Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 207/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 maja 2018 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3, § 6, § 12 ust. 2 pkt 10, § 17 ust. 1 i ust. 3-6, § 19 oraz § 21.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr LIII/661/2018 Rady Miejskiej z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zaskarżając § 3, § 6, § 12 pkt 10, § 17 ust. 1 i ust. 3-6, § 19 oraz § 21 ust. 1 uchwały. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej zwanej u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1439), zwanej dalej u.c.p.g., a także § 115, § 118, § 135 w związku z § 143, § 137, § 116 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako Zasady techniki prawodawczej.

Prokurator wyjaśnił, że w przedmiotowej uchwale w § 3 zdefiniowano pojęcia, których definicje określają ustawy lub akty wykonawcze, jak również utworzono własne definicje pojęć na użytek uchwały przekraczając tym samym delegację ustawową oraz wskazane Zasady techniki prawodawczej.

Ponadto, upoważnienie zawarte w ustawie nie uprawniało Rady do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części tych pojazdów (nadwozi), a naprawy pojazdów poza warsztatami tylko do drobnych napraw, jak uczynił to uchwałodawca w § 6 regulaminu. Co więcej, użyte w uchwale sformułowanie "drobnych napraw" przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) naruszając jedocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg m.in. precyzji tekstu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zdaniem skarżącego w u.c.p.g. brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla celu kontroli uchwałodawcy lokalnego do ograniczenia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie do własnej posesji.

Przekroczeniem delegacji ustawowej było również zobowiązanie właścicieli nieruchomości prowadzących selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika do rejestracji tegoż kompostownika w gminie i podpisania zobowiązania, ze będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał na potrzeby własne lub przekazywał do wykorzystania przedsiębiorcy. Z art. 4 ust. 2 ustawy nie wynika bowiem uprawnienie gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości kompostującego odpady biodegradowalne do konieczności rejestracji kompostowników, zaś art. 3 ust. 3 u.c.p.g. wprowadza wobec gmin obowiązek prowadzenia ewidencji zbiorników bezodpływowych, przydomowych oczyszczalni ścieków i umów zawartych na odbiór odpadów komunalnych. Zatem nakładanie na właścicieli nieruchomości korzystających z kompostowników obowiązku rejestracji kompostowników, a co za tym idzie prowadzenie ewidencji takich kompostowników przez organy gminy, jest wychodzeniem poza granice delegacji ustawowej i nie mającym umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i innym akcie prawnym rangi ustawowej.

Uchwała określiła też określiła obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący, z przekroczeniem delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten w szczególności nie upoważniał organu uchwałodawczego do formułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny (§ 19), lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzony w regulaminie zakaz wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, które przysługują wszystkim obywatelom, w tym osobom utrzymującym zwierzęta domowe.

Co więcej, nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nakłada na adresatów tej normy zbyt rygorystyczne obowiązki, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności - bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji. generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarny. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy utrzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Prokurator zwrócił też uwagę, że tego rodzaju zapisy wkraczają też w materię uregulowaną już innymi aktami, tj. art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 821) i art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020, poz. 638).

Prokurator zwrócił też uwagę, że nie znajdują umocowania ustawowego regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi, a więc obowiązek umieszczania tabliczki informującej o obecności psa na posesji należy uznać za niezgody z prawem.

Z kolei § 17 ust. 6 regulaminu, jako immanentnie związany z regulacją zawartą w ust. 1, 3, 4 i 5 § 17 regulaminu, odnoszący się przedmiotowo do jego treści, wyłączając ich zastosowanie do oznakowanych psów przewodników i psów asystujących osobom niepełnosprawnym, również winien być wyeliminowany z obrotu prawnego, jako treściowo związany z wadliwy uregulowaniem głównym w danej materii.

Skarżący stwierdził też, że na mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Rada była zobowiązana do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś jak uczyniono to w § 20 ust. 1 regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowił by on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów stawianych przez Prokuratora organ wskazał, że w § 3 regulaminu wprowadzono słowniczek pojęć, którego celem było zapewnienie komunikatywności uchwały, tak aby adresaci norm zawartych w regulaminie, bez konieczności sięgania do innych aktów prawnych definiujących pojęcia używane w uchwale (np. nieruchomość) mogli zrozumieć treści zawarte w uchwale. Odnosząc się do nakazu mycia pojazdów samochodowych na terenie własnej posesji i z użyciem czystej body bez substancji chemicznych i tylko w zakresie podwozia organ wyjaśnił, że przepis ten miał na celu zapewnienie skutecznej ochrony środowiska, poprzez wyłączenie możliwości używania substancji chemicznych i mycia podwozi pojazdów, które posiadają zanieczyszczenia trudne do prawidłowego usunięcia czy też zabezpieczenia poza myjnią samochodową. Z kolei ograniczenie możliwości napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami wyłącznie do drobnych napraw nie jest niejasne, bowiem opierając się na słownikowym znaczeniu pojęcia "drobny" możliwe jest ustalenie, jakie naprawy dopuszcza uchwała.

Zdaniem Rady przepis dotyczący wymogów prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostwonika dotyczy sposobu postępowania z odpadami biodegradowalnymi, w szczególności możliwości i warunków ich kompostowania i tym samym mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., gdyż upoważnia on radę gminy do określenia w regulaminie również sposobu pozbywania się odpadów komunalnych.

Także kwestionowane zapisy § 17 i § 19 regulaminu zostały prawidłowo podjęte na podstawie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W szczególności, zdaniem Rady, zabezpieczenie nieruchomości przed samowolnym opuszczeniem jej przez zwierzę i oznakowanie nieruchomości stosowną informacją o przebywaniu na niej zwierzęcia, która służy ochronie osób wchodzących na nieruchomość przed zagrożeniem-ugryzieniem przez psa lub uciążliwością, np. obwąchiwaniem przez zwierzę. Podobnie prowadzenie psa na smyczy poza terenem właściciela lub na terenie nieruchomości wspólnej służy ochronie przed zagrożeniem (skakaniem przez zwierzę na ludzi i wywoływaniu w nich obawy o bezpieczeństwo) oraz przed uciążliwością dla ludzi, np. koniecznością znoszenia obecności psa, który może podbiegać, łasić się, czy ocierać się. Wyprowadzanie psa rasy agresywnej lub jej mieszańca w kagańcu ma na celu eliminować zagrożenie pogryzieniem, które może skutkować uszczerbkiem na zdrowiu, a nawet w skrajnych przypadkach - utratą życia. Przy czym zarzut, że prowadzenie zwierzęcia na smyczy, ewentualnie w kagańcu, może być niehumanitarne jest niezasadny, gdyż ww. akcesoria mogą być dobrane przez właściciela z pośród szerokiej gamy dostępnych na rynku produktów, posiadających wymagane atesty, odpowiednio do stanu zdrowia, wieku i postury zwierzęcia. Prowadzenie psa bez smyczy, ewentualnie bez kagańca może także prowadzić do naruszenia nietykalności osoby trzeciej, przejawiającej się w szczególności w integralności fizycznej, która przez zwierzę może być naruszona.

Odnosząc się do zapisu § 21 ust. 1 regulaminu dotyczącego wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji Rada stwierdziła, że czyni on zadość wymaganiom ustanowionym w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Organ bowiem ustalił obszar obowiązkowej deratyzacji wskazując, że jest nim obszar całej gminy w zakresie nieruchomości zabudowanych. Rada uchwaliła przedmiotowy przepis mając na uwadze funkcje, usytuowanie, charakterystykę i otoczenie obszarów zabudowanych na terenie gminy. Ponadto zwróciła uwagę, że obowiązkiem deratyzacji nie są objęte wszystkie nieruchomości na terenie gminy – obowiązek dotyczy tylko nieruchomości zabudowanych. Dodatkowo organ wskazał, że ustawodawca nakazał określenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, nie wskazując jak organ stanowiący ma to uczynić (np. przez wskazanie nazw miejscowości, czy też numerów ewidencyjnych nieruchomości). Organ zatem korzystając ze swobody, co do sposobu określenia tych obszarów uchwalił, mieszcząc się w delegacji ustawowej, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy.

Co więcej, prawidłowość takiej regulacji potwierdził WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 176/19. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd odnosząc się do § 20 ust. 1 uchwały Nr XVII/188/2015 Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2015 r, którego brzmienie jest tożsame z § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały uznał, że zapis ten obejmując obowiązkową deratyzacją nieruchomości zabudowane na obszarze gminy nie wykracza poza delegację ustanowioną w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., I OSK 73/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Miejskiej nr LIII/661/2018 z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, a zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć więc na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przy czym wskazane w przytoczonym przepisie elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale

i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Co więcej, przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia i uznał, że zaskarżone postanowienia § 3, § 6, § 12 ust. 2 pkt 10, § 17 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, § 19 i § 21 ust. 1 regulaminu w sposób istotny naruszają przepisy prawa uzasadniając wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W § 3 uchwały zawarto tzw. "słowniczek pojęć" użytych w kontrolowanym akcie. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowania przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje bowiem wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym postanowienia regulaminu winny wyłącznie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i brak jest podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nieprzekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1536/10, dostępny w CBOSA).

Tymczasem w zaskarżonej uchwale, w § 3 regulaminu lokalny prawodawca nie tylko zawarł definicje pojęć wcześniej już zdefiniowanych w ustawach, w tym ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (pkt 2 - pojęcie nieruchomości), czy ustawie z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach (pkt 15 – opakowania wielomateriałowe). Rada Miasta utworzyła też na użytek zaskarżonej uchwały własne definicje pojęć, którymi posługuje się ustawa upoważniająca (pkt 1 pojęcie ustawy, pkt 3 – pojęcie nieruchomości zamieszkałej, pkt 4 – pojęcie nieruchomości niezmaieszkałej, pkt 5 – pojęcie nieruchomości mieszanej, pkt 6 – pojęcie mieszkańca, pkt 7 – pojęcie gospodarstwa domowego, pkt 8 – pojęcie odpadów wielkogabarytowych, pkt 9 – pojęcie odpadów budowlano-remontowych i rozbiórkowych, pkt 10 – pojęcie sezonu letniego, pkt 11 – pojęcie sezonu zimowego, pkt 12 – pojęcie regulaminu, pkt 17 – pojęcie Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów). Co więcej, Rada posłużyła się także pojęciami zdefiniowanymi w innych ustawach, w szczególności w ustawie o odpadach, dokonując ich modyfikacji (pkt 13 – odpady zmieszane, pkt 16 – odpady zielone), a także stworzono całkiem nowe pojęcia (pkt 14 – pojęcie odpadów bio, które w ustawie o odpadach oznaczane są jako "bioodpady" i są inaczej definiowane niż w uchwale0.

Powtórzenie w regulaminie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej, jak również dokonywanie w nich modyfikacji bądź tworzenie własnych definicji, stanowiło istotne naruszenie prawa, co obligowało Sąd do wyeliminowania § 3 regulaminu w całości z obrotu prawnego.

Sąd uznał też za przekraczającą delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały (obecnie lit. d), uznał regulację § 6 regulaminu. W ust. 1 tego przepisu ustalono, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody nie zawierającej substancji chemicznych i obejmować wyłącznie nadwozie pojazdu. Zaś w ust. 2 określono, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się pod warunkiem, że naprawa obejmuje drobne naprawy oraz pod warunkiem gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt 1) oraz zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska (pkt 2).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w CBOSA). W związku z tym, w orzecznictwie przyjmuje się, że na mocy powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny jw.).

Omawiany przepis nie stanowi natomiast upoważnienia dla organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Miejska przekroczyła więc ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania regulaminu, i oceny tej nie zmienia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż takim zapisom uchwały przyświecał cel w postaci ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami, które mogą się wydobywać z podwozia. Należy bowiem zauważyć, że wymagania wprowadzane w uchwale na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy winny zawierać normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Do osiągnięcia tego celu nie jest zaś konieczne wprowadzanie ograniczeń przedmiotowych co do mycia i napraw pojazdów, gdyż wolą ustawodawcy było to, aby mycie i naprawy pojazdów mogły być realizowane poza warsztatami i myjniami bez ograniczeń przedmiotowych, ale jednocześnie niepowodujący zanieczyszczeń środowiska. Osiągniecie tego celu jest zaś możliwe nie dzięki ww. ograniczeniom, ale poprzez ustanowienie takich wymogów, jakie zostały zawarte w § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały , tj. gromadzenie powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych i zabezpieczenie przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska. Działania takie, zdaniem sądu, stanowią dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć i naprawiać pojazdy samochodowe poza myjniami i poza warsztatami i nie jest w tym celu wprowadzanie takich ograniczeń, które znalazły się w § 6 uchwały.

Wskazać przy tym trzeba, że sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Ponadto, w ustawie brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla uchwałodawcy lokalnego do ograniczenia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie do własnej posesji.

Redakcja przepisów § 6 ust. 1 i ust. 2 regulaminu doprowadziła Sąd do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do mycia samochodów poza myjniami na własnej posesji i wyłącznie w zakresie jego nadwozia, a napraw wyłącznie do drobnych, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej postanowień § 6 w całości.

Trafny jest też zarzut skargi dotyczący § 12 ust. 2 pkt 10 regulaminu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w skardze formułując powyższy zarzut Prokurator powołał § 12 ust. 10 regulaminu, podczas gdy prawidłowa redakcja kwestionowanego zapisu to § 12 ust. 2 pkt 10, co nie wpłynęło jednak na ocenę zarzutu, którego uzasadnienie wyraźnie odwoływało się do treści § 12 ust. 2 pkt 10 regulaminu.

Zapis ten nakłada natomiast na właścicieli nieruchomości obowiązek zarejestrowania w gminie kompostownika i podpisania zobowiązania, że właściciel będzie realizował obowiązek zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał na potrzeby własne lub przekazywał do wykorzystania przedsiębiorcy, jako warunku prowadzenia przy jego zastosowaniu, selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji. Obowiązku tego nie można jednak wyprowadzać z kompetencji gminy do uregulowania zasad prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.). W systemie prawnym bowiem brak jest przepisów nakazujących rejestrowanie kompostowników oraz podpisywanie jakiegokolwiek zobowiązań w tym zakresie. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, natomiast w ust. 2 tego artykułu określono zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (np. rejestracja kompostowników). Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podstawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

Sąd podziela także zarzuty Prokuratora co do niektórych zapisów § 17 regulaminu, odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Delegacja ustawowa upoważaniająca do wydania przez gminę regulacji w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny zasady konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W ocenie Sądu, postanowienia § 17 ust. 3, 4 i 5 regulaminu warunków tych nie spełniają. Jak wskazano, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Natomiast wskazane wyżej zapisy § 17 są nieprecyzyjne. Uchwałodawca gminny posłużył się w nich pojęciami niedookreślonym, takimi jak "właściciel nieruchomości utrzymujący zwierzę domowe", "mieszaniec tych ras [uznawanych za agresywne – przyp.sądu", "tereny oznaczone jako wybiegi dla psów" co powoduje, że ustanowione w postanowieniach regulaminu obowiązki nie mogą być precyzyjnie interpretowane, albowiem nie pozwalają na oczywiste odkodowanie obowiązków bądź kręgu adresatów norm.

W § 17 ust. 1 regulaminu mowa jest o obowiązkach właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, co pozostawia poza zakresem regulacji regulaminu inne podmioty utrzymujące takie zwierzęta, np. opiekunów zwierząt domowych nie będących właścicielami nieruchomości, podczas gdy delegacja ustawowa zobowiązuje do określenia obowiązków w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe, bez żadnych wyłączeń czy ograniczeń. Uchwałodawca gminny powinien precyzyjnie formułować obowiązki, jasno określać ich zakres podmiotowy i przedmiotowy, w sposób kompletny realizować upoważnienie ustawowe oraz używać tych samych określeń w odniesieniu do tych samych desygnatów. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie sądu, tego typu postanowienia aktu prawa miejscowego nie mogą się ostać w porządku prawnym.

Ponadto ust. 1 określa obowiązki właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, które przebywają na tych nieruchomościach swobodnie, zobowiązując ich do zabezpieczenia własnych nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar. W ocenie sądu, przywołane postanowienia regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi i ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Podobnie postanowienia dotyczące obowiązku umieszczania tabliczki ostrzegawczej o trzymaniu psa nie są niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem wykraczając poza zakres udzielonego w tym przepisie pełnomocnictwa. Przepis ten uprawnia radę gminy do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17, dostępny w CBOSA).

Przechodząc do oceny § 17 ust. 3 regulaminu należy wskazać, że określono w nim obowiązki osób utrzymujących psy, które wyprowadzają je poza teren własnej posesji, a w przypadku nieruchomości w której znajduje się więcej niż jeden lokal, także na nieruchomość wspólną poprzez zobowiązanie ich do prowadzenia psa na tych terenach na smyczy, a psów należących do ras uznawanych za agresywne lub mieszańce tych ras – w kagańcu. Ponadto, w § 17 ust. 4 regulaminu dopuszczono zwolnienie ze smyczy psów ras uznanych za agresywne lub ich mieszańców pod warunkiem założenia kagańca.

W ocenie sądu, powyższe postanowienia naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich tylko w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem sądu, regulacja § 17 ust. 3 i ust. 4 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańców w kagańcu, oraz uzależnienia zwolnienia ze smyczy psów wskazanych ras bądź ich mieszańców od założenia kagańca, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek, wyszkolenie), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Z kolei w regulacji § 17 ust. 5 regulaminu, oprócz braku precyzji i dokładności w redakcji przepisu poprzez posłużenie się terminem "wybiegów dla psów", który sugeruje niedopuszczalne odniesienie się do nieruchomości prywatnych, sąd dostrzegł również scedowanie kompetencji do określenia zasad postępowania ze zwierzętami na tych obszarach na ich zarządców. Takie uregulowanie wykracza natomiast poza kompetencje organu gminy wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co czyni je niemożliwymi do zaakceptowania.

Z tych przyczyn sąd uznał postanowienia § 17 ust. 3, 4 i 5 regulaminu za sprzeczne z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Los ten podzielił również przepis § 17 ust. 6 regulaminu, który jest immanentnie związany z regulacją zawartą w § 17 ust. 3 regulaminu, bowiem odnosi się przedmiotowo do jego treści, wyłączając zastosowanie do oznakowanych psów przewodników i psów asystujących osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn, uznanie § 17 ust. 3 uchwały za sprzeczny z prawem pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji zawartej w § 17 ust. 6 uchwały, jako treściowo powiązanej z wadliwym uregulowaniem

głównym w danej materii, co trafnie zauważył skarżący Prokurator.

Również ustanowiony w § 19 pkt 1 i 2 regulaminu, zakaz wpuszczania zwierząt domowych przez ich właścicieli do obiektów użyteczności publicznej obsługi ludności, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci przez cały rok oraz zakaz ich kąpieli w fontannach wiejskich i miejskich, nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do formułowania w regulaminie zakazów, a jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby ich przebywanie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie było uciążliwe oraz nie zagrażało przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być, bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15, dostępne w CBOSA).

Skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje gminom kompetencji do stanowienia w regulaminie zakazów, to zapis § 19 pkt 1 i 2 uchwały ustanowiono bez upoważnienia ustawowego, a zatem należało go wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślić również należy, że analizowany przepis regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. z tego względu, że może pozostawać w kolizji z regulaminem korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W przypadku treści § 19 pkt 1 skarżonego regulaminu w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Treść § 19 pkt 1 i 2 regulaminu, stanowi zatem nieprzewidzianą przez upoważnienie ustawowe zawarte art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., regulację publicznoprawną.

Rację ma też Prokurator dostrzegając naruszenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w § 21 ust. 1 regulaminu. W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do kwestii podnoszonej w odpowiedzi na skargę, mianowicie, że w wyroku z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 176/19 WSA w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora w zakresie § 20 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej nr XVII/188/2015

z 24 listopada 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, którego treść była tożsama z treścią kwestionowanego obecnie przepisu § 21 ust. 1 regulaminu z 23 maja 2018 r. Wbrew twierdzeniom Rady fakt ten nie oznacza, iż zarzut skarżącego nie jest zasadny, gdyż powyższy wyrok nie wiąże sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Natomiast skład orzekający stoi na stanowisku, że zapis regulaminu, zgodnie z którym obowiązkowej deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy, narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. taka redakcja § 21 ust. 1 uchwały oznacza bowiem, że uchwałodawca nie wyznaczył obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, do czego był zobligowany. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustawodawca umożliwił objęcie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji.

Materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Treść kontrolowanego regulaminu dowodzi zaś, że takie obszary na terenie Gminy co do zasady występują, gdyż w ust. 2 § 21 organ wyznaczył terminy takiej obowiązkowej deratyzacji. W związku z tym rada gminy (miejska) była zobligowana do wskazania w regulaminie konkretnych obszarów, na jakich występuje w gminie konieczność prowadzenia deratyzacji, czego jednak nie uczyniła. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy i oceny tej nie zmienia doprecyzowanie, że omawiany obowiązek dotyczy nieruchomości zabudowanych. Przepis upoważniający odnosi się bowiem do obszarów gminy, niezależnie od tego, czy są one zabudowane i w jaki sposób.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3, § 6, § 12 ust. 2 pkt 10, § 17 ust. 1 i ust. 3-6, § 19 oraz § 21 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej nr LIII/661/2018 z dnia 23 maja 2018 r. uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych przepisów z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Z uwagi na to, że rozprawa w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 27 października 2020 r., została ona objęta postanowieniami ww. zarządzenia i zarządzeniem sędziego z 19 października 2020 r. skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, o czym strony zostały powiadomione.