Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2280/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1214/12 w sprawie ze skargi C.W. i K.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od C. W. i K. W. solidarnie na rzecz A. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) zasądza od C. W. i K. W. solidarnie na rzecz Wojewody [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1214/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. W. i K. W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz: [...] w wysokości [...], za udział wynoszący [...] części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K. przy ul. [...], zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, której własność nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2007 r. Organ orzekł także o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz C. W. i K. W., którzy nabyli ww. udziały w 1999 r. i 2000 r. Ponadto organ orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A. C. za udział wynoszący [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w związku z ustaleniem, że ww. osoba nie była uprawniona do tego udziału na dzień 1 stycznia 1999 r.

Jako podstawę ustalenia i wypłaty odszkodowania organ wskazał art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 872 z późn. zm., dalej powoływana jako "ustawa").

Po rozpoznaniu odwołań od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją

z [...] stycznia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Podstawą uchylenia było błędne przyjęcie, że sporządzony [...] lutego 2008 r. operat szacunkowy jest miarodajny i prawidłowy.

Wyrokiem z 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 420/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organu II instancji wskazując, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w ramach swoich uprawnień mógł dokonać oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe stosownie do art. 136 K.p.a. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał potrzebę "aktualizacji" operatu szacunkowego, mógł zasięgnąć opinii biegłego, przesłuchując rzeczoznawcę, co mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Drugim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było nierozpoznanie przez organ odwołania C. W. i K. W. oraz odwołania A. C. i nieodniesienie się do zarzutów zawartych w tych odwołaniach.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2010r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, stwierdzając, że operat szacunkowy sporządzony w lutym 2008 r. jest już nieaktualny, gdyż minął znacząco okres ponad 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. znak [...] orzekł o ustaleniu na rzecz [...] odszkodowania w wysokości [...] zł za udział wynoszący [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod ulicę [...] w K., której własność nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina [...].

Organ l instancji ustalił wysokość odszkodowania przysługującego każdemu z ww. uprawnionych. Zobowiązał Gminę [...] do wypłaty odszkodowania, wskazując termin wypłaty i skutki braku dokonania wypłaty, odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz C. W. i K. W., odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz A. C. za udział wynoszący 72/625 w ww. nieruchomościach i umorzył postępowanie odnośnie K. G.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał na następstwa prawne stron oraz na daty zawierania umów sprzedaży przez C. W. i K. W. i stwierdził, że w sytuacji, w której na 1 stycznia 1999 r. właścicielami były konkretne osoby, które później zbyły nieruchomości na rzecz nabywców, te zbywające osoby mają prawo do domagania się odszkodowania nawet wówczas, gdy w zbiegu z nimi wniosek złożyłby kolejny nabywca. Skoro odebranie prawa własności nastąpiło z mocy prawa 1 stycznia 1999 r., to na tą datę należy ustalać właścicieli uprawnionych do odszkodowania. Późniejsza decyzja potwierdzającą okoliczność przejścia prawa własności ma znaczenie tylko deklaratoryjne. Tym samym skarżący C. W. i K. W. są osobami nieuprawnionymi do skutecznego dochodzenia odszkodowania.

Odnośnie A. C. organ podał, że jest ona spadkobiercą zmarłego J. G. Skoro 1 stycznia 1999 r. nieruchomość stała się własnością Gminy [...], a A. C. nabyła spadek dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z [...] sierpnia 1999 r. o dziale spadku, to postanowienie to nie może obejmować tej części spadku, którego właścicielem stała się Gmina.

Odnośnie K. G. organ wskazał, że nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, a zatem postępowanie wobec niej stało się bezprzedmiotowe.

Ponadto organ szczegółowo wyjaśnił zasady i podstawy szacowania wartości nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli C. W. i K. W., zarzucając organowi l instancji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia, przy ponownie rozpoznawanej sprawie, okoliczności wskazanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Zarzucili naruszenie art. 73 ustawy poprzez błędne przyjęcie wykładni, że skutecznie nie może złożyć wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte z 1 stycznia 1999 r. na podstawie powołanego art. 73 ustawy właściciel, który stał się nim po 1 stycznia 1999 r. Zarzucono również nieuwzględnienie stanowiska zajmowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny i wybiórcze oraz nieprawidłowe powoływanie się na inne wyroki.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w pkt [...], tj. w zakresie odmawiającym ustalenia odszkodowania na rzecz C. W. i K. W., a w pozostałym zakresie ją uchylił i orzekł merytorycznie w ten sposób, że: ustalił odszkodowanie na rzecz [...] w wysokości [...] zł za udział wynoszący [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod ulicę [...] w K., której własność nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina [...]. Ponadto Wojewoda orzekł o wypłacie odszkodowania na rzecz ww. osób, wskazując na wartość przypadających każdej z tych osób udziałów i zobowiązał Gminę [...] do zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu wskazał, że Starosta [...] trafnie zdefiniował pojęcie właściciela. Prawidłowa wykładnia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt l OPS 3/09 polega na tym, że może skutecznie złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania także osoba, która nabyła własność takiej nieruchomości po 1 stycznia 1999 r., ale tylko wtedy, gdy z prawa domagania się odszkodowania nie korzysta były właściciel. W przypadku zbiegu dwóch wniosków o odszkodowanie: właściciela z 1 stycznia 1999 r. i właściciela z daty późniejszej – pierwszeństwo należy przyznać wnioskowi właściciela z 1 stycznia 1999 r.

Wojewoda podał, że organ l instancji nieprawidłowo ustalił dla A. C. odszkodowanie za udział w wysokości [...] części. Skoro z chwilą śmierci J. G. spadek po nim w części [...] nabyła K. G., która wprawdzie nie złożyła wniosku o przyznanie odszkodowania, ale z kolei spadek po K. G. przypadł A. C., która złożyła w terminie wniosek o ustalenie odszkodowania, to należało ustalić odszkodowanie za udział wynoszący [...] i w związku z tym Wojewoda uchylił pkt [...] zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji stwierdził również, że skoro K. G. w ogóle nie składała wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie było podstaw do umarzania w tym zakresie postępowania przez organ l instancji, a to oznacza, że należało uchylić pkt [...] zaskarżonej decyzji Starosty [...].

Wojewoda wskazał także, że ustalając wartość odszkodowania zwrócił się do biegłego o zajęcie stanowiska co do aktualności operatu szacunkowego i złożenie wyjaśnień co do treści tego operatu. Biegła operatem z [...] kwietnia 2012 r. ustaliła wartości ww. nieruchomości, określając udział wnioskodawców jako [...] o łącznej wartości [...] zł.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący C. W. i K. W., domagając się uchylenia obu wydanych decyzji i zarzucając naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i 4 ustawy.

W uzasadnieniu skargi przedstawili liczne stanowiska zajmowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którymi uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest właściciel nieruchomości nawet wtedy, gdy nabył taką nieruchomość po 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem decyzji potwierdzającej fakt nabycia prawa własności przez podmiot publiczny. Wskazali, że rozumienie pojęcia "właściciel" w zakresie art. 73 ustawy powinno uwzględniać jego wykładnię funkcjonalną i celowościową, a nie tylko językową. Właściciel bowiem to aktualny dysponent prawa własności. Zwrócili uwagę na brak interesu ekonomicznego byłego właściciela w dochodzeniu odszkodowania za nieruchomość, którą sprzedał. Ponadto skarżący podnieśli, że organ nieprawidłowo i wybiórczo powołał się na orzecznictwo sądowe. W konsekwencji stwierdzili, że skoro ponieśli uszczerbek na skutek odjęcia im prawa własności ujawnionego w księdze wieczystej, to im także przysługuje prawo do odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

5 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa dokonując błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku i odszkodowania, o której mowa w art. 73 ust. 4 ustawy jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., czy osoba, która po 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła umowę w formie aktu notarialnego nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości, do księgi wieczystej.

Analizując to zagadnienie Sąd I instancji podzielił kierunek wykładni zawarty w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt l OPS 3/09, zgodnie z którym uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Zatem – zdaniem Sądu – wniosek o ustalenie odszkodowania może złożyć osoba, która nie była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., ale stała się nim po tej dacie.

Sąd I instancji stwierdził, że choć na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy dokonane zostało odebranie z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, to jednak skutek w postaci ujawnienia tego odebrania prawa następował dopiero z chwilą nabrania mocy ostateczności decyzji właściwego wojewody stwierdzającej i konkretyzującej przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższe, w ocenie Sądu meriti oznacza, że dopóki wojewoda nie wydał decyzji stwierdzającej przejście prawa własności w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, dopóty nie można było odmówić właścicielowi będącemu nim 31 grudnia 1998 r. prawa do dysponowania i obrotu nieruchomością, a nabywcy działającemu w zaufaniu do stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nie można było odmówić prawa do nabycia takiej nieruchomości. Żaden przepis prawa nie zakazywał obrotu takimi nieruchomości, zwłaszcza do czasu wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa własności na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego.

Osoba będąca właścicielem takiej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. mogła zatem ją zbyć, otrzymując w zamian określony ekwiwalent, najczęściej ekwiwalent pieniężny stanowiący wynagrodzenie za zbycie prawa własności. Ponadto żaden przepis ani nie nakazywał takiemu właścicielowi zbywania nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ani nie określał wysokości wynagrodzenia (zapłaty) za zbycie takiego prawa. Nie było więc żadnych przeszkód, aby cenę za zbycie takich nieruchomości można było określić mianem ceny rynkowej, a przynajmniej była to cena, którą obie strony zaakceptowały. Z kolei nabywca nieruchomości zajętej pod drogę publiczną mógł nadal taką nieruchomość – do chwili wydania decyzji przez wojewodę stwierdzającą nabycie jej przez podmiot publiczny – zbywać. Sytuacja ta zmieniała się dopiero z chwilą, gdy nabrała cech ostateczności decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy. Z momentem jej wydania, dotychczasowy właściciel definitywnie tracił prawo własności. Tym samym to temu "ostatniemu" właścicielowi powinno przysługiwać prawo do domagania się odszkodowania za nieruchomość utraconą na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a to dlatego, że poprzedni właściciele uzyskali ekwiwalent za zbycie prawa własności.

Odnosząc te ustalenia do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skoro C. W. i K. W. w dacie złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania ([...] maja 2002 r.) byli ujawnieni w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości, nie było podstaw do odmówienia im prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną. Na mocy zawartych umów sprzedaży z: [...] lipca 1999 r., [...] maja 1999 r., [...] września 1999 r., [...] lutego 2000 r. i [...] czerwca 2000 r. na skarżących przeszły wszelkie roszczenia przysługujące byłym właścicielom, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę [...].

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że według konstytucyjnej zasady ochrony własności, nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania, dlatego też za "właściciela" w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Gminy [...], należy uznać osoby, których prawo do tych nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednimi właścicielami nieruchomości.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, publ. w OTK-A 2011/4/35 Sąd stwierdził, że zastosowanie językowych reguł wykładni do art. 73 ust. 4 i 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości odnośnie rozumienia sformułowania "na wniosek właściciela nieruchomości", ponieważ wniosek, o którym mowa w tym przepisie ma formę żądania administracyjnoprawnego, dochodzonego na drodze administracyjnej i zmierza do udzielenia ochrony prawa majątkowego w rozumieniu prawa cywilnego. Taki wniosek zawierający roszczenie odszkodowawcze jest instrumentem służącym zaspokojeniu wierzytelności, która powstała po stronie uprawnionego wskutek odjęcia jego własności. Powyższe oznacza, że chodzi o wniosek składany przez podmiot, który doznał uszczerbku w swoich dobrach prawnie chronionych. Podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, z uwagi na istotę i treść stosunku odszkodowawczego, może również być wpisany jako właściciel do księgi wieczystej przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy – podmiot, który w formie aktu notarialnego zawarł umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z właścicielem tej nieruchomości sprzed 1 stycznia 1999 r.

Sąd stwierdził, że obrót nieruchomościami objętymi art. 73 ust. 1 ustawy, dokonywany przez wywłaszczonych, którzy legitymowali się wpisem w księdze wieczystej, nie może prowadzić do sytuacji, w której postępujący zgodnie z prawem i w zaufaniu do ksiąg wieczystych nabywcy – doznając uszczerbku w swych dobrach prawnie chronionych – zostaliby pozbawieni ochrony prawnej, a ich konstytucyjne prawa stałyby się iluzoryczne. Ta iluzoryczność praw miałaby miejsce, w sytuacji, gdy nabywcy (nabywcy po 31 grudnia 1998 r, a przed wydaniem decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, zostaliby i pozbawieni nabytego prawa własności i jednocześnie pozbawieni odszkodowania za utracone w ten sposób prawo. Byłaby to niejako podwójna strata właścicieli, którzy nabyli nieruchomości po 1 stycznia 1999 r. i podwójna korzyść właściciel zbywających takie nieruchomości. Ci pierwsi nie dość, że zostaliby pozbawieni prawa własności nieruchomości i to bez odszkodowania, to także utraciliby kwotę wynagrodzenia zapłaconą byłym właścicielom za nabytą własność. Natomiast osoby, które po 31 grudnia 1998 r., a przed wydaniem decyzji "komunalizacyjnej" zbyłyby taką nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, zyskałyby i wynagrodzenie od nabywcy, a dodatkowo później także odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 73 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy wobec nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i pozostającej 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w razie dokonania jej skutecznego zbycia w okresie od 1 stycznia 1999 r. aż do dnia nabrania przymiotu ostateczności deklaratoryjnej decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. ww. nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za taką nieruchomość w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. był uprawniony jej ostatni właściciel i to nawet wówczas, gdyby taki wniosek składał także poprzedni właściciel, który zbył tą nieruchomość po 1 stycznia 1999 r.

W razie zbiegu obu wniosków, tj. pochodzących od ostatniego właściciela i wcześniejszego właściciela, zasadnym byłoby – zdaniem Sądu – rozpoznanie merytoryczne wniosku tylko ostatniego właściciela.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skarg kasacyjnych: A. K. i Wojewody [...].

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie Wojewoda [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wobec nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i pozostającej 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w razie dokonania jej skutecznego zbycia w okresie od 1 stycznia 1999 r. aż do dnia nabrania przymiotu ostateczności deklaratoryjnej decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za taką nieruchomość w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., był uprawniony jej ostatni właściciel i to nawet wówczas, gdyby taki wniosek składał także poprzedni właściciel, który zbył tę nieruchomość po 1 stycznia 1999 r.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się w szczególności ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż "W razie zbiegu obu wniosków, tj. pochodzących od ostatniego właściciela i wcześniejszego właściciela, zasadnym byłoby rozpoznanie merytoryczne wniosku tylko ostatniego właściciela."

Kasator podkreślił, że powyższe stanowisko skutkowało uznaniem za błędną, dokonaną przez organ odwoławczy oceną materiału dowodowego w sprawie i uchyleniem przez Sąd decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na podstawie art. 176 w zw. z art.185 § 1 P.p.s.a., opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wojewoda [...] i wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości, a zatem 31 grudnia 1998 r., jak i przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną była ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel tej nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie ujawniony 31 grudnia 1998 r. właściciel nieruchomości dokonał przeniesienia prawa własności do tej nieruchomości i ten nabywca przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej ujawniony został jako właściciel w księdze wieczystej oraz złożył w terminie ustawowym wniosek o ustalenie odszkodowania. Wojewoda [...] stwierdził, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w przepisie art. 73 ustawy, może być wprawdzie osoba, która po 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem przez wojewodę decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy, nabyła na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego nieruchomość zajętą pod drogę publiczną od osoby, która była właścicielem tej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, jednakże jest to możliwe w sytuacji, gdy wniosek o odszkodowanie w ustawowym terminie złożył tylko tzw. "nowonabywca", a nie złożył właściciel nieruchomości ujawniony 31 grudnia 1998 r. W ten sposób nie dochodzi bowiem do sytuacji, gdy następowało odebranie nieruchomości bez odszkodowania.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie Wojewoda [...] stwierdził, że w przypadku zbiegu dwóch wniosków o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy, tj. właściciela z 31 grudnia 1998 r. i właściciela z daty późniejszej – pierwszeństwo należy przyznać wnioskowi właściciela z 31 grudnia 1998 r. Prawidłowym zatem było dokonać ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli przedmiotowej nieruchomości na 31 grudnia 1998 r., odmawiając równocześnie ustalenia odszkodowania na rzecz właścicieli tej nieruchomości, ujawnionych w księdze wieczystej po 1 stycznia 1999 r., tj. w przedmiotowej sprawie na rzecz C. W. i K. W.

Natomiast A. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1. art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż Wojewoda [...] oraz Starosta [...] wadliwie ustalili krąg uprawnionych do wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę [...] 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a to ul. [...] w K., w sytuacji, gdy organy administracyjnie prawidłowo ustaliły, iż podmiotami uprawnionymi do wypłaty odszkodowania są właściciele zajętej nieruchomości na 31 grudnia 1998 r., ewentualnie następcy prawni tych właścicieli,

2. art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż w przypadku "konkurencji" wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogi publiczne, zasadne jest rozważenie wyłącznie wniosku ostatniego właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, tj. nabywcy nieruchomości, co z kolei faktycznie obliguje organy administracyjne do badania skuteczności nabycia zajętej nieruchomości przez kolejne podmioty przy zastosowaniu instytucji prawa cywilnego, w szczególności poprzez badanie ważności umowy oraz zastosowania instytucji rękojmi wiary publicznej wieczystych,

3. art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż właściciel nieruchomości ustalony na 31 grudnia 1998 r., który następnie zbył nieruchomość, nie ma interesu ekonomicznego w dochodzeniu odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z uwagi na uprzednie otrzymanie ceny nabycia, w sytuacji, gdy ocena ważności i skuteczności umowy cywilnoprawnej leży poza kompetencją organów administracji publicznej, organ orzekający jest zaś zobowiązany wyłącznie do badania interesu prawnego strony,

4. art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż wypłata odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogi publiczne na rzecz właściciela nieruchomości ustalonego na 31 grudnia 1998 r., który następnie zbył nieruchomość, spowoduje jego "podwójne wzbogacenie" w sytuacji, gdy wykonanie umowy sprzedaży nieruchomości, w szczególności kwestia rozliczenia ceny nabycia pozostaje poza kompetencją organów administracji publicznej, "nabywcy" nieruchomości służą zaś środki obrony prawnej w stosunku do zbywcy na gruncie postępowania cywilnego,

5. art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż zdarzeniem powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą po stronie podmiotu publicznego z tytułu przejęcia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest deklaratoryjna decyzja Wojewody, tj. akt administracyjny, w sytuacji, gdy wypłata odszkodowania powiązana jest już z przejściem prawa własności z mocy prawa, a to na podstawie 1 § ust. 1 ustawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie A. K., na podstawie art. 188 P.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i ustalenie wysokości odszkodowania za udział [...] części nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnymi nr [...] objętej księgą wieczystą [...], położonej w obr. [...], zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, a to ul. [...] w K., której własność z 1 stycznia 1999 r. nabyta została z mocy prawa przez Gminę [...], zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2007 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że badane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie Wojewody [...], dotyczyło identyfikacji osoby uprawnionej do wypłaty odszkodowania w sytuacji równoczesnego złożenia wniosku przez ostatniego "rzeczywistego" właściciela zajętej nieruchomości oraz właściciela "wieczystoksięgowego", tj. podmiotu ujawnionego w dziale II księgi wieczystej na dzień wydania decyzji potwierdzającej przejście nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego z 1 stycznia 1999 r. Natomiast orzeczenia, na które powołał się w uzasadnieniu Sąd I instancji zapadły nie tylko w braku sygnalizowanej konkurencji, gdy z żądaniem odszkodowania wystąpił wyłącznie jeden podmiot, a nadto w sytuacji, gdy wydanie decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej przejście własności na gminę nastąpiło już po upływie zawitego terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po 31 grudnia 1998 r. zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jedynie w sytuacji, gdy "zbywca" nieruchomości zaniechał dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, a deklaratoryjna decyzja Wojewody nie została w ogóle wydana do 31 grudnia 2005 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie błędny jest pogląd Sądu I instancji, że w sytuacji zbiegu wniosków właściciela "wieczystoksięgowego" i ostatniego właściciela nieruchomości zasadne było rozpoznanie żądania wyłącznie właściciela wieczystoksięgowego. Przyjęcie takiego stanowiska przesądzałoby bowiem konieczność badania przez organ administracyjny skuteczności rozporządzeń zajętą nieruchomością dokonanych po 31 grudnia 1998 r. w sytuacji, gdy kompetencje w tym zakresie zastrzeżone są wyłącznie na rzecz sądów cywilnych.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ostatni "rzeczywisty" właściciel, tj. właściciel na 31 grudnia 1998 r. nie ma interesu ekonomicznego w żądaniu kwoty odszkodowania. Jednocześnie wskazała, że organ administracyjny nie jest uprawniony do badania interesu ekonomicznego danego podmiotu, przeciwnie posiada kompetencje do oparcia decyzji włącznie na interesie prawnym, który w niniejszej sprawie powiązany jest bezpośrednio z faktem odebrania prawa własności konkretnemu właścicielowi nieruchomości.

Pismami z [...] września 2013 r. skarżący C. W. i K. W. odpowiedzieli na powyższe skargi kasacyjne wnosząc o ich oddalenie oraz o zasądzenie solidarnie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Argumentując swój wniosek podnieśli, że powinni być uznani za właścicieli uprawnionych do otrzymania odszkodowania, bowiem zapłacili ceny nabycia i to oni doznali uszczerbku majątkowego w wyniku nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Podnieśli, że na wypłatę odszkodowania nie może mieć wpływu fakt czy osoby, które jako zbywcy zawarły z nimi umowy sprzedaży same również wystąpiły z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skargach kasacyjnych złożonych w przedmiotowej sprawie przez A. K. i Wojewodę [...] zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię. Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skargi te zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych, lecz wyłącznie kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej (m.in. wydawanych przez te organy decyzji), badając ich zgodność z prawem. Ta kompetencja sądów administracyjnych wynika wprost z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. To oznacza, że nie jest możliwe wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, o co wnosi w skardze kasacyjnej A. K.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, za nieruchomości przyjęte na własność przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z 1 stycznia 1999 r., które 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły ich własności i zajęte były pod drogi publiczne, będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

W rozpoznawanej sprawie wnioski takie o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożyli zarówno właściciele przedmiotowych nieruchomości na 31 grudnia 1998 r., bądź ich spadkobiercy prawni oraz C. W. i K. W., którzy po 1 stycznia 1999 r. nabyli umowami w formie aktu notarialnego udziały w działkach zajętych pod drogę publiczną.

Orzekające w sprawie organy obu instancji uznały, że uprawnionymi do złożenia wniosku są właściciele nieruchomości na 31 grudnia 1998 r., którego to poglądu nie podzielił Sąd pierwszej instancji przyjmując, że w razie zbiegu wniosków, pochodzących, jak podał Sąd "od ostatniego właściciela i wcześniejszego właściciela", zasadnym byłoby rozpoznanie merytoryczne wniosku tylko ostatniego właściciela. Formułując powyższe stanowisko Sąd meriti zasadniczo odwołał się do poglądu przedstawionego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010 r., I OPS 2010 r., zgodnie z którym uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.

Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, iż przywołane orzeczenie i zaprezentowane w nim stanowisko dotyczyło szczególnej sytuacji, w której właściciel nieruchomości na 31 grudnia 1998 r. nie złożył do 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy, natomiast w terminie zawitym, określonym w powyższym przepisie, z wnioskiem takim wystąpiła jego córka, powołując się na notarialną umowę darowizny, zawartą przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji przez Wojewodę, obejmującej działkę zajętą pod drogę publiczną oraz na wpis w księdze wieczystej. I co w sprawie było również nie bez znaczenia, wydanie decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście na Gminę własności nieruchomości, nastąpiło już po upływie zawitego terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie.

Przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacja pojęcia właściciela nieruchomości zajętej pod drogę, o którym mowa art. 73 ustawy, podyktowana została ochroną konstytucyjnego uprawnienia do uzyskania słusznego odszkodowania za przejętą nieruchomość, wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, w sytuacji, gdy osoba uprawniona, tj. właściciel na 31 grudnia 1998 r. nie złożył wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w zakreślonym w ustawie terminie. Na podkreślenie zasługuje także, że w powyższym wyroku wyrażono pogląd, iż uprawnionym do złożenia wniosku, o którym umowa w art. 73 ustawy może być także, a nie wyłącznie osoba, która po 31 grudnia 1998 r. zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości 31 grudnia 1998 r.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prezentowane w orzecznictwie poglądy, iż skoro przejęcie prawa własności w myśl art. 73 ww. ustawy następuje z mocy prawa w zakreślonej dacie, tj. 1 stycznia 1999 r., to w tym zakresie wykluczone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych, są trafne co do zasady. W art. 73 ust. 4 ustawy w zw. z ust. 1 tego artykułu niewątpliwe – co do zasady – chodzi o właściciela nieruchomości z 31 grudnia 1998 r.

W rozpoznawanej sprawie takie szczególne okoliczności, do jakich odnosi się powyższy wyrok i wyrażony w nim pogląd, nie zaistniały. Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania wystąpili zarówno właściciele nieruchomości na 31 grudnia 1998 r., jak i właściciele, którzy po tej dacie wpisani zostali do księgi wieczystej wobec zawarcia umowy sprzedaży.

Nie ulega wątpliwości, że wnioski te są wobec siebie konkurencyjne. W takiej sytuacji organ obowiązany do ustalenia odszkodowania musiałby w rzeczywistości rozstrzygnąć spór co do tego czy doszło do skutecznego przeniesienia prawa własności. W sprawie niesporne jest bowiem, że po 31 grudnia 1998 r., a przed wydaniem [...] czerwca 2002 r. przez Wojewodę [...] decyzji o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, doszło do zawarcia umów sprzedaży udziałów w przedmiotowych działkach.

Podkreślić w związku z tym należy, że zagadnienie rzeczywistego skutku prawnego umów zawartych w powyższych okolicznościach i mocy prawnej zapisu prawa własności w księdze wieczystej dokonanego w takich okolicznościach – co do nabycia prawa własności takiej nieruchomości, nie może być rozstrzygane w sprawach administracyjnych regulowanych na podstawie art. 73 ustawy. Przepis ten odnosi się do sytuacji z zakresu prawa publicznego – administracyjnego, a nie prawa prywatnego – cywilnego. Spory co do ważności i skuteczności rozporządzeń nieruchomością mogą być zatem rozstrzygane tylko na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.

Przyznanie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość zajętą pod drogę realizowane jest w trybie administracyjnym, odrywając się od cywilnoprawnej umowy rozporządzającej nieruchomością. Skoro ustawodawca w treści art. 73 ustawy wyraźnie wskazał zdarzenie, które powodując uszczerbek w dobrach oznaczonych podmiotów ma charakter prawnie relewantny i generuje odpowiedzialność podmiotów publicznych, a zdarzeniem tym jest odjęcie prawa własności, co nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to ustalenie podmiotów uprawnionych do dochodzenia odszkodowania musi być skorelowane ze zdarzeniem powodującym szkodę.

W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż strony umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych przyjętych nieruchomości nie dokonały przelewu wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną 1 stycznia 1999 r. nieruchomość. Cesja taka może wynikać bezpośrednio z postanowień umowy notarialnej, mocą której zbyto nieruchomość, może też stanowić odrębną umowę. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy w dacie zawarcia umowy sprzedaży jej strony wiedziały o istnieniu tego prawa. Cesja może bowiem dotyczyć praw przyszłych związanych z jej przedmiotem. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania cesja uprawnień właścicieli przedmiotowych nieruchomości nie nastąpiła, a wystąpienie przez osoby będące właścicielami nieruchomości 31 grudnia 1998 r. bądź ich spadkobierców prawnych z wnioskami o ustalenie i wypłatę odszkodowania jednoznacznie wskazuje, że nie zrezygnowali oni z przysługujących im z mocy art. 73 ustawy uprawnień. W wyroku z 11 lipca 2013 r., I OSK 377/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy w określonym przez ustawę terminie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy wystąpiła zarówno właścicielka nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., jak i nabywcy nieruchomości, a strony aktu notarialnego sprzedaży nie zawarły umowy przelewu wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną 1 stycznia 1999 r. nieruchomość, to brak było podstaw do uznania za zgodne z prawem ustalenia odszkodowania i zobowiązania do jego wypłaty na rzecz nabywców nieruchomości oraz odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicielki nieruchomości z 31 grudnia 1998 r. Przywołane stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z którym w sytuacji zbiegu wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania, uprawnionym, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, jest podmiot, który legitymował się prawem własności 31 grudnia 1998 r., a które utracił 1 stycznia 1999 r. w związku z przejściem własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, z przyczyn wskazanych powyżej, nie podzielił poglądu przeciwnego wyrażonego w wyroku z 7 sierpnia 2013 r., I OSK 683/12, zgodnie z którym odszkodowanie należy się nowym nabywcom.

Podstawy do innej interpretacji przepisu art. 73 ust. 4 ustawy nie mogą stanowić, akcentowane przez Sąd I instancji, względy ekonomiczne. Stanowisko, że odszkodowanie należne jest temu, kto został pozbawiony prawa własności, jest słuszne co do zasady. Pod uwagę wziąć jednak należy, że odebranie prawa własności nastąpiło z mocy prawa, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy 1 stycznia 1998 r. Ostateczna decyzja wojewody, stanowiąca podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej, miała charakter deklaratoryjny. Dlatego to właśnie na datę wskazaną w powyższym przepisie należy ustalać kto był właścicielem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Ewentualne roszczenia podmiotów, z którymi właściciel zawierał po 31 grudnia 1998 r. umowy rozporządzające, podlegają kognicji sądów powszechnych i jako takie nie mogą być badane i uwzględniane przez organy orzekające na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy.

Mając powyższe na względzie i uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, przyjmując, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni art. 73 ust. 4 ww. ustawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.