Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 931/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1ust. 1, 2, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3a, art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 15 ust. 2 lit a, art. 14 ust. 7, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.-D. Spółki z o.o. z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 791/14 w sprawie ze skargi P.-D. Spółki z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia 18 czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Go 791/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę P.-D. Spółki z o.o. w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia 18 czerwca 2014r., nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ż. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 8 stycznia 2013r. Podstawą materialnoprawną rozpoznania przez organy sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p.

Sąd wskazał, że przedmiot wniosku stanowiła inwestycja w postaci budynku handlowego wielkopowierzchniowego o powierzchni sprzedaży ponad 2000m2. Istota problemu występującego w kontrolowanej sprawie administracyjnej sprowadzała się do kwestii, czy dla inwestycji w postaci obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży, o jakiej mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też jego lokalizacja możliwa jest jedynie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczy spór między skarżącą Spółką a organami orzekającymi w sprawie sprowadzał się do wykładni przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że w dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowił, że "w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400m² oraz obszary przestrzeni publicznej". W swej pierwotnej wersji przepis ten miał brzmienie, w którym powierzchnia sprzedaży obiektów handlowych określona była zwrotem "powyżej 2000m²". Zmiana jego treści, polegająca na zmianie określenia wielkości powierzchni sprzedaży obiektu handlowego dokonana została przepisem art. 12 ustawy z 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz. 880). Nowelizacja ta weszła w życie w oparciu o art. 18 wskazanej ustawy w dniu 18 września 2007r., a następnie została derogowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r. (sygn. akt K 46/07). Powołanym wyrokiem Trybunał stwierdził, że ustawa z 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w całości jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt K 46/07 – OTK ZU 2008, nr 6, poz. 104 ). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, skutkiem przywołanego wyroku TK jest "odżycie" normy art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej przepisem art. 12 ustawy z dnia z 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zatem za obiekty handlowe, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w dalszym ciągu należy uważać obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m².

Sąd wskazał, że stanowisko skarżącej prezentowane w toku postępowania przed organami administracji i w skardze, dotyczące wykładni przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 14 ust. 7 u.p.z.p., sprowadza się w istocie do tezy, iż dla obiektów handlowych o jakich mowa w normie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie istnieje obowiązek sporządzania planu miejscowego i że w przypadku braku takiego planu lokalizacja tego typu obiektów dopuszczalna jest na podstawie aktu indywidualnego, tj. decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego w skardze wskazując, że wbrew stanowisku skarżącej przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p., stanowiący, iż "plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne" nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Taki obowiązek nie wynika bowiem jedynie z przepisów odrębnych do których odsyła cytowany art. 14 ust. 7 u.p.z.p., ale również z wykładanych systemowo i celowościowo przepisów samej ustawy, tj. art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 oraz z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Przy czym nie chodzi tu o traktowanie innych przepisów u.p.z.p. jako "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p., ale o sytuację w której istnieją dwa źródła obowiązku sporządzenia planu miejscowego: przepisy odrębne, do których odesłanie znajduje się w art. 14 ust. 7 i oraz przepisy samej u.p.z.p.

Sąd zauważył, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem polityki przestrzennej gminy i jest uchwalane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, co stanowi wyraz ochrony interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Koreluje to z zasadą ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które ustawodawca przyjął za podstawę polityki przestrzennej. Gmina nie ma zatem obowiązku wskazywania w studium terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² . Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., wyznacza się w zależności od potrzeb. Potrzeba taka, zachodzi zatem wówczas, gdy gmina (jej organ stanowiący), przejawiając zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie już w studium takie tereny przewidziała. Podstawą do wyznaczenia w studium terenów pod takie obiekty handlowe jest przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których sporządzenie planu miejscowego jest obligatoryjne na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające scaleń i podziału, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oraz obszary przestrzeniu publicznej.

W ocenie Sądu, celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu. W związku z powyższym słuszne jest stwierdzenie, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. stanowi źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, iż obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obiektów handlowych powyżej 2000m2 powierzchni sprzedaży nie ma charakteru bezwzględnego. Zależy on w istocie od tego, czy w studium gmina w ogóle lokalizację takich obiektów dopuściła, określając obszary rozmieszczenia takich obiektów handlowych. Jeżeli w studium takie tereny zostaną przewidziane, to na mocy art. 10 ust. 3 u.p.z.p. powstaje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla takich terenów, po upływie 3 miesięcy od ustanowienia takiego obowiązku. Tym samym, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stanowi podstawę do uznania, że obligatoryjne jest uchwalenie planu miejscowego dla terenu, na którym dopuszczona jest w studium lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Lokalizacja takich obiektów w gminie może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu, wyznaczających granice pod ich budowę. Zasadą jest zatem lokalizowanie obiektów o powierzchni sprzedaży ponad 2000m2 na podstawie planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy w gminie brak jest planu miejscowego rozważenia wymaga czy jego uchwalenie jest obligatoryjne ze względu na treść studium. Jeżeli studium nie przewiduje w gminie terenów pod realizację takich obiektów, to oczywiście uchwalenie planu nie jest obowiązkowe. Nie oznacza to jednak możliwości przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu i wydania decyzji warunków zabudowy. Jakkolwiek powołane już na wstępie przepisy art. 4 ust. 2 i 59 u.p.z.p. przewidują, że w sytuacji braku planu miejscowego zabudowa i zmiana zagospodarowania terenu możliwa jest na podstawie decyzji o warunków zabudowy, to przepis ten nie oznacza, że dotyczy to wszelkich inwestycji. Najistotniejsze pozostają w tej kwestii postanowienia studium. Jeżeli wynika z niego, że w gminie nie wyznaczono terenów pod obiekty, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., ich realizacja nie jest możliwa. Zatem nie można w odniesieniu do takiego obiektu rozstrzygać o warunkach zabudowy w drodze decyzji. Sąd podzielił w tej kwestii analogiczny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 października 2010r. w sprawie sygn. akt II OSK 1659/09 (baza orzeczeń nsa. gov.pl ), zgodnie z którym treść przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p., ustalana w ramach interpretacji łącznej, jednoznacznie wskazuje, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje obszarów lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie umożliwia ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu w postaci wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na gruncie art. 61 ust. 1 tej ustawy. NSA podkreślił, iż obiekty handlowe, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należą do obiektów, które na gruncie powołanego przepisu poddane są szczególnej procedurze uzyskiwania warunków zabudowy, zarówno co do umieszczenia takich obiektów na terenie gminy jak i co do granic terenów pod zabudowę takich obiektów handlowych, wykluczającej drogę decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego dualizmu polegającego na tym, iż z jednej strony ustawodawca wprowadził konieczność lokalizowania omawianych obiektów wyłącznie na podstawie planu miejscowego (w sytuacji, gdy przewiduje je studium), a z drugiej (w przypadku milczenia studium lub wręcz wyraźnego zakazu w nim zawartego), dopuszczał ustalanie dla nich warunków zabudowy.

Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne między stronami pozostawało, iż dla miasta Ż. obowiązujące pozostaje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ż., uchwalone uchwałą Rady Miejskiej w Ż. Nr ... z dnia 25 listopada 1999r., w brzmieniu nadanym mu uchwałą z dnia 27 kwietnia 2006r., Nr ... w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. Analiza zapisów tego Studium, a w szczególności załączników nr 2 i 3 do tej uchwały wskazuje, że dla terenu na którym położona jest nieruchomość objęta wnioskiem Spółki, jako inwestora (dz. nr ... i ...) nie przewiduje on lokalizacji obiektów, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Działki te, jak zasadnie wskazało Kolegium, położone są w strefie produkcyjno-technicznej, przez co stosownie do zapisów Studium (str. 82) rozumieć należy tereny obejmujące przemysł, składy, bazy, transport i obsługę komunikacji oraz rzemiosło produkcyjne, ponadto obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, a także usługi i administrację, przy uwzględnieniu zasady bezkolizyjnego sąsiedztwa tej funkcji z ograniczeniem do minimum funkcji mieszkaniowej, obejmującej zabudowę istniejącą z możliwością jej uzupełnień. Z analizy części tekstowej i graficznej Studium wynika również - czego SKO już nie dostrzegło - że Rada Miasta Ż. wyznaczyła w tymże studium, w wyniku powołanej uchwały zmieniającej dotychczasowe zapisy, tereny o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Dla ich lokalizacji przewidziane zostały tereny działki nr ..., obręb 3 przy ul. Z., o pow. 31,1305 ha.

Zdaniem Sądu, w kontekście omawianych zapisów Studium, w brzmieniu nadanym mu uchwałą z dnia 27 kwietnia 2006r., Burmistrz, orzekający w sprawie jako organ I instancji, w związku z wpływem wniosku skarżącej z dnia 8 stycznia 2013r. nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Dla terenu objętego wnioskiem spółki nie istniał bowiem obowiązek uchwalenia planu miejscowego, a to ze względu na fakt, iż tereny na których położone są obie działki wymienione we wniosku nie są wskazanymi w Studium terenami, na których organ stanowiący Miasta Ż. przewidział lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2.

W ocenie Sądu, dla rozstrzyganej sprawy w zakresie jej merytorycznego załatwienia czy też uprzedniego zawieszenia postępowania, bez znaczenia prawnego pozostawała – akcentowana przez organy – kwestia podjęcia przez Radę Miasta Ż. w dniu 29 sierpnia 2013r., uchwały nr ... w sprawie zmiany uchwały z dnia 30 kwietnia 2009r., Nr ... w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów centrum miasta Ż., w wyniku której z obszaru objętego granicami sporządzania planu miejscowego wyłączone zostały tereny, na których położone są między innymi działki objęte wnioskiem strony. Przystąpienie organu stanowiącego miasta Ż. do sporządzania planu w odniesieniu do terenu objętego wskazaną uchwałą intencyjną (oraz jej późniejsza modyfikacja) nie było bowiem wynikiem istnienia obowiązku jego uchwalenia, wynikającym z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust 3 pkt 4 u.p.z.p. Okoliczność ta pozostawała zatem bez związku z normą art. 62 ust. 2 u.p.z.p., statuującą obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jedynie w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

W opinii Sądu, w świetle poczynionych rozważań nieuzasadnione zatem pozostawały zarzuty sformułowane w pkt a, b skargi, dotyczące wadliwej wykładni przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz niezastosowania art. 14 ust. 7 u.p.z.p.

Sąd uznał też za chybione zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenia przepisów art. 32 (tj. zasady równości wobec prawa), art. 64 (tj. zasady ochrony własności) i art. 22 (tj. zasady swobody działalności gospodarczej) Konstytucji.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady bowiem określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 ustawy). Oznacza to zasadniczo, iż ustawodawca na obszarach pozbawionych planu miejscowego respektuje generalną zasadę wolności zabudowy w granicach określonych przepisami szczególnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy ), ale także przepisami samej u.p.z.p. Jak już więc wskazano, brak planu miejscowego dla danego terenu nie oznacza możliwości lokalizacji na nim inwestycji w postaci obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² w drodze decyzji administracyjnej. Możliwe jest to wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, którego obowiązek sporządzenia dla przewidzianych w studium obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych znajduje swe źródło w przepisach art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 64 oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie przy interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało prowadzić do naruszenia podstawowych praw i wolności określonych w tych przepisach ustawy zasadniczej.

Sąd wskazał, że ustalenie przeznaczenia terenu pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Poprzez obowiązek przeznaczenia w miejscowym planie - akcie prawa miejscowego, terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego nie dochodzi bowiem do limitowania (reglamentowania) wolności działalności gospodarczej. Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (lokalizacji obiektu) bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów o planowaniu przestrzennym, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią zatem przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji Sąd wskazał, że prawo własności, którego ochronę zapewnia powołany przepis, ale też art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w ust. 3 art. 64, że własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeksu cywilnego. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z szeregu różnych ustaw, w tym także i z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morze terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy, realizując przyznane gminie uprawnienia do decydowania o kształcie przestrzeni, zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów - w sposób pośredni - poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz – w sposób bezpośredni – poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z omówionych przyczyn brak było podstaw do przyjęcia, iż dokonana przez SKO wykładnia przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., nastąpiła z pominięciem wskazanych przepisów Konstytucji.

W ocenie Sądu, nieuprawniony pozostawał także zarzut naruszenia, kontrolowaną decyzją SKO, zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Skarżąca uzasadniała go jedynie twierdzeniami, iż w odniesieniu do terenów sąsiadujących z objętymi jej wnioskiem, inne podmioty gospodarcze uzyskały od organu I instancji decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji analogicznych jak planowana przez nią. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu Sąd wskazał, iż w postępowaniu wszczętym skargą sąd administracyjny nie kontroluje legalności innych aktów wydanych w innych postępowaniach administracyjnych nawet przy założeniu, że chodzi o akty administracyjne wydane wobec innych podmiotów pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej.

Za częściowo uzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim odnoszą się one do naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy powinien bowiem w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odnieść się do kwestii powołania w podstawach prawnych przez organ I instancji przepisów "art. 14 ust. 1 pkt 7" (powinno być "art. 14 ust. 7") i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jak też do regulacji art. 62 ust. 2 tej ustawy. Uchybienia w tym zakresie nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, wobec czego nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wbrew natomiast zarzutom skarżącej, SKO wskazało podstawę prawną uznania decyzji Burmistrza za prawidłową, powołując przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Nie mogły też znaleźć oczekiwanego przez skarżącą skutku zarzuty oparcia rozstrzygnięcia na niestanowiących źródła prawa orzeczeniach sądów administracyjnych i to wydanych w innych okolicznościach sprawy. Wbrew przekonaniu skarżącej, kontrolowana decyzja podjęta została na podstawie właściwie zinterpretowanych i zastosowanych przepisów prawa. Nie może zaś pozostawać uzasadnionym zarzutem okoliczność, iż organ w procesie ich wykładni posiłkował się argumentacją wynikającą z adekwatnego do przedmiotu sprawy, dorobku orzeczniczego sądownictwa administracyjnego

Mając na uwadze podane argumenty Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2015r. P.-D. sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż przepisy te stanowią źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych,

b) art. 14 ust. 7 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż przepis ten nie stanowi jedynej podstawy statuującej obowiązek sporządzenia planu miejscowego,

2. naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż uchybienie przepisom postępowania, tj. art. 11 oraz art. 107 § 3 in fine kodeksu postępowania administracyjnego, jakiego dopuścił się organ administracji, w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor zarzucił, że dokonana przez Sąd I instancji wykładania przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 oraz w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. sprzeczna jest z wykładnią gramatyczną tych przepisów, a więc uznać ją należy za błędną. Gdyby wolą ustawodawcy było potraktowanie obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² jako obszaru, dla którego sporządzenie planu jest obowiązkowe, to wówczas przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zostałby sformułowany odmiennie: kategoria wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zostałaby umieszczona w przepisie po słowach "w tym", a nie po słowach "a także", które oznaczają koniunkcję rozłączną. Przepis ten nie uzależnia realizacji wspomnianych obiektów od uwzględnienia ich w planie zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie upoważnia rady gmin do tego, aby korzystając z przysługującego im władztwa planistycznego - w zależności od potrzeb zdecydowały o rozmieszczeniu takich obiektów określając ich granice. W związku z powyższym należy uznać, że przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. nie mogą być podstawą wywiedzenia obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, i to niezależnie czy będziemy interpretować je łącznie, czy każdy z osobna.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, prawidłowa wykładnia (gramatyczna) wyżej wymienionego przepisu prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż w odniesieniu do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zastosowany powinien być taki sam tryb określania sposobów zagospodarowania i zabudowy terenu jak w przypadku lokalizacji innych inwestycji, dla których nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Dodawanie dodatkowych przesłanek do zamkniętego katalogu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w drodze wykładni systemowej i celowościowej wydaje się być niedopuszczalne. Systemowa i celowościowa wykładnia przepisów u.p.z.p. winna raczej prowadzić do wniosków odmiennych niż przyjęte za podstawę zaskarżonego orzeczenia do dopuszczalności lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000m2 na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tzn. nieuchylenie zaskarżonej decyzji. Uchybienie przepisom postępowania miało bowiem istotny wpływ na wynik sprawy a zatem decyzja organu winna zostać uchylona przez Sąd I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że jako podstawę prawną wydanej decyzji organ I instancji powołał art. 14 ust. 7 (błędnie przywołany jako art. 14 ust. 1 pkt 7 ) oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w uzasadnieniu decyzji organ ten nie zawarł jednak żadnego wyjaśnienia podstawy prawnej swojej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G., w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniosło się do faktu, iż organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie prawnej, która w świetle zaskarżonego wyroku jest błędna. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że - co do zasady Sąd podziela pogląd organu I instancji, jednak swoje rozstrzygnięcie opiera na zupełnie innej podstawie materialnoprawnej. Uchybienie to miało decydujący wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie mogła skutecznie zaskarżyć wydanej decyzji, czy też odnosić się w administracyjnym postępowaniu odwoławczym do przesłanek, którymi kierował się organ. Powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji czyni gwarancje zawarte w k.p.a. iluzorycznymi zarówno w odniesieniu do zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., jak też zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej, wniesionej przez P.-D. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż uchybienie przepisom postępowania, tj. art. 11 oraz art. 107 § 3 in fine k.p.a., jakiego dopuścił się organ administracji, w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sad i instancji prawidłowo uznał, że uchybienie w tym zakresie przez organ I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, wobec czego nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można uznać, że wskazane naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji miało wpływ na "skuteczność" wniesionego odwołania. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie dokonał ponownego rozpoznania sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, wskazał podstawę prawną, stanowiącą o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Sąd I instancji dokonał legalności zaskarżonej decyzji w ramach przepisu art. 134 p.p.s.a. i wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie, kontrolowana decyzja podjęta została na podstawie właściwie zinterpretowanych i zastosowanych przepisów prawa.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 14 ust. 7 u.p.z.p.

Błędnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż przepisy te stanowią źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zaś błędna wykładnia art. 14 ust. 7 u.p.z.p. polega na uznaniu, że przepis ten nie stanowi jedynej podstawy statuującej obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów, zasadnie akceptując wynik wykładni przeprowadzonej przez SKO. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji - Dz.U.2015.199) stanowił, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² oraz obszary przestrzeni publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) w planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3 pkt 8.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p. nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia m.p.z.p.. Obowiązek taki wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p.

W świetle przepisu art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. uznać należy, że dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 2000m² może być wydana decyzja o warunkach zabudowy, natomiast obiekt o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m² może być realizowany wyłącznie na podstawie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z wykładni systemowej i celowościowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1515/11).

Podzielając wykładnię wskazanych przepisów, zaprezentowaną przez Sąd I instancji, a także w wyrokach NSA z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009r. sygn. akt II OSK 1558/08, z dnia 26 października 2011r. sygn. akt II OSK 1531/10, z dnia 18 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1515/11 należy uznać, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy należy do organu stanowiącego gminy, który w przypadku określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany został do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie studium, które jest aktem polityki przestrzennej jest obligatoryjne dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo do decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), co koresponduje z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p., jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów budowlanych. W odniesieniu do terenów przeznaczonych pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ma także zastosowanie przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., przewidujący obowiązek określenia w planie miejscowym granic terenów pod budowę obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, w zależności od potrzeb. Tą potrzebą, jak słusznie uznał Sąd I instancji, jest właśnie określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Należy uznać zatem, że wykładnia powyższych przepisów, dokonana została przez Sąd I instancji prawidłowo. W celu odkodowania z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 10, treści rzeczywistej normy i odczytania jej właściwego sensu należało, co uczynił Sąd I instancji, zastosować wykładnię systemową, jak i celowościową, a nie jak twierdzi skarżąca kasacyjnie wykładnię gramatyczną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2011r. (sygn. akt II OSK 1531/10) umieszczenie art. 10 w rozdziale zatytułowanym "Planowanie przestrzenne w gminie" nie stoi w żadnym razie na przeszkodzie w takim odczytaniu treści art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, jak zostało to przedstawione, a można wręcz stwierdzić, że ustawodawca umieszczając omawiany przepis w tym rozdziale podkreślił, że usytuowanie obiektów wielkopowierzchniowych należy do sfery lokalnego porządku planistycznego.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że stosownie do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w ich brzmieniu z daty orzekania przez organy obu instancji) lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² jest możliwe tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone zostaną granice terenów pod budowę tych obiektów. Jednak granice tych terenów mogą być wyznaczone w planie wówczas, gdy wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określi obszary rozmieszczenia takich obiektów (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2210/14).

Należy zauważyć, że przedstawiona wykładnia w/w przepisów, znalazła odzwierciedlenie w zmianie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawą z dnia 25 września 2015r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.1713), do art. 10 dodano ust. 3a wskazujący, że jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m², w studium określa się obszary, na których mogą być one usytuowane oraz ust. 3b, zgodnie z którym lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zmieniono art. 15 ust. 3 pkt 4, który przewiduje obecnie, że w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a. Ponadto dodano do art. 15 ust. 2 lit. a: plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu. Zmiany te weszły w życie z dniem 11 listopada 2015r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji dokonując prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego zasadnie uznał, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu na gruncie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

15