Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 987/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonych uchwał w całości
Powołane przepisy: article: art 11a ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Rady Gminy Polanka Wielka z dnia 27 marca 2014 r. nr XXXVIII/217/2014 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2014 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Polanka Wielka z dnia 27 marca 2014 r., Nr XXXIII/217/2014 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2014 r., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) oraz:

- art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.) poprzez powtórzenie w § 3 Programu ustawowej regulacji w zakresie celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami oraz wskazania celów, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, jak również poprzez powtórzenie w § 1 pkt 3, 4 i 5 Programu definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich";

- art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie edukacji mieszkańców Gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką;

- art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 9 Programu konkretnego podmiotu zajmującego się usypianiem ślepych miotów, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;

- art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 10 Programu konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;

- art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podkreślono przy tym, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowej sprawy, Prokurator podał, że w jego ocenie, delegacja określona w u.o.z., z jednej strony nie została w pełni zrealizowana, a z drugiej strony doszło do jej przekroczenia. W tym zakresie przytoczył on treść art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 1-5 u.o.z., a następnie zaznaczył, że regulacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. określa elementy jakie musi zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiące swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania w opisanym zakresie. Tym samym zdaniem Prokuratora, brak któregokolwiek z tych obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a zatem istotne naruszenie przepisów prawa. Jednocześnie podkreślono, że w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 6 stycznia 2017 r. art. 11a ust. 2 u.o.z. zawierał zamknięty katalog (enumeratywne wyliczenie) kwestii mogących być przedmiotem regulacji programu, dlatego też przyjmowano, iż organy jednostek samorządu terytorialnego w uchwałach podejmowanych na jego podstawie mogły regulować, oprócz planu znakowania zwierząt, o którym mowa dodatkowo w art. 11 ust. 3 u.o.z., tylko zagadnienia wyraźnie wskazane w tym przepisie. Dodano przy tym, że z tych właśnie względów postanowienia co do innych kwestii należało traktować jako pozbawione podstawy prawnej, uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej, a w związku z tym istotnie naruszające prawo i nieważne. Stąd też według Prokuratora, ujęcie w rozdziale 4 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Podniesiono, że wobec jednoznacznej treści art. 11a ust. 2 u.o.z. w brzmieniu sprzed dnia 6 stycznia 2017 r., rada gminy nie była uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień, niż wyraźnie wymienione w tym przepisie, a tym samym wszelkie jej działania uchwałodawcze wykraczającej poza ten zakres pozbawione były podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tej części. Ponadto w ocenie Prokuratora – z uwagi na treść art. 11a ust 2 pkt 6 i 7 u.o.z. – jako istotne uchybienie należało również uznać niewskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zajmującego się usypianiem ślepych miotów oraz konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co uniemożliwiało skuteczną realizację zadań własnych gminy. Dodatkowo zdaniem Prokuratora, nieprawidłowe było wskazanie przez Radę Gminy w Plance Wielkiej w załączniku do Programu jedynie kwoty ogólnej w wysokości 20.000 zł na realizację zadań programu bez szczegółowego podziału zarezerwowanych w budżecie Gminy środków finansowych na konkretne cele. Zaznaczono, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Stąd też według Prokuratora, czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Podkreślono przy tym, że przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Dlatego też w ocenie Prokuratora, narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Zaznaczono, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizacje programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Dodano przy tym, że nie było również zasadne przeznaczanie w ramach przedmiotowej uchwały środków budżetowych na działania związane z edukacją mieszkańców Gminy Polanka Wielka w zakresie opieki nad zwierzętami, jako że cel ten, nie mieścił się w zakresie ówcześnie obowiązującej delegacji ustawowej. Ponadto zdaniem Prokuratora, skoro stosownie do treści art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a nie tylko poszczególnych przepisów uchwały.

Dodatkowo w ocenie Prokuratora, niedopuszczalne było częściowe powtórzenie w § 3 Programu celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz powtórzenie w § 1 pkt 3, 4 i 5 Programu definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich". Podkreślono bowiem, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego należy uznać za niezgodne z zasadami legislacji i wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia. Dodano, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, w przeciwnym bowiem razie taka uchwała naruszałaby w sposób istotny prawo i jako taka pozostawałaby nieważna. Jednocześnie według Prokuratora, dla możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwale nie miał znaczenia upływ rocznego terminu od dnia jej podjęcia, określony w art. 94 ust. 1 u.s.g., a to z uwagi na fakt, że uchwała ta niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Podniesiono przy tym, że bez znaczenia było również i to, że przedmiotowa uchwała obecnie nie obowiązuje, albowiem dotyczyła jedynie 2015 roku, a to dlatego, że stwierdzenie jej nieważności prowadzi do jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. przyjęcia jakby nigdy nie została podjęta. Podkreślono bowiem, że nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza, że przestał on kształtować stosunki prawne powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Tym samym w ocenie Prokuratora, gdy zaskarżona uchwała wywołała określone skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowanie sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Polanka Wielka wskazała, że uwzględnia skargę w części dotyczącej zarzutu częściowego powtórzenia w § 1 i w § 3 Programu definicji ustawowych, oceniając przy tym, że naruszenie prawa w tym zakresie nie było istotne, zaś w pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podzielono pogląd, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taka nie jest objęta ramami czasowymi pozwalającymi na jej zaskarżenie. Ponadto organ przyznał, że w § 1 i 3 Programu powtórzono definicję ustawowe, niemniej jednak w jego ocenie nie stanowiło to istotnego naruszenia prawa, które byłoby wystarczającą podstawą unieważnienia zaskarżonej uchwały. Dodano przy tym, że unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zawierają postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium ustalenia "istotności" naruszeń prawa, stąd też ocena w tym zakresie została pozostawiona Sądowi. Jednocześnie organ nie podzielił zarzutu skargi, zgodnie z którym wyszedł on poza delegację ustawową obejmując Programem edukację mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, adopcji, czy sterylizacji. Zdaniem organu, ustawodawca zobowiązał go bowiem m.in. do zapewnienia opieki, sterylizacji, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i dlatego też nie było żadnych przeszkód, aby do współpracy w realizacji tych zadań zachęcić, zaprosić mieszkańców Gminy, w tym dzieci i młodzież szkolną poprzez ich uwrażliwienie i zwrócenie uwagi na konieczność humanitarnego traktowania zwierząt. Jednocześnie według organu, wskazanie podmiotu zajmującego się usypianiem ślepych miotów było wystarczające z uwagi na fakt, że wykonując przedmiotową uchwałę Wójt Gminy Polanka Wielka na każdy rok obrachunkowy zawierał konkretną, odrębną umowę z wybranym we właściwym trybie podmiotem (zakładałem weterynaryjnym). Podobnie też organ ocenił, jako wystarczające wskazanie w § 10 Programu gospodarstwa rolnego na terenie Polanki Wielkie, jako miejsca dla zwierząt gospodarskich z jednoczesnym zobowiązaniem w § 4 ust. 2 Programu Wójta Gminy Polanka Wielka do wyznaczenia tego gospodarstwa, gdyż w razie potrzeby Wójt Gminy Polanka Wielka wskazałby doraźnie konkretne gospodarstwo. Ponadto według organu, ustawa – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie nakładała obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków zarezerwowanych na realizację celów Programu. Dodano również, że ponieważ Radzie Gminy nie przysługiwała kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu (także w części), dlatego odpowiednie rozstrzygnięcie pozostawiono w tym zakresie Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 z późn. zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności zaś, prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Polanka Wielka z dnia 27 marca 2014 r., Nr XXXIII/217/2014 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2014 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budziło wątpliwości Sądu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że jest ona aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje także swoje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, LEX nr 1572143). Tym samym, w ocenie Sądu, mając na uwadze ukształtowany w ostatnim czasie pogląd judykatury o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi do aktów prawa miejscowego, jak również fakt, iż wskazana kwalifikacja prawna zaskarżonej uchwały nie była kwestionowana także przez Radę Gminy Polanka Wielka, można zaniechać dalszej analizy kwestii związanych z jej charakterem prawnym.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej przedmiotowej skargi, a więc badania legalności zakażonej uchwały wskazać należy, że podstawę materialnoprawną jej podjęcia stanowił w rozpoznawanej sprawie art. 11a u.o.z. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały, tj. na dzień 27 marca 2014 r. Zgodnie z tym przepisem Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Ponadto program, o którym mowa w ust. 1, może – stosownie do treści art. 11a ust. 3 u.o.z. – obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4), zaś sam program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Tym samym wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z.), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 u.o.z.) elementów, które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Oznacza to zarazem, że tak określone upoważnienie ustawowe będzie miało podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wskazać bowiem należy, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07, LEX nr 505378, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3529/15, LEX nr 2066218 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, iż akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że według Sądu, Prokurator zasadnie zarzucił, iż Rada Gminy Polanka Wielka przekroczyła w § 1 pkt 3, 4 i 5 Programu, upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 2 u.o.z., powtarzając w tym zakresie – wbrew zasadom prawidłowej legislacji – definicje ustawowe pojęć "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe" oraz "zwierzęta gospodarskie". Wymaga przy tym zaznaczenia, że wynikający z normy art. 11a ust. 2 u.o.z. zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii Programu, nie obejmuje swoim zakresem uprawnienia rady gminy do definiowania pojęć ich dotyczących w treści tego Programu, zaś brak stosownego upoważnienia w tym zakresie oznacza zakaz powtarzania w nim definicji ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie dany akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla której został on ustanowiony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, LEX nr 591995). Ponadto wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych, jako że powtórzony przepis będzie w takim przypadku interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co tym samym może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, LEX nr 587205; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17). Dlatego też zdaniem Sądu, należało uznać, że Rada Gminy Polanka Wielka, w zakresie w jakim powtórzyła w treści zaskarżonej uchwały w jej § 1 pkt 3, 4 i 5, zdefiniowane w art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.z. pojęcia "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe" oraz "zwierzęta gospodarskie", wykroczyła poza przyznaną jej kompetencję normodawczą, naruszając tym samym postanowienia art. 11a ust. 2 u.o.z.

W ocenie Sądu, należało również podzielić zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście przez Radę Gminy Polanka Wielka poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie edukacji mieszkańców Gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji oraz adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką. Tym samym nieuwzględnienie w katalogu, o którym mowa art. 11a ust. 2 u.o.z. możliwości określania w Programie tego rodzaju celów oznaczać musiał w praktyce, zakaz podejmowania przez Radę Gminy Polanka Wielka jakichkolwiek rozstrzygnięć w tym zakresie (wprowadzania do programu ww. celów). Wymaga bowiem w tym miejscu podkreślenia, że w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały cel ten, nie mieścił się w zakresie obowiązującej wówczas delegacji ustawowej, a możliwość jego określenia została przewidziana dopiero na mocy ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (DZ. U. 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r.

Ponadto wskazać należy, że stosownie do przywołanej powyżej treści art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Tym samym w ocenie Sądu, analiza przytoczonych powyżej przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż Rada Gminy powinna wskazać każdorazowo w treści przyjmowanego Programu konkretne podmioty realizujące zadania przewidziane w tej uchwale. Dlatego też brak wskazania w uchwalonym Programie konkretnego podmiotu (jego danych) zajmującego się usypianiem ślepych miotów, narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., jako że nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji ww. przepisu. W tym zakresie wskazać należy, iż w treści zaskarżonej uchwały w § 9 jej załącznika, przewidziano jedynie ogólnikowo, że usypianie ślepych miotów zwierząt realizują lekarze weterynarii pełniący swoją działalność na terenie Gminy Polanka Wielka lub gmin sąsiednich (pkt 1) oraz Wójt Gminy Polanka Wielka poprzez zlecanie lekarzom weterynarii usypiania ślepych mitów (pkt 2), jednakże nie wskazano konkretnych informacji na temat miejsca, w którym zadanie to ma być realizowane. Wymaga bowiem podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, wskazuje się, iż charakter ten nie będzie zachowany, jeśli w Programie tym nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące określone w nim zadania. Tym samym w odniesieniu do tego typu regulacji należy przyjmować, że w przypadku niewskazania danych konkretnego podmiotu i jego adresu, uniemożliwiona będzie zarazem możliwość skutecznej realizacji zadań wynikających z przyjętego programu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, LEX nr 2284663). Podobnie też, jako naruszające przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., należy ocenić postanowienia § 10 Programu, zgodnie z którym w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, wskazuje się gospodarstwa rolne na terenie Gminy Polanka Wielka, z uwagi na niewskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co tym samym – z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację – uniemożliwia w tym zakresie skuteczną realizacje zadań własnych gminy.

Ponadto, odnosząc się do ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. Program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Jak zostało to wskazane powyżej, jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Dlatego też w ocenie Sądu, zasadnie Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 20.000 złotych. W § 13 wskazano jedynie, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Polanka Wielka wg tabeli stanowiącej załącznik do Programu, w której określono jedynie zadania, mające być z tej kwoty realizowane, a więc powtórzono jakie zadania w ramach programu będzie realizowała Gmina Polanka Wielka, co jednak nie czyni zadość wymogowi wskazania sposobu wydatkowania środków. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Skoro zatem, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznaczać musi, iż przyjęty przez Radę Gminy Polanka Wielka Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2014 r. nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia.

Dlatego też, brak tego koniecznego elementu programu skutkować musiał koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie tej jej części naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.