Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 795/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 28 kwietnia 2021 r., Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz D. O. kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nadanym w dniu [...] sierpnia 2021 r. D. O. (dalej również jako "skarżąca") reprezentowana przez adwokata Z. M.-S. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Burmistrza [...] i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., którą przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo od dnia [...] października 2016 r. jako osobie niepełnosprawnej legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak sprawy [...] przyznano skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo począwszy od dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W decyzji tej zawarto pouczenie, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Ustawa o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r., tj. z dnia 9 grudnia 2019 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej również jako: "u.ś.r.") wnioskodawca jest obowiązany do niezwłocznego powiadomienia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o każdej zmianie liczby członków rodziny oraz innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie (...) uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 30 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne (tj. świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części oraz świadczenie rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych dokumentów lub zeznań albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osoby pobierające świadczenie) jest obowiązana do ich zwrotu. Decyzja ta została doręczona w dniu [...] stycznia 2017 r. dorosłemu domownikowi – córce skarżącej.

Decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego została wydana w związku z tym, że skarżąca legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2016 r., [...], wydanym na stałe.

Następnie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2018 r., [...] zmieniono z urzędu decyzję przyznającą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w części kwoty zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że podniesione zostały kwoty tego zasiłku od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie i od listopada 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W decyzji tej zawarto pouczenie następującej treści: "w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń osoba o której mowa w art. 23 ust. 1 [u.ś.r.] jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie rodzinne. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi".

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak sprawy [...], ZUS Oddział w P. w odpowiedzi na wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o udostępnienie danych poinformował, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] marca 2020 r.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Ośrodek Pomocy Społecznej w S. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ pouczył o treści art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. z dnia 16 marca 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej również jako: "k.p.a."). Zawiadomienie to zostało doręczone dorosłemu domownikowi w dniu [...] maja 2021 r.

Decyzją Burmistrza [...] i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], (dalej również jako: "decyzja organu I instancji") uchylono w całości decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Decyzja ta została doręczona dorosłemu domownikowi – córce skarżącej w dniu [...] maja 2021 r.

Decyzja organu I instancji została doręczona (na jednym zwrotnym potwierdzeniu odbioru) wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] (jest to pismo OPS w S. kierowane do ZUS, które dotyczy żądania na podstawie art. 16 ust. 7 u.ś.r. zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego p. D. O. za okres od przyznania dodatku pielęgnacyjnego tj. za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. w wysokości [...] zł, w którym skarżąca jest wymieniona do wiadomości).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zreferował stan faktyczny oraz wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. ZUS poinformował, że od dnia [...] marca 2020 r. został przyznany skarżącej dodatek pielęgnacyjny. Zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy albo samodzielnej egzystencji albo ukończyła [...] lat. W przypadku osoby, która spełnia przesłanki do uzyskania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego, pierwszeństwo ma wypłata dodatku pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał:

- art. 104 § 1 i art. 163 k.p.a.;

- art. 16 ust. 1-6, art. 23 ust. 1-4, art. 24, art. 25, art. 26, art. 30 i art. 32 u.ś.r.;

- § 6 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 08 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015 r. poz. 2284);

- Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy,, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r., poz. 1497).

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. zatytułowanym wniosek o uchylenie decyzji dotyczącej zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, które wpłynęło w dniu [...] maja 2021 r. skarżąca wniosła o uchylenie wniosku OPS w S. z dnia [...] kwietnia 2021 r. dotyczącego zwrotu dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca podała, że pobrany dodatek był przysporzony przez nią w dobrej wierze bez zawinienia, wypłacany przez Ośrodek Pomocy Społecznej do czasu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Do dnia [...] kwietnia 2021 r., zasiłek ten był pobierany przez skarżącą w dobrej wierze bez wiedzy, że przekazywany jest przez Ośrodek Pomocy Społecznej w kolizji z decyzją ZUS. Żądanie Ośrodka Pomocy Społecznej jest opóźnione, a jego wykonanie jest niemożliwe do wykonania przez skarżącą. W uzasadnieniu skarżąca wskazała również, że Ośrodek Pomocy Społecznej miał wiedzę, że dnia [...] marca 2020 r. ukończyła ona [...] lat i w związku z tym faktem powinien zostać przyznany jej osobie zasiłek pielęgnacyjny z ZUS. ZUS dopiero po [...] miesiącach poinformował o przyznaniu tego świadczenia od marca 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że nie miała wiedzy, że pobierany zasiłek z ośrodka pomocy społecznej jest dublującym się i należny jej osobie jest tylko jeden z dwóch zasiłków/ dodatków pielęgnacyjnych. Skarżąca podała także, że przyznane środki zostały wykorzystane przez nią na cele zdrowotne i pielęgnacyjne w związku z dojrzałym wiekiem jaki osiągnęła. Wniosek o zwrot świadczenia w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. został wyartykułowany po fakcie, jak już otrzymane środki skarżąca wykorzystała. Skarżąca wyjaśniła także, że jej świadczenie emerytalne jest zbyt małe, by mogła pozwolić sobie na zwrot takiej kwoty i wniosła o cofnięcie żądania zwrotu świadczenia w wysokości [...] zł i umorzenia tych roszczeń względem niej.

W reakcji na wniosek skarżącej organ I instancji zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u skarżącej, który miał miejsce już następnego dnia, tj. w dniu [...] maja 2021 r.

W dniu [...] maja 2021 r. OPS w S. wystosował również pismo do ZUS, w którym zwrócił się z prośbą o niepodejmowanie działań (żądanie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego) wszczętych na wniosek organu I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO w P., organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja SKO w P. została doręczona skarżącej w dniu [...] lipca 2021 r. Jako podstawę prawną wydanej decyzji SKO w P. podało:

- art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, (t.j. Dz.U. z 2018., poz. 570);

- art. 107 § 1 k.p.a.;

- art. 127 § 2 k.p.a.;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 u.ś.r.

W uzasadnieniu decyzji SKO w P. wyjaśniło, że w sprawie bezsporne jest, że skarżąca uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. 1998, Nr 162, poz. 1118, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 291), gdyż ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu i ukończyła [...] lat. Organ II instancji wskazał, że okoliczność ta została potwierdzona w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] maja 2021 r. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że okolicznością wykluczającą możliwość pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego jest fakt przyznania przez ZUS dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia [...] roku życia. Skarżąca utraciła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego bowiem zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ II instancji podkreślił, że treść w/w przepisu nie budzi wątpliwości i wyraźnie zakazuje dublowania świadczeń, natomiast wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego następuje bez podstawy prawnej. W konsekwencji nie ma znaczenia, czy skarżąca miała świadomość czy pobiera zasiłek pielęgnacyjny w dobrej czy w złej wierze, bowiem sam fakt pobierania tegoż świadczenia bez podstawy prawnej powoduje, że jest ono nienależne. Organ II instancji doszedł do konkluzji, że w tej sytuacji można mówić o "nienależnym świadczeniu", które charakteryzuje się obiektywnością w przeciwieństwie do pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", któremu to świadczeniu należy przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działanie (zaniechanie), co nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

Kolejno pismem z dnia [...] lipca 2021 r., [...] OPS w S. w związku z zakończeniem postępowania przez SKO w P. i utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji zwrócił się ponownie do ZUS o podjęcie działań wszczętych na podstawie pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. i zwrot wpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego skarżącej. Pismo to zostało również doręczone do wiadomości skarżącej w dniu [...] lipca 2021 r.

W odpowiedzi skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., które wpłynęło do OPS w S. w dniu [...] sierpnia 2021 r. poinformowała, że skorzysta z możliwości dochodzenia swoich praw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, w którym to celu udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi Z. M.-S. oraz że w ocenie skarżącej stawienie przez OPS w S. tezy, iż postępowanie zostało zakończone jest przedwczesne.

W reakcji na to pismo skarżącej OPS w S. pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] poprosił ponownie ZUS o niepodejmowanie działań [dotyczących zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego] wszczętych na wniosek z dnia [...] kwietnia 2021 r. Pismo z dnia [...] sierpnia 2021 r. zostało doręczone do wiadomości skarżącej – zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji przez dorosłego domownika w dniu [...] sierpnia 2021 r.

W skardze z dnia [...] sierpnia 2021 r., wniesionej w dniu [...] sierpnia 2021 r. na decyzję organu II instancji, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędną interpretację, co miało wpływ na treść decyzji poprzez uznanie, że świadczenie było nienależnie pobrane i jako takie winno podlegać zwrotowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty od udzielonego pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi argumentowano, że skarżąca nie miała wiedzy na temat tego, że świadczenie jej wypłacone jest nienależnie. Skarżąca jest osobą starszą, już w momencie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego miała [...] lat, a nadto od 2016 r. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pomiędzy otrzymaniem pouczenia w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. a otrzymaniem zasiłku (poprawnie: dodatku) pielęgnacyjnego minęło kilka lat. Ponadto, dodatek pielęgnacyjny został przyznany skarżącej z urzędu z chwilą ukończenia 75 roku życia, nie musiała składać nowego wniosku w którym by wskazano, jakie kroki ma podjąć w związku z uzyskaniem prawa do pobierania tego świadczenia. W skardze wskazano, że w ocenie skarżącej skoro organ (ZUS) z urzędu przyznał prawo do świadczenia, to jednocześnie powinien poinformować bądź to ją o konieczności podjęcia stosownych kroków, bądź samodzielnie zwrócić się do Ośrodka Pomocy Społecznej z informacją o przyznaniu jej świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej podniesione.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem o zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) w brzmieniu obowiązującym od dnia 02 lipca 2021 r. rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na potrzebę szybkiego rozpoznawania tego rodzaju spraw z zakresu pomocy społecznej oraz trudności w przeprowadzaniu rozprawy na odległość.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy są dwie decyzje administracyjne tj. decyzja zmieniająca organu I instancji - nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia 28 kwietnia 2021 r. uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., którą przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo od dnia [...] października 2016 r. jako osobie niepełnosprawnej legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu II instancji SKO w P. z dnia [...] czerwca 2021 r., [...]. Z akt postępowania administracyjnego w żaden sposób nie wynika, by organ I instancji wydał w stosunku do skarżącej decyzję o nienależnie pobranym zasiłku pielęgnacyjnym i obowiązku jego zwrotu, jedynie wysłał pismo niebędące decyzją do wiadomości skarżącej, które faktycznie zawierało żądanie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, lecz skierowane ono było do ZUS, a nie do skarżącej – pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] (jest to pismo OPS w S. kierowane do ZUS, które dotyczy żądania na podstawie art. 16 ust. 7 u.ś.r. zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego skarżącej za okres od przyznania dodatku pielęgnacyjnego tj. za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. w wysokości [...] zł, w którym skarżąca jest wymieniona do wiadomości). Pismo to zostało doręczone skarżącej za jednym zwrotnym potwierdzeniem odbioru wraz z decyzją organu I instancji, jednakże jego adresatem jest ZUS, a nie skarżąca. Zatem postępowanie administracyjne w sprawie skarżącej dotyczyło jedynie zmiany decyzji w przedmiocie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego, a jego przedmiotem nie było nienależne pobranie tego zasiłku.

Takie ukształtowanie przedmiotu postepowania znajduje również odzwierciedlenie w przepisach u.ś.r.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; a także osobie, która ukończyła 75 lat.

Art. 16 ust. 6 u.ś.r. zawiera uregulowanie zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie

przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego.

Art. 16 ust. 8 u.ś.r. stanowi z kolei, że przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych.

Dokonując oceny sprawy Sąd stwierdził, że Decyzja zmieniająca organu I instancji z dnia z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], którą uchylono w całości decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. obarczona jest dwoma nieprawidłowościami.

Jako podstawę prawną wydania decyzji organ I instancji podał m.in. art. 163 k.p.a. oraz art. 32 u.ś.r. Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ może uchylić decyzję na mocy której strona nabyła prawo o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepisem szczególnym jest art. 32 ust. 1 u.ś.r., na mocy którego organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych decyzja wydana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest decyzją konstytutywną i ma skutek od chwili obecnej (ex nunc).

W ten sposób wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach – CBOiS), wskazując, że na gruncie u.ś.r., wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej).

Z kolei we wcześniejszym wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12 (CBOiS) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość. Decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r.) ma charakter konstytutywny i wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc – z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, to musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera (zob. też wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012, sygn. akt I OSK 1099/12, CBOiS).

Pogląd ten ugruntowany jest również w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, które w swoich rozstrzygnięciach podkreślają, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną (m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 467/18, CBOiS). Stanowisko to zakłada możliwość orzekania przez organy w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. tylko ze skutkiem ex nunc, a tym samym wykluczając możliwość zmiany lub uchylenia tzw. decyzji skonsumowanej (por.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 171/19 i powołane tam orzecznictwo: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie IV SA/Gl 820/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie II SA/Łd 892/17 czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie III SA/Kr 467/18, CBOiS).

Organ I instancji przy wydawaniu decyzji zmieniającej dokonał zatem naruszenia art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie w jakim decyzją orzeczono o zmianie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym. Naruszenie to ma charakter dwojaki, ponieważ po pierwsze organ I instancji wydał decyzję zmieniającą z mocą wsteczną, a po drugie decyzja ta obejmuje niewłaściwe okresy. Skarżąca ukończyła [...] rok życia w marcu 2020 r., tymczasem organ I instancji w sentencji decyzji zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., a więc także przyznającą zasiłek pielęgnacyjny (w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności skarżącej) za okres przed marcem 2020 r., a zatem za czas, gdy skarżąca nie ukończyła jeszcze [...] roku życia i była uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego tytułu legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności. Za ten okres przed ukończeniem przez skarżącą [...] roku życia, gdy nie był przyznany jej jeszcze dodatek pielęgnacyjny z ZUS organ I instancji nie miał w ogóle podstaw do tego by decyzję przyznającą skarżącej zasiłek pielęgnacyjny zmienić. Do marca 2020 r. (do ukończenia przez nią [...] roku życia) skarżąca pobierała bowiem tylko jedno ze świadczeń tj. tylko zasiłek pielęgnacyjny. Drugie naruszenie polegało na tym, że organ I instancji za okres po ukończeniu przez skarżącą [...] roku życia, a więc od marca 2020 r. wydał decyzję zmieniającą opartą na podstawie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. ze skutkiem wstecznym wbrew ugruntowanemu orzecznictwu NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących wykładni tego przepisu. Decyzja organu I instancji podlegała więc uchyleniu przez Sąd w całości.

Ponadto, Organ I instancji jako podstawę prawną decyzji podał również art. 30 u.ś.r., podczas gdy nie znajduje ona w ogóle zastosowania Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1095/20, CBOiS regulacja art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi. Rozstrzyga też w sposób odmienny, niż określa to art. 30 ust. 1 ww. ustawy, sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności".

Uchyleniu podlegała również zaskarżona decyzja organu II instancji z dnia [...] czerwca 2021 r., [...], która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, z tego względu, że organ II instancji nie skontrolował w sposób prawidłowy decyzji zmieniającej, a niewłaściwe skupił się na elemencie obowiązku zwrotu wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, podczas gdy organ I instancji w ogóle nie wydał decyzji nakazującej zwrot, a jedynie skierował do wiadomości skarżącej pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym co prawda zażądał zwrotu, jednakże było to pismo adresowane do ZUS. Dlatego też organ II instancji powinien dokonać kontroli treści decyzji zmieniającej organu I instancji, która dotyczyła zmiany decyzji przyznającej skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, a nie dotyczyła ona obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczenia nienależnie pobranego. To zaś, czy w konsekwencji skarżąca zostałaby zobowiązana do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nie było przedmiotem badania na obecnym etapie sprawy. Stąd też organ II instancji zadziałał nieprawidłowo i pozostawił w obrocie prawnym wadliwą decyzję organu I instancji, która została wydana z naruszeniem wykładni przepisu art. 32 ust. 1 u.ś.r., co stanowiło naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym SKO w P. utrzymując w mocy decyzję zmieniającą organu I instancji, która została wydana ze skutkiem wstecznym w zasadzie powieliło błąd organu I instancji polegający na naruszeniu art. 32 ust. 1 u.ś.r.

Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ II instancji zacytował jedynie art. 16 ust. 6 u.ś.r. całkowicie pomijając treść art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r. (por.: cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1095/20, CBOiS).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. ze względu na naruszenie prawa materialnego. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...]

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji weźmie pod uwagę wykładnię art. 32 ust. 1 u.ś.r. ugruntowaną w powołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, a także rozważy możliwość zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]zł ([...] złotych).