Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 56/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części; w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2021 roku nr XXVIII/413/21 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 20 ust. 3; - § 25 ust. 1 w zakresie sformułowania "Projektowany zbiornik wodny 8 WS położony w sąsiedztwie terenów zieleni niskiej (26 ZN) przeznaczonej na lokalizację produkcji energii elektrycznej (OZE) przez montaż paneli fotowoltaicznych. Ze względu na położenie w sąsiedztwie terenów zamkniętych MON i możliwość przebiegu infrastruktury telekomunikacyjnej resortu obrony narodowej zachodzi konieczność uzgadniania wszystkich inwestycji położonych na tym terenie, z Regionalnym Centrum Informatyki w Olsztynie. Zabezpieczy to właściwe funkcjonowanie terenów zamkniętych resortu obrony narodowej"; - § 26 ust. 1 w zakresie sformułowania "Wszystkie inwestycje w sąsiedztwie tych terenów ze względu na możliwość przebiegu infrastruktury telekomunikacyjnej resortu obrony narodowej zachodzi konieczność uzgadniania wszystkich inwestycji położonych na tym terenie, z Regionalnym Centrum Informatyki w Olsztynie."; - § 39 ust. 1 w zakresie sformułowania "Na terenach objętych ochroną konserwatorską wyłącznie po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków."; - § 44 ust. 2 pkt b; - § 46 ust. 2; - § 53 ust. 1 pkt 1 tiret pierwsze w zakresie sformułowania "Z przeprowadzonych pomiarów emisja substancji odorujących jest bardzo niska tj. rzędu od 0,00003 kg/h do 0,00127 kg/h. Tak znikoma emisja dzięki zastosowaniu filtrów nie spowoduje uciążliwości zapachowej w otoczeniu instalacji". Podobnie sytuacja jest w dziedzinie akustyki "Emisja hałasu z terenu zakładu nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie"; - § 65 ust. 9 pkt e; - § 67 ust. 2 w zakresie sformułowania "Przed przystąpieniem do realizacji zabudowy należy opracować koncepcję architektoniczną dla całego zespołu zabudowy. Dachy kryte dachówką ceramiczną lub materiałem dachówko podobnym w odcieniu czerwieniu lub ceglastym. Opracowana koncepcja będzie stanowiła wytyczne konserwatorskie do realizacji poszczególnych budynków."; - § 78 ust. 4 w zakresie sformułowania "Z uwagi ma położenie w sąsiedztwie Alei Wojska Polskiego wszystkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Regionalnym Centrum Informatyki w Olsztynie."; II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Morągu, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn.zm) dalej: "u.p.z.p." i art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn.zm) dalej: "u.s.g.", po stwierdzeniu zgodności zmiany planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg obszar miasta i tereny wiejskie", podjęła dnia 27 sierpnia 2021 r. Uchwałę Nr XXVIII/413/21 w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg.

Na uchwałę tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., wnosząc o stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXVIII/413/21 Rady Miejskiej w Morągu, w części dotyczącej:

- § 20 ust. 3;

- § 23 ust. 3;

- § 25 ust. 1 w zakresie sformułowania "Projektowany zbiornik wodny 8 WS położony w sąsiedztwie terenów zieleni niskiej (26 ZN) przeznaczonej na lokalizację produkcji energii elektrycznej (OZE) przez montaż paneli fotowoltaicznych. Ze względu na położenie w sąsiedztwie terenów zamkniętych MON i możliwość przebiegu infrastruktury telekomunikacyjnej resortu obrony narodowej zachodzi konieczność uzgadniania wszystkich inwestycji położonych na tym terenie, z Regionalnym Centrum Informatyki w Olsztynie. Zabezpieczy to właściwe funkcjonowanie terenów zamkniętych resortu obrony narodowej';

- § 26 ust. 1 w zakresie sformułowania" Wszystkie inwestycje w sąsiedztwie tych terenów ze względu na możliwość przebiegu infrastruktury telekomunikacyjnej resortu obrony narodowej zachodzi konieczność uzgadniania wszystkich inwestycji położonych na tym terenie, z Regionalnym Centrum Informatyki w Olsztynie.";

- § 39 ust. 1;

- § 44 ust. 2 pkt b;

- § 46 ust. 2;

- § 53 ust. 1 pkt 1 tiret pierwszy w zakresie sformułowania "Z przeprowadzonych pomiarów emisja substancji odorujących jest bardzo niska tj. rzędu od 0,00003 kg/h do 0,00127 kg/h. Tak znikoma emisja dzięki zastosowaniu filtrów nie spowoduje uciążliwości zapachowej w otoczeniu instalacji". Podobnie sytuacja jest w dziadzinie akustyki "Emisja hałasu z terenu zakładu nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie.";

- § 65 ust. 9 pkt e,

- § 67 ust. 2 w zakresie sformułowania "Przed przystąpieniem do realizacji zabudowy należy opracować koncepcję architektoniczną dla całego zespołu zabudowy. Dachy kryte dachówką ceramiczną lub materiałem dachówko podobnym w odcieniu czerwieniu lub ceglastym. Opracowana koncepcja będzie stanowiła wytyczne konserwatorskie do realizacji poszczególnych budynków." ,

- § 78 ust. 4 w zakresie sformułowania "Z uwagi ma położenie w sąsiedztwie Alei Wojska Polskiego wszystkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Regionalnym Centrum Informatyki w Olsztynie." - zaskarżonej uchwały.

Wojewoda zarzucił podjętej uchwale:

1) naruszenie art. 15 ust. 1, oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego naruszającego ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morąg, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Morągu Nr XIV/238/20 z dnia 7 lutego 2020 r., w zakresie dopuszczenia na terenach zieleni urządzonej i nieurządzonej lokalizacji urządzeń do przemysłowej produkcji energii elektrycznej w oparciu o OZE (tereny produkcyjne), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia w planie jednoznacznego przeznaczenia terenów, oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

4) naruszenie art. 17 w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., poprzez zamieszczanie w planie miejscowym (akcie prawa miejscowego) norm o charakterze otwartym, pozwalających innym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, w sytuacji gdy art. 17 ww. ustawy w sposób wyczerpujący i kompletny reguluję procedurę planistyczną, w tym wymagane uzgodnienia, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W uzasadnieniu podano, że zmieniony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak nastąpiło to niezgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., bowiem stosownie do tego przepisu, jeśli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a ww. ustawy, jeżeli w planie określa się lokalizację urządzeń, o których mowa powyżej, granice terenów pod ich budowę, oraz granicę ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko - powinny być wskazane w studium, a także pokrywać się z nimi obszarowo. Podano, że w "Studium uwarunkowań l kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg obszar miasta i tereny wiejskie" (dalej: "Studium"), nie wskazano wprost obszarów rozmieszczenia urządzeń OZE o mocy przekraczającej 100 kW, na rysunku studium nie wskazano też obszarów ani stref, o których mowa w art. 10 ust. 2a. u.p.z.p. Zgodnie z zapisami Studium (str. 66) lokalizowanie na terenie gminy ogniw fotowoltaicznych może być realizowane na terenach przewidzianych w planach miejscowych pod produkcję, bazy i przemysł, oraz na terenach rolnych, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami odrębnymi (w tym prawo budowlane). W odniesieniu do obszaru wskazanego w Studium (str. 50) i oznaczonego symbolem C 11 Z, został on wskazany jako strefa zieleni z dopuszczeniem OZE (panele fotowoltaiczne), ze zbiornikiem wodnym, od strony terenów zamkniętych zieleń wysoka (izolacyjna), w planie strefa ta pokrywa się z terenami 8Ws i 26 ZN (§ 23 ust. 3 skarżonej uchwały). Dla terenu oznaczonego w planie symbolem 20 ZP (§ 20 ust. 3 ww. uchwały) brak jest w Studium, jakichkolwiek zapisów dopuszczających OZE (F2ZP - Strefa zieleni parkowej urządzonej wokół użytku ekologicznego). Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.,z.p., gdyż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów, oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skoro plan miejscowy jest aktem szczególnym, który zawiera normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele, to pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Plan zaś w części postanowień wskazanych powyżej, nie wypełnia podstawowych wymogów ustawowych co do jednoznacznego przeznaczenia danego terenu. Według wskazanych ustaleń dopuszczono na terenach zieleni urządzonej i nieurządzonej lokalizację urządzeń do przemysłowej produkcji energii elektrycznej w oparciu o OZE (tereny produkcyjne).

Treść § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Tereny zabudowy produkcyjnej stanowią odrębną i odmienną grupę funkcjonalną niż tereny zieleni. Dlatego dochodzi również do niezgodności części tekstowej planu z częścią graficzną. Poza tym plan nie określa dla terenów 20 ZP i 26 ZN wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w skrajnym przypadku może umożliwić całkowite przekształcenie terenów zieleni w tereny produkcyjne.

Zarzucono, że treść § 39 ust. 1 planu jest nieprecyzyjna, brak jest wskazania dopuszczalnego progu mocy urządzeń do 100 kW, co może doprowadzić do lokalizowania ich, pomimo braku takiej możliwości w Studium.

Wskazując na funkcję regulacyjną planu, jego charakter jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej, a także skutkujący m.in. tym, że plan może stanowić podstawę rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, uzasadnione jest twierdzenie, że o sprzeczności przedmiotowej uchwały z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przesądza już sam sposób zakodowania norm w uchwale, uniemożliwiający jednoznaczne określenie przeznaczenia terenów. Zakwestionowano postanowienia § 20 ust. 3, § 23 ust. 3, oraz § 39 ust. 1 planu w ww. zakresie, gdyż naruszają ustalenia Studium, co w szczególności jest ewidentne w przypadku terenu 20 ZP. Poza tym zakwestionowano:

1) postanowienia dotyczące wymogu uzgadniania wszystkich inwestycji w sąsiedztwie terenów zamkniętych Ministerstwa Obrony Narodowej z Regionalnym Centrum Informatyki w Olsztynie (§25, §26, §46 ust. 2, §65 ust. 9 pkt e, oraz §78 ust. 4 ww. uchwały);

2) postanowienia dotyczące wymogu uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków lub Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody (§39 ust. 1 i §44 ust. 2 pkt b ww. uchwały)

3) postanowienia dotyczące opracowania koncepcji architektonicznej (§67 ust. 2 ww. uchwały);

4) postanowienia dotyczące pomiarów i emisji (§53 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały).

Skoro władztwo planistyczne gminy oznacza uprawnienie do kształtowania przez radę gminy zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to nie można tych uprawnień scedować na inny organ, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określania takich zasad innym podmiotom. Plan miejscowy musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi.

Poza tym wskazano, że ustalenia planu miejscowego powinny być regulowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Plan nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającą taką regulację.

W odpowiedzi na skargę Gmina Morąg, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w zdecydowanej większości uznała zarzuty skargi za uzasadnione, zaś w części dotyczącej treści § 23 ust. 3 oraz § 39 ust. 1 zaskarżonej uchwały wniosła o oddalenie skargi.

Wyjaśniono, że plan w części dotyczącej § 23 ust.3 - teren oznaczony w planie symbolem 26ZN nie narusza ustaleń "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg obszar miasta i tereny wiejskie" - uchwała Rady Miejskiej w Morągu nr XIV /238/20 z 7 lutego 2020 r. Zapis w Studium dotyczący tego terenu, to: "C 11 Z strefa zieleni z dopuszczeniem OZE (panele fotowoltaiczne), ze zbiornikiem wodnym, od strony terenów zamkniętych zieleń wysoka (izolacyjna)".

Nadto zwrócono uwagę, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. z dniem 30 października 2021 r. uległ zmianie i zgodnie z jego obecnym brzmieniem, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Podkreślono, że elektrownia fotowoltaiczna nie generuje takich uciążliwości jak elektrownie wiatrowe. Elektrownie fotowoltaiczne są rozmieszczane na dachach budynków lub na terenach zielni o odpowiednim nasłonecznieniu. Elektrownia fotowoltaiczna jest traktowana jako inwestycja produkcyjna i infrastrukturalna jedynie dlatego, że wyprodukowaną energię przekazuje do sieci. Urządzenia fotowoltaiczne są montowane, a nie budowane jak obiekty kubaturowe, nie generują hałasu ani innych uciążliwości. Z tego powodu mogą być montowane na niewielkich fragmentach terenów zielonych, ponieważ nie zmieniają ich przeznaczenia, nadal są to tereny zieleni.

Z tego względu zarzuty skargi, dotyczące § 23 ust. 3 oraz § 39 ust. 1 w ocenie Gminy Morąg, są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2022 r. poz. 329), dalej zwana: "p.p.s.a." Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony przez pełnomocnika Gminy Morąg w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2022 r., natomiast Wojewoda nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zarzuty wniesionej skargi zasługują na uwzględnienie w części, za wyjątkiem zarzutu dotyczącego stwierdzenia nieważności § 23 ust. 3 i § 39 ust. 1 ww. uchwały i w tym zakresie oddalono skargę.

Skargę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg - uchwała Nr XXVIII/413/21 z dnia 27 sierpnia 2021 r. - wywiódł Wojewoda Warmińsko - Mazurski, jako organ nadzoru, w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn.zm) dalej: u.s.g. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy, tzn. nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy lecz chcąc wyeliminować z obrotu prawnego, w jego ocenie wadliwą uchwałę, musi uchwałę tą zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów (za Barbarą Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23).

W rzeczonej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Miasta Morąga, podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn.zm) dalej: "u.p.z.p."

Wskazać pozostaje, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, o czym stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnił regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały, zgodnie z którą istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów dotyczących zasad sporządzania planu czy trybu jego sporządzania uprawnia do stwierdzenia nieważności takiego zapisu. Przy czym w powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) dalej: "rozporządzenie w zakresie projektu".

Naruszenie istotne trybu sporządzania planu prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 17/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). W takich sytuacjach chodzi zazwyczaj o naruszenia o poważnym ciężarze gatunkowym. Natomiast naruszenia nieistotne to taka obraza przepisów prawa, bez dokonania której treść rozstrzygnięcia pozostałaby identyczna z przyjętą w wyniku niezgodności regulacją.

W rzeczonej sprawie Wojewoda nie podniósł w skardze zarzutów dotyczących naruszenia trybu sporządzania planu i Sąd w ramach dokonanej kontroli skarżonej uchwały takich naruszeń nie stwierdził. Natomiast analizując dokumentację z procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do licznych zapisów wskazanych w sentencji rozstrzygnięcia stwierdzono istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w tym zakresie stwierdzono nieważność poszczególnych paragrafów uchwalonego planu z uwagi na treść ustaleń przyjętych w planie. Naruszenia te dotyczyły zapisów: § 20 ust. 3; § 25 ust. 1 w zakresie sformułowania (...); § 26 ust. 1 w zakresie sformułowania (....); § 44 ust. 2 pkt b; 46 ust. 2; § 53 ust. 1 pkt 1 tiret pierwszy w zakresie sformułowania (...); § 65 ust. 9 pkt e; § 67 ust. 2 w zakresie sformułowania (...); § 78 ust. 4 w zakresie sformułowania (...) skarżonego planu. Trafnie bowiem podniesiono w skardze, że powyższe zapisy w sposób nieuprawniony przewidywały postanowienia dotyczące wymogu uzgadniania wszystkich inwestycji w sąsiedztwie terenów zamkniętych Ministerstwa Obrony Narodowej z Regionalnym Centrum Informatyki w Olsztynie (§25, §26, §46 ust. 2, §65 ust. 9 pkt e, oraz §78 ust. 4 ww. uchwały), jak też postanowienia dotyczące wymogu uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków lub Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody (§39 ust. 1 i §44 ust. 2 pkt b ww. uchwały), czy też postanowienia dotyczące opracowania koncepcji architektonicznej (§67 ust. 2 ww. uchwały); czy postanowienia dotyczące pomiarów i emisji (§53 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały).

Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Odnosząc się do kwestionowanych zapisów planu, w których przewidziano obowiązek uzgadniania wszystkich inwestycji położonych na tym wskazanych terenach, z Regionalnym Centrum Informatyki w Olsztynie - (§25, §26, §46 ust. 2, §65 ust. 9 pkt e, oraz §78 ust. 4 ww. uchwały), wskazać pozostaje, że plan miejscowy stanowiący akt prawa miejscowego nie może zawierać norm nieprecyzyjnych, otwartych, czy też uzależniających realizację inwestycji przewidzianej konkretnym zapisem planu miejscowego od stanowiska innego organu - nie posiadającego kompetencji do władczego stanowienia o sposobie zagospodarowania konkretnego terenu - władztwa planistycznego. Organem uprawnionym do uchwalenia planu miejscowego pozostaje rada gminy i tylko ten organ jest władny do przesądzenia o sposobie zagospodarowania określonego terenu. Kompetencji tej nie może rada scedować na inny podmiot, czy też organ. Skoro uchwalone zapisy planu przewidują określony sposób zagospodarowania określonych jednostek- terenów objętych ustaleniami tego planu, to niedopuszczalny pozostaje zapis uzależniający realizację takiego sposobu zagospodarowania terenu od ustaleń z innym podmiotem nie posiadającym kompetencji do rozstrzygania o sposobie zagospodarowania terenu w planie miejscowym.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Ponadto zgodnie z § 11 załącznika Zasad Techniki Prawodawczej do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz. 283), który w odniesieniu do aktów prawa miejscowego znajduje zastosowanie stosownie do § 143, w akcie prawnym nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Sygnalizowane powyżej naruszenie stanowi o istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skoro bowiem w art. 15 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zastrzeżono, że w planie określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, to nie do przyjęcia pozostaje taki zapis planu, który poza tak określonym przeznaczeniem terenów oraz liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania uzależnia takie zagospodarowanie terenu jeszcze od uzgodnienia takiej inwestycji z podmiotem nie posiadającym kompetencji do kształtowania ustaleń planistycznych w takiej formie. Skoro plan miejscowy jest dokumentem planistycznymi, w którym każdy może ustalić przeznaczenie konkretnego terenu i sposób jego zagospodarowania, co ma na celu z jednej strony zaspokoić potrzeby społeczności lokalnej umożliwiając rozwój preferowanych kierunków zagospodarowania, ale z drugiej strony stanowi gwarancję dla właścicieli nieruchomości, że ich nieruchomość, jak również nieruchomości sąsiednie będą zagospodarowane w sposób określony w planie, a zatem nikt nie będzie zaskakiwany nieoczekiwanym innym przeznaczeniem terenu, czy uzależnieniem od spełnienia jeszcze jakiegoś uzgodnienia z właścicielem terenu sąsiedniego. Z tego względu nie można w planie miejscowym dopuszczać rozwiązań otwartych, które mogą potencjalnie rodzić konflikty oraz niepewność wobec zapisów planu dla danego terenu, a zatem możliwości jego zainwestowania, skoro w każdym momencie to przeznaczenie może ulec zmianie, bądź zostać ograniczone z uwagi na konieczność uzgodnień z innym podmiotem. Ten sam zarzut znajduje uzasadnienie w odniesieniu do postanowień planu miejscowego dotyczących wymogu uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków lub Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody (§39 ust. 1 i §44 ust. 2 pkt b ww. uchwały), czy też postanowień dotyczących opracowania koncepcji architektonicznej (§67 ust. 2 ww. uchwały); czy postanowień dotyczących pomiarów i emisji (§53 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały), które to obowiązki nie wynikają z żadnych przepisów prawa. W tym zatem zakresie rada gminy uchwalając takie zapisy przekroczyła swoją kompetencję do kształtowania zasad zagospodarowania terenu.

Za nieuzasadnione Sąd uznał zaś zarzuty skargi Wojewody dotyczące zapisów planu miejscowego tj. treści § 23 ust. 3 oraz § 39 ust. 1 skarżonej uchwały. Skarżący podniósł w stosunku do ww. zapisów planu zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego naruszającego ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morąg, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Morągu Nr XIV/238/20 z dnia 7 lutego 2020 r., w zakresie dopuszczenia na terenach zieleni urządzonej i nieurządzonej lokalizacji urządzeń do przemysłowej produkcji energii elektrycznej w oparciu o OZE (tereny produkcyjne), oraz naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia w planie przeznaczenia terenów, oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przedstawionym stanowiskiem w realiach uchwalonego planu nie sposób się zgodzić.

Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (...). Stosownie zaś do art. 15 ust., 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W treści § 23 ust. 3 planu zapisano, że na terenie 26 ZN dopuszcza się realizację OZE w formie paneli fotowoltaicznych o mocy do 1MW lub większej zgodnie z przepisami odrębnymi, natomiast zgodnie z treścią § 39 ust. 1 na terenach przemysłowych i usługowych, poza terenami objętymi ochroną konserwatorską dopuszcza się stosowanie energii odnawialnej w formie paneli fotowoltaicznych. Na terenach objętych ochroną konserwatorską wyłącznie po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Odnośnie wskazanych powyżej terenów o określonym przeznaczeniu w planie miejscowym w Studium dokonano wskazania, na str. 66 w zakresie odnawialnych źródeł energii, że "Lokalizowanie na terenie gminy ogniw fotowoltaicznych może być realizowane na terenach przewidzianych w planach miejscowych pod produkcję, bazy i przemysł, oraz na terenach rolnych zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami odrębnymi (w tym prawo budowalne)." Natomiast na str. 50 Studium odnośnie terenu oznaczonego w planie symbolem 26ZN zapisano: "C 11 Z strefa zieleni z dopuszczeniem OZE (panele fotowoltaiczne), ze zbiornikiem wodnym, od strony terenów zamkniętych zieleń wysoka (izolacyjna)." W ramach tak określonych przeznaczeń wskazanych powyższej terenów w Studium nie sposób podzielić zarzutu skargi w zakresie uchwalenia planu naruszającego ustalenia Studium. Jak wynika z art. 20 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W ocenie Sądu nie sposób w oparciu o takie zapisy Studium uznać, że przyjęte w § 23 ust. 3 i § 39 ust. 1 planu dopuszczalne przeznaczenie terenu naruszają ustalenia uchwalonego Studium. Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu, wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Pojęcie "rozmieszczenia" nie zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowane, zatem nie sposób uznać za istotnie naruszającą zasadę sporządzenia planu miejscowego przyjęcie, braku naruszenia ustaleń studium, w przypadku wskazania możliwości lokalizowania paneli fotowoltaicznych na obszarze 26ZN, czy też terenów przemysłowych i usługowych. Wskazać nadto pozostaje, że z treści ustaleń szczegółowych wynika, iż na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 ZN- 34 ZN obowiązuje zakaz realizacji obiektów kubaturowych, dopuszcza się natomiast powiększenie zabudowanych działek przyległych do terenów oznaczonych symbolem ZN kosztem tych terenów ale wyłącznie na tereny zielone na działkach (...). Brak jest zatem potrzeby ustalania wymogów przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p . Jak natomiast wskazano w wyroku NSA z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 796/20, (dostępny w CBOSA), brak wskazania takich linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu sam w sobie nie przesądza o tym, że miejscowy plan został wadliwie opracowany.

Reasumując Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego zapisami § 23 ust. 3 i § 39 ust. 1 skarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Morągu z n 27 sierpnia 2021 r. Nr XXVIII/413/21, została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził w pkt I sentencji wyroku nieważność: § 20 ust. 3; § 25 ust. 1 w zakresie sformułowania (...); § 26 ust. 1 w zakresie sformułowania (....); § 44 ust. 2 pkt b; 46 ust. 2; § 53 ust. 1 pkt 1 tiret pierwszy w zakresie sformułowania (...); § 65 ust. 9 pkt e; § 67 ust. 2 w zakresie sformułowania (...); § 78 ust. 4 w zakresie sformułowania (...), oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt II sentencji oddalił skargę w pozostałym zakresie.