Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1877/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 art. 145 art. 174 art. 175 art. 182 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 art. 77 art. 80 art. 111
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50 art. 51 art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1647/19 w sprawie ze skargi X w [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Gl 1647/19, oddalił skargę Spółdzielni X w [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB) decyzją z 8 lipca 2019 r. nr [...], nakazał Spółdzielni X w [...] (dalej: Spółdzielnia) doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], w [...], poprzez rozbiórkę nadbudowy zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonanej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, posadowionej nad segmentami A, B, C, D., odtworzenie stropodachu po rozbiórce ww. nadbudowy oraz wyprowadzenie przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) ponad stropodach ww. budynku segmentów A, B, C, D.

Z przedstawionego w tej decyzji stanu faktycznego sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z 12 sierpnia 1994 r. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na nadbudowę segmentu budynku mieszkalnego "A" (segment skrajny) na pomieszczenia biurowe na parceli nr [...] przy ul. [...] w [...]. Pozwolenie to było wydane na rzecz ww. Spółdzielni. Decyzja ta została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta [...] z 18 kwietnia 2002r. w części dotyczącej zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego (kontynuacja nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]na parceli nr [...]) oraz decyzją tego organu z 16 lipca 2009 r. w części dotyczącej zmiany inwestora (pozwolenie na budowę zostało przeniesione na J. G. – obecnego uczestnika postępowania). W dniu 11 marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB) przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanego na działce nr [...] (przy ul. [...]-[...] w [...]), w czasie których stwierdzono istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę z 12 sierpnia 1994 r. polegające na zwiększeniu powierzchni tarasu zlokalizowanego od strony elewacji południowej prowadzonej nadbudowy oraz wykonanie części kubaturowej nad segmentami B, C, D prowadzonej nadbudowy w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt budowlany w zakresie nadbudowy tych segmentów przewidywał część nie wydzieloną ścianami, stanowiącą taras widokowy, na którym winna być usytuowana jedynie kładka łącząca segment A i D, natomiast nad segmentem "B" przewidziano w zatwierdzonym projekcie pomostową platformę widokową. Następnie PINB postanowieniem z 25 marca 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanego na działce nr [...], a 20 maja 2010 r. wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy nakazał J. G. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny nadbudowy oraz wykonać określone roboty budowlane przy nadbudowie celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na tę decyzję, która uzyskała przymiot ostateczności, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 4 maja 2011r. uchylił decyzję własną z 12 sierpnia 1994 r. zmienioną decyzją z 18 kwietnia 2012 r. oraz decyzję z 17 lipca 2009 r. dotyczącą nadbudowy budynku na działce nr [...] Następnie PINB decyzją z 20 lipca 2012 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał J. G. zaniechać wykonywania dalszych robót budowlanych polegających na nadbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego. W 2012 r. Prokurator Rejonowy w [...] zgłosił sprzeciw od decyzji PINB z dnia 20 maja 2010 r. Po wznowieniu postępowania, PINB wydał 5 marca 2013 r. decyzję, którą odmówił uchylenia własnej decyzji z 20 maja 2010 r. nakazującej J. G. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych przy nadbudowie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) utrzymał w mocy powyższą decyzję, jednak WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., II SA/Gl 1352/13 uchylił tę decyzję w całości. W związku z ww. wyrokiem w sprawie II SA/Gl 1352/13, ŚWINB decyzją z 30 maja 2014 r. uchylił w całości decyzję PINB z 20 maja 2010 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie od powyższego ŚWINB decyzją z 22 lipca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z 20 lipca 2012 r., nr [...], z uwagi na fakt, że przedmiotowa nadbudowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z 28 czerwca 2007 r., a decyzja z 22 lipca 2013 r. została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z 11 grudnia 2013 r. Ponadto równolegle było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego numer [...] zlokalizowanego na terenie działki nr [...], w którym to postępowaniu PINB postanowieniem z 27 czerwca 2013 r. nakazał Spółdzielni przedstawienie ekspertyzy technicznej dotyczącej wskazanego budynku w zakresie stanu technicznego konstrukcji oraz przewodów kominowych ze szczególnym uwzględnieniem możliwości bezpiecznego użytkowania budynku. Postępowanie jest w toku.

Dalej PINB wskazał, że decyzją z 8 lipca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił własną decyzję z 20 maja 2010 r. nr [...] oraz nakazał Spółdzielni w terminie do dnia 31 maja 2015 r. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanego na działce nr [...], uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W pkt 2 decyzji nakazano Spółdzielni w celu doprowadzenia wykonania robót do stanu zgodnego z prawem, wykonanie rozbiórki nadbudowy do poziomu tarasu ogrodu nad segmentami B, C, D ww. budynku, zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego (nie objętej zatwierdzonym projektem budowlanym, będącym załącznikiem do decyzji z 18 kwietnia 2002 r.). W uzasadnieniu PINB wskazał, że inwestorem nadbudowy była Spółdzielnia do dnia 16 lipca 2009 r. będąc jednocześnie zarządcą nadbudowanego i użytkowanego budynku przy ul. [...] w [...], a zatem posiadała prawa i obowiązki inwestora od dnia wydania decyzji z 12 sierpnia 1994 r. Uchylona decyzja z 20 maja 2010 r. została wydana w czasie gdy inwestorem był J. G.. Decyzja o pozwolenie na nadbudowę wraz z późniejszymi decyzjami, w tym decyzją z 16 lipca 2009 r. o zmianie inwestora, zostały uchylone przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z 4 maja 2011 r. PINB wyjaśnił, że Spółdzielnia posiadała prawa i obowiązki inwestora nadbudowy od decyzji z 12 sierpnia 1994 r. do decyzji z 16 lipca 2009 r. Uchylona przez PINB własna decyzja z 20 maja 2010 r. nakazująca inwestorowi J. G. we wskazanym terminie, sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny oraz wykonać określone roboty budowlane przy nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, została wydana przed uchyleniem pozwolenia na budowę, wówczas J. G. będąc inwestorem, legitymując się pozwoleniem na budowę dysponował nieruchomością na cele budowlane (budowę). Decyzja o pozwoleniu na nadbudowę wraz z późniejszymi decyzjami, w tym z decyzją z 16 lipca 2009 r. o zmianie inwestora, zostały uchylone przez Prezydenta Miasta [...] decyzją o sygnaturze [...] z 4 maja 2011 r. Nie ma więc zdaniem PINB obecnie podstaw by zobowiązanego do wykonania rozbiórki ustalać na podstawie ww. uchylonych decyzji. Pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. PINB zwrócił się do strony skarżącej oraz do J. G. o przekazanie dokumentów potwierdzających władanie nieruchomością bądź zgodę właściciela przedmiotowego obiektu na rozbiórkę nadbudowy z jednoczesnym oświadczeniem przyszłego inwestora o podjęciu się obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Z odpowiedzi Spółdzielni z 14 lutego 2014 r. oraz pisma J. G. z 3 marca 2014. nie wynika by byli w posiadaniu dokumentów uprawniających do władania obiektem budowlanym, które pozwoliły by na wykonanie rozbiórki J. G.. Zatem PINB władającego obiektem zobowiązanego do rozbiórki nadbudowy ustalił na podstawie księgi wieczystej oraz wglądu do wypisu z rejestru budynków. PINB wskazał, ze nadbudowę jako niewydzielony lokal należy traktować jako część wspólną nieruchomości, dla której wykonywanie zarządu stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

ŚWINB decyzją z 30 września 2014 r. uchylił decyzję PINB z 28 lipca 2014 r. oceniając ją pod kątem nałożonych obowiązków jako niezupełną, gdyż należało dodatkowo nałożyć obowiązek, po rozbiórce nadbudowy, przywrócenia do stanu zgodnego z prawem stropodachu i przewodów kominowych nakładając na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 sierpnia 2015 r., II SA/GI 1582/14, oddalił skargę Spółdzielnia na powyższą decyzję, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 września 2017 r., II OSK 123/16, oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni od wyroku WSA z 3 sierpnia 2015 r.

PINB stwierdził, że po ogłoszeniu wyroku NSA z 26 września 2017 r. Spółdzielnia winna natychmiast wykonać nakazy nałożone na nią decyzją ŚWINB z 30 września 2014 r. Wskazał, że ŚWINB decyzją z 30 maja 2018 r. odmówił zmiany swej decyzji z 30 września 2014 r. w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonych nią obowiązków. Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji ŚWINB z 30 maja 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 24 lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję ŚWINB z 30 maja 2018 r.

Na podstawie wypisu z rejestru gruntów i budynków z dnia 14 czerwca 2019 r. PINB ustalił, że nastąpiły zmiany w zakresie własności przedmiotowej nieruchomości, które jednak nie mogły skutkować zmianą adresata nakazów wynikających z art. 51 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r. poz. 1186 r. ze zm., dalej P.b.). Organ stwierdził dalej, że strona skarżąca nie przedłożyła projektu budowlanego zamiennego oraz nie wykonała robót budowlanych mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych na ww. budynku do stanu zgodnego z prawem i to pomimo, że jako inwestor nadbudowy jest też właścicielem, zarządcą budynku odpowiedzialnym za jego stan techniczny i bezpieczeństwo użytkowania.

Mając na uwadze powyższe PINB stwierdził, że adresatem nakazu niniejszej decyzji może być wyłącznie Spółdzielnia. Natomiast ponieważ inwestor nie wykonał decyzji ŚWINB z 30 września 2014 r. koniecznym stało się wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 5 P.b. nakazującą Spółdzielni doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...]-[...] w [...], poprzez rozbiórkę nadbudowy zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę o sygn. [...] z 12 sierpnia 1994 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...], zmienionej następnie decyzjami Prezydenta z 18 kwietnia 2002 r. i z 16 lipca 2009 r., wykonanej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, posadowionej nad segmentami A, B, C, D; odtworzenie stropodachu po rozbiórce nadbudowy zgodnie z § 126 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej: r.s.w.t.) oraz wyprowadzenie przewodów kominowych (spalinowych, wentylacyjnych) ponad stropodach budynku segmentów A, B, C, D zgodnie z § 142 ww. rozporządzenia, w terminie do 30 września 2020 r.

ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni, decyzją z 8 października 2019 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z 8 lipca 2019 r. i nałożył na Spółdzielnię obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...]-[...] w [...], poprzez:

-rozbiórkę nadbudowy zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę o sygn. [...] z 12 sierpnia 1994 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...] zmienionej następnie decyzjami, o sygn. [...] z 18 kwietnia 2002 r., o sygn. [...] z 16 lipca 2009 r. wydanymi przez Prezydenta Miasta [...], wykonanej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, posadowionej nad segmentami A, B, C, D:

-odtworzenie przewodów kominowych, po dokonaniu rozbiórki nadbudowy segmentów A, B, C, D, poprzez wyprowadzenie przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) ponad stropodach ww. budynku segmentów A, B, C, D oraz

-odtworzenie stropodachu po rozbiórce ww. nadbudowy, poprzez wykonanie warstw pokrycia dachowego wraz z odwodnieniem połaci dachu segmentów A, B, C, D ww. budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji ŚWINB wyjaśnił, że w uzasadnieniach wiążących w sprawie wyroków: WSA w Gliwicach II SA/Gl 1582/14 z 3 sierpnia 2015 r. oraz NSA z 26 września 2017 r. II OSK 123/16, Sądy te zgodnie wskazały, iż przedmiotową nadbudowę należy traktować jako część wspólną nieruchomości dla której wykonywanie zarządu stanowi obowiązek Spółdzielni. Oznacza to, że tylko na Spółdzielnię mógł być nałożony obowiązek rozbiórki. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że do niezgodności z przepisami realizowanej nadbudowy doszło w okresie, gdy inwestorem w związku z wydanymi decyzjami była strona skarżąca Spółdzielnia. W ocenie gdy doszło do nielegalnej nadbudowy J. G. był wyłącznie wykonawcą ww. robót budowlanych. Po przeniesieniu pozwolenia na budowę (lipiec 2009 r.) na J. G. wykonano jedynie prace zabezpieczające i wykończeniowe, a więc nie miały one wpływu na analizowane postępowanie w zakresie adresata niniejszej decyzji. Zdaniem ŚWINB, w okolicznościach sprawy nałożenie obowiązków na stronę skarżącą będącą zarządcą przedmiotowego budynku mieszkalnego (art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) oraz jednocześnie jego współwłaścicielem jest tym bardziej zasadne, że wszystkie czynności naprawcze dotyczą wyłącznie tych części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli wyodrębnionych lokali. Organ odwoławczy stwierdził także, że zarządca przedmiotowego budynku powinien dawać większą gwarancję na szybkie wykonanie nakazu.

Przechodząc do kwestii podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją ŚWINB zaznaczył, że obowiązki określone w art. 51 ust. 5 P.b. nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę budynku. Podkreślił, że w prawomocnych wyrokach zarówno WSA w Gliwicach jak i NSA uznały, że inwestorem oraz zarządcą przedmiotowej nadbudowy jest Spółdzielnia. Uznał za bezzasadnie zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 52 P.b. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 5 P.b. oraz art. 7 k.p.a., uznał go za nietrafiony, bowiem konsekwencją niewykonania przez stronę skarżącą obowiązków określonych w decyzji z 30 września 2014 r, było zastosowanie przez PINB przepisu art. 51 ust. 5 P.b. i wydanie określonej w nim decyzji, nakazującej doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast w ocenie ŚWINB decyzja PINB w zakresie w jakim określa termin wykonania nakazanych robót budowlanych narusza art. 51 ust. 5 P.b., a decyzja w tej części została dotknięta wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. ŚWINB podkreślił, że decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych wydana na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczna.

Skargą Spółdzielnia X w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 51 ust. 5 P.b. w związku z art. 52 P.b. Wnosiła o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie nakazu wykonania rozbiórki nadbudowy segmentu A poprzez uchylenie obowiązku rozbiórki w segmencie A, ewentualnie zmianę adresata decyzji w zakresie nakazania rozbiórki nadbudowy nad segmentem A.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę Spółdzielni na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)-dalej w skrócie "p.p.s.a." w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że nie dopatrzył się naruszeń prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że zarówno on jak i orzekające w sprawie organy są związani wydanymi uprzednio w sprawie wyrokami – WSA w Gliwicach z 3 sierpnia 2015 r., II SA/GI 1582/14, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. II OSK 123/16. W wyrokach tych natomiast ww. Sądy zgodnie wskazały, iż tylko na Spółdzielnię mógł być nałożony obowiązek rozbiórki. Ponadto zdaniem Sądu okolicznością bezsporną jest również to, że ŚWINB decyzją z 30 maja 2018 r. odmówił zmiany swej decyzji z 30 września 2014 r. w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązków nałożonych na stronę skarżącą, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 24 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję ŚWINB z 30 maja 2018 r. Nie jest sporne również, że obowiązki nałożone decyzją ŚWINB z 30 maja 2018 r. nie został wykonane. Nie mogą przy tym odnieść skutku twierdzenia strony skarżącej, dotyczące przeszkód, które w jej ocenie uniemożliwiły jej zadośćuczynienie powyższemu obowiązkowi. Norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 P.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykonany został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie może być uznany za zasadny. Organy orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Sąd wskazał, że również z urzędu nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargą kasacyjną Spółdzielnia X w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 51 ust. 5 w zw. z art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1333) poprzez nieuwzględnienie okoliczności wpływających na niemożność wykonania przez skarżącą decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2014 r. nr [...] oraz błędne wskazanie skarżącej jako adresata zaskarżonej decyzji;

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego, jak również poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności wyjaśnień skarżącej odnośnie przyczyn niemożności wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2019 r. nr [...]

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 października 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce numer [...] położonej przy ul. [...]-[...] w [...], poprzez wykonanie czynności w ww. decyzji wyszczególnionych oraz uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...] z 8 lipca 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. pełnomocnik Spółdzielni zrzekł się rozprawy, zaś pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnosząca kasację Spółdzielnia zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Mając w szczególności na uwadze sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej Spółdzielni Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przypomnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Zatem stwierdzić należy, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy taki jak skarga kasacyjna, jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

Po pierwsze, dostrzec należy, że w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucano naruszenie przepisów prawa materialnego art. 51 ust. 5 w zw. z art. 52 P.b. przy czym nie wskazano formy naruszenia tego prawa materialnego a to czy doszło do tego przed Sądem pierwszej instancji poprzez naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię czy też poprzez niewłaściwe ich zastosowanie a jedynie podano, że Sąd nie uwzględnił okoliczności wpływających na możliwość wykonania przez skarżącą zaskarżonej decyzji, jak również, że błędnie wskazał skarżącą jako adresata zaskarżonej decyzji, co nie czyni zadość wymogom z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i niewątpliwie znacznie utrudnia rozpoznanie skargi kasacyjnej. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej - patrz wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r. III FSK 1833/21. Takiego prawidłowo skonstruowanego zarzutu w powyższym zakresie niewątpliwie brak.

Z kolei w zarzucie nr 2 wniesionego środka odwoławczego podniesiono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego. Zdaniem sądu odwoławczego autor skargi kasacyjnej przeoczył, że przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że wskazane w tym przepisie naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania Sądu pierwszej instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny prawidłowości działania organów administracji publicznej pod kątem prawidłowego stosowania przepisów obowiązujących ten organ. Oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie na przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która to ustawa nie zawiera regulacji odnoszących się do zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, skutkuje tym, że brak jest podstaw do jego oceny w zakresie, w jakim oceniana jest prawidłowość procedowania przed sądem administracyjnym. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi, którymi nie są sądy administracyjne. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Inaczej mówiąc, aby wykazać nieprawidłowości jakich dopuścił się wojewódzki sąd administracyjny, należy postawić zarzut naruszenia stosownych przepisów tej ustawy (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub art. 134 § 1 p.p.s.a.). Konieczne jest także wykazanie, że zarzucane naruszenie, miało bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich koniecznych elementów rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera.

Tym samym mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jako niepowiązanego z zarzutami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niemniej jednak jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż generalnie zarzut pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego jest całkowicie nieusprawiedliwiony przy ocenie zastosowania w tej sprawie przepisu art. 51 ust. 5 P.b. Decyzja podejmowana na tej podstawie prawnej ma charakter decyzji związanej a potrzeba jej zastosowania wynika z wcześniejszego niewykonania nałożonego na stronę obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i obowiązku wykonania określonych czynności. Obowiązek wynikający z art. 7 in fine k.p.a., w tym uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ma zatem zastosowanie jedynie w takich sytuacjach, gdy ustawodawca pozostawił organowi administracji publicznej swobodę w odnalezieniu najodpowiedniejszego sposobu załatwienia sprawy przez ocenę wymogów interesu społecznego i interesu obywateli, a więc w przypadku decyzji uznaniowych. Z kolei w sprawach, które są rozstrzygane w drodze tzw. decyzji związanych (a taką jest decyzja w trybie art. 51 ust. 5 P.b. - patrz wyroki sądów administracyjnych: NSA z 15 marca 2022 r, II OSK 808/21, WSA w Poznaniu z 7 lipca 2022 r. II SA/Po 356/21, WSA w Warszawie dnia 29 października 2021 r. VII SA/Wa 1689/21), nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Dyrektywa ta ma natomiast zastosowanie w sytuacji, gdy norma prawna nie wprowadza obowiązku określonego zachowania się organu, lecz pozostawia mu możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej obrazy przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego art. 51 ust. 5 P.b. w zw. z art. 52 P.b. w sposób opisany w jej petitum.

Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przytoczony powyżej art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b stanowił podstawę prawną, w oparciu o którą decyzją z 30 września 2014 r. nr [...] ŚWINB nałożył na Spółdzielnię obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (...) obejmującego w szczególności rozwiązania dotyczące naprawy przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) znajdujących się nad segmentem "A" spornego budynku mieszkalnego, stanowiących przedłużenie przewodów kominowych funkcjonujących w pierwotnie istniejącej części obiektu – segmentu A – w terminie do 31 grudnia 2015 r. oraz nałożył na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych w spornym budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę przedmiotowej nadbudowy do poziomu tarasu ogrodu nad segmentami B, C, D oraz przywrócenie do stanu zgodnego z prawem stropodachu znajdującego się nad segmentami B, C, D, po dokonaniu rozbiórki nadbudowy segmentów B, C, D oraz poprzez wykonanie warstw pokrycia dachowego wraz z odwodnieniem połaci dachu segmentów B, C, D zgodnie z § 126 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w terminie do 31 grudnia 2015 r. Decyzja ta została uzupełniona postanowieniem ŚWINB z dnia 13 października 2014 r. – wydanym na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. W tym postanowieniu uzupełniono decyzję ŚWINB z 30 września 2014 r. o rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia decyzji PINB w [...] z 20 maja 2010 r., nr [...]

Przede wszystkim jednak zauważyć trzeba, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż powyższa decyzja organu odwoławczego stanowiła przedmiot oceny WSA w Gliwicach, który wyrokiem z 3 sierpnia 2015 r. II SA/Gl 1582/14, oddalił skargę Spółdzielni X w [...]. Następnie skarga kasacyjna Spółdzielni została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. II OSK 123/16. Tym samym prawidłowość decyzji nakładającej na Spółdzielnię wskazane wyżej obowiązki objęte ww. decyzją z 30 września 2014 r. nie została zakwestionowana. Z tych względów wykluczyć należy możliwość ponownego badania prawidłowości tamtej decyzji i wynikającego z niej obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązku wykonania określonych prac. W ramach prawidłowości oceny podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych w trybie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Sądy administracyjne jednoznacznie podzieliły stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie oznaczenia adresata ww. decyzji, którym jest niewątpliwie skarżąca Spółdzielnia.

Nie jest sporne, iż w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w motywach powołanego wyżej wyroku z 26 września 2017 r. II OSK 123/16 podkreślił: cytat "W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nałożenie zaskarżoną decyzją obowiązków na skarżącą (Spółdzielnię – przypomnienie NSA) – pełniącą funkcję zarządu powierzonego zarządcy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (art. 18 ust. 1 ustawy z 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z 2000 r.) i będącą jednocześnie jego współwłaścicielem jest zasadne tym bardziej, że wszystkie nakazane czynności naprawcze dotyczą wyłącznie tych części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, czyli stanowią nieruchomość wspólną. Sąd podkreślił, że zarządca przedmiotowego budynku powinien dawać większą gwarancję szybkiego wykonania nakazu (por. WSA w Warszawie VII SA/Wa 366/12), a to jest istotne, gdyż nakazane roboty budowlane mają być wykonane na użytkowanym budynku mieszkalnym, w którym znajduje się około 100 użytkowanych lokali mieszkalnych. Skarżąca jako zarządca posiada niezbędne środki i instrumenty, aby w razie konieczności zapewnić dostęp do części wspólnych budynku i lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku. Z przepisu art. 52 Prawa budowlanego wynika, że nakaz powinien być adresowany przede wszystkim do inwestora, ale dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Nie można więc adresować decyzji wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, który pozwoliłby mu na wykonanie nakazu (por. np. WSA w Krakowie II SA/Kr [...]/10, NSA – OSK 338/11) nie dotyczy to jedynie przypadku, gdy inwestor (niebędący właścicielem nieruchomości) wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. II OSK 1234/08). Oznacza to także, że nie można nałożyć obowiązków na J. G. (który był inwestorem faktycznym) ponieważ nie można twierdzić, że J. G. dokonał nadbudowy (o ile w ogóle) bez zgody właściciela budynku. Należy też podkreślić, że skarżąca będąc inwestorem na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogła praw i obowiązków wypływających z tej decyzji przerzucić na inny podmiot na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dopiero po przeniesieniu decyzji (lipiec 2009 r.) J. G. przejął prawa i obowiązki inwestora, ale decyzja o przeniesieniu obowiązków i praw z pozwolenia na budowę na J. G. nie wywołują skutków prawnych z powodu uchylenia pozwolenia na budowę i decyzji zmieniających."- koniec cytatu.

Powyższy wyrok niewątpliwie wiąże w tej sprawie, co oznacza, iż w sytuacji prawidłowego zobowiązania Spółdzielni do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych czynności, niewykonanie tych czynności przez zobowiązaną, co również nie jest kwestionowane, spowodowało iż należało w takiej sytuacji zastosować wobec adresata tej decyzji przepis art. 51 ust. 5 P.b. W tej sprawie właściwe uczynił to w szczególności ŚWINB w zaskarżonej decyzji nakładając na Spółdzielnię obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...]-[...] w [...], poprzez:

-rozbiórkę nadbudowy zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę o sygn. [...]z 12 sierpnia 1994 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...], zmienionej następnie decyzjami o sygn. [...] z 18 kwietnia 2002 r. i o sygn. [...] z 16 lipca 2009 r., wydanymi przez Prezydenta Miasta [...], wykonanej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, posadowionej nad segmentami A, B, C, D:

-odtworzenie przewodów kominowych po dokonaniu rozbiórki nadbudowy segmentów A, B, C, D, poprzez wyprowadzenie przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) ponad stropodach ww. budynku segmentów A, B, C, D oraz

-odtworzenie stropodachu po rozbiórce ww. nadbudowy, poprzez wykonanie warstw pokrycia dachowego wraz z odwodnieniem połaci dachu segmentów A, B, C, D ww. budynku mieszkalnego.

Norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 P.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykonany został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Należy raz jeszcze podnieść, iż decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony.

Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej błędnego wskazania w zaskarżonej decyzji adresata decyzji w trybie art. 51 ust. 5 P.b. w zw. z art. 52 P.b. pozostaje w okolicznościach tej sprawy całkowicie chybiony.

Nie zasługują na aprobatę sądu odwoławczego twierdzenia skarżącej Spółdzielni, o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazywane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności prowadzenia procesu cywilnego o zaniechanie naruszenia prawa własności nie stanowią argumentu przemawiającego za uznaniem, iż w sprawie zaistniała wskazywana przez Spółdzielnię niemożność wykonania kwestionowanej decyzji. Co do zasady niewykonalność powinna mieć charakter obiektywny, a więc niezależny od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego do jej wykonania. W szczególności nie mają tutaj znaczenia przeszkody o charakterze technicznym, finansowym, organizacyjnym itp., które mogą być usunięte działaniem tego podmiotu. Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały, to znaczy, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Ocena niewykonalności decyzji nie może wynikać tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dacie jej wydania, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania, również po jej wydaniu. Ponadto niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Natomiast z takimi przeszkodami nie mamy do czynienia w tej sprawie. Nie istnieją bowiem w szczególności przeszkody prawne wykonania decyzji a więc nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W sprawie w żaden sposób nie wykazano by skarżona decyzja była niemożliwa do wykonania przez skarżąca Spółdzielnię.

Reasumując zaznaczyć należy, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w pełni odpowiada prawu, stąd też w ocenie Sądu odwoławczego Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skoro skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.