Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 228/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 43 ust. 2, art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1, 2, 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P.- L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. P-L. od decyzji Prezydenta Miasta z [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami - w tym: biura, gabinety lekarskie, usługi kosmetyczne, handel o powierzchni sprzedaży do 200m2 wraz z wbudowanym parkingiem, na działce nr ewid. [...] przy ul. Z. w K., obr. 0016, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr 1 i Nr 2 literami ABCD-A oraz budowie zjazdu z ulicy Z. na działce nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr 1 i Nr 2 literami DEFC-A, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że poprzednie dwie decyzje wydane przez organ I instancji w niniejszej sprawie zostały uchylone, natomiast treść aktualnie ocenianej decyzji oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazują, iż organ wyeliminował błędy oraz niejasności poprzednich postępowań.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że złożony przez inwestora wniosek spełnia ustawowe wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016, poz. 778, ze zm.). Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Na podstawie wyników tej analizy ustalił każdy ze wskaźników nowej zabudowy: obowiązująca linia zabudowy - wskazana została na załączniku graficznym decyzji, w granicach pasa drogowego ul. Z.; wskaźnik powierzchni zabudowy, w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - od 0,21 do 0,43, udział powierzchni biologicznie czynnej - co najmniej 25 %; szerokość elewacji frontowej - od 8,0 do 16,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 8,2 do 12,4 m od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku; geometria dachu budynku - dach płaski, całkowita wysokość - do 12,4 m. Z kolei obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszej niż 50 m, a za front działki uznano część działki przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę.

Dalej Kolegium zauważyło, że ponieważ teren inwestycji położony jest w granicach obszaru analizowanego, w którym występują budynki o funkcji zarówno mieszkalnej, jak też funkcji usługowej, to kontynuacja funkcji wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń. Zatem, w sprawie nie nastąpiło naruszenie zasady zachowania ładu przestrzennego poprzez realizację funkcji mieszkalno-usługowej.

W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, nadesłany przez organ I instancji materiał dowodowy dokumentuje, że parametry nowej zabudowy dostosowane zostały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Ponadto, w granicach obszaru analizowanego, znajduje się zabudowa wielorodzinna o 57- metrowej szerokości elewacji frontowej, a także zabudowa o wysokości przekraczającej znacznie 12,4 m. Z kolei na działce nr ewid. [...] istnieje budynek mieszkalny wielorodzinny, którego parametry były wzorem do ustalenia parametrów zabudowy projektowanej.

Kolegium zauważyło, iż zabudowa ulicy Z. od strony południowej obejmującej teren inwestycji (odmiennie niż ulicy Z. od strony północnej) nie jest jednolita, zarówno z uwagi na funkcję, jak też różnorodność w zakresie: szerokości i wysokości oraz współczynnika zabudowy. W obszarze analizowanym występują ustalone przez organ I instancji, wskaźniki zabudowy o wartościach od 0,21 do 0,43. Jak udokumentował organ I instancji projektowana zabudowa nie będzie odbiegać gabarytami, jak też funkcją od istniejącej różnorodnej zabudowy, w obszarze usytuowanym po południowej stronie ulicy Z., ograniczonym ulicami: [...].

Organ odwoławczy uznał, że słuszne jest stanowisko Prezydenta o łącznym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ: na podstawie zabudowy istniejącej możliwe było ustalenie warunków zabudowy projektowanej inwestycji, udokumentowano także kontynuację funkcji, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, a inwestor dołączył do wniosku zapewnienia dostawców mediów, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, teren inwestycji usytuowany jest w granicach administracyjnych miasta, decyzja nie narusza przepisów odrębnych. Ponadto oceniana decyzja zawiera elementy wymagane art. 54 ww. ustawy, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust.2 pkt 1, posiada także załączniki wymagane przepisami prawa. Dlatego też brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o konkretnych rozwiązaniach projektowych, lecz określa w sposób najszerszy ramy, do których należy dostosować pozwolenie na budowę. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, przedstawione w projekcie decyzji, zostało pozytywnie uzgodnione przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zatem, wszelkie zarzuty odwołania, dotyczące usytuowania inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej są niezasadne. Stosownie do treści art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Kolegium dodało, że w postępowaniu uzupełniającym, dołączyło do akt sprawy, zarówno decyzję o warunkach zabudowy, jak też decyzję o pozwoleniu na budowę na działkach nr ewid. [...], a po przeanalizowaniu tych dokumentów uznało, że realizacja wnioskowanej inwestycji, nie zakłóci ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Powyższe stanowisko podyktowane jest: istnieniem zabudowy pierzejowej, jako przeważającej wzdłuż ul. Z. oraz istnieniem w obszarze analizowanym budynków o wysokości zbliżonej do parametru ustalonego dla nowej zabudowy.

Organ podkreślił, że brak zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację planowanej inwestycji, nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego zarzut dotyczący braku przeprowadzenia należytej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W granicach obszaru analizowanego znajduje się bowiem zabudowa wielorodzinna na działce nr ewid.[...], o 57-metrowej szerokości elewacji frontowej oraz zabudowa wielorodzinna na działce nr ewid. [...]/3, o 38-metrowej szerokości elewacji frontowej i ponad 16-metrowej wysokości budynku. Ponadto, na działkach nr ewid. [...], znajdują się budynki wielorodzinne o prawie 47-metrowej szerokości elewacji frontowej i wysokości do 17 m. Wskaźnik zabudowy na tych działkach kształtuje się w granicach około 50 - 51%. Zatem niezasadne są zarzuty odwołania, dotyczące braku w obszarze analizowanym obiektu, o cechach podobnych do wnioskowanego oraz zaburzenia ładu przestrzennego ulicy Z.

Co do zarzutu dotyczącego możliwości zakłócenia stosunków wodnych przez planowaną inwestycję, to organ uznał, że są to obawy przedwczesne, a gdyby zagrożenie wystąpiło, to organem właściwym do zbadania kwestii zakłócenia stosunków wodnych jest Prezydent Miasta w postępowaniu, prowadzonym w trybie ustawy Prawo wodne. Dalej podniósł, że wbrew zarzutom odwołania, aktualnie wydana decyzja nie precyzuje konkretnego usytuowania budynku w granicy działki lub też w konkretnej odległości od tej granicy. W analizowanej decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej w przedziale liczbowym od 8m do 16m, co oznacza, że konkretna szerokość obiektu, w nawiązaniu do usytuowania obiektu, ustalona zostanie w postępowaniu zmierzającym do udzielenie pozwolenia na budowę, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wykonawczymi do ustawy - Prawo budowlane. Wreszcie, wbrew zarzutom odwołania, ustalona przez organ I instancji, na załączniku graficznym do decyzji, linia zabudowy, nie odbiega od linii zabudowy istniejących na działkach bezpośrednio sąsiadujących, w tym na działce odwołującej się oraz została pozytywnie zaaprobowana przez zarządcę drogi. Dlatego zarzuty dotyczące błędnie ustalonej linii zabudowy są niezasadne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M. P-L. i A. L., domagając się jej uchylenia, albo uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzuciły rażące naruszenie prawa, poprzez subiektywne, wyłączne uwzględnienie interesów inwestora, ze skutkiem rażącego naruszenia ładu przestrzennego, jak i warunków dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że zdaniem SKO obowiązująca linia zabudowy jest określona w granicach pasa drogowego ul. Z., pomijając okoliczność, że ma być zawężony chodnik aż o 30 cm. Idąc dalej zarzuciły, że dotychczas wszyscy właściciele posesji przy ulicy Z. mogli zabudowywać swoje działki w 35-45%. Nikt nie miał zgody na zabudowę powierzchni nieruchomości powyżej 50%. Tymczasem deweloper w sprawie niniejszej zabudowuje działki przy ulicy Z. nr [...], prawie w 100%. Inwestor otrzymał warunki zabudowy 75% działki ul. Z. [...], przy pozostawieniu 25% powierzchni czynnej biologicznie. Pominięto rozmiary planowanego budynku, powierzchnię kondygnacji naziemnej i przyziemia, co uniemożliwia określenie wpływu na sąsiednie nieruchomości. Ponadto ustalając warunki zabudowy, w istocie uwzględniono deweloperską budowę w granicy nieruchomości skarżących dlatego, że nie dokonano weryfikacji szerokości działki inwestora, która - zależnie od potrzeb i zmieniających się przepisów ma szerokość 18,6 m, 19 m lub też aktualnie tylko 17 m, co wpływa na odległość budowli od granicy z działką skarżących.

Ponadto uzasadnienie decyzji pomija kwestię elewacji zachodniej planowanego budynku - bezpośrednio sąsiadującej z działką [...]. Budynek od ulicy ma być szeroki na 8 m do 16 m, przy szerokości działki 18,6 m, czy też 19 m, natomiast jakiej długości ma być zachodnia elewacja budynku? Zaskarżona decyzja nie zawiera także odniesienia do uwzględnienia w budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z wbudowanym parkingiem. Nie podano znaczenia "wbudowany", ile ma mieć miejsc parkingowych oraz nie użyto sformułowania garaż. Nadto nie uwzględniono w decyzji ujemnych skutków, jakie spowoduje budowa w granicy, a to zastosowanie grodziców typu Larsen, których montaż w odległości 4 m od domu skarżących, wybudowanego w roku 1925 uszkodzi ten budynek.

Zdaniem autorek skargi nie przeprowadzono również prawidłowej analizy obszaru strefy oddziaływania inwestycji, tym samym pozbawiając praw stron właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dotychczas żaden inwestor przy ul. Z. w K. nie otrzymał decyzji o warunkach zabudowy powyżej drugiego piętra, a na działkach sąsiednich - Banku Spółdzielczego i Domu Pomocy Społecznej linia zabudowy jest cofnięta o co najmniej 7 m. Zmniejszenie linii zabudowy do 290 cm stanowiąc zbliżenie linii zabudowy względem tej linii dla wskazanych wyżej działek, oznacza odstępstwo od dotychczasowej linii zabudowy, które winno zostać szczegółowo uzasadnione. Lakoniczna zgoda MZD na zbliżenie lica budynku do krawędzi jezdni nie zwalnia autora zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę od przeprowadzenia analizy ukształtowania linii zabudowy pod kątem naruszenia zastanego ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Naprzeciwko owym inwestycjom w zabudowie pierzejowej po drugiej stronie ulicy Z. istnieje siedem jedno piętrowych kamieniczek z początku XX wieku. Wbrew zasadom ładu przestrzennego nowo budowane blokowisko (4-5 kondygnacji) rażąco naruszy proporcje zabudowy od strony południowej ulicy.

W ocenie skarżących nie przeanalizowano również, jak wbudowanie podziemnych garaży na ponad 50 samochodów zaburzy gospodarkę wodnogruntową. Na skutek drastycznej, już zaistniałej zmiany (budynek przy ul. Z. 11-15) w obrębie gruntu zalewane są piwnice kamienic przy ul. Z. Ewentualne naruszenie stosunków wodnych w obszarze oddziaływania inwestycji obowiązkowo winno podlegać analizie i ocenie hydrologicznej, czego w sprawie zaniechano.

Kończąc autorki skargi podniosły, że wobec wniosku właścicieli posesji przy ulicy Z. 16 o uwzględnieniu ich jako stron w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nie wydano decyzji (postanowienia) uwzględniającej lub też oddalającej wniosek, natomiast zwykłym pismem odmówiono wnioskodawcom przymiotu strony, co świadczy o wyłącznym uwzględnieniu interesu inwestorów w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik uczestnika B. B. wyjaśnił, że dla wnioskodawcy przesądzające o ustaleniu przebiegu obowiązującej linii zabudowy jest stwierdzenie w decyzji organu I instancji, że ma ona przebiegać w granicy pasa drogowego ul. Z. Jeżeli okaże się, że tak wyznaczona linia nie będzie pokrywać się z linią zabudowy budynku skarżącej to dopuszcza możliwość uskoku w tym miejscu. Mimo to taki projekt będzie jego zdaniem zgodny z warunkami zabudowy oraz z ładem przestrzennym. Poza tym wnioskodawczyni nie wie, czy prawdą jest twierdzenie skarżącej jakoby jej budynek oddalony był od jezdni o 3.20 m a nie o 2.90 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 t.j. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t. j. Dz.U.2017.1369).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalająca warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wraz z wbudowanym parkingiem. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016.778 t.j. ze zm., dalej ustawa o planowaniu). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Nie było w sprawie wątpliwości, że dla terenu, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodował, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, wymagało wydania decyzji. Takiej decyzji wymagają bowiem przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spośród wskazanych w przytoczonym przepisie warunków, przedstawione w skardze zarzuty dotyczyły w istocie głównie przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Ten przepis bowiem oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164/2003 poz. 1588), dalej rozporządzenie ws. nowej zabudowy, określają wymagania dotyczące nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zasada dobrego sąsiedztwa), których niespełnienie w zaskarżonej decyzji zarzuca skarga. Zgodnie natomiast z reprezentatywnym poglądem doktryny, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Zygmunt Niewiadomski (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz 7 wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2013. str. 517).

Uwzględniają przedstawione wskazania Sąd w niniejszym składzie wyraża pogląd, że w okolicznościach sprawy nie można mieć wątpliwości co do kontynuacji przez planowane zamierzenie funkcji występującej na obszarze analizowanym. Za funkcję tę należy bowiem uznać funkcję mieszkalną szeroko rozumianą, co w pełni odpowiada zamierzeniu inwestycyjnemu objętemu wnioskiem z dnia 11 lipca 2013 r.

Należy zauważyć, że w skardze nie zostały wyodrębnione zarzuty stawiane decyzji organu II, czy też I instancji, a w uzasadnieniu skargi - również niewyodrębnionym względem pozostałej części skargi - także nie zostały wskazane przepisy, których naruszenie w skardze zarzucono. Ze względu na to, poniższe rozważania i odniesienie się do zarzutów skargi, oparte jest na analizie i ocenie treści jej uzasadnienia w konfrontacji z przepisami prawa, które w sprawie zostały zastosowane przez organy obu instancji.

Na wstępie należy odnieść się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania mającego polegać na nie wydaniu przez organ I instancji decyzji (postanowienia) uwzględniającej lub też oddalającej wniosek o uwzględnienie jako stron postępowania A. i K. N. – właścicieli posesji przy ulicy Z. [...] w K. usytuowanej po przeciwnej stronie ulicy Z., naprzeciwko działki nr [...] nie sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy niniejsza sprawa. W ocenie skarżących wadliwie uznano nie spełnienie przez wskazane osoby przesłanek z art. 28 kpa i – jak należy się domyślać, ponieważ nie zostało to w skardze wyraźnie wyartykułowane – nie dopuszczono ich do udziału w sprawie. W związku z takim zarzutem należy zauważyć, że niedopuszczalne jest powoływanie się przez stronę skarżącą, na pominięcie w sprawie innych stron, a także podnoszenie w skardze zarzutów dotyczących sposobu rozpatrzenia przez organy wniosku innej strony o dopuszczenie jej do udziału w sprawie. Taki zarzut sprowadza się w istocie do podniesienia przesłanki wznowieniowej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a., co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. 2 p.p.s.a. jest jedną z podstaw uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Należy jednak zauważyć, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Identyczne rozważania odnieść należy do postępowania sądowoadministracyjnego, rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, w którym z urzędu nie ma podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt.1 lit. b p.p.s.a. Przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej i w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i skorzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10). Podkreślenia wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu nie wyczerpuje także przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 154 § 1 pkt 2 k.p.a. Wadliwości w tym względzie podnoszone być mogą w ramach podstaw wznowienia, jednak jak zaznaczono powyżej jedynie przez podmiot pozbawiony udziału w postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 1940/14).

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie można w sprawie ze skargi strony postępowania administracyjnego, uwzględniać zarzutów dotyczących sposobu rozpatrzenia przez organy administracji wniosków innych osób o dopuszczenie ich do udziału w sprawie. Ubocznie w związku z powyższym można tylko zauważyć, że w decyzji organu I instancji znalazły się postanowienia określające warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, których spełnienie będzie kontrolował właściwy organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Z treści skargi wynika, że zasadnicze zastrzeżenia skarżących pod adresem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, dotyczyły niektórych wskaźników nowej zabudowy, które zostały uznane za zgodne z obowiązującymi przepisami. Jednym z tych wskaźników było określenie obowiązującej linii zabudowy w granicy pasa drogowego ulicy Z., co zdaniem skarżących pomijało zawężenie chodnika o 30 cm. Wyznaczając obowiązującą linię zabudowy w granicy pasa drogowego ulicy Z., organ powołał się na przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia ws. nowej zabudowy stwierdzając, że zgodnie z nim należało przyjąć, że linia zabudowy wyznaczona przez budynki na działkach sąsiednich nie tworzy uskoku, lecz jest linią zabudowy, która winna być kontynuowana. Wprawdzie wymienione budynki na działkach sąsiednich usytuowane są w granicy pasa drogowego, w odległości ok. 2,90 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy Z., co jest niezgodne z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017.2222 t.j.), dalej ustawa o drogach, który wymaga minimalnej odległości 6 metrów od krawędzi jezdni dróg gminnych, ale według § 4 ust. 2 rozporządzenia w/s nowej zabudowy, usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej w odległości mniejszej niż 6 m może nastąpić, ale wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie natomiast do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor dołączył zgodę zarządcy drogi, tj. Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach udzieloną pismem z dnia 12 listopada 2013 r., na lokalizację planowanego budynku w granicy pasa drogowego ulicy Z., właśnie w odległości 2,9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy.

Akceptując takie uzasadnienie przyjętego wskaźnika należy zauważyć, że zarzucane w skardze zawężenie chodnika jest konsekwencją zaakceptowanego przez zarządcę drogi – ulicy Z., (której to drogi częścią jest chodnik zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych), wyznaczenia linii zabudowy przedmiotowego budynku w odległości 2,9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy. Ta zgoda uzasadnia więc w wystarczający sposób, domniemane (bo nie wykazane przez skarżącą) zawężenie chodnika, skoro to zarządca drogi w myśl art. 20 pkt 4) i 10) ustawy o drogach publicznych zobowiązany jest między innymi do utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą oraz do przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Odnosząc się natomiast do kwestii wypełnienia przez organy obu instancji dyspozycji § 4 rozporządzenia ws. nowej zabudowy w zakresie ustalenia linii nowej zabudowy, należy zauważyć, że warunki określone w tym przepisie zostały wypełnione.

Na wstępie trzeba zauważyć, że twierdzenie skarżących co do różnicy pomiędzy odległością ich nieruchomości od krawędzi jezdni (3,20 m), a odległością zaakceptowaną w zaskarżonej decyzji (2,90 m), nie zostało w żaden sposób wykazane, a ustalenie organu co do braku tej różnicy oparte zostało na treści analizy przeprowadzonej przez uprawniony organ. Ponadto pełnomocnik uczestniczki A.B. na rozprawie przed Sądem mu zaprzeczył. Nawet jednak gdyby przyjąć istnienie wskazanej różnicy to i tak nie mogłoby to doprowadzić do podważenia zaskarżonej decyzji w omawianej części. Z przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia ws. nowej zabudowy wynika bowiem, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Z wspomnianej wyżej analizy wynika natomiast, że "budynki na działkach sąsiednich usytuowane są w granicy pasa drogowego, w odległości ok. 2,90 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy Z. Na działkach po stronie wschodniej o numerach [...] usytuowany jest nowy budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami – zlokalizowany również w granicy pasa drogowego ulicy Z. W konsekwencji przyjęto w tej analizie, że linia zabudowy wyznaczona przez budynki na działkach sąsiednich względem przedmiotowej nie tworzy uskoku, lecz jest linią zabudowy, która powinna być kontynuowana. Wyznaczenie tej linii zabudowy w analizie, a w następstwie w zaskarżonych decyzjach należy w świetle wywodów analizy uznać za określone w przybliżeniu, co powoduje, że ewentualne niewielkie, centymetrowe różnice w usytuowaniu wyznaczonej w sprawie linii nowej zabudowy, będą zgodne z przeprowadzoną w sprawie analizą. Jest to tym bardziej dopuszczalne w sprawie, gdyż planowana nowa zabudowa nie będzie stanowić z sąsiednimi budynkami zabudowy pierzejowej. Zaplanowana luka pomiędzy planowanym budynkiem, a budynkiem skarżących, która będzie sięgała 6 - 8 metrów spowoduje, że ewentualne drobne odstępstwo od rozumianej geometrycznie linii nowej zabudowy wynikającej z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, nie będzie w praktyce widoczne, a przez to nie będzie istotne z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego na tym obszarze, zwłaszcza, że w niewielkiej odległości od planowanego budynku w kierunku wschodnim, zrealizowana linia zabudowy różni się od przyjętej w niniejszej sprawie bardzo znacznie (budynek Banku Spółdzielczego, budynek Domu Pomocy Społecznej).

Nie mógł zyskać akceptacji zarzut skargi dotyczący niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, gdzie - zwłaszcza po północnej strony ulicy Z. - dominuje zabudowa niższa, niż projektowana na działce nr [...], z powodu braku kontynuacji funkcji z istniejącą na obszarze analizowanym. Trzeba zauważyć, że granice obszaru analizowanego zostały w sprawie wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, a nadto obejmują fragment ukształtowanego urbanistycznie i funkcjonalnie terenu śródmiejskiej zabudowy obecnego centrum miasta z wykształconym układem komunikacyjnym, w pełni wyposażonym w infrastrukture techniczną, o zdefiniowanym układzie architektoniczno-urbanistycznym tworzącym określona całość. Trzeba przy tym pamiętać, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2017 r.

II SA/Kr 1533/16). Natomiast respektując treść § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, właściwy organ, tj. Prezydent Miasta przeprowadził na tym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.z.p. Nie było w sprawie kwestionowane, że na tym obszarze znajdują się takie obiekty, jakie zostały wskazane w szczegółowej analizie graficznej i tekstowej. Wśród nich natomiast, bezspornie znajdują się głównie budynki mieszkalne wielorodzinne, mieszkalne wielorodzinne z usługami i budynki usługowe, które powinny być uwzględniane przy kształtowaniu nowej zabudowy i pozwalają na dokonanie ustaleń wskaźników i parametrów dla wnioskowanej zabudowy. Nie mogą skarżące w związku z tym oczekiwać, że nowa zabudowa będzie nawiązywać wyłącznie do zabudowanych pierzejowo po południowej stronie ulicy Z. siedmiu jedno piętrowych kamieniczek z początku XX wieku. Takie wybiórcze ograniczenie obszaru analizowanego podlegającego wyznaczeniu zgodnie z przepisami rozporządzenia ws. nowej zabudowy, nie znajdywałoby żadnego uzasadnienia, ani w okolicznościach sprawy, ani też w obowiązujących przepisach prawa.

Zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i przepisami rozporządzenia ws. nowej zabudowy, określenie wskaźników i parametrów dla wnioskowanej zabudowy powoduje, że zarzuty skargi dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, nie mogły odnieść skutku. Wbrew poglądowi skargi przy tym, na wielkość powierzchni zabudowy nie ma wpływu zaplanowanie kondygnacji naziemnej i przyziemia, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Po 58/10; i z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 648/11 dostępne: www.cebois.nsa.gov.pl). Zgodnie z punktem 5.1.2.1 omawianej Polskiej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z punktem 5.1.2.2. Polskiej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych, ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W świetle powyższej definicji na wielkość powierzchni zabudowy, a w konsekwencji i na wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie ma wpływu łączne zaplanowanie kondygnacji naziemnej i przyziemia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuściślonej – zdaniem skarżących - szerokości działki inwestorów, należy wyjaśnić, że szerokość elewacji frontowej została w zaskarżonej decyzji określona na 8 do 16 metrów, co oznacza, że największa dopuszczona szerokość elewacji frontowej jest mniejsza od najmniejszej podawanej przez skarżące szerokości działki inwestorów. Zważywszy na to, że konkretne usytuowanie planowanego budynku może być przesądzone dopiero w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz, że w tamtym postępowaniu będą musiały być uwzględnione przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015.1422 t.j. ze zm.), dalej rozporządzenie ws. warunków technicznych, ograniczenia w odległości budynku od granicy z działką sąsiednią - nie można w niniejszej sprawie skutecznie twierdzić, że prawa sąsiadów dotyczące zachowania odległości ich budynku, czy też granicy ich działki od planowanego budynku, zostały naruszone w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

Podnoszona w skardze kwestia nieznanej długości zachodniej elewacja planowanego przez inwestorów budynku, nie ma bezpośredniego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy, gdyż taki parametr nie jest w takim postępowaniu bezpośrednio ustalany. Żadne przepisy nie ograniczają bowiem wymiarów planowanego budynku od strony nie będącej frontem działki, w tym w szczególności od strony działki sąsiedniej zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Wymiary te są natomiast pośrednio zdeterminowane wyznaczonym w decyzji określającej warunki zabudowy wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Dlatego omawiany zarzut nie mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Sposób wykonania "wbudowanego parkingu" przewidzianego do realizacji w zaskarżonej decyzji wraz z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, pozostawiony jest konkretnym rozwiązaniom projektowym, które ewentualnie będą przedmiotem zatwierdzenia w osobnym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Istotniejsze w tej materii jest określenie w decyzji Prezydenta Miasta z [...], że w ramach inwestycji, w granicach jej realizacji, należy zaprojektować i zrealizować miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości od 0,5 do 1,0 stanowiska postojowego na jeden lokal mieszkalny oraz od 0,7 do 1 stanowiska postojowego na każde 100 m² powierzchni użytkowej lokali usługowych, w tym miejsca dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Realizowana takim rozstrzygnięciem polityka stopniowego ograniczania ruchu kołowego w strefach śródmiejskich z jednoczesną preferencją transportu zbiorowego, ruchu pieszego i rowerowego, ze wszech miar zasługuje na akceptację. Ma bowiem rację organ I instancji, że infrastruktura parkingowa w sposób oczywisty generuje ruch samochodowy we wrażliwych, często zabytkowych śródmieściach dużych miast, w związku z czym racjonalne jest jego ograniczanie poprzez m. in. ustalanie limitu górnego liczby miejsc postojowych.

Sąd podziela również stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę co do tego, że:

domniemana możliwość zakłócenia przez planowaną inwestycję stosunków wodnych będzie rozstrzygana w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a ponadto dokonana zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie, stosownie do treści art. 234 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r., Prawo wodne (Dz.U.2017.1566), może być przedmiotem badania w osobnym postępowaniu prowadzonym na podstawie wskazanego przepisu;

spór graniczny nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy;

kwestia ewentualnego zacienienia pomieszczeń mieszkalnych przez planowaną inwestycję może być badana na podstawie przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych na kolejnym etapie postępowania zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę;

również domniemane ujemne skutki dla budynku skarżących mające wyniknąć z budowy planowanego budynku w granicy z zastosowaniem grodziców typu Larsen, może być badane dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.