Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1266/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 6. art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 188, art. 147 par 1, art. 193, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2, art. 31 ust. 3, 64 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B., M. D., M. D., J. K. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018r., sygn. akt IV SA/Wa 1694/18 w sprawie ze skargi L. B., M. D., M. D., J. K. i M. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność: § 6 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 1 pkt 1, § 11 pkt 1 lit. a tiret trzecie, § 15 pkt 1, § 17 pkt 3, § 35 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej przy ulicy R. (dawnej D.) w W., 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od Miasta W. solidarnie na rzecz L. B., M. D., M. D., J. K. i M. M. kwotę 1.475 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1694/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi L. B., M. D., M. D., J. K. i M. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] marca 2018 r. Rada W. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Park O. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia [...] kwietnia 2018 r., poz. 3414).

L. B., M. D., M. D., J. K. oraz M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], będącej ich współwłasnoścą, która to działka oznaczona została na rysunkach stanowiących załączniki do planu symbolem "[...]". W skardze podnieśli zarzut naruszenia:

1) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez faktyczne wywłaszczenie i doprowadzenie do utraty przez Skarżących możliwości faktycznego korzystania z nieruchomości wskutek uchwalenia planu, która poprzez jego uchwalenie staje się bezużyteczna, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej u.p.z.p.);

2) art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wobec braku istnienia i wykazania przez Radę Miasta przesłanek przemawiających za tak drastycznym ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości, w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek interesu (publicznego lub prywatnego) przemawiającego za takim ograniczeniem, co jednocześnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

3) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez rzeczywiste i najdalej posunięte ograniczenie możliwości władania nieruchomością i rozporządzania nią przez Skarżących, naruszające istotę prawa własności i uprawnień z nim związanych oraz postawienie ich w gorszej pozycji od właścicieli i użytkowników wieczystych innych okolicznych nieruchomości objętych planem, dla których – w przeciwieństwie do nieruchomości – przewidziane są inne, korzystniejsze możliwości zagospodarowania gruntu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

4) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą Rady W. z [...] października 2006 r. nr [...] i uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2018 r., profesjonalny pełnomocnik Skarżących doprecyzował skargę poprzez wskazanie, że skarga dotyczy przede wszystkim żądania stwierdzenia nieważności § 35 uchwały, odnoszącego się do nieruchomości Skarżących oraz stosowych części załącznika graficznego w odniesieniu do tejże nieruchomości, opisanej symbolem [...]; nadto skargą objęte są – w części odnoszącej się do przeznaczenia [...], którym to przeznaczeniem jest objęta wyłącznie nieruchomość Skarżących – § 6 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 1 lit. a tiret trzecie; § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 i 3, § 22 ust. 4 pkt 1, § 27 ust. 4 pkt 1, § 28 ust. 3, § 31 ust. 3, § 32 ust. 3, § 33 ust. 2 pkt 3 planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. oddalającego skargę podał, że przeznaczenie działki nr [...], z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] nie narusza chronionej konstytucyjnie zasady proporcjonalności. Sąd uznał, że zajęcie całej działki Skarżących pod drogę publiczną klasy dojazdowej było konieczne. Przemawiał za tym ważny interes publiczny. Obecnie teren ten nie jest właściwie skomunikowany, stąd poprowadzenie "przedłużenia" ul. M. w postaci drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...] jest społecznie uzasadnione. Służyć ono będzie tak obsłudze budynków przy ul. D., jak i stworzy możliwość zagospodarowania kolejnych przestrzeni pod miejsca postojowe (stanowić będzie jedyny dojazd do terenu oznaczonego w planie symbolem [...]- parkingu). Z uwagi na występujący tu zespół przyrodniczo-krajobrazowy "O." na wschód od drogi [...] przewidziano jedynie powiązania pieszo-rowerowe oraz piesze. Jest to więc przestrzeń zielona miasta, która ma być otwarta dla jego mieszkańców. Tworzy ją oznaczony symbolem [...] park stanowiący zieleń urządzoną z obiektami sportowymi oraz lasy o symbolach w planie [...] oraz [...]. Dostęp do tego terenu ma być ogólnodostępny. Dlatego, w ocenie Sądu, nie mógł on zostać odcięty przez zabudowę działki nr [...]. Stanowiłoby to drastyczne ograniczenie dostępu do parku i obiektów sportowych w nim usytuowanych. Na końcu drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...] winna być wykonana zawrotka, co z kolei implikuje jej szerokość, lecz ta szerokość nie wynika tylko z tego faktu. W ocenie Sądu, słuszny był również argument wskazujący na konieczność właściwego skomunikowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie nieruchomości Skarżących, także w kontekście wymogów wynikających z przepisów przeciwpożarowych (tereny oznaczone symbolami [...] i [...]). Pozostałe drogi dojazdowe publiczne przewidziane w tym planie celu tego nie spełnią z uwagi na ich usytuowanie i już występującą zabudowę (drogi [...] i [...]). Poza tym teren oznaczony w planie symbolem [...] tylko wąskim paskiem przylega do drogi [...] , co nie wystarcza dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego terenu. Prawidłowe jego skomunikowanie jest możliwe w razie wykonania drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...], o szerokości i długości jak na rysunku planu. Celu tego nie da się więc osiągnąć przez realizację tej drogi jedynie na działce nr [...]. Droga [...] musi zostać przedłużona o działkę nr [...].

Sąd uznał również, że w sprawie nie zachodzi niezgodność planu miejscowego ze studium. Teren [...] nie musi zostać w całości przeznaczony wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz pod uzupełniającą funkcję usługową. Studium z racji na swą skalę nie określa w szczególności sieci dróg dojazdowych. Ustalenie w obszarze [...] drogi dojazdowej publicznej nie stanowiło naruszenia postanowień studium. Sąd uznał w związku z tym, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności § 35 uchwały, w odniesieniu do nieruchomości Skarżących oraz stosowych części załącznika graficznego w odniesieniu do tej nieruchomości, położonej na terenie o symbolu [...]. Podobnie Sąd nie podzielił stanowiska Skarżących o konieczności stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 1 lit. a tiret trzecie; § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 i 3, § 22 ust. 4 pkt 1, § 27 ust. 4 pkt 1, § 28 ust. 3, § 31 ust. 3, § 32 ust. 3, § 33 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego w odniesieniu do części drogi [...], usytuowanej na nieruchomości Skarżących.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli L. B., M. D., M. D., J. K. oraz M. M., reprezentowani przez radcę prawnego zarzucając, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), naruszenie:

1) art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 6 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada W. w uchwale [...] z dnia [...] marca 2018 r. wykazała przesłanki przemawiające za istnieniem interesu społecznego w przeznaczeniu nieruchomości na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną w planie symbolem [...], podczas gdy interesu ogólnego w tym zakresie brak, a podnoszone kwestie zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz dojazdu do parku O. były, są i powinny być realizowane z wyłączeniem ograniczania praw Skarżących do nieruchomości, jednocześnie dokonane ograniczenie narusza istotę prawa własności, a sposób wykonywania władztwa planistycznego gminy w tym zakresie narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności ingerencji;

2) art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ewentualnie w związku z art. 2 Konstytucji, poprzez faktyczne wywłaszczenie i doprowadzenie do utraty przez Skarżących (właścicieli nieruchomości) możliwości faktycznego korzystania z niedawno zwróconej w naturze nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, która poprzez jego uchwalenie staje się wyłącznie obciążeniem dla Skarżących, co stanowi obejście prawa do wynagrodzenia Skarżącym utraty własności,

3) § 12 i § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie przeciwpożarowe") w związku z art 135 p.p.s.a., ewentualnie w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że interes publiczny przemawiający za zmianą przeznaczenia nieruchomości na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną w planie symbolem [...] wynika z faktu, iż stanowi ona drogę przeciwpożarową dla sąsiednich nieruchomości wielorodzinnych, oznaczonych w planie symbolami [...] (ul. D.) oraz [...] (ul. D.), podczas gdy nieruchomość nigdy nie stanowiła drogi przeciwpożarowej w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnej części zarzutów i argumentacji skargi oraz sformułowanie oceny prawnej wskazującej raczej na podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi (wykazanie interesu prawnego Skarżących, wykazanie naruszenia praw do korzystania z nieruchomości) niż jej oddalenia, a następnie oparcie oddalenia skargi na wybiórczym właściwie argumencie Rady W.

Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od Rady W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości (razem z pozostałą częścią działki nr [...]) nastąpiło wobec zwrotu części dawnej nieruchomości hipotecznej objętej działaniem tzw. dekretu warszawskiego. Nieruchomość w chwili zwrotu nie była objęta regulacją planu miejscowego, znajdowała się w miejskiej strefie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej [...] Po wyłożeniu projektu planu miejscowego Skarżący złożyli swoje uwagi w toku procedury planistycznej proponując m. in. zmianę rysunku planu w rejonie nieruchomości oraz terenów [...] i [...] według rysunku zamiennego i dopuszczenie wolnego przejścia, przejazdu i dojazdu do istniejących w sąsiedztwie posesji przez teren nieruchomości, w tym przejście piesze z ul. M. do parku, włączenie terenu [...] do terenu [...] , dopuszczając budowę 2-kondygnacyjnego parkingu przeznaczonego na potrzeby okolicznych mieszkańców. Rada W. rozstrzygnęła jednak wszystkie złożone uwagi negatywnie. Na mocy wydanej na początku 2018 r. decyzji Prezydenta W. rozpoznającej wniosek Skarżących z dnia [...] maja 2016 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu, wskazując m.in. na fakt toczącej się procedury planistycznej.

W ocenie Skarżących, trudno zasadnie przyjąć, że zapewnienie alternatywnego dojazdu mieszkańcom sąsiednich budynków (ul. D. i ul. D.) czy też stworzenie dodatkowych miejsc parkingowych kosztem utraty praktycznie całkowitej możliwości korzystania z prawa własności, spełnia konstytucyjny wymóg proporcjonalności.

Skarżący nie zgodzili się z poglądem, że nieruchomość ma zapewnić dostęp do parku O. dla mieszkańców miasta. Dostęp ten jest w zasadzie zapewniony z każdej strony parku przez szereg dróg i ścieżek. Ponadto okoliczne tereny mają zapewnioną właściwą obsługę komunikacyjną, w inny sposób niż przez ich nieruchomość. I tak, teren oznaczony symbolem: [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) - symbol [...] oraz od przedłużenia ul. M. na działce nr [...] objętej symbolem [...];[...]od przedłużenia ul. M. na działce nr [...] objętej symbolem [...], a na dalszym odcinku obsługa ta mogłaby być zapewniona jedynie na wydzielonej części nieruchomości Skarżących, z pozostawieniem pozostałej części pod zabudowę zgodnie z zapisami Studium; [...] od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) - symbol [...]oraz od przedłużenia ul. M. na działce nr [...] objętej symbolem [...];[...], działka nr [...], od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) - symbol [...] poprzez ustanowioną na czas nieoznaczony na działce nr [...] (stanowiącej własność Skarżących) służebność gruntową na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego/właściciela tej nieruchomości; [...], m. in. działka nr [...], od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) - symbol [...] poprzez ustanowioną na czas nieoznaczony na działce nr [...] (stanowiącej własność Skarżących) służebność gruntową na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego/właściciela tej nieruchomości, ujawnioną w księdze wieczystej; [...] oraz [...] chociażby poprzez strefę [...] . Powyższe prowadzi do wniosku, że planowana droga nie jest istotnym ciągiem komunikacyjnym, a tereny te są właściwie i wystarczająco skomunikowane. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, że teren oznaczony symbolem [...] (ul. D., działka ewidencyjna nr [...]) ma zapewnioną drogę pożarową wraz z zawrotką, która jest zgodna z wymaganiami § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przeciwpożarowego; została uzgodniona z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych jeszcze w 2015 r.; wybudowano ją na podstawie dokumentacji wykonawczej załączonej do niniejszej skargi na szerokości 4 m. Droga pożarowa przebiega przez teren służebności ustanowionej na rzecz każdoczasowego właściciela/użytkownika wieczystego tej działki przez działkę nr [...] (stanowiącą własność Skarżących) i ma zapewnione połączenie z ul. D. (symbol [...]). Podważa to dodatkowo prawidłowość stanowiska Sądu I instancji o jedynej możliwości skomunikowania terenu [...] poprzez wykonanie drogi publicznej na działce Skarżących i szerokości jak na rysunku planu, stanowiącej przedłużenie drogi na działce ewidencyjnej nr [...].

Podkreślono, że Prezydent W. zwrócił Skarżącym również sąsiednie działki ewidencyjne nr [...] i [...] , które podobnie jak działka nr [...] , znajdowały się w otoczeniu istniejącej od wielu lat zabudowy mieszkaniowej, uznając, że nie istnieją żadne przeszkody w powrocie odebranych dekretem warszawskim nieruchomości na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. W dacie rozstrzygania wniosku dekretowego, przy istnieniu od wielu lat niezmienionego stanu zabudowy okolicznych nieruchomości, w odniesieniu do nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] nie dostrzeżono celu publicznego, zezwalając na jej zwrot, by po siedmiu latach ponownie odebrać nieruchomość właśnie na cel publiczny, chcąc przedłużyć drogę zlokalizowaną na działce nr [...] . Takie żonglowanie przesłanką istnienia interesu publicznego i wydawanie w odniesieniu do sąsiednich jak również jednej i tej samej nieruchomości odmiennych rozstrzygnięć na przestrzeni kilku lat poddaje w wątpliwość rzeczywiste istnienie tego interesu oraz poważnie narusza zasadę bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący podnieśli, że nawet na zwróconych na ich rzecz działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz działce nr [...] przed podziałem ustanawiali odpowiednie służebności, niezbędne do zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek nr [...] (...) i [...] (...), ograniczając tym samym przysługujące im prawo własności.

Skarżący wyrazili już raz zgodę na wybudowanie na działce nr [...] drogi pożarowej spełniającej wymogi wynikające z przepisów przeciwpożarowych.

Zdaniem Skarżących, plan miejscowy narusza także art. 21 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc ingerencję wywłaszczającą. Na moment zwrotu właścicielom działka nie była potrzebna jako droga dojazdowa do okolicznych budynków, ani jako droga przeciwpożarowa ani dojazd do parku. Stanowiła pełnowartościowy grunt inwestycyjny, znajdujący się zgodnie z zapisami Studium w miejskiej strefie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwymi usługami. Diametralna zmiana tego przeznaczenia - połączona ze sposobem procedowania wniosków o ustalenie warunków zabudowy - powoduje faktyczne wywłaszczenie Skarżących z niedawno zwróconej nieruchomości. Jednocześnie uchwalenie planu w takim kształcie doprowadziło do sytuacji, w której zwrócona w naturze - jako zbędna dla potrzeb wywłaszczenia - nieruchomość mogła być przez Skarżących zagospodarowywana podobnie jak inne nieruchomości okoliczne (zatem m.in. na zabudowę mieszkaniową), a obecnie plan ograniczył nie tylko te możliwości, ale też spowodował, że jakiekolwiek inne środki prawne mają charakter mniej lub bardziej iluzoryczny (z uwagi na rzeczywisty brak możliwości zamiany nieruchomości na inną, a także ryzyko długiego procesu o odszkodowanie z tytułu spadku wartości nieruchomości).

Skarżący zarzucili również, że Sąd I instancji nie wskazał w ogóle przepisów przeciwpożarowych, na które powołał się w kontekście zapewnienia wymogów w tym zakresie i konieczności przeznaczenia nieruchomości Skarżących pod drogę dojazdową właśnie z tego powodu. W ocenie Skarżących uznanie przez Sąd I instancji, że przeznaczenie całej nieruchomości pod drogę dojazdową jest konieczne ze względów pożarowych, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Szerokość nieruchomości na tym obszarze jest bowiem wielokrotnie większa niż wymagane zarzucanymi powyżej przepisami 4 metry szerokości dla drogi przeciwpożarowej (§ 13 ust. 1 rozporządzenia przeciwpożarowwego). Oddalając skargę Sąd I instancji nie wziął tym samym pod uwagę możliwości - sygnalizowanej niejednokrotnie w toku postępowania planistycznego - przeznaczenia pod ciąg pieszy jedynie części nieruchomości i zapewnienia odpowiedniej komunikacji w ten sposób, przy pozostawieniu pozostałej części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Akceptacja takiego stanu rzeczy również powoduje naruszenie zasady proporcjonalności. Co więcej, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę § 13 ust. 4 rozporządzenia, który pozwala także na stosowanie alternatywnych wobec przewidzianych w rozporządzeniu metod i sposobów zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, które tym samym mogły być zastosowane bez konieczności przeznaczania spornej nieruchomości pod drogę dojazdową.

W ocenie Skarżących, Sąd I instancji nie odniósł się należycie do przedstawianych przez nich kontrargumentów, w szczególności w zakresie zbędności nieruchomości na cele publiczne z przyczyn drogowych i pożarowych, które szeroko eksponowali w skardze oraz w replice na odpowiedź na skargę. Sąd przyjął przy tym stanowisko Rady W., które pomijało chociażby, że nieruchomość nie może stanowić koniecznego zrealizowania wymogów przeciwpożarowych dla sąsiednich budynków nienależących do Skarżących, skoro już dla samego ich postawienia warunki te musiały być spełnione.

W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. organ przedłożył pismo procesowe z dokumentami (mapami, zdjęciami) w celu wykazania, że brak jest możliwości dojazdu od pawilonów przy ul. D. równolegle od B., szerokość ciągu pieszo jezdnego przy bloku nr [...] i [...] utrudnia korzystania z niego przez służby ratunkowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skardze kasacyjnej. Część trafnie podniesionych zarzutów uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zaskarżonej uchwały.

Zasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada W. w uchwale [...]z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku O. wykazała przesłanki przemawiające za istnieniem interesu społecznego w przeznaczeniu nieruchomości na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną w planie symbolem [...], co naruszyło konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Niewątpliwie gmina posiada kompetencje do samodzielnego i zgodnego z jej interesami zapewnienia ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie można wywodzić, że doszło do naruszenia istoty prawa własności. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności może być z kolei ograniczone poprzez zakaz oznaczonego zagospodarowania nieruchomości objętej takim prawem. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Władztwo planistyczne nie może jednak stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy muszą uwzględniać w tych czynnościach obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Spoczywa na nich obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, a rozwiązania planistyczne, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, muszą być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji, która stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28).

Oczywistym jest, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Jednakże sąd administracyjny w ramach przyznanych mu kompetencji ma obowiązek ustalić, czy rozwiązanie planistyczne przyjęte przez gminę nie powodują nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności oraz ewentualnie czy ta ingerencja ma miejsce z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a także czy nie narusza zasady równości wobec prawa.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Związek pomiędzy naruszeniem interesu prawnego określonego podmiotu a przepisem prawnym, z którego on wynika, ujmuje się stosunkowo szeroko. Źródło tego interesu prawnego czy uprawnienia może stanowić jeden z przepisów Konstytucji czy też art. 140 k.c., regulujący istotę i treść prawa własności (por. wyroki NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2859/14, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1093/11). Legitymacja do wniesienia skargi o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem.

W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak jak wynika z powyższej argumentacji źródłem naruszenia interesu prawnego może stanowić przepis Konstytucji czy też Kodeksu cywilnego, zatem okoliczność ta nie wpłynęła na skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej.

Bezsprzecznie Skarżący wykazali, że uchwała nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Park O. narusza ich interes prawny jako właścicieli działki nr [...], z obrębu [...].

W przepisie § 35 zaskarżonej uchwały teren [...] (czyli m.in. działkę Skarżących) przeznaczono wyłącznie pod drogę publiczną klasy dojazdowej (ust.1). Określając zasady zagospodarowania tego terenu Rada W. ustaliła szerokość w liniach rozgraniczających nie mniej niż 25,0 m (§ 35 ust. 2 pkt 1); zakończenie drogi placem do zawracania w rejonie terenu [...] (pkt 4); prowadzenie chodników po obu stronach drogi (pkt 5); parkowanie przyuliczne w zatokach w rejonie wskazanym na rysunku planu (pkt 6); nakazała zagospodarowanie zielenią urządzoną wszystkich powierzchni niewykorzystanych podurządzenia drogowe, urządzenia naziemnej infrastruktury technicznej (pkt 7) oraz ustaliła minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej na 1% (pkt 8).

Podkreślić należy, że powołany przepis § 35 zaskarżonej uchwały dotyczy aktualnie jedynie dwóch działek – działki nr [...] będącej własnością skarżących oraz działki nr [...] . Przy czym działka [...] przylega bezpośrednio do ulicy Z. R. (dawnej D.) i to z tej działki odbywa się wjazd na działkę [...]. Z kolei z drugiej strony działki skarżących znajduje się Park O. Powoduje to, że ewentualna droga przeprowadzana na działce nr [...] byłaby drogą tzw. ślepą, na co zresztą wskazuje rozwiązanie planistyczne zawarte w § 35 ust. 2 pkt 4 uchwały tj. zakończenie drogi placem do zawracania. Jak wynika z załączników graficznych działka nr [...] ma powierzchnię 1548 m2, posiada regularny, prostokątny kształt, a jej szerokość wynosi ponad 25 metrów. Cała ta działka została przeznaczona na drogę dojazdową, zaś ewentualny pozostały obszar pod nasadzenia drzew. Skarżący trafnie wskazali (pkt 27 skargi kasacyjnej), że możliwość wyłącznie takiego zagospodarowania ich działki pozbawia ją ekonomicznego znaczenia. W ocenie NSA Sąd I instancji niewłaściwie ustalił, że przeznaczenie całej działki Skarżących pod drogę klasy dojazdowej jest niezbędne i konieczne w interesie publicznym, nie przeanalizował przy tym również, czy rozwiązanie planistyczne zaproponowane w zaskarżonej uchwale odpowiada standardom równości wobec prawa. Niewątpliwie, zbadanie przez Sąd powyższego zagadnienia w szerokim zakresie, także przy zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a., jednak wyznaczonym interesem prawnym Skarżących, doprowadziłoby do odmiennych ustaleń. W zaskarżonym planie zaprojektowano bowiem dwie nowe drogi klasy dojazdowej o symbolach [...]i [...] (§ 11a ust. 1a zaskarżonego planu). Zaprojektowano je w bliskiej odległości od siebie, nadano im parametry tej samej klasy (droga klasy dojazdowej), jednakże diametralnie różnie ustalono m.in. szerokość w liniach rozgraniczających. Dla projektowanej drogi [...]ustalono szerokość w liniach rozgraniczających 10 m (§ 36 ust. 2 pkt 1), zaś dla drogi o symbolu [...]ustalono szerokość 2,5 razy większą (nie mniej niż 25 m). Co prawda z rysunku planu wynika, że droga dojazdowa [...]jest przewidziana do realizacji na działce znacznie węższej niż działka Skarżących, jednak dysproporcja projektowanych parametrów dróg o tym samym przeznaczeniu w planie jest znaczna. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalania planu) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla ulicy oznaczonej symbolem "D" (dojazdowa, gminna) winna wynosić minimum 10 metrów. Taką też szerokość ustalono dla drogi [...]. Natomiast na nieruchomości Skarżących ustalono ją jak dla drogi głównej oznaczonej dalej symbolem "G". Co prawda dla terenu oznaczonego symbolach [...]przeznaczono chodniki tylko po jednej stronie ulicy, inaczej niż dla terenu oznaczonego symbolem [...], gdzie ustalono prowadzenie chodników po obu stronach drogi, jednak dalej to poddaje w wątpliwość ustalenia szerokości w liniach rozgraniczających aż 25 m. Za ustaleniem takiej szerokości nie przemawia przyjęty w planie sposób parkowania. Stosownie do § 35 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały, parkowanie przyuliczne w zatokach ustalono w rejonie wskazanym na rysunku planu. Z kolei z rysunku planu wynika, że zatoki postojowe przewidziano do realizacji nie na działce Skarżących, lecz na działce nr [...]. Na działce nr [...]przewidziano natomiast zachowania dwóch drzew oraz drzewa do nasadzenia (załącznik graficzny planu). Stosownie do § 35 ust. 2 pkt 7 uchwały, dla terenu [...] nakazano zagospodarowanie zielenią urządzoną wszystkich powierzchni niewykorzystanych pod urządzenia drogowe, urządzenia naziemnej infrastruktury technicznej, poprzez nasadzenie rzędów drzew (§ 6 ust. 2 pkt 3 planu).

Z koniecznością zagospodarowania m.in. działki Skarżących zielenią urządzoną należy zestawić inną okoliczność wynikającą zarówno z samego planu, jak również podnoszoną w toku postępowania sądowego przez organ, a mianowicie koniecznością zapewnienia dojazdu do terenu oznaczonego w planie symbolem 5.KS. Teren ten bezpośrednio sąsiaduje z działką Skarżących, zaś w planie jako przeznaczenie podstawowe dla niego określono: parkingi. Jako jedyny obszar objęty planem ma mieć dojazd wyłącznie poprzez drogę projektowaną [...] (§ 24 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Z załącznika graficznego do uchwały wynika, w jaki sposób ma odbywać się wjazd na ten teren. Z uwagi na to, że praktycznie na całej granicy terenów [...]i [...]nakazano nasadzenia, w dodatku przeznaczono do zachowania rosnące drzewa, wjazd na teren oznaczony na teren działki [...]może się odbywać jedynie wąskim fragmentem działki skarżących nr [...], wzdłuż terenu oznaczonego symbolem [...]. W świetle przyjętych rozwiązań planistycznych nie można uznać, że cała działka Skarżących oznaczona symbolem [...]jest niezbędna dla zapewnienia dojazdu do terenu oznaczonego symbolem [...]. Jak wskazywali sami Skarżący obsługa ta mogłaby być zapewniona jedynie na wydzielonej części nieruchomości, z pozostawieniem pozostałej części pod zabudowę, zgodnie z zapisami Studium. Okoliczności tej nie rozważył organ planistyczny z uwzględnieniem interesu prawnego Skarżących.

W świetle zapisów planu, jak również innych dokumentów przedłożonych przez Skarżących, dojazd do żadnej innej nieruchomości objętej zaskarżonym planem (oprócz 5.KS) nie będzie się odbywać wyłącznie poprzez drogę dojazdową [...]. Z zapisów planu wynika, że planowana na tej nieruchomości droga ma zapewnić dojazd do nieruchomości oznaczonych w planie jako [...],[...],[...], 8.MW, [...],[...],[...].

Teren oznaczony symbolem [...]ma zapewniony dojazd od dróg [...]z ul. Z. R. lub projektowanych [...]lub [...]; teren [...]i [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) - symbol [...]lub projektowanej [...] (bez konieczności korzystania z nieruchomości Skarżących); [...]ma zapewniony dostęp od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) – poprzez drogę [...]lub [...]. W dodatku, jak wskazali Skarżący działka nr [...] ma zapewniony dostęp poprzez ustanowioną na czas nieoznaczony na działce nr [...]służebność gruntową. Teren oznaczony symbolem [...], m. in. działka nr [...], od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) - symbol [...]poprzez ustanowioną na czas nieoznaczony na działce nr [...] (stanowiącej własność Skarżących) służebność gruntową; tereny [...]oraz [...]poprzez strefę [...],[...]lub [...]lub [...].

Każdy z tych terenów ma jednak, stosownie do zapisów planu, zapewniony alternatywny dojazd. Wobec tego nawet pominięcie terenu [...] (konkretnie działki [...]) jako drogi dojazdowej nie spowoduje, że wskazane wyżej tereny utracą możliwość dojazdu. Zmieni się możliwość zaprojektowania alternatywnego dojazdu, a nie pozbawienia możliwości dojazdu w ogóle. Nie jest zatem tak, że zmiana sposobu zagospodarowania części terenu oznaczonego symbolem [...] pozbawi nieruchomości przy ul. R. (obszar [...]i [...]) dojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska sądu wojewódzkiego, że inne, niż przyjęte w planie, przeznaczenie działki Skarżących stanowiłoby drastyczne ograniczenie dostępu do parku i obiektów sportowych w nim usytuowanych. Owszem, inny sposób zagospodarowania działki nr [...]niż przyjęty w planie mógłby spowodować ograniczenie w dostępie do Parku, ale z pewnością nie w sposób drastyczny, jak to określił sąd I instancji. Dostęp do Parku mógłby ewentualnie zmniejszyć się co najwyżej o szerokość działki Skarżących. Z załącznika graficznego do planu wynika, że teren Parku będzie miał dostęp zachowany z drogi [...], z ulic B., R., G., a zatem z każdej strony Parku.

NSA uznał także za uzasadniony zarzut art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnej części zarzutów i argumentacji skargi – w zakresie dotyczącym właściwego skomunikowania terenów oznaczonych symbolem [...]i [...]w kontekście przepisów wynikających z przepisów przeciwpożarowych. Konieczność zapewnienia

w projekcie planu zapisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej wynikała m.in. z pism Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej W. z [...] sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ podał zaś, że przewidziana w planie droga dojazdowa [...] stanowi jedyną drogę pożarową dla nieruchomości znajdujących się na wskazanym obszarze. Stanowisko to jednak nie wytrzymuje konfrontacji z materiałem dowodowym przedstawionym przez Skarżących. Do skargi kasacyjnej załączone zostały materiały (dokumentacja zdjęciowa, projekt budowlany, zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu odnośnie do zamiaru wykonania robót budowlanych) świadczących o tym, że na działce ew. nr [...]z obrębu [...]wybudowano drogę przeciwpożarową dla budynku R. (dawna D.) 8 - teren [...]. Dokumenty te pochodzą z okresu przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Brak jest również podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że droga pożarowa do terenu oznaczonego symbolem [...] nie może zostać wyznaczona w inny sposób niż tylko przez działkę skarżących, skoro w zaskarżonym planie (§ 22 ust. 4) ustalono dla tego terenu obsługę terenu z dróg [...]lub projektowanej [...].

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że przeznaczenie całej działki nr [...], z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] pod drogę publiczną naruszyło chronioną konstytucyjnie zasadę proporcjonalności, bowiem dla osiągnięcia celu, którym ma być zapewnienie alternatywnego dojazdu do części innych nieruchomości, pozbawiono działkę Skarżących możliwości innego wykorzystania – niż pod budowę drogi, której ponadto parametry określono w sposób drastycznie większy niż minimalne. Sąd miał również na uwadze, że w toku procedury planistycznej Skarżący aktywnie w niej uczestniczyli, przedkładając propozycje, które miały na celu wyważenie interesu publicznego i prywatnego. Organ planistyczny w sposób nieproporcjonalny, przyjął jednak prymat interesu publicznego, nie próbując wyważyć interesów stron. W przypadku uchwalania planu miejscowego może dochodzić do konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym, jednak w każdym wypadku przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem. W ocenie NSA, mając na uwadze wielkość działki Skarżących oraz sposób aktualnego zagospodarowania terenu objętego planem wyważyć należało również interes prywatny, bowiem w dacie uchwalania planu ta część nieruchomości nie pozostawała własnością miasta – zwrócono ją w ramach tzw. dekretu warszawskiego. Skoro żaden przepis nie nakazuje określenia w planie miejscowym dla jednej działki ewidencyjnej wyłącznie jednego sposobu przeznaczenia możliwym jest wyważenie interesów stron i takie zaproponowanie rozwiązań planistycznych, które może być tolerowane przez właściciela działki. W zaskarżonym planie, w stosunku do działki skarżących lokalny prawodawca w sposób nieproporcjonalny postanowił jednak na prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym.

Oceniając zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez faktyczne wywłaszczenie i doprowadzenie do utraty przez Skarżących (właścicieli nieruchomości) możliwości faktycznego korzystania z niedawno zwróconej w naturze nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, która poprzez jego uchwalenie staje się wyłącznie obciążeniem dla Skarżących, wskazać należy, że przepis art. 28 u.p.z.p. dotyczy istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów, a więc procedury planistycznej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszenia procedury planistycznej. Natomiast granice między ograniczeniem a pozbawieniem własności wyznacza przede wszystkim relacja między art. 21 ust. 2 Konstytucji a art. 64 ust. 3 Konstytucji. W rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, ustalenie przeznaczenia części bądź całości nieruchomości wyłącznie na cele publiczne może pozbawiać uprawnień właścicielskich, czyli de facto ingerencji władzy publicznej w przedmiot istoty prawa własności. Takie działanie organów planistycznych będzie wywoływało w zasadzie skutki wywłaszczeniowe. Jednak w niniejszej sprawie kwestia ta nie miała decydującego znaczenia dla uwzględnienia skargi kasacyjnej. Istotne było bowiem naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy ustalaniu sposobu wykorzystania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest częściowo zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wobec tego mając na uwadze że zarzuty podniesione w pierwotnie wniesionej skardze do Sądu a także uzupełnione pismem procesowym z dnia [...] lipca 2018 r., w zakresie dotyczącym § 6 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 1 pkt 1, § 11 pkt 1 lit. a tiret trzecie, § 15 pkt 1, § 17 pkt 3, § 35 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...]w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]obręb [...], były uzasadnione na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów podniesionych w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczących naruszenia interesu prawnego skarżących przez § 22 ust. 4 pkt 1, § 27 ust. 4 pkt 1, § 28 ust. 3, § 31 ust. 3, § 32 ust. 3, § 33 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu, jednak z innych przyczyn, niż to uczynił sąd wojewódzki. Skarżący w niniejszej sprawie swój interes prawny do zaskarżenia planu wywodzą z tego, że są właścicielami działki nr [...]z obrębu [...], która to działka oznaczona została na rysunkach stanowiących załączniki do planu symbolem [...], a w planie została przeznaczona pod drogę publiczną. Natomiast powołane wyżej przepisy planu dotyczą przeznaczenia w planie miejscowym innych terenów oraz wskazują m.in. na sposób komunikacji na tym terenie. Zaskarżony przepis § 22 ust. 4 pkt 1 planu określa zasady komunikacji terenu [...], § 27 ust. 4 pkt 1 określa zasady komunikacji terenu [...], § 28 ust. 3 planu określa zasady komunikacji terenu [...], § 31 ust. 3 planu określa zasady komunikacji terenu [...], § 32 ust. 3 określa zasady komunikacji terenu [...], § 33 ust. 2 pkt 3 określa przeznaczenie dla terenu [...]i ustalenia powiązania z innymi drogami. Częścią wspólną tych przepisów jest to, że odnoszą się w sposobie ustalenia komunikacji do wykorzystania projektowanej drogi [...]. Nie oznacza to jednak, że ustalenia zawarte w tych przepisach naruszają interes prawny Skarżących, skoro nie odnoszą się wprost do rozwiązań planistycznych kształtujących sposób wykonywania prawa własności na działce będącej ich własnością. Zaskarżone w tym zakresie przepisy planu nie kształtują obowiązków lub praw Skarżących, wobec tego skarga w tej części podlegała oddaleniu na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a, o czym orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

O kosztach postępowania, w pkt 3 sentencji, orzeczono na podstawie, art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.