Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1081/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3, pkt 5, pkt 6,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 , pkt 5, art. 18 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki komandytowej z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 14 lutego 2014 roku nr XXXIV/237/2014 w przedmiocie opinii dotyczącej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy i Miasta w Drzewicy na rzecz strony skarżącej A Spółki komandytowej z siedzibą w W. kwotę 557(pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu 14 lutego 2014 r. Rada Gminy i Miasta w Drzewicy podjęła uchwałę Nr XXXIV/237/2014 w sprawie opinii dotyczącej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych zawartych w wyłożonych do publicznego wglądu projektach:

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica,

- miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Drzewica fragmentu w miejscowościach Radzice Duże i Świerczyna,

- miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Drzewica fragmentu w miejscowościach Werówka, Strzyżów i Radzice Duże.

Jako podstawę prawną Rada Gminy i Miasta w Drzewicy wskazała na przepisy art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa o samorządzie gminnym) w nawiązaniu do art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa).

W dniu 17 listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga A sp.k. z siedzibą w W. na przywołaną uchwałę Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 14 lutego 2014 r.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10, art. 11, art. 12 ust. 1, art. 15 i art. 17 ustawy poprzez podjęcie uchwały w materii zastrzeżonej dla studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co spowodowało niezgodność procedury planistycznej; art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że mogą one stanowić podstawę podjęcia uchwały, która reguluje kwestie ładu przestrzennego, co z kolei spowodowało podjęcie uchwały bez ważnej podstawy prawnej; art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3, 5, 6 ustawy poprzez przyjęcie, ze przepisy te mogą stanowić podstawę podjęcia uchwały z pominięciem procedury planistycznej ustalonej w odrębnych przepisach; art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę. Wskazując na powyższe strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca podkreśliła, iż posiada indywidualny interes prawny, gdyż jest przedsiębiorcą działającym na terenie gminy Drzewica, zajmuje się projektowaniem i budową elektrowni wiatrowych, a także jest właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości Radzice Duże. Nadto posiada ustanowione na swoją rzecz odpowiednio prawa rzeczowe na działkach nr [...] w Radzicach Dużych, nr [...] i [...] w miejscowości Świerczyn. Stronie przysługuje, w stosunku do działek nr [...] i [...], ujawnione w księgach wieczystych, prawo budowy na tych nieruchomościach urządzeń przesyłowych mających na celu odprowadzanie energii elektrycznej do elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na nieruchomości strony. Zdaniem skarżącego, niewątpliwie zaskarżona uchwała ustalająca zasady lokalizacji elektorowi ma znaczenie dla sposobu realizacji uprawnień właścicielskich do gruntu, a także uprawnień strony jako przedsiębiorcy zajmującego się projektowaniem i budową farm wiatrowych. Istnieje więc związek między interesem prawnym strony a treścią zaskarżonej uchwały. Nadto uchwała nadaje w sposób bezpośredni pewien swoisty status prawny określonemu obszarowi i w ten sposób bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki wszystkich właścicieli nieruchomości, które znajdują się na takim obszarze oraz na prawa i obowiązki uczestników obrotu prawnego, którzy chcieliby podjąć na tym obszarze określone działania inwestycyjno-prawne. Strona zwróciła nadto uwagę, iż zaskarżona uchwała została podjęta już po upływie terminu do wniesienia uwag do projektu studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto nie stanowi żadnego elementu obligatoryjnego, ani nawet fakultatywnego procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Drzewica uznała skargę za niezasadną.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2015 r. strona skarżąca poinformowała, iż w dniu 19 grudnia 2014 r. otrzymała pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej na działkach nr [...] i [...], decyzja ta jest ostateczna. Nadto w dniu 5 grudnia 2014 r. Wojewoda Łódzki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie którego stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy i Miasta Drzewica z dnia 29 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drzewica fragmentu w miejscowościach Radzice Duże i Świerczyna. Zaskarżona uchwała została zaś wydana w trakcie procedowania unieważnionej przez Wojewodę Łódzkiego uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 14 lutego 2014 r. Nr XXXIV/237/2014 jako podjęta bez podstawy prawnej w sposób istotny narusza prawo i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż warunki formalne opisane w przytoczonej normie prawnej zostały w sprawie spełnione. Jak wynika z akt sprawy, przed złożeniem skargi do sądu Rada Gminy i Miasta w Drzewicy została wezwana przez stronę skarżącą do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. Nadto skarga została złożona w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. i bezsprzecznie zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresie administracji publicznej, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co więcej, w ocenie Sądu nie sposób podważyć istnienia po stronie skarżącej Spółki istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu opisanej uchwały. Strona skarżąca legitymuje się bowiem prawem własności, które umożliwia dysponowanie nieruchomościami położnymi na terenie, którego dotyczą postanowienia zaskarżonego aktu. Niewątpliwie zatem uchwała ta ma znaczenie dla sposobu realizacji uprawnień właścicielskich do gruntu i uprawnień dysponowania gruntem na cele budowlane. Zdaniem Sądu nie można także podważyć istnienia związku pomiędzy postanowieniami zaskarżonej uchwały a interesem prawnym strony skarżącej, kwestionowana uchwała narusza zarówno prawnie chroniony interes strony skarżącej ale i narusza obiektywny porządek prawny.

W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego adresowanym do pewnej, nieokreślonej kategorii potencjalnych adresatów i obejmuje swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne, niekonsumujące się przez jednokrotne zastosowanie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., OSK 669/06, Lex nr 275445; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, Lex nr 81765). Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się zaś w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym, normy te mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r., IV SA/Po 256/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Go 1116/13 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Godzi się podkreślić, iż pogląd kwalifikujący uchwałę rady gminy wprowadzającą wymóg lokalizowania elektrowni wiatrowych w określonej odległości od zabudowań jako akt prawa miejscowego jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2014 r.; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn.akt II SA/Bk 371/13).

Przechodząc do istoty kontrolowanej sprawy, przypomnieć trzeba, iż jako podstawę prawną Rada Gminy i Miasta w Drzewicy wskazała na przepisy art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w nawiązaniu do art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując postanowienia zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż w obowiązującym porządku prawnym brak jest ustawowego upoważnienia do podjęcia tego rodzaju uchwały. Nie stanowi takiego upoważnienia wskazany w podstawie wydania przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ustanawia ogólne domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych do właściwości innych organów gminy. Domniemanie to służy rozdzieleniu kompetencji rady od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko to, co nie zostało zastrzeżone dla innego organu gminy, pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy. Żadna ustawa nie upoważnia zaś gminy do generalnego kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego z pominięciem instrumentów planistycznych – studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby za taką podstawę uznać art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zbędne okazałyby się wówczas przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego, oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normujące treść i tryb uchwalania studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten uzupełnia upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać (wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., sygn.akt III SA 2622/00; wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 listopada 2011 r., sygn.akt II SA/Ke 585/11).

Z kolei przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zadań gminy i nie jest przepisem stricte kompetencyjnymi. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa katalog zadań własnych gminy, zaliczając do nich m.in. sprawy z zakresu ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1), a także ochrony zdrowia (pkt 5). Przepis ten wytycza zakres działania organów gminy, określając w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych, natomiast sam w sobie nie wyraża upoważnienia do uchwalania aktów prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu również, w przywołanych przez Radę Gminy i Miasta w Drzewicy przepisach ustawy planistycznej, nie sposób odnaleźć upoważnienia dla podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy stanowi o uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepisy art. 10 ust. 1 pkt 3, 5, 6 ustawy zawierają natomiast wskazanie uwarunkowań, które uwzględnia się w studium (wynikających ze stanu środowiska; warunków o jakości życia mieszkańców, w tym ochotny ich zdrowia; zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia). Zaskarżona uchwała nie stanowi niewątpliwie o przystąpieniu do studium czy o ogólnych uwarunkowaniach, które należy uwzględniać w procesie kształtowania ładu przestrzennego. Podkreślić należy, iż procedura związana z przystąpieniem do sporządzenia studium, jego sporządzenia oraz uchwaleniem, została szczegółowo uregulowana w art. 9 – art. 12 ustawy, nie mogły zatem normy te stanowić podstawy dla wydania zaskarżonej uchwały.

Sądowi znane są również z urzędu wyroki, w których stwierdzano nieważność uchwał rad gminy w przedmiocie: stanowienia o kierunkach działania Wójta w sprawie zasad ustalenia lokalizacji budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy (wyroki WSA w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn.akt II SA/Bk 227/13 oraz z dnia 5 września 2013 r., sygn.akt II SA/Bk 418/13), wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn.akt II SA/Ol 612/13). Należy co do zasady podzielić zawartą w uzasadnieniach tych wyroków argumentację o braku podstaw prawnych do formułowania przez radę gminy w akcie prawnym innym niż studium czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, konkretnych, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec struktury organów gminy, zasad lokalizowania spornych elektrowni, polegających na wprowadzeniu obowiązku uzyskania przez wójta zgód osób prywatnych na lokalizację elektrowni w określonej odległości od zabudowań mieszkalnych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn.akt II SA/Bk 371/13).

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji, zaś w pkt 3 sentencji o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

LS