Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 620/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 21 poz 204
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 lutego 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zawodzie lekarza.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. - w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010r. (o umorzeniu postępowania po wniesieniu odwołania od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji, przeprowadzonego w terminie od 1 do 31 października 2009 r. przez [...] Centrum Zdrowia Publicznego w [...]) oraz umarzającą postępowanie w sprawie - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu Minister Zdrowia wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji, przeprowadzonego w terminie od 1 do 31 października 2009 r. przez [...] Centrum Zdrowia Publicznego w [...] oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Organ ponowił argumentację, że choć § 19 ust. 10 rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r. - w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779 z późn. zm.), przewiduje rodzaj postępowania skargowego, w ramach którego osoba nie zgadzająca się z wynikami postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację ma prawo zwrócić się do wojewody o usunięcie nieprawidłowości, to jednak nie jest to środek zaskarżenia, do którego znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do odwołań (art. 127 - 140 k.p.a.).

Z tych przyczyn organ przyjął, iż nieprawidłowym było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji administracyjnej w trybie przepisów k.p.a., a wobec jej wydania, decyzję uchylił, natomiast postępowanie w sprawie umorzył, z uwagi na istniejącą od początku jego bezprzedmiotowość.

Po wydaniu tej decyzji, skarżąca w dniu 27 kwietnia 2010 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 1 pkt 1 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. - w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów.

W jej ocenie sprawa powinna być kwalifikowana jako sprawa administracyjna, zaś samo odwołanie winno być traktowane - jako "odwołanie" w rozumieniu przepisów k.p.a. Nadto jej zdaniem, organ wydający decyzję nie rozpatrzył wszystkich okoliczności sprawy i niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną decyzji, w konsekwencji niesłusznie przyjął bezprzedmiotowość postępowania.

Na skutek wniosku skarżącej, Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. dokonał ponownej analizy sprawy.

Organ odniósł się do zasadniczego zarzutu, iż sprawa wszczęta na skutek wniesionego odwołania od decyzji Wojewody [...] ma charakter sprawy administracyjnej, a odwołanie do Ministra Zdrowia powinno być rozpoznane w trybie przepisów k.p.a.

W tym zakresie Minister Zdrowia wskazał, iż zgodnie z poglądami doktryny prawa oraz orzecznictwem sądowym stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (wyrok NSA z dnia 7 września 1985 r., III SA 988/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 38). Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a. , ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 8).

Przepisy rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r., a konkretnie § 19 ust. 10 stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis ten nie mówi o odwołaniu od decyzji administracyjnej, lecz o odwołaniu od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską. Dlatego stanowisko przyjęte w decyzji Ministra Zdrowia, było uzasadnione. Ponadto znajduje ono oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 18.09.2009 r., sygn. akt. II OSK 1336/09 (w rzeczywistości było to postanowienie z dnia 17.09.2009r.) - sąd wskazał, że ."...ani ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1943, z późn. zm.), ani też wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005r. nie przewidują prowadzenia procesu uzyskiwania specjalizacji w drodze postępowania administracyjnego, które zostanie zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym ".

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku: "w przypadku rozstrzygania określonej sprawy w formie decyzji tak ustawa jak i rozporządzenie wyraźnie na to wskazują."

Stwierdzenie zawarte w powołanym uzasadnieniu wyroku odnosi się do konkretnego aktu prawnego, jakim jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. i ma przy tym charakter ogólny - odnosząc się do wszelkich stanów faktycznych, jakie mogą powstawać na tle stosowania tego aktu prawnego, dzieląc sprawy na wymagające wydania decyzji administracyjnej (tylko w sytuacji, gdy rozporządzenie w konkretnej sytuacji przewiduję tę formę załatwienia sprawy) oraz pozostałe sytuacje, w których sprawa nie kończy się wydaniem decyzji (gdy przepisy rozporządzenia nie stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w oznaczonym stanie faktycznym).

Zarzut strony - naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 105 k.p.a., art. 6 k.p.a., 8 k.p.a - był w ocenie Ministra Zdrowia nieuzasadniony. Tym bardziej nieuzasadniony był zarzut braku dostatecznego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie zasadniczego wyjaśnienia wymagały bowiem kwestie prawne, a nie faktyczne.

W sprawie postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego w Wojewódzkim Centrum Zdrowia Publicznego, przepisy prawa (w szczególności przepis § 19 ust. 10 ww. rozporządzenia) nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej, a samo postępowanie odwoławcze nie było postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010r. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż sprawa wszczęta na skutek jej odwołania od decyzji Wojewody [...] nie ma charakteru sprawy administracyjnej, mimo że postępowanie odwoławcze od wyniku postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej;

2. naruszenie art. 6, 8, i 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, mimo że załatwienie sprawy wszczętej na skutek odwołania od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską należy do właściwości organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych, oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/09, zapadłego na gruncie innego stanu faktycznego;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 19 ust. 10 w zw. z art. 19 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż przepisy te nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jak również decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...].

W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie jest prawidłowe stanowisko Ministra Zdrowia, iż niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Spełnia ona bowiem wszystkie wskazywane w doktrynie i orzecznictwie kryteria, które nakazują taką kwalifikację. Postępowanie kwalifikacyjne do odbywania specjalizacji rozstrzygane jest przez podmiot wykonujący w sposób władczy zadania z zakresu administracji publicznej, tj. Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego, określa sytuację prawną lub obowiązek indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie, tj. lekarza. Lekarz ubiegający się o możliwość odbywania specjalizacji znajdujące się "na zewnątrz" organu.

Spełnienie powyższych przesłanek sprawia, iż daną sprawę należało zakwalifikować jako sprawę administracyjną. Bez znaczenia jest fakt, iż w rozporządzeniu nie została wskazana w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia w przedmiocie zakwalifikowania lekarza do odbywania specjalizacji, albowiem przepisy prawa materialnego niejednokrotnie przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, lecz także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela" (uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., - ONSA 2000, nr 2, poz. 54).

Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, na co jednoznacznie wskazuje redakcja § 19 ust. 6 oraz 10 rozporządzenia, który stanowi, iż "Do obywania specjalizacji kwalifikuje się lekarzy ...".

Tym samym sprawa A. S. powinna być rozstrzygana zgodnie z przepisami k.p.a.

Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 roku, II SA/Rz 463/2007 (Lex Polonica 2133481), stwierdził, że "Do decyzji wydawanej przez Państwową Komisję Specjalizacyjną na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów w przedmiocie zakwalifikowania lub nie zakwalifikowania lekarza do odbywania specjalizacji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego".

Sytuacja lekarzy ubiegających się o odbywanie specjalizacji jest analogiczna do sytuacji kandydatów przystępujących do egzaminu na aplikację adwokacką lub radcowską. Z tego względu do charakteru rozstrzygnięcia komisji w pełni mogą znaleźć zastosowanie poglądy wyrażone w orzecznictwie na gruncie ustaw o adwokaturze i radcach prawnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., II GSK 356/07, z dnia 12 grudnia 2007 r., II GSK 268/07, z dnia 22 listopada 2007 r., II GSK 240/07, z dnia 4 marca 2008r., II GSK 289/07).

Wbrew twierdzeniom Ministra Zdrowia nie można do niniejszej sprawy odnosić rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r. (II OSK 1336/09), bowiem dotyczyło ono zupełnie innego stanu faktycznego.

Nie budzi wątpliwości "administracyjny" charakter postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez [...] Centrum Zdrowia Publicznego w celu kwalifikacji lekarzy do odbywania specjalizacji. W związku z tym odwołanie do właściwego wojewody, przewidziane w § 19 ust. 10 rozporządzenia, powinno być rozpatrywane według przepisów k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2010r., sygn. akt. VII SA/Wa 1605/10, wydanym na skutek skargi A. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdził nieważność tej decyzji wskazując, iż zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. była decyzją organu wydaną w III instancji.

Nadto, że "w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. należało potraktować jako skargę do sądu wojewódzkiego i nadać mu bieg jako pismu o takim charakterze".

Wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. było konsekwencją nieprawidłowego pouczenia strony o prawie do wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., zamiast pouczenia wprost o prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Mocą wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2010 r. decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. została usunięta z obrotu prawnego. Pozostała natomiast w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] kwietnia 2010r., którą to decyzją Minister Zdrowia uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji, przeprowadzonego w terminie od 1 do 31 października 2009 r. przez [...] Centrum Zdrowia Publicznego w [...] oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Skarżąca A. S. po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2010r. wniosła pismo procesowe uzupełniające skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010r., podnosząc dodatkowe zarzuty, tj.:

1. rażącego naruszenia przepisów art. 15 oraz 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie przez Ministra Zdrowia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. jako organu drugiej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie organem drugiej instancji powinien być Wojewoda [...];

2. rażącego naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na rozstrzygnięciu sprawy odwołania A. S. przez Wojewodę [...] w pierwszej instancji, podczas gdy zgodnie z § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r., organ ten powinien rozstrzygać ją jako organ drugiej instancji.

Podnosząc powyższe wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r., a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...].

W uzasadnieniu pisma wskazała, iż jest ono skutkiem wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 22 listopada 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/10, którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010r.

Przypomniała, że choć Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. była decyzją organu III instancji, to w ocenie skarżącej była w rzeczywistości decyzją organu IV instancji. Tym samym z obrotu powinna zostać wyeliminowana także decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r., za czym przemawiają te same argumenty, które zostały wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, a które dawały podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., Minister Zdrowia przyjął, iż działał jako organ II instancji. Tymczasem zarówno treść przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie (§ 19 ust. 10 w zw. z § 19 ust. 6 rozporządzenia) jak i wskazywanych przez skarżącą orzeczeń (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2008 r. II SA/Rz 463/2007), postępowanie odwoławcze od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską, w którym brała udział A. S., powinno być rozstrzygane przez Wojewodę [...] w II instancji.

Tym samym decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r. była decyzją organu III instancji i jako taka została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 oraz 127 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, nieprawidłowe było ustalenie przez Ministra Zdrowia, iż w postępowaniu kwalifikacyjnym do odbywania specjalizacji lekarskiej Wojewoda [...] nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie odwołania A. S., ponieważ brak było do tego wyraźnej podstawy prawnej w rozporządzeniu oraz ustawie o zawodach lekarza i lekarza dentysty z dnia 5 grudnia 1996 r.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że aby sprawa mogła zostać uznana za sprawę "administracyjną", musi spełniać łącznie cztery przesłanki: musi być rozstrzygana przez podmiot wykonujący w sposób władczy zadania z zakresu administracji publicznej (1), w ramach jego właściwości (2), określać sytuację prawną lub obowiązek indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie (3), w formie decyzji administracyjnej (4). Decyzja administracyjna musi ustalać uprawnienia i obowiązki jej adresata znajdującego się "na zewnątrz" podmiotu ją wydającego.

Sprawa wszczęta na skutek odwołania A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską przez Wojewodę [...] jest sprawą administracyjną i powinna być rozpoznana według przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wskazał, że po wyroku WSA z dnia 22 listopada 2010r., sygn. akt. VII SA/Wa 1605/10, w obrocie prawnym pozostała prawidłowa decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą uchylił on decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji, oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż za przyjętym rozstrzygnięciem przemawia treść § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. - w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, który przewiduje rodzaj postępowania weryfikacyjnego, w którym osoba nie zgadzająca się z wynikami postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację ma prawo zwrócić się do wojewody o usunięcie nieprawidłowości.

Potwierdza to zarówno dotychczasowe brzmienie tego przepisu (sprzed nowelizacji, która weszła w życie 26 października 2010 r.), jak i jego treść aktualnie obowiązująca. Z powołanego przepisu, zdaniem Ministra Zdrowia, nie sposób wywieść, iż jest to środek zaskarżenia, do którego znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do odwołań. Z tych przyczyn, Minister Zdrowia przyjął, iż brak jest przepisu upoważniającego Wojewodę do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a potem w drodze postępowania odwoławczego przed Ministrem Zdrowia.

Analiza zgłoszonych w skardze zarzutów, w ocenie organu, wskazuje na ich całkowitą bezpodstawność. Tak należało ocenić zarzut rzekomego braku dostatecznego rozpatrzenia przez Ministra Zdrowia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy - tj. zarzut naruszenia przepisów: art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Ministra Zdrowia całkowicie bezzasadne jest również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Strona upatruje nieważności tej decyzji przy założeniu, iż postępowanie odwoławcze od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską:

"..powinno być rozstrzygane przez Wojewodą [...] w II instancji". Stanowisko strony w tym zakresie jest niekonsekwentne i pozostaje we wzajemnej sprzeczności z prezentowanym w skardze do sądu administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010r.

W ocenie organu decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nie licząc błędnego pouczenia o sposobie jej zaskarżenia, w pozostałym zakresie jest prawidłowa, a zwłaszcza, nie jest dotknięta wadą nieważności.

Wojewoda [...] nie miał kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej na skutek złożonego przez stronę odwołania od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską. Nie upoważniał go do tego żaden przepis prawa materialnego, który przewidywałby rozstrzyganie przedmiotowej sprawy w tej formie.

Skoro jednak Wojewoda wydał decyzję i pouczył o prawie odwołania się od tej decyzji do Ministra Zdrowia, to choć bezpodstawnie - uruchomił tok postępowania odwoławczego przed Ministrem Zdrowia, jako organem II instancji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż: "stwierdzenie przez Ministra Zdrowia, że Wojewoda orzekł decyzją administracyjną w sprawie która nie wymagała rozstrzygnięcia w tej formie uprawniało Ministra Zdrowia do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej".

Przy czym organ uznał, że wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie droga postępowania była jednym z możliwych rozwiązań w ramach przyjętych założeń faktycznych i prawnych. Minister Zdrowia przyjął inne stanowisko, to jest, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), jeżeli postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skarga nie jest zasadna.

Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia oceny czy postępowanie kwalifikacyjne w dziedzinie ortodoncji, przeprowadzone w terminie od 1 do 31 października 2009 r. przez [...] Centrum Zdrowia Publicznego w [...] było postępowaniem administracyjnym do którego zastosowanie miały przepisy k.p.a., oraz czy odwołanie od tego postępowania rozpoznawane przez Wojewodę podlegało procedurze wskazanej w przepisach 127 – 140 k.p.a., ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Słuszne było zdaniem Sądu stanowisko Ministra Zdrowia, że przepisy prawa , w szczególności przepis § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. - w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779 z późn. zm.) nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej w toku postępowania kwalifikacyjnego, a samo postępowanie odwoławcze będące weryfikacją tego postępowania nie było postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym kontekście należy przypomnieć, że stosownie do uregulowań wskazanego rozporządzenia minister właściwy do spraw zdrowia ustala corocznie liczbę miejsc szkoleniowych dla lekarzy i lekarzy dentystów, którzy zamierzają rozpocząć specjalizację w poszczególnych dziedzinach medycyny w danym postępowaniu kwalifikacyjnym. Ustalenia te dokonywane są na podstawie informacji przekazywanych ministrowi przez Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego (WCZP). Informacje o dokonanych ustaleniach minister ogłasza na 21 dni przed rozpoczęciem postępowania kwalifikacyjnego (§ 30 ust. 1-3 rozporządzenia). Warunkiem rozpoczęcia przez lekarza specjalizacji jest uzyskanie skierowania wydanego przez WCZP. Wydanie tego skierowania poprzedzone jest postępowaniem kwalifikacyjnym.

Przy czym na tle tej regulacji Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego, które organizuje postępowanie kwalifikacyjne na specjalizację lekarską i podlega wojewodzie nie może być uznane za organ administracji państwowej. Nie może być również mowy o wydawaniu w toku postępowania kwalifikacyjnego decyzji administracyjnych, a następnie o rozpoznawaniu przez Wojewodę odwołania (w znaczeniu kodeksowym) od rozstrzygnięcia WCZP.

Centrum Zdrowia Publicznego nie ma bowiem samodzielności organizacyjnej i innych przymiotów właściwych organom administracji. Oprócz tego z przepisów rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r. - w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, nie można wywodzić instancyjności rozstrzygania w odniesieniu do roli wojewody w procesie kwalifikacji na specjalizację lekarską.

W tym zakresie Minister Zdrowia prawidłowo wskazał, iż zgodnie z poglądami doktryny prawa oraz orzecznictwem sądowym stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a. , ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego.

Przepis § 19 ust. 10 rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r., stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, nie mówi o odwołaniu od decyzji administracyjnej, lecz o odwołaniu od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską. Dlatego stanowisko przyjęte w decyzji Ministra Zdrowia, było uzasadnione.

Argumentację tę wzmacnia aktualne brzmienie przepisu § 19 ust. 10 (zmienione przez § 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia z dnia 18 października 2010 r. (Dz.U.10.198.1320) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 26 października 2010 r.), który stanowi, że lekarz może się zwrócić do wojewody o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego, odpowiednio, w terminie 20 dni od dnia ogłoszenia na stronie internetowej wojewody listy lekarzy zakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego i listy lekarzy niezakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego.

Nie ulega obecnie wątpliwości, że w przepisie tym nie ma mowy o odwołaniu w znaczeniu środka zaskarżenia jakim posługuje się kodeks postępowania administracyjnego.

Choć poprzednie brzmienie przepisu § 19 ust. 10 rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r., mogło rodzić wątpliwości, to analiza całego toku postępowania opisanego w ww. akcie wskazuje, iż postępowanie kwalifikacyjne na specjalizację lekarską nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.

Trudno bowiem uznać za możliwe, aby przepis ten w poprzedniej wersji przewidywał odwołanie od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską w znaczeniu kodeksowym, po czym ustawodawca zrezygnował z tej formy wprowadzając swoiste postępowanie weryfikacyjne.

Jednocześnie z przyczyn powyższych Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu prawnego zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2008 r. , sygn. II SA/Rz 463/2007.

Tym samym zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.