Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 685/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi I. i T. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. P. [...] we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1592 z późn. zm./ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej /dobudowa jednego pomieszczenia mieszkalnego/ przy ul. P. nr [...] jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że na wniosek C. B. z dnia 28.08.2002 roku w sprawie wstrzymania samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego niezgodnie z treścią decyzji pozwolenia na budowę i projektem budowlanym przy ulicy P. nr [...] we W.," Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta W., zawiadomieniem z dnia 12.09.2002 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ulicy P. [...] we W.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz kontrola w terenie w powyższej sprawie wykazało co następuje:

- dnia 08.05.2002 roku z upoważnienia Prezydenta W., decyzją nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla D. O., na rozbudowę domu mieszkalnego.

Przedmiotowa rozbudowa polegać miała na dobudowie jednego pomieszczenia mieszkalnego do budynku mieszkalnego istniejącego położonego na działce przy ulicy P. nr [...] we W.

Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania Państwa I. i T. M. i Pani C. B., utrzymał w mocy w /w decyzję Prezydenta W., decyzją z dnia 17.07.2002 roku nr [...].

- Państwo I. i T. M. oraz Pani C. B. decyzję z dnia 17.07.2002 roku Wojewody D., zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego, na terenie wyżej wymienionym.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 29.03.2004 roku sygn. akt II SA/Wr 1780/02 uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą w zakresie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu. Orzeczono również, że decyzja zaskarżona nie może być wykonana.

Należy podkreślić iż podczas prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ architektoniczno - budowlany, Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 21.10.2002 roku, sygn. akt II SA/WR 1780/02, postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody D. z dnia 17.07.2002 roku, nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...], z dnia 08.05.2002 roku, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego, znajdującego się na działce przy ulicy P. [...] we W.

Państwo W. i D. O. zamieszkali przy ulicy P. [...] we W. wystąpili do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla W. z prośbą o wznowienie postępowania, w sprawie kontynuacji rozpoczętej budowy przy ulicy P. [...] we W. W załączeniu niniejszego pisma przedłożyli kopie w/w wyroku z dnia 29.03.2004 roku , sygn. akt II SA/Wr 1780/02 .

Pracownicy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadzili oględziny dnia 20.06.2005 roku w terenie, podczas których dokonano pomiarów dobudowanego pomieszczenia mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 08.05.2002 roku nr [...], utrzymanej w mocy przez Wojewodę D. decyzją z dnia 17.07.2002 roku, nr [...].

Podczas oględzin stwierdzono protokolarnie, iż dobudowa omawianego pomieszczenia zrealizowana została w stanie surowym otwartym z częściowo wykonanym dachem. Brak tynków zewnętrznych, wewnętrznych, i stolarki okiennej i drzwiowej oraz posadzek. Odprowadzenie wód opadowych rynnami i rurami - powierzchniowo. Wykonane pomiary w terenie dobudowanego pomieszczenia i pomiary odległościowe do granic sąsiednich działek wykazały zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Prace budowlane przedmiotowej rozbudowy na terenie omawianym nie zostały zakończone.

Z analizy wykazanych wpisów w dzienniku budowy zarejestrowanym pod nr [...], wynika, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte dnia 16.08.2002 roku, i zakończone dnia 27.09.2002 roku. Ostatni wpis dokonany dnia 22.10.2002 roku przez kierownika budowy dot. rezygnacji z funkcji kierownika budowy.

Organ orzekający wskazał następnie, że w sytuacji, gdy Inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany, wykonane roboty budowlane, są zgodne z warunkami zawartymi decyzji o pozwoleniu, (a więc nie stwierdzono naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) - brak podstaw do zastosowania art. 50 i art. 51 w myśl procedur określonych w Prawie budowlanym i prowadzenia postępowania naprawczego.

Opisana powyżej decyzja została zaskarżona w toku instancyjnym poprzez odwołania wniesione przez I. i T. M. oraz W. i D. O., z tym, że w stosunku do W. i D. O. organ odwoławczy postanowieniem z dnia 17 października 2005 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Natomiast I. i T. M. zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. nr 207, poz. 2016) przez jego niezastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6 i 7 kpa przez niepodjęcie działań, do których organ nadzoru budowlanego jest na podstawie przepisów prawa zobowiązany oraz przez dowolną ocenę, iż postępowanie w sprawie samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe, mimo stwierdzenia, iż fakt takiej samowoli budowlanej zaistniał.

Wobec tak sformułowanych zarzutów I. i T. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako "całkowicie" niezasadnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Motywując swoje żądanie odwołujący się wskazali, że z materiału zebranego w sprawie wynika, że rozbudowa domu była prowadzona przez D. O. zanim uzyskał on pozwolenie na budowę (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29.03.2004 r. II SA/Wr 1780/02, decyzja Prezydenta W. z dnia 10.12.2004 r. nr [...]).

Treść tychże dokumentów, co w sprawie nie jest sporne, świadczy, iż skoro roboty budowlane D. O. prowadził przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa była nieważna z mocy prawa.

Organ nadzoru budowlanego I instancji tego faktu nie wziął pod uwagę, albowiem odwołuje się do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę - to jest decyzję Prezydenta W. z 8.05.2002 r., przyjmując, że stanowiła ona podstawę prawnego działania inwestora. Treść decyzji wskazuje, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie chce przyjąć do wiadomości ustaleń dokonanych w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 29.03.2004 r., powołanego wyżej, a także rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta W. z dnia 10.12.2004 r. Dla organu nadzoru budowlanego I instancji uchylona jako niezgodna z prawem decyzja o pozwoleniu na budowę legalizuje samowolę budowlaną. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem decyzję o pozwoleniu na rozbudowę z 8.05.2002 r., wydaną przez Prezydenta W. oraz decyzję Wojewody D. z dnia 17.08.2002 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu architektoniczno-budowlanego I instancji uchylono jako niezgodą z prawem z tej przyczyny, że zanim doszło do wydania decyzji inwestor prowadził już budowę, w sytuacji, gdy poprzednie pozwolenie na budowę również zostało uchylone. Innymi słowy D. O. prowadził rozbudowę domu, nie mając pozwolenia na tę rozbudowę, zaś pozwolenie, które uzyskał 8.05.2002 r. nie oznacza, że może ono działać wstecz.

Fakt samowoli budowlanej jest oczywisty, a skoro tak, to zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta W. był zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce obiektu zbudowanego przez D. O., gdyż obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie odwołujących się zaskarżona decyzja narusza wskazane na wstępie przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a nawet więcej, można jej zarzucić, że jest próbą zalegalizowania samowoli budowlanej przez zaniechanie przewidzianych prawem działań w stosunku do inwestora, który dopuścił się tej samowoli.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 października 2005 r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ orzekający szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz przepisach prawa materialnego.

Z tego względu organ administracyjny zobowiązany jest do przestrzegania przepisów prawa bez możliwości dowolnego ich interpretowania.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje stosownie do zapisu art.: 105 kpa §1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art.: 105 § 1 kpa oznacza, ze brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej, bądź tez przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy brak jest w znaczeniu prawnym przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma charakter cywilny, wówczas w toku postępowania administracyjnego mamy do czynienia z brakiem przesłanki przedmiotowej do merytorycznego orzekania. Podobnie, gdy brak jest przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzą przesłanki do jego umorzenia, bowiem, jak wykazało postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, inwestorzy wykonując przedmiotowe roboty działali na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak dowodzi materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie inwestorzy po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przez NSA nie prowadzili dalszych robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie. Ponadto wykonany zakres jest zgodny z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, łącznie z zachowaniem wymaganych odległości do granic nieruchomości należącej do Skarżących. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, że w badanym przypadku nie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, z uwagi na brak naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane.

W świetle powyższego zarzuty podniesione w odwołaniu są całkowicie chybione, bowiem skoro inwestorzy w chwili rozpoczęcia przedmiotowej rozbudowy legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę, nie można czynić im zarzutu, iż przedmiotową rozbudowę wykonywali w sposób samowolny tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zastosowanie w badanym przypadku przepisu art.: 48 ustawy Prawo budowlanego, czego domagają się Skarżący.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (wyrok NSA z 7.06.2001 r. sygn. akt IV S.A. 952/99 - "nie można inwestorowi uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art.: 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art.: 50 i 51 Prawa budowlanego".

W ocenie organu odwoławczego, organ nadzoru budowlanego I instancji

wprawdzie był uprawniony do podjęcia procedury z art.: 51 cyt. ustawy, czego dowodzi przytoczone wyżej orzeczenie NSA, jednak dokonane w badanej sprawie czynności procesowe (oględziny wraz z ustaleniami) pozwoliły ustalić, iż roboty budowlane były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, że ich zakres do momentu wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz zgodnie ze sztuką budowlaną, przy zachowaniu wymaganych odległości w stosunku do sąsiednich nieruchomości.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania uregulowań zawartych w przepisie art. 138 § 2 kpa, bowiem wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Prawidłowość decyzji wydanej przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego zakwestionowali I. i T. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to - art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się do mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1780/02, w zakresie oceny prawnej co do dalszego postępowania w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] we W. przez D. O., - art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. z 2003r. Dz. U. nr 207) przez jego niezastosowanie, naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli

1) o uchylenie w całości wymienionej na wstępie decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. oraz poprzedzających ją decyzji

2) o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm.

Uzasadniając żądanie zawarte w skardze I. i T. M. podali, że wyrokiem z dnia 29 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. i T. M. oraz C. B. na decyzję Wojewody D. z dnia 17 lipca 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego D. O. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, to jest decyzję Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W. nr [...] z dnia 8 maja 2002 r., którą to tenże Wydział zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowie domu mieszkalnego polegającej na dobudowie jednego pomieszczenia mieszkalnego do istniejącego domu położonego przy ul. P. [...] we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny prawnej sprawy orzekł, że decyzja udzielająca D. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z dnia 8 maja 2002 r. nie mogła być wydana, skoro wcześniej została wydana decyzja z 1 czerwca 2001 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę została następnie uchylona przez Wojewodę D. z dnia 25 lipca 2001 r. nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Skoro także kolejna decyzja Prezydenta W. z dnia 13 września 2001 r. nr [...], wydana w tej samej sprawie, została następnie uchylona decyzja Wojewody D. z dnia 21 listopada 2001 r. Stwierdził też WSA we Wrocławiu, że postępowanie po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Wojewodę D. nie było kontynuowane, nie zapadło żadne rozstrzygnięcie kończące sprawę merytorycznie jak tez w inny sposób. Tym samym wniosek inwestora z 15 marca 2002 r. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę nie mógł być rozpoznany, zanim nie zostało zakończone wcześniejsze postępowanie w tej sprawie wyżej opisane.

Konkludując WSA we Wrocławiu wskazał, że decyzja z dnia 8 maja 2002 r. Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego W. jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Wojewody D. z dnia 17 lipca 2002 r. były decyzjami dotkniętymi nieważnością.

Decyzją nr [...] z dnia 10 grudnia 2004 r. Prezydent W., który rozpoznał sprawę ponownie, uwzględniając wskazania zawarte w wyroku cytowanym wyżej, umorzył postępowanie administracyjne z urzędu na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tejże decyzji Prezydent W. stwierdził między innymi, że skoro zostało w niewątpliwy sposób ustalone że D. O. wykonywał roboty budowlane, nie mając ważnego pozwolenia na budowę, to wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę po rozpoczęciu robót budowlanych i znacznym zaawansowaniu budowy nie miało żadnej podstawy w przepisach prawa budowlanego i decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 8 maja 2002 r. była wydana z rażącym naruszeniem przepisów rozdziału 4 "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" Prawa budowlanego, co musi skutkować jej nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wobec takiego stanu faktycznego, nie jest dopuszczalne wydanie jakiejkolwiek decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, która miała charakter samowoli budowlanej.

Decyzja Prezydenta W., wobec jej nie zaskarżenia, stała się prawomocna. W tejże decyzji Prezydent W. stwierdził, że do kompetencji organu nadzoru budowlanego należy rozstrzygnięcie sprawy rozbudowy budynku przy ul. P. [...] we W., która to rozbudowa prowadzona była bez pozwolenia na budowę.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w sprawie rozstrzygnięcia o samowoli budowlanej, po przekazaniu mu tej sprawy przez Prezydenta W., nie podejmował przez długi czas czynności. W związku z taką postawą tego organu skarżący wystąpili z wnioskiem do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu 15 listopada 2004 r., ze skargą na bezczynność PINB dla m. W. Rezultatem tej skargi było zobowiązanie PINB dla m. W. do podjęcia przewidzianych prawem działań.

Decyzją nr [...] z dnia 12 lipca 2005 r. PINB dla m. W. umorzył z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] we W., jako bezprzedmiotowe. W rozstrzygnięciu tym jako podstawę prawną powołano art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. Treść uzasadnienia tejże decyzji świadczy o całkowicie błędnym, sprzecznym z prawem uznaniu, że inwestor D. O. prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę. Zdaniem tego organu decyzja z 8 maja 2002 r. nr [...] Prezydenta W., uchylona powołanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu była decyzją ważną i tym samym inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej. Treść tej decyzji świadczy o całkowitym zignorowaniu wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku sądowym, a także o odmiennym rozumieniu tego wyroku, niż takim, jakie również zawarte jest w decyzji Prezydenta W. z dnia 10 grudnia 2004 r. W odwołaniu od tejże decyzji skarżący podnieśli między innymi zarzuty, sformułowane również w niniejszej skardze.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy decyzje organu I instancji powołał identyczną argumentację prawną jak organ nadzoru budowlanego I instancji. Przyjął wbrew rzeczywistemu stanowi prawnemu, że inwestor posiadając zezwolenie na budowę, mimo iż była to decyzja dotknięta nieważnością, działał zgodnie z prawem. Jest to stanowisko błędne. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego zezwolenia na budowę. Przez określenie "wymagane pozwolenie" należy rozumieć tylko takie pozwolenie, które było zgodne z prawem. Decyzja udzielająca pozwolenia na rozbudowę dotknięta z mocy prawa nieważnością nie może być uznana za wymagane pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, uznając przy tym zarzuty podniesione w skardze za całkowicie chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nic stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że czynności procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta należąca do zasad ustrojowych i systemowych wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdego działania o charakterze procesowym organu właściwego w sprawie.

W ujęciu doktrynalnym działanie zgodne z zasadą praworządności, czyli na podstawie prawa oznacza: działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej, niewadliwie dokonaną subsumpcję, prawidłowe ustalenie następstw prawnych /np. B. Adamiak, J. Borkowski KPA Komentarz, Warszawa 2006/. Do wymogów dyktowanych zasadą praworządności należy również obowiązek organu administracji publicznej wykazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, działania na podstawie prawa.

Realizując ten obowiązek organ powinien – zgodnie z art. 107 § 3 kpa – wskazać motywy kolejno podejmowanych w sprawie czynności procesowych, przedstawić swoje racje decyzyjne i wyjaśnić logikę swojego działania, prowadzącego do zastosowania w konkretnych warunkach faktycznych istniejących w sprawie, konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego.

Zdaniem Sądu materiał zebrany w sprawie pozwala stwierdzić, że czynnościom organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie nie można zarzucić wadliwości.

Odnosząc bowiem ustawowy wymóg legalnego działania organ administracji publicznej w aspekcie powyżej wskazanym do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że organy orzekające przyjęły za podstawę swoich orzeczeń wprost lub pośrednio – poprzez przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa – art. 104 i art. 105 § 1 kpa.

Z przepisu art. 104 kpa wynika, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi, kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji.

Jeden z przypadków innego zakończenia sprawy administracyjnej w danej instancji przewidziany został w przepisie art. 105 § 1 kpa – zastosowanym w niniejszej sprawie – obligującym do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe.

Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, które jest w zasadzie celem postępowania administracyjnego następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowana w inny sposób.

Natomiast załatwienie sprawy w sposób niemerytoryczny dozwolony przez przepis art. 105 § 1 kpa wynika z prawnej niemożności ingerowania w danym stanie faktycznym w sferę prawną tak kwalifikowanego podmiotu i ukształtowania jego sytuacji prawnej w nowy sposób /inny niż istniał przed wszczęciem postępowania w sprawie/ poprzez przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku.

Bezprzedmiotowość postępowania wskazywana w powołanym powyżej przepisie jako bezwzględna przesłanka umorzenia postępowania w ujęciu doktrynalnym określana jest jako brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, który to brak eliminuje możliwość wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Podjęte w rozpoznawanej sprawie czynności wyjaśniające doprowadziły do stwierdzenia braku podstaw faktycznych dla orzekania w niej w stosunku do D. O. – inwestora przedmiotowych robót budowlanych – przez organy nadzoru budowlanego w sposób interwencyjny w warunkach określonych ustawą z dnia 7 lipca 2003 r. – Prawo budowlane /tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./, a w szczególności na podstawie art. 48, art. 50 lub art. 51 tego aktu.

W tym kontekście należy przede wszystkim wyjaśnić, że zarzuty odwołania i skargi wyprowadzone z twierdzenia o dopuszczeniu się przez inwestora samowoli budowlanej nie zasługują na uwzględnienie i wynikają – zdaniem Sądu – z błędnego interpretowania treści uzasadnienia decyzji Prezydenta W. z dnia 10 grudnia 2004 r. Nr [...] oraz niezrozumienia argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawionej w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2004 r. /sygn. akt II SA/Wr 1780/02/.

Zarówno stanowisko Prezydenta W. jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawione we wskazanych powyżej orzeczeniach w żadnym razie nie upoważniają do kwalifikowania udzielonego D. O. w dniu 8 maja 2002 r. pozwolenia na budowę jako nieważnego, a zrealizowanych przez niego robót budowlanych jako samowoli budowlanej.

Przypisywanie Prezydentowi W. i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu takich twierdzeń jest nieuprawnione i nie znajduje żadnego uzasadnienia w materiale sprawy.

Prezydent W. w motywach decyzji powoływanej przez skarżących wskazał, że w istniejących w sprawie warunkach faktycznych wydanie kolejnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skutkowałoby – w świetle poglądów doktryny i judykatury – jej nieważnością, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powoływanego wyroku wskazał na ewentualną wadliwość formalną ostatecznego pozwolenia na budowę udzielonego D. O. Ani organ administracyjny ani Sąd w przedstawionej w swoich orzeczeniach argumentacji nie przypisywały inwestorowi działania nielegalnego, noszącego znamiona samowoli budowlanej.

Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że roboty budowlane zrealizowane przez D. O. prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 8 maja 2002 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie domu mieszkalnego poprzez dobudowę jednego pomieszczenia mieszkalnego do istniejącego domu. Późniejsze wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odebrało temu orzeczeniu waloru ostateczności istniejącego w dacie rozpoczęcia robót budowlanych, związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, ani nie zniosło istniejącego w tej dacie domniemania jego prawidłowości.

Ta okoliczność wyłącza możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 48 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane /por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 952/99; R. Dziwiński; P. Ziemski: Prawo budowlane, Komentarz, E. Radziszewski: Prawo budowlane – Przepisy i Komentarz/.

Ponadto nie zaistniały w sprawie okoliczności uprawniające właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania przepisu art. 50, a następnie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, określone w sposób konkretny w dyspozycji tych norm.

Prowadzone w sprawie czynności dowodowe pozwoliły ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 16 sierpnia 2002 r. /decyzja Prezydenta W. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została utrzymana w mocy decyzją Wojewody D. z dnia 17 lipca 2002 r. Nr [...]/ i przerwane w dniu 22 października 2002 r. po wstrzymaniu przez Sąd wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Na zrealizowanym etapie robót budowlanych nie stwierdzono też odstępstw od ustaleń i warunków określonych w udzielonym inwestorowi pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Zwrócono przy tym uwagę na zachowanie przy realizowanej inwestycji norm odległościowych obowiązujących w stosunku do sąsiednich działek /rozbudowa domu prowadzona jest zresztą w głąb działki inwestora w linii dotychczasowej zabudowy istniejącej od strony nieruchomości skarżących/.

W istniejących w sprawie warunkach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu instancyjnym organy dokonały właściwej oceny wszystkich istotnych w niej okoliczności i prawidłowo zastosowały przy orzekaniu przepisy prawa procesowego, a mając to na względzie – zgodnie z przepisem art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.