Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt. 6, i 10, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr "[...]" z dnia "[...]". w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dla obszarów we wsiach; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

W dniu 2 października 2014r. Rada Gminy Działdowo podjęła uchwałę Nr XLVII/392/14 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo dla obszarów we wsiach: Grzybiny, Wysoka, Sławkowo.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego – D. G., żądając stwierdzenia jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

W uzasadnieniu wskazano, iż obszar opracowania uchwalonego planu miejscowego (załącznik nr 3 w granicach części terenu elementarnego oznaczonego symbolem R oraz załącznik nr 5 w granicach drogi KD-L), jest niezgodny (został poszerzony) z obszarem opracowania określonym na załączniku graficznym do uchwały Nr XXVI/212/12 Rady Gminy Działdowo z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Działdowo dla obszarów we wsiach Grzybiny, Jankowice, Wysoka, Sławkowo oraz do uchwały Nr XXX/245/13 z dnia 22 lutego 2013r. zmieniającą uchwałę Nr XXVI/2012/12.

Ponadto Wojewoda zarzucił nieprawidłowe opracowanie planu na rysunku w skali 1:5000 z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Wskazano, że zgodnie z tym przepisem plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Natomiast zaskarżony plan mimo treści § 7 uchwały, w myśl którego w granicach terenów objętych zmianą planu nie planuje się realizacji zabudowy, dopuszcza realizację obiektów budowlanych związanych z działalnością górniczą oraz rolniczą (załącznik nr 3, 4 i 5), co wymaga precyzyjnej lokalizacji, także prowadzenia postępowań budowlanych. W ocenie skarżącego obiekty, o których mowa w kontekście obszarów R (obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną, sieci uzbrojenia terenu napowietrzne i kablowe), a także obiekty wskazane w odniesieniu do terenów PG (instalacje związane z działalnością górniczą, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz obsługi komunikacji, związane z prowadzeniem działalności górniczej) mogą stanowić w swej istocie rodzaj zabudowy. Zaznaczono przy tym, że uchwała nie precyzuje szczegółowo rodzaju, parametrów poszczególnych dopuszczonych do lokalizacji obiektów. Przez co Rada nie wypełniła dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie ustaleń dla terenów elementarnych oznaczonych w planie symbolem R, poprzez nieokreślenie gabarytów możliwych na tym terenie obiektów, w tym przede wszystkim ich maksymalnych wysokości. Wywiedziono, że zakaz zabudowy rozumieć należy jako zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, posiłkując się definicjami zawartymi w przepisach ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że obiekty, które mogą być realizowane na obszarze objętym planem, takie zwłaszcza jak nieokreślone szczegółowo (co do parametrów) obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną, sieci uzbrojenia terenu, stanowią obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że tylko rysunek graficzny do uchwały w sprawie uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, który wprowadza zakaz zabudowy i eliminuje ewentualność prowadzenia postępowań prawnych i budowlanych związanych z lokalizacją obiektów, może być sporządzony w skali 1:5000.

Skarżący dostrzegł też, iż § 12 ust. 1 pkt 2) uchwały, zgodnie z którym dla obszarów oznaczonych symbolem 1 i 2 PG (działalność górnicza), ustala się zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy jak w § 11 ust. 2 – 6, wadliwie odsyła do stosowania § 11 ust. 2-6, bowiem § 11 nie zawiera w swej treści ustępów 2 – 6.

Następnie Wojewoda wyszczególnił przepisy uchwały stanowiące powtórzenie i modyfikacje zapisów aktów wyższego rzędu. Podał, że w treści § 2 ust. 9 uchwały, Rada zdefiniowała pojęcie obszaru górniczego jako przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz do prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji, modyfikując definicję ustawową, zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Modyfikację zapisów ustawowych stanowi zaś, zdaniem skarżącego, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały, w którym Rada postanowiła, że w przypadku stwierdzenia pogorszenia się stanu technicznego dróg w obrębie projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zarządca drogi w trybie art. 20 pkt 12 i 14 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych rości sobie prawo wprowadzenia ograniczeń masy całkowitej pojazdów lub dopuszczalnych nacisków na oś w celu ochrony dróg przed zniszczeniem (pkt 3) oraz, że korzystanie z dróg wojewódzkich i powiatowych przez pojazdy przekraczające aktualne normy nacisku, może być dopuszczone pod warunkiem przebudowy dróg na koszt użytkownika drogi, w celu uzyskania wyższej nośności (pkt 4).

W dalszej kolejności skarżący zwrócił uwagę na treść § 9 ust. 2-7, ust. 3 pkt 3 oraz § 11 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały, dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w zakresie energetyki i telekomunikacji. Wskazano, że:

• stosownie do § 9 ust. 2 pkt 2, 5, 6 i 7 Rada postanowiła, iż:

- zasilanie odbiorcy z istniejącej sieci elektroenergetycznej napowietrznej należy przewidzieć w liniach rozgraniczających pasów drogowych, przez tereny prywatne za zgodą właściciela nieruchomości, z zachowaniem odpowiednich odległości od obiektów budowlanych i urządzeń uzbrojenia terenu,

- powiązanie sieci elektroenergetycznej z istniejącą infrastrukturą energetyczną należy realizować na podstawie odrębnych przepisów i norm technicznych, w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez Przedsiębiorstwo Energetyczne na wniosek podmiotu przyłączanego,

- przebudowa istniejącej infrastruktury energetycznej kolidującej z planowanym zagospodarowaniem terenu może być zrealizowana przez właściciela sieci tj. przedsiębiorstwo energetyczne na wniosek i koszt podmiotu, który o tę zmianę występuje po zawarciu stosownej umowy o przebudowę linii lub urządzeń,

- przyłączenie obiektów do sieci elektroenergetycznej realizować należy na podstawie odrębnych projektów technicznych realizowanych w oparciu o Warunki Przyłączenia wydane przez Przedsiębiorstwo Energetyczne na wniosek Podmiotu Przyłączanego,

• zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 uchwały - wszystkie występujące kolizje należy przebudować lub dostosować do nowych warunków zagospodarowania, na koszt inwestora, przestrzegając obowiązujących norm. Stosownie do § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały w przypadku wzrostu przewidywanego zapotrzebowania mocy, dopuszcza się realizację stacji transformatorowej SN/NN, w wykonaniu napowietrznym lub budynkowym, w zależności od zapotrzebowania mocy, uwzględniając najdogodniejszy dojazd, a lokalizacja tych budowli nie wymaga zmiany planu.

• w myśl § 9 ust. 2 pkt 4 uchwały zaleca się lokalizację nowych stacji transformatorowych napowietrznych lub budynkowych w liniach rozgraniczających pasów drogowych lub na działkach prywatnych po uzyskaniu zgody właściciela terenu.

• § 11 ust. 1 pkt 3 lit c uchwały stanowi zaś , że warunki wywozu surowca drogami publicznymi należy uzgodnić z właściwym zarządcą drogi

Zdaniem Wojewody cytowane zapisy nie wypełniają podstawowych wymogów ustawowych z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. co do jednoznacznego przeznaczenia danego terenu, a wprowadzając je Rada naruszyła granice władztwa planistycznego. Wyjaśniono, że według przyjętych przez Radę ustaleń (w szczególności w treści § 9 ust. 2 pkt 3 i 4 uchwały), dopuszczono realizację na gruntach bliżej nieokreślonych (na terenach elementarnych o innym przeznaczeniu), obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej elektroenergetycznej, bez konieczności zmiany planu miejscowego. Zarzucono, że przytoczone ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz doprowadzać do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Wojewoda skonstatował, że plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Zaznaczono, że tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Powyższa zasada rozciąga się odpowiednio na szczegółowe rozwiązania zawierane w planach zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody badana uchwała łamie powyższą zasadę, wprowadzając szereg przepisów otwartych, uzależniających sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii uzgodnień, zgód, warunków itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym. Stwierdził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie adresowane do właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Działdowo wskazał, że rozpoznanie skargi pozostawia do uznania Sądu

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż podniesione w skardze zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności, dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000, zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wagi tego naruszenia nie zmniejsza sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, LEX nr 673892). Z treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem jednoznacznie, iż sporządzenie mapy w skali 1:5000 jest dopuszczalne w sytuacji ściśle określonej, a mianowicie, gdy plan miejscowy sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy.

W niniejszej sprawie rada gminy uchwaliła plan miejscowy, którego mapy zostały sporządzone w skali 1:5000. Zgodnie z § 7 uchwały w granicach terenów objętych zmianą planu: nie planuje się realizacji zabudowy za wyjątkiem instalacji związanych z działalnością górniczą. Już tylko z tego zapisu wynika, że na obszarze objętym niniejszą uchwałą dopuszczono zabudowę. Stosownie do § 11 ust. 2 pkt c w granicach terenu oznaczonego na rysunku zmiany symbolem PG dopuszcza się realizację tymczasowego zaplecza socjalnego, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obsługi komunikacji związanych z prowadzeniem działalności górniczej. Także w przypadku terenów rolniczych, oznaczonych symbolem R, wprowadzono możliwość wznoszenia obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną oraz uzbrojenie ternu w sieć napowietrzną i kablową (§ 10 ust. 1 pkt 1 uchwały). Oznacza to, że zaskarżony plan miejscowy nie zawiera absolutnego zakazu zabudowy. Podnieść należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do zawężania pojęcia "zabudowy" jedynie do określonego rodzaju zabudowy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do swobodnego definiowania pojęcia zabudowy. W związku z tym interpretacji tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) i zawartą tam definicję budowy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 września 2010r., sygn. akt II SA/Łd 710/10, LEX nr 707439). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego, a obiektem budowlanym – w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei z definicji budowli wynika, ze zalicza się do nich m.in: obiekty liniowe, sieci techniczne, budowle ziemne, hydrotechniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Skoro zatem w planie miejscowym dopuszczono lokalizację obiektów gospodarczych oraz budowli – sieci uzbrojenia terenu, w tym stacje transformatorowe to nie można przyjąć, że przedmiotową uchwałą wprowadzono zakaz zabudowy. W tej sytuacji słuszne jest stanowisko Wojewody, że przedmiotowy plan miejscowy nie został sporządzony celem wprowadzenia zakazu zabudowy, a tym samym przyjęta skala mapy narusza zasady sporządzania planu, określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przy czym na uwagę zasługują również pozostałe zarzuty skargi.

Wskazać należy, że cytowane w skardze zapisy planu dotyczące dopuszczalności modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 9 ust. 2 i 3) wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wprowadzając przedmiotowe regulacje Rada nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci energetycznej i telekomunikacyjnej, mimo że dopuszczono ich rozbudowę. Zapisy te powodują, że wymienione sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 cytowanego rozporządzenia nie sposób też wywieść podstaw dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczącej uzyskania zgody właściciela nieruchomości lub uzgodnienia z operatorem sieci na określone działania adresatów planu miejscowego. Wymagane zgody, uzgodnienia czy opinie wymagane są dopiero na następnym etapie inwestycyjnym, w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę, przez co kwestie te regulowane są ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do niej. Wskazane przepisy u.p.z.p. nakazują przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się określenie w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z innymi podmiotami, w tym zarządcami odpowiednich sieci. Nie ulega zatem wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność dostosowania się inwestorów do warunków przewidzianych przez dysponentów sieci infrastruktury technicznej na uzyskanie dostępu do tych sieci lub ich przebudowę, wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, są wadliwe. Regulowanie kwestii dotyczących uzgodnień w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne. Dodatkowo należy podkreślić, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego jest wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też uchwała winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody oraz warunków wskazanych przez wymienione już podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego, musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków i bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2014r., sygn. akt II SA/Ol 794/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także podzielić zarzut Wojewody, że dopuszczenie na terenie objętym planem lokalizacji obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, bez zastrzeżenia ich parametrów narusza w sposób istotny art. 4 ust. 1 u.p.z.p., który wskazuje na zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Oznacza to, ze jeżeli plan dopuszcza jakąkolwiek zabudowę, zasadą jest określenie warunków zabudowy terenu. Wymóg ten konkretyzuje art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy, intensywność zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy oraz gabaryty obiektów. Rada gminy dopuszczając określoną zabudowę bez zastrzeżenia jej parametrów, pozwoliła w istocie na dowolność w tym zakresie, co naraża zachowanie ładu przestrzennego.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia zasad techniki prawodawczej, wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, iż rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Podejmując uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Działdowo zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji, wynikających ściśle z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego określonego w przepisach tej ustawy, w tym też zgodności uchwalanej uchwały z uchwałą intencyjną o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak też właściwości organów.

W związku z tym zgodzić należy się z zastrzeżeniami Wojewody odnośnie treści § 2 ust. 9 uchwały, który definiuje pojecie obszaru górniczego w sytuacji, gdy ustawodawca zdefiniował to pojęcie w art. 6 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Okoliczność, iż na obszarze planu występują uwarunkowania pozwalające na wyznaczenie obszarów górniczych, nie oznacza konieczności powtarzania, czy streszczania przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, która ma bezpośrednio zastosowanie w takich przypadkach. Racje też ma Wojewoda, że § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały w sposób nieuprawniony ingeruje w zapisy cytowanej ustawy o drogach publicznych. To na mocy tej ustawy zarządca drogi przeciwdziała niszczeniu dróg przez ich użytkowników i może wprowadzać stosowne ograniczenia (art. 20 pkt 12 i 14 tej ustawy). Poza tym określając w § 9 ust. 1 pkt 4 możliwość poruszania się po drogach wojewódzkich i powiatowych pojazdu nienormatywnego pod warunkiem przebudowy dróg na koszt użytkownika drogi, w celu uzyskania wyższej nośności, Rada przeoczyła, że zarządcą dróg wojewódzkich i powiatowych są odpowiednio zarząd województwa i zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). W związku z tym organy gminy nie mogą ingerować w uprawnienia tych organów. Ponadto zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137) ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ.

Regulowanie wskazanych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98).

W świetle przytoczonych w skardze pozostałych przepisów uchwały podkreślić należy, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy wymagania adresowane do właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów w związku z realizacją inwestycji dopuszczonej w planie. Jest to odrębny etap procesu inwestycyjnego, w który Rada gminy nie może ingerować uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie wykracza poza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, czemu ma służyć ten akt prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł o stwierdzeniu nieważności wskazanej uchwały w całości. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności uchwały Sąd podjął w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.