Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 270/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Renata Czeluśniak Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom wodnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 560 zł ( słownie: pięćset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 6.10.2014 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. prawo wodne (Dz. U. 2005 r., nr 239 poz. 2019 ze zm.) orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej M. S. - właścicielowi działki Nr [...] w T. - przywrócenie stanu poprzedniego poprzez likwidację muru betonowego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. S. z dnia 11.07.2011 r. (właściciela działki nr [...]), który żądał wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy art. 29 prawa wodnego w związku z tym, że M. S. na swojej działce nr [...] w T. wzdłuż granicy z działką nr [...] wybudował mur betonowy, co spowodowało szkody na gruncie wnioskodawcy.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności protokołów wizji lokalnych przeprowadzonych w dniu 26.08.2013 r. i 18.03.2014 r., oświadczeń stron postepowania, pism stron postępowania, płyty CD dołączonej do pisma A. S. z dnia 19.06.2013 r. oraz opracowania p.t: "Analiza prawno-techniczna dotycząca zmiany stosunków wodnych pomiędzy działkami [...] i [...] w miejscowości T. w związku z wybudowaniem ogrodzenia w formie muru oporowego" - autorstwa M. K. z kwietnia 2014 r. organ ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej zlokalizowana jest posesja T., której właścicielem jest A. S., właściciel działki [...] w T., obok tej posesji po prawej stronie zlokalizowana jest posesja T., której właścicielem jest M. S., właściciel działki nr [...] w T.. Działka nr [...], w pobliżu drogi powiatowej, zabudowana jest budynkami: mieszkalnym i gospodarczymi, powyżej tych zabudowań zlokalizowane zostały tunele foliowe oraz pole uprawne w części przykryte folią. Działka nr [...], sąsiadująca z działką nr [...] od prawej strony, w pobliżu drogi powiatowej, zabudowana jest budynkami: mieszkalnym i gospodarczymi. Powyżej tych zabudowań zlokalizowane zostało pole uprawne w części przykryte folią. Teren podwórka pomiędzy zabudowaniami, na działce nr [...] jest wybrukowany kostką betonową, na terenie zabudowanym pomiędzy budynkami widoczne są inne elementy odwodnienia takie jak: kratki ściekowe, niewielkie rowki wyprofilowane w betonie itp. kierujące wody powierzchniowe z działki nr [...] w stronę asfaltowej drogi powiatowej.

W części uprawnej działki nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], wybudowany został w 2010 r. przez M. S. sporny mur betonowy o szerokości ok. 20 cm i różnej wysokości (o maksymalnej wysokości 1,30 m powyżej poziomu terenu) oraz długości kilkudziesięciu metrów. Mur ten został zagłębiony w ziemi. Ukształtowanie terenu jest takie, że woda opadowa i roztopowa z terenów położonych powyżej działek nr [...] i nr [...] w miejscowości T. spływa z zachodu na wschód, a także częściowo z północy na południowy wschód, w stronę działek objętych postępowaniem administracyjnym.

Naturalny spływ wody z działek położonych powyżej spornego terenu, w kierunku działek nr [...] i [...], został wzmocniony przez wykonane na terenie tych działek, specjalnie przez ludzi lub w sposób naturalny, rowki ziemne. Woda powierzchniowa z górnej - uprawnej części - działki nr [...] (w wyniku przekierowania wody związanego z wykonaniem przez A. S. nasypu ziemnego i rowów biegnących od tuneli foliowych prostopadle w stronę muru betonowego) i z części terenu działki nr [...] spływa wzdłuż muru betonowego, po czym w pewnej odległości od początku muru betonowego woda opadowa i roztopowa z działki nr [...] spływa na działkę nr [...], łączy się ze strumieniem wody spływającej z tej części działki nr [...] bezpośrednio przy murze i płynie po tej działce trasą naturalnego rowu wyżłobionego przez tę wodę aż do rowu przydrożnego drogi powiatowej.

Na końcowym odcinku tego naturalnego rowu pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a rowem przydrożnym drogi powiatowej, teren działki nr [...], wzdłuż prawej strony tego rowu, został podniesiony tworząc wał ziemny zabezpieczający wypływ wody z tego rowu na otwarty teren płaski tej działki.

Spływająca woda opadowa ma taką siłę, że w wielu miejscach podmywa mur betonowy.

Pozostały strumień wody spływającej z terenu działek położnych powyżej działek nr [...] i nr [...], spływa strumieniem rozproszonym po terenie tych działek, w stronę rowu przydrożnego drogi powiatowej.

W wyniku spływu wody powierzchniowej podczas ulewnych deszczy i gwałtownych roztopów zarówno na działce nr [...] jak i na działce nr [...] powstają szkody związane z zalewaniem budynków i upraw w postaci zawilgocenia pomieszczeń i zniszczenia upraw.

Pierwotnie teren objęty postępowaniem stanowiły w głównej mierze pola uprawne (pola orne) i woda powierzchniowa (opadowa i roztopowa) z działek położonych powyżej tych działek spływała zgodnie ze spadkiem terenu częściowo w stronę rowu przydrożnego drogi powiatowej z pominięciem działek nr [...] i nr [...] a częściowo w stronę tych działek. Wówczas spływ wody powierzchniowej z terenu działek położonych powyżej działek nr [...] i Nr [...] i z części uprawnej na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie zabudowań zlokalizowanych przy drodze powiatowej nie był duży, w znacznym stopniu woda była wchłaniana przez grunt orny, na którym uprawiano głównie zboża oraz ziemniaki i buraki. W tym czasie, więcej wody powierzchniowej spływało na działkę nr [...], jako położoną najniżej.

Sytuację na działce nr [...] pogorszyła zmiana stosunków wodnych dokonana dużo wcześniej przed 2010 r. tj. przed datą wykonania przez M. S. muru betonowego i związana z innym niż wcześniej zagospodarowaniem części ornej działek położonych powyżej spornego terenu, jak i na działce nr [...] związane z wykonaniem tuneli foliowych oraz przykrycia dużych połaci terenu folią oraz wykonaniem lub samoistnym utworzeniem się rowów na działkach położonych powyżej działek objętych sporem kierujących wodę na te działki, bo dużo większy strumień wody - i posiadający większą prędkość - zaczął spływać w stronę działki nr [...] i następnie zgodnie ze spadkiem terenu w stronę działki nr [...] (zwłaszcza przy zmianie charakteru deszczu na nawalny i wobec faktu, że na terenie działki nr [...] woda nie wsiąkała w grunt, bo były tam tunele z folii).

Wobec powyższego M. S. właściciel działki Nr [...] w celu ochrony upraw oraz zabudowań na swojej posesji zmuszony był do wybudowania muru betonowego zmieniającego kierunek spływu wody powierzchniowej. Od momentu wybudowania muru w 2010 r. woda powierzchniowa z terenu działek położonych powyżej spornego terenu, jak i z części działki nr [...] (strumień z tej działki został powiększony poprzez nawiezienie przez A. S. ziemi na wysokości początkowego odcinka muru, przez co przekierował strumień częściowo spływający w dół działki nr [...] w stronę muru na działce nr [...] oraz wykonanie rowków biegnących od tuneli foliowych prostopadle do tego muru) została przekierowana i spływa wzdłuż muru po stronie działki nr [...], po czym w pewnej odległości od początku muru przepływa na działkę nr [...] i spływa rowem wzdłuż tej działki do rowu przydrożnego drogi powiatowej.

Na odcinku, na którym przekierowana woda powierzchniowa spływa wzdłuż muru po stronie działki nr [...] nie stwierdzono żadnych szkód dla działki nr [...], bo woda spływa w zaniżeniu i nie stwierdzono "cofki" tj. wypływu wody z tego zaniżenia z powrotem na działkę nr [...]. Co więcej budowa przez M. S. muru betonowego na działce nr [...] ogranicza także skutki zalewania wodą powierzchniową posesji stanowiących własność A. i K. L. (T.) oraz S. W. (posesja T.) poprzez zmniejszenie strumienia wody powierzchniowej spływającej na te posesje z działki nr [...].

Organ ocenił, że zmiana stosunków wodnych spowodowana budową przez M. S. muru betonowego na działce nr [...] nie powoduje szkód na działce nr [...].

Odwołanie od decyzji złożył A. S., nie zgadzając się z otrzymaną decyzją. Zdaniem odwołującego się katastrofalne skutki na działce nr [...], która jest jego własnością są spowodowane zmianą stosunków wodnych wywołaną wybudowaniem muru betonowego na działce nr [...] w związku z tym Wójt Gminy powinien nakazać właścicielowi działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia

11.12.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wójt przeprowadził szerokie i kompleksowe postępowanie wyjaśniające prowadzące do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Kolegium zadośćuczyniono wymogom procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Organ I instancji podjął również działania zmierzające do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości wskazanych w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 15.10.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 581/12.

Zgodnie z zalecenia WSA w Krakowie w rozpatrywanym przypadku sporządzona została opinia biegłego z zakresu gospodarki wodno-ściekowej z której wynika, że wybudowanie muru betonowego na działce nr [...] nie pogorszyło stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, i art. 80 K.p.a. oraz art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię, jak również błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że mur wybudowany przez M. S. nie powoduje szkody na sąsiednim gruncie. Nie zgodził się z autorem analizy, że wybudowanie betonowego muru, o długości kilkudziesięciu metrów na granicy dwóch działek nie ma żadnego wpływu na tą z nich, przez którą przepływa woda opadowa z wyżej położonego terenu. Stanowisko takie jest sprzeczne z zasadami logiki i niezgodne z stanem faktycznym. Naturalne jest, że woda płynąca przez kilkaset metrów z terenów wyżej położonych napotykając betonową zaporę stworzy w tym miejscu rozlewisko. W szczególności gdy na skutek obfitych opadów ilość wody przekracza przyjęte normy. Nie zgodził się również z ustaleniem, że nie ma podstaw do uznania, że wybudowanie muru na działce nr [...] szkodliwie wpłynęło na działkę nr [...], ponieważ strumień wody dotychczas spływającej z działki nr [...] spływa wzdłuż muru betonowego po tej działce w zaniżeniu. Zaniżenia w terenie powstały wskutek interwencji skarżącego, który zmuszony był w tej sytuacji podnieść poziom swojej działki i stworzyć zaniżenia kierujące wodę wzdłuż muru. Co więcej, skarżący własnoręcznie poszerzał i pogłębiał wyżłobienia, aby woda nie rozlewała się na jego działce. Takie działanie uchroniło go przed jeszcze większymi szkodami. Fakt ten nie powinien zostać pominięty przy ocenie szkodliwego działania M. S.. Sytuacja jaka jest obecnie spowodowana jest interwencją skarżącego. Autor analizy nie zwrócił uwagi na powyższe uznając, że skoro są zaniżenia wzdłuż muru to woda nie wyrządza szkody.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że na odcinku, na którym przekierowana woda powierzchniowa spływa wzdłuż muru po stronie działki nr [...] nie stwierdzono żadnych szkód dla działki nr [...], bo woda spływa w zaniżeniu i nie stwierdzono "cofki" tj. wypływu wody z tego zaniżenia z powrotem na działkę nr [...]. Powyższe stwierdzenie jest oparte na stanie faktycznym z dnia dokonania oględzin. Organ nie dokonał ustaleń, czy tzw. "cofka" może się zdarzyć przy ulewnych deszczach, czy nawałnicach. Bez znaczenia dla organu II instancji są również oświadczenia skarżącego, że poniósł szkodę na swoim gruncie przewyższającą do dnia dzisiejszego kilkadziesiąt tysięcy złotych oraz że zmuszony był nawieźć ziemię podnosząc poziom gruntu i tworząc w ten sposób wyżłobienia w terenie. Fakt ograniczenia zalewania wodą powierzchniową sąsiednich posesji nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Liczne zaniedbania ze strony Gminy spowodowały sytuację objętą postępowaniem i niekorzystnie wpłynęły nie tylko na relacje sąsiedzkie, ale także wywołały liczne szkody na gruntach osób zainteresowanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją był art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: z 2012 r. Dz. U. Nr 145), dalej prawo wodne. Zgodnie z jego treścią, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dla prawidłowej oceny tego przepisu istotne znaczenia ma również treść art. 29 ust. 1 prawa wodnego, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1 pkt 1).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "-Ogólne postępowanie administracyjne", str. 108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 k.p.a.).

Przedstawione wyżej przepisy i wynikające z nich obowiązki zostały przez oba orzekające w niniejszej sprawie organy naruszone, gdyż organ I instancji nie podjął wszystkich możliwych do wykonania czynności dowodowych niezbędnych dla prawidłowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, a nadto pominął dowody, zaoferowane w toku postępowania przez skarżącego bez jakiegokolwiek odniesienia się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ II instancji natomiast na uchybienia te nie zwrócił uwagi, w efekcie czego rozstrzygnięto sprawę na podstawie stanu faktycznego, który nie został należycie wyjaśniony. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu podjętych w tej sprawie decyzji.

Z powyższego wynika zatem, że właściciel odpowiada za skutki zmiany stanu wód na swojej nieruchomości, i to niezależnie od tego, czy to on był sprawcą tej zmiany, czy osoba trzecia, czy wreszcie zmiany te powstały wskutek przypadku. Stwierdzić należy, że w pojęciu zmiany stanu wód mieści się zmiana odpływu wód, gdyż stan wód obejmuje też odpływ. Nadto, wskazując na obowiązek "usunięcia przeszkód" prawodawca odniósł się do przyczyny zmiany tego stanu. Znaczenie ma zmiana, a istnienie przeszkody może być jedynie jej przyczyną. Stąd też prawodawca wskazał na obowiązek "usunięcia przeszkody" w tym znaczeniu, że przeszkoda ta może być przyczyną zmiany stanu wody na gruncie. Usunięcie zatem przeszkody spowoduje, że ustanie zmiana stanu wód. Wreszcie, podkreślić należy, że postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie przepisu art.29 ust. 3 prawa wodnego tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki: 1) doszło do zmiany stanu wód, 2) zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich.

Zastosowanie przez organy administracji publicznej wskazanej przez Prawo wodne normy wymagało precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 638/2009, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 642/2009, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Wskazać również trzeba, że rozpoznanie kontrolowanej sprawy przez organy administracji nastąpiło w ramach związania wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15.10.2012 r., sygn. II SA/Kr 581/12.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem również do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku.

W wyroku z dnia 15.10.2012 r., sygn. II SA/Kr 581/12 Sąd wyraził wiążący pogląd, że:

- organ nie poczynił ustaleń w zakresie określenia, czy przedmiotowe betonowe ogrodzenie - mur wpływa w sposób szkodliwy na grunty sąsiednie, w tym przede wszystkim działkę nr [...],

- organ nie ustalił, jaki był naturalny odpływ wody z działki przed wniesieniem ogrodzenia - muru przez skarżącego,

- konieczne jest powołanie biegłego, który "w sposób fachowy określi, jaki był stan wody na działce [...] przed wybudowaniem ogrodzenia i po jego wybudowaniu, oraz czy ewentualne zmiany wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie".

Uznać należy, że wytyczne te nie zostały zrealizowane.

Organ nie ustalił bowiem w sposób właściwy żadnych faktów, mogących być podstawą oceny, że "zmiana stosunków wodnych spowodowana budową przez M. S. muru betonowego na działce nr [...] nie powoduje szkód na działce nr [...]".

W dalszym ciągu organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób czyniący zadość wymogom przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., a w szczególności nie zgromadziły w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ powołał, co prawda, biegłego z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, jednak było to tylko formalne spełnienie zaleceń Sądu.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom organów, na podstawie protokołów wizji lokalnych przeprowadzonych w dniu 26.08.2013 r. i 18.03.2014 r. nie mogły zostać ustalone żadne fakty, które stanowiłyby podstawę rozstrzygnięcia. W pierwszym z nich podano, że "należy powołać biegłego" (k.135), w drugim: "Pouczono strony postępowania o obowiązku mówienia prawdy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Następnie prowadzenie wizji przekazano Panu M. K.. Podczas wizji biegły zadawał stronom pytania i zapisywał ich odpowiedzi, które zostaną wykorzystane przy sporządzaniu opinii. Na tym protokół zakończono – odrębny sporządzi powołany biegły" (!). Protokołu takiego brak jest w aktach sprawy. W opinii biegły powołuje się jedynie na oświadczenia stron, które w żaden sposób przez organ nie zostały utrwalone.

Tymczasem, jak wynika z art. 67, 68 i 69 Kpa to organ administracji publicznej sporządza protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, w szczególności z przesłuchania strony i świadka. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Protokół przesłuchania powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej niezwłocznie po złożeniu zeznania. Tak więc wymogi te nie zostały spełnione.

Organ nie ustalił jaki był, przed wybudowaniem muru, naturalny odpływ wód z działki nr [...]. W żaden sposób nie odniósł się do płyty CD przedłożonej przez A. S. (k.128). Nie ustalił także, czy wyżłobienie rowków biegnące po działce nr [...] prostopadle do muru oraz podniesienie terenu działki nr [...] dokonane było przed, czy po wybudowaniu muru.

Jednoznaczne rozstrzygnięcie istotnych dla sprawy okoliczności wymagało zebrania dodatkowych dowodów, a przede wszystkim rzetelnej ich oceny.

Po drugie, organy obydwu instancji w uzasadnieniach decyzji bezrefleksyjnie przytoczyły fragmenty opinii, nie dokonując żadnej jej oceny. Tymczasem sporządzenie opinii przez biegłego nie oznacza, że jest ona dla organu administracji wiążąca. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Dowód z opinii biegłego podlega bowiem w postępowaniu administracyjnym takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód. Jego specyfika polega na tym, że organ posiłkuje się nim wtedy, kiedy konieczne jest posłużenie się wiadomościami specjalnymi. Nie oznacza to jednak, że za miarodajną może być uznana opinia, która, ze względu na sposób jej sformułowania, nie poddaje się kontroli pod względem logiki, poprawności rozumowania i wnioskowania, kompletności i umiejętności analizy wszystkich istotnych okoliczności.

Po trzecie, z akt sprawy nie wynika jak został sformułowany przedmiot opinii. Na k. 141 akt administracyjnych znajduje się jedynie odpowiedź biegłego na zapytanie ofertowe gminy, gdzie przedmiot opinii określono jako "spór między działkami [...] i [...] - powstało "ogrodzenie" w formie muru oporowego".

Z kolei we wstępie opinii podano, że ma ona na celu ustalenie "czy w związku z wybudowaniem ogrodzenia w formie muru oporowego doszło do zmiany stosunków wodnych pomiędzy działkami [...] i [...] w miejsc. T.".

Wiążąca wskazówka Sądu była natomiast inna: należy ustalić stan wody na działce [...] przed wybudowaniem ogrodzenia i po jego wybudowaniu, oraz czy ewentualne zmiany wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie.

Po czwarte, sporządzona przez biegłego opinia, zaakceptowana w całości przez organ, jest wadliwa.

Opinia zatytułowana "Analiza prawno-techniczna dotycząca zmiany stosunków wodnych pomiędzy działkami [...] i [...] w miejscowości T. w związku z wybudowaniem ogrodzenia w formie muru oporowego" - autorstwa M. K. jest wewnętrznie sprzeczna i nielogiczna. Podkreślić należy, że znaczny fragment opinii stanowi zestawienie dokumentów przedłożonych biegłemu przez organ oraz przedstawienie spornych stanowisk stron postępowania. Nie wiadomo na jakiej podstawie biegły ustalił treść oświadczeń stron. W dalszej części opinii biegły skupia się na zreferowaniu jakie działania zostały podjęte na przestrzeni lat na działkach nr [...] i [...], a także okolicznych nieruchomościach, skutkiem czego były zmiany stosunków wodnych na gruncie, a dopiero w końcowej części zatytułowanej "4. Wnioski" wskazuje, że M. S. "zmuszony był wybudować w 2010 r. mur betonowy w celu zabezpieczenia swoich upraw i budynków przed zalewaniem i stratami", jednak "nie ma podstaw do uznania", że inwestycja ta wpłynęła szkodliwie na działkę nr [...]. Biegły nie wypowiedział się natomiast, czy na skutek realizacji muru oporowego doszło do zmiany kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, podając jednocześnie, że woda która dotychczas spływała swobodnie z działki nr [...] na niżej położoną działkę [...] została skierowana wzdłuż muru. Wyraził też kategoryczne stanowisko, że wybudowanie muru nie wpłynęło szkodliwie na działkę nr [...], albowiem "strumień wody dotychczas spływający z działki nr [...] spływa wzdłuż muru po działce nr [...] w zaniżeniu, a ponadto w pewnej odległości od początku tego muru i tak przepływa na działkę nr [...]", oraz wyraźnie przekraczając swoje kompetencje stwierdza, że "należy odmówić wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego i wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".

Zdaniem sądu, skoro z jednej strony z ustaleń biegłego wynika, że budowa muru oporowego była konieczna ze względu na ochronę działki nr [...] to nielogiczne jest jednoczesne twierdzenie, że jego budowa była "neutralna dla działki nr [...]". Oczywiste wydaje się bowiem, że w czasie dużych opadów deszczu rów może nie nadążać z odprowadzeniem wody, co z kolei może skutkować jej gromadzeniem się na działce i tworzeniem rozlewisk. Nie wiadomo na jakiej podstawie biegły doszedł do odmiennych wniosków. Brak jakiekolwiek uzasadnienia wyrażonego poglądu (dokonania obliczeń ilości wody, chłonności gruntu itp.), uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozumowania biegłego w tym zakresie. Nawiązując do poczynionych już wyżej uwag, należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne ma charakter ograniczony i jego celem jest jedynie ustalenie, czy właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W tej konkretnej sprawie chodziło zatem o ustalenie, czy budowa muru doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie, w efekcie czego skarżący, będący właścicielem sąsiedniego gruntu, poniósł szkodę. W kontekście powyższego niezrozumiały jest wniosek biegłego upatrujący przyczyn szkód powstałych w związku z gromadzeniem się wody opadowej na działce nr [...] w zmianie charakteru upraw, które miały miejsce w bliżej nieokreślonej przeszłości oraz zmianie charakteru deszczu na nawalny. Nieczytelne dla sądu jest, czy zdaniem biegłego, powyższe okoliczności zaistniały w jakiejś korelacji czasowej z wybudowaniem muru.

Należy również wskazać, że zasadnicze znaczenie dla poczynienia miarodajnych ustaleń w sprawie było przeprowadzenie oględzin w określonych warunkach pogodowych. Tymczasem, ani w opinii, ani w protokole z wizji poprzedzających sporządzenie opinii nie ma danych o warunkach atmosferycznych panujących w tym czasie, zwłaszcza informacji, że oględziny zostały przeprowadzone po obfitych opadach deszczu. Bez poprzedzających oględziny opadów deszczu nie sposób jest ustalić kierunku i intensywności spływu wody. Sam fakt istnienia na działce rowów – w czasie oględzin, jak wynika z materiału zdjęciowego, częściowo wyschniętych - nie wydaje się być wystarczający dla ustalenia, że wody opadowe na skutek wybudowania muru na działce nr [...] spływają wydrążonymi rowami i nie gromadzą się nadmiernie, powodując szkody, na działce skarżącego. Podkreślić trzeba, że biegły nie przeprowadził jakichkolwiek obliczeń dotyczących spływu wód z powierzchni działki nr [...] z uwzględnieniem chłonności gleby i rowków, nie odwołał się także do specjalistycznej wiedzy formułując wniosek, że wybudowanie muru "nie wpłynęło szkodliwie na działkę nr [...]". Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było zatem możliwe ustalenie, czy faktycznie nie ma miejsca tzw. "cofka wody", na co wskazywały organy obydwu instancji. Wątpliwości sądu co zasadności powyższych ustaleń są wzmocnione dodatkowo znajdującymi się w aktach sprawy zdjęciami wykonanymi na wcześniejszym etapie prowadzonego postępowania, na których ujawnione są znacznych rozmiarów rozlewiska. Organy pominęły zupełnie ten materiał dowodowy.

Nadto, opinia nie zawiera mapy z określeniem kierunków świata, zaznaczeniem kierunku spływu wód na gruncie, wysokości nad poziom morza poszczególnych działek. Z odbitki mapy znajdującej się na k.194 nic nie wynika. Brak określenia kierunków świata i posługiwanie się określeniami: "działka nr [...] sąsiadująca z działką nr [...] od prawej strony", "powyżej tych zabudowań", "woda opadowa i roztopowa z terenów położonych powyżej działek nr [...] i nr [...]", "naturalny spływ wody z działek położonych powyżej spornego terenu, w kierunku działek nr [...] i [...] został wzmocniony", "teren działki nr [...] wzdłuż prawej strony tego rowu" , "pozostały strumień wody spływającej z terenu działek położnych powyżej działek nr [...] i nr [...]" - powoduje, że opinia jest niezrozumiała.

Nadto, określając w opinii w sposób opisowy spływ wód biegły odwołuje się wyłącznie do wykonanych zdjęć. Cechy charakterystyczne terenu winny być przedstawione na szkicu i mapie wysokościowej. Biegły przytoczył zgodne stanowiska stron, że przed wykonaniem muru woda powierzchniowa z terenów położonych powyżej rozchodziła się równomiernie na wszystkie działki. Nie wypowiedział się natomiast w sposób jasny, czy na skutek wybudowania muru doszło do zmiany stanu wód, w tym odpływu wody. Autor opinii podał jednocześnie, że pierwotnie teren objęty postępowaniem stanowiły w głównej mierze pola orne i woda powierzchniowa z działek położonych powyżej tych działek spływała zgodnie ze spadkiem terenu częściowo w stronę działek nr [...] i nr [...]. Więcej wody powierzchniowej spływało na działkę nr [...], jako położoną najniżej. Z opinii nie wynika dlaczego biegły uznał, że wzniesienie muru było neutralne dla działki nr [...]. Wątpliwości również budzi wyciągnięcie przez biegłego, na podstawie stwierdzenia istnienia wyżłobionych rowków biegnących po działce nr [...] prostopadle do muru oraz podniesienia terenu działki nr [...], wniosku, że wybudowanie muru nie wpłynęło szkodliwie na działkę nr [...]. Nie ustalono bowiem czy czynności te dokonane były przed, czy po wybudowaniu muru. Natomiast we wnioskach końcowych autor opinii wyraził kategoryczne zdanie, że "należy odmówić wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego i wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".

Nadmienić zatem należy, że dopuszczając dowód z opinii biegłego organ musi mieć na względzie, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5.06.2014 r., sygn. akt II SA/Lu 708/13). Z pewnością biegły nie jest uprawniony do oceny materiału dowodowego zebranego przez organ administracji według kryterium wiarygodności oraz do sugerowania sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Po piąte, z akt postępowania nie wynika, czy M. K. posiada wiadomości specjalne z zakresu gospodarki wodno-ściekowej.

Przedstawione okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, jako wydanej z naruszeniem wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów postepowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Pomimo długotrwałego postępowania sprawa nadal, z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, nie została należycie wyjaśniona. W ponownym postępowaniu konieczne będzie powtórzenie dowodu z opinii biegłego. Wobec tak daleko posuniętych zastrzeżeń w stosunku do sporządzonej opinii zasadne będzie rozważenie powołania innego biegłego.

Rzeczą organu będzie ustalenie w szczególności, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 638/2009, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 642/2009, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Rozważy również organ dopuszczenie dowodu z oględzin (wraz ze szkicem) oraz przesłuchania świadków i stron na powyższe okoliczności.

W ponownym postępowaniu konieczne będzie powtórzenie dowodu z opinii biegłego. Wobec tak daleko posuniętych zastrzeżeń w stosunku do sporządzonej opinii zasadne będzie rozważenie powołania innego biegłego. Opinia winna ocenić

ewentualną szkodliwość zmian stanu wody na gruncie spowodowanych wybudowaniem muru na działce nr [...] dla gruntów sąsiednich oraz wskazywać, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 336/13, LEX nr 1344924, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 586/10, LEX nr 668618, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2009 r., II SA/Rz 99/09, LEX nr 60295, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 669/08, LEX nr 530466).

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.