Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 197/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 111 par. 1, art. 214 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. A.-H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1239/11, o oddaleniu wniosku o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi w sprawie ze skargi M. A.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1239/11, oddalił wniosek M. A.-H. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi w sprawie z jej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. odrzucono jej skargę a odpis postanowienia doręczono skarżącej w dniu 10 stycznia 2012 r.

M. A.-H. w dniu 16 stycznia 2012 r. wniosła o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi podnosząc, że prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej wspólnie z E. W.. Organy administracji obu instancji wydawały w ich sprawie jedną decyzję, gdyż odnosiła się ona do wspólnego obowiązku. Skarga była jedna, mimo że została wniesiona w dwóch egzemplarzach podpisanych oddzielnie przez każdą ze wspólniczek. Z tego powodu skarżąca myślała, że zgodnie z art. 214 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej "p.p.s.a."), opłata będzie tylko jedna. Otrzymując pismo wzywające do uiszczenia opłaty skarżąca i jej wspólniczka uznały, że zgodnie z treścią art. 214 p.p.s.a., mają obowiązek uiścić tylko jeden wpis od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że z dokumentów załączonych do akt sądowych wynika, że w dniu 28 listopada 2011 r. skarżąca odebrała wezwanie do uiszczenia wpisu od skargi wraz z pouczeniem o tym, że nieuiszczenie wpisu od skargi skutkować będzie jej odrzuceniem. Wprawdzie kwestionowana w skardze decyzja odnosiła się do dwóch wspólniczek spółki cywilnej, ale każda ze skarg została zarejestrowana jako oddzielna sprawa, czego wyrazem było nadanie im różnych sygnatur. Wezwania do uiszczenia wpisu w obu sprawach były przesłane w odrębnych przesyłkach skierowanych do każdej ze wspólniczek z osobna i zawierały oznaczenie dwiema różnymi sygnaturami akt sprawy. Wobec tego, w ocenie Sądu, brak było podstaw do twierdzenia, że opłata w obu sprawach jest wspólna i że do opisanej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 214 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią § 2 powołanego przepisu, pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie. W przeciwnym razie każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku. Wynikająca z cytowanego przepisu zasada, że wnoszone przez kilka osób pismo podlega jednej opłacie, ma zastosowanie wyłącznie w przypadku współuczestnictwa materialnego, tj. wówczas, gdy dla kilku osób uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne. Opłata ta obciąża wówczas te osoby solidarnie, co oznacza, że jej uiszczenie przez jedną z tych osób zwalnia pozostałe od obowiązku uiszczenia opłaty. Natomiast w przypadku współuczestnictwa formalnego każda z osób wnoszących pismo uiszcza opłatę oddzielnie, stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku. Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 767/09, Lex nr 574229 i inne). W tym miejscu sięgając do istoty spółki cywilnej należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego, przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, ani układowej. Tym samym, zdaniem Sądu, nie było żadnych podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi współuczestnictwo materialne uprawniające do uiszczenia jednego wpisu od skargi. Przede wszystkim jednak, po raz kolejny podkreślić należy, iż każda ze wspólniczek otrzymała odrębne wezwanie do uiszczenia wpisu od skargi, które opatrzone była inną sygnaturą akt sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Okoliczności przedstawione przez stronę nie świadczą bowiem o zachowaniu przez nią należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Wnioskodawczyni nie powołała się na fakt, iż w terminie do uiszczenia wpisu od skargi, znajdowała się w wyjątkowej, niezależnej od siebie sytuacji uniemożliwiającej zachowanie terminu do dokonania czynności.

W tej sytuacji Sąd Wojewódzki Administracyjny na podstawie art. 86 § 1 i art. 87 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek oddalił.

M. A.-H. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła:

– naruszenie art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchybiła terminowi do uiszczenia wpisu ze swej winy, ponieważ w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 214 § 2 p.p.s.a.;

– naruszenie art. 214 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez uznanie, że skarżące które objęte są wspólnym obowiązkiem wnoszą oddzielnie opłaty od skargi, oraz że wniesienie opłaty przez jednego ze wspólników nie zwalniało skarżącej od wniesienia opłaty.

Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, iż wraz ze wspólniczką mają wspólny obowiązek w rozumieniu art. 214 § 2 p.p.s.a., mimo że w ich sprawie wydano jedną decyzję nr [...] doręczoną oddzielnie każdej z nich. Zgodnie bowiem z art. 864 k.c. wspólnicy spółki cywilnej są odpowiedzialni solidarnie za zobowiązania spółki (w tym publicznoprawne). Potwierdza to również art. 863 k.c. mówiący o charakterze wspólności jaka łączy wspólników nadając jej charakter współwłasności łącznej. Solidarna odpowiedzialność dłużników decyduje zawsze o materialnym charakterze ich współuczestnictwa z uwagi na wspólność obowiązków. W literaturze prezentowany jest nawet pogląd, że współuczestnictwo materialne wspólników spółki cywilnej ma charakter współuczestnictwa koniecznego. Skarżący są zatem w niniejszej sprawie współuczestnikami materialnymi. W orzecznictwie przyjmuję się, że w przypadku współuczestnictwa (materialnego) w rozumieniu art. 214 § 2 p.p.s.a. wniesienie opłaty przez jednego z uprawnionych zobowiązanych zwalnia pozostałych skarżących z jej wniesienia.

Z uwagi na powyższe skarżąca i jej wspólniczka uiściły jedną opłatę z ich wspólnego konta wskazując tylko jedną sygnaturę, będąc przekonane, że w tej sytuacji ich jednakowe skargi będą podlegać opłacie zgodnie z art. 214 § 2 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że ewentualne uchylenie decyzji, która dotyczy ich wspólnie odnosi ten skutek, że przestaje ona funkcjonować obrocie prawnym w stosunku do obydwu wspólniczek, albo być podstawą do wznowienia postępowania.

Ponadto skoro ustawodawca wprowadził zasadę, iż skarga osób którym przysługuje wspólne uprawnienie lub obowiązek (przy ustaleniu, że jest to współuczestnictwo materialne), wnoszą tylko jedna opłatę, to sformalizowanie działań organów oraz zawężająca interpretacja przepisu art. 214 § 2 p.p.s.a., może być uznane za działanie naruszające zasadę wynikająca z art. 45 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, mimo trafności zarzutu dotyczącego art. 214 § 2 p.p.s.a.

Jako nieprawidłową należało bowiem uznać konkluzję Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziło współuczestnictwo materialne, warunkujące ustalenie wpisu od skargi według reguły określonej w art. 214 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie.

Mimo błędnej oceny w tym zakresie, rozstrzygnięcie o oddaleniu wniosku w przedmiocie przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu od skargi było prawidłowe.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że skarga złożona przez skarżącą w niniejszej sprawie i skarga złożona przez E. W. dotyczyła tej samej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2011 r. o wymierzeniu M. A.-H. i E. W. – wspólniczkom spółki cywilnej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" – kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 rok.

Zaskarżona do Sądu decyzja wydana została po rozpoznaniu wspólnego odwołania obu wspólniczek, które brały udział w toku całego postępowania administracyjnego.

Złożone w odrębnych egzemplarzach skargi na decyzję SKO z [...] września 2011 r. zarejestrowane zostały w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod rożnymi sygnaturami (II OSK/Łd 1240/11 i II OSK/Łd 1239/11) wskutek czego prowadzono równolegle dwa postępowania.

Sprawa o sygn. II SA/Łd 1240/11 zakończyła się wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., którym w rezultacie uwzględnienia skargi E. W. stwierdzono nieważność decyzji SKO z dnia [...] września 2001 r. i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2011 r.

Natomiast w niniejszej sprawie, jak podane zostało wyżej, postanowieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. skarga M. A.-H. została odrzucona

wobec nieuiszczenia wpisu od skargi. Niewątpliwie nieprawidłowe było działanie Sądu, skutkiem którego toczyły się dwa odrębne postępowania w przedmiocie skarg dotyczących tej samej decyzji.

Zgodnie z art. 51 p.p.s.a., kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji.

Wymieniony przepis statuuje instytucję współuczestnictwa kilku skarżących w jednej sprawie. Ze współuczestnictwem w postępowaniu sądowoadministracyjnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy stroną skarżącą jest kilka podmiotów, a ich skargi dotyczą tego samego przedmiotu zaskarżania. Współuczestnictwo przewidziane w art. 51 p.p.s.a. może mieć charakter współuczestnictwa materialnego lub formalnego.

Współuczestnictwo materialne wyraża się wspólnością praw lub obowiązków współuczestników, natomiast współuczestnictwo formalne zachodzi wtedy, gdy przedmiotem sporu są roszczenia lub zobowiązania tego samego rodzaju oparte na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej.

Sytuacja, w której więcej niż niejeden przedmiot skarży to samo rozstrzygnięcie, rodzi stan wielopodmiotowy po stronie skarżącej, a w relacjach między tymi podmiotami powstaje współuczestnictwo procesowe.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, że treść decyzji skierowanej do obu skarżących, jako wspólniczek spółki cywilnej, determinowała materialny charakter ich współuczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Niezależnie od tego materialny charakter współuczestnictwa wspólników spółki cywilnej wynika z istoty łączącego ich stosunku prawnego, a zwłaszcza ustanowionej w art. 864 k.c. solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki (por. wyrok NSA z 10 października 2008 r. II GSK 366/08, wyrok NSA z 28 marca 2008 r. sygn. II GSK 5/08, wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 106/06, wyrok NSA z 4 listopada 2005 r. I FSK 190/05, postanowienie NSA z 28 lipca 2009 r. I FZ 267/09, wyrok SN z 4 kwietnia 1997 r. I FZ 267/09, wyrok WSA z 27 stycznia 2012 r. II SA/Po 694/11, wyrok WSA z 26 stycznia 2012 r. II SA/Po 698/11), wyrok WSA z 21 lipca 2010 r. II SA/Bd 372/10).

W takiej sytuacji skarżące mogły złożyć skargi w jednym piśmie (art. 57 § 2 p.p.s.a.), ale takiego obowiązku nie miały.

Złożenie dwóch odrębnych skarg na tę samą decyzję sprawia jednak, że Sąd ma zgodnie z art. 111 § 1 p.p.s.a. obowiązek połączenia kilku oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić, że przepis art. 111 § 1 przewiduje obligatoryjne połączenie spraw do łącznego rozpoznania lub rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. W literaturze przyjmuje się, że obligatoryjne połączenie spraw sądowoadministracyjnych do łącznego rozpoznania ma miejsce wówczas, gdy tożsamą decyzję zaskarżyło kilku uprawnionych do wniesienia skargi.

Łączone w tych warunkach sprawy nie tylko mogą, ale nawet muszą być rozstrzygnięte łącznie, bo de facto zarejestrowane odrębnie skargi złożone są w tej samej sprawie sądowoadministracyjnej, która musi być rozpoznana w całości (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 279-280, 459-460; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, LewisNexis, Warszawa 2009, s. 294).

Niepołączenie w rozpoznawanej sprawie skarg wniesionych przez obie wspólniczki doprowadziło do sytuacji, że wydany został wyrok w przedmiocie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] września 2011 r., który uprawomocnił się z dniem 12 kwietnia 2012 r.

Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia należało przyjąć, że powstał stan rzeczy osądzonej (res iudicata), wykluczający ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy.

Wprawdzie okoliczność ta zaistniała po dacie zaskarżonego postanowienia, to jednak należało ją uwzględnić przy rozpoznawaniu zażalenia.

W myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, leczy również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei art. 171 p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny musiał zatem wziąć pod uwagę takt istnienia i treść prawomocnego wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 1240/11) oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających.

Jednym ze skutków wymienionego wyroku jest to, że skarga M. A.-H., gdyby przywrócono termin do uiszczenia wpisu od tej skargi, podlegałaby odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 4, 6 p.p.s.a.).

Należy przyjąć, że niedopuszczalne byłoby przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi złożonej od decyzji ostatecznej, która na mocy prawomocnego wyroku, wydanego w odrębnej sprawie w skutek skargi innej uprawnionej osoby, usunięta została z obrotu prawnego ze skutkiem do wszystkich jej adresatów jakimi byli wspólnicy spółki cywilnej.

Zarówno treść sentencji wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1240/11, jak i jego uzasadnienie wskazują, że stwierdzenie nieważności oznaczonych decyzji odnosi skutek wobec obu wspólniczek spółki cywilnej, co do których orzeczono karę pieniężną.

Istota rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym nakazuje uznać, że w sprawie zaistniało współuczestnictwo materialne, jednolite. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, iż kwalifikowana postać współuczestnictwa materialnego występuje gdy decyzja dotyczy wspólnie i niepodzielnie praw i obowiązków wielu podmiotów.

Rozstrzygnięcie takiej sprawy musi obejmować i być identyczne w stosunku do wszystkich współuczestników i dotyczyć ich niepodzielnie.

Jednocześnie zastrzec należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie występuje forma współuczestnictwa materialnego koniecznego. Ma to związek z zasadą niezwiązania sądu granicami skargi. W przypadku wniesienia skargi przez jednego ze współuczestników jednolitych decydujące znaczenie dla zakresu związania wyrokiem ma przedmiot rozstrzygnięcia.

Nie do przyjęcia byłaby sytuacja, iż w odniesieniu do tego samego aktu (decyzji) mogą zapaść z inicjatywy różnych podmiotów skarżących np. dwa wyroki sądu administracyjnego np. jeden oddalający skargę i drugi uwzględniający skargę.

Należy opowiedzieć się za przyjęciem zasady, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego w sprawach dotyczących aktów indywidualnych tworzy stan powagi rzeczy osądzonej nie tylko między stronami postępowania, w którym został wydany, ale tworzy go erga omnes, a więc również w odniesieniu do wszystkich ewentualnych skarżących (por. T. Woś, op cit., s. 300-301, 700-702).

Ponadto trzeba zauważyć, że w sytuacji takiej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie skuteczne złożenie skargi przez jednego tylko wspólnika spółki cywilnej skutkować powinno tym, że drugi wspólnik stanie się uczestnikiem na zasadzie art. 33 § 1 p.p.s.a.

Ocena konsekwencji tego, że tak się nie stało w postępowaniu prowadzonym wskutek skargi E. W. (sygn. akt II SA/Łd 1240/11), wykracza poza ramy wyznaczone rozpatrywanym środkiem zaskarżenia.

Odnosząc się dla porządku do zarzutów skargi należy dodać, że niesłusznie strona skarżąca brak winy w uchybieniu terminu upatruje wyłącznie w działaniach Sądu.

Skoro skarżąca otrzymała odrębne wezwanie do uiszczenia wpisu z zaznaczoną sygnaturą sprawy to powinna była wyjaśnić tę kwestię wprost w Sądzie lub zaskarżyć zarządzenie w przedmiocie wpisu. Poprzestanie na własnym przekonaniu, że uiszczenie wpisu przez drugą wspólniczkę w drugiej sprawie zwalniało skarżącą od tego obowiązku w niniejszej sprawie było wynikiem małej staranności w dbałość o swój interes prawny.

Jest też pewna niekonsekwencja w działaniu skarżącej, która w zażaleniu trafnie wskazuje, że wspólniczki w konkretnej sprawie z uwagi na współuczestnictwo materialne powinny być zobowiązane do solidarnego uiszczenia opłaty, a z drugiej strony domaga się przywrócenia terminu do dokonania wpisu.

Z tych wszystkich względów zażalenie podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.