Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2160/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015r. [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpoznaniu wniosku Pani G. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 2671), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].05.2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].04.1964 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w W. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Z. i T. P.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w niniejsze sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. P., w ocenie którego w/w decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa gdyż: do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości wystąpiła osoba nieuprawniona, opinie biegłych zostały sporządzone nie na zlecenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej oraz brak było biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

W toku postępowania Z. P. zmarł. Spadek po nim w całości nabyła G. S.

Decyzją z dnia [...].05.2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].04.1964 r.

Pani G. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju . W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].05.2014 r., nr [...] narusza art. 3 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 i ust. 3, art. 17 i 18 oraz art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa.

Po rozpatrzeniu wniosku oraz ponownym zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji wywłaszczenia spornej nieruchomości, dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, że na obszarze miasta mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej, o ile jest to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł się ubiegać właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej.

Jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia 22.02.1964 r. oraz zaskarżonej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].04.1964 r. celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było budownictwo mieszkaniowe. Natomiast wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zainicjowany przez Centralny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G. A zatem w ocenie organu wywłaszczenie nastąpiło na wniosek podmiotu uprawnionego.

Cel wywłaszczenia był przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].09.1965 r. wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. W sprawie zaistniały zatem przesłanki interesu społecznego uzasadniające wywłaszczenie, ponieważ budowa osiedla służyła zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju przesłanki wywłaszczenia określone wart. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały więc spełnione.

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

W aktach archiwalnych niniejszej sprawy nie zachowała się oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jednakże jak wynika z innych dokumentów tj. notatki służbowej z dnia [...].10.1963 r. oraz z wniosku o wywłaszczenie, takie rokowania były przeprowadzone. Należy zauważyć, że w sprawie wywłaszczeniowej zakończonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].04.1964 r. podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie (wnioskodawcą wywłaszczenia) było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, natomiast Centralny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G. był inicjatorem wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 3 w/w ustawy, a zatem podmiotem składającym wniosek do Prezydium. W zaistniałej sytuacji powstaje zagadnienie, czy użycie wart. 6 ust. 1 w/w ustawy terminu "ubiegający się o wywłaszczenie" oznaczało wyłącznie podmiot występujący do organu wywłaszczeniowego, czy również uprawniony podmiot wymieniony w art. 3 ust. 3 jako inicjator postępowania wywłaszczeniowego (właściwa statutowo wojewódzka lub centralna organizacja spółdzielcza, wojewódzki związek kółek rolniczych). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wprowadza definicji pojęcia ubiegający się wywłaszczenie. Zgodnie z wykładnią językową "ubiegać się" oznacza "zabiegać, starać się". Niewątpliwie w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym Centralny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G. był podmiotem zabiegającym o wywłaszczenie. Należałoby zatem przyjąć szeroką wykładnię pojęcia użytego w normie art. 6 ust. 1 w/w ustawy.

Powyższą interpretację potwierdza również Komentarz "Prawo wywłaszczeniowe" Walentego Ramusa (Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1965r.). Na stronie 38 Komentarza, w części poświęconej art. 6 pojawia się interpretacja, zgodnie z którą "w wypadkach gdy właściciel nieruchomości niezbędnej na potrzeby tych organizacji spółdzielczych lub organizacji kółek rolniczych zgadza się na sprzedaż nieruchomości za cenę 1 na warunkach określonych według zasad ustawy wywłaszczeniowej, organizacje te mogą zawrzeć taką umowę bez pośrednictwa właściwego organu administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej rady narodowej."

Skoro zatem organizacje te mogły zawrzeć umowę cywilnoprawną z właścicielem nieruchomości, to tym bardziej były uprawnione zgodnie z art. 6 ust. 1 w/w ustawy wywłaszczeni ej do prowadzenia rokowań prowadzących do odstąpienia. Jak wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...].05.2014 r. nr [...], z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że F. S. działający w imieniu Zakładu Usług Inwestycyjnych Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego w G. w dniu [...] października 1963 r. przeprowadził rozmowę z małżonkami Z. i T. P. w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Współwłaściciele oświadczyli, że nie mają zamiaru dobrowolnie zbyć nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu, że w ofercie nie wskazano konkretnej kwoty proponowanej za nieruchomość, Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie było wymagane podanie konkretnej kwoty w ofercie. Zawarcie umowy było dobrowolne i za porozumieniem stron. Ograniczenie ustawowe dla ubiegającego się o kupno gruntu polegało na tym, że maksymalna cena kupna nieruchomości nie mogła być wyższa od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r.

Brak konkretnej kwoty w ofercie nie może więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ wskazał także, że współwłaściciele nie wskazali żadnej kwoty, za którą byliby skłonni sprzedać nieruchomość, bowiem nie byli w ogóle zainteresowani sprzedażą nieruchomości.

W ocenie zatem Ministra, rokowania były przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże nie doprowadziły do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży.

Wobec niemożności odkupienia nieruchomości Zakład Usług Inwestycyjnych Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G. za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, wnioskiem z dnia [...].02.1964 r., nr [...], zwrócił się do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. o wywłaszczenie nieruchomości położonej w W., objętej KW [...] i numerem katastralnym [...] o powierzchni [...] m2 w celu planowej realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Następnie wniosek o wywłaszczenie został w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. rozszerzony o pozostałą część nieruchomości o powierzchni [...] m2 w związku z faktem, że pozostała część nieruchomości wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej.

W ocenie organu wniosek o wywłaszczenie spełniał warunki art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, zarówno co do treści, jak i załączników.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy dotyczących naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej, organ zauważył, że z archiwalnych akt wynika jedynie, że treść wniosku wywłaszczeniowego oraz treść załączników nie zawiera informacji o cenie żądanej przez właściciela oraz oferowanej przez wnioskodawcę. Nie można jednakże wyciągać dalej idących wniosków, jakoby właścicielom nie zaproponowano podczas rokowań żadnej ceny sprzedaży.

Brak odnotowania ceny żądanej przez właścicieli nieruchomości za odstąpienie nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7, bowiem właściciele przedmiotowej nieruchomości oświadczyli podczas rokowań, że nie zamierzają do umów dobrowolnych przystąpić. Jest to sytuacja, w której właściciele nie akceptują jakiejkolwiek sumy, co czyni niemożliwym odnotowanie ceny przez nich żądanej.

W aktach sprawy nie ma dokumentu czy notatki, który potwierdzałby prawdziwość zarzutu, jakoby w toku rokowań właścicielom nie zaoferowano ceny za odstąpienie nieruchomości. Stąd też, przy niekompletnym materiale archiwalnym, brak jest podstaw, aby podważać prawidłowość toku rokowań.

Pismem z dnia 27.02.1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w W. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2 z całości o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Z. i T. P. Jednocześnie w w/w zawiadomieniu z dnia [...].02.1964 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień [...].03.1964 r.

Zgodnie z treścią art. 17 w/w ustawy wywłaszczeniowej zainteresowany ma prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski.

Natomiast zgodnie z treścią art. 18 w/w ustawy po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych organ wywłaszczeniowy wyznacza rozprawę.

W przedmiotowym postępowaniu organ wyznaczył rozprawę w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...].02.1964 r., nr [...], przy czym termin rozprawy został wyznaczony na dzień [...].03.1964 r.

Należy zauważyć, że wspomniane zawiadomienie z dnia [...].02.1964 r. zawierało pouczenie przewidziane wart. 17 w/w ustawy o prawie do przeglądania wniosku wywłaszczeniowego wraz z załącznikami oraz uprawnieniu do zgłaszania wniosków.

Ponadto, choć treść art. 18 w/w ustawy nakazuje organowi wywłaszczeniowemu wyznaczać rozprawę po upływie terminu do przeglądania akt, to celem tej regulacji było zapewnienie zainteresowanym czasu na wniesienie uwag do wniosku wywłaszczeniowego oraz czynnego udziału w postępowaniu. W tym samym celu art. 18 ust. 2 w/w ustawy wprowadza gwarancyjny termin zawiadomienia o miejscu i terminie rozprawy (co najmniej na 7 dni naprzód).

Należy odnotować, że w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym właściciele uzyskali 14 dniowy termin na przeglądanie akt i zgłaszanie uwag, a gwarancyjny termin 7 dni przewidziany na przygotowanie do rozprawy również został zachowany.

Wobec powyższego należy uznać, że terminy przewidziane wart. 17 oraz art. 18 w/w ustawy wywłaszczeniowej zostały zachowane.

Jednakże, nawet gdyby uznać, że organ wywłaszczeniowy poprzez jednoczesne zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wyznaczenie rozprawy naruszył przepis art. 18 ust. 1, to w ocenie organu naruszenie to w żaden sposób nie mieściłoby się w kategorii rażącego naruszenia prawa, zatem nie stworzyłoby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie naruszało to interesu strony i było zgodne z ogólnymi zasadami szybkości postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...].03.1964 r. Jak wynika z protokołu na rozprawie nie stawili się współwłaściciele nieruchomości.

W rozprawie nie brali udziału biegli. Biegli, choć nie uczestniczyli w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej.

Z przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej wart. 156 Kpa. Zgodnie z orzecznictwem - brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., I OSK 1459/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1144/2008; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1461/2010).

W przedmiotowej sprawie opinie szacunkowe dla nieruchomości stanowiącej własność Z. P. i T. P. sporządziło dwóch biegłych. W aktach sprawy znajduje się opinia z dnia [...].12.1963 r. sporządzona przez rzeczoznawcę inż. arch. C. J. oraz opinia z dnia [...].12.1963 r. sporządzona przez rzeczoznawcę E. P. Należy zauważyć, że byli to biegli z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.

Z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Taka praktyka, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Organ wskazał, że biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Prezydium, a wycena, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu.

Zatem za chybiony organ uznał zarzut, iż powołanie biegłych przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy stanowi rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wartość nieruchomości określoną w opinii szacunkowej.

Tym samym fakt działania na zlecenie Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G. nie miał wpływu na wartość wywłaszczanej nieruchomości.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono więc wymóg sporządzenia opinii szacunkowej (przez niezależnych biegłych) oraz przeprowadzenia rozprawy.

Biegli dokonali wyceny nieruchomości w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 pkt 1 a i b ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście lub osiedlu, odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta (osiedla) i położenia gruntu, zaś dla pozostałego obszaru - jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I.

Koszt wybudowania domu jednorodzinnego zgodnie z załącznikiem do uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1961 r. M.P. Nr [...] poz. [...] dla W. wynosiła [...] zł. Cena za 1 m2 gruntu klasy I w strefie miejskiej w okręgu I, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 1962 r. (M. P. Nr [...], poz. [...]) wynosiła [...] zł. Biegli przyjęli, że stawka odszkodowania za wywłaszczenie działki normatywnej wynoszący w W. [...] m2 wynosiła 8% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej biegli obliczyli na kwotę [...] zł ([...] zł x 8%). Za pozostały obszar stawka odszkodowania wynosiła [...] zł za 1 m2 gruntu. Dodatkowo w opinii z dnia [...] grudnia 1963 r. biegły oszacował wartość ogrodzenia na kwotę [...] zł, wartość punktów czerpalnych wody na kwotę [...] zł oraz drzewka owocowe na kwotę [...] zł.

W ocenie organu w sprawie, brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów, iż organ ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość bez uwzględnienia opinii biegłych organ zauważył, że zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].04.1964 r. organ wywłaszczeniowy ustalił wysokość odszkodowania po wysłuchaniu opinii biegłych, stąd też należy domniemywać, że opinie biegłych były brane pod uwagę przy ustalaniu wartości odszkodowania. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2008 r., I OSK 1459/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r., I SA/Wa 1770/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., I SA/Wa 1520/10).

Badając kwestię objęcia wywłaszczeniem większej części działki niż wynikało to z wniosku wszczynającego postępowanie, organ wskazał, że w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Z treści pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Zarząd Gospodarki Terenami z dnia [...].04.1964 r., nr Z[...] wynika, Z. i T. P. nie posiadali innych nieruchomości w W. poza nieruchomością wywłaszczaną. Z uwagi na ten fakt Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. wskazało, że wywłaszczeniu powinna podlegać cała nieruchomość, co należy uznać, za objęcie wnioskiem wywłaszczeniowym całego gruntu, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wynikało to z faktu, że cała działka miała powierzchnię [...] m2, zaś pozostała poza pierwotnym wnioskiem wywłaszczeniowym działka o powierzchni [...] m2 miała mniejszą powierzchnię od powierzchni działki normatywnej przyjętej w W. pod budowę domu jednorodzinnego ([...] m2). Z powyższego wynika więc, że wniosek o wywłaszczenie obejmował całą powierzchnię nieruchomości ([...]m2), stąd też nietrafny jest zarzut wnioskodawcy, dotyczący naruszenia art. 20 w/w ustawy poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej obejmującej obszar większy niż wskazany we wniosku o wywłaszczenie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1964 r. znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło całą nieruchomość o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność Z. i T. P. oraz przyznało odszkodowanie na podstawie opinii biegłych. Odszkodowanie przyznano za grunt w wysokości [...] zł, za ogrodzenie [...] zł, za punkty czerpane wody [...] zł oraz za drzewa owocowe [...] zł, łącznie w wysokości [...] zł. Kwota odszkodowania w ocenie organu została przyznana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i obejmowała całą wywłaszczoną nieruchomość (o powierzchni [...] m2). Różnica między kwotą odszkodowania wyliczoną przez rzeczoznawców, a kwotą przyznaną w decyzji wynika zaś z objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości zgodnie z obowiązkiem z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W ocenie zatem Ministra w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do twierdzenia, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].04.1964 r., nr [...] obarczona jest wadami, dającymi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określone wart. 156 § 1, a w szczególności że w sposób rażący narusza prawo.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S., zarzucając jej:

1. naruszenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 3 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1, ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity z dnia 20 marca 1961 roku, Dz. U. Nr 18, poz. 94 z późniejszymi zmianami - dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa") w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138§1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że w sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas gdy z wnioskiem do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości wystąpiła osoba nieuprawniona,

2. naruszenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 138§1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że w sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas gdy właścicielom nie zaproponowano podczas rokowań żadnej ceny sprzedaży,

3. naruszenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 156 §1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 138§1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że w sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas gdy:

a) do wniosku o wywłaszczenie dołączono dwie prywatne opinie szacunkowe, sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na zlecenie podmiotu, który nie uczestniczył w postępowaniu,

b) właściwy organ nie powołał biegłych do oszacowania odszkodowania,

c) organ przeprowadził rozprawę, nie wyznaczając, nie wzywając i nie słuchając

biegłych,

d) organ sam ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość,

4. naruszenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 i 18 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 138§1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że w sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas gdy:

a) organ wyznaczył rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą i poinformował właścicieli o tej rozprawie jednocześnie z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego,

b) obwieszczenie nie zawierało pouczenia o tym, że osoby zainteresowane mogą w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać akta,

c) już po terminie rozprawy organ otrzymał informację o wywieszeniu obwieszczenia, a na tej podstawie dopiero powinien zbadać, kto jako zainteresowany przeglądał akt i wówczas poinformować właściwe osoby o terminie rozprawy,

5. naruszenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 156 §1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 20 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 138§1 pkt l k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że w sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas gdy organ wydał decyzję obejmującą obszar większy niż ten wskazany we wniosku o wywłaszczenie, co więcej - obszar większy niż ten o jakim poinformowani byli właściciele nieruchomości w skierowanym do nich zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. skarżąca wniosła o:

I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 roku znak sprawy [...] w całości,

II. zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo przedstawiono stanowisko strony skarżącej mające potwierdzać słuszność wskazanych powyżej zarzutów .

W odpowiedzi na skargę organ, odniósł się do zarzutów skargi i uznając je za nieuzasadnione wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny, jej zgodności z prawem poddane, więc jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II S.A. 456/98).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada, więc na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym.

Podstawą prawną wywłaszczenia oraz przyznania odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości jest ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ) - a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].04.1964 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w W. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Z. i T. P.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

W myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie zostało wszczęte na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zainicjowany przez Centralny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G., czyli podmiotu uprawnionego. Z kolei cel wywłaszczenia był przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].09.1965 r. wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Słusznie zatem w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że zaistniały przesłanki interesu społecznego uzasadniające wywłaszczenie, ponieważ budowa osiedla służyła zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa, a w konsekwencji spełnione zostały przesłanki wywłaszczenia określone wart. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r..

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z którym przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy, Sąd uznał, że podnoszone przez stronę zarzuty nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa.

Wskazać należy, iż wprawdzie w aktach archiwalnych niniejszej sprawy nie zachowała się oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jednakże analiza treści innych zachowanych dowodów np. tj. notatki służbowej z dnia [...].10.1963 r. oraz z wniosku o wywłaszczenie, daje podstawy do przyjęcia, iż takie rokowania były przeprowadzone. Okoliczności tej de facto nie neguje też sama strona skarżąca, która kwestionuje przede wszystkim okoliczność, iż przeprowadzane one były przez nieuprawniony podmiot.

Odnosząc się zatem do tej części zarzutu należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie (wnioskodawcą wywłaszczenia) w sprawie było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Centralny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G. był zaś bez wątpienia inicjatorem tego wywłaszczenia na jego bowiem wniosek Prezydium zainicjowało postępowanie. Jak wskazał zaś Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 04-02-1998 II CKN 759/97 " Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) nie było uzależnione od istnienia decyzji lokalizacyjnej. Wyżej wymieniony przepis dopuszczał pertraktacje zainteresowanych stron i zawarcie umowy "przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego". Umowa ta zatem, chociaż przewidziana w ustawie wywłaszczeniowej, umieszczona została przez ustawodawcę poza ramami postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym nie odnoszą się do niej wszystkie reguły rządzące tym postępowaniem i to także wtedy, kiedy doszło do jej zawarcia już po podjęciu postępowania wywłaszczeniowego."

Należy zatem uznać, że art. 6 w/w ustawy ustanawiał ogólną zasadę, iż warunkiem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie było wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Jak wskazał zaś Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...].05.2014 r. nr [...], z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że F. S. działający w imieniu Zakładu Usług Inwestycyjnych Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego w G. w dniu [...] października 1963 r. przeprowadził rozmowę z małżonkami Z. i T. P. w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Współwłaściciele oświadczyli, że nie mają zamiaru dobrowolnie zbyć nieruchomości. Powyższe potwierdza zatem, iż podmiot zainteresowany wywłaszczeniem podjął próby dobrowolnego odkupienia potrzebnych nieruchomości. Okoliczność, iż nie uczynił tego przedstawiciel Prezydium a Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G., który de facto wystąpił do Prezydium o zainicjowanie wywłaszczenia, w ocenie Sądu nie może być poczytywane jako rażące naruszenie prawa. Jak słusznie wskazał Minister stanowisko to potwierdza również Komentarz "Prawo wywłaszczeniowe" Walentego Ramusa (Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1965 r.). Na stronie 38 Komentarza, w części poświęconej art. 6 pojawia się interpretacja, zgodnie z którą "w wypadkach gdy właściciel nieruchomości niezbędnej na potrzeby tych organizacji spółdzielczych lub organizacji kółek rolniczych zgadza się na sprzedaż nieruchomości za cenę 1 na warunkach określonych według zasad ustawy wywłaszczeniowej, organizacje te mogą zawrzeć taką umowę bez pośrednictwa właściwego organu administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej rady narodowej." Skoro zatem organizacje te mogły zawrzeć umowę cywilnoprawną z właścicielem nieruchomości, to tym bardziej były uprawnione zgodnie z art. 6 ust. 1 w/w ustawy wywłaszczeniowej do prowadzenia rokowań prowadzących do odstąpienia.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć także wpływu okoliczność, iż w ofercie nie wskazano konkretnej kwoty proponowanej za nieruchomość. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż jak wskazano powyżej w aktach sprawy nie zachowała się oferta. Zgodnie zaś z orzecznictwem, wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 KPA przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98). Tym samym wszelkie dywagacje co do jej treści należy uznać za hipotetyczne. Niemniej jednak nawet gdyby uznać, że nie zawierała ona konkretnej kwoty, to w tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska organu, iż zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie było wymagane podanie konkretnej kwoty w ofercie. Zawarcie umowy było dobrowolne i za porozumieniem stron. Ograniczenie ustawowe dla ubiegającego się o kupno gruntu polegało na tym, że maksymalna cena kupna nieruchomości nie mogła być wyższa od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Brak ewentualnie, konkretnej kwoty w ofercie nie mógłby więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako rażąco naruszającej art. 6 ust. 1 ustawy. Nie stanowił także podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, który stanowił że we wniosku należy wskazać wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań. Jak bowiem słusznie wskazał organ właściciele przedmiotowej nieruchomości oświadczyli podczas rokowań, że nie zamierzają przystąpić do umów dobrowolnych. kończąc tym samym rokowania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał także, za właściwe stanowisko organu, iż wniosek o wywłaszczenie spełniał warunki art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, zarówno co do treści, jak i załączników. Powyższe wynika z analizy akt sprawy. W ocenie organu wniosek o wywłaszczenie spełniał warunki art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, zarówno co do treści, jak i załączników.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło także do rażącego naruszenia art. 17 i 18 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. należy podnieść, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji szczegółowo ocenił, iż terminy określone wart. 17 i 18 ustawy wywłaszczeniowej zostały zachowane. Jednakże, nawet gdyby, tak jak domaga się tego strona skarżąca uznać, że organ wywłaszczeniowy poprzez jednoczesne zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wyznaczenie rozprawy naruszył przepis art. 18 ust. 1 ustawy, to naruszenie to w żaden sposób nie mieściłoby się w kategorii rażącego naruszenia prawa, zatem nie stworzyłoby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie naruszało to interesu strony i było zgodne z ogólnymi zasadami szybkości postępowania administracyjnego.

W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących szeroko pojętych w ocenie skarżącej nieprawidłowości związanych z opinią szacunkową oraz brakiem biegłych na rozprawie administracyjnej, podkreślić trzeba, iż są one niezasadne wobec utrwalonej w tym zakresie linii orzeczniczej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Orzekający obecnie Sąd podziela stanowisko przedstawione w oparciu o podobny stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 ( centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych, dalej jako, cbosa ) a mianowicie, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej art. 22 ) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej biorących udział w rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...].03.1964 r. Jak wynika z protokołu na rozprawie nie stawili się współwłaściciele nieruchomości.

W rozprawie nie brali udziału biegli. Biegli, choć nie uczestniczyli w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Nieobecność biegłego na rozprawie - zgodnie z w/w orzecznictwem w ocenie Sądu- nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, w przypadku gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości (por. wyrok z dnia 20.11.2009 r., sygn. I OSK 195/2009). Biegły rzeczoznawca, mimo że nie uczestniczył w rozprawie to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnego elaboratu szacunkowego.

Art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1219/11).

Z poczynionych przez organ ustaleń, wynika, że w aktach archiwalnych sprawy znajdują się szacunki biegłych: opinia z dnia [...].12.1963 r. sporządzona przez rzeczoznawcę inż. arch. C. J. oraz opinia z dnia [...].12.1963 r. sporządzona przez rzeczoznawcę E. P. Należy zauważyć, że byli to biegli z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.

Z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Taka praktyka, w ocenie Sądu, jak słusznie wskazał organ nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Biegli byli bowiem niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Prezydium, a wycena, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Mając zatem na uwadze specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., polegającą na tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach", należy uznać, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). Dlatego też słusznie w ocenie Sądu organ uznał, iż okoliczność sporządzenia opinii czy przed wszczęciem postępowania czy też na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia - nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania, a tym samym nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

W kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono więc wymóg sporządzenia opinii szacunkowej (przez niezależnych biegłych) oraz przeprowadzenia rozprawy.

Podkreślić także należy, że organ rzetelnie wyjaśnił i ocenił kwestię właściwego określenia wartości przejętej nieruchomości. Wskazał on, iż biegli dokonali wyceny nieruchomości w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 pkt 1 a i b ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście lub osiedlu, odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta (osiedla) i położenia gruntu, zaś dla pozostałego obszaru - jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I.

Koszt wybudowania domu jednorodzinnego zgodnie z załącznikiem do uchwały nr 52 Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1961 r. M.P. Nr 21 poz. 96 dla W. wynosiła [...] zł. Cena za 1 m2 gruntu klasy I w strefie miejskiej w okręgu I, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 1962 r. (M. P. Nr [...], poz. [...]) wynosiła [...] zł. Biegli przyjęli, że stawka odszkodowania za wywłaszczenie działki normatywnej wynoszący w W. [...] m2 wynosiła 8% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej biegli obliczyli na kwotę [...] zł ([...]zł x 8%). Za pozostały obszar stawka odszkodowania wynosiła [...]zł za 1 m2 gruntu. Dodatkowo w opinii z dnia [...] grudnia 1963 r. biegły oszacował wartość ogrodzenia na kwotę [...] zł, wartość punktów czerpalnych wody na kwotę [...] zł oraz drzewka owocowe na kwotę [...] zł.

W Sądu zasadnie Minister przyjął że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o opinie biegłych, co potwierdza treść kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].04.1964 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2008 r., I OSK 1459/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r., I SA/Wa 1770/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., I SA/Wa 1520/10).

Odnosząc się z kolei do zarzutu objęcia wywłaszczeniem większej części działki niż wynikało to z wniosku wszczynającego postępowanie, w ocenie Sądu słusznie organ wyjaśnił, że w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Tymczasem z treści pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Zarząd Gospodarki Terenami z dnia [...].04.1964 r., wynika, Z. i T. P. nie posiadali innych nieruchomości w W. poza nieruchomością wywłaszczaną. Z uwagi na ten fakt Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. wskazało, że wywłaszczeniu powinna podlegać cała nieruchomość, co należy uznać, za objęcie wnioskiem wywłaszczeniowym całego gruntu, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wynikało to z faktu, że cała działka miała powierzchnię [...] m2, zaś pozostała poza pierwotnym wnioskiem wywłaszczeniowym działka o powierzchni [...] m2 miała mniejszą powierzchnię od powierzchni działki normatywnej przyjętej w W. pod budowę domu jednorodzinnego ([...] m2). Z powyższego wynika więc, że wywłaszczeniem objęto zasadnie całą powierzchnię nieruchomości ([...] m2), stąd też nietrafny jest zarzut wnioskodawcy, dotyczący naruszenia art. 20 w/w ustawy poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej obejmującej obszar większy niż wskazany we wniosku o wywłaszczenie.

W toku postępowania organ zbadał również, że określona w decyzji kwota odszkodowania została przyznana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i obejmowała całą wywłaszczoną nieruchomość (o powierzchni [...] m2). Różnica między kwotą odszkodowania wyliczoną przez rzeczoznawców, a kwotą przyznaną w decyzji wynika zaś z objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości zgodnie z obowiązkiem z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Reasumując w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, zasadnie Minister przyjął, że odszkodowanie przyznane współwłaścicielom nieruchomości kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, a tym samym nie można w tym zakresie postawić jej rażącego naruszenia prawa.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe, należy uznać, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo stwierdził, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].04.1964 r., została wydana zgodnie z prawem, a zatem nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przy wydaniu decyzji obu instancji. Materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy. Strony miały możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami. Organ odwoławczy nie uchybił także art. 15 k.p.a. W toku postępowania organy podjęły szereg działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wskazane materiały i ustalenia organy obu instancji przeanalizowały, z uwzględnieniem obowiązku dwukrotnego rozważenia sprawy w jej całokształcie, prowadzone przez organy postępowania cechowała wszechstronność, dążność do ustalenia prawdy obiektywnej. Wobec wskazanych przyczyn nie można zarzucić organom, by stanowisko swe sformułowały z naruszeniem art. 11 k.p.a. Sporządzone uzasadnienia i rozstrzygnięcia spełniają zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji odniesiono się także do argumentacji odwołania. Brak podzielenia jej przez organ nie jest natomiast tożsamy z błędnym rozstrzygnięciem sprawy.

Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.