Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1530/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1 i 4, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77, art. 156 par 1 ipkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1578/19 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.W. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 grudnia 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 1578/19, po rozpoznaniu skargi [...] uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z [...] lipca 2013r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie (dalej: PINB) z [...] kwietnia 2013 r. umarzającą wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie budowy budynku magazynowo-garażowego na terenie działki nr ew. [...].

Pismem z [...] marca 2014 r. PINB zawiadomił o wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie remontu ww. budynku magazynowo-garażowego. W wykonaniu postanowienia PINB z [...] marca 2014r. [...] przedłożyli ekspertyzę techniczną omawianego obiektu budowlanego sporządzoną przez mgr inż. [...] z której wynika, że inwestorzy po 2010 r. przeprowadzili przy budynku roboty polegające na: wykonaniu nowych zewnętrznych izolacji pionowych oraz wzmocnieniu istniejących fundamentów, remoncie ścian zewnętrznych budynku oraz wykonaniu wieńca żelbetowego, wykonaniu izolacji termicznej ścian zewnętrznych budynku, wymianie więźby dachowej, wymianie izolacji i pokrycia dachu, wykonaniu nowych obróbek blacharskich dachu i orynnowania, wymianie drzwi garażowych i okna oraz likwidacji otworu drzwiowego na ścianie zachodniej budynku.

Postanowieniem z [...] listopada 2015r. PINB w Piasecznie zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wniosku [...] o stwierdzenie nieważności w/w decyzji MWINB z [...] lipca 2013 r. GINB decyzją z [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność tej decyzji MWINB oraz PINB przyjmując, że uzasadnieniem uznania budowy budynku magazynowego za legalnie wybudowany nie mogła być dokumentacja rozważona przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2013 r. GINB wyjaśnił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Piasecznie decyzją z [...] maja 1991r. zatwierdził plan realizacyjny na terenie [...]oraz zezwolił na budowę na terenie nieruchomości pawilonu handlowego [...] według projektu indywidualnego. Z projektu budowlanego dołączonego do ww. decyzji wynikało, że zarówno projekt, jak i opis techniczny dotyczy pawilonu handlowego [...]", a nie garażu (budynku magazynowego). W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że na planie zagospodarowania działki została naniesiona, jak wynika z opisu planu projektowana przebudowa garażu, nie oznacza, że budynek został wybudowany zgodnie z prawem. Postanowieniem z [...] października 2016 r. PINB podjął postępowanie i postanowieniem z tego samego dnia nakazał [...] przedstawienie oceny technicznej spornego budynku magazynowo-garażowego, planu sytuacyjnego nieruchomości z domiarami obiektu do granic działki oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno o zgodności ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy, a następnie postanowieniem z [...] września 2017 r. nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych przy budowie spornego budynku magazynowo-garażowego oraz przedstawienie zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno o zgodności ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, nakazał [...] całkowitą rozbiórkę budynku magazynowo-garażowego na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że lokalizacja budynku rażąco narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: rozporządzenie, gdyż z inwentaryzacji budynku i dołączonego projektu wynika, że znajduje się on w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy sąsiedniej, a jednocześnie nie jest usytuowany bezpośrednio przy tej granicy. W tym stanie rzeczy brak jest przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego umożliwiających legalizację samowoli budowlanej.

Wnioskiem z 25 października 2018 r. [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] kwietnia 2018 r., zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

MWINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji uznając, że decyzja ta nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołując się do stanowiska wyrażonego przez GINB w decyzji z [...] grudnia 2015 r., MWINB stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż budynek stanowi samowolę budowlaną, która została po 2010r., jak należy uznać, samowolnie wybudowana poprzez częściową rozbiórkę poszczególnych elementów obiektu i następnie ich odbudowę. Roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, stąd zastosowany przez PINB tryb postępowania tj. art. 48 Prawa budowlanego był właściwy. Odwołując się do definicji remontu z art. 3 pkt 8 p.b., organ wskazał, że pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, co oznacza, iż za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu. Z dokumentacji technicznej sporządzonej przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami wynika, że w spornym budynku wykonano m.in. nowe zewnętrzne izolacje pionowe oraz wzmocniono istniejące fundamenty, wykonano remont ścian zewnętrznych budynku, z porównania map oraz dokumentów przedstawionych przez strony postępowania, sporny budynek również zmienił swoje wymiary na przestrzeni paru lat, stąd też niezasadne są zarzuty wskazujące na dokonanie remontu budynku. Zdaniem MWINB, wybudowanie samowolnie budynku gospodarczo-magazynowego, a następnie jego częściowa rozbiórka i odbudowa wykonana również w warunkach samowoli budowlanej, dają podstawę do stwierdzenia, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji, zdaniem MWINB, mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Ponadto ustawodawca przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej tylko w przypadku, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. PINB prawidłowo ustalił, że usytuowanie spornego budynku magazynowo-garażowego narusza § 12 rozporządzenia i nie ma możliwości legalizacji obiektu. Z inwentaryzacji geodezyjnej będącej załącznikiem do projektu budowlanego spornego obiektu budowlanego wynika bowiem, że budynek magazynowo-garażowy znajduje się w odległości 1,0 m od granicy z działką nr ew. 46. Wskazane w projekcie budowlanym prace dotyczące wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie spowodują, że usytuowanie spornego obiektu budowlanego będzie zgodne z warunkami techniczno- budowlanymi. Odnosząc się do zarzutu, że PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji, o której mowa w wart. 48 ust. 2 i 3 p.b., MWINB wyjaśnił, że jakkolwiek przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna (w tym co do zgodności z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi), tak nie w każdym przypadku ustalenie powyższych okoliczności będzie możliwe już na wstępnym etapie postępowania. A zatem nie zawsze naruszenie przepisów techniczno-budowlanych wyklucza wydanie postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wdrożenie procedury legalizacyjnej nie oznacza, że legalizacja ostatecznie nastąpi, gdyż uzależniona jest nie tylko od współdziałania inwestora, ale także kierunku końcowych ustaleń i ocen organu.

GINB decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję MWINB z [...] grudnia 2018r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja PINB z [...] kwietnia 2018 r. nie jest dotknięta żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. GINB stwierdził, że PINB w Piasecznie roboty wykonane na działce nr 66 polegające na "wymianie ścian podłużnych budynku od strony południowej i północnej na murowane z bloczków gazobetonowych" zakwalifikował, jako budowę bez wymaganego pozwolenia. Pracownicy PINB [...] września 2012 r. dokonali kontroli istniejącego budynku na działce nr ew. [...]. W protokole zawarli informację, że "na budowę ww. budynku nie przedłożono dokumentów budowlanych". Ze skargi [...] wynika, że budynek powstał w 1991 r., a na przełomie lat 2011/2012 "został częściowo rozebrany a następnie przebudowany, podwyższono ściany, zbudowano dach dwuspadowy". Z pisma Starostwa Powiatowego w Piasecznie z 1 października 2013 r. z kolei wynika, że w okresie od stycznia 2010 r. do października 2013r. nie zarejestrowano wniosku dotyczącego przedmiotowej inwestycji. W dniu 12 marca 2014 r. [...]zeznała do protokołu: "[...] ok. 3 lat temu wykonaliśmy remont przedmiotowego budynku magazynowo- gospodarczego". Z akt wynika, że na planie zagospodarowania terenu z 1991 r., wchodzącego w skład projektu pawilonu handlowego "[...]" zaznaczono budynek garażowy, który w wyniku projektowanej rozbudowy miał mieć wymiary 7,0 m x 10,0 m, usytuowany w odległości 1,00 m od północnej granicy działki i 1,4 m od granicy wschodniej. Po roku 2010 przeprowadzono prace budowlane, w wyniku których obrys budynku zmienił się i obecnie wymiary są następujące: 7,30 m x 11,35 m. Odległość od granic działki wynosi: od granicy północnej 0,46 m do 1,01 m, od granicy wschodniej od 1,03 m do 1,05 m. Ściana wschodnia i północna nie ma otworów okiennych i drzwiowych. Natomiast inwestor na rozbudowę garażu do wymiarów określonych w planie zagospodarowania terenu (sporządzonego dla innego usytuowanego na przedmiotowej działce budynku usługowego) nie uzyskał pozwolenia na budowę. Z akt postępowania w ocenie GINB, wynika więc, że budynek został częściowo rozebrany i rozbudowany po 2010 r. Powyższe wskazuje na to, że PINB prawidłowo zastosował tryb art. 48 Prawa budowlanego, skoro w sprawie mamy do czynienia z rozbiórką i wykonaniem obiektu lub jego części bez pozwolenia. Na konieczność wykonania rozbiórki wskazywała niezgodność usytuowania budynku z warunkami technicznymi. Ponadto, zdaniem GINB, stwierdzenie nieważności decyzji PINB z powodu wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] września 2017r. i dostarczenia dokumentów do legalizacji stanowiłoby naruszenie prawa, ponieważ zgodnie z informacją zawartą w zaświadczeniu Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z 12 lutego 2018 r. działka nr ew. [...] znajduje się w części miasta Piaseczna, dla której brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z czym budowa obiektu budowlanego lub wykonywanie innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Takiej decyzji inwestor jednak nie przedłożył.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] maja 2019 r. złożył [...], w której zarzucił m.in. naruszenie

art. 103 ust. 2 wskutek zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy budowa budynku magazynowo - garażowego została zakończona przed lub w 1978 r., a zatem do procedury legalizacyjnej powinna być zastosowana ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), dalej: Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na nieustalenie przez PINB sposobu przeprowadzenia robót wykonanych w budynku magazynowo - garażowym oraz technicznych zamierzeń inwestorów i technologii wykonania robót oraz kiedy budynek magazynowo - garażowy został wybudowany i czy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ GINB w uzasadnieniu swojej decyzji i organ I instancji w decyzji ją poprzedzającej nie odnieśli się do wszystkich powołanych we wniosku uchybień PINB stanowiących o rażącym naruszeniu prawa, w szczególności do rażącego naruszenia: art. 48 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję GINB z [...] maja 2019r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art.48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 4 kwietnia 2018r. została wydana przedwcześnie, ponieważ ustalenia obu organów jako niepełne i niekompletne nie pozwalały w sposób przekonujący i nie pozostawiający wątpliwości uznać twierdzeń w niej zawartych za prawidłowe.

Sąd wskazał, że podstawą prawną decyzji nakazującej inwestorom całkowitą rozbiórkę budynku magazynowo-garażowego, stanowił art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Przyjęte przez ustawodawcę tryby postępowania przewidziane do likwidacji samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych względem siebie pozostają niekonkurencyjne, wobec czego wykluczona jest możliwość, by w stosunku do tego samego obiektu budowlanego lub jego części mogły się toczyć odrębne postępowania, których przedmiotem jest doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tryb określony w art. 48-49 p.b., tryb przewidziany w art. 50-51 p.b., jak też tryb przyjęty w art. 38-40 p.b. z 1974 r. to odrębne procedury, które mają zastosowanie do różnych stanów faktycznych, w związku z czym Sąd uznał, że błędnie wszczęte i prowadzone przez organ nadzoru budowalnego postępowanie na podstawie przepisów, których hipoteza nie pokrywa się z ustalonym stanem faktycznym, powinno zostać umorzone, doprowadzając do wszczęcia postępowania we właściwym trybie. Przedmiot tych postępowań jest różny i nie mogą one samorzutnie podlegać przekształceniu w postępowanie prowadzone w innym (właściwym) trybie (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3341/14). Sąd podkreślił tę kwestię, ponieważ o niepełności ustaleń przyjętych przez GINB świadczy niepoddanie pod uwagę pod kątem spełnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczności związanej z tym, że kwestionowana decyzja PINB została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, niemniej akt ten został podjęty w toku postępowania wszczętego przez PINB w sprawie "remontu budynku magazynowo-garażowego" rozpoznawanej w trybie art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 § 2 Prawa budowlanego. Potwierdza ten wniosek postanowienie z 5 października 2016 r. nr 148/2016, w którym organ na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 § 2 Prawa budowlanego nakazał [...]pierwotnie przedstawienie oceny technicznej spornego budynku magazynowo-garażowego, planu sytuacyjnego nieruchomości z domiarami obiektu do granic działki oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno o zgodności ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy, kierując się oceną, że sporny budynek powstał na początku lat. 90. XX w. w warunkach samowoli budowlanej, a roboty wykonane w latach późniejszych (po 2010 r.) opisane w przedłożonej ekspertyzie technicznej powinny być kwalifikowane, jako remont, nie mając wpływu na konieczność stosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Z tak formułowanego stanowiska PINB "wycofał się", wydając postanowienie z [...] września 2017r., a następnie uchylając wskazane postanowienie postanowieniem z [...] lutego 2018 r., niemniej rzeczą organu nadzoru było ocenić wskazane działanie PINB pod kątem jego skuteczności, uwzględniając, że nałożony obowiązek inwestorzy spełnili (pismo z 7 kwietnia 2017r.), a w dalszej kolejności rozważyć, czy w takiej sytuacji procesowej istniała możliwość "przekształcenia" dotychczasowego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. bez jego umorzenia w postępowanie legalizacyjne kształtowane art. 48-49 p.b. i finalnie wydania w jego ramach kwestionowanej decyzji. Jeżeli GINB uznałby, że powyższe działanie PINB stanowiło naruszenie prawa, powinna zostać mu nadana przez organ nadzoru samodzielnie odpowiednia kwalifikacja z punktu widzenia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pozostawienie tej kwestii poza zakresem dokonanych przez organ nadzoru rozważań stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej Sąd wskazał, że w sprawie zakończonej decyzją nakazującą rozbiórkę PINB przyjął, że wykonane przez inwestorów po 2010r. roboty budowlane stanowiły odbudowę budynku magazynowo-garażowego wymagającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji nie zamieścił wyjaśnienia odnoszącego się do nadanej robotom budowlanym kwalifikacji, niemniej taką ocenę zawarł w wydanym w granicach sprawy postanowieniu z [...] września 2017r., wskazując, że w kontrolowanej sprawie doszło do "rozbiórki fragmentów budynku oraz jego częściowej odbudowy". W ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżącego prowadzone roboty nie mogły stanowić przebudowy budynku, ponieważ rozebranie części ścian zewnętrznych znajdujących się w złym stanie technicznym, stanowiących konstrukcję nośną budynku i następnie ich odbudowanie w nowej technologii wraz ze wzmocnieniem fundamentów stanowi odbudowę (budowę) części budynku. W zaskarżonej decyzji GINB nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że budynek został częściowo rozebrany i rozbudowany, a nie odbudowany. Pomimo, że zarówno odbudowa, jak i rozbudowa, stanowiąc postacie budowy, mogą być wykonywane jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, co stwarzać może podstawę, by przyjąć, że wskazana różnica nie ma znaczenia dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, to z punktu widzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i realizowania zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji powinien był wyjaśnić, w jakim zakresie wykonane po 2010r. roboty stanowiły rozbudowę. Istota tych robót sprawia, że zasadniczo nie powinny one prowadzić do znaczącej zmiany wymiarów budynku, a przynajmniej takiej, do której nawiązał organ nadzoru w uzasadnieniu swojej decyzji (zmiana wymiarów budynku z 7,0 m x 10,0 m do 7,30 m x 11,35 m). Jeżeli tak, to podważona powinna być albo rzetelność przedstawionej przez inwestorów ekspertyzy technicznej, która swoimi ustaleniami nie objęła całości faktycznych zmian, jakim po 2010 r. podlegał budynek, albo wskazana zmiana wymiarów budynku nastąpiła na początku lat 90. XX w., tj. przed 1 stycznia 1995 r., gdyż z materiału dowodowego nie wynika, by roboty budowlane przy budynku były wykonywane również w innym okresie. Ten ostatni wniosek powinien z kolei determinować uznanie, że przypisując inwestorom na potrzeby przeprowadzanej oceny decyzji PINB wykonanie robót budowlanych po 2010r. w warunkach samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw, by traktować je jako "częściową rozbiórkę i rozbudowę". W konsekwencji powinien podjąć próbę nadania im adekwatnej kwalifikacji, poruszając się w ramach definicji "budowy" z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego., gdyż tylko w takim przypadku zastosowanie mógł znajdować art. 48 ust. 1 zamiast art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Pomimo że wskazana rozbieżność ma znaczenie dla oceny legalności badanej przez GINB decyzji nakazującej rozbiórkę, organ nadzoru nie doprowadził do jej wyjaśnienia. Sąd wskazał że nie ma wątpliwości, co do tego, że skarżący nie ubiegał się o udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo takiego obowiązku, gdyż wykonane przez niego roboty nie zawierały się w definicji przebudowy zwolnionej z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 8 Prawa budowalnego). Takie wątpliwości wzbudza natomiast twierdzenie przyjęte przez GINB, że przedmiotowy budynek magazynowo-garażowy stanowi samowolę budowlaną, ponieważ został on wykonany bez pozwolenia na budowę, co w konsekwencji upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia, że decyzja rozbiórkowa nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, okoliczność ubiegania się przez poprzednich właścicieli działki o pozwolenie na budowę budynku magazynowo-garażowego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie podlega ustaleniu jako ewentualny przedmiot dowodu, gdyż ocena organu nadzoru powinna być w kontrolowanej sprawie zawężona wyłącznie do stwierdzenia, czy materiał dowodowy zebrany przez PINB pozwalał organowi oprzeć się na tych ustaleniach, które decydowały o wydanym przez niego rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu, GINB nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek wyjaśnień, które pozwalałyby to zagadnienie przekonująco rozstrzygnąć. Całość uwag GINB dotyczy bowiem wykazania samowolnego charakteru robót wykonanych po 2010 r., co potwierdzać ma, zdaniem organu, protokół kontroli z 13 września 2012 r., pismo Starostwa Powiatowego w Piasecznie z 1 października 2013 r., jak również pośrednio protokół wyjaśnień złożonych przez [...] z 12 marca 2014 r. Z przytoczonych dokumentów nie wynika, że sporny budynek został na terenie działki nr ew. [...] wybudowany bez pozwolenia na budowę. GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył stwierdzenie zamieszczone w skardze [...] iż "[...] budynek ten powstał w 1991 r.", gdy zebrana dokumentacja, którą posługiwał się PINB, dowodzi, że budynek magazynowo - garażowy istniał na działce już w latach 80. XX w. Taką informację przedstawili zresztą sami wnioskodawcy, oświadczając w piśmie kierowanym do PINB z [...] czerwca 2012 r., że "[...] w 1983 roku kiedy kupiliśmy działkę nr [...]na sąsiedniej posesji nr [...]w pobliżu granicy stał bardzo mały murowany budynek gospodarczy [...]". Sąd podkreślił, że zastrzeżenia wnioskodawców na wstępnym etapie postępowania budziło rozbudowanie istniejącego budynku, a nie fakt jego istnienia, a przez to i budowy, która poprzedzała kupno przez nich działki sąsiadującej z działką nr ew. [...] GINB nie zwrócił uwagi na to, że z akt sprawy wynika, iż PINB dwoma wezwaniami (pisma z 14 listopada 2012 r. i 23 stycznia 2013r. ) bezskutecznie wezwał poprzedniego właściciela ([...]) do stawienia się w siedzibie organu w celu wyjaśnienia daty budowy budynku, co jednak nie spotkało z zastosowaniem sankcji przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a., pomimo pouczenia wezwanej o tym. Również korespondencja pomiędzy PINB a Urzędem Miasta i Gminy Piaseczno (pisma z 8 listopada 2013r. i z 13 listopada 2013r.) nie została przez GINB przeanalizowana pod kątem tego, czy pozwalała ona PINB przyjąć, że kwestia uzyskania pozwolenia na budowę budynku magazynowo – garażowego została w sprawie wyjaśniona, jeżeli udostępnieniu podlegała wyłącznie dokumentacja budowy objętej decyzją z [...]maja 1991 r., a zatem dotyczącej pawilonu handlowego.

W tych warunkach za przedwczesną, nieznajdującą potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym Sąd uznał zamieszczoną w zaskarżonej decyzji przesłankę dowodzenia, że sporny budynek został wybudowany samowolnie i dokonana częściowa jego rozbiórka, a następnie rozbudowa (odbudowa jak przyjął MWINB) stanowi ciąg samowoli budowlanej podlegającej dyspozycji art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponownie weryfikując powyższą kwestię, organ nadzoru powinien jeszcze raz objąć swoją oceną zebrany materiał dowodowy, który stanowił dla PINB podstawę faktyczną wydania decyzji rozbiórkowej i określić, czy te wnioski, które z niego wynikają upoważniały organ do orzeczenia nakazu rozbiórki ze względu na uznanie, że sporny budynek jest samowolą budowlaną, a jeżeli nie, to czy oparcie się na takim wniosku spełnia kryteria rażącego naruszenia prawa procesowego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe przesądzenie tego zagadnienia jest o tyle ważne, że ma wpływ na zakres obowiązków jakie spoczywają na skarżącym jako podmiocie, który dopuścił się samowolnego zrealizowania robót budowlanych. I tu Sąd wyjaśnił, że jeżeli obiekt budowlany powstał przed 1 stycznia 1995r. bez pozwolenia na budowę i roboty polegające na jego odbudowie (rozbudowie) były również wykonywane samowolnie, to ten obiekt budowlany jako całość stanowi samowolę budowlaną o charakterze ciągłym i powinien podlegać trybowi jego legalizacji, o którym mowa w art. 48 – 49 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast obiekt budowlany powstał przed 1 stycznia 1995 r. na podstawie pozwolenia na budowę, a roboty budowlane polegające na jego odbudowie (rozbudowie) były wykonywane samowolnie, to ta samowola budowlana powinna podlegać trybowi określonemu w art. 48 – 49 Prawa budowlanego tylko, o ile da się części przekształcone konstrukcyjnie w wyniku odbudowy (rozbudowy) obiektu wydzielić i orzec wyłącznie względem nich. Jeżeli bowiem część rozbudowana (odbudowana) stała się integralną częścią obiektu budowlanego i ewentualna rozbiórka jej nie jest technicznie możliwa, organ nadzoru budowlanego powinien w stosunku do tego rodzaju samowoli budowlanej wdrożyć tryb postępowania naprawczego z art. 50 - 51 Prawa budowlanego i wskazać, jakie obowiązki spoczywają na inwestorze. Powyższą ocenę prawną organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić w sprawie, jeżeli poczynione przez nie rozważania będą dawały podstawę do przyjęcia, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, PINB w oczywisty sposób wykroczył poza wnioski, jakie mógł wyprowadzić w odniesieniu do statusu prawnego budynku ze zgromadzonego przez siebie materiału dowodowego. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieusprawiedliwione podając w tym zakresie argumentację w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Sąd wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę, organy dokonają niezbędnych ustaleń faktycznych, a następnie ocenią okoliczności istotne dla zastosowania dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego., przedstawiając ich wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.145§ 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.77 §1, art.80 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia w/w przepisów k.p.a., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art.37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., art.50 ust.1 oraz art.51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że mogą one mieć zastosowanie do obiektów rozbudowanych po 1 stycznia 1995r.

Wskazując na powyższe zarzuty GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że na gruncie orzecznictwa sądowo-administracyjnego prezentowany jest pogląd, że zmiana kwalifikacji robót budowlanych w kontekście trybu postępowania nie daje podstaw do umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie at. 37- 40 Prawa budowlanego z 1974r. dla oceny przesłanek nieważności decyzji nie było okolicznością istotną. Najczęściej bowiem dopiero po wszczęciu postępowania i ustaleniu stanu faktycznego dokonuje się kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i kontynuuje postępowanie we właściwym trybie. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie , ponieważ dopiero po przedłożeniu przez inwestorów ekspertyzy okazało się, że w 2010r. doszło do "wymiany dwóch ścian" i więźby dachowej. Zdaniem GINB Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało niewyjaśnienie przez organy, czy budynek został częściowo rozebrany i rozbudowany czy też odbudowany, skoro jak stwierdza sam Sąd pomimo różnic w klasyfikacji robót przez organy zarówno odbudowa jak i rozbudowa stanowiąc postaci budowy, mogą być wykonywane jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, co w ocenie Sądu stwarzać może podstawę by przyjąć, że wskazana różnica nie ma znaczenia dla zastosowania art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.48 ust.1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowo dokonał on oceny tych prac, jako stanowiących rozbudowę skoro z akt sprawy wynika, że ściany podłużne budynku od strony południowej i północnej zostały wymienione na murowane z bloczków gazobetonowych o gr.24 cm, a jako termiczną warstwę izolacyjną użyto styropianu o gr.12 cm., co oznacza ze zmiana wymiarów budynku mogła mieć miejsce, a zatem brak było podstaw do podważania ekspertyzy technicznej złożonej przez inwestorów. Dalej organ wskazał, że biorąc pod uwagę zakres robót jakie wykonano samowolnie na przestrzeni lat przy istniejącym budynku bez znaczenia dla oceny decyzji PINB pozostawał okoliczność bezskutecznego wezwania właściciela budynku do stawienia się w PINB celem ustalenia daty budowy budynku. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że pierwotny budynek był wybudowany legalnie to "przeprowadzone roboty budowlane doprowadziły do powstania z znacznej części nowej substancji budowlanej podlegającego rygorom określonym w art.48". Z tych względów brak jest podstaw do zarzucenia organom dokonania niekompletnych ustaleń w sprawie.

Dalej wskazano, że stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności rozważenia możliwości zastosowania w sprawie art.37 ustawy Prawo budowlane z 1974r oraz określonego w art.50-51 Prawa budowlanego z 1994r. trybu postępowania naprawczego nie znajduje podstaw, ponieważ zmiana wymiarów budynku nawet niewielka, wymiana dwóch ścian podłużnych, wykonanie wieńca żelbetowego i wymiana więźby dachowej prowadziła do zmiany kształtu budynku i jego wymiarów, co oznacza brak możliwości zastosowania art.103 ust.2 Prawa budowlanego. Wskazano, że poza tożsamością substancji budowlanej znaczenie ma również ciąg określonych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, co miało miejsce w tej sprawie. Nie ma także podstaw do zastosowania trybu art.50 i art.51 Prawa budowlanego, ponieważ dotyczą one samowolnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi żadnej wątpliwości, że inwestorzy nie ubiegali się o pozwolenie na budowę, a wykonane roboty miały charakter samowoli budowalnej. Ponieważ wykonane roboty budowlane podpadają pod normę art.48 ust.1 Prawa budowlanego, to nie ma możliwości, aby organ mógł zastosować w sprawie tryb z art.50-51 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł jej oddalenie oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że organy nie rozważyły w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego pod kątem istnienia przesłanek o jakich mowa w art.156 § 1 k.p.a. w zw. z art.48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z [...]kwietnia 2018r. nakazującej inwestorom [...]na podstawie art.48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego dokonanie rozbiórki budynku magazynowo-garażowego położonego na terenie działki nr ew[...].

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ogranicza się do weryfikacji decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zastępuje bowiem postępowania jurysdykcyjnego i nie stanowi trzeciej instancji postępowania administracyjnego. Rolą organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie była więc kontrola w/w decyzji PINB w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 2018r. pod kątem kwalifikowanych wad prawnych określonych w art.156 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności odnosząc się do procesowego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że prowadzenie przez PINB w Piasecznie początkowo postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974r., a następnie prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego bez umorzenia tego pierwszego i finalnie wydanie w jego ramach kwestionowanej decyzji rozbiórkowej powinno być ocenione przez GINB z punktu widzenia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pozostawienie tej kwestii poza zakresem dokonanych przez organ nadzoru rozważań, w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wydania decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art.37 Prawa budowlanego z 1974r. i prowadzenie go następnie na podstawie art.48 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego nie miało wpływu na wynik tej sprawy. Brak tej decyzji nie naruszał uprawnień stron postępowania, które były informowane o czynnościach i trybie podejmowanych działań przez PINB w Piasecznie, dlatego z tego powodu nie można wywodzić przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji rozbiórkowej. Ma wobec tego rację skarżący kasacyjnie, że dla oceny przesłanek nieważności decyzji, w realiach tej sprawy, kwestia braku umorzenia postępowania prowadzonego na początku na podstawie art.37 Prawa budowlanego z 1974r. nie jest istotna dla jej rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak oceny, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z niżej podanych przyczyn.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, że z akt postępowania wynika, iż budynek gospodarczo-garażowy położony na działce nr ew. [...] został częściowo rozebrany i samowolnie rozbudowany po 2010r., dlatego też prawidłowo PINB w Piasecznie zastosował tryb art.48 Prawa budowlanego. Organ stwierdził również, że w wyniku tych robót budowlanych m.in. ściany podłużne budynku od strony południowej i północnej zostały rozebrane i wymienione na murowane z bloczków gazobetonowych, przeprowadzono ocieplenie ścian zewnętrznych, dokonano wymiany pokrycia dachu. Wykonane roboty nie stanowią wobec tego remontu lecz budowę, w związku z czym wykonywanie takich robót bez pozwolenia na budowę uzasadnia zastosowanie art.48 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że na konieczność rozbiórki wskazywała niezgodność usytuowania budynku z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.nr 75,poz.690) tj. w odległości mniejszej niż 3 m. od granicy sąsiedniej działki, a ponadto inwestor zobowiązany był dostarczyć, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka nr ew. [...] w Piasecznie, decyzję ustalającej warunki zabudowy czego nie uczynił. W związku z tym GINB uznał, że decyzja PINB w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 2018r. została wydana we właściwym trybie postępowania i nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art.156 § 1 k.p.a. Powyższa argumentacja zasługiwałaby na akceptację przy uznaniu, że wszystkie okoliczności niezbędne do wydania takiego końcowego rozstrzygnięcia są wyjaśnione w wyczerpujący sposób.

Stwierdzić jednak należy, że dokonując kontroli w/w decyzji Sąd pierwszej instancji, słusznie uznał, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art.7 i 77 §1 k.p.a. nie dokonały, pod kątem istnienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a., wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który stał się podstawą wydania przez PINB w Piasecznie decyzji rozbiórkowej w dniu [...]kwietnia 2018r.

Z akt sprawy wynika bowiem, że budynek gospodarczy na działce inwestorów został uwidoczniony już na mapach z lat 80-tych ubiegłego wieku, kiedy jeszcze nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika także, że na planie zagospodarowania terenu działki nr ew. [...]z 1991r. wchodzącego w skład projektu budowlanego "Projekt pawilonu handlowego [...]" zaznaczono budynek gospodarczy (zwany też dalej gospodarczo-garażowym), który w wyniku projektowanej rozbudowy miał mieć wymiary 7,0 m x 10,0 m. Nie jest wiadomo, jakie wymiary miał wcześniej ten budynek i czy został faktycznie rozbudowany do projektowanych rozmiarów w 1991r. lub później, bez wątpliwości natomiast, co wynika z materiału sprawy, wykonane przez inwestorów po 2010r. bez pozwolenia na budowę, roboty budowlane doprowadziły do powiększenia gabarytów tego budynku do wymiarów 7,30 m x 11,35 m. Inwestorzy zatem dokonali, co najmniej rozbudowy budynku, jak trafnie wskazał to organ odwoławczy. Zgodnie art. 3 pkt 6 Prawa przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Nie ma więc wątpliwości co do tego, że wykonanie przez inwestorów roboty budowalne po 2010r. w świetle art.28 ust.1 wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak pozwolenia na wykonanie takich robót budowę takich robót po 1 stycznia 2018r. co do zasady usprawiedliwia zastosowanie art.48 Prawa budowlanego.

Dokonując oceny decyzji rozbiórkowej w kontekście występowania wad kwalifikowanych, sprawdzeniu wymagało jednak, w okolicznościach tej sprawy, czy zebrane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego dowody dawały podstawę do zastosowania art.48 Prawa budowlanego w stosunku do istniejącego przed 1 stycznia 1995r. budynku gospodarczo-garażowego, następnie samowolnie rozbudowanego po 2010r. Przed wydaniem kwestionowanej decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu na podstawie art.48 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien zatem dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych i w pierwszej kolejności ustalić, czy pierwotnie istniejący budynek magazynowo-garażowy został wzniesiony przed 1 stycznia 1995r. na podstawie pozwolenia na budowę i następnie w warunkach samowoli budowlanej rozbudowany po 2010r., czy też w 2010r. dokonano samowolnej rozbudowy budynku wzniesionego wcześniej również bez pozwolenia na budowę.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że przesądzenie tej kwestii ma znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można się jednak zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że dochodzi do "samowoli budowlanej o charakterze ciągłym", do której stosuje się tryb art. 48 Prawa budowlanego, jeśli obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995r., a następnie rozbudowany (po tej dacie ) również bez pozwolenia na budowę. Zagadnienie to wymaga wyjaśnienia.

Zgodnie z art. 103 ust.2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Prawo budowlane nie zna pojęcia "samowoli budowlanej o charakterze ciągłym".

Z treści art.103 ust.2 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe. Bez względu zatem na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Z jednym jednak zastrzeżeniem. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. - tak jak to trafnie zaznaczono w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007r. w sprawie II OSK 782/06 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku natomiast wykonania w tym obiekcie robót budowlanych nie zmieniających tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nie można się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że wykluczona jest możliwość by w stosunku do tego samego obiektu lub jego części mogły się toczyć odrębne postępowania legalizacyjne. Stwierdzenie braku podstaw do legalizacji obiektu budowlanego, którego budowę zakończono przed 1 stycznia 1995r. przesądza do zasady również o braku podstaw do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na rozbudowie lub odbudowie wykonanych po tej dacie, chyba że rozbudowa(odbudowa) doprowadziła do zrealizowania części obiektu mającej samodzielny charakter i mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przy czym należy mieć na uwadze, że zarówno art.48 jak i art. 51 Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji albo rozbiórki części obiektu budowlanego, co pozwala na osiągnięcie celu tych procedur w postaci doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018r. w sprawie II OSK 768/16 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie natomiast Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku, gdy wybudowano obiekt budowlany przed 1 stycznia 1995r. na podstawie pozwolenia na budowę, a roboty budowlane polegające na jego rozbudowie wykonano w warunkach samowoli budowlanej po tej dacie, to do tych robót zastosowanie będzie miał art.48 Prawa budowlanego, jeżeli doprowadziły one do zrealizowania części obiektu mającej samodzielny charakter lub art.51 Prawa budowlanego, gdy nie jest możliwe wyodrębnienie części obiektu mogącej samodzielnie funkcjonować.

Te wszystkie w/w kwestie prawne powinny wziąć pod uwagę organy, dokonujące w aspekcie art.156 § 1 k.p.a. oceny decyzji rozbiórkowej z 4 kwietnia 2018r. Tymczasem jak trafnie to zauważył Sąd pierwszej instancji, skoncentrowały się one na wskazaniu, że po 2010r. doszło do wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku w warunkach samowoli budowlanej( co jest prawidłową oceną) pomijając zupełnie ocenę dotyczącą istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności tj. czy pierwotnie budynek gospodarczo – garażowy i jakich rozmiarów został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej czy też na podstawie pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że nawet gdyby pierwotny budynek był wybudowany legalnie to "przeprowadzone roboty budowlane doprowadziły do powstania z znacznej części nowej substancji budowlanej podlegającego rygorom określonym w art.48". Gdyby tę myśl organu rozumieć w ten sposób, że na skutek wykonania robót budowlanych w pierwotnie istniejącym legalnie budynku magazynowo- garażowym po 2010r. wykonano roboty budowlane w postaci rozbudowy, odbudowy, nadbudowy które doprowadziły do zrealizowania innego obiektu budowlanego, to istotnie zastosowanie miałby art.48 Prawa budowlanego. Rzecz jednak w tym, że GINB na poparcie tego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił żadnej argumentacji ,która miałaby oparcie w materiale sprawy. Stąd też powyższe dywagacje GINB nie mogą wpłynąć na wynik tej sprawy.

W tym stanie rzeczy uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe ponieważ, kwestia istnienia kwalifikowanych wad decyzji nakazującej rozbiórkę budynku magazynowo-garażowego w rozumieniu art.156 §1 k.p.a., w świetle poczynionych wyżej uwag, wymaga ponownej analizy zebranego materiału dowodowego. Przy czym ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2018r. nakazującej rozbiórkę budynku magazynowo-gospodarczego, organy nadzoru budowlanego dokonując oceny materiału dowodowego zebranego przez PINB w Piasecznie, uwzględnią również to, że przepisy Prawa budowlanego z 1974r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak czyni to obecnie obowiązujący przepis art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeśli inwestor czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Jeżeli obiekt wykonany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., to organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, winien podjąć starania w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 2114/18, wyrok NSA z 15 marca 2018r. sygn. akt II OSK 2273/17, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej, niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w zakreślonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.