Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1578/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 147 par. 1, art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 6 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Ł. i D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1182/17 w sprawie ze skargi W. Ł. i D. Ł. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013r. nr LXXII/1048/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Bieńczyce – Park Rzeczny Dłubni 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem ZPz.1 w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], jedn. ew. N. położonej przy ul. F. w Krakowie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz W. Ł. i D. Ł. kwotę 1387 (jeden tysiąc trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1182/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. Ł. i D. Ł. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr LXXII/1048/13, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. Ł. i D. Ł. zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:

– art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") przez uchwalenie planu mimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kraków w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki nr [...] oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sprzeczność rysunku oraz części tekstowej planu z ustaleniami ww. studium oraz w zakresie trybu, a to w kwestii niewłaściwego wykonania czynności polegających na braku uprzedniej uchwały (uchwał) o sposobie rozpatrzenia uwag do planu;

– art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zakaz wznoszenia budynków i ogrodzeń pełnych na terenach zieleni towarzyszącej zabudowie oraz upublicznienie części terenu i ustalenie jego przeznaczenia w publicznie dostępnych terenach zieleni urządzonej, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podali, że są właścicielami działek o numerach [...] i [...] obręb [...], jedn. ewid. N. znajdujących się przy ul. F. w Krakowie, w stosunku do których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwałą nr LXXII/1048/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni". Teren, na którym znajduje się działka nr [...] oznaczony jest w planie symbolem ZPz1, tj. teren zielony towarzyszący zabudowie (zachodnia część działki) oraz ZPp1, tj. teren zieleni urządzonej (wschodnia część działki). Na terenie ZPz1 nie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, a nadto plan przewiduje zagospodarowanie, co najmniej 50% powierzchni tego terenu zielenią wysoką. Tymczasem zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kraków przyjętym uchwałą Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zachodni fragment przedmiotowej działki znajdował się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oznaczonych symbolem MN, a pozostała część działki na terenach zieleni publicznej, objętych systemem zieleni i parków rzecznych, oznaczonych symbolem ZP.

Z protokołów nr LXXI2013 oraz LXXII/2013 z obrad sesji Rady Miasta Krakowa odpowiednio z dnia 10 kwietnia 2013 r. i 24 kwietnia 2013 r. wynika, że Rada Miasta nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. Stanowi to istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości.

Zdaniem skarżących Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, zasadę równości, prawo własności i przekraczając jednocześnie granice władztwa planistycznego. W omawianym przypadku organ uchwałodawczy w ogóle nie rozważył, czy ingerencja w sferę prawa i wolności nie jest nadmierna w stosunku do chronionej wartości. Uczynił to nadając a priori pierwszeństwo interesowi publicznemu nad interesem prywatnym, co skutkuje ograniczeniem, czy wręcz odjęciem chronionego przez konstytucję prawa własności. Zmiana przeznaczenia terenu pozbawiająca właściciela prawa jego zabudowy to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności by mogła zostać dokonana bez należytego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie w całości z powodu jej bezzasadności, odrzucenie skargi w zakresie w jakim skarżący skarżą uchwałę poza zakresem swojego interesu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p, organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" został sporządzony zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującym w dacie jego uchwalenia, przyjętym uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienionym uchwałą nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. Zapisy Studium wyznaczyły m.in. następujące cele i wizję rozwoju przestrzennego Krakowa: "Rozwój przestrzenny Miasta będzie zrównoważony i konsekwentnie podporządkowany zasadom ładu przestrzennego i ograniczania niekontrolowanego zainwestowania. System przyrodniczy Miasta będzie konsekwentnie chroniony, kształtowany, utrwalany. Zostanie poprawiona jakość i estetyka przestrzeni publicznej." Podkreślił dalej, że ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą rozwoju zrównoważonego są jednymi z podstawowych reguł rządzących planowaniem przestrzennym. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ustawie o planowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie ze Studium, dla działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. został określony następujący kierunek rozwoju: wschodnia części działki została zlokalizowana poza wyznaczoną granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania - jako teren zieleni publicznej (ZP), zachodnia część działki została wyznaczona teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN). Skarżący są właścicielami działek nr [...] i nr [...], na obszarze których został skorygowany przebieg linii rozgraniczającej pomiędzy terenami MN.3 i ZPz.1 i poprowadzony z uwzględnieniem istniejącej zabudowy, tak aby zapewnić możliwość prawidłowego gospodarowania terenem przy ustalonych planem wskaźnikach. Zatem na działce nr [...] teren przeznaczony do zainwestowania został powiększony tak, aby objąć w całości istniejącą zabudowę. Natomiast w zakresie działki nr [...] teren ten został pomniejszony tak, aby sposób zagospodarowania podporządkowany został ochronie wartości i zasobów przyrodniczych, jak również ze względu na ograniczone możliwości zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej (dostępu do drogi publicznej). Korekta linii rozgraniczającej w planie miejscowym została dokonana zgodnie z wytycznymi obowiązującego wówczas Studium, gdzie wskazano, że: "Dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (...), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy. Granice (...) kategorii zagospodarowania terenów (...) należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium".

Organ wyjaśnił, że proste odzwierciedlenie ustaleń Studium, w tym przenoszenie linii określonych w Studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. Studium dopuszczało zarówno korektę linii rozgraniczającej, jak i zmiany przeznaczenia terenów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury uchwalenia planu miejscowego poprzez brak podjęcia przez Radę Miasta uchwał o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, organ wyjaśnił, że uwagi wniesione do projektu planu i nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta zostały przedstawione Radzie Miasta, która przeprowadziła nad nimi głosowanie. Organ podkreślił, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby głosowanie nad uwagami odbywało się w stosunku do każdej uwagi oddzielnie. Żaden przepis prawa nie wymaga również, aby miało miejsce odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami i nad samym projektem planu. Uchwalenie planu i rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag może nastąpić na skutek jednego głosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wyjaśnił, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w tym planie rozstrzygnięć. Zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. II SA/Kr 830/11 oddalił skargę. W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, zgodnie z którym, jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej. Zważywszy zatem, że zaskarżona uchwała był już wcześniej przedmiotem badania przez WSA w Krakowie, tym samym w niniejszej sprawie nie ma już konieczności ani możliwości badania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, która prawomocnie została uznana za legalną. Przedmiotem sądowej kontroli uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu obszaru "Sudół Dominikański", o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., jest zatem ta jej część i rysunek planu, które odnoszą się wyłącznie do przeznaczenia działek skarżących. Sąd wskazał, z powołaniem się na stosowne orzecznictwo, że w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p. zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze planu miejscowego. Skarżący są właścicielami działek o nr [...] i [...]. Sporna działka nr [...] położona jest od strony zachodniej w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPz1, tj. w terenie zielonym towarzyszącym zabudowie, od strony wschodniej zaś w terenie oznaczonym symbolem ZPp1 (w uzasadnieniu wyroku błędnie ZPz1), tj. w terenie zieleni urządzonej. Teren ZPp1 zgodnie z § 23 ust. 1 planu to teren o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń parkową, w którym zgodnie z ust. 2 pkt 2 obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy. Dopuszczalna jest natomiast m.in. lokalizacja ciągów pieszych, tras rowerowych, obiektów małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury. Natomiast w terenie ZPz1 plan przewiduje przeznaczenie podstawowe jako zieleń towarzysząca budynkom mieszkalnym, mieszkalno-usługowym i usługowym (§ 25 ust.1), w którym również wprowadzono zakaz zabudowy (§ 25 ust 2 pkt 3), poza możliwością lokalizacji dojść oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 25 ust. 2 pkt 1). W ocenie Sądu kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, choć doszło do jego ograniczenia.

Dalej Sąd wskazał, że ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych zasady zrównoważonego rozwoju i uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, o których definicje zawarte zostały w art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W ocenie Sądu organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia skarżonego planu) działka nr [...] znajdowała się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oznaczonych w tym dokumencie symbolem MN (zachodni fragment działki), pozostała części działki znajdowała się natomiast na terenach zieleni publicznej, objętych systemem zieleni i parków, oznaczonych symbolem ZP. Z uwagi na treść art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wyznaczając kierunki dla planowania miejscowego. W świetle orzecznictwa jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Sąd stwierdził, że Studium dopuściło w planach miejscowych korektę określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium. Mając na uwadze powyższe, doszedł do przekonania, że ustalenia planu wbrew stanowisku skarżących są zgodne z postanowieniami Studium. Wyznaczone granice kategorii zagospodarowania terenów na rysunku Studium mają charakter orientacyjny i w części tekstowej tego dokumentu przewidziano konieczność doprecyzowania przebiegu tych granic w planie miejscowym. Organ planistyczny prawidłowo więc ustalił, że zgodne ze Studium będzie przeznaczenie zachodniej części działki nr [...] pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym, oznaczone na Rysunku planu symbolem ZPp.1, wschodnią zaś jej część pod tereny zieleni towarzyszącej zabudowie, oznaczone symbolem ZPz.1. Za takim rozwiązaniem przemawia diagnoza stanu i funkcjonowania środowiska na obszarze objętym przedmiotowym planem. Z przedłożonego Opracowania Ekofizjograficznego z marca 2012 r. wynika bowiem, że objęcie obszaru "Bieńczyce-Park Rzeczny Dłubni" miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi przede wszystkim kontynuację działań planistycznych dla doliny rzeki Dłubni. Obszar ten obejmuje fragment doliny wraz z najbliższym otoczeniem, stanowi "wycinek" korytarza ekologicznego, korytarza przewietrzania miasta, a także elementu systemu terenów zieleni (parków rzecznych). Zagospodarowanie terenu powinno odbywać się przede wszystkim z uwzględnieniem i wyeksponowaniem wartości przyrodniczych doliny Dłubni. Działania inwestycyjne w obrębie terenów wzdłuż Dłubni podporządkowane powinny być ochronie cennych zasobów środowiska przyrodniczego. Nadto dzięki pozostałości otwartych terenów zieleni obszar ten posiada duży potencjał po względem wykorzystania rekreacyjnego. Otoczenie rzeki wymaga zaś kompleksowego zagospodarowania, jako tereny zieleni urządzonej w ciągłości systemu terenów parków rzecznych.

Na koniec Sąd wskazał, że skarżący są właścicielami dwóch działek o nr [...] i [...], co do których został skorygowany przebieg linii rozgraniczających pomiędzy terenami MN.3 i ZPz.1 Przebieg ten uwzględnia istniejącą zabudowę na działce [...] i został tak poprowadzony, aby zapewnić możliwość prawidłowego zagospodarowania terenu tej działki przy uwzględnieniu ustalonych planem wskaźników. Dlatego teren na działce [...] przeznaczony pod zainwestowanie został powiększony tak, aby objąć w całości istniejąca zabudowę. Natomiast w zakresie spornej działki [...] teren ten został pomniejszony tak, aby sposób zagospodarowania podporządkowany został ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. Powyższe wykazuje zatem, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny.

W skardze kasacyjnej W. Ł. i D. Ł. zarzucili powyższemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

a) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie, w jakim stwierdzono, że przy uchwalaniu planu miejscowego nie doszło do naruszenia zasad jego sporządzania, pomimo że plan narusza postanowienia Studium, ponieważ w Studium nieruchomość skarżących kasacyjnie, tj. działka nr [...] do dnia 9 lipca 2014 r. leżała częściowo w obszarze przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowej, zaś w planie całość tego obszaru (uniemożliwiająca jakąkolwiek zabudowę) została przeznaczona na zieleń urządzoną oraz towarzyszącą zabudowie, co powoduje, że plan nie jest zgodny ze Studium i stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

b) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim stwierdzono, że Rada Miasta nie naruszyła w sposób istotny trybu sporządzania planu miejscowego, pomimo że zaniechano poddania pod głosowanie przez Radę Miasta zgłoszonych uwag do projektu planu, oraz że Rada Miasta nie podjęła uprzedniej (indywidualnej) uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co stanowi także naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

c) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stwierdza, że uchwalając plan Rada Miasta nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego i nie naruszyła prawa własności skarżących do nieruchomości;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1, a także art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie stwierdzono nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części, uznając, że przy uchwalaniu planu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, w sposób istotny trybu jego sporządzania, pomimo że doszło do naruszenia tych zasad i trybu, co stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim oddalono skargę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działki skarżących kasacyjnie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu, zawierającym omówienie przepisów prawa i poglądów doktryny, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie, wskutek wejścia w życie planu miejscowego, nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr ew.[...] z częściowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całościowe przeznaczenie pod teren zieleni towarzyszącej zabudowie, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, co nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Jeśli w Studium dany teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to zapisy planu muszą co do zasady taką zabudowę respektować. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium.

Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianych w studium lub tez tego zagospodarowania wykluczyć. Studium z założenia jest aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Określenie w planie przeznaczenia przedmiotowej działki [...] na teren zieleni towarzyszącej zabudowie pozostaje więc w ewidentnej sprzeczności z wytycznymi studium, które ustaliło, że przeznaczeniem tych terenów jest również zabudowa mieszkaniowa.

Dodatkowo podniesiono, że uchwałą z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXII/1700/14, Rada Miasta Krakowa dostosowała studium do planu miejscowego, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, skoro podjęcie na tej samej sesji uchwał w przedmiocie studium i opartego na nim planu miejscowego stanowi istotne naruszenie zasad i trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do sposobu rozpatrzenia przez Radę Miasta uwag do projektu planu miejscowego skarżący kasacyjnie wskazali, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy. Każda z uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie, w formie odrębnej uchwały. Jeśli więc przyjąć, że istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowanie listy uwag, to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag jako załącznika do uchwały w przedmiocie planu. W niniejszej sprawie z analizy załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały można wysnuć wniosek, że sposób rozpatrzenia uwag jest identyczny jak Prezydenta Miasta, co oznacza, że załącznikiem do uchwały w przedmiocie planu jest stanowisko Prezydenta w przedmiocie uwag, a nie uchwała Rady Miasta. Jest to poważna wad w procedurze uchwalenia planu, uzasadniająca konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości.

W końcowej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie stwierdzili, że Rada Miasta przekroczyła swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad indywidualnym, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, równości, prawo własności. Organ w ogóle nie rozważył, czy ingerencja w sferę prawa i wolności nie jest nadmierna w stosunku do chronionej wartości. Nieuzasadnione kształtowanie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje podstaw normatywnych, w szczególności w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w części zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy uznać za niezasadny najdalej idący zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. na dzień przyjęcia zaskarżonej uchwały z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., w zakresie, w jakim stwierdzono, że Rada Miasta Krakowa nie naruszyła trybu sporządzania planu miejscowego, który to zarzut w razie uwzględnienia powodowałby konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały z dnia 24 kwietnia 2013 r., Nr LXXII/1048/13, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" (Dz.Urz. Wojew. Małop. poz. 3252). Autor skargi kasacyjnej argumentuje, że Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXII/1700/14, dostosowała studium do zaskarżonego planu miejscowego, oraz że niedopuszczalne jest poddanie pod głosowanie listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, zamiast rozpatrzenia każdej z uwag indywidualnie, w formie odrębnej uchwały.

Odnośnie do pierwszej kwestii, to okoliczność podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXII/1700/14, w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Kontrola sądowa aktu prawa miejscowego pod kątem zgodności z prawem może odbywać się tylko na dzień jego uchwalenia. Stąd punktem odniesienia dla zaskarżonej uchwały jest treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązująca w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W dacie uchwalania planu miejscowego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" Rada Miasta zobowiązana była odnieść się do ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienionego uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niepoddania pod głosowanie zgłoszonych uwag do projektu planu nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy( nota bene skarżący takich uwag nie zgłosili) , z urzędu wskazać należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. w sprawie II SA/Kr 1033/13,( a nie jak wadliwie podał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sprawie II SA/Kr 830/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę w sprawie planu miejscowego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni" (powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z powołanego wyżej uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Kr 1033/13, Sąd zbadał wówczas zgodność z prawem procedury planistycznej, nie stwierdzając w tym zakresie naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnych naruszeń trybu ich sporządzania, a także naruszeń właściwości organów w tym zakresie. W szczególności nie dopatrzył się uchybienia w tym, że zarządzeniem z dnia 6 marca 2013 r. Prezydent Miasta rozpatrzył uwagi do projektu planu, po rozpatrzeniu uwag do projekt planu, projekt ten został przekazany do Rady Miasta, a przekazanie zostało dokonane zarządzeniem z dnia 26 marca 2013 r. wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag, stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przepisu ust. 1, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może (...) zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi przywołane unormowanie dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. W konsekwencji, jeżeli o legalności zaskarżonego aktu orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 212/19).

W świetle powyższego, skoro sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na uchwałę, w której badał tryb sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, to kwestia ta nie może być przedmiotem ponownych rozważań w sprawie ze skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Stosownie zaś do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała zawiera załącznik nr 2 w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. (por. wyroki: z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 3099/14, z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1893/09). Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez rozpatrzenie uwag do projektu planu w jednym głosowaniu nad uchwaleniem samego planu nie jest więc uzasadniony.

Skarżący są współwłaścicielami sąsiadujących bezpośrednio ze sobą działek nr ew. [...] i nr ew. [...]. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ustalenie zaskarżoną uchwałą planistyczną dla terenu nieruchomości nr ew [...] przeznaczenia naruszającego ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zarzut ten jest uzasadniony.

Zgodnie ze Studium zachodni, fragment ww. działki nr [...] znajdował się na obszarze o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oznaczonych symbolem MN, a pozostała część działki na terenach zieleni publicznej, objętych systemem zieleni i parków rzecznych, oznaczonych symbolem ZP. Wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały teren, na którym znajduje się działka nr [...] oznaczony jest, w części zachodniej symbolem ZPz.1, tj. teren zielony towarzyszący zabudowie, a w części wschodniej symbolem ZPp.1, tj. teren zieleni urządzonej. Na terenie ZPz.1 nie jest dopuszczalna zabudowa (§ 25 ust. 2 pkt 2). Tak samo nie jest dopuszczalna zabudowa na terenie oznaczonym symbolem ZPp.1. Takie ustalenia planu niewątpliwie spowodowały, że skarżący kasacyjnie utracili wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały prawo zabudowy całej działki nr [...], choć ustalenia Studium przewidywały możliwość zabudowy zachodniej części działki na obszarze oznaczonym symbolem MN.

Sąd pierwszej instancji doszedł jednak do przekonania, że ustalenia planu wbrew stanowisku skarżących są zgodne z postanowieniami Studium. Oparł się w swej argumentacji na zapisie Studium, cytowanym przez organ, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały o treści "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2. pkt 1 "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy") a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zawartych zespołów zabudowy. (...) Granice (...) kategorii zagospodarowania terenów należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityka zawartą w Studium".

Sąd pierwszej instancji wskazał m.in. powołując się na treść Opracowania Ekofizjograficznego z marca 2012 r., że objęcie obszaru "Bieńczyce – Park Rzeczny Dłubni", że zagospodarowanie terenu powinno odbywać się przede wszystkim z uwzględnieniem i wyeksponowaniem wartości przyrodniczych doliny Dłubni. Działania inwestycyjne w obrębie terenów wzdłuż Dłubni podporządkowane powinny być ochronie cennych zasobów środowiska przyrodniczego. Nadto dzięki pozostałości otwartych terenów zieleni obszar ten posiada duży potencjał po względem wykorzystania rekreacyjnego. Otoczenie rzeki wymaga zaś kompleksowego zagospodarowania, jako tereny zieleni urządzonej w ciągłości systemu terenów parków rzecznych. Poza tym w ocenie Sądu pierwszej instancji nie bez znaczenia dla oceny zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności jest argumentacja organu zawarta w odpowiedzi a skargę, który wskazał, że miał na uwadze fakt, że skarżący są właścicielami dwóch działek o nr [...] i [...] , co do których został skorygowany przebieg linii rozgraniczających pomiędzy terenami MN.3 i ZPz.1 "Przebieg ten uwzględnia bowiem istniejącą zabudowę na działce [...] i został tak poprowadzony, aby zapewnić możliwość prawidłowego zagospodarowania terenu tej działki przy uwzględnieniu ustalonych planem wskaźników. Dlatego teren na działce [...] przeznaczony pod zainwestowanie został powiększony tak, aby objąć w całości istniejąca zabudowę. Natomiast w zakresie spornej działki [...] teren ten został pomniejszony tak, aby sposób zagospodarowania podporządkowany został ochronie wartości i zasobów przyrodniczych". Powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji świadczy o tym, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego.

Odnosząc się do tej argumentacji Sądu pierwszej instancji wskazać należy, że istotnie w Studium w Rozdziale 5 – "Realizacja polityki przestrzennej" tak jak to wyżej podano, dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2 pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów.

Jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , mimo regulacji zawartej w rozdziale 4.2 pkt 1. Studium, na którą powoływał się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, nie zostało w tej sprawie wykazane, że przesunięcie granicy na działce nr [...] w planie miejscowym było zgodne z rozdziałem 4.2.pkt 1 części tekstowej Studium. Argumentacja Sądu uzasadniająca przesunięcie, wbrew ustaleniom Studium, granic przeznaczenia tej działki skarżących jest nieprzekonywująca.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przesunięcie granicy obszaru w planie miejscowym w porównaniu z granicami przyjętymi w studium skutkującym całkowitym zakazem zabudowy nieruchomości jest nadużyciem władztwa planistycznego i stanowi naruszenie przepisów art.4 ust.1 i 2 u.p.z.p. Dopuszczalna jest wprawdzie zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości lub części danego terenu, jednak taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 1348/13).

Nie można się zgodzić się ze stanowiskiem organu planistycznego i Sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do działki nr [...] organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny. Organ wskazał, że na działce nr [...] teren przeznaczony do zainwestowania został powiększony tak, aby objąć w całości istniejącą zabudowę. Natomiast w zakresie działki nr [...] teren ten został pomniejszony tak, aby sposób zagospodarowania podporządkowany został ochronie wartości i zasobów przyrodniczych, jak również ze względu na ograniczone możliwości zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej (dostępu do drogi publicznej). Takie uzasadnienie prowadzi do wniosku, że w istocie w sprawie w ogóle nie wyważono interesów prywatnego i publicznego, dając prymat temu drugiemu. Ponadto można odnieść wrażenie, że głównym motywem tak poprowadzonego rozgraniczenia między terenami o różnym sposobie zagospodarowania była chęć dostosowania sposobów zagospodarowania do istniejących granic ewidencyjnych działek. Poprzez powiększenie obszaru zainwestowania na działce nr [...] w taki sposób, aby objął on istniejącą zabudowę, właściciele działek nr [...] i [...] wbrew stanowisku organu nic "nie zyskują", skoro zabudowa na działce nr [...] już i tak istnieje bez względu na ustalenia planu. Zostają natomiast ograniczeni w prawie korzystania z prawa własności do działki nr [...], bez przekonywującego wyjaśnienia dlaczego zachodnia część działki nr ew. [...] musi być wyłączona z zabudowy, co w konsekwencji wyłącza w ogóle zabudowę na tej działce. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednocześnie, w myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuujące zasadę proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12, LEX nr 1252010).

Ustalenia zaskarżonej uchwały niewątpliwie wyłączyły możliwość jakiejkolwiek zabudowy działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że w pobliżu rzeki Dłubnia znajdują się nieruchomości zabudowane. Wyłączenie całego obszaru działki nr [...] spod prawa zabudowy poprzez włączenie jej zachodniej części do terenów zieleni towarzyszącej zabudowie (ZPz1) i przeznaczenie pozostałej jej części jako tereny Zpz1 – teren zieleni urządzonej, zostało uzasadnione przez Sąd pierwszej instancji w istocie wyłącznie interesem publicznym, bez rozważenia interesu skarżących, co tym samym narusza zasadę proporcjonalności, nie znajduje też uzasadnienia w przepisach prawa dotyczących przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne.

W odniesieniu do działki nr ew. [...] nie została wydana żadna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na mocy której teren nieruchomości można by uznać za przeznaczony na cel publiczny, co umożliwiałoby jej wywłaszczenie w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). W art. 6 tej ustawy katalog celów publicznych uzasadniający ingerencję w prawo własności nieruchomości nie kwalifikuje parków rzecznych jako celu publicznego. W konsekwencji, wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący kasacyjnie nie mogą swojej nieruchomości zagospodarować, a władze publiczne nie mają podstaw prawnych do przeznaczenia środków finansowych na jej wykup. Ustalenia zaskarżonej uchwały prowadzą więc niewątpliwie do nadmiernej i nieusprawiedliwionej względami interesu publicznego ingerencji w prawo własności prywatnej, co stanowi naruszenie art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, ale jednocześnie, w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 598/19). Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi.

W rozpoznawanej sprawie w zakresie działki ew. [...] organ planistyczny nie wyważył w sposób zgodny z przedstawionymi zasadami interesów prywatnego i publicznego. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP okazał się więc również usprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę W. Ł. i D. Ł. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr LXXII/1048/13, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących przez normy zaskarżonego planu i z tego względu stwierdził jej nieważność w części tekstowej i graficznej obejmującej działkę nr [...] na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

We wniosku skargi kasacyjnej domagano się na podstawie art.188 p.p.s.a. stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały "w zakresie obejmującym działki skarżących kasacyjnie" co sugerowałoby , że skarga kasacyjna dotyczy także działki nr ew.[...] . W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak w tym zakresie żadnych zarzutów, dlatego w tej części została ona oddalona na podstawie art.184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.