Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1628/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi.

TEZY

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 73/08 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi K. P. wyrokiem z 1 lipca 2008 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z uzasadnienia wyroku oraz akt sprawy Sądu pierwszej instancji wynika, że zapadł on w następującym stanie sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nakazał K. i K. P. rozbiórkę nadbudowanej oraz rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 441 przy ul. [...] w Rzeszowie. Organ ten stwierdził, że budynek został bez wymaganych pozwoleń na budowę nadbudowany w 2005 r. i rozbudowany w 2007 r. W związku z tym na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę, przy czym przyjął, że nie ma zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, który umożliwia legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Zdaniem organu, niemożliwe było przeprowadzenie legalizacji, ponieważ dla terenu, gdzie zlokalizowany był budynek mieszkalny, którego dotyczy sprawa, brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz inwestorzy nie posiadali ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odwołaniu K. P. między innymi twierdziła, że organ administracji winien był zastosować art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż budynek, którego dotyczy sprawa, położony jest na terenie zabudowy mieszkaniowej.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe było zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ wobec tego, że dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek mieszkalny, którego dotyczy sprawa, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na jego rozbudowie i nadbudowie, nie było podstaw do stosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

W skardze K. P. powtórzyła zarzuty i argumentację zwartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji w toku postępowania o rozprawie wyznaczonej na dzień 4 czerwca 2008 r. zawiadomił między innymi J. R. oraz J. i M. M.. Przed tą rozprawą, w dniu 22 kwietnia 2008 r., wpłynęło do Sądu pismo J. R., w którym poinformowała ona, że J. M. zmarła [...] marca 1983 r., zaś M. M. zmarł [...] marca 1975 r. Fakt ten potwierdziła na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. skarżąca, która nadto wyjaśniła, że zmarli pozostawili pięcioro dzieci, mianowicie J. R. i czterech synów.

W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji, w celu potwierdzenia śmierci J. M. i M. M. postanowił zwrócić się do właściwego Urzędu Stanu Cywilnego o odpisy skrócone ich aktów zgonu i w związku z tym rozprawę odroczył.

Po uzyskaniu zażądanych odpisów aktów zgonu Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z dnia 1 lipca 2008 r.

Wyjaśniając motywy swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji zastrzegł, że na podstawie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnia skargę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Następnie stwierdził, że wydanie zgodnej z prawem decyzji powinno być poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki – zdaniem Sądu pierwszej instancji - określony został w art. 6 k.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu konkretnej sprawy organ prowadzący postępowanie administracyjne zobligowany jest do właściwego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Dalej wskazał, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest, wyrażona w art. 10 k.p.a., zasada uczestnictwa w nim stron tego postępowania. Przestrzeganie tej zasady obwarowane jest, jak wywiódł, sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału; jednocześnie naruszenie jej wyczerpuje hipotezę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje uwzględnienie skargi wniesionej do sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie stanowi przeszkody fakt, iż postępowanie w przypadku podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się tylko na żądanie strony oraz na żądanie prokuratora wyrażone w sprzeciwie pod warunkiem jednakże uzyskania zgody strony.

Przechodząc od tych ogólniejszych uwag do warunków rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji naruszyły w prowadzonym przez siebie postępowaniu art. 10 § 1 k.p.a., gdyż z akt administracyjnych wynika, że przymiot stron postępowania dotyczącego nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 441 przy ul. [...] w Rzeszowie przyznały m.in. J. M. oraz M. M., którzy jak się okazało od wielu lat poprzedzających wszczęcie tego postępowania nie żyją, co z kolei wskazuje, że w tym postępowaniu nie brali udziału, bez swej winy, ich następcy prawni. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zaszła podstawa do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ustalenia te, jak wskazano, uprawniały także Sąd pierwszej instancji do rozpoznania sprawy na podstawie art. 119 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sprawa rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego powinna być ponownie rozpoznana z zachowaniem wszelkich praw przysługujących stronom tego postępowania, w tym następcom prawnym zmarłych J. i M. M. po ich ustaleniu przez organ administracji.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej podstawy zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa z [...] września 2007 r. dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania,

- art. 119 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w wyniku błędnego uznania, że wymienione decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego postępowania.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że ustalenie, iż w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni J. i M. M., nie uprawniało Sądu pierwszej instancji do przyjęcia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na poparcie tej tezy odwołano się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 911/05 i z 3 lipca 2008 r. w sprawie II OSK 754/07, w których stwierdzono, że zasada rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma również znaczenie przy wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji, gdyby naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z oczekiwaniami strony, której prawa procesowe zostały naruszone, nie można stwierdzić, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Aprobując to stanowisko wnoszący skargę kasacyjną dodał, że wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl art. 147 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony i nie może być wszczynane z urzędu, odwrotnie niż w przypadku pozostałych podstaw wznowienia. Wznowienie postępowania z tej przyczyny wynika z konkretnego, zindywidualizowanego interesu prawnego strony, której prawa zostały naruszone i w sytuacji, gdy decyzja administracyjna odpowiada jej oczekiwaniom, pomimo że nie brała udziału w tym postępowaniu, to nie zażąda ona wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Z tego względu zaskarżony wyrok oceniono jako, jak to ujęto, "co najmniej przedwczesny".

Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował też z tych powodów stanowisko, że dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W jego ocenie uchylenie zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu z tej przyczyny powinno być poprzedzone wyjaśnieniem, czy strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, zażądałaby uchylenia tego aktu i przeprowadzenia postępowania administracyjnego z jej udziałem.

W związku z tymi wywodami zauważono, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji następcy prawni J. i M. M. nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do rozstrzygnięcia, ponieważ nie zostali wezwani do udziału w tym postępowaniu, a zatem nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego zostały wydane decyzje organów nadzoru budowlanego, dotknięte było wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Podniesiono, że zaskarżona decyzja mogła być zgodna z ich oczekiwaniami, a w takim przypadku nie byłoby podstaw do stwierdzenia wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie uchylenia decyzji.

Wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 119 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono, że sprawa nie mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Wskazano, że mogłaby ona być rozpoznana w tym trybie, gdyby następcy prawni zmarłych J. i M. M. wypowiedzieli się co do zaskarżonej decyzji na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji.

Ponadto odwołując się do powołanego już wyroku NSA z 3 lipca 2008 r. stwierdzono, że gdy sprawa była już rozpatrywana na rozprawie i nie została dostatecznie wyjaśniona, to brak było podstaw, aby rozpoznać ją w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego i z pominięciem zasady jawności.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym brak przepisu, który zwalniałby sąd od własnej oceny stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego i procesowego przez organy administracji publicznej w sytuacji, gdy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyla zaskarżony akt. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wskazany przez Sąd pierwszej instancji charakter naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego nie uniemożliwił dokonania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym. Podniesiono przy tym, że zgodnie z art. 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu oraz że wymóg zawarcia wskazań co do dalszego postępowania dla organów administracji publicznej wynika wprost z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie pozostawia wątpliwości, iż wskazania takie są niezbędne w razie uwzględnienia skargi. Ponadto, jak wywiedziono, stanowią one gwarancję przeprowadzenia wyczerpującej kontroli zaskarżonego aktu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, umożliwiając tym samym kontrolę kasacyjną orzeczenia. Z tych względów w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji są niezbędne, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można poprzestać na językowych regułach wykładni i stwierdzić, że skoro w odróżnieniu od art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym przepisie ustawodawca nie uzależnia uchylenia decyzji lub postanowienia od tego, aby naruszenie prawa miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to każde naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, jaki mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. (Przegląd poglądów dotyczących tej kwestii można znaleźć w glosie Roberta Sawuły do wyroku NSA z 3 lipca 2008 r., II OSK 754/07, opublikowanej w: Casus nr 49 z 2008 r., str. 34-38.) Ograniczenie się do językowych reguł wykładni prowadzi bowiem do wniosków, które nie dają się pogodzić z regułami systemowymi, w szczególności z dającą się wyraźnie odczytać z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą rozporządzalności prawami procesowymi, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach, a także z regułami funkcjonalnymi.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie fakt, iż postępowanie w tym przypadku wznawia się tylko na żądanie strony oraz na żądanie prokuratora wyrażone w sprzeciwie pod warunkiem jednakże uzyskania zgody strony. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego jest wręcz przeciwnie. Właśnie uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie k.p.a., w którym stwierdza się że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 k.p.a., w którym stanowi się, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 k.p.a., w którym przewidziano, że w przypadku zaistnienia naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie prawa dotyczy.

Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które – tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby bowiem ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tą uznaje za nieistotną.

Taka wykładnia prowadzi też do nieracjonalnych z aksjologicznego punktu widzenia rozwiązań. Otóż podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyska orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu korzystnej dla niego decyzji, wydane jakoby w imię ochrony jego praw, które z jego punktu widzenia ma tylko tę "wartość", że odwlecze załatwienie sprawy. Przedłużenie postępowania nie będzie przy tym ceną żadnych istotnych, z punktu widzenia ochrony porządku prawnego, wartości. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi będzie jedynie wytknięciem organowi administracji błędu, który nie doprowadził do negatywnych skutków, gdyż mimo tego wydano decyzję zgodną z prawem.

Z tych względów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Oparcie w przepisach proceduralnych dla takich czynności sądu administracyjnego znajduje się w art. 110 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Skoro ustawodawca w tym przepisie zezwolił na odroczenie rozprawy w celu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowym osób, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron, to tym bardziej takie zawiadomienie jest obowiązkiem sądu jeszcze przed wyznaczeniem rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie wskazanych czynności Sąd pierwszej instancji nie podjął. Wobec tego uznać należy, że uwzględniając skargę tylko z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni J. i M. M. naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że osoby te (będące, jak wynika z akt administracyjnych, na skutek spadkobrania współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej w stosunku do tej, na której znajduje się budynek, którego dotyczy wydany w sprawie nakaz rozbiórki) oceniłyby zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję, jako odpowiadającą ich interesom i w związku z tym nie wnosiłyby o jej uchylenie.

Mimo tego skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż uchylenie zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było uzasadnione inną przyczyną, która przy tym stanowiła podstawę wznowienia postępowania, a więc uprawniała Sąd pierwszej instancji do wydania wyroku w postępowaniu uproszczonym.

Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że organy nadzoru budowlanego, ustalając, że część obiektu budowlanego została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie podjęły próby zalegalizowania samowolnej inwestycji, gdyż znajduje się ona na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a samowolni inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Organy nadzoru budowlanego uznały zatem, że art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) należy wykładać w ten sposób, iż legalizacja samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwa tylko wtedy, gdy w dniu wszczęcia postępowania istnieje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy.

Taki sposób odczytania powołanego przepisu był zgodny z jego dosłowną treścią, obowiązującą w chwili wydawania zaskarżonych decyzji administracyjnych. Jednakże wyrokiem z [...] grudnia 2007 r., a więc tego samego dnia, w którym wydano zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję administracyjną, Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 37/06 uznał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Wyrok ten został opublikowany w dniu 29 grudnia 2007 r. (Dz.U. nr 247, poz. 1488). Oceniając skutki tego wyroku dla systemu prawa należy uwzględnić wypowiedź Trybunału zawartą w punkcie 6.6 jego uzasadnienia, z której wynika, że sam Trybunał uznaje, że wyrokiem tym wyeliminował z ocenianego przepisu określony wymóg ustawowy. Spowodował on zatem usunięcie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego słów "w dniu wszczęcia postępowania" z dniem ogłoszenia, a nie dopiero, gdy dokonano zmiany tego przepisu, co nastąpiło na mocy ustawy z 8 października 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 206, poz. 1287), która weszła w życie w dniu 6 grudnia 2008 r.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego poza skutkiem polegającym na wyeliminowaniu z systemu prawa oznaczonej części przepisu ma też skutek w postaci konieczności przyjęcia określonej wykładni pozostałych przepisów. Wykładnia tych pozostałych przepisów, aby pozostać zgodną z Konstytucją, musi uwzględniać motywy rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Jednym z tych motywów jest dążenie, aby samowolni inwestorzy, niezależnie od tego, czy inwestycję zrealizowali na terenie, na którym w chwili wydawania przez organ nadzoru budowlanego decyzji rozbiórkowej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, byli jednakowo traktowani i mieli równe możliwości wykazania, że zrealizowana przez nich inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymusza to, według motywów Trybunału Konstytucyjnego, aby także w przypadku, gdy inwestycja została zrealizowana na terenie, dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, samowolni inwestorzy mieli nieograniczoną w czasie możliwość wykazania, że inwestycja jest zgodna z "generalnym" porządkiem planistycznym, co prowadzi do wniosku, że w takim przypadku decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można uzyskać także w trakcie postępowania rozbiórkowego (punkt 6.5 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego).

Wskazane skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. prowadzą do dwóch wniosków.

Po pierwsze, w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (1 lipca 2008 r.) istniała sytuacja określona w art. 145a § 1 k.p.a. Wprawdzie organy nadzoru budowlanego wprost nie powołały w podstawach swoich rozstrzygnięć dokładnie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, jest jednak oczywiste, że na tym przepisie oparły się odstępując od legalizacji samowolnej inwestycji. Zatem, zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2007 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145a § 1 k.p.a., która podobnie, jak podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest podstawą wznowienia wyłącznie na wniosek strony, nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające uwzględnienie skargi, gdyż w tym przypadku podstawa ta działa na korzyść skarżącej, która wolę uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wyraziła wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wyjaśnić też należy, że w oparciu o podstawę wznowienia określoną w art. 145a § 1 k.p.a. można uchylić decyzję administracyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawet wtedy, gdy obiektywnie rzecz ujmując nie można organowi administracji postawić zarzutu naruszenia prawa, gdyż – tak jak w rozpoznawanej sprawie - wydaje ostateczną decyzję zanim wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie. Przyjmuje się bowiem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powinno przesądzać o uznaniu naruszenia prawa w samej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o sprzeczny z Konstytucją przepis (tak J.Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16).

Wyjaśnić jeszcze należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden przepis prawa nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym po odroczeniu rozprawy. Szczególnie takiego zakazu nie można formułować, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – rozprawa, a więc przedstawienie stanowisk stron przed sądem, nie odbyła się, gdyż została odroczona. Z funkcji postępowania uproszczonego, którą jest przyśpieszenie postępowania przed sądem administracyjnym, wynika, że można je stosować także wtedy, gdy po rozprawie, która, co oczywiste, nie zakończyła się wydaniem wyroku, ujawniły się okoliczności, istniejące nawet przed rozprawą, uzasadniające zastosowanie tego trybu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela odmiennego poglądu zaprezentowanego w powołanym wcześniej wyroku NSA z 3 lipca 2008 r.

Drugi wniosek wynikający ze skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., to wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji. Uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i powiązanych z nim przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, należy przyjąć, że rozpoznając sprawę po uwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w którym należy dopuścić możliwość uzyskania przez samowolnych inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, która ewentualnie wykaże, że zrealizowana przez nich inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez względu na to, że decyzja taka będzie dotyczyć inwestycji już wykonanej. Zatem, organ nadzoru budowlanego wydając postanowienie przewidziane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego winien wyjaśnić samowolnym inwestorom, że mogą ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przez nich zrealizowanej i następnie w oparciu o tę decyzję uzyskać zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.