Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2491/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par.  1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Anna Falkiewcz-Kluj, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I.T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne; uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...]jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] maja 2014 r. o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym :

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. wpłynął wniosek [...] o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w związku z prowadzoną pozarolniczą działalnością gospodarczą za okres 2011-2012.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Zakład odmówił skarżącej umorzenia zobowiązań za okres 02/2011-08/2012. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślono, że Dyrektor jako organ egzekucyjny nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego nie można orzec o całkowitej nieściągalności zobowiązań.

Organ pierwszej instancji nie stwierdził również podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1442), w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Od powyższego rozstrzygnięcia strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wspomnianą na wstępie decyzją ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie.

Organ podkreślił wyjątkowy charakter instytucji umorzenia. Wyjaśnił, że osoba prowadząca działalność gospodarczą ma ustawowy obowiązek opłacania składek na własne ubezpieczenia w terminie i pełnej wysokości. Instytucja umorzenia należności z tytułu składek powinna znajdować zastosowanie jedynie w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach. Biorąc powyższe pod uwagę, argumenty dłużnika uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek muszą być także wyjątkowe. Decyzja w sprawie umorzenia ma charakter uznaniowy i nawet wystąpienie przesłanek określonych ustawą nie skutkuje automatycznym umorzeniem zadłużenia.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji właściwie ocenił, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zachodzą okoliczności związane z całkowitą nieściągalnością zobowiązań. Sytuacje uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ przypadków innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zwrócono uwagę, że wobec wnioskodawczyni nie zostało wdrożone postępowania egzekucyjnego mające na celu przymusowe dochodzenie zadłużenia, a dopóki postępowanie to nie zostało wdrożone i zakończone nie można stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Dalej organ wyjaśnił, że o przesłance bezskutecznej egzekucji można mówić wyłącznie jeżeli nie ma wątpliwości, iż nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku zobowiązanego. Zaś w przypadku wnioskodawczyni nie można stwierdzić braku majątku, bowiem otrzymuje ona comiesięczne świadczenie - rentę rodzinną w kwocie [...] zł netto wypłacaną przez [...] Biuro Emerytalne w [...], do którego Dyrektor jako organ egzekucyjny może wdrożyć skuteczne postępowanie egzekucyjne. Z renty rodzinnej zajęciu egzekucyjnemu podlega kwota [...] zł przekazywana na rzecz organu egzekucyjnego innego niż Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W.. Ponadto wnioskodawczym jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...]. w [...]. - nr KW [...], na której Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma ustawowe prawo dokonania zabezpieczenia, tj. wpisu w dziale IV Księgi Wieczystej z tytułu zobowiązań wobec Zakładu wynikających z nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności na mocy art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepis ten przewiduje, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach :

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wskazując na powyższe zapisy organ wyjaśnił, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek powinna znajdować zastosowanie jedynie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach i skorzystanie z możliwości umorzenia musi być rozpatrywane z punktu widzenia interesu tych funduszy oraz równości i powszechności obowiązku opłacania składek. Oceniając "ważny interes zobowiązanego" nie można utożsamiać go z trudnościami finansowymi., gdyż przepis ten wymaga wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i rodziny, a zapłata spowodowałaby zagrożenie bytu.

W zaskarżonej decyzji został podzielony pogląd organu pierwszej instancji, iż strona nie dowiodła, że opłacenie należności pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazano, że [...] chwili obecnej posiada dochód z tytułu renty rodzinnej w wysokości [...] zł netto miesięcznie i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką [...] która uzyskuje dochód z tytuły umowy zlecenia. Jak wynika z oświadczenia złożonego w dniu [...].04.2014 r. stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą około [...] zł miesięcznie, a koszty związane z leczeniem 300,00 zł miesięcznie. Zgodnie z informacją o wysokości czynszu, od dnia 01.04.2014 r. opłaty za media i eksploatację mieszkania wynoszą [...] zł oraz koszty remontów i koszty rezerwowe wynoszą [...] zł.

Organ drugiej instancji uwzględniając dokumenty dołączone do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, iż ponownie dokonana analiza materiału dowodowego w kontekście możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, którego zapis został zawarty w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o sus nie potwierdza, aby zobowiązana znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Wyraził też pogląd, że opłata studiów podyplomowych córki w kwocie [...] zł świadczy o tym, że strona posiada środki finansowe.

Za trafny uznano również wywód organu pierwszej instancji odnoszący się do niezasadności rozstrzygania o istnieniu przesłanki do umorzenia zapisanej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż obecna sytuacja materialna strony nie została spowodowana okolicznościami o wymiarze klęski żywiołowej, czy też innego zdarzenia nadzwyczajnego. Ponadto treść powołanego przepisu odnosi się do działalności gospodarczej aktualnie prowadzonej przez osobę ubezpieczoną, podczas gdy wnioskujący nie prowadzi już takiej działalności, co oznacza brak możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o omawiany przepis.

Następnie organ odniósł się do argumentów zawartych we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, że ze względu na stan zdrowia skarżąca możliwości zarobkowania są ograniczone. Wskazano, że strona jest pod stała opieką Poradni [...] w [...] W okresie od 22.06.2010 r. do 02.07.2010 r. była hospitalizowana w Wojewódzkim Szpitalu Zakaźnym, natomiast w okresie od [...].01.[...] r. do 25.02.20[...] r. przebywała w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych "[...].". Według Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia[...].08.2013 r. I. T. jest trwale całkowicie niezdolna do pracy od 01.05.[...] r. Z tego tytułu została przyznana na stałe renta. I w tym przypadku został podzielony pogląd wyrażony w decyzji I instancji, iż stan zdrowia nie ma wpływu na podjęcie pozytywnej decyzji, bowiem strona ma wypłacaną rentę rodzinną, wobec czego ma zapewnione stałe źródło dochodu. Wobec czego nie można stwierdzić, że z powodu przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny zobowiązana jest pozbawiona możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na uregulowanie należności składkowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] wskazała, że zaległość powstała bez jej winy, gdyż w tym okresie jej stan zdrowia nie tylko uniemożliwiał prowadzenie działalności gospodarczej, ale także spowodował, że nie była w stanie zawiesić lub wyrejestrować tej działalności.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Jest to decyzja uznaniowa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że kontrola decyzji uznaniowych jest co do zasady traktowana jako ograniczona. W pełnym zakresie sądy administracyjne kontrolują natomiast prawidłowość postępowania wyjaśniającego. Kontrola sprowadza się do badania czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jeśli decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega ona uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. O tego rodzaju naruszeniach prawa można by mówić, gdyby organ dokonując oceny sprawy, pominął istotne dla niej dokumenty lub okoliczności faktyczne, dokonał oceny dokumentów i okoliczności wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdy pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, czy też pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia bowiem organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że negatywne rozstrzygniecie wniosku powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie należy uznać za zasadną, gdyż dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu co do istnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, w ocenie sądu, została dokonana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego tj. np. z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy o s.u.s., który daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności, definiując ją w ust. 3 art. 28 ustawy o s.u.s., jako generalnie brak majątku u dłużnika.

Ponadto, przepis art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. daje możliwość umorzenia należności z tytułu płatności składek w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z art. 28 ust. 3b ustawy o s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony, należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję w tym zakresie organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy. Aby to uczynić musi bardzo dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej i jednocześnie mieć na uwadze zasadę ogólną postępowania administracyjnego określoną w art. 7 k.p.a.

Tymczasem przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nosi znamiona niedostatecznego rozważenia stanu faktycznego Organy obu instancji pominęły całkowicie okoliczność podnoszoną przez wnioskodawczynię, że zadłużenie powstało bez jej winy, gdyż z uwagi na stan zdrowia nie mogła zawiesić czy też wyrejestrować działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu jest to nie fakt niezwykle istotny z punktu widzenia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości – schorzenie na które cierpi strona może powodować całkowitą niemożność zajęcia się swoimi sprawami i zatroszczenia się o nie w sposób racjonalny. Fakt, iż od lutego 2011 r. do sierpnia 2012 r. skarżąca de facto nie prowadziła działalności gospodarczej jest poświadczony także przez zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, z których wynika, że dochód w tym okresie obejmował tylko rentę. Jest rzeczą całkowicie sprzeczną z elementarnym poczuciem sprawiedliwości i solidaryzmu społecznego, na które to zasady powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby strona była zmuszona ponosić skutki swojego stanu zdrowia i, co należy jeszcze raz podkreślić, niezawinionej niemożliwości prowadzenia swoich spraw w sposób właściwy. I w takiej sytuacji niewłaściwe jest powoływanie się na fakt, iż strona ma majątek, z którego zaległość może być wyegzekwowana. Przy tym należy zauważyć, że sytuację majątkową strony należy uznać za bardzo złą. Świadczenie rentowe w wyższej wysokości otrzymuje dopiero od czerwca 2013 r., poprzednio jej renta wynosiła ok. 700 zł. Ciąży na niej ogromne zadłużenie , również z tytułu czynszu. Jest wobec niej prowadzona egzekucja komornicza. Kwota zaległości wobec ZUS – na dzień złożenia wniosku ok. [...] zł jest biorąc pod uwagę stan majątkowy bardzo wysoka. Dodać do tego należy zły stan zdrowia, na który składają się nie tylko schorzenia psychiczne.

Cytowane wyżej rozporządzenie nie zawiera zamkniętego katalogu przyczyn, z powodu których możliwe jest umorzenie zaległości wobec ZUS. Jest to wyliczenie przykładowe, o czym świadczy użyte słowo "w szczególności". W ocenie Sądu instytucja umorzenia winna znaleźć zastosowanie w takich przypadkach jak analizowany, gdy osoba ubezpieczona z uwagi na swój stan zdrowia dopuszcza się zaniedbań w starannym i racjonalnym prowadzeniu swoich spraw. Ten aspekt sprawy organ całkowicie pominął w swych rozważaniach.

Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.