Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 147/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 11 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 27 listopada 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez J. S. (dalej: strona, skarżący, policjant) decyzją z 11 stycznia 2021 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Opolu (dalej: organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.), dalej: K.p.a., w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.), dalej: ustawa o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) – po rozpatrzeniu odwołania strony z 4 grudnia 2020 r. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 27 listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z 21 listopada 2018 r. strona wystąpiła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a K.p.a., żądając jednocześnie naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15,opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Organ pierwszoinstancyjny przytoczoną powyżej decyzją z 27 listopada 2020 r., nr [...], odmówił stronie ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu, wyrównania jego wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Decyzja ta została skutecznie doręczona za pośrednictwem operatora pocztowego.

Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, w terminie ustawowym, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, wniosła o jej uchylenie w całości oraz spowodowanie wypłacenia różnicy między ekwiwalentem otrzymanym i ekwiwalentem należnym.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że działając w trybie art. 138 K.p.a. ma obowiązek ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Kontrola organu odwoławczego jest zatem kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Następnie zacytował treść art. 138 K.p.a. Po czym podał, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oznacza utrzymanie w mocy podstawowego elementu decyzji organu I instancji, tj. rozstrzygnięcia (osnowy), w którym zostaje wyrażona wola organu załatwiającego sprawę. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, jeżeli – po przeprowadzeniu postępowania – dojdzie do takiej samej konkluzji, co organ I instancji. Wyjaśnił, że w doktrynie podkreśla się, iż zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" stanowi w istocie skrót myślowy oznaczający, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jeśli rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe pod kątem nie tylko zgodności z prawem, ale także z punktu widzenia jego celowości i słuszności. Pogląd taki, jak zaznaczył, wyraził NSA w wyroku z 14 stycznia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1384/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 32 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

W ocenie organu II instancji zarzuty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie rozważań zaznaczył, że – zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji – policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy: wypoczynkowy lub dodatkowe. Zgodnie z art. 115a tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. – ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyjaśnił nadto, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jak stwierdził, powstała luka prawna, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Następnie zaznaczył, że z dniem 1 października 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), dalej: ustawa zmieniająca lub specustawa – art. 115a ustawy o Policji otrzymał następujące brzmienie: "art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zaakcentował także, że art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej określił do jakich spraw stosuje się art. 115a w brzmieniu mu nadanym tą ustawą oraz sposób proporcjonalnego ustalania liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w 2018 r., za który przysługuje ekwiwalent przy zastosowaniu odpowiedniego współczynnika.

Zgodnie z nim art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Mając to na uwadze stwierdził, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób. Dlatego też właściwym było wydanie decyzji odmawiającej ponownego naliczenia wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Zgodnie bowiem z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Na zakończenie podał, że taka forma załatwienia sprawy umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8 § 1 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: K.p.a. W uzasadnieniu wskazała nadto na naruszenie – co do meritum – prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 190 ust. 3 i 4 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przez:

- błędną ich wykładnię i uznanie, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób, podczas gdy, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, sposób ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co powinno skutkować ustaleniem ekwiwalentu przez organ z pominięciem niekonstytucyjnego zapisu;

- błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie ma wpływu na sytuację strony, podczas gdy prawidłowa wykładania prowadzi do wniosku, że organ winien na wniosek strony doprowadzić swoim działaniem do powstania stanu zgodnego z prawem wskazanym w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego;

- błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro ustawodawca nie określił nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnych ekwiwalentów (niż 1/30), brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony o ponowne naliczenie wysokości ekwiwalentu, podczas gdy prawidłowa wykładania prowadzi do przyjęcia, że organ jest kompetentny do ustalenia wskaźnika we własnym zakresie i obowiązany do wypłaty ekwiwalentów pieniężnych w wysokości odpowiadającej utraconemu prawu do urlopu wypoczynkowego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również, de facto

- przez stosowanie art. 115a ustawy o Policji w rozumieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz Służby Więziennej (art. 9), w zakresie dalszego stosowania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomimo orzeczenia niekonstytucyjności takiego zapisu, a tym samym pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Formułując powyższe zarzuty i podniesione na ich poparcie argumenty autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

W jej motywach zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. W jego ocenie, co do zasady, inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych.

Zaznaczył, że skutkiem w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zdaniem autora skutkiem wyroku Trybunału była utrata mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w związku z czym nie można obecnie twierdzić, że taki współczynnik nadal może być stosowany. W dalszych motywach podkreślił, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem, mimo tego organ uznał, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r. nadal obowiązuje norma, którą TK uznał za niekonstytucyjną.

Tym samym stwierdził, że norma art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r. stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 7/15 i nie może być stosowana. Równocześnie uznał, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza, że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i n.).

Podsumowując podniósł, że nie do zaakceptowania jest decyzja podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego, jak i w obecnej sytuacji, tj. pozostawienia niekonstytucyjnych zapisów dla okresu pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r., gdyż nie ma uzasadnienia prawnego dla rozróżnienia sytuacji osób odchodzących ze służby przed listopadem 2018 r. i po tej dacie.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Tym samym oświadczył, że ustawodawca – wobec niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji orzeczonej wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego – zmienił treść tego przepisu na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nadając mu brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej ustanowił, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ww. ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.".

Podkreślił przy tym, że wolą ustawodawcy "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Podsumowując podniósł, że ponieważ stronie wypłacono przed dniem 6 listopada 2018 r. należny ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, to kierując się przepisem przejściowym, zgodnie z art. 9 ust. 1 specustawy, zasadnym stało się orzeczenie jak w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94, (Dz. U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko organu i strony w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 P.p.s.a.).

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Równocześnie Sąd wskazuje, że stanowisko zbieżne z prezentowanym w niniejszej sprawie tut. Sąd wyraził także w orzeczeniach odnoszących się do innych funkcjonariuszy wywodzących uprawnienie do należnego im ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowy, dodatkowe) na zakończenie służby w Policji, zapadłych w zbliżonych do strony skarżącej warunkach, którzy także zakwestionowali do tut. Sądu wydane w stosunku do nich negatywne rozstrzygnięcia w tożsamym przedmiocie, jak np. wyrok z 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 51/21. Tym samym badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez ten Sąd, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie, wynikająca z treści podniesionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia, a także zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia poddanego kontroli sądowej, sprowadza się do zagadnienia, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), w dalszym ciągu przytaczanej jako: ustawa zmieniająca lub specustawa. Przypomnienia wymaga, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. W orzecznictwie – przytoczonym powyżej – nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał.

Rozstrzygnięcie zatem, spornego zagadnienia w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości dokonań działania organów policji w reakcji na żądanie strony zawarte w jej wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie, a opisanym powyżej. Kluczowym wobec tego jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w sprawie strony organy uwzględniły skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. K 7/15, mając na uwadze skutki tzw. negatywnych orzeczeń Trybunału, czyli orzeczeń stwierdzających niezgodność określonej normy z Konstytucją RP, a w drugiej kolejności, czy tym samym prawidłowo zareagowały na wniosek strony w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany przez nią urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Trybunał Konstytucyjny – co wymaga powtórzenia – stwierdził jednoznacznie, że "(...) Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego (...). Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma, co wymaga podkreślenia, charakteru uznaniowego. Prawo do niego wynika wprost z ustawy o Policji, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez jego wypłatę. Natomiast – co słusznie zauważył organ policji w niniejszej sprawie – odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej – tak też NSA w wyroku z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13. Tym samym – zdaniem Sądu – nie można zaakceptować jako realizującego skutki wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 ustanowienie w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Nie do zaaprobowania jako zgodne z prawem, przy tak ukształtowanym zakresowym wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, jest różnicowanie tego prawa w czasie, tj. odmienne kształtowanie go de facto w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w tożsamych warunkach, a wyłącznie w odmiennym czasie decydujących się na skorzystanie z prawa rozwiązania stosunku służby, czyli przed i po 6 listopada 2018 r. Wskazanie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na straży przestrzegania której stoją sądy. Nie można także uznać za prawidłowe stanowiska organu, że przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego stronie skarżącej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez dokonaną, zgodnie z uzasadnieniem TK "wycenę" ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1920).

W tym miejscu powtórzenia wymaga, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej wyłącznie tej części art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Niezmienne zostało prawo do niego. W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w wielokrotnie powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy.

Skoro zaś mocą art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, to nie sposób uznać, że ustanowioną konstytucyjne zasadę wypełnia art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14).

Jednocześnie także powtórzenia wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Przy tak wykreowanym sporze podkreślenia wymaga, że rację ma strona skarżąca odwołując się do orzecznictwa z przedmiotu rozpoznania, stwierdzając, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel wznowienia w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Sąd podkreśla, że Konstytucja w art. 45 ust. 1 gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zawarta w tym przepisie regulacja powszechnie łączona jest z konstytucyjnym prawem do sądu. Od samego wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. zarysował się spór na temat tego, czy sądy mogą sprawować kontrolę konstytucyjności, przy czym dotyczył on przede wszystkim możliwości sądowej oceny zgodności z konstytucją ustaw, gdyż w zakresie aktów podustawowych takie uprawnienie sądów raczej nie było kontestowane.

Podejmowane w niniejszym postępowaniu, ale także wielu innych o tożsamym przedmiocie, co wiadome jest Sądowi z urzędu, problemy nabierają szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy TK uznał normy zawarte w art. 115a ustawy o Policji w kształcie obowiązującym w czasie orzekania przez Trybunał za niekonstytucyjne, a ustawodawca wprowadził je do obrotu prawnego w ustawie zmieniającej zmienianą nią ustawę o Policji. Otóż w sprawie wystąpiła sytuacja, kiedy norma prawna w wyniku kontroli konstytucyjności dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny została uznana za niekonstytucyjną, a następnie została powtórzona w procesie stanowienia prawa. Przy czy, co ważne, nie nastąpiło to w przepisie zmienionym, a w przepisie go wprowadzającym.

W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym skład orzekający w pełni akceptuje uznane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnież nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia – tak: Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, a także M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych, 6 stycznia 2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2/, czy też R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj.: uchwała z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17.

W przytoczonych judykatach i piśmiennictwie wskazuje się także, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd ma obowiązek zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu jedynie, jeśli ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Jeśli sąd tych wątpliwości nie ma, a jest przekonany o sprzeczności z Konstytucją danego przepisu, to nie pyta o to Trybunału Konstytucyjnego, ale sam odmawia jego zastosowania stosując bezpośrednio przepis konstytucyjny (analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 1998 r., sygn. akt SA 1246/98, i w uchwale z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 5/98, a także w wyroku z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, jak również Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt I ACa 178/03). Najbardziej wyrazistym w tej kwestii było postanowienie Sądu Najwyższego z 21 października 2003 r., sygn. akt SNO 59/05, w którym Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że wobec oczywistej sprzeczności danego przepisu ustawowego z normą konstytucyjną, której nie można usunąć wykładnią ustawy ten przepis zawierającej, nie istnieje konieczność występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, a sąd orzekający może samodzielnie odmówić stosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Powstałą w ten sposób lukę prawną sąd powinien uzupełnić wprost normą konstytucyjną, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji.

W orzecznictwie i doktrynie, wskazanej tak powyżej jak i poniżej, słusznie uznaje się, że w sytuacji wystąpienia na etapie stosowania prawa tzw. oczywistej niekonstytucyjności, to podobnie jak w przypadku wtórnej niekonstytucyjności, nie ma potrzeby zadawania TK pytania prawnego. Sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy (ustawy i Konstytucji) dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. W takim przypadku sąd może nie zastosować przepisu ustawy, odwołując się do reguły lex superior derogat legi inferiori, i może sięgnąć po przepisy Konstytucji, pod warunkiem, że są to przepisy samowykonalne, tzn. takie, z których można skonstruować normę prawną. W ocenie Sądu przedstawione normy Konstytucyjne oraz jednoznaczna – będąca poza sporem – zakresowa moc wyroku TK z 30 października 2018 r. uzasadnia taką konstatację.

Sądowi znane jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał.

Zdaniem tut. Sądu, o ile regulacja intertemporalna zawarta w art. 9 ust. 1 specustawy wywołała wątpliwości konstytucyjne, to skład orzekający uznaje, że w niniejszej sprawie wystąpiła wtórna niekonstytucyjność prawa, gdyż dokonana przez ustawodawcę, w wyniku wyroku z 30 października 2018 r. Trybunału Konstytucyjnego, zmiana normatywna skutkuje nową niekonstytucyjnością, co można ustalić na podstawie tez wynikających z tego wyroku TK, dotyczącego analogicznego problemu konstytucyjnego. Norma art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r., stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 7/15 i nie może być stosowana. Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku wyinterpretował, trafnie, z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

W ocenie Sądu przy ustalaniu relewantności pytania prawnego należy mieć na uwadze, że z reguły brak będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych – tak A. Kabat, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Białystok 1995, BWP, s. 77, publikacja przytoczona w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 29 marca 2000 r., sygn. akt P 13/99, publ. OTK 2000/2/68. Zdaniem składu orzekającego sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę także stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, w którym stwierdzono, że "niezależnie od dostrzeganych i sygnalizowanych przez Trybunał zasadniczych różnic występujących pomiędzy prezentowanymi w doktrynie stanowiskami w sprawie obowiązywania ustaw zmieniających ustawy, zasadniczo istnieje zgodność, iż to nie przepis nowelizujący (ergo ustawa, której jest elementem) podlega stosowaniu rozumianemu jako wynik subsumcji, lecz przepis nim zmieniony. Tym samym nie ma rozbieżności co do tego, że podstawą ostatecznej decyzji lub orzeczenia poprzedzającego wniesienie skargi konstytucyjnej jest przepis ustawy znowelizowanej, podczas gdy przepis nowelizujący stanowi jedynie podstawę ustalenia obowiązującego brzmienia przepisu zmienionego. [...] w trybie skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli nie może być co do zasady przepis nowelizujący, a wynikająca z jego treści zmiana prawa winna być badana poprzez kontrolę konstytucyjności ustawy znowelizowanej". W przedmiotowej sprawie zmieniony art. 115a ustawy o Policji nie zawiera przy kształtowaniu podmiotowego prawa policjanta żadnych ograniczeń czasowych, co do jego wszak bezspornie ustawowego prawa do ekwiwalentu.

Podkreślić w tym miejscu należy, że o ile rozstrzygnięcie zapadłe w powyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego formalnie dotyczy poprzednio obowiązującego stanu prawnego, to mocą przytoczonych powyżej regulacji prawnych winno być postrzegane – z uwagi na identyczność nowej regulacji (normy prawnej) – za aktualne i wiążące, pomimo formalnego niezakwestionowania nowej regulacji prawnej. W ocenie Sądu w przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, istota problemu, który Trybunał rozstrzygał również pozostaje aktualna, mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku (zob. w tej materii: P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych – zagadnienia wybrane. Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19.

Nadto zdaniem Sądu nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

Unormowanie art. 9 ust. 1 specustawy narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków TK ale także zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, o czym stanowi art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, do którego istoty należy nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania bez uzasadnienia znajdującego się w przepisie rangi co najmniej ustawowej.

Na etapie stanowienia prawa – jak wskazano powyżej – należy mieć na uwadze, że orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą, skierowane są do abstrakcyjnie określonego adresata i – co ważne – zawierają normatywna treść, chociaż w sensie negatywnym. W sytuacjach zaś – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – kiedy rozstrzygniecie nakierowane jest na eliminację niekonstytucyjnej normy, czy to w pełnym, czy częściowym zakresie zbliżają się do regulacji normatywnej, co musi wziąć pod uwagę sąd na etapie kontroli sądowej. Takie cechy należy przypisać orzeczeniom TK stwierdzającym wprost niekonstytucyjność przepisu prawa, ale także ustalającym zakres treściowy przepisu, w jakim popada on w kolizję z Konstytucją (dotyczy to więc również tzw. wyroków interpretacyjnych pozytywnych i negatywnych, ponieważ ich celem jest eliminacja niekonstytucyjnych treści znaczeniowych, które mogły być przypisane badanej regulacji w drodze przyjętych reguł wykładni prawa), zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Sąd Konstytucyjny w systemie organów państwowych (zarys kompetencji) (w) Studia i Materiały , tom II, Warszawa 1996, s.17 i n.

Na poparcie prezentowanego poglądu należy również odwołać się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10; publ. ONSAiWSA 2010/5/81), na którą zasadnie wskazała strona skarżąca, jako trafnie wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. NSA wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art.190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Pogląd ten znalazł kontynuację i potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych dotyczących czynności zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. wydany w sprawie o sygnaturze I OSK 1958/10).

Jako przykład można także wskazać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016 r. (sygn. K 8/15), mocą którego Trybunał uznał niezgodność z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. Konstytucji art. 14a ust. 1 i art. 16r ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (ówczesny tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 464 ze zm.) – w zakresie dostępności testów i pytań testowych z egzaminów lekarskich, które już się odbyły. Wskazano w nim, że ujawnienie pytań egzaminacyjnych pozwala uniknąć sytuacji, w której dobrze przygotowany lekarz ma problem ze zdaniem egzaminu z uwagi na nieznajomość techniki stawiania pytań. Znajomość pytań powinna być odbierana nie jako zagrożenie dla poziomu nauczania, a wręcz przeciwnie – jako korzystny element procesu nauczania. Ustalone ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1991 ze zm.) obecne brzmienie art. 14c ust. 5 oraz art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty powtarza co do zasady regulacje uznane za niekonstytucyjne. Zgodnie z art. 14c ust. 5 tej ustawy udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami wykorzystane na potrzeby LEK albo LDEK, po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu. W sposób analogiczny jest uregulowana kwestia dostępu do pytań (i odpowiedzi) wykorzystywanych na potrzeby egzaminu specjalizacyjnego – art. 16rc ust. 7 ww. ustawy. Sądy orzekające w tym przedmiecie podnoszą, że stwierdzona przez Trybunał niekonstytucyjność wskazanych w wyroku z 7 czerwca 2016 r. przepisów odnosi się do treści obecnego art. 14c ust. 5 oraz art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Wskazane bowiem wyżej przepisy nadal bowiem pozbawiają osoby zainteresowane zapoznania się z treścią samych testów, a tym samym uzyskania bieżącej wiedzy o sprawach publicznych, w tym przede wszystkim oceny czy aktualne działanie Państwa w zakresie dopuszczania osób do wykonywania zawodu lekarza pozwalają na uznanie, że działania związania z ochroną życia i zdrowia Polaków będą wykonywały osoby kompetentne, a system egzaminów jest transparentny. Ujawnienie pytań do egzaminów dopiero po upływie pięciu lat w istocie uniemożliwia tak pojętą kontrolę społeczną, a nadto, co szczególnie było podkreślone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., faktycznie uniemożliwia osobom przygotowującym się do egzaminu – przygotowanie się do niego poprzez analizę testów i pytań testowych, które już się odbyły. Tak więc zmiana ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty dokonana ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw nie zmienia stanu niekonstytucyjności w zakresie udostępnienia testów i pytań testowych w trybie dostępu do informacji publicznej wskazanego w wyroku Sądu Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15, nadal bowiem uniemożliwia kontrolę społeczną przeprowadzonych egzaminów, a zainteresowanym skuteczne przygotowanie się do nowych egzaminów na podstawie ujawnionych pytań z lat poprzednich.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądy mają podstawę do stwierdzenia za Trybunałem Konstytucyjnym, że art. 14c ust. 5 oraz art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty pozbawione są waloru konstytucyjności i dokonać jego wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, kierując się przy tym treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466, ale także, w innym przedmiocie z tożsamą konstatacją, z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19; z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 3740/18 oraz inne tam przywołane.

Tym samym skład orzekający za zasługujące na pełne zaaprobowanie uznaje stanowisko, że sądy mogą odmówić zastosowania niekonstytucyjnych czy też w inny sposób naruszających obowiązujący porządek prawny norm. Nie można tracić z pola widzenia, że rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. K 7/15, który odnosił się do poddanego jego badaniu poprzednio obowiązującego stanu prawnego, z uwagi na niemalże identyczność regulacji w części uznanej za niekonstytucyjną, a powtórzonej w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, to ocena w nim wyrażona jako niezgodna z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej postaje aktualna, a jako wiążąca, nakazuje odnosić ją na etapie stosowania prawa, w którym następuje odkodowanie norm stanowiących podstawę działania organów.

Zaznaczyć należy, że w doktrynie akcentuje się, że z uwagi na praktykę legislacyjnego powtarzania unormowania uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjne istota problemu, który rozstrzygał Trybunał pozostaje aktualna mimo wejścia w życie kolejnej nowelizacji danego przepisu – szerzej na ten temat: J. Wegner, O stosowaniu Konstytucji przez sądy administracyjne, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa" 2008, nr 4, s. 55–61, M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa 2010, s. 361, a także: P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych – zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3 (25)/2015, s. 61 i n., Google scholar.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 P.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, stanowiący, że policjant zwalniany ze służy za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe otrzymuje ekwiwalent pieniężny, i dokonają wyliczenia a następnie wypłaty stronie skarżącej części należnego jej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy oraz wielokrotnie przytaczanym in extenso powyżej, wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, mocą którego Trybunał "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na wskazany system dniowy, liczony w dniach roboczych, stosownie do art. 115a ustawy o Policji. Inne stanowisko, jak wskazano powyżej, byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14 oraz WSA w Krakowie z 23 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1333/20). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy.

Mając na względzie naruszenie przez organy policji obu instancji przepisów prawa materialnego, wskazanych wyżej przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o Policji Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – orzekł jak w sentencji wyroku.