Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 724/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 i 9
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 55/09 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w formie posiłku lub świadczenia pieniężnego na zakup posiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od K. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 55/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2008 r. Nr SKO. [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w formie posiłku lub świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. z dnia [...] września 2008 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta U. z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], którą to decyzją wydaną na podstawie art. 3 pkt 1, art. 5, art. 7-8 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), art. 7-8, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 36 pkt 2 lit. j/, art. 48 ust. 1-4, art. 100-109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), odmówiono mu udzielenia pomocy w formie posiłku lub świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, gdyż jego dochód w kwocie 1166,80 zł przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 715,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji podało, iż w sprawie jest niesporne, że K.P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w dwuizbowym domu bez wygód i osiąga dochód z renty w kwocie 143,39 zł miesięcznie. Ponadto, jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,9440 ha przeliczeniowego. Uzyskany z niego dochód wynosi 1023,41 zł. Łączny miesięczny jego dochód wynosi zatem 1.166,80 zł.

Warunkiem przyznania wnioskowanej przez odwołującego się pomocy jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego, które wynosi 715,50 zł. W świetle art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, dochód ten ustala się na podstawie stałej wielkości, jaką jest hektar przeliczeniowy. Nie jest to kryterium obiektywne, gdyż ustalony w ten sposób dochód nie musi pokrywać się z dochodem rzeczywistym.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podniósł, że nie zamieszkuje w dwuizbowym mieszkaniu, bowiem nocuje u ludzi, zaś otrzymywana przez niego renta przeznaczana jest na zakup leków. Wyjaśnił, że z uwagi na stan zdrowia gospodarstwa rolnego nie użytkuje. Z tych względów jego wyłączny dochód stanowi renta w kwocie 143,39 zł miesięcznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). W tej sytuacji kryterium na gruncie ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego to kwota 715,50 zł (tj. 150 % z kwoty podstawowego kryterium, czyli z sumy 477 zł). Przy czym zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w tej sprawie zasadniczy spór sprowadził się do oceny, czy w dochodzie ogólnym skarżącego powinien być uwzględniony dochód z gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielem.

Zgodnie z cytowanym już przepisem art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ten sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego jest stosowany w sytuacji, gdy organ administracji ustali, że strona faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne (użytkuje rolniczo działkę rolną) lub gdy nie osiąga żadnych dochodów z posiadanego gospodarstwa rolnego choć ma faktyczną możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania z niego środków utrzymania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2006 roku, I SA/Wa 1215/06, nie publ.; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 maja 2008 r. II SA/Go 140/08; wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2008 roku, II SA/Ke 732/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. II SA/Ol 443/08; źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego, które zgodnie z jego oświadczeniem i ustaleniami wywiadu środowiskowego, nie jest uprawiane, ani nie jest dzierżawione innej osobie przez co nie uzyskuje z niego dochodu. Z uwagi na stan zdrowia skarżącego gospodarstwo jest odłogowane. Fakt ten potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych opis badania – zdjęcia RTG z dnia [...] czerwca 2007 r. wskazujący iż u skarżącego występują zmiany osteosklerotyczne panewki lewego stawu biodrowego.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarżący wprawdzie jest właścicielem gospodarstwa rolnego, to jednak z uwagi na stan zdrowia jest niezdolny do pracy w nim, a więc nie osiąga z niego dochodów. Potwierdza to także załączona do akt sądowych kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2009 r. i wypis orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy – Komisji Lekarskiej KRUS Placówki Terenowej w Koninie z dnia [...] marca 2004 r., z którego wynika, że skarżący został uznany za trwale niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji stwierdzając naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy o pomocy społecznej na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie P.p.s.a.) decyzje organów obu instancji uchylił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu i zaskarżając go w całości zarzuciło:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 8 ust. 1 i ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) przez ich błędną wykładnię poprzez przyjęcie, iż na gruncie powołanych przepisów dochody z gospodarstwa rolnego osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej uwzględnia się w jej dochodzie ogólnym tylko w wypadku, gdy faktycznie prowadzi ona gospodarstwo rolne (rolniczo użytkuje działkę rolną) lub gdy nie osiąga ona żadnych dochodów z posiadanego gospodarstwa rolnego, choć ma faktyczną możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania z niego środków utrzymania;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 7 listopada 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. z dnia [...] września 2008 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszyły art. 8 ust. 1 i ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

3) art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga K. P. jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe podstawy wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K. P.a na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosło, że zarzut dotyczący niewłaściwego wyliczenia przez organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie dochodu skarżącego jest niesłuszny, gdyż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują żadnych odstępstw od przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasady wyliczania dochodu z gospodarstwa rolnego.

Przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego, który jest niezależny od rzeczywistego dochodu osiągniętego przez rolnika z konkretnego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium przepisy ustawy nie dają podstaw do różnicowania sytuacji grupy podmiotów będących właścicielami gospodarstw rolnych. Stanowisko wyłączające z dochodów osoby ubiegającej się o pomoc społeczną dochodu z gospodarstwa rolnego, którego, z uwagi na stan zdrowia, nie może sama uprawiać, należy traktować jako postulat de lege ferenda. Żaden przepis ustawy nie zakłada bowiem, iż do uwzględnienia dochodu z posiadanego gospodarstwa warunkiem koniecznym jest to, aby praca w tym gospodarstwie była wykonywana osobiście. W konsekwencji nieuprawniony jest zatem wniosek jaki wyprowadził Sąd pierwszej instancji z faktu posiadania przez skarżącego orzeczenia o niepełnosprawności oraz orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy – Komisji Lekarskiej KRUS Placówki Terenowej w Koninie, że "skarżący mimo posiadanego gospodarstwa rolnego, nie osiągnął z niego dochodów, gdyż jest niezdolny do pracy w tym gospodarstwie". Stanowisko, zgodnie z którym w podobnych stanach faktycznych należy pominąć tego typu dochód prowadzi w istocie do podważenia ryczałtowego charakteru dochodu z gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 8 ust. 9 ustawy, a którego istota sprowadza się przecież do arbitralnego ustalenia przez ustawodawcę, że właściciel (posiadacz) gospodarstwa rolnego osiąga z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa pewien z góry założony dochód - niezależnie do tego, czy w konkretnym przypadku dochód ten realnie był większy czy mniejszy, bądź też w skrajnych przypadkach czy w ogóle był. Gdyby w opisanych wyżej przypadkach ustawodawca chciał wyłączenia z ogólnego dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej dochodu z gospodarstwa rolnego, wówczas zamieściłby w art. 8 ustawy stosowną regulację, której obecnie brak.

W ocenie Kolegium, nie ma zatem podstaw do uznania, że osoba posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności, czy niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie może uzyskiwać dochodów z posiadanego gospodarstwa. Przy założeniu, że sama nie może go uprawiać, istnieje potencjalna możliwość gospodarowania przy pomocy osób trzecich, czy też oddania tego gospodarstwa w dzierżawę, a to, że właściciel gospodarstwa rolnego w konkretnym przypadku z takich możliwości nie korzysta, nie powinno prowadzić do pominięcia dochodu z gospodarstwa rolnego, tak samo jak ma to miejsce w przypadku osoby zdrowej, która z dowolnych przyczyn nie uprawia gospodarstwa rolnego. Inna interpretacja przedmiotowego przepisu prowadziłaby do różnicowania sytuacji właścicieli gospodarstw rolnych stawiając w gorszej sytuacji tych, którzy nie mając przeciwwskazań lekarskich z innych ważnych względów nie uprawiają gospodarstwa rolnego, np. na skutek działania siły wyższej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 cyt. ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. Obecnie na podstawie § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) kwota ta wynosi 477 zł. A zatem w świetle cyt. ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 715,50 zł, tj. 150% sumy 477 zł. Z przepisu art. 8 ust. 9 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, iż przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł. Obecnie na podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. jest to kwota 207 zł miesięcznie.

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy na gruncie art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dochody z gospodarstwa rolnego osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej uwzględnia się w dochodzie ogólnym tylko w przypadku, gdy faktycznie prowadzi ona gospodarstwo rolne i osiąga z tego tytułu dochody lub z posiadanego gospodarstwa rolnego nie osiąga żadnych dochodów choć ma faktyczną możliwość ich uzyskania, czy też przyjmuje się, że dochód z gospodarstwa rolnego uzyskuje niezależnie od tego, czy w nim pracuje, czy się je wydzierżawia.

Analiza art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, iż określa on tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającą powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. I SA 1406/00 Lex nr 793441, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. I OSK 777/05).

Przepis ten dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody.

Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż skarżący nie spełniał warunków do otrzymania pomocy w formie posiłku lub świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, gdyż jego łączny dochód – z renty 143,39 zł i z gospodarstwa rolnego 4,9440 ha x 207/ha = 1023,41 zł, tj. 1166,80 zł miesięcznie przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 715,.50 zł miesięcznie. Jak wyżej wskazano okoliczność, że z uwagi na stan zdrowia nie może on pracować w gospodarstwie rolnym, nie ma w sprawie znaczenia. Zauważyć bowiem należy, iż w sytuacji, gdy właściciel gospodarstwa rolnego z różnych powodów, w tym z powodu stanu zdrowia, nie może go samodzielnie uprawiać, może korzystać z pomocy osób trzecich, czy też oddać go w dzierżawę.

Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii stanowiło zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 i ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W sytuacji, gdy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, a stan faktyczny sprawy jest bezsporny, nie zachodziła potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Uzasadniało to skorzystanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z uprawnienia określonego w art. 188 P.p.s.a poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja odmawiająca przyznania K. P. przedmiotowego świadczenia prawa nie naruszała, albowiem przekraczając kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej nie spełniał on warunku do jego otrzymania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 cytowanej wyżej ustawy uznając, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek i odstąpiono od zasądzenia od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.