Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1959/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 361/15 w sprawie ze skargi A.L. i R.L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz A.L. i R.L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 361/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.L. i R.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...].

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że w dniu 22 lipca 2014 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: P.) złożyła w Starostwie Powiatowym w K. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą (WLZ) na terenie działki nr [...]położonej w M.

Starosta K., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. (wieża stalowa o całkowitej wysokości konstrukcji 41 m n.p.t.) wraz z wewnętrzną linią zasilającą stację (WLZ) na działce nr [...] w M., gmina Ż.

Organ pierwszej instancji uznał w szczególności, że wnioskowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak ustalił Starosta, wyposażenie stacji będą stanowić: zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych, umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podstaw wieży o wysokości 41 m n.p.t., a także system antenowy zainstalowany na wspornikach stalowych: 4 sektory skierowane na azymuty 100, 1000, 1900 i 2800. Każdy z sektorów będzie składał się z dwóch rozsiewczych anten nadawczo-odbiorczych typu BSA1041, pracujących odpowiednio w paśmie G/U900 i LTE800. Wysokość instalacji anten wynosi 38,5 m n.p.t. Na wieży mogą zostać zainstalowane także anteny radioliniowe. Wysokość całkowita konstrukcji wieży wynosić będzie 41,0 m n.p.t. Starosta stwierdził, że w najbliższym otoczeniu projektowanej stacji bazowej, zgodnie z wyrysem z ewidencji gruntów, znajduje się głównie zabudowa zagrodowa, gospodarcza oraz handlowa. W odległości ok. 110 m od podstawy wieży w kierunku południowo-zachodnim znajduje się budynek mieszkalny w gospodarstwie rolnym zlokalizowanym na działce o nr [...]. W najbliższym sąsiedztwie wieży w kierunku południowym w odległości ok. 130 m znajduje się budynek handlowy zlokalizowany na działce nr [...], w kierunku południowo-wschodnim w odległości ok. 140 m i większej znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze oraz budynki o funkcji transportowej (działka nr [...],[...],[...] i [...]). Na pozostałych kierunkach w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji zabudowa nie występuje.

Organ pierwszej instancji uznał, że po wybudowaniu na działce nr [...] stacji bazowej telefonii komórkowej jej oddziaływanie nie będzie kolidowało z miejscowym prawem, bowiem emitowane wiązki pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, będą występować zarówno w przypadku istniejącej zabudowy, jak i nowo projektowanej przy uwzględnieniu maksymalnej wysokości wynikającej z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. 11,0 m od poziomu terenu do kalenicy w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności.

Starosta wyjaśnił, że w zasięgu obszaru oddziaływania projektowanej stacji bazowej znajdują się tereny, które objęte są planem miejscowym, jak również tereny, dla których planu miejscowego jeszcze nie uchwalono. Część terenu sąsiadującego z planowaną inwestycją (działka nr [...]), zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], to tereny przeznaczone pod zabudowę usługi handlu i składów, w którym to obowiązuje dopuszczalna wysokość zabudowy – do 1,5 kondygnacji (do 11,0 m od poziomu terenu do kalenicy), pozostała część obszaru znajduje się poza obszarem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to właściciele działek, jeśli zamierzaliby się budować, byliby zobowiązani do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Starosta wskazał następnie, że z przedstawionych przez inwestora obliczeń i rysunków wynika, iż obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, a tym samym, że przedsięwzięcie będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku rozpatrywanej stacji, głównym i jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny nadawcze stacji. Same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i praktycznie nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej istotnej ze względu na oddziaływanie biologiczne. W przypadku anten sektorowych obszary pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych wystąpią zaś: na azymucie 100 – dla minimalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 77,4 m i na wysokości powyżej 30,18 m n.p.t., dla maksymalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 76/7 m i na wysokości powyżej 24,87 m n.p.t.; na azymucie 1000 - dla minimalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 77,4 m i na wysokości powyżej 30,18 m n.p.t., dla maksymalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 76,7 m i na wysokości powyżej 23,64 m n.p.t.; na azymucie 1900 - dla minimalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 77,4 m i na wysokości powyżej 30,14 m n.p.t., dla maksymalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 76,7 m i na wysokości powyżej 22,96 m n.p.t.; na azymucie 2800 - dla minimalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 77,4 m i na wysokości powyżej 30,14 m n.p.t., dla maksymalnych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 76,7 m i na wysokości powyżej 23,64 m n.p.t.

Starosta wskazał ponadto, że z przedstawionych przez inwestora obliczeń i rysunków wynika również, iż miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w zakresie odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z przestawionymi dokumentami wiązki promieniowania będą przebiegać ponad wysokością istniejącej zabudowy: na azymucie 100 – dla minimalnych pochyleń wiązek anten sektorowych (górnego końca tiltu), których równoważna moc promieniowania izotopowego (EIRP) wynosi nie mniej niż 5000W na odległości 200 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu wynosi 2,31 m n.p.t.; na azymucie 1000 – dla minimalnych pochyleń wiązek anten sektorowych (górnego końca tiltu), których równoważna moc promieniowana izotopowo (EIRP) wynosi nie mniej niż 5000W na odległości 200 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu wynosi 2,06 m n.p.t.; na azymucie 1900 – dla minimalnych pochyleń wiązek anten sektorowych (górnego końca tiltu), których równoważna moc promieniowana izotopowo (EIRP) wynosi nie mniej niż 5000W na odległości 200 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu wynosi ok 13,13 m n.p.t.; na azymucie 2800 – dla minimalnych pochyleń wiązek anten sektorowych (górnego końca tiltu), których równoważna moc promieniowana izotopowo (EIRP) wynosi nie mniej niż 5000W na odległości 200 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu wynosi 2,06 m n.p.t.; na azymucie 100 – dla maksymalnych pochyleń wiązek anten sektorowych (dolnego końca tiltu), których równoważna moc promieniowana izotopowo (EIRP) wynosi nie mniej niż 5000W na odległości 200 m promieniowanie nie występuje; na azymucie 1000 – dla maksymalnych pochyleń wiązek anten sektorowych (dolnego końca tiltu), których równoważna moc promieniowana izotopowo (EIRP) wynosi nie mniej niż 5000W na odległości 200 m promieniowanie nie występuje; na azymucie 1900 – dla maksymalnych pochyleń wiązek anten sektorowych (dolnego końca tiltu), których równoważna moc promieniowana izotopowo (EIRP) wynosi nie mniej niż 5000W na odległości 200 m promieniowanie nie występuje; na azymucie 2800 – dla maksymalnych pochyleń wiązek anten sektorowych (dolnego końca tiltu), których równoważna moc promieniowana izotopowo (EIRP) wynosi nie mniej niż 5000W na odległości 200 m promieniowanie nie występuje.

A.L. i R.L., J.H. i J.H., J.W. oraz T.A. wnieśli odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2014 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2014 r., stwierdzając, że nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wywiódł w szczególności, że inwestor planuje budowę ośmiu anten linii radiowych typ BSA1041: A1 pasmo G/U900, azymut 10, moc 5330 W, minimalne pochylenie anteny 11,3%; A2 pasmo G/U900, azymut 100, moc 5330 W, minimalne pochylenie anteny 10,5%; A3 pasmo G/U900, azymut 190, moc 5330 W, minimalne pochylenie anteny 7%; A4 pasmo G/U900, azymut 280, moc 5330 W, minimalne pochylenie anteny 10,5%; A5 pasmo LTE800, azymut 10, moc 2200 W, minimalne pochylenie anteny 15,2%; A6 pasmo LTE800, azymut 100, moc 2200 W, minimalne pochylenie anteny 14%; A7 pasmo LTE800, azymut 190, moc 2200 W, minimalne pochylenie anteny 9,4%; A8 pasmo LTE800, azymut 280, moc 2200 W, minimalne pochylenie anteny 14%.

Odwołując się do treści § 2 ust. 1a pkt 7 powołanego rozporządzenia Wojewoda wskazał, że: wiązka pochodząca od anten A1 i A5 znajduje się na terenie niezabudowanym nad działkami nr [...] i [...]; wiązka pochodząca od anten A3 i A7 znajduje się na terenie zabudowanym nad działkami nr [...], [...] i [...]; wiązka pochodząca od anten A2 i A6 znajduje się na terenie niezabudowanym nad działkami nr [...] i [...]; wiązka pochodząca od anten A4 i A8 znajduje się na terenie niezabudowanym nad działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Z załączonego do projektu rysunku nr 3 wynika, że obszar wypadkowy PKL znajduje się nad działkami [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i na tym terenie będzie występować ograniczenie zabudowy. W przestrzeni nad działką miejsca niedostępne dla ludzi będą występować: [...] - na wysokości ponad 24,87 m w odległości 76,7 m od osi anteny; [...] – na wysokości średnio ponad 23,64 m – 24,87 m w odległości 76,7 m od osi anteny; [...] – na wysokości średnio ponad 22,96 m w odległości 76,7 m od osi anteny; [...] – na wysokości średnio ponad 23,64 m w odległości 76,7 m od osi anteny; [...] – na wysokości średnio ponad 22,96 m w odległości 76,7 m od osi anteny; [...] – na wysokości średnio ponad 22,96 m – 23,64 w odległości 76,7 m – 76,7 m od osi anteny; [...] – na wysokości średnio ponad 22,96 – 24,87 m w odległości 76,7 m od osi anteny. Na tym terenie występować będzie ograniczenie zabudowy, a działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji. Wojewoda wskazał dalej, że na terenie niezabudowanym w miejscu oddziaływania inwestycji nie ma planu miejscowego a z ewidencji gruntów wynika, że są to działki oznaczone symbolem R, tj. rolnicze. Jedynie dla działki nr [...] został uchwalony plan miejscowy, który określa funkcję zabudowy usługowej – handlu i składy o dopuszczalnej wysokości zabudowy do 1,5 kondygnacji (do 11 m od poziomu terenu kalenicy). W przestrzeni ponad działką nr [...] będzie się znajdowało pole magnetyczne emitowane od anten A3 i A7, ograniczające zabudowę na tej działce dopiero nad wysokością 13,13 m, tj. w strefie, która nie jest przeznaczona pod zabudowę planem miejscowym, zatem w przestrzeni tej nie będą przebywać ludzie. Tym samym organ drugiej instancji stwierdził, że pole elektromagnetyczne o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 poprzez wybudowanie stacji bazowej na działce nr [...] nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, tym samym nie oddziałuje negatywnie na środowisko, a obszary niedostępne dla ludzi znajdują się na wysokości ponad 22,96 m, gdzie nie przebywają ludzie. Ponadto Burmistrz Gminy Ż., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., ustalił dla planowanej inwestycji lokalizację inwestycji celu publicznego po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i formalno-prawnej, a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają uprawnień do podważenia zwartego w niej stwierdzenia, że planowana zabudowa nie zaburzy krajobrazu. Jednocześnie Wojewoda uznał, że zarzut dotyczący obniżenia wartości nieruchomości nie może być przedmiotem postępowania, ponieważ jest to sprawa cywilnoprawna.

A.L. i R.L. zaskarżyli decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 22 września 2015 r. uczestnicy postępowania J.H. i J.H. wnieśli do Sądu pismo, w którym wskazali, że zgadzają się ze stanowiskiem i argumentacją skarżących.

Tożsame stanowisko zajął w piśmie skierowanym do Sądu Z.S.

W piśmie z dnia 30 listopada 2015 r. skarżący wystąpili do Sądu z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z wykonanej na ich zlecenie w listopadzie 2015 r., ekspertyzy "Ocena zagrożeń dla środowiska oraz potencjalnych zagrożeń dla osób przebywających na działkach nr [...], [...], [...] w M., pochodzących od planowanej Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej sieci [...], która ma być zlokalizowana na działce [...], w oparciu o przedstawioną dokumentację projektową oraz ocena słuszności stwierdzeń zawartych w decyzji z dnia [...].11.2014 r. Starosty K., że po wybudowaniu stacji oddziaływanie jej części radiowej na środowisko będzie zgodne z prawem".

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2015 r. skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację w sprawie. Podkreślili, że przedstawione w ekspertyzie z listopada 2015 r. wyniki analizy dokumentacji, planowanej do budowy na działce nr [...] w M., stacji bazowej telefonii komórkowej świadczą m.in. o tym, że dokumentacja oddziaływania stacji na środowisko została sporządzona w sposób istotnie błędny pod względem merytorycznym i niezgodnie z prawem, zawiera stwierdzenia bezpodstawne, a nadto wprowadza w błąd w przedmiocie interpretacji prawa z zakresu uregulowań związanych z ochroną środowiska.

Na rozprawie, która odbyła się przed Sądem pierwszej instancji w dniu 20 stycznia 2016 r., P. przedłożyła, sporządzoną w styczniu 2016 r. na jej zlecenie "Opinię dotyczącą oceny zagrożenia dla środowiska oraz ewentualnych zagrożeń dla ludności w związku z realizacją inwestycji: budowa wieży telekomunikacyjnej w M. [...], która przeprowadzona została w kontekście ekspertyzy przedstawionej przez skarżących. Jednocześnie, Spółka wniosła o oddalenie, jako niedopuszczalnego na gruncie przepisu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosku dowodowego skarżących z dnia 30 listopada 2015 r. o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy wykonanej na ich zlecenie w listopadzie 2015 r.

W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2016 r. A.L. i R.L. wnieśli o dołączenie do akt sprawy ekspertyzy pt. "Dowód Bezpodstawności stwierdzeń i argumentów zawartych w opracowaniu DM-101/OT/v.1/15 firmowanym przez DIGICOS-ERPOL pt. "Opinia dotycząca oceny zagrożeń dla środowiska oraz ewentualnych zagrożeń dla ludności w związku z realizacją inwestycji: budowa wieży telekomunikacyjnej w M. [...]", sporządzonej przez rzeczoznawcę w dniu 29 lutego 2016 r.

W kolejnym piśmie procesowym również z dnia 3 marca 2016 r. skarżący podnieśli dodatkowe zarzuty do pisma P. z dnia 20 stycznia 2016 r.

Wojewoda [...], w piśmie z dnia 4 marca 2016 r., wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska zawartego w opinii przedstawionej przez inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 361/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty K. z dnia [...]listopada 2014 r. nr [...].

Jako kluczowe dla rozpoznania sprawy Sąd uznał rozważanie, czy przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor powinien był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zasadnicze było więc ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do inwestycji, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Następnie Sąd odwołał się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na ich podstawie skonstatował, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wywiódł, że kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jakie organ powinien wyjaśnić w tym postępowaniu to takie kwestie jak: azymuty, możliwość pochylenia anteny (TILT), możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury), bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo), uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności.

Sąd zaznaczył, że ocena powyższych kwestii powinna być dokonana przez organ architektoniczno-budowlany w sposób zobiektywizowany i wynikać nie tylko z twierdzeń strony, lecz także z parametrów zabudowy, którą strona chce zrealizować. Stwierdził, że organ może oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi poddać tę kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się, dlaczego zgadza się, bądź nie zgadza się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji. Aby ta ocena, w świetle K.p.a., nie nosiła znamion oceny dowolnej, powinna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie, a nie wybiórczo na podstawie jedynie części materiału dowodowego, bądź materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Kwalifikacji w tym zakresie organ powinien dokonać samodzielnie, przedstawiając w decyzji ocenę materiału dowodowego i końcowe wnioski. Jednocześnie wyniki tego postępowania powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 K.p.a. Orzekanie przez organ wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w opracowaniach dostarczonych przez inwestora jest niedopuszczalne

Odnosząc powyższe wymagania do wydanych w sprawie rozstrzygnięć, Sąd stwierdził, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji, uznając, że planowana na działce nr [...] w M. inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych niepoczynionych samodzielnie. Same wskazały w uzasadnieniach wydanych decyzji, że całkowicie oparły się na dokumentach przedłożonych do projektu budowlanego przez inwestora, nie dokonując jej oceny, a ograniczyły się jedynie do powtórzeń stwierdzeń i wniosków zawartych w tych dokumentach.

Sąd zauważył, że organ pierwszej instancji, jedynie w oparciu o dane przedstawione przez inwestora, uznał, iż emitowane wiązki pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować zarówno w przypadkach istniejącej zabudowy, jak i nowo projektowanej, w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Organ przyjął też, bez analizy, że jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny nadawcze stacji, uznając przy tym, że prawidłowo przyjęto w załączonym do wniosku opracowaniu wyznaczone obszary pól o wartościach mocy ≥ 0,1 W/m2 . Obszary pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych organ wskazał w oparciu o dane przedstawione przez inwestora. Również, powołując się wyłącznie na dane przedstawione przez inwestora, wskazał wysokości i występowanie osi głównych wiązek promieniowania nad poziomem terenu i zabudowy.

Jak Sąd stwierdził, podobnie Wojewoda [...] swoją ocenę oparł, co zresztą sam w uzasadnieniu decyzji potwierdził, jedynie na dokumentach przedstawionych przez inwestora. Powołując się na te dokumenty, wskazał obszar wypadkowy PKL, oraz gdzie występować będą miejsca niedostępne dla ludzi. W ten też sposób wskazał obszar oddziaływania inwestycji oraz obszar występowania pola magnetycznego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie dokonały zatem wyczerpujących ustaleń charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, które wynikają z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Sąd stwierdził, że organy nie ustaliły samodzielnie, czy wzdłuż osi głównych promieniowania poszczególnych anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zauważył, że nie odniosły się one do sposobu wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludzi, podczas gdy powinny mieć na uwadze, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Sąd wywiódł, że z przepisu tego wynika, iż przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Dalej, odwołując się do poglądów judykatury, stwierdził, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Skonstatował, że należy ocenić, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi.

Sąd stwierdził, że organy nie dokonały także samodzielnych ustaleń, co do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, wyznaczonej dla pojedynczej anteny w kontekście § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Oceniając tę okoliczność organy powinny były ponadto wyjaśnić, czy zachodzi efekt kumulacyjny samych anten, w szczególności niezbędne było zsumowanie parametrów anten, czy też nie, z uwagi na treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Sąd skonstatował, że organy nie oceniły również możliwości sterowania antenami i związanej z tym możliwość pochylenia anteny (tzw. TILT) powodującej zmianę kierunku wiązki promieniowania. Nie poczyniono własnych obliczeń, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyzn możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, w tym należało ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie stwierdzić w jakim zakresie wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania.

Sąd stwierdził dalej, że z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika ponadto, aby organy uwzględniły w toku postępowania art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Sąd skonstatował, że organy rozstrzygające przedmiotową sprawę przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a sporządzone przez nie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie spełniają wymagań art. 107 § 3 K.p.a.

O naruszeniu wskazanych przepisów świadczy zdaniem Sądu ponadto to, że w sprawie nie doszło do dokonania przez organy oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organy skoncentrowały uwagę na punkcie 1 tego przepisu, dokonały też oceny w aspekcie art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jedną z części projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Organ architektoniczno-budowlany, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę, jest zobligowany z mocy prawa do dokonania oceny przedłożonego projektu budowlanego w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak stwierdził Sąd, w wydanych przez organy obu instancji decyzjach nie sposób natomiast doszukać się wypowiedzi dotyczącej powyższego zagadnienia. Żaden z organów nie wskazał, czy w jego ocenie projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. W tych warunkach prezentowane stanowisko organów wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może domniemywać, czy zatwierdzając przedłożony projekt budowlany organ zbadał go i zaakceptował jego zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, czy też pominął dokonanie oceny projektu w omawianym aspekcie.

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek P. z dnia 22 lipca 2014 r. organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania o do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań, a które sprowadzają się przede wszystkim do dokonania pełnych ustaleń faktycznych, co do kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia oraz rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. Organy wezmą ponadto pod uwagę, że w sytuacji powzięcia wątpliwości, co do tego, czy planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy też nie, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma prawo do zobowiązania inwestora do przedłożenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 ustawy postanowienie to wydaje się również, gdy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Gdańsku z dnia 9 marca 2015 r. Zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 2 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku:

– niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i uchylenia decyzji zapadłych w sprawie, pomimo iż odpowiadały one prawu;

– błędnego zastosowania art. 7, 8 oraz 77 § 1 K.p.a., jak również art. 107 § 3 K.p.a. i w rezultacie uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w wyniku błędnego stwierdzenia, że inwestycja nimi przewidziana wymagać może uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy właściwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści uzasadnień uchylonych decyzji wskazuje, iż organ poddał dogłębnej analizie przedstawione przez skarżącą kasacyjnie kwalifikację i analizę środowiskową, o czym świadczy m.in. postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 29 września 2014 r., w wyniku którego uwzględnione zostały również obszary możliwej zabudowy stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki o numerze ewidencyjnym [...] - co zasadnym czyni zarzut, iż wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz niewłaściwej oceny kompletności uzasadnień uchylonych decyzji;

– błędnego zastosowania art. 84 K.p.a. polegającego na wskazaniu organom, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania powinny powołać biegłego celem dokonania oceny materiałów przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie, podczas gdy kwalifikacja i analiza środowiskowa jest możliwa do weryfikacji bez użycia wiedzy specjalnej, jako że jej ocena sprowadza się do odniesienia deklaracji inwestora do norm wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w wyniku takiej oceny organy pierwszej i drugiej instancji miały możliwość stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie zgodne z prawem jest wydanie uchylonych decyzji bez wcześniejszego przeprowadzania postępowania środowiskowego;

– niezastosowania art. 12 K.p.a. i pominięcia, że działanie organu było zasadne w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia";

b. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu w postępowaniu dowodu z przedłożonej przez skarżących ekspertyzy wykonanej przez mgr inż. J.J.P. , która ma niewątpliwie charakter opinii biegłego - co w sposób wyraźny wynika z samej jej treści oraz kwalifikacji autora, a jako taka nie może być brana pod uwagę w postępowaniu sądowoadministracyjnym i stanowić podstawy wyrokowania, a nadto dopuszczenie którego nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jednocześnie powodując przedłużenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji;

c. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak precyzyjnych wskazań dla organów pierwszej i drugiej instancji odnośnie do ponownego prowadzenia postępowania m.in. w zakresie ewentualnej konieczności "sumowania" parametrów anten, a nadto sporządzenia uzasadnienia, które stanowi w zasadzie obszerny przegląd orzecznictwa i doktryny, w części nie mający bezpośredniego związku z kontrolowanym przez sąd pierwszej instancji postępowaniem administracyjnym, np. związania organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; konieczności ochrony nieruchomości osób trzecich przez działaniem pola elektromagnetycznego o wartościach przekraczających normy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, czy też wykładni przepisów art. 143 Kodeksu cywilnego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 z zw. z art. 63 ust. 1 i 2 oraz 71 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ winien rozważyć uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy postępowanie w sprawie wydania tejże decyzji w odniesieniu do przewidzianej przez skarżącą kasacyjnie inwestycji jest bezprzedmiotowe, jako że nie stanowi ona "przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", co wynika z poddanej analizie organów kwalifikacji i analizy środowiskowej, którą organy rozważyły przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

b. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zastosowanie, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jego zastosowanie jest niezasadne, jako że nie ma żadnych przesłanek do stwierdzenia, iż na nieruchomości objętej uchylonym pozwoleniem na budowę ma być zlokalizowane jakiekolwiek inne przedsięwzięcie tego samego rodzaju, które po zsumowaniu parametrów osiągnęłoby progi przekraczające te przewidziane § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2. względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

A.L. i R.L. , reprezentowani przez adwokata, złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżących na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 lipca 2018 r. podtrzymał wnioski i stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Niezasadny okazał się zarzut wskazujący na błędne stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również, jako "P.b."), tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zgodnie zaś z art. 8 § 1 K.p.a. organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Dokumenty składane przez inwestora są dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien natomiast ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). To natomiast oznacza, że także dokument złożony przez stronę – kwalifikujący przedsięwzięcie w określony sposób w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 13, poz. 1397 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) podlega samodzielnej, wszechstronnej i wyczerpującej ocenie organu administracji. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu administracji, ponieważ to on rozstrzyga sprawę.

Przed wydaniem decyzji organ powinien zatem samodzielnie zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób bowiem rozstrzygnąć o kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście uznania jej za mogącą zawsze znacząco lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyniki zaś dokonania przez organ takiej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Jak tymczasem trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, a czego nie podważyła skutecznie wnosząca skargę kasacyjną, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji, uznając, że planowana na działce nr [...] w M. inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych niepoczynionych samodzielnie. Z uzasadnień wydanych przez organu obu instancji decyzji wprost zaś wynika, że w pełni oparły się one na dokumentach przedstawionych przez inwestora, nie weryfikując w żaden sposób podanych w nich informacji, a tym samym uchylając się od samodzielnej oceny tych dokumentów, jako dowodów w sprawie.

Sąd pierwszej instancji trafnie też wskazał na konieczność właściwego sposobu wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Jakkolwiek bowiem w rzeczonym rozporządzeniu nie ma legalnej definicji pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", to znajduje się ona w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "P.o.ś."). Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 2 P.o.ś. przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Odwoławszy się do powołanego przepisu, Sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmowano, iż przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 988/14; z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2057/13; z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 719/09; z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt 1485/10. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] prawidłowo przywołał treść art. 124 ust. 2 P.o.ś. i trafnie wskazał dominujące stanowisko judykatury w kwestii rozumienia pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". Organ odwoławczy nie podjął jednak próby oceny przedstawionych przez inwestora dokumentów, tylko powtórzył podane w nich dane, a także zawarte w nich wnioski.

Podobnie należy ocenić wnioski zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2014 r., który wprost stwierdził, że zgodnie z przedstawionymi przez Inwestora obliczeniami i wykonanymi rysunkami ocenia się, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Organ pierwszej instancji wyraził przywołane stanowisko – "zgodnie z przedstawionymi przez Inwestora obliczeniami" – chociaż ze zreferowanych przezeń w uzasadnieniu decyzji danych dotyczących osi głównych wiązek i promieniowania nad poziomem terenu i zabudowy wynikało, że na azymutach 10o, 100o i 280o dla minimalnych pochyleń wiązek anten sektorowych (górnego końca tiltu), których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 5000 W na odległości 200 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, minimalne wysokości osi głównych wiązek promieniowania nad poziomem terenu określono na 2,06 m n.p.t. (azymuty 100o i 280o) i 2,31 m n.p.t. (azymut 10o).

W ocenie składu orzekającego, Sąd pierwszej instancji całkowicie trafnie stwierdził zatem, że organy administracji rozstrzygające sprawę przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a sporządzone przez nie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie spełniają wymagań art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd jednoznacznie wyjaśnił też, jakie konkretnie kwestie nie zostały w toku postępowania dostatecznie, a przede wszystkim samodzielnie wyjaśnione. Stwierdził w szczególności, że organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, które wynikają z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Wskazał, że nie ustaliły one samodzielnie, czy wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Wywiódł, że organy nie dokonały samodzielnych ustaleń, co do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny w kontekście § 3 ust. 1 pkt 8 powoływanego rozporządzenia, zaznaczając przy tym, że powinny one wyjaśnić, czy zachodzi efekt kumulacyjny samych anten (w szczególności niezbędne jest zsumowanie parametrów anten), czy też nie, z uwagi na treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Stwierdził także, że organy nie oceniły możliwości sterowania antenami i związanej z tym możliwość pochylenia anteny (tzw. TILT) powodującej zmianę kierunku wiązki promieniowania.

Wobec jednoznacznie wskazanych przez Sąd pierwszej instancji uchybień w zakresie oceny materiału dowodowego, nie może zdaniem składu orzekającego, budzić wątpliwości, jakie czynności będą zobowiązane podjąć organy administracji w ponownym postępowaniu, aby uczynić zadość obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i samodzielnej oceny jego całokształtu.

Bynajmniej nie ma podstaw, by zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi obszerny przegląd orzecznictwa i doktryny. Powoływanie się w uzasadnieniu wyroku na poglądy wyrażane w judykaturze i piśmiennictwie z pewnością może być pomocne w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wzmocnienie argumentacji przemawiającej za przyjęciem takiej, a nie innej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku poglądy te muszą oczywiście zostać odniesione do realiów rozpoznanej sprawy, tak aby razem z samodzielną argumentacją sądu, składały się na wyjaśnienie powodów, które legły u podstaw wyroku. Taką też rolę spełniły w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia sądów administracyjnych. Stanowią one trafne i prawidłowe wzmocnienie argumentacji przedstawionego przez Sąd wyjaśnienia podstawy prawnej. Ocena ta i jej wyjaśnienie korespondują natomiast z zawartymi w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazaniami, co do dalszego postępowania.

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także należało ocenić jako niezasadny.

Wbrew twierdzeniu wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie zawarł we wskazaniach, co do dalszego postępowania zobowiązania do powołania biegłego. We wcześniejszej części uzasadnienia wyroku, poprzedzającej wskazania, co do dalszego postępowania, odwoławszy się do treści art. 84 K.p.a., zwrócił wyłącznie uwagę na możliwość powołania biegłego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. To do organu administracji należeć będzie więc ocena, czy w rozpatrywanej przezeń sprawie skorzysta z możliwości, jaką daje art. 84 K.p.a. Zwrócenie przez Sąd pierwszej instancji uwagi na zawartą w K.p.a. podstawę zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii z pewnością nie stanowiło naruszenia tego przepisu.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 12 K.p.a. Należy podkreślić, że zgodnie z nim organ administracji zobowiązany jest działać zarówno szybko, jak i wnikliwie. W przypadku postępowania, którego przedmiotem jest realizacja inwestycji, co do której nie można wykluczyć chociażby potencjalnego znaczącego oddziaływania na środowisko, nie ma miejsca na bezrefleksyjne przyjęcie stanowiska jednej strony (inwestora) i wydanie pochopnego rozstrzygnięcia. Wymóg prowadzenia postępowania szybko dlatego jest połączony z obowiązkiem wnikliwości, ponieważ jej brak w dalszej perspektywie może doprowadzić do niepotrzebnego przedłużenia postępowania. Realizacja zasady szybkości postępowania bynajmniej nie może więc stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia art. 7, art. 77 § 1, czy art. 80 K.p.a.

Ponieważ niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej wskazujący nie nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., nie mógł odnieść oczekiwanego przez wnoszącą skargę kasacyjną rezultatu także zarzut dotyczący niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazany przepis określa, jakie rozstrzygnięcie wydaje organ odwoławczy, gdy stwierdzi, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, bądź umorzenia postępowania odwoławczego. Ponieważ Sąd pierwszej instancji wywiódł, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty K. z dnia 19 listopada 2014 r., dotknięte były wadami skutkującymi ich uchyleniem, to tym samym stwierdził, że nie było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z nim sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z akt sprawy nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zastosował powołany przepis i wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu uzupełniającego z dokumentu. Sąd doręczał stronom i uczestnikom postępowania odpisy pism składanych w toku postępowania wraz z załącznikami, stosownie do treści art. 47 § 1 P.p.s.a. Fakt, że do pism składanych przez skarżących dołączono ekspertyzy, a Sąd doręczył je pozostałym stronom postępowania, nie oznacza, że zostały one dopuszczone jako dowód na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Skoro jednak zostały one doręczone m.in. organowi administracji, to powinien on się do nich odnieść w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Przystępując do oceny pierwszego z postawionych przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zaznaczyć, że podstawa zaskarżenia wskazana w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może mieć dwojaką postać - może polegać na błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, albo jego niewłaściwym zastosowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest przy tym stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń fatycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 219/09 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1723/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również, jako u.d.i.ś.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., wnosząca skargę kasacyjną podniosła tymczasem błędne uznanie, że organ administracji powinien rozważyć uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy – jej zdaniem – postępowanie w sprawie wydania tej decyzji w odniesieniu do planowanej przez P. inwestycji jest bezprzedmiotowe, ponieważ nie stanowi ona przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z poddanej analizie organów administracji kwalifikacji i analizy środowiskowej.

Autor skargi kasacyjnej, poprzez zarzutu naruszenia prawa materialnego, dokonał więc w istocie polemiki z przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji, negatywną oceną wywiązania się przez organy administracji z obowiązków płynących dla nich z przepisów postępowania. W niedopuszczalny sposób, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., dokonał więc własnej oceny prawidłowości czynności podjętych przez organy administracji w ramach postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji, a także oceny dowodów poprzez kwalifikację przedmiotowej inwestycji, jako niewymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do tak sformułowanego zarzut naruszenia prawa materialnego.

Sądowi pierwszej instancji nie można natomiast skutecznie zarzucić naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 21) Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność wyjaśniania przez organy administracji, czy zachodzi efekt kumulacyjny samych anten, czy też nie. Odwołując się do § 3 ust. 2 pkt 3 powoływanego rozporządzenia stwierdził koniczność zsumowania parametrów anten, jednakże nie przesądził, że automatycznie oznacza to, iż planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie składu orzekającego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest bowiem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można wszakże wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie lub nachodzenie się spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. Dlatego konieczne jest – dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14. Niepublikowane. Dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że konieczne jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 243/18 i z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.