Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2462/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i § 3 ust. 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 106 § 3 i 5, art. 134 § 1, art. 25, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1, art. 125 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 138 § 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 43 ust 1 i 2, art. 60 ust. 2a pkt 3, art. 50
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. i A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2236/11 w sprawie ze skargi Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustanowienia na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. B. i A. F. solidarnie na rzecz Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2236/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) po rozpoznaniu odwołania Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej skarżący bądź zarząd) od decyzji Prezydenta [...] (dalej Prezydent) z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), w punkcie 1 ustanawiającej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. 12856 o powierzchni 879 m², oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 1-01-24, uregulowanego w księdze wieczystej [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr 12856, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] ozn. hip. nr 12856 o powierzchni 879 m², znajduje się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm., dalej dekret), z dniem jego wejścia w życie tj. z dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu przeszła na własność gminy [...]. Następnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130), wskazana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z treścią zaświadczenia z dnia 31 grudnia 1948 r. nr 5300/48 Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddziału Ksiąg Wieczystych, nieruchomość ta stanowiła własność Ireny A. J.

Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do Zarządu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Gruntami złożyła I. S. dnia 21 grudnia 1948 r.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, nieruchomość hipoteczna ozn. nr 12856 znajduje się w obrębie 1-01-24; wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr 109, stanowiącej własność Skarbu Państwa i działek ewidencyjnych [...], będących własnością Miasta [...].

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] 1957 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] 1957 r.) odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Powyższe organ uzasadnił, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest przeznaczony na zabudowę mieszkaniową spółdzielczą.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Ireny Anny Sandomierskiej od powyższego orzeczenia, Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] 1960 r. Nr [...] uchyliło orzeczenie z [...] 1957 r. i orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do części gruntu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 236 m².

Następnie, orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] 1966 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] 1966 r.) Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do pozostałej części gruntu nieruchomości, położonej przy ul. [...] nr hip 12856, wynoszącej 1753,20 m².

Na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności m.in. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] 1966 r., złożonego dnia 7 października 2002 r. przez D. K., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z [...] 1966 r., w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] z obrębu 1-01-24.

W tym stanie rzeczy, Prezydent [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie własności czasowej, decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. [...] ozn. nr hip. 12856 o powierzchni 879 m², oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 1-01-24, uregulowanego w księdze wieczystej [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr 12856.

Organ pierwszej instancji przyznał prawo użytkowania wieczystego na rzecz E. B. w udziale wynoszącym 0,9208 części, A. F. w udziale wynoszącym 0,0396 części i J. K. w udziale wynoszącym 0,0396 części. Prezydent m. st. Warszawy ustalił następstwo prawne dawnej właścicielki – I. S. - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 4 grudnia 1986 r., V Ns 950/86 o stwierdzeniu nabycia spadku po I. S., zgodnie z którym spadek nabyła D. K. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 19 stycznia 2010 r. Rep. A Nr 361/2010, spadek po D. K. nabyła w całości E. B. Jednocześnie umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego dnia 23 listopada 2010 r. Rep. A Nr 15367/2010 E. B. sprzedała udział w prawach i roszczeniach wynikających z przepisów dekretu na rzecz A. F. wynoszący 396/10000 części i J. K. wynoszący 396/10000 części.

Pismem z 31 marca 2011 r. odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2011 r. złożył Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, będący trwałym zarządcą nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] z obrębu 1-01-24 o powierzchni 879 m². Odwołujący podniósł, że decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego na omawianej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z innymi decyzjami wydanymi w odniesieniu do tej nieruchomości, w szczególności z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] 1998 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Dowództwa Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Skarżący wskazał przy tym, że następcą prawnym NJW MSWiA jest Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) podniósł, że organ odwoławczy obowiązany jest przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania zbadać czy zostało ono wniesione przez podmiot do tego legitymowany, posiadający przymiot strony (art. 28 kpa) i czy zostało wniesione w terminie (art. 129 § 2 kpa). Obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania ciąży także na organie pierwszej instancji, do którego wpływa wniosek o wszczęcie postępowania.

Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeśli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia pewnych czynności w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty.

Wojewoda stwierdził, że podmiotowi, który wniósł odwołanie od decyzji z [...] 2011 r., tj. Zarządowi Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym o ustanowienie użytkowania wieczystego, a tym samym nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w tym przedmiocie. Powyższe uzasadnione jest faktem, że Zarządowi przysługuje do przedmiotowej nieruchomości wyłącznie prawo trwałego zarządu, ustanowione na czas nieoznaczony, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] 1998 r. nr [...], wydanej zgodnie z art. 82 ust. 1, 2 i 3, art. 83 ust. 2 pkt 2, art. 87 ust. 1, art. 89 i art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.].

Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn), trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością (a więc stanem faktycznym) przez jednostkę organizacyjną, która ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności może korzystać z niej w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, a także do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego. Trwały zarząd na nieruchomości, stanowiącej przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa ustanawia się na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, natomiast nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego oddaje się w trwały zarząd odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej.

Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność - interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok NSA z: 2.4.2009 r. I OSK 518/08; 9.4.2008 r. II OSK 61/08; 9.1.2008 r. I OSK 349/07).

W postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 7 dekretu stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (wyrok NSA z 8.2.2007 r., I OSK 1110/06). Zdaniem organu brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby interes prawny w niniejszym postępowaniu innym podmiotom poza wymienionymi powyżej. W szczególności bezspornym jest zdaniem organu, że nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa podmioty będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości, trwali zarządcy, korzystający z gruntu na podstawie umów o charakterze obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy), choćby nawet pobudowali na tym gruncie budynki i wystąpili z roszczeniami o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu. Odwołujący nie wziął pod uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne odmawia tej kategorii osób prawa strony w postępowaniu dekretowym (wyroki w sprawach: I SA 970/03, I SA/Wa 1871/08, I OSK 1110/06, I OSK 427/05, I SA/Wa 1560/09, I SA/Wa 825/08, I SA 2099/03, I SA/Wa 62/10).

W związku z powyższym Wojewoda uznał za zasadne umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, ponieważ podmiotowi który je wniósł - Zarządowi Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przysługuje przymiot strony.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. skargę do WSA w Warszawie złożył Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając jej: naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania - art. 28 kpa przez przyjęcie, że wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony postępowania dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego, a tym samym nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w tym przedmiocie, wnosząc o uchylenie w całości.

W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja z [...] 2011 r. od której wniesiono odwołanie, narusza interes prawny Zarządu. Zgodnie bowiem z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z [...] 1998 r. nr [...] w związku z decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] 2002 r. nr [...], nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] w obrębie 1-01-24 o pow. 879 m² zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], znajduje się w trwałym zarządzie skarżącego na czas nieoznaczony. Jak dotychczas decyzje te nie zostały zmienione, ani też uchylone i nadal pozostają w obrocie prawnym, a tym samym Zarząd w dalszym ciągu posiada tytuł prawny do niniejszej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości, by jedna i ta sama nieruchomość jednocześnie znajdowała się w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej i w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Zatem decyzja z [...] 2011 r. w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ew. nr [...]w obrębie 1 - 01 - 24 o pow. 879 m² zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] narusza przepisy tej ustawy. W świetle tych przepisów wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz ZZM MSWiA i taki też tryb postępowania miał być przyjęty zgodnie z pismem Urzędu m.st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] 2010 r.

W związku z powyższym do czasu wydania i uprawomocnienia się decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu skarżącego do nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie 1 - 01 - 24 o pow. 879 m² zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], każda inna decyzja dotycząca ustanowienia tytułu prawnego do tej nieruchomości na rzecz innych podmiotów narusza interes prawny skarżącego co oznacza, że Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA jest stroną takiego postępowania, a wniesiona skarga zasługuje w całości na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia czy organ drugiej instancji w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadnie zastosował tryb przewidziany w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa i umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego uznając, że nie posiada on przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Zasadniczym powodem umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie było uznanie przez organ braku po stronie skarżącego interesu prawnego, a w konsekwencji braku podstaw do merytorycznego badania odwołania wniesionego przez ten podmiot od decyzji Prezydenta z [...] 2011 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący stał się na podstawie decyzji z dnia [...] 1998 r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] (z mocy art. 199 ust. 2 ugn trwałym zarządcą nieruchomości będącej przedmiotem sporu. Uprawnienia materialne jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd są określone w art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn.

Status strony w postępowaniu administracyjnym podmiot uzyskuje, gdy zespół norm prawnych odnoszących się do sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków tego podmiotu (wyrok NSA z 9.3.2008 r., I OSK 349/07, niepublik.)

Nie ulega wątpliwości, że skarżący jest statio fisci Skarbu Państwa i nie przyznanie mu statusu strony przedmiotowego postępowania powoduje jednocześnie pozbawienie Skarbu Państwa uczestnictwa w nim jako właściciela nieruchomości i naniesień - budynku mieszkalnego a zatem mającego interes prawny do udziału w nim.

Należy zauważyć, że art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, ponieważ ustalenie interesu prawnego może nastąpić w związku z normą prawa materialnego. Taką normą prawa materialnego są zdaniem Sądu I instancji przepisy art. 43 ust. 1 i 2 ugn.

Taki tytuł daje legitymację strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Stronami w tym postępowaniu są bowiem nie tylko podmioty wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu. Mogą to być także inne podmioty, które wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku (wyrok NSA z dnia 8.2.2007 r., I OSK 1110/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 362467). Dlatego też skarżący sprawujący trwały zarząd nieruchomością będącą przedmiotem wniosku następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z tego wniosku, z mocy art. 28 kpa w zw. z art. 43 ust. 1 ugn.

Podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym legitymacja strony nie jest wyłącznie związana z osobowością prawną. Według art. 29 kpa, stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

Dodatkowo Sąd I instancji zwracił uwagę, że instytucja trwałego zarządu stoi w kolizji z prawem użytkowania wieczystego. Użytkownikowi wieczystemu i trwałemu zarządcy służy prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, a także prawo zabudowy gruntu. Dopóki trwały zarząd nie zostanie wygaszony, nie jest możliwe ustanowienie na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawione stanowisko.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli E. B. i A. F. reprezentowani prze radcę prawnego J. K., zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- art. 43 ust. 1 i 2 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie w powiązaniu z art. 28 kpa, skutkujące przyjęciem przez WSA w Warszawie, że skarżący jest uprawniony do podejmowania czynności w postępowaniu prowadzonym w trybie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu podczas gdy art. 43 ust. 1 i 2 ugn nie stanowi normy prawa materialnego, z której wynika legitymacja do bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, albowiem rozstrzygniecie Sądu I instancji ukierunkowane jest na przyznanie przymiotu strony w postępowaniu dekretowym, jednostce wywodzącej swój interes ze stanu faktycznego, a nie z właściwej normy prawnej.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z "§ 3 ust." 2 pkt 1 ppsa przez błędne zastosowanie, w konsekwencji czego doszło do nienależytej kontroli nad działaniami organu administracji publicznej, co za tym idzie niewłaściwe ustalenie, że organ administracji II instancji nie powinien umorzyć postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącego, albowiem - w ocenie Sądu I instancji – skarżący jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (dalej również "postępowanie dekretowe"), podczas gdy organ administracji II instancji słusznie ustalił, że skarżący nie przysługuje przymiot strony postępowania dekretowego, co uprawnia ten organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa;

- art. 141 § 4 ppsa przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżących kasacyjnie informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

- art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc przez brak dokonania wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i dokonania jego oceny z pominięciem istotnej części tego materiału, tj. faktu, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem stanowiącym współwłasność skarżących kasacyjnie, a w konsekwencji błędne ustalenie, że wobec tej zabudowanej nieruchomości skarżący przysługuje trwały zarząd, co doprowadziło do nietrafnych wniosków, że skarżący korzysta z prawa strony w postępowaniu dekretowym.

Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, jako następca prawny Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na rozprawie dnia 3 września 2013 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego (k. 53 akt I OSK 2462/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest to, czy w świetle art. 28 kpa w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ugn, Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyroki NSA z 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Normy prawa materialnego zawierają również art. 43 ust. 1 i 2 ugn. Już na tle uregulowań zawartych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127) utrwalił się pogląd, że zarząd – jako odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych – nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jako termin techniczny lub techniczno- prawny, lecz jako prawo o określonej treści (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 5.10.1993 r., III CZP 129/93, OSP 1994 r., nr 11, poz. 205, akceptowanej przez G. Bieńka/M. Gdesza w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 376-377, uw. 1, 5). Pod rządem art. 43 ugn, trwały zarząd to administracyjnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości w imieniu publicznoprawnego właściciela; swoiste prawo do gruntu państwowego, uprawniające do korzystania z niego i podlegające ochronie prawnej (G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 377, uw. 7*; s. 395). Trwały zarząd jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3.6.2004 r., I SA 2372/02, akceptowany przez A. Tułodzieckiego w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 233, nb 1).

Prawo trwałego zarządu podlega ochronie prawnej (skarga windykacyjna, negatoryjna, posesoryjna). Do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu (art. 50 ugn). W szczególności wprost stosuje się art. 251 kc, zgodnie z którym do ochrony praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (ochronę negatoryjną lub windykacyjną, przewidzianą w art. 222 kc; S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2011, s. 503, uw. 1; s. 523, uw. 1; G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 396). Na tle uregulowań dotyczących użytkowania przyjmuje się, że użytkownikowi przysługuje ochrona prawna przeciwko każdemu, kto je narusza (w tym przeciwko właścicielowi), a zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Sąd Najwyższy uznał, że w przypadku, gdy na jednej z sąsiadujących nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, ustanowiono użytkowanie, a na drugiej użytkowanie wieczyste, granice zaś korzystania z tych nieruchomości stały się sporne, użytkownik, a także użytkownik wieczysty może dochodzić zakresu swych uprawnień w drodze powództwa o ustalenie zakresu korzystania z przysługującego mu prawa (orzeczenie SN z 5.9.1972 r., III CZP 57/72, RPEiS 1973/1, s. 320, akceptowane przez S. Rudnickiego, G. Rudnickiego – op. cit. s. 507, uw. 5). Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że uprawnienia materialnoprawne trwałego zarządcy są określone w art. 43 ust. 2 ugn, przy czym w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w zakresie podlegającym ochronie, odpowiadają zakresem uprawnieniom wieczystego użytkownika (w szczególności w zakresie prawa zabudowy (pkt 2), oddania nieruchomości lub jej części w najem...(pkt 3 ust. 2 art. 43 ugn)).

Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, sprawująca trwały zarząd nieruchomości będącej przedmiotem wniosku następców prawnych poprzedniego właściciela gruntu o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 ze zm.), stosownie do art. 28 kpa w związku z art. 60 ust. 2a pkt 3, art. 60 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z tego wniosku (wyrok NSA z 12.10.2011 r., I OSK 1909/10, ONSAiWSA 2012/5/82, Mo. Pr. 2011/21/1130). Trwały zarządca ma interes prawny do występowania jako strona we wszystkich postępowaniach administracyjnoprawnych dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozstrzygnięcie takich decyzji może bowiem przesądzać o bezprzedmiotowości trwałego zarządu (G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 382, uw. 24*).

Art. 43 ust. 2 ugn wskazuje w sposób przykładowy uprawnienia, które wiążą się z wykonywaniem zarządu. Pośród tych uprawnień mieści się prawo do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym w sprawie, która dotyczy nieruchomości oddanej w zarząd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10.1.2012 r., II SA/Rz 619/11, Lex nr 1104329, dalej wyrok II SA/Rz 619/11). Dokonujący kontroli kasacyjnej wyroku II SA/Rz 619/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 224, poz. 1337), która nadała parkom narodowym status państwowych osób prawnych (art. 1 pkt 3 ustawy) a parkom narodowym tworzonym lub zmieniającym granice nadała również tytuł prawnorzeczowy (prawo użytkowania wieczystego) do nieruchomości pozostających w ich władaniu (art. 1 pkt 5 ustawy). Zmiany te obowiązywały już w dacie orzekania przez Sąd I instancji i nie mogły zostać pominięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu, zakończonym wyrokiem z 10.7.2013 r., I OSK 746/12, cbosa). Mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na silniejszy tytuł prawny (prawo użytkowania wieczystego), nie zakwestionował co do zasady poglądu Sądu i instancji, zaprezentowanego w wyroku II SA/Rz 619/11, w okresie do 31 grudnia 2011 r.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok I SA/Wa 2236/11 nie przyznał przymiotu strony w postępowaniu dekretowym jednostce organizacyjnej wywodzącej swój interes ze stanu faktycznego, lecz – prawidłowo – z normy materialnoprawnej (art. 28 kpa w zw. z art. 43 ust. 1 i 2, i art. 50 ugn w zw. z art. 251 i 252 kc).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, przeciwko prawidłowej wykładni powołanych przepisów nie przemawiał art. 60 ust. 2a ugn. Wskazanie w punkcie 3 ust. 2a art. 60 ugn, że jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 [art. 60 ugn], podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, nie ograniczają trwałych zarządców, nie objętych dyspozycją art. 60 ust. 1 i 2a ugn, uprawnień wynikających z art. 28 i 29 kpa w zw. z art. 43 ust. 1 i 2, i art. 50 ugn w zw. z art. 251 i 252 kc.

Wykładnia systemowa wskazuje, że art. 60 ust. 1 stanowi wyjątek od generalnej zasady przewidującej, że organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest starosta właściwy według miejsca położenia nieruchomości (A. Tułodziecki – op. cit., s. 262, nb 1).

Dodanie ustępu 2a do art. 60 ugn przepisem art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 220, poz. 1412) nie stanowiło nowości normatywnej w zakresie uprawnień trwałego zarządcy do podejmowania czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych na zasadach ogólnych, wyżej przedstawionych, a jedynie formalne potwierdzenie dotychczasowego stanu rzeczy (odpowiednio - wyrok NSA z 8.12.2011 r., II OSK 1760/10; postanowienie Sądu Najwyższego z 7.9.2005 r., II UZP 9/05).

Zdolność sądowa państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, jako stron postępowania administracyjnego, zarówno strony skarżącej, jak i jej przeciwnej, jest niezależna od posiadania przez nie osobowości prawnej. Wystarczy, że zostaną one powołane do życia jako podmioty administracji, tj. osoby prawne praw publicznego (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 211-213). Definicja sformułowana w art. 25 ppsa obejmuje państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (art. 25 § 2 i 3 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 104, uw. 6, 7).

Z tych względów Zarządowi przysługiwało prawo strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 i 29 kpa), z czym wiązała się możliwość wywiedzenia odwołania od decyzji z 23 marca 2011 r. ustanawiającej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu, do którego przysługiwało prawo trwałego zarządu Zarządowi, jak i możliwość wywiedzenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji z 20 października 2011 r.

Za taką wykładnią przemawia także art. 7 ust. 1 dekretu, który wprost stanowi, że jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z "§ 3 ust." [winno być "art. 3 §"] 2 pkt 1 ppsa. Przepis art. 3 § 2 ppsa zawiera wyłącznie enumeratywne wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 39, nb 2). Podstawę skargi kasacyjnej z punktu 2 art. 174 ppsa może stanowić jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zaś zarzut naruszenia przepisu z zakresu kognicji sądów administracyjnych. W doktrynie podkreśla się, że próba oparcia podstawy kasacyjnej na art. 1 § 2 pusa w zw. z art. 3 § 3 ppsa to zabieg sztuczny, ponieważ powołany przepis definiuje zakres kognicji sądów administracyjnych, a nie zakres czynności podejmowanych w toku postępowania (H. Knysiak-Molczyk w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 931 uw. 17; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 323). Pogląd ten zachowuje w pełni aktualność w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej powołuje wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Tak skonstruowany zarzut nie mógł prowadzić do jego merytorycznego rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa okazał się być z przyczyn wyżej podniesionych, nieusprawiedliwiony.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy wszechstronnie rozważył zebrany w sprawie materiał dowodowy. Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z: 6.7.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68; 16.9.2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005/5/96, akceptowane przez J. P. Tarno – op. cit. s. 459-460 uw. 18; W. Piątek – op. cit. - s. 305, 362). Wskazanie konkretnej normy procesowej, która w ocenie autora skargi kasacyjnej, została naruszona przez sąd I instancji, winno być precyzyjne, jednoznaczne (wyrok NSA z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927; W. Piątek – op. cit.s. 305, 362, 381). Tymczasem skarżący kasacyjnie uzasadnia ów zarzut normą materialnoprawną, wywiedzioną z art. 5 dekretu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo lakoniczności, spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie nie zgłosił wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu Zarządowi Zasobów Mieszkaniowych MSW, a jedynie "poddał pod rozwagę Sądu, czy nie należałoby zawiesić postępowania sądowego z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu Zarządowi Zasobów Mieszkaniowych MSW" (k. 36-39, 53 akt I OSK 2462/12). Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował sprawę w zakresie zarzutów kasacji, mając na uwadze to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (J. P. Tarno – op. cit. s. 343-344 uw. 1). Wobec powyższego brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie (art. 125 § 1 pkt 1 ppsa).

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 ppsa (uchwała 7 Sędziów NSA z 19.11.2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).