Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 279/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 a ust.1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 755/13 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 755/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza U. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] czerwca 2013 r. H. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz U., działając m.in. na podstawie art. 16a ust. 1, art. 20, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił H. K. przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu [...] lipca 2012 r. przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w [...] - na okres do 31 lipca 2017 r. W orzeczeniu ustalono, że niepełnosprawność istnieje od 1997 r. Z akt sprawy wynika, że strona ostatni raz pracowała na umowę zlecenie do dnia 31 stycznia 2011 r., potem nie podejmowała zatrudnienia. W okresie od dnia 16 maja 2011 r. do dnia 19 września 2011 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Organ uznał, że zaprzestanie przez stronę wykonywania pracy od końca stycznia 2011 r. i rozpoczęcie opieki nad mężem od września 2011 r. (zgodnie z jej oświadczeniem) świadczy o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym mężem (legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek nabycia ww. świadczenia określona w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że niepełnosprawność męża istnieje od 1997 r. i faktycznie od tego roku sprawuje ona opiekę nad nim. Z tego względu zrezygnowała z pracy w M. i z uwagi na stan zdrowia jej męża (który wciąż się pogarsza) nie może podjąć pracy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy należy odróżnić od świadczenia pielęgnacyjnego, które unormowane jest w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego chodzi wyłącznie o osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jeżeli racjonalny ustawodawca w tym samym akcie prawnym odmiennie reguluje przesłanki przyznania podobnych świadczeń, to niemożliwym jest przyjęcie, że interpretacja prawa do takich świadczeń może być taka sama. Podstawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie daje rezygnacja z podjęcia zatrudnienia, skoro taka przesłanka nie została wymieniona w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotą specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowa rekompensata opiekunowi otrzymywanego wynagrodzenia, które utracił w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Zdaniem organu odwoławczego, aby nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona musiałaby zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, gdyż strona ostatnią pracę zarobkową zakończyła w dniu 30 stycznia 2011 r., a konieczność opieki nad niepełnosprawnym mężem zaistniała półtora roku później. Organ podkreślił przy tym, że niepełnosprawność męża orzeczona została w dniu [...] lipca 2012 r. a ustalony stopień niepełnosprawności (znaczny) datuje się od 11 maja 2012 r. Niepełnosprawność istnieje od 1997 r., ale nie była ona związana z koniecznością opieki nad mężem.

H. K. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podkreślając, że spełnia wszystkie przesłanki uzyskania świadczenia. Zaznaczyła, że niepełnosprawność męża jest ustalona od 1997 r. i w związku z pogarszającym się zdrowiem męża nie podejmowała zatrudnienia. W okresie od dnia 15 czerwca 2011 r. do dnia 31 lipca 2011 r. odbywała staż zorganizowany przez Powiatowy Urząd Pracy, jednak z uwagi na konieczność opieki nad mężem większość czasu spędziła na zwolnieniu lekarskim.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., stwierdził, że prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zasługuje na akceptację, pozostaje bowiem nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prowadzi to do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) z sytuacją prawną osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Przede wszystkim jednak dokonana przez organy wykładnia różnicuje osoby sprawujące opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Sąd wywodził dalej, że przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia, czy zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, odmienna wykładnia tego przepisu prowadzi w istocie do postawienia osób niepracujących z powodu faktycznego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przed koniecznością podjęcia przez nie - w istocie fikcyjnej - pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki koniecznej do nabycia prawa do omawianego świadczenia. Tymczasem celem tego świadczenia nie jest podjęcie bądź rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata opiekunowi nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ze strony Państwa niemożności wykonywania przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. Organ podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a., mianowicie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w sposób prowadzący do niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu;

2. naruszenie prawa materialnego i procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a oraz art. 7, art. 80 K.p.a. w związku uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc pod uwagę podnoszoną przez Sąd sprzeczność przepisu art. 16a ustawy z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

3. naruszenie art. 134 P.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego i procesowego, o czym mowa powyżej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi i uchylenie obu ww. decyzji;

4. naruszenie art. 141 § 4 i art. 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku;

z ostrożności zarzucono wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu i odmowy jego zastosowania wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wniosło ponadto o rozważenie - na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy - zasadności podjęcia uchwały:

"Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności /.../ dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki (ze wskazaniem zwłaszcza na osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako bezrobotne oraz te które nie są w ogóle zarejestrowane, bądź wyrejestrowały się na własny wniosek, celem objęcia opieki), gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy uprawnienie do zasiłku może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym?"

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Kolegium podkreśliło, że wyrok pomija, iż wolą ustawodawcy, było ustanowienie nowego świadczenia rodzinnego i określenie w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych innego rodzajowo niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy, a więc aktualnie niezatrudnionych - jak może mieć to miejsce na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy (przy spełnieniu dodatkowych przesłanek); przy czym fakt pozostawania bez pracy i podjęcia opieki na gruncie art. 16 a ust. 1 ustawy ocenia się jako niepozostający w związku z koniecznością jej stałego sprawowania, co uzasadnia odmowę przyznania zasiłku. We wskazanym zakresie nie można pominąć, iż przepisy art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zróżnicowano, gdy chodzi o moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co uzasadniało odmienność ujęcia przesłanki rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kolegium podkreśliło, iż w niniejszej sprawie chodzi o nowe uprawnienie wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych od stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). W przepisie tym ustawodawca miał prawo do ustalenia zasad przyznawania tych świadczeń na innych zasadach niż określone w art. 17 ustawy. Zatem mimo podobieństwa celu tych świadczeń (rekompensaty braku zatrudnienia powiązanej z ubezpieczeniem społecznym w zamian za sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym), nie są to tożsame świadczenia z racji częściowo innych przesłanek ich nabycia (inny jest krąg osób, nad którymi ma być sprawowana opieka). Z tej przyczyny, nie jest też zasadne odwoływanie się do art. 32 Konstytucji RP, ani do kwestii zróżnicowania osób świadczących pomoc osobie niepełnosprawnej w podobnych przypadkach dla świadczenia pielęgnacyjnego, skoro instytucje te nie są tożsame a różnicuje je choćby moment zaistnienia niepełnosprawności w stopniu znacznym osoby potrzebującej opieki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. K. podniosła, że stan zdrowia męża uległ pogorszeniu i nadal nie może podjąć pracy, z uwagi na konieczność sprawowania nad nim opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty koncentrują się na wykazaniu, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), uznając, iż skarżącej pozostającej bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd, że skoro z literalnego brzmienia powyższego przepisu jasno wynika, iż z kręgu osób uprawnionych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wyłączył osoby, które sprawując już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przyznając takie uprawnienie jedynie osobom rezygnującym w tym celu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to niedopuszczalne jest powoływanie się na art. 32 Konstytucji RP w kontekście podobieństw mających wynikać z opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 października 2014 roku, sygn. akt I OSK 1344/14, który w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznał prokonstytucyjną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniu powołanego wyroku.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". We wskazanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że w tej sytuacji wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu " rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, iż okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724), ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Zatem zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było, co akcentuje się w skardze kasacyjnej, ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również prezentowany w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2014 r. pogląd, iż powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Artykuł 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) zmienił treść art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jak wynika z treści przepisu, wprowadzona nowelizacja wyeliminowała wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmiana ta została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podkreślił ponadto, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Językowa wykładnia tego przepisu dokonania w oderwaniu od całej regulacji ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP, jak wywiedziono wyżej, jest bowiem niedopuszczalna.

W tym stanie sprawy również zarzuty naruszania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 7 i art. 80 K.p.a. oraz art. 134, art. 141 § 4 i art. 1 P.p.s.a. sprowadzające się w istocie do zakwestionowania dokonanej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.