Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 33/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Starosty na rzecz skarżącej M. B. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. B. wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonych w miejscowości G. gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...]-[...], dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [..], które na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia 9 lutego 1990 r. nr [...] z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa.

W skardze zostały sformułowane wnioski o:

1. zobowiązanie Starosty do załatwienia w/w sprawy w terminie 2 miesięcy licząc od dnia wydania wyroku w sprawie;

2. stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przezeń pozstępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

5. przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nr [...], a zwłaszcza tych wspomnianych w treści skargi - na okoliczności tam wskazane.

Relacjonując przebieg postępowania skarżąca wskazała, że 22 sierpnia 2019 r. Starosta wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A.A.-Z.Z. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewody, który orzeczeniem z 31 stycznia 2020 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z 19 lutego 2020 r. Starosta poinformował, że w związku z uchyleniem przez Wojewodę decyzji Starosty i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, że przystąpi do sprawy po zwrocie akt przez Wojewodę. Następnie pismem z 7 maja 2020 r. Starosta poinformował skarżącą o przekazaniu akt przez Wojewodę i wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy na dzień 31 października 2020 r.. Pismem z 7 września 2020 r. Starosta wystąpił do Wójta Gminy o wskazanie w formie zaświadczenia, jakie było przeznaczenie wywłaszczonych działek oraz dokumentów z przeprowadzonych negocjacji w sprawie odszkodowania za przejęte grunty. W tym samym dniu Starosta wystąpił również do Archiwum Państwowego o przeprowadzenie kwerendy w zakresie dokumentów dot. uzgodnień co do wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Pismem z 30 października 2020 r. Starosta ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 26 lutego 2021 r.

Dnia 21 grudnia 2020 r. organ I instancji ponownie zwrócił się do Wójta Gminy roku, tym razem o to, by ten wydał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek. Pismem z 4 lutego 2021 r. Starosta zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o przekazanie planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [..] dla celów podziału. Z racji nieposiadania przedmiotowego dokumentu poinformowano o tym Starostę pismem z 17 lutego 2021 r.

Pismem z 26 lutego 2021 r. Starosta ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy przesuwając go na dzień 30 czerwca 2021 r.

Pismem z 8 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie oraz przewlekłe jej prowadzenie. W reakcji na to, Starosta wystosował do Wojewody wskazując na konieczność zgromadzenia dodatkowej dokumentacji oraz fakt przebywania pracownika merytorycznego Starosty na domowej izolacji związanej z pandemią COVID-19 w miesiącu listopadzie. W omawianym piśmie zwrócono również znowu uwagę na "dużą ilość spraw" toczących się przed Starostą.

Pismem z 14 kwietnia 2021 r. organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w zasobie akt Archiwum pod kątem, odnalezienia planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...] dla celów podziału zatwierdzoną decyzją Naczelnika Gminy z 9 lutego 1990 r..

Postanowieniem z 6 maja 2021 r. Wojewoda uznał wniesione przez skarżącą ponaglenie za nieuzasadnione.

Pismem z 2 czerwca 2021 r. organ I instancji zawiadomił o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka – D. R. - ówczesnego Naczelnika Gminy. Czynność ta miała miejsce w dniu 24 czerwca 2021 r.

Pismem z 30 czerwca 2021 r. Starosta wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 listopada 2021 r.. Kolejno pismem z 16 sierpnia 2021 r. organ instancji skierował do Wójta Gminy prośbę o wskazanie osób, "które w dniu 9 lutego 1990 r. tj. w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..] były zatrudnione w Urzędzie Gminy i uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań [...]'

W dniu 1 września 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Wojewody

Postanowieniem z 20 września 2021 r. Wojewoda uznał ponaglenie za nieuzasadnione

Pismem z 21 października 2021 r. organ I Instancji zawiadomił skarżącą o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka – A. S. - geodetę zatrudnionego ówcześnie w urzędzie Gminy. Przesłuchanie miało miejsce w dniu 1 grudnia 2021 r.

W ocenie skarżącej sposób prowadzenia przez Starostę przedmiotowego postępowania świadczy o rażącej jego przewlekłości. Z kolei brak jakichkolwiek czynności organu w dłuższych okresach nie da się poczytywać inaczej niż tylko jako bezczynność Starosty.

Skarżąca jest zdania, iż Starosta dopuścił się bezczynności w okresach:

co najmniej od dnia 7 maja 2020 roku do dnia 7 września 2020 roku,

od dnia 7 września 2020 roku do dnia 21 grudnia 2020 roku,

od dnia 21 grudnia 2020 roku do dnia 4 lutego 2021 roku,

od dnia 4 lutego 2021 roku do dnia 14 kwietnia 2021 roku,

od dnia 14 kwietnia 2021 roku do dnia 6 maja 2021 roku,

od dnia 6 maja 2021 roku do dnia 2 czerwca 2021 roku,

od dnia 2 czerwca 2021 roku do dnia 16 sierpnia 2021 roku,

od dnia 16 sierpnia 2021 roku do dnia 21 października 2021 roku,

od dnia 21 października 2021 roku do dnia wniesienia skargi.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, okoliczność, iż w/w okresy bezczynności organu miały miejsce pomimo braku realnych przeszkód dla aktywnego prowadzenia postępowania, a nadto miały miejsce regularnie i to w kontekście postępowania, które ma charakter niewątpliwie typowy jeśli chodzi o sprawy prowadzone przez Starostę świadczy o dopuszczaniu się przez wspomniany organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Fakt zaś, że Starosta, mimo iż od momentu przekazania mu sprawy doskonale znał kierunek, w jakim powinien poszerzać zgromadzony materiał dowody, nie podjął w tym kontekście od razu wszelkich koniecznych działań, których nie sposób nazwać skomplikowanymi a tym bardziej czasochłonnymi, lecz zamiast tego poodejmował je w znacznych odstępach czasu, kilkukrotnie wyznaczając nowe 4 i 6 - miesięczne terminy załatwienia sprawy, świadczy o przewlekłości działań organu, której ten dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto aż widoczna jest w niniejszej sprawie praktyka organu polegająca na sporadycznym wyznaczaniu odległych terminów przesłuchania świadków, których Starosta powinien był przesłuchać już dawno temu, po to by jednocześnie w okresach pomiędzy tymi czynnościami pozostawać zupełnie biernym. Rażącym jest również nadużywanie przez Starostę możliwości wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy. Kolejne wielomiesięczne terminy, w których Starosta deklaruje rozstrzygnięcie sprawy, w sposób ewidentny nie działają na organ I instancji mobilizująco. Organ I instancji nie wskazał bynajmniej racjonalnych i możliwych do zaakceptowania przyczyn, przez które podejmował działania zmierzające do zgromadzenia niezbędnej dokumentacji z tak daleko idącą opieszałością i w tak znacznych (kilkumiesięcznych) odstępach czasu.

Pełnomocnik skarżącej stoi na stanowisku, iż gdyby Starosta rzetelniej przykładał się do wydawania prawidłowych decyzji administracyjnych, niniejsza skarga byłaby bezzasadna. Okoliczność ta jest możliwym do obiektywnego stwierdzenia faktem, którego konieczność weryfikacji nie jest bynajmniej naruszeniem kompetencji Starosty, a działaniem niezbędnym w ramach sądowego nadzoru nad działalnością organów administracji. Doświadczenie pełnomocnika w tego typu prowadzonych sprawach, szczególnie przed Starostą pokazuje, iż decyzje Starosty często są uchylane przez organy wyższej instancji, ze względu na nieprawidłowe ustalenia. Przez to, wydawanie postanowień czy decyzji przez Starostę jest znacznie wydłużone.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż działanie Starosty w niniejszej sprawie stanowi jaskrawy przykład rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących terminów załatwiania spraw. Co więcej, organ w sposób rażący uchybił podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie działania organów administracji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz zasadzie praworządności. Potwierdza to obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, które wielokrotnie zwracały uwagę na fakt, iż ilość spraw jakimi zajmuje się dany organ nie może sama w sobie stanowić usprawiedliwienia dla niezałatwienia sprawy w terminie.

W tym miejscu podkreślić należy, iż brak merytorycznego rozpoznania sprawy w ustawowym terminie świadczy o bezczynności organu administracji. W kontekście powyższych rozważań, z którymi w pełni zgadza się Strona Skarżąca, zaznaczenia wymaga, iż wielomiesięczna bezczynność Starosty w niniejszej sprawie z całą pewnością wymaga podjęcia działań dyscyplinujących. Należy tu również wziąć pod uwagę fakt, iż jest to jedna z wielu podobnych spraw, w których przedmiotowy organ wykazał się rażącą arogancją wobec właściciela wywłaszczonej nieruchomości będącego stroną postępowania.

Z kolei okoliczność wielomiesięcznej bezczynności przedłużającej niepotrzebnie postępowanie w niniejszej sprawie w połączeniu ze znacznie rosnąca inflacją i brakiem waloryzacji należnego skarżącej odszkodowania stanowi o powiększającej się szkodzie, która to, obok niewątpliwych strat moralnych, a zwłaszcza rosnącej frustracji z powodu traktowania przez organ, stanowczo wymaga kompensacji.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.

Przyznając opisany w skardze przebieg postępowania Starosta wskazał, że określony termin zakończenia postępowania nie został przekroczony, a jego wydłużenie było niezbędne, biorąc pod uwagę kolejne negatywne wyniki poszukiwań dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby wyjaśnienie kluczowych kwestii. Przedmiotowe zagadnienie wymaga dużego zaangażowania w zgromadzeniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego z należytą starannością, które jest niezmiernie czasochłonne. Ustalenie przeznaczenia działki sprzed 30 lat, w sytuacji gdy nie zachowały się kompletne materiały, szczególnie rysunek planu z właściwymi oznaczeniami, jest zagadnieniem, o znacznym stopniu skomplikowania, nieposiadającym regulacji prawnych i procedur. Podobnie jak kwestia ustalenia, czy sprawa odszkodowania została załatwiona przez strony w trybie cywilnoprawnym.

Nie jest też możliwym, aby wybrana sprawa była prowadzona w krótszym czasie z uwagi na bardzo dużą ilość prowadzonych równocześnie tego typu postępowań. Analiza wniosków jest bardzo czasochłonna i wymaga dużej wnikliwości. Na podstawie decyzji wydawanych przez Starostę, gminy oraz Skarb Państwa zobowiązane są wypłacać byłym właścicielom odszkodowania, niejednokrotnie w bardzo wysokich kwotach. Dlatego, stojąc na straży praworządności, zgodnie z art. 7 k.p.a., organ zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nie tylko interes wnioskodawcy. Postulat szybkości postępowania administracyjnego nie może prowadzić do naruszenia zasad praworządności, a przede wszystkim nie może powodować nieprawidłowości lub zaniechań w ustalaniu stanu faktycznego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy ma pierwszeństwo przed szybkością postępowania.

Na ocenę zasadności skargi w niniejszej sprawie nie mają wpływu wnioski, czy ocena innych spraw prowadzonych przez Starostę. Natomiast z orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w innych sprawach wynika jednoznaczny postulat wnikliwego ustalania stanu faktycznego, w szczególności przeznaczenia nieruchomości, aby jej wycena była sporządzona miarodajnie. Sprawa dotyczy zdarzenia prawnego sprzed ponad 30 lat i nie jest możliwe jest rozstrzygnięcie w krótkim terminie, gdyż samo zbierania dowodów jest czasochłonne. Nie było możliwe, aby czynności dowodowe podjąć od razu na początku postępowania, gdyż to dopiero w jego trakcie okazało się, że stosownych dokumentów planistycznych brak w archiwach Urzędu Gminy i należy ich poszukiwać innymi sposobami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi M. B. zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G. gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [..]-[..], dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [...], które na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia 9 lutego 1990 r. nr [..] z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z dnia z 8 marca 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewody ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając to ponaglenie Wojewoda postanowieniem 6 maja 2021 r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan,w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny.

Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia.

Oceniając tok czynności kontrolowanego Organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że pozostaje on bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa odszkodowania za położoną w G. nieruchomość nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony w dniu 22 maja 2018 r. Od tego momentu Organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2018 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 22 marca 2019 r. uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 30 maja 2019 r. wpłynęły do Starosty akta niniejszej sprawy przekazane przez Wojewodę. Starosta w dniu 11 czerwca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Organ jednocześnie wyznaczył prawdopodobny termin jej załatwienia do 30 sierpnia 2019 r. W terminie tym Starosta wydał co prawda rozstrzygnięcie kończące sprawę (decyzja z dnia 22 sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania), lecz zostało ono uchylone przez Wojewodę decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. Po przekazaniu Organowi akt sprawy (6 kwietnia 2020 r.) kolejnymi pismami z 7 maja 2020 r., 30 października 2020 r., 26 lutego 2021 r., 30 czerwca 2021 r. oraz 30 listopada 2021 r. informował on Skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia. Powyższe oznacza, że wniosek Skarżącej z dnia 22 maja 2018 r. o ustalenie odszkodowania nie został rozpoznany.

Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, iż decyzją z 22 marca 2022 r. Starosta umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, iż po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, organ wydał decyzję w sprawie uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – pkt 1 wyroku.

Należy zauważyć, że akta sprawy po wydaniu przez Wojewodę decyzji z 31 stycznia 2020 r. wpłynęły do Starosty 6 kwietnia 2020 r. Jednak dopiero w dniu 7 maja 2020 r. Starosta poinformował strony niniejszego postepowania o planowanym terminie rozpoznania sprawy określając to na 31 października 2020 r. Jednak dopiero 7 września 2020 r. Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego o przeprowadzenie kwerendy w zasobie akt celem odnalezienia dokumentów dotyczących odszkodowania. W tym samym dniu organ wystąpił do Wójta Gminy w wydanie zaświadczenia dotyczącego przeznaczenia wywłaszczonych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolejna czynnością organu było wystąpienie w dniu 21 grudnia 2020 r. do Wójta Gminy o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wywłaszczonych działek, obowiązującego w dniu 9 lutego 1990 r. Następnie 4 lutego 2021 r. Starosta zwraca się do Wójta Gminy o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz przekazanie planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...] dla celów podziału. Kolejnym pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego o przeprowadzenie kwerendy celem odnalezienia planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...] dla celów podziału zatwierdzonego decyzja Naczelnika Gminy z dnia 6 lipca 1990 r. W dniu 2 czerwca 2021 r. organ wezwał D. R. celem przesłuchania w charakterze świadka, co miało miejsce w dniu 24 czerwca 2021 r. W dniu 16 sierpnia 2021 r. Starosta wystąpił do Wójta Gminy o wskazanie osób , które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowania, w tym także geodety gminnego. Po otrzymaniu od Wójta odpowiedzi na to pismo w dniu 17 września 2021 r. w dniu 21 października 2021 r. Starosta zawiadomił o przesłuchaniu świadka A. S. w dniu 1 grudnia 2021 r.

Sąd nie kwestionuje, że ustalenie odszkodowania za działki wywłaszczone 30 lat temu wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego, jednakże analizując przedstawioną powyżej chronologię poszczególnych czynności dokonywanych w sprawie przez Starostę należy stwierdzić, że mogły one zostać podejmowane wcześniej aniżeli po miesiącu i więcej.

Zdaniem Sądu wyznaczanie tak odległych terminów załatwienia sprawy nie zostało należycie wyjaśnione. W odpowiedzi na zapytanie pełnomocnika Skarżącej z dnia 8 grudnia 2021 r. Starosta w piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami wskazującymi na ciążący na nim obowiązek zebrania kompletnego materiału, lecz w żaden sposób nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów potrzebuje do zakończenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez Organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym.

Podsumowując, wobec przedstawionej powyżej chronologii działań Organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku Skarżącej o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone dotychczas postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości Organu.

Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość Organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji.

Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Starosty na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla Skarżącej za uszczerbek, jakiego doznała na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę jej wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla Organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Starosty na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.