Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 578/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na uchwałę Rady Gminy Brodnica z dnia 10 grudnia 2012 r. nr XXI/128/12 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 10 grudnia 2012 r. Nr XXI/128/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brodnica, Rada Miejska w Brodnicy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brodnica.

Przedmiotowa Uchwała Rady Miejskiej w Brodnicy stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Skarżący – Prokurator Rejonowy w Brodnicy, działając na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 5 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.), zaskarżył powołaną Uchwałę Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 10 grudnia 2012 r. Nr XXl/128/12.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

-art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisach regulaminu § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 i 2, § 13, § 14, § 20 ust. 1, § 21 ust. 1, § 22, § 24 pkt 3, w których nałożono nowe obowiązki, rozszerzono lub powielono nałożone innymi ustawami obowiązki, do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała narusza prawo;

-art. 7 Konstytucji RP oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisach § 8 pkt 1 i 2, § 21 ust. 6 zawierających zakazy, do których nałożenia rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia, przez co wskazane uregulowania istotnie naruszają prawo;

-art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisie § 20 ust. 2 w zakresie, w jakim zobowiązuje utrzymujących zwierzęta domowe do dołożenia starań, by nie zanieczyszczały miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku, w którym nałożono nowy obowiązek, do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała narusza prawo.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 8 pkt 1 i pkt 2, § 13, § 14. § 20 ust. 1 oraz ust. 2 (w zakresie, w jakim zobowiązuje utrzymujących zwierzęta domowe do dołożenia starań, aby nie zanieczyszczały miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku), § 21 ust. 1 i ust. 6, § 22, § 24 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Brodnica z dnia 10 grudnia 2012 r. nr XXI/128/12, albowiem zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że analiza uregulowań zaskarżonego aktu prawa miejscowego wskazuje, że lokalny prawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości dodatkowe, nieprzewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązki i zakazy, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej.

- Mocą § 3 ust. 1 i 2, § 14, § 20 ust. 1, § 21 ust. 1, § 22, § 24 pkt 3 uchwały Rady Gminy z dnia 10 grudnia 2012 r. Nr XXI/128/12, na właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy bez upoważnienia ustawowego nałożono dodatkowe obowiązki, rozszerzono obowiązki lub powielono nałożone innymi ustawami obowiązki, do nałożenia których Rada Gminy Brodnica nie została w ustawie upoważniona.

- W § 2 ust. 1 uchwały na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek prowadzenia selektywnej zbiórki trzynastu rodzajów odpadów komunalnych. W ocenie skarżącego brak jest podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Rada gminy nie może nakazać właścicielom nieruchomości prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, a jedynie przez zastosowanie niższych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych zachęcać właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów. Nałożenia takiego obowiązku nie przewiduje art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. To na gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy) oraz tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy).

- W § 3 ust. 1 i 2 uchwały rozszerzono obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, który to obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości i inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym obowiązek ten został w uchwale rozszerzony poprzez wskazanie miejsc gromadzenia nieczystości oraz poprzez wskazanie w § 3 ust. 2 uchwały, że uprzątnięcie wymienionych zanieczyszczeń winno być zrealizowane niezwłocznie po powstaniu zanieczyszczeń. Rada gminy nie może modyfikować obowiązków wskazanych w ustawie.

- W § 13 uchwały powielono obowiązek nałożony na zarząd drogi w art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

- W § 14 uchwały obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności poprzez stałą naprawę nieszczelności, a także w odpowiednim stanie sanitarnym w szczególności poprzez mycie, dezynfekcję i dezynsekcję co najmniej dwa razy do roku stanowi rozszerzającą modyfikację obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

- Natomiast wskazany w § 24 pkt 3 obowiązek przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych nałożony na utrzymujących zwierzęta gospodarskie został już uregulowany w akcie prawnym rangi ustawowej, tj. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Również wynikający z § 22 obowiązek nałożony na właścicieli i opiekunów zwierząt domowych posiadania dowodu aktualnych szczepień ochronnych wymaganych prawem bądź zarządzonych przez odpowiednie służby weterynaryjne, jest w istocie modyfikacją obowiązku wynikającego z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 ze zm.).

- W § 20 ust. 1 uchwały zmodyfikowano zasadę odpowiedzialności utrzymującego zwierzęta domowe za szkody wyrządzone przez te zwierzęta, która została uregulowana w art. 431 Kodeksu cywilnego. Ponadto w § 21 ust. 1 uchwały przytoczono zmodyfikowaną regulację z zakresu prawa wykroczeń.

Ponadto, Rada Gminy w przedmiotowej uchwale zawarła w § 8 pkt 1 i 2 zakaz umieszczania w pojemnikach do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych innych odpadów, takich jak odpady budowlane i rozbiórkowe, przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, które należy zbierać oddzielnie i usuwać na zasadach określonych w uchwale. W pkt 2 § 8 uchwały wprowadzono zakaz umieszczania w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. Powyższe regulacje nie wynikają z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym regulacja z pkt 1 § 8 uchwały stanowi powtórzenie uregulowanego w § 2 ust. 1 uchwały obowiązku właścicieli nieruchomości prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.

Skarżący zwrócił również uwagę na wprowadzony uchwałą zakaz pozostawiania bez opieki psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkałych lub nieużytkowanych (§ 21 ust. 6). Brak zatem podstaw prawnych do wprowadzania powyższych zakazów. Również z przekroczeniem delegacji ustawowej lokalny prawodawca nałożył na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowy, nieprzewidziany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązek. W § 20 ust. 2 na utrzymujących zwierzęta domowe nałożono bowiem obowiązek dołożenia starań, by nie zanieczyszczały miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie wskazano przy tym jak ten obowiązek utrzymujący zwierzęta mają wykonać. Przywołany zapis uchwały istotnie narusza prawo i jest zupełnie zbędny, albowiem w § 23 zawarto obowiązek właścicieli zwierząt domowych do bezzwłocznego usuwania odchodów tych zwierząt z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, który to zapis w sposób pełny i realny oddaje ducha upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniającego radę gminy do nałożenia na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązków mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W konsekwencji skarżący podkreślił, że kwestionowane przepisy uchwały Rady Gminy Brodnica wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zatem Rada Gminy nie mając uprawnienia do ich wprowadzenia wydała przepisy z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Brodnicy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady skarga jest niezasadna. Rada wskazała, że uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich, wymienionych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zagadnień. Treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tę delegację rada gminy wypełniła. Należy więc stwierdzić, że nie przekroczyła ona upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.). Dokonywana jest ona przez sąd według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżanego aktu.

Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu Prokurator uczynił uchwałę Rady Gminy Brodnica z dnia 10 grudnia 2012 r., Nr XXI/128/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brodnica (Kujaw.2012.3654).

W ocenie Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, zapisy regulaminu mają określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Wymagania regulaminowe zatem powinny oczywiście uwzględniać wszystkie frakcje odpadów wymienione art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej, albowiem do nich wszystkich (zgodnie z tym przepisem) sprowadza się selektywna zbiórka odpadów. Przy czym dalej ustawa w przepisie art. 4 stwierdza: "w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych". To zaś oznacza, że regulamin czystości i porządku oprócz powyższych podstawowych frakcji odpadów wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, musi również ujmować frakcje dodatkowe. Tym samym każdy uchwalany regulamin czystości i porządku w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych powinien określać wymagania przynajmniej co do wszystkich ustawowych frakcji odpadów, którymi są:

1. te wynikające z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej, czyli:

• papier,

• metal,

• tworzywo sztuczne,

• szkło i opakowania wielomateriałowe,

• odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji oraz,

2. te wynikające z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy czystościowej, czyli powstające w gospodarstwach domowych:

• przeterminowane leki i chemikalia,

• zużyte baterie i akumulatory,

• zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

• meble i inne odpady wielkogabarytowe,

• odpady budowlane i rozbiórkowe,

• zużyte opony,

• odpady zielone.

Z uwagi na fakt, że regulamin czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich wymienionych wyżej frakcji odpadów (a w szczególności postanowienia wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 ustawy - czyli dotyczące selektywnej zbiórki odpadów oraz częstotliwości i sposobu ich pozbywania się). Pominięcie w tych postanowieniach którejkolwiek z frakcji, bądź uwzględnienie w nich niekompletnej frakcji odpadów, będzie zawsze skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, z uwagi na niepełną, a przez to nieprawidłową realizację delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy - w zakresie wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Wskazany wyżej przepis art. 4 ust. 2 ustawy stanowi normę o charakterze iuris cogentis (bezwzględnie obowiązującą), formułującą zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Z literalnego jego brzmienia wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uchwale rady gminy (regulaminie) zatem muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Brak natomiast uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w tym przepisie, uznawany jest za istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 212/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, jest bowiem pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca w pełni zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych zaś skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały.

W ocenie Sądu, przyjęty przez Radę Regulamin uwzględnia regulację wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Wypełnia obowiązek umieszczenia w Regulaminie wymagań obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Uchwała w § 2 Regulaminu określa wymagane ustawą frakcje odpadów". Frakcja określona w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej została zdefiniowana w art. 3 ust. 2 pkt 5 obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - ustawy.

Podkreślić należy, że obowiązek selektywnego zbierania odpadów został wprowadzony przepisem art. 10 poprzedniej ustawy o odpadach. Zgodnie z jego treścią, odpady powinny być zbierane w sposób selektywny. Przepis ten zresztą został w swej treści utrzymany, a nawet nieco dobitniej wyrażony w obecnie obowiązującym stanie prawnym, to jest w przepisie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Ustawodawca formułując w dość kategoryczny sposób - zarówno w poprzedniej ustawie, jak i w obecnej nakaz selektywnej zbiórki odpadów, nie pozostawił zatem właściwie żadnej możliwości odstąpienia od niej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Selektywne zbieranie powiązane jest z koniecznością osiągnięcia przez gminy wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia określonych rodzajów odpadów (art. 3b ust. 1 pkt 1 i ust. 2), osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych (art. 3b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy) oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (art. 3c ust. 1 ustawy). Jeżeli właściciel nieruchomości narusza obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę (art. 9f ustawy). Przekłada to się na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny są niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 pkt 23 poprzedniej ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumiano każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Przepis art. 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), zmieniający poprzednią ustawę o odpadach dodał w słowniczku wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 ust. 3 - definicję "selektywnego zbierania" (pkt 15a tego przepisu) - uściślając tym samym - dotychczas jedynie zaakcentowaną w punkcie 23 - kwestię segregowania odpadów. Definicja ta została przeniesiona z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008 r., str. 3). Stosownie do treści art. 3 ust. 3 pkt 15a poprzedniej ustawy o odpadach, jak również zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 pkt 24 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, przez selektywne zbieranie należy rozumieć zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia określonego (obecnie: specyficznego) sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie rodzaje odpadów charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takim samym charakterem (obecnie: i takimi samymi cechami).

Stosownie do powyższych wytycznych w zakresie charakteryzowania się odpadów określonymi właściwościami i cechami, ustawodawca przepisem art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej, wyodrębnił określone rodzaje odpadów, stwierdzając że selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmuje co najmniej następujące frakcje odpadów: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji. Przy czym posłużenie się przez niego sformułowaniem "co najmniej" oznacza, że w ramach segregacji odpadów można wyselekcjonować inne jeszcze rodzaje odpadów, niemniej jednak te wymienione przez ustawodawcę stanowią niezbędne minimum, bez zachowania którego nie można mówić o prawidłowej selektywnej zbiórce odpadów komunalnych.

W art. 3 ust. 2 ustawy wymienione zostały obowiązki dla gminy do zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie oraz do tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania. Ustawodawca wymieniając zadania gminy posłużył się terminem: "w szczególności", co oznacza, że nie stworzył katalogu zamkniętego obowiązków. Gmina zatem może w sposób szeroki realizować zadania, którym przyświecać musi dyrektywa mająca na celu utrzymanie czystości i porządku na swoim terenie. W art. 3 pkt 5 ustawy przewidziano kompetencje dla gminy do ustanowienia selektywnego zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji.

Należy zatem uznać, że po pierwsze gmina o selektywnym zbieraniu odpadów musi stanowić, a więc wydać akt. Po drugie niezbędne jest wskazanie minimum frakcji odpadów wymienionych w tym przepisie.

Zarzuty skargi dotyczą przekroczenia uprawnień przez Radę przy redagowaniu w Regulaminie wymagań dotyczących szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie, a które mieszczą się w pojęciu wytycznych, założeń, które mają za zadanie zrealizować cel ustawowy zapewnienia czystości i porządku. Wymogi zatem mają służyć skutecznej realizacji celu ustawowego. W ocenie Sądu, przy realizacji tego celu, który jest jednocześnie jako zadanie gminy jej obowiązkiem, organowi uchwałodawczemu należy pozostawić swobodę w zakresie doboru środków optymalnych do ich osiągnięcia.

Oprócz katalogu obowiązków dla gminy ustawodawca zawarł w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy obowiązki dla właścicieli nieruchomości, poprzez przestrzeganie wymagań regulaminu w ten sposób, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie.

Tak więc obowiązki wynikające z regulaminu stanowią jednocześnie wymóg do przestrzegania dla właścicieli nieruchomości.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że Rada Gminy formułując w § 2 ust. 1 regulaminu obowiązki dla właścicieli nieruchomości do prowadzenia selektywnego zbierania odpadów i wymieniając odpady wynikające z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy nie naruszyła przepisów prawa.

Sąd nie dostrzegł w redakcji powyższego przepisu zaskarżonej uchwały przekroczenia uprawnień Rady Gminy. Art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy nakładający obowiązki na właścicieli przestrzegania wymagań regulaminu koresponduje z obowiązkiem zawarcia w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania. Posłużenie się przy redakcji § 2 ust. 1 uchwały zapisem, że wymagane jest selektywne zbieranie odpadów i tak wiązałoby się z obowiązkiem ustawowym właścicieli nieruchomości do wykonania tego wymogu, a więc obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów, które organ uchwałodawczy wymienił, a do czego był upoważniony na mocy ustawy wskazując minimalne frakcje odpadów.

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że § 2 zaskarżonej uchwały odpowiada przepisom prawa.

W ocenie Sądu, § 3 zaskarżonej uchwały nie narusza przepisów prawa. Przepis ten stanowi, że: "1. Błoto, śnieg i lód z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego powinny być gromadzone w miejscach, w których nie powodują zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów w sposób umożliwiający ich odbiór.

2. Zadania określone w ust. 1 powinny być realizowane niezwłocznie po powstaniu zanieczyszczeń.

3. Inne zanieczyszczenia z nieruchomości i chodników należy usuwać w miarę potrzeby".

Powyższy przepis regulaminu wydany został na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy i dotyczy wymagań obejmujących uprzątanie błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przepis ten stanowi, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W ocenie Sądu, zaskarżony przepis uchwały odpowiada delegacji ustawowej, gdyż wprowadza wymagania dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego zalecając miejsce i sposób gromadzenie błota, śniegu, lodu ze wskazaniem na niezwłoczne ich usunięcie. Przepis uchwały nie nakłada obowiązku na właścicieli nieruchomości. W art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy - właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Określenie w zaskarżonej uchwale terminu uprzątnięcia nieczystości z chodnika związanych z warunkami atmosferycznymi posługując się terminem "niezwłocznie" również nie narusza przepisów prawa. Powyższy wymóg zapewnia szybkość podjęcia działań związanych z warunkami atmosferycznymi, nie określa adresata. Oznacza to, że każda sytuacja wywołana warunkami pogodowymi będzie wymagała stosownie do sytuacji sprawnej reakcji podmiotów zobowiązanych do przestrzegania wymogu uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, które to zanieczyszczenia mogą stanowić zagrożenie chociażby dla bezpieczeństwa poruszania się. Wobec powyższych rozważań Sądu zarzut skargi należy uznać za całkowicie nietrafiony.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa poprzez § 13 zaskarżonej uchwały. Powyższy przepis aktu prawa miejscowego stanowi, że:

"1. Zarząd drogi wykonując obowiązki wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawia kosze uliczne przy ciągach pieszych, w miarę potrzeb.

2. Za stan sanitarny, techniczny i porządkowy koszy ulicznych odpowiadają podmioty zobowiązane do ich ustawienia".

Analizując treść powyższego przepisu należy stwierdzić, że jest to norma skierowana do zarządu drogi i realizacji przez ten podmiot obowiązków wynikających z art. 5 ust. 4 ustawy. Omawiany przepis uchwały jednocześnie określa zasady wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy dotyczące dróg publicznych. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wskazuje miejsce ustawienia koszy ulicznych. W ocenie Sądu § 13 zaskarżonej uchwały nie stanowi powtórzenia obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 4 ustawy, lecz jego doprecyzowanie poprzez wskazanie podmiotów, które ustawiły kosze uliczne do konieczności dbania o stan sanitarny, techniczny i porządkowy tych pojemników.

Należy zauważyć, że ustawa w art. 5 ust. 4 obowiązkiem dbałości o utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych obciąża zarząd drogi. W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) dokonany został podział dróg publicznych na kategorie. Z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne.

Wszystkie z powyższych kategorii dróg mogą znajdować się na terenie gminy. W związku z tym na zarządach dróg odpowiedzialnych za poszczególne kategorie dróg będą ciążyły obowiązki wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy. Definicję zarządcy drogi wprowadza w art. 19 ust. 1 ustawa o drogach publicznych stanowiąc, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Dalsze zapisy powyższego przepisu zawierają normy kompetencyjne o przekazaniu zadań zarządu dróg w zależności od kategorii drogi. Należy również mieć na uwadze, że na terenie gminy znajdują się również drogi wewnętrzne. Doprecyzowanie zatem w § 13 zaskarżonej uchwały obowiązków dla podmiotów zobowiązanych do ustawienia pojemników poprzez wskazanie odpowiedzialności za stan sanitarny, techniczny i porządkowy koszy ulicznych nie narusza przepisów prawa.

Poza tym w Rozdziale 3 zaskarżonej uchwały zawarte zostały normy, które wypełniają obowiązek ustawowy wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w zakresie określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczącego rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Zakwestionowany zapis § 8 uchwały można potraktować jako podkreślenie obowiązku segregacji odpadów z uwzględnieniem wymogu do nieumieszczania w pojemnikach do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych innych odpadów. Organ zatem uszczegółowił przepis ustawowy regulaminu zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy dotyczący wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych.

Całkowicie nietrafiony należy uznać zarzut rozszerzenia przez § 14 uchwały obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zakwestionowana przez stronę skarżącą norma wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy dotyczącą określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Uchwała w § 14 stanowi, że pojemniki powinny być utrzymywane w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności poprzez stałą naprawę ich szczelności, a także w odpowiednim stanie sanitarnym, w szczególności poprzez ich mycie, dezynfekcję i dezynsekcję co najmniej dwa razy w roku. W ogóle z powyższego przepisu uchwały nie wynika, że jego adresatem są właściciele nieruchomości.

Z treść § 20 zaskarżonej uchwały wynika, że utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt. Utrzymujący zwierzęta domowe są zobowiązani do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi i innych zwierząt oraz w szczególności do dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku.

W zarzucie skargi podniesiono, że powyższym przepisem uchwały zmodyfikowano zasadę odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta uregulowaną w art. 431 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z powołanym przez stronę skarżącą art.431 k.c., "§ 1. Kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy.

§ 2. Chociażby osoba, która zwierzę chowa lub się nim posługuje, nie była odpowiedzialna według przepisów paragrafu poprzedzającego, poszkodowany może od niej żądać całkowitego lub częściowego naprawienia szkody, jeżeli z okoliczności, a zwłaszcza z porównania stanu majątkowego poszkodowanego i tej osoby, wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego".

W ocenie Sądu, zaskarżony przepis uchwały w żaden sposób nie reguluje odpowiedzialności odszkodowawczej. Przepis § 20 zaskarżonej uchwały wypełnia w ocenie Sądu dyspozycje art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wprowadzając do Regulaminu obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mając przy tym na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut dotyczący w § 21 ust. 1 uchwały zmodyfikowania przepisu art. 77 kodeksu wykroczeń. Zgodnie z treścią § 21 ust. 1 aktu prawa miejscowego utrzymujący zwierzęta domowe mają obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad nimi. Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r. poz. 482) w art. 77 stanowi, że: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany".

Mylnie strona skarżąca wywodzi, że organ uchwałodawczy dopuścił się przy redakcji § 21 ust. 1 uchwały modyfikacji art. 77 Kodeksu wykroczeń. Przedmiotem ochrony określonym w dyspozycji art. 77 Kodeksu wykroczeń jest bezpieczeństwo osób i mienia, a także innych zwierząt, przez niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Mówimy zatem o skutkach niezachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności. Konieczne jest zatem sprawstwo określonego zachowania.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt 6 nakazuje zamieszczenie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie chodzi w tym wypadku o zaniechanie działania, zaniedbanie czy złamanie zakazu, lecz o obowiązki o charakterze prewencyjnym, które mają za zadanie uchronić przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd w związku z powyższym, mając na uwadze cele ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie uważa, aby obowiązki zawarte w § 21 ust. 1 uchwały były modyfikacją art. 77 Kodeksu wykroczeń.

W ocenie Sądu, obowiązek nałożony w § 22 uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe wypełnia cel ustawy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem. Posiadanie dowodu aktualnych szczepień ochronnych wymaganych prawem bądź zarządzanych przez odpowiednie służby weterynaryjne w pewnym sensie potwierdza ochronę przed zagrożeniami chorobą, a dokładnie w zależności od potrzeby wywołanej zdarzeniem umożliwia udokumentowanie obowiązku wynikającego z art. 56 ust. 2 z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342) obowiązującego na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały. Dlatego też powyższego przepisu uchwały nie należy odczytywać jako modyfikacji art. 56 ust. 2 ww. ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, który nakłada obowiązek szczepień. Przepis ten dotyczy posiadania dowodu aktualnych szczepień ochronnych wymaganych prawem bądź zarządzanych przez odpowiednie służby weterynaryjne, porządkuje zatem stany mające uregulowanie w przepisach prawa.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa przy redakcji § 24 pkt 3 uchwały stanowiącego, że na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane pod warunkiem przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno – epidemiologicznych. Przepis ten nie wprowadza zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Dopuszcza zatem utrzymanie tych zwierząt uzależniając je od przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno – epidemiologicznych. Organ uchwałodawczy wypełnił zatem dyspozycje art. 4 ust. 2 pkt 2 wprowadzając do regulaminy wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Wymagania i obowiązki nałożone w regulaminie zaskarżonej uchwały stanowią w ocenie Sądu konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązków ustawowych zawartych w art. 4 ustawy. Przepis art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy wyraźnie bowiem stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy co należy rozumieć jako uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4, a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych zasad.

Z powołanych wyżej powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.