Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 835/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 4, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi M. K. oraz D. Ż. i K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz: a) skarżącego M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. b) skarżących D. Ż. i K. Ż. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 835/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy A orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka gazociągu niskiego ciśnienia na terenie przy ulicy A/B w A, obręb [...], działki nr ewid. gruntów: 97/39, 97/38, 97/37.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało dokonane poprzez umieszczenie w dniu od 26.06.2020 r. na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wnioskodawcy, właścicieli i użytkowników nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja powiadomiono przy piśmie z dnia 26.06.2020 r.

Organ ustalił, iż dla działek objętych wskazanymi we wniosku liniami rozgraniczającymi teren inwestycji dla wskazanego we wniosku terenu gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, zatem stosownie do postanowień art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na inwestycji celu publicznego jest lokalizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (ciśnienie projektowanego gazociągu będzie nie większe niż 0,5 MPa - por. § 3 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz nie będzie oddziaływało na obszary Natura 2000. Wobec powyższego, jego realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska inwestycja musi być realizowana w sposób zapewniający maksymalne ograniczenie oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji nie jest objęty formami ochrony zabytków w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wg danych z rejestru gruntów, na działkach objętych wnioskiem nie występują grunty rolne klas I-III ani grunty leśne. W konsekwencji, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zatem nie dojdzie do naruszenia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ teren inwestycji w całości jest położony na użytku gruntowym dr - drogi, odstąpiono od dokonania uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia z tymi organami są wymagane jedynie w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa procedury oraz po dokonaniu analizy stanu faktycznego oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu, z uwagi na to, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a inwestor przedłożył wymagane przepisami dokumenty, decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy orzekł w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli D.Ż., K. Ż. oraz M. K., nie wyrażając zgody na inwestycje w kształcie, jaki ustalono w zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w odniesieniu do inwestycji celu publicznego - w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Inwestycją celu publicznego jest, zgodnie z definicją zawartą art. 2 pkt 5 ustawy, działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.), za cel publiczny uznaje się budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w energię elektryczną.

Bazując na w/w definicji "inwestycji celu publicznego", za cechę niezbędną takiej inwestycji należy uznać jej lokalne znaczenie. Sieć i urządzenia, będące przedmiotem wniosku, będą stanowić nowy element istniejącej infrastruktury technicznej, umożliwiający jego dalszą rozbudowę oraz zapewniający wyposażenie wskazanych terenów w brakujące media.

Przedmiotową inwestycję należy traktować zatem jako cel publiczny o znaczeniu lokalnym, który podlega procedurze uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zgodnie z art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzedza postępowanie wyjaśniające polegające na przeprowadzeniu analizy (art.53 ust. 3) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Wynik pierwszej z wymienionych analiz odpowiedzieć ma na pytanie, czy planowana inwestycja zgodna jest z przepisami prawa, a w szczególności z regulacjami zawartymi w ustawach szczególnych, a także aktach wydanych na ich podstawie. Drugim elementem analizy jest stan faktyczny i stan prawny nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja, co oznacza obowiązek zbadania zgodności inwestycji z prawami podmiotowymi innych osób.

Zdaniem Kolegium zebrany materiał dowodowy pozwala uznać, iż analiza, była przedmiotem badania ze strony organu I instancji. Organ I instancji dokonał ustaleń, w jakim zakresie będą miały w przedmiotowym przypadku zastosowanie przepisy szczególne. Określono także stan prawny terenu - akta sprawy zawierają wypisy z ewidencji gruntów, na podstawie których ustalono krąg stron postępowania, które powiadomiono o wszczęciu postępowania, a także doręczono im decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaną w wyniku tego postępowania.

Stosownie do przepisu art. 52 w/w ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: (1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1 :2000; (2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Mając na uwadze, że planowana inwestycja polega na budowie sieci gazowej warunki w zakresie infrastruktury tj: komunikacji, wody, kanalizacji, wód deszczowych nie dotyczą tejże budowy, stwierdzić należy, że inwestor występując z wnioskiem oraz załączając odpowiednie mapy spełnił wymogi przewidziane w w/w przepisie.

Kolegium podkreśliło, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Nie ma również możliwości analizowania różnych wariantów przebiegu danej inwestycji (czyli np. z pominięciem działki właściciela, który nie wyraża zgody lub z uwzględnieniem dodatkowych działek czy dodatkowych prac) w sytuacji, gdy takiej możliwości nie zawiera wniosek inwestora. Ustalanie inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania niebędących inwestorami. Jak również wyjaśnić należy, decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa jedynie dopuszczalność wykonania inwestycji na określonej działce (por. uchwała z 25 listopada 1996 r. NSA, sygn. akt OPK 22/96, Lex nr 29257; wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Lex nr 168058). Wskazanie planowanej lokalizacji należy uznać jedynie za wstępną koncepcję usytuowania, w żadnym natomiast razie koncepcja ta nie może przesądzać o ostatecznej lokalizacji planowanego obiektu, w tym zakresie bowiem ocena należy do organu wydającego pozwolenie na budowę. Powyższe wynika z faktu, iż decyzja ta, stosownie do art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa jedynie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów szczególnych, w tym warunki w zakresie infrastruktury technicznej i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Decyzja ta nie przesądza natomiast o szczegółach planowanych obiektów, ich formie architektonicznej, obrysie na gruncie, a także usytuowaniu w stosunku do granic działek oraz innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Te bowiem okoliczności konkretyzują się w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nadto w decyzji wskazano, iż inwestycja nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich faktycznym wykorzystaniem. Na etapie projektu budowlanego należy zapewnić wymagania ochrony interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie, nie występuje niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, a tym samym stosownie do brzmienia art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia. Ponadto, zaskarżona decyzja w swej treści zawiera informację, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Pewne jest, że zasada nienaruszania cudzych praw, związanych z nieruchomością, wynika także z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Można tu chociażby przytoczyć przepis cyt. wyżej art. 52 ustawy, określający konieczną treść wniosku. Nie zamieszcza się we wniosku żadnych dokumentów związanych z udowadnianiem praw do nieruchomości. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, poprzez wykładnię systemową treść art. 63 ust. 2 ustawy należy odnieść także do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowisko, zgodnie z którym dla sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają znaczenia kwestie własnościowe, reprezentowane jest też powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 11.01.2010 r., II SA/Kr 297/09, wyrok WSA w Łodzi z 28.10.2009 r. II SA/Łd 443/09, wyrok WSA w Warszawie z 16.11.2009 r. IV SA/Wa 1563/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.04.2006r. II SA/Bd 1280/05). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powoduje zatem ograniczenia prawa własności, aczkolwiek na jej podstawie może inwestor podjąć dalsze działania, które ograniczą prawo własności innej osoby i to nawet wbrew woli danej osoby w drodze np. późniejszego postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spowodowała niemożliwość lub istotne ograniczenie dalszego korzystania z nieruchomości przed dotychczasowego właściciela, może on żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Tym samym porządek prawny przewiduje w takiej sytuacji możliwość uzyskania odszkodowania lub żądania od gminy wykupienia części nieruchomości, która na skutek decyzji ustalającej warunki inwestycji celu publicznego straciła dla właściciela dotychczasowe znaczenie.

Skargi na powyższą decyzję Kolegium wnieśli D.Ż. i K.Ż. oraz M.K.

D.Ż. i K.Ż. podnieśli, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są błędne, bowiem dotyczą działki gruntu, która w chwili wydawania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. już nie istniała. W związku z powyższym decyzje obu organów są niewykonalne, a co za tym idzie obie decyzje winny być uchylone. Z zawiadomienia Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 18 września 2020 r. znak [...] w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że działka nr 97/37 już nie istnieje, bowiem doszło do scalenia działek gruntu nr 97/37 i nr 97/8. Scalenie obu w/w działek gruntu nastąpiło z kolei w celu realizacji decyzji Burmistrza A z [...] marca 2009 r. znak [...], zgodnie z którą działka nr 97/4 uległa podziałowi na działki: 97/37, 97/38, 97/39 i 97/40, cyt. "podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że działka nr 97/37 przeznaczona zostanie na powiększenie nieruchomości sąsiedniej", czyli działki 97/8, a która to decyzja została załączona do odwołania. O toczącym się postępowaniu w przedmiocie scalenia działek gruntu nr 97/37 i 97/8 - zgodnie z w/w decyzją Burmistrza A - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. było informowane w treści odwołania. Mimo posiadania przez organ administracji publicznej przedmiotowej informacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie uczyniło absolutnie nic, aby przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie ustalić aktualny stan faktyczny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazuje w treści skarżonej decyzji, że "inwestycja nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich faktycznych wykorzystaniem", co było również podnoszone przez skarżących w odwołaniu. Niestety Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie dokonało jakichkolwiek ustaleń jak faktycznie wykorzystywane są tereny sąsiednie, w tym w szczególności nieruchomość będąca własnością skarżących.

Z kolei M.K. w złożonej skardze wskazał, że "Skargę swoją składam na stronniczość SKO w Ł. SKO w Ł. nawet nie raczyło zapoznać się z naszymi argumentami i w trybie zaocznym podjęło decyzję. Należy zauważyć, że byłem do dyspozycji i żadnym swoim postępowaniem nie utrudniałem pracy SKO. SKO ulegając manipulacjom Gminy całe swoje uzasadnienie decyzji sprowadziło do wyjaśnienia sprawy pojęciem "cel publiczny". Skargę swoją sprowadzę do trzech punktów. Domagam się, żeby Gmina przedstawiła całościową mapkę sytuacyjną, którą zawierałaby ul. B na odcinku między ul. C i ul. D oraz cała ul. A. Na mapie tej Gmina powinna przedstawić już istniejący gazociąg. Ponieważ w odwołaniu z dn. 29.08.20 r. wykazywałem oszczędności jakie społeczeństwo A uzyska z rezygnacji z realizacji "celu publicznego", czyli gazociągu po działkach nr 97/37, 97/38 obręb [...], teraz domagam się by Gmina przedstawiła wyliczenie strat jakie poniesie społeczeństwo w skutek rezygnacji z owych ok. 100 m gazociągu, oczywiście "celu publicznego". SKO w swoim uzasadnieniu wielokrotnie wskazywało na wnikliwą analizę Urzędu Gminy. Zapewne w/w mapkę jak i wyliczenia strat w złotówkach Gmina posiada. Gmina posługując się wycinkowymi mapkami oraz szermując pojęciem "cel publiczny" dokonywała manipulacji. W odwołaniu z dn. 29.08.20 r. pisałem, że w dn. 31.10.91 r. aktem notarialnym została powołana droga wspólna z działek nr 97/4 i nr 97/5 obręb [...] między mną, a M.W. (siostra). Aktem notarialnym z dn. 12.02.1998 r. owa droga została zlikwidowana, a działka nr 97/4 stała się moją posiadłością, natomiast działka nr 97/5 własnością spadkobierców. Wydzielona z działki nr 97/4 działka nr 97/38 oraz wydzielona z działki nr 97/5 działka nr 97/19 mają identyczny statut. Na działce nr 97/19 i 97/20 Gmina wydała zgodę na budowę obiektu mieszkalnego, który został zrealizowany, zgodnie z prawem budowlanym "w zabudowie ciągłej, segmentowej lub szeregowej". Gmina wydając decyzję budowy stałej na działce nr 97/19 wydała jednocześnie decyzję właścicielowi działki nr 97/38 na stałą zabudowę w świetle istniejącej, na działce nr 97/19 (Prawo budowlane). Jeżeli Gmina chce realizować tzw. "cel publiczny" łamiąc Polskie Prawo Budowlane, to ja się domagam by Gmina spowodowała przesunięcie budynku wybudowanego za jej zgodą na działce nr 97/19 i nr 97/20 na odległość zgodną z Polskim Prawem Budowlanym od działki nr 97/38. Gmina na pewno poświęciła dużo czasu, by swój bzdurny "cel publiczny" ująć w ramy prawne. Domagam się, by Gmina przedstawiła wyrok NSA w Łodzi z początku lat 20-tych. Wyrok ten dotyczył bezpośrednio dz. Nr 97/4 obręb [...]. Wyrok ten wprawdzie nie dotyczył "celu publicznego", czyli gazociągu, dotyczył ogrodzenia działki nr 97/4 obręb [...]. Uchylona decyzja Burmistrza dotyczyła ograniczenia moich praw do mojej działki nr 97/4 (zabraniała mi ogrodzenia i użytkowania mojej ziemi, natomiast Gmina pobierała podatki). Ekipa naczelnika p. A. potrafiła znaleźć Wyroki WSA w Kielcach czy Rzeszowie by odwrócić uwagę od ukrywanego wyroku NSA w Łodzi".

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wskazał, że z mapy przekazanej przez organ I instancji nie wynika jakoby działek wskazanych pod inwestycje nie było. Po drugie, żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Nie ma również możliwości analizowania różnych wariantów przebiegu danej inwestycji w sytuacji, gdy takiej możliwości nie zawiera wniosek inwestora. Jak również wyjaśnić należy, decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa jedynie dopuszczalność wykonania inwestycji na określonej działce (por. uchwała NSA z 25 listopada 1996 r., OPK 22/96, Lex nr 29257). Wskazanie planowanej lokalizacji należy uznać jedynie za wstępną koncepcję usytuowania, w żadnym natomiast razie koncepcja ta nie może przesądzać o ostatecznej lokalizacji planowanego obiektu, w tym zakresie bowiem ocena należy do organu wydającego pozwolenie na budowę. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzielając zarzutów skarg wniosło o ich oddalenie i przyjęcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako integralnej części odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 r. postanowiono o połączeniu skarg [...] D. Ż. i K. Ż. oraz M.K. do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że przedmiotem skargo stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy A z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. budowa odcinka gazociągu niskiego ciśnienia na terenie przy ul. A/B w A, obręb [...], działki nr 97/39, 97/38 i 97/37.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ww. ustawy, inwestycja celu publicznego lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego a w przypadku braku planu miejscowego, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przywołany przepis pozostaje w związku z zawartą w art. 4 u.p.z.p. ogólną zasadą, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku natomiast braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Stosownie do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wśród celów wskazanych w art. 6 u.g.n. ustawodawca wymienił w pkt 2: budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W świetle przywołanych przepisów organy niewadliwie ustaliły i wykazały, że planowana budowa wskazanego we wniosku inwestora odcinka gazociągu niskiego ciśnienia, stanowi inwestycję celu publicznego.

Podkreślenia jednak wymaga, zwłaszcza w kontekście zarzutów formułowanych przez M. K., że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega swobodnej ocenie organu administracyjnego i nie jest zależne od woli właściciela gruntu, na którym inwestycja jest lokalizowana. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji – poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – nie wkracza w takim wypadku w sferę wykonywania praw przysługujących do takich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., II OSK 170/16, CBOSA). Dla uzasadnienia odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji organ musiałby wykazać jej niezgodność z przepisami prawa, gdyż – jak już wcześniej zauważono - ocenie podlega jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu. Natomiast ani organy, ani też sąd administracyjny nie mają kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w planowanym przebiegu. Kontrola takiej decyzji nie może zatem obejmować celowości podjęcia danej inwestycji w konkretnym kształcie i na danym terenie.

Istotne także jest, że przepis art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (zd. pierwsze), a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (zd. drugie). Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i konsekwentnie też, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Ustalenie charakteru inwestycji jako inwestycji realizującej cel publiczny przy jednoczesnym braku planu miejscowego dla obszaru na którym zaplanowano tę inwestycję uzasadniało wystąpienie o uzyskanie decyzji określonej w art. 50 ust.1 u.p.z.p.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma treść art. 52 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. na organ wydający decyzję lokalizacyjną nałożony został obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikający z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Organ I instancji w oparciu o przedstawiony projekt i mapę stwierdził, że teren inwestycji obejmuje działki o nr ewid. 97/39, 97/38 i 97/37, które figurują w rejestrze gruntów jako działki drogowe.

Mimo zasygnalizowania w odwołaniu przez D.Ż. i K.Ż., że ustalony na gruntach objętych decyzją stan prawny i faktyczny nie jest aktualny, organ odwoławczy nie podjął żadnych działań zmierzających do weryfikacji zarzutów odwołania, co nie zasługuje na aprobatę, zważywszy na fakt, że dysponował dołączoną do odwołania kopią decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] marca 2009 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jak i informacją o złożeniu przez właścicieli działek 97/8 i 97/37 obr. [...] w A wniosku o sporządzenie dokumentacji do zmiany ewidencji gruntów polegającej na połączeniu działek ewidencyjnych oraz zmianie użytku "dr" na "B" na działce 97/37, zgodnie z informacją na mapie [...]. Tymczasem ostateczna decyzja kończąca postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc decyzja, która przeszła przez administracyjny tok kontroli powinna być decyzją wolną od wad, błędów czy nieścisłości, które mogą w przyszłości np. utrudnić jej wykonanie.

Jest to o tyle istotne, że jak wynika z dołączonego do skargi zawiadomienia Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 18 sierpnia 2020 r. doszło do połączenia w/w działek ewidencyjnych, nowa działka zyskała nowy numer 213 i figuruje w całości jako oznaczona symbolem "B".

Niezależnie od tego, że oczywiście można wskazać na zaniechania właścicieli działek w zgłaszaniu zmian do stosownych ewidencji, to powyższe nasuwa wątpliwości, czy organ odwoławczy wywiązał się z obowiązku kontroli decyzji organu I instancji pod kątem dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

O ile co do zasady dokonanie podziału działek czy ich połączenie po wydaniu decyzji nie wpływa negatywnie na wydane rozstrzygnięcie, a także nie zmienia przesłanek okoliczności umożliwiających wydanie takiej decyzji, to w okolicznościach niniejszej sprawy (zatwierdzenie podziału miało miejsce w 2009 r., a więc ewentualne przeznaczenie inne niż pod drogę jest utrwalone) w ocenie Sądu dodatkowego wyjaśnienia wymaga, czy przy wydaniu decyzji przez organ I instancji i przy składaniu wniosku pod uwagę został wzięty aktualny stan faktyczny i czy rzeczywiście żaden przepis nie sprzeciwia się lokalizacji inwestycji.

Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Przyjmuje się, że działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie mimo sygnalizowanych w odwołaniu D. Ż. i K. Ż. kwestii, organ odwoławczy nie odniósł się do tych zagadnień, nie ustalił, czy mają wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji, a zatem nie zrealizował nawet funkcji kontrolnej.

Mając na uwadze powyższe uznać należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku

dc