Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 327/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Pasich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., na mocy m.in. art.3, art.6 pkt 14, art.7, art.18 ust.1, art.37 ust.1 pkt 2 i art.106 ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593), Prezydent Miasta B. odmówił przyznania J. L. zasiłku stałego. W jej uzasadnieniu organ ten ustalił, iż wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z B. D. i jej synem, gdyż świadczy o tym ich zamieszkiwanie w jednopokojowym mieszkaniu, składającym się nadto z kuchni, wspólne korzystanie z przedmiotów urządzenia domowego oraz oświadczenie złożone w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w którym wskazano trzy osoby jako wspólnie zamieszkujące. Tym samym nie podzielił organ odmiennych twierdzeń strony i B. D.. W konsekwencji czego, uznając dla potrzeb niniejszego postępowania, że stanowią oni rodzinę, ustalił jej dochód na kwotę [...] zł, na który składają się wyłącznie świadczenia uzyskiwane przez B. D., bo sam wnioskodawca nie otrzymuje żadnych dochodów. A skoro dochód ten jest wyższy od kryterium dochodowego umożliwiającego przyznanie świadczeń pomocowych, wynoszącego dla trzyosobowej rodziny 948 zł, wniosek o zasiłek stały nie mógł zostać uwzględniony.

W odwołaniu podpisanym przez B. D. postulowano uchylenie tego orzeczenia kwestionując pogląd o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego przez wymienione w jego motywach osoby, zatem podważając poprawność ustalenia dochodu wnioskodawcy. Wskazano nadto na wadliwość dokonanych obliczeń przez organ. W efekcie domagano się zmiany tej decyzji, uznanej za błędną i krzywdzącą, i przyznania przedmiotowego zasiłku.

Mimo bezskutecznego wezwania B. D. o dołączenie pełnomocnictwa udzielonego jej przez stronę, i to pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, zaskarżoną decyzją, pierwotnie opatrzoną datą [...] r., następnie sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. w tym zakresie przez opatrzenie jej datą [...] r., na zasadzie m.in. art.138(1 pkt 1 k.p.a. i art.6 pkt 10 i 14, art.8 ust.1, art.37 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji ustalił, iż wnioskodawca jest najemcą lokalu składającego się z pokoju i kuchni, w którym zamieszkuje wraz z B. D. i jej synem. Jest zaliczony do osób niepełnosprawnych z [...] stopniem niepełnosprawności, nie pracuje, jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, nie ma żadnego dochodu, poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie [...] zł. Wydatki na lokal ponosi B. D.. W ocenie organu te okoliczności, w połączeniu z faktem, że odwołujący się starając się o dodatek mieszkaniowy ujął wszystkie trzy osoby jako wspólnie zamieszkujące, prowadzą do wniosku, iż stanowią one rodzinę w rozumieniu art.6 pkt 14 cytowanej ustawy. W konsekwencji czego dochodem rodziny, oprócz wspomnianego dodatku, są świadczenia Pani D., a to renta rodzinna z zasiłkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...] zł, zasiłek rodzinny [...] zł, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka [...] zł, dodatek z tytułu rehabilitacji i kształcenia [...], zatem w łącznej wysokości w [...] 2005 r. [...] zł. Tymczasem kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny wynosi 948 zł. Z mocy art.37 ust.1 pkt 1 tej ustawy zasiłek stały nie przysługuje osobom, które przekroczyły to kryterium. Dlatego odwołania nie uwzględniono, mając dodatkowo na uwadze, iż odwołujący się i B. D. stale korzystają z różnych form pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz pismach uzupełniających, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, przytaczając argumentację poprzednio prezentowaną w toku postępowania administracyjnego i wywodząc, że jest pokrzywdzony tym rozstrzygnięciem, bowiem pozostawiono go bez środków do życia.

Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

na początek należy wyjaśnić, iż jak głosi art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem poddanych jego właściwości decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem bada czy podczas ich wydania nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż tylko wówczas władny jest uchylić wadliwą decyzję; bada też czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą stanowiącą o ich nieważności (p. art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Przy czym po myśli art.134§1 tej ustawy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zobligowany jest więc do kontroli legalności zaskarżonych aktów także z urzędu, w zakresie zarzutów nie podniesionych w skardze.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej w sprawie decyzji w tak zakreślonych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odeprzeć zarzutów skargi, a jeśli nadto trafne okazały się zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Z kwestii formalnych mających wpływ na wynik sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na brak pełnomocnictwa udzielonego przez stronę osobie sporządzającej odwołanie. Co prawda zagadnienie to zostało dostrzeżone przez organ, wszak nie wysnuł on z tego faktu właściwych wniosków. Oto bowiem wezwał o pełnomocnictwo pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, lecz nie zastosował rygoru mimo niewykonania wezwania. Nie można przecież za takie uznać pisma z dnia [...] 2005 r., bo nie ma ono cech pełnomocnictwa. Tymczasem, mimo permanentnego włączania w toku różnych postępowań przez organy orzekające – zamiennie J. L. i B. D. - poza sporem jest, że stroną niniejszego postępowania jest J. L.. Może on działać osobiście, albo przez wyznaczonego przez sąd przedstawiciela (gdy jego stan zdrowia uniemożliwia dokonywanie czynności procesowych, na przykład w wyniku choroby wykluczającej rozpoznanie znaczenia podejmowanych czynności), albo za pośrednictwem prawidłowo umocowanego pełnomocnika. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających ustanowienie innych osób uprawnionych do działania w imieniu skarżącego. Można było co prawda rozważać spełnienie przesłanek z art.33§4 k.p.a., wszak nie uczynił tego organ, zaś skarżący w toku rozprawy sądowoadministracyjnej oświadczył, iż nie pamięta czy upoważniał B. D. do złożenia odwołania w jego imieniu. Zatem istnieją wątpliwości co do istnienia pełnomocnictwa dla osoby sporządzającej ów środek. W tej sytuacji w aktualnym stanie sprawy niepodobna uznać, aby odwołanie pochodziło od uprawnionego podmiotu. Przeto bez konwalidacji dokonanej czynności przyszłoby uznać konieczność umorzenia postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy zastrzeżenia budziłaby również możliwość zastosowania regulacji art.102 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem nie ma wyraźnej zgody skarżącego na wniesienie odwołania. Dopuszczalność zatem merytorycznego rozpatrywania sprawy w drugiej instancji budzi uzasadnione zastrzeżenia, przeto zasadność wydania zaskarżonej decyzji jest co najmniej wątpliwa.

Kolejną kwestią proceduralną, jakkolwiek może niemającą wpływu na wynik sprawy, choć data decyzji stanowi jej istotny element, a zatem należy do treści decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt IV SA 565/86, ONSA 1986, nr 2, poz.44), lecz co najmniej wymagającą wytknięcia, jest zagadnienie sprostowania daty w zaskarżonej decyzji. Jak głosi art.113§1 k.p.a. sprostowanie może dotyczyć błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych pomyłek w wydanych przez dany organ decyzjach. Treść akt administracyjnych, w których w szczególności zabrakło protokołu posiedzenia Kolegium, z którego wynikałaby niezbicie data, w jakiej wydano zaskarżoną decyzję, nie przekonuje, w jakiej dacie istotnie rozstrzygnięcie to zapadło. Przeto nie nadaje się do obrony pogląd, że pierwotnie umieszczona data jest pomyłką i to pomyłką nieistotną. Jej oczywistość nie ma żadnego oparcia w faktach. Ostateczność postanowienia z dnia [...] r. i jego skutek dla decyzji dopuszcza jego ocenę podczas kontroli legalności tejże decyzji. Wszak jej uchylenie wyłącza celowość i możliwość bezpośredniej ingerencji w to postanowienie.

Przechodząc do meritum sprawy godzi się w pierwszej kolejności wskazać, że ustalenie dochodu B. D. zostało dokonane prawidłowo, bo stosownie do brzmienia przepisu art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, zatem zarzut w tej materii jest chybiony. Niemniej jednak trafny okazał się pierwszorzędny zarzut skargi, mianowicie zaczepiający ustalenie, iż skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, a należy do rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Oto bowiem w tym zakresie regulacje zawarte w przepisach odpowiednio art.6 pkt 10 i pkt 14 stanowią, że osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś rodziną są osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ustalenie tej okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wyznacza kryterium dochodowe, a zatem prawo do pomocy skarżącego, który poza dodatkiem mieszkaniowym nie otrzymuje żadnego dochodu, zaś przy wliczeniu dochodu B. D. przekracza kryterium, od którego zależy prawo do zasiłku stałego (p. art.37 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Twierdzenia organów nie zostały poparte wskazaniem w uzasadnieniach decyzji dowodów, na podstawie których je sformułowano, ani tym bardziej ich oceną. Jak się wydaje organy miały na myśli zasady doświadczenia życiowego, wnioskując o wspólności z ilości pomieszczeń w lokalu, korzystaniu z urządzeń w nim się znajdujących, oraz treści podania o dodatek mieszkaniowy. Przede wszystkim jednak nie przeprowadziły poprawnego i pełnego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na pełne wyjaśnienie sprawy i wnikliwą ocenę całokształtu jej okoliczności. Ich rzeczą było przede wszystkim przesłuchanie wnioskodawcy i B. D. na podawane przez nich fakty oraz ewentualnie przeprowadzenie innych dowodów w kwestii prowadzenia gospodarstwa domowego. Bez tego sprawa nie została wyjaśniona, zaś brak właściwej oceny dowodów oraz dających się skontrolować rozważań faktycznych i prawnych powoduje, iż nie dojrzała ona do stanowczego rozstrzygnięcia. Zaniechanie przeprowadzenia wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybia zasadom praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonym w art.7 k.p.a., narusza też obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego uregulowany w art.77 § 1 k.p.a., zaś niedoskonałość oceny dowodów stanowi obrazę art.80 k.p.a. W konsekwencji tego dokonane przez organ ustalenie wspomnianej kwestii należy uznać za gołosłowne. Uchybienia te przemawiają nadto za poglądem o naruszeniu art.107§3 k.p.a..

Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że zamieszkiwanie w jednym lokalu nie stanowi nieobalalnego założenia dla wniosku o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Taka sytuacja ma bowiem miejsce przykładowo wówczas, gdy osoby razem zamieszkujące ponoszą wspólnie wydatki z łącznych osiąganych dochodów, korzystają ze wspólnych urządzeń domowych, wspólnie gotują i wykonują inne czynności związane z bieżącym utrzymaniem i bytowaniem. Sam fakt, że mieszkanie składa się z jednego pokoju i kuchni też nie jest przesądzający, zwłaszcza gdy strona stara się wykazać, że korzysta odrębnie z pomieszczenia kuchennego. Na koniec trzeba zwrócić uwagę na konieczność - przy wersji organów - wykazania przez nie, że skarżący pozostaje w faktycznym związku z Panią D., czego organy nie uczyniły. W ocenie całokształtu okoliczności sprawy nie można oczywiście pominąć pewnych elementów przemawiających za stanowiskiem zajętym przez organy, zwłaszcza wskazanie wszystkich osób jako wspólnie gospodarujących i zamieszkujących dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego, wszak są one jedynie fragmentami całości, której organy kompleksowo i szczegółowo nie oceniły i nie rozważyły. Tymczasem definicja pojęcia rodziny z art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej nie pokrywa się z definicją uregulowaną w art.4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), która dotyczy pojęcia gospodarstwa domowego. Wedle ostatnio przywołanego przepisu gospodarstwo domowe "wieloosobowe" to gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy wspólnie z małżonkiem i innymi osobami z nią zamieszkującymi i gospodarującymi... Stąd przenoszenie treści wniosku o przyznanie owego dodatku na grunt świadczeń z pomocy społecznej winno zostać dokonane z pewną dozą ostrożności, czego organy nie dostrzegły. Skutkiem opisanych okoliczności ustalenie przedmiotowej okoliczności uchyla się spod oceny legalności. Powoduje to podważenie toku rozumowania organu i ostatecznej konkluzji przezeń wyprowadzonej.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uzupełni jej materiał, w szczególności o zeznania strony i B. D., a także o dowody, które uzna za potrzebne do rozstrzygnięcia sporawy, następnie go oceni i rozważy w naprowadzonych powyżej kierunkach, stosując się do reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, który z mocy art.14 ustawy o pomocy społecznej ma zastosowanie także w tych sprawach. Pełne ustalenia i rozważania dadzą podstawę do wydania właściwej treści decyzji, którą organ w przepisany sposób uzasadni.

Co mając na względzie, na zasadzie art.145§1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji.