Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2568/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 1, 5 ust. 1, 6 ust. 1, 18 ust. 5 lit. a), 92 i 93
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej także "k.p.a.") oraz art. 18 ust. 5 lit. a) i art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – zwaną dalej także "u.t.d.") w zw. z Lp. 2.9 pkt 1 załącznika do cyt. ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na spółkę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej także "skarżącą") kary pieniężnej w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2010 r. w W., przy [...], inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej samochód osobowy marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Pojazd kierowany był przez A. S., który do kontroli okazał dowód osobisty, prawo jazdy, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydane dla firmy A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dowód rejestracyjny pojazdu, książkę kasy rejestrującej zarejestrowaną na wymienioną wyżej spółkę oraz zaświadczenie o spełnieniu wymogów ustawy. W trakcie kontroli stwierdzono, iż w kontrolowanym pojeździe zamontowano drogomierz marki "[...]", podłączony przewodami do kasy rejestrującej firmy [...]. Na powyższą okoliczność sporządzono kserokopie dokumentów i dokumentację fotograficzną, która stanowi załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2010 r. (vide: akta administracyjne). Jednocześnie inspektor kontroli stwierdził, iż na boku kontrolowanego pojazdu znajduje się nr telefonu: "[...]". W celu sprawdzenia do kogo należy numer telefonu, inspektor wykonał pod ten numer telefon i ustalił, że nie jest on numerem do firmy A. Sp. z o.o., gdyż zgłosiła się "[...]".

W dniu 14 lipca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej także "WITD") zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego, pouczając ją o przysługujących jej prawach strony.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2010 r. A. Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, zaprzeczyła wszystkim twierdzeniom organu dotyczącym naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazując, iż organ "nie ustalił właściwie i całościowo stanu faktycznego w sprawie" oraz, że "w ogóle nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego" przeciwko spółce. W uzasadnieniu takiego stanowiska pełnomocnik spółki podniósł, że okazana podczas kontroli licencja na transport drogowy nie zawiera ograniczeń w zakresie wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym oraz, że podczas kontroli w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą i dlatego organ błędnie przyjął, że przedsiębiorca wykonywał transport drogowy. Zakwestionował także prawidłowość kontroli paragonów fiskalnych przez inspektora WITD, gdyż stanowią one dokumenty fiskalne, do których kontroli jest jedynie uprawniony i zobowiązany Urząd Skarbowy. Co do stwierdzonego naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., tj. umieszczenia i używania w kontrolowanym pojeździe taksometru, pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że zamontowany w pojeździe drogomierz nie może być uznany za taksometr, gdyż taksometr jest urządzeniem, które ma prawną definicję i prawnie określone cechy. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka kierowcy oraz pasażerów, którzy w dniu kontroli mieli być przewożeni w imieniu spółki pojazdem oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia czy urządzenie techniczne zamontowane w pojeździe było drogomierzem, czy też było urządzeniem odpowiadającym legalnej definicji taksometru.

W wyniku rozpatrzenia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 18 ust. 5 lit. a) oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym w zw. z Lp. 2.9 pkt 1 załącznika do u.t.d., wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzję nr [...], którą nałożył na skarżącą A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż kontrolowanym pojazdem wykonywano okazjonalny przewóz osób. Dowodami na to są: paragon fiskalny, znajdujący się w aktach sprawy oraz okazany do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Organ ustalił także, że w kontrolowanym pojeździe umieszczono drogomierz połączony z kasą fiskalną, który jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, gdyż służy temu samemu celowi, a więc dla wyliczania należności za wykonywany przewóz osób. Dowodem powyższego jest wydruk z kasy fiskalnej znajdujący się w aktach sprawy. Ustosunkowując się do zarzutu strony, iż nie wykonywała przewozu osób, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia to, że w chwili przeprowadzania kontroli w pojeździe nie było pasażera, ponieważ wymienione wyżej dowody, a zwłaszcza paragon fiskalny, potwierdzają wykonywanie w tym dniu przez stronę okazjonalnego przewozu osób. W związku z tym organ oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika strony w przedmiocie żądania przesłuchania w charakterze świadków pasażerów, którzy mieli być przewożeni w imieniu strony kontrolowanym pojazdem. Nie uwzględnił także wniosku o przesłuchanie w charakterze strony kierowcy pojazdu, gdyż czynność ta została wykonana w trakcie kontroli pojazdu w charakterze świadka. Nie zgodził się także z zarzutem nieuprawnionej kontroli raportów fiskalnych, gdyż art. 87 u.t.d. wskazuje, jakie dokumenty winien przy sobie posiadać kierowca pojazdu kontrolowanego podczas wykonywania przewozu drogowego, zaś art. 89 wskazanej ustawy upoważnia do kontroli tych dokumentów między innymi inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona zarzuciła, iż sporna decyzja organu I instancji została oparta na dowolnej ocenie materiału dowodowego, z którego w żaden sposób nie wynika, iż w dniu przeprowadzenia kontroli, w imieniu skarżącej spółki, wykonywano przewóz okazjonalny osób oraz aby spółka naruszyła zakaz określony w art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d. Ponadto skarżąca wskazała, że decyzja wydana w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została sporządzona i podpisana przez inspektora, który przeprowadził kontrolę drogową, co winno skutkować, zgodnie z art. 24 k.p.a., wyłączeniem z urzędu pracownika organu administracji od udziału w sprawie. Inspektor, jako świadek kontroli, po jej przeprowadzeniu, winien zostać wyłączony z dalszego udziału w sprawie, w tym zwłaszcza od sporządzenia i podpisania decyzji administracyjnej.

Ponadto strona wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 75 oraz art. 56 ust. 1 u.t.d. Zdaniem skarżącej, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, który został wydany na podstawie art. 89 ust 2-4 u.t.d. statuuje zasadę, że podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są stwierdzone w toku kontroli naruszenia, które zamieszczono w protokole kontroli. Z kolei art. 89 ust. 5 tej ustawy nie obejmuje prawa organu do określenia uprawnień organu administracyjnego w zakresie wykorzystywania wyników kontroli ponad uprawnienia wynikające z art. 75 u.t.d. Zatem § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 2 września 2009 r. jest niezgodny z art. 75 oraz art. 56 ust.1 u.t.d. i wykracza poza umocowanie ustawowe wynikające zarówno z wymienionych przepisów, jak i art. 89 ust. 5 u.t.d. Strona wskazała, iż w art. 75 u.t.d. znajduje się zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli.

Odwołująca zarzuciła także, iż organ administracyjny nałożył przedmiotową karę z bez udowodnienia przesłanki wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego, gdyż w zatrzymanym pojeździe, poza kierowcą, nie znajdowała się żadna osoba. Zdaniem strony, zgromadzone w postępowaniu dowody nie pozwalają na przyjęcie, że w dniu kontroli strona wykonywała przewozy osób, podkreślając, że wykonuje usługi polegające na przewozie przesyłek "małogabarytowych", a nie osób. Niezależnie od powyższych zarzutów podniosła także okoliczność, że okazana podczas kontroli licencja nie zawiera ograniczeń w zakresie wykonywania przewozów w transporcie drogowym, dlatego też licencjobiorca może wykonywać wszystkie określone ustawą rodzaje przewozu. Tym samym ma prawo "incydentalnie" wykonywać przewozu osób, z wyłączeniem zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Strona zwróciła też uwagę, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony odrzucił składane przez nią wnioski dowodowe, w tym zwłaszcza przesłuchania w charakterze strony kierowcy pojazdu na okoliczność przewozu osób w tym dniu, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Równocześnie strona wskazała, że w pojeździe umieszczono drogomierz, a nie taksometr, co potwierdził wprost organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, a co jedynie poświadcza, iż dokonano błędnej wykładni lub niewłaściwie zastosowano art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Uzasadniając to twierdzenie przedstawiła specyfikację techniczną drogomierza zamontowanego w skontrolowanym pojeździe, z którego wynika, zdaniem strony, że drogomierz w żaden sposób nie może być utożsamiany z taksometrem.

Skarżąca poniosła również, że przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym winien być uznany za sprzeczny z przepisami art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz zasadami wynikającymi z prawa Unii Europejskiej (zakaz podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne), a także narusza zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.).

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 5 lit. a), art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z Lp. 2.9 pkt 1 załącznika do u.t.d. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż argumenty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ I instancji art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a. nie są uzasadnione, bowiem między inspektorem dokonującym kontroli, a kontrolowanym podmiotem nie powstaje stosunek prawny, który mógłby mieć wpływ na prawa i obowiązki kontrolującego. Fakt stwierdzenia w trakcie kontroli określonych naruszeń nie powodował zawiązania stosunku prawnego ze skarżącym, a wynik przedmiotowej sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej na skarżącego nie miał żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora WITD. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż nie są trafne argumenty strony dotyczące braku możliwości wykorzystania wyników kontroli do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał, iż obowiązujące w chwili kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184) w § 4 ust. 1 stanowi, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia, uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca w art. 92a ust. 3 i 4 oraz 93 ust. 8 u.t.d. wprost natomiast określił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. Podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli dają przepisy ustawowe, a zatem kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 u.t.d. jest bezprzedmiotowa. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż przyjęcie argumentacji strony odwołującej doprowadziłoby do sytuacji, w której uprawniony do przeprowadzenia kontroli organ nie miałaby możliwości wykorzystania jej wyników. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z celem ustanowionych przepisów.

W opinii organu II instancji nie budzi wątpliwości fakt, że strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, pomimo, iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Organ stwierdził, iż o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącą spółkę świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Zdaniem organu odwoławczego przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Ponadto organ zauważył, iż kierowca okazał kontrolującym inspektorom wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W opinii organu powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności. Zatem, zdaniem organu, okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się, poza kierowcą, żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. W przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym w tym celu miejscu postojowym na klienta i jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągnięcie zysku. Ponieważ na zatrzymanym do kontroli pojeździe umieszczono napisy "przewóz osób" oraz okazano w trakcie kontroli licencje na wykonywanie transportu drogowego osób nie można dać wiary oświadczeniom pełnomocnika strony, że zajmuje się przewozem "małogabarytowych" rzeczy.

Organ wskazał, iż podczas kontroli wykonano wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej, co jednak w żaden sposób - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie może być kwalifikowane jako sprawdzanie jego prawidłowości przez kontrolujących pod względem prawno-podatkowym. Z wyżej opisanego wydruku wynika jedynie fakt wykonania usługi przewozu.

Nie może być również przesłanką do wyłączenia odpowiedzialności strony fakt, że w pojeździe był zamontowany drogomierz, a nie taksometr, gdyż drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoznacznym do taksometru, co potwierdził w swoich orzeczeniach także Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła pismem z dnia 22 listopada 2010 r. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w której zarzuciła organom obu instancji naruszenie:

- art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. - bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, zaś art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a - c u.t.d. na podstawie protokołu kontroli. Ponadto obecnie w art. 89 ust. 5 u.t.d. ustawodawca nie zawarł umocowania do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym na podstawie ww. dokumentu;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez ten organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób oraz przesłanki umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.;

- art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.t.d., poprzez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.t.d., gdyż kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie stronę skarżącą (udostępniał dokumenty, pojazd, wnosił uwagi do protokołu, udzielał wyjaśnień w imieniu skarżącej, podpisywał protokół), zaś jego czynności jako podejmowane w imieniu skarżącej były dla niej wiążące, zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, a nie w charakterze świadka w toku kontroli, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego;

- art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a., poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo iż decyzja ta była wydana przez inspektora, który przeprowadził kontrolę drogową, a następnie sporządził i podpisał ją w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - co winno skutkować, zgodnie z art. 24 k.p.a., wyłączeniem z urzędu pracownika organu administracji od udziału w sprawie albowiem jako świadek kontroli, po jej przeprowadzeniu, winien zostać wyłączony z od dalszego udziału w sprawie;

- art. 123 § 1 i 2 oraz 124 k.p.a. w zw. z art. k.p.a. 78 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy powyższe postanowienie jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a.;

- art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony w sytuacji, gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie oraz oddalił wnioski dowodowe strony;

Ponadto na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w pojeździe był umieszczony lub używany taksometr, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez organ I instancji;

- art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącego;

- art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z przepisami Konstytucji RP.

Skarżąca spółka wniosła również o zawieszenie - na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowana jako p.p.s.a., postępowania sądowoadministracyjnego podając, że przed Trybunałem Konstytucyjnym RP toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

W konsekwencji powyższych uchybień skarżąca spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;

3) zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w zakresie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym (sygn. akt Ts 224/09),

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wnosił o oddalenie skargi, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznał nadto, że w niniejszym przypadku nie nastąpiło naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób niepozostawiający wątpliwości, a karę pieniężną wymierzono w oparciu o odpowiednie i prawidłowo zastosowane przepisy. Odnosząc się do wniosku o zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego organ wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem fakt złożenia kolejnej skargi do Trybunału Konstytucyjnego RP o niezgodność art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP nie jest przesłanką przemawiającą w niniejszej sprawie z zawieszeniem postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne badają akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy też słuszności.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej także p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając w pierwszej kolejności wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r. (w sprawie – sygn. akt Ts 224/09) postanowił odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. W świetle powyższego uznać trzeba, że przesłanka do ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego stała się bezprzedmiotowa i dlatego odpadła podstawa do badania oraz uwzględnienia tego wniosku.

Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że skarga A. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

W ocenie Sądu, decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie naruszają ani przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podnieść należy, iż zarówno kontrola jak i przeprowadzone postępowanie administracyjne bezspornie wykazały, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone w dniu [...] lipca 2010 r. naruszenie z art. 18 ust.5 lit. a) u.t.d. jest A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – adresat zaskarżonej decyzji. Według Sądu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż kierujący pojazdem wykonywał przewozy na rzecz skarżącej spółki, korzystając z licencji tego przedsiębiorcy.

Organy administracji obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli, tj. [...] lipca 2010 r., skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że kontrolowany w ww. dniu przewóz był wykonywany przez kierowcę świadczącego usługi przewozowe pojazdem marki [...] o nr rej. [...] na rzecz skarżącej spółki, na co wskazują,

w szczególności, okazany w trakcie kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] (ważnej do 20.12.2054 r.) na wykonywanie transportu drogowego osób, książka kasy rejestrującej zarejestrowana na firmę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz zamontowany drogomierz [...] S.A. i taksometr fiskalny [...].

Ponieważ istota sporu pomiędzy skarżącą, a organami inspekcji transportu drogowego sprowadza się do kwestii uznania, czy w przedstawionym stanie faktycznym sprawy skarżąca naruszyła w rozumieniu przepisów ustawy z dnia

6 września 2001 r. o transporcie drogowym zasady wykonywania transportu drogowego taksówką, zwrócić należy uwagę przed wszystkim na treść przepisu art. 4 pkt 1 u.t.d. Mianowicie, w myśl tego przepisu, krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

W świetle art. 6 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny (art. 6 ust. 4 ustawy).

Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżąca spółka posiada licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (por. kserokopia wypisu Nr [...] z licencji nr [...] wydanej spółce A. Sp. z o.o. - k. 65 akt administracyjnych).

Licencja ta nie spełnia jednak warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie została bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzuje - zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Zdaniem Sądu, przedmiotowa licencja została prawidłowo uznana przez organy za uprawniającą wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy, jako przewozy osób, które nie stanowią przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (nie odpowiada bowiem warunkom licencji na wykonywanie przewozów taksówką). W art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Jak zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie rozważań Sądu postanowienia z dnia 27 lipca 2010 r., "wprowadzone zakazy zapobiegają obchodzeniu prawa w zakresie obowiązku uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką" oraz mają - co do zasady - "przeciwdziałać wprowadzeniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, a kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką".

Ustosunkowując się do zarzutu skargi podważającego prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru, Sąd uznał, że są nietrafne. Okoliczności te zostały ustalone w sposób nie budzący wątpliwości w wyniku czynności kontrolnych pojazdu i zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2010 r. To, że kontrolowany kierowca odmówił składania zeznań i nie podpisał protokołu przesłuchania nie może stanowić przeciwdowodu w stosunku do zgromadzonych dowodów materialnych w sprawie

w postaci, w szczególności, zdjęć tych urządzeń oraz wydruku z kasy fiskalnej. Na tej podstawie organy miały prawo uznać, że kontrolowanym pojazdem skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny osób z naruszeniem zakazu określonego

w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., tj. umieszczania i używania w pojeździe do przewozów okazjonalnych taksometru. Podkreślić przy tym trzeba, że nietrafnym jest także pogląd skarżącej, że nie można przypisać powyższego naruszenia z tego powodu, że w kontrolowanym pojeździe stwierdzono zamontowany drogomierz podłączony do kasy fiskalnej, a nie taksometr. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje, drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., gdyż służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania, według ustalonej taryfy, należności za wykonywany taksówką przewóz osób (por. m.in. wyroki NSA z 13 maja 2009 r., II GSK 911/08 oraz z dnia 16 grudnia 2009 r., II GSK 202/09). Ustalając na podstawie prawidłowo zebranych dowodów fakt zamontowania w pojeździe ww. taksometru marki "[...]", organy miały w tej sytuacji prawo do zastosowania w sprawie art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

Sąd podkreśla, że zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszenia, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami. Dlatego też, w ocenie Sądu, organy miały prawo nie uwzględnić wniosku skarżącej o przesłuchanie na tę okoliczność kierowcy, wykonującego na jej rzecz, przewozu osób, podobnie jak powołanie biegłego w celu rozstrzygnięcia, czy zamontowane urządzenia stanowią sensu stricte taksometr, gdyż – jak to już wskazano wyżej - bezspornym jest, że drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru. Dlatego też zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 78 i 80 k.p.a. Sąd uznał za bezpodstawny.

Sąd stoi również na stanowisku, iż strona skarżąca nie ma racji domagając się przesłuchania w toku postępowania administracyjnego kierowcy pojazdu w charakterze strony. W tym miejscu Sąd podnosi, że strona może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście, przez przedstawiciela lub przez pełnomocnika (por. art. 28 k.p.a. i nast.). Poza sporem pozostaje, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób na podstawie ww. licencji nr [...], a więc i stroną postępowania w tej sprawie, jest skarżąca A. Sp. z o.o., zaś kierowca wykonywał jedynie na jej zlecenie i rzecz przewozy osób. Dlatego kierowca mógł i był – jako istotny uczestnik czynności kontrolnych, a dodatkowo osoba zaangażowana na zasadzie współpracy w działalność transportową spółki – przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność tej działalności (choć zeznań tych de facto odmówił – por. k 63 akt administracyjnych). W tym kontekście nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., gdyż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro w sprawie zgromadzono dowód w postaci zdjęć fotograficznych kontrolowanego pojazdu, w tym w szczególności urządzeń drogomierza oraz podłączonego do niego kasy fiskalnej, wskazujących na naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., to organy nie były zobowiązane w myśl art. 78 § 2 k.p.a. prowadzić dalszego postępowania dowodowego na tę okoliczność.

W ocenie Sądu, nie można uznać za zasadny także zarzut skarżącej, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, iż w dniu kontroli skarżąca wykonywała zarobkowy przewóz osób (przyjęty przez organy obu instancji), gdyż okoliczność wykonywania przewozu osób została udokumentowana wydrukiem fiskalnym i zdjęciami fotograficznymi na tę okoliczność.

Stanowisko takie ma również oparcie w linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyrokach z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 499/09 oraz w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 599/09 stwierdził, iż elementem materiału dowodowego w tego rodzaju sprawach jest również paragon fiskalny wystawiony przez spółkę bezpośrednio przed kontrolą, z którego wynika, że był wykonywany przejazd.

W tej sytuacji uznać należy, iż wykonywanie zarobkowego przewozu osób przez skarżącą spółkę zostało w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie udokumentowane wskazanymi dowodami i nie zachodziła jakakolwiek potrzeba przeprowadzania dowodów dodatkowych, w tym w postaci wnioskowanego przez skarżącą przesłuchania w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona pojazdem.

Dodać można, że o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącego przedsiębiorcę świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób (por. k. 69-71 akt sprawy). W ten sposób, poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia "przewóz osób", przedsiębiorca wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Okoliczność, że w pojeździe nie znajduje się poza kierowcą żadna inna osoba, nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonuje działalności gospodarczej. O takiej gotowości, jak już stwierdzono wcześniej, świadczy wykonany podczas kontroli wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej. Potencjalny klient może zatem domniemywać w stopniu graniczącym z pewnością, że tak oznaczony i wyposażony pojazd służy do przewozu taksówkowego, a nie okazjonalnego. Sąd nie mógł podzielić także poglądu skarżącej, że kontrolowany pojazd był przeznaczony do przewozu rzeczy, gdyż przeczy temu jego oznakowanie w postaci "przewóz osób" .

Przechodząc do rozważań dotyczących zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., przez inspektora transportu drogowego, który skontrolował ww. pojazd i sporządził protokół kontroli, podkreślić należy, że przepisy te wyłączają pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, względnie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Obie te podstawy nie dotyczą inspektora Inspekcji Transportu Drogowego jako osoby, która wykonuje kontrolę i sporządzając protokół uczestniczy w procesie decyzyjnym organu, którego jest pracownikiem, którym organ posługuje się w realizowaniu powierzonych ustawą zadań. W świetle art. 56 u.t.d. inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 i nast. u.t.d., tj. za naruszenia związane z wykonywaniem przewozu drogowego. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (por. też art. 93 tej ustawy). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż przesłanka wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron, zachodzi tylko wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik ten złożył zeznania jako świadek lub został powołany jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię, względnie był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W tej rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie dotyczyła podpisującego decyzję pierwszoinstancyjną inspektora, który wcześniej przeprowadził kontrolę pojazdu skutkującą wydaniem decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, w szczególności, aby stronie skarżącej ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie. Zwrócić przy tym należy uwagę, że uprawnienia strony do składania wniosków dowodowych nie można interpretować w ten sposób, że organ jest obowiązany przeprowadzić każdy zawnioskowany dowód. Zgodnie bowiem z treścią art. 78 k.p.a. żądanie strony należy uwzględnić wówczas, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność istotna; jeżeli zaś żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, organ może takiego żądania nie uwzględnić. W przypadku bezspornego stwierdzenia przez kontrolującego zamontowania w pojeździe drogomierza podłączonego do kasy fiskalnej, nie trzeba było więc dodatkowo powoływać na tę okoliczność innych dowodów.

Reasumując, skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu [...] lipca 2010 r. przez skarżącą spółkę

z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe drogomierza połączonego z kasą fiskalną, które to urządzenia są równoważne taksometrowi, organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisów art. 18 ust. 5 lit. a) i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy, nakładając na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych.

Zdaniem Sądu organy obu instancji, dokonując prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzasadniły swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.