Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3014/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 art. 133 art. 134 art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 151 art. 153 art. 174 art. 183 art. 184 art. 189 art. 207
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 art. 7 art. 8 art. 9 art. 75 par. 1 art. 77 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. G. oraz M.M. i B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 119/18 w sprawie ze skarg E. G. oraz M. M. i B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 11 lipca 2018r., sygn. akt II SA/Wr 119/18, po rozpoznaniu skarg E. G., M. M. i B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części zadaszenia oraz wykonania systemu odwodnienia połaci dachu budynku mieszkalnego z częścią usługową, oddalił w całości skargę E. G. (pkt I wyroku) i oddalił skargę M. M. i B. M. (pkt II).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...] nakazał M. M. i B. M. wykonanie następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: 1) rozbiórkę części zadaszenia w formie wiaty wraz z konstrukcją wsporczą związanej z budynkiem mieszkalnym z częścią usługową, która stanowi wydłużenie okapu istniejącego dachu ww. budynku w taki sposób, aby odległość przedmiotowego okapu wraz z konstrukcją wsporczą od granicy z sąsiednią działką budowlaną była nie mniejsza niż 1,5m, licząc od końca okapu - zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - z zachowaniem bezpieczeństwa konstrukcji i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej; 2) wykonanie systemu odwodnienia połaci dachu w miejscu rozbiórki ww. wiaty w taki sposób, aby wody opadowe z ww. części połaci dachu były odprowadzane na własny teren nieutwardzony - zgodnie z powyższym rozporządzeniem. Organ wskazał, że ze względu na zakres i konstrukcyjny charakter robót przedmiotowe roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w zakresie konstrukcyjno-budowlanym i legitymującej się wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Ponadto ze względu na formę nakazu określającą odległość od granicy z działką po zakończeniu robót budowlanych zobowiązany winien udokumentować usytuowanie ww. części budynku od granicy z działką w postaci szkicu sporządzonego przez uprawnionego geodetę wraz z oświadczeniem ww. osoby posiadającej uprawnienia budowlane o zgodności wykonania robót ze sztuką budowlaną, przepisami i niniejszym nakazem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. M. i B. M., uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej nakazu udokumentowania rozbiórki zadaszenia i wykonania systemu odwodnienia połaci dachu poprzez dostarczenie szkicu sporządzonego przez uprawnionego geodetę wraz z oświadczeniem osoby posiadającej uprawnienia budowlane o zgodności wykonania robót ze sztuką budowlaną, przepisami i nakazem i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy, w tym decyzje administracyjne i wyroki sądów administracyjnych, jakie zapadały w przedmiotowej sprawie. Następnie Organ II instancji stwierdził, że treść zapadłych w sprawie wyroków przesądziła, że sporna wiata stanowiąca integralną część budynku mieszkalno-usługowego narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), a zadaniem organów jest nakazanie wykonania takich robót budowlanych, które usuną to naruszenie prawa. Organ wskazał, że odległość lica słupa ceglanego od lica murowanego ogrodzenia w granicy działek (granica pomiędzy działką nr [...] i nr [...]) wynosi przy jednym słupie 14 cm, a przy drugim 18 cm, zaś okap dachu w tym miejscu licuje się z krawędzią słupa. Zgodnie z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa; 2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. Mając to na uwadze należało w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) - jak to uczynił PINB w [...] -nakazać: rozbiórkę części zadaszenia w formie wiaty wraz z konstrukcją wsporczą związanej z budynkiem mieszkalnym z częścią usługową, która stanowi wydłużenie okapu istniejącego dachu ww. budynku w taki sposób, aby odległość przedmiotowego okapu wraz z konstrukcja wsporczą od granicy z sąsiednią działką budowlaną była nie mniejsza niż 1,5 m, licząc od końca okapu - zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia; wykonanie systemu odwodnienia połaci dachu w miejscu rozbiórki ww. wiaty w taki sposób, aby wody opadowe z ww. części połaci dachu były odprowadzane na własny teren nieutwardzony - zgodnie z powyższym rozporządzeniem. W ocenie organu żadne okoliczności sprawy nie wskazują na zaistnienie podstaw do zastosowania art. 9 Prawa budowlanego. Organ nie zgodził się z odwołaniem E. G., która domaga się nakazania takich robót budowlanych, aby sporna konstrukcja znajdowała się w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy jej działki. W ocenie organu II instancji, wydany przez organ I instancji nakaz doprowadza wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, dlatego żądanie to nie jest uzasadnione na gruncie przepisów prawa budowlanego i jego przepisów wykonawczych. Co do zarzutu naruszenia § 13 powyższego rozporządzenia organ zaznaczył, że przepis ten służy zapewnieniu właściwego oświetlenia pomieszczeń budynku projektowanego. Ochronę właścicielom sąsiedniej działki ze względu na usytuowanie budynku zapewnia przede wszystkim § 12. W ocenie organu odwoławczego, budynek na działce nr [...] po wykonaniu nakazanych przez organ powiatowy robót budowlanych będzie spełniał przepisy. Organ nie uwzględnił zarzutów naruszenia § 19 ust. 2, § 102, § 271 ust. 1 i § 272 ust. 3 oraz § 274 ust. 2 ww. rozporządzenia w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) dotyczących zagrożenia przeciwpożarowego związanego z parkowaniem samochodu i składowaniem drewna opałowego w miejscu wiaty. Wskazał, że przepis § 19 ust. 2 dotyczy wydzielonych miejsc postojowych oraz otwartego garażu samochodowego. Sam fakt parkowania samochodu w określonym miejscu nie stanowi o istnieniu miejsca postojowego. Przepisy § 271 ust. 1 i 2, § 272 ust. 3 odnoszą się do ścian zewnętrznych budynków podczas, gdy przedmiotem sporu jest wiata związana wprawdzie konstrukcyjnie z budynkiem, lecz nie posiadająca ścian zewnętrznych. Przepis § 274 ust. 2 mówi, iż "W przypadku gdy przepis rozporządzenia nie określa rodzaju garażu, należy rozumieć, że dotyczy on garaży zamkniętych i otwartych." Z projektu budowlanego wynika, że zadaszenie znajduje się bezpośrednio w strefie wejścia do części mieszkalnej budynku, co wskazuje, że nie mamy do czynienia z garażem, lecz z zadaszeniem strefy wejścia do budynku. Organ zaznaczył, że wykonanie nakazu znacząco skróci szerokość zadaszenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do żądania przedłożenia dokumentów potwierdzających wykonanie nakaz i dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję w tym zakresie i umorzyć w tym zakresie postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymując w pozostałym zakresie zaskarżona decyzję organu powiatowego w mocy.

Skargi od powyższej decyzji wnieśli E. G. oraz M. M. i B. M..

E. G. zarzuciła naruszenie: § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie do przedmiotowej wiaty; art. 3 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1 i w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię oraz ich niezastosowanie do przedmiotowej wiaty z uwagi na to, iż odnoszą się one wyłącznie do budynków - tj. obiektów budowlanych posiadających ściany, a nie budowli będących integralną częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego i pełniących funkcję użytkową budynku (garażu), a także dodatkowo zadaszonego, wydzielonego miejsca postojowego dla jednego samochodu oraz miejsca składowania drewna opałowego (kominkowego); § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z § 13, § 19 ust. 2 pkt 1, § 102, § 271 ust. 1 i ust. 2 i § 272 ust. 3, § 274 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy odległość okapu dachu wiaty 1,5m od granicy z sąsiednią działką nie zapewni naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku sąsiednim, jak również stanowi zagrożenie pożarowe, którego ryzyko wystąpienia jest dodatkowo wzmożone z uwagi w szczególności na: stałe parkowanie samochodu osobowego pod wiatą pełniącą funkcję użytkową budynku (garażu), a także dodatkowo zadaszonego, wydzielonego miejsca postojowego dla jednego samochodu osobowego i przechowywania na opałowego (kominkowego); art. 107 § 3 i art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezbadanie i nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dokonanie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia oraz brak wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

M. M. i B. M. zarzucili naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie; art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez błędne uznanie, że oceny prawne wyrażone w powołanych w zaskarżonej decyzji wyrokach sądów administracyjnych, mają moc wiążącą w niniejszej sprawie, jak również dokonanie błędnej, dowolnej wykładni rzeczonej oceny, odgórne przyjęcie negatywnej dla skarżących tezy i następcze uzupełnianie argumentacji zgodnymi z tezą twierdzeniami; art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwej kwalifikacji prawnej przedmiotowej wiaty jako części budynku i w konsekwencji mylne przyjęcie, że usytuowanie przedmiotowej wiaty narusza przepisy rozporządzenia w sposób uzasadniający nałożenie nakazu rozbiórki, gdy w rzeczywistości przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do wiaty stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego; art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie; art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i w rezultacie przeprowadzenie postępowania w sposób osłabiający zaufanie uczestników do organów władzy publicznej.

Odpowiadając na obie skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organy w pełni zastosowały się do oceny prawnej i wskazań NSA - wszczęły, przeprowadziły i zakończyły postępowanie administracyjne w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji jako podstawę wydania decyzji wskazały art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 w zakresie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu organy trafnie zastosowały powyższe przepisy prawa, bowiem zasadnie stwierdziły, że roboty budowlane wykonane w obrębie wiaty istotnie naruszają wymogi przepisów techniczno-budowlanych. Trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania do spornej wiaty, bowiem choć jest ona związana z budynkiem mieszkalnym, to stanowi jego swoisty element nieposiadający ścian, a więc trudno byłoby mówić o jej odległości od działki sąsiedniej dającej się wymierzyć od ściany z oknami lub bez okien. Trafnie organy nadzoru budowlanego wskazały, że zastosowanie w sprawie znajdzie § 12 ust. 5 rozporządzenia. Rozważając stosowanie § 12 ust. 5 rozporządzenia organy oparły się na ustaleniach stanu faktycznego sprawy, z których wynika, że sporna wiata znajduje się w odległości mniejszej niż 1,5 m do okapu dachu wiaty zwróconego w stronę granicy z działką nr [...]. To zaś powoduje, że jej lokalizacja jest niezgodna ze wskazanym przepisem rozporządzenia, a co za tym idzie uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zachowano także podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącej E. G., że sporna wiata stanowi garaż. Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej garaży, podkreślając, że z samego faktu, że inwestorzy pod zadaszeniem wiaty parkują samochód nie wynika, że miejsce to staje się garażem. W ocenie sądu, wbrew zarzutom skarżącej, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły też art. 107 § 3, art. 6-9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Organy korzystały z wielu środków dowodowych, których prawidłowości skarżąca skutecznie nie zakwestionowała.

Odnosząc się następnie do skargi wniesionej przez M. M. i B. M., Sąd również nie znalazł podstaw, by ją uwzględnić. Przede wszystkim Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 9 Prawa budowlanego, które miało polegać na zaniechaniu uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem Sądu prawidłowo organy oceniły, że w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek przemawiający za zastosowaniem odstępstwa. Nie są też trafne zarzuty inwestorów sprowadzające się do kwestionowania związania wiaty z budynkiem mieszkalnym. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że zadaszenie wiaty stanowi swoistą kontynuację – choćby pod względem rodzaju pokrycia dachowego i jego ułożenia – zadaszenia budynku mieszkalnego. Nadto wiata wsparta jest podciągiem zakotwionym w substancji budynku mieszkalnego. Trudno zatem bronić tezy, że wiata nie ma związku z budynkiem mieszkalnym. Wykonanie spornej wiaty doprowadziło do sytuacji, w której przedłużono zadaszenie budynku mieszkalnego i wsparto je na dwóch słupach, co spowodowało, że okap dachu znalazł się w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki sąsiedniej. Bez znaczenia wobec tego były argumenty inwestorów zmierzające do wykazania, że na postawienie spornej wiaty nie było wymagane pozwolenie ani zgłoszenie właściwemu organowi. Wybrany przez skarżących sposób realizacji wiaty poprzez jej związanie z budynkiem mieszkalnym przesądza o tym, że nie stanowi ona w wiaty w ścisłym rozumieniu Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że gdyby sporna wiata została pozbawiona "oparcia" w budynku mieszkalnym, to wówczas z dużym prawdopodobieństwem uległaby dekonstrukcji. Sąd zgodził się zatem z organami, że sporną wiatę należy co do wymogów techniczno-budowlanych łączyć z budynkiem mieszkalnym, co uzasadniało zastosowanie § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia.

Skargą kasacyjną E. G. zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej jej skargę – pkt I wyroku, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- § 2 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji - tj. na dzień 15.12.2017 r. (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie, która to polegała na przyjęciu, iż z uwagi na to, iż wiata nie jest ścianą i garażem oraz wydzielonym, zadaszonym miejscem postojowym dla 1 samochodu osobowego ww. przepisy nie mają zastosowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tychże przepisów doprowadziłaby do ich zastosowania, z uwagi na to, iż sporna wiata pełni funkcję użytkową garażu i zadaszonego miejsca postojowego dla 1 samochodu osobowego oraz powinna być usytuowana w odległości 3 m od granicy z działką skarżącej;

- § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej wiaty z uwagi na brak posiadania przez nią ścian i uznanie, że stanowi ona wyłącznie zadaszenie strefy wejścia do budynku, podczas gdy jest to wiata, która pełni głównie funkcję użytkową budynku (garażu), a także dodatkowo zadaszonego, wydzielonego miejsca postojowego dla 1 samochodu osobowego i miejsca składowania drewna opałowego (kominkowego), do której to powinien mieć zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia;

- § 2 ust. 1 w zw. z § 13, § 19 ust. 2 pkt 1, § 102, § 271 ust. 1 i ust. 2 i § 272 ust. 3, § 274 ust. 2 ww. rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109 poz. 719) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy odległość okapu dachu wiaty 1,5 m od granicy z sąsiednią działką nie zapewni naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku sąsiednim, jak również stanowi zagrożenie przeciwpożarowe, którego ryzyko wystąpienia jest dodatkowo wzmożone z uwagi w szczególności na: stałe parkowanie samochodu osobowego pod wiatą pełniącą funkcję użytkową garażu i zadaszonego, wydzielonego miejsca postojowego, jak również z uwagi na przechowywanie drewna opałowego (kominkowego), podczas gdy zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby do przyjęcia, iż mamy do czynienia nie tylko z wiatą pełniącą funkcję zadaszenia nad wejściem do budynku, ale także wiatą pełniącą funkcję użytkową garażu i funkcję zadaszonego, wydzielonego miejsca postojowego dla samochodu osobowego, która powinna być usytuowana w odległości 3 m od granicy z działką skarżącej;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1, art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przez błędną ocenę braku naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., tj. błąd w kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez ww. organ, który doprowadził do akceptacji przez sąd I instancji dokonanej przez tenże organ niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i niewłaściwej kwalifikacji oraz funkcji zrealizowanego obiektu budowlanego wyłącznie, jako wiaty będącej zadaszeniem nad wejściem do budynku, a nie także garażu i wydzielonego, zadaszonego miejsca postojowego dla 1 samochodu osobowego, a w konsekwencji także błędne uznanie, iż skarżąca nie zakwestionowała skutecznie zebranych przez organy obydwu instancji dowodów oraz że brak jest dowodów potwierdzających nieprawidłowość dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych, w tym w zakresie ww. niewłaściwej kwalifikacji wiaty oraz pominięcie jej funkcji i tym samym akceptacji podjętego przez ten organ niewłaściwego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do niezasadnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. a, zamiast jej uwzględnienia i tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym oraz brak odniesienia się do zasadniczej kwestii dotyczącej pełnienia przez sporną wiatę funkcji garażu i wydzielonego zadaszonego miejsca postojowego dla 1 samochodu osobowego i jednocześnie ustalenia jej funkcji, jako zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego, w tym na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność, co nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, który dysponował materiałem dowodowym (w tym między innymi dokumentacją fotograficzną), z której wynika, iż na części utwardzonej kostką brukową podjazdu, nad którą wybudowana została wiata (jej zadaszenie) parkowany jest samochód i doszło tym samym do wydzielenia ww. miejsca postojowego;

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego, podczas gdy Sąd I instancji nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną, a zatem miał obowiązek uwzględnić z urzędu stwierdzone naruszenia zaskarżonym aktem przepisów zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, jak również ocenę prawną i wytyczne wyrażone w wyroku NSA z dnia 13.01.2017r. (II OSK 181/16), czego oddalając skargę skarżącej nie uczynił, a nadto pominął niektóre, istotne okoliczności, jak pełnienie przez wiatę funkcji garażu i zadaszonego, wydzielonego miejsca postojowego dla 1 samochodu osobowego oraz wykorzystanie przez organ II instancji, jako dowodu projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części - tj. w pkt I oddalającym skargę E. G. w całości i rozpoznanie sprawy, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części - tj. w pkt I oddalającym skargę E. G. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną M. M. i B. M. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargą kasacyjną M. M. i B. M. zaskarżyli przywołany na wstępie wyrok w części dotyczącej pkt II – oddalającego w całości skargę M. M. i B. M.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:

II. przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 9 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi skarżących pomimo, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji w toku przeprowadzania procedury naprawczej naruszyły przepisy postępowania, w szczególności nie podjęły czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co stanowi istotę procedury naprawczej prowadzonej w trybie art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane i co zostało zawarte w wiążącej ocenie prawnej i wskazaniach do dalszego postępowania w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 181/16), czym naruszyły obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności nie dokonały jakiejkolwiek oceny wpływu nakazanych robót budowlanych na stan techniczny istniejącego budynku, co przeczy tezie, że zrealizowanie nakazanych robót rozbiórkowych doprowadzi do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nie wyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które doprowadziło do uznania przez Sąd za słuszne: odstąpienie przez organy nadzoru budowlanego od uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w odniesieniu do usytuowania wiaty względem granicy z działką nr [...], w szczególności pominięcie kluczowej kwestii, iż udzielenie bądź odmowa udzielenia zgody na odstępstwo następuje w formie postanowienia, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra; twierdzenie, że "w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek przemawiający za zastosowaniem odstępstwa", gdy tymczasem skarżący zrealizowali inwestycję objętą postępowaniem w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2003 r., a sam fakt, iż kwestionowana wiata, będąc użytkowana od 14 lat - nie spowodowała jakiegokolwiek zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia i nie pogorszyła warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych - przemawia za ziszczeniem się przesłanek uzasadniających zastosowanie odstępstwa w zakresie wymogu zbliżenia do działki sąsiedniej, oraz nie odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze inwestorów, dotyczących powyższej kwestii.

II. prawa materialnego:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części zadaszenia w formie wiaty wraz z konstrukcją wsporczą związanej z budynkiem mieszkalnym z częścią usługową na dz. nr [...] w [...], w szczególności bez podjęcia jakiejkolwiek próby doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co stanowi obowiązek organu nadzoru budowlanego w toku procedury naprawczej, jak również bez sprawdzenia jaki wpływ na pozostałą część budynku, zwłaszcza jego konstrukcję będzie miała wykonana rozbiórka i czy nie spowoduje ona zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, tym bardziej, że jak wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji "wiata jest konstrukcyjnie połączona z budynkiem w zakresie drewnianej konstrukcji dachu i samego pokrycia, jak i w zakresie konstrukcji wsporczej; stanowi przedłużenie konstrukcji i pokrycia dachu budynku w strefie głównego wejścia do budynku i jest wsparta na podciągach stalowych opartych na dwóch ceglanych słupach;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1- 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie pierwszego z przywołanych przepisów z uwagi na błędne uznanie, że w omawianej sprawie "stan zgodny z prawem można osiągnąć jedynie poprzez wykonanie rozbiórki części budynku", gdy tymczasem organ nadzoru budowlanego nie podjął próby przeprowadzenia procedury przewidzianej przepisem art. 9 ust. 1 - 4 ustawy Prawo budowlane (w rezultacie błędnie go nie zastosował), pomimo, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy istniały okoliczności przemawiające za uzyskaniem odstępstwa od przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, w szczególności, że omawiana wiata jest użytkowana od 14-tu lat i nie spowodowała jakiegokolwiek zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia i nie pogorszyła warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych - przemawia za ziszczeniem się przesłanek uzasadniających zastosowanie odstępstwa w zakresie wymogu zbliżenia do działki sąsiedniej;

- art. 9 ust. 1- 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na uznaniu przez Sąd, że organ "prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek przemawiający za zastosowaniem odstępstwa", podczas, gdy prawidłowa wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosku, iż właściwy organ (tu: organ nadzoru budowlanego) jest zobligowany do wystąpienia o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo do właściwego ministra, a następnie - w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił, rozstrzygając tę kwestię we własnym zakresie.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę skarżących (pkt II wyroku) i orzeczenie co do istoty, tj. uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę skarżących (pkt II wyroku) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną E. G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż pewne kwestie zostały już przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 181/16. A mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że została stwierdzona nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i M. M. pozwolenia na budowę) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r., VII SA/Wa 1449/05 oddalił skargę inwestorów na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005r.(utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003r. stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę). Nadto, została stwierdzona nieważność decyzji PINB nr [...] z dnia [...] października 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie i w tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., VII SA/Wa 336/14 również oddalił skargę inwestorów na decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2013 r. NSA zaznaczył, że z powyżej wymienionych decyzji i prawomocnych wyroków akceptujących stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wynika, że sporna wiata nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, przy czym jedną z przyczyn takich rozstrzygnięć była m.in. sporna wiata. Jednocześnie NSA stwierdził, że ustalenie, że sporna wiata była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę i decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, których stwierdzono nieważność, oznacza tylko tyle, że w stosunku do tego obiektu budowlanego nie może być prowadzone postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, nie wyklucza to jednak dalszego postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego.

NSA uznał za bezsporne, że sporna wiata integralnie związana jest z budynkiem mieszkalnym i została usytuowana niezgodnie z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1442 ze zm.). Usytuowanie obiektu budowlanego w takim zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej, nie było dopuszczalne bez uprzedniej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wydanej po upoważnieniu ministra (art. 9 Prawa budowlanego). NSA zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że skoro nie ma możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego to organy nadzoru budowlanego powinny z urzędu wszcząć postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 51 tej ustawy zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w zakresie wiaty do stanu zgodnego z prawem. NSA podkreślił, że powyższe rozważania należy traktować jako ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

A zatem, w powyższym wyroku NSA przesądził, że w niniejszej sprawie nie może być stosowany art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, ale tryb naprawczy z art. 51 tej ustawy, przy czym nie przesądził, która z jednostek redakcyjnych art. 51 winna znaleźć zastosowanie. Zaznaczył jedynie, że przepis art. 51 przewiduje w ust. 1 pkt 1 również możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli w inny sposób nie można doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Nadto, NSA zajął jednoznaczne stanowisko, że sporna wiata została usytuowana niezgodnie z przepisami § 12 powołanego wyżej rozporządzenia. Tym samym NSA przesądził również, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje § 12 rozporządzenia. Powyższe oznacza, że chybione są zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez E. G. dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 2 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 5 pkt 1, § 102, § 271 ust. 1 i ust. 2 i § 272 ust. 3, § 274 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109 poz. 719). Wskazane przez E. G. przepisy nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie mamy do czynienia z garażem, czy wydzielonym miejscem postojowym dla samochodu, lecz – stosownie do oceny prawnej NSA - z wiatą integralnie związaną z budynkiem mieszkalnym.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wniesionej przez E. G.. Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego – jak już wyżej wskazano – związane były oceną prawną NSA. To zaś oznacza, iż organy nie popełniły błędu dokonując ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie kwalifikacji oraz funkcji zrealizowanego obiektu budowlanego - jako wiaty będącej zadaszeniem nad wejściem do budynku. Tym samym organy nie mogły – jak dochodzi tego skarżąca – uznać przedmiotowego obiektu za garaż i wydzielone, zadaszone miejsce postojowe dla 1 samochodu osobowego.

Ocena prawna, zawarta w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 181/16, wiąże zarówno organy nadzoru budowlanego jak również Sąd pierwszej instancji i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie niniejszą sprawę.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza, że zarówno organy i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązani do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy (oraz oczywiście w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy kontrola zgodności z prawem - dokonywana przez sąd administracyjny - rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy musi obejmować ocenę, czy organy zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a. Tak też prawidłowo postąpił Sąd pierwszej instancji i zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji związany był z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanych wyżej wyrokach.

W tych okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiony jest także postawiony przez E. G. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem Sąd pierwszej instancji postąpił stosownie do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2017r. , sygn. akt II OSK 181/16.

Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. I tak też postąpił w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym prawidłowo – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocenił kwestie dotyczące kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako wiaty.

Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, iż zdaniem skarżącej E. G. sporny obiekt pełni funkcję garażu i wydzielonego zadaszonego miejsca postojowego dla 1 samochodu osobowego, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania zarzucanych w skardze kasacyjnej wniesionej przez M. M. i B. M.. W istocie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestii dotyczącej odstąpienia przez organ od uzyskania - na podstawie art. 9 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane - odstępstwa od przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis art. 9 ustawy - Prawo budowlane reguluje instytucję odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych – zdanie drugie art. 9 ust. 1. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo – art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Jak stanowi art. 9 ust. 3 tej ustawy wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentuje się pogląd, że chociaż literalna wykładnia art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych istnieje wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to jednak przy wykładni wymienionego przepisu należy dać prymat wykładni funkcjonalnej nad wykładnią literalną. Wykładnia zaś funkcjonalna art. 9 ust. 1- 4 ustawy - Prawo budowlane przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Podnosi się, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Skoro uprzednia ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to ocena następcza także powinna brać pod uwagę możliwość uzyskania takiej zgody. Obiekt budowlany może być zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi lub naruszać te przepisy zarówno wtedy, gdy jest jeszcze w fazie projektu jak też wówczas, gdy został już zrealizowany. Nie ma więc przeszkód do dokonywania, na etapie postępowania legalizacyjnego, oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w powiązaniu z możliwością uzyskania zgody na odstępstwo od tych przepisów ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1951/08, LEX nr 581004; z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2480/14; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 529/11; z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 761/14; z dnia 8 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2698/12: z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II OSK 542/13; z dnia 27 października 2015r., sygn. akt II OSK 411/14; z dnia 15 lutego 2017, sygn. akt II OSK 1330/16 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd prawny. Sformułowanie przepisu art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nie oznacza, że upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być udzielone wyłącznie na etapie toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie dają podstaw do twierdzenia, że minister nie może takiego upoważnienia udzielić organom nadzoru budowlanego. Przewidziana w art. 9 ust. 1- 4 ustawy - Prawo budowlane instytucja zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 może być stosowana nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu legalizacyjnym, w tym w tzw. postępowaniu naprawczym Zatem z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo może wystąpić także organ administracji prowadzący postępowanie legalizacyjne, postępowanie naprawcze. Przyjęcie powyższego poglądu nie prowadzi jednak w niniejszej sprawie do uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez M. M. i B. M.. Dla zastosowania regulacji zawartej w art. 9 ustawy - Prawo budowlane istotne jest bowiem to, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy - Prawo budowlane. Przepisu art. 9 ustawy - Prawo budowlane nie można interpretować w ten sposób, że organ w każdej sprawie obciąża obowiązek wystąpienia do ministra o uzyskanie zgody na takie odstępstwo. Mając na uwadze istotę i cel instytucji uregulowanej w art. 9 ustawy – Prawo budowlane uznać należy, iż organ nie ma każdorazowego obowiązku występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, lecz tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r, sygn. akt II OSK 2864/15 – CBOSA). Ocena zaś, czy w danej sprawie istnieje szczególnie uzasadnionego przypadek należy do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie administracyjne. Jeśli organ na podstawie okoliczności danej sprawy uznaje, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze, bądź zachodzą okoliczności, o jakich mowa w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, to wówczas nie ma podstaw, aby organ ten występował do ministra o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że rozważając zastosowanie tego przepisu organ musi mieć na uwadze, że celem tego przepisu jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie ogólnie obowiązujących przepisów. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania, że w każdej sprawie, gdy zachodzi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych (postępowanie legalizacyjne, postępowanie naprawcze) lub może dojść do ich naruszenia (postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę) organ zmuszony byłby do występowania do ministra o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Przekreślałoby to cel i istotę instytucji przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ustawy - Prawo budowlane, która może być stosowana w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, nie może być utożsamiany z każdym przypadkiem, gdy zachodzi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy (postępowanie legalizacyjne, postępowanie naprawcze) lub gdy może dojść do ich naruszenia (postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę).

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w niniejszej sprawie jest możliwe zastosowanie ogólnie obowiązujących przepisów bez pogwałcenia szczególnie chronionych dóbr inwestorów, to trudno mówić, że w tej sprawie zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu art. 9 ustawy - Prawo budowlane.

Z powyższych względów nie można Sądowi pierwszej instancji przypisać naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1- 4 ustawy - Prawo budowlane i w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich błędne zastosowanie. Nie można uznać, aby organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy postępowania, w szczególności nie podjęły czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność, iż organy nie wystąpiły do ministra o udzielenie zgody na odstępstwo od § 12 ust. 5 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie oznacza bowiem automatycznie naruszenia powyższych przepisów i nie skutkuje uznaniem, że naruszono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 181/16. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rozważył kwestię dotyczącą art. 9 ustawy - Prawo budowlane, wyjaśnił, kiedy, zdaniem organu, zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie i uznał, że żadne okoliczności tej sprawy nie wskazują na zaistnienie podstaw do zastosowania tego przepisu. Zauważyć też należy, iż w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził oceny prawnej i nie sformułował wytycznych, aby organy wystąpiły do ministra w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie może też uzasadniać okoliczność, iż wiata jest integralnie związana z budynkiem mieszkalnym poprzez połączenie konstrukcji dachów i ich pokrycia; stanowi przedłużenie konstrukcji i pokrycia dachu budynku w strefie głównego wejścia do budynku i z drugiej strony jest wsparta na podciągach stalowych opartych na dwóch ceglanych słupach.

Aby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorom: 1) rozbiórkę części zadaszenia w formie wiaty wraz z konstrukcją wsporczą związanej z budynkiem mieszkalnym z częścią usługową, która stanowi wydłużenie okapu istniejącego dachu ww. budynku w taki sposób, aby odległość przedmiotowego okapu wraz z konstrukcją wsporczą od granicy z sąsiednią działką budowlaną była nie mniejsza niż 1,5 m, licząc od końca okapu - zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia - z zachowaniem bezpieczeństwa konstrukcji i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej; 2) wykonanie systemu odwodnienia połaci dachu w miejscu rozbiórki ww. wiaty w taki sposób, aby wody opadowe z ww. części połaci dachu były odprowadzane na własny teren nieutwardzony - zgodnie z tym rozporządzeniem.

W istocie zatem obowiązki nałożone na inwestorów nie stanowią samoistnego nakazu rozbiórki, ale mają na celu – tak jak przyjęły organy – doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co przewiduje art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Sposób sformułowania nałożonych obowiązków jednoznacznie świadczy o tym, że po rozbiórce części wiaty konstrukcja wsporcza od granicy z sąsiednią działką budowlaną winna znajdować się w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, licząc od końca okapu - zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia. To zaś oznacza – jako, że konstrukcję wsporczą wiaty od granicy z sąsiednią działką stanowią dwa słupy ceglane - że słupy te winny zostać usytuowane tak, aby zapewnić zachowanie § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, a zatem roboty budowlane należy wykonać tak, aby odległość przedmiotowego okapu wraz z konstrukcją wsporczą od granicy z sąsiednią działką była nie mniejsza niż 1,5 m. Powyższych robót należy dokonać z zachowaniem bezpieczeństwa konstrukcji i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Z decyzji organów nadzoru budowlanego nie można wyprowadzać wniosku, iż wiata pozostanie bez konstrukcji wsporczych. Z jednej bowiem strony wiata nadal będzie miała wsparcie w budynku mieszkalnym, a z drugiej strony na 2 słupach ceglanych - tak jak obecnie, z tym, że słupy te winny zostać wykonane z uwzględnieniem § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Nie można mieć żadnych wątpliwości, że konstrukcję wsporczą wiaty, o jakiej mowa w decyzji, stanowią także 2 słupy ceglane. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z "typową" rozbiórką, ale z robotami budowlanymi polegającymi m. in. na częściowej rozbiórce.

Powołanie przez organ w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji, zwłaszcza, że organ w uzasadnieniu decyzji powołał także art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nadto brak powołania określonej podstawy prawnej w decyzji nie oznacza wydania decyzji bez podstawy prawnej, jeśli taka podstawa istnieje w porządku prawnym.

Podnieść też należy, iż "Analiza możliwości wykonania rozbiórki", złożona przez inwestorów w toku postepowania kasacyjnego, nie prowadzi do podważenia prawidłowości decyzji. W analizie tej wskazano, że "nie ma technicznej możliwości wykonania demontażu części połaci zadaszenia bez dodatkowych elementów konstrukcyjnych." Wiata zaś – jak już wyżej wskazano – ma i będzie miała podparcie na 2 słupach ceglanych.

W tych okolicznościach sprawy nie można podzielić postawionego przez skarżących M. M. i B. M. zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ust. 1- 4 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutom skarg kasacyjnych - nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił kwestie istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, w tym dotyczące przepisów mających zastosowanie w tej sprawie – tak ustawy - Prawo budowlane jak i powołanego wyżej rozporządzenia, czyniąc to w świetle stwierdzonych okoliczności faktycznych. Okoliczność, że strony nie zgadzają się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne wniesiona w niniejszej sprawie nie zawierają uzasadnionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.