Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2562/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 244/21 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r. nr XXV/313/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy Rudunki w Zgierzu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 244/21 oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Zgierza z 24 września 2020 r., nr XXV/313/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy Rudunki w Zgierzu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca, będąca właścicielem działek oznaczonych nr ew. [...], [...], [...], [...] położonych na terenie objętym powyższym planem, podnosząc szereg zarzutów, wniosła skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wskazała, że zgodność treści planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad procedury planistycznej, której naruszenie skutkuje nieważnością uchwały, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Według skarżącej wymóg powyższy nie został dochowany bowiem, w przyjętym w 2015 r. Studium jej działki były przeznaczone w całości pod tereny sportu i rekreacji (14/US), natomiast zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika graficznego, przeznaczone zostały częściowo pod teren drogi publicznej klasy zbiorczej (1KDZ). Dodatkowo skarżąca wskazała także na inne (nie będące własnością spółdzielni) nieruchomości położone w obszarze objętym granicami planu, które w przyjętym Studium przeznaczone były w całości na tereny zabudowy rekreacji indywidualnej z dopuszczaniem realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (14/MNR), tereny lasu (14/ZL), natomiast w przyjętym planie zostały częściowo przeznaczone pod teren drogi publicznej klasy zbiorczej (1KDZ). Ponadto wskazała na niedopuszczalną zmianę parametrów wysokości zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej terenu przeznaczonego na tereny sportu i rekreacji (14/US).

Odnośnie uzasadnienia zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa własności nieruchomości wskazała, iż Rada Miasta Zgierza całkowicie zignorowała obowiązek porównania wartości chronionych, z tymi które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu (przysługującego spółdzielni prawa własności nieruchomości, prawa do jej zagospodarowania), jak również nie wyważyła jej indywidualnego interesu i interesu publicznego, co jest zasadniczym zadaniem organu planistycznego. W ocenie skarżącej przysługujące gminie władztwo planistyczne obejmujące upoważnienie do ingerencji w prawo własności innych podmiotów nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. Organy gminy w tych czynnościach są bowiem zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Podniosła dodatkowo, że podjęcie przedmiotowej uchwały skutkowało umorzeniem toczącego się od 2017 r. postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianych do realizacji na należącej do strony działce o nr ew. [...], objętej kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247, ze zm.; dalej ustawa o udostępnianiu informacji) wskazała, że przeprowadzone wariantowanie przedmiotowego przedsięwzięcia jest pozorne, gdyż wnioskodawca przedstawił jedynie wariant proponowany i racjonalny wariant alternatywny. Nie przedstawiono natomiast trzeciego wariantu, wskazując, że racjonalny wariant alternatywny jest wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej treść przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza. Organ podniósł, że jak wynika z Rozdziału XXV Studium - "Interpretacja zapisu studium" - wyraża ono kierunki polityki przestrzennej miasta, nie jest jednak ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów. W stosunku do ustaleń Studium przyjmuje się następującą interpretację: granice terenów zostaną precyzyjnie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (...), z uwzględnieniem podziałów własnościowych i uwarunkowań terenowych; w Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania terenów miejskich (...); określone w Studium wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować jako uśrednione wytyczne do uszczegółowienia na etapie sporządzania planów miejscowych (...); korekty przebiegu i parametrów tras komunikacyjnych, wynikające z opracowań wyższego rzędu lub opracowań szczegółowych (plany miejscowe, projekty drogowe) oraz przesunięcie przylegających terenów, nie wymagają zmiany Studium; Studium nie pokazuje pełnego układu komunikacyjnego miasta - przebieg dróg klas niższych (zbiorcze, lokalne, dojazdowe) należy uszczegóławiać przy opracowaniach planów miejscowych lub projektów drogowych.

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji (...), gdyż powoływany przez skarżącą raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi cześć postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dla realizacji konkretnej inwestycji. Natomiast w przedmiotowej sprawie zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko został określony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego w Zgierzu, które to organy wydały następnie pozytywne opinie, co do przedłożonego projektu planu.

W kwestii zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej wynikających z przysługującego jej prawa własności nieruchomości organ wskazał, iż uchwalenie przedmiotowego planu miało na celu realizację celu określonego w art. 14 ust. 1 u.p.z.p., to jest ustalenie przeznaczenia terenu, w tym dla realizacji inwestycji celu publicznego, jakim zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymywanie tych dróg. Wskazał dodatkowo, że przebieg tej inwestycji pojawiał się już poprzednio w Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy Zgierz uchwalonym uchwalą Rady Gminy Zgierzu z dnia 2 grudnia 1999 r., nr XVI/149/99, jak również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Zgierza z dnia 17 listopada 2005 r., nr XL/380/05. Rozwiązania dotyczące przebiegu drogi dojazdowej do Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy Rudunki były także przedmiotem wielu rozmów z władzami gminy Zgierz, analiz i koncepcji, które poprzedziły przyjęcie w/w dokumentów oraz przystąpienie do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego. Organ podkreślił nadto, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z projektami dokumentów planistycznych podczas ich licznych wyłożeń do publicznego wglądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. W ocenie Sądu dokumentacja planistyczna zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, ustalenia, w tym między innymi określone przepisami ustawy o udostępnianiu informacji. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Wskazał, że akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Z rozdziału XVIII Studium "Określenia dotyczące stref polityki przestrzennej i jednostek wydzielonych w studium" wynika bowiem, że zgodnie z przedstawionymi generalnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego Zgierza oraz uszczegółowionymi kierunkami i zasadami kształtowania środowiska przyrodniczego, kulturowego, systemów komunikacji, infrastruktury technicznej, rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej przeplatają się i uzupełniają dwie strefy: urbanizacji i ekologiczna. Dalej zgodnie z Rozdziałem XVIII.14 pkt 5 Studium dla jednostki 14 "LAS POD DĄBRÓWKAMI – GÓRY WILAMOWSKIE – LAS RUDUNKI" (w obszarze której znajdują się działki skarżącej) dopuszcza się obsługę komunikacyjną terenu z istniejących i projektowanych ulic, z jednoczesnym dążeniem do ograniczenia bezpośrednich zjazdów z ulic klasy Z i wyższej. Z załącznika graficznego nr 17 do Studium "Kierunki-Komunikacja" wynika zaś, że na przedmiotowym obszarze dopuszczono lokalizację drogi publicznej klasy zbiorczej (Z), w śladzie odpowiadającym jej położeniu przyjętym w kwestionowanym przez skarżącą planie. Sąd wskazał także na Rozdział XXV Studium "Interpretacja zapisu studium", zgodnie z którym treść tekstu i rysunku Studium wyraża kierunki polityki przestrzennej miasta, nie jest jednak ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów. W stosunku do ustaleń Studium przyjmuje się następującą interpretację: granice terenów zostaną precyzyjnie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z uwzględnieniem podziałów własnościowych i uwarunkowań terenowych; w Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania terenów miejskich, tzn., że określone na rysunkach Studium przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione funkcjami istniejącymi lub nowymi funkcjami. Nowe funkcje uzupełniające nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej; określone w Studium wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować jako uśrednione wytyczne do uszczegółowienia na etapie sporządzania planów miejscowych lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; korekty przebiegu i parametrów tras komunikacyjnych, wynikające z opracowań wyższego rzędu lub opracowań szczegółowych (plany miejscowe, projekty drogowe) oraz przesunięcie granic przylegających terenów, nie wymagają zmiany Studium; Studium nie pokazuje pełnego układu komunikacyjnego miasta - przebiegi dróg klas niższych (zbiorcze, lokalne, dojazdowe) należy uszczegóławiać przy opracowaniach planów miejscowych lub projektów drogowych.

W tym kontekście Sąd uznał, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, którym wprowadzono teren oznaczony symbolem 1.KDZ - tereny drogi publicznej klasy zbiorczej, teren oznaczony symbolem 2.KDL - teren drogi publicznej klasy lokalnej, nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium.

W kwestii przekroczenia przez Radę Miasta Zgierza granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącej, Sąd uznał, że granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście Sąd wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jednym z obligatoryjnych elementów planu miejscowego jest określenie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Tym samym przeznaczenie danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy.

Dalej Sąd podkreślił, że z akt procedury planistycznej wynika, iż planowana droga ma na celu wyprowadzenie ruchu kołowego z terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy Rudunki w Zgierzu, który aktualnie odbywa się przez tereny zamieszkałe, po drogach nieprzeznaczonych do ciężkiego transportu kołowego, co rodzi uzasadnione protesty i konflikty. Planowany przebieg trasy zlokalizowany został w terenach oddalonych od zabudowy mieszkaniowej, a nadto stanowi najkrótsze połączenie terenów ŁSSE, poprzez drogę wojewódzką nr 702 z węzłem autostrady A2. Planowany przebieg drogi biegnie wzdłuż istniejącej na terenie objętym granicami kwestionowanego planu linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 220V wraz z pasem technologicznym, a więc istniejącej na gruncie inwestycji znacznie ograniczającej możliwość swobodnego zagospodarowania działek, przez które przebiega. Opracowana na potrzeby prowadzonego procesu planistycznego ocena oddziaływania na środowisko uzyskała pozytywne opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego w Zgierzu.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że nie wykazano, aby indywidualny interes skarżącej miał pierwszeństwo przed interesem społeczności lokalnej. Pierwszeństwa interesu prawnego skarżącej nie stanowi również, w ocenie Sądu, powoływane przez nią postępowanie administracyjne, zainicjowane jej wnioskiem z 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianych do realizacji na działce o nr ew. [...], położonej na obszarze objętym granicami kwestionowanego planu.

W końcowej części uzasadnienia Sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, bowiem przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości. Jednocześnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że Uchwała nr XXV/313/2020 z dnia 24 września 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy Rudunki w Zgierzu jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza, przyjętego Uchwałą Nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r.

- art. 28 u.p.z.p. poprzez przez przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego nie muszą powielać ustaleń studium i w konsekwencji uznanie, że plan miejscowy w zakresie dotyczącym działek skarżącej nie narusza ustaleń studium, co doprowadziło do przyjęcia, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w stopniu istotnym, a zatem uzasadniającym stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXV/313/2020 z dnia 24 września 2020 r. w części,

- art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i brak uznania, iż doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, w szczególności działki nr [...], obręb [...];

- art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzenie mocą postanowień planu rygorystycznych ograniczeń prawa własności przy braku ku temu adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o orzeczenie o nieważności Uchwały nr XXV/313/2020 Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto pełnomocnik nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego można było dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione uzasadnionych podstaw uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że uchwalony plan miejscowy jest zgodny ze Studium. Zasadnie w tym zakresie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że Studium na tym terenie dopuszcza obsługę komunikacyjną terenu z istniejących i projektowanych ulic, z jednoczesnym dążeniem do ograniczenia bezpośrednich zjazdów z ulic. Klasy Z i wyższej. Nadto z rysunku Studium wynika, że na przedmiotowym obszarze dopuszczono lokalizację drogi publicznej klasy zbiorczej (Z) w śladzie odpowiadającym jej położeniu przyjętym w kwestionowanym planie miejscowym. Stąd niezasadne są argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na rozbieżność w tym zakresie pomiędzy uchwalonym planem miejscowym a Studium. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło także do przekształcenia w całości terenów oznaczonych w Studium symbolem 14/US na tereny KDZ, a jedynie w zakresie działek, które znalazły się w obrębie planowanej drogi publicznej klasy zbiorczej. Jak wynika z treści uchwały Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr XI/120/15 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza studium zawiera część graficzną – mapy w skali 1:10 000 stanowiące załączniki nr 2-22 uchwały (§ 1 ust.2 pkt 2) w tym załącznik zawierający kierunki komunikacji nr 17 (§ 1 ust. 2 pkt 2 lit. p). To właśnie na tym załączniku naniesiony został przebieg drogi publicznej klasy zbiorczej zgodny z przyjętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ponadto ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie zachodzi sprzeczność zarówno pomiędzy częścią tekstową jak i graficzną Studium a postanowieniami planu miejscowego w zakresie planowanego przebiegu kwestionowanej drogi zbiorczej. W tej sytuacji wobec braku sprzeczności pomiędzy Studium oraz planem, bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej kasacyjnie. Należy zauważyć, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan stanowi zatem podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Oczywiście realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustaleniu w miejscowym planie przeznaczenia między innymi działek skarżącej kasacyjnie Rada Miasta nie nadużyła władztwa planistycznego. Ingerencja w prawo własności nieruchomości polegająca na przeznaczeniu części działek skarżącej pod drogę publiczną klasy zbiorczej (Z), miała swoje legalne uzasadnienie, gdyż przemawiał za tym interes publiczny związany z koniecznością zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy Rudunki. Zgodzić należy się z organem, że planowana droga ma na celu najkrótsze połączenie trenów ŁSSE z węzłem autostradowym, poprzez drogę wojewódzką a jednocześnie wyprowadzić ruch samochodów ciężarowych z terenów zamieszkałych na tereny oddalone od zabudowy mieszkaniowej. Nadto droga została zaplanowana wzdłuż linii wysokiego napięcia, a więc w obrębie terenu, gdzie znacznie ograniczona jest możliwość swobodnego zagospodarowania znajdujących się tam działek. Stąd też planowany przebieg drogi stanowi logiczną konsekwencję bezpiecznego połączenia z ŁSSE. Organ przy tym należycie wyważył interes indywidualny skarżącej oraz interes publiczny uznając, iż zasadnym jest przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu drogi zgodnie z ustaleniami studium. Wprowadzone - w ramach władztwa - ograniczenia prawa własności było zatem konieczne ze względu na uzasadniony interes publiczny. Sądy administracyjne kontrolując plany miejscowe nie mają kompetencji do rozważania alternatywnych możliwości zagospodarowania danego terenu i tym samym wskazywania, jaka inna jeszcze możliwość innego (alternatywnego) przeprojektowania np. układu komunikacyjnego w pełni chroniłaby prawa właścicieli danych nieruchomości lub prawidłowo wyważałaby interesy kilku stron. Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy konkretna treść planu wraz z załącznikiem graficznym narusza w sposób nieuzasadniony prawa przysługujące skarżącym nie oceniając innych możliwości planistycznego ukształtowania danej przestrzeni (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1053/18, LEX nr 3022284). Stąd bezzasadne są argumenty skargi kasacyjnej wskazujące, że planowany przebieg drogi zbiorczej jest mniej korzystny w stosunku do istniejącego obecnie i narusza interesy mieszkańców wsi przez które droga przebiega.

Nie można zgodzić się również z zarzutem skargi kasacyjnej, że kwestionowane postanowienia planu miejscowego naruszają art. 21ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie ograniczenia wynikają z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie wskazywany już art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Nie została także naruszona zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta byłaby naruszona wówczas, gdyby osoby znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej były odmienne traktowane przez organy administracji. Natomiast samo pozbawienie planem możliwości zagospodarowania części nieruchomości będących własnością skarżącej powoduje, że w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu zasady równości.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.