Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 508/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1-4, art. 63 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], ustalił L. M. (dalej także jako: "skarżący") dodatkową opłatę roczną za 2020 r. w wysokości [...] zł z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania (zakończenia budowy) nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta KW nr [...] L. M. został zobowiązany do uiszczenia tej opłaty w terminie do dnia 31 marca 2021 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że umową notarialną z [...] grudnia 2008 r. Gmina [...] oddała w użytkowanie wieczyste "A." M. R. Sp.j. w P. działkę nr [...], położoną w P. przy ul. [...]. W umowie zawarto warunek zabudowy działki w terminie 5 lat, tj. do dnia [...] grudnia 2013 r.

W wyznaczonym terminie nie udało się zrealizować inwestycji, a nowy użytkownik wieczysty - "A. " [...] Sp. z o.o. Sp.k. w [...] zaproponował organowi dodatkowy termin zagospodarowania nieruchomości. W umowie z [...] września 2014 r. Gmina [...] wyznaczyła nowy termin zagospodarowania działki nr [...], wskazując termin rozpoczęcia zabudowy do dnia 31 lipca 2016 r. i zakończenia zabudowy do dnia 31 grudnia 2017 r.

Przeprowadzona w dniu [...] lutego 2017 r. kontrola nieruchomości wykazała, że na terenie działki nie rozpoczęto jakichkolwiek prac budowlanych. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2017 r. nałożył na użytkownika wieczystego działki ( X. S.A. w P.) dodatkową opłatę roczną za 2017 r. w wysokości [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2017 r. Przeprowadzone w kolejnych latach (2018 i 2019) kontrole nieruchomości także nie potwierdziły rozpoczęcia na działce procesu inwestycyjnego. W konsekwencji ustaleń tych kontroli Prezydent Miasta [...] decyzjami z [...] lipca 2018 r. oraz [...] maja 2019 r. nakładał na X. S.A. w P. dodatkowe opłaty roczne za 2018 i 2019 r. (kwoty opłat odpowiednio: [...] zł oraz [...] zł) z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości. Decyzje te nie były kwestionowane przez użytkownika wieczystego.

W dniu [...] lutego 2020 r. organ kolejny raz przeprowadził kontrolę nieruchomości i ponownie ustalił, że działka nie została zagospodarowana zgodnie z warunkami umowy. Wobec poczynionych ustaleń Prezydent Miasta [...] [...] lutego 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wobec X. S.A. w P. dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zakończenia zabudowy nieruchomości. W dniu [...] lutego 2020 r. organ otrzymał informację, że na mocy umowy notarialnej z [...] lutego 2020 r. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] spółka "A." przeniosła na rzecz L. M.. W związku z tym postępowanie w sprawie ustalenia spółce "A." dodatkowej opłaty rocznej, decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2020 r. zostało umorzone.

W dniu [...] maja 2020 r. organ wszczął nowe postępowanie w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej wobec aktualnego użytkownika wieczystego działki nr [...] - L. M.. Organ zaznaczył, że L. M. w umowie warunkowej sprzedaży z [...] stycznia 2020 r. oświadczył, że posiada wiedzę o przekroczeniu terminu zabudowy nieruchomości. W związku z tym organ uznał, że L. M. nabywając nieruchomość miał pełną świadomość, że może zostać obciążony dodatkową opłatą roczną z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania (zakończenia budowy) nieruchomości. Okoliczność tę potwierdza także pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r. skierowane do L. M. (doręczone 6 lutego 2020 r.) informujące o możliwości naliczenia dodatkowej opłaty rocznej za 2020 r. w wysokości [...]% wartości nieruchomości, tj. [...] zł. Ponadto organ zaznaczył, że notariusz sporządzając umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego w dniu [...] lutego 2020 r. okazała stronom doręczone [...] lutego 2020 r. oświadczenie Prezydenta Miasta [...] o odstąpieniu od skorzystania z przysługującego Gminie prawa pierwokupu, w którym również zawarto informację o możliwości ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Kupujący mocą umowy notarialnej z [...] lutego 2020 r. przejął wszystkie prawa i obowiązki wynikające z umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste w tym obowiązek zabudowy nieruchomości, a także wynikający z umowy notarialnej z [...] września 2014 r. obowiązek rozpoczęcia zabudowy do 31 lipca 2016 r. i zakończenia zabudowy do 31 grudnia 2017 r.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że niezagospodarowanie działki nr [...] nie nastąpiło z przyczyn, które były niezależne od użytkownika wieczystego. Organ uznał także, ze w sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące wyznaczenie nowego terminu zagospodarowania nieruchomości. W tym kontekście wskazał, że celem oddania przez Gminę w 2008 r. w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...] była zabudowa zgodnie z warunkami zabudowy w terminie 5 lat od zawarcia umowy. Kierunek taki został potwierdzony w 2014 r., kiedy ustalono nowe terminy rozpoczęcia zabudowy do 31 lipca 2016 r. i zakończenia zabudowy do 31 grudnia 2017 r. Nowe terminy zostały przyjęte bez zastrzeżeń w umowie wyznaczenia dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste (Rep. A nr [...]). Pomimo tego, terminów zabudowy nieruchomości nie dotrzymano. Nawet wydane decyzje w przedmiocie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej za 2017 r., 2018 r. i 2019 r. nie zmobilizowały poprzednika prawnego użytkownika wieczystego do przyspieszenia działań w celu zabudowania nieruchomości. Zdaniem organu, opóźnienie w zagospodarowaniu działki spowodowane jest przede wszystkim opieszałością w podjęciu czynności zmierzających do uzyskania niezbędnej dokumentacji stanowiącej podstawę do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Nabycie przez L. M. prawa użytkowania wieczystego spowodowało przejęcie m.in. obowiązku zabudowy nieruchomości w określonych w umowach terminach. Wobec powyższego organ uznał, że L. M. jest zobowiązany do zapłaty dodatkowej opłaty rocznej za 2020 r. za niedotrzymanie terminu zakończenia zabudowy nieruchomości.

W odwołaniu z [...] lipca 2020 r. L. M. wniósł o uchylenie powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji błędne zastosowanie w sprawie art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."), a także przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."). W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że działkę nr [...] nabył [...] lutego 2020 r., a dla skuteczności przeniesienia prawa użytkowania wieczystego konieczny jest wpis do księgi wieczystej, co nastąpiło dopiero [...] czerwca 2020 r. Organ natomiast wszczął postępowania administracyjne wobec odwołującego się już w dniu [...] maja 2020 r., zaś decyzję nakładającą opłatę roczną wydał w dniu [...] lipca 2020 r. Zdaniem odwołującego się, nałożenie obowiązku niemożliwego do wykonania oraz niewyznaczenie przez organ nowego terminu na zagospodarowanie działki, stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego. Ponadto L. M. podkreślił, że ciążące na nim zobowiązanie zaistniało w czasie obowiązującego w kraju stanu epidemii, co także znacznie utrudniło mu możliwość zagospodarowania działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że L. M. już w dacie zawieranie umowy warunkowej sprzedaży działki wiedział, że nieruchomość musi być zabudowana oraz, że przekroczony został termin wykonania tego obowiązku. Ponadto został poinformowany przez organ I instancji pismem z [...] lutego 2020 r., że w przypadku stwierdzenia niezabudowania nieruchomości organ, w drodze decyzji, ustali dodatkową opłatę roczną, która będzie wynosiła [...]% wartości nieruchomości, tj. [...] zł. Pomimo ww. informacji L. M. nie zareagował ani na pismo o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia mu dodatkowej opłaty rocznej (pismo z [...] maja 2020 r.), ani na pismo będące pouczeniem o prawie zapoznania się z aktami sprawy (pismo z [...] czerwca 2020 r.). Zdaniem SKO, brak reakcji L. M. mógł świadczyć o jego akceptacji konsekwencji wynikającej z niedochowania terminu zabudowy nieruchomości. Jako nabywca działki musiał mieć bowiem świadomość, że z dniem podpisania aktu notarialnego przyjął na siebie wszelkie obowiązki wynikające z użytkowania wieczystego działki.

SKO stwierdziło, że nie ma wątpliwości, że odpowiedzialnym za zagospodarowanie działki jest nowy nabywca - użytkownik wieczysty. SKO uznało, że L. M. nie miał faktycznej możliwości zabudowania działki od chwili gdy stał się jej użytkownikiem wieczystym, ale też organ - kierując się interesem Gminy - nie musi być zainteresowany dawaniem kolejnemu użytkownikowi wieczystemu ulgi przesunięcia terminu zabudowy działki. W ocenie SKO, słuszne jest stanowisko Prezydenta Miasta [...], że L. M. przystępując do nabycia działki musiał liczyć się z obowiązkiem poniesienia dodatkowej opłaty rocznej. W przeciwnym razie winien już na wstępnym etapie zainteresowania tą nieruchomością wystąpić do organu z zapytaniem o możliwość prolongaty obowiązku zabudowy i propozycją przyjęcia nowego terminu.

W konkluzji powyższych rozważań SKO stwierdziło, że decyzja zobowiązująca L. M. do poniesienia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania działki nr [...] jest prawidłowa. W tej sytuacji zarzuty odwołania zostały uznane za bezzasadne.

W skardze z [...] maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie powyższej decyzji SKO [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 63 ust. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 u.g.n. polegające na jego błędnej wykładni i arbitralnym uznaniu, że skarżący jest bezwzględnie związany terminem wykonania zabudowy nieruchomości wyznaczonym jego poprzednikowi, podczas gdy takie uznanie uniemożliwia faktyczne wykonanie inwestycji przez skarżącego, a także uznaniu, że skarżący musiał się liczyć z poniesieniem opłaty dodatkowej, podczas gdy obowiązek ponoszenia opłat dodatkowych ustalony zostaje dopiero w decyzji administracyjnej, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji i naruszenia przez organ II instancji interesu prawnego skarżącego poprzez niewyznaczenie skarżącemu terminu dodatkowego, pomimo niewątpliwego istnienia ku temu przesłanek,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza na straży jakiego ważnego interesu społecznego stoją wydane w sprawie decyzje i dlaczego uzyskał on priorytet nad interesem strony w postaci nałożenia na skarżącego dotkliwej sankcji finansowej.

W argumentacji skargi skarżący zwrócił uwagę, że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej i wpis ten ma charakter konstytutywny, a zatem do skutecznego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezbędny jest wpis w księdze wieczystej. Wpis skarżącego do księgi wieczystej nieruchomości nastąpił dopiero [...] czerwca 2020 r., a zatem dopiero z tym dniem ziściła się przesłanka niezbędna do tego, aby skarżący mógł rozporządzać swoim prawem. W tym kontekście podkreślił, że wizja lokalna, której wyniki stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej, miała miejsce [...] lutego 2020 r.

Skarżący zaznaczył, że art. 63 u.g.n. przyznał organowi uprawnienie, a nie obowiązek do naliczania dodatkowej opłaty rocznej, a zatem ustalenie opłaty w przypadku uchybienia terminów zagospodarowania nieruchomości nie jest obligatoryjne i zależy od konkretnego przypadku i okoliczności danej sprawy. W związku z tym zanegował twierdzenie organu II instancji, jakoby skarżący przystępując do nabycia działki musiał się liczyć z obowiązkiem poniesienia dodatkowej opłaty rocznej.

Ponadto skarżący zaakcentował, że okoliczności sprawy uzasadniały wyznaczenie jemu terminu dodatkowego. Zaznaczył, że konstytutywnego wpisu skarżącego do księgi wieczystej nieruchomości dokonano w dniu [...] czerwca 2020 r. i dopiero od tej chwili był on faktycznie zobligowany do wykonywania konkretnych zobowiązań wynikających z zawartej umowy. Skarżący podniósł, że skoro termin zakończenia robót określony dla jego poprzednika nie mógł zostać dochowany, gdyż został już przekroczony, pominięcie możliwości wyznaczenia przez organ I i II instancji terminu dodatkowego dla nowego użytkownika wieczystego i sztuczne utrzymywanie obowiązywania przekroczonego już terminu, uniemożliwia w istocie wybudowanie planowanych budynków.

Autor skargi zwrócił także uwagę, że 20 marca 2020 r. na terenie całego kraju został ogłoszony stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Panujące na terenie kraju zagrożenie oraz związane z nim restrykcje, istotnie wpłynęły na strukturę i organizację działalności skarżącego oraz jego zdolność do rozpoczęcia realizacji zabudowy nieruchomości. W okresie tym odnotowany został przestój w realizacji inwestycji w branży budowlanej spowodowany niemożliwością realizowania robót budowlanych z zachowaniem wszelkich środków ostrożności i bez narażania pracowników na zagrożenie zarażeniem. Nie występowała zatem obiektywna możliwość rozpoczęcia realizacji zabudowy nieruchomości.

SKO w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 63 ust. 1 u.g.n. i wyznaczenie skarżącemu terminu dodatkowego, przed ustaleniem dodatkowej opłaty rocznej na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.

Wobec sformułowania przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał - co do zasady – za słuszny zarzut skarżącego dotyczący przedwczesnego wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. przed ujawnieniem nabytego przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej, co nastąpiło [...] czerwca 2020 r. Z uwagi na wydanie decyzji przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2020 r. Sąd stwierdził, że zarzut ten nie ma istotnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś art. 62 ust. 2 tej ustawy, jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. W oparciu o art. 62 ust. 3 u.g.n., za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Artykuł 62 ust. 4 u.g.n. stanowi przy tym, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Zgodnie zaś z art. 63 ust. 1 u.g.n., w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W myśl natomiast art. 63 ust. 2 ustawy, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi przy tym 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji ( art. 63 ust. 3 u.g.n.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma już wątpliwości co do tego, że ustalenie opłaty dodatkowej przewidziane w art. 63 ust. 2 u.g.n. jest dokonywane w ramach rozstrzygnięcia, które ma charakter uznaniowy. Jednocześnie podkreśla się, że decyzja w tym przedmiocie musi być wydawana z poszanowaniem zasad, obowiązujących dla tego rodzaju decyzji. W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną, a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony (np. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2020 r., I SA/Wa 26/20; i powołane tam orzecznictwo; Wyrok NSA z 27 października 2015 r., I OSK 217/14).

Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Uznanie stanowi więc przedostatni element procesu stosowania prawa administracyjnego, który następuje po dokonaniu subsumcji, a przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu administracyjnego. W judykaturze zwrócono także uwagę, że organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć jurysdykcyjne postępowanie administracyjne – czy jest ono uzasadnione z punktu widzenia celów państwa, jednostki samorządu terytorialnego, samego organu wynikającymi z ustaw prawa materialnego, a nawet z przyczyn ekonomicznych. Organ musi w takiej sytuacji dokonać aktu wyboru z uwzględnieniem determinant obiektywnych (prawnych, faktycznych) oraz subiektywnych. Mając to na względzie, nie można a limine wykluczyć, że zaistnieją szczególne przesłanki związane, bądź z osobą lub sytuacją samego użytkownika wieczystego, bądź z charakterem inwestycji, która ma być zrealizowana na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, czy inne jeszcze przesłanki, które zdecydują, że organ ani nie wystąpi do sądu z żądaniem rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, nie wyznaczy terminu dodatkowego, ani nie nałoży w drodze decyzji dodatkowej opłaty rocznej. Tym samym organ administracyjny ma swobodę decyzyjną na etapie przedjurysdykcyjnym, w ramach której będzie badał i oceniał, czy zaistniałe prawnie relewantne fakty (nie rozpoczęcie budowy lub jej nie zakończenie w terminach określonych w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego) skutkują koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, czy też podjęciem innych działań (rozwiązań) skutkujących osiągnięciem ustawowych celów. Decyzja ustalająca opłatę dodatkową z tytułu użytkowania wieczystego jest decyzją o charakterze fakultatywnym i jej wydanie podlega kontroli zarówno w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym), jak i sądowym. Kontroli będą podlegały zarówno przesłanki, którymi kierował się organ wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do jej wydania, jak i zachowanie zasad i trybu postępowania administracyjnego, w tym również zachowanie prawidłowości elementów samej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tym kontekście, że wzorzec kontroli przesłanek determinujących wszczęcie postępowania w przypadku decyzji fakultatywnych kreowany jest przez zasady Konstytucji RP, zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego oraz przez konstrukcję legalności celu ustawy. Z punktu widzenia zasad Konstytucji RP będą to przede wszystkim zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzona z niej zasada proporcjonalności (art.2) oraz zasada praworządności (art.7). Z punktu widzenia zasad ogólnych k.p.a. będą to przede wszystkim zasada legalności (art.6), zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego (art.7) oraz zasada pogłębiania zaufania do organów państwa (art.8; wyrok NSA z 24 marca 2017 r., I OSK 1537/15).

Jakkolwiek skarżący nie kwestionuje istnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n. (nie dotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości), zarzucając przede wszystkim nie wyznaczenie terminu dodatkowego na podstawie art. 63 ust. 1 u.g.n., to dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne jest także stanowisko WSA we Wrocławiu, zgodnie z którym, organ wydając tego rodzaju decyzję. nie może tego uczynić mechanicznie, gdy tylko stwierdzi, że określony w umowie termin do zagospodarowania gruntu został przekroczony. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy po stronie osób, które w umowie zobowiązały się do zagospodarowania gruntu nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające nie wykonanie podjętego obowiązku (wyrok z 28 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 523/08).

Wychodząc z powyższych założeń i nawiązując do bezspornych okoliczności tej sprawy Sąd zauważa, że skarżący nie jest pierwotnym użytkownikiem, który zobowiązał się do zagospodarowania nieruchomości w określonym terminie. Tym podmiotem była spółka X. S.A., w stosunku do której organ już trzykrotnie wydawał decyzję na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n. Skarżący nie jest następcą tego podmiotu, ani jego reprezentantem, jest natomiast – co słusznie akcentują organy- nabywcą, który wstąpił w prawa dotychczasowego użytkownika wieczystego, także w zakresie obowiązku uiszczenia danin publicznych. Nie ma w tej sprawie wątpliwości co do faktu wiedzy skarżącego o nie dotrzymaniu przez zbywcę terminu zagospodarowania nieruchomości, którą powziął jeszcze przed nabyciem tego prawa, a co wynika wprost z treści §1, punkt 3, podpunkt 4 – warunkowej umowy sprzedaży z [...] stycznia 2020 r. – Rep. A [...]). Za zbyt daleko idący uznać należy jednak pogląd, że ta świadomość oznaczała, iż skarżący zgodził się na zapłatę kolejnej (czwartej) opłaty dodatkowej obok uzgodnionej ceny nabycia prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości. Ze sporządzonych umów nie wynika też, aby strony umowy uzgodniły, że cena nabycia tego prawa uwzględnia wartość kolejnej opłaty dodatkowej. Nie ma też wątpliwości co do tego, że skarżący nie miał obiektywnych możliwości zagospodarowania nieruchomości w okresie - po jej nabyciu, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

W ocenie Sądu istotne w sprawie są okoliczności faktyczne, o których organ winien wiedzieć, a które związane są z toczącym się równolegle postępowaniem o udzielenie warunków zabudowy na wniosek spółki X. S.A. Wniosek ten dotyczył możliwości budowy na przedmiotowej nieruchomości hali magazynowej wraz z zapleczem biurowo-socjalnym. Jak wynika z akt administracyjnych decyzję o udzieleniu warunków zabudowy Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] maja 2019 r., a następnie decyzja ta została zmieniona decyzją z [...] marca 2020 r. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce X. pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że prawdopodobieństwo rozpoczęcia robót budowlanych zmierzających do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości było wysokie.

Ocena powołanych okoliczności z uwzględnieniem wskazanych wyżej kryteriów, powinna skłonić organ I instancji do wyznaczenia skarżącemu dodatkowego, realnego terminu, na podstawie art. 63 ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organy nie przytoczyły żadnych szczególnych okoliczności, uzasadniających nie wyznaczenie terminu dodatkowego i konieczność wydania decyzji o ustaleniu kolejnej opłaty.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co pozwala uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 w związku z art. 63 ust. 1 u.g.n.

Naruszenia te były konsekwencją wadliwej oceny okoliczności faktycznych ustalonych przez organ I instancji. Tym samym za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w sposób opisany w skardze (art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do wykładni i stosowania, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, art. 63 ust. 1 u.g.n.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. -

w skrócie: "p.p.s.a."). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).