Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2254/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spólka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 743/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 743/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę W. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – dalej "specustawa" i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) ustalił lokalizację drogi dla inwestycji "[...]".

Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność uzupełnienia materiału sprawy, a przede wszystkim na konieczność przygotowania poprawnych projektów podziałów działek zabudowanych.

Następnie Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. [...]), na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 specustawy, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdził projekty podziału nieruchomości wymienionych w decyzji działek.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, że inwestycja obejmuje budowę ulicy dwujezdniowej o długości ok. 3500 m i szerokościach jezdni 2 x 7,0 m i 2 x 10,5 m wraz z pasem dzielącym, ciągami pieszymi, rowerowymi torowiskiem tramwajowym dwutorowym; budowę obiektów inżynierskich (tuneli: prowadzącego główne jezdnie trasy pod skrzyżowaniami z ulicami [...] i [...] na odcinku pomiędzy węzłem z ul. [...] a ul. [...], pod terenami Sanktuarium Bożego Miłosierdzia oraz budowy Centrum im. Jana Pawła II w strefie "białych mórz", prowadzącego główne jezdnie trasy pod skrzyżowaniem z ul. [...] i [...]; tunelu tramwajowego od linii kolejowej [...] do mostu na [...] – pod terenami Sanktuarium Bożego Miłosierdzia oraz budowy Centrum im. Jana Pawła II; kładki pieszo-rowerowej na wysokości włączenia ulic [...] i [...]; mostu kolejowego w ciągu linii kolejowej [...] nad rzeką [...]; wiaduktu kolejowego nad ciągiem pieszo-rowerowym; mostu na rzece [...]); przebudowę i rozbudowę ul. [...] na odcinku o długości ok. 650 m; infrastrukturę obsługującą planowaną trasę (oświetlenie: przebudowa istniejącego i budowa nowego, odprowadzenie wód opadowych: do istniejących i projektowanych kolektorów kanalizacji ogólnospławnej); przebudowę istniejących sieci: ciepłowniczej, teletechnicznej, elektroenergetycznej, gazowej średniego i niskiego ciśnienia, wodociągowej i kanalizacji ogólnospławnej; przełożenie koryta rzeki [...] na odcinku ok. 550 m. Projektowane przedsięwzięcie drogowe polega na budowie Trasy [...] (będącej fragmentem III obwodnicy [...]) o długości ok. 3,5 km od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ulicami: [...]. Ponadto na długości ok. 1,7 km zaprojektowano trasę tramwajową, dwutorową, włączoną do istniejącej trasy tramwajowej w ul. [...] oraz do istniejącej pętli tramwajowej w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. Trasa [...] stanowić będzie główne połączenie drogowe pomiędzy osiedlem [...], ul. [...], a osiedlami [...]. Obsługiwać będzie również tereny przyległe. Projektowana trasa jest ulicą dwujezdniową. W rejonach skrzyżowań zastosowano rozwiązania dwupoziomowe, poszerzenia jezdni z wydzieleniem pasów dla relacji skrętu w lewo lub w prawo w poziomie rozrządu ruchu, zatoki autobusowe, perony przystankowe. Projektowana trasa tramwajowa została wysokościowo dostosowana do istniejących i projektowanych jezdni trasy drogowej. Wzdłuż całej trasy przewidziano realizację czterech przystanków tramwajowych w dostosowaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy. Trasa składać się będzie z kilku odcinków szczegółowo opisanych w decyzji.

W decyzji uwzględniono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze technicznej zagospodarowania terenu; wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określono linie rozgraniczające teren inwestycji i warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska w tym warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie eksploatacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Ponadto określono warunki wynikające z potrzeb ochrony dóbr kultury oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przedmiotową decyzją zatwierdzono również projekt podziału nieruchomości, zgodnie z którym linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości.

Uwzględniając uwagi Wojewody Małopolskiego Prezydent podkreślił, że uzupełnił przedmiotową decyzję o: zatwierdzenie projektów podziałów nieruchomości dla działek nr: [...]) uwzględniających zabudowania mieszkalne oraz gospodarcze i inwentarskie; wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii uwzględniające ulice [...]; uzupełniono odpowiednio punkt 1.2. Do akt sprawy włączono opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]). Dodatkowo wskazano, iż organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi w przedmiocie wniosku jest związany jego zakresem i nie ma możliwości ingerowania w przebieg inwestycji przedstawiony przez wnioskodawcę. Organ nie jest uprawniony do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku, w szczególności do korekty przebiegu planowanej drogi publicznej. Organ ten dokonuje jedynie oceny czy planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z prawem. Jednym ze skutków prawnych wywołanych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi jest nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] albo miasto [...] – miasto na prawach powiatu nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren pod drogi gminne lub powiatowe z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi staje się ostateczna. Kwestia odszkodowania jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: W. S., B. A., A. A., M. P. w imieniu E. F. i K. K.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., art. 9 ust. 1 pkt 1 specustawy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem Wojewody wniosek z dnia 9 września 2008 r. uzupełniony w dniu 14 października 2010 r. zawiera elementy wymienione w przepisach art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ww. ustawy, w szczególności mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500; charakterystykę inwestycji, analizę powiązań drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze terenu: mapy zawierające projekty podziału nieruchomości: wypisy z rejestru gruntów, stosowne pełnomocnictwa, opinię Zarządu Województwa Małopolskiego (postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. znak: ([...]) oraz opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 29 czerwca 2010 r.). Z uwagi na przebieg planowanej inwestycji przez teren miasta na prawach powiatu zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie zaistniała potrzeba uzyskania opinii odpowiednio zarządu powiatu oraz prezydenta miasta, bowiem Prezydent Miasta Krakowa jest inwestorem przedmiotowego zadania. Do wniosku inwestor dołączył wymaganą przepisami art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. e/ ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (pismo z dnia [...] września 2008 r. znak: [...]). Co się zaś tyczy opinii, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. b/, d/, f/ ww. ustawy w aktach sprawy znajduje się wyjaśnienie pełnomocnika inwestora (pismo z dnia 11 września 2009 r.), że w zakresie przedmiotowej inwestycji nie uzyskano opinii ministra właściwego do spraw zdrowia – inwestycja nie leży w miejscowości uzdrowiskowej; dyrektora właściwego urzędu morskiego – inwestycja nie leży w obszarze pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, właściwego organu nadzoru górniczego – inwestycja nie leży w terenach górniczych, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – inwestycja nie leży w obszarze gruntów leśnych.

Zdaniem Wojewody decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2010 r. zawiera rozstrzygnięcia wymienione w przepisach art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 2 specustawy, tzn. ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, jak również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz termin wydania nieruchomości. Ponadto Prezydent Miasta Krakowa zrealizował wymogi z art. 7 ust. 2 specustawy doręczając decyzję wnioskodawcy, zawiadamiając o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń i prasie lokalnej oraz wysyłając zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji dotychczasowym właścicielom nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda podkreślił, że o zakresie inwestycji decyduje wnioskodawca, dołączając do wniosku mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Organ wydający decyzję jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w zakres i przebieg inwestycji. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dokonuje jedynie oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Organ odwoławczy nie może więc kwestionować wyznaczonych we wniosku inwestora jak również w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi linii rozgraniczających teren, a także przyjętego zakresu rzeczowego inwestycji. Przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi została wydana w okresie obowiązywania dwuetapowego procesu przygotowania inwestycji drogowych, polegającego na uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, a następnie o uzyskaniu odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. Dopiero ustawa zmieniająca z mocą od 10 września 2008 r. zastąpiła dwuetapowy tryb przedinwestycyjny jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dając inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Z powyższego wynika, że lokalizacja drogi publicznej jest dopiero pierwszym etapem zmierzającym do jej powstania i stanowi podstawę do ubiegania o pozwolenie na budowę.

Przedmiotowa decyzja zatwierdza projekt podziału nieruchomości. Przepisy ww. ustawy nie przewidują konieczności uzyskania zgody właścicieli na dokonanie podziału nieruchomości. Skutkiem wydania decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie lokalizacji drogi oraz przejęcie na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości niezbędnych dla realizacji drogi. Natomiast szczegółowe zasady zagospodarowania terenu zostaną ustalone w projekcie budowlanym. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 2. ww. ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Powyższa regulacja dotyczy również decyzji wydanych przez organ II instancji (art. 7 ust. 4 specustawy).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła W. S. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. [...] sp. z o.o. podniósł, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu z rozpoznania sprawy, w której jednocześnie występuje jako przedstawiciel reprezentujący stronę postępowania, czy też pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko gdy przepis szczególny tak stanowi. Stosownie do art. 2 ust. 1 specustawy (w brzmieniu obowiązującym do 9 września 2008 r.,) organem właściwym do wydania decyzji o lokalizacji dróg powiatowych i gminnych był starosta. Prezydent miasta na prawach powiatu stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym pełni funkcję organu powiatu. W związku zaś z tym, że wydanie decyzji o lokalizacji drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy wywołuje m.in. skutek w postaci odjęcia prawa własności nieruchomości objętych tą decyzją, które przechodzą na własność miasta na prawach powiatu reprezentowanego przez jego prezydenta, w sprawie winno nastąpić wyłączenie tego organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Prezydent miasta na prawach powiatu nie został wskazany w art. 2 ust. 1 ustawy jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Ustawodawca ograniczył się do wskazania jedynie starosty jako organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej dotyczącej drogi gminnej i powiatowej. Stanowisko takie utrwalone jest zarówno w orzecznictwie sądowoadmimstracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r., VII SA/Wa 1258/09; wyrok w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2009 r., II SA/Gl 123/09; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 9 maja 2003 r., OPS 1/03), jak i w doktrynie (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 64 i nast.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 743/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) –dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie przeprowadzono prawidłowo, zgromadzono właściwy materiał, nie naruszono praw stron, a w samej decyzji zawarto wymagane prawem rozstrzygnięcia. Postępowanie wszczęte zostało w dniu 9 września 2008 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 6 ust. 1 specustawy "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". W dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. w dniu 10 września 2008 r. postępowanie pozostawało w toku, nie było zakończone ostateczną decyzją. Prawidłowo więc zostało ono przeprowadzone w trybie ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed 10 kwietnia 2008 r. Słusznie więc organ odwoławczy zaakceptował ustalenia i oceny organu I instancji. Prawidłowo też organ odwoławczy odniósł się do zrzutów odwołań i uznał je za nieuzasadnione. Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu skarga W. S. nie kwestionuje zasadności samego podziału jej działki, lecz to, że bez jej zgody zmniejszono powierzchnię jej działki i że proponowana cena wykupu nie jest adekwatna. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy problem odszkodowania za nieruchomość, która w wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości stała się własnością Gminy jest rozstrzygany w odrębnym postępowaniu. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, ani od uznania przezeń proponowanego odszkodowania za zadowalające. Jak zaś wynika z projektu podziału działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, powierzchnia działki "zmniejszyła się" nie na skutek jej podziału, lecz w związku z nowym jej obmiarem.

Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego przez uczestnika postępowania [...] spółka z o.o. co do wyłączenia organu. Wbrew zresztą twierdzeniom uczestnika pogląd ten, jakkolwiek rzeczywiście przez niektórych podzielany, wcale "utrwalony w orzecznictwie i doktrynie" nie jest. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział w tym przedmiocie wielekroć, a sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości podziela stanowisko tego Sądu wyrażone np. w wyrokach: w sprawie II OSK 88/10 z dnia 30 marca 2010 r., w sprawie II OSK 2087/11 z dnia 5 listopada 2011 r., w sprawie II OSK 1829/10 z dnia 5 listopada 2010 r., w sprawie II OSK 503/10 z dnia 22 czerwca 2010 r. W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w przypadku, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty). Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. dodany ustawą zmieniającą z dnia 24 maja 1990 r., Dz.U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozpoznania przedmiotowej sprawy prowadziłoby w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia także założenie o racjonalności ustawodawcy, który w żadnym z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma wyjątkowy charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych. Założeniem ustawodawcy było wprowadzenie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowlane. W świetle powyższych okoliczności nie do przyjęcia byłoby aby ustawodawca celowo zakładał istotnie pogorszenie sprawności postępowania ze względu na konieczność przekazywanie kompetencji przez prezydentów miast na prawach powiatu innemu organowi w trybie art. 26 § 3 k.p.a. W polskim systemie prawa w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu (np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy decyzje o lokalizacji dróg gminnych i powiatowych wydaje starosta. Zgodnie zaś z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Tam więc, gdzie dana ustawa przypisuje określone kompetencje staroście, a rolę tego starosty pełni prezydent miasta na prawach powiatu, bez szczególnych i wyraźnych regulacji nie ma podstaw do pozbawiania tegoż prezydenta należących do niego z ustawy kompetencji. Poszukiwanie takiej podstawy w przepisie art. 24 § 1 k.p.a. jest błędem. Wyłączenie prezydenta "jako pracownika" w istocie prowadziłoby do wyłączenia nie konkretnej osoby, lecz każdoczesnego piastuna organu. W istocie więc skutkiem wyłączenia owego "pracownika" byłoby faktyczne wyłączenie organu, a dla takiego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2012 r. wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 143 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w sprawie doszło do naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W pismach z dnia 31 lipca 2012 r. S. M. i W. M. wskazali, iż popierają skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzut w niej podniesiony został szczegółowo omówiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Pogląd przedstawiony w skardze kasacyjnej, że Prezydent Miasta Krakowa powinien być w niniejszej sprawie wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu powołanych przepisów, chociażby z tego względu, że odnoszą się one do pracownika organu administracji publicznej, a nie do organu administracji publicznej, którym jest bez wątpienia Prezydent Miasta Krakowa.

Przypadki, w których organ administracji publicznej podlega wyłączeniu zostały określone w art. 25 k.p.a. Jednak żaden z tam wymienionych przypadków nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem z brzmienia wszystkich tych przepisów wynika, że powinny one mieć zastosowanie kiedy chodzi o prywatne inwestycje majątkowe osób fizycznych, zajmujących określone stanowiska kierownicze w organach administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze przedmiot decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2010 r. przez Prezydenta Miasta Krakowa, brak jakichkolwiek podstaw, aby mogły mieć zastosowanie powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. bądź którekolwiek z przepisów art. 25 k.p.a. Żaden z obecnie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma podobnego brzmienia do art. 27a k.p.a., który został skreślony przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593) z dniem 6 grudnia 1994 r.

Tak więc brak podstaw prawnych do kwestionowania właściwości Prezydenta Miasta Krakowa, pełniącego jednocześnie funkcję starosty, do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Również i argument, że prezydent miasta na prawach powiatu, nie został wskazany w art. 2 ust. 1 specustawy jako organ właściwy do załatwienia sprawy, nie znajduje uzasadnienia biorąc pod uwagę brzmienie art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

W związku z powyższym, nie było więc podstaw do wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (w skardze kasacyjnej błędnie powołano "art. 143 § 1 pkt 3").

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.