Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 820/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 7, art. 16 ust. 5, art.30
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 15
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 30, art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 pkt 1 -4, § 4 ust. 2, §  23 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 2 pkt 1, art. 34 ust. 1- 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia "[...]", którą przyznano K.J. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013 w kwocie 363 zł z tytułu realizacji Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) oraz odmówiono płatności rolnośrodowiskowej w ramach Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.6 Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) oraz wariant 2.2. Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania).

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z dnia 19 marca 2013 r. o przyznanie płatności na rok 2013 K.J. zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej w ramach Pakietu 2 grunty o następujących powierzchniach w ramach poszczególnych wariantów: wariant 2.2. – 42,34 ha, wariant 2.4 – 1,10 ha, wariant 2.6 – 1,20 ha. W dniu 25 marca 2014 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola na miejscu przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR. W toku tej kontroli stwierdzono w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych we wniosku jako A, C, F, G, H, I nieprawidłowości oznaczone kodami DR13+, DR22, DR23, DR37, DR51 i DR52, dotyczące m.in. zadeklarowania powierzchni działki rolnej większej niż stwierdzona, niespójności działki rolnej, stwierdzenia obszaru tymczasowo niekwalifikującego się do płatności, powiększenia zasięgu pola zagospodarowania.

Stronie przyznano płatność rolnośrodowiskową w zakresie wariantu: 2.4 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do zadeklarowanej przez nią powierzchni 1,10 ha. Natomiast w odniesieniu do płatności w ramach wariantu 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) stwierdzono, że w ramach działek rolnych A, B, C, G, H, I, do objęcia płatnością w ramach kwalifikuje się powierzchnia 34,74 ha wobec zadeklarowanej przez stronę powierzchni 42,34 ha. Procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym wyniosła 21,8767%. Organ odmówił zatem przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach tego wariantu, powołując brzmienie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., str. 8), zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Natomiast w zakresie wariantu 2.6 - Uprawy warzywne (w okresie przestawiania), stwierdzono, że do objęcia płatnością kwalifikuje się powierzchnia 0,86 ha wobec powierzchni zadeklarowanej we wniosku 1,20 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła zatem 39,5348%. W związku z tym na podstawie powołanego wyżej art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, organ odmówił również przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.6.

Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyznanie płatności rolnośrodowiskowej uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.).

W opinii organu, w sprawie nie zachodziły okoliczności do odstąpienia od zmniejszeń i wykluczeń w myśl art.30 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 . Podkreślił, że zmniejszenie nie ma zastosowania, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za wyłączenie niekwalifikującej się kwoty. Według organu strona nie wykazała jednak, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Przeciwnie, zdaniem organu, dopuściła się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie, nie dokładając należytej staranności w przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności. Organ wskazał również na obowiązek, jaki przyjęła skarżąca, podpisując wniosek o przyznanie płatności, tj. zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na zakres płatności oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku. Strona we własnym interesie powinna była zapoznać się z treścią wypełnionego wniosku i złożyć go, mając pewność, że jest on zgodny ze stanem faktycznym. Za treść wniosku odpowiada bowiem producent rolny. Po stronie organu administracji istniał natomiast obowiązek odmowy przyznania płatności, gdyż przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności. Ma to zapobiegać uzyskiwaniu płatności do powierzchni nieużytkowanych rolniczo i zniechęcać do prób nieuprawnionego pozyskiwania przedmiotowych płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał przy tym, że wyniki kontroli na miejscu zostały poddane dwukrotnej analizie przez Biuro Kontroli na Miejscu, które w pismach z dnia 26 czerwca i 1 września 2014 r. potwierdziło poprawność przeprowadzonej kontroli. W szczególności, w wyniku porównania pomiarów uzyskanych w toku kontroli na miejscu z wykonanymi na zlecenie strony pomiarami uprawnionego geodety R.N., stwierdzono, że w przypadku działki rolnej A położonej na działkach ewidencyjnych nr "[...]" i "[...]" pomiar geodety uwzględnia elementy krajobrazu niekwalifikujące się do płatności w postaci zakrzaczeń, zadrzewień, nieużytków oraz obszarów pozostających trwale pod wodą, co obrazują fotografie wykonane przez inspektorów terenowych o nr 144, 145, 148, 149; 150-153; 156, 157, 159; 161-164; 167 i 169. W odniesieniu do działki rolnej H, położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]", w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię 4,71 ha, zaś powierzchnia 4,94 ha wskazana przez geodetę zawiera obszar działek ewidencyjnych o nr "[...]" oraz o nr "[...]" niedeklarowanych przez stronę. Powierzchnia stwierdzona działki rolnej G, położonej na działkach ewidencyjnych o nr "[...]" i "[...]", według kontrolujących wyniosła 10,45 ha wobec powierzchni deklarowanej 13,56 ha. Stwierdzony niedobór powierzchni ma związek z występującymi w obrębie działek rolnych elementami niekwalifikującymi się do przyznania płatności w postaci zakrzaczeń, zadrzewień, obszarów pod wodą oraz powierzchni nieużytkowanych przylegających do rowu (fotografie o nr 4, 9; 10-34; 37-69; 71-74; 87, 89, 90; 109-114; 117-120; 197-200), które to powierzchne uwzględnił geodeta powołany przez stronę. W kwestii działek rolnych B i C, położonych na działce ewidencyjnej nr "[...]", wskazano, że niedobór na działce rolnej C spowodowany jest występującymi w jej obrębie nieużytkami, zakrzaczeniami i obszarami pod wodą, widocznymi na fotografiach o nr 122, nr 123, nr 124, od nr 126 do nr 128, od nr 130 do nr 141, od nr 176 do nr 185, od nr 190 do nr 192. Powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej F położonej, na działce ewidencyjnej nr "[...]", wyniosła 0,86 ha wobec powierzchni deklarowanej 1,20 ha (fotografie o nr 115, 116, 121, 123, 124, 125, 129). Zaś powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej I, położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]", wyniosła 3,82 ha wobec powierzchni wnioskowanej 4,00 ha, przy czym pomiary geodety powołanego przez stronę uwzględniły elementy krajobrazu niekwalifikujące się do płatności (fotografie nr 1- 4 oraz nr 7, 8 i nr 100-109). Mając na uwadze powyższe, organ II instancji uznał za błędne przedstawione przez stronę pomiary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, strona, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zakwestionowała sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zarzuciła, że nie została powiadomiona o terminie kontroli, choć komunikowała organowi chęć osobistego uczestniczenia w jej toku. Nie zgodziła się z ustaleniami organu w zakresie pomiarów działki rolnej oznaczonej jako C, stwierdzając, że według pomiarów geodety ma ona powierzchnię 5,19 ha, przy czym stanowi w całości grunt orny, na którym nie występują zakrzaczenia czy też podtopienia. Strona podniosła również, że nie zgadza się z ustalenia kontroli na miejscu w zakresie powierzchni działek rolnych oznaczonych jako G, H, I. Zarzuciła, że pozbawiono ją udziału w toku kontroli, w wyniku której stwierdzono zawyżenie deklarowanej powierzchni o ponad 20%. Wskazała, że aktualnie zleciła geodecie wykonanie pomiarów gruntów, o których to wynikach poinformuje Sąd.

Uzupełniając skargę pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r., strona powołała się na dowód w postaci mapy z marca 2015 r. dotyczącej użytkowanych działek rolnych, ponawiając argumentację, że powierzchnia zmierzona przez uprawnionego geodetę nie pokrywa się z pomiarami kontroli na miejscu. Przykładowo skarżąca wskazała, że kontrolujący nie kwestionowali powierzchni działki B/B1, podczas gdy według geodety ma ona powierzchnię 3,57 ha, a nie jak podała strona we wniosku 5 ha. Działka rolna oznaczona jako C/C1 według geodety ma powierzchnię 5,55 ha, natomiast w toku kontroli stwierdzono powierzchnię 3,41 ha. Skarżąca ponownie wskazała, że działka ta stanowi w całości grunt orny, na którym nie występują zakrzaczenia czy tez podtopienia. W odniesieniu do działki G/G1 podniosła natomiast, że zadeklarowała 13,56 ha, inspektorzy stwierdzili 10,26 ha, natomiast geodeta 17,96 ha. W ocenie strony, dokonanie pomiarów na jej niekorzyść oraz uniemożliwienie jej udziału w kontroli, wskazuje na to, że kontrola była prowadzona nierzetelnie. Strona nie zgodziła się ponadto z przypisanymi działkom kodami nieprawidłowości, podnosząc, że dokonała wykoszenia i zbiorów zboża oraz trawy z roślinami motylkowatymi, jak również orki na niektórych działkach, co mogą potwierdzić świadkowie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t :Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną

Sąd badając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję - w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw -pod względem jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.

Przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze, że źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych we wniosku informacji jest przeprowadzenie kontroli administracyjnej, obejmującej weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności.

Pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana jest w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1). Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy, realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy". W myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku. Realizacja zobowiązania środowiskowego podlega kontroli (art. 30 i art. 31 ustawy).

We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności do działek rolnych objętych pakietem 2 - Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 42,34 ha, wariant 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1,10 ha, wariant 2.6 - Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) na powierzchni1,20 ha.

W dniu 25 marca 2014 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola na miejscu przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR. W toku tej kontroli stwierdzono w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych we wniosku jako A, C, F, G, H, I nieprawidłowości oznaczone kodami DR13+, DR22, DR23, DR37, DR51 i DR52, dotyczące m.in. zadeklarowania powierzchni działki rolnej większej niż stwierdzona, niespójności działki rolnej, stwierdzenia obszaru tymczasowo niekwalifikującego się do płatności, powiększenia zasięgu pola zagospodarowania.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361).

Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej (określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.), realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.).

Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 316, s. 1), (...) oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Jednocześnie stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu zawiera oświadczenie o:

a) powierzchni działek ewidencyjnych,

b) sposobie wykorzystania działek rolnych, w szczególności z podaniem rośliny uprawnej,

c) liczbie zwierząt ras lokalnych.

W szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku na rok 2013, w części 1 instrukcji, na stronie 3 w pkt A2. Ważniejsze pojęcia, wyjaśniona została definicja działki rolnej, tj. zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha. Jednak w przypadku, gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Natomiast w sekcji VIII instrukcji - Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych na stronie 10, znajduje się informacja dotycząca wypełnienia kolumny 7 - należy wpisać gatunek rośliny uprawnej w plonie głównym w roku składania wniosku, tylko w przypadku ubiegania się o płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego.

W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że w zakresie spełnienia warunków dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej niezbędnym jest zadeklarowanie powierzchni działek rolnych, zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym ze wskazaniem konkretnej rośliny uprawnej, wynikającej z zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Wymóg wskazania rośliny uprawnej we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wynika również z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.), w którym określona została definicja działki rolnej. Zgodnie z nią, w przypadku, gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, granice działki rolnej są wyznaczone na podstawie tego konkretnego użytkowania. Przyjąć zatem należy, że grupą upraw w rozumieniu art. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia będą działki rolne zadeklarowane przez rolnika, na których prowadzona jest uprawa jednego gatunku rośliny uprawnej. Przez "konkretne użytkowanie", zawarte w definicji działki rolnej należy między innymi rozumieć konkretną uprawę, określonej gatunkowo rośliny.

Jak wynika z raportu z czynności kontrolnych na miejscu przeprowadzonych w dniu 25 marca 2014r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości na działkach od A do I, które zostały oznaczone odpowiednimi kodami. Kontrola nie wykazała nieprawidłowości w zakresie wnioskowanej do płatności powierzchni odnośnie do wariantu 2.4 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania), co było podstawą do przyznania wnioskowanej płatności w kwocie 363,00 zł.

Odnośnie zaś do pozostałych wariantów podczas weryfikacji wniosku przy uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu stwierdzono na działkach A, B, C, G, H, I, że do objęcia wnioskowaną płatnością rolnośrodowiskową kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (34,74 ha) niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. (42,34 ha.). Po wyliczeniu procentowej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wyniku kontroli na podstawie art.16 ust.5 art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy - odmówiono wnioskodawczyni pomocy w zakresie wariantu 2.2 i 2.6.

Z zebranego przez organy materiału dowodowego wynika, że czynności kontrolne wykazały zawyżenie powierzchni wnioskowanej w ww. wariantach

Wniosek złożony przez skarżącą nie był zatem prawidłowy pod względem faktycznym, a ponadto skarżąca nie wykazała skutecznie, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała i skutecznie nie podważyła wyników kontroli przeprowadzonej w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola ta została przeprowadzona w sposób właściwy, zgodnie z obowiązującymi przepisami i prawidłowo została udokumentowana w formie raportu z czynności kontrolnych.

Nie można organowi odwoławczemu zarzucić naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie niewłaściwych ustaleń w szczególności art. 8, 9, 11 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności finansowej z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wszczynane jest wyłącznie na wniosek rolnika i to na nim spoczywa ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). Rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów, co nie może oznacza jednak jego bierności, skoro zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Nie ulega wątpliwości, że organ w niniejszym postępowaniu przeanalizował cały dostępny materiał dowodowy i na tej podstawie, w oparciu o obowiązujące przepisy wyprowadził słuszne i logiczne wnioski.

W wyroku z dnia 25 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 21 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (sygn. II GSK 1075/10 ). Skład orzekający podziela powyższe stanowisko.

Sąd nie podziela w związku z tym zarzutów skarżącej dotyczących sposobu przeprowadzenia kontroli.

Podstawą przeprowadzenia kontroli oraz wizytacji w miejscu dokonywanej przez Agencję płatniczą oraz podmioty wdrażające jest art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju (..). Natomiast zakres czynności przeprowadzanych w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, określony został w art. 31 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Osoby wykonujące czynności kontrolne posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego mają prawo do: wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; pobierania próbek do badań.

Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport, który podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. Gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń. Analiza spornego raportu z kontroli wskazuje, że odpowiada on wyżej wskazanym formalnym wymogom.

Spór w sprawie dotyczy jednak ustaleń dokonanych podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniu 25 marca 2014 r., której wyniki stały się podstawą ustaleń stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji odmowy przyznania znacznej części wnioskowanych płatności. Podkreślić należy, że w rozpoznanej sprawie inspektorzy z Biura Kontroli na Miejscu dokonali w dniu 25 marca 2014 r. oględzin na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącej i zmierzyli uprawnione do płatności grunty. Tym samym kontrola ta nie ograniczała się do kontroli na podstawie ortofotomapy, której aktualność i dokładność mogłoby być kwestionowana.

W treści raportu z kontroli działek skarżącej, wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody przeprowadzonych pomiarów, ich wyniki, powierzchnie stwierdzonych upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie informacje udokumentowane zostały w dołączonym do niego materiale graficznym i fotograficznym. W myśl art. 34 ust. 1- 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 powierzchnię działek określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Na dołączonych do raportu kontroli szkicach z pomiaru powierzchni działek inspektorzy terenowi wykazali granice poszczególnych działek oraz oznaczyli tereny wyłączone z płatności (nieużytki oraz obszary nieużytkowane rolniczo, porośnięte drzewami, krzewami, tereny trwale pod wodą). Powyższe potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy na płycie CD.

Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport ten, jako dokument urzędowy, może mieć zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Tym samym dowód w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych może mieć decydujące znaczenie w sprawie i należy mu przypisać przymiot wiarygodności.

Jeżeli zatem skarżąca twierdziła, że powierzchnie działek rolnych są inne niż wykazane w raporcie z kontroli, to powinna przedłożyć skuteczny przeciwdowód w postaci wiarygodnych wyników pomiarów spornych działek dokonanych przez uprawnione do tego podmioty. Organ nie jest przy tym zobowiązany do ponownego dokonania kontroli na miejscu, zwłaszcza, gdy zarzuty co do wyników tej kontroli zgłaszane przez skarżącą w toku postępowania są dosyć ogólne.

Z treści wniesionych zastrzeżeń do raportu z kontroli oraz odwołania i skargi wynika jedynie, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami kontroli pod względem zmierzonej powierzchni. Według niej miarodajne są pomiary przeprowadzone przez powołanego przez nią geodetę. Skarżąca nie wskazuje przy tym jakie konkretne okoliczności świadczyć mają o wadliwości pomiarów przeprowadzonych przez kontrolujących i co przemawia za koniecznością oparcia się na pomiarach dokonanych przez geodetę.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że część gruntów została uznana za wyłączone z płatności ze względu na zadrzewienia czy zakrzaczenia oraz trwałe zalanie gruntu i nieużytkowanie rolnicze. Powyższe zostało udokumentowane na fotografiach znajdujących się na płycie CD, stanowiącej załącznik do raportu z kontroli. Na zdjęciach tych wyraźnie widać, że część działek jest porośnięta samosiejkami drzew i krzewów i wieloletnią trawą, występują też tereny pod wodą. Występowanie tego typu roślinności niewątpliwie wskazuje na brak utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej, w szczególności zgodnie z minimalnymi normami. W wyroku z dnia 5 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 1004/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov. pl).

Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca skutecznie podważyła ustalenia organu co do stwierdzonej powierzchni kwalifikowalnej do płatności. Przedstawienie w toku postępowania dowodu w postaci mapy zawierającej pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę nie mogło wpłynąć na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zaoferowany przez stronę dowód został poddany analizie przez Biuro Kontroli na Miejscu, przy uwzględnieniu danych elektronicznych uzyskanych przez Biuro od uprawnionego geodety, i w rezultacie porównania wyników kontroli na miejscu z pomiarami dokonanym przez geodetę nie dopatrzono się podstaw do tego, by skorygować wynik kontroli. Rezultat tej weryfikacji został szczegółowo przedstawiony w zaskarżonej decyzji i podstawowy wniosek, jaki płynie z analizy pomiarów geodety sprowadza się do tego, że ustalone przez niego powierzchnie zawierają obszary niekwalifikujące się do przyznania płatności (nieużytki, zakrzaczenia, tereny pod wodą).

Zauważyć należy, że sam fakt przedłożenia organowi dowodu w postaci innych pomiarów niż te wynikające z kontroli na miejscu, nie oznacza sam w sobie o wadliwości pomiarów dokonanych w trakcie kontroli. Zasadnicza różnica między materiałami zgromadzonymi wyniku kontroli na miejscu a mapą z układem graficznym sporządzoną przez uprawnionego geodetę 29 kwietnia 2014 r. polega na tym, że rezultat działania geodety przedstawiony w postaci mapy nie daje możliwości stwierdzenia ex post jaki stan w zakresie stanu gruntów zastał on dokonując pomiarów. Brak odpowiedniej dokumentacji fotograficznej, czy też opisu uzupełniającego mapę nie pozwala w sposób oczywisty dokonać porównania. Organ mimo to przeprowadził takie czynności, które pozwoliły wyjaśnić w czym tkwi różnica pomiędzy tymi pomiarami i dlaczego zmierzone powierzchnie się różnią. W oparciu o analizę mapy geodety dokonaną przez Biuro Kontroli na Miejscu stwierdzono, że przedstawione różnice wynikają z nieuwzględnienia przez geodetę przy pomiarze, że niektóre części działek rolnych podlegają wykluczeniu. Organ odwoływał się w tym zakresie w szczególności do dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli na miejscu. Tym samym wykazano, że obliczone przez kontrolerów obszary różnią się od wskazanych przez geodetę (są mniejsze) i geodeta zmierzył w istocie większy obszar niż kwalifikujący się do przyznania pomocy.

Jak już wcześniej wskazano raport z kontroli na miejscu jest dokumentem urzędowym, którego podważenie wymaga przedstawienia istotnych argumentów. Skoro to rolnik ma wykazać, że dane wskazane we wniosku są prawidłowe, to nie wystarczy ogólnikowe zaprzeczanie danym wynikającym z treści raportu pokontrolnego. Strona powinna wykazać za pośrednictwem analogicznych dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej, że nie było podstaw do tego, by geodeta pominął przy dokonywaniu pomiarów pewne powierzchnie. Jeżeli więc geodeta dokonywał pomiarów dokładnie, a jego wyniki były odmienne niż uzyskane przez kontrolerów, to same tylko pomiary nie mogą być wystarczające, tak jak nie mogłyby być uznane za wystarczające w przypadku kontroli terenowej. Powoływanie się przez stronę w toku postępowania sądowego na wynik pomiarów sporządzony przez innego geodetę w marcu 2015 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji i według stanu istniejącego po upływie roku od przeprowadzonej kontroli nie mógł wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji.

Reasumując, skarżąca nie wskazała na taką okoliczność, która skutecznie by wzruszyła wynikające z przeprowadzonej kontroli terenowej ustalenia organów administracji, stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, ani innych rejestrów. Producent rolny we wniosku o przyznanie płatności jest natomiast zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, prowadzoną na nich uprawę), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. Jeszcze raz podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązek wyznaczenia w terenie i pomiaru powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności spoczywał wyłącznie na wnioskodawcy. To on bowiem ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. To producent rolny winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych.

Tym samym prawidłowo także organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności przemawiające za odstąpieniem od zastosowania obniżek i wyłączeń, o których mowa w art.30 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2009. W niniejszej sprawie wniosek o płatności nie był złożony poprawnie pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała w toku postępowania, że nie jest winna nieprawidłowości. Konsekwencją stwierdzonego stanu rzeczy było zastosowanie sankcji przewidzianych w art.16 ust.5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2009 w postaci odmowy przyznania płatności. W zakresie dwóch wariantów.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niepowiadomienia skarżącej o terminie kontroli, należy wskazać, że organ nie ma takiego obowiązku. Brak zawiadomienia był zgodny z art. 4 ust. 7 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, zgodnie z którym kontrole na miejscu można zapowiedzieć pod warunkiem, że nie zagraża to celowi kontroli. Zatem nie było obowiązku powiadamiania skarżącej o planowanej kontroli, nawet jeśli wcześniej zawiadamiała ona Agencje o woli uczestniczenia w ewentualnych kontrolach. Przepisy unijne nakazują natomiast sporządzić z kontroli na miejscu sprawozdanie i doręczyć go kontrolowanemu rolnikowi, któremu w związku z jego doręczeniem przysługują odpowiednie uprawnienia. Powyższym obowiązkom organ uczynił zadość. Przyznać należy rację skarżącej, że doszło do uchybienia na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyż decyzja została wydana przed upływem 14 dni do złożenia zastrzeżeń co do raportu z kontroli Jak wyżej wskazano organy nie zadbały o dołączenie do akt dowodu doręczenia raportu, zatem należy przyjmować, że zastrzeżenia datowane na dzień 29.04.2014 r. zostały złożone w terminie 14 dni, który wskazano w pouczeniu zawartym w raporcie. Wpłynęły one jednak do organu już po wydaniu decyzji i w związku z tym organ nie brał ich pod uwagę. Wadliwość ta została usunięta przed organem drugiej instancji, który pismem z dnia 28 maja 2014 r. zwrócił się do Kierownika BKM o zweryfikowanie poprawności kontroli na miejscu i odniesienie się do zarzutów do tego raportu. Organ ten przedstawił szczegółowe wyjaśnienia i analizę materiałów przygotowanych przez uprawnionego geodetę w celu wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności w pomiarach. Wyjaśnienia te, w powiązaniu z treścią raportu z kontroli, stały się podstawą dokonania niewadliwych ustaleń, co powoduje, że stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Stanowisko strony w spornej kwestii zostało bowiem poddane szczegółowej ocenie, która nie nasuwa zastrzeżeń.

Skoro zatem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu ani też prawa materialnego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.