Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 27/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 4,  art. 5,  art. 6,  art. 13,  art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Byczyny w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Byczyny do rozpoznania wniosku P. K. z dnia 31 października 2017 r., w zakresie punktów 1-6, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Burmistrza Byczyny na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, zarzucając Burmistrzowi Byczyny bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie której zwrócił się wnioskiem z dnia 31 października 2017 r.

W skardze podniósł zarzut naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 lit. f, pkt. 4 lit. a i c oraz pkt 5 lit. c, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. z 2016 r. poz 1764, z późn. zm.), dalej powoływana jako u.d.i.p.

Powołując się na sformułowane zarzuty, wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku, stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia 31 października 2017 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci przedłożenia sześciu umów o wykonanie dokumentacji inwestycyjnej, zawartych przez Gminę Byczyna dla zadań:

– "Renowacja zabytkowego obwarowania miasta wraz z renowacją zabytkowych wież – odcinek B murów", zawartej z firmą A, [...]

– "Renowacja zabytkowego obwarowania miasta wraz z renowacją zabytkowych wież – odcinek D murów", zawartej z firmą B Sp. z o.o. we [...];

– "Renowacja zabytkowego obwarowania miasta wraz z renowacją zabytkowych wież – odcinek A i C murów", zawartej z firmą C Sp. z o.o. w [...];

– "Renowacja zabytkowego obwarowania miasta wraz z renowacją zabytkowych wież – zagospodarowanie fosa", zawartej z D, [...];

– dla zadania pt. "Wymiana dachów i renowacja elewacji w budynkach mieszkalnych obszaru rewitalizacji: ul. [...];[...][...],[...],[...],[...],[...],[...]; ul. [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; pl. [...],[...],; ul. [...],[...]; ul. [...], ul. [...]", zawartej z E;

– dla zadania "Wymiana dachów i renowacja elewacji w budynkach mieszkalnych obszaru rewitalizacji: ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; ul. [...]; pl. [...]; ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...]; ul. [...], [...]; ul. [...]", zawartej z D;

– projektu roboczego gminnego programu opieki nad zabytkami w wersji na dzień otrzymania wniosku;

– opinii prawnej sporządzonej na zlecenie Gminy Byczyna "ws. Naczelnika Miasta Gminy Byczyny z dnia 29 maja 1987 r. o zamknięciu cmentarza komunalnego przy ul. Kluczborskiej w Byczynie";

– pisemnego wskazania, czy Urząd Miejski w Byczynie jest w posiadaniu: księgi cmentarnej dla cmentarza przy ul. Kluczborskiej w Byczynie oraz planu zagospodarowania cmentarza komunalnego przy ul. Kluczborskiej w Byczynie, prowadzonych na podstawie nieobowiązujących już rozporządzeń.

W odpowiedzi na złożony wniosek Burmistrz Byczyny pismem 17 listopada 2017 r. powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., powiadomił o wydłużeniu terminu do załatwienia przedmiotowego wniosku do okresu dwóch miesięcy, z uwagi na obszerny zakres żądanej informacji.

Skarżący wyjaśnił, że mimo upływu wyznaczonego przez organ terminu do udzielenia wnioskowanej informacji, nie otrzymał odpowiedzi, jak również decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie.

Jednocześnie zaznaczył, że podejmował próby kontaktu z Burmistrzem oraz pracownikami Urzędu w celu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, jednakże ponaglenia te pozostały bez odpowiedzi zarówno ze strony Burmistrza Byczyny, jak i podległych mu urzędników Urzędu Miejskiego w Byczynie.

Skarżący wywodził, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia stosownej informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Dodał, że wnioskowane przez niego dokumenty mają charakter informacji publicznej.

Argumentował, że zwracał się o udostępnienie zawartych przez Gminę Byczynę z podanymi podmiotami umów cywilnoprawnych, które podlegają regulacji prawa zamówień publicznych. Zdaniem skarżącego, organ zobowiązany był do zastosowania art. 139 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, który wprost wskazuje, że takie umowy są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Skarżący nadmienił, że regulacja dotycząca umów zawartych na gruncie zamówień publicznych ma charakter szczególny, umowy zawarte przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, skutkującej wydatkiem z publicznych pieniędzy, stanowią informację publiczną. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych oraz poglądy judykatury.

Zdaniem skarżącego, walor informacji publicznej mają także dane dotyczące projektu roboczego gminnego programu opieki nad zabytkami ze względu na jawność procesu legislacyjnego w odniesieniu do gminnego ustawodawstwa.

Zatem, kluczowe jest ustalenie, czy Burmistrz Byczyny zmierza do opracowania gminnego programu opieki nad zabytkami i ostatecznego zaprzestania dalszego naruszania powszechnie obowiązującego prawa. Podobny walor mają opinie prawne sporządzone na zlecenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli nie zostały sporządzone na użytek konkretnego postępowania, mającego umożliwić dochodzenie prawa lub obowiązków przez Gminę.

Natomiast w odniesieniu do informacji o prowadzeniu ksiąg cmentarnych skarżący podniósł, że u.d.i.p. wprost wskazuje, iż informacje dotycząc publicznych rejestrów stanowią informację publiczną. Odnotował, że zgłoszony wniosek nie zmierza do uzyskania wrażliwych danych, lecz ma na celu ustalenie, czy księgi cmentarne były w ogóle prowadzone po 1987 r., tj po dacie zamknięcia przedmiotowego cmentarza i jednocześnie dokonywania dalszych pochówków.

Z kolei, uzasadniając wniosek o stwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza Byczyny skarżący dowodził, że organ nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia wniosku z dnia 31 października 2017 r.

W przekonaniu skarżącego zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowiło instrumentalne wykorzystanie instytucji przewidzianej prawem i było szykaną. Nie do zaakceptowania przez skarżącego było wydłużenie przez organ terminu do załatwienia wniosku z dnia 31 października 2017 r., w sytuacji, gdy udzielenie przedmiotowej informacji sprowadzało się do skserowania kilku dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy i przypomnieniu treści wniosku skarżącego z dnia 31 października 2017 r. organ wyjaśnił, że pismem z dnia 20 lutego 2018 r. udzielił odpowiedzi w zakresie, w jakim wniosek nie budził jego wątpliwości.

Przedstawiając motywy takiego działania zauważył, że nie każda informacja będąca w posiadaniu Burmistrza bądź odnosząca się do funkcjonowania Urzędu będzie informacją podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta która odnosi się do wykonywania zadań publicznych, a także ta, której ujawnienie nie podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. (K 17/2005), organ przyjął, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie danych osobowych. Ograniczają je przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Dlatego na gruncie przedmiotowej sprawy organ powziął wątpliwość, czy i w jakim zakresie może udzielić odpowiedzi skarżącemu w zakresie doręczenia kopii sześciu umów opisanych we wniosku, a zawartych ze spółkami prawa handlowego i osobami prowadzącymi działalność gospodarczą. Zważywszy, że umowy zawierały klauzule poufności, a treści w nich zawarte nie dość, że obejmowały dane adresowe podmiotów, ale również informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorcy.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ uznał, że jego działania były zgodne z wymogami u.d.i.p., wobec braku charakteru informacji publicznej żądanych danych względnie wobec ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Dodatkowo organ podniósł, że w przypadku gdyby Sąd doszedł do przekonania, że obowiązkiem Burmistrza było przedstawienie skarżącemu wskazanych danych, to zasadnym jest określenie, w jakim zakresie owe umowy winny być udostępnione, a także które z danych zawartych w umowach winny być zanonimizowane.

Nadto organ dowodził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie Burmistrza było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej, tym samym niezasadnym jest wymierzenie grzywny i orzekanie na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pismem procesowym z dnia 15 marca 2018 r. skarżący dokonał częściowej modyfikacji skargi. Oświadczył, że cofa skargę w zakresie złożonego wniosku z dnia 31 października 2017 r. w odniesieniu do punktów od 7 do 10. Natomiast podtrzymał żądanie co do zobowiązania Burmistrza Byczyny do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w pozostałym zakresie, tj. w zakresie pkt od 1 do 6, poprzez przesłanie kserokopii wskazanych tam sześciu umów o wykonanie dokumentacji inwestycyjnej bez ich anonimizacji lub wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W dalszym ciągu podtrzymał wniosek o stwierdzenie, iż bezczynność Burmistrza Byczyny miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny i zwrot kosztów postępowania sądowego. Żądanie o tożsamej treści przedstawił skarżący w piśmie z 16 kwietnia 2018 r.

Burmistrz Byczyny w piśmie z dnia 20 kwietnia 2018 r. poinformował, że uprzednio zajęte stanowisko i anonimizacja sześciu umów podyktowane było niejednolitym orzecznictwem w kwestii dotyczącej ochrony danych osobowych i konsekwencji ich ujawnienia, wobec współistniejących norm kolizyjnych z ustawy o dostępie do informacji publicznej i ochrony danych osobowych. Do pisma dołączono kserokopie pięciu umów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U. , Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny - możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która - zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnienia wymaga, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.

W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją tą jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że - co do meritum - nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ ustosunkował się do żądania strony czy też pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 31 października 2017 r. - w którym domagała się udzielenia informacji publicznej w zakresie zawartych w nim pytań.

Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność - jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie - jak twierdzi organ.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy u.d.i.p. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego".

Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, tym samym kwestią decydującą o rozpoznaniu wniosku jest zatem ustalenie:

po pierwsze - czy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji, jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1- 3 u.d.i.p., a tym samym czy w jego gestii leży objęte wnioskiem działanie. Zgodnie z przywołaną regulacją obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, są m.in. władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5);

po drugie - czy z wniosku wynika w sposób wystarczający, co jest jego przedmiotem. To przedmiot zapytania, wniosku decyduje bowiem o tym, czy w danej sprawie znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. O ile więc przedmiotem wniosku jest informacja publiczna - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to organ administracyjny lub też inny podmiot zobowiązany do jego załatwienia winien rozpoznać go w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Toteż ażeby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym ale i niewątpliwie pierwszym, jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie.

W dalszej kolejności następuje przejście do drugiego etapu, czyli badania skargi - to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

W objętym skargą postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku zgodnie z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu - w jego ocenie - odpowiedzi na wniosek.

Skład orzekający zwraca przy tym uwagę, że przedmiotowy wniosek o informację publiczną, co nie może budzić wątpliwości, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia, a więc wymagał rozpatrzenia na jej podstawie. Stosownie od art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji Zatem, dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany jest powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Podsumowując, podkreślenia wymaga, że zdaniem Sądu, zarówno adresata wniosku można zakwalifikować, jako podmiot legitymowany prawnie do jego załatwienia jak i jego treść, jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu, co nakazuje procedowanie w granicach u.d.i.p.

W ocenie Sądu, analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Organ nie uwzględnił żądania, zawartego we wniosku strony o udostępnienie jej, ani też nie działał w prawnie określonych w ustawie o dostępie o informacji publicznej formach.

W tym miejscu - z uwagi na charakter sprawy wskazać należy, że - w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym - zgodnie z art. 13 u.d.i.p. - organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W realiach rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia takie z mocy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W świetle powyższych regulacji należy uznać, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, w tym również jej danymi osobowymi, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym przepis ten nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2016 r., II SA/Gd 644/15).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie zastosowania do informacji żądanych przez wnioskodawcę ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a konkretnie odpowiedź na pytanie, czy udostępnienie imienia, nazwiska, adresu i podpisu osób, które były stronami umów cywilnoprawnych zawartych z jednostką samorządu terytorialnego jest wyłączone w okolicznościach przedmiotowej sprawy ze względu na ochronę wynikającą z prawa do prywatności.

W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji, jednakże zobligowany byłby to uczynić w procesowej formie decyzji.

Dostrzec, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym nie przesądza więc, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Z terminem "odmowa" mamy do czynienia tylko w art. 16 u.d.i.p.

W praktyce orzeczniczej wypracowano kompromisowe narzędzie w postaci utajnienia (anonimizacji) określonych danych osobowych wchodzących w skład udostępnianej informacji publicznej. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów, a jedynie do utajnienie tzw. wrażliwych danych.

W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem sugerować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie wniosku, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (vide: wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2013 r., IV SAB/Gl 86/13, dostępny w CBOSA).

Zestawiając zatem treść cytowanej regulacji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stwierdzić należy, że ochrona prywatności realizowana jest przez odmowę udzielenia informacji publicznej w formie decyzji, a takiej decyzji Burmistrz Byczyny w niniejszej sprawie nie wydał.

W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję strony skarżącej, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia, przy uwzględnieniu stanowiska skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2018 r., a więc w części odnoszącej się do przedłożenia sześciu umów o wykonanie dokumentacji technicznej, zawartych przez podmioty niepubliczne z Gminą Byczyna.

Podkreślić przyjdzie, że skoro organ dokonując anonimizacji żądanych przez skarżącego dokumentów uzasadniał to potrzebą ochrony tajemnic ustawowo chronionych (tajemnica przedsiębiorcy, ochrona prywatności osoby prywatnej), to załatwiając wniosek strony z 31 października 2017 r. zobowiązany będzie do rozważenia, w jakim zakresie prawo do informacji publicznej zostanie ograniczone, czemu da wyraz w decyzji, bądź udzieli informacji pismem, jeśli uzna, że okoliczności wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.nie wystapiły.

Jednocześnie dostrzec przyjdzie, że udzielenie przez organ odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżącego pod pozycją 7 i 8, oznacza, iż nie można uznać, że w rozpoznaniu wniosku w tej części organ pozostawał bezczynny na dzień wydania wyroku w sprawie.

Przystępując z kolei do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13).

Przechodząc na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył spraw i problemów, które w ocenie organu dotyczą zagadnień normowanych w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej - co do zasady - aktami lex specialis – ustawy o ochronie danych osobowych. Tym samym wskazać należy, że adresat wniosku usprawiedliwił swoją bezczynność wskazując, że w jego ocenie żądane dokumenty, są niejako chronione "dobrem kontrahentów". Pozostawał błędnie w przekonaniu o braku podstaw do działania w przedmiocie żądanych informacji, a tym samym bezczynności.

Z tych względów Sąd uznał, że nie można organowi przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania.

Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zachowanie adresata żądania nie przybrało postaci rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający uznaje, że organ usprawiedliwił swoją zwłokę, wskazując tak tok, jak i mylną ocenę prawną toku procedowania, co także uzasadniało odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, dlatego też w tej części skargę oddalono, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Grzywna, wymierzana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. pełni funkcję dyscyplinująco-restrykcyjną, która na tym etapie nie zostałaby zrealizowana, gdyż organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, tłumacząc przy tym dokonaną ocenę wniosku strony potrzebą ochrony posiadanych danych. Realne zagrożenie sankcją ma zaś na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowania, a jej wysokość miarkuje się w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na twierdzenia organu, wymierzenie grzywny nie odnosiłoby oczekiwanego rezultatu i byłoby zbyt restrykcyjną reakcją na jego zachowanie.

W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Pp.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.