Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2557/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 156 § 1, 16 § 1, 145 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") z [...] lipca 2017 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu odwołania K. P. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] czerwca 2017 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r., znak [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w wysokości 33.696 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,03 ha.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1.1 Uchwałą Nr [...] z [...] lutego 1972 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej

w [...] ustaliło granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] i [...][...]. Uchwała została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., nr [...], poz. [...]. Zgodnie z § 1 lit.c tej uchwały, na własność Państwa została przejęta działka nr [...] o pow. 1,03 ha stanowiąca własność J. P. i ujawniona w księdze wieczystej nr [...].

II.1.2 Decyzją z [...] października 1972 r., znak [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu odszkodowania między innymi na rzecz spadkobierców J. P. w wysokości 33.696 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,03 ha, przejętą na własność Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1972 r.

II.1.3 Pismem z [...] października 2015 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...]

z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w wysokości 33.696 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,03 ha. W uzasadnieniu podania skarżący wskazał, że J. P. zmarł [...] sierpnia 1971 r., zaś spadek po nim nabyli skarżący oraz jego matka A. P. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] lutego 1972 r. Wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

II.2. Decyzją z [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. Pismem z [...] maja 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister Infrastruktury

i Budownictwa uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty wskazujące klasę przedmiotowego gruntu oraz w jakiej grupie powiatów i strefie ekonomicznej znajdowała się przedmiotowa nieruchomość.

II.3. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r., orzekającej o przyznaniu odszkodowania między innymi na rzecz spadkobierców J. P. w wysokości 33.696 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,03 ha, przejęta na własność Państwa. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał m. in., że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...],

w punkcie [...] decyzji z [...] października 1972 r., znak: [...] orzekło o ustaleniu odszkodowania m. in. za przejętą na własność Państwa działkę nr [...] o pow. 1,03 ha w kwocie 33.696,00 zł. na rzecz spadkobierców J. P.. Prezydium wskazało, że decyzja znajduje uzasadnienie prawne w przepisach stanowiących podstawę jej wydania. Ponadto stwierdził, że odszkodowanie za przejęty grunt obliczone zostało według cen sprzedaży określonych przez Bank Rolny i powiększone zgodnie

z Uchwałą Nr [...] z [...] lutego 1972 r. o 500 % w stosunku do tej ceny. Uchwałą

Nr [...] z [...] lutego 1972 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przejęło na własność Państwa ww. nieruchomość. J. P. zmarł [...] sierpnia 1971 r., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] o nabyciu spadku z [...] lutego 1972 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek nabyli A. P. oraz K. P. - po 1/2 części każdy. Przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą wynikać bezpośrednio z weryfikowanej decyzji, być oczywiste, zamykać się w wyczerpująco określonych ramach art. 156 § 1 k.p.a. oraz muszą mieć charakter rażący. Zgodnie

z postanowieniem z [...] czerwca 1959 r., rep. Nr [...] Sąd Powiatowy w [...] Wydział [...] Ksiąg Publicznych założył dla nieruchomości rolnej o obszarze 6,5500 ha, położonej we wsi [...], powiat [...], księgę wieczystą Nr [...], w treści której w dziale

I wpisano m. in. działkę nr [...] [...]. Natomiast z treści działu [...] ww. księgi wieczystej wynika, że właścicielem nieruchomości był J. P.. Podstawę wpisów w księdze wieczystej stanowiło prawomocne Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z [...] czerwca 1959 r. Nr [...]. Zgodnie z Uchwałą Nr [...] z [...] lutego 1972 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych, przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...] i [...][...], w oparciu o art. 8 i art. 9

ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216; dalej: "Ustawa z 1961 r.") Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] postanowiło przejąć na własność Państwa działkę stanowiącą własność J. P., oznaczoną numerem [...] o pow. 1,03 ha, położoną we wsi [...], dla której prowadzona była księga wieczysta Nr [...]. Ponadto, na podstawie § 2 tej Uchwały, podwyższono stawkę odszkodowania dla obszaru wsi [...] o 500%

w stosunku do stawek przewidywanych w przepisach o wywłaszczeniu nieruchomości. Uchwała weszła w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Zdaniem Wojewody [...], decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r., znak: [...] ustalająca odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa uchwałą Prezydium z [...] lutego 1972 r., Nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 1,03 ha położoną we wsi [...] znajduje odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach w dacie orzekania. Cel wywłaszczenia działki nr [...] uzasadniał wydanie decyzji w przyjętym zakresie. Odnosząc się natomiast do kwestii zapisu zawartego w punkcie [...] decyzji tj. "Ob. J. P. (spadkobiercy zam. [...])" Wojewoda wskazał na nieprawidłowości polegające na nieprecyzyjnym określeniu podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Jednakże, oceniając całokształt okoliczności sprawy, a w szczególności posiadaną przez organ wydający decyzję wiedzę o zgonie J. P.

i zapis w decyzji "spadkobiercy zam. [...]" stwierdził, że wspomniana nieprawidłowość nie ma charakteru rażącego, tak jak miałoby to miejsce w sytuacji wymienienia

w osnowie decyzji jedynie osoby zmarłej. Odnosząc się do nierzetelności postępowania dowodowego Wojewoda wskazał, że jeżeli postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 40 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego

i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Zebrane dowody w sprawie nie potwierdzają jednoznacznie, że biegły nie sporządził opinii szacunkowej. Należy mieć również na uwadze lakoniczność uzasadnień decyzji, które odbiegają od dzisiejszych standardów, niemniej nie wpływają na ocenę rażącego naruszenia prawa. Dlatego też, wobec całokształtu okoliczności sprawy Wojewoda stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w [...] z [...] października 1972 r.

II.4. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., wniósł ponownie skarżący.

II.5. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2017 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r.

II.5.1. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności wskazał, że nieruchomość położona we wsi [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,03 ha, stanowiąca własność J. P. została objęta uchwałą Nr [...] z [...] lutego 1972 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...] i [...][...]. Uchwała została wydana na podstawie art. 8 i art. 9 ust. 2 ustawy

z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r.,

nr 27 poz. 216). Ogłoszenie uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., nr [...], poz. [...]. Zaskarżona decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r., orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz spadkobierców J. P. za nieruchomość położną we wsi [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,03 ha, została wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia

20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U.

z 1970 r. Nr 22, poz. 183). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa

z dnia 20 sierpnia 1970 r. wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia

1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów

o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej: "Ustawa z 1958 r.") z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia

31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń

w przypadkach określonych w art. 13-15. W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa

z dnia 20 sierpnia 1970 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Minister podkreślił, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych

w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca

1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13). Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 k.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 k.p.a.). W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Minister wskazał ponadto, że rozprawa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu. Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych, to należało stosować przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Organ przywołał przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne wydane w podobnych sprawach. Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania wskazał, iż decyzją z [...] października 1072 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przyznało na rzecz spadkobierców J. P. odszkodowanie w wysokości 33 696 zł. Minister, powołując m. in. zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z dnia 9 sierpnia 1972 r.), wyjaśnił, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zgodnie z ww. zarządzeniem z 24 lipca 1972 r. cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się w myśl przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych w myśl przepisów w sprawie podatku gruntowego. Ponadto zgodnie z § 1 ust. 5 ww. zarządzenia cenę sprzedażową 1 ha gruntów ustala się w wysokości 60 % ceny określonej w ust. 1-4 m.in. w województwie [...]. Natomiast zgodnie z § 2 ww. uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 1972 r., stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa odszkodowania za grunty rolne we wsi [...] i [...][...] została podwyższona

o 500 %. Minister podkreślił, że zgodnie z wytycznymi Ministra Infrastruktury

i Budownictwa zawartymi w decyzji z [...] listopada 2016 r. organ wojewódzki przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i pozyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] informacje, zgodnie z którymi powiat [...] został zaliczony do

III grupy powiatów, natomiast miejscowość [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej. Ponadto z ww. pisma wynika, iż działka nr [...] o pow. 1,03 ha składała się z klasy gruntu: RIVa - 0,50 ha, RV - 0,19 ha, ŁIV - 0,20 ha, PslV - 0,14 ha. Starostwo Powiatowe w [...]dołączyło rejestr gruntów gospodarstwa rolnego J. P., położonego we wsi [...], w skład którego wchodziła między innymi działka nr [...], potwierdzający powyższe informacje. W oparciu o wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania: 0,50 ha klasy RIVa x 11000 zł/1 ha x 0,6 x 6 = 19.800 zł; 0,19 ha klasy RV x 6000 zł/1 ha x 0,6 x 6 = 4.104 zł; 0,20 ha klasy ŁIV x 8000 zł/1 ha x 0,6 x 6 = 5.760 zł; 0,14 ha klas, PslV x 8000 zł/1 ha x 0 6_x 6 = 4.032 zł; Razem: 33.696 zł. Organ podkreślił przy tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni przejmowanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. A zatem ewentualny brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógłby mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

II.5.2. Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżącego skierowania decyzji do nieżyjącego w dacie orzekania o odszkodowaniu J. P., Minister wskazał, że z treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. wynika, iż organ odszkodowawczy wiedział o śmierci J. P.. Natomiast w sentencji decyzji z [...] października 1972 r. wyraźnie wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność J. P., a faktyczną jego spadkobierców, na rzecz których organ przyznał odszkodowanie. Powyższe oznacza, iż decyzja została skierowana do faktycznych, czyli żyjących spadkobierców J. P., co nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto umieszczenie J. P. w rozdzielniku decyzji odszkodowawczej, nie oznacza, że osoba ta uzyskała przymiot strony, bowiem przymiot ten uzależniony jest od posiadania interesu prawnego w sprawie. Co więcej, w rozdzielniku decyzji odszkodowawczej w punkcie dwunastym organ wskazał Prezydium Rady Narodowej w [...], co oznacza, że poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w trybie art. 45 k.p.a. nastąpiło doręczenie decyzji spadkobiercom zmarłego J. P.. Przy ocenie legalności decyzji z 1972 r. nie można stosować standardów

i wymagań analogicznych do wymaganych obecnie. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w dacie wydania decyzji nie było podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia.

W szczególności art. 137 obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji statuujący tryb uchylenia decyzji jako nieważnej nie przewidywał jako przesłanki uchylenia rażącego naruszenia prawa, lecz przesłankę braku jakiejkolwiek podstawy prawnej dla decyzji (art. 137 par.1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu z daty wydania decyzji). Ewentualne pominięcie w postępowaniu odszkodowawczym spadkobierców zmarłego J. P., a zatem brak udziału w postępowaniu strony bez jej winy nie może skutkować nieważnością postępowania, lecz mogłoby co najwyżej stanowić podstawę wznowienia postępowania. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja z dnia [...] października 1972 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się skarżący. W skardze wniósł, o uchylenie jej w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj. aktu nadania ziemi J. P. z [...] czerwca 1959 Nr 21 oraz aktu zawarcia małżeństwa

J. i A. P. - na okoliczność, iż będąca przedmiotem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,03 ha stanowiła współwłasność A. P. oraz J. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in. rażące naruszenie przepisów art. 9

ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł w szczególności, że organ orzekając o odszkodowaniu winien przeprowadzić rozprawę oraz dopuścić dowód z opinii biegłego. Całkowitym milczeniem organ pominął zarzut niezawieszenia mimo ustawowego obowiązku postępowania odszkodowawczego po śmierci ojca skarżącego. Zdaniem skarżącego organy zignorowały twierdzenie podnoszone w postępowaniu, iż w skład spadku wchodziło jedynie roszczenie o przyznanie odszkodowania. Samo odszkodowanie ustalono już po śmierci J. P.. Należne zmarłemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie nie wchodziło w skład spadku. W skład spadku wchodziło jedynie roszczenie o przyznanie odszkodowania. Samo odszkodowanie ustalono już po śmierci J. P..

W takim stanie prawnym należy uznać, iż ewentualne dochodzenie odszkodowania

w trybie spadkowym byłoby niewykonalne. Zdaniem skarżącego wywody dotyczące niestosowania albo wybiórczego stosowania w postępowaniu o ustaleniu odszkodowania za tereny przejęte na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

o terenach budowlanych na obszarach wsi przepisów zawartych w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. są wprost sprzeczne z prawem w tamtym czasie obowiązującym. Natomiast pogląd, że ustawa nie nakazywała prowadzenia rozprawy w przypadku, gdy wywłaszczenie już zostało dokonane i ustaleniu podlegało tylko odszkodowanie, jest sprzeczny z art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Twierdzenie zaś, iż odszkodowanie zostało przez organ orzekający o nim obliczone prawidłowo, z uwzględnieniem przepisów uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 1972 r., którą stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty rolne we wsi [...] i [...] [...] została podwyższona o 500%, nie ma dla oceny prawidłowości wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności żadnego znaczenia. Nie zasługują na akceptację także wywody w sprawie tego, czy decyzja została wydana w stosunku do osoby nieżyjącej. Jeżeli w decyzji wymienia się wyłącznie nazwisko zmarłego właściciela to oczywiste jest, że decyzja jest do niego kierowana. Kuriozalny wręcz jest pogląd, iż obecnych standardów prawa nie należy stosować do orzeczeń wydanych w 1972 r. W takim przypadku w ogóle nie byłoby możliwości stwierdzenia nieważności jakiejkolwiek decyzji wydanej przed zmianą ustroju, gdyż zawsze można by twierdzić, że była ona zgodna z ówczesnymi standardami, które nie były standardami państwa prawa. Zdaniem skarżącego organy powinny więc, co wcześniej proponował, odszukać świadków, którzy bądź byli stronami decyzji odszkodowaniu, bądź w tamtym czasie pracowali w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Przesłuchanie takich świadków pozwoliło by ustalić bądź sposób prowadzenia sprawy, w której ustalono odszkodowanie na rzecz J. P., bądź ustalić praktykę, jaka była na tamtym terenie w podobnych sprawach stosowana. Finalnie skarżący podniósł nowy zarzut wskazując, że jego ojciec otrzymał gospodarstwo na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] września 1946 r. o [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zmianami). W tym czasie był już żonaty z matką skarżącego. Tym samym zgodnie z prawem także i ona była właścicielką gospodarstwa z którego pochodziła zabrana w 1972 r. nieruchomość. Tym samym, gdyby nawet przyjąć że opisane wyżej uchybienia nie miały waloru rażącego naruszenia prawa to i tak decyzja

o odszkodowaniu była wadliwa, gdyż A. P. powinna być wymieniona w tej decyzja jako strona i osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym

(por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r.,

II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa.

IV.3. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Te założenia postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i n. k.p.a., dotyczące jego strony faktycznej, wymagały podkreślenia, albowiem w niniejszej sprawie, pomimo starań organów, nie udało się odnaleźć akt sprawy zakończonej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]

z [...] października 1972 r. Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku

z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego

2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.4.1. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia rozprawy oraz niepowołania biegłego. Zgodnie z art. 21 Ustawy z 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w 1972 r.), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Po pierwsze, bark archiwalnych akt sprawy nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń, czy w sprawie odbyła się rozprawa i czy dopuszczono dowód z opinii biegłego. Przypomnieć należy w tym miejscu powołane wyżej orzecznictwo, że tylko stwierdzone, a nie domniemane naruszenia, mogą być rozważane jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji. Przeciwna teza prowadziłaby do wniosku, że im więcej czasu upłynęło od wydania kwestionowanej decyzji, tym łatwiej byłoby stwierdzić jej nieważność w świetle co raz bardziej prawdopodobnego braku dokumentów potwierdzających legalność działania organu administracji. Tymczasem powszechnie przyjmuje się dyrektywę wykładni funkcjonalnej, która zabrania przyjmowania takiej wykładni prawa, która prowadzi do absurdu – argumentum ad absurdum (por. np. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II FSK 1232/17, CBOSA i cyt. tam piśmiennictwo). Po drugie, dla odparcia przedmiotowego zarzutu skargi istotne znaczenie ma okoliczność, że budzi wątpliwości interpretacyjne teza, że do odszkodowań ustalanych na podstawie Ustawy z 1961 r. miał zastosowanie powołany wyżej art. 21 Ustawy z 1958 r. Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie Ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Chodzi tu przy tym o kluczowe w niniejszej sprawie kwestie, takie właśnie jako ewentualny obowiązek wyznaczenia rozprawy oraz sporządzenia opinii biegłych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Otóż uchodzi uwadze skarżącego, że rozdział

III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie Ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie Ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie Ustawy z 1961 r. (por. np. wyroki WSA w Warszawie:

z 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16,

z 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17;

z 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17;

z 10 października 2017 r., IV SA/Wa 1330/17; z 28 listopada 2017 r.,

IV SA/Wa 1900/17; 21 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2435/17 - CBOSA). Warto dodać, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1979 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową (exceptiones non sunt extendendae). Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III Ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie

art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego

i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów

o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu rozprawy z Ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego

i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA). Reasumując, nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 21 tej ustawy. Dopuszczalna jest wykładania, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale III tej ustawy. Należy w końcu podkreślić, że sam brak rozprawy w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy. Uzupełniająco warto podkreślić, że w orzecznictwie na gruncie art. 22 Ustawy z 1958 r. (art. 21 w brzmieniu z 1972 r.) wyrażano poglądy, że brak rozprawy nie zawsze przesądza per se o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r.. IV SA/Wa 2915/16, CBOSA). Po trzecie, wbrew wywodom skargi, okoliczność, że odszkodowanie ustalono w wysokości odpowiadającej ówczesnym przepisom, nie jest okolicznością pozbawioną znaczenia. Otóż Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, korespondujący z podanymi wyżej założeniami ogólnymi instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). Już ta okoliczność czyni bezzasadnym rozważania skargi dotyczące ewentualnego braku dowodu z opinii biegłego (przypomnieć należy, że brak archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych w tej kwestii). Skoro bowiem odszkodowanie ustalone w kwestionowanej decyzji odpowiadało co do wysokości ówczesnym zasadom jego ustalania, to nawet ewentualne niepowołanie biegłego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Należy dodać, że w przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu dla celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie Ustawy z 1961 r. Ponadto, odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób skrajnie uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA). Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania orzekające w sprawie organy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji. Sąd uznaje te wyliczenia za zgodne z prawem, zaś skarżący nawet nie podjął w skardze próby ich zakwestionowania.

IV.4.2. Bezzasadne są również zarzuty skargi związane ze sposobem określenia w kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. podmiotu uprawnionego do odszkodowania. Skarżący utrzymuje, budując na tym dalszą argumentacje, że w decyzji tej odszkodowanie zostało przyznane nieżyjącemu wówczas J. P.. Twierdzenie to nie jest zgodne

z treścią dokumentów zawartych akt administracyjnych. Otóż we wspomnianej decyzji jako podmiot uprawniony do odszkodowania wskazano "Ob. P. J. (spadkobiercy zam. [...])". Mając na uwadze omówioną wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), wątpliwości co do treści decyzji winny być rozstrzygane na rzecz utrzymania tej decyzji w mocy, a nie na rzecz jej nieważności. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że jako podmioty uprawnione do odszkodowania wskazano w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. spadkobierców J. P.. Brak akt administracyjnych nie pozwala na odtworzenie dokładnej wiedzy organu na dzień wydawania decyzji co kręgu spadkobierców po zmarłym J. P.. Pewne jest tylko to, że do organu dotarła informacja o śmierci właściciela, stąd też zostali oni właśnie ujęci

w sentencji decyzji odszkodowawczej. Takie określenie osób uprawnionych do odszkodowania, w realiach niniejszej sprawy, samo w sobie nie pociąga za sobą nieważności decyzji. Przede wszystkim, rzeczone brzmienie decyzji nie pozbawiało prawa spadkobierców J. P. (tj. A. P. i K. P.) do otrzymania odszkodowania, którego wysokość została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Twierdzenie skarżącego, jakoby decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. była z tego powodu niewykonalna, nie jest uzasadnione w świetle ówcześnie obowiązującego prawa oraz nie znajduje jakiegokolwiek poparcia w zebranym materiale (np. w postaci pism odmawiających spadkobierca J. P. wypłaty odszkodowania). Organy administracji publicznej, również w okresie PRL, nie były

w szczególności uprawnione do podważania prawomocnego postanowienia stwierdzającego nabycie spadku. Również w tym okresie obowiązywał m. in.

art. 1027 k.c., zgodnie którym, względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku. Z kolei wskazanie tzw. rozdzielniku decyzji również J. P. nie ma decydującego znaczenia. Podstawowa kwestią jest bowiem brzmienie sentencji. Pamiętać przy tym należy, że kwestionowana decyzja została wydana wobec wielu osób, a nie tylko J. P.. Od zarzuty wydania decyzji wobec osoby nieżyjącej należy natomiast odróżnić kwestię przeprowadzenia postępowania bez udziału spadkobierców. Zarzuty w tej kwestii wyczerpują przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie mogą być skutecznie podnoszone, na co wskazywano już wyżej omawiając ogólne założenia instytucji nieważności decyzji, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2762/15, CBOSA). To samo dotyczy zawartego w skardze zarzutu niezawieszenia przez Prezydium postępowania celem wezwania spadkobierców J. P.. Podobnie, w postępowaniu nieważnościom nie prowadzi się zasadniczo postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., II OSK 2405/15 oraz z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2513/15 – CBOSA). Tym bardziej sprzeczne z funkcją i celem tego postępowania byłoby, postulowane przez skarżącego prowadzenie postępowania z zeznań świadków, którzy bądź byli stronami decyzji odszkodowaniu, bądź w tamtym czasie pracowali w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, na okoliczność sposobu prowadzenia sprawy, w której ustalono odszkodowanie, bądź praktyki, jaka była na tamtym terenie w podobnych sprawach stosowana. Okoliczności te nie miały przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi, Minister odniósł się

w zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Pamiętać przy tym należy, że ewentualne wady uzasadnienia decyzji mogą doprowadzić do jej uchylenia tylko wówczas, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy

(art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Takich wad Sąd się nie dopatrzył, w szczególności Minister w sposób jednoznaczny i poddający się kontroli sądowej wyłożył motywy, jakie przemawiały za utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody.

IV.4.3. Bezzasadny okazał się również, zgłoszony dopiero w skardze, zarzut nieujęcia w decyzji również A. P.. Po pierwsze, z zebranych w aktach sprawy dokumentów (postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z [...] czerwca 1959 r.

o założeniu księgi wieczystej nr [...], obejmującej m. in. przejętą na mocy powołanej wyżej uchwały Nr [...] z [...] lutego 1972 r. działkę nr [...] o pow. 1,03 ha) wynika, że

w księdze wieczystej jako właściciel ujawniony był wyłącznie J. P.. Stąd też zapewne to właśnie wyłącznie J. P. został wskazany w uchwale wywłaszczeniowej. Organy administracji publicznej, również w okresie PRL, nie mogły czynić własnych ustaleń

w zakresie tego, czy dana nieruchomość, wbrew treści dokumentów urzędowych oraz ksiąg wieczystych, wchodziła w skład majątku wspólnego - zob. m. in. art. 18

§ 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe w zw. z art. III pkt 3 oraz art. XVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny. Kwestie te mogły być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne, w tym m. in. w postępowaniu o działa spadku oraz podział majątku dorobkowego. Po drugie, dla braku podstaw do stwierdzenia nieważności nie jest bez znaczenia okoliczność, że A. P. należała również do spadkobierców J. P. (obok K. P.), zaś spadek po niej nabył wyłącznie skarżący.

IV.4.4. Bez znaczenia z punktu widzenia zaistnienia wad z art. 156 k.p.a. jest okoliczność, czy skarżący i jego matka faktycznie otrzymali odszkodowanie przyznane im na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. Pomijając już okoliczność, że dowodzenie tej kwestii po prawie 50 latach jest zwykle niemożliwe lub co najmniej nadmiernie utrudnione, ta przede wszystkim są to okoliczności, które zaszły już po wydaniu decyzji. Tymczasem kontrola nadzorcza w trybie art. 156 k.p.a. dokonywana według stanu na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Późniejsze zdarzenia nie mogą, bez wyraźnej podstawy prawnej, rzutować na ocenę zgodności z prawem decyzji odszkodowawczej.

IV.5. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.