Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 675/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 132
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
article: art 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art 32 ust. 1, art 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 106 § 3, art 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 823/20 w sprawie ze skargi A[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 października 2020 r. nr 4[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., II SA/Bk 823/20 oddalił skargę A[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 października 2020 r. nr 4[...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K[...] z dnia 24 sierpnia 2020 r. znak: 5[...], odmawiającą przyznania A[...]świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad babką A[...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359), dalej jako "k.r.o.", z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych inkorporowanych w art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, a polegających na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest należne wnuczce, która faktycznie od wielu lat sprawuje opiekę nad niepełnosprawną, bowiem opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, w szczególności przez syna, w sytuacji gdy sprawowanie opieki przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie jest możliwe, a z zasady równości, sprawiedliwości społecznej, konstytucyjnego nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji, należy wywieść uprawnienie wnuczki faktycznie sprawującej opiekę do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także w sytuacji, gdy prawo i orzecznictwo widzi możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować opieki.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej wniesiono, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – zaświadczenia lekarskiego na okoliczność pogarszającego się stanu zdrowia osoby wymagającej opieki i konieczności sprawowania nad nią opieki całodobowej, karmienia, dokonywania zabiegów higienicznych oraz zdezorientowania osoby wymagającej opieki co do otoczenia i własnej osoby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Analizę zasadności zarzutu kasacyjnego wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego, petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną wyrokowania w sprawie. Wśród ustaleń poczynionych w toku dotychczasowego postępowania kluczowe pozostaje to, iż spośród czworga dzieci niepełnosprawnej A[...], co najmniej w odniesieniu do jej syna – Z[...], brak jest obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką. Z[...], będący ojcem skarżącej kasacyjnie, jest czynny zawodowo, pracuje w gospodarstwie rolnym. Do emerytury pozostało mu jeszcze około sześciu lat i pragnie zachować ciągłość pracy oraz ciągłość opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Powyższe ustalenie, niepodważone stosownym zarzutem kasacyjnym podniesionym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednoznacznie wskazuje, iż wśród zstępnych niepełnosprawnej A[...] są osoby, których obowiązek alimentacyjny wobec matki wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki i co najmniej jedno z jej dzieci ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Przechodząc do oceny podniesionego zarzutu kasacyjnego należy wskazać, iż nie został on poprawnie skonstruowany skoro nie odwołuje się do powyższej okoliczności, a wskazuje – wbrew ustaleniom faktycznym – na niemożliwość sprawowania opieki przez osoby, których obowiązek alimentowania matki wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki. Trzeba mieć na uwadze, iż zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię autor kasacji winien wykazać, iż Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Jeżeli zatem spośród dzieci niepełnosprawnej Anny Bierdzio, co najmniej Zdzisław Bierdzio ma obiektywną zdolność do sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, to trafnie konkluduje Sąd I instancji, iż tak ustalony stan faktyczny sprawy jest wystarczający do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce osoby niepełnosprawnej.

Odnosząc się do samego zarzutu kasacyjnego należy dostrzec, iż przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. określają krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wyraźnie wskazując na osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów k.r.o. Nie budzi przy tym wątpliwości, że osobom, na których spoczywa ów obowiązek, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nawiązanie w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisach k.r.o. ma doniosłe konsekwencje w procesie interpretacji powyższej regulacji. Nie pozwala bowiem pominąć regulacji prawnych odnoszących się do kolejności wykonywania tegoż obowiązku. I tak przepis art. 132 k.r.o. określając obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności wyraźnie wskazuje, że obowiązek takiej osoby powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zestawienie art. 17 ust. 1a u.ś.r. i art. 132 k.r.o. wyraźnie wskazuje, iż ten ostatni zawiera treść zdecydowanie szerszą, bowiem odwołuje się do klauzul generalnych mających uniwersalny charakter. Analiza powyższych regulacji dokonana w orzecznictwie sądów administracyjnych doprowadziła do przekonania, iż przepisy te należy interpretować przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest udzielenie materialnego wsparcia osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, rezygnującymi z tego powodu z aktywności zawodowej. Z tego też względu, wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób wskazanych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzić w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) (vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14; wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17; wyrok NSA z dnia z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższy sposób rozumienia art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. w związku z art. 132 k.r.o. prowadzi do konkluzji, iż w wyjątkowych sytuacjach, wnuczka wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką, może zostać uznana za osobę uprawnioną do takiego świadczenia. Przy czym brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osób, na których spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego członka najbliższej rodziny, nie wyczerpuje sytuacji uprawniających wnuczkę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek alimentacyjny po stronie wnuczki aktualizuje się bowiem także wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności nie będą w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania będzie niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W takiej sytuacji obowiązkiem organów pozostaje zbadanie, czy preferowany przez ustawodawcę opiekun osoby niepełnosprawnej, spokrewniony z nią w pierwszym stopniu, z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego), rzeczywiście nie ma możliwości realizowania swych obowiązków. Powodami, które mogą być uznane za uniemożliwiające obiektywne sprawowanie opieki są chociażby wiek i stan zdrowia osoby zobowiązanej, czy rodzaj niepełnosprawności podopiecznego (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; wyrok NSA z dnia z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wykładnia ww. przepisów u.ś.r. dokonana w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy określaniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wyraźnie odwołuje się do kwestii kolejności wykonywania obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów k.r.o. (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), a jednoczenie nie prowadzi do odrzucenia warunków uzyskania owego świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Wskazuje jedynie, że w okolicznościach konkretnej sprawy należy przyznać pierwszeństwo wynikom wykładni systemowej i celowościowej nad wykładnią językową, skoro ta prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej gwarantowanej przez państwo prawa (art. 2 Konstytucji RP) i nakazu ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Nie można zatem zgodzić się z takim sposobem rozumienia powyższej regulacji, której skutkiem byłoby zupełne odrzucenie warunków nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne jest prawem każdego kto rzeczywiście sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w warunkach istnienia obowiązku alimentacyjnego. W tym kontekście nieuprawniony jest zarzut pominięcia art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w procesie wykładni przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób odnaleźć elementu dyskryminacji skarżącej, zaś praw określonych w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji RP).

Konkludując wypada wskazać, iż niezasadnie autor kasacji dezawuuje zaprezentowane w zaskarżonym wyroku rozumienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. w związku z art. 132 k.r.o. Skoro z niepodważonych okoliczności sprawy wynika, że co najmniej jedno z dzieci niepełnosprawnej A[...] ma możliwość sprawowania nad nią opieki, to prawidłowy jest także sposób zastosowania owej regulacji.

Nie jest także zasadny wniosek dowodowy sformułowany w skardze kasacyjnej (art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.). Jak już była o tym mowa niepodniesienie zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku. Nie pozwala to aktualnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku. Przesądza to także o bezzasadności wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze kasacyjnej. Prowadzenie w postępowaniu kasacyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może pozostawać oderwane od funkcji Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą w szczególności pozostaje rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń sądów I instancji (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.). Jeżeli zatem stosownym zarzutem kasacyjnym nie jest podważana okoliczność stanowiąca podstawę faktyczną wyrokowania, to ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) należy wyprowadzić wniosek, iż nieuprawnione jest inicjowanie w postępowaniu kasacyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego odnoszącego się do tej okoliczności.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.