Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1429/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi [....] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 lipca 2009r. , nr [....] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz [....] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. kwotę 400 zł ( czterysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Budownictwa odmówił podjęcia na wniosek "A" Sp. z o.o. Spółka Komandytowa we W. zawieszonego (do czasu uchwalenia planu miejscowego) postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę pawilonu handlowo - usługowego z parkingiem, punktem małej gastronomii, infrastrukturą towarzyszącą i wolnostojąca stacją trafo na terenie obejmującym działki nr : "1", "2", "3", "4", "5" obręb [...]; działki nr; "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13" obręb [...] wraz z przyłączami : wodociągowym (na działce nr "7" obręb [...]), kanalizacji sanitarnej (na działce nr "5", obręb [...]), kanalizacji deszczowej (na działce nr "5" obręb [...]), energetycznym (na działkach nr "10", "11", "14", obręb [...]; nr "7", "5" obręb [...]), gazowym (na działkach nr "15", "7", "5" obręb [...]), teletechnicznym (na działkach nr "14", "12" obręb [...]; dz. nr "3" i "16" obręb [...]) przy ulicach N. w T.. W uzasadnieniu podniesiono, iż stosownie do przepisów obowiązującego prawa stanowiących treść art. 62 ust. 2 w związku z art. 15 ust.3 pkt 4 i art. 10 ust.2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej ustawa o planowaniu z 2003 r., decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się jeżeli w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ w przypadku wielkopowierzchniowych obiektów handlowych istnieje ustawowy obowiązek sporządzenia planu (art. 10 ust.2 pkt 2 w związku z art. 15 ust.3 pkt 4 ustawy) lokalizacja przedmiotowych obiektów na terenach pozbawionych planu, wymaga sporządzenia miejscowego planu. Organ wyjaśnił również, iż działki stanowiące teren przedmiotowej inwestycji znajdują się na obszarze co do którego w dniu [...] stycznia 2008r. Rada Miejska w T. podjęła Uchwalę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zażalenie "A" Sp. z o.o. Spółki Komandytowej we W. zostało uwzględnione i postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podnosząc w uzasadnieniu, że zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 2 w związku z art. 15 ust.3 pkt 4 i art. 10 ust.2 pkt 8 ustawy o planowaniu z 2003 r., jest możliwe tylko w przypadku ustalenia kiedy (w jakiej sytuacji) w świetle obowiązujących przepisów "istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego", a w konsekwencji obowiązek zawieszenia na zasadzie art. 62 ust. 2 ustawy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

A więc, stosownie do jednoznacznej treści art. 14 ust. 7 ustawy jedynie w sytuacji w której przepisy odrębne od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na gminę obowiązek sporządzenia planu miejscowego spełniona zostaje przywoływana już hipoteza normy przepisu art. 62 ust. 2 ustawy nakazująca zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Wśród powszechnie obowiązujących przepisów brak jest natomiast takiej normy prawnej, która statuowałaby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów w których mogą zostać rozmieszczone obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw.

Upatrywanie przez organ I instancji ciążącego na gminie obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego w takiej sytuacji w treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy uznać należy za niezasadne. Artykuł 10 ustawy zawiera bowiem wymagany zakres studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy , konkretnie zaś katalog uwarunkowań (ust. l) i podstawowych treści studium (ust.2). Zakres przedmiotowy studium obejmuje również określenie obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych , w tym obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. oraz obszarów przestrzeni publicznej (art. 10 ust.2 pkt 8 ustawy). Przepis ten należy zatem rozmieć w ten sposób, że o ile na terenie gminy występują przypadki, o których mowa w przepisie, winny zostać obowiązkowo określone w studium np. na obszarze gminy występuje teren górniczy, park kulturowy, Pomnik Zagłady ( co wynika z przepisów odrębnych ), względnie zachodzi potrzeba określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, terenów dla obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, obszarów przestrzeni publicznej. Tak określony zakres studium jest obligatoryjny , a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ( art. 9 ust. 4 ustawy). W takim przypadku sporządzenie projektu planu miejscowego musi być zgodne z zapisami studium (art. 15 ust. 1 ustawy), a uchwalenie planu miejscowego może nastąpić po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Nie stanowi to jednak argumentu na poparcie tezy, że studium, czy też przepis określający jeden z elementów studium statuuje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy), wiąże jedynie organy gminy przy sporządzeniu planu miejscowego, po drugie zaś - przywołany już przepis art. 14 ust. 7 ustawy w sposób jednoznaczny stwierdza, w jakich przypadkach obowiązkowo sporządza się plan miejscowy.

Art. 15 ust.3 pkt 4 ustawy upoważnia jedynie radę gminy -jak organ dysponujący tzw. władztwem planistycznym do tego, by w razie stwierdzenia takiej potrzeby, określić granice terenu pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 mkw. A zatem i ten przepis nie uzależnia lokalizacji, ani realizacji wspomnianych obiektów od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie upoważnia rady gminy do tego, by - korzystając z przysługującego im władztwa planistycznego -zdecydowały o rozmieszczeniu takich obiektów, określając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granice terenów przeznaczonych pod budowę tego rodzaju obiektów. Jeśli więc rada gminy skorzysta z tego upoważnienia przesądzi jedynie o tym gdzie na jej terenie będą mogły powstać obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m kw.

Obligatoryjne zawieszenie na zasadzie art. 62 ust. 2 ustawy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego, nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje - na podstawie przepisów odrębnych - obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obecnie obowiązująca ustawa nie wymienia bowiem w swej treści, tak jak miało to miejsce w art. 13 ust. 1 pkt 2-5 poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, innych przewidziane w przepisach odrębnych, przypadków w których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktualnym obowiązującym stanie prawnym nie ma zaś powszechnie obowiązującego przepisu prawa ustanawiającego obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw.

Na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostały wniesione skargi przez Miejski Klub Sportowy "[...]" w T. oraz "B" Sp. z o.o. w R..

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r. (znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 54 § 3 p.o.p.s.a uwzględnić skargi w całości, uchyliło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 21 maja 2009 r., (znak: [...]), utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 24 marca 2009r., znak: [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie zważyło, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W wyroku z dnia 11 marca 2008r., sygn. akt: II OSK 87/07, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził: " (...) nie może budzić wątpliwości, iż przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż dla takiego obiektu nie może być wydana przez wójta /burmistrza, prezydenta/ decyzja o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozstrzygnięcie jednoosobowego organu administracji publicznej, pełniącego zasadniczo w gminie funkcję organu wykonawczego, w takim przedmiocie nie może być wystarczające.

Jeżeli wiec określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dla której sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i t. 3, jest obowiązkowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła spółka "A" Sp. z o.o. Sp k. z siedzibą we W. i zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że podstawę lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego może stanowić wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem wykluczone jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obiektu;

* art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem obligatoryjne jest zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia planu oraz

* art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 126 Kpa polegające na braku uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że wykluczone jest lokalizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

- wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że :

istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istnieje podstawa do twierdzenia, że obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m ) może być realizowany wyłącznie w oparciu o postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, innymi słowy, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obiektu.

z uzasadnienia skarżonego postanowienia SKO wynika, że jedyną postawą jego wydania jest treść orzeczenia NSA z dnia 11 marca 2008, sygn. II OSK 87/07, trzeba mieć na uwadze, że orzeczenie NSA jest wiążące tylko w danej konkretnej sprawie i nie może stanowić bezkrytycznie i automatycznie podstawy rozstrzygnięcia w innych sprawach, tymczasem Kolegium nie przedstawiło własnego toku rozumowania i argumentacji, a jedynie ograniczyło się do zacytowania obszernego fragmentu uzasadnienia powołanego wyroku NSA i stwierdzenia, że orzeczenie to przesądza sprawę

na aktualność powołanego orzeczenia NSA (i orzeczeń wcześniejszych) wpływ ma fakt, że pochodzi ono z okresu przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 8 lipca 2008 wyroku w sprawie badania zgodności z konstytucją ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Uzasadnienie wyroku uchylającego w całości powołaną ustawę nie może pozostać bez wpływu na postrzeganie wyroków wydanych wcześniej. Szerzej do tej kwestii odniósł się pro f. dr hab. M. S. w załączonej do skargi ekspertyzie. Szczególni interesujące jest przedstawione w ekspertyzie stanowisko, zgodnie z którym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła dekompozycja przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp (poprzez usunięcie nowej wartości liczbowej i nieprzywróceniu starej), która praktycznie uniemożliwia zastosowanie tego przepisu.

4. W systemie prawa BRAK przepisu, z którego wynika OBOWIĄZEK uchwalenia planu dla obszarów lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych

5. takim przepisem nie może być art. 10 ust.2 pkt. 8 ustawy o planowaniu z 2003 r., bowiem gdyby wolą ustawodawcy było potraktowanie obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jako obszaru dla którego sporządzenie planu jest obowiązkowe, to umieściłby te kategorie po słowach "w tym", a nie po słowach "a także", które oznaczają koniunkcje rozłączną, podobnie jak np. słowa "a ponadto".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. l § l i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Problem sprawy niniejszej sprowadza się do wykładni przepisów art. 62 ust. 2, art. 15 ust. 3 oraz art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu z 2003 r. Ten ostatni przepis wprowadza zasadę, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Trudno by znaleźć przepis odrębny, który nakazywałby obowiązkowe sporządzenia planu dla inwestycji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m . Jeżeli więc nie ma takiego obowiązku nie ma podstaw do zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu. Sąd w składzie orzekającym w całej rozciągłości popiera wywody Kolegium zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. Kolegium od tego stanowiska odstąpiło w zaskarżonym obecnie postanowieniu z dna 8.07.2009 r., uwzględniając skargi Miejskiego Klubu Sportowego "[...]" w T. oraz "[...]" Sp. z o.o. w R., utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 24.03.2009 r., (znak: [...]) odmawiające podjęcia postępowania zawieszonego do czasu uchwalenia planu miejscowego. Uzasadniając zmianę swego stanowiska Kolegium odwołało się do stanowiska, zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.03.2008r., (sygn. akt: II OSK 87/07), w którym przesądzono, że : " (...) nie może budzić wątpliwości, iż przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Sądowi w składzie orzekającym, znane jest powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i stanowisko wyrażone w późniejszym wyroku z dnia 13.10.2009 r. (sygn. akt II OSK 1558/08) w którym Sąd stwierdził, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży, określonej w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu z 2003 r., w wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4.

Poglądy wyżej przedstawione wyrażone zostały w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych sprawach, przeto nie jest Sąd związany przedstawioną wykładnią.

Zdaniem Sądu nie ma podstaw do podzielenia poglądu, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży, określonej w art. 10 ust. 2 pkt 8 - w wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu z 2003 r.

Prawo do dysponowania rzeczą własną może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności ( art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt. l ustawy o planowaniu z 2003 r., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z powyższego wynika, że zasadą jest - prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, a realizacja tego prawa uzależniona jest jedynie od zgodności z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustawa i tylko ustawa może wprowadzić dalsze ograniczenia. I ustawa o planowaniu z 2003 r., takie ograniczenie wprowadza, stanowiąc, że w przypadku gdy nie ma planu, ale dla danego terenu istnieje obowiązek sporządzania planu - postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (art. 62 ust.2). Tak więc obowiązek sporządzenia planu musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Jest to wyjątek od zasady o której co dopiero była mowa i jako taki nie może być wykładany w sposób rozszerzający.

Zwolennicy poglądu, iż z samej ustawy o planowaniu z 2003 r., wynika obowiązek sporządzenia planu a co za tym idzie obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, swoje stanowisko uzasadniaj ą wykładnią systemową przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu z 2003 r.

Art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu dotyczy zakresu studium. Powołany ust. 3 tego przepisu stanowi o terminie obowiązku przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, stanowiąc, że obowiązek ten powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Art. 15 ust. 3 pkt. 4 mówi, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Wszystkie wyżej powołane przepisy umieszczone zostały w rozdziale 2 pn. "Planowanie przestrzenne w gminie". Przepisy tego rozdziału określają charakter prawny studium jak aktu nie będącego aktem prawa miejscowego kutego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy ( art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu z 2003 r.).

O obowiązku sporządzenia planu decyduje art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu z 2003 r., wyraźnie przesądzając, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisy odrębne a więc nie przepisy ustawy o planowaniu 2003 r. Ustawodawca gdy chce na Gminę nałożyć obowiązek sporządzenia planu czyni to wprost w ustawie. Dla przykładu, w art. 10 ust. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu z 2003 r., postanawia, że w studium określa się w szczególności obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Ale obowiązek uchwalenia planu wprowadza w art. 5 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U.nr.41 poz.412) nakładając na gminę obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej.

Nie ma w systemie polskiego prawa takiego przepisu, odrębnej ustawy, która nakładałaby obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów na których mają być realizowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedażnej powyżej 400 m2. Obowiązek ten nie może wynikać z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. l0 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu z 2003 r.

Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie, narusza prawo na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. "a", i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.