Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 428/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 i 5, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 6, art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 2, par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2016 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] 2016 r., nr [...] (WBUA.6730.0158.2016, [...]), po rozpoznaniu wniosku M. K., odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz budowie drogi wewnętrznej, na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb 04).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano następnie, iż w celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym projektowana jest wyżej opisana inwestycja, wokół terenu inwestycji - działki budowlanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] obr. [...] wyznaczono obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nieco większej niż trzykrotna szerokości frontu ww. działki budowlanej, głównie zgodnie z przebiegiem istniejących dróg publicznych tworzących poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, tj. w odległości około 136 – 356 m wokół terenu inwestycji, obejmując w ten sposób zwarty obszar zabudowany, zainwestowany, w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie organu, na podstawie dokonanej analizy ustalono, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji wartości wskaźnika intensywności zabudowy terenu w obszarze analizowanym. Prezydent Miasta wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem zawartym w § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak wynika z przeprowadzonej analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu ustalony na podstawie mapy zasadniczej kształtuje się na poziomie ca. 0,05. Tymczasem powierzchnia zabudowy każdego z projektowanych budynków w stosunku do powierzchni każdej projektowanej do wydzielenia działki daje wartość wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,18 - 0,25. Zdaniem organu powyższe uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji.

Ponadto podniesiono, iż lokalizacja nowoprojektowanych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz budowa drogi wewnętrznej, na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]) uzyskała negatywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K., który jest organem współdziałającym przy ustalaniu warunków zabudowy. Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K. pismem znak [...] z dnia 28 czerwca 2016r. zaopiniował negatywnie przedstawione warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że na działce nr [...] (obręb [...]), na której zaplanowano inwestycję, zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przewidziano realizację drogi klasy Z, o szerokości w liniach rozgraniczających 20,0m, której przebieg odbywa się znaczącym kosztem terenu objętego wnioskowaną inwestycją.

Organ zaznaczył, iż teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej teren ten wchodzi w granice obszaru, dla którego Rada Miejska K. w dniu [...] 2009r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - C. ". Znaczna część terenu objętego przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. pas terenu o szerokości 15m, usytuowany jest na obszarze przeznaczonym, w przygotowywanym projekcie ww. planu, pod realizację drogi publicznej klasy zbiorczej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. podnosząc, że w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej dokonano pozytywnej analizy dla sąsiadujących działek, m. in. działki oznaczone nr geod. 13 i 15. Zdaniem strony organ pierwszej instancji powinien dokonać analizy dla wnioskowanego obszaru na takich samych zasadach i warunkach jak dokonał dla obszaru działek sąsiednich. Analizowany obszar został znacznie powiększony w stosunku do wymaganego obszaru określonego przepisami prawa. Domniemywać należy, że celem takiego powiększenia było uzyskanie wskaźników umożliwiających odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczono, że studium jak i projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią prawa miejscowego i nie mają znaczenia w sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "C. " opracowywany jest od 29 kwietnia 2009 r. i może nie zostać uchwalony przez następnych kilka lub kilkanaście lat. Opracowywanie planu nie może w nieskończoność blokować zagospodarowania działki, której jestem współwłaścicielem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, omówił zasady wyznaczenia terenu analizowanego oraz wynik dokonanej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,01 do 0,19, a średnia wynosi 0,05. W przypadku planowanej inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami o powierzchni zabudowy ca 150 m2 wartość wskaźnika intensywności zabudowy dla każdego z projektowanego budynku kształtuje się na poziomie 0,18-0,25. Tym samym planowana inwestycja nie spełnia kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek. Dalej, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. określa minimalną granicę obszaru analizowanego - wyznacza się ją w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nie ma jednak norm, które określałyby, jaka może być maksymalna odległość granicy obszaru analizowanego od granicy terenu objętego wnioskiem. Przy wyznaczaniu granicy maksymalnej, organ winien kierować się zasadą ładu przestrzennego pod kątem wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji powinien wskazać czym kierował się przy wyznaczaniu większego obszaru analizowanego ponad minimalną wartość przewidzianą w w/wym. przepisie, co w niniejszej sprawie uczynił. Kolegium dodało, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości nie miałoby wpływu dla określenia parametru intensywności zabudowy, ponieważ i tak zostałyby objęte wszystkie działki zabudowane wzięte pod uwagę w analizie urbanistycznej. Zauważono także, że wskazane w odwołaniu działki nr [...] nie mogą stanowić podstaw do zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 2 w/wym. rozporządzenia, ponieważ działka nr [...] stanowi drogę, natomiast działka nr [...] jest zabudowana szklarniami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. ponownie podniósł, iż takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej dokonano pozytywnej analizy dla sąsiadujących działek m. in. działki oznaczone nr geod. 13 i 15 (obręb 4). Skarżący zarzucił też organowi odwoławczemu błędne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego spodu zagospodarowania działek [...] Zaznaczono, iż działka nr geod. 14 (obręb 4) położona w K. przy ul. [...], sąsiaduje działką położoną przy ul. [...] podzieloną na działki budowlane nr [...], [...], [...] i drogę wewnętrzną nr [...]. Natomiast na działce oznaczonej nr geod. [...] (ul. [...]) znajduje się stary budynek mieszkalny i nowo wybudowany budynek mieszkalny. Działka nr [...] (obręb [...]) nigdy nie stanowiła drogi, a działka nr [...] (obręb [...]) nigdy nie była zabudowana szklarnią. Według skarżącego Kolegium nie dokonało obiektywnej analizy kierując się tylko interesem organu I instancji. Skarżący powtórzył zarzuty dotyczące powoływania się przez organ I instancji na zapisu studium oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C. ".

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, iż faktycznie błędnie ustaliło sposób zagospodarowania działki geodezyjnej nr [...], lecz nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem wskaźnik zabudowy dla tej działki wynosi 0,01.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity: Dz.U. z 2017 poz. 1073 - dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie wykonawcze").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego, czy organ prawidłowo wykazał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu lub o parametrach i cechach, których w żaden sposób nie można pogodzić z aktualnym sposobem zagospodarowaniem terenów sąsiednich. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1931/14 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Innymi słowy, podstawą decyzji odmownej może być sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem (obiektami) istniejącym (istniejącymi). Należy pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 stycznia 2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 – dostępne j.w.). Zaznaczyć także należy, iż wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej zawarta w art. 4 Prawa budowlanego), stanowią element prawa własności. Przepisy prawa administracyjnego materialnego, zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 – dostępny jw.). Reasumując ten fragment rozważań: celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 oraz wyrok NSA z 28 września 2012 r. sygn. II OSK 1134/11 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż główną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestora inwestycji była niezgodność wskaźnika wielkości powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni planowanych działek wobec średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według organów wskaźnik ten na planowanych działkach będzie wynosił 0,18 - 0,25, podczas gdy średnia na terenie analizowanym wynosi 0,05.

Stosownie do § 5 ust 1 powołanego rozporządzenia wykonawczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Niewątpliwie zatem wskaźnik ten określony na poziomie 0,18-0,25 znacząco odbiega od średniej wielkości powierzchni nowej zabudowy na terenach sąsiednich. Zauważyć jednak należy, iż normodawca dopuszcza ustalenie tego wskaźnika na innym poziomie niż średnia w trenie analizowanym, o ile wyniki analizy dopuszczają ustalenie tego parametru na innym poziomie - § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia wykonawczego. Tymczasem w analizowanej sprawie organ I instancji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie rozważył możliwości ustalenia tego parametru w oparciu o ww. przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia i to w sytuacji, gdy w bliskim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji zlokalizowane są działki budowlane dla których parametr intensywności zabudowy jest zbliżony do planowanego przez skarżącego. I tak, jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dla działki nr [...] (obręb 04) wskaźnik ten wynosi 0,14, a dla działki o nr [...] (obręb 07) wynosi 0,19. Niewątpliwe zatem wskaźnik intensywności zabudowy dla tych dwóch działek również znacząco przekracza średnią ustaloną dla całego obszaru analizowanego. Jak to już wyżej wskazano, granice tych działek znajdują się w odległości kilku metrów od terenu planowej inwestycji, co niewątpliwie uzasadnia staranne rozważenie czy, mimo przekroczenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy na terenie analizowanym, określenie wskaźnika w planowanej przez inwestora wysokości będzie nawiązywało do aktualnego zagospodarowania sąsiednich terenów i nie będzie naruszało istniejącego już w bliskim sąsiedztwie ładu przestrzennego. Takich rozważań zabrakło w przedmiotowej sprawie ze strony organu I instancji. Kolegium zauważyło co prawda, iż działka nr [...] (obręb 07) zabudowana jest m.in. szklarniami, jednak nie wyjaśniło, w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpływ na ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji. Dla oceny zachowania ładu przestrzennego w pierwszej kolejności ustala się, czy w obszarze analizowanym występuje jakakolwiek zabudowa, a następnie, czy zabudowa ta może stanowić punkt odniesienia dla planowanego sposobu zagospodarowania działki inwestora. Wskaźnik intensywności zabudowy określany jest z uwzględnieniem każdej istniejącej zabudowy na działkach, o ile ma ona charakter trwały i odpowiada definicji obiektu budowlanego.

Powyższe stanowi uchybienie przepisów postępowania tj art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, iż jak wskazano wcześniej, odmowa ustalenia warunków zabudowy może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w wyników analizy wynika bezsprzecznie, iż planowanej zabudowy nie da się pogodzić z istniejącym aktualnie ładem przestrzennym.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien zatem rozważyć możliwość ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie określonym we wniosku mając na uwadze sposób zagospodarowania działek o nr [...] (obręb [...] i działki nr [...] (obręb [...]). Sąd, pragnie przy tym zwrócić uwagę, iż wnioskodawca nie określił w swoim wniosku powierzchni planowanych działek, a jedynie wskazał, iż powierzchnia planowanej zabudowy będzie wynosić łącznie 450 m2 (3x150 m2), a teren inwestycji obejmuje ok. 3100 m2, w tym na drogę dojazdową przeznaczone będzie 500 m2 . Na podstawie tak określonych parametrów, intensywność planowanej zabudowy na wskazanym terenie, po pominięciu powierzchni planowanej drogi dojazdowej, kształtuje się na poziomie ok. 0,17. Tym samym, w ocenie Sądu, dla przejrzystości ustaleń organu ustalającego parametr intensywności planowanej zabudowy, konieczne będzie także wyjaśnienie sposobu określenia tego parametru dla każdej z planowanych działek budowlanych, tak aby ustalenia te były czytelne dla strony postępowania.

Sąd podzielił także zarzut strony skarżącej, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią norm powszechnie obowiązujących. Z przepisu art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. wprost wynika, iż studium nie aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dlatego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy sprzeczność jego zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami studium, a tym bardziej z ustaleniami wyrażonymi w projektach uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium ma znaczenie dla tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie dla postępowania wszczętego w celu ustalenia warunków zabudowy w drodze aktu indywidulanego. Studium wiąże organy gminy na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. o sygn. akt II OSK 1294/07 - dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zauważyć należy, iż ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium czy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając jednak w zamian możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust 1 u.p.z.p. W przypadku zatem stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium, organ lokalizacyjny ma możliwość przeciwdziałania takiej sytuacji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczęcie procedury planistycznej i uchwalenie planu. W przedmiotowej sprawie wszczęto co prawda procedurę planistyczną, niemniej organ I instancji nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania w celu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy liczony od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a wójt (burmistrz albo prezydent miasta) podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Precyzyjnie wskazanie maksymalnego okresu zawieszenia postępowania ma na celu ochronę wnioskodawcy przed uchyleniem się organu od wydania rozstrzygnięcia, w przypadku gdy nie zostaną zakończone prace planistyczne w czasie zawieszonego postępowania.

W tej sytuacji, odmienne przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu nie mogło stanowić podstawy wydania skarżącemu decyzji odmownej. Stanowiło to naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Tak samo podstawą odmowy nie mogło być odmienne przeznaczenie przedmiotowego terenu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu strony skarżącej dotyczącej nieuprawnionego powiększenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (u.p.z.p), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten nie zakazuje wyznaczenia tego obszaru w odległości większej niż odległości minimalne. Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyjaśnił dlaczego wytyczył granice obszaru analizowanego w odległościach większych niż minimalne wskazując, iż tak wyznaczony obszar obejmuje zagospodarowany kwartał ograniczony przebiegiem dróg publicznych oraz granicami działek geodezyjnych nieruchomości zlokalizowanych w tym obszarze. Zauważyć tez należy, iż praktycznie cała zabudowa występująca na terenie analizowanym znajduje się w stosunku do terenu inwestycji w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Zatem zmniejszenie obszaru do odległości minimalnych i tak nie powinno mieć istotnego wpływu na ustalenie średnich wskaźników występującej w sąsiedztwie zabudowy, o których mowa w przepisach rozporządzenia wykonawczego.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy.