Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 596/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 1; art. 70
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1; § 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Robert Hałabis WSA Anna Strzelec Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 12 maja 2017 r. H. B. złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5. Wniosek został skorygowany w dniu 31 maja 2017 r. przez stronę, a następnie w trakcie przeprowadzonego postępowania, podany kontroli administracyjnej.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. przyznano H. B. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2017 w wysokości [...] zł, w tym Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne. Powyższa płatność wynikała z pomniejszenia należności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.

Decyzją tą organ I instancji ustalił nadto obszar gruntów (o powierzchni 13,19 ha) .objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w Wariancie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, podjętym w dniu 15 marca 2017 r.

H. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucając m.in. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 448/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił obie skontrolowane decyzje argumentując m.in, że rozstrzygnięcia organów nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do zgłoszonego żądania w przedmiocie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r. przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości [...] zł, w tym Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne wynikającą z pomniejszenia należności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. Organ przyznał też kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w wysokości [...] zł oraz ustalił nadto obszar gruntów (o powierzchni 12,04 ha) objęty spornym zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Skarżący odwołał się od tej decyzji.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 23 maja 2019 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując wniosek pomocowy decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości [...] zł z jednoczesnym pomniejszeniem całej płatności o kwotę w wysokości [...] zł z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, ustalił obszar gruntów (o powierzchni 12,04 ha) objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w Wariancie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 3 września 2019 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji argumentując m.in., że wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 poddano kontroli kryteriów kwalifikowalności na podstawie art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Przeprowadzona kontrola administracyjna przedmiotowego wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (Systemu Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni działek rolnych skutkująca wykluczeniem powierzchni 1,15 ha. Dla wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) dla działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] wykonano ponowny pomiar powierzchni działek w celu ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (TUZ). Wyniki ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO TUZ) potwierdziły prawidłowość ustaleń organu I instancji. Wydział do spraw GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu 20 sierpnia 2019 r. informację na temat wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Z informacji tej wynikało, że:

- dla działki ewidencyjnej nr [...] - MKO TUZ wynosi 11,96 ha podczas, gdy powierzchnia zadeklarowana wynosiła 13,09 ha;

- dla działki ewidencyjnej nr [...] - MKO TUZ wynosi 0,08 ha w sytuacji, kiedy powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,10 ha.

Organ wyjaśnił, że pomiar wykonany został na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Powstała ona ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Pomiary zarówno odległości, jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. Ponadto w przypadku kontroli metodą inspekcji terenowej (pomiar za pomocą GPS) istnieje błąd tolerancji pomiaru. Natomiast w przypadku pomiaru na ortofotomapie nie występuje błąd tolerancji pomiaru, skutkiem czego pomiar ten jest bardziej dokładny niż pomiar wykonany w terenie za pomocą GPS. Maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce. Obszar ten stanowią grunty rolne spełniające określone kryteria. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki itp.).

H. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 3 września 2019 r. zarzucając naruszenie:

- art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku ku temu przesłanek, zwłaszcza naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności ze względu na pozbawianie stron (i adresata decyzji) możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, na podstawie którego została wydana decyzja, skutkujące niemożliwością wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów;

- art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., poprzez uznanie, że ten przepis nie ma w sprawie zastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, to jest umożliwienia stronie zapoznania się z wynikami kontroli w taki sposób, aby mogła się ona merytorycznie do niej odnieść, w szczególności poprzez zaniechanie przesłania stronie raportu, o którym mowa w tym przepisie z kontroli prowadzonej na miejscu w okresie 29-30 marca 2017 r..;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, wynikającego z pozbawienia strony możliwości merytorycznego odniesienia się do nich, w szczególności dotyczy to prowadzonych przez Agencję postępowań kontrolnych, o charakterze administracyjnym i na miejscu, przez co strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się, co do dowodów, na podstawie których została wydana skarżona decyzja, w sposób umożliwiający postawienie im zarzutów, czym został naruszony;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej, tj. nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania;

- art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; takim działaniem uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do przeprowadzonych przez organ kontroli administracyjnych i na miejscu, w wyniku czego skarżona decyzja została wydana niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym;

- art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że Agencja nie ma obowiązku zapoznawania drugiej strony z zebranymi w ramach kontroli dowodami, a taki obowiązek ma wyłącznie wnioskodawca;

- art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało zaniechaniem przeprowadzenia wizytacji terenowej i oparcie skarżonych decyzji wyłącznie na pomiarach dokonanych na ortofotomapach;

- art. 5 rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, poprzez dokonanie korekt w systemie LPIS, skutkujących powstaniem działki referencyjnej nieodpowiadającej wymaganym tym przepisem cechom, jak też stanowi rzeczywistemu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 3 września 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627), dalej powoływanej jako "ustawa".

Istotę sporu w tej sprawie stanowiła zatem kwestia zasadności przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 w łącznej wysokości [...] zł. Kwota ta jest wynikiem pomniejszenia całej płatności o kwotę w wysokości [...] zł z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.

W realiach niniejszej sprawy spór powstał na tle, czy zaistniały nieprawidłowości skutkujące zmniejszeniem płatności. Skarżący twierdził konsekwentnie, że nie wystąpiły uzasadnione podstawy do obniżenia płatności.

Odnosząc się do tego kluczowego zagadnienia należy stwierdzić, że przyznanie skarżącemu płatności w pomniejszej wysokości wynikało z niewadliwego ustalenia w toku postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo oceniony materiał dowodowy wskazujący, że zadeklarowana przez niego powierzchnia zgłoszonych działek rolnych, została zawyżona.

Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu;

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Stosownie do § 15 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ustalając powierzchnie działek rolnych uprawnionych do objęcia pomocą finansową z tytułu płatności rolnośrodowiskowej, organ przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku, z uwzględnieniem także wyników kontroli na miejscu. Taki tryb postepowania zgodny jest z dyspozycją art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549). Wspomniany przepis określa, że państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Stosownie do art. 70 cyt. rozporządzenia nr 1306/2013, system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Jednocześnie państwa członkowskie mogą korzystać z takich technik w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, przewiduje w art. 28 ust. 1, że kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrole te gwarantują, że:

a) spełnione są kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia;

b) występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych;

c) wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest kompletny i został złożony w odpowiednim terminie oraz, w stosownych przypadkach, złożone zostały dokumenty uzupełniające i świadczą o kwalifikowalności;

d) w stosownych przypadkach, istnieje zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.

W ramach kontroli dokonuje się zgodności między działkami rolnymi zgłoszonymi w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność a informacjami zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych w odniesieniu do działki referencyjnej zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014, w celu sprawdzenia kwalifikowalności określonych obszarów do systemu płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich (art. 29 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014).

Z uwagi na charakter sporu wyjaśnienia wymaga również, że rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w art. 5 ust. 1 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie.

Wspomniany przepis w ust. 2 określa, że państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie:

a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013;

c) lokalizują i ustalają wielkość tych obszarów proekologicznych, wymienionych w art. 46 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w odniesieniu do których dane państwo członkowskie podjęło decyzję, że uznaje je za obszar proekologiczny. W tym celu państwa członkowskie stosują, w stosownych przypadkach, współczynniki przekształcenia lub współczynniki ważenia określone w załączniku X do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

d) ustalają, czy mają zastosowanie przepisy dotyczące obszarów górskich, obszarów charakteryzujących się znacznymi ograniczeniami naturalnymi i innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 32 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, obszarów Natura 2000, obszarów objętych dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 14 , gruntów rolnych zatwierdzonych do produkcji bawełny zgodnie z art. 57 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, użytków rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie do wdrażania na poziomie regionalnym lub wspólnego wdrażania obszarów proekologicznych zgodnie z art. 46 ust. 5 i 6 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów zgłoszonych Komisji zgodnie z art. 20 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów pokrytych trwałymi użytkami zielonymi, które są wrażliwe pod względem środowiskowym, na obszarach objętych dyrektywą Rady 92/43/EWG 15 lub dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE 16 , jak i dalszych obszarów wrażliwych, o których mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, lub obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 48 tego rozporządzenia.

Państwa członkowskie dopilnowują, aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną, o którym mowa w ust. 2 lit. a), był właściwie określony ilościowo w granicach maksymalnie 2 %, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej (art. 5 ust. 3)..

GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych zdefiniowanego w dyrektywie 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 17 , który pozwala na wykonanie znormalizowanych pomiarów oraz jednoznaczną identyfikację działek rolnych w zainteresowanych państwach członkowskich. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, systemy te wzajemnie się wykluczają, a każdy z nich zapewnia spójność pomiędzy elementami informacji odnoszącymi się do tego samego położenia (art. 5 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014).

W ocenie Sądu, w oparciu o zebrane w sprawie dowody należało uznać, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydał decyzję zgodną z przepisami prawa materialnego. Ustalenia w przedmiocie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru poczynione zostały w oparciu o analizę ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 28 września 2017 r. obowiązującej w systemie LPIS od dnia 11 czerwca 2018 r. Powyższe oznacza, że organ uwzględnił zalecenia zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 448/18. Organ miał także na uwadze wyniki wizytacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 29 marca 2017 r. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół (k 107 akt adm.) wskazujący m.in., że:

- powierzchnia całkowita działki nr ewidencyjny 745/1 wynosi 15,95 ha, powierzchnia PEG – 11,81 ha, zaś powierzchnia zmierzona 11, 96 ha;

- powierzchnia całkowita działki nr ewidencyjny 745/2 wynosi 0,13 ha ha, powierzchnia PEG – 0,07 ha, zaś powierzchnia zmierzona 0, 08 ha;

- zastosowano GPS jako technikę pomiaru;

- skarżący był przy oględzinach działek rolnych;

- protokół doręczono skarżącemu, co potwierdzał jego własnoręczny podpis.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ przyjął, że maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) w odniesieniu do działki nr [...] wynosi 11, 96 ha (tyle samo, co w powyższym protokole) oraz 0,08 ha w przypadku działki nr [...], wykluczając łączny obszar 1,15 ha. Według deklaracji skarżącego działka nr [...] miała obszar 13,09 ha, natomiast działka nr [...] powierzchnię – 0,10 ha. Oznaczało to, że powierzchnia stwierdzona wyniosła 12, 04 ha w ramach wariantu 5.4 i wystąpiła różnica 1,15 ha (9,55 %) pomiędzy deklaracją skarżącego, co uzasadniało zastosowanie sankcji z art. 19 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] skutkującej przyznaniem płatności do obszaru 9,74 ha z uwzględnieniem stawki płatności określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r.

Prawidłowości wyników kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej nie została dotychczas skutecznie podważona. Przede wszystkim należy zauważyć, że dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, skarżący w dniu 6 września 2019 r. (k. [...] akt adm.) przedstawił organowi prywatną opinię geodety w sprawie powierzchni działek rolnych wraz wykazami obliczonych pól powierzchni (k. [...] akt adm.). Wcześniej bo w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 23 lipca 2019 r. skarżący powołał się na okoliczność, że na jego prywatne zlecenie S. S. uprawniony geodeta jesienią 2019 r. sporządził mapę i opis działek (k. [...] akt adm.). Dokumentacja (w postaci mapy i opisu) nie zawierała daty jej opracowania. Skoro samo odwołanie złożono w dniu 12 sierpnia 2019 r. (k. [...] akt adm.), to wspomniana dokumentacja wskazująca m. in., że powierzchnia nieużytków wynosząca 1, 0377 ha nie mogła być sporządzona jesienią 2019 r. Ogólna mapa z granicami nieruchomości nie mogła być dowodem świadczącym o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, podobnie zresztą jak i "zestawienie powierzchni’ dokumentujące powierzchnię nieużytków, rowów, dróg oraz łąk (k [...] akt adm.). Z powyższego wynika, że organ nie miał możliwości zapoznania się z dokumentacją szczegółowa to jest wykazami obliczonych pól powierzchni. Na zauważyć, że w omawianej dokumentacji geodezyjnej wymienia się tereny "Lz" o powierzchni 0,1375 ha. Według załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty zadrzewione i zakrzaczone oznacza się symbolem "LZ’" Okoliczność ta potwierdza ustalenie organu, że na obszarze zgłoszonym do płatności były zakrzaczenia, czego dowodziła dokumentacja fotograficzna.

Znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest podstawowe. O wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne – co do zasady – przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07). Ortofotomapa cyfrowa to zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity oraz przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, a także kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych – działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków. Rolą systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 806/14).

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że powierzchnia działek zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności za rok 2017 nie pokrywała się z rzeczywistością, co zostało ustalone w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Jak bowiem wynika z ustaleń kontroli, powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach: Wariant 5.4 "Półnaturalne łąki wilgotne" – wynosiła 13,19 ha. Tymczasem powierzchnia stwierdzona w ramach tego wariantu wyniosła ostatecznie 12,04 ha, a więc była mniejsza o 1,15 ha. Wyliczona zaś procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (kontroli na miejscu) wyniosła w konsekwencji 9,55%.

Jeżeli w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy (art. 19 ust. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014), to biorąc pod uwagę różnicę między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną (1,15 ha), płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna mogła zostać skarżącemu przyznana tylko w pomniejszonej wysokości do powierzchni 9,74 ha (12,04 ha – 2,30 ha).

Organy należycie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Stwierdzenie nieprawidłowości skutkowało zaś obligatoryjnym pomniejszeniem płatności, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązuje się przestrzegać rygorystycznych warunków przyznania płatności (pomocowych środków publicznych). Przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć należytej staranności, aby ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełnić przesłanki płatności określone w przepisach prawa. To bowiem w interesie skarżącego było szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności. Skarżący składając kontynuacyjny wniosek o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania pomocy, a ponadto zobowiązał się do zawiadomienia Agencji o każdym zdarzeniu mającym wpływ na przyznanie płatności lub jej wysokości, czego jednak w tej sprawie nie zrobił.

Podnieść należy, że w razie przeprowadzenia kontroli podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy jest protokół kontroli. Z tego powodu, gdy protokół kontroli został sporządzony przez odpowiednie wyspecjalizowane podmioty, dysponujące warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi dla dokonania ustaleń w zakresie kwalifikowalnej powierzchni działek uprawnionych do płatności, należało uznać go za w pełni wiarygodny. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola na miejscu umożliwiła inspektorom terenowym ocenę stanu zagospodarowania (użytkowania rolniczego) zgłoszonych działek rolnych. Protokół kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego stanowi przy tym dokument urzędowy, a więc organ był zobowiązany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści tego dokumentu. Zawarto tam wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzone nieprawidłowości. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budził żadnych uzasadnionych wątpliwości, jako sporządzony w sposób prawidłowy przez osoby spełniające ustawowe warunki, nie można organowi w okolicznościach tej sprawy skutecznie zarzucić, że dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych powołanych w skardze (w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 określającego weryfikację warunków kwalifikowalności i przewidującego, że zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. W zdaniu drugim przywołany przepis stanowi, że te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Nie powinno ujść uwadze, że państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu (art. 74 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013).

W tych okolicznościach organ słusznie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wyznaczając MKO wziął pod uwagę ortofotomapy, odzwierciedlające stan pokrycia i zagospodarowania powierzchni trwałych użytków zielonych jako obszaru zajętego pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych) okresie nie krótszym niż pięcioletni. Występujące zakrzaczenia na części działki rolnej – co organ stwierdził - z powyższych przyczyn musiały być odliczone od deklarowanej powierzchni. Poza tym za działkę rolną – w rozumieniu przepisów o płatnościach - nie można uznawać gruntu o powierzchni mniejszej od 0,10 ha.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie ustala zaś samodzielnie stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, jak ten obowiązek wypełnił organ administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola dokonywana jest przede wszystkim na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie jest zatem prowadzone w postępowaniu sądowym postępowanie dowodowe. Sąd kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji i bada przy tym, czy nie naruszono zasad oceny dowodów. W konsekwencji dokonana przez organy kontrola wniosku pozwoliła na dokonanie prawidłowej weryfikacji zadeklarowanej do płatności powierzchni działek.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, który jest spójny i logiczny, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zapewniono również skarżącemu należyty czynny udział w postępowaniu.

Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się również innych ewentualnych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżący miał zapewnioną nieograniczoną możność wglądu do dowodów zebranych w sprawie oraz nieskrępowane uprawnienie do wypowiedzenia się co do tych dowodów, jak też możliwość zgłaszania innych.

W myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 cyt. ustawy).

Skarżący nie wykazał, że organ poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne i przyjęty obszar w zakresie MKO jest błędny.

Należy zauważyć, że w postępowaniu pomocowym, prowadzonym na podstawie ustawy z 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 9/18). ,

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 należy wyjaśnić, że przepis ten dotyczący odzyskiwania nienależnych płatności w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Organ nie stosował tego uregulowania i nie naruszył go, w sytuacji, kiedy w myśl art. 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia (art. 7 ust. 2).

Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach (art. 7 ust. 3 komentowanego rozporządzenia nr 809/2014).

W świetle powyższych rozważań nieskuteczne są zarzuty i wnioski skargi o naruszeniu wskazanych w niej przepisów prawa, zwłaszcza o pomyłce organu przy rozpoznawaniu wniosku pomocowego skarżącego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.