Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 112/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Protokolant – sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w N. w dniu [...] września 2015 r. przedstawił skarżącemu [...] P. K. – asystentowi Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w N. – zarzut o to, że w dniu [...] października 2013 r. w N., podczas wykonywania czynności służbowych jako funkcjonariusz publiczny, przyjął korzyść majątkową w postaci pieniędzy w kwocie 100 zł od M. C., kierującej pojazdem marki [...], zatrzymanej do kontroli drogowej w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości, w zamian za odstąpienie od przeprowadzenia wymaganych prawem czynności ukarania mandatem karnym, co stanowiło naruszenie przepisów prawa, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 i § 3 k.k. oraz zastosował w stosunku do wymienionego funkcjonariusza środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych.

W tej sytuacji Komendant Powiatowy Policji w N. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r., a następnie okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych został rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego.

Następnie po wniosku Komendanta Powiatowego Policji w N., Komendant Wojewódzki Policji w wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i w tej sytuacji w dniu [...] czerwca 2016 r. wystąpiono do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, a w odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował, iż w dniu [...] czerwca 2016 r. odbyło się posiedzenie Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...], które postanowiło nie wnosić zastrzeżeń co do trybu zwolnienia [...] P. K. ze służby w Policji.

W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił [...] P. K. z dniem [...] września 2016 r. ze służby w Policji i na podstawie art. 108 k.p.a. nadano decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu do Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie przedmiotowego rozkazu personalnego w całości i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia zarzucając naruszenie przepisów: art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż toczące się postępowanie karne stanowi przesłankę zwolnienia ze względu na ważny interes służby; art. 25 ustawy o Policji poprzez uznanie, iż funkcjonariusz utracił zaufanie społeczne poprzez swoje postępowanie, co do którego nie uzyskano przymiotu oczywistości, gdyż postępowanie co do tej przesłanki oczywistości zostało umorzone; § 11 zasad etyki zawodowej policjanta poprzez uznanie, iż funkcjonariusz powinien wystrzegać się korupcji, pomimo tego, iż organ nie zapoznał się z materiałem postępowania karnego, w szczególności z dowodami z przesłuchania świadków oskarżenia, a co za tym idzie nie mógł dokonać ustaleń faktycznych, iż odwołujący się dopuścił się zarzucanego mu czynu oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 10 § 1, 43, 77, 78, 80, 94 § 2 k.p.a. Wskazał ponadto, iż organ I instancji uniemożliwił mu czynny udział w toczącym się postępowaniu poprzez niewyznaczenie innego terminu przesłuchania, jak również zarzucił pominięcie dowodu z przesłuchania świadków oraz doręczenie pism w trakcie postępowania osobie nieupoważnionej do odbioru przesyłek pocztowych.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby, przy czym pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Stąd też ustalenie treści pojęcia "ważnego interesu służby" ustawodawca pozostawił organowi Policji stosującemu prawo, który przeprowadza w tym zakresie wykładnię przepisów prawnych i w każdym indywidualnym przypadku konkretyzuje je, wskazując okoliczności faktyczne uzasadniające taką ocenę. Ponadto użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Dodano, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie albo w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. W dalszej części podano, że skarżący z dniem [...] maja 2008 r. został mianowany na stanowisko policjanta Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w N., od dnia [...] lutego 2013 r. wykonywał obowiązki na stanowisku [...] Zespołu [...] Wydziału [...]Komendy Powiatowej Policji w N., a z dniem [...] listopada 2014 r. został mianowany na stanowisko [...] Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w N. W wielu zawodach, zwłaszcza wymagających zaufania społecznego, a do takich należy zaliczyć zawód policjanta, pewne zachowania, nawet niezwiązane ze służbą powodują, że nie można pozostawić takiego funkcjonariusza w służbie. Tym bardziej przyjęcie korzyści majątkowej w zamian za odstąpienie od czynności służbowej jest zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Policjantów obowiązują bowiem szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to jaki charakter ma owo naruszenie, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Policja jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywateli środkami realizacji władztwa państwowego. Szczególna rola tej formacji i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania także innych, poza normami prawa karnego, przepisów i zasad. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele uprawnień przyznanych Policji pozwala na ingerencję w sferę wolności i praw obywatelskich. Z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji wynika m.in., że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii. Dlatego też w świetle powyższego nie do pogodzenia jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Realizowane przez Policję zadania wymagają bowiem, aby służbę w niej pełniły wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), bezwzględnie przestrzegające prawa i zasad współżycia społecznego. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania zaprzeczające podjętym zobowiązaniom naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że Komendant Wojewódzki Policji w K., działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia i decyzji, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, w sposób dostateczny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji (art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a.) rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć do niej zastosowanie. Organ I instancji niewątpliwie zważył, stosownie do art. 7 k.p.a., słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje bowiem, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji. Dalej wskazano, że zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 ustawy o Policji, policjant jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Dlatego też policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji oraz unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji, bowiem formacja ta winna gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem i z tego też powodu osoby egzekwujące prawo, same muszą przede wszystkim je przestrzegać i cieszyć się powszechnym, społecznym autorytetem, respektując normy zasad współżycia społecznego i dotrzymując roty ślubowania. Innymi słowy, muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami naruszania prawa. Nie można również zapominać i o tym, że postawa skarżącego wpływa demoralizująco na innych funkcjonariuszy. Zatem policjant, wobec którego toczy się postępowanie karne, w którym to przedstawiono mu zarzut przyjęcia korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej, traci przymiot "nieskazitelności charakteru", a w konsekwencji pozostawienie go w służbie narusza jej ważny interes. Postawa skarżącego nie może zostać niezauważona w aspekcie interesu służby, który mierzony interesem społecznym, jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową. Dalej wskazano, że przestępstwo określone w art. 228 § 1 i 3 k.k. można popełnić jedynie z winy umyślnej, przy czym żądanie udzielenia korzyści albo jej obietnicy oraz uzależnienie czynności służbowej od takiej korzyści wymaga zamiaru bezpośredniego, natomiast dobrem chronionym jest prawidłowość funkcjonowania instytucji publicznych oraz bezinteresowność osób pełniących funkcję publiczną, a także zaufanie społeczne do rzetelności działań takich instytucji. Pozostawienie wymienionego w służbie w Policji jest zatem niemożliwe, gdyż mogłoby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów i takie też stanowisko podzieliło Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...]. Zatem okolicznością, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji nie jest popełnienie przestępstwa przez skarżącego, ale przedstawienie mu przez prokuratora zarzutów popełnienia przestępstwa określonego w art. 228 § 1 i § 3 k.k. Stąd też nie jest celowym prowadzenie przez organy Policji postępowania dowodowego w postaci przesłuchań strony lub świadków, a zatem postępowania ukierunkowanego na ustalenie czy wymieniony dopuścił się zarzucanych mu czynów. Okoliczności dotyczące samych zdarzeń mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jednakże w przypadku przyjętej podstawy prawnej istotnym jest fakt przedstawienia przez prokuratora zarzutu popełnienia przestępstwa. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Reguły te polegały na tym, że oparto się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i materiał ten został poddany wszechstronnej ocenie, a ocena ta odniesiona została do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Organ I instancji niewątpliwie zważył też, stosownie do art. 7 k.p.a., słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostawało bowiem, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w K., stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., wskazał motywy, jakimi kierował się wydając zaskarżony rozkaz personalny. Zauważono przy tym, że konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji, zaś rolą uzasadnienia wynikającą z art. 107 § 3 k.p.a. jest objaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania przepisu prawnego w sprawie i w tym znaczeniu uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego spełniło swoją rolę. Niezależnie od powyższego wskazano, że ewentualne nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego zostały konwalidowane przez organ II instancji w niniejszej decyzji. W dalszej części podkreślono, że organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia należy podkreślono, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić. W odniesieniu natomiast do wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji stwierdzono, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 135 k.p.a. Nie może tu być mowy ani o wadliwości decyzji nieostatecznej, ani o wywołaniu przez jej wykonanie nieodwracalnych skutków prawnych czy też zmianie okoliczności uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślono, że skutki prawne, jakie wywołało wykonanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji mogą zostać odwrócone poprzez przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności tejże decyzji z powodu jej wadliwości. Również podnoszona argumentacja dotycząca prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i jego związku z postępowaniem administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby, nie znajduje uzasadnienia, gdyż są to dwa zupełnie odrębne postępowania, dotyczące jedynie tej samej osoby. Natomiast zarzuty w zakresie uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu poprzez niewyznaczenie innego terminu jej przesłuchania oraz doręczenia pism w trakcie postępowania osobie nieupoważnionej do odbioru przesyłek pocztowych nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto strona, w toku całego postępowania miała zapewnione prawo czynnego udziału w każdym jego stadium i mogła zgłaszać swoje argumenty również na piśmie (art. 14 k.p.a.). Zgodnie natomiast art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji i wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż toczące się przeciwko niemu postępowanie karne stanowi przesłankę zwolnienia ze względu na ważny interes służby;

2. art. 25 ust. 1 ustawy o policji poprzez uznanie, iż utracił zaufanie społeczne poprzez swoje postępowanie, co do którego nie uzyskano przymiotu oczywistości,

oraz obrazę przepisów prawa procesowego, a to:

3. art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji, w sytuacji gdy przedstawił wiele niewyjaśnionych w sprawie kwestii, mających istotne znaczenie przy wydaniu rozstrzygnięcia, co do których organ II stopnia nie odniósł się przy wydaniu swojej decyzji;

4. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i uznanie, iż organ I instancji zebrał i wyjaśnił stan faktyczny potrzebny do załatwienia sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji pominął istotne w sprawie dowody przedstawiane przez skarżącego;

5. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż okoliczność naruszenia przez niego ważnego interesu służby została udowodniona, w sytuacji gdy w trakcie postępowania organu I i II instancji pominięto istotne wnioski dowodowe, a organ odwoławczy nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

W uzasadnieniu podniósł, że rozpatrując odwołanie, organ całkowicie pominął podnoszone przez niego zarzuty i poprzestał jedynie na ustaleniach organu I instancji, nie analizując w ten sposób istotnych dla sprawy materiałów dowodowych (m.in. dowód z zeznania świadków, materiałów z postępowania karnego, bądź dowód z przesłuchania strony). Takie działanie organu odwoławczego jest przede wszystkim sprzeczne z brzmieniem art. 136 k.p.a., a także godzi w główne przepisy postępowania administracyjnego (tj. art. 7, 77, 80 k.p.a.) oraz utwierdza organ I instancji w przekonaniu, że jego działanie, niezgodne z obowiązującym prawem, zasługuje na aprobatę. Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ocena materiału dowodowego dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktycznie pominięte przez organ pierwszej instancji. Co więcej, organ I instancji (a kolejno także organ II instancji) bezzasadnie pozbawił stronę przeprowadzenia dowodów pozwalających na utrzymanie przymiotu nieskazitelnego charakteru policjanta. Ponadto organ odwoławczy w żaden sposób nie uwzględnił faktu naruszenia przez organ I instancji przepisów dotyczących prawidłowego doręczenia stronom pism w toku postępowania. Organ I instancji przyjął, iż doręczenie przesyłki E. D. było skutecznym doręczeniem zastępczym wywołującym skutki prawne. Jednakże jak wskazuje art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, a E. D. nie spełniała żadnego z w/w przymiotów. Domownikiem jest osoba zamieszkująca pod adresem zgodnym z adresem, na który wysyłana jest przesyłka z sądu, człowiek mieszkający z kimś. Nie jest ona także sąsiadką, a tym bardziej dozorcą domu. Ponadto jak stanowi art. 43 k.p.a. in fine, o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania, co w tym przypadku nie miało miejsca. Zatem powyższa próba doręczenia pisma stronie postępowania, musi być uznana przez organ działający na podstawie przepisów prawa za nieskuteczną, a tak rażące naruszenie prawa przez organ I instancji powinien być przedmiotem analizy i interpretacji organu odwoławczego. Co więcej, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, nie skonkretyzował na czym polega interes służby, którego ochrona była podstawą wydania rozstrzygnięcia. Ponadto organ nie określił, dlaczego postępowanie funkcjonariusza taki interes naruszyło. Samo pojęcie ważnego interesu służby nie jest bliżej zdefiniowane w ustawie i jako określenie nieostre musi być ono skonkretyzowane w każdej indywidualnej sprawie. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ nie potrafi wykazać, czym jest według niego interes służby, lub nie konkretyzuje, dlaczego w jego przekonaniu postępowanie funkcjonariusza ten interes narusza. Ponadto przesłanka możliwości zwolnienia funkcjonariusza ze względu na ważny interes służby jest przesłanką fakultatywną, a więc organ stosujący prawo ma tu pewną swobodę w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Przyznanie uprawnionemu organowi takiej swobody nie oznacza jednak dowolności w ocenie stanu faktycznego. Organ stosujący prawo zobligowany jest do wyjaśnienia i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a następnie szczegółowego i przekonującego uzasadnienia poprawności przyjętego przez siebie sposobu rozumienia określonego pojęcia, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca ani przed organem I instancji, ani przed organem odwoławczym. W dalszej części stwierdzono, że przymiot "nieposzlakowanej opinii" z pewnością musi zostać odniesiony do realiów prowadzonej sprawy karnej, której wynik nie został jeszcze rozstrzygnięty, a tym samym organ pomijając całkowicie aspekt potencjalnego oczyszczenia z zarzutów funkcjonariusza naraża się na przedwczesność rozstrzygnięcia, a także przede wszystkim brak wszechstronnego zgromadzenia dowodów.

W odpowiedzi na skargę, Komendanta Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w sprawie zastosowano treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zezwalającej na wykluczenie z szeregów tej formacji policjantów, którzy z przyczyn pozamerytorycznych służby tej pełnić nie mogą. Dotyczy to w szczególności policjantów, którzy weszli w konflikt z prawem, nadużywają zwolnień lekarskich oraz pełnią lub stawiają się do służby w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu. Tego typu zachowanie należy ocenić jako naganne nie tylko z punktu widzenia przepisów ustawy o Policji ale również z punktu widzenia negatywnego społecznego odbioru tego typu zachowań. Okolicznością, która potwierdziła zasadność usunięcia skarżącego z szeregów Policji jest fakt, że organ postępowania karnego zdecydował o wszczęciu postępowania przeciwko skarżącemu o czyn popełniony w związku z pełnieniem funkcji publicznych, a następnie na wniesienie aktu oskarżenia do Sądu. Ponadto postępowanie dowodowe, które zostało przeprowadzone, potwierdziło ziszczenie się przesłanek faktycznych objętych hipotezą w/w przepisu. Natomiast ocena tych przesłanek, dotychczasowa praktyka oraz orzecznictwo przekonały organ o konieczności wykluczenia skarżącego z grona policjantów tym bardziej, że ma postawiony zarzut łapownictwa biernego w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Ponadto co do tego, że oskarżenie policjanta o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, popełnionego w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych pozbawia tego policjanta przymiotu nieposzlakowanej opinii jest tak oczywiste, że nie wymaga szerszego uzasadnienia. Niezależnie od powyższego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 136 k.p.a., bowiem nie zachodziła potrzeba uzupełniania postępowania dowodowego, ani też zlecania określonych czynności organowi I instancji. Materiał zgromadzony w sprawie był na tyle obszerny, że pozwalał na wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, zaś wnioski dowodowe skarżącego zmierzały do wykazywania niezasadności aktu oskarżenia. Organ Policji w przypadku wszczęcia procedury w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie może dublować roli, jaką w sprawie ma do spełnienia Sąd. Wnioski dowodowe zmierzające do obalenia aktu oskarżenia nie mogły być dopuszczone w tym postępowaniu administracyjnym. Nie było zatem potrzeby uzupełniać dowodów, których organ nie miał obowiązku dopuścić, ani też przeprowadzić. W dalszej części dodano, że E. D. kilkakrotnie odbierała korespondencję urzędową kierowaną do skarżącego w tym rozkaz personalny organu I instancji i skoro skarżący za każdym razem reagował na treść pisma doręczonego E. D., to tym samym potwierdzał, że pisma do niego dotarły. Zatem E. D. była osobą, którą doręczyciel mógł uznać za dorosłego domownika, tym bardziej, że w czasie każdej nieobecności skarżącego pod wskazanym organowi adresem, zawsze obecna była wymieniona E. D. Po trzecie z omawianego faktu nie wyniknęły dla skarżącego żadne negatywne skutki prawne, bowiem odwołanie zostało złożone w terminie. Niezależnie od powyższego wskazano, że postawienie policjanta w stan oskarżenia o bierne "łapownictwo" zawsze pozbawia go przymiotu nieposzlakowanej opinii i jest to tzw. notorium, nie wymagające dowodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Zatem decyzja ta ma charakter fakultatywny i podejmuje się ją w ramach uznania administracyjnego. Podlega ona kontroli sądowej, lecz jej zakres jest ograniczony i sprowadza się jedynie do zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem. Oznacza to z drugiej strony, że Sąd nie wnika w jego celowość. Wobec powyższego kontrola sądowa tych decyzji zajmuje się ustaleniem, czy na podstawie obowiązujących przepisów dopuszczalne było jej wydanie i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy w sposób dostateczny uzasadnił owo rozstrzygnięcie na podstawie zindywidualizowanych przesłanek. Innymi słowy, czy nie podjął ją w sposób dowolny, a zatem badaniu podlega zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Niezależnie od powyższego, uznanie zakresu, w jakim organ administracji uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje jednak poza granicami kontroli sądowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i na materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że ustawodawca nie zdefiniował określenia "ważny interes służby", jednakże bez wątpienia chodzi tu o dobro interesu służby w kontekście interesu społecznego. Zatem tym zabiegiem legislacyjnym umożliwiono organowi na odpowiednią analizę stanu faktycznego, sprowadzającą się do suwerennej oceny celowości dalszego trwania stosunku służby z funkcjonariuszem i bez wątpienia dano tu prymat ochrony interesu społecznego, umożliwiając jednocześnie możliwość indywidualnej oceny każdego zdarzenia, zaś stanowisko judykatury w tym względzie jest już trwale ukształtowane i np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyrażono pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Dodać w tym miejscu jeszcze należy, że w praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej.

Innymi słowy, przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Przesłanka "ważnego interesu służby" oceniana być musi przez pryzmat zadań, do realizacji których powołana jest Policja, a także wymagań stawianych policjantom, a określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W konkretnym przypadku przesłanka ta stanowi podstawę do zwolnienia policjanta dopiero wtedy, gdy zwolnienia tego nie uzasadniają inne przepisy zawarte w art. 41 wskazanej ustawy.

Wskazać również należy, że w myśl art. 43 ust. 3 ustawy, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest po pierwsze, że Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2016 r., po zapoznaniu się z dostarczonymi materiałami, postanowiło nie wnosić zastrzeżeń co do trybu zwolnienia [...] P. K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Ponadto – a właściwie przede wszystkim – bez wątpienia, Prokurator Prokuratury Rejonowej w N. w dniu [...] września 2015 r. przedstawił skarżącemu zarzut o to, że w dniu [...] października 2013 r. w N., podczas wykonywania czynności służbowych jako funkcjonariusz publiczny, przyjął korzyść majątkową w postaci pieniędzy w kwocie 100 zł od M. C., kierującej pojazdem marki [...], zatrzymanej do kontroli drogowej w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości, w zamian za odstąpienie od przeprowadzenia wymaganych prawem czynności ukarania mandatem karnym, co stanowiło naruszenie przepisów prawa, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 i § 3 k.k. oraz zastosował w stosunku do wymienionego funkcjonariusza środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych.

Takie zachowanie skarżącego, dyskwalifikuje go – jak słusznie zauważył organ, a co Sąd w pełni podziela – jako funkcjonariusza Policji, bowiem formacja ta winna obywatelom gwarantować ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem i z tego też powodu osoby egzekwujące prawo, same muszą przede wszystkim je przestrzegać i cieszyć powszechnym, społecznym autorytetem, respektując normy zasad współżycia społecznego i dotrzymujące roty ślubowania. Innymi słowy mówiąc, muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami naruszania prawa. Nie można również zapominać i o tym, że sytuacja skarżącego i zaprezentowana przez niego postawa wpływa demoralizującą na innych funkcjonariuszy, którzy wiedzą o niej i których krąg jest niemały. Zatem policjant, który brał udział w takim zdarzeniu, automatycznie traci przymiot "nieskazitelności charakteru", a w konsekwencji pozostawienie go w służbie narusza jej ważny interes. Wobec powyższego tego rodzaju postawa skarżącego nie może nie zostać niezauważona w aspekcie interesu służby, który mierzony interesem społecznym, jako ważny i winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym podjętą decyzję należy uznać za słuszną i prawidłową, zaś zarzuty ze skargi za nieuzasadnione. Z tego mianowicie powodu, że Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów Policji uchybień zarówno w ustaleniu stanu faktycznego, jak i w jego ocenie w kontekście przepisu prawa materialnego, a przede wszystkim nie dopatrzył się dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Organ wszak przede wszystkim prawidłowo rozważył prymat interesu społecznego nad słusznym interesem skarżącego, całościowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w sposób przekonywujący wyjaśnił przesłanki podjęcia zaskarżonej decyzji prawidłowo je uzasadniając zarówno pod kątem faktycznym, jak i prawnym. Stąd też całokształt przedstawionych przez organy okoliczności, jakie zaistniały w sprawie, nie pozostawia wątpliwości, że doszło do naruszenia dobrego imienia służby, które daje podstawę do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów ze skargi rację wskazać należy, że organ odwoławczy nie musiał i nie było potrzeby przeprowadzania nowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, bowiem zwolnienie ze służby nastąpiło – co organ dostatecznie wyjaśnił skarżącemu – w oparciu o opisane powyżej postanowienie prokuratora, zaś organ wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy. Dodać w tym miejscu należy, że organ nie miał obowiązku kierując się przesłanką "ważnego interesu służby, dysponując postanowieniem prokuratora o przedstawieniu zarzutu, przeprowadzać nowego postępowania dowodowego co do faktu popełnienia przestępstwa. W tym miejscu przyznać należy rację Komendantowi Głównemu Policji, że samodzielności tym ustaleniom nie odbiera fakt wykorzystania przez organ dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu, gdyż jako dowód organ administracji ma obowiązek zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem w postępowaniu dotyczącym zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na ważny interes służby mogą być więc także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania karnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodach utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu, w tym karnym. Zatem za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niedostatecznie wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, że organ nie potrafił wykazać, czym jest dla niego "ważny interes służby", bowiem – wbrew zarzutowi ze skargi – zostało to w zaskarżonej decyzji wykazane – w ocenie Sądu – w sposób wyczerpujący i precyzyjny.

Na koniec zaś wskazać należy, że stosownie do art. 43 zd. 1 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, wobec nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania, E. D. – jak słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę – wielokrotnie odbierała korespondencję urzędową kierowaną do skarżącego w jego miejscu zamieszkania, w tym rozkaz personalny organu I instancji i skoro skarżący za każdym razem reagował na treść pisma doręczonego wymienionej, to tym samym potwierdził, że pisma do niego dotarły. Zatem E. D. była osobą, którą doręczyciel mógł uznać za dorosłego domownika, tym bardziej, że w czasie każdej nieobecności skarżącego pod wskazanym organowi adresem, zawsze obecna była wymieniona E. D. Ma wreszcie organ rację, że z omawianego faktu nie wyniknęły dla skarżącego żadne negatywne skutki prawne, bowiem odwołanie zostało złożone w terminie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.