Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 232/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1, art 62 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art 73 ust 1 pkt 2a i pkt 2b
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej również "[...]") 7 lutego 2019 r. wniosła do Zarządu Dzielnicy [...] (dalej również "Zarząd Dzielnicy") o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] oraz (pod wjazdy i infrastrukturę) na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] w [...].

Organ administracji w piśmie z 1 marca 2019 r. wezwał wnioskodawcę do korekty wniosku oraz dostarczenia opisu inwestycji w formie opisowej i graficznej, spójnej z wnioskiem, a także potwierdzenia możliwości podłączenia inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

W piśmie z 2 kwietnia 2019 r. [...] skorygowała tytuł wniosku na "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym". Do pisma dołączyła dokumenty wskazane w piśmie z 1 marca 2019 r.

Zarząd Dzielnicy w piśmie z 10 kwietnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.

Wydział Zagospodarowania Przestrzennego – [...] w piśmie z 9 czerwca 2019 r. poinformował organ prowadzący postępowanie, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] – część I (sporządzonym na podstawie uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...], zmienionej uchwałą Rady [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (podział) działka o nr ew. [...] z obrębu [...] położona jest na terenie A.1.U2(MW) – teren usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na przedmiotowej działce wskazana została strefa zieleni urządzonej z zakazem lokalizacji budynków. Dalej Wydział Zagospodarowania Przestrzennego (...) wskazał, że w projekcie planu, zgodnie z załączonym do pisma fragmentem, nie przewiduje się wprowadzenia w tym rejonie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z uwagi na konieczność zapewnienia obszaru zieleni urządzonej w środku zachodniego kwartału obszaru zabudowy (U2 i U2(MW)). Projektowana strefa przestrzeni publicznych wynika natomiast z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznych, umożliwi zatem połączenie ciągu zieleni wzdłuż ulicy [...] i będzie stanowić ogólnodostępne miejsce do odpoczynku i rekreacji. Zarząd Zagospodarowania Przestrzennego (...) skonstatował, że planowana inwestycja koliduje z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] cz. I.

Strona postępowania ([...] w [...] – dalej "Instytut") w piśmie z 20 maja 2019 r. złożyła następujące uwagi w sprawie.

1. Działka o nr ew. [...] z obrębu [...] jest położona na terenach, które są przeznaczone pod funkcje techniczno-produkcyjne. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne naruszy zasadę ładu przestrzennego i zasadę zrównoważonego rozwoju, które powinny stanowić podstawę działań postępowania w sprawach przeznaczenia na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

2. W obszarze analizowanym nie ma działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

3. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinno być zawieszone na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z powodu toczącej się procedury planistycznej. Dla obszaru objętego wnioskiem podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...]

– część I.

Strona postępowania ([...] sp. z o.o. 1 sp. k. z siedzibą w [...]) w piśmie z 23 maja 2019 r. wniosła o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Zarząd Dzielnicy w pismach z 22 sierpnia 2019 r. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] dla Dzielnicy [...] i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz o zaopiniowanie projektu decyzji do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] oraz Wydziału Środowiska dla Dzielnicy [...].

Wydział Ochrony Środowiska wyraził opinię w sprawie w piśmie z 2 września 2019 r. W pkt 2 "Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniem i hałasem" stwierdzono, że (tiret 1) "w trakcie realizacji inwestycji oraz eksploatacji budynków należy tak organizować prace, aby zapewnić jak najlepszy stan akustyczny środowiska, poprzez utrzymanie hałasu poniżej dopuszczalnego".

Biuro Architektury i Planowania Urzędu [...] w piśmie z 26 września 2019 r. stwierdziło, że planowana inwestycja jest sprzeczna z:

1. ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]" przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w zakresie:

– niedotrzymania wskaźników urbanistycznych, w szczególności: wysokiej intensywności zabudowy;

– niedotrzymania standardów urbanistycznych dotyczących infrastruktury społecznej obszaru;

2. ustaleniami projektu planu w zakresie funkcji terenu, na którym przewiduje się lokalizowanie zabudowy.

Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy [...] w piśmie z 1 października 2019 r. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W piśmie stwierdzono m.in. (pkt 3), że obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji należy realizować od strony ul. [...] poprzez jej budowę na odcinku od ul. [...] (działka o nr ew. [...] z obrębu [...], tj. na długości 120 m wraz z budową skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz poprzez wybudowanie zjazdu/ów z ul. [...] na działkę przeznaczoną pod planowaną inwestycję (część obecnie istniejącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...]).

Zarząd Dzielnicy w piśmie z 24 kwietnia 2020 r. zawiadomił o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie oraz o możliwości zgłoszenia przez strony postępowania wniosków i zastrzeżeń.

Instytut w piśmie z 15 maja 2020 r. powtórzył uwagi przedstawione w piśmie z 20 maja 2019 r.

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Do decyzji dołączono cześć graficzną, a także wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną.

Instytut, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Odwołujący się podniósł, że działka o nr ew. [...] położona jest na terenach, które są przeznaczone pod funkcje produkcyjne. Stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w znaczący sposób naruszy zasadę ładu przestrzennego i zasadę zrównoważonego rozwoju oraz dobrego sąsiedztwa. Strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11 i art. 107 K.p.a. Stwierdziła, że szczegółowa argumentacja w wyżej wskazanych kwestiach powinna zostać zawarta w uzasadnieniu decyzji. Podniosła, że w zaskarżonej decyzji brak jest właściwego uzasadnienia i dowodów na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Instytut podniósł ponadto, że wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, w obszarze analizowanym nie ma działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, co narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.").

Odwołujący pokreślił również, że postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 62 u.p.z.p., ponieważ w toku jest postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona zaznaczyła też, że organ pierwszej instancji pominął okoliczności dotyczące natężenia hałasu w miejscu posadowienia przedmiotowej inwestycji, pomijając ponoszony argument, że najbliższym otoczeniem inwestycji będzie zabudowa przemysłowa, co narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Instytutu, zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] lipca 2020 r. nr [...].

Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji dostrzegł, że z obu stron planowanej inwestycji (działki o nr ew. [...] z obrębu [...]) znajdują się działki - m.in. w użytkowaniu wieczystym odwołującego się - z zabudową przemysłowo-usługową. Niemniej, jak stwierdziło Kolegium, w obszarze analizowanym - prawidłowo wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dalej "rozporządzenie") - przy równoległej do ul. [...] ul. [...], na zachód i północny-zachód od terenu wnioskowanej zabudowy, znajduje się zabudowa budynkami wielorodzinnymi, co powoduje, że spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ drugiej instancji wywiódł, że "przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia działki sąsiedniej, przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.". Dla ustalenia warunków zabudowy wystarcza zatem, jak skonstatowało Kolegium, że zabudowa podobna do wnioskowanej, znajduje się w obszarze analizowanym. Nie jest natomiast bezwzględnie konieczne, aby była ona dostępna z tej samej drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., organ drugiej instancji stwierdził, że strona nie udowodniła, iż na terenach sąsiednich dla terenu wnioskowanej inwestycji przekroczone zostały dopuszczalne normy hałasu, co byłoby uciążliwe dla mieszkańców planowanej inwestycji (budynku wielorodzinnego). Nie przedłożono np. informacji na temat ewentualnej decyzji wydanej na podstawie art. 115a ust. 1 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, określającej dopuszczalne poziomu hałasu dla obiektów na sąsiednich działkach z zabudową przemysłowo-usługową. Organ odwoławczy skonkludował, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Następnie Kolegium przywołało treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p., przewidującego możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania w przypadku niepodjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub nieuchwalenia planu, bądź jego zmiany. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie może zostać zawieszone w przypadku zainicjowania procedury planistycznej, jednak nie jest to obligatoryjne, jak w przypadku, gdy dla danego terenu obligatoryjne jest sporządzenie planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie, jak stwierdził organ drugiej instancji, Zarząd Dzielnicy nie zawiesił postępowania w sprawie z powodu wszczęcia procedury planistycznej i brak jest podstaw do kwestionowania tego stanowiska.

Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia, organ drugiej instancji uznał, że zarzuty odwołania są niezasadne.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że dokonał sprawdzenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego je postępowania, nie stwierdzając wad decyzji lub postępowania skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., o co wnosił odwołujący się. Inwestycja, jak skonkludowało Kolegium, jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Instytut, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za spełnione wymagań tzw. dobrego sąsiedztwa, od których uzależnione jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo ich niespełnienia, w szczególności braku działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz niespełnienie wymogów ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji budowlanej;

b. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 73 ust. ust. 1 pkt 2a i 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska skutkujące nieustaleniem przez organ zgodności wydanej decyzji z przepisami odrębnymi regulującymi dopuszczalne natężenie hałasu na analizowanym obszarze;

c. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przekroczeniem granic uznania administracyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 7 w zw. art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, skutkując wydaniem przez organ decyzji na podstawie art. 61 u.p.z.p. pomimo braku podstaw faktycznych;

b. art. 11 w zw. z art. 107 i art. 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że pozbawiło skarżącego możliwości oceny racjonalności przesłanek, na których oparł się organ.

Podnosząc powyższe zarzuty, Instytut wniósł o:

1. uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. znak: [...] oraz uchylenie decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2. zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu, uznawszy rozpoznanie sprawy za konieczne, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Przewodniczący Wydziału VII, który jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, zarządzeniem z 13 lipca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Pojęcie "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" wielokrotnie było przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych. W świetle jednolitej obecnie wykładni powołanego przepisu przesądzającego znaczenia nie dostępność z tej samej drogi publicznej, a kontynuacja zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym. Przyjmuje się, że chociaż z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy. Podnosi się, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu, który przeczy celom u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do drogi równoległej - mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, uwzględniającej dyrektywy celowościowe, wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. także np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, z 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1600/15, z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1133/14, z 20 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 10/11, z 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 582/18 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, należy wskazać, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm. - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływane jako "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki rozumie się przy tym – w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia

- część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W aktach sprawy znajduje się część graficzna wyników analizy, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej "Zarząd Dzielnicy") z [...] lipca 2020 r. nr [...]. Wykreślony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:000 obszar analizowany odpowiada wymogowi wynikającemu z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Front działki objętej wnioskiem (nr ew. [...]) znajduje się od strony ul. [...]. Z niej bowiem odbywać sią ma główny wjazd na działkę. Szerokość frontu działki wynosi 40 m, a jego trzykrotność 120 m. W takiej odległości od każdej z granic działki objętej inwestycją wyznaczono obszar analizowany, który zaznaczono na mapie linią przerywaną. W części graficznej analizy zaznaczono również zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (linie ukośne) i mieszkaniową jednorodzinną (linie poziome) oraz budynki przemysłowe i usługowe (linie pionowe). W oparciu o te dane oraz część tekstową wyników analizy (stanowiącą razem z częścią graficzną załącznik nr 2 do decyzji z [...] lipca 2020 r.) można stwierdzić, że w obszarze analizowanym, pomiędzy działką objętą wnioskiem a ulicą [...] znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy na działce nr ew. [...] w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wzdłuż ulicy [...], na działkach o nr ew. [...] usytuowana jest zabudowa wielorodzinna. Budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany jest również na działce o nr ew. [...], odsuniętej od ulicy [...] w stronę działki objętej wnioskiem. Jest to zabudowa wielorodzinna położona najbliżej tej działki. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajduje się również na działce o nr ew. [...]. Jakkolwiek nie wszystkie z budynków mieszkalnych położonych na działkach o nr ew. [...] w całości zlokalizowane są w granicach obszaru analizowanego, to na podstawie usytuowania tych budynków na mapie oraz podanych w części tekstowej analizy danych dotyczących parametrów, cech i wskaźników zabudowy, można stwierdzić, że stanowią one urbanistyczną całość, tj. zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych od 3 do 5 kondygnacji z dachami płaskimi. Kontynuację tej funkcji zabudowy stanowi zabudowa na działce o nr ew. [...], na której znajdują się budynki mieszkaniowe wielorodzinne (5 i 6 kondygnacji) z lokalami usługowymi. Uwzględniając przy tym, że z § 3 rozporządzenia wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, należało stwierdzić, że organy administracji prawidłowo uwzględniły w analizie także zabudowę, która częściowo znalazła się w graniach obszaru analizowanego.

Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że wykładni normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy dokonywać w taki sposób, by w jak najmniejszym stopniu ograniczała chronione przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jednocześnie przyjmując szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tak aby rozstrzygać powstające w tym zakresie wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3791/18, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1280/19, z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1821/17 - niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnienie w obszarze analizowanym budynków przemysłowych i usługowych per se nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Skoro w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa, której kontynuację może stanowić ta (planowana) objęta wnioskiem [...], to organy administracji nie mały podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Właściwie zatem, w oparciu o przepisy rozporządzenia, przeprowadziły analizę urbanistyczną w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. O ile zabudowa objęta wnioskiem spełni wymagania określone w §§ 4 – 8 rozporządzenia, to stworzy, razem z istniejącą już zabudową mieszkaniową wielorodzinną, urbanistyczną całość.

Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Jak wynika z decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] lipca 2020 r., z uwagi na to, że działki, z którymi sąsiaduje działka inwestycyjna nie są zabudowane, w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, linie zabudowy wyznaczono na części graficznej tej decyzji (załącznik nr 1): obowiązującą – 5 m od projektowanej linii rozgraniczającej ulicy [...]; nieprzekraczalną: - 5 m od projektowanej linii rozgraniczającej ulicy [...].

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzania).

Jak wynika z decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] lipca 2020 r., na analizowanym obszarze wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy wielorodzinnej wynosi od 0,18 do 0,36. Średni wskaźnik wynosi 0,24 i taki przyjęto dla zabudowy objętej wnioskiem.

Organ pierwszej instancji ustalił również, że średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze analizowanym wynosi 58,7 %. Dla zabudowy objętej wnioskiem przyjęto minimalny udział w wysokości 50 % powierzchni działki, bilansowany poza terenem przeznaczonym na układ komunikacyjny wyznaczony liniami rozgraniczającymi. Dopuszczono przy tym 5 % powierzchni biologicznie czynnej na płycie garażu.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Jak wynika z decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] lipca 2020 r., elewacje frontowe obiektów na obszarze analizowanym są zróżnicowane pod względem szerokości, zawierając się w przedziale od 9,0 do 51,0 m. Dla zabudowy objętej wnioskiem przyjęto 20 m z tolerancją 20% od strony ulicy [...]. Przyjęta wartość wynika ze średniej wartości tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

Jak wynika z decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] lipca 2020 r., działki bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem nie są zabudowane. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 10,48 do 19,90 m, zaś średnio 14,20 m. Parametr ten dla zabudowy objętej wnioskiem określono na 16,30 m, nawiązując do zabudowy wielorodzinnej znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie - na działce o nr ew. [...]. Mieści się on między średnią (14,20 m) a maksymalną (19,90 m) wysokością górnej krawędzi elewacji frontowych na obszarze analizowanym.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia).

Jak wynika z decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] lipca 2020 r., w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze analizowanym występują wyłącznie dachy płaskie i taką geometrię przyjęto dla zabudowy objętej wnioskiem.

Opisane powyżej ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalają stwierdzić, że przyjmując je organy administracji nie naruszyły przepisów rozporządzenia, stosując albo zasady ogólne (średnie), albo rozwiązania szczególne, jednakże właściwie uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej.

Teren planowanej zabudowy (działka o nr ew. [...]) posiada dostęp do drogi publicznej (ulica [...]), a [...] dołączyła do wniosku dokumenty potwierdzające możliwość podłączenia planowanej zabudowy do istniejącej sieci energetycznej i ciepłowniczej oraz informację o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Teren inwestycji znajduje się w granicach administracyjnych [...]. Tym samym spełnione zostały warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidziane przez art. 61 ust. 1 pkt 2 - 4 u.p.z.p.

Nie znajduje oparcia w przepisach prawa argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania, że wydane w sprawie decyzje są niezgodne z przepisami odrębnymi, a konkretnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej powoływana jako "P.o.ś.") w zakresie ochrony przed hałasem.

Zgodnie z wymienionymi w skardze art. 73 ust. 1 pkt 2a i pkt 2b P.o.ś., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją (pkt 2a), strategicznych map hałasu (pkt 2b).

Obowiązek uwzględniania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczeń wynikających ze strategicznych map hałasu wprowadzono z dniem 14 listopada 2019 r., mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 2087 ze zm.). Zgodnie z art. 118 ust. 3 P.o.ś., strategiczne mapy hałasu są sporządzane przez zarządzających głównymi drogami, głównymi liniami kolejowymi lub głównymi lotniskami oraz prezydentów miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, w oparciu o dane dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego oraz są niezwłocznie zamieszczane na ich stronach internetowych. Jak wynika z art. 118 ust. 4 P.o.ś., strategiczne mapy hałasu sporządza się co 5 lat, w terminie do dnia 30 czerwca. Stosownie jednak do treści art. 4 powołanej wyżej ustawy nowelizującej, strategiczne mapy hałasu są sporządzane po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Na dzień wydania zaskarżonej dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy Prezydent [...] nie sporządził strategicznej mapy hałasu [...]. Z akt sprawy nie wynika też (zresztą nie podnosi tego sam skarżący), by korzystając z kompetencji wynikającej z art. 118b ust. 1 P.o.ś. ("Rada powiatu może, w drodze uchwały, wyznaczyć obszary ciche w aglomeracji lub obszary ciche poza aglomeracją, uwzględniając szczególne potrzeby ochrony przed hałasem tych obszarów i podając wymagania zapewniające utrzymanie poziomu hałasu co najmniej na istniejącym poziomie"), Rada [...] wyznaczyła na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar cichy w aglomeracji.

Trafnie natomiast organ drugiej instancji zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu nie przedstawiono dowodu wskazującego na to, że działalność znajdujących się w sąsiedztwie objętej wnioskiem działki obiektów usługowych lub przemysłowych powoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Skarżąca nie przedstawiła w szczególności decyzji wydanej na podstawie art. 115a P.o.ś., zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.

Przypominając, że przedmiotem zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, należy ponadto zauważyć, że na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, przy projektowaniu, zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę, uczestnicy tego procesu inwestycyjnego i organy administracji architektoniczno-budowlanej będą związani przepisami działu IX ("Ochrona przed hałasem i drganiami") rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Stosownie do treści zawartego w tym dziale § 323 ust. 1, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Zgodnie z kolei z § 323 ust. 2 pkt 1, pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem zewnętrznym przenikającym do pomieszczenia spoza budynku.

Opisane wymogi, jak nadmieniono, odnoszą się jednak do etapu projektowania i budowy obiektu budowlanego, zaś powołane przepisy nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Chybiona jest także ocena skarżącego dotycząca konieczności zawieszenia powstępowania wszczętego wnioskiem [...] z uwagi na przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] – część I.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Brzmienie zdania pierwszego powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, na jak długo możliwe jest zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – "na czas nie dłużysz niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy". Pozwala ono także stwierdzić, że organ administracji nie ma obowiązku zawiesić postępowanie w każdej sytuacji, gdy stwierdzi, że dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważanie, czy w takiej sytuacji zawieszenie postępowania jest zasadne (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2441/13, z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1854/16, z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2685/15 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2020 r. wyjaśnił, dlaczego nie znalazł podstaw do zwieszenia postępowania pomimo rozpoczęcia postępowania planistycznego. Stwierdził, że postępowanie to znajduje się dopiero na początkowym etapie, a w toku przeprowadzonego przezeń postępowania projekt planu miejscowego nie został przygotowany do wyłożenia do publicznego wglądu. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska zarządu dzielnicy, czemu również dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ocenę tę podziela również Sąd. Od podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji ([...] września 2009 r.) do czasu złożenia przez [...] wniosku o ustalenie warunków zabudowy (7 lutego 2019 r.) upłynęło prawie dziewięć lat i pięć miesięcy, a postępowanie planistyczne nadal pozostawało na etapie poprzedzającym wyłożenie projektu do publicznego wglądu. Decyzję organu pierwszej instancji wydano po kolejnych piętnastu miesiącach, w których nie uchwalono planu miejscowego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że organ administracji zasadnie nie skorzystał z możliwości zawieszenia postępowania, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo wszczętej procedury planistycznej, było prawidłowe.

Konkludując, w ocenie Sądu kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Sąd nie stwierdził, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W przekazanych Sądowi aktach znajdują się wszystkie dowody, które były niezbędne do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem [...]. W toku postępowania przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Zostały one poddane ocenie Sądu i z podanych wyżej względów uznano je za stanowiące wystarczającą podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przed wydaniem decyzji organ administracji uzyskał niezbędne uzgodnienia i opinie opisane w części sprawozdawczej uzasadnienia. Umożliwił stronom postępowania zgłaszanie wniosków i zastrzeżeń. Skarżąca oraz [...] sp. z o.o. [...] sp. k. zajęły stanowiska w sprawie, do których Zarząd Dzielnicy odniósł się w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2020 r. (str. 8). W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący podniósł te same zastrzeżenia, które następnie stały się podstawą zarzutów skargi do Sądu. Organ odwoławczy prawidłowo uznał te zastrzeżenia za niestanowiące podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji w sposób wystarczający do ustalenia, jakimi przesłankami się kierował. To, że skarżący nie podziela stanowiska organów administracji co do znaczenia podniesionych przez niego okoliczności dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie świadczy o tym, że organy te dopuściły się naruszeń art. 7, art. 11 lub art. 77 § 1 K.p.a. To, że argumentacja zawarta w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie satysfakcjonuje skarżącego, który uważa, że w sprawie nie ziściły się przesłanki ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza, że uzasadnienia te nie czynią zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.