Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 558/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 32 , art. 33 par. 2, art. 184 w zw z art. 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 116/16 oddalającego wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice - Przeginia w obszarze sołectwa Jerzmanowice postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2015 r. za pośrednictwem Urzędu Gminy Jerzmanowice - Przeginia J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice - Przeginia w obszarze sołectwa Jerzmanowice.

W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. A. K. złożył wniosek o uznanie go za uczestnika postępowania bowiem jest on właścicielem działek nr [...] i [...] w J. Stwierdził, że w oparciu o zaskarżony przez J. K. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie tylko jego działek planował przyszłość swoją i swoich dzieci. W kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2016 r. A. K. zakwestionował zarzuty kierowane przez J. K. w stosunku do postanowień planu, które odnoszą się do działek nr [...] i [...] będących jego własnością.

Postanowieniem z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 116/16, podjętym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., oddalił wniosek A. K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu Sąd przywołując treść art. 33 § 2 P.p.s.a. wskazał, że na odrębność procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od procedury określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. We wnioskowanej sprawie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest objęte odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, 199). Sąd podkreślił, że odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2015 r., poz. 1515, dalej jako u.s.g.), jak w niniejszej sprawie.

Sąd stwierdził, że przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Dalej Sąd zauważył, że dla skutecznego wszczęcia postępowania sądowego w trybie art. 101 u.s.g. niezbędnie jest m.in. wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z konstrukcji treści art. 101, zdaniem Sądu, wynika, że jest on zaadresowany do: 1) podmiotów czynnych, które domagają się, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wyeliminowania danej uchwały i zarządzenia, które mogą działać pojedynczo lub jako odpowiednio reprezentowana grupa mieszkańców gminy, która na reprezentację wyraża pisemną zgodę; oraz do podmiotu biernego, tworzącego, kreującego zakwestionowany akt (czyli do organu).

Wyjaśniając na marginesie naturę art. 101 u.s.g., Sąd wskazał, że po spełnieniu warunków określonych w cytowanym przepisie, wnioskujący, o ile by widział taką potrzebę, może np. wnieść swoją skargę na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zaznaczył, że interesy prawne wnioskującego w przedmiotowej sprawie zawierają się w obiektywnym porządku prawnym, który dla Sądu jest miernikiem zasadności skargi i z woli ustawodawcy opierają się na kontroli Sądu, lecz bez jego w tym przypadku udziału.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. K. W uzasadnieniu zażalenia ponownie wskazał, że jest właścicielem działek nr [...] i [...] i posiada wiedzę z okresu ostatnich 55 lat, co działo się z przedmiotowymi działkami. Kwestionując stanowisko J. K. zawarte w skardze, że "działki [...] i [...] były zawsze w całości działkami leśnymi" przedstawił szczegółowo argumenty przemawiające za budowlanym charakterem tych działek. Zaznaczył, że mają one dostęp do drogi publicznej. Fakt niezabudowania ostatnich czterech parceli położonych przy drodze powiatowej J., należących do J. K. - nr [...], A. K. - nr [...] i [...] oraz do G. S. - nr [...] odpowiada rzeczywistości i nikt nie jest tym faktem pokrzywdzony. Niczyj interes nie jest naruszany, aż do teraz kiedy J. K. dąży do zamiany kierunku cywilizacyjnego tj. do zamiany parceli budowlanych na lasy. Działania Gminy nie krzywdzą tych właścicieli.

Podkreślił, że jego udział w sprawie jako uczestnik jest konieczny by pomóc wyjaśnić WSA w Krakowie obraz całości sprawy a także by bez jego udziału nie zostały podjęte decyzje, których życzy sobie J. K. i jego radca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że mimo nie powołania w zażaleniu przepisu prawa, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie z dnia 24 marca 2016 r., mając na uwadze argumentację A. K. zawartą w zażaleniu przyjąć należało, że w istocie sprowadza się ona do wykazania jego interesu prawnego w sprawie i ze względu na ten interes dopuszczenia go do udziału w sprawie. To koresponduje zaś z treścią art. 33 ust. 2 P.p.s.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji i w związku z tym przepisem należało oceniać prawidłowość tegoż postanowienia.

Zgodnie z art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo rozstrzygany jest spór o prawo między dwiema stronami organem i skarżącym.

Przepisem stanowiącym ustawową podstawę rozbudowania klasycznego układu podmiotowego (skarżący - organ) w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest art. 33 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Należy zaznaczyć, że poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna.

Mając na uwadze prawidłową interpretację art. 33 § 2 P.p.s.a. kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie w jakim znaczeniu ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie nie odpowiada jednak przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, która oparta jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej k.p.a., z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca konsekwentnie wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 P.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym.

Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada zatem obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji Podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym.

Należy podkreślić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia A. K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Zasadniczą przesłanką odmowy uwzględnienia żądania wnioskodawcy jest również brzmienie art. 101 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Z konstrukcji tego przepisu wynika więc, że przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do zakwestionowania legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sama legitymacja skargowa oparta jest również na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 P.p.s.a. Drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej.

Mając tak określone ramy prawne uznać należy, że fakt bycia właścicielem działek nr [...] i [...], co do których zapisy planu miejscowego zostały zakwestionowane wniesioną przez J. K. skargą, nie daje podstaw do uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego tą skargą wniesioną w trybie art. 101 u.s.g.

Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro art. 33 ust.2 P.p.s.a. nie rozciąga się na postępowania administracyjne ze skarg na uchwały a dotyczy jedynie postępowań opartych na k.p.a. i Ordynacji podatkowej, to wyłączone jest dopuszczenie kogokolwiek poza skarżącym i organem do udziału w takim postępowaniu. Tym samym Sąd I instancji rozpoznając wniosek A. K. o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu nie miał podstaw prawnych by go uwzględnić.

Ustosunkowując się zaś do argumentacji A. K., z której wynika, iż jest on zainteresowany utrzymaniem stanu prawnego należących do niego nieruchomości tj. działki nr [...] i [...] ustalonego zaskarżoną uchwałą, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w niniejszym postępowaniu działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego. Zatem jego interes prawny w utrzymaniu zapisów zaskarżonej uchwały w postaci dotychczasowej będzie chroniony przez gminę i tym samym zostanie mu zapewniona stosowna ochrona. Oczywiście chcąc wesprzeć działania prowadzone przez gminę w zakresie oddalenia skargi na uchwałę wnioskujący może służyć jej swą wiedzą i dodatkową argumentacją, która wesprze ją w prowadzonym sporze sądowym.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.