Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 207/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Z. K. od decyzji Starosty [...] z dnia 24 października 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Z. pozwolenia na nadbudowę wraz z zabudową tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, położonego na działce nr ewid. "a", w [...] przy ul. [...] – utrzymał tę decyzję w mocy.

Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 26 kwietnia 2012 r., na wniosek J. Z., wszczęte zostało przez Starostę [...] postępowanie w sprawie pozwolenia na nadbudowę wraz z zabudową tarasu wskazanego wyżej budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Starosta [...] decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, zgodnie z przedłożonym wnioskiem.

Decyzją z dnia 30 lipca 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję w całości, a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi pierwszej instancji na konieczność ponownej analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, projekt ten przewidywał roboty budowlane nie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę (dotyczące parteru budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego), a nadto – niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi – obejmował roboty budowlane (przebudowę komina i jego podwyższenie) w części budynku mieszkalnego, położonej w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi nr nr ewid. "b" i "c".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r., nr [...], Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia – w terminie do dnia 28 września 2012 r. – wskazanych przez organ odwoławczy nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym.

W dniu 28 września 2012 r. inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany.

Starosta [...] decyzją z dnia 24 października 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na roboty budowlane, zgodnie z jego wnioskiem. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że poprawiony projekt budowlany jest zgodny: z zapisami decyzji Burmistrza [...] z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...], o warunkach zabudowy, z wymogami ochrony środowiska, z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 12 ust. 2 i § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Projektowana nadbudowa tarasu, jak wskazał Starosta, usytuowana została w odległości 1,5 m od granicy działek nr nr ewid. "b" i "c". Inwestor zrezygnował z projektowanej przebudowy komina projektowanej poprzednio w części budynku znajdującej w pasie mniejszym niż 1,5 m od granicy działek nr "b" i "c", jak również innych robót budowlanych w tej części budynku. Poprawiony projekt budowlany nie wskazuje robót nie objętych wnioskiem o pozwoleniu na budowę ani decyzją o warunkach zabudowy, w tym prac w istniejącym budynku gospodarczym. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki odległość między istniejącym budynkiem mieszkalnym na działce nr "a", a istniejącym budynkiem mieszkalnym na działce nr "b" Z. K. wynosi 13,0 m. Budynek mieszkalny J. Z. o wysokości 6,5 m nie narusza więc § 13 ww. rozporządzenia w zakresie ewentualnego przesłaniania. Zdaniem Starosty, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich.

Starosta zauważył nadto, że kwestię nieprawidłowości i odstępstw od posiadanych pozwoleń przy realizacji wcześniejszych rozbudów opisanego budynku mieszkalnego rozstrzygnął, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie w tym zakresie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. K. zarzucając, że projekt zabudowy tarasu i nadbudowy plomby jest niezgodny z przepisami. Odwołująca się podkreśliła, że nadbudowę tarasu zaprojektowano "na istniejącej samowoli budowlanej", w odległości 1,5 m od krawędzi ściany parteru budynku, zaś parter wybudowano w odległości 40 cm od granicy działki nr ewid. "b", stanowiącej jej własność. W jej ocenie, parter i piętro plomby stanowią jeden budynek, który nadal jest usytuowany 40 cm od granicy. Projekt, jak wskazała, jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, która nie przewiduje zmniejszenia odległości budynku od granicy w zakresie charakterystycznych parametrów budynku mieszkalnego: kubatury i wysokości (według opisu we wniosku inwestora zmiana dotyczyła lukarn i wysokości ściany kolankowej).

Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu zakończenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza [...] z dnia 28.06.2011 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy.

W dniu 25 marca 2013 r. wpłynęła do Wojewody [...] ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 marca 2013 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r. Wojewoda podjął zawieszone postępowanie odwoławcze.

W dniu 18 kwietnia 2013 r. opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 24 października 2012 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ drugiej instancji podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu tejże decyzji. Wojewoda podkreślił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa budowlanego, w tym z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także z § 12 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto, jak stwierdził organ, autorzy projektu wylegitymowali się stosownymi uprawnieniami budowlanym i oświadczeniami. W tej sytuacji, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2013 r. złożyła Z. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. art. 6 i 156 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na stwierdzeniu, że o prawidłowości pozwolenia na budowę rozstrzyga wyłącznie jego zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, "utrzymaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dnia 20 marca 2013 r.", która to decyzja jest prawnie wadliwa, gdyż narusza art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.);

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. art. 20, 33 ust. 2 pkt 1 i 35 ust.1-3 ustawy Prawo budowlane, polegające na zatwierdzeniu wadliwego projektu budowlanego i utrzymaniu w mocy w tym zakresie decyzji Starosty [...] z dnia 24 października 2012 r.;

3. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że cały istniejący budynek na działce nr ewid. "a", stanowiący samowolę budowlaną, wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 31 grudnia 1987 r., nr [...];

4. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. art. 48, 49, 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez nierozpoznanie przez Wojewodę [...] skargi w zakresie wydania pozwolenia na nadbudowę piętra na samowoli budowlanej oraz braku wszczęcia postępowania legalizacyjnego;

5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. art. 7 i 9 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 3 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że przy orzekaniu bierze pod uwagę z urzędu także i takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi były prawnie uzasadnione.

Wbrew twierdzeniom skarżącej organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie mogły naruszyć przepisów art. art. 48, 49, 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie dotyczą one postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie były stosowane przez te organy. Przepisy te stosują organy nadzoru budowlanego w odrębnych postępowaniach administracyjnych, w których badana jest legalność wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych.

Kwestie dotyczące samowoli budowlanej rozstrzygane są więc w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by budynek mieszkalny, którego nadbudowy dotyczy niniejsze postępowanie, powstał w wyniku samowoli budowlanej, co do której ostateczną decyzją administracyjną orzeczona została rozbiórka.

Z akt tych wynika natomiast, że na wniosek J. Z. z dnia 16 lutego 2012 r. wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie naprawcze w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, położonego na działce nr ewid. "a", przy ul. [...] w [...]. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, iż inwestor dokonując w latach 1987-1989 rozbudowy wskazanego budynku mieszkalnego inwestor odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 31 grudnia 1987 r., nr [...], poprzez dobudowanie wiatrołapu o wymiarach wewnętrznych 1,85 m x 2,40 m oraz części pokoju o wymiarach 1,85 m x 3,10 m. Mając to na uwadze wskazany organ, działając w oparciu o art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w dniu 16 marca 2012 r. wydał decyzję znak: [...], nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu. W tym celu organ zobowiązał inwestora do opracowania i przedstawienia dokumentacji budowlanej, to jest: inwentaryzacji wskazanego budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem technicznym obejmującym ocenę przydatności obiektu do użytkowania, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i zrzeszoną we właściwej izbie samorządu zawodowego. Wobec wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków,decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił mu pozwolenia na użytkowanie omawianego budynku mieszkalnego w zakresie dotyczącym dobudowy wiatrołapu, na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Należy podkreślić, iż w rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że wskazane wyżej decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] mają charakter ostateczny i jako takie korzystają z ochrony trwałości określonej w art. 16 § 1 K.p.a. Niezasadne są w związku z tym zarzuty skarżącej co do tego, że fakt samowolnej rozbudowy części omawianego budynku mieszkalnego uniemożliwiał w niniejszej sprawie wydanie pozwolenia na budowę.

Nie mają też wpływu na wynik sprawy zarzuty skarżącej dotyczące wadliwości decyzji Burmistrza [...] z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...], ustalającej J. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie obejmującym zabudowę istniejącego tarasu na działce nr ewid. "a" przy ul. [...] w [...]. Należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 20 marca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 23 stycznia 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 465/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 marca 2013 r., nr [...].

Trafne były natomiast zarzuty skargi co do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa, polegające na stwierdzeniu, że inwestor spełnił określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymogi uzyskania pozwolenia na nadbudowę wraz z zabudową tarasu omawianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.

W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 tejże ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (pkt 1) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2).

Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza w szczególności: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3) oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4).

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3).

Wniosek inwestora wraz z załączonym do niego projektem budowlanym, w ocenie Sądu, nie dawał podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie.

Wątpliwości Sądu budzi stanowisko organów administracji, które stwierdziły, iż złożony przez inwestorów projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Zgodnie z § 12 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

W świetle ustępu 3 wspomnianego paragrafu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

- sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (pkt 1);

- sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej (pkt 2);

- rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych (pkt 3).

Należy jednak pamiętać, że w myśl § 12 ust. 5 powołanego rozporządzenia odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż:

1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa,

2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej (ust. 5).

Organy administracji obu instancji uznając spełnienie przez inwestora wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wskazały, że projektowana nadbudowa tarasu usytuowana została w odległości co najmniej 1,5 m od granicy działek nr nr ewid. "b" i "c". Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika natomiast, że projektowane roboty budowlane obejmują także wykonanie nowej instalacji odprowadzającej wody opadowe, która to instalacja wydaje się być usytuowana właśnie w tej części zabudowywanego tarasu, która znajduje się w odległości krótszej niż 1,5 m od granicy działki (rysunki 10 oraz 12A; k. 9, 12 teczka 5 akt adm. I inst.). Z projektu tego nie wynika jednak w sposób nie budzący wątpliwości, w jakiej odległości od granicy działek sąsiednich nr nr ewid. "b" i "c", znajduje się ta instalacja. Jakkolwiek bowiem rysunek nr 13 projektu wskazuje, że rynna ta znajdować się będzie w odległości 1,5 m od granicy działki, to już z rysunku nr 10 wynika wyraźnie, że w tej odległości od granicy usytuowana jest projektowana ściana drugiej kondygnacji, zaś "kanał rynnowy Firmy KMB STEEL PRODUCT" stanowiący istotny element nowej instalacji odprowadzającej wody opadowe ma się znajdować przed tą ścianą, to jest w krótszej odległości od granicy z działkami sąsiednimi. Potwierdza to również rysunek 12A (k. 8, 9, 12 teczka 5 akt adm. I inst.).

Wbrew twierdzeniom organów administracji, nie można również przesądzić, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie obejmuje wykonania innych jeszcze robót budowlanych w części zabudowywanego tarasu położonej w odległości poniżej 1,5 m od granicy działki inwestora. W zawartych w przedłożonym projekcie budowlanym rysunkach obrazujących planowane do wykonania roboty znajduje się zapis, iż w tym miejscu usytuowana jest "istniejąca" ściana (rysunek 12A – szczegół A; k. 9 teczka 5 akt adm. I inst.). Do odmiennych wniosków prowadzi jednak analiza tej części projektu architektoniczno-budowlanego, która obrazuje dotychczasowy stan budynku. Należy bowiem zauważyć, że przed projektowaną nadbudową tarasu od strony granicy z działką skarżącej znajdowały się 4 słupki murowane o wymiarach (w rzucie poziomym) 25 x 25 cm wraz z ochronnymi elementami barierek, które jak wynika z całości projektu budowlanego usytuowane były w odległości około 40 cm od granicy z działkami nr nr ewid. "b" i "c" (rys. 4a, 5; k. 17, 18 teczka 5 akt adm. I inst.). Powyższe zdaje się wskazywać, że zgodnie z projektem w tym miejscu – zamiast dotychczasowych słupków murowanych – ma zostać podwyższona istniejąca ściana oddzielenia przeciwpożarowego, położona w odległości 40 cm od granicy działki inwestora. Ściana ta, w stanie przed projektowaną nadbudową ma wysokość 3,10 m, zaś po "podwyższeniu" osiągnie wysokość 3,45 m, co potwierdza rysunek 15 projektu architektoniczno-budowlanego (k. 6 teczka 5 akt adm. I inst.).

Trzeba także wskazać, że rysunek przedstawiający przedłożony inwentaryzację poddasza, nie wskazuje odległości wysuniętych na zewnątrz elementów więźby dachowej, co uniemożliwia Sądowi ustalenie, jaki zakres obejmują w tej części obiektu projektowane roboty budowlane. Z projektu wynika bowiem, że w tym zakresie nastąpi jedynie wymiana poszycia dachowego, jednakże – zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżącej – nie jest jasne, czy wykonane w ten sposób roboty budowlane nie prowadzą do "zbliżenia" wysuniętych na zewnątrz elementów budynku w stronę granicy działki inwestora. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia powołanego § 12 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Powyższe braki projektu budowlanego uniemożliwiają Sądowi stwierdzenie, czy projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Prawidłowe ustalenie tej okoliczności ma zaś istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, albowiem przepis art. 35 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane uzależnia możliwość udzielenia pozwolenia na budowę od wykazania spełnienia tej przesłanki.

W związku z powyższymi wadliwościami co najmniej przedwczesne było stanowisko organów administracji co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami opisanej wyżej decyzji Burmistrza [...] z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...], o warunkach zabudowy. Z punktu II podpunktu 1.1 sentencji tej decyzji wynika wyraźnie, że ustalone decyzją warunki zabudowy obejmują wyłącznie nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. "a", przy ul. [...] w [...], "w odległości 1,5 m od granicy działek nr nr ewid. "b" i "c"". Skoro nie wiadomo, czy projekt nie obejmuje również robót budowlanych, które mają być prowadzone w odległości krótszej niż 1,5 m od granicy działki nr ewid. "a", to nie można ustalić, czy jest on zgodny ze wskazaną decyzją o warunkach zabudowy. Tym samym wydanie pozwolenia na budowę, pomimo braku wyjaśnienia powyższych kwestii prowadziłoby również do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Niewątpliwie więc organy obu instancji naruszyły nie tylko przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane, ale także przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a organ drugiej instancji również art. 136 K.p.a., zobowiązujące te organy do podjęcia z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do wnikliwego wyjaśnienia całokształtu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Należy wskazać, że również z innych powodów Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa materialnego obligujących organy administracji publicznej do sprawdzenia zgodności dołączonego do wniosku projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do przepisów tych zalicza się bowiem także przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.)..

W ocenie Sądu, złożony projekt budowlany nie odpowiada standardom określonym w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zgodnie z jego treścią projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Karty przedmiotowego projektu nie zostały natomiast oprawione w sposób uniemożliwiający dekompletację tego dokumentu, lecz luźno wpięte w akta administracyjne organu pierwszej instancji. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji winien zwrócić uwagę na tego typu uchybienie i we właściwym trybie je usunąć. Wymóg odpowiedniego, stabilnego oprawienia i ponumerowania stron projektu budowlanego nie został bowiem wprowadzony ze względu na potrzebę zapewnienia walorów estetycznych czy funkcjonalnych projektu jako dokumentu, ale z uwagi na gwarancję pewności obrotu prawnego i wiarygodności dokumentacji. Z tego względu wskazane wady projektu winny zostać usunięte, a nie świadomie zaakceptowane przez rozstrzygające organy. Należy bowiem pamiętać, że istota pozwolenia na budowę wiąże się z zatwierdzeniem projektu budowlanego składającego się z projektu zagospodarowania działki i projektu architektonicznego. To projekt budowlany, dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę, a nie sam wniosek, podlega ocenie organu.

Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu, który co należy podkreślić jest częścią składową projektu budowlanego, musi być sporządzony na aktualnej mapie, a jego treść powinna zawierać informacje dotyczące określenia granic działki lub terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Tymczasem złożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie odzwierciedlającej stan faktyczny na terenie planowanej inwestycji na dzień 5 sierpnia 2011 r. (k. 32 teczka 5 akt adm. I inst.). Dokonując zatem zestawienia tej daty z datą złożenia wniosku o zatwierdzenie tego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (26 kwietnia 2012 r.) w nie można przyjąć, że projekt budowlany spełnia wymóg aktualności zawarty w przywołanym przepisie. Do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych należy zaś obowiązek kontroli, czy przedkładany projekt zagospodarowania działki jest sporządzony na aktualnej mapie. Tylko bowiem sporządzenie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena dopuszczalności wykonania zaplanowanych prac budowlanych w kontekście obowiązujących przepisów Prawa budowlanego zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół oraz samej nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Ponadto projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony na oryginale bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie został również opatrzony klauzulą, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych. Wymogu tego nie spełnia bowiem kserokopia pieczątki zawierającej taką klauzulę. W ocenie Sądu nie zachowano także wymogu sporządzenia projektu w czytelnej technice graficznej. Rysunek, mający obrazować zagospodarowanie terenu, sporządzony został w formie uniemożliwiającej określenie rodzaju projektowanej rozbudowy obiektów czy rozgraniczenie terenu zainwestowanego. Wszystkie powyższe uchybienia wskazują, że rozstrzygające w sprawie organy dokonały pobieżnej oceny materiału dowodowego. Rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest natomiast rzetelne dokonanie oceny okoliczności danej sprawy, w kontekście wymogów prawa materialnego, a nie ograniczenie się do formalnej oceny wniosku inwestora i przedłożonych wraz z nim dokumentów, w tym projektu budowlanego. Przez pozwolenie na budowę należy bowiem rozumieć nie tylko decyzję organu, lecz również projekt budowlany stanowiący jej integralną część.

Zauważyć ponadto trzeba, że projekt architektoniczno-budowlany, w części obejmującej charakterystykę energetyczną (wymaganą stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) nie został opatrzony pieczęcią i podpisem osoby posiadającej stosowne uprawnienia do projektowania w tym zakresie, co może rodzić wątpliwości co do jego autentyczności w tej części.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie analizy dokumentacji projektowej, w tym jej części stanowiącej projekt zagospodarowania działki, dowodzą nie tylko naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ale także naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ostatnio wskazany przepis wskazuje wprost, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W tych okolicznościach Starosta [...] był obowiązany, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do nałożenia na inwestora – w drodze postanowienia – obowiązku usunięcia wskazanych wyżej nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, z zastrzeżeniem, że w razie nieuzupełnienia braków w zakreślonym terminie wydana zostanie decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi.

Wobec uchylenia decyzji organów administracji obu instancji z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, świadczące o nienależytym ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skarżącej. Obowiązkiem organów administracji będzie wszechstronne i wnikliwe odniesienie się do całokształtu okoliczności sprawy, w tym do twierdzeń stron postępowania i w zależności do tego, podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji organów powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., to jest w szczególności winno odnosić się w sposób wyczerpujący do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mają wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Nadto na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.