Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 85/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1459/17 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1459/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w M. (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., które to naruszenie polega na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na podstawie

art. 151 p.p.s.a. u podstaw, którego to rozstrzygnięcia legła nieprawidłowa ocena Sądu, iż organ drugiej instancji nie uchybił art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalając, iż dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] uzasadnione jest zarówno statutowym celem Stowarzyszenia, jak i interesem społecznym rozważonym przez pryzmat charakteru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Sąd wskazał, iż ostatecznie w toku postępowania doszło do wykazania istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy prawidłowo oceniając należało stwierdzić, iż za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu organizacji społecznej nie przemawia interes społeczny, a Stowarzyszenie w sposób dostateczny nie wykazało w toku postępowania ziszczenia się tejże przesłanki, a które to naruszenie winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż naruszenie, do jakiego doszło w zaskarżonym wyroku, miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o przytoczony zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylenie w całości zaskarżonego skargą postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 193 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego ustalonych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Podniosła, iż o ile celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz ochrony środowiska, to konkretne zagrożenia obecnego stanu środowiska muszą być wstępnie wykazane, zaś Stowarzyszenie w swoim wniosku i piśmie, poza wymienieniem celów statutowych oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie wykazało, jakie konkretnie zagrożenie niesie inwestycja oraz jakie konkretnie wartości muszą być chronione. Zdaniem skarżącej nie wykazało, że za jego udziałem w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu produkcji paliwa alternatywnego w miejscowości [...] gmina [...] przemawia interes społeczny, ponieważ nie precyzuje, na czym polegać będzie w tej konkretnej sprawie jego działanie w interesie społecznym, w szczególności reprezentowanie tego interesu rozumianego jako interes prawny, czyli mający oparcie w konkretnych przepisach prawa i wartościach, jakie są z tym pojęciem utożsamiane.

Spółka wskazała, iż Stowarzyszenie nie wykazało w toku całego postępowania, aby dysponowało dostateczną wiedzą merytoryczną, doświadczeniem i "kwalifikacjami" do występowania w danej sprawie, jego udział odpowiadał wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem lub miał przyczynić się do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. W jej ocenie powołało się jedynie ogólnie pojętą wiedzą na temat istnienia w obrocie pewnych rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych. W szczególności zaś nie wykazało, że realizowana inwestycja niesie ze sobą rzeczywiste zagrożenia (dla środowiska naturalnego, życia bądź zdrowia ludzi), natomiast w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie samo powołanie się na cele statutowe i ogólnikowe stwierdzenia, co do przebiegu postępowania administracyjnego, które Stowarzyszenie chce podważać jest niewystarczające. Wskazała, iż Stowarzyszenie chce brać udział w postępowaniu, podczas gdy nie wykazało "kwalifikacji" do występowania w danej sprawie, bowiem musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy, a osiągnięciami i specjalizacją działania.

W piśmie z [...] lutego 2021 r. skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła nowe uzasadnienie postaw kasacyjnych, wskazując, iż przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczności, iż skarżąca zajmuje się na dużą skalę gospodarką odpadami, która to działalność w sposób naturalny rodzi ryzyko naruszenia interesów okolicznej ludności są znacznie mniej konkretne niż wskazane argumenty uznane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za oczywiście niewystarczające. Wyjaśniła, iż oczywiste jest, że każda działalność przemysłowa na dużą skalę rodzi potencjalnie "ryzyko naruszenia interesów ludności" co prowadziłoby do konkluzji, iż w każdym takim postępowaniu każda organizacja społeczna mogłaby domagać się udziału na prawach strony.

Zdaniem Spółki zupełnie niezrozumiały jest również zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego argument, że za istnieniem interesu społecznego w udziale konkretnej organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu przemawia fakt, iż dotychczasowy sposób procedowania organu w innych sprawach dotyczących skarżącej (niekoniecznie załatwianych w formie decyzji administracyjnych) zakwestionowany przez różne inne "podmioty społeczne" rzekomo "nakazuje przyjęcie daleko idących wątpliwości co do bezstronności organu". Wskazała, iż przedstawiona w wyroku argumentacja Sądu wydaje się być oparta na domniemaniu - w odniesieniu do wszelkich rozstrzygnięć organu dotyczących skarżącej - swoistego "domniemania wadliwości" i stronniczości, które uzasadniać ma interes społeczny w udziale wszelkich organizacji społecznych w postępowaniach wszczynanych na wniosek skarżącej, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w istniejącym stanie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie doszło do wykazania istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy prawidłowo oceniając należało stwierdzić, że za dopuszczeniem organizacji w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, a Stowarzyszenie w sposób dostateczny nie wykazało ziszczenia się tej przesłanki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyr. NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, wyr. NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, wyr. NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2956/15). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Stowarzyszenie wykazało, że za dopuszczeniem, go do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu produkcji paliwa alternatywnego w miejscowości [...], gmina [...]. Z celów statutowych Stowarzyszenia jednoznacznie wynika, że jego cele obejmują problematykę ochrony środowiska, w szczególności przeciwdziałania procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska. Przedmiotowa inwestycja zaś zalicza się do przedsięwzięć, które z uwagi na ich ewentualne odziaływanie i immisje może stanowić przedmiot zainteresowania Stowarzyszenia z uwagi na jego cele statutowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony publicznych praw podmiotowych. W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Zatem skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09).

W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie wywodziło, że inwestor jest podmiotem zajmującym się na dużą skalę gospodarką odpadami, a działalność tego rodzaju rodzi ryzyko naruszenia uprawnionych interesów okolicznej ludności. Ponadto wskazało, że dotychczasowy sposób procedowania przez organ I instancji z wniosków tego inwestora nakazuje powzięcie daleko idących wątpliwości, co do bezstronności organu. Mając na względzie dotychczasowe postępowania administracyjne toczące się z udziałem tego inwestora, Stowarzyszenie wywodziło, że istnieje realny interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia organizacji społecznej możliwości sprawowania kontroli społecznej.

Podkreślenia wymaga, że Stowarzyszenie nie powołało się jedynie na ogólnikowe sformułowania, że działa w interesie społecznym, lecz wymieniło konkretne okoliczności, które wskazują na istnienie tego interesu, który przemawia za dopuszczeniem jej do udziału w tym postępowaniu. Wskazała także na okoliczności przemawiające za tym, że jej udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Mając na względzie okoliczność, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, na gruncie powyższej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego przemawiającego za udziałem organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.