Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 974/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji oraz decyzję i postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 183, art. 189, art. 185 par. 1, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1, art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 551/16 w sprawie ze skargi W. K.i W. K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lutego 2016 r. znak: [...]i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...]., 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz W. K. i W.K. solidarnie kwotę 1850 (jeden tysiąc osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Gd 551/16, oddalił skargę W. K. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...]w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 19 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...] obręb ewid. [...], podczas których ustalił, że znajduje się niej obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej szkieletowej, parterowy z dobudowanym tarasem zamkniętym (werandą) oraz pomieszczeniem gospodarczym, które posiada oddzielne wejście. Jest to obiekt parterowy z dachem nad częścią zasadniczą dwuspadowym krytym blachodachówką. Od strony południowej dobudowana jest weranda zadaszona z dachem jednospadowym krytym blachodachówką. Od strony północnej dobudowane jest pomieszczenie gospodarcze z dachem jednospadowym krytym blachodachówką i posiada oddzielne wejście. Obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Posadowiony jest na trelinkach i bloczkach betonowych i jest nietrwale związany z gruntem. Do obiektu doprowadzona jest energia elektryczna, woda oraz kanalizacja sanitarna. Według oświadczenia złożonego przez W. K. obiekt ten został wybudowany w 2008 r. a w 2012 r. dobudowano do niego taras - werandę oraz kuchnię i łazienkę w 2011 r. Pomieszczenie gospodarcze zostało dobudowane również w 2011r. Zgodnie z oświadczeniem W. K. jest jedynym właścicielem działki, a właścicielami obiektu i inwestorami jest on wraz z żoną W. K.. Inwestor oświadczył, że na wybudowanie przedmiotowego obiektu nie uzyskali pozwolenia na budowę i nie dokonywali zgłoszenia zamiaru jego budowy. Z uwagi na powyższe ustalenia, w dniu 20 października 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na ww. terenie obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej wraz z urządzeniami budowlanymi z nim integralnie związanymi. Organ uznał, że ponieważ przedmiotowy obiekt posiada powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 m2, to na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W toku postępowania W. i W. K. sprostowali złożone do protokołu oględzin oświadczenie wskazując, że działka została zakupiona 1 września 1999 r. a obiekt rekreacji indywidualnej został wybudowany w 2004 r. Zaś, w piśmie z dnia 21 października 2015r., W. K. wskazał, że dobudowę kuchni i łazienki wykonał w maju i czerwcu 2008 r.

Organ postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym na terenie działki nr [...] budynku oraz nałożył na W. i W. K. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 stycznia 2016 r.: zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności; projekt budowlany podlega obowiązkowi sprawdzenia, pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia 28 stycznia 2016r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania, wskazując, że nie są w stanie w tak krótkim czasie przedłożyć wymaganego postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 r., odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, nakazał W. i W. K. rozebrać wybudowane w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], parterowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej z dobudowaną werandą i pomieszczeniem gospodarczym, nietrwale związany z gruntem o wymiarach w rzucie: 4,87 m i 4,93 m na 6,37 m i 4,19 m na 2,36 m (część zasadnicza) plus weranda o wymiarach 3,02 m i 2,99 m na 6,21 m oraz pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 4,10 m na 1,54 m.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania W. i W. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji co do konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że dyspozycja art. 48 ustawy - Prawo budowlane została wypełniona przez organ I instancji prawidłowo, gdyż w dniu 9 listopada 2015 r. organ ten wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, a wobec niewykonania przez inwestorów nałożonych tym postanowieniem obowiązków wydał decyzję rozbiórkową. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy K. z zapytaniem czy od listopada 2015 r. skarżący wystąpili do Wójta o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 19 kwietnia 2016 r. Wójt poinformował, że W. i W. K. nie występowali (w terminie od 11.2015 r.) z wnioskiem o wydanie takiego zaświadczenia. Jednocześnie, w trakcie postępowania odwoławczego, w dniu 18 maja 2016 r., W. K. przedłożyła pismo, w którym Wójt zaświadczył, że budowa przedmiotowego domku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 101.R,ZL - tereny rolnicze oraz lasy. Wg zawartych w planie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenie tym obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy zagrodowej. Dopuszcza się rozbudowę istniejącej zabudowy i realizację nowej zabudowy uzupełniającej gospodarczej w granicy istniejącej zabudowy zagrodowej oraz realizację max. dwóch budynków mieszkalnych. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2004 r., zatem istniał w momencie zatwierdzania planu miejscowego, a zgodnie z innymi ustaleniami planu istniejącą zabudowę o funkcjach innych niż w ustaleniach planu dopuszcza się pozostawić, użytkować i remontować bez zwiększania parametrów zabudowy. Rozbudowa musi być realizowana z zachowaniem parametrów określonych w ustaleniach planu. W ocenie organu odwoławczego dokonana przez Wójta ocena co do zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu była błędna. W jego ocenie, karta terenu nr 23 opisująca teren, na którym położona jest działka nr [...] określa funkcję terenu jako R,ZL - tereny rolnicze i lasy i dopuszczalna rozbudowa jest możliwa tylko w ramach zabudowy zagrodowej. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie zachodzi. Natomiast zapis "istniejącą zabudowę o funkcjach innych niż w ustaleniach planu dopuszcza się pozostawić, użytkować i remontować bez zwiększania parametrów zabudowy" dotyczy zmiany funkcji planu, tj. gdyby nastąpiła zmiana funkcji planu istniejącą zabudowę należałoby pozostawić. Przedmiotowy obiekt budowlany nie należy do zabudowy zagrodowej, ponadto powstał w warunkach samowoli budowlanej na terenie, który wg ustaleń obowiązującego miejscowego planu przeznaczony jest pod tereny rolnicze i lasy, czyli - nie pod zabudowę. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt stanowi całość konstrukcyjną, dla której mogła być wydana jedna decyzja.

W skardze na powyższą decyzję W. K. i W. K. zarzucili naruszenie: art. 6 k.p.a. poprzez jego pominięcie i bezpodstawne wydanie decyzji o rozbiórce; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia, czy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane; art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności przyczyn, dla których odmówił wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2 lub ewentualnie na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane; art. 15 k.p.a. - poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy na nowo, a w szczególności nieodniesienie się do większości zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w wyniku czego pominięto w rozważaniach kwestię dotyczącą tego, co faktycznie jest przedmiotem niniejszego postępowania; art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zaświadczenie o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydane przez Wójta Gminy K. nie stanowi dokumentu urzędowego, a w konsekwencji, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do zastępowania tego dokumentu własnymi ustaleniami; art. 49b, ewentualnie 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane - poprzez ich pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy; art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania; art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy zaświadczenie wydane przez wójta gminy jest w ocenie organu nadzoru budowlanego niezgodne z jego stanowiskiem wówczas organ nadzór budowlany może zaświadczenie to zastąpić swoimi własnymi ustaleniami, odmiennymi od tych, które poczynione zostały w zaświadczeniu wydanym przez wójta gminy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organów, że wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że przyjęty w niniejszej sprawie przedmiot stanowi niewątpliwie całość konstrukcyjno – budowlaną. Dobudowanie do parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej werandy oraz pomieszczenia gospodarczego stanowiło de facto jedynie rozbudowę tego obiektu. Ich istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych obiektu budowlanego, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku i miejsce do przetrzymywania rzeczy. Roboty budowlane, które prowadzą do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość) stanowią rozbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zaś, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zatem, w przypadku wniosku obejmującego jeden obiekt pozwolenie musi obejmować całość zamierzenia budowlanego, w tym jego części składowe i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 nie zawierają jednakże wyłączenia dla obiektu budowlanego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Sąd podkreślił przy tym, że nawet gdyby rozpatrywać jako odrębne zamierzenia budowlane budowę obiektu rekreacji w roku 2004 i jego rozbudowę w roku 2008, to i tak każde z takich zamierzeń inwestycyjnych, w stanie prawnym obowiązującym w czasie budowy, wymagało uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę. Niesporne jest natomiast w sprawie, że inwestorzy wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskali. Brak wymaganego pozwolenia na budowę obligował organy nadzoru budowlanego do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdyż mają one zastosowanie tylko do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że w wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożyli wymaganych postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. dokumentów. Przedstawione zaś w toku postępowania odwoławczego zaświadczenie Wójta Gminy K. o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie wypełnia całości nałożonego zobowiązania. Jeżeli adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 nie spełni wszystkich nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Z uwagi więc na nieprzedstawienie przez skarżących, w wyznaczonym terminie, wszystkich wymaganych dokumentów, co stanowi w sprawie okoliczność niesporną, organ ten zobligowany był do orzeczenia nakazu rozbiórki. Stan ten nie uległ zmianie aż do daty orzekania przez organ odwoławczy, z wyjątkiem jedynie zaświadczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że organ wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1, uprawniony jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność nielegalnej budowy z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Przedłożenie zaświadczenia określonej treści pełni funkcję dowodową i stwarza wzruszalne domniemanie. Fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza jednakże uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. Ocena braku zgodności z planem przedmiotowego obiektu dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji była zatem uprawniona. Sąd wskazał, że zapisy zezwalające na zachowanie obiektów wybudowanych przed wejściem w życie planu mogą dotyczyć wyłącznie obiektów legalnych. Ponadto z treści planu wynika, że zachowuje on istniejącą zabudowę zagrodową, która może być rozbudowywana i realizację nowej zabudowy gospodarczej w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej. Przedmiotowy obiekt nie stanowi zabudowy zagrodowej. Jest to obiekt pełniący funkcję rekreacji indywidualnej i taką funkcję określili sami skarżący podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 października 2015 r. Obiekt ten znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 101. R, ZL – tereny rolnicze oraz lasy. Również zapisy dotyczące obiektów o innej funkcji i innych gabarytach, które mogą być rozbudowywane pod rządami tego planu (punkt 16 karty terenu 23) mogą dotyczyć tylko zabudowy legalnej. Plan nie służy bowiem legalizacji samowoli budowlanej. Samowola budowlana może zostać zalegalizowana, jeżeli spełnia wymogi planu obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżących, w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy.

Skargą kasacyjną W. K. i W. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na braku odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku, co dotyczy następujących zarzutów skargi: niezastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 względnie art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), jak również zarzutu zakwalifikowania obiektu powstałego w 2004 r. jako obiektu rekreacji indywidualnej;

2) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie zastosowanie w niniejszej sprawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) i na tej podstawie dokonanie oceny, że przedmiotem postępowania w sprawie o nakaz rozbiórki jest obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, traktowany jako całość, do którego poszczególnych elementów należy stosować jednakowe zasady postępowania, mimo że część tego obiektu, stanowiąca konstrukcyjnie odrębny element, została wzniesiona w 2004 r., a pozostałe odrębne konstrukcyjnie elementy, w roku 2008;

3) art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 punkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, mimo przedłożenia przez skarżących zaświadczenia Wójta Gminy K. z dnia 12 maja 2016 r., że budowa istniejąca na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [...], na terenie gminy K. ([...]);

4) art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie bez dokonania rozróżnienia, że obiekt wybudowany w 2004 r. i elementy wzniesione w roku 2008, należy traktować oddzielnie dla celów ustalenia przedmiotu i trybu postępowania w sprawie rozbiórki;

5) prawa materialnego, tj. § 6 punkt 2.0 i postanowień karty terenu nr 23 uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [...], na terenie gminy K. ([...]), poprzez ustalenie, że obiekt obecnie istniejący w żadnej części nie spełnia wymogów tego planu, a przez to oddalenie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, iż obiekt objęty nakazem rozbiórki powstawał etapami i że w związku z tym należało dokonać odrębnej subsumpcji stanu faktycznego na podstawie art. 29 ustawy - Prawo budowlane dla tej części obiektu, która została wzniesiona w 2004 r. a odrębnie dla elementów, które wybudowano w 2008 r. Organy obu instancji nie wyjaśniły także, na jakiej podstawie dokonały kwalifikacji obiektu według stanu na rok 2004 jako obiektu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Sąd I instancji nie odniósł się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku. W konsekwencji w sposób wadliwy zastosował art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wskazując, że ponieważ pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, to w przedmiotowej sprawie istniejący obiekt należy traktować jako całość i dla całości oceniać, czy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli także, że w sprawie prowadzono postępowanie dla trzech odrębnych obiektów, by następnie objąć je jedną decyzją rozbiórkową (decyzja PINB w [...] z dnia [...].02.2016 r.). Obiekt sklasyfikowano w tej decyzji jako parterowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej z dobudowaną werandą i pomieszczeniem gospodarczym, stanowiącymi konstrukcyjną całość, nietrwale związany z gruntem, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Klasyfikacji tej dokonano poprzez aktualne wykorzystanie budynku. Nie rozważono, że pierwotnie posadowiono jedynie obiekt w części zasadniczej, o pow. 31,02 m2, bez kuchni i łazienki, bez pomieszczenia gospodarczego, a w konsekwencji nie dokonano klasyfikacji tego samodzielnego wówczas obiektu z punktu widzenia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie wyjaśnił ponadto, jako jakiego rodzaju obiekty zakwalifikował poszczególne elementy zamierzenia objętego nakazem rozbiórki, a w konsekwencji dlaczego uznał za konieczne pozyskanie dla nich pozwolenia na budowę także na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w roku 2004 i 2008. Ponadto oceny, czy obiekt spełnia wymogi miejscowego planu, należało dokonywać odrębnie dla elementu wybudowanego w roku 2004 oraz odrębnie dla pozostałych części. Sąd I instancji takiego rozróżnienia nie poczynił. Organ II instancji wadliwie nie uwzględnił także zaświadczenia Wójta o zgodności obiektu z planem miejscowym i uniemożliwił skarżącym podjęcie dalszych czynności legalizacyjnych. Tymczasem art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w sposób jednoznaczny określa dokument, stanowiący podstawę oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, a to z poniższych względów.

O tym, czy doszło do samowoli budowlanej decydują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie realizacji inwestycji. Nie ma bowiem samowoli budowlanej w rozumieniu Prawa budowlanego z 1994 roku, jeżeli na wzniesienie danego obiektu (jego części) lub urządzenia nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Skoro nie każda budowa ( roboty budowlane ) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjno-prawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej.

Samowola budowlana powstaje z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia i po jej zakończeniu aż do momentu likwidacji samowoli budowlanej bądź jej legalizacji. Nie zawsze jednak roboty budowlane podjęte w różnym czasie mogą zostać potraktowane jako jedna samowola budowlana.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał rozbiórkę parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej z dobudowaną werandą i pomieszczeniem gospodarczym. Podkreślić należy, iż roboty budowlane nie były prowadzone od 2004r. do 2008r. Parterowy budynek zrealizowany został w 2004r., a weranda i pomieszczenie gospodarcze zostały dobudowane w 2008r. W tej sytuacji organ winien ocenić wybudowanie parterowego obiektu budowlanego w 2004r. według przepisów obowiązujących w dacie jego wykonania oraz realizację werandy i pomieszczenia gospodarczego według przepisów obowiązujących w 2008r. Tymczasem organy obu instancji dokonały oceny tak obiektu parterowego jak i werandy oraz pomieszczenia gospodarczego według ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu z 2016r. ( tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23). Dopiero po dokonaniu oceny robót budowlanych obowiązujących w dacie ich realizacji i stwierdzeniu samowoli budowlanych możliwe jest zastosowanie odpowiednich przepisów w zakresie legalizacji lub likwidacji samowoli budowlanej. Nie można z góry zakładać – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji – że nawet gdyby rozpatrywać jako odrębne zamierzenia budowlane budowę obiektu rekreacji w 2004r. i jego rozbudowę w 2008r. to wynik sprawy byłby taki sam.

Podzielić należy także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Rację mają skarżący, iż przepis ten – ze względów wyżej wskazanych - nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Z brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane - stanowiącego, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego - nie można wyprowadzać w niniejszej sprawie wniosku, iż budynek parterowy, werandę i pomieszczenie gospodarcze należy oceniać jako całość. Okoliczność, iż rozbudowa powoduje powiększenie istniejącego obiektu budowlanego nie w każdej sytuacji będzie oznaczać, że dla ustalenia, czy doszło do samowoli budowlanej należy łącznie, tj. jako jedną całość, oceniać wcześniej wybudowany obiekt i jego rozbudowę. Może bowiem zaistnieć sytuacja, że dany obiekt i późniejsza rozbudowa – późniejsze rozbudowy będą podlegać innym reżimom prawnym.

Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie ma decydującego znaczenia okoliczność, iż skarżący nie wykonali (poza złożeniem zaświadczenia wójta) pozostałych obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015r.

Usprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca w toku postępowania odwoławczego przedłożyła zaświadczenie Wójta Gminy K., że budowa domku rekreacyjnego na działce nr [...] w miejscowości [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [...] na terenie gminy K. zatwierdzonego uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...].

Postępowanie prowadzone celem uzyskania wymaganego przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta, o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy rozpatrywać przez pryzmat przepisów działu VII k.p.a., który reguluje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma charakter uproszczony i w dużej mierze odformalizowany, niemniej jednak nie można pominąć, że chodzi w nim o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który, w myśl art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego, co w nim zostało stwierdzone (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 809/13 - LEX nr 1598454; z dnia z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 367/16 - LEX nr 2426948)

Zauważyć też należy, iż z akt sprawy wynika, że w 2015r. została wszczęta procedura planistyczna i przystąpiono do zmiany planu miejscowego – Rada Gminy K. w dniu 16 kwietnia 2015r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar obrębu geodezyjnego [...] (obwieszczenie z dnia 14 października 2015r.). Nadto z zaświadczenia Wójta Gminy K. z dnia 11 marca 2016r. wynika, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt położony jest na obszarze przeznaczonym pod nowe obszary rozwojowe z przeznaczeniem pod zabudowę turystyczną i rekreacyjną. Wprawdzie studium nie stanowi podstawy do wydawania decyzji, lecz stanowi jeden z dowodów w tej sprawie. Okoliczności te – zaświadczenie wójta, procedura planistyczna i studium - winny zostać rozważone w aspekcie ewentualnego zawieszenia postępowania w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się natomiast naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się do stosowania przepisu art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji i postanowienie z dnia 9 listopada 2015r.

O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.