Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 16/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 8
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Nr XV/113/12 Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego Chotkowo w gminie Borzytuchom.

W skardze wojewoda zarzucił:

1. naruszenie przepisów art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 5 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wskazując na sprzeczność planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy B., przyjętymi uchwałą Rady Gminy Borzytuchom nr XXIV/111/01 z 30 kwietnia 2001 r. (dalej: Studium), ze względu na brak określenia szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych. Podkreślono, że brak ten stwarza dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne. Odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem elektrowni i budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania elektrowni tylko do granic planu,

2. naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.), poprzez dopuszczalną lokalizację na terenach rolnych obiektu produkcyjnego nie związanego z rolnictwem, jakim jest siłownia wiatrowa,

3. niezgodność ze Studium polegającą na braku określenia w planie miejscowym stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Dodatkowo zarzucono, że odległość między granicą strefy ochronnej elektrowni wiatrowych i linią zabudowy dla planu Chotkowo Południe pokrywa się z granicą planu i granicą strefy. Taka sytuacja jest nie do przyjęcia w świetle treści art. 15 ust. 3a u.p.z.p.,

4. naruszenie procedury sporządzania planu poprzez wskazywanie przez radę na konieczność uzyskania potwierdzenia zgodności projektu planu z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez marszałka województwa w sytuacji, gdy z treści Studium wynika, że zostały w nim przyjęte zalecenia zawarte w Studium Ochrony Krajobrazu Województwa Pomorskiego,

5. brak ustaleń w planie w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego,

6. brak uzgodnień projektu planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV t.j w aspekcie higieny radiacyjnej, co sprzeczne było z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed dnia 1 października 2010 r.) odsyłającym do art. 58 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227) w związku z art. 12 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.),

7. niespójność części tekstowej z rysunkiem planu, a mianowicie nie została zachowana opisana w § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, która nie może być mniejsza niż 400 m", co stanowi naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy,

8. sprzeczność projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu i treści zaskarżonej uchwały podjętej na sesji 26 czerwca 2012 r. dotycząca opłat w następującym zakresie: w rozdziale 3 § 5 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada Gminy zmieniła na 20%, w § 6 ust. 4 - w wyłożonym projekcie było 30% - Rada zmieniła na 20%, w rozdziale 4 § 14 - w wyłożonym projekcie było 30% - Rada Gminy zmieniła na 1%. Wojewoda uznał powyższe zmiany za istotne i wymagające ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie,

9. wyłożenie do publicznego wglądu planu w innej skali (tj. 1:15000) niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (tj. 1:2000).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ nie zgodził się z zarzutem braku zgodności planu ze Studium wskazując, że u podstaw sporządzenia i uchwalenia planu leżał zawarty w Studium zapis o znaczącym wzroście produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, szczególnie z wykorzystaniem energii wiatru. Przez pryzmat tego celu należało interpretować zgodność planu ze Studium. Oznaczono w nim rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych na terenie gminy, zaś w planie w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazano granice terenów przewidzianych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Ponadto w Studium dopuszczono możliwość ustalenia szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowej na etapie projektu budowlanego, zaś w uchwalonym planie nadano temu rozwiązaniu normatywny kształt. W konsekwencji treść § 5 ust. 2 pkt 5 uchwały odzwierciedla prawidłowe założenie, że plan miejscowy nie określa szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowych. Według wójta gminy nie zostało wykazane, aby w toku uchwalenia planu doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, a tym bardziej wojewoda nie wykazał naruszenia, które stanowiłoby istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślono, że w przypadku większości zarzutów Wojewoda bądź nie przytoczył treści przepisu, który jego zdaniem miał zostać naruszony w toku procedury planistycznej, bądź nie przeprowadził jego analizy w świetle okoliczności sprawy.

Wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 784/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd uznał za zasadny zarzut sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami Studium w zakresie braku wskazania w sposób jednoznaczny rozmieszczenia pod lokalizację każdej elektrowni wiatrowej. Sąd uznał, że Studium nakazywało wskazanie w planach miejscowych lokalizacji poszczególnych elektrowni wiatrowych, a nie wskazanie obszaru lokalizacji tych elektrowni przeniesionego do planu bezpośrednio z części graficznej Studium.

Sąd uznał również za zasadny zarzut dotyczący niewłaściwego wyznaczenia w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy, pokrywającej się z granicą obszarów oznaczonych "EW/R", na których możliwa jest lokalizacja elektrowni wiatrowych. W takim przypadku strefa ochronna lokalizacji wież wiatrowych wykraczać będzie poza obszar objęty planem, co jest sprzeczne ze Studium, które zawiera obowiązek ustalenia, że strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem. Z tego względu przyjęto, że strefa ochronna dla potencjalnej zabudowy nie została wyznaczona, co naruszyło przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 lit. a u.p.z.p.

Sąd przyjął, że zmiana stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po wyłożeniu uchwały do publicznego wglądu jest zmianą istotną, która wymagała dla ważności uchwalonego planu ponowienia w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z przepisem art. 19 u.p.z.p. Brak ich powtórzenia stanowiło w jego ocenie istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Nadto sąd uznał, że w trakcie procedury planistycznej naruszony został przepis art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w związku z art. 51 ust. 2 pkt. 2 lit. e ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), ponieważ sporządzona w sprawie prognoza oddziaływania na środowisko nie analizowała i nie oceniała oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz planów uchwalonych dla terenów sąsiadujących: Chotkowo – Zachód i Straszewo – Chotkowo na terenie gminy Borzytuchom i Modrzejewo w gminie Tuchomie. Ponadto sąd wojewódzki zauważył, że teren objęty planem znajduje się całkowicie na terenie otuliny Parku Krajobrazowego Dolina Słupi. Teren ten objęty jest ochroną zgodnie z rozporządzeniem Nr 15/2003 Wojewody Pomorskiego z 23 czerwca 2003 r. w sprawie ustanowienia "Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Dolina Słupi". Eksponując treść art. 16 ust. 2 Uop wskazano, ze pozytywna opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) co do prognozy oddziaływania projektu planu na środowisko nie wyczerpuje obowiązków organów planistycznych będących konsekwencją położenia obszaru objętego planem w otulinie parku krajobrazowego. Prowadziło to sąd I instancji do wniosku, że doszło do naruszenia przepisu art. 17 ust. 6 lit. b.

Nie uwzględniono zarzutu dotyczącego niedopuszczalnego mieszanego przeznaczenia terenów, jako rolniczych z dopuszczeniem budowy elektrowni wiatrowych. Także za niezasadny uznano zarzut braku uzgodnienia projektu planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie higieny radiacyjnej. Nie znalazła potwierdzenia okoliczność wyłożenia projektu planu w odniesieniu do rysunku w innej, niż przewidziana prawem skali.

Podsumowując sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżoną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł reprezentujący Radę Gminy wójt gminy, opierając ją na następujących podstawach:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1. naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 4, art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że plan miejscowy jest sprzeczny ze Studium, z uwagi na brak wskazania w planie miejscowym lokalizacji poszczególnych elektrowni wiatrowych oraz z uwagi na okoliczność, że strefa ochronna elektrowni wiatrowych będzie wykraczać poza obszar objęty planem miejscowym, pomimo że plan miejscowy jest w pełni zgodny ze Studium, w tym w zakresie wyznaczenia terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych oraz w zakresie wyznaczenia strefy ochronnej elektrowni wiatrowych,

2. naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że strefa ochronna elektrowni wiatrowych została w Studium i w planie miejscowym określona na 400 metrów, że powyższa strefa ochronna będzie wykraczać poza obszar objęty planem miejscowym oraz że wyznaczenie strefy ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jest w planie miejscowym pozorne,

3. naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że prognoza oddziaływania na środowisko nie analizuje i nie ocenia oddziaływania na środowisko planu miejscowego oraz planów uchwalonych dla terenów sąsiadujących: Chotkowo - Zachód i Struszewo - Chotkowo na terenie gminy i Modrzejewo w gminie Tuchomie, pomimo, że przedmiotowa ocena oddziaływania na środowisko zawiera analizę i ocenę kwestii skumulowanego oddziaływania,

4. naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę zasięgnięcia opinii dotyczącej prognozy oddziaływania na środowisko, podczas gdy przepis ten, w brzmieniu znajdującym zastosowanie do planu miejscowego, dotyczy uzyskania opinii o projekcie planu gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8 u.p.z.p., komisji urbanistyczno-architektonicznej,

5. naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 i art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 7 Uop w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że projekt planu miejscowego w części dotyczącej otuliny Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi" nie został uzgodniony z właściwym RDOŚ, pomimo że takie uzgodnienie zostało dokonane postanowieniem RDOŚ w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...],

6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu, polegające na wskazaniu w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów nieistniejących w systemie prawnym, tj. art. 17 ust. 6 lit. b i art. 15 ust. 2 pkt 3 lit. a u.p.z.p.; przypisanie art. 16 ust. 2 Uop treści, która znajduje się w innym przepisie prawa (art. 16 ust. 7 Uop); brak zakwalifikowania poszczególnych zastrzeżeń WSA w Gdańsku w stosunku do planu miejscowego jako istotnego naruszenia trybu lub naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego bądź innego rodzaju uchybienia,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie przepisów art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zmiana projektu planu miejscowego w zakresie zmniejszenia stawek opłaty planistycznej wymagała ponowienia czynności planistycznych w zakresie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, a brak takiego ponowienia stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, uzasadniające stwierdzenie jego nieważności,

2. naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie mogą się pokrywać z liniami zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania mogą mieć dokładnie taki sam przebieg, jak linie zabudowy (mogą pokrywać się z tymi liniami),

3. naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r., nr 155, poz. 1043 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wszedł w życie z dniem 25 września 2010 r., a zatem po podjęciu przez Radę Gminy Borzytuchom w dniu 22 maja 2007 r. uchwały nr VI/4l/07 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dotyczącej planu miejscowego), co zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej w tym punkcie nowelizacji u.p.z.p. przesądza o stosowaniu do zaskarżonej uchwały przepisów dotychczasowych, tj. sprzed wejścia w życie cyt. ustawy,

4. naruszenie art. 16 ust. 2 Uop w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo RDOŚ w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, podczas gdy przepis ten zawiera wyłącznie normę, zgodnie z którą na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym może być wyznaczona otulina,

5. naruszenie przepisu ust. 1 Działu VII oraz ust. 6 pkt 3 ppkt a rozdziału 3 Działu V załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 15/2003 Wojewody Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi" (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 30 czerwca 2003 r., nr 83, poz. 1362, zwane dalej rozp. Wojewody Pomorskiego nr 15/2003) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stoją one na przeszkodzie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym;

6. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że został naruszony i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności planu miejscowego przepis art. 17 ust. 6 lit. b u.p.z.p., pomimo braku takiego przepisu w systemie prawnym, a w szczególności w u.p.z.p.,

7. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że został naruszony i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności planu miejscowego przepis "art. 15 ust. 2 pkt 3 lit. a" u.p.z.p., pomimo braku takiego przepisu w systemie prawnym, a na wypadek nieuwzględnienia zarzutu, o którym mowa powyżej w pkt 1.3. petitum skargi kasacyjnej, zarzucono:

8. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko stanowi podstawę stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko nie stanowi ani istotnego naruszenia trybu ani naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 784/12 w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OSK 279/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Z obszernego uzasadnienia wyroku NSA wynika, że większość zarzutów skargi została uwzględniona. NSA uznał za zasadne zarzuty kasacyjne ujęte w pkt I ppkt 1-6.

Potwierdził zarzut, że uzasadnienie wyroku uchybia wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyszczególnił uchybienia dwojakiego rodzaju: omyłki nie mające wpływu na wynik sprawy (np. w konkluzji motywów oczywiście błędnie wskazano datę sesji Rady Gminy Borzytuchom, na której podjęto uchwałę planistyczną – w wyroku wskazano na 28 czerwca 2012 r., a faktycznie uchwałę Rada podjęła na sesji w dniu 26 czerwca 2012 r.), oraz uchybienia polegające na powoływaniu jednostek redakcyjnych przepisów nieistniejących – np. "art. 17 ust. 6 lit. b" i "art. 15 ust. 2 pkt 3 lit. a" u.p.z.p., jak również brak wyjaśnienia motywów, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, brak powoływania treści tych przepisów u.p.z.p. (ich brzmienia), które sąd ten miał na myśli.

Za uzasadniony uznano również zarzut dotyczący wskazanego przez sąd wojewódzki braku uzyskania uzgodnienia projektu planu z RDOŚ, gdy obszar objęty uchwałą planistyczną znajduje się na terenie otuliny Parku Krajobrazowego Dolina Słupi. Stwierdzono, że sąd wojewódzki nie dostrzegł, że w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie RDOŚ w Gdańsku z 22 sierpnia 2011 r., nr [...], pozytywnie uzgadniające projekt planu, wydane na podstawie art. 16 ust. 7 Uop. Na marginesie wskazano jednak, że sąd wojewódzki formalnie powołując się na treść art. 16 ust. 2 Uop w istocie cytował przepis art. 16 ust. 7 Uop, z którego wynika m. in., że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymaga uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, które mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.

Nadto NSA zwrócił uwagę na brak wskazania motywów, którymi kierował się sąd pierwszej instancji wywodząc, że doszło do naruszenia przepisu "art. 17 ust. 6 lit. b". W uzasadnieniu wyroku nie wskazano jakiej ustawy dotyczy ten przepis, gdyby nawet przyjąć, że tą ustawą jest u.p.z.p., to błędnie wskazano jednostkę redakcyjną art. 17 w postaci ustępu, którego on nie zawiera, gdyż dzieli się na punkty. Ponadto nie przywołano brzmienia art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., co ma w tej sprawie kluczowe znaczenie ze względu na nowelizację z 2010 r. Uszło uwadze sądu wojewódzkiego, że przepis art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie do kwestionowanej uchwały, formułującym nakaz wystąpienia o uzgodnienie projektu planu do organu właściwego na podstawie przepisów odrębnych, znalazło się w przepisie art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie u.p.z.p. na mocy art. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871). Przepis art. 4 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Niesporne jest, że Rada Gminy Borzytuchom uchwałą Nr VI/41/07 z dnia 22 maja 2007 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predestynowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego Chotkowo w gminie Borzytuchom, którą następnie zmieniono uchwałą Nr XXX/200/10 z dnia 22 czerwca 2010 r. Zatem nie można było do zaskarżonej uchwały stosować przepisu art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie u.p.z.p., na którą to treść w istocie zdaje powoływać się sąd wojewódzki w motywach swego wyroku (s. 21), a organ uchwałodawczy nie mógł go naruszyć.

NSA nie podzielił zastrzeżeń sądu wojewódzkiego co do sporządzonej w sprawie prognozy oddziaływania na środowisko, która według tego sądu nie analizowała i nie oceniała oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz planów uchwalonych dla terenów sąsiadujących na terenie gminy Borzytuchom oraz w gminie Tuchomie. W wyroku sąd nie wskazał, z jakich powodów naruszenie przepisów art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w związku z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) uznał za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Przy czym zwrócono uwagę, że sąd wojewódzki posługując się w wyroku odniesieniem do tekstu u.p.z.p. miał na myśli treść tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 26 czerwca 2012 r., skoro w swoich motywach powołuje się na tekst u.p.z.p. ogłoszony w Dz. U. z 2012 r., poz. 647 "ze zm.". Nie dostrzeżono jednak, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał jednolity tekst u.p.z.p. ogłoszony istotnie w Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z mocą obowiązującą od 12 czerwca 2012 r. Rzecz jednak w tym, że pierwsza zmiana tego tekstu jednolitego została dokonana na podstawie przepisu art. 26 ustawy z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 951) z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2013 r. Użycie zatem w odniesieniu do tekstu u.p.z.p., którym posłużył się WSA dla swoich rozważań w aspekcie naruszenia przez organ planistyczny jej przepisów określnika "ze zm." było wadliwe. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ogłoszony był jednolity tekst u.p.z.p. ogłoszony w Dz. U. z 2012 r., poz. 647 bez zmian. WSA w Gdańsku zignorował całkowicie tę okoliczność, że w podstawie prawnej uchwały Nr XV/113/12 Rada Gminy Borzytuchom powołała się m. in. na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. Nakazywało to sądowi pierwszej instancji dokonać wnikliwego ustalenia brzmienia tych przepisów cyt. ustawy, którym miał uchybić organ planistyczny. Dodatkowo umknęło uwadze tego sądu, że do zaskarżonej uchwały nie mógł mieć zastosowania przepis art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w brzmieniu nadanym mu nowelizacją z 2010 r. Dyskwalifikuje to w całości zarzut naruszenia powyższego przepisu stawiany radzie przez sąd pierwszej instancji, prowadząc do wniosku o uchybieniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro wyrok w tym obszarze nie poddaje się kontroli, albowiem z jego uzasadnienia nie wynika, aby przywołany przez sąd wojewódzki przepis u.p.z.p. miał jakikolwiek związek z prognozą oddziaływania na środowisko. Dodatkowo WSA w Gdańsku stwierdzając niezgodność sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko w aspekcie wymogów ujętych w art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nietrafnie założył, że nie uwzględniono w niej, że "w bezpośrednim sąsiedztwie, na podstawie równolegle uchwalonych planów miejscowych, też będą realizowane elektrownie wiatrowe", to z kolei doprowadziło do sformułowania wątpliwości, czy "oddzielne sporządzenie planów, przewidujących przeznaczenie sąsiadujących terenów na elektrownie wiatrowe, nie było zabiegiem celowym, służącym ukryciu ich skumulowanego oddziaływania na środowisko" (s. 20 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 784/12). Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak, w jaki inny sposób niż "oddzielne" uchwalenie planów w gminach Borzytuchom i Tuchomie mogłoby nastąpić, co nie wzbudziłoby wątpliwości orzekającego składu i sugestię, że takie oddzielne uchwalenia planów dla sąsiadujących terenów w różnych gminach, choć przeznaczonych w obu przypadkach na cele elektrowni wiatrowych, miało na celu ukrycie skumulowanych oddziaływań. Zwrócono uwagę, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu gmin lub jego części wskutek zgodnego działania zainteresowanych gmin nie jest dopuszczalne w przepisach u.p.z.p. Było to z kolei możliwe w okresie obowiązywania takiej konstrukcji w przepisach poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 199). NSA uznał, że w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej w toku prac planistycznych zawarto ocenę wpływu skumulowanego przedsięwzięć związanych z lokalizacją parków wiatrowych odnosząc się do ustaleń zawartych w zmienionym Studium. Zjawisko kumulowania było także uwzględniane na etapie zmiany Studium. Zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko został uzgodniony z RDOŚ oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Te okoliczności wskazują na nietrafność stwierdzenia sąd wojewódzkiego w zakresie naruszenia przepisu art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

NSA nie podzielił stanowiska sądu pierwszej instancji, że wprowadzone zmiany w projekcie uchwały, dotyczące obniżenia stawek opłaty planistycznej były zmianą istotną i wymagały ponowienia wyłożenia planu, a w konsekwencji uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 17 pkt 10 u.p.z.p., w związku z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

NSA nie podzielił również stanowiska sądu wojewódzkiego dotyczącego konieczności zmiany prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Wyjaśnił, że Rada Gminy obniżyła stawkę opłaty planistycznej z własnej inicjatywy, nie były to jedyne zmiany, jak wynika z "Informacji o ewentualnych czynnościach w związku z uwagami wniesionymi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego" znajdującej się w aktach. Rada Gminy Borzytuchom postanowiła ponadto uzupełnić przedstawiony projekt planu o ustalenia, według których moc poszczególnych wież elektrowni wiatrowych będzie mieć od 1,5 MW do 3,0 MW każda oraz, że montowane wieże elektrowni wiatrowych muszą być fabrycznie nowe. Te kwestie nie stanowiły dla sądu pierwszej instancji okoliczności, które zakwalifikować należałoby jako podstawę do powtórzenia czynności planistycznych, a w konsekwencji formułować wniosek o istotnym naruszeniu trybu uchwalania planu miejscowego, skoro sąd ten uczynił przesłankę do sformułowania takiej oceny, za kanwę obierając fakt obniżenia stawek procentowych na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Uwzględniając charakter dokonanej zmiany, polegającej na obniżeniu stawek opłaty planistycznej NSA uznał, że brak czynności polegającej na ponowieniu wyłożeniu planu nie stanowił istotnego naruszenia trybu uchwalania planu w myśl art. 28 u.p.z.p., skoro przedmiotem ponowionych czynności mogła być wyłącznie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2 u.p.z.p.). Odmienny pogląd sądu pierwszej instancji oznacza, że w realiach tej sprawy doszło do błędnej wykładni art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się zbiorczo do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt I.1, I.2, I.6 skargi kasacyjnej, tj. do naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., NSA przywołał, że sąd pierwszej instancji sprzeczność planu ze Studium w zakresie braku wskazania w planie lokalizacji poszczególnych elektrowni wiatrowych, a ponadto wadliwego dopuszczenia możliwości lokalizacji fundamentów elektrowni oraz łopat wirnika (§ 6 ust 1 pkt 3 i 4 planu) na granicy obszarów "R" i "EW/R". W takim przypadku w ocenie sądu pierwszej instancji strefa ochronna lokalizacji wież wiatrowych w studium określona na 400m wykraczać będzie poza obszar objęty planem, co skutkować ma tym, że wyznaczenie strefy ochronnej lokalizacji wież w planie było tylko pozorne. Sąd wojewódzki stwierdził, że taka strefa nie została wyznaczona, co stanowić miało naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 lit. a u.p.z.p. NSA wskazał w pierwszej kolejności, że przepis, na którego naruszenie powołał się sąd wojewódzki nie istnieje w systematyce u.p.z.p. W art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie występuje "pkt 3 lit. a". Nawet gdyby przyjąć, że wskazanie w zaskarżonym wyroku na przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 lit. a odnośnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było oczywistą omyłką, a istocie chodziło sądowi o przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy, to również uznać wypadnie, że naruszono przepisy prawa. NSA podkreślił, że sąd wojewódzki nie dostrzegając przepisów intertemporalnych kolejnych nowelizacji u.p.z.p. dokonywanych już po podjęciu przez Radę Gminy Borzytuchom uchwały Nr VI/41/7 z dnia 22 maja 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienionej uchwałą Nr XXX/200/10 z dnia 22 czerwca 2010 r., wadliwie przyjął, że ocenę legalności zaskarżonej uchwały należy dokonywać w aspekcie przepisów u.p.z.p. Art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z kolei art. 10 ust. 2 cyt. ustawy określa, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Rzecz jednak w tym, że obydwa cyt. przepisy zostały wprowadzone do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy przepisów ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 155, poz. 1043) – odpowiednio na podstawie art. 2 pkt 2 i 1 cyt. ustawy, która weszła w życie 25 września 2010 r. (art. 4 cyt. ustawy). Art. 3 ust. 2 cyt. ustawy zawiera przepis intertemporalny (przejściowy), zgodnie z którym "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Niesporne jest, że do sporządzenia planu Rada Gminy Borzytuchom przystąpiła w dniu 22 maja 2007 r. Niesporne także jest, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została zmieniona w dniu 22 czerwca 2010 r., w tym samym dniu zmienione zostało Studium. Z tych względów w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. To ustalenie doprowadziło zatem do wniosku, że sąd pierwszej instancji wadliwie sporządził uzasadnienie wyroku, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakazuje zamieszczać w uzasadnieniu podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd wojewódzki w motywach swego wyroku odnośnie sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami Studium uznał za naruszony przepis, który nie występuje w systematyce ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmując z kolei, że w istocie chodziło temu sądowi o przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nietrafne jest stwierdzenie, że Rada Gminy uchybiła mu, skoro nie mógł on mieć zastosowania do zaskarżonej uchwały. Z tych względów wyrok sądu pierwszej instancji w tej części nie poddaje się kontroli kasacyjnej, skoro nie wskazano w nim konkretnych przepisów prawa, które miały zostać naruszone. Niemożliwa zatem jest rekonstrukcja podstawy prawnej wyroku w tej części, skoro w jego konkluzji stwierdzono, że uchwała zapadła z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a co uzasadniać miało z kolei stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji NSA uznał za przedwczesne rozstrzyganie o trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt. II 2 skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

NSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał uwzględnić ocenę zawartą w uzasadnieniu swojego wyroku, zwracając uwagę na konieczność dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały przy zastosowaniu przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podejmowania i takim, które mogło mieć do niej zastosowanie, przy uwzględnieniu przepisów intertemporalnych ustaw nowelizujących ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie procesowym z dnia 2016 r. pełnomocnik procesowy wojewody uzasadnił swoje stanowisko odnoście wyłożenia projektu planu miejscowego w niewłaściwej skali. Wskazano, że po zapoznaniu się z projektem uchwały i jej załącznikiem graficznym przedstawionym przez gminę stwierdzono, że wyłożono do publicznego wglądu rysunek w skali pomniejszonej 1:4000 oraz kopie sekcji mapy w skali 1:2000, które nie były czytelne dla odbiorcy ani organu nadzoru.

W odpowiedzi na ten zarzut pełnomocnik organu reprezentującego radę gminy na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. zwrócił uwagę na fakt przyznania przez wojewodę z okolicznościami zapoznania się z wyłożonym projektem planu i jego załącznikami graficznymi. Celem wyjaśnienia dołączył oświadczenie planisty co do skali map będących przedmiotem wyłożenia (karta 521).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

W niniejszej sprawie ponowiona kontrola sądowa odbywa się w warunkach określonych w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zakres związania wynika wprost z treści uzasadnienia przywołanego wyroku NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OSK 279/14 i sprowadza się w zasadniczej kwestii do konieczności uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu właściwym dla procedowanego planu, wynikającym z daty podjęcia uchwały oraz takim, które mogło mieć zastosowanie przy zastosowaniu przepisów intertemporalnych nowelizujących tę ustawę.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że w aktualnym stanie prawnym obowiązującym sąd wojewódzki orzekający ponownie, uległ zmianie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący zakres kontroli sądowej w przypadku studium i planu miejscowego. Stosownie do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zmiana art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonana została przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), z mocą obowiązującą od dnia 15 listopada 2015 r., na podstawie art. 54 tej ustawy. Oznacza to, że zawarta na stronie 13 uzasadnienia wyroku NSA (numeracja za tekstem znajdującym się w aktach sprawy) wykładnia przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją częściowo stała się nieaktualna. O ile wyrażone stanowisko co do tego, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), na którą wskazuje się w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., pozostaje w pełni aktualne, to jednak obecnie tylko "istotne" a nie każde naruszenie zasad sporządzania planu prowadzić może do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części.

Niemniej wiążące w pełni pozostaje stanowisko NSA co do wyjaśnienia pojęcia "istotnego naruszenia trybu", rozumianego jako takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte rozwiązania planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki, jak zauważył NSA przywołując inny wyrok NSA, z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 (LEX nr 574411), wymaga rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając zatem ponownie zasadność skargi wojewody należy podkreślić, że kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (brzmienie przepisu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Rozważając skargę wojewody jako organu nadzoru przywołać przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., według którego uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.g.n.). Po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, natomiast może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.g.n.).

W takim właśnie trybie odbywa się kontrola sądu w niniejszej sprawie ze skargi wojewody jako organu nadzoru. Należy też wyjaśnić, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Tak więc wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wydany w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenia zasad lub naruszenia trybu sporządzania planu, przy czym każde z tych naruszeń musi mieć w aktualnym stanie prawnym charakter "istotny". W konsekwencji takie naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w powołanym przepisie u.p.z.p. należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności takiej uchwały.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (brzmienie właściwe dla daty podjęcia zaskarżonej uchwały) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6.

Na podstawie art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Ustalenia planu nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że konkretny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. W kontekście brzmienia art. 14 ust. 2 u.p.z.p., według którego integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu, ustalenia planu nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu (jej załączniku graficznym).

Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy co do terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 780/05, OwSS 2007, nr 1, poz. 11).

Zdaniem sądu w zaskarżonej uchwale w sposób istotnie niezgodny z tymi zasadami doszło do ustalenia przeznaczenia terenów znajdujących poza określonymi w tej uchwale granicami planu. Ocena ta dotyczy wyznaczenia obszarów oznaczonych symbolem 01.EW/R i 02.EW/R przylegających zarówno do granicy planu jak i granicy administracyjnej gminy Borzytuchom z gminą Tuchomie. Granica obszaru objętego planem w jego części południowej pokrywa się z dopuszczalną lokalizacją wież elektrowni wiatrowych, gdyż na tej granicy została ustalona linia zabudowy dla elektrowni wiatrowych. Taka konstatacja wynika wprost z postanowień panu jak i jego załączników graficznych, a dodatkowo potwierdzają tę tezę dokumenty znajdujące się w teczce pod nazwą "Materiały planistyczne, analiza i wnioski", dołączonej do akt sprawy.

Jak wynika z postanowienia § 3 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, linie zabudowy oznaczają określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym m. in. wirnika z łopatami). Oznacza to, że zarówno fundamenty, jak i wirniki z łopatami, mogą wykraczać poza ustalone linie zabudowy, a w przypadku południowej części obszaru objętego planem również poza jego granice i co najistotniejsze poza granice administracyjne gminy B. Dopuszczenie takiej możliwości dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę, jako że rada gminy uprawniona jest do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej wyłącznie na terenie obejmującym swoją gminę.

Tak więc zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja pełnomocnika procesowego organu w tym zakresie nie jest poprawna. Z pewnością zaś nie może mieć żadnego znaczenia powołanie się na okoliczność, że od strony sąsiedniej gminy - Tuchomie znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/114/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym Modrzejewo w gminie Tuchomie. Otóż na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 39/13, którym stwierdzono nieważność wspomnianej uchwały Rady Gminy Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/114/2012. Wyrok ten wywołał skutek ex tunc. Oznacza to, że od strony południowej teren objęty kontrolowanym planem nie sąsiaduje bezpośrednio z innym terenem objętym planem, opracowanym w sąsiedniej gminie. Niemniej zdaniem sądu nie miało prawnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej uchwały wspólne procedowanie przez obie gminy w taki sposób, by tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych sąsiadowały ze sobą bezpośrednio przy granicy, jeśli wskutek tego dopuszczono do lokalizacji fundamentu wieży w granicy dzielącej dwie gminy. Ta kwestia w istocie pozostaje poza sporem, bowiem pełnomocnik rady przyznał w piśmie procesowym z dnia 24 października 2013 r. (karta 254), że na rysunku planu miejscowego "precyzyjnie wskazano obszar lokalizacji elektrowni wiatrowych poprzez zastosowanie linii rozgraniczających (na niektórych odcinkach mających przebieg tożsamy z linią zabudowy lub granicą administracyjną Gminy Borzytuchom (...)".

Także nieprawidłowe było wyznaczenie linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) linie rozgraniczające powinny bowiem wyznaczać granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z uwagi na dopuszczenie w § 3 ust. 2 pkt 5 możliwości przekroczenia linii zabudowy zwłaszcza przez elektrownie wiatrowe, rada ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi nie wyznaczyła wyraźnych granic między terenami o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Dopuszczono bowiem przenikanie zagospodarowania z obszarów EW/R na całkowicie różniący się od niego teren R.

Wyznaczenie przeznaczonych pod lokalizacje elektrowni wiatrowych obszarów oznaczonych symbolami 01.EW/R o 02.EW/R przylegających do granicy planu i granicy gminy spowodowało również, że uchwalony plan jest sprzeczny z poprzedzającym je studium w zakresie strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych.

Stosownie do obowiązującej na dzień przystąpienia do sporządzenia planu i mającej zastosowanie przy uchwalaniu planu (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. nr 30, poz. 871) treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Zgodnie z art. 9 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513).

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Według sądu zaskarżony plan miejscowy częściowo nie spełnia tak rozumianego wymogu zgodności z ustaleniami studium. Zaskarżona uchwała była procedowana w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Borzytuchom, które zostało przyjęte uchwałą nr XXIV/11/01 Rady Gminy Borzytuchom z dnia 30 kwietnia 2001 r., zmienionego uchwałą z dnia 22 czerwca 2010 r. W studium tym zostały określone wytyczne do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych, a w szczególności:

- objęcia ochroną przed oddziaływaniem zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (wyznaczenia tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku,

- ustalenia, że strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") dla form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem,

- ustalenia zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych w granicach strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (tzw. strefa "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych"),

- ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie mniejszej niż 400 m.

Wytyczna dotycząca ustalenia w planie minimalnej odległości wynoszącej 400 m oznacza, że taki parametr powinien zostać określony w planie dla przyszłej zabudowy w postaci elektrowni wiatrowej. Jednakże studium wytyczyło także wymogi dla ustalania przeznaczenia terenu poprzez wyznaczenie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej jako obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, która to strefa powinna zawierać się w granicach ternu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych.

W planie w § 4 ust. 2 pkt 4 postanowiono, że dopuszczalny zasięg oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania, określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, co należy udokumentować przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Z kolei w § 4 ust. 7 postanowiono, że ustala się granice lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jako terenu przeznaczonego pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - zgodnie z rysunkiem planu, tożsame z liniami rozgraniczającymi terenów 01.EW/R, 02.EW/R 03/EW/R oraz granice ich stref ochronnych, tożsame z granicami - oznaczonymi na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych.

Według przepisów obowiązujących na dzień przestąpienia do procedowania planu przepisami, które pozostały właściwe aż do jego uchwalenia (art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 6 sierpnia 2010 r., Dz. U. nr 155, poz.1043), w zaskarżonej uchwale rada gminy nie miała obowiązku wprowadzania strefy ochronnej związanej z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko na podstawie art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Rada jednak wyznaczyła w planie takie strefy ochronne z zakazem zabudowy, kierując się treścią obowiązującego studium. Zgodnie zaś ze studium zakaz zabudowy powinien zostać wyznaczony w granicach strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko. Wskazać jednak trzeba, że od strony południowej granicy gminy Borzytuchom brak jest jakiejkolwiek strefy ochronnej, jako że obszary 1.EW/R i 2.EW/R przylegają bezpośrednio do granicy planu i gminy. Uchybienia tego nie mogłaby konwalidować przywoływana już okoliczność, że od strony gminy Tuchomie znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe otoczony odpowiednią strefą ochronną, gdyż argument ten zdezaktualizował się wobec prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/114/2012 wyrokiem tutejszego sądu w sprawie sygn. akt II SA/Gd 39/13.

Z przedstawionych przyczyn sąd uznał, że procedująca gmina uchwaliła zaskarżoną uchwałę w sposób istotny naruszając zasady sporządzania planu miejscowego, jak o tym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rada gminy naruszyła przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie w uchwale postanowień przekraczających obszar objęty planem, uprzednio określony w załączniku graficznym do uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu, oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym dla daty przystąpienia do sporządzenia planu i daty jego uchwalenia) – z uwagi na brak zgodności z ustaleniami studium w przedstawionym wyżej zakresie.

Sąd ocenia natomiast jako nietrafne pozostałe zarzuty skargi wojewody.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium poprzez brak wskazania w planie konkretnych miejsc dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych wież siłowni wiatrowych. Analiza studium, w szczególności w zakresie wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do parków wiatrowych (Rozdział 3.6.8 "Energetyka wiatrowa") pozwala przyjąć, że badana uchwała jest w tym zakresie zgodna z ustaleniami studium. Określone na rysunku studium rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych stanowią jedynie oznaczenie informacyjne. Wprawdzie stwierdza się w studium, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzenia planów miejscowych, nie wynika jednak z tego konieczność ustalenia w planie miejsc poszczególnych wież. Ponadto w studium w wytycznych dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych (str. 112 studium) dopuszczono ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego. Zasadne jest tym samym wyjaśnienie pełnomocnika rady, że plan określa jedynie potencjalne tereny lokalizacji siłowni wiatrowych. Szczegółowa lokalizacja nie może być utożsamiana ze wskazaniem punktowego umiejscowienia poszczególnych wież.

Chybiony jest także zarzut, że w kontrolowanym planie nie wyznaczono "stref ochronnych" dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Przede wszystkim taki obowiązek nie wynika ze studium, nie został zawarty wśród wytycznych do miejscowych planów sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Niemniej zalecenia studium, z których wojewoda wywodzi konieczność wyznaczenia wymienionych stref ochronnych, odnoszą się do takich uwarunkowań przestrzennych lokalizacji elektrowni wiatrowych, których skutkiem jest ograniczenie obszarowe polegające na wyłączeniu z możliwości lokalizacji tych elektrowni. Tak więc skoro według planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w trasach przebiegu dróg publicznych, na terenach lasów planowanych zalesień oraz wód powierzchniowych, co wynika z rysunku planu, a także z treści postanowień § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, gdzie mowa jest między innymi o granicach lokalizacji wież elektrowni z odwołaniem się do rysunku planu oraz linii rozgraniczających tereny 01.EW/R i 02 EW/R oraz granicami ich stref ochronnych, nie można mówić o sprzeczności w tym zakresie ze studium. Szczególnie istotne jest zaś, że w wytycznych do ustaleń planu znalazł się zapis obowiązku dotyczącego ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego odnoszący się do objęcia szczególną ochroną przed zabudową elektrowniami wiatrowymi między innymi lasów i gruntów leśnych, gruntów obejmujących oczka wodne i torfowiska, tereny zadrzewień i zakrzewień (str. 109 studium).

Trzeba też zauważyć, że w planie ustalono obowiązujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla całego obszaru objętego planem (Rozdział 2, § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały), przewidujące, że w granicach obszaru objętego planem obowiązuje zakaz przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia, poza granicami terenów, dla których ustalono w planie przeznaczenie terenu: lasy (ZL). Także ograniczenia w zainwestowaniu w odniesieniu do dróg publicznych zostały w kontrolowanym planie szczegółowo zapisane w Rozdziale 4 uchwały zatytułowanym "Ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej". Zalecenie studium, aby uwzględnić w tworzonym planie trasy przebiegu dróg publicznych stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego zostało w kontrolowanej uchwale uwzględnione np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku "Dolina Słupi" (§ 4 ust. 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały).

Niemniej zważywszy na charakter studium, które nie jest przepisem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, jego ogólne zalecenia powinny być realizowane w planie w taki sposób, by można było ocenić zgodność planu ze studium. Wspomniane wytyczne do planów zawarte w studium jednoznacznie wskazują jedynie na obowiązek wyznaczenia strefy ochronnej akustycznej oraz strefy odległości elektrowni wiatrowej od zabudowań (minimalnej, 400 m) i w tym właśnie zakresie, jak już o tym była mowa, plan nie realizuje zaleceń studium, co oznacza brak zgodności uchwały ze studium.

Następnie zgodzić się też trzeba z radą gminy, że cytowanie w treści studium fragmentów ze Studium Ochrony Krajobrazu Województwa Pomorskiego nie uczyniło z dokumentu wojewódzkiego integralnej części studium gminnego, wobec tego nie mogą zostać uznane za wiążące ustalenia studium wojewódzkiego przy tworzeniu miejscowych planów.

Następnie za chybiony sąd orzekający ponownie uznał zarzut organu nadzoru dotyczący braku w planie ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego. Zaskarżona uchwała zawiera szereg postanowień związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego (np. zakaz zabudowy terenów rolnych, zakaz zalesiania) oraz z wymogami ochrony krajobrazu kulturowego np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi". Wyznaczona też została strefa częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej oraz ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, w związku z ujęciem stanowisk archeologicznych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. Rozdział 2, § 4 ust. 3 uchwały). Wojewoda zarzuca brak postanowień kształtujących ład przestrzenny, mimo że jak sam przyznaje, zaskarżona uchwała zawiera takie postanowienia. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że postanowienia dopuszczające typ zabudowy bądź zakazujące jakiejś zabudowy mieszczą się wśród zasad kształtujących ład przestrzenny, skoro niniejszy plan obejmuje przestrzeń niezabudowaną.

Niezasadny okazał się także zawarty w skardze zarzut braku uzgodnień projektu przedmiotowego planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV (dotyczący higieny radiacyjnej). Jak wynika z treści uchwały, na obszarze objętym planem dopuszczono lokalizację linii elektroenergetycznych WN (110 kv), jak o tym mowa w § 6 ust. 1 pkt 5, § 7 ust. 1 pkt 3. W § 12 ust. 2 ustalono zaś minimalne odległości elektrowni wiatrowych zlokalizowanych w pobliżu tras istniejących i projektowanych linii 110 kv od tej linii elektroenergetycznej. Niemniej brak takiego uzgodnienia (co jest niesporne), nie narusza prawa, bowiem nie było ono wymagane, jak słusznie twierdzi się w odpowiedzi na skargę. Ponownie trzeba zauważyć, w ślad za wiążącą oceną NSA, że niniejsze postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie uchwały Rady Gminy Borzytuchom z dnia 22 maja 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienionej następnie uchwałą z dnia 22 czerwca 2010 r. Zmiana dotyczyła załącznika graficznego i jak wynika z uzasadnienia tej uchwały spowodowana była podjęciem uchwały w sprawie zmiany studium, które objęło między innymi zmiany obszarów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Ustalenie to jest istotne o tyle, że wskazuje na datę początkową procedowania niniejszego planu i (zgodnie z wiążącą oceną prawną zawartą w wyroku NSA w sprawie II OSK 279/14) niewątpliwie postępowanie planistyczne nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. nr 130, poz. 8710) .

Pozostaje w istocie niesporne, że w aktach planistycznych znajduje się pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 sierpnia 2010 r. nr [...] dotycząca proponowanego zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, wydana na podstawie art. 53 i art. 58 pkt 3 ustawy środowiskowej oraz postanowienie z dnia 22 sierpnia 2011 r. pozytywnie uzgadniające przedłożony projekt planu miejscowego, podjęte na podstawie art. 17 pkt 7c i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263), w związku z art. 54 ust. 1 i 3 i art. 58 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227, ze zm.). Nowela z dnia 25 czerwca 2010 r. weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., a jej przepis art. 4 ust. 2 przewiduje, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to w niniejszej sprawie, że w szczególności w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze planistycznej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej (w stanie prawnym aktualnym z daty podjęcia procedury planistycznej) organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wewnętrznego gmin. Niewątpliwie zatem w zakresie wynikającym z ustawy środowiskowej zarówno Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na etapie kontrolowanego planu jak i projekt niniejszego planu zostały zaopiniowane i uzgodnione przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie ocenia także jako niezasadny zarzut dotyczący wyłożenia do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia radzie (1:2000). Rysunek planu przedstawiony do wyłożenia, co potwierdza skarżący organ nadzoru, który zapoznał się z tym dokumentem, niewątpliwie został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 u.p.z.g. Sąd zgadza się ze stanowiskiem wojewody, że dla czytelności i jasności rysunku projekt planu powinien być wyłożony jako całość, a nie w sekcjach (czyli w częściach), mimo znacznych rozmiarów mapy. Uwaga ta dotyczy również rysunku planu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (także sporządzonego w sekcjach, o właściwej skali). Niemniej uchybienie to można zakwalifikować jedynie jako naruszenie procedury o nieistotnym znaczeniu. W każdym razie istotności naruszenia procedury w tym względzie wojewoda bezsprzecznie nie wykazał, a zgodność z zasadą polegającą na sporządzeniu mapy we właściwej skali jest niewątpliwa.

Wojewoda zarzucił również brak powtórnego wyłożenia projektu planu wskutek zmian dotyczących wysokości opłaty stawki procentowej. Stosownie do treści art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie z ust. 2 przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu ponowienie czynności odbywa się jedynie w "niezbędnym zakresie". Zarzut ten również jest bezzasadny. Niesporne jest, że obniżenie stawki planistycznej nie nastąpiło wskutek uwzględnienia uwag po wyłożeniu projektu planu, lecz z inicjatywy rady gminy. W tym względzie znów wiążąca jest ocena prawna dokonana przez NSA w wyroku z dnia 19 października 2015 r., według którego kryterium dla ponowienia określonych czynności powinien być stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag (str. 21 uzasadnienia wyroku NSA, sygn. akt II OSK 279/14, według numeracji w aktach niniejszej sprawy). Uwzględniając charakter dokonanej zmiany, polegającej na obniżeniu stawek planistycznych uznał NSA, że brak czynności polegającej na ponowieniu wyłożenia planu nie stanowił istotnego naruszenia trybu uchwalania planu, po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (co pozostaje aktualne w odniesieniu do stopnia charakteru naruszeń trybu również po zmianie tego przepisu).

Wiążąca jest również orzekający obecnie sąd wojewódzki ocena zawarta we wskazanym wyroku NSA co do tego, że w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej w toku prac planistycznych zawarto ocenę wpływu skumulowanego przedsięwzięć związanych z lokalizacją parków wiatrowych, odnosząc się do ustaleń zawartych w zmienionym studium. Zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Istotne jest również, że w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie RDOŚ z dnia 22 sierpnia 2011 r. pozytywnie uzgadniające projekt planu.

Mimo tego, że większość zarzutów skargi nie została uwzględniona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenił, że Rada Gminy Borzytuchom podjęła w dniu 26 czerwca 2012 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego Chotkowo w gminie Borzytuchom z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.