Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 228/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1,3, art. 149 par. 2,a rt. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest działalność Wojewody Dolnośląskiego dotycząca wniosku M. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dnia 17 sierpnia 2021 r. M. K. (dalej jako skarżący) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w jego sprawie. Wniósł o:

1. Zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu.

2. Dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga.

3. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10000 zł.

4. Zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

5. Rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga jest konsekwencją następującej sekwencji zdarzeń.

Wnioskiem z dnia 2 listopada 2017 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wobec niezałatwienia sprawy dnia 22 czerwca marca 2020 r. skarżący wystosował ponaglenie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy na 17 grudnia 2020 r.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. Wojewoda zwrócił się do skarżącego o dostarczenie dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stan prawny w zakresie istoty sprawy skarżącego i sposobu jej załatwiania przez organ Sąd ustalił na podstawie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, zwłaszcza regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735. dalej jako k. p. a. ). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, iż wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko.

Nadto należy wskazać wyrażony w art. 8 §1 k. p. a. obowiązek takiego prowadzenia postępowania administracyjnego, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje doprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki" poprzez wskazanie, że:

1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.),

2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego,

3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane.

Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.

Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a., albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Jeżeli chodzi o skutki prawne ponaglenia, to od strony formalnej sprowadzają się one do obowiązku wydania postanowienia, w którym organ rozpatrujący ponaglenie stwierdza, czy w danej sprawie organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, orzekając jednocześnie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa (art. 37§6pkt 1 k. p. a. ). Stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organ wyższego stopnia zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do jej załatwienia, wskazując termin, jeśli postępowanie jest niezakończone, a oprócz tego zarządza wyjaśnienie przyczyn bezczynności lub przewlekłości, ustalenie osób winnych tym zjawiskom oraz ewentualnie decyduje o środkach zapobiegawczych na przyszłość.

Jeżeli chodzi o zakres i sposób kontroli sprawowanej nad administracją przez sądy administracyjne, to jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4.

W ocenie Sądu brak wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę skarżącego dopuścił się przewlekłości.

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącego nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło blisko 4 lata (listopad 2017 r. – sierpień 2021 r.). Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącego jest dla organu szczególnie skomplikowana, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jednak dowodów na to, aby organ poświęcał sprawie skarżącego szczególne wysiłki, napotykał nieprzewidziane komplikacje, potrzebował trudno osiągalnych informacji. Tym samym bezspornie nastąpiło naruszenie art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Brak zatem wątpliwości, że organ prowadził postępowanie długotrwale, nieefektywnie, ponad potrzebę wyjaśnienia niezbędnych w sprawie okoliczności, a więc wyczerpał ustawowe i ustalone w orzecznictwie znamiona przewlekłości.

Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawcy o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazując przyczyn tego stanu rzeczy, długotrwale nie określając terminu załatwienia sprawy. Nawet ten termin wskazując – organ nie dotrzymał go.

Pierwsze czynności w sprawie, uwidocznione w aktach, nastąpiły 4 lipca 2018 r. (prośba do Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie sprawdzenia, czy pobyt skarżącego stanowi zagrożenie dla porządku i bezpieczeństwa państwa), jednak potem, pomimo, że organ wyznaczył termin zakończenia postępowania na 4 października 2018 r. – nastąpił brak działań. Organ pozostawał długotrwale i przewlekle bierny, i ta bierność nie ma w ocenie Sądu racjonalnego uzasadnienia.

Nawet gdy organ deklaruje zakończenie postępowania, to nie podejmuje konkretnych aktywności, aby tym deklaracjom sprostać. W ocenie Sądu to niedopuszczalna praktyka, sprzeczna z prawem i zasadami dobrej administracji.

Z tych powodów Sąd chce także podkreślić naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu.

Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenie prawa.

Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione.

Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę:

1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy p. p. s. a.).

Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utarło się rozumienie rażącego naruszenia prawa jako sytuacji, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne i indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art., 149§1a ustawy p. p. s. a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Sąd uznał, że z taką sytuacją – rażącym naruszeniem prawa - mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Prawo strony do rozpoznania jej sprawy w wyznaczonym ustawą terminie zostało naruszone w sposób oczywisty. Tempo działań organu ewidentnie wyczerpuje cechy przewlekłości. Patrząc na wagę naruszenia, przez pryzmat nakreślonych przez ustawę terminów, zauważamy, że nie ma mowy o łagodnym czy nieznacznym przekroczeniu terminu; wręcz przeciwnie, widać jego poważne pogwałcenie będące w jawnej sprzeczności z obowiązującymi regulacjami w tym zakresie. Ponadto owo naruszenie wywołuje dotkliwe skutki indywidualne, z powodu licznych uciążliwości codziennego życia związanych z niepewnością sytuacji jednostki, zwłaszcza, w realiach niniejszej sprawy, dla opiekunów prawnych skarżącego. Nie można pominąć negatywnych skutków społecznych – w postaci obniżania zaufania do państwa i spadku jego autorytetu – jako rozstrzygającego o sprawach obywatela podmiotu. Sąd nie ma wątpliwości, że przepisy określające terminy załatwienia sprawy zostały naruszone w sposób jaskrawy, a tym samym pewność sytuacji prawnej jednostki doznała podważenia.

Zgodnie z art. 149 §2 ustawy p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd za uzasadnione i celowe uznał przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Suma ta powinna być dla skarżącego swoistą rekompensatą za przewlekłość, brak poszanowania jego praw, niepewność i trudności życiowe spowodowane brakiem aktu, który organ zobowiązany jest wydać we wskazanym przepisami terminie. Dlatego Sąd uznał sumę pieniężną jako instrument, który bardziej zrekompensuje skarżącemu spowodowane przewlekłością trudności życiowe, niż grzywna, której dolegliwość nie musi mieć charakteru personalnego. Ponadto Sąd wyraża nadzieję, że zasądzona kwota zmobilizuje organ w tej konkretnej sprawie, i będzie dyscyplinująco działać także na przyszłość. Mając na względzie jak najszybsze doprowadzenie sytuacji skarżącego do wnioskowanego przez niego stanu w zakresie rozpatrzenia wniosku, Sąd wyznacza organowi 30-dniowy termin na rozstrzygnięcie sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p. p. s. a. uwzględniając poniesione przez skarżącego koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).