Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1829/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tired pierwszy
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 78/14 w sprawie ze skargi S. M. i S. M. na bezczynność [...] S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. w [...] na rzecz S. M. i S. M. solidarnie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 78/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi S. M. i S. M. na bezczynność [...] S.A. w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał [...] S.A. w [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku S. M. i S. M. z dnia 5 lipca 2013 r. oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd wymierzył [...] S.A. w [...] grzywnę w wysokości 200 zł (dwieście złotych).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. S. M. i S. M. wezwali [...] S.A. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia na rzecz przedsiębiorstwa odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej posadowionych urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości stanowiącej ich własność, położonych w [...] nr ew. [...].

Jednocześnie, w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 , art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198) wystąpili o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

W odpowiedzi, [...] S.A. Oddział w [...] podał, że urządzenia posadowione na działce [...] w [...] stanowią fragment linii niskiego napięcia wybudowanej w roku 1981 na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów oraz linii wysokiego napięcia relacji: [...], oddanej do eksploatacji w 1966 r. na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Wskazał również, że na podstawie art. 292, 172 kc przedsiębiorstwo nabyło służebność przez zasiedzenie uzyskując tytuł prawny do korzystania w tym zakresie z nieruchomości, dlatego roszczenia związane z ponoszeniem przez [...] S.A. Oddział w [...] jakichkolwiek kosztów związanych z wynagrodzeniem za korzystanie z nieruchomości są bezpodstawne.

Pismem z dnia 29 lipca 2013 r. S. M. i S. M. ponownie wezwali przedsiębiorstwo o udostępnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej ich własnością, w szczególności o przedłożenie decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji tych urządzeń na ww działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budowy, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Wskazali również, że pokryją koszty wykonani i przesłania kserokopii.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. [...] S.A. Oddział w [...] podał, że wniosek jest sformułowany zbyt ogólnie, co uniemożliwia Spółce zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.. W związku z powyższym zwrócono się o sprecyzowanie wniosku ze wskazaniem nazwy organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania, ew. wskazania poprzedników prawnych wnioskodawców, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych oraz ówczesnego oznaczenia tejże nieruchomości.

W odpowiedzi z dnia 29 sierpnia 2013 r. S. M. i S. M. powtórzyli treść wniosku z dnia 29 lipca 2013 r.

W piśmie z dnia 12 września 2013 r. [...] S.A. Oddział w [...] podał, że do chwili dokładnego wskazania oczekiwanych dokumentów nie jest możliwe stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty do których odnosi się wniosek. W związku z powyższym nie jest możliwe zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej.

S. M. i S. M. złożyli skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 5 lipca 2013 w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust.1 ww. ustawy. W związku z powyższym wnieśli o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. Oddział w [...] podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wnioskowane przez skarżących dokumenty, wytwarzane przy realizacji urządzeń energetycznych stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zatem trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. I OSK 2984/12, I OSK 2154/11, I OSK 1987/11). Skoro w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dostępu dokumentacji (por. art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy) przepisy udip winny ustąpić pierwszeństwa przepisom szczególnym.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zadaniem Sądu pierwszej instancji na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżących zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. [...] S.A. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie (chyba że podmiot zobowiązany) nie jest w posiadaniu tej informacji.

Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę teza o tym, że udostępnienie żądnej informacji może nastąpić tylko w trybie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym z dnia 14 lipca 1983 r. pozostaje zupełnie nieweryfikowalna i nie była wcześniej skarżącym prezentowana i wyjaśniana. Obecne zaś twierdzenie, że żądane materiały stanowią zasób archiwalny kłóci się absolutnie z przyjmowanym jednocześnie stanowiskiem co do niemożności określenia przedmiotu żądania skarżących.

Sąd wskazał, że znana jest mu z urzędu okoliczność, iż prezentowane przez [...] poglądy o braku podstaw stosowania wobec niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej były poddane negatywnej ocenie sądów administracyjnych w bardzo wielu już sprawcach. Żadnego też usprawiedliwienia nie miało żądanie sprecyzowania wniosku jako zbyt "ogólnikowego", skoro wszystkie dane dotyczące nieruchomości, na której posadowione są urządzenia, były we wniosku podane. Kolejne monity skarżących nie doprowadziły do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami.

W opisanej sytuacji należało przyjąć, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność [...] S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku, uznając wysokość wymierzanej grzywny za dostateczną na obecnym etapie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S. A. Oddział w [...] zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

a. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nieodrzucenie skargi,

b.art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 kpc w związku art. 227 kpc oraz art. 233 § 1 kpc poprzez uznanie, iż:

- uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,

- uczestnik był inwestorem budowy sieci energetycznej

- skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,

c. art. 134 § 1 p.p.a.s. poprzez niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy,

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do zarzutów podniesionych poprzez uczestnika w odpowiedzi na skargę,

e. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

2. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:

a. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,

b. art. 1 ust 2 u.d.i.p. w związku z art.. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,

c. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r., w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o: zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na bezczynność, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i S. M. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno w zakresie naruszenia prawa procesowego jak i materialnego okazały się niezasadnie z następujących powodów:

Według Skarżącej naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest uzasadnione treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., bowiem do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, iż uczestnik jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji jest - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - całkowicie dowolnym. Spółka podnosiła, że w treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy wskazywała, iż na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić, czy dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie. Ponadto powołała się na wyłączenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej z uwagi na regulacje zawarte w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Odnośnie do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ugruntowany jest stanowisko, zgodnie z którym strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, także wówczas, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, publ. Lex nr 167166 ; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 , z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12 i z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1541/14, publ.www.nsa.gov.pl). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a,. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem nie stosował wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Tym samym przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść naruszenia powyższych przepisów, powołanych przez autora skargi kasacyjnej.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności. Wskazany przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia takiej regulacji powinna powiązać takie uchybienie z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skoro Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy nie jest trafne zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia powołanego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na wadliwym uzasadnieniu wyroku i braku odniesienia się do zarzutów w odpowiedzi na skargę. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, z jakich elementów winno się składać uzasadnienie wyroku - powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzucając Sądowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozważań w jakimś zakresie, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, których konkretnie zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił i do których nie odniósł się, a następnie wykazanie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a więc iż gdyby podnoszone uchybienie nie miało w sprawie miejsca to wyrok Sądu pierwszej instancji mógłby być inny (patrz: wyrok NSA z 11.01.2011 r. sygn. akt II OSK 190/13, LEX nr 1519293). W niniejszej sprawie wykazania wpływu na wynik sprawy zabrakło, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zarzuty naruszenia norm prawa materialnego koncentrują się na wykazaniu, że przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej powinny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują dwa etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności ale na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym bezpośrednio samego wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku organ ten może uwolnić się od zarzutu bezczynności w sprawie. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi bowiem mieć możliwość dokonania oceny, jakie działania organ podjął w celu załatwienia otrzymanego wniosku, a więc czy zobowiązany podmiot wywiązał się w stosunku do strony ze wszystkich ciążących na nim obowiązków. Dodać przy tym należy, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien twierdzenie to uwiarygodnić.

W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do Skarżących ograniczyła się wyłącznie do wezwania ich do sprecyzowania wniosku z dnia 29 lipca 2013 r. oraz wskazania nazwy organu, który wydał dany dokument (karty akt sądowych: 16, 19). [...] S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność, ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawcy żadnych informacji ani nie zawiadomiła go o negatywnych przesłankach zrealizowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem stwierdził stan bezczynności Spółki w niniejszej sprawie, zobowiązując [...] S.A. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Trafne jest przy tym stanowisko, że wezwanie skarżących do sprecyzowania podania było bezzasadne. Treść wniosku stron była wystarczająco jasna i pozwalała na skonkretyzowanie treści żądania. Wynika z niej bowiem, że skarżący domagają się udostępnienia decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących konkretnej inwestycji zrealizowanej na wskazywanych nieruchomościach. Oczywiste przy tym jest, że zobowiązanie przez Sąd do rozpatrzenia wniosku, nie jest tożsame z nakazem jego uwzględnienia. Oznacza natomiast obowiązek przeanalizowania treści żądania strony oraz udzielenia na nie konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Ponadto nawet, jeśli istnieją wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, to podmiot rozpoznający wniosek powinien rozważyć możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Oceny tej nie zmienia stanowisko wyrażone w odpowiedzi Spółki na skargę. W przypadku skarg wnoszonych w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. takie pismo procesowe nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań i nie znosi stanu bezczynności tego organu w sprawie. Istotnych wad decyzji (innych zaskarżonych aktów) nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu w formie odpowiedzi na skargę, bowiem taka odpowiedź na skargę w żadnym razie nie zastępuje uzasadnienia zaskarżonego aktu i nie konwaliduje jego istotnych mankamentów. Również w omawianej kategorii spraw strona nie może czerpać informacji o swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego i materialnego – wyłącznie i dopiero z odpowiedzi organu na skargę.

Zauważyć należy, że taka odpowiedź [...] S.A. na skargę, nie pozwala na ocenę zasadności zaprezentowanego tam stanowiska. Spółka nie wykazała bowiem ani by wnioskowane przez skarżącego dokumenty rzeczywiście stanowiły materiał archiwalny ani by nie dysponowała ona żądanymi danymi. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka nie udzieliła stronie żadnej merytorycznej odpowiedzi na wniosek. Także jej stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę jest zbyt ogólnikowe i mało wiarygodne. Opiera się bowiem na domniemaniach a nie faktach. Okoliczność, że dokumenty po upływie określonego czasu powinny być przekazane do archiwum, nie dowodzi jeszcze, że takie zdarzenia rzeczywiście nastąpiły. Niewystarczające są zatem przekonania Spółki, że prawdopodobnie nie posiada przedmiotowych dokumentów. Takie twierdzenia musi ona bowiem w sposób przekonujący uwiarygodnić.

Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane i stosowane w sposób ścisły. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p., oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Pp.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz.490).