Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 616/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 1 UST. 2, ART. 2 PKT 1, ART. 6 UST. 2 PKT 1, ART. 56, ART. 59, ART. 61 UST. 1, ART. 64 UST. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: ART. 7, ART. 77 PAR. 1, ART. 80, ART. 107 PAR. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: PAR. 3, PAR. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] ([...] po zmianie) -ark. [...], położonej przy ul. [...] w B..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzja odmowna Burmistrza Miasta B. zapadła po rozpatrzeniu wniosku J. M.. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego dla projektowanego przedsięwzięcia. Znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa nie może stanowić podstawy do określenia wytycznych dla wnioskowanej inwestycji, gdyż godziłoby to w naczelną zasadę "ładu przestrzennego". Realizacja planowanej inwestycji wprowadziłaby daleko idące zmiany w ogólnym charakterze przestrzeni położonej po północnej stronie ul. [...]. Przedmiotowa działka współtworzy bowiem dolinę rzeki [...] [...] oraz System Przyrodniczy Miasta i Gminy B.. Zabudowa choćby jednej działki na tym obszarze – zdaniem organu pierwszej instancji – spowodowałaby w konsekwencji zabudowę całej doliny rzeki [...] Łaby tj. całego korytarza ekologicznego, gdyż brak byłoby podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działek sąsiednich. Planowana inwestycja nie stanowiłaby więc harmonijnego nawiązania do przestrzennych uwarunkowań zastanych w obszarze analizowanym, lecz prowadziłaby do zaburzenia ładu przestrzennego. Ponadto działka nr [...] znajduje się w sąsiedztwie tzw. węzła komunikacyjnego łączącego nowowybudowany odcinek drogi klasy GP tj. przedłużenie Al. [...] z ulicą T. i ulicą M..

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. M. podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie zaleceń i wykładni zawartej w wyroku WSA w Lublinie z [...] marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu [...]);

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego a zwłaszcza:

- użycie nieprawdziwych stwierdzeń odnośnie możliwości zabudowy tego terenu kiedykolwiek w przyszłości,

- posługiwanie się opinią ZDW wskazującą na możliwość dodatkowego pogorszenia stanu klimatu akustycznego w otoczeniu przedmiotowej działki,

- użycie całkowicie nieprawdziwego stwierdzenia, że wydanie decyzji pozytywnej spowodowałoby w konsekwencji zabudowę całek doliny rzeki [...] [...],

- wadliwe określenie zagrożenia powodzią dla przedmiotowej działki.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie dodatkowych kryteriów ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości;

2) art.61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne założenie, że zasada ładu przestrzennego stanowi dodatkowe kryterium, od którego zależy sama możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy;

3) § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię;

4) § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez niezasadne ograniczenie zakresu analizy i nieuwzględnienie obiektów zlokalizowanych po południowej stronie ul. [...] w sytuacji, gdy przepisy rozporządzenia nie przewidują takich ograniczeń,

5) art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez powoływanie tego przepisu bez wskazania jego konkretnego ustępu, a przede wszystkim bez wyjaśnienia, na czym miałby polegać wpływ ewentualnej decyzji pozytywnej na jego naruszenie.

Uznając decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową organ odwoławczy podniósł, że dokonywana na potrzeby decyzji o ustaleniu warunków zabudowy analiza urbanistyczna, odnosząca się do obszaru analizowanego, powinna uwzględniać istniejące na danym terenie jego zainwestowanie. Będzie ono bowiem punktem odniesienia do ustalenia parametrów przyszłej inwestycji. Kolegium podkreśliło również, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania danego terenu od dostosowania planowanej przez inwestora inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Celem takiej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 pow. ustawy, to jest takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr ewid. [...] położonej przy ulicy [...] w B.. Do przeprowadzenia analizy przyjęto obszar w odległości 195 m od granicy ewidencyjnej wnioskowanej działki. Stwierdzono w niej, że działka nr [...] stanowi teren łąk oraz gruntów rolnych o klasie RIVb i usytuowana jest na terenie położonym na północ od ulicy [...], na którym – w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej – nie występuje zwarta zabudowa mieszkaniowa. Cały teren wnioskowanej inwestycji położony jest w tzw. korytarzu ekologicznym - Systemie Przyrodniczym Miasta i Gminy B., w dolinie rzeki [...] [...]. W obszarze analizowanym występują następujące funkcje:

- na północ: teren nieużytków rolnych, obszar zalewowy rzeki [...] [...] oraz dwie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, ale dostępne od innej drogi publicznej;

- na południe: bezpośrednio sąsiadujący teren niezabudowany (łąki), stanowiący dolinę rzeki [...] [...] i System Przyrodniczy Miasta i Gminy B.. W dalszej odległości przebiega ulica [...], a za nią w kierunku południowym (poza terenem Systemu Przyrodniczego Miasta i Gminy B.), istnieje teren zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi;

- w kierunku południowo-wschodnim: bezpośrednio sąsiadujący teren niezabudowany (łąki), stanowiący dolinę rzeki [...] [...] i System Przyrodniczy Miasta i Gminy B.. W dalszej odległości tj. bezpośrednio przy ul. [...] od jej strony północnej, znajdują się dwie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Budynki te wraz z usługami towarzyszącymi usytuowane są na działkach nr [...] i nr [...] w odległościach odpowiednio 12 m i 39 m od krawędzi jezdni ul. [...];

- na zachód: bezpośrednio sąsiadujący teren niezabudowany, za którym przebiega pas drogi publicznej ul. [...] (klasa Z), za którą z kolei również znajdują się nieruchomości niezabudowane. Ponadto w niedalekiej odległości przebiega tzw. obwodnica południowa - Al. [...] (droga publiczna klasy GP).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że część działki objętej wnioskiem inwestora znajduje się (cyt.) "w zasięgu zalewu wodą". Kolegium przyznało, że (cyt.) "jest to wprawdzie prawdopodobieństwo raz na 100 lat, jednakże już obecnie działka podlega podtopieniom i zalaniom, na co wskazuje załącznik nr [...] do analizy".

Kolegium podkreśliło, że nie bez znaczenia dla oceny wniosku inwestora pozostają ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 1998r., zmienioną następnie uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2003 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r.), w myśl których inwestowana działka położona jest w obszarze oznaczonym symbolem ZD – "zieleń dolin rzecznych" (dolina rzeki [...] [...] oraz w Przyrodniczym Systemie Miasta i Gminy B.. Wprawdzie Studium nie stanowi podstawy do ustalania warunków zabudowy, jednakże stanowi już ogólny zaczątek planów gminy dotyczących zagospodarowania własnej gminy.

Organ odwoławczy przyznał, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane budynkami mieszkalnymi z usługami towarzyszącymi. Są to działki o nr ewid. [...], [...], [...] i 75. Dwie pierwsze z tych działek posiadają dostęp do innej drogi publicznej, niż działka nr [...] i dlatego nie zostały wzięte pod uwagę w analizie obszaru. Dwie następne zlokalizowane są natomiast pomiędzy ul. [...], a istniejącym rowem melioracyjnym. Lokalizacja inwestycji objętej wnioskiem strony wykracza natomiast daleko poza ten rów w kierunku północnym, a więc "nie nawiązuje" do ww. budynków.

Na terenach położonych po południowej stronie drogi powiatowej nr 2923L również istnieje zabudowa mieszkaniowa, lecz tworzy ona kwartał urbanistyczny ograniczony przebiegiem pasa drogowego ul. [...]. W ocenie Kolegium nie powinna ona więc stanowić podstawy do określenia wytycznych dla lokalizacji przedmiotowego zamierzenia, gdyż godziłoby to w naczelną zasadę "ładu przestrzennego" określoną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w dokumentach strategicznych kształtujących politykę przestrzenną kraju i województwa.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną stwierdził, iż została ona wykonana prawidłowo, zaś wnioski jakie wysnuł z niej organ pierwszej instancji są prawidłowe. W ocenie Kolegium, cele przyjęte przez organ pierwszej instancji (zachowanie tzw. korytarza ekologicznego w dolinie rzeki [...] [...], zapewnienie spójności i ciągłości przestrzeni przyrodniczej, zachowanie integralności ekologicznych obszarów węzłowych itd.) oraz dbałość o zachowanie ładu przestrzennego Miasta B., w pełni uzasadniają orzeczoną odmowę ustalenia warunków zabudowy.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania, w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, w sytuacji, gdy winna być ona zmieniona, ewentualnie uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania;

2) art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia do większości zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, w szczególności dotyczących ustalenia przez organ stanu faktycznego;

3) art. 140 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niedokonanie własnej, merytorycznej oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów, zwłaszcza w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 i art. 9 k.p.a., przez ich niezastosowanie (mimo przywołania art. 64 ust. 1 ww. ustawy w sentencji) i wydanie rozstrzygnięcia wbrew treści tych przepisów, tj. w oparciu wyłącznie o wskazaną w art. 1 ust. 2 pkt 1 zasadę uwzględniania ładu przestrzennego, a przy tym wprowadzanie w błąd strony przez odnoszenie się w uzasadnieniu decyzji jedynie do art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, definiującego ład przestrzenny, do którego to pojęcia podstawowy przepis w niniejszej sprawie, tj. art. 61 pow. ustawy w ogóle się nie odwołuje, a wskazane przepisy wręcz zakazują wydania decyzji odmownej tylko przez wzgląd na zasadę zachowania ładu przestrzennego;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 k.p.a., przez zastosowanie dodatkowych kryteriów ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, mimo że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia te ograniczenia w sposób kumulatywny, ale też enumeratywny, co oznacza, iż organ administracyjny nie może wprowadzać własnych, dodatkowych rygorów;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędne założenie, że zasada ładu przestrzennego stanowi dodatkowe kryterium, od którego zależy sama możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy sam art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy został tak ukształtowany, by zapewnić ten ład, przy czym ustawodawca za wystarczające uznał w tym celu wprowadzenie wymogu dostosowania nowej zabudowy do już istniejącej (co stanowi niewątpliwie element ładu przestrzennego), ale już nie do założeń planistycznych niemających charakteru powszechnie obowiązującego prawa, przy czym w ogóle nie odniósł się w tym przepisie do szerszego pojęcia ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt. 1 ww. ustawy;

4) § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że:

- możliwość ustalenia innych warunków zabudowy oznacza także odstąpienie od ich określenia ze względu na arbitralnie przyjęte przez organ założenie, iż wymogi "ładu przestrzennego" w ogóle nie dopuszczają zabudowy na danym terenie, mimo istnienia zabudowy w obszarze analizowanym;

- wskazanie we wniosku lokalizacji inwestycji w linii zabudowy odmiennej niż wynikająca z oceny położenia zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym stanowi przesłankę uzasadniającą odmowę ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy treść wniosku nie determinuje lokalizacji obiektów objętych zamierzeniem inwestycyjnym w obrębie oznaczonej działki i nie podlega ocenie na tym etapie procesu budowlanego, zaś w decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy nieprzekraczalną linię zabudowy, zaś wyłącznie "do inwestora należy określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości, w szczególności uwzględniając wynikającą z ustawy Prawo budowlane konieczność oddalenia się z inwestycją od granic nieruchomości" (tak: wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 842/15);

5) § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, poprzez niezasadne ograniczenie zakresu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nieuwzględnienie obiektów zlokalizowanych po południowej stronie ul. [...] z uwagi na ich lokalizację "w obrębie innej jednostki urbanistycznej", w sytuacji gdy przepisy Rozporządzenia nie przewidują możliwości takiego ograniczenia odnośnie do budynków położonych w granicach obszaru analizowanego, chociaż w innym "kwartale urbanistycznym".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Ponadto zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd doszedł do wniosku, ze rozstrzygnięcia te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J. M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] (58/7 po zmianie) położonej przy ul. [...] w B.. Zastosowanie w niniejszej sprawie miały zatem w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - dalej jako "u.p.z.p."

W myśl art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, zasadniczym powodem orzeczonej odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego było uznanie przez organy obu instancji, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia prowadzić będzie do zaburzenia ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organy stwierdziły bowiem, że objęta wnioskiem inwestora działka nr ewid. [...] położona jest w tzw. korytarzu ekologicznym - Systemie Przyrodniczym Miasta i Gminy B.. Projektowana zabudowa nie stanowiłaby natomiast – jak to określono w zaskarżonej decyzji – "harmonijnego nawiązania do przestrzennych uwarunkowań zastanych w obszarze analizowanym".

W ocenie Sądu przytoczona wyżej argumentacja organów orzekających w sprawie, nie mogła stanowić samoistnie podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Należy podkreślić, że w myśl zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z kolei zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 (nakazujący uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z powołanych regulacji wynika jednoznacznie, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej (por. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2621/15, LEX nr 2341110; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 406/15, LEX nr 2237954).

Innymi słowy, odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może powołać się jedynie na kolizję projektowanej inwestycji z wymogami ładu przestrzennego, określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., albowiem przepisy te nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności nie sposób ich uznać za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych ustawach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 93/13, LEX nr 1347238), zaś odmawiając ustalenia warunków zabudowy obowiązane są wykazać, że projektowana inwestycja nie spełnia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Tego wymogu nie spełniają natomiast decyzje odmowne wydane w niniejszej sprawie. Organy w szczególności nie wykazały, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Pomimo bezspornego ustalenia, że w obszarze analizowanym istnieją działki, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa z usługami towarzyszącymi (nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), przy czym dwie ostatnie z tych działek są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...], organy nie wykazały, że zabudowa ta - w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie" - nie może stanowić podstawy do określenia wymagań dla nowej zabudowy będącej przedmiotem wniosku skarżącego. Nie jest bowiem wystarczający w tym zakresie lakoniczny argument organów, iż działki te znajdują się pomiędzy ul. [...] a istniejącym rowem melioracyjnym, podczas gdy projektowana zabudowa "wykracza daleko poza ten rów".

Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmowa ustalenia warunków zabudowy nie została także oparta na wykazaniu niespełnienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organy – poza argumentacją odwołującą się w sposób ogólny do konieczności zachowania ładu przestrzennego – w istocie bowiem swoje stanowisko w sprawie dodatkowo poparły jedynie odwołaniem się do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 1998r. (zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2003 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r.) oraz do postanowień nieobowiązującego jeszcze w czasie orzekania przez organy obu instancji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Tymczasem podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest zaś aktem prawa miejscowego i jako takie nie stanowi źródła prawa. Określa ono – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) wyznacza zatem jedynie kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, LEX nr 55333; z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, LEX nr 57193, z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07, LEX nr 490164).

Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie uchwalono (jeszcze) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium (por. . Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 282/10 – dostępne w CBOSA).

Z powyższych względów stwierdzić należy, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co wynikało z odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o kryteria niezawarte w tym przepisie. Wskazane naruszenie prawa materialnego skutkowało ponadto naruszeniem – w stopniu potencjalnie istotnym dla wyniku sprawy – przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem nie dokonując oceny przesłanek określonych w ww. przepisie prawa materialnego, organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego oraz nie oceniły kompleksowo materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie wypada również zwrócić uwagę na kwestię kompletności decyzji organu pierwszej instancji, która budzi zastrzeżenia Sądu. Podkreślić należy, że w myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych regulacji wynika, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Tymczasem egzemplarz decyzji załączony do akt administracyjnych niniejszej sprawy nie posiada załącznika w formie graficznej, co poddaje w wątpliwość, czy załącznik taki został przez ten organ wykonany. Jego brak świadczyłby zaś o naruszeniu przez organy w niniejszej sprawie dodatkowo art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia. Z kolei jeżeli ów załącznik był sporządzony, a jedynie nie został załączony do akt sprawy przekazanych Sądowi, stanowiłoby to o naruszeniu przez organ odwoławczy dyspozycji art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a."

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.

Przechodząc końcowo do wskazań odnośnie dalszego postępowania wyjaśnić należy, ze Sądowi wiadome jest z urzędu, iż w dniu [...] września 2017 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I. Uchwała ta w dniu [...] listopada 2017 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. pod poz. 4541. Stosownie zaś do jej § 322, wejdzie ona w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenie, tj. z dniem [...] grudnia 2017 r. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy organ pierwszej instancji będzie zatem zobowiązany w pierwszym rzędzie ustalić, czy powyższa uchwała obejmuje teren objęty przedmiotowym wnioskiem, a jeśli tak – będzie zobowiązany umorzyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W razie zaś ustalenia, że dla będącej przedmiotem wniosku inwestora działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. nadal nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ wniosek ten rozpozna merytorycznie, uwzględniając uwagi i wnioski zaprezentowane w niniejszym wyroku.