Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 833/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, ust. 3 pkt 13 i pkt 22, art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust 1, ust. 2ust. 3, ust. 3b
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 237 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Marszałek Województwa [...] zobowiązał "A" [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą T. – P., J. do złożenia w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji korekty "Zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 r." Organ ten nakazał także aby zbiorcze zestawienie danych o odpadach "sporządzić i przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania oraz zbierania odpadów, obejmujących odpady wytworzone na terytorium województwa [...] oraz przekazania prawidłowo podpisanego sprawozdania o wytwarzanych odpadach za 2009 r."

Orzeczenie to Marszałek Województwa [...] wydał w oparciu o przepisy art. 37 ust. 3b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 – dalej zwanej ustawą z 2001 roku) oraz art. 237 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U. z 2013 r poz. 21). Wydana decyzja zapadła w wyniku kolejnego rozpatrzenie sprawy, bowiem dwie poprzednie decyzje tego organu z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. zostały uchylone opartymi na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydanymi odpowiednio w dniach [...]r. oraz z [...] r. W obszernym (ponad 18 stronicowym ) uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...]r. w związku z zawiadomieniem otrzymanym z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. Delegatury w C.(dalej zwanego WIOŚ), w którym poinformowano Marszałka, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w grudniu 2010 r. w należącym do Spółki "A" sklepie nr 1 w M. ustalono, że kontrolowany przedsiębiorca nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 roku. W związku z zawiadomieniem WIOŚ Marszałek Województwa [...] ustalił, że "A" w sprawozdaniu za 2009 r. złożyła zbiorcze zestawienie danych o odpadach, w którym jako miejsce prowadzenia działalności podała Centrum Dystrybucyjne w G.

Z wyjaśnień złożonych w trakcie postępowania wynika, że Spółka nie prowadziła ewidencji dotyczącej rodzajów i ilości odpadów, sposobów gospodarowania nimi oraz instalacji i urządzeń służących do ich unieszkodliwiania i odzysku na poziomie prowadzonych przez nią sklepów spożywczych lecz na poziomie 5 centrów dystrybucyjnych, gdzie gromadzi ona odpady pochodzące z podległych im placówek. "A" przedstawiła także kopię decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r., nr [...], zatwierdzającą program gospodarki odpadami oraz ustalającą warunki dotyczące zbierania odpadów dla Centrum Dystrybucyjnego w G. W świetle tej decyzji [...] centrum zostało uznane za miejsce magazynowania i zbierania odpadów ze sklepów Spółki działających na terenie województw Polski południowej. Spółka powołała się także na opinię w sprawie postępowania z odpadami wytwarzanymi w "A" [...] Sp. z o.o. Sp. k. sporządzoną przez biegłego z zakresu ocen oddziaływania na środowisko oraz na wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska z dnia 23 lipca 2010 r. W oparciu o te dokumenty wywiodła, że nie ma obowiązku składania odrębnych zbiorczych zestawień danych dla poszczególnych miejsc czy zakładów. W szczególności stwierdziła, że nie miała obowiązku sporządzania kart ewidencji odpadów dla każdego sklepu z osobna lecz wyłącznie dla centrum dystrybucyjnego wskazanego w decyzji Prezydenta Miasta G. Zdaniem Spółki zestawienie przekazane do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] było zatem kompletne, spójne i stanowiło odzwierciedlenie stanu faktycznego, a zatem brak jest podstaw prawnych do jego korygowania.

Zdaniem Marszałka jednakowoż na sklepie bez względu na to czy stanowi on samodzielny podmiot gospodarczy czy też należy do sieci handlowej ciąży jednakowy obowiązek stosowania przepisów prawa. Nie można bowiem różnicować obowiązków wynikających z ustawy o odpadach, które ciążą na podmiotach gospodarczych prowadzących sklepy w zależności od tego czy sklepy te są jednostkami samodzielnymi czy też należą do większej sieci.

Odnosząc się do twierdzenia strony, że posiadaczem, a zarazem wytwórcą odpadów jest Centrum Dystrybucyjne w G., ponieważ to ono decyduje czy dana substancja zostanie uznana za odpad Marszałek stwierdził, że posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy jest "A", a nie centrum dystrybucyjne. Analizując wskazane przez Spółkę odpady powstające w jego sieci handlowej Marszałek zwrócił jednocześnie uwagę na kategorie odpadów w postaci produktów spożywczych przeterminowanych ( Q 3) lub nieprzydatnych do spożycia (Q 2 ) stwierdzając, że produkty tego rodzaju stały się odpadami nie w centrum dystrybucyjnym lecz w poszczególnych sklepach. Następnie podał, że ze zbiorczych zestawień danych o odpadach przekazywanych przez "A" Marszałkowi Województwa [...] w latach 2009 - 2011 wynika, że obejmowały one także odpady wytwarzane w placówkach handlowych Spółki położonych w Województwie [...], co naruszało art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. nakazujący posiadaczowi odpadów przekazywanie zbiorczych zestawień danych o odpadach marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania, odbierania, odzysku lub unieszkodliwiania.

Organ I instancji stwierdził wreszcie, że w powołanej przez stronę decyzji Prezydenta Miasta G. z [...]r. jest mowa o odpadach odbieranych z placówek handlowych i transportowanych do miejsca zbierania za pośrednictwem wynajętych przewoźników. Tym samym należało uznać, że zgodnie z tą decyzją były one wytwarzane w sklepach "A". Ponadto z przekazanej ewidencji odpadów wynika, że produkty spożywcze przeterminowane były odbierane bezpośrednio z poszczególnych sklepów.

W wyniku tych ustaleń Marszałek Województwa [...] stwierdził, że "A" przekazała w zbiorczym zestawieniu danych o odpadach za 2009 r. informacje niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem w zestawieniu tym zostały wskazane także odpady wytworzone przez sklepy z poza terenu województwa [...]. W konsekwencji uznał, że w oparciu o art. 37 ust. 3 b ustawy o odpadach z 2001 roku należało zobowiązać Spółkę, w drodze decyzji, do korekty sporządzonego zestawienia danych określając termin przekazania korekty. Poinformował także "A", że niedokonanie przedmiotowej korekty zgodnie z decyzją skutkować będzie uznaniem w oparciu o art. 37 ust. 3 c ustawy z 2001 roku, że posiadacz odpadów nie wykonał obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych, a w konsekwencji spowoduje to wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł w oparciu o art. 79c ust. 3 ustawy z 2001r.

Organ I instancji uzasadnił także zawarte w sentencji decyzji wezwanie Spółki do prawidłowego podpisania złożonego zestawienia danych za 2009 r. stwierdzając, że zestawienie złożone w dniu [...] r. przez "A" zostało podpisane przez J. S. Kierownika Działu Logistyki, który nie był osobą upoważnioną do działania w imieniu "A". Marszałek Województwa stwierdził jednocześnie, że dokonanego przez Spółkę pismem z dnia [...]r. potwierdzenia czynności w oparciu o art. 103 Kodeksu cywilnego nie można potraktować jako wykonania wezwania skierowanego do tego podmiotu. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem stosowania prawa cywilnego w odniesieniu do pełnomocnictw. Ponadto art. 103 k.c. odnosi się do umów cywilnoprawnych, a nie do czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Dodał także, że przekazany przez Spółkę odpis z KRS, w którym J. S. został wskazany jako prokurent Spółki nie obejmuje okresu, w którym zostało złożone zbiorcze zestawienie danych o odpadach za 2009r.

W odwołaniu "A", zastępowana przez radcę prawnego E. W.-K., wniosła o uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...] i umorzenie postępowania I instancji. Uzasadniając te żądania Spółka w pierwszym rzędzie zakwestionowała stanowisko organu I instancji dotyczące nieprzedstawienia pełnomocnictwa J. S. zawierającego umocowanie do podpisania przez niego zestawienia zbiorczego za 2009 r. Stwierdziła, że przekazane przez Spółkę potwierdzenie czynności w trybie art. 103 k.c. należy uznać bowiem za skuteczne. Dodała także, że skierowane do niej wezwanie do uzupełnienia tego braku formalnego nie było zgodne z art. 64 § 2 k.p.a., bowiem nie zawierało stosownego pouczenia, a zatem należy go uznać za prawnie nieskuteczne.

Spółka zakwestionowała także stanowisko Marszałka Województwa w kwestii nałożonego na nią obowiązku złożenia korekty zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. Stwierdziła, że stanowisko to pomija kwestię braku podmiotowości prawnej sklepów. O tym zaś czy dana substancja jest odpadem decyduje jej posiadacz albo stosowne przepisy prawne. Następnie Spółka przytoczyła ustawowe definicje posiadacza odpadów oraz jego wytwórcy zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz pkt 22 ustawy o odpadach z 2001 r. stwierdzając, że o istocie odpadu rozstrzyga termin "pozbywanie się", które może być działaniem faktycznym posiadacza odpadów, zamierzonym lub mu nakazanym. Tym samym nie można przyjąć, że posiadaczem odpadów był sklep spożywczy jako "wytwórca odpadu", w sytuacji gdy jego posiadaczem mogła być wyłącznie Spółka. Tymczasem z treści uzasadnienia decyzji można było wyciągnąć wniosek przeciwny. W ocenie Spółki miała ona zatem prawo stosowania takiej polityki gospodarowania odpadami, zgodnie z którą dopiero w centrach dystrybucyjnych dana substancja stawała się odpadem. Dopiero zatem po prawidłowym ustaleniu podmiotu praw i obowiązków określonych w ustawie o odpadach możliwe było przeprowadzenie oceny dotyczącej wykonania nałożonego na ten podmiot obowiązków ustawowych. Właściwym tym samym było przesłanie zestawienia danych o odpadach za rok 2009 Marszałkowi Województwa [...], jako organowi właściwemu dla centrum dystrybucyjnego w G.

Spółka zarzuciła także organowi I instancji błędną wykładnię stanowiska zawartego w opinii Ministerstwa Środowiska, bowiem wynika z niej brak obowiązku składania odrębnych zbiorczych zestawień danych dla poszczególnych miejsc czy zakładów na terenie województwa, w których jest prowadzona gospodarka odpadami.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i zobowiązało "A" [...]Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. do złożenia w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji "Zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów" za 2009 r. Zbiorcze zestawienie danych o odpadach należy sporządzić i przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania odpadów, obejmujące odpady wytworzone na terytorium województwa [...]".

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, w tym powody wydanych wcześniej dwóch decyzji kasacyjnych tego organu. Następnie stwierdził, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Marszałka Województwa [...] weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U. z 2013 r. poz. 21 – dalej zwanej ustawą z 2012 roku). Zgodnie jednak z przepisami przejściowymi zawartymi w tej ustawie do złożonych zbiorczych zestawień danych i sprawozdań stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze te unormowania Kolegium uznało, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z 2001 roku.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium zanalizowało przepisy ustawy z 2001 roku, w tym art. 3 ust. 3 pkt 13 definiujący pojęcie posiadacza odpadów oraz art. 37 tej ustawy regulujący tryb i sposób składania zbiorczych zestawień danych o odpadach, sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do ich odzysku i unieszkodliwiania ze szczególnym uwzględnieniem ust. 3a i 3b tego artykułu. Wskazało także na treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie zakresu informacji oraz wzorów formularzy służących do sporządzania i przekazywania zbiorczych zestawień danych ( Dz. U. Nr 101, poz. 686).

W oparciu o przeprowadzoną analizę decyzji Marszałka Województwa [...] organ II instancji stwierdził konieczność jej uchylenia w całości uznając jednocześnie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W pierwszym rzędzie za chybiony Kolegium uznało pogląd Marszałka Województwa, że potwierdzenie czynności dokonane w myśl art. 103 k.c. nie mogło znaleźć zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Stwierdziło, że przepisy k.p.a. nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów dotyczących instytucji pełnomocnictwa i dlatego konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów Kodeksu cywilnego. Z treści korespondencji wymienionej między Marszałkiem Województwa [...] a władzami Spółki wynika, że Zarząd "A" Sp. z o.o. Sp. k. potwierdził czynności osoby podpisanej pod zbiorczym zestawieniem danych za 2009 rok, a zatem należało przyjąć skuteczność złożenia w imieniu tej Spółki przedmiotowego zbiorczego zestawienia danych. Nie sposób było też przyjąć, że zestawienie to nie zostało podpisane.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej podmiotu zobowiązanego do złożenia zbiorczego zestawienia, o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 2001 roku SKO w K stwierdziło, że był nim "A" Sp. z o.o. Sp. k., bowiem to ona była posiadaczem odpadów, o jakim jest mowa w tym przepisie. Stosownie do art. 36 ust. 1 tej ustawy to właśnie Spółka była zobowiązana do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. "A" z uwagi na prowadzoną przez nią działalność w postaci sieci sklepów spożywczych rozmieszczonych na terenie całego kraju wytwarza odpady w każdym miejscu tej działalności tj. na terenie jej jednostek organizacyjnych (sklepów i centrów dystrybucyjnych). W składanym rocznym zbiorczym zestawieniu danych winna ona zatem uwzględnić wszystkie odpady wytworzone na terenie jej jednostek znajdujących się na obszarze danego województwa, które wyszczególnione zostały w prowadzonej przez nią ewidencji. Kolegium w ślad za wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 6 lutego 2014 r. , sygn. akt II SA/Sz 893/13, podkreśliło, że prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia posiadacza odpadów z obowiązku prowadzenia takiej ewidencji na poziomie poszczególnych sklepów, bowiem do powstania odpadu dochodzi zarówno na poziomie centrów dystrybucyjnych , jak i na poziomie sklepów.

Ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie wynika – zdaniem SKO - aby "A" jako posiadacz odpadów wypełniła taki obowiązek, bowiem złożone przez nią zbiorcze zestawienie za 2009 r. nie zawiera wszystkich danych w tym zakresie. Kolegium zgodziło się w tym względzie ze stanowiskiem WIOŚ zajętym w zarządzeniu pokontrolnym z dnia 2 lutego 2011 r., w którym stwierdzono, że ewidencja odpadów powinna być prowadzona w sklepie należącym do Spółki. W konsekwencji SKO uznało za konieczne zobowiązanie Spółki do złożenia korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów oraz sposobów gospodarowania nimi za 2009 rok w zakresie odpadów wytworzonych na terenie jednostek organizacyjnych Spółki znajdujących się na terenie województwa śląskiego. Podkreśliło też, że w sprawozdaniu tym winny zostać ujęte tylko i wyłącznie odpady pochodzące z terenu województwa [...], a nie wszystkie wytworzone na terenie Polski południowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem odnosi się on wyłącznie do fazy wstępnej postępowania polegającej na badaniu wniesionego podania. Nie mógł on zatem być stosowany po wszczęciu postepowania w sprawie, w tym na etapie uzupełniania materiału dowodowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o.o. Sp. k., zastępowana przez adwokat E. K., domagała się uchylenia decyzji SKO w części dotyczącej orzeczenia co do istoty sprawy, a to zobowiązania skarżącej do złożenia w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji, korekty "Zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów" za 2009 r. oraz przekazania tego zbiorczego zestawienia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania odpadów, obejmujące odpady wytwarzane na terytorium województwa [...]. Ponadto skarżąca domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Żądania te Spółka uzasadniła zarzutami wydania zaskarżonej przez nią części decyzji z naruszeniem art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 2001 roku poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że ciążył na niej obowiązek składania zbiorczych zestawień danych o odpadach według miejsca położenia sklepu "jako miejsca wytworzenia odpadu". Skarżąca zarzuciła także naruszenie przez Kolegium przepisów art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie odniesienie się do wszystkich podniesionych przez nią argumentów oraz brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego Spółka stwierdziła, że literalna wykładnia art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 13 ustawy z 2001 roku powadzić musi do wniosku, że skoro jej sklepy pozbawione są podmiotowości prawnej to nie mogą być uznane za posiadaczy czy wytwórców odpadów. O istocie pojęcia "odpadu" decyduje bowiem termin "pozbywanie się", które może być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Posiadaczem odpadów jest natomiast każdy kto faktycznie włada odpadami i to jego wola ma decydujące znaczenie czy dany przedmiot zostanie zakwalifikowany jako odpad czy też znajdzie jeszcze gospodarcze zastosowanie. Tym samym skoro skarżąca na terenie centrum dystrybucyjnego decyduje, że dane przedmioty czy substancje przywiezione z poszczególnych sklepów podlegają dalszemu wykorzystaniu, a inne należy uznać za odpady, to miała ona pełne prawo przyjąć, że miejscem powstania (wytworzenia ) tych odpadów będzie właśnie centrum dystrybucyjne, bowiem tam nadano substancji przymiot odpadu. Rozwijając tę myśl skarżąca Spółka wskazała, że posiada 5 centrów dystrybucyjnych i w oparciu o nie zorganizowała gospodarowanie odpadami. Stworzony przez nią system jako spójny i zgodny z przepisami pozwalał jej na prowadzenie sprawozdawczości według właściwości danego centrum. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w przedłożonej przez nią w toku postępowania opinii sporządzonej przez prof. dr hab. B. R.

Organ odwoławczy przeprowadził natomiast nieprawidłowe wykładnię art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 2001 roku, w której świetle "Spółka, a właściwie poszczególny sklep zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości według miejsca jego położenia, albowiem jest to miejsce wytworzenia odpadu". Tymczasem Spółka nigdy nie kwestionowała faktu, że posiadacz odpadu zobowiązany jest do sporządzenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach według miejsca ich wytworzenia, z tym jednak, iż miejscem tym było centrum a nie sklep. Z tego też względu zestawienie danych o odpadach zostało złożone Marszałkowi Województwa [...]. Spółka nie mogła też składać zbiorczych zestawień danych według miejsca położenia sklepu, bowiem nie było to miejcie wytworzenia odpadu. De facto wadliwość decyzji SKO polegała zatem na uznaniu, że sklep należący do sieci handlowej skarżącej jest "wytwórcą odpadów i po jego stronie istnieją obowiązki sprawozdawcze. Tymczasem to właśnie Spółka, jako posiadacz odpadów decyduje, co jest odpadem, a co nim nie jest. Oceny tej dokonuje ona zaś dopiero w centrum dystrybucyjnym, w którym stwierdza czy dany przedmiot lub substancja transportowana ze sklepu staje się bezużyteczna gospodarczo. Ustawa o odpadach nie wprowadza też żadnych zobiektywizowanych kryteriów pozwalających na ustalenie co jest odpadem, a co nim nie jest.

Uzasadniając naruszenia przepisów procesowych skarżąca Spółka stwierdziła, że SKO nie dokonało żadnej analizy podniesionych przez nią argumentów, które były niezwykle istotne dla sposobu załatwienia sprawy, jak również nie ustosunkowało się do całości materiału dowodowego, w tym do opinii prawnej sporządzonej przez biegłego oraz stanowiska Ministerstwa Środowiska.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium nie było prawidłowe twierdzenie skarżącej Spółki, że to posiadacz odpadów decyduje na terenie danego centrum dystrybucyjnego czy dany przedmiot lub substancja jest odpadem bądź podlegać będzie dalszemu wykorzystaniu. Wbrew twierdzeniom skargi nie twierdziło też w swojej decyzji, że posiadaczem odpadów jest każdy sklep należący do Spółki lecz wręcz przeciwnie wskazywało, iż posiadaczem tym jest "A" Sp. z o.o. Sp. k. Jednakowoż wytwarza ona odpady w każdym miejscu prowadzenia swojej działalności, a zatem w zbiorczym zestawieniu danych o odpadach winna ona uwzględnić wszystkie odpady wyszczególnione w ewidencji odpadów wytworzone na terenie jej jednostek organizacyjnych na terenie danego województwa. Przez jednostki te należy zaś rozumieć nie tylko centrum dystrybucyjne ale również każdy jej sklep na obszarze danego województwa, bowiem zarówno w centrum dystrybucyjnym, jak i na terenie sklepów dochodzi do powstania odpadu.

Za bezzasadne SKO uznało także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję miał na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wzięto też pod uwagę każdy dokument znajdujący się aktach sprawy, w tym sporządzoną na zlecenie Spółki opinię. Opinia ta stanowi jednak dokument prywatny i została potraktowana na równi z innymi dowodami, bowiem przepisy prawa nie przyznają takiemu dokumentowi szczególnej rangi. Przepisy nie obligowały go także do odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści tego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana z punktu widzenia legalności decyzja SKO w K., bowiem w ocenie Sądu nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu nakazującym jej wzruszenie.

Przystępując do analizy prawnej zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że zarówno to orzeczenie jak i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] zostały wydane pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U. z 2013 r. poz. 21 – dalej zwanej ustawą z 2012 roku), która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. Stosownie do przepisu art. 237 ust. 2 tej ustawy do złożonych zbiorczych zestawień danych i sprawozdań, o których mowa w ust. 1, stosuje się jednakowoż przepisy dotychczasowe. W art. 237 ust. 1 pkt 1 wymieniono natomiast zbiorcze zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do ich odzysku i unieszkodliwiania składane przez podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75 na podstawie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2001 r. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm. – dalej zwanej ustawą z 2001 roku) posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów był obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 (który nie dotyczył kontrolowanej sprawy). Zbiorcze zestawienie danych powinno zawierać następujące informacje: imię i nazwisko, adres zamieszkania lub nazwę i adres siedziby posiadacza odpadów. W art. 37 ust. 3 ustawy z 2001 roku nałożono na posiadacza odpadów obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych, o jakich była mowa w ust. 1 marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Z tym, że obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych za rok 2009 należało zrealizować do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy, bowiem skrócenie tego terminu do dnia 15 marca wprowadziła dopiero ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 28, poz. 145 ), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011 r.

Zaskarżona decyzja podobnie zresztą jak i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] zostały wydane w oparciu o art. 37 ust. 3b ustawy z 2001 roku. Zgodnie z tym przepisem mającym zastosowanie w sprawie w zw. z art. 237 ust. 2 ustawy z 2012 roku, jeżeli z przeprowadzonej przez marszałka województwa weryfikacji informacji zwartej w zbiorczym zestawieniu danych wynika, że informacje w nim zawarte są niezgodne ze stanem faktycznym marszałek województwa zobowiązuje, w drodze decyzji, do korekty sporządzonego zestawienia danych, określając termin przekazania korekty.

Bezsporne w sprawie jest, że "A" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w miejscowości T. przekazała Marszałkowi Województwa [...] w dniu [...]r., a zatem w wymaganym terminie przedmiotowe zbiorcze zestawienie danych za 2009 r. Zasadniczy zaś spór w kontrolowanej sprawie dotyczył zgodności ze stanem faktycznym danych przekazanych w tym zbiorczym zestawieniu. W szczególności orzekające w sprawie organy administracyjne zgodnie uznały, że zestawienie to powinno zostać skorygowane w zakresie danych dotyczących odpadów wytworzonych na terenie województwa śląskiego. Bezspornym było bowiem, że skarżąca Spółka w przekazanym Marszałkowi Województwa [...] zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów wykazała odpady, które trafiły w 2009 r. do Centrum Dystrybucji "A" Sp. z o.o. Sp. k. w G. nie tylko z terenu województwa [...], ale także ze sklepów znajdujących się w m.in. w województwie [...]. Wskazane centrum dystrybucyjne w G. obsługuje bowiem województwa Polski południowej. Zdaniem skarżącej Spółki brak było jednak podstaw do żądania korekty złożonego przez nią zbiorczego zestawienia danych za 2009 r. bowiem zostało ono sporządzone zgodnie z przepisami ustawy z 2001 roku. Na poparcie swojego stanowiska Spółka powołała się na sporządzoną na jej zlecenie opinię prawną odwołującą się do ustawowych definicji odpadów, posiadacza odpadów oraz wytwórcy odpadów. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej należy jednakowoż z uznać chybione.

W świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 2001 roku odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany. W świetle tej definicji jedynie częściowo można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że o tym czy substancja lub przedmiot stają się odpadem decyduje wyłącznie ich posiadacz. Poza bowiem czynnościami faktycznymi polegającymi na pozbywania się odpadów czy zamiarze ich pozbycia się w definicji tej jest mowa także o obowiązku pozbycia się odpadów. W załączniku nr 1 do omawianej ustawy wymienionym w powołanej definicji odpadu wskazane zostały bowiem poza kategorią Q 14 obejmującą substancje lub przedmioty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania (np. odpady z placówek handlowych, sklepów), także kategorie odpadów, których posiadacz ma obowiązek pozbycia się. Przykładowo wskazać tutaj trzeba na kategorie odpadów oznaczone symbolem Q 2 (produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym) czy Q 3 (produkty, których termin przydatności do właściwego użycia upłynął).

Sąd mając na uwadze treść kontrolowanych decyzji nie dopatrzył się różnic w rozumieniu przez organy i skarżącą pojęcia "posiadacz odpadów". Organy obu instancji podobnie jak skarżąca zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z 2001 roku przez posiadacza odpadów rozumiały każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, łącznie z domniemaniem, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zarówno Marszałek Województwa [...] w decyzji z dnia [...]r., jak i SKO w K. w zaskarżonej decyzji zgodnie stwierdzali też, że posiadaczem odpadów zobowiązanym do złożenia za 2009 r. zbiorczego zestawienia danych, o jakich jest mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 2001 roku była "A" Sp. z o.o. Sp. k. a nie poszczególne sklepy tej spółki, co jak się zadaje sugeruje pełnomocnik skarżącej. Powyższe wynika zresztą wprost z sentencji kontrolowanych decyzji organów obu instancji.

Sąd nie dopatrzył się także błędnego posługiwania się przez organy pojęciem wytwórcy odpadów, którym stosownie do definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy z 2001 r. jest m. in. każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstanie odpadów oraz każdy kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. SKO w K. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało natomiast prawidłowo, że "A" winna wykazać w zestawieniu rocznym odpady, które wytwarza nie tylko w centrach dystrybucyjnych, ale także w poszczególnych należących do niej sklepach znajdujących się na terytorium województwa [...].

Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy w związku z tą ostatnią kwestią zwrócić uwagę na konieczność rozróżnienia dwóch różnych aczkolwiek powiązanych ze sobą obowiązków ciążących na skarżącej Spółce. Poza obowiązkiem przekazania zbiorczego zestawienia danych, o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 2001 roku, na skarżącej Spółce ciążył bowiem także wynikający z art. 36 ust. 1 ustawy obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w postaci karty ewidencji odpadu, prowadzonej dla każdego odpadu odrębnie oraz karty przekazania odpadu (art. 36 ust. 4). Ewidencja ta powinna obejmować obok sposobów gospodarowania nimi także dane o ich pochodzeniu (art. 36 ust. 1 pkt 2 ).

Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z 2001 roku obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów, o której mowa w ust. 1, nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych, a także wytwórców odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli pojazdy te zostały przekazane do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. W przypadku jednostek organizacyjnych, niebędących przedsiębiorcami obowiązek ten nie dotyczył jedynie przypadków wykorzystywania odpadów na własne potrzeby (art. 36 ust. 3). Marszałek województwa w przypadku gdy zbiorcze zestawienie danych budzi jego wątpliwości w drodze decyzji zobowiązuje posiadacza odpadów do przedłożenia nie tylko korekty zbiorczego zestawienia danych o jakim była mowa wyżej, ale także dokumentów ewidencji odpadów.

Z przytoczonych przepisów wynika, że każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w ust. 2 i 3 art. 36 tej ustawy, zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Spółka prowadząca sprzedaż detaliczną poprzez należącą do niej sieć sklepów nie należy do podmiotów, o których mowa we wskazanych ust. 2 i 3 art. 36 ustawy o odpadach, bowiem nie jest wytwórcą odpadów komunalnych, ani wytwórcą odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, ani też nie należy do jednostek organizacyjnych, które wykorzystują odpady na własne potrzeby. Wobec tego skoro jak wykazano wyżej "A" poza centrum dystrybucyjnym wytwarzała odpady także w poszczególnych należących do niej sklepach to mimo, że sklepy te przekazywały wytworzone przez siebie odpady do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego to nie zwalniało to jej z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów wytwarzanych w poszczególnych sklepach.

Wydaje się, że prowadzenie tej ewidencji nie wymaga jednakże wyposażenia poszczególnych sklepów w wagi (aczkolwiek z pewnością wagi towarowe są na wyposażeniu sklepów) czy zatrudniania dodatkowego personelu. Ewidencję taką z rozbiciem na poszczególne sklepy można bowiem prowadzić w systemie informatycznym w centrach dystrybucyjnych, do których przecież trafiają te odpady. W oparciu o ewidencję odpadów prowadzoną z rozbiciem na poszczególne sklepy Spółka powinna zaś bez trudu złożyć w wyznaczonym terminie żądaną przez organy korektę zbiorczego zestawienia danych wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy.

Sąd z urzędu skontrolował także od strony formalnoprawnej zaskarżoną decyzję SKO w K. uznając, że pozostaje ona w zgodzie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania konieczne było bowiem uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] w całości z uwagi na brak podstaw do nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku uzupełnienia złożonego zbiorczego zestawienia danych ( w sentencji określono je jako sprawozdanie) przez jego prawidłowe podpisanie, a także w związku z zaistniałą koniecznością zmiany określenia terminu złożenia korekty przedmiotowego zestawienia.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez Kolegium przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja została bowiem poprzedzona zebranym w sposób wyczerpujący materiałem dowodowym, który został rozpatrzony i oceniony w całości. Organ prawidłowo ocenił też ten zebrany materiał dowodowy. Za trafny uznać należy jednakowoż zarzut naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego przedłożonym przez stronę dowodom organ ten odmówił wiarygodności. Uchybienie to pozostało jednakowoż w ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.)

W tym stanie rzeczy działając w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.