Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1026/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pana T. K. oraz Pani A. K.-P. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r.

Zaskarżona decyzja GINB została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], odmówił – po wszczęciu postępowania na wniosek T. K. oraz A. K.-P. – stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji wewnętrznych wod.-kan. i elektrycznej bez zmiany funkcji na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. C. w K.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] października 2018 r. T. K. oraz A. K.-P. wnieśli w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższe oświadczenie do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wskazał organ odwoławczy, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor – C. Sp. z o.o., złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane.

Wobec powyższego – w ocenie GINB – w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z cytowanego powyżej przepisu art. 59 ust 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika zatem, że gdy nie obowiązuje dla danego terenu plan miejscowy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca albo na budowie obiektu budowlanego, albo na wykonaniu innych robót budowlanych (także zmiana sposobu użytkowania całego obiektu lub jego części) wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, chyba że chodzi o inwestycję celu publicznego, która jest zgodnie z art. 50 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lokalizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

GINB podkreślił, że z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wynika, że sporna inwestycja polega na przebudowie budynku jednorodzinnego i instalacji wewnętrznych wod.-kan. i elektrycznej, bez zmiany funkcji przy ulicy C. w K. na działce nr ewid. [...] obręb [...] w K. Program użytkowy i przeznaczenie obiektu nie ulega zmianie w stosunku do programu istniejącego – jest to obiekt mieszkalny jednorodzinny. Z projektu budowlanego wynika również, że charakterystyczne parametry techniczne obiektu tj. wysokość do kalenicy, wysokość do stropu nad ostatnią kondygnacją, długość i szerokość oraz kubatura nie ulegną zmianie (zob. proj. bud. projekt architektoniczno-budowlany opis techniczny, pkt 1 przeznaczenie i program użytkowy obiektu str. 19).

Ponadto organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że forma budynku i główne paramenty budynku nie ulegną zmianie. Przebudowa budynku polega na zmianie układu ścian działowych wewnętrznych oraz montażu ażurowych paneli - żaluzji drewnianych do czoła balkonów. Elementy te nie wpływają na zmianę projektu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania budynku - nie wymagane są więc warunki zabudowy. Pozostała cześć obiektu nie podlega zmianie. Funkcja obiektu budowlanego pozostaje bez zmian jest to obiekt mieszkalny jednorodzinny (zob. proj. bud. projekt architektoniczno-budowlany opis techniczny, pkt 2 forma architektoniczna i funkcja obiektu str. 19 verte).

Dalej organ nadmienił, że analiza projektu budowlanego wykazała, iż na paterze, I i II piętrze część istniejących ścian działowych, murowanych zostanie wyburzona. Na powyższych kondygnacjach zostaną wybudowane ściany działowe o konstrukcji lekkiej, z płyt GK na ruszcie stalowym. Na parterze, l i II piętrze, w ścianach nośnych wewnętrznych i zewnętrznych, w celu wykonania otworów drzwiowych/okiennych zostaną wykonane przebicia, na fragmentach ścian zostaną poszerzone otwory drzwiowe już istniejące (zob. proj. bud. pkt 5 opis projektowanych zmian, pkt 5.1. prace związane ze ścianami działowymi, pkt 5.2 prace związane ze ścianami nośnymi str. 51).

W ocenie GINB opisane powyżej projektowane roboty budowlane nie powodują zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projektowane roboty budowlane nie skutkują bowiem zmianą usytuowania istniejącego obiektu ani nie wpływają na jego powierzchnię zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego sporne przedsięwzięcie nie obejmuje również realizacji nowych obiektów zagospodarowania terenu. Ponadto, wbrew twierdzeniom odwołujących się z projektu budowlanego nie wynika, aby sporna inwestycja obejmowała zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W projekcie budowlanym wprost wskazano, że "program użytkowy i przeznaczenie obiektu nie uległo zmianie w stosunku do programu istniejącego - jest to obiekt mieszkalny jednorodzinny (zob. proj. bud. projekt architektoniczno-budowlany opis techniczny, pkt 2 forma architektoniczna i funkcja obiektu str.19).

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Mając na uwadze treść zacytowanego wyżej przepisu oraz opisany wcześniej charakter i zakres robót budowlanych objętych ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, organ stwierdził, że w analizowanym przypadku inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Wobec powyższego – według GINB – kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ zaznaczył również, że przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej są roboty budowlane wynikające z projektu budowlanego, a nie sposób użytkowania obiektu po zrealizowaniu inwestycji. Ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego budynku może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzorczego przez właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Ubocznie GINB dodał, że inwestor – C. Sp. z o.o. w dniu 6 maja 2014 r., a więc po wydaniu kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ze znajdującej się w aktach organu wojewódzkiego kopii zaświadczenia z 12 czerwca 2014 r., znak: [...], wynika, że Prezydent Miasta K. "w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia w dniu 06.05.2014 r. znak sprawy: [...] nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego przy ul. C. w K. (...)."

Analizując sprawę w aspekcie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Wobec argumentacji odwołujących się, że "decyzja pozwolenia budowlanego z [...] sierpnia 2013 r., nie została nam doręczona jako stronom postępowania co powoduje formalną nieważność pozwolenia budowlanego", organ wyjaśnił, że powyższa okoliczność może być podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Końcowo GINB wskazał, że podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r., nie może także stanowić podnoszona w toku postępowania argumentacja odwołujących się dotycząca uciążliwości związanych z realizacją oraz użytkowaniem spornej inwestycji, tj. hałas, pył oraz przenoszenie wibracji, a także palenie ognia na grillu przez gości hotelowych.

Reasumując GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r., rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi lub też sprawy załatwionej milcząco, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego – w ocenie GINB – nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Z powyższą decyzją nie zgodził się T. K. (dalej "skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podniesione zostało, że rażącym naruszeniem prawa jest brak doręczenia decyzji stronom postępowania.

Zdaniem autora skargi, rażącym naruszeniem prawa jest również pominięcie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany przeznaczenia budynku. Decyzja taka jest wymagana w sytuacji zmiany przeznaczenia budynku na hotel zamieszkania zbiorowego. Hotel zamieszkania zbiorowego to nie jest to samo co dom jednorodzinny. Według skarżącego, dowodem na to, że inwestor zamierzał zmienić przeznaczenie budynku przy ulicy C. w K. jest liczba odrębnych lokali z odrębnymi łazienkami, ubikacjami, w ilości kilkunastu sztuk łącznie z poddaszem i przyziemiem. Dowodem na zamiar zmiany przeznaczenia budynku jest także zgłoszenie przeznaczenia budynku na budynek zamieszkania zbiorowego, co byłoby niemożliwe, gdyby nie wcześniejsza bezprawna przebudowa. Dowodem na zmianę przeznaczenia budynku na hotelowy przy ul. C. w K. jest również ilość osób zamieszkałych w tym budynku przez 5 ostatnich lat i działalność gospodarcza.

Skarżący uważa, że kilka miesięcy hałasu jest również przeszkodą do wydania pozwolenia budowlanego, więc nie musi być trwałej przeszkody do wydania decyzji pozwolenia budowlanego.

Według skarżącego, dowodem przenoszonych na jego nieruchomość wibracji i hałasu jest połączony fundament pomiędzy budynkami, co można stwierdzić przy pomocy dotykowej od strony północnej.

Ponadto skarżący uważa, że budynek hotelowy naraża go na wiele niebezpieczeństw, w tym na zagrożenie pożarowe z powodu użytkowania grilla, zaś sąsiedztwo z hotelem obniża wartość jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętych tym postępowaniem.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

W tak ukształtowanym stanie prawnym, skarżący upatruje kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, przede wszystkim – w jego ocenie – w rażącym naruszeniu prawa przejawiającym się brakiem prawidłowego doręczenia ww. decyzji skarżącemu, jako stronie postępowania, oraz braku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w sytuacji zmiany przeznaczenia budynku objętego inwestycją.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że ewentualna wadliwość postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2013 r., polegająca na braku zapewnieniu skarżącemu prawa do czynnego udziału w takim postępowaniu i niedoręczeniu decyzji skarżącemu, jako wada o charakterze stricte procesowym, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Trzeba bowiem wyjaśnić, że sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowić może przesłankę ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie kwalifikowaną podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji z art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2007 r., I SA/Wa 1799/06), zgodnie z którym przewidziany w przepisach k.p.a. system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań. l tak na przykład przewidziane w kodeksie podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.), nie pokrywają się z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Wady z art. 145 § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią natomiast w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, ale nieważność decyzji (zob. M. Jaśkowska [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el. 2019).

Mając to na uwadze, nie sposób przyjąć, ażeby potencjalna wadliwość postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, polegająca na niedoręczeniu tej decyzji skarżącemu, skutkowała możliwością stwierdzenia jej nieważności w trybie przepisów art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. Jak już wskazano, przesłanka ta może stanowić wyłącznie podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Tutejszy Sad uznaje również za trafną argumentację GINB, że w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, przed jego wydaniem inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Nie jest sporne, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, dla terenu objętego inwestycją – ul. C. w K., obręb [...], działka o nr ewid. [...] – nie obowiązywał plan miejscowy. Zatem zmiana zagospodarowania terenu polegająca albo na budowie obiektu budowlanego, albo na wykonaniu innych robót budowlanych, w tym także zmiana sposobu użytkowania całego obiektu lub jego części, wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Przywołany przepis rozróżnia zatem dwie sytuacje. Jedną z nich jest zmiana zagospodarowania odnosząca się do terenu, drugą zaś stanowi zmiana sposobu użytkowania, która dotyczy istniejącego obiektu budowlanego lub jego części.

Jak trafnie zauważyły organy nadzoru budowlanego, "zmiana zagospodarowania terenu" nie jest pojęciem zdefiniowanym. Oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnego przypadku. Najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego bądź rozbiórka takiego obiektu (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. (red.:) A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, WKP 2018).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena tego, czy w określonym stanie faktycznym doszło do takiej zmiany, wymaga precyzyjnego zbadania i szczegółowego uzasadnienia, na podstawie konkretnych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2529/17).

Należy w tym miejscu podkreślić, że zakres postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza wniosek i oświadczenia inwestora, zaś ocenie organu podlega zgodność przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami. Dokonując zatem analizy projektu budowlanego przez pryzmat potencjalnej zmiany zagospodarowania terenu, organ zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy wskutek zamierzonych robót budowlanych przy obiekcie dojdzie do zmiany jego funkcji, lub też czy w ramach planowanej inwestycji zmienią się istotne parametry zabudowy, jak np.: nieprzekraczalna linia zabudowy, szerokość i wysokość budynku, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, geometria dachu.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego szczegółowo wyjaśniły, jaki zakres robót wynikał z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r. Przedmiotem inwestycji była przebudowa budynku jednorodzinnego i instalacji wewnętrznych wod.-kan. i elektrycznej, bez zmiany funkcji przy ulicy C. w K. na działce nr ewid. [...] obręb [...] w K. Projekt przewidywał zatem kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagospodarowania terenu.

GINB zwrócił ponadto uwagę, że według projektu budowlanego zmianie nie ulegają charakterystyczne parametry techniczne obiektu, tj. wysokość do kalenicy, wysokość do stropu nad ostatnią kondygnacją, długość i szerokość oraz kubatura (zob. proj. bud. projekt architektoniczno-budowlany opis techniczny, pkt 1 przeznaczenie i program użytkowy obiektu str. 19). Przebudowa budynku – odpowiednio do założeń planu – polegała wobec tego jedynie na zmianie układu ścian działowych wewnętrznych oraz montażu ażurowych paneli - żaluzji drewnianych do czoła balkonów. Na paterze, I i II piętrze część istniejących ścian działowych, murowanych miała zostać wyburzona. Na powyższych kondygnacjach zostaną wybudowane ściany działowe o konstrukcji lekkiej, z płyt GK na ruszcie stalowym. Na parterze, li II piętrze, w ścianach nośnych wewnętrznych i zewnętrznych, w celu wykonania otworów drzwiowych/okiennych zostaną wykonane przebicia, na fragmentach ścian zostaną poszerzone otwory drzwiowe już istniejące (proj. bud. pkt 5 opis projektowanych zmian, pkt 5.1. prace związane ze ścianami działowymi, pkt 5.2 prace związane ze ścianami nośnymi str. 51). Natomiast pozostała cześć obiektu nie podlegała zmianie (proj. bud. projekt architektoniczno-budowlany opis techniczny, pkt 2 forma architektoniczna i funkcja obiektu str. 19 verte).

W tych okolicznościach, za nieuzasadniony uznać trzeba zarzut, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora i zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę prowadził do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z drugiej zaś strony, nieuprawnione są jakiekolwiek zarzuty w stosunku do organów, że nie dokonały wyczerpujących ustaleń w przedmiotowym zakresie.

Z kolei zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowania została w art. 71 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Unormowanie to co najmniej przybliża pojęcie "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części", którym posłużył się ustawodawca w przywołanym wyżej przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], zawiera wyraźne zastrzeżenie, zgodnie z którym udzielone pozwolenie na budowę nie przewiduje zmiany funkcji obiektu objętego robotami budowlanymi. Z tego powodu, nie można było zakładać, że celem prowadzonej przebudowy była zmiana przeznaczenia budynku, jako domu mieszkalnego jednorodzinnego, na obiekt zamieszkania zbiorowego. Okoliczności tej nie można wywodzić z samego tylko faktu zwiększenia w ramach projektowanej przebudowy budynku liczby pokoi mieszkalnych oraz przynależnych do nich łazienek. Inwestor musiał mieć świadomość, że wydane pozwolenie na budowę nie daje prawa do zmiany sposobu użytkowania obiektu i tego rodzaju pozwolenie musi być przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania. Słusznie zauważa organ pierwszej instancji, że niestandardowy sposób zagospodarowania wnętrza budynku, w świetle braku przepisów narzucających warunki co do tego, jakie i ile pomieszczeń o konkretnej funkcji może się znajdować w budynku jednorodzinnym, nie może jeszcze sam w sobie prowadzić do wniosku, że w wyniku realizacji inwestycji powstanie obiekt o innym przeznaczeniu, niż określono to w projekcie i we wniosku inwestora.

W ocenie tutejszego Sądu, GINB prawidłowo zawrócił uwagę na fakt, iż przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej są roboty budowlane wynikające z projektu budowlanego, a nie potencjalny sposób użytkowania obiektu w przyszłości, tj. już po zrealizowaniu inwestycji. Także przedmiotem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę mogą być wyłącznie kwestie prawidłowości działania organu, który tę decyzję wydał, nie zaś następcze działania podejmowane przez inwestora po uzyskaniu przedmiotowego pozwolenia.

Z uwagi na swój charakter i zakres – zarzuty skargi w gruncie rzeczy mogą być zatem ewentualnie kierowane li tylko względem zdarzeń prawnych, które miały miejsce już po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r. Inwestor – C. Sp. z o.o. w dniu 6 maja 2014 r., a więc po wydaniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonanej przebudowie obiektu przy ul. C. w K., dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W aktach sprawy administracyjnej faktycznie znajduje się natomiast kopia zaświadczenia z 12 czerwca 2014 r., znak: [...], z której wynika, że Prezydent Miasta K. "w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia w dniu 06.05.2014 r. znak sprawy: [...] nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego przy ul. C. w K. (...)."

Mając to na uwadze, należy przyjąć, że podnoszone przez skarżącego uciążliwości faktyczne, w postaci zwiększonego hałasu, wibracji lub inne immisje będące wynikiem zamieszkiwania większej liczby osób w sąsiednim budynku, są wynikiem zmiany przeznaczenia obiektu, zalegalizowanego wskutek zgłoszenia dokonanego przez inwestora i bezskutecznego upływu terminu na wniesienie ewentualnego sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W żadnym jednak razie, nie mogą one świadczyć o istnieniu kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie również z tych przyczyn, że Sąd nie znalazł innych przesłanek wskazujących na błędną ocenę kontrolowanej decyzji przez organy nadzoru budowlanego, które stwierdziły, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała przepisów art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd nie znajduje ponadto w działaniu organów przesłanek do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Organy szeroko odniosły się do twierdzeń skarżącego, dostatecznie wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu zaskarżonych decyzji.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.