Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 365/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego T. O. kwotę 405 (czterysta pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 365/21

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] r. (Nr [...], znak [...]) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu ich podziału położonych w K. obręb geodezyjny Ł. oznacz. nr ew. działek: 23/1 o pow. 0,4412 ha i 24/1 o powierzchni 0,4328 ha.

Z akt sprawy wynika dotychczasowy przebieg postępowania:

Geodeta Miejski działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., decyzją wskazaną na wstępie ustalił T.O. jako właścicielowi nieruchomości położonej w K. obręb geodezyjny Ł., oznacz. nr ew. działek: 23/1 o pow. 0,4412 ha i 24/1 o pow. 0,4328 ha opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału w wysokości 13.490,00 zł.

Podział tej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2016 r. (Nr [...]). Decyzja ta stała się ostateczna 19 lutego 2016 r. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zawiadomieniem z 21.08.2017 r. Rada Miasta K. uchwałą nr [...] z 9 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustaliła stawkę procentową w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Uchwała weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2010 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2010 r., Nr [...], poz. 594).

W wyniku odwołania T. O. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia T. O. opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu ich podziału.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznał skargę T.O. i prawomocnym wyrokiem z 6 listopada 2018 r., II SA/Łd 626/18 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.

W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że wady prawne operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby kontrolowanego postępowania dyskwalifikują jego wartość dowodową, a tym samym nie mógł on stanowić podstawy ustaleń faktycznych organów co do wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji – ustalenia opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy podejmie stosowane działania celem zlecenia sporządzenie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy. Operat ten winien zawierać wycenę wartości nieruchomości przed podziałem dla odrębnego zbioru podobnych działek z uwzględnieniem ich powierzchni, zaś po podziale sumę wartości poszczególnych działek opartych na badaniu rynku nieruchomości podobnych do podzielonej już nieruchomości – przy uwzględnieniu powierzchni i innych cech mniejszych działek, powstałych po podziale, a także wykluczy ze zbioru działek przyjmowanych do porównania działki oceniane.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zleciło wykonanie operatów uprawnionemu rzeczoznawcy P.K. W aktach administracyjnych znajdują się dwa operaty sporządzone w kwietniu 2019 r.

Pismem z 26 maja 2019 r., skierowanym do organu odwoławczego, skarżący odniósł się do treści operatów, podnosząc zarzuty co do doboru nieruchomości dla potrzeb metody porównawczej.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalona opłata dotyczyła łącznie dwóch nieruchomości (posiadają odrębne księgi wieczyste). Zauważyć jednak trzeba, że sprawa opłat była tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, dotyczyła podziałów zatwierdzonych jedną decyzją podziałową dla tego samego właściciela nieruchomości. Nie istniały przeszkody formalnoprawne wykluczające możliwość wszczęcia, w oparciu o art. 61 k.p.a., jednego postępowania administracyjnego, a następnie orzeczenie w jednej decyzji administracyjnej o należnej opłacie adiacenckiej dla dwóch nieruchomości.

Dalej Kolegium podniosło, że Rada Miasta K. uchwałą nr [...] z 9 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustaliła stawkę procentową w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Uchwała weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2010 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. 594).

Zdaniem Kolegium ze sporządzonych na zlecenie organu operatów wynika, że wartość rynkowa przedmiotowych nieruchomości została ustalona w sposób odmienny niż w operacie będącym podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przez organ I instancji. Wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr 24/1 została ustalona w wysokości 253.746 zł, a po podziale jako działki 24/3, 24/47, 24/5 i 24/6 - w wysokości 284.564 zł . Różnica wartości tej nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła 30.818 zł. Natomiast wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej przed podziałem, oznaczonej jako działka nr 23/1 została ustalona w wysokości 260.064 zł, a po podziale jako działki 23/3, 23/4/, 23/5 i 26/6 – w wysokości 291.649 zł. Różnica wartości tej nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła 31.585 zł. Biorąc pod uwagę regulacje wyżej powołanej uchwały Rady Miasta K. ustalona na podstawie sporządzonych na zlecenie Kolegium operatów opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości wynosi 18.720,90 zł [(30.818 + 3.1585) x 30%].

Następnie Kolegium podniosło, że zgodnie z art.139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Ustalenie przez Kolegium wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału w kwocie wyższej niż to uczynił organ I instancji naruszałoby w/w zasadę reformationis in peius.

Na powyższą decyzję T.O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) poprzez brak zaistnienia faktycznego wzrostu wartości rynkowych przedmiotowych nieruchomości powstałych wskutek dokonanego podziału. Ponadto zwrócił uwagę na przewlekłość prowadzonej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do przewlekłości w prowadzeniu sprawy Kolegium wyjaśniło, że skarżący nie składał skargi na przewlekłość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 16 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 13 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 16 sierpnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 13 lipca 2021 r.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji stanowił art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W rozpoznawanej sprawie trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez skarżącego. Istotą sporu pomiędzy skarżącym a organami orzekającymi w sprawie jest natomiast kwestia, czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Sąd wyjaśnia, że dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej kluczowe znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 3075/14, wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16). Wzrost wartości nieruchomości podzielonej przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w przepisie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1758/15). Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod tzw. względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków.

Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest w przepisach art. 149 do art. 159. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Natomiast ust. 4 stanowi, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3. Termin ten określa przy tym jedynie maksymalny okres w jakim operat może być wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności, (24 miesiące od sporządzenia operatu), a nie datę w jakiej owej aktualizacji można dokonać (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2020 r., I SA/Wa 1853/19 oraz z 12 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 367/19).

Powyższe oznacza, że organ ustalający wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien orzec na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Dotyczy to nie tylko organu pierwszej instancji, ale i organu drugiej instancji, co wynika z treści art. 15 i art. 138 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 sierpnia 2019 r., II SA/Gl 344/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 listopada 2019 r., II SA/Sz 824/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 maja 2021 r., II SA/Po 933/20 oraz z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1092/19). Organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 maja 2021 r., II SA/Po 933/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 grudnia 2016 r., II SA/Gl 954/16).

W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję wydano [...] r., bazując na operacie z kwietnia 2019 r., a więc po upływie 12 miesięcy od sporządzenia operatu. Sama przewlekłość, którą zarzuca skarżący, nie może być przedmiotem orzekania w niniejszym postępowaniu, jednak upływ czasu ma znaczenie przy ocenie aktualności operatu. W aktach sprawy nie ma śladu, aby organ wzywał rzeczoznawcę do potwierdzenia aktualności operatu w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym naruszono prawo materialne – art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie wezwano rzeczoznawcy do potwierdzenia aktualności operatu i obecnie ten operat nie ma już żadnej wartości dowodowej (upłynęło więcej niż 24 miesiące - por. art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Ponownie podkreślić należy, że kluczowym warunkiem determinującym ustalenie opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Wymagane jest, aby wzrost wartości był potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego. Zatem ten szczególny dowód nie może pozostawiać żadnych wątpliwości co do jego wiarygodności i przydatności w danym postępowaniu. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu doszło do sytuacji, gdy wydano decyzję kończącą postępowanie, chociaż wśród zebranych dowodów nie ostał się żaden z operatów: pierwszy został skutecznie zakwestionowany prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 6 listopada 2018 r., II SA/Łd 626/18, zaś drugi utracił ważność, gdyż nie potwierdzono jego aktualności.

Już tylko powyższe stwierdzenie naruszenia prawa materialnego jest wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak Sąd dostrzegł także inne uchybienia organu odwoławczego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w toku postępowania odwoławczego nie tylko nie dokonano oceny aktualności operatu z kwietnia 2019 r., lecz przyjęto go zupełnie bezrefleksyjnie. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Dodatkowo należy dostrzec, że Kolegium zupełnie nie odniosło się do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z 26 maja 2019 r., co stanowi o naruszeniu art. 11 k.p.a. W szczególności decyzje negatywne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 czerwca 2021 r., I SA/Gd 412/21).

Reasumując, analiza akt niniejszej sprawy, w tym sporządzonego w sprawie operatu, wskazuje, że Kolegium oparło się w swym rozstrzygnięciu na opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność. Operaty przygotowane przez rzeczoznawcę P.K. pochodzą z kwietnia 2019 r. zatem (mając na uwadze powołane orzecznictwo jak i literalną treść przepisów) był on aktualny do kwietnia 2020 r. Decyzja organu drugiej instancji została tymczasem wydana [...] r. Tym samym Kolegium niezgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uczyniło podstawą swych ustaleń nieaktualny operat szacunkowy. To z kolei uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sporu, w tym ustalenie – jak chciałby tego skarżący – czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata adiacencka, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien zatem zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie aktualnego operatu szacunkowego. Następnie organ dokona oceny tego operatu, a ponadto rozstrzygając sprawę odniesie się do stanowiska skarżącego zawartego w odwołaniu i w piśmie z 26 maja 2019 r.

Mając to wszystko na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a.(pkt 2 wyroku).

dc