Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1393/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e), art. 109 ust. 1, 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 65 § 1 i 2, art. 627, art. 638 § 1, art. 734, art. 750
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1062
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - t.j.
article: art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 706/19 w sprawie ze skargi W. we W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 lutego 2019 r. nr 234/2019/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od W. we W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 706/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę W. we W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 lutego 2019 r., w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. we W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 647 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025; dalej jako: k.c.) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 750 k.c. w zw. z art. 734 § 1 k.c. polegające na ich błędnym zastosowaniu do zakwestionowanych Decyzją umów i nietrafnym przyjęciu, że Umowy stanowią umowy o świadczenie usług, nie zaś umowy o roboty budowlane (podtyp umowy o dzieło), przez co błędnie zastosowano przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.; dalej jako: u.ś.o.z. lub ustawa o świadczeniach), a na zasadzie ewentualności - na wypadek uznania przez Sąd, iż zakwestionowane Umowy stanowią umowy o charakterze mieszanym, łączącym cechy umowy o dzieło i umowy o roboty budowlane - zarzucam także naruszenie art. 627 k.c. przez jego niezastosowanie;

b) art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie, tj. niedokonanie wykładni oświadczenia woli zawartego w zakwestionowanych Umowach z uwzględnieniem zgodnego zamiaru stron Umowy i celu Umowy, poprzez pominięcie przez Sąd zgodnego zamiaru Stron Umowy i celu Umowy (jak wskazał Sąd w skarżonym orzeczeniu: "Zarówno w judykaturze jak i w literaturze przyjmuje się, że kwestia prawidłowej kwalifikacji umowy może być w praktyce znacznie utrudniona, albowiem, o ile w odniesieniu do prostych sytuacji faktycznych i prawnych nazwanie faktycznej umowy o dzieło w inny sposób nie powoduje wielkich trudności w ustaleniu rzeczywistej konstrukcji umowy, o tyle w wypadku umów bardziej złożonych zasadne jest rozważenie, czy wola stron w tym zakresie (nazwanie umowy w określony sposób, odesłanie do określonych przepisów) nie powinna być podstawą rozstrzygnięcia wątpliwości (tak m.in. G. Kozieł /w:/ A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX 2014, komentarz do art.627 k.c., t. 38).

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (w brzmieniu sprzed 29 września 2007 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił Decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., mimo że brak jest podstaw prawnych wydanej Decyzji w stosunku do Umów zawartych na okres: 24.04.2007 r. - 06.05.2007 r. oraz 01.06.2007 r. - 30.06.2007 r. (i zachodzi jej nieważność zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 166, poz.1172), tj. do dnia 29 września 2007 r., zgodnie z art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wniosek o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym bądź rozstrzygnięcie sprawy podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu zgłosić mógł jedynie ubezpieczony, a ustawa o zmianie ustawy nie przewidziała jej obowiązywania ze skutkiem wstecznym, zatem ZUS mógł zgłosić wniosek o rozstrzygniecie sprawy dopiero po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw i objąć wnioskiem okresy przypadające po dniu 29.09.2007 r;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił Decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, a jego uzupełnienie mogło przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd nie uchylił Decyzji organu wydanej właściwie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy mógłby i powinien zostać uzupełniony m.in, o przesłuchanie Zainteresowanego oraz pracownika Skarżącej na okoliczność sposobu wykonywania zakwestionowanych umów, rezultatu, jaki miał zostać osiągnięty, zamiaru stron objęcia Umową rezultatu, skonkretyzowania przedmiotu umowy o dzieło i właściwej kwalifikacji prawnej Umów przez Skarżącą. Sąd tymczasem przyjął, że wystarczające było podjęcie przez organ decyzji o innym charakterze prawnym Umowy niż ustalony przez strony jedynie na podstawie treści Umowy (sformułowanej przez strony jako umowa o dzieło), co oznacza de facto przyzwolenie Sądu na zbyt dużą arbitralność i dowolność decyzji administracyjnej. Wątpliwości dot. stosunku prawnego łączącego Zainteresowanego ze Skarżącym - co do charakteru prawnego łączącej ich Umowy - powinny zostać usunięte przez przesłuchanie stron Umowy i wyczerpujące postępowanie dowodowe.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna Skarżącej nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania oraz oceny, że do umów zawartych przez skarżącą z uczestnikiem postępowania, należało stosować przepisy dotyczące umowy zlecenia, bowiem były to umowy o świadczenie usług, nie zaś umowy o dzieło, co uzasadniało wniosek, że z tytułu wykonywania tych umów zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia.

Jak zaznaczono, postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie było prowadzone w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a podstawą rozstrzygania był art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e) ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Norma prawa materialnego rekonstruowana z przywołanego przepisu wyznaczała przedmiot postępowania w sprawie, a tym samym ramy oraz zakres postępowania wyjaśniającego oraz koniecznych do przeprowadzenia w tym postępowaniu ustaleń. Wymagało więc rozstrzygnięcia podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu albo niepodleganie temu ubezpieczeniu przez uczestnika we wskazanych w zaskarżonej decyzji okresach, w związku z wykonywaniem przez niego pracy na podstawie zawartych ze skarżącą umów. Przy tak zakreślonych ramach niezbędnych ustaleń postępowania za niezasadny należało uznać zarzut z pkt II lit. b) petitum skargi kasacyjnej, w oparciu, o który Skarżąca podważa akceptację przez WSA ustaleń faktycznych oraz ich wybiórczą ocenę dokonaną przez organ niezgodnie z wymogami określonymi w art. 80 k.p.a., wskutek nieprzeprowadzenia w zasadzie postępowania dowodowego i oparcie się jedynie na treści umów.

Stanowiska Skarżącej nie można podzielić. Należy zauważyć, że według art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1 (czyli indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do której zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń) zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Z kolei na mocy ust. 3a art. 109 ww. aktu w przypadku, gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania.

Zatem na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, który w niniejszej sprawie był wnioskodawcą, spoczywał przede wszystkim obowiązek przedłożenia dowodów uzasadniających treść żądania i ZUS z tego obowiązku się wywiązał. Przedłożył umowy, które w świetle art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, wiążącego podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu z wykonywaniem pracy na podstawie określonych w nim umów, miały zasadniczy walor.

Ponadto, gdy chodzi o inne dowody, o które nie został uzupełniony materiał dowodowy, to były przede wszystkim dowody znajdujące się u płatnika. Jak wynika z treści motywów zaskarżonej decyzji i potwierdzającej ją analizy akt administracyjnych sprawy, Skarżąca nie została pozbawiona przez organy możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz przedłożenia dowodów przemawiających za zasadnością podnoszonych przez nią twierdzeń i argumentacji. Ponadto z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek strony do przedstawiania dowodów na poparcie jej żądań, aby można było ustalić prawidłowo stan faktyczny. Zarówno w toku postępowania prowadzonego przez organy obu instancji Skarżąca oraz zainteresowany byli informowani o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia odnośnie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w danej instancji. Ponadto w toku postępowania przed Dyrektorem DOW NFZ strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w sprawie, zaś w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa NFZ strony, przed wydaniem decyzji powiadomione zostały także, w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zgłoszenia swoich żądań. Ponadto, co istotniejsze, za pomocą dowodów, które nie zostały przeprowadzone, a zwłaszcza przesłuchania stron Skarżąca kasacyjnie nie podważała ustaleń faktycznych, a charakter prawny ocenianych umów – jakim był zgodny zamiar stron umowy, w zakresie układania kostki brukowej, co już należy do zagadnienia stosowania prawa materialnego, np. art. 65 k.c., art. 1 ust. 1 prawa autorskiego.

W tej sytuacji, kwestionując ocenę WSA, a co za tym idzie również organów administracji publicznej odnośnie do prawnego charakteru spornych umów, Skarżąca niezasadnie upatrywała wadliwości tej oceny w naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Z zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. (art. 7, art. 77 § 1, art. 80) wiąże się zarzut sformułowany w pkt I. lit. b) petitum skargi kasacyjnej, podnoszący pominięcie jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku art. 65 § 1 i 2 k.c., wskutek nieuwzględnienia zgodnego zamiaru stron ocenianych umów i celu tychże umów, co zdaniem skarżącej, miało mieć także wpływ na wadliwość przeprowadzonych ustaleń.

W związku z tym wskazać trzeba, że przede wszystkim zamiar stron w jasny sposób wynikał z samej treści umów i nie nasuwał wątpliwości, jaki był cel umów, o czym dalej.

Należy podkreślić, że kontrolując zgodność z prawem decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, Sąd I instancji nie był zobowiązany do kontrolowania legalności tej decyzji z pozycji oraz przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 65 § 1 i 2 k.c., a mianowicie zasad współżycia społecznego, ustalonych zwyczajów, czy też zgodnego zamiaru stron umowy oraz jej celu. Przywołana regulacja jednoznacznie i wprost odnosi się bowiem do reguł wykładni oświadczeń woli, co jakkolwiek ma swoje uznane i ustalone znaczenie dla potrzeb rozstrzygania sporów prawnych na gruncie prawa cywilnego (w tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim, między stronami zawartej umowy, co w rozpatrywanej sprawie nie ma przecież miejsca, albowiem spór przebiega na innej zupełnie płaszczyźnie), to jednak pozbawione jest tego znaczenia w sprawach ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a więc w sprawach zupełnie innej, bo publicznoprawnej natury (zob. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 403/21; 27 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 135/19, II GSK 106/19, II GSK 115/19, II GSK 86/19). Tym samym, wskazany "wzorzec kontroli", którego brak zastosowania w rozpatrywanej sprawie zarzuca Skarżąca, nie mógł być uznany za adekwatny, ani też przydatny w procesie ustalania podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez uczestnika w związku z wykonywaniem przez niego pracy na podstawie ocenianych umów.

Przepis art. 65 § 2 k.c. w zakresie, w jakim przy badaniu umów daje pierwszeństwo kryterium zgodnego zamiaru stron, nie znajduje zastosowania przy kwalifikowaniu umów dla potrzeb ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Nie może i nie powinno bowiem budzić żadnych wątpliwości, że – nawet jeżeli taki byłby zgodny zamiar kontrahentów, strony umowy nie mogą oświadczeniem woli kształtować swych publicznoprawnych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Autonomia woli stron w zakresie odnoszącym się do kształtowania treści umowy nie może bowiem prowadzić do nadawania tej umowie treści odmiennych od tych, które wynikają z przyjętych umową postanowień, a tym samym prowadzić do dowolnego kwalifikowania zawartej umowy, wbrew jej treści oraz wbrew prawu i mieć przesądzający charakter (zob. wyroki NSA z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1492/18; w sprawach: II GSK 135/19, II GSK 106/19, II GSK 115/19, II GSK 86/19).

Przedstawione podejście koresponduje ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z: 2 września 2020 r., sygn. akt I UK 96/19; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt III UK 147/16; 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II UK 518/15), które Sąd w składzie orzekającym podziela. Wynika z nich, że zasada podlegania ex lege ubezpieczeniom społecznym należy do norm o charakterze ius cogens, co prowadzi do wniosku o podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z mocy prawa i z tej przyczyny czynność prawna nie może zniwelować powstających na tym tle obowiązków publicznoprawnych. Oznacza to też, że w kontekście podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym decydującej wagi nie można przypisać treści oświadczeń woli stron, zwłaszcza że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi jedynie w ujęciu formalnym (art. 1 k.p.c.), w ujęciu materialnym mają natomiast charakter spraw z zakresu prawa publicznego, a nie prywatnego, co wyklucza możliwość stosowania do relacji prawnych regulowanych prawem ubezpieczeń społecznych przepisów prawa prywatnego (np. Kodeksu cywilnego).

Dlatego nawet w przypadku wątpliwości co do rzeczywistej konstrukcji umów w sprawach, jak kontrolowane, podstawą ich wyjaśnienia nie jest art. 65 k.c.

Z przedstawionych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego w pkt. I. lit. a) petitum skargi kasacyjnej, należy jeszcze raz zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej przedmiot – zakres postępowania wyznaczał art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniami społecznymi rolników, które są osobami wykonującymi prace na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Wobec treści przywołanego przepisu zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie wyznaczały również stosowne przepisy k.c.

Z przepisów regulujących umowę o dzieło (art. 627 k.c. i nast.) wynika, że między stronami umowy o dzieło nie występuje jakikolwiek stosunek zależności lub podporządkowania, że przyjmujący zamówienie, zobowiązując się do wykonania dzieła, może współdziałać z zamawiającym, jeżeli współdziałanie to jest potrzebne do wykonania dzieła i nie ciąży na nim zasadniczo obowiązek osobistego wykonania dzieła chyba, że wynika to z umowy o dzieło lub charakteru dzieła, że przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności takiego określenia, pod warunkiem że nie budzi wątpliwości, o jakie dzieło chodzi oraz, że cechą konstytutywną dzieła jest samoistność (materialnego lub niematerialnego) rezultatu. Przedmiotem umowy o dzieło jest więc doprowadzenie do powstania samoistnego, jednorazowego oraz weryfikowalnego rezultatu (materialnego lub niematerialnego), bez względu przy tym na rodzaj i intensywność świadczonej w tym celu pracy i staranności. Oznacza to, że dzieło jest w każdym przypadku wytworem przyszłym, który w momencie zawarcia umowy nie istnieje. Ponadto istotnym kryterium umożliwiającym odróżnienie umowy o dzieło od umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, co stanowi jednocześnie charakterystyczny (i dystynktywny) element umowy o dzieło.

Z kolei z przepisów k.c. odnoszących się do umów o świadczenie usług, do których odpowiednio mają zastosowanie przepisy o zleceniu (art. 750 k.c. w związku z art. 734 k.c. i nast.) wynika, że przedmiotem tychże umów jest wykonywanie lub wykonanie czynności dla innej osoby (osób) i w jej (ich interesie), które polega na zobowiązaniu do starannego działania, z czym łączy się jednocześnie brak uzgodnienia obowiązku osiągnięcia szczegółowo określonego, przyszłego, samoistnego materialnego lub ucieleśnionego materialnie rezultatu, uznawanego za kryterium prawidłowego spełnienia świadczenia głównego przez wykonującego usługę (stąd jest to umowa starannego działania, a nie rezultatu), jak i na osobistym spełnieniu świadczenia przez wykonawcę (usługobiorcę; zleceniobiorcę). Umowy te charakteryzuje oparcie ich na szczególnym zaufaniu do wykonującego usługę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko płatnika nie podważyło oceny Sądu I instancji, że sporne umowy nie są umowami o dzieło – umowami o rezultat usług, lecz umowami o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia.

W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że uwzględniając znaczenie tego charakterystycznego (i dystynktywnego) elementu umowy o dzieło, o istnieniu którego należy wnioskować na podstawie normatywnej treści art. 638 § 1 k.c., a w przypadku konkretnej umowy – jej treści, czy strony określiły w umowie cechy i parametry indywidualizujące dzieło, albowiem brak kryteriów określających pożądany przez zamawiającego wynik (wytwór) umowy prowadzi do wniosku, że przedmiotem zainteresowania zamawiającego jest wykonanie określonych czynności, a nie ich rezultat. W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że nie można uznać za dzieło czegoś, co nie odróżnia się w żaden istotny sposób od innych występujących na danym rynku rezultatów pracy materialnych bądź niematerialnych, gdyż wówczas zatraciłby się indywidualny charakter dzieła, które jednocześnie – co oczywiste – nie musi być czymś nowatorskim i niewystępującym jeszcze na rynku, jednak powinno posiadać charakterystyczne, wynikające z umowy cechy, umożliwiające zbadanie, czy dzieło zostało wykonane prawidłowo i zgodnie z indywidualnymi wymaganiami bądź upodobaniami zamawiającego.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że czynności wykonywane przez Zainteresowanego i polegające na przygotowaniu projektu modernizacji placu przed budynkiem uczelni w zakresie położenia kostki brukowej oraz jego wykonanie, wykonanie prac budowlanych przed budynkiem zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i zgodnie z projektem budowlanym - nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny, materialny i określony w momencie zawarcia umowy - rezultat. Były one w istocie realizowane w ramach umów starannego działania, mających charakter umów o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Należy zauważyć, iż czynności wykonywane przez Zainteresowanego, w żaden sposób nie zmierzają do powstania nowego bądź zmodyfikowanego, określonego w sposób dokładny, stanowiący o jego indywidualnym charakterze samoistnego dzieła, które zostało zdefiniowane w momencie zawierania umowy. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że przedmiot umów został określony w sposób bardzo ogólny. Zainteresowany miał przygotować projekt modernizacji placu przed budynkiem uczelni w zakresie położenia kostki brukowej oraz jego wykonanie, wykonanie prac budowlanych przed budynkiem zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i zgodnie z projektem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA, że w umowie nie wskazano jaki konkretnie miał być ten projekt i jakiego zakresu prac dotyczy.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za trafne stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż prace polegające na przygotowaniu projektu modernizacji placu przed budynkiem uczelni w zakresie położenia kostki brukowej oraz jego wykonanie, wykonanie prac budowlanych przed budynkiem zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i zgodnie z projektem budowlanym stanowią etap wstępny, przygotowawczy do pewnych większych prac a nie rezultat wieńczący te prace, bądź inaczej mówiąc zlecone prace wykonane zostały jako część większej całości. Wykonanie ww. prac wymagało podjęcia wielu różnorodnych powtarzalnych czynności i w związku z koniecznością przestrzegania określonych, narzuconych z góry reguł i wytycznych - zachowania należytej staranności. Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do uznania, że czynności wykonywane przez Zainteresowanego (w ramach zawartych umów z 2007 roku) nie miały cech szczególnych, związanych z osobistymi właściwościami wykonawcy, nie wymagały od wykonawcy posiadania specyficznych cech czy umiejętności, poza wyuczonymi umiejętnościami zawodowymi. Zatem wkład w postaci wykorzystanych umiejętności praktycznych wykonawcy, wynikających z jego doświadczenia zawodowego w zakresie wykonywanej pracy, był elementem obowiązku starannego działania. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że szereg powtarzalnych czynności, nawet gdy prowadzi do wymiernego efektu, nie może być rozumiany jako jednorazowy rezultat i kwalifikowany, jako realizacja umowy o dzieło. Przedmiotem umowy o dzieło nie może być bowiem osiąganie kolejnych, bieżąco wyznaczanych rezultatów. Tego rodzaju czynności są charakterystyczne dla umowy o świadczenie usług, którą definiuje obowiązek starannego działania - starannego i cyklicznego wykonywania umówionych czynności.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że zainteresowany zatem nie wykonywał dzieła, a jedynie uczestniczył w jednym z etapów większych prac. Charakter wykonywanych czynności nie stanowił wykonywania określonego dzieła, a jedynie staranne działania poprzez świadczenie określonych powtarzalnych czynności na rzecz zamawiającego, według z góry określonych norm, instrukcji, wytycznych nałożonych przez obowiązujące przepisy lub zamawiającego, poprzez co nie zmierzały one do osiągnięcia konkretnego rezultatu charakterystycznego dla umowy o dzieło. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż są to elementy charakterystyczne dla umowy zlecenia, gdzie zlecone czynności faktyczne często wymagają ich powtarzalności i starannego działania wykonawcy. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż P. P. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba wykonująca umowy o świadczenie usług, co dotyczy umów z kwietnia i czerwca 2007 r.

Odnosząc się zaś na koniec do podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu obowiązującym przed 29 września 2007 r.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd wyjaśnia, że wniosek ZUS datowany jest na 16 października 2014 r., co oznacza, że został skierowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (na podstawie art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach) do dyrektora DOW NFZ. Nie ma znaczenia okoliczność, że okresem wskazanym we wniosku jest czas sprzed 29 września 2007 r., (kiedy to znowelizowano ustawę o świadczeniach w ten sposób, że dodano ZUS, jako stronę inicjującą postępowanie w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym). Jak wynika z akt sprawy, kontrola została przeprowadzona w zakresie wskazanym w upoważnieniu do jej przeprowadzenia a ustalenie, co do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym nie podlega przedawnieniu.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, Prezes NFZ był uprawniony do wydania decyzji o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym. W kompetencjach ZUS nie leży bowiem obowiązek wydania decyzji w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego, dlatego konieczne stało się wydanie decyzji przez Dyrektora DOW NFZ o objęciu Zainteresowanego ubezpieczeniem zdrowotnym, jako konsekwencji zawarcia umów cywilnoprawnych o charakterze umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu - zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II GSK 772/19).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).