Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2965/01
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
Teza: "Gospodarowanie mieniem komunalnym" oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Zwiększanie gminnego zasobu nieruchomości przez nabywanie nowych nieruchomości mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem. Czynność prawna polegająca na nieodpłatnym przysporzeniu nieruchomości i niepociągająca za sobą właściwie żadnych obciążeń ani strat dla gminy nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu i kompetencje do jej podjęcia ma organ wykonawczy gminy, nie zaś rada gminy.

Po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ rada gminy traci kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne.

TEZY

"Gospodarowanie mieniem komunalnym" oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Zwiększanie gminnego zasobu nieruchomości przez nabywanie nowych nieruchomości mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem. Czynność prawna polegająca na nieodpłatnym przysporzeniu nieruchomości i niepociągająca za sobą właściwie żadnych obciążeń ani strat dla gminy nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu i kompetencje do jej podjęcia ma organ wykonawczy gminy, nie zaś rada gminy.

Po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ rada gminy traci kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 29 października 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie przejęcia nieruchomości oraz wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 października 2001 r. (...) wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Rady Miejskiej z dnia 28 września 2001 r. nr XXXVIII/256/01 w sprawie przejęcia nieruchomości oraz nr XXXVIII/259/01 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej zbiornik wodny w J.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że podczas sesji w dniu 28 września 2001 r. Rada Miejska podjęła m.in. uchwałę nr XXXVIII/256/01 w sprawie przejęcia nieruchomości oraz uchwałę nr XXXVIII/259/01 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej zbiornik wodny w J. W toku badania legalności przedmiotowych uchwał organ nadzoru stwierdził, że uchwały te zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Uchwałą nr XXXVIII/256/01 Rada Miejska wyraziła zgodę na nieodpłatne przejęcie niezabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 559/10 o pow. 0,25 ha, obręb M.

Uchwałą nr XXXVIII/259/01 Rada wyraziła zgodę na wydzierżawienie, na czas nieokreślony, zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce 47 o powierzchni 0,27 ha w J. oraz zaleciła ustalenie sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia umowy i zobowiązanie dzierżawców do udostępnienia zbiornika do celów przeciwpożarowych.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis powołano w podstawie prawnej obu kwestionowanych uchwał, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Oznacza to, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy, natomiast samo gospodarowanie należy do kompetencji zarządu. Jedynym ograniczeniem zarządu w procesie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest konieczność uzyskiwania zgody rady gminy w sytuacji, gdy nie zostały określone na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" zasady gospodarowania mieniem gminy.

Organ nadzoru wywiódł dalej, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Na szczególną rolę zarządu w sprawach gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 1991 r. /SA/Gd 23/91 - OSP 1991 z. 11 poz. 267/, w którym podkreślił, iż rada gminy może podejmować wyłącznie uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy, samo zaś gospodarowanie nim należy do zarządu.

Wypełniając dyspozycję zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska uchwałą nr 33/201/4/98 z dnia 26 lutego 1998 r. /zmienianą później kilkakrotnie/ określiła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie Gminy. /W par. 1 tej uchwały zapisano zresztą, iż obrót nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne następuje na podstawie uchwały Zarządu Miasta/. Podejmując powyższą uchwałę, Rada Miejska wypełniła przesłankę uniezależniającą zarząd od rady gminy w procesie gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Zgodnie bowiem ze zdaniem drugim art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" do czasu określenia zasad zarząd może gospodarować gminnym zasobem nieruchomości wyłącznie za zgodą rady gminy. Natomiast od chwili określenia zasad przez radę gminy zarząd może gospodarować bez konieczności uzyskania zgody rady. Nie uchybia to oczywiście normom zawartym w przepisach szczególnych, które wprowadzają w niektórych przypadkach odstępstwo od powyższych zasad, wymagając zgody rady gminy na dokonanie określonych czynności związanych z gospodarowaniem mieniem gminy.

Podjęcie przez Radę Miejską uchwał nr XXXVIII/256/01 i nr XXXVIII/259/01 naruszyło w ocenie organu nadzoru przepisy wyznaczające jej kompetencje. W przypadku gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania zarządowi gminy, podjęcie przez radę gminy w tej sprawie uchwały jest działaniem z istotnym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina domagała się jego uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - sprawujący zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ kontrolę pod względem zgodności z prawem - uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.

Z powołanego w podstawie prawnej wskazanych wyżej uchwał przepisu prawa wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Na szczególną rolę zarządu w sprawach gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, jak to trafnie zauważa organ nadzoru, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 1991 r. /SA/Gd 23/91 - OSP 1991 z. 11 poz. 267/, w którym podkreślił, iż rada gminy może podejmować wyłącznie uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy, samo zaś gospodarowanie nim należy do zarządu. Zasady te potwierdza także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, która w art. 25 ust. 1 stanowi, że: "Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd gminy".

Z wyżej powołanych przepisów prawa wynika, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy, natomiast samo gospodarowanie należy do kompetencji zarządu. Jedynym ograniczeniem zarządu w procesie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest konieczność uzyskiwania zgody rady gminy w sytuacji, gdy nie zostały określone na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" zasady gospodarowania mieniem gminy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że określenie "gospodarowanie mieniem komunalnym" oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Zwiększanie gminnego zasobu nieruchomości przez nabywanie nowych nieruchomości mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem.

Czynność prawna polegająca na nieodpłatnym przysporzeniu i niepociągająca za sobą właściwie żadnych obciążeń ani strat dla Gminy nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu i kompetencje do jej podjęcia w formie stosownej uchwały ma Zarząd Miasta, nie zaś Rada Miejska.

W tej sytuacji czynność polegająca na nieodpłatnym przejęciu nieruchomości niezabudowanej oznaczonej numerem ewidencyjnym 559/10 w obrębie M. nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w związku z tym dokonanie jej, zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozostaje w kompetencji Zarządu Gminy. Skoro zatem kompetencje do jej podjęcia zostały w wyżej powołanych przepisach prawa zastrzeżone dla zarządu gminy, to podjęcie przez Radę Miejską w powyższym przedmiocie uchwały nr XXXVIII/256/01 narusza przepisy wyznaczające kompetencje do podejmowania tej treści aktów, które to naruszenie jako istotne skutkuje nieważność uchwały organu gminy. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie w tej części uznać należy za prawidłowe.

Odnosząc się do prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej uchwały nr XXXVIII/259/01 Rady Miejskiej z dnia 28 września 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej zbiornik wodny w J., Sąd uznał, że także i ono w niczym nie narusza prawa.

Wskazać należy, że Rada Miejska uchwałą nr 33/201/4/98 z dnia 26 lutego 1998 r. /zmienianą później kilkakrotnie/, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, określiła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie Gminy. Podejmując powyższą uchwałę, Rada Miejska wypełniła przesłankę uniezależniającą zarząd od rady gminy w procesie gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Zgodnie bowiem ze zdaniem drugim art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" do czasu określenia zasad zarząd może gospodarować gminnym zasobem nieruchomości wyłącznie za zgodą rady gminy. Natomiast od chwili określenia zasad przez radę gminy zarząd może gospodarować bez konieczności uzyskania zgody rady. Według treści par. 1 tekstu jednolitego uchwały w sprawie zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne Gminy podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego załącznik do uchwały nr XVIII/130/2000 Rady Miejskiej z dnia 18 lutego 2000 r.: "Obrót nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne następuje na podstawie uchwały Zarządu Miasta zawierającej wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę.". Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że treść tego zapisu czytana łącznie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym oznacza, iż Rada Miejska uchwaliła zasadę, że wydzierżawianie nieruchomości stanowiących własność Gminy na okres krótszy, równy, oraz dłuższy od lat trzech odbywa się na mocy uchwały Zarządu Miasta bez konieczności uzyskiwania jakiejkolwiek zgody Rady Miejskiej. W uchwale określającej zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie Gminy B. znalazły się zatem także zasady wydzierżawiania nieruchomości.

Trafnie zauważa organu nadzoru, że po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska utraciła kompetencję do wyrażenia zgody na wydzierżawienie przez Zarząd jakiejkolwiek nieruchomości - także tej, stanowiącej zbiornik wodny w J. Podjęcie przez Radę Miejską w powyższym przedmiocie uchwały nr XXXVIII/259/01 narusza przepisy wyznaczające kompetencje do podejmowania tej treści aktów, które to naruszenie jako istotne skutkuje nieważność uchwały organu gminy. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze także w tej części uznać należy za prawidłowe.

Skoro zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.