Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 487/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.147 par.1,art.152,art.200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.94 ust.2,art.101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.9 ust.1,2 i 5,art.11 pkt 1,4 i 12,art.11 ust.5 i 6,art.12 ust.1,art.27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 18 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 roku sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 18 sierpnia 2011r. Rada Miejska w Biskupcu podjęła uchwałę nr X/63/2011 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec przyjętego uchwałą nr XLI/277/02 Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 26 kwietnia 2002 r.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł G. P., reprezentowany przez radcę prawnego M. P., żądając jej unieważnienia. Strona skarżąca podniosła, iż uchwała ta została podjęta w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 10 maja 2011r., którym stwierdzono nieważność uprzedniej uchwały Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 24 marca 2011 r., nr V/32/2011, w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec. Jednakże podejmując przedmiotową uchwałę Rada przyjęła od razu nowy tekst jednolity Studium bez wskazania zakresu dokonanych zmian, a które powinny uwzględniać zastrzeżenia Wojewody oraz przyjęła tekst uchwały bez uzgodnienia go z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. Tym samym, skarżący nie miał żadnej możliwości ustalenia na czym polegały zmiany w Studium. Uzasadnienie do zmian w uchwale zawiera tylko ogólne sformułowania, z których nie wynika, jakie uwagi wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody zostały faktycznie uwzględnione i w jaki sposób doprowadzono do eliminacji tych niezgodności. Ponadto wskazano, iż uchwała ta została wprowadzona do porządku obrad Rady Miejskiej w Biskupcu dopiero w dniu 18 sierpnia 2011 r., nie dając radnym faktycznej możliwości przeanalizowania tego dokumentu, o czym świadczy zupełny brak dyskusji na posiedzenie Rady w tym punkcie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jest właścicielem domu i gruntów w miejscowości B., gmina B., położonych w obszarze wskazanym w Studium jako teren przyszłej farmy wiatrakowej. Wiatraki o wysokości ok. 100m mają znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie domu i gruntów skarżącego, tj. w odległości ok. 300m, jak wynika z informacji inwestora. Zdaniem strony skarżącej okoliczność ta w pełni uzasadnia interes prawny skarżącego, bowiem wskazanie w Studium terenów obejmujących jego nieruchomości jako obszaru planowanej przemysłowej farmy wiatrakowej skutkuje obniżeniem wartości nieruchomości, gdyż w powszechnym przekonaniu farmy wiatrakowe w znaczący, negatywny sposób wpływają na zdrowie mieszkańców i ich zdolności do normalnego funkcjonowania w miejscu zamieszkania oraz w nieodwracalny sposób obniżają walory krajobrazowe terenu, które leży w obrębie Obszarów Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego oraz Doliny Symsarny. Jednocześnie podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to przekroczenie władztwa planistycznego gminy, w ten sposób, że w pkt 1.5 i 6.1 d) Studium wskazano, że istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów lokalizacji " farm wiatrakowych" bez:

- jednoznacznego wskazania ich rozmieszczenia oraz ich stref ochronnych z użyciem mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej wskazujących działki gruntów pod inwestycje oraz działki w strefie ochronnej,

- wskazania ograniczeń związanych z zabudową oraz zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu wokół tych terenów, co umożliwia inwestorom tych farm postawienie ich w sposób dowolny bez zachowania reguł dobrego sąsiedztwa, a przez to z naruszeniem prawa własności skarżącego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to przekroczenie władztwa planistycznego gminy, w ten sposób, że w pkt 1.5 i 6.1 d) Studium wskazano, że istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów lokalizacji "farm wiatrakowych" bez przejrzystego oznaczenia graficznego na rysunku projektu studium w sposób zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wystąpienia do stosownych organów o uzgodnienia i opinie;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób określony w art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w Studium protestu mieszkańców Gminy Biskupiec z dnia 21 maja 2011 r., który wpłynął do Urzędu Miasta Biskupiec w dniu 23 maja 2011 r., którego jednym z autorów jest skarżący.

Strona skarżąca podkreśliła, iż brak jednoznacznego wskazania rozmieszczenia obiektów i urządzeń związanych z produkcją energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, w tym elektrowni wiatrowych oraz umiejscowienia ich stref ochronnych wraz ze wskazaniem ograniczeń związanych z zabudową oraz zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu wokół tych działek, umożliwia inwestorom tych farm postawienie ich w sposób dowolny bez zachowania reguł dobrego sąsiedztwa, a przez to narusza prawo własności skarżącego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rysunek przygotowany przez organ jest kompletnie nieczytelny i ustalenie na jego podstawie, gdzie konkretnie może znajdować się lokalizacja np. inwestycji energetycznej lub precyzyjne wskazanie, jaki obszar ma być objęty planem miejscowym lub też pozostawiony poza takim planem jest praktycznie niemożliwe. Zaznaczono przy tym, iż rysunki oraz mapy obszarów powinny być oparte o dane ewidencyjne (ewidencje gruntów i budynków), tylko bowiem w ten sposób można jednoznacznie wskazać lokalizację inwestycji oraz zakres stref ochronnych, jak również ustalić, czy może dojść do ingerencji w prawo własności. Strona skarżąca podniosła także, iż nie można ustalić, czy zachowano wymogi ustawowe odnośnie wystąpienia do właściwej gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej powołanej w gminie Biskupiec o opinię w sprawie zmian w Studium, ani też czy dokonano pozostałych wymaganych uzgodnień. Ponadto nie został zachowany tryb opublikowania informacji o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium, bowiem stosowne obwieszczenie nie ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej miasta i gminy Biskupiec, jak również nie zostało podane do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty we wsiach: Biesowo, Czerwonka, Zarębiec, Łabuchy oraz Droszewo, których dotyczy najważniejsza zmiana w Studium, czyli lokalizacja farm wiatrowych. Nie odbyła się również wymagana prawem publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie zmian w Studium rozwiązaniami. Stosowny protest mieszkańców z dnia 21 maja 2011 r., mimo iż wpłynął do Urzędu Miasta Biskupiec formalnie przed wyłożeniem do publicznego wglądu projektu zmian Studium, powinien zostać uwzględniony jako uwaga do Studium. Odpowiedź organu na to pismo nie zawierała żadnej informacji o prowadzeniu prac nad zmianami w Studium wraz z możliwością wnoszenia uwag do projektu i udziału w dyskusji publicznej. Tym samym, naruszono art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym istnieje obowiązek przedkładania radzie gminy projektu Studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż Rada Miejska w Biskupcu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie dopuściła się naruszenia prawa i nie ma podstaw do jej unieważnienia. Wskazano, iż protest mieszkańców z dnia 21 maja 2011 r. nie został uwzględniony, gdyż w swojej treści nie zawierał "skierowania" do projektu Studium ani też do procedury jego opracowania. Jednocześnie podniesiono, iż zawiadomiono o wyłożeniu projektu zmiany Studium do publicznego wglądu co najmniej na 7 dni przed dniem jego wyłożenia, tj. w dniu 23 grudnia 2010 r.: w Gazecie Wyborczej, na tablicach ogłoszeń w Biskupcu i na wsiach oraz na stronie internetowej urzędu, następnie wyłożono projekt zmiany Studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz przeprowadzono dyskusję publiczną w dniu 10 stycznia 2011 r., na której była tylko jedna osoba. Jednakże rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 maja 2011 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził, nieważność podjętej uchwały, wskazując, iż czynności te zostały przeprowadzone niezgodnie z przepisami, bowiem w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z powyższym, w dniu 24 maja 2011 r. ponownie zawiadomiono o wyłożeniu projektu zmiany Studium, a następnie wyłożono projekt na okres co najmniej 30 dni. Organ zaznaczył przy tym, że przepisy ustawy przed zmianami nie nakładały obowiązku umieszczania informacji na stronie internetowej urzędu. Odnośnie zaś zarzutów dotyczących braku przejrzystego oznaczenia graficznego na rysunku projektu Studium, organ podniósł, iż rysunek ten został sporządzony na mapie topograficznej w skali 1:25000, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a podzielenie legenda dwie części, z których pierwsza to oznaczenia, które obowiązywały wcześniej i są aktualne, natomiast druga zawiera elementy zmiany Studium, umożliwia dokładne odczytanie zmian Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazane.

Przede wszystkim należy wskazać, iż strona skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 30 marca 2012 r.), określonego w art. 101 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), jak również zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie należy przede wszystkim wskazać, iż procedurę uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego regulują przepisy art. 9 – 13 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium zawiera część tekstową i graficzną, a przy jego opracowaniu należy uwzględnić zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. W toku procedury zmierzającej do uchwalenia Studium wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt studium (art. 11 pkt 4 powołanej ustawy), a także m.in. występuje o stosowne opinie i uzgodnienia (art. 11 ust. 5 i 6 powołanej ustawy). W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Podkreślić należy, iż z mocy art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Z kolei naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Biorąc pod uwagę powyższe zapisy wskazać należy, iż zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny tryb sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem podnieść, iż wprawdzie z § 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały wynika, iż Rada Miejska w Biskupcu uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec przyjętego uchwałą nr XLI/277/02 Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 26 kwietnia 2002r., lecz ani z treści uchwały, ani z załączników do niej nie wynika, na czym te zmiany polegają. Załącznikiem do przedmiotowej uchwały jest bowiem jedynie tekst ujednolicony Studium, a nie tekst dokonanej zmiany Studium. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołanych wyżej wynika zaś jednoznacznie, iż przedmiotem uchwały rady gminy jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub zmiana takiego studium. Tymczasem z treści zaskarżonej uchwały i załączników wynika, iż jej przedmiotem jest tekst jednolity Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprawdzie w zakresie kompetencji rady gminy leży także uchwalenie nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a zaskarżoną uchwałę można by ewentualnie za takie studium uznać, jednak w takiej sytuacji należy wskazać na istotne naruszenie trybu jego uchwalenia. Przede wszystkim uchwała Rady Miejskiej w Biskupcu nr XX/152/08 z dnia 30 czerwca 2008r., która zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszczyna procedurę dotyczącą uchwalenia studium lub jego zmiany, w sposób wyraźny określiła, iż dotyczy przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań, a nie przystąpienia do uchwalenia (nowego) studium. Zatem uchwalenie Studium, a niego zmian, wykraczałoby poza zakres wyznaczony powołaną uchwałą Rady.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 11 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz miasta opracowuje projekt studium – w tym przypadku zmiany studium, uwzględniając wnioski zgłoszone w trybie art. 11 pkt 1 powołanej ustawy, a także ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a następnie dokonuje jego uzgodnienia z właściwymi organami lub zasięga wymaganych opinii. W aktach sprawy przekazanych Sądowi brak jest takiego projektu, a z dokumentów tam się znajdujących wynika, iż uzgodnienia z organami były dokonywane poprzez naniesienie poprawek do poprzedniego tekstu jednolitego studium. Podnieść jednak należy, iż w pismach kierowanych do organów uzgadniających wskazano, iż zmiany naniesione są kolorem czerwonym, a z akt wynika, iż w tekście studium są także skreślenia dokonane kolorem czarnym. Takie skreślenia w treści poprzednio obowiązującego studium także stanowią zmianę w stosunku do tekstu pierwotnego, a w związku z tym także wymagają przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej, a jej brak stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium.

Należy także wskazać, iż tekst Studium na którym naniesiono poprawki i który był przedmiotem uzgodnień stanowił de facto tekst jednolity Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 25 lipca 2006r. Zgodnie zaś z § 3 uchwały stanowiącej przedmiot skargi w niniejszej sprawie utraciła moc uchwala nr XXLII/309/06 Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 25 lipca 2006r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym utraciły moc przepisy, które zmieniały pierwotne brzmienie treści Studium, co także należy zakwalifikować jako zmianę obowiązującego Studium. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w tym zakresie w ogóle były dokonywane jakiekolwiek uzgodnienia. O braku takich uzgodnień może świadczyć fakt, iż utraciła moc m.in. tzw. część I Studium "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Biskupiec", gdyż z załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, iż Studium nie jest już podzielone na części. Zatem co najmniej w tym zakresie nie dokonano żadnych uzgodnień i nie zasięgnięto opinii wymaganych przepisami prawa.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza tryb sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w związku z tym jest nieważna. Jednak od daty uchwalenia Studium tj. 18 sierpnia 2011r. do daty orzekania przez Sąd tj. 18 września 2012r. minął rok, a Studium – z mocy art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego na podstawie art. 94 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności, Sąd stwierdził jedynie podjęcie uchwały z naruszeniem prawa. W takim przypadku - w myśl powołanego przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - uchwala traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Skarżącemu należy przy tym wyjaśnić, iż Sąd nie mógł się wypowiedzieć co do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż w tych okolicznościach sprawy byłoby to przedwczesne.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Jednocześnie Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.