Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2005/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: at. 29 ust 1, 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: at. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 324/10 w sprawie ze skargi A. C.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 324/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. C.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] czerwca 2009 r. A. C.-L. wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Piotrkowie Trybunalskim z wnioskiem o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z ulicy W. do działki o nr [...] obręb [...] w związku z planowaną zabudową jednorodzinną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego odmówił wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z ul. W. w Piotrkowie Trybunalskim na działkę o nr [...] obręb [...] według lokalizacji przedstawionej we wniosku ze wskazaniem, że na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...]", zatwierdzony uchwałą Nr IX/133/99 Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 17 marca 1999 r., zgodnie z którym działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] położona jest w jednostce urbanistycznej MN, dla której plan przewiduje przeznaczenie terenu pod mieszkalnictwo jednorodzinne w formie zabudowy wolnostojącej. Zgodnie z ustaleniami planu (część graficzna) dla przedmiotowej nieruchomości przewidziano obsługę komunikacyjną od strony południowej działki (tj. droga dojazdowa klasy D zlokalizowana na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] obręb [...] połączona z ul. [...] - droga klasy L). Skoro zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, ul. [...] posiada klasę drogi Z, to w świetle §9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ponadto z treści decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o zatwierdzeniu podziału działki oznaczonej o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] na działki o nr ewidencyjnym: [...],[...],[...],[...],[...],[...] wynika, iż nowo wydzielona działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] przeznaczona została pod układ komunikacyjny (drogę gminną), nowopowstałych działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...], co koresponduje z ustaleniami przywołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (część graficzna). Skoro zatem obsługa komunikacyjna została określona w decyzji o zatwierdzeniu podziału działek to uzasadnione jest zastosowanie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i odmowa udzielenia zgody na wykonanie stałego zjazdu na ul. W. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. C.-L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podtrzymując argumentację tego organu i dodatkowo stwierdzając, że okoliczność, iż w chwili obecnej "nie istnieje" droga gminna, która jest opisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także, iż w wieloletnich planach inwestycyjnych miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie przewiduje się realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi, nie mogą uzasadniać ubiegania się przez skarżącą o lokalizację stałego zjazdu z ul. W. do jej nieruchomości.

Oddalając skargę A. C.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że analiza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazuje, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Jednym z takich wymogów jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi winien zatem rozważyć, czy wykonanie zjazdu przyczyniłoby się do ograniczenia płynności ruchu pojazdów i czy ograniczyłoby to bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pogląd taki wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny. Z §9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. wynika, iż na drogach klasy Z należy ograniczyć liczbę zjazdów. Przepis ten nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy Z, jednak zawarte w nim zalecenie dotyczące ograniczenia liczby zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy Z z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji gdy dojazd taki jest zapewniony, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdów za wyłączoną. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr IX/133/99 Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z 17 marca 1999 r., działka nr [...] znajduje się na terenie osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...]". Działka ta jest położona w jednostce urbanistycznej MN, przeznaczonej w planie pod budownictwo jednorodzinne w formie zabudowy wolnostojącej. Zgodnie z treścią graficzną wymienionego planu ulica W. ma posiadać klasę Z, zaś obsługę komunikacyjną działek znajdujących się przy tej ulicy przewidziano od strony południowej drogą dojazdową klasy D na działce nr [...]. Również z decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z [...] stycznia 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], wynika, iż działka [...] przeznaczona jest pod budowę drogi gminnej stanowiącej obsługę komunikacyjną nowopowstałych działek o numerach [...];[...];[...];[...] i [...]. Zgodnie zaś z treścią art.98 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone w wyniku podziału gruntów pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Analiza planu zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. wskazuje, iż ulica W. ma posiadać klasę Z, zaś obsługę komunikacyjną działek położonych przy tej ulicy przewidziano od strony południowej, drogą gminną klasy D na działce nr [...]. W sytuacji zatem gdy z drogi klasy Z należy ograniczyć liczbę zjazdów zaś w planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. przewidziano obsługę komunikacyjną działki skarżącej na działce nr [...], to, mając na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego na drodze klasy Z, należy wyłączyć możliwość budowy zjazdu z ulicy W. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zaś Prezydent Piotrkowa Trybunalskiego jest zobowiązany do realizacji postanowień tego planu. Między innymi jest zobowiązany do budowy drogi gminnej na działce nr [...], która jest zaznaczona na tym planie. Skoro dla działki skarżącej przewidziano obsługę komunikacyjną drogą gminną (działka nr [...]) to organ administracji, wbrew treści planu zagospodarowania przestrzennego, nie może zezwolić na budowę zjazdu z ul. W. o charakterze stałym. Stanowiłoby to naruszenie postanowień wymienionego planu w zakresie obsługi komunikacyjnej działek położonych przy ul. W. Faktem jest, iż obecnie nie istnieje droga gminna na działce nr [...]. Również w wieloletnich planach inwestycyjnych Piotrkowa Trybunalskiego nie przewiduje się realizacji inwestycji polegającej na budowie tej drogi. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak budowy stałego zjazdu z ul. W. na działkę nr [...]. Skarżąca miała możliwość ubiegania się o budowę zjazdu od ul. W. na czas określony. Organy administracji pouczały ją o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem. Umożliwiłoby to jej dojazd do jej działki od ulicy W. do czasu wybudowania drogi gminnej na działce nr [...]. A. C.–L. nie złożyła jednak takiego wniosku. Ostatecznie w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. sprecyzowała swoje stanowisko w ten sposób, że chodzi jej o budowę stałego zjazdu z ulicy W., a nie na czas określony. Skoro wniosek dotyczył budowy stałego zjazdu z ul. W. zaś w planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. przewidziano obsługę komunikacyjną działek położonych przy tej ulicy drogą gminną na działce nr [...], to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Organy administracji trafnie zatem odmówiły wyrażenia zgody na budowę stałego zjazdu z ul. W. do działki nr [...]. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Piotrkowa Trybunalskiego jest zarządcą dróg gminnych i jednocześnie jest związany ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. W każdej sprawie dotyczącej lokalizacji zjazdu organ administracji winien rozważyć, czy interes faktyczny strony nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym wyrażonym koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W niniejszej sprawie organy administracji dokonały takiego rozważenia. Uwzględniły bowiem §9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., stanowiący o ograniczeniu liczby zjazdów z dróg klasy Z, oraz ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej działek położonych przy ul. W. Organy administracji słusznie uznały, iż prymat ma tutaj interes społeczny. W niniejszej sprawie nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego. Rozważania organów administracji dotyczyły wniosku o budowę zjazdu o charakterze stałym. Z całą pewnością byłyby one inne gdyby został złożony wniosek o lokalizację zjazdu na czas określony. Skarżąca jednak takiego wniosku nie złożyła. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż dla obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przewidziano drogę gminną (działka nr [...]). Wobec tego, iż należy ograniczyć liczbę zjazdów z drogi klasy Z, zaś dla działki skarżącej przewidziano dojazd drogą niższej klasy, brak było podstaw do wyrażenia zgody na lokalizację stałego zjazdu do działki nr [...] z ulicy W.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 324/10 A. C.-L. zarzuciła naruszenie:

- art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej tj. ulicy W. na nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] miasta Piotrkowa Trybunalskiego, co jednocześnie narusza art. 21 ust. 1 Konstytucji RP,

- §9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ul. W. posiada klasę drogi Z, a skoro posiada klasę drogi Z na której należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, to wydanie zezwolenia na przedmiotowy zjazd nie jest w niniejszej sprawie dopuszczalne,

- art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a tym samym nieustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organu, jak również niesłusznego uprzywilejowania interesu społecznego nad interesem jednostki,

- art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 §1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów mogących świadczyć o niedopuszczalności wnioskowanej lokalizacji zjazdu; zarówno bowiem organy administracyjne obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, iż postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie rzeczywistego natężenia ruchu na ul. W. są zbędne, skoro istnieje możliwość dojazdu do nieruchomości skarżącej poprzez drogę dojazdową klasy D, którą stanowi nowo wydzielona działka oznaczona nr ewid. [...]; naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro, jak wskazano ulica W. jest drogą publiczną klasy Z, na której należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, to dopiero szczegółowe przeanalizowanie istniejącego i przyszłego ruchu na tej drodze mogło doprowadzić do stwierdzenia, czy wnioskowana lokalizacja zjazdu przyczyniłaby się do ograniczenia płynności ruchu pojazdów i czy ograniczyłoby to bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem skarżącej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ulica W. ma posiadać klasę Z, co oznacza, że dopiero w przyszłości ma ona spełniać wymagania techniczne i użytkowe, które pozwolą, zaklasyfikować ją do dróg tej klasy. Jednakże, nawet gdyby przyjąć w ślad za organami administracyjnymi obu instancji i Sądem, iż fakt, że ulica W. nie posiada na dzień dzisiejszy parametrów pozwalających na przyznanie jej klasy Z i mimo to traktować ją w taki właśnie sposób, co pozwala na stosowanie wobec niej przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, to i tak nie można podzielić stanowiska wyrażonego przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, jak i stanowiska Sądu. Wszystkie organy, a nawet Sąd bez pogłębionej analizy przyjęły, że proponowany zjazd koliduje z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Taka ogólnikowa argumentacja w istocie nie pozwala na dokonanie skutecznej kontroli poprawności zastosowanych norm. Organy administracyjne nie ustaliły natężenia ruchu jaki w rzeczywistości występuje na ulicy W., jak również nie wskazały ilości istniejących już na tej ulicy zjazdów. Bez danych, o których mowa powyżej, nie można rozważyć, a to miał właśnie uczynić zarządcą drogi, czy wykonanie wnioskowanego zjazdu przyczyniłoby się do ograniczenia płynności ruchu pojazdów na ulicy W. i czy ograniczyłoby to bezpieczeństwo ruchu drogowego na rzeczonej ulicy. Z §9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie wynika całkowity zakaz budowy zjazdów, a jedynie zalecenie dążenia do ograniczenia liczby zjazdów. Zalecenie to należy rozumieć w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe dojazd do dróg klasy Z z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdów za wyłączoną. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacja, o której mowa powyżej. Co prawda przywołanym wcześniej planem zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. oraz decyzją Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. obsługę komunikacyjną działki nr [...] będącej własnością skarżącej przewidziano od strony południowej, tj. drogą gminną klasy D zlokalizowaną na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] obręb [...] połączoną z ulicą Z., to nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów administracyjnych i Sądu, iż droga, która w rzeczywistości nie istnieje, która jest jedynie zaplanowana i to w bliżej nie określonej przyszłości traktowana może być (i jest) jak fizycznie istniejącą droga zapewniającą dojazd do nieruchomości skarżącej. Powyższa okoliczność - której nie dostrzegły ani organy administracyjne, ani Sąd powoduje, że dojazd do nieruchomości skarżącej jest w ogóle niemożliwy. To znaczy, że skarżąca nie może od żądnej strony (ani od ulicy Z., ani od ulicy W.) dojechać na nieruchomość, na której zamierza wybudować dom jednorodzinny. Zresztą przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie znalazło się w obszarze zainteresowania Sadu, który nie wspomniał w uzasadnieniu, iż brak dojazdu na nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...] nie pozwala na uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę, co w sposób rażący narusza uprawnienia skarżącej do swobodnego korzystania z jej własności. W niniejszej sprawie przekroczone zostały granice uznania administracyjnego, bowiem z decyzji organu nie wynika dlaczego poruszające się po ulicy W. pojazdy miałyby spowodować na tyle wielkie zagrożenie bezpieczeństwa, by wyrażenie zgody na lokalizacje przedmiotowego zjazdu nie było możliwe. Z decyzji tej nie wynika również na czym konkretnie owo zagrożenie bezpieczeństwa miałoby polegać zwłaszcza, że brak parametrów technicznych właściwych dla drogi klasy zbiorczej nie pozwala na bezsporne przyjęcie, iż ulica W. jest drogą publiczną - drogą gminną. A zatem, jakkolwiek ustalenie lokalizacji zjazdu następuje na warunkach uznania administracyjnego, to nie może być ono dowolne, gdyż jego granice wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne. SKO zaś w żaden sposób w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie przeanalizowało sprawy z punktu widzenia interesu skarżącej, czego nie uczynił również Sąd. Przede wszystkim, brak dokonania oględzin działki celem bezpośredniego zapoznania się z jej usytuowaniem przez pracowników organu rozstrzygającego sprawę uznać należy za uchybienie mające istotny wpływ na treść orzeczenia wobec braku przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego oraz braku dokonania szczegółowej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Alternatywna możliwość dojazdu na nieruchomość skarżącej poprzez drogę gminną klasy D nie istnieje, dlatego interes skarżącej nie jest w żaden sposób zaspokojony, ani nawet wzięty przez Sąd pod uwagę. Działka o nr ewid. [...] nie posiada żadnego połączenia z drogą publiczną, tym samym istnieje konieczność utworzenia takiego połączenia w celu zapewnienia skarżącej dostępu do sieci drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarżąca kasacyjnie dąży do uzyskania stałego zjazdu ze swojej nieruchomości na ulicę W. będącą drogą publiczną.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przy czym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu na drogę publiczną może więc nastąpić ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi. W takim przypadku zezwolenie to może być jednak wydane na czas określony.

W niniejszej sprawie odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu na drogę publiczną uzasadniona została zarówno wymogami technicznymi, jak również faktem obowiązywania dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dla nieruchomości skarżącej nieprzewidziano zjazdu na ulicę W., lecz na planowaną dopiero nową drogę publiczną klasy dojazdowej usytuowanej m.in. na jednej z działek gruntu wydzielonych z nieruchomości skarżącej.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 Konstytucji RP).

Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie może więc naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stwierdzając niedopuszczalność ustalenia dla skarżącej lokalizacji stałego zjazdu na drogę publiczną w miejscu nieprzewidzianym do takiego sposobu zagospodarowania terenu w planie miejscowym, jednocześnie wskazując dopuszczalność ustanowienia tymczasowego zjazdu w sposób wnioskowany przez skarżącą, do czasu wybudowania drogi publicznej, do której taki zjazd ma być zapewniony według planu miejscowego. Wykładnia ta nie narusza przy tym wskazanego w skardze kasacyjnej art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ określona w tym przepisie ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z innych norm konstytucyjnych, w tym m.in. z art. 64 ust. 3 stanowiącego, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy.

W rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło jednak ograniczenie własności, lecz wyznaczono jedynie sposób jej wykonywania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – mający konstytucyjne i ustawowe źródło mocy obowiązującej o charakterze normatywnym - wyznacza bowiem jedynie sposób wykonywania własności, nie wykluczając natomiast samego wykonywania tego prawa. Sposób wykonywania własności nie zależy zaś wyłącznie od woli podmiotu tego prawa, lecz musi respektować konstytucyjne i ustawowe reguły (art. 140 kodeksu cywilnego), których normatywną emanację stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym, zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie tracą na znaczeniu, a w ich konsekwencji także zarzuty naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skardze kasacyjnej, skoro wystarczającą podstawą odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu na ulicę W., jako drogę publiczną, była niezgodność z planem miejscowym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.