Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 58/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust.2, art.6, art.9 ust.2, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku E. C. i spadkobierców M. R. tj. J. M. R., B. A. R., A. M. S., R. K. G. i M. J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 30 lipca 2007 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 26 stycznia 1970 r. w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta B., powiatu [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujący stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 i 8 lutego 2007 r. M. R. i E. C. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawcy M. R. decyzja jest nieważna ponieważ w wykazie udziałowców nie uwzględniono jego matki A. R., która była właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w B., wobec czego miała ona prawo, a obecnie on sam ma prawo do wspólnoty gruntowej. W dniu 28 lutego 2007 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek i wskazał, że kwestionowana decyzja była niewykonalna w chwili jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały, gdyż udziały członków wspólnoty przekraczają 100% i wynoszą 1,022 całości udziałów. Podniósł także, że decyzja dotyczyła uprawnień osób nieżyjących w dniu rozstrzygnięcia (w poz. 101, 103, 137, 152 i 158 na liście uprawnionych do udziału). E. C. podniosła zaś, że nie uznano jej i jej rodzeństwa jako udziałowców wspólnoty - spadkobierców po zmarłym ojcu J. S.. Ojciec wnioskodawczyni posiadał nieruchomość przy ul. [...] w B. wobec czego był uprawniony do udziału we wspólnocie, nie został jednak ujęty w decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi.

Wnioskodawcy wskazali ponadto, że stwierdzenie nieważności powyższej decyzji pozwoli na bieżące ustalenie prawidłowej listy osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Podnieśli, że wydana decyzja rażąco narusza przepisy kpa i ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przez co winna być stwierdzona jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzją z dnia 30 lipca 2007 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej opisanej decyzji organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zarzuty wnioskodawców nie znajdują uzasadnienia, bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego co do istnienia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej i faktycznego korzystania ze wspólnoty. Ustaleń tych można bowiem dokonać w postępowaniu zwykłym, a nie nadzorczym, które to postępowanie ma na celu jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Wskazało ponadto, iż wnioskodawcy podnoszą w części zarzuty które mają charakter proceduralny, stanowiące podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania, a nie zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji.

Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli M. R. i E. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 793/07 oddalił skargę skarżących.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej M. R., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 562/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 353/09 WSA uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]

Sprawa powróciła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdzie w obrocie prawnym pozostała decyzja tegoż organu z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w B. z dnia 26 stycznia 1970 r.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego dodatkowo ustaliło, iż decyzja będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności była już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez wówczas właściwy organ tj. Wojewodę [...] który decyzją z dnia 8 sierpnia 1997 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w B. z dnia 26 stycznia 1970 r. Pełnomocnik Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. potwierdził fakt, iż ww. decyzja Wojewody [...] jest prawomocna.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzja z dnia [...] uchyliło swoją decyzję z dnia [...] i umorzyło postępowanie prowadzone przez ten organ w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja również została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 456/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2010 r.

Na powyższy wyrok Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 842/11 skargę oddalił. Wobec powyższego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2010 r. stał się prawomocny w dniu 7 września 2012 r.

Z tych względów sprawa z wniosku M. R. i E. C. z dnia 3 sierpnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie stała się przedmiotem rozpatrzenia odwołania, w której Kolegium wydało decyzję z dnia [...] W trakcie postępowania ustalono, że M. R. nie żyje, zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie stwierdzenia spadku po zmarłym, spadkobiercami są: J. M. R. (żona) oraz dzieci: B. A. R., A. M. S., R. K. G. i M. J. R..

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. C. i spadkobierców M. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzje z dnia [...] i umorzyło postępowanie organu prowadzone pierwszej instancji.

W trakcie postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Organ odwoławczy uznał, iż wnioskodawcom przymiot strony nie przysługuje. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o wspólnotach gruntowych uprawionym do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwo rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy, faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Zatem uprawiony do udziału we wspólnocie gruntowej poza wykazaniem faktu posiadania gospodarstwa rolnego, musi wykazać, że faktycznie korzystał z tej wspólnoty przynajmniej od 5 lipca 1962 r. Wnioskodawcy w celu wykazania swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji potwierdzają dokumentami, iż ich rodzice byli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej poprzez fakt posiadania gospodarstwa rolnego na terenie miasta B.. Natomiast w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezbędnym elementem potwierdzającym to prawo jest nie tylko posiadanie gospodarstwa rolnego, ale faktyczne korzystanie z gruntów wspólnoty, czego wnioskodawcy nie udowodnili i nie wykazali w prowadzonym postępowaniu przed organem swojego interesu prawnego. Uznając powyższą argumentację (brak interesu prawnego po stronie spadkobierców i przymiotu strony w nadzwyczajnym postępowaniu) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a pełnomocnik J. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd po rozpatrzeniu skargi uznał, iż jest ona zasadna i wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 673/13 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W ocenie Sądu stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, że wobec faktu uznania przez Kolegium za stronę M. R. oraz nie zakwestionowania tej legitymacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny, nie można uznać zaskarżonego orzeczenia organu za słuszne i konsekwentne, zaś błędne przyjęcie takiego stanowiska doprowadziło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a nie rozstrzygającej merytorycznie. Sąd ponadto zwrócił uwagę na zasadę oficjalności wskazującą na to, że na organie spoczywa również obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu, skoro strona składa w sprawie oświadczenie o fakcie korzystania przez spadkobierców skarżących z gruntów wspólnoty gruntowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien ocenić czy wystąpiły przesłanki odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 stycznia 1970 r.

Wobec powyżej opisanego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrzyło złożony w dniu 3 sierpnia 2007 r. wniosek E. C. i M. R. (obecnie spadkobierców M. R.) o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest szczególnym trybem kasacji decyzji ze względu na ściśle określone przypadki naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w przypadkach enumeratywnie w nim wymienionych.

Decyzją z dnia [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r. w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej m. B.. Organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez PPRN w B. wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione łącznie 3 przesłanki decydujące o podstawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji tj. oczywiste naruszenie prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Zdaniem organu wnioskodawcy wykazali bezspornie, że ich spadkobiercy spełnili jeden z warunków określonych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (art.6 ust 1) aby być uprawionym do udziału we wspólnocie gruntowej tj. warunek posiadania gospodarstwa rolnego, nie udowodnili spełnienia zaś drugiego warunku tj. faktycznego korzystania z gruntów wspólnoty gruntowej przynajmniej przez 1 rok od wejścia w życie powyższej ustawy. Fakt pominięcia wskazanych osób na liście uprawnionych, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie stanowi rażącego naruszenia przepisów art. 6 ust 1 ustawy oraz przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. szczegółowo wyjaśnił powyższą kwestię oraz ustosunkował się również do innych zarzutów wniosku.

Jak wskazał organ z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że wnioskodawcy wnoszą o uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w B. z dnia 26 stycznia 1970 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnoszą zarzuty o rażącym naruszeniu przepisów prawa ze względu na sprzeczność decyzji z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Kwestionują podnoszony w decyzji brak legitymacji wnioskodawców jako strony, wskazując na orzeczenia sądów potwierdzających, iż zbiór osób w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest tożsamy ze zbiorem stron postępowania zwykłego. Niezasadna jest w ocenie skarżących również teza Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż art.8 ust 2 powyższej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalenia wszystkich uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej na podstawie art. 6 powyższej ustawy. Zdaniem skarżących organ winien merytorycznie rozpoznać wszystkie zarzuty wnioskodawców, tj. kwestię sumy wielkości udziałów poszczególnych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (przekracza 100%), listę osób uprawnionych do udziału i ich zasadności ujęcia (prawdopodobnie umieszczone są osoby nieżyjące), podstawę formalną wydania decyzji z dnia 26 stycznia 1970 r. (niewłaściwie powołany art. 97 kpa). Skarżący podnieśli, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 8 kpa, a organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, celem zbadania podnoszonych wyżej zarzutów, czym naruszył przepisy art. 77, 78 i 80 kpa. K. zarzut dotyczy przerobienia listy osób stanowiącej integralną część decyzji, tj. czyn zagrożony karą polegający na posłużeniu się przerobionym dokumentem (art. 220 kk). Wskazują że każdy z podniesionych zarzutów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 kpa. Skarżący podnieśli, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna dla stwierdzenia nieważności decyzji w postaci jej nieodwracalnych skutków prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy kpa wymieniają jedynie przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek lub z urzędu) o stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest przede wszystkim ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie jej nieważności z powodu istnienia tych wad od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Nieważność decyzji zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą z art.156 § 1 kpa.

Zaskarżona decyzja będąca przedmiotem sprawy została wydana na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz.169). Przepis ten stanowił, że "wykaz uprawionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatu, projekty takich wykazów sporządzały biura gromadzkich rad narodowych bądź właściwe organy prezydiów miejskich rad narodowych lub rad narodowych osiedli". Natomiast przepis art. 6 powyższej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wskazywał, że uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne i prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne zamieszkujące lub mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub osoby zamieszkujące na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed wejściem w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. Fakt nie korzystania ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 lub ust. 2 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami.

Jak wskazał organ z załączonych akt sprawy i wniosku bezsprzecznie wynika, że wnioskodawcy wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w B. z dnia 26 stycznia 1970 r. z uwagi na nie umieszczenie ich rodziców na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta B.. Uzasadnionym powodem wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest także fakt nieprawidłowego ustalenia sumy wielkości udziałów poszczególnych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz zamieszczenie na liście osób nieuprawnionych do udziału (m.in. nie żyjących).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zarzut naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisów prawa wymaga, jego interpretacji do konkretnego stanu faktycznego jak wyżej, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Organ odwoławczy nie ma legitymacji do rozpoznawania zarzutów co do niewykonalności zaskarżonej decyzji oraz faktu umieszczenia w wykazie ww. decyzji - osób nie spełniających przesłanek z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ właściwy w tej sprawie nie prowadzi postępowania dowodowego co do istnienia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej i faktycznego korzystania ze wspólnoty. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanych niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Jak wskazał organ w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja z dnia 26 stycznia 1970 r. została wydana na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz.169), art. 97 kpa (Dz.U. nr 30, poz.168) oraz art. 81 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Brzmienie przepisów art. 8 ust. 2 i art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wskazują wprost kto jest uprawiony do udziału we wspólnocie gruntowej i na podstawie jakich dokumentów (stanu) określa się wielkość udziałów we wspólnocie gruntowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo odniosło się w decyzji z dnia 30 lipca 2007 r. w sprawie wpisu przysługującego A. R. (oraz następcy M. R.) prawa do udziału we wspólnocie. Zdaniem organu w chwili wydania zaskarżonej decyzji A. R. nie wykazała swoich uprawnień do udziału we wspólnocie (mimo posiadania gospodarstwa rolnego) i nie zgłosiła woli przystąpienia do wspólnoty. Przepisy ustawy dawały osobom spełniającym warunki określone w ustawie jedynie prawo do udziału we wspólnocie, a nie stanowiły o takim obowiązku. Zaliczenie do grona osób uprawnionych nie było czynnością automatyczną lecz następowało z mocy ustawy po spełnieniu określonych ustawą warunków.

Skoro więc A. R. została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem decyzji, to zasadnie organ uznał, iż nie jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji (rażące naruszenie prawa) lecz o ewentualne wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło też podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów w kwestii prawdopodobnego umieszczenia w wykazie osób uprawnionych - osób nieżyjących czy w kwestii niewykonalności decyzji, co nie mieści się w zakresie uprawnień organu w tym postępowaniu nadzwyczajnym.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego co do istnienia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej i faktycznego korzystania ze wspólnoty. Ustaleń tych można dokonać w postępowaniu zwykłym, a nie nadzorczym. Podobnie zarzut E. C. o nieumieszczeniu jej w wykazie osób uprawnionych na dzień wydania decyzji nie zasługuje - zdaniem organu - na uwzględnienie. Ojciec jej J. S. zmarł w 1965 r., zaś na dzień 5 lipca 1963 r. ani ona ani je rodzeństwo nie byli osobami pełnoletnimi, wobec czego nie można było umieścić ich na liście osób uprawnionych. Podnoszony więc zarzut rażącego naruszenia prawa z tego powodu i zasadność stwierdzenia nieważności decyzji jest bezpodstawny. Osoby te mogły bowiem dochodzić swoich praw w postępowaniu o wznowienie postępowania. Nie zachodzą też podstawy do rozpatrywania pozostałych wad zarzucanych przedmiotowej decyzji, bowiem z tych samych powodów jak w przypadku M. R. nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w świetle powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 kpa. Decyzja PPRN w B. nie wydana została bez podstawy prawnej (wg. niewłaściwych przepisów) nie narusza też rażąco przepisów prawa (pkt 2). Nie można zaś stwierdzić, iż w chwili jej wydania była niewykonalna skoro funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne (sprzedaż części nieruchomości) i nie ma charakteru trwałego niewykonalności (pkt 5).

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

art. 7 kpa poprzez brak podjęcia z urzędu niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności,

art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niweczący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a wręcz w sposób chaotyczny, nieprzemyślany, niekonsekwentny i błędny,

art. 12 § 1 kpa poprzez opieszałe działanie w sprawie,

art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego dla rozpatrzenia sprawy, oraz poprzez brak oceny zebranego w sprawie materiału,

art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a w szczególności brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wykonania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 353/09.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisał szczegółowo dotychczasowy stan sprawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało wytycznych zawartych w powyżej wymienionym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, czym w sposób oczywisty naruszyło dyspozycję art. 153 ppsa. Demonstracyjnie wyraziło poglądy idealnie przeciwstawne tym wytycznym, wprost stwierdzając, że nie będzie badało zarówno zarzutów dotyczących niewykonalności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r. oraz nadania przez nią uprawnień osobom nieżyjącym w chwili jej wydania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło w toku niniejszego postępowania zasady wskazane w art. 7, 8 i 12 kpa. Do takiej oceny skłaniają następujące fakty.

Nie przeprowadziło żadnych dowodów w sprawie, do żadnych ze zgromadzonych w aktach się nie odniosło i nie podjęło żadnych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając w sposób ewidentny zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 kpa.

Postępowanie organu, wskazujące na zupełny brak rozeznania w prowadzonym postępowaniu oraz wiedzy co do jego przedmiotu i zakresu własnej kognicji, demonstracyjne wręcz ignorowanie wiążących wytycznych sadów administracyjnych, a także jego wieloletnie zaniechania w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego burzą resztki zaufania skarżącej do tego organu, i zasadniczo podważa zaufanie do organów władzy publicznej jako takiej. W sprawie 6 rozstrzygnięć wydało Kolegium, zapadły 4 wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i 2 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzje Kolegium były 4 - krotnie uchylane. Takie chaotyczne, nieukierunkowane prowadzenie postępowania w różnych, powtarzających się stwarza wrażenie - zdaniem pełnomocnika skarżącej - że Kolegium nie wie, jakie działania winny zostać w sprawie podjęte dla wydania poprawnej decyzji, a kolejne decyzje stanowią poszukiwanie właściwego rozwiązania metodą "prób i błędów".

W sprawie zgromadzono szereg istotnych dowodów uzasadniających tezę, że decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r. jest niewykonalna i została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Do żadnych z nich Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się nie odniosło, co samo w sobie stanowi naruszenie art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

W świetle zgromadzonego materiału w sprawie zaskarżona decyzja jest decyzją błędną również merytorycznie.

Stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia jej wad, wskazanych w art. 156 § 1 kpa, jest obowiązkiem właściwego organu. Takie właśnie wady zawiera decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., [...]

Po pierwsze, suma wielkości udziałów poszczególnych osób, uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, ustalona Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., [...], przekracza 100%. Oznacza to jej trwałą niewykonalność w aspekcie, w jakim stanowi ona podstawę do każdorazowego ustalania uprawnień udziałowców wspólnoty do partycypacji w korzyściach wynikających z zagospodarowania nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej (art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych; Dz. U. z 1963r. Nr 28, poz. 169 ze zm.), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Potwierdza to uzasadnienie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt I C 136/06, oraz potwierdzała uchylona, własna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. W żadnej z późniejszych swych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podważyło, że taka sytuacja oznacza trwałą niewykonalność powołanej decyzji.

Po drugie, opisana wyżej sytuacja oznacza rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., [...], tj. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z uwagi na oczywistość naruszenia z punktu widzenia jasnego, ustawowego przepisu. Ponadto naruszenie to wywołuje istotne, praktyczne skutki dla wszystkich (ponad 100) udziałowców wspólnoty, gdyż proporcjonalne rozdzielanie dochodów z majątku wspólnoty (a tylko taki podział jest zgodny z ustawą) zawsze będzie prowadził do umniejszenia ich dochodu w stosunku do ustalonego decyzją udziału. Okoliczność, iż chodzi tu o setne części procenta nie zaprzecza tezie o istotnych skutkach naruszenia, gdyż majątek wspólnoty jest wart kilkadziesiąt milionów złotych (ponad 70 ha świetnie zagospodarowanego lasu oraz wielka działka w centrum miasta, co do której obecnie zgłaszane są oferty kupna za kwotę przenoszącą 6 mln zł, a co do której spółka podjęła uchwałę o zakazie sprzedaży poniżej 14 mln zł). W takiej sytuacji nawet setne części procenta przekładają się na tysiące złotych dla poszczególnych udziałowców.

Po trzecie, lista osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, ustalona decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., [...], przyznaje to uprawnienie pewnym kategoriom osób fizycznych (pozycje na liście oznaczone numerami: 3, 9, 15, 18, 24, 27, 35, 39, 41, 49, 54, 62, 76, 82, 83, 86, 88, 90, 94, 110, 116, 118, 121, 127, 129, 132, 134, 141, 146, 161, 164, 169) i prawnych (pozycje na liście oznaczone numerami: 6 i 151) nie spełniających ustawowych przesłanek do nabycia tych uprawnień. Stanowi to rażące naruszenie prawa (art. 8 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem art. 8 ust. 2 w zw. z art. 6 ustawy wykaz winien zawierać osoby fizyczne lub prawne, spełniające kryteria ustawowe do nabycia udziałów we wspólnocie.

Wynika z tego też i to, że na podstawie samej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., [...] (a tylko ona podlega badaniu w trybie art. 156 kpa) nie można stwierdzić, komu ze spadkobierców udziały przysługują (nie każdy bowiem mógł odziedziczyć gospodarstwo rolne), i czy w ogóle po danym spadkodawcy są co najmniej 2 osoby (decyzja posługuje się bowiem zawsze liczbą mnogą).

Jeżeli chodzi o przyznanie udziałów powszechnej spółdzielni spożywców, nie oznaczonej z nazwy i siedziby (pozycja na liście numer [...]), oraz parafii rzymskokatolickiej (pozycja na liście numer [...]), to decyzja nie pozwala na rozstrzygnięcie nawet tego, czy chodzi tu o w/w podmioty z terenu gminy B., czy może gmin przyległych (por. art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 2 Ustawy). Na terenie samego B. w 1970 r. funkcjonowały np. dwie parafie rzymskokatolickie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje przy tym hipotetyczna możliwość ustalenia, o które osoby prawne chodzi, na podstawie akt sprawy zakończonej wadliwą decyzją. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie obejmuje bowiem badania poprawności postępowania, a jedynie samej decyzji administracyjnej, co stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy tą instytucją a wznowieniem postępowania administracyjnego.

Po czwarte, takie rozstrzygnięcie uzależnia nabycie praw do udziału we wspólnocie przez część osób fizycznych od ziszczenia się warunku przyszłego i niepewnego, tj. nabycia przez nich w spadku udziału w określonym gospodarstwie rolnym po spadkodawcach, wskazanych pod w/w pozycjami na wadliwej liście, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Zauważyć należy, że jeżeli te osoby, od których swe prawa mieliby wywodzić "spadkobiercy", zmarły po dniu 18 maja 1965 r. (wejście w życie art. 1058 i nast. kc), to do dnia wydania feralnej decyzji gospodarstwo rolne, którego nabycie w drodze dziedziczenia dawało uprawnienia do udziału we wspólnocie (por. art. 29 ustawy) mogło być odziedziczone tylko przez określoną kategorię spadkobierców, tj. dzieci spadkodawcy legitymujących się szczególnymi kwalifikacjami (por. art. 1059 kc w brzmieniu obowiązującym w podanym okresie).

Po piąte, lista osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, ustalona decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., [...], zawiera wewnętrzne sprzeczności w zakresie, w jakim ustala, że udziałowcami we wspólnocie są spadkobiercy (liczba mnoga) przy jednoczesnym wskazaniu, że jest to jedna osoba (pozycje na liście oznaczone numerami: 110, 132, 134, 161, 164, 169), co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Należy tu podkreślić, że skoro wskazana wada dotyka sentencję decyzji ustalającej listę udziałowców wspólnoty, to niemożliwe jest jej korygowanie w trybie późniejszej weryfikacji listy członków spółki. Lista uprawnionych do udziału we wspólnocie jest ustalana raz w trybie art. 8 ust. 2 ustawy, zaś późniejsze listy członków Spółki są jej pochodnymi i nie mogą stanowić jej wykładni.

Po szóste, na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, ustalonej decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., [...], prawdopodobnie znajdują się osoby fizyczne nie żyjące w dniu wydania decyzji (pozycje na liście oznaczone numerami: 101, 103, 137, 152, 158). Stanowi to rażące naruszenie prawa (art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 kc), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jednocześnie w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna dla stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970r., [...] w postaci jej nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine kpa), polegających na sprzedaży części gruntów wspólnoty.

Wadliwa decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., dotyczyła ustalenia listy osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, a nie jej obszaru, który dla wspólnoty gruntowej w B. został ustalony odrębną decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 15 września 1969 r. [...], obecnie prawomocnej i przez nikogo nie kwestionowanej. Ponieważ udziały osób uprawnionych do udziału we wspólnocie określa się w częściach idealnych (art. 9 ust. 1 ustawy), wielkość (obszar) gruntów wspólnoty nie ma najmniejszego znaczenia dla ustalenia wielkości udziałów. Udział ustalony np. jako 0,0001 pozostanie takim bez względu na to, czy będzie to udział w nieruchomości wspólnej, obejmującej 1 m2 czy 100 ha. Skoro skutkiem prawnym decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., [...] było jedynie ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie i zakresu przysługujących im z tego tytułu praw, to stwierdzenie nieważności tej decyzji powoduje ten tylko skutek, że istnieje wątpliwość co do tego, kto jest uprawnionym w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, do korzystania z gruntów wspólnych, i którą to wątpliwość należy usunąć w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy.

Nawet wówczas, gdyby rozważano stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia 15 września 1969 r., to i tak fakt sprzedaży na przestrzeni lat części gruntów wspólnoty nie stanowiłby przesłanki negatywnej do stwierdzenia jej nieważności. Wynika to z deklaratoryjnego charakteru tej decyzji oraz istoty ustawy, polegającej na ustaleniu sposobu zagospodarowania istniejących jeszcze w Polsce wspólnot gruntowych, powstałych w XIX w. i okresie międzywojennym, bez względu na to, ile obecnie powierzchni zajmują. Dopiero brak jakichkolwiek nieruchomości podlegających zagospodarowaniu w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wchodzących kiedykolwiek w skład danej wspólnoty gruntowej, spowodowałby skutek w postaci nieodwracalności takiej decyzji.

Prezentowane stanowisko dopuszczające ponowne ustalenie listy osób uprawnionych do udziału we wspólnocie znajduje uzasadnienie w judykaturze (zob. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 708/04, nie publ.). W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sądu wyjaśnił m.in., że nie ma przeszkód dla uporządkowania organizacji i funkcjonowania wspólnot, których istnienie nie nasuwa wątpliwości. Przykładem takiej niewątpliwie działającej wspólnoty jest wspólnota gruntowa w B.. Sporne jest jedynie ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału w niej. Sąd przypomniał też, że uporządkowanie wspólnot i zagospodarowanie ich gruntów zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest nie tylko prawem, ale i społecznym obowiązkiem. Przypomnieć należy, że nadal obowiązuje ustawa, która określa, w jaki sposób nieruchomości objęte kiedyś prawami określonych grup osób (nieruchomości różnych wspólnot - zob. art. 1 ustawy) powinny być obecnie zagospodarowane. W żadnym wypadku ustawa ta nie stanowi, że zmniejszenie się obszaru tych gruntów w stosunku do obszaru pierwotnego (a więc należy przyjąć, że obszaru z okresu uwłaszczeń z XIX w.) - co przecież jest regułą - powoduje, że pozostałe nieruchomości wchodzące w skład kiedyś istniejących wspólnot nie podlegają już zagospodarowaniu w trybie ustawy, ani też, że chwilowy brak ustalenia, komu przysługują udziały we wspólnocie - przy możliwości ustalenia kręgu tych osób - powoduje, że wspólnota trwale przestaje istnieć.

Ponadto przy ocenie kwestii "odwracalności" skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Wyjaśniając motywy wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 526/08 wyrok z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 842/11) oraz czterokrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 793/07, wyrok z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 353/09, wyrok z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 456/10 oraz wyrok z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 673/13). Najdalej idące wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania zostały zawarte w orzeczenia opisanych poniżej.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 526/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał "Sąd I instancji nie dostrzegł, iż oceniając legalność decyzji w świetle zarzutu naruszenia art. 6 ustawy z 29 czerwca 1963 r. przez nieuwzględnienie w wykazie osób uprawnionych matki skarżącego organ administracji nie odniósł się do przedstawionych przez M. R. dowodów stwierdzających prawo do korzystania przez A. R. ze wspólnot: leśnej, łąkowej i wodnej (zaświadczenie Sądu Rejonowego w B. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 24 listopada 2005 r. znak Dz. Odp. nr [...] oraz zaświadczenie Zarządu Miejskiego w B. z dnia 22 października 1938 r.). Przeprowadzenie tego dowodu nie wykraczało w żadnym razie poza granice postępowania dowodowego dopuszczalnego w postępowaniu nadzorczym", ponadto wskazał, że "organ (...) ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa, a nie tylko te, które wskazano we wniosku strony. Skoro Kolegium uznało M. R. za stronę legitymowaną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 30 lipca stycznia 1970 r. i prowadziło na jego wniosek postępowanie nadzorcze, to tej legitymacji nie mogło ograniczyć tylko do jednego ze zgłoszonych przez wnioskodawcę zarzutów".

Wydany w konsekwencji powyższego orzeczenia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 353/09 uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2007 r. zawarł w uzasadnieniu następujące wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie "(...) dokonując oceny zaistnienia wskazanych przesłanek stwierdzenia nieważności Kolegium rozważy sprawę zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Prowadząc postępowanie organ będzie miał na uwadze, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium odniesie się w szczególności do przedstawionych przez M. R. dowodów stwierdzających prawo do korzystania przez A. R. ze wspólnot: leśnej, łąkowej i wodnej, to jest: zaświadczenia Sądu Rejonowego w B. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 24 listopada 2005 r. oraz zaświadczenia Zarządu Miejskiego w B. z dnia 22 października 1938 r.

Ponadto organ oceni zasadność zarzutów skarżącego, który wskazywał na naruszenie art. 6 ustawy w zw. z art. 30 kpa w zw. z art. 8 kc, przez objęcie wykazem osób nieżyjących, a także naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy, przez ustalenie udziałów w sposób powodujący niewykonalność decyzji".

Zasadniczą kwestią jest więc to, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2014 r. została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w zacytowanych wyżej wyrokach. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 powyższej ustawy, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090).

Wspólnoty gruntowe charakteryzują się swoistym statusem prawnym, opartym na uregulowaniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Z definicji wspólnoty zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy wynika, iż wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne o określonych przymiotach. Uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej polega na korzystaniu z nieruchomości stanowiącej przedmiot wspólnoty zgodnie z jej przeznaczeniem, np. przez wypasanie bydła, pobieranie pożytków naturalnych z lasu lub stawu, udział w dochodach przez podział pożytków z użytków rolnych leśnych, czyli przez udział w zagospodarowaniu wspólnoty gruntowej. Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed dniem 5 lipca 1963 r.) faktycznie korzystały z tej wspólnoty art. 6 ust. 1 ustawy.

Na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 1963 r. została wydana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 15 września 1969 r. ustalająca, że nieruchomość o pow. 97,9256 ha stanowi wspólnotę gruntową. W związku z wydaniem powyższej decyzji, w dniu 26 stycznia 1970 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydało decyzję w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta B.. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. stanowił załącznik do powyższej decyzji.

Co do charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, podkreślono, że zaliczenie określonych nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. O zaliczeniu tym decydowało spełnienie przesłanek określonych w art. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzja wydana na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest zatem orzeczeniem deklaratoryjnym - stwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy i ten walor zachowuje do czasu zmiany wspomnianego stanu wskutek zaistniałego później zdarzenia (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 619/99).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwo rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy, faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Szczególnie spełnienie drugiej z wymienionych przesłanek ustawowych, czyli ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość była faktycznie użytkowana przez A. R. spadkodawcę M. R. ma w sprawie istotne znaczenie, ponadto czy A. R. zgłosiła wolę przystąpienia do wspólnoty.

Utrzymując w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2007 r., organ ten orzekając w dniu 24 listopada 2014 r. zaaprobował wywód dotyczący zaświadczenia Sądu Rejonowego, Wydział Ksiąg Wieczystych w B. z dnia 24 listopada 2006 r. potwierdzający, że A. R. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz w 1938 r. przysługiwał jej udział do wspólnot, leśnych i łączowych otrzymanych od Skarbu Państwa z tytułu likwidacji służebności pastwiskowych. Z powyższego zaświadczenia nie wynika jednakże, że przedmiotowa nieruchomość była faktycznie użytkowana przez A. R.. Taki wniosek nie wynika również z zaświadczenia Zarządu Miejskiego w B. z dnia 22 października 1938 r.

Jedynym dowodem mającym potwierdzać, że rodzice M. R. korzystali ze wspólnoty gruntowej w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy, jest oświadczenie M. R., nie poparte żadnym innym dowodem. W takiej sytuacji przyjąć należy, że nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zostały spełnione łącznie trzy przesłanki i zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Należy podkreślić, iż jedynie oczywistość naruszenia prawa mogłaby skutkować zastosowaniem normy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zważając na powyższe kwestie, w ocenie Sądu stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia bowiem do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Trudno bowiem wywieść, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Stanowisko tożsame wyraził NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Jak już wskazano, kontrola decyzji podjętych w trybie nieważnościowym polega na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem.

Nie jest rażącym naruszeniem prawa wskazanie w liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, jako kategoria osób fizycznych np. jak w pozycji 3 spadkobiercy F. M.. Niewykluczone, że w dacie ustalania listy F. M. nie żył i nie zostało jeszcze przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po nim. Z tak określonego zapisu na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie wynika, że w konsekwencji udział po F. M. mogą nabyć jego spadkobiercy, z uwzględnieniem szczególnych obowiązujących wówczas zasad dziedziczenia gospodarstw rolnych. Odnosząc się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności na liście osób uprawnionych to możliwe jest by współwłaścicielem nieruchomości były dwie osoby, przy czym jedna zmarła, a w miejsce drugiej wchodzą jej spadkobiercy. Należy podkreślić, iż jedynie oczywistość naruszenia prawa mogłaby skutkować zastosowaniem normy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd orzekający nie stwierdza również, aby w sprawie doszło do wystąpienia przesłanki wskazanej przez M. R. tj. art. 156 § 1 pkt 5 kpa tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Świadczy o tym dalszy, niczym nie zakłócony, obrót prawny co do części nieruchomości, (np. umowa przeniesienia własności nieruchomości z dnia 15 stycznia 1997 r., Rep. A 181/97 – działka o powierzchni 7,9259 ha, decyzja z dnia 5 czerwca 1978 r. Naczelnika Miasta B. o wywłaszczeniu nieruchomości Wspólnoty Gruntowej o pow. 52311 m˛). Organy zatem nie napotkały żadnych trwałych przeszkód, aby dokonać prawnych procedur, aby Skarb Państwa stał się właścicielem opisanej powyżej przejętej nieruchomości i zrealizował cele ze względu na które nastąpiło wywłaszczenie (dowód – odpisy decyzji teczka 4 akt administracyjnych).

Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Zatem decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Funkcjonowanie wspólnoty gruntowej przez ponad 40 lat potwierdza, że jej uczestnicy nie są trwale pozbawieni możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw, ani pozbawieni możliwości wykonywania obowiązków.

Okoliczność "pominięcia" E. C. w decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej z uwagi na błędne przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 26 stycznia 1970 r. w tym także niezawiadomienie jego spadkobierców nie mieściło się w katalogu przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a co najwyżej mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IISA/Bk 335/13).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ppsa, orzekł, jak w sentencji wyroku.