Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 866/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2018 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 26 września 2017 r., nr XXVIII/268/2017 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów Wielkopolski 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w części obejmującej III punkt 16 Załącznika Nr 1 oraz części obejmującej obszar oznaczony symbolem P* w Załączniku Nr 3; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Gminy Ostrów Wielkopolski na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 26 września 2017 r., nr XXVIII/268/2017, w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów Wielkopolskiego domagając się stwierdzenie nieważności uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda argumentował, że zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie.

W przedmiotowym studium pomimo wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW (cz. III pkt 16 zał. nr 1 do uchwały) nie wyznaczono granic stref ochronnych tych urządzeń związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego ich oddziaływania na środowisko, czym naruszono art. 10 ust. 2a ustawy.

Zapisów cz. III pkt 16 zał. nr 1 do uchwały, stanowiących, iż ".strefę ochronną wyznacza się ze względu na możliwe oddziaływanie planowanych elektrowni wiatrowych i określa ona ''przedział między izolinią 40 db do 45 db" nie można traktować jako obowiązującego ustalenia studium w tym zakresie. Podkreślenia wymaga fakt, że tak sformułowane zapisy studium nie określają w sposób jednoznaczny na jakiej powierzchni gminy dopuszcza się wprowadzanie ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów wynikających z lokalizacji elektrowni wiatrowych warunkując te kwestie od: rodzaju, mocy, wielkości i rozmieszczenia urządzenia w granicach terenów oznaczonych symbolem P*, a więc w dużej mierze od uznania inwestora. Ponadto odnoszą się one wyłącznie do lokalizacji na terenie gminy elektrowni wiatrowych, nie zakazując zarazem rozmieszczenia w granicach terenów oznaczonych symbolem P* urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW. Nie ulega zatem wątpliwości, że tak sformułowane zapisy studium stwarzają stan niepewności, co do możliwości przyszłego zagospodarowania terenów sąsiadujących z potencjalnymi terenami wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Natomiast zapisy studium powinny być jednoznaczne dla wszystkich jego odbiorców już w chwili uchwalenia dokumentu.

Zastosowanie art. 10 ust. 2a ustawy, daje organom gminnym możliwość wyznaczenia obszarów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jednakże wyłącznie w powiązaniu z jednoczesnym wyznaczeniem ich stref ochronnych stąd też wyznaczenie stref oraz wskazanie na rysunku studium ich rozmieszczenia nie może mieć charakteru warunkowego.

Dopełnienie obowiązków określonych w art. 10 ust. 2a ustawy ma ścisły związek z wprowadzeniem do miejscowego planu ustaleń wynikających z przepisu art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, a w konsekwencji stwierdzeniem nienaruszalności ustaleń studium przez plan miejscowy. Stąd też rozmieszczenie stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w żadnym przypadku nie może być niejednoznaczne.

Ponadto w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961). Na mocy art. 15 ust. 6 tej ustawy do projektów studiów albo ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przypadku przedmiotowego studium wyłożeń jego projektu do publicznego wglądu dokonano w dniach 22 lutego 2017 r. oraz 8 czerwca 2017 r. zatem zastosowanie znajdują przepisy cytowanej wyżej ustawy.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, organy gminy przy sporządzaniu oraz uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany uwzględniają odległość wynikającą z art. 4 tejże ustawy, tj. odległość w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe oraz budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa względem siebie (odległość równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami - całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

W odniesieniu do powyższego należy zauważyć, że w przedmiotowym studium część terenów oznaczonych symbolem P*, na których m.in. dopuszczono realizację elektrowni wiatrowych, wyznaczono w bliskim sąsiedztwie bądź też nawet na styku terenów, na których ustalenia dokumentu wprowadzają możliwość wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej (np. w okolicach miejscowości Sadowie Fabianowo). W treści dokumentu zarazem nie wprowadzono, żadnego ograniczenia odnoszącego się do lokalizacji elektrowni wiatrowych ani ich wysokości, co na skutek realizacji urządzenia może uniemożliwić wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na części terenów pomimo, że studium przewiduje dla nich właśnie taki kierunek zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. Wójt Gminy Ostrów Wielkopolski przyznał, iż przy wyznaczaniu terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych oraz zabudowy mieszkaniowej nie uwzględnił odległości wynikających z art. 4 i 5 ww. ustawy. Zdaniem Wojewody, powyższe stanowi zatem naruszenie art. 6 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium wobec czego rodzi to konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wniósł o to do Sądu.

Odpowiedź na skargę Wojewody złożyła Gmina Ostrów Wlkp. wnosząc o jej oddalenie.

Gmina zakwestionowała zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu w studium ustala się rozmieszczenie obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. W studium, jako że jest to akt, w którym gmina artykułuje zasady swej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 Upzp), nie określa się ani lokalizacji (rozmieszczenia) poszczególnych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł. O lokalizacji poszczególnych urządzeń rozstrzyga się dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w studium. W konsekwencji, a więc bez zdecydowania o lokalizacji poszczególnych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, przedwczesne byłoby określanie stref ochronnych. Sformułowanie ustawowe "...obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych..." - literalnie biorąc - wskazuje na to, że strefy ochronne powinny być ustanowione wokół miejsc, w których zlokalizowane będą poszczególne urządzenia do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł, a nie wokół obszarów rozmieszczenia tych urządzeń. Powyższa argumentacja odwołująca się do reguł semantycznych zyskuje potwierdzenie w argumentacji o charakterze systemowym. Jak wynika z treści analizowanego przepisu art. 10 ust. 2a Upzp, na tereny stref ochronnych mają zostać wprowadzone ograniczenia w zakresie zabudowy, zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Gmina argumentowała, że wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń skutkować będzie ograniczeniami uprawnień właścicielskich tych wszystkich podmiotów, których nieruchomości zostaną objęte omawianymi strefami ochronnymi. Zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia te muszą spełniać szereg wymogów wynikających z zakodowanej w powyższym przepisie zasady proporcjonalności, a w szczególności wymogi niezbędności (konieczności) oraz przydatności. W świetle wspomnianej zasady proporcjonalności wspomnianych ograniczeń w zakresie zabudowy, zagospodarowania oraz użytkowania gruntów nie można ustanawiać "na zapas", lecz jedynie w zakresie niezbędnym dla ochrony zdrowia i życia ludzkiego.

Powyższych okoliczności Wojewoda Wielkopolski nie wziął pod uwagę i poprzestając na niezbyt wnikliwej wykładni przepisu art. 10 ust. 2a Upzp doszedł do błędnego wniosku, że wyznaczenie obszarów rozmieszczenia urządzeń służących do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł musi odbywać się jednocześnie z wyznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stref ochronnych wokół miejsc usytuowania tych urządzeń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy wiatrakowej: poza sporem jest, że powołany wyżej przepis jest źródłem nakazu uwzględnienia przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy odległości określonej zgodnie z art. 4 tej samej ustawy. Jednakże ustawowy nakaz uwzględnienia nie jest równoznaczny z nakazem określenia w studium tych odległości. Uwzględnić w studium odległości, o których mowa w art. 4 ustawy antywiatrakowej należy rozumieć jako nakaz takiego ukształtowania treści studium, by parametr określony ogólnie normą z art. 4 wspomnianej ustawy mógł być zachowany. W przeciwnym razie, pomimo określenia w studium obszarów rozmieszczenia urządzeń służących wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł, żaden inwestor nie otrzyma pozwolenia na budowę dla tego rodzaju inwestycji.

Gmina zarzuciła, że skarga Wojewody Wielkopolskiego na przedmiotową uchwałę z dnia 26 września 2017r. w zakresie obejmującym zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy antywiatrakowej oraz uzasadnienie tego zarzutu, nie została oparta na ustaleniach wymaganych według standardów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda stwierdził bowiem, że "w przedmiotowym studium część terenów oznaczonych symbolem P*, na których dopuszczono realizację elektrowni wiatrowych, wyznaczono w bliskim sąsiedztwie bądź nawet na styku terenów, na których ustalenia dokumentu umożliwiają wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej''. Nie wiadomo jednak, o jaką część tych terenów chodzi, a do których Wojewoda nie ma zastrzeżeń. Nie wiadomo też, co oznacza "bliskie sąsiedztwo" oraz "styk". Jak wiadomo, siłownie wiatrowe mogą mieć bardzo zróżnicowaną wysokość całkowitą. Nie wszystkie bynajmniej mają, ani nie muszą mieć po 250m. wysokości. Tam więc, gdzie zabudowa mieszkaniowa ma być niezbyt oddalona od obszarów rozmieszczenia siłowni wiatrowych, będzie możliwość lokalizowania jedynie siłowni o małych wysokościach całkowitych. A taka sytuacja nie oznacza bynajmniej kolizji treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy z treścią normy z art. 4 ustawy antywiatrakowej. Przepis ten ustanawia jedynie wymóg zachowania odległości pomiędzy zabudową mieszkaniową a miejscami lokalizacji siłowni wiatrowych wynoszącej co najmniej dziesięciokrotność wysokości całkowitej siłowni wiatrowej. Przy siłowni o wysokości całkowitej 10m wystarczy więc odległość wynosząca 100m od zabudowy mieszkaniowej. Wojewoda nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Co więcej, nie dokonał żadnych konkretnych ustaleń co do owego "bliskiego sąsiedztwu" oraz "styku" terenów przewidzianych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy na cele mieszkaniowe z obszarami rozmieszczenia siłowni wiatrowych. Z tych względów również zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy antywiatrakowej jawi się jako bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr XXVIII/268/2017 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 26 września 2017r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski, doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie wyżej wskazanego art. 93 ust. 1 u.s.g.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945) stanowi bowiem, iż tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że procedura uchwalania studium została przeprowadzona prawidłowo, bowiem dopełniono czynności wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i określonych przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, 1233). Przeprowadzona w sprawie kontrola w wyżej wskazanym zakresie nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności studium z punktu widzenia zachowania określonego trybu sporządzania i właściwości organów w tym zakresie. W tej sytuacji uzasadniona jest analiza zaskarżonej uchwały pod względem zarzutów sformułowanych przez Wojewodę w skardze, sprowadzających się do naruszenia zasad uchwalania aktu planistycznego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009; wyrok NSA z 25 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 1778/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy stanowi podstawowy instrument polityki przestrzennej gminy i zasadniczo winno być aktem elastycznym, który pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczenia terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit a i b u.p.z.p.), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem ogólnej kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia konkretnego przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów studium.

Pamiętać należy, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zapisy planu muszą wykazywać zgodność z kierunkami zagospodarowania przestrzennego przewidzianymi w studium gminy. Organ planistyczny nie może dokonywać dowolnej interpretacji ustaleń studium, czy też ich zmiany. Z kierunków zagospodarowania gminy mają wynikać dla organów gminy wskazania co do treści postanowień przyszłych planów miejscowych.

W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego, lecz należy mieć także na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, jednoznaczne i precyzyjne, odpowiadające przepisom prawa, sformułowanie zapisów zawartych w studium.

Przyznane, bowiem gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej studium.

Zasadniczą kwestią objętą zarzutem Wojewody, stanowiącą istotne naruszenia prawa, jest nieprawidłowe wyznaczenie na terenie gminy obszarów oznaczonych symbolem P*, na których będą rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, określonych na rysunku studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy". W części III studium dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 16, Gmina przewidziała obszary oznaczonych symbolem P*, jako potencjalne tereny wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii – elektrowni wiatrowych. Gmina dalej wskazała, że na etapie opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będą uwzględniane strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu ze względu na lokalizowanie urządzeń wytwarzających źródło energii o mocy przekraczającej 100kW, biorąc pod uwagę docelową lokalizację poszczególnych urządzeń elektrowni wiatrowych i ich oddziaływanie na środowisko, a także obowiązujące przepisy prawa. Strefy ochronne wyznacza się ze względu na możliwe oddziaływanie akustyczne planowanych elektrowni wiatrowych i określa ona przedział między izolinią 40db do 45 db (str. 100 i 101 studium). Na rysunku Studium (załącznik nr 3) wskazano jako "potencjalne tereny wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii" tereny oznaczone symbolem P*.

Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się przeznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium określa się ich rozmieszczenie. W przypadku zatem, gdy przewidziano przeznaczenie konkretnych obszarów gminy, na których będą rozmieszczone elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 100 kW, wyznaczyć także należy w studium ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu.

Słusznie wskazuje Wojewoda, że z treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika obowiązek rozmieszczenia stref ochronnych w wypadku wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczane mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Takie rozumienie przepisu wynika już chociażby z jego literalnego jego brzmienia. Dwie części przepisu – jedna dotycząca wyznaczania obszarów na których rozmieszczane będą urządzenia oraz – druga dotycząca wyznaczania stref ochronnych połączone są spójnikiem "także". W językoznawstwie spójnik "także" uważany jest za nieodmienną część mowy łączącą zdania lub ich części, zaliczany do spójników łącznych, takich jak "i", "oraz". Wobec powyższego wyznaczając tereny pod urządzenia odnawialnych źródeł energii, należy wyznaczyć również i ich strefy ochronne, a następnie ich rozmieszczenie ustala się w studium.

W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych (por. wyrok NSA z 02 marca 2017r., sygn. akt II OSK 2807/16 i z 05 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1470/18; WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 248/16, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że już na etapie uchwalania studium rozmieszone winny być strefy ochronne, jeżeli gmina w ramach swoich ustawowych kompetencji zdecydowała o przeznaczeniu konkretnych obszarów pod rozmieszczenie urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100kW. Przemawia za tym również intencja ustawodawcy wprowadzającego przepis art. 10 ust. 2a do u.p.z.p., zgodnie z którą już na etapie uchwalania studium jasne i precyzyjne winno być dla właścicieli tych terenów, terenów sąsiednich oraz potencjalnych inwestorów gdzie wyznaczono tereny P* oraz że związane z nimi są, z uwagi na uciążliwość i oddziaływanie na środowisko elektrowni wiatrowych, tereny o ograniczonym sposobie zagospodarowania i użytkowania.

W związku z tym, że w planach miejscowych wskazuje się uszczegółowione przeznaczenie danych terenów zakreślone w studium, zatem i z tego powodu zasadnicze kwestie związane z rozmieszczeniem terenów pod OZE i ich strefy ochronne winny być już określone w studium. W przeciwnym bowiem razie, gdyby przyjąć koncepcję Gminy, że strefy ochronne wyznacza się dopiero w planach miejscowych, można by postawić zarzut niezgodności przyszłego planu miejscowego ze studium, skoro studium takich stref ochronnych nie przewiduje. Plan miejscowy stanowiłby bowiem o strefach ochronnych, o których nie byłoby bowiem mowy w studium.

Chybiony jest zatem argument Gminy, że wystarczające jest określenie stref ochronnych dopiero w planie miejscowym w zależności od konkretnych planowanych elektrowni wiatrowych, bowiem strefy ochronne wyznacza się dla elektrowni, a nie dla terenów przeznaczonych pod te urządzenia, zatem na etapie uchwalania studium nie wiadomo jakiego rodzaju elektrownie wiatrowe powstaną. Taką samą argumentację można odnieść także do ustalania stref ochronnych w planach miejscowych przewidujących wyznaczenie terenów dla urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, skoro w planach tych także nie wskazuje się konkretnych elektrowni i ich wysokości. Decydować będzie o tym dopiero inwestor na etapie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Wskazać przy tym należy, że strefy ochronne wyznaczyć należy na terenach P* przeznaczonych dla urządzeń wytwarzających energię z OZE. Kompletna strefa ochronna to taka, w granicach której w całości mieści się oddziaływanie elektrowni wiatrowej. Z pewnością winny być tak wyznaczone, by nie wykraczać poza granice gminy, gdyż mogłoby dojść do wyłączenia spod władztwa planistycznego gminy, jej terenów przygranicznych (por. wyr. WSA w Olsztynie z 08 lutego 2018r., sygn. akt. II SA/Pol 979/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do twierdzeń Gminy, wskazać należy, że z uwagi na ogólny charakter studium, określający kierunek kształtowania polityki przestrzennej gminy, także prognoza oddziaływania na środowisko ma znacznie bardziej ogólny charakter niż ta sporządzana na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium nie wskazuje się bowiem dokładnego rozmieszczenia inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub oddziałujących znacząco na środowisko jak turbin wiatrowych, paneli fotowoltaicznych czy budynków biogazowni. Nie oznacza to jednak, że można całkowicie pominąć ocenę oddziaływania takich inwestycji na środowisko, co wskazane winno być w takiej prognozie oddziaływania na środowisko, której głównym celem jest właśnie rozważenie wpływu planowanych, ogólnie nakreślonych zmian w kształtowaniu polityki przestrzennej gminy na środowisko. W niniejszej sprawie wyznaczenie terenów P* dla elektrowni wiatrowych powinno być także poprzedzone dokonaniem oceny prognozowanego oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych w tych obszarach.

Nie można przy tym pominąć, jak słusznie wskazuje Wojewoda, że wyznaczone w kierunkach zagospodarowania tereny P* bezpośrednio sąsiadują w terenami zabudowy mieszkaniowej w miejscowości Sadowie, co jasno wynika z części graficznej kierunków studium – załącznik nr 3. Wyznaczenie stref ochronnych w studium jest zatem obowiązkowe przy wyznaczeniu terenów gdzie dopuszcza się urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

W ocenie Sądu, wbrew temu co podnosi Wojewoda, nie można zarzucać Gminie, że już na etapie studium jako dopuszczalne urządzenia o mocy przekraczającej 100 kW przewiduje tylko elektrownie wiatrowe. Wybór konkretnego rodzaju urządzeń OZE mieści się w ramach władztwa planistycznego Gminy. Zauważyć przy tym należy, że Gmina dopuszcza w studium różnego rodzaju urządzenia produkujące energię z OZE, w tym fotowoltaniczne, o mocy nieprzekraczającej 100 kW (str. 95).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Wojewody, słuszność ma Gmina, że ustawa z 20 maja 2016r. o inwestycjach wiatrowych (Dz.U. poz. 961) nie nakazuje w studium wyznaczać wprost odległości o jakich mowa w art. 4 tej ustawy (art. 6 pkt 1 ustawy).

Przepis art. 6 pkt 1 ustawy rozumieć należy w ten sposób, że tereny pod elektrownie wiatrowe należy tak wyznaczać, by odległości wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy można było określić i zachować. Inne rozumienie tego przepisu, jak na to wskazywał Wojewoda, doprowadziłoby do wyznaczenia terenów pod urządzenia OZE z pominięciem roli planów miejscowych, które to dopiero mają uszczegółowić zapisy studium. Pozbawiłoby plany miejscowe spełnienia ich ustawowej funkcji jaka wynika z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Dopiero, bowiem w planie miejscowym jako akcie prawa miejscowego gmina ustala konkretne przeznaczenie terenów oraz określa sposoby zagospodarowania i zabudowy.

W ocenie Sądu, Gmina określając dla przedmiotowego obszaru kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, z pominięciem ustanowienia stref ochronnych naruszyła tzw. władztwo planistyczne. Zapisy studium w tym zakresie są dowolne i uniemożliwiają prawidłowe sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania terenu na obszarach oznaczonych symbolem P* w przyszłości. Taki sposób kształtowania w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy należy uznać za naruszający zasady sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., co zasadnie zarzucił Wojewoda.

Podnieść należy, że naruszenie wyżej wskazanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa uzasadniałoby stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały z dnia 26 września 2017r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów Wielkopolski w części obejmującej III pkt 16 studium w jego części tekstowej i odpowiednio obszary oznaczone symbolem P* w części graficznej w Załączniku nr 3 uchwały. Sąd zważył, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do oceny za istotnie sprzeczne z prawem zapisów skarżonego studium. W sytuacji jednak, gdy zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od daty jej uchwalenia minął rok, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały było niedopuszczalne. W takim przypadku zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 u.s.g., sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały w omawianej części z prawem. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Sąd stwierdził brak dostatecznych podstaw do zakwestionowania jako naruszających prawo wszelkich zapisów studium. Skarżący nie wskazał także w treści skargi konkretnych zarzutów przeciwko pozostałym zapisom studium. Wobec powyższego, w pozostałej części Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego Wojewody kwotę [...]zł wynagrodzenia radcy prawnego - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265), jak orzeczono w punkcie 3 wyroku.