Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 809/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit c.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 2 , rt. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia[...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2018 r. do Burmistrza W. wpłynął wniosek pełnomocnika P. Sp. z o.o. w W. (zwanej dalej "inwestorem" lub "P. Sp. z o.o.") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] położonej w miejscowości O. We wniosku wskazano, że planowana inwestycja będzie składać się z wieży telekomunikacyjnej o wysokości do 62 m, na której zainstalowane zostaną anteny sektorowe (9 sztuk) oraz anteny radiolinii (6 sztuk) oraz, że u podnóża umieszone zostaną urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze, zaś inwestycja będzie ogrodzona po trójkątnym obrysie podstawy wieży, natomiast powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 144 m2. Inwestor wskazał, że zgodnie z załączonym do wniosku opracowaniem dotyczącym kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych (tj. dokument pt.: "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 71 [...]" z lutego 2018 r., zwany dalej: "Kwalifikacją"), instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zaś miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych.

Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, Burmistrz W., wydał w dniu [...] lipca 2018 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie przez P. Sp. z o.o. w W. stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...] w O. gmina W. W decyzji zostały określone m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (punkt 2 decyzji), w tym: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie których wskazano, że przedmiotem inwestycji są instalacje emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, a równoważna moc promieniowania izotropowo EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi maksymalnie 7960 W, 6283 W i 2045 W, wysokość środka elektrycznego anten sektorowych wynosi 59 m n.p.t., zaś tilty osi głównych wiązek promieniowania wynoszą od 0° do 12° zaś azymuty osi głównych wynoszą 25°, 185° i 305°; ponadto warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, co skutkowało zlokalizowaniem planowanej inwestycji w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego – na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Organ wskazał, że wyznaczono obszar analizowany o promieniu 200 m wokół lokalizacji stacji bazowej, zaś przeprowadzona analiza opisu planowanego przedsięwzięcia, określającego charakterystyczne parametry inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, a także Kwalifikacji, wykazała, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w trybie zawartym w ustawie z dnia3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2017, poz. 1405, ze zm., dalej jako: "ustawa środowiskowa"), w szczególności zaś do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Jak wskazał bowiem organ, analiza osi głównych wiązek promieniowania o tilcie 10° i 12° wykluczyła konflikt z jakąkolwiek zabudową w promieniu 200 m od stacji bazowej, ponieważ nie istnieje w tym rejonie żadna zabudowa i nie występują miejsca dostępne dla ludności w obszarze oddziaływania anten tj. wszelkie miejsca, za wyjątkiem miejsc do których dostęp ludności jest niemożliwy, zabroniony, utrudniony lub wymaga posługiwania się sprzętem technicznym, lub miejsc w których wiązka promieniowania poszczególnych anten schodzi poniżej 2 m poniżej poziomu terenu.

Odpowiadając natomiast na protesty przeciwko realizacji przedmiotowej inwestycji (postulujące oddalenie wniosku inwestora), które zostały zgłoszone w toku postępowania przez okolicznych mieszkańców, organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia analizie podlega równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny nawet, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu, znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, w związku z czym nie określa się kumulatywnego oddziaływania całego przedsięwzięcia. Oznacza to, że skoro odległość środka elektrycznego od miejsc dostępnych dla ludności zależy do mocy każdej anteny osobno, to będzie ona taka sama nawet w sytuacji, gdy na jednym obiekcie znajdzie się kilka anten. Przepisy stanowią bowiem o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, a więc należy badać, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników o konkretnym tilcie, w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika). Ponadto organ stwierdził, że art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018, poz. 799, dalej: "Poś") w sposób jednoznaczny definiuje pojęcie oddziaływania na środowisko, przez które rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Z kolei ochrona środowiska polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska przez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach oraz zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Przy tym dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymania tych poziomów, zostały określone w rozporządzeniu Ministra właściwego do spraw środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883). Tymczasem, jak zauważył organ, decyzja w punkcie dotyczącym wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich, uzależnia realizację inwestycji od spełnienia szeregu szczegółowych wymogów prawnych, które mają chronić interesy jak również szeroko rozumiane środowisko, w tym zdrowie ludzi.

Ponadto, odnosząc się do wniosku, sprzeciwiających się inwestycji mieszkańców, o wykazanie zgodności inwestycji z ustawą o ochronie przyrody, organ wskazał, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018, poz. 142, dalej: "u.o.p.") nie tworzy żadnych uregulowań prawnych i odniesień w zakresie korytarza ekologicznego, który jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Natomiast jedyne zapisy dotyczący korytarza ekologicznego znajdują się w dokumentach planistycznych Gminy W. tj. w "Opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W." oraz w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W.", które są wytyczną do opracowania przyszłych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p") nie mogą stanowić podstawy prawnej do czynienia ustaleń na potrzeby postępowania lokalizacyjnego. Ponadto organ wskazał, że na terenie objętym inwestycją, nie ustanowiono obszaru chronionego krajobrazu w rozumieniu przepisów u.o.p.

Końcowo organ wskazał, że analiza przedsięwzięcia o cechach i właściwościach opisanych we wniosku, nie wykazała, że wymaga ono przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Sam zaś sprzeciw okolicznych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji, bowiem odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwa jest jedynie, jeśli organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. W ocenie organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby planowana inwestycja mogłaby naruszać istniejące przepisy prawa. Z kolei celem decyzji lokalizacyjnej, jest stworzenie warunków realizacji inwestycji, które zobowiążą inwestora do przygotowania jej zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, przy pełnej ochronie interesów osób trzecich. Zawarte w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich uzależniają realizację inwestycji (a przy tym uzyskanie pozwolenia na budowę) od spełnienia szeregu wymogów, zaś sama decyzja nie rodzi praw do terenu, ani też nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wskutek rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez uczestników postępowania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że planowana inwestycja należy do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p. Powołując się zaś na art. 52 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że wniosek złożony przez inwestora nie zawierał wszystkich niezbędnych informacji, które umożliwiłyby precyzyjne i jednoznaczne określenie planowanej inwestycji. Organ odwoławczy przyznał w tym zakresie słuszność powołanym w odwołaniach twierdzeniom, że organ I instancji nie zebrał dowodów, które określałyby parametry anten, który to brak uniemożliwia dokonanie realnej oceny skutków oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko naturalne i zdrowie ludzi. W tym względzie Kolegium podkreśliło, że zarówno przedłożona przez inwestora Kwalifikacja, jak i dokonana przez organ I instancji analiza, dotyczą oceny oddziaływania pojedynczych anten, podczas gdy inwestycja dotyczy różnych grup anten o różnej mocy, w związku z czym należało uwzględnić kumulację ich pól elektromagnetycznych, w taki sposób, aby możliwe było dokonanie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W tym względzie organ wskazał, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium celem ustawodawcy było bowiem wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko. Kolegium zauważyło przy tym, że w Kwalifikacji wskazano dwie kategorie mocy tj. w na każdym z trzech azymutów anteny o mocy w przedziale 5000 W - 10000 W (sześć anten) i w przedziale 2000 W - 5000 W (trzy anteny) oraz, że zsumowana moc anten na danym azymucie przekracza 10000 W, co z kolei skutkuje koniecznością objęcia analizą teren w odległości do 300 m, zaś akt sprawy wynika, że w tym obszarze pojawi się zabudowa mieszkaniowa. W tym względzie również wskazano, że przez określenie miejsc dostępnych dla ludności należy rozumieć miejsca, w których choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego. W ocenie Kolegium, brak uchwalenia planu miejscowego obejmującego teren inwestycji, nie zwalniał organu I instancji od dokonania ustaleń co do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, jak również możliwego sposobu wykorzystania niezabudowanego terenu, których w przedmiotowej sprawie zabrakło.

W konsekwencji Kolegium uznało, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga przede wszystkim uwzględnienia maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia, a więc uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania, a także, uwzględnienia kumulacji pól elektromagnetycznych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego wymaga zatem dokonania przez organ wnikliwej analizy parametrów technicznych i użytkowych (określonych przez inwestora), zarówno dotyczących poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia, bez której nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie.

Ponadto kolegium odniosło się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołanych, wskazując w tym względzie, że te z nich które dotyczyły: braku podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, braku wskazania dopuszczalnej maksymalnej wysokość zabudowy na danym terenie (z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy), braku podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, braku podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz braku jakiejkolwiek analizy w zakresie możliwych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, mają uzasadnione podstawy.

Sprzeciw od ww. decyzji wniosła P. SP. z o.o. w W., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę, że celem oceny, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa oraz praktyki organów prowadzących tożsame sprawy;

2. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a., przez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, m.in. brak przedstawienia stanowiska organu odwoławczego w kwestii czy przedmiotowe przedsięwzięcie, zalicza się, do tych, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy środowiskowej, nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na podstawie, których organ poczynił ustalenia oraz przyczyn, dlaczego poddał w wątpliwość wiarygodność dowodów przestawionych przez skarżącą, w szczególności dokumentowi prywatnego Kwalifikacja;

3. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ II instancji przy ocenie czy zamierzenie inwestycyjne skarżącej zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszelkich dokumentów przedstawionych przez skarżącą, gdzie stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem należącym do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomijanie wartości procesowej dokumentu prywatnego Kwalifikacja i nieuzasadnione twierdzenie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie jeszcze innych dowodów, w tym zasadne jest posiadanie wiadomości specjalnych, co miałoby być równoznaczne z zasadnością powołania biegłego,

4. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa;

naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

5. art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7) i § 3 ust. 1 pkt. 8) rozporządzenia, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie może być inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku, gdy jego parametry nie kwalifikują go do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymaga ono może ono wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

6. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, przez błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych w celu oceny, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja, a poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś w uzasadnieniu uszczegółowiła powołane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym o dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., wedle którego: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA") decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter oceny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Przy tym podkreślić należy, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec opisanych wyżej ram badania przez Sąd zasadności wywiedzionego w niniejszej sprawie sprzeciwu, przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., uchylająca w całości decyzję Burmistrza W. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla wyżej opisanej inwestycji, której inwestorem jest skarżąca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego, co do zaistnienia opisanych powyżej przesłanek, uzasadniających wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, są jak najbardziej trafne. Dostrzeżone przez Kolegium braki w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym, a przy tym i niekompletność przedłożonej przez inwestora do akt dokumentacji, w istocie nie pozwoliły na dokonanie niebudzącej wątpliwości oceny, czy przedmiotowa inwestycja (będąca stacją bazową telefonii komórkowej) stanowi przedsięwzięcie, które, przed wydaniem wnioskowanej przez inwestora decyzji lokalizacyjnej, wymaga przeprowadzenia procedury oceny jego oddziaływania na środowisko.

W tym miejscy wyjaśnić należy, że w sprawie nie ulega wątpliwości, ani też nie jest kwestionowane, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018, poz. 121), która zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (vide: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c. u.p.z.p.), podlegające ocenie organu. Istotna, w tym zakresie, jest relacja powyższych przepisów względem ustawy środowiskowej, która w art. 59 ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaś na mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 nakazuje wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, (na podstawie której następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, w tym ochrony zdrowia ludzkiego w procesie inwestycyjno-budowlanym), przed uzyskaniem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2016, II SA/Kr 1026/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako "CBOSA"). Oznacza to, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest zobowiązany do dokonania weryfikacji, czy planowane zamierzenie inwestycyjne, wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zasadnicze znaczenie ma zatem dokonanie jednoznacznego ustalenia, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco, oddziaływać na środowisko (vide: art. 59 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji takiej dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w ww. przepisach rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Niewątpliwe jest, że aby właściwy organ mógł dokonać takiej oceny, musi dysponować materiałem dowodowym, zgromadzonym i rozpatrzonym zgodnie z wymogami wyznaczonymi brzmieniem art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Dokonując zaś przedmiotowej oceny organ I instancji oparł się na przedłożonym przez inwestora dokumencie (tj. Kwalifikacji) sporządzonym przez inż. M. N. i mgr. inż. P. G., którzy, na podstawie dokonanych w nim obliczeń i przeprowadzonych analiz, stwierdzili, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych, miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania żadnej z anten sektorowych, co skutkowało wnioskiem, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub zawsze potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc w ocenie autorów ww. opracowania, nie zachodzi konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Dokonana zaś, na etapie postępowania odwoławczego ocena ww. Kwalifikacji wykazała, że dotyczy ona jedynie oceny oddziaływania pojedynczych anten, nie uwzględnia kumulacji pól elektromagnetycznych, a przy tym nie określa parametrów całego przedsięwzięcia, składającego się z różnych grup anten o różnej mocy. To, dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie, skutkujące zaistnieniem wątpliwości co do rzetelności dokonanej przez organ I instancji oceny, w kontekście konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania środowiskowego, Kolegium słusznie uznało za tym bardziej istotne, że przedmiotowa inwestycja ma być posadowiona na terenach, na których występuje zabudowa mieszkaniowa, a dostęp do terenu inwestycji jest nieograniczony. Sama zaś okoliczność, że planowana inwestycja występuje w terenie niezabudowanym, nie zwalniała organu l instancji, od dokonania niezbędnych w tym zakresie ustaleń oraz należytego uzasadnienia przyjętego stanowiska. Ponadto organ wskazał, że w przypadku, gdyby kumulacyjna moc anten na danym azymucie przekraczała 10000 W, analizą należałoby objąć teren położony w odległości 300 m, zaś z akt sprawy wynika, że przewidziana jest na nim zabudowa mieszkaniowa.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie dokonano należytej weryfikacji potwierdzającej, w sposób niewątpliwy, że planowana inwestycja rzeczywiście nie dotyczy miejsc dostępnych dla ludności, przez które należy rozumieć zarówno takie, na których istnieje zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny, na których taka zabudowa może być potencjalnie wzniesiona. Pomimo zaś tego, że teren, na którym miałaby zostać zlokalizowana inwestycja, nie jest objęty planem miejscowym, organ I instancji powinien był dokonać ustaleń, w zakresie aktualnego sposobu jego użytkowania, jak też możliwego sposobu jego wykorzystania, których to ustaleń w sprawie zaniechano.

Sąd podziela przy tym, dominujące w orzecznictwie stanowisko, że dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie może mieć bowiem w tym względzie wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15, wyrok NSA: z dnia 1 grudnia 2015 r. II OSK 801/14; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. II OSK 139/14 – dostępne w CBOSA). W uzasadnieniu ostatniego, spośród ww. orzeczeń, NSA wyjaśnił, że jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu. Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II OSK 2706/13) przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje, zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, może doprowadzić do planowania takich niedopuszczalnych przedsięwzięć, które składać się będą z kilku czy kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (CBOSA). Ponadto WSA w Gliwicach skonstatował w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. (sygn. akt. II SA/Gl 781/17), że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (CBOSA). Stanowisko powyższe jest podzielane przez tut. Sąd.

Tymczasem zgodnie z wnioskiem inwestora, na wieży mają być zamontowane zespoły anten na trzech kierunkach, na których przewiduje się instalację trzech anten, których moc EIRP zawiera się w przedziale od 2045 W do 7960 W. Dokonanie zatem oceny kwestii ewentualnej kumulacji mocy oddziaływania ww. anten, niewątpliwie powinno stanowić przedmiot rozważań organu I instancji, a kwestia ta, po pierwsze ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora, po drugie zaś, wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, które mogą wymagać poszerzonej wiedzy z dziedziny radiokomunikacji. W związku zaś z faktem, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania w tych samych sektorach, przy uwzględnieniu sygnałów anten nachodzących lub nakładających się na siebie, uznać należało, że kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście ww. przepisów, nie została w niniejszej sprawie należycie wyjaśniona. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jedynie w przypadku, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wyjaśnienie zatem, czy faktycznie planowana inwestycja spełnia ww. wymogi, nie może budzić, w ocenie Sądu, żadnych wątpliwości.

Kolegium trafnie zanegowało zatem stanowisko organu I instancji, który istotnie nie dokonał należytej weryfikacji wniosku inwestora, ani też nie wskazał przyczyn, dla których przyjął (bez próby podjęcia dodatkowych ustaleń) twierdzenia inwestora za wyczerpujące. Pomimo braku danych, dostatecznych dla dokonania koniecznej, ciążącej na organie weryfikacji przedmiotowej kwestii, organ I instancji zaniechał uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym względzie, co skutkować musiało stwierdzeniem o braku przeprowadzenia wszechstronnej analizy planowanego przedsięwzięcia. Wydając zapadłe w I instancji rozstrzygnięcie, organ oparł się bowiem na wnioskach zawartych w Kwalifikacji, nie dostrzegając jednak, że opracowanie to nie zawiera jakichkolwiek rozważań lub obliczeń, dotyczących ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, podczas gdy mając na uwadze zbieżne azymuty umiejscowienia anten, nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie się lub nachodzenie poszczególnych wiązek, spowoduje przekroczenie dopuszczalnych wartości mocy promieniowania.

Tym samym organ odwoławczy słusznie stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., czego przejawem jest brak dokonania oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcie rozumiane jako całość, tj. z uwzględnieniem ewentualnej kumulacji oddziaływania poszczególnych anten. Powyższe z kolei uniemożliwia dokonanie jednoznacznego stwierdzenia, że planowana inwestycja nie dotyczy miejsc dostępnych dla ludności. Jednocześnie organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że zarówno znajdująca się aktach sprawy Kwalifikacja, jak również pozostały materiał dowodowy, nie zawierają istotnych informacji, niezbędnych dla poczynienia ww. ustaleń, co w kontekście wniosków, do których doszedł organ I instancji, świadczy o nienależycie przeprowadzonej jego weryfikacji, polegającej w zasadzie na bezkrytycznym przyjęciu informacji przekazanych przez inwestora, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodu przemawiającego w sposób jednoznaczny za tym, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania środowiskowego. Jakkolwiek dokument ten został poddany ocenie, to jednak uwadze organu I instancji umknęły istotne okoliczności dotyczące parametrów planowanej inwestycji. W konsekwencji organ ten wadliwie ocenił jego przydatność dowodową. Zauważyć przy tym należy, że ww. opracowanie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., może stanowić dowód w sprawie, to nie można jednak pominąć konieczności dokonania przez organ jego swobodnej oceny, w tym w kontekście zaistnienia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. W tym względzie uznać należy, że ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym, a przy tym niedostatecznie i niezbyt wnikliwie rozpatrzonym, uznać należy za dowolne.

W ocenie Sądu, Kolegium w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, przedstawiło w sposób wyczerpujący uwarunkowania prawne skutkujące potrzebą przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji, w celu wyjaśnienia, czy planowana inwestycja celu publicznego, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, ma charakter przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu organ odwoławczy zawarł szczegółową argumentację, co do uchybień proceduralnych, popełnionych przez organ I instancji (w szczególności dotyczących braku należytej oceny przedstawionej przez inwestora Kwalifikacji, jak również zaniechania wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowy mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy), a także wskazania dotyczące ponownego postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Brak było przy tym podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Braki w zakresie postępowania wyjaśniającego, będące m.in. konsekwencją wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, nie mogły być bowiem uzupełnione przez organ odwoławczy. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.