Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3083/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 i art. 17
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1259/13 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Brańszczyk z dnia 7 maja 2012 r. nr XXIV.116.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1259/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Brańszczyk z dnia 7 maja 2012 r. Nr XXIV.116.2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 9 ust. 2; § 15 ust. 1 i ust. 2; § 28 ust. 2; § 29; § 35 pkt 8 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Brańszczyk uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Turzyn. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2012 r., poz. 5651.

Na powyższą uchwałę skargę złożył Wojewoda Mazowiecki, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. Nr 130, poz. 871) w zw. z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) poprzez dopuszczenie lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

2) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 11 oraz art. 27 ustawy o p.z.p. poprzez brak określenia w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczenia terenu;

3) art. 27 ustawy o p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 zaskarżonej uchwały;

4) art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p. poprzez przeznaczenie w ramach jednej jednostki terenowej terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych jak i pod usługi oświaty;

5) art. 15 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 9 ust. 2 pkt 2 i § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały;

6) art. 15 ustawy o p.z.p. poprzez zamieszczenie w miejscowym planie normy otwartej oraz poprzez brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnych zasadach zagospodarowania;

7) art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji elementów infrastruktury technicznej na gruntach leśnych, bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;

8) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. poprzez brak wskaźnika intensywności zabudowy;

9) art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez stwierdzenie zgodności uchwalonego miejscowego planu ze studium w Rozdziale I uchwały, co oznacza, że nie nastąpiło to przed uchwaleniem miejscowego planu,

10) § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego, gdyż ustalenie "dowolnego kąta" (§ 27 pkt 4 uchwały) nie spełnia tego wymogu;

11) art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) poprzez ustalenie zawarte w § 35 pkt 8 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Mazowiecki przedstawił argumentację przemawiającą, jego zdaniem, za zasadnością podniesionych w skardze zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brańszczyk wniosła o jej oddalenie podnosząc, że uchwała nie narusza przepisów dotyczących ochrony przed powodzią, gdyż § 15 ust. 2 uchwały odsyła do przepisów odrębnych określonych w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Bez określenia w miejscowym planie możliwości zabudowy nie byłoby w ogóle możliwości skorzystania z prawa, jakie określił ustawodawca w akcie wyższego rządu na podstawie, którego wydawana jest decyzja zwalniająca z wynikających z Prawa wodnego nakazów.

Zdaniem Rady Gminy, z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ewidencji gruntów i budynków, o planowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa budowlanego nie wynika, że zabudowy zagrodowej nie można lokalizować na terenach budowlanych.

Odnośnie zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogu przeprowadzenia badań geologicznych Rada Gminy stwierdziła, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie uwzględnia się wymagania związane z ochroną zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W trosce o bezpieczeństwo mieszkańców Rada Gminy w uchwale wprowadziła obowiązek wykonania stosownych badań, które pozwolą na ustalenia, czy posadowienie obiektów budowlanych będzie możliwe i bezpieczne.

W kwestii wyznaczenia pasa technologicznego Rada Gminy stwierdziła, że na podstawie mapy, na której opracowano plan nie było możliwe precyzyjne ustalenie przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych oraz, że wskazanie precyzyjnego ich przebiegu może nastąpić dopiero na etapie opracowywania projektu budowlanego.

Niezasadny, zdaniem Rady Gminy, jest zarzut naruszenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewoda, w ocenie Rady Gminy nie dokonał rozróżnienia między przeznaczeniem terenu, a jego zagospodarowaniem. Dla gruntów leśnych pozostawiono przeznaczenie leśne i nie ustalono dla nich innego sposobu użytkowania. Realizacja sieci infrastruktury technicznej nie wpływa na faktyczne przeznaczenie terenu i jest jedynie składową tego przeznaczenia.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że przepisy § 9 ust. 2 i § 15 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały naruszają art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zarówno z ust. 1 jak i z ust. 2 art. 15 tej ustawy nie wynika, by Rada Gminy mogła wprowadzić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz podpiwniczania budynków oraz nałożyć na obywateli obowiązek przeprowadzania badań geologiczno-inżynieryjnych i ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Rada Gminy nie ma też uprawnienia do określania w miejscowym planie, czy do uciążliwości związanych z osuwaniem się ziemi będą miały zastosowanie przepisy odrębne. Przepisy takie będą miały zastosowanie wówczas, gdy wynikać to będzie z ustawy lub wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.

Sąd uznając również za zasadny zarzut niezgodności § 35 pkt 8 zaskarżonej uchwały z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), podkreślił, że budowa stacji bazowych telefonii komórkowych jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakaz budowy takich stacji zawarty w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i nie jest dopuszczalne formułowanie w miejscowym planie tego rodzaju zakazów.

W ocenie Sądu, za zasadny należało także uznać zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności § 28 ust. 2 i § 29 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy samodzielnie, bowiem określiła, jakie działania nie będą skutkowały zmianą przeznaczenia terenu. Tego rodzaju uregulowania uznać należy za niedopuszczalne, gdyż mogą prowadzić do modyfikacji przepisów wynikających z ustawy i obejścia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Nawiązując do kwestii braku określenia w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczenia terenu, Sąd zwrócił uwagę, że zmiana sposobu zagospodarowania z tymczasowego rolnego na mieszkaniowy uzależniona jest od wskazanych w tych przepisach warunków, które zostały określone z należytą precyzyjnością. Ustalenie w przyszłości, czy warunki te zostały spełnione, w ocenie Sądu, nie będzie budziło wątpliwości interpretacyjnych.

Sąd nie zgodził się z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenia zawarte w § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 zawarto ustalenie sprowadzające się do stwierdzenia, że w przypadku likwidacji linii ustala się likwidację pasa technologicznego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne są tego rodzaju zapisy. Można w miejscowym planie przewidzieć, że w przypadku zaistnienia określonych zdarzeń przeznaczenie terenu ulegnie zmianie. Twierdzenie, że narusza to wymóg dokonywania zamian w planie na zasadach określonych w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieuzasadniona. Z faktu, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany nie wynika zakaz zawierania w planie rozwiązań alternatywnych, co do przeznaczenia terenu w przypadku, gdy pierwotne przeznaczenie stanie się bezprzedmiotowe.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na zamieszczenie w miejscowym planie normy otwartej poprzez brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnych zasadach zagospodarowania. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Rady Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę, że użyte w miejscowym planie sformułowania "orientacyjny przebieg pasa technologicznego" należy powiązać z treścią § 32, § 33 i § 34 planu. W przepisach tych określono szerokość pasa technologicznego oraz wskazano jak należy ją mierzyć. Oznaczenie informacyjne przebiegu pasa technologicznego na mapie wynika z faktu, że na etapie sporządzania planu nie było możliwe precyzyjne ustalenie przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych. Dokładny przebieg linii energetycznej zostanie określony dopiero w projekcie budowlanym. Ustalenia miejscowego plany wskazują jednak parametry, które przy projektowaniu przebiegu linii energetycznej będą musiały zostać uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie zgodności uchwalonego miejscowego planu ze studium w rozdziale I uchwały, Sąd zauważył, iż z treści uchwały wynika, że w § 1 stwierdzono zgodność miejscowego planu ze studium zaś dopiero w § 2 uchwały zawarte jest stwierdzenie, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Stwierdzenie zgodności planu ze studium nastąpiło, więc przed jego uchwaleniem.

Zdaniem Sądu stwierdzenie w miejscowym planie, że kąt położenia działek w stosunku do pasa drogowego może być dowolny mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy i nie narusza prawa. Obowiązek wskazania kąta położenia działek nie oznacza bowiem obowiązku wskazania jednego ściśle określonego kąta. Określenie, że kąt położenia działek może być dowolny realizuje wymóg wynikający z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podniesiono nadto, że analiza treści zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, iż wskazano w niej maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – § 39 pkt 7 lit. e, § 40 p,t 8 lit. f, § 42 pkt 9 lit. f, § 42 pkt 6 lit. d, § 43 pkt 5 lit. b, § 44 pkt 3 lit. b, § 45 pkt 6 lit. c, § 43 pkt 6 lit. b, § 47 pkt 3 lit. b, § 48 pkt 5 lit. e, § 60 pkt 3 lit. c, § 62 pkt 3 lit. e. W zaskarżonej uchwale nie określono minimalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej, jednakże uchybienie to nie może być podstawą stwierdzenia nieważności całego miejscowego planu. Uchybienie to może zostać usunięte poprzez wykładnię przepisów planu. Skoro minimalna powierzchnia zabudowy nie została określona wprost, to oznacza to, że w świetle przepisów zaskarżonej uchwały dopuszczalna jest każda powierzchnia większa od zera i jednocześnie nieprzekraczająca powierzchni maksymalnej określonej w planie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w takim zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Nr XXIV.116.2012, tj. w odniesieniu do:

I. ustaleń:

- zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu dla terenów przeznaczonych pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską (jednostki terenowe: MNr7, MNr10 i MNr16) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jednostka terenowa - MN9), w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 48 pkt 2 uchwały w zakresie sformułowania: ,,(...) za wyjątkiem budynków inwentarskich, zgodnie z ustaleniami § 49 pkt 4 i 5 uchwały (...)" oraz § 48 pkt 3 uchwały w zakresie sformułowania: ,,(...) obiektów służących do produkcji rolniczej lub ogrodniczej (...), sieci i obiektów infrastruktury technicznej ", w odniesieniu do terenu rolniczego - R4, w zakresie w jakim usytuowany jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 14 uchwały;

II. ustaleń zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze (jednostki terenowe: MN/R1, MN/R2, MN/R3, MN/R4, MN/R5, MN/R6, MN/R7, MN/R8 i MN/R9);

III. ustaleń zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu dla terenów przeznaczonych pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską i zabudowy usług oświaty (jednostki terenowe: MNr/U1 i MNr/U2) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską (jednostki terenowe: MNr1, MNr2, MNr3, MNr4, MNr5, MNr6, MNr7, MNr8, MNr9, MNr10, MNr11, MNr12, MNr13, MNr14, MNr15, MNr16, MNr17 i MNr18);

IV. ustaleń:

- zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu dla terenów przeznaczonych pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską (jednostki terenowe: MNr1 i MNr6), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze (jednostki terenowe: MN/R2, MN/R3, MN/R4, MN/R7, MN/R8 i MN/R9), zabudowę usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jednostki terenowe: U/MN1 i U/MN3), w zakresie w jakim znajdują się w granicach pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, wyznaczonych na rysunku planu; opcjonalnie w zakresie w jakim dopuszczają do realizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na ww. terenach;

- zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową i obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (jednostki terenowe: U/P1, U/P2, U/P3, U/P4, U/P5, U/P6 i U/P7), w zakresie, w jakim dopuszczają do realizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, w granicach pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, wyznaczonych na rysunku planu;

- § 7 pkt 6, 7, 8 i 9 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) orientacyjny (...) ";

- § 32 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu ";

- § 33 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu";

- § 34 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu";

- sformułowania ,,(...) orientacyjny (...)", w odniesieniu do pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, widniejącego w legendzie, załącznika nr 1 przedmiotowej uchwały;

- § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwanej dalej "ustawą o p.z.p." ;

2. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 11 ustawy o p.z.p., w związku z § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie planu" oraz art. 27 ustawy o p.z.p.;

3. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.); § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205), § 68 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz ust. 1 pkt 5 Załącznika Nr 6 do ww. rozporządzenia;

4. art. 15 ustawy o p.z.p., w związku z art. 5a i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 27 i 28 ustawy o p.z.p. oraz na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ww. ustawy, naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do zarzutów skarżącego, o których mowa w pkt 2, 3 i 4 niniejszej skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której Sąd I instancji oddalił skargę i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a., w przypadku uznania, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. opcjonalnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Brańszczyk wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W pełni podzieliła stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 15 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej "u.p.z.p."., art.2których błędna interpretacja, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota poniesionych w skardze zarzutów w zasadniczy sposób wiąże się z zarzutami dotyczącymi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podzielić zarzuty i argumentację skargi odnośnie naruszenia zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla miejscowości Turzyn, na podstawie uchwały Rady Gminy Brańszczyk z dnia 7 maja 2012 r. nr XXIV.116.2012.

W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego m.in. zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym, określa się obowiązkowo m.in. "(...) granice i sposoby zagospodarowania (...) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" (art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Ustalenia wiążące gminę przy sporządzaniu planu miejscowego zawarte są m. in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) – dalej "ustawa Prawo wodne".

Przepis art. 88k pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że: "Ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez: 1) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych". Z kolei z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne wprost wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Natomiast możliwość odstępstwa od przywołanego wyżej zakazu realizacji obiektów budowlanych, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że co do zasady na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie jest możliwa realizacja zabudowy, w tym także zabudowy mieszkaniowej. Wyjątkiem od tej reguły, na czym Sąd pierwszej instancji opiera swoje stanowisko, jest uzyskanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Istotne przy tym jest to, że ma ona charakter czasowy, tj. wygasa, jeśli w terminie 2 lat, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (art. 88l ust. 4-6 ustawy Prawo wodne). Skoro postanowienia art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, wprowadzają zakaz m. in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, to z planu miejscowego, winno jednoznacznie wynikać, że takie obszary nie podlegają zabudowie. Wskazywanie w planie miejscowym, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, jako terenów inwestycyjnych, pod realizację m.in. zabudowy mieszkaniowej, w tym wyznaczanie tzw. ruchu budowlanego, poprzez określenie na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy, a także wskaźników i parametrów kształtujących zabudowę na takich obszarach, narusza istotnie regulacje art. 88l ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Zaakcentować przy tym należy, że normy planistyczne, zawarte w akcie prawa miejscowego, muszą być zgodne (niesprzeczne) z normami ustawowymi, jako hierarchicznie wyższymi. Rada gminy, nie posiada uprawnienia, wyrażonego w formie upoważnienia ustawowego, do umieszczania w planie zagospodarowania przestrzennego, kwestii dotyczących uzyskania decyzji administracyjnych, o których mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego. Wszelkie kompetencje i formy działania właściwych organów określone zostały przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy Brańszczyk nie posiada kompetencji do formułowania ustaleń w tym zakresie. W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać formułowanie ustaleń, o których mowa w § 14 zaskarżonej uchwały. Podkreślić trzeba, że ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania zwolnienia, wprost o tym stanowi w ustawie. Kompetencje i zadania właściwych organów określone są w konstytucji i ustawie i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne w państwie prawnym (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 r., nr 1, poz. 17). Błędny jest, zatem pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że dopuszczenie zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie narusza ustaleń wskazanych w przepisach odrębnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z jednej strony wyraża pogląd, że przewidziana możliwość sytuowania budynków w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, nie narusza art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., z drugiej strony nie zauważa, że ustalenia zawarte w § 14 pkt 3 uchwały, stoją w sprzeczności z art. 88l ust. 2 Prawo wodne. Naruszają również kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, bowiem, jak wskazano wyżej, do jego wyłącznej właściwości należy każdorazowo ocena, czy dana inwestycja może być zrealizowana, a jeśli tak to również przesądza o jej lokalizacji.

Nie można także podzielić stanowiska i argumentacji zawartej, w zaskarżonym wyroku, odnośnie ustaleń § 42 uchwały. Zgodnie z § 42 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, tereny oznaczone symbolem MN/R przeznaczone zostały tymczasowo pod tereny rolnicze, na których obowiązuje zakaz sytuowania budynków, a jednocześnie w § 42 ust. 1 pkt 3 uchwały wskazano warunki, których spełnienie spowoduje, że przeznaczenie tymczasowe przestanie obowiązywać. Zdaniem Sądu, z treści przytoczonych wyżej przepisów miejscowego planuwzepisyo wyżejhwały, stoi zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że możliwe jest ustalenie przeznaczenia terenu. W uzasadnieniu Sąd skonstatował, że zostały precyzyjnie określone warunki dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania terenu z tymczasowego rolnego na mieszkaniowy. "Ustalenie w przyszłości, czy warunki te zostały spełnione, w ocenie Sądu, nie będzie budziło wątpliwości interpretacyjnych".

Jedną z głównych funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest przesądzenie, o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości, sposób jego zagospodarowania. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., Sygn. akt II OSK 1334/12, [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uchwale dla terenów oznaczonych symbolami: MN/R1, MN/R2, MN/R3, MN/R4, MN/R5, MN/R6, MN/R7, MN/R8 i MN/R9 określono, przeznaczenie tymczasowe - tereny rolnicze, z zakazem sytuowania budynków. Jednocześnie Rada Gminy w planie określiła warunki, na jakich nastąpi zmiana przeznaczenia terenów rolniczych, na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą zabudową usług nieuciążliwych. I tak np. dla terenu oznaczonego symbolem MN/R5, utrzymanie tymczasowego przeznaczenia rolniczego będzie miało miejsce "do czasu realizacji zabudowy mieszkaniowej na działkach stanowiących 80% powierzchni terenu oznaczonego symbolem MN/R3 i MN/R4", a więc do czasu realizacji zabudowy mieszkaniowej na działkach stanowiących 80% powierzchni terenu oznaczonego symbolem MN/R2, który to teren możliwy jest do zagospodarowania dopiero do czasu realizacji zabudowy mieszkaniowej na działkach stanowiących 80% powierzchni terenu oznaczonego symbolem MN7.

Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p, w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Konkretyzację tego przepisu zawiera przepis § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 , poz. 1587) – dalej "rozporządzenie w sprawie planu", który wskazuje na wymóg dotyczący stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w odniesieniu do formułowania ustaleń dotyczących sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, które "powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane". Organy gminy związane powyższym przepisem, w szczególności winny wskazać termin, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane, nie zaś odsyłać do warunków, które z kolei odsyłają do innych ustaleń kondycjonalnych. Określenie terminu, kiedy przeznaczenie tymczasowe przestanie obowiązywać i tym samym tereny: MN/R1, MN/R2, MN/R3, MN/R4, MN/R5, MN/R6, MN/R7, MN/R8 i MN/R9, staną się działkami budowlanymi, winno być precyzyjne.

Redakcja § 42 uchwały, wskazuje, że ustalone przeznaczenie tymczasowe, jest faktycznie przeznaczeniem podstawowym, bowiem konstrukcja § 42 ust. 1 pkt 3 uchwały, wskazuje na obowiązek zachowania tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu, nie zaś na taką możliwość. Wobec braku określenia terminu dla tak określonego przeznaczenia tymczasowego, przeznaczenie podstawowe, o którym mowa w § 42 ust. 2 uchwały, może nigdy nie być wykonywane, co stoi w oczywistej sprzeczności z § 4 pkt 10 rozporządzenia w sprawie planu.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że z uchwały nie wynika, kto i w jakim terminie ma decydować, czy warunki, o których mowa w § 42 ust. 1 pkt 3 uchwały, zostaną spełnione oraz w jakiej formie ma to się odbywać. Trudno, więc mówić o "należytej precyzyjności" określenia warunków, zmiany przeznaczenia tymczasowego w docelowe.

Zgodnie z postanowieniami u.p.z.p. uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, rozstrzygać o sposobie zagospodarowania terenów nią objętych. Ponadto należy mieć na uwadze, że uchwała, kształtuje sposób wykonania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Uznanie zatem jako zgodnego z prawem przeznaczenia terenu, oznaczonego w planie symbolem literowym MN/R, oznaczałoby zaakceptowanie braku stabilności porządku prawnego, obowiązującego na terenie Gminy Brańszczyk. Nie można bowiem mówić o stabilności planistycznego porządku prawnego w sytuacji, gdy mimo uchwalenia planu miejscowego, nie jest wiadomo jakie przeznaczenie będzie miał określony teren objęty ustaleniami tego planu i w jakim okresie i kto zdecyduje o zmianie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: MN/R1, MN/R2, MN/R3, MN/R4, MN/R5, MN/R6, MN/R7, MN/R8 i MN/R9, z tymczasowego na docelowe.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przeznaczenie, w ramach jednej jednostki terenu, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz pod usługi oświaty.

W przedmiotowej sprawie, na pierwszy plan wysuwają się ograniczenia o charakterze materialnym, wynikające z postanowień art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wskazujące na obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ograniczenia władztwa planistycznego gminy nie mogą być dorozumiane, czy tworzone w wyniku interpretacji rozszerzającej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, winien zawierać regulacje czytelne i niestwarzające wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu". (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów rozporządzenia w sprawie planu, odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają.

W związku z powyższym należało zakwestionować ustalenia, zawarte w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, dotyczące terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską i zabudowy usług oświaty, jednostki terenowe: MNr/Ul i MNr/U2 oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską, jednostki terenowe: MNr1, MNr2, MNr3, MNr4, MNr5, MNr6, MNr7, MNr8, MNr9, MNr10, MNr11, MNr12, MNr13, MNr14, MNr15, MNr16, MNr17, MNr18, jako naruszające prawo.

Jak już podniesiono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego. Powinien on zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Mając to na uwadze, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że samo określenie w planie szerokości pasów technologicznych oraz sposobu ich pomiaru, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, jest niewystarczające, w szczególności wobec faktu, że z postanowień zawartych w § 32, § 33 i § 34 uchwały, wynika, że pasy technologiczne stanowią wiążące ustalenia planu, z innych zaś, że są one jedynie informacją, niestanowiącą ustaleń planu miejscowego (por. np. § 7 pkt 6, 7, 8 i 9 uchwały). W tej sytuacji bezspornym jest, że ustalenia w zakresie napowietrznych linii elektroenergetycznych są niekonsekwentne. Nie można bowiem traktować ustaleń planu jak informacji, zwłaszcza, że w granicach tych pasów, wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, o których mowa w § 32 ust. 2, § 33 ust. 2 i § 34 ust. 2 uchwały, odnoszą się de facto, do bliżej nieokreślonych nieruchomości w granicach planu miejscowego. Takie ustalenia, stanowiąc normę otwartą, nie powinny mieć miejsca w planie miejscowym. Ponadto biorąc pod uwagę fakt, że, nieco inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej - części graficznej planu, będącej jego integralnym elementem (art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p.), oznaczać to może, że powstałe w ten sposób nieścisłości mogą spowodować dysfunkcjonalność w stosowaniu norm planistycznych. Wspomniana część graficzna stanowi bowiem wyjaśnienie (uzupełnienie) części tekstowej.

Zaznaczyć trzeba, że skoro linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają, w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie, Sądu pierwszej instancji, że "Dokładny przebieg linii energetycznej zostanie określony dopiero w projekcie budowlanym", co jest sprzeczne z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym to projekt budowlany musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie odwrotnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie argumentuje skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wprawdzie zwraca uwagę, że ustalenia § 28 ust. 2 uchwały, umożliwiają lokalizację infrastruktury na całym obszarze objętym planem, a więc również na terenach rolnych i leśnych, co jest niedopuszczalne, gdyż "może prowadzić do obejścia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne", z drugiej jednak strony Sąd nie dostrzega analogii pomiędzy zakwestionowanymi ustaleniami § 28 ust. 2 uchwały, a regulacjami niezakwestionowanymi w odniesieniu do "orientacyjnych przebiegów napowietrznych pasów linii elektroenergetycznych", a tym samym przebiegu samych linii. Tymczasem takie ujęcie w planie oznacza również możliwość budowy linii, w sposób dowolny w ramach obszaru objętego planem miejscowym, w tym również w ramach terenów rolnych i leśnych. Co więcej Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, że "orientacyjny przebieg" owych linii na rysunku planu miejscowego uwidoczniony został również na terenach rolnych i leśnych, a więc w odniesieniu, do których stwierdził nieważność.

Zgodzić się też trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że z jednej strony plan dopuszcza do realizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi (§ 40 pkt 1 § 42 ust. 2 pkt 1 i § 45 pkt 1 uchwały), zaś z drugiej wprowadza m.in. zakaz budowy takich budynków (§ 32 ust. 2, § 33 ust. 2 i § 34 ust. 2 uchwały). Co więcej, nieprzekraczalne linie zabudowy określone na rysunku planu miejscowego, wskazują na możliwość zabudowy mieszkaniowej również bezpośrednio pod liniami, jak i w granicach ich pasów technologicznych. Takie zagospodarowanie terenu, wzajemnie się wyklucza, dlatego też Rada Gminy powinna w tym przypadku określić linie rozgraniczające terenów o różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Przepis § 32 ust. 3 uchwały, stanowi, że: " W przypadku likwidacji linii, o której mowa w ust. 1, która nie obejmuje likwidacji w celu rozbudowy lub podniesienia parametrów linii, ustala się likwidację pasa technologicznego"; § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 stanowi, że:" W przypadku skablowania lub likwidacji linii, o której mowa w ust. 1, która nie obejmuje likwidacji w celu rozbudowy lub podniesienia parametrów linii, ustala się likwidację pasa technologicznego". Raz jeszcze należy zwrócić uwagę, że z postanowień art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wynika nakaz ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Jednak poprzez ustalenia zawarte w § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały ma nastąpić zmiana sposobu zagospodarowania terenów, a nie zmiana przeznaczenia bez zachowania procedury zgodnie z wymogiem art. 27 u.p.z.p. Dodatkowo jest to uzależnione od ziszczenia się w przyszłości jakiegoś warunku, co z kolei jest niedopuszczalne w świetle § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu, z którego wynika, że w planach miejscowych można ustanawiać jedynie nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia.

Błędnie również przyjął Sąd pierwszej instancji, że ustalenia miejscowego planu wskazują parametry, które przy projektowaniu przebiegu linii energetycznej będą musiały zostać uwzględnione, albowiem plan nie określa podstawowego parametru dla takich linii w postaci wysokości obiektu, do czego zobowiązuje przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zaś wysokość zabudowy określona w planie, utożsamiana jest jedynie przez pryzmat wysokości budynku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie weryfikując legalność zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawioną ocenę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności powody, które stały za uznaniem zaskarżonego wyroku za wadliwy.