Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 170/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Spółki [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 183/13 w sprawie ze skargi Z. P. i L. P. na bezczynność Karpackiej Spółki [...] Spółki z o.o. w T. poprzednika prawnego [...] Spółka z o.o. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiej [...] Sp. z o.o. w Warszawie na rzecz Z. P. i L. P. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 183/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Z. P. i L. P. na bezczynność Karpackiej [...] Sp. z o.o. w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył w pozostałym zakresie postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skarżący zarzucili przedmiotowej spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 7 stycznia 2013 r.,

w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej jako "u.d.i.p." - przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. Przedmiotem wniosku Z. P. i L. P., z którym wystąpili w dniu 12 grudnia 2012 r. do Karpackiej [...] Sp. z o.o. w T., zatytułowanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu wraz z wezwaniem do zapłaty", było m.in. udostępnienie, w przypadku ich posiadania, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii do przesyłu gazu. W odpowiedzi skarżący otrzymali od powyższej Spółki pismo z dnia 28 stycznia 2013 r., w którym odniosła się ona jedynie do stanu faktycznego, będącego przedmiotem wezwania do podjęcia negocjacji z dnia 12 grudnia 2012 r., zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej pozostawiła bez rozpoznania.

Skarżący uzasadnili swoje stanowisko wskazując, że obowiązek stosowania przez skarżoną Spółkę, zajmującą się dystrybucją gazu, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika wprost z brzmienia art. 4 ust.1 pkt 5 tej ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podnieśli, iż użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe i miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego.

Sformułowanie to oznaczało, zdaniem skarżących, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań.

W dalszej części skarżący odnieśli się do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.) wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. w W. (będąca następcą prawnym Karpackiej [...] Sp. z o.o. w T.) wniosła o jej oddalenie, a w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do oddalenia skargi, a skarżący nie dopełnili obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 P.p.s.a., o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym - w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do oddalenia lub odrzucenia skargi, a prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe z uwagi na spełnienie żądania skarżących.

[...] sp. z o.o. w W. wyjaśniła także, że w odpowiedzi udzielonej skarżącym pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. Karpacka [...] Sp. z o.o. w T. uznała roszczenia zgłoszone w ich wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. za nieuzasadnione i jednocześnie podała posiadane informacje o dacie budowy gazociągu i jego inwestorze - Społecznym [...].

Następnie [...] Sp. z o.o. wskazała, że w dniu 21 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżących został poinformowany o posiadaniu przez Spółkę dokumentacji powykonawczej z dnia 14 kwietnia 1978 r. z adnotacją o stwierdzeniu zgodności dokumentacji powykonawczej z wykonaniem i uzgodnieniu bez zastrzeżeń przez przedstawiciela Urzędu Gminy M., a także o braku wnioskowanych pozwoleń na budowę.

W dalszej części odpowiedzi na skargę, [...] Sp. z o.o. podała, że funkcjonujące w obrocie regulacje prawne nasuwają co najmniej wątpliwość co do obciążenia spółek prawa handlowego, wykonujących własne zadania statutowe i dysponujących majątkiem odrębnym od majątku Skarbu Państwa, obowiązkami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według Spółki, stosowana bezpośrednio w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji norma art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej przewiduje prawo uzyskania informacji o działalności nie będących organami władzy publicznej lub osobami pełniącymi funkcje publiczne osób i jednostek organizacyjnych "w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Jednakże formułowany w niektórych źródłach pogląd, że działalność przedsiębiorstw energetycznych stanowi swego rodzaju emanację Państwa, a one same są jedynie wykonawcami zadań pierwotnie przypisanych Państwu, a powierzonych im do realizacji w domenie prawa prywatnego, nie może być jednak przyjęty bez zastrzeżeń, zwłaszcza w przypadku operatorów systemów dystrybucyjnych.

Dalej Spółka podniosła, że działalność przedsiębiorstw energetycznych, polegająca m.in. na rozbudowie sieci podporządkowana jest zasadom rachunku ekonomicznego, gdzie obowiązek zaspokojenia indywidualnych potrzeb - inaczej, niż w przypadku domeny publicznej - jest uzależniony od kryterium opłacalności ekonomicznej (np. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne). Działalność przedsiębiorstw energetycznych nie jest ponadto finansowana ze środków publicznych, a przedsiębiorstwa energetyczne, realizując swoje cele statutowe, mogą niejednokrotnie pozostawać z władzami publicznymi w sporze co do sposobu realizacji inwestycji, obciążeń publicznych i cywilnych, czy też warunków świadczenia usług (sprawy taryfowe). Z tego względu trudno aktualnie widzieć

w przedsiębiorstwach energetycznych wykonawców zadań, które jako pierwotnie przypisane do sfery władzy publicznej jedynie w drodze swego rodzaju delegowania kompetencji, byłyby przez te przedsiębiorstwa realizowane jako zadania władzy publicznej.

W końcowej części odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o., zarzuciła, że skarga była przedwczesna z uwagi na formułowaną także w odniesieniu do procedury dostępu do informacji publicznej zasadę poprzedzenia etapu sądowego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność było dopuszczalne w omawianym przypadku dopiero po wezwaniu Karpackiej [...] lub [...] Sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, że skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że jak wynika z załączonego do akt sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr 0000374001 następcą prawnym Karpackiej [...] Sp. z o.o. w T. jest [...] Sp. z o.o. w W.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę jakoby wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielnie informacji publicznej wymagało wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uznać należy za błędny. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a.

Według Sądu I instancji kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, jak również, czy skarżona Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych. Sąd przypomniał w tym miejscu, że przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych była już kwestia statusu prawnego m.in. przedsiębiorstw energetycznych czy też operatorów telekomunikacyjnych w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwa takie są podmiotami obowiązanymi do udzielania informacji publicznej. Przeważająca część orzecznictwa wypowiedziała się za potraktowaniem wskazanych podmiotów, jako zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej było także [...]Sp. z o.o. w Warszawie.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż działalność [...] Sp. z o.o. obejmuje m.in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego i ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót i dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń. W związku z powyższym przedsiębiorstwo to należało zaliczyć do przedsiębiorstw użyteczności publicznej, wykonujących zadania publiczne

w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegających regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji nie miał również wątpliwości, że żądana przez skarżących informacja miała charakter informacji publicznej.

Za utrwalony w orzecznictwie Sąd uznał pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt l OSK 638/11).

Niewątpliwie decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury gazowej są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te, i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

Sąd I instancji ustalił, że Spółka rozpoznała wniosek skarżących, bowiem poinformowała ich w piśmie datowanym na 21 czerwca 2013 r., iż nie jest

w posiadaniu dokumentacji związanej z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast przy piśmie datowanym na 13 sierpnia 2013 r. skarżącym przekazano kartę inwentarzową środka trwałego i dokumentację powykonawczą w postaci mapy z adnotacjami dla urządzeń zlokalizowanych na działce nr 341/2. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Spółki, pomimo przekroczenia 14 dniowego terminu do udzielenia informacji publicznej określonego w ustawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Równocześnie w pkt II wyroku Sąd I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie tj. w zakresie zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 12 grudnia 2012 r. w zakreślonym przez Sąd terminie. Rozstrzygnięcie powyższe wynikało z faktu, iż Spółka w powołanym piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r. poinformowała skarżących, iż nie jest w posiadaniu decyzji

o pozwoleniu na budowę, natomiast przy kolejnym piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 r. przekazała skarżącym całość odnalezionej dokumentacji.

Od wyroku Sądu I instancji wniesiona została skarga kasacyjna przez Polską [...] Sp. z o.o. w W. (dawna [...] Sp. z o.o. w W.).

Pełnomocnik Polskiej [...] Sp. z o.o. zaskarżył wskazany wyżej wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. i jej oddalenie, a w przypadku uznania przez Sąd braku podstaw do wydania orzeczenia w trybie art. 188 ustawy P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie od Skarżących kosztów uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na następujących zarzutach:

naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., polegającą na rozszerzeniu zakresu podmiotowego obowiązku udostępnienia informacji o swojej działalności na podmioty, które w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji nie podlegają temu obowiązkowi, tj. o podmioty, które prowadząc działalność o charakterze powszechnym i użytecznym dla ogółu nie wykonują jednak zadań o charakterze zadań władzy publicznej,

naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji w procesie wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i naruszenie tym samym zasady nadrzędności Konstytucji i bezpośredniego jej stosowania w procesie wykładni ustawy (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji) z uwagi na określenie kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej przy pomocy kryterium przedmiotowego - realizacji zadań powszechnych użytecznych dla ogółu, w miejsce przewidzianego w art. 61 ust. 1 Konstytucji kryterium podmiotowo - przedmiotowego, tj. realizacji zadań przypisanych władzy publicznej i skutkiem tego

naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako podstawy uznania obowiązku Spółki do udostępnienia informacji publicznej w okolicznościach faktycznych i prawnych, które wykluczały stosowanie tego przepisu wobec niej z uwagi na brak statusu podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji, który to przepis jest źródłem prawidłowej wykładni zakresu podmiotowego obowiązku udostępniania informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł między innymi, że zachodzi kolizja pomiędzy art. 4 ust 1 u.d.i.p. a art. 61 ust. Konstytucji i za błędną uznał taką wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy, która rozszerzałaby krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o swojej działalności poza zakres podmiotowy wskazany w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Powołał się w tym miejscu na uchwałę NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. (I OPS 1/05), która jego zdaniem wskazuje, że uznanie obowiązku udostępnienia informacji o swojej działalności jako informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie, czy dany podmiot wykonuje zadania publiczne, tj. czy w ujęciu konstytucyjnym wykonuje zadania władzy publicznej.

Dalej autor skargi kasacyjnej powtórzył stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż funkcjonujące w obrocie regulacje prawne, w tym art. 61 ust. 1 Konstytucji, nasuwają co najmniej wątpliwość co do obciążenia operatorów systemów dystrybucyjnych jako spółek prawa handlowego, wykonujących własne zadania statutowe i dysponujących majątkiem odrębnym od majątku Skarbu Państwa, obowiązkami wynikającym

z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących Z. P. i L. P., wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi, podniósł iż na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej bezspornym jest istnienie obowiązku stosowania przez skarżoną Spółkę prawa handlowego powyższej ustawy, ponieważ zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Dalej pełnomocnik skarżących podkreślił, że zarzuty podnoszone przez uczestnika są analogiczne do zarzutów podnoszonych w odpowiedzi na skargę i de facto zostały już poddane merytorycznej ocenie Sądu, której efektem jest zaskarżone orzeczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają w kierunku zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż Karpacka [...] Sp. z o.o. i jej następcy prawni są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, takie stanowisko jest następstwem błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i niezastosowania art. 61 ust. 1 Konstytucji. Skarżący kasacyjnie podnosi przy tym, że wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. dokonana przez Sąd I instancji w sposób nieuprawniony rozszerzyła zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej na podmioty, które w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji nie podlegają temu obowiązkowi, tj. na podmioty, które prowadząc działalność o charakterze powszechnym i użytecznym dla ogółu nie wykonują jednak zadań o charakterze zadań władzy publicznej. Skarżący kasacyjnie próbuje zatem wykazać sprzeczność dokonanej przez Sąd wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji.

Tak postawione zarzuty należy uznać za niezasadne.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wskazać należy, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 642/12, a także wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 816/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach (CBOIS) pod adresem internetowym: https://cbois.nsa.gov.pl).

Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych traktowane są przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się poszukiwaniem i eksploatacją złóż gazu ziemnego i ropy naftowej oraz importem, magazynowaniem, obrotem i dystrybucją paliw gazowych i płynnych (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3036/13 oraz wyrok NSA z dnia 16 września 2014 r., sygn.. akt I OSK 398/14 publ. w CBOIS).

Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika bowiem, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw".

Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

Karpacka [...] Sp. z o.o. i jej następcy prawni są takimi przedsiębiorcami energetycznymi. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

"Zadanie publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. cechuje bowiem powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Sąd I instancji dokonał zatem trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie - Prawo energetyczne. Nie tylko obowiązki wymienione w art. 9c ust. 1 Prawa energetycznego, ale także inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie paliwa gazowego dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego.

Należy także podkreślić, co słusznie podniósł również Sąd instancji, że działalność Karpackiej [...] Sp. z o.o. i jej następców prawnych obejmuje m.in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego i ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót i dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka, będąca przedsiębiorcą energetycznym, wykonuje zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do treści art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP należy zwrócić uwagę, że w przypadku "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", powołanych w tym przepisie, wykonywanie "zadania władzy publicznej" powinno polegać na osiąganiu dobra wspólnego (bez względu na poziom działalności, np. rządowy, samorządowy, lokalny), a także musi istnieć wyraźna podstawa dla obligatoryjnego lub dobrowolnego włączenia (w sensie funkcjonalnym) podmiotów "niepublicznych" do grona organów władzy publicznej wykonujących te zadania. Wykonywanie zadań władzy publicznej przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63).

Wykładnia art. 4 us.1 pkt 5 u.d.i.p. dokonana przez Sąd I instancji nie doprowadziła zatem do rozszerzenia zakresu podmiotowego obowiązku udostępnienia informacji na podmioty, które w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji nie podlegają temu obowiązkowi. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca Spółka wykonuje zadania władzy publicznej w ujęciu konstytucyjnym. W tej sytuacji zarzuty błędnej, sprzecznej z art. 61 ust. 1 Konstytucji, wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz niezastosowania art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w procesie wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a także naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.