Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3001/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1062/12 w sprawie ze skargi H.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H.B. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1062/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] stwierdzającą nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Jelenia Góra zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i T.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą na terenie działki nr [...], obręb [...], w J.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2008 r. E.P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia. Następnie po rozpoznaniu odwołania T.B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 628/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał na konieczność wyeliminowania spornej decyzji z obrotu prawnego, ale jedynie w części dotyczącej pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku E.P., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] stycznia 2008 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7m³. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie podejmowane w niniejszym postępowaniu jest determinowane treścią ww. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 628/10.

Po wszczęciu na wniosek E.P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zapadło w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 628/10, gdzie wskazano, że organy winny ponownie ocenić kontrolowaną decyzję i rozważyć wyeliminowanie decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy wadą dotknięta jest jedynie część decyzji. Nie negując powyższego stanowiska, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednak, iż zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, które obarczone jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 8 i 11 K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Wnioskodawczyni wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w całości. Tymczasem, jak wynika zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia kontrolowanej decyzji, Wojewoda Dolnośląski orzekł wyłącznie w przedmiocie części inwestycji, tj. naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7 m³. W sentencji decyzji brak zatem rozstrzygnięcia o tej części zamierzenia inwestycyjnego, co do którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem organu, skoro zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 K.p.a.

W wyniku wniosku T.B., o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację i stanowisko, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 104 K.p.a. Jednocześnie organ ponownie wskazał, iż nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie i ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyny takiego działania organu, narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, 9 i 77 § 1 K.p.a., a także zasadę zaufania obywateli do państwa, o której mowa w art. 8 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła H.B. (skarga T.B. została odrzucona postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r.), zarzucając rażące naruszenie art. 16 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę, iż decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r., mimo zasady trwałości decyzji administracyjnych jest nieważna z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, treść decyzji nie budzi żadnych wątpliwości prawnych, albowiem mimo wniosku E.P. o stwierdzenie nieważności decyzji w całości organ uznał, że decyzja jest nieważna tylko w części i w takim zakresie orzekł, zaś żaden przepis K.p.a. nie nakłada na organ obowiązku wypowiadania się w decyzji w szczególny sposób, co do wniosku strony nie uznanego za zasadny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, powołując się na pismo urzędu pocztowego na okoliczność ostemplowania koperty ze skargą sądową dwiema pieczęciami z dwiema różnymi datami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę podkreślił, iż nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi H.B., po myśli żądania organu. Koperta, w której zawarto przesyłkę – skargę sądową, jest opatrzona dwiema pieczątkami urzędu pocztowego, w tym jedną z datą świadczącą, że dzień jej nadania odpowiada zachowaniu terminu do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu wyjaśnienia urzędu pocztowego są bez znaczenia dla oceny daty nadania przesyłki. Urząd ostemplował przesyłkę dwoma datownikami, z sobie wiadomych tylko przyczyn. Sąd, w świetle ww. okoliczności, dokonał interpretacji daty nadania na korzyść skarżącej, tak aby dać pierwszeństwo zasadzie dostępności do sądowej kontroli zaskarżonej decyzji.

Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu, jak zaznaczono, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przyjmując terminowe złożenie przedmiotowej skargi, Sąd jednocześnie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrolowana przez Sąd decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa.

W niniejszym postępowaniu nieważnościowym organy obu instancji uznały, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja stwierdzająca nieważność decyzji pozwolenia na budowę w określonej części i nie zawierająca rozstrzygnięcia w części, w której doszło do odmowy stwierdzenia nieważności, jest decyzja nieważną - zapadła z rażącym naruszeniem art. 104 K.p.a. Dodatkowo wskazano, że decyzja nie jest obarczona wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., ponieważ ta negatywna przesłanka nieważnościowa odnosi się do skutków prawnych, a nie faktycznych, a zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną, a nie skutek prawny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie ma innych, niż wyżej wskazana, wad nieważnościowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew wskazaniom opisanym wyżej, decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jak przyjęto w tej sprawie.

To, iż organ stwierdzając nieważność decyzji w części nie zawarł orzeczenia, że w pozostałej części odmawia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę, da się usprawiedliwić okolicznościami sprawy. Wcześniejsze rozstrzygnięcia organów w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, były kontrolowane przez Sąd i uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 628/10. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że wadą dotknięta jest tylko część decyzji, zatem organ rozpoznając sprawę ponownie rozważy, czy cyt. "nie byłoby zasadnym wyeliminowanie decyzji jedynie w tej części".

Decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu zapadła po tym wyroku i organ zdaje się, jak wykazano, dosłownie przyjął wytyczne Sądu, zapominając o oczywistym nakazie odniesienia się w rozstrzygnięciu także do odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałej części. Powyższa wada decyzji nie może zostać oceniona jako kwalifikowana wada nieważnościowa – wada rażącego naruszenia prawa, także gdy zważyć na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego.

W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w rozumieniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Reasumując przyjęto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższych wskazań, brak rozstrzygnięcia o tym, że odmawia się stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę w pozostałej części, nie może skutkować stwierdzenia jej nieważności. Wadliwość ta nie wywołuje w szczególności skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

- art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że istnieją wątpliwości co do terminu wniesienia skargi, pomimo że w aktach sprawy znajdują się pisma operatora Poczty Polskiej wskazujące na datę nadania przesyłki zawierającej skargę, z której wynika, iż skarga została wniesiona po terminie, co skutkowało rozpatrzeniem skargi, pomimo że skarga powinna być odrzucona,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 i 2 K.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, pomimo że nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postepowania nieważnościowego co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i T.B. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2014 r. E.P. wniosła o uwzględnienie wniesionej przez organ administracji skargi kasacyjnej wskazując na okoliczność braku rozstrzygnięcia w sprawie w odniesieniu do całości wniosku, co pozbawiło tę stronę możliwości kwestionowania takiego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że istnieją wątpliwości co do terminu wniesienia skargi, pomimo iż w aktach sprawy znajdują się pisma operatora Poczty Polskiej wskazujące na datę nadania przesyłki zawierającej skargę, z której wynika, że skarga została wniesiona po terminie, co skutkowało rozpatrzeniem skargi, pomimo że skarga powinna być odrzucona.

Przede wszystkim niesporne w niniejszej sprawie pozostaje to, iż zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 29 lutego 2012 r., zaś trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi (art. 53 § 1 P.p.s.a.) upływał z dniem 30 marca 2012 r. Skarga z dnia 28 marca 2012 r. złożona za pośrednictwem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wysłana została w dniu 29 marca 2012r. z Agencji Pocztowej [...] listem zwykłym. Następnie przesyłka zawierająca skargę z ww. Agencji Pocztowej przekazana została Poczcie [...]. Na kopercie przedmiotowej przesyłki znajdują się dwa odciski stempla pocztowego. Jeden stempel wskazuje na datę 29 marca 2012 r., drugi zaś na datę 4 kwietnia 2012 r. Powoływane przez organ wyjaśnienia poczty wskazują na nieprawidłowe umieszczenie przez pracownika Agencji Pocztowej świadczącego usługi na rzecz Poczty Polskiej odciski stempla pocztowego. Niemniej jednak jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji w takich okolicznościach rozpoznawanej sprawy skoro koperta w której zawarto przesłaną skargę do organu opatrzona jest dwoma pieczęciami urzędu pocztowego w tym jedną świadczącą o terminowym nadaniu skargi to faktycznie bez znaczenia pozostają wyjaśnienia Poczty Polskiej przedstawiane przez skarżący kasacyjnie organ. Zatem prawidłowo uznano w opisanych wyżej okolicznościach, że skarga wniesiona listem zwykłym nadanym w dniu 29 marca 2012 r. złożona była w terminie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonując korzystnej dla strony interpretacji daty nadania ww. przesyłki dał pierwszeństwo zasadzie dostępności do sądowej kontroli zaskarżonej decyzji.

Trudno w opisanych okolicznościach sprawy odmówić Sądowi pierwszej instancji słuszności w tym zakresie. Prawo do sądu stanowi bowiem jedno z najbardziej fundamentalnych praw obywateli. Prawo do sądu wyraża ideę zapewnienia każdemu człowiekowi uprawnienia do przedstawienia swojej sprawy przed organami państwa – sądami – stwarzającymi gwarancje podejmowania sprawiedliwych, obiektywnych i słusznych rozstrzygnięć. Niewątpliwie zgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej". Prawo do sądu zapewnia także art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie ma podstaw do odrzucenia wniesionej skargi H.B., na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jako wniesionej po terminie do jej złożenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tej normy sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż naruszenie zasady wyrażonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. należy wiązać z samodzielnym ustaleniem przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy - porównaj wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05, publikowany ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 35. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał niewątpliwie w oparciu o przekazane akta przedmiotowej sprawy wraz ze złożoną skargą i nie dokonywał jakichkolwiek własnych ustaleń. Nie można zatem uznać, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia ww. normy prawa procesowego.

Natomiast przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu prawidłowo Sąd pierwszej instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyeliminował z obrotu prawnego tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2008 r. E.P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i T.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą na terenie dz. nr [...], obr. [...], w J. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski w uwzględnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 628/10 stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] stycznia 2008 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7 m³.

W uwzględnieniu kolejnego wniosku E.P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r. przyjmując wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 104 § 2 K.p.a., art. 7, 8, 9 i 77 § 1 K.p.a., gdyż Wojewoda Dolnośląski orzekł wyłącznie w przedmiocie części inwestycji tj. naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7 m³, a nie rozstrzygnął w sentencji decyzji o tej części zamierzenia inwestycyjnego, co do którego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] stycznia 2008 r.

Nie budzi wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tutaj natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu który został naruszony (porównaj wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84, publikowany GAP 1988, nr 18, s.45).

W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r., mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 628/10, winna zawierać, poza stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwoleniu na budowę w części dot. naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7 m³, stanowisko odmawiające stwierdzenia nieważności cytowanej decyzji w pozostałym zakresie. Brak takiego rozstrzygnięcia jest niewątpliwie wadliwością decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i ten fakt został właściwie oceniony w zaskarżonym wyroku. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie można w takiej sytuacji kiedy organ administracji (Wojewoda Dolnośląski) dosłownie przyjął wytyczne WSA z wyroku z dnia 13 maja 2010 r. uznać, iż takie naruszenie prawa powoduje, że ww. decyzja w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, a to przepisów procedury administracyjnej art. 104 § 2 K.p.a. jak i art. 7, 8, 9 i 77 § 1 K.p.a.

W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie (niezależnie od oczywistości naruszenia i zakresu wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy) należy uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 K.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, jak też mające wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia (porównaj wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 355/83, publikowany ONSA 1983, nr 1, poz. 40). Takich skutków kwalifikowanych naruszeń prawa procesowego (K.p.a.) dla stron postępowania organ administracji nie wykazał w tej sprawie, a i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego po prostu ich brak. Poza tym decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r., przy uwzględnieniu art. 153 P.p.s.a., precyzyjnie oznaczając zakres rozstrzygnięcia w istocie w swoich motywach przesądziła o braku podstaw do stwierdzenia nieważności w pozostałym zakresie, lecz co już wyżej zaznaczono organ nie zamieścił w sentencji decyzji stanowiska co do tego zakresu rozstrzygnięcia. Jednakże fakt ten nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania przepisu prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako podstawy orzeczenia stwierdzającego nieważność części decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r.

Natomiast mając na uwadze rozstrzygnięcie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r. i wskazywane naruszenie przepisów K.p.a. przez organ w zaskarżonej decyzji trzeba mieć na uwadze, jak właściwie konkludował Sąd pierwszej instancji, trzy przesłanki przesądzające o rażącym naruszeniu prawa: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze.

Rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisów prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o tym, że odmawia się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2008 r. w pozostałej części, nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z powodu rażącego naruszenia prawa tym bardziej, że jest ona konsekwencją wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość ta bowiem nie wywołuje w szczególności skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z tych powodów trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.

Dlatego też nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 i 2 K.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2011 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, pomimo że nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.