Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 768/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 par. 1, art. 79, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 66 ust. 1 pkt 2, 3, art. 66 ust. 2, art. 81 lit. c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2 pkt 2, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Dnia 16 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2008 roku sprawy ze skarg A. D. i J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]); 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną skarżącemu J. D. z urzędu w wysokości 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym kwota należnego podatku od towarów i usług, na rzecz radcy prawnego A. D. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...]; 3. zasądza na rzecz A. D. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi; 4. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Z. D., J. D. i A. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] nakazującej: A. D., J. D. i Z. D. wykonanie w terminie do dnia 31. grudnia 2007 r. określonych robót budowlanych zgodnie z orzeczeniem o stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł., stanowiącego współwłasność osób wnoszących odwołania – utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w wyniku doniesienia A. D. o samowoli budowlanej popełnionej przez Z. D., w jednorodzinnym budynku mieszkalnym położonym w Ł. przy ul. A, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wyznaczył na terenie nieruchomości wizję lokalną, w czasie której ustalił, że przedmiotowy budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w Ł. z dnia [...]. Pozwolenie to wydane zostało na rzecz B. D. – ojca obecnych współwłaścicieli. Decyzją z dnia [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie części parteru, a decyzją z dnia [...] udzielono pozwolenia na czasową zmianę sposobu użytkowania podpiwniczenia budynku mieszkalnego na zakład rzemieślniczy, na okres trzech lat. Organ ustalił nadto, iż obecnie w części poddasza tegoż budynku mieszka Z. D., a w pozostałej części obiekt nie jest użytkowany.

Podczas oględzin budynku ustalono, że w pomieszczeniu piwnicy wykonano trzon kominowy w ścianie klatki schodowej, w jednym z pokoi wykonano dodatkowy otwór okienny, poddasze, pierwotnie jednoprzestrzenne, podzielone zostało ściankami działowymi. Wydzielono pomieszczenie łazienki. Organ ustalił, iż Instalację wodno – kanalizacyjną na poddaszu oraz wentylację wykonał we własnym zakresie Z. D. w latach 70 oraz w okresie od 1996 do 1997 r.. W całym budynku wyłączono instalację centralnego ogrzewania i gazową, natomiast ogrzewanie poddasza następuje piecykami. Część garażowa stanowiąca dobudowę do budynku w poziomie piwnic, wykonana została z odstępstwem polegającym na przesunięciem około 90 – 100 cm w kierunku zachodnim. Organ ustalił nadto, iż ogólny stan techniczny budynku jest dobry.

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie przepisu art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom: A. D., J. D. i Z. D., przedłożenie w terminie do dnia [...] projektu budowlanego zamiennego jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. A w Ł.

Od decyzji tej odrębne odwołania wnieśli wszyscy współwłaściciele. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy uznał, iż skarżoną decyzję należy uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.

Dalej organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem Nr [...], z dnia [...]. wydanym na podstawie przepisu art. 81c ust 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku przedłożenie w wyznaczonym terminie orzeczenia o stanie technicznym tegoż budynku. Postanowienie to po przeprowadzonym postępowaniu zażaleniowym utrzymane zostało w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł..

Powyższy obowiązek został wykonany i w dniu 15. marca 2007 r. przedłożono w organie nadzoru budowlanego orzeczenie techniczne o stanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, usytuowanego w Ł. przy ul. A. Autorem przedłożonej opinii był Z. D. jeden ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku, który posiada stosowne uprawnienia konstrukcyjno –budowlane i architektoniczne.

W przedłożonej opinii wskazano, iż cały obiekt wymaga wykonania prac renowacyjno – ociepleniowych, ze wskazaniem prac szczególnie pilnych, jak chociażby: przemurowania i otynkowania kominów, wykonanie przewodu kominowego spalinowego dla pieca centralnego ogrzewania., wymiany pokrycia dachu.

Mając na względzie wskazania zawarte w przedłożonej opinii technicznej organ pierwszej instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie przepisu art. 66 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na Z. D., J. D. i A. D. obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych wskazanych w załączonej opinii technicznej, a polegających na:

1) wyburzeniu istniejącej ściany działowej z cegły i zastąpieniu jej ścianą z płyt gipsowych na stelażu stalowym grubości 7,5 cm,

2) wykonaniu przewodu kominowego spalinowego dla pieca centralnego ogrzewania (gazowego)

3) wykonaniu wentylacji garażu,

4) wykonaniu wentylacji pomieszczenia w.c. w piwnicy,

5) wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej i termicznej fundamentów

6) wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej i obróbek blacharskich tarasu,

7) naprawie okien na parterze budynku,

8) wymianie obróbek blacharskich dachu, rynien i rur spustowych,

9) wymianie pokrycia dachu,

10) przemurowaniu, otynkowaniu i wykonaniu obróbek blacharskich kominów.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. D., J. D. oraz A. D.. Z. D. wskazał, że nałożony obowiązek pomija tak bardzo istotne kwestie, jak chociażby fakt, że w pomieszczeniach mieszkalnych występuje lepik asfaltowy, a jest to materiał szkodliwy dla zdrowia. Ponadto cały budynek nie spełnia wymagań w zakresie ochrony cieplnej budynków mieszkalnych. J. D. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sądzie cywilnym o dział spadku i ustalenia właściciela nieruchomości. Natomiast A. D. zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisu art. 10 k.p.a. polegającego na nie zapoznaniu stron z zebranym materiałem dowodowym przed podjęciem rozstrzygnięcia. Ponadto wskazał, iż organ pierwszej instancji wydał swą decyzję w oparciu o nieobiektywne i nierzetelne orzeczenie o stanie technicznym sporządzone przez Z. D., będącego stroną niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, iż wniesione odwołania nie zasługują na uwzględnienie i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, iż organ pierwszej instancji swe rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu "zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku".

Dalej organ wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, zarówno z opinii technicznej przedłożonej w toku postępowania ale także z protokołu z oględzin wraz z materiałem zdjęciowym stan techniczny przedmiotowego obiektu jest nieodpowiedni i wymaga pilnego przeprowadzenia określonych robót budowlanych. Powyższe potwierdza – zdaniem organu – istnienie przesłanek z powołanego wyżej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uzasadniających podjęcie działań w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ podkreślił, iż przedłożona przez stronę zobowiązana opinia techniczna wyjaśnia szczegółowo zakres nieprawidłowości dotyczących złego stanu technicznego budynku i określa sposób ich usunięcia.

Organ odwoławczy wskazał nadto, iż wprawdzie przedłożona ocena techniczna odnosi się także do kwestii konieczności ocieplenia budynku oraz wyłożenia podłóg lepikiem, jednakże zdaniem organu nie są to roboty mające na celu usunięcie istniejących zagrożeń związanych ze złym stanem technicznym lecz służące polepszeniu standardu obiektu. Organ podkreślił, iż obowiązujące w czasie budowy obiektu ogólne zasady sztuki budowlanej dopuszczały stosowanie materiałów bitumicznych, a w kwestii ocieplenia przepis art. 66 Prawa budowlanego nie daje delegacji organom nadzoru budowlanego do nakładania obowiązków mających na celu doprowadzenie budynku wzniesionego w latach od 1959 do 1967r. do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi, czyli w istocie modernizacji obiektu. W tym zakresie organ wskazał, iż powyższe prace inwestor może wykonać we własnym zakresie, w trybie zgłoszenia zamiaru ich wykonania w organie administracji architektoniczno – budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości przedłożonego w tej sprawie orzeczenia technicznego, a organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i słusznie podjął w sprawie zaskarżoną decyzję, nakazującą wykonanie wskazanych robót budowlanych w określonym terminie. Organ odwoławczy wskazał następnie, iż zgodnie z przepisem art. 61 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 2 powyższej ustawy. Z powyższego przepisu wynika, że wskazane w powyższym przepisie obowiązki spoczywają przede wszystkim na właścicielu obiektu budowlanego, co w konsekwencji oznacza, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących utrzymania obiektu budowlanego winno obciążać w pierwszej kolejności właściciela.

Organ podkreślił również, iż zgodnie z przepisami prawa procesowego organy administracji publicznej zobowiązane są do załatwienia sprawy w oparciu o stan faktyczny istniejący dacie rozstrzygania. Na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy możliwe jest bezsporne ustalenie kto jest właścicielem nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, zlokalizowanym przy ul. A w Ł. Rozstrzygająca w tej kwestii jest treść postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieście z dnia 20. lutego 2002 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II Ns.99/02, stanowiąca, iż odwołujący się są współwłaścicielami tejże nieruchomości po 1/3 części każdy z nich. Skoro zatem, w świetle treści wyżej przywołanego przepisu obowiązki nakładane przez organy administracji publicznej winny obejmować właścicieli nieruchomości, to prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił podmioty obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. wskazując, iż pismem z dnia 11. maja 2007 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z całokształtem zabranego materiału dowodowego w sprawie.

Odnosząc się zaś do kwestii zawartego w odwołaniach, wniosku o wstrzymanie czynności organu do czasu zakończenia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności, organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa ta aktualnie pozostaje bez związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w organie nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A. D. i J. D..

W skardze z dnia 17. lipca 2007 r. A. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając kwestionowanym rozstrzygnięciom naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a., oraz przepisów art. 77 i 79 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż brak postępowania wyjaśniającego oraz rzetelnego zebrania dowodów w sprawie, a także naruszenia konstytucyjnej zasady równości stron wobec prawa powoduje, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca nie powinny być akceptowane w praworządnym państwie lecz winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skarżący wskazał nadto, iż na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł. zlokalizowany jest budynek mieszkalny zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 7. lutego 1959 r. W budynku tym dokonano przeróbek w latach siedemdziesiątych i końcu lat dziewięćdziesiątych. Po śmierci inwestora i użytkownika budynku mieszkalnego i po nabyciu praw spadkowych do nieruchomości współwłaścicielami stali się jego trzej synowie: A. D. i J. D. zamieszkujący na terenie innych nieruchomości, oraz Z. D. użytkujący część budynku stanowiącego masę spadkową. Skarżący dodał, iż przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o podział spadku.

W ocenie skarżącego mieszkający w przedmiotowym budynku Z. D. dokonał samowoli budowlanej. Ponadto skarżący wskazał, iż nie mając dostępu do budynku nie miał wpływu zarówno na to, że została wyłączona przez Z. D. instalacja centralnego ogrzewania i gazowa, jak i na to, ze poddasze ogrzewane jest piecykami, co powoduje zagrożenie pożarowe. Skarżący podkreślił, iż obawia się o stan techniczny budynku, który wskutek nieprzemyślanych działań brata ulegał degradacji, a podejmowane przez Z. D. samowolne działania nie miały nigdy tak jego akceptacji, jak i akceptacji trzeciego z braci.

Skarżący wskazał nadto, iż informował organy administracji o tym, że toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności i wyrażał przekonanie, iż zasadne będzie wykonanie niezbędnych czynności przez jednego właściciela po uzyskaniu wyroku sądu znoszącego współwłasność. Podkreślił jednocześnie, iż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji stan techniczny budynku ocenił jako dobry. Wskazał także, iż wydanie orzeczenia technicznego nie nastąpiło po podjęciu uzgodnień wszystkich właścicieli i wystąpieniu do osoby uprawnionej na koszt zobowiązanych, lecz autorem tego dokumentu jest Z. D., który uznał stan techniczny odmiennie aniżeli organ nadzoru budowlanego. Mimo, że to właśnie on dokonał zmian w obiekcie, w tym odłączenia instalacji grzewczych oraz gazu i doprowadził budynek do stanu kwalifikującego go do wyłączenia z użytkowania, dopuszczona została ta ocena techniczna przez organy administracji. Skarżący nie zgodził się z treścią tej oceny bowiem jej wydanie nie zostało poprzedzone postępowaniem z udziałem stron postępowania i opinia ta służy jedynie celom, które realizował i realizuje Z. D. Skarżący domagał się powołania innej osoby do opracowania tejże opinii.

Skarżący wskazał nadto, iż organ orzekający w drugiej instancji nie odniósł się w pełni do zgłaszanych zarzutów. Zaakceptował stwierdzenia płynące z przedłożonej oceny technicznej i okazał się całkowicie nieobiektywny i zależny w orzekaniu. W tej sytuacji zarówno postępowanie administracyjne, jak i decyzja ostatecznie je kończąca obarczone są wadami wskazanymi na wstępie skargi. Skarżący wniósł o rzetelne wyjaśnienie sprawy i możliwości sprawdzenia stanu technicznego jego własności przez osobę z listy rzeczoznawców prowadzonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

.Skargą z dnia 24. lipca 2007 r. J. D. zaskarżył powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w całości i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż okoliczności sporu istniejącego pomiędzy uczestnikami niniejszego postępowania były organom administracji doskonale znane, a więc tym samym organy te winny ze szczególną starannością przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z tego punktu widzenia skarżący nie może pogodzić się z tym, że podstawą dowodową kwestionowanej decyzji stała się ocena techniczna sporządzona przez jednego z uczestników tego sporu. Zdaniem skarżącego rażąco zostały w ten sposób naruszone zasady postępowania administracyjnego. Ponadto przedłożona ocena techniczna w zasadniczy sposób różni się od opinii sporządzonych przez biegłych sądowych na potrzeby postępowania o dział spadku. Wedle tych opinii stan techniczny budynku jest dobry. Co więcej wnioski te pokrywają się ze stanowiskiem organu wyrażonym w protokole wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie nieruchomości w dniu 9. września 2005 r., gdzie stan techniczny budynku określono jako dobry.

Skarżący nie zgodził się również z zakresem nałożonych obowiązków wskazując, iż nawet gdyby stan techniczny budynku był zły, to zupełnie wystarczającym zabiegiem byłaby naprawa elementów pokrycia dachu i obróbek blacharskich bez potrzeby ich całościowej wymiany, co nakazuje zaskarżona decyzja. Podobnie skarżący zakwestionował potrzebę wykonania kosztownych prac izolacyjnych skoro nie zostało zbadane, czy i z jakiej przyczyny nastąpiło zawilgocenie fundamentów. Nie zbadano również, czy wykonanie tych prac będzie skutecznym sposobem usunięcia zawilgocenia. Skarżący nie wykluczył, że wykonanie tych prac pociągnie za sobą znaczne koszty, a pożądany efekt nie zostanie osiągnięty. Skarżący zakwestionował też z punktu widzenia dyspozycji przepisu art. 66 Prawa budowlanego obowiązek wybudowania ścianki działowej z płyt karton – gipsowych. Wskazał, iż istniejąca ścianka działowa wykonana z cegły o grubości 6,5 cm jest na tyle lekka, że nie stwarza zagrożenia dla stropu, a nawet gdyby stwarzała, to organ działający w trybie przepisu art. 66 Prawa budowlanego winien co najwyżej ograniczyć się do nałożenia obowiązku rozebrania istniejącej ścianki.

Skarżący konkludując przyznał, iż budynek jest w dobrym stanie ale wymaga zabiegów konserwacyjnych, których Z. D. przez wiele lat nie podejmował. Zdaniem skarżącego budynek nie wymaga natychmiastowego remontu i to w tak szerokim zakresie, jak to wskazały organy w swych decyzjach.

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o ich oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Oznacza to, iż sąd na skutek wniesionej skargi nie przejmuje sprawy do jej merytorycznego załatwienie, a jedynie bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej ale również decyzji ją poprzedzającej.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organy obu instancji w podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć przywołały przepis art. 66 ust 1 pkt 2 tejże ustawy stanowiący o tym, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku – właściwy organ nakazuje w drodze decyzji – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Rozpatrując niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie; czy przepis art. 66 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wskazany jako materialno – prawna podstawa wydanych rozstrzygnięć, rzeczywiście daje organom nadzoru budowlanego możliwość działania w ustalonym przez te organy w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

Jest poza sporem, iż celem przepisu art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest nie tylko utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym ale również ich użytkowanie w sposób nie zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Fundamentalne zatem znaczenie dla możliwości zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ma konstatacja, iż określony obiekt budowlany użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku.

Aktywność organów nadzoru budowlanego przy wyjaśnianiu powyższej kwestii skończyła się w dniu 9. września 2005 r., kiedy to podczas wizji lokalnej na terenie przedmiotowej nieruchomości ustalono, iż co prawda stan techniczny obiektu jest dobry ale jednocześnie ujawniono szereg odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ujawniono także, iż użytkowana jest części obiektu niezgodnie z jej przeznaczeniem i co najważniejsze użytkowany jest przedmiotowy obiekt w częściach, które w żadnym trybie nie zostały dopuszczone do użytkowania, bowiem – jak się wydaje – w tym zakresie budowa przedmiotowego obiektu nie została formalnie dotychczas zakończona. Z ustaleń poczynionych w powyższym zakresie wynika bowiem, iż właściciele przedmiotowej nieruchomości legitymują się wyłącznie częściowym dopuszczeniem obiektu do użytkowania w zakresie jednej izby znajdującej się na parterze budynku oraz pozwoleniem na czasową zmianę przeznaczenia pomieszczeń znajdujących się w poziomie piwnic.

Zanim przejdziemy do omówienia okoliczności uzasadniających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wypada choć na chwilę zatrzymać się przy dotychczasowych działaniach organów na tle tak ustalonego stanu faktycznego. Otóż pomimo tak dość jasno zarysowanego stanu faktycznego organy administracji dotychczas zdecydowały się na wdrożenie i prowadzenie wobec przedmiotowego obiektu wyłącznie jednego postępowania i to opartego na przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oczywiście nie jest rolą sądu administracyjnego instruowanie organów jakie jeszcze dalsze postępowania administracyjne mogłyby zostać wdrożone przy tak ustalonym stanie faktycznym, ale wydaje się, iż upatrywanie wyłącznie w niniejszej sprawie antidotum na sytuację, w której znajduje się przedmiotowy obiekt jest nieporozumieniem. Zastosowane aktualnie przez nadzór budowlany środki prawne wydają się dalece niewystarczające do tego aby obiekt ten mógł pozostawać w zgodności z normami szeroko rozumianego prawa budowlanego.

Powróćmy jednak do zasadniczego nurtu rozważań. Otóż – jak już była o tym mowa – przesłanką zastosowania, jako podstawy rozstrzygnięcia sprawy, przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest ustalenie, iż obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Przywołane już powyżej zapisy protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej we wrześniu 2005 r. nie zawierają nawet wzmianki o jakimkolwiek zagrożeniu za strony przedmiotowego obiektu dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub dla środowiska. O przesłankach tych nie wspominają również organy nadzoru budowlanego w wydanych decyzjach. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji mówi jedynie o stanie technicznym obiektu, który "budzi uzasadnione wątpliwości", natomiast organ odwoławczy mówi już o "nieodpowiednim stanie technicznym", ale i tak jako podstawę rozstrzygnięcia przywołuje przepis art. 66 ust. 1 pkt 2, który nie odnosi się do przesłanki "nieodpowiedniego stanu technicznego" lecz użytkowania obiektu "w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku". O tej natomiast podstawie do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości konsekwentnie milczy. Bez wątpienia mamy więc tutaj do czynienia z naruszeniem przez organy administracji zasad postępowania administracyjnego rządzących zbieraniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem dopuszczalne z punktu widzenia norm praworządności aby organ ferował rozstrzygnięcie w oparciu o przepis, którego przesłanek zastosowania nawet nie ustalał.

W takiej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia opartego o przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi naruszenie tejże normy, które ma oczywisty wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia i tym samym musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji ale również decyzji ją poprzedzającej.

Niezależnie jednak od powyższych uwag podnieść wypada jeszcze kilka kwestii z zakresu analizowanego postępowania. Otóż nie sposób zgodzić się z zarzutami skarg, iż ocena techniczna przedmiotowego budynku przedłożona przez Z. D., w wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem organu pierwszej instancji Nr [...], z dnia [...] nie może co do zasady stanowić materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Skoro przepisy prawa administracyjnego nie zawierają w tej materii ograniczeń, to nic nie stoi na przeszkodzie aby ocenę techniczną w wykonaniu określonego obowiązku złożyła strona postępowania o ile ma stosowne uprawnienia aby oceną taka opracować. Powyższy pogląd nie zwalnia jednak organów od krytycznej analizy takiej oceny technicznej z punktu widzenie okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez same organy. W niniejszej sprawie wydaje się, iż organy nadzoru budowlanego obowiązkowi temu do końca nie sprostały.

Zupełnie abstrahując od zastosowanej w niniejszej sprawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to i tak uwadze sądu, ale i stron postępowania nie mogła ujść konstatacja organu z przeprowadzonej wizji lokalnej, iż stan techniczny obiektu jest dobry. Skoro tak, to uzasadnione są wątpliwości skarżących w kwestii podstaw do przyjęcia przez organy, iż obiekt jest w "nieodpowiednim stanie technicznym". Rozbieżności w powyższym zakresie wydają się oczywiste i – bez choćby próby ich wyjaśnienia za strony organów – niepodobna zaakceptować wydanego rozstrzygnięcia nawet z punktu widzenia kryteriów logiczności.

Nie sposób również zaakceptować wydanego rozstrzygnięcia w części, która odnosi się do zakresu nałożonych obowiązków. Nakładając na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania się organ administracji winien ujawnić konkretna normę prawną, z której wynikać będzie nakaz lub zakaz określonego zachowania się. Przy czym obowiązek ten nie musi wynikać wprost z tekstu aktu prawnego ale może być następstwem interpretacji poszczególnych przepisów tyczących – tak jak w niniejszej sprawie – szczegółowych norm technicznych mających zastosowanie w procesie budowy i użytkowania obiektów budowlanych. Z przykrością należy podkreślić, iż organy administracji obu instancji nie zadały sobie trudu aby poszczególne nałożone obowiązku wyprowadzić z norm prawnych mających walor powszechnego stosowania. A jedynie ograniczyły się do wskazania, iż obowiązki te wynikają z przedłożonej oceny technicznej. Bez wątpienia uzasadnia to zarzut skarżących, iż organy zupełnie bezkrytycznie odniosły się do przedłożonej oceny technicznej, a mając na uwadze to, kto był jej autorem, mogły doprowadzić do przełamania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji R.P.)

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 par 1 pkt 1, lit. "a" i "c", p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy administracji winny w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazać na istnienie przesłanek uzasadniających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, o ile okoliczności niniejszej sprawie na takie ustalenie w ogóle pozwalają. Organy winny jednak także w sposób jednoznaczny ocenić stan techniczny obiektu, bowiem zaprezentowane w niniejszej sprawie stanowisko organów zdaje się wskazywać, iż rzeczywistą okolicznością uzasadniającą prowadzenie postępowania w trybie przepisu art. 66 Prawa budowlanego nie jest sposób użytkowania obiektu lecz jego nieodpowiedni stan techniczny. W tym jednak zakresie brak jest jednoznacznego stanowiska organów, z którego można byłoby wyprowadzić wniosek o takim właśnie stanie technicznym tegoż obiektu. W sytuacji gdyby organ na skutek przeprowadzonego postępowania doszedł do przeświadczenia o potrzebie zastosowania w niniejszej sprawie przepisu aktualnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, to aktualność zachowują te wszystkie poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi, które tyczą potrzeby takiego ukształtowania zakresu nałożonych obowiązków, który znajdzie usprawiedliwienie w przepisach prawa.

O kosztach postępowania należnych A. D. orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a..

Ponadto rozstrzygnięto o kosztach zastępstwa procesowego J. D. korzystającego z prawa pomocy. Wysokość tegoż wynagrodzenia ustalona została mając na względzie rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego (par. 2 pkt 2, w związku z par. 14 ust. 2 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28. września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.).

J.S.