Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1254/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 59, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art.8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1. Organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają związane wnioskiem inwestora i mogą ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku.

2. Co do zasady w sytuacji, gdy inwestor żąda ustalenia warunków zabudowy w oparciu o charakterystykę zabudowy, której nie można byłoby zaakceptować i która wymagałaby korekty, organy powinny o tym fakcie powiadomić inwestora, dając mu szansę na zmianę treści wniosku. Obowiązki takie wynikają z ogólnych przepisów postępowania administracyjnego (zob. art. 9 oraz nowowprowadzony art. 79a K.p.a.).

TEZY

1. Organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają związane wnioskiem inwestora i mogą ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku.

2. Co do zasady w sytuacji, gdy inwestor żąda ustalenia warunków zabudowy w oparciu o charakterystykę zabudowy, której nie można byłoby zaakceptować i która wymagałaby korekty, organy powinny o tym fakcie powiadomić inwestora, dając mu szansę na zmianę treści wniosku. Obowiązki takie wynikają z ogólnych przepisów postępowania administracyjnego (zob. art. 9 oraz nowowprowadzony art. 79a K.p.a.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania K. G. oraz J. K. i W. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] 2016 r., [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego na terenie działki [...], ark. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] (dalej zwanej "inwestycją" albo "zamierzoną inwestycją").

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Wnioskiem dnia 19 lutego 2010 r. K. G., jako właściciel działki [...] położonej przy ul. [...] w [...], wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Wniosek został złożony w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanowienia z dnia [...] 2010 r., [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku gospodarczego znajdującego się na wymienionej posesji. W ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nakazano K. G. wystąpienie w terminie miesiąca do Prezydenta o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla zrealizowanej już rozbudowy budynku gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] 2010 r., [...] [...] Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uzasadniając decyzję nie spełnieniem warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji Dz. U. Nr 717, obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz zwiększonym procentem zabudowy działki niż średni procent zabudowy występującej w obszarze analizowanym (k. 166 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na skutek odwołania K. G. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało między innymi, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.u.w."), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy może odbiegać od średniego wskaźnika zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (k. 203 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie, na skutek skargi J. K. i W. K., wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/Po 630/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje obu instancji. Wskazał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem Sądu niewłaściwie został wyznaczony obszar dokonanej analizy architektoniczno-urbanistycznej, co uniemożliwiło weryfikację jej prawidłowości. Sąd stwierdził, że konieczna jest ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy na prawidłowo wyznaczonym obszarze (k. 260 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po wyroku II SA/Po 630/11, decyzją z dnia [...] 2012 r., [...] [...] Prezydent ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uzasadniając swoją decyzję brakiem przedstawienia przez K. G. mapy zasadniczej z aktualnym zagospodarowaniem działki objętej wnioskiem wraz z obszarem niezbędnym do przeprowadzenia analizy urbanistycznej (k. 383 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W efekcie odwołania K. G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaakceptowało przy tym pogląd organu pierwszej instancji, że aktualnie poczynione ustalenia faktyczne zawierają braki powodujące niemożność dokonania prawidłowej oceny materiału i wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji (k. 411 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Skargę od powyższej decyzji wniósł K. G..

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., II SA/Po 117/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje obu instancji. Wskazał, że organy nie zastosowały się do wytycznych z wyroku II SA/Po 630/11 nie przeprowadzając należycie postępowania w celu rozstrzygnięcia, czy mogą zostać ustalone warunki zabudowy dla opisywanej inwestycji. Wyjaśnił, że przyjmuje się, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego; w razie wątpliwości legalności budowy, organ powinien ustalić czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. W ocenie powyższych faktów nieujawnienie niektórych obiektów budowlanych na kopii mapy zasadniczej nie mogło stanowić przeszkody do przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Sąd zakwestionował również prawidłowość ustalenia średniego wskaźnika zabudowy, wskazując, że prawidłowym byłoby uwzględnienie zabudowy legalnie istniejącej na tej nieruchomości oraz rozbudowy wskazanej we wniosku (k. 427 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W związku z wyżej wymienionym wyrokiem, decyzją z dnia [...] 2014 r., [...] [...] Prezydent po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy, uzasadniając to nie spełnieniem przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (k. 518 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na skutek odwołania K. G. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (k. 557 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po rozpoznaniu skargi K. G. wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., II SA/Po 811/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji (k. 571 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd wskazał, że przedwczesne było stwierdzenie, iż inwestycja nie nawiązuje do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz sposobu zagospodarowania terenu oraz, że niemożliwym stało się wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do poszczególnych zagadnień Sąd zwrócił między innymi uwagę, że w toku postępowania odstąpiono od szukania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, natomiast odwołano się do wielkości metrycznych. Sąd uznał tego typu działanie za wadliwe, jako że uniemożliwia ono ustalenie, czy inwestycja faktycznie spełnia warunki określone w r.s.u.w.

W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej (§ 6 r.s.u.w.) Sąd zaznaczył, że parametr ten nie ma zastosowania, gdyż zabudowa objęta postępowaniem nie jest zlokalizowana od frontu działki, a w jej głębi, i nie jest posadowiona w sąsiedztwie drogi publicznej.

Zdaniem Sądu również fakt, że inwestycja po rozbudowie dojdzie do granicy działek [...] i [...] nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zważyć należy, że stosownie do treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, możliwe jest sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wyjaśnił, że rolą organu jest jedynie ustalenie, czy na obszarze analizowanym dochodzi do lokalizacji obiektów budowlanych w granicach nieruchomości.

Końcowo wreszcie w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 811/15 wskazano, że nie może być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy okoliczność, iż w badanym terenie, w obrębie pojedynczych działek, zlokalizowane w ogrodowej części są nie więcej niż jeden wolnostojące obiekty pomocnicze (ewentualnie dwa zblokowane), przy czym powierzchnia zabudowy pomocniczej nie przekracza powierzchni domów mieszkalnych. Prawo nie wiąże bowiem możliwości ustalenia warunków zabudowy z koniecznością ustalenia ilości budynków występujących na terenie analizowanym, czy też powierzchnią budynków o określonym przeznaczeniu.

Opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] ([...]) Prezydent, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji (k. 694 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Parametry i wskaźniki zabudowy określono w sposób odpowiadający wnioskowi K. G. za wyjątkiem parametru "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Wysokość budynku przewidziano na poziomie od istniejącego poziomu terenu do górnej krawędzi dachu na poziomie 3,2 m, co odpowiada jednej kondygnacji naziemnej.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent szczegółowo opisał powody, dla których zdecydował się na przyjęcie określonych wskaźników i parametrów inwestycji, kilkukrotnie zaznaczając, iż ustalał je mając na uwadze wskazania wynikające z wyroku II SA/Po 811/15. Odnosząc się do parametru wysokości budynku Prezydent stwierdził, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne posiadają najczęściej wysokość 2 kondygnacji nadziemnych. W przypadku dachu płaskiego wysokość wynosi wówczas około 7-8 m, a w przypadku stromego dachu wysokość kalenicy sięga 8 m. Wyjątkowo występują również budynki jednokondygnacyjne z dachem stromym (kalenica około 6-7 m) oraz budynki o trzech kondygnacjach nadziemnych, gdzie poziom górnej krawędzi dachu to około 8 m. Budynki gospodarczo-garażowe mają jedną kondygnację (3-5 m). Prezydent zaznaczył, że budynek gospodarczy K. G., w części która została rozbudowana, posiada jedną kondygnacje nadziemną o wysokości 3,2 m. Rozbudowa tego budynku kontynuuje zatem wysokość obiektów gospodarczo-garażowych występujących w obszarze analizowanym.

Odwołanie od decyzji wniósł K. G. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. i wynikającej z tych przepisów zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej poprzez przyjęcie, że wysokość wnioskowanej inwestycji w postaci budynku wynosi 3,2 m, podczas gdy z treści wniosku z dnia 19 lutego 2010 r. wynika, że wysokość budynku gospodarczego wynosi 3,8 m. Odwołujący się wskazał także na naruszenie art. 8 K.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wysokość budynku wynosi 3,2 m, gdy z treści wniosku wynikało, że jest to 3,8 m. Co więcej, sam organ wskazał, że budynki gospodarczo garażowe w obszarze analizowanym mają jedną kondygnację o wysokości 3-5 m, a zatem wnioskowany budynek stanowiłby kontynuację tego rodzaju zabudowy.

W drugim odwołaniu J. K. i W. K. skoncentrowali się na kwestii lokalizacji zamierzonej inwestycji. Wskazali, że "pozostałe odległości" względem granicy działki, jakim powinna ona odpowiadać, odniesiono w ust. 1 pkt 1 tiret drugie decyzji do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie J. K. i W. K. inwestycja nie spełnia parametrów określonych w tym rozporządzeniu. Zdaniem odwołujących się również wskaźnik powierzchni zabudowy (32,5 %) został określony nieprawidłowo, gdyż jest on wyższy od wskaźnika wynikającego z analizy (26 %).

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium, poza przedstawieniem przebiegu postępowania i podstaw ustaleń faktycznych, wyjaśniło K. G., że według ustaleń Prezydenta zamierzona inwestycja obejmuje budynek jednokondygnacyjny o wysokości 3,2 m. Taką też jego wysokość przyjęto w decyzji. Zdaniem organu odwoławczego skoro sprawa dotyczy budynku legalizowanego, to nie ma podstaw do przyjęcia dla niego wysokości na poziomie 3,8 m. Postępowanie dotyczy bowiem obiektu istniejącego. Zdaniem Kolegium K. G. nie może domagać się legalizacji wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i jednocześnie oczekiwać jego dalszej rozbudowy przez podwyższenie go do wysokości 3,8 m. Zarazem Kolegium przyznało, że według ustaleń wywiedzionych z analizy urbanistycznej w okolicy występują budynki gospodarczo-garażowe o wysokości 3 do 5 m. W obecnie prowadzonym postępowaniu, które dotyczy legalizowanej inwestycji, nie można ustalić jednak innej wysokości budynku, aniżeli takiej, która potwierdza istniejący stan faktyczny. Kolegium dodało, że skarżący ma prawo do ubiegania się o podwyższenie budynku do wysokości 3,8 m w nowym postępowaniu, po złożeniu nowego wniosku.

Skargę od decyzji Kolegium wniósł tylko inwestor – K. G.. Zarzucił przy tym naruszenie:

- art. 59 oraz art. 60 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma na celu legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu, a skarżący nie może domagać się legalizacji wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i jednocześnie oczekiwać jego dalszej rozbudowy przez podwyższenie go z wysokości 3,2 m do 3,8 m;

- art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego i wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono, że wysokość inwestycji wynosi 3,2 m;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i wynikającej z nich zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej poprzez przyjęcie, że wysokość inwestycji w postaci wysokości budynku wynosi 3,2 m, podczas gdy z treści wniosku z dnia 19 lutego 2010 r. wynikało, że wysokość budynku gospodarczego wynosi 3,8 m;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy pomimo, iż należało uchylić ją w części określającej wysokość budynku gospodarczego;

- art. 8 K.p.a. i wynikającej z niego zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż wysokość budynku wynosi 3,2 m, pomimo że z treści wniosku z dnia 19 lutego 2010 r. wynikało, że wysokość budynku gospodarczego wynosi 3,8 m, a w treści uzasadnienia organ wskazał, że budynki gospodarczo-garażowe znajdujące się w sąsiedztwie, mające jedną kondygnacje mają średnio od 3 do 5 m. Zatem wnioskowane przez skarżącego warunki zabudowy stanowiłyby kontynuację wysokości obiektów gospodarczo-garażowych, występujących w obszarze analizowanym;

- art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i dowodów, na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym przez skarżącego.

Wskazując na powyższe K. G. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów wyroku wskazać należy, że ze względu na przebieg postępowania administracyjnego, charakter decyzji oraz osobę skarżącego (inwestora) sądowa ocena legalności zaskarżonej decyzji podlega pewnemu ukierunkowaniu.

Po pierwsze zaznaczyć trzeba, że w sprawie trzykrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, przy tym najdalej idące wskazania dotyczące dalszego postępowania zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., II SA/Po 811/15. We wszystkich orzeczeniach akcentowano potrzebę wnikliwej analizy zabudowy otaczającej działkę 31 przy ul. [...] w [...] (w ramach obszaru analizowanego), z kolei w pierwszych dwóch (wyroki: z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/Po 630/11 oraz z dnia 12 lutego 2014 r., II SA/Po 1170/13) Sąd wskazywał organom na konieczność rozważenia dopuszczalności ustalenia najbardziej spornego w sprawie wskaźnika powierzchni zabudowy stosownie do § 5 ust. 2 r.s.u.w. Ostatnia decyzja Prezydenta uwzględnia wskazania zawarte w wydanych prawomocnych wyrokach, ze szczególnym uwzględnieniem orzeczenia II SA/Po 811/15.

Po drugie zwrócić należy uwagę, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie co do zasady pozytywne dla inwestora K. G. (ustalono warunki zabudowy), a skarżącym jest ten właśnie inwestor. W takiej sytuacji Sąd obecnie wydając wyrok musiał uwzględnić zasadę wynikającą z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), w myśl której nie można wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, za wyjątkiem sytuacji, gdy stwierdzone zostaje naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Po wnikliwej analizie akt sprawy Sąd nie dopatrzył się żadnych kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Bacząc, aby nie został naruszony zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego Sąd odstąpił od weryfikacji tych wszystkich wskaźników i parametrów zamierzonej inwestycji, które satysfakcjonują K. G. i nie zostały przez niego zakwestionowane. Sąd zaznacza przy tym, że skarżący w skardze wyraźnie domaga się badania tylko jednego elementu treściowego decyzji – dotyczącego ustalonej wysokości budynku objętego postępowaniem.

Według ustaleń Prezydenta, nie zakwestionowanych przez Kolegium, budynek gospodarczo-garażowy, którego dotyczy postępowanie, ma 3,2 m wysokości. Zdaniem organów obu instancji ustalenie wysokości budynku w decyzji o warunkach zabudowy powinno opierać się na przyjęciu takiego właśnie parametru. Argumentacje w tym zakresie Kolegium rozwinęło zaznaczając, że skoro warunki zabudowy odnoszą się do istniejącej, legalizowanej zabudowy, to jej parametry powinny być w rozstrzygnięciu uwzględnione.

Skarżący z takim poglądem się nie zgadza i podnosząc szereg zarzutów, w istocie jednak ze sobą przedmiotowo powiązanych, twierdzi, że organ nie mógł przejść do porządku nad faktem, iż we wniosku inicjującym postępowanie z dnia 19 lutego 2010 r. wnosił on jednoznacznie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o wysokości 3,8 m, a nie 3,2 m.

Odnosząc się do powyższego Sąd zwraca uwagę, że sprawa w istocie ujawnia aktualne zagadnienie prawne sprowadzające się do pytań:

- czy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które dotyczy zabudowy już istniejącej, ale objętej legalizacją, inwestor może żądać tylko ustalenia warunków precyzyjnie odpowiadających inwestycji, czy może wnioskować o ustalenie warunków w szerszym (względnie innym) zakresie?;

oraz w konsekwencji

- czy organ otrzymawszy stanowcze żądanie ustalenia warunków zabudowy dla parametrów odbiegających od zabudowy legalizowanej może mimo to orzec niezgodnie z wnioskiem inwestora, dostosowując parametry inwestycji do tej zabudowy?

Przede wszystkim zauważyć należy, że w orzecznictwie już od lat, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160) ugruntował się pogląd, iż warunki zabudowy można ustalić nie tylko dla przyszłej projektowanej zabudowy, ale także dla zabudowy istniejącej, którą objęto legalizacją. Wskazane orzeczenie sądu konstytucyjnego dotyczyło co prawda legalizacji w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), niemniej jednak przyczyniło się do przeniesienia poglądu o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla obiektów istniejących podlegających legalizacji w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlanego (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Potwierdzono to między innymi w treści uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2013 r., II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/6/48).

Przyjęcie poglądu o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji istniejącej nie doprowadziło jednak orzecznictwa sądowego do tezy o całkowitej rozdzielności pomiędzy postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy a postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym wobec samowoli budowlanej przez organy nadzoru budowlanego. W wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na konieczność istnienia powiązania pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego a postępowaniem w sprawie warunków zabudowy, które to wyraża się w tej oto zależności, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla obiektu, który jest objęty wdrożoną legalizacją, a potrzeba jej uzyskania wynika ze wskazań organu nadzoru budowlanego (przykładowo zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., II OSK 1890/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zagadnienie dotyczące relacji pomiędzy postępowaniem w sprawie warunków zabudowy a postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego jest zagadnieniem złożonym. Możliwe jest podniesienie argumentów przemawiających za samodzielnością instytucji warunków zabudowy, jak i argumentów przeciwnych, skłaniających do przyjęcia stanowiska, że w przypadku samowoli budowlanej warunki zabudowy stanowią rodzaj postępowania służebnego.

W niniejszej sprawie nie ma konieczności przedstawiania pogłębionej analizy w powyższym zakresie, albowiem budynek gospodarczo-garażowy na działce [...] przy ul. [...] w [...] bezspornie był objęty postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego jeszcze przed złożeniem przez K. G. wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Co więcej, ten właśnie organ wyraźnie wyraził potrzebę uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (zob. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] 2010 r., [...] – k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczęte przez K. G. mogło się toczyć.

Jak już wyżej sygnalizowano, kwestią sporną jest natomiast to, czy organ mógł "narzucić" inwestorowi w decyzji parametr wysokości budynku na poziomie 3,2 m, pomimo, że z jego stanowczego żądania wyrażonego we wniosku z dnia 19 lutego 2010 r., a następnie potwierdzonego w ostatnim odwołaniu wynikało, że budynek ma mieć wysokość 3,8 m.

W ocenie Sądu organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają związane wnioskiem inwestora i mogą ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku. O ile, w zależności od okoliczności, może być przedmiotem merytorycznego sporu, czy stanowcze żądanie wnioskodawcy należy uwzględnić (czy organ powinien wydać decyzję odmowną), to jednak zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, iż nie można "narzucić" inwestorowi innych parametrów inwestycji, aniżeli ten żąda. Przyjęcie tego ostatniego poglądu opiera się bowiem na niewypowiedzianym założeniu, że pewne parametry zabudowy po części ustalane są z urzędu, a to całkowicie przeczyłoby treści art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które stanowią, iż postępowanie w sprawie warunków zabudowy prowadzone jest na wniosek i to inwestor określa charakterystykę zabudowy.

W niniejszej sprawie organy – Prezydent i Kolegium – "narzuciły" K. G. w decyzji parametr wysokości zabudowy (3,2 m) niezgodny z jego stanowczym wnioskiem (3,8 m) w sposób, jaki został opisany powyżej. W ocenie Sądu działanie takie należy uznać za nieprawidłowe. Kolegium zanadto akcentuje znaczenie faktu, że budynek objęty postępowaniem istnieje. Sąd oczywiście zgadza się, że w zaistniałych uwarunkowaniach sprawa warunków zabudowy pełni rolę służebną w stosunku do sprawy o legalność budynku. Nie oznacza to jednak, że można przejść do porządku nad sprecyzowanym żądaniem K. G.. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 59 i nast. u.p.z.p. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, oddzielnym od postępowania legalizacyjnego. Skoro K. G. żądał ustalenia warunków zabudowy dla budynku o wysokości 3,8 m, to obowiązkiem organu było prowadzić postępowanie przyjmując taki właśnie parametr za punkt wyjścia.

W tym miejscu można porządkowo poczynić uwagę, że co do zasady w sytuacji, gdy inwestor żąda ustalenia warunków zabudowy w oparciu o charakterystykę zabudowy, której nie można byłoby zaakceptować i która wymagałaby korekty, organy powinny o tym fakcie powiadomić inwestora, dając mu szansę na zmianę treści wniosku. Obowiązki takie wynikają z ogólnych przepisów postępowania administracyjnego (zob. art. 9 oraz nowowprowadzony art. 79a K.p.a.).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie parametr wysokości zabudowy założony przez K. G. mógł zostać przez organ zaakceptowany na podstawie analizy urbanistycznej, co zresztą Kolegium samo przyznało w decyzji. Zarazem przyjęcie projektowanej wysokości zabudowy w decyzji nie stałoby w sprzeczności z wynikającym z orzecznictwa sądowego poglądem o koniczności istnienia relacji zależności pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym a postępowaniem w sprawie warunków zabudowy. Zauważyć bowiem należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy K. G. wystąpił zasadniczo o ustalenie warunków zabudowy dla budynku objętego postępowaniem legalizacyjnym (a więc jego wniosek w świetle chociażby uchwały II OPS 2/13 był dopuszczalny), z tym, że wnioskował o wydanie decyzji dla nieznacznie tylko większej jego wysokości. Podkreślenia wymaga też, że skarżący nie określił parametrów budynku w sposób przeczący parametrom istniejącym, np. poprzez żądanie dopuszczenia w tym samym miejscu zupełnie innego budynku, ale określił je w taki sposób, że legalizowana zabudowa z całą pewnością się w tych parametrach mieści.

Przedstawione wyżej względy doprowadziły Sąd do przekonania, że byłoby nadmiernym formalizmem zmuszanie K. G. do ustalenia warunków zabudowy tylko wprost w zakresie odpowiadającym legalizowanemu obiektowi. W ocenie Sądu do tak rygorystycznego podejścia nie uprawnia prawo (u.p.z.p.), a nawet nie można go wywieść z przyjmowanego w orzecznictwie sądowym poglądu o zależności pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym a warunkami zabudowy. Wreszcie pamiętać należy, że z analizy urbanistycznej wynika, iż wskazany przez skarżącego we wniosku parametr wysokości budynku może być zaakceptowany ze względów urbanistycznych.

Z wymienionych przyczyn Sąd uznał za trafne podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz 8 K.p.a., w zakresie w jakim organy zdecydowały o przeprowadzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy w sposób nie odpowiadający wnioskowi K. G.. W konsekwencji można więc mówić także o uchybieniu przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W ocenie Sądu nie naruszono natomiast wskazanego w skardze art. 60 u.p.z.p. Przepis ten dotyczy uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, właściwości wojewody co do terenów zamkniętych oraz kompetencji osoby sporządzającej decyzję. Skarżący nie wyjaśnił w skardze jak regulacje te wiążą się ze sprawą.

W ocenie Sądu nie naruszono także art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Organy obszernie uzasadniły swe rozstrzygnięcia. Sam fakt, że na tle sprawy wynikł spór merytoryczny co do jednego z parametrów zabudowy nie oznacza automatycznie, że postępowanie administracyjne, w tym wyjaśniające, zostało w aspekcie formalnym przeprowadzone nierzetelnie.

Ponownie wydając decyzję po niniejszym wyroku Kolegium rozważy ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), biorąc pod uwagę wyniki analizy, w tym dane dotyczące wysokości zabudowy gospodarczo-garażowej.

Wyrok w punkcie I wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt II wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (potwierdzenie z rachunku Sądu – zob. k. 17 akt sądowych) oraz kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa nie zasądzono, gdyż opłata ta nie została ona przez pełnomocnika udokumentowana.