Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 707/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 95 ust. 1, art. 96, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 316/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021r., sygn. akt II SA/Łd 316/20, po rozpoznaniu skargi A. M., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Bolesławiec z dnia [...] stycznia 2020 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolesławcu (dalej GOPS w Bolesławcu), działając z upoważnienia Wójta Gminy Bolesławiec, odmówił A. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką M. M., ur. [...] 1988 r. powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. – dalej "u.ś.r"). Organ I instancji uznał, że przeszkodą w uwzględnieniu wniosku jest fakt, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury z ZUS od maja 2019 r.

Od powyższej decyzji A. M. złożyła odwołanie podnosząc, że jej córka wymaga stałej opieki osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu, która bezsprzecznie sprawuje ona. Wskazała, że od 1993 r. pobierała wcześniejszą emeryturę w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, natomiast od maja 2019 r. pobiera emeryturę w wysokości 1.061,14 zł. Przytoczyła ponadto orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy przyznać nawet wówczas, gdy pobiera się emeryturę. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że mając na uwadze literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należy, że wprost wyłączają one prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają przy ustalaniu prawa do świadczeń opiekuńczych dokonywania miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej, bądź rodzinnej osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, zakładając, że nie jest możliwy zbieg świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne.

SKO wskazało, że znane są mu orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone przez skarżącą, jednakże nie popiera wyrażonego w nich stanowiska. W ocenie Kolegium w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma mechanizmów w obrębie regulacji odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego, które pozwalałyby na dokonanie kompensacji świadczeń. Brak jest w związku z tym możliwości, aby osobie mającej ustalone prawo do emerytury i pobierającej to świadczenie przyznać świadczenie pielęgnacyjne w kwocie uzupełniającej różnicę pomiędzy wysokością otrzymywanej emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Na powyższą decyzję A. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 316/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w swym orzecznictwie, w wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. orzeczeniach konsekwentnie stoi na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się tylko do nich ograniczać.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych, spowodowała konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne. Pozbawienie bowiem prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.

Sąd I instancji wskazał, że wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Zdaniem Sądu, odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Sąd zaznaczył przy tym, że znane mu są odmienne poglądy, prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 oraz z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15), uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło SKO, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji objętej jego dyspozycją, tj. gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, lecz w takim przypadku pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości otrzymywanej emerytury,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. żart. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, która wprowadza nieznane przepisom u.ś.r. kryterium dochodowe, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także powiązany z tym kryterium, i również nieznany przepisom u.ś.r., mechanizm kompensacji świadczeń

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uzasadnienia do projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie da się odczytać przyjętego przez Sąd stanowiska, że określenie w art. 17 ust. 5 u.ś.r. katalogu świadczeń, których pobieranie stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia miało na celu aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego została przez ustawodawcę określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. kwotowo, a poza wyjątkiem określonym w art. 17 ust. 4 u.ś.r., nie ma możliwości przyznania go i wypłaty w części.

W ocenie SKO należy opowiedzieć się za rozwiązaniem, w myśl którego osoba pobierająca jedno ze świadczeń wyłączających, w tym wypadku wcześniejszą emeryturę, może zrezygnować z jego pobierania (w celu wyboru świadczenia korzystniejszego). Emerytura jest bowiem wprawdzie prawem niezbywalnym, lecz należy przyjąć, że zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takie rozwiązanie pozwala na uniknięcie niewątpliwych wad wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku i oczywistych komplikacji z nią związanych oraz pozwoli na zachowanie rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., który nie dopuszcza jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i wcześniejszej emerytury przyznanej na dziecko, przy jednoczesnym zagwarantowaniu osobie uprawnionej możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – jest zgodny z prawem.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego,zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Literalna wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak uległa zmianie linia orzecznicza, nie ograniczająca się obecnie do wykładni językowej, lecz mająca na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Należy wskazać, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1a) u.ś.r. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku konieczności dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust.5 pkt 1 a) u.ś.r. Takie też stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20). Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Należy zatem opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać jednak należy, że orzecznictwo to jest jednak zróżnicowane w zakresie dotyczącym rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Takie też stanowisko zajął Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska, akceptując jednocześnie rozwiązania przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20, 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20, pub.www.nsa.gov.pl. Zgodnie z tymi stanowiskami, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

W powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wobec tego, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z emerytury. Organy naruszyły zatem wspomniany powyżej art. 9 K.p.a.

Skoro zatem organy administracji nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały też strony do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, to skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Organy administracyjne przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezmą pod uwagę powyższe rozważania.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 i art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.