Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 316/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Sp. z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2020 r. o odmowie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 18 czerwca 2020 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [..], obręb G., gmina U. We wniosku wszczynającym postępowanie inwestor – Spółka A. wskazał, że inwestycja obejmuje budowę wieży wolnostojącej o wysokości do 62 m n.p.t., instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii, a także urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży. Inwestor wskazał, że planowana konfiguracja anten obejmuje zamontowanie na wieży trzech anten sektorowych na trzech rożnych azymutach (340°, 100° i 230°), a każda z anten sektorowych może mieć moc EIRP 1000<2000 W, natomiast planowany tilt, czyli dopuszczalne pochylenie wiązki promieniowania anteny, został wyznaczony na 0°-10° dla anteny A1 oraz na 0°-12° dla anten B1 i C1.

Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2020 r. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy nie uwzględnił, że możliwe jest elektryczne ustawienie pochylenia (tiltu) anten, których montaż przewiduje inwestor i w konsekwencji zmiana kierunku wiązki promieniowania w stopniu większym, niż przewidziany przez inwestora. W konsekwencji Wójt nie dokonał ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anten typu ADU4518R8 i ADU4518R7 od minimalnego do maksymalnego pochylenia. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie jest tymczasem konieczne w ocenie Kolegium i służyć ma ustaleniu, od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Dopiero wtedy możliwa będzie ocena, czy - a jeśli tak to w jakim stopniu - inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja Wójta została wydana przedwcześnie. Organ stwierdził, że dopiero po ustaleniu przez organ I instancji, że planowane przedsięwzięcie należy do katalogu wyszczególnionego w rozporządzeniu zachodzi potrzeba wezwania inwestora o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Inwestor przedłożył dokumenty w postaci Kwalifikacji przedsięwzięcia z października 2020 r. oraz Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. Nr 2448) i stwierdził, że wezwanie do przedłożenia decyzji środowiskowej nie ma podstaw prawnych i nie jest zgodne z wytycznymi decyzji Kolegium z dnia 4 września 2020 r.

Wójt Gminy decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym G., gmina U.

Według organu, przedstawione przez wnioskodawcę opracowania wskazują, że obszar oddziaływania obiektu znajduje się nie tylko na działce nr [..], lecz również na działkach rolnych nr [..] i [..]. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że oddziaływanie inwestycji przy maksymalnym pochyleniu 6°, będzie na wysokości nad poziomem zabudowy 35-41 m dla anteny A1 z azymutem 340°, obejmujące działki nr: [..]-[..]. W ocenie organu, realizacja masztu do

62 m n.p.m. stanowić będzie istotną dominantę wysokościową w otaczającym terenie i zmieni charakter okolicy poprzez wprowadzenie elementów niezwiązanych z jej mieszkaniowo-rolniczym charakterem. Zdaniem organu, należy ograniczyć w tym miejscu możliwość realizacji budowli niezwiązanych z dominującą funkcją, gdyż niekorzystnie oddziałują one na panoramy i osie widokowe. Inwestycja taka może zaburzyć ład przestrzenny i architektoniczny, co jest sprzeczne z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dla działek sąsiednich nr [..]-[..] do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące są wydane decyzje o warunkach zabudowy dotyczące budowy osiedla domów jednorodzinnych. Nie bez znaczenia będzie fakt mniejszego zainteresowania zakupem sąsiadujących nieruchomości po wybudowaniu masztu, a to godzi w interesy właścicieli tych działek. Inwestor stacji bazowej telefonii komórkowej może realizować inwestycję, której promieniowanie elektromagnetyczne oddziałuje na sąsiednią nieruchomość jedynie wówczas, gdy pole elektromagnetyczne oddziałujące na nieruchomość sąsiednią znajduje się w miejscu niedostępnym dla ludzi. To nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego determinuje jego kwalifikację jako dostępnego dla ludności.

Wójt uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 54 pkt 2 lit. d i art. 36 w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej u.p.z.p. Podsumowując organ wskazał, że wzięto pod uwagę interes osób trzecich po ustaleniu, że obszar oddziaływania planowanego obiektu znajduje się nie tylko na działce nr [..], lecz również na działkach rolnych nr [..] i [..]. Zatem lokalizacja planowanej inwestycji ograniczy interesy osób trzecich oraz spowoduje, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy stanie się niemożliwe lub istotnie ograniczone, co skutkować będzie możliwością żądania od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo koniecznością wykupienia nieruchomości lub jej części.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało na brak odniesienia się organu I instancji do wszystkich argumentów przedstawionych w przez inwestora w toku postępowania oraz na przedwczesność żądania przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji Kolegium z dnia 4 września 2020 r. wskazano bowiem, że dopiero po ustaleniu, iż planowane przedsięwzięcie należy do katalogu wyszczególnionego w rozporządzeniu w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, zachodzić będzie potrzeba wezwania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenia takie nie zostały poczynione, choć za prawidłowy uznano kierunek postępowania Wójta w kwestii potrzeby dokonania oceny wpływu inwestycji na środowisko.

Dokonując oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów, Kolegium stwierdziło, że ich zakres jest niewystarczający dla dokonania pełnej oceny w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Kolegium za błędne uznało stanowisko inwestora, według którego każdą antenę należy traktować jako indywidulaną instalację i poddawać indywidulanej ocenie oddziaływania, a nie dokonywać sumowania mocy anten. W konsekwencji opracowanie dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzone zgodnie ze stanowiskiem inwestora organ uznał za niewystarczające do dokonanie jego kwalifikacji środowiskowej. Ze względu na stanowcze i jednoznaczne stanowisko inwestora w powyższym zakresie przedstawione w piśmie z dnia 30 października 2020 r., organ odwoławczy nie występował ponownie o uzupełnienie dokumentacji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Kolegium uznało, że przyczyną odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji jest nieprzedłożenie przez inwestora zgodnie, z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Brak pełnej dokumentacji dotyczącej planowanej inwestycji nie pozwolił, zdaniem Kolegium, na dokonanie pełnej oceny, czy zamierzenie może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takiej sytuacji niemożliwe było dokonanie prawidłowej oceny charakteru inwestycji i zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko i w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, zarzucając organom naruszenie art. 56 w zw. z art. 52 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., Nr 1839), dalej jako rozporządzenie w sprawie oddziaływania przedsięwzięć, w zw. z art. 59 i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), dalej jako u.o.o.ś. - poprzez brak oceny przez organy wniosku skarżącej i ograniczenie się tylko do przywołania orzeczeń sądów, bez wskazania merytorycznych podstaw nałożenia bezpodstawnego obowiązku przeprowadzenia przez inny organ oceny środowiskowego oddziaływania przedsięwzięcia.

Zdaniem skarżącej, tylko określone rodzaje przedsięwzięć mogą zaliczać się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest ani zawsze, ani potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, zatem co do zasady nie wymaga postępowania środowiskowego. Jeśli organ uważa inaczej, to powinien wykazać to na podstawie parametrów zawartych we wniosku. Tymczasem, orzekające w sprawie organy wydały decyzje bez wyjaśnienia, na jakiej podstawie domagają się dokonania oceny środowiskowej. Przepisy u.p.z.p. w związku z przepisami u.o.o.ś. nie mogą stanowić podstawy do nakładania na inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przeprowadzenia postępowania środowiskowego w przypadku, gdy przedsięwzięcie nie jest zawsze znacząco, bądź potencjalnie oddziałujące na środowisko.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, organy administracji nie przeprowadziły postępowania w sposób prawidłowy, nakładając nieuzasadniony obowiązek, który nie wynika z przepisów, ponieważ przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć zawsze znacząco bądź potencjalnie oddziałujących na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach sądowa kontrola legalności w niniejszej sprawie doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [..] na terenie działki nr [..], obręb G., gmina U., zawiera uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy i z tego względu konieczne jest wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, a ich usunięcie możliwe jest w ramach kompetencji organu odwoławczego.

Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uszczegółowienie tej regulacji następuje w art. 50 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis art. 52 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przedmiot sprawy administracyjnej określa podmiot składający wniosek, czyli inwestor, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko,

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Przy czym, zgodnie z ust. 3, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Co istotne, zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora, natomiast może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma więc obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Wynika to z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę, obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem wskazanej powyżej zasady prawdy obiektywnej.

W świetle tego, prawidłowo zdaniem Sądu, uznało Kolegium, że przedwczesne było żądanie przez organ I instancji przedłożenia przez inwestora decyzji środowiskowej. Działanie takie stanowiło naruszenie procedury związanej z ustalaniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem wymaga ona, aby w pierwszej kolejności inwestor scharakteryzował szczegółowo parametry techniczne swojego zamierzenia i wskazał dane charakteryzujące jego wpływ na środowisko, a organ poddał je ocenie pod względem oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ wydający decyzję lokalizacyjną powinien sprawdzić, czy decyzja ta nie powinna być poprzedzona decyzją środowiskową, ustalając charakterystyczne parametry techniczne determinujące wpływ projektowanego przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza rodzaj i liczbę anten, moc ich promieniowania, wysokość ich zawieszenia i kierunek emisji. Organy powinny zatem zweryfikować przedmiot i zakres projektowanej inwestycji, również poprzez zbadanie tych jej cech, które mają znaczenie dla klasyfikacji tego rodzaju zamierzeń jako przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Obowiązek przedłożenia decyzji środowiskowej jest uzależniony od kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia, której można dokonać tylko wówczas, gdy znane są wszystkie niezbędne parametry techniczne przedsięwzięcia i dane mające wpływ na środowisko, które inwestor powinien scharakteryzować we wniosku, zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.

W związku z tym, choć Kolegium trafnie stwierdziło, że przedwczesne było żądanie od inwestora przedłożenia decyzji środowiskowej, to jednak decyzja organu odwoławczego nie może zostać uznana za zgodną z prawem.

Ponownie prowadząc postępowanie po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 4 września 2020 r., Wójt Gminy, błędnie interpretując wskazania Kolegium, wezwał bowiem inwestora do uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową, bez wcześniejszej analizy okoliczności mających znaczenie dla ustalenia, czy taka decyzja w niniejszej sprawie jest w ogóle wymagana. W odpowiedzi Spółka przedłożyła Analizę środowiskową i Kwalifikację przedsięwzięcia, w której jednak nie uwzględniono zjawiska wzajemnej kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów anten bądź anten z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Inwestor zajął bowiem stanowisko, że nie jest konieczne przeprowadzanie analizy w tym zakresie. W związku z czym, Kolegium z jednej strony uznało, że na podstawie posiadanych danych nie można było dokonać kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia, aby stwierdzić, czy wymaga ono uzyskania decyzji środowiskowej, a jednocześnie nie wezwał inwestora o uzupełnienie dokumentacji celem wskazania parametrów, które pozwoliłyby na poczynienie takich ustaleń. Takie działania należy uznać za naruszające prawo.

Jak wskazano, decyzja środowiskowa jest wymagana w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenie, czy dana inwestycja jest takim przedsięwzięciem następuje zaś w oparciu o dokumentację projektową na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zwanego dalej rozporządzeniem. Przy czym, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie kwalifikacja ta winna być dokonywana na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), nie zaś rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), ze względu na przepis intertemporalny § 4 rozporządzenia z 2019 r. Jednakże w obu regulacjach, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z kolei, w myśl § 3 ust. 1 pkt 8 obu rozporządzeń, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Mając na uwadze te przepisy, Sąd stoi na stanowisku, że podstawę kwalifikacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest równoważna moc promieniowania izotropowo, wyznaczona dla pojedynczej anteny, nawet jeśli takich anten w ramach jednego obiektu jest więcej niż jedna. Jednak by ocenić, czy cała inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów nie tylko dla poszczególnych anten, ale też całego przedsięwzięcia – promieniowanie anteny to bowiem emitowane przez nią pole elektromagnetyczne, które może podlegać kumulacji. Przedsięwzięcie składające się z wielu anten może więc doprowadzić do nakładania się pół elektromagnetycznych, a więc dopiero po zsumowaniu parametrów wszystkich anten możliwa jest ocena, czy może ono znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze czy też potencjalnie. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 24 marca 2021 r., II OSK 1045/20; z dnia 9 października 2019 r., II OSK 2792/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, takie rozumienie przepisów rozporządzenia ma swoje uzasadnienie w upoważnieniu ustawowym do jego wydania. Mianowicie, zostało ono wydane na podstawie art. 60 u.o.o.ś., który stanowi, że Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.

Istotą tego rozporządzenia jest zatem zapobieganie negatywnemu wpływowi inwestycji na środowisko, co pozwala wywieść, że akt ten oparty jest na zasadzie przezorności, uregulowanej w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś. Zgodnie z art. 6 ust. 2 p.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest natomiast podejmowaniem działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Według zasady przezorności dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy możliwość jego znaczącego oddziaływania na środowisko nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. Stosowanie zasady przezorności w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej pozwala zapobiegać znaczącym oddziaływaniom takiego przedsięwzięcia na środowisko. Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powinien być nałożony na inwestora w przypadku niepewności wiedzy dotyczącej mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko w związku z realizacją przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 559/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając więc na uwadze zarówno wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p., jak i regulacje rozporządzenia należy stwierdzić, że promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez anteny sektorowe stacji bazowej stanowi główny czynnik odziaływania instalacji telekomunikacyjnych na środowisko, a co za tym idzie i kryterium rozstrzygające o zaliczeniu ich do kategorii przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, podlegających ocenie. Stąd niewyjaśnienie przedmiotu rozstrzygnięcia także w tym zakresie, tj. nieustalenie w kontekście przepisów rozporządzenia sumarycznej mocy anten, jakie mają być zamontowane na projektowanej wieży, pozostawia bez odpowiedzi pytanie o to, czy inwestycja ta wymagała oceny odziaływania na środowisko, czyli czy do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinna być dołączona decyzja ustalająca środowiskowe warunki jej realizacji. Organ wydający decyzję lokalizacyjną jest więc zobowiązany do zweryfikowania przedmiotu i zakresu projektowanej inwestycji, również poprzez zbadanie tych jej cech, które mają znaczenie dla klasyfikacji tego rodzaju zamierzeń jako przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. W szczególności zaś, dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów nie tylko poszczególnych anten, ale także i całego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., II OSK 1019/18; z dnia 9 października 2019 r., II OSK 2792/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, choć wniosek określał takie parametry jak rodzaj i liczbę anten, wysokość ich zawieszenia, zakres pochylenia wiązek, kierunek emisji, moc promieniowania poszczególnych anten, to jednak nie uwzględniał zjawiska kumulacji oddziaływania anten, które w ocenie Sądu, wymaga zbadania, na co wskazywało Kolegium w decyzji z dnia 4 września 2019 r. oraz w zaskarżonej decyzji. Tymczasem organ I instancji, nieprawidłowo realizując wskazania decyzji kasacyjnej nie wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji we wskazanym kierunku, zgodnie z prezentowaną przez Kolegium wykładnią przepisów rozporządzenia, a uchybienia tego nie naprawił organ odwoławczy, choć zdaniem Sądu, mieściło się to w granicach kompetencji wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. Kolegium wyszło bowiem z błędnego założenia, że skoro inwestor prezentuje stanowisko negujące konieczność uwzględniania zjawiska kumulacji oddziaływania anten, to nie ma podstaw do wyzwania go o uzupełnienie danych.

Tymczasem należy zauważyć, że wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W związku z tym wniosek taki może być modyfikowany przez wnioskodawcę, a także na skutek działań organu. W sytuacji więc, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości, co do treści wniosku, organ ma obowiązek zwrócenia się do inwestora, aby sprecyzował swoje żądanie lub parametry inwestycji, które są koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 maja 2021 r., II SA/Rz 178/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego zaś wezwania, mimo powstania konkretnych wątpliwości, w niniejszej sprawie nie dokonano doprowadzając do sytuacji, w której pozbawiono inwestora możliwości scharakteryzowania inwestycji w kierunku oczekiwanym przez organ, przez niego uznawanym za zgodny z prawem. Tylko prawidłowe wezwanie inwestora do uzupełnienia istotnych, według organu, parametrów inwestycji, umożliwiłoby z jednej strony prawidłową kwalifikację przedsięwzięcia, a z drugiej, adekwatne do odpowiedzi inwestora na wezwanie rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Dopiero wówczas, gdy inwestor, świadomy konsekwencji nieuzupełniania charakterystyki parametrów przedsięwzięcia zgodnie z intencją organu, nie uczyni tego, organ będzie miał podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Tylko bowiem uzupełnienie wniosku we wskazanym zakresie pozwalało na stwierdzenie, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji celu publicznego wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a jej nieprzedłożenie skutkuje odmową ustalenia tej lokalizacji. Ze względu na te uchybienia postępowania prowadzonego przez organ I instancji, nie było podstaw do utrzymania wydanego przez niego rozstrzygnięcia w mocy przez Kolegium, lecz wymagało skorzystania z trybu art. 136 k.p.a., gdyż w istocie utrzymanie w mocy orzeczenia Wójta oznacza, że Kolegium akceptuje negatywne rozpoznanie wniosku z powodu nieprzedłożenia decyzji środowiskowej, mimo że nie zostało jednoznacznie wyjaśnione w postępowaniu, że taka decyzja jest wymagana w sprawie.

Wskazać dodatkowo należy, że względy związane z walorami architektonicznymi i krajobrazowymi terenu, na które powołał się organ I instancji odmawiając ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, nie mogły przesądzić o kierunku rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na dyspozycję art. 56 zd. drugie u.p.z.p., zgodnie z którym art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Kolegium bowiem, wbrew wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie dysponowało całym materiałem dowodowym istotnym w sprawie, który wymagał oceny z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, jak też nie podjął działań zmierzających do jego pozyskania. W szczególności, organ odwoławczy zignorował możliwości przyznane mu przez art. 136 k.p.a. w kontekście art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. i nie wystąpił do inwestora o uzupełnienie danych co do istotnych parametrów inwestycji i danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Takie zaniechanie, zdaniem Sądu, stanowi też naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8) oraz zasady informowania (art. 9), gdyż organ nie podjął działań, które leżały w jego kompetencjach, a mających na celu umożliwienie stronie przedstawienie mu informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, wydana decyzja jest przedwczesna, a jej uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wskazana w decyzji przyczyna niewystąpienia do inwestora o uzupełnienie wniosku i dokumentacji nie ma usprawiedliwienia, a stanowi włącznie nieuprawnione przypuszczenie organu co do postępowania wnioskodawcy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., w pkt 1 wyroku uchylił decyzję Kolegium z dnia 26 lutego 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku. W szczególności konieczne będzie rozważenie parametrów przedsięwzięcia osiąganych przy kumulacji promieniowania anten, co jest możliwe po uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora w zakresie łącznej mocy anten. To pozwoli na określenie oddziaływania inwestycji i przeprowadzenie analizy w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Tylko tak przeprowadzone postępowanie pozwoli ustalić, czy decyzja lokalizacyjna winna być poprzedzona decyzją środowiskową czy nie bądź też konieczne jest odmówienie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia, jeżeli inwestor nie przedłoży wymaganych dokumentów. Sąd uznał, że zakres czynności procesowych niezbędnych do podjęcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie przekracza uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 5 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organ na rzecz skarżącej Spółki zwrot kwoty 997 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł składa się opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą – 480 zł.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznania sprawy stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Z uwagi na panujący stan epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).