Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 935/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 § 1 pkt. 1, art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/15 w sprawie ze skargi K. T.-W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2015 roku sygn. akt IV SA/Wa 1601/15 oddalił skargę K. T.-W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem F. T., o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r. znak [...] w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 3695 m2, w części dotyczącej wysokości odszkodowania. W uzasadnieniu wskazano, że F. T. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Stronami postępowania są bowiem następcy prawni M. T. - K. T.-W., R. W.-M. oraz G. W.-M.. F. T. nie jest jednym z nich, tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wszczętego jego wnioskiem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 roku utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła K. T.-W., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że wskazane we wniosku naruszenia przepisów nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Wskazano, że w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 10 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sposobie i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego na rozprawie, co uniemożliwiło stronie realizację zasady bezpośredniości w toku postępowania administracyjnego oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 3 oraz 10 ust. 1 ww. ustawy poprzez pominięcie treści wniosku właściciela nieruchomości o wywłaszczenie całej nieruchomości i brak oferty dostarczenia nieruchomości zamiennej oraz przyjęcie, mimo braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych, że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nadawała się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą kwestii merytorycznych, podczas gdy zaskarżona decyzja umarza postępowanie w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie uznał rozpoznawaną sprawę za bezprzedmiotową z uwagi na to, że postępowanie zostało uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego. Sąd wyjaśnił, że decyzje, których stwierdzenia nieważności domagali się wnioskodawcy, dotyczyły wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości stanowiącej własność M.T. Podmiotem, któremu przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jest albo sam były właściciel nieruchomości, albo jego następcy prawni. Z przedstawionych w toku postępowania dokumentów, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w Katowicach Wydział II Cywilny, z dnia 31 lipca 1992 r., sygn. akt II Ns 1007/92 oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Sosnowcu Wydział II Cywilny, z dnia 16 listopada 1992 r., sygn. akt II Ns 677/92, jak i z oświadczenia pełnomocnika wnioskodawców, złożonego przy piśmie z dnia 31 lipca 2013 r. (data wpływu do organu: 5 sierpnia 2013 r.) wynika zaś, że F. T. nie jest następcą prawnym byłej właścicielki nieruchomości. Odnosząc się do treści skargi, Sąd I instancji wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej, wydał dwie decyzje o podobnych numerach, z czego w jednej rozpatrzył sprawę merytorycznie (decyzja Nr [...]), a drugą umorzył postępowanie (decyzja Nr [...]). W stosunku do obydwu decyzji złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego wydane zostały dwie decyzje o numerach: [...] – decyzja wydana na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do decyzji Nr [...] oraz decyzja nr [...] – wydana na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do decyzji Nr [...]. Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Nr [...]. Zdaniem Sądu taki wniosek jest uprawniony z uwagi na dokonanie przez stronę skarżącą oznaczenia rodzaju skarżonej decyzji poprzez wskazanie, że zaskarżona została decyzja Nr [...], jak i dodanie opisu, iż jest to decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną w sprawie Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972. Sąd nadmienił, że decyzja ta została też wymieniona w uzasadnieniu skargi. Intencję strony skarżącej dodatkowo potwierdza brak jej reakcji na odpowiedź na skargę, w której organ w sposób jednoznaczny wskazał, że przedmiotem jego rozstrzygnięcia było umorzenie postępowania. Oceny tej nie może też zmienić fakt, że zarzuty i argumenty uzasadnienia skargi dotyczą kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Przy tak precyzyjnym określeniu zaskarżonej decyzji, ze wskazaniem jej numeru oraz opisem czego dotyczyła, nie może być bowiem mowy o powstaniu wyraźnych wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia, pomimo zawarcia w skardze argumentów dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a nie zarzutów dotyczących decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd podkreślił, że nawet gdyby takie wątpliwości co do zamiaru strony wystąpiły, to wobec wyznaczenia terminu rozprawy i braku obecności na nim strony, strona sama pozbawiła się możliwości skorygowania skargi i zmiany przedmiotu zaskarżenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła K. T.-W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie okoliczności, czy wskazane w skardze naruszenia winny doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy. Podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sposobie trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego na rozprawie, co uniemożliwiło stronie realizację zasady bezpośredniości w toku postępowania administracyjnego; a także art. 5 ust. 3 oraz art. 10 ust. 1 ustawy poprzez pominięcie treści wniosku właściciela nieruchomości o wywłaszczenie całej nieruchomości i brak oferty dostarczenia nieruchomości zamiennej oraz przyjęcie, mimo braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych, że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nadawała się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uwzględnienie skargi w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca w nagłówku skargi do WSA w Warszawie wskazała sygnaturę sprawy [...]. Podanie w petitum skargi drugiej zapadłej w sprawie decyzji było oczywistą omyłką pisarską. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na to, że skargę wniosła K. T.-W., a nie F. T., którego dotyczy decyzja umarzająca postępowanie ([...]). Ponadto powołał się na to, że zarzuty oraz merytoryczne uzasadnienie skargi odnosiło się wyłącznie do decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1972 roku ([...]). Podkreślono również, że obecność skarżącej na posiedzeniu w sprawie rozpoznania skargi nie była obowiązkowa, zatem - wobec faktu, że organ nie wezwał strony do wyjaśnienia sprzeczności skargi - nie miała ona możliwości wyjaśnienia zaistniałej nieścisłości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Ocena skargi kasacyjnej K. T.-W. uzależniona jest od odpowiedzi na pytanie jaka decyzja była przedmiotem skargi K. T.-W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżąca wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem F. T., o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1972 r., znak [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 3695 m², w części dotyczącej odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela argumentację Sądu pierwszej instancji przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na poparcie jego stanowiska.

Nie budzi wątpliwości, że reprezentujący K. T.-W. adwokat L. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 21 kwietnia 2015 r. zatytułowane "Skarga na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 roku, wydaną w sprawie znak [...]". Natomiast w petitum skargi jej autor wskazał, że "Działając w imieniu skarżącej, w oparciu o pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy, w oparciu o przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. zaskarżam w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 roku, utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną w sprawie o znakach znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r.". Również na wstępie uzasadnienia skargi jej autor podał, że "Decyzją z dnia [...] marca 2015 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 roku o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r.". W uzasadnieniu skargi nigdzie nie przywołano decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r. ani utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. o nr [...].

Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym i ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Z przedstawionej wyżej treści skargi sporządzonej przez adwokata będącego pełnomocnikiem skarżącej, niewątpliwie wynika, że skarga ta spełnia wymogi przewidziane w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazano w niej, że zaskarżono decyzję o umorzeniu postępowania, podając dodatkowo numery decyzji dotyczące umorzenia postępowania i daty ich wydania. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej brak było zatem podstaw do wezwania go jako zawodowego pełnomocnika skarżącej o wyjaśnienie nieścisłości pomiędzy wskazaną jako zaskarżoną w skardze decyzją a podniesionymi w niej zarzutami. Należy tu dodatkowo zauważyć, że także działania podejmowane przez pełnomocnika skarżącej (adwokata) w postępowaniu administracyjnym tj. złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej umorzeniem postępowania, który nie został uwzględniony, wskazują na to, że skarżąca nie zgadzała się z umorzeniem postępowania, skutkiem czego była skarga na tę decyzję, w której zawarto również zarzuty dotyczące nieważności decyzji wywłaszczeniowej, które byłyby rozpatrywane gdyby postępowania nie umorzono.

W skardze kasacyjnej jej autor po raz pierwszy podaje, że intencją skarżącej było zaskarżenie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i twierdzi, że w skardze błędnie wskazano decyzje o umorzeniu postępowania. Przypomnieć zatem tu należy, ze względu na wymóg podwyższonego poziomu staranności wobec zawodowych pełnomocników i mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, pełnomocnik skarżącej będący adwokatem w żaden sposób nie zareagował przed Sądem pierwszej instancji, na uwagi organu zawarte w doręczonej mu odpowiedzi na skargę. Organ jasno wskazywał, że zaskarżona w skardze decyzja dotyczyła kwestii formalnej tj. umorzenia postępowania, zatem niezasadne jego zdaniem było podnoszenie w skardze zarzutów merytorycznych. Pełnomocnik skarżącej nie tylko nie odpowiedział na te oczywiste uwagi organu ale także nie stawił się na rozprawie celem wyjaśnienia tej kwestii. Zatem wbrew autorowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał skargę na decyzję wyraźnie wskazaną w tytule i petitum skargi.

W konsekwencji należało uznać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy tj. skontrolował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zatem Sąd ten nie naruszył, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji i Sąd nie rozpoznawały sprawy merytorycznie, zatem brak było podstaw do zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 3, art. 10 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sposobie trybie wywłaszczenia nieruchomości, w rezultacie nie mogło dojść do ich naruszenia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.