Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3706/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ: Wojewoda

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: WSA Alina Dominiak Asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.) Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2004 r., na rozprawie sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 października 2001 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2001 r., nr [...].


UZASADNIENIE

R. N. w dniu 1 września 2000 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...]. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia 11 września 2000 r. nr [...] uznał go za osobę bezrobotną od dnia rejestracji oraz przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 września 2000 r. w wysokości 536, 10 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia 1 października 2001 r. nr 229/10/01 Organ I instancji orzekł o utracie przez R. N. prawa do zasiłku od dnia 9 września 2001 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania.

W dniu 1 czerwca 2001 r. do Powiatowego Urzędu Pracy [...] wpłynął wniosek R. N. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego.

Do wniosku dołączył oświadczenie o braku dokumentów potwierdzających pracę w szczególnych warunkach w okresie od 1 lutego 1985 r do 31 grudnia 1993 r. w Przedsiębiorstwie Transportu Przemysłu Mięsnego [...] w Filii Terenowej [...] oraz zeznania świadków z dnia 2 kwietnia 2001 r. potwierdzających jego pracę w szczególnych warunkach w okresie od 1 lutego 1985 r. do 31 grudnia 1993 r. w Przedsiębiorstwie Transportu Przemysłu Mięsnego [...] w filii terenowej w [...].

W dniu 11 czerwca 2001 r. R. N. przedstawił pismo Zarządcy Komisarycznego Przedsiębiorstwa Transportu Przemysłu Mięsnego [...], z którego wynika, iż wniosek o wystawienie świadectwa o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach pozostaje bez załatwienia albowiem , jak wiadomo praca mechanika w byłej Filii Terenowej [...]. nie była wykonywana wyłącznie w kanałach naprawczych."

R. N. w toku toczącego się postępowania administracyjnego przedstawił w dniu 11 czerwca 2001 r. pismo z Urzędu Miejskiego [...] odmawiające wystawienia zaświadczenia pracy w szczególnych warunkach na stanowisku lakiernika w okresie od 11 sierpnia 1975 r. do 31 stycznia 1985 r. w Państwowym Ośrodku [...] Nr 2 albowiem z dokumentacji posiadanej przez urząd wynika, iż R. N. zatrudniony był na stanowisku ślusarza - malarza, a tym samym trudno określić w jakim czasie i w jakim zakresie wykonywał w szczególnych warunkach pracę malarza.

W związku z powyższym, decyzją z dnia 22 sierpnia 2001 r. nr [...], Organ I instancji odmówił R. N. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji powołując się na przepis art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą stwierdził iż R. N. nie spełnia warunku określonego w tym przepisie do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, gdyż nie posiada 15 letniego okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach.

Zdaniem Organu I instancji na dzień 1 czerwca 2001 r. R. N. posiadał 33 lata 11 miesięcy i 25 dni pracy oraz 11 lat 3 miesiące i 15 dni pracy w szczególnych warunkach.

Organ I instancji nie uwzględnił okresów pracy w Państwowym Ośrodku Maszynowym [...] za okres od 11 sierpnia 1975 r. do 31 stycznia 1985 r. oraz w Przedsiębiorstwie Transportu Przemysłu Mięsnego [...] za okres od 1 lutego 1985 r. do 31 grudnia 1993 r., ponieważ zdaniem Organu I instancji z dokumentacji nie wynika, aby była to praca wykonywana w szczególnych warunkach.

W odwołaniu od decyzji Organu I instancji R. N. podniósł, iż okres pracy w szczególnych warunkach jest dłuższy niż wyliczony przez Organ administracji publicznej nadto problem z udokumentowaniem okresów pracy w szczególnych warunkach wynika z tego, iż POM [...] nie istnieje, a Zarządca Komisaryczny Przedsiębiorstwa Transportu Przemysłu Mięsnego [...] odmówił wydania takiego zaświadczenia.

Rozpatrując sprawę w wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 2 października 2001 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, iż Organ I instancji ma ograniczoną swobodę prowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. z dnia 18 lutego 1983 r. Nr 8, poz. 43, z późn. zm.) określają środki dowodowe jakimi wnioskodawca może udowodnić okresy zatrudnienia pracy w szczególnych warunkach.

Organ II instancji wskazał na § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że okresy pracy w szczególnych warunkach stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy.

Zdaniem Organ II instancji pracownik powinien uzyskać takie dokumenty od pracodawcy, natomiast brak takiego dokumentu należy traktować jako brak dowodu na fakt wykonywania pracy tego rodzaju.

W kontekście powyższego Organ II instancji uznał, iż okresu zatrudnienia R. N. w Przedsiębiorstwie Transportu Przemysłu Mięsnego [...] Filia Terenowa [...] w okresie od dnia 1 lutego 1985 r. do dnia 31 grudnia 1993 r. nie może uznać jako pracy w szczególnych warunkach albowiem brak jest zaświadczenia z zakładu pracy, a przedstawione zeznania świadków nie mogą być uwzględnione.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Organu II instancji R. N. nie posiada 15 lat wykonywania pracy w warunkach szczególnych, a tym samym nie spełnia warunków do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Nadto Organ II instancji wskazał na art. 37j ust. 1a ustawy, zgodnie z którym okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Zatem, zdaniem Organu II instancji, R. N. może dochodzić swoich praw na drodze sądowej, a prawomocny wyrok będzie wiążący dla Organu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżący R. N. podtrzymał argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji Organu I instancji.

Zdaniem skarżącego zeznania świadków są wystarczającym dowodem potwierdzającym zatrudnienie w szczególnych warunkach w Przedsiębiorstwie Transportu Przemysłu Mięsnego [...] Filia Terenowa [...] w okresie od dnia 1 lutego 1985 r. do dnia 31 grudnia 1993 r.

W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd nie będąc związany, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uchylił zaskarżoną decyzję Organu II instancji oraz decyzję Organu I instancji.

Sąd uznał, iż uchylone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 75 § 1 K.p.a oraz art. 77 K.p.a. przez co ograniczono czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu bezsporne jest, iż R. N. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] w dniu 1 września 2000 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 września 2000 r.

Skarżący mógł wystąpić o zasiłek przedemerytalny, jeżeli zgodnie z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. z dnia 18 lutego 1983 r. Nr 8, poz. 43, z póź. zm.) - wykaz A dział XIV pkt 16 - prace wykonywane w kanałach remontowych przy naprawie pojazdów mechanicznych lub szynowych, pkt 17 lakierowanie ręczne lub natryskowe - nie zhermetyzowane jest pracą w szczególnych warunkach uprawniającą do niższego wieku emerytalnego.

Organy administracji publicznej uznały, iż na dzień 1 czerwca 2001 r., dzień złożenia wniosku o świadczenie przedemerytalne, R. N. posiadał 33 lata 11 miesięcy i 25 dni pracy oraz 11 lat 3 miesiące i 15 dni pracy w szczególnych warunkach.

Tym samym nie uwzględniły okresów pracy w Państwowym Ośrodku Maszynowym [...] za okres od 11 sierpnia 1975 r. do 31 stycznia 1985 r. oraz w Przedsiębiorstwie Transportu Przemysłu Mięsnego [...] za okres od 1 lutego 1985 r. do 31 grudnia 1993 r. Przy czym Organ II instancji odniósł się tylko i wyłącznie do braku zaświadczenia o pracy w szczególnych warunkach w Przedsiębiorstwie Transportu Przemysłu Mięsnego [...] za okres od 1 lutego 1985 r. do 31 grudnia 1993 r.

Skarżący od początku postępowania podnosił, iż w przypadku Przedsiębiorstwa Transportu Przemysłu Mięsnego [...] okoliczność pracy w szczególnych warunkach zamierza udowodnić zeznaniami świadków czego Organy administracji publicznej nie dopuściły opierając się na piśmie Zarządcy Komisarycznego Przedsiębiorstwa, który odmówił wystawienia świadectwa albowiem , jak wiadomo praca mechanika w byłej Filii Terenowej [...]. nie była wykonywana wyłącznie w kanałach naprawczych "

Jeżeli chodzi o okresy pracy w Państwowym Ośrodku Maszynowym [...] to Organy administracji publicznej przyjęły do wiadomości, iż z dokumentacji posiadanej przez urząd wynika, iż R. N. zatrudniony był na stanowisku ślusarza - malarza a tym samym trudno było określić w jakim czasie i w jakim zakresie wykonywał pracę w szczególnych warunkach.

Zdaniem Sądu za błędne należy uznać stanowisko Organów administracji publicznej, które przyjęły iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego Organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie w celu ustalenia, czy skarżący wykonywał pracę w szczególnych warunkach.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Oznacza to, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu zasada powyższa nie jest wyłączona przez § 2 ust. 2 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. z dnia 18 lutego 1983 r. Nr 8, poz. 43, z póź. zm.) ani też przez § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z dnia 18 marca 1997 r., Nr 25, poz. 132, z póź. zm.), zgodnie z którym prawo do zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego, zwanych dalej "świadczeniami", ustala starosta, na podstawie karty rejestracyjnej oraz innych wymaganych do przyznania świadczenia dokumentów, przedstawionych przez osobę zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy, zwaną dalej "zarejestrowaną osobą".

Tym samym Sąd uznał, iż w przypadku gdy zakład pracy został zlikwidowany bądź Zarządca Komisaryczny odmawia wydania zaświadczenia lub też nie można określić na podstawie przedstawionego świadectwa pracy jej charakteru strona ma prawo wykazania pracy w szczególnych warunkach innymi dowodami tj. np. zeznaniami świadków.

Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2000 r. sygn. akt II S.A. 1510/00, iż w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy osoba występująca o przyznanie tego zasiłku wykonywała pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze organ administracji obowiązany był dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Sąd pragnie zauważyć, iż zadaniem Organów administracji publicznej jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, czego Organy w przedmiotowej sprawie nie uczyniły pomimo iż skarżący o to wnosił. Brak jest również ustosunkowania się przez Organ II instancji do okresu pracy w Państwowym Ośrodku Maszynowym [...], gdzie przyjęto do wiadomości bez ustosunkowania się, iż z dokumentacji posiadanej przez urząd wynika, iż R. N. zatrudniony był na stanowisku ślusarza - malarza, a tym samym trudno było określić w jakim czasie i w jakim zakresie wykonywał pracę w szczególnych warunkach.

Takie postępowanie narusza art. 77 § 1 K.p.a. wskazujący na to, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wskazane przez Sąd rażące naruszenia przepisów postępowania doprowadziło do wydania decyzji, której przesłanką było założenie, iż skarżący nie spełnia warunków do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, podczas gdy to w ogóle nie było badane.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na art. 37j ust. 1a ustawy, zgodnie z którym okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sadu. Zatem, zdaniem Organu II instancji, R. N. może dochodzić swoich praw na drodze sądowej a prawomocny wyrok będzie wiążący dla Organu.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 12 września 2001 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 89, poz. 973).

Sąd, w zakresie tego przepisu, w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd administracyjny w Warszawie z dnia 25 marca 2004 r. Sygn. akt OSK 81/04, iż przepis ten nie może konwalidować stanu, w którym organy nie badały przesłanki uzyskania zasiłku przedemerytalnego.

Oznaczałoby to ni mniej ni więcej przerzucenie wyjaśnienia sprawy, pomimo już wydanej decyzji, na sąd powszechny w sytuacji kiedy postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie cyt. przepisu.

Sąd przypomina uchwałę Sądu Najwyższego, który przyjął, iż dodanie ust. la w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, iż ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jedną z nich jest prawomocny wyrok Sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego, a drugą pozostaje postępowanie administracyjne przed starostą, który ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego i je przyznaje.

Ważnym również zagadnieniem jest to, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2001 r., Nr 154, poz. 1793.) został skreślony art. 37j w ustawie.

Jednakże zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że postępowanie w prawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie stało się bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na względzie Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).