Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 333/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 106 par. 1, par. 2, par. 3, par. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 549/09 w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie zaopiniowania wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 549/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2009 r, nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że S. Kopalnie Surowców Mineralnych sp. z o.o. w S. (dalej: Spółka) złożyły wniosek do Marszałka Województwa [...] o udzielenie koncesji na wydobycie granitu metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych ze złoża "P. Z." zlokalizowanego na działce nr 180/2, o powierzchni 9,06 ha, AM -1 w obrębie miejscowości C. (część zlokalizowana w gminie M.).

Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. Dyrektor Wydziału Geologii Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S., zgodnie z przepisem art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (j.t. z 2005 r., Dz.U. Nr 228, poz. 1947) o uzgodnienie ww. wniosku na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w wypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz) na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.) zaopiniował pozytywnie przedłożony wniosek.

Spółka pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. skierowanym do Burmistrza zwróciła się o wydanie opinii w sprawie zmiany treści punktu 5 wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "P. Z." na działce nr 180/2 w zakresie daty rozpoczęcia działalności. Spółka wskazała, że w związku z przedłużającym się postępowaniem administracyjno-sądowym zmianie ulega treść punktu 5 wniosku z zapisu "rozpoczęcie działalności nastąpi do końca 2007 r." na zapis "rozpoczęcie działalności nastąpi nie później niż do końca 2010 r."

W odpowiedzi na ww. wystąpienie Burmistrz pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], poinformował Spółkę, że podtrzymuje pozytywną opinię dotyczącą udzielenia koncesji na wydobycie granitu niezależnie od przewidywanej daty rozpoczęcia działalności wydobywczej.

W dniu 16 lutego 2009 r. M. T. wniosła do Samorządowego Kolegium

Odwoławczego we W. zażalenie na "postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]", zarzucając mu naruszenie art. 106 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 125 §1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W oparciu o powyższe zarzuty M. T. wniosła o uchylenie postanowienia na podstawie przepisu art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. oraz o nakazanie organowi pierwszej instancji doręczenia "pierwotnego postanowienia opiniującego Burmistrza Miasta i Gminy S.".

W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 9 lutego 2009 r. w Urzędzie Miasta i Gminy S. na jej żądanie doręczono jej odpis pisma z dnia [...] stycznia 2009 r., które w jej ocenie jest postanowieniem opiniującym wniosek koncesyjny. Zarzuciła, że postanowienie opiniujące jest zaskarżalne w toku instancji oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w związku z tym powinno zgodnie z przepisem art. 125 § 1 i § 3 k.p.a. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponieważ zaskarżone pismo Burmistrza nie spełnia tych wymogów formalnych uzasadniało to w ocenie M. T. uwzględnienie zażalenia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez M. T. Organ wskazał, że zażalenie jest niedopuszczalne, gdyż pismo Burmistrza z dnia [...] stycznia 2009 r. nie stanowi władczego jednostronnego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej - nie jest postanowieniem pozytywnie opiniującym (uzgadniającym) wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie granitu, o którym mowa w art. 106 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wyjaśniło, że elementami konstytutywnymi aktu administracyjnego są oznaczenie organu administrującego, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby uprawnionej do wydania aktu i odmówiło ww. pismu przymiotu aktu administracyjnego – postanowienia – z powodu braku podstawowego elementu, t.j. władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony wynikających z norm prawa materialnego. Organ stwierdził, że sam zwrot użyty w piśmie, o treści: "informuję, iż podtrzymuję pozytywną opinię dotyczącą udzielenia koncesji na wydobycie niezależnie od przewidzianej daty rozpoczęcia działalności wydobywczej" nie jest dyskrecjonalnym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych, co już dyskwalifikuje czynność jako akt administracyjny. Skoro kwestionowane pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, a jedynie informację, nie może być uznane za postanowienie i w konsekwencji nie jest dopuszczalne jego zażalenie. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżone pismo nie zawiera także wszystkich formalnych cech postanowienia określonych w art. 124 k.p.a w tym wskazania podstawy prawnej, uzasadnienia oraz pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia.

Jako potwierdzenie argumentacji niedopuszczalności zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, że wydanie postanowienia w wyniku współdziałania następuje na skutek wystąpienia organu załatwiającego sprawę główną, a nie podmiotu zainteresowanego. Nadto, przepis art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wymaga dla udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem przepis wymaga uzgodnienia, a nie opinii. Z przedstawionych względów pismo Burmistrza z dnia [...] stycznia 2009 r. nie może być kwalifikowane jako uzgodnienie wydobywania kopalin, a tym samym jako akt administracyjny rozstrzygający sprawę administracyjną.

M. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. zarzuciła, że organ błędnie uznał, iż uzgodnienie dokonywane w postępowaniu koncesyjnym nie wymaga w ogóle zachowania trybu postępowania oraz formy postanowienia w rozumieniu regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, że zaskarżony akt jest rażąco niezgodny z prawem i dlatego konieczne jest stwierdzenie jego nieważności. Jej zdaniem organ drugiej instancji przeoczył rygor wynikający z art. 106 k.p.a. który wymaga, aby każde zachowanie organu administracji publicznej wyrażające zajęte stanowisko w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez inny organ, następowało w drodze postanowienia, które jest jedyną formą działania organu w tym zakresie. W związku tym skarżąca podniosła, że każde wyrażenie stanowiska przez organ jest postanowieniem, w rozumieniu przepisu art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. oraz przepisu art. 123 k.p.a., niezależnie od tego, czy dokument potwierdzający zajęcie stanowiska spełnia wymogi formalne dla takiego aktu administracyjnego. W ocenie skarżącej mimo braków formalnych omawianego postanowienia, podlega ono kontroli w postępowaniu zażaleniowym jak każde inne postanowienie zaskarżalne w administracyjnym toku instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę uznał, że istota sporu w sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy pismo Burmistrza z dnia [...] stycznia 2009 r. może być kwalifikowane jako akt administracyjny mający formę zaskarżalnego postanowienia.

Zdaniem Sądu należało przede wszystkim zauważyć, iż doktryna i orzecznictwo wyodrębnia w działaniach prawnych organów administracji akty prawne zmierzające bezpośrednio do wywołania skutku w sferze praw i obowiązków stron oraz czynności prawne i faktyczne o różnym charakterze (merytoryczne, formalne). W sprawach indywidualnych administracja może działać nie tylko poprzez wydawanie aktów administracyjnych w formie decyzji lub postanowień, ale też wiele spraw załatwia przez tzw. czynności materialno – techniczne lub pisma informujące.

W niniejszej sprawie odpowiedniego zakwalifikowania wymaga pismo organu wykonawczego gminy - skierowane do Spółki, w którym zawarte zostało stwierdzenie, że organ ten podtrzymuje swoją pozytywną opinię co do wniosku o udzielenie koncesji - niezależnie od przewidzianej daty rozpoczęcia działalności wydobywczej.

Nie ulega wątpliwości, że pismo sporządzone zostało w czasie, kiedy przed innym organem administracji - Marszałkiem Województwa - toczyło się postępowanie z wniosku Spółki o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu tym Burmistrz występował jako organ współdziałający (art. 106 k.p.a.). Zatem dla ustalenia, czy sporne pismo należy kwalifikować jako ułomny akt administracyjny mający formę postanowienia - jak chce tego skarżąca - należało ustalić, czy wydane ono zostało w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 k.p.a. Norma ta stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po wyrażaniu stanowiska przez ten organ. O współdziałaniu i o formie zajęcia stanowiska decyduje zatem przepis prawa materialnego.

Zgodnie z przepisami ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wójt, burmistrz, prezydent jest organem współdziałającym w postępowaniu koncesyjnym i w zależności od przedmiotu opinii – uzgadniającym lub opiniującym. Udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie kopalin wymaga opinii (art. 16 ust. 4 ww. ustawy) natomiast koncesja na działalność, która nie polega na poszukiwaniu bądź rozpoznaniu złóż kopalin (z wyjątkiem obszarów morskich) zawsze wymaga uzgodnienia nie opinii (art. 16 ust. 5 tego aktu). Prawo geologiczne i górnicze rozróżnia zatem wyraźnie sytuacje, gdy współdziałanie wójta, burmistrza lub prezydenta polega na wyrażeniu opinii albo uzgodnienia.

Sąd uznał za niebudzące wątpliwości, iż udzielenie koncesji nigdy nie jest efektem samodzielnego działania organu orzekającego w tym przedmiocie. Udzielenie koncesji – przyjmującej formę decyzji administracyjnej – wymaga natomiast współdziałania organów (dwóch lub więcej). Tryb procesowy współdziałania organów szczegółowo uregulowany został w przywołanym już art. 106 k.p.a. (w przypadku koncesji, ze zmianami wprowadzonymi ustawą – Prawo geologiczne i górnicze). Z przepisów tych wynika, że organ współdziałający zajmuje stanowisko (obojętnie czy chodzi o opinię, czy uzgodnienie) w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 106 § k.p.a.). Obowiązek podjęcia działań zamierzających do uzyskania opinii lub uzgodnienia spoczywa na organie prowadzącym postępowanie główne, o czym zawiadamia stronę. Postępowanie przed organem współdziałającym może być zatem skutecznie "wszczęte" tylko na skutek wystąpienia organu koncesyjnego, co potwierdza brzmienie art. 105a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, z którego wynika, że "jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji geologicznej (zgodnie z art. 102 są to jednocześnie organy koncesyjne) od jego zaopiniowania lub uzgodnienia, przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić w terminie 14 dni od daty doręczenia projektu rozstrzygnięcia".

Sąd stwierdził, że sporne pismo stanowi odpowiedź na wystąpienie strony postępowania koncesyjnego, a nie na wystąpienie organu właściwego do orzeczenia w przedmiocie koncesji. Mając dodatkowo na uwadze, że Burmistrz postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zajął już stanowisko wymagane na mocy art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (w wyniku wcześniejszego wystąpienia Marszałka), nie można w rezultacie zgodzić się ze skarżącą, że zaskarżone zażaleniem pismo z dnia [...] stycznia 2009 r. jest stanowiskiem zajętym w ramach współdziałania organów. Brak tutaj bowiem niezbędnego elementu, jakim jest zwrócenie się przez organ koncesyjny o zajęcie stanowiska.

Sąd zgodził się przy tym ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wskazującym, że zaskarżone pismo nie posiada konstytutywnych elementów, przewidzianych dla aktu o charakterze materialnoprawnym, jakim jest postanowienie uzgadniające – przede wszystkim brak jest rozstrzygnięcia kwestii, w której wypowiada się w postępowaniu koncesyjnym organ gminy jako organ współdziałający – a więc uzgodnienia udzielenia koncesji na podstawie planu miejscowego albo studium. W ww. piśmie zawarta jest informacja dla strony o podtrzymaniu pozytywnej opinii wyrażonej już w sprawie udzielenia koncesji, niezależnie od terminu rozpoczęcia działalności. Należy zgodzić się z organem, że w piśmie tym brak jest dyskrecjonalnego rozstrzygnięcia organu o prawach i obowiązkach stron. Udzielenie informacji o wcześniej zajętym stanowisku, nie może być uznane za rozstrzygnięcie w kwestii, w której uprawiony jest wypowiadać się organ współdziałający. Brak podstaw do kwalifikowania pisma jako aktu administracyjnego – nawet ułomnego - również z tego względu, że nie zawiera ono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pouczenia czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, uzasadnia faktycznego i prawnego.

Skargą kasacyjną M. T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w tym zwłaszcza art. 145 § 1 p.p.s.a. (na skutek jego zastosowania) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106, art. 143 i art. 144 k.p.a. na skutek oddalenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów adwokackich w obu instancjach według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej pismo Burmistrza z dnia [...] stycznia 2009 r. modyfikujące treść wcześniejszego uzgodnienia wniosku koncesyjnego, w szczególności w zakresie czasu trwania koncesji jest zajęciem stanowiska w sprawie w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Czynność ta podlega zatem reżimowi przepisów § 3 i § 5 art. 106 k.p.a. Sporne pismo zawiera istotne cechy postanowienia w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ odnosi się wprost do treści wniosku koncesyjnego strony i zawiera jego merytoryczną pozytywną ocenę. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu, iż czynność organu opiniującego w toku postępowania administracyjnego może nastąpić bez przepisanej formy aktu administracyjnego. Jej zdaniem, każde zachowanie się organu opiniującego wyrażone formalnie jest postanowieniem, niezależnie od tego, czy pochodzący od organu dokument zawierający jego oświadczenie posiada wszystkie wymagane cechy aktu administracyjnego. Wbrew stanowisku Sądu, brak wymaganych elementów konstytutywnych postanowienia w spornej opinii Burmistrza powinien raczej przemawiać za uwzględnieniem zażalenia strony na to postanowienie, choćby z powodu wykazanych wad formalnych. Odmienne stanowisko sądu nie ma żadnego oparcia w przepisach k.p.a. ani tym bardziej w przywoływanych przepisach stanowiących materialnoprawną podstawę uzgodnienia wniosku koncesyjnego.

Treść ww. pisma przesądza o jego charakterze. Korekta opinii własnej, wydanej wcześniej w toku postępowania administracyjnego i zdezaktualizowanej na skutek upływu czasu jest niczym innym jak nową opinią (zajęciem stanowiska) w tej samej sprawie, do której mają zastosowanie przepisy art. 106 k.p.a. Sporna opinia wydana została w odpowiedzi na wcześniejsze wezwanie organu koncesyjnego, gdyż podkreślony jest w jej treści związek z wcześniejszą opinią w tym samym postępowaniu, wydaną na skutek wystąpienia organu koncesyjnego w trybie art. 106 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, żaden przepis k.p.a. nie uprawnia do wniosku, że zaskarżalne postanowienie w rozumieniu art. 106 k.p.a. może być wydane jedynie na żądanie organu postępowania.

Skarżąca bez własnej winy nie mogła wziąć udziału we wcześniejszych stadiach postępowania koncesyjnego, a w tym również postępowaniu uzgodnieniowym, gdyż wcześniej po prostu nie była o nim informowana. Wniosła zażalenie w najbliższym możliwym terminie po powzięciu wiadomości o pozytywnej opinii Burmistrza dotyczącej spornego wniosku koncesyjnego. Skarżąca realizuje w swym zażaleniu prawo gwarantowane jej przepisem art. 106 § 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, stąd w pierwszej kolejności wypada odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero brak jego uwzględniania pozwala na rozpoznanie drugiego z zarzutów. To czy prawo materialne zostało właściwie zinterpretowane, a w konsekwencji czy doszło do jego prawidłowego zastosowana można ocenić jedynie na tle prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego sprawy.

Przystępując zatem do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, mając na względzie wskazaną powyżej kolejność, należy na wstępie wskazać, iż zarówno art. 145 § 1 jak i art. 151 p.p.s.a. są przepisami określającymi uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego, a ich zastosowanie jest uzależnione od wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Natomiast zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Zatem skuteczność zarzutu opartego na naruszeniu prawa procesowego jest uzależniona od wykazania przez skarżącego, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarżąca przedmiotowy zarzut postawiła łącznie z art. 106, art. 143 i art. 144 k.p.a., podnosząc, iż pismo modyfikujące treść wcześniejszego uzgodnienia wniosku koncesyjnego jest zajęciem stanowiska w sprawie, w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a.

W związku z tym wypada wskazać, iż powołany przez skarżącą art. 106 k.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy przepisy szczególne uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten, wbrew oczekiwaniom skarżącej, stanowi jedynie procesową podstawę współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Materialnoprawną podstawę współdziałania tych organów wyznaczają bowiem przepisy szczególne. W realiach sprawy taką podstawę stanowił art. 16 ust. 5 zd. pierwsze ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w myśl którego udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż oraz na bezzbiornikowe magazynowanie substancji oraz składowanie odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta.

Odnosząc się w powyższym kontekście do twierdzenia skarżącej opartego na przekonaniu, że wypowiedź Burmistrza z dnia [...] stycznia 2009 r. ma charakter opinii, a tym samym powinna być wyrażona w formie postanowienia, należy przed wszystkim zauważyć, że Burmistrz w tym momencie nie występował jako organ współdziałający, ponieważ proces uzgodnieniowy został zakończony przez wydanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. wyrażającego zgodę na udzielenie koncesji na wydobycie granitu. Zrealizowanie normy prawnej wyrażonej w art. 106 § 5 k.p.a. pozbawiało więc organ współdziałający podstaw do dalszego procedowania w tym zakresie. Organ współdziałający, bez inicjatywy uprawnionego organu, nie może bowiem formalnie podjąć działań inicjujących proces uzgodnieniowy, ponieważ nie od niego uzależniona jest czynność wszczęcia tego postępowania. Stosownie do treści § 2 art. 106 k.p.a. organem inicjującym postępowanie uzgodnieniowe jest organ koncesyjny, który na wniosek zainteresowanej strony prowadzi postępowanie w sprawie udzielenia koncesji. Tak więc mimo, że koncesja nie jest samodzielnym rozstrzygnięciem organu orzekającego w sprawie, który w zależności od okoliczności musi współdziałać z co najmniej jednym organem współdziałającym, to możliwości organu współdziałającego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) są ograniczone zarówno w płaszczyźnie procesowej jak i materialnoprawnej. Innymi słowy dopiero, gdy organ prowadzący postępowanie główne zwróci się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w sprawie, organ ten może skutecznie podjąć czynności w granicach swojej właściwości. Znajduje to również potwierdzenie w treści § 3 art. 106 k.p.a., w myśl którego organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Mając powyższe na uwadze należy zatem przyjąć, że pismo z dnia 12 grudnia 2008 r. o zmianę postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r., które nie pochodziło od uprawnionego organu koncesyjnego, nie mogło wszcząć postępowania w trybie art. 106 k.p.a., skutkującego obowiązkiem wydania stosownego postanowienia. Jak słusznie bowiem zauważył zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji zwrot użyty w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., o treści: " informuję, iż podtrzymuję pozytywną opinię dotyczącą udzielenia koncesji na wydobycie niezależnie od przewidzianej daty rozpoczęcia działalności wydobywczej" nie jest dyskrecjonalnym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych, co z kolei dyskwalifikuje tą czynność jako akt administracyjny.

Pismo to nie mogło być również potraktowane jako zażalenie z uwagi na upływ terminu do jego wniesienia.

Podsumowując, za nietrafny należy więc uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, wypada na wstępie zauważyć, iż skarżąca nie wykazała, na czym miałaby polegać owa błędna wykładnia wskazanego przepisu, co czyni ten zarzut bezskutecznym. Opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej jego wykładni skarżąca winna była wykazać, jak według niej przepis ten powinien być rozumiany, czego jednak nie uczyniła.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.