Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1515/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Spółka Cywilna w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lutego 2011 roku sygn. akt II SA/Lu 835/10 w sprawie ze skargi D. Spółka Cywilna w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 835/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. Z. i S. Z. [...] spółka cywilna w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] października 2010 r. nr Rep. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpoznaniu odwołania Miasta K., reprezentowanego przez Burmistrza K., od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], ustalającej dla D. Z. i S. Z., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" s.c. w T., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo-handlowego z parkingiem samochodów osobowych w części przyziemnej pawilonu, drogi wewnętrznej łączącej ulicę [...] z ulicą [...], niezbędnych dróg i placów wewnętrznych, zatok autobusowych z osłoną przystanków oraz budowie niezbędnej infrastruktury i uzbrojenia całości inwestycji, na działce nr ewid. [...], położonej przy ulicy [...] w K. – uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium podkreśliło, że decyzja ta nieprecyzyjnie określa powierzchnię sprzedaży budynku jako "mniejszą od 4000 m2", co oznacza, że powierzchnia ta może w rzeczywistości dotyczyć każdej powierzchni mniejszej od 4000 m2. Kwestia ta, zdaniem Kolegium, ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 2000 m2 może być realizowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś obiekt o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że gdy określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dla której sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. Z. i S. Z., wspólnicy "[...]" s.c. z siedzibą w R., zarzucili naruszenie art. 10 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podkreślili, że z powołanych przez Kolegium przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji realizacji budynku o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07, uznał powołany przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niezgodny z Konstytucją RP.

Zdaniem skarżących, niezasadne jest również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu uchwalenia planu miejscowego.

W ocenie skarżących ich wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest zgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., gdyż w świetle zapisów studium teren objęty wnioskiem przeznaczony jest na stworzenie centrum usługowego.

Strona skarżąca zarzuciła również Kolegium naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy i wypowiedzenie się, co do dowodów zgromadzonych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 46/07, (Dz. U. Nr 123, poz. 803), orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa"), obowiązującym do zmiany wprowadzonej wskazanym wyżej przepisem ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

Przepis art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy polegającą na zastąpieniu wyrazów: "powyżej 2000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Zmiana ta, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, przestała obowiązywać z dniem 11 lipca 2008 r.

Prawidłowo zatem przyjęło Kolegium, że w dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

W świetle art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb między innymi granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, że wykładnia systemowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy prowadzi do wniosku, iż obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o postanowienia decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1699/06, Lex nr 451667 i 11 marca 2008 r., sygn. II OSK 87/07, Lex nr 465654; T. Bąkowski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2004, s. 64, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 104).

W ocenie Sądu, wobec nieprecyzyjnego określenia w decyzji organu pierwszej instancji maksymalnej powierzchnia sprzedaży budynku, jako "mniejszej od 4000 m2", należało uznać, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy.

Zasadne jest również stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku, gdy zostanie złożony wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy, postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Nie ulega zaś wątpliwości, iż brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji dla inwestycji, której lokalizacja musi wynikać z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., Sad wskazał, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący nie wykazali w żaden sposób, by zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", wnieśli D. Z. i S. Z. [...] s.c. z siedzibą w T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art 10 ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną interpretację tj. uznanie, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania na obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2

2. naruszenie przepisu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację tj. uznanie, że w przedmiotowej sprawie dla realizacji inwestycji wymagane było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. naruszenie przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie prowadzone z wniosku o wydanie warunków zabudowy winno być zawieszone do czasu ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla właściwego obszaru;

4. naruszenie przepisu art. 20 oraz 22 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie przy interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5. naruszenie przepisu art. 134 oraz art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 i 81 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że nie zawiadomienie skarżących o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków było w niniejszej sprawie uprawnione.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o przyznanie kosztów zastępstwa według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w obecnym stanie prawnym dla rozmieszczenia obiektów handlowych nie jest obowiązkowe sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych.

Obowiązujące przepisy określają jedynie jakie elementy ma posiadać nowo uchwalany plan w razie gdy dopuszcza on realizację budynków o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2.

Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w treści po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07) nie wprowadza ograniczeń dla organów wydających decyzje o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji obiektów handlowych.

Dla planowanej inwestycji wystarczającym wymogiem jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bez konieczności odwoływania się do studium, a tym bardziej bez konieczności oczekiwania na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętej wnioskiem.

Za niesłuszne należy uznać twierdzenia WSA, jakoby po uchyleniu ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych istniał zamiar jakiegokolwiek ograniczania powstawania sklepów wielkopowierzchniowych wyłącznie w oparciu o ich powierzchnię sprzedażową.

Skarżący podkreślają, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest też zgodny z zamierzeniami, o których mowa w Studium. Jak stanowi pkt 7.3.1. Stadium: "Wyznaczony teren lokalizacji dworca położony jest w rejonie przeznaczonym na rozwój centrum usługowego — na jego obrzeżu, z bezpośrednim dostępem z pieszego układu centrum - (ciągu handlowo-usługowego), obsługiwany komunikacyjnie z układu dróg zewnętrznych."

Podstawowym przeznaczeniem działki skarżących jest zatem stworzenie na niej centrum usługowo - ciągu handlowo-usługowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podniesione w skardze zarzuty wadliwej interpretacji i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw. W realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej egzegezy postanowień art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), mając na względzie kontekst normatywny ukształtowanym przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 46/07 stwierdził niekonstytucyjność ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (OTK ZU 2008 r., nr 6A, poz. 104).

Ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w art. 12 wprowadziła zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na zastąpieniu wyrazów: "powyżej 2000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Jednak zmiana ta, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność ustawy, przestała obowiązywać.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej wskazanym wyżej przepisem ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium uwarunkowań określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wyeliminowanie z porządku prawnego, mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, skutkuje "odżyciem" normy art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej wskazanym wyżej przepisem art. 12 zdekonstytucjonalizowanej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji). Akt normatywny lub jego część (konkretnie oznaczone przepisy) uznane przez Trybunał za niezgodne z konstytucją zostają usunięte z porządku prawnego, czyli przestają być jego elementem.

Konstytucja, nadając orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego charakter ostateczny i wyposażając je w moc powszechnie obowiązującą sprawiła, że wobec problemu zmiany stanu prawnego, jako bezpośredniego skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stają organy powołane do stosowania prawa.

Skutki orzeczeń TK kształtują system prawny usuwając z tego systemu normy niezgodne z Konstytucją. W ten sposób Trybunał wpływa na wykładnię i stosowanie pozostałych norm. Zarówno nauka prawa konstytucyjnego, jak i orzecznictwo dopuszcza sytuacje, w których orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego doprowadzi do "odżycia" przepisów, których uchylenie Trybunał uznał za niezgodne z konstytucją (zob. L. Garlicki, Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze, Acta Universitatis Wratislaviensis No 1963, Wrocław 1997, s. 90; W. Wróbel, S. Zabłocki, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., P 11/08, "Palestra" 2009, nr 7-8, s. 290; wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165, a także z dnia 3 marca 1996 r., sygn. akt 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52). Jest to z pewnością, obok wyraźnej ingerencji organu prawotwórczego, podstawowy sposób wypełniania luki oparty na ustalonej przez Trybunał, w drodze wykładni, prócz realizacji głównego zadania, także pełnej rekonstrukcji obowiązującego porządku prawnego. Możliwość wskazania normy, która winna wejść w miejsce luki spowodowanej orzeczeniem o niekonstytucyjności, należy również do organów wymiaru sprawiedliwości w toku realizacji działalności orzeczniczej. Uprawnienie to obejmuje także możliwość stwierdzenia "odżycia" – "reanimacji" przepisów ustawy uchylonych niegdyś przez przepisy uznane za niekonstytucyjne. Mieści się to w ramach ich uprawnień do dokonywania operatywnej wykładni przy realizacji funkcji orzeczniczej (por. J. Repel, Glosa do uchwały NSA z dnia 14 marca 2005 r., FPS 4/04, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2005 r., nr 1, s. 131).

Skład orzekający NSA akceptuje pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. I CSK 379/08 (OSNC 2009 r., nr 12, poz. 172), że: "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niegodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązujący przepis, wywołuje skutek czasowy ex tunc, co oznacza, że przepis uchylony "odzyskuje" moc prawną ze skutkiem ex tunc w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w organie promulgacyjnym." Akceptując skuteczność orzeczeń Trybunału ex tunc, należy bowiem przyjąć fikcję prawną, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, a zatem, że nie mogła ona wywrzeć rezultatu zamierzonego przez ustawodawcę; nie uchyliła innej normy, a więc ta pozornie przez nią uchylona norma "odżywa".

Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest to, że nie można podzielić podstawowego zarzutu wysuniętego w skardze kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym do zmiany wprowadzonej przepisem art. 12 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych, mimo że przepis ten nie obowiązywał. Należy więc uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego na podstawie stanu normatywnego, który obejmował postanowienia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym do zmiany wprowadzonej przez przepisy niekonstytucyjnej ustawy.

Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do sytuacji, w której przepis derogujący poprzednią normę byłby z jednej strony uznany za niekonstytucyjny i usunięty z porządku prawnego, a z drugiej, ten usunięty przepis wywierałby w tym samym porządku prawnym trwałe skutki w postaci derogacji poprzedniego stanu prawnego. Niewątpliwie koncepcja "odżycia" stanu prawnego zmienionego lub derogowanego ustawą, uznaną następnie za niekonstytucyjną jest pragmatyczna z punktu widzenia organów wymiaru sprawiedliwości.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że w świetle przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 2000 m2 może być realizowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast obiekt o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z wykładni systemowej i celowościowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podzielając rozumienie wskazanych przepisów zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r. sygn. II OSK 1558/08, z 26 października 2011 r., sygn. II OSK 1531/10 należy uznać, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na względzie, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Koresponduje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy, jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

W odniesieniu do terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych wielkopowierzchniowych ma także zastosowanie przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący obowiązek określania w planie miejscowym granic terenów pod budowę obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, w zależności od potrzeb.

Mając na względzie powyższe rozważania trzeba wskazać, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 62 ust. 2 niniejszej ustawy obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.

Wobec tego niezasadne okazały się zarzuty błędnej wykładni art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sformułowane w skardze kasacyjnej.

Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 20 oraz 22 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie przy interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 20 Konstytucji - społeczna gospodarka rynkowa, oparta między innymi na wolności działalności gospodarczej, stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej. Owa wolność działalności gospodarczej należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki, a art. 22 Konstytucji pełni funkcję dwojaką, bo wyraża jedną z zasad polskiego ustroju gospodarczego (w tym zakresie stanowi konkretyzację zasady ogólnej, wyrażonej w art. 20), a zarazem stanowi podstawę konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą.

"Wolność działalności gospodarczej" oznacza swobodę działalności jednostek (osób fizycznych) oraz instytucji niepaństwowych (czy też - szerzej - niepublicznych), mających prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym, o zakresie i formach tego udziału, w tym swobodnego podejmowania działań faktycznych i prawnych. Obejmuje ona osoby fizyczne i inne podmioty, korzystające z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi. Omawiana wolność nie ma charakteru absolutnego. Przepis art. 22 Konstytucji stawia w tym względzie dwa warunki: w płaszczyźnie formalnej wymaga, by ograniczenie było wprowadzone w drodze ustawy, w płaszczyźnie materialnej zaś - by uzasadnione było "ważnym interesem publicznym".

Państwo, zgodnie z zasadą proporcjonalności, nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Oznacza to, że wszelka ingerencja w prawa podmiotowe musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu.

Niewątpliwie celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania, przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Ustalenie przeznaczenia terenu pod budowę obiektu handlowego wielkopowierzchniowego przekraczającego 2000 m2, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Poprzez obowiązek przeznaczenia w miejscowym planie - akcie prawa miejscowego, terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego nie dochodzi bowiem do limitowania (reglamentowania) wolności działalności gospodarczej. Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (lokalizacji obiektu) bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów o planowaniu, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji RP. Zarzut zatem naruszenia art. 22 Konstytucji RP postawiony w skardze kasacyjnej nie jest zasadny.

Odnośnie zarzutu nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżących o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków to wskazać należy, że jest on bezzasadny.

W orzecznictwie sądowym istnieje bowiem ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że to na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący nie wskazali żadnych czynności, których mogliby dokonać przed organami administracji, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.