Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 41/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 § 4, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 185
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2133/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lipca 2020 r. nr GZ.rn.625.1.2018 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. M. na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2021 r., I SA/Wa 2133/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 lipca 2020 r. nr GZ.rn.625.1.2018 w przedmiocie reformy rolnej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 14 sierpnia 2015 r., sprecyzowanym w piśmie z 26 października 2015 r., A.G. wystąpiła o stwierdzenie, że nieruchomość ujęta w księdze wieczystej D. tom [..] wykaz [..], w ob. D., gm. R., obejmująca aktualne działki nr [..]-[..] stanowiąca b. własność A.G., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej: dekret). W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że nieruchomość nie spełniała wymogów określonych w przepisach dekretu ze względu na to, że duża część nieruchomości stanowiła tereny leśne, nieprzeznaczone do produkcji rolnej. Ponadto, na terenie nieruchomości znajdował się dworek służący do celów mieszkalnych, co wykluczało możliwość wykorzystania tej części do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Pełnomocnik wnioskodawcy wielokrotnie powoływał się na wykaz rozrachunkowy nabywców rozparcelowanego majątku G. z 3 stycznia 1947 r., stanowiący, że teren zalesiony wynosił 51,02 ha, co wg niego potwierdza tożsamą powierzchnię użytków leśnych w dacie wejścia w życie dekretu. Natomiast zeznania świadków, przeprowadzone w trakcie postępowania, potwierdzają dokonanie zalesień w końcu lat 50-tych innych obszarów.

Pełnomocnik Nadleśnictwa S. w piśmie z datą wpływu 5 lipca 2017 r., stwierdził, że objęty postępowaniem majątek spełniał kryteria obszarowe, o których mowa w dekrecie. W jego ocenie, dwór stanowił centrum zarządzania majątkiem, co wynika z zeznań wskazanych przez Nadleśnictwo świadków, a dokumenty zgromadzone przez Wojewodę Wielkopolskiego potwierdzają, że kompleks leśny miał obszar ok. 7 ha, inaczej niż podaje wnioskodawca. Mała powierzchnia lasów nie pozwalała na prowadzenie odrębnej gospodarki leśnej, a raczej jest dowodem na ścisłe ich powiązanie z gospodarstwem rolnym. Materiał z nich pozyskiwany mógł bowiem służyć jako opał i surowiec budowlany.

Decyzją z 16 listopada 2017 r., nr SN-IV.7515.62.2014.6, Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda) orzekł w pkt 1) że grunty położone w ob. D., gm. R., określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z 27 stycznia 1937 r., stanowiącym załącznik do orzeczenia Starosty Powiatowego K. z 18 stycznia 1939 r. jako "park" oraz "las istniejący", nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu; w pkt 2) odmówił stwierdzenia, że ww. nieruchomość w pozostałym zakresie nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że dwór wraz z parkiem położony na terenie oznaczonym jako "park'" na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z 27 stycznia 1937 r., stanowił część mieszkalno-reprezentacyjną, niepodlegającą przejęciu na podstawie przepisów dekretu. Również użytki określone na powyższym planie jako "las istniejący" nie zostały przejęte zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, nie były bowiem związane z produkcją rolną majątku. Natomiast pozostałe grunty objęte żądaniem, nieoznaczone jako "park" lub "las istniejący", w chwili przejęcia posiadały charakter rolny lub ściśle związany z prowadzeniem gospodarki rolnej, a co za tym idzie spełniały przesłanki dekretu i zostały przejęte zgodnie z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody zostało wniesione przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. w zakresie jej pkt. 1. oraz przez A.G. w zakresie jej pkt. 2.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) decyzją z 21 lipca 2020 r. w pkt. 1 uchylił decyzję Wojewody z 16 listopada 2017 r. w całości; w pkt. 2 orzekł, że grunty położone w ob. D., gm. R., określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z 27 stycznia 1937r., jako "park", stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu; w pkt. 3 orzekł, że grunty położone w ob. D., gm. R., określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z 27 stycznia 1937 r., jako "drogi-podwórza"; "las istniejący" oraz "do zalesienia", stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w sprawie została spełniona przesłanka normy obszarowej określona w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, łączna powierzchnia nieruchomości przekraczała bowiem 100 ha. W odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, prawodawca nie dokonywał rozróżnienia dotyczącego użytków rolnych – art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Można by zatem stwierdzić, że skoro przejęty majątek spełniał normy obszarowe określone w dekrecie, to przeszedł w całości na cele reformy rolnej bez względu na to, jaki charakter miały wchodzące w jego skład nieruchomości. Jednakże, zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, organ orzekający, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ale ocenia, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w całości bądź w części). Restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą na cele reformy rolnej mogą zostać przeznaczone wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom określonym w art. 1 zdanie drugie dekretu. Dlatego do czasu dokonania tej oceny nie można wszystkich gruntów wchodzących w skład majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Przy czym w trakcie dokonywania, na podstawie § 5 rozporządzenia, oceny podpadania pod przepisy dekretu nieruchomości, należy wnikliwie przeanalizować przeznaczenie konkretnych działek w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa i uwzględnić ich faktyczne wykorzystanie. W uzasadnieniu wniesionego wniosku podkreślono, że nieruchomość nie spełniała wymogów określonych w przepisach dekretu ze względu na to, że duża część nieruchomości stanowiła tereny leśne nieprzeznaczone do produkcji rolnej. Ponadto, na terenie nieruchomości znajdował się dworek, służący do celów mieszkalnych, co wykluczało możliwość wykorzystania tej części do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Dwór wraz z parkiem, wchodzący w skład majątku, należącego do A.G. położony był na gruntach określonych jako "park" na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego, stanowiącym załącznik do orzeczenia Starosty Powiatowego K. z 18 stycznia 1939 r. i obejmował część parcel nr [..], [..]. Takie określenie oznacza, że parcele te nie miały charakteru rolniczego, konieczne w ocenie Ministra jest więc zbadanie, czy ta część nieruchomości ziemskiej pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości. Powołany wyżej plan rozgranicza teren parkowy od podwórza gospodarczego, co potwierdza przesłuchana w charakterze świadka C.M. W ocenie świadków właściciel sam zarządzał majątkiem i wydawał polecenia pracownikom rolnym. Organ I instancji stwierdził, że w postępowaniu nie pozyskano dowodów jednoznacznie świadczących o tym, że zarządzanie majątkiem odbywało się na terenie zespołu dworsko-parkowego. Przy piśmie z 2 grudnia 2015 r., Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków w Poznaniu Delegatura w K. przesłał dwa dokumenty, opisujące folwark G., tj. protokół z oględzin zespołu folwarcznego w G. z 14 lutego 2001 r. oraz protokół z lustracji zespołu dworsko-parkowo-folwarcznego w G. z 3 września 2003 r. Oba dokumenty określają jakie zabudowania wchodziły w skład majątku (dwór z przybudówką, magazyn gospodarczy, obora I, II, III, magazyn), lecz jest to opis na dzień sporządzenia, brak jest jakichkolwiek opisów historycznych. Zeznania świadków są rozbieżne w kwestii granic parku, jak również położenia budynków gospodarczych. Jednakże na stronie internetowej Wojskowego Instytutu Geograficznego znajdują się mapy dokładnie obrazujące układ budynków. Minister podkreślił, że mapy te potwierdzają, że kompleks dworsko-parkowy oraz podwórze gospodarcze funkcjonowały wprawdzie w ścisłym sąsiedztwie, lecz były od siebie oddzielone. Na terenie dworsko-parkowym oprócz dworu nie było żadnego innego budynku. Dlatego też podzielono zdanie Wojewody, że granice uwidocznione na planie z 1937 r. najbardziej oddają stan faktyczny na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie Ministra zespół dworsko-parkowy nie służył produkcji rolniczej i funkcjonował bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej, a część wykorzystywana do tej produkcji mogła funkcjonować bez zespołu pałacowego. Zespół dworsko-parkowy miał charakter mieszkalny. Postępowanie dowodowe nie wykazało, aby właściciel majątku zarządzał gospodarstwem z dworu i aby we dworze były wydzielone, odrębne pomieszczenia przeznaczone na potrzeby sprawowania zarządu przez właściciela. Sporny zespół dworsko-parkowy pełnił funkcję mieszkalną, w żaden sposób nie był organizacyjnie, czy też funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią nieruchomości, stanowiącą gospodarstwo rolne, zaś wszelka działalność rolnicza odbywała się poza tą nieruchomością. Zespół ten mógł funkcjonować samodzielnie bez gospodarstwa rolnego, służąc jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela. Ponadto Minister wskazał, że organ I instancji prawidłowo przyjął obszar lasów na dzień 13 września 1944 r. na podstawie mapy, stanowiącej załącznik do orzeczenia Starosty Powiatowego z 18 stycznia 1939 r., gdzie część parcel nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] oznaczono jako "las istniejący". Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdził, że użytki leśne, oznaczone na planie jako "las istniejący", niezwiązane były z produkcją rolną majątku, zostały tym samym bezzasadnie przejęte na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie odnaleziono bowiem dowodów, które wskazywałyby na ścisłe powiązanie tych gruntów z prowadzoną w majątku działalnością rolniczą. W związku z tym organ I instancji uznał, że grunty majątku G., w zakresie oznaczonym na planie jako lasy, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Stwierdzono, że las o takiej powierzchni, jako część składowa majątku ponad 200-hektarowego, podlegał przejęciu w trybie reformy rolnej. Nieruchomość ziemska objęta wnioskiem miała typowo rolniczy charakter, co potwierdza treść protokołu z 28 maja 1945 r. oraz dokument zatytułowany jako "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – stan na dzień 31 grudnia 1948 r."

Zdaniem Ministra, wnioskodawcy nie udowodnili w żaden sposób, aby użytki leśne stanowiły odrębne przedsiębiorstwo, służące działalności produkcyjnej lub handlowej, która nie byłaby działalnością rolniczą. Nie można zatem wykluczyć, że stosunkowo niewielki kompleks lasu stanowił zaplecze dla części stricte rolniczej, dostarczając surowca, np. na budowę zagród dla zwierząt gospodarskich czy tworzenie ogrodzeń/płotów lub szop na narzędzia. Trudno wyobrazić sobie, by w tak dużej nieruchomości, właściciel nie posiadał choćby kilkuhektarowego zalesienia, które służyłoby potrzebom pozostałych gruntów. Objęty wnioskiem las przynależał do majątku opartego na działalności rolniczej i o ile nie był z nią bezpośrednio powiązany, to spełniał wobec gruntów wykorzystywanych rolniczo funkcje zaopatrzenia. Pozwalał bowiem właścicielowi na pewną niezależność w pozyskiwaniu drewna, bez konieczności jego odpłatnego nabywania. Ta część nieruchomości, stanowiąca b. własność A.G., podlegała zatem przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Odnośnie nieruchomości określonej jako: parcele nr [..], [..] – w części oznaczonej jako "drogi-podwórza", parcele nr [..], [..], [..] – w części oznaczonej jako "do zalesienia", parcele nr [..], [..], [..] – w części bez szczegółowego oznaczenia na planie z 1937 r. oraz parcele nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..],[..], [..] Minister podzielił stanowisko Wojewody, że podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Parcele nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] użytkowane były rolniczo, co wynika bezpośrednio z matrykuły oraz planu z 1937 r., parcele nr [..] i [..] częściowo stanowiły podwórze gospodarcze, stąd też były ściśle powiązane z prowadzeniem działalności rolniczej, podobnie jak parcele nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..]. Parcela nr [..] w art. 108 matrykuły oznaczona została jako las, jednakże nie znajduje to potwierdzenia na planie z 1937 r. czy też w innych dokumentach. Ponieważ parcela ta stanowiła część większego kompleksu użytkowanego rolniczo uznano, że również ta część nieruchomości stanowiła nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym. Organ I instancji prawidłowo przyjął, że w realiach niniejszej sprawy było możliwe funkcjonowanie majątku bez części dworsko-parkowej. Natomiast pozostała część nieruchomości objęta wnioskiem, obejmująca lasy, drogi, podwórze gospodarcze i parcele użytkowane rolniczo, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M.M. (dalej: skarżący) zarzucił rażące naruszenie prawa, bowiem decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 i 107 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskutek niezasadnego przyjęcia, że grunty określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z 27 stycznia 1937 r. jako las istniejący oraz do zalesienia podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a grunty określone jako las istniejący stanowiły zaplecze dla części rolniczej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja Ministra została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że skierowana została do osoby nieżyjącej – A.G., która zmarła w dniu [..] marca 2020 r. w Warszawie (por. nadesłany do akt sąd. odpis zupełny aktu zgonu z [..] marca 2020 r., nr [..].

Sąd I instancji wyjaśnił, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Powyższe oznacza, że zmarła w dniu [..] marca 2020 r. A.G., nie mogła być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra z 21 lipca 2020 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy Minister posiadał informację w tym zakresie. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową.

W skardze kasacyjnej Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżona decyzja organu obarczona była wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nawet w przypadku śmierci wszystkich stron postępowania przed wydaniem decyzji, o czym nie wiedział organ, osoby będące spadkobiercami mogą powoływać się na ustalenia i skutki wynikające z tej decyzji. Przy czym w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że jednak spadkobiercy zmarłej strony o decyzji dowiedzieli się, nie ma dowodów co najwyżej na datę, z jaką powzięli informację o toczącej się sprawie. Z dokumentów wynika, że zgłaszającym śmierć był skarżący. Zgłoszenie zgonu nastąpiło w dniu [..] marca 2020 r., a zgon jeden dzień wcześniej. Wynika z tego, że skarżący miał bardzo szybką informację o zgonie, a że składał zawiadomienie, prawdopodobnie pozostawał on w bliskich relacjach ze zmarłą stroną. Ewentualna przesłanka np. wznowienia postępowania, także nie będzie miała zastosowania. Wreszcie skarżący udzielił pełnomocnictwa temu samemu pełnomocnikowi, a w skardze nie jest podany adres do doręczeń skarżącego. Skarżący jest przy tym synem zmarłej strony i to jedynym, ponieważ spadek przypadł mu na podstawie ustawy. Tak więc należy przypomnieć, że śmierć strony w przypadku nie każdej decyzji administracyjnej prowadzi do konieczności stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 681/19). Śmierć jednej ze stron w niniejszej sprawie nie powinna powodować konieczności stwierdzenia nieważności z uwagi na charakter decyzji Ministra. Sąd I instancji nie rozprawił i nie odniósł się do argumentów wskazanych przez organ, jak również przez Lasy Państwowe, a dotyczących braku możliwości zastosowania przesłanki nieważności do zaskarżonej decyzji. Sąd jedynie stwierdził, że pogląd o konieczności stwierdzenia nieważności jest dominujący i z tym należałoby się w zasadzie zgodzić. Tym niemniej Sąd nie dokonał rozprawy nad charakterem decyzji, której nieważność stwierdził, lecz jedynie na podstawie ogólnego stwierdzenia poprzestał na stwierdzeniu nieważności decyzji. Tymczasem zarówno decyzja Wojewody, jak również Ministra mają szczególny charakter, ze względu na który śmierć strony nie ma istotnego znaczenia. Decyzja Ministra stwierdza bowiem jedynie, że wymienione w niej nieruchomości podpadały albo nie podpały pod działanie przepisów dekretu. Decyzja odnosi się więc do gruntu, a adresatem tej decyzji będzie każdorazowy następca prawny osoby, która była w 1944 r. właścicielem tych gruntów. Należy także wskazać, że skarżący złożył skargę do Sądu, przez to można przyjąć, że następca prawny wiedział o treści tej decyzji, skoro ją zaskarżył. Tym samym jego prawo do obrony nie zostało naruszone, to zaś tym bardziej uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Skarżący jest także jedynym następcą prawnym zmarłej. Śmierć strony, tak jak w niniejszej sprawie, powoduje nie nieważność decyzji, ale to, że w miejsce zmarłej strony wstępują jej następcy prawni. To właśnie następca prawny zmarłej strony w niniejszej sprawie złożył skargę do sądu i uczestniczy w postępowaniu, co przemawia po pierwsze za tezą, że jego prawo do obrony całkowicie nie uległo osłabieniu – skoro zapoznał się z decyzją i udzielił pełnomocnictwa do złożenia skargi. Po drugie, że zaskarżona decyzja Ministra jest typową decyzją dotyczącą rzeczy, a nie dotyczy uprawnień osobistych zmarłej strony. Przemawia to za brakiem możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie zachodzi bowiem i nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy nie zostały zakwestionowane. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek osoby, która przed wydaniem decyzji organu II instancji zmarła. Postępowanie to dotyczyło weryfikacji, czy nieruchomość stanowiąca własność A.G. podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a zatem czy przeszła w trybie tego dekretu na własność Państwa. Interes prawny w takim postępowaniu miał poprzedni właściciel nieruchomości, a wobec jego śmierci, mają go jego następcy prawni. Na wniosek następczyni prawnej zostało postępowanie wszczęte, z jej odwołania zostało też uruchomione postępowanie odwoławcze. Do rozważenia zatem pozostaje, jak śmierć strony tego rodzaju postępowania w jego toku wpływa na ważność wydanej decyzji.

Katalog przesłanek nieważności decyzji jest zamknięty, art. 156 § 1 k.p.a. nie zawiera przy tym samodzielnej przesłanki nieważności polegającej na wydaniu decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania. Skutek nieważności łączony jest z faktem skierowania decyzji do osoby zmarłej, co kwalifikowane jest w kategorii rażącego naruszenia prawa. Taką też podstawę nieważności decyzji przyjął Sąd I instancji.

Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312). Warunki te oznaczają, że ocena skutków śmierci strony postępowania musi być prowadzona z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, nie może mieć charakteru rutynowego, albowiem nie każdy przypadek będzie automatycznie skutkował nieważnością decyzji.

Za uzasadniony przypadek rażącego naruszenia prawa, także ze względu na powstałe skutki, należy uznać skierowanie decyzji do osoby zmarłej, gdy decyzja ta w rozstrzygnięciu bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osoby zmarłej, w szczególności zaś dotyczy praw i obowiązków osobistych. Taka decyzja nie powinna pozostawać w obrocie prawnym, jeżeli adresat decyzji i podmiot praw i obowiązków nakładanych decyzją nie ma zdolności prawnej, to jest to przesłanka nieważności decyzji.

Inaczej jednak sytuacja wygląda w przypadku decyzji, których przedmiotem nie jest bezpośrednie ukształtowanie osobistych uprawnień bądź obowiązków administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków względem rzeczy. W tym przypadku, w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia, natomiast w drugim nie ma takich konsekwencji. Ustalenie rażącego naruszenia prawa w tym drugim przypadku wymaga zatem oceny stopnia naruszenia, ustalenia jego kwalifikowanego charakteru także ze względu na wywołane taką decyzją skutki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że nie można zmienić kwalifikacji wadliwości materialnoprawnej (nieważności postępowania) na wadliwość procesową, uzasadniającą wznowienie postępowania (B. Adamiak: Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/2, poz. 105, s. 116). Nie oznacza to jednak, że także w tym przypadku wydanie decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i rodzi bezwzględnie skutek nieważności decyzji. Skutek taki może zaistnieć, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym wywołanie skutków nie dających się zaakceptować.

Stanowisko Sądu I instancji pozbawione jest tego rodzaju rozważań względem kontrolowanej decyzji, co świadczy o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Decyzja organu II instancji została wydana po rozpoznaniu odwołania A.G. i na tę okoliczność nie ma wpływu późniejszy zgon strony. Decyzją orzeczono o statusie poszczególnych nieruchomości, co wywiera skutek względem każdoczesnych następców prawnych poprzedniego właściciela. Organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a skarga na decyzję została wniesiona przez następcę prawnego zmarłej strony. Te okoliczności w pierwszej kolejności powinny być wzięte pod rozwagę przy ocenie, czy okoliczności wydania decyzji spełniają kryteria rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono jak w pkt 2. sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.