Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 588/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi J.I., D.P., H.O. i J.K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (dalej również jako Minister/organ) decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. I., H. O., D. P. oraz J. K., reprezentowanych przez radcę prawnego P. M. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych

w [...] z [...] grudnia 1966 r., nr. [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców P. S. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność J. i E. małż. D. w [...] części oraz spadkobierców P. S. w [...] części.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Rozwoju przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. J. I., H. O., D. P. oraz J. K. (następcy prawni P. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia 1966 r.,

nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców P. S. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr pgr. [...] o pow. [...] m2.

Minister wskazał przede wszystkim, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość dokonano w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów ustawy

z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U.

z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

Na podstawie analizy akt sprawy wywłaszczeniowej Minister ustalił, że pismem

z [...] listopada 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] zawiadomiło właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej

w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr [...]. [...] o pow. [...] m2 oraz o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczenio-odszkodowawczej na dzień

[...] listopada 1966 r. Ponadto organ ustalił, że pismem z [...] listopada 1966 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych

w [...] wniosło do Państwowego Biura Notarialnego w [...]

o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego odnośnie przedmiotowej nieruchomości.

Z kolei z protokołu rozprawy przeprowadzonej [...] listopada 1966 r. wynika, że rozprawa odbyła się z udziałem przedstawicieli organu wywłaszczeniowego oraz wnioskodawcy wywłaszczenia, a także J, D. i jego żony E. D. - współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowo zawiadomieni (w formie obwieszczenia) spadkobiercy P. S. nie stawili się na rozprawę.

Następnie, Minister zbadał, czy odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało przyznane w prawidłowej wysokości. W tym zakresie Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej zachowały się trzy operaty szacunkowe biegłych rzeczoznawców: mgr inż. R. A. - rzeczoznawcy budowlanego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] (wycena składników budowlanych), mgr T. L. - rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (wycena gruntu oraz składnika rolnego) oraz inż. J. C. - rzeczoznawcy ds. budowlanych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (nieuwzględniona w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego wycena składników budowlanych).

Minister wyjaśnił, że cena sprzedaży nieruchomości ustalona została na podstawie zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335), zgodnie z którym cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła [...] zł. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, biegły prawidłowo obliczył wartość gruntu przyjmując stawkę za 1 m2 – [...] zł, jak za grunt rolny I klasy położony w pierwszym okręgu gospodarczym w strefie miejskiej, powiększoną o 20% zgodnie z treścią uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1962 r. Zatem odszkodowanie za cały grunt o łącznej powierzchni [...] m2 wyniosło [...] zł ([...] m2 x [...] zł) i taka też kwota, jak zaznaczył Minister, została przyznana właścicielom na mocy kontrolowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia 1966 r., nr [...].

Minister wskazał ponadto, że oszacowaniu podlegały również znajdujące się na wywłaszczonym gruncie drzewa owocowe i krzewy owocowe, których wyceny na kwotę [...] zł mgr T. L. dokonał na podstawie przepisu art. 8 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz cennika drzew i krzewów owocowych Instytutu Sadownictwa w [...] z 1959 r. Wyliczona w ten sposób kwota [...] zł także została przyznana właścicielom decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia 1966 r., nr [...].

Natomiast wyceny posadowionych na gruncie składników budowlanych na kwotę [...] zł, jak wyjaśnił Minister, dokonał biegły R. A., na podstawie art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustalone w ten sposób również zostało uwzględnione

w kontrolowanej decyzji decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] grudnia 1966 r.

Minister odnotował, że współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionowali wysokości ustalonego odszkodowania oraz nie wnieśli odwołania od kontrolowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1966 r.

Oceniając powyższe okoliczności Minister doszedł do wniosku, że za nieuzasadniony należy uznać zarzut jakoby w toku rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie "odczytano" opinii biegłych rzeczoznawców. Minister wskazał, że w protokole

z rozprawy wskazano wprost, że łączna wartość odszkodowania wynosi [...] zł i jest to kwota ustalona przez biegłych rzeczoznawców, co w ocenie Ministra oznacza, że operaty szacunkowe były dostępne do wglądu w trakcie rozprawy. Dodatkowo Minister podkreślił, że współwłaściciele nieruchomości mogli zapoznać

z treścią opinii biegłych w każdym momencie trwającego postępowania administracyjnego w siedzibie właściwego urzędu, czego jednak nie uczynili.

Następnie Minister podniósł, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej co prawda stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże które, w ocenie Ministra, nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, ponieważ biegli przedstawili w toku postępowania sporządzone przez siebie operaty szacunkowe.

Odnosząc się do zarzutu wykorzystania opinii szacunkowych sporządzonych przed wszczęciem postępowania, tj. na potrzeby postępowania ofertowego, Minister powołując się na poglądy piśmiennictwa (W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.) wskazał, że opinia sporządzona przed wszczęciem postępowania i opinia sporządzona po wszczęciu postępowania, jeśli zmianie nie uległy przepisy bądź przedmiot wywłaszczenia, były takie same, bowiem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna była być ustalona,

z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jak dalej wyjaśnił Minister, inwestor po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i dokonaniu w miarę możliwości pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się

do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej

o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. Biegły nie mógł również przyjmować takiego zlecenia od inwestora nabywającego nieruchomość, którego był pracownikiem. W takich przypadkach biegły podlegał wyłączeniu na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w tego rodzaju sytuacjach mogły powstać wątpliwości co do jego bezstronności. Dlatego też, zdaniem Ministra, opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania ofertowego była również wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, jeśli nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości.

Jednocześnie przepisy ustawy z 1958 r. nie określały, zdaniem Ministra, na jakim etapie postępowania opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego powinna być sporządzona. Przy czym przepisy te wymagały wystąpienia do właściciela nieruchomości z ofertą jej nabycia, a oferta musiała zawierać cenę. Tym samym ustawodawca już na etapie postępowania ofertowego wymagał ustalenia wartości nieruchomości. Jednocześnie biorąc pod uwagę zasady ustalania odszkodowania wynikające z ustawy z 1958 r., zarówno cena zaproponowana w ofercie, jak również wartość odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową nie mogły przekraczać wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie obowiązujących ówcześnie stawek.

Podsumowując Minister uznał, że wnioskodawcy nie wskazali, w jaki sposób wykorzystanie opinii szacunkowych sporządzonych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego rażąco naruszyło prawa osób wywłaszczonych, jak też nie wskazali, w jaki sposób przyznana kwota rażąco narusza ówcześnie obowiązujące przepisy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wnioskodawców w przedmiocie niedoręczenia kwestionowanej decyzji J. K., Minister uznał, iż zarówno zawiadomienie z [...] listopada 1966 r., jak i decyzja z [...] grudnia 1966 r., były wysłane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń, co oznacza w ocenie Ministra, że decyzja została skierowana do każdoczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Na tej podstawie Minister uznał, że decyzja z [...] grudnia 1966 r., została skutecznie ogłoszona wobec wszystkich spadkobierców P. S..

Uwzględniając powyższe Minister Rozwoju uznał, że kontrolowana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych

w [...] z [...] grudnia 1966 r., nie jest obarczona jakąkolwiek wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Minister Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. wywiedli J. I., H. O., D. P. oraz J. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego P. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili natomiast naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...]

z [...] grudnia 1966 r., nr [...], polegające na przyjęciu, że operaty szacunkowe ustalające wartość nieruchomości podlegających wywłaszczeniu sporządzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia, na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie nieruchomości, przy jednoczesnym zaniechaniu wezwania biegłych na rozprawę administracyjną, mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za podlegającą wywłaszczeniu nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że ówczesne przepisy nie wskazywały na jakim etapie postępowania powinien zostać sporządzony operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę. Skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem zrównującym pod względem dowodowym operaty szacunkowe sporządzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie nieruchomości.

W ocenie skarżących, kluczem do właściwej oceny wskazanych powyżej "odstępstw" od obowiązujących przepisów prawa jest treść art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym odszkodowanie (za wywłaszczoną nieruchomość) ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W ocenie skarżących w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 1966 r. naruszono powyższe zasady.

Skarżący zgodzili się jednak ze stanowiskiem Ministra Rozwoju, że nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej prawdopodobnie nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, bo dzisiaj trudno byłoby taki wpływ ustalić, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący czy też ich poprzednicy prawni byli zawiadamiani o prowadzonym postępowaniu i jego poszczególnych czynnościach przez obwieszczenia i faktycznie w nim nie uczestniczyli, niemniej jednak nie zmienia to faktu, zdaniem skarżących, że odszkodowanie zostało ustalone z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Postawą jego ustalenia były bowiem opinie sporządzone poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym, na długo przed jego wszczęciem, przez osoby nie powołane przez organ prowadzący to postępowania, a zatrudnione do tego celu przez jedną ze stron postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych zarzutów, zdaniem skarżących uznać należy, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych

w [...] z [...] grudnia 1966 r., nr [...] została wydana

z rażącym naruszeniem prawa i zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675).

Zgodnie z normą przepisu 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności

i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania

i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt

I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16). W judykaturze podkreśla się także, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.

W ocenie Sądu, Minister Rozwoju przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

Co istotne w tej sprawie, nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny

i niewątpliwy. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowana

w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

W tym miejscu zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. P 46/13 (Dz. U. z 2015, poz. 702), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny

z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny między innymi podniósł, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Niezależnie jednak od powyższej konstatacji należy zauważyć, że przepis art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

z którego wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych, nie został naruszony

w stopniu rażącym. Sam brak możliwości wysłuchania biegłych, zdaniem Sądu, nie mógł w sposób istotny wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie.

Jak słusznie zauważył organ, ponieważ współwłaścicielom poza wywłaszczoną częścią nieruchomości pozostawał grunt, którego powierzchnia przewyższała powierzchnię działki normatywnej pod budowę domu jednorodzinnego, stosownie do treści art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie obliczono jak za grunt rolny klasy [...] w strefie miejskiej okręgu [...], na podstawie cen sprzedaży nieruchomości wynikającej z zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335), powiększone następnie o 20%, zgodnie z treścią uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia

[...] października 1962 r. Podobnie postąpiono w przypadku wyceny składników rolnych i budowlanych znajdujących się na przedmiotowym gruncie, które zostały oszacowane według norm szacunkowych odwołujących się odpowiednio do cennika drzew i krzewów owocowych Instytutu Sadownictwa w [...] z 1959 r. oraz cennika Państwowego Zakładu Ubezpieczeń dla szacowania budynków systemem szczegółowym dla celów ubezpieczeniowych z 1961 r.

A zatem wysokość przyznanego odszkodowania wynikała z faktu, że proces jego ustalania polegał na zastosowaniu przez biegłego sztywnych cen dla poszczególnych składników wywłaszczanej nieruchomości, w tym m.in. na prostym przemnożeniu wartości 1 m2 wycenianego gruntu przez obowiązująca ówcześnie cenę. Zdaniem Sądu, powyższe świadczy o tym, że nawet brak biegłego w trakcie rozprawy, wprawdzie stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.,

to jednak naruszenie takie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było bowiem możliwości ingerowania

w normy szacunkowe, na podstawie których biegły ustalał wartość odszkodowania.

Warto w tym miejsc przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13 (Lex nr 1587491), który aprobuję także Sąd orzekający, a w którym to orzeczeniu stwierdzono, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 228/10; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt

I OSK 1981/12; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/14; z dnia

31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3447/15; z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 202/16; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2168/16, CBOSA). Z kolei w wyroku z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 92/19 (Lex nr 2740299), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na treść przepisu art. 22 ustawy

z 12 marca 1958 r., ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać, zdaniem NSA, odczytanie opinii na rozprawie. Sąd w składzie orzekającym powyższy pogląd w pełni podziela.

Ponadto, nie uszło uwadze Sądu, że sami skarżący nie wykazali, że brak biegłego na rozprawie miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Sama wysokość odszkodowania też nigdy nie była kwestionowana. Zresztą jak przyznaję pełnomocnik skarżących, nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej prawdopodobnie nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący czy też ich poprzednicy prawni byli zawiadamiani o prowadzonym postępowaniu i jego poszczególnych czynnościach przez obwieszczenia i faktycznie w nim nie uczestniczyli.

Nie są również zasadne zarzuty skargi dotyczące tego, że operaty szacunkowe zostały sporządzone nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, ale na zlecenie inwestora. Skarżący nie przedstawili przekonujących argumentów wskazujących

w jaki sposób taka sytuacja miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Należy zauważyć, że biegli którzy sporządzili opinie w przedmiotowej sprawie byli biegłymi

z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Wskazać wypada, że rzeczoznawca budowalny R. A. był dodatkowo biegłym sądowym. Nie sposób zatem przyjąć a priori, że przez sam fakt zlecenia otrzymanego od wnioskodawcy wywłaszczenia uprawieni biegli stali się od niego zależni. W ocenie Sądu, bez względu na podmiot zlecających opinie, biegli z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] byli niezależni tak od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Poza tym skarżący nie przywołali jakiejkolwiek okoliczności, która świadczyłby o braku obiektywizmu czy niezależności biegłych w tej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela

w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1325/17 (Lex nr 2426841), zgodnie z którym dokonanie wyceny wywłaszczonej działki przez biegłych na zlecenie inwestora stanowi naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nie jest ono jednak naruszeniem ww. przepisu ustawy w stopniu rażącym.

Uwzględniając powyższe, trudno zatem uznać, zdaniem Sądu, za zasadne stanowisko skarżących, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia 1966 r., nr. [...], została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Prawidłowo zatem Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia 1966 r., nr. [...].

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.