Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1627/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Beata Łomnicka WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Wojewody [....] z dnia 17 września 2014 r., znak: [....] w przedmiocie zwrotu działek skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z 6 grudnia 2013 r. znak [....] , na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 1, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej "u.g.n.", art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", orzekł:

- w punkcie 1: o zwrocie działek: nr [....] o pow. 0,1181 ha , nr [....] o pow. 0,2219 ha, nr [....] o pow. 0,0048 ha (powstała z podziału działki nr......) i nr [....] o pow. 0,1162 ha (powstała z podziału działki nr.....), poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. K. , obj. księgami wieczystymi: nr [....] i nr [....] , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] o pow. 0,5858 ha obr. [....] , na rzecz:

- [....] w 3/8 cz.

- [....] w 1/8 cz.

- [....] w 1/2 cz.

- w punkcie 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 295 137,16 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości szkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie:

a) [....] - do zwrotu kwoty 110 676,43 zł

b) [....] - do zwrotu kwoty 36 892,15 zł

c) [....] - do zwrotu kwoty 147 568,58 zł

- w punkcie 3 wskazał, że należność określoną w punkcie 2a należy wpłacić w następujący sposób:

- kwotę w wysokości 922,73 zł należy wpłacić w terminie czternastu dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta K. , w [....] S.A., nr konta: [....] lub w kasie Urzędu, [....] ;

- pozostałą kwotę w wysokości 109 753,7 zł rozkłada się na 119 rat po 922,30zł, oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli, stosowanej przez NBP, płatnych co miesiąc, w terminie do dnia 23 każdego miesiąca, poczynając od następnego miesiąca po dacie wymagalności pierwszej wpłaty. Ww. raty wraz z oprocentowaniem należy wpłacić w ww. sposób.

- w punkcie 4 wskazał, że należność określoną w punkcie 2b należy wpłacić w następujący sposób:

- kwotę w wysokości 307,98 zł należy wpłacić w terminie czternastu dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna w ww. sposób,

- pozostałą kwotę w wysokości 36 584,17 zł rozkłada się na 119 rat po 307,43 zł, oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli, stosowanej przez NBP, płatnych co miesiąc, w terminie do dnia 23 każdego miesiąca, poczynając od następnego miesiąca po dacie wymagalności pierwszej wpłaty. Ww. raty wraz z oprocentowaniem należy wpłacić w ww. sposób,

- w punkcie 5 wskazał, że należność określoną w punkcie 2c należy wpłacić w następujący sposób:

- kwotę w wysokości 1 230,71 zł należy wpłacić w ww. sposób w terminie czternastu dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

- pozostałą kwotę w wysokości 146 337,87 zł rozkłada się na 119 rat po 1 229,73 zł, oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli, stosowanej przez NBP, płatnych co miesiąc, w terminie do 23 każdego miesiąca, poczynając od następnego miesiąca po dacie wymagalności pierwszej wpłaty. Ww. raty wraz z oprocentowaniem należy wpłacić w ww. sposób.

Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

- w punkcie 6 orzekł o odmowie zwrotu działek: nr [....] o pow. 0,0128 ha (powstałej z podziału działki nr ....) i nr [....] o pow. 0,0065 ha (powstałej z podziału działki nr [....] ), poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , obj. księgą wieczystą nr [....] , na rzecz: [....] , [....] oraz [....] .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z 28 listopada 2005 r. nr [....] Prezydent Miasta K. , powołując się na przepis art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), przekazał Wojewodzie [....] akta sprawy Nr [....] dotyczące zwrotu działek: nr nr [....] obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. K. , z jednoczesną prośbą o "rozważenie możliwości wyznaczenia innego organu do załatwienia powyższej sprawy".

W wymienionej wyżej uchwale, podjętej w składzie 7 sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. W konsekwencji wyłącza to możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

W tym stanie rzeczy Wojewoda [....], działając na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 K.p.a., postanowieniem z 20 grudnia 2005 r. nr [....] uznał za właściwe wyznaczenie Starosty K. do załatwienia sprawy zwrotu działek: nr nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] .

Starosta K. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w dniu 5 grudnia 2006 r. wydał decyzję nr [....] , w której orzekł o odmowie zwrotu działek: nr nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. K. , na rzecz: J.N., , A.L. i Z.L. . Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: A.L. , J.N. i Z.L. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [....] decyzją z 31 sierpnia 2007 r. nr [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z 5 grudnia 2006 r. nr [....] .

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył Z.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 25.02.2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1094/07 odrzucił skargę Z.L. z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. Następnie pismem z 7.07.2008 r. Z.L. reprezentowany przez adwokata wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [....] z 31.08.2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z 5.12.2006 r.

Minister Infrastruktury po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie decyzją nr [....] z 28 kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [....] z 31.08.2007 r. nr [....] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z 5.12.2006 r. nr [....] . Następnie pismem z 19.05.2009 r. Prezydent Miasta K. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2009 r. nr [....] . Minister Infrastruktury decyzją nr [....] z 7.09.2009 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2009 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska K. W wyroku z 15.04.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 158/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Organ wskazał, że niniejsza decyzja rozstrzyga zgłoszone roszczenie tylko w zakresie działek: nr nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. K. , natomiast w pozostałym zakresie tj. odnośnie działek: nr nr [....] , obr. [....] . jedn. ewid. [....] wydana zostanie odrębna decyzja.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta K. stwierdził, że podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości są przepisy u.g.n. Organ przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137ust. 1 u.g.n.

Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że w dniu 16 września 2005 r. z wnioskiem o zwrot działki nr [....] o pow. 5858 m2, obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. K. , wystąpili: J.N. , A.L. i Z.L. W dniu 23.09.2011 r. Z.L. i A.S. udzielili pełnomocnictwa adwokatowi T.S.

Z treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nr [....] w dniu 16.11.1989 r. wynika, że działka nr [....] o pow. 5858 m2 poł. w obr. [....] , stanowiąca własność: A.L. , Z.L. i J.N. nabyta została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla [....] , zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [....] nr [....] z 31 grudnia 1987 r. zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji.

Z treści powyższej umowy sprzedaży wynika również, że A.L. , Z.L. i J.N. sprzedali Skarbowi Państwa całe swoje udziały wynoszące odpowiednio - 3/8 części, 1/8 części oraz 1/2 części za łączną kwotę 32 040 822 zł. Ww. akt notarialny został zawarty w trybie przepisów ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z odpisu skróconego aktu małżeństwa nr [....] wydanego przez kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. wynika, iż A.S. zawarła małżeństwo z J.L. w dniu 23.08.1957 r. przyjmując nazwisko [....].

Z odpisu skróconego aktu małżeństwa nr [....] wydanego przez kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w O. wynika, iż A.S. zawarła małżeństwo z J.N. w dniu 28.08.1983 r. zachowując nazwisko [....] .

Analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wskazuje, że działka nr [....] o pow. 0,5858 ha, obr. [....] podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 0,0179 ha, nr [....] o pow. 0,1181 ha, nr [....] o pow. 0,0521 ha i nr [....] o pow. 0,3977 ha (operat podziału nr.....). Następnie działka nr [....] o pow. 0,0521 ha podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 0,0159 ha i nr [....] o pow. 0,0362 ha, natomiast działka nr [....] o pow. 0,3977 ha podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 0,3450 ha i nr [....] o pow. 0,0527 ha (operat podziału nr.....). Operatem podziału nr [....] działka nr [....] o pow. 0,3450 ha obr. [....] zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [....] o pow. 0,3446 ha i następnie podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 0,1227 ha i nr [....] o pow. 0,2219 ha, natomiast działka nr [....] o pow. 0,0527 ha podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 0,0053 ha i nr [....] o pow. 0,0474 ha. Operatem nr [....] z 1.08.2013 r. działka nr [....] obr. [....] o pow. 0,0179 ha zmieniła powierzchnię bez zmiany oznaczenia i przebiegu granic na działkę nr [....] obr. [....] o pow. 0,0176 ha.

Z wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozytura w K. , odpisu z księgi wieczystej nr [....] wynika, że objęte są nią m. in. działki: nr nr [....] i nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. K. , a ich właścicielem jest Gmina K. Z odpisu z księgi wieczystej nr [....] wynika, że objęta jest nią działka nr [....] obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. K. , a jej właścicielem jest Gmina K.

Stosownie do postanowień cytowanych wyżej przepisów u.g.n. przesłankami zwrotu nieruchomości są:

- po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot;

- po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

Dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że obecnie osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu działek: nr nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , wchodzących poprzednio w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] obr. [....] , są: A.S. , Z.L. i J.N. , którzy skorzystali z przysługującego im uprawnienia. Z kolei nabycie (wywłaszczenie) na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości nastąpiło umową sprzedaży nr [....] zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 16.11.1989 r. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymienionej w art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n.

Dla ustalenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona organ dokonał oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w ww. umowie sprzedaży, w świetle wskazanego przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nr [....] z 16.11.1989 r. wynika, że opisana wyżej działka nr [....] o pow. 5858 m2 obr. [....] , nabyta została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla [....] , zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [....] nr [....] z 31 grudnia 1987 r. zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji.

W wyniku podjętych działań mających na celu odszukanie dokumentów dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji, do akt sprawy pozyskano plan realizacyjny Osiedla [....] opieczętowany przez Urząd Dzielnicowy [....] jako załącznik do decyzji nr [....] z 31 grudnia 1987 r. Do akt sprawy pozyskano również decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [....] z 31 grudnia 1987 r. nr [....] zatwierdzającą plan realizacyjny Osiedla [....] .

Organ przeanalizował treść mapy stanowiącej załącznik do decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [....] nr [....] z 31 grudnia 1987 r., o której mowa wyżej. Zgodnie z treścią mapy przedmiotowa działka znajdowała się w granicach przedsięwzięcia II. Na przedmiotowej działce od strony wschodniej planowana była zieleń wysoka, następnie w kierunku zachodnim planowano podjazdy do garaży i garaże, natomiast narożnik północno - zachodni działki przeznaczony był pod ulicę z urządzonymi chodnikami oraz wysoką zielenią po obydwóch stronach ulicy.

Przywołując art. 75 § 1 K.p.a. organ wskazał, że dla ustalenia, czy w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia rozpoczęto realizację inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia oraz czy w ciągu 10 lat od tej daty zakończono przedmiotową inwestycję, przeprowadzono dowód ze zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Zdjęcia przedstawiają przedmiotowy teren w latach: 1993 i 1998. W roku 1993 przedmiotowa działka przedstawiała rozkopany teren budowy z wyjeżdżonymi drogami. W roku 1998 (tj. 9 lat po wywłaszczeniu) na działce znajdowały się hałdy ziemi i gruzu, gdzieniegdzie dzikorosnące drzewa oraz wyjeżdżone drogi. W północnej części działki znajdowała się asfaltowa droga przebiegająca również przez pozostałe tereny w trakcie realizacji inwestycji. Do akt sprawy pozyskano również porównanie opracowań kartograficznych ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego (www.planowanie.um.krakow.pl) na której dostępne są ortofotomapy z roku 2004 i roku 2009. Ortofotomapa z 2004 roku (tj. 15 lat po wywłaszczeniu) przedstawia właśnie północno-zachodni narożnik osiedla, na którym inwestycja nie została ukończona. W północnej części nieruchomość przecina droga asfaltowa, natomiast powyżej jest niezagospodarowany teren zielony. Następnie w kierunku południowym teren zarośnięty jest trawą i wspomnianymi wyżej drzewami. Ortofotomapa z 2009 r. (tj. 20 lat po wywłaszczeniu) przedstawia nowopowstałą ul. [....] przebiegającą od ul. [....] do ul. [....] z całą jej infrastrukturą. Wspomniana droga przecina jedynie północno - zachodni narożnik przedmiotowej nieruchomości. Pozostała część nieruchomości stanowi teren zielony pomiędzy blokami, a ul. [....] , natomiast w części północnej jest widoczna pozostałość po dawnej drodze asfaltowej.

Ponadto w przedmiotowej sprawie jako dowód wykorzystano również dowód z zeznań świadka. W dniu 25.10.2012 r. w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. przesłuchano w charakterze świadka E.R. w celu pozyskania dowodów wskazujących na sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w okresie 10 lat od jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa. E.R. zeznała, że zna położenie działek: nr nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , gdyż zamieszkuje w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości od 1990 r., w bloku nr [....] . Na pytanie, jakie było zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w latach 1989-1999 odpowiedziała, iż od momentu kiedy się wprowadziła nic tam nie było. Nie pamięta, kiedy wybudowano blok nr [....]. Na pytanie, czy na przedmiotowej nieruchomości w latach 1989 - 1999 podejmowane były jakiekolwiek prace związane z budową osiedla [....] odpowiedziała, iż nic takiego nie miało miejsca. Teren wyglądał tak samo jak teraz.

Przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza o tym, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej lub w umowie sprzedaży. Realizacja celu wywłaszczenia musi więc nastąpić w okresie do 10 lat od daty wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości.

Przeprowadzona w dniu 20 stycznia 2012 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości wykazała, że zawnioskowane do zwrotu działki: nr nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. tworzą razem równoległobok i są usytuowane pomiędzy ul. [....], a blokiem nr [....] przy ul. [....]. Działka nr [....] w części zachodniej stanowi jezdnię oraz chodnik ul. [....] , natomiast w pozostałej części jest porośnięta trawą. Działka nr [....] w części zachodniej stanowi fragment chodnika ul. [....], a w pozostałej porośnięta jest trawą i drzewami. Działka nr [....] w części północnej przecięta jest drogą asfaltową (niedostępną dla ruchu samochodowego) oznaczoną na mapie zasadniczej jako ul. [....] , a w pozostałej części stanowi teren porośnięty trawą i drzewami. Działka nr [....] w narożniku południowo - wschodnim przecina parking dochodząc do krawężnika drogi wewnętrznej a w pozostałym zakresie stanowi teren porośnięty trawą i drzewami.

Wyżej opisany teren zielony nie jest zniwelowany, jest poprzecinany licznymi wydeptanymi przez mieszkańców osiedla ścieżkami oraz porośnięty kilkunastoma drzewami.

Jak wynika z przedstawionych wyżej dowodów w okresie 10-ciu lat od daty wywłaszczenia na nieruchomości nie powstały garaże wraz z drogami dojazdowymi do nich, nie powstała projektowana zieleń wysoka oddzielająca garaże od bloków, ani też urządzona ulica z całą jej infrastrukturą i zielenią wysoką planowaną po obu jej stronach.

Pismem z 28.02.2013 r. organ zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o wskazanie granicy pasa drogowego ul. [....] na odcinku objętym wnioskiem o zwrot. W odpowiedzi Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem nr [....] z 8.04.2013 r. poinformował, że działki: nr [....] i nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] częściowo są zajęte pod pas drogowy drogi publicznej ul. [....] , załączając mapę sytuacyjno-wysokościową z wkreślonym pasem drogowym ul. [....].

W dniu 9 lipca 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, w trakcie której Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno - Budowlanych [....] przeprowadziło czynności związane z podziałem działek: nr [....] i nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , w celu wydzielenia przedmiotu zwrotu poza pasem drogowym drogi publicznej ul. [....] .

Ulica [....] (od ul. ......) została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta K. z 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.

Dodatkowo wskazano, że działki: nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] leżą w korytarzu transportowym rezerwowanym pod budowę linii tramwajowej [....] . Natomiast droga zlokalizowana na działkach: nr nr [....] oraz nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych i stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną służącą obsłudze komunikacyjnej nieruchomości przyległych. Z kolei działka nr [....] w części zajęta jest pod urządzony parking i część drogi dojazdowej przy budynku nr [....] .

W trakcie prowadzonego postępowania na podstawie pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Skarbu Miasta z 18.01.2012 r. nr [....] ustalono, iż działki: nr [....] , nr [....] , nr [....] i nr [....] , poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] , nie są obciążone prawami obligacyjnymi (najem, dzierżawa, użyczenie) oraz prawami rzeczowymi ustanowionymi na rzecz osób trzecich. Ponadto jak wynika z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 11.01.2012 r. znak [....] działki: nr [....] i nr [....] znajdują się poza pasem drogowym ulic będących w zarządzie ww. jednostki, zaś działki: nr [....] , nr [....] i nr [....] wchodzą w zakres planowanej inwestycji pn. "Budowa linii tramwajowej [....] w K. ", zgodnie z decyzją środowiskową znak [....] .

W przedmiotowej sprawie przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości.

Z treści pisma [....] S.A. w K. z 24.10.2011 r. znak [....] wynika, że [....] S.A. na działce nr [....] posiada sieć kanalizacyjną φ 300 (dok. pow. 863, PTK 2639-2640-arch), na działce nr [....] posiada sieć kanalizacyjną φ 1145 (dok. pow. 111, PTK 1788-arch) i sieć kanalizacyjną φ 300 (dok. pow. 863, PTK 2639-2640-arch), na działce nr [....] posiada sieć kanalizacyjną φ 1145 (dok. pow. 111, PTK 1788-arch) i sieć kanalizacyjną φ 300 (dok. pow. 863, PTK 2639-2640-arch). W sieci kanalizacyjnej φ 1145 zlokalizowany jest kabel teleoptyczny. Na działce nr [....] [....] S.A. posiada sieć wodociągową φ 160 (dok. pow. 201NH, PTW 350-arch).

Na działkach: nr [....] i nr [....] , obr. [....] znajdują się również sieci kanalizacyjne nie będące w eksploatacji [....] S.A.

Natomiast z treści pism: [....] w K. znak [....] z 2.11.2011 r. oraz [....] sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z 28.10.2011 r. nr [....] wynika, iż objęte niniejszym postępowaniem działki nie są obciążone infrastrukturą techniczną tych przedsiębiorstw.

Ponadto w piśmie z 25.09.2013 r. znak [....] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował, iż droga przebiegająca w północnej części działek nr [....] i nr [....] w roku 1998 to dawna ul. [....] , która stanowi obecnie drogę wewnętrzną.

W oparciu o powyższe organ stwierdził, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla [....]. Realizacja celu wywłaszczenia polegająca na budowie osiedla musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Opierając się na zdjęciach lotniczych, zeznaniach świadka oraz ortofotomapach organ stwierdził, że na terenie przedmiotowej nieruchomości nie powstała przewidziana w planie realizacyjnym infrastruktura osiedla, tj. wysoka zieleń, garaże z drogami dojazdowymi do nich oraz ulica z całą infrastrukturą. Wobec powyższego wnioskowaną do zwrotu nieruchomość oznaczoną jako działki: nr nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , organ uznał za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nr. [....] z 16.11.1989 r., w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. i orzekł o jej zwrocie.

Opisana wyżej nieruchomość pozostaje własnością Gminy K. , w związku z czym jej stan prawny również nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

W celu określenia przedmiotu zwrotu projektem podziału nieruchomości sporządzonym przez Przedsiębiorstwo [....], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 sierpnia 2013 r. pod nr [....] działka nr [....] o pow. 0,0179 ha, obj. księgą wieczystą nr [....] , zmieniła powierzchnię bez zmiany oznaczenia i przebiegu granic na działkę nr [....] o pow. 0,0176 ha, poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , a następnie podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 0,0048 ha i nr [....] o pow. 0,0128 ha, natomiast działka nr [....] o pow. 0,1227 ha, obj. księgą wieczystą nr [....] , poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. dzieli się na działki: nr [....] o pow. 0,0065 ha i nr [....] o pow. 0,1162 ha. Powstałe w ten sposób działki: nr [....] o pow. 0,0048 ha i nr [....] o pow. 0,1162 ha stanowią przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją.

Natomiast wydzielone działki: nr [....] o pow. 0,0128 ha i nr [....] o pow. 0,0065 ha zgodnie z informacją udzieloną przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie nr [....] z 8.04.2013 r. wchodzą w skład pasa drogowego drogi publicznej ul. [....] .

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1098/11 zajęcie nieruchomości (wywłaszczonej na cel, który nie został zrealizowany) pod drogi publiczne, stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom.

Stosownie do art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08 z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym w pkt. 6 sentencji nin. decyzji orzeczono o odmowie zwrotu działek: nr [....] o pow. 0,0128 ha (powstałej z podziału działki nr...) i nr [....] o pow. 0,0065 ha (powstałej z podziału działki nr....), poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] na rzecz wnioskodawców.

Organ przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 140 u.g.n.

W oparciu o treść umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nr [....] z 16.11.1989 r. ustalono, że A.L. , Z.L. i J.n. sprzedali Skarbowi Państwa całe swoje udziały wynoszące odpowiednio 3/8 części, 1/8 części oraz 1/2 części za łączną kwotę 32 040 822 zł.

Przedmiotem zwrotu są działki: nr [....] o pow. 0,1181 ha, nr [....] o pow. 0,2219 ha, nr [....] o pow. 0,0048 ha (powstała z podziału działki nr .....) i nr [....] o pow. 0,1162 ha (powstała z podziału działki nr.....), poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] i w związku z tym do waloryzacji przyjęto kwotę 25 214 763,8 zł, która stanowi odszkodowanie ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości odpowiadającej zwracanej powierzchni, tj. 4610 m2. Powyższa kwota została zwaloryzowana, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 u.g.n., przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych - określanych jako średnioroczny i miesięczny wskaźnik przez Główny Urząd Statystyczny na podstawie jego własnych danych, za okres od listopada 1989 r. do października 2013 r. i wynosi 295 137,16 zł.

Miejscem publikacji średniorocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych z poszczególnych lat są Roczniki Statystyczne wydawane przez GUS w W. Ponadto średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych opublikowane zostały w postaci ogłoszeń Prezesa GUS w Monitorach Polskich z lat 2000 do 2012.

Miesięczne wartości wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych pozyskano z Komunikatów Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego zamieszczonych w biuletynie informacji publicznej Głównego Urzędu Statystycznego, znajdujących się pod adresem: http://www.stat.gov.pl/.

Organ przywołał treść art. 140 ust. 4 u.g.n. wskazując, że z uwagi na fakt, iż na terenie objętym roszczeniem o zwrot nie poczyniono żadnych nakładów, nie mogły one zmienić wartość zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Zatem organ odstąpił od zastosowania tego przepisu.

Zwrot z waloryzowanego odszkodowania następuje na rzecz Gminy K. z uwagi na fakt, iż w chwili wydania decyzji o zwrocie jest ona właścicielem przedmiotowych działek, ujawnionym w księgach wieczystych: nr [....] i nr [....] .

Pismami z dnia 28 listopada 2013 r. A.S. , Z.L. oraz J.N. wnieśli o rozłożenie swoich należności wynikających ze zwrotu nieruchomości na raty miesięczne spłacane przez 10 lat. Złożone wnioski o ratalną spłatę należności znajdują uzasadnienie w regulacji zawartej w art. 141 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.

Gmina K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zwracając uwagę na uchybienia do jakich doszło w prowadzonym postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Odwołująca się oceniła, że Starosta K. dochodząc do konkluzji o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nazbyt ściśle interpretuje cel wywłaszczenia, a ponadto w niewłaściwy sposób interpretuje zgromadzone w sprawie dowody.

Odwołująca się zwróciła uwagę, że realizacja celu wywłaszczenia nie oznacza, że zbudowane muszą być dokładnie wszystkie obiekty zaplanowane w obszarze inwestycji. W literaturze przedmiotu dopuszcza się w pewnym zakresie modyfikacje i odstępstwa od pierwotnego planu. Przez taki pryzmat należy spojrzeć również na obszar działek objętych decyzją o zwrocie. Nieruchomość będąca przedmiotem prowadzonego przez Starostę K. postępowania znajduje się w krańcowej części obszaru przewidzianego pod budowę osiedla, a zatem nie może dziwić, że teren ten został zagospodarowany w ostatniej kolejności oraz że dokonało się to z odstępstwami od pierwotnych założeń. Kluczową sprawą nie jest realizacja określonych obiektów, ale pełniona funkcja - tymczasem w okresie 10 lat od daty przejęcia na rzecz Skarbu Państwa obszar objęty wnioskiem stanowił w większości teren zielony, służący mieszkańcom osiedla, zaś w części północnej istniała droga asfaltowa łącząca ul. [....] z ul. ks. [....] (obecnie ślepa). Przedmiotowy teren stanowi więc funkcjonalną część osiedla.

Interpretując zgromadzone dowody Starosta K. pominął fakt istnienia ulicy w północnej części działki (widoczna zarówno na zdjęciach lotniczych, jak i powołanej przez Starostę K. ortofotomapie z 2004 r.), a także wieloletnie drzewa znajdujące się na nieruchomości, zbyt duże by przyjąć, że wyrosły po upływie 10 lat od daty zawarcia umowy sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa. Dodać należy zresztą, iż wysoka zieleń była ujęta w planie osiedla.

Odwołująca się zwróciła uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.06.2013 r. o sygn. II SA/Kr 453/13, w którym stwierdzono: "realizacja celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje równocześnie budowę jego kompleksowej infrastruktury towarzyszącej, w ramach której mieści się także powstanie terenów zielonych. Z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia, w ramach budowy tej infrastruktury nie można wykluczyć wykorzystania dla jej powstania istniejących w dniu wywłaszczenia elementów dotychczasowej infrastruktury, o ile wykorzystanie to pozostanie zgodne z konkretnym celem wywłaszczenia. Wycięcie istniejących drzew, po to by posadzić w tym miejscu nową zieleń byłoby nieracjonalne, nieekonomiczne, a także sprzeczne z ochroną przyrody".

Podniosła także kwestię istniejącej na działkach objętych wnioskiem infrastruktury technicznej. W prowadzonym przez Starostę K. postępowaniu nie ustalono jej czasu powstania, celu i inwestora. Nie zostało zatem wykluczone, iż infrastruktura ta powstała w ramach realizacji celu wywłaszczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę odwołująca się wskazała, że Starosta K. wydał decyzję z naruszeniem ww. przepisów u.g.n. oraz. art. 7 i 77 K.p.a. Z uwagi na powyższe decyzja Starosty K. z 4.04.2011 r., znak: [....] vjest wadliwa w zakresie punktów 1-5. i winna być uchylona w tym zakresie.

Wojewoda [....] decyzją z 17 września 2014 r. znak [....] , na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1, 2, 3, 4, 5 i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie złożone zostało tylko od pkt 1, 2, 3, 4, 5 decyzji, a zatem decyzja ta w pozostałym zakresie, tj. w pkt. 6 orzekającym o odmowie zwrotu działek nr [....] i nr [....] obr [....] jedn. ewid. [....] m. K. wobec niezaskarżenia stała się ostateczna.

Organ przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując zatem oceny zgromadzonego przez organ I instancji w sprawie materiału dowodowego należy zauważyć, iż wobec spełnienia przez wnioskodawców podstawowych wymogów występujących przy ubieganiu się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (tzn. wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez wszystkie uprawnione do tego osoby oraz fakt, iż sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu u.g.n.), kluczowym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy elementem było ustalenie w oparciu o środki dowodowe przewidziane przez K.p.a., czy będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia stosownie do art. 137 u.g.n. przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza jednak w sposób niebudzący wątpliwości ustaleń organu I instancji, że przedmiotowe działki stały się zbędne na cel ich wywłaszczenia.

Podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub aktu notarialnego, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności.

Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2007).

Następnie wyjaśnienia wymaga również kwestia ustalenia celu wywłaszczenia, która pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości, określonego w decyzji wywłaszczeniowej (zwłaszcza gdy w decyzji tej określone ono zostało w sposób ogólny i nieprecyzyjny) w zakresie w którym nie będzie mogło być traktowane jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale w składzie 7 sędziów z 27.01.1988 r. 111 AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej zostaje ten sam, co Sąd Najwyższy ilustruje przytoczonymi w uchwale przykładami. Tak więc cel wywłaszczenia zostaje zachowany jeśli na nieruchomości wywłaszczonej pod budowę ośrodka zdrowia został wybudowany obiekt szpitalny, zmiana jakościowa celu zaś nastąpiła jeśli nieruchomość wywłaszczona pod budowę drogi została przeznaczona pod zabudowę budynkami jednorodzinnymi (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wyd. Lexis Nexis, Warszawa, 2004, s. 214). W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" LexisNexis 2007 s. 264-265).

Za infrastrukturę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców, związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Nadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne - takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe (wyroki: NSA z: 20.12.1993 r.- SA/Kr 455/93; 16.12.1993 r.- SA/Po 423/93; 28.9.1993 r.- SA/Po 1621/93; 24.3.1993 r.- SA/Kr 1603/93; 21.4.1993 r.- SA/Kr 1962/93; 20.1.1999 r.- IV SA 2033/96). Przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej) należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze - chodniki (przykładowo - wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2007 r.- III SA/Po 648/07).

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na dominujący w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie pogląd mówiący, iż realizację niezbędnej dla zrealizowania głównego celu wywłaszczenia infrastruktury technicznej, tj. np. jezdni, zieleni można co do zasady uznać za realizację celu wywłaszczenia jednak o tyle, o ile zrealizowana została jego główna cześć.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonując ustaleń w zakresie zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia powinien - w ocenie organu odwoławczego - uwzględnić fakt, iż w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został w umowie sprzedaży wskazany ogólnie jako budowa osiedla Mistrzejowice-Zachód, doprecyzowany następnie przez organ I instancji jako realizacja na przedmiotowych działkach od strony wschodniej zieleni wysokiej, następnie w kierunku zachodnim planowano podjazdy do garaży i garaże, natomiast narożnik północno-zachodni działki przeznaczony był pod ulicę z urządzonymi chodnikami oraz wysoką zielenią po obydwóch stronach ulicy. Z tego zatem powodu, niezależnie od ustaleń w zakresie doprecyzowania celu wywłaszczenia, organ I instancji winien mieć również na uwadze w niniejszym postępowaniu administracyjnym, iż inwestycja główna celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla została zrealizowana, a realizacja sprecyzowanego celu na przedmiotowej nieruchomości powinna być oceniona w kontekście dopuszczalnej i możliwej modyfikacji tego celu wywłaszczenia.

Organ odwoławczy zgodził się z zarzutami odwołującej się w kwestii nieuwzględnienia przez organ I instancji istnienia drogi w 1998 r. w północnej części wnioskowanego do zwrotu terenu (widocznej na zdjęciach lotniczych), a także wieloletnich drzew znajdujących się na nieruchomości, skoro jak wynika z załącznika graficznego, elementy te były planowane na wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 25 września 2013 r. droga przebiegająca w północnej części działek nr [....] i nr [....] w 1998 r. to dawna ul. [....] , która stanowiła drogę wewnętrzną a odcinek od ul. [....] do ul. Ks. [....] został przebudowany i zaliczony do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta K. z 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. Z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji natomiast nie wynika również, iż rzeczywiście, jak to przyjął ten organ, znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości drzewa stanowiły samosiejki.

Nawet zatem gdyby organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uznał ponownie, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, to powinien ocenić, czy nie nastąpiła jego realizacja na opisanej powyżej części nieruchomości przy uwzględnieniu, jak to wskazano, powyżej możliwej modyfikacji tego celu wywłaszczenia w tym zakresie. Ustalenia te są istotne ze względu na dyspozycję art. 137 ust. 2 u.g.n., z którego wynika, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma bowiem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w całości, czy też w części. Należy przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów zawartych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez Skarb Państwa w całości czy też tylko w części, a tym samym czy zachodzi (lub nie) przesłanka jej zwrotu.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że wątpliwości wzbudza kwestia przydatności dowodowej znajdujących się w aktach sprawy zeznań świadków. Przesłuchany w charakterze świadka T.B. zeznał, iż od 1991 r. przed blokiem nr [....] przedmiotowy teren był niezagospodarowanym terenem zielonym. Były tam chaszcze, a bloku nr [....] jeszcze nie było, a świadek nie pamiętał, czy były w latach 1989-1999 podejmowane na tym terenie jakiekolwiek prace związane z budową osiedla [....] . Z kolei świadek E.R. wskazała, iż w latach 1989-1999 nie były podejmowane prace związane z budową osiedla [....] , a przedmiotowy teren wyglądał tak samo jak teraz (zeznania były składane w 2012 r.). Treść zeznań złożonych przez E.R. wzbudza zatem wątpliwości wobec znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych, czy ortofotomap, na których widoczna jest zmiana stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu przedstawiona powyżej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu zasadnym wydaje się zatem przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowych przesłuchań świadków, posiadających bardziej dokładną wiedzę na temat stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu w wymaganym okresie czasu.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zauważył, że analiza dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego i postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w celu jego zgromadzenia prowadzi do wniosku, iż kwestia prawidłowego ustalenia przesłanek zbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia w prowadzonym przez Starostę K. postępowaniu dotyczącym zwrotu nie została należycie wyjaśniona.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta K. zobowiązany będzie również (dla prawidłowego rozpatrzenia zgłoszonego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) do aktualnego ustalenia w chwili orzekania stanu prawnego wnioskowanych do zwrotu nieruchomości, a więc winien podjąć czynności pozwalające ustalić wszystkie podmioty, którym w chwili wydawania decyzji w zakresie zwrotu mogłyby przysługiwać ewentualnie określone ograniczone prawa rzeczowe w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot (np. użytkownik), albo prawa obligacyjne (dzierżawa, najem, użyczenie), a których praw lub obowiązków mogłoby dotyczyć rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższe czynności wydają się również istotne w kontekście ustaleń organu I instancji, iż działki nr [....] i nr [....] wchodzą w zakres planowanej inwestycji pn. "[....] . " a także wobec wpisu w księdze wieczystej nr [....] , iż na nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] ustanowiono nieograniczoną w czasie służebność przesyłu na rzecz [....] SA w K. , czy też zawarcia umowy 11 lipca 2011 r. nr [....] pomiędzy Gminą Miejską K., a [....] S.A. zezwalającą na zajęcie między innymi działki nr [....] obr [....] z przeznaczeniem pod usytuowanie infrastruktury technicznej.

W dalszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, w sytuacji stwierdzenia zbędności wywłaszczonej nieruchomości w części czy też w całości, powinien uwzględnić obecny stan zagospodarowania nieruchomości w stosunku do kształtującego się orzecznictwa sądowego w zakresie nakładów poczynionych na zwracanej po wywłaszczeniu nieruchomości, które uwzględniane są przy dokonywaniu rozliczeń finansowych w związku z orzeczonym zwrotem nieruchomości, zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r. I OSK 1971/10, w którym wskazano, iż wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11.

Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przeprowadzenie wskazanych powyższych czynności dowodowych przez organ odwoławczy, ze względu na ich zakres oraz charakter, nie było możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z.L. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji wydanie jej przy naruszeniu przepisów:

1. prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż działki: nr [....] o pow. 0,1181 ha, nr [....] o pow. 0,2219 ha , nr [....] o pow. 0,0048 ha (powstała z podziału działki nr....) i nr [....] o pow. 0,1162 ha (powstała z podziału działki nr....) , położone w jednostce ewidencyjnej [....] m. [....] , objętych księgami wieczystymi: nr nr [....] , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] o pow. 0,5858 ha obręb [....] , nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,

- art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość nie spełnia przesłanek uznania jej za zbędną na cel określony w decyzji o i wywłaszczeniu,

2. postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zachowania obiektywizmu i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia,

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaszły okoliczności pozwalające na zastosowanie powyższego przepisu.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się z treścią zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście treści jej uzasadnienia. Zdaniem skarżącego Wojewoda Małopolski wydając skarżone orzeczenie naruszył przepisy prawa materialnego, a konkretnie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a także dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, iż Starosta K. w zakresie, w jakim orzeka o zwrocie wnioskodawcom nieruchomości w granicach wywłaszczonej działki nr [....] o pow. 0,5858 ha obręb [....] , na dzień wydania decyzji w dniu 6 grudnia 2013 r. znak [....] , w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji nie miał jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, iż nieruchomość podlegająca zwrotowi stała się zbędna, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., na cel określony w umowie sprzedaży zawartej 16 listopada 2011 r. nr Repertorium [....] , w wyniku której Skarb Państwa nabył działkę nr [....] obr. [....] o pow. 5858 m2 z przeznaczeniem pod budowę osiedla [....] , zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [....] nr [....] z 31 grudnia 1987 r.

Skarżący podniósł, że w toku postępowania przed organem I instancji pozyskano decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [....] nr [....] z 31 grudnia 1987 r. w postaci planu realizacyjnego Osiedla [....] , a który to załącznik wyraźnie konkretyzuje zakres zamierzeń inwestycyjnych związanych z budową przedmiotowego osiedla w odniesieniu do działki nr [....] z której wyodrębnione zostały działki wskazane do zwrotu jako te, które w okresie 10 lat od dnia 16 listopada 1989 r. nie zostały zainwestowane w sposób zgodny z treścią wspomnianego powyżej załącznika.

Z powyższego planu wyraźnie wynika, na co słusznie wskazał organ I instancji, cel pod jaki została wywłaszczona ta część działki nr [....] . Od strony wschodniej planowano urządzoną zieleń wysoką, w kierunku zachodnim garaże oraz podjazdy do tych garaży, zaś w części północno-zachodniej przeznaczono pod ulice z urządzonymi chodnikami oraz wysoką zielenią po jej obydwu stronach.

Organ odwoławczy, nie kwestionując celu jaki z powyższego planu odczytał organ I instancji uznał, iż konieczne jest doprecyzowanie przedmiotowego celu, jednocześnie nie wskazując, w jakim dodatkowym stopniu winien ten cel zostać doprecyzowany, skoro nawet bez posiadania specjalistycznej wiedzy projektowej, czy urbanistycznej, z załącznika do decyzji z 1987 r. można bez problemów odczytać jaki przyjęto plan zagospodarowania działki nr [....] w tej części, w odniesieniu do której Starosta K. orzekł zwrot.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dokonania przez ten organ czynności zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych zdaniem organu dla sprawy. Zakładając bowiem nawet, że słusznie uznano, iż należy przeprowadzić pewne dodatkowe dowody w sprawie, brak było podstaw do przeniesienia tego obowiązku na organ I instancji. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem o charakterze kasacyjnym.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. podnosząc, iż zakres sprawy konieczny zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie do wyjaśnienia nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Skarżący zakwestionował zasadność i celowość przeprowadzenia przez organ dodatkowego przesłuchania świadków "posiadających bardziej dokładną wiedzę na temat stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu w wymaganym okresie czasu". Jak już podniesiono, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji przeprowadzono wyczerpujące postępowanie wyjaśniające.

Zdjęcia lotnicze z 1993 r. przedstawiają rozkopany teren budowy z wyjeżdżonymi drogami. W 1998 r. na zdjęciach lotniczych, czyli 9 lat po wywłaszczeniu, na działkach widoczne są hałdy ziemi, gruzu, dzikorosnące drzewa i wyjeżdżone drogi. W północnej części działki znajdowała się droga przebiegająca przez pozostałe tereny w trakcie realizacji inwestycji. Z ortofotomap z lat późniejszych z kolei wynika, iż przedmiotowe działki nie zmieniły w zasadzie swojego stanu zainwestowania. W roku 2004 stwierdzono istnienie w północnej części nieruchomości drogi asfaltowej, natomiast powyżej znajdował się niezagospodarowany teren zielony. Bardzo podobnie jest w roku 2009. Nowopowstała ulica [....] przebiegająca od ul. [....] do ul. [....] przecina jedynie północno - zachodni narożnik nieruchomości. Pozostała część stanowi teren zielony położony między ul. [....] , a blokami mieszkalnymi.

Jak wynika z powyższego, zeznania świadków są spójne z dowodami w postaci oględzin terenu i istniejącej dokumentacji zdjęciowej przeprowadzonymi przez organ. Nakazanie przez organ II instancji przesłuchania dodatkowych świadków nie prowadzi do lepszego wyjaśnienia sprawy. Jest ona bowiem - w ocenie skarżącego - już wystarczająco wyjaśniona, zaś skoro nie wykonywano na przedmiotowych działkach żadnych prac, to trudno oczekiwać od świadków innych zeznań niż już złożone w sprawie. Nie sposób się zgodzić z poglądem organu odwoławczego, jakoby zeznania świadka E.R. wzbudzały wątpliwości wobec znajdujących się w aktach zdjęć lotniczych czy ortofotomap, na których widoczna jest zmiana stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Jak już wyżej wskazano dokumenty te nie wskazują na zmiany na przedmiotowych działkach poza przeprowadzeniem w ich narożniku drogi. W pozostałym zakresie w dalszym ciągu jest to teren nieurządzony samoistnie porośnięty z biegiem lat roślinnością. Dodatkowo potwierdza to inwentaryzacja powykonawcza ul. [....] przy piśmie ZIKiT z 11 czerwca 2012 r. znak [....] , z której wyraźnie wynika, że nic z celów, na które pozyskano nieruchomość nie powstało na moment przyjęcia inwentaryzacji powykonawczej ul. [....] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 30 marca 2007 r. pod nr [....] . (akta postępowania administracyjnego karta 279).

Kolejną kwestią wymagającą zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia jest w niniejszej sprawie ustalenie wszystkich podmiotów, którym w chwili wydawania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mogły przysługiwać określone ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne. Skarżący podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty z 18 stycznia 2011 r. znak [....] oraz z dnia 30 listopada 2011 r. [....] , w których Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. informuje, iż przedmiotowe działki nie są obciążone prawem obligacyjnym ani rzeczowym na rzecz osób trzecich. (akta postępowania administracyjnego karta 257 i 197).

Podnoszenie przez organ, że powyższe jest konieczne w kontekście ustaleń, iż działki nr [....] i [....] wchodzą w zakres planowanej inwestycji pn. Budowa linii tramwajowej [....] w K. nie znajduje uzasadnienia wobec faktu, iż okoliczność ta nie ma znaczenia w świetle przesłanek, których spełnienie jest konieczne do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Z kolei ustanowienie na działce [....] służebności na rzecz [....] SA w K. , czy też zawarcie umowy pomiędzy Gminą Miejską K. , a [....] SA w K. zezwalającej na zajęcie między innymi działki nr [....] na usytuowanie infrastruktury technicznej winno podlegać ocenie organu II instancji. Uchylenie decyzji organu I instancji z powyższego powodu w ocenie skarżącego narusza art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji bowiem przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, zaś powstałe w okresie późniejszym kwestie, jeśli nie są niejasne - a w przedmiotowej sprawie takie nie są, podlegają ocenie na etapie badania sprawy przez organ II instancji. Brak tutaj bowiem wymaganego przez art. 138 § 2 K.p.a. zakresu "do wyjaśnienia". Pozostaje jedynie ocenić wyjaśniony już stan faktyczny.

W ocenie skarżącego również do organu II instancji należy dokonanie ewentualnej oceny znaczenia dla niniejszej sprawy wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 13 marca 2014 r. wyroku sygn. P/38/11, w którym uznano, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. (data wejścia w życie aktualnego brzmienia przepisu) zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ewentualna konieczność uwzględnienia i analizy wydanego wyroku nie stanowi o możliwości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przeciwnie - to do organu II instancji należy uwzględnienie okoliczności zmiany stanu prawnego w czasie toku postępowania odwoławczego. Dodatkowo skarżący wskazał, że bez szczególnie wnikliwej analizy wyroku można ustalić, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zatem w żaden sposób nie można mówić, by rozważenie powyższego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ odwoławczy w ocenie skarżącego poddał w wątpliwość okoliczności, które zostały w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób nie budzący zastrzeżeń wyjaśnione. Ustalenia poczynione były w oparciu o dowody znajdujące się w aktach sprawy, poddane wszechstronnej ocenie. W tym kontekście podważanie tychże ustaleń przez organ II instancji bez wskazania motywu i przeciwdowodów narusza zasady wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego. W tym art. 7, ale również 8 i 11 K.p.a.

Nietrafny jest wywód organu dotyczący konieczności ustalenia celu wywłaszczenia z uwzględnieniem możliwości modyfikacji tego celu. W toku postępowania przed pierwszą instancją dokonano szczegółowej analizy tej podstawowej dla sprawy okoliczności. Ustalenia oparto o oględziny terenu i zeznania świadków w kontekście zawartej w aktach sprawy decyzji o zatwierdzeniu plany realizacyjnego z dnia 31 grudnia 1987 r. [....] wraz z planem zagospodarowania inwestycji budowlanej - [....] . (akta postępowania administracyjnego karta 285-289).

W powyższym zakresie istotny jest zwłaszcza załącznik na str. 286 dotyczący nieruchomości będących przedmiotem wniosku. W świetle ustaleń wynikających z powyższego dokumentu argumentacja dotycząca możliwości modyfikacji celu wywłaszczenia z uwagi na istnienie w roku 1998 drogi w północnym narożniku przedmiotowego terenu oraz wieloletnich drzew jest chybiona. Jak już wskazywano, na przedmiotowej nieruchomości planowano od strony wschodniej urządzoną zieleń wysoką, w kierunku zachodnim garaże oraz podjazdy do tych garaży, zaś w części północno-zachodniej przeznaczono ją pod ulice z urządzonymi chodnikami oraz wysoką zielenią po jej obydwu stronach. Istnienie drogi dojazdowej do budowy następnie zlikwidowanej nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia - nawet zmodyfikowanego. Kwestionowanie z kolei samoistnego zadrzewienia terenu przeczy logice życiowej. Sadzenie drzew i realizacja założeń przyrodniczych w terenie następuje zwykle po zakończeniu prac inwestycyjnych. Przypadkowo rosnące drzewa nie stanowią o "urządzeniu zieleni wysokiej".

Wskazane okoliczności konieczne zdaniem organu II instancji do wyjaśnienia w istocie prowadziłyby jedynie do "kosmetycznych" zabiegów nie mających żadnego wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w całości, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy.

Z powyższego wynika więc, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje, iż zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia, a zbędność wykazana jest poprzez spełnienie przesłanek ustawowych zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tak więc zbadanie przesłanek zwrotu przez organ rozpatrujący sprawę o zwrot i wypełnienie tych przesłanek jest podstawową materialnoprawną podstawą wydania pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości. Art. 216 u.g.n. rozszerza stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości na przejęcia nieruchomości dokonane w innej drodze, niż na podstawie umowy administracyjnej, o ile zostały dokonane na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych.

Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Z kolei przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n.

Jednocześnie podkreślić należy, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Wobec tego przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Dlatego też o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest, aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończenia inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 1433/10, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06).

Tak więc rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i 137 u.g.n. są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy. Dlatego też brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Trafnie organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia przez organ I instancji wymaga kwestia ustalenia celu wywłaszczenia, która pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości, określonego w decyzji wywłaszczeniowej (zwłaszcza gdy w decyzji tej określone ono zostało w sposób ogólny i nieprecyzyjny) w zakresie, w którym nie będzie mogło być traktowane jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia.

Niewątpliwie zasadnie organ odwoławczy wskazał za orzecznictwem, że za infrastrukturę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców, związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Nadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne - takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe.

Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja główna celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, została zrealizowana, a realizacja sprecyzowanego celu na przedmiotowej nieruchomości powinna być oceniona w kontekście dopuszczalnej i możliwej modyfikacji tego celu wywłaszczenia.

Trafnie i słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nieuwzględnienie istnienia w 1998 r. drogi w północnej części wnioskowanego do zwrotu terenu (widocznej na zdjęciach lotniczych), a także wieloletnich drzew znajdujących się na nieruchomości, skoro jak wynika z załącznika graficznego elementy te były planowane na wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji nie wynika również, jak to przyjął ten organ, że znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości drzewa stanowiły samosiejki.

Zasadnie organ odwoławczy stwierdził wątpliwą przydatność zeznań świadków i zalecił przeprowadzenie dodatkowych przesłuchań świadków, posiadających bardziej dokładną wiedzę na temat stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu w wymaganym okresie czasu.

W konsekwencji prawidłowo stwierdzonych przez organ odwoławczy naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez organ I instancji, nie mogły przynieść oczekiwanego skutku zarzuty skarżącego wobec organu odwoławczego co do naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ ten obiektywnie i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnośnie stwierdzenia przez organ odwoławczy, że organ I instancji winien jest podjąć czynności pozwalające ustalić wszystkie podmioty, którym w chwili wydawania decyzji w zakresie zwrotu mogłyby przysługiwać ewentualnie określone ograniczone prawa rzeczowe w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot (np. użytkownik), albo prawa obligacyjne (dzierżawa, najem, użyczenie), a których praw lub obowiązków mogłoby dotyczyć rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, słusznie podniósł skarżący, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty z 18 stycznia 2011 r. znak [....] oraz z dnia 30 listopada 2011 r. [....] , w których Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. informuje, iż przedmiotowe działki nie są obciążone prawem obligacyjnym ani rzeczowym na rzecz osób trzecich. (akta postępowania administracyjnego k. 257 i 197). W tym więc zakresie sprawa jest już dostateczne wyjaśniona. Organ I instancji przeprowadził również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości.

Ponieważ, jak już wcześniej podniesiono, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i art. 137 u.g.n. są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy i brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy, zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza reguły wynikającej z przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Skarga nie może być zatem uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.