Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1953/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 15, art. 19, art. 97
journal: Dz.U. 2003 nr 128 poz 1176
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
article: art. 90
journal: Dz.U. 2003 nr 128 poz 1175
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 140, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1953/13

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].06.2013 r. Rada do Spraw Uchodźców (zwana dalej Radą) - rozpatrując odwołanie wniesione przez pana K. A. ur. [...] r. od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwanego dalej Szefem Urzędu) z dnia [...].04.2013 r., nr [...] o odmowie nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej oraz wydaleniu z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności do udzielenia zgody na pobyt tolerowany, którą to decyzją objęta była również żona - pani A. A., ur. [...] r., a także małoletnie dzieci – T. A., ur. [...] r., L. A., ur. [...] r. oraz M. A. ur. [...] r. - utrzymała to rozstrzygnięcie w mocy również odnośnie żony i dzieci wnioskodawcy co do pkt. 1-4. Uchyliła natomiast jej pkt.5, zakazujący ponownego wyjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen przez okres 6 miesięcy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że pan K. A , obywatel [...], deklarujący narodowość [...], mający stałe miejsce zamieszkania w C., D., złożył w dniu [...] listopada 2011 r. za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w T. wniosek do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskiem objął żonę i małoletnie dzieci.

W dniach [...].03 i [...].03.2012 r. zostały przeprowadzone szczegółowe przesłuchania cudzoziemca na temat przyczyn i okoliczności opuszczenia kraju pochodzenia oraz spodziewanych prześladowań, których mógłby doświadczyć ze strony władz państwowych lub innych podmiotów w kraju pochodzenia. K. A. załączył: (a) wezwanie na przesłuchanie w dniu [...].10.2011 r. w charakterze podejrzanego, wystawione przez Dział Śledczy MSW dla R. D., (b) wyciąg z pobytu w szpitalu w dniach [..].04-[...].05.2011 i przeprowadzonej operacji, c) zaświadczenie z [...].04.2011 o przywiezieniu w dniu [...].04.2011w skrajnie ciężkim stanie wskutek pobicia przez [...] z adnotacją, że w dniu 20.05. dokonano resekcji jelita cienkiego. Ponadto dołączył materiał dowodowy w postaci: wyroku w sprawie brata; informacji o tzw. tragedii [...], w której brał udział brat jego małżonki, płyty CD z utrwalonym obrazem ciał zabitych osób (m.in. brata jego małżonki), a także kserokopię aktu zawarcia związku małżeńskiego. Po rozpatrzeniu materiałów zebranych w sprawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił cudzoziemcowi nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej i nakazał opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany, a także zakazał ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen przez okres 6 miesięcy.

Wnioskodawca odwołał się od decyzji Szefa Urzędu wnosząc o uchylenie decyzji I instancji i nadanie mu statusu uchodźcy, obejmującego całą rodzinę. Pismem dnia [...].05.2013 r. uzupełnił odwołanie.

W związku z tym, że ocena zasadności przyznania ochrony międzynarodowej zgodnie z ustawą z dnia 13.06.2003 r., tj. statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej czy zgody na pobyt tolerowany, następuje w oparciu o postępowanie dowodowe polegające na odniesieniu ustalonej zindywidualizowanej sytuacji, w której znalazł się wnioskodawca, do aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia i dopiero na tej podstawie rozstrzyga się o występowaniu przesłanek przyznania danej formy ochrony, Rada odniosła się do aktualnej sytuacji w [...] a szczególności w D. Stwierdziła, że sytuacja w zakresie bezpieczeństwa i przestrzegania praw człowieka na terytorium [...] odbiega znacznie od standardów przyjętych w państwach rozwiniętych. M.in. Komitet Praw Człowieka ONZ w raporcie z 2009 roku wyraził "niepokój" wobec powtarzających się doniesień o stosowanie tortur i innych form okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, jakich dopuszczają się funkcjonariusze państwowi [...] w celu wydobycia zeznań. Jednomyślnie potwierdzają to eksperci oraz instytucje państwowe i organizacje działające w zakresie ochrony praw człowieka. W lutym 2013 roku amerykańska organizacja F. w opublikowanym raporcie na temat stanu demokracji i wolności na świecie zwróciła uwagę, że po wyborach prezydenckich w [...] w 2012 roku nastąpił nowy okres wzmożonych represji. Z eksperckich materiałów analitycznych wynika, że zagrożeniem dla bezpieczeństwa [..] od wielu lat jest radykalny islam. Był on i nadal jest związany z ruchem rebeliantów na [...] ([...]). "[...]" nurt [...] zaczyna rozprzestrzeniać się również w regionach muzułmańskich uznawanych przez długi czas za spokojne. [...] pozostaje najbardziej niestabilnym regionem [...]. Na sytuację w regionie wywiera wpływ działalność zbrojnej partyzantki motywowana ideologicznie przez radykalne odłamy islamu, w tym także przeniesiony z A. S. [...]. Kontrola władz centralnych [...] nad miejscowymi MSW osłabła w ostatnich latach, przez co upowszechniły się zabójstwa, porwania, wymuszenia i pobicia. Sytuacja w D. uważana jest za jedną z najmniej stabilnych na [...]. Charakteryzują ją regularne starcia zbrojne zamachy na żołnierzy i milicjantów. Sytuacja dot. praw człowieka jest bardzo zła. W ciągu pierwszych siedmiu miesięcy 2012 roku zginęło tam 239 osób, a 183 zostało rannych (w 2011 roku ofiar śmiertelnych było 413, a rannych - 411). Pozytywną tendencją był początek dialogu władz z s., zainicjowany przez prezydenta M. M. (sprawuje urząd od lutego 2010 roku). W ostatnich dniach sierpnia 2012 r. sytuacja w D. uległa daleko idącemu zaostrzeniu. [..] sierpnia zginął w zamachu szejk S. ([..]) największy autorytet religijny w republice i przywódca duchowy miejscowego s. nurtu [...]. Pomimo ogólnie bardzo złej sytuacji na całym [...] w zakresie przestrzegania praw człowieka w D. sytuację polepsza to, iż w przeciwieństwie do innych republik w regionie, istnieje tu nieco większa wolność mediów i swoboda działania wyspecjalizowanych organizacji pozarządowych. Występują także czynniki stabilizujące, chociaż ich wpływ na rozwój sytuacji niewiele jeszcze znaczy. W obecnej sytuacji mówienie o wojnie (konflikcie zbrojnym, wojnie domowej) czy też o wojnie partyzanckiej toczącej się na terytorium D. jest nieusprawiedliwione. Trafniejszym terminem opisującym teraźniejszy przebieg wydarzeń jest określenie "działań sabotażowo - dywersyjnych", choć jak wskazuje literatura fachowa są one jednym z podstawowych elementów strategii wojny partyzanckiej (opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia UDSC, WIKP-424/219/2012 z 07.09.2012, Aktualna sytuacja bezpieczeństwa na [...] (zwłaszcza w D.) i WIKP-424/151/2011 z [...]07.2011 nt. aktualnej sytuacji w D. w zakresie bezpieczeństwa oraz przestrzegania praw człowieka, Opracowanie Ministerstwa Spraw Zagranicznych z 28.08.2012 r. nt sytuacji w regionie [...], WIKP-424/128/2013 z 20.03.2013 sytuacja polityczna w [...], WIKP-424/131/2013 z 21.03.2013 sytuacja bezpieczeństwa w [...], WIKP-424/135/2013 z 26.03.2013 prawa człowieka w [...]). Rada podała, że jako zasadniczy powód wyjazdu z kraju pochodzenia Wnioskodawca podał we wniosku o nadanie statusu uchodźcy: "Ja A. K. przyjechałem do Polski ze swoją rodziną dla ich bezpieczeństwa". Podał również, iż nie był zatrzymywany, aresztowany ani skazany wyrokiem sądu w kraju pochodzenia. Nie zadeklarował przynależności do żadnej partii politycznej, a także organizacji o innym charakterze. Nie brał udziału w działaniach wojennych, ale był prześladowany i poddawany przemocy: "Byliśmy poddawani przemocy psychicznej i fizycznej ze strony władz [...] dlatego, że mojej żony brat nocował u nas a policja myśli, że on jest bojownikiem".

Podczas przesłuchania statusowego, przeprowadzonego w dniu [...].03.2012 r., Wnioskodawca podał, że młodszy brat A. R. należał do bojowników od 2004 roku, był sądzony i skazany za przynależność do nielegalnych formacji zbrojnych. Z jego powodu wnioskodawca miał problemy – dom wnioskodawcy był przeszukiwany, on sam był zabierany na komisariat i wypytywany o brata, będąc także podejrzanym o udział w aktach terrorystycznych. Miał też problemy z powodu brata żony A. A., który został zabity w 2006 roku. Zapytany o obawy w przypadku powrotu do kraju pochodzenia odpowiedział: "Niebezpieczeństwa grożącego rodzinie i mnie". W dniu [..].03.2012 r. zostało przeprowadzone dodatkowe przesłuchanie. Wnioskodawca uzupełnił swoje wypowiedzi podając, że w 2008 lub w 2009 roku brat został skazany na 1 rok i 7 m-cy za pomoc bojownikom. Następnie oświadczył: "Od tej pory, jeśli cokolwiek wydarzy się w okolicy do domu mojego i brata przychodzi policja lub wojskowi, robią przeszukania, zabierają ze sobą. Podczas przesłuchań, kiedy mnie zabierali, często chcąc wymusić zeznania - bito mnie. Nawiązał przy tym do jednokrotnego pobicia na ulicy przez ludzi w maskach, którzy zabrali go z ulicy i pobili tak, że znalazł się w szpitalu (wydarzenie miało miejsce w kwietniu 2011 r.).

Odwołując się od decyzji organu I instancji cudzoziemiec nie podał nowych okoliczności faktycznych, polemizując jedynie z ustaleniami organu I instancji. Zarzucił przy tym, że nie był informowany o przebiegu sprawy zgodnie z art. 10 K.p.a. Rada uznała ten zarzut jako bezpodstawny. Stwierdziła, że miał dostęp do dokumentacji na każdym etapie sprawy, a przed podjęciem każdej decyzji był informowany o możliwości wypowiedzenia się w trybie wspomnianego art. 10 K.p.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2012 r., poz. 680 – zwanej dalej u.u.c.o.) cudzoziemcowi nadaje się status uchodźcy, jeżeli na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej nie może lub nie chce korzystać z ochrony tego kraju.

Prześladowanie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, musi

1) ze względu na swoją istotę lub powtarzalność stanowić poważne naruszenie praw człowieka, w szczególności praw, których uchylenie jest niedopuszczalne zgodnie z art. 15 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. ( ... ), lub

2) być kumulacją różnych działań lub zaniechań, w tym stanowiących naruszenie praw człowieka, których oddziaływanie jest równie dotkliwe jak prześladowania, o których mowa w pkt 1.

Analizując całokształt materiału dowodowego, Rada podzieliła stanowisko organu I instancji, że postępowanie dowodowe nie wykazało zasadności obawy

wnioskodawcy przed prześladowaniem, co jest niezbędną przesłanką do uznania, go za uchodźcę w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie uprawdopodobnił, że przyczyną jego wyjazdu z terytorium [...] były rzeczywiste prześladowania lub obawa przed nimi w kraju pochodzenia - ze względu na rasę, religię, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych. Brakuje też konkretnych dowodów każących uznać, że jest osobą, wobec której władze [...] bądź inne podmioty wymienione wart. 16 ust. 1 pkt 2-3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, miałyby zamiar podjąć działania o charakterze prześladowania z tych samych względów.

We wniosku o nadanie statusu uchodźcy wnioskodawca stwierdził: "Byliśmy poddawani przemocy psychicznej i fizycznej ze strony władz [...] dlatego, że mojej żony brat nocował u nas, a policja myśli, że on jest bojownikiem". W trakcie przesłuchania statusowego wnioskodawca podał, że brat żony został zabity w 2006 r. W związku z tym Rada nie łączyła sprawy brata żony, jako odległej w czasie, z przesłuchaniami. Bardziej prawdopodobne było w jej ocenie, że zatrzymania spowodowała aktualna sytuacja w D. oraz fakt ew. powiązań brata wnioskodawcy z bojownikami (został skazany za udzielanie im pomocy). Jest prawdopodobne, że funkcjonariusze policji stosowali przemoc fizyczną w trakcie przesłuchań dla uzyskania informacji. Natomiast nie zostało udowodnione, jak podkreśliła Rada, że fakt zabrania wnioskodawcy z ulicy przez funkcjonariuszy [...] i następnie jego pobicie były skierowane konkretnie przeciw niemu, nosząc znamiona prześladowania o charakterze zindywidualizowanym. Rada stwierdziła przy tym, że jeśli funkcjonariusze policji szukali informacji, to prędzej mogliby ją uzyskać u brata, który pomagał bojownikom, za co został skazany. Z tych względów brat miałby większe podstawy do ubiegania się o ochronę międzynarodową, a pozostał w kraju. Rada zauważyła także, iż wnioskodawca, jako dowód, przedstawił wezwanie na przesłuchanie w charakterze oskarżonego, ale nie wiadomo, czego to oskarżenie miałoby dotyczyć zważywszy, że w końcu października w sposób legalny opuścił kraj pochodzenia.

Mając na uwadze przytoczone ustalenia, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, Rada uznała za uzasadnioną odmowę panu K. A. nadania statusu uchodźcy w rozumieniu art. 13 ust. 1 cyt. ustawy.

Podzieliła również ustalenia organu pierwszej instancji, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie ochrony uzupełniającej w rozumieniu art. 15 wymienionej ustawy z dnia 13.06.2003 roku, który stanowi, że cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków do nadania statusu uchodźcy, udziela się ochrony uzupełniającej, w przypadku gdy powrót do kraju pochodzenia może narazić go na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy przez zaistnienie jednej z 3 przesłanek:

1) orzeczenie kary śmierci lub wykonanie egzekucji - Wnioskodawca nie oświadczył w toku procedury statusowej, by orzeczono wobec niego karę śmierci lub groziło mu wykonanie egzekucji. Należy zauważyć, że na terytorium F. R. obowiązuje bezterminowe moratorium na wykonywanie wyroków śmierci - na mocy orzeczenia Sądu Konstytucyjnego F. R. z dnia [...] listopada 2009 r. i w związku z przystąpieniem F. R. do Rady Europy.

2) tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie albo karanie – wnioskodawca nie powołał się również na realnie grożące mu tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie albo karanie. Nie był aresztowany ani skazany wyrokiem sądu;

3) poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla życia lub zdrowia wynikające z powszechnego stosowania przemocy wobec ludności cywilnej w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego – w chwili obecnej nie występują na terytorium F. R. wydarzenia, które można by uznać jako konflikt zbrojny.

Ustalenia te Rada odniosła również do przesłanek udzielenia wnioskodawcy zgody na pobyt tolerowany, zgodnie z art. 97 ust. 1 i 1a o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który to artykuł określa udzielenie zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli wydalenie:

- mogłoby nastąpić jedynie do kraju, w którym zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, w którym mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu lub być zmuszony do pracy lub pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej w rozumieniu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4.11.1950r.;

- naruszałoby prawo do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4.11.1950 r. lub naruszałoby prawa dziecka określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20.11.1989 r. w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu.

W ocenie Rady, wnioskodawca nie uwiarygodnił w wystarczający sposób, że po powrocie do kraju pochodzenia znajdzie się w sytuacji rzeczywistego ryzyka wystąpienia wymienionych zagrożeń. Sama możliwość wystąpienia zagrożenia nie jest wystarczająca.

W ocenie Rady, wydalenie wnioskodawcy nie narusza także jego prawa do poszanowania życia rodzinnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 1a, ponieważ niniejsza decyzja obejmuje całą rodzinę.

Rozpatrując odwołanie od zaskarżonej decyzji, Rada wskazała na brak istnienia – ze względu na indywidualną sytuację, w której znajduje się wnioskodawca – przesłanek do 1) nadania statusu uchodźcy; 2) udzielenia ochrony uzupełniającej; 3) udzielenia zgody na pobyt tolerowany.

Jednocześnie, Rada do Spraw Uchodźców uznała, że orzeczenie w zaskarżonej decyzji w zakresie ponownego wjazdu na terytorium państw obszaru Schengen pozbawione jest podstawy prawnej. Organ I instancji rozstrzygając o zakazie wjazdu na terytorium RP powołał się na przepis art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie, zgodnie z którym do postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy, w części dotyczącej orzeczenia o wydaleniu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 13.06.2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.) dotyczące postępowania w sprawie wydalenia. Powyższy przepis wskazuje, zdaniem Rady do Spraw Uchodźców, iż odesłanie zawarte w ustawie o ochronie dotyczy tylko przepisów proceduralnych, dotyczących samego przebiegu postępowania, takich jak zawarte w art. 90a ustawy o cudzoziemcach sposoby przekazywania decyzji, czy zawarte w art. 93a zasady dotyczące tłumaczenia podstawy prawnej decyzji na język zrozumiały dla cudzoziemca. Przepis ten nic jednak nie mówi o stosowaniu przepisów materialno-prawnych, czyli takich, które kształtują sytuację prawną ich adresata. Taki charakter ma zawarty w art. 90 ust. 1 pkt 4 nakaz orzekania w decyzji o wydaleniu o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP.

Podkreśliła, iż nawet doktryna prawa zwraca uwagę na wagę zasad techniki prawodawczej przy wykładni prawa (vide M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, str. 297). Dlatego przywołała definicje zawarte w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej "Zasady techniki prawodawczej". Zasady techniki prawodawczej rozróżniają przepisy prawa materialnego opisane w § 25 od przepisów proceduralnych, w których zgodnie z § 27 określa się sposób postępowania przed organami albo instytucjami, strony i innych uczestników postępowania, ich prawa i obowiązki w postępowaniu oraz rodzaje rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu (w naszym przypadku np. czy jest to decyzja czy postanowienie), i tryb ich wzruszenia.

To rozróżnienie jest istotne dla analizy odesłania zawartego w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie, zgodnie z którym do postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy, w części dotyczącej orzeczenia o wydaleniu, stosuje się przepisy ustawy o cudzoziemcach dotyczące postępowania w sprawie wydalenia. Odesłanie to wyraźnie wskazuje na stosowanie przepisów ustawy o cudzoziemcach wyłącznie w odniesieniu do przepisów proceduralnych (do postępowania w części dotyczącej orzeczenia o wydaleniu stosuje się przepisy dotyczące postępowania w sprawie wydalenia).

Przepis art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach jest przepisem prawa materialnego, gdyż wyraźnie wskazuje kto, w jakich okolicznościach jak powinien się zachować (vide przesłanki z § 25 Zasad techniki prawodawczej). Dlatego odesłanie zawarte w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie, jako że dotyczy jedynie stosowania przepisów proceduralnych, nie odnosi się do przepisu prawa materialnego, jakim jest przepis art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Natomiast niedopuszczalne byłoby w tym przypadku stosowanie wykładni rozszerzającej, gdyż przeczyłaby ona literalnemu brzmieniu przepisu, które nie budzi wątpliwości.

Rada dodała, iż również inne przepisy ustawy o ochronie i ustawy o cudzoziemcach potwierdzają wskazane wyżej rozumowanie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wszystkie orzeczenia (rozstrzygnięcia materialno-prawne), które wydaje się w postępowaniu uchodźczym opisane są w przepisach ustawy o ochronie. Tam opisany jest status uchodźcy, ochrona uzupełniająca i zgoda na pobyt tolerowany, a przed wszystkim, jeżeli chodzi o analizowany problem, to o wydaleniu cudzoziemca orzeka się w postępowaniu uchodźczym nie na podstawie ustawy o cudzoziemcach, ale na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie. Tam znajduje się materialna podstawa orzeczenia o wydaleniu. Dlatego też w ustawie o ochronie znalazłaby się materialna podstawa do orzekania o zakazie wjazdu na terytorium RP, jeżeli taka byłaby wola ustawodawcy.

Sama ustawa o cudzoziemcach również nie zawiera żadnego przepisu, który przewidywałby orzekanie o zakazie wjazdu na terytorium RP w decyzjach o odmowie nadania statusu uchodźcy. Należy w tym miejscy zauważyć, iż w przepisie art. 99b, w którym wymienia się okresy zakazu wjazdu dla poszczególnych przypadków podstawy prawnej orzekania, także nie wymienia się przypadku odmowy nadania statusu uchodźcy.

Z tego powodu Rada uważa, za błędne stwierdzenie, że określenie okresu zakazu wjazdu pozostawione zostało uznaniu Szefa. Trzeba bowiem zauważyć, iż w świetle brzmienia art. 7 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dlatego nie można domniemywać kompetencji organu administracji publicznej (w tym przypadku Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców) wtedy, gdy nie została ona wyraźnie temu organowi przypisana.

Odnosząc się z kolei do przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. U. L 348, str. 98-107), Rada zauważyła, iż przepisów tych nie można stosować bezpośrednio. Dlatego, aby polski organ administracji publicznej mógł orzekać w sprawie zakazu wjazdu na terytorium RP, wymagane jest wprowadzenie odpowiedniego przepisu, wyraźnie określającego konkretny organ (w tym przypadku Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców) w konkretnym rodzaju spraw (w tym przypadku orzekania o odmowie nadania statusu uchodźcy) do odpowiedniej, polskiej ustawy.

Zgodnie z przepisem art. art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie (w więc wiąże wyłącznie państwo a nie osoby), do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków, w przeciwieństwie do rozporządzenia, które wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dlatego dyrektywa nie może być samoistną podstawą dla państw członkowskich do podejmowania rozstrzygnięć wobec osób prawnych czy fizycznych. Ugruntował się wprawdzie w orzecznictwie TS UE pogląd o pewnych konsekwencjach niewdrożenia dyrektywy, ale pogląd ten dotyczy odpowiedzialności państwa za zaniechanie nie tylko wobec Unii, ale również osób, które nabyłyby pewne prawa czy zwolnione byłyby z pewnych obowiązków, gdyby dyrektywę wdrożono. Ale to obywatel ma prawo powoływać się bezpośrednio na dyrektywę wobec wszelkich przepisów prawa krajowego niezgodnych z dyrektywą i dodatkowo koniecznym zastrzeżeniem dodanym przez TS UE jest uzależnienie tego bezpośredniego skutku od tego, czy przepisy dyrektywy z punktu widzenia ich treści wydają się bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne. Rozciągnięcie takiego skutku na państwo, które miałoby się powoływać na dyrektywę wydając decyzje o zakazie wjazdu na jego terytorium nie mieści się, zdaniem Rady, w granicach bezpośrednich skutków dyrektyw wyznaczonych przez TS UE.

Na poparcie swych twierdzeń Rada przywołała orzeczenie TS UE 80/86 (Kolpinghuis Nijmegen) z 1986 r., w którym podkreślono, że państwo nie może wobec jednostki powoływać sie na dyrektywę, która nie została implementowana.

Przerzucanie konsekwencji niewdrożenia dyrektywy z państwa na osoby występujące o nadanie statusu uchodźcy budziłoby wątpliwości nie tylko w świetle art. 7 Konstytucji, o którym wspomniano wcześniej, ale również w świetle art. 2 mówiącego, że RP jest demokratycznym państwem prawnym i wyrażającego tym samym zasadę praworządności.

Z tych przyczyn, w opinii Rady, obecnie obowiązujące przepisy prawne nie dawały podstaw do orzekania w sprawach o odmowie nadania statusu uchodźcy o zakazie wjazdu na terytorium RP.

We wniesionej skardze K. A. zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 pkt 2 u.u.c.o. w wyniku pominięcia normy prawnej zawartej w art. 16 ust. 1 pkt. 3 u.u.c.o.,

- naruszenie przepisów postępowania: a) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 u.u.c.o. przez niepouczenie o prawach przysługujących cudzoziemcowi w sprawie o wydalenie (pominięcie obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - zwanej dalej u.c., będącego konkretyzacją zasady z art. 9 K.p.a.) oraz bezpodstawne orzeczenie o zakazie ponownego wjazdu, b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.: * w zakresie oceny znaczenia dla istnienia realnego niebezpieczeństwa dla osoby cudzoziemca działalności jego młodszego brata R. A., skazania go na karę 1 roku 7 m-cy za wspieranie bojowników (art. 208 cz.2 k.k. [...] – udział w formacji zbrojnej nieprzewidzianej przez ustawę federalną). W efekcie błędne uznanie go za osobę nieprześladowaną mimo, że miały miejsce nękające najścia na jego dom, połączone ze stosowaniem przemocy psychicznej (poniżania, zastraszania) i fizycznej (bicia) oraz bezprawnymi przeszukiwaniami, a także 3-5 krotne zatrzymania w komisariacie w celu poddania brutalnym przesłuchaniom w zw. z działalnością brata cudzoziemca i zamachami mającymi wówczas miejsce w regionie oraz wreszcie pobicia w kwietniu 2011 r. przez [...], w wyniku którego na ponad 2 tygodnie znalazł się w szpitalu, * oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, z pominięciem pisemnych oświadczeń członków jego rodziny, dostarczonych niezwłocznie po ich nadejściu w dniu wydania zaskarżonej decyzji, * odmowa objęcia ochroną międzynarodową wobec faktu pozostawania mego brata w D., o czym zeznałem do protokołu wówczas nie wiedząc, że aktualnie poszukuje on ochrony międzynarodowej w S., c) art. 10 ust. 1 u.c. w zw. z art. 48 ust. 3 u.u.c.o. w zw. z art. 9 K.p.a. przez naruszenie obowiązku informowania.

W uzupełnieniu skargi K. A. wniósł o dopuszczenie dowodu z pisemnych oświadczeń członków jego rodziny, poświadczających wydarzenia o charakterze prześladowań, które go dotknęły przed wyjazdem z kraju pochodzenia. Stwierdził, że dowody te mają istotne znaczenie w sprawie. Jedną z przyczyn, dla których odmówiono mu ochrony w Polsce był brak dostatecznych dowodów, iż fakt zabrania go z ulicy przez [...], a potem pobicia był indywidualizowany, bowiem funkcjonariusze [..] mieli papiery z jego nazwiskiem. Do tej pory nie mówił o tym, bo nikt go o to nie pytał. Okoliczności te potwierdzają właśnie n niedopuszczone przez Radę zeznania świadków. Cudzoziemiec zaznaczył także, iż decyzja odmowna jest sformułowana w taki sposób, że niejako ukrywa skutek w postaci nakazu powrotu. Dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenie I. przyłączyło się do skargi i dodatkowo zarzuciło naruszenie Konwencji o Prawach Dziecka oraz art. 72 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Rady naruszyła przepisy obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że cudzoziemiec wskazywał na nieprzypadkowe nękanie go przez funkcjonariuszy [...] i wiązał ten fakt z działalnością swego młodszego brata – R. A.. Organ nie kwestionował faktu skazania brata cudzoziemca na karę 1 roku 7 m-cy za wspieranie bojowników (art. 208 cz.2 k.k. [...] – udział w formacji zbrojnej nieprzewidzianej przez ustawę federalną). Ostatecznie okazało się, że brat wnioskodawcy również stara się o objęcie ochroną międzynarodową w S.. Jednocześnie z materiałów eksperckich, którymi posługiwał się organ wynikało, że na [...] nadal prowadzona jest polityka zbiorowej odpowiedzialności w stosunku do krewnych rzekomych bojowników i osób podejrzanych o sprzyjanie (pomoc) podziemiu zbrojnemu. Wobec tego stwierdzenie Rady, iż brak jest dostatecznych dowodów na to, że przemoc zastosowana wobec cudzoziemca nie była zindywidualizowana nie jest wystarczające i nie zostało dostatecznie uzasadnione. Wymagało to wnikliwszego wyjaśnienia wskazanej okoliczności. Szczegółowego dopytania skarżącego w tym zakresie. Wątpliwości Sądu budzi także nieuwzględnienie dowodów w postaci zeznań członków rodziny wnioskodawcy co do zindywidualizowanego charakteru prześladowań jakim poddano go w kraju pochodzenia, skoro do organu wpłynęły tego samego dnia, w którym Rada wydała swą decyzję – [...].05.2013 r. (o czym świadczy prezentata). Wprawdzie Rada już[...].05.2013 r. wystosowała do strony zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a., brak jest jednak w aktach administracyjnych sprawy informacji w jakiej dacie zawiadomienie to dotarło do adresata i czy informował Radę o pozyskiwaniu dodatkowych dowodów. Zasadniczym uchybieniem Rady było jednakże, w ocenie Sądu, nieuzupełnienie postępowania dowodowego prowadzonego przed I. instancją o przesłuchanie żony wnioskodawcy. A. A. nie została przesłuchana przez Szefa Urzędu, a Rada również nie odebrała od niej zeznań. Skoro żona cudzoziemca objęta została wnioskiem K. A., a więc do niej m. in. odnosiła się zaskarżona decyzja, obowiązkiem organu było także jej przesłuchanie zważywszy, że wynik postępowania w sprawie objęcia cudzoziemca ochroną bezpośrednio jej dotyczył.

W efekcie uchybienia temu obowiązkowi doszło do naruszenia artykułów 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo niedokonania wszystkich czynności mających na celu zebranie całości materiału dowodowego w sprawie, przez zaniechania przesłuchania w charakterze świadka żony skarżącego – A. A., która najprawdopodobniej posiada informacje na temat przyczyn opuszczenia przez skarżącego wraz z rodziną kraju dotychczasowego zamieszkania, w tym charakteru doznawanej przez niego przemocy w D., co mogło mieć wpływ na ustalenie, czy zachodzą przesłanki, do objęcia go ochroną międzynarodową wraz z jego rodziną. Wobec wskazanych braków przeprowadzonego postępowania odwoławczego, w kontekście zarzutów podnoszonych już w odwołaniu, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należało uznać za przedwczesne. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Rady co do braku podstaw rozstrzygnięcia I. instancji w kwestii odmowy wjazdu na terytorium RP i państw obszaru Schengen przez okres 6 miesięcy. Uchylenie jednakże przez Sąd rozstrzygnięcia Rady w pozostałym zakresie uniemożliwiało utrzymanie tej części zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz z art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt. 1 i 2. sentencji.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając wniesione odwołanie, należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w tym orzeczeniu.