Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2899/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 878/16 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. J. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 878/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę K. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr ewid. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...][...] w m. W., w związku z planowaną inwestycją polegającą na rozbudowie istniejącej wylęgarni kurcząt o magazyn pojemników oraz zmianę konstrukcji dachu wylęgarni piskląt.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 poz. 115 z 2007 r. ze zm., dalej u.d.p.) oraz art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego - K. J. dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr ewid. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w m. W., w związku z planowaną inwestycją postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy tej działki.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że droga krajowa nr [...], zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z 18 grudnia 2008 r., w sprawie klas istniejących dróg, została zakwalifikowana do dróg klasy G (droga główna). Przedłożony przez Wójta Gminy Wiśniew projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, zawiera ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wskazując w pkt 3 zapis, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie się odbywała istniejącym zjazdem z drogi krajowej (dz. nr ewid. [...]). Wskazał, że ww. zjazd, który zapewnia obsługę komunikacyjną działki inwestycyjnej (zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) znajduje się w miejscu niebezpiecznym, tj. na dodatkowym pasie włączenia pojazdów do ruchu z istniejącej stacji paliw, co stwarza duże zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników DK-[...] jak i samych klientów oraz pracowników firmy. W związku z powyższym rozbudowa przedmiotowej inwestycji o kolejne funkcję gospodarcze (część magazynowa) przyczyni się do zwiększenia natężenia ruchu na zjeździe, powodując obniżenie poziomu bezpieczeństwa na drodze klasy G o znaczeniu międzyregionalnym. Powołał przy tym dane z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2005 roku na odcinku [...] (natężenie ruchu w ilości 6066 poj./dobę) oraz kolejny pomiar z 2010 roku, gdzie odnotowano wzrost natężenia ruchu na [...] do 7000 pojazdów na dobę.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł K. J. podnosząc, że planowana rozbudowa nie zwiększy natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] lutego 2016 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. utrzymał własne postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Włączenie do drogi ruchu drogowego, o którym mowa wyżej, zapewnia zjazd.

Dalej organ wskazał, iż w analizowanym projekcie decyzji w punkcie III ppkt. 3 lit. g - warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji - określono, iż obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji ma odbywać się na zasadach dotychczasowych czyli za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (działka ew. nr [...]). Powyższą okoliczność dotyczącą lokalizacji ww. zjazdu usytuowanego w km 283 + 885 (strona lewa) o kategorii zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 63 potwierdza ewidencja zjazdów zawarta w Banku Danych Drogowych, prowadzona przez Rejon w Siedlcach Oddziału w Warszawie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jak również załączona do akt sprawy kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 i dokumentacja fotograficzna. Organ wskazał, że ww. zjazd usytuowany jest w miejscu szczególnie niebezpiecznym tj. na dodatkowym pasie ruchu (pasie włączenia), gdzie zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 5 w związku z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazdy publiczne nie mogą zostać usytuowane. Jednocześnie organ zauważył, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym inwestor powyższego przedsięwzięcia chcąc nadal wykorzystywać istniejący zjazd publiczny musiałby go przebudować i wyposażyć w dodatkowy pas ruchu. Zgodnie bowiem z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Natomiast w myśl § 78 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Zważywszy, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] miarodajne natężenie ruchu wynosi 630 P/h nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy zjazd publiczny musiałby ulec przebudowie i być wyposażony w dodatkowy pas ruchu, co w zaistniałych okolicznościach z uwagi na fakt występowania już dodatkowego pasa ruchu stanowiącego wyjazd z sąsiadującej obok stacji paliw nie jest jednak możliwe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł K. J. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie i nieudowodnienie w jaki sposób wnioskowana inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącej od wielu lat wylęgami kurcząt o magazyn pojemników (już przechowywanych na zakładzie) oraz wykonanie zadaszenia nad podjazdem dla samochodów wpłynie na zwiększenie ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że planowana inwestycja nie zwiększy ani wolumenu produkcji, ani ruchu do i z zakładu, a ma na celu jedynie optymalizację procesu produkcyjnego (przechowywanie pojemników w jednym miejscu zamiast w kilku miejscach na terenie zakładu) oraz zadaszenie nad podjazdem dla samochodów. Podkreślił, że działalność produkcyjna na działce nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] prowadzona jest od ponad 45 lat gdyż wcześniej w/w działka była częścią miejscowego PGR gdzie ruch do i z działki był wielokrotnie większy niż teraz, niemal do samego końca PGR-u. Od 6 lat na tej działce działa wylęgarnia kurcząt i wtedy GDDiA nie widziała konieczności przebudowy zjazdu uzgadniając projekt warunków zabudowy tamtej inwestycji ponieważ jasne było, że wylęgarnia będzie generowała o wiele mniejszy ruch niż wcześniej generował PGR.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na żądanie organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu, w przypadku zarządcy drogi - z przepisami u.d.p. i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm., dalej zwanego "rozporządzeniem z 1999 r."). Przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p., dotyczący obowiązku uzgodnieniowego z poszczególnymi organami, przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne zainicjowane wnioskiem strony. Zatem organ ocenia jedynie projekt decyzji. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z jego treścią: "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Uzgodnienie to dotyczy zatem przede wszystkim oceny pod kątem dopuszczalności zapewnienia obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości wykonania czy przebudowy zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi publicznej, tj. w omawianej sprawie - do zarządcy drogi krajowej nr [...]. Projekt zjazdu, w myśl u.d.p. i przepisów wykonawczych, powinien uwzględniać obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], gdyż zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r., do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, właściwym jest zjazd publiczny.

Sąd Wojewódzki podniósł, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego dla obiektu służącego do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży i handlu kurczętami, są zdecydowanie bardziej rygorystyczne niż w przypadku udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Należy mieć bowiem na uwadze, iż znacznie większy ruch generowany jest przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza i dlatego wymagany jest zjazd publiczny, o czym stanowi § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r. Przede wszystkim obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają na lokalizowanie zjazdów publicznych w miejscach bezpośrednio zagrażających bezpieczeństwu duchu drogowego. Do takich miejsc, na co powołał się organ uzgadniający, należy między innymi zlokalizowanie wjazdu na drogę na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy planowany zjazd publiczny do działki nr 559/13 usytuowany byłby właśnie w takim miejscu. A zatem wbrew obowiązującej regulacji prawnej wyrażonej w § 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia. W tej sytuacji bez znaczenia jest, czy planowana inwestycja zwiększy natężenie ruchy czy też nie. Brak możliwości przebudowy zjazdu wynika w tym przypadku bowiem nie z generowania ewentualnego natężenia ruchu, ale z regulacji prawnej zakazującej lokalizacji i przebudowy zjazdu w miejscu oraz w warunkach występujących w rozpoznanej sprawie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego usytuowanie przedmiotowej nieruchomości jak i aktualnego zjazdu, ustalone przez organ potwierdzają złożone do akt sprawy administracyjnej fotografie, mapy oraz szkice przebiegu drogi. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki wskazał, iż skoro postępowanie dotyczy uzgodnienia przedstawionego organowi projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym obsługa komunikacyjna wnioskowanej inwestycji miałaby się odbywać za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki [...], a lokalizacja takiego zjazdu byłaby sprzeczna z powołanym powyżej przepisem § 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ nie mógł uzgodnić tego projektu. Istotą sporu bowiem pozostaje fakt, że skarżący zaplanował inwestycję, która może być obsługiwana wyłącznie przez zjazd publiczny, a takowy ze względu na lokalizację na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu jest niedozwolony. W prowadzonym postępowaniu już wystąpienie zjazdu publicznego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] stałoby w sprzeczności z przepisem § 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r., do których odsyła art. 29 ust. 4 u.d.p., dlatego też podniesione w skardze okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zgodnie również z jednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 r. nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/wyjazdu w miejscach określonych szczegółowo w omawianym przepisie. Nie można zatem uznać, wbrew stanowisku skarżącego, że przesłanką wystarczającą do uzgodnienia projektu budowlanego jest fakt braku wpływu planowanej inwestycji na ruch drogowy prowadzący do planowanej, modernizowanej inwestycji.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił za organem, że stosownie do § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia zjazd publiczny z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 pojazdów na godzinę. Skoro natężenie to w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wynosi aż 630 pojazdów na godzinę, to nie ulega wątpliwości, że planowany zjazd publiczny powinien ulec przebudowie i być wyposażony w dodatkowy pas ruchu. Z uwagi na fakt występowania już dodatkowego pasa ruchu stanowiącego wyjazd z sąsiadującej obok stacji paliw stworzenie takiego pasa ruchu nie jest możliwe.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ odniósł się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, zatem ocena, której dokonał GDDKiA pozwoliła stwierdzić, że nie naruszono art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec braku innych uchybień nie doszło także do naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż postępowanie było prowadzone w zgodzie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. J., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i zaniechanie przez ten organ zbadania czy realizowana inwestycja faktycznie wpływanie na ruch pojazdów z nieruchomości skarżącego na drogę krajową nr [...], w sytuacji gdy okoliczność ta pozostaje kluczowa z punktu widzenia ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłową jego wykładnię i uznanie, że brak wpływu realizowanej inwestycji (polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania działki nr [...] poprzez budowę magazynu na pojemniki i przebudowie dachu wylęgarni piskląt) na ruch z terenu inwestycji na drogę krajową nr [...], oraz istnienie już w chwili obecnej zjazdu na tę drogę (wybudowanego przed około czterdziestoma laty) pozostaje bez znaczenia dla uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

b) § 78 ust. 2 pkt 3 i § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich zastosowanie, podczas gdy powołane przepisy znajdują zastosowanie na innym etapie procesu inwestycyjnego, tzn. przy ocenie zasadności zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, a nie na etapie ubiegania się przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy;

c) art. 195 (powinno być § 195) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez zastosowanie przepisów tegoż rozporządzenia w sytuacji, w której zjazd z nieruchomości skarżącego na drogę krajową nr [...] wybudowany został (na podstawie stosownej decyzji) przed wejściem w życie rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak też zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 3 u.d.p.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem strony skarżącej, że kontrolowane przez Sąd Wojewódzki postanowienie wydane zostało bez ustalenia okoliczności sprawy istotnych dla uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki przystępując do rozpoznania sprawy powinien w pierwszej kolejności dokonać wykładni art. 35 ust. 3 u.d.p., który stanowił podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć. Tylko prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie daje sądowi administracyjnemu podstawę do oceny, czy w sposób wyczerpujący ustalono stan faktyczny. Może bowiem wystąpić sytuacja, że na skutek błędnej wykładni prawa materialnego organ administracyjny nie dokona koniecznych ustaleń faktycznych, od których zależne jest zastosowanie tego prawa. Natomiast prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawa pozwala w sposób właściwy ukierunkować czynności dowodowe i zebrać materiał niezbędny do rzetelnego rozpoznania sprawy. Oczywiście obligatoryjnym elementem kontroli sądowej jest również zbadanie, czy w postępowaniu zebrano dowody służące do ustalenia stanu faktycznego i poddano je wszechstronnej ocenie, zgodnie z obowiązującymi wymogami proceduralnymi. Dopiero gdy sąd stwierdzi, że w sposób niewadliwy przeprowadzono czynności wyjaśniające i prawidłowo ustalono istotne okoliczności sprawy, możliwa jest ocena co do stanowiska organu w zakresie subsumpcji oraz następstw prawnych wynikających z zastosowania w sprawie przepisów materialnoprawnych.

Przedmiotem zaskarżonego wyroku stało się postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowiącego, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, a w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że uzgodnienie z zarządcą drogi dokonywane jest w zakresie możliwości włączenia do drogi takiego ruchu drogowego, który będzie spowodowany planowaną zmianą zagospodarowania terenu. Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest więc dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (por. wyroki NSA z dnia 14 października 1998 r. II SA 1226/98, 9 września 2008 r. II OSK 995/07).

Przypomnieć należy, że przedstawiony zarządcy drogi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji dotyczy planowanej inwestycji na działce nr ew. [...] – polegającej na rozbudowie istniejącej wylęgarni kurcząt o magazyn pojemników oraz zmianie konstrukcji dachu budynku tej wylęgarni. Według projektu decyzji o warunkach zabudowy obsługa komunikacyjna terenu wnioskowanej inwestycji będzie się odbywała istniejącym zjazdem z drogi krajowej.

W postanowieniu z [...] grudnia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadnił odmowę uzgodnienia projektu decyzji tym, że zjazd do przedmiotowej działki inwestycyjnej znajduje się w miejscu niebezpiecznym, co stwarza duże zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników drogi krajowej, a rozbudowa obiektu o kolejne funkcje gospodarcze przyczyni się do zwiększenia natężenia ruchu na zjeździe, powodując obniżenie poziomu bezpieczeństwa na wskazanej drodze.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący zaznaczył natomiast, że nie wnioskował o lokalizację nowego zjazdu, gdyż istniejący w pełni zaspokaja potrzeby inwestycyjne, przy czym planowana rozbudowa wylęgarni o magazyn pojemników nie zwiększy natężenia ruchu drogowego.

W kolejnym postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. organ podtrzymał swoje negatywne stanowisko co do uzgodnienia projektu decyzji, dodając w jego uzasadnieniu, że inwestor chcąc nadal wykorzystywać istniejący zjazd publiczny musiałby go przebudować i wyposażyć w dodatkowy pas ruchu, co nie jest możliwe do realizacji. Ponadto zaznaczył, że dodatkowe zwiększenie ruchu wynikające z uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego i mogłoby skutkować zwiększenie kolizji czy wypadków na tym obszarze.

Z treści obu postanowień wynika, że podstawową przesłanką odmowy uzgodnienia projektu decyzji było założenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że planowana przez skarżącego rozbudowa obiektu gospodarczego zwiększy natężenie ruchu na istniejącym zjeździe z drogi krajowej, chociaż w tym zakresie nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych. Tymczasem okoliczność wpływu planowanej modernizacji przedmiotowego obiektu na ruch drogowy wymagała wyjaśnienia. Z charakteru wnioskowanej inwestycji nie można było wywodzić automatycznie, że jej realizacja zmieni obsługę komunikacyjną danej nieruchomości.

Mimo postawionych przez skarżącego zarzutów, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie wyjaśnił, na czym oparł twierdzenie, iż planowana budowa magazynu pojemników zwiększy ruch pojazdów obsługujących przedmiotowy obiekt gospodarczy.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki niezasadnie oddalił skargę, w której ponowiono zarzuty co do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Sąd Wojewódzki z jednej strony trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zakres uzgodnienia, którego dokonuje właściwy organ, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne zainicjowane wnioskiem strony. Ponadto prawidłowo zaznaczył, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje oceny zgodności tych warunków z przepisami stanowiącymi podstawę działania zarządcy drogi. Z drugiej jednak strony dalsza argumentacja Sądu Wojewódzkiego świadczy o tym, że powyższych uwag nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie zweryfikował ustaleń faktycznych zawartych w kontrolowanym postanowieniu w kontekście przepisu art. 35 ust. 3 u.d.p. Rozważania Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku nie są adekwatne do przedmiotu projektu decyzji o warunkach zabudowy uzgadnianego w niniejszej sprawie. Sąd odniósł się bowiem do kwestii "projektu zjazdu", "udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego" i "planowanego zjazdu publicznego", podczas gdy sporna inwestycja ma być obsługiwana przez zjazd istniejący od kilkudziesięciu lat, a projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy tylko określonych robót budowlanych związanych z planowaną modernizacją obiektu gospodarczego, konkretnie wylęgarni piskląt.

Sąd Wojewódzki dokonując oceny zaskarżonego postanowienia błędnie przyjął, że bez znaczenia jest to, czy planowana inwestycja zwiększy natężenie ruchu czy też nie, zastrzegając, iż: "brak możliwości przebudowy zjazdy wynika w tym przypadku nie z generowania ewentualnego natężenia ruchu, ale z regulacji prawnej zakazującej lokalizacji i przebudowy zjazdu w miejscu oraz w warunkach występujących w rozpoznawanej sprawie".

Niezrozumiały jest ponadto wywód Sądu Wojewódzkiego wskazujący, że organ nie mógł uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy w którym obsługa komunikacyjna wnioskowanej inwestycji ma się odbywać za pośrednictwem "projektowanego zjazdu publicznego". Podobnie trudno wywieść z jakich względów Sąd stwierdził, że: "istotą sporu pozostaje fakt, że skarżący zaplanował inwestycję, która może być obsługiwana wyłącznie przez zjazd publiczny, a takowy ze względu na lokalizację na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu jest niedozwolony." Rzecz w tym, że przedmiotem uzgodnień jest projekt decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], która jest obsługiwana przez legalnie istniejący zjazd z drogi krajowej. W kontrolowanych postanowieniach nie wykazano okoliczności świadczących o tym, że projektowana zmiana zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wiąże się z potrzebą zmiany obsługi komunikacyjnej, a w szczególności przebudowy istniejącego zjazdu. Tym samym analiza prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wadliwa, dotyczy bowiem stanu faktycznego, który nie został w sprawie prawidłowo wyjaśniony. Uwagi merytoryczne Sądu Wojewódzkiego świadczą o braku należytego rozróżnienia przedmiotu rozstrzyganego przez właściwy organ na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p., a więc w ramach uzgodnień dotyczących zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego (w konkretnej sprawie – rozbudowy obiektu budowlanego), od przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie art. 29 u.d.p., dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Z uwagi na to, że w sprawie nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, nie podlegały rozpoznaniu pozostałe zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów prawa materialnego wymienionych w punkcie 2 lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej.

Ze względów wyżej przedstawionych uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad związany będzie oceną i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.