Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1585/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.59 ust.7, art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki z o.o. N. siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 69/10 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. N. z siedzibą w Poznaniu na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przejrzenia akt i sporządzenia z nich odpisów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 69/10, oddalił skargę N. Sp. z o.o. w Poznaniu na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przejrzenia akt i sporządzenia z nich odpisów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

A. S. zamieszkały w Poznaniu przy ul. [...] w dniu 4 sierpnia 2009 r. złożył wniosek o umożliwienie mu przejrzenia akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. [...] w Poznaniu, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz w razie potrzeby wydania uwierzytelnionych odpisów z akt.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał postanowienie nr [...], w którym na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a. odmówił mu przejrzenia wymienionych akt sprawy. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej ustawa), będącym wyjątkiem od regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, którym w przedmiotowej sprawie jest N. sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu. Z tego powodu organ uznał, że wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. działając na podstawie art. 123, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ przyznał, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu przysługuje wyłącznie inwestorowi. Wskazując na orzecznictwo organ II instancji stwierdził, że powyższe unormowanie ma zastosowanie wyłącznie w przypadku realizacji procesu budowlanego na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie zostało uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu, w którym Sąd określił również, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku, zdaniem organu odwoławczego, zasadne są ustalenia, czy w sprawie doszło do realizacji robót budowlanych pomimo wyroku sądowego. Taki stan wskazywałby bowiem na ich samowolną realizację (wyjąwszy prace o charakterze zabezpieczającym). Postępowanie zaś w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych wymaga zapewnienia czynnego udziału podmiotom mającym w nim interes prawny. Przyjęcie odmiennego poglądu pozbawiłoby np. właścicieli sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego. Odmowa zatem, tak jak to uczynił organ I instancji, poprzedzona winna zostać ustaleniami czy doszło do samowoli budowlanej, co w dalszej kolejności determinować będzie możliwość powołania się na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł N. Sp. z o.o., zarzucając mu naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy kwestii umożliwienia przejrzenia akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów (art. 74 § 2 k.p.a..) stronie będącej właścicielem działki sąsiedniej do nieruchomości objętej postępowaniem o wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Zasadniczo sprawa dotyczy więc właściwego zastosowania dyspozycji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd podkreślił jednak, iż warunkiem zastosowania tej regulacji jest konieczność zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 tej samej ustawy, zgodnie z którym decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydaje się po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, mającej na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1). Skoro więc dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie do sytuacji, w których inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, konieczne było dokonanie analizy, czy przepis ten w warunkach rozpoznawanej sprawy ma w ogóle zastosowanie. W tym zakresie istotnym jest, że decyzja, na podstawie, której inwestor zrealizował przedmiotowy obiekt budowlany, została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2009 r., II SA/PO 740/08, w którym Sąd uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą N. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok nie jest jeszcze prawomocny, gdyż wniesiono od niego skargę kasacyjną. Jednak Sąd w pkt. 3 wyroku orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 32).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż N. sp. z o.o. po ogłoszeniu wyroku nie mogła prowadzić prac budowlanych, w budynku objętym uchylonym pozwoleniem na budowę. Jakkolwiek zgodzić się należy z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, iż inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, to jednak nie może również budzić wątpliwości, że uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę traci jednak swą moc ex nunc, to jest z chwilą doręczenia lub ogłoszenia wyroku. Tym samym za samowolę budowlaną mogą być uznane prace budowlane prowadzone po wydaniu nieprawomocnego wyroku uchylającego decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, w którym Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń, mających na celu sprawdzenie czy po wydaniu wyroku doszło do realizacji robót budowlanych pomimo wydania przez Sąd wyroku uchylającego decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. W tych okolicznością rzeczą organu I instancji jest zbadanie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Brak stosownych ustaleń w omawianym zakresie w praktyce pozbawiłby właścicieli sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., II OSK 1281/05).

Z tych względów, zdaniem Sądu, zasadnym było wydanie postanowienia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji poza czynnościami zabezpieczającymi dziennik budowy, nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie charakteru przeprowadzonych prac budowlanych, w tym w szczególności mających na celu ustalenie ich zabezpieczającego celu. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, przy uwzględnieniu treści wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2009 r., II SA/PO 740/08, uniemożliwiło rozstrzygnięcie przesłanek z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Takiej wadliwości postępowania nie mógł konwalidować organ odwoławczy. Działanie takie naruszyłby bowiem zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez niepełne podanie podstawy prawnej, Sąd stwierdził, iż jednym ze składników decyzji jest powołanie jej podstawy prawnej, a następnie jej wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji. W podstawie prawnej decyzji winny być powołane wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisy prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego. Podstawa prawna decyzji winna być powołana dokładnie, gdyż wskazuje nie tylko na zastosowane przez organ przepisy prawa, ale i na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Powszechnym jest również pogląd, iż podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona jedynie do przepisów k.p.a. (art. 138), lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Organy I i II instancji wydając przedmiotowe postanowienie, nie podały przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). Przepis ten wskazano jednak w uzasadnieniu, przeprowadzając jego prawidłową wykładnię, wskazując (w postanowieniu organu odwoławczego) na braki w postępowaniu dowodowym uniemożliwiającym rozstrzygnięcia zaistnienia przesłanek z tego przepisu. Skarga nie mogła zostać zatem uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku N. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 59 ust 7 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, a nadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. -naruszenie przepisów o postępowaniu, to jest przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a..

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie tego wyroku w całości, oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z jednoczesnym udzieleniem temu Sądowi wytycznych co do dalszego postępowania, oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi wyraźnie: "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Powyższy przepis został sformułowany w sposób jasny i kategoryczny. Jego normatywna treść nie budzi żadnych wątpliwości. Ustawodawca wyraźnie określił krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Dokonana przez WSA w Poznaniu wykładnia tego przepisu jest tzw. "wykładnią twórczą". Sąd I instancji wyprowadził z tego przepisu treści normatywne, których przepis ten nie zawiera. Wykładnia taka jest niedopuszczalna w naszym systemie prawnym. Wobec jednoznacznego i kategorycznego brzmienia przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, WSA w Poznaniu nie miał prawa formułować tezy, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem żadna z reguł egzegezy, traktowanych jako obowiązujące, nie prowadzi do sformułowania takiej tezy.

Jednocześnie uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu, zaczepionego niniejszą skargą kasacyjną, nie wyjaśnia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Sąd najpierw postawił retoryczne pytanie, czy w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a następnie przeszedł do zupełnie innego wątku, związanego z kwestiami proceduralnymi, określonymi w art. 136 i 138 k.p.a.. Podnosząc natomiast fakt prowadzenia robót budowlanych przez skarżącą kasacyjnie po wydaniu wyroku przez WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 740/08, Sąd w ogóle nie powiązał tego faktu z przepisem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W istocie więc WSA w Poznaniu nie wyjaśnił podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo też z jakich powodów przyznał rację Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w warunkach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Przepis ten należy stosować z uwzględnieniem skutków nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Cel dokonanych zmian przepisów Prawa budowlanego nie miał polegać na pozbawieniu funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Mając to na uwadze prawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art. 59 ust. 7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce wtedy, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Takie stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, podziela je w całości. Tylko bowiem taka wykładnia wskazanego przepisu pozwala na ochronę interesów, innych niż inwestor, stron procesu budowlanego. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1201/09). W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, w której wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2009 r., II SA/Po 740/08 uchylono decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą N. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Jak ustalił Naczelny Sąd Administracyjny, skarga kasacyjna N. Sp. z o. od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 15 września 2010 r., II OSK 1409/09. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego uznającego konieczność ustalenia, czy po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2009 r. składający skargę kasacyjną kontynuował roboty budowlane, a jeżeli tak, to w jakim zakresie.

Niezależnie od tego, iż trafnie Sąd I instancji przyjął, iż inwestor rozpoczynający i prowadzący roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, nie zmienia to jednak faktu, iż, w sytuacji, gdy po uchyleniu pozwolenia na budowę kontynuowane są roboty budowlane, to w toczącymi się w takim przypadku postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Postępowanie takie ma bowiem w swej istocie na celu legalizacje budowy i pełni podobną funkcję jak pozwolenie budowlane.

W teorii prawa ugruntowany jest stanowisko, iż "większość normatywnych teorii wykładni nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy postuluje sprawdzenie przez inne rodzaje wykładni" – J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401.

W nowszym piśmiennictwie z zakresu teorii prawa, przyjmuje się, że "jedną z najważniejszych, a zarazem budzących wiele kontrowersji reguł wykładni jest reguła clara non sunt interpretanda" (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63). Autor ten podkreśla, że zdaniem wielu przedstawicieli nauki wykładni wymaga każdy tekst niezależnie od tego czy jest, czy też nie jest jasny. Przepis jasny, może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo, że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być "stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie" (L. Morawski, op. cit., s. 65; por. też E. Łętowska, Kilka uwag o praktycznej wykładni, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 2002, nr 1, s. 54). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. Nawiązał do tego Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 stycznia 1997 r., W 6/96, OTK 1997, nr 1, poz. 14, w której stwierdził; "Wprawdzie nie można odmówić zasadności twierdzeniu, że każdy ze wskazanych przez wnioskodawcę przepisów rozpatrywanych oddzielnie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych wymagających rychłego usunięcia, lecz przecież zasadnicza wątpliwość dotycząca wzajemnego stosunku tych przepisów wymaga pilnego usunięcia i nie sposób do niej zastosować klasycznej paremii clara non sunt interpretanda". Także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 kwietnia 1999 r., I KZP 11/99, OSNKW 199, nr 5-6, poz. 28 stwierdził: "w procesie wykładni prawa podstawowe znaczenie ma wprawdzie wykładnia językowa, ale nie jest to metoda jedyna, gdyż w wypadku, gdy okazuje się niewystarczająca, należy sięgnąć do wykładni systemowej".

Problematyka kolejności stosowania dyrektyw wykładni prawa stała się przedmiotem rozważań M. Zielińskiego, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 3 i n. Autor ten zwraca uwagę na fakt, że kolejność stosowania tych dyrektyw nie wywoływała nigdy wątpliwości – najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonalne (celowościowe). Jednak aż do roku 1997 r. traktowano jednoznaczność językową jako nieprzekraczalną granicę wykładni, poza którą nie można było wyjść przez odwołanie się do dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Od 2000 r. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego można było odnotować tendencje do kontynuowania wykładni mimo jednoznaczności językowej po to, aby wzmocnić rezultaty wykładni. Od 2003 r. takie podejście do wykładni, ma w ocenie M. Zielińskiego, postać dominującą (M. Zieliński op. cit., s. 8; por. też Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, "Studia Prawa Prywatnego", 2006, nr 1, s. 29 i n.). "Wedle tej dominującej tendencji, należy: po pierwsze kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej; po drugie w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Zastosowanie tej procedury wymaga jednak szczególnej ostrożności, która ma się przejawiać w niezwykle starannym zrekonstruowaniu i ujawnieniu przywoływanych wartości, a nadto w niedopuszczeniu do jej zastosowania mimo spełnienia wcześniej wskazanych warunków, gdy: 1) treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo; 2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom określone kompetencje; 3) jednoznaczny językowo przepis przyznaje uprawnienia obywatelom; 4) jednoznaczny językowo przepis zachowuje w mocy przepis uchylonego aktu; 5) jednoznaczny językowo przepis modyfikuje przepis centralny" (M. Zieliński, op. cit., s. 9). Zauważyć wypada, że żadna z powołanych przesłanek negatywnych kontynuowania wykładni prawa, mimo uzyskania z pozoru jasnego rezultatu nie występuje w odniesieniu do wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w kontekście jego stosowania w toku procedury legalizacyjnej. Prowadzi to do wniosku, że można zastosować celem uzyskania klarownego znaczenia tego pojęcia także dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej. W konsekwencji, w odniesieniu do wskazanego przepisu muszą być uwzględnione także inne niż językowa, rodzaje wykładni.

W odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie powinien mieć przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazujący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Skoro bowiem istotnie odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, co prowadziło do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, to może się okazać, iż działanie inwestora narusza interesy innych osób, którym należy zapewnić procesorowe gwarancje ich ochrony (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/70)

Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest trafny. W konsekwencji również postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł okazać się zasadny.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.