Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1449/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2015 r. sprawy ze skargi I. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm.) - także jako ustawa Iub pa. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o powołaniu R. M. (wnioskodawca) na stanowisko notariusza

i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Decyzję wydano w następujących ustaleniach:

R. M. złożył [...] czerwca 2014 r. wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Na podstawie art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy Minister Sprawiedliwości wystąpił do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie opinii. Uchwałą z dnia [...] września 2014 r. Rada Izby Notarialnej wyraziła negatywną opinię co do wnioskodawcy i wnioskowanej siedziby. Opiniująca podkreślała, że kandydat nie otrzymał zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezdania kolokwium, jednakże został dopuszczony do egzaminu notarialnego, który złożył z wynikiem pozytywnym w dniach 5-6 września 2013 r. Brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji, w ocenie Rady Notarialnej, stanowi o braku przesłanki odbycia aplikacji przez kandydata.

Rada Izby Notarialnej stwierdziła, że nie posiada informacji o braku dawania rękojmi przez R. M. do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i o braku nieskazitelnego charakteru kandydata.

Rada Notarialna, negatywnie opiniując wniosek w zakresie wyznaczenia siedziby uznała, że w [...] jest wystarczająca ilość kancelarii notarialnych zaspakajających potrzeby publiczne, natomiast wskazany lokal, w jej ocenie, nie spełnia koniecznych warunków dla kancelarii notarialnej.

R. M. pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował, że nie wniósł zażalenia na uchwałę Rady Izby Notarialnej w przedmiocie opinii.

W tych ustaleniach decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Sprawiedliwości powołał R. M. na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Minister Sprawiedliwości, wskazując na przepis art. 10 § 1 ustawy i powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że nie jest związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie. Wskazując na art. 10 § 2 ustawy podkreślał, że niewyrażenie opinii w terminie 60 dni powoduje uznanie, iż opinia była pozytywna. Wprawdzie Rada Izby Notarialnej w sprawie kandydata podjęła uchwałę opiniującą wniosek we wskazanym terminie, jednakże opinia ta została doręczona organowi administracji (nadana w urzędzie pocztowym) po upływie tego terminu. W związku z tym, zgodnie z art. 10 § 2 ustawy, przyjęto, iż Rada wyraziła opinię pozytywną.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości kandydat spełnił wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, w tym ukończył aplikację notarialną i zdał egzamin notarialny. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez R. M. statusu zastępcy notarialnego. Patron kandydata wystawił ocenę bardzo dobrą wyrażając w wystawionej opinii jego właściwe przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza. Podobną opinię wystawiła R. M. inna osoba zatrudniająca go w swojej firmie.

Wprawdzie Izba Notarialna nie wystawiła R. M. zaświadczenia o odbyciu aplikacji, jednakże fakt odbycia aplikacji przez niego został jednoznacznie potwierdzony decyzją Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] o dopuszczeniu kandydata do egzaminu notarialnego. Podkreślano, że do oceny prawidłowości dokumentów wymaganych do dopuszczenia do egzaminu notarialnego (art. 71 d § 4 i § 5 w zw. z art. 74a § 5 ustawy) był uprawniony przewodniczący komisji egzaminacyjnej. Wskazano, że ustawodawca nie uzależnia powołania na stanowisko od przedłożenia zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, odmiennie niż w przypadku dopuszczenia do egzaminu notarialnego. Skoro, zatem brak tego zaświadczenia nie był przeszkodą dopuszczenia do egzaminu notarialnego, nie może obecnie stanowić przeszkody w powołaniu na stanowisko notariusza. Natomiast przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przewidują, po złożeniu egzaminu notarialnego, obowiązku ponownego zdania egzaminu wstępnego, odbycia aplikacji, zdania kolokwiów i otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W związku z tym Minister Sprawiedliwości stwierdził, że R. M. spełnił warunek z art. 11 pkt 4 ustawy.

W kwestii wyznaczenia siedziby w [...] Minister Sprawiedliwości ustalił, iż obecnie w [...] prowadzi działalność 441 notariuszy w 299 kancelariach, co przy liczbie mieszkańców ([...]) wskazuje, że na jednego notariusza przypada 4000 mieszkańców [...]. Wyznaczenie R. M. siedziby w [...] spowoduje zwiększenie dostępności do usług notarialnych na tym terenie tym bardziej, że w [...] działa także 371 476 podmiotów gospodarczych zatrudniających 813 360 osób. Zatem wyznaczenie siedziby kandydatowi leży także w interesie społecznym. Natomiast przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od ilości już funkcjonujących. Także przepisy Konstytucji RP (art. 31 ust. 3) takiego ograniczenia nie wprowadzają.

Zgodnie natomiast z art. 14 § 1 ustawy notariusz ma, od momentu zawiadomienia o powołaniu, 2 miesiące na uruchomienie kancelarii, a zgodnie z art. 4 § 2 ustawy obowiązek zapewnienia właściwych warunków lokalowych kancelarii spoczywa na notariuszu, a nie na kandydacie na notariusza.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości wyznaczenie siedziby kancelarii w [...] nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem dostępności do usług notarialnych w innych miejscowościach przyległych.

Izba Notarialna w [...] od decyzji złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 i 2, 11 pkt 4, 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów postępowania, art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 106 § 1 i § 6, 107 § 1 k.p.a.

Zdaniem Izby Notarialnej organ nie zgromadzi wystarczającego materiału dowodowego do podjęcia decyzji, który uzasadniałby stwierdzenie, że R. M. odbył aplikację notarialną. Takim dowodem nie może być decyzja przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, gdyż bada on wniosek jedynie pod względem formalnym. Stwierdzając zatem, iż R. M. odbył aplikację notarialną i wiedząc o odmowie wydania kandydatowi zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, przekroczył swoje uprawnienia. W zakresie pojęcia "odbycia aplikacji notarialnej" Izba Notarialna odwołała się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając, że zdanie egzaminu notarialnego nie jest równoznaczne z odbyciem aplikacji notarialnej.

Wskazując na literalną wykładnię art. 10 § 2 ustawy Izba Notarialna uznała nieprzekroczenie terminu w nim podanego stwierdzając, że do przepisu tego nie ma zastosowania reguła z art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 ustawy. Jeżeli jednak organ uznał naruszenie terminu do przedłożenia opinii, powinien zastosować art. 106 § 6 k.p.a., czego nie uczynił z naruszeniem tego przepisu. Zdaniem Izby Notarialnej organ administracji powinien opinię tę, jako dowód w sprawie, rozpatrzyć a nie go pomijać, tak jak pominął, w ocenie Izby Notarialnej, przesłanki negatywne w zakresie powołania R. M. na stanowisko notariusza. W związku z tym uznano wydanie decyzji z rażącym naruszeniem (art. 11 ustawy).

Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania i o prawach przysługujących stronom, została wydana decyzja wymieniona na wstępie.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości nie zostały naruszone przepisy powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. R. M. spełnił wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego kandydat daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz odbył aplikację notarialną (art. 11 pkt 4 ustawy). Warunkiem dopuszczenia do egzaminu notarialnego (art. 74 § 2 ustawy) było ukończenie aplikacji notarialnej i otrzymanie zaświadczenia o jej odbyciu. Mimo jednak braku zaświadczenia przewodniczący komisji dopuścił kandydata do egzaminu i decyzja ta nie została zakwestionowana stając się wiążąca. Ponownie podkreślano, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od owego zaświadczenia, dlatego brak jest podstaw do domniemania obowiązku posiadania takiego zaświadczenia w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie. Zdaniem organu administracji, przyjęcie obecnie, że R. M. nie spełnia wymagań z art. 11 pkt 4 ustawy stałoby w sprzeczności z zasadą praworządności, słusznego interesu społecznego i interesu strony, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i w przepisach art. 6-8 k.p.a. Skoro więc brak zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie był przeszkodą dopuszczenia do egzaminu notarialnego, to tym bardziej nie może stanowić przeszkody w powołaniu na stanowisko notariusza.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości nie wystąpiły okoliczności z art. 10 § 3 ustawy wykluczające możliwość powołania R. M. na stanowisko notariusza.

W kwestii przedstawienia opinii z zachowaniem terminu 60 dni organ administracji stwierdził, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy art. 10 § 1 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy. Opinia ta przedkładana jest w trybie współdziałania (art. 106 § 1 k.p.a.) ze skutkiem podanym w art. 10 § 2 ustawy, jako że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 106 § 6 k.p.a. Dlatego uznano zarzut naruszenia art. 106 § 6 k.p.a. za nietrafny stwierdzając, że wobec naruszenia terminu wskazanego w art. 10 § 2 ustawy, prawidłowe było przyjęcie wyrażenia przez Radę Izby Notarialnej opinii pozytywnej.

Na decyzję Izba Notarialna w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzji zarzucono, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 10 § 2 i art. 11 pkt 4 ustawy, art. 10 § 3, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 ustawy, art. 106 § 6 i art. 107 § 1 k.p.a.

Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono brak dowodów na ukończenie przez R. M. aplikacji notarialnej. Zdaniem skarżącego decyzja przewodniczącego komisji egzaminacyjnej w tym przedmiocie była bezprawna. Przewodniczący komisji nie miał prawa do podważania uchwały samorządu notarialnego o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przez kandydata. Tak więc z faktu dopuszczenia kandydata do egzaminu notarialnego nie można wywodzić, iż aplikację odbył. W kontekście art. 11 pkt 4 ustawy nabiera znaczenia zaświadczenie o odbyciu aplikacji w rozumieniu art. 217 k.p.a., jako urzędowe potwierdzenie określonego faktu lub stanu prawnego. Natomiast pozytywnej decyzji przewodniczącego komisji egzaminacyjnej skarżąca nie mogła zaskarżyć, bowiem ustawa takiego środka nie przewiduje. Dlatego niezaskarżenie tej decyzji nie ma znaczenia w sprawie, tak jak to, że odmowa powołania na stanowisko notariusza z powodu braku przedmiotowego zaświadczenia spowodowałaby konieczność powtórnego odbycia aplikacji przez kandydata.

Tak jak uprzednio skarżąca nie zgadzała się z niedochowaniem terminu z art. 10 § 2 ustawy do wyrażenia opinii stwierdzając, że przepis ten istotnie różni się od art. 106 § 3 k.p.a. W sytuacji zatem uznania przez organ naruszenia terminu z art. 10 § 2 ustawy powinien zastosować art. 106 § 6 k.p.a. czego, z naruszeniem tego przepisu, nie uczynił. Natomiast brak uzasadnienia w tym zakresie stanowiło naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nierozpoznanie przedmiotowej opinii.

Podkreślano także, jak uprzednio, oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie przesłanek pozytywnych o kandydacie bez rozpatrzenia przesłanek negatywnych.

Odnosząc się do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. przez nieustalenie, czy zapotrzebowanie na usługi notarialne w [...] nie są faktycznie już zaspokojone. W ocenie skarżącej organ administracji niewłaściwie pojmuje kryteria uzasadniające otwarcie nowej kancelarii, gdyż przy rozumowaniu przedstawionym przez Ministra Sprawiedliwości nigdy nie można by wydać decyzji negatywnej.

Z powyższych względów skarżąca uznała wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 11 ustawy).

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zarzut skarżącej wywodzony jest na podstawie art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie i wskazuje, że R. M. nie ukończył aplikacji, bowiem nie zdał jednego kolokwium. Zgodnie z powołanym przepisem notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej.

R. M. odbywał aplikację notarialną w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2012 r., kiedy to obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2168 ze zm.). Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia - rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Powołany przepis uprawniał jedynie radę izby notarialnej do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów pozostawiając jej uznaniu czy z tego uprawnienia skorzysta. Inaczej zatem kształtowałaby się sytuacja prawna aplikantów notarialnych, gdyby przepis ten nakładał obowiązek weryfikacji stopnia opanowania wiedzy z dziedzin prawa, z których prowadzone były szkolenia i powiązał ten obowiązek z obowiązkami aplikanta określonymi w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Jednakże prawodawca tak tego przepisu nie sformułował. Przepis § 13 rozporządzenia został uchylony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2012 r. (Dz. U. poz. 1449) zmieniającego rozporządzenie z dniem 29 grudnia 2012 r. Powodem derogacji przez Ministra Sprawiedliwości § 13 rozporządzenia z 22 grudnia 2005 r. była niezgodna z jego wolą (jako prawodawcy) praktyka rad izb notarialnych, która nadto nie była jednolita. W niektórych izbach notarialnych wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie uzależniano od zdania kolokwiów, co nie było bez znaczenia dla oceny standardu równego traktowania. Przedstawione argumenty, znajdują swoje potwierdzenie w treści uzasadnienia do projektu rozporządzenia z 2012 r., w którym stwierdzono, że "Potrzeba uchylenia § 13 uzasadniona została podyktowana wykorzystywaniem tego przepisu do blokowania dostępu do zawodu, poprzez to, że niezależnie od wprowadzonej nim możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów, organy samorządu notarialnego, uzależniały fakt odbycia aplikacji i uzyskania stosownego zaświadczenia od uprzedniego zaliczenia kolokwiów przeprowadzanych w toku aplikacji".

Minister Sprawiedliwości zainicjował postępowanie przed Sądem Najwyższym zaskarżając uchwałę, która zastąpiła uchwałę nr 48 (uchwała nr 196/12) niezmieniającej w istocie regulacji dotyczącej obowiązku złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13 utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy, jednakże w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż "uchwała Krajowej Rady Notarialnej nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej po negatywnym sprawdzianie lub kolokwium. Nieprawidłowa praktyka w tej kwestii, wskazana w skardze Ministra Sprawiedliwości, nie wynika jednak z brzmienia omawianego przepisu uchwały. Kwestie te należą bowiem do domeny organizacji aplikacji notarialnej i zgodnie z art. 75 Prawa o notariacie reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że może stanowić on przyczynę odmowy wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji".

Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały nr 48, będącej przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, w czasie odbycia odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Zdanie drugie tego przepisu jest powtórzeniem dalszej części § 13 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 2 i 3 uchwały nr 48 pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, a drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i po zaliczeniu, z pozytywnym wynikiem, pierwszego kolokwium. W myśl natomiast § 6 pkt 16 uchwały, w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. Podkreślenia jednak wymaga, że omawiana uchwała nie określała konsekwencji niezłożenia kolokwiów z wynikiem pozytywnym. Na tą kwestię zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w powołanym wyroku, w odniesieniu do uchwały, która ją zastąpiła, niezmieniającej w istocie obowiązku złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów.

Z tych względów, w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, z uprawnienia do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, o którym była mowa w § 13 rozporządzenia z 22 grudnia 2005 r., nie sposób wywieść uprawnienia do odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, a w konsekwencji stwierdzenia, że aplikant aplikacji nie odbył.

Ubocznie można zauważyć, że kwestię kolokwium reguluje następne rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie organizacji i przebiegu aplikacji notarialnej (Dz. U. poz. 1668). Rozporządzenie to zastąpiło rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. określając w § 1 pkt 6 organizację i przebieg aplikacji notarialnej, w tym tryb, formę i sposób przeprowadzenia kolokwium, o którym mowa w art. 71 § 12 ustawy - Prawo o notariacie, oraz skład i tryb powołania komisji przeprowadzającej kolokwium. Zgodnie z powołanym art. 71 § 12 ustawy - przed upływem 2 lat i 6 miesięcy aplikacji rada izby notarialnej przeprowadza kolokwium dla aplikantów ubiegających się o otrzymanie upoważnienia, o którym mowa w art. 22a § 1, w celu sprawdzenia umiejętności wykonywania czynności notarialnych, o których mowa w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8. Przepis zaś art. 22a § 1 ustawy stanowi, że notariusz może upoważnić aplikanta notarialnego objętego jego patronatem do wykonywania czynności notarialnych określonych w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8, jeżeli aplikant odbył co najmniej 2 lata i 6 miesięcy aplikacji oraz uzyskał pozytywny wynik z kolokwium, o którym mowa w art. 71 § 12. Wyłącznie zatem z tych względów, a nie jak określono w § 13 uprzedniego rozporządzenia (ze względu na możliwość sprawdzenia wiedzy aplikanta), aplikant zamierzający ubiegać się o otrzymanie upoważnienia, o którym mowa w art. 22a ustawy, jest obowiązany przystąpić do kolokwium sprawdzającego umiejętność dokonywania czynności notarialnych wymienionych w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8 ustawy przeprowadzanego przez radę właściwej izby notarialnej (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z 17 grudnia 2013 r.). Jednakże również w rozporządzeniu zmieniającym nie uzależniono odbycia aplikacji od zdania takiego kolokwium, gdyż od jego zaliczenia uzależniono jedynie możliwość zastępowania notariusza przez aplikanta.

Należy jednak zwrócić uwagę, co podkreślał Minister Sprawiedliwości, na jakim etapie i do czego służy zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Zgodnie z art. 74a § 3 ustawy zaświadczenie to jest wymagane, jako załącznik do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego, a nie do wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Z ustaleń organu administracji wynika, że przewodniczący komisji egzaminacyjnej dopuścił R. M. do egzaminu notarialnego, pomimo braku zaświadczenia o ukończeniu aplikacji. Jak już wspomniano wcześniej, powodem derogacji przez Ministra Sprawiedliwości § 13 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 r. była m.in. niejednolitość praktyki rad izb notarialnych w dopuszczaniu aplikantów do egzaminu notarialnego. W niektórych izbach notarialnych wymagano zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, w niektórych nie. Decyzja przewodniczącego komisji egzaminacyjnej o dopuszczeniu R. M. do egzaminu nie została zakwestionowana i nie będąc odstępstwem od tego rodzaju decyzji w innych izbach notarialnych dopuszczała uczestnika postępowania do egzaminu, który kandydat złożył z oceną pozytywną.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak egzamin notarialny, lecz powołanie na stanowisko notariusza. Egzamin notarialny w stosunku do R. M. nie został zakwestionowany, jak i nie zakwestionowano jego wyniku. Zgodnie z art. 13 ustawy wniosek o powołanie na stanowisko notariusza (art. 10 § 1 ustawy) powinien zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia z załącznikami wskazanymi w tym przepisie. W załącznikach tych nie wymieniono zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. Jednocześnie należałoby ponownie podkreślić za wcześniej powołanym uzasadnieniem do wyroku Sądu Najwyższego, iż niewydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie uzasadniały postanowienia uchwały Krajowej Rady Notarialnej, jak i wskazany przepis ustawy - Prawo o notariacie oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. Zasadnie zatem wskazano w decyzji, co także znalazło swoje potwierdzenie w skardze, że dla oceny przez Ministra Sprawiedliwości spełniania przez R. M. warunku z art. 11 pkt 4 ustawy, nie miało istotnego znaczenia to, czy uczestnikowi postępowania wydano zaświadczenie o ukończeniu aplikacji notarialnej. To bowiem do organu administracji publicznej, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, należała ocena, czy R. M. spełniał przesłankę z tego przepisu. Zgodnie natomiast z art. 10 § 3 ustawy Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów z art. 11-13 ustawy. Tymczasem, jak już wskazano, okoliczności takie w sprawie niniejszej nie występowały.

Należy w tym miejscu podkreślić, że weryfikacja wiedzy i przydatności kandydata do zawodu notariusza odbywa się od strony praktycznej w toku aplikacji notarialnej. Notariusze (patroni) obserwując aplikanta, w wydawanych opiniach określają przydatność aplikanta notarialnego do zawodu notariusza. Z ustaleń organu administracji wynika, iż wszystkie opinie notariuszy (patronów) o pracy R. M. jednoznacznie wskazują na nabycie przez aplikanta wystarczających umiejętności teoretycznych i praktycznych do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Inną kwestią jest spór, co do dochowania przez skarżącą terminu z art. 10 § 2 ustawy - niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej. Rada Izby Notarialnej w [...] otrzymała wniosek o udzielenie opinii o R. M. [...] lipca 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. podjęła uchwałę negatywnie opiniując kandydata na stanowisko notariusza i opinia ta została nadana w urzędzie pocztowym 14 października 2014 r. Niezależnie od tego, że opinia ta nie była wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości, gdyż podlegała ocenie jak każdy dowód w sprawie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2001 r. w sprawie II SA 1488/00 /NSA w Warszawie/ i z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 708/10), to należy ją oceniać w kategorii postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. w sprawie III SZ 1/99 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie GSK 244/04). Z przepisu art. 106 w związku z art. 10 i 35 pkt 1 ustawy wynika jednoznacznie, że uchwała wyrażająca opinię rady właściwej izby notarialnej w sprawie powoływania i odwoływania notariuszy jest postanowieniem, na które służy stronie zażalenie. Zatem opinia rady izby notarialnej w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest opinią w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r. w sprawie II GSK 1031/13, z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie II OSK 113/14 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie II GSK 2429/11).

Zgodnie zatem z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl natomiast § 3 organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Przepis art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie przewiduje dla zajęcia stanowiska w sprawie opinii kandydata na notariusza termin 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z ustaleniami organu administracji publicznej w dacie nadawania opinii w placówce urzędu pocztowego termin ten został przekroczony, co w ocenie Sądu upoważniało Ministra Sprawiedliwości do stwierdzenia, iż wystąpiła okoliczność wskazana w art. 10 § 2 ustawy.

Niemniej jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej, Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji odniósł się do twierdzeń Izby Notarialnej o nieukończeniu przez R. M. aplikacji notarialnej, przedstawiając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji z dochowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i z przepisów wymienionego rozporządzenia nie wynikają obowiązki Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania badań w zakresie zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości. Zgodnie, bowiem z art. 10 § 1 tej ustawy notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej (rolę opinii omówiono wcześniej). Plan siedzib kancelarii notarialnych, ustalany na podstawie § 11 pkt 4 rozporządzenia, jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem i nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 491/12). W tym zakresie Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu decyzji przeprowadził jednak analizę ilości kancelarii notarialnych w [...] stwierdzając, iż celowe jest umiejscowienie kancelarii R. M. w tym mieście, gdyż będzie zaspakajać dostęp do usług notarialnych w zakresie odpowiednim do usług w innych miejscowościach sąsiednich.

Omawiając tę kwestię Minister Sprawiedliwości miał także na względzie zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wypowiedział się także, co do zarzutu braku odpowiedniego lokalu na kancelarię notarialną stwierdzając, w oparciu o art. 14 § 1 i art. 4 § 2 ustawy, iż notariusz (a nie kandydat na notariusza) ma dwa miesiące na uruchomienie kancelarii od powołania na stanowisko notariusza. Te uwagi organu administracji (poparte powołanym orzecznictwem) uzasadniają stwierdzenie o nietrafności zarzutów podnoszonych w toku postępowania i w skardze.

Minister Sprawiedliwości zasadnie podniósł, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych.

Sąd pragnie również wskazać, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Z ustaleń organu administracji wynika, że przesłanki te nie wystąpiły.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia R. M. do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) podkreślano, że zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim ustrojodawca w art. 65 zadeklarował zapewnienie wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy każdemu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że w wymienionym przepisie wskazano na trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. Pełna wolność pracy to nie tylko, bowiem brak przymusu jej wykonywania, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów (por. wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju.

Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji wykazał zasadność rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyrokach oraz mając na względzie cele ustawy, w tym podnoszone wyżej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze ani przepisów ustawy - Prawo o notariacie. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.