Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1107/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: nr 882/2004
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. i M. C. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" s. c. Zakład Mleczarski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 865/13 w sprawie ze skargi K. C. i M. C. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" s. c. Zakład Mleczarski na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Krośnie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności zakładu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. oddalił skargę K. C. i M. C. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" s.c. Zakład Mleczarski na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Krośnie z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zawieszenia działalności zakładu. Jednocześnie Sąd przyznał na rzecz pełnomocnika skarżących zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie podjął próbę przeprowadzenia kontroli w Zakładzie Mleczarskim "[...]" prowadzonym w formie spółki cywilnej przez K. C. i M. C. w T. Z powodu niemożności wejścia na teren Zakładu powyższe czynności były ponawiane, na dowód czego sporządzano protokoły kontroli. Powołując się na utrudnianie i uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie decyzjami z [...] kwietnia 2013 r., wydanymi oddzielnie dla każdego wspólnika, zawiesił działalność Zakładu do dnia 31 grudnia 2013 r. i nadał decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego. Stan taki istnieje pomimo, że wstrzymanie działalności Zakładu orzeczono już decyzją z [...] listopada 2012 r. na okres do dnia 31 marca 2013 r. Pomimo tego przedsiębiorcy nie podjęli czynności naprawczych, w szczególności w dalszym ciągu nie poddali się kontroli urzędowej. Dowodem zaś na funkcjonowanie Zakładu są pobrane próbki sera twarogowego z sieci sklepów "[...]", na których widniała nazwa Zakładu oraz data produkcji – [...] marca 2013 r., tj. dnia kiedy M. C. odmówiła inspektorom weterynarii przeprowadzenia kontroli, naruszając tym samym jeden z podstawowych obowiązków, jakie ciążą na przedsiębiorcach sektora spożywczego. Inspektorzy weterynarii stwierdzili również podczas kontroli tego dnia dźwięki pracujących maszyn w Zakładzie, choć nie zostali wpuszczeniu do środka wobec sprzeciwu M. C.

W odwołaniach od powyższych decyzji M. C. i K. C., zażądali uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W ich ocenie w odniesieniu do prowadzonego Zakładu wydano kolejną decyzję pomimo, że nie rozpoznano jeszcze odwołania od decyzji z [...] listopada 2012 r.

Podkarpacki Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Krośnie decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 z późn. zm.) w zw. z art. 54 ust. 2 lit. e) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE.L 2004.165.1, z późn. zm.), art. 6 ust.1 pkt 2 i art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. poz. 127, z późn. zm.) oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważniania powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z protokołów kontroli z [...] marca 2013 r. wynikało, iż strony uniemożliwiły inspektorom weterynaryjnym przeprowadzenie planowanej kontroli problemowej na terenie Zakładu. W związku z zaistniałymi podobnymi faktami utrudniania i uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowych kontroli weterynaryjnych w przeszłości oraz wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 r. o zawieszeniu działalności Zakładu do 31 marca 2013 r., Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rzeszowie był zobligowany do wydania z urzędu, w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, decyzji zawieszających działalność Zakładu. Przedsiębiorcy nie podjęli żadnych działań naprawczych zmierzających m. in. do poddania się kontroli urzędowej i nie wpuścili inspektorów na teren Zakładu. Tymczasem mieli oni prawo do skontrolowania Zakładu pod kątem wymagań określonych w prawodawstwie weterynaryjnym w każdym czasie. Ponadto, wbrew stanowisku odwołujących się, postępowanie dotyczące decyzji z [...] listopada 2012 r. zostało zakończone. Brak było również podstaw do wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. C. i K. C., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za nieuzasadnioną. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ale to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał bowiem, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zawiadomienie organu II instancji wydane w trybie art. 10 § 1 k.p.a. z [...] czerwca 2012 r., w którym pełnomocnik stron został powiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w dniu [...] czerwca 2013 r. w godzinach od 8.00 do 13.00 w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w Krośnie. Zawiadomienie to zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu [...] czerwca 2013 r., czyli po upływie terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2013 r. Materiał aktowy dowodzi zaś, że organ II instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, co mogłoby powodować naruszenie czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. Sąd wskazał jednakże, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący we własnej skardze, ani następnie fachowy pełnomocnik nie poczynili takiego zarzutu, a Sąd nie będąc związany zarzutami skargi doszedł do przekonania, że opisane naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się następnie do zarzutu skarżących, że organ odwoławczy rozstrzygnął jedną decyzją dwie sprawy administracyjne, tymczasem nie zachodziła podstawa do wydania jednej decyzji, Sąd wskazał, iż Podkarpacki Wojewódzki Lekarz Weterynarii, wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. po rozpatrzeniu odwołań od obu decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie z [...] kwietnia 2013 r., utrzymując obie decyzje w mocy (podano ich numery i znaki). Powyższe procedowanie odpowiada art. 62 k.p.a., który upoważnia organ do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Ze względu na przedmiot postępowania, który jest wspólny dla obydwu decyzji pierwszoinstancyjnych (dotyczą działania tego samego zakładu) oraz tożsamość stron postępowania i działanie organu na podstawie tych samych przepisów, Sąd uznał zatem za nietrafny zarzut naruszenia art. 62 k.p.a.

Za niezasadny Sąd uznał też zarzut skargi odnoszący się do braku określenia adresata decyzji przez organ odwoławczy. Wskazując, iż podstawą wydania decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wymienił, jakie decyzje utrzymuje w mocy, a tym samym nastąpiło określenie adresatów decyzji. Nadto Sąd wskazał, że z aneksu z dnia [...].12.1998 r. do umowy spółki prawa cywilnego "[...]" zawartej w dniu [...] stycznia 1992 r. wynika, że udziałowcami tej spółki są jedynie K. C. i M. D. C.

W decyzjach Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie z [...] kwietnia 2013 r. prawidłowo jako adresaci obowiązku określonego w decyzji zostały wskazane osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Spółka cywilna nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a., sprowadzającym się do twierdzenia, iż organ nie dokonał wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, a oparł się na ustaleniach własnych, że w dacie [...] marca 2013 r. miała miejsce produkcja, co wynika z dostępności produktu producenta w sieci sklepów "[...]". Obecny na rozprawie skarżący K. C. przyznał bowiem, że produkcja w zakładzie jest prowadzona. W aktach administracyjnych znajdują się zaś dwa protokoły kontroli z dnia [...] marca 2013 r. Z pierwszego protokołu wynika, że zakład był zamknięty, a z drugiego wynika, że M. C. odmówiła przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej i zamknęła drzwi do zakładu.

Powołując się następnie na art. 19 ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz UE L 165 z 30.04.2004), jak również przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. nr 17, poz. 127 ze zm.) Sąd wskazał, że Inspekcja ma prawo w każdym czasie przeprowadzić kontrolę podmiotu, objętego tego rodzaju nadzorem, a obowiązkiem podmiotu kontrolowanego jest współpracować przy wykonywaniu kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej. Tym przepisom uchybili skarżący, jako podmioty prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Zakład Mleczarski s.c. w T. Z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie wynika, że pracownicy Inspekcji wielokrotnie starali się przeprowadzić kontrole zakładu, które nie dochodziły do skutku, a w przypadku terminów kontroli wyznaczanych przez organ skarżący wnioskowali o ich zmianę. Obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że do kontroli zakładu doszło na dwa miesiące przed rozprawą. Kontrola była więc przeprowadzona już po upływie terminu to jest 31 grudnia 2013 r. wyznaczonego zaskarżoną decyzją dla zawieszenia działania zakładu.

Następnie Sąd stwierdził, że organ wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 19d ust. 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Czynione organowi zarzuty o nieudostępnieniu protokołów kontroli Sąd uznał za niezasadne, bowiem za niesporną okoliczność należy uznać, że nie doszło do przeprowadzenia kontroli przez organy Inspekcji Weterynaryjnej w sposób określony przepisami ustawy. Skarżący w osobistej skardze do Sądu stwierdzili, że organ II instancji nie przeprowadził w sprawie żadnych kontroli w ramach postępowania wyjaśniającego, zaś organ I instancji od 2012 r. nie zawiadomił skutecznie strony o planowanej kontroli jak również nie udostępnił jakiegokolwiek protokołu z czynności kontrolnych. Z przepisów ustawy wynika, w jakiej kategorii laboratoriach mogą być przeprowadzane badania pobranych próbek. Skarżący mogą przeprowadzać badania we własnym zakresie, ale wiążące dla postępowania administracyjnego z mocy art. 80 k.p.a. są wyniki badań próbek pobranych przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej, gdyż organy te, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej realizują zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego.

W świetle art. 7 i art. 77 k.p.a nie budzi wątpliwości Sądu, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek przeprowadzenia zgodnego z przepisami prawa postępowania wyjaśniającego i na tej podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy, który wyznacza granice dla zastosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących na dzień wydania decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził jednak, że w określonego rodzaju sprawach ze względu na ich przedmiot, strona nie jest zwolniona z lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, do których tylko ona ma dostęp. Skoro dysponentem obiektu, w którym znajduje się zakład "[...]" są skarżący, to w ich interesie jest udostępnienie zakładu w takim zakresie, jak tego wymaga kontrola Inspekcji Weterynaryjnej. Uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli wyklucza stwierdzenie, że działalność gospodarcza w tym przypadku polegająca na produkcji sera twarogowego prowadzona jest zgodnie z przepisami prawa żywnościowego (szczegółowo opisanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) na poszczególnych etapach produkcji. Z okoliczności niepoddawania się kontroli prowadzący działalność gospodarczą nie mogą oczekiwać akceptacji takiej postawy przez organy Inspekcji Weterynaryjnej.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który stanowił podstawę do zastosowania art. 54 ust. 2 pkt e rozporządzenia nr 882/2004. Organ, jako środek zaradczy zastosował zawieszenie działania zakładu. W katalogu środków zaradczych spośród, których mógł wybierać organ jest to środek najmniej dotkliwy dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Prawidłowo też organ wyjaśnił skarżącym, że zastosowany przez organ I instancji w decyzji tego organu rygor natychmiastowej wykonalności z art. 108 § 1 k.p.a. może być kwestionowany tylko w odwołaniu od decyzji. Rozstrzygnięcie o rygorze natychmiastowej wykonalności nie może być przedmiotem odrębnego zażalenia. Ponadto zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uzasadnione przez organy orzekające.

Mając na względzie stan faktyczny sprawy uwzględniony przez organy orzekające w kontekście zawartego rozstrzygnięcia w kwestionowanej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. C. i M. C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" s.c. Zakład Mleczarski, podnieśli następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. na skutek oddalenia skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. na skutek uznania, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy mimo, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza podstawowe zasady dotyczące postępowania dowodowego poprzez oparcie ich na okolicznościach, które nie mogą być uznane za udowodnione, bowiem strona nie wypowiedziała się co do przeprowadzonych dowodów,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. na skutek oddalenia skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza zasady uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (w tym prawa strony do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu), co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło do nieustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. na skutek oddalenia skargi pomimo, że Podkarpacki Wojewódzki Lekarz Weterynarii jednoznacznie nie wykazał, że zaszły przesłanki do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiotowej sprawie, a mianowicie zagrożenie życia i zdrowia ludzi,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Sądem pod sygn. akt II SA/Rz 459/13, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

6. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasad uzasadniania wyroku polegające na lakonicznym wzmiankowaniu istotnych okoliczności sprawy, ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji i jego prostej akceptacji, przez co uniemożliwiona jest jego kontrola instancyjna,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że Podkarpacki Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Krośnie dokonał naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej K. C.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wykryto nieprawidłowości, a w konsekwencji istniały podstawy do zastosowania sankcji, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt e rozporządzenia,

2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 2a i art. 10 ust. 1 i nast. Rozporządzenia (WE) nr 882/2004, poprzez przeprowadzenie kontroli niezgodnie z przepisami rozporządzenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpacki Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odmawiając w pierwszej kolejności słuszności zarzutom naruszenia przepisów postępowania należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna wywodzi, że Sąd I instancji pominął istotną okoliczność, iż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, przez co naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu.

Należy zatem podkreślić, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnienie skargi przez sąd może nastąpić, o ile stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie zgodnie przyjęto, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 157). Akta rozpoznawanej sprawy zawierające liczne wnioski strony skarżącej, składane osobiście oraz przez pełnomocnika, jak również treść skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie pozwalają na stwierdzenie, by skarżący wykazali, że odebranie przez ich pełnomocnika powiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem już po dacie wydania decyzji przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, uniemożliwiło im dokonanie konkretnie wskazanych czynności procesowych. Samo powołanie się na art. 10 § 1 k.p.a., czy wskazywanie na negatywne w wymiarze finansowym skutki zawieszenia działalności Zakładu, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania pozwalającego Sądowi na uwzględnienie skargi w tym zakresie.

Nie sposób również zgodzić się ze skargą kasacyjną, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Jak wywodzi pełnomocnik skarżących, z akt sprawy nie wynika, by pobrany ser został poddany badaniu na okoliczność istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Stwierdzić należy, że dowód w postaci wystawionego do sprzedaży sera wyprodukowanego w dacie, w którym strona uniemożliwiła dokonanie kontroli w Zakładzie, miał na celu wykazanie uchylania się od obowiązków, jakie spoczywają na prowadzącym taką działalność poddawania się systematycznym kontrolom, przez co stwierdzono, że uniemożliwiono dokonanie przez Inspekcję czynności nadzorczych nad produkowaną żywnością. Na okoliczność pobrania próby produktu sporządzono protokół. Powyższy zbieg dat: niemożności przeprowadzenia kontroli z dniem produkcji, stanowiły dopiero podstawę do dokonania oceny, czy doszło do naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa materialnego. A zatem, istotną okolicznością podlegającą ocenie nie było - jak wywodzi pełnomocnik skarżących - laboratoryjne badanie produktu, ile uchybienie obowiązkom polegającym na umożliwieniu dokonania kontroli w zakładzie produkcyjnym w sytuacji prowadzenia takiej działalności.

Powyższe świadczy również o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jakie skarga kasacyjna wiąże z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzić należy, że przeprowadzone przez organ czynności dowodowe pozwoliły na wyczerpujące zebranie materiału umożliwiającego dokonanie oceny prowadzenia przez skarżących działalności w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zawieszeniu działania Zakładu Mleczarskiego "[...]" podyktowane było charakterem prowadzonej działalności, wobec której obowiązują ściśle określone normy, których celem jest ochrona życia i zdrowia ludzi. Należało zatem przyjąć, że szczególna dbałość o zapewnienie tej ochrony czyniła koniecznym zastosowanie przez organ rygoru opartego na art. 108 § 1 k.p.a.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ nie było celowym zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie ze skargi W. N. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] lutego 2013 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania W. N. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rzeszowie z [...] listopada 2012 r. skierowanych do M. C. i K. C. o zawieszeniu prowadzonej przez nich działalności w postaci Zakładu Mleczarskiego "[...]", do dnia 31 marca 2013 r.

Nie doszło również do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, pozwalając na pełne zrozumienie przedstawionej argumentacji i własnej oceny prawnej Sądu.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że analiza akt sprawy wyklucza przyjęcie, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Krośnie nie została doręczona pełnomocnikowi K. C. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu odwoławczego znajdujące się w aktach administracyjnych (k. 129-130) potwierdza bowiem, iż pełnomocnik skarżącego (pełnomocnictwo - k. 154) - W. N. osobiście odebrał skierowaną do niego korespondencję.

Przechodząc następnie do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i w jej następstwie niewłaściwie zastosował art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2014 przyjmując, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 54 ust. 2 pkt e ww. rozporządzenia. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, restrykcyjne środki nadzoru podejmowane są w odniesieniu do podmiotów, które już rozpoczęły działalność w sektorze spożywczym. Mogą być one podejmowane na skutek przeprowadzonej przez organy kontroli faktycznej lub w oparciu o informacje uzyskane w ramach procesu zarządzania ryzykiem. W razie powzięcia informacji o zaistniałych nieprawidłowościach organy podejmują środki zmierzające do usunięcia tych nieprawidłowości, polegające na wydawaniu zakazów prowadzenia określonej działalności lub nakazów podjęcia określonych działań, albo na cofnięciu lub zawieszeniu zatwierdzeń warunkujących możliwość prowadzenia określonej działalności. Rodzaj podjętego środka zależy od rodzaju nieprawidłowości oraz od stopnia ryzyka, jakie z tą nieprawidłowością jest związane (por. P.Wojciechowski, Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności. wyd. Oficyna 2008). Stwierdzić należy, że zawieszenie działania Zakładu Mleczarskiego pn. "[...]" stanowiło adekwatną do zaistniałej w sprawie sytuacji konsekwencję nieprawidłowości stwierdzonych przez organ kontrolujący. Decyzja o podjęciu tego środka nastąpiła przy uwzględnieniu wydanych w odniesieniu do tego Zakładu poprzednich decyzji organu, jak również orzeczeń Sądu Rejonowego w Rzeszowie oraz Sądu Okręgowego w Rzeszowie. Na podkreślenie zasługuje fakt, że zawieszenie działania jest jednym z mniej dotkliwych dla strony środków określonych w art. 54 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Nie doszło również do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 4 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i nast. rozporządzenia (WE) nr 882/2004. Zauważyć trzeba, że postanowienia zawarte w art. 4 ust. 2, zobowiązują kraje członkowskie do wyznaczenia właściwych organów celem dokonywania kontroli urzędowych zapewniających skuteczność podejmowanych środków. Przepis ten, stanowiąc swoiste źródło kompetencji organów kontrolnych, nie może samoistnie stać się postawą do uznania skuteczności zarzutu nakierowanego na sposób procedowania organów w konkretnej sprawie. Natomiast wskazany w skardze kasacyjnej art. 10 ust. 1 i następne przepisy tego rozporządzenia, określają metody i techniki, jakie powinny być wykorzystywane w związku z prowadzonymi kontrolami urzędowymi. Nie sposób powołując się na ten przepis skutecznie zakwestionować przyjętej w tej sprawie wykładni. Nie stanowił on bowiem podstawy dla nałożenia sankcji w postaci zawieszenia działania Zakładu. Podstawą był bowiem brak możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych, na skutek nagannych zachowań podmiotu kontrolowanego, przy uwzględnieniu nieprawidłowości, jakie stwierdzono podczas wcześniej przeprowadzonych kontroli w sytuacji potwierdzenia informacji o prowadzeniu produkcji.

Z tych względów należało przyjąć, że podstawy, na jakich oparto skargę kasacyjną pozostawały nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.