Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2411/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej też "Minister" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej "Skarżącej") od decyzji Wojewody [...] (dalej też "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 1974 r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w kwocie 7.945 zł dla M. P. (dalej "poprzedniczki Skarżącej") z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ½ udziału w nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej nr [...] oraz nr [...] na mapie planu podziału z dnia [...] grudnia 1973 r. – utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. Naczelnik Powiatu w [...] (dalej "Naczelnik Powiatu") przejął na własność Państwa tereny budowlane we wsi [...], oznaczone na mapie wykonanej przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...], zewidencjonowane pod nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w tym m.in. nieruchomość stanowiącej współwłasność T. P. oraz M. P. (obie w/w wyżej osoby były poprzedniczkami prawnymi obecnej Skarżącej), o powierzchni 4950 m2, oznaczonej nr [...] oraz nr [...] (dalej "nieruchomość").

2. Decyzją z dnia [...] listopada 1974 r. znak [...] (dalej "decyzją odszkodowawczą") Naczelnik Powiatu w [...] ustalił odszkodowanie w kwocie 7.945 zł dla jednej z poprzedniczek Skarżącej, tj. M. P., z tytułu przejęcia ½ udziału w przedmiotowej nieruchomości.

Zaznaczyć należy, że analogiczne odszkodowanie dla drugiej z poprzedniczek Skarżącej, tj. dla T. P., zostało ustalone odrębną decyzją odszkodowawczą, wydaną przez Naczelnika Powiatu również w dniu [...] listopada 1974 r., opatrzoną znakiem [...]. Należy wskazać, że w/w decyzja odszkodowawcza, odnosząca się do T. P., nie jest przedmiotem sprawy niniejszej a przedmiotem odpowiednio równolegle prowadzonych postępowań administracyjnych i sądowych, w których wydano: 1) decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], 2) wyroki tut. Sądu z dnia z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1235/15 oraz z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2410/18, 3) wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1372/16).

W świetle powyższego używany w niniejszym wywodzie termin "poprzedniczka Skarżącej" odnosi się wyłącznie do M. P..

3. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji odszkodowawczej, wskazując na rażące naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 3, art. 17 ust. 2 oraz art. 18 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961 r. Nr 18, poz. 94 - dalej "ustawa z dnia 12 marca 1958 r.") poprzez niepoinformowanie właścicieli nieruchomości o wszczęciu procesu wywłaszczeniowego i tym samym niezapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu a także ze względu na brak przeprowadzenia rozprawy oraz niewysłuchania na niej biegłych. Skarżąca podniosła również, że odszkodowanie nie zostało wypłacone.

4. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Naczelnika Powiatu.

5. Skarżąca wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody.

6. Zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą Minister, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz.267 - dalej: "k.p.a."), celem bowiem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Podniósł, że w niniejszej sprawie Zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 1973r. w sprawie przejęcia na własność Państwa gruntów na obszarze wsi [...] (ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1974r. Nr [...], poz. [...]), zostało wydane na podstawie art. 99 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz.U.Nr 47, poz. 277) oraz art. 8 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216- dalej "ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi") i na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz.U.Nr 3, poz. 16).

Organ wskazał, na regulacje art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 w/w ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz zwrócił uwagę, że przejmowanie terenów w trybie tej ustawy miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczenia nieruchomości przewidzianej w ustawie z dnia 12 marca 1958r. Podniósł, że podobnie uproszczony charakter miało również przyznanie odszkodowania wynikające z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. A zatem, zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącej ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęte nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego.

Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, odszkodowanie za przejęte grunty było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Zasady dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania we wskazanej ustawie zostały zawarte w rozdziale drugim zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast postepowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3 i zawierały m.in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Tym samym zdaniem organu w sprawie nie należało stosować wszystkich przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. a jedynie przepisy rozdziału 2 traktujące o zasadach ustalania odszkodowania.

Organ wyjaśnił również, że na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Odszkodowanie mogło być wyższe w przypadku wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania. Wysokość stawki odszkodowania m.in. za grunty wymienione w art. 8 ust. 1, 2 w/w ustawy, położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodziło o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtowały się w obrocie między rolnikami (art. 8 ust. 9).

Z powyższego wynika, zdaniem organu, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalonej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez państwo nieruchomości. Stawka odszkodowania za grunty rolne w strefie ekonomicznej wiejskiej klasy IVb została ustalona na kwotę 50.000zł/1ha, a za klasę V na kwotę 30.000zł/1ha, Zarządzeniem Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 1973r. nr [...]

Organ podniósł także, że w niniejszej sprawie jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych przejęciu podlegały działki o nr: [...] o pow. 40 m2 składająca się z roli klasy IVb – 20 m2 oraz roli klasy V – 20 m2, oraz o nr [...] o pow. 4910 m2 składającej się z roli klasy IVb-500 m2 oraz roli klasy V – 4410 m2. A zatem przyjmując stawkę 5 zł/m2 grunt klasy IVb oraz 3 zł grunt klasy V to odszkodowanie za całość nieruchomości (działki nr [...] i [...]) wynosiła 15.890zł. Tym samym za udział wynoszący ½ części we współwłasności kwota odszkodowania winna wynosić 7.945 i w takiej też wysokości została ona przyznana w zaskarżonej decyzji Naczelnika Powiatu [...] dnia [...] listopada 1974r. Z tego też względu zdaniem Ministra nie można uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Organ nie stwierdził również aby wskazana decyzja z dnia [...] listopada 1974r. była wydana przy ziszczeniu się innych przesłanek zawartych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

III. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na w/w decyzję Ministra, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz o zasadzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, polegające na przyjęciu, że art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesiony zarzut uzasadniając go i podkreślając, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał zawężającej interpretacji art. 9 ust.1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, podając że nakazuje on jedynie stosowanie przepisów rozdziału 2 ustawy z 12 marca 1958r. do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, a nie przepisów całej ustawy, jak wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu i z czym skarżąca nie może się zgodzić. Podkreślono, że zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale 2 ustawy z 12 marca 1958 r., albowiem rozdział 2 zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale 3 zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia. Skarżąca podkreśliła, że przyjmując interpretację organu należałoby uznać, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 1958 r. w ogóle nie miały zastosowania, gdyż rozdział 2 w/w ustawy zawiera zasady obliczania wysokości odszkodowania, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie było zarządzenie nr [...] z [...] grudnia 1973 r. Naczelnika Powiatu w [...], wskazujące wysokość stawek odszkodowania. Skarżąca zgodziła się przy tym z organem, że przejmowanie terenów w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury wywłaszczania nieruchomości przewidzianej w ustawie z 1958 . o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie można natomiast zgodzić się z tym, że podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania i wynikało ono jedynie z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel, gdyż ustawa 1961 r. nie wprowadzała, jak też nie dopuszczała wprowadzenia uproszczonej procedury przyznawania odszkodowania, wyraźnie wskazując, że do ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. w całości, ze zmianami, które może wprowadzić prezydium powiatowej rady narodowej (w zakresie wysokości stawki odszkodowania za grunt. Tak więc, zdaniem skarżącej, jedyną modyfikacją jaką wprowadziła ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi co do zasad ustalenia odszkodowania jest możliwość oficjalnego ustalenia wysokość stawki za grunt.

Skarżąca podkreśliła, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, dlaczego w jego ocenie ustalenie odszkodowania za przejęte w niniejszej sprawie nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy, jak też sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej, takie uproszczone podejście, które według organu pozwalało jedynie na proste przemnożenie powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel spowodowało, że właścicielkom nieruchomości nie ustalono odszkodowania za znajdujące się na działce drzewa. Nie zostały one bowiem poinformowane o toczącym się postępowaniu, nie wiedziały w jaki sposób ustalono odszkodowanie i nie mogły wnosić swoich uwag np. poprzez zwrócenie uwagi organu na znajdujące się na nieruchomości nasadzenia.

IV. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi.

V. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1234/15, wydanym na skutek rozpatrzenia w/w skargi Skarżącej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą Ministra z dnia [...] lutego 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz Skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji podniósł, że art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi stanowił, iż za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Tak wiec wskazany przepis zawiera - w zakresie ustalania odszkodowania - odesłanie do zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej. Cytowany wyżej przepis art. 9 ust.1 nie zawiera żadnego ograniczenia, które wskazywałoby, że tylko przepisy z rozdziału 2 tej ustawy winny być stosowane. Ustawodawca w sposób wyraźny odsyła do całości ustawy. Dlatego Sąd I instancji wskazał, iż rację ma strona skarżąca podnosząc, że przy ustalaniu odszkodowania winny być również stosowane przepisy art. 12, 16 ust.1 i 3, art. 17 ust.2 oraz art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

W ocenie Sądu I instancji skoro w sprawie miały zastosowanie wszystkie przepisy dot. ustalania i wypłaty odszkodowania zawarte w ustawie z 12 marca 1958 r., a nie tylko zawarte w rozdziale 2 tej ustawy, jak utrzymuje organ, to organy winny były przeanalizować wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w kontekście rażącego naruszenia również przepisów tej ustawy, w tym w szczególności wskazanych we wniosku, a nie jedynie lakonicznie wskazywać, iż nie miały one zastosowania w sprawie.

Ze względu na brak analizy wskazywanych przez skarżącą przepisów w zaskarżonych decyzjach pod katem ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa, jak również negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności zawartej w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji uchylił decyzje nadzorcze obu instancji.

VI. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1352/16, wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od w/w wyroku Sądu z 8 stycznia 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") uchylił wyrok Sądu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół kwestii zakresu odesłania zawartego w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, w stosunku do przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi stanowił: "Za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".

Celem ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi była realizacja budownictwa na obszarach wiejskich. Jednym z etapów realizacji tego celu było wyznaczenie gruntów pod inwestycje, przejęcie ich na własność Państwa i podział na działki terenów budowlanych przeznaczonych pod budownictwo. Art. 8 ust. 1 ustawy stanowił, że stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Z kolei według art. 8 ust .3 tej ustawy przejęcie na własność Państwa gruntów następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następowało w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów.

Ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi nie normowała natomiast zagadnień związanych z ustaleniem odszkodowań za grunty przejęte w trybie tej ustawy.

Z kolei ustawa wywłaszczeniowa regulowała kompleksowo zagadnienia związane z wywłaszczeniem nieruchomości na rzecz Państwa (art. 1 i art. 2 ustawy). Ustawa wywłaszczeniowa była regulacją zasadniczą w kwestii wywłaszczenia gruntów na rzecz Państwa względem innych aktów normatywnych odnoszących się do kwestii odjęcia prawa własności na rzecz Państwa, o czym świadczą odesłania zawarte w innych aktach do ustawy wywłaszczeniowej.

Zakres odesłania do ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy i uniwersalnymi regułami techniki prawodawczej, powinien być oceniany z punktu widzenia kompletności regulacji. Innymi słowy ocena zakresu odesłania do ustawy wywłaszczeniowej powinna uwzględniać cel i zakres regulacji obu aktów, tak by normy ustawy odsyłającej zrekonstruowane w wyniku odesłania do innej ustawy, były kompletne. Pod pojęciem "kompletności regulacji" należy rozumieć również zakaz wykładni rozszerzającej w zakresie odesłania. Tego rodzaju zabieg może powodować zrekonstruowanie regulacji "przeładowanej normami", nieadekwatnej z punktu widzenia istoty i przedmiotu unormowania danej materii.

W rozpoznawanej sprawie weryfikacja zakresu odesłania, w kontekście kompletności regulacji dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa, prowadzi do wniosku, że zastosowanie mają przepisy ustawy wywłaszczeniowej normujące zagadnienia materialnoprawne ustalenia odszkodowania. Za takim rozumieniem zakresu odesłania przemawia to, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawiera "własną" regulację w zakresie odjęcia prawa własności pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze. Z kolei przepisy rozdziału trzeciego ustawy wywłaszczeniowej w znaczącym zakresie odnoszą się tylko do tej fazy postępowania wywłaszczeniowego, która ma odrębną regulację ustawy o terenach budowalnych na obszarach wsi. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej normują bowiem: wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 15) zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 16) prawo do zapoznania się z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 17). Kolejna grupa przepisów tego rozdziału ustawy wywłaszczeniowej odnosi się do orzeczenia o wywłaszczeniu i jego skutków, a zatem są to przepisy również zbędne, gdyż ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi ten etap procedury odjęcia prawa własności uregulowała odrębnie. Wskazać też należy, że regulacją zasadniczą w kwestii procedury administracyjnej były przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem szczególna regulacja procesowa względem Kodeksu postępowania administracyjnego powinna być stosowana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny wyraźnie tak stanowi - zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae. W konsekwencji należało uznać, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania nie miały zastosowania przepisy ustawy wywłaszczeniowej w zakresie zawartej w niej procedury, bowiem odjęcie prawa własności następowało na podstawie przepisów ustawy o terenach budowalnych na obszarach wsi, a postepowanie regulowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedstawione konkluzje potwierdza także wykładnia literalna odesłania zawartego w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowalnych na obszarach wsi. Przepis ten odsyłał do "zasad", które zostały unormowane w ustawie wywłaszczeniowej. Pojęcie zasad należy rozumieć jako reguły ustalania i miarkowania odszkodowania. Ponadto użyty w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowalnych na obszarach wsi zwrot "ustala się" należy interpretować jako określenie wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei wyrażenie "wypłaca się" powinno być rozumiane jako czynność techniczna polegająca na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej.

Tak zrekonstruowany zakres odesłania czyni regulację ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi spójną, "nieprzeregulowaną normami".

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie zastosowania przepisów ustawy wywłaszczeniowej należało uznać za uzasadnione.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., to wskazać należy, że stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie było konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, które to naruszenie Sąd nakazał ocenić pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, a w przypadku stwierdzenia, że takowe miało miejsce, dokonanie oceny, czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji oceni zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że Sąd nie przeprowadził oceny legalności decyzji, ograniczając się do stwierdzenia, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy procesowe ustawy wywłaszczeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków:

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja odszkodowawcza z [...] listopada 1974 r., wydana przez Naczelnika Powiatu w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz jednej z poprzedniczek Skarżącej z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa przysługującego tej poprzedniczce udziału w wysokości 1/2 w prawie własności nieruchomości, została dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Powiatu jest art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168).

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1352/16.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że " w rozpoznawanej sprawie weryfikacja zakresu odesłania, w kontekście kompletności regulacji dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa, prowadzi do wniosku, że zastosowanie mają przepisy ustawy wywłaszczeniowej normujące zagadnienia materialnoprawne ustalenia odszkodowania. Za takim rozumieniem zakresu odesłania przemawia to, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawiera "własną" regulację w zakresie odjęcia prawa własności pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze. Z kolei przepisy rozdziału trzeciego ustawy wywłaszczeniowej w znaczącym zakresie odnoszą się tylko do tej fazy postępowania wywłaszczeniowego, która ma odrębną regulację ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej normują bowiem: wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 15) zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 16) prawo do zapoznania się z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 17). Kolejna grupa przepisów tego rozdziału ustawy wywłaszczeniowej odnosi się do orzeczenia o wywłaszczeniu i jego skutków, a zatem są to przepisy również zbędne, gdyż ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi ten etap procedury odjęcia prawa własności uregulowała odrębnie. Wskazać też należy, że regulacją zasadniczą w kwestii procedury administracyjnej były przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem szczególna regulacja procesowa względem Kodeksu postępowania administracyjnego powinna być stosowana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny wyraźnie tak stanowi - zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae. W konsekwencji należało uznać, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania nie miały zastosowania przepisy ustawy wywłaszczeniowej w zakresie zawartej w niej procedury, bowiem odjęcie prawa własności następowało na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, a postępowanie regulowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu (a taki zarzut stawia skarżąca), nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny należy stwierdzić, że nie jest możliwe uznanie, że organ wydający decyzję odszkodowawczą z dnia [...] listopada 1974 r. rażąco naruszył przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ze względu na ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej biegłych (art. 22 ustawy).

Niesłusznie zarzuca Skarżąca, że organ nadzoru naruszył art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieprawidłowo oceniając, iż nie zobowiązywały one organu do przeprowadzenia rozprawy w celu ustalenia odszkodowania, a także przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy i wysłuchanie na niej biegłych wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym.

Należy zauważyć, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy, a także dowodu z opinii biegłych w celu ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości nie wynikał także z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz.168).

Stosownie do treści art. 82 § 1 kpa § 2 organ powinien przeprowadzić rozprawę:

1) jeżeli jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin,

2) gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron,

3) jeżeli wymagają tego przepisy prawne.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek obligujących organ I instancji do przeprowadzenia rozprawy. Wymóg taki nie wynikał z przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. W postępowaniu nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, gdyż uprawnienie do odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa udziału przypadającego w prawie własności nieruchomości przysługiwało wyłącznie dotychczasowej współwłaścicielce. Nie zachodziła także w ocenie sądu potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Ze względu na treść art. 78 § 1 kpa organ I instancji mógłby zwrócić się do biegłego o wydanie opinii wówczas, gdyby w sprawie wymagane były wiadomości specjalne.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie jak słusznie zauważył organ odwoławczy przyznanie należnego odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej miało charakter uproszczony.

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

- ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

- ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

- wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Zachowana kopia decyzji odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1974 r. pozwala stwierdzić, że konieczne elementy decyzji odszkodowawczej zostały w niej wymienione (wskazanie osoby uprawnionej, ustalenie kwoty odszkodowania i określenie terminu wypłaty). Organ I instancji ustalił także, że Zarządzeniem Naczelnika Powiatu w [...] z [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na obszarze powiatu wydanym na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz wytycznych Wojewody [...] stanowiących załącznik do Zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. określono stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty rolne klasy IVb w wysokości 50000 zł/1 ha oraz klasy V w wysokości 30000 zł/1 ha.

Na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Prawidłowe ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości gruntowe nie wymagało zatem wykorzystania wiadomości specjalnych, których potrzeba uzasadniałaby konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W ocenie Sądu ocena organu co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przez organ I instancji w decyzji wydanej w dniu [...] listopada 1974 r. jest zasadna. Ustalone decyzją w tej części odszkodowanie stanowi iloczyn przejętej na własność Skarbu Państwa powierzchni nieruchomości gruntowej odpowiadającej udziałowi w prawie własności i obowiązującej stawki za 1 m2 (wynikającej z w/w Zarządzenia Naczelnika Powiatu).

Potrzebę powołania biegłych mogłaby uzasadniać okoliczność związana ze stanem zagospodarowania nieruchomości tj. istniejących na niej zabudowań, nasadzeń.

Zdaniem Sądu nie jest uprawnione stanowisko Skarżącej, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, gdyż organ I instancji nie uwzględnił wartości drzew znajdujących się na nieruchomości. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje, że takie nasadzenia roślinne istniały na wywłaszczanej nieruchomości, a skarżąca swojego twierdzenia w żaden sposób nie uprawdopodobniła.

Akta postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania nie zachowały się, gdyż podjęte przez organ działania nie skutkowały odnalezieniem materiału dowodowego, który umożliwiłby odtworzenie toku tego postępowania. Jednak istniejący znikomy materiał dowodowy w postaci samej decyzji odszkodowawczej, zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z [...] grudnia 1973 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa gruntów na obszarze wsi [...], zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z [...] grudnia 1973 r. oraz mapa wydzielenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 1974 r. był wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Treść wydanej decyzji odszkodowawczej jest spójna ze wskazaną mapą, która opisuje wywłaszczaną nieruchomość jako grunt orny.

W ocenie sądu nawet ewentualne naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 6, 7, 8 i 9 ówczesnego kodeksu postępowania administracyjnego (których odpowiednikami są obecne art. 7, 8, 10 i 11 kpa) nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, skoro skutkiem ewentualnie wadliwego postępowania było ustalenie odszkodowania w prawidłowej wysokości. Wskazać należy, że nawet w zwykłym postępowaniu naruszenia tych zasad mogłyby skutkować uchyleniem decyzji, gdyby został wykazany niewątpliwy wpływ naruszeń na wynik sprawy. W ocenie sądu materiał dowodowy w postaci szczątkowej, analizowany po 44 latach od jego wytworzenia nie dostarcza podstaw do twierdzenia, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny był niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia, jak też że naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Treść kontrolowanej decyzji z [...] listopada 1974 r. wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że dotychczasowa właścicielka nieruchomości była traktowana przez organ jako strona postępowania, ponieważ to ona została wskazana w decyzji jako osoba której przyznano odszkodowanie i na rzecz której miała nastąpić jego wypłata, a równocześnie jako osoba, której decyzję należy doręczyć z pouczeniem o przysługującym jej prawie do wniesienia odwołania.

Zdaniem sądu ustalone decyzją z [...] listopada 1974 r. odszkodowanie odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom prawa, gdyż zostało ustalone w oparciu o obowiązującą sztywną stawkę za 1 m2 powierzchni przejmowanej. Z kolei ewentualne naruszenie przepisów postępowania (jak sugeruje skarżąca związane z zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, czy możliwością zapoznania się z materiałem dowodowym ) w sytuacji, gdy wycena dotycząca nieruchomości gruntowej dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi przeszkodę do oceny, że skutku decyzji odszkodowawczej w postaci przyznanego odszkodowania, nie można pogodzić z zasadami praworządności.

Organy obu instancji dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko. Jedyną nieprawidłowością w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jest ta, że organ nie odniósł się do zarzutu ustalenia odszkodowania z pominięciem wartości drzew znajdujących się na nieruchomości, jednak ta niedokładność uzasadnienia nie mogła mieć jak wskazano wcześniej wpływu na wynik sprawy.

W świetle powyższych okoliczności wniesioną skargę należy uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.