Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 139/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 7b ust. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także jako "WINGiK"), decyzją z dnia 19 października 2017 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101), po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej: skarżąca) od decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r. znak: [...] orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu R, jednostka ewidencyjna R dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem l instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 28 lutego 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o sprostowanie ewidencji prowadzonej dla działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w R poprzez wskazanie, że:

działki [...] i [...] stanowią dawną działkę kat. [...], która posiadała drogę dojazdową biegnąc po obecnie istniejących działkach [...] i [...] dr G (działka nr [...]) - wskazanie, że działka kat. [...] przeszła w działkę [...] – pismo Urzędu Gminy z 8.08.1978 r.;

działka nr [...] stanowi nie drogę dojazdową lecz chodnik zgodnie z wyrysem z 1978 r.;

działka [...] ma pow. 29,24 ar, a nie 28,21, działka [...] powstała z działki [...] o pow. 2,59 ar połączonej z działkami [...] i [...] o łącznej pow. 26,65 ar;

chodnik biegnący po działce [...] ciągnie się dalej po działce [...] aż do

budynku nr [...] co nie jest uwzględnione w ewidencji;

właścicielem działki l.kat.[...] był A. P. zgodnie z aktem notarialnym z 7 lutego 1967 r.

W odpowiedzi na pismo wzywające skarżącą do sprecyzowania zawartego w ww. wniosku żądania poprzez wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości danych objętych ewidencją gruntów i budynków, których żądanie aktualizacji dotyczy - skarżąca wskazała, że domaga się:

"naniesienia na mapy i w ewidencji oraz operacie konturów i granic oraz powierzchni wskazanych działek zgodnie z przedstawionymi dokumentami;

naniesienia na mapy i w ewidencji oraz operacie konturów i granic oraz powierzchni wskazanej działki zgodnie z przedstawionymi dokumentami oraz oznaczenie jej nie jako drogi, ale jako chodnika (sposób użytkowania);

naniesienia na mapy i w ewidencji oraz operacie konturów i granic oraz powierzchni wskazanych działek zgodnie z przedstawionym dokumentami;

naniesienie na mapy i w ewidencji oraz operacie konturów i granic oraz powierzchni wskazanych działek zgodnie z przedstawionymi dokumentami oraz wskazanie sposobu użytkowania".

W odpowiedzi, zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2017 r. Starosta poinformował skarżącą, że wskazane przez wnioskodawczynię żądania będą przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, które zakończą się decyzjami administracyjnymi, a przedmiotowe postępowanie będzie dotyczyło jedynie działki nr [...].

Decyzją z [...] 2017 r. Nr: [...] Starosta orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu R, jedn. ewid. R dotyczących działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dacie założenia ewidencji gruntów, tj. 1969 r. w operacie ewidencyjnym została wpisana działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,1129 ha oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0178 ha. Następnie, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 23 października 1979 r., sygn. akt [...] oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. F. B. (I. ks. rob. [...]) działka ewidencyjna nr [...] zniosła się do działki ewidencyjnej nr [...], która podzieliła się na działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym działka ewidencyjna nr [...] nie figuruje aktualnie w operacie ewidencyjnym obrębu R.

W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu wskazała m.in., że "ocena aktualności i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym operatu ewidencyjnego sprowadzić się musi do oceny a nie przytoczenia całości dokumentacji źródłowej". Zarzuciła, że operat zawiera dane działki [...], które mimo jej zniesienia są nieaktualne. Podkreśliła, że w uzasadnieniu decyzji organ nie dokonał merytorycznej oceny prawidłowości dokumentacji, z której wynika, że działka [...] zniosła się do działki [...], która następnie podzieliła się na działki [...], [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem l instancji. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy, w tym zgromadzona dokumentacja oraz treść złożonych przez skarżącą wniosków wskazuje, iż skarżąca nie domagała się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] pomimo, że jest ona wymieniona w pismach skarżącej z dnia 28 lutego oraz 9 maja 2017 r. Skarżąca wskazała swoje żądanie, poprzez wymienienie w punktach jakich konkretnie działań oczekuje od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.

W ramach wymienionych w swoich pismach 5 punktów nie wskazała natomiast konkretnych danych ewidencyjnych, których aktualizacji się domaga w stosunku do działki nr [...], pomimo wezwania do sprecyzowania żądania w ww. zakresie. Organ ewidencyjny nie mógł w związku z tym przyjąć domniemania, że nieprecyzyjne żądanie wnioskodawczym, niepotwierdzone po wezwaniu do jego sprecyzowania, może stanowić podstawę do określenia przedmiotu prowadzonego postępowania.

W ocenie organu odwoławczego wydana przez Starostę decyzja narusza przepisy art. 61 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2b w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, iż aktualizacja dotyczy informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w tym m.in. tych w zakresie gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma więc miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. Tym przedmiotem w stosunku do ewidencji gruntów i budynków jest m.in. działka ewidencyjna.

W odniesieniu do ww. uregulowań prawnych organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że od roku 1980 działka ewidencyjna nr [...] nie figuruje w operacie ewidencyjnym obrębu R. Prowadzenie zatem w stosunku do nieistniejącej aktualnie działki postępowania administracyjnego na podstawie niesprecyzowanego i nie wyrażonego wprost żądania skarżącej, należy uznać za naruszenie prawa.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego uzasadnione jest również faktem, iż decyzja Starosty kończąca postępowanie administracyjne orzeka o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu R, jednostka ewidencyjna R dotyczących działki ewidencyjnej nr [...]. Organ I instancji nie dokonał merytorycznej oceny żądania skarżącej, co zresztą skarżąca podniosła w odwołaniu. Prowadzi to do wniosku, że organ ewidencyjny nie miał możliwości dokonania takiej oceny właśnie ze względu na bezprzedmiotowość przeprowadzonego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że wydana została w postępowaniu dotkniętym naruszeniem prawa, a to:

art. 7 k.p.a. poprzez błędnie ustalony w sprawie stan faktyczny tak co do danych ewidencjonowanych, ale i co do treści wniosków skarżącej:

art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wskazania skarżącej okoliczności prawnych i faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci oczekiwanego przez organ sformułowania treści wniosku poprzez użycie określeń technicznych jak mapa ewidencyjna, rejestr zbiór, co skutkuje przyjęciem, że podanie wnoszącej zostało uznane za niejasne, czym naruszono zasadę pogłębiana zaufania obywatela do organów administracji publicznej;

art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez WINGiK poprzez faktyczne powielenie wniosków organu pierwszej instancji bez kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zaniechanie samodzielnego całościowego rozpoznania sprawy;

art.77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego zebrania materiału dowodowego w sprawie;

art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez WINB;

art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w przypadku gdy brak było podstaw dla jego umorzenia;

art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przez WINB przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

§ 10 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że dane, których sprostowania domagała się skarżąca, nie są danymi ewidencjonowanymi;

§ 22 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że raport o danych ewidencyjnych w postaci mapy ewidencyjnej nie stanowi elementu ewidencji;

§ 35 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez odmowę sprostowania danych w rejestrach i operatach na podstawie przedstawionego przez strony materiału dowodowego:

§ 44 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, iż nie jest obowiązkiem organu dbanie o to, aby dane znajdujące się w prowadzonych rejestrach były zgodne ze stanem faktycznym;

§ 45 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nie wyeliminowanie danych błędnych nie odpowiadających stanowi prawnemu i faktycznemu;

§ 50 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że dane co do działki ew. [...] nie znajdują się w ewidencji, gdy nawet po przyjęciu, że nastąpiła ich modernizacji powinny one zostać zarchiwizowane i dalej stanowić cześć ewidencji jako dane archiwalne; co skutkuje błędnym rozstrzygnięciem i koniecznością jego zmiany przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi wskazano argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów, zmierzającą w ocenie skarżącej do uchylenia zaskarżonej obecnie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś jej słuszność. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1206), dalej: "p.p.s.a." sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Podstawę prawną zakażonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 października 2017 r. stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) dalej jako "k.p.a.". Organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe na gruncie powołanego przepisu. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpoznania sprawy w całości, nie ograniczając się do zarzutów odwołania, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji spełniającym wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwentnie zatem uznaje za chybione zarzuty skarżącej zgłoszone w tym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINGiK wynika bowiem, że organ odwoławczy rozpatrzył i ocenił całość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na tej właśnie podstawie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych. Zasadnie zatem WINGiK uznał, że stan faktyczny sprawy, w tym zgromadzona dokumentacja oraz treść złożonych przez skarżącą wniosków wskazuje, iż skarżąca nie domagała się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...], pomimo iż jest ona wymieniona w pismach z 28 lutego 2017 r. oraz 9 maja 2017 r. Skarżąca sformułowała swoje żądanie, poprzez wymienienie w 5 punktach jakich konkretnie działań oczekuje od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Nie wskazała natomiast konkretnych danych ewidencyjnych, których aktualizacji się domaga w stosunku do działki nr [...], pomimo wezwania do sprecyzowania żądania w ww. zakresie. Organ ewidencyjny I instancji nie mógł w związku z tym przyjąć domniemania, iż nieprecyzyjne żądanie wnioskodawczyni, niepotwierdzone po wezwaniu do jego sprecyzowania, może stanowić podstawę do określenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Prawidłowe zatem w ocenie Sądu jest stwierdzenie organu II instancji, że zaskarżona decyzja Starosty narusza przepisy art. 61 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2b w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że aktualizacja dotyczy informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w tym m.in. tych w zakresie gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Te okoliczności przemawiały właśnie za uchyleniem decyzji organu I instancji, która była wadliwa.

Najważniejszą jednak okolicznością w sprawie, bo najbardziej relewantną prawnie, jest jednoznaczne ustalenie, że od 1980 roku działka ewidencyjna nr [...] nie figuruje w operacie ewidencyjnym obrębu R. Prowadzenie zatem w stosunku do nieistniejącej aktualnie działki postępowania administracyjnego należy uznać za naruszenie prawa. W tej sytuacji prowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne w zakresie aktualizacji danych co do działki nr [...] j. ewid. R było bezprzedmiotowe. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakim mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje.

Jak wykazano powyżej skoro nie istniał przedmiot postępowania tj. działka nr [...], postępowanie administracyjne w stosunku do tej działki jest bezprzedmiotowe i ulega umorzeniu, co prawidłowo dostrzegł i uczynił organ II instancji.

Na marginesie dodać należy, że w sprawie działek nr [...] i nr [...] prowadzone jest odrębne postępowanie znak: [...], natomiast w sprawie działki nr [...] pod znakiem: [...] Starosta wydał decyzję o odmowie aktualizacji. W stosunku do żądań wnioskodawczyni organ ewidencyjny w ramach ww. postępowań będzie mógł się merytorycznie odnieść co do ich zasadności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je za bezzasadne wobec stwierdzenia przez Sąd, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe wobec nieistnienia przedmiotu sprawy tj. działki o nr [...].

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.