Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1233/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, art. 93, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 3 pkt 1, pkt 13, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
journal: Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Raba Wyżna z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr VII/41/2011 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXXV/319/2009 Rady Gminy Raba Wyżna z dnia 25 czerwca 2009r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę przedszkoli publicznych w Gminie Raba Wyżna stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2012r.

W dniu 25 czerwca 2009r. Rada Gminy Raba Wyżna podjęła uchwałę Nr XXXV/319/2009 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę przedszkoli publicznych w Gminie Raba Wyżna. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Z kolei w dniu 28 kwietnia 2011r. Rada Gminy Raba Wyżna podjęła uchwałę Nr VII/41/2011 zmieniającą uchwałę Nr XXXV/319/2009 Rady Gminy Raba Wyżna z dnia 25 czerwca 2009 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę przedszkoli publicznych w Gminie Raba Wyżna. Uchwałą została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 5 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Przedmiotową uchwałą zmieniono brzmienie § 4 i § 5 uchwały z dnia 25 czerwca 2009r. Nr XXXV/319/2009. I tak, § 4 otrzymał brzmienie: "§ 4. Opłata uzależniona jest od czasu przebywania dziecka w przedszkolu w ciągu dnia, zadeklarowanego przez rodziców (opiekunów) przy podpisaniu umowy, o której mowa w § 10 i wynosi 30,00 zł miesięcznie za każdą rozpoczętą godzinę zegarową zajęć świadczonych dziennie powyżej wymiaru określonego w § 1.". Natomiast § 5 otrzymał brzmienie: "§ 5. W razie zadeklarowania przez rodziców (opiekunów) dziewięciogodzinnego systemu zajęć, opłatę za wszystkie świadczenia, o których mowa w § 3 ustala się w łącznej miesięcznej wysokości 120 złotych.". Pozostałe postanowienia uchwały Nr XXXV/319/2009 pozostały bez zmian.

Pismem z dnia 16 września 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Raba Wyżna z dnia 28 kwietnia 2011r. Nr VII/41/2011 zmieniającą uchwałę Nr XXXV/319/2009 Rady Gminy Raba Wyżną z dnia 25 czerwca 2009 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę przedszkoli publicznych w Gminie Raba Wyżna, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły zapisy uchwały w zakresie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli jako tzw. opłat stałych oraz wątpliwości co do zgodności z prawem zapisów uchwały w zakresie odstąpienia od pobierania opłaty stałej w całości lub w części.

W ocenie organu nadzoru zapis § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustala miesięczną opłatę za korzystanie ze świadczeń przedszkoli narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, kluczowym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest określenie zakresu pojęcia "opłaty" i tym samym określenie zakresu i kompetencji rady gminy do swobodnego ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola.

Organ nadzoru stwierdził, iż przyjmuje się, że "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w konkretnym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług.

Organ nadzoru uważa, iż określenie opłaty, w sposób jaki ma to miejsce w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, w istocie stanowi o ustanowieniu opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, potwierdza to zwrot wskazujący na to, iż nazywana jest ona opłatą miesięczną. Ponadto zawarte w § 1 ust. 1 i 2 zapisy wprost stanowią o miesięcznych opłatach za korzystanie ze świadczeń przedszkola powyżej 5 godzin dziennie bez względu na to, jaki jest rzeczywisty czas korzystania ze świadczeń danego przedszkola.

W świetle powyższego, zdaniem strony skarżącej, ustalenie przez Radę Gminy Raba Wyżna mocą zaskarżonej uchwały opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym ryczałtowym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym organ nadzoru uważa, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Raba Wyżna wniosła o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności Rada Gminy Raba Wyżna wskazała na fakt, iż opłata ustanowiona zaskarżoną uchwałą nie ma charakteru stałego ani ryczałtowego. Wyjaśniła, iż zgodnie ze słownikiem języka polskiego [...], termin "stały" oznacza "nieulegający zmianom" oraz "odznaczający się sztywnością postaci", zaś określenie "ryczałt" oznacza "kwotę o ustalonej z góry wysokości". Zdaniem Rady, desygnatem tych pojęć z całą pewnością nie można uczynić zatem opłaty, której wymiar naliczany jest warunkowo – jako iloczyn określonej stawki oraz ilości godzin. Przedmiotowa opłata nie miała więc charakteru stałego lecz była bezpośrednio związana z deklarowaną przez rodziców liczbą godzin, w trakcie których dziecko faktycznie objęte było dodatkowymi (wykraczającymi poza bezpłatny wymiar podstawy programowej realizowanej w ciągu pięciu godzin dziennie) świadczeniami oraz opieką. Rada Gminy stwierdziła, iż wyraźną podstawę do pobierania opłat we wskazanym powyżej zakresie stanowi art. 14 ust 5 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zaś uzależnienie wysokości przedmiotowych opłat od kryterium czasu jest nie tylko dopuszczalne, lecz nawet wskazane. Rada Gminy zwróciła przy tym uwagę, iż użyty w treści zaskarżonej uchwały zwrot "opłata miesięczna" w żadnym wypadku nie oznacza – co zdaje się sugerować strona skarżąca – jakoby rzeczona opłata miała charakter stały oraz ryczałtowy. Rada Gminy podniosła, iż użyte określenie wskazuje jedynie, iż analizowana opłata dodatkowa uiszczana jest co miesiąc, nie odnosząc się przy tym w najmniejszym choćby stopniu do wysokości oraz sposobu obliczania tejże kwoty. Zdaniem Rady, nie sposób zatem przyjąć, iż o niedopuszczalnym, ryczałtowym charakterze opłaty, przesądza określenie jej pojęciem wskazującym jedynie na częstotliwość jej uiszczania.

Rada Gminy Raba Wyżna odniosła się również do kwestii umów cywilnoprawnych zawieranych w przedmiocie rzeczonych opłat. Zdaniem Rady, strona skarżąca słusznie zauważyła, iż opłaty te – jako instytucja prawnofinansowa, której istotną cechą jest ekwiwalentność – pobierane były na podstawie zawieranych z rodzicami umów. Rada uważa, iż taka indywidualizacja oznacza, że rozmiar opłaty uzależniony był od ilości godzin korzystania z przedszkola przez konkretne dziecko, co nie tylko jest całkowicie zgodne z art. 14 ust 5 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, lecz także zaakceptowane zostało wyraźnie przez obie strony umowy. Rada Gminy stwierdziła, iż okoliczność zawierania w/w umów nie tylko nie potwierdza zarzutu strony skarżącej, lecz wręcz zarzut ten odpiera, poprzez wskazanie, iż wysokość opłat uzależniona była od zadeklarowanej przez rodziców ilości godzin, w których dzieci zapewnione miały dodatkowe świadczenia. Zdaniem Rady, powyższe wnioski tym bardziej podkreślają, że opłaty, o których mowa w zaskarżonej uchwale nie miały charakteru stałego, lecz zindywidualizowany i uzależniony od ilości godzin, w których dzieci zapewnione miały dodatkowe świadczenia wykraczające poza wymiar bezpłatnego zakresu.

Niezrozumiały dla Rady Gminy Raba Wyżna jest natomiast zarzut strony skarżącej, w ramach którego podnosi ona, iż "zawarte w § 1 ust. 1 i 2 zapisy wprost stanowią o miesięcznych opłatach za korzystanie ze świadczeń przedszkola powyżej 5 godzin dziennie bez względu na to, jaki jest rzeczywisty czas korzystania ze świadczeń danego przedszkola". W ocenie Rady, strona skarżąca zdaje się pomijać fakt, że zakwestionowane przez nią zapisy jednoznacznie stanowią, iż opłata "uzależniona jest od czasu przebywania dziecka w przedszkolu" oraz pobierana jest ,,(...) za każdą rozpoczętą godzinę zegarową zajęć świadczonych dziennie powyżej wymiaru określonego w § 1". Rada Gminy uważa, iż w świetle powyższego, zacytowany zarzut strony skarżącej wydaje się być całkowicie niezrozumiały oraz bezzasadny. Zdaniem Rady, nie pozbawiona znaczenia jest również okoliczność, że w zadeklarowanym czasie przebywania dziecka w przedszkolu Gmina jest obowiązana zapewnić nauczanie, wychowanie i opiekę oraz pokrywać inne koszty funkcjonowania przedszkola, oczywiście przy zachowaniu ekwiwalentności świadczeń, co zapewnia zaskarżona uchwała.

W piśmie z dnia 15 listopada 2011r. Rada Gminy Raba Wyżna podała, iż na sesji w dniu 30 września 2011r. podjęła uchwałę Nr XII/87/2011 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Raba Wyżna, mocą której uchylono zaskarżoną uchwałę z dnia 28 kwietnia 2011r. Nr VII/41/2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 16 września 2011r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Należy na wstępie zaznaczyć, że okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy Raba Wyżna w całości uchwałą nr XII/87/2011 z dnia 30 września 2011r., nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała zmieniająca zasady dotyczące ponoszenia opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2012r., I OSK 2315/11, z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1719/11, z dnia 27 maja 2008r., II OSK 344/08, z dnia 13 września 2006r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2004r., SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd orzekając w niniejszym składzie nie podziela natomiast poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149).

W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2012r., IV SA/Wr 460/11, w którym Sąd zauważa, że u podstaw nowelizacji ustawy przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010r. mogło leżeć dorozumiane założenie, że w czasie 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jednak przepisy nie tylko nie formułują wprost takiego nakazu, ale również nie zawierają narzędzi do jego ewentualnej egzekucji).

Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa określona w art.3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., mogły być pobierane opłaty.

W ocenie Sądu zakwestionowane w treści skargi w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w niej opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy, w zależności od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej przez rodziców. Rada Gminy nie uzależniła kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Wysokość opłaty ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu. Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są bowiem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.

Nadto zaś należy zauważyć, że w niniejszej sprawie doszło także do uchybień wymogom proceduralnym. W obradach Rady Gminy Raba Wyżna w dniu 28 kwietnia 2011r., to jest w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, nie uczestniczyli wszyscy radni (jak wynika z protokołu sesji – dwoje radnych była nieobecnych), organ nie wykazał jednak, czy wszyscy radni byli prawidłowo zawiadomieni o terminie, miejscu i porządku obrad. W aktach sprawy brak bowiem dowodów doręczenia radnym zawiadomienia o sesji. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie są zatem wystarczające do ustalenia, że sesja Rady w dniu 28 kwietnia 2011r. została zwołana zgodnie z wymogami wynikającymi z §29 ust. 3 oraz ust. 2 pkt 3 Statutu Gminy Raba Wyżna (uchwała Rady Gminy Raba Wyżna z dnia 4 listopada 2010r., Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2010r., Nr 618, poz. 4956). W aktach sprawy brak też dowodu spełnienia w niniejszej sprawie wymogu przewidzianego w § 58 ust. 5 Statutu, tj. zaopiniowania projektu uchwały co do zgodności z prawem przez radcę prawnego lub adwokata.

Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej wymogów proceduralnych oraz naruszenie prawa materialnego polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza naruszenie przez Radę Gminy Raba Wyżna granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazane powyżej naruszenia prawa uzasadniają wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła zmian w zakresie ustalania opłat za przedszkole.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był nieobowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.