Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2330/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. O., J. N. i R. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. O., J. N. i R. N. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] znak [...] udzielającą inwestorowi A. Z. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części fermy drobiu o wymiarach ok. 12,0 m x 12,5 m zlokalizowanej na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Z akt postępowania wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Na wstępie należy podkreślić, że jak wynika z informacji zamieszczonych w aktach postępowań organów administracji publicznej oraz wydanych przez nich decyzjach, przedmiotowa sprawa jest efektem toczącego się wiele lat postępowania, które swój początek miało w 2008 r. Wówczas rozpoczęło się postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy fermy drobiu położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. W dniu [...] grudnia 2008 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie, po uprzednim przeanalizowaniu przedłożonej przez inwestora A. Z. dokumentacji umożliwiającej legalizację powstałej samowoli budowlanej. W wyniku odwołania złożonego przez E. O., R. N., J. N. oraz M. M. sprawa trafiła do [...]WINB, który decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po zastosowaniu się do powyższego PINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą nakazał inwestorowi całkowitą rozbiórkę rozbudowanej części fermy drobiu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor spornej inwestycji, wskutek czego [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie w decyzji zawarł wytyczne odnośnie uzupełnienia postępowania o rozprawę administracyjną z udziałem stron oraz o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. W wyniku powyższego PINB decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. ponownie nakazał A. Z. całkowitą rozbiórkę rozbudowanej części fermy drobiu. Inwestor wniósł odwołanie od w/w decyzji, jednakże [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została oddalona wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r sygn. akt VII SA/Wa 421/13.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną inwestora i wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2953/13 uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Sąd I instancji nie zastosował się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), w której wskazano, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jedynie w niektórych przypadkach w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność uwzględnienia uchwały przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 68/15 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, ponieważ nie została poprzedzona wyczerpującą oceną sprawy, oraz opiera się na błędnej interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sprawa, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wymagała dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz ponownej analizy - z uwzględnieniem prawidłowego rozumienia ww. normy prawnej. Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak właściwego postępowania wyjaśniającego w kontekście wskazanych przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni w odniesieniu do § 2 ust 5 lit.c planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] z [...] listopada 2004r.oznaczonego jako cześć I.

Następnie [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. uchylił w całości decyzję organu powiatowego nr [...] z dnia [...] września 2012 r. i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], w oparciu o przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane udzielił A. Z. pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części fermy drobiu o wymiarach ok. 12,0 m x 12,5 m zlokalizowanej na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Jak stwierdził Organ podstawą do wydawania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytkowania wykonanego obiektu, ponieważ decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest formą legalizacji samowoli budowlanej.

Powtórnie rozpoznając sprawę organ I instancji stwierdził, że stan faktyczny na gruncie nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli. Jak wskazano przedmiotowy budynek stanowiący fermę drobiu powstał na podstawie decyzji Urzędu Gminy [...] znak: [...] z dnia [...] października 1973 r. Następnie od strony południowej został rozbudowany bez uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę, przy czym część rozbudowana oddzielona jest od kurnika przegrodą z plandeki. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2015 r. w rozbudowanym pomieszczeniu znajdowała się słoma, natomiast w kurniku były kury.

Rozbudowa części fermy drobiu powstała jako samowola budowlana przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Wobec tego organ wskazał, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane zastosowanie w miejsce art. 48 ustawy będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2.

Organ podkreślił, że przedmiotowa ferma drobiu została zrealizowana za zgodą organu tj. na podstawie w/w decyzji z dnia [...] października 1973 r., co oznacza, że w tamtym czasie zezwolono na inwestycje o przeznaczeniu produkcyjnym taką jak kurnik. Natomiast na podstawie zaświadczenia Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r., dołączonego do powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej oraz inwentaryzacji budowlanej rozbudowanej części kurnika, organ ustalił, że nie można stwierdzić, iż przedmiotowa rozbudowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w latach 1973- 1994, ponieważ Gmina Brwinów nie posiadała takiego planu. Gmina [...] dysponowała jedynie materiałami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie od 1987 r. do dnia 26 grudnia 1994 r., z których wynika iż obszar przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był wówczas pod tereny rolne – "istniejąca zabudowa rolnicza do adaptacji. Na terenach rolnych dopuszczona była zabudowa zagrodowa rozproszona". W ocenie organu istotny jest także fakt, iż w materiałach zawarty był postulat, a nie nakaz likwidacji fermy kurzej w [...] na pograniczu z [...] ze względu na kolizję z terenami zabudowy jednorodzinnej.

Organ I instancji powołał się na fakt, że działka na której został wybudowany kurnik położona jest w obszarze w/w planu oznaczonym symbolem 13 MNu. Zgodnie z planem są to tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej z dopuszczeniem realizacji usług nieuciążliwych (w szczególności usług związanych z mieszkalnictwem, obsługi turystyki i rekreacji). Ponadto Organ przypomniał o treści zapisu § 2 ust. 5 lit. c który mówi iż: "do czasu zagospodarowania poszczególnych obszarów zgodnie z przeznaczeniem ustalonym planem dopuszcza się użytkowanie poszczególnych działek w sposób dotychczasowy pod warunkiem, iż użytkowanie to nie wpływa na stan środowiska i zdrowie ludzi w obrębie działki i terenach sąsiednich". Wobec tego stwierdzono, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowa rozbudowa narusza zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oprócz tego w ocenie organu, w trakcie prowadzonego postępowania nie zostało udowodnione, że część rozbudowana obiektu w której nie znajdują się kury ale jest przechowywana słoma i pasza powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie organ wskazał, że sposób użytkowania kurnika stanowi uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, nie jest ona jednakże związana z rozbudową przedmiotowego kurnika, ale generalnie z prowadzoną tam przez inwestora działalnością.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. O. W jej ocenie decyzja wydana przez PINB pomija dowody i argumenty zgłoszone przez nią na wcześniejszym etapie postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy potwierdził , iż postępowanie należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37 ustawy Z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a tym samym wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Badając sprawę należało więc wziąć pod uwagę nie tylko plan miejscowy obowiązujący w dacie orzekania, ale również przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt, od daty jego budowy. Organ II instancji wskazał, że PINB w [...] zbadał sprawę odnosząc się nie tylko do stanu aktualnego na datę rozstrzygania, ale także biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące na tym terenie wcześniej. Organ II instancji wskazał, że istniejąca już na tym terenie od wielu lat ferma drobiu, zrealizowana została za zgodą organu, tj. na podstawie decyzji z dnia [...] października 1973 r. znak: [...] dotyczącej budowy kurnika. Wobec powyższego w ocenie [...]WINB należy uznać, że dopuszczalna była rozbudowa w/w obiektu o część o charakterze pomocniczym przeznaczona do przechowywania paszy i słomy.

Organ II instancji powołał się również na zaświadczenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r. z którego wynika, iż w latach 1973-1974 Gmina [...] nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego natomiast w okresie od 1987 r. do dnia 26 grudnia 1994 r. działki o nr ewid. [...], [...] i [...] przeznaczone były pod tereny rolne. Z dokumentów wynikało również, że na terenach rolnych dopuszczona była zabudowa zagrodowa rozproszona. Organ II instancji analizując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazał, że konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Ostatecznie stanął na stanowisku, że przeznaczenie terenu od daty budowy nie wykluczało rozbudowy fermy drobiu na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Ponadto organ odwoławczy powołał się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] oznaczonego jako część I, w którym działka, na której znajduje się kurnik położona jest w obszarze ww. planu oznaczonym symbolem 13 MNu oraz na § 2 ust. 5 lit. c ww. planu miejscowego. W ocenie [...]WINB nie można uznać, że przedmiotowa rozbudowa istniejącej legalnie fermy drobiu jest z nim niezgodna.

Zdaniem organu II Instancji, samo naruszenie warunków technicznych nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, zaś przeprowadzone postępowanie i zebrany materiał dowodowy nie wskazują na stwierdzenie istnienia zagrożenia spowodowanego istnieniem niniejszej rozbudowy

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż kwestie uciążliwości spowodowanych działalnością gospodarczą prowadzoną przez A. Z. stanowią przedmiot postępowania prowadzonego przez Burmistrza Gminy [...], który jest organem właściwym w tym zakresie.

W ocenie organów obu instancji nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, wobec czego organ nadzoru budowlanego powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, o ile nie ma ku temu przeszkód w przepisach prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli E. O., J. N. oraz R. N. postulując o stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób istotny, mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją zarzucając organom naruszenie:

1) art. 6,7,8,9 i 15 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. i art. 33 § 2 i 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania pełnomocnika E. O. do złożenia pełnomocnictwa udzielonego przez strony m.in. O. i J. O., R. i J. N. oraz M. M. do ich reprezentowania w sprawie przez E. O. oraz przeprowadzenie całości postępowania administracyjnego bez pełnomocnictwa udzielonego E. O. przez strony;

2) art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. oraz 15 i art. 136 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez organ administracyjny II instancji i zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co strona nie miała możliwości odniesienia się do zebranych dowodów i zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a oraz w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz orzeczenie z pominięciem istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem w jaki sposób jest użytkowana rozbudowana część fermy drobiu oraz stopnia wpływ rozbudowanej części fermy drobiu na warunki zdrowie i użytkowe dla otoczenia, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 24 października 1974r.;

4) art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracyjne obydwu instancji sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji, z którego wynikałoby, na podstawie których dowodów jakie okoliczności faktyczne organy uznały za udowodnione oraz z jakiej przyczyny i którym dowodom powoływanym przez stronę organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwia skontrolowanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz uznanie, że doszło do dokładnego wyjaśnienia spornych okoliczności, jak również narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie jego uczestników ;

5) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. przez organ drugiej instancji, który zamiast ponownie rozpoznać sprawę i skontrolować decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, ograniczył swoje czynności do powielenia i skopiowania, przeważającej części uzasadnienia faktycznego decyzji organu pierwszej instancji - co naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do jego uczestników;

Ponadto Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca rażąco naruszały art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie określenia kręgu osób posiadających przymiot strony postępowania oraz ich zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, co skutkowało brakiem udziału R. N. w prowadzonym postępowaniu, a w związku z tym wnieśli na tej podstawie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.

Skarżący wskazali na rażące naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, poprzez naruszenie art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. i skierowanie obydwu decyzji do O. O., która nie miała statusu strony w związku z czym wnieśli na o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 156 § 1 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.

Wskazano, że zdaniem skarżących w aktach sprawy organów obydwu instancji brak pełnomocnictwa będącego źródłem umocowania dla reprezentacji stron postępowania przez E. O., a organy zaniechały obowiązku ustalenia tego faktu jak również zaniechały dokładnego ustalenia kręgu stron. W przypadku gdyby organy ustaliły brak właściwego pełnomocnictwa, miały obowiązek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Nie usunięcie tego braku formalnego i przeprowadzenie postępowania pomimo nieprzedłożenia pełnomocnictwa stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania.

Po drugie wskazano, że organ II instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez nie zawiadomienie E. O. o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez [...]WINB w [...]. Powołując się na art. 10 k.p.a. oraz wskazując, że dla wyniku postępowania, miało znaczenie w jaki sposób użytkowana jest dobudowana część kurnika, ściślej czy jest używana jako paszarnia, czy kurnik, podkreślono, że skarżąca E. O. przez całe postępowanie negowała, okoliczność, że jest to paszarnia, twierdząc, że inwestor używa rozbudowanej części budynku jako kurnika, jedynie pozorując inne przeznaczenie. Ponadto w trakcie jednej z kontroli wątpliwości takie mieli mieć również inspektorzy PINB.

Po trzecie wskazano, że organy administracyjne obydwu instancji zaniechały prawidłowego ustalenia kręgu zainteresowanych osób, oraz zawiadamiania ich o czynnościach prowadzonych w postępowaniu. W wyniku zaniechań osoby posiadające status strony nie brały, bez swojej winy udziału w sprawie. Ponadto w uzasadnieniu powołano się na art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. bowiem decyzje administracyjne wydane przez organy obydwu instancji zostały skierowane za pośrednictwem E. O. do jej synowej O. O., która nie spełniała żadnego z przymiotów wskazanych w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego i nie posiada statusu strony tego postępowania. Wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] i sąsiadującej z nieruchomością inwestora, są wyłącznie E. O. i J. O. (udziały po 3/6).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] znak [...] udzielającą, na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, inwestorowi A. Z. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części fermy drobiu o wymiarach ok. 12,0 m x 12,5 m zlokalizowanej na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Zaskarżona decyzja zapadła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 68/15 uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Skoro strony nie skorzystały z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, to związane było poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 17 marca 2015r w sprawie VIISA/Wa 68/15 zawarte zostały wytyczne co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności samowolnie zrealizowane rozbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] listopada 2004r. uchwalonego uchwałą Rady miejskiej w [...] nr [...] ( Dz.Urz.Woj. [...]. z 2005r., Nr [...], poz. [...] i poz. [...]) zwłaszcza z § 2 ust. 5 lit. c tego planu.

Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że sprawa dotyczy rozbudowanej części budynku, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Nadto, wobec zgromadzonego w tej materii materiału dowodowego (w tym – włączonych o akt sprawy zdjęć lotniczych), nie budzi także wątpliwości, iż przedmiotowa rozbudowa budynku fermy drobiu miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. To zaś oznacza, że w sprawie należało uwzględnić art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, na podstawie wskazanej regulacji prawnej, postępowanie należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a tym samym wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Sąd I instancji będąc związany ww. wyrokiem NSA i uchwałą tego Sądu z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, przyjął wskazaną w tych orzeczeniach interpretację art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i uznał, iż w sprawie należało wziąć pod uwagę nie tylko plan miejscowy obowiązujący w dacie orzekania, ale również przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt, od daty jego budowy. Zgodność inwestycji z planem należało tym samym zbadać odnosząc się nie tylko do stanu aktualnego na datę rozstrzygania przez organ.

W tej kwestii organy poczyniły ustalenia z których wynika , iż w latach 1973- 1994, Gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego nieuprawnionym byłoby stwierdzenie, iż przedmiotowa rozbudowa pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu obowiązującego w dacie budowy.

Natomiast zgodnie z wypisem z planu miejscowego z listopada 2004r., dla wskazanego terenu obowiązują ustalenia ogólne wynikające z § 1 i 2 planu. Wskazać zatem trzeba, iż zgodnie z § 2 ust. 5 lit. c ww. planu miejscowego, "do czasu zagospodarowania poszczególnych obszarów zgodnie z przeznaczeniem ustalonym planem dopuszcza się użytkowanie poszczególnych działek w sposób dotychczasowy pod warunkiem, iż użytkowanie to nie wpływa negatywnie na stan środowiska i zdrowie ludzi w obrębie działki i w terenach sąsiednich."

Rozpoznając sprawę ponownie organy przedwcześnie i z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 kpa dokonały ustaleń, iż przedmiotowa rozbudowa nie narusza powyższego zapisu miejscowego planu co czyni możliwym stwierdzenie zdatności do użytkowania i w konsekwencji udzielenia pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 42 ust 3 Prawa budowlanego z 1974r.

Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przede wszystkim rozważenia czy zaistniała pierwsza z przesłanek opisanych w przywołanym § 2 ust. 5 lit. c planu, to znaczy czy na datę orzekania przez organy obszar na którym zrealizowano rozbudowę został zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem ustalonym niniejszym planem, a więc zabudową mieszkaniową o niskiej intensywności jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej z dopuszczeniem realizacji usług nieuciążliwych (w szczególności usług związanych z mieszkalnictwem, obsługi turystyki i rekreacji). Dopiero negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie, pozwala przejść do analizy czy użytkowanie przedmiotowej rozbudowy nie wpływa negatywnie na stan środowiska i zdrowie ludzi w obrębie działki i w terenach sąsiednich.

Przy czym w tej ostatniej kwestii nie wystarczy ustalenie, dokonane po zapowiedzianej kontroli, iż inwestor samowolną rozbudowę użytkuje jako paszarnię.

W tej kwestii skarżąca podkreślała, iż tak ustalony stan faktyczny odbiega od rzeczywistości i jest wynikiem intensywnych działań inwestora przez kontrolą przedstawicieli PINB. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na niekonsekwencję organu, który uznając, iż magazyn paszy nie wpływa negatywnie na stan środowiska i zdrowie ludzi w obrębie działki i w terenach sąsiedni, nie określił sposobu użytkowania rozbudowy ograniczając go jedynie do tej funkcji, pozwalając w istocie użytkować ją w dowolny sposób, w tym jako powiększenie kurnika, co z kolei bez cienia wątpliwości pozostaje w sprzeczności z analizowanym zapisem miejscowego planu.

Reasumując, przedstawione powyżej przyczyny uzasadniały zdaniem Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej i stanowiły o konieczności uznania zarzutów skargi za zasadne. Sąd uznał bowiem, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z uwagi na brak właściwego postępowania wyjaśniającego w kontekście wskazanych przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia art. 42 ust. 3 ww. ustawy poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie Sąd podziela zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym zakresie w którym organy traktowały E. O. jako pełnomocnika działającego także w imieniu O. i J. O., R. i J. N. oraz M. M., nie wzywając jej do złożenia stosownego pełnomocnictwa o którym mowa w art. art. 32 k.p.a. i art. 33 § 2 i 3 , na podstawie art. art. 64 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sad uznaje je za chybione.

Wyjaśnienia wymaga, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Takiego związku skarżąca nie wskazała.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu wypełnienia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a bowiem decyzja została skierowania do O. O. , która nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, należy wyjaśnić, iż na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Znaczenie językowe wyrażenia "skierować" wiązać należy z przeznaczeniem czegoś dla kogoś (por. Uniwersalny Słownik języka polskiego, tom IV, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, s. 366). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć zatem jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać trzeba ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja jako akt stosowania prawa ma, co do zasady, wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył (równolegle) innemu podmiotowi (nieposiadającemu interesu prawnego). Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). Takie znaczenie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06).

Z tych względów , nieuzasadnione jest twierdzenie skargi o wystąpieniu tej przesłanki.

Należy podzielić stanowisko skarżących, iż na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia prawidłowego i pełnego kręgu stron , które winny brać udział w konkretnym postępowaniu, jednak odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu niektórych stron postępowania wskazać należy, że Sąd w warunkach niniejszej sprawy nie mógł uwzględnić faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 publikowany w zbiorze LEX nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 32 k.p.a. i art. 33 § 2 i 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., a także art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r. poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji dokonają ponownych ustaleń i rozważań w kontekście brzmienia § 2 ust. 5 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.