Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 44/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4,  par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędzia NSA - Julia Szczygielska (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wiaty na dwa stanowiska postojowe I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania R.B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...] odmawiającej ustalenia - na rzecz R.B. - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wiaty na dwa stanowiska postojowe, zrealizowanej we W. przy ul. [...], na części działki nr 24/6, AM-7, obręb W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że R.B. wnioskiem z dnia 25 lutego 2010r. wystąpił do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji polegającej na budowie wiaty (zadaszenie miejsc postojowych), znajdującej się przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym przy ulicy [...] we W.. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że działki sąsiednie znajdujące się w obszarze analizowanym, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech zabudowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu pierwszej instancji, nie pozwala na ustalenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zaskarżył inwestor – R.B., podnosząc, że w obszarze analizowanym, wbrew twierdzeniom organu, znajduje się budynek bezpośrednio przylegający do drogi (dz. nr 19 przy ulicy [...]). Ponadto na działce nr 26/8 (ul. [...]) realizowany jest budynek, którego narożnik usytuowany jest w odległości 4,8 m od ulicy [...]. Budynek ten ma wysunięte zadaszenie o 1,8 m, co daje odległość od drogi 3 m, a czego organ nie wziął pod uwagę. Przedmiotowa zaś wiata ma wysunięte zadaszenie od słupów na odległość 0,60 m, co oznacza, że odległość od granicy należy, zdaniem inwestora, rozpatrywać od konstrukcji słupa, która wynosi 2,1 m - od granicy działki nr 24/1 wydzielonej pod poszerzenie ulicy [...] oraz 3,6 m - od ulicy [...].

Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że podziela argumentację organu w zakresie dotyczącym przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podkreśliło, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powołane przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Oczywiście twierdzenie odwrotne jest także logicznie prawdziwe, co oznacza, że organ lokalizacyjny nie może ustalić warunków zabudowy, o ile nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów odrębnych.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium cytując przepis art. 61 ust. 1 w/w ustawy podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy - możliwość wyznaczenia linii zabudowy. Reguły kształtowania linii zabudowy dla obiektów projektowanych zawiera zaś § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium wskazało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że urbanizacja obszaru analizowanego nie jest jednorodna. W obszarze tym znajduje się kilkanaście budynków poddanych analizie. Budynek podlegający rozbudowie oraz budynek bezpośrednio sąsiadujący usytuowane są względem pasa drogowego - ulicy [...] w odległości 10 m oraz ok. 8 m do wąskiej działki drogowej będącej poszerzeniem ulicy [...]. Przedmiotowa wiata zmniejszy tę odległość do ok. 4 m od ulicy [...] oraz 2,25 m do wąskiej działki drogowej będącej poszerzeniem ulicy [...], równocześnie podkreślając, iż druga odległość wskazana została na mapie załączonej do wniosku, natomiast z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wynika, że odległość ta wynosi ok. 2,85 m do wąskiej działki drogowej będącej poszerzeniem ulicy [...]. Dostęp do ulicy [...] mają jeszcze budynki pozostające w budowie na trzech działkach (reszta działek stanowi niezabudowane grunty rolne). Z uzupełnionego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że linia zabudowy tych nieruchomości kształtuje się w odległości od 5 m do 8,5 m. Pozostała zabudowa znajduje się od strony ulicy [...] - ok. 14 m, ulicy [...] - 10 m, oraz ulicy [...] - 5 m. Budynek nr 87 przy ulicy [...] zlokalizowany jest elewacją boczną na granicy z pasem drogowym. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że tak nietypowa zabudowa nie może być wyznacznikiem dla ustalenia linii zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Trafnie więc w ocenie Kolegium - organ wywiódł, że brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji linii istniejących obiektów. Takie ukształtowanie linii zabudowy (znacznie oddalone od pasa drogowego) w obszarze analizowanym nie pozwala również na zastosowanie § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia i wyznaczenia nowej linii zabudowy niezależnie od zasad § 4 ust.1- 3, albowiem doprowadziłoby to do naruszenia ładu przestrzennego tworzonego wzdłuż ulicy Grawerskiej.

W konsekwencji powyższego, Kolegium stwierdziło, że nie ma zatem znaczenia fakt, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy (tzn. teren ma dostęp do drogi publicznej - od ulicy [...]; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na nierolne lub nieleśne; inwestycji nie sprzeciwiają się inne przepisy prawa), skoro przesłanki z art. 61 ust. 1 winny być spełnione łącznie.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Zdaniem Kolegium, organ prawidłowo ustalił strony postępowania i zawiadomił ich o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie organ uargumentował dobór obszaru analizowanego, przyjmując za podstawę trzykrotność szerokości frontu działki, co zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie jest wystarczające dla zbadania ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Kolegium stwierdziło, że wskazane w odwołaniu zabudowania znajdujące się na działkach położonych przy ulicy [...] 93 i 98 oraz przy ulicy [...] na działce nr 7/1 i nr 49/3 nie mogą być wzięte pod uwagę, albowiem znajdują się poza obszarem analizowanym. Ponadto ustosunkowując się do zarzutu, że organ I instancji pominął w postępowaniu pełnomocnika skarżącego, Kolegium podkreśliło, iż organ I instancji wezwał R.B., pismem z dnia 23 lutego 2011 r., do wskazania adresu pełnomocnika (pełnomocnictwo zawiera brak adresu), w terminie czternastu dni od doręczenia pisma, pod rygorem kierowania korespondencji na adres inwestora. Inwestor nie udzielił żadnej odpowiedzi, a zatem prawidłowo organ lokalizacyjny pominął pełnomocnika inwestora w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, Kolegium orzekło jak wyżej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł R.B., zarzucając jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji rażące naruszenie:

- art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 3 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a. poprzez nie odpowiadające stanowi faktycznemu oraz określonemu w przepisach prawa uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący opisując przebieg postępowania począwszy od złożenia w dniu 25 lutego 2010 r. wniosku w przedmiotowej sprawie, podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, organ I instancji decyzją z dnia [...]r., Nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji j.w., nie przeprowadzając analizy, zgodnie z w/w decyzją SKO z [...]r., jak i nie wyjaśniając istotnych argumentów dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, tj. pełnej analizy zabudowy działki 26/8 (ul. [...]). Organ I instancji nie dokonał wizji lokalnej w terenie, nie dołączył do akt sprawy elewacji i przekroju realizowanego budynku na w/w działce, a jedynie załączył kserokopię projektu zagospodarowania terenu, z wyrysowaną przez organ odległością 5 m od ul. [...]. Z akt nie wynika, czy odległość 3 m od ul. [...], wysuniętego zadaszenia, stanowi samowolę, czy też przez nieuwagę taka odległość została zatwierdzona w pozwoleniu na budowę przez organ I instancji. Jest to zaś w ocenie skarżącego kluczowe zagadnienie w tej sprawie, gdyż pozwala na wyznaczenie linii zabudowy wg wniosku skarżącego.

Skarżący zauważył, że w związku z koniecznością zalegalizowania inwestycji i w sytuacji gdy odmowa ustalenia lokalizacji wiąże się z koniecznością rozbiórki obiektu budowlanego, prawo nakłada na organ administracji szczególny obowiązek wyjaśnienia okoliczności sprawy i uwzględnienia interesu strony (art. 7 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt ustawy), zwłaszcza, że Kolegium w uzasadnieniu w/w decyzji kasacyjnej jednoznacznie stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie ma żadnego uzasadnienia wynikającego z analizy funkcji i cech zabudowy, aby twierdzić, że przedmiotowa zabudowa narusza uwarunkowania ładu przestrzennego.

Nadto skarżący podkreślił, że uzyskał zgodę Zarządcy ulicy [...] na usytuowanie wiaty w odległości mniejszej niż 6 m, tj. takiej w jakiej została ona wybudowana.

Skarżący zauważył również, że organ I instancji dokonał analizy w zakresie trzykrotnej szerokości frontu działki (jest to minimalna odległość do analizy), przez co nie wziął pod uwagę dwóch obiektów znajdujących się przy ul. [...] - zlokalizowane w takiej samej odległości od drogi, co przedmiotowa wiata, a co zdaniem skarżącego ma również wpływ na analizę ładu w zakresie zabudowy ul. [...]. Skarżący zaznaczył przy tym, że organ postąpił inaczej przy wydawaniu decyzji nr [...] z [...] r., czy [...] z [...] r., dla innego podmiotu na tej samej ulicy, gdzie przyjęto do analizy całą ulicę [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej p.p.s.a. /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , co powoduje, że skarga wniesiona przez R.B. została uwzględniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi zaś, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Powyższe przepisy oznaczają, że także rozstrzygnięcia organów administracji oparte są na zasadzie równowagi m.in. interesów obywateli. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesów obywateli wynikających np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga zatem wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości /por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178; W. Sznajder, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125/.

Obowiązek wyważenia interesów indywidualnych obywateli łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym (art.7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że podstawą materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej "u.p.z.p.".

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywieść zatem można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, a to zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy – obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i m.in. wymagania kompetencyjno-estetyczne /por.Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2004/.

Istotne jest przy tym, że w procesie planowania i ustalania warunków zabudowy musi być uwzględniona zarówno zasada ładu przestrzennego jak i zasada ochrony własności, które bowiem tworzą swoiste ramy normatywne procesu planowania.

Niewątpliwe jest w sprawie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p. - uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tegoż przepisu jest istotnie zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada zaś konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ - zwanym dalej "rozporządzeniem", wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy.

I tak na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m /§ 3 ust.2 rozporządzenia/.

Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy /§ 9 ust. 2 rozporządzenia/.

Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy.

W rozpoznawanej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, tj. wiaty na dwa stanowiska postojowe przy ul. [...] we W. 4 /działka nr 24/6 AM-7 obręb W./, nastąpiła decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...]r. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki zatytułowane: "Część graficzna decyzji", "Część tekstowa wyników analizy (...)" i "Część graficzna analizy".

Analizując opisane wyżej załączniki decyzji organu I instancji, stwierdzić należy, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w cyt. wyżej § 9 ust. 3 rozporządzenia, z tej to przede wszystkim przyczyny, że załączniki graficzne opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] nie spełniają wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia, jako, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 54 pkt 3 i art. 64 ustawy, część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania kserokopii. W niniejszej zaś sprawie, załączniki graficzne do w/w decyzji sporządzone zostały na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, gdy stanowcze brzmienie przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy pozwala na sporządzenie załącznika wyłącznie na kopii mapy, o której mowa w tym przepisie. Załączniki te jako integralna część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winny posiadać formę przewidzianą przepisami prawa, a co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Zauważyć również należy, że załączniki te - zatytułowane: "Część graficzna" - nie odpowiadają wymogom § 3 ust. 2 i § 2 pkt.5 w/w rozporządzenia.

I tak po pierwsze, z załącznika "Część graficzna analizy (...)" - nie wynika, by wyznaczony obszar analizowany odpowiadał wielkości o której mowa w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, tj, 3 x 28 m, czyli 84 m, zwłaszcza, że porównanie tegoż załącznika z załącznikiem graficznym uchylonej decyzją kasacyjną z dnia [...]r., Nr [...] decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...] - wskazywać mogłoby, że jest to tożsamy obszar, tj. 3 x 25 m, czyli 75 m, a nie 84 m, jak przyjmuje organ I instancji w wydanej w sprawie decyzji z dnia [...]r., Nr [...]r .

Powyższe ustalenie wskazywałoby na brak zgodności uzasadnienia w/w decyzji z dnia [...]r., Nr [...]r z przedmiotowym załącznikiem graficznym, będącym integralną częścią tejże decyzji, gdy zaś z uzasadnienia decyzji i części graficznej analizy winno jednoznacznie wynikać jaki faktycznie obszar wyznaczono do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Podkreślić przy tym również należy, że w załączniku do decyzji organu I instancji zatytułowanym: "Część tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy (...)" – nie przedstawiono w jaki sposób wyliczono średnie wielkości, gdy w załączniku tym brak jest wskazania tak konkretnych działek oraz obiektów budowlanych, a jakie stanowiły podstawę do obliczenia przedmiotowych wskaźników.

Powyższe ustalenie pozwala zatem na stwierdzenie, że część tekstowa przedmiotowej analizy jest niepełna.

Istotne jest w niniejszej sprawie, że w orzecznictwie sądowym przyjęty został pogląd, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. W konsekwencji przyjęto, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy, w ujęciu funkcjonalnym, uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy /por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 54/.

Odwołać się w tym miejscu również należy do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a podzielanego w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że: "Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania" /zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/2006, publ. LEX nr 322329/.

Wobec powyższego, przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, organ lokalizacyjny zobowiązany był do uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno było być poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, a której to argumentacji zabrakło w decyzji organu I instancji, gdy nadto okoliczność ta umknęła uwadze organowi odwoławczemu. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, występują po pierwsze strony o spornych interesach, a po drugie, gdy sporna wiata zagrożona jest potencjalnym nakazem rozbiórki.

Pewien luz decyzyjny, z jakiego w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Prowadzi to również do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie ma miejsce naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn.akt II OSK 919/09 - NSA przyjął, że uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art.107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru.

Podkreślić przy tym należy, że powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że w sprawie przedmiotowych warunków zabudowy wydana została przez SKO we W. /przed zaskarżoną decyzją/ - decyzja kasacyjna z dnia [...]r., Nr [...]. W bardzo wnikliwym i obszernym uzasadnieniu tejże decyzji Kolegium trafnie podkreśliło, że, cyt.: "Obszar analizowany jest bardzo słabo zurbanizowany, albowiem tylko około 10 działek jest zabudowanych (nie licząc działek z obiektami szklarniowymi). Jednakże budynek zlokalizowany na działce nr 19 jest elewacją frontową usytuowany bezpośrednio na granicy pasa drogowego. Stąd też, skoro znajduje się on w obszarze analizowanym, to może potencjalnie stanowić podstawę do ustalenia linii zabudowy dla zrealizowanej wiaty postojowej. Zatem trzeba rozważyć, czy aby na pewno usytuowanie linii zabudowy dla zrealizowanego obiektu naruszy uwarunkowania ładu przestrzennego i nie ma podstaw do ustalenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem. Uprzednio jednak Inwestor winien przedstawić zgodę zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż 6 m od granicy działki.(...) Sam fakt, że w obszarze analizowanym, jak to stwierdził organ pierwszej instancji brak jest obiektów z przeznaczeniem na wiatę garażową nie może przekreślać braku kontynuacji cech zabudowy. Trzeba bowiem podkreślić, że miejsca garażowe, podobnie jak budynki gospodarcze są immamentną cechą zabudowy mieszkaniowej. Co do zasady zatem jej lokowanie wraz z zabudową mieszkaniową zawsze będzie stanowiło kontynuację funkcji i cech zabudowy. W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnego uzasadnienia wynikającego z analizy funkcji i cech zabudowy, aby twierdzić, że tego rodzaju zabudowa naruszy uwarunkowania ładu przestrzennego. Obszar sąsiedzki charakteryzuje się dość słabym zurbanizowaniem, ale występują budynki mieszkaniowe gospodarcze, związane z infrastrukturą oraz obiektu o przeznaczeniu rolniczym (szklarnie). Jest to wystarczające uzasadnienie urbanistyczne, aby stwierdzić kontynuację rodzaju zabudowy (....)."

Skład orzekający w niniejszej sprawie również w pełni podziela stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu tejże decyzji kasacyjnej, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien był uwzględnić i tę okoliczność, cyt.: "że tylko na wysokości działek nr 27/2 i nr 24/6, co podkreślono w odwołaniu, poszerzono drogę gminną o około 2 m, co niekorzystnie wpłynęło na możliwość ustalenia linii zabudowy i znacznie pogorszyło sytuację Inwestora. Ta okoliczność musi być także uwzględniona w pierwszoinstancyjnym postępowaniu .Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien dokonać ustaleń, czy wyznaczenie linii zabudowy dla realizowanego obiektu jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności w tym zakresie - wezwać Inwestora do przedłożenia zgody organu administracji drogowej. Po przedłożeniu zgody organ lokalizacyjny winien ponownie przeprowadzić analizę, biorąc pod uwagę okoliczności opisane w odwołaniu oraz w niniejszej decyzji i rozważyć ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego.".

Choć powyższe stanowisko Kolegium było w pełni zasadne, to organ I instancji wydając ponownie odmowną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej wiaty, kwestie te pominął, stwierdzając, że przeprowadzona analiza wykazała, iż wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora przyczyni się do zaburzenia ładu przestrzennego, w konsekwencji przyjmując, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy.

Niesporne jest w sprawie, że w przywołanym wyżej rozporządzeniu określono wymagania jakimi musi się kierować organ ustalając w decyzji o warunkach zabudowy, m. innymi linię zabudowy.

I tak zgodnie z § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Dopuszcza się jednakże w tymże rozporządzeniu - zgodnie z §4 ust. 4 inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z cyt. wyżej przepisu § 4 ust. 4 niewątpliwie zatem wynika, że w sytuacjach wyjątkowych – gdy taka możliwość wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu /§ 3 ust. 1/, dopuszcza się odstępstwo w wyznaczeniu linii zabudowy. Istotne jest przy tym także i to, że przepis ten nie wyklucza ustalenia linii zabudowy na podstawie analizy zabudowy nieruchomości usytuowanych przy innej drodze, ale mających dostęp do tej samej drogi publicznej.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie nie wykazano w sposób należyty, że wyznaczono obszar analizowany w sposób odpowiadający wymogom cyt. wyżej rozporządzenia, z równoczesnym pominięciem okoliczności na które trafnie wskazywał organ odwoławczy w opisanej wyżej decyzji kasacyjnej, to tym samym przyjąć należy, że co najmniej przedwczesna była decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej wiaty z tej to przede wszystkim przyczyny, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy.

Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko zgodnie z którym, niedopuszczalne jest przyjęcie, iż organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie /por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 maja 2009r., sygn.akt II S.A./Lu 751/08, Lex 558385/.

Przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien wyznaczyć obszar analizowany, mając na względzie tak odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego, rozważając przy tym powoływane przez skarżącego obszary /zabudowania położone m. innymi na działkach przy ul. [...] 93 i 98, ul. [...] - działka nr 7/1, 19/3 i 49/3/, precyzyjnie wyjaśniając i uzasadniając granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać właściwej analizy.

Nadto organ winien mieć także na względzie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że przy wykładni przepisów dotyczących ustalenia linii zabudowy należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy działka sąsiednia to nie działka leżąca przy tej samej drodze, lecz działka dostępna z tej samej drogi. Jeżeli ustawodawca zakłada, że dla tak położonych działek można ustalić warunki zabudowy, to znaczy, że można także dla nich ustalić linię zabudowy /por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011r., sygn.akt II OSK 2126/10/.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 cytowanej wyżej ustawy.

H.B.23.05.2012r.