Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 579/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA A. Szymańska, Sędziowie asesor WSA J. Linkowski, sędzia NSA T. Cysek (spr.), Protokolant D. Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2005 r. sprawy ze skargi E.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda [...] w wyniku rozpoznania odwołania W.R. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 r. "odmawiającej uchylenia czynności materialno-technicznej jaką było zameldowanie na pobyt stały E.R. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W." –

- uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] podkreślił, iż o zameldowaniu na pobyt stały decyduje wyłącznie jedna przesłanka - określona w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. DZ. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tj. warunek faktycznego zamieszkania w lokalu, w którym osoba chce dokonać zameldowania.

W postępowaniu o uchylenie czynności materialno- technicznej zameldowania właściwy organ bada stan faktyczny istniejący w dniu dokonywania zameldowania.

Jednocześnie organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie podniósł, iż w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynajmujący, najemca, osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, lub właściciel lokalu zobowiązani są do potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad dwa miesiące.

Mimo zatem, iż w podanym stanie prawnym nie jest wymagane potwierdzenie uprawnień do przebywania w lokalu i właściwy organ rozstrzyga w oparciu o ustalony stan faktyczny, to osoba "ubiegająca się o zameldowanie winna uzyskać akceptację osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, czego wyrazem jest potwierdzenie faktu pobytu osoby występującej o zameldowanie na druku zgłoszenia pobytu".

W niniejszej sprawie prawidłowość dokonanego zameldowania kwestionował mąż E.W. – W.R. argumentując to brakiem potwierdzenia przez niego na druku zgłoszenia pobytu stałego żony. [...] września 2003r przedłożył on właściwemu organowi akt notarialny sprzedaży przez E.R. na rzecz jej syna A.R. jej udziału w prawie własności do przedmiotowego lokalu oraz zastrzeżenie, aby jej nie meldować w tym lokalu .

Mimo, iż wskazane zastrzeżenie nie wiąże właściwego w sprawach zameldowania organu to organ ten " nie może" nie brać pod uwagę aktualnego stanu prawnego lokalu"

Dlatego – jak wywodzi Wojewoda [...] – w sytuacji, gdy w dniu [...] września 2003 r. E.W. zgłosiła swój pobyt stały w lokalu nr [...] przy ulicy [...], to wobec dysponowania informacją o zmianie właściciela konkretnego lokalu- należało " ustalić zasadność zameldowania"

Tymczasem organ I instancji dokonał jedynie sprawdzenia , czy osoba zgłaszająca pobyt stały ma swobodny dostęp do lokalu i faktycznie w nim zamieszkuje i na tej podstawie dokonał zameldowania, - uchybiając przepisowi art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W sytuacji bowiem, gdy istnieje wątpliwość co do zgłoszonych danych rozstrzyga się je w drodze decyzji, po przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Reasumując rozważania organ odwoławczy stwierdził, iż jakkolwiek ewidencja ludności służy zbieraniu informacji o miejscu zamieszkania i pobytu osób , "a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego, to nie oznacza to dowolności w dokonywaniu omawianej czynności rejestracyjnej, która będąc potwierdzeniem faktu pobytu, rodzi jednocześnie określone skutki prawne".

W związku z tym, wobec konieczności" dokładnego wyjaśnienia okoliczności dokonania czynności materialno- technicznej zameldowania E.W." należało w ocenie Wojewody [...] orzec jak w sentencji.

W złożonej skardze E.W. domagała się uchylenia opisanej decyzji organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie art. 4 pkt 1 w związku z art. 9 ust.1, art. 10 ust. 1, oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Jedynym warunkiem stałego zameldowania na pobyt stały jest bowiem fakt pobytu w lokalu. Fakt pobytu E.W. w przedmiotowym lokalu został zaś zgłoszony przez zainteresowaną , potwierdzony przez pracownika organu i nie został zakwestionowany przez W. i A.R.

Nie było konieczne rozstrzyganie o zameldowaniu w drodze decyzji, albowiem co do faktu pobytu w lokalu nie zachodziły wątpliwości.

Wątpliwości te pojawiły się dopiero z chwilą wystąpienia W. i A.R. z wnioskiem o uchylenie zameldowania i zostały one rozstrzygnięte decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2004 r. wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W ocenie strony skarżącej sformułowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego sugerujące konieczność brania pod uwagę " stanu prawnego lokalu" i podnoszące, że czynność rejestracyjna rodzi określone skutki prawne nawiązują do dawnej niekonstytucyjnej regulacji art. 9 ust. 2 omawianej ustawy. Nie mogą być zatem aprobowane.

Ponadto wedle złożonej skargi Wojewoda [...] pominął znaczną część materiału dowodowego, naruszając tym samym normy art. 7 , art. 77§ 1 oraz art. 107 w związku z art. 140 kpa ( np. faktu wystąpienia przez skarżącą pozwem z dnia [...] września 2003 r. o ustalenie nieważności wymienionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umowy notarialnej)

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

O oddalenie skargi wnieśli też W. i A.R. podkreślając w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2005 r. w szczególności, iż " działanie urzędnika w tej sprawie wyrządziło ogromne szkody właścicielowi, przysporzyło dużo korzyści E.R. i nie mogło być przypadkową pomyłką".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z niżej podanych względów.

Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U.Nr.153, poz.1269) zasadą jest, iż kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny dotyczy zgodności z prawem (zarówno materialnym, jak i procesowym). Oceniając legalność zaskarżonego aktu wydanego przez organ administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.Nr.153, poz. 1270 ze. zm.)

Kognicji Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nie przekroczy zatem podniesienie, iż zaskarżona decyzja zapadła przede wszystkim z naruszeniem art. 138 §2 kpa (Wojewoda [...] powołując ten przepis przy wskazywaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zapewne na skutek oczywistego przeoczenia wymienił też nieistniejącą jednostkę redakcyjną - tzn. "pkt 1 " cytowanego przepisu).

Zważyć należy, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie załatwiała (nie kończyła) sprawy co do istoty, a miała jedynie kasacyjny charakter - uchylała bowiem decyzję organu I instancji i przekazywała sprawę do ponownego rozstrzygnięcia temu organowi.

Przewidziane w art. 138 § 2 kpa rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem (wyłomem) od zasady ponownego merytorycznego rozstrzygania w II instancji. Oznacza to, że nie może być podjęte w sytuacjach innych niż określone w analizowanym przepisie. W szczególności żadne inne wady postępowania ani decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania omawianej decyzji. Art. 138 § 2 kpa nie może być – na co zgodnie zwraca uwagę doktryna i orzecznictwo – interpretowany rozszerzająco (por. np. B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz W-wa 1998.Nr 667, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 632/99 Lex nr 48722 , Wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt I SA 2127/98 Lex nr 48721, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2776/98 Lex nr 47914 i wiele innych) .

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Zważyć przy tym wypada, iż przewidziane we wskazanym przepisie rozstrzygnięcie może być wydane przez organ odwoławczy, gdy niewystarczające okaże się wykorzystanie przez ten organ uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania co do dowodów i materiałów w sprawie, zgodnie z art. 136 kpa.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy zobowiązany jest zatem wykazać istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie wraz z podaniem dlaczego nie zastosował art. 136 kpa ( por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999r sygn. akt II RN 7/ 99 OSNP 2000/9/338) .

Uzasadnienie decyzji Wojewody [...] nie wykazuje aby zaistniały podstawy do kasacyjnego orzeczenia przez ten organ.

Orzekając w niniejszej sprawie organ odwoławczy powołał się na konieczność " dokładnego" wyjaśnienia okoliczności dokonania czynności materialno-technicznej zameldowania E.W."

Z tego rodzaju enigmatycznego i lakonicznego sformułowania nie wynika wszak jakiego rodzaju konkretne czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności ( poza podjętymi już przed wydaniem decyzji organu I instancji) winny być jeszcze dodatkowo dokonane przez Prezydenta W. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w I instancji, nie mówiąc już dlaczego ewentualnych braków, jaki zdaniem Wojewody [...] zaistniały w zakresie dowodów i zgromadzonych w sprawie materiałów, nie mógł uzupełnić sam organ odwoławczy.

W rezultacie nie sposób uznać, aby w ten sposób organ II instancji przekonał o podstawach do wydania rozstrzygnięcia o jakich mowa w art. 138 § 2 kpa. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje tez, iż organ odwoławczy dokonał ponadto, na bazie ustalonego stanu faktycznego ocen prawnych sugerujących wadliwość działania organu I instancji. Również i to jednak nie upoważniało Wojewody [...] do wydania decyzji kasacyjnej.

Samo prezentowanie odmiennej oceny prawnej spowodować mogło bowiem co najwyżej wydanie przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej, (która podlegałaby oczywiście w razie jej zaskarżenia kontroli sądu administracyjnego), a nie decyzji kasacyjnej.

Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do ustaleń w zakresie stanu prawnego, a jedynie faktycznego.

Badając legalność decyzji wydanej z powołaniem jako podstawy prawnej art.138 § 2 kpa Sąd ogranicza się w zasadzie do kontroli, czy spełnione zostały w konkretnej sprawie przesłanki wymienione w tym przepisie.

Na marginesie tylko zatem dodać można, że rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazują co najmniej na brak zdecydowania organu odwoławczego co do przesłanek, które winny ważyć o końcowym wyniku niniejszej sprawy.

Z jednej strony podkreśla on bowiem, iż wyłącznie decydujące dla oceny kwestii zameldowania jest zagadnienie spełnienia warunku faktycznego zamieszkania osoby, która ma być zameldowana. Z drugiej strony akcentuje inne wymogi np. " akceptacji" ze strony posiadającego tytuł prawny do lokalu.

W istocie rzeczy nie wskazano zatem na czym miałoby polegać powoływane przez Wojewodę [...] ustalenie "zasadności" zameldowania.

Źródłem nieporozumień mogła być niejasna wypowiedź zaskarżonej decyzji, że dokonanie czynności rejestracyjnej zameldowania obok potwierdzenia pobytu rodzi "określone skutki prawne."

Co do wywodzonego przez organ odwoławczy z brzmienia art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wymogu "akceptacji" osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, to zaznaczyć wypada, że wypowiedzenie tego postulatu przez Wojewodę [...] nastąpiło bez uwzględnienia celu, na który nakierowany jest powołany przepis.

Dotyczy on bowiem tylko nałożenia obowiązku na podmiot posiadający tytuł prawny do lokalu potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt

(vide też nazwa rozdziału, w którym jest on zamieszczony).

Zwrócić w końcu należy uwagę, że dokonanie interpretacji wiążących w sprawie przepisów nie powinno być sprzeczne z sensem i skutkami orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. nr 78, poz. 716).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit c i art. 152 powoływanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.