Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1267/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Stanisław Gronowski Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 341/13 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 24 czerwca 2010 r. [...] prowadzący [...] w [...]. (dalej jako wnioskodawca, skarżący lub [...]) złożył wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Budowa elektrowni wiatrowej o mocy 800 kW w miejscowości [...]" (nr wniosku ...). Wniosek został złożony w ramach naboru nr 1 konkursu o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej lI Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działanie II.9 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013.

Na podstawie art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm. -dalej jako z.p.p.r.), Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej jako ZWŁ lub Instytucja Zarządzająca) pismem z dnia 7 września 2010 r., nr [...] poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej projektu wraz z uzasadnieniem wyników oceny oraz pouczeniem o możliwości wniesienia protestu.

Wskazano, iż projekt nie spełnia kryteriów oceny formalnej, tj.:

1. kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie:

- posiadania uzupełnionych wszystkich wymaganych pól zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu,

- przygotowania załączników do wniosku zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie, zasadami, wytycznymi IZ RPO WŁ/lP lI,

- spójności informacji zawartych we wniosku z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku,

2. kwalifikowalności finansowej w zakresie:

- zgodności planowanych wydatków z zasadami kwaIifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ,

- prawidłowego opracowania montażu finansowego.

W dniu 24 września 2010 r. wnioskodawca złożył protest, w którym sformułował zarzuty w stosunku do kryteriów oceny formalnej.

Uchwałą z dnia 19 listopada 2010 r. nr [...] Zarząd Województwa Łódzkiego oddalił protest wnioskodawcy, działając w tym zakresie na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 30b ust. 1 i 2 z.p.p.r., uchwały nr 1167/08 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 1 sierpnia 2008 r. w sprawie przyjęcia Podręcznika Procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013, zmienionej uchwałą nr 236/09 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego nr 1167/08 z dnia 1 sierpnia 2008 r. w sprawie przyjęcia Podręcznika Procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 oraz uchwały nr 437/09 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 1 kwietnia 2009 r. w sprawie przyjęcia Zasad procedury odwoławczej w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż pismem z dnia 7 września 2010 r. poinformowano wnioskodawcę, że w pkt 6.1. wniosku wykazano koszty na przygotowanie dokumentacji (kosztorys, projekt budowlany, biznesplan) w roku 2011 i 2012, zaliczając je do kosztów kwalifikowanych projektu. W związku z tym, iż dokumenty te sporządzono w roku 2010, wydatki na ich poniesienie należało wskazać w roku 2010, jako koszty niekwalifikowane. Z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego, iż należności za przygotowanie projektu uiszczone zostaną przez stronę we wskazanych terminach, ZWŁ nie uznał kwalifikowalności wydatków związanych z przygotowaniem projektu.

W odniesieniu do tej kwestii w proteście zaznaczono, iż koszty związane z przygotowaniem ww. dokumentacji, na podstawie poczynionych uzgodnień z firmami obsługującymi wnioskodawcę, zaplanowane są do ponoszenia w latach 2011-2012 i że wnioskodawca w korespondencji e-mail Instytucji Zarządzającej z dnia 3 sierpnia 2010 r., dotyczącym poprawy/uzupełnienia braków/błędów w przedmiotowym wniosku o dofinansowanie nie został wezwany do dostarczenia dowodów potwierdzających termin poniesienia wspomnianych wydatków, ani do wyjaśnienia powodów zaplanowania tychże wydatków na lata 2011-2012.

Instytucja Zarządzająca podniosła z kolei, że strona w e-mailu dotyczącym poprawy/uzupełnienia braków/błędów we wniosku o dofinansowanie nie mogła zostać wezwana do wyjaśnienia powodów zaplanowania wydatków związanych z przygotowaniem projektu na lata 2011-2012, gdyż w pierwotnym wniosku w pkt. 6.1 nie dokonano podziału kosztów na poszczególne kategorie, w związku z czym Instytucja Zarządzająca nie stwierdziła wystąpienia nieprawidłowości. Jedynym źródłem informacji o poszczególnych kategoriach był pkt 3.5. biznesplanu, do którego to punktu w e-mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r. wskazano następującą uwagę: "termin realizacji działania - należy skorygować zapisy dotyczące terminów realizacji Działania 1 tak, by były one zgodne z rzeczywistym ponoszeniem wydatków na dane działanie w ramach realizacji projektu". Działanie 1 w biznesplanie związane było z wykonaniem kosztorysu, projektu budowlanego i biznesplanu. Osoby dokonujące oceny formalnej uznały, iż wnioskodawca pomylił się, wskazując w pkt. 3.5 terminy ponoszenia ww. wydatków w 2011 i 2012 r., ponieważ zarówno projekt budowlany, jak i biznesplan stanowiły załączniki do wniosku o dofinansowanie złożonego w dniu 24 czerwca 2010 r. (zał.1 i 3). W związku z tym wnioskodawca został w e-mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r. wezwany do dokonania korekty terminów ponoszenia wydatków. Strona nie dokonała korekty w powyższym zakresie, jak również w żaden sposób nie odniosła się do uwag w piśmie przewodnim z dnia 17 sierpnia 2010 r. i nie wyjaśniła, że odległy termin poniesienia wydatków na istniejącą już dokumentację wynika z porozumienia z wykonawcami. W związku z brakiem wyjaśnień i przedstawieniem w skorygowanym wniosku w pkt. 6.1 wydatków związanych z przygotowaniem dokumentacji w latach 2011-2012, Instytucja Zarządzająca uznała powyższe za błąd, oddalając zarzut w tym zakresie.

W piśmie z dnia 7 września 2010 r. wskazano również, iż w pkt. 6.1 koszty związane z nadzorem budowlanym (wyszczególnione w pkt. 3.5 biznesplanu) błędnie wliczono do kategorii kosztów budowy elektrowni wiatrowej z infrastrukturą. W e-mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r. poproszono stronę o wyszczególnienie wszystkich kategorii wydatków poniesionych podczas realizacji projektu, w podziale na koszty kwalifikowalne i niekwalifikowalne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. nr 193, poz. 1399). Włączenie kosztów nadzoru budowlanego do kategorii wydatków związanych z budową elektrowni wiatrowej spowodowało błędne wyliczenie dopuszczalnego poziomu dofinansowania projektu, gdyż zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem prace związane z nadzorem budowlanym stanowią część prac przygotowawczych i mogą być dofinansowane w wysokości do 50% tychże kosztów.

Zdaniem wnioskodawcy nadzór budowlany nie jest kosztem przygotowawczym projektu, ale kosztem ściśle związanym z jego realizacją, dlatego też poziom dofinansowania dla tych kosztów w przypadku wnioskodawcy powinien wynosić 60%.

Oceniając takie stanowisko Instytucja Zarządzająca stwierdziła, iż jest ono nieprawidłowe, bowiem koszty związane z nadzorem budowlanym mieszczą się wśród kosztów, o których mowa w § 6 ust. 8 wspomnianego rozporządzenia i zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 mogą być dofinansowane do poziomu 50%. Ocena powyższej kwestii jest konsekwencją interpretacji UOKiK w zakresie kwalifikowania kosztów w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej przekazanej pismem nr DDO-56-1(1)/10/MMach z dnia 9 marca 2010 r.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 7 września 2010 r. podniesiono, iż w pkt 6.1 nie uwzględniono pozycji "Razem" dla kosztów kwalifikowanych i "Razem" dla kosztów niekwalifikowanych. Wnioskodawca w proteście stwierdził natomiast, że instrukcja wypełniania wniosku nie zawiera żadnego zapisu odnośnie do wspomnianych pozycji, zaś sama tabela 6.1 jest sporządzona nieczytelnie.

Zapisy w instrukcji wypełniania wniosku dla pkt. 6.1 mają charakter ogólny. Wzór tabeli w formularzu wniosku zawiera zarówno pod rubryką z kosztami kwalifikowanymi, jak i rubryką z kosztami niekwalifikowanymi rubrykę "RAZEM", co w opinii Zarządu Województwa Łódzkiego jednoznacznie wskazuje na konieczność podsumowania kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych, bez konieczności dodatkowych opisów w instrukcji wypełniania wniosku. Dlatego wskazany zarzut strony oceniono jako niezasadny.

W piśmie z dnia 7 września 2010 r. wskazano ponadto, że w pkt 7.8. błędnie został wyliczony poziom dofinansowania w poszczególnych latach, bowiem skoro w latach 2011-2012 ponoszone są wydatki o różnych maksymalnych poziomach dofinansowania, to wnioskodawca powinien wyliczyć w danym roku dopuszczalną kwotę i procent dofinansowania, wynikające z kategorii wydatków kwalifikowanych, ponoszonych w tym okresie.

Odnośnie do powyższego stwierdzenia w proteście zarzucono, że zapisy Instrukcji wypełniania wniosku dla pkt. 7.8 są nieprecyzyjne i nie uwzględniają specyfiki projektów, które ze względu na występowanie pomocy publicznej mają różny poziom dofinansowania dla różnych kategorii wydatków. Instrukcja zawiera zapis, iż poziom dofinansowania musi być taki sam w każdym roku, co nie było możliwe do zrealizowania w przypadku przedmiotowego projektu, który zawierał zarówno kategorie wydatków o poziomie dofinansowania 50%, jak i 60%. Wnioskodawca zauważył przy korekcie wniosku, że w związku z różnymi poziomami dla kategorii wydatków, poziom wykazywany w tab. 7.8 nie będzie identyczny w każdym roku. Jednakże nie wzięto tu pod uwagę tego, że kategorie z poziomem dofinansowania 50% pojawiają się w projekcie zarówno w roku 2011 jak i 2012.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej sposób wypełnienia pkt. 7.8 w powyższym przypadku, chociaż nie opisany w instrukcji wypełnienia wniosku, jest prostą konsekwencją kategorii wydatków wskazanych w pkt. 6.1 oraz zapisów w pkt. 7.5, gdzie wnioskodawca wskazał poziom dofinansowania dla poszczególnych kategorii zgodnie z wybranym rozporządzeniem o regionalnej pomocy inwestycyjnej. Zdaniem Instytucji Zarządzającej zarzut strony, iż w pierwotnej wersji wniosku tabela 7.8 była wypełniona poprawnie, a wnioskodawca został wezwany do jej poprawienia jest niezasadny, bowiem w pierwotnym wniosku o dofinansowanie błędnie wskazano w pkt. 7.5 jednolity poziom dofinansowania dla wszystkich wydatków, w związku z czym w tabeli 7.8 mógł wskazać ten sam poziom dofinansowania w każdym roku. Jednakże korekta zapisów w pkt. 7.5, do jakiej strona została wezwana w e-mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r., wiązała się z koniecznością dokonania zmian w powiązanych punktach wniosku o dofinansowanie, w tym w pkt. 7.8.

W piśmie z dnia 7 września 2010 r. podkreślono także, iż wnioskodawca w załączniku nr 1 (biznesplan) nie zachował spójności z informacjami wskazanymi w formularzu wniosku, bowiem w pkt. 3.4.8 dotyczącym wskaźników rezultatu nie uwzględniono wskaźnika rezultatu "Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC)". Zarzut strony podniesiony w proteście, iż w instrukcji wypełniania biznesplanu brakuje informacji, że w pkt. 3.4.8 należy wymienić wskaźniki rezultatu, których wartości dla danego projektu wynoszą zero nie został uznany przez ZWŁ za zasadny. Wnioskodawca został wezwany w e-mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r. do przedstawienia w pkt. 3.4.8 wskaźników tożsamych ze wskaźnikami w pkt. 5.9 formularza wniosku. Tymczasem w pkt. 5.9 formularza, ubiegający się o dofinansowanie, zobowiązany był do wypełnienia wskaźników produktu i rezultatu związanych ze stworzeniem nowych etatów, nawet w przypadku, w którym wartość tych wskaźników wynosi zero.

Odnośnie do załącznika nr 15 w proteście wnioskodawca sformułował zarzut dotyczący sposobu przyjęcia skorygowanego wniosku o dofinansowanie twierdząc, że domagał się od osoby przyjmującej skorygowany wniosek potwierdzenia złożenia poszczególnych dokumentów i spotkał się z odmową. Osoba przyjmująca skorygowany wniosek wydała osobie składającej korektę potwierdzenie przyjęcia skorygowanego wniosku o dofinansowanie na wzorze potwierdzenia, obowiązującym zgodnie z Podręcznikiem procedur wdrażania RPO WŁ na lata 2007-2013. Wzór ten nie wymaga spisywania poszczególnych dokumentów składanych w ramach korekty. Ponadto zgodnie ze Szczegółowym opisem kryteriów wyboru projektów w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013 kompletność załączników zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie jest przedmiotem oceny na etapie oceny formalnej - Kryterium administracyjne, Kompletność wniosku o dofinansowanie.

W piśmie informującym o negatywnej ocenie formalnej wskazano, iż załącznik nr 15 nie zawiera pełnej dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, co jest niezgodne z zapisami Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych. Wnioskodawca nie dołączył bowiem uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia wydanych przez Starostę Radomszczańskiego oraz Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Radomsku. Zarzut strony przedstawiony w proteście, iż w sprawie przedłożono brakujące dokumenty wraz z korektą wniosku, a Instytucja Zarządzająca zagubiła powyższe dokumenty jest niezasadny. W proteście wnioskodawca wymienił dokumenty, które przedłożył wraz z korektą, w tym m.in. postanowienie Starosty Radomszczańskiego nr [...] z dnia 26 września 2008 r. oraz pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku nr [...] z dnia 2 października 2008 r. Wskazane dokumenty rzeczywiście znajdują się w przedmiotowym wniosku o dofinansowanie, ale dotyczą opinii organów w kwestii braku konieczności sporządzenia raportu oceny oddziaływania na środowisko, nie zaś uzgodnień warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, których brak był powodem negatywnej oceny formalnej. Uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są wydawane przez te same organy, które opiniują kwestię raportu, ale są odrębnymi dokumentami wydawanymi na podstawie obowiązującego wówczas art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, która obowiązywała na etapie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Dokumentów strona nie dostarczyła na etapie oceny formalnej, co było powodem oddalenia sformułowanego w tym zakresie zarzutu.

Uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 19 listopada 2010 r. nr [...] została zakwestionowana skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 177/12 WSA w Łodzi stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W wyniku skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 823/12 uchylił wyrok WSA w Łodzi i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, iż Sąd pierwszej instancji uznając, że negatywna ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo przeprowadził sprzeczny wywód, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia w postaci art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. Stwierdził mianowicie, że WSA biorąc pod uwagę swoje rozważania i ustalenia przyjął, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób wadliwy, jednak nie wyjaśnił bliżej, czy przez naruszenie prawa rozumie oddalenie protestu dokonane uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego na podstawie niekonstytucyjnych regulacji, czy też instytucja zarządzająca oceniając projekt wadliwie zastosowała regulacje dotyczące systemu realizacji programu operacyjnego co oznaczałoby, że WSA regulacje te stosował. Nadto NSA podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 563/12, oddalił skargę wnioskodawcy.

Powyższy wyrok został z kolei w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez [...].

W następstwie jej uwzględnienia, NSA wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2104/12 uchylił orzeczenie WSA w Łodzi i po raz drugi przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W motywach rozstrzygnięcia zauważył, iż rozpoznając ponownie skargę WSA winien był w pierwszej kolejności zbadać zarzut nieprawidłowego przyjęcia przez organ procedur w zakresie wypełniania i uzupełniania wniosków o dofinansowanie (chodziło o nieuregulowane prawnie ustne udzielanie wskazówek wypełniania wniosku o dofinansowanie). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie skargę był zatem związany wykładnią prawa dokonaną w poprzednim, kasacyjnym wyroku NSA, jednakże pomimo tego ponownie badając skargę pominął tę kwestię milczeniem, co nie daje gwarancji przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu przez Sąd pierwszej instancji.

NSA podniósł ponadto, iż w kolejnym postępowaniu WSA, po odniesieniu się do kwestii prawidłowości przyjęcia przez organ procedur w zakresie wypełniania i uzupełniania wniosków o dofinansowanie, o ile będzie to nadal możliwe, dokona merytorycznego rozpoznania pozostałych zarzutów skargi.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 341/13 WSA w Łodzi stwierdził przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę Zarządowi Województwa Łódzkiego do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważył, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera szczególne uregulowania dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego. Regulacje w tym zakresie zobowiązują sąd administracyjny do dokonania kontroli legalności zaskarżonej formy działania organu administracji publicznej z uwzględnieniem źródeł prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), w tym norm prawa wspólnotowego.

Wskazując na art. 184 Konstytucji RP Sąd pierwszej instancji zauważył, iż skoro z przepisu tego nie wynika, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne dotyczy jedynie zgodności działań administracji publicznej z normami prawa powszechnie obowiązującego i skoro w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca tak postanowił, sąd administracyjny kontroluje również ocenę projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych w systemie realizacji programów operacyjnych, dokonywaną przez Instytucję Zarządzającą. Wprawdzie regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego nie stanowią, w ocenie WSA, przepisów prawa miejscowego, gdyż uchwalane są przez Zarząd Województwa (organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego), a nie przez Sejmik Województwa (organ uchwałodawczy), niemniej jednak spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Znajdują bowiem umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mają charakter generalny, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie projektu i są wiążące.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 stwierdził niekonstytucyjność określonych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zdaniem WSA, skoro Trybunał Konstytucyjny wyraźnie odniósł utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego do określonej daty, późniejszej od daty ogłoszenia orzeczenia, to niekonstytucyjny akt obowiązuje do daty wskazanej przez Trybunał, a zatem istnieją przesłanki do oceny skargi strony zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

WSA wskazał, iż w sprawie był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2104/12. Odwołując się zatem do tych wytycznych podniesiono, iż zasady wyboru projektu ani towarzyszące im instrukcje i regulaminy nie przewidują doprecyzowywania zakresu poprawy wniosku na podstawie "ustnych wskazówek".

W ocenie Sądu pierwszej instancji ocena projektu wnioskodawcy jest wadliwa.

Zgodnie z zasadami wyboru projektów w trybie konkursu zamkniętego w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013, ocena formalna wniosku o dofinansowanie dokonywana jest na podstawie kryteriów formalnych, do których należą m.in. kwalifikowalność beneficjenta i projektu w ramach danego konkursu, poprawność złożenia wniosku, kompletność dokumentacji wymaganej na danym etapie aplikowania, kwalifikowalność finansowa itp. W przypadku niespełnienia kryteriów formalnych administracyjnych beneficjent wzywany jest do poprawy/uzupełnienia wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. Warunkiem oceny projektu pod kątem kryteriów formalnych administracyjnych jest spełnienie przez projekt kryteriów formalnych dopuszczających, do których zalicza się poprawność złożenia wniosku, poprawność jego sporządzenia, kwalifikowalność beneficjenta i kwalifikowalność projektu.

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wniosku pod względem spełnienia tych kryteriów beneficjent nie będzie miał możliwości dokonania korekty. W szczególnych przypadkach, gdy istnieją wątpliwości przy ocenie kryteriów formalnych dopuszczających, przewiduje się możliwość wezwania beneficjenta do złożenia wyjaśnień w formie pisemnej w wyznaczonym terminie (pkt 3.5.1 zasad wyboru projektów). Powyższe zapisy wskazują więc, że po pierwsze, wniosek o dofinansowanie może zostać poprawiony przez beneficjenta na wezwanie Instytucji Zarządzającej (w trybie uzupełnienia), po wtóre, w przypadku kryteriów dopuszczających wyjaśnienia mogą być przezeń składane również na dalszym etapie oceny formalnej "w szczególnych przypadkach".

W sprawie badanej przez WSA wnioskodawca wezwany został do uzupełnienia/poprawienia wniosku e-mailem z dnia 3 sierpnia 2010 r. Niekwestionowana przez instytucję zarządzającą była również, podnoszona w skardze okoliczność, iż zakres koniecznych poprawek był doprecyzowany w rozmowach telefonicznych.

W świetle treści wezwania z dnia 3 sierpnia 2010 r., zawierającego m.in. określenia:

- pkt 6.1 Niespójność terminu finansowego zakończenia realizacji projektu (III kw 2012 r. w stosunku do informacji zawartych w pkt 2.8 i 5.8 (IV kw. 2012 r.) Należy skorygować zapisy. Podane kwoty należy podawać z dokładnością do 2 miejsc po przecinku. Należy podać wszystkie kategorie wydatków poniesionych podczas realizacji projektu w podziale na koszty kwalifikowane i niekwalifikowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, pamiętając o zachowaniu spójności informacji z pkt 3.5 (...),

- pkt 7.8 nieprawidłowo sporządzony plan finansowy projektu - błędnie wpisane wartości w latach 2011-2012 w kolumnie ogółem. Należy dokonać poprawnych obliczeń i skorygować zapisy,

- Załącznik nr 1 pkt 2.7 (...) Należy zastanowić się nad słusznością uwzględnienia w przychodach kategorii "Koszty wytworzenia produktów na własne potrzeby jednostki". Należy wyjaśnić lub skorygować zapisy.,

zdaje się - w ocenie WSA - nie budzić wątpliwości podnoszona w skardze teza o niejednoznaczności i nieprawidłowości wezwania do uzupełnienia/poprawienia wniosku.

Skoro Instytucja Zarządzająca formułuje ściśle określone szczegółowe wymogi związane z wypełnianiem i konstruowaniem wniosku o dofinansowanie oraz jego załączników, od poprawności ich wypełnienia uzależniając spełnienie kryteriów warunkujących ocenę merytoryczną wniosku, wydaje się uzasadnione, aby wymogi równie restrykcyjne określały jej działania przy formułowaniu wezwań, skierowanych do potencjalnych beneficjentów. Udzielanie "ustnych wskazówek", precyzujących sposób dokonania uzupełnień/poprawek we wniosku nie przewidują zaś ani zasady wyboru projektów ani towarzyszące mu instrukcje i regulaminy.

Instytucja Zarządzająca nie wskazała ponadto z jakich przyczyn nie skorzystała z możliwości zażądania od wnioskodawcy "dodatkowych wyjaśnień", skoro, jak wynika z akt sprawy, zakwestionowaniu podlegały kryteria formalne dopuszczające, przy czym charakter co najmniej części uchybień (np. niewskazanie wartości "0" w pozycji wskaźnika tworzonych miejsc pracy, niezałączenie pełnej dokumentacji środowiskowej, rozliczenie kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowalnych), mógł wynikać z niejednoznaczności kierowanych do strony wezwań. Zwłaszcza, że jak wynika z korespondencji i pism zgromadzonych w aktach sprawy, strona skarżąca wykazała dużą aktywność w zakresie poszukiwania informacji zmierzających do zapewnienia złożonemu przez siebie wnioskowi zgodności z warunkami formalnymi, stawianymi przez wymogi konkursu, a podejmowane przez nią działania cechowały się wolą należytego uzupełnienia wniosku, stosownie do otrzymanego wezwania do uzupełnienia braków formalnych oraz uzyskanych ustnych wyjaśnień.

WSA w Łodzi nie podzielił ponadto dokonanej przez Zarząd Województwa Łódzkiego interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007, stosownie do której koszty związane z nadzorem budowlanym (wyszczególnione w pkt 3.5 biznesplanu) nie są związane z budową elektrowni wiatrowej lecz stanowią część prac przygotowawczych i mogą być dofinansowane w wysokości 50% tych kosztów. Instytucja Zarządzająca stwierdziła bowiem, że koszty związane z nadzorem budowlanym mieszczą się wśród kosztów, o których mowa w § 6 ust. 8 ww. rozporządzenia, tj. "pomoc na pokrycie kosztów prac związanych z przygotowaniem nowej inwestycji oraz usług doradczych z nią związanych może być udzielana mikroprzedsiębiorcom, małym lub średnim przedsiębiorcom zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008". Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 wskazanego rozporządzenia Komisji, mogą one być dofinansowane do poziomu 50%. Powyższa interpretacja spowodowała uznanie, iż wnioskodawca błędnie wliczył koszty nadzoru budowlanego do kategorii kosztów - Budowa elektrowni wiatrowej z infrastrukturą. Zdaniem WSA koszty związane z nadzorem budowlanym są ściśle związane z realizacją samego projektu, a nie jego przygotowaniem. Wynika to wprost z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), który określa prawa i obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego na poszczególnych etapach inwestycji. Inspektor nadzoru inwestorskiego jest uczestnikiem procesu budowlanego, którego udział w procesie jest uzależniony od postanowień zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę albo od woli inwestora pragnącego mieć dodatkową kontrolę nad wykonaniem robót budowlanych. Ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest w niektórych przypadkach obligatoryjne i związane z rodzajem lub wielkością realizowanego obiektu budowlanego. Jednym z podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego jest dbanie o prawidłowe wykonywanie robót budowlanych. Jego udział w procesie budowlanym jest zatem swoistym zastępstwem inwestora wykonywanym przez fachowca. Ma to zapewnić możliwość faktycznej kontroli zgodności wykonywanych robót budowlanych z projektem, przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Brak więc było podstaw do uznania, że działania podejmowane w ramach tego nadzoru wiążą się z pracami przygotowawczymi dotyczącymi inwestycji.

WSA stwierdził, iż z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie przez organ procedur w zakresie wypełniania i uzupełniania wniosków o dofinansowanie programu, brak było - na obecnym etapie postępowania - możliwości dokonania merytorycznego rozpoznania pozostałych zarzutów skargi. Stwierdzenie bowiem, że strona nie uzupełniła wniosku o brakujące dokumenty lub też nie zawarła w nim informacji, o które była proszona w wezwaniu do uzupełnienia braków tego wniosku, możliwe będzie dopiero po powtórzeniu przez organ procedury w zakresie skierowania do skarżącego na piśmie precyzyjnego i nienasuwającego wątpliwości interpretacyjnych wezwania do uzupełnienia braków/błędów wniosku z dnia 24 czerwca 2010 r. Wezwanie do usunięcia braków powinno wobec tego szczegółowo odnieść się do zaistniałych uchybień w tabeli/wniosku, a nie wzywać do dokonania poprawek w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny. Organ winien mieć na uwadze, że wszelka wymiana informacji między wnioskodawcą a organizatorem konkursu winna odbywać się na piśmie, tak, aby istniała możliwość skontrolowania wezwań kierowanych pod adresem strony oraz działań podjętych w zakresie ich wypełnienia.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony przez Zarząd Województwa Łódzkiego skargą kasacyjną.

W środku odwoławczym podniesiono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez:

1. uchybienie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem, przez ingerowanie w system realizacji programu operacyjnego, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo,

2. § 7 ust. 10 Regulaminu Konkursu dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi II Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działanie II.9 Odnawialne źródła energii RPO WŁ na lata 2007-2013 przez przyjęcie możliwości telefonicznego doprecyzowywania zakresu poprawek wniosku oraz przyjęcie, że wezwanie do uzupełnienia braków było nieprecyzyjne,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności:

1. art. 30c ust. 3 z.p.p.r. przez błędne przyjęcie, że miały miejsce przyczyny określone w tym przepisie skutkujące stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e zppr przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania,

3. art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że WSA był związany oceną sprawy dokonaną wcześniej przez NSA i tym samym był zobowiązany stwierdzić, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, podczas gdy z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że chodziło o zakwestionowanie wcześniejszego rozstrzygnięcia a jedynie o konieczność przedstawienia argumentacji leżącej u podstaw jego wydania.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu środka odwoławczego zwrócono uwagę, iż pogląd co do naruszenia w sprawie prawa materialnego, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. jest błędny.

Wyrok NSA, na który powołuje się WSA w Łodzi, nie daje zdaniem ZWŁ jednoznacznej odpowiedzi, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Konkluzją uzasadnienia tego wyroku (NSA) było stanowisko, że brak rozważań Sądu pierwszej instancji nie dawał gwarancji dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu. Sąd nie zakwestionował zatem prawidłowości dokonanej oceny a jedynie brak przedstawienia toku argumentacji, która wpłynąć miała na treść wyroku. W uzasadnieniu zwrócono więc jedynie uwagę na zagadnienia i zarzuty, które pojawiły się w toku wcześniejszego postępowania oraz na konieczność przeprowadzenia oraz wykazania procesu myślowego, który zaważył na wydanym rozstrzygnięciu. Sąd pierwszej instancji poczuł się niejako zwolniony z obowiązku dokonania samodzielnej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy i znaczną część uzasadnienia poświęcił na przedstawienie kwestii związania oceną prawną wyroku wyższej instancji.

Idąc dalej, skarżący kasacyjnie podniósł, iż obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera oceny stanu faktycznego sprawy, a jedynie powołanie się na stanowisko NSA, które zostało zresztą błędnie zinterpretowane.

Zgodnie z § 7 ust. 10 Regulaminu Konkursu dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi II, Działanie II.9 RPO WŁ na lata 2007-2013, udzielanie ustnych wskazówek precyzujących sposób dokonania uzupełnienia/poprawek we wniosku nie przewidują ani zasady wyboru projektów ani towarzyszące mu instrukcje i regulaminy. Co za tym idzie WSA bezpodstawnie przyjął, iż zakres koniecznych poprawek był doprecyzowywany w rozmowach telefonicznych, gdyż podstawę uzupełnienia wniosku mogły stanowić jedynie wezwania skierowane do ewentualnych beneficjentów określone w Regulaminie Konkursu. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji Regulamin precyzyjnie określa zasady wzywania wnioskodawców do uzupełnienia wniosku. Wezwania przedmiotowe zostały skarżącemu doręczone, zaś WSA nie rozstrzygnął w żaden sposób problemu telefonicznych wskazówek. Zauważono natomiast, że pracownicy skarżącego kasacyjnie, będący pracownikami samorządowymi, którzy zobowiązani są do należytego wykonywania swoich zadań, nie mogą pozwolić sobie na nieodbieranie telefonów. Cały materiał dowodowy sprawy nie wskazuje natomiast jaka była treść owych rozmów, ile się ich odbyło i czy w ogóle mogły mieć wpływ na treść udzielanych odpowiedzi. Sąd nie poczynił takich ustaleń. Osoba odbierająca telefon mogłaby nawet konkretnym zapytaniem być wprowadzona w błąd i udzielić błędnej informacji. Mogło być też odwrotnie, tj. osoba prawidłowo pouczona o sprawie mogła wyciągnąć z tego błędne wnioski. Nawet więc gdyby dopuścić fakt jakichkolwiek rozmów telefonicznych jednoznacznie stwierdzić trzeba, że nie mogły i nie miały one wpływu na dokonaną przez Instytucję Zarządzającą ocenę projektu. Ta bowiem przeprowadzana jest na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji. Osoby powołane do oceny projektu, nie mają informacji o tym gdzie i w jakim celu dzwonił potencjalny beneficjent. Nie biorą też odpowiedzialności za zakres udzielonych im informacji, gdyż ilość podmiotów świadczących pomoc w uzyskiwaniu dotacji jest znaczna. Hipotetycznie, gdyby miało miejsce niezrozumienie przez beneficjenta otrzymanego przez niego wezwania, stwierdzić należy, że składając wniosek o dotację złożył oświadczenie o zapoznaniu się i akceptacji warunków konkursu, a zatem stosując się do tego oświadczenia pisemnie bądź elektronicznie miał możliwość złożenia wniosku o wyjaśnienie treści wezwania.

Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego sformułowania wezwania do usunięcia braków wskazano, iż Sąd pierwszej instancji jedynie przytoczył fragment tego wezwania, nie określając, co w tym wezwaniu było nazbyt lakoniczne. Sąd nie uwzględnił kwestii, iż osoby oceniające wniosek nie mogą ingerować w jego treść. Wniosek ma być w każdej sferze spójny. W momencie wykrycia nieprawidłowości osoba dokująca oceny nie jest władna stwierdzić tego, która z rubryk winna być poprawiona i która z wartości jest najbardziej poprawna. To nie osoba oceniająca wniosek a ten, kto ubiega się o dofinansowanie zna podstawowe założenia projektu i jego wartości liczbowe. Pisząc więc wezwanie należy tak je sformułować aby wnioskodawcy dać pełną swobodę poprawienia wniosku. Tym samym oceniający nie mogą wprost napisać, że w rubryce X należy wpisać wartość Y, gdyż taka wartość jest już w innym miejscu wniosku. Wzywając do poprawienia albo uzupełnienia należy dać beneficjentowi możliwość pełnego poprawienia wniosku, łącznie z opcją usunięcia wartości Y, gdyby ta okazała się błędnie wpisana. Sąd pierwszej instancji, nie pokusił się tymczasem o wskazanie na czym polegał błąd fragmentu zacytowanego wezwania i nie wskazał, w jaki sposób na podstawie treści wniosku należałoby je doprecyzować.

Wskazując na art. 141 § 4 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wskazano, iż uzasadnienie wyroku WSA nie zawiera wytycznych co dalszego toku postępowania. Instytucja Zarządzająca nie otrzymała zleceń powtórzenia określonych czynności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Łodzi.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca środek odwoławczy Instytucja Zarządzająca zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jeżeli okażą się one trafne, to w zasadzie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie podlegają dalszemu badaniu.

Skarga kasacyjna nie jest jednak zasadna.

Oceniając zarzut procesowy nr II.1 wskazać należy, iż sformułowano go zbyt ogólnie oraz formalnie nieprecyzyjnie. Przede wszystkim zarzut ten nie zawiera prawidłowego odwołania się do art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. Całokształt opisu wadliwego działania WSA wyrażony w uzasadnieniu środka odwoławczego nie pozostawia jednak wątpliwości, o który z jego punktów skarżącemu kasacyjnie chodzi. Możliwa jest zatem kontrola wyroku WSA pod kątem opisanego uchybienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota omawianego zarzutu zamyka się w stwierdzeniu, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r., bowiem WSA błędnie przyjął, że ZWŁ przeprowadził ocenę projektu w sposób naruszający prawo. Nie można nie dostrzec, iż tak sformułowane uchybienie jest zbyt lakoniczne, a ściślej mówiąc nawiązuje swoją treścią w istocie do innych uchybień podniesionych w skardze kasacyjnej, z którymi dopiero może być rozpatrywane jako pewna logiczna całość. Zarzut sformułowany tak jak w skardze kasacyjnej (samoistnie) jest chybiony, bowiem dopiero powiązanie go (tj. użytego przepisu prawa) z konkretnymi zarzutami procesowymi lub materialnymi, wskazującymi albo na wadliwe działanie procesowe organu, które doprowadziło do błędnej oceny przez sąd działania ZWŁ, albo wadliwej wykładni prawa materialnego, może odnieść zamierzony skutek w postaci zakwestionowania zasadności zastosowania przez WSA przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r., uprawniającego do stwierdzenia, że ocena projektu została przez ZWŁ przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. Inaczej mówiąc, zarzut naruszenia przepisu dającego sądowi podstawę do stwierdzenia wadliwości dokonanej oceny i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest skuteczny o tyle, o ile powiąże się go z konkretnie przedstawionymi uchybieniami procesowymi (np. wadliwa formalnie ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) lub materialnymi (np. wadliwe zinterpretowanie normy prawnej na tle ustalonego stanu faktycznego). W konsekwencji zarzut ten NSA brał pod uwagę, jako swoiste uzupełnienie innych zarzutów przedstawionych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Wadliwy jest również zarzut formalny nr II.2. Uchybienie w postaci naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (błędne uzasadnienie orzeczenia) musi być wyraźne. Tym samym, by zarzucić tego rodzaju wadliwość, uzasadnienie WSA musi być dotknięte wadą tego rodzaju, która a limine dyskwalifikuje je z funkcji jaką winno spełniać (przede wszystkim wyjaśnienia motywów działania sądu administracyjnego, wskazania wymagań, jakie sąd stawia organowi w ponownym postępowaniu). O zasadności takiego zarzutu będzie więc można powiedzieć wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się WSA podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, a stwierdzona wada jest tak istotna, że nie pozwala na kontrolę instancyjną (WSA w ogóle nie uzasadnia swojego stanowiska, uzasadnia je wyjątkowo wybiórczo lub też uzasadnia rozstrzygnięcie, którego w ogóle nie wydał).

W niniejszej sprawie takie uchybienie nie występuje. WSA w Łodzi wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że dokonana ocena projektu odbyła się z naruszeniem prawa. W dalszym etapie wskazał, co organ ma wykonać ponownie oceniając wniosek o dofinansowanie. W szczególności Sąd pierwszej instancji nakazał powtórzenie przez organ procedury usuwania braków, poprzez skierowanie do skarżącego na piśmie precyzyjnego i nienasuwającego wątpliwości interpretacyjnych wezwania do uzupełnienia braków/błędów wniosku. Wezwanie takie powinno - zdaniem WSA - jasno odnieść się do stwierdzonych przez ZWŁ uchybień w tabeli/wniosku, a nie wzywać do dokonania poprawek w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny. WSA podkreślił również potrzebę pisemnego dokumentowania czynności podejmowanych w rozpoznawanej przez organ sprawie.

Na tle powyższego nie można twierdzić, iż WSA nie sformułował wytycznych, co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ, a przez to naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na marginesie należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela tezę o nieprecyzyjności wezwania do usunięcia braków wniosku. Strona wnosząca skargę kasacyjną błędnie uznaje, iż Sąd pierwszej instancji nakazał jej ingerowanie w cel i sens wniosku, do czego na etapie oceny formalnej uprawniony jest wnioskodawca. Nie jest to jednak twierdzenie uzasadnione. Analiza pisma Instytucji Zarządzającej z dnia 3 sierpnia 2010 r. prowadzi do przekonania, iż rzeczywiście trudno mu przyznać jednoznacznie walor jasności i precyzyjności w zakresie jaki stał się później powodem przyjęcia, że wniosek nie został należycie poprawiony. Użyte sformułowania typu "(...) należy zastanowić się nad słusznością uwzględnienia w przychodach kategorii (...)", "(...) należy dokonać poprawnych obliczeń i skorygować zapisy (...)", nie dają gwarancji zrozumienia, czego konkretnie organ oczekuje od wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż opisując w wezwaniu stwierdzone uchybienia Instytucja Zarządzająca odwołuje się do wniosku lub jego załączników. Taka konstrukcja wezwania, tj. nieposłużenie się wprost wskazaniem konkretnych, wzajemnie niespójnych w ocenie organu danych zawartych np. w jednym miejscu wniosku i innym miejscu biznesplanu, powoduje że wezwanie nie może być samoistną podstawą do oceny uchybienia. Pismo informujące o stwierdzonych niezgodnościach powinno zawierać również odwołanie się do konkretnych, sprzecznych dla organu danych, tak by już na tej podstawie strona wiedziała, gdzie organ dopatruje się niespójności. Jeżeli więc właściwa instytucja twierdzi, iż np. w miejscu A wniosku strona wykazała dla danego działania kwotę wydatków X, a w miejscu B, dla tych samych wydatków kwotę Y, to winien to jej wskazać, wzywając do określenia, która z kwot jest prawidłowa, a która stanowi omyłkę.

Chybiony jest także zarzut proceduralny nr II.3. Wbrew twierdzeniom Instytucji Zarządzającej, WSA w Łodzi był związany poglądem prawnym wyrażonym w wyrokach NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 823/12 oraz z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2104/12. We wskazanych orzeczeniach nałożono na Sąd pierwszej instancji obowiązek zbadania nieprawidłowego przyjęcia przez organ procedur w zakresie wypełniania i uzupełniania wniosków o dofinansowanie (chodziło o dopuszczenie możliwości dokonywania ustnych, w miejsce pisemnych wyjaśnień w tym zakresie). O ile więc rzeczywiście nie nakazano WSA stwierdzać wadliwości rozstrzygnięcia organu z tej przyczyny, o tyle związano ten Sąd ustaleniem, że w sprawie dochodziło do ustnych wyjaśnień, co w sposób jednoznaczny kłóci się z przyjętą procedurą. NSA nakazał więc przeprowadzenie oceny, jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie, o ile w ogóle miało. To właśnie w tym sensie WSA był związany stanowiskiem NSA z wcześniejszych wyroków, które wykonał.

Przechodząc do oceny zarzutu materialnego nr I.1 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie dostrzega w działaniu WSA cech świadczących o wykroczeniu poza ocenę zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem. Podkreślenia wymaga, iż ocena tego rodzaju nie oznacza, że sąd administracyjny jedynie sprawdzi poprawność wywiązania się przez organ z obowiązujących procedur np. prawidłowość zebrania dowodów, terminowość rozstrzygania, prawidłowość skompletowania dokumentów. Rola sądu administracyjnego nie sprowadza się do roli podmiotu jedynie akceptującego działanie organów administracji publicznej. Sądy administracyjne, w zakresie im przewidzianym, stoją na straży porządku prawnego, oceniając prawidłowość działań podejmowanych w nierównorzędnym stosunku prawnym jaki istnieje pomiędzy organem a stroną postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, iż sądowa kontrola spraw z zakresu rozdysponowywania środków unijnych w postaci dofinansowania projektów unijnych nie tyle upoważnia, co zobowiązuje sąd administracyjny do ingerencji w kwestie mające znaczenie dla zachowania zasady równego i uzasadnionego dostępu do pomocy publicznej. Oczywiście nie oznacza to, iż sąd będzie kwestionował cele lub założenia ogłaszanych konkursów (przyjętych systemów realizacji). Kwestia ta, co do zasady pozostaje bowiem w sferze stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Sąd będzie jednak uprawniony ocenić, jak właściwa instytucja wywiązała się z obowiązku prawidłowej weryfikacji wniosków, w tym pod kątem zamierzeń postawionych w konkretnym programie operacyjnym (danym działaniu).

W świetle powyższych uwag kontrolowane orzeczenie WSA w Łodzi nie wykroczyło poza granice sądowej kontroli działań administracji publicznej.

Chybiony jest również zarzut materialnoprawny oznaczony nr I.2. Skarżący kasacyjnie organ wadliwie zarzuca naruszenie § 7 ust. 10 regulaminu konkursu.

WSA nie przyjął w sprawie możliwości ustnego wyjaśniania poszczególnych pozycji wniosku, a ustalił, iż takie wskazówki były udzielane ustnie (telefonicznie). NSA rozumie wyjaśnienia ZWŁ, w zakresie braku możliwości nieodbierania telefonów od osób chcących uzyskać informacje od organu. Podzielić należy więc w pełni praktykę w tym zakresie, bowiem świadczy ona m.in. o prawidłowym funkcjonowaniu urzędu. Niemniej jednak organ winien być świadomy, iż to że jego pracownicy muszą odbierać telefony nie oznacza, iż są równocześnie zwolnieni z konsekwencji jakie mogą wywołać przekazane przez nich informacje (nawet błędnie zrozumiane przez beneficjentów). Rozmowy z potencjalnymi beneficjentami, nie są rozmowami abstrakcyjnymi, bowiem odbywają się na tle ich konkretnych wniosków lub korespondencji w sprawie. Pracownicy organu wiedzą więc, iż udzielają informacji w konkretnej sprawie oraz co do zasady znają swojego rozmówcę. Nie ma zatem powodów, by treść takiej rozmowy nie została udokumentowana w formie pisemnej notatki, przesłanej następnie beneficjentowi, albo by pracownik poinformował rozmówcę, aby ten prośbę o udzielenie dodatkowych wyjaśnień do sformułowanego wezwania, wniósł na piśmie, na co również otrzyma odpowiedź w tej formie.

Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.