Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3500/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt2, art. 189c, art. 189d
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 107e, art. 107g, art. 40
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 188, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "H." Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2776/18 w sprawie ze skargi "H." sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 września 2018 r. nr DOZ-OAiK.650.504.2018.MW w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr WZN/74/2018 z dnia 25 kwietnia 2018 r. znak: WUOZ.DB.WZN.5143.3.2018.ZWF.JF, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz "H." Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1197 (jeden tysiąc sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2776/18, oddalił skargę "H." sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 września 2018 r., nr DOZ-OAiK.650.504.2018.MW, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 5 czerwca 1987 r., nr A/219/1-8, do rejestru zabytków województwa [...] (obecnie województwo [...]) zostało wpisane założenie dworsko-parkowe z drugiej połowy XIX w. położone w miejscowości [...], gmina [...]. Obiekt ten po drugiej wojnie światowej stał się własnością Skarbu Państwa i od 1949 r. wchodził w skład Państwowego Gospodarstwa Rolnego, które od 1977 r. jako baza zakładu rolnego w [...] należało do Kombinatu PGR w [...]. Po likwidacji Państwowego Gospodarstwa Rolnego zabytkowy zespół dworsko-parkowy w październiku 1993 r. został przejęty przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, Oddział Terenowy w [...]). Od 1998 r. dzierżawcą budynku dworu jest H." sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwana dalej: "Spółką"), co potwierdzają aneksy do umowy dzierżawy zawartej w dniu 10 grudnia 1998 r. pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a Spółką. Pismem z dnia 15 lipca 1998 r. Spółka wystąpiła do wojewódzkiego konserwatora zabytków z wnioskiem o wydanie zaleceń konserwatorskich w związku z planowaną renowacją i konserwacją, które to wytyczne organ konserwatorski przedstawił w piśmie z dnia 17 lipca 1998 r. skierowanym do niej. W wytycznych tych organ wskazał, że budynek dworu podlega ochronie i wstępnie zalecane są: wykonanie stolarki okiennej z drewna z zachowaniem dawnych podziałów na kwatery, zrekonstruowanie stolarki drzwiowej wejścia głównego oraz sieni, w oparciu o zachowane na miejscu fragmenty, wymiana pokrycia dachowego z zastosowaniem dotychczasowego rodzaju materiału, tj. dachówki ceramicznej, wykonanie rekonstrukcji drewnianych schodów z dekoracyjną balustradą tralkową w oparciu o zachowaną litografię oraz przywrócenie pierwotnego układu wnętrza, poprzez likwidację wtórnych podziałów. Ponadto organ konserwatorski wskazał na konieczność opracowania dokumentacji projektowej adaptacji dworu do uzgodnienia z organem. W dniu 20 lutego 2002 r. organ konserwatorski przeprowadził inspekcję m.in. zabytkowego budynku dworu, w trakcie której stwierdzono, że nie jest on prawidłowo zabezpieczony przed dewastacją, brak jest stolarki okiennej, bądź jest ona bardzo zniszczona, w elewacjach zniszczona jest dekoracja architektoniczna, do czego przyczyniło się uszkodzone opierzenie dachu, rynien i rur spustowych. Nieszczelne pokrycie dachowe powoduje destrukcję stropów - belki stropowe grożą zawaleniem. Organ ochrony konserwatorskiej ocenił, że budynek dworu wymaga natychmiastowego podjęcia prac remontowo konserwatorskich, które pozwolą zabezpieczyć go przed całkowitą dewastacją. W domu stangreta zapadł się dach. W rządcówce zniszczone pokrycie dachowe przyczynia się do destrukcji elementów konstrukcyjnych dachu. W parku wypasane są zwierzęta hodowlane, które całkowicie zniszczyły roślinność okrywową i niszczą drzewa, których część ma charakter pomnikowy. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2002 r. wynika, że stan tego obiektu wykazuje potrzebę pilnego podjęcia prac elewacyjnych i blacharskich przy pokryciu dachowym. Kontrola przeprowadzona przez pracowników organu w dniu 30 kwietnia 2003 r. wykazała, że stan budynku nie uległ zmianie, a zostały tymczasowo zabezpieczone deskami i folią otwory okienne i drzwiowe. Dach miejscowo jest nieszczelny przez co jest stale zawilgocenie murów, zaś teren parku otaczającego dwór został zniszczony przez maszyny rolnicze oraz wypas zwierząt hodowlanych. Przeprowadzone w kolejnych latach oględziny wykazały stale pogarszający się stan budynku dworu (protokoły oględzin z dnia: 11 października 2006 r.; 4 grudnia 2006 r.; 15 września 2009 r.; 23 marca 2010 r.; 30 stycznia 2011 r., 27 lutego 2011 r., 12 lipca 2011 r., 18 sierpnia 2015 r., 22 lutego 2016 r.). Poszycie dachu uległo zniszczeniu w ok. 70 % a wnętrze zostało zalane przez wody opadowe, stropy zawaliły się w ok. 50 %. Na budynku odnaleziono ślady systematycznego pozyskiwania materiałów budowlanych, poprzez demontaż płytek posadzkowych i cegieł oraz wycinanie elementów konstrukcyjnych dachu. Ponadto, obiekt nie został zabezpieczony przed dostępem postronnych osób. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (WKZ) pismem z dnia 14 października 2015 r., znak: WUOZ.DB.WZN.5180.14.2015.ZWF.AS, wydał zalecenia pokontrolne skierowane do Właściciela (Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, Oddział Terenowy w [...]) oraz do Spółki. WKZ, na podstawie art. 40 i 119 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., zwana dalej: "u.o.z."), stwierdził konieczność podjęcia takich czynności przy obiekcie zabytkowym, jak: - niezwłoczne zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich; - zachowanie i konserwacja elewacji frontowej, zabezpieczenie jej statyki, detalu architektonicznego znajdującego się na elewacji oraz luźnych fragmentów dekoracji, które odpadły ze ściany, zabezpieczenie drzwi frontowych i stolarki okiennej; - konieczność uzupełnienia ubytków w ogrodzeniu parku, celem uniemożliwienia dostępu osób postronnych; - wykonanie niezbędnych czynności pielęgnacyjnych drzewostanu; - uprzątnięcie terenu parku ze śmieci, gruzu i opon; - wykonanie ekspertyzy technicznej w zakresie zabezpieczenia konstrukcji budynku przed dalszą degradacją i katastrofą budowlaną. Organ określił termin wykonania ww. prac do dnia "31 marca 2015" r. W protokole z dnia 22 lutego 2016 r. WKZ zawarł kolejne zalecenia pokontrolne, w których wskazał na konieczność odtworzenia zawalonej ściany obwodowej, wewnętrznej ściany podłużnej (przy kominie); przykrycie całości lekkim ale stabilnym przykryciem, a także z uwagi na zagrożenie, organ nakazał zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych z uwzględnieniem wentylacji oraz zabezpieczenie detalu architektonicznego oraz zachowaną stolarkę drzwiową i okienną. Przy piśmie z dnia 31 marca 2016 r. Spółka przekazała do organu konserwatorskiego opracowany na jej zlecenie "Projekt prac zabezpieczających przed dalszą degradacją zabytkowego dworu w zespole dworsko-pałacowym w [...], gmina [...]". WKZ decyzją z dnia 13 lipca 2016 r., nr WZN 148/2016, po rozpatrzeniu wniosku Spółki, udzielił pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku - dworze w [...], gmina [...] - w zakresie wykonania prac zabezpieczających przed dalszą degradacją zgodnie z projektem budowlanym autorstwa inż. J. K. opracowanym w marcu 2016 r. Inwestycja uzyskała pozytywną opinię konserwatorską z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr 421/2016, pod warunkiem wypełnienia wytycznych konserwatorskich zawartych w protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 22 lutego 2016 r. Termin ważności ww. pozwolenia organ ustalił do 31 grudnia 2017 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2018 r. (ze względu na stan obiektu były możliwe oględziny tylko z zewnątrz, bez możliwości wejścia do środka) organ konserwatorski stwierdził, że na elewacji frontowej zawaleniu uległa ściana szczytowa z wejściem głównym oraz połać dachu od strony zachodniej głównego wejścia, jednocześnie w całości zawaleniu uległy stropy. W części wschodniej zawaleniu uległa część dachu w sąsiedztwie ściany poprzecznej. Organ nie stwierdził, że zostały wykonane jakiekolwiek prace zabezpieczające i remontowe obiektu określone w pozwoleniu konserwatorskim z dnia 13 lipca 2017 r., nr WZN 148/2018. Od strony północnej i szczytowej stwierdzono widoczne zawalenia, brak dachu i stropów opisane w protokole kontroli z dnia 22 lutego 2016 r.

WKZ decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr WZN/74/2018, na podstawie art. 107e, art. 107f, art. 89 pkt 2 u.o.z. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 50.000 złotych z powodu niewykonania do dnia 28 marca 2018 r. zaleceń pokontrolnych z dnia 14 października 2015 r., znak: WTJOZ.DB.WZN.5180.14.2015.ZWT.AS, protokołu z wizji lokalnej z dnia 22 lutego 2016 r. oraz decyzji WKZ z dnia 13 lipca 2016 r., nr WZN 148/2016, wydanych na podstawie art. 40 i 119 u.o.z. dotyczących prac budowlanych polegających na: zabezpieczeniu obiektu zabytkowego przed dalszą degradacją, zachowania a następnie konserwacji statyki frontowej i detalu architektonicznego, zabezpieczenia statyki ściany frontowej, stolarki okiennej i drzwiowej oraz wykonania niezbędnych prac naprawczych całego obiektu. Organ I instancji powołując się na art. 189d k.p.a. oraz na art. 107e u.o.z., zebrany w sprawie materiał dowodowy i zaistniałe fakty, uznał za zasadne wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w ww. wysokości. Zwrócił także uwagę, że zalecenia pokontrolne nie zostały wykonane nawet po dniu 1 stycznia 2018 r., kiedy to weszły w życie przepisy dotyczące nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Ponadto stwierdzone naruszenie, tj. niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest jednym z podstawowych naruszeń skutkujących nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej, zaś w rozpatrywanej sprawie naruszenie to jest długotrwałe, ponieważ trwa nieprzerwane od dnia 14 października 2015 r. do chwili obecnej, co potwierdza protokół kontroli z dnia 28 marca 2018 r. Ww. naruszenie wpłynęło także na zagrożenie życia i mienia w znacznych rozmiarach oraz wpłynęło na zagrożenie ochrony ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona wartości zabytkowych ujętych w rejestrze zabytków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołaną na wstępie decyzją z dnia 19 września 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, powołując się na art. 40 ust. 1 u.o.z., że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi jednostki organizacyjnej. Nadto wyjaśnił, powołując się na art. 107e ust. 1 u.o.z., że każdy kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w tym artykule nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne - art. 107c ust. 2 u.o.z. Organ przypomniał, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wymienił, powołując się przy tym na art. 189d k.p.a., przesłanki, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Następnie, organ II instancji stwierdził, że ukarana Spółka wydzierżawia zabytkowy obiekt od 20 lat i przez ten okres nie wykonała jakichkolwiek prac, które przyczyniłyby się nie tylko do poprawy stanu budynku dworu, ale nawet do koniecznego i niezbędnego zabezpieczenia przed dalszą postępującą degradacją. Tym samym skarżąca nawet w niewielkim stopniu nie wykonała zaleceń konserwatorskich z dnia 14 października 2015 r. Z tego powodu naruszenie to wbrew twierdzeniu skarżącej jest istotne, zaś w przeszłości stwierdzono kilkakrotne jego niedopełnienie. Stan zabytkowego dworu w [...] wynikający z przywołanych powyżej protokołów oględzin, został dodatkowo udokumentowany w postaci licznych fotografii znajdujących się aktach sprawy. W ocenie Ministra, usprawiedliwieniem, czy okolicznością łagodzącą nie może być fakt przedłożenia projektu prac zabezpieczających oraz uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego z dnia 13 lipca 2016 r. i organu administracji architektoniczno-budowlanej, skoro skarżąca w rezultacie nie wykonała prac zabezpieczających, aby uniknąć dalszego pogorszenia stanu zabytkowego obiektu. Bez wpływu pozostaje także zarzut braku finansowego wsparcia. Obowiązek utrzymania zabytku w stanie zgodnym z przepisami prawa oraz opieka nad nim, w tym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku spoczywa na właścicielu lub jego posiadaczu (art. 5 u.o.z.). Organ dodał, że wydzierżawiająca w umowie dzierżawy zawartej z właścicielem zabytkowego zespołu dworsko-parkowego - Agencją Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, Oddział Terenowy w [...] zobowiązała się do utrzymania obiektu na własny koszt przez okres trwania dzierżawy, a w szczególności do dokonywania konserwacji i remontów budynków, budowli i urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy (powyższe potwierdza znajdujący się w aktach aneks nr 2 do umowy dzierżawy z dnia 10 grudnia 1998 r.). Minister, odnosząc się do zarzutu wydania przez organ I instancji dwóch decyzji nakładających na skarżącą kary pieniężne w maksymalnej wysokości, tj. oddzielnie w stosunku do budynku dworu (nr WZN/74/2018) i parku (nr WZN/75/2018), stwierdził, że jest on bezpodstawny, ponieważ przywołane wyżej przepisy regulujące wymierzanie tego rodzaju kary nie zabraniają wielokrotnego jej nakładania. Organ wyjaśnił, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej więcej niż raz, dopuszcza brzmienie przepisu art. 189d pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze odmienny przedmiot obu decyzji nr WZN/75/2018 (dotyczącej parku) i nr WZN/74/2018 (dotyczącej budynku dworu), nie można zakwalifikować tego faktu jako wydanie po raz drugi decyzji w tej samej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z dnia 19 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 w zw. z art. 119 w zw. z art. 107e ust. 2 u.o.z., które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) z uwagi na niezasadne przyjęcie, że Spółka nie podjęła żadnych działań w celu wykonania zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do zespołu parkowo-dworskiego w [...] z dnia 14 października 2015 r., wydanych przez WKZ, co doprowadziło do nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy Spółka wykonała szereg prac w celu należytego zabezpieczenia zespołu parkowo-dworskiego polegających między innymi na: wygrodzeniu i oznakowaniu terenu oraz zabezpieczeniu ściany frontowej dworu przed dostępem osób trzecich, przykryciu dachu budynku plandeką wiskozową przymocowaną do elementów strychu (poddasza), zabiciu deskami oraz płytami OSB otworów okiennych i drzwiowych, zleceniu opracowania dokumentacji zabezpieczenia dworu, którą wykonał Ośrodek Rzeczoznawców SITR w [...] i która została zatwierdzona przez Starostę [...] decyzją 570/2016 z dnia 26 września 2016 r. oraz zaaprobowana przez WTJ0Z.DB;

b) z uwagi na niezasadne przyjęcie, że podmiotem odpowiedzialnym za rzekome niewykonanie zaleceń pokontrolnych co do zespołu parkowo-dworskiego w [...] z dnia 14 października 2015 r. wydanych przez WKZ jest wyłącznie Spółka, co doprowadziło do nałożenia jedynie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy wskazane zalecenia pokontrolne, zostały wydane nie tylko w stosunku do Spółki jako dzierżawcy, ale także w stosunku do właściciela - Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), która w przeciwieństwie do Spółki nie podjęła w tym kierunku żadnych czynności, jak również nie przyczyniła się w żadnym stopniu do sfinansowania prac podjętych przez Spółkę;

c) a ponadto, z uwagi na uznanie, że podstawą do wydania decyzji jest poza stwierdzeniem rzekomego niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 14 października 2015 r. również rzekome niewykonanie protokołu z wizji lokalnej z dnia 22 lutego 2016 r. oraz decyzji WKZ z dnia 13 lipca 2016 r., podczas gdy dokumenty te nie stanowią podstawy do nałożenia kary w trybie decyzji na podstawie wskazanych artykułów, jak również nie nakładają na Spółkę zaleceń, które mogłyby być podstawą do nałożenia kary;

d) a także z uwagi na przyjęcie, że administracyjna kara pieniężna może zostać nałożona dwukrotnie, zarówno w stosunku do rzekomego niewykonania zaleceń dotyczących parku, jak i dworu, podczas gdy artykuły te stanowią o nałożeniu jednej kary za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, a nie kilku, a w niniejszej sprawie zostały wydane tylko jedne zalecenia pokontrolne, obejmujące i dworek i park traktowane jako jedno, a mianowicie zespól parkowo-dworski wpisany do rejestru ochrony zabytku pod jednym numerem, a nie dwoma osobnymi pozycjami;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że prace wymienione w zaleceniach pokontrolnych z dnia 14 października 2015 r. nie zostały wykonane, bo nie zostało wydane pozwolenie na ich prowadzenie, podczas gdy prace te w świetle art. 36 ust. 1 wskazanej ustawy jako prace zabezpieczające, nie wymagają uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie, nie są to bowiem prace ingerujące w sposób niszczycielski w budynek;

3. przepisów prawa procesowego, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 189d k.p.a. w zw. art. 107e ust. 2 u.o.z., poprzez przyjęcie, że Spółka jest odpowiedzialna za stopniowe zniszczenie zespołu parkowo-dworskiego, co miało wpływ na zasądzenie maksymalnej kary pieniężnej, podczas gdy dla ustalenia tejże okoliczności należało poddać porównaniu stan dworu przed objęciem jego w posiadanie przez Spółkę ze stanem po objęciu, a stan zespołu parkowo-dworskiego przed objęciem w posiadanie przez Spółkę już wskazywał, że obiekt jest ruiną, do której doprowadził poprzedni dzierżawca, jak również Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), a ponadto organ w przedmiotowej sprawie nie dokonał żadnych ustaleń w celu oceny, dlaczego to właśnie Spółka jako dzierżawca jest rzekomo wyłącznie winna dewastacji zespołu parkowo-dworskiego, a nie jej właściciel, czy też inne osoby;

4. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189d pkt 6 k.p.a. w zw. art. 107e ust. 2 u.o.z., poprzez wymierzenie najwyższej kary administracyjnej, wobec przyjęcia, że Spółka odniosła korzyść z rzekomego niewykonania zaleceń, podczas gdy organ nie wykazał, czy i jakie rzekome korzyści Spółka osiągnęła/uzyskała;

5. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że podstawą wymierzenia kary administracyjnej za rzekome niewykonanie zaleceń pokontrolnych i za park i za dworek jest art. 189 d pkt 3 k.p.a. w zw. art. 107e ust. 2 u.o.z., podczas gdy przepis ten stanowi o możliwości ponownego ukarania jedynie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, a decyzje, o których mowa w ocenie organu dotyczą dwóch odmiennych spraw, a poza tym, organ nie wykazał, aby wcześniej Spółka była karana za to samo, a nie mogą o tym przecież świadczyć decyzje w stosunku do parku i do dworu, bo decyzje te zostały wydane w tym samym dniu tj. 25 kwietnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organy obu instancji zasadnie nałożyły na skarżącą karę pieniężną. Organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie podjęła żadnych działań mających na celu zabezpieczenie zabytku przed jego postępującym zniszczeniem. Świadczy o tym analiza podejmowanych przez skarżącą działań na przestrzeni lat począwszy od zawarcia w dniu 10 grudnia 1998 r. umowy dzierżawy przedmiotowego obiektu z Agencją Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze zalecenia konserwatorskie zostały wydane przez organ wojewódzki w dniu 17 lipca 1998 r. na wniosek skarżącej. Nie zostały one jednak zrealizowane, o czym świadczy treść notatki służbowej z dnia 20 lutego 2002 r. z przeprowadzonej przez organ inspekcji. Wskazano w niej, że zabytkowy dwór nie jest prawidłowo zabezpieczony przed dewastacją, brak jest stolarki okiennej, bądź jest ona bardzo zniszczona, w elewacjach zniszczona jest dekoracja architektoniczna, do czego przyczyniło się uszkodzone opierzenie dachu, rynien i rur spustowych. Nieszczelne pokrycie dachowe powoduje destrukcję stropów - belki stropowe grożą zawaleniem. Organ ocenił wówczas, że budynek dworu wymaga natychmiastowego podjęcia prac remontowo konserwatorskich, które pozwolą zabezpieczyć go przed całkowitą dewastacją. W domu stangreta zapadł się dach. W rządcówce zniszczone pokrycie dachowe przyczynia się do destrukcji elementów konstrukcyjnych dachu. W parku wypasane są zwierzęta hodowlane, które całkowicie zniszczyły roślinność okrywową i niszczą drzewa, których część ma charakter pomnikowy. Protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2002 r., również wykazał, że stan tego obiektu wykazuje potrzebę pilnego podjęcia prac elewacyjnych i blacharskich przy pokryciu dachowym. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 30 kwietnia 2003 r. wykazała, że stan budynku nie uległ zmianie, a jedynie zostały tymczasowo zabezpieczone deskami i folią otwory okienne i drzwiowe. Dach miejscowo jest nieszczelny przez co jest stale zawilgocenie murów, zaś teren parku otaczającego dwór został zniszczony przez maszyny rolnicze oraz wypas zwierząt hodowlanych. Również oględziny przeprowadzone w kolejnych latach, wykazały stale pogarszający się stan budynku dworu. Analiza powyższej dokumentacji, prowadzi do wniosku, że całkowicie niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut wykonania przez skarżącą szeregu prac w celu należytego zabezpieczenia zabytku. Jedynym udokumentowanym przejawem aktywności Spółki w tym zakresie od 1998 r., jest stwierdzone przez organ w 2003 r. tymczasowe zabezpieczenie deskami i folią otworów drzwiowych i okiennych. Sąd przyznał rację organowi, że przez 20 lat nie wykonano nie tylko jakichkolwiek prac, które przyczyniłyby się do poprawy stanu budynku, ale nawet prac koniecznych do zabezpieczenia go przed postępującą degradacją. Wskazywane przez skarżącą, pokrycie dachu plandeką i zabezpieczenie okien, miało miejsce dopiero w 2016 r. i okazało się nieskuteczne, o czym świadczy treść protokołu oględzin z dnia 28 marca 2018 r. opatrzona materiałem fotograficznym. Nie stwierdzono tam zarówno skutecznego zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich, jak również przed destrukcyjnym działaniem czynników atmosferycznych. Organ wbrew zarzutom skargi uwzględnił te okoliczności. Wyniki oględzin dworu w 2018 r. prowadzą do wniosku, że skarżąca powinna podjąć takie działania, które doprowadziłyby do skutecznego zabezpieczenia obiektu w tym także przed jego dewastacją, na przykład zatrudniając ochronę i dokonując skuteczniejszych jego zabezpieczeń. W przypadku pogorszenia się jego stanu na przykład na skutek warunków atmosferycznych, skarżąca powinna natychmiast podjąć działania skutkujące jego powtórnym zabezpieczeniem. Sąd uznał, że bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie, jest podnoszony przez skarżącą fakt przedłożenia projektu prac zabezpieczających oraz uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego z dnia 13 lipca 2016 r. i organu administracji architektoniczno- budowlanej, skoro prace te nie zostały przez skarżącą wykonane. Nie może być także argumentem to, że ekipy budowlane, nie chciały podejmować się wykonywania prac zabezpieczających z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia pracujących, sugerując, że jedynym rozwiązaniem jest rozbiórka budynku i jego odbudowa. Po pierwsze prace takie mogły być wykonane, o czym wspomina sama skarżąca wskazując na zabezpieczenie dachu plandeką oraz zabezpieczenie okien. Ponadto niejednokrotnie udaje się zabezpieczyć i doprowadzić do poprzedniego stanu budynki znajdujące się w dużo gorszym stanie technicznym niż przedmiotowy obiekt. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu dotyczącego niezasadnego przyjęcia, że podmiotem odpowiedzialnym za niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest wyłącznie skarżąca, podczas gdy wydane one zostały także wobec Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Wskazał przy tym, że z umowy dzierżawy z dnia 10 grudnia 1998 r. oraz aneksu nr 2 do tej umowy, wynika, że skarżąca zobowiązuje się do utrzymania obiektu na własny koszt przez okres trwania dzierżawy, a w szczególności do dokonywania konserwacji i remontów budynków, budowli i urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy. Nie jest więc zasadny argument, że właściciel (Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), nie podjął żadnych działań w celu sfinansowania prac przy zabytku, do czego był zobowiązany na podstawie umowy i obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, zgodnie z treścią § 5 ust. 3 pkt 3 umowy, dzierżawca zobowiązuje się także do użytkowania obiektów zabytkowych zgodnie z przepisami u.o.z. Sąd Wojewódzki podał także, że z akt sprawy wynika, że WKZ wydał zalecenia pokontrolne skierowane do Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa i do skarżącej, które zostały zawarte w piśmie z dnia 14 października 2015 r oraz w oparciu o art. 40 i 119 u.o.z., wskazał na konieczność wykonania wskazanych w nim czynności związanych z zabezpieczeniem obiektu, określając termin ich wykonania do "31 marca 2015" r. Kolejne zalecenia po przeprowadzonej kontroli zawarte zostały w protokole z dnia 22 lutego 2016 r. Zalecenia wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazywały na konkretne czynności, jakie należy wykonać w celu zabezpieczenia obiektu. Skarżąca przy piśmie z dnia 31 marca 2016 r., przekazała do organu konserwatorskiego opracowany na jej zlecenie "Projekt prac zabezpieczających przed dalszą degradacją zabytkowego dworu w zespole dworsko-pałacowym w [...], gmina [...]". Następnie w dniu 13 lipca WKZ wydał decyzję nr WZN 148/2016, którą po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, udzielił pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku, zgodnie z projektem budowlanym autorstwa inż. J. K. Inwestycja uzyskała pozytywną opinię konserwatorską nr 421/2016 z dnia 26 kwietnia 2016 r. pod warunkiem wypełnienia wytycznych konserwatorskich zawartych w protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 22 lutego 2016 r. Termin ważności ww. pozwolenia organ ustalił do 31 grudnia 2017 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2018 r., WKZ stwierdził, że ze względu na stan obiektu, były możliwe oględziny tylko z zewnątrz, bez możliwości wejścia do środka. Stwierdzono także, że na elewacji frontowej zawaleniu uległa ściana szczytowa z wejściem głównym oraz polać dachu od strony zachodniej głównego wejścia, jednocześnie w całości zawaleniu uległy stropy. W części wschodniej zawaleniu uległa część dachu w sąsiedztwie ściany poprzecznej. Stwierdzono jednocześnie, że nie zostały wykonane jakiekolwiek prace zabezpieczające i remontowe obiektu określone w pozwoleniu konserwatorskim z dnia 13 lipca 2017 r. Zdaniem Sądu, niezrozumiały był zatem zarzut z punktu 2 skargi naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z., poprzez ustalenie, że prace nie zostały wykonane z uwagi na brak pozwolenia, które nie było zdaniem skarżącej wymagane. Sąd I instancji stwierdził, że powyższe ustalenia dotyczące niewywiązania się skarżącej z zaleceń pokontrolnych, stosownie do regulacji przewidzianej w art. 107e ust. 1 u.o.z. uprawniały organ I instancji do nałożenia kary pieniężnej. Niezasadny jest zatem zarzut podniesiony w pkt 1c skargi. Wymiar kary pieniężnej uwzględniał dyrektywy wskazane w art. 189d k.p.a. Uzasadniając wysokość wymierzonej kary, organ zasadnie wskazał na nie wykonywanie przez skarżącą przez okres 20 lat jakichkolwiek prac, które przyczyniłyby się nie tylko do poprawy stanu budynku dworu, ale nawet do koniecznego i niezbędnego zabezpieczenia przed dalszą postępującą degradacją. Wskazał też na niewykonanie nawet w niewielkim stopniu zaleceń konserwatorskich z dnia 14 października 2015 r., na wagę dokonanych naruszeń skutkujących dewastacją obiektu oraz wcześniejsze wielokrotne nierealizowanie na przestrzeni lat zaleceń konserwatorskich. Odniesione przez skarżącą korzyści są oczywiste i wynikają z wieloletniego niewykonywania zaleceń konserwatorskich i wiążących się tym kosztami, przy jednoczesnym korzystaniu z przedmiotu dzierżawy. Kara ta jest zatem, w ocenie Sądu, proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Za niezasadny także Sąd uznał zarzut wydania przez organ dwóch decyzji nakładających na skarżącą karę pieniężną oddzielnie w stosunku do budynku dworu (nr WZN/74/2018) i parku (nr WZN/75/2018). Podniósł, że przepisy k.p.a. dotyczące kary pieniężnej nie zabraniają wielokrotnego jej nakładania, zaś skarżąca w tym zakresie nie przedstawiła żadnych argumentów na poparcie słuszności swoich zarzutów.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie, jeżeli Sąd uzna, że w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 107e i 107g u.o.z., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i uznanie zasadności wymierzenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy w czasie ewentualnego naruszenia prawa przepisy u.o.z. były względniejsze dla skarżącej, bowiem nie przewidywały możliwości nakładania kar;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 i 107e ust. 2 u.o.z., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie zasadności wymierzenia kary i to w maksymalnej wysokości za rzekome niewykonanie zaleceń pokontrolnych z dnia 14 października 2015 r. oraz niewykonanie protokołu z wizji lokalnej z dnia 22 lutego 2016 r. oraz decyzji WKZ nr WZN 148/2016 z dnia 13 lipca 2016 r., podczas gdy zarówno protokół z dnia 22 lutego 2016 r., jak i decyzja z dnia 13 lipca 2016 r. nie stanowią podstawy do nałożenia kary w trybie decyzji, jak również nie nakładają na Spółkę zaleceń (nie kreują go ich adresatem), które mogłyby być podstawą do nałożenia kary;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 189d k.p.a. w zw. z art. 107e ust. 1 i 2 u.o.z., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wyrażającej się w uznaniu zasadności wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w maksymalnej wysokości za rzekome niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych, podczas gdy podmiotem odpowiedzialnym za ich realizację był przede wszystkim właściciel - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR), który nie podjął żadnych działań w celu wykonania zaleceń, ani w celu ich sfinansowania;

4) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107e ust. 2 u.o.z., mające istotny wpływ na wynik sprawy, wobec przyjęcia, że przepisy k.p.a. nie zabraniają wielokrotnego nakładania kar, toteż w przypadku nie wykonania jednych zaleceń pokontrolnych wydanych w stosunku do założenia parkowo-dworskiego możliwe było nałożenie przez organ więcej niż jednej kary na ten sam podmiot, podczas gdy nakładanie wielokrotnie kar w wysokości maksymalnej za niewykonanie tych samych zaleceń stanowi obejście przepisów o nakładaniu kary maksymalnej;

5) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1, 40 i 107e ust. 1 i 2 u.o.z., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wyrażającej się w przyjęciu, że skarżąca Spółka nie wykonała żadnych prac wynikających z zaleceń pokontrolnych, ponieważ ta część, która została zrealizowana okazała się nietrwała lub nie doprowadziła do polepszenia stanu budynku zabytkowego Dworu i nie zapobiegła jego zniszczeniom lub nie wydano pozwolenia na przeprowadzenie prac, podczas gdy o wykonaniu zaleceń nie decydowało w niniejszej sprawie trwałość, czy celowość wykonania czynności, a zastosowanie się do poszczególnych punktów wynikających z tych zaleceń, które zostały zrealizowane przez skarżącą, niezależnie od tego, czy okazały się one trwałe i celowe, a ponadto na wykonanie prac nie było konieczne zezwolenie;

6) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 w zw. z art. 189d pkt 2, 4, 6 k.p.a. w zw. z art. 107e ust. 2 u.o.z., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wyrażającej się w przyjęciu, że skarżąca nie podjęła żadnych działań mających na celu zabezpieczenie zabytkowego Dworku przed jego zniszczeniem na przestrzeni ostatnich 20 lat dzierżawy oraz odniosła korzyść w związku z rzekomym niewykonaniem zaleceń konserwatorskich i korzystaniem z przedmiotu dzierżawy, co uzasadniało wymierzenie jej kary w najwyższej wysokości, podczas gdy po pierwsze, skarżąca zrealizowała szereg czynności, po drugie, odpowiedzialność za dbałość i opiekę nad zabytkiem spoczywała na właścicielu, po trzecie, skarżąca nie korzystała z Dworku;

7) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 w zw. z art. 189d pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 107e ust. 2 u.o.z., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego niezastosowaniu, wobec wymierzenia kary pieniężnej w najwyższej wysokości, podczas gdy Spółka nie była nigdy wcześniej karana za niewykonanie zaleceń;

8) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 189d k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, wobec nieuwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia dowodu z ekspertyzy biegłego sądowego złożonego na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. i nie odniesienia się do wniosków w niej wskazanych, co doprowadziło do przyjęcia, że za stopniowe zniszczenie Dworku odpowiedzialna jest wyłącznie skarżąca, co w świetle art. 189d k.p.a. uzasadnia wymierzenie kary w najwyższej wysokości, podczas gdy z opinii tej wynika, że odpowiedzialny za obecny stan budynku są poprzedni właściciele, którzy nie dbali o zabytek, a ponadto na stan budynku wpłynęła okoliczność, że budynek posiadał wadę konstrukcyjną;

9) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w momencie, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Spółka w piśmie procesowym z dnia 23 września 2019 r., a Minister w piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2022 r. ponownie zajęli stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu z punktu 3 opisanej wyżej skargi kasacyjnej zmierzającego do podważenia zasadności wymierzenia kary pieniężnej w stosunku do Spółki, podczas gdy, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, odpowiedzialnym za zrealizowanie zaleceń pokontrolnych był przede wszystkim właściciel - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (poprzednio Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa). W tym zakresie słusznie Sąd I instancji odwołał się do treści umowy dzierżawy z dnia 10 grudnia 1998 r. zawartej pomiędzy Spółką, a Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, aneksowanej w dniach 20 kwietnia 1999 r. (aneks nr 1) oraz 19 czerwca 2009 r. (aneks nr 2). Zgodnie z postanowieniami aneksu nr 2: dzierżawca zobowiązuje się do użytkowania obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków pod nr A/219/1-8, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i zabytkami; wszelkie prace w dzierżawionych obiektach zabytkowych, takie jak remonty, przebudowy, konserwacje mogą być prowadzone wyłącznie za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; dzierżawca oświadcza, że otrzymał w dniu podpisania umowy "Pouczenie o skutkach wpisu do rejestru zabytków" stanowiące załącznik nr 4 do niniejszej umowy" (§ 5 ust. 2 pkt 3); dzierżawca zobowiązuje się do używania przedmiotu dzierżawy z zachowaniem obowiązujących przepisów, w szczególności m.in. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zobowiązuje się do używania przedmiotu stosownie do tych ograniczeń i obowiązków (§ 6); dzierżawca zobowiązuje się do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy na swój koszt (§ 7 ust. 2). Niewadliwa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że nie jest zasadny argument, że właściciel (Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), nie podjął żadnych działań w celu sfinansowania prac przy zabytku, do czego był zobowiązany na podstawie umowy i obowiązujących przepisów prawa. Jakkolwiek zalecenia pokontrolne z dnia 14 października 2015 r. zostały skierowane do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] i Spółki, to w związku z zapisami umowy dzierżawy i jej aneksu nr 2, podmiotem zobowiązanym do realizacji zaleceń w gruncie rzeczy była Spółka. Zauważyć także należy, że Spółka nie zaskarżyła do sądu administracyjnego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. zaleceń pokontrolnych wydanych w oparciu o art. 40 u.o.z., kwestionując jego wydanie, czy to w zakresie adresata (skierowania do Spółki), czy też w zakresie konkretnych zaleceń. Nadto wydaje się oczywistym, że skoro Spółka przy piśmie z dnia 31 marca 2016 r. przedstawiła ekspertyzę techniczną i projekt prac zabezpieczających przed dalszą degradacją zabytkowego dworu w zespole dworsko-parkowym w [...] i zwróciła się z prośbą o wydanie pozwolenia na wykonanie prac przewidzianych projektem, to uważała się za "jedynego" adresata zaleceń pokontrolnych sformułowanych w piśmie z dnia 14 października 2015 r. Wprawdzie przedmiotem kontroli sądowej nie są zalecenia pokontrolne, jednakże wypada zaakcentować, że zgodnie z art. 5 pkt 2) i 3) u.o.z., opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Pod pojęciem posiadacza, zgodnie z art. 336 k.c., rozumie się zarówno tego, kto faktycznie włada rzeczą jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Do opieki nad zabytkami, w tym przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, zobowiązany jest zatem szeroki krąg podmiotów władających zabytkami. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że dzierżawca nieruchomości, posiadający tytuł prawny do nieruchomości wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, jest podmiotem zobowiązanym do opieki nad zabytkiem, a tym samym może być adresatem zaleceń pokontrolnych wydanych w oparciu o art. 40 ust. 1 u.o.z. (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 245/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 453/20).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut z punktu 4 środka zaskarżenia. Wprawdzie Sąd I instancji wskazał, że nie jest zasadny zarzut wydania przez organ dwóch decyzji nakładających na skarżącą karę pieniężną oddzielnie w stosunku do budynku dworu (nr WZN/74/2018) i parku (nr WZN/75/2018), bowiem przepisy k.p.a., dotyczące kary pieniężnej nie zabraniają wielokrotnego jej nakładania, zaś skarżąca w tym zakresie nie przedstawiła żadnych argumentów na poparcie słuszności swoich zarzutów, to jednakże kara pieniężna w związku z niewypełnieniem zaleceń pokontrolnych, zawartych w przedmiotowym piśmie z dnia 14 października 2015 r., dotyczących usunięcia gruzu, opon, śmieci i pielęgnacji drzewostanu (WZN/75/2018) została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2967/18. Sąd ten zauważył, że "możliwość funkcjonalnego wyodrębnienia w ramach obowiązków nałożonych zaleceniem pokontrolnym z 14 października 2015 r. tej grupy obowiązków, która dotyczy prac w obrębie (dworu) pałacu i grupy robót odnoszących się do otaczającego go parku (usunięcie śmieci, gruzu i opon oraz przeprowadzenie podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych drzewostanu) nie kreowała uprawnienia do nałożenia na spółkę przez organ konserwatorski na mocy dwóch odrębnych decyzji administracyjnych wydanych w trybie art. 107e u.o.z.o.z. dwóch kar pieniężnych z tytułu niewykonania zalecenia pokontrolnego". Jednocześnie Sąd umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne przed organem, mając na względzie toczące się już postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych z dnia 14 października 2015 r. (będące przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie). Powyższy wyrok stał się prawomocny w następstwie wyroku NSA z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3401/19.

Chybiony jest również zarzut z punktu 8 skargi kasacyjnej. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 189d k.p.a. skarżąca Spółka uparuje w pominięciu przez Sąd Wojewódzki przy wydawaniu rozstrzygnięcia dowodu z ekspertyzy biegłego sądowego złożonego na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. i nie odniesieniu się do wniosków w niej wskazanych, co doprowadziło do przyjęcia, że za stopniowe zniszczenie Dworku odpowiedzialna jest wyłącznie skarżąca. Po pierwsze, dowód z ekspertyzy z maja 2019 r. został przedstawiony po wydaniu zaskarżonej decyzji, zatem pominięcie tego dowodu winno być podnoszone w ramach zarzutu z art. 106 § 3 p.p.s.a., ewentualnie także art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, kwestionowanie zasadności obowiązków nałożonych na określony podmiot w ramach zaleceń konserwatorskich, co do zasady, powinno się odbywać w przewidzianym do tego trybie. Po trzecie, w świetle u.o.z. opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz, obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 ustawy. Kwestie obciążające poprzednich dysponentów zabytku nie mogą być zatem brane pod uwagę.

Jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, z zastrzeżeniem poczynionych wyżej i poniżej uwag. Sporna kara pieniężna, jak wynika z zaskarżonej decyzji, została nałożona z powodu niewykonania do dnia 28 marca 2018 r. (w tym dniu odbyły się oględziny obiektu) zaleceń pokontrolnych z dnia 14 października 2015 r., zaleceń zawartych w protokole z dnia 22 lutego 2016 r., decyzji WKZ z dnia 13 lipca 2016 r., a także z uwagi, że Spółka wydzierżawia "zabytkowo obiekt od 20 lat i przez ten okres nie wykonała jakichkolwiek prac, które przyczyniłyby się nie tylko do poprawy stanu budynku dworu, ale nawet do koniecznego i niezbędnego zabezpieczenia przed postępującą degradacją". Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podstawą do nałożenia sankcji pieniężnej może być jedynie niewykonanie zaleceń pokontrolnych wydanych w oparciu o art. 40 u.o.z., tj. z dnia 14 października 2015 r. Za takim zapatrywaniem przemawia treść obecnie obowiązującego art. 107e ust. 1 u.o.z., jak i art. 119 tej ustawy (pomijając właściwość "organu" uprawnionego do orzekania). Wadliwie więc organy administracji wzięły także pod uwagę pozostałe okoliczności, jak wypełnienie zaleceń zawartych w protokole z dnia 22 lutego 2016 r. oraz decyzji z dnia 13 lipca 2016 r., a już całkowicie nieuprawnione było odwoływanie się do okresu 20 lat, jako podstawy do wymierzenia kary. Kara nakładana przez organ jest determinowana wyłącznie niewykonaniem obowiązku, którego konkretyzacja została dokonana w ramach wydania przez organ konserwatorski zaleceń pokontrolnych. Rzeczą organu było stwierdzenie, czy podmiot zobowiązany (Spółka) wykonał zalecenia pokontrolne z dnia 14 października 2015 r., punkt po punkcie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń wydanie ewentualnego rozstrzygnięcia. Takich przemyśleń po stronie organu zabrakło w rozpatrywanej sprawie. Zaakcentowania także wymaga, że organ konserwatorski błędnie określił termin wykonania, zawartych w piśmie z dnia 14 października 2015 r., zaleceń pokontrolnych na dzień "31.03.2015 r." (wstecznie). Zważywszy zatem na to, że podstawą analizy może być tylko niewypełnienie zaleceń pokontrolnych, w tym przypadku wydanych w dniu 14 października 2015 r., organy jeszcze raz zobowiązane są pochylić nad sprawą, także na skutek prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2967/18, a tym samym także nad kwestią zastosowania odpowiednich przepisów prawa, a to w kontekście argumentacji strony skarżącej, że w czasie ewentualnego naruszenia prawa przepisy u.o.z. były względniejsze dla strony, bowiem nie przewidywały możliwości nakładania kar. Po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedwczesne jest obecnie czynienie rozważań, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w wyniku braku uwzględnienia dyspozycji art. 189c k.p.a. (podstawa kasacyjna z punktu 1 środka zaskarżenia), a także w zakresie naruszenia art. 189d k.p.a. (ew. miarkowanie kary).

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.