Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2481/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-08-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek (spr) NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2005 r sprawy ze skargi B. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 września 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 1 i 10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294) w związku z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania B.R. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].2002r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej przewlekłego spastycznego zapalenia oskrzeli, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W toku postępowania ustalono, że B. R. pracowała:

1) w latach 1968-77 jako laborant w hali odlewni w narażeniu na działanie pyłów przemysłowych zawierających w swym składzie wolną krystaliczną krzemionkę, ponadto mogło występować narażenie na działanie tlenku węgla oraz fenolu i formaldehydu.

2) w latach 1977-1985 jako laborant w laboratorium chemicznym ogólnym, mając kontakt ze stężonymi kwasami nieorganicznymi

3) w latach 1985-1996 jako laborant w laboratorium ruchowym tlenowni i elektrociepłowni, gdzie wykonywała analizy chemiczne wody i tlenu.

Organ przyjął, że jedynie w czasie pracy w laboratorium zlokalizowanym w halo odlewni istniały warunki mogące przyczynić się do powstania choroby zawodowej. W latach zaś 1977-96 można mówić jedynie o kontakcie z czynnikami drażniącymi górne drogi oddechowe.

B. R.była badana w 1994r., a następnie w roku 2000 przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz w 2002r. przez Instytut Medycyny Pracy które nie stwierdziły schorzeń zawodowych.

W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u B. R. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. R. zarzuca błędną ocenę warunków w jakich pracowała. Skarżąca podkreśla, że przez cały czas jej pracy zawodowej, wykonywała ją w warunkach szkodliwych dla zdrowia, a w szczególności w latach 1977-85 badania były prowadzone na hali, gdzie wciąż było stężenie przekraczające normy, a czynności wykonywane były w narażeniu na stężone kwasy nieorganiczne i pierwiastki. W okresie zaś 1985-1996 występowało zapylenie związkami węgla. Skarżąca wskazała także, że badanie z 1994r. było źle przeprowadzone, dlatego wówczas nie stwierdzono niewydolności oddechowej

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącej choroby zawodowej, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na czynniki szkodliwe w latach 1969-77. Podkreślono też, że tylko w tym okresie istniało narażenie na pyły przemysłowe. Mogą one być przyczyną odległych w czasie skutków biologicznych, ale tylko w postaci pylicy płuc. Schorzenie natomiast oskrzeli w okresie niewydolności oddechowej byłoby rozpoznane najpóźniej na początku lat 80-tych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.

Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.

W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.

Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.

Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.

Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.

Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.

Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia są niezwykle lakoniczne. Dotyczy to zwłaszcza orzeczenia z roku 1994, które stanowi kluczowy argument przeciwko uznaniu stwierdzonego obecnie schorzenia oskrzeli za zawodowe, które w ogóle nie zawiera uzasadnienia ograniczając się jedynie do przytoczenia wyników badań i wskazania, że "Brak obecnie podstaw do rozpoznania choroby zawodowej". Za niewystarczające uznać należy także uzasadnienie orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] 2005r., ograniczono się w nim bowiem jedynie do argumentu, że "rozpoznane zapalenie oskrzeli nie może być uznane za chorobę zawodową ponieważ nie stwierdzono niewydolności oddechowej w czasie do 5 lat po ustaniu zatrudnienia w narażeniu na pyły przemysłowe i czynniki drażniące drogi oddechowe" oraz że "zmiany w krtani są charakterystyczne dla następstw wieloletniego palenia papierosów i nie mają związku z pracą zawodową". Nie wyjaśniono zatem dokładnie dlaczego w orzeczeniu przyjęto okres 5 lat jako graniczny dla możliwości uznania zawodowego charakteru. Nie wyjaśniono także przyczyn pominięcia innych czynników drażniących drogi oddechowe (organy administracyjne przyjęły że w latach 1977-96 było narażenie na czynniki drażniące drogi oddechowe). Analogiczne zarzuty podnieść należy także do orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...].2002r. Także i w tym wypadku lekarze ograniczyli się do konkluzji, że narażenie na czynniki drażniące drogi oddechowe istniało tylko do roku 1977 i "dlatego stwierdzenie niewydolności oddechowej w 2000r. a więc 23 lata po zakończeniu pracy w narażeniu na zapylenie nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu oddechowego".

Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności uznać należy, że istnieje niezgodność pomiędzy stanem faktycznym, który przyjęli biegli wydający w niniejszej sprawie opinię, a stanem faktycznym ustalonym przez organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że w latach 1977-1996 "można mówić o kontakcie z czynnikami drażniącymi drogi oddechowe", biegli natomiast przyjęli, że w 1977r. ustało narażenie na czynniki drażniące. Biegli nie dysponowali więc w niniejszej sprawie prawidłowymi i wystarczającymi danymi dotyczącymi stanu faktycznego, co powoduje, że ich opinie nie mogą być uznane za wiarygodne.

W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy Ośrodek Medycyny Pracy rozpoznał "przewlekłe zapalenie oskrzeli nikotynowe", a oprócz tego "przewlekły suchy nieżyt gardła i obrzęk Reinkego fałdów głosowych". Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy stwierdzono "przewlekłe spastyczne zapalenie oskrzeli o podłożu pozazawodowym w okresie niewydolności oddechowej oraz zespół serce płucnego". Nie ma więc w ogóle mowy o nikotynowym charakterze zapalenia oskrzeli, ani o innych rozpoznanych przez WOMP schorzeniach. W to miejsce pojawia się natomiast jeszcze inne rozpoznanie, tj. zespół serca płucnego. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tych sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.

Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §l ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Za niezgodny z prawem uznać należy argument powołany w orzeczeniu lekarskim WOMP dotyczący czasu, jaki upłynął od ustania narażenia ("5 lat po ustaniu zatrudnienia w narażeniu na ponadnormatywne pyły przemysłowe i czynniki drażniące drogi oddechowe"). Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiają rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu od ustania narażenia. Organ administracyjny uznając w niniejszej sprawie upływ czasu od ustania narażenia za powód podmówienia rozpoznanemu schorzeniu charakteru zawodowego nie wyjaśnił tego w sposób wystarczający i przekonywujący. W zaskarżonej decyzji stwierdza się bowiem, że niewydolność oddechowa pojawia się najczęściej jeszcze w trakcie trwania narażenia na działanie substancji drażniących lub w bardzo krótkim okresie po jego ustaniu i jednocześnie uznaje, że narażenie na czynniki drażniące istniało do roku 1996, organ nie wyjaśnia jednakże dlaczego jednocześnie wziął pod uwagę jedynie pyły a nie inne czynniki drażniące i ustanie narażenia określa na rok 1977, a nie rok 1996. Uznać zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Wad tych w żaden sposób nie mogą sanować podjęte dopiero w odpowiedzi na skargę próby wyjaśnienia, jakiego rodzaju schorzenia i w jakim czasie mogą zostać spowodowane przez działanie pyłów przemysłowych.

Ogólnie należy też stwierdzić, że w ocenie Sądu organ nie wyjaśnił należycie okoliczności i czynników szkodliwych, jakie występowały w środowisku pracy skarżącej po roku 1977. Ograniczono się tylko do bardzo ogólnych stwierdzeń, postępowanie administracyjne winno być zatem w tym zakresie uzupełnione.

Brak także w niniejszej sprawie odniesienia się do wynikającego z akt sprawy faktu (k. 2), że skarżąca leczyła się już od 1976r. na astmę alergiczną a następnie na przewlekłe zapalenie oskrzeli spastyczne. Brak jakichkolwiek ustaleń kto i kiedy stwierdził to schorzenie oskrzeli i czy mogło ono mieć charakter zawodowy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Podkreślenia też wymaga, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Tylko w orzeczeniu WOMP stwierdzono bardzo ogólnie na "nikotynowy" charakter schorzenia oskrzeli, nie potwierdził tego jednakże IMP

Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa.

Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.