Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1692/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Bogusław Moraczewski (spr.), Sędzia NSA, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi B. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej Instalacji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. S.A. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania B. S.A. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa,

utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. S.A. w B. pozwolenia na "przebudowę napowietrznej linii średniego napięcia 20 kV wraz z ustawieniem słupów na terenie S.".

Organ wojewódzki w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że decyzja Starosty B. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę dla przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z decyzją Wójta Gminy B. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2001 r. Wskazał, iż zatwierdzony nią projekt zagospodarowania terenu będący częścią składową projektu budowlanego jest niezgodny z powołaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez naruszenie przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, co w jego ocenie stanowi rażące naruszeniu prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Podniosła także, iż jest ona formą weryfikacji decyzji obarczonych najpoważniejszymi wadami o charakterze materialnoprawnym, których wyczerpujący katalog określa art. 156 § 1 kpa. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, iż rażące naruszenie prawa jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji istnieje w sytuacji, gdy decyzja w sposób nie budzący wątpliwości pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu prawa. Badając stan prawny na dzień wydania decyzji zezwalającej na przebudowę przedmiotowej inwestycji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż faktycznie decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa poprzez naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, co skutkowało stwierdzeniem nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uznał, że powyższe znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a ocena dowodów dokonana przez organ wojewódzki odpowiada treści decyzji i jest prawidłowa

Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., B. S.A. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący Zakład podniósł m.in., iż przepis art. 35 ust 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane stanowi tylko, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał także, że ani cytowany przepis ani inny przepis ustawy Prawo budowlane nie stanowi, iż określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga B. jest zasadna.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakładają na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygniecie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Powołane zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa) oraz przepisy Działu II, rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymagają aby w toku postępowania, organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a także by z własnej inicjatywy przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego. Ponadto art. 107 kpa stanowi, że decyzja administracyjna wydana przez organ powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ wskazuje m.in. jakie okoliczności sprawy uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie kwestionuje argumentacji organów odnośnie istoty postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności. Jednakże w ocenie Sądu organy rozstrzygające w sprawie powinny pamiętać, iż postępowanie nadzwyczajne jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 kpa. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną, wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Ponadto właśnie powołana zasada trwałości decyzji ostatecznej i bezpieczeństwo porządku prawnego wymagają zdaniem Sądu rozważenia możliwości stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji tylko w części. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż "brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest nie tylko dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego - powinno być regułą działania organów" (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25). Ponadto zauważyć trzeba, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części jest traktowana jako dopuszczalna ze względu na brzmienie art. 104 § 2 kpa, stanowiącego wprost o rozstrzygnięciu sprawy w całości albo w części.

Wskazać należy, iż organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania nieważnościowego i nie wykazał dlaczego w całości należało stwierdzić nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zamiast w części dotyczącej przebiegu linii napowietrznej przez działkę nr 567. Ponadto uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. jest wyjątkowo lakoniczne i nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa.

Znajdujące się w aktach sprawy projekty zagospodarowania terenu (oryginał i kserokopie) nie zawierają urzędowego stwierdzenia, że są załącznikami do ściśle określonej decyzji, nie mogą więc w ocenie Sądu stanowić wiarygodnego dowodu w rozumieniu art. 76 kpa. Wymienionych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy przez co naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, a decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 kpa.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).