Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 302/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17  ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15 stycznia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. R. od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2019 r. orzekającej o odmowie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad synem P. R. działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Burmistrza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził, że nie można przyznać tego świadczenia z tego powodu, że K. R. ma ustalone prawo do emerytury.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. R. Odwołująca się wyjaśniła, że zajmuje się synem całodobowo, bez niczyjej pomocy. Stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok w dniu 20 lutego 2019 r., zgodnie z którym osoba otrzymująca najniższą emeryturę, a opiekująca się od urodzenia swoją niepełnosprawną córką otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy faktycznie otrzymaną emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca się wyjaśniła, że ma bardzo niską emeryturę, która wynosi 930zł., a wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 1500zł. Dopłata różnicy pomiędzy tymi świadczeniami byłaby dla niej dużą pomocą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania stwierdziło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1/ matce albo ojcu,

2/ opiekunowi faktycznemu dziecka,

3/ osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone (między innymi) prawo do emerytury. Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną.

Z akt sprawy wynika, że K. R. ma od 1 lipca 1989 r. ustalone prawo do emerytury. Opiekuje się synem, który jest niepełnosprawny od urodzenia. K. R. w odwołaniu powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA Go/833/18, z którym Kolegium się zapoznało. Kolegium ustaliło, że istotnie, w wyroku tym, jak i w kolejnym z dnia 19 grudnia 2019 r. zapadłym w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że dopuszcza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Sąd stwierdził również, że brak jest racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt l lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Kolegium zwróciło uwagę, nie jest związane tym wyrokiem w przedmiotowym postępowaniu. Dodatkowo stwierdziło, że wyroki te nie są prawomocne, a także są odosobnione. Zatem utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium doszło do przekonania, że wnioskodawczyni nie spełnia już wymogów ustawowych do przyznania wnioskowanego świadczenia, a przepis art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji zastosował prawidłowo.

Od powyższej decyzji K. R. złożyła skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd oraz o przyznanie jej prawa do otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną synem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędna wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej tj. konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, co wymaga dodatkowego nakładu pracy ze strony skarżącej;

3/ art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej przez mechaniczne stosowanie prawa bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i dobra jednostki.

Skarżąca uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą wskazując, iż samotnie przez 35 lat wykonuje ciężką, całodobową i niedocenioną pracę. Zdaniem skarżącej art. 17 ust. 5 u.ś.r. jest niezgodny z zasadą wyrażoną w ust. 1 tego przepisu. Także wynikające z art. 27 ust 5 u.ś.r. ograniczenie uniemożliwiające dokonanie w sytuacji skarżącej wyboru pomiędzy świadczeniami, tj. emeryturą a zasiłkiem pielęgnacyjnym, narusza zasadę praworządności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z zawartą w niej argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Mimo, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem Sądu zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury.

Rzeczywiście proces wykładni przepisu zaczyna się zawsze od wykładni językowej, to nie może się do niej ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet zatem jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09)

Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Jeżeli chodzi o wykładnię systemową to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. s. 256 i nast. i powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Sąd zna stanowiska wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, których jednak ich nie podziela (np. wyroki NSA z 10 lipca 2018, I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15 i 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15).

Sąd orzekającym w niniejszej sprawie natomiast aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 oraz wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18, z 16 października 2019 r., II SA/Go 521/19, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19, wyroku WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19, WSA w Olsztynie z 5 listopada 2019 r., II SA/Ol 714/19, WSA w Gliwicach z 6 listopada 2019 r., II SA/Gl 950/19. Wskazując na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie w wyroku z dnia 20 lutego 2019r (sygn. akt II SA Go 833/18), podkreśla że znalazło ono aprobatę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, który rozpoznawał skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020r sygn. akt I OSK 254/20/19.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998 r.,37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 21 maja 2002 r., K 30/01, 28 maja 2002 r., P 10/01, 18 marca 2014 r., SK 53/12).

W świetle art. 17 ust.1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniach wyroków NSA (z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 i 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15), że wspólną, relewantną cechą osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Po pierwsze żaden przepis nie wyłącza generalnie możliwości uzyskiwania dochodów przez osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, a jedynie w art. 17 ust.1 u.ś.r. mowa jest o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po drugie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawodawca wyłączył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w stosunku do opiekunów uzyskujących dochody z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie świadczeń. Wreszcie po trzecie w art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń w tym przepisie wymienionych ustawodawca pozostawił opiekunom możliwość wyboru.

Ustawodawca zróżnicował zatem sytuację osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Wobec powyższego rozważenia wymagało czy są jakieś racjonalne argumenty uzasadniające zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzega żadnych argumentów uzasadniających takie zróżnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych.

Nie przekonuje w tym względzie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 lipca 2018, I OSK 134/18, że osoba, której przysługuje prawo do emerytury ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej i w związku z tym przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego spowodowałoby, że miałaby dwa świadczenia z tego samego tytułu i znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę. Pojawia się bowiem w związku z tym pytanie, dlaczego osoba, której przysługuje prawo do emerytury i która nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie może mieć takiej samej co do wysokości rekompensaty jak opiekunowie pobierający świadczenie pielęgnacyjne. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się tylko wówczas w korzystniejszej sytuacji gdyby oprócz emerytury otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości. Gdyby natomiast otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emeryturą, to nie znajdowałaby się ani w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają prawa do emerytury, ani też w mniej korzystnej sytuacji, w jakiej się znajduje, kiedy tak jak skarżąca, otrzymuje wyłącznie emeryturę znacznie niższą od świadczenia pielęgnacyjnego.

Również nieprzekonujący jest argument zawarty w uzasadnieniach przywołanych wyżej wyroków NSA (z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 i 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15) uzasadniający pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do emerytury tym, że świadczenie emerytalne choć niższe od świadczenia pielęgnacyjnego jest świadczeniem pewnym i stabilnym, a świadczenie pielęgnacyjne takim pewnym i stabilnym świadczeniem nie jest. Założenie swoistej wyższości świadczenia pewnego nad mniej pewnym jest wątpliwe przy znacznej dysproporcji w wysokościach porównywanych świadczeń (jak wskazano wyżej najniższa emerytura jest prawie dwukrotnie niższa od świadczenia pielęgnacyjnego), szczególnie w sytuacji gdy to "pewne" świadczenie jest niższe od minimum socjalnego (we wrześniu 2018 r. minimum wynosiło 1166,78 zł dla gospodarstwa jednoosobowego i 954,29 zł na osobę w gospodarstwie dwuosobowym - https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-socjalne) co sprawia, że beneficjent świadczenia "pewnego" pozostaje w ubóstwie. Ponadto ta "pewność" prawa do emerytury powoduje, że osoba której prawo to przysługuje jest pozbawiona możliwości zrezygnowania z niego i wyboru świadczenia, które z jej perspektywy byłoby dla niej lepsze.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., z całą pewnością nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Ponadto podkreślić trzeba, że jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11 skuteczne wsparcie finansowe opiekunów osób niepełnosprawnych przynosi w efekcie pewną "korzyść" państwu. Gdyby bowiem z jakichś względów (także finansowych) opiekun nie był w stanie podołać opiece nad niepełnosprawnym, to na utrzymanie tego niepełnosprawnego w publicznym zakładzie opiekuńczym, państwo musiałoby wydać kilkakrotnie większe kwoty niż te które otrzymuje opiekun.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy nabyli prawo do emerytury mają takie same obowiązki oraz koszty związane ze sprawowaniem opieki jak pozostali opiekunowie i nie ma żadnych przekonujących argumentów dla różnicowania wysokości pobieranych przez nich świadczeń. Takie różnicowanie jako niczym nieuzasadnione stanowi naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto przyjęcie jako kryterium zróżnicowania faktu nabycia prawa do emerytury jest nie do pogodzenia z społecznym poczuciem sprawiedliwości albowiem prowadzi do pokrzywdzenia osób, które tak jak skarżąca, przed okresem sprawowania opieki pracowały zawodowo, co umożliwiło nabycie uprawnień emerytalnych. To swoiste "karanie" za aktywność zawodową stanowi o naruszeniu wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

Jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Oprócz rekompensowania utraconego zarobku opiekuna funkcje świadczenia pielęgnacyjnego należy także rozpatrywać w odniesieniu do osoby wymagającej opieki i całej rodziny. Jak bowiem trafnie zauważył Trybunał Konstytucyjny niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś realną korzyść odnosi z niego osoba niepełnosprawna, która ma w ten sposób zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu (wyrok TK z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest w ogólniejszym wymiarze - częściowe uzupełnienie środków finansowych rodziny, która ponosi dodatkowe koszty związane z opieką nad osobami najbliższymi (wyrok z TK dnia 21 października 2014 r., K 38/13). Poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego władza publiczna realizuje zatem nałożone na nią w Konstytucji obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) oraz udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, komunikacji społecznej, a w niektórych przypadkach także przysposobieniu do pracy (art. 69 Konstytucji).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie sposób nie zauważyć, że pozbawienie skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w całości powoduje, że w stosunku do rodziny skarżącej i jej niepełnosprawnego syna nie da się uznać, że te konstytucyjne obowiązki są realizowane. Świadczenia bowiem otrzymywane przez skarżącą i jej syna są tak niskie, że sytuują rodzinę skarżącej w granicach progu ubóstwa.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jedynym rozwiązaniem rozstrzygającym przedstawione wyżej wątpliwości wynikające z rozbieżności wyników wykładni językowej oraz wykładni systemowej i celowościowo - funkcjonalnej i jednocześnie nie naruszającym konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej, a także realizującym cel świadczenia pielęgnacyjnego oraz konstytucyjne obowiązki pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji i osobom niepełnosprawnym jest przyjęcie, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury.

Potwierdzeniem słuszności tego rozstrzygnięcia i wcześniejszych wyroków sądów admoinistracyjnych na które wskazał orzekający Sąd są dwa projekty ustaw o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw: rządowy z 13 marca 2015 r. (https://www.gov.pl/web/rodzina/bip-projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-swiadczeniach-rodzinnych-oraz-niektorych-innych-ustaw) i poselski z 4 listopada 2016 r. (http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1100). W obu tych projektach proponowano zmianę art. 17 polegającą na tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać miało w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą pobieranych świadczeń wymienionych obecnie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, pomniejszonych o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Bezczynność ustawodawcy w procedowaniu tych projektów, pomimo powiększania się z upływem czasu różnic między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością najniższych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a wymaga od Sądu podjęcia próby racjonalnego wytłumaczenia tego zaniechania. Zawsze bowiem w procesie stosowania prawa Sąd i organy winny przyjmować, że prawodawca działa racjonalnie i zgodnie z Konstytucją. Nie można w związku z tym zakładać złej woli prawodawcy, czyli w tym przypadku intencji niesprawiedliwego pokrzywdzenia pewnej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy otrzymują bardzo niskie świadczenia i przez to mają być całkowicie pozbawieni prawa do przysługującego im znacznie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego.

Jedynym sensownym wytłumaczeniem zaniechania ustawodawcy, który jest racjonalny i działa z poszanowaniem Konstytucji a jednak nie zmienił treści art. 17 u.ś.r. jest to, że przepis ten nie wymaga pilnej nowelizacji, albowiem możliwa jest taka jego interpretacja, która nie będzie naruszać konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art.32 ust.1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz realizować będzie obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny dokonać w niniejszej sprawie Sąd i organy będąc na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji zobowiązanymi do bezpośredniego stosowania jej przepisów. Oczywiście nie oznacza to oparcia rozstrzygnięcia Sądu czy też decyzji organu wprost o powołane wyżej przepisy Konstytucji, a jedynie dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzącej do wniosku, że przepis ten wyłącza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej przez nią emerytury.

Nieuprawnione byłoby przy tym twierdzenie, że Sąd dokonując takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wkracza w kompetencje władzy ustawodawczej, gdyż oznaczałoby to w istocie zakaz odwoływania się przez sąd do innych sposobów wykładni prawa niż wykładnia językowa, co w konsekwencji prowadziłoby do ograniczenia roli władzy sądowniczej i niemożliwego do zaakceptowania naruszenia zasady trójpodziału władz.

Sąd podziela uwagę wcześniej wskazanych sądów, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób oprzeć się wrażeniu, że nawet bez szczególnej znajomości prawa i metod jego wykładni, a tylko kierując się zdroworozsądkowym poczuciem słuszności, Sąd i organy powinny tak zinterpretować przepisy prawa, aby skarżąca ciężko doświadczona przez los nie była dodatkowo krzywdzona przez niesprawiedliwe prawo. To zaś musi prowadzić do wniosku, że skarżąca powinna otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne pomniejszone o otrzymywaną emeryturę, nawet jeżeli ustawodawca nie wyraził jednoznacznie, a co wynika z systemowego rozumienia prawa i sprawiedliwości.

Z przytoczonych wyżej względów uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ przyjmie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).