Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2210/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1  i ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z o.o. sp.k. z siedzibą w K. dawniej [...] spółka z o.o. S.K.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1672/13 w sprawie ze skargi [...] spółki z o.o. S.K.A. z siedzibą w Krośnie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] spółki komandytowo – akcyjnej w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazującą sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta Żywiecki na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] spółce komandytowo – akcyjnej w K. budynku wystawienniczo – handlowego z magazynem "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingiem, placem manewrowym, drogami wewnętrznymi na działkach nr [...] oraz na przebudowę i adaptację budynku zabytkowego – obr. [...] przy ul. [...] w Żywcu. W decyzji obszar oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) ograniczono do działek inwestora oraz stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca (uchwała Rady Miejskiej nr XI/83/2011 z dnia 30 czerwca 2011 r., Dz. Urz. Woj. Śląsk. Nr 176, poz. 3279 – zwanej dalej Miejscowym planem).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Żywiec.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany przewiduje odprowadzanie wód opadowych z projektowanego budynku handlowego do rurociągu będącego własnością Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, jednakże ten nie uzgodnił ostatecznie planowanego odprowadzenia. Z pisma z dnia 8 stycznia 2013 r. wynikają jedynie informacje, jakie warunki musi spełniać inwestor, by uzyskać takie uzgodnienie. Projekt budowlany przewiduje także budowę zjazdu pożarowego na działkę nr [...], będącą drogą wewnętrzną ogólnodostępną, nie zaliczoną do dróg publicznych, której właścicielem jest Gmina Żywiec. W aktach sprawy brak jest również jej zgody na korzystanie z tej działki. Ponadto, stronami postępowania powinni być także właściciele działki nr [...], bowiem projekt przewiduje przebudowę sieci wodociągowej Ø 50 PE na Ø 90 PE oraz przełożenie istniejącego przyłącza Ø 40 PE do budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Wojewoda wskazał również na konieczność wyjaśnienia rozbieżności, co do działek objętych planowaną inwestycją. Wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy działki nr [...] i nr [...], zaś z załączonej mapy wynika, że na skutek połączenia istnieje jedynie działka nr [...]. Nadto, ww. działki objęte wnioskiem znajdują się w jednostce Miejscowego planu C2.1 – 10UU1/MN2, gdzie zgodnie z jego § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a maksymalna szerokość elewacji frontowej w ramach jednej bryły może wynosić 20 m, zaś projektowanego budynku wystawienniczo – handlowego wynosi 78 m. Inwestor musi nadto uwzględnić ogólne wymogi planu dla jednostek MN2 i UU1 i szczegółowe wymagania w formie tabelarycznej planu, chociaż zdaniem organu odwoławczego, Miejscowy plan nie zakazuje budowy na tym terenie budynków handlowych o powierzchni sprzedaży 2000 m2. Z uwagi jednak na rozmiar projektowanego przedsięwzięcia może być dla niego wymagana decyzja środowiskowa, dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu inwestor winien przedłożyć stosowne rozstrzygnięcie w zakresie tej kwestii.

Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor, wnosząc o stwierdzenia jej nieważności lub jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 136, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich twierdzeń organu odwoławczego.

Sąd wskazał, że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor określił, że budowa będzie znajdowała się na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w Żywcu. Również tych działek dotyczy decyzja I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. Do wniosku został też dołączony wykaz zmian z dnia 3 lutego 2013 r., z którego wynika, że w następstwie połączenia działek nr [...] powstała nowa działka nr [...] o powierzchni 1.5985 ha. Bezsporne jest, że działki objęte wnioskiem i decyzją organu I instancji położone są w jednostce urbanistycznej C2.1 – 10UU1/MN2 – tereny zabudowy usługowej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że przy takim położeniu inwestycji obiekt budowlany powinien spełniać wymogi planu określone dla jednostek UU1 i MN2, a także szczegółowe wymagania uwzględnione w formie tabelarycznej dla jednostki 10UU1/MN2. W związku z tym stwierdzenie, że obiekt projektowany nie spełnia wymogów § 11 ust. 1 pkt 3a planu odnoszących się do strefy MN2 w zakresie szerokości elewacji frontowej jest uzasadnione.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu organu odwoławczego, że zawsze jest dopuszczalna zabudowa w jednostce C2.1 – 10UU1/MN2 budynkami o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, bowiem plan miejscowy nie zakazuje budowy takich budynków. Z akt sprawy nie wynika, czy obiekt objęty decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. w zakresie powierzchni sprzedaży (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przekracza, czy też nie przekracza 2000 m2, co winno być także uzupełnione w postępowaniu dowodowym. Jeżeli jednak po tym uzupełnieniu okazałoby się, że obiekt swoją powierzchnią sprzedaży przekracza 2000 m2, to jego budowa nie byłaby dopuszczalna w jednostce C2.1 – 10UU1/MN2, a tylko w jednostce oznaczonej w planie symbolem Uc. Jak natomiast wynika z poglądów orzecznictwa, wielkopowierzchniowe obiekty handlowe (powyżej 2000 m2) można realizować wyłącznie wtedy, gdy plan miejscowy określa granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (art. 15 ust. 3 pkt 4 tej ustawy) i na tym terenie.

Wskazując na merytoryczny charakter rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, Sąd pierwszej instancji podał następnie za Wojewodą, że w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu znajduje się także działka nr [...], jak i działka nr [...]. Odnośnie tej pierwszej organ stwierdził, że jej właściciele powinni być stronami postępowania z uwagi na przewidzianą w projekcie przebudowę wodociągu Ø 40 doprowadzającego wodę do działki nr [...]. Zdaniem Sądu przebudowa tego wodociągu będzie połączona z pozbawieniem tych właścicieli możliwości korzystania z wody, a więc naruszy ich chroniony interes. To przesądza o położeniu tej działki w obszarze oddziaływania inwestycji. Odnośnie natomiast działki nr [...], Sąd podał, że z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że przewiduje się zjazd (przejazd) pożarowy na działkę nr [...] będącą drogą wewnętrzną, nie zaliczoną do dróg publicznych i stanowiącą własność Gminy Żywiec (co uzasadniało jej prawo do złożenia odwołania), a która nie wyraziła zgody na korzystanie z jej nieruchomości. Ponieważ właściciele działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu to organ odwoławczy mógł wydać jedynie decyzję kasacyjną. Ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest, bowiem obowiązkiem tego organu.

W tej sytuacji zdaniem Sądu nie miało znaczenia czy organ odwoławczy, uzyska w ramach art. 136 K.p.a. uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie co do zasad odprowadzania wód opadowych z projektowanego budynku handlowego do rurociągu d = 800 mm [...]. Także załączone do akt sprawy pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r. jest jedynie informacją, co do warunków, jakie musi spełnić inwestor, aby uzyskać ostateczne uzgodnienie.

Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu organu odwoławczego skutkującego zobowiązaniem inwestora do złożenia w ponownie prowadzonym postępowaniu stosownych rozstrzygnięć właściwych organów ochrony środowiska. Odwołując się do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1379), Sąd zaznaczył, że inwestor nie ma obowiązku w każdej sprawie składania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 lub 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ, który rozpoznaje wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W sytuacji, gdy organ zobowiązuje inwestora do uzupełnienia wniosku złożeniem rozstrzygnięć w zakresie ochrony środowiska musi uprzednio dokonać kwalifikacji budowy w kontekście ww. rozporządzenia, bowiem obowiązek określony w art. 59 i art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. dotyczy wyłącznie przedsięwzięć wymienionych w tym rozporządzeniu. Jak wskazał Sąd, w zaskarżonej decyzji organ stwierdził jedynie, że z uwagi na rozmiar projektowanego przedsięwzięcia może być wymagana decyzja środowiskowa. Tym samym, organ wskazał, iż przedsięwzięcie jest zaliczone (czy też może być zaliczone) do tych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia, nie podając jednak w oparciu, o jakie dane i wskaźniki dokonał tego ustalenia. Swoje stanowisko umotywował "rozmiarami projektowanego przedsięwzięcia", nie odnosząc się ani do projektu budowlanego ani do § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego "na wyrost" jest błędne. Brak jest także podstaw do zobowiązania skarżącej do złożenia w ponownie prowadzonym postępowaniu postanowienia z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. lub opinii środowiskowej.

W sprawie wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 ani art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony, a uzasadnienie odpowiada art. 107 § 3 K.p.a. Doszło natomiast do naruszenia art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., co jednak nie miało wpływu na samo rozstrzygnięcie.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] spółka komandytowo – akcyjna w K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., a także w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a to poprzez nieuwzględnienie skargi i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji, mimo że organ ten w sposób błędny – oparty na nienależytej i niepełnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego – ustalił, że w obszarze oddziaływania projektowanego przez skarżącą obiektu budowlanego znajduje się nieruchomość Gminy Żywiec obejmująca działkę nr [...] przez co przeprowadził postępowanie i rozpoznał odwołanie złożone przez podmiot niemający przymiotu strony postępowania, które to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji,

II. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do dyspozycji tegoż przepisu i wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej w drodze wyrażenia w zaskarżonym wyroku oceny prawnej przepisów prawa materialnego: § 8 ust. 1 pkt 4 lit. a, § 8 ust. 1 pkt 4 lit. b, § 11 ust. 7 pkt 1, § 11 ust. 8 pkt 1 oraz § 14 ust. 35 pkt 1 uchwały nr XI/83/2011 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca w granicach administracyjnych miasta, stanowiącej, że w obrębie jednostki urbanistycznej "C2.1.", oznaczonej w Miejscowym planie jako "10UU1/MN2", niedopuszczalna jest budowa obiektu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2, która to ocena w porównaniu z dokonaną w tym przedmiocie oceną organu II instancji jest dla skarżącej z materialnoprawnego punktu widzenia oceną niekorzystną – bardziej restrykcyjną, a w konsekwencji może w dalszym postępowaniu doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej skarżącej pozwolenia na budowę;

III. naruszenie prawa materialnego: art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a Miejscowego planu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakresem zastosowania normy prawnej wynikającej ze wskazanych przepisów objęty jest projekt budowlany, w oparciu, o który nastąpić ma realizacja obiektu budowlanego na terenie położonym w obrębie jednostki "C2.1.-10UU1/MN2", bez względu na to, czy obiekt ten wpisuje się swym przeznaczeniem w podstawowe przeznaczenie przewidziane dla terenu oznaczonego w Miejscowym planie jako "MN2", podczas gdy zakresem zastosowania normy prawnej wynikającej ze wskazanych przepisów objęty jest jedynie taki projekt budowlany, w oparciu, o który nastąpić ma realizacja obiektu budowlanego wpisującego się swym przeznaczeniem w podstawowe przeznaczenie przewidziane dla terenu oznaczonego w Miejscowym planie jako "MN2";

IV. naruszenie prawa materialnego § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a Miejscowego planu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określone w przywołanym przepisie nakazy zabudowy i zagospodarowania terenów "MN2" dotyczą każdego obiektu realizowanego w obrębie jednostki "C2.1.-10UU1/MN2", w tym obiektu wpisującego się w przeznaczenie podstawowe "UU1", podczas gdy wymienione w przywołanej normie nakazy dotyczą wyłącznie zabudowy mieszkaniowej i nie mogą być odnoszone do zabudowy usługowej;

V. naruszenie prawa materialnego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że w postępowaniu w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę winien wziąć udział podmiot, którego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przez skarżącą obiektu Gmina Żywiec;

VI. naruszenie prawa materialnego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niezastosowanie normy prawnej wynikającej ze wskazanych przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skutkujące uznaniem, że w postępowaniu w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę winny wziąć udział w charakterze strony podmioty nie posiadające w tym interesu prawnego właściciele działki nr [...];

VII. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a Miejscowego planu, a także w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ II instancji przywołanych przepisów prawa materialnego;

VIII. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nie rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji zarzutów skargi:

1. naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 3. K.p.a. i 136 K.p.a. poprzez:

- dopuszczenie się błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie braku dokonania przez skarżącą uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie co do zasad odprowadzania wód opadowych z projektowanego budynku handlowego do rurociągu d=800 mm [...], a także nie uzyskanie w ramach art. 136 K.p.a. odnośnego uzgodnienia,

- dopuszczenie się błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie istnienia rozbieżności w oznaczeniu działek wskazanych we wniosku i w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę,

2. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżąca nie przedłożyła wszystkich wymaganych uzgodnień,

3. naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżąca winna dysponować zgodą Gminy Żywiec na korzystanie z działki nr [...];

IX. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie się sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegającej na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano, z jakich powodów nastąpiło uchylenie decyzji organu I instancji przy jednoczesnym uznaniu przez ten Sąd, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji odpowiada art. 107 § 3 K.p.a., jak również poprzez zawarcie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, mimo że w świetle przywołanego przepisu wskazania takie mogą być zawarte jedynie w wyroku uwzględniającym skargę,

X. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ II instancji uchybił przepisowi postępowania art. 138 § 2 K.p.a. przez zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji okoliczności, jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

XI. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na wykroczeniu przez Sąd pierwszej instancji poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego z inicjatywy skarżącej oraz poza swą funkcję w tym postępowaniu w drodze dokonania próby sanowania wadliwości zaskarżonej decyzji organu II instancji w zakresie wskazania powodów, z jakich nastąpiło uchylenie decyzji organu I instancji oraz okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponowny rozpatrzeniu sprawy, podczas gdy zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego z inicjatywy skarżącej polegać ma na kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, a nie na sanowaniu (uzupełnianiu czy korygowaniu) jej treści;

XII. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., względnie – mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Ponadto skarżąca Spółka na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

- opinii urbanistycznej wykonanej w maju 2014 r. przez mgr inż. arch. A. W., będącej autorką projektu przedmiotowego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- opinii urbanistycznej z dnia 20 maja 2014 r. wykonanej przez mgr inż. arch. R. O.,

na okoliczność treści tych opinii.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie podniesionych powyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania formalne określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji mogło być przedmiotem oceny kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew też odmiennym wywodom kasacji Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza zakres postępowania. Zwrócić należy uwagę, iż na wstępie swoich rozważań Sąd zaznaczył, że "nie wszystkie (...) twierdzenia organu odwoławczego, które znajdują się w uzasadnieniu, a które podano jako argumentację podjętego rozstrzygnięcia Sąd podziela (o czym dalej)". Oznacza to zatem, iż Sąd ten wykonał to, do czego jest ustawowo zobowiązany, a więc dokonał kontroli legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), wskazując w jakich fragmentach ją podważa, a w jakich akceptuje. Rozważania te składają się na przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 P.p.s.a.), a nie jak stwierdza autor kasacji, na wskazania Sądu co do dalszego postępowania. I chociaż rzeczywiście ocena prawna przedstawiona przez Sąd będzie wiążąca dla organów w toku ponownie prowadzonego postępowania (art. 153 P.p.s.a.), o tyle uwzględniając charakter kontrolowanej decyzji (tzw. decyzji kasacyjnej), nie można uznać, aby Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku popadł w wewnętrzną sprzeczność poszerzając argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, iż podstawową cechą i funkcją sądownictwa administracyjnego jest zapewnienie zgodności z prawem wydawanych przez organy administracyjne rozstrzygnięć. Skoro zatem, akceptując zasadniczo prawidłowość wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd doszedł także do wniosku o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania, to nie mógł uchylić kontrolowanej w sprawie decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania (innych niż wymienione pod lit. b), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji takiego wpływu nie sposób się dopatrzeć. Wskazywana w kasacji: "próba sanowania wadliwości zaskarżonej decyzji" – mieści się w kompetencjach Sądu. Z tych też przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia: art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut IX), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. (zarzut X) oraz art. 1 § 1 ww. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. (zarzut XI).

Przechodząc do dalszej oceny podstaw kasacji, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zarzut I). Ustalenie organu odwoławczego, podzielone przez Sąd pierwszej instancji, że projektowana inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania działki nr [...] znajduje swoje odzwierciedlenie w stanie faktycznym sprawy i przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym (opis techniczny – 2. projektowany układ komunikacyjny). Zgodnie z nim: zjazd publiczny z drogi krajowej na teren działki, na której zostało zaprojektowane przedmiotowe zamierzenie budowlane wraz z budową dodatkowego pasa ruchu, przebudową zatoki przystankowej, budową wysp kryjących w jezdni ulicy [...], przebudową "istniejącego zjazdu na drogę gminną" są przedmiotem oddzielnego opracowania projektowanego. Zaprojektowano dwie drogi wewnętrzne, wśród nich drogę o nazwie roboczej – droga nr 1. "Droga nr 1 łączy projektowany zjazd publiczny nr 1 z drogą nr 2 i awaryjnym przejazdem pożarowym na drogę gminy przebiegającą po działce nr [...]". Działka nr [...], co nie było w sprawie kwestionowane, a ponadto znajduje potwierdzenie w wypisie uproszczonym z rejestru gruntów, stanowi własność Gminy Żywiec i jest wewnętrzną drogą stanowiącą dojazd do drogi krajowej. Tym samym, skoro projektowana inwestycja zakładała połączenie z działką nr [...], a następnie jej wykorzystanie, to inwestycja oddziałuje również na tę działkę, a jej właściciel winien być stroną tego postępowania. Z tych też przyczyn, reprezentujący ww. Gminę Burmistrz był uprawniony do złożenia w jej imieniu odwołania i nie zachodzi – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – przypadek nieważności postępowania administracyjnego. Odwołując się z kolei do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu rozpoznawanej kasacji stwierdzić trzeba, iż powyżej przywołane w projekcie budowlanym założenia wprost wskazują na połączenie inwestycji z działką nr [...], zaś to czy spełnia ona wymagania techniczne na tym etapie postępowania – wobec nie uwzględnienia tego faktu przez organ I instancji – pozostawało przedwczesne. Także to, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odstąpił od warunku likwidacji istniejącego zjazdu [...] do działki nr [...] pozostawało bez znaczenia dla sprawy, bowiem w uzgodnieniu przedstawionego projektu budowlanego (pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 kwietnia 2013 r.) wyraźnie wskazano na połączenie inwestycji z działką nr [...]– nazwa inwestycji: "Przebudowa zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...]i zatoki przystankowej na działkach: [...]; (...)". Z tych też przyczyn oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 (zarzut V).

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a. (zarzut VI). Poza sporem pozostawało ustalenie, że w projekcie budowlanym przewidziano przebudowę wodociągu doprowadzającego wodę do działki nr [...]. Ponieważ przebudowa ta będzie połączona z pozbawieniem właścicieli tej działki możliwości korzystania z wody, to znajdą się oni w obszarze oddziaływania przedmiotowej nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje to, że roboty związane z przebudową będą realizowane wyłącznie na projektowanej działce, skoro wystąpi wymagane art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oddziaływanie na działkę nr [...].

Za bezzasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut VIII), we wszystkich trzech jego punktach (1. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a.; 2. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego; 3. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Do wszystkich wymienionych w nim zarzutów skargi odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny. W aktach sprawy, jak słusznie stwierdził Sąd, brak jest uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie i nie może go stanowić pismo z dnia 8 stycznia 2013 r. Także wobec konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, zbędnym było prowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie przez organ odwoławczy. Kwestia ta natomiast winna zostać wyjaśniona przez Starostę Żywieckiego. Sąd – podobnie jak organ odwoławczy – również odniósł się do rozbieżności w oznaczeniu działek, zaś fakt, że działka nr [...] wymieniona w decyzji organu I instancji zawiera się w powstałej działce nr [...] zostanie uwzględniony przez ten organ w toku ponownie prowadzonego postępowania. Z przyczyn powyżej wskazanych, Sąd pierwszej instancji wykazał, dlaczego inwestor nie przedłożył wszystkich uzgodnień oraz dlaczego powinien dysponować stosowną zgodą na korzystanie z działki nr [...].

Oceniając w ramach niniejszej kontroli kasacyjnej przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię przepisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w chwili orzekania przez Wojewodę Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śląsk. Z 2011 r. Nr 176, poz. 3279), stwierdzić przede wszystkim trzeba, iż poza sporem pozostawał fakt, że projektowane zamierzenie budowlane położone jest w jednostce urbanistycznej planu "C2.1 – 10UU1/M2" – tereny zabudowy usługowej oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

Podnosząc zarzut naruszenia wyrażonego w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu reformationis in peius, strona skarżąca wskazała, że poprzez wykluczenie w ww. jednostce planistycznej możliwości budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, Sąd pierwszej instancji pogorszył jej sytuację prawną, wykluczając możliwość tego typu zabudowy na projektowanej działce. Takie stanowisko, choć pozornie uzasadnione, nie mogło jednak prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Błąd Sądu pierwszej instancji ma, bowiem inne podstawy i nie wywiera w efekcie istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wynika on z nadinterpretacji decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., jaką dokonał Sąd pierwszej instancji. Zauważyć bowiem trzeba, iż stanowisko organu wyrażone w tej decyzji sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że "plan miejscy nie zakazuje budowy na tym terenie budynków handlowych o powierzchni sprzedaży 2000m2". Nie przesądzono jednak w nim, czy realizacja tego typu obiektu jest dopuszczalna przez plan. Nie było też podstaw – z uwagi na charakter podjętej przez organ decyzji – do przesądzania tej kwestii. Decyzja kasacyjna wydawana jest ze względu na znaczące uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji, a których organ odwoławczy nie może samodzielnie naprawić (art. 138 § 2 K.p.a.: "[...] decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie [...]"). Organ odwoławczy, podejmując takie rozstrzygnięcie, nie jest również uprawniony do dokonania wiążącej organ I instancji wykładni prawa materialnego, w tym przepisów Miejscowego planu. Sąd pierwszej instancji błędnie zatem założył, iż zdaniem organu odwoławczego "zawsze jest dopuszczalna zabudowa w jednostce C2.1. – 10UU1/MN2 budynkami o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, bowiem Miejscowy plan nie zakazuje bodowy takich budynków". Wskazanie natomiast, że plan czegoś nie zakazuje nie oznacza automatycznie, że realizacja obiektu, szczególnie w świetle analizy pozostałych przepisów planu, jest możliwa. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, o ile nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i nie narusza zakazu reformationis in peius, bowiem dopuszczalność realizacji zamierzenia budowlanego w świetle ustaleń Miejscowego planu nie została przesądzona przez organ odwoławczy z uwagi na braki w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie. Z tych też przyczyn, zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. w związku z § 8 ust. 1 pkt 4 lit. a, § 8 ust. 1 pkt 4 lit. b, § 11 ust. 7 pkt 1, § 11 ust. 8 pkt 1 oraz § 14 ust. 35 pkt 1 Miejscowego planu był bezzasadny (zarzut II).

Przechodząc natomiast do oceny zastosowania unormowań Miejscowego planu, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, iż wykluczają one realizację obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, chociaż – co należy wyraźnie podkreślić – ustalenie, czy takim obiektem jest ten projektowany – nie została ostatecznie wyjaśniona w niniejszej sprawie. Powyższe stanowisko znajduje swoje umocowanie w konstrukcji art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tych przepisów lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłączone zostaną granice terenów pod budowę tego obiektu (obiektów). Z kolei granice powyższych terenów mogą być wyznaczone w planie, gdy wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określi obszary rozmieszczenia takich obiektów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 291/07, Lex Nr 399177). Tym samym, skoro w jednostce urbanistycznej "C2.1 – 10UU1/MN2" nie dopuszczono wprost budowy takich obiektów, to ich budowa na tym obszarze została w przyjętym porządku planistycznym gminy wykluczona. Jak trafnie zauważył przy tym Sąd pierwszej instancji, budowa takich obiektów została przewidziana w jednostce "Uc", na której nie znajduje się jednak projektowana inwestycja.

Ponadto, pomimo iż w treści samego planu nie określono wprost, jakie znaczenie normatywne ma posłużenie się ukośnikiem ( / ), to należało podzielić ocenę strony skarżącej, iż ma ona charakter alternatywy rozłącznej, a zatem spełnienie warunków jednej z wymienionych jednostek wyłącza konieczność zastosowania drugiej. Ustalenie dla danego terenu wiele przeznaczeń, oznaczonych różnymi symbolami literowymi, oddzielonymi różnymi znakami interpunkcyjnymi stanowi technikę planistyczną, zakładającą, że przeznaczenia te są równoważne i zależą od wyboru inwestora. Natomiast ich łączne stosownie, porównywanie ustalonego w nich przeznaczenia podstawowego lub uzupełniającego, określonych w planie nakazów lub zakazów, a więc dokonywanie – nie raz skomplikowanych – zabiegów interpretacyjnych tego planu wprowadzałoby niejasności w jego stosowaniu. Racjonalnym wydaje się być założenie, że dana jednostka urbanistyczna ma określone wprost w przepisie przeznaczenie, chociaż może ono zostać określono alternatywnie i według potrzeb właściciela działki, jeżeli zdaniem organu planistycznego nie zaburza to planowanego porządku. Odmienna interpretacja wymagałaby raczej stworzenia dla danego terenu odrębnej jednostki i jej osobnego uregulowania, a przynajmniej wyraźnego uregulowania w tekście planu sytuacji wielości oznaczeń tych jednostek. Z tych też przyczyn, nie podzielając ustaleń Sądu w zakresie szerokości frontowej i naruszenia projektowanym obiektem budowlanym § 11 ust. 1 pkt 3 Miejscowego planu, jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a Miejscowego planu (zarzut III) oraz § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a Miejscowego planu (zarzut IV).

Niemniej jednak uwzględnienie powyższego zarzutu, nie pozwalało na zakwestionowanie oceny Sądu pierwszej instancji o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, z uwagi na inne stwierdzone naruszenia ani na przesądzenie tego, że projektowana inwestycja jest zgodna z prawem. Z tych też przyczyn, bezzasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a Miejscowego planu, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a. (zarzut VII) oraz art. 151, art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. (zarzut XII).

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji będą związane niniejszym wyrokiem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.