Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 735/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spraw.), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skarg Gminy R. i J.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania organu I instancji w sprawie decyzji ostatecznej stanowiącej pozwolenie wodnoprawne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 5 i 6, art. 128 ust. 1 i 2, art. 135 pkt 3 i art. 149 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19a i ust. 2 pkt 1b oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy R., Starosta K. wydał pozwolenie wodnoprawne na wykonanie przepustu pod drogą powiatową nr [...] (ul. [...] w Ś.Ś.) oraz odcinka rowu melioracyjnego w działce nr 130 oraz 133/3 obręb Ś.Ś., zlokalizowanego powyżej i poniżej przepustu na terenie działek nr 130 i 133/3 w miejscowości Ś.Ś..

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta K. powołując się na przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia w/w decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu 2 lipca 2007 r. J.K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że nie brał udziału w sprawie. Dalej organ stwierdził, że z przedłożonych dokumentów oraz przeprowadzonych oględzin w terenie wynika, że w chwili obecnej wykonane rozwiązanie jest jedyną możliwością odprowadzenia wody z terenu. Wybudowany przepust zastąpił istniejący poniemiecki przepust odprowadzający wody z tego terenu i rowów przydrożnych. Ukształtowanie terenu nie pozwala na skierowanie wód w innym kierunku a odtworzony rów został włączony do systemu rowów melioracyjnych istniejących na gruncie. Wykonanie prac zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym spowodowało uregulowanie gospodarki wodnej w tym rejonie oraz zlikwidowało wymokliska na działkach sąsiadujących. Wykonanie przepustu poprawiło również odwodnienie korpusu drogowego drogi powiatowej nr [...]. Ponadto - jak stwierdził organ - w wyniku realizacji tego pozwolenia strona nie poniosła strat ani szkód, zaś rów i przepust zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym i uzasadnionymi potrzebami odwodnieniowymi tego terenu.

W związku z tym, organ odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji, stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, stąd orzekł jak wyżej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.K., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 29, art. 31 ust. 2, art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a także zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7. W związku z tym strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącego, przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Po pierwsze w decyzji stwierdzono, że jest to rów melioracyjny, co miało uzasadnić włączenie do rowu melioracyjnego już istniejącego, znajdującego się na terenie jego nieruchomości. Rów istniejący służył dotąd wyłącznie do odwadniania nieruchomości gruntowych użytkowanych rolniczo a także terenu, na którym znajduje się dom i inne zabudowania gospodarcze odwołującego. Nowy odcinek rowu prowadzi tymczasem wody m.in. z odwodnienia drogi powiatowej oraz terenów przemysłowych, a więc nie jest rowem melioracyjnym. W rozumieniu art. 70 ust. 1 Prawa wodnego - melioracje polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zatem wykonane rowy nie spełniają tego warunku i stanowią urządzenie kanalizacyjne.

Po drugie błędnie przyjęto, że nowy rów zastąpił istniejący wcześniej (odtworzony rów). Zdaniem strony, nigdy nie było rowu, który odprowadzałby wody w tym miejscu. Przepust niemiecki, który został odkryty, odprowadzał wody w przeciwnym kierunku do rowu przy nasypie kolejowym i dalej do kolektora przy placu odlewni żeliwa. Dowodzi tego kierunek spławu zaznaczony na mapach geodezyjnych, będących w posiadaniu Starostwa i Urzędu MiG R..

Po trzecie, poprzez nowy rów wprowadzane są w okresach deszczowych wody opadowe w ilościach, których rów istniejący nie jest w stanie przyjąć. Prowadzi to do podstopień nieruchomości skarżącego. Ponadto poprzez nowy rów dopływają w okresach suchych wody niosące czarny osad, co dowodzi, że w ten sposób odprowadzane są jakieś ścieki. Przy niskich stanach te wody zalegają, gdyż dno nowego rowu znajduje się niżej niż dno rowu istniejącego. Przy stanach wysokich powstają z kolei podtopienia. Odwołujący podniósł także, że żądał w czasie postępowania wodnoprawnego powołania biegłego, który sporządziłby ekspertyzę rozstrzygającą problem, ale wniosek został zlekceważony.

J.K. podniósł, że organ naruszył także art. 29 Prawa wodnego, który zabrania zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza zmiany kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przewidziane w art. 29 ust. 3 roszczenie o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego nie może tu zostać uwzględnione, gdyż do naruszenia prawa doszło poprzez wydanie decyzji a nie przez działanie prawnie niereglamentowane. Nadto naruszony został art. 31 ust. 2 tejże ustawy, który stwierdza generalnie, że korzystanie z wód nie może wyrządzać szkód. Podtopienia gruntów i budynku mieszkalnego są zaś niezaprzeczalne. Odprowadzanie wód opadowych na teren Jego nieruchomości jest przykładem szczególnego korzystania z wód i z ziemi, zatem zastosowanie art. 31 ust. 2 jest zasadne. W świetle Prawa wodnego powinno zostać udzielone także odrębne pozwolenie na odprowadzanie wód opadowych. Pozwolenie na wykonanie urządzeń nie jest bowiem pozwoleniem na korzystanie - oba stany faktyczne wymagają odrębnych decyzji, co wynika z art. 122 ust. 1 Prawa wodnego.

Ponadto w ocenie skarżącego, organ udzielając pozwolenia wodnoprawnego, naruszył przepis art. 132 ust. 2 Prawa wodnego dotyczący wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny. Operatem objęto bowiem tylko niewielki wycinek terenu, na którym znajdują się nowe urządzenia a pominięto grunty sąsiednie, co spowodowało ukrycie rzeczywistego zasięgu oddziaływania wykonanych urządzeń wodnych.

W dniu [...] Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że urządzenia wodne (przepust i rów) wyszczególnione w pozwoleniu wodnoprawnym zostały wykonane. Tym samym postępowanie wznowione, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne wydanej decyzji, było postępowaniem bezprzedmiotowym i w tym stanie rzeczy należało w związku z art. 105 k.p.a. orzec jak w sentencji.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w prowadzonym przez organ pierwszej instancji dotychczasowym postępowaniu nie zostały uwzględnione i rozpatrzone istotne dla sprawy zagadnienia, rzutujące na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć. Celem inwestycji była poprawa stanu wody na gruncie - odwodnienie terenów położonych po stronie północno-zachodniej drogi powiatowej przez wykonanie nowego odcinka rowu odwadniającego i skierowanie z niego odpływu do rowu istniejącego, którego koryto znajduje się w granicach działki nr 135 należącej do J.K.. Zatem oczywistym błędem w sprawie był brak jego udziału jako strony w postępowaniu.

Ponadto wprowadzenie zmian stanu wody na gruncie w obrębie drogi i działek nr 130 i 133/3 wiązało się z koniecznością wykonania odcinka nowego rowu i przepustu pod drogą. Zgodnie zaś z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego na wykonanie tychże urządzeń będących urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19a Prawa wodnego, inwestor uzyskał w oparciu o dokumentację techniczną spełniającą wymagania określone stosownymi przepisami Prawa wodnego, wymagane pozwolenie wodnoprawne. Błędnie jednak, w sytuacji gdy odprowadzane wody pochodzić miały z odwodnienia drogi i terenu przy odlewni żeliwa (a więc terenów narażonych na zanieczyszczenia) przyjęto, że wody te nie są zanieczyszczone. Zgodnie z przepisami wody te należało traktować jako ścieki i uregulować stan prawny ich odprowadzania. Zdaniem organu II instancji, nie przeprowadzono również szczegółowej analizy przepustowości hydraulicznej odbiornika w/w wód, co jak wynika z pism J.K. skutkuje podtopieniem jego nieruchomości.

W ocenie Wojewody, przesłanka techniczna polegająca na znalezieniu jak najprostszego rozwiązania problemu odwodnienia określonego terenu nie może skutkować spowodowaniem negatywnych skutków na innym terenie, o czym stanowi art. 29 ustawy - Prawo wodne, którego naruszenie w sprawie jest oczywiste. Organ zauważył także, że efektem - jak podnosi skarżący - wprowadzania do rowu w granicach działki nr 135 dodatkowych ilości wód jest szkodliwa zmiana stanów wody na gruncie działki nr 135. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego organem właściwym dla wydania ewentualnej decyzji nakazującej przywrócenie stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jest wójt gminy R., do którego Starosta K. powinien przekazać wniosek z dnia 18 października 2006 r. J.K.. Poszkodowany może też starać się o odszkodowanie w trybie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego. Możliwe jest ponadto zawarcie ugody przez właścicieli gruntów w trybie art. 30 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w sprawie wprowadzonych zmian na gruntach.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina R. oraz J.K..

Burmistrz Gminy R. zarzucił w niej naruszenie w trakcie postępowania odwoławczego art. 7 i 77 § 1-3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących: odprowadzania ścieków do rowu, podtapiania nieruchomości, nie powołania świadków i biegłych w sprawach budzących wątpliwości i uczestnictwa skarżącego J.K. w postępowaniu. Nadto naruszono przepisy prawa materialnego tj. art. 29 ustawy - Prawo wodne przez błędne zastosowanie polegające na ustaleniu, podczas gdy nie zachodzą przesłanki ustalenia.

W uzasadnieniu skargi Burmistrz wskazał m.in., że w wyniku prowadzenia działań inwestycyjnych przez Gminę R., polegających na wykonaniu rowu od wylotu drenarskiego przy działce nr 130 i połączeniu go z systemem rowów po przeciwnej stronie drogi powiatowej nastąpiła poprawa stosunków wodnych nie tylko na działkach nr 129/2, 130, 133/3 i 800, ale również na działce J.K.. Zatem nie do przyjęcia jest zarzut podtapiania jego budynków i działki, ponieważ poziom wód przez wykonane zadanie nie został zmieniony w stosunku do stanu poprzedniego. Wprowadzenie wód, jak sugeruje J.K., do rurociągu (z rur betonowych) przy Spółkę A nie poprawi stosunków wodnych, ponieważ rurociąg ten łączy się z rowem przy zabudowaniach J.K. i wprowadzona woda też tam by wypływała, a wlot z drenu, który jest posadowiony poniżej rzędnej wlotu do rurociągu podtapiałby działki po północno-zachodnie stronie drogi powiatowej.

W ustaleniach organ II instancji przyjął, dając wiarę twierdzeniom J.K., że wody z terenu przedsiębiorstwa Spółka A, które leży tuż przy rzece Ś., odprowadzane są innym systemem odwadniającym (Spółka A posiada wewnętrzny system odwodnienia swoich gruntów), toteż nie mogą zanieczyszczać nieruchomości J.K.. Wojewoda oceniając dokumentację wznowionego postępowania dał wiarę twierdzeniom J.K., nie korzystając z zapisów art. 77 k.p.a. Oceniając zaś przesłanki techniczne stwierdził, że znaleziono najprostsze rozwiązanie problemu odwodnienia terenu. Gmina R. wybrała zaś jedyne rozwiązanie odwodnienia terenu w sposób nie powodujący żądnych szkód dla nieruchomości J.K., jak również szkód w siedlisku naturalnym. Projekt został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia. Gmina uzyskała pozwolenie wodnoprawne i zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych. W pozwoleniu tym uwzględniono warunki przepustowości hydraulicznej odbiornika wód.

Burmistrz Gminy R. nie zgodził się także z zarzutem odprowadzania rowami ścieków i podtapiania nieruchomości. Zabudowania J.K., położone bezpośrednio przy rowie, od czasu co najmniej 1945 r. narażone były na podtapianie przy braku systematycznego czyszczenia i pogłębiania rowu. Z chwilą oczyszczenia i udrożnienia rowu poziom wody i jej odpływ nie zagrażają nieruchomości J.K.. Odprowadzanie ścieków do rowów nie potwierdziła także wizja lokalna przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska - Delegatura w W. na wniosek J.K..

Strona skarżąca podniosła także, że organ II instancji uznał za oczywiste naruszenie art. 29 Prawa wodnego, opierając się na twierdzeniach J.K.. Rowy odprowadzające wody wokół jego nieruchomości nie są rowami nowymi, a ich oczyszczenie, udrożnienie i wprowadzenie dodatkowego rowu nie zmieniło stanu wody w gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie wprowadzano ścieków do gruntu. Inwestycja prowadzona była z uwzględnieniem interesu społecznego jak również interesu strony, w tym przypadku J.K.. Oprócz odwodnienia poprawiła się też estetyka otoczenia

W związku z tym Burmistrz Gminy R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W swojej skardze J.K. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na ich błędnym zastosowaniu. W związku z czym skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody D. jak i wcześniejszej decyzji Starosty K.. Zdaniem J.K., argumentacja organu II instancji jest błędna, gdyż postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość wynikać może z kilku różnych przyczyn, które dzieli się na podmiotowe oraz przedmiotowe. Do tych drugich należy np. zmiana tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, prawne nieistnienie przedmiotu rozstrzygnięcia. Żaden z takich przypadków w sprawie - zdaniem skarżącego - nie zaistniał. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda posługuje się pojęciem "nieodwracalnych skutków wydanej decyzji", które w k.p.a. zostało jednak użyte w treści art. 156 § 2, a więc w zupełnie innym kontekście (jako przesłanka do odrzucenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji). Nieodwracalność skutków prawnych oznacza zdaniem skarżącego - w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, Nr 2, poz. 81). W ocenie J.K., w jego przypadku istnieją tak prawne, jak i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego (faktyczne to zasypanie rowu).

Ponadto skarżący podniósł, że fakt, iż stworzone rozwiązanie jest dla Gminy R. najwygodniejsze nie oznacza, że jest ono nieodwracalne. Z tych względów Wojewoda powinien - uznać argumenty skarżącego błędnego czy choćby niepełnego ustalenia stanu faktycznego - rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, względnie wydać decyzję kasacyjną i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a nie umorzyć postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ odwoławczy miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

Zgodnie z w/w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję, umarza postępowanie w pierwszej instancji.

Istota zatem tego rodzaju decyzji polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie w pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie.

Jednakże, aby można było wydać tego rodzaju decyzję, niezbędna jest przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., która występuje gdy:

brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź

nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko

nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2 wydanie C.H.Beck, Warszawa 1998 r., s. 664/.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, ze w rozpatrywanej sprawie nie wykazano istnienia podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a które to rozstrzygnięcie zamknęło odwołującemu się drogę do merytorycznego zbadania sprawy.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnięcie swoje oparł na stwierdzeniu, że skoro urządzenia wodne /przepust i rów/ wyszczególnione w pozwoleniu wodnoprawnym zostały wykonane, to wznowione postępowanie, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne wydanej decyzji, było postępowaniem bezprzedmiotowym.

Trzeba zauważyć, iż zaskarżona decyzja Wojewody D. została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym tj. w sprawie wznowienia postępowania, uregulowanym przepisami rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w tym postępowaniu Sąd uprawniony był do objęcia kontrolą jedynie decyzji, podjętej w tym nadzwyczajnym trybie.

Niesporne jest w sprawie, że podstawę prawną podjęcia decyzji przez organ I instancji z dnia [...] stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją tą Starosta K. odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...], Nr [...], stwierdzając w końcowej części uzasadnienia, że brak jest podstaw do uchylenia w/w decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /§ 2/. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda, na podstawie § 3 art. 149 k.p.a., decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

W myśl zaś art. 148 § 1 - podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2 art. 148).

Wskazać należy, że w doktrynie przyjęte zostało, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa /por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 1998 r., str.733/.

Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, J.K. powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu 2 lipca 2007 r.

Jednakże organ I instancji, wydając opisaną wyżej decyzję z dnia [...], pominął kwestię zachowania terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mówi art. 148 k.p.a. Kwestia ta choć bardzo istotna, umknęła także uwadze organowi odwoławczemu. Organ odwoławczy uchylił wprawdzie decyzję Starosty K. Nr [...] z dnia [...], jednakże orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umorzył postępowanie organu pierwszej instancji z tej to przyczyny, że w Jego ocenie zaistniały nieodwracalne skutki prawne wydanej decyzji.

Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, powołana przez tenże organ okoliczność mająca stanowić o bezprzedmiotowości postępowania nie stanowi przesłanki bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wykonanie urządzenia wodnego, o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, nie mogło w świetle cytowanego wyżej art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. stanowić podstawy do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, z tej to przede wszystkim przyczyny, iż w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a.

Zaznaczyć trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu /zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25/.

Bezprzedmiotowość postępowania może mieć zarówno charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje /zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r.; sygn. akt II SA 2085/83; ONSA 1984, Nr 1, poz. 23/. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia /np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej/ mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że organ II instancji nie wykazał w rozpatrywanej sprawie, że zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Skoro wnioskiem z dnia 2 lipca 2007 r. J.K. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym, a realizacja tego pozwolenia nie ma wpływu na przeprowadzenie weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, które jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpującą w przepisach prawa procesowego, to konieczne było dokonanie przez organ odwoławczy kontroli legalności rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponadto należy zauważyć, iż sformułowanie "nieodwracalne skutki prawne", jak trafnie zauważył skarżący J.K. - związane jest z postępowaniem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, uregulowanym przepisami art. 156-159 k.p.a. Oznacza to, że wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych w wyniku wykonania decyzji nie może stanowić podstawy do orzekania w postępowaniu wznowieniowym, które to postępowanie ma swą szczególną regulację.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nieuprawniony był także do formułowania w zaskarżonej decyzji twierdzeń o naruszeniu, bądź nie - art. 29 Prawa wodnego, bowiem kontrola instancyjna dokonywana przez organ odwoławczy dotyczyła jedynie wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym, nie zaś przywrócenia stosunków wodnych na gruntach do stanu poprzedniego w trybie powołanego wyżej art. 29, a związanego z wnioskiem skarżącego J.K. z dnia 18 października 2006 r., czyli z odrębnym /innym/ postępowaniem.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, iż decyzja Wojewody D. narusza przepisy postępowania administracyjnego, a to obliguje do jej uchylenia. Sąd opierając się zatem na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.