Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2382/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 723/17 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego użytkowanego jako usługowy o funkcji żłobka oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 723/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego użytkowanego jako usługowy o funkcji żłobka. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...], użytkowanego jako lokal usługowy o funkcji żłobka pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy lokal użytkowany jest jako żłobek pomimo tego, że Prezydent [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wniósł sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu jako żłobka, ponieważ taka zmiana jest niezgodna w treścią planu miejscowego (tj. § 16 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 1, § 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...]; Dz. Urz. Woj. [...]). Ponadto takiej funkcji ww. lokalu nie przywidywał projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] października 2013 r. (zmienionej decyzją z [...] listopada 2015 r.).

Potwierdzeniem prowadzenia rzeczonej działalności w ww. lokalu były dla organu ustalenia dokonane w toku kontroli z dnia 30 stycznia 2017 r. (potwierdzające istnienie lokalu o funkcji żłobka), wpis działalności do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonych przez Gminę, a także informacje dostępne na stronie internetowej prowadzonej działalności. Także w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 4 października 2016 r. okazano projekt technologiczny sporządzony przez architekta dotyczący przystosowania pomieszczeń mieszkalnych na potrzeby żłobka. Przedstawione w ww. opracowaniu aranżacje wnętrz odpowiadały stanowi faktycznemu stwierdzonemu zarówno w dniu 4 października 2016 r., jak i 30 stycznia 2017 r.

Zdaniem PINB, stwierdzona w toku postepowania zmiana sposobu użytkowania obligowała do wydania decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, to jest nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W niniejszym przypadku legalnym sposobem użytkowania ww. lokalu jest funkcja mieszkalna. Jednocześnie organ wskazał, że przywołana norma Prawa budowlanego nie przewiduje określenia terminu na wykonanie wskazanego w sentencji nakazu, co oznacza, że obowiązek ten winien być wykonany niezwłocznie po tym jak rzeczona decyzja stanie się ostateczna tzn. w czasie niezbędnym do jej wykonania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w realiach badanej sprawy organ zasadnie zastosował art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wniesiony został sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu na żłobek z uwagi na brak takiej możliwości w świetle postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w sprawie nie zakwestionowano jakoby strona dokonała zmiany użytkowania lokalu, co doprowadziło do podjęcia działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość bądź układ obciążeń. Ponadto w związku z wniesionym sprzeciwem organ nadzoru budowlanego związany był do podjęcia decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Nie podjęto też w sprawie próby legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu z uwagi na treść planu miejscowego, który na tym terenie nie dopuszcza funkcji żłobka. A więc skarżąca nie mogłaby ziścić warunku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie WINB, jakkolwiek skarżąca byłaby w stanie wykazać, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2014 r. poz. 925) lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, znajduje się w budynku lub jego części spełniających wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wymagania uzgodnione z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w trybie określonym w tych przepisach, to jednak w świetle wniesienia sprzeciwu w drodze ww. decyzji z 2016 r. przez organ architektoniczno-budowlany, powyższe nie legalizuje dalszego użytkowania lokalu przez stronę.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 71a ust. 4 i art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego; błędy w ustaleniu stanu faktycznego; § 1 ust. 2-5 ww. rozporządzenia; art. 107 § 1 i 2 K.p.a.; art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 K.p.a.; art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 i art. 8 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 723/17, uwzględniając skargę, ale z innych względów niż podniesionych w skardze, wskazał, że istotnym elementem decyzji administracyjnej jest jej osnowa (rozstrzygnięcie), które powinno być na tyle precyzyjnie sformułowane, w szczególności co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 października 2017 r., II SA/Rz 843/17). Nieodłącznym więc elementem każdej decyzji administracyjnej jest zawarcie w niej rozstrzygnięcia, które będzie sformułowane w sposób precyzyjny i jasny. Jednak w tej sprawie nieprawidłowo została sformułowana osnowa decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim nakazano "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], użytkowanego jako lokal usługowy o funkcji żłobka pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia decyzji, jak również z jej uzasadnienia, nie wynika bowiem dla stron jasno, na czym ma polegać owo przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2013 r., II SA/Wr 454/13). Rzeczą bowiem organów właściwych instancyjnie do podjęcia wiążącego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązków było w niniejszej sprawie skonkretyzowanie w decyzji zakazów lub nakazów w sposób jasny, klarowany i jednoznaczny. Z tych względów, w ocenie Sądu, należało uchylić decyzje organów obu instancji.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej jakoby w ww. lokalu nie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Artykuł 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera jedynie przykładowe wskazanie co należy rozumieć przez pojęcie zmiany sposobu użytkowania. Ponadto zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., II OSK 530/14). W ocenie Sądu, podjęcie w budynku mieszkalnym działalności związanej z prowadzeniem żłobka, co w sprawie jest bezsporne, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy, w zakresie w jakim odrębne przepisy tego wymagają. Taką ocenę Sąd oparł na treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz.157 ze zm.) oraz §§ 1 i 5 ww. rozporządzenia, a także § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Uruchomienie żłobka w budynku mieszkalnym wymusza potrzebę dostosowania takiego obiektu do celów prowadzonej działalności przez zapewnienie odpowiedniego zaplecza socjalnego, sanitarnego, gastronomicznego i w tym zakresie dostosowanie także instalacji i urządzeń oraz dostawy mediów. Wiąże się to bowiem chociażby z odprowadzaniem zwiększonej ilości ścieków i odpadów stałych. Ponadto podjęcie w lokalu działalności w zakresie prowadzenia żłobka wymaga, aby lokal ten spełniał wymagania przewidziane dla kategorii zagrożenia ZL II. Tym samym wbrew twierdzeniom strony skarżącej w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania. Skarżąca uzyskała ww. decyzję z 2016 r., którą właściwy organ wniósł sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego z uwagi na niezgodność planem miejscowym (§ 16 ust. 1 i § 16 ust. 2 pkt 1). Tym samym przyjęte przez prawodawcę [lokalnego] przeznaczenie uniemożliwia prowadzenie żłobka, co w realiach niniejszej sprawy skutkuje koniecznością przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Brak zgodności z planem miejscowym wyklucza także możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 K.p.a., art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji organów obu instancji wyłącznie z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, że kształt rozstrzygnięcia narusza art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a., albowiem nie jest wiadomym, na czym polegać ma przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, podczas gdy naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przepisów Prawa budowlanego obejmowało również naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu mieszkalnego, gdy tymczasem sposób użytkowania lokalu nie doprowadził do podjęcia działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń oraz przyjęcie, że wniesienie ww. decyzją z 2016 r. sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu mieszkalnego w sposób automatyczny obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego – co doprowadziło do sytuacji wydania przez Sąd orzeczenia na niekorzyść skarżącej, gdyż pomimo uchylenia przez Sąd zaskarżonych rozstrzygnięć zawarta w wyroku ocena prawna w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego oraz ustaleń planu miejscowego pogarsza sytuację skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uchyleniu przez Sąd decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji wyłącznie z uwagi na nieprawidłowe sformułowanie sentencji wydanych decyzji, gdy tymczasem przy wydaniu ww. decyzji organy naruszyły podstawowe reguły procedury administracyjnej, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej i praworządności, a także zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, która w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała kluczowe znaczenie wobec stanowisk prezentowanych przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w piśmie z dnia 3 lipca 2012 r. (znak: BP3j-0731-17-2/11/12 Nr 3289, 4885/11 oraz Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia 26 sierpnia 2008 r., znak: BR/MPD/0780-1/4847/08);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia prowadzące do nieuzasadnionego przesądzenia konieczności wydania powtórnej decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu zawartego w skardze dotyczącego błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie badania zgodności sposobu użytkowania ww. lokalu w oparciu o ustalenia planu miejscowego, a nie dokonania oceny zgodność sposobu użytkowania przez pryzmat funkcji mieszkalnej zamiast następczo wprowadzonej miejscowym planem – funkcji usługowej, co prowadzi do – w razie uprawomocnienia się wyroku – końcowego, wadliwego załatwienia sprawy, pogorszającej sytuację skarżącej.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 1 ust. 1-5 rozporządzenia w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy oraz w zw. z § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "podjęcie w budynku mieszkalnym działalności związanej z prowadzeniem żłobka, co w sprawie jest bezsporne, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy, w zakresie w jakim odrębne przepisy tego wymagają", gdy tymczasem skarżąca stoi na stanowisku, że podjęta przez nią działalność nie zmienia sposobu użytkowania zakupionego przez nią na ten cel lokalu, bowiem jej podjęcie nie zmieniło warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a zamiana tych warunków jest konstytutywną cechą pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

- art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 1 ust. 2 i § 2 rozporządzenia w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, przez dokonanie błędnej wykładni omawianych przepisów polegającej na przyjęciu, że prowadzenie żłobka każdorazowo zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne i pracy, gdy tymczasem wydaje się oczywiste, iż prowadzenie działalności opiekuńczej, czy wychowawczej nad niewielką grupką dzieci nie powoduje w sposób automatyczny zaistnienia takich okoliczności i powinno być oceniane z uwzględnieniem uzyskanej przez skarżącą opinii Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]) oraz opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]);

- art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego przez ich błędne zastosowanie, prowadzące do uznania przez Sąd, że wniesienie sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu w sposób automatyczny obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, gdy tymczasem Sąd I instancji (podobnie jak organy nadzoru budowlanego obu instancji) pominął kluczową dla sprawy okoliczność, że wniesienie sprzeciwu było rezultatem badania zgodności sposobu użytkowania ww. lokalu w oparciu o ustalenia planu, gdy tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca zakupiła samodzielny lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wybudowany w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne i bezpośrednio po jego zakupie uzyskała stosowne opinie umożliwiające prowadzenie żłobka, co oznacza, że zgodność sposobu użytkowania należy oceniać przez pryzmat funkcji mieszkalnej, a nie następczo wprowadzonej miejscowym planem – funkcji usługowej.

W związku z zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, które nie stanowią skutecznej podstawy do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, które opierało się na wytknięciu organom administracyjnym sformułowania rozstrzygnięcia decyzji w sposób nieprecyzyjny. Tej oceny w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano w sposób skuteczny. W konsekwencji skarga kasacyjna stanowi wyłącznie polemikę w odniesieniu do argumentacji Sądu czyniącej za swój przedmiot także ocenę zgodności z prawem zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na żłobek, co zasadniczo nie mogło prowadzić do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji. Nie można też uznać aby Sąd I instancji orzekł na niekorzyść skarżącej, skoro Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, a w związku z tym sprawa wymaga ponownego rozpoznania w jej całokształcie, o czym będzie mowa poniżej. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Niemniej w związku z ich sformułowaniem wymagane jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak postawionych zarzutów skargi kasacyjnej i podniesionej w ich granicach argumentacji. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wnoszenia skargi kasacyjnej od uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Ograniczenie to powoduje, że strona, która nie zgadza się z częścią uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego orzeczenie to może zakwestionować wyłącznie w całości. Uwzględnienie takiej skargi kasacyjnej będzie miało ten skutek, że ocena prawna sądu kasacyjnego zastąpi ocenę prawną sądu pierwszej instancji, do której się ona bezpośrednio odnosi.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że zarówno stanowisko Sądu I instancji oraz organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do zagadnienia, czy prowadzenie żłobka w lokalu mieszkalnym w budynku wielomieszkaniowym wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, opiera się na akceptowalnej wykładni przepisów prawa. W tym zakresie należy wskazać, że przepisy prawa nie precyzują czy prowadzenie żłobka wymaga każdorazowo uzyskania stosownej zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania. Zresztą konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera generalne stwierdzenie dotyczące obiektu budowlanego lub jego części, co każdorazowo wymaga oceny, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Dla porządku usystematyzowania wywodu prawnego wskazania wymaga, że z uwagi na hierarchiczność aktów prawny, dokonując wykładni systemowej przepisów prawa nie można wywodzić z przepisów podustawowych (tu: rozporządzenia w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy), że mogą one modyfikować ogólną zasadę wynikającą z przepisów ustawowych i doszukiwać się w treści przepisów rozporządzenia generalnego wyłączenia spod rygoru zmiany sposobu użytkowania wszystkich żłobków. Takie też stanowisko wynika poniekąd z przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 785/10, zgodnie z którym nie każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego (mieszkaniu) powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jednocześnie w wyroku tym wskazano, że "czy natomiast w konkretnym przypadku można będzie mówić o zmianie sposobu użytkowania, jest uzależnione od ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym, (...), omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w takiej sprawie należy jednak uznać, iż następuje zmiana sposobu użytkowania". Nie można zatem wykluczyć trafności oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, w którym została podzielona ocena organów nadzoru budowlanego, że uruchomienie żłobka w obiekcie mieszkalnym wymusza potrzebę wdrożenia postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania.

Oczywiście w tym kontekście niepozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw pogląd, zgodnie z którym nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 Prawa budowlanego warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przy tej ocenie ma zatem znaczenie kwestia użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc także w kontekście czy nowa jego funkcja może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest, że nie tylko czynności wymienione w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego można uznać za doprowadzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyte w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy sformułowanie, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się "w szczególności", wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Takie też stanowisko potwierdza dotychczasowe orzecznictwo wskazujące, że do zmiany użytkowania w ramach dotychczasowej funkcji może dojść także przez intensyfikację dotychczasowego użytkowania obiektu, bez zmiany jego funkcji, co może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10). A zatem tym bardziej, jeśli dochodzi do zmiany funkcji takiego obiektu konieczne jest przedsięwzięcie czynności z art. 71 Prawa budowlanego. W innym przypadku pozbawione byłyby sensu przepisy wymagające od inwestora dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego). Co więcej stwierdzić należy, że nawet gdyby nie zmieniono warunków przeciwpożarowych czy obciążeń sanitarno-epidemiologicznych, a doszłoby do zmiany funkcji, wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można byłoby uznać, że zmiana taka jest z nim zgodna (por. wyrok NSA z 15 marca 2016 r., II OSK 1754/14).

W tej zaś sprawie nawet w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że przedmiotowy lokal mieszkalny jest użytkowany nie jako lokal mieszkalny lecz jako żłobek, co zgodnie z twierdzeniami skarżącej było pierwotnym i jedynym sposobem użytkowania ww. lokalu i mieściło się zgodnie z wykładnią organów w funkcji mieszkalnej i nie wymagało dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu. Jednak tego rodzaju argumentacja skarżącej wespół z argumentacją odnoszącą się do uzyskanych przez skarżącą opinii Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego, a także wskazywanych przez skarżącą ww. stanowisk Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministerstwa Infrastruktury nie musi niweczyć dokonanej w niniejszej sprawie oceny o ile rzeczywiście aktualnie taki sposób użytkowania jest niezgodny z planem miejscowym. Po pierwsze, dotychczas w sprawie oceniono, że dokonanie takiej zmiany wyklucza treść planu miejscowego, który nie przewidywał w przedmiotowym budynku możliwości prowadzenia żłobka. Przypomnieć też należy, iż jak wymaga tego art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zmieniony sposób użytkowania musi być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu. Także przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższe przepisy wskazują, że instytucja prawna "zmiany sposobu użytkowania" ma aspekt odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, a także aspekt zgodności użytkowania z przepisami normującymi zagospodarowanie przestrzenne, o czym już wyżej była mowa. Jednak wobec braku przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego jako usprawiedliwioną należy uznać argumentację skargi kasacyjnej powołującą się na okoliczność następczo wprowadzonej w miejscowym planie – funkcji usługowej. A więc sprawa w tym zakresie wymaga dalszego wyjaśnienia. Po drugie, w okolicznościach tej sprawy zasadniczą przesłankę do nałożenia nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stanowi ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym decyzja Prezydenta [...] z 2016 r., którą został wniesiony sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu jako żłobka. Takie zaś rozstrzygniecie zapadło w związku z dokonaną oceną z perspektywy, czy dokonana zmiana użytkowania nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych Prawem budowlanym (tu: ładu przestrzennego – brak zgodności z planem miejscowym). W okolicznościach tej sprawy organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowy lokal pomimo wniesionego sprzeciwu właściwego organu jest nadal użytkowany jako żłobek. Takie zaś okoliczności wyczerpywały hipotezę i dyspozycję wynikającą z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, który reguluje trzy przesłanki skutkujące wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, albowiem m.in. decyzja taka musi zapaść w sytuacji, w której – pomimo wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu – doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część. Skuteczne wniesienie sprzeciwu jest bowiem jednoznaczne z zakazem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i samowola budowlana w takiej sytuacji nie może podlegać procedurze legalizacyjnej (patrz: A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane Komentarz, wydanie III, Opublikowano: WK 2016, komentarz do art. 71a, teza 7). Jak bowiem wynika z treści tego przepisu w przypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w zakresie procedury dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku wniesienia decyzją sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71 ust. 3-5 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2016 r., II OSK 1260/14). A zatem nie można wykluczyć, że przesądzającą okolicznością dla legalności dokonanej w sprawie oceny prawnej jest pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wnoszącej sprzeciw, która jest nie tylko wiążąca dla organów nadzoru budowlanego, lecz także dla skarżącej. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby skarżąca skutecznie podważyła legalność tej decyzji o sprzeciwie.

Taka jednak ocena będzie usprawiedliwiona w sytuacji gdy nie doszło do zmiany stanu prawnego sprawy, tj. gdy w postępowaniu legalizacyjnym nie potwierdzą się twierdzenia skarżącej o następczej zmianie planu miejscowego. Należy pamiętać, że art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego tylko w trzech ściśle określonych przypadkach przewiduje możliwość wydania nakazu przywrócenia do poprzedniego sposobu użytkowania, w tym dopiero po wdrożeniu trybu legalizacyjnego, w którym wymagane jest przedstawienie m.in. zaświadczenia lub kopii zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ewentualna zmiana stanu prawnego (jeżeli potwierdzi się w ponownie przeprowadzonym postępowaniu) będzie oznaczała, że ww. sprzeciw zapadł w innych okolicznościach sprawy, a więc taki sprzeciw nie będzie ewentualnie decydował o toku dalszego postepowania i zastosowaniu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika z tego, że pomimo wniesionego przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu w sprawie, organy nadzoru budowlanego powinny ocenić zgodność prowadzonej w lokalu mieszkalnym działalności żłobka, co wynika z przepisów prawa budowlanego, przewidujących w tym zakresie postępowanie legalizacyjne (art. 71a ust. 1-3 w zw. z art. 71 ust. 2). Taki zaś zakres działania organów nadzoru budowlanego – z perspektywy upływu znacznego czasu z uwagi na toczące się postępowanie – wymusza w okolicznościach tej sprawy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku, które oznacza także obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w pełnym zakresie choć z uwzględnieniem wydanych w sprawie prawomocnych już wyroków Sądów Administracyjnych. W tym kontekście może mieć znaczenie dla końcowego wyniku sprawy administracyjnej podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazująca na spełnienie warunków polegających na zapewnieniu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, potwierdzonych pozytywną opinią Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego, o ile funkcja żłobka nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego, a więc w sytuacji gdy potwierdzi się argumentacja jakoby następczo wprowadzono w planie miejscowym – funkcję usługową. Tak więc pomimo widocznych w tym zakresie niedostatków argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), taką wadę należy uznać za niemającą wpływu na treść podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, jednak ocena prawna Sądu Kasacyjnego w omawianym powyżej zakresie zastąpi ocenę prawną Sądu I instancji, do której się ona bezpośrednio odnosi, o czym już wcześniej była mowa.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu zarzuty skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 K.p.a., art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a.; art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 1 ust. 1-5 rozporządzenia w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy oraz w zw. z § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 1 ust. 2 i § 2 rozporządzenia w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy; art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego – nie mogły skutecznie stanowić podstawy do odważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.