Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 541/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 2 a art 35 ust 1 i3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C S na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego C S kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] , Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania Pana C S od decyzji Starosty [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] , dotyczącej odmowy wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego "A" jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2019 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] (dalej także: "Wojewoda") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu [...]maja 2019 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek inwestora - C S (zwanego dalej także "skarżącym"), o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego "A" jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej.

W odpowiedzi na ww. postanowienie inwestor przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r., przedłożył 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego oraz wyraził swoje stanowisko w odniesieniu do części punktów zawartych w postanowieniu. Starosta [...] uznał, że inwestor dokonał wyartykułowanych w postanowieniu uzupełnień, z wyjątkiem pkt 9, dotyczącego obowiązku wykazania odrębności konstrukcyjnej budynku. W tym zakresie inwestor powołał się jedynie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 1601/08 ) oraz decyzję [...] WINB, podkreślając, że organ nie ma podstaw do sprawdzania poprawności sporządzonego projektu, tylko jego kompletności i zagospodarowania (art. 65 ust.4 Prawa budowlanego).

Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] odmówił wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego "A" jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...].

Inwestor z zachowaniem ustawowego terminu złożył odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...].

Rozpoznając złożony środek zaskarżenia, Wojewoda przypomniał, że stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda podkreślił, że organ I instancji wobec nieprawidłowości w przedłożonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dokumentacji projektowej, w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., wezwał do ich usunięcia poprzez m.in.: przedłożenie decyzji o wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej opatrzonej klauzulą ostateczności; sporządzenie projektu zagospodarowania na kopii aktualnej mapy do celów projektowych z uwzględnieniem wymiarów powierzchni utwardzonych i tarasów, wykazanie odrębności konstrukcji budynku (ze szczególnym uwzględnieniem fundamentów zlokalizowanych przy granicy z działką [...]).

Zdaniem Wojewody wezwanie wystosowane przez organ I instancji do wykazania odrębności konstrukcji w odniesieniu do planowanej na działce sąsiedniej (działka nr ew. [...]) inwestycji, która była objęta postępowaniem Starosty [...] prowadzonym pod znakiem: [...] również z wniosku CS, jednakże obejmowała budowę budynku mieszkalnego "B" jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą, było w pełni uzasadnione. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie przedłożonego projektu budowlanego należy uznać, że przedmiotowa inwestycja jest połączona konstrukcyjnie z planowanym na sąsiedniej działce przedsięwzięciem. Rysunek nr 3.A oraz 5.A (str. 52 i 54 projektu budowlanego) wskazuje, że ściana usytuowana w granicy z działką nr ew. [...] nie stanowi samodzielnej konstrukcyjnie ściany zewnętrznej budynku - składa się z 10 cm ściany z bloczków gazobetonowych oraz 5 cm warstwy wełny mineralnej, która przekracza granicę działki inwestycyjnej. Potwierdza to w szczególności rysunek nr 7.A.1 na str. 56a, przedstawiający przekrój podłużny przez dwa budynki, który wskazuje, iż wełna mineralna umieszczona pomiędzy dwoma budynkami będzie znajdowała się zarówno na działce nr ew. [...] jak i na działce nr ew. [...] Na powyższym rysunku widać również, iż stopy fundamentowe przedmiotowego budynku będą wchodziły na działkę sąsiednią, jednakże zgodnie z rysunkiem K-1 na str. 81 projektu budowlanego należy uznać, że inwestycje zlokalizowane na działkach nr ew. [...] oraz [...] będą posiadały wspólne stopy fundamentowe - oznaczone na rysunku symbol F-140. Z rysunku nr 4.A przedstawiającego rzut dachu wynika ponadto, że pokrycie dachowe inwestycji będzie stanowiło jedną połać dachową.

Inwestor we wniosku z dnia [...]maja 2019 r. wskazał, że planuje budowę budynku mieszkalnego "A" jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...].

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, natomiast budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego (pkt 2a ww. artykułu).

Wobec tego Wojewoda uznał, że przedstawiony projekt budowlany nie jest zgodny z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego nie stanowi on samodzielnie konstrukcyjnej całości, gdyż przedstawia on połowę budynku usytuowaną na działce nr ew. [...] która w wraz z inwestycją zlokalizowaną na działce nr ew. [...] tworzy jeden budynek – budynki te nie funkcjonują samodzielnie, a ich konstrukcja powoduje, że nie mogą istnieć niezależnie. Wprawdzie przepisy prawne nie zawierają określenia zabudowy bliźniaczej, jednakże według praktyki architektonicznej są to dwa budynki, identyczne lub podobne, które stykają się ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary, wobec czego nie można w odniesieniu do planowanej inwestycji mówić, iż jest to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.

To z kolei oznacza także niezgodność projektu budowlanego z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...], dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

Dokonując analizy projektu budowlanego organ odwoławczy zauważył dodatkowo szereg innych nieprawidłowości, w tym m.in. brak zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) w odniesieniu do § 210, 235 i 271 dotyczących ochrony przeciwpożarowej (brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego w pionie od fundamentu do przykrycia dachu z wysunięciem o 30 cm ponad lico ściany zewnętrznej budynku lub pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60), czy też § 12 ust. 6 pkt 1 dotyczącego odległości projektowanych tarasów od granicy z działką budowlaną. Organ II instancji wyjaśnił, że projekt budowlany powinien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia projekt zagospodarowania działki powinien zawierać zestawienie powierzchni poszczególnych części jej zagospodarowania, tj.: powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchni dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchni zieleni lub powierzchni biologicznie czynnej oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie inwestor przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. przedłożył 4 poprawione egzemplarze projektu budowlanego, jednakże w odniesieniu do kwestii wykazania odrębności konstrukcji wskazał, że "przedstawił wyrok NSA oraz kopie moich spraw gdzie Wojewoda [...] i [...] WINB potwierdzili że rozwiązania są prawidłowe".

Wojewoda [...] odnosząc się do powyższych argumentów wskazał, że do ww. pisma skarżący dołączył jedynie kserokopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C S pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wg. projektu indywidualnego oraz czterech szamb, na działce nr ew. [...] obręb [...] gm. [...]. Zdaniem organu odwoławczego powoływanie się na ww. rozstrzygnięcie nie jest jednak zasadne w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do innego stanu faktycznego, a także z uwagi na fakt, iż prowadzone przed organem wojewódzkim postępowanie dotyczyło trybu nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego na niego zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r.

Ponadto co do dostępności działki do drogi publicznej, Wojewoda zauważył, że na str. 4 projektu budowlanego znajduje się zapis "Projektowany wjazd na działkę poprzez służebność przechodu i przejazdu wyznaczoną na działce nr ew. [...]. Zjazd z drogi publicznej objęty odrębnym opracowaniem." W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wskazaną wyżej służebność. Zgodnie z informacją zawartą na projekcie zagospodarowania terenu, jak i decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2019r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości brak jest informacji o ustanowionej służebności, wskazana jest jedynie proponowana/projektowana służebność o szerokości 8 m przechodząca zarówno przez działkę nr ew. [...] i [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w księdze wieczystej KW [...] wprawdzie znajduje się wpis służebności gruntowej z dnia [...] września 2019 r., jednakże odnosi się on do przesyłu urządzeń energetycznych i został ustanowiony dla [...] S.A. z siedzibą w [...]. Dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora w sposób jednoznaczny wykazany, co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca.

W związku z powyższymi ustaleniami, organ II instancji stwierdził, że projektowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, a także wniosek o pozwolenie na budowę nie jest tożsamy z przedstawionym projektem budowlanym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika z treści tego przepisu wydanie pozwolenia na budowę jest uzależnione m.in. od spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniu inwestora nie znajduje on zastosowania z uwagi na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, oraz z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], dotyczącą ustalenia warunków zabudowy na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...], dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w sytuacji gdy inwestor po podziale działki nr ew. [...] na działki o nr ew. [...] i [...], planuje na nich wybudowanie jednego budynku, który byłby zlokalizowany w części na działce nr ew. [...] oraz na działce o nr ew. [...].

Z przedstawionych powodów, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wydania pozwolenia na budowę.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się C S, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] , a gdy Sąd nie znajdzie ku temu podstaw, o jej uchylenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący podniósł, że w sprawie należało przede wszystkim rozstrzygnąć, czy połączone (stykające się) stopy fundamentowe dwóch budynków przesądzają o tym, że jest to jeden budynek. W tej kwestii skarżący zauważa, że po pierwsze samodzielność konstrukcyjna (art. 3 pkt 2a) nie jest zdefiniowana, więc nie wiadomo dokładnie jakie musi spełniać kryteria i nie można tego pojęcia interpretować rozszerzająco na niekorzyść strony. Po drugie budynek posiada niejako dwa fundamenty – jeden to są stopy fundamentowe ze słupami (tej kwestii dotyczy spór) a drugi to wylewka podpodłogowa (w całości na danej działce z dylatacją od drugiej działki/budynku), na której opierają się ściany – w tym ściany pomiędzy budynkami. Stopa (czy też jej część) będąca na jednej działce jest wystarczająca do utrzymania słupa, który na tej stopie się opiera, a druga stopa (czy też druga część) będąca na drugiej działce podpiera drugi słup z sąsiedniego budynku. Stopa (czy też jej część) będąca na jednej działce ma przeliczoną konstrukcyjnie powierzchnię (wystarczającą do podparcia budynku) a słup dzięki temu, że jest zakotwiony zbrojeniem w stopie, nie musi być pośrodku tej stopy (części stopy), która przypada na dany budynek. Zatem to co organ uznał za jedną stopę to są dwie stopy, które mogą funkcjonować niezależnie.

Dalej skarżący wskazuje, że kwestie powstałe na etapie po wniesieniu odwołania, a także niespełnienie wymagań z "Warunków Technicznych" nie może w jego ocenie zaważyć o niekorzystnym dla niego rozstrzygnięciu. Organ ma bowiem prawo sprawdzić tylko kompletność projektu budowlanego, a nie jego prawidłowość (prawidłowość tylko w zakresie zagospodarowania terenu).

Ponadto nawet przyjmując, że w sprawie występują zagadnienia stwarzające poważne wątpliwości interpretacyjne, to należało rozstrzygać je na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz otrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z treści powyższego przepisu wynika, iż organ architektoniczno-budowlany w razie dostrzeżenia braków i naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do wezwania inwestora w drodze postanowienia do ich uzupełniania lub usunięcia. Niewykonanie postanowienia przez inwestora obliguje organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Starosty [...] stanowiło stwierdzenie, że braki złożonego projektu budowlanego, wykazane w ww. postanowieniu, zostały przez inwestora uzupełnione w terminie, poza tym, że skarżący nie wykonał obowiązku w zakresie wykazania odrębności i samodzielności konstrukcyjnej budynku mieszkalnego "A" jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą zaprojektowanego na działce o nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]. Stanowisko to w całości podzielił [...], przy czym dodatkowo wskazał, że w dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora występują niezgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w zakresie § 210, 235 i 271 dotyczących ochrony przeciwpożarowej; braki w kontekście § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także w kwestii wykazania dostępu do drogi publicznej.

Zasadniczym powodem odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę było zatem przyjęcie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, że w świetle przedstawionych rozwiązań projektowych, planowana inwestycja jest połączona konstrukcyjnie z budynkiem zaprojektowanym na sąsiedniej działce i stanowią one jedną całość. Wojewoda [...] doszedł do wniosku, że ściana usytuowana w granicy z działką nr ew. [...] nie stanowi samodzielnej konstrukcyjnie ściany zewnętrznej budynku, inwestycje zaplanowane równocześnie na działkach o nr ew. [...] i [...] będą posiadały wspólne stopy fundamentowe, które znajdują się na obydwu działkach, zaś pokrycie dachowe inwestycji będzie stanowiło jedną połać dachową. Zdaniem organów oznacza to zamiar realizacji odmiennej inwestycji niż wynikająca z wniosku oraz z decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którą na działce o nr ew. [...] dopuszczono realizację domu mieszkalnego jednorodzinnego (dwulokalowego) w zabudowie bliźniaczej. Tymczasem, zaprojektowane przez skarżącego na działkach o nr ew. [...] i [...] budynki nie funkcjonują samodzielnie, a ich konstrukcja powoduje, że nie mogą istnieć niezależnie.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz ugruntowane poglądy doktryny i orzecznictwa, tutejszy Sąd nie podziela przedstawionego stanowiska organów administracji w kontrolowanej sprawie.

Należy przede wszystkim zauważyć, że w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego zamieszczona została definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1601/08, opubl.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA), prawidłowa wykładnia powołanego powyżej przepisu art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość", powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi definicjami każdy budynek - to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (pkt 2) a nadto wymogi wskazane w pkt 2a, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość". Jednocześnie w komentarzu do art. 3 Prawa budowlanego pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006) wyjaśniono, że "warunkiem uznania budynku za mieszkalny jednorodzinny jest przede wszystkim to, aby służył on zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość. Należy uznać, że kwestia spełnienia tych cech należy do elementów ocennych, pozostających w gestii organu stosującego prawo, w szczególności organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym automatycznie przenosić kryteriów wyróżniających pojęcia "potrzeb mieszkaniowych" i "samodzielności" z innych aktów prawnych regulujących problematykę nieruchomości. Kwalifikacja danego budynku do kategorii budynków mieszkalnych - jednorodzinnych musi być dokonywana na gruncie danego stanu faktycznego. Niewątpliwie budynki takie muszą stanowić zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem oraz być przeznaczone i przystosowane do stałego pobytu ludzi."

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd, iż kwalifikacji danego budynku do kategorii budynków mieszkalnych -jednorodzinnych należy dokonać na gruncie danego stanu faktycznego. W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że każdy z budynków zaprojektowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] jest trwale związany z gruntem i wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Zdaniem Sądu posiadanie przez ww. budynki wspólnego fundamentu, nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy z tych budynków spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany między tymi budynkami posadowione zostały na wspólnej stopie fundamentowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2019r. (sygn. akt II OSK 1187/17, opublik. CBOSA) wyjaśnił, że aktualnie, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne. To jednak nie oznacza, że taki sposób posadowienia tych budynków wpływa na prawną kwalifikację i uznanie ich za jeden budynek.

A zatem, posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej (zob. też wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 56/18 – dotyczący zabudowy szeregowej – publik. CBOSA). Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Podkreślić należy, iż w aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14, CBOSA).

W przywołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za taką wykładnią przemawia również przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W przepisie tym mowa jest o częściach budynku od fundamentu, a nie z fundamentem. Na jednej płycie fundamentowej mogą być posadowione budynki tego samego lub różnych inwestorów. Wskazana w tym przepisie sytuacja, kiedy części budynków przedzielone ścianami oddzielenia pożarowego od fundamentu do pokrycia dachu mogą być uznane za odrębne, ma co prawda zastosowanie przy określaniu warunków bezpieczeństwa pożarowego, to jednak jest to dodatkowy argument wynikający z przepisów o charakterze techniczno-budowlanym za uznaniem tego elementu, jako kryterium samodzielności konstrukcyjnej. Nie ma zatem znaczenia jaką funkcję inwestor przewidział dla ściany dylatacyjnej w omawianym przypadku (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Po 784/15; opubl. CBOSA).

W świetle przedstawionej wcześniej argumentacji, również pokrycie budynków wspólnym dachem nie oznacza, że każdy z nich nie stanowi odrębnej konstrukcyjnie samodzielnej całości, skoro z projektu budowlanego nie wynika, ażeby przewidziano istnienie części wspólnych znajdujących się w nich pomieszczeń. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, także istnienie wspólnej połaci dachowej nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej gdy w budynku zaprojektowano ścianę dylatacyjną od fundamentu aż po dach (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II OSK 1601/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Po 784/15; opubl. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy tutejszy Sąd stwierdza, że rację ma skarżący wskazując, iż posiadanie przez zaprojektowany budynek wspólnej stopy fundamentowej oraz połaci dachowej dla obydwu obiektów przewidzianych do realizacji na działkach o nr ew. [...] i [...], nie mogło skutkować ich uznaniem za jeden budynek mieszkalny. Nie sposób zgodzić się również z organem odwoławczym, że ściana usytuowana w granicy z działką nr ew. [...] nie stanowi samodzielnej konstrukcyjnie ściany zewnętrznej budynku, tylko dlatego, że wg. projektu ma być ona wykonana z bloczków gazobetonowych o szerokości 10 cm. Organ nie wskazał bowiem przepisów techniczno-budowlanych, które uzasadniałyby tego rodzaju wnioski. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, iż według projektu (zob. rys. nr 3.A i 5.A na str. 52 i 54 oraz rys. nr 7.A.1 na str. 56a projektu budowlanego) inwestor przewidział wypełnienie przerwy dylatacyjnej pomiędzy ścianami każdego z budynków wełną mineralną, która przekracza granicę działki inwestycyjnej.

Analizując przedłożoną przez skarżącego dokumentację organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny były zatem ocenić, czy każdy z przewidzianych do realizacji budynków zaprojektowano w taki sposób, aby mógł on samodzielnie funkcjonować, zarówno pod względem użytkowym, jak i konstrukcyjnym. W tej materii, oprócz zasadniczych elementów, takich jak wydzielenie przegrodami budowlanymi i dachem, istotne jest więc sprawdzenie, czy dla poszczególnych budynków zaplanowano osobne przyłącza, np.: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne.

Bez wątpienia rację ma Wojewoda [...] wskazując, że w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje powstanie odrębnych konstrukcyjnie budynków konieczne było zachowanie warunków wynikających z przepisów § 210, 235 i 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. uwzględnienie w projekcie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, czy też zachowanie warunków dotyczących odległości projektowanych tarasów od granicy z działką budowlaną. Niemniej jednak należy zauważyć, że organ I instancji wzywając skarżącego do uzupełnienia braków przedłożonej dokumentacji projektowej, w pkt 9 postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. nakazał jedynie "wykazać odrębność konstrukcyjną budynku (ze szczególnym uwzględnieniem fundamentów zlokalizowanych przy granicy z działką [...]) - rysunek rzutu fundamentu". Organ powiatowy, co zresztą zdaje się jednoznacznie wynikać z odniesień do zarzutów skarżącego, nie kwestionował zatem przyjętych rozwiązań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego budynku, lecz jego samodzielności konstrukcyjnej.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że organy dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przywołanych wcześniej przepisów prawa materialnego, a to ustawy -Prawo budowlane, bezzasadnie stwierdzając, że inwestycja, której realizację planuje skarżący, nie odpowiada treści wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego "A" jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] oraz, że koliduje ona z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy.

Poza powyższym zupełnie niezrozumiałe – gdyż niewyjaśnione przez organ odwoławczy – są dla Sądu wnioski zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody, który uznał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ I instancji wzywając inwestora m.in. do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o wymiary powierzchni utwardzonych i tarasów (patrz pkt 8 postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r.) przyjął następnie, że wszystkie braki w dokumentacji projektowej, oczywiście poza "wykazaniem odrębności konstrukcyjnej budynku", zostały przez inwestora usunięte.

Nie uszło także uwadze Sądu, że z akt sprawy nie wynika, ażeby organ I lub II instancji wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku w kwestii "jednoznacznego" wykazania dostępu działki objętej inwestycją do drogi publicznej. Dlatego i w tym zakresie podnoszone dopiero na etapie orzekania przez organ odwoławczy wątpliwości co do kompletności dokumentacji przedłożonej przez skarżącego muszą spotkać się z uzasadnioną krytyką.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda [...] dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia podjętej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną oraz wskazania Sądu i przy ich zastosowaniu ponownie dokonać rzetelnej analizy wniosku skarżącego z poszanowaniem reguł postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, ustalając je na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.