Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 283/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 63, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 223 § 2, art. 239 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A.R. po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 578/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. nakazuje ściągnąć od Stowarzyszenia [...] w W. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 578/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Stowarzyszenia A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną Stowarzyszenie A. z siedzibą w W. (dalej jako "Stowarzyszenie"), który wpłynął do Urzędu Miasta S., zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

W piśmie z dnia 3 marca 2016 r. przekazano wnioskodawcy informację odnoszącą się do I i II Zastępcy Prezydenta, oraz Sekretarza i Skarbnika Miasta S. Natomiast decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] marca 2016 r. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", Prezydent Miasta S., dalej jako "Prezydent Miasta", odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji w zakresie wysokości nagród przyznanych innym pracownikom samorządowym oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę ich przyznania.

Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że wniosek dotyczy informacji publicznej, która podlega ograniczeniu objętym treścią art. 5 u.d.i.p. Nie wszystkie bowiem stanowiska w urzędzie związane są z pełnieniem funkcji publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta wniosło Stowarzyszenie A.

Wskutek powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", decyzją z dnia [...] maja 2016r. sygn. akt [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wskazało, że jego zdaniem organ przed wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinien był wezwać stronę do uzupełnienie wniosku o podpisy osób uprawnionych do reprezentacji Stowarzyszenia. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie wniosło za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) nie używając elektronicznego podpisu bezpiecznego. Z uwagi na odformalizowany sposób udostępnienia informacji publicznej, przyjęcie takiego wniosku (bez wzywania do uzupełnienia braku formalnego) byłoby możliwe jedynie gdyby organ w ramach czynności materialno-technicznej udostępnił informację. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownej decyzji należało uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy bez dalszego jej rozpatrzenia.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji narusza przepisy procesowe, w tym art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt u.d.i.p., który obliguje do wskazania w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie tylko imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej (czego organ nie uczynił), ale także wymaga oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra - o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - wydano decyzję odmowną. Tego obowiązku organ również nie dopełnił, a brakujący element decyzji Kolegium uznało za obowiązkowy, skutkiem czego decyzja niezawierająca wskazanego elementu wydana jest z rażącym naruszeniem prawa stanowiącym samodzielną przesłankę do jej uchylenia.

Kolegium uznało za bezsporne zakwalifikowanie informacji o wysokości wypłaconych pracownikom samorządowym nagród jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyło, że tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może stanowić podstawę do jej ograniczenia. Wskazało, że w przypadku ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne informacja o części ich wynagrodzenia w postaci nagrody pieniężnej podlega udostępnieniu. Informacja taka dotycząca osób uznanych za niepełniące funkcji publicznych podlega reglamentacji poprzez odmowę jej udostępnienia pod warunkiem, że osoby te nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony.

Kolegium stwierdziło, że w przypadku ustalenia kręgu pracowników Urzędu Miasta uznanych za niepełniących funkcji publicznych, mając na uwadze zasadę praworządności, prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także uwzględniając art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. organ wydający decyzję jest zobowiązany wskazać w jej uzasadnieniu pracowników niepełniących funkcji publicznych w taki sposób, by strona mogła takie stanowisko zweryfikować i ocenić poprawność dokonanej przez organ kwalifikacji.

Zdaniem Kolegium, w ponownym postępowaniu organ powinien dokonać kategoryzacji pracowników urzędu miejskiego z uwzględnieniem pełnienia i niepełnienia funkcji publicznych. W przypadku tych ostatnich organ powinien odebrać od nich oświadczenie, czy wyrażają zgodę na ujawnienie wysokości uzyskanych nagród. Kolegium zaleciło nadto organowi I instancji dokonanie oceny wnioskowanej informacji z punktu widzenia jej charakteru i ustalić, czy jest to informacja prosta czy też przetworzona. Następnie wskazało, że poprzez pryzmat art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy ustalić, czy informacja o przyznanym pracownikowi samorządowemu wynagrodzeniu będzie mogła podlegać ujawnieniu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, dalej jako "WSA", Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając powyższą skargę, wskazanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że aktem poddanym jego kontroli jest wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja o charakterze kasacyjnym podjęta w stosunku do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przy czym sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, jako że rozstrzygnięcie takie usunięte jest z obrotu prawnego wskutek orzeczenia organu II instancji. Ocena legalności decyzji kasacyjnej sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów procesowych regulujących dopuszczalność wydawania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Sąd dokonuje przede wszystkim analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji WSA doszedł do wniosku, że wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy było zasadne.

Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 (CBOSA), zgodnie z którym wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej; a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

WSA podniósł, że stosownie do przepisu art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Natomiast art. 63 § 3a k.p.a., wskazuje niezbędne elementy podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego. Stosownie do art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262), dalej jako "u.p.e.", lub profilu zaufanego ePUAP." Brak podpisu na podaniu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania) oraz czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, ewentualnie czy spełnia inne warunki przewidziane przepisami prawa. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Wszczęcie i prowadzenie postępowania na żądanie strony, z pominięciem regulacji zawartej w art. 63 § 1 - 3a k.p.a., bez wezwania do uzupełnienie braków formalnych, jak trafnie zauważył organ II instancji prowadzić może do rażącego naruszenia prawa. Uchybienie takie nie może zostać naprawione na etapie organu II instancji.

WSA zauważył również, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w rozpoznawaniu sprawy, bo byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Również pozostałe uchybienia proceduralne dostrzeżone przez SKO stanowiły, w ocenie WSA, uchybienia nakazujące organowi odwoławczemu wydanie decyzji kasacyjnej. Zasadnie uznano, że kolizja pomiędzy dwoma zagwarantowanymi w art. 61 ust. 1 i 2 i art. 47 Konstytucji RP uprawnieniami obywatela wymaga głębszego wyjaśnienia faktów. Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają bowiem (por. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) pozbawienia ochrony prywatności wszystkich osób, które zawarły umowę o pracę z podmiotem publicznym. Przez fakt zawarcia takiej umowy nie uzyskują one statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. WSA zaznaczył, że przedmiotem informacji publicznej jest, po pierwsze cała działalność wszystkich organów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, zaś po drugie, działalność osób pełniących funkcje publiczne, lecz - ze względu na art. 47 Konstytucji - tylko taka, która wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi. W każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. W kontrolowanych decyzjach, wbrew wymogom art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Nie oznaczono także podmiotów, których dobra wymagały ochrony skutkując wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Z rozstrzygnięciem tym skarżące Stowarzyszenie nie zgodziło się i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

— art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., poprzez błędnie przyjęcie, że z przepisu tego można wyinterpretować normę, zgodnie z którą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej podmioty zobowiązane mają obowiązek zastosowania art. 63 § 1-3a i art. 64 § 2 k.p.a.,

— art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne przyjęcie, że wniosek, o którym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p., stanowi podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a.,

— art. 63 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 3 k.p.a.,

— art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że realizacja tego prawa wymaga własnoręcznego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi formalność utrudniającą czynienie użytku z tego prawa.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie ostatecznej decyzji SKO i decyzji ją poprzedzającej, a w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zaś uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko oraz podzielając pogląd Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są to:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Jak widać przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W związku z powyższym należy wskazać, że wydanemu w przedmiotowej sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego. Oznacza to, iż w ocenie składającego skargę kasacyjną nie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania. Wskazać też trzeba, że związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012r., I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16). W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ocenie skarżącego Sąd I instancji wydając wyrok naruszył art.16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że z przepisu tego można wyinterpretować normę, zgodnie z którą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej podmioty zobowiązane mają obowiązek zastosowania art. 63 § 1-3a i art. 64 § 2 k.p.a.

Przypomnieć więc należy, że celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r. s.85, A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r. nr 4 s.97 i d. , R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004r sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r sygn. akt OSK 1209/04). Kodeks postępowania administracyjnego co do zasady nie ma zastosowania do u.d.i.p. gdyż zawiera ona odesłanie do stosowania kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 u.d.i.p. wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienie niestosowania k.p.a. do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż u.d.i.p. w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do k.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2015, sygn. I OSK 1408/14). Generalnie określona we wniosku forma przekazania (przesłania) informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej, w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dopatrzył się podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zastosowanie będą miały przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. I OSK 2683/17)

Z uwagi na powyższe nie sposób uwzględnić analizowanego zarzutu. Wobec faktu, że organ I instancji wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia informacji w wnioskowanym zakresie, to z całą pewnością należy uznać, że zastosowanie będą miały przepisy k.p.a.

Drugi i trzeci zarzut w istocie odnoszą się do pojęcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie błędnie przyjęto, że wniosek, o którym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p., stanowi podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., jak też błędnie uznano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 3 k.p.a. Stanowisko to nie jest jednak uzasadnione na gruncie niniejszej sprawy.

Niewątpliwie u.d.i.p. nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jak wskazano wyżej wniosek składany w trybie u.d.i.p. co do zasady nie musi odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym, o ile jego skutkiem jest udzielenie żądanej informacji publicznej, a wiec czynność materialno-techniczna. Na tym też etapie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż co do zasady w zakresie realizacji wniosku o informację publiczną, nie stosuje się przepisów k.p.a. W konsekwencji za skuteczny przyjmuje się wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który nie został podpisany lub przesłany pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet w sytuacji, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny.

Jednak wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie zachodzi podstawa do wydawania decyzji administracyjnej, lecz do poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o których mowa w k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji, z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ dokonał wskazanej wyżej analizy, bowiem wydał decyzję odmowną, jednakże nie dostrzegł braku wniosku, do którego powinien stosować już przepisy k.p.a. (w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej). Jak słusznie wskazał WSA zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (zob. wyrok NSA z 26 maja 2017 r. sygn. I OSK 2534/16; wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2017 r. sygn. IV SAB/Po 81/17, LEX nr 2461304).

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, to skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie upatruje go w nieprawidłowym zastosowaniu i wiążącym się z tym nadmiernym ograniczeniu tego prawa, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że realizacja tego prawa wymaga własnoręcznego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi formalność utrudniającą czynienie użytku z tego prawa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Powyższy przepis stanowi konstytucyjne normatywne źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Jest to istotna systemowa wskazówka interpretacyjna art. 61 ust. 1 Konstytucji RP uzasadniająca wykładnię literalnego brzmienia tego przepisu w kierunku jak najpełniejszego realizowania powyższych wartości (zob. wyrok NSA z 26 maja 2017 r. sygn. I OSK 2534/16). Należy jednak pamiętać, że owo konstytucyjne prawo do informacji zostało doprecyzowane w u.d.i.p. i jako takie nie ma charakteru absolutnego. W świetle powyższego jasnym jest, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, do wniosku Stowarzyszenia stosuje się przepisy k.p.a. Przy czym ostatni argument skarżącego kasacyjnie, jakoby wymóg podpisu pod wnioskiem utrudnia czynienie użytku z prawa dostępu do informacji publicznej jest nietrafiony. Nie sam bowiem brak podpisu przesądził o rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie. Gdyby organ udostępnił informację w ramach czynności materialno-technicznej nie byłoby konieczne wymaganie podpisu. Jednakże w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownej decyzji należało uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy bez dalszego jej rozpatrzenia.

Podsumowując należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie NSA zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy dokonały prawidłowej wykładni i subsumpcji przepisów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do kwestii wpisu od skargi kasacyjnej, w ocenie NSA, koniecznym było zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do jego uiszczenia. Co prawda A. posiada status organizacji pożytku publicznego, jednakże z uwagi na treść art. 239 § 2 p.p.s.a należało ustalić, czy Stowarzyszenie działa we własnej sprawie. W tym bowiem zakresie procedura sądowoadministracyjna zawęża wyłączenie podmiotowe od uiszczania wpisu, które dotyczy organizacji pożytku publicznego.

Rozpoznawana sprawa została zainicjowana nie we własnym interesie Stowarzyszenia, lecz w celu realizacji założeń statutowych, a zatem sfery działalności zewnętrznej Stowarzyszenia, co nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki oraz nie zmienia jego sytuacji prawnej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., I OZ 957/16 oraz I OZ 1013/16).

Skoro Stowarzyszenie w niniejszej sprawie nie występuje jako strona we własnej sprawie, to nie korzysta ze zwolnienia zawartego w art. 239 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji na zasadzie art. 223 § 2 p.p.s.a., jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakazuje ściągnąć tę opłatę od strony, która była ją obowiązana uiścić.