Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 367/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 ust. 2 ust. 4,  art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. i S.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego o funkcji garażu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego o funkcji garażu, położonego w Ś.–Z. przy ul. [...] na działce nr 31 i 74 AM 4, obręb V.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli skarżący.

Po rozpoznaniu tego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnienie swej decyzji organ odwoławczy zważył, co następuje:

W ramach prowadzenia czynności kontrolnych w dniu 5 października 2012 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że na działce nr 31, będącej własnością Państwa H. i S.W. posadowiony jest obiekt pełniący funkcję garażu. Zobowiązano właścicieli działki do przedłożenia dokumentów potwierdzających możliwość realizacji przedmiotowego obiektu.

Na podstawie złożonych wyjaśnień (protokół Nr [...] z dnia 10 października 2012 roku) i dokonanych ustaleń w ramach czynności wyjaśniających organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego- garażu, położonego przy ul. [...] w Ś.-Z., na działce nr 31 AM 4 i działce nr 74 AM 4, obr. V Ś.-Z. i wyznaczył termin przeprowadzenia kontroli rzeczonego obiektu z udziałem stron postępowania.

W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 października 2012 roku (protokół Nr [...]) ustalono, że garaż o wymiarach: dł. 5,47 m i szer. 4,54 m został posadowiony na żelbetowym fundamencie oraz na podmurówce z bloczków betonowych z wykorzystaniem naturalnie ukształtowanej skarpy. Wysokość podmurówki od strony ogrodowej wynosi 2,10 m i wykorzystywana jest ona jako pomieszczenie gospodarcze. Nad pomieszczeniem gospodarczym ułożono strop typu DZ. Wjazd do garażu znajduje się od strony ulicy Sosnowej, z bramą garażową o wymiarach: 2,10 m x 2,90 m. Obiekt przekryty został więźbą dachową drewnianą dwuspadową, wspartą na drewnianej konstrukcji garażu (słupy i belki poprzeczne oparte zostały na stropie DZ). Ściany osłonowe garażu zostały wykonane z blachy fałdowej. Garaż został posadowiony w odległości ok. 0,3 m od granicy z działką sąsiednią nr 32 (będącą własnością Państwa G. i K.A.), w 1/5 na działce nr 31 stanowiącą własność Państwa H. i S.W. oraz w 4/ 5 na działce nr 74 będącej własnością Gminy Ś.-Z. (w stosunku do powierzchni zabudowy garażu).

Obiekt został wykonany w 2009 roku bez wymaganej prawem decyzji pozwolenia na budowę. Fakt ten został potwierdzony przez Inwestorów - Państwo W. (protokół Nr [...] z dnia 10 października 2012 roku) jak również przez właściwy miejscowo wydział architektoniczno - budowlany Starostwa Powiatowego w L. w piśmie z dnia 14 listopada 2012 roku.

Zapewniając stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu przed wydaniem decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zawiadomił strony pismem z dnia 12 listopada 2012 roku o powyższych uprawnieniach.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 wprowadzających zwolnienia od tego obowiązku. Przepis art. 29 wskazuje obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymienia roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymienia, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących pojęcia obiektu budowlanego, w związku z wymogami zawartymi w art. 28 Prawa budowlanego w sposób konsekwentny i jednolity przyjmuje się, że garaż blaszany stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b - Prawa budowlanego, (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r. II OSK 1443/06; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 104/04, wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 31 października 2001 r., SA/Bk 889/01; NSA OZ w Rzeszowie z dnia 6 marca 2002 r., SA/Rz 1333/00, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2008 r., II SA/Ol 956/07 oraz 2 marca 2001 r. SA/Rz 960/00; WSA w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Ke 80/09; WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Kr 582/08 oraz WSA w Lublinie z dnia 13 września 2005 r., II SA/Lu 359/05, publikowane na stronie internetowej cbois.nsa.gov. pl, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 grudnia 2010 r., II SA/Go 721/10).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że garaż, który wybudowali Państwo H. i S.W. przy ul. [...] w Ś.-Z. jest obiektem budowlanym, na realizację którego skarżący winni legitymować się pozwoleniem na budowę. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nawet gdyby założyć, że przedmiotowy garaż jest obiektem o charakterze tymczasowym, to nie można zaliczyć go do eksponatów wystawowych (art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego), nie jest też obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego), jak również obiektem tymczasowym przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego). Zwrócić przy tym uwagę należy, iż tymczasowe obiekty budowlane tylko częściowo zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 12) i objęte trybem zgłoszeniowym (art. 30 ust. 1 pkt 1). Trybem tym objęte są tylko tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, a zatem nie takie obiekty jak garaże, które w określonym terminie przeznaczone do rozbiórki nie są.

Zatem postawienie przedmiotowego garażu wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak legitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem obliguje zaś organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a w razie konieczności także do wydania nakazu jej rozbiórki. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że posadowienie przez inwestora przedmiotowego garażu nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej.

Konsekwencją ustalenia, że na realizację przedmiotowego garażu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę jest zastosowanie w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ust. 1 tego przepisu wskazano, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek, sformułowany w ust. 2, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Łączne spełnienie tych dwóch przesłanek warunkuje dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji samowoli, tj. zastosowanie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś organ na tym etapie postępowania stwierdzi, iż nie jest spełniony jeden z powyżej przedstawionych warunków, oznacza to, iż nie jest możliwa tym samym legalizacja danej samowoli budowlanej, czego konsekwencją jest orzeczenie nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1(zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 449).

W realiach niniejszej sprawy organ administracji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i poprawnie zastosował wskazane przepisy prawa, orzekając o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Z ustaleń dokonanych w czasie prowadzonego postępowania wynika, że obiekt wykonany samowolnie przez inwestorów od początku nie spełniał przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi warunek dopuszczający wszczęcie postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, a jest nim wymóg nie naruszenia przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Sporny obiekt budowlany z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - został wybudowany w odległości ok. 0,30 m od granicy z sąsiednią działką nr 32 (będącą własnością Państwa G. i K.A.). Zgodnie z § 12 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Jednocześnie wskazać należy, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w § 12 ust.1 pkt 2 oraz 12 ust. 3 przywołanego rozporządzenia.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno- budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym, co potwierdzono wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określono "moment końcowy", w którym może być udzielona zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a który powinien nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. II OSK 54/07 i z dnia 3 czerwca 2008 r. II OSK 590/07, publik, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Ocena czy w danej sytuacji zachodzi wyjątkowy przypadek (art. 9 Prawa budowlanego) należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Wobec powyższego tutejszy organ podziela w pełni stanowisko, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 616/09, LEX nr 706029).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że garaż przy ul. [...] w Ś.-Z. nie spełnia wymogu lokalizacyjnego, określonego w § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto, legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest możliwa, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Ś.-Z. Nr [...] (Dz. U. Woj. D.. Nr [...], poz. [...] z dnia 03.03.2009r.) w stosunku do działki nr 74 (na której to posadowiono ok. 4/5 obiektu) istnieje zapis określający przeznaczenie tego terenu wyłącznie na potrzeby komunikacji drogowej (Jednostka 619 KDD). Powyższy zapis potwierdza również treść pisma Burmistrza Miasta Ś.-Z. z dnia 27 września 2011 roku o sygn. [...] skierowanego do Pana K.A..

Dodatkowo należy stwierdzić, że fakt przystąpienia przez Gminę Miejską Ś.-Z. do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ś.-Z. m.in. w części dotyczącej zachodniej części działki nr 74, AM 4, obr. V (będącej obecnie drogą gminną - część ulicy [...]), która to jako niezabudowana infrastrukturą drogową może być przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie daje podstaw organowi orzekającemu do uznania zrealizowanej inwestycji jako zgodnej z prawem. Planowane dopiero zmiany w zakresie prawa miejscowego, które na dzień orzekania nie są obowiązujące, nie mogą stanowić okoliczności, która ma wpływ na wynik sprawy. Jednoznaczne w tym zakresie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. II OSK 2374/10 z dnia 23 lutego 2012 roku stwierdzając, że "(...) uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zdarzeniem nieprzesądzającym o przyszłym ustaleniu przeznaczenia terenu oraz określeniu sposobów jego zagospodarowania. Nie ma więc znaczenia, na jakim etapie znajduje się procedura planistyczna oraz jaki jest kierunek tych zmian (...)." Dlatego też zdaniem sądu "(...) podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniającego zawieszenie na tej podstawie postępowania przed organem nadzoru budowlanego (...)."

W tym stanie sprawy jako oczywistą i nie wymagającą szerszego uzasadnienia należy potraktować prawidłowość orzeczenia przez powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nakazu rozbiórki garażu położonego w Ś.-Z. przy ul. [...], na działce nr 31 i 74 AM 4, obr. V. Stwierdzenie tych okoliczności nie tylko uprawniało, ale zobowiązywało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Trzeba bowiem podkreślić związany charakter decyzji podejmowanych w omawianym trybie, który nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki według uznania organu. Celem organu nadzoru budowlanego było doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego. Organ nadzoru budowlanego nie bierze natomiast pod uwagę strony podmiotowej czynu, a zwłaszcza stopnia zawinienia sprawcy samowoli budowlanej; ponieważ już naruszenie obowiązku administracyjnego skutkuje koniecznością nałożenia sankcji administracyjnej. W interesie publicznym leży, aby obiekty budowlane były wznoszone po uzyskaniu wymaganego pozwolenia na budowę, a orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do obiektu wybudowanego samowolnie, co do którego nie ma możliwości legalizacji, nie stanowi naruszenia zasady sprawiedliwości.

W odniesieniu do kwestii samowolnego wybudowania podjazdu dla samochodu przez Pana K.A. tutejszy organ informuje Skarżących, iż w celu wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie zainteresowani winni złożyć stosowny wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L..

W ocenie organu odwoławczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] roku, nr [...] jako prawidłowa powinna się ostać w obrocie prawnym. Stanowisko takie przyjął organ odwoławczy wobec jednoznaczności przedłożonego materiału dowodowego.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli skarżący, zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności niewłaściwą interpretację przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wzniesienie garażu wymagało pozwolenia na budowę;

2. naruszenie prawa materialnego, w szczególności niewłaściwą interpretację przepisów art. 48 i art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wzniesienie garażu wymagało pozwolenia na budowę oraz że spełnione zostały warunki do nakazania rozbiórki budynku garażu skarżących położonego w Ś.Z. ul. [...] na działkach gruntu nr 31 i nr 74 AM 4 obr. V Ś.Z. oraz brak możliwości zalegalizowania go;

3. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności niewłaściwą interpretację przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż budynek garażu skarżących został posadowiony z naruszeniem przepisów o usytuowaniu, co nie pozwala na jego legalizację;

4. naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 6 kpa, art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zwartych w odwołaniu, w szczególności prowadzenie przez Gminę Miejska Ś.Z. postępowania mającego na celu zmianę przepisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta.

Skarżący uważają stanowisko organu I i II instancji za niezgodne z prawem. Zdaniem skarżących do nich zastosowanie będzie miał art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tego Prawa, gdyż na postawienie obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Do zalegalizowania wzniesionego przez skarżących garażu konieczna jest jedynie zamiana planu zagospodarowania przestrzennego, co wg zapewnień Gminy ma nastąpić w tym roku.

Skarżący nie zgadzają się z ustaleniami zaskarżonej decyzji, że do garażu skarżących nie można zastosować § 12 ust.2 (jak błędnie podano w zaskarżonej decyzji § 12 ust 1 pkt 2) i § 12 ust. 3 rozp. Z 12.04.2002 o warunkach technicznych budynków i ich usytuowaniu. Trwające obecnie prace nad zmianami w planie zezwolą na takie właśnie sytuowania garaży i budynków gospodarczych na tym osiedlu. Jest to bowiem osiedle zaplanowane i sprzedane w latach 70-tych. Działki tu są bardzo małe od 500 do 600 m. Nie spełniają one obecnych wymogów działek budowlanych. Zgodnie z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta normatywna wielkość działki wynosi 1.800 m2, tj. 3-krotnie większa od działek na tym osiedlu. Także ukształtowanie terenu bardzo ogranicza możliwość posadowienia na tych małych działkach jakichkolwiek obiektów kubaturowych.

Skarżący uważają, że działania organu II instancji naruszają prawo procesowe. Uzasadnienie decyzji organu II instancji jest sporządzone sprzecznie z zasadami wynikającymi z Kpa. W części początkowej uzasadnienia opisany jest wzniesiony przez skarżących garaż murowany, zaś przy wymienianiu orzeczeń Sądów administracyjnych organ II instancji podaje, że jest to garaż blaszak.

Działania organów nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie art. 48 czy też art. 49b prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do naruszenia prawa. Decyzja administracyjna podjęta wbrew tej zasadzie jest prawnie wadliwa. Orzekające w sprawie organy pominęły fakt, że gmina będąca właścicielem działki drogowej wyraziła zgodę na posadowienie na niej budynku. Zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. taka lokalizacja budynku, za zgodą właścicieli poszczególnych nieruchomości (gminy - właściciela i zarządcy drogi gminnej oraz sąsiada), którą skarżący dysponowali, była prawnie dopuszczalna i możliwa. Zgodę na taką lokalizację garażu skarżący posiadają nadal, gdyż gmina nie wycofała swojej zgody na taką lokalizację garażu. Tym samym możliwe jest w tym przypadku zastosowanie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, czego organy obu instancji nie uczyniły.

Zdaniem skarżących ma znaczenie fakt, że gmina prowadzi postępowanie mające na celu usunięcie przeszkody do sprzedaży skarżącym części działki gruntu zajętej przez garaż stanowiącej jeszcze pas drogi gminnej, które jednak niebawem staną się terenami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną. Tym samym możliwe będzie wykupienie przez skarżących zajętego przez garaż gruntu i co umożliwi legalizację garażu. Organy obu instancji te zaawansowane działania gminy pominęły.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz, 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t.) dalej k.p.a., lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nakazującą rozbiórkę wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego dwustanowiskowego - położonego w Ś.-Z. przy ul. [...], na działce nr 31 i 74, AM 4, obr. V.

Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń).

Następnie należy wskazać, że materialną podstawą działań organów nadzoru budowlanego był przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, działania organów nadzoru budowlanego były prawidłowe, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Wobec treści zarzutów skargi należy wskazać, że wyrażenie przez Gminę zgody na zainwestowanie nieruchomości stanowiącej jej własność należy w zasadzie do zagadnień cywilistycznych, gdyż obecnie bez znaczenia jest stanowisko strony, że w dalszym ciągu zgoda taka istnieje, i dotąd nie została odwołana. Oczywiście prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (oświadczenie w tym względzie), jest wymagane przy uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak organy nadzoru budowlanego nie rozpoznają tego elementu przy rozstrzyganiu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nawet złożenie przez właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zainwestowaną oświadczenie o wyrażeniu zgody na lokalizację obiektu przy granicy nieruchomości nie jest elementem posiadającym wpływ na kształt aktu administracyjnego.

Na treść decyzji administracyjnej nie mogą wpływać okoliczności faktyczne związane z utrudnieniami dostępu do nieruchomości w związku z przebudową zlokalizowanej w bezpośredniej bliskości drogi publicznej. Fakt konieczności budowy garażu ze względu na niemożliwość parkowania samochodu w innym miejscu nie zwalnia inwestora z konieczności przestrzegania norm prawnych warunkujących prawidłowość procesu inwestycyjnego.

Zmiana rzędnych drogi w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego realizowanego przez Gminę pozostaje bez znaczenia w stosunku do samowoli budowlanej zrealizowanej na nieruchomości inwestorów i nieruchomości Gminy.

Odrębnego omówienia wymaga zarzut skargi polegający na zastosowaniu przez organy decyzyjne niewłaściwej, zdaniem skarżących, wersji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Istotnie wcześniejsza wersja ww. rozporządzenia w § 12 ust. 6 pkt 1 pozwalała na posadowienie obiektu na granicy działki, jeżeli wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy. Rozporządzenie jednak, w kształcie obowiązującym w chwili orzekania przez organy, a więc właściwe w myśl I zasad stosowania prawa, zawiera minimalne odległości od granicy nieruchomości i wynoszące 3 i 4 m, w zależności od istnienia otworów drzwiowych i okiennych w ścianie budynku. W ocenie Sądu słusznie organy administracyjne badały sprawę uwzględniając aktualne brzmienie przepisów rozporządzenia, gdyż po pierwsze nie ma w tym względzie żadnych przepisów dających inną możliwość np. w stosunku do obiektów zrealizowanych w czasie obowiązywania wcześniejszej wersji rozporządzenia, a po wtóre dokonanie takiej interpretacji przepisu nie może wynikać z faktu, że inwestorzy dysponowali zgodą właściciela terenu zainwestowania.

Przechodząc do materialnej podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji, Sąd w składzie orzekającym uznał, iż argumentacja skargi w tym względzie, w szczególności wskazująca na restytucyjny, a nie restrykcyjny charakter art. 48 Prawa budowlanego oraz nadużycia przez organ nakazu rozbiórki obiektu nie znajduje uzasadnienia. Wdrożenie trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego warunkowane jest koniecznością kumulatywnego ziszczenia się przesłanek w postaci zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Już chociażby ze względu na niezgodność lokalizacji budynku z przepisami cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury możliwość legalizacji garażu została wykluczona. Zaznaczyć jednak trzeba, że organy obu instancji powołały się na niezgodność inwestycji z przepisami planistycznymi. Z ustaleń organów popartych stosowną dokumentacją jednoznacznie wynika, że większość budynku posadowiona jest na nieruchomości, której przeznaczenie określono jako KDD - na potrzeby komunikacji drogowej. Bez znaczenia pozostaje okoliczność wskazywana przez inwestorów, że trwają prace związane ze zmianą funkcji nieruchomości. Dla organu decyzyjnego istotny i wiążący jest fakt, że w chwili rozstrzygania sprawy nie istniała formalna możliwość potwierdzenia zgodności inwestycji z przepisami z zakresu planowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2013r., II SA/Wr 128/13). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutu skargi, że na przedmiotowy garaż nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym garaż jest obiektem służącym z zasady do przechowywania pojazdów, które nie zostały wymienione w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiującym pojęcie budynku gospodarczego. W związku z powyższym nie można garażu zakwalifikować do budynków gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w konsekwencji czego na wybudowanie garażu wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1553/04 niepubl.), wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. II SA/Wa 688/11, Lex nr 1088805).

W niniejszej sprawie bezspornym jest również, że skarżący na dzień postawienia spornego obiektu nie dokonali zgłoszenia zamiaru jego realizacji właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu ani też nie legitymowali się realizując sporny obiekt ostateczną decyzją o pozwoleniu na jego budowę.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo uznały, iż sporny garaż powstał bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej, a więc w warunkach samowoli budowlanej.

Sąd podziela także stanowisko organów, że fakt przystąpienia dopiero do zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Ś.Z. nie daje podstaw do uznania zrealizowanej znacznie wcześniej inwestycji za zgodną z prawem, a także nie może to być podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego. Planowane bowiem dopiero zmiany w zakresie prawa miejscowego nie mają wpływu na wynik sprawy. Nie ma znaczenia na jakim etapie jest procedura planistyczna i jaki jest kierunek zmian. Fakt ten nie stanowi także zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2374/10).

W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżone decyzje odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych też względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

H.B.28.11.2013r.