Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 565/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.200, art. 205 i 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 6 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J.G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu 11 maja 2009r. J.G. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznane pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW) za rok 2009. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w wyniku ponownego rozpoznania wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR orzekł o przyznaniu J.G. wnioskowanych płatności ONW za rok 2009.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o przyznaniu J.G. płatności ONW za 2009 r.

W toku ponownego rozpoznawania wniosku strony o przyznanie płatności ONW za rok 2009, w związku uzyskaniem z Prokuratury Rejonowej informacji o prowadzonym postępowaniu karnym przeciwko J.G. dotyczącym wyłudzenia dopłat unijnych za lata 2004-2011 Kierownik Biura Powiatowego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dopłat ONW za rok 2009. Postanowienie to zostało uchylone przez Dyrektora OR ARiMR.

2. W związku z wpływem w dniu 18 lutego 2013 r. do organu odpisu aktu oskarżenia m.in. przeciwko J.G., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4, art. 10, art. 123, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: Kpa), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW za rok 2009.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wobec wpływu do sądu aktu oskarżenia przeciwko J.G. powstała potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy, dotyczącego wyłudzenia dopłat unijnych. Wyjaśniając pojęcie "zagadnienia wstępnego" organ I instancji wskazał, że są to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którym w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie przez właściwy organ, czy doszło do nienależnego pobrania płatności.

3. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie. Zdaniem strony, organ dowolnie traktuje instytucję zawieszenia postępowania, albowiem raz zawiesza postępowanie, następnie je podejmuje i znowu zawiesza.

Powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych jednocześnie podkreślono, że przedmiot sprawy karnej nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Chodzi w nim bowiem o takie sytuacje, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi istnieć zatem związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym związek taki powinien być bezpośredni.

4. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 123, art. 126, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie, z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zatem wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie przez Sąd Okręgowy, czy złożone przez J.G. dokumenty nie zostały sfałszowane, podrobione lub też poświadczające nieprawdę ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne i zakończenie sprawy przez organ I instancji w zakresie przyznania płatności ONW. Ustalenia Sądu Okręgowego oraz prowadzone postępowanie administracyjne Kierownika Biura Powiatowego ARiMR są od siebie wzajemnie zależne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony, że organ I instancji dowolnie zawiesza, podejmuje i ponownie zawiesza postępowanie administracyjne, organ odwoławczy uznał go za bezzasadny. Wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało przez organ odwoławczy uchylone, ale nie ze względu na brak podstaw do zawieszenia, ale ze względu na ustanie przyczyny poprzedniego zawieszenia tj. zamknięcie prowadzonego przez prokuratora postępowania przygotowawczego i skierowanie aktu oskarżenia do Sądu Okręgowego.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że płatności obszarowe stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Zatem Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako agencja rządowa dysponująca środkami publicznymi, pochodzącymi m.in. z funduszy Unii Europejskiej nie może ich wydatkować w sposób niezgodny z prawem. Wobec powyższego organy nie mogą domniemywać, że J.G. spełnia warunki do uzyskania płatności ONW, a ustalenie powyższego faktu przez Sąd Okręgowy stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego.

5. Skargę na powyższe postanowienie złożył J.G., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wnosząc o uchylenie postanowień obydwu instancji, rozpoznanie sprawy w trybie postępowania uproszczonego oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając im:

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa polegające na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że w sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wystarczający jest do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania;

- naruszenie art. 12 Kpa polegające na jego niezastosowaniu, skutkującym niewnikliwym, powolnym postępowaniu i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w aktach sprawy brak jest aktu oskarżenia, na który powołuje się organ administracji i nie wiadomo, czego dotyczy prowadzone postępowanie karne. W ocenie pełnomocnika, obowiązkiem organów administracji prowadzących przedmiotowe postępowanie jest ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych, albowiem przesłankami wydania decyzji w zakresie płatności w ramach ONW są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Wywodzono, że organ administracji nie może zawieszać postępowania dlatego, że oczekuje na ustalenia faktów w postępowaniu karnym. Ewentualne ustalenie na mocy prawomocnego wyroku sądu karnego, iż doszło do popełnienia przestępstwa i w związku z tym przestępstwem wydana została decyzja, daje dopiero podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Organ nie może zawiesić postępowania i oczekiwać, że sąd karny dokona za niego ustaleń faktycznych w sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zawieszenie postępowania z powodu toczącego się postępowania karnego jest niezasadne. Oba postępowania są autonomiczne i każde z nich posiada odrębne przepisy regulujące procedurę dowodową.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

7. Pismem procesowym nadesłanym 24 lipca 2013r. organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: 1. zawiadomienia Sądu Okręgowego o rozprawie z dnia 24 czerwca 2013 r. na okoliczność toczącego się przed Sądem Okręgowym Wydział Karny postępowania karnego przeciwko skarżącemu, dotyczącego wyrządzonej przez skarżącego działającego wspólnie z M.W. szkody majątkowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w postaci nienależnie wypłaconych dopłat oraz usiłowania doprowadzenia Agencji do wypłacenia nienależnych dopłat przez przedkładanie fałszywych dokumentów, oświadczeń lub dowodów poświadczających nieprawdę mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. protokołu przesłuchania świadka K.S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz protokołu przesłuchania podejrzanego P.S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., na okoliczność istotnej dla sprawy administracyjnej, tj. możliwości, że we wnioskach pomocowych wszczynających postępowanie zostały złożone podpisy w formie niedopuszczalnej faksymili (skarżącej).

W uzasadnieniu wniosku dowodowego organ wskazał, że w toku toczącego się postępowania karnego Sąd Okręgowy ma za zadanie ustalić, czy w sprawie wniosku skarżącego płatności ONW na rok 2009 doszło do przedłożenia fałszywych, poświadczających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów i dowodów o istotnym dla przyznania płatności znaczeniu oraz czy ewentualnie na przedmiotowym wniosku posłużono się faksymile podpisu skarżącej, które będą stanowić podstawę wyczerpania znamion czynu określonego w art. 297 k.k. Tymczasem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie posiada narzędzi, które pozwoliłby jednoznacznie ustalić, czy w przedmiotowej sprawie doszło do fałszu dowodów, w tym podrobienia podpisu na wniosku, co czyni koniecznym rozstrzygnięcie tych wątpliwości przez właściwy sąd. Wskazując na pojęcie dowodu, określone w treści art. 75 Kpa, organ wyjaśnił, że nie jest on kompetentny do oceny fałszywości złożonych przez stronę dowodów.

8. Postanowieniem podjętym na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

9. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana jest na podstawie akt sprawy i według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: p.p.s.a.) w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

10. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie pozostawała kwestia wystąpienia przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku J.G. o przyznanie płatności ONW za rok 2009 ze względu na toczące się przed Sądem Okręgowym m.in. przeciwko skarżącemu postępowanie karne. Zawieszając postępowanie organy powołały się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a jego ocena należy ze względu na normy kompetencyjne do innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w sprawie.

W postępowaniu administracyjnym przyjęto zatem jako podstawowe rozwiązanie, że o zagadnieniach wstępnych (prejudycjalnych) rozstrzyga organ lub sąd właściwy do ich rozstrzygnięcia, co nie oznacza, że dopuszczalne jest zawieszenie postępowania bez wykazania związku pomiędzy rozpoznawaną sprawą a inną sprawą, która może być zakwalifikowana jako prejudycjalna. Tylko w sytuacjach szczególnych można odstąpić od tego rozwiązania. Dlatego obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 359-360). Zważywszy na okoliczność, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki zawieszenia nie powinny być wykładane rozszerzająco.

11. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Samo, zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Istotne jest przy tym to, by zagadnienie wstępne miało charakter materialnoprawny, co oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny wymaga ustalenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie od rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek strony ( vide: wyroki NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09 oraz 13 września 2012 r., II OSK 903/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; także W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST nr 10 2003 r., s. 29-43). Zależność musi ta być bezpośrednia, co oznacza, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego ( vide: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX, Warszawa 2013, teza 5 do art. 97)

Z powyższego wynika, że postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy powinno być prowadzone w postępowaniu głównym. Okoliczność, że ustalenia dokonywane w innym postępowaniu mogą posłużyć za dowód w sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym, zaś kwestie ekonomiki procesowej czy możliwość wykorzystania dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ( vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. II OSK 1559/07, publ., podobnie W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej...).

12. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w postanowieniach obu organów nie zostało wykazane istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między postępowaniem karnym a postępowaniem z wniosku J.G. o przyznanie płatności ONW na rok 2009. Postanowienie organu pierwszej instancji jest tak lakoniczne, że wynika z niego tylko fakt wniesienia aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu, brak jest natomiast choćby elementarnego opisu, czego dotyczy oskarżenie, w jakim związku pozostaje z rozstrzyganą przez organ sprawą administracyjną. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, mimo że znacznie obszerniejsze również tej wady nie eliminuje. Jego przeważającą część poświecono doktrynalnej charakterystyce przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w szczególności zaś pojęciu zagadnienia wstępnego oraz przytoczeniu treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ).

W oparciu o wskazane przez organ okoliczności nie da się w żadnym razie ustalić, w jakim związku przyczynowym i zarazem materialnoprawnym pozostaje rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie płatności z zagadnieniami prawnymi objętymi aktem oskarżenia. Nie ma bowiem konkretyzacji dotyczącej samego wniosku oraz przedmiotu postępowania karnego i postawionych w nim skarżącemu zarzutów. W kwestii związania zagadnieniem wstępnym rozstrzyganym przez sąd karny organ wypowiada się jedynie ogólnie wskazując, że to w postępowaniu karnym zostanie ustalone, czy złożone przez stronę dokumenty zostały sfałszowane, podrobione lub poświadczają nieprawdę, a tym samym, czy skarżący był uprawniony do otrzymania płatności. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Oddziału ARMiR nie ma jednak wytłumaczenia, jakie to konkretne dokumenty, objęte postępowaniem karnym, stanowiły podstawę otrzymania przez skarżącego dopłat, za jaki okres, w jakim przedmiocie (rodzaju płatności), do jakiego gruntu i z jakiego tytułu i w jaki sposób lub na jakiej podstawie stwierdzenie fałszu tych dokumentów rzutuje w sposób bezpośredni na wniosek o płatność za rok 2009.

Wskazać również należy, że na tle innych spraw rozpoznawanych w tutejszym sądzie, dotyczących innych płatności lub beneficjentów (np. sprawy II SA/Go 526/13, II SA/Go 525/13, II SA/Go 563/13), dostrzegalne jest, że organy wydając postanowienia o zawieszeniu posługują się tą samą argumentacją nie indywidualizując i nie konkretyzując związku między danymi sprawami a postępowaniem karnym.

Wykazanie bezpośredniości tego związku i jego materialnoprawnej podstawy w odniesieniu do danego wniosku o płatność ma kluczowe znaczenia dla kontroli zasadności zawieszenia postępowania w sprawie. Tymczasem w kontrolowanych postanowieniach obu instancji nie zostało wykazane, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 Kpa, istnienie owej bezpośredniej i materialnoprawnej zależności między rozstrzygnięciem sądu karnego, a rozpatrzeniem niniejszej administracyjnej. Przesłanki tej nie wypełnia powołanie się przez organ II instancji w końcowej części uzasadnienia postanowienia na zadania i obowiązki Agencji jako instytucji odpowiedzialnej za wydatkowanie unijnych środków pomocowych.

Podobnie powołanie dopiero w odpowiedzi na skargę treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" nie może być uznane za wykazanie przesłanki do zawieszenia postępowania, gdyż nadal brak jest zindywidualizowanych okoliczności łączących sprawę z wniosku skarżącego o płatność ONW za rok 2009 ze sprawą karną, umożliwiających ocenę i rozstrzygnięcie co konkretnie stanowi zagadnienie prejudycjalne.

Nie można zgodzić się również z argumentem, że zagadnieniem wstępnym są fakty stwierdzone przez sąd karny w postępowaniu dowodowym (podkreślenie na s. 2 i 3 odpowiedzi na skargę). Jak wyżej zaznaczono zagadnienie wstępne ma charakter prawny i związane jest z bezpośrednim wpływem rozstrzygnięcia innego organu na sprawę administracyjną. To zaś, że wyniki postępowania dowodowego w sprawie karnej mogą determinować w jakiejś mierze ustalenia faktyczne sprawy administracyjnej, w szczególności przez to, że organ będzie mógł korzystać również z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie karnej i odnieść się do wyników tego postępowania i poczynionych w nim ustaleń ma znaczenie wyłącznie faktyczne i pragmatyczne. Taki zaś związek nie odpowiada konstrukcji przesłanki, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Podstawy prawnej zawieszenia postępowania o płatność ONW na rok 2009 nie stanowiły i nie mogły także stanowić powołane również dopiero w odpowiedzi na skargę przepisy art. 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady ( WE,EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 w sprawie w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.). Wskazane rozporządzanie ustanawia ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zgodnie z ust.1 art. 6 tego rozporządzenia "bez uszczerbku dla administracyjnych środków i kar Wspólnoty przyjętych na podstawie zasad sektorowych istniejących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, nakładanie kar finansowych, takich jak grzywny, może zostać zawieszone decyzją właściwego organu władzy, jeżeli przeciw danej osobie wszczęte zostało postępowanie karne w związku z tym samym stanem faktycznym. Wstrzymanie postępowania administracyjnego spowoduje zawieszenie okresu przedawnienia przewidzianego w art. 3. Stosownie zaś do ust. 2 " jeżeli postępowanie karne nie będzie kontynuowane, podejmie się zawieszone postępowanie administracyjne". Treść powołanych regulacji jednoznaczne stanowi, że mają one zastosowanie w postępowaniach, których przedmiotem jest wymierzanie kar finansowych takich jak grzywny i innych środków administracyjnych z tytułu nieprawidłowości w rozumieniu ust. 2 art. 1 powołanego rozporządzenia, nie w postępowaniach w przedmiocie przyznania środków pomocowych.

13. Jeśli zaś chodzi o złożony przez organ wniosek dowodowy, który niewątpliwie stanowił próbę sanacji wskazanych uchybień, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek strony przeprowadzić uzupełniające dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej reguły, co oznacza, że powinien być on stosowany restryktywnie. Celem postępowania dowodowego uregulowanego tym przepisem nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie uzyskanie uzupełniających informacji pozwalających na usunięcie istotnych wątpliwości utrudniających ocenę, czy w danej sprawie organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami, które określa kodeks postępowania administracyjnego, a następnie czy w oparciu o ten stan prawidłowo zastosowały przepisy procesowe lub materialne. W żadnej mierze przepis ten nie może służyć do rekonstrukcji stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy administracyjnej.

Skoro w postępowaniu administracyjnym organy całkowicie zaniechały wykazania związku między sprawą karną a przedmiotowym wnioskiem o dopłatę, złożony wniosek dowodowy zmierzał do przerzucenia na sąd obowiązku ustalenia stanu faktycznego wymaganego do dokonania oceny istnienia dwóch zasadniczych elementów tego związku: jego podstawy materialnoprawnej oraz bezpośredniości. To rzeczą organu pozostawało przeprowadzenie dowodów na wskazane okoliczności i szczegółowa, zindywidualizowana ocena kluczowych elementów związku postępowania karnego z prowadzoną sprawą. Gdyby obowiązek ten miał zrealizować sąd stanowiłoby to naruszenie konstrukcyjnej, ustrojowej kompetencji sądu administracyjnego powołanego do kontroli legalności stosowania prawa przez organy administracji nie zaś do rozpoznawania spraw administracyjnych. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego ( vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. II OSK 1808/11 oraz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 - baza orzeczeń nsa. gov.pl ). Z tych względów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek ten został oddalony.

14. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżone postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Jednocześnie sąd uznał, nie będąc związany wnioskami skargi ( tu: wnioskiem skarżącego o uchylenie postanowienia organu I instancji ), że dla usunięcia stanu niezgodności z prawem i zrealizowania wytycznych zawartych w niniejszym wyroku nie jest konieczne uchylenie postanowienia wydanego przez organ I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

15. W ponowionym postępowaniu organ II instancji będzie zobowiązany dokonać szczegółowych ustaleń koniecznych dla ustalenia rozważonego wyżej związku i dać im wyraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia.

16. O wstrzymaniu zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

17. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego nastąpiło na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.