Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1432/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 728/17 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta [...] kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 728/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2017 r. znak [...]w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) dalej w skrócie K.p.a., po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]odmawiającej C. Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku produkcyjno-biurowego nr [...] na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], wymierzył Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości 70.000 zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie 65-dniowy termin wiążący organ pierwszej instancji - również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - rozpoczął swój bieg w dacie zwrotu akt przez organ odwoławczy, tj. w dniu 31 stycznia 2012 r., zaś wydanie decyzji nastąpiło w dniu 28 lutego 2013 r., a więc z 140-dniowym opóźnieniem, zasadnym stało się wymierzenie organowi kary pieniężnej w wysokości 70.000 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na powyższe rozstrzygnięcie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej w skrócie: GINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku. W związku z czym organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął za dzień wszczęcia postępowania datę 31 stycznia 2012 r., tj. dzień zwrotu sprawy przez organ odwoławczy do Urzędu [...] i zgodnie z art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego obliczył wysokość kary za zwłokę.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu GINB podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego obejmuje również pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego, bowiem z definicji zawartej w art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego wynika, że przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, Prezydent m.st. Warszawy podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a. w związku z art. 61 § 4 i art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji w wyniku uwzględnienia skargi, opisanym na wstępie wyrokiem, uchylił wskazane wyżej postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r..

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały błędnej wykładni, ewentualnie niewłaściwie zastosowały art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przyjmując, że bieg terminu określonego w przywołanym przepisie może rozpocząć się na bliżej nieokreślonym etapie postępowania (po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 listopada 2011 r., a konkretnie po dacie zwrotu sprawy przez organ odwoławczy, co nastąpiło 31 stycznia 2012 r.).

W sytuacji gdy ustawodawca jasno określił, że bieg 65-dniowego terminu należy liczyć "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji", uznać należało, że zdarzeniem rozpoczynającym bieg terminu jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie data ta na żadnym etapie postępowania nie została wskazana.

Ponadto organy administracji bezrefleksyjnie przyjęły, że stosowanie art. 35 ust. 6 i nast. Prawa budowlanego można odnieść także do innych postępowań, które nie są stricte postępowaniami w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro ustawodawca jasno określił, że powyższy przepis dotyczy "nie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę", brak jest możliwości stosowania art. 35 ust. 6 (i następne) Prawa budowlanego do szeroko rozumianych robót budowlanych (art. 3 ust. 7 ww. ustawy).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, a mianowicie bez wskazania daty złożenia wniosku o wydanie decyzji. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia prawidłowych postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, w którym organy dokonały rzetelnego zebrania i oceny materiału dowodowego, w zakresie istotnym w kontekście przesłanek wynikających z prawidłowo zinterpretowanych przez te organy norm prawa materialnego.

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 7 i 12 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak jest postaw do wymierzenia kary za brak wydania w terminie 65 dni decyzji w dotyczącej szeroko rozumianych robót budowlanych, innych niż budowa - w tym konkretnym przypadku - rozbiórki.

W oparciu o tak wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy wykładni art. 35 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji albo w zakresie realizacji inwestycji kolejowej w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, to wówczas organ wyższego stopnia wymierza zaskarżalnym postanowieniem temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W ocenie Sądu pierwszej instancji powołany przepis dotyczy jedynie nieterminowego wydawania pozwoleń na budowę, w ocenie zaś strony skarżącej kasacyjnie przepis ten obejmuje także wydawanie pozwoleń na rozbiórkę, które dotyczą nie tylko budowy, ale także innych robót budowlanych, w tym rozbiórki obiektu budowlanego. Roboty budowlane obejmują bowiem nie tylko budowę, ale także rozbiórkę obiektu budowlanego.

Ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie nie można się zgodzić. Każde postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób możliwie szybki a przy tym przy prawidłowo ustalonych stanie faktyczny sprawy i przy zastosowaniu prawidłowych przepisów prawa. Gwarantem takiego sposobu prowadzenia postępowań są zarówno zasady ogólne K.p.a. (jak np. zasada szybkości – art. 12 K.p.a., zasada prawdy obiektywnej – art. 7 K.p.a., zasada praworządności – art. 6 K.p.a.), jak i środki służące zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Dotyczy to także postępowań objętych przepisami Prawa budowlanego.

Natomiast wprowadzanie sankcji w postaci kar pieniężnych za nieterminowe załatwianie sprawy nie ma charakteru ogólnego. Ustawodawca wprowadza rygor w postaci nałożenia kary pieniężnej tylko na niektóre postępowania administracyjne i w tym zakresie nie można mówić o domniemaniu ustawodawcy. Każda sankcja, w tym także mająca swoje źródło w prawie administracyjnym, musi wynikać z wyraźnej podstawy prawnej.

W związku z tym art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jako zawierający przepis szczególny winien być interpretowany ściśle (zgodnie z wykładnią językową) stosownie do zasady exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie można interpretować rozszerzająco). Wprawdzie pojęciem robót budowlanych rzeczywiście zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, to jednak ustawodawca do wykonania tych robót budowlanych nie prowadził jednej instytucji prawnej pod nazwą "pozwolenie na budowę", ale podzielił te roboty na objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, dokonania zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na rozbiórkę.

Tam, gdzie ustawodawca zamierzał stosować wspólne przepisy dla pozwoleń na budowę i pozwoleń na rozbiórkę, to wyraźnie uregulował to w Prawie budowlanym. Przykładem jest art. 32 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, skoro art. 35 ust. 6 ww. ustawy nie odwołuje się do jego stosowania przy wymierzaniu kar pieniężnych do pozwoleń na rozbiórkę, to nie jest dopuszczalnym wymierzenie kary za nawet nieterminowe wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Analogiczny pogląd zawarto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentując, że stosowanie kar w ramach nadzoru administracyjnego wymaga wyraźnej podstawy prawnej jej nałożenia, a nie zaś jej tworzenia w drodze wykładni (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1148/17, opubl. w Lex nr 2426724). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni podziela to stanowisko.

W związku z powyższym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 35 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 7 i pkt 12 Prawa budowlanego jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu stwierdzając brak podstawy materialnoprawnej do wymierzenia sankcji pieniężnej za wydanie pozwolenia na rozbiórkę po upływie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.

Nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wydane w sprawie postanowienia zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności, tj. bez wskazania daty złożenia wniosku o wydanie decyzji.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że w postepowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na rozbiórkę nie stosuje się art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Tym samym pozbawione podstaw było dokonywanie wykładni tego przepisu w zakresie ustalania początkowej daty liczenia 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę.

Jednakże wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, wyrażony w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji pogląd nie stanowił podstawy do uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia. Podstawą do uchylenia tych aktów było wskazanie, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie daje podstaw do naliczenia kary za przekroczenie terminu 65-dniowego liczonego od daty złożenia wniosku do wydania pozwolenia na rozbiórkę.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji niepotrzebnie dokonywał wykładni początkowej daty liczenia 65-dniowego terminu do wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tym niemniej skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a jedynie zawiera częściowo błędne uzasadnienie, to zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany oddalić skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą przez Sądem pierwszej instancji, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego zasądzić na rzecz [...] kwotę 2700 złotych stanowiąca zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty obliczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).