Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1865/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Sobielarska, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta miasta W. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa na rzecz Prezydenta miasta W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] września 2017 roku, Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Komisja) ukarała H. G. grzywną w wysokości 3000 złotych.

Jako podstawę prawną postanowienia Komisja wskazała art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 roku, poz. 718, dalej : "ustawa z dnia 9 marca 2017 roku").

W uzasadnieniu Komisja wyjaśniła, że wezwała Prezydenta [...] (Prezydent) H. G., aby w dniu [...] września 2017 roku osobiście stawiła się na rozprawie. Wezwanie została prawidłowo doręczone i odebrane, o czym świadczy prezentata Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku.

Komisja przypomniała, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] (Prezydent) położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 roku, Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski"). Na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego, wszystkie grunty leżące w granicach m.st. Warszawy przeszły na własność Gminy m.st. Warszawa, a po likwidacji gmin w 1950 roku, na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 roku stał się własnością Dzielnicy Gminy m.st. Warszawa – Śródmieście, a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. nr 41, poz., 361 ze zm.) przeszedł na własność Miasta Stołecznego Warszawy.

W niniejszej sprawie wskutek decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...], gmina była zobowiązania ustanowić prawo użytkowania wieczystego.

Komisja wyjaśniła następnie, że przyjęcie interesu prawnego po stronie Miasta [...] realizuje zasadę praworządności działania organów administracji, a zatem dyspozycję art. 7 Konstytucji oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. gdyż w postępowaniu przed Komisją biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, monitorując działanie Komisji.

W konsekwencji Komisja uznała, że W. posiada w sprawie indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny do bycia stroną w prowadzonym przez nią postępowaniu.

Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 ze zm., dalej: "ustawa o samorządzie gminnym") organem wykonawczym w miastach powyżej 100 000 mieszkańców jest prezydent miasta, który kieruje bieżącymi sprawami miasta oraz reprezentuje je na zewnątrz. Tylko ten podmiot jest uprawniony do kierowania bieżącymi sprawami gminy i reprezentowania jej na zewnątrz.

Komisja wskazała, że w sprawie dotyczącej ulicy [...] Prezydent zrealizował swoje władztwo administracyjne poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej na mocy art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Ta decyzja stała się przedmiotem postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję.

Komisja wyjaśniła dodatkowo, że przyznając status strony gminie, miała także na uwadze treść art. 65 Konstytucji, zgodnie, z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Zatem w ocenie Komisji stroną w przedmiotowym postępowaniu jest niewątpliwie Miasto [...], reprezentowane przez H. G. Prezydent działa w toku postępowania administracyjnego jako podmiot reprezentujący gminę, nie zaś jako organ administracyjny, w co miało miejsce postępowaniu dekretowym.

Komisja przywołała następnie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku i wyjaśniła, że z akt sprawy wynika, iż mimo prawidłowego wezwania H. G. jako reprezentant strony nie stawił się na rozprawę. W tym stanie rzeczy Komisja nie mogła uczynić inaczej, aniżeli ukarać H. G. grzywną.

Komisja wyjaśniła, że nie kwestionuje, iż Prezydent jest organem wykonawczym miasta. Podniosła, że Prezydent jest równocześnie urzędnikiem o szczególnych kompetencjach i usytuowaniu w hierarchii organów samorządowych. Kompetencje przypisane Prezydentowi wykonuje osoba pełniąca funkcję piastuna organu wykonawczego – H. G. W ocenie organu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną ponosiła jednostka administracji samorządowej to jest Miasto [...].

Reasumując Komisja wskazała, że obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie w dniu [...] września 2017 roku mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata, to jest H. G. To na nią nałożony został obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie i tylko ta osoba mogła zrealizować powyższą czynność. Czynności, która ma być wykonana osobiście nie można zastąpić czynnościami pełnomocnika, czy przedstawiciela osoby fizycznej. Dlatego też jest na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku kara grzywny została nałożona na H. G., jako osobę fizyczną zobowiązaną do osobistego stawiennictwa, a nie na organ osoby prawnej.

Końcowo Komisja wyjaśniła, że miała wszelkie podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na Prezydenta grzywny w maksymalnej wysokości 3000 zł za niestawienie się na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezydent (Skarżący) wniósł do tutejszego sądu skargę, zaskarżając w całości postanowienie Komisji i zarzucając mu naruszenie :

1) art. 23 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku w związku z art. 18 ust. 2 tejże ustawy poprzez wymierzenie kary grzywny, pomimo że kontynuowanie postępowania było nieuprawnione do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przeprowadzenie dowodu z zeznań strony nie było czynnością niecierpiącą zwłoki, przez co czynność ta nie mogła być podjęta przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego,

2) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku poprzez uznanie, że Prezydentowi przysługuje status strony w postępowaniu przed Komisją, co skutkowało bezpodstawnym wezwaniem go do osobistego stawiennictwa na rozprawie [...] września 2017 roku w charakterze strony, w sytuacji, gdy Prezydent nie jest stroną postępowania przed Komisją w zakresie decyzji, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 9 marca 2017 roku z uwagi na fakt, że organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu, w którym ocenie podlega wydana przez niego decyzja administracyjna i z tego względu nie może składać zeznań w charakterze strony,

3) art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące ukaraniem Prezydenta karą grzywny, pomimo że w piśmie złożonym przed rozprawą wyjaśnił przyczyny, dla których nie może brać udziału w sprawie w charakterze strony, a tym samym zostać przesłuchany w charakterze strony, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że Prezydent stawił się na rozprawę [...] września 2017 roku bez uzasadnionej przyczyny i w konsekwencji wymierzenia mu kary grzywny,

4) art. 86 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku poprzez bezzasadne wezwanie Prezydenta do złożenia zeznań w charakterze strony, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy były na tyle wyjaśnione, że nie wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postaci zeznań strony, który to dowód ma charakter pomocniczy i konieczność jego przeprowadzenie występuje dopiero wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla sprawy,

5) art. 12 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe ukaranie Prezydenta karą grzywny w sytuacji, gdy organ wywiązuje się z nałożonych na niego w ustawie obowiązków w szczególności przedstawił dokumenty konieczne do rozpatrzenia sprawy.

Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, to jest z rażącym naruszeniem art. 23 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wniósł również o wstrzymanie przez Komisję wykonania zaskarżonego postanowienia, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonania postanowienia o nałożeniu kary grzywny.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Komisja z wskazała, że zaskarżone postanowienie nie kwalifikuje się do żadnego rodzaju postanowień wymienionych w art. 3 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Wyjaśniła, że art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku przewiduje, że art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie jedynie odpowiednio do postanowień i decyzji Komisji. Nie da się również wyprowadzić prawa zaskarżenia postanowienia o ukaraniu grzywną strony z art. 88 k.p.a.. Komisja podkreśliła, że rozwiązania przyjęte w ustawie z 9 marca 2017 roku mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami kodeksowymi, a wynika to za szczególnego charakteru postępowania przed Komisją.

Komisja podniosła również, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na przyczyny podmiotowe, wskazując jako podstawę swojego stanowiska art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko wyjaśniła, że skarga została wniesiona przez Prezydenta, tymczasem grzywna została nałożona nie na sam organ reprezentujący stronę postępowania rozpoznawczego, czyli Miasto [...], ale na jego piastuna, H. G. Komisja podkreśliła, że stoi na stanowisku, iż obowiązek stawiennictwa nie został zrealizowany przez H. G. Taka konkluzja wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Pełnomocnictwa do wniesienia skargi zostało udzielane przez Prezydenta. Treść zarzutów skargi także wskazuje na to, że w ocenie strony skarżącej podmiotem ukaranym jest Prezydent, a egzekucja grzywny powinna nastąpić z majątku gminy. W takim przypadku trzeba uznać, że Prezydent, a tak została określona strona skarżąca, nie miał interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie dotyczące H. G. W tej sytuacji, wobec braku legitymacji skarga powinna zostać odrzucona zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Komisja nie zgodziła się również ze stanowiskiem, że z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wyprowadzenie w drodze analogii fakultatywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawach dotyczących postanowień.

Zdaniem Komisji to wniosek o zwolnienie z grzywny jest odpowiednim środkiem obrony interesu ukaranej.

Komisja uznała również za bezzasadne wszystkie zarzuty podniesione w skardze.

W odpowiedzi na skargę zawarty został również wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie zakończonej wyrokiem tutejszego sądu z dnia 25 października 2017 roku, I SA/WA 1335/17.

W piśmie z 20 listopada 2017 r. Skarżący w uzupełnieniu skargi podniósł zarzut naruszenia :

1. art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez sporządzenie w formie pisemnej postanowienia o nałożeniu grzywny o treści sprzecznej z treścią postanowienia ogłoszonego na rozprawie w dniu [...] września 2017 r., którym Komisja orzekła o ukaraniu organu wykonawczego W. - Prezydenta [...], a nie o ukaraniu H. G., jak wskazano w treści pisemnego postanowienia, a tym samym poprzez dokonanie przez Komisję zmiany postanowienia, które weszło do obrotu prawnego, w sposób nieprzewidziany przepisami ustawy ani kodeksu postępowania administracyjnego; a z ostrożności również

2. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że H. G. przysługuje status strony w postępowaniu przed Komisją, co skutkowało bezpodstawnym ukaraniem grzywną H. G. za niestawiennictwo na rozprawie przed Komisją w charakterze strony, podczas gdy:

a. H. G. nie ma żadnego własnego interesu w postępowaniu przed Komisją, tym bardziej, że Komisja uznaje za stronę W., a nie Prezydenta [...], czy H. G., a w konsekwencji skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, co powoduje, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

a ponadto

b. W. nie ma statusu strony w zakresie decyzji, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, bowiem organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu, w którym ocenie podlega wydana przez niego decyzja administracyjna,

3. art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Prezydenta grzywny, pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec nieprawidłowego wezwania Prezydenta na rozprawę, jako niepoprzedzonego postanowieniem Komisji o wezwaniu Prezydenta do osobistego stawiennictwa na rozprawę.

Strona skarżąca wniosła również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z :

a. z dokumentu elektronicznego, tj. nagrania fragmentu rozprawy z [...] września 2017 r., opublikowanego pod adresem: https://www.youtube.com/watch7v-6Yxbvr7vR6c

na okoliczność sprzeczności pomiędzy treścią postanowienia o nałożeniu grzywny z dnia [...] września 2017 r. ogłoszonego na rozprawie, a treścią postanowienia sporządzonego w formie pisemnej;

b. postanowienia Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie [...] o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka;

c. postanowienia Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie [...] o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego;

na okoliczność, że przed wysłaniem do świadków przez Przewodniczącego Komisji wezwania do stawiennictwa na rozprawie, Komisja kolegialnie każdorazowo postanawiała o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka, a w przypadku Prezydenta nie wydała postanowienia o dopuszczeniu i przeprowadzeniu dowodu z zeznań Prezydenta i wezwaniu Prezydenta do osobistego stawiennictwa na rozprawie, w konsekwencji na okoliczność, że Prezydent nie został prawidłowo wezwany na rozprawę w dniu [...] września 2017

d. wezwania z dnia 3 sierpnia 2017 r. skierowanego do W. reprezentowanego przez Prezydenta [...] – H. G. do stawiennictwa na rozprawie w dniu [...] września 2017 r.

na okoliczność, że H. G. nie otrzymała wezwania do osobistego stawiennictwa, bowiem wezwanie na rozprawę zostało skierowane do W., reprezentowanego przez Prezydenta, a nie do H. G., jako osoby fizycznej, a tym samym na okoliczność braku podstaw do nałożenia grzywny na H. G. za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie;

e. pisma Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] października 2017 r. w sprawie [...] i [...];

f. wezwania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] października 2017 r. w sprawie [...]

na okoliczność: wycofania przez Komisję wezwań dla Prezydenta [...] w charakterze strony i wezwania H. G. na rozprawę w charakterze świadka, a w konsekwencji na okoliczność przyznania przez Komisję, że Miastu [...], reprezentowanemu przez Prezydenta [...], nie przysługuje status strony, a dowód z zeznań Prezydenta [...] nie jest konieczny dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W piśmie z 24 stycznia 2018 roku Skarżący odniósł się do zawartych w odpowiedzi na skargę argumentów dotyczących jej niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych.

W piśmie z 24 stycznia 2018 roku Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z 29 listopada 2017 roku sąd odmówił zawieszenia postępowania zaś postanowieniem z 13 lutego 2018 roku – odmówił przeprowadzenia dowodów z dokumentów przywołanych w piśmie z 20 listopada 2017 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna.

Zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu, pomimo niepodzielenia przez sąd wszystkich argumentów podniesionych w skardze.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu niedopuszczalności skargi.

Sąd podziela stanowisko Komisji, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem orzekającym co do istoty sprawy ani też kończącym sprawę, nie może być również uznane za inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zaskarżone postanowienie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych, jest bowiem postanowieniem na które przysługuje zażalenie.

W ustawie z dnia 9 marca 2017 roku Komisji przyznane zostały szerokie uprawnienia mające na celu zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Komisja ma między innymi możliwość ukarania strony grzywną za niestawiennictwo na rozprawie, lub opuszczenie rozprawy przed jej zakończeniem (art. 18 ust. 2 ustawy). Przewidziana została również możliwość ukarania grzywną świadka lub biegłego (art. 19 ust. 3 ustawy).

W ocenie Komisji, skoro w ustawie nie zostało zawarte wprost postanowienie dopuszczające możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o ukaraniu strony, świadka lub biegłego karą grzywny, mogą oni kwestionować zasadność nałożonego na nich obowiązku w ramach postępowania przewidzianego w art. 20 ustawy, to jest w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o usprawiedliwienie nieobecności, odmowy zeznania lub wydania opinii.

Innymi słowy, w ocenie Komisji, podmiot ukarany grzywną w trybie art. 18 ust 2 lub art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku może w terminie 7 dni wystąpić z wnioskiem o uznanie za usprawiedliwioną jego nieobecność, odmowę złożenia zeznania albo wydania opinii. Na postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny przysługuje zażalenie. Przyjęcie argumentacji Komisji oznacza, że osoba ukarana grzywną winna zwrócić się z wnioskiem o zwolnienie, o którym mowa w art. 20 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku; a w razie negatywnego dla niej rozstrzygnięcia złożyć zażalenie na postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny. Dopiero postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia może być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Powyższy pogląd jest nieprawidłowy.

W kodeksie postępowania administracyjnego organy administracyjne również zostały wyposażone w możliwość dyscyplinowania podmiotów biorących udział w postępowaniu, z wyłączeniem jednak stron. Począwszy od 30 kwietnia 1996 roku, to jest od daty wejścia w życie ustawy z dnia 1 marca 1996 roku o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 1996 roku, Nr 43, poz.189) organy mogą nałożyć karę grzywny wyłącznie na osobę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły, albo bezzasadnie odmówiła złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej.

Jak już wyżej wskazano, w ustawie z 9 marca 2017 roku, zawarty został przepis przewidujący możliwość ukarania grzywną strony postępowania. Zatem Komisja może nałożyć na stronę postępowania grzywnę za niestawiennictwo.

Jednak zwrócić należy uwagę, że k.p.a. zawiera przepisy przewidujące możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną, niezależnie od przepisu przewidującego możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od grzywny.

Innymi słowy, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje zarówno możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od grzywny, jak i możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną.

Wskazać należy, że inny charakter ma postępowanie wywołane wniesieniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, a inny charakter ma postępowanie wywołane wnioskiem o zwolnienie od grzywny. W pierwszym z nich rozpatruje się zarzuty przeciwko samemu nałożeniu grzywny. Natomiast w razie złożenia wniosku o uchylenie grzywny organ winien ocenić zasadność twierdzenia o zaistnieniu okoliczności usprawiedliwiających niestawiennictwo, odmowę złożenia zeznań czy wydania opinii. Oba te tryby są odrębne i niezależne od siebie, zwłaszcza że w obu odmienny jest tryb procedowania, jak i przesłanki, które podlegają badaniu. W konsekwencji, mimo że u ich podstaw spoczywa ta sama okoliczność prawna (wydanie postanowienia o ukaraniu grzywną stanowiącą karę porządkową) toczą się one w istocie niezależnie od siebie.

Powracając do ustawy z dnia 9 marca 2017 roku i zawartych w niej uregulowań przywołać należy brzmienie art. 9 ust. 1 i art. 36 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" (art. 9 ust. 1), a "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3." (art. 36). Z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy. Jedynie językowa wykładnia art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku mogłaby zatem wskazywać, że od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy).

W ocenie sądu rozwiązanie dopuszczające możliwość zaskarżenia wszystkich postanowień wydanych przez Komisję wydaje się rozwiązaniem mało racjonalnym, bowiem wówczas nawet postanowienia Komisji, np. w kwestii dopuszczenia dowodu, byłyby zaskarżalne, także na drodze sądowej.

Dokonując zatem kompleksowej wykładni wskazać należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia będący substytutem zażalenia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją), powinien przysługiwać od takich postanowień, na które kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie.

W art. 88 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, zatem od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku powinien przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 analizowanej ustawy, a wówczas wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje.

Komisja wskazywała w odpowiedzi na skargę, że art. 88 § 1 k.p.a. w wersji nadanej ustawą z dnia 1 marca 1996 roku nie przewiduje możliwości ukarania strony grzywną, co oznacza, że strona postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 roku nie może złożyć środka odwoławczego od postanowienia o ukaraniu powołując się na art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 36 ustawy.

Sąd wskazuje, że przyjęcie powyższego rozumowania prowadziłoby do sytuacji nierównego traktowania osób ukaranych grzywną. Oznaczałoby bowiem, że środka odwoławczego nie może złożyć strona, bowiem nie została wymieniona w art. 88 § 1 k.p.a. Środek odwoławczy mógłby natomiast złożyć świadek czy też biegły, to jest osoby o których mowa w art. 19 ust. 2 w związku z art. 39 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, w związku z art. 141 § 1, art. 127 § 3 i art. 88 § 1 k.p.a. W ocenie sądu brak jest podstaw do takiego różnicowania sytuacji prawnej osób wezwanych na rozprawę przed Komisją.

Zatem przyjąć należy, że treść art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz 141 § 1 k.p.a. i art. 18 ust. 2 oraz 19 ust. 3 w związku z art. 36 i 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku uprawnia zarówno stronę jak i świadka lub biegłego ukaranych grzywną do złożenia środka odwoławczego.

Podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca możliwości złożenia przez ukarany podmiot wniosku o zwolnienie od grzywny i wywodzenie z tego braku prawa do złożenia środka zaskarżenia na postanowienie o ukaraniu grzywną jest niezasadna. Jak już wskazano, oba środki odwoławcze (zażalenie i wniosek o zwolnienie od grzywny) mają odmienny charakter. Czym innym jest bowiem kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny.

Ustalenie, że na postanowienie o ukaraniu grzywną wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 roku przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, oznacza konieczność rozważenia, czy skarga wniesiona wprost od postanowienia nie powinna podlegać odrzuceniu z uwagi na niewyczerpania środków zaskarżenia.

W art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku wskazane zostało, że do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Zatem ustawodawca uznał, że w przypadku postanowień i decyzji wydanych przez Komisję, strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Wprowadzenie powyższego postanowienia, w związku z brzmieniem art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku oznacza, że podmiotowi ukaranemu karą grzywny przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w trybie art. 18 ust. 2 i art. 19 ust. 3 ustawy.

Zgodnie z przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 roku).

Zaskarżone postanowienie o ukaraniu grzywną wydane zostało [...] września 2017 roku, a więc już po dacie wejścia w życie art. 52 § 3 p.p.s.a. w znowelizowanym brzmieniu. Postanowienie doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego 18 września 2017 roku. Skarga na to postanowienie wniesiona została 27 września 2017 roku, a więc w terminie wynikającym z art. 53 § 1 p.p.s.a.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że skarga na postanowienie o ukaraniu grzywną jest dopuszczalna. Na postanowienie to bowiem przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z uwagi na obecnie brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona bezpośrednio od postanowienia o ukaraniu, bez konieczności wyczerpania trybu, o którym mowa w art. 127 § 3 p.p.s.a.

Sąd wskazuje ponadto, że w powiązaniu z art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. także do postanowień, uznać należy per analogiam (co jest dopuszczalne w zakresie procedury), że art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się w tym wypadku także do postanowienia Komisji z [...] września 2017 roku, skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu.

Komisja podnosiła, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na przyczyny podmiotowe. W ocenie organu, skoro kara grzywny została nałożona na H. G., to skarga wniesiona przez Prezydenta winna podlegać odrzuceniu.

Stanowisko to uznać należy za niezasadne.

Wezwanie do stawiennictwa na rozprawie skierowane zostało do Miasta [...], reprezentowanego przez Prezydenta [...], H. G., na adres [...], [...].

Z pisemnej sentencji postanowienia z [...] września 2017 roku wynika, że grzywną ukarana została H. G.

W pisemnym uzasadnieniu postanowienia wskazane zostało, że Komisja miała wszelkie podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na Prezydenta [...] grzywny w maksymalnej wysokości 3000 złotych za niestawienie się na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny.

Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że Prezydent [...] udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu E. B. (karta 14 akt sprawy).

W postanowieniu z [...] września 2017 roku wskazane zostało, że podlega ono doręczeniu Prezydentowi [...] H. G., reprezentowanej przez adw. E. B.

Postanowienie doręczone zostało adw. E. B., która 19 września 2017 roku złożyła w imieniu Prezydenta [...] wniosek o zwolnienie od grzywny. Komisja w postanowieniu z [...] września 2017 roku wskazała, że po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika H. G. z 19 września 2017 roku odmawia zwolnienia H. G. od grzywny.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że na etapie postępowania toczącego się przed Komisją organ nie widział konieczności rozróżniania między H. G. a Prezydentem [...].

Wobec powyższego, uznać należało, że analogicznie jak w sprawie zakończonej wyrokiem tutejszego sądu z 24 października 2017 roku, I SA/Wa 1355/17, Komisja w sposób dowolny i niekonsekwentny przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie. Wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot ukarany grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna H. G., skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przeciwne stanowisko mogłoby jeden z tych podmiotów narazić na utratę konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i naruszałoby zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 8 k.p.a.

Zatem w stanie faktycznym sprawy poddanej obecnie pod rozstrzygnięcie sądu brak było podstaw uznania, że skarga podlega odrzuceniu z przyczyn podmiotowych.

W ocenie sądu podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie, czy W. może być uznane za stronę postępowania toczącego się przed Komisją czy też nie ma przymiotu strony.

Komisja wywodzi, że W. jako właściciel gruntu powinno być stroną toczącego się przed nią postępowania.

Prezydent tymczasem stoi na stanowisku, że z uwagi na fakt, iż wydał decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, która obecnie jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Komisję, nie może być uznany za stronę postępowania.

Ustawa z 9 marca 2017 roku nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. W takiej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 k.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Nie ma tu miejsca ani potrzeby omawiania na użytek niniejszej sprawy obiektywnej i subiektywnej teorii strony, prezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego (zob. dla przykładu A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 28 k.p.a., LEX/el 2016, oraz powołaną w uw. 1 literaturę). W praktyce najwięcej trudności w ustaleniu interesu prawnego dotyczy jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), której organ orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. Ten przypadek wymaga rozważenia w niniejszej sprawie. Pozostałe strony postępowania przed Komisją można dość jednoznacznie identyfikować w oparciu o kryteria wypracowane w doktrynie i orzecznictwie na gruncie art. 28 k.p.a.

Co do zasady w orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 roku, OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 roku, OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 roku, I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (LEX nr 1107476). Podobne stanowisko zostało wyrażone np. w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 roku, II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 roku, I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 roku, I OSK 386/05, LEX nr 194022.

W uzasadnieniu uchwały NSA z 19 maja 2003 roku, OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Sąd w obecnym składzie podziela też pogląd, że "jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, (...), wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego" (zob. postanowienie NSA z 11 grudnia 2014 roku, I OSK 820/13). Dotyczy to także postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok NSA z 22.10.2014 roku, I OSK 568/13). Przy czym przez późniejszy etap postępowania administracyjnego należy rozumieć także postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.). W ocenie sądu Komisja działa właśnie na podstawie takich przepisów szczególnych.

Co do zasady więc jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca 2017 roku wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz W. (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący W. na podstawie art. 32 oraz określenie wysokość szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1 i 2 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach W. orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 (zob. art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1), co powoduje, że W. w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna, w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej), która uzasadnia udział W. w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Interes prawny gminy ogranicza się jednak tylko do tych dwóch kwestii, poruszonych wyżej.

Konsekwencją uznania W., jako osoby prawnej, za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję, jest konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do "osobistego" udziału w rozprawie w imieniu strony.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku "Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania." Ponieważ z osobistym udziałem strony na rozprawie wiąże się możliwość przesłuchania w charakterze strony, to posiłkowo można odwołać się do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tle tego pierwszego przepisu przyjmuje się, że "Do przesłuchania osoby prawnej należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 k.p.a., LEX/el 2016). Organem uprawnionym do reprezentacji W. jest Prezydent (zob. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Osobą piastującą tę funkcję jest H. G. W ocenie sądu była więc podstawa do wezwania do osobistego udziału w rozprawie Prezydenta– H. G. Nie oznacza to jednak, że była również podstawa do nałożenia grzywny na organ uprawniony do reprezentowania W. lub na piastuna tego organu.

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem. Niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Prezydent, ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. Organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie może na żadnym późniejszym etapie stać się stroną postępowania, co wyjaśniono już wyżej, a osoba pełniąca funkcję piastuna organu nie ma żadnego własnego interesu w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną w niniejszej sprawie jest W.

W ustawie z dnia 9 marca 2017 roku brak jest natomiast przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu. Przepisy, do których odwołuje się Komisja w odpowiedzi na skargę – art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c., które przewidują w określonych w nich sytuacjach możliwość nałożenia grzywny, ogólnie mówiąc, na przedstawiciela osoby prawnej – nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa z 9 marca 2017 roku (odsyła tylko do odpowiedniego stosowania k.p.a.).

Ustawa z dnia 9 marca 2017 roku zawiera odesłanie do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lecz wyłącznie w zakresie zabezpieczenia i egzekucji należności, o których mowa w jej art. 18 ust. 2 i art. 19 ust. 3, nie zaś w zakresie samego nakładania grzywny.

Uzasadniając swoje stanowisko Komisja powołała art. 262 § 1a ordynacji podatkowej.

Sąd zwraca uwagę, że możliwość nałożenia grzywny na przedstawiciela strony w postępowaniu uregulowanym przepisami ordynacji podatkowej wynikająca z art. 262 § 1a tejże ustawy wprowadzona została dopiero przez art. 1 pkt 143 lit. b ustawy z dnia 10 września 2015 roku o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.1649).

Do dnia wejścia w życie powyższej nowelizacji przyjmowano, że kara porządkowa mogła być nakładana jedynie na osobę prawną będącą stroną postępowania, nie zaś na członka jej organu uprawnionego do reprezentacji (por. stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2017 roku, I SA/Rz 240/17, WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2017 roku, I SA/Sz 239/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 roku, I FSK 39/16, z dnia 8 grudnia 2016 roku II FSK 3111/14).

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę nie jest możliwe nałożenie obowiązku wyłącznie w drodze analogii wywiedzionej z przepisów ustaw nie mających zastosowania w określonym postępowaniu, gdyż przepisy o charakterze represyjnym podlegają wykładni ścisłej.

W prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne, gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, a tym bardziej nakładać obowiązków (jak np. kara grzywny) bez wyraźnej podstawy prawnej, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 k.p.a. "Z zasadą legalizmu bezpośrednio związane jest zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Stanowisko takie NSA prezentował już od początku swojej działalności. Przykładowo, w wyroku z 19.10.1983 roku [II SA 1198-1202] NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" [ONSA 1983/2/90], zaś w wyroku z 3.5.1985 roku [II SA 112/85] NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" [ONSA 1985/1/27]. Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok WSA w Warszawie z 27.2.2013 roku [VI SA/Wa 2152/12], w którym przypomniano również, że niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony" (zob. G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym – wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13).

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na określony podmiot (stronę) grzywny zaliczyć należy z całą pewnością do przepisów nakładających obowiązek, co wyklucza stosowanie analogii. Jako że art. 38 ust. 1 ustawy odsyła tylko do odpowiedniego stosowania k.p.a., a nie przepisów powołanych w odpowiedzi na skargę, to argument podniesiony przez Komisję należy uznać za świadczący przeciw możliwości nałożenia grzywny na organ lub piastuna organu, a nie argument za takim rozwiązaniem.

W niniejszej sprawie w obecnym stanie prawnym ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na W. Nałożenie jej na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu narusza art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że przepis ten uznany został przez sąd za przepis o charakterze materialnym jako przewidujący możliwość nałożenia obowiązku na określony podmiot.

Analogiczny pogląd tutejszy sąd wyraził w wyrokach z dnia 25 października 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1355/17, z 13 listopada 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1348/17, z 16 listopada 2017 roku, sygn. akt I SA/WA 1349/17 i I SA/Wa 1350/17, uznjąc że przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku nie daje możliwości nałożenia kary grzywny za niestawiennictwo na rozprawie na osobę pełniącą funkcję piastuna organu osoby prawnej.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że o prawidłowości powyższego stanowiska świadczy również treść proponowanej nowelizacji ustawy z dnia 9 marca 2017 roku. Ustawą z dnia 26 stycznia 2018 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (która w dacie rozpoznawania przedmiotowej skargi oczekiwała na podpis Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej) wprowadzono nowy ustęp 3 do artykułu 18 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli stroną jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, Komisja może ukarać grzywną osobę, która według przepisów dotyczących ustroju danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej jest jej ustawowym reprezentantem, członkiem organu uprawnionego do jej reprezentowania lub jest upoważniona do prowadzenia jej spraw".

Wprowadzenie powyższego zapisu oznacza w ocenie sądu rozpoznającego sprawę, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie było możliwe nałożenie kary grzywny za niestawiennictwo na rozprawie na piastuna organu uprawnionego do reprezentowania osoby prawnej.

W ocenie sądu za niezasadne należało uznać za to pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 23 k.p.a. i art. 86 k.p.a.

Do naruszenia art. 23 k.p.a. doszłoby jedynie wówczas, gdyby spór kompetencyjny rzeczywiście zaistniał. Tymczasem z postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w dniu 5 października 2017 roku (m. in. o sygn. I OW 178/17) wynika, że jeżeli sytuacja wskazana we wnioskach dotyczy dwóch różnych postępowań prowadzonych w ramach odrębnych kompetencji przypisanych przez ustawodawcę dwóm różnym organom, czyli nie dotyczy tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, lecz dwóch tego rodzaju spraw, to nie ma podstaw do kwalifikowania tej sytuacji jako sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. W zakresie zaistnienia sporu kompetencyjnego, niniejsza sprawa nie odbiega od sprawy rozstrzygniętej przez NSA 5 października 2017 roku.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie przez organ, że konieczne jest dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Końcowo sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Nie można bowiem uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu, którego wykładnia nie pozostawia żadnych wątpliwości.

Sąd wyjaśnia również, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie I SA/WA 1355/17. Sprawa niniejsza nie pozostaje bowiem w związku ze sprawą I SA/Wa 1355/17.

Sąd nie znalazł również podstaw do kierowania sprawy na rozprawę. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do rozpoznania sprawy właściwy jest wówczas skład trzyosobowy (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawę. Jednak w realiach niniejszej sprawy sąd uznał, że nie jest to konieczne.

Sąd uznał również, że wobec brak możliwości ukarania w trybie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku zarówno organu wykonawczego W. (Prezydenta), jak i piastuna tego organu powoduje, że przeprowadzenie dowodów wnioskowanych w piśmie z 20 listopada 2017 roku było niecelowe, z punktu widzenia wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, uznając że zaskarżone postanowienie narusza prawo, to jest 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz 480 złotych wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi będącemu radcą prawnym.