Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 632/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1-3, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1-8,
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 8, par. 4 ust. 2 pkt 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 10 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K., jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (zwanego dalej też Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR) z dnia 10 października 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z dnia 16 lipca 2014 r., nr [...], odmawiającą przyznania J. K. płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. J. K. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2. 1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono przestawiania) i 2.3 – trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) oraz w ramach pakietu 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone w wariantach: 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach i 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000.

W dniach 19 czerwca 2013 r. i 31 lipca 2013 r. wnioskodawca przedłożył korekty wniosku.

W dniu 27 września 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wpłynęło pismo J. K., w którym poinformował, że z powodu podtopienia części łąk ekstensywnych przez działania bobrów, istnieje ryzyko niewykoszenia w obowiązującym terminie części łąk z uwagi na brak możliwości wjazdu. Wskazał też, że w terminie późniejszym prześle szczegółową informację dotyczącą łąk, których nie zdoła wykosić.

Dnia 17 października 2013 r. J. K. przedłożył kolejną korektę wniosku. Z kolei, pismem z dnia 23 października 2013 r. poinformował, że nie wykosił całej powierzchni działki rolnej CM (działka ewidencyjna nr a) oraz fragmentów działek rolnych CK i CL (na działkach ewidencyjnych nr b i c). Tereny niewykoszone zaznaczył na dołączonej mapie i oświadczył, że będzie podejmował dalsze próby wykoszenia zalanych i podtopionych łąk o ile warunki pogodowe na to pozwolą.

W dniach 24 - 28 marca 2014 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu w części gospodarstwa rolnego J. K. położonej w województwie [...]. Czynności kontrolne utrwalone zostały w raporcie nr [...], w którym odnotowano w zakresie poszczególnych działek rolnych szereg nieprawidłowości dotyczących granic upraw, deklarowanej powierzchni i zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, a także wskazano na nieprawidłowości związane z wymogami w ramach realizowanych pakietów rolnośrodowiskowych. Stwierdzono także zmniejszenie określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych przypisując w tym zakresie kod nieprawidłowości 06. Ponadto, w zakresie kontroli dokumentów wymaganych w trakcie realizacji programu rolnośrodowiskowego ustalono, że J. K. nie prowadził rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych (nieprawidłowość oznaczona kodem 03), a także nie prowadził rejestru dla działek rolnych BP, CE, CF, CG, CI i CJ.

W odpowiedzi na przesłany protokół z czynności kontrolnych, pismem z dnia 22 maja 2014 r., J. K. zgłosił swoje zastrzeżenia do ustaleń kontrolnych oraz terminu sporządzenia protokołu. Nie zgodził się ze stwierdzeniem niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie oraz przypisaniem kodu nieprawidłowości 03 wskazując, że nie stosował w gospodarstwie nawozów, a więc nie musiał prowadzić rejestru nawozowego. Stwierdził też, że niemożliwa staje się weryfikacja ustaleń kontroli z powodu trwającej wegetacji i konieczności wykonania kolejnych zabiegów agrotechnicznych.

Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. organ ustosunkował się do zgłoszonych zastrzeżeń. W odniesieniu do części kwestionowanych przez stronę nieprawidłowości podtrzymał wynik kontroli i wskazał na zmiany części zapisów raportu po dokonaniu ponownej analizy. W zakresie dokonanych zmian odnotował, że korekta raportu polegała na zmianie treści uwagi "Brak prowadzonego rejestru dla działek rolnych BP, CE, CF, CG, CI, CJ", która dotyczyła działek niepakietowych, na "Brak prowadzonego rejestru dla działek rolnych AP, AR, BA, BC, BD, DE, DEE", dla których nie jest prowadzony rejestr, tabela B.

Kolejne zastrzeżenia do ustaleń kontrolnych skarżący zawarł w piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r. Akcentował, że wykonanie kontroli w sezonie wegetacyjnym 2013, pozwoliłoby na dokonanie właściwych ustaleń stanu faktycznego. Odnośnie rejestru działalności rolnośrodowiskowej wyjaśnił, że prowadzony przez niego rejestr ma inną treść, choć pochodzi ze strony internetowej ARiMR i jest kompatybilny z instrukcją wypełniania. Zamiast karty "rejestr wykonanych wypasów" ma kartę "oświadczenie rolnika dotyczące przestrzegania ograniczenia wypasu na działkach rolnych". Wskazał też, że rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzi w tej formie od wielu lat i żadna z kontroli przeprowadzanych przez ARiMR, czy firmę certyfikującą nie zgłaszała uwag, co do jego formy. W przedmiocie przypisanego kodu błędu 03 zaznaczył, że zapis na stronie 30 w wierszu D, gdzie zaznaczono pozycję "NIE" jest zgodny z prawdą, bowiem nie ma potrzeby prowadzenia takiego rejestru z powodu braku nawożenia.

W dniu 16 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie wydał decyzję nr [...], odmawiającą przyznania J. K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą odmowy przyznania płatności było następujące ustalenie: dokument zmiany o numerze [...] został złożony po terminie, gdyż termin składania zmian do wniosku obowiązywał do dnia 11 czerwca 2013 r.; ustalenie kodu nieprawidłowości 03 - producent rolny nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej; kodu błędu 06 - producent rolny nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, a także stwierdzone/udowodnione przedeklarowanie powierzchni w wariantach 2.1, 2.3, 3.1.2 i 3.1.1. Opisując dokładnie nieprawidłowości stwierdzone w poszczególnych wariantach, w tym przedstawiając zestawienie nieprawidłowości w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych i wyjaśniając znaczenie przypisanych im kodów nieprawidłowości, a także stwierdzając złożenie po upływie terminu informacji dotyczącej nie wykoszenia działki CM i części działek CK i Cl z powodu nadzwyczajnych okoliczności, organ zaznaczył, że w odpowiedzi na zastrzeżenia J. K. dokonano korekty raportu z kontroli w zakresie kodu pokontrolnego 03 oraz podtrzymano wyniki kontroli do zastosowanego kodu pokontrolnego 06, kodów L10, LI2, LI 6 i LI 7 a także wyniki kontroli co do działek rolnych: CM, CB, DEE, BI, CT, AE, AF, AO, AP, AR, BC, BD, BL, BM, BN, BO, DA. W odniesieniu do nieprawidłowości o kodzie błędu 06, polegającej na niezachowaniu przez producenta rolnego na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych organ wskazał na regulacje § 4 ust. 2 pkt 1 i § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Następnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kluczową kwestią jest fakt, że w ramach nieprawidłowości o kodzie błędu 03 - stwierdzonej w trakcie czynności kontrolnych, następuje odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowych. W tej materii wskazał na obowiązek z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i podał konsekwencje z tytułu braku realizacji ww. obowiązku określone § 38 ust. 8 rozporządzenia. Stosownie do tych regulacji organ ustalił, że J. K. nie prowadził w sposób rzetelny rejestru działalności rolniczej dla całego gospodarstwa rolnego, czego efektem jest nadanie w raporcie z czynności kontrolnych nieprawidłowości o kodzie błędu 03. Zaznaczył, że w raporcie zamieszczono adnotację o braku prowadzonego rejestru dla działek rolnych: AP, AR, BA, BC, BD, DE, DEE, dla których nie jest prowadzony rejestr, tabela B oraz brak rejestru dla działek BU, BW, BZ, CA. W związku z powyższym, pomimo wystąpienia szeregu innych nieprawidłowości wskazanych w decyzji, bezpośrednią i najważniejszą przyczyną wpływającą na odmowę przyznania płatności - podkreślił organ - był fakt, że wnioskodawca nie prowadził prawidłowo potrzebnej dokumentacji tj. rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa rolnego. Na podstawie § 38 ust 8 rozporządzenia rolnikowi, który nie prowadzi rejestru działalności rolno środowiskowej, nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji J. K. zakwestionował ustalenia dotyczące kodu 03, powielając zarzuty z poprzednich pism i akcentując, że prowadzony przez niego rejestr ma inną treść, jednak pochodzi ze strony internetowej ARIMR i jest kompatybilny z zamieszoną instrukcją wypełniania. Dodał, iż na stronach internetowych można znaleźć różne modele rejestru. Wskazał również, że na działkach AP, AR, BA, BC, BD, DE i DEE prowadzony jest wolny wypas i nie można twierdzić, że rolnik nie prowadzi rejestru dla tych działek. Natomiast, co do działek BU, BW, BZ i CA stwierdził, że faktycznie na stronie 12 i 13 zabrakło oznaczenia wykonywanych czynności - co wynikało z braku przekopiowania komórek arkusza kalkulacyjnego Exel, jednak rodzaj wykonywanych czynności nie może budzić wątpliwości, bo "przez 2, 3 i 4 czerwca mógł trwać tylko zbiór plonu." Również w odniesieniu do tych działek nie można twierdzić, że rolnik nie prowadził co do nich rejestru. Wyraził też wątpliwość w kwestii tego, że niepełny zapis co do 4 działek może być podstawą pozbawienia rolnika całości płatności, w sytuacji wnioskowanych ponad 80 działek rolnych.

Decyzją z dnia 10 października 2014 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 21 ust. 1 - 3, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 - 8 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173 – zwanej dalej ustawą), § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 2, § 10 pkt 2 lit. a (błędnie oznaczony jako § 10 ust. 2- przypis Sądu), § 18 ust. 1 i ust. 3, § 26 ust. 1 i ust. 2 oraz § 38 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (w brzmieniu sprzed 15 marca 2014 r. – dopisek Sądu), a także wskazał na zapisy wynikające z treści art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 1, art. 13 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 5 rozporządzenie Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy i w tym zakresie weryfikując prawidłowość ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu, organ odwoławczy stwierdził, że stan ten utrwalony w protokole z czynności kontrolnych w zakresie prowadzonej przez J. K. dokumentacji odpowiada rzeczywistości. Ustalenia znajdują potwierdzenie w bogatym materiale fotograficznym sporządzonym podczas kontroli, uwieczniającym "Plan Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2009-2014" oraz "Rejestr działalności rolnośrodowiskowej za rok 2013". Zaaprobował też stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące odmowy przyznania płatności w trybie § 38 ust. 8 rozporządzenia. Wyjaśnił, że prowadzenie rejestru jest jednym z głównych wymogów, jakie zobowiązani są spełniać producenci rolni realizujący program rolnośrodowiskowy (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W rejestrze tym zamieszczane są zapisy dotyczące podjętych zabiegów agrotechnicznych dla każdej działki rolnej z dokładnym wskazaniem daty zabiegu, rodzaju działań agrotechnicznych, identyfikatora działki rolnej oraz powierzchni na której dana czynność została wykonana. Natomiast w odniesieniu do zastosowania nawozów, rejestr prowadzi się dla całego gospodarstwa, tzn. w rejestrze zamieszcza się dane dotyczące zastosowania wszelkich nawozów w całym gospodarstwie rolnym - zarówno na działkach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej, jak i na innych działkach w gospodarstwie. W tej materii, dzięki informacjom zawartym w rejestrze, w szybki i łatwy sposób można zweryfikować czy dany podmiot realizuje program rolnośrodowiskowy zgodnie z podjętym zobowiązaniem. Natomiast za brak prowadzenia rejestru ustawodawca krajowy przewidział możliwie najdotkliwszą karę, a mianowicie odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej na dany rok (§ 38 ust. 8 rozporządzenia). Wzór formularza rejestru przekazywany jest rolnikom corocznie podczas składania wniosków, dostępny jest również w Biurach Powiatowych oraz na stronach internetowych Agencji. Dopuszcza się także, w przypadku braku stron w rejestrze, jego prowadzenie na dowolnych kartach, z tym jednak zastrzeżeniem, że zakres informacji musi być identyczny z zakresem informacji zawartych we wzorze. Aprobując stanowisko w zakresie odmowy przyznania płatności organ odwoławczy wskazał jednak na odmienne powody tej odmowy. Stwierdził, że odmowa przyznania pomocy nie wynika z nierzetelnego prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, co przejawiało się w postaci braku zapisów wykonanych zabiegów agrotechnicznych dla działek rolnych BU, BW, BZ i CA oraz braku prowadzenia tabeli B rejestru (informacje o wypasie) dla działek rolnych AP, AR, BA, BC, BD, DE i DEE, lecz z braku prowadzenia tegoż rejestru w odniesieniu do nawozów mineralnych i naturalnych. Organ zauważył, że taka informacja wynika wprost z protokołu z czynności kontrolnych nr [...], gdzie nieprawidłowość oznaczona kodem 03 przypisana została właśnie w zakresie części rejestru dotyczącej nawozów mineralnych oraz naturalnych, a nie w odniesieniu do wymogu prowadzenia rejestru w ogóle, gdyż w tym przypadku kontrolerzy wskazali, że wymóg ten jest spełniony. Przywołując brzmienie § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia organ wyjaśnił, że rejestr powinien składać się z trzech podstawowych części - wykazu wypasów, działań agrotechnicznych oraz zastosowanych nawozów i wykonanych zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin. Skoro wyniki kontroli i sporządzona dokumentacja fotograficzna potwierdzała, że J. K. nie prowadził rejestru w zakresie stosowania nawozów naturalnych i mineralnych (brak jakichkolwiek zapisów w tym obszarze), dlatego zasadnym było zastosowanie dyspozycji zawartej w § 38 ust. 8 rozporządzenia. Odnosząc się do stwierdzenia odwołującego, że nie miał on obowiązku prowadzenia rejestru w omawianym zakresie, gdyż nie stosuje w swoim gospodarstwie nawozów organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, którego sporządzenie i przestrzeganie w trakcie realizacji pięcioletniego programu jest jednym z głównych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w roku 2013 przewidziane zostało nawożenie w postaci obornika na działkach rolnych A, C, E, H, L, S, U, AB, AK, AL. AO, BC. Wykonanie tych czynności powodowało zatem konieczność dokonania odpowiednich wpisów w rejestrze. Gdyby z kolei przyjąć, że J. K. nie stosował w roku 2013 w swoim gospodarstwie rolnym nawożenia, wówczas takie działanie należałoby uznać za niezgodne z zapisami tego plan i naruszenie § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia. Stosownie do przedstawionej oceny, jako bezpośrednią i główną przyczynę odmowy przyznania J. K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, organ odwoławczy uznał stwierdzenie nieprawidłowości oznaczonej kodem 03 – w postaci braku prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do nawozów mineralnych i naturalnych. Stwierdził też, że pozostałe nieprawidłowości nie miały wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Uwzględniając jednak zarzuty odwołującego, organ odwoławczy dokonał oceny również co do pozostałych nieprawidłowości i stwierdził w tym zakresie, że skoro protokół kontroli jest czytelny, kompletny i nie budzi wątpliwości, a strona nie podjęła inicjatywy dowodowej stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy, uzasadnione było zastosowanie kodów nieprawidłowości E4, E5, E6, L13, L10, L16, L17, L19 i L12. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego terminu przeprowadzenia kontroli, przekazania kopii raportu odwołującemu oraz jego zawartości wyraził natomiast pogląd, że co do zasady kontrola przeprowadzona w kolejnym roku może być podstawą rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie płatności za rok poprzedni. Poza tym, termin kontroli nie miał żadnego wpływu na skuteczność weryfikacji dokumentacji rolnośrodowiskowej, która zgodnie z § 23 ust. 7 rozporządzenia powinna być przechowywana przez okres realizacji zobowiązania oraz przez okres pięciu lat od dnia zakończenia realizacji tego zobowiązania. Organ przyznał też, że przekazanie raportu stronie nastąpiło z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 168, poz. 1181, ze zm.), jednak nie miało to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. W żaden sposób nie pogorszyło sytuacji prawnej odwołującego i nie ograniczyło jego prawa do wniesienia zastrzeżeń. Również żaden przepis prawa, w szczególności art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który wymienia obowiązkowe elementy protokołu z kontroli, nie nakłada obowiązku dołączania do egzemplarza raportu przekazywanego producentowi rolnemu załączników w postaci szkiców polowych oraz materiału zdjęciowego. Z kolei, strona w trakcie postępowania nie wystąpiła z żądaniem udostępnienia tych materiałów i nie skorzystała z uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. K. zarzucił kontrolującym brak bezstronności, a organom, że wynajdują coraz to nowe, rzekome nieprawidłowości w jego gospodarstwie. Wskazał, że po odstąpieniu od wcześniejszych zarzutów, brak rejestru w zakresie stosowania nawozów jest nowym powodem odmowy przyznania płatności. Dodał, że już wcześniej informował o braku wymogu prowadzenia takiego rejestru z uwagi na to, że nie stosował nawożenia. Stanowisko takie podjął w porozumieniu z doradcą rolnośrodowiskowym. Zdaniem skarżącego, nie każda zmiana w planie działalności rolnośrodowiskowej wymaga zmiany planu. Za nieprawidłową uznał interpretację przepisów w zakresie prowadzenia rejestru. Skarżący dostrzegł, że nie przewidziano zmniejszenia płatności za brak nawożenia, podczas gdy za przekroczenie dawek nawozów są potrącenia i wynoszą do 30%. Brak jest zatem uzasadnienia dla pozbawienia płatności w całości z powodu braku nawożenia w danym roku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do oświadczenia strony o braku stosowania nawożenia w gospodarstwie organ powtórzył, że taki stan faktyczny nie odpowiada założeniom zawartym w planie działalności rolnośrodowiskowej i stanowi o naruszeniu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Organ dodatkowo wyjaśnił, że plan nie stanowi założeń od których można swobodnie odstępować, a zmiana w zakresie nawożenia nie jest modyfikacją mało znaczącą. Podkreślił też, że odmowa przyznania płatności skarżącemu nie nastąpiła z powodu braku nawożenia lecz z uwagi na nieprawidłowości w prowadzeniu rejestru. Bez znaczenia natomiast dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, czy nieprawidłowości stwierdzono w rejestrze (jak ustalono w trakcie kontroli), czy w planie działalności (z uwagi na zmianę sposobu zagospodarowania obornika), gdyż w obu przypadkach następuje odmowa przyznania płatności. Nie ma też możliwości złagodzenia zastosowanej sankcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a ewentualne uchybienia w zakresie terminów dokonania określonych czynności nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a rozstrzygniecie odpowiada przepisom prawa materialnego. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia 15 maja 2013 r. i dotyczyło przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w ramach "Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013". W sprawie znajdowały zastosowanie przepisy przywołanej wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwanej dalej ustawą, która wdraża znajdujące w tym zakresie zastosowanie, odpowiednie regulacje aktów wspólnotowych oraz wydane na podstawie tej ustawy wskazane powyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwane dalej rozporządzeniem, wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 29 tej ustawy. Rozporządzenie to, jak prawidłowo przyjęły organy, znajdowało zastosowanie, ale w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną z dniem 15 marca 2014 r. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia 15 marca 2013 r. Z kolei, prowadzone w sprawie postępowanie kontrolne podlegało regulacjom rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. nr 168, poz. 1181 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem dotyczącym kontroli. W świetle zapisów tego rozporządzenia od razu wskazać przyjdzie, że postępowanie kontrolne stanowiące podstawę ustaleń dokonanych przez organy w niniejszej sprawie nie było obarczone wadliwością, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd nie dopatrzył się okoliczności na podstawie których można by zaprzeczyć temu, że postępowanie to spełniało wymogi wynikające z art. 31 ustawy. Ustalenia kontrolujących odpowiadają wymogom § 5 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego kontroli, a sporządzony z kontroli raport spełniał wymogi z § 7 ust. 1 i ust. 2 cyt. rozporządzenia. Mając na uwadze podnoszone przez skarżącego w toku postępowania zastrzeżenia do ustaleń kontrolnych oraz zachowania terminu sporządzenia protokołu i załatwienia sprawy odnotować należy, że jakkolwiek nie został dotrzymany 14 dniowy termin dostarczenia skarżącemu raportu, określony w § 7 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego kontroli, to jednak skarżący miał możliwość złożenia zastrzeżeń i z możliwości tej skorzystał. Organ natomiast dokonał zmiany w raporcie, którą przekazano skarżącemu - § 8 ust. 5 -6 rozporządzenia dotyczącego kontroli. W zakresie nieuwzględnionych zastrzeżeń, pisemnie poinformowano skarżącego o przyczynach nieuwzględnienia tych zastrzeżeń. Nie sposób znaleźć również potwierdzenia dla stawianego przez skarżącego zarzutu stronniczości kontrolujących. W szczególności zauważyć należy, że skarżący, stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy, nie przedstawił żadnych dowodów na tę okoliczność. Zgodnie z tym przepisem ciężar udowodnienia faktu w postępowaniu o przyznanie płatności spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ponadto, organ pierwszej instancji informował skarżącego o zwłoce w załatwianiu sprawy. Przy czym przepis art. 19 ustawy stanowi, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, co daje organowi możliwość rozpoznania sprawy w terminie późniejszym niż określony w § 26 ust. 2 rozporządzenia, jeśli jest to konieczne do należytego wyjaśnienia sprawy.

W ocenie Sądu, w świetle ustalonych okoliczności bezspornym jest, że w prowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu powstałego na gruncie niniejszej sprawy sprowadza sie natomiast do dokonanej odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności z uwagi na zaistnienie nieprawidłowości, która według organu odwoławczego polegała na braku prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów mineralnych i naturalnych. Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie zaakceptował, jako podstawy odmowy uznanego przez organ pierwszej instancji nierzetelnego prowadzenia rejestru w postaci braku prowadzenia rejestru dla części działek objętych kontrolą. Tym samym, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przyjął inną okoliczność kwalifikowaną jako przesłankę odmowy przyznania skarżącemu płatności. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego znajduje umocowanie faktyczne i prawne, zasługując tym samym na akceptację.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, pomoc finansowa jest przyznawana wówczas, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznawania pomocy określone w przepisach: rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1) i przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia oraz w przepisach powołanego rozporządzenia. Z przepisu art. 10 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że przyznanie pomocy finansowej jest uzależnione w każdym przypadku od spełnienia warunków wynikających ze stosowanego przez organy w niniejszej sprawie rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Nie są to jednak jedyne wymogi jakie stawiane są przed rolnikiem ubiegającym się o pomoc finansową. Poza nimi w rozporządzeniu określono bowiem szereg innych obowiązków rolnika, wśród których ustalony został m.in. obowiązek prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Obowiązek ten wynika z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego.

Stosownie do tej regulacji podkreślić trzeba, że deklarując przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego, producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich prawnych wymogów otrzymania płatności, w tym także w zakresie konieczności prowadzenia stosownego rejestru. Jest to wymóg o charakterze generalnym, a więc dotyczy on wszystkich podmiotów realizujących program rolnośrodowiskowy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że prawodawca wyraźnie wskazał w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, że obowiązek prowadzenie rejestru w zakresie stosowania nawozów dotyczy całego gospodarstwa rolnego, a nie tylko tej jego części, której dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Oznacza to, że w rejestrze zamieszcza się dane dotyczące zastosowania wszelkich nawozów w całym gospodarstwie rolnym - zarówno na działkach zadeklarowanych do płatności, jak i na innych działkach należących do gospodarstwa beneficjenta. Rolnik ma obowiązek prowadzenia rejestru na bieżąco, przez cały okres uczestnictwa w Programie Rolnośrodowiskowym, tak aby stosowne informacje mogły zostać zweryfikowane w dniu kontroli na miejscu.

Dodatkowo odnotować można, że celem prowadzenia rejestru rolnośrodowiskowego jest możliwość oceny realizacji przez producenta programu i zweryfikowania działań agrotechnicznych wykonywanych w gospodarstwie rolnym na działkach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych. Na jego podstawie możliwa jest kontrola w zakresie stosowanych nawozów naturalnych i mineralnych w gospodarstwie. Brak rejestru, lub nieprawidłowe jego prowadzenie i związany z tym brak danych co do stosowanych nawozów, uniemożliwia realizację przyjętego celu i kontrolę należytego stosowania nawozów na gruntach rolnych, które mają znaczenia dla zdrowia. Uniemożliwia też dokonanie oceny w zakresie prawidłowej realizacji przez rolnika zobowiązania przyjętego przez niego w planie rolnośrodowiskowym. Za naruszenie obowiązku prowadzenia rejestru w zakresie stosowania nawozów w całym gospodarstwie, jak słusznie uznał organ odwoławczy, w przepisach rozporządzenia przewidziano sankcję w postaci odmowy przyznania płatności.

W myśl § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia, jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku. Przepis ten w jednoznaczny sposób formułuje skutek naruszenia obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru wskazując na pozbawienie uprawnienia do uzyskania płatności w danym roku. Kategorycznie przy tym określa sankcję. Z woli ustawodawcy brak jest w tym zakresie możliwości jej miarkowania, przez pomniejszanie płatności w zależności od winy, przyczyny, czy okoliczności naruszenia oraz w zależności od jego charakteru i zakresu. Ustawodawca nie przewidział w ogóle możliwości pomniejszenia płatności za wskazane naruszenie. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że o rozmiarze sankcji w postaci pozbawienia części lub całości płatności powinien decydować stopień szkodliwości dla środowiska określonego działania. Takie miarkowanie nie znajduje umocowania prawnego.

Na podstawie przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia przyjąć należy, że nie tylko nie prowadzenie rejestru w ogóle, lecz także nieprowadzenie w wymaganej jego części wyczerpuje przesłankę sankcjonowaną utratą prawa do płatności na dany rok. Z uwagi na generalny charakter obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru skutkiem wszelkich naruszeń w tym zakresie jest pozbawienie zupełnie płatności w danym roku. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia i na jego podstawie słusznie uznał za przesłankę odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w danym roku nieprowadzenie dla całego gospodarstwa rejestru w zakresie zastosowania nawozów mineralnych i naturalnych. Przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia wprost stanowi o nieprowadzeniu rejestru, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z tej regulacji wyraźnie wynika obowiązek prowadzenia dla całego gospodarstwa rejestru w zakresie zastosowania nawozów.

Dlatego też, słusznie uznał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że brak prowadzenia dla całego gospodarstwa rejestru w zakresie nawozów mineralnych i naturalnych stanowić winien postawę odmowy przyznania płatności w całości. Okoliczność taka ustalona została w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 24 – 28 marca 2014 r. Znalazło to wyraz w protokole z kontroli, w którym przedstawiając ustalenia dotyczące spełnienia przez skarżącego podstawowych wymagań związanych z realizacją programu rolnośrodowiskowego odnotowano, że rolnik nie prowadzi rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych, oznaczając tę okoliczność kodem nieprawidłowości 03. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżącego. W odniesieniu do zapisu i przypisania kodu nieprawidłowości 03 skarżący w piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r. wyraźnie oświadczył, że jest on zgodny z prawdą. Stąd też brak jest podstaw do podważania ustaleń organu w tym zakresie. Uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię § 38 ust. 8 rozporządzenia, należy też uznać, że niespełnienie przez skarżącego wymogu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w postaci prowadzenia rejestru dla całego gospodarstwa co do nawozów naturalnych i mineralnych prawidłowo zostało uznane przez organ odwoławczy za okoliczność uzasadniającą podjęcie na podstawie wskazanego przepisu rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Oceny tej nie zmienia twierdzenie skarżącego, że obowiązek prowadzenia takiego rejestru nie istniał z uwagi na brak stosowania przez niego nawożenia. Skarżący poza ogólnym stwierdzeniem nie przedstawił bowiem żadnych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, która co należy jeszcze raz podkreślić, musiałaby zaistnieć w odniesieniu do całego gospodarstwa. Z uwagi na znaczny rozmiar całkowity gospodarstwa (w tym podanie we wniosku 80 działek o pow. 178,78 ha + 25 ha lasu) trudno dać wiarę samemu twierdzeniu o braku stosowania nawozów, bez wskazania stosownych okoliczności mogących to potwierdzić zwłaszcza, że co do części gruntów wymóg ich nawożenia – w związku z realizacją zobowiązania rolnośrodowiskwoego, wynikał ze sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej. Deklarując przystąpienie do programu, skarżący przyjął na siebie zobowiązanie spełnienia wszystkich koniecznych wymogów jego realizacji. Wprawdzie zgodzić się przyjdzie z tym, że trudne może być udowodnienie okoliczności braku stosowania nawozów, niemniej jednak dostrzec trzeba, że obowiązek udowodnienia tej okoliczności spoczywał na skarżącym, a wobec braku dowodów organ nie miał podstaw do jej uznania. Wprowadzając w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej odstępstwa od zasad ogólnych K.p.a., stosowanych zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ustawodawca przewidział w art. 21 ust. 3 ustawy, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wobec powyższych regulacji, to wnioskujący o przyznanie płatności powinien udowodnić okoliczności, z których wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. W fazie postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych dowodów w tej materii. Organ natomiast, inaczej niż przewidziano to w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie ma obowiązku podejmowania z urzędu środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym w zakresie podnoszonych przez stronę okoliczności. Brak było podstaw do podważenia ustaleń organu w zakresie obowiązku skarżącego w przedmiocie prowadzenia rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych.

Z kolei, organ realizując obowiązek z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, odniósł się do twierdzenia skarżącego w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazując, że nie znajduje ono potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, skoro z planu działalności rolnośrodowiskowej wynika, że w 2013 r. wobec części działek przewidziane zostało nawożenie w postaci obornika. Nie można tym samym organowi postawić zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Reasumując, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował przepisy i uznał, że stwierdzony brak prowadzenia dla całego gospodarstwa rolnego rejestru w zakresie zastosowania nawozów mineralnych i naturalnych należy zakwalifikować jako przypadek mieszczący się w dyspozycji § 38 ust. 8 rozporządzenia. Jako sankcję za to naruszenie prawidłowo zastosował natomiast odmowę przyznania całości płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Zaznaczyć jeszcze przyjdzie, że podczas przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego kontroli stwierdzono również szereg innych nieprawidłowości. Brak prowadzenia wymaganego rejestru stanowił zasadniczą i samodzielną podstawę odmowy przyznania całości płatności i dlatego ocena Sądu ograniczona została do tej przesłanki. Skoro wystąpiły inne okoliczności, nawet jeśli wyczerpywały znamiona nieprawidłowości mających wpływ na przyznanie świadczenia, w tym jego wysokość, to jednak nie stanowiły one podstawy rozstrzygnięcia i nie miały na nie żadnego wpływu. Bowiem przyczyny te nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro rozstrzygnięcie podjęte na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia zasługuje na akceptację.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając legalność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.