Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 726/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art/ 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 10 września 2010 r. nr LXII/461/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

10 września 2010 r. Rada Miejska w Radomsku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 roku nr 142, poz. 1501 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.) podjęła uchwałę nr LXII/461/10 w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że Prezydent Miasta Radomsko w porozumieniu z osobami uprawnionymi do reprezentowania: Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej; Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; Komendy Powiatowej Policji w Radomsku; Wydziału Edukacji i Wychowania Urzędu Miasta w Radomsku; Szpitala Powiatowego w Radomsku; Sądu Rejonowego w Radomsku; Prokuratury Rejonowej w Radomsku; Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Radomsku; Organizacji pozarządowych działających na terenie Miasta Radomsko powoła w terminie do 31 października 2010 r. Zespól Interdyscyplinarny w skład, którego wchodzą upoważnieni do podejmowania decyzji przedstawiciele tych jednostek. W trybie określonym w ust.1 Prezydent Miasta Radomsko odwołuje członków Zespołu Interdyscyplinarnego (ust. 2). W § 2 uchwały określono, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Prezydentem Miasta Radomsko a wskazanymi w § 1 ust. 1 jednostkami. W § 3 uchwały postanowiono, że szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego określa załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W § 4 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Radomsko. W § 5 uchwały postanowiono, że uchwala wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Radomsku zarzucił istotne naruszenie prawa, a w szczególności art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w Radomsku podniósł, że zaskarżona uchwała winna zostać skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata. Dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radomsku wniosła o umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu Rada Miejska w Radomsku podniosła, że podjęte już zostały prace nad przygotowaniem nowej uchwały, której treść uwzględni w całości zarzuty skargi, a jednocześnie wyeliminuje z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę, co uczyni postępowanie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym. Projekt przygotowanej uchwały zostanie skierowany na najbliższą sesję zwykłą, której termin planowany jest na 27 września 2019 r. W ocenie organu administracji, uchwalenie prawidłowej (poddanej publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym) uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, której mocą zostanie jednocześnie wyeliminowana z obrotu zaskarżona uchwała spowoduje stan bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, a tym samym uzasadni jego umorzenie. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nic stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego. Brak w odniesieniu do zaskarżonej uchwały powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie skutkując odmową jej zastosowania. Skarżący nie wskazał żadnych sutków, które zaskarżona uchwala wywołała lub wywołać mogła, lecz wręcz przeciwnie akcentuje, że zaskarżona uchwala "nie wiąże adresatów utworzonej w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego".

W dniu 22 października 2019 r. do akt sprawy wpłynęło faxem pismo procesowe Rady Miejskiej w Radomsku, do którego załączono uwierzytelniony odpis projektu uchwały Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 17 października 2019 r. w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Radomsku zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radomsku wniosła o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na to, że trwają prace nad przygotowaniem nowej uchwały.

Sprawa dotyczy jednak zaskarżonej uchwały. Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera zaskarżona uchwała, co z kolei determinuje tryb jej wejścia w życie.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75; wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się również pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12; z 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2069/16, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym: opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie (pkt 1); prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie (pkt 2); zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia (pkt 3); tworzenie zespołów interdyscyplinarnych (pkt 4). Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2). Dalsze przepisy tej ustawy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania – możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, że nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne.

W wyroku z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 10a stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym za istotne także uznał, że ustawodawca w art. 10f upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym.

W orzecznictwie zwrócono nadto uwagę, że chociaż część przepisów tego rodzaju uchwał zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Powierzenie wykonania uchwały organowi wykonawczemu gminy (w § 2 zaskarżonej uchwały wójtowi gminy) oznacza, że występuje on do wymienionych w ustawie instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego, którzy nie są w żaden sposób powiązani z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach (por. wyroki WSA w Poznaniu z: 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17). Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Zdaniem sądu, z tych względów zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Zawarcie w § 5 zaskarżonej uchwały przepisu, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i brak jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym naruszało istotnie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 u.s.g., co zobowiązuje sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Okoliczność, że Rada Miejska w Radomsku przygotowała projekt nowej uchwały nie czyniła bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. Przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (por. orzeczenie TK z 14 lutego 1994 r., K 10/93).

Rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07; postanowienie NSA z 25 września 2018 r., I OZ 862/18).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

eg