Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 646/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-8, art. 12 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Wieluń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1013/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 21 grudnia 2018 r. nr III/39/18 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1013/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 21 grudnia 2018 r., nr III/39/18, w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stwierdził nieważność § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji stwierdził, że § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały w sposób rażący naruszają art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o wychowaniu w trzeźwości). WSA wskazał, że z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, iż rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podkreślił jednak, że zamieszczone w tym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, bowiem zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest zatem ograniczona przez obowiązek realizowania celów powołanej ustawy. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.

WSA podniósł, że w niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności trzech przepisów uchwały, tj.: § 3, § 4 i § 5. Przepis § 3 uchwały wyłącza niektóre punkty sprzedaży alkoholu spod wymogu usytuowania w odległości nie mniejszej niż 50 metrów. Dotyczy to istniejących już punktów sprzedaży, które uzyskały pozywaną opinię Głównej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie Wieluń i w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Zdaniem Sądu, taka regulacja umożliwia usytuowanie wymienionych punktów sprzedaży alkoholu w bliskim sąsiedztwie obiektów chronionych (bliżej niż 50 metrów), a nawet punkty takie mogą graniczyć z obiektami chronionymi. Nadto utrwala ona bezterminowo obecnie istniejący porządek prawny. WSA stwierdził, że regulacja ta nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu zwłaszcza dla osób małoletnich oraz nie stwarza warunków motywacyjnych do powstrzymania się od jego spożycia. Innymi słowy nie realizuje ona celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nadto, WSA uznał, że bez znaczenia jest, iż punkt sprzedaży alkoholu uzyskał pozytywną opinię gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, bowiem pozytywna opinia takiej komisji nie zwalnia gminy z obowiązku realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W ocenie Sądu I instancji, Prokurator trafnie podniósł, że przepis § 3 wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 i narusza on art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy.

W odniesieniu do § 4 uchwały, Sąd I instancji wskazał, że przepis ten także wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej, która upoważnia organ gminy do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Upoważnienie to nie obejmuje bowiem określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych, co należy do materii ustawowej. Organ gminy nie jest zatem uprawniony do określania lokali, w których możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Nie może on określać wymogów dla pomieszczeń, w których ma być prowadzona taka sprzedaż gdyż leży to w gestii ustawodawcy. Zdaniem WSA, § 4 przewiduje dopuszczenie sprzedaży alkoholu w ogródkach piwnych, definiując co jest ogródkiem piwnym. W rzeczywistości reguluje warunki architektoniczne jakim winny odpowiadać miejsca sprzedaży alkoholu (tzn. ogródki piwne), co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Odnosząc się zaś do § 5 skarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten także wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie upoważnia do regulowania przez organ gminy innych kwestii, np. wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zakres tej regulacji stanowi bowiem materię ustawową. W § 5 uregulowano natomiast w jakich sytuacjach Burmistrz Wielunia może wydać jednorazowe zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Kwestia ta jest zastrzeżona do materii ustawowej. Nadto w § 5 przewidziano odstępstwo od wymogów zachowania odległości 50 metrów od obiektu chronionego do punktu sprzedaży napojów alkoholowych, co jest sprzeczne z celem cytowanej ustawy, jakim jest ograniczenie dostępności do alkoholu. Ponadto Sąd wskazał, że sytuacja, w jakiej może dojść do takiego odstępstwa nie została dokładnie sprecyzowana. WSA podniósł, iż w treści ujęto, że Burmistrz może dokonać takiego odstępstwa w "uzasadnionych przypadkach", co jest pojęciem nieostrym i dotyczy "imprez na otwartym powietrzu i innych". Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że w zasadzie może odnosić się do każdej organizowanej imprezy. Z uwagi na brak sprecyzowania dokładnych kryteriów udzielenia zezwolenia, Burmistrz Wielunia może w zasadzie wydać takie zezwolenie według swojego uznania dla każdej imprezy. W ocenie WSA, nie ulega wątpliwości, że regulacja określona w § 5 nie realizuje celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i jest sprzeczna z jej art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że przepisy § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały zostały wydane w przekroczeniem upoważnienia określonego w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i są sprzeczne z jej art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4, co stanowi istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), WSA stwierdził nieważność § 3, § 4 i § 5.

Gmina Wieluń złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie co do części wyroku w zakresie stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciw działaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2277) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) i w związku z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż zapis § 3 uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu III/39/18 z dnia 21 grudnia 2018 r., w jakim dopuszcza możliwość usytuowania wcześniej istniejących punktów sprzedaży alkoholu w odległości poniżej 50 metrów, nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu i warunków motywacyjnych do powstrzymania się od jego spożycia i tym samym nie realizuje celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, podczas gdy, treść przywołanych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, wskazując na konieczność realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, nie zawiera jakichkolwiek dyrektyw, wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad, co oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie wyżej wskazanych przepisów, określane są nie tylko przez przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale też przez inne regulacje dotyczące zakresu zadań samorządu terytorialnego i samodzielności samorządu terytorialnego w stanowieniu prawa miejscowego, zawartych w ustawie o samorządzie gminnym jak i w Konstytucji.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym i w związku z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż zapis § 3 uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu III/39/18 z dnia 21 grudnia 2018 r., w jakim dopuszcza możliwość usytuowania wcześniej istniejących punktów sprzedaży alkoholu w odległości poniżej 50 metrów, nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu i warunków motywacyjnych do powstrzymania się od jego spożycia i tym samym nie realizuje celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Tytułem wstępu zauważyć trzeba, że z woli ustawodawcy polityka społeczna w obszarze przeciwdziałania alkoholizmowi na terenie gminy powierzona została organowi stanowiącemu gminy, który z mocy przepisów art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustala maksymalną liczbę zezwoleń dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży (ust. 1 pkt 1 – 3) oraz określa zasady usytuowania takich miejsc (ust. 3).

Jak stanowi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Cytowany przepis stanowi, wymagane art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, do wydania aktu prawa miejscowego w określonym przepisem przedmiocie (zob. wyroki NSA z 21 maja 2020 r.: sygn. akt II GSK 122/20 oraz II GSK 142/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście należy przede wszystkim stwierdzić, iż wykładnia art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i późniejsza ocena zgodności z prawem podejmowanych na tej podstawie przepisów prawa miejscowego nie może pozostawać w oderwaniu od pozostałych przepisów cyt. ustawy, jej celu i przesłania, które legło u podstaw przyjęcia tej regulacji. Sąd kasacyjny zgadza się w pełni z argumentacją skargi kasacyjnej w tej kwestii.

Nie ulega wątpliwości, że określonym w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony art. 1 ust. 1 ustawy jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej, niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie działania określające te warunki, a więc zarówno liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, związana z zezwoleniami liczba punktów handlowych, jak też ich rozmieszczenie, a więc usytuowanie punktu sprzedaży na danym terenie i odległość pomiędzy punktami, mają bezpośredni i zasadniczy wpływ na dostępność alkoholu na danym terenie, wpływając tym samym na ocenę relacji podejmowanych działań w stosunku do ustawowego celu ograniczania spożycia alkoholu i wychowania w trzeźwości.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie gmina, że treść przywołanych w zarzucie kasacyjnym przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wskazując na konieczność realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, nie zawiera jakichkolwiek dyrektyw, wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad, co oznacza, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie wyżej wskazanych przepisów, określane są nie tylko przez przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale też przez inne regulacje dotyczące zakresu zadań samorządu terytorialnego i samodzielności samorządu terytorialnego w stanowieniu prawa miejscowego, zawartych w ustawie o samorządzie gminnym jak i w Konstytucji.

Wręcz przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w uchwale zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1 i 2 tej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda organów gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji oraz Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia obowiązku realizacji celów ustawy wyrażonych w preambule do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i doprecyzowanych w art. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z nimi życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, obowiązkiem organów jest podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowanie i wspieranie przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działanie na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu, a także wspieranie działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Organy popierają także tworzenie i rozwój organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom, jak również zapewnienie warunków sprzyjających działaniom tych organizacji. Współdziałają również z Kościołem Katolickim i innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Oczywiste jest zatem, że odległość między wskazywanymi przez ustawodawcę obiektami w kontekście tych celów nie może być dowolna. Jest ona odpowiednia, gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo – wychowawcze. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu - stanowi pewną faktyczną barierę łatwej dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt bliska, to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania. Jako wspierający ten pogląd argument wskazać należy przyjmowane w praktyce odległości między punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi ok. 50-60 metrów (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018r., II GSK 2212/17, Lex nr 249103).

Dopuszczenie w zaskarżonej uchwale możliwości usytuowania wcześniej istniejących punktów sprzedaży alkoholu w odległości poniżej 50 metrów oznacza w istocie brak minimalnych odległości tych punktów sprzedaży alkoholu od obiektów, chronionych. Może to zatem oznaczać bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania łatwej dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Tego typu unormowania nie tylko nie ograniczają dostępności do alkoholu, ale i nie tworzą warunków choćby motywujących do powstrzymywania się od jego spożycia, co stoi w oczywistej sprzeczności z celem ustawy, którym jest wychowanie w trzeźwości oraz przeciwdziałanie alkoholizmowi, zatem brak stwarzania warunków ułatwiających dostęp do alkoholu.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, słuszne jest stanowisko Prokuratora, że także pozytywna opinia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie może zmienić faktu, że tak określone zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych czynią realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości nieefektywną i iluzoryczną, a przez to istotnie naruszają przepisy art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 i 2 tej ustawy (podobnie wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1508/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zorganizowanie polityki spożywania na terenie gminy napojów alkoholowych w zgodzie z omówionymi wyżej przepisami ustawy musi być rzeczywiste, a nie li tylko formalne. Odległość między wskazywanymi przez prawodawcę obiektami w kontekście celów i zadań ustawy musi być odpowiednia, tzn. ma stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu, a tak się dzieje, gdy punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie (podobnie: wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt II GSK 805/19 i wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 1349/19- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo zatem braku uregulowania w ustawie o wychowaniu w trzeźwości kwestii odległości, czy to pomiędzy punktami sprzedaży, czy pomiędzy nimi, a obiektami uznanymi przez gminę za chronione, rada gminy, ustalając w drodze uchwały, wydanej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie gminy, musi uwzględniać wynikającą z ustawy strategię zmierzającą do ograniczania spożycia alkoholu i zmiany przyzwyczajeń kulturowych w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.