Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5275/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 148, 151
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1742/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 6 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu z dnia 6 lipca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 lutego 2020 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Klimatu na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Klimatu z 6 lipca 2020 r. w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 8 lutego 2016 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o podjęcie działań, w szczególności wynikających z art. 148 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach). Organ inspekcji ochrony środowiska wskazał na rozważenie możliwości sporządzenia ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów oraz instrukcji prowadzenia Izolowanego Składowiska Odpadów (ISO), przy ul. [...]). Jako podstawę wniosku organ inspekcji ochrony środowiska wskazał wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 10-18 grudnia 2015 r. w spółce B. S.A. w upadłości likwidacyjnej.

Decyzją z 28 lutego 2020 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego orzekł o zamknięciu z urzędu przedmiotowego składowiska, zatwierdził z urzędu instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdził wysokość zabezpieczenia roszczeń oraz zobowiązał spółkę do zwrotu kosztów wykonania ekspertyzy oraz instrukcji prowadzenia składowiska ISO.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z 6 lipca 2020 r. Minister Klimatu uchylił tabelę "Harmonogram prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów" z pkt 1.2 (str. 2-3) zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, uchylił pkt 1.4 zaskarżonej decyzji i określił termin zakończenia rekultywacji składowiska odpadów do 30 września 2022 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że spółka nabyła od B. S.A. w upadłości likwidacyjnej prawo wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej, wraz z prawem własności znajdujących się na niej zabudowań zapisane w księdze wieczystej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków wraz z własnością budowli w postaci instalacji do składowania odpadów oraz własnością ruchomości w postaci piezometrów. Spółka stała się zatem właścicielem instalacji do składowania odpadów i zarządzającym składowiskiem odpadów

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ustalenie "strony podmiotowej" zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość wskazania podmiotu, na którego organ mógł nałożyć obowiązek zamknięcia składowiska odpadów. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na nieruchomości. W toku postępowania spółka nie obaliła domniemania wynikającego z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. W ustawie o odpadach brak jest definicji legalnej pojęcia "zarządzający składowiskiem odpadów". Jednak brak definicji legalnej nie wyklucza jeszcze możliwości odtworzenia ustawowego znaczenia określonego pojęcia w wyniku zestawienia kilku różnych przepisów.

Z art. 128 ustawy o odpadach wynika, że "zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów [...]". Oznacza to, że ustawodawca posługuję się tym pojęciem wskazując na podmiot, który zamierza rozpocząć tego rodzaju działalność. Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów prowadzi składowisko odpadów, a prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów.

Ze statusem podmiotu zarządzającego składowiskiem odpadów wiąże się tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się składowisko (art. 134 ustawy o odpadach). Ustawodawca odnosi się do prawa do dysponowania nieruchomością, nie wskazując jakiego rodzaju ma być to tytuł.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym ustawa o odpadach rozróżnia podmiot władający powierzchnią ziemi od zarządzającego. W tej jednak sprawie organ nie opierał się w odniesieniu do spółki na spełnieniu przez nią definicji władającej powierzchnią ziemi, ale przede wszystkim na posiadaniu lub byciu właścicielem instalacji. Z przepisów ustawy o odpadach oraz prawnej definicji posiadania, wynika, że posiadanie składowiska odpadów i nieruchomości, przy jednoczesnym braku udowodnienia, że podmiotem zarządzającym jest inny podmiot, niż posiadacz, wiąże się z przypisaniem statusu podmiotu zarządzającego posiadaczowi. Wyjątkiem jest przypadek, gdy władający nieruchomością nie jest zarządzającym składowiskiem odpadów. W tej jednak sprawie spółka nie wykazała, że zachodzi taki przypadek, tj. że A. SA (później syndyk masy upadłości tej spółki) jest zarządzającym składowiskiem odpadów. Podmiot ten nie jest bowiem posiadaczem nieruchomości i instalacji, a ponadto wygasły wydane wobec niego decyzje dotyczące prowadzenia składowiska.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko łączące zarządzającego składowiskiem odpadów z posiadaniem odpowiada prawu unijnemu - definicji posiadacza odpadów z art. 3 pkt 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy Dz.U. 2008, L 312, s. 3).

Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na przyjęcie, że nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na spółkę będącą użytkownikiem wieczystym nieruchomości i właścicielem instalacji, było rażąco niezgodne z przytoczonymi wyżej przepisami. Powołanie się na okoliczność użytkowania danej nieruchomości, na której składowane są nielegalnie odpady, nie stanowi wystarczającej podstawy do obalenia domniemania bycia posiadaczem odpadów. Spółka jest użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym znajduje się instalacja. W piśmie z 13 września 2018 r. syndyk masy upadłości B. S.A. w upadłości likwidacyjnej poinformował, że 7 sierpnia 2018 r. sprzedał prawo wieczystego użytkowania nieruchomości działki nr [...], wraz z budowlami stanowiącymi odrębny od gruntu oddzielny przedmiot własności. Nabywcą powyższego majątku upadłej spółki jest spółka.

Spółka argumentowała, że zgodnie z aktem notarialnym Rep. A nr [...] nie stała się podmiotem prowadzącym ISO i wynika to jednoznacznie z § 2 ust. 2 aktu, notarialnego zgodnie z którym "Wyżej opisane odpady poprodukcyjne nie są przedmiotem sprzedaży objętej tym aktem". Zdaniem spółki, konsekwencją powyższego jest brak tożsamości między użytkownikiem wieczystym, a zarządzającym odpadami, którym w dalszym ciągu jest B. S.A. w upadłości likwidacyjnej, reprezentowana przez syndyka masy upadłości. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Przepisy ustawy o odpadach pozwalają na korelację między posiadaniem składowiska odpadów, a statusem podmiotu zarządzającego składowiskiem odpadów (art. 129 ust. 1 ustawy).

W ocenie Sądu I instancji, nietrafne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpująco zebrały obszerny materiał dowodowy (protokoły, oględziny i decyzje dotyczące składowiska odpadów).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak uchylenia decyzji organu w sprawie i brak uwzględnienia skargi. Jednocześnie spółka zarzuciła błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na niewłaściwej kontroli legalności decyzji organu administracyjnego, wydanej z naruszeniem przepisów prawa i uznającej, że skarżący jest "właściwym podmiotem, względem którego zostały wydane akty administracyjne w sprawie". W ocenie spółki, doszło tym samym do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności polegało to na wadliwym uznaniu, że spółka jest zarządzającym składowiskiem odpadów

Po drugie, "zasady nakazującej sądom, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., w ramach kontroli aktów organów administracji, egzekwowanie od organów stosowania zasady praworządności (legalności), nakazującej organom orzekanie z duchem i literą prawa (art. 8 Konstytucji RP)".

Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a., obligującego Sąd I instancji do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do "naruszenia przepisów materialnego prawa podatkowego i przepisów postępowania". W ocenie spółki, "Sąd, będąc powołany do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów, zaskarżonym wyrokiem, dopuszczając się błędnej wykładni procesowego, jak i materialnego prawa w spornej sprawie podatkowej, zapewnił Skarżącej tylko pozory sprawiedliwości, nie dopuszczając do rzetelnego, systemowego rozwiązania sporu podatkowego, przerzucając faktyczny ciężar wymiaru sprawiedliwości na NSA".

Po czwarte, art. 113 § 1 p.p.s.a. pozwalający przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W ocenie spółki, podczas rozprawy Sąd I instancji nie przeprowadził wnikliwie postępowania dowodowego, w szczególności nie zbadał istotnych dowodów z protokołu "przesłuchania Skarżącej oraz dokumentacji medycznej", przez co "złamał w sposób rażący podatkowe prawa procesowe (sądowe) Strony".

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 148 ust. 3 i 4 oraz w związku z art. 134 jak i w związku z art. 128 oraz art. 149 ust. 3 ustawy o odpadach. Polegało to na wydaniu decyzji wobec podmiotu, który nie powinien być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz stroną wydanej decyzji.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 149 ust. 3 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jak i w związku z "art. 6 k.c.". Polegało to na wydaniu decyzji wobec podmiotu, który nie powinien być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz stroną wydanej decyzji.

Ponadto, w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej spółka zarzuciła naruszenie art. 150 ust. 1-3 ustawy o odpadach przez obciążenie spółki kosztami ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów, pomimo, że skarżąca nie posiada statusu zarządzającego składowiskiem odpadów.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły odnieść zamierzony skutek.

Jak prawidłowo stwierdził zarówno Sąd I instancji, jak i autor skargi kasacyjnej, kluczowe znaczenie w tej sprawie miało ustalenie, czy orzekające w tej sprawie organy mogły nałożyć na spółkę określone obowiązki związane z zamknięciem składowiska odpadów. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w trybie art. 148 ustawy o odpadach. W przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, a zachodzą następujące okoliczności:

1) składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełnia wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa lub

2) w wyniku przeprowadzonej kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdzi, że na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym są składowane odpady komunalne, co najmniej od roku nie są przyjmowane odpady, lub

3) pojemność składowiska odpadów, określona w zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, została zapełniona

- właściwy organ [...] sporządza ekspertyzę dotyczącą zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 148 ust. 1 ustawy o odpadach). Zgodnie natomiast z art. 148 ust. 3 ustawy o odpadach, na podstawie ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części właściwy organ [...], z urzędu, wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Wydając decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części właściwy organ [...] jednocześnie wydaje, z urzędu, decyzję zatwierdzającą nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Analiza działu VII rozdziału I "Składowanie odpadów" ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że to na zarządzającym składowiskiem odpadów spoczywają obowiązki związane ze zgodnym z prawem funkcjonowaniem składowiskiem odpadów i trwają one w istocie aż do zakończenia fazy poeksploatacyjnej, czyli 30 lat od daty zakończenia rekultywacji składowiska (art. 129 ust. 7 ustawy o odpadach). Zarządzający składowiskiem odpadów nie został wprost zdefiniowany ustawowo, ale definicję tę można odtworzyć na podstawie poszczególnych przepisów ustawy. Zarządzający składowiskiem odpadów to zatem osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej (art. 129 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach), posiadająca tytuł prawny do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną (art. 124 ust. 1 ustawy o odpadach). Zarządzający składowiskiem odpadów jest zobowiązany do posiadania instrukcji prowadzenia składowiska odpadów do czasu zakończenia fazy poeksploatacyjnej składowiska (art. 129 ust. 1) i ponosi odpowiedzialność za całokształt działalności składowiska odpadów oraz jest zobowiązany do realizacji wszystkich obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów i decyzji. Decyzjami tymi są pozwolenie zintegrowane albo zezwolenie na przetwarzanie odpadów, pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów oraz decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 128 ustawy o odpadach). Jednocześnie ustawodawca nie utożsamia zarządzającego składowiskiem odpadów z władającym powierzchnią ziemi, co wynika wprost z art. 116 ust. 1 i art. 149 ust. 1-3 ustawy o odpadach. Stąd też obszerne rozważania Sądu I instancji odnoszące się do definicji posiadacza odpadów i domniemania, że posiadaczem tym jest władający powierzchnią ziemi (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach), nie miały decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

W dalszej kolejności omówienia wymaga ogólna procedura zamknięcia składowiska odpadów. Co do zasady zamknięcie składowiska odpadów następuje na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów (art. 146 ust. 2 ustawy o odpadach). Jeżeli jednak zarządzający nie wystąpił z takim wnioskiem oraz zaistniały okoliczności wskazane w cytowanym wyżej art. 148 ust. 1 ustawy o odpadach, decyzja w tym przedmiocie zostaje wydana z urzędu, a zarządzający ma obowiązek ponieść koszty sporządzonej w związku z tym ekspertyzy (art. 150 ust. 1 ustawy o odpadach) oraz wykonać decyzję (art. 149 ust. 1 ustawy o odpadach). Dopiero w przypadku, gdy zarządzającego składowiskiem nie można zidentyfikować lub egzekucja w tym zakresie okazuje się bezskuteczna, decyzję o zamknięciu składowiska odpadów wykonuje właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 149 ust. 2 ustawy o odpadach). W takim przypadku to władający powierzchnią ziemi ma umożliwić wykonanie decyzji, co potwierdza sygnalizowany już brak tożsamości tego podmiotu i zarządzającego składowiskiem odpadów.

W tak zakreślonych ramach prawnych nie może budzić wątpliwości, że adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy o odpadach, a zarazem adresatem obowiązków wynikających z tej decyzji, może być wyłącznie zarządzający składowiskiem odpadów. W tej sprawie zarówno organy, jak i Sąd I instancji przyjęły, że zarządzającym składowiskiem odpadów jest skarżąca kasacyjnie spółka, ponieważ nabyła od B. S.A. (obecnie w upadłości) prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się przedmiotowe składowisko wraz z instalacjami. Pomimo, że spółka już w skardze do Sądu I instancji podnosiła, że nie jest zarządzającym składowiskiem odpadów w świetle art. 151 ust. 1-3 ustawy o odpadach, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska spółki w tym zakresie, przyjmując, podobnie jak organ, że skoro spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, to jest również władającym powierzchnią ziemi i posiadaczem odpadów. Pomimo obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kwestii zastosowania art. 151 ustawy o odpadach Sąd I instancji poświęcił tylko jedno zdanie. Wynika z niego, że "w decyzji zasadnie wyjaśniono, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 151 ustawy odpadach, gdyż postępowanie nie dotyczyło przeniesienia praw i obowiązków, wynikających z będącej w obiegu prawnym decyzji, ale wydania decyzji po raz pierwszy." Wbrew jednak twierdzeniom Sądu I instancji, norma z art. 151 ustawy o odpadach ma kluczowe znaczenie w tej sprawie. Jak trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, w prawie administracyjnym co do zasady nie występuje sukcesja o charakterze generalnym, a przeniesienie praw i obowiązków wynikających z danej decyzji wymaga kolejnego, władczego rozstrzygnięcia danego organu. Dotyczy to również sukcesji praw i obowiązków zarządzającego składowiskiem odpadów, co potwierdza jednoznacznie analiza art. 151 i nast. Zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów wymaga bowiem przeniesienia na podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów oraz odpowiednio z pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części lub decyzji o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Ponadto zmiana taka wymaga uzyskania przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska odpadów (art. 151 ust. 1 ustawy o odpadach). Warunkiem przejęcia składowiska odpadów jest ustanowienie zabezpieczenia roszczeń przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów oraz wyrażenie zgody przez obie strony (art. 151 ust. 2 ustawy o odpadach). Warto również zaznaczyć, że przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia zintegrowanego następuje na zasadach określonych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.). Ponadto przeniesienie praw i obowiązków lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji właściwego organu (art. 151 ust. 8 ustawy o odpadach). Decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wywołuje skutki prawne dopiero po uzyskaniu przez wnioskodawcę tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska. Decyzja ta wygasa po upływie roku od dnia jej doręczenia, jeżeli wnioskodawca nie uzyskał tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością (art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i z akt sprawy nie wynika, żeby nastąpiła zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów w trybie przewidzianym w powołanych wyżej przepisach. Nie można zatem przyjąć, że doszło do skutecznej zmiany zarządzającego składowiskiem odpadów, a jedynie do przeniesienia tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, co powinno nastąpić dopiero po wydaniu decyzji z art. 151 ust. 1 ustawy o odpadach. W konsekwencji ponownego rozważenia wymagało, kto jest zarządzającym składowiskiem odpadów i nałożenia na ten podmiot stosowanych obowiązków. W związku z tym na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut podnoszący naruszenie art. 151 ust. 1 – 3 ustawy o odpadach, a w konsekwencji także zarzuty podnoszące naruszenie art. 148 ust. 3 i 4 w związku z art. 149 ust. 3 ustawy o odpadach. Mając na uwadze, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, jak i decyzją ją poprzedzającą.

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenie, że spółka jest zarządzającym składowiskiem odpadów było wynikiem niepełnej i niewłaściwej oceny przez Sąd I instancji znajdujących w sprawie przepisów prawa materialnego, a stan faktyczny sprawy nie budził w istocie wątpliwości. Ponadto ocena treści aktu notarialnego, na mocy którego przeniesiono na spółkę prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, nie miała zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., "w ramach kontroli aktów organów administracji, egzekwowanie od organów stosowania zasady praworządności (legalności), nakazującej organom orzekanie z duchem i literą prawa (art. 8 Konstytucji RP)". Zarzut ten jest niezrozumiały i nie został szerzej uzasadniony. Ponadto norma z art. 3 § 1 p.p.s.a. dzieli się na liczne jednostki redakcyjne, a przepis ten jest przepisem ustrojowym i nie może samodzielnie stanowić podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. również został błędnie sformułowany i niezrozumiale uzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, pomimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Natomiast zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezrozumiałe jest ponadto lakoniczne uzasadnienie tego zarzutu odnoszące się "rzetelnego, systemowego rozwiązania sporu podatkowego". Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., który nie został szerzej uzasadniony. Niezrozumiałe jest odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do dowodów z "przesłuchania Skarżącej oraz dokumentacji medycznej", przez co Sąd I instancji "złamał w sposób rażący podatkowe prawa procesowe (sądowe) Strony".

Błędnie został także sformułowany zarzut naruszenia art. 134 oraz art. 128 ustawy o odpadach, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał właściwych jednostek redakcyjnych tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia "art. 6 k.c." nie został szerzej uzasadniony.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.