Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1541/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2 art. 154 § 6 art. 182 § 2 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 29 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Kr 132/18 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Kr 132/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. (dalej jako Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z zm., dalej jako P.p.s.a.) przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 200 złotych oraz zasądził pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie za sporządzenie skargi kasacyjnej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie z jego wniosku z 22 maja 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący domagał się stwierdzenia, że wystąpiła przewlekłość postępowania oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zażądał zasądzenia od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zarządzenia od organu pierwszej instancji wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wskazał, że bezczynność w przedmiotowej sprawie trwała od 15 lipca 2015 r. do marca 2016 r., nie była incydentalna lecz celowa i planowana z góry. Jego zdaniem, organ miał na celu rozbicie małżeństwa skarżącego i uniemożliwienie mu prowadzenia życia prywatnego i rodzinnego. Doprowadziło to do wyjazdu skarżącego z Polski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 85/16, stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone było przewlekle, jednak przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w wyniku czego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 917/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie odnosi się do tej części wyroku, która dotyczy oddalenia skargi w pozostałym zakresie. W ocenie NSA, rozstrzygnięcie to prawdopodobnie odnosi się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Jednakże w uzasadnieniu wyroku ani nie wyjaśniono, w jakiej części skarga została oddalona, ani nie przedstawiono motywów takiego rozstrzygnięcia, bowiem w ostatnim zdaniu uzasadnienia Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "Na podstawie art. 151 ww. ustawy oddalono skargę w pozostałym zakresie".

NSA wskazał, że umożliwienie sądowi administracyjnemu przyznania skarżącemu od organu administracji określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Podkreślono, że środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. NSA zauważył, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, ale nie wyłącznie w przypadku stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa. Ma ono charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Zdaniem NSA, wysokość sumy pieniężnej należy miarkować w zależności od okoliczności sprawy, to jest rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, stopnia jej skomplikowania, stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. NSA zaznaczył, że nie bez znaczenia pozostaje aktywność strony, która powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Za każdym razem gdy skarżący żąda przyznania mu od organu określonej sumy pieniężnej, sąd ma obowiązek rozstrzygnąć o zasadności tego żądania, a w motywach zawartych w uzasadnieniu wyjaśnić, czym kierował się orzekając w tym zakresie, to jest dlaczego uznał przyznanie tej sumy za zasadne bądź niezasadne i jeśli przyznał ją – dlaczego w takiej a nie innej wysokości. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji powinien w sposób czytelny wyjaśnić, w jakim dokładnie zakresie oddalił skargę – w szczególności, czy dotyczyło to żądania opartego o art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze NSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji m.in. rozstrzygnął w zakresie zawartego w skardze wniosku o zasądzenie od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a motywy tego orzeczenia przedstawił w uzasadnieniu wyroku.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 132/18, stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 22 maja 2014 r. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej od Wojewody [...]. Uzasadniając to ostatnie rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądanie to było nieuzasadnione. Pomimo wezwania skarżący nie wskazał i nie uzasadnił konkretnej kwoty, o zasądzenie której wnosił. Nie wskazał też jakichkolwiek dolegliwości i niedogodności, jakich miał doznać na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania sprawy przez organ, ani nie wskazał krzywdy, jakiej miał doznać w związku z przewlekłością postępowania, którą należałoby zrekompensować. Sąd pierwszej instancji za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdził, że dla zasądzenia sumy pieniężnej nie bez znaczenia jest aktywność samego skarżącego w zakresie wykazania krzywd i dolegliwości związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Z uwagi na brak aktywności skarżącego w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej było nieuzasadnione.

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że okoliczności sprawy nie wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Sąd uznał ponadto, że zasądzenie takiego zadośćuczynienia byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym, w szczególności z oczekiwaniem przez społeczeństwo od organów administracji działania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 27 grudnia 2018 r., zaskarżając go w części oddalającej żądanie zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Skarżący domagając się przyznania sumy pieniężnej w wysokości 100.000 zł, wskazał, że spełnił przesłanki do przyznania mu takiego zadośćuczynienia od organu. Skarżący zarzucił, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do przedstawionych przez niego okoliczności odnośnie do krzywd, niedogodności i strat jakie poniósł w wyniku przewlekłości postępowania organu. Sąd nie wyjaśnił dlaczego suma pieniężna nie jest mu należna w jakiejkolwiek wysokości. Skarżący stwierdził, że wbrew temu co twierdził Sąd podał kwotę jakiej żądał, określając ją jako połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1684/19, uwzględnił skargę kasacyjną skarżącego i uchylił punkt trzeci zaskarżonego wyroku, w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 i art. 149 § 2 P.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił żądanie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wadliwie uzasadniając takie rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak zarzutów sprowadzających się do stanowiska, że po pierwsze okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej, po drugie, że suma pieniężna powinna być przyznana w wysokości 100.000 zł. W ocenie NSA istota sprawy w zakresie żądania przyznania od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji w takim zakresie, aby można było przesądzić czy żądanie to jest co do zasady zasadne.

Jednocześnie NSA zauważył, że żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 100.000 zł jest sprzeczne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., gdyż z tych przepisów oraz z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. i w drugim półroczu 2017 r. (M.P. z 2018 r., poz. 197) wynikało, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., mogła być przyznana w wysokości do 18.655,65 zł.

NSA stwierdził, że w świetle pism procesowych skarżącego wskazanych w skardze kasacyjnej, stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, że skarżący nie wskazał i nie uzasadnił konkretnej kwoty, o zasądzenie której wniósł od organu oraz nie wskazał jakichkolwiek dolegliwości i niedogodności związanych z opieszałym i przewlekłym rozpoznawaniem sprawy przez organ, krzywd jakich miał doznać w związku z przewlekłością postępowania, jest niezasadne. Z pism tych wynika na czym zdaniem skarżącego miałyby polegać niekorzystne dla skarżącego konsekwencje przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie NSA, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, skarżący był aktywny w zakresie wykazania doznanych krzywd i dolegliwości związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania. NSA zauważył, że do Sądu pierwszej instancji należała ocena czy twierdzenia skarżącego w ogóle uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej od organu administracji, a jeżeli tak to, czy uzasadniają one przyznanie tej sumy w wysokości, którą wskazał skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niejasne co było powodem oddalenia przez Sąd pierwszej instancji żądania skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej od organu. Nie wiadomo, czy według tego Sądu powodem tego rozstrzygnięcia było niewskazanie konkretnej liczby zamiast tego skarżący posłużył się sformułowaniem nawiązującym do ustawowego określenia maksymalnej wysokości tej sumy pieniężnej ("w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takie określenie wysokości żądania jest dopuszczalne, gdyż nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się przyznania sumy pieniężnej w najwyższej dopuszczalnej przez prawo wysokości.

Według NSA rację ma Sąd pierwszej instancji uwzględniając postawę skarżącego w postępowaniu administracyjnym przy ocenie zasadności i wysokości żądania przyznania od organu sumy pieniężnej. Ustalenie, iż strona postępowania zachowywała się wobec organu nieuczciwie i nielojalnie może być podstawą do zmniejszenia przyznanej sumy pieniężnej, ale także odmowy jej przyznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wpływu postawy skarżącego na postępowanie organu administracji było niejasne. Okoliczność stwierdzenia przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z [...] kwietnia 2015 r., że pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, według NSA, mogła spowodować przyspieszenie załatwienia sprawy, gdyż taka okoliczność, jak wynika z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) jest podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Za niejasne NSA uznał także uwzględnienie przez Sąd powyższego pisma i wynikających z niego okoliczności a pominięcie m.in. pisma ABW z [...] maja 2015 r., Służby Kontrwywiadu Wojskowego z [...] czerwca 2015 r. i Komendy Głównej Policji z [...] czerwca 2015 r., w których stwierdza się, że brak informacji, aby pobyt skarżącego w Polsce stanowił zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że argument Sądu pierwszej instancji o braku zgody skarżącego na przeprowadzenie oględzin lokalu w dniu 27 września 2015 r. jest nieprzekonujący bowiem jak uznał ten Sąd brak takiej zgody stanowi samodzielną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego, zdaniem NSA, organ administracji mógł zakończyć przewlekle prowadzone postępowanie przez wydanie decyzji. Argument ten nie mógł mieć istotnego znaczenia dla orzeczenia o odmowie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu.

Za niezrozumiałe NSA uznał stwierdzenie Sądu pierwszej instancji jakoby przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu z powodu przewlekłego postępowania "byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym, w szczególności z oczekiwaniem przez społeczeństwo od organów administracji działania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom". Zdaniem NSA, Sąd nie wyjaśnił o co dokładnie chodzi, a oczywiste jest, że w interesie społecznym jest to, aby organy administracji działały sprawnie, w tym także w sprawach, które mają związek z zapewnieniem obywatelom bezpieczeństwa. Przyznanie sumy pieniężnej w razie bezczynności od organów na rzecz skarżących jest instrumentem, który według ustawodawcy ma poprawić sprawność działania administracji.

Uchylając wyrok w zaskarżonym zakresie NSA zalecił, aby Sąd pierwszej instancji ponownie ocenił zasadność żądania skarżącego przyznania mu od organu administracji sumy pieniężnej, co do zasady oraz ewentualnie co do wysokości.

W zaskarżonym wyroku z 16 stycznia 2020 r. , sygn. akt III SA/Kr 132/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kolejny raz rozpoznając sprawę ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, orzekając jedynie w zakresie przyznania sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie za sporządzenie skargi kasacyjnej.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że orzeka stosownie do art. 190 P.p.s.a. będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze treść art. 149 § 2 P.p.s.a. stwierdził, że z przepisu tego wynika, że fakt przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie, o czym świadczy użyte w art. 149 § 2 P.p.s.a. słowo "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, nie precyzując jednocześnie przesłanek w ustawie, czy konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy, przemawiają za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej.

Sąd zauważył, że przyznanie tej sumy powinno być ograniczone do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zrekompensowanie skarżącemu uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu poprzez przyznanie sumy pieniężnej, w kontekście art. 149 § 2 P.p.s.a. pozostawiającego sądowi pełną dyskrecjonalność w tej sferze, wymaga aby skarżący uzasadnił swoje żądanie w tym zakresie.

Sąd zauważył, że w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2018 r. (k. 215 akt sądowych, Tom II) skarżący wskazał, że w wyniku przewlekłego prowadzenia sprawy doznał nieodwracalnej krzywdy w zakresie:

– życia rodzinnego, gdyż przedłużając się postępowanie, ryzyko deportacji oraz niepewność i stres z tym związany odcisnęły negatywne piętno na życiu małżeńskim skarżącego;

– kariery zawodowej, polegającej na niemożności pracy z uwagi na brak pozwolenia na pracę;

– nauki, gdyż nie mógł ukończyć studiów z uwagi na nie możność podjęcia zajęć obligatoryjnych, do których potrzebne jest pozwolenia na pracę.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wskazał, że kwota adekwatna do rozmiaru jego krzywdy to sto tysięcy złotych. W przypadku skarżącego sprawne przeprowadzenie postępowania miało kolosalne znaczenie dla pewności jego sytuacji i możności racjonalnego planowania życia.

Sąd pierwszej instancji z uwagi na powyższe uznał za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 200 zł. Kwotę tą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez skarżącego krzywdy, stopnia przewlekłości postępowania oraz postawy skarżącego przy wypełnianiu wezwania Sądu do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wyraźnie wskazał, iż nie jest w stanie skontaktować się z klientem. Sąd wziął pod uwagę wskazywane przez organ okoliczności, takie jak wprowadzanie przez skarżącego w błąd organu odnośnie do miejsca zamieszkiwania małżonki oraz świadome wprowadzanie w błąd odnośnie do wspólnego zamieszkiwania z małżonką. Zdaniem Sądu, pełnomocnik skarżącego wskazał ogólnikowo, że skarżący w wyniku przewlekłego prowadzenia sprawy doznał nieodwracalnej krzywdy w zakresie życia rodzinnego, gdyż przedłużające się postępowanie, ryzyko deportacji oraz niepewność i stres z tym związany odcisnęły negatywne piętno na życiu małżeńskim skarżącego, kariery zawodowej polegającej na niemożności pracy z uwagi na brak pozwolenia na pracę, nauki gdyż nie mógł ukończyć studiów z uwagi na niemożność podjęcia obligatoryjnych zajęć, do których potrzebne jest pozwolenie na pracę.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd pierwszej instancji uznał żądaną przez pełnomocnika skarżącego z urzędu sumę pieniężną w wysokości 100 000 zł za rażąco wygórowaną. W ocenie Sądu przyznanie wyższej kwoty wobec postawy skarżącego podczas trwania postępowania administracyjnego stałoby w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Sąd zauważył, że skarżący w żaden sposób nie wykazał prawdziwości swych twierdzeń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego między przewlekłością postępowania a utratą zatrudnienia, czy też problemami w życiu rodzinnym.

Sąd zaznaczył, że utrata przez skarżącego możliwości zatrudnienia nie miała związku z prowadzonym postępowaniem, w którym stwierdzono przewlekłość, gdyż już w dniu [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] wydał decyzję odmawiającą udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Polski, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] września 2013 r. (nr [...]). Decyzja ta jest ostateczna. Skarżący próbował podważyć tę decyzję w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, w którym argumentował m.in. że na skutek powyższej decyzji utracił prawo do pracy w Polsce, w związku z czym została z nim rozwiązana przez pracodawcę umowa o pracę.

Sąd wskazał, że organy w prowadzonych z udziałem skarżącego postępowaniach administracyjnych ustaliły, że skarżący nie mieszkał z żoną, zatem argument o rozpadzie pożycia małżeńskiego z powodu przewlekłego postępowania nie mógł się ostać.

Sąd wyraził przekonanie, że zasądzona kwota 200 zł będzie stanowiła adekwatną sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, co zostało przesądzone w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 132/18, od którego skarga kasacyjna w powyższym zakresie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1684/19.

Sąd stwierdził, że argumenty powoływane przez skarżącego nie są jednak zasadne, dlatego też przyznanie kwoty wyższej nie byłoby uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 200 zł za przewlekłość mająca charakter rażącego naruszenia prawa, mimo iż jest to w istocie kwota symboliczna i nie sposób przyjąć aby była "odpowiednią kwotą" o jakiej mówi odnośny przepis.

Na podstawie tak postawionego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 P.p.s.a. i rozpoznanie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącego dalszej kwoty w wysokości 99 800 zł lub ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Wystąpił o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w żadnej części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił argumentację, która w jego ocenie czyni zasadnym zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. C. jest pozbawiona podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy i stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi zaś, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem Sąd stwierdzając, że miała miejsce przewlekłość postępowania w sprawie prowadzonej przez organ administracji publicznej może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości wskazanej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Dodatkowo może przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie w chwili orzekania przez Sąd tj. 16 stycznia 2020 r. maksymalna wysokość sumy pieniężnej, którą można było zasądzić od organu na rzecz skarżącego z uwagi na stwierdzoną przewlekłość postępowania mogła wynosić, zgodnie z wysokością przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r., które w 2019 r. wynosiło 4918,17 zł (M.P. z 2020 r. poz. 174), połowę 10-krotności tej kwoty tj. 24 590,85 zł. Z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., w 2018 r. wynosiło ono 4585,03 zł (M.P. z 2019 r. poz. 154) zaś połowa dziesięciokrotności tej kwoty to 22 925,15 zł.

Zatem skarżący nie miał żadnych podstaw aby domagać się przyznania sumy pieniężnej w kwocie 100 000 zł bowiem przewyższa ona maksymalnie ustaloną ustawowo wartość tj. 24 590,85 zł czy też 22 925,15 zł.

Zdaniem NSA, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej zarzucający naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji poprzez przyznanie skarżącemu tytułem sumy pieniężnej za niedogodności i dolegliwości związane z przewlekle prowadzonym postępowaniem kwoty w wysokości 200 zł. Skarżący wskazuje, że jest to kwota symboliczna zwłaszcza gdy przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie spełnia ona warunku adekwatności.

Podkreślić należy przede wszystkim to, że przyznanie sumy pieniężnej z art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "może orzec", które oznacza, że Sąd według własnej oceny okoliczności sprawy decyduje czy zasądzenie określonej sumy pieniężnej jest zasadne i według własnego uznania określa wysokość tej sumy.

Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

W niniejszej sprawie jak stwierdził Sąd w wyroku z 30 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 81/16 organ podejmował niektóre czynności z opóźnieniami i choć jednorazowo podejmował ich kilka, to nie uniknął braku należytej ich koncentracji. Organ nie zorganizował w sposób właściwy toku postępowania, podejmował czynności procesowe w znacznych odstępach czasu zamiast skoncentrować swoje działania tak aby zgromadzić niezbędny materiał dowodowy, dokonać jego oceny i wydać rozstrzygnięcie w czasie przewidzianym ustawowo dla tego rodzaju spraw lub w czasie odpowiadającym i uzasadnionym podejmowanymi w sprawie czynnościami.

Nie można w tym miejscu pominąć zachowania samego skarżącego podczas toczącego się przed organem postępowania. Skoro skarżący jak wynika z akt sprawy odmawiał zgody na przeprowadzenie określonej czynności (wejście do lokalu mieszkalnego), wprowadzał organ w błąd składanymi w sprawie oświadczeniami odnośnie do miejsca zamieszkania swojej małżonki oraz odnośnie faktu ich wspólnego zamieszkiwania, to wynikające z takiej postawy skarżącego opóźnienia w podejmowaniu czynności przez organ nie mogą świadczyć o złej woli organu w załatwieniu sprawy a tym bardziej o świadomym i celowym jej przedłużaniu. Jeżeli zatem postawa samego skarżącego przyczyniła się do przewlekłości postępowania to nie można twierdzić, że w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie drastycznym opóźnieniem w załatwieniu sprawy.

Ponadto należy podkreślić, że zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tego stanu mającego miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. O ile w rozpoznawanej sprawie przesądzone zostało, że przewlekłość postępowania miała rażący charakter, to dla zapobieżenia takim sytuacjom w przyszłości wystarczające było przyznanie od organu kwoty 200 zł. Organ ponosząc odpowiedzialność za złe zorganizowanie podejmowanych działań został ukarany obowiązkiem zapłaty sumy pieniężnej. Domaganie się przez skarżącego wyższej kwoty nie znajduje uzasadnienia bowiem to do uznania Sądu pozostawiono określenie wysokości tej sumy. Sąd w zaskarżonym wyroku uzasadnił jakie były powody przyznania sumy pieniężnej w takiej wysokości, a zatem nie było to dowolne. Wyraził też przekonanie, że poprzez zasądzenie kwoty 200 zł cel prewencyjny wobec organu zostanie osiągnięty.

Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Skarżący powinien jednak wskazać w uzasadnieniu swojego żądania przyznania sumy pieniężnej argumenty, które będą świadczyły, że uszczerbek powstał i ma on związek przyczynowy z przewlekłością postępowania organu w przedmiotowej sprawie.

Skarżący twierdzi, że przewlekłość postępowania doprowadziła do utraty pracy, rozbicia związku małżeńskiego, problemów rodzinnych i braku ukończenia studiów. Jak jednak słusznie zauważa Sąd w zaskarżonym wyroku żadna z tych okoliczności nie była bezpośrednio związana z przewlekle prowadzonym postępowaniem przez organ. O utracie pracy zadecydowało wydanie przez Wojewodę [...] decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Polski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymaną w mocy przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] września 2013 r., która jest decyzją ostateczną. Próba podważenia tejże decyzji w postępowaniu nieważnościowym okazała się nieskuteczna. To nie przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozbawiła cudzoziemca pracy ale orzeczona wcześniej odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie.

Powodem rozkładu życia rodzinnego skarżącego nie była wskazywana przez niego przewlekłość postępowania skoro z akt postępowań prowadzonych przez organy w sprawach skarżącego wynika, że skarżący nie mieszkał z żoną, nie prowadził zatem wspólnego życia rodzinnego.

Także twierdzenia skarżącego o braku możliwości studiowania w Polsce i ukończenia studiów z uwagi na brak legalizacji pobytu okazały się bezpodstawne. Jak informuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący pomimo braku zezwolenia na pobyt w Polsce w celu odbycia studiów podjął w 2015 r. studia płatne w W. w K. na kierunkach [...] oraz [...], a następnie ukończył je w dniach [...] stycznia 2019 r. oraz [...] lutego 2019 r. i obronił prace licencjackie. Zaświadczenia z uczelni dotyczące ukończenia studiów skarżący przedłożył do akt sprawy III SAB/Kr 131/18 (sygn. NSA II OSK 1303/20) przy piśmie procesowym swojego pełnomocnika.

Wobec tego twierdzenia skarżącego o doznanej krzywdzie w związku z przewlekle prowadzonym postępowaniem nie zostały uzasadnione. Ogólne twierdzenia nie znalazły potwierdzenia w faktach i okolicznościach, na które powoływał się skarżący żądając sumy pieniężnej w kwocie 100 000 zł. Zdaniem NSA, przyznanie skarżącemu tak wysokiej sumy pieniężnej nie znajdowało uzasadnienia w okolicznościach sprawy i znacząco przewyższało maksimum ustawowo określone w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu, że przyznana kwota jest symboliczna, nieadekwatna do krzywd jakich doświadczył skarżący w związku z przewlekłością postępowania, stanowi równowartość dwóch dniówek dla osoby osiągającej najniższą pensję krajową w 2020 r., a tym samym nie stanowi sankcji realnie wpływającej na działanie organu, NSA stwierdza, że ocena adekwatności zasądzonej sumy pieniężnej do stwierdzonej przewlekłości pozostaje w wyłącznej, opartej o swobodne uznanie, kompetencji Sądu. Sąd pierwszej instancji wskazał powody, które zadecydowały o przyznaniu takiej a nie innej sumy pieniężnej. Zrobił to kierując się własnym uznaniem i poczuciem sprawiedliwości, do czego został uprawniony. Przy ocenie zasadności i wysokości żądania przyznania sumy pieniężnej od organu należy uwzględniać postawę skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Skoro w niniejszej sprawie skarżący niejednokrotnie przyczyniał się do utrudniania toku postępowania, zachowywał się nielojalnie i nieuczciwie, to mogło i jak wynika z zaskarżonego wyroku, miało to wpływ na wysokość zasądzonej sumy pieniężnej.

W ocenie NSA, pominięte przez Sąd a podnoszone przez skarżącego krzywdy w postaci odmowy rejestracji w urzędzie pracy, niemożliwość korzystania z usług bankowych w Polsce co doprowadziło do popadnięcia w długi, niemożność ubezpieczenia zdrowotnego i ponoszenie wysokich kosztów leczenia z tym związanych, uniemożliwienie uzyskania wizy Schengen nie są okolicznościami wynikającymi bezpośrednio z faktu prowadzenia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w sposób przewlekły. Jak już była mowa skarżący uzyskał prawomocną decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie (2013 r.). Wszczynane kolejne postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy czy kolejne zezwolenie na zamieszkanie, które prowadzono w sposób przewlekły nie miały znaczenia dla funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o odmowie zezwolenia na zamieszkanie. To skutkiem tej właśnie decyzji były wskazywane przez skarżącego okoliczności. Skarżący miał już określony status pobytowy a raczej jego brak i to powodowało niekorzystne dla niego skutki na jakie wskazywał. Przewlekłość postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt przedłużała moment ewentualnej zmiany dotychczasowego statusu.

Zgodzić należy się z pełnomocnikiem skarżącego, że sam fakt przewlekłości postępowania stanowi jakąś formę krzywdy. Za stwierdzenie przewlekłości o rażącym charakterze powinna spotkać organ reakcja w postaci sankcji. W przedmiotowej sprawie tą sankcją było orzeczenie sumy pieniężnej dla skarżącego. Sąd uznał, że adekwatne będzie przyznanie jej w wysokości 200 zł, do czego miał pełne prawo (swobodne uznanie) a zatem nie naruszył kompetencji z art. 149 § 2 P.p.s.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd doszedł do takiej konkluzji i zasądził 200 zł od organu.

Kwestia adekwatności wysokości sumy pieniężnej do doznanych krzywd, niedogodności, utrudnień jest również oceniana przez Sąd i zawiera się w przyznanym sądowi uznaniu. Sąd uzasadnił dlaczego kwotę 200 zł uznaje za zasadną. Można się z tą oceną nie zgadzać ze względów słuszności ale nie można zarzucić jej niezgodności z prawem i naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., co było przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 P.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania.

Uprawnienie sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem NSA, zasądzenie sumy pieniężnej przez Sąd od organu w kwocie 200 zł wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną oraz kompensacyjną – odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Nie rekompensuje wszelkich strat i krzywd w pełnym ich zakresie bo nie taka jest jego rola. Jak już była mowa powyższe uprawnienie sądu z art. 149 § 2 P.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.