Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1048/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 151 par. 1 pkt 1 w zw z art. 145 par. 1 pkt 4 oraz 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1336/13 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od W. K. na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. II SA/Po 1336/13) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: Kolegium) z [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] marca 2013 r. Nr [...], II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] marca 2013 r. znak sprawy [...] Prezydent Miasta Poznania (dalej: organ I instancji) – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosków: M. D. i R. T. z [...] stycznia 2005 r.; W. K., Z. N., M. M. z 13 grudnia 2006 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2004 r. (znak [...]) – odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2004 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2 000 m² z dwiema kondygnacjami podziemnymi (w tym parking podziemny) w granicach nieruchomości, przewidzianej do realizacji na działkach numer [...] położonych w P. przy ul. K. - ul. P., wydanej na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzą w P., która została następnie przeniesiona decyzją z [...] stycznia 2006 r. na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., a dalej decyzją z [...] listopada 2010 r. na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. Decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Jako powód odmowy uchylenia decyzji z [...] września 2004 r. organ I instancji wskazał ustalenie, że wnioskodawcom - właścicielom nieruchomości położonych pod drugiej stronie ul. K. i ul. P. względem planowanej inwestycji nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nowa zabudowa nie oddziałuje na ich nieruchomości i ogranicza ich w zabudowie przedmiotowych działek. W uzasadnieniu organ I instancji odniósł się także do twierdzeń podnoszonych przez podmioty wnioskujące o wznowienie postępowania.

Odrębne odwołania od decyzji z [...] marca 2013 r. wnieśli M. D. i W. K. zastępowany przez pełnomocnika procesowego.

W decyzji z [...] września 2013 r. nr sprawy: [...], Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań M. D. i W. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że takie okoliczności, jak podnoszone we wniosku podmiotów domagających się wznowienia postępowania oraz w złożonych odwołaniach – tj. ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia – mogą uzasadniać po stronie wnoszących odwołanie istnienie interesu faktycznego, co oznacza, że są oni zainteresowani załatwieniem sprawy, jednak tego zainteresowania nie mogą poprzeć przepisami prawa.

Kolegium – podobnie jak organ I instancji – stwierdziło, że wnoszący odwołanie nie wykazali w ogóle, jaki ich interes prawny uległby naruszeniu przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Kolegium przytoczyło analogiczne do sformułowanych przez organ I instancji poglądy dotyczące charakteru decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na decyzję Kolegium z [...] września 2014 r. W. K, reprezentowany przez adwokata, domagał się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i "rozstrzygnięcie istoty wprawy", "ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania", a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 6, art. 8 i art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie i w konsekwencji, że nie może on uzyskać statusu strony;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez precyzyjnego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej i prawnej.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w sprawie najistotniejsze jest, że strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ustala się poprzez odniesienie się do potencjalnego obszaru oddziaływania inwestycji, bowiem na etapie ustalania warunków zabudowy nie da się go precyzyjnie ustalić, ani wskazać skończonej liczby interesów faktycznych i prawnych, których może dotyczyć inwestycja. Skarżący stwierdził, że zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji w gęstej zabudowie miejskiej niedopuszczalne jest określanie skrajnie niewielkiej liczby stron postępowania, gdyż planowana inwestycja może przecież mieć wpływ nie tylko na tereny bezpośrednio przyległe, ale i na dalsze działki, a przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym, zaś prawidłowość takiego stanowiska potwierdza orzecznictwo. Dalej podniósł, że oddziaływanie na nieruchomość skarżącego wynika z faktu, że uciążliwość planowanej inwestycji znacznie będzie przekraczać grancie zajmowanej przez inwestora nieruchomości - poprzez naruszenie konstrukcji nieruchomości skarżącego oraz pozbawienie jej "odpowiedniego nasłonecznienia".

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonej decyzji, ponadto wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na to, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 2726/13 toczy się postępowanie na skutek skargi kasacyjnej złożonej od wyroku tutejszego Sądu z 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 155/13, którym zostały uchylone obydwie decyzje wydane przez Kolegium w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Uczestnik postępowania argumentował, że jeżeli wyrok z 5 czerwca 2013 r. się uprawomocni, to ponownie badana będzie w trybie nadzwyczajnym kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji spowoduje bezprzedmiotowość wznowionego postępowania, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

Na rozprawie w 29 października 2014 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika sprzeciwił się wnioskowi inwestora o zawieszenie niniejszego postępowania sadowego i wniósł o nieuwzględnienie wniosku, a nadto podtrzymał dotychczasowe wnioski i argumentację.

Uczestnicy postępowania zajęli następujące stanowisko:

- M. D. poparła stanowisko skarżącego i odwołała się również do orzeczeń wydanych w związku z tą sprawą przez sądy administracyjne;

- M. M. poparła skargę,

- inwestor (reprezentowany przez pełnomocnika procesowego) wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji przedstawionej w piśmie procesowym z dnia 22 października 2014 r.

W wydanym na rozprawie postanowieniu z 29 października 2014 r. Sąd oddalił wniosek o zwieszenie postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) przypomniał, że podstawę rozstrzygnięcia przez organy administracji w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w przypadku Kolegium również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., których zastosowanie było konsekwencją uznania przez organy, że skarżący (oraz inne podmioty domagające się wznowienia postępowania) nie mają przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego Sąd I instancji zauważył, że przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p.) krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału w postępowaniu) organ w zasadzie ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.), jak to zdaniem Sądu I instancji, ostatecznie miało miejsce w niniejszej sprawie, a następnie w toku wznowionego postępowania należy zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce. Stroną wznowionego postępowania jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, ale także – stosownie do art. 28 k.p.a. – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wznowienia postępowania i zakończenia go określonym rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 151 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, krąg osób uprawnionych do udziału w charakterze stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ogranicza się do wnioskodawcy (inwestora) oraz właścicieli działek objętych wnioskiem. Definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinien być ustalony w oparciu o analizę strefy oddziaływania inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, rozmiar planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego o znacznych gabarytach i powierzchni sprzedaży - z dwiema kondygnacjami podziemnymi (w tym parking podziemny) na działkach nr [...] położonych w P. przy ul. K. - ul. P., co do której inwestor uzyskał odstępstwo (okoliczność niesporna pomiędzy stronami, znana również Sądowi I instancji z urzędu – sprawa o sygn. akt II SA/Po 238/08) od przepisów warunków technicznych budynków w zakresie zmniejszenia odległości pomiędzy budynkami oraz przekroczenia dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej w części handlowej, a także w zakresie oddymiania i ochrony przeciwpożarowej garażu – w sposób oczywisty oddziałuje na sąsiadujące z terenem inwestycji (co nie wymaga graniczenia - bezpośredniego przylegania budynków) nieruchomości znajdującej się po drugiej stronie ul. P. (a także budynek przy ul. S.).

Zdaniem Sądu I instancji, oddziaływanie takiej inwestycji niewątpliwie wykracza poza teren, na którym zlokalizowane jest przedsięwzięcie, nie zamyka się w granicach tego terenu. Bezsprzecznie właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie tak oddziałującego na otoczenie przedsięwzięcia, jak planowane przez inwestora mają prawo brać udział w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji zainicjować i być stronami wznowionego postępowania w tym przedmiocie – dla takiej inwestycji, która w szczególności ze względu na swoje gabaryty i lokalizację będzie wymagała uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Zrealizowanie inwestycji w takim kształcie może bowiem doprowadzić do ograniczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości w możliwości korzystania z ich nieruchomości, w tym również w zakresie zagospodarowania oraz zabudowy tych nieruchomości.

W piśmie z 14 stycznia 2015 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Sądu I instancji wniosła [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie), zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - tj. przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że składającemu skargę do Sądu I instancji i innym uczestnikom wznowionego postępowania administracyjnego (żądającym wznowienia

postępowania) przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem

ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2004 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - tj. naruszenie art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 151 ustawy p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na decyzję SKO w Poznaniu, w sytuacji w której skarga powinna podlegać oddaleniu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu w celu oddalenia skargi złożonej przez W. K. lub ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. - w przypadku gdyby Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie przepisów prawa materialnego - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów przedstawiono wykładnię art. 28 k.p.a. Według skarżącej kasacyjnie, nie można zgodzić się z wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie, że sama możliwość powstania w przyszłości ujemnych następstw realizacji inwestycji, wystarczy aby uznać, że podmiot będący właścicielem działki, której mogą dotyczyć te następstwa, posiada interes prawny i można go uznać za stronę postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że interes prawny powinien być konkretny i indywidualny tj. opierać się na przepisach, które można zastosować w danej sprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie podał przepisów, które dałyby skarżącemu W. K. możliwość powołania się na nie i wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] narusza wymienione w niej normy prawne, które chronią interes skarżącego. Według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji powołał się bowiem na art. 140 i 144 k.c. Nie da się obecnie stwierdzić przyszłych i ewentualnych oddziaływań planowanej inwestycji, o których mowa w szczególności w art. 144 k.c., na nieruchomości znajdujące się po przeciwnej stronie ulicy P. (a także na budynek przy ul. S.). Sąd I instancji nie wykazał, że jakiekolwiek oddziaływanie planowanej w decyzji nr [...] inwestycji będzie zakłócało korzystanie z nieruchomości W. K. lub innych uczestników żądających wznowienia postępowania w tej sprawie. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że dla uzasadnienia interesu prawnego skarżącego, Sąd I instancji wskazuje również na normy prawne i fakty związane stricte z kolejnym etapem inwestycji, tj. uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie można uzasadniać istnienia interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tym, że taki interes występuje wobec skarżącego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów skarżącego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może obejmować spraw związanych z ochroną jego interesów przewidzianych w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Te same interesy nie mogą być bowiem chronione dwukrotnie i przez to dwukrotnie rozpatrywane. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. i uchylenia decyzji organów administracyjnych obu instancji, podczas, gdy należało zastosować art. 151 ustawy p.p.s.a. i skargę oddalić. Naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik postępowania.

W piśmie z 17 lutego 2015 r. uczestnicy postępowania: W. K., B. C. oraz M. D. reprezentowani przez r. pr. K. F. przedstawili odpowiedź na skargę kasacyjną i wnieśli o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej;

2. zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz W. K. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. doręczanie pism w sprawie W. K. na adres pełnomocnika: radca prawny K. F., [...].

W piśmie z 16 lutego 2015 r. SKO w Poznaniu przedstawiło odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej uwzględnienie.

W piśmie z 11 stycznia 2017 r. W. K., B. C. i M. D. reprezentowani przez r. pr. K. F. przedstawili wniosek o połączenie spraw toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. II OSK 1048/15 oraz II OSK 2831/16 do łącznego rozpoznania w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. W razie uwzględnienia wniosku, wnieśli także o odroczenie rozprawy wyznaczonej w sprawie II OSK 1048/15 na dzień 17 stycznia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Po pierwsze nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję SKO w Poznaniu, w sytuacji w której skarga powinna podlegać oddaleniu. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., II GSK 856/14; z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). Wskazywano ponadto, że powyższy przepis jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut jego naruszenia nie jest trafny (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14). Wskazanie na naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Przepis ten bowiem stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej.

Powiązanie w rozpatrywanej skardze kasacyjnej art. 135 i 151 p.p.s.a. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy powyższych wymogów nie spełnia. Regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., podobnie jak zawarta w art. 135 i 151 tej ustawy, jest również tzw. przepisem wynikowym regulującym sposób rozstrzygnięcia. Zauważyć przy tym wypada, że nie wiadomo w istocie, czy dalsze argumenty podniesione w ramach tego zarzutu dotyczą w ogóle postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, czy też odnoszą się do organu administracyjnego.

Po drugie zasługuje na uwzględnienie zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że składającemu skargę do Sądu I instancji oraz innym uczestnikom wznowionego postępowania administracyjnego (żądającym wznowienia postępowania) przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2004 r.

Sąd I instancji pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. badał na podstawie przepisów prawa materialnego administracyjnego oraz praw cywilnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, pomijając przy tym ocenę wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji nie przeprowadził oceny zastosowania przez organy obu instancji wystąpienia przesłanki procesowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz dokonał oceny zbadania przez organy obu instancji przesłanek materialno-prawnych właściwych dla trybu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wada postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem istotną wadą postępowania. Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji takiej analizy działania organów orzekających w niniejszej sprawie nie przeprowadził.

Oceniając odmowę uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2004 r. dla przedmiotowej inwestycji oraz decyzję Kolegium z [...]września 2013 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji skoncentrował się bowiem na ocenie wystąpienia takich przesłanej jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia podmiotów wnoszących o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że w sposób oczywisty oddziałuje ona na sąsiadujące z terenem inwestycji nieruchomości znajdujące się po drugiej stronie ul. P. (a także budynek przy ul. S.). Sąd I instancji wskazał również, że oddziaływanie takiej inwestycji niewątpliwie wykracza poza teren, na którym zlokalizowane jest przedsięwzięcie, nie zamyka się w granicach tego terenu.

Należy zwrócić uwagę, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

Ma zatem rację skarżąca kasacyjnie, że oceniane przez Sąd I instancji przesłanki mogłyby być podnoszone na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, a nie mogły przesądzać o zaistnieniu podstaw do wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W tym stanie sprawy, wobec wykazanej powyżej wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy. Należny wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej określony jest w § 2 pkt 5 oraz w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).