Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2752/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ powiatowy") z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako "Prawo budowlane), nakazano K. W. jako inwestorowi budynku przy ul. [...] w [...], wykonanie w terminie jednego roku od dnia uprawomocnienia się decyzji, następujących robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...]:

- naprawę zarysowań ścian przy oparciach krokwi koszowych za pomocą iniekcji materiałami elastycznymi podawanymi pod ciśnieniem;

- naprawę zarysowań i spękań ścian działowych pierwszego piętra oraz rozstępów pomiędzy listwą cokołową, a posadzką na piętrze poprzez wykonanie przekładki z papy, pomiędzy spodem ściany a stropem, na którym ścianę zbudowano;

- naprawę uszkodzeń (rozstępów) pomiędzy listwą cokołową, a posadzką na parterze oraz spękań posadzki parteru i zlikwidowanie osiadania elementów w wejściu do budynku tj. schodów i podestu poprzez zagęszczenie podłoża metoda iniekcji zaprawą cementową poddawaną w lokalnych otworach w posadzce pod ciśnieniem;

- naprawę zarysowań stropu nad parterem poprzez naklejanie w dwóch kierunkach, na dolną powierzchnię stropu - uprzednio oczyszczonego z tynku - włókien z taśm węglowych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujący stan faktyczny i prawny:

Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo M. N. w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] lok [...] w [...], w którym występują uszkodzenia powstałe na skutek osiadania budynku posadowionego na gruntach rodzimych, nienośnych.

W związku z tą informacją organ powiatowy przeprowadził w dniu 30 czerwca 2015 r. kontrolę z udziałem stron, w wyniku której ustalono, że na wymienionej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej dwurodzinny, niepodpiwnczony, posiadający 3 kondygnacje nadziemne: parter, piętro i poddasze. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę.

W dniu kontroli stwierdzono na parterze: występowanie rys nieregularnych na stropie równolegle do ściany zewnętrznej, od strony ogrodu (rozstaw około 0,4m); na posadzce występują miejscowe rysy okładziny (terrakoty) oraz szczeliny pod cokołem w ścianie działowej. Na pierwszym piętrze w pomieszczeniach występują: rysy nieregularne ukośne w rejonie nadproży otworów i skosów; szczeliny pod cokolikiem ścianek działowych, miejscowe zasuszone zacieki w rejonie skosów na stropie, a także rysa pozioma nad nadprożem otworu drzwiowego na ściance działowej przy schodach.

Na poddaszu występują rysy nieregularne na połączeniu połaci dachowej i ścianki kolankowej.

W dniu oględzin nie stwierdzono, aby stan techniczny budynku stanowił zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Na podstawie dostępnych dokumentów organ powiatowy ustalił, że 10 kwietnia 2008 r. inwestor K. W. zgłosił zakończenie budowy budynku przy ul. [...] w [...], a następnie sprzedał go M. N.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB odstąpił od nałożenia na K. W. obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. N. WINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji, stwierdzając że organ ten winien rozważyć prowadzenie postępowania w oparciu o art 51 ust. 1 Prawa budowlanego, z udziałem inwestora budynku.

Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. PINB odstąpił od nałożenia obowiązków wynikających z art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. N., po rozpatrzeniu którego WINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na konieczność wyjaśnienia, czy roboty budowlane wykonane przez obecnego właściciela obiektu mogą być przyczyną występujących nieprawidłowości oraz, że dokonane ustalenia wskazywać będą na adresata obowiązków.

Kierując się tymi wskazaniami PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. zobowiązał M. N. do przedłożenia oceny technicznej w zakresie wykonanych robót dotyczących wykonania otworu w stropie drewnianym nad I piętrem, schodów na poddasze, zaadaptowania strychu na cele mieszkalne, zamontowania okien w połaci dachu oraz wykonania ogrzewania podłogowego w posadzce parteru.

Przy piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r. zobowiązana przedłożyła ocenę techniczną wpływu wykonanych dodatkowych robót budowlanych na stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] sporządzoną w sierpniu 2016 r. przez inż. S. K. będącego rzeczoznawcą budowlanym. Z treści tego opracowania wynika, że prace wykonano w sposób poprawny technicznie, bez zaniżenia stopnia bezpiecznej eksploatacji. Nie miały one żadnego wpływu na występujące w budynku uszkodzenia, które w ocenie opiniującego spowodowane są błędami, zarówno projektowanymi, jak i wykonawczymi.

Pismem z dnia 29 września 2016 r. inwestor przedmiotowego budynku K. W. złożył wniosek o wstrzymanie się z wydaniem decyzji ze względu na zmianę okoliczności w sprawie, a mianowicie na podważeniu przez biegłego sądowego ustaleń dokonanych w opinii geotechnicznej dotyczącej warunków gruntowo – wodnych terenu bod budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] sporządzonej na zlecenie M. N. przez geologa K. R., które były podstawą do wystąpienia przez nią do organu nadzoru budowlanego. Do w/w pisma dołączono protokół z badań geologicznych wykonanych wprawdzie w budynku sąsiednim tj. przy ul. [...] przez uprawnionego geologa P. K., jednak na ich podstawie została przygotowana opinia techniczna z dnia [...] września 2016 r. przez inż. H. K. będącego rzeczoznawcą budowlanym, dla budynku przy ul. [...]. Z opinii tej wynika, że w budynku nie występuje w poziomie przyziemia proces odkształceń pionowych typu osiadania posadzki. Oderwanie się spoiny (fugi) przy podłodze w jednym miejscu nie nastąpiło z powodu złego wykonania zbrojonego podłoża betonowego i jego osiadania. Budynek posadowiony jest bowiem na gruntach nośnych tj. mieszaninie piasku o różnej frakcji oraz humusie w ilości prawdopodobnie w granicach 1 - 2%, a może 3%.

Organ wyjaśnił, że ustalenia w zakresie posadowienia omawianego budynku potwierdza opinia biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym [...] mgr inż K. F. sporządzona dla budynku sąsiedniego przy ul. [...], z której wynika że budynek został posadowiony na prawidłowych gruntach rodzimych tzn. nośnych, zaś wykonane ławy fundamentowe o wymiarach większych niż przewidywał projekt budynku są połączone ze ścianami fundamentowymi.

Na podstawie tych dokumentów decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB [...] odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej dwurodzinnego przy ul. [...] lok. [...] w [...], powstałego na skutek wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. N., po rozpatrzeniu którego WINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. po raz kolejny uchylił w całości zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał na konieczność wzięcia pod uwagę podobnych wad i ustaleń, dotyczących sąsiedniego budynku przy ul. [...] i w zależności od dokonanych ustaleń odnieść się do konieczności lub jej braku zastosowania przyjętych rozwiązań w postępowaniu dotyczącym tego budynku.

W świetle tych wskazówek przy piśmie z dnia 3 marca 2017 r. organ powiatowy zwrócił się do inż. S. K., który sporządził ekspertyzę techniczną budynku przy ul. [...] do ustosunkowania się do opinii stanu technicznego tegoż budynku, sporządzonej w dniu [...] września 2016 r. przez inż. H. K. na zlecenie K. W.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 24 marca 2017r. inż. S. K. stwierdził, że inż. H. K. "nie mógł badać osobiście uszkodzeń posadzki, ani innych elementów budynku, gdyż w budynku nie był". W dalszej części pisma inż. S. K. wskazał na brak konieczności rozszerzenia zakresu badań nad przyczynami osiadań posadzki w omawianym budynku, ponieważ wiedzę na ten temat dostarczyły wcześniejsze badania geologiczne, ekspertyza oraz stwierdzenia inspektorów badających obiekt inspektorów PINB. Podkreślił, że odchylenia w strefach płaszczyzn poziomych pomierzone w roku 2014 obecnie uległy zwiększeniu z 5mm do 6mm i są dwukrotnie większe od dopuszczalnych.

Jednocześnie w kolejnym piśmie z dnia 21 kwietnia 2017r. inż S. K. wskazał na usterki i metody ich napraw.

W piśmie z dnia 25 maja 2017 r. K. W. odniósł się do ocen stanu technicznego budynku dokonanych przez inż. S. K. zawartych w pismach z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2017 r. Do korespondencji załączył opinię z dnia [...] maja 2017 r. [...], która wskazuje na nie w pełni uzasadnione przystąpienie do naprawy metodą iniekcji, gdyż metoda naprawcza wiązałaby się z ewentualnym ryzykiem nadmiernego wyniesienie lub nierównomiernego zagęszczenia, co mogłoby doprowadzić na dalszym etapie użytkowania do nierównomiernych osadzeń.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. PINB [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi K. W. obowiązek wykonania robót budowlanych, o których mowa na wstępie.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nie może dać wiary ustaleniom zawartym w ocenach sporządzonych przez inż. H. K., bowiem ten nigdy nie był w omawianym budynku, a ustaleń dokonał w oparciu o przekazane informacje od inwestora tj. K. W. W związku z powyższym organ powiatowy przyjął, że zalecenia inż. S. K. są miarodajne do podjęcia decyzji o konieczności wykonania robót budowlanych naprawczych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], w trybie art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanym do dokonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Za zasadne uznał nałożenie obowiązków wynikających z niniejszej decyzji na inwestora obiektu tj. K. W.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2017 r. [...] WINB po rozpoznaniu odwołania K. W. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na znajdującą się w aktach sprawy ekspertyzę techniczną z dnia [...] grudnia 2014 r. opracowaną przez inż. S. K., w której wykazane zostały uszkodzenia występujące w budynku przy ul. [...] w [...], m. in. zarysowania ścian piętra, "klawiszowanie" belek stropowych, zarysowania ścian działowych piętra, nadmierne osiadanie posadzek parteru i podłóg piętra oraz zacieki sufitów. Jako przyczynę powstania uszkodzeń wskazano posadowienie budynku na gruncie nasypowym, który nie spełnia warunków podłoża pod bezpieczną budowę posadzek oraz niską jakość prowadzonych prac budowlanych. Opisano także występujące błędy wykonawcze przy realizacji inwestycji polegające na: braku wymaganego zagęszczenia gruntu pod posadzką parteru i płytą wejściową do budynku, braku wymaganego usztywnienia stropu Teriva, zapobiegającemu "klawiszowaniu" belek, braku wymaganych przekładek pomiędzy ścianami działowymi piętra, a stropem powodujących współpracę obu tych elementów, braku wymaganego wzmocnienia ścian piętra przed siłami poziomymi generowanymi przez krokwie koszowe. W trakcie oględzin ścian nośnych nie stwierdzono występowania zarysowań ścian wynikających z niewłaściwej pracy fundamentów.

Ekspertyza ta uzupełniona została o ocenę techniczną wpływu dodatkowych robót budowlanych na stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] opracowaną w sierpniu 2016 r. przez tego samego autora. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie stwierdzono w niej "występowania żadnych śladów nieprawidłowej pracy belek stropowych w obrębie wykonanego otworu w stropie drewnianym na I piętrze, ani występowania zarysowań lub nadmiernych ugięć istniejących belek stropowych. Użytkowanie poddasza nie spowodowało przeciążenia stropu świadczącego o powstawaniu zarysowań lub spękań stropu. Okna połaciowe zamontowane zostały pomiędzy krokwiami dachowymi bez naruszania konstrukcji więźby dachowej. Nie stwierdzono uchybień wykonawczych w postaci występowania zacieków wynikających z nieszczelności okien lub zarysowań obudowy będących skutkiem niewłaściwej pracy więźby w rejonie zlokalizowanych okien połaciowych".

Również wykonanie ogrzewania podłogowego w posadzce parteru nie wpłynęło na zmianę stanu naprężeń na granicy posadzka - podłoże gruntowe i nie ma żadnego odniesienia technicznego, do występujących uszkodzeń w postaci zarysowań posadzki.

Organ odwoławczy ocenił, że opracowanie techniczne z sierpnia 2016 r. w sposób wyczerpujący wyjaśnia kwestie przedstawione w późniejszym opracowaniu inż. H. K. z dnia [...] maja 2017 r. odnośnie wpływu robót wykonanych przez obecnego właściciela na nieprawidłowości istniejące w przedmiotowym obiekcie. Oceniając natomiast opinię geotechniczną dotyczącą warunków gruntowo - wodnych terenu pod budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczo - dwulokalowej przy ul. [...] w [...], wykonaną przez mgr inż. K. R. organ odwoławczy wskazał na wynikający z niej wniosek, że posadowienie posadzki parteru na gruntach słabonośnych stwarza zagrożenie dla elementów budynku i należy się liczyć z koniecznością wykonania naprawczych robót budowlanych.

Organ odwoławczy wskazał także na znajdującą się w aktach sprawy opinię biegłego sądowego mgr. inż. K. F. z dnia [...] października 2016 r., przedłożonej do akt sprawy przez K. W., opracowanej na potrzeby postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Okręgowym [...] w [...] dotyczącego budynku przy ul. [...] (sygn. akt II C 397/13), w której oceniono, że budynek został posadowiony prawidłowo, ale zaznaczono także, że przyczyną zapadnięcia się warstw posadzkowych na parterze było niewłaściwe zagęszczenie gruntu oraz warstw podsypkowych przed wykonaniem tych warstw.

Co do raportu geotechnicznego z dnia [...] września 2016 r. opracowanego przez mgr P. K. organ odwoławczy wskazał, że dotyczy on jedynie oceny gruntów znajdujących się poniżej ław fundamentowych i nie odnosi się do rodzaju gruntu pod posadzkami. Wskazał także na korzystną dla inwestora opracowaną na jego zlecenie przez inż. H. K. opinię techniczną z dnia [...] września 2016 r. oraz opinię z dnia [...] maja 2017 r. sporządzoną przez [...], w której wskazano, że osadzenia posadzek mniejsze niż 2 - 3 mm nie zagrażają stabilności ścianek działowych, podczas gdy obecny stan według inż. S. K. wynosi do 6 mm.

W ocenie WINB dokumenty zebrane w sprawie wykazały, że stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku są wynikiem błędów popełnionych na etapie realizacji inwestycji (głównie nieodpowiednim zagęszczeniem gruntów pod posadzkami i posadowienia obiektu na niewłaściwym gruncie) co wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem stwierdzone nieprawidłowości i błędy wykonawcze na etapie realizacji inwestycji doprowadziły zdaniem organu odwoławczego do niszczenia mienia.

Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że opinia techniczna sporządzona przez inż. H. K. jest mniej miarodajna od opracowań przygotowanych przez inż. Stefana Kowalskiego z uwagi na fakt, iż podstawę jej opracowania stanowiły jedynie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym opinia geotechniczna opracowana przez mgr inż. K. R., projekt budowlany, dokumentacja fotograficzna oraz informacje pozyskane od K. W. bez przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, które z kolei były podstawą opracowania konkurencyjnej ekspertyzy inż. S. K.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że przed organami nadzoru budowlanego toczyła się analogiczna sprawa stanu technicznego sąsiedniego jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...], zrealizowanego przez tego samego inwestora, wobec której WSA w Warszawie w dwóch wyrokach (VII SA/Wa 2882/12 i VII SA/WA 912/14) wskazał zasadność zarówno przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jak i nałożenia obowiązków na inwestora. W ocenie WINB jakkolwiek było to odrębne postępowanie, to z uwagi na podobne wady obu budynków oraz tę samą osobę inwestora organ zobowiązany był do wzięcia pod rozwagę ustaleń zawartych w powyższych rozstrzygnięciach.

W skardze na decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2017 r. K. W. zarzucił naruszenie:

1. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny na podstawie części materiału dowodowego, z pominięciem dowodów przemawiających na korzyść skarżącego;

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego, w szczególności brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej oraz przeprowadzenia dowodu z niezależnej opinii biegłego wyznaczonego na zlecenie organu;

3. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne potraktowanie przez organy obu stron postępowania prezentujących przeciwne interesy, ze szkodą dla słusznego interesu skarżącego;

4. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) w zw. z art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie zasady "utrwalonej praktyki", podczas gdy przepisy przejściowe ustawy nowelizującej nie przewidują stosowania nowych przepisów do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie;

5. art. 52 Prawa budowlanego poprzez skierowanie obowiązków na osobę inwestora, który w dacie wszczęcia i prowadzenia postępowania nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości;

6. art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez brak szczegółowego i jednoznacznego wykazania, że roboty budowlane prowadzone były w warunkach wskazujących na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska;

7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co w istocie doprowadziło do nierozpatrzenia złożonego środka zaskarżenia.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że trudno jest bezkrytycznie przyjąć konstatację organu, jakoby dokumenty zebrane w sprawie wykazały stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku, skoro obok niekorzystnych dla skarżącego twierdzeń zawartych w ekspertyzie inż. S. K. w aktach sprawy znajdują się także korzystne dla niego bądź neutralne opracowania tj. opinia biegłego sądowego mgr inż. K. F., raport geotechniczny mgr P. K., opinia stanu technicznego inż. H. K. oraz Opinia [...]. Skarżący wskazał, że już w odwołaniu sygnalizował daleko idące nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym, czego przykładem jest niedopuszczenie do bezpośredniej konfrontacji autorów opracowań technicznych oraz rezygnacja z opinii biegłego w trybie art. 84 k.p.a.

W ocenie skarżącego nie miał on zapewnionych równych praw w postępowaniu dowodowym bowiem rzeczoznawcy, któremu zlecił wykonanie ekspertyzy nie został udostępniony do oględzin przedmiotowy budynek, gdyż nie zgodziła się na to jego właścicielka. Skarżący nie miał więc możliwości udokumentowania swoich racji, a ekspertyza inż. H. K. została pominięta przez organy bez uzasadnienia.

Skarżący zakwestionował odwołanie się przez organy do orzeczeń WSA w Warszawie zapadłych wobec tego samego inwestora (skarżącego) w sprawie dotyczącej sąsiedniego budynku w zabudowie bliźniaczej (ul. [...]), gdyż brak jest związku przedmiotowego i podmiotowego z obecnym postępowaniem. Wskazał na wątpliwości związane z nałożeniem na niego jako inwestora, obowiązków wynikających z decyzji, skoro nie posiada on w stosunku do budynku żadnych prawa rzeczowych. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Zdaniem skarżącego organy nie wykazały, by w sprawie zachodziły okoliczności wskazujące na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a stwierdzone uszkodzenia można oceniać jedynie w kategoriach estetyki, co potwierdził również inż. S. K. w swoim opracowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej powoływana jako: "p.p.s.a"), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z kolei stosownie do art. 134 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji organu I instancji według powyższych kryteriów wykazała, że akty te nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy przywoływanej już ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy budowy obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 49b ust. 1 odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W art. 50 ust. 1 pkt 1–4 prawodawca określił cechy robót budowlanych, w odniesieniu do których organ orzeka o wstrzymaniu. Jak wskazuje M. Wincenciak, ustawa wymienia prowadzenie robót budowlanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź w przepisach. Zatem przepis art. 50 ust. 1 ma zastosowanie do robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1–4 (por. M. Wincenciak, w: A. Plucińska – Filipowicz (red.), Komentarz aktualizowany do art. 50 Prawa budowlanego, LEX 2018).

Artykuł 50 ust. 1 odnosi się m.in. do robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] są wynikiem błędów popełnionych na etapie realizacji inwestycji (głównie nieodpowiednim zagęszczeniem gruntów pod posadzkami i posadowienia obiektu na niewłaściwym gruncie), co wypełniło dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organy przyjęły w niniejszej sprawie kierunek procedowania w trybie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi w pkt 2, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zatem prawo budowlane przewiduje możliwość wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem jedynie wówczas, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 50 ust. 1.

W ocenie Sądu przyjęcie przez organy, że w niniejszej sprawie roboty budowlane były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia. Wskazać w tym zakresie należy na sporządzoną w grudniu 2014 r. przez inż. S. K. na zlecenie M. N. ekspertyzę techniczną, w której co prawda stwierdzono występowanie usterek w budynku przy ul. [...] w [...] (na parterze - rysy nieregularne równoległe do ściany zewnętrznej od strony ogrodu, na I piętrze – rysy nieregularne na połączeniu ściana – strop i ściana – skosy, rysy skośne w rejonie nadproży, szczeliny pod cokolikiem ścianek działowych, na poddaszu – rysy nieregularne na połączeniu połaci dachowej i ścianki kolankowej), jednak we wnioskach końcowych (pkt 6 str. 13 oceny technicznej) opiniujący nie zalecił konieczności wykonania robót budowlanych w budynku, zaś występujące usterki ocenił jako wskazujące na obniżenie stopnia bezpieczeństwa eksploatacji i wpływające wyłącznie na względy estetyczne budynku, obniżające jego wartość w wypadku chęci sprzedaży.

Również pozostałe opinie i ekspertyzy znajdujące się w aktach sprawy, sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania, (opinia geotechniczna sporządzona przez mgr inż. K. R., opinia techniczna sporządzona przez inż. H. K., raport geotechniczny opracowany przez mgr P. K., czy opinia biegłego sądowego mgr inż. K. F. sporządzona na potrzeby postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] dotyczącego sąsiedniego budynku przy ul. [...] nie wskazywały w żadnym miejscu, by inwestor zrealizował obiekt w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W żadnym z tych opracowań nie stwierdzono także, by obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. Również podczas oględzin dokonanych w dniu 30 czerwca 2015 r. przez pracowników organu powiatowego nie stwierdzono, by stan techniczny budynku stanowił zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia

Trudno w tej sytuacji nie zgodzić się ze skarżącym, że zakwalifikowanie niewątpliwych nieprawidłowości w budynku przy ul. [...], jako "usterek" niepowodujących zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, winno dać organom asumpt do krytycznej oceny przesłanek wskazujących na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Oceny tej nie może podważać subiektywne przekonanie właścicielki obiektu, które w istocie odnosi się do jego walorów estetycznych (które mogłyby wpłynąć na jego wartość w razie ewentualnej sprzedaży), nie zaś realnego zagrożenia bezpieczeństwa, czy też bezpieczeństwa mienia, czego zresztą M. N. nie podnosiła.

Zauważyć w tym miejscu należy, że z akt sprawy wynika, iż organ powiatowy mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, trzykrotnie odstępował od nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uznając, że naprawy wszelkich szkód wyrządzonych w budynkach mieszczą się w relacjach cywilnoprawnych, do rozstrzygania których właściwe są sądy powszechne lub droga polubownych negocjacji zmierzających do ich naprawienia.

Należy podzielić argumenty skargi, że przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie do robót budowlanych, które trwają, czyli proces inwestycyjny jest w toku. Jednak po jego niewątpliwym zakończeniu, w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że wskazany obowiązek powinien zostać nałożony na skarżącego. Inwestor nie ma obecnie żadnych praw do obiektu, w którym zgłoszono określone wady, czy usterki. Jak wynika z akt sprawy sporny obiekt zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2006 r., został oddany do użytkowania w 2008 r., a następnie sprzedany M. N. Wady budynku zostały ujawnione w 2014 r. W grudniu 2014 r. została sporządzona pierwsza ekspertyza techniczna przez inż. S. K. W czerwcu 2015 r. zgłoszono sprawę do organów nadzoru budowlanego. Oznacza to w ocenie Sądu, że na tym etapie nie można uznać, że K. W. powinien odpowiadać, jako inwestor w ramach procedury z art. 51 Prawa budowlanego, bo inne rozumienie powoływanych wyżej przepisów wskazywałoby, że ta odpowiedzialność jest nieskończona w czasie i dalej idąca niż odpowiedzialność cywlinoprawna.

Na gruncie prawa budowlanego obowiązki inwestora który utracił prawa właścicielskie do obiektu budowlanego, (zwłaszcza takie które wynikać mogą z władczego działania organów nadzoru budowlanego) nie korelują czasowo z ewentualną odpowiedzialnością cywilnoprawną inwestora. Skoro skarżącego na płaszczyźnie prawa budowlanego, nie łączy nic z przedmiotowym budynkiem, to nie można uznać, by podmiot ten był zobowiązany do wykonania w nim określonych robót budowlanych. oceny technicznej. Oczywiście poza kompetencją organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych, jest kwestia odpowiedzialności cywilnej za stan techniczny nabytego lokalu.

Zatem niezależnie od oceny, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło niebudzące wątpliwości ustalenie okoliczności faktycznych wskazujących na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, Sąd stoi na stanowisku, że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że wskazany obowiązek powinien zostać nałożony na skarżącego. Inwestor nie ma obecnie żadnych praw do obiektu przy ul. [...] w [...], w którym ujawniono określone usterki.

Z doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika pogląd, że inwestor, jako jeden z wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podmiotów, będzie mógł być obciążony obowiązkami, o ile w dalszym ciągu posiada tytuł prawny do obiektu budowlanego. Jest to o tyle istotne, że do wykonania nałożonych decyzją organu I instancji obowiązków konieczne byłoby wejście do budynku, w którym stwierdzono określone usterki, a jak wyżej wskazano od dziesięciu lat do obiektu tego inwestor nie ma żadnych praw.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że przewidziana w art. 52 Prawa budowlanego kolejność wymienionych w nim podmiotów nie sprowadza się do kolejności wydawania decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych na poszczególne podmioty wymienione w tym przepisie, ale co najwyżej do kolejności badania i analizowania w sprawie, począwszy od wskazanej na pierwszym miejscu osoby inwestora, na który z nich nałożyć ten obowiązek. Decydujące dla prawidłowego określenia adresata tego obowiązku jest bowiem wyłącznie to któremu z nich w chwili prowadzenia postępowania przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a że prawo to przysługuje inwestorowi i to ten podmiot pełni w procesie inwestycyjno – budowlanym kluczową rolę, to z tego względu przepis wymienia go w pierwszej kolejności, przed osobą właściciela i zarządcy. Należy też zauważyć, że w większości spraw o rozbiórkę, podobnie jak w sprawach o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika właśnie z prawa własności, a w takiej sytuacji w ogóle nie zachodzi konieczność badania na który podmiot z art. 52 Prawa budowlanego nałożyć obowiązek. W sytuacji natomiast gdy prawo to wynika z innego tytułu niż prawo własności organ musi zbadać na kogo nałożyć obowiązek, a w szczególności czy inwestor który z naruszeniem prawa (bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia) zrealizował obiekt zachowuje jeszcze tytuł, który uprawniał czy uprawnia go do wykonywania robót, czy też po zrealizowaniu inwestycji utracił go lub w inny sposób zakończył swój związek z realizowaną inwestycją, a niekiedy także czy w ramach łączącego go z właścicielem stosunku mieści się także jego uprawnienie do rozebrania wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej i na cudzym gruncie obiektu. W doktrynie przyjęto, że nakazanie w decyzji, wykonania czynności, o której mowa w art. 48, 49b, 50a lub 51 Prawa budowlanego w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., II OSK 624/17 – publ. Cbois)

Dokonanej powyżej oceny wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zmienia okoliczność, że co do sąsiedniego, bliźniaczego budynku przy ul. [...] w [...] organy nadzoru budowlanego nakazały K. W. jako inwestorowi, wykonanie określonych robót budowlanych, a rozstrzygnięcia te zostały zaaprobowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 914/14. Orzeczenie to w ocenie Sądu zapadło w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, co wynika m.in. z ekspertyzy sporządzonej przez S. K. w grudniu 2015 r. na potrzeby niniejszej sprawy, gdzie wyjaśniono, że błędy wykonawcze popełnione w segmencie sąsiednim tj. przy ul. [...] nie są w obu segmentach podobne ze względu na różnorodność struktury gruntu pod badanymi budynkami. Ponadto z załączonej do akt dokumentacji technicznej wynika, że budynek należący do M. N. jest oddylatowany od budynku bliźniaczego w związku z czym nie są one posadowione na wspólnym fundamencie.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.