Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1643/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 61a § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.T., A.K. i L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 839/13 w sprawie ze skargi U.T., A.K., L.W. i M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] lutego 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 839/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., U.T., L.W. i M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] października 2012 r. nr [..] oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [..] października 2012, znak: [..] po rozpoznaniu wniosku A.K., M.T., U.T. i L.W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [..] lipca 1975 r., znak: [..] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [..] położonego w W. przy ul. [..].

Organ wyjaśnił, że stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego ocenianą w tym postępowaniu decyzją (bądź ich następcy prawni) oraz inne podmioty, jeżeli wykażą że ich udział w tym postępowaniu uzasadnia interes prawny. Uwzględniając powyższe stwierdził zaś, że o legitymacji wnioskodawców w niniejszej sprawie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 2398/11 oceniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] października 2011 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek J.B. (będącego spadkobiercą przeddekretowej właścicielki nieruchomości) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] czerwca 2008 r. (zmieniającej częściowo decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 2007 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [..]) stwierdził, że rozpoznając wniosek dekretowy Prezydent m.st. Warszawy za następców prawnych dawnych właścicieli uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntów przedmiotowej nieruchomości nie uznał ich spadkobierców, lecz spadkobierców I.Ś., która po wydaniu orzeczenia administracyjnego z 1952 r. nabyła, w trybie umów cywilnoprawnych zawartych w latach 1955 i 1956, od A.D. i spadkobierców W.D. roszczenia o odszkodowanie przewidziane w art. 7, 8 i 9 dekretu przysługujące w związku z wydaniem ww. orzeczenia. W ocenie Sądu nabyte wówczas roszczenia, nie obejmowały wszelkich roszczeń byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, ale wyłącznie roszczenia o zrekompensowanie przez organy administracji publicznej strat poniesionych przez właściciela nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, co z kolei było konsekwencją wydania negatywnego orzeczenia administracyjnego z 1952 r. Byt tych roszczeń (i ich konkretyzacja) związany był z istnieniem negatywnego orzeczenia administracyjnego wydanego w przedmiocie złożonego przez byłych właścicieli wniosku dekretowego. Z chwilą zatem wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną tego orzeczenia (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego), istnienie tych umów w żaden sposób nie ograniczało praw dawnych właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców) do uzyskania na zasadzie określonej w art. 7 ust. 2 dekretu użytkowania wieczystego gruntu, jak też przywróconego (na skutek restytucji stanu prawnego sprzed wydania ww. orzeczenia) prawa własności do posadowionego na gruncie budynku (art. 5 dekretu). Tych praw umowy te bowiem nie przenosiły. W sytuacji zatem, gdy w następstwie rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez byłych właścicieli hipotecznych, prawo użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości nie zostało ustanowione na rzecz uprawnionych spadkobierców tych właścicieli, ale na rzecz osób trzecich (a taka sytuacja ma miejsce niniejszej sprawie), to spadkobiercy ci, mimo że nie byli adresatami podjętego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, mają niewątpliwie legitymację do uruchomienia postępowania nadzorczego w celu jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tej przyczyny Sąd uznał wówczas, że odmową wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J.B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [..] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło art. 157 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione okolicznościami sprawy jego zastosowanie, a także naruszyło art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 i 5 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony, co miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te zaś były konsekwencją wadliwie ustalonego stanu faktycznego i błędnej oceny materiałów dowodowych, w tym znajdujących się w aktach umów cywilnoprawnych z 1955 i 1956 r. dotyczących przelewu praw, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organ nadzoru w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zasad i obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Uwzględniając powyższą ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w postanowieniu z dnia [..] października 2012 r. stwierdziło, że skoro następcy prawni I.Ś. zostali pozbawieni statusu strony w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku dekretowego, to tym bardziej nie można przyjąć, aby mieli legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [..] położonego w W. przy ul. [..].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..] utrzymało w mocy powyższe postanowienie, stwierdzając, że umowy cywilne zawarte w latach 1955 i 1956 pomiędzy I.Ś. a A.D., J.G. i D.B. były umowami zbycia roszczeń odszkodowawczych i nie mogły wiązać w stosunku do gruntu nieruchomości, co wynika z wiążącej organ oceny zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 2398/11. Organ stwierdził wobec tego, że spadkobiercy I.Ś. nie mają obecnie legitymacji do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

A.K., M.T., U.T. i L.W., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony powinno zostać wszczęte zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., aby stworzyć możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy w ramach postępowania. Sąd podkreślił, że przed organami administracji, sądami powszechnymi, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczą się liczne postępowania między następcami prawnymi I.Ś., tj. A.K., M.T., U.T. i L.W. oraz następcami prawnymi W. i A. małżonków D., a istota tych postępowań dotyczy kwestii którym z nich przysługuje prawo do żądania w trybie dekretowym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [..]. Przedmiotem kontrowersji w tym zakresie jest interpretacja treści i skutków prawnych umów zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A.D. i spadkobiercami W.D. a I.Ś. Ponieważ zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne w toku licznych postępowań w sprawach dotyczących w/w osób całkowicie odmiennie rozstrzygały tę sporną kwestię, raz uznając rację jednej, raz drugiej strony, czego przykładem są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11 uznające uprawnienia spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, uznające uprawnienia spadkobierców I.Ś., w ocenie Sądu zaistniałe rozbieżności pomiędzy stronami postępowania w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowią spór cywilny, który podlega wyłącznej kognicji sądów powszechnych, stosownie do regulacji zawartej w treści art. 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. W ocenie Sądu właściwym zatem było rozważenie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., które stanowią, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł zatem do przekonania, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] lutego 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [..] października 2012 r. zapadło z uchybieniem treści art. 61a § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły U.T., A.K. i L.W. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty od pełnomocnictwa, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: wyroku WSA z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt: I SA/Wa 928/13 i wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 września 2013 r. sygn. akt II C 201/11 oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że zaistniałe rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy (dotyczące treści zawartych w latach 1955-1956 umów przelewu praw i roszczeń do nieruchomości przy ul. [..]) stanowią spór cywilny, który podlega wyłącznej kognicji sądów powszechnych i dotyczą sporu pomiędzy osobami fizycznymi, podczas gdy przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną i to do organów administracji należy dokonanie wykładni zawartych przez strony umów, a w konsekwencji ustalenie stron postępowania administracyjnego i ich interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w części dotyczącej wskazań dla organu co do dalszego postępowania, które to wskazania wiążą organ administracji, poprzez wskazanie organom administracji, że interpretacja umów cywilnych jest sprawą cywilną, a w związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. i przyjmując, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne wystąpić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, bądź ewentualnie wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie i w związku z tym zawiesić postępowanie administracyjne, podczas gdy interpretacja umów cywilnych w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym należy do organów administracji, tym bardziej, że wyroki sądów powszechnych nie mogą stanowić dowodów, które miałyby być wykorzystane w innym postępowaniu, a nadto wyrok sądu powszechnego byłby skuteczny jedynie pomiędzy powodem i pozwanym i nie zwalniałby organów administracji od dokonania samodzielnej wykładni umów; nadto w sprawie wykładni umów przelewu praw wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 736/13, uznając uprawnienia spadkobierców I.Ś., jak też w tożsamej z niniejszą sprawą zapadł wyrok w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 928/13, w którym Sąd dokonał wykładni umów (podzielił stanowisko NSA z wyroku sygn. akt: I OSK 736/13), co z kolei skutkuje sprzecznością pomiędzy rozstrzygnięciami tego samego Sądu w stosunku do tych samych stron postępowania, tego samego organu administracji i tego samego budynku (a jedynie innego lokalu).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenie stron postępowania administracyjnego należy do wyłącznej kompetencji organów administracji rozstrzygających daną sprawę administracyjną, a ponieważ nie zachodzą wątpliwości, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem administracyjnym, to Sąd błędnie przyjął, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia ze sprawą cywilną, która podlega wyłącznej kognicji sądów powszechnych. Tymczasem to na organach administracji, nie zaś na sądzie powszechnym, spoczywa obowiązek właściwej wykładni umowy na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego i sąd powszechny nie może zastępować organów administracji, zamiast nich ustalając strony postępowania. Po wpłynięciu wniosku inicjującego to postępowanie organy administracji winny w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawcy służy przymiot strony tego postępowania, a także w oparciu o art. 28 k.p.a. ustalić pozostałe osoby, które mają interes prawny do występowania w postępowaniu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzono, że z przepisów art. 141 § 4 zd. 2 i art. 153 p.p.s.a. wynika obowiązek zawarcia w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wytycznych dla organu co do dalszego prowadzenia postępowania, którymi to wytycznym organ ponownie rozpoznający sprawę jest związany. Z wyroku wynika, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie musiał wystąpić do Sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego bądź też zobowiązać stronę do wystąpienia o jego rozstrzygnięcie, podczas gdy nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne, a po drugie, że organy administracyjne nie są władne w ramach swoich kompetencji rozstrzygnąć, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku przy ul. [..]. Co więcej, Sąd nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że w razie sporu pomiędzy stronami umowy przelewu praw zachodzi konieczność rozstrzygnięcia powyższego przez sąd powszechny, a w innym przypadku właściwy do oceny skutków prawnych treści umowy byłby organ administracji. Jest to o tyle nieuzasadnione stanowisko, że niezależnie od sporu pomiędzy stronami umowy nadal jej treść jest taka sama i nadal to organy administracji winny ocenić skutki prawne, jakie wywołała ona w sferze uprawnień stron w ewentualnych postępowaniach administracyjnych.

Powództwo o ustalenie (a takie wyłącznie jest możliwe jeżeli dotyczyć miałoby wykładni umowy i oceny skutków prawnych, jakie ona wywołała) nie służy i nie może służyć uzyskaniu dowodów na potrzeby innych postępowań.

Ponadto Sąd pominął fakt wydania w dniu 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 928/13 wyroku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży lokalu nr [..] położonego w W. przy ul. [..]. Wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienia SKO w Warszawie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu na wniosek skarżących, tj. spadkobierców I.Ś. nabywczyni praw i roszczeń umowami z 1955 i 1956 r. W uzasadnieniu przywołanego wyroku WSA dokonał odmiennej oceny prawnej i nie wskazał, by organy administracji nie były władne w ramach swoich kompetencji ocenić skutków prawnych zawartych umów. Nie wskazał również na konieczność wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Wręcz przeciwnie w ww. wyroku WSA dokonał wykładni umów i ustalił ich charakter, a nadto wskazał, że SKO błędnie uznało, że było w sprawie związane na mocy art. 170 p.p.s.a. wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2398/11. Istotne jest także, że - jak wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku - zna wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 736/13, w którym to NSA również nie wskazywał na konieczność zwrócenia się do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lecz dokonał oceny prawnej umów przelewu praw. Nadto, w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 września 2013 r. sygn. akt II C 201/11 oddalającego powództwo E.O. przeciwko M.T., U.T., A.K., L.W. i C.C. o ustalenie, wskazano, że "określenie, czy i jakie prawa przeniesiono spornymi umowami przelewu ma niewątpliwie znaczenie dla stron. Rzecz ta jednak może i musi być rozstrzygnięta w ramach odpowiedniego postępowania administracyjnego, gdzie stanowi przesłankę zarówno określenia kręgu podmiotowego postępowania, jak i merytorycznego rozstrzygnięcia", a w konsekwencji Sąd uznał brak interesu prawnego powódki do wytoczenia powództwa. Wprawdzie w wyroku tym Sąd dokonał oceny umów przelewu praw, dokonując niejako ich wykładni, jednak z wykładnią tą nie sposób się zgodzić. Istotne jest jednak to, że Sąd Okręgowy uznał, iż ocena charakteru umów należy do organów administracji w toczącym się postępowaniu, nie zaś do sądu powszechnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez sąd pierwszej instancji normę prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrowały się na wykazywaniu nieprawidłowości wskazań co dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jako takie były konsekwencją poglądu prezentowanego przez strony skarżące kasacyjnie wyrażonego w uzasadnieniu podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z tego względu w realiach niniejszej sprawy uzasadnione było w pierwszej kolejności odniesienie się właśnie do zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do podniesionych zarzutów, należy zauważyć, że w skardze do Sądu I instancji strony skarżące domagały się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego i wniosek ten został uwzględniony przez Sąd I instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia wykazuje, że strony skarżące kasacyjnie uznają za trafne uchylenie obydwu postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [..] lipca 1975 r., znak: [..] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [..] położonego w Warszawie przy ul. [..], kwestionując wyłącznie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania.

Strony skarżące kasacyjnie kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd ten stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. zarzuciły błędną wykładnię przepisów art. 1 k.c. oraz art. 2 § 1 k.p.c. upatrując naruszenia tych przepisów w przyjęciu, że "zaistniałe rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy (dotyczące treści zawartych w latach 1955-1956 umów przelewu praw i roszczeń do nieruchomości przy ul. [..]) stanowią spór cywilny, który podlega wyłącznej kognicji sądów powszechnych i dotyczą sporu pomiędzy osobami fizycznym, podczas gdy przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną i to do organów administracji należy dokonanie wykładni zawartych przez strony umów, a w konsekwencji ustalenie stron postępowania administracyjnego i ich interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a.".

Zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Według art. 1 kodeksu cywilnego "Kodeks niniejszy reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi". Z kolei art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego stanowi, że "Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy". Stanowisko Sądu I instancji, który nie uchylając się od oceny treści umów zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A.D. i spadkobiercami W.D. a I.Ś., czemu dał wyraz na str. 13-14 uzasadnienia wyroku, i wskazując na rozbieżność ocen tych umów zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne obydwu instancji oraz podkreślając, że spór pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej, tj. stronami stosunku cywilnoprawnego nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej ani przez sąd administracyjny, nie jest stanowiskiem będącym wynikiem błędnej wykładni art. 1 kc i art. 2 § 1 k.p.c., co czyni podniesiony zarzut nieskutecznym. Niezależnie od powyższych uwag, w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zakwestionował administracyjnego charakteru sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [..] lipca 1975 r., znak: [..] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [..] położonego w W. przy ul. [..], ani obowiązku organów dokonania wykładni zawartych przez strony umów, a w konsekwencji również obowiązku ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 k.p.a., na co strony skarżące kasacyjnie wskazują w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni art. 1 kc i art. 2 § 1 k.p.c. Ponadto ani Sąd I instancji, ani organ nie stosowały w sprawie art. 1 kc i art. 2 § 1 k.p.c. Chcąc skutecznie zakwestionować rozumienie pojęć: "stosunki cywilnoprawne", czy "sprawa cywilna" w realiach konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej, jako pojęć determinujących jej rozstrzygnięcie lub charakter wyrażanych ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, konieczne było objęcie zarzutami skargi kasacyjnej przepisów dotyczących sprawy administracyjnej, dla odczytania treści których znaczenie mają powyższe pojęcia, jak np. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lub art. 100 § 1 k.p.a. i podniesienie zarzutu błędnej wykładni użytego w nich pojęcia "zagadnienia wstępnego", czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Wreszcie, nie można zapominać, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji były postanowienia organów administracji, które w ocenie Sądu, wadliwie oceniły brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego, a rozstrzygnięcie organów zostało oparte na przesłance określonej w art. 61a § 1 k.p.a. Prawidłowość zastosowania tego przepisu była badana przez sąd administracyjny, który uznał, że zakres zastosowania odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego ograniczony jest do przypadków, w których brak interesu prawnego w żądaniu jest oczywisty, co w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Tego stanowiska Sąd nie oparł na wykładni przepisów kodeksu cywilnego ani kodeksu postępowania cywilnego, a zatem wyrok Sądu I instancji nie mógł być podważony zarzutem błędnej wykładni wskazanych przepisów – jako przepisów prawa materialnego, do których naruszenia miało dojść w tej sprawie.

Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Chcąc skutecznie podważyć zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania jako wiążące w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie" nie było wystarczające podniesienie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Jak wynika z treści tego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej strony skarżące kasacyjnie naruszenia powyższych przepisów upatrują w ich niewłaściwym zastosowaniu podnosząc, że niewłaściwe było wskazanie przez Sąd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. i przyjmując, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne wystąpić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, bądź ewentualnie wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie i w związku z tym zawiesić postępowanie administracyjne, podczas gdy interpretacja umów cywilnych w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym należy do organów administracji. W istocie zatem strony skarżące kasacyjnie kwestionują stanowisko Sądu I instancji co do konieczności zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy zatem przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji poprzez zarzut nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., a stanowisko Sądu I instancji w kwestii zawartych wskazań nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. bez jednoczesnego podniesienia zarzutów dotyczących przepisów, z których wykładnią bądź obowiązkiem zastosowania strony skarżące kasacyjnie nie zgadzają się. Przez podniesienie wyłącznie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. nie było możliwe skuteczne zakwestionowanie wskazań co dalszego postępowania związanych ze stosowaniem w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a.

Ubocznie należy podkreślić, że w realiach niniejszej sprawy istota problemu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy sprawa interpretacji treści i skutków prawnych umów zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A.D. i spadkobiercami W.D. a I.Ś. mogła być dokonana przez organ administracji, a następnie Sąd administracyjny, czy też wymagała rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie zanegował kompetencji organów i sądów administracyjnych w tym zakresie, samemu dokonując takiej oceny. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że spór pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej, tj. stronami stosunku cywilnoprawnego nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej ani przez sąd administracyjny. Stwierdzenie Sądu, zgodnie z którym "Skoro więc, sporna między stronami, sprawa interpretacji zawartych w latach 60-tych umów jest sprawą cywilną, to jej rozstrzygnięcie pozostaje w wyłącznej dyspozycji powszechnego sądu cywilnego" należy zatem odczytywać jako wskazanie, że spór cywilny pomiędzy stronami umowy podlega rozstrzygnięciu przez sąd cywilny, zwłaszcza gdy się zważy, że w uzasadnieniu wyroku wskazano jedynie na "ewentualność" skorzystania z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a. Również wskazanie Sądu I instancji, że "organy orzekające, zdaniem sądu, nie skorzystały z powołanych przepisów prawa, przez co naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym niewątpliwie mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia" nie jest wynikiem przyjęcia przez Sąd konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz stanowi konsekwencję stanowiska o potrzebie rozważania, czy w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji wytykając organowi brak "skorzystania" z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. wskazał na brak analizy przesłanek wskazanych w tych przepisach, a nie na bezwarunkową konieczność ich zastosowania w sprawie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.