanowiący prawo przestrzegali i szanowali konstytucyjne zasady ustroju naszego państwa, które przypominamy w niniejszej Karcie". Po tym zdaniu następuje 17 punktów formułujących owe "zasady ustroju", pogrupowanych w częściach zatytułowanych: "Mieszkańcy" (pkt 1 – 2), "Jednostki samorządu terytorialnego" (pkt 3- 5), "Finanse samorządowe" (pkt 6 – 9), "Majątek" (pkt 10), "Organizacja i współdziałanie" (pkt 11 – 14), "Granice i terytoria społeczności lokalnych i regionalnych" (pkt 15-16), "Konsultowanie" (pkt 17).

W ocenie Sądu, analiza całej treści uchwały Rady Powiatu potwierdza, że jest ona uchwałą nienormatywną, aktem niewładczym, wyrażającym stanowisko w sprawie. Świadczy o tym zarówno wskazanie w § 1 uchwały, iż jest ona "wyrazem poparcia dla zbioru wartości", nazwanie przedstawionego przez Radę stanowiska "Kartą samorządności", jak też brak w samym akcie zwrotów, którym można by przypisać charakter nakazu czy zakazu odnośnie działania podmiotów zewnętrznych, niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, wkraczających w sferę ich uprawnień. Wbrew stanowisku Wojewody z wypowiedzią o charakterze władczym w przedmiotowym przypadku nie można utożsamiać takich wyrażeń jak "Domagamy się, aby rządzący i stanowiący prawo przestrzegali i szanowali konstytucyjne zasady ustroju naszego państwa ...". Domagać się oznacza "usilnie dopominać się o coś, żądać, wymagać" np. domagać się ukarania winnych (Uniwersalny słownik języka polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003). "Domaganie się" możne mieć różny charakter. Domagać się ukarania winnych może zarówno prokurator w akcie oskarżenia skierowanym do sądu, jak też dziennikarz w artykule prasowym opisującym jakieś zdarzenie w jego ocenie niezgodne z prawem. W pierwszym przypadku "domaganie się" oparte jest na przepisach prawa ściśle wskazujących nie tylko kompetencje, ale także tryb działania organów państwa jak też obowiązek działania sądu w odpowiedzi na przedłożony mu akt oskarżenia. W drugim przypadku "domaganie się" także jest oparte na przepisach prawa, tyle że określających wolność słowa i wolność prasy (art. 54 ust. 1 i art. 14 Konstytucji RP) – co samo w sobie nie oznacza, że owo "domaganie się" jest działaniem władczym. Stanowisko Wojewody w przedmiotowej sprawie – także co do prawotwórczego charakteru uchwały Rady Powiatu – pomija analizę całości tej uchwały, a opiera się wyłącznie na wyrwanych z kontekstu jej fragmentach.

Tymczasem cała treść uchwały Rady Powiatu świadczy o tym, że mamy do czynienia uchwała z uchwałą nienormatywną, jak też z uchwałą, która nie została podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. W istocie Rada jedynie, w obliczu postrzegalnych powszechnie prób ustawodawcy mających na celu naruszenie zasad jakie leżały u podstaw budowy i funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce przedstawiła publicznie swoje stanowisko deklarując chęć uczestnictwa w dyskusji publicznej dotyczącej reżimu prawnego, w którym samorządy terytorialne muszą funkcjonować.

Uznanie, że uchwała zakwestionowana przez Wojewodę zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym ma charakter niewładczy oznacza – co wyżej już zaznaczono, że wystarczającą podstawą prawną do jej podjęcia jest norma o charakterze kompetencyjnym, którą jest też wskazany w uchwale art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Błędnie także Wojewoda kwestionuje § 15 ust. 2 Statutu P. W. jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rady Powiatu. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu, w formie uchwał, wyraża opinie i zajmuje stanowisko w sprawach związanych z realizacją kompetencji stanowiących i kontrolnych. Zgodnie z obowiązującym Statutem Powiatu istniała zatem możliwość podjęcia przez Radę uchwały przedstawiającej stanowisko Rady odnośnie kwestii działań ustawodawcy, które odnoszą się także do spraw objętych kompetencją powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Istniała zatem w ocenie Sądu podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Nie ma też norm, które ograniczałyby Radzie w sensie przedmiotowym tematykę takich uchwał.

Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 297/17), który należy odnieść także do powiatu i rad powiatów – że ani ustrojodawca, ani ustawodawca nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego występowania z deklaracją czy apelem. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji Należy zwrócić uwagę, że statut powiatu jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Materia statutowa nie została ujęta w sposób kazuistyczny w przepisach ustaw samorządowych. Mimo rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie, uprawnione obecnie pozostaje przyjęcie przeważającego poglądu, zgodnie z którym pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. W ramach konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (przykładowe wyliczenie – P. Sarnecki w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2005, t. IV, s. 3, uw. 6 do art. 169), wspólnoty samorządowe posiadają autonomię statutową, gdyż sprawy te określane są przez nie "w granicach ustaw" (por. ww. wyrok NSA z 25 maja 2017 r.). Wskazany wyżej przepis Statutu, nie ograniczający tematyki uchwał zawierających stanowisko rady powiatu, nie może być uznany za niezgodny z przepisami prawa, a tym samym nie mogący być podstawą podjęcia uchwały – stanowiska przez radę powiatu.

Wbrew stanowisku Wojewody, deklaracja bądź apel nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu ponadlokalnym, zastrzeżonych ustawami na rzecz powiatu – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego. Przedmiotowa uchwała uznająca za własne stanowisko Rady Powiatu stanowisko określone w Karcie samorządności dotyczy sfery autonomii samorządu terytorialnego, która jest istotna dla organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) i może być przedmiotem ich troski także w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym czy ponadlokalnym.

Skoro uchwała w sprawie przyjęcia Karty samorządności nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym Rada ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy samorządowych, bądź jakiejkolwiek instytucji Powiatowi podległej, czy osób fizycznych, bądź prawnych - brak było zatem podstaw do żądania, by taka uchwała musiała być oparta na normie prawa materialnego, koniecznych dla działań Rady w sferze prawotwórczych uprawnień samorządu terytorialnego. Stanowisko jest bowiem aktem o charakterze niewładczym.

Karta samorządności jako apel rady powiatu nie stanowi skierowanego do władzy wykonawczej i ustawodawczej żądania (któremu odpowiada obowiązek tej władzy), aby przestrzegała i szanowała konstytucyjne zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, lecz stanowi formę wyrażenia przekonań konkretnego powiatu posiadającego na mocy art. 165 ust. 1 zd. 1 Konstytucji osobowość prawną, w sprawach dotyczących tego powiatu, któremu wobec tego przysługuje - tak jak każdej osobie prawnej - prawo do występowania w obrocie, w tym wyrażania swoich poglądów, a dzieje się to poprzez organy powiatu, w szczególności radę powiatu. W żaden sposób stanowisko (apel) rady powiatu nie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem (art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a takiego w tej sprawie brak. Wskazane w przedmiotowej uchwale Rady Powiatu przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz Statutu Powiatu stanowiły podstawę prawną do podjęcia uchwały, a więc czyniony przez Wojewodę zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji jest niezasadny.

Wobec powyższego rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody, jako wydane z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, na podstawie art. 148 p.p.s.a. należało uchylić.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).