Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1367/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 183,184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 138, 145 par. 1 pkt 4, 155, art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1231/12 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1231/12 oddalił skargę D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że:

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, decyzją z dnia [...] października 2012r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], którą na podstawie art. 155 k.p.a. organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2008r., nr [...] i udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., w gminie R., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W trakcie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, iż w dniu [...] grudnia 2007r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wpłynął wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego złożony przez [...], określonego jako właściciel obiektu, wraz z inwentaryzacją powykonawczą oraz protokołem odbioru instalacji elektrycznej. W treści wniosku wskazano, iż budowa obiektu została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r. Organ stopnia podstawowego wydał w dniu [...] marca 2008r. decyzję nr [...], którą udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., w gminie R., wskazując jako podstawę prawną przepis art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 106, poz. 1126).

W dniu 14 listopada 2008r. do organu stopnia podstawowego wpłynęło pismo A. W., w treści którego wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczyła omówiona powyżej decyzja są T. Z., A. W. oraz D. W., natomiast właścicielem budynków jest T. Z. Do pisma dołączono nadto wypisy Ksiąg Wieczystych prowadzonych dla nieruchomości w miejscowości K., z których wynika, że nieruchomość stanowi pięć odrębnych działek geodezyjnych, przy czym działka nr [...] stanowi współwłasność A. W. i D. W.

Pismem z dnia 1 grudnia 2008r. A. W. sprecyzowała, że wystąpienie z dnia 14 listopada 2008r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskująca oświadczyła, że D. W. podał nieprawdziwe dane, co do czasu budowy legalizowanych budynków, oraz co do osoby inwestora. Dodatkowo wskazała, że na mapce, na której były wyrysowane budynki przeznaczone do legalizacji naniesione są inne numery działek i inne podziały niż na innej mapce sporządzonej przez tę samą firmę geodezyjną, a mapa znajdująca się w Urzędzie Gminy R. zawiera takie same podziały i numery ewidencyjne działek jak mapa otrzymana ze Starostwa Powiatowego z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej.

Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r., organ pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w własną decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2008r., po czym decyzją z dnia [...] listopada 2010r., na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2008r., nr [...] i udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., w gminie R.

Odwołania od tej decyzji wnieśli T. Z. oraz A. W.

T. Z. zarzucił sprzeczność ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy.

Natomiast A. W. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym ustaleniu osoby inwestora jak również daty budowy obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, dodatkowo podnosząc, iż organ szczebla podstawowego orzekł w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., w związku z art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wywodząc, że "decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana wyłącznie wnioskodawcy", podczas gdy przepis wskazanego powyżej art. 3 wskazanej ustawy wprost określa, iż adresatem rozstrzygnięcia jest właściciel obiektu budowlanego. Zarzuciła nadto obrazę art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez ocenę dowodów według dowolnych kryteriów oraz brak uzasadnienia faktycznego, pozwalającego ustalić fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008r., nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ową z dnia [...] lutego 2011r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008r., nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja tegoż z dnia [...] maja 2011r., nr [...], po czym decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] odmówił uchylenia wskazanej decyzji z dnia [...] maja 2011r., nr [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] i orzekł o wydaniu decyzji własnej z dnia [...] maja 2011r., nr [...] z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2012r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 95/12 oddalił skargę A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r., nr [...].

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru w Łodzi w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] października 2012r. wskazał, że kwestionowana w odwołaniach decyzja organu pierwszej instancji została wydana w trybie art. 155 k.p.a., który w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia stanowił, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 4 stosuje się odpowiednio.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż kluczowym zagadnieniem dla niniejszej sprawy jest, iż owa decyzja zapadła w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, określonym przepisami art. 145 i nast. k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania prowadzonego w wyniku postanowienia organu pierwszej instancji, wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślono, iż rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie określa przepis art. 151 k.p.a., zaś tryby nadzwyczajne, przewidziane przepisami k.p.a. oparte są na zasadzie niekonkurencyjności i nie mogą być stosowane zamiennie. W konsekwencji naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma w tej sytuacji możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzja wydana w odmiennym, niezależnym trybie postępowania. Już sama tego rodzaju wadliwość przesądza o konieczności wyeliminowania weryfikowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Jednakże, jak wskazał organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie jest to jedyna wadliwość prowadzonego postępowania, jak też zapadłego w jego wyniku rozstrzygnięcia, albowiem kwestionowaną decyzją organ stopnia podstawowego uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2008r. i udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, w trybie art. 3 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, dalej, że wskazana regulacja w ustępie pierwszym stanowi, iż "do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48 - 49b ustawy, o której mowa w art. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane". Nadto w ust. 4 przewidziano natomiast, iż jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza przepisów w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Organ zaznaczył, iż regulacja ta ma charakter wyjątkowy, stanowiąc odstępstwo od zasady orzekania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. i ma zastosowanie jedynie w ściśle określonych sytuacjach, określonych w owej regulacji. Jedynie spełnienie wszystkich określonych prawem przesłanek uprawnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w analizowanym trybie, zaś uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia w tym trybie jest właściciel obiektu.

Natomiast jak zauważył organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie po pierwsze obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] lipca 1985r. o pozwoleniu na budowę [...]. Po wtóre w toku postępowania prowadzonego w trybie wznowienia ustalono, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został uwidoczniony w operacie technicznym sporządzonym w dniu [...] października 1986r., jak również że dokonywano odpisów amortyzacyjnych między innymi budynku gospodarczego od dnia 1 stycznia 1992r. Nadto ustalono, iż działka nr [...] stanowi współwłasność T. Z., A. W. i D. W., zatem obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości nie są przedmiotem odrębnej własności. Tym samym wniosek złożony przez D. W. nie mógł uruchomić skutecznie postępowania w omawianym trybie, co oznacza naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przepisem art. 7 k.p.a.

Wskazano, że [...] jest odrębnym podmiotem prawa od D. W. - osoby fizycznej, natomiast nie wykazano żadnego tytułu prawnego przedsiębiorstwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Tym samym nie ma możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu podmiotowi jakim jest [...].

W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie należy przeprowadzić w innym trybie, określonym odrębnymi przepisami prawa, tenże organ nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do odwołania T. Z. wyjaśniono, że ustalenia co do osoby inwestora nie mają znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw, gdyż adresatem trybu określonego art. 3 tegoż aktu jest właściciel obiektu.

Natomiast odnosząc się do treści odwołania A. W. organ podzielił podnoszone argumenty, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Powyższą decyzję D. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji - wydawanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, gdy okaże się ono bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie kasacyjne ma bowiem charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie powinno ono zostać wydane, gdyż istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z tym, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wadliwy sposób, a w sprawie nie budziło wątpliwości, iż decyzja PINB z dnia [...] marca 2008r. odpowiada przepisom prawa i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało wykazane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało ostatecznie zakończone poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 105 k.p.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji, kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Stało się ono bowiem w całości bezprzedmiotowe, co jest wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy wskutek ostatecznej oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez PINB w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, jak i samej decyzji z dnia [...] marca 2008r., ocenionej przez sąd administracyjny w ramach innego postępowania nadzwyczajnego, która to ocena przesądziła o tym, iż brak jest podstaw do wydawania w sprawie decyzji w trybie art. 151 k.p.a., gdyż mogłoby to prowadzić do tego, iż w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje (tj. wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wydana po wznowieniu postępowania);

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w pominięciu:

- dowodu z dokumentu w postaci wyroku WSA w Warszawie, z dnia 9 maja 2012r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 95/12, w którym Sąd wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował decyzję organu z dnia [...] marca 2008r. pod kątem stwierdzenia wszelkich kwalifikowanych wad, które eliminowałyby ją z obiegu prawnego, nie stwierdzając ich istnienia;

- okoliczności, iż w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2008r. toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności;

- okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody - nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez GINB, jak i WSA, na dodatek brak jest takich podstaw, kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając skargę za niezasadną wskazał, że Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd I instancji nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Sąd I instancji wyjaśnił, że co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem.

Zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] listopada 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego, organ odwoławczy prawidłowo uczynił wydając decyzję kasacyjną.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko wywiedzione przez organ odwoławczy w zaskarżonym akcie zasługuje w pełni na aprobatę.

Sąd I instancji wskazał, iż decyzję z dnia [...] listopada 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wydał wskutek wznowienia, na wniosek A. W., postępowania w sprawie decyzji tegoż organu wydanej w dniu [...] marca 2008r., którą udzielono [...] pozwolenia na użytkowanie placu budynku gospodarczego. Wobec ustalenia przez organ pierwszej instancji, iż wniosek o wznowienie postępowania jest uzasadniony i został złożony z zachowaniem odpowiednich terminów, organ postanowił o wznowieniu postępowania. W następstwie powyższego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2010r., przy czym, określając podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia nie wskazał na przepis art. 151 k.p.a., który zawiera podstawowy katalog rozstrzygnięć podejmowanych po wznowieniu postępowania, lecz wskazał natomiast art. 155 k.p.a., który przewiduje, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Wskazana przez organ pierwszej instancji regulacja nie mogła jednak, w ocenie Sądu I instancji stanowić podstawy prawnej aktu administracyjnego wydanego w wyniku wznowienia postępowania, bowiem wady przewidziane dyspozycją art. 145 § 1, art. 145 a) § 1 i art. 145 b) § 1 są istotnymi wadami postępowania, nie jest jednak wiadome jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną, zatem mogą spowodować jedynie jej wzruszalność. Dlatego, też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy, w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania na przyszłość (zob. M Jaśkowska, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).

Zestawiając uregulowania prawne odnoszące się do wskazanych powyżej trybów nadzwyczajnych przypomnieć należy, iż ustawodawca przewidując odmienne przesłanki warunkujące skuteczność ich wszczęcia, wskazał jednocześnie na odmienne rozstrzygnięcia, jakie organ uprawniony jest wydać po wszczęciu postępowań w każdym z przedstawionych trybów.

Wobec tego Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, iż nie ma możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, rozstrzygnięciem przewidzianym, jako zakończenie odmiennego, niezależnego trybu postępowania. W konsekwencji bez wątpienia wskazana wadliwość decyzji organu pierwszej instancji obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, przewidzianej dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania, którego nie ustrzegł się organ pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy, nie budzi w ocenie Sądu I instancji wątpliwości, a utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy także skutkowałaby wyeliminowaniem tejże decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym.

W tej sytuacji przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowił, zdaniem Sądu I instancji jedyną prawidłową podstawę dla zaskarżonego aktu, tym bardziej, iż organ odwoławczy dostrzegł również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza jego uprawnienia. Organ pierwszej instancji obowiązany jest zatem w pierwszej kolejności uwzględnić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu swych rozważaniach tryb w jakim zostało wszczęte postępowanie, by następnie wypełniwszy wskazania organu odwoławczego wydać przewidziane dla tego trybu rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji wskazał, że tryby wznowienia, nieważności, uchylenia/zmiany decyzji ostatecznej są odrębnymi trybami nadzwyczajnymi, obwarowanymi własnymi, indywidualnymi przesłankami umożliwiającymi ich skuteczne wykorzystanie, a przesłanki te, co do zasady nie nakładają się i nie przenikają pomiędzy trybami, stąd też niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, z uwzględnieniem przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, podobnie jak wydanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wskutek wznowienia postępowania administracyjnego, który to tryb w art. 151 k.p.a. przewiduje właściwe dla tego trybu rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił:

• naruszenia art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w Bełchatowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji - wydawanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania gdy okaże się ono bezprzedmiotowe;

• naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 Kpa poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania;

• naruszenie art. 77 Kpa, art. 7 Kpa i art. 8 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w :

- pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 95/12; - pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...]03.2008 r. nr [...] (którą PINB w Bełchatowie uchylił następnie swoją decyzją z dnia [...].11.2010 r. nr [...]) toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/12;

- pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody - nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji; które to naruszenia niewątpliwie uzasadniały wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzeczenia zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie - rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA pominął kwestię związaną ogólnie z zasadnością toczącego się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania (na to zaś przede wszystkim strona skarżąca zwracała uwagę w skardze) oraz nie rozpatrzył skargi w kontekście przesłanek związanych z umorzeniem postępowania w przedmiocie wznowienia, tym samym sankcjonując rozstrzygnięcie ŁWINB, którym zamiast umorzyć postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dot. udzielenia pozwolenia na użytkowanie (z uwagi na prawomocną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podkreślenia zatem wymaga, iż strona skarżąca jakkolwiek dostrzega okoliczność związaną z tym, iż organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie w jego wyniku wydał decyzję w innym trybie, aniżeli przewidzianym przez przepisy postępowania dla zakończenia postępowania po jego wznowieniu, to jednakże - z uwagi na całkowitą bezprzedmiotowość postępowania i bezzasadność jego kontynuowania, skarżący stoi na stanowisku, iż postępowanie powinno zostać umorzone. Na powyższe strona skarżąca zwracała uwagę w skardze do WSA w Łodzi. Sąd jednakże do zasadniczych zarzutów zawartych w skardze w ogóle się nie odniósł. Wskazano, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - badając zaskarżoną decyzję PINB w Bełchatowie - powinien również ocenić czy są podstawy, aby kontynuować postępowanie (w tym przede wszystkim kierować sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji) w sytuacji kiedy sprawa została oceniona już w innym - bardziej doniosłym - postępowaniu.

Biorąc pod uwagę zasadę szybkości i prostoty postępowania, która organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać, stwierdzono, iż koniecznym jest, aby każdorazowo badając określoną sprawę organy te miały na uwadze cel konkretnego postępowania. W przedmiotowej sprawie celem postępowania w przedmiocie wznowienia (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie niewątpliwie było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stronie, która bez własnej winy nie brała takiego udziału w postępowaniu, po to, aby umożliwić jej wypowiedzenie się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na uwagę jednakże zasługuje, iż cel ten został spełniony w ramach innego postępowania - a mianowicie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, które rodzi dalej idące skutki aniżeli postępowanie prowadzone w ramach trybu wznowienia postępowania. W ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badane są bowiem nie tylko ewentualne wady decyzji w przedmiocie, której toczy się takie postępowanie, lecz także ewentualne wady samego postępowania, które poprzedziło wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach wznowienie postępowania nie powinno nastąpić, a jeśli już nastąpiło (tj. wydano postanowienie o wznowieniu postępowania) powinno zostać umorzone, w szczególności jeśli w międzyczasie Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Na powyższą kwestię skarżący zwracał uwagę WSA w Łodzi, wskazując, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa, art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 Kpa, 77 Kpa, art. 7 Kpa i art. 8 Kpa.

Wskazano, iż rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie powinno ono zostać wydane przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (a następnie nie powinno zostać usankcjonowane przez WSA w Łodzi), gdyż istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z tym, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wadliwy sposób, a w sprawie nie budziło wątpliwości, iż decyzja PINB w Bełchatowie z dnia [...].03.2008 r. odpowiada przepisom prawa i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało wykazane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało ostatecznie zakończone poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże okazały się nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie przede wszystkim ocenić należało, czy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył art. 138 § 2 kpa, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego. Przypomnieć należy, że organ I instancji prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie, zakończył je wydając decyzję na podstawie art. 155 kpa, który stanowi podstawę prawną dla rozstrzygnięcia wydawanego w innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, a mianowicie w trybie postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej.

Tymczasem postępowanie wznowieniowe, prowadzone na podstawie art. 149§2 kpa kończyć winno rozstrzygnięcie właściwego organu, wydawane na podstawie art. 151 kpa.

Przepisy art. 151 §1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa regulują w sposób wyczerpujący rodzaje rozstrzygnięć możliwych w sprawie wznowienia postępowania.

Zdecydowanie podkreślić należało, że wydanie decyzji na podstawie art. 155 kpa, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, zobowiązywało organ odwoławczy do działań w trybie art. 138§2 kpa.. W myśl tej normy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tryb wznowienia, nieważności, uchylenia/zmiany są odrębnymi trybami, ich przesłanki nie nakładają się, nie przenikają wzajemnie, co oznacza konieczność ich badania w zakresie wskazanym przepisami odnoszącymi się do każdego z trybów. I tak wskazać w tym miejscu należy na art. 149§2 kpa, w myśl którego postępowanie wznowieniowe prowadzi się co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, z kolei zaś zgodnie z art. 155 kpa uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja, wydana w oparciu o art. 155 kpa nie odniosła się w żadnym razie do przesłanek stanowiących o zastosowaniu tej normy. Z kolei zaś konieczność zakończenia postępowania wznowieniowego rodziła po stronie organu obowiązek przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie dotyczyło to przesłanek legalizacyjnych z art. 3 pkt.4 ustawy o zmianie ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw( Dz.U. Nr 99, poz. 665) Przyczym ocena dowodów, istotnych z punktu widzenia tych przesłanek winna być dokonana w świetle całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sposób odpowiadający normom z art. 7, 77§1 kpa.

Odmawiając dowodom wiarygodności należało wyczerpująco wyjaśnić przyczyny takiej oceny, powodów dla których innym dowodom dano wiarę. W niniejszej sprawie za istotne do ustalenia uznać należało okoliczności związane z zaistnieniem samowoli budowlanej, datą wzniesienia obiektu, danych co do oznaczenia i właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie odzwierciedlenia tak przeprowadzonego postępowania brak zarówno w decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa jak i w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych. Stąd słusznie przyjęto zaistnienie warunków do rozstrzygnięcia w trybie art. 138 §2 kpa. Konieczność prowadzenia postępowania w innym trybie uniemożliwiło organowi odwoławczemu skorzystanie z kompetencji kasacyjno reformatoryjnych z art. 138 §1 pkt.2 kpa, godziłoby to bowiem w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa.

Za błędne uznać należało także założenie skarżącego kasacyjnie, iż przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności czyni bezprzedmiotowym postępowanie wznowieniowe. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania o stwierdzenie nieważności. Obydwa tryby nie są względem siebie postępowaniami konkurencyjnymi, czy wzajemnie wykluczającymi się. Dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania. Nie można wykluczyć również odwrotnej sytuacji, przyczym zawieszeniu podlega wówczas postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne w postaci eliminacji z obrotu ze skutkiem ex tunc. Utrwalone od lat orzecznictwo stanęło na stanowisku, że okoliczności uzasadniające podstawę wznowienia nie mogą stanowić przesłanek stwierdzenia nieważności..

Bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego miałaby miejsce gdyby wcześniej została stwierdzona nieważność decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Skoro sytuacja taka nie zaistniała nie było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego. Postępowanie nieważnościowe zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008r. W wyniku jego wznowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]05.2011r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, albowiem w wyniku wznowienia zapaść mogłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej mimo stwierdzonej wadliwości w zakresie objętym dyspozycją art. 145§1pkt.4 kpa.

Za wadliwy uznać należało również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8 77 kpa, który skierowany mógł być jedynie w stosunku do organu nadzoru, a nie jak uczynił to skarżący kasacyjnie do sądu. Sąd administracyjny nie ustala bowiem stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje kontroli w tym zakresie( wyroki NSA z 26 stycznia 2012r. II OSK 2130/10, z dnia 3 kwietnia 2012r. II OSK 85/12 z dnia 1 marca II OSK 2105/11).

Wobec nienaruszenia żadnej ze wskazanych norm za nie znajdujący podstaw uznać należało także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.