Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 735/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra –Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu – [...] sierpnia 2017 r.) J. G. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazał, że spełnia przesłanki przewidziane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że wnioskodawca nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r. Organ ustalił bowiem, że skarżący pełnił służbę od dnia [...] grudnia 1954 r. do dnia [...] sierpnia 1979 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] grudnia 1954 r. do dnia [...] grudnia 1954 r. (14 dni). Ponadto ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w organach Milicji Obywatelskiej z dniem [...] sierpnia 1979 r. i po tej dacie nie pełnił ponownie służby.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym wobec ww. decyzji skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1662/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na powołane wyżej rozstrzygnięcie, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd ustalił, że wydając zaskarżoną decyzję Minister naruszył przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak zindywidualizowanej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ nie odniósł się do charakteru trwającej 14 dni służby skarżącego w SB, do czego był zobowiązany, gdyż krótkotrwałość służby stanowi kryterium do zastosowania "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ponadto stwierdzenie organu, że abstrahując od jednoznacznej oceny krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, wnioskodawca nie spełnił drugiej przesłanki z art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej, nie stanowi prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a., oceny kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, której powinien dokonać organ, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego. Skoro na wstępie zaskarżonej decyzji Minister podkreśla, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do uprawnionego, powinien konsekwentnie ocenić krótkotrwałość służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b omawianej ustawy, zarówno w ujęciu bezwzględnym, abstrakcyjnym, jak też w ujęciu proporcjonalnym do całości służby. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest tych ocen, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 8 i art. 11 k.p.a.

Sąd stwierdził także, iż jak wynika z wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19, sam fakt nie pełnienia służby po 12 września 1989 r. nie może wyłączać skarżącego z możliwości zastosowania wobec niego dobrodziejstwa art. 8a, gdyż zgodnie z dokonaną przez NSA wykładnią "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, wskazany przez IPN, przypadał na okres od [...] grudnia 1954 r. do [...] grudnia 1954 r. Ponadto nie miał on świadomości, że na mocy dekretu Rady Państwa PRL z dnia 7 grudnia 1954 r. o naczelnych organach administracji państwowej w zakresie spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego (Dz.U. z 1954 r. nr 54, poz. 269), do kompetencji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych weszło m.in. kierowanie działalnością Milicji Obywatelskiej, zaś część okresu wskazanego przez organ jako służba strony na rzecz państwa totalitarnego "stanowił okres wejścia w życie ww. dekretu."

W wytycznych, dotyczących dalszego postępowania, sformułowanych dla organu, Sąd nakazał organowi wnikliwą ocenę kryterium "krótkotrwałości służby", a także zbadanie, czy "służba określonej osoby, mimo że nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. Po dokonaniu ustaleń w tej kwestii, Sąd zobowiązał organ do dokonania oceny, czy pomimo braku spełnienia przez skarżącego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (gdyż skarżący odszedł ze służby [...] sierpnia 1979 r.), nie wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby, charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (nr [...] z dnia [...] października 2018 r.).

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia - po przedstawieniu uprzednio poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – Minister podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Jak wynika z konstrukcji art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wolą ustawodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru w.w. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Oceniając drugą, określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę, tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć

nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Podał, iż zadaniem organu jest stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w.w. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek, określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ uznał, że skoro całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 24 lata i 9 miesięcy, zaś służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa wynosi 14 dni, to uznać należy, że w sprawie spełniona została przesłanka "krótkotrwałości służby" określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia Minister wskazał, że z uwagi na zakończenie służby skarżącego w dniu [...] sierpnia 1979 r., nie ma możliwości obiektywnej oceny tej przesłanki w odniesieniu do wnioskodawcy.

Wyjaśnił, iż w ramach prowadzonego postępowania zwrócił się Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji, dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia, opinii służbowych oraz informacji o podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach i dokumentacji potwierdzającej pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Wniósł także o przedstawienie stanowiska, czy wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W odpowiedzi na powyższe uzyskał informację (pismo z [...] sierpnia 2018 r.), że właściwi przełożeni nie posiadają dokumentacji pozwalającej na sporządzenie kwestionariuszy pn. "Informacja dotycząca przebiegu służby" oraz dokonanie oceny rzetelności służby pełnionej po 12 września 1989 r. wobec skarżącego. Uzyskał także informację, że w wyniku kwerendy zasobów archiwalnych Wydziału - Główne

Archiwum Policji Biura Bezpieczeństwa Informacji Komendy Głównej Policji oraz

podległych jednostek organizacyjnych Policji ustalono, iż akta archiwalne wnioskodawcy zostały przekazane na trwałe przechowywanie do właściwego terenowo oddziału IPN.

Organ podał, że dokonana przez niego analiza kopii archiwalnych akt osobowych wnioskodawcy (sygn. [...]), nie pozwala na stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe w ocenie Ministra wyklucza możliwość wyłączenia w stosunku do skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma

charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Skoro możliwość oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku" uwarunkowana jest łącznym spełnieniem przesłanek wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, to nie spełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej (rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), nie pozwala na stwierdzenie, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalająca na wyłączenie wobec skarżącego stosowania przepisów.

Organ wskazał dalej, że z dokumentów IPN wynika, że skarżący będąc członkiem PZPR utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy jego sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W dokumentach tych znajdują się informacje, z których wynika m.in., że w.w.: "Posiada skrystalizowany, materialistyczny światopogląd i w takim też duchu wychowuje swoją rodzinę. Aktywny członek PZPR, biorący udział w życiu społeczno-politycznym regionu [...] i pracach społecznych. Pozytywnie ustosunkowany do przemian politycznych i społeczno-gospodarczych zachodzących w kraju (opinia służbowa z dnia [...] marca 1978 r.).

Minister stwierdził, że PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg rozwiązań wprowadzonych w ZSRR poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia, likwidację własności prywatnej w gospodarce, rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społecznopolitycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej, połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych. Członkostwo w PZPR było więc zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Powyższe fakty rzucają cień na przebieg służby skarżącego, uniemożliwiając zarówno jego jednoznaczną ocenę, jak i potraktowanie przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną, niewszechstronną i

dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów prowadzącą do uznania, że skarżący nie spełnia warunków koniecznych do wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy wszechstronna ocena wszystkich dowodów zebranych w sprawie prowadzi do wniosku, że ze względu na krótkotrwałą służbę wnioskodawcy przed dniem 31 lipca 1990 r., a także z uwagi na rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem życia i zdrowia zachodzi podstawa do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej;

2. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 2 i art. 8 Konstytucji

RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie wyłączenia względem skarżącego w sytuacji, w której przesłanki możliwego wyłączenia stosowania przepisów przez Ministra, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, stanowią samodzielne i niezależne względem siebie przesłanki, zaś przyjęcie, że obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa, albowiem różnicuje funkcjonariuszy i ich uprawnienia oraz stwarza korzystne warunki możliwego wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej wyłącznie dla funkcjonariuszy, którzy służyli po dniu 12 września 1989 r.

Uzasadniając skargę skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1662/19 uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. W przywołanym orzeczeniu, co przedstawiono wyżej, Sąd zalecił Ministrowi wnikliwą ocenę kryterium "krótkotrwałości służby", a także zbadanie, czy "służba określonej osoby, mimo że nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Zobowiązał też organ do dokonania oceny, czy pomimo braku spełnienia przez skarżącego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", z uwagi na jego odejście ze służby [...] sierpnia 1979 r., nie wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ.: orzeczenia. nsa.gov.pl).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1275/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję, organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wydając decyzję odmowną w oparciu o w.w. przepis organ, pomimo zobowiązania Sądu, nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył reguły procesowe wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Wprawdzie w prowadzonym ponownie postępowaniu organ dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. i uznał, że ten warunek zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej został spełniony. Jednak wbrew zaleceniom Sądu, Minister nie dokonał oceny, czy służba wnioskodawcy, mimo że nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Uchylił się również od oceny, czy pomimo braku spełnienia przez skarżącego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", z uwagi na jego odejście ze służby [...] sierpnia 1979 r., nie wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W odniesieniu do tej kwestii organ stwierdził, że z uwagi na brak służby wnioskodawcy po ww. dniu nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego, nadto brak jest dokumentów pozwalających na jej ocenę. Zatem pomimo oczywistego związania wydanym w sprawie wyrokiem, organ uchylił się od oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" twierdząc, że skoro nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej – rzetelności służby, to nie spełniona została również przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wydanym w niniejszej sprawie wyroku Sąd, powołując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19, wskazał organowi, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jednakże jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Innym przykładem tego rodzaju zdarzeń, może być sytuacja, gdy funkcjonariusz wykonywał po 1989 r. swoją służbę w sposób nierzetelny, ale w trakcie jego służby doszło do tego, że narażał on swoje życie lub zdrowie, a nawet doszło do uszczerbku na jego życiu lub zdrowiu.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), "wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł przy tym, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem, służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte.

NSA zaznaczył, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku).

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, ustalenia organu, że skarżący był członkiem partii politycznej PZPR (co ma świadczyć o jego zaangażowaniu w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego i rzucać cień na przebieg jego służby), nie mogą zastąpić właściwych ustaleń dotyczących oceny pełnionej przez wnioskodawcę służby, tj. czy realizował on zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Również okoliczność braku dokumentów, dotyczących służby wnioskodawcy, nie może prowadzić do wniosku, że służba ta była pełniona nierzetelnie.

W świetle powyższego nie można uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Będąc związany wydanym w sprawie wyrokiem, który wobec braku zaskarżenia funkcjonuje w obrocie prawnym, Minister winien zastosować się do wytycznych i zaleceń Sądu podczas dokonywania oceny zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego nie uczynił w sposób należyty.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z uprzednio wydanego wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r. oraz z niniejszego wyroku. Podda ocenie kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" służby skarżącego mając na względzie wskazaną powyżej argumentację.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1. lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).