Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 303/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, ust. 3, art. 154 ust. 4, ust. 6, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 1, art. 139 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi "N." Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania "N." Sp. z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki -, na terenie powiatu m. G. – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Decyzję powyższą wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] marca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki, na terenie powiatu m. G., na okres obowiązywania umowy od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. W ogłoszeniu wskazano, iż wartość zamówienia może być nie większa niż 3.675.700 zł na cały okres rozliczeniowy.

Wpłynęło 35 ofert, w tym oferta "N." Sp. z o.o. z siedzibą w G., daje zwanego stroną skarżącą.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja przyjęła do dalszego postepowania 34 oferty. W toku prac prowadzonych w części niejawnej, przy pomocy systemu informatycznego komisja konkursowa sporządziła ranking otwarcia na podstawie złożonych i wczytanych zapytań ofertowych.

Z rankingu otwarcia wynika, że oferta złożona przez stonę skarżącą zajęła 25 pozycję. Ofeta uzyskała 56,801 pkt, w tym za: ofertę cenową – 15 pkt, ciągłość – 10 pkt, jakość – 21,801 pkt, dostępność – 10 pkt.

Komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. W dniu [...] maja 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła ze strona skarżącą negocjacje, w wyniku których ustalono cenę jednostkową za punkt w wysokości 8,90 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze 9.100 punktów.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania wybrała oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

W rankingu końcowym strona skarżąca, zajmując 28 pozycję, uzyskała łączną liczbę punktów oceny w wysokości 56,801 punktu, w tym za: ofertę cenową – 15 pkt, ciągłość – 10 pkt, jakość – 21,801 pkt, dostepność – 10 pkt.

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia 16 czerwca 2010 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano 27 oferty (miejsca wykonywania świadczeń) z punktacją na poziomie od 77,955 do 57,582. Oferta strony skarżącej nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert uzyskując zbyt niską liczbę punktów.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 strona skarżąca, na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach, złożyła odwołanie,. W odwołaniu postawiła zarzut niezgodności postępowania konkursowego z zasadami: równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, dbałości o dobro pacjenta, ekonomiki świadczeń, poszanowania interesów prawnych i finansowych świadczeniodawców. Postawiła także zarzut niezastosowania art. 134 ww. ustawy.

Strona skarżąca podniosła, iż ani w ogłoszeniu konkursu ofert, ani w trakcie negocjacji, które odbyły się w dniu [...] maja 2010 r. komisja konkursowa nie przekazała jej na piśmie informacji o cenie oczekiwanej dotyczącej przedmiotowych świadczeń, co tym samym uniemożliwiło jej prawidłową ocenę swojej oferty i uczyniło prowadzone negocjacje całkowicie bezcelowymi. biorąc pod uwagę przyjęte zasady punktacji ofert, tj. znikomą ilość punktów (w okolicach ledwie 1, 2 punktu.) za jakość usług, personel, sprzęt, dostępność itp., przy jednoczesnym przyznaniu 15 punktów za zaoferowanie ceny oczekiwanej (bez jej znajomości) i aż 30 punktów za zaoferowanie ceny o 10% niższej niż oczekiwana, opisane w zdaniu poprzednim zaniedbanie uniemożliwiło w zasadzie stronie skarżącej (świadczącemu usługi na najwyższym poziomie, przy użyciu nowoczesnych, kosztownych nowych urządzeń obsługiwanych przez wysoko wykwalifikowany a przy tym kosztowny personel) konkurowanie drastycznie tanimi ofertami, o zaniżonej wręcz sztucznie cenie, podmiotów świadczących usługi na dużo gorszym, a co za tym idzie niekorzystnym dla pacjentów poziomie. Ponadto kiedy dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca przez swojego pracownika zwyczajowo zadzwoniła do organu z żądaniem renegocjacji ceny, w tym w celu jej dalszego obniżenia, stanowczo jej odmówiono, nie podając żadnych powodów tej decyzji. Co prawda w kolejnych dniach odbyło się istotnie spotkanie strony skarżącej z organem, jednak nie dotyczyło ono renegocjacji ceny, a jedynie swoistej zapowiedzi wyników konkursu, niekorzystnych dla skarżącej, z zaoferowaniem umowy na bardzo niekorzystnych warunkach.

Strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z jej wiedzą komisja konkursowa umożliwiła niektórym oferentom, na wniosek oferenta bądź z własnej inicjatywy, dodatkowe negocjacje pomimo podpisania wcześniej protokołu końcowego. W opinii skarżącej nie ma przepisu prawa, który umożliwia przeprowadzenie takiej procedury. Tym samym takie działanie, które świadczy o zróżnicowanym traktowaniu oferentów oraz stosowaniu nieprzewidzianych przepisami procedur i to jedynie w stosunku do niektórych oferentów, należy uznać za rażąco niezgodne z przepisami prawa. Na skutek takiego nadzwyczajnego premiowania zaniżonych cen za usługi, wybrane zostały oferty świadczeniodawców bez doświadczenia i bez sprzętu, z zapewnieniem jedynie, iż stosownymi zasobami dysponować będą w późniejszym czasie, co stoi w jawnej sprzeczności z dbałością o dobro pacjenta.

Wskazała także, iż w wyniku rozstrzygnięcia konkursu doszło do całkowitej zmiany rozmieszczenia w województwie [...] punktów medycznych udzielających przedmiotowych świadczeń. Tym samym często poważnie schorowani pacjenci, osoby starsze lub o ograniczonej możliwości przemieszczania się szukać będą musieli pomocy w nowych, nieznanych miejscach, często znacznie oddalonych od ich miejsca zamieszkania, a przez to albo faktycznie niedostępnych, albo generujących znaczne koszty dojazdów.

Podniosła, iż taki wynik postępowania konkursowego stanowi również o braku dbałości o interesy prawne i finansowe świadczeniodawców, w tym strony skarżącej. Na spotkaniu w dniu [...] kwietnia 2010 roku w W. wywołanym zaniepokojeniem skargami pacjentów w związku z odmową rejestrowania pacjentów na okres po czerwcu 2010 roku, Pani Dyrektor B. K. zapewniała o faktycznym, jeśli nie formalnym, przedłużeniu obowiązujących kontraktów na miesiące kolejne i wzywała do rejestrowania pacjentów. W obecnym stanie wielu z tych pacjentów będzie zmuszona szukać pomocy w innych placówkach. Ponadto strona skarżąca wskazała, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ w Polsce jako jedyny w Polsce rozpoczął i przeprowadził w pierwszej połowie 2010 r. postępowania konkursowe.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie strony skarżącej. Organ podniósł, że Komisja dołożyła wszelkich starań, żeby oferenci podczas postępowania konkursowego otrzymywali od komisji konkursowej takie same informacje i żeby postępowanie komisji w stosunku do każdego z oferentów było jednakowe. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełniali warunki wymagane przepisami prawa wskazanymi w ogłoszeniu o konkursie, został sporządzony ranking końcowy zawierający wszystkie nieodrzucone oferty, uszeregowane zgodnie z uzyskaną łączną liczbą punktów oceny z części niecenowej i cenowej. Następnie dokonano wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości postępowania określonym w ogłoszeniu. Strona skarżąca otrzymała 56,801 punktów, a ostatnia oferta, która została wybrana do realizacji świadczeń, otrzymała 57,582 punktów.

Strona skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2010 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji,. Powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2010r., jednocześnie wskazała, że organ w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do nich.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2010 r nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia dla sprawy okoliczności, a treść decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia na podniesione w treści odwołania zarzuty przez stronę skarżącą.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie strony skarżącej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że omawiany konkurs został ogłoszony zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy o oświadczeniach. W złożonej na postępowanie ofercie strona skarżąca zamieściła podpisane oświadczenie mówiące, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania, tym samym potwierdził, że zna kryteria oceny ofert. Komisja konkursowa przed rozpoczęciem negocjacji informowała każdego z oferentów o cenie oczekiwanej; dodatkowo tę informację o podaniu ceny oczekiwanej wpisywano do obustronnie podpisanego protokołu negocjacyjnego. Komisja konkursowa badała każdą ofertę pod kątem wystąpienia ceny rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu zamówienia i nie dopatrzyła się takiej oferty w tym postępowaniu. Organ wskazał, że spotkanie z czerwca 2010 r. na które powołuje się skarżąca w treści swojego odwołania nie dotyczyło postępowania, od którego przedmiotowe odwołanie wniosła. Organ wyjaśnił, że komisja konkursowa, co do zasady, nie prowadziła dalszych negocjacji po podpisaniu protokołu końcowego. Wyjątkiem była sytuacja, w której oferent, który miał już podpisany protokół końcowy, ale złożył wniosek z prośbą o kolejne negocjacje, które miałyby na celu dalsze obniżeniu wartości punktu (i zapis ten widniał w piśmie oferenta). W takim przypadku komisja przychylała się do wniosku oferenta, o ile status postępowania na to pozwalał (tzn. nie wygenerowano jeszcze rankingu końcowego i nie były znane ostateczne miejsca poszczególnych ofert w rankingu). Po zakończeniu wszystkich negocjacji i wygenerowaniu rankingu końcowego komisja nie zgadzała się na dodatkowe negocjacje z inicjatywy oferenta i taka sytuacja miała miejsce w sytuacji opisanej przez stronę skarżącą. Natomiast już po wygenerowaniu rankingu końcowego, w celu wykorzystania całej kwoty postępowania, Komisja w przypadkach, w których uznała celowość takiego działania, zapraszała oferenta lub oferentów (jeśli mieli tę samą liczbę punktów oceny), którzy znajdowali się w rankingu końcowym tuż "pod linią odcięcia". W takim wypadku proponowano oferentowi lub oferentom zmniejszenie liczby punktów, tak aby mogli zostać wybrani w tym postępowaniu. Jeśli oferent nie wyrażał zgody na tę propozycję, protokół końcowy nie ulegał zmianie. Postępowano tak tylko w przypadku zakończenia wcześniej wszystkich negocjacji z oferentami w danym postępowaniu (tj. po podpisaniu wszystkich protokołów końcowych). Po wygenerowaniu rankingu końcowego, podczas tych dodatkowych negocjacji z inicjatywy Komisji, Komisja nie wyrażała już zgody na negocjacje w zakresie ceny, gdyż oferent znał swoją pozycję w rankingu Komisja wyjaśniając konieczność przeprowadzenia tych dodatkowych negocjacji informowała oferenta o jego sytuacji), a zatem negocjacje w zakresie ceny (mogące prowadzić do zmiany kolejności w rankingu) naruszałyby postanowienia art. 134 ustawy.

Ponadto podniesiono, że organ I instancji bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta (art. 152 ustawy o świadczeniach)w wyniku naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. W związku powyższym, pozostałe zarzuty zawarte w treści odwołania nie były brane pod uwagę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Od ww. decyzji organu I instancji z dnia 30 września 2010 r. strona skarżąca, działając na podstawie art. 154 ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach, złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponownie podniosła, że komisja konkursowa nie przekazała jej na piśmie informacji o cenie oczekiwanej dotyczącej przedmiotowych świadczeń, oraz że opisane zasady punktacji uniemożliwiły jej konkurowanie z drastycznie tanimi ofertami o zaniżonej cenie. Ponadto w jej ocenie w uzasadnieniu decyzji I instancji przyznano, że komisja konkursowa umożliwiła niektórym oferentom, na wniosek danego oferenta bądź z własnej inicjatywy, dodatkowe negocjacje nie tylko pomimo podpisania wcześniej protokołu końcowego, ale nawet po wygenerowaniu rankingu końcowego. Co prawda owe dodatkowe negocjacje dotyczyły jedynie ceny, lecz miały one miejsce co do zasady. Przedmiot tych negocjacji miał znaczenie drugorzędne skoro tak czy inaczej prowadziły one do zmiany alokacji środków pieniężnych wśród niemerytorycznie wybranych podmiotów biorących udział w konkursie. Doszło do jawnego i jaskrawo niesprawiedliwego zróżnicowania pozycji poszczególnych oferentów w konkursie. Nawet bowiem, gdyby uznać, że pozostałe "do zagospodarowania środki" po sporządzeniu rankingu końcowego winny zostać faktycznie rozdysponowane wśród podmiotów, które nie znalazły się ponad linią odcięcia, to wzięte powinny być pod uwagę wszystkie podmioty, które znalazły się pod nią w myśl właśnie równego traktowania pozostałych oferentów. Tym samym ww. decyzja jest sprzeczna z zasadami uczciwości i równości handlowej i narusza art. 134 ustawy o świadczeniach.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, powołując się na przepis art. 146 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach, stwierdził, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone w: zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] a także w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej o nieprzekazaniu w ogłoszeniu konkursu ofert ani w w trakcie negocjacji na piśmie informacji o cenie oczekiwanej, organ podniósł, że zgodnie z art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139 poz. 1142 z późn. zm.) określonymi na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach .W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wskazane zostały elementy, które zamieszcza się w ogłoszeniu. Nie został tam wymieniony obowiązek podawania do publicznej wiadomości informacji o cenie oczekiwanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W ogłoszeniu o konkursie ofert zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra zamieszcza się określenie wartości i przedmiotu zamówienia. Podana wartość zamówienia stanowi kwotę, którą zamawiający przeznaczył na zamówienie w danym rodzaju na określony zakres świadczeń i obszar, którego dotyczy ogłoszenie oraz okres rozliczeniowy. Wzór ogłoszenia nie przewiduje podawania ceny oczekiwanej ani liczby punktów, na ogłoszone postępowanie. Komisja konkursowa przed rozpoczęciem negocjacji informowała każdego z oferentów o cenie oczekiwanej. W materiale dowodowym sprawy znajdują się protokoły z negocjacji z dnia [...] maja 2010 r. r., w których została zawarta uwaga o poinformowaniu oferenta o cenie oczekiwanej. Powyższe protokoły zostały podpisane przez stronę skarżącą.

Organ wskazał, że negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny oraz liczby świadczeń w ofercie. Parametr ceny stanowi tu istotny element oceny oferty i niejednokrotnie istnieje konieczność przeprowadzania negocjacji kilkukrotne. W związku z powyższym, jeśli oferent nie jest pewien swojego stanowiska w tym zakresie i nie jest gotów do podjęcia ostatecznej decyzji, co do ilości i ceny świadczeń, po zakończeniu danego spotkania negocjacyjnego, podpisywany jest przez strony protokół cząstkowy z negocjacji (datowany na konkretny dzień), który zawiera informację, że propozycja stron jest propozycją na dany dzień i może ulec zmianie w toku dalszych negocjacji, a więc w odróżnieniu od protokołu końcowego, nie jest ostatecznym zobowiązaniem uwzględnianym w rankingu końcowym. Protokół tej części postępowania jest tylko podsumowaniem spotkania negocjacyjnego. Po podpisaniu protokołu cząstkowego (protokołu z negocjacji) strona skarżąca miała informację o cenie oczekiwanej Funduszu, co umożliwiało jej złożenie oferty cenowej zgodnej z oczekiwaniami zamawiającego jak i ceny, która byłaby satysfakcjonująca dla niego samego. Oferenci sami decydowali, jaką cenę za świadczenia chcą uzyskać od Funduszu.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż komisja umożliwiła niektórym oferentom na wniosek danego oferenta bądź z własnej inicjatywy dodatkowe negocjacje pomimo podpisania protokołu końcowego i po wygenerowaniu rankingu końcowego, organ podtrzymał argumentację zawartą w decyzji I instancji.

Odnosząc się do zarzutu w kwestii dodatkowych negocjacji w postępowaniu konkursowym, organ wskazał, że komisja konkursowa zapraszała na negocjacje każdego oferenta, który "zakwalifikował się" do części niejawnej. Po zakończeniu wszystkich negocjacji i wygenerowaniu rankingu końcowego komisja konkursowa nie zgadzała się na dodatkowe negocjacje z inicjatywy oferenta i taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej. Jeżeli strony nie doszły podczas spotkania do ostatecznego porozumienia, to takie spotkanie było dokumentowane protokołem z dnia, w którym podsumowano ten etap negocjacji. Od razu też ustalano termin następnego spotkania. W momencie uzyskania zbieżnych stanowisk negocjacyjnych podpisywano protokół końcowy, który co do zasady nie był zmieniany. W sytuacji, gdy oferent zwracał się o zmianę protokołu końcowego, komisja żądała umotywowania takiego wniosku na piśmie. W praktyce wnioski dotyczyły obniżenia ceny. O ile komisja składała swoje propozycje dotyczące liczby (stosownie do swoich szacunków potencjału oferenta), to o cenie decydował głównie oferent. W sytuacji, gdy komisja miała już ustalone wartości i liczby punktów w protokołach końcowych z wszystkimi oferentami, nie przyjmowała jakichkolwiek wniosków o zmianę protokołów końcowych. Natomiast komisja sama występowała z wnioskiem w sytuacji wykorzystania całej wartości zamówienia mając na celu zwiększenie dostępności do świadczeń. W związku z tym oferentom, którzy znajdowali się w rankingu końcowym "pod linią odcięcia" proponowano zmniejszenie liczby jednostek rozliczeniowych. W przypadku inicjatywy komisji w celu wykorzystania całej kwoty przeznaczonej na dane zamówienie, nie negocjowano już ceny, gdyż oferent miał już określoną pozycję w rankingu końcowym z uwagi na otrzymane punkty za poszczególne kryteria. Wobec tego za zgodą oferenta ustalano wyłącznie liczbę jednostek rozliczeniowych co nie miało wpływu na pozycje ofert znajdujących się nad linią jak i pod linią odcięcia w rankingu końcowym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. "N." Sp. z o.o. z siedzibą w G., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędne zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, iż postepowanie w niniejszej sprawie odbyło sie z poszanowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z zachowaniem uczciwej konkutrencji w postepowaniu.

W uzasanieniu skargi strona skarżąca powtrórzyła argumentację zawartą we wcześniej złożonych odwołaniach.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r., wniesionym do Sądu, strona skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle przywołanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na stwierdzenie, iż stan faktyczny wyczerpuje przesłanki określone w przepisach Działu VI Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcą - ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Według art. 154 ust. 1 cyt. ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4), które to odwołanie Prezes Funduszu, zgodnie z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach rozpatruje, wydając w terminie 30 dni decyzję administracyjną. Na decyzję tę świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie odbyło się zgodnie z powołaną procedurą, a strona skarżąca swój uszczerbek w interesie prawnym oparła na zarzutach naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazując iż komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze strona skarżącą z naruszeniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z zachowaniem uczciwej konkurencji w postępowaniu. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu, iż komisja konkursowa umożliwiła niektórym oferentom na wniosek danego oferenta bądź z własnej inicjatywy dodatkowe negocjacje nie tylko pomimo podpisania wcześniej protokołu końcowego, ale nawet po wygenerowaniu rankingu końcowego. Ponadto postawiła zarzut nie przekazania stronie skarżącej na piśmie ani w ogłoszeniu konkursu ofert ani w trakcie negocjacji informacji o cenie oczekiwanej

W myśl art. 134 ww. ustawy Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Według ust. 6 wymienionego przepisu komisja konkursowa w części niejawnej konkursu może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej o ceny za udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej.

W ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej są niezasadne.

Odnośnie zarzutu, iż komisja konkursowa umożliwiła niektórym oferentom na wniosek danego oferenta bądź z własnej inicjatywy dodatkowe negocjacje nie tylko pomimo podpisania wcześniej protokołu końcowego, ale nawet po wygenerowaniu rankingu końcowego, wskazać należy, iż organy w sposób obszerny i przejrzysty udzieliły wyjaśnień w tej kwestii. Wskazano, iż istnieje możliwość przeprowadzania negocjacji kilkukrotne. Jeśli oferent nie jest pewien swojego stanowiska w tym zakresie i nie jest gotów do podjęcia ostatecznej decyzji, co do ilości i ceny świadczeń, po zakończeniu danego spotkania negocjacyjnego, podpisywany jest przez strony protokół cząstkowy z negocjacji, który nie jest ostatecznym zobowiązaniem uwzględnianym w rankingu końcowym. Po podpisaniu protokołu cząstkowego (protokołu z negocjacji) strona ma informację o cenie oczekiwanej Funduszu, co umożliwia jej złożenie oferty cenowej zgodnej z oczekiwaniami zamawiającego jak i ceny, która byłaby satysfakcjonująca dla niego samego. Oferenci sami decydują, jaką cenę za świadczenia chcą uzyskać od Funduszu.

Komisja konkursowa, co do zasady, nie prowadzi dalszych negocjacji po podpisaniu protokołu końcowego. Wyjątkiem jest sytuacja, w której oferent, który miał już podpisany protokół końcowy, złożył wniosek z prośbą o kolejne negocjacje, które miałyby na celu dalsze obniżeniu wartości punktu (i zapis ten widniał w piśmie oferenta). W takim przypadku komisja przychylała się do wniosku oferenta, o ile status postępowania na to pozwalał (tzn. nie wygenerowano jeszcze rankingu końcowego i nie były znane ostateczne miejsca poszczególnych ofert w rankingu).

Po zakończeniu wszystkich negocjacji i wygenerowaniu rankingu końcowego komisja konkursowa nie zgadza się na dodatkowe negocjacje z inicjatywy oferenta i taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej. W sytuacji, gdy oferent zwracał się o zmianę protokołu końcowego, komisja żądała umotywowania takiego wniosku na piśmie. W praktyce wnioski dotyczyły obniżenia ceny. W sytuacji, gdy komisja miała już ustalone wartości i liczby punktów w protokołach końcowych z wszystkimi oferentami, nie przyjmowała jakichkolwiek wniosków o zmianę protokołów końcowych.

Komisja sama występuje z wnioskiem w sytuacji wykorzystania całej wartości zamówienia mając na celu zwiększenie dostępności do świadczeń. W związku z tym oferentom, którzy znajdowali się w rankingu końcowym bezpośrednio "pod linią odcięcia" proponowano zmniejszenie liczby jednostek rozliczeniowych, co pozwala na wykorzystanie pełnej sumy przeznaczonej na dane zamówienie . W przypadku omawianej inicjatywy komisji nie negocjowano już ceny, gdyż oferent miał już określoną pozycję w rankingu końcowym z uwagi na otrzymane punkty za poszczególne kryteria. Za zgodą oferenta ustalano wyłącznie liczbę jednostek rozliczeniowych.

Należy zgodzić się także z organem, iż zgodnie z art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139 poz. 1142 z późn. zm.) określonymi na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach .W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wskazane zostały elementy, które zamieszcza się w ogłoszeniu. Nie został tam wymieniony obowiązek podawania do publicznej wiadomości informacji o cenie oczekiwanej. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia w ogłoszeniu zamieszcza się określenie wartości i przedmiotu zamówienia.. Komisja konkursowa przed rozpoczęciem negocjacji informowała każdego z oferentów o cenie oczekiwanej. W materiale dowodowym sprawy znajdują się protokoły z negocjacji z dnia 31 maja 2010 r. r., w których została zawarta uwaga o poinformowaniu oferenta o cenie oczekiwanej. Powyższe protokoły zostały podpisane przez stronę skarżącą

W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art.. 152 ustawy o świadczeniach. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia omawianego postępowania, w sposób prawidłowy poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy dokonały także analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie z którym doszło do zawarcia umowy. Organy wskazały także, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria.

Reasumując, w ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.