Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 682/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 ust.1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 oraz art. 146 ust. 1 d.u.f.p. w zw. z art. 113 p.w.u.f.p.
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 28 listopada 2008 r[...] w złożyło do Marszałka Województwa wniosek o udzielenie dofinansowania w kwocie [...] zł na rozbudowę i nadbudowę budynku przeznaczonego do prowadzenia rehabilitacji osób niepełnosprawnych (na etap I tej inwestycji). Pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. organ powiadomił S. o przyznaniu dofinansowania w kwocie [...] zł, a w dniu 28 października 2009 r. została zawarta umowa między Województwem a S. na dofinansowanie ww. robót budowlanych, przy czym zakres rzeczowy i finansowy tych robót określono w załączniku nr 1 do umowy.

Na podstawie protokołów odbioru robót budowlanych i faktur przedstawionych przez S. oraz dodatkowego wniosku o dofinansowanie w kwocie [...] zł (i aneksu do ww. umowy) Instytucja Zarządzająca przekazała S. w grudniu 2009 r. kwoty [... i [...] zł.

Podczas kontroli przeprowadzonej na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 umowy w dniu 26 stycznia 2010 r., nie stwierdzono wykonania pełnego zakresu robót budowlanych objętych dofinansowaniem zgodnie z zawartą umową nr [....] z dnia 28 października 2009 r., w tym z załącznikiem nr 1 do umowy. W szczególności brak było wykonania większości robót związanych z fundamentowaniem, wykonaniem schodów, stropów, podciągów. Stwierdzono nieprawidłowość pomiędzy stanem zaawansowania robót budowlanych a stanem zawansowania robót ujętych w odbiorach częściowych z 30 listopada 2009 r. oraz 18 grudnia 2009 r., a także niezgodności w zakresie zaawansowania rzeczowo- finansowego w przedstawionych dokumentach rozliczeniowych dotyczących przyznanego dofinansowania. Jak wynika z ustaleń kontroli, kwota wydatkowana przez S. na dzień 31 grudnia 2009 r. wyniosła [..] zł (wartość została ustalona na podstawie kosztorysu powykonawczego sporządzonego przez wykonawcę). Do faktycznego rozliczenia może być jednak uznana, zdaniem organu, kwota z tego kosztorysu jedynie w wysokości [...] zł. W rozliczeniu nie uwzględniono kosztów materiałów ujętych w tym kosztorysie, ponieważ zgodnie z protokołem rekontroli z dnia 22 lutego 2010 r. materiał nie był wbudowany, lecz składowany na terenie i w pobliżu placu budowy.

Decyzją z dnia [...] r. Marszałek Województwa uznał dofinansowanie udzielone S. ze środków z [...] w kwocie [...] zł za nienależnie wykorzystane oraz orzekł o obowiązku zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. Organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami § 9 umowy, w przypadku całkowitego lub częściowego niewykonania umowy, przekazane kwoty dofinansowania podlegają zwrotowi w całości lub w części ustalonej przez Marszałka. W przypadku wykorzystania na realizację umowy tylko części przekazanego dofinansowania, niewykorzystana część dofinansowania podlega zwrotowi. Zdaniem organu, S. w terminie wynikającym z umowy, wykorzystało jedynie kwotę w wysokości [....] zł, w związku z tym uznano, iż część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie brutto [...] zł podlega zwrotowi.

Po rozpatrzeniu odwołania S. decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku rozpoznania skargi S., Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Sz 991/10) uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wobec treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, w rozpoznawanej sprawie należało ustalić przeznaczenie udzielonego dofinansowania oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. Sąd wskazał też, że bezspornym jest ocena organu, że skoro strony umowy w umowie o dofinansowanie wyraźnie określiły zakres robót mających zostać wykonanych, zasady rozliczania zadania, niezgodności pomiędzy stanem stwierdzonym a zapisami w dokumentach przekazanych organowi potwierdzających wydatkowanie a umową, stanowi co do zasady wystarczającą podstawę do domagania się zwrotu.

Zdaniem Sądu budzi jednak wątpliwości kwota żądanego zwrotu dofinansowania, tj. uznana przez organ kwota, jako wydatkowana zgodnie

z przeznaczeniem. Nawiązując do przedstawionego w uzasadnieniu wyroku rozumienia "przeznaczenia", Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należało ustalić przeznaczenie udzielonej dotacji oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. W sprawie bezsporne było, że kwestionowane dofinansowanie w zakresie wykorzystania, przeznaczone było na zadanie – roboty budowlane określone w 2 dziale kosztorysu ofertowego, ujęte w pozycjach kosztorysu od poz. 16 – do poz. 50 oraz, że beneficjent dokonał wydatkowania kwoty [...] zł, w tym [....] zł dotyczyło zakupu materiałów, które były składowane na placu budowy.

Wobec tego należało ustalić, czy zakup składowanego materiału dokonany został po to, by użyć go do robót zgodnie z zakresem rzeczowym umowy i jej załącznika czy też służył innym celom. Pomocna temu byłaby ocena znaczenia takich okoliczności jak ujawniony fakt, że materiały zostały ostatecznie zużyte do robót zgodnych z umową i jej załącznikiem oraz wynikające z zasad doświadczenia życiowego wątpliwości, co do prawdopodobieństwa zakupu tego rodzaju materiału

w innych celach. Takiej oceny organ administracji publicznej nie przeprowadził, co było dostateczną przyczyną uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą. Wobec tego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Po uchyleniu przez SKO decyzji organu I instancji, w celu wykonania wskazań Sądu, Marszałek Województwa w decyzji z dnia [...] r. nr [...] określił, że w okresie do 31 grudnia 2009 r. S. prawidłowo wykorzystało część dotacji w kwocie [...] zł (brutto) – w tym wartość materiałów budowlanych składowanych na terenie i w pobliżu budowy - natomiast kwota [...] zł (brutto) stanowi dotację nienależnie wykorzystaną. W związku z tym organ orzekł o zwrocie tej kwoty wraz z odsetkami.

Na skutek wniesionego przez S. odwołania, SKO decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że - dla wykonania zaleceń Sądu – konieczne jest ustalenie, czy materiały budowlane zakupiono w celu użycia zgodnie z zakresem robót i które środki wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] r. nr [...] określił, iż S. prawidłowo wykorzystało do dnia 31 grudnia 2009 r. część dotacji w kwocie [...] zł (brutto) – w tym wartość materiałów budowlanych w kwocie [...]zł - natomiast kwota [...] zł (brutto) stanowi dotację nienależnie wykorzystaną. W związku z tym organ orzekł o zwrocie tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia przekazania dotacji do dnia faktycznego zwrotu środków.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonując zalecenia Sądu, w dniu 25 maja 2011 r. dokonano sprawdzenia stanu realizacji zadania przez S., ustalając, że materiały, których składowanie na terenie i w pobliżu placu budowy stwierdzono podczas kontroli 26 stycznia 2010 r., zostały wbudowane. Stwierdzono również (na dzień 25 maja 2011 r.) wykonanie zakresu umowy objętej dofinansowaniem, który miał być wykonany do końca grudnia 2009 r. Organ uznał więc, że cel zadania został osiągnięty. Uzasadniając jednak zasadność żądania zwrotu dotacji, organ zwrócił uwagę, że istotą toczącego się postępowania są stwierdzone nieprawidłowości przy wykorzystaniu dofinansowania przez S. w określonym w umowie czasie i zakresie, czyli niewywiązanie się S. z obowiązującej obie strony umowy. Powołując się na § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków [...] samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz. U. Nr 88, poz. 808), organ wyjaśnił, że środki PFRON przyznane na 2009 r. muszą być wydatkowane w danym roku. Także § 2 ust. 2 umowy [...] wskazywał jednoznacznie, że środki Funduszu pochodzące z dofinansowania należy wykorzystać wyłącznie na zakres robót budowlanych przyjętych do dofinansowania ze środków PFRON, określonych w załączniku do umowy, w terminie do 31 grudnia 2009 r. W celu uzyskania dotacji S. przedstawiło jednak protokoły odbioru robót i dokonało zapłaty w grudniu 2009 r. za roboty, które faktycznie nie były wykonane. W ocenie organu, takie działanie nie mogło być uznane za prawidłowe, bowiem przyznane dofinansowanie należało wykorzystać do dnia 31 grudnia 2009 r. wyłącznie, na przyjęty do dofinansowania zakres robót określony w załączniku nr 1 do umowy, który obejmował roboty konstrukcyjne piwnic i parteru wraz z ławami i stopami fundamentowymi. Zgodnie z § 9 umowy, w przypadku całkowitego lub częściowego niewykonania umowy, przekazane kwoty dofinansowania podlegają zwrotowi w całości lub w części ustalonej przez Marszałka, zatem za wydatek kwalifikowany organ uznał jedynie kwotę [...] zł, ustaloną na podstawie kosztorysu powykonawczego, przekazanego 4 lutego 2010 r. Co do pozostałych przekazanych Beneficjentowi środków, organ stwierdził, że nie mogą być uznane za wydatek kwalifikowany. W związku z tym organ orzekł, że część dofinansowania w kwocie brutto [....]zł jest dofinansowaniem nienależnie wykorzystanym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami naliczonymi od dnia przekazania dotacji.

W odwołaniu od tej decyzji S. zarzuciło, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego i sądu wydanych na wcześniejszych etapach postępowania, w szczególności nie ustalono czy wykazane w sprawozdaniach środki zostały ostatecznie zużyte do robót zgodnych z celem umowy, czy też posłużyły innym celom. Nie wykazano też, by wykazywane kwoty były wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. S. podkreśliło, że wszelkie środki finansowe przekazane mu na ściśle określony i skonkretyzowany w umowie i jej załączniku cel, zostały wydatkowane zgodnie z tym przeznaczeniem. Zamierzony cel został więc osiągnięty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r. nr [...] , na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), orzekło:

1) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części uznającej dofinansowanie udzielone[...] w przyznane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, [...], w łącznej kwocie brutto [...] zł, za dofinansowanie nienależnie wykorzystane i orzekło w to miejsce o uznaniu powyższego dofinansowania za pobrane nienależnie i w nadmiernej wysokości,

2) pozostałe elementy skarżonego rozstrzygnięcia, w tym dotyczące wysokości kwoty podlegającej zwrotowi oraz zasad uiszczania odsetek pozostają bez zmian.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 252 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i stwierdziło, że pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem powinno być rozumiane wąsko. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona albo realizację innych celów niż wskazane w przepisach stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. Za taką uważa się też - w świetle ugruntowanego orzecznictwa Głównej Komisji Orzekającej - dotację wykorzystaną po upływie terminu, na jaki została przyznana. Wykorzystanie dotacji ze środków publicznych po upływie wyznaczonego terminu stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych. Dotacja jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie. Jej wykorzystanie jest wydatkiem ze środków publicznych, a granice upoważnienia do jego dokonania stanowi zakreślony termin i cel wykorzystania dotacji celowej. Po upływie wyznaczonego terminu nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji podmiotu, który ją otrzymał.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji szczegółowo i w sposób niebudzący wątpliwości co zgodności ze zgromadzoną dokumentacją opisał stan faktyczny dotyczący udzielenia przedmiotowej dotacji oraz wyczerpująco wyjaśnił sposób przedstawienia - w tym korygowania przez S. – sprawozdania, mającego wykazać wydatkowanie dotacji zgodnie z umową. W ocenie Kolegium, okoliczności te są niesporne i nie są kwestionowane przez Stronę, która opiera swoje twierdzenie o braku podstaw domagania się zwrotu dotacji na okoliczności ostatecznego wykorzystania środków na realizację celu ustalonego w umowie.

Zdaniem Kolegium, brak jednak podstaw - poza wydatkowaniem środków po roku 2009 - do uznawania omawianej dotacji za dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Przed stwierdzeniem, czy środki zostały wydatkowane w terminie, należało jednak stwierdzić, czy beneficjent był uprawniony (spełnił wymagane warunki) dla skutecznego wnioskowania o dotację. W razie uzyskania dotacji w sposób nieuprawniony, nawet jej ostateczne wydanie na realizację celu ustalonego w umowie nie zmienia bowiem obowiązku domagania się przez organ dotujący, zwrotu nienależnie uzyskanych środków.

Kolegium podkreśliło, że - jak wynika § 4 umowy - strony wyraźnie ustaliły, iż przekazanie beneficjentowi środków może nastąpić jedynie w razie przedstawienia przezeń faktur oraz odpowiedniego protokołu odbioru robót i rozliczenia zużycia materiałów wg pozycji kosztorysu. Z treści umowy wynika więc, że finansowane mogły być tylko określone prace po ich wykonaniu. Protokół kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji - nie kwestionowany w zakresie ustaleń faktycznych przez Stronę – wskazuje, że stan zaawansowania prac w końcu 2009 r. nie dawał podstaw do ubiegania się o przekazanie wszystkich środków ([...] zł) z dotacji, z uwagi na brak wykonania w roku 2009 większości prac, które miały być z dotacji sfinansowane. S. przekazując w grudniu 2009 r. organowi I instancji dokumentację odzwierciedlającą w nieprawidłowy sposób faktyczny stan zaawansowania prac przy realizacji zadania oraz faktury, które w przeważającej części nie mogły dotyczyć robót wykonanych na dzień ich wystawienia - wprowadziło organ w błąd co do istnienia opisanych wyżej podstaw przekazania środków z dotacji. Gdyby zatem S. wykazało w dacie wnioskowania o przekazanie dotacji faktyczny stan zaawansowania prac, na dofinansowanie powyższych płatności w roku 2009 mogłaby być przekazana w formie dotacji jedynie kwota [...] zł. Taka kwota została ostatecznie potwierdzona przez przedstawienie przez Beneficjenta kosztorysu powykonawczego. Wydatek ten, jako poniesiony zgodnie z umową i jej załącznikami, a także poniesiony do końca 2009 r., nie budzi więc zastrzeżeń.

Za w pełni uzasadnione, Kolegium uznało zastrzeżenia organu I instancji, co do pozostałych kwot wykazywanych przez S. - w tym w szczególności ujętych w piśmie z 26 stycznia 2010 r. W piśmie tym zawarto zestawienie wykonanych robót oraz wartości zakupionych materiałów na dzień 31 grudnia 2009 r. na łączną kwotę [...] zł. Z powyższej kwoty – [...] zł wydatkowano na roboty budowlane zaś kwotę [...] zł na materiały. Organ I instancji prawidłowo uznał, że ww. kwota [...] zł - jak wynika z kosztorysu powykonawczego - została wydatkowana na prace opisane w kosztorysie ofertowym jako roboty ziemne i rozbiórkowe, które zgodnie z umową nie mogły być finansowane z dotacji PFRON. Faktura za wykonanie takich robót nie mogła więc stanowić podstawy ubiegania się i wypłaty środków z dotacji. Organ I instancji dokonał też prawidłowej oceny faktur za materiały, przedstawionych przez S., bowiem faktury te dowodzą, że materiały zostały w końcu roku 2009 nabyte przez wykonawcę robót, a nie przez S. Nawet jeśli ostatecznie materiały te posłużyły wykonaniu zadania - co twierdzi strona a czego przekonująco nie podważył dotychczas organ administracji - to niewątpliwie nie zostały one "zakupione od wykonawcy" w terminie do 31 grudnia 2009 r. Tym samym w końcu roku 2009 nie można było występować skutecznie o ich refundowanie. Kolegium zauważyło przy tym, że S. przelewając na konto wykonawcy kwoty wynikające z faktur [...] płaciło za wykonane roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową nie "odkupowało" składowanych materiałów budowlanych nabytych przez wykonawcę za kwotę [...] zł. Takiego zamiaru w żadnej mierze nie wykazywało we wniosku, twierdząc wówczas, że prace finansowane z dotacji, o łącznej wartości [....] zł, faktycznie zostały wykonane.

W ocenie Kolegium, nie ulega więc wątpliwości, że kwota [...] zł przekazana S. na wykonanie prac wymienionych w załączniku nr 1 do umowy, w dacie jej przekazania nie była należna, z uwagi na faktyczne nieziszczenie się przesłanek warunkujących dopuszczalność skutecznego wnioskowania o przekazanie środków publicznych, a ustalonych przez strony w umowie, tj. faktyczne wykonanie prac finansowanych z dotacji oraz wystawienie nań faktury.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie wskazał prawidłowej podstawy domagania się zwrotu dotacji - organ nie dowiódł bowiem należycie, że cała żądana do zwrotu kwota została wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem i ostatecznie nie posłużyła celowi wynikającemu z umowy. Wręcz przeciwnie, zawarte w decyzji ustalenia nakazywałyby raczej przyjąć, że co do zasady zarówno wykonane na zlecenie S. prace oraz materiały składowane przy budowie posłużyły wykonaniu zadania. Przekonujące jest natomiast ustalenie wydatkowania środków z dotacji po dniu 31 grudnia 2009 r., co czyniłoby zasadnym zarzut wydatkowania środków ([...] zł) niezgodnie z przeznaczeniem.

Skoro jednak w dacie wnioskowania i przekazania (grudzień 2009 r.) środki z dotacji w kwocie [...] zł – [...] zł, w ogóle nie powinny były zostać przekazane Beneficjentowi, kwestia wydatkowania środków zgodnie z umową jest wtórną i powinna być rozważana dopiero w razie stwierdzenia uprawnionego uzyskania środków z dotacji - co jak wskazano powyżej, nie miało miejsca. Zgodnie z umową, warunkiem skutecznego ubiegania się o dotację (nabycie prawa do uzyskania dotacji) w roku 2009, było przedstawienie w zakreślonych terminach ustalonych w umowie dokumentów, brak ich przedstawienia lub przedstawienie w kształcie nieodpowiadającym rzeczywistości, należy więc traktować jako okoliczność nakazującą stwierdzenie braku podstaw domagania się wypłaty środków z dotacji. Beneficjent uczynił powyższe prawidłowo jedynie co do części wypłaconej mu w 2009 r. dotacji ([...] zł) i ta część wpłaconej mu dotacji nie jest przedmiotem żądania zwrotu. Żądanie zwrotu środków pozyskanych niezgodnie z zasadami opisanymi w umowie jest obowiązkiem organów administracji, wynikającym z przepisów ustawy o finansach publicznych a także z zasad dyscypliny finansów publicznych.

W związku z dokonanymi w uzasadnieniu ustaleniami, Kolegium za celowe uznało zmianę części sentencji organu I instancji - zwrotu dotacji należało się bowiem domagać na podstawie art. 252 § 1 pkt 2, nie zaś na podstawie § 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem S., nie została wykazana przez organy zasadność żądania zwrotu dotacji, ani nie została wskazana podstawa domagania się zwrotu tej dotacji. W żaden sposób nie wykazano też, aby dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem i aby nie posłużyła celowi wynikającemu z umowy. Wszelkie wykonane prace oraz materiały posłużyły wykonaniu zadania. Powołując się na art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego S. podkreśliło też, że przepis ten dotyczy także oświadczeń w formie pisemnej, lecz wówczas podstawą interpretacji stają się w pierwszej kolejności reguły lingwistyczne, lecz nie tylko - mają wtedy także zastosowanie zasady wykładni wynikające z paragrafu drugiego tego przepisu, który nakazuje przy interpretacji oświadczenia woli brać pod uwagę "okoliczności, w których ono zostało złożone, a na tym tle badać, jaki jest zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na dosłownym brzmieniu".

Zdaniem S., wykładnia umów w pierwszym rzędzie powinna uwzględniać rzeczywistą wolę zawierających umowę. Wymaga to analizy nie tylko samych postanowień umowy, gdyż znaczenie dla stwierdzenia zgodnej woli stron mogą mieć także ich wcześniejsze i późniejsze oświadczenia oraz zachowania. Celem zawartej umowy była rozbudowa i nadbudowa budynku parterowego o trzy piętra, w którym S. zamierzało poszerzyć prowadzoną działalność na rzecz osób niepełnosprawnych. Cel ten został osiągnięty, co ma olbrzymie znaczenie w niniejszej sprawie. Dodatkowo strony umowy ustaliły, że wykonawca był zobowiązany udowodnić wkład pracy i poczynione nakłady, przedkładając faktury wystawione na niego, związane z wykonaniem zadania.

Ponadto S. przedłożyło do skargi pismo organu I instancji z 9 kwietnia 2009 r. w sprawie dofinansowania, z którego – zdaniem S. - w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że umowa będzie zawarta po przedłożeniu wymienionych w piśmie dokumentów. Gdyby zatem dotacja nie została przyznana S., "nikt nie zdecydował by się na podjęcie inwestycji".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Skarżące S. nie wykazało, aby wydatkowanie środków nastąpiło zgodnie z przeznaczeniem w roku budżetowym 2009 (zasada mroczności budżetu). Tym samym, nawet w razie stwierdzenia przesłanek do pozyskania dotacji, a w konsekwencji braku podstaw domagania się jej zwrotu na zasadach określonych skarżonej decyzji, organy administracji byłyby obowiązane do domagania się zwrotu dotacji na podstawie art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jako w części niewykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem do końca roku budżetowego. W związku z tym – zdaniem Kolegium - rozważania dotyczące jeszcze innej przesłanki zwrotu dotacji (tj. wydatkowania środków zgodnie z przeznaczeniem) nie mogły mieć bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia, a zatem są w istocie bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a." - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszono prawo dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

W związku z tym, że sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny , który ww. wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Sz 991/10) uchylił decyzję SKO z dnia [...] r., niezbędne jest też wskazanie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – zwanej dalej: "u.f.p." - organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 (w tym m.in. do kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w tej ustawie), w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie (art. 61 ust. 2), a organem odwoławczym od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p.).

Zgodnie natomiast z art. 252 ust. 1 u.f.p. (wskazanym w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji):

"Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.".

Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.).

"Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości." (art. 252 ust. 6 u.f.p.).

Ponadto, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), do zadań samorządu województwa realizowanych w ramach ustawy należy "dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 oraz z 2011 r. Nr 32, poz. 159 i Nr 45, poz. 235), dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów".

Organ I instancji (Marszałek Województwa) w decyzji z [....] r. uznał, że część dofinansowania w łącznej kwocie brutto 466.144,13 zł S. nienależnie wykorzystało, w związku z tym (na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.f.p.) organ orzekł o zwrocie tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia przekazania dotacji do dnia faktycznego zwrotu środków.

Organ II instancji w pkt. 1 zaskarżonej decyzji (na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.f.p.) uchylił decyzję organu I instancji w części uznającej dofinansowanie udzielone S. w łącznej kwocie brutto [...] zł, za dofinansowanie nienależnie wykorzystane i uznał to dofinansowanie za pobrane nienależnie i w nadmiernej wysokości, natomiast w pkt. 2 decyzji orzekł, że "pozostałe elementy skarżonego rozstrzygnięcia, w tym dotyczące wysokości kwoty podlegającej zwrotowi oraz zasad uiszczania odsetek pozostają bez zmian.".

Wskazać należy, że powoływana przez organy obu instancji ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a do tej daty obowiązywała ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – dalej: "d.u.f.p.". Ustawa ta (d.u.f.p.) utraciła moc z dniem 1 stycznia 2010 r. – stosownie do przepisów art. 85 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) – dalej: "p.w.u.f.p.".

Zgodnie z art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p.: "Dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, [tj. przed 01.01.2010 r.] podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.".

Mając na względzie, że umowa o dofinansowanie została zawarta w dniu 28 października 2009 r., a kwoty dotacji zostały przekazane S. do dnia 23 grudnia 2009 r., stwierdzić należy, że – zgodnie z ww. art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p. – orzeczenie o zwrocie dotacji powinno nastąpić na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (d.u.f.p.).

Zgodnie z art. 145 d.u.f.p. ust. 1-5: "1. Dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

3. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

4. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

5. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.".

Stosownie do art. 146 ust. 1 d.u.f.p.: "W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.".

Ponadto zgodnie z art. 130 pkt 1 i 2 d.u.f.p., dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 107, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, w której określa w szczególności:

1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację środki dotacji są przekazywane;

2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego.

W myśl art. 189a d.u.f.p., przepis art. 130 stosuje się odpowiednio w odniesieniu do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z art. 190 d.u.f.p.: "Przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.".

Stosownie do art. 191 ust. 1 d.u.f.p., niezrealizowane kwoty wydatków zamieszczonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, wygasają z upływem roku budżetowego, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2.

Z powyższych przepisów wynika, że stan prawny dotyczący zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie uległ istotnym zmianom z dniem wejścia w życie przepisów u.f.p. (tj. 1 stycznia 2010 r.), w szczególności, nie zmieniły się przesłanki orzekania o zwrocie dofinansowania. Zmiana dotyczy jednak określania odsetek od pobranych środków. W związku z tym, ponieważ w zaskarżonej decyzji (w pkt. 2) orzeczono także o odsetkach, niezbędne jest ustalenie, czy w sprawie należy stosować przepisy uchylonej, czy nowej ustawy o finansach publicznych.

Sąd uznał, że skoro dotacja została przyznana S. na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu 28 października 2009 r., a przekazana (wypłacona) została w grudniu 2009 r., dlatego – zgodnie z art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p. – jej zwrot powinien być dokonywany na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. przepisów d.u.f.p. W związku z tym, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej odsetek wydana została z naruszeniem prawa materialnego.

Niezależnie od tego, wobec – zasadnej zdaniem Sądu - zmiany przez organ odwoławczy przesłanki zwrotu dofinansowania z "nienależnie wykorzystanego" (w istocie organ I instancji określił tę przesłankę niezgodnie z brzmieniem przepisu, w którym mowa o dotacji "wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem"), na dofinansowanie "pobrane nienależnie i w nadmiernej wysokości", organ ten zmienił wprawdzie w podstawie prawnej decyzji pkt 1 na pkt 2 ust. 1 art. 252 u.f.p. (odpowiednie brzmienie posiadają takie jednostki redakcyjne w art. 145 d.u.f.p.).

Zmiana ta powinna jednak skutkować innym określeniem odsetek od dotacji podlegającej zwrotowi, bowiem zgodnie z ust. 6 art. 252 u.f.p. (odpowiednio art.145 ust. 5 d.u.f.p.) inaczej należy naliczać odsetki od dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), od dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2). W odniesieniu do dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem odsetki nalicza się począwszy od dnia "przekazania" dotacji (identycznie w art. 145 ust. 5 pkt 1 d.u.f.p.), a w drugim przypadku: od dnia "następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2" – czyli po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.f.p.). W tej drugiej sytuacji, w myśl przepisu art. 145 ust. 5 pkt 2 d.u.f.p., odsetki nalicza się od dnia "stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji".

Naliczenie zatem w zaskarżonej decyzji (utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w tej części) odsetek od dnia przekazania środków, a nie od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 145 ust. 5 pkt 2 d.u.f.p. w zw. z art. 113 p.w.u.f.p.), mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie odsetki powinny być naliczone zgodnie z art. 145 ust. 5 pkt 2 d.u.f.p. Niezbędne jest również określenie w decyzji daty, od której naliczane są odsetki, bowiem jest to istotny element rozstrzygnięcia, który powinien być jednoznacznie wskazany – co wynika wprost z art. 146 ust. 1 d.u.f.p., a czego brak w decyzjach obu organów.

Odnosząc się w tym miejscu do wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r. i do cytowanego wyżej brzmienia art. 153 p.p.s.a., Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że podjęte obecnie rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie nie narusza oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w ww. wyroku z 13 kwietnia 2011 r. Wprawdzie w wyroku tym Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także wyjaśnił pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, jednak nie zawarł w uzasadnieniu jednoznacznej, wiążącej oceny, że właśnie przepisy tej ustawy mają być zastosowane w ponownym rozpoznaniu sprawy oraz nie przesądził, że S. wykorzystało dotację "niezgodnie z przeznaczeniem". Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nakazał dodatkowe wyjaśnienie kwoty dotacji wykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem (w części dotyczącej zakupu materiałów budowlanych). Sąd nie zawarł więc oceny prawnej i wskazań co do określenia przesłanek zwrotu części dotacji, w tym naliczenia odsetek od tej kwoty.

Powyższe wskazania Sądu zostały uwzględnione w ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji i w zaskarżonej decyzji.

Uznać zatem należy, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uprawniony był do innego określenia przesłanki zwrotu dotacji (którego skutkiem powinno być korzystniejsze dla strony skarżącej naliczenie odsetek). Zmianę tę Sąd uznał za prawidłową, bowiem ustalone w sprawie okoliczności faktyczne sprawy jednoznacznie wskazują, że S. w chwili występowania o wskazane kwoty dotacji nie spełniło wymogów formalnych (wynikających m.in. z postanowień umowy wskazanych w zaskarżonej decyzji) do wnioskowania o dofinansowanie w takich właśnie kwotach ([...] złotych). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący i przekonujący przedstawiono argumentację faktyczną i prawną, świadczącą o nienależnie pobranej części dotacji, w kwocie wskazanej w zaskarżonej decyzji.

Stwierdzić przy tym należy, że stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie zgodne jest z oceną zawartą w wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., w którego uzasadnieniu wskazano m.in., iż nie budzi wątpliwości fakt stwierdzony w trakcie kontroli, że nie zostały wykonane roboty w zakresie rzeczowym – stosownie do zawartej umowy i jej załącznika - do dnia 31 grudnia 2009 r. Rację zatem mają organy, że środki przyznane S. były przekazane na ściśle określony i skonkretyzowany w umowie i jej załączniku cel, a usprawiedliwianie niedotrzymania terminu, niewydatkowanie na ten cel i niezrealizowanie celu w umowie wskazanego okolicznościami, których nie dało się przewidzieć w momencie przystępowania do budowy, nie stanowi podstawy do odstąpienia żądania zwrotu dotacji.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi dotyczących niewykazania przez organy, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem i nie posłużyła celowi wynikającemu z umowy, stwierdzić należy, iż w zaskarżonej decyzji należycie wykazano, że w ww. części dotacja została pobrana nienależnie, zbędne było zatem wykazywanie jej wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.

Nie zmienia tego stwierdzenia podnoszony przez S. fakt, że "wszelkie wykonane prace oraz materiały posłużyły wykonaniu zadania", a także powoływanie się na przepis art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego. Takich argumentów organ odwoławczy nie kwestionował – wskazując jednak na jednoznaczne brzmienie postanowień umowy o dofinansowanie oraz na przepisy dotyczące zasad wykorzystywania dotacji (pochodzących ze środków PFRON), stanowiących środki publiczne. Organ odwoławczy nie kwestionował też faktu osiągnięcia przez S. zamierzonego celu (nadbudowy i rozbudowy budynku przeznaczonego na działalność na rzecz osób niepełnosprawnych).

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy dostrzegając te cele i uznając je za "niewątpliwie ważne społecznie", na marginesie zauważył, że beneficjent może zabiegać o umorzenie, częściowe umorzenie, rozłożenie na raty kwoty podlegającej zwrotowi lub o inne ulgi w spłacie tych zobowiązań. Wskazał przy tym jednocześnie, że dla oceny dopuszczalności i celowości uzyskania takiej ulgi może mieć znacznie podnoszona przez S. okoliczność faktycznego wykonania zadania oraz konsekwencje wyegzekwowania zwrotu pełnej kwoty dla realizacji niewątpliwe ważnych społecznie zdań S.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja - w części określonej w pkt. 2 rozstrzygnięcia - wydana została z naruszeniem prawa materialnego (art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 oraz art. 146 ust. 1 d.u.f.p. w zw. z art. 113 p.w.u.f.p.), mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono o jej uchyleniu w tej części.

O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i w zw. z art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony Skarżącej kwotę [....] zł, stanowiącą częściowy zwrot uiszczonego wpisu. Sąd dokonał bowiem miarkowania tych kosztów, mając na uwadze fakt, że skarga została uwzględniona jedynie w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

W ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić wskazane przepisy oraz określić w decyzji datę, od której naliczane są odsetki.