Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 694/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1, art 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. C. i H. C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego Stare Miasto z otaczającym śródmieście 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 3 Karta nr 3, dotyczący działki nr [...], 2. zasądza od Rady Miejskiej solidarnie na rzecz skarżących K. C. i H. C. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. C. i H. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XX.142.2016 z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego [..] – w części dotyczącej działki nr [..]".

Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 31 maja 2016 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XX.142.2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego [..] (Dz. Urz. Woj. z dnia 20 czerwca 2016, poz. 2242).

K. C. i H. C. wezwali pisemnie w dniu 2 września 2019 r. Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa uchwała w zakresie, w jakim określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki nr [..] położonej w C. przy ul. D. - oznaczone numerem "03.ZP" w karcie 3 ustaleń szczegółowych dla wydzielonych liniami rozgraniczającymi terenów wskazanych w § 12 przywołanej uchwały – zawiera uchybienia w zakresie przeprowadzonej procedury planistycznej, wymagań ładu przestrzennego, poszanowania prawa własności oraz granic przysługującego organowi władztwa planistycznego. Ponadto, powołano się na treść art. 32 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 kodeksu cywilnego. Wskazano, że w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości należącej do K.C. i H. C. dopuszczono parking, usługi sportu i rekreacji oraz umożliwiono pozostawienie istniejących budynków, a także przebudowę i rozbudowę istniejących budynków, choć jest to obszar w zasięgu strefy otoczenia zamku, strefy pełnej ochrony konserwatorskiej. Ponadto zauważono, że w trakcie trwania procedury planistycznej skarżący wystosowali we wskazanym przez organ terminie uwagi do projektu planu z dnia 4 maja 2016 r., załączając pismo z dnia 26 kwietnia 2016 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura, odnoszące się do możliwości zachowania budynków będących ich własnością. Organ nie uwzględnił jednak wskazanej w uwadze argumentacji, popartej stanowiskiem konserwatora i zaniechał wystąpienia o ponowne uzgodnienia i wprowadzenia zmiany do zapisów planu w części dotyczącej przedmiotowej działki nr [..].

Rada Miejska nie zajęła stanowiska w związku z wezwaniem do

zaniechania naruszenia prawa.

We wniesionej do Sądu skardze zarzucono, że zaskarżona uchwała narusza:

1) art. 32 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuprawnioną, nieproporcjonalną i nie pozostającą w racjonalnym zakresie do celów porządku publicznego i władztwa planistycznego ingerencję w sferę prawa własności;

2) art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) poprzez jej niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności;

3) art. 4 ust. 1 i art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem;

4) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżących w możliwości korzystania z należącej do nich nieruchomości.

Skarżący wnieśli o uchylenie ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [..] położonej w C. przy ul. D. oznaczonej symbolem 03.ZP oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących pozbawiając ich uprawnień wynikających z przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położonej w C. przy ul. D. Postanowienia planu miejscowego pozbawiają skarżących możliwości korzystania z uprawnień właściciela do dysponowania nieruchomością wynikających m.in. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżących zapisy planu miejscowego determinują sposób wykonywania własności nieproporcjonalnie i nieracjonalnie. Wskazano, że konsekwencją postanowień zaskarżonego planu miejscowego jest konieczność wyburzenia istniejących na działce skarżących budynków - mieszkalnego i budynków gospodarczych, zakaz ogrodzenia terenu i jego zagospodarowania, mimo że argumentacja przyjęta na potrzeby takiego zapisu planu okazała się niezasadna i bezprzedmiotowa. W ocenie skarżących istotne jest stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, Delegatura wyrażone w piśmie w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r., w którym organ wskazał, że "po analizie istniejącej zabudowy dopuszcza się pozostawienie na terenie działki nr [..] budynku znajdującego się w pierzei ulicy D. Biorąc pod uwagę, że budynek ten powstał z końcem XIX wieku lub na przełomie XIX i XX wieku stanowi on historyczne przekształcenie zabudowy miasta. W związku z powyższym dla utrzymania historycznych nawarstwień można uznać, że budynek ten mógłby być zachowany pod warunkiem zachowania jego bryły i formy (...) w związku z możliwością pozostawienia budynku od strony ul. D. dopuszcza się wprowadzenie innej funkcji, teren działki należy traktować jako teren zieleni parkowej z możliwością zagospodarowania w postaci naturalnie utwardzonych ścieżek".

Zdaniem skarżących zakres ingerencji organu w prawo własności skarżących posiada znamiona dowolności i nie mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Organy gminy obowiązane były uwzględnić prawo własności przysługujące właścicielom wszystkich działek objętych zapisami kwestionowanego planu, a nie tylko części z nich. Jak zauważono bowiem, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 3 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności, a uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Według skarżących, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego a sprawując władztwo planistyczne gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę ochrony interesu publicznego. Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo wskazano, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Skarżący wskazali, że należy odróżnić wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Kontrola nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów następuje do każdej nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela. Jakkolwiek ochrona własności nie ma charakteru absolutnego to jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego.

Przypomniano również, że w toku procedury planistycznej skarżący wystosowali we wskazanym przez organ terminie uwagi do projektu planu z dnia 4 maja 2016 r. załączając pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura z dnia 26 kwietnia 2016 r. Jednakże Rada Miejska nie rozważyła wskazanej w uwadze argumentacji, popartej stanowiskiem konserwatora. Uwzględnienie uwagi, biorąc pod uwagę przychylne stanowisko konserwatora, skutkować winno wystąpieniem o ponowne uzgodnienia i wprowadzeniem zmiany zapisów planu w zakresie wnioskowanym przez skarżących. Argumenty organu mające przemawiać za przyjętymi ustaleniami dotyczącymi nieruchomości skarżących są, w ich ocenie, chybione, skoro podstawa wprowadzonych ograniczeń przestała być aktualna wobec zmiany stanowiska konserwatora zabytków. Skarżący rozumieją, że nieruchomość stanowi wnętrze fosy zachodniej Zamku wysokiego, a teren ten wpisany jest do rejestru zabytków wojewódzkiego konserwatora zabytków, jako zespół zamku krzyżackiego wraz z parkiem, fosami, starymi murami kamiennymi i w obszarze pełnej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej WI. Biorąc jednak pod uwagę treść stanowiska konserwatora wskazano, że budynek położony na działce nr [..] i znajdujący się w pierzei ulicy D. stanowi historyczne przekształcenie zabudowy miasta C. Zatem dla utrzymania historycznych nawarstwień można uznać, że budynek ten mógłby być zachowany pod warunkiem zachowania jego bryły i formy. Skoro propozycja pozostawienia starej zabudowy na działce nr [..] uzyskała akceptację konserwatora i zostało to zgłoszone w treści uwagi do projektu planu w wyznaczonym terminie, to zdaniem skarżących organ miał obowiązek pochylenia się nad ich wnioskami i ich rozważenia z uwzględnieniem przepisów obowiązującego prawa.

W ocenie skarżących, stanowisko konserwatora dało jednoznaczny przekaz i potwierdziło, że budynek stanowiący własność skarżących ma znaczenie historyczne, posiada wartość kulturową i winien zostać zachowany. Budynki położone na działce skarżących posiadają wartość historyczną, istniały już w latach 30–tych, widoczne są na pamiątkowych rycinach i pocztówkach. Rysunki i archiwalne mapy tzw. "[..]" obrazują zabudowę gospodarczą wraz z budynkiem jednorodzinnym (lata 1929,1938) potwierdzając tym samym istnienie przestrzeni historycznie ukształtowanej na tym terenie wymagającej zachowania, tym bardziej, że biorąc pod uwagę najbliższe sąsiedztwo, obejmujące działki nr [..] (62U), działki nr [..] i [..] (63ZP) oraz działki nr [..](64 ZP), dopuszczono również w ramach Zespołu Zamku pozostawienie istniejących budynków oraz zagospodarowanie terenu. Dlatego też, zdaniem skarżących, odmówienie zmiany projektu planu, mimo akceptacji ich propozycji przez konserwatora zabytków, i jego uchwalenie w obecnym brzmieniu, stanowi przejaw dyskryminacji i nierównego traktowania.

Wskazano, że w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości skarżących dopuszczono parking, usługi sportu i rekreacji, pozostawienie istniejących budynków, a także przebudowę i rozbudowę istniejących budynków, choć jest to obszar w zasięgu strefy otoczenia zamku, strefy pełnej ochrony konserwatorskiej (karta 44 - symbol terenu: 62.U). Podobnie na nieruchomości sąsiedniej, opisanej na karcie 45 - symbol terenu: 63.ZP dopuszczono tymczasowe obiekty usługowo – gastronomiczne i obsługujące ruch turystyczny. Na karcie 46 - symbol terenu 64.ZP dla nieruchomości nią objętych dopuszcza się obiekty małej architektury, ścieżki piesze, ogródki gastronomiczne, tymczasowe obiekty usługowo - gastronomiczne i obsługujące ruch turystyczny, usługi sportu i rekreacji, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, a także zachowanie istniejących obiektów budowlanych, remonty, wymianę dachu, na zasadach określonych. Biorąc pod uwagę powyższe zakres ingerencji organu we własność skarżących posiada znamiona dowolności i nie mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Organy gminy obowiązane były uwzględnić prawo własności przysługujące właścicielom wszystkich działek objętych zapisami kwestionowanego planu, a nie tylko części z nich.

Skarżący powołali się na art. 32 ust. 3 Konstytucji RP i stwierdzili, że przeznaczenie ich nieruchomości na teren zieleni urządzonej, tj. niską zieleń komponowaną w formie trawników z wyłączeniem możliwości jakiejkolwiek nowej zabudowy oraz nakazem wyburzenia istniejących budynków i bez dopuszczenia tymczasowego zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Zdaniem skarżących, organ nie zastosował zasady proporcjonalności ograniczając bez racjonalnie uzasadnionej przyczyny w sposób znaczny wykonywanie uprawnień właścicielskich skarżących i przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Doszło do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości i uprzywilejowania właścicieli sąsiednich nieruchomości, co w sposób wyraźny przekłada się na znaczną różnicę wartości sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości skarżących. Równocześnie rozwiązania nie uwzględniają nie tylko interesów prywatnych właścicieli nieruchomości lecz także interesu społecznego, gdyż zachowanie budynku na działce skarżących pozwoliłoby na zachowanie historycznej wartości miasta, a także rozwoju potencjału tego terenu. W ocenie skarżących, ograniczenie prawa własności, jakiego dokonał organ w zaskarżonej uchwale, nie wynika z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego, a wręcz im przeczy wprowadzając wymóg wyburzenia budynku stanowiącego część historycznej zabudowy miasta.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2019 roku, sygn. akt II SA/Gd 129/19, odrzucono skargę skarżących w niniejszej sprawie na tę samą uchwałę ze względu na niewyczerpanie trybu zaskarżenia.

Ponadto, wskazano na nienależyte wykazanie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż zdaniem organu, wskazane bardzo ogólnie przepisy prawa materialnego dotyczące instytucji prawa własności i władztwa planistycznego nie stanowią wystarczającego uzasadnienia istnienia interesu skarżących. Skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała pozbawiła ich konkretnych uprawnień albo nałożyła na nich nowe obowiązki. Zasadnicze nakazy w kwestii wyburzenia istniejących na działce budynków oraz zakazy stawiania nowych zabudowań istniały już przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, tj. na podstawie uchwały nr XLVII/325/2002 Rady Miejskiej z dnia 24 maja 2002 r. a obecny plan miejscowy w tej kwestii niczego nie zmienia jedynie podtrzymując obowiązujący już wcześniej nakaz wyburzenia istniejących budynków oraz zakaz budowy nowych. W ocenie organu, z treści skargi co najwyżej wynika interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały nr XLVII/325/2002 Rady Miejskiej z dnia 24 maja 2002 r., która jako pierwsza nałożyła na właścicieli nieruchomości dz. nr [..] przy ul. D., będące przedmiotem sporu nakazy i zakazy. Natomiast nie sposób znaleźć uzasadnienia prawnego do zaskarżenia uchwały nr XX.142.2016 z dnia 31 maja 2016 r. Zauważono również, że organ nadzoru (Wojewoda) nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, co również powinno świadczyć o braku uchybień zaskarżonego aktu. Ani uchwała ani procedura jej uchwalania nie spełniają także żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności aktu planistycznego uregulowanych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do zarzutów skargi podniesiono, że przeznaczenie terenu przedmiotowej działki jest w pełni uzasadnione. Nieruchomość ta stanowi wnętrze fosy zachodniej Zamku. Obszar wpisany jest do rejestru zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków "Zespół zamku wraz z parkiem, fosami, starymi murami kamiennymi" - decyzja nr [..] z dnia 25 maja 1955 r., poz. Rej. [..], oraz w obszarze pełnej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej "WI". Wyjaśniono, że zakończono kilkuletni proces rewitalizacji zamku w C. a w dalszej kolejności zostanie wykonana dokumentacja projektowa prac zabezpieczająco-konserwatorskich, których wymaga południowy mur przeciwskarpy fosy zachodniej zamku graniczący z przedmiotową działką nr [..]. Wskazano, że w 2000 r. przystąpiono do sporządzenia pierwszego szczegółowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu Śródmieścia w C. Projekt planu obejmował również działkę objętą niniejszą skargą. Po rozpoczęciu procedury planistycznej i zawiadomieniu organów o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków Delegatura nakazał sporządzenie "diagnozy w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego Śródmieścia miasta". W opracowaniu znalazły się wnioski konserwatorskie m.in. dla przedmiotowego terenu, gdzie postulowano oczyszczenie obszaru z obcych kulturowo i niekorzystnych dla krajobrazu kulturowego elementów zabudowy, bez możliwości wprowadzenia jakiejkolwiek dalszej zabudowy. Powyższe zapisy zostały przeniesione do projektu planu, który został uzgodniony z Konserwatorem Zabytków, ze szczególną uwagą o niedopuszczalności zabudowy. Obiekty znajdujące się na działce nr [..] nie zostały określone jako budynki objęte ochroną konserwatorską, ani jako wymagające estetyzacji czy też przebudowy - miały zostać bezwzględnie wyburzone. Teren fosy miał zostać oczyszczony z jakiejkolwiek zabudowy, przebadany archeologicznie i zagospodarowany zielenią. Taki projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co wynika z art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, uwzględniając wszelkie wytyczne konserwatora zabytków, uchwałą Rady Miejskiej nr XLVII/325/2002 z dnia 24 maja 2002 r. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń, obejmujący Śródmieście w rejonie ulic: [..]. Wskazano, że skarżący nie brali udziału w procedurze sporządzenia planu.

Przypomniano, że w 2011 r. przystąpiono do sporządzenia zmiany planu. W dniu 27 września 2010 r. K. C. złożył wniosek o zmianę planu, tj. o przeznaczenie działki nr [..] na cele handlowo-usługowe z wydzieleniem części mieszkalnej. W związku z dotychczasowym stanowczym stanowiskiem konserwatora w kwestii wyburzenia obiektów znajdujących się na przedmiotowej działce zaproponowano nową zabudowę styczną do istniejącej zabudowy wysokiej znajdującej się na sąsiedniej działce na granicy od strony ul. D. (protokół z dnia 8 lutego 2011 r.). Zgodnie z sugestią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zespół opracowujący projekt planu udał się do siedziby konserwatora w celu skorzystania ze zgromadzonych materiałów oraz konsultacji projektu planu. Propozycja nowej zabudowy na działce nr [..] oraz pozostawienie starej zabudowy z możliwością jej adaptacji nie uzyskała akceptacji konserwatora, zatem powrócono do pierwotnych zapisów. "Diagnoza w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego Śródmieścia miasta" została zaktualizowana zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi. Plan został przyjęty uchwałą nr XXXIX.187.2012 Rady Miejskiej z dnia 21 listopada 2012 r., gdzie przedmiotowa działka oznaczona została symbolem 75 ZP - tereny zieleni urządzonej, na której obowiązywał zakaz budowy nowych obiektów i nakaz wyburzenia istniejących budynków.

Organ wskazał także, iż w 2000 r. K. C. złożył Gminie Miejskiej propozycję sprzedaży nieruchomości nr [..] położonej w C. przy ul. D. za kwotę 900.000,00 zł lub części działki za kwotę 600.000,00 zł pod warunkiem uzyskania zgody na adaptację budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Po nieudanej próbie zmiany przeznaczenia terenu podczas procedury zmiany planu miejscowego, Urząd Miejski zlecił operat szacunkowy działki nr [..] oraz rozbiórki wszystkich znajdujących się na niej budynków. Uzyskano wartość nieruchomości w wysokości 124.000,00 zł i koszt rozbiórki budynków w wysokości 28.000,00 zł. W 2014 r. poinformowano właścicieli nieruchomości o określonej wartości nieruchomości. Burmistrz Miasta zaproponował Państwu C. wykup nieruchomości za kwotę 124.000,00 zł z dokonaniem rozbiórki budynków na koszt Gminy, jednakże właściciele nieruchomości odstąpili od zbycia działki na rzecz gminy.

W 2015 r. przystąpiono do kolejnej zmiany planu. Przedmiotem zmiany było rozpatrzenie wniosków mieszkańców wraz z utworzeniem tekstu jednolitego uchwały. W dniu 8 czerwca 2015 r. Państwo H. i K. C. złożyli wniosek o dopuszczenie adaptacji istniejących budynków i budowę nowych o funkcji mieszkalno-usługowej. W dniu 21 lipca 2015 r. zespół opracowujący zmianę planu miejscowego ponownie skonsultował wniosek z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków Delegatura. W notatce ze spotkania odnotowano nakaz pozostawienia dotychczasowych zapisów dla karty terenu 75ZP z uwagi na ochronę archeologiczną i krajobrazową najbliższego otoczenia zamku. Projekt planu został dwukrotnie uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. uzyskał pozytywne uzgodnienie. Organ podkreślił, że w żadnym z pism konserwator nie zmienił swojego stanowiska względem przedmiotowej nieruchomości. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, skarżący w dniu 4 maja 2016 r. złożyli uwagę o umożliwienie inwestowania na swojej nieruchomości, tj. zniesienia nakazu rozbiórki istniejących budynków, dopuszczenie odtworzenia istniejącej zabudowy, dopuszczenie usług, zniesienie zakazu grodzenia działki i umożliwienie wykonania zagospodarowania naturalnych ścieżek. Do pisma dołączyli stanowisko konserwatora zabytków z dnia 26 kwietnia 2016 r. skierowane bezpośrednio (i tylko) do nich jako właścicieli nieruchomości. Konserwator zabytków wskazał, że po analizie istniejącej zabudowy dopuszcza pozostawienie budynku znajdującego się w pierzei ul. D. i zmianę jego funkcji, wykonanie ogrodzenia działki i wycinkę istniejących drzew. Uwaga do projektu planu nie została uwzględniona przez Radę Miejską. Zaskarżoną uchwałą został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a działka nr [..] została oznaczona symbolem 03ZP - teren zieleni urządzonej. Wskazano, że plan, powtarzając niejako dotychczasowe ustalenia planistyczne, nie wprowadza dodatkowych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki nr [..].

Organ wskazał, że obowiązujący plan został sporządzony zgodnie z wytycznymi konserwatora zabytków, z uwzględnieniem walorów kulturowych i krajobrazowych obszaru i zasad ochrony krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Dla terenu oznaczonego w planie symbolem "03 .ZP" plan ten powtarza ustalenia zawarte w obowiązującym dotychczas miejscowym planie z 2012 r. Ze względu na treść wniosków Państwa C. zastrzeżenia dotyczące obowiązującego planu, zakres nowych propozycji, proponowane zmiany ustaleń zostały w trakcie prac projektowych szczegółowo omówione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, delegatura, który nie wyraził zgody na tego typu korekty ustaleń (notatka służbowa ze spotkania w dniu 21 lipca 2015 r. w dokumentacji planistycznej opracowania). W związku z brakiem szansy na pozytywne stanowisko konserwatora, projekt planu przedłożony do uzgodnień nie mógł zawierać oczekiwanych przez wnioskodawców zmian. Podkreślono, że projekt miejscowego planu był dwukrotnie uzgadniany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków , Delegatura– postanowieniem z dnia 11 stycznia 2016 r. - z uwagami warunkującymi uzgodnienie oraz postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. W żadnym z tych postanowień konserwator nie sugerował, nie wskazywał potrzeby, a tym bardziej konieczności zmiany ustaleń dla terenu "03.ZP". W trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu wraz z prognozą Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wniósł dodatkowych uwag. W związku z powyższym nie znaleziono uzasadnienia dla uwzględnienia uwagi skarżących.

Następnie organ podkreślił, że w latach 2017-2018 Gmina Miejska dokonała wycinki drzew i zleciła opracowanie programu prac zabezpieczająco-konserwatorskich południowej części przeciwskarpy fosy zachodniej zamku w C. Mur ten graniczy z zachodnią częścią działki nr [..]. Z powyższej dokumentacji wynika, że mur w obecnym stanie nie gwarantuje bezpiecznego przeniesienia parcia gruntu. Prace zabezpieczające mają polegać m.in. na zdjęciu nasypów ziemnych zarówno na koronie muru, jak i w strefie stopy muru, tj. na terenie działki nr [..]. Wymagane jest również odwodnienie strefy muru. Na podstawie tego programu w najbliższym czasie zostanie opracowany szczegółowy projekt techniczny wykonania prac naprawy muru. Jak wynika z powyższego Gmina Miejska starała się i nadal stara realizować swój obowiązek w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego m.in. poprzez sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, niejednokrotnie czyniono kroki w kierunku umożliwienia inwestycji przez właściciela działki, m.in. poprzez konsultacje z konserwatorem zabytków. Zaproponowano również wykup nieruchomości od właścicieli. Obecnie oceniając stan techniczny muru znajdującego się w fosie stanowiącej działkę nr [..] niewątpliwe pozostaje, że nieruchomość ta nie nadaje się do użytkowania. Mur wymaga wykonania naprawy i odbudowy, zmianie powinien ulec również poziom gruntu działki w taki sposób, aby zapewnić odpowiednie odwodnienie murów.

Zdaniem organu wszystkie podniesione w skardze zarzuty de facto zmierzają do wykazania przekroczenia przez Radę Miejską tzw. władztwa planistycznego. Jednakże przedstawiony powyżej stan faktyczny potwierdza, że nie doszło do jego przekroczenia zarówno w momencie uchwalania zaskarżonej uchwały, jak również uchwał ją poprzedzających. Zarzuty skarżących nie znajdują więc żadnych podstaw faktycznych. Co więcej, zmiana planu została szczegółowo uzasadniona merytorycznie. W ocenie organu, opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 kwietnia 2016 r. stanowi jedynie niewiążącą opinię wydaną bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, poza procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że w treści tej opinii wyraźnie wskazano, że w ostatnim czasie organ ten uzgodnił projekt planu miejscowego, który nie uwzględniał zaproponowanych w opinii możliwości. Konserwator nie powziął przy tym żadnych czynności administracyjno-prawnych celem przedstawienia swojego stanowiska organowi stanowiącemu gminy, wiec tym samym uznać należało, że nie było to jego intencją.

Skoro zgodnie z orzecznictwem o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, to świetle przedstawionej argumentacji twierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia władztwa są nieuzasadnione. Ponadto, organ zauważył, że ewentualne uwzględnienie skargi w istocie nie zmieniłoby w żaden sposób sytuacji prawnej skarżących, gdyż w momencie uprawomocnienia się ewentualnego wyroku w niniejszej sprawie znów zacznie obowiązywać poprzednia uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, która wprowadzała tożsame ograniczenia w korzystaniu z prawa własności przez skarżących.

W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2020 r. zatytułowanym "Wyjaśnienie", skarżący wyjaśnili, że w 1989 r. planowali budowę domu jednorodzinnego. W odpowiedzi z dnia 28 stycznia 1990 r. skarżący otrzymali informację, że jest to niemożliwe, gdyż działka jest przeznaczona na cele kulturalne. Następnie skarżący wyjaśnili, że nie znali procedur związanych z przystąpieniem do sporządzenia/uchwalenia planów miejscowych i nie mieli pojęcia o istnieniu nakazów dotyczących sposobów zagospodarowania działki. Kolejne lata uświadomiły im, że obowiązujący plan miejscowy znacznie utrudnia im korzystanie z działki, więc w 2010 r. wystąpili z wnioskiem do Burmistrza Miasta o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wnioskowanym przeznaczeniem działki na cele handlowo – usługowe z wydzieleniem części mieszkalnej. Dnia 20 sierpnia 2012 r., kiedy ponownie przystępowano do uchwalenia planu miejscowego obejmującego przedmiotową działkę, skarżący pojawili na dyskusji publicznej, lecz architekt sporządzający plan poinformował, że nie ma możliwości zmian co do zapisów planu w odniesieniu do ich działki, wobec czego skarżący nie składali uwag pisemnych do planu miejscowego. W kwietniu 2014 r. skarżący zaproponowali Burmistrzowi wykup przedmiotowej działki za cenę 900 tys. złotych. W październiku tego samego roku otrzymali propozycję wykupu działki za 124 tys. z dokonaniem rozbiórki na koszt gminy, ale nie zdecydowali się na sprzedaż działki, gdyż przedłożona oferta nie była korzystna.

Następnie wyjaśniono, że w kwietniu 2016 r. syn skarżących udał się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem omówienia nałożonych restrykcji dotyczących zagospodarowania i użytkowania działki nr [..]. W tym czasie Gmina Miejska ponownie przystępowała do uchwalenia planu miejscowego. Zanim skarżący pojawili się u Wojewódzkiego Konserwatora, to miejscowy plan został już uzgodniony, jednak nie uwzględniał nowych możliwości wynikających ze spotkania. Na spotkaniu ustalono, że budynek od strony ulicy D. stanowi historyczne przekształcenie zabudowy miasta C. oraz że mógłby być zachowany. Dopuszczono również możliwość wprowadzenia innej funkcji działki, w związku z możliwością pozostawienia budynku. Pismo otrzymane od Konserwatora po spotkaniu skarżący załączyli wraz z wnioskiem o zmiany do planu miejscowego w związku z ogłoszeniem o wyłożeniu do publicznego wglądu. Pismo zostało złożone w terminie wymaganym do dnia 6 maja 2016 r. W odpowiedzi skarżący otrzymali postanowienie o nieuwzględnieniu uwag z racji już uzgodnionego planu miejscowego oraz informacji, że konserwator nie wniósł uwag do wyłożonego planu. Przypomniano, że 19 maja 2016 r. skarżący otrzymali pozwolenie na wycinkę drzew, która spowodowała odsłonięcie murów miejskich na działce nr [..]. W stanie zniszczonym mury do tej pory znajdują się w znacznej części na działce skarżących. W sierpniu 2016 r. skarżący złożyli wniosek do budżetu obywatelskiego z propozycją renowacji historycznych murów obronnych na działce nr [..], jednakże bezskutecznie. Skarżący wskazali, że do tej pory procedury związane z możliwością odbudowy murów toczą się wolno i bez większych efektów, natomiast widoczne jest jedynie pogorszenie stanu murów. Proces rewitalizacji zamku w C. zakończył się a mury - gdyby nie zostały odsłonięte pewnie do tej pory nie zostałyby objęte jakimikolwiek działaniami. Zauważono, że mury nie uniemożliwiają użytkowania budynków znajdujących się na przedmiotowej działce, a podniesienie terenu nie będzie miało większego wpływu na użytkowanie budynków i korzystanie z działki. Skarżący przypomnieli, że w maju 2019 r. podpisali umowę użyczenia działki w celu umożliwienia przeprowadzenia prac zabezpieczająco - konserwatorskich muru przeciwskarpy fosy zachodniej zamku, zlokalizowanego na działce nr [..], natomiast w październiku 2019 r. skarżący złożyli pismo do Konserwatora Zabytków o podjęcie działań związanych ze skarpą przy budynku oraz roślinnością przy murach na działce nr [..], które zostało przekazane do Urzędu Miejskiego.

Skarżący wskazali, że na potwierdzenie zasadności pozostawienia zabudowań znajdujących się na należącej do nich działce znaleźli wiele rysunków, fotografii dotyczących zabudowy miasta oraz archiwalne mapy. Skarżący zdają sobie sprawę z faktu, że ich działka znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i stanowi pewne nawarstwienia historycznie i kulturowe dla miasta, jednak poprzez tak daleko idące i kategoryczne zapisy planu miejscowego mimo braku ku temu uzasadnionej potrzeby nie są w stanie nawet w małymi stopniu móc polepszyć stanu budynków oraz terenu działki. Podniesiono, że budynki znajdujące się na działce wymagają remontu i estetyzacji nawiązującej do otoczenia, co byłoby rozwiązaniem korzystnym nie tylko dla właścicieli, ale także dla całego miasta. Podkreślono, że wykluczenie przedmiotowej działki z możliwości jej zabudowy i podjęcia jakichkolwiek działań stawia właścicieli w sytuacji bez wyjścia a nadmienić należy, że działki znajdujące się w otoczeniu fosy, znajdujące się również w strefie ochrony konserwatorskiej, nie posiadają w planie identycznych zapisów, jak dla przedmiotowej działki, co – w ocenie skarżących – stanowi o nierównym traktowaniu obywateli oraz ograniczaniu prawa własności. Jeśli nie można uchylić całego planu, to skarżący wnoszą o zmianę go tylko pod względem zapisów wyłącznie dla ich działki, tak aby mogli z niej korzystać na równi z innymi mieszkańcami tego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto uchwałę nr XX.142.2016 Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującą [.]. Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżący zakwestionowali uchwałę o planie w części odnoszącej się do działki nr [..] położonej w obrębie C., w zakresie w jakim plan wyklucza możliwość jakiejkolwiek zabudowy na jej obszarze, w tym nakazuje wyburzenie istniejących budynków, powołując się na ich naruszony interes prawny wywodzony z przysługującego im prawa własności do tej działki. Z części tekstowej planu oraz z map stanowiących integralną część dokumentacji planistycznej wynika, że działka skarżących objęta jest w zaskarżonym planie jednostką planistyczną oznaczoną symbolem 03.ZP – teren zieleni urządzonej (karta nr 3).

Z treści skargi wynika, że według skarżących powołane postanowienia planu miejscowego dotyczące działki nr [..] naruszają ich interes prawny w sposób niedopuszczalny ograniczając w wykonywaniu prawa własności poprzez pozbawienie możliwości realizacji na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy, w tym pozbawiając możliwości eksploatacji i modernizacji zabudowy istniejącej. Skarżący szczegółowo w skardze i w piśmie procesowym wyjaśnili sytuację faktyczną i prawną odnoszącą się do działki nr [..]. Według skarżących ingerencja planistyczna w ich uprawnienia właścicielskie jest nieuprawiona i nieproporcjonalna do zakładanych przez uchwałodawcę gminnego celów. Potwierdza to brak rozważenia wskazanej przez skarżących w toku procedury planistycznej argumentacji powołującej się na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura, z dnia 26 kwietnia 2016 r. dotyczące możliwości zachowania budynków stanowiących własność skarżących. Poza tym, według skarżących odmowa zmiany planu we wnioskowanym przez nich kierunku stanowi przejaw ich dyskryminacji i nierównego traktowania względem właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), której art. 17 ust. 2 stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zatem zastosowanie znalazły przepisy p.p.s.a. i u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji, co uzasadniał fakt podjęcia zaskarżonej uchwały o planie w dniu 31 maja 2016 r.

W konsekwencji, skargę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, i wnieść do Sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powyższe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Badając powyższe uwarunkowania skargi w niniejszej sprawie Sąd uznał, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, wynikającego z prawa własności wskazanej wyżej działki położonej na terenie objętym kwestionowanym planem.

Z treści postanowień karty nr 3 terenu, strefa nr 03.ZP wynika, że działka skarżących ma przeznaczenie pod teren zieleni urządzonej, na której jako podstawową formę zainwestowania przewidziano niską zieleń komponowaną w formie trawników wykluczając inne formy zabudowy i zagospodarowania. W ramach parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie wyznaczono obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy, nie dopuszczono budowy nowych budynków, sformułowano nakaz wyburzenia istniejących budynków, zakaz lokalizacji reklam i grodzenia terenu. Nie dopuszczono tymczasowego zagospodarowania terenu. W ramach określania zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano, że obszar ten częściowo jest w zasięgu strefy bezpośredniego otoczenia zamku, gdzie obowiązują ustalenia zawarte w § 5 ust. 6 oraz w zasięgu strefy otoczenia zamku, gdzie obowiązują ustalenia zawarte w § 5 ust. 7. Postanowienia planu potwierdziły lokalizację terenu 03.ZP w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków "Zespół zamku [..], na podstawie decyzji nr [..] z dnia 25.05.1955 r., gdzie obowiązują ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 oraz w granicach strefy pełnej ochrony konserwatorskiej – zespół zamku krzyżackiego, gdzie obowiązują ustalenia z § 7 ust. 11 planu.

Tak uregulowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w strefie 03.ZP bezpośrednio kształtują sposób wykonywania prawa własności przez skarżących, albowiem wyłączają możliwość jej zabudowania nowymi budynkami oraz wykluczają możliwość dalszego użytkowania obiektów istniejących na działce skarżących poprzez zawarcie w planie kategorycznego nakazu wyburzenia istniejących budynków. Okoliczność, że sytuacja prawna skarżących w związku z wejściem w życie planu nie zmieniła się w stosunku do tego, co obowiązywało pod rządami uchwały nr XXIX.187.2012 Rady Miejskiej z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego [..], nie pozbawia ich legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Uwarunkowania planistyczne działki skarżących o nr [..] istniejące przed wejściem w życie kwestionowanego planu były tego rodzaju, że w istocie swej wykluczały jakąkolwiek aktywność inwestycyjną na tej działce bądź nawet jej eksploatację zgodnie z dotychczasowym sposobem zabudowy i zagospodarowania, i sytuacja ta nie uległa zmianie, co oznacza, że aktualne są ograniczenia w wykonywaniu prawa własności działki nr [..], a jej właściciele nie mogą zostać pozbawieni prawa do weryfikacji ich legalności. W tych okolicznościach trudno oczekiwać, że tylko zmiana postanowień planu na "gorsze" dla skarżących mogłaby wykreować ich interes prawny, skoro postanowienia planu z 2012 r. odnoszące się do działki nr [..] w sposób całkowity wykluczyły jej zabudowę i użytkowanie zgodnie z wolą skarżących. To właśnie brak wprowadzenia zmian w nowo procedowanym planie w kierunku pożądanym przez skarżących doprowadził do ugruntowania niekorzystnej sytuacji prawnej skarżących, w której są oni w znacznym stopniu pozbawieni możliwości wykonywania swoich uprawnień właścicielskich. W tych okolicznościach interes prawny skarżących jest nadal aktualny. Przy tym nie można zgodzić się z organem, według którego nawet stwierdzenie nieważności postanowień zaskarżonego planu odnoszących się do działki skarżących nie zmieni ich sytuacji prawnej, ze względu na treści planu z 2012 r. i regulacji przewidzianych dla strefy 75.ZP, albowiem z mocy § 13 zaskarżonej uchwały plan z 2012 r. stracił moc z jej wejściem w życie, co oznacza, że już nie obowiązuje na tym terenie.

W ocenie Sądu istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą, a interes skarżących został tymi postanowieniami naruszony.

Stwierdzenie naruszenia interesu go lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo; wyrok NSA z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Ograniczenia władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2017 r., IV SA/Po 657/16). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem swoboda gminy istnieje tylko w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny.

Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ustala przeznaczenie konkretnego terenu objętego tym planem uwzględniając zarówno aktualne w dacie przystępowania do procesu planowania przestrzennego zagospodarowanie danego terenu (obszaru), jak również zamierzenia wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym to dokumencie planistycznym, jednak nie o charakterze aktu prawnego, lecz określającym założenia polityki gminy, zapisane są wskazania w kwestii założeń gminy co do docelowego przeznaczenia. Przeznaczenie to wiąże się ściśle z dotychczasową funkcją terenu, którą gmina zamierza zachować, względnie jest zainteresowana dokonaniem pewnych przekształceń.

W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który współtworzy system źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako normatywny akt prawny, a tym samym taki, który charakteryzuje się wymaganą dla tego rodzaju aktów ogólnością, pozbawiony cech aktu indywidualnego, powinien zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami zawierać regulacje odnoszące się do przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Adresatem postanowień planu jako prawa miejscowego jest każdy, kto ma prawo do terenu znajdującego się w granicach planu miejscowego, a w tym ten, kto korzysta lub zamierza korzystać z terenu objętego tym planem.

Istotne jest, że plan miejscowy nie może ustalać przeznaczenia określonego terenu czy sposobu jego zabudowy i zagospodarowania w taki sposób, że normatywnie określi konkretny podmiot uprawniony bądź zobowiązany do realizowania konkretnego zamierzenia tego podmiotu bądź nałożonego obowiązku. Nie jest bowiem rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby uchwalony przez radę gminy akt prawa miejscowego jako normujący przeznaczenie konkretnego obszaru gminy ustalał korzystanie z tego obszaru, np. przez konkretnego jego właściciela pod ściśle określoną (skonkretyzowaną) inwestycję. Taka podwójna konkretność, tj. zarówno podmiotu (adresata planu miejscowego), jak i przedmiotu (sposobu wykorzystania terenu), jest charakterystyczna dla aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie aktu normatywnego – przepisu gminnego (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 197).

Plan miejscowy powinien określać sposób zagospodarowania terenu na przyszłość, a jego celem nie może być ingerencja w już istniejący sposób zagospodarowania określonego terenu, poprzez rozstrzyganie o konieczności rozbiórki konkretnych obiektów budowlanych. O tym, czy budynek ma zostać rozebrany decydować może wyłącznie właściciel budynku lub organy administracji w ściśle określonych prawem sytuacjach. Na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel budynku powinien mieć możliwość ustalenia, jakie wymogi musi spełnić, by możliwe było rozbudowanie, przebudowanie lub nadbudowanie należącego do niego budynku. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą natomiast zmuszać właściciela budynku do wykonania tego rodzaju czynności. Z tych samych powodów nie mogą zawierać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazu wyburzenia istniejących budynków (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 489/10, LEX nr 649065, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., II SA/Wr 132/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w kwestionowanych postanowieniach karty terenu nr 3 obejmującej jednostkę 03.ZP w pkt 7 lit. c planu, określając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, sformułowano wyraźny nakaz wyburzenia istniejących budynków. Ze względu na specyfikę strefy 03.ZP obejmującej w całości działkę nr [..] stanowiącą własność skarżących nie ma wątpliwości, że wskazane postanowienie kreuje normę indywidulaną i konkretną, skierowaną do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczającą skonkretyzowany w treści obowiązek powinnego zachowania. Treść tej normy wykracza poza ustawowe kompetencje gminy określone w art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i skonkretyzowane w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, nałożenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogu wyburzenia istniejących budynków wykracza poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Usprawiedliwieniem dla takiego rozwiązania planistycznego nie mogły być również wymogi ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, na które powoływała się gmina uzasadniając kwestionowane postanowienia. Działania gminy muszą bowiem spełniać wymogi legalności w kontekście całego systemu ustawodawstwa. Wobec tego, stanowisko prezentowane w toku postępowania planistycznego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura, w zakresie potrzeby likwidacji istniejącej na terenie działki nr [..] jakiejkolwiek zabudowy, nie mogło dawać Gminie podstaw do wprowadzenia nakazu wyburzenia istniejących budynków. Wytyczne konserwatorskie należało uwzględnić w inny, dopuszczalny prawem sposób.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że kontrolowane postanowienia planu odnoszące się do działki skarżących nr [..] podjęto z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego bądź jego zmiany na podstawie art. 14 ust. 1. Kolejne etapy w przypadku planu miejscowego dookreśla art. 17 u.p.z.p. Ostatni etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu) na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

Natomiast zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, związanej z jego zawartością (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) i jej ustaleniami. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Oprócz wskazanego wyżej naruszenia władztwa planistycznego wprowadzeniem do karty terenu nr 3 postanowienia pkt 7 lit. c, Sąd dostrzegł również naruszenie prawa polegające na przyjęciu rozwiązań planistycznych dla jednostki 03.ZP, które są wynikiem braku prawidłowego rozważenia interesu prywatnego i publicznego i nie czynią zadość wymogom zasady proporcjonalności.

O ile, analiza dokumentacji planistycznej oraz uwidocznionej w niej chronologii zdarzeń nie potwierdza naruszenia procedury planistycznej przez organ gminy, o tyle merytoryczna zawartość kwestionowanych postanowień planu świadczy o tym, że w toku tej procedury organ gminy nie uwzględnił wszystkich elementów istotnych przy planowaniu i zagospodarowaniu terenu, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym nie rozważył prawidłowo aktualnych potrzeb ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego oraz potrzeb interesu publicznego w konfrontacji z prawem własności. Wyważenie tych potrzeb we wzajemnych relacjach, przy uwzględnianiu specyfiki każdego przypadku, jest zasadniczym zadaniem organu planistycznego i gwarantuje podjęcie decyzji odnośnie danego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu z zachowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia planu kształtując prawo własności częstokroć prowadzą do jego ograniczeń, które zaakceptować można tylko wówczas, gdy nie wykraczają poza to, co konieczne dla realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kształtowanie polityki przestrzennej w gminie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparto na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, mających szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony zabytków, w sposób, który jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości, jakimi jest ochrona dziedzictwa kulturowego, zabytków czy dóbr kultury współczesnej, powinno następować tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Dziedzictwo kulturowe jest ważnym czynnikiem życia i działalności każdego człowieka. Stanowi ono dorobek materialny i duchowy poprzednich pokoleń, jak również dorobek naszych czasów. Oznacza wartość – materialną lub niematerialną – przekazaną przez przodków i określającą naszą kulturę. Strzeżenie dziedzictwa narodowego stanowi jedno z podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej, zdefiniowanych w art. 5 Konstytucji RP. Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami, jako jeden z najważniejszych elementów tego dziedzictwa, stanowi ważny cel publiczny.

Ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony walorów zabytkowych oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro ochrony zabytków przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zadaniem gminy w planowaniu przestrzennym jest poszukiwanie rozwiązań najmniej dolegliwych dla właścicieli, a zarazem zasadnych ze społecznego punktu widzenia oraz wykazanie, że osiągnięcie celów planistycznych w postaci ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mogło być osiągnięte jedynie przez ograniczenie prawa własności, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tych celów.

W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że organ gminy nie wykazał prawidłowo, aby przyjęte w odniesieniu do działki nr [..] rozwiązania planistyczne ograniczające prawo własności skarżących poprzez wykluczenie jakiekolwiek zabudowy i nakaz wyburzenia istniejącej, były niezbędne dla realizacji celów ochrony zabytków, w tych ochrony walorów zabytkowych zamku krzyżackiego zlokalizowanego na działce sąsiedniej.

Z dokumentacji prac planistycznych wynika, że wyjściowym założeniem gminy było podjęcie próby zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania strefy oznaczonej symbolem 75.ZP, stanowiącej odpowiednik aktualnej strefy 03.ZP w kwestionowanym planie poprzez podzielenie tego terenu na dwie części i dla części obecnie zabudowanej ustalenie przeznaczenia MU, a dla pozostałej – pozostawienie bez zmian, uzależniając taką modyfikację od uzgodnień z konserwatorem zabytków. W toku procedury planistycznej Wojewódzki Konserwator Zabytków, Delegatura, opowiedział się za pozostawieniem obowiązujących w strefie 75.ZP postanowień planu z 2012 r. dla obszaru znajdującego się w najbliższym otoczeniu zamku z uwagi na ochronę archeologiczną i krajobrazową najbliższego otoczenia zamku (fosa i podzamcze). Za niedopuszczalne uznano usytuowanie tam jakiejkolwiek zabudowy, wskazując na potrzebę rozebrania istniejących budynków.

Kwestionowane postanowienia planu podlegały również dwukrotnemu uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Delegatura, postanowieniami z dnia 11 stycznia 2016 r. i z dnia 26 lutego 2016 r., który w odniesieniu do ich treści nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Postanowienia te nie były również w toku procedury kwestionowane przez organ gminy.

Tym niemniej, skarżący, wskutek własnych zabiegów, pozyskali stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura, potwierdzone w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r., w którym ten sam Konserwator, który dokonał uzgodnienia projektu planu stwierdził, że "po analizie istniejącej zabudowy dopuszcza się pozostawienia na terenie działki nr [..] budynku znajdującego się w pierzei ulicy D. Biorąc pod uwagę, że budynek ten powstał z końcem XIX w. lub na przełomie XIX i XX wieku, stanowi on historyczne przekształcenie zabudowy miasta. W związku z powyższym i dla utrzymania historycznych nawarstwień można uznać, że budynek ten mógłby być zachowany pod warunkiem zachowania jego bryły i formy (pkt 2). W związku z treścią pkt 2 dopuszcza się wygrodzenie działki ogrodzeniem stanowiącym neutralną i całkowicie przezierną przegrodę (pkt 3). Przewidziana funkcja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [..] to teren zieleni parkowej, w związku z możliwością pozostawienia budynku od strony ulicy D. dopuszcza się wprowadzenie innej funkcji, teren działki należy traktować jako teren zieleni parkowej z możliwością zagospodarowania w postaci naturalnie utwardzonych ścieżek (pkt 4)". Jednocześnie Konserwator zaznaczył, że w ostatnim czasie został uzgodniony projekt planu miejscowego, który nie uwzględniał powyższych możliwości.

Wobec takiej treści oświadczenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, sprzecznej z wcześniej wyrażonym stanowiskiem odzwierciedlonym w uzgodnieniu, gmina nie powinna była pozostać bierna, a czyniąc zadość obowiązkowi weryfikacji granic niezbędności ograniczeń prawa własności dla zaspokojenia potrzeb interesu publicznego winna była zweryfikować potrzebę wprowadzonych do planu ograniczeń zabudowy w strefie 03.ZP, dążąc do wyważenia sprzecznych interesów. Pomimo tego, ze gmina nie ma obowiązku uwzględnienia wniesionych uwag, to w niestandardowych okolicznościach niniejszej sprawy, mając możliwość zapoznania się z pismem Konserwatora Zabytków z dnia 26 kwietnia 2016 r. przedłożonym wraz z uwagą skarżących wniesioną do projektu planu, mogła, zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., rozpatrując tą uwagę uwzględnić ją i w konsekwencji wprowadzić adekwatne zmiany do projektu planu miejscowego, a następnie w tym zakresie ponowić uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W ten sposób możliwe stałoby się zweryfikowanie dopuszczalności przedstawionej w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. przez Wojewódzkiego Konsekratora Zabytków możliwości pozostawienia zabudowy istniejącej na działce nr [..] w pierzei ulicy D. oraz wprowadzenia na tym terenie adekwatnej do tego funkcji współistniejącej z funkcją zieleni parkowej. Skoro bowiem z punktu widzenia wymogów ochrony walorów zabytkowych zamku krzyżackiego Konserwator Zabytków w najbardziej aktualnej wypowiedzi nie dostrzegł potrzeby usunięcia istniejącej zabudowy, a wręcz przeciwnie przedstawił możliwość jej pozostawienia w ramach odrębnej od zieleni parkowej funkcji, to na organie uchwałodawczym gminy spoczywał obowiązek przedsięwzięcia wszelkich możliwych kroków w celu aktualizacji projektowanych rozwiązań planistycznych dla działki nr [..], korzystniejszych dla jej właścicieli, zaspokajając wymogi konstytucyjnie ugruntowanej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na przeszkodzie temu nie stał fakt, że Konserwator Zabytków zmiany swojego stanowiska nie skierował bezpośrednio do organu gminy.

Bierności organu gminy w powyższym zakresie nie mogło uzasadniać istnienie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia uzgadniającego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, albowiem w procedurze planistycznej, charakteryzującej się wieloetapowością, istnieją mechanizmy umożliwiające dostosowanie projektowanych rozwiązań do wyników kolejnych etapów postępowania, m.in. uzgodnień i opinii oraz rozpoznania uwag. W specyficznych okolicznościach występujących w niniejszej sprawie, w których ten sam organ uzgadniający po dokonanym uzgodnieniu w sposób wyraźny dokonał zmiany swojego dotychczasowego stanowiska, nie można było tej zmiany zignorować, tym bardziej, że instrumenty procedury planistycznej służą realizacji celów planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie są celem samym w sobie. Dlatego też, gdy istniała jakakolwiek proceduralna szansa aktualizacji stanowiska Konserwatora Zabytków umożliwiającego zachowanie określonego zakresu uprawnień właścicielskich skarżących, to należało z niej skorzystać, dając tym samym wyraz prawidłowego wyważenia interesów prywatnych i publicznych, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił.

Zwrócić należy uwagę, że w toku uzgodnienia skarżący jako właściciele działki objętej projektem planu nie byli stronami postępowania uzgodnieniowego, a jedynie gmina. Tym samym na etapie uzgadniania skarżący nie mogli kwestionować stanowiska Konserwatora. Mogli i uczynili to dopiero wnosząc uwagi do projektu planu, dołączając zmienione stanowisko Konserwatora. Przy tym podkreślić należy, że organ uzgadniający nie ma uprawnienia do wnoszenia uwag do planu, albowiem zmiana jego stanowiska w zakresie przysługujących mu kompetencji może nastąpić poprzez zmianę postanowienia uzgodnieniowego bądź w toku ponowienia uzgodnienia w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Uwaga nie jest środkiem swoistego zaskarżenia projektu planu miejscowego. Stanowi tylko wyrażenie krytycznego stanowiska względem ustaleń projektu tego planu będąc jednym z instrumentów służących rozwiązywaniu konfliktów w planowaniu przestrzennym. Możliwość wniesienia uwag służy bowiem temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje, które powinny zostać wzięte pod rozwagę (por. wyrok NSA z 9.05.2008 r., II OSK 45/08, LEX nr 497582).

Sąd nie dostrzegł naruszenia zasady równości przy określaniu zasad zabudowy i zagospodarowania działki skarżących w kontekście uwarunkowań przewidzianych dla jednostek planistycznych oznaczonych symbolami 62.U, 63.ZP i 64.ZP. Z materiałów planistycznych wynika, że odmienności w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych nieruchomości położonych w jednostkach planistycznych 62.U, 63.ZP i 64.ZP nie pozwalają na stwierdzenie, że skarżący i właściciele nieruchomości położonych w tych strefach charakteryzują się w równym stopniu daną cechą istotną uzasadniającą takie same traktowanie, bez różnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Z planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że obiekt położony przy ul. D. (63.ZP) jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, a przy ul. D. (62.U) jest wyznaczony przez burmistrza w porozumieniu z konserwatorem zabytków jako obiekt o wartościach historyczno – kulturowych do zachowania i ochrony, co czyni ich sytuację prawną odmienną od budynku skarżących, który w ewidencji nie figuruje ani nie został wskazany przez powyższe organy. Dodatkowo wskazać należy, że działka skarżących nr [..] położona jest w najbliższym, bezpośrednim sąsiedztwie zamku, na terenie fosy zamkowej, co czyni jej uwarunkowania planistyczne odmiennymi w stosunku do innych, bardziej odległych od zamku stref, w tym strefy 64.ZP.

W wyniku przeprowadzonej oceny Sąd uznał, że interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność postanowień § 12 ust. 3 karty nr 3 planu odnoszących się do działki skarżących nr [..].

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących H. C. i K. C. kwotę 979 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia przewodniczącego składu orzekającego z dnia 20 października 2020 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że w aktualnej, szczególnej sytuacji rozwoju epidemii i wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), odwlekanie rozpoznania sprawy prowadziłoby do naruszenia art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania, w zgodzie z którą sąd powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zasada ta ma związek z konstytucyjną zasadą prawa do rozpoznania sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz regułą rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki "w rozsądnym terminie" przewidzianą w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4.11.1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.) i służyć ma ich urzeczywistnieniu. Przewlekłe postępowanie sądowe godzi w dobro wymiaru sprawiedliwości, powoduje zwiększenie kosztów jego działania i podważa zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia żadnej ze stron, albowiem podnoszone przez nie argumenty są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).