Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 490/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 132 ust. 1a i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skarg J. G. i B. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wnioskami z [...] r. J. K., J. G. i P. G. oraz z [...] r. B. N. wystąpili do Wójta Gminy B. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości położone

w B., oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], zajęte pod drogę.

Po rozpatrzeniu wniosków dwoma decyzjami z [...] r., sprostowanymi postanowieniami z [...] r., Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu na rzecz J.G.

i P.G. odszkodowania w kwocie [...] zł (słownie [...] złotych) za 1/6 części nieruchomości położonych

w B., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], zajętych pod drogę publiczną gminną - ul. [...]. Od powyższych decyzji strony (J. G., P. G. oraz Gmina B.) nie wniosły odwołania, a zatem stały się one ostateczne.

W odrębnie prowadzonym postępowaniu wnioskodawcy J. K. oraz B. N., po zapoznaniu się z operatem szacunkowym zakwestionowali jego prawidłowość. Pismem z [...] r. wnieśli o zawieszenie postępowania

w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z postępowaniem prowadzonym przez Sąd Rejonowy w B. w sprawie działu spadku.

Postanowieniem z [...] r. Starosta B. odmówił zawieszenia postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem

z [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Postanowienie to zostało poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 10 kwietnia 2008 r. II SA/Gl 970/07 oddalił skargę uznając, iż odmowa zawieszenia postępowania jest zgodna z prawem. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż w obrocie pozostają decyzje o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości na rzecz dwóch stron postępowania. W ocenie Sądu, w istniejącym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji w stosunku do części uprawnionych i ustalenie odszkodowania za ułamkowy udział w nieruchomości, bez jednoczesnego ustalenia wartości całej nieruchomości. Wyrażono pogląd, iż odszkodowanie musi być ustalone za całą nieruchomość na rzecz wszystkich uprawnionych. W związku

z powyższym Sąd zalecił przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał jednocześnie, iż ewentualne wszczęcie takich postępowań będzie stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania z wniosku B. K.

i J. N..

Następnie decyzją z [...] r. Starosta [...] wykonujący zadanie

z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną gminną - ul. [...] na rzecz: J. K. w wysokości [...] zł, za udział wynoszący ½ części w prawie własności ww. nieruchomości oraz B. K. w wysokości [...] zł, za udział wynoszący 1/6 części. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę B..

Po rozpatrzeniu odwołania J. K. i B. N. Wojewoda [...] decyzją z [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 maja 2011 r. II SA/Gl 1402/10 uchylił decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Wyrok ten, w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej, poddany został kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 24 października 2012 r. I OSK 1769/11 oddalił skargę, jednocześnie zwrócił uwagę na konieczność wykonania zaleceń zawartych w wyroku z 10 kwietnia 2008 r. II SA/Gl 970/07, tj. podjęcie działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 15 stycznia 2007 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie, decyzjami z [...] r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie

z zakresu administracji rządowej z [...] r. Na powyższe decyzje strony wniosły odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który decyzjami z [...] r. uchylił ww. decyzje Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] wykonujący zadania

z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. K. za ½ części przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł oraz na rzecz B. N., J. G. i P. G. za 1/6 części nieruchomości w kwocie po [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5 i art. 132 ust. 1a – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ I instancji wyjaśnił, że wysokość odszkodowania ustalono zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat organ uznał za sporządzony prawidłowo i zgodnie z wymogami prawa. Odnosząc się zaś do żądania wnioskodawców w zakresie uwzględnienia nakładów, poniesionych na urządzenie drogi, organ administracji przywołał stanowisko WSA w Gliwicach, zawarte w wyroku z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1402/10 i stwierdził,

że nie przedłożyli oni żadnych nowych dowodów poniesienia przez nich takich nakładów. Nadto, organ uznał za zbędne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Od decyzji tej Gmina B., reprezentowana przez Wójta Gminy B. wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 134 ust. 1, art. 151 do 153 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36, § 37 oraz § 55 do 58 rozporządzenia Rady Ministrów

z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 6, art. 7, art. 80, art. 89 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono pominięcie przez organ I instancji dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem materialnym. W dalszej kolejności zarzucono nieprzyjęcie do porównań przy wycenie ww. nieruchomości transakcji gruntami drogowymi oraz niewystarczająco głęboką analizę sektora rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Zarzucono również brak rozprawy w trakcie postępowania oraz konieczność pomniejszenia kwot odszkodowań ustalonych na rzecz J. G. i P. G. o kwoty odszkodowań uprzednio im wypłacone.

Od decyzji Starosty odwołanie w przepisanym, terminu wniósł również J. G., zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego,

w szczególności art. 107 § 1 i 3 Kpa polegające na niewskazaniu "w treści decyzji podstawy faktycznej uzasadniającej wysokość odszkodowania". Następnie zwrócił uwagę na błędy w ustaleniach polegające na przyznaniu w ramach odszkodowania jedynie kwoty [...] zł, podczas gdy prawidłowe określenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem nakładów poczynionych przed 1 stycznia 1999 r. (utwardzenie drogi) powoduje, ze wysokość odszkodowania powinna być znacznie wyższa. Jako dowody przedłożono akt notarialny i wyciąg z księgi wieczystej

z 1901 r., z których wynika, że już wtedy droga była utwardzona.

Odwołanie od decyzji wniosła również B. N., jednakże postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Następnie po rozpoznaniu odwołań Gminy B. oraz J. G., zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekł

o uchyleniu decyzji organu I instancji w częściach, dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J. G. i P. G. i ustaleniu na ich rzecz odszkodowań w wysokości [...] zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniach organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę B. własności nieruchomości położonych

w B., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zajętych pod drogę publiczną gminną, stanowiących na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. K. w ½ części i J. G. w ½ części.

W oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] r. sygn. akt [...] ustalono, że spadek po J. G., zmarłej

[...] r., nabyli J. G., B. N. i P. G. po 1/3 części każdy z nich.

Procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w dniu

1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne uregulowana została w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami. W myśl obowiązującej regulacji odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Obligatoryjnym warunkiem ustalenia przez starostę wykonującego zadanie

z zakresu administracji rządowej odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Operat szacunkowy winien być sporządzony zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1- 4 niniejszego rozporządzenia, z tym

że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. W myśl § 36 ust. 1, wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy. Stosownie do § 36 ust. 3, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl ust. 4 § 36, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 -3 stosuje się odpowiednio.

Organ odwoławczy podał, że operat szacunkowy przyjęty jako dowód

w przedmiotowej sprawie został sporządzony [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. M.. Wartość rynkową gruntu określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W operacie biegła wskazała,

iż wyceniana nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę zakładową, aktualnie natomiast stanowi drogę publiczną gminną. Zgodnie z zapisami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z 11 grudnia

1992 r. teren, na którym położona jest działka nr [...] o pow. [...] m2 oznaczony był symbolem "[...] - rezerwa terenu pod trasę kolejową relacji B-S. (okres realizacji nieokreślone)/zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności’, natomiast działka nr [...] o pow. [...] m2 położona była na terenie oznaczonym symbolem "[...] - koncentracja usług: gminy ośrodek usługowy II poziomu - utrzymuje się istniejące usługi

z możliwością ich rozbudowy; postuluje się program minimum zawarty w ustaleniach ogólnych/ przemysł, składy, budownictw, handel/parkingi". Biegła stwierdziła, iż

w ciągu ostatnich 24 miesięcy, na rynku lokalnym obejmującym gminę B., brak było transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi, w związku z powyższym analizę objęto rynek poszerzony o tereny gmin powiatu [...]. Analiza wykazała jednak brak wystarczającej liczby transakcji tego typu. W związku z powyższym dla potrzeb wyceny przyjęto do porównań transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym oraz przemysłowo - usługowym (takie jest bowiem przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości). Analizą objęto rynek regionalny - powiat [...] ziemski, żywiecki oraz cieszyński (z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji na rynku lokalnym). Do porównań przyjęto

13 transakcji nieruchomościami położonymi w M., Z. W., S., U., S. oraz C., zawarte w latach [...]. Średnią cenę transakcyjną ustalono na poziomie 75,23 zł/m2, a po skorygowaniu wartość 1m2 nieruchomości określono na kwotę 74,00 zł. Wartość całej nieruchomości o pow. [...] m2 wyniosła [...] zł.

Zdaniem organu, opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód. O wysokości odszkodowania decyduje bowiem właściwy organ, który ocenia prawidłowość otrzymanej opinii.

W świetle poczynionych wyżej ustaleń za nieuzasadnione uznał Wojewoda zarzuty Gminy B. dotyczące niedokonania oceny merytorycznej operatu szacunkowego. Organ I instancji ocenił operat jako spójny, zupełny, logiczny, sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a Wojewoda zgodził się z tą oceną. Zarzuty nieuwzględnienia przy wycenie transakcji gruntami drogowymi oraz niewystarczająco głębokiej analizy sektora rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi również nie są uzasadnione - biegła wyjaśniła, że na badanym rynku nie znalazła wystarczającej liczby transakcji gruntami drogowymi, aby w oparciu o takie dane sporządzić wycenę. Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy w trakcie postępowania wskazano, iż organ I instancji zapewnił stronom czynny udział

w każdym stadium postępowaniu, zawiadamiając o możliwości zapoznania się

z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym. Strony skorzystały

z przysługującego im uprawnienia wnosząc (Gmina B., J. K.

i B. N.) uwagi do wyceny, do których biegła ustosunkowała się

w pismach z [...] r. W sprawach ustalania odszkodowań w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy.

Za konieczne i w pełni uzasadnione uznał natomiast organ nadzoru pomniejszenie kwot odszkodowań przyznanych J. G. i P. G.,

o kwotę [...] zł, tj. wysokość ustalonego i wypłaconego każdemu z nich odszkodowania, na podstawie dwóch decyzji Starosty [...] z [...] r. W przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Wypłacone kwoty odszkodowania są bowiem należne. Brak natomiast podstaw do ustalania obowiązku ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej, nowo ustalonej wysokości, skoro kwoty dotychczas wypłaconego odszkodowania (mniejsze od nowej kwoty), są stronom należne. Zasadne jest zatem pomniejszenie kwot odszkodowań ustalonych na rzecz J. G. i P. G., decyzją Starosty [...] z [...] r. o kwoty odszkodowań już wypłaconych. Z tego względu organ uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W tym zakresie organ przyjął stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 6 czerwca 2012 r. I OSK 830/11.

Jako niezrozumiały organ odwoławczy uznał zarzut J. G., dotyczący rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego, w szczególności art. 107

§ 1 i 3 Kpa, polegający na niewskazaniu "w treści decyzji podstawy faktycznej uzasadniającej wysokość odszkodowania". Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 Kpa, w tym uzasadnienie prawne

i faktyczne. Odnośnie opinii skarżącego, iż wysokość odszkodowania powinna być znacznie wyższa z uwagi na nakłady poczynione przed 1 stycznia 1999 r. (utwardzenie drogi) organ podtrzymał stanowisko, iż strony nie przedłożyły w tym zakresie żadnych dowodów, w szczególności dowodem takim nie jest akt notarialny

i wyciąg z księgi wieczystej z 1901 r. W związku z powyższym brak podstaw, aby wartość odszkodowania powiększać o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości.

W konsekwencji, organ nadzoru stwierdził, że rozstrzygnięcie Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz J. K. i B. N. jest prawidłowe, w części natomiast ustalenia odszkodowania na rzecz J. G. i P. G. konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Skargi na decyzję ostateczną wnieśli J. G. i B. N.. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 10 w zw. z art. 139 kpa – poprzez zaniechanie powiadomienia go o wniesieniu na jego niekorzyść środka odwoławczego przez Gminę B. oraz błąd w ustaleniach faktycznych – poprzez nieuwzględnienie nakładów, poczynionych na nieruchomości przed dniem

1 stycznia 1999 r. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji

i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że dla wykazania poczynienia nakładów przedłożył akt notarialny z 1901 r. oraz wyciąg z księgi gruntowej z 1908 r., z których wynika, że przedmiotowa działka już wówczas stanowiła utwardzoną drogę. Organ odwoławczy wbrew wymogom z art. 84 kpa

i art. 140 kpa, nie zweryfikował tych twierdzeń, co wymagało wiadomości specjalistycznych. Stąd też z tego powodu oraz z uwagi na rażące naruszenie procedury administracyjnej, skarżący domagał się uwzględnienia skargi. Do skargi dołączono kserokopie przywołanych wyżej dokumentów.

Skarżąca w odrębnej skardze zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie odmowy ustalenia odszkodowania za przejęte środki trwałe, związane z gruntem oraz odmowy przyznania odsetek ustawowych za okres od dnia [...] r. jako daty wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – do dnia wypłaty odszkodowania, tj. [...] r. Skarżąca podniosła, że udowodniła

w niniejszym postępowaniu fakt poczynienia nakładów, których wartość ustalona

w postępowaniu o dział spadku przed Sądem Rejonowym w B. sygn. akt [...] na kwotę [...] zł. Przedmiotową drogę nabyli poprzednicy prawni, co ujawniono w księdze wieczystej, zaś prawo własności obejmuje również środki trwałe i chronione jest rękojmią wiary publicznej. W postępowaniu administracyjnym ustalono zaś, że na działkach drogowych, przejętych przez Gminę B., ani ta Gmina, ani inne podmioty, prowadzące taką działalność gospodarczą, nie poczynili nakładów, zaś nakłady poczynione na cudzym gruncie, pomimo umów cywilnoprawnych sprzed 30 lat, stanowią własność właścicieli wieczystoksięgowych. Nadto, z powodu wydania poprzedniej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca i J. K. nie mogli dysponować przyznanym im wówczas odszkodowaniem, a ponadto, ponieśli koszty ustanowionych pełnomocników i sporządzonych kilkakrotnie operatów praz koszty sądowe, co uzasadnia przyznanie im odsetek ustawowych.

Odpowiadając na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 czerwca 2015 r. skargi połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są uzasadnione.

W pierwszym rzędzie odnosząc się do skargi B. N., sąd administracyjny uznał, że skarga ta podlegała merytorycznemu rozpoznaniu jako wniesiona na decyzję ostateczną wydaną w wyniku odwołania wniesionego przez inną stronę – Gminę B. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Doszło zatem do wyczerpania wymogu dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), aczkolwiek odwołania skarżącej nie rozpoznano w wyniku jego wniesienia z uchybieniem terminu. Na postanowienie w tym przedmiocie skarżąca nie wniosła odrębnej skargi, lecz nie stanowi to przeszkody prawnej do kwestionowania decyzji ostatecznej, wydanej po rozpoznaniu odwołania innych stron, tj. Gminy B. i skarżącego J. G.. Spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii nieuwzględnienia nakładów w postaci utwardzenia przedmiotowej drogi. Wnioskodawcy w toku postępowania zanegowali prawidłowość sporządzonego operatu i ustaloną w nim wartość działek. W szczególności podkreślili, że droga posiada pełną infrastrukturę, jest utwardzona i częściowo ma nawierzchnię asfaltową. W piśmie z dnia [...] r. podnieśli, że utwardzenie oraz nawierzchnia asfaltowa zostały wykonane około roku [...], kiedy właścicielami byli W. i M. K.. Utwardzenie i nawierzchnia asfaltowa nie należą zatem do gminy. Gmina w roku [...] wykonała nakładkę asfaltową na długości ok. [...] m

i do tego nakładu wnioskodawcy nie wnoszą roszczeń.

Z akt postępowania wynika, że organ I instancji zwrócił się do Gminy B., która podała, że nie ponosiła żadnych nakładów i nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi wykonanie drogi przed rokiem [...]. Potwierdziła wykonanie nakładki asfaltowej w roku [...] na długości ok. [...] m. Również [...] w B., która mieści się przy przedmiotowej drodze podała, że nie dokonała nakładów na wykonanie drogi zakładowej – ulicy [...]. Dokumentów pozwalających ustalić wykonawcę drogi nie posiada także Urząd Miasta S., który nadesłał jedynie kopię uchwały

z [...] r. wraz z załącznikami, wykazującymi rodzaj nawierzchni dróg zaliczanych uchwałą do dróg zakładowych.

Natomiast wnioskodawcy przedłożyli pisemne oświadczenia sporządzone przez B. N., J. K. i R. K. podające, że utwardzenia drogi i położenia nawierzchni asfaltowej dokonali W. i M. K.. W piśmie z dnia [...] r. organ pierwszej instancji podkreślał wagę i konieczność wykazania oraz udokumentowania nakładów na drogę. Skarżący wskazywali, iż bezspornie nabyli w drodze dziedziczenia nieruchomość drogową utwardzoną i wyasfaltowaną, wobec czego domagają się przyznania odszkodowania za przejęcie takiej właśnie nieruchomości.

Z akt postępowania wynika też, że pismem z dnia [...] r. B. N. złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w B. o dokonanie częściowego działu spadku i o ustalenie, że w skład spadku po zmarłym w dniu

[...] r. W. K. i zmarłej w dniu [...] r. M. K. wchodzą nieruchomości gruntowe pgr nr [...] i pgr nr [...]

w B. w całości utwardzone (tłuczeń) i w połowie nawierzchni asfaltowe. We wniosku wniesiono o powołanie biegłego celem ustalenia grubości utwardzenia oraz wyliczenie wartości nieruchomości dla J. K. w ½ i B. N. w 1/6. W nawiązaniu do tego wniosku wówczas wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnego postanowienia przez sąd powszechny.

W postępowaniu prowadzonym po wyroku tut. Sądu z dnia 10 kwietnia 2008 r. do akt sprawy dołączone zostało postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r., sygn. akt II [...] z którego wynika, że wniosek B. N. o częściowy dział spadku został w całości oddalony. Dołączono także kopię sporządzonej w toku postępowania o dział spadku opinii biegłego sądowego A.K. na okoliczność wyliczenia wartości przedmiotowych nieruchomości wg stanu na dzień [...] r.

Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji w dalszym ciągu próbował wyjaśnić kwestię poczynionych przed 1999 rokiem nakładów na przedmiotową drogę. Zwrócił się w tej sprawie m.in. do przedsiębiorstwa [...] w T., a także ponownie do [...]. Ta ostatnia pismem z dnia [...] r. poinformowała jako następca prawny [...] w B., że od momentu rozpoczęcia budowy piekarni uczestniczyła w utwardzaniu i remontach ulicy [...] Przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostały poprzednio oględziny

w terenie, rozprawa administracyjna, przesłuchano świadków i strony postępowania. W obszernych pisemnych wystąpieniach skarżący podtrzymywali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie w kwestii uwzględnienia nakładów na drogę

i związanej z tym wysokości odszkodowania. Złożyli do akt także inne operaty, wskazujące znacznie wyższą wartość nieruchomości. W przedstawionym przez wnioskodawców operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] r. przez J.K., oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł oraz wartość utwardzenia na kwotę [...] zł.

Jednakże w motywach decyzji, będącej przedmiotem kontroli sądowej

w sprawie II SA/Gl 1402/10 organ odwoławczy zakwestionował również prawidłowość operatu sporządzonego na zlecenie skarżących przez J.K.. Odnosząc się do kwestii uwzględnienia w odszkodowaniu wartości poniesionych nakładów, organ wskazał, że skarżący w toku postępowania nie udokumentowali, że nakłady na urządzenie drogi zostały poniesione przez ich poprzedników prawnych. Sam fakt, że nieruchomość stanowiła do dnia [...] r. własność osób fizycznych nie jest równoznaczny z tym, że osoby te urządziły drogę na nieruchomości. Na tego rodzaju okoliczności faktyczne wskazał tut. Sąd w motywach prawomocnego wyroku z dnia 13 maja 2011 r.

Za zasadne uznano twierdzenie organu odwoławczego, że sam fakt legitymowania się prawem własności przedmiotowej nieruchomości przez skarżących lub ich poprzedników prawnych na dzień 31 grudnia 1998 r. nie przesądza o prawie do odszkodowania za wartość urządzonej na tej nieruchomości drogi lub za nakłady poczynione na tę drogę. Aby odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających mogło obejmować również nakłady poczynione na nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność podmiotu publicznoprawnego, to w toku postępowania należałoby udowodnić, że nakłady te zostały poczynione przez właścicieli tej nieruchomości przed dniem 1 stycznia

1999 r. Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest takich dowodów, a zatem brak było w dotychczas prowadzonym postępowaniu podstaw do orzekania w tym przedmiocie. Sąd wskazał, że samo dokonanie oszacowania nakładów na urządzenie i remonty drogi nie przesądza jeszcze o tym, że nakłady te ponieśli byli właściciele nieruchomości.

Skarga kasacyjna od wyroku tut. Sądu z dnia 13 maja 2011 r. została zaś oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1769/11. Naczelny Sąd Administracyjny

w motywach wyroku nie wskazał na inną ocenę prawną w zakresie nakładów poczynionych na nieruchomość przed dniem 1 stycznia 1999 r. Tymczasem z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy i sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W motywach prawomocnego wyroku w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 1402/10, dokonano oceny materiału dowodowego, znajdującego się już wówczas w aktach sprawy, przesądzając kwestię, że wnioskodawcy nie wykazali poniesienia przez nich, bądź ich poprzedników prawnych takich nakładów, które podlegałyby uwzględnieniu w odszkodowaniu na ich rzecz. Sąd jednocześnie wskazał też, że chodzi jedynie

o nakłady, poczynione przez właścicieli nieruchomości (ich poprzedników prawnych) przed dniem [...] r. W toku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku tut. Sądu, na etapie postępowania odwoławczego skarżący przedłożyli akt notarialny o nabyciu nieruchomości z [...] r. oraz wyciąg z księgi gruntowej z [...] r., które to dokumenty prawidłowo ocenił organ odwoławczy. Mianowicie z dokumentów tych wynika jedynie fakt nabycia drogi, lecz brak jest opisu, wskazującego na jej stan

a w szczególności, aby była to droga utwardzona. Co więcej, na wcześniejszym etapie postępowania skarżący utrzymywali, że utwardzenie i nawierzchnia asfaltowa zostały wykonane około roku [...], kiedy to właścicielami nieruchomości byli W.i M. K.. Stąd też brak było podstaw do powołania biegłego celem weryfikacji ich twierdzeń. W świetle art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mogła też odnieść skutku argumentacja skarżących, że prawo własności obejmuje również nakłady poczynione przez osoby trzecie.

Do tego rodzaju twierdzeń i faktu oszacowania nakładów w postępowaniu sądowym o częściowy dział spadku, odniósł się jednoznacznie tut. Sąd w przywołanym wyżej wyroku, co wynika z przytoczonych wyżej motywów. Skład orzekający nie jest władny odstąpić od dokonanej oceny prawnej, a więc oceny materiału dowodowego

i wykładni prawa materialnego, iż nakłady w rozumieniu art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, obejmują utwardzenie drogi, dokonane przed dniem 1 stycznia 1999 r. przez właścicieli, a takich nakładów wnioskodawcy nie wykazali. Zatem ocenie w ponownym postępowaniu mógł podlegać jedynie nowy materiał dowodowy w postaci wyciągu z księgi gruntowej,

z którego nie wynika w żaden sposób stan drogi, a więc istniejące zagospodarowanie, niezależnie od poprzednich twierdzeń skarżących, że do utwardzenia drogi doszło dopiero ok. [...] roku. Ocena wiarygodności i mocy dowodowej dokumentów nie wymaga zaś żadnych wiadomości specjalistycznych. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych obejmuje jedynie nowe księgi, urządzone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów i dotyczy jedynie stanu prawnego, a nie stanu faktycznego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej w zakresie poniesienia przez nią wydatków w toku postępowania i niemożności dysponowania odszkodowaniem z powodu długoletniego postępowania i wydania poprzednich decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co jej zdaniem uzasadnia przyznanie odsetek ustawowych, Sąd administracji nie podzielił tego rodzaju argumentacji. Z mocy

art. 73 ust. 4 i 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie ustala się wg. zasad i trybu określonego w przepisach za wywłaszczone nieruchomości, a podstawę ustalenia wysokości stanowi wartość nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Jak prawidłowo przyjął organ odwoławczy, oznacza to odesłanie do przepisów rozdziału 5 działu III – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.).

Tryb, termin oraz zasady wypłaty odszkodowania reguluje art. 132 tej ustawy.

Z mocy art. 132 ust. 2, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że żądanie wypłaty odsetek jest skuteczne dopiero wówczas, gdy odszkodowania nie wypłacono w terminie ustawowym, określonym w art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc po upływie 14 dni od dnia, kiedy decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W zakresie żądania odsetek właściwy organ wydaje odrębną decyzję. Brak natomiast podstaw prawnych, aby w samej decyzji o odszkodowaniu organ administracji władny był do wydania rozstrzygnięcia o roszczeniach cywilnych, zgłoszonych obok żądania ustalenia i wypłaty takiego odszkodowania. Podobnie, brak podstawy prawnej do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej roszczeń

z tytułu szkody, poniesionej wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Spór na tym tle może być rozstrzygnięty wyłącznie przez sąd powszechny, a nie – sąd administracyjny. Odrębnemu rozstrzygnięciu podlegają też koszty postępowania administracyjnego i sądowego. Fakt ich poniesienia nie ma żadnego wpływu na wysokość odszkodowania, a tylko ta kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia

i kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie uchybienia regułom procedury administracyjnej z powodu niepowiadomienia go i wniesieniu odwołania na jego niekorzyść przez Gminę B., sąd administracyjny uznał, że tego rodzaju zarzut nie podpada pod przesłanki z art. 10 w zw. z art. 139 kpa. Faktem jest, że w aktach postępowania brak jest dowodu doręczenia skarżącemu pisma organu I instancji, przekazującego odwołanie Gminy B..

Jednak skoro skarżący również wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji to wiedział, że sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. Skarżący nie neguje też ustaleń faktycznych poczynionych

w postępowaniu przed organem II instancji co do faktu otrzymania kwoty [...] zł tytułem odszkodowania na podstawie decyzji z [...] r., której następnie stwierdzono nieważność. Prawidłowo wywodzi organ odwoławczy, że kwota ta podlegała rozliczeniu w ramach ustalonego odszkodowania, które należało pomniejszyć o już wypłacone odszkodowanie. Rozpoznając odwołanie Gminy jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, organ II instancji zobligowany był do uwzględnienia tej niekwestionowanej w skardze okoliczności. Zresztą, nawet

w przypadku wniesienia odwołania jedynie przez skarżącego, organ II instancji

z mocy art. 139 kpa władny byłby do działania na jego niekorzyść z uwagi na rażące naruszenia prawa przez organ I instancji, który ustalając odszkodowanie nie uwzględnił kwoty już poprzednio wypłaconej skarżącemu i uczestnikowi postępowania P.G.. Kwestia ta nie dotyczyła natomiast skarżącej.

Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, uchybienie wymogu z art. 131 kpa, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący nie kwestionuje faktu otrzymania odszkodowania na mocy decyzji z [...] r., wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego.

Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny obie skargi oddalił jako nieuzasadnione na podstawie art. 151

w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

im