Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3007/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3 , art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1 w zw. z art. 140 i 138 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T. B. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 506/12 w sprawie ze skargi T. B., L. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego T. B. kwotę 500 (pięćset) złotych i na rzecz skarżącego W. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., II SA/Kr 506/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Krakowie oddalił skargę T. B., L. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] na wniosek M. M., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1- 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz układem dróg wewnętrznych na działce nr [...] obr. [...] – K. wraz z budową zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. jw. przy ul. W. w K.".

W pierwszej części uzasadnienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie w dniu [...] lipca 2009 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...]. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...]. Kolegium w ww. decyzji wyraziło swe zastrzeżenia, co do wyznaczenia analizowanego obszaru i nieprzekraczalnej linii zabudowy, do kwestii funkcji budynku oraz do doboru budynków dla wykazania kontynuacji parametrów przestrzennych dla planowanej nowej zabudowy. W związku z powyższym, po zwrocie akt z SKO, wykonano ponownie analizę urbanistyczno – architektoniczną. Sporządzony został aneks do analizy (z dnia 30 kwietnia 2010 r.) odnoszący się do wskazanych kwestii i uwag decyzji Kolegium. Protokołem spisanym w dniu 3 lutego 2010 r. oraz pismem z dnia 12 lutego 2010 r., pełnomocnicy wnioskodawczyni uściślili tytuł inwestycji w zakresie funkcji planowanego budynku. Funkcję biurową rozszerzono o część usługową w parterze budynku. Wobec powyższego, tytuł inwestycji przyjął brzmienie "Budowa budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz układem dróg wewnętrznych na działce nr [...] obr. [...] K. wraz z budową zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. j w. przy ul. W. w K.".

Organ uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz teren działki nr [...] - obr. [...] K. nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej, oznaczony symbolem "B-wył.". Organ stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...].

Odwołania od tej decyzji, osobnymi pismami, wnieśli W. S. oraz L. S. W. S. zgłosił zarzut niedostatecznego rozeznania sprawy wjazdu z ulicy W. na teren planowanej inwestycji na działkę [...] i [...], oraz w związku z tym wjazdem przebudowy ul. W. od skrzyżowania z ul. R. do skrzyżowania z ul. K. Projektowane jest wybudowanie bariery betonowej o szer. 40 cm wzdłuż ul. W. od skrzyżowania z ul. R. do skrzyżowania z ul. K., co narusza interesy osób trzecich. Ponadto skarżący podniósł niewłaściwy sposób powiadamiania go o toczących się postępowaniach. Wszystkie pisma kierowane do niego pozostawiano u sąsiada – J. B. W. S. podkreślił, że taka sytuacja miała już miejsce po raz drugi, a sposób dostarczania pism jest niezgodny z przepisami prawa polskiego oraz europejskiego. L. S. przedstawiła takie same zarzuty jak W. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że odwołanie od decyzji I instancji wnieśli: L. S., W. S. oraz T. B. Odwołanie T. B. wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1491/10 WSA w Krakowie uznano jako złożone z uchybieniem terminu. W związku z powyższym SKO rozpatrzyło odwołania złożone przez L. S. i W. S.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W szczególności podkreślono, iż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym do u.p.z.p. Analiza prawidłowo określa obszar analizowany i zawiera charakterystykę terenu i sąsiedniej zabudowy, którą uznał organ za wystarczającą. Na podstawie analizy oraz aneksu osoba uprawniona, wpisana na listę samorządu zawodowego architektów sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy. Projekt ten spełnia wymogi ustalone przepisami prawa. W aneksie do analizy wyjaśniono, że budynek Urzędu Marszałkowskiego, który stał się jednym z głównych punktów odniesienia dla ustalania parametrów planowanej inwestycji, wprawdzie swoją elewacją frontową zwrócony jest do ul. R., jednak posadowiony jest na działce narożnej, która ma również bezpośredni dostęp do ul. W. Kolegium w związku z powyższym uznało, że działka, na której znajduje się budynek Urzędu Marszałkowskiego spełnia wymogi określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to budynek znajdujący się w najbliższym sąsiedztwie, o porównywalnej funkcji, w taki sam sposób usytuowany na działce jak planowana zabudowa. Organ wskazał, że poszczególne parametry planowanej inwestycji zostały co do zasady ustalone przy zastosowaniu podstawowych reguł ustanowionych rozporządzeniem. Dotyczy to w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Jeśli chodzi o linię zabudowy, to wątpliwości zostały wyjaśnione w aneksie. Natomiast kwestia wysokości elewacji frontowej, jej sposób wyznaczenia, pomimo odstępstwa od reguły ogólnej ustanowionej rozporządzeniem, nie budzi zastrzeżeń organu. Analiza przekonująco uzasadnia wyznaczenie tego parametru w oparciu o wysokość budynków znajdujących się po przeciwległej stronie ul. W., przy jednoczesnym pozostawieniu wspomnianego już budynku Urzędu Marszałkowskiego jako dominanty wysokościowej obszaru analizowanego. Sposób ustalenia geometrii dachu nie budzi wątpliwości Kolegium. SKO uznało, że decyzja I instancji nie wykazuje braków wskazanych w decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2008 r. Na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest również sporne, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, bezpośrednio przylega bowiem do ul. W. Obszar ten nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzbrojenie uważa się za wystarczające, jeżeli jego wykonanie zostanie zagwarantowane w drodze stosownej umowy. Jak wynika z akt sprawy inwestor zawarł umowę z Zarządem I. (umowa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]), w której zobowiązał się do przebudowy drogi - ul. W. w taki, określony w umowie, sposób, aby otrzymała ona parametry, które pozwolą uznać, że jest wystarczająca dla obsługi komunikacyjnej. Zawarcie tego typu umowy uznano za dopuszczalne i pozwalające stwierdzić, że warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zakresie drogi obsługującej planowaną inwestycję, został spełniony. Po zagwarantowanej umową przebudowie, ul. W. będzie posiadała właściwe parametry, aby obsługiwać przedmiotową inwestycję. Ponadto podniesiono, że ponieważ z akt przedmiotowej sprawy nie wynikało potwierdzenie uzbrojenia terenu inwestycji w inne media, gdyż nie wszystkie dokumenty stanowiące uzgodnienia z dostawcami mediów były aktualne Kolegium zwróciło się do inwestora o dostarczenie aktualnych uzgodnień z dostawcami mediów na potrzeby planowanej inwestycji. Inwestor w dniu 21 listopada oraz w dniu 8 grudnia 2011 r. uzupełnił brakujące materiały, stąd Kolegium stwierdziło, iż również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została w niniejszej sprawie spełniona. Inwestor przekazał aktualne warunki doprowadzenia wody i odprowadzania ścieków dla przedmiotowej inwestycji oraz zaopatrzenia inwestycji w energię cieplną, potwierdzające, na określonych w ww. pismach warunkach, możliwość zaopatrzenia planowanej inwestycji w media.

SKO podkreśliło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, a jej treścią jest ocena, czy wnioskowane przedsięwzięcie może potencjalnie zostać zrealizowane we wskazanym terenie i pod jakimi ewentualnie warunkami. Zgodność projektu budowlanego z przepisami, a w szczególności kwestie ewentualnego naruszenia praw osób trzecich, będzie władny rozpatrzyć organ administracji techniczno - budowlanej procedujący w przedmiocie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ ten będzie stosował przepisy techniczno - budowlane, które nie mogą mieć zastosowania na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Organ uznał, że zarzuty te na obecnym etapie są przedwczesne.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu L. S. dotyczącego braku zakreślenia terminu oznaczonego w dniach na dołączenie przez inwestora dokumentacji potwierdzającej zaopatrzenie w media. Kolegium wskazało, że wezwanie o przedłożenie uzgodnień z dostawcami mediów stanowi element postępowania dowodowego prowadzonego przez Kolegium. Z przepisów dotyczących postępowania dowodowego zawartych w k.p.a., a w szczególności z przepisu art. 77, nie wynika obowiązek wyznaczania konkretnego terminu na przedłożenie wymaganych dowodów w sprawie. Brak zakreślenia terminu w dniach nie stanowi więc uchybienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli T. B., L. S. i W. S.

T. B. domagał się uchylenia decyzji I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skargę umotywował tym, że SKO nie było konsekwentne w orzekaniu, gdyż nie tylko odeszło od swej oceny sprawy, zawartej w poprzednim orzeczeniu, ale i tym razem podeszło bezkrytycznie do powtórzonych błędów w nowej decyzji organu I instancji. W dalszej części skargi T. B. podniósł, że podstawowe kryterium zachowania ładu przestrzennego z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. skonkretyzowane wymogami zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zostało w niniejszej sprawie dochowane. W celach porównawczych, przy ocenie zachowania zgodności ładu przestrzennego przez planowaną inwestycję, dokonano oceny w oparciu o różniące się między sobą zbiory działek. W warunkach zabudowy na działkach nr [...],[...] oraz [...],[...] i [...], natomiast w analizie, która miała być podstawą sprecyzowania warunków zabudowy, a w konsekwencji decyzji o warunkach zabudowy, oparto się na zabudowie istniejącej na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Decyzje l i II instancji, oparte na tak rozbieżnych przesłankach, nie nadają się do weryfikacji wobec wewnętrznej sprzeczności i braku ciągłości w przyjętym rozumowaniu. Ponadto, odchodząc od wymagania ujętego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, aby za kryterium porównawcze przyjmować zbiór parametrów opisanych w tym przepisie, w ustaleniach co do spełnienia wymogu zachowania ładu przestrzennego kierowano się rozproszonymi, pojedynczymi parametrami występującymi na różnych działkach. Skarżący zakwestionował prawidłowość ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy.

L. S. i W. S. w uzasadnieniu swoich skarg podnieśli , że w analizie urbanistycznej do warunków zabudowy dla projektowanego budynku na działce [...] wzięto pod uwagę lokalizację i gabaryty budynku Urzędu Marszałkowskiego zlokalizowanego przy ulicy R. przyjmując, że położenie budynku na działce przylegającej do ulicy W. jest równoznaczne z jej dostępnością z tej ulicy jako drogi publicznej. Usytuowanie działki bezpośrednio przy skrzyżowaniu ulic R. i W. uniemożliwia dostępność do drogi publicznej - ul. W. Wobec powyższego działka ta nie może spełniać warunków działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., której sposób zagospodarowania ma wpływ na treść analizy urbanistycznej. Sprawa ta została podniesiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. i nie została uwzględniona w obu zaskarżonych decyzjach pomimo tego, że ma ona istotne znaczenie w treści tych decyzji. Ponadto, zdaniem skarżących, warunki obsługi komunikacyjnej ustalone w przedmiotowej decyzji znacznie pogarszają warunki użytkowania obiektów na sąsiadujących z nią działkach, a w szczególności na działkach nr [...] i [...] obr. [...] K. stanowiących ich własność . Warunki określone w umowie załączonej do wniosku inwestora w sposób istotny naruszają interes stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym z racji sąsiedztwa. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, jak twierdzi Kolegium, jest jedynie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i zgodność projektu budowlanego z przepisami, a w szczególności kwestie ewentualnego naruszenia praw osób trzecich, będzie władny rozpatrzeć organ administracji techniczno – budowlanej. W ocenie skarżących dla uprawnionego projektanta wykonującego dokumentację techniczną wiążące będą zapisy decyzji o warunkach zabudowy, które przy takim sformułowaniu, jak w wymienionej decyzji, mimo istotnego naruszenia interesu osób trzecich będą bardzo trudne lub wręcz niemożliwe do wyegzekwowania.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. WSA w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Aby ustalić spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy prawidłowo wyznaczyły granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, najprościej ujmując, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne.

Działka przewidywana do nowej zabudowy, jak wykazano w trakcie postępowania, ma dostęp do tej samej drogi publicznej tj. ulicy W., co działka nr [...] zabudowana budynkiem Urzędu Marszałkowskiego. Prawidłowo bowiem organy oceniły, iż położenie działki nr [...] bezpośrednio przy ww. drodze publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi w rozumieniu art.61 ust.1 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Bez znaczenia jest przy tym aktualny charakter tego dostępu (tzn. czy jedynie dla pieszych, czy też dla pieszych i niektórych środków motoryzacyjnych, ze względu na istniejące słupki uniemożliwiające wjazd samochodów na działkę [...] od strony ul. W., k. 49 akt adm. I inst.), istotne jest, że dostęp taki faktycznie i prawnie istnieje. Bez znaczenia dla ustalenia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej działki [...] ma to, iż wjazd na tę działkę odbywa się od strony innej drogi publicznej. O dostępności tej działki do drogi publicznej decyduje jej bezpośrednie położenie przy drodze publicznej i nie zmienia tego fakt położenia nieruchomości przy dwóch drogach publicznych (o różnych nazwach), czy też istnienie wjazdu na działkę, czy frontu budynku na niej położonego od innej drogi publicznej. Istnienie z kolei bezpośredniego dostępu działki nr [...] do tej samej drogi publicznej, co działka inwestora, pozwoliło, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art.61 ust.1 cyt. ustawy na ustalenie, że istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie zabudowa działki nr [...] miała szczególne znaczenie dla ustalenia kontynuacji na tym terenie funkcji biurowej, ponieważ pozostały charakter inwestycji (usługi, garaż podziemny, naziemne miejsca postojowe, układ dróg wewnętrznych i zjazdu) nawiązywał w sposób niewątpliwy do charakteru istniejącej już zabudowy. Oczywiście nawiązanie takie nie może oznaczać dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie dla obiektów takich samych (tożsamych) jak obiekty już istniejące na danym terenie. Skoro, jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym istnieją już obiekty o funkcji biurowej i usługowej, trudno zasadnie zarzucić organom, że ustalając warunki zabudowy dla budowy budynku biurowego z usługami w parterze dopuściły możliwość budowy obiektu niedającego się pogodzić z zastanym, istniejącym zagospodarowaniem tego terenu tylko dlatego, że np. powierzchnia usługowa będzie większa niż w innych obiektach, czy też powiększą się trudności komunikacyjne.

Organy prawidłowo też ustaliły, że spełnione zostały wszystkie wymogi dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ działka inwestora ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy) a teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Oceniając zarzuty skarżących Sąd uznał je za niezasadne, bądź nie mające wpływu na ostateczną ocenę zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że w aneksie do wcześniejszej analizy wyjaśniono wszystkie wątpliwości podnoszone przez Kolegium w poprzednio zapadłej w niniejszej sprawie decyzji. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Sąd podzielił ocenę Kolegium, że analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie przepisami prawa - spełnia wymogi określone rozporządzeniem, w związku z tym jej wyniki są wiarygodne, a wydana w sprawie decyzja I instancji odpowiada wynikom tej analizy. W analizie prawidłowo określono obszar analizowany i co istotne, taki obszar analizy pozwolił na dokonanie charakterystyki terenu i sąsiedniej zabudowy oraz ustalenie wnioskowanych warunków. Niezrozumiałe są zarzuty, że obszar ten nie został rozszerzony w stronę ul. K., jak również, że działka nr [...] znajduje się w dalekiej odległości, skoro wymagana przez § 3 rozporządzenia dla ustalenia obszaru analizy trzykrotność szerokości frontu działki inwestora obejmuje zarówno działkę nr [...], jak i np. działkę [...],[...], (zabudowa m.in. usługowa, drobny handel detaliczny), [...],[...],[...] (bloki o wys. 30 m). Nie wiadomo zatem jaki, wg skarżących, winien zostać przyjęty obszar analizowany i jakie ma to znaczenie dla wyniku nin. sprawy. I tak np. błędne przyjęcie, że do obszaru analizowanego należy działka nr [...] nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia przedmiotowych warunków. Z kolei aby uwzględnić – dla ustalenia wskaźników zabudowy – działki sąsiednie prawidłowo wzięto pod uwagę wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym (w tym właśnie celu – dla analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy - taki obszar się wyznacza zgodnie z §§ 3 i 2 pkt 4), przy czym działki te nie muszą mieć dostępu do tej samej drogi publicznej. Dotyczy to m.in. działki nr [...], co do której wniesiono na rozprawie zarzut jej uwzględnienia mimo rzekomego braku dostępu do ul. W. (mimo zresztą jej bezpośredniego przylegania również do tej drogi). Dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ale dla ustalenia tych wskaźników należy brać pod uwagę wszystkie działki sąsiednie, a więc działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Stąd rozporządzenie nawiązuje do parametrów określanych jako "średnie" wskaźniki tej wielkości dla obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie w taki sposób określono wskaźnik powierzchni zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. Ponadto autor analizy wziął pod uwagę szczególnie działki dostępne z tej samej ulicy, uzasadniając to dbałością o ład przestrzenny właśnie ze względu na dotychczasową zabudowę wzdłuż ul. W. Odnosząc się zatem do zarzutu dwóch różnych zbiorów działek sąsiednich podanych w warunkach zabudowy i w analizie, to podnieść należy, że w decyzji prawidłowo wskazano jako działki sąsiednie m.in. działki o nr : [...], [...] oraz [...],[...] i [...] obr. [...] i nie jest błędem, iż w analizie omówiono jeszcze inne działki np. o nr [...]. Co do działki nr [...] odniesiono się już wcześniej.

Jeśli chodzi o linię zabudowy, to Sąd nie podzielił argumentacji podanej w analizie co do zasadności ustalenia "nieprzekraczalnej" linii zabudowy zamiast "obowiązującej", nie mniej jednak, ze względu na ocenę tej kwestii przez NSA np. w wyroku z dnia 9 września 2010 r. II OSK 1311/09 (m.in. stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę), Sąd uznał, że organy nie naruszyły prawa materialnego (art.61 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że jak wynika z treści aneksu do analizy, linię tą wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...] .

Wskazanie z kolei "maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy" zamiast "wskaźnika powierzchni nowej zabudowy", "maksymalnej szerokości elewacji frontowej" zamiast "szerokości elewacji frontowej", "maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" zamiast "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" nie jest co do zasady, poprawne ze względu na wymóg precyzyjnego ustalenia tych parametrów bądź w ściśle określonej wysokości bądź przez podanie granic (min. – max.), jednak oceniając tą niezgodność z przepisami art. 61 ustawy w związku z § 5 - § 7 ww. rozporządzenia, należy ocenić, czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę z jednej strony charakter inwestycji (budowa budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz układem dróg wewnętrznych wraz z budową zjazdu), a drugiej strony uzasadnienie dla przyjęcia ww. wskaźników zawarte w aneksie analizy oraz opisane w analizie dotychczasowe zagospodarowanie terenu. Biorąc pod uwagę ww. charakter inwestycji wpływający bezpośrednio na jego gabaryty, a zatem ww. wskaźniki, a nadto uwzględniając minimalne wysokości poszczególnych wskaźników na danym terenie tj.: 12% jeżeli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, 12 m – min. szerokość elewacji frontowej oraz 3 m min. wysokość budynku, Sąd uznał, że wyznaczenie w przedmiotowej sprawie ww. wskaźników zabudowy jedynie w ich maksymalnej wysokości nie stanowi naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zachodzi bowiem obawa naruszenia przez przyszłą zabudowę ładu przestrzennego i architektonicznego wskutek zaniżenia występujących w tym obszarze parametrów zabudowy.

Zdaniem Sądu, wszystkie poszczególne parametry planowanej inwestycji zostały, z uwzględnieniem podniesionych wyżej zastrzeżeń, ustalone w sposób pozwalający na wydanie wnioskowanych warunków.

Z kolei naruszenia przepisów art. 7, 9 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 140 k.p.a. wskutek zaniechania powiadomienia skarżących o uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o aneks do analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 30 kwietnia 2010 r., a w II instancji – o dodatkowe dokumenty z dnia 21 listopada.2011r. i 8 grudnia 2011 r. dotyczące zagwarantowania dostawy mediów dla planowanej inwestycji, nie można ocenić jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strony bowiem skorzystały (czy mogły skorzystać) z odwołania, a SKO odniosło się do wszystkich zarzutów. Ponadto skarżący sami też nie wskazali, w jaki sposób brak zawiadomienia ich o powyższym uzupełnieniu postępowania dowodowego negatywnie wpłynęło na ich prawa np. jakich zarzutów, czy wniosków nie mogli zgłosić.

Sąd nie podzielił zarzutu, że warunki obsługi komunikacyjnej ustalone w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy znacznie pogarszają warunki użytkowania obiektów na sąsiadujących z nią działkach, a w szczególności na działkach nr [...] i [...] obr. [...] K. Każdy bowiem może korzystać z drogi publicznej (nie tylko dotychczasowi jej użytkownicy), natomiast w przedmiotowej sprawie poza możliwością oceny Sądu pozostaje umowa dotycząca przebudowy drogi i ewentualny wpływ tej inwestycji na działki sąsiednie. Podobnie Sąd nie mógł wypowiedzieć się co do zarzutu niejednakowego traktowania podmiotów poprzez uzależnianie w trwającym kilkuletnim postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla działek o nr [...] i [...] od przebudowy ul. W., skoro strony nie skorzystały z przysługujących im uprawnień.

Od powyższego wyroku skargę wnieśli T. B. oraz W. S., reprezentowani przez pełnomocników.

T. B. zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zawieszenia wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania kasacji przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

T. B. podniósł zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i interpretację:

1/ art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2/ art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 138 § 1 k.p.a. ;

3/ przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Poza tym, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, sprzeczność z wydanym wcześniej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 964/10, który dotyczył warunków zabudowy odnoszących się do tej samej działki nr [...] obr. [...] K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. B. podniósł, iż w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sformułował zarzut naruszenia art. 61 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i przepisami rozporządzenia MI z 2003 r. ze względu na:

1/ dokonanie ustaleń o oparciu o dwa różne zbiory działek sąsiednich, co świadczy o niespójności ustaleń organu I i II instancji,

2/ fakt, iż tylko pojedyncze elementy wymogu kontynuacji przez nową inwestycję ładu przestrzennego występują w rozproszeniu na różnych działkach zaliczanych do działek sąsiednich,

3/ wprowadzenie do warunków zabudowy odmiennego nazewnictwa od powołanego w rozporządzeniu np "nieprzekraczalnej linii zabudowy", "maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy", "maksymalnej szerokości elewacji frontowej od ul W.", "maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej"

4/ wyznaczenie w analizie urbanistyczno architektonicznej wokół działki nr [...] obszaru analizy sięgającej aż poza ul. R. bez uzasadnienia asymetryczności tego zasięgu w stosunku do obszaru wyznaczonego w kierunku ul. K., co pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Ponadto zarzucił organom administracji orzekającym w sprawie brak powiadomienia go o uzupełnieniu materiału dowodowego.

Kasator nie podziela stanowiska przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie który uznał, iż zostały spełnione wymogi konieczne do wydania decyzji, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W jego ocenie, błędny jest pogląd Sądu, iż działka sąsiednia nr [...] ma dostęp do tej samej drogi publicznej co działka [...] od ulicy W. w rozumieniu ust 1 art. 61 u.p.i.z.p. Wjazd dla samochodów i wejście dla pieszych dla tej działki nr [...] usytuowany są od strony ul.R. Od strony ul. W. nie ma ona dostępu. Działka ta jedynie przylega do ul. W., natomiast jej zabudowa świadczy o tym, iż jedyny dostęp do niej jest od ul. R. Nie można przyjąć, że jest to działka sąsiednia z dostępem do ul. W. Tego typu rozumowanie powodowałoby nadmierne rozszerzenia pojęcia działki sąsiedniej z dostępem do tej samej drogi publicznej. Ratio legis art.. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie nowej zabudowy, nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą, na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa, która określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Zasadę tę Sąd pominął w swoich rozważaniach. W szczególności nie uwzględnił faktu, że budynek Urzędu Marszałkowskiego usytuowany na działce [...] jest jedynym wysokim budynkiem znajdującym się po prawej stronie ul W. Na długości 800 m., aż do wiaduktu kolejowego po prawej stronie ul. W., istnieje niska zabudowa w postaci domów jednorodzinnych

Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika czy ustalono parametry przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego tylko na podstawie wymienionych działek, czy też w oparciu o zabudowę istniejącą na całym zabudowanym obszarze. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu orzekającego, iż nie ma znaczenia dla oceny ważności decyzji fakt, że określony obszar do analizy obejmował zbiór różnych działek jako działek sąsiednich, mimo tego, że nie spełniały one wymogów uznania je za takowe.

W dalszej części skargi podniesiono, iż Sąd zaakceptował pewne warunki ustalone w decyzji, przy czym wbrew wymogom wynikającym z rozporządzenia przyjął za prawidłowy "maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy" zamiast "wskaźnika powierzchni nowej zabudowy", "maksymalną szerokość elewacji frontowej" zamiast "szerokość elewacji frontowej", "maksymalną wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" zamiast "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej". Jednocześnie przyznał, że określenia te co do zasady nie są prawidłowe ze względu na wymóg precyzyjnego ustalenia tych parametrów, bądź w ściśle określonej wysokości, bądź przez podanie granic, jednak zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 61 ustawy w zw. z § 5- § 7 rozporządzenia nie stanowi naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Z tezą taką nie można się zgodzić, bowiem organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, a ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Treść i konstrukcja przepisów, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia wskazuje, że podane przez ustawodawcę standardy odpowiadają za gwarancje zachowania ładu przestrzennego.

Skarżący kasacyjnie zauważa, iż odnośnie działki nr [...] było wcześniej prowadzone postępowanie o uzyskanie warunków zabudowy. Pierwsze dotyczyło zamierzenia inwestycyjnego " Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem na działce [...] obr. [...] K. wraz ze zjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. j.w. i infrastruktura techniczna na działkach nr [...] obr. j.w. i [...],[...],[...] obr. [...] K. przy ul. W. w K. Na skutek skargi tych samych stron na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał przedmiotową sprawę i wyrokiem z dnia 28 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 964/10 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego wyroku, Sąd orzekający nie zaakceptował stanowiska, iż działka nr [...] na której jest usytuowany budynek Urzędu Marszałkowskiego spełnia wymogi działki sąsiedniej dla działki nr [...]. Uznał również za niedopuszczalne używanie określeń sprzecznych ze wskazanymi w § 4-7 rozporządzenia MI z 2003 r.

W ocenie kasatora, w efekcie powyższych uchybień doszło do sytuacji, w której Sąd I instancji uznał za prawidłową decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...], mimo tego iż wcześniej decyzję obarczoną takimi samymi wadami uchylił.

W skardze kasacyjnej z dnia 16 października 2012 r. W. S. podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię.

Naruszenia przepisów procesowych dotyczą:

1/ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, w sytuacji gdy organy procedujące w sprawie nie rozważyły w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowo uzasadniły podstawę faktyczną wydanych rozstrzygnięć, a to poprzez brak wskazania przez organy procedujące w sprawie, sposobu ustalenia średnich wskaźników dla obszaru analizowanego (dot. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej), co jest o tyle istotne, iż w sprawie doszło do powtórnego wyznaczenia obszaru analizowanego, a nie dokonano nowego wyliczenia w/w wskaźników dla nowo ustalonego obszaru;

W toku ponownego procedowania w sprawie wniosku inwestora o ustalenia warunków zabudowy miały miejsce dwa wydarzenia w sposób zasadniczy wpływające na przebieg postępowania. Pierwszym była dokonana przez inwestora modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy, drugim wyznaczenie nowego obszaru analizowanego. W tej sytuacji absolutnie niewystarczającym dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy było aneksowanie przez organy procedujące w sprawie sporządzonej i już zalegającej w aktach analizy, chociażby z tego względu, że nowo wyznaczony obszar analizowany zawierał w swym obrębie działki, których nie obejmował pierwotnie ustalony obszar.

Konsekwencją niewłaściwej analizy było nieprawidłowe ustalenie przez organy procedujące w sprawie średnich wskaźników dla obszaru analizowanego, w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Uchybienia te nie zostały dostrzeżone przez sąd I instancji w toku kontroli przeprowadzonej wskutek wniesienia \ skargi przez Skarżącego.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych. (v. m.in. wyrok I WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012r. sygn. akt: II Sa/Kr 1306/11). W tej pierwszej grupie znajdują się m.in. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz wskaźnik szerokości elewacji frontowej. Sąd I instancji rozpatrując skargę podzielił to stanowisko i mimo tego oddalił skargę na decyzję, która nie ustala tych wskaźników w sposób zgodny z wyżej przedstawioną regułą.

Organy procedujące w sprawie uznały, iż ustalone w analizie urbanistycznej i wynikach analizy wskaźniki są prawidłowe mimo tego, iż pierwotna analiza przeprowadzona na dużo węższym obszarze analizowanym ustalała m.in. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wskazując na przyjęte do ustalenia tego wskaźnika dane. Natomiast w aneksie do pierwotnej analizy, pomimo znaczącego poszerzenia obszaru analizowanego, nie odniesiono się w żaden sposób do zmian wynikających z poszerzenia obszaru analizowanego, w tym w szczególności do zmian wynikających z konieczności wzięcia pod uwagę przy ustalaniu tego wskaźnika większej ilości działek. W tej sytuacji umieszczenie w ustalonych warunkach zabudowy wskaźnika w wysokości 34% należy potraktować jako bezrefleksyjne powielenie ustaleń zawartych w wynikach pierwotnej analizy, sporządzonej dla innego obszaru analizowanego.

Analogiczne zastrzeżenia można odnieść do sposobu ustalenia wskaźnika szerokości elewacji I frontowej. Nie wiadomo również, na jakiej podstawie określono w ustalonych warunkach zabudowy udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie "nie mniej niż 15 %".

2/ naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, w sytuacji gdy organy działające w sprawie przekraczając zasadę swobodnego uznania uznały, iż wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (dalej: ZIKIT) wydana w postępowaniu toczącym się przed uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r.;

3) naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, w sytuacji gdy organy działające uznały za wystarczającą dla załatwienia sprawy opinię ZIKIT wydaną w oparciu o przedłożony temu organowi wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy opinia powinna być wydana w oparciu o projekt decyzji.

Organy procedujące w niniejszej sprawie przyjęły, iż opinia ZIKIT z dnia [...] marca 2009 r. uzyskana przez organ I instancji w toku postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r., uchyloną następnie decyzją SKO z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] jest wystarczająca dla wypełnienia obowiązku uzyskania stanowiska właściwego organu, przewidzianego w art. 64 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy. Sąd I instancji oddalił skargę na powyższą decyzję, aprobując tym samym ustalenia organów.

Jako błędne ocenia stanowisko wyrażone w tej kwestii w zaskarżonym wyroku ze względu na dwa podstawowe, a niedostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia organów procedujących w sprawie.

Pierwszym jest brak przedstawienia przez organ I instancji organowi opiniującemu tj. ZIKIT projektu decyzji do zaopiniowania. Z pisma z dnia 24 listopada 2008 r. wynika, iż organ I instancji przedstawił ZIKIT do zaopiniował jedynie wniosek inwestora. Pogląd prezentowany przez kasatora w tym względzie podzielił m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2010r. sygn. akt: II SA/Kr 964/10, jak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2009r. sygn. akt: IV SA/Wa 1023/09.

Drugim natomiast, niezależnym od powyższego, jest brak ponowienia przez organ I instancji procedury opiniowania po sporządzeniu nowego projektu decyzji (na podstawie zmienionego wniosku) w postępowaniu toczącym się po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r. Uchybienie to doprowadziło w istocie do pominięcia obowiązku uzyskania stanowiska organu opiniującego w toku procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczą:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia MI z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż norma zawarta w § 3 ust. 1 dopuszcza sporządzenie aneksu do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako uzupełnienia analizy dokonanej w postępowaniu toczącym się przed uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r. i następnie dokonanie w oparciu o w/w dokumenty określenia wskaźników nowej zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości norma ta stanowi o konieczności ponowienia przedmiotowej analizy.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Analiza urbanistyczna i architektoniczna z dnia 8 maja 2009r. została sporządzona dla obszaru analizowanego, którego zakres został opisany w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r., uchylonej następnie przez SKO w Krakowie i przekazanej do ponownego rozpoznania organowi I instancji decyzją z dnia [...] października 2009r. znak: [...]. W toku ponownego rozpoznania sprawy obszar analizowany został wyznaczony na nowo. Nastąpiło jego znaczne poszerzenie ze względu na objęcie nim działek nie znajdujące się w pierwotnie wyznaczonym obszarze.

Skarżący podnosi dwie zasadnicze uwagi odnośnie tej kwestii.

Po pierwsze – zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. wpierw powinno nastąpić wyznaczenie obszaru analizowanego, a dopiero po tym należało dokonać na tak wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskutek uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa [...] dnia [...] lipca 2009r. i przekazania przez SKO sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, przedmiotowa sprawa toczyła się od początku. Na nowo miał zatem zostać określony przez organ I instancji stan faktyczny jak i prawny sprawy (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012r. sygn. akt: IIGSK 9/11). Zatem organ I instancji powinien ponownie dokonać wyznaczenia obszaru analizowanego, co uczynił, zaś w kolejnym etapie organ ten był zobowiązany do przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej dla na nowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Nie można uznać za wystarczające jedynie aneksowanie dotychczasowej analizy. Określenie "aneks" wedle słownika języka polskiego oznacza "dodatek uzupełniający lub ilustrujący zasadniczy tekst publikacji" Zatem "aneks" nie jest i nie może być samodzielną podstawą podejmowania przez organ ustaleń (zawsze istnieje w powiązaniu z dokumentem głównym), a tym samym aneksowanie, uzupełnienie dokonanej analizy nie stanowi dokonania analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

Po drugie, przytoczone wyżej stanowisko znajduje dodatkowe uzasadnienie okolicznościami przedmiotowej sprawy. W toku ponownego procedowania w sprawie wniosku inwestora miały miejsce wydarzenia w sposób zasadniczy wpływające na przebieg postępowania ze względu na modyfikację wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wyznaczenie nowego obszaru analizowanego. Wobec tego, zdaniem skarżącego, absolutnie niewystarczającym dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy było aneksowanie analizy chociażby z tego względu, że nowo wyznaczony obszar analizowany zawierał w swym obrębie działki, których nie obejmował pierwotnie ustalony obszar.

2) art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż organy procedujące w sprawie prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, pomimo iż niektóre działki znajdujące się na przedmiotowym obszarze (np. działka ew. [...]) są w części położone poza obszarem analizowanym (poza obszarem znajduje się m.in. część zabudowy zlokalizowanej na działce ew. [...]).

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem w obszarze analizowanym powinna znaleźć się cała działka, jednakże dopuszczalne - w ramach odstępstwa od powyższej reguły - jest ustalenie obszaru analizowanego w ten sposób, iż w obszarze tym będzie znajdować się przynajmniej cały obiekt budowlany służący do odwzorowania cech zabudowy. Stanowisko takie przyjęło również SKO procedujące w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r. (decyzja SKO z dnia [...] października 2009r. znak: [...]).

3) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż działka ew. [...] jest działką sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej w stosunku do działki, na której ma powstać nowa zabudowa.

Ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji może nastąpić, po myśli art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., jeśli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten, zdaniem skarżącego nie został spełniony, bowiem działka nr [...] nie jest działką sąsiednią w rozumieniu tego przepisu. Dla istnienia dostępu do drogi publicznej nie wystarcza położenie nieruchomości obok drogi, ale możliwość prawnego zagwarantowania zjazdu decyzją zarządcy drogi o jego lokalizacji (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt: II SA/Bk 823/10). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że działka ew. [...] takiego zjazdu na drogę publiczną ul. W. nie posiada.

Zabudowa działki [...] miała szczególne znaczenia dla ustalenia kontynuacji na przedmiotowym terenie funkcji biurowej - jest to jedyna działka w obszarze analizowanym, którą Sąd i organy uznały za dostępną z tej samej drogi publicznej, na której znajduje się zabudowa o funkcji biurowej (usługi administracyjne). Nieuznanie w/w działki za działkę sąsiednią i dostępną z tej samej drogi publicznej uniemożliwiałoby realizację warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

4) art. 60 ust. 1 i 4 w zw. art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż wystarczające dla wydania przez ZIKIT opinii jest przedłożenie temu organowi jedynie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, a nie projektu decyzji, a także — niezależnie od powyższego - poprzez uznanie, iż wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia Zarządu Infrastruktury I Komunalnej i Transportu w Krakowie (dalej:,ZIKIT) wydana w postępowaniu toczącym się przed uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r

Powołując się na powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie wyroku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, iż granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku powinien zostać uwzględniony, a to z uwagi na usprawiedliwione podstawy kasacyjne.

W rozpoznawanych skargach kasacyjnych powołano podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. Nr 6, poz. 120.).

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie W. S. powołuje się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, w sytuacji gdy organy procedujące w sprawie nie rozważyły w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowo uzasadniły podstawę faktyczną wydanych rozstrzygnięć, a to poprzez brak wskazania przez organy procedujące w sprawie, sposobu ustalenia średnich wskaźników dla obszaru analizowanego (dot. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej), co jest o tyle istotne, iż w sprawie doszło do powtórnego wyznaczenia obszaru analizowanego, a nie dokonano nowego wyliczenia w/w wskaźników dla na nowo ustalonego obszaru;

2) naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, w sytuacji gdy organy działające w sprawie przekraczając zasadę swobodnego uznania, uznały, iż wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (dalej: ZIKIT) wydana w postępowaniu toczącym się przed uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r.;

3) naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, w sytuacji gdy organy działające uznały, wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia ZIKIT wydana jedynie w oparciu o przedłożony temu organowi wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości opinia powinna być wydana w oparciu o projekt decyzji.

Pierwszy z podniesionych zarzutów znajduje uzasadnienie z tej racji, że obszar analizowany uległ zmianie poprzez objęcie nim kilku nowych działek oraz posadowionych na nich budynków, natomiast nie uwzględniono tego przy ustaleniu średnich wskaźników odnoszących się do wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Z porównania znajdujących się w aktach sprawy map, na których wyznaczono obszar analizowany, jednoznacznie wynika, iż obszar wskazany na mapie załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy [...] kwietnia 2010 r. (k. 142 akty administracyjnych) został powiększony wobec obszaru analizowanego przed wydaniem wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. we wszystkich kierunkach (k. 53 akt administracyjnych).

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt. 4 rozporządzenia). linii zabudowy. Takie wymogi dotyczącej nowej zabudowy jak: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych) powinny zostać ustalone na podstawie analizy obejmującej obszar analizowany.

Parametry wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Przepisy § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 (in fine) i ust. 2 rozporządzenia dopuszczają możliwość ustalenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu bądź szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, przy czym odstępstwo takie może mieć jedynie zastosowanie wobec ustalonych w sposób prawidłowy średnich wskaźników dla obszaru analizowanego.

Jak wynika z powyższych regulacji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna obejmować cały obszar analizowany i w tym zakresie nie ma żadnych wyjątków. Jeśli zatem, tak w jak w sprawie stanowiącej przedmiot wyrokowania, w trakcie postępowania doszło do istotnej zmiany obszaru analizowanego (w nowym obszarze znalazły się nowe działki i nowe budynki) to wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej powinno nastąpić na podstawie średnich wskaźników ustalonych dla nowo wyznaczonego obszaru analizowanego. W "Aneksie do analizy urbanistyczno –architektonicznej" z 30 kwietnia 2010 r., jak również w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. w żaden sposób do tej kwestii się nie odniesiono. Przyjęto, bez uzasadnienia, identyczne wskaźniki jak w poprzedniej analizie oraz decyzji z dnia [...] lipca 2009.

Analogiczne stanowisko, co do konieczności objęcia analizą całego wyznaczonego obszaru, zostało wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09 NSA (LEX nr 746752) "Dokonanie wykładni przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu."

Nie można zatem podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie przepisami prawa i spełnia wymogi określone rozporządzeniem

Nie znajduje uzasadnienia drugi z zarzutów podnoszonych w skardze. Uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeśli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.). Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Przepisy nie precyzją na jakim etapie postępowania powinna zostać zawarta umowa gwarantująca uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie ma przeszkód, aby nastąpiło to na etapie składania wniosku przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem że przedmiot tego wniosku nie ulegnie zmianie bądź też będzie to zmiana nieistotna z punktu widzenia tego elementu uzbrojenia, którego umowa dotyczy. W szczególności obsługa komunikacyjna planowana jest od ul. W. poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji zgodnie z umową Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zawartą przez inwestora z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W trakcie postępowania zamierzenie to uległo pewnej modyfikacji, bowiem w pierwotnej wersji była to "Budowa budynku biurowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz układem dróg wewnętrznych na działce nr [...] obr. [...] – K. wraz z budową zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. jw. przy ul. W. w K." a w wyniku zmiany: "Budowa budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz układem dróg wewnętrznych na działce nr [...] obr. [...] – K. wraz z budową zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. jw. przy ul. W. w K." jednak nie tyle, aby zmianę tą traktować jako istotną, wymagającą zmiany przedmiotu umowy.

Na aprobatę zasługuje trzeci z podnoszonych zarzutów, bowiem opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r odnosiła się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy powinna ona dotyczyć projektu decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., mającym zastosowanie także w procedurze podejmowania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzje wydawane są po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w trybie określonym w art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.). Jednakowoż przyjmuje się, iż w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ nie znajduje zastosowania art. 106 k.p.a. Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Prezydent Miasta Krakowa jest zarządcą drogi, zaś Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie pełni rolę jednostki organizacyjnej, przy pomocy której Prezydent wykonuje obowiązki zarządcy drogi. W tego rodzaju przypadkach nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., II OSK 922/06, EX nr 340121). Nie budzi jednak wątpliwości, iż to zajęcie stanowiska, stanowiące substytut uzgodnienia, powinno odnosić się, tak jak uzgodnienie, do projektu decyzji.

Drugi ze skarżących kasacyjnie – T. B. - wskazał w pierwszym rzędzie na łączne naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i interpretację tj. art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 138 § 1 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 i w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu gospodarowania przestrzennego.

W istocie rzeczy, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jest to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p. ze względu na zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tezy o spełnieniu określonej tam przesłanki w sytuacji kiedy, zdaniem skarżącego, brak było podstaw do uznania działki [...], na której posadowiony jest budynek Urzędu Marszałkowskiego, za działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej.

Zarzut ten, analogiczny do jednego z zarzutów materialnoprawnych podnoszonego przez W. S., nie znajduje uzasadnienia, bowiem pojęcie "działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej" należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (por. wyrok z dnia 13 lutego 2008 r. WSA w Gdańsku, II SA/Gd 514/07, wyrok z dnia 29 listopada 2009 r. WSA w Warszawie, IV SA/Wa 1433/09, wyrok z dnia 7 kwietnia 2009 r. WSA w Opolu, II SA/Op 43/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r., II SA/Rz 282/13, wyroki dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA w Krakowie zasadnie uznał za prawidłową ocenę dokonaną w tym zakresie przez organy orzekające w sprawie. Działka przewidywana do nowej zabudowy ma dostęp do tej samej drogi publicznej tj. ulicy W. co działka nr [...] zabudowanej budynkiem Urzędu Marszałkowskiego. Bez znaczenia jest przy tym aktualny charakter tego dostępu (tzn. czy jedynie dla pieszych, czy też dla pieszych i niektórych środków motoryzacyjnych, ze względu na istniejące słupki uniemożliwiające wjazd samochodów na działkę nr [...] od strony ul. W.. Nie ma znaczenia przy tym fakt, iż wjazd na tę działkę odbywa się od strony innej drogi publicznej. Działka nr [...] jest, wobec działki wskazanej przez inwestora, działką sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej.

W treści uzasadnienia skargi T. B. wskazuje na jeszcze jeden zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ustawy w zw. z § 5- § 7 rozporządzenia ze względu na uznanie przez WSA w Krakowie za prawidłowe przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów w postaci "maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy" zamiast "wskaźnika powierzchni nowej zabudowy", "maksymalnej szerokości elewacji frontowej" zamiast "szerokość elewacji frontowej", "maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" zamiast "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" Sąd, co prawda uznał, iż określenia te nie są prawidłowe ze względu na wymóg precyzyjnego ustalenia tych parametrów, bądź w ściśle określonej wysokości, bądź przez podanie granic, jednak nie stanowi to naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisy rozporządzenia dopuszczają inne, niż wynika to z przeprowadzonej analizy, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 2), szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 4). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Natomiast z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, iż wskazanie tych parametrów powinno być konkretne i stanowcze - winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1624/11; wyroki dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego ustalenie wskazanych parametrów w sposób niezgodny z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, dopuszczającą ustalanie wskaźników maksymalnych, podczas gdy powinny one określone w sposób precyzyjny, w konkretnych wartościach liczbowych. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) ze względu na sprzeczność skarżonego wyroku WSA w Krakowie z wydanym wcześniej przez ten Sąd wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 964/10 w sprawie warunków zabudowy odnoszących się do tej samej działki nr [...] obr. [...] K. Skarżący nie wyjaśnił jaki (który) przepis prawa materialnego został naruszony i na czym naruszenie to miałoby polegać.

Skarżący kasacyjnie W. S. podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszące się do.

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż przywołana norma § 3 ust. 1 rozporządzenia dopuszcza sporządzenie aneksu do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako uzupełnienia analizy dokonanej w postępowaniu toczącym się przed uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009 r. i następnie dokonanie w oparciu o w/w dokumenty określenia wskaźników nowej zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości w/w norma § 3 ust.1 rozporządzenia stanowi o konieczności ponowienia przedmiotowej analizy;

2) art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż organy procedujące w sprawie prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, pomimo iż niektóre działki znajdujące się na przedmiotowym obszarze (np. działka ew. [...]) są w części położone poza obszarem analizowanym (poza obszarem znajduje się m.in. część zabudowy zlokalizowanej na działce ew. [...]).

3) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż działka ew. [...] jest działką sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej w stosunku do działki, na której ma powstać nowa zabudowa.

4) art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9) u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż wystarczające dla wydania przez ZIKIT opinii jest przedłożenie temu organowi jedynie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, a nie projektu decyzji, a także — niezależnie od powyższego - poprzez uznanie, iż wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia Zarządu Infrastruktury I Komunalnej i Transportu w Krakowie wydana w postępowaniu toczącym się przed uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009r

Dwa pierwsze zarzuty dotyczące, zdaniem kasatora, naruszeń prawa materialnego mają w istocie rzeczy charakter zarzutów natury procesowej.

Pierwszy z nich znajduje uzasadnienie ze względów przywołanych wyżej. Na aprobatę zasługuje stanowisko, zgodnie z którym prawidłowe ustalenie wskaźników nowej zabudowy w przypadku zmiany granic obszaru analizowanego wymaga przeprowadzenia nowej analizy i ustalenia na tej podstawie nowych wskaźników, a nie jedynie aneksowania analizy przeprowadzonej wwcześniej, w stosunku do innego (mniejszego) obszaru analizowanego. Postępowanie organów orzekających w sprawie, które przyjęły jako podstawę ustalenia wskaźników nowej zabudowy "Aneks do analizy urbanistyczno-architektonicznej" z dnia 30 kwietnia 2010 r. sporządzony bez uwzględnienia zmiany granic obszaru analizowanego w stosunku do analizy z 8 maja 2009 r. stanowi naruszenie § 3 ust 1 rozporządzenia. Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania powinno odbywać się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie obszaru analizowanego. Zmiana granic tego obszaru, a tym samym i prawdopodobna zmiana wskaźników, powoduje obowiązek przeprowadzenia nowej analizy. W konsekwencji tego uchybienia mogło dojść do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. ze względu na nieprawidłowe ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Uchybień tych nie dostrzegł i WSA w Krakowie naruszając tym samym art. 145 § 1 ust. 1pkt.c) p.p.s.a.

Podzielić trzeba także drugi z tych zarzutów, dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z zaleceniem wynikającym z uzasadnienia decyzji SKO w Krakowie obszar ten został poszerzony (wobec pierwotnego) tak, aby wszystkie budynki mające znaczące oddziaływanie przestrzenne na teren inwestycji zostały w całości tym obszarem objęte. Stosownie do § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Treść tego przepisu wskazuje na możliwość elastycznego wyznaczania obszaru analizowanego, o ile potrzeba taka wynika z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Rz 955/13, LEX nr 1407250). Nie oznacza to jednak, iż obszar tern można wyznaczyć nie uwzględniając geodezyjnie wyznaczonych granic działek nim objętych W wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07 (LEX nr 488144) NSA wypowiadając się tej kwestii wyraził następujący pogląd: "Problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać np. w przypadku działek o dużych rozmiarach." Jeśli zatem przyjęto, że wszystkie budynki mające znaczące oddziaływanie przestrzenne na teren inwestycji powinny zostać w całości objęte wyznaczonym do analizy obszarem, to niedopuszczalne było pozostawienie poza jego granicami części budynków, w tym, jak to wynika z mapy załączonej do "Aneksu", budynku zlokalizowanego na działce nr [...].

Ze względów przytoczonych wyżej (analiza trzeciego zarzutu natury procesowej zgłoszonego przez W. S.) uzasadnienie znajduje czwarty z podnoszonych zarzutów. WSA w Krakowie dopuścił się naruszenia 145 § 1 ust. 1pkt.c) p.p.s.a. nie dostrzegając uchybienia procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to dotyczy postanowień art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9) u.p.z.p. ze względu na uznanie przez organy orzekające w sprawie za wystarczające uzyskanie opinii zarządcy drogi na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy opinia ta powinna dotyczyć projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy, skoro część zarzutów zgłoszonych w ramach podstaw kasacyjnych znalazła uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.