Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2163/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.K.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 329/15 w sprawie ze skargi [...] S.K.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 329/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] S.K.A. we W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako organ II instancji albo SKO) z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Skarżąca podaniem z 29 marca 2013 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego wraz z miejscami parkingowymi i infrastrukturą na działkach ewidencyjnych nr [...], 8[...] i [...], obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w W. Decyzją z [...] października 2013 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. SKO decyzją z [...] lutego 2014 r., wydaną na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, SKO decyzją z [...] listopada 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p) i wskazało, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie warunku określonego w pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - w zakresie kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez istniejącą zabudowę. Granice analizowanego obszaru zostały w niniejszej sprawie wyznaczone stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Analiza sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji wykazała, że w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa zlokalizowana wzdłuż północno-zachodniej linii rozgraniczenia ul. [...], wyznacza istniejącą linię zabudowy. Linia zadeklarowana we wniosku dla nowej zabudowy jest odsunięta od ww. linii rozgraniczenia ul. [...] i nie stanowi kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez istniejącą zabudowę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji odniósł się do uprzednich wskazań Kolegium, dotyczących rozważenia dopuszczenia innej linii zabudowy, nie skorzystał jednak z możliwości przewidzianej w § 4 ust. 4 ww rozporządzenia. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy wskazał, że możliwość takiego odstępstwa nie wynika z przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Nadto w niniejszej sprawie na przeszkodzie wyznaczenia linii nowej zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora, stoi interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Realizacja wnioskowanej inwestycji zaburzyłaby układ urbanistyczny, tworzący uporządkowaną całość. SKO stwierdziło więc, że decyzja organu I instancji zapadła po wnikliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i utrzymało w mocy skarżoną decyzję.

Skarżąca w skardze na decyzję SKO z [...] listopada 2014 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z 15 lipca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, § 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.) i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), art. 138 § 2 zdanie drugie, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

SKO – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 7 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Jednym z nich, uregulowanym w pkt 1 powołanego przepisu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Wskazał, że zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W kontrolowanej sprawie organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie obszaru analizowanego zakwestionowała skarżąca, z której argumentami nie zgodził się sąd I instancji. Kontrola załącznika do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zawierającego wyniki analizy (części tekstowej i graficznej) wykazała, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia z 2003 r. Wobec specyfiki obszaru sąsiadującego z wnioskowaną inwestycją, w zakres którego wchodzi obszar Ogrodu [...], nie można było, zdaniem WSA, oczekiwać od organu przesunięcia granic obszaru analizowanego w stronę ul. [...] i dalej ul. [...]. Specyfika ta nie mogła zaważyć na wyznaczonych granicach obszaru analizowanego. Ocena związana ze zwiększeniem granic obszaru analizowanego należała do organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy i została zaaprobowana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W kwestii zabudowy przy ul. [...], sąd I instancji stwierdził, że zabudowa ta wyznacza linię istniejącej zabudowy przy ul. [...], z racji skierowania jej frontem do ul. [...], a nie ul. [...]. Z uwagi na powyższe, zakreślenie obszaru analizowanego w stronę ul. [...] i tak nie wpłynęłoby na zmianę ustaleń organów i nie zadziałałoby na korzyść skarżącej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, zaburzyłoby istniejący w analizowanym terenie układ urbanistyczny tworzący pewną całość, zatem miało na celu ochronę ładu przestrzennego. Dopuszczenie określonej przez skarżącą linii zabudowy nie stanowiłoby dostosowania zmiany w zagospodarowaniu terenu do określonej cechy zagospodarowania terenu sąsiedniego jaką jest linia zabudowy, tym samym nie gwarantowałoby ładu przestrzennego według definicji określonej w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nowa zabudowa nie odpowiadałaby charakterystyce urbanistycznej, czyli kontynuacji linii zabudowy już istniejącej. Wobec tego oraz szczegółowych wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu, sąd I instancji stwierdził, że organy słusznie uznały, że planowana przez skarżącą inwestycja nie spełnia zasad dobrego sąsiedztwa w zakresie linii zabudowy. Zatem we wnioskowanej formie nie mogła zostać dopuszczona do realizacji i konstatacji tej nie zmienia spełnienie pozostałych wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

WSA stwierdził, że decyzja SKO z [...] lutego 2014 r. nie była przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem przez orzekający w sprawie sąd. W zakresie zaś zawartych w niej wskazań do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy odniósł się organ w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i nie uznał za stosowne wyznaczania obszaru analizowanego w sposób przekraczający minimum zakreślone regulacją § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. oraz uzasadnił nieskorzystanie z możliwości przewidzianej w § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia co do ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Stanowisko to zaaprobował organ odwoławczy, a sąd I instancji stwierdził jego zgodność z prawem.

WSA wskazał, że w sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej nastąpiło wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a. i regułami postępowania dowodowego doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc i szczegółowo uzasadniając następujące zarzuty:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia przez WSA skargi na ww. decyzję SKO oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 8 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., tj. poprzez wadliwe wykonanie przez sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej decyzji, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organy administracji obydwu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie uzasadniły go również, naruszając przepisy art. 7, 77 §1 i 80 i 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do:

- niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak szczegółowego zbadania wszystkich parametrów planowanej zabudowy oraz zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym pod względem urbanistycznym, co skutkowało błędną analizą urbanistyczną oraz wadliwym przyjęciem, iż nie istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczanej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, oraz oddaleniem skargi pomimo naruszenia ww. przepisów postępowania (k.p.a.) przez organ w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji SKO;

- niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie uwarunkowań urbanistycznych i historycznych zabudowy rejonu ul. [...], oraz niewyjaśnienie kwestii, czy planowana inwestycja zaburza ład przestrzenny, a jeżeli tak to niewskazanie, który z jego elementów został naruszony i w jaki sposób to nastąpiło, a także jakie skutki negatywne wywołuje dla istniejącego układu urbanistycznego. Zdaniem skarżącej, WSA nie wziął tego faktu pod uwagę, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, w tym istniejącej zabudowy w okolicy planowanej inwestycji, prowadziłoby sąd do odmiennych wniosków (że materiał dowodowy zebrany przez organy jest niekompletny, a dodatkowo organ wziął pod uwagę wybiórczo część jego elementów, co znalazło wyraz również w wadliwie sformułowanym uzasadnieniu decyzji organu), a w rezultacie uzasadniałoby przyjęcie przez sąd, iż wydana decyzja SKO jest wadliwa i zasługuje na uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez WSA funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej decyzji SKO, polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że organy obydwu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia (a uzasadnienie podlegającej kontroli Sądu decyzji SKO również tego wyjaśnienia nie zawiera) i co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziłoby do wyjaśnienia następujących okoliczności sprawy:

- dlaczego wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora jest niemożliwe w sytuacji gdy nie wymusza tego zabudowa pierzejowa, która uzasadniałaby wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w znaczeniu jakie nadaje jej organ;

- czy istnieją inne skonkretyzowane przeszkody uzasadniające obowiązująca linię zabudowy wobec braku zabudowy pierzejowej w tej części ul. [...];

- dlaczego usytuowanie nowego budynku na zakończeniu ul. [...] w niewielkim odchyleniu od drogi publicznej stanowi przeszkodę do uznania, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa;

- który z elementów ładu uległby zaburzeniu w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej;

- dlaczego kolejny budynek mieszkaniowy przy ul. [...] o podobnej wielkości i funkcji, co istniejące budynki ma zaburzyć kontynuację istniejącej zabudowy;

- dlaczego WSA poprzestał na przyjęciu iż, "nie stwierdza się" zgodności nowej zabudowy i charakterystyki urbanistycznej w tym terenie, bez podania uzasadnienia tej tezy, a także konieczności "powstrzymywania zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą" nie wskazując jednak powodów, które uzasadniałyby takie stanowisko oraz konieczności nałożenia na inwestora warunku w postaci obowiązku dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej bez wskazania jednak, które elementy nowej zabudowy bezwzględnie muszą być tożsame z zabudową zastaną i dlaczego nie są dopuszczalne odstępstwa od tej zabudowy skoro pozwalają na to obowiązujące przepisy prawa;

- dlaczego za wyznaczeniem obowiązującej zgodnie z wnioskiem inwestora linii zabudowy "nie mogła przemawiać chęć nawiązania do historycznej linii zabudowy" jako wielowiekowej tradycji urbanistyczno-architektonicznej oraz dlaczego WSA odmawia znaczenia stosunkom własnościowym na tym terenie chociaż bez znaczenia prawnego byłyby one wyłącznie w sytuacji gdyby istniała rzeczywista przeszkoda do wyznaczenia linii nieprzekraczalnej w postaci zabudowy pierzejowej, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie, a zatem obowiązkiem organów jest takie wyznaczenie linii zabudowy, aby umożliwić inwestorowi zabudowę na jego działce zgodnie z jego wnioskiem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało pominięciem przez sąd oceny związku przyczynowego pomiędzy unormowaniami dotyczącymi linii zabudowy, a tezą, że inwestor wyznaczył ją w sposób nieprawidłowy. Wyjaśnienie szczegółowo ww. okoliczności i prawidłowa kontrola ustaleń organu odnośnie stanu faktycznego doprowadziłoby do wniosku, iż organy nie uwzględniły całokształtu okoliczności sprawy oraz nie przeprowadziły prawidłowej analizy terenu pod względem urbanistycznym, co doprowadziłoby z kolei do wniosku, iż argumentacja organu o zaburzeniu ładu przestrzennego przez planowaną zabudowę jest chybiona; a decyzja organu odmawiająca ustalenia warunków zabudowy opierająca się na argumencie naruszenia ładu przestrzennego i niemożliwości z tego powodu ustalenia linii zabudowy jest wadliwa i winna zostać uchylona przez sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a,;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. 133 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego taki jak wyznaczony przez organ obszar analizowany jest wystarczający do ustalenia wszystkich parametrów inwestycji i całkowite pominięcie w tym zakresie odniesienia się do zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia przez organ § 2 pkt 4 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, jak również nie odniesienie się do zebranych w sprawie dowodów - w tym kwestii zróżnicowanego usytuowania budynków przy ul. [...] względem drogi. Zarzuty te oznaczają, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej a zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało wydane na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i narusza obowiązek kontroli legalności decyzji organu na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmienne działanie sądu, odnoszące się do wskazywanego przez skarżącą celu ww. przepisów rozporządzenia oraz konieczności wykładania ww. przepisów zgodnie z brzmieniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doprowadziłaby sąd do wniosku stwierdzającego naruszenie przez organ ww. przepisów rozporządzenia i uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku ze zgłoszonymi zarzutami naruszenia prawa materialnego przez organ;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 § 1 rozporządzenia poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, i przyjęcie przez sąd w jednym miejscu, iż decydującym argumentem mającym przemawiać przeciwko nowej zabudowie, która miałaby być usytuowana ukośnie od granicy ul. [...]w kierunku Ogrodu [...] zamykając zabudowę na tej ulicy, jest usytuowanie budynków przy ul. [...], podczas gdy w kwartale ulic [...] brak jest zabudowy pierzejowej, a ponadto elewacja budynków tam posadowionych, w tym budynków usytuowanych przy ul. [...]znajduje się albo w linii rozgraniczenia z ulicą, albo w mniejszym lub większym oddaleniu od tej linii (od 0 m do ok. 34 m). Skarżąca wskazała, że przyjęcie przez sąd, że bez znaczenia jest poszerzenie obszaru analizowanego i objęcie nim budynku przy ul. [...], z tego względu m.in., że front tego budynku skierowany jest do ul. [...], a nie ul. [...], chociaż wskazuje on również na nieregularność zabudowy w tym rejonie ul. [...], jak również rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie posługuje się pojęciem "frontu budynku", a pojęciem frontu działki z wjazdem na tę działkę, a wjazd jest właśnie od ul. [...]j, a tym samym budynek przy ulicy [...] również winien definiować linię przyszłej zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak tej sprzeczności w uzasadnieniu doprowadziłby do przyjęcia, iż usytuowanie budynku przy ul. [...] może mieć wpływ na wyznaczenie linii zabudowy, wskazując na zróżnicowanie tej zabudowy w tej części ul. [...], a tym samym również uzasadnia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej, a decyzje organów, które kontrolował sąd są wadliwe i skarga podlegałaby uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.;

e) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO spełnia wymogi określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie to, z uwagi na swoją wadliwość, uniemożliwiało prawidłową kontrolę legalności decyzji SKO przez sąd i uzasadniało uchylenie z tego powodu decyzji organu II instancji. Uzasadnienie to pomija bowiem szereg kluczowych okoliczności dla sprawy takich jak wskazanie uwarunkowań prawnych pozwalających określić obszar analizowany szerzej, niż wynika to z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, kwestie prawidłowości bądź nie wyznaczenia obszaru analizowanego, ponadto nie zawiera ono odniesienia się do prawnego charakteru linii zabudowy, w tym nie wskazuje, dlaczego wyznaczenie linii zabudowy obliguje do posadowienia na niej obiektów, jak również dlaczego planowana inwestycja zaburzyłaby ład przestrzenny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie powyższego zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia decyzji organu, w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, doprowadziłoby do rozstrzygnięcia skargi zgodnie z wnioskiem skarżącej i uchylenia decyzji SKO na podstawie "art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a."

f) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a w związku z przepisami art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia istoty sprawy i dokonania kontroli legalności decyzji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. przepisów prawa, w tym niedokonanie kontroli prawidłowości materiału dowodowego przez sąd jak i zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego, ale "wejście" w rolę organu i rozszerzenia przez sąd uzasadnienia decyzji odmownej organu, zamiast jej kontroli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonanie prawidłowej kontroli legalności decyzji doprowadziłoby do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a nie oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

a) naruszenie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej p.u.s.a.) w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i brak kontroli legalności decyzji organu, a odniesienie się do kwestii merytorycznej związanej ze sposobem wyznaczenia linii zabudowy, która to kwestia należy do organu dysponującego wiedzą urbanistyczną i przyjęcie za organem, iż inwestycja nie zachowuje zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" z uwagi na niemożność wyznaczenia dla niej linii zabudowy, pomimo iż powyżej wskazany przepis § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie pozwala na przyjęcie, iż przez linię zabudowy należy rozumieć wyłącznie linię, w której ma być posadowiona elewacja budynku, które to rozumowanie organu zostało przyjęte za podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełniania zasady dobrego sąsiedztwa, jak również pomimo że przepisy § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia nakazują wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego w sposób jak najlepiej umożliwiający ustalenie rzeczywistej charakterystyki urbanistycznej wskazującej na te wymagania, które jeśli zostaną spełnione zapewnią harmonijne kontynuowanie rozwoju i ewolucji istniejącej zabudowy oraz poszukiwanie takich rozwiązań, które doprowadzą do wyznaczenia wszystkich parametrów wymaganych decyzją o warunkach zabudowy (w tym linii zabudowy), w sytuacji gdy na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym zlokalizowane są inwestycje podobne do planowanej, odpowiadające zarówno wysokością, charakterem i bryłą przeważającej przy ul. Niecałej zabudowie mieszkaniowej w postaci ośmiokondygnacyjnych budynków, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, co skutkowało błędnym uznaniem przez sąd, że decyzja odpowiada prawu, i błędnym przyjęciem, iż została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w kontekście art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadziłaby sąd do wniosków odmiennych; skutkujących uchyleniem decyzji w związku z naruszeniem ww. przepisów prawa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

b) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - w kontekście naruszenia nową zabudową ładu przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nowa zabudowa narusza istniejący i podlegający ochronie ład przestrzenny, podczas gdy nie wynika to z zebranego materiału dowodowego w sprawie, co nie zostało dostatecznie wykazane, a zatem nie mogło stanowić podstawy uzasadniającej wydanie przez organ decyzji odmownej i co nie zostało przez sąd poddane prawidłowej kontroli;

c) naruszenie norm prawa materialnego § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez sąd, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo w niniejszej sprawie i budynek przy ul. [...], który nie został objęty obszarem analizowanym nie zmieniłby decyzji organu z uwagi na fakt, że front tego budynku znajduje się od ulicy [...], a nie ul. [...], podczas gdy odmienne wyznaczenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem pozostałej zabudowy kwartału wyznaczonego ulicami [...],[...] i [...], spowodowałoby, że budynek przy ul. [...] zostałby objęty analizą i zgodnie z § 4 ust. 1 i stanowiłby podstawę do wyznaczenia linii zabudowy, gdyż przepis ten przy określaniu sposobu wyznaczania linii zabudowy odwołuje się jedynie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a nie - wbrew twierdzeniom Sądu - do frontu tych działek. Analizowany obszar objąłby budynki przy ul. [...], które po żadnej stronie tej ulicy nie tworzą zabudowy pierzejowej, ale luźną zabudowę w różnych odległościach od ulicy po obydwu jej stronach, zaś istniejąca zabudowa na odcinku ul. Niecałej - od ul. [...] do ul. [...] - jest zabudową pierzejową, co nakazuje wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w granicy z drogą a co jednak w odróżnieniu od zabudowy w pozostałej części ul. [...] do jej zakończenia przy Ogrodzie [...] nie występuje, co winno skutkować ustaleniem warunków zabudowy, a więc co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziłoby do uwzględnienia skargi przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a;

d) naruszenie norm prawa materialnego § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez: ich błędną wykładnię i przyjęcie za organem zawężającej jego interpretacji, że wyznaczenie linii zabudowy oznacza konieczność zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, podczas gdy taka interpretacja jest sprzeczna z wykładnią ww. przepisów i interpretacją przyjętą w orzecznictwie. Zdaniem Skarżącej spowodowało to niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przez sąd i w rezultacie uznanie przez sąd za prawidłowe wskazanie przez organ, iż możliwa jest do wyznaczenia jedynie narzucona przez organ linia zabudowy nakazująca usytuowanie elewacji budynku w linii rozgraniczającej działkę nr [...] i drogi publicznej, uznając brak możliwości zastosowania "ust. 4 tego paragrafu" w niniejszej sprawie, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nadmiernie też ingeruje w swobodne korzystanie z prawa własności, co z kolei sprzeczne jest z normą zawartą w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji i RP,

e) naruszenie przepisów art. 4 pr.bud. i art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co oznacza naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do własności, tj. swobody zagospodarowania nieruchomości oznaczającej, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami i uznanie, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniona w świetle brzmienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz rozporządzenia (§ 3 ust. 1 i 2 i §4 ust. 1 i 4), podczas gdy odmowa ustalenia warunków zabudowy nie jest uzasadniona ani przepisami prawa, ani stanem istniejącej zabudowy, ani historycznymi uwarunkowaniami architektonicznymi nieruchomości skarżącej, która spełnia określone ustawą prawo budowlane wymogi dotyczące uznania jej za budowlaną ze względu na dostęp do mediów i drogi publicznej poprzez służebność ustanowioną na jej rzecz na działce nr [...].

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: wizualizacji części terenu ul. [...] wraz z działką nr ew. [...], opinii inż. urbanisty P. S., opinii architekta Pana B. K., opinii prof. A. J. w zakresie wadliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r. oraz wydanych w sprawie decyzji na okoliczności w nich wskazane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, był ograniczony do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, które dotyczyły zarówno pierwszej jak i drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa odnosiły się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów u.p.z.p., rozporządzenia, p.p.s.a., k.p.a., pr.bud., a także kodeksu cywilnego i Konstytucji RP. Wszystkie one okazały się niezasadne, ponieważ WSA w zgodny z prawem sposób dokonał oceny legalności decyzji z [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z powodu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Z tego względu poddając kontroli zaskarżony wyrok z 7 maja 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez WSA.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sąd I instancji słusznie stwierdził, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy którykolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie został spełniony. W niniejszej sprawie WSA dokonał poprawnej oceny w zakresie niespełniania przez zamierzoną inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Celem określonej w przepisach u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2208/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA).

W niniejszej sprawie nowa zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Organy, wbrew zarzutom skarżącej wyznaczyły właściwy do ustalenia warunków zabudowy obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 2003 r. Nie można się również zgodzić z zarzutami skarżącej, że wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z jej wnioskiem nie zaburzałoby istniejącego w analizowanym terenie układu urbanistycznego. Nowa zabudowa nie gwarantowałaby ładu przestrzennego wg definicji określonej w art. 2 pkt. 1 u.p.z.p, ponieważ nie byłaby kontynuacją istniejącej już linii zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego w kierunku ul. [...] nie wpłynęłoby na zmianę dokonanych w sprawie ustaleń, ponieważ zabudowa przy ul. [...] wyznacza linię istniejącej zabudowy przy ul. [...], z racji skierowania jej frontem do ul. [...], a nie ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia, bowiem ocena związana ze zwiększeniem granic obszaru analizowanego przez objęcie granicami części obszaru stanowiącego Ogród Saski, należała do organu, a ten w sposób wyczerpujący uzasadnił nieskorzystanie z możliwości przewidzianej w ww. przepisie, co do ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Linia zabudowy w niniejszej sprawie wyznaczona została w oparciu § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Przedstawione w podaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy odstępstwo nie znalazło potwierdzenia w przeprowadzonej analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu. Należy w tym miejscu podkreślić, że regulacja § 4 ust. 4 rozporządzenia jest wyjątkiem od zasady przewidzianej w § 4 ust. 1 tego aktu. Jej zastosowanie powinno znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja odwrotna, ponieważ zarówno organy obu instancji jak i WSA w sposób jednoznaczny wykluczyły dopuszczalność zastosowania wyjątku zamiast reguły.

Sąd I instancji właściwie ocenił zasadność stanowiska organu odmawiającego wydania decyzji o warunkach zabudowy, przeanalizował materiał dowodowy i prawidłowo ustalił, że nie jest spełniona zasada "kontynuacji funkcji", co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd WSA zgodnie z którym nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy jej charakter oraz szczegółowe uwarunkowania odpowiadają w pełni charakterystyce urbanistycznej terenu na którym ma zostać zrealizowana. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony.

Tak samo zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do własności należało uznać za chybiony ze względu na fakt, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona w niniejszej sprawie przepisami prawa i stanem istniejącej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1073/15, CBOSA). W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy i sąd I instancji należało wziąć pod uwagę interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Realizacja wnioskowanej inwestycji zaburzyłaby bowiem układ urbanistyczny, tworzący uporządkowaną całość.

Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało stwierdzić, że podniesione i w tym zakresie zarzuty należało uznać za bezzasadne. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, dokonał kontroli decyzji prawidłowo, zgodnie z obowiązującym prawem, nie pomijając rozpatrzenia istoty sprawy.

Należy podzielić pogląd WSA, że organy obu instancji szczegółowo uzasadniły decyzje oraz wszechstronnie ustaliły stan faktyczny, przez co spełniły wymagania z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania dowodowego doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

W niniejszej sprawie sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Za całkowicie chybiony należało uznać również zarzut skarżącej, jakoby sąd I instancji wszedł w rolę organu przez to, że w sposób merytoryczny i wyczerpujący odniósł się do głównych problemów zarysowanych w sprawie. Takiego postępowania WSA nie można uznać za rozszerzanie uzasadnienia decyzji odmownej organu. Zadaniem sądu jest bowiem dokonanie kontroli zebranego materiału dowodowego i odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi. Orzekając w niniejszej sprawie sąd I Instancji nie naruszył ponadto art. 1 § 2 p.u.s.a., ponieważ w swoich rozważaniach oparł się na weryfikacji zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z obowiązującym prawem.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej dokumentów. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie umożliwił dokonanie w pełnym zakresie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku z 7 maja 2015 r. Dołączone do skargi kasacyjnej opinie nie są dokumentami, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. i nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych w tej sprawie wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.. oddalił skargę kasacyjną.