Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 110/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 11, art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 29 grudnia 2017 r., nr [...], 2) zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego T. H. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. H. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Prezesa A – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanego dalej w skrócie Prezesem Spółki) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2017 r. (data wpływu) skarżący zwrócił się do A Sp. z o.o., na podstawie art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przedsięwzięcia polegającego na budowie kotłowni z kotłem wodnym o mocy 4 MW opalanym paliwem alternatywnym dla A Sp. z o.o., dalej zwanego "spalarnią", która miała powstać na działkach o nr ewidencyjnym a i b, c, obręb śródmieście miasta [...], w następującym zakresie:

1. Kopii umowy podpisanej z podmiotem, który tworzył projekt dla spalarni oraz kopii tego projektu;

2. Kopii biznesplanu stworzonego na potrzeby budowy spalarni;

3. Czy A Sp. z o.o. (dalej w skrócie: A lub Spółka) wystąpiła do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z wnioskiem o zgodę na spalarnię w [...], jeżeli tak to o nadesłanie kopii tego wniosku oraz odpowiedzi RDOŚ;

4. Kopii wniosku A skierowanego do Burmistrza [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej dla spalarni, w wyniku którego zostało wszczęte postępowanie i prowadzone pod sygn. akt [...];

5. Wskazanie poniesionych nakładów przez A w związku z projektem spalarni, tj. całą specyfikę kosztów, w tym kosztów wyjazdów studyjnych, opracowania dokumentacji, wszelkich analiz, sporządzenia biznesplanu itp. Proszę o udostępnienie kopii umów, faktur, przelewów itp.

6. Na jakim etapie jest projekt spalarni?

Końcowo skarżący wniósł o przekazanie żądanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, pismem z dnia 22 listopada 2017 r., prokurent A udzielił informacji w zakresie pkt 1, 3, 4, 6 oraz wyjaśnił, że w zakresie wniosku z części pkt 1 (żądania udostępnienia projektu planowanej inwestycji) oraz pkt 2 i 5 złożonego wniosku, informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p., ze względu na stan osobowy w Spółce, bardzo dużą ilość dokumentacji do przeanalizowania pod kątem zabezpieczenia interesów oraz tajemnicy handlowej Spółki, a także konieczność jej przygotowania i przetworzenia oraz ewentualnej anonimizacji. W związku z powyższym poinformowano skarżącego, że czternastodniowy okres na udzielenie odpowiedzi jest zbyt krótki i wyznaczono termin udostępnienia informacji publicznej do 31 grudnia 2017 r.

Następnie decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r., nr [...], odnośnie do żądania wniosku z pkt 1 w zakresie udostępnienia kopii projektu budowy kotłowni z kotłem wodnym o mocy 4 MW opalanym paliwem alternatywnym dla A, Prezes Spółki poinformował skarżącego, że projekt ten jako "dzieło" korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. nr 90, poz. 631, z późn. zm.) i nie stanowi informacji publicznej. Wskazał też, że dokument ten nie jest wytworzony przez funkcjonariusza publicznego, ale wykonany był przez projektantów, którzy są osobami prywatnymi wykonującymi wolny zawód na własny lub cudzy rachunek i sporządzającymi projekty budowlane lub techniczne na podstawie umowy cywilnoprawnej z inwestorem. Natomiast co do pkt 2 wniosku, powołując się na art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Prezes Spółki odmówił udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. Odmowę udostępnienia biznesplanu Prezes uzasadnił tym, że nie istnieje dokumentacja w postaci dokumentu urzędowego, a informacja publiczna nie obejmuje zamierzeń, planów czy pomysłów roboczych, o ile nie przybrały postaci dokumentu. Na poparcie swojego stanowiska Prezes przytoczył postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11. Jednocześnie wskazał, że ostateczny biznesplan powstanie w momencie pozyskania środków unijnych na powyższe zadanie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił decyzji z dnia 29 grudnia 2017 r. naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten pozwala na odmowę udostępnienia informacji publicznej tylko w sytuacji dotyczącej prywatności osoby fizycznej lub z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz uznaniu, że przesłanka ta zachodzi w niniejszym postępowaniu;

- art. 8 K.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

- art. 11 K.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacjami, które podlegają ograniczeniu prawa do informacji;

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., który wskazuje, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji;

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Spółki, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podtrzymał decyzję z dnia 29 grudnia 2017 r. i odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że Spółka nie zlecała firmie zewnętrznej w formie umowy (odpłatnie) opracowania dokumentu pod nazwą "Biznesplan" dla budowy kotłowni z kotłem wodnym o mocy 4 MW opalanym paliwem alternatywnym dla A – [...] Sp. z o.o. Natomiast powstałe w okresie sporządzania projektu opracowania, analizy, studia i symulacje mają jedyne charakter dokumentów roboczych, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prezes Spółki wyjaśnił też, że przygotowania do projektu rozpoczęto już w 2013 r. i w tym okresie zmieniana była koncepcja projektu, w tym planowane koszty przyszłej inwestycji. Dlatego ostateczny plan finansowania powstanie w momencie pozyskania środków unijnych na sfinansowanie zadania. Końcowo, odnosząc się do zarzutu skarżącego, Prezes podkreślił, że jako organ wydający decyzję zajął stanowisko w postępowaniu o udostępnienie informacji.

Na powyższą decyzję T. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zakresie, w jakim nie udostępniono informacji gromadzonej przez władze publiczne bez dostatecznie doniosłych podstaw,

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że biznesplan nie podlega udostępnieniu,

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie niewyjaśnienia, dlaczego żądana informacja podlega i jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa oraz w wyniku niespełnienia przesłanki formalnej odmowy udostępnienia informacji, poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego,

4) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez niewskazanie osób, które zajęły stanowisko w sprawie,

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, poprzez niewykazanie, że żądanie dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa,

6) art. 127 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, w zakresie, w jakim obie decyzje zostały podpisane przez tego samego pracownika Spółki.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w wysokości 207,80 zł. Wniósł również o dołączenie do akt sprawy żądanych dokumentów tylko do wiadomości Sądu oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi T. H. stwierdził, że stanowisko Spółki jest niespójne. W tym zakresie argumentował, że Spółka przedłużyła termin udzielenia informacji publicznej ze względu za zakres wniosku, dokonanie analizy i anonimizacji, a następnie nie udzieliła żądanej informacji ze względu na prawo do prywatności. Poza tym nawet w przypadku uznania przez podmiot zobowiązany, że wnioskowane informacje stanowią dokument wewnętrzny, nie oznacza to, iż nie można go udostępnić. Jeżeli bowiem dokument ten zawiera dane publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to podlega on udostępnieniu. Skarżący dowodził, że biznesplan zawiera ocenę opłacalności danego przedsiębiorstwa, więc w sytuacji gdy nie jest opracowany w pełni, to posiada informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Podkreślił, że niewiarygodne są twierdzenia Spółki, iż dopiero po uzyskaniu dofinansowania zostanie opracowany kompletny plan finansowy, ponieważ jednym z elementów wniosku o dofinansowanie jest gotowy biznesplan. Zdaniem skarżącego, wydane decyzje organu charakteryzuje pozorność, fragmentaryczność i arbitralność. Natomiast organ ograniczając udostępnienie informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), powinien taką decyzję właściwie uzasadnić poprzez przedstawienie argumentacji na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlega ochronie, zwłaszcza wówczas, gdy decyzja opiera się na pojęciach niedookreślonych, a takimi są "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Uzasadnienie decyzji nie pozwala na merytoryczną ich kontrolę, dlatego organ powinien dołączyć żądane przez skarżącego dokumenty, aby można było zweryfikować, czy rzeczywiście podlegają one ochronie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p oraz czy są to dokumenty wewnętrzne. W przekonaniu skarżącego, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w należyty sposób, ponieważ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy. Ponadto organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik, rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu, podlega wyłączeniu wtedy, gdy brał udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem obie decyzje zostały podpisane przez Prezesa Zarządu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Spółki wniósł o oddalenie skargi w całości jako nieuzasadnionej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa oraz domagał się zasądzenia na rzecz organu kosztów sądowych. W motywach odpowiedzi na skargę przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego. Dowodził, że skarżący domagał się udostępnienia mu kopii biznesplanu stworzonego na potrzeby budowy spalarni, podczas gdy Spółka nigdy nie planowała takiej budowy. Zamierzenia Spółki dotyczą bowiem budowy kotłowni z kotłem wodnym o mocy 4 MW, opalanym paliwem alternatywnym. Natomiast biznesplan jako gotowy dokument nigdy nie powstał, a wykonane zostały opracowania i analizy, będące w fazie planowania, które nie zostały wprowadzone w życie. Spółka do dnia dzisiejszego nie uzyskała też środków potrzebnych do realizacji swoich planów, jak i nawet zapewnień, że środki takie otrzyma. W ocenie Prezesa Spółki, same analizy, pomysły robocze i notatki mają wartość gospodarczą i mogą stanowić pożądaną informację dla firm konkurencyjnych, która zostanie wykorzystana dla własnych celów. Analizując powyższą dokumentację, Spółka przesądziła, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Natomiast, skoro informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Za nieuzasadniony uznano też zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., tj. niewskazania osób, które zajęły stanowisko w sprawie, ponieważ w wydaniu przedmiotowej decyzji inne podmioty nie brały udziału i nie zajmowały stanowiska. Z kolei odnośnie do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności, Prezes podniósł, że Spółka nie jest organem administracji publicznej. Zarząd Spółki jest jednoosobowy, a w skład zarządu wchodzi tylko Prezes i nie ma takiej możliwości, aby inne osoby mogły rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na poparcie swojego stanowiska Prezes odwołał się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 911/16.

W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2018 r. Prezes Spółki przychylił się do wniosku skarżącego o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na decyzję Prezesa Spółki w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Spółki z dnia 29 grudnia 2017 r. wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z póżn. zm.), zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów. Stosownie natomiast do ust. 3 tej regulacji, prawo to może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi natomiast, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Kategorie takich informacji, w formie przykładowego katalogu zostały wskazane w art. 6 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina [...], posiadająca 100% udziałów. Wobec tego reprezentujący Spółkę Prezes jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej - art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Ponadto, okoliczność ta nie jest kwestionowana przez Spółkę.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Natomiast zgodnie z art. 17 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek stosowania tych przepisów proceduralnych dotyczy również decyzji wydawanych po załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym jednak przypadku przepisy dotyczące odwołań znajdują zastosowanie odpowiednio ze skutkiem odpowiedniego zastosowania przepisów K.p.a. Jak trafnie wskazano w powołanym przez Prezesa Spółki wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 911/16 (wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stosowanie "odpowiednio", a nie "wprost" art. 16 u.d.i.p., a w konsekwencji tego stosowanie odpowiednio procedury administracyjnej w przypadkach, gdy decyzja administracyjna w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydawana jest przez spółkę prawa handlowego, spółkę cywilną lub podmiot o inne strukturze prawnej niebędący organem władzy publicznej, oznacza dokonanie odpowiednich adaptacji procedury administracyjnej, tak by jej regulacje były adekwatne do charakteru podmiotu zobowiązanego. W niniejszej sprawie, co wynika z odpisu KRS, do składania oświadczeń woli, a więc również wydawania decyzji, uprawniony jest Prezes Zarządu samodzielnie. Oceniane decyzje wydane zostały zatem zgodnie z tym wymogiem, ponieważ nie ma możliwości utworzenia innego składu osobowego Zarządu Spółki, który wydałby kwestionowane rozstrzygnięcia w sprawie. Odpowiednie zastosowanie przepisów K.p.a. w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza więc brak zastosowania w ogóle art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i wyłączenia Prezesa Spółki w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Kontynuując rozważania, wskazać przyjdzie, że sporną pozostaje kwestia zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji w postaci kopii biznesplanu na budowę kotłowni z kotłem wodnym o mocy 4 MW opalanym paliwem alternatywnym dla A Sp. z o.o., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa", którą zawiera art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z przytoczonego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie, tj. stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13).

W orzecznictwie podkreśla się, że wynikające z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Natomiast ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16).

Stosownie do powyższego przyjąć należy, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma więc charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Dlatego też podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, w tym sformułowanego jedynie na podstawie subiektywnej oceny dokonanej w tym zakresie przez przedsiębiorcę. Istnienie tajemnicy musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę.

Uwzględniając dokonane wyżej rozważania o charakterze ogólnym, stwierdzić przyjdzie, że poza lakonicznym twierdzeniem, że informacja publiczna nie obejmuje zamierzeń planów czy pomysłów roboczych, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, Prezes Spółki nie dokonał żadnej analizy i nie wyjaśnił, z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień tych dokumentów to utajnienie dotyczy. Kontrolowane decyzje w ogóle nie zawierają rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów dokumentu żądanego przez skarżącego. W ocenie Sądu, niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Poza tym Prezes Spółki nie wyjaśnił, jakie elementy wspominanych analiz i opracowań obejmują kwestie, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez ich utajnienie w procesie anonimizacji określonych danych. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że w obu decyzjach odmowa udostępnienia wnioskowanego przez skarżącego biznesplanu, z jednoczesnym powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorcy, nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast, jak już wyjaśniono powyżej, dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie rzeczonej tajemnicy, nie wystarczy samo wskazanie takiej tajemnicy. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, co dopiero będzie świadczyć o zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście omawianej tajemnicy. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany musi wykazać zaistnienie takiej tajemnicy w stosunku do wnioskowanych danych. Tego w zaskarżonej decyzji nie uczyniono. Z kolei ogólne wywody prawne, z odwołaniem się do orzecznictwa sądowego, nie zostały odniesione do istoty rzeczy, czyli do żądania skarżącego, określonego w pkt 2 wniosku. Nie podano też konkretnie, jakiego rodzaju dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i nie dowiedziono, że dotyczą one materii szczególnie istotnej dla interesów gospodarczych, a w dalszej kolejności, że ich ujawnienie mogłoby spowodować ewentualne szkody.

Zdaniem Sądu, zgodzić należy się również ze skarżącym, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest niespójna, ponieważ Prezes Spółki z jednej strony podaje, że nie posiada biznesplanu, a z drugiej wskazuje, że informacje te podlegają ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W kontekście żądania skarżącego, który domagał się kopii biznesplanu, zupełnie niezrozumiała jest też argumentacja Prezesa Spółki dotycząca dokumentów w postaci opracowań i analiz związanych z przedmiotową budową, ponieważ T. H. nie wnioskował o takie dokumenty. W tym miejscu zwrócić jeszcze należy uwagę, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje żądaną informacją publiczną, winien jedynie poinformować o tym pisemnie wnioskodawcę.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wydane akty naruszają przepis art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dostatecznej analizy przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiących podstawę odmownego załatwienia wniosku skarżącego, a także sformułowanie w tym zakresie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia Prezesowi Spółki skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady przekonywania, określonych w art. 7 i art. 11 K.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wykazane wyżej wady ocenianych decyzji czynią koniecznym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego - zawarte w punkcie 2 wyroku - uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą Prezesa Spółki przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.