Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2254/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 112
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 79 ust. 7, art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 270
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
article: art. 7 ust. 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1716
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr KOX 1057/In/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie w przedmiocie ustalenia, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wypowiedzeniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział W. R. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu położonego w [...] przy ul. [...]- działka nr [...] z obrębu [...] (związaną z lokalem nr [...]) i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł od dnia [...] stycznia 2019 r.

Wypowiedzenia dokonano z uwagi na wzrost wartości gruntu.

Zawiadomienie doręczono stronie w dniu [...] grudnia 2018 r.

W dniu 15 marca 2019 r. W. R. złożyła wniosek o ustalenie,

że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu

jest nieuzasadnione.

Kolegium wskazało, że w dniu [...] października 2018 r. weszła w życie ustawa

z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego

gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów

(t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 916).

Art. 1 ustawy stanowi m.in., że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się

w prawo własności tych gruntów.

Wprawdzie art. 21 ust. 1 tej ustawy nakazywał prowadzenie postępowań

w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego

oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczętych

i niezakończonych przed dniem przekształcenia. (...) nadal po tym dniu

na podstawie przepisów dotychczasowych.

Jednakże w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa nowelizująca poprzedni akt prawny, a to ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności

tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. nr 270).

Art. 4 tej ustawy stanowi:

Jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r.,

roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją.

Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

W tym stanie - z woli ustawodawcy - postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, jako wszczęte

po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (co jak wskazano wyżej nastąpiło w dniu 13 lutego 2019 r.) - podlega umorzeniu. Strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej.

Skargę na orzeczenie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosło Miasto [...], zarzucając mu:

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) zwana dalej : "k.p.a." i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie

przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnego pouczenia

w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 2020 roku, znak [...] w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie

[...] wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w [...],

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności

tych gruntów (Dz. U. z 2019r., poz. 270) poprzez błędną wykładnię

pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie,

polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone,

naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii,

tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej

z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r.

zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy.

Ponadto wniesiono o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

z dnia [...] kwietnia 2020 roku, znak [...] w postaci skargi

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, powoływanej dalej

jako p.p.s.a.), Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1

(tj. gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.

Skoro w niniejszej sprawie prawomocnym postanowieniem

z dnia [...] sierpnia 2021 r. sąd powszechny odrzucił pozew w związku z brakiem właściwości, to biorąc pod uwagę treść art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga wniesiona przez Miasto [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. jest dopuszczalna.

Odnosząc się zaś do kwestii terminowości złożonej skargi i wniosku

o przywrócenie terminu do jej wniesienia, Sąd podkreśla, że stosownie do art. 112 k.p.a., który na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że strona skarżąca zastosowała się

do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę, uznając, że została ona złożona w terminie. W konsekwencji

brak było podstaw do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu, skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie narusza zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego, w stopniu

mającym wpływ na wynik sprawy.

Organ, umarzając postępowanie w sprawie, podał jako podstawę prawną

art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte

po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa

jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego,

która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania,

o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie

art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, wbrew twierdzeniom organu, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu.

Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, zdaniem Sądu, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości.

Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej,

w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty.

Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia

nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie

30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek

o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona

w innej wysokości (ust. 2).

W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności

tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei

w art. 21 ust. 1 tej ustawy określono, że postępowania w sprawach aktualizacji

opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia

(tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych.

Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej,

o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r.,

toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie

czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej.

W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej,

które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu

5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe.

Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontroli zasadności aktualizacji przez samorządowe kolegium odwoławcza staje się zbędna.

Odmienna sytuacja wystąpi jednak, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej

nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa

równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie

art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.

Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ

na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia

wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r.

Organ nie ustalił jednak, czy została spełniona druga z przesłanek umorzenia postępowania, tj. czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ

akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ przedwcześnie stwierdził,

że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2

ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Organ naruszył więc zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do ustalenia,

czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., mając na względzie, że jedynie w przypadku braku skutecznego doręczenia tego wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym

możliwe będzie umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1

lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd

w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu

na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).