Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3671/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 4 i9, art. 5 pkt. 2, art. 58 § 1 pkt. 1 , art. 141 § 4 i art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104 § 1 i 2, art. 133, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 -3 art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 76/17 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przekazania odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 76/17 wydanym w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nadania biegu odwołaniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zobowiązał organ do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia 9 czerwca 2017 r. - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1), a ponadto stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przedmiotem tego odwołania uczyniono pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej złożoną funkcjonariuszce Służby Celno-Skarbowej A. P. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w dniu [...] maja 2017 r. w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz.1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające KAS), którą skarżąca uznaje za decyzję o zwolnieniu jej ze służby.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, art. 133 i art. 134 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nienadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, gdyż - jak wskazał Sąd - odwołanie dotyczy zwolnienia ze służby, a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącej warunków zatrudnienia, gdyż pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyraża wolę Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego, co oznacza utratę statusu funkcjonariusza, czyli zwolnienie ze służby i podjęcie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę; w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia stanowi jedynie ofertę w rozumieniu cywilnoprawnym, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługują od tej oferty środki odwoławcze, nie wystąpił zatem stan bezczynności organu w zakresie przekazania pisma nazwanego odwołaniem organowi wyższego stopnia, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i przyjęcie, że przysługuje od niej prawo odwołania na podstawie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a.; w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia złożona na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej prawo do złożenia środka odwoławczego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z tego przepisu, w szczególności przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji błędnej oceny propozycji zatrudnienia poprzez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując rozstrzygnięcie, że propozycja zatrudnienia jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, tym bardziej, że ustawodawca tylko co do propozycji służby przewidział formę decyzji, nieokreślając jednocześnie formy prawnej propozycji zatrudnienia, a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy , gdyż utrudnia ocenę legalności zaskarżonego "postanowienia" (powinno być: "wyroku").

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, art. 133 oraz 134 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; propozycja zatrudnienia jest aktem woli (ofertą) zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby, a w konsekwencji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nie był zobowiązany do potraktowania pisma skarżącej jako odwołania i przekazania tego pisma w trybie art. 134 k.p.a. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (dalej też: Szef KAS);

- art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS niezależnie od tego, czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję czy też odmówi jej przyjęcia, prowadzi do zakończenia stosunku służby poprzez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby, na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa KAS; w sytuacji, gdy przepisy wprowadzające KAS nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia, jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 tej ustawy), tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione jest przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania;

- art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, bez względu na to, czy została przyjęta, czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, od której przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS; w sytuacji gdy złożenie propozycji zatrudnienia jest ofertą, czyli aktem cywilnoprawnym, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy, czy złożona mu propozycja pracy zostanie przyjęta i dopiero jej przyjęcie wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS, tj. przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę; odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służby zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS; z powyższego zatem wynika - wbrew stanowisku Sądu - że w każdym wymienionym wyżej przypadku to od decyzji funkcjonariusza zależy, czy stosunek służby wygaśnie, czy też przekształci się z mocy prawa w stosunek pracy, a nie jak błędnie przyjął Sąd I instancji, że skutek ten następuje przez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia;

- art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § i k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] maja 2017 roku będące propozycją zatrudnienia jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy wprowadzające KAS dla propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji w przeciwieństwie do propozycji służby (art. 169 ust. 4 tej ustawy); w sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 powołanej ustawy traktowane jest jak zwolnienie ze służby; nadto w sytuacji, gdy propozycja zatrudnienia nie zawiera niezbędnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania tegoż pisma za decyzję administracyjną, wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo, dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza, a poza sporem jest, że skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy;

- art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 i w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przyjęcie propozycji pracy, której przyjęcie przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy jest decyzją skutkującą zwolnieniem ze służby, w sytuacji gdy ustawodawca zwolnienie ze służby wiąże tylko z wygaśnięciem stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS, co jednocześnie nie zmienia charakteru prawnego propozycji pracy, która nie jest w ogóle decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym pracodawcy.

Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że podniesione naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest wiążąca, co oznacza, że organy administracji ponownie badając sprawę muszą uwzględnić wskazane przez Sąd przepisy, które mają zastosowanie w tej sprawie, a także sposób ich interpretacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji z powodu jej niedopuszczalności. Skarżący kasacyjnie niedopuszczalność skargi w niniejszej sprawie opiera na twierdzeniu, że propozycja zatrudnienia złożona przez organ funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Analizując charakter prawny tej propozycji należy wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),

6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że nie jest dopuszczalna skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18).

Tym niemniej, taka kwalifikacja charakteru prawnego złożonej propozycji zatrudnienia nie ma wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność w nieprzekazaniu odwołania przez organ pierwszej instancji organowi odwoławczemu. Autorka skargi kasacyjnej w znacznej części uzasadnienia skargi kasacyjnej niejako zapomina, że przedmiotem niniejszego postępowania jest odwołanie skarżącej a nie propozycja zatrudnienia. Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że propozycja jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. ale że to przesłanie odwołania jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania, nie ma natomiast istotnego znaczenia dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przekazaniu tego odwołania organowi odwoławczemu. Co prawda Sąd pierwszej instancji, jak się wydaje przedmiotową propozycję zakwalifikował jako decyzję o zwolnieniu ze służby, zdaniem Sądu kasacyjnego nietrafnie, ale prawidłowo uznał dopuszczalność skargi na bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd bowiem prawidłowo zakwalifikował bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w pkt 1-3 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Regulacja zawarta w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s.168).

Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony 7 – dniowy termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy – art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przesłania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16). Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak E. Iserzon /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 134 k.p.a.). Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.

Konkludując należy stwierdzić, że przesłanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność w podjęciu tej czynności przez organ I instancji służy skarga do sądu administracyjnego, jest to bowiem bezczynność procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 133 i art. 134; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2018, art. 133 i art. 134; wyroki NSA z: 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 912/18, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3375/15, 24 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1360/16, 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16).

W świetle powyższych rozważań jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nieprzekazując organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez funkcjonariusza, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie istotne jest bowiem, że funkcjonariusz złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu mnie (jej) ze służby, zawartej w propozycji pracy". Zatem funkcjonariusz odwołanie wiąże ze zwolnieniem ze służby, czyli ze skutkami jakie złożona propozycja wywołuje w sferze stosunku służbowego. Wobec tego funkcjonariusz odnosi swoje żądania do sfery administracyjnoprawnej, a nie do zaproponowanych jej warunków zatrudnienia, których ocena nie należy do kognicji sądu administracyjnego.

Organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 k.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przesłanie go wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy w myśl art. 134 k.p.a. Nie czyniąc tego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. pozostawał w bezczynności. W zaistniałych okolicznościach Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uprawniony był zobowiązać organ do podjęcia czynności związanych z przekazaniem złożonego przez A. P. odwołania Szefowi KAS. Jednocześnie Sąd był zobowiązany na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. ocenić charakter tej bezczynności, którego to charakteru skarżący kasacyjnie nie kwestionuje. Zwrócić przy tym należy uwagę, że stanowisko Sądu I instancji zasadza się na uznaniu, że ani organ I instancji, ani Sąd nie są uprawnieni do dokonywania wiążącej oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia.

W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. i w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 k.p.a., art. 133 k.p.a. i art. 134 k.p.a. oraz art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, i art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS okazały się bezskuteczne.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 824/12). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na analizie przepisów ustawy przepisy wprowadzające KAS i przepisach art. 133 i 134 k.p.a., gdyż istota sprawy sprowadzała się do oceny czy organ I instancji był obowiązany przesłać złożone przez skarżącą odwołanie, które zostało złożone "od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia". Sąd wyjaśnił również podstawy prawne, na których oparte zostały poszczególne rozstrzygnięcia ujęte w zaskarżonym orzeczeniu. Z uwagi na przedmiot sprawy brak wyczerpującej analizy charakteru prawnego propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi nie miał wpływu na wynik sprawy, a błędne zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia jako decyzji, jak już wyżej wskazano, nie może podlegać kontroli w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.