Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 960/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 6, art. 492 par. 1a, art. 492 par. 1 pkt ,5, art. 492 par. 2a i 4, art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 390 par. 1 pkt 3, art. 483,
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 27,
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 150, art. 200, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach I z dnia 19 sierpnia 2016 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komisarza Wyborczego w Kielcach I na rzecz R. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 19 sierpnia 2016 r. Komisarz Wyborczy w Kielcach I na podstawie art. 492 § 1 pkt 5 oraz § 2a i 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy oraz art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym postanowił:

- stwierdzić wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Słupia R.W.

z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem

w administracji rządowej – Państwowym Instytucie Geologicznym – Lasach Państwowych (§ 1),

- postanowienie doręczyć niezwłocznie zainteresowanemu, przesłać Wojewodzie Świętokrzyskiemu i Przewodniczącej Rady Gminy Słupia ( § 2),

- postanowienie ogłosić w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego

i podać do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej ( § 3),

- że postanowienie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 4).

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze R.W. wniósł o uchylenie postanowienia z 19 sierpnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia w szczególności art. 124 § 2 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w sytuacji, gdy cytowany wyżej przepis wprost stanowi, iż postanowienie na które służy skarga do sądu administracyjnego powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne;

II. naruszenie przepisów postępowania wskutek ich nie zastosowania, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia, a to art. 80 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie postanowienia przez Komisarza Wyborczego w Kielcach

w okolicznościach dowolności, bez dogłębnego ustalenia statusu prawnego skarżącego w oparciu o dostarczony przez skarżącego materiał dowodowy;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 492 § 1 pkt 5 ustawy z dnia

5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia;

IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 174 § 2 k.p. i art. 22 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co

w rezultacie doprowadziło do wadliwego zakwalifikowania faktu pozostawania skarżącego na urlopie bezpłatnym jako "świadczenia pracy" na podstawie art. 22 § 1 k.p.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach I z dnia 19 sierpnia 2016r. nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego ani uzasadnienia prawnego, a zatem już tylko z tego powodu nie może się ostać. Skarżący w takiej sytuacji nie może bronić swoich interesów z uwagi na to, że nie znane są mu przesłanki, którymi kierował się Komisarz Wyborczy w Kielcach. Faktyczne i prawne motywy rozstrzygnięcia nie mogły zostać pominięte, albowiem

w istocie skarżący nie może zostać poinformowany w sposób skrótowy i wzmiankowy o podstawie orzeczenia.

Podkreślił, że żaden przepis prawa nie zawiera legalnej definicji "administracji rządowej". Niewątpliwie "zatrudnienie w administracji rządowej" musi się wiązać ze sferą władztwa publicznego.

R.W. zauważył, że zgodnie z ustawą o Lasach Państwowych, Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nie posiadającą

osobowości prawnej. Również w aktualnym stanie prawnym brak jest legalnej definicji "państwowej jednostki organizacyjnej." Przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych wskazują tylko, że podmiotami sektora finansów publicznych są "inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego." Cytowane wyżej przepisy prawa wskazują, zdaniem skarżącego, iż zatrudnienia go

w Lasach Państwowych nie można łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej. Wszelkie zakazy należy interpretować zwężająco, nie zaś dowolnie jak dokonał tego Komisarz Wyborczy. Dokonując wykładni art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym Komisarz Wyborczy zaniechał analizy definicji "zatrudnienia" na gruncie Kodeksu Pracy, to jest art. 22 § 1 i § 11 w związku z treścią art. 73-75 Kodeksu Pracy regulującymi stosunek pracy na podstawie wyboru.

W ocenie skarżącego, w art. 174 § 2 Kodeksu Pracy ustawodawca wprost odniósł się do możliwości "zawieszenia" uprzedniego zatrudnienia pracownika

w związku z wyborem tego pracownika na czas pełnienia kadencji z wyboru.

Reasumując skarżący podniósł, że będąc uprzednio zatrudniony w Lasach Państwowych, nie był pracownikiem administracji rządowej, a gdyby nawet przyjąć definicję "administracji rządowej" sensu largo to fakt przebywania na urlopie bezpłatnym u byłego pracodawcy powoduje, iż ten stosunek pracy został zawieszony, na co wprost pozwala art. 74 § 2 Kodeksu Pracy.

Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.

o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, "zatrudnieniem" jest "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą". Istotą urlopu bezpłatnego jest zawieszenie wzajemnych praw

i obowiązków stron stosunku pracy sprecyzowanych w art. 22 § 1 k.p.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o wykonywaniu przez R.W.pracy, skoro skarżący począwszy od dnia 1 grudnia 2014 r. przebywał na urlopie bezpłatnym, a poza wskazanym wyżej art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy

o promocji zatrudnienia (...) żaden inny przepis prawa polskiego nie definiuje "zatrudnienia".

Rzeczona luka w prawie, której nie wyjaśnia art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazując jedynie na "zatrudnienie", winna być zatem usunięta poprzez interpretowanie "zatrudnienia" opisanego

w przedmiotowym przepisie jedynie przez pryzmat art. 2 ust. 1 pkt 43 powoływanej wyżej ustawy. Tym bardziej, skoro okres urlopu bezpłatnego nie jest wliczany do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, ani też do okresu pracy, od którego zależą prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego pracowników,

a nadto nie jest on okresem zatrudnienia, ani tym bardziej okresem świadczenia pracy. W tym zakresie zatem odpada jako możliwość podstawy rozstrzygnięcia powołany przez Komisarza Wyborczego przepis art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący zauważył, że analiza celowościowa, logiczna i funkcjonalna terminu "wykonywanie funkcji" z art. 492 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks Wyborczy ma charakter czynny, a co za tym idzie "wykonywanie funkcji" musi spełniać kryteria pozostawania w stosunku pracy (zatrudnienia) w sposób opisany w art. 22 § 1, § 11 Kodeksu Pracy. W jego ocenie, wykluczona jest możliwość rozszerzającej interpretacji art. 492 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego nawiązującego do "wykonywania funkcji", skoro przyjęty wniosek skarżącego o urlop bezpłatny doprowadził do całkowitego zaprzestania realizacji obowiązków przedmiotowo istotnych przy tzw. "wykonywaniu pracy" (czy też "wykonywaniu funkcji").

Skarżący wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje normy kolizyjnej wynikającej z niedopuszczalnego łączenia mandatu wójta z jego zatrudnieniem w administracji rządowej, odwołując się zaledwie w przepisach art. 24b ust. 1-4 do niepołączalności mandatu radnego z zatrudnieniem w gminie na postawie stosunku pracy lub z pełnieniem funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Skoro zaś ustawodawca nie przewidział sposobu usuwania kolizji

w przypadku wójta, należy kwestię tę rozstrzygnąć w sposób analogiczny.

Skarżący zarzucił, że Komisarz Wyborczy w Kielcach nie realizuje swych czynności na podstawie ustawy i w jej granicach, ale pod dyktando informacji podanych w reportażu pt: "Nie wiedzą, że łamią przepisy" wyemitowanym

w informacjach TVP 3 Kielce w dniu 5 sierpnia 2016 r.

Podniósł, że począwszy od grudnia 2014 r. nie podejmowano żadnych działań w stosunku do R.W.i stan jego pozostawania na urlopie bezpłatnym przy równoczesnym sprawowaniu mandatu wójta Gminy Słupia Konecka uznawano jako właściwy i zgodny z prawem. Organ zatem wydał postanowienie

z dnia 19 sierpnia 2016 r. w oparciu o subiektywne uznanie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych - czyniąc zadość żądaniu mediów, które nie ma uzasadnienia prawnego i jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami. R.W. w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 19 sierpnia 2016 r. działał

w granicach i na podstawie prawa, posiadając urlop bezpłatny w okresie sprawowania mandatu wójta, co stanowi podstawę uchylenia w całości postanowienia Komisarza Wyborczego w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Kielcach I wniósł o jej odrzucenie jako złożonej z uchybieniem 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 493 § 1 Kodeksu Wyborczego, ewentualnie o jej oddalenie.

Organ podniósł, że przepisy prawa nie określają definicji pojęcia "administracja rządowa", lecz jak wskazała PKW w wyjaśnieniach z 9 lutego 2015 r. można mówić o wąskim lub szerokim, pod względem podmiotowym, rozumieniu administracji rządowej. W sensie wąskim ogranicza się ona jedynie do organów

i urzędów administracyjnych działających w obszarze zadań i funkcji przypisanych przez prawo państwu. W szerszym obejmują one inne jeszcze podmioty administrujące, a do administracji rządowej należą także inne jednostki organizacyjne państwa wykonujące zadania rządu, mające kompetencje w sferze polityki ustalanej

i wytyczanej przez rząd.

Komisarz wskazał, że z literalnego brzmienia art. 27 pkt 3 ustawy

o samorządzie gminnym zabraniającego łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem

w administracji rządowej – a nie w organach administracji rządowej – wynika, że administrację rządową w tym przypadku należy rozumieć w jej szerokim, pełnym znaczeniu. Jest w nim mowa o zatrudnieniu nie tylko w organach administracji rządowej, ale także w podmiotach o rozmaitym statusie realizujących zadania rządowe.

Organ wyjaśnił, że skarżący od 1 września 1987 r. pozostaje w zatrudnieniu

w Lasach Państwowych Nadleśnictwo Ruda Maleniecka, od 1 grudnia 1992 r. na stanowisku leśniczego Leśnictwa Szkucin. Od 1 grudnia 2014 r. korzysta z urlopu bezpłatnego udzielonego na czas pełnienia funkcji wójta, tj. na czas kadencji 2014-2018.

Odnosząc się do kwestii czy zatrudnienie w tej jednostce oznacza zatrudnienie w administracji rządowej Komisarz wskazał na art. 5, art. 28 ust. 1 pkt 2, art. 34, art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej oraz art. 4 ust. 1 i 3, art. 14 ust. 2a, art. 25, art. 32, art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach podnosząc, że zawarte w tych przepisach zapisy wskazują na to, że Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną realizującą zadania rządu pod nadzorem ministra środowiska.

W ocenie Komisarza z przepisów tych wynika, że skarżący pozostaje

w zatrudnieniu w administracji rządowej w rozumieniu art. 27 pkt 3 ustawy

o samorządzie gminnym bo jednostka, której jest pracownikiem, realizuje zadania rządu w zakresie ochrony przyrody, a zatem podlega zakazowi łączenia mandatu wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, o którym mowa w art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W dalszej części organ zauważył, że z istoty urlopu bezpłatnego wynika, że

w okresie jego trwania pracownik jest zwolniony od świadczenia pracy, a pracodawca od płacenia mu za ten okres wynagrodzenia. Urlop bezpłatny jest okresem usprawiedliwionej nieobecności w pracy, w czasie którego pracownikowi nie można wypowiedzieć umowy o pracę, chyba, że przyczyną wypowiedzenia będą okoliczności, o których mowa w art. 411 kp. Po upływie urlopu bezpłatnego pracownik jest zobowiązany zgłosić gotowość do pracy, a pracodawca ma obowiązek zatrudnienia. Odmowa zatrudnienia pracownika daje mu roszczenie skierowane przeciwko pracodawcy o dopuszczenie do pracy. Roszczenia stron są konsekwencją trwania stosunku pracy w okresie udzielonego przez pracodawcę urlopu bezpłatnego. Powyższe, jak wskazał Komisarz, potwierdziła w swoim piśmie PKW.

Komisarz podniósł również, że w powołanej wyżej opinii PKW zauważyła, że art. 27 ustawy o samorządzie gminnym nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 24b tej ustawy, a zatem nie przewiduje możliwości usunięcia tej kolizji poprzez uzyskanie urlopu bezpłatnego.

W związku z zarzutem braku uzasadnienia postanowienia Komisarz podniósł, że art. 492 § 3a Kodeksu wyborczego wyraźnie stanowi, że postanowienie takie doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy. Inaczej niż art. 125 kpa nie przewiduje doręczenia postanowienia z uzasadnieniem. Podstawą prawną wydania postanowienia są przepisy prawa wyborczego i z tego względu do postanowień komisarza wyborczego nie mają zastosowania przepisy kpa dotyczące rozstrzygnięć organów administracyjnych podejmowanych w toku ogólnego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że wszelkie dostrzeżone naruszenia prawa sąd bierze pod rozwagę z urzędu, bez względu na to, czy zostały podniesione przez stronę czy też nie.

Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez Komisarza Wyborczego przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.), zwanej także k.w., regulujących właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Ilekroć przy tym w kodeksie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza i prezydenta miasta (art. 5 pkt 6 k.w.).

Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, podstawą prawną podjęcia przez Komisarza Wyborczego postanowienia o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy Słupia R. W., był przepis art. 492 § 2a kodeksu wyborczego, zgodnie z którym komisarz wyborczy jest organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta m.in. z przyczyn, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 – w zakresie powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446).

Komisarz przyjął, że przyczyną wygaśnięcia mandatu skarżącego jest zaistnienie przesłanki z art. 492 § 1 pkt 5 k.w., a więc złamanie przez wójta ustawowego zakazu łączenia pełnionej przez niego funkcji z zatrudnieniem

w administracji rządowej, przewidzianego w art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Niesporną jest także okoliczność, że skarżący zatrudniony był w jednostce, którą Komisarz zaliczył do administracji rządowej w rozumieniu wspomnianego wyżej przepisu, tj. w Lasach Państwowych, jeszcze przed wyborem na wójta. Z akt sprawy wynika, że skarżący zatrudniony był w Nadleśnictwie Ruda Maleniecka od 1.09.1987r., przy czym z dniem 1 grudnia 2014 r. na jego wniosek, udzielono mu urlopu bezpłatnego na czas pełnienia funkcji Wójta Gminy Słupia Konecka, na czas kadencji 2014 – 2018. W takim stanie faktycznym Komisarz uznał, że spełniona została przesłanka z art. 492 § 1 pkt 5 k.w. powodująca konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 492 § 2a.

Dla przejrzystości wywodów przedstawionych poniżej niezbędnym jest przytoczenie treści art. 492 k.w. w pełnym jego brzmieniu:

§ 1. Wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek:

1) odmowy złożenia ślubowania;

2) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym;

3) pisemnego zrzeczenia się mandatu;

4) utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów;

5) naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach;

6) orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji;

7) śmierci;

8) odwołania w drodze referendum;

9) odwołania wójta w trybie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.);

10) zmian w podziale terytorialnym, o których mowa w art. 390 § 1 pkt 3.

§ 2. Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień.

§ 2a. Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 3, 4

i 5 - w zakresie powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym, oraz pkt 6 i 7, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej.

§ 3. Uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu wójta doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu.

§ 3a. Postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy.

§ 4. Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

§ 5. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta w terminie, o którym mowa w § 4, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu.

Przepis art. 492 k.w. reguluje zatem dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestie. Po pierwsze: przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta, a po drugie właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (rada gminy i komisarz wyborczy).

W zakresie powodów (przesłanek) dających podstawę do wygaśnięcia mandatu wójta, przepis ten wyróżnia dwie różne sytuacje:

- taką mianowicie, gdy zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże skutek

w postaci wygaśnięcia mandatu następują w trakcie kadencji (wykonywania mandatu), jak przykładowo: odmowa ślubowania, pisemne zrzeczenie się mandatu, śmierć wójta, czy podjęcie zatrudnienia w administracji rządowej lub podjęcie działalności gospodarczej (sytuacje te reguluje art. 492 § 1) oraz

- drugą polegającą na tym, że wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję, bądź prowadził działalność gospodarczą, których po objęciu mandatu pełnić nie może, bo zakaz w tym zakresie wprowadzają odrębne przepisy (ustawa

o samorządzie gminnym oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.). Tę sytuację reguluje art. 492 § 4.

Rozróżnienie tych dwóch stanów faktycznych jest o tyle istotne, że

w zależności od tego, w jakich okolicznościach i z jakich przyczyn ziści się przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta, ustawodawca powierzył stwierdzenie wygaśnięcia mandatu albo radzie i komisarzowi, bądź też wyłącznie radzie. Analiza treści art. 492 k.w., systematyka poszczególnych jednostek redakcyjnych zawartych w tym przepisie, a także chronologia przewidzianych w nim zdarzeń wywołujących określony skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu (w pierwszej kolejności wójt musi sprawować mandat, a dopiero wówczas – po jego objęciu – może zaistnieć przesłanka powodująca jego wygaśnięcie), świadczy - w ocenie Sądu - o tym, że podział kompetencji pomiędzy radę i komisarza następuje wyłącznie wtedy, gdy wymienione w art. 492 § 1 k.w. zdarzenia stanowiące przesłanki wygaśnięcia mandatu, nastąpią po wyborze wójta (np. komisarz wyborczy będzie organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, gdy zatrudnienie w administracji rządowej wójt podejmie już po złożeniu ślubowania, łamiąc w ten sposób zakaz ustanowiony w art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Jeśli natomiast wójt nie zrzeknie się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 m-cy, o jakim mowa w art. 492 § 3 (a więc jeśli wykonywał te funkcje jeszcze przed wyborem), właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie rada gminy. Stanowi o tym art. 492 § 5 k.w.

Za taką interpretacją powołanych przepisów świadczą następujące argumenty:

Zróżnicowanie w zakresie określenia podmiotów upoważnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (rada oraz komisarz) wprowadziła ustawa

z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011.217.128). Jak czytamy w uzasadnieniu projektu tej ustawy, założeniem prawodawcy było skrócenie okresu między zaistnieniem przesłanki wygaśnięcia mandatu a stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu, gdyż w praktyce procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – wcześniej zastrzeżona wyłącznie do kompetencji rady gminy – może trwać wiele miesięcy. W nowelizacji Kodeksu wyborczego z 31 sierpnia 2011 r. ustawodawca założył, że w przypadku, gdy wygaśnięcie mandatu jest urzędowo potwierdzone stosownym dokumentem (np. aktem zgonu, prawomocnym wyrokiem sądowym, orzeczeniem niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji) bądź nie budzi wątpliwości (np. pisemne zrzeczenie się mandatu), podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie komisarz wyborczy. Celem tej zmiany było, jak już zostało powiedziane, uproszczenie procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu poprzez zapewnienie szybkiej reakcji komisarza wyborczego w razie zaistnienia nie budzących wątpliwości i udokumentowanych przesłanek, powodujących wygaśnięcie mandatu wójta. Tę szybką reakcję zapewnia m.in. 14-dniowy termin wydania przez Komisarza Wyborczego postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, liczony od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Kolejną zmianę w zakresie właściwości organów wprowadziła ustawa z 11 lipca 2014 r., zmieniająca Kodeks wyborczy z dniem 26 sierpnia 2014 r. (Dz.U. 2014.1072). Oprócz dotychczasowych kompetencji w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, ustawodawca zastrzegł dla komisarza wyborczego także upoważnienie do stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu w przypadkach przewidzianych w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem m.in. w sytuacji złamania zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej.

W uzasadnieniu projektu tej ustawy podniesiono, że "dotychczas, w przypadku gdy wójt obejmie w trakcie sprawowania mandatu funkcje wymienione w art. 27 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (funkcja wójta lub jego zastępcy

w innej gminie, członkostwo w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta, zatrudnienie w administracji rządowej, mandat posła lub senatora), to stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu należy do rady gminy. Proponuje się by wygaśnięcie mandatu w tym zakresie stwierdzał komisarz wyborczy."

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, założenie ustawodawcy zostało zatem wyraźnie wypowiedziane w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej k.w. z 11 lipca 2014 r. Komisarz wyborczy przejął kompetencje rady co do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 ustawy

o samorządzie gminnym ale tylko wówczas, gdy wójt obejmie funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5, w trakcie sprawowania mandatu.

Warto także zwrócić uwagę, że pod pojęciem "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach", użytym w art. 492 § 1 pkt 5 k.w., prawodawca rozumie sytuacje określone jedynie w dwóch ustawach:

- o samorządzie gminnym oraz

- o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

W pierwszej z wymienionych ustaw zakazy, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 zawiera art. 27, zaś w drugiej – przepis art. 4 w zw. z art. 2 pkt 6 i art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że pod pojęciem "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji, określonej

w odrębnych przepisach", ustawodawca rozumie tylko i wyłącznie zapisy zawarte

w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Określenie to użyte zostało w art. 492 § 1 pkt 5 k.w., ale odniesienie do niego zawierają inne jednostki redakcyjne art. 492,

a mianowicie § 2, § 2a, § 4 i § 5. W każdej z nich pojęcie "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji, określonej w odrębnych przepisach" należy rozumieć tak samo, czyli jako zaistnienie powodów z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 492 § 4 kw jest natomiast uregulowaniem szczególnym w stosunku do § 1, odnoszącym się do sytuacji,

w której funkcje, których z mandatem wójta prawo zabrania łączyć, wójt pełnił jeszcze przed wyborem.

Przedstawione wyżej rozumienie przepisu art. 492 § 1 kodeksu wyborczego, jako normy określającej przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta materializujące się

z istoty rzeczy po objęciu mandatu, zaprezentował Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12, w którym przedmiotem oceny Sądu Konstytucyjnego był przepis art. 492 § 1 pkt 6 k.w. rozumiany w ten sposób – jak wynika z sentencji tego wyroku - że dotyczy orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego po nabyciu mandatu wójta. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta wymienione w art. 492 § 1 k.w. mogą zaistnieć dopiero po nabyciu mandatu wójta, a zatem po wyborze danej osoby na to stanowisko. Nie ma wątpliwości, że dopiero po nabyciu mandatu wójta mogą zaistnieć przesłanki jego wygaśnięcia wskazane w art. 492 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 8, 9 i 10 k.w., czyli odmowa złożenia ślubowania przez wybranego wójta, niezłożenie przez niego w terminie oświadczenia majątkowego, pisemne zrzeczenie się przez niego mandatu, naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta

z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych

w odrębnych przepisach, odwołanie wójta w drodze referendum oraz w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zmiany w podziale terytorium,

o których mowa w art. 390 § 1 pkt 3 k.w. Podobnie śmierć wójta może uzasadniać wygaśnięcie jego mandatu, jeśli nastąpiła po nabyciu tego mandatu. Jeśli kandydat na wójta umarł przed dniem wyborów, to zgodnie z art. 483 k.w. zostaje skreślony przez komisję wyborczą z listy kandydatów, a tym samym nie można w ogóle mówić o jego mandacie. (...) Również dwie ostatnie ujęte w art. 492 § 1 k.w. przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta, tj. utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa

w dniu wyborów, nie mogą zaistnieć przed dniem wyborów. Zgodnie bowiem z art. 483 § 1 k.w. kandydat na wójta, który utracił prawo wybieralności przed dniem wyborów, zostaje skreślony z listy kandydatów przez gminną komisję wyborczą. (...) Natomiast druga przesłanka w postaci braku prawa wybieralności w dniu wyborów musi istnieć "w dniu wyborów", a zatem w dniu, w którym dana osoba nabywa mandat. Nie można więc uznać, że jest to przykład okoliczności, która jeśli zaistnieje przed dniem wyborów, to skutkuje wygaśnięciem mandatu. Podsumowując powyższe, Trybunał stwierdził, że wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta,

o których mowa w art. 492 § 1 k.w., muszą zaistnieć po nabyciu tego mandatu, czyli po dniu wyborów. Żadna z tych przesłanek (...), o ile zaistnieje przed dniem wyborów, nie uzasadnia wszczęcia procedury wygaszenia mandatu wójta."

Także autor zdania odrębnego do tego wyroku, pomimo braku aprobaty dla przedstawionego wyżej poglądu, że wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu, wymienione w art. 492 § 1 kodeksu wyborczego, mogą "zaistnieć" dopiero po objęciu mandatu (czyli po wyborze wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), stanął na stanowisku, że "twierdzenie to jest prawdziwe jedynie w odniesieniu do tych okoliczności wymienionych w zaskarżonym przepisie, które z racji swojej natury mogą wystąpić tylko po objęciu mandatu, bo bezpośrednio wiążą się z jego nabyciem (np. odmowa złożenia ślubowania, zrzeczenie się mandatu, odwołanie, "likwidacja stanowiska" w związku ze zmianami w podziale terytorialnym - art. 492 § 1 pkt 1, 3, 8, 9 i 10 kodeksu wyborczego) lub wynikającymi z niego szczegółowymi obowiązkami (niezłożenie oświadczenia majątkowego, naruszenie zasady incompatibilitas - art. 492 § 1 pkt 2 i 5 kodeksu wyborczego)."

Nawiązując do realiów niniejszej sprawy podkreślić należy, że - w ocenie Sądu - rozróżnienie dwóch różnych sytuacji, w których urzeczywistniają się przesłanki powodujące wygaśnięcie mandatu wójta (a więc wójt obejmuje funkcję, o jakiej mowa w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym po objęciu mandatu, tak jak stanowi art. 492 § 1 pkt 5, bądź pełni ją jeszcze przed aktem wyboru, a następnie się jej nie zrzeknie - w sytuacji z art. 492 § 4 k.w.) determinuje kompetencje organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przepis art. 492 § 2a kodeksu wyborczego określając kompetencję komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta nawiązuje bowiem do art. 492 § 1 pkt 5 k.w., rozumianego jako wystąpienie określonego zdarzenia (w tym przypadku podjęcia zatrudnienia

w administracji rządowej) już po objęciu mandatu przez wójta.

O ile art. 492 § 1 oraz art. 492 § 4 k.w. są przepisami prawa materialnego (określają bowiem zdarzenia, z zaistnieniem których kodeks wyborczy łączy skutek

w postaci wygaśnięcia mandatu), to pozostałe przepisy zawarte w art. 492 § 2, § 2a

i § 5 stanowią normy kompetencyjne, zawierające upoważnienie dla rady i komisarza do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie zaistnienia wymienionych w tych przepisach sytuacji.

Okoliczność ta ma takie znaczenie, że nowelizacja z 11 lipca 2014 r. dotyczyła zmian właśnie norm kompetencyjnych zawartych w art. 492 § 2 i 2a. Gdyby wolą prawodawcy było wprowadzenie kompetencji komisarza wyborczego także do przypadków regulowanych normą kompetencyjną zawartą w art. 492 § 5 tzn. wtedy, gdy wójt przed wyborem wykonywał funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 i nie zrzekł się ich w ciągu 3 miesięcy po złożeniu ślubowania, zastrzegłby to przy okazji tej właśnie nowelizacji. Zastosowałby wówczas ten sam zabieg legislacyjny, co w art. 492 § 2a - poprzez zastrzeżenie, że kompetencja rady nie dotyczy powodów z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym bądź w ogóle wykreśliłby z treści art. 492 § 5 słowa "niezrzeczenia się funkcji". Pozostawienie art 492 § 5 k.w. w niezmienionym brzmieniu, w powiązaniu z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej kodeks wyborczy z 2014 r., świadczy o tym, że zamysłem ustawodawcy było pozostawienie w kompetencji rady przypadków stwierdzenia wygaśnięcia mandatu określonych

w art. 492 § 5, a więc takich, gdy wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję (np. był zatrudniony w administracji rządowej) i nie zrzekł się jej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Przyjęcie odmiennego stanowiska musiałoby prowadzić do zaakceptowania poglądu, że przepis art. 492 § 5 w zakresie, w jakim mówi o niezrzeczeniu się funkcji, oddając kompetencję do wygaśnięcia mandatu wójta w sytuacji opisanej w tym przepisie radzie gminy – jest zapisem martwym i że faktu tego nie dostrzegł ustawodawca nowelizując k.w. w roku 2014. Takie stanowisko przeczy zasadzie racjonalnej legislacji, tym bardziej, że pozostawienie art. 492 § 5 w aktualnym brzmieniu odpowiada celowi, jakiemu służyło powierzenie komisarzowi wyborczemu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jedynie w przypadkach udokumentowanych i nie wymagających wyjaśnień, oraz zapewnieniu szybkiej reakcji komisarza, bo

w terminie 14 dni od daty wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przez przyczynę wygaśnięcia mandatu należy przy tym rozumieć wystąpienie - już po objęciu przez wójta funkcji – jednego z przypadków, wymienionych enumeratywnie

w art. 492 § 1 pkt 3, 4, 5 (w zakresie powodów wskazanych w art. 27 ustawy

o samorządzie gminnym), 6 i 7 w zw. z art. 492 § 2a k.w.

Przepisy art. 492 § 4 i 5 k.w. normują natomiast sytuację odmienną od przewidzianej w art. 492 § 1, do której nawiązują normy kompetencyjne z art. 492 § 2 i § 2a: dotyczą one wprawdzie tej samej przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta - określonej w pkt 5 art. 492 § 1 - ale realizującej się w innych okolicznościach. Tym samym oba te przepisy stanowią uregulowania o charakterze szczególnym, także

w zakresie rozwiązań odnoszących się do kompetencji organu uprawnionego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 492 § 2a k.w., wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 5 - w zakresie powodów wskazanych

w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdza komisarz wyborczy w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skoro zatem termin stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta liczony jest od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a tą jest – jak w niniejszej sprawie – naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, to początek biegu tego terminu również powinien przypadać na okres po rozpoczęciu kadencji wójta. Z oczywistych powodów zatrudnienie w administracji rządowej kandydata na wójta nie mogłoby uruchomić biegu 14-dniowego terminu stwierdzenia przez komisarza wyborczego przyczyny wygaśnięcia mandatu. Nie może on również rozpocząć swojego biegu w pierwszym dniu po wyborze, gdyż w art. 492 § 4 k.w. ustawodawca przewidział możliwość łączenia obu funkcji jeszcze przez trzy miesiące od dnia złożenia przez wójta ślubowania. Dopiero po upływie tego okresu występuje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 492 § 5 k.w., co jednak należy - zgodnie z tym przepisem – do kompetencji rady gminy, nie zaś komisarza wyborczego. Zwrócić należy uwagę, że określając w art. 492 § 2a i w art. 492 § 5 terminy, w jakich właściwe organy winny stwierdzić wygaśnięcie mandatu (odpowiednio 14 dni i 1 miesiąc), ustawodawca opisuje w różny sposób początek biegu tych terminów. O ile termin 14 dni dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez komisarza wyborczego zaczyna swój bieg "od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu", to termin dla rady gminy przewidziany w art. 492 § 5 należy liczyć od upływu 3 miesięcy od dnia ślubowania, w czasie których wójt winien zrzec się zakazanej prawem funkcji. Brzmienie tych przepisów świadczy zatem o tym, że ustawodawca odróżnił obie sytuacje i odmiennie uregulował właściwość organów

w zależności od tego, czy wójt obejmie funkcję sprzeczną z zakazami określonymi

w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym po objęciu ślubowania czy też w ciągu 3 miesięcy od tej daty nie zrzeknie się jej, zgodnie z wymogiem art. 492 § 4 k.w.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy, tj.

takim, w którym skarżący był zatrudniony w jednostce, uznanej przez Komisarza Wyborczego za administrację rządową, organem właściwym do oceny, czy zaszły przesłanki wygaśnięcia jego mandatu, jest rada gminy na podstawie art. 492 § 5 k.w.

Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd miał na uwadze, że postępowanie przed komisarzem wyborczym, o jakim mowa w art. 492 k.w., jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kpa, co z kolei ma wpływ na określenie podstawy prawnej orzekania przez sąd administracyjny. Mając na uwadze, że sprawa nie dotyczyła skargi na akt lub czynność wymienione w art. 145-148 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 150 p.p.s.a. w zw.

z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Przyjęcie przez Sąd poglądu, że orzekał w sprawie organ niewłaściwy, wyłącza zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. w części dotyczącej zawarcia

w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze dotyczących

w szczególności zakwestionowania przyjętego przez Komisarza Wyborczego ustalenia, że skarżący był zatrudniony w administracji rządowej, także

w zakresie udzielenia mu urlopu bezpłatnego, wyjaśnić należy, że zaprezentowane przez Sąd stanowisko prawne w zakresie właściwości organu powoduje, że przedmiotem kontroli sądowej nie mogła być objęta merytoryczna treść zaskarżonego postanowienia, tym bardziej, że poza powołaniem przepisów prawa, nie zawiera ono uzasadnienia. Wprawdzie stanowisko Komisarza Wyborczego

w kwestii zastosowania do stanu faktycznego sprawy przesłanki wygaśnięcia mandatu z art. 492 § 1 pkt 5 k.w. zostało wyrażone w odpowiedzi na skargę, wraz

z przedstawieniem szerokiej argumentacji prawnej, jednak przedmiotem osądu

w niniejszej sprawie, jest sam akt podjęty przez właściwy organ wraz z procesem stosowania prawa, w tym także jego wykładni, w określonych okolicznościach faktycznych. Zaprezentowanie argumentacji, jaka legła u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia podjętego przez organ, którego orzeczenia poddane są kontroli sądowej, jest niezbędne z uwagi na zakres kognicji sądów administracyjnych i realizacji przez nie ustawowych funkcji kontrolnych. Zaprezentowanie tej argumentacji jest konieczne zwłaszcza wówczas, gdy stosowane są przepisy prawa zawierające normy niedookreślone, ocenne, nie mające definicji ustawowych bądź budzące spory orzecznicze i doktrynalne. Do takich należy niewątpliwie pojęcie zatrudnienia w administracji rządowej, o jakim mowa w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym (o czym świadczy chociażby spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie). Także wówczas, gdy orzeczenie organu dotyczy praw podmiotowych zagwarantowanych konstytucyjnie, organ stosujący prawo winien wskazać stronie motywy powziętego rozstrzygnięcia zawierające pełną informację w zakresie jej sytuacji procesowej jak i materialnoprawnej. Taka powinność wpisuje się w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i stanowi wyraz jawności działania władzy publicznej.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego – 480 zł obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. 2015, poz. 1800) oraz 17 zł – opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa.