Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 458/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 4 pkt 2, art. 49 ust. 1,2, 5, art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt 1 lit. a, art. 28, art. 29, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1, 4, 5, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art.  107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] zatwierdzającą dla A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. oraz dla J.S. projekt budowlany budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem 1302/5 położonej w miejscowości K., gm. P., opracowany przez posiadającego uprawnienia budowlane i będącego członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa J.S. oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że w trakcie kontroli dokonanej w dniu 29 październik 2007r. na działce Nr 1302/5 w miejscowości K., gm. P., przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. stwierdzili wykonywanie szeregu robót budowlanych w obrębie tej działki, w tym m.in. robót budowlanych przy kompleksie budynków gospodarczych, usytuowanych po stronie zachodniej działki, polegających na odbudowie i nadbudowie ścian z kamienia pińczowskiego, wykonywaniu konstrukcji dachów (stalowej i drewnianej). Takie ustalenia zostały zobrazowane wykonanymi zdjęciami, a usytuowanie ww. obiektów na działce wraz z ich wymiarami zostało zobrazowane na szkicu sytuacyjnym.

Dokonane ustalenia poskutkowały wystosowaniem zawiadomienia z dnia 1 listopada 2007r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na przedmiotowej działce.

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał postanowienie, podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazujące A. Spółce z o.o. z siedzibą w K., wstrzymanie budowy budynku gospodarczego na działce nr 1302/05 w miejscowości K., gm. P., realizowanej bez pozwolenia na budowę, z jednoczesnym nałożeniem na ww. obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2007 r. m.in.: zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ww. postanowienie zostało zmienione postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 28 maja 2008r. wydanym na podstawie art. 77 § 2 Kpa, w części obejmującej wyrażenie "ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" wraz wyznaczeniem nowego terminu przedłożenia dokumentów (do 30 listopada 2008r.).

Przedłożenie przez A. Spółkę z o.o. kserokopii decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] o warunkach zabudowy terenu nieruchomości Nr 1302/5 w miejscowości K. dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych pod potrzeby obiektu turystyczno – rekreacyjnego, poskutkowało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 11 grudnia 2008r., podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującą A. Spółce z o.o. z siedzibą w K. rozbiórkę odbudowanej części budynku gospodarczego na działce nr 1302/5 w miejscowości K., gm. P. do stanu sprzed odbudowy tj. do wysokości ścian starego muru z kamienia pińczowskiego wynoszącego do 2 m wysokości nad terenem.

W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] oraz podjęte w toku postępowania postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia były ustalenia, że w sprawie mamy do czynienia z trzema przylegającymi do siebie budynkami gospodarczymi związanymi trwale z gruntem za pomocą fundamentów, o różnej wysokości, kształcie i wymiarach w rzucie, posiadającymi odrębne (i różne) konstrukcje dachów. Organ II instancji wskazał w związku z tym na potrzebę prowadzenia odrębnych postępowań w stosunku do każdego z tych budynków gospodarczych. Organ II instancji wskazał również na niezbędność jednoznacznego ustalenia inwestora, tj. podmiotu do którego należy kierować obowiązki w formie decyzji.

W toku ponownego postępowania organ I instancji w oparciu o oględziny dokonane w dniu 23 marca 2009 r. uznał, że przedmiotowy obiekt w postaci budynku gospodarczego z częścią rekreacyjno - socjalną, stanowi konstrukcyjną całość połączoną wejściami, z różnym przeznaczeniem poszczególnych części. Z ustaleń organu I instancji, w tym z wykonanych zdjęć wynika ponadto, że w dniu kontroli roboty były zakończone.

Następnie organ I instancji odebrał od świadków sporządzających mapy geodezyjne, tj. A.K. i A.M. oświadczenia dotyczące stanu robót na przedmiotowej działce w dacie sporządzania przez nich map, tj. w kwietniu 2007 i w marcu 2008 r.

W oparciu o ww. ustalenia organ I instancji wydał w dniu 6 maja 2009r. postanowienie podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, o wstrzymanie budowy budynku gospodarczego na działce nr 1302/05 w miejscowości K., gm. P., realizowanej bez pozwolenia na budowę przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz przez J.P., z jednoczesnym nałożeniem na ww. obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2009r. m.in.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ww. zobowiązani przedłożyli w dniu 13 listopada 2009r. żądane dokumenty, w tym m.in. nową decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 19 października 2009r. ustalającą warunki zabudowy "na odbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej służącego magazynowaniu sprzętu i narzędzi ogrodniczo - rolniczych oraz o funkcji pomieszczeń technicznych związanych z obsługą działki i gospodarstwa rolnego", uzupełniając je w dniu 14.12.2009r. Pozytywna weryfikacja złożonych dokumentów poskutkowała postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 22 grudnia 2009r. ustalającym opłatę legalizacyjną dla A. Spółki z o.o. w K. oraz dla J.S. w wysokości 25.000 zł, z tytułu legalizacji budynku gospodarczego na działce nr 1302/5 w miejscowości K., gm. P..

Na postanowienie to zobowiązani nie wnieśli zażalenia w terminie przysługującym do jego wniesienia, w związku z czym stało się ono ostateczne w organie I instancji, a jednocześnie w dniu 19 stycznia 2010r. została uiszczona opłata legalizacyjna. Poskutkowało to powołaną na wstępie decyzją organu I instancji z dnia 25 stycznia 2010r.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zasadna, jakkolwiek jej podstawę prawną winny stanowić przepisy: art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a to z tej przyczyny, że rozstrzyga ona o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bowiem prace przy budowie przedmiotowego budynku zostały już faktycznie zakończone. Organ uznał jednak, że nie ma to wpływu na poprawność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, które umożliwia inwestorowi legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego zrealizowanego samowolnie, pod warunkiem spełnienia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Następnie organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego i po spełnieniu przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 6 maja 2009r., podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, a także po wniesieniu opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009r.

Dla organu nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowy budynek powstał w drodze samowoli budowlanej, a zatem mają do niego zastosowanie przepisy legalizacyjne, w tym art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Ze znajdującej się bowiem w aktach sprawy mapy geodezyjnej (sporządzonej w kwietniu 2007r. przez geodetę A.K.) wynikało, że w dacie sporządzania tej mapy (zbieżnej z datą zakupu nieruchomości), na działce Nr 1302/5 w miejscu obecnie istniejącego budynku gospodarczego istniał jedynie mur od strony zachodniej o długości około 25 metrów. Ponieważ całkowita długość budynku uwidocznionego na mapie sporządzonej w marcu 2008r. przez geodetę A.M. wynosi ponad 33m (podobna długość budynku wynika z ustaleń organu I instancji oraz z inwentaryzacji budowlanej), nie ulegało dla organu wątpliwości, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na działce Nr 1302/5 po dokonanym w kwietniu 2007r. zakupie nieruchomości, w skład której wchodzi m.in. działka Nr 1302/5. Za niewątpliwe organ uznał również, że zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994r., przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przepis zaś art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31. Jak zaś wynika z akt sprawy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, mimo iż jego budowa wymagała takiego pozwolenia, a zatem bezspornie budynek ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto organ II instancji na podstawie postępowania przeprowadzonego ponownie przez organ I instancji uznał, że jakkolwiek przedmiotowy obiekt składa się z trzech części, to jednak części te stanowią konstrukcyjną całość, a więc są jednym obiektem budowlanym. Organ uznał też, że nie można odmówić słuszności skierowania zaskarżonej decyzji, jak również poprzednich rozstrzygnięć organu I instancji do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. uznania współwłaścicieli za inwestorów. Mimo bowiem prawidłowo doręczonych odrębnych wezwań z dnia 30 marca 2010r. zarówno pełnomocnikowi A. Sp. z o.o. w K., jak i J.S., żaden z inwestorów nie przedłożył żądanego oświadczenia dotyczącego ponoszonych wydatków związanych z wykonaniem przedmiotowego budynku gospodarczego. Biorąc zatem pod uwagę powyższe pasywne zachowanie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości organ uznał, że nie ma innej możliwości, niż uznanie za inwestora obydwóch współwłaścicieli tej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że nie stwierdził zarzucanego przez skarżącego nieprawidłowego zastosowania procedury legalizacyjnej w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczego. Zgromadzone w aktach sprawy dowody, w tym m.in. mapa geodezyjna sporządzona w kwietniu 2007r. przez geodetę A.K., wskazują bowiem jednoznacznie, że w dacie zakupu przedmiotowej nieruchomości w kwietniu 2007r., na działce Nr 1302/5 w miejscu przedmiotowego budynku gospodarczego, istniał jedynie mur od strony zachodniej o długości około 25m. Inny zaś stan faktyczny przedstawia mapa geodezyjna sporządzona w marcu 2008r. przez geodetę A.M., wg której na działce Nr 1302/5 istnieje budynek gospodarczy o długości ok. 33 m, co jednoznacznie wskazuje, że po zakupie nieruchomości inwestor wykonywał roboty budowlane związane z "odbudową" budynku gospodarczego (istniejącego w latach ubiegłych, tj. między I i II wojną światową), która stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W związku z tym organ uznał, że przedmiotowy budynek powstał w drodze samowoli budowlanej, do której zastosowanie mają przepisy legalizacyjne, w tym art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane.

W tej sytuacji organ II instancji uznał za zasadne postanowienie organu I instancji z dnia 6 maja 2009r., podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nakazujące inwestorom wstrzymanie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego z jednoczesnym nałożeniem na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w jego rozstrzygnięciu. Organ wyjaśnił przy tym, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót, tj. także wówczas gdy prace zostały już faktycznie zakończone, gdyż z prawnego punktu widzenia budowa trwa do chwili uzyskania prawa legalnego użytkowania budynku.

W skardze od powyższego rozstrzygnięcia J.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wydanych w toku postępowania postanowień. Skarżący wniósł również o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa T.Z. oraz o przesłuchanie tego biegłego w charakterze świadka na okoliczność stanu przedmiotowego obiektu w dacie oględzin, jakich ten biegły dokonał.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydane przez organ I instancji postanowienia o wszczęciu postępowania i o wstrzymaniu budowy budynku gospodarczego są wadliwe, ponieważ wbrew ustaleniom organów, strona jednoznacznie twierdziła, że nie budowała obiektu budowlanego, a tylko dokonywała prac konserwacyjnych i częściowo prac zabezpieczających przed katastrofą budowlaną. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 50 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, organ nie zawarł w postanowieniu o wstrzymaniu budowy ustaleń dotyczących prac zabezpieczających. Postanowienie to ustala termin złożenia dokumentów wymaganych przy budowie obiektu, zamiast dokumentów niezbędnych do budowy dachu. Ponadto termin złożenia dokumentów wynikających z postanowienia znacząco wykracza poza termin ważności samego postanowienia, co jest istotną wadą prawną.

Autor skargi zakwestionował również zasadność wydanego w toku sprawy postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną wywodząc, że organy winny przed wydaniem takiego postanowienia, a także przed podjęciem postępowania legalizacyjnego ustalić, jakie w rzeczywistości prace przy przedmiotowym obiekcie zostały wykonane. Ponadto postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, które nie zostało zaskarżone z uwagi na zły stan zdrowia strony skarżącej, "stanowiło o obowiązku wniesienia opłaty i nie mogło przesądzać w zakresie rozstrzygnięcia zastrzeżonym dla decyzji". Strona skarżąca wykazała następnie po raz kolejny dobrą wolę i wpłaciła kwotę wymienioną w postanowieniu, ale nie oznacza to, że uznała poglądy PINB w P.

W skardze zarzucono również, że zaskarżona decyzja "praktycznie nie zawiera uzasadnienia wymaganego wprost z zapisu art. 107 kpa". Uzasadnienie to pojawia się dopiero w odpowiedzi na skargę i uzasadnieniu organu II instancji, ale takie postępowanie jest wadliwe, bo organ II instancji nie może uzupełniać obowiązków organu I instancji.

Skarżący zakwestionował również sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego polegający na braku powiadomienia stron o czynnościach dowodowych i braku powiadomienia ich, w tym także ustanowionego przez A. Sp. z o.o. adwokata, o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, czym naruszono art. 10 i 81 kpa. Skarżący zakwestionował również przeprowadzony dowód z zeznań geodety A.K. podważając jego wiarygodność z uwagi na konflikt, w jaki strona skarżąca z nim popadła przy realizacji wcześniejszego zlecenia dotyczącego wskazania granicy działki przed planowanym wykonaniem ogrodzenia. Brak przywołania w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień stron w tym zakresie, naruszyło art. 107 kpa i zmieniło ocenę stanu faktycznego.

Skarżący zakwestionował także zakwalifikowanie zastąpienia okien i drzwi stajni z muru ażurowego oknami szklanymi - jako remontu, a nie jako bieżącej konserwacji. W skardze zauważono, że prawo budowlane nie definiuje prac konserwatorskich, ale wymiana jednego okna na inne nie może być zakwalifikowana do prac remontowych wymagających zgłoszenia. Dlatego żądanie od strony dokonania zgłoszenia okna ażurowego starego na nowe plastikowe, należy uznać za złośliwe nadinterpretowanie prawa.

Odnosząc się do zdjęć przedłożonych w 2007 r. stronom do wglądu, skarżący stwierdził, że nie są one dowodem wykonania prac, ale obrazem stanu budynków na dzień, w którym zdjęcia zostały wykonane. Brak jest bowiem zdjęć sprzed zakupu przedmiotowej nieruchomości, przez co "nie ma w sprawie uchwyconego stanu z chwili zakupu".

W końcowej części uzasadnienia skargi stwierdzono, że ponieważ nie było prowadzonej budowy, ani odbudowy obiektów gospodarczych zaskarżone decyzje i postanowienia należy uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nadto mimo cztery lata trwającej sprawy nie ustalono adresata decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do wniosku skargi dotyczącego uchylenia "wydanych w trakcie postępowania postanowień", organ odwoławczy zauważył, że skarżący nie wskazał jednoznacznie, o które postanowienia mu chodzi, a jednocześnie w uzasadnieniu skargi odnosił się również do postanowień organu I instancji dotyczących wstrzymania budowy przedmiotowego budynku.

Odnośnie zarzutów dotyczących przeprowadzenia przesłuchania geodetów bez powiadomienia stron, organ wyjaśnił, że uchybienie to nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, podobnie jak brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji z dnia 25 stycznia 2010 r. Z uwagi bowiem na spełnienie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 6 maja 2009 r. i po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, a także po uznaniu, że przedłożone przez inwestora dokumenty są kompletne i zgodne z prawem, organ I instancji był zobowiązany wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Organ II instancji wyjaśnił również, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, ani określone w tym przepisie terminy, ponieważ postanowienie nakazujące wstrzymanie budowy budynku gospodarczego zostało podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, które to przepisy nie przewidują terminu jego ważności, ani obowiązku określenia czynności i prac zabezpieczających budowę celem zabezpieczenia mienia stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Ze względu na to, że znaczna część zarzutów skargi dotyczyła naruszenia przepisów postępowania, należało w sprawie ocenić, czy zarzucane naruszenia miały wpływ na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, czy ustalenia te znajdują oparcie w przeprowadzonych w sprawie dowodach oraz czy były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy w taki sposób, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego.

Odpowiedź na te pytania wymagała jednak wyjaśnienia, jakie okoliczności były w sprawie istotne, co zależało z kolei od oceny, czy organy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.

Organ II instancji wyjaśnił na wstępie rozważań zawartych w uzasadnieniu swojej decyzji, że podstawą prawną decyzji organu I instancji z dnia 25 stycznia 2010 r. powinien być art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami, w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1 (zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane),

właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona, w której to decyzji nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przytoczony przepis oraz wydana na jego podstawie zaskarżona decyzja jest częścią procedury legalizacyjnej, która prawidłowo została w niniejszej sprawie zastosowana i zrealizowana. W związku bowiem ze stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek gospodarczy położony na działce nr ewid. 1302/5 w miejscowości K., gmina P. został wzniesiony samowolnie, organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego niewadliwie wydał postanowienie nakazujące wstrzymanie budowy tego budynku realizowanej bez pozwolenia na budowę, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedłożenia w stosownym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Ponieważ inwestor skorzystał z możliwości legalizacji, czemu dał wyraz wypełniając wszystkie obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 6 maja 2009 r. i uiszczając opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 złotych, nałożoną niezaskarżonym przez stronę postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 prawa budowlanego - organ prawidłowo kontynuował procedurę legalizacyjną, której kolejnym etapem było zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Nie można mieć wątpliwości co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych jako samowolnej budowy jednego budynku gospodarczego. Wynika to w szczególności z porównania niepodważonych przez skarżącego dokumentów w postaci dwóch map geodezyjnych sporządzonych przez dwóch różnych geodetów w kwietniu 2007 r. (a więc jeszcze przed podjęciem przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności dotyczących przedmiotowego budynku, co przydaje tej mapie wiarygodności) i w marcu 2008 r. Z map tych wynika bowiem, że w kwietniu 2007 r., a więc krótko po zakupie przedmiotowej nieruchomości, na działce nr 1302/5 w miejscu obecnie istniejącego budynku gospodarczego istniał jedynie mur od strony zachodniej o długości około 25 m. Tymczasem całkowita długość budynku uwidocznionego na mapie sporządzonej przez geodetę A.M. w marcu 2008 r. wynosi 33 m. Wniosek stąd, że pomiędzy kwietniem 2007 r., a marcem 2008 r. na przedmiotowej działce trwała budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Postęp i zakres wykonywanych robót wynika ponadto z porównania stanu przedmiotowego budynku gospodarczego uchwyconego w protokole kontroli z dnia 29 października 2007 r. i w protokole oględzin z dnia 23 marca 2009 r., w czasie których to czynności sporządzono również obszerną dokumentację fotograficzną. Ma więc rację skarżący o ile twierdzi w skardze, że "przedłożone w 2007 r. do wglądu stronom zdjęcia, nie są dowodem wykonania prac". Takim dowodem jest bowiem dopiero porównanie tych zdjęć ze zdjęciami sporządzonymi w czasie oględzin w dniu 23 marca 2009 r. Warto dodać, że wspomniana kontrola i oględziny zostały przeprowadzone w obecności skarżącego J.S., który nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w czasie tych czynności. Twierdził tylko, że prowadzi prace konserwacyjne i odtworzeniowe, czemu zaprzeczają jednak omówione wyżej, wiarygodne dowody.

Wbrew twierdzeniom autora skargi, w toku postępowania administracyjnego nie zostały przedstawione żadne zastrzeżenia co do wiarygodności geodety A.K. Organ nie mógł więc ich uwzględnić przy ocenie wiarygodności jego zeznań złożonych w charakterze świadka. Poza tym należy zauważyć, że ustalenia organu co do stanu istniejącego na przedmiotowej działce w kwietniu 2007 r. nie zostały oparte na tych zeznaniach, ale na mapie geodezyjnej dla celów projektowych sporządzonej przez geodetę A.M. W oparciu o tę mapę dokonano aktualizacji treści mapy zasadniczej, a dokumenty z pomiaru uzupełniającego przyjęto do zasobu powiatowego w dniu 20 kwietnia 2007 r. i zaewidencjonowano w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. pod nr [...], o czym świadczy adnotacja na tej mapie. Treść tej mapy w istotnej dla sprawy części nie była podważana przez inwestora. Dlatego nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości ustaleń organu w omawianej części uchybienie przepisom postępowania polegające na niezawiadomieniu stron o terminie przesłuchania wymienionych geodetów w charakterze świadków. Ponadto należy dodać, że co do osoby geodety A.M. oraz sporządzonej przez niego mapy skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, co świadczy o prawidłowości ustaleń organów opartych na tej mapie i zeznaniach tego świadka.

Ocena dokonana przez organy rozstrzygające sprawę co do tego, że przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi konstrukcyjnie jedną całość, a więc jest jednym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a). prawa budowlanego, również zasługuje na akceptację. Została ona bowiem potwierdzona przez zgromadzone w sprawie dokumenty, a w tym i wykonaną na zlecenie inwestora inwentaryzację wraz z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez posiadającego uprawnienia budowlane inżyniera J.S. Okoliczność ta nie była poza tym w skardze kwestionowana.

Nie było też w sprawie wątpliwe, ani podważane przez skarżącego, że budowa takiego obiektu budowlanego jak przedmiotowy budynek gospodarczy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (co wynika z treści art. 28 i 29 prawa budowlanego) oraz, że inwestor takiego pozwolenia nie posiadał. Świadczy to więc o istnieniu podstawy do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2, 3 i 5 oraz 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa budowlanego. Stwierdzenie to powoduje, że bezzasadne były zarzuty skargi co do naruszenia przez organy administracji art. 50 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 prawa budowlanego, przez "zaniechanie ich wykonania". Wskazane przepis znajdują się w art. 50 prawa budowlanego i są częścią procedury legalizacyjnej, która ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 prawa budowlanego, co wyraźnie wynika z treści art. 50 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ w niniejszej sprawie stwierdzono samowolną budowę obiektu budowlanego, a więc właśnie przypadek, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, art. 50 ust. 1, a w konsekwencji i art. 50 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 prawa budowlanego dotyczące ustalenia wymagań co do niezbędnych zabezpieczeń w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, terminu ważności tego postanowienia oraz możliwości jego zaskarżenia - w ogóle nie miały zastosowania. Dlatego wszystkie zarzuty wywiedzione z treści tych przepisów okazały się bezzasadne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one zmienić rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzut naruszenia art. 107 kpa przez "praktyczny brak uzasadnienia" decyzji organu I instancji, czego nie może naprawić uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, ani uzasadnienie odpowiedzi na skargę, nie jest zasadny. Uzasadnienie decyzji PINB w P. z dnia 25 stycznia 2010 r. zawiera bowiem uzasadnienie, które spełnia wymogi z art. 107 § 1 i 3 kpa. Poza tym przedmiotem oceny Sądu jest przede wszystkim decyzja organu II instancji, który ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę co do istoty, przez co nawet rzeczywiście istniejące braki w uzasadnieniu organu I instancji, nie mają wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy uzasadnienie organu odwoławczego nie budzi zastrzeżeń. Kompletność tego uzasadnienia, nie była natomiast w skardze kwestionowana.

Należy podzielić pogląd organu II instancji co do tego, że strony były informowane o istotnych dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych. W oględzinach przeprowadzonych w dniu 23 marca 2009 r. wziął udział skarżący, podobnie jak w kontroli z dnia 29 października 2007 r. Mapa do celów projektowych z marca 2008 r. została złożona do akt sprawy przez samego skarżącego (k. I-25 akt organu I instancji). Natomiast mapa z kwietnia 2007 r. zalegała w aktach od 12 grudnia 2007 r. (k. I-5 akt administracyjnych). Nie można w związku z tym przyjąć, aby skarżący nie znał treści tych map. Brak umożliwienia stronom zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie i wypowiedzenia się co do nich nie miał natomiast wpływu na wynik sprawy, przy czym warto zauważyć, że również w skardze nie wskazano, na czym ten wpływ miałby polegać. Jak wynika natomiast z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a., inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenia przepisów postępowania mogą spowodować uchylenie decyzji tylko wtedy, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutowi skargi organ II instancji ustalił adresata decyzji i uczynił to w zgodzie z przepisami. Organ wyjaśnił bowiem, że podjął próbę ustalenia adresata decyzji wzywając w tym celu obu współwłaścicieli nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy budynek, do złożenia oświadczeń w tej kwestii, bądź udokumentowania wydatków poniesionych przez nich na przedmiotową inwestycję. Ponieważ obaj współwłaściciele działki nr 1302/5 tj. J.S. i A. Spółka z o.o. w K., nie zareagowali na to wezwanie, WINB prawidłowo uznał obie te osoby za inwestorów i współwłaścicieli przedmiotowego obiektu, a przez to i za adresatów zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 52 prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje więc, kto jest stroną postępowania dotyczącego między innymi samowolnej budowy obiektu budowlanego, wymieniając na pierwszym miejscu inwestorów, a na drugim właścicieli danego obiektu. Należy dodać, że stawianie organowi zarzutu braku ustalenia rzeczywistego adresata decyzji, w sytuacji gdy sami współwłaściciele przedmiotowego obiektu zaniechali udzielenia jakichkolwiek informacji na temat tego kto jest inwestorem tego obiektu, nie może odnieść skutku.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wynika stąd, że wnioskowanych w skardze dowodów z opinii biegłego i z przesłuchania świadka, sąd administracyjny nie może przeprowadzić w żadnym razie.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).