Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt SA/Gd 2470-2471/93
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 1994-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Rada gminy w drodze uchwały określa organizację i zakres działania każdej z jednostek /sołectwo, dzielnica, osiedle/ odrębnym statutem. Dopiero wówczas każdy z tych statutów staje się prawem miejscowym /art. 35 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

2. Badając zgodność z prawem uchwały organu gminy wydanej na podstawie przepisu gminnego, sąd administracyjny nie jest związany tym przepisem gminnym.

TEZY

1. Rada gminy w drodze uchwały określa organizację i zakres działania każdej z jednostek /sołectwo, dzielnica, osiedle/ odrębnym statutem. Dopiero wówczas każdy z tych statutów staje się prawem miejscowym /art. 35 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

2. Badając zgodność z prawem uchwały organu gminy wydanej na podstawie przepisu gminnego, sąd administracyjny nie jest związany tym przepisem gminnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a Kpa skargę Gminy W. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody (...) z dnia 17 września 1993 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy w W. z dnia 23 sierpnia 1993 r. w sprawie odwołania sołtysa sołectwa T. i w sprawie odwołania sołtysa sołectwa W.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w W. uchwałami z dnia 23 sierpnia 1993 r. odwołała sołtysów sołectwa T. /nr XXVI/174/93/ i sołectwa W. /nr XXVI/175/93/. Obie uchwały za swą podstawę prawną miały art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz par. 16 ust. 2 statutu każdego z tych sołectw. Zaskarżonymi rozstrzygnięciami nadzorczymi z dnia 17 września 1993 r. Wojewoda (...) w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdził nieważność obu uchwał: rozstrzygnięciem nr ON.II.0914/84/93 uchwały nr XXVI/174/93 i rozstrzygnięciem nr ON.II.0914/85/93 - uchwały nr XXVI/175/93. Wyszedł z założenia, iż wzruszone uchwały zapadły z naruszeniem art. 36 ust. 2 cytowanej ustawy, albowiem z przepisu tego, stanowiącego o trybie wyboru sołtysa, wynika, iż odwołanie sołtysa musi następować w tym samym trybie co wybór, a zatem w głosowaniu tajnym i bezpośrednim przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wyraził też pogląd, że uprawnienia rady gminy do określenia odrębnym statutem organizacji i zakresu działania sołectwa, przewidziane w art. 35, nie dają radzie uprawnienia do zawarcia w statucie uregulowań sprzecznych z tym, co wcześniej wywiedziono z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W skardze mającej podstawę w uchwale Rady z dnia 26 listopada 1993 r. nr XXVI/182/93 (...) Gmina domagała się uchylenia obu zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych, kwestionując zasadność ich podstaw. Stanowisko skarżącej sprowadzało się do poglądu, iż brak ustawowej regulacji trybu odwoływania sołtysa nie oznacza, że odwołanie mogłoby nastąpić wyłącznie przez ten sam organ, który dokonuje wyboru. Brak ustawowej regulacji w tym przedmiocie powinien być wypełniony statutem, o którym mówi art. 36 ustawy o samorządzie terytorialnym. Rada Gminy uchwaliła takie statuty dla obu sołectw. Oba zawierają identyczny przepis par. 16. Jego ust. 2 mówi m.in., że Rada Gminy może odwołać sołtysa, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków. Przepis ten wiąże Radę i jednocześnie dawał jej podstawę do podjęcia obu spornych uchwał. Niezależnie od tego w skardze podkreślono, że przed uchwaleniem statutu sołectw jego projekt został przedstawiony społeczności wiejskiej, był dyskutowany i został zaakceptowany przez tę społeczność. Uchwała w przedmiocie statutu została w 1990 r. przedstawiona Wojewodzie zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i wówczas Wojewoda nie podjął żadnych działań przewidzianych w art. 91 ustawy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Na poparcie przesłanek, jakie legły u podstaw rozstrzygnięć nadzorczych, wskazano dwie szczegółowo opisane publikacje, których autorzy wyrażali taki sam pogląd co do wniosków wypływających z art. 36 ust. 2 i art. 35 ustawy o samorządzie terytorialnym. Organ nadzoru zaprzeczył, że uchwała Rady Gminy w sprawie statutu sołectw została mu przedstawiona w 1990 r. Poddał też krytycznej ocenie twierdzenie skarżącej dotyczące celowości powierzenia Radzie Gminy uprawnień do odwołania sołtysa.

Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Rozstrzygnięcie o jej zasadności praktycznie sprowadza się do oceny zgodności statutu sołectwa z prawem. Ze względu na tryb, w jakim powstaje, statut sołectwa jest aktem prawa miejscowego - przepisem gminnym /art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Ma on zatem przymiot przepisu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, wiąże jej organy i może być podstawą działań tych organów, w tym i podejmowania uchwał przez Radę.

Badając zgodność z prawem uchwały organu gminy wydanej na podstawie przepisu gminnego, sąd administracyjny nie jest związany tym przepisem gminnym. Może zatem zakwestionować legalność podstawy prawnej uchwały, i to niezależnie od tego, czy uchwała, w której mieści się przepis prawa miejscowego, przedstawiona została w trybie art. 90 powyższej ustawy organowi nadzoru, czy też nie. Zaniechanie bowiem przez organ nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie prowadzi do konwalidacji uchwały.

Po tych wstępnych uwagach należy wskazać zagadnienie, które uszło uwadze obu stron. Strony toczą spór o legalność par. 16 ust. 2 statutów obu sołectw, nie dostrzegając tego, iż statuty te nie obowiązują. Artykuł 35 ustawy o samorządzie terytorialnym nieprzypadkowo posługuje się liczbą pojedynczą przy słowach sołectwo, dzielnica /osiedle/, statut. Oznacza to, że rada gminy w drodze uchwały określa organizację i zakres działania każdej z tych jednostek odrębnym statutem.

Rada Gminy w uchwale z dnia 13 grudnia 1990 r. nr VI/31/90, złożonej na wezwanie Sądu, dopuściła się uproszczenia rażąco naruszającego art. 35 ustawy. Uchwała ta brzmi następująco:

"Na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ Rada Gminy uchwala, co następuje:

par. 1. Uchwala się statut sołectwa stanowiący załącznik do uchwały.

par. 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

Z przytoczonego tekstu wynika, iż uchwalono dla terytorium całej Gminy statut bliżej nie określonego sołectwa. Dołączone więc do tej uchwały przez skarżącą dokumenty nie mogą mieć przymiotu statutów sołectw T. i W. uchwalonych zgodnie z cytowanym przepisem ustawy. W istocie są one wypełnionym nazwami sołectw tekstem czegoś, co można nazwać statutem wzorcowym. Mogą więc stanowić tylko projekt statutu każdego z tych sołectw. Prawem miejscowym staną się dopiero wówczas, gdy postanowią o tym właściwe uchwały Rady Gminy /"uchwala statut dla sołectwa T."; "uchwala statut dla sołectwa W."/.

To, co powiedziano, jest wystarczającą i zarazem wyłączną przesłanką rozstrzygnięcia sądowego. Czyni bowiem obie wzruszone uchwały pozbawionymi podstawy prawnej i w ostatecznym wyniku uzasadnia zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Nieobowiązywanie statutów obu sołectw uniemożliwia Sądowi ocenę zgodności par. 16 ust. 2 projektów statutów z art. 35 i art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a także z innymi przepisami tej ustawy, stanowiącymi o istocie sołectwa jako jednostki pomocniczej i o wzajemnych relacjach między gminą a sołectwem. (...)

Z przytoczonych wcześniej względów, zgodnie z art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa, orzeczono jak w sentencji wyroku.