Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1713/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4 art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1259/19 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1259/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] (pkt I) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wodociągowego, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej zalicznikowej instalacji elektrycznej, instalacji gazowej z odcinkiem zewnętrznym oraz budowę budynku gospodarczego w M. na działce nr [...], w zabudowie zagrodowej.

Wnioskiem z [...] marca 2019 r. P. R. wystąpił do Starosty [...] o przeniesienie na jego rzecz ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wraz z wnioskiem przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z [...] marca 2019 r. oraz oświadczenie z [...] marca 2019 r., w którym B. R. wyraża zgodę na przeniesienie przedmiotowej decyzji na rzecz swojego syna P. R. Pismem z 10 kwietnia 2019 r. Starosta [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o zaświadczenie o posiadaniu przez niego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na powyższe P. R. poinformował, że uważa żądanie organu za bezpodstawne i pozbawione podstawy prawnej. Zaznaczył, że spełnił on wszystkie wymagania, o których mowa w art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: Prawo budowlane).

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz P. R. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została udzielona osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, a pozwolenie na budowę dotyczy zabudowy zagrodowej, którą to zabudowę stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczy (kategorie obiektów I i II) zlokalizowane na gruntach klasy R IlIa. Tymczasem wnioskodawca nie udokumentował posiadania gospodarstwa rolnego, w związku z czym nie uzyskałby pozwolenia na budowę. Zdaniem Starosty [...] uwzględnienie wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę stanowiłoby w tym przypadku obejście przepisów prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 40 Prawa budowlanego warunkiem przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgoda strony, na rzecz której została wydana i przyjęcie przez osobę, która o przeniesienie występuje, wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, z tym, że musi ona wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody [...] nie zwalnia to jednak organu od sprawdzenia, czy zmiana ta nie jest podyktowana chęcią obejścia przepisu, którego warunków wnioskodawca nie byłby w stanie dochować w normalnym trybie. Zdaniem organu drugiej instancji z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wojewoda uznał za niedopuszczalne dokonanie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na realizację budynku wraz z instalacjami w zabudowie zagrodowej z tego powodu, że skarżący nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rolne lub hodowlane – nie przedłożył na wezwanie organu stosownego zaświadczenia. Jak wyjaśnił, poprzedni inwestor – matka wnioskodawcy B. R. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników z tytułu posiadania gospodarstwa, którego wielkość predystynowała ją do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a następnie pozwolenia na budowę na realizację inwestycji w zabudowie zagrodowej – na co przedłożyła stosowne zaświadczenie i dlatego uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu skoro decyzja została udzielona osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, spełniającej dodatkowo wymogi z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a wnioskodawca nie udokumentował spełnienia tych warunków, to nie zostały spełnione wszystkie warunki formalne wymagane przez art. 40 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę w takich warunkach prowadziłoby de facto do obejścia przepisów prawa przez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez osobę, która występując pierwotnie z takim wnioskiem nie uzyskałaby go. Dodatkowo o obejściu prawa świadczy, zdaniem organu, fakt, że skarżący z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę wystąpił bezpośrednio (2 dni) po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, zaś w piśmie z dnia 10 maja 2019 r. potwierdził, że samodzielnie nie mógłby takiego pozwolenia uzyskać.

W skardze na powyższą decyzję P. R. zarzucił organowi naruszenie:

– art. 40 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku podstaw,

– art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy przepisy nie wymagają, aby nowy inwestor legitymował się przy przeniesieniu pozwolenia na budowę decyzją o warunkach zabudowy,

– art. 6 k.p.a. poprzez dowolne stosowanie przepisów oraz akceptację pozaprawnych żądań i działań organu pierwszej instancji,

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie sposobu stosowania przepisów prawa przez organ pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd zaznaczył, że zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione są warunki określone tym przepisem. Z tego względu postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjne jest ograniczone wyłącznie do ustalenia istnienia przesłanek z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę inwestycji w zabudowie zagrodowej organ nie jest uprawniony do badania, czy osoba, na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę, jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Nie jest również uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora. W konsekwencji Sąd za słuszne uznał zarzuty skarżącego o braku podstaw prawnych do żądania od niego zaświadczenia o posiadaniu i prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Zdaniem Sądu powyższe nie oznacza jednak, że organ pozbawiony jest możliwości badania, czy przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa, a w niniejszym przypadku spowodowania innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntu.

Sąd wskazał, że fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego o średniej powierzchni dla terenów danej gminy stanowi wyjątek od obowiązku spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co było również podstawą wydania w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organy pominęły fakt, że skarżący zarówno w dacie wydania decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy (decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r.), jak również pozwolenia na budowę, był wraz z matką współwłaścicielem działki inwestycyjnej spełniającej te wymogi. Był nim również w chwili składania wniosku o przeniesieniu pozwolenia. Sąd podkreślił, że nie ma prawnych zakazów, by osoba nie posiadająca kwalifikacji rolnika indywidualnego a posiadająca nieruchomość o wymaganej ustawą powierzchni (przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie) i mająca zamiar rozpoczęcia szeroko rozumianej działalności rolnej mogła się legalnie domagać ustalenia warunków zabudowy dla siedliska – także nowego. W konkluzji za bezzasadne uznał twierdzenie organu, że skarżący składając pierwotny wniosek nie uzyskałby pozwolenia na budowę, jak też wymaganie od niego przedłożenia zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do przypuszczenia, że przeniesienie pozwolenia na budowę prowadzić może do innego niż określony w tej decyzji sposobu zainwestowania działki (przy czym organy nie prowadziły postępowania w tym kierunku).

W oparciu o powyższe Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd uznał, że nie nosi znamion obejścia prawa przeniesienie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zabudowie zagrodowej, wydanej dla legitymującej się zaświadczeniem o figurowaniu jako podatnik podatku rolnego matki, na rzecz nieprzedkładającego takiego dokumentu jej syna, który zarówno w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, o pozwoleniu na budowę, jak i w dniu złożenia wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę legitymował się prawem współwłasności działki inwestycyjnej spełniającej wymogi do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zagrodowej, i miał w związku z tym prawo do wystąpienia tak z wnioskiem o warunki zabudowy, jak też z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Występując z wnioskiem o przeniesienie tego pozwolenia skarżący korzystał z przysługującego mu prawa, a nie, co zarzucały mu organy, obchodził to prawo.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego: wnioskodawca przedłożył oświadczenie inwestora o zgodzie na przeniesienie decyzji, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością oraz oświadczenie, że przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym nie było podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...]. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że ww. decyzje nie naruszały wskazanych przez Sąd przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ stan faktycznych sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało uznaniem, że skarżący nie uzyskałby w normalnym trybie pozwolenia na budowę na zabudowę zagrodową, a zatem organy zasadnie odmówiły przeniesienia pozwolenia na budowę z osoby będącej rolnikiem na osobę nie będącą rolnikiem, gdyż takie przeniesienie prowadziło do obejścia prawa;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż zawiera wyjaśnienie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, które jest wewnętrznie sprzeczne, a powyższe wprowadza niepewność skarżącego organu do kierunku podjęcia dalszych czynności postępowania;

3) błędną wykładnię art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r. poz. 293) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarżącemu przysługuje prawo do bezwarunkowego przeniesienia pozwolenia na budowę wydanego na matkę w oparciu o istniejący stan faktyczny, podczas gdy skarżący był jedynie współwłaścicielem działki o pow. 0,27 ha a nie osobą prowadzącą, posiadającą gospodarstwo rolne o średniej powierzchni dla terenów danej gminy, co skutkuje tym, że w normalnych trybie nie mógłby uzyskać decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę na siebie, a podjęte przez niego działania zmierzające do przeniesienia pozwolenia na budowę noszą znamiona obejścia prawa a nie działań wynikających z przysługującego mu prawa w tym względzie i mających umocowanie w cyt. przepisach.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uszło uwadze Sądu, że to nie skarżący P. R., a jego matka B. R. zarówno w dacie wydania decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, jak również pozwolenia na budowę była współwłaścicielem działki inwestycyjnej oraz prowadziła gospodarstwo rolne o średniej powierzchni dla terenów danej gminy. Skarżącemu przysługuje jedynie udział 1/2 części działki inwestycyjnej o powierzchni 0,27 ha fizycznych. Tym samym, wbrew wywodom Sądu, działka inwestycyjna, której współwłaścicielem jest skarżący, nie wypełnia definicji gospodarstwa rolnego, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1362 ze zm.), ale również nie posiada powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa dla terenów danej gminy. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego to B. R. figuruje w rejestrach podatkowych jako płatnik podatku rolnego z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,71 ha fizycznych (1,7505 ha przeliczeniowych) oraz 1/2 części gospodarstwa o pow. 0,27 ha (0,3780 ha przeliczeniowego), zaś P. R. posiada jedynie udział 1/2 części działki inwestycyjnej o powierzchni 0,27 ha fizycznych. B. R., jako osoba prowadząca gospodarstwo rolne (o pow. większej niż 1 ha), uzyskała w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy, spełniając wymagania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), gdyż teren działki rolnej (klasa R IlIa) nr [...], jako przeznaczony pod budownictwo zagrodowe, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skoro P. R. nie jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, to w normalnym trybie nie uzyskałby decyzji o warunkach zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, a w efekcie także i pozwolenia na budowę na gruntach rolnych. W tej sytuacji zdaniem skarżącego kasacyjnie to bez znaczenia pozostaje fakt, że jest on współwłaścicielem działki inwestycyjnej nr [...]. Tym samym budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego, jako nie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organu działanie P. R. związane z przeniesieniem pozwolenia na budowę nosi znamiona działania zmierzającego do obejścia prawa, gdyż wykorzystuje on przy tym uprawnienia, które przysługują wyłącznie jego matce a nie jemu. Zupełnie inna sytuacja miałaby miejsce w przypadku, gdyby skarżący był właścicielem nieruchomości o wymaganej ustawą powierzchni, a taka sytuacja w niniejszym przypadku w ogóle nie ma miejsca.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie dokonana przez Sąd analiza przepisów art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do bezwzględnego obowiązku po stronie organu do przeniesienia pozwolenia na budowę, pomimo że wnioskodawca nie spełnia wymogów co do powierzchni gospodarstwa rolnego i tym samym nadużywa obowiązujących przepisów praw, które w jego sytuacji nie uprawniały by go o uzyskania przedmiotowych decyzji w normalnym trybie.

Dalej skarżący kasacyjnie uzasadnił zarzut wewnętrznej sprzeczności sporządzonego przez Sąd uzasadnienia. Z jednej strony bowiem Sąd wskazał na związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, konieczność badania spełnienia tylko trzech przesłanek wskazanych w tym przepisie i brak możliwości badania, czy osoba, na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę, jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Z drugiej jednak strony Sąd zaznaczył, że "nie oznacza to jednak, że organ pozbawiony jest możliwości badania, czy przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa, a w niniejszym przypadku spowodowania innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntu". W świetle powyższego zdaniem organu nie sposób ustalić, w jakim zakresie organy mają ponownie prowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe w tej materii, gdyż wskazania co do dalszego postępowania nie są jasne i klarowne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz P. R. stanowiłoby obejście przepisów prawa. Takie stanowisko zajął bowiem organ administracji odmawiając przeniesienia decyzji. Sąd pierwszej instancji poglądu tego nie podzielił, uznając, iż działaniu wnioskodawcy takich cech przypisać nie można. Z przyjętym przez Sąd wojewódzki stanowiskiem należy się zgodzić.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyną, dla której organy uznały, że działanie skarżącego zmierza do obejścia prawa, jest fakt, że wnioskodawca nie jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne, a w konsekwencji, że nie mógłby uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy obiekty objęte przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy, a następnie pozwoleniem na budowę miały być realizowane na działce stanowiącej użytek rolny o klasie R IIIa. Art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Natomiast definiując grunty rolne ustawodawca w art. 2 pkt 4 wskazał, że są nimi m.in. grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. A zatem realizacja zabudowy zagrodowej, to jest takiego rodzaju inwestycji, który objęty był wnioskiem, nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na nie rolny. Takie stanowisko organu jest ze wszech miar prawidłowe i wynika wprost z treści przepisów. Natomiast wadliwie organy administracji uznały, co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że żaden przepis prawa materialnego nie zakazuje osobie, która nie spełnia przesłanek do uznania jej za rolnika indywidualnego, wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej zabudowę zagrodową. Zważyć wszak należy, że decyzja ustalająca takie warunki stanowi rodzaj promesy do uzyskania pozwolenia na budowę i nie rodzi żadnych praw do terenu. A zatem z wnioskiem o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy podmiot, w tym również niebędący rolnikiem indywidualnym.

Brak jest również, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej, takich przepisów prawa, które zakazywałyby wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o funkcji zabudowy zagrodowej podmiotowi, który takiego gospodarstwa nie prowadzi. Powyższe nie wynika także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 61 ust. 4 tej ustawy stanowi wszak, że przepisów ust. 1 pkt 1 (konieczność zachowania zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. A zatem ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wnioskodawca prowadził takie gospodarstwo osobiście, a jedynie, aby zabudowa zagrodowa objęta wnioskiem związana była z gospodarstwem, które spełnia parametry zawarte w przepisie. Tym samym organy administracji błędnie zatem uznały, że P. R. nie mógłby uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że nie mógłby również wystąpić skutecznie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Ani przepisy Prawa budowanego, ani żaden inny przepis prawa materialnego nie zabrania uzyskania pozwolenia na budowę obiektów stanowiących zabudowę zagrodową li tylko z tego powodu, że inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego, z którym ta zabudowa jest związana.

Konkludując, trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że argumentacja organu, iż przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na osobę, która nie prowadzi gospodarstwa rolnego, będzie stanowiło obejście prawa, nie zasługuje na uwzględnienie i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Niewątpliwie skoro pozwolenie na budowę dotyczy wymienionych w nim budynków w zabudowie zagrodowej, to rzeczą organu w postępowaniu o przeniesienie takiej decyzji w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego jest ocena, czy wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, w tym m.in. to, że budynek ten będzie realizowany w ramach zabudowy zagrodowej. Jedynie na marginesie wskazać należy, że ewentualna zmiana zagospodarowania terenu będzie musiała uwzględniać rodzaj inwestycji – zabudowę zagrodową, co jednak winno być brane pod uwagę w przypadku zamiaru np. rozbudowy obiektów lub realizacji nowych.

Tym samym nietrafnie skarżący kasacyjnie organ administracji zarzucił, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwiej wykładni art. 40 Prawa budowlanego i art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie bowiem Sąd podkreślił, że żaden z tych przepisów nie nakazuje, aby adresat decyzji wydawanych w oparciu o te przepisy spełniał jednocześnie przesłanki do uznania go za osobę prowadzącą gospodarstwo rolne. Jedynie na marginesie wskazać także należy, że takie przepisy nie zostały zawarte również w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1655). Art. 2a ust. 1 ww. ustawy wprowadził wprawdzie zasadę, iż nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednocześnie jednak określił wyjątki od tej zasady, wskazując, iż zasada ta nie ma zastosowania m.in. w przypadku nabycia nieruchomości rolnej przez osobę bliską zbywcy. Powyższe również uzasadnia trafność dokonanej przez Sąd wojewódzki wykładni przepisów.

W konsekwencji takiej oceny nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przepisów postępowania. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku błędnej wykładni art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) organ administracji nie badał, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Tymczasem jak wynika z jednolitego w tym zakresie stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjm decyzja wydana w oparciu o ww. podstawę prawną ma charakter związany, co oznacza, że przy spełnieniu wymienionych w nim przesłanek organ zobowiązany jest przenieść tę decyzję na wnioskodawcę. Rzeczą organu jest zatem wyjaśnienie, czy adresat decyzji wyraża zgodę na przeniesienie, czy nabywca przejmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz czy złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Do spełnienia tych przesłanek organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji.

Nie został również naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09; publ. CBOSA). Sąd pierwszej instancji w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości przestawił swoje stanowisko w sprawie. Co więcej, wytyczne co do dalszego toku postępowania również nie budzą wątpliwości, albowiem Sąd stwierdził, że organ winien badać, jak zostało wyżej wskazane, przesłanki określone w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd stwierdził, powołując się na stanowisko doktryny, że co do zasady rację ma organ administracji, że wydanie takiej decyzji nie może prowadzić do obejścia prawa, jednakże działanie wnioskodawcy w niniejszej sprawie takich cech nie nosiło. Powyższe oznacza, że o ile spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 40, to organ będzie zobligowany do wydania decyzji pozytywnej, chyba że zaistnieją inne przyczyny, które uzasadniałyby działanie w takich, niechronionych prawnie, warunkach.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.