Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1493/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1546/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z [...] maja 2016 r., znak [...], wydane w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, a także orzekł o kosztach postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją ostateczną z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Starosta T. orzekł o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu przysługującego [...] Parkowi Narodowemu w [...] w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], obr. [...], o łącznej powierzchni 789,1329 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 16 lipca 2015 r.

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją złożyła Spółka P. S. A. z uwagi na fakt, iż jako strona postępowania nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Uzasadniając swój wniosek P. S. A. powołała się na przysługujący spółce przymiot strony z racji obowiązującej w odniesieniu do gruntu stanowiącego przedmiot decyzji o wygaszeniu prawa trwałego zarządu umowy dzierżawy, zawartej w dniu 2 listopada 2005 r. pomiędzy Skarbem Państwa – [...] Parkiem Narodowym, a [...] Spółką z o. o. z siedzibą w [...].

Postanowieniem z [...] września 2015 r. Starosta T. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z [...] czerwca 2015 r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty T. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu przysługującego [...] Parkowi Narodowemu (dalej także [...]PN) w odniesieniu do opisanej wyżej nieruchomości. Jednocześnie organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu podano, że pominięcie P. S. A. w postępowaniu zakończonym decyzją o wygaszeniu trwałego zarządu stanowiło naruszenie prawa, tj. art. 10, art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), wobec czego decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednak naruszenie przepisów proceduralnych nie miało wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaszenia prawa trwałego zarządu, gdyż kwestie te ustawodawca przesądził w ustawie. Gdyby nawet organ uchylił zaskarżoną decyzję, to podjęte nowe rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem.

W odwołaniu od decyzji Spółka zakwestionowała stanowisko organu I instancji, że w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie zgodne z dotychczasowym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty T. z [...] czerwca 2015 r. o wygaszeniu prawa trwałego zarządu. W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, Spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty T. z [...] czerwca 2015 r. Organ II instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Kr 441/09, w którym przyjęto, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie trwałego zarządu dzierżawca nieruchomości, w stosunku do której wygasł trwały zarząd (względnie podmiot, który twierdzi, że jest dzierżawcą lecz nie potrafi tego wykazać), ponieważ skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej. Powyższy pogląd zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 24 sierpnia 2010 r., sygn. l OSK 1405/09, oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z [...] czerwca 2015 r. stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadniając uwzględnienie skargi w części dotyczącej uchylenia wydanych w postępowaniu wznowieniowym decyzji Sąd I instancji stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Rozstrzygając, czy Spółce, jako dzierżawcy nieruchomości, przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia prawa trwałego zarządu przysługującego innemu podmiotowi Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 u.g.n. jednostka organizacyjna, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd ma prawo oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie. Wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona (art. 46 ust. 3 u.g.n.). Z kolei stosownie do art. 47 ust. 2 u.g.n. właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa odmienne stanowiska odnośnie tego, czy podmiotom wymienionym w art. 43 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia prawa trwałego zarządu na wniosek uprawnionej jednostki organizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1995/06, przyjął, że dzierżawca nie jest stroną postępowania administracyjnego, zakładając, że skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy występuje z mocy samego prawa, a nie z mocy decyzji. Taki pogląd został podzielony również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1405/09.

Sąd I instancji przychylił się natomiast do stanowiska konkurencyjnego, zaprezentowanego m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2240/05, w którym sąd stwierdził, że: "w sprawie, w której organ orzeka o wygaszeniu trwałego zarządu w stosunku do określonej nieruchomości, a która to nieruchomość obciążona była prawem dzierżawy, co w konsekwencji skutkuje wygaśnięciem z mocy ustawy dotychczas posiadanych przez dzierżawcę do niej praw, dzierżawca ma status strony w tego rodzaju postępowaniu. Wygaszenie trwałego zarządu bezsprzecznie oddziałuje bowiem na jego sferę prawną, a więc – zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. – postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego".

Sąd I instancji przyjął, że przepisem prawa materialnego, z którego wynika interes prawny legitymujący podmiot, który dzierżawi objętą trwałym zarządem nieruchomość do uczestniczenia w postępowaniu, jest art. 46 ust. 3 u.g.n. Przepis ten wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną dzierżawcy, pozbawiając go przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie prawa dzierżawy, bez możliwości przeciwdziałaniu temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej, niż w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wygaszenia trwałego zarządu. Wbrew stanowisku wyrażonemu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1995/06 przed sądem powszechnym dzierżawca mógłby w takiej sytuacji dochodzić wyłącznie roszczeń odszkodowawczych, związanych z przedwcześnie wypowiedzianą umową. Nie mógłby natomiast skutecznie bronić się przed samym jej wypowiedzeniem, skoro skutek ten następuje ex lege. Jedyną zatem możliwością ochrony jego praw jako dzierżawcy, a tym samym uzyskania możliwości dalszej kontynuacji wykonywania umowy dzierżawy (a więc także prowadzenia działalności gospodarczej na dzierżawionym gruncie), jest zakwestionowanie legalności decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, której wydanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem tej umowy. Pozbawienie w takiej sytuacji dzierżawcy prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wygaszenie trwałego zarządu, oznacza w rzeczywistości brak możliwości jakiejkolwiek weryfikacji tej decyzji i tym samym podważenia samego wypowiedzenia umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. Jak podkreślił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1843/10, wydanego w zbliżonym stanie faktycznym, sytuacja w której podmiot nie ma żadnej możliwości weryfikacji wypowiedzenia umowy dzierżawy jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym.

Wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością ma niewątpliwy wpływ na sferę praw i obowiązków dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd i zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego. Taki pogląd dominuje również w doktrynie (por. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz; opublikowano: LEX/el. 2017, Klat-Górska Elżbieta, Klat-Wertelecka Lidia, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, opublikowano: LEX 2015).

W tym stanie rzeczy za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 46 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronie skarżącej – wnioskodawcy wznowienia – nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty T. z [...] czerwca 2015 r., a tym samym błędne uznanie, że brak było podstaw do rozstrzygania istoty przedmiotowej sprawy. Naruszenie tych przepisów miało z kolei istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania przez organ odwoławczy art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmowę, w oparciu o ten przepis, uchylenia ostatecznej decyzji Starosty T. z [...] czerwca 2015 r.

Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji Sąd I instancji wskazał natomiast, że jej prawidłowość budzi poważne zastrzeżenia. Starosta przyjął, że mimo spełnienia przesłanki wznowienia nie ma podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem podjęte nowe rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem.

W związku z powyższym Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. powołano art. 47 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym decyzja wydawana jest na wniosek jednostki organizacyjnej. Wnioskiem tym miałoby być pismo z dnia 8 kwietnia 2014 r. Przedmiotem tego pisma, skierowanego do Starosty T., była jednak prośba [...]PN o przekazanie przez Skarb Państwa - w drodze darowizny na cel publiczny, w trybie art. 13 ust. 2 u.g.n. - na rzecz [...] Parku Narodowego części udziałów Skarbu Państwa we własności nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby [...] Park Narodowy składał jeszcze inny wniosek, bądź też doprecyzowywał opisane wyżej żądanie w taki sposób, aby można było uznać, że wnosi o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu. Nadto Sąd I instancji ocenił, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Organ I instancji nie ustosunkował się w żaden sposób do twierdzeń zawartych we wniosku o wznowienie postępowania.

Wątpliwości budzi również wydanie decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu w oparciu o art. 47 ust. 2 u.g.n., a to wobec brzmienia ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 224, poz. 1337), która w art. 7 ust. 1 stanowiła, że z dniem jej wejścia w życie, parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabywają z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali. Decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasają z mocy prawa.

Stanowisko organu I instancji jest wobec powyższego niejasne: z jednej strony wydaje decyzję konstytutywną o wygaśnięciu - na wniosek strony - prawa trwałego zarządu przysługującego [...]PR w [...], z drugiej zaś strony odwołuje się do przepisów, które przewidują skutek wygaśnięcia decyzji z mocy prawa.

Dlatego też, na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd I instancji uchylił także decyzję Starosty T. z dnia [...] maja 2016 r., ze względu na naruszenie art. 6, 7, 8, 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, jakie były podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, wnosząc o uchylenie tego wyroku w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art.176 § 2 P.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 43 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 K.p.a. uznając, iż Spółce nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia trwałego zarządu przysługującemu innemu podmiotowi, co było przyczyną uchylenia przez Sąd decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że Wojewoda nie zgadza się ze stanowiskiem, że Spółce jako dzierżawcy nieruchomości przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia trwałego zarządu przysługującemu innemu podmiotowi. Powołano się w tym zakresie na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 441/09 oraz wyroku NSA z 25 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1995/06 i wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1405/09. Nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie trwałego zarządu dzierżawca nieruchomości, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, ponieważ skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej. Przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa zarządu (art. 46 i art. 47 u.g.n.) dają uprawnienia do bycia stroną tego postępowania Skarbowi Państwa i jednostce organizacyjnej sprawującej trwały zarząd. Skutkiem orzeczenia o wygaśnięciu trwałego zarządu jest tylko i wyłącznie utrata przez jednostkę wykonującą trwały zarząd jej uprawnień w stosunku do nieruchomości wynikających z art. 43 ust. 2 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie daje podstaw do jej uwzględnienia.

Należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób wysoce niestaranny. Po pierwsze, postawiony zarzut zakwalifikowano w skardze kasacyjnej jako dotyczący przepisów postępowania, przy czym jako podstawę zarzutu podano przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a, który stanowi podstawę kasacyjną odnoszącą się do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. to podstawa do uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone przez sąd administracyjny naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych względów skarga kasacyjna dotknięta jest co najmniej brakiem precyzji w formułowaniu zarzutów kasacyjnych. Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien samodzielnie identyfikować zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem jako wysoce sformalizowany środek zaskarżenia objęta jest ona przymusem adwokacko-radcowskim i powinna być sformułowana w dostatecznie precyzyjny sposób. Mając jednak na uwadze przytoczone w podstawach kasacyjnych przepisy prawa można uznać, że skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu zarzutów, odnoszących się wszak do legitymacji procesowej Spółki.

Drugą wadliwością skargi kasacyjnej jest brak wyraźnego określenia formy zarzucanego naruszenia, o jakich stanowi art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Nie wskazano, czy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ( na czym ten błąd polegał), czy też doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu. Jedynie przytoczenie w uzasadnieniu zarzutu stanowiska wyrażanego w części orzecznictwa pozwala na przyjęcie, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wykładni art. 46 ust. 3 u.g.n. Za prawidłowe Wojewoda uważa bowiem stanowisko zajęte we wskazanych wyrokach. Jednak i w tym zakresie skarga kasacyjna cechuje się również brakiem wymaganej precyzji, albowiem jako naruszony przepis podaje art. 43 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a., podczas gdy przytoczone argumenty uzasadnienia wskazują na art. 46 ust. 3 u.g.n. Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 43 ust. 3 u.g.n. utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2017 r., a pod względem przedmiotowym nie pozostaje w związku z rozpoznawaną sprawą. Także Sąd I instancji uzasadniał uchylenie decyzji Wojewody naruszeniem art. 46 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 46 ust. 3 u.g.n.

Zarzut błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Dla jego poparcia powołano się na jedno ze stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i argument, że skutek w postaci wypowiedzenia umowy następuje z mocy prawa.

Jakkolwiek w orzecznictwie sądowym istotnie nie można mówić o jednolitości poglądów w kwestii będącej przedmiotem sporu, to jednocześnie nie można także stwierdzić, że stan judykatury i piśmiennictwa nie udzielają odpowiedzi, które ze stanowisk zasługuje na aprobatę. Ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyroków, jedynie wyrok z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1995/06 został wydany w sprawie przedmiotowo tożsamej z rozstrzyganą. Dla poparcia przedstawionego w nim stanowiska podano, że wywołany wygaszeniem prawa trwałego zarządu skutek wypowiedzenia umowy następuje z mocy prawa i dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych, a treścią interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, które można realizować w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji. Stwierdzono także, że nie są uprawnione analogie do rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 u.g.n., albowiem przy wygaśnięciu prawa trwałego zarządu nie dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości. W wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1405/09 teza przyjęta w wyroku I OSK 1995/06 została powtórzona, ale bez podania jakiejkolwiek argumentacji. Przytoczenie jej miało na celu wzmocnienie stanowiska zajętego przez sąd, że podmiot będący jedynie posiadaczem nieruchomości nie ma legitymacji w postępowaniu o wygaszeniu trwałego zarządu. Ta ostatnia teza nie budzi kontrowersji, nie pozostaje jednak w związku z rozpatrywanym zagadnieniem. Wyrok I OSK 1405/09, jako wydany w innym stanie faktycznym, nie zawiera argumentacji odnoszącej się do legitymacji dzierżawcy w postępowaniu o wygaszenie prawa trwałego zarządu.

W opozycji do wyroku I OSK 1995/06 stoi natomiast uzasadnienie podane w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1843/10. Orzeczenie to zapadło w kilka lat po poprzednim, w jego uzasadnieniu Sąd powołał się zaś na tezę uchwały NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. OPS 6/3, dotyczącej legitymacji najemcy nieruchomości w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Stanowisko, że podmiotom korzystającym z nieruchomości na podstawie umowy najmu, użyczenia lub dzierżawy przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wygaszenia prawa trwałego zarządu znajduje także uznanie w piśmiennictwie. Wskazuje się, że powstanie skutku wypowiedzenia z mocy samego prawa nie może przesądzać o legitymacji dzierżawcy. Aby wystąpił skutek przewidziany w art. 46 ust. 3 u.g.n. należy najpierw wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, a możliwość korzystania z ochrony w postępowaniu cywilnym jest ograniczona, gdyż sąd cywilny nie może zakwestionować decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ani skutku takiej decyzji w postaci wypowiedzenia umowy z mocy prawa (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/El.2019, art. 46 pkt 3). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że nawet jeśli postępowanie o wygaszenie trwałego zarządu dotyczy dzierżawcy tylko pośrednio, nie powinno to odbierać mu statusu strony. W wyroku NSA z 26 marca 2013 r., sygn. II GSK 5/12 wskazano, że gdy decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu – postępowanie dotyczy interesu prawnego tego innego podmiotu w sposób pośredni, a przepis art. 28 K.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego w sposób bezpośredni (zob. A. Chełchowski: osoba trzecia jako strona postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia zarządu (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. red. P. Czechowski, WK 2015, LEX.p./#/commentary). Stanowisko to nawiązuje do koncepcji tzw. praw refleksowych i strony dysponującej legitymacją w postępowaniu nie ze względu na bezpośredni interes prawny, ale ze względu na interes pośredni – taka decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach tego podmiotu, ale oddziałuje na nie wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawna strony refleksowej (zob. Z. Kmieciak: Zarys teorii postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, s. 184-186).

Nie jest przeszkodą do uznania legitymacji dzierżawcy również obligacyjny charakter przysługującego mu prawa. W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie wskazywano, że także podmiotom, które mają prawa przysługuje status strony podczas postępowań dotyczących nieruchomości. Pogląd taki odnośnie sytuacji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znajduje bezpośrednie potwierdzenie w uchwale NSA z 13 października 2003 r., sygn. OPS 6/03 czy wyroku NSA z 24 lutego 2006 r. sygn. I OSK 519/05.

Także w stosunku do instytucji wygaśnięcia praw obligacyjnych w przypadkach wywłaszczenia nieruchomości (art. 123 ust. 2 u.g.n.) formułowane są tezy, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu oddanej do korzystania nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną osoby korzystającej na podstawie prawa obligacyjnego z wywłaszczanej nieruchomości. Przepis ten wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną osób korzystających (dzierżawcy, najemcy), pozbawiając je przysługującego im i podlegającego dotąd ochronie prawa do korzystania z nieruchomości, bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wywłaszczenia. Przeciwdziałanie może polegać na wykazywaniu w postępowaniu wywłaszczeniowym, że nie zachodzą przesłanki wywłaszczenia (zob. P. Wojciechowski, komentarz do art. 123 u.g.n. (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. red. P. Czechowski, WK 2015,LEX.p./#/commentary).

Rozpoznający niniejszą sprawę skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela przedstawione wyżej poglądy wyrażone w piśmiennictwie i w powoływanych w nim wyrokach.

Należy także zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 678 § 1 K.c., mającym na zasadzie art. 694 K.c. zastosowanie także do dzierżawy, przewidział co do zasady kontynuację stosunków obligacyjnych w przypadku zbycia rzeczy. W razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu w miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. Uprawnienie to doznaje ograniczenia w art. 678 § 2 K.c., a stronom umowy przysługuje droga sądowa do ochrony prawa.

W przypadku wydania decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu, wygaśnięcie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia, ustawodawca głęboko ingeruje zatem w stosunku umowne. Zauważa się w związku z tym w piśmiennictwie, że regulacja o automatycznym wypowiedzeniu umów musi być uznana za wysoce restrykcyjną (zob. E. Kremer: Trwały zarząd jako forma władania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i nieruchomościami Skarbu Państwa, "Studia Iuridica Agraria" 2000, t. 1, s. 149). Jednocześnie wśród przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu są takie, jak: wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem (art. 46 ust. 2 pkt 3), wykorzystywanie prowadzące do pogorszenia stanu środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu (art. 46 ust. 2 pkt 4), brak zawiadomienia właściwego organu o oddaniu nieruchomości w najem, dzierżawę lub użyczenie (art. 46 ust. 2 pkt 2). Podmiot korzystający z nieruchomości może być wobec powyższego nie tylko faktycznie zainteresowany wynikami ustaleń faktycznych, ale także posiadać wiedzę o okolicznościach mogących uzasadniać wydanie decyzji, w tym odnoszących się do jego działalności. Żadne postępowanie poza administracyjnym nie umożliwi mu przedstawienia dowodów mających znaczenie dla sprawy wygaśnięcia trwałego zarządu, a w konsekwencji dla wywołania skutku wypowiedzenia umowy. Ochrony przed wypowiedzeniem umowy podmiot taki nie uzyska w szczególności w postępowaniu cywilnym, w odróżnieniu od strony umowy, której przedmiot nie znajdował się w trwałym zarządzie. Zróżnicowanie to prowadzi do nierównego traktowania stron umów, w zależności od rodzaju nieruchomości, stawiając w gorszej sytuacji dzierżawców lub najemców nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się trwałym zarządzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega racji mogących świadczyć za zasadnością takiego zróżnicowania, także te podmioty powinny mieć prawo do ochrony przed nieuzasadnionym i sprzecznym z prawem wypowiedzeniem umowy, co może mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym.

Wskazane okoliczności w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiają za trafnością wykładni art. 46 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 K.p.a., dokonana przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Spółki postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zgodnie z wnioskiem złożonym na rozprawie.