Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2520/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 165/13 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz R. K. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 165/13 oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] wrzesnia 2012 r. nr [...] ustalił na wniosek R. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski i garaż na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości K. oraz przebudowie zjazdu indywidulanego na publiczny na części działki nr ewid. [...] położonej w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania W. U., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] wrzesnia 2012 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu decyzji, że twierdzenie organu pierwszej instancji, iż spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), tj., że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie zostało poparte odpowiednim materiałem dowodowym. W szczególności Kolegium podało, że nie wykazano, iż uzbrojenie w zakresie energii elektrycznej jest wystraczające dla celów prowadzenia działalności gospodarczej w postaci zakładu stolarskiego, a inwestor nie przedłożył dokumentu świadczącego o zapewnieniu takich dostaw przez odpowiednią jednostkę organizacyjną. Jak wskazał organ odwoławczy, złożona do akt sprawy umowa dotyczy jedynie dostaw energii na potrzeby gospodarstwa domowego i pomieszczeń związanych z prowadzeniem tego gospodarstwa. Nadto, zdaniem Kolegium, konieczne było ustalenie przez organ pierwszej instancji, czy na podstawie umowy w sprawie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków właściwa jednostka świadczyć będzie inwestorowi usługi dostarczania wody, a zwłaszcza odbioru ścieków z budynku przeznaczonego na działalność gospodarczą – zakład stolarski. Organ drugiej instancji podniósł, że z załączników do decyzji, a zwłaszcza graficznej części analizy urbanistycznej nie dość, że nie wynika, że na działce nr ew. [...] jest prowadzony jakikolwiek zakład usługowy (nie został on wskazany), to w ogóle działka o takim numerze ewidencyjnym jest niewidoczna. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że wymaga ustalenia, czy działki o nr ew. [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio, chociażby w jednym punkcie. Stwierdziło, że na podstawie posiadanych map nie można tego przesądzić jednoznacznie, a w razie uznania, że istnieje takie sąsiedztwo – za strony postępowania uznać należy także właścicieli działki nr ew. [...], opierając się na aktualnym wypisie z ewidencji gruntów.

R. K. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucił naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że dla potrzeb projektowanej inwestycji teren nie posiada dostatecznego uzbrojenia w celu zapewnienia dostawy energii elektrycznej,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że z materiału dowodowego nie wynika, aby w obszarze analizowanym znajdowała się działka nr [...], na której prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci zakładu ślusarskiego, przesądzającego o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa (kontynuacja funkcji),

3. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na nieuprawnionym wydaniu decyzji kasacyjnej, podczas gdy nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie, a decyzja organu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu,

4. art. 140 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie, że na mapie ewidencyjnej jednoznacznie widoczne jest, że działki nr [...] i [...] nie posiadają wspólnych punktów, gdyż linie pionowe dzielące działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...], nie stanowią linii prostej, a tylko wówczas działki nr [...] i [...] mogłyby się ze sobą stykać i rzutować na katalog stron odmienny od ustalonego w toku postępowania.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, uznając postawione w niej zarzuty za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 165/13 oddalił skargę R. K., za zasadne uznając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., wedle którego nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy skan umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nie wskazuje, aby powyższa umowa zapewniała dostawę energii elektrycznej do budynku, w którym ma być zlokalizowany zakład stolarski i garaż. Dotyczy ona bowiem dostawy energii elektrycznej do budynku mieszkalnego w miejscowości K. [...] wyłącznie do celów własnego (I. K.) gospodarstwa domowego oraz pomieszczeń gospodarczych związanych w prowadzeniem tego gospodarstwa. Jak Sąd stwierdził, ponieważ w aktach brak jakiegokolwiek innego dowodu, z którego wynikałoby, aby dla planowanej inwestycji zapewniona została dostawa energii elektrycznej, nie wiadomo na jakich dowodach organ pierwszej instancji oparł ustalenie, że spełniona została przesłanka ustawowa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Zestawienie treści tego przepisów z treścią skanu umowy przedłożonej przez inwestora nie dawało w ocenie Sądu podstaw do uznania, że spełnione zostały ustawowe warunki do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji.

Dalej Sąd wywiódł, że znajdujące się w aktach kopie lub skany dokumentów, potwierdzone "za zgodność z oryginałem" przez inwestora, mogą co najwyżej stanowić źródło wiedzy o istnieniu jakichś dokumentów. Nie mogą natomiast być źródłem wiedzy o ich treści. Brak zgromadzenia dowodów w formie przewidzianej przez przepisy K.p.a. był zdaniem Sądu naruszeniem - wskazanym przez Kolegium - art. 76 i art. 76a K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd powtórzył przy tym, że nawet pomijając powyższe, wcześniej wskazana treść umowy o dostawę energii elektrycznej nie dawała absolutnie podstaw do uznania, że spełnione zostały przewidziane w art. 61 u.p.z.p. przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez inwestora.

Jak następnie stwierdził Sąd, wbrew treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, nie została też wyjaśniona kwestia infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Co prawda uwadze Kolegium umknęły okoliczności wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, że "w zakładzie stolarskim zatrudniony będzie wyłącznie inwestor, który będzie korzystał z węzła higieniczno-sanitarnego w swoim domu" i z tego powodu nie przewiduje się zużycia wody do celów higieniczno- sanitarnych, zaś do celów produkcyjnych woda nie jest potrzebna, jednakże w świetle danych z rejestru gruntów, z których wynika, że to nie inwestor jest właścicielem działki nr [...] lecz I. K. i tak wymaga wyjaśnienia, co w takiej sytuacji oznacza określenie "w swoim domu". Jak zauważył Sąd, ponadto w aktach także i w tym przypadku brak dowodu we właściwej formie, co do istnienia infrastruktury wodno- kanalizacyjnej (jest potwierdzony "za zgodność z oryginałem" przez inwestora skan umowy z dnia [...] października 2003 r.), a dodatkowo umowa ta została zawarta przez jeszcze inną osobę – S. C..

Sąd stwierdził też, że wbrew zarzutom skargi, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy map, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy rzeczywiście działki nr [...] i nr [...] ze sobą nie graniczą, choćby z tego powodu, że na mapach zgodnie z procedurą potwierdzonych "za zgodność z oryginałem" teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja został obrysowany grubą czarną linią, zaś jedyna mapa, na której widoczne jest usytuowanie tych działek nie została w żaden sposób potwierdzona. Także i ta okoliczność zdaniem Sądu nie została właściwie wyjaśniona, a w sytuacji gdy nie wyjaśniono jednej z podstawowych przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy, słusznie organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, choćby po to by wyeliminować możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w przyszłości na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżącego, że w sytuacji, gdy załącznik graficzny do decyzji pozwala na ustalenie lokalizacji działki, na której według treści załącznika tekstowego do tej decyzji znajduje się zakład stolarski, to braki w załączniku graficznym do analizy tekstowej sam w sobie nie byłyby wystarczającą podstawą do wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji. Pozostałe uchybienia uzasadniały jednak zdaniem Sądu wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co zostało należycie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadnione, dlatego skarga nie mogła odnieść oczekiwanego przez inwestora skutku.

Jak Sąd skonstatował, wbrew zarzutom skargi decyzja organu pierwszej instancji w świetle wskazanych wyżej norm prawa materialnego, które miały stanowić jej podstawę, ewidentnie naruszała przepisy postępowania administracyjnego wskazane przez Kolegium, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przy czym naruszenia te dotyczyły braku wyjaśnienia podstawowych i istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. W ocenie Sądu wyżej wskazane uchybienia przesądzały o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Począwszy bowiem od właściwej formy dowodów mających wykazywać przesłanki pozytywnej dla inwestora decyzji, poprzez brak wyjaśnienia jednej z podstawowych przesłanek do jej wydania, nie sposób uznać, że decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z prawem.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył R. K.. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzuty naruszenia:

1. przepisu prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium prawidłowo przyjęło, iż dla potrzeb projektowanej inwestycji teren nie posiada dostatecznego uzbrojenia w celu zapewnienia dostawy energii elektrycznej;

2. przepisu prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że z materiału dowodowego nie wynika, aby w obszarze analizowanym znajdowała się działka nr [...], na której prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci zakładu ślusarskiego, przesądzającego o spełnianiu warunku dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji);

3. przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez nieuprawnione oddalenie skargi i przyjęcie, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie, a decyzja organu pierwszej instancji w pełni odpowiadała prawu;

4. przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez akceptację dokonanego przez Kolegium pominięcia, że na mapie ewidencyjnej jednoznacznie widoczne jest, iż działki nr [...] i [...] nie posiadają wspólnych punktów, gdyż linie pionowe dzielące działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...] mogłyby się z sobą stykać i rzutować na katalog stron odmienny od ustalonego w toku postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że naruszeniem tego typu było również sformułowanie wymogu, iż dowody w postępowaniu administracyjnym powinny być wyłącznie dokumentami "potwierdzonymi", co narusza art. 75 § 2 K.p.a.

Podnosząc powołane zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także

3. wyrażenie oceny prawnej, zgodnie z którą obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., było wydanie decyzji o utrzymaniu w pomocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej również jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Wnoszący skargę kasacyjną postawił zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpatrzone być muszą przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Przechodząc zatem do oceny pierwszego z tych zarzutów (zarzut nr 3), w pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 2000 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – stan prawny na datę wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. – dalej powoływanej również jako k.p.a.). Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji powinien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, to jest:

1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo

2. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3. umorzyć postępowanie odwoławcze.

Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego jest reformatoryjny charakter orzekania przez organ wyższego stopnia. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, jak i rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie. Z tych względów organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien on przede wszystkim ocenić zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, a także dokonane przez ten organ ustalenia. W swej ocenie organ odwoławczy nie jest skrępowany ani tymi ustaleniami, ani argumentami odwołania. Jeżeli dojdzie do wniosku, że w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji znajdują się luki, może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 k.p.a.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ jest więc ograniczone przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania takiej decyzji rodzaj naruszonych przepisów, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz możliwość wyjaśniania sprawy w niewyjaśnionym, a istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie, w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z tak istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, które uniemożliwia ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o dowody uzupełniające, zatem w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach bowiem organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, wykraczając w ten sposób poza kompetencje określone w art. 136 k.p.a., który pozawala na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania odwoławczego. Tym samym organ wyższego stopnia naruszyłby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do okoliczności powoływanych przez wnoszącego skargę kasacyjną na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., należy wskazać, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadniczymi powodami, które przesądziły o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a następnie o oddaleniu skargi R. K. były:

1. brak wystarczających dowodów na zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 5) argumentację organu odwoławczego, że: a) niewystarczająca do uznania tej okoliczności jest umowa z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], b) w aktach sprawy znajdują się kopie lub skany dokumentów potwierdzone za zgodność z oryginałem przez inwestora, a brak zgromadzenia dowodów w odpowiedniej formie był uchybieniem przepisom art. 76 i art. 76a k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2. niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji kwestii infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, a ściślej rzecz ujmując: a) niewyjaśnienie, co oznacza zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskanej przez inwestora dla planowanej inwestycji, stwierdzenie, że inwestor będzie korzystał z węzła higieniczno-sanitarnego "w swoim domu", skoro w świetle danych z rejestru gruntów to nie inwestor, a I. K., jest właścicielem działki nr [...], na której planowana jest inwestycja; b) oparcie się na potwierdzonym za zgodność z oryginałem skanie umowy z dnia [...] października 2003 r., która została zawarta przez jeszcze inną osobę – S. C.;

3. brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia - na podstawie znajdujących się w aktach sprawy map - czy rzeczywiście działki nr [...] i [...] za sobą nie graniczą, choćby z tego powodu, że na mapach – zgodnie z procedurą potwierdzonych za zgodność z oryginałem - teren, na którym ma być realizowana inwestycja, został obrysowany grubą, czarną linią, zaś jedyna mapa, na której widoczne jest usytuowanie tych działek nie została w żaden sposób potwierdzona (na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd podał nr działki [...], a nie [...], jednakże z części sprawozdawczej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że chodzi o działkę nr [...]; działka o numerze [...] nie występuje w obszarze analizowanym).

Tak ustalone naruszenia przepisów postępowania nie wypełniają hipotezy normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a.

1. Jeżeli organ odwoławczy stwierdził, że umowa sprzedaży energii elektrycznej z dnia [...] grudnia 2001 r. jest niewystarczająca dla ustalenia, że - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – stan prawny na datę wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. – dalej powoływana jako u.p.z.p.) - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to powinien był uchylić decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] wrzesnia 2012 r. i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli natomiast, w ocenie Kolegium, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego o umowę stanowiącą jego zdaniem wystarczającą podstawę do przyjęcia, że przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona, bądź o oryginał lub odpis umowy z dnia [...] grudnia 2001 r., to powinien był podjąć czynności w trybie art. 136 k.p.a.

2. Analogicznie w przypadku infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, jeżeli zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy L. błędnie przyjął, że spełnia ona przesłankę ustalenia warunków zabudowy określoną w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to należało wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzją i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli natomiast, jak wskazuje Sąd pierwszej instancji na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, konieczne było wyjaśnienie, co oznacza określenie "w swoim domu", nie było żadnych przeszkód, aby dokonać tego z wykorzystaniem uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a.

3. Nie znajduje też oparcia w aktach sprawy twierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby na podstawie znajdujących się w aktach map, nie można było ustalić, czy działki ewidencyjne nr [...] i [...] ze sobą nie graniczą. Na znajdującej się w aktach kopii mapy zasadniczej, poświadczonej za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez osobę działającą z upoważnienia Starosty L., widoczne jest, że granice działek nr [...] i nr [...] (linie pionowe graniczące: dla działki nr [...] z działką nr [...]; dla działki nr [...] z działką nr [...]) nie stykają się – są oddzielone fragmentami działek nr [...] i nr [...].

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim akceptuje zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na opisane na stronach 5 i 6 uzasadnienia uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego, narusza art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zarzut nr 4). Kolegium, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wywiązało się bowiem z obowiązków spoczywających na nim jako na organie odwoławczym, w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty.

Ponieważ do uwzględnienia skargi kasacyjnej doprowadziły zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do rozpoznania sprawy wszczętej skargą wniesioną do Sądu pierwszej instancji (art. 188 p.p.s.a.). Niemniej jednak wykładnia prawa, która doprowadziła do uchylenia zaskarżonego wyroku, zostanie uwzględniona przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę w pierwszej instancji (art. 190 p.p.s.a.), który wyda wyrok zgodny z przedstawionym powyżej wyjaśnieniem istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Uznanie za zasadne zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), pozwalało na uwzględnienie skargi kasacyjnej, bez konieczności ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, co aktualnie byłoby przedwczesne. Z tych samych względów brak jest możliwości dokonania oceny prawnej, która zgodnie z oczekiwaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przesądziłaby o obowiązku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.