Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2324/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi R. K., A. N. i G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak[...] [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K., A. N. i G. W. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], [...], odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania na wniosek R. W., G. W. – W. oraz A. N., reprezentowanych przez adwokata M. S., decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P.S.A., pozwolenia na budowę linii napowietrznej 220 kV M., do stacji elektroenergetycznej 400/220/110 kV O., na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...].

Przyczyną podjęcia powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że w analizowanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Wnioskodawczynie – R. W., G. W.-W., A. N. wniosły o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], ze względu na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3096/14, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości. W przekonaniu wnioskodawczyń powyższa okoliczność (tj. wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości) wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w analizowanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia wskazana przez wnioskodawczynie, tj. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.- według stanu na dzień 18 grudnia 2013 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie zostało złożone.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] wprawdzie wskazano, że z oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] wynika, iż inwestor ww. prawo wywodzi z decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r" Nr [...], znak: [...], udzielającej na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami P. S.A zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...], to jednak (co zostało podkreślone również w ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]) prawidłowość ww. decyzji Starosty [...] oraz Wojewody [...] pozostaje bez wpływu na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 października 2013 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P.S.A., pozwolenia na budowę linii napowietrznej 220 kV M., do stacji elektroenergetycznej 400/220/110 kV O., na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina [...].

Zdaniem organu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogłaby być wydana bez ww. oświadczenia. Tego rodzaju związek przyczynowy nie zachodzi pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości.

Podsumowując, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z uznaniem okoliczności podnoszonej przez wnioskodawczynie za nie stanowiącą przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należało odmówić uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...].

Skarżący R. K., A. N. i G. W.-W. zarzucili w skardze :

rażące naruszenie prawa tj. art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa Budowlanego poprzez uznanie, iż dla uzyskania pozwolenia na budowę wystarczającym jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez wskazania podstawy tego prawa, podczas gdy ww. oświadczenie musi wynikać z konkretnego prawa, decyzji etc., a zatem, zdaniem Skarżących, pozwolenie na budowę nie może być wydane w przypadku, gdy ww. oświadczenie nie ma pokrycia w faktycznie istniejącym prawie.

rażące naruszenie prawa tj. art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie wystąpiła przesłanka wskazana w tym artykule, ponieważ zdaniem GINB podstawą wydania Decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...]. o pozwoleniu na budowę oraz utrzymującej ją w mocy Decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] było wyłącznie oświadczenie inwestora P. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone na podstawie art. 32 ust. 4 pkt. 2 Ustawy Prawo Budowlane w sytuacji gdy podstawą wydania decyzji Wojewody z dnia [...] października 2013 r. o pozwoleniu na budowę oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. była decyzja Starosty [...] nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2013 r. zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, która to decyzja została następnie utrzymana przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r.nr [...], zaś obie te decyzje następnie zostały uchylone przez NSA wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 3096/14.

Zdaniem Skarżących stanowisko GINB stoi w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], której uchylenia domagają się Skarżące, na podstawie której GINB utrzymał w mocy Decyzję [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla P.. GINB powołuje się na uchyloną Decyzję Starosty [...] w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości i wprost wskazuje, iż w oświadczeniu z dnia 7 sierpnia 2013 r. o prawie do dysponowania nieruchomością inwestor wskazał, iż prawo to wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak: [...] udzielającej na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami P. SA zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Zdaniem Skarżących pomiędzy decyzją Starosty [...] dotyczącą czasowego zajęcia nieruchomości oraz utrzymującą ją decyzją Wojewody a decyzją Wojewody udzielającą pozwolenia na budowę oraz utrzymującą ją decyzją GINB zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, że Wojewoda [...] nie udzieliłby pozwolenia na budowę bez decyzji Starosty i utrzymującej decyzji Wojewody, zaś GINB nie utrzymałby w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyby nie właśnie ww. decyzje Starosty i Wojewody, które następnie uchyliło NSA.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 j.t.) dalej ppsa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P.S.A., pozwolenia na budowę wskazał, że nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ponieważ inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.- według stanu na dzień 18 grudnia 2013 r.), pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył takie oświadczenie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie wyjaśnił, że inwestor prawo do dysponowania wywodzi z decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r" Nr [...], udzielającej na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami P. S.A zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości gruntowej to jednak prawidłowość ww. decyzji Starosty [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] pozostaje bez wpływu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. S.A., pozwolenia na budowę linii napowietrznej 220 kV M., do stacji elektroenergetycznej 400/220/110 kV O., na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina [...] bowiem pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogłaby być wydana bez ww. oświadczenia. Tego rodzaju związek przyczynowy nie zachodzi pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że w dniu wydania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r" Nr [...], udzielającej na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami P. S.A zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości gruntowej jak również fakt wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego mocą wyroku NSA wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 3096/14.

Uchylenie decyzji stanowiących podstawę do złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, zdaniem Sądu, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) i tym samym skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego . Naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., nie może być bowiem rozumiane wąsko, w ten sposób, że poprzez naruszenie prawa rozumie się jedynie takie sytuacje, w których organowi administracji można postawić zarzut naruszenia prawa w chwili wydania decyzji. Taki sposób interpretacji przepisu naruszałby zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Za naruszające prawo w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uznać należy zatem także takie wady decyzji administracyjnej, które są wynikiem zmiany lub uchylenia innej decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które decyzja została wydana ( patrz wyrok NSA z 30.03.2017 II GSK 1953/15)..

Oczywiście, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji, oraz trafności zastosowanych przepisów do istniejącego w dacie podjęcia aktu stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2203/12) nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także inne zdarzenia prawne. Zdaniem składu orzekającego, wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu jest między innymi sytuacja, gdy wyrokiem Sądu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą inwestor złożył stosowne oświadczenie a organ administracji publicznej wydał decyzję administracyjną.

Należy również podkreślić, że w doktrynie wskazuje się, że zmiany stanu faktycznego sprawy, powstałe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić co do zasady podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przepis ten daje możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie decyzją o pozwoleniu na budowę nie zostałaby wydana gdyby inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz.U. 2003.120.1127) w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę wynikało ,że inwestor wskazując swoje prawo do dysponowania nieruchomością wskazuje jednocześnie z jakiego tytułu to prawo wynika.

Nadmienić należy, że zawarty w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zwrot "w oparciu" wskazuje, że musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji, od nich zależnej (pochodnej). Taka sekwencja prawna działań organu administracji, wprawdzie za pośrednictwem wymienionego wyżej oświadczenia inwestora, miała jednak miejsce. Doszło bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji bez istnienia której inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę.

Zatem wydanie aktu administracyjnego, którego de facto podstawę stanowi decyzja a nie samo oświadczenie, w odniesieniu do której stwierdzono niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem prawa, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania należy, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zinterpretował przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Wskazane wyżej naruszenie prawa przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji mając na uwadze przedstawione wyżej wywody podejmie stosowne rozstrzygnięcie.