Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 408/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 168/20 w sprawie ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia od W. P. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 168/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego: 1) zobowiązał Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z [...] kwietnia 2019 r. w sposób przewidziany prawem, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 200 zł; 5) nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. W. P. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie prawa do zasiłku okresowego. Do akt sprawy wnioskodawca dołączył oświadczenie oraz zaświadczenia. W dniu [...] kwietnia 2019 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania prawa do ww. zasiłku, z powodu braku znamion ubóstwa, tj. dysproporcji między dokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność wykazania, że dysproporcja, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, jest tego rodzaju, że posiadane przez skarżącego własne zasoby majątkowe pozwalają na samodzielne zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny i przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, pomimo spełnienia formalnych wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji dołączył dokumentację z akt sprawy w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych i wychowawczych. Organ dwukrotnie podjął próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i dołączył do sprawy dokumentację fotograficzną. W dniu [...] lipca 2019 r. skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jednocześnie z tego powodu przedłużono termin rozpoznania sprawy do [...] sierpnia 2019 r. Następnie, [...] lipca 2019 r., skarżący został ponownie zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowy.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. GOPS wydał decyzję nr [...], odmawiającą przyznania zasiłku okresowego.

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący.

Organ pierwszej instancji, [...] sierpnia 2019 r., zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie danych ze szkół oraz zakładu opieki zdrowotnej, a nadesłane odpowiedzi dołączył do akt sprawy i wniesionego odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że organ prawidłowo ustalił, że skarżący wraz z rodziną mieszka na B., a jego sytuacja majątkowa skarżącego nie jest trudna.

Skargę do WSA w Białymstoku wniósł skarżący, a Kolegium decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], uchyliło swoją decyzję z [...] listopada 2019 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że szereg dokumentów, przedstawionych przez skarżącego razem ze skargą, uzasadnia uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania strony.

W związku z tym organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania rodziny skarżącego na podstawie przedłożonych dokumentów, m.in. w jakich okolicznościach wydawane były stronie i jej dzieciom Karty Dużej Rodziny, a także w kontekście oświadczenia co do korzystania z opieki zdrowotnej w P., wykonał dodatkowe czynności wyjaśniające w kwestii ustalenia, od kiedy członkowie rodziny są pacjentami zakładu opieki zdrowotnej oraz wskazanie częstotliwości wizyt skarżącego i dzieci, począwszy od złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, przekroczeń granicy przez rodzinę skarżącego za rok 2019, a także dokumentów z B. wraz z tłumaczeniami. Ponadto, [...] lutego 2020 r., przesłuchano sołtysa miejscowości K., a [...] lutego 2020 r. sporządzono notatkę z podejmowanych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ ponowił wniosek o dokumenty z przekraczania granic w lutym 2020 r. Następnie, [...] lutego 2020 r., przedłużono termin załatwienia sprawy na [...] marca 2020 r. W dniu [...] marca 2020 r. ponownie przedłużono termin załatwienia sprawy na [...] kwietnia 2020 r. z powodu braku pisma z Konsulatu. W dniu [...] marca 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie danych z postępowania w sprawie o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2018/2019 oraz świadczenia wychowawczego. W dniu [...] kwietnia 2020 r. zawiadomiono strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy na [...] maja 2020 r. W dniu [...] kwietnia 2020 r. zwrócono się o udostępnienie danych, tj. wydanie kserokopii w zakresie zasad korzystania przez skarżącego z dofinansowania z programu "Czyste powietrze".

W dniu [...] kwietnia 2020 r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a [...] maja 2020 r. wpłynęła do organu dokumentacja z Konsulatu. W dniu [...] maja 2020 r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i z tego powodu, [...] maja 2020 r., przedłużono termin zakończenia sprawy do [...] czerwca 2020 r.

Kierownik GOPS decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego z powodu zamieszkiwania na terenie B.

Powołując się na zgromadzony i uzupełniony materiał dowodowy, organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że skarżący i jego rodzina nie zamieszkują na stałe pod wskazanym przez niego adresem, a centrum życiowym rodziny jest B. Organ nie zakwestionował przy tym faktu odwiedzin skarżącego u rodziców w K., u których istnieją warunki do zamieszkania z rodziną w czasie tych wizyt. Podkreślił, że skoro dzieci skarżącego uczą się w szkole i uczęszczają do placówek oświatowych na B., to powoduje to konieczność zapewnienia im tam codziennej opieki. Powyższe okoliczności wskazują, że to na B. koncentruje się życie rodziny skarżącego, zaś żaden z jej członków nie przebywa na stałe w miejscowości K., w gminie B..

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że rodzina strony faktycznie nie zamieszkuje na terenie R., podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz złożonych wyjaśnień wynika, że rodzina stale zamieszkuje na terenie P. i w P. znajduje się centrum jej interesów życiowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], podzieliło argumentację odwołania w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji, pomimo obszernego postępowania wyjaśniającego, nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają, zdaniem Kolegium, wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ odwoławczy, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z tego względu Kolegium zaleciło, aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków, na których należałoby powołać sołtysa i rodziców skarżącego. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji powinien dopuścić jako dowód w sprawie również treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dla celów udzielenia pomocy ze środków społecznych, a która to treść dodatkowo pozwoliłaby na ustalenie miejsca zamieszkania strony.

Mając powyższe na uwadze GOPS zawiadomił skarżącego, [...] sierpnia 2020 r., o możliwych terminach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a [...] sierpnia 2020 r. ustalono termin przesłuchania sołtysa miejscowości K., o czym poinformowano skarżącego. Wezwano także skarżącego do przedłożenia dodatkowej dokumentacji, m.in. podatkowej, z ZUS, KRUS, PUP. W dniu [...] sierpnia 2020 r. przesłuchano ww. świadka, a [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Ponadto, [...] sierpnia 2020 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do [...] września 2020 r. Skarżący, [...] sierpnia 2020 r., wniósł także o przesłuchanie w charakterze świadka pracownika socjalnego. Wystąpiono również do Placówki Straży Granicznej o udzielenie informacji o przekraczaniu granicy przez rodzinę skarżącego w sierpniu 2020 r.

W dniu [...] września 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy prowadzonej w tym przedmiocie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., [...] września 2020 r. w sprawie nr [...] stwierdziło, że Wójt Gminy B. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W dniu [...] września 2020 r. zostały przedłożone przez skarżącego dokumenty, zaś organ ustalił na [...] września 2020 r. przesłuchanie świadka – pracownika socjalnego.

W. P., [...] października 2020 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że sprawa o przyznanie zasiłku okresowego toczy się od dnia złożenia wniosku, tj. od kwietnia 2019 r. i do chwili złożenia skargi nie została rozpoznana. Skarżący podkreślił, że w sprawie wydane były 3 decyzje, następnie uchylane przez Kolegium z powodu naruszenia przepisów k.p.a. Decyzje po uchyleniach zapadają po kilku miesiącach z rażącym naruszeniem terminów wskazanych w k.p.a., kolejne postępowania powielają te same błędy i uchybienia.

Ponadto w uzupełnieniu skargi, z [...] października 2020 r., skarżący podniósł, że decyzja Kolegium w przedmiotowej sprawie wpłynęła do organu [...] lipca 2020 r., zaś organ pierwszej instancji podjął czynności dopiero [...] sierpnia 2020 r. Dodatkowo wskazał, że organ pierwszej instancji dwukrotnie w ciągu miesiąca, tj. we wrześniu, wystąpił do straży granicznej o udostępnienie informacji granicznej, co zostało również powielone w innych sprawach, mimo możliwości dopuszczenia dowodów z innych akt.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., w odpowiedzi na skargę, wskazał, że [...] lipca 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła ostatnia decyzja SKO. Uzasadnienie decyzji wskazywało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co organ ten uczynił. Na tej podstawie m.in. przeprowadzono wywiad środowiskowy oraz przesłuchano świadka – sołtysa wsi K. Organ wystąpił też do Placówki Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej o przejazdach granicznych rodziny P. Organ podniósł także, że skarżący przedłożył żądane dokumenty do akt sprawy, a ponieważ świadek – pracownik socjalny, o którego przesłuchanie wnioskował skarżący, przebywał na kwarantannie, nowy termin rozpoznania sprawy został przedłużony do [...] października 2020 r.

W dniu [...] października Wójt Gminy B. wystąpił z trzema wnioskami o udostępnienie danych z innych postępowań, a GOPS zwrócił się do Wójta o udostępnienie kserokopii przesłuchania świadka oraz informacji ze Straży Granicznej. Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie nie miała miejsca przewlekłość, ponieważ przedłużenie terminu wynikało z konieczności uzyskania informacji ze zbioru danych granicznych, niezbędnych do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz przeprowadzenia pozostałych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę w części, stwierdził m.in., że w aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., "k.p.a."), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Sąd wojewódzki stwierdził, że skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a., [...] września 2020 r. W dniu [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie nr [...] stwierdziło, że Wójt Gminy B. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie, w ocenie sądu wojewódzkiego, sprowadza się do oceny tego, czy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2019 r., w którym skarżący wnosił o przyznanie zasiłku okresowego.

Sąd nie podzielił argumentów organu, wskazujących na brak możliwości rozpoznania przedmiotowej sprawy na tym etapie postępowania i podkreślił, że rozpoznając tę sprawę miał również na uwadze inne sprawy ze skargi W. P. na przewlekłość tego samego organu, które zostały rozpoznane przez sąd, w zakresie rozpoznania wniosków skarżącego o: zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2018/2019 (sygn. akt II SAB/Bk 158/20), zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 1169/20), świadczenia wychowawcze na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 159/20) oraz świadczenia na dzieci z programu "Dobry start" za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 164/20). Dopiero wszystkie te sprawy dają obraz postępowania organu pierwszej instancji i podejmowanych w nich czynności procesowych, w tym postępowania dowodowego. Sąd wskazał przy tym, że mimo że sprawy te dotyczą różnych świadczeń, to czynności dowodowe podejmowane w nich, w wielu zakresach pokrywają się bądź są tożsame i dlatego też powinny być oceniane łącznie.

Dokonując oceny, czy organ pierwszej instancji prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a.

Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.

Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwale prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W ocenie sądu wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie zachodzi tak rozumiana przewlekłość postępowania, co obrazuje w sposób szczegółowy stan faktyczny niniejszej sprawy, ze wskazaniem konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez organ. Sprawa toczy się od kwietnia 2019 r., a zatem krócej niż sprawa o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 r. tj. sprawa II SAB/Bk 158/20 (wrzesień 2018 r.). Wnioski w pozostałych sprawach wpłynęły od skarżącego do organu w 2019 r. W początkowym okresie czynności organu pierwszej instancji było podejmowane szybko, bez zbędnej zwłoki, niemniej jednak z pewnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego w niniejszej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Powyższe skutkowało wielokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy (także w pozostałych sprawach skarżącego), w efekcie czego sprawa przez rok nadal nie jest rozpoznana.

Sąd wojewódzki podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bk 749/19, który zapadł w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 158/20, wskazano, że w sprawie kluczowe było ustalenie podstawowej kwestii – miejsca zamieszkania rodziny jako fundamentalnej przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych, które to ustalenie powinno opierać się na okolicznościach niebudzących jakichkolwiek wątpliwości. Wobec powyższego za konieczne sąd uznał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z wywiadu środowiskowego, z zeznań świadków, ustalenia częstotliwości ewentualnych wyjazdów na B., które to dowody łącznie z już dostępnymi, w tym oświadczeniami członków rodziny skarżącego i rodziny jego żony, pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony, co wpłynie na właściwą ocenę przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP.

Organ pierwszej instancji miał zatem konkretne wytyczne zarówno w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 (sprawa II SAB/Bk 158/20), jak również w niniejszej sprawie, a ponadto, które mogły być wskazówkami do innych toczących się z wniosków skarżącego postępowań. W działaniach organu pierwszej instancji pojawiły się jednak kolejne czynności procesowe, które były często powieleniem działań wcześniejszych, mimo że postępowanie w tej sprawie zaczęło się rok później i organ znaczną część materiału dowodowego już miał zgromadzonego w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019. Ponadto organ we wszystkich sprawach niektóre czynności podejmował kilkukrotnie, np. występując do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji o przejazdach granicznych rodziny P. za różne okresy albo też zwracając się z wnioskiem jako Wójt Gminy w B., z którego upoważnienia działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udostępnienie ze zbioru danych osobowych tego organu (zbiory własne), w zakresie materiału dowodowego przeprowadzonego w innym postępowaniu z wniosku skarżącego. Po czym na podstawie art. 75 k.p.a. do akt sprawy dołączał uwierzytelnione kopie dokumentów. Sąd wojewódzki podkreślił przy tym, że w tak opisanym stanie faktycznym w zasadzie organ sam do siebie zwracał się z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych, a następnie przekładał do akt kserokopie dokumentów z innych spraw toczących się z wniosków skarżącego przed tym samym organem, co znacznie wydłużało postępowanie i miało charakter jedynie czynności pozornych.

Takie działania organu, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie charakteryzują się koncentracją w zakresie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, z naruszeniem art. 35 i 36 k.p.a. Trafnie przy tym wskazuje skarżący w skardze oraz jej uzupełnieniu, że decyzje wydawane na skutek uprzednich decyzji kasatoryjnych SKO, zapadały po kilku miesiącach, a kolejne prowadzone postępowania administracyjne powielały te same błędy i uchybienia. Dodatkowo ta okoliczność dotyczy wszystkich postępowań, które zostały rozpoznane w WSA w Białymstoku w dniu 5 listopada 2020 r.

Sąd wojewódzki wskazał, że w ostatniej z decyzji SKO, zapadłej w niniejszej sprawie, trafnie wskazano, że organ pierwszej instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nadal nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ odwoławczy, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie wyciągnięcia skutków prawnych, co już wcześniej wykazywał również Sąd w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bk 749/19. Z tego względu Kolegium ponownie zaleciło, aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków oraz prawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy. W niniejszej sprawie organ zastosował się do tych wytycznych, ale z uwagi na gromadzenie materiału dowodowego decyzji jeszcze nie wydał.

W ocenie sądu wojewódzkiego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest na obecnym etapie we wszystkich sprawach tak obszerny, że należy go jedynie zgodnie z zasadami k.p.a. przeanalizować, ocenić i wyciągnąć wnioski, a następnie je w sposób prawidłowy uzasadnić. Niecelowe jest kolejne powielenie tych samych czynności, bez oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Przewlekłość organu drugiej instancji powoduje bowiem stan, w którym prawo strony nie może być skutecznie dochodzone i kontrolowane co do meritum sprawy na drodze sądowej. W ocenie sądu wojewódzkiego stanu przewlekłości organu pierwszej instancji nie eliminował fakt wielokrotnego wystosowania do skarżącego informacji o braku możliwości rozpoznania sprawy i wielokrotne przedłużania terminów jego załatwienia. Nawet przy uwzględnieniu, że wyłączeniu podlegał okres zawieszenia biegu terminów procesowych w od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego 16 maja 2020 r.

Sąd dodał, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ.

Z zestawienia przedstawionych w stanie faktycznym dat podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności merytorycznych w sprawie, a także wydania kolejnej decyzji uchylającej przez SKO wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. W rażący sposób naruszył on standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań.

Sąd wojewódzki stwierdził więc, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku), które jednocześnie miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku), bowiem czynności we wszystkich sprawach były wielokrotnie powielane, powtarzane, a niekiedy podejmowane w dużych odstępach czasu i z naruszeniem przepisów k.p.a., na co wskazywał zarówno sąd w innym postępowaniu, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie sądu wojewódzkiego, opisane wyżej okoliczności wskazują na kwalifikowaną formę naruszenia prawa, ponieważ przekroczenie obowiązków zarówno w zakresie terminów załatwienia sprawy, jak i wytycznych organu odwoławczego, było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd uznał, że organ naruszył w sposób nieusprawiedliwiony zasadę szybkości postępowania, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Sąd wojewódzki przypomniał, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu powyższego przepisu, pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Powyższe skutkowało również zobowiązaniem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akta sprawy, mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do rozpoznania sprawy (pkt 1 wyroku – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że nowy termin rozpoznania sprawy wyznaczono na [...] października 2020 r., a zatem wszystkie czynności dowodowe, do dnia orzekania przez sąd, powinny być już zakończone, a zatem nie będzie żadnych przeszkód aby wniosek skarżącego rozpoznać.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej.

Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 200 zł. Ponad roczny okres rozpoznawania sprawy ale przy znacznie zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie II SAB/Bk 158/20 (postępowanie toczyło się tam od września 2018 r.) i brak koncentracji postępowania dowodowego, a także powtarzanie czynności przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że organ w sprawie wydawał decyzje, ale w większości z naruszeniem przepisów k.p.a. W ocenie sądu grzywna w kwocie 200 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej przewlekłości.

Przyznanie natomiast stronie skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z wnioskiem stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Ponadto jest to dodatkowy środek, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości, nie przemawiają, zdaniem sądu wojewódzkiego, za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu, ze względu na podejmowanie czynności w sprawie i wydawania decyzji, które następnie były uchylane. Skarżący nie wskazał ponadto, jakiego rodzaju uszczerbku doznał, a który uzasadniałby przyznanie rekompensaty z tytułu stanu przewlekłości, wskazując, że sprawa dotyczy świadczeń na dzieci, które przez to zostały poszkodowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że opóźnienie w dokonywanych przez organ czynnościach nie występowało w rażącym stopniu, a mnogość czynności wynikała z opóźnień w działaniu spowodowanych kwarantanną świadków, trudnością w ustaleniu ze stroną terminu przesłuchania, jak również szerokim zakresem postępowania dowodowego wskazanego w wytycznych decyzji organu wyższego stopnia, zatem przyjęcie rażącego stopnia naruszenia pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie kary grzywny jako fiskalnej dolegliwości uderzającej bezpośrednio w sytuację finansową organu, oparte o błędnie wysunięty wniosek dotyczący rażącego naruszenia prawa;

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku W. P. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt sprawy w sytuacji, gdy w dacie wyrokowania ([...] listopada 2020 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja kończąca postępowanie w sprawie, wydana dnia [...] listopada 2020 r.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie pkt 1 wyroku, a w pozostałym zakresie oddalenie skargi w całości bądź stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i uchylenie orzeczenia w pkt 4, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył ponadto, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądzie Administracyjnym w niniejszej sprawie.

Pismem z [...] stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, W. P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

Zdolność sądowa strony postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Jednocześnie, stanowi gwarancję przeprowadzenia ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem stron.

Wskazać należy, że stosownie do treść art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. dalej jako "u.p.s." ), zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. Z kolei w myśl art. 110 ust. 7 u.p.s. wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, z zastrzeżeniem ust. 8a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na treść wskazanych wyżej przepisów, uznać należy, że przeniesienie kompetencji orzeczniczych w sprawach z zakresu pomocy społecznej na kierownika ośrodka pomocy społecznej nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1420/15 (LEX nr 2002573), a który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela, upoważnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie powoduje wyłączenia kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do rozstrzygania wymienionych spraw, stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w powołanym art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszym ciągu piastun funkcji określonego organu zachowuje swoje kompetencje, a kierownik ośrodka pomocy społecznej podejmuje decyzje wyłącznie z jego upoważnienia i w zakresie jego kompetencji. To, że upoważnienie ma charakter obligatoryjny, nie może skutkować utratą kompetencji przez właściwy organ. Kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie takiego upoważnienia nie staje się organem załatwiającym określony rodzaj spraw (podobnie NSA w wyroku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1158/12, LEX nr 1356928) .

Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie przyznanie prawa do zasiłku okresowego. Zatem stronami tego postępowania są skarżący i Wójt Gminy B., jako organ. Oznacza to, że wyrok Sądu pierwszej instancji w przypadku wydania rozstrzygnięcia, na podstawie art. 149 p.p.s.a., winien być skierowany do Wójta Gminy B. bądź Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia właściwego organu, czyli Wójta Gminy B.. Tymczasem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organem jest Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. i w zaskarżonym wyroku: w pkt 1 – zobowiązał Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z [...] kwietnia 2019 r. w sposób przewidziany prawem, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi; w pkt 2 – stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3 – stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4 – wymierzył organowi grzywnę w kwocie 200 zł.

Co prawda W. P. w skardze jako organ wskazał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. to jednak Sąd pierwszej instancji miał obowiązek z urzędu naprawić ten oczywisty błąd.

Tym samym należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie, w charakterze strony dopuszczono do udziału w postępowaniu podmiot nie posiadający w tej sprawie zdolności sądowej.

Zauważyć również należy, że odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie podpisała E. S., która nie wskazała, że działa z upoważnienia Wójta Gminy B., lecz Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności zaistniała w rozpoznawanej sprawie określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przesłanka nieważności postępowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 186 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Skutkiem stwierdzonej nieważności postępowania jest niemożność oceniania przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Sprawa wymaga bowiem ponownego jej rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec uznania, że skarżący swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.