Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 262/00
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2002-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z różnych stosunków prawnych, które zawierają element korzystania z nieruchomości. Powstanie i ustanie tego prawa należy oceniać zatem stosownie do rodzaju stosunku prawnego, z którego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika.

TEZY

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z różnych stosunków prawnych, które zawierają element korzystania z nieruchomości. Powstanie i ustanie tego prawa należy oceniać zatem stosownie do rodzaju stosunku prawnego, z którego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Elżbiety M. oraz Jerzego P na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 10 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu w R. decyzją z dnia 20 października 1999 r. (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Małgorzacie i Piotrowi W. pozwolenia na budowę domu, budynku gospodarczego oraz przyłącza wodociągowego. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że dom i budynek gospodarczy mają stanąć na działce nr 341 w Cz., zaś przyłącze wodociągowe ma mieć swój początek na działce nr 318/8, stanowiącej własność Elżbiety M. i Jana P., gdzie ma być podłączone do istniejącego już wodociągu, i następnie przez działkę nr 320, stanowiącą drogę, ma przebiegać do działki nr 341. Z akt administracyjnych wynika, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączono zgodę Elżbiety M. i Jana P. na wykonanie na ich działce przyłącza wodociągowego.

Od decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w dniu 22 listopada 1999 r. odwołanie wnieśli Elżbieta M. i Jan P. Z odwołania wynika, że sprzeciwiają się wydaniu pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego twierdząc, że pismem z dnia 13 listopada 1999 r. cofnęli zgodę na przeprowadzenie przyłącza wodociągowego przez ich działkę. W odwołaniu wyjaśnili, że cofnięcie zgody było spowodowane samowolną i niezgodną z wcześniejszymi ustaleniami próbą zmiany miejsca przyłączenia wodociągu i zniszczeniem przy tej okazji wiązki kabli telefonicznych. Wskazali też, że cofnięcie zgody wpłynęło do starostwa w dniu 15 listopada 1999 r. Ponadto odwołujący się zarzucili, że nie otrzymali "planu zagospodarowania przestrzennego" terenu budowy z zaznaczonymi dodatkowymi przyłączami. W końcu zarzucili też, że wbrew możliwościom technicznym i prawu Małgorzata i Piotr W. otrzymali pozwolenie na budowę przyłącza energetycznego z ich działki. Wskazali w związku z tym, że ani oni, ani właściciele innych działek nie wyrażali na to zgody. Wyjaśnili przy tym, że przyłącze to było zaplanowane na przyłączenie ośmiu działek.

Rozpoznając wskazane odwołanie Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 10 stycznia 2000 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu R. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dysponowali wszystkimi wymaganymi dokumentami. Organ odwoławczy wywiódł, że załączone do akt oświadczenie woli Elżbiety M. i Jerzego P. jest wyrażeniem zgody na wykonanie przyłącza wodociągowego z wodociągu wiejskiego przebiegającego przez ich nieruchomość. Oświadczenie to, jak wskazano, zostało złożone w czasie postępowania administracyjnego przed podjęciem decyzji przez organ pierwszej instancji. Wojewoda wskazał też na przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Elżbieta M. i Jerzy P. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia 10 stycznia 2000 r. W skardze tej zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenie przepisów postępowania upatrują w tym, że:

- decyzja Starosty R. nie zawiera w ogóle uzasadnienia, a decyzja Wojewody K.-P. zawiera uzasadnienie, które nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 par. 3 Kpa,

- nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- uzgodnienie usytuowania sieci uzbrojenia terenu zostało dokonane w formie opinii /opinia nr 94/99 z 18 października 1999 r./ a nie postanawiania,

- z powodu uzgodnienia usytuowania sieci uzbrojenia terenu w formie opinii a nie postanowienia pozbawiono ich możliwości wniesienia zażalenia i następnie skargi do Sądu administracyjnego na to uzgodnienie,

- opinia nr 94/99 nie zawiera jako podstawy prawnej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- nie doręczono im opinii nr 94/99,

- organ administracyjny "preferował" zasadę szybkości postępowania przed innymi zasadami,

- opłata skarbowa za udzielenie pozwolenia na budowę została uiszczona po wydaniu decyzji,

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego, to z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżący upatrują je w tym, że:

- inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części, która dotyczy budowy przyłącza wodociągowego na ich nieruchomości,

- niezasadnie odwołano się do art. 47 Prawa budowlanego,

- nie powołano jako podstawy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w obu określono inaczej przebieg projektowanego wodociągu.

Skarżący wskazali też, że na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa wnieśli podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i odwołali się do podniesionych tam argumentów, mających uzasadniać ich udział w tym postępowaniu.

W późniejszym piśmie skarżący ponowili zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu twierdząc, że ta ostatnia obejmowała jedynie działkę inwestorów, zaś pozwolenie na budowę dotyczy także ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zaznaczono przy tym, że trwa postępowanie w celu zmiany decyzji Starosty z dnia 20 października 1999 r., gdyż odstąpiono od realizacji przyłącza wodociągowego na nieruchomości skarżących.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zasadny jest przede wszystkim zarzut odnoszący się do cofnięcia przez skarżących zgody na realizację przyłącza wodociągowego na ich nieruchomości. Przy czym w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nie można kategorycznie stwierdzać, jak czynią to skarżący, że inwestorzy nie dysponowali prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym zarzutem należy przede wszystkim wyjaśnić charakter prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Powyższe świadczy, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z różnych stosunków prawnych, które zawierają element korzystania z nieruchomości. Powstanie i ustanie tego prawa należy oceniać zatem stosownie do rodzaju stosunku prawnego, z którego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika.

Z powyższego wynika, że istotne było wyjaśnienie jaki stosunek prawny łączy skarżących oraz inwestorów. Na potrzeby sprawy administracyjnej o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wystarczające jest stwierdzenie, iż jest to stosunek cywilnoprawny. Za takim stwierdzeniem przemawia fakt, iż łączy on równorzędne podmioty i dotyczy korzystania z nieruchomości. Skoro zaś skarżących i inwestorów łączył stosunek cywilnoprawny, to wszelkie spory związane z tym stosunkiem prawnym winien rozstrzygać sąd powszechny, który, co do zasady, jest powołany do rozpoznawania spraw cywilnych /art. 2 par. 1 i 3 Kpc/, którymi są m.in. sprawy z zakresu prawa cywilnego /art. 1 Kpc/. Złożenie przez skarżących oświadczenia o cofnięciu zgody na położenie wodociągu na ich nieruchomości i oparte na tym ich twierdzenie o braku po stronie inwestorów prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wywołało spór pomiędzy nimi a inwestorami, dotyczący skuteczności rozwiązania stosunku cywilnoprawnego. Spór ten winien rozstrzygnąć sąd powszechny.

Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma dla rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę istotne znaczenie, gdyż stosownie do art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, niewykazanie posiadania tego prawa przez inwestora jest podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Istniały zatem podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i zobowiązania skarżących na podstawie art. 100 par. 1 Kpa do wystąpienia w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie na podstawie art. 189 Kpc, że łączący ich z inwestorami stosunek prawny, z którego wynikało prawo do dysponowania przez nich nieruchomością na cele budowlane nie istnieje, gdyż został skutecznie rozwiązany.

Organ odwoławczy nie zawiesił postępowania, czym naruszył wskazane przepisy postępowania w istotnym dla rozstrzygnięcia stopniu. Nie można bowiem przesądzić, że sąd powszechny nie uznałby, iż oświadczenie skarżących o cofnięciu zgody na realizowanie inwestycji na ich nieruchomości było przyczyną rozwiązania łączącego skarżących i inwestorów stosunku prawnego, z którego wypływało dla inwestorów prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznanie zaś, że stosunek prawny, będący źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uległ rozwiązaniu, skutkować by musiało odmową udzielania pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy. Nie jest przy tym istotne, że rozwiązanie tego stosunku nastąpiłoby dopiero po podjęciu decyzji przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy rozpoznaje bowiem sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego aktualnego w chwili podejmowania swojej decyzji.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania stanowi - w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - podstawę uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż zasadny jest zarzut niewłaściwego powołania się na art. 47 Prawa budowlanego. Przepis ten nie ma żadnego związku z sytuacją faktyczną, która występuje w rozpoznawanej sprawie. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powołanie się na ten przepis nie było wyłączną podstawą utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy.

Jeżeli zaś chodzi o inne zarzuty skargi to stwierdzić należy, iż nie są one zasadne.

Zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w tej ostatniej decyzji nie określono przebiegu projektowanego wodociągu. Określając warunki zaopatrzenia w wodą odwołano się do pisma Urzędu Gminy z dnia 3 września 1999 r. a skarżący nie zarzucają, aby wodociąg zaprojektowano niezgodnie z warunkami określonymi w tym piśmie. Zaznaczyć przy tym należy, że jednym z tych warunków było wykorzystanie wodociągu gminnego, ten zaś przebiega przez nieruchomość skarżących.

Fakt, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje podstawy do twierdzenia, iż w postępowaniu dotyczącym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę naruszono prawo. Prawo naruszono ewentualnie w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie sposób też postawić organowi architektoniczno-budowlanemu jakikolwiek zarzut z tym faktem związany, skoro skarżący w odwołaniu o nim nie wspomnieli.

Jeżeli chodzi o uzgodnienie usytuowania sieci uzbrojenia terenu, dokonane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 26 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i tryb zakładania i prowadzenia geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz uzgodnień i współdziałania w tym zakresie /Dz.U. nr 83 poz. 376/, to zauważyć należy, iż uzgodnienia projektu budowlanego wymagane przepisami szczególnymi są uzyskiwane przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zatem niedoręczenie skarżącym opinii dotyczącej uzgodnienia sieci uzbrojenia terenu lub inne uchybienia związane z tą opinią nie mogą być uznane za uchybienie postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja.

Jeżeli chodzi o zarzut związany z terminem uiszczenia opłaty skarbowej, to wskazać należy, iż stosownie do art. 5 pkt 3 obowiązującej w chwili podjęcia decyzji organu pierwszej instancji ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23 ze zm./ obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od zezwolenia powstaje z chwilą jego wydania.

W końcu nie są zasadne zarzuty dotyczące uzasadnienia i podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uzasadniał art. 107 par. 4 Kpa, który stanowi, że można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądania strony z wyjątkiem decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Decyzja Starosty R. uwzględniała w całości żądanie inwestorów oraz w postępowaniu przed tym organem nie zostały ujawnione sprzeczne interesy inwestorów i skarżących. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 par. 3 Kpa. Przy czym zauważyć należy, iż na tym etapie postępowania jedynym spornym zagadaniem była kwestia cofnięcia zgody na położenie wodociągu na nieruchomości skarżących i do tej kwestii organ odwoławczy odniósł się. Inną sprawą jest natomiast to, że wywody te nie były trafne.

Z tych wszystkich względów Sąd na mocy powołanych przepisów, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.