Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 322/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 21 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), jest zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...], w sprawie odwołania G.P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] z dniem 21 marca 2012 r.

Jako podstawę prawną zakwestionowanego aktu Wójt Gminy [...] powołał przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W uzasadnieniu zarządzenia podał, że G.P. pełniąc obowiązki pracodawcy nie dopełniła obowiązków wynikających z zaleceń pokontrolnych w Gminnym Zespole Przedszkoli Publicznych w [...], mających na celu przywrócenie organizacji pracy w przedszkolu "do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, co oznacza, że chroniła osoby podejrzane o popełnienie przestępstwa z naruszeniem interesu publicznego". Poza tym wskazał, że przez radnych i rodziców uczniów składane były do Wójta wnioski o odwołanie G.P. z pełnionej funkcji w związku z naruszeniem przez dyrektor zasad moralnego zachowania nie licującego z pełnioną funkcją, a także niewłaściwą organizacją nauczania skutkującą słabymi wynikami kształcenia, co było przyczyną licznego przenoszenia uczniów do innych szkół zapewniających wyższy poziom nauczania. Dalej Wójt Gminy stwierdził, że w związku z działaniem na szkodę interesu publicznego odwołanie G.P. było konieczne pomimo negatywnej opinii Kuratora Oświaty w Opolu. W tym zakresie wywiódł, że niedoprowadzenie organizacji pracy do stanu faktycznego i prawnego jest oczywistym naruszeniem interesu publicznego, a Kurator przed wydaniem opinii nie zbadał stanu faktycznego.

We wniesionej skardze Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że w toku badania legalności zakwestionowanego zarządzenia uzyskał pismo Kuratora Oświaty z dnia 10 kwietnia 2012 r., z którego wynika, iż przesłanką negatywnego zaopiniowania wniosku Wójta Gminy [...] było uznanie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, że wskazywane przez Wójta przyczyny zamiaru odwołania G.P. nie mieszczą się w katalogu przypadków szczególnie uzasadnionych, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 o systemie oświaty. Dalej skarżący organ stwierdził, że również w jego ocenie przedstawione w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, nie stanowią wystarczających przesłanek do zastosowania tego przepisu, przewidującego odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Podkreślił, że ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia przypadków szczególnie uzasadnionych; jest to pojęcie ogólne i niedookreślone. W tym zakresie zauważył jednak, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w pojęciu tym mieszczą się sytuacje uniemożliwiające pełnienie przez dyrektora funkcji kierowniczej i uzasadniające konieczność natychmiastowego przerwania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalsze funkcjonowanie szkoły. Nie każde naruszenie prawa, czy też zastrzeżenia do pracy dyrektora stanowią uzasadnienie dla odwołania, gdyż wypadki te należy odnosić do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, uzasadniających ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Zdaniem Wojewody, Wójt Gminy [...] nie wykazał w sposób wyczerpujący, że zaistniała konieczność takiego nadzwyczajnego i natychmiastowego odwołania nauczyciela z pełnionej przez niego funkcji, a z uzasadnienia skarżonego zarządzenia wynika, że przyczyną odwołania G.P. były zastrzeżenia dotyczące organizacji pracy placówki oraz efektów pracy dyrektora. Organ wywiódł, że tego rodzaju uchybienia mogą uzasadniać odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, przy czym powinno być poprzedzone dokonaniem negatywnej oceny prawy zgodnie z art. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Negatywna ocena pracy lub wykonywanych przez dyrektora zadań, nie mieści się natomiast w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Wojewody, z tego właśnie względu zarzuty, sformułowane w sposób bardzo ogólny, nie stanowią uzasadnionej podstawy do odwołania dyrektora w tym trybie. Końcowo organ wskazał, że z uwagi na charakter wskazanych przez Wójta Gminy uchybień, pomimo wniosku Wójta "o przeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie", nie wnikał w zasadność zawartych w uzasadnieniu zarzutów, gdyż nie mieściły się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków. Zdaniem organu, za prawidłowością przyjętego w skardze stanowiska świadczy fakt, że w piśmie zawierającym odpowiedź Wójta Gminy [...] na wezwanie G.P. do uchylenia kwestionowanego zarządzenia, Wójt podtrzymał argumenty dotyczące niewłaściwej organizacji pracy placówki oraz oceny dyrektora, wskazując ponadto na konflikt istniejący pomiędzy odwołanym dyrektorem a organem prowadzącym. Okoliczności te nie mogą zostać uznane za wystarczające do zastosowania trybu przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wskazał dodatkowo, że organ nadzoru niewłaściwie ocenił przyczyny odwołania, gdyż nastąpiło ono z przyczyn uzasadnionych interesem publicznym, a nie oceną pracy. Podniósł, że G.P. oświadczyła, iż nie wdrożyła zarządzenia Wójta odnośnie prowadzenia dokumentacji zgodnie z rozporządzeniem MEN oraz odmówiła przeprowadzenia czynności organizacyjnych, a następnie przedłożyła zwolnienie chorobowe, w czasie którego uczestniczyła w spotkaniu z okazji Dnia Kobiet z udziałem Wicewojewody Opolskiego, u którego ponadto wnioskowała o podjęcie czynności nadzorczych w stosunku do organu prowadzącego Gminny Zespół Szkół. W tym czasie podejmowała też kontakty z Kuratorium Oświaty mające spowodować wydanie negatywnych opinii w stosunku do działań organów prowadzących. Przekroczyła nie tylko zakres upoważnienia wynikający z arkusza organizacyjnego z naruszeniem obowiązków służbowych, ale chroniła też osoby działające na szkodę interesu publicznego poprzez poinformowanie organu prowadzącego o zaprzestaniu przez te osoby działań na szkodę interesu publicznego, chociaż już w styczniu 2012 r. wydała zaświadczenie o czasie pracy i zarobkach J. P. w celu wniesienia przez nią pozwu. Poza tym, od stycznia 2012 r. Kuratorium za namową G.P. i zapewne za wiedzą Wicewojewody podejmuje działania destrukcyjne w każdej sprawie na szkodę oświaty w Gminie, wydając nieuprawnione, błędne opinie i wszczynając postępowania nadzorcze. Ponadto Wójt wskazał, że większość dowodów jest w posiadaniu Kuratorium i organu nadzoru Wojewody, a organ nadzoru mógł przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków.

Na wezwanie Sądu o uzupełnienie dokumentacji, na podstawie której zostało wydane zaskarżone zarządzenie, przedłożone zostały kserokopie: protokołu kontroli z dnia 8 listopada 2011 r. i z dnia 16 stycznia 2012 r., przeprowadzonych w Gminnym Zespole Przedszkoli Publicznych w [...] przez pracowników organu prowadzącego oraz przez Kuratorium Oświaty w Opolu; czterech oświadczeń J.P. wraz z załącznikami; zarządzenia Wójta z dnia 8 lutego 2012 r. w sprawie prowadzenia dokumentacji w przedszkolach; uchwały Rady Gminy [...]z dnia 20 lutego 2010 r. o włączeniu Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych do Gminnego Zespołu Szkół w [...]; zwolnienia lekarskiego dla G.P. z dnia 29 lutego 2012 r.; wezwania kierowanego przez J.P. do Dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w [...] o zapłatę za godziny nadliczbowe; pozwu J.P. do Sądu Pracy o odszkodowanie i zapłatę z tytułu nieuzasadnionego odwołania i o zapłatę za godziny nadliczbowe; zaświadczenia z dnia 11 stycznia 2012 r. o zatrudnieniu i zarobkach J.P. Wszystkie przedłożone dokumenty organ obszernie omówił w piśmie przewodnim z dnia 19 lipca 2012 r.

W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2012 r. skarżący Wojewoda Opolski podtrzymał wnioski zawarte w skardze.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska procesowe w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym wyżej kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Wójta Gminy [...], czyli akt wydany przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Od razu należy zaznaczyć, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina stanowi realizację kompetencji władczej przysługującej organowi gminy na podstawie art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wprawdzie ustawodawca nie wskazał formy prawnej działania organu w tym zakresie, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż następuje to w formie zarządzenia wójta gminy czyli organu wykonawczego gminy, będącego podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzaniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych prowadzonych przez gminy i który wykonuje te kompetencje m.in. w formie zarządzeń. Zarządzenie w przedmiocie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej, czyli aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na tego typu akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego zarządzenia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 6 grudnia 2011 r. nie odpowiada przepisom prawa.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, należy poprzedzić przytoczeniem przepisów, które stanowiły materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...). Dodać trzeba, że na zasadzie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty opinia, o której mowa w powyższym przepisie, wydawana jest w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, natomiast niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Analiza przywołanego wyżej uregulowania prowadzi do wniosku, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki w trybie natychmiastowym uwarunkowane jest – po pierwsze – przesłanką formalnoprawną w postaci zasięgnięcia opinii kuratora oświaty oraz – po wtóre – przesłanką materialnoprawną w postaci zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego", przy czym zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Z tego względu, jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, sformułowanie to powinno być interpretowane wąsko, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 745066). Odkodowując jego zakres należy mieć na uwadze pozostałe uregulowania ustawy o systemie oświaty stanowiące podstawę prawną odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska, a w szczególności przepis art. 38 ust. 1 pkt 1, określający, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego następuje w razie: (lit. a) złożenia przez niego rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, (lit. b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 (czyli w przypadku naruszenia w działalności szkoły przepisów w zakresie spraw finansowych, administracyjnych i organizacyjnych – przyp. Sądu) w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (tj. ustawy Karta Nauczyciela) - bez wypowiedzenia oraz (lit. c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a (gdy w działalności szkoły brak dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania). Przepis ten obejmuje zatem pełny zakres działania dyrektora. Natomiast w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w sytuacjach kwalifikowanych, tj. "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", które z oczywistych względów muszą różnić się zakresowo od przypadków określonych w art. 38 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce niedopuszczalne i niedające się logicznie wytłumaczyć powielenie ustawowych regulacji w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych. W orzecznictwie wskazuje się zresztą, że ustawa o systemie oświaty posługuje się zarówno pojęciem "uzasadniony przypadek", jak i "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że nie jest to rozróżnienie przypadkowe, a nadto, jak słusznie wskazano w skardze, jednolicie przyjmuje się, że pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2001 r., I SA 3293/00, Prawo Pracy 2001 r., nr 9, poz. 41; z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08, Lex nr 470925 oraz z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA 933/10, Lex nr 602589 i z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 10/12, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dostrzec też trzeba, że precyzyjnie i trafnie – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał za "szczególnie uzasadniony przypadek" zdarzenia (działania, zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), które mają charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, przy czym stwierdzone naruszenia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 386/11, Lex nr 1101371).

Dokonując nadal analizy art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty dodać trzeba, że redakcję tego przepisu, odwołującą się do nieostrego zwrotu niedookreślonego, należy uznać za swoistą klauzulę generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. W tym zakresie podzielić należy wyrażony w orzecznictwie pogląd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 831/09 opubl. Lex nr 595564), że przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń. Z tego względu, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ danego rozumienia określonego pojęcia musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Na gruncie ustawy o systemie oświaty, użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 1 omawianego nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje wprawdzie organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Nie można wszak zapominać, że ustawa o systemie oświaty przewiduje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół: kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi nie można co do zasady odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok. Świadczy to o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, stąd wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym umotywowaniu przez organ bezpośrednio w wydawanym zarządzeniu, że zarzuty stawiane przez organ dyrektorowi dają podstawę do władczej ingerencji organu w stosunek prawny łączący go z dyrektorem. Stanowisko organu powinno zostać przy tym udokumentowane, w tym przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego powinien również znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zauważyć trzeba, że w przepisach ustawy o systemie oświaty brak jest uregulowań wprost formułujących taki obowiązek, jednak nie stanowi to przeszkody do wyprowadzenia tego rodzaju wniosku z ogólnych zasad ustrojowych związania organów administracji prawem, obowiązku odwołania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego podejmując akt podlegający kontroli. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu oraz stanowi konsekwencję zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także zasady zaufania do państwa i jego organów.

Reasumując ten fragment rozważań prawnych należy stwierdzić, że z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności, poparte stosowną dokumentacją, stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zaskarżone zarządzenie nie czyni zadość omówionym wyżej wymogom, jakie winny spełniać tego rodzaju akty. W uzasadnieniu podano wyłącznie zarzuty kierowane pod adresem G.P., przy czym zostały one sformułowane w sposób ogólnikowy i częściowo niezrozumiały. Enigmatycznie sformułowano przede wszystkim wskazywany jako pierwszy zarzut niedopełnienia obowiązków pracodawcy mających na celu przywrócenie organizacji pracy "do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym" oraz płynący z niego wniosek, że "chroniła osoby podejrzane o popełnienie przestępstwa z naruszeniem interesu publicznego". To samo dotyczy zarzutu naruszenia przez G.P. "zasad moralnego zachowania nie licującego z pełnioną funkcją". W oparciu o te zarzuty wyprowadzona została końcowa konkluzja o działaniu na szkodę interesu publicznego. Wątpliwości w tych kwestiach nie rozwiewa przedłożona na wezwanie Sądu dokumentacja, z której nie sposób wywieść jakiegokolwiek wyjaśnienia czy uzasadnienia zarzutów stawianych przez Wójta Gminy ani związku konkluzji organu z tego rodzaju zarzutami.

Zaakcentować ponownie należy, że działania lub zaniechania dyrektora, mające potwierdzić zasadność stawianych zarzutów, muszą być każdorazowo dowiedzione w stosownym postępowaniu, poprzedzającym podjęcie aktu. Brak w tym zakresie odpowiedniego uzasadnienia w treści zaskarżonego zarządzenia nie mógł przy tym zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której ponadto wskazano jeszcze inne, dodatkowe zarzuty, dotyczące m.in. nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego, czy też w piśmie nadesłanym wraz z dokumentacją żądaną przez Sąd. Okoliczność, że w niniejszej sprawie pełniejsze uzasadnienie przedstawiono w odpowiedzi na skargę oraz we wskazanym wyżej piśmie z dnia 19 lipca 2012 r., nie czyni prawidłowym uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest aktem odrębnym niż akt zaskarżony. Jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia ani jego uzupełnienia; nie jest też środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi organu nie mogą być potraktowane jako element uzasadnienia decyzji i poddawane kontroli Sądu, zwłaszcza, że prawidłowość uzasadnienia zarządzenia w przedmiocie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma doniosłe znaczenie dla oceny tego aktu, co szczegółowo wywiedziono już wyżej, gdyż w przeciwnym razie wymyka się on spod jakiejkolwiek kontroli Sądu albo organu nadzoru. To samo dotyczy pisma z dnia 19 lipca 2012 r., zawierającego szczegółowe omówienie dokumentów nadesłanych na wezwanie Sądu.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wójt Gminy nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez skarżącą placówki oświatowej wywołałoby dalsze pozostawanie jej na stanowisku dyrektora. Innymi słowy, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie dokonał omówienia wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością szkoły. Poza tym podnieść należy, że formułując wniosek o konieczności odwołania G.P. z powodu działania przez nią na szkodę interesu publicznego, Wójt Gminy [...] nie wyjaśnił, w czym upatruje uzasadnienia dla takiego stanowiska. Nie zaprezentował też własnego sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", co zdaniem Sądu było konieczne w sytuacji zastosowania tego niedookreślonego pojęcia jako podstawy prawnej wydanego zarządzenia.

Na marginesie zwrócić należy uwagę na fakt, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte pomimo negatywnej opinii wyrażonej przez Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu w piśmie z dnia 14 marca 2012 r., znajdującym się w aktach sprawy. Wprawdzie ustawodawca nie przewidział związania organu treścią tej opinii, to jednak nie budzi wątpliwości, że zawarte w niej negatywne stanowisko tym bardziej obligowało Wójta Gminy do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego aktu, a w szczególności do przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego wbrew opinii wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Dokonując nadal oceny zaskarżonego aktu, na gruncie dotychczasowych rozważań podkreślić jeszcze raz przyjdzie, że odwołanie na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie może nastąpić z jakichkolwiek przyczyn, a w szczególności nie może obejmować sytuacji uzasadniających przeprowadzenia trybu, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy. Zgodzić należy się z argumentacją skargi, że pozostałe zarzuty, jakie zostały zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, sprowadzające się do negatywnej oceny działań G.P. polegających na niewykonaniu przez nią zaleceń pokontrolnych oraz negatywna ocena jej pracy lub sposobu wykonywania zadań, czego odzwierciedleniem był – jak gołosłownie stwierdził Wójt Gminy w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia – niski poziom nauczania w kierowanej szkole, są objęte dyspozycją tego właśnie ostatnio powołanego przepisu, zawierającego wymóg dokonania oceny pracy w sposób określony w art. 6a ust. 7 i nast. ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.). W świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także przedłożonej dokumentacji, tak sformułowane i umotywowane zarzuty nie mogły stanowić podstawy do odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne należało stwierdzić, że brak prawidłowych wywodów we wskazanym wyżej zakresie oznacza, iż zaskarżone zarządzenie podjęto z naruszeniem norm prawa materialnego, gdyż nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Omówione wyżej wady ocenianego aktu czynią koniecznym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 P.p.s.a., co orzeczono w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2, o niewykonywaniu zaskarżonego zarządzenia, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczony w punkcie 3 zwrot kosztów postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.