Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 32/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1-2,
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119, art. 149 par. 1-1a, par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do załatwienia pkt 4 wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie, 4) wymierza Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu grzywnę w kwocie 200 zł, 5) zasądza od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu na rzecz skarżącego R. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. P., powołując się na przepis art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p.", wystąpił w dniu 10 marca 2016 r. do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu (dalej: Dyrektor MZD lub organ) o udostępnienie, w postaci skanów i/lub plików cyfrowych na adres e-mail, następujących informacji:

- kopii wszystkich wezwań do uiszczenia opłaty dodatkowej nałożonych za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w Opolu na pojazd o nr rej. [...] w 2015 r. oraz 2016 r. wraz z imieniem i nazwiskiem osoby kontrolującej, która stwierdziła brak uiszczonej opłaty i wystawiła wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w Opolu,

- zdjęć dokumentujących wystawienie ww. opłaty dodatkowej,

- wszystkich innych dokumentów i notatek związanych z wystawionymi w roku 2015 i 2016 wezwaniami do uiszczenia opłaty dodatkowej za postój pojazdu o nr rej. [...],

- imion i nazwisk osób, które na dzień dzisiejszy są upoważnione do wystawiania opłat dodatkowych wraz z numerem kontrolera.

W dniu 30 marca 2016 r. (data wpływu do organu wynikająca z prezenaty) R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Dyrektora MZD w Opolu, skargę na bezczynność tego organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi organ nie udzielił informacji zgodnie z żądanym zakresem, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ww. ustawy. Na tej podstawie domagał się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 153 § 6 P.p.s.a.; zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto wniósł o zobowiązanie Dyrektora MZD w Opolu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor MZD w Opolu, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie można mówić o bezczynności organu, gdyż pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r., odebranym przez skarżącego w dniu 12 kwietnia 2016 r., wyjaśnił wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo, organ wywiódł, że w takim przypadku nie ma podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ale powiadamia się wnioskodawcę w drodze pisma. Organ zaakcentował, że bezczynnością byłby brak podjęcia jakiejkolwiek czynności, stąd w niniejszej sprawie bezczynność nie ma miejsca. Dodatkowo organ poinformował, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów ustalił, iż skarżący nie jest właścicielem ani współwłaścicielem pojazdu o nr rej. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Brak jest natomiast podstaw prawnych do orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie zobowiązania organu do ukarania pracownika winnego przewlekłego prowadzenia sprawy, o co wniesiono w skardze.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora MZD w Opolu.

Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą żądania, zawartego we wniosku złożonym przez skarżącego w dniu 10 marca 2016 r., są przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p. Powyższa ustawa służy bezspornie realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc element kontroli opinii publicznej nad ich działalnością. Określając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p., że dostęp do informacji publicznej służy "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przepisy u.d.i.p. znajdują zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był podmiotem zobowiązanym oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie sąd ocenia, jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, to czy została ona udzielona w pełni, a więc czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast.).

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że przepisy nie określają, na czym polega stan "bezczynności". Na tym tle w orzecznictwie i doktrynie utrwalony został pogląd, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie tej informacji może dokonać następujących działań:

1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej;

2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie dysponuje informacją albo że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, na który strona się powołuje; 3) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie wobec braku odpowiedzi wnioskodawcy na powiadomienie o możliwej formie udostępnienia żądanej informacji, tj. w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

4) odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Przy czym działań tych - jeśli żądanie rzeczywiście dotyczy informacji publicznej - należy dokonać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto tego rodzaju skarga nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, LEX nr 1492501). Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, nie budzi wątpliwości w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., że Dyrektor MZD w Opolu jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, do udzielenia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Niewątpliwie do tej kategorii podmiotów należą jednostki pomocnicze organów władzy publicznej (np. organów gminy) nieposiadające osobowości prawnej. Dyrektor MZD w Opolu reprezentuje Miejski Zarząd Dróg w Opolu, będący - jak to wynika z uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 września 2011 r., Nr XV/215/11, w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Opolu - jednostką organizacyjną Miasta Opola nieposiadającą osobowości prawnej, działającą jako jednostka budżetowa i realizującą zadania publiczne z zakresu zarządzania drogami, na zasadach określonych w statucie.

Rozważając natomiast, czy informacje żądane we wniosku mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Katalog ten jest jednak tylko przykładowy, dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia pojęcia "informacja publiczna" uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć zatem trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka.

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to o jak wskazano wyżej - dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Dyrektorowi MZD w Opolu bezczynność w zakresie realizacji jego wniosku z dnia 10 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści tego wniosku o udzielenie informacji, można jednoznacznie wyodrębnić cztery punkty, obejmujące kolejne żądania w postaci: udostępnienia kopii wszystkich wezwań do uiszczenia opłaty dodatkowej nałożonych za postój pojazdu o nr rej. [...], wraz z imieniem i nazwiskiem osoby wystawiającej (pkt 1), zdjęć dokumentujących wystawienie tej opłaty (pkt 2), wszystkich innych dokumentów i notatek związanych z ww. wezwaniami (pkt 3). Poza tym, wnioskodawca zażądał podania "imion i nazwisk osób, które na dzień dzisiejszy zatrudnione są na stanowisku kontrolera strefy płatnego parkowania w Opolu i są upoważnione do wystawiania opłat dodatkowych wraz z nr kontrolera" (pkt 4).

Odnosząc się do żądania zawartego w powyższym wniosku, który wpłynął do organu w dniu 10 marca 2016 r., jak to wynika z daty prezentaty uwidocznionej na kopii pisma, organ w piśmie opatrzonym datą 7 kwietnia 2016 r. i adnotacją, że dotyczy "wezwań na pojazd o nr rej. [...]", wyjaśnił, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a dodatkowo wnioskodawca nie jest właścicielem tegoż pojazdu, w związku z tym żądane dane nie mogą być udostępnione.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu należy uznać z trafne. Treść wniosku obejmująca punkty 1-3 wniosku została sformułowana przez skarżącego w sposób, który wyklucza możliwość zakwalifikowania tak sprecyzowanej informacji do kategorii informacji publicznej. Skarżący nie żądał informacji odnośnie np. liczby wyegzekwowanych opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, czy łącznej ich kwoty, które to informacje niewątpliwie wiążą się z działaniem organu administracji publicznej i posiadają walor informacji publicznej. Objęte żądaniem kopie wezwań do uiszczenia opłaty za postój konkretnego samochodu, o numerze rejestracyjnym wskazanym we wniosku, które są kierowane wyłącznie do osoby prywatnej (właściciela pojazdu), a także dokumentacja fotograficzna dotycząca tego pojazdu oraz nieoficjalne notatki czy zapiski, w przekonaniu Sądu, nie mają charakteru informacji publicznej, dlatego nie mogą być żądane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza, że skarżący nie jest właścicielem wskazanego pojazdu. Nawet dostęp właściciela pojazdu do tego rodzaju informacji nie może odbywać się w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiednią podstawę w tym zakresie stanowią bowiem normy procedury administracyjnej, w tym art. 73 i nast. K.p.a., dotyczące udostępniania stronie akt sprawy. Jak wskazano już wcześniej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do uzyskiwania każdej informacji.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, organ nie powinien milczeć wobec wniosku skarżącego i po otrzymaniu pisma z dnia 10 marca 2016 r. był zobowiązany odpowiedzieć na wniosek pismem wyjaśniającym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wprawdzie organ uczynił to, lecz dopiero pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r., co miało miejsce już po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność. Na dzień złożenia skargi organ pozostawał zatem w bezczynności, ponieważ nie odpowiedział na wniosek R. P. Inaczej mówiąc, organ nie załatwił w żaden sposób wniosku skarżącego, choć nie wystąpiły prawne przeszkody w bezzwłocznym jego załatwieniu. Bezczynność organu ustała dopiero w dniu przesłania skarżącemu pisma z dnia 7 kwietnia 2016 r. z wyjaśnieniem, że żądanie nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p.

Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili orzekania, a na gruncie niniejszej sprawy, po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia stan bezczynności ustał. Skoro celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie tego organu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, to jeśli w dacie orzekania nie można stwierdzić istnienia stanu bezczynności, gdyż bezczynność ta ustała, to w tych okolicznościach postępowanie co do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe, a to stanowi wystarczającą podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.

Oceniając działanie Dyrektora MZD w Opolu nie można jednak pominąć faktu, że informacje zamieszczone w piśmie organu z dnia 7 kwietnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, związane były wyłącznie z kwestiami wezwań dotyczących pojazdu nr rej. [...], czyli odnosiły się jedynie do zakresu objętego punktami 1-3 wniosku z dnia 10 marca 2016 r. Tymczasem z treści tego wniosku jednoznacznie wynika, że poza zagadnieniami dotyczącymi dokumentacji postępowań prowadzonych w odniesieniu do ww. pojazdu, skarżący wnioskował także o udzielenie informacji o imionach i nazwiskach osób upoważnionych, na dzień złożenia wniosku, do wystawiania opłat dodatkowych i numerów służbowych tych osób.

W tym zakresie stwierdzić trzeba, że dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135, z późn. zm.). Ten akt prawny w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 i 2 tejże ustawy, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub osoby fizycznej możliwej do zidentyfikowania, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny.

Natomiast w odniesieniu do żądania opartego o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy, że w świetle art. 5 ust. 1 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacje o imieniu i nazwisku kontrolera są informacjami odnoszącymi się do prywatności tej osoby, które korzystają z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. Dostrzec jednak też przyjdzie, że ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy ono bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W celu prawidłowego odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" można odwołać się do art. 115 § 19 K.k., w którym ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną ustawodawca wskazał, że do kręgu tego należą funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Z tych względów, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach nie pełniących funkcji publicznych i nie mających związku z pełnieniem tych funkcji, które wykonują wyłącznie czynności usługowe, lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Dostęp do informacji publicznej nie może zostać natomiast ograniczony przez organ, z powołaniem się na ochronę prywatności, jeśli żądana informacja dotyczy pracowników pracodawcy "publicznego", wykonujących pracę, która posiada określony walor publiczny, tzn. polega na wykonywaniu zadań władczych, związanych z nakładaniem na określone podmioty konkretnych obowiązków. Jednak w takim przypadku organ właściwy do udzielenia informacji publicznej powinien również rozważyć, czy udzielenie danych osobowych, a więc ograniczenie ochrony danych osobowych, jest w przypadku danego pracownika uzasadnione wymogami jawności działania administracji publicznej.

W realiach niniejszej sprawy należy mieć na względzie, że od dnia 1 stycznia 2016 r. na terenie Miasta Opola obowiązuje uchwała Nr XIII/203/15 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl § 6 ust. 3 tej uchwały, w razie stwierdzenia braku dowodu wniesienia opłaty, administrator strefy płatnego parkowania wystawia zawiadomienie informujące o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. Zawiadomienie umieszcza się na przedniej szybie pojazdu, za wycieraczką. Sądowi wiadome jest z urzędu, że administratorem strefy płatnego parkowania jest Zakład Komunalny Sp. z o.o., w której to Spółce gmina Opole posiada 100% udziałów. Dlatego ujawnienie imion i nazwisk osób upoważnionych do wystawiania opłat dodatkowych i ich numerów służbowych, będących pracownikami Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w Opolu, nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli podanie ich danych osobowych do publicznej wiadomości jest uzasadnione pewnym publicznym wymiarem ich pracy służącym wykonywaniu zadań publicznych i ma służyć wartościom jawności działania administracji publicznej (por. odpowiednio wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, LEX nr 1283743).

Zważywszy omówiony już wyżej obowiązek szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej w świetle przepisów ustawy i Konstytucji RP, jak też zawężenie sfery prywatności osób pełniących funkcje publiczne, należy uznać, że informacje żądane przez skarżącego w punkcie 4 wniosku z dnia 10 marca 2016 r. niewątpliwie stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem danych osobowych pracowników upoważnionych do władczego działania w postaci wystawiania zawiadomień o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej.

Jeśli więc Dyrektor MZD nie odniósł się w żaden sposób do części żądania wyartykułowanej w punkcie 4 wniosku, tj. nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji na temat imion i nazwisk kontrolerów, ani też nie udzielił skarżącemu takiej informacji, to oznacza, że w tym zakresie nie rozpoznał wniosku skarżącego zgodnie z przepisami u.d.i.p. w wymaganym terminie, a zatem dopuścił się bezczynności. Organ zobowiązany był bowiem do rozstrzygnięcia wniosku w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub tez informacji wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku.

Zaakcentowania wymaga przy tym, że w ramach rozpoznania skargi na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii merytorycznych i określenia, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa przez organ administracji. Sąd nie może bowiem nakazywać organowi wydania określonej decyzji czy też podjęcia czynności określonej treści. Z tych przyczyn Sąd w niniejszej sprawie nie mógł przesądzić, czy żądane przez skarżącego informacje podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Sąd organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2016 r. dotyczący udzielenia informacji o imionach i nazwiskach pracowników upoważnionych do wystawiania opłat dodatkowych oraz numerów służbowych tych osób. W związku z tym należało skargę uwzględnić w tej części i - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobowiązać organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W świetle przedstawionych rozważań nie mogą odnieść zamierzonego skutku zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż w związku ze złożonym wnioskiem skarżący otrzymał odpowiedź. Skoro, jak wykazano wyżej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 4 wniosku, to należało uznać, że dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W związku z uwzględnieniem skargi na bezczynność organu, oceniając, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd zważył, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste, a także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, przy czym oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Można zatem uznać, że rażącym naruszeniem prawa jest takie zaniechanie organu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy w przewidzianym prawem terminie. Dlatego, rozstrzygając w punkcie 2 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wziął pod uwagę zarówno fakt bardzo znacznego przekroczenia terminu na załatwienie wniosku w przedmiocie informacji publicznej, przewidzianego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wynoszącego 14 dni, a także upływ czasu, jaki nastąpił od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie. Z zestawienia dat wynika, że pierwszą reakcją na wniosek skarżącego otrzymany w dniu 10 marca 2016 r., było pismo organu z dnia 7 kwietnia 2016 r., które jednak nie odnosiło się do wszystkich punktów żądania, co oznacza, że organ nie przeanalizował wnikliwie treści żądania, uchylając się od udzielenia odpowiedzi i jedynie częściowego rozpoznał złożony wniosek, podczas gdy ustawowy termin upłynął z dniem 24 marca 2016 r.

Jednocześnie Sąd uznał za zasadny wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które - stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. (Mon. Pol. z 2016 r., poz. 145) - w 2015 r. - wyniosło 3.899,78 zł. Orzekając w punkcie 4 wyroku o wymierzeniu grzywny w kwocie 200 zł, Sąd wziął pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącego charakteru rekompensacyjnego i wymierzenie grzywny w tej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności w zakresie informacji publicznej.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd w punkcie 5 wyroku orzekł na wniosek skarżącego, na podstawie art. 200 P.p.s.a.