Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 523/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2006-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska ( spr ) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 5 października 2006r. sprawy ze skargi Rady Miasta T. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] 2006roku nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta T. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2006 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Oz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późno zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta T. w zakresie częściowym, obejmującym jej § 28 ust. 1, § 30 oraz § 43 ust. 3 i 4. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru stwierdza, iż § 28 ust. 1 przedmiotowej uchwały, ustalający zasadę odpłatności za odbiór przyłącza, jest sprzeczny z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Oz.U. Nr 72, poz. 747 z późno zm.,), który nie upoważnia rady gminy do kreowania obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat przez odbiorców usług. Zdaniem organu takie upoważnienie nie wynika z art. 19 ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy, który wskazuje, że w regulaminie określa się "warunki przyłączenia do sieci" i "sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza". Zakres przywołanego przepisu jest podstawą do określenia procedury przyłączania, w tym odbioru przyłącza, które wiążą się z dokonywaniem technicznych ocen możliwości i wykonania przyłącza. Wskazano też na istotne znaczenie art. 29 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późno zm.), który stanowi, że do budowy przyłączy stosuje się przepisy prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, chyba że inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa wart. 30 ustawy - tzn. wykorzystał procedurę określoną ustawą - Prawo budowlane. Przepis ten odsyła w zakresie procedur administracyjnych do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w tym przedmiotowego regulaminu. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż przepisy rozdziału 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257), regulując wyczerpująco system kalkulowania i rodzaje składników taryf - źródeł przychodu przedsiębiorstwa z tytułu prowadzenia działalności zbiorowego zaopatrzenie w wodę - i nie przewidują opłaty za odbiór przyłącza. Zdaniem organu nadzoru, stanowisko Przewodniczącego Rady Miasta T. zawarte w piśmie z dnia 10 marca 2006 r., zgodnie z którym "opłaty za odbiór przyłącza nie są opłatami za usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia", przesądza ostatecznie o braku podstaw do zamieszczania takiej regulacji w regulaminie, który określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenie w wodę i odprowadzania ścieków (art. 1 ustawy). Swoje stanowisko organ poparł analogicznym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Ł. z dnia [...] 2004 r. (znak [...]) zapadłym w podobnej sprawie, którego główna teza sprowadza się do uznania, że nie można uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej od spełnienia innych warunków niż określone w ustawie, np. od wniesienia stosownej opłaty.

Zakwestionowany przepis § 30 przedmiotowej uchwały, ustalający możliwość zawarcia umowy o wspólnej budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez przedsiębiorstwo i osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci, uznany został przez organ nadzoru, jako wykraczający poza granice dopuszczalnej regulacji przedmiotową uchwałą, określone w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy przedsiębiorstwo jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych, a obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci jest zapewnienie na własny koszt realizacji budowy przyłącza, studni wodomierzowej i pomieszczenia dla lokalizacji wodomierza (art. 15 ust. 2 ustawy). Zdaniem organu nadzoru przepis art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie stanowi podstawy do zawierana umów o wspólnej budowie sieci wodociągowej, tylko uzasadnia roszczenia o odpłatne przejęcie przez gminę urządzeń wybudowanych w przeszłości ze środków własnych. Jako poparcie tego stanowiska przywołano uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2004 r. (sygn. akt II CK 404/03; publi. M. Prawny 2005/13/654) oraz w tezę trzecią wyroku z dnia 23 lipca 2003 r. (sygn. akt II CKN 346/01; pub!. LEX 137513), zgodnie z którym przepis art. 31 ustawy "ma zastosowanie do faktów i ich skutków jakie zaszły przed wejściem w życie omawianej ustawy", a celem tego przepisu ,jest porządkowanie długotrwałych stosunków faktycznych". Stwierdzenie nieważności przepisu § 43 ust. 4 kwestionowanej uchwały stanowiącego, że obecność przedstawiciela przedsiębiorstwa nie jest konieczna przy pobieraniu próby wody przez organ inspekcji sanitarnej wynika, według organu nadzoru, z niezgodności z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 203, poz. 1718), zgodnie z którym próbki wody do badania pobiera inspektor sanitarny w obecności przedstawiciela producenta wody lub administratora sieci oraz odbiorcy usług. W ocenie organu nadzoru przedmiotowy regulamin nie może odmiennie rozstrzygać o prawach i obowiązkach ustalonych w innych przepisach.

Wskazano również, iż rada gminy nie jest upoważniona do ustalania dodatkowych kategorii opłat, w tym przypadku (§ 43 ust. 3) ponoszenia kosztów postępowania reklamacyjnego, czego potwierdzeniem miałaby być jedna z podstawowych zasad ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyrażona w jej art. 1, tj. zasada ochrony interesów odbiorców usług.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Przewodniczący Rady Miasta T. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art.1, art. 15 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (cyt. na wstępie) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (cyt. na wstępie), który nakładającego obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia faktycznego, co nie zostało dopełnione ponieważ nie wyjaśniono wszelkich okoliczności sprawy. Zdaniem strony skarżącej opłaty za czynnoscl związane z technicznym odbiorem przyłącza przez przedsiębiorstwo, nie są opłatami za usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a w związku z tym nie są uregulowane w taryfach. Koszt związany z odbiorem przyłącza, którego realizacja zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków spoczywa w całości na przyszłym odbiorcy usług, łączący się z określonymi czynnościami technicznymi np. dojazdem pracowników samochodem służbowym na określone miejsce odbioru poza siedzibę przedsiębiorstwa, powinien ponieść starający się o przyłącze i przyszły odbiorca usług. Potwierdzeniem tego stanowiska miałaby być treść decyzji [...] Prezesa Urzędu Konkurencji i Konsumentów Delegatura we W. oraz fakt, iż opłaty te są powszechnie stosowane w innych miastach, np. K., K. czy G. Przywołane przez organ nadzoru rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] 2004 r., według skarżącego organu nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy pobierania opłaty za wydanie technicznych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Ponadto zdaniem strony skarżącej, możliwość zawarcia umowy cywilnoprawnej na wspólną budowę sieci przez przedsiębiorstwo i osobę ubiegającą się o przyłączenie przewidziana przepisem § 30 przedmiotowej uchwały, nie tylko nie jest sprzeczna z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale daje możliwość realizacji wspólnej inwestycji, w oparciu o art. 31 cytowanej ustawy, przez co realnym staje się wybudowanie z własnych środków urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych i następnie ubieganie się o zwrot części lub całości poniesionych kosztów budowy tych urządzeń (bez przyłączy). W ten sposób możliwa jest realizacja budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, kiedy po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego nie ma obowiązku ich budowy. Zakwestionowano przy tym zasadność powoływania się przez organ nadzoru na stanowisko zawarte w uzasadnieniu Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2004 r. (sygn. akt II CK 404/03), stwierdzając, iż art. 31 cyt. ustawy w żadnej mierze nie ogranicza możliwości odpłatnego przekazania urządzeń wybudowanych z własnych środków do zaszłości, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy, co jakoby potwierdza treść wyroku Sądu Najwyższego z 26 lutego 2003 r. (sygn. akt II CK 40/2002). Uznając sprzeczność przepisu § 43 ust. 4 przedmiotowej uchwały z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, skarżący organ wywodzi, iż w jego rozumieniu przepis ten oznaczał jedynie to, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie będzie kwestionowało ustaleń organu inspekcji sanitarnej, jeżeli z jakichś przyczyn, w pobraniu próbki wody do badania, nie będzie uczestniczył przedstawiciel producenta. Zastosowane uregulowanie uznano za korzystne dla odbiorcy usług, bowiem upraszcza ono procedurę rozpatrzenia reklamacji oraz umożliwia uzyskanie upustu. Bezpodstawność unieważnienia § 43 ust. 3 zakwestionowanej uchwały wynika zdaniem strony skarżącej z nie rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy, ponieważ przepis ten, nakładający obowiązek pokrywania kosztów analizy prób wody wyłącznie w przypadku nieuzasadnionej reklamacji, czyli takiej, która została złożona w złej wierze, chroni przed lawinowym zgłaszaniem nieuzasadnionych reklamacji, których ewentualny koszt będzie stanowił koszt przedsiębiorstwa (przy dużej ilości nieuzasadnionych skarg może stanowić to znaczny koszt przedsiębiorstwa), a w rezultacie zostanie przerzucony na całą społeczność Gminy w postaci wyższych taryf.

Ostatecznie zarzucono też zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu brak właściwego uzasadnienia prawnego jak i faktycznego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, tj. naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Organ podkreślił, że obejmowanie regulaminem zagadnień nie wymienionych w podstawie prawnej uchwały - przepisie art. art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w tym uregulowanych wprost we wskazanej ustawie lub innych aktach jest prawnie niedopuszczalne. Zwrócono też uwagę, że upoważnienia ustawowe do wydania aktów wykonawczych, w razie wątpliwości co do zakresu powierzonych spraw, podlegają wykładni zawężającej. Zdaniem organu dyrektywa ta wymaga by przepis wyraźnie nakazywał, że określony rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego, co potwierdza przywołane orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późno zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Dla zapewnienia właściwej realizacji tego obowiązku ustawodawca wart. 40 ust. 1 cyt. ustawy przewidział możliwość tworzenia aktów prawa miejscowego przez uprawnione organy gminy, na podstawie szczególnych upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie dla rady gminy w zakresie określenia szczegółowych zasad dostarczania wody i odprowadzania ścieków na jej terenie w formie regulaminu zawiera art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (cyt. na wstępie).

Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast zakres rzeczowy regulacji przewidzianej cytowanym przepisem określony został w ust. 2 art. 19 przywołanej wyżej ustawy, który wskazuje, iż regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-

kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

warunki przyłączania do sieci;

techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowokanalizacyjnych;

sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Językowa interpretacja przywołanego przepisu wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone wart. 19 ust. 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich jego punktów.

Mając na uwadze powyższe nie sposób uznać poprawności zamieszczenia w omawianym regulaminie przepisu § 28 ust. 1 odnoszącego się do kosztów opłat za czynności związane z technicznym odbiorem przyłącza przez przedsiębiorstwo. Regulacja takiej kwestii nie znajduje bowiem żadnego umocowania w kompetencyjnych normach zawartych wart. 19 ust. 2 cyt. ustawy, stanowiąc przez to wyraźne przekroczenie dopuszczalnej na ich podstawie ingerencji regulacji prawnej. Powyższy przepis nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za czynności techniczne związane z odbiorem przyłącza. Punkt 4 wskazanego przepisu uprawnia bowiem gminę do ustalenia warunków przyłączania do sieci, a pkt 6 mówi o sposobie dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, co nie jest równoznaczne z prawem ustalenia w wiążący sposób kwestii finansowych z tym związanych. Pogląd ten został już zresztą jednoznacznie wyeksponowany w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2793/01, LEX nr 149541), w którym jednoznacznie stwierdzono, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej, przy czym nie ma bliższego znaczenia formalne określenie takiej opłaty. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., W sprawie sygn. akt II SA 2320/00 (OSP 2002/6/75), gdzie wskazano, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia, drogą regulacji prawnych powszechnie obowiązujących opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej (z glosą aprobującą Wojciecha Chróścielewskiego i Jana Pawła Tamo).

Argumentacja strony skarżącej oparta na stwierdzeniu, iż opłaty za czynności związane z technicznym odbiorem przyłącza przez przedsiębiorstwo, nie są opłatami za usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a w związku z tym nie są uregulowane w taryfach, jest wewnętrznie sprzeczna. Skoro bowiem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 1), upoważniając organ gminy do określenia w tym zakresie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjnego oraz odbiorców usług w formie regulaminu (art. 19 ust. 1 i 2), to nie sposób uznać, by jego treść odnosić się mogła do kwestii nie należących do określonego wyżej zakresu przedmiotowego przywołanej ustawy. Treść decyzji [...] Prezesa Urzędu Konkurencji i Konsumentów Delegatura we W. oraz fakt, iż opłaty te są rzekomo powszechnie stosowane w innych miastach, np. Kołobrzegu, Krakowie czy Gdyni, nie ma więc w takiej sytuacji żadnej doniosłości prawnej.

W tym miejscu wyraźnego podkreślenia wymaga kwestia właściwej interpretacji przepisów kompetencyjnych organów jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest bowiem pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Gwarancją realizacji tej normy, na gruncie niniejszej sprawy jest przepis art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Wobec powyższego obejmowanie regulaminem zagadnień nie wymienionych w podstawie prawnej uchwały - przepisie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w tym uregulowanych wprost we wskazanej ustawie lub innych aktach jest prawnie niedopuszczalne, przez co delegacje ustawowe zawierające upoważnienia do wydania aktów wykonawczych, w razie wątpliwości co do zakresu powierzonych spraw, podlegają wykładni zawężającej, na co słusznie zwraca uwagę organ nadzoru.

Przedstawiona argumentacja odnosi się również do zasadności unieważnienia przepisu § 43 ust. 3 regulaminu nakładającego obowiązek pokrywania kosztów analizy prób wody w przypadku nieuzasadnionej reklamacji, czyli zdaniem skarżącej takiej, która została złożona w złej wierze. Abstrahując od faktu, iż bezzasadność reklamacji występować może także w przypadku braku "złej wiary", wskazać należy, że nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Należy mieć na uwadze słabszą pozycję odbiorcy usług w stosunku do przedsiębiorstwa zajmującego się ich dystrybucją, czego wyrazem jest określona w art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zasada ochrony interesów odbiorców usług. Wystarczające i pełne unormowanie przedstawionej sytuacji zawierają przepisy rozdziału 4 cyt. ustawy oraz rozporządzenia z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które regulują już zakres problematyki wynagradzania przedsiębiorstwa za świadczone usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, przy jednoczesnym wykorzystaniu wszystkich prawnych instrumentów służących regresowi przedsiębiorstwa w przypadku ujawnionych, bezpodstawnych reklamacji.

Słuszne jest także stanowisko organu nadzoru kwestionujące możliwość zawarcia umowy cywilnoprawnej na wspólną budowę sieci przez przedsiębiorstwo i osobę ubiegającą się o przyłączenie, uznając ten przepis za sprzeczny z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nakładającym na przedsiębiorstwo obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązek budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Cytowany przepis wyraźnie rozgranicza zakres obowiązków inwestycyjnych obu stron i nie można zmieniać tej konstrukcji w drodze przedstawionej przez stronę skarżącą interpretacji art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten, na co wskazuje Sąd Najwyższy w wyroku z 23 lipca 2003 r. (sygn. akt II CKN 346/01, LEX nr 137513) ma zastosowanie do faktów i ich skutków, jakie zaszły przed wejściem w życie omawianej ustawy, i nakłada na gminę lub przedsiębiorstwo, o którym w nim mowa, ustawowy obowiązek zawarcia wskazanej umowy. Stanowisko to zostało także potwierdzone w wyroku Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2004 r. (sygn. akt II CKN 404/03, M. Prawniczy 2005/13/654), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że celem powołanego przepisu art. 31 zamieszczonego w rozdziale 7 "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe", jest porządkowanie długotrwałych stanów faktycznych, pełniących swe funkcje gospodarcze lecz niejasnych - nawet doktrynalnie - co do statusu prawnego.

Sprzeczność § 43 ust. 4 regulaminu z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi również jest oczywista, szczególne zważywszy, iż uchwała zawierająca regulamin jest aktem generalnym, której przepisy mogą dotyczyć większej grupy przedsiębiorstw. Rezygnacja z ustalonego rozporządzeniem prawa udziału w procedurze badania wody jest indywidualnym prawem każdego podmiotu, z którego nie musi on korzystać.

Nie zasługuje na uznanie także zarzut skargi dotyczący braku pełnego uzasadnienia faktycznego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w szczególności jakiegokolwiek odniesienia do argumentów strony skarżącej. Organ nadzoru odniósł się bowiem do wszystkich argumentów i zarzutów, a ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolił mu uzasadnić odmienne stanowisko.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).