Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 242/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska, sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 1 grudnia 2011r., Nr DS.S.4033/74/2011 z powołaniem się m. innymi na przepisie 60 ust.1 pkt 1, art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 lit a, ust.3 , art. 103, art 104 ust.1, art 104 ust. 1 i art.110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - ustalono skarżącej M.P. (obecnie M.S.) odpłatność za pobyt ojca E.P. w Domu Opieki "[...]w L. w następujący sposób:

- okresie od 1 sierpnia 2011r. do 31 sierpnia 2011r. w wysokości 247, 23 zł;

- w okresie od 1 września 2011 r. w wysokości 283,13 zł.

Decyzja ta była dwukrotnie awizowana, stąd organ przyjął skutek jej doręczenia z dniem 4 stycznia 2012r., zgodnie z art.44 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 10 maja 2012r. M.S. wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją. W uzasadnieniu podania wskazała, że z informacji jakie uzyskała, nie włączono do postępowania dzieci z pierwszego małżeństwa – M. P., E. P. i K. P.. Przy czym pozostała trójka dzieci nie jest wnioskodawczyni znana. Cała szóstka pochodzi z T., zaś E.P. płacił na te dzieci alimenty. Wnioskodawczyni wskazała też, że pozostała dwójka pochodzi z okolic Świdnicy. W związku z tym strona wniosła o ustalenie miejsca zamieszkania tych osób i włączenia ich do tego postępowania jako dzieci. Nadto zarzuciła, że nie sprawdzono na etapie postępowania administracyjnego sytuacji osobistej, rodzinnej E.P. i decyzję wydano bez sprawdzenia wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji prawno - rodzinnej. Wskazała, że E.P. jest alkoholikiem, który żyje w niedostatku z własnej winy. Alimenty były natomiast płacone w zastępstwie funduszu alimentacyjnego. Nadto wskazała, że Jej dochody kształtują się w granicach 3.600,00 zł. Na miesięczne utrzymanie strona przeznacza ok. 1000,00 zł i niewiele pozostaje na wyżywienie, leczenie. W dniu 7 maja 2012r. wnioskodawczyni otrzymała informację od brata, że otrzymał pismo z Urzędu Skarbowego o zajęciu jego wynagrodzenia, co drastycznie spowodowało pogorszenie sytuacji materialnej jego rodziny. Taka sytuacja może dotyczyć także strony. W takiej sytuacji obciążenie jej za pobyt E.P. w DPS jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego (art. 5 k.c.).

W dniu 14 maja 2012r. M.S. oświadczyła, że po odebraniu kopii decyzji Nr[...]. przez jej siostrę w dniu 9 maja 2012r. dowiedziała się, iż w postępowaniu administracyjnym pominięto sześcioro dzieci E.P. z pierwszego małżeństwa i dwoje dzieci ze związku pozamałżeńskiego.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 18 maja 2012r. nr 7/2012 organ I instancji wznowił na wniosek strony postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr[...].

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...]uchylono decyzję z dnia [...] w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca E.P. w Domu Opieki [‘...]w L. oraz ustalono tą odpłatność w nowej wysokości począwszy od 1 lutego 2012r.

Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [..] uchyliło powyższą decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...]uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia 1 grudnia 2011r. w sprawie ustalenia M.S. odpłatności za pobyt ojca E.P. w Domu Opieki "[...]w L.. Jednocześnie ustalono stronie odpłatności za pobyt E.P. w Domu Opieki "[...]w L. w następujący sposób:

od 1 lutego 2012r. do 29 lutego 2012r. - 197,45 zł;

od 1 marca 2012r. do 31 marca 2012r. - 80,79 zł;

od 1 kwietnia 2012r. do 30 kwietnia 2012r. - 98,20 zł;

od 1 maja 2012r. do 31 maja 2012r.- 90,22 zł;

od 1 czerwca 2012r. do 30 czerwca 2012r. - 108,36 zł;

od 1 lipca 2012r. do 31 lipca 2012r. - 98,00 zł;

od 1 sierpnia 2012r. do 31 marca 2013r. - nie ustalono odpłatności;

od 1 kwietnia 2013r. do 30 kwietnia 2013r. - 620,03 zł;

od 1 maja 2013r. do 31 lipca 2013r. - nie ustalono odpłatności;

od 1 sierpnia 2013r. do 31 sierpnia 2013r. - 211,29 zł;

od 1 września 2013r. do 24 września 2013r. - 148,57 zł.

W punkcie 3 rozstrzygnięcia organ I instancji ustalił M.S. termin zwrotu kwoty 1.652,91 zł do dnia 28 lutego 2014r.

W uzasadnieniu tejże decyzji, organ I instancji wskazał m. innymi, że mając na uwadze zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia 5 września 2013r. zwrócono się do M.S. o złożenie wyjaśnień, kiedy dowiedziała się o posiadaniu sześciorga przyrodniego rodzeństwa, informując równocześnie stronę, iż zachodzi konieczność aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W oświadczeniu z dnia 2 października 2013r. M.S. wyjaśniła , że o istnieniu sześciorga dzieci E.P. z innego związku dowiedziała się w dniu 9 maja 2012r.

Zdaniem organu I instancji, okoliczność posiadania przez E.P. innych dzieci ma cechę "nowości", bowiem nie była ona znana zarówno stronie jak i organowi w dacie podejmowania rozstrzygnięcia z dnia 1 grudnia 2011r. Zważywszy na fakt, iż zachowany został termin, o którym mowa w art. 148 §1 k.p.a. zasadne było zdaniem organu wznowienie postępowania.

W trakcie postępowania, jako dowody dopuszczono wywiady środowiskowe z dnia 19 czerwca 2012r., 11 czerwca 2013r. oraz 16 października 2013r., oświadczenia oraz zaświadczenia składane w trakcie postępowania. Ustalono, że ojciec strony - E.P. prawdopodobnie popełnił bigamię gdyż zawierając drugie małżeństwo miał żonę i 6-ro dzieci. Z dokonanych przez organ pomocy społecznej ustaleń wynika, że E.P. pierwsze małżeństwo zawarł 19 lutego 1960r. z J. S.. W odpisie skróconego aktu małżeństwa w adnotacjach brak jest zapisu o ustaniu, unieważnieniu lub separacji małżeństwa. Kolejne małżeństwo zostało zawarte przez E.P. 17 lutego 1973r. z M., Z. A.. Małżeństwo to zostało rozwiązane przez rozwód Wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia 17 maja 1983r.Sygn.akt R III C 1087/82 . Okoliczność, że M.S. jest córką E.P. wynika z zupełnego odpisu aktu urodzenia. W tej sytuacji, zdaniem organu nie ma on obowiązku badać, czy pierwsze małżeństwo E.P. zostało rozwiązane przez rozwód, gdyż pierwsza żona E.P., J. S. zmarła w dniu 3 czerwca 2001r. Tę okoliczność potwierdza odpis skrócony aktu zgonu nr[...]. W trakcie postępowania ustalono także, iż M.S. do czerwca 2013r. prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe. W dniu 22 czerwca 2013r. zawarła związek małżeński i od tego dnia zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Dochód rodziny stanowi praca zarobkowa strony i jej męża Ł. S.a. Dochód rodziny w myśl obowiązujących przepisów przedstawiał się następująco:

• w miesiącu czerwcu 2011r. - 1.229,04 zł i był niższy niż 300 % kryterium osoby samotnie gospodarującej o kwotę 396,96 zł;

• w miesiącu lipcu 2011r. - 1.551,95 i był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 38,15 zł;

• w miesiącu sierpniu 2011r. - 1.587,85 zł i był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 38,15 zł;

• w miesiącu wrześniu 2011r. - 1.595 zł i był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 30,57 zł;

• w miesiącu październiku 2011r. - 1.415,43 zł i był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 210,57 zł;

• w miesiącach listopadzie i grudniu 2011r.- 1595,43 zł i był niższy niż 300 % kryterium dochodowego rodziny o kwotę 30,57 zł;

• w miesiącu styczniu 2012r. - 3.390,00 zł i był wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 1.764,00 zł;

• w okresie od lutego 2012r. do czerwca 2012r. - 1.894,78 zł i był wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 268,78 zł;

• w okresie od lipca 2012r. do stycznia 2013r. - 1.607,78 zł i był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 18,22 zł;

• w miesiącu lutym 2013r. - 1.619,12 zł i był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 6,88 zł;

• w miesiącu marcu 2013r. - 3.237,54 zł i był wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 1.611,54 zł;

• w okresie od kwietnia 2013r. do czerwca 2013r. - 1.619,12 zł i był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 6,88 zł;

• w miesiącu lipcu 2013r. - 3.536,32 zł i był wyższy niż 300 % kryterium dochodowego rodziny o kwotę 800,32 zł;

• w miesiącu sierpniu 2013r. - 3.536,32 zł (w przeliczeniu na osobę w rodzinie 1.795,66 zł) i był wyższy niż 300 % kryterium dochodowego rodziny o kwotę 855,32 zł.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przywołał treść z art.61 ust 2 pkt 2 lit.b ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że w przypadku M.S. dochód w poszczególnych miesiącach był wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W trakcie prowadzonego postępowania M.S. złożyła pisemne wyjaśnienie, z którego wynika, że odmawia podpisania umowy cywilnoprawnej i oczekuje rozstrzygnięcia sprawy odpłatności w formie decyzji administracyjnej.

Nadto organ I instancji podkreślił, że E.P., jako mieszkaniec Domu, za pobyt w w/w placówce wnosił odpłatność w wysokości 70 % swojego dochodu miesięcznie tj. 744,97 zł. Do pełnego kosztu utrzymania brakuje kwoty 3.155,03 zł, którą zastępczo wniosła Gmina Miejska L.. W okresie od lipca 2011r. do września 2013r. Gmina Miejska L. dopłaciła do pobytu E.P. kwotę 77.717,78 zł.

Zdaniem organu, do kręgu osób zobowiązanych należy ośmioro dzieci z dwóch związków. Wobec córki-M. T. i syna-E. P. nie ustalono odpłatności z uwagi na fakt, iż osiągany dochód na osobę w rodzinie był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby w rodzinie tj. 1.368 zł. Pozostałych sześcioro dzieci osiąga dochód, który jest wyższy niż 300 % obowiązującego kryterium dochodowego i kwalifikuje się do odpłatności. Odpłatność u M. P. i S. P. ustalono w wysokości poniżej 30 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy. Ich decyzje są ostateczne. Obecnie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca- E.P. w Domu Opieki "[...]" w L. u pozostałych osób zobowiązanych tj. E. N., M.P. i W. P..

Odpłatność u P. P. za okres od lipca 2011r. do stycznia 2012r. ustalono w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania osoby w Domu Opieki "[...]", a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca oraz synów-S. i M., bowiem E. N., W. P. i M.P. w tym okresie osiągali dochód, który był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby w rodzinie tj. 1.368 zł i osoby samotnie gospodarującej tj. 1.626 zł. Odpłatność ta kształtuje się w wysokości od 24 % do 36 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy. Podkreślono przy tym, że w aktach organu znajduje się dokumentacja potwierdzająca sytuację dochodową pozostałych dzieci E.P. tj. E. N., W. P. i M.P. w okresie od czerwca 2011 r. do maja 2013r., która została uwzględniona przy ustalaniu odpłatności wobec P. P..

Organ wskazał, ze odpłatność od miesiąca lutego 2012r. do lipca 2012r. u M.S., P. P. oraz u E. N. i W. P. została wstępnie ustalona na jednakowym poziomie procentowym i przedstawia się następująco:

- od 1 lutego 2012r. do 29 lutego 2012r. w wysokości 11,19 % w stosunku do - odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy,

- od 1 marca 2012r. do 31 marca 2012r. w wysokości 30,06 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy,

- od 1 kwietnia 2012r. do 30 kwietnia 2012r. w wysokości 36,54 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy,

- od 1 maja 2012r. do 31 maja 2012r. w wysokości 33,57 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy,

- od 1 czerwca 2012r. do 30 czerwca 2012r. w wysokości 40,32 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy,

- od 1 lipca 2012r. do 31 lipca 2012r. w wysokości 36,46 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy,

- od 1 sierpnia 2012r. do 31 marca 2012r. nie ustalano odpłatności,

- od 1 kwietnia 2013r. do 30 kwietnia 2013r. w wysokości 38,47 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy,

- od 1 maja 2013r. do 31 lipca 2013r. nie ustalano odpłatności.

- od 1 sierpnia 2013r. do 31sierpnia 2013r. w wysokości 26,40 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy,

- od 1 września 2013r. do 24 września 2013r. w wysokości 21,71 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy.

Po uiszczeniu opłaty stronie pozostaje do dyspozycji kwota znacznie przekraczająca kryterium dochodowe osoby w rodzinie. Takie obliczenie, w ocenie organu jest najbardziej zasadne i nie pozostaje w sprzeczności z art. 61 ustawy. Nie jest bowiem możliwe, w przypadku M.S. ustalenie opłaty w wysokości powyżej 300 % kryterium dochodowego, gdyż to spowodowałoby w przypadku pozostałych osób zwolnienie z opłaty, a przecież obowiązek opłaty obejmuje wszystkie dzieci odpowiednio do ich sytuacji dochodowej.

Na podstawie decyzji ostatecznych ustalono odpłatność w stosunku do S. P. i M. P. w różnych kwotach, ale odpłatność w poszczególnych miesiącach nie przekroczyła 30 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy. Odpłatność u osób zobowiązanych obejmuje okres od 1 lipca 2011r. do 24 września 2013r, gdyż E.P. złożył rezygnację z pobytu w Domu Opieki "[...]L. i obecnie przebywa w schronisku dla bezdomnych w L..

Zdaniem organu I instancji, okoliczność podnoszona przez M. S. o zaniedbywaniu przez ojca obowiązków rodzicielskich, nie zwalnia jej z ponoszenia opłat, gdyż przepis art. 61 ustawy takiej możliwości nie przewiduje.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 64, art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez nałożenie obowiązku zwrotu kosztów poniesionych przez gminę L. za pobyt E.P. w Domu Opieki "[...]" w L., pomimo że skarżąca nigdy nie została zobowiązana do ponoszenia kosztów pobytu w/w w domu pomocy społecznej. Skarżąca zarzuciła także zaniechanie rozpoznania jej wniosku o odstąpienie od obciążania kosztami związanymi z pobytem E.P. w domu pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe, M.S. wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta L. z [...]i umorzenie postępowania, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania M.S. wskazała, że z okoliczności sprawy wynika, iż E.P. został w dniu 7 stycznia 2011 r. umieszczony w Domu Opieki [...]" w L.. Ponieważ dochód w/w nie wystarczał na pokrycie kosztów pobytu w domu opieki, koszty te ponosiła Gmina Miejska L. i obecnie dochodzi zwrotu tych kosztów od krewnych E. P., o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zarzuciła, że wprawdzie w sentencji decyzji mowa jest o "ustaleniu odpłatności za pobyt" E. P. w domu pomocy społecznej, jednakże zarówno podstawa prawna, jak i treść uzasadnienia, tej decyzji wskazuje jednoznacznie, że rozstrzygnięcie to w istocie dotyczy zwrotu wydatków poniesionych przez gminę w związku z pobytem E. P. w Domu Opieki "[...]" w L. na podstawie art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy o pomocy społecznej. Świadczy o tym :

1) art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, że decyzję ustalającą opłatę za pobyt osoby w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, tymczasem zaskarżona decyzja wydana została niemal 3 lata od skierowania E. P. do domu pomocy;

2) decyzja dotyczy zwrotu wydatków już poniesionych (w przeszłości) przez gminę L. w związku z pobytem E. P. w domu pomocy, podczas gdy ustalenie odpłatności powinno nastąpić na przyszłość;

3) w podstawie prawnej decyzji w ogóle nie wskazano art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przewidującym, iż odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustalana jest w drodze decyzji, wskazując natomiast art. 61 ust. 3 ustawy, dotyczący zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę.

M.S. podkreśliła, że ani ona, ani jej rodzeństwo nie byli uczestnikami postępowania w przedmiocie skierowania i umieszczenia E. P. w domu pomocy. Nie można zatem wykluczyć, że w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja organu I instancji o ustaleniu opłaty za pobyt w Domu Opieki "[...]w L., w której jako zobowiązanego do wniesienia opłat wskazano wyłącznie E. P.. W tej sytuacji kolejna decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dotknięta byłaby wadą nieważności (naruszenie powagi rzeczy osądzonej). Jeżeli jednak organ I instancji - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 59 ust. 1 ustawy - nie wydał decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w dniu skierowania E. P. do domu pomocy, to zaskarżona decyzja, wydana niemal po 3 latach pobytu w/w domu pomocy, dotyczyć może siłą rzeczy wyłącznie zwrotu kosztów poniesionych w przeszłości przez gminę. Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, E. P. nie przebywa już w Domu Opieki [...]w L.. Skarżąca odwołała się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. Przywołując m. innymi wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12, stwierdziła, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt.

W konsekwencji powyższego, skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nałożył na stronę obowiązek zwrotu wydatków, których nie miała obowiązku ponosić, albowiem do tej pory nie otrzymała jakiejkolwiek decyzji obciążającej ją kosztami pobytu E. P. w domu pomocy.

Ponadto M.S. zarzuciła, że organ I instancji nie rozpatrzył Jej wniosku o odstąpienie od obciążania kosztami pobytu E. P. w domu pomocy społecznej, podkreślając, iż odstąpienie od zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pobytu w domu pomocy społecznej może nastąpić nie tylko w fazie postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Bk 700/11 - LEX nr 1094437). M.S. podniosła, iż w pismach z dnia 12 kwietnia 2012r., 30 kwietnia 2012r. i 17 maja 2012r., skierowanych do organu I instancji, wskazywała, że obciążanie jej tak olbrzymią kwotą naliczoną tytułem zwrotu kosztów pobytu E. P. w domu pomocy społecznej stanowi zbyt duże obciążenie dla niej i jej rodziny, a ponadto jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Strona wyjaśniała, że E. P. był alkoholikiem, który znęcał się nad mamą, a następnie pozostawił mamę z czwórką małoletnich dzieci. Po rozwodzie, który nastąpił ponad 30 lat temu, E. P. w ogóle nie interesował się rodziną i nie zapłacił nawet złotówki alimentów. Cały ciężar utrzymania i wychowania rodziny ponosiła mama, która przypłaciła to utratą zdrowia. Jak podała skarżąca, E. P. był bigamistą i miał co najmniej sześcioro dzieci z innych związków. Ponadto podkreśliła, że strona ponosi koszty leczenia i rehabilitacji mamy, która utrzymuje się ze skromnej emerytury. Ponadto wyjaśniła, że jest obecnie w ciąży. Konieczność zapłaty dodatkowo ponad 1,6 tys. zł na utrzymanie człowieka, którego skarżąca nie zna i nawet nie wie jak wygląda, budzi jej głęboki sprzeciw i nie pozwala wierzyć, że żyje w państwie prawa w którym obowiązują jakiekolwiek zasady współżycia społecznego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzje organu I instancji w punkcie 3 rozstrzygnięcia i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części (tj. w punkcie 1 i 2 rozstrzygnięcia) decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołując się na przepisy zamieszczone w rozdziale 12 działu II kodeksu postępowania administracyjnego, a regulujące wznowienie postępowania, stwierdziło, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wnioskodawczyni zachowała ustawowo określony miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Podkreślenia wymaga, że to strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze, ale musi ocenić je i przedstawić stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy (oświadczenie M.S. z dnia 2 października 2013r.) strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania w dniu 9 maja 2012r. Wniosek o wznowienie postępowania skarżąca złożyła w organie I instancji w dniu 11 maja 2012r. Wyjaśnienia w tym zakresie strony, jak również brak innych dowodów, iż skarżąca dysponowała wskazaną wiedzą wcześniej, pozwala na stwierdzenie, iż M.S. zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Można bowiem przyjąć, że fakt istnienia innych zstępnych jest okolicznością korzystną dla strony, gdyż może przyczynić do zmniejszenia jej obciążeń z tytułu opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zatem gdyby strona miała wiedzę w tym zakresie odpowiednio wcześniej, to można wnioskować, że ujawniłaby te okoliczności odpowiednio wcześniej, co leżało w jej interesie.

Prawidłowo więc organ I instancji wydał postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę postępowania w przedmiocie ustalenia przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Aby ocenić, czy fakt ujawnienia istnienia innych zstępnych E.P. jest okolicznością istotną, mającą wpływ na kształt ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...]w przedmiocie ustalenia M.S. odpłatności za pobyt ojca w Domu Opieki [...]w L. - należy zdaniem Kolegium odwołać się do przepisów prawa regulujących wskazana problematykę.

Podstawę materialnoprawną w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Dom pomocy społecznej pokrywa w całości wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych (art. 58 ust. 1 ustawy). W myśl zaś art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten ustalany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa - w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej - i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 ustawy).

Według art. 59 ust. 1 ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

- przy czym osoby i gmina określone w pkt. 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

W myśl art. 61 ust. 2 pkt 1 pkt 2 lit b, pkt 3 ustawy, opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

- mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu,

- małżonek, zstępni przed wstępnymi, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Natomiast gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Według art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Zdaniem Kolegium, z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że celem umowy, o jakiej mowa w tym przepisie, nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b.

W przedstawionym stanie prawnym – w ocenie Kolegium, uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 61 ustawy o pomocy społecznej mogą wnosić określone osoby. Jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Kolegium podkreśliło, że powyższy obowiązek nie jest odnoszony sensu stricto do członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Małżonek, wstępni i zstępni, w świetle ustawy o pomocy społecznej, będą zaliczani do rodziny tej osoby, jeżeli wspólnie z nią mieszkają i gospodarują, zaś ich obowiązek ponoszenia opłaty pobytowej powstaje niezależnie od miejsca zamieszkania. Powyższe zobowiązanie oparte jest zatem na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku.

Nadto Kolegium stwierdziło, ze ustawodawca wprowadza pewną kolejność ponoszenia tejże odpłatności przez osoby zobowiązane. Zatem w pierwszej kolejności będzie to małżonek osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. W razie, gdy nie będzie on w stanie ponieść tej odpłatności - zobowiązani są zstępni, a w dalszej kolejności wstępni. Konieczne jest więc ustalenie czy istnieją osoby z danej grupy zobowiązanej do odpłatności i czy są w stanie ponieść stosowną odpłatność. Dopiero, gdy ta możliwość zostanie wyeliminowana, organ może obciążyć odpłatnością kolejnych krewnych. Ustawodawca nie wskazał, w jaki sposób ustalić opłatę w obrębie danej grupy zobowiązanych np. zstępnych. Wykluczyć należy jednak w tym przypadku możliwość solidarnej odpowiedzialności tj. możliwości żądania całej odpłatności od jednej tylko osoby. Istotą bowiem zobowiązania solidarnego jest to, że musi ona wnikać bądź z umowy lub też z innej czynności prawnej. Nie sposób też pominąć faktu, że katalog osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej pokrywa się częściowo z katalogiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie z art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Art. 129 § 1 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei według art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tak więc jeżeli jest więcej niż jeden krewny danego stopnia, wówczas obowiązek alimentacyjny obciąża ich w częściach odpowiadających zarobkowym i majątkowym możliwościom każdego z nich (art. 135 § 1 k.r.o.). Tak więc z reguły nie będą oni zobowiązani w częściach równych.

Zdaniem Kolegium, z powyższego wynika, że w przypadku zstępnych, w pierwszej kolejności zobowiązane do ponoszenia odpłatności będą dzieci osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, a w razie ich braku lub braku możliwości realizacji obowiązku ich wnuki. Natomiast w obrębie tej samej grupy krewnych również należy badać, czy są inni krewni i jakie są ich możliwości realizacji obowiązku, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 433/12, CBSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że ujawnienie istnienia innych zstępnych uzasadnia wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ jest to okoliczność istotna dla jej rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium organ I instancji zrealizował dyspozycję wskazanych norm prawnych. Ustalono, że do kręgu osób zobowiązanych należy ośmioro dzieci z dwóch związków. Wobec córki M. T. i syna-E.P. nie ustalono odpłatności z uwagi na fakt, iż osiągany dochód na osobę w rodzinie był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby w rodzinie tj. 1 .368 zł. Pozostałych sześcioro dzieci osiąga dochód, który jest wyższy niż 300 % obowiązującego kryterium dochodowego i kwalifikuje się do odpłatności. Odpłatność u M. P. i S. P. ustalono w wysokości poniżej 30 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy. Ich decyzje są ostateczne. Ponadto obecnie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca - E.P. w Domu Opieki "[...]w L. u pozostałych osób zobowiązanych tj. E. N. i W. P.. Natomiast odpłatność M.S. za okres od lipca 2011r. do stycznia 2012r. ustalono w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania osoby w Domu Opieki "[...]", a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca oraz synów-S. i M., bowiem E. N., W.P i M.P. w tym okresie osiągali dochód, który był niższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby w rodzinie tj. 1.368 zł i osoby samotnie gospodarującej tj. 1.626 zł. Odpłatność ta kształtuje się w wysokości od 24 % do 36 % w stosunku do odpłatności obliczonej zgodnie z art.61 ust 2 pkt 2 ustawy. Natomiast odpłatność od miesiąca lutego 2012r. u P. P. oraz u E. N., W. P. i M.P. została wstępnie ustalona na jednakowym poziomie procentowym. Szczegółowe obliczenia w tym zakresie znajdują się w decyzji organu I instancji.

Jak wynika z powyższego, organ I instancji uwzględnił fakt, istnienia innych krewnych E.P., co nie było przedmiotem oceny w ramach postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 1 grudnia 2011r. Wnioskodawczyni przeliczono na nowo odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, z uwzględnieniem sytuacji dochodowej i możliwości realizacji tego obowiązku przez pozostałych zstępnych E.P.. Naprawiono więc wadę proceduralną jaka tkwiła w postępowaniu zakończonym pierwotną decyzją, zaś rezultatem nowej decyzji jest ustalenie skarżącej odpłatności na niższym poziomie, aniżeli w pierwotnej decyzji.

Za naruszające istotę trybu nadzwyczajnego należy natomiast zdaniem Kolegium uznać rozstrzygnięcie organu I instancji w punkcie 3, w ramach którego ustalono stronie termin zwrotu kwoty 1.652,91 zł do dnia 28 lutego 2014r. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna, z której wynika, że osoba zobowiązana jest uiścić określoną należność i z obowiązku tego się nie wywiązała. Decyzja w oparciu o tą podstawę prawną jest wydawana w ramach odrębnego postępowania od postępowania w przedmiocie ustalenia należności i ma służyć wyegzekwowaniu wymagalnej należności (wynikającej z ostatecznej decyzji ustalającej należność) przysługującej gminie od osoby obciążonej odpłatnością (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013r. Sygn. akt VIII SA/Wa 848/12, Lex nr 1326920). Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji z dnia[...], ani też decyzja ta nie orzekała o zwrocie i terminie zwrotu należności. Zatem decyzja organu I instancji w punkcie 3 zawiera treść, która w ogóle nie była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której wznowiono postępowanie. Tymczasem przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania może być wyłącznie ponowne rozpoznanie i rozstrzygniętej sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją, wydaną w postępowaniu zwykłym. Tym samym, organ I instancji wykroczył poza przedmiot wznowionego postępowania. W związku z tym decyzję organu I instancji w punkcie 3 rozstrzygnięcia należało uchylić, a postępowanie w tej części umorzyć.

Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że nie można się zgodzić ze stroną, że w stosunku do niej nie wydano decyzji, która ustalałaby odpłatność. Taką decyzją jest niewątpliwie decyzja organu I instancji z dnia [...]o ustaleniu M.S. odpłatność za pobyt ojca E.P. w Domu Opieki [...]" w L.. Decyzja ta, jak wykazano, została skutecznie skarżącej doręczona i ma charakter decyzji ostatecznej.

Ponadto, pomimo, iż nie wskazano w podstawie prawnej art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to w ocenie Kolegium - jest to niewątpliwie decyzja ustalającą odpłatność, gdyż wynika to z jej sentencji. Zdaniem Kolegium, ewentualne wady w redakcji podstawy prawnej nie mogą rzutować na prawidłowość decyzji w sytuacji, gdy zawiera ona jednoznaczną sentencję, opartą na powszechnie obowiązującym przepisie prawa.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska skarżącej, że rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zawsze powinno być wydane w ramach postępowania dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej. Istotnie, co do zasady przepisy ustawy przewidują wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności w ramach postępowania dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej. Dostrzega tę prawidłowość doktryna prawa administracyjnego, skoro podkreśla, iż z uwagi na toczące się postępowanie wobec kandydata na mieszkańca domu pomocy społecznej, wydana może być tylko jedna decyzja, która będzie zawierała dwa konstrukcyjnie związane z sobą rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania do domu i w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu do którego następuje skierowanie (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 287). Zdaniem Kolegium, niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty w decyzji o skierowaniu nie powoduje jednak, że organ traci kompetencje do pokreślenia wysokości opłaty oraz określenia osób zobowiązanych do jej poniesienia. Łączenie w jednym rozstrzygnięciu oświadczenia woli o skierowaniu i o wysokości opłaty za pobyt, jest pożądanym z punktu widzenia ustawodawcy modelem, lecz nie regułą czy zasadą prawną. Niewydanie decyzji o określeniu wysokości opłaty na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy ma jednak ten skutek, że obowiązek jej wniesienia nie powstaje, skoro nie zadecydowano w sposób władczy o jej wysokości. Zatem organ I instancji mógł wydać decyzję z dnia 1 grudnia 2011r., pomimo, że wcześniej ustalił tą odpłatność E.P. w innym rozstrzygnięciu. W ocenie Kolegium w tym przypadku, decyzja ustalająca stronie odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, nie może być dotknięta wadą nieważności, ponieważ nie występuje tożsamość sprawy pomiędzy wskazanymi rozstrzygnięciami.

Ponadto Kolegium wskazało, iż poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje kwestia odstąpienia od żądania zwrotu wydatków z tytułu opłat jakimi obciążono stronę za pobyt E.P. w domu pomocy społecznej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 1 grudnia 2011r. Zatem kwestie związane z żądaniem odstąpienia żądania zwrotu przedmiotowych wydatków, mogą być przedmiotem odrębnego postępowania i decyzji, zaś okoliczność niewydania takiej decyzji na wniosek strony, może być zwalczana zażaleniem w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na kształt rozstrzygnięcia wpływu także nie ma w ocenie Kolegium fakt, iż E.P. nie interesował się rodziną. Ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej uzależnił możliwość ustalenia stosownej opłaty jedynie od faktu pokrewieństwa z osobą przebywającą w domu pomocy społecznej i wysokości dochodu osoby zobowiązanej. Zatem organy administracji nie mogą badać czy osoba wymagająca opieki realizowała w przeszłości w sposób właściwy swoje obowiązki rodzicielskie i czyjej zachowanie było zgodne z zasadami współżycia społecznego. Mając na uwadze powyższe - orzeczono jak w osnowie.

Skargę na powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji ( pkt 2) wniosła skarżąca M.S.. Zarzucając jej oraz decyzji ją poprzedzającej naruszenie prawa materialnego - art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1 i ust. 3, art., 64, art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz.182, ze zm.), poprzez:

1) nałożenie na Nią obowiązku zwrotu kosztów poniesionych przez gminę L. o statusie I miejskim za pobyt E.P. w Domu Opieki "[..]w L., pomimo, że nigdy nie została zobowiązana do ponoszenia kosztów pobytu w w/w domu pomocy społecznej na podstawie decyzji administracyjnej;

2) zaniechanie rozpatrzenia wniosku skarżącej o odstąpienie od obciążania Jej kosztami związanymi z pobytem E. P. w domu pomocy społecznej,

wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę przedstawiła zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wskazane przez organ a następnie powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Zarzuciła m. innymi, że w myśl art. 59 ust. 1 w/w ustawy, decyzja w przedmiocie opłat powinna zapaść na etapie skierowania do domu opieki społecznej. Takiej decyzji nie wydano, nie obciążono opłatami skarżącej. Wskazała, że w takiej sytuacji nie można nakazywać zwrotu poniesionych opłat przez gminę - co zaś faktycznie w sprawie ma miejsce.

Skarżąca podkreśliła, że nie była uczestnikiem postępowania w sprawie o umieszczenie ojca w domu opieki społecznej, a być może w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja zobowiązująca opłacenie za pobyt w tym ośrodku tylko ojca i wydanie nowej decyzji spowodowałoby wadę w postaci jej nieważności.

Nie zgodziła się także z twierdzeniami organu, że rozpoznanie wniosku o umorzenie postępowania jest możliwe na dalszym etapie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swój wniosek przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które dały podstawę do wznowienia postępowania ( art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., art.149 k.p.a. i art.151 k.p.a. k.p.a.), zakończonego opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...]Niewątpliwe jest także, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., 182 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., a zwłaszcza uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej, zawarte w rozdziale 3 u.p.s. (art. 54 – 66 ustawy).

I tak zgodnie z art. 60 ust. 1 w/w ustawy zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zgodzić się należy z organami, że w art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie.

Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty).

Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Analiza cyt. wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, pozwala na stwierdzenie, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, związany jest z wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych, tj.: decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Skoro niewątpliwe jest, że mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi - a jak wynika z art. 104 k.p.a., każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę, to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne (o skierowaniu , o umieszczeniu oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społeczne).

Przechodząc w dalszej części do kwestii określenia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań zauważyć należy, że w sądownictwie administracyjnym kształtowały się w tym przedmiocie różne stanowiska (zob. wyrok WSA w Warszawie dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 537/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 30/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 75/09). Wskazać przy tym równocześnie należy, że to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, dokonał wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakreślonym wyżej przedmiocie. NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym: "stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty". Jak dalej wskazał w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny "o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych." Również aktualnie obowiązujące - od 27 sierpnia 2012r.- rozporządzenie Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. 2012.964) w § 8 ust. 2 pkt 3 podobnie reguluje wymogi formalne pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, nakazując dołączenie do omawianego wniosku oświadczenia o wysokości dochodów osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty (...). Przy czym dokumenty , o których mowa kompletuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o skierowanie do domu, co wprost wynika z ust.4 § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. A zatem są to niewątpliwie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem - cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Powyższa koncepcja zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny cytowanym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 została również zaakceptowana w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12. W wyrokach tych wyrażono pogląd, wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że nie wydanie decyzji w przedmiocie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nie zamyka drogi do wydania w tym przedmiocie decyzji w terminie późniejszym. Nie ma bowiem przepisu, który zabraniałby uregulowania tej kwestii w późniejszym terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prezentowany jest jednolity pogląd, że organ może w terminie późniejszym niż określony w art. 59 ust. 1 ustawy wydać decyzję dotyczącą wnoszenia opłat. Stwierdza się, że najbardziej pożądanym modelem wskazywanym zarówno w powołanym orzecznictwie jak i literaturze (por. W. Maciejko, op. cit. 5287) byłoby rozstrzygnięcie w jednej decyzji o skierowaniu do domu opieki społecznej i o wysokości opłaty za pobyt w nim, jednak przyjęcie odmiennej praktyki nie powoduje utraty przez organ kompetencji do późniejszego określenia zarówno wysokości opłaty jak i osób zobowiązanych do jej ponoszenia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r sygn. akt II SA/Rz 493/13 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 419/13).

Podkreślić należy, że z akt sprawy niewątpliwie wynika, iż postępowanie w przedmiocie opłat zostało zainicjowane w momencie wydania pierwszej decyzji o skierowaniu ojca skarżącej do domu opieki społecznej. Pierwsza decyzja w tym przedmiocie zapadła dnia 7 stycznia 2011r., pierwsze zaś pismo, które rozpoczęło postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłat nosi datę 23 luty 2011 r. Było to pismo Prezydenta Miasta L. do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dotyczącego skarżącej.

Postępowanie to, jak to już wyżej Sąd podkreślił zakończyło się wydaniem przez organ I instancji opisanej wyżej decyzji z dnia z powołaniem się m. innymi na przepisie 60 ust.1 pkt 1, art. 61 ust.1 i 2 pkt 2 lit.a, ust.3 , art. 103, art. 104 ust.1, art. 104 ust. 1 i art.110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), która ustalono skarżącej odpłatność za pobyt ojca E.P. w Domu Opieki [...]w L. w następujący sposób:

- okresie od 1 sierpnia 2011r. do 31 sierpnia 2011r. w wysokości 247, 23 zł;

- w okresie od 1 września 2011r. w wysokości 283,13 zł.

Sąd w związku z tym nie może zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że nie ustalono Jej odpłatności za pobyt ojca w domu opieki społecznej, choć niewątpliwie - w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, decyzję tę uchylono opisaną wyżej decyzją organu I instancji z dnia [...]i ustalono odpłatność skarżącej za pobyt ojca w Domu Opieki "w L. w innej wysokości i za okres zamknięty, tj. od 1 lutego 2012r. do 24 września 2013r.

Zauważyć przy tym również należy, że tak opisana wyżej decyzja z dna 1 grudnia 2011r., jak i w/w decyzja organu I instancji z dnia [...]nie są decyzjami wydanymi w trybie art. 104 ust.2 i 3 ustawy, lecz decyzjami wydanymi w oparciu o przepis art.59 ust.1 i art.61 omawianej ustawy.

Zarzuty skarżącej dotyczące wydania decyzji w przedmiocie zwrotu, wpłaconych przez gminę opłat są tym samym niezasadne, podobnie jak twierdzenia, że nigdy nie nałożono na Nią obowiązku wnoszenia opłat, o czym była mowa wyżej. Tym samym nie są uzasadnione zarzuty skargi w tym zakresie, jak również zarzuty dot. nie rozpoznania wniosku skarżącej w sprawie umorzenia ustalonych zobowiązań.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Kolegium, że przedmiotowy wniosek nie mógł być rozpoznany w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym - dotyczącym wznowienia postępowania. Jej przedmiotem jest bowiem jedynie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 1 grudnia 2011r., gdy w sprawie tej nie był rozpoznawany wniosek o umorzenie zaległych opłat.

Niezależnie od powyższego, skład orzekający w niniejszej sprawie kierując się postanowieniami cyt. wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. skargę uwzględnił z tej to przede wszystkim przyczyny, że w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja określająca wysokość opłat za pobyt w domu opieki społecznej jest decyzją konstytutywną, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, aby ustawodawca dał organom uprawnienia do określania daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Oznacza to, że omawiana ustawa nie pozwala stwierdzić, iż obowiązek uiszczania opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Organ powinien ustalić obowiązek opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni to z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji (por.wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 493/13).

W przedmiotowej sprawie ustalenie opisaną wyżej decyzją z dnia 13 listopada 2013r. odpłatności względem skarżącej za pobyt Jej ojca w domu pomocy społecznej nie na przyszłość, lecz wstecz, bo za okres od dnia 1 lutego 2012r. do 24 września 2013r., stanowi działanie wadliwe.

Decyzja o ustaleniu odpłatności - jako decyzja kształtująca sytuację prawną adresata - nie może wywoływać skutków prawnych, co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Działanie takie narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, stanowiąc tym samym naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że tak opisana wyżej decyzja organu I instancji z dnia [...]ustalająca względem skarżącej przedmiotową odpłatność od 1 sierpnia 2011r., jak i decyzja organu I instancji z dnia [....] ustalająca przedmiotowa odpłatność od 1 lutego 2012r., wydane zostały z naruszeniem powołanej zasady konstytutywności, gdyż niewątpliwie obie w/w decyzje usiłują wywołać skutek prawny przed ich wydaniem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych i zaskarżonych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r , poz. 270 - dalej p.p.s.a.). Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.