Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 310/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: § 1ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1968 nr 11 poz 58
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom  produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 843/13 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 października 2013 r., sygn. I SA/Wa 843/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] sierpnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy O. z [...] marca 1979 r., nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją z dnia [...] marca 1979 r., nr [...] Naczelnik Gminy O. orzekł o przejęciu na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,93 ha, położonego w miejscowości K., stanowiącego w dacie przejęcia własność W. D. Decyzja Naczelnika Gminy O. została wydana na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118, dalej ustawa z 1974 r. ) w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140, dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy O. wystąpił następca prawny poprzedniej właścicielki gospodarstwa rolnego K. R. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, zaś w wyniku wniosku K. R. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy dotychczasowe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji Minister organ wskazał, że przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy Obrowo) stanowił, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Natomiast zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, w razie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. rolnikowi przysługiwała emerytura lub renta inwalidzka przewidziana w ustawie z dnia 27 października 1977 r. Zdaniem Ministra dwie przesłanki określone w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. zostały w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy Obrowo zrealizowane. W odniesieniu do przesłanki podmiotowej (dotyczącej warunków spełnianych przez rolnika) Minister wskazał, iż W. D. w dacie wydania decyzji Naczelnika miała ukończone dopiero 53 lata, ale jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, została zakwalifikowana do II grupy inwalidzkiej, co oznaczało spełnienie alternatywnego kryterium określonego w art. 9 ust. 2 przy przesłance podmiotowej.

Odnosząc się natomiast do przesłanki dotyczącej niskiego poziomu produkcji w przejmowanym gospodarstwie Minister podkreślił, iż w aktach postępowania zachowały się protokoły lustracyjne z dnia 28 października 1976 r., z dnia 28 sierpnia 1977 r. oraz z dnia 19 października 1978 r., z których wynika, iż przedmiotowe gospodarstwo od wielu lat nie było należycie wykorzystywane rolniczo. Minister zwrócił uwagę, iż dane zawarte w tych protokołach wskazywały, że spośród gruntów ornych o ogólnej powierzchni 4,10 ha w latach 1976 - 1978 w gospodarstwie W. D. wykorzystywane rolniczo były jedynie 2 ha, natomiast pozostała część gruntów nie była zagospodarowana. Powyższe ustalenie oznaczało spełnienie samodzielnej przesłanki pozwalającej na zakwalifikowanie gospodarstwa o powierzchni 5,93 ha położonego w miejscowości K. do kategorii wykazującego niski poziom produkcji. Wobec tych okoliczności brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o przejęciu gospodarstwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu, że W. D. w związku z przejęciem na własność Państwa jej gospodarstwa nie otrzymała żadnych świadczeń, bowiem była już uprawniona do nich po swoim mężu, Minister wyjaśnił, iż w aktach sprawy brak jest informacji, że właścicielka gospodarstwa takie świadczenia po swoim mężu otrzymywała. W szczególności tezie tej przeczy treść decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Grudziądzu z dnia [...] maja 1979 r., [...], z której wynika, że W. D. została przyznana od dnia 26 marca 1979 r. (tj. od dnia uprawomocnienia się decyzji Naczelnika Gminy O.) renta w wysokości 2.100 zł. Kolejną decyzją ZUS z dnia [...] .czerwca 1979 r., nr [...] renta ta została powiększona do kwoty 2.200 zł. Ponadto organ wskazał, że okoliczność, jakoby W. D. miała być uprawniona do świadczeń rentowych już wcześniej po swoim mężu, nie stanowiła bezwzględnej przeszkody do przejęcia gospodarstwa za rentę. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przewidzianych tą ustawą z prawem do innego świadczenia o charakterze rentowym, uprawnionemu wypłacało się w całości wybrane przez niego świadczenie powiększone o połowę drugiego. Informacja tej treści została zawarta w decyzjach ZUS z dnia [...] maja 1979 r. oraz z dnia [...] czerwca 1979 r. Ponadto decyzje te nakładały na adresata obowiązek informowania oddziału ZUS wypłacającego rentę o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość, z akt sprawy nie wynika jednak aby W. D. podnosiła kiedykolwiek kwestię pobierania renty po swoim mężu jako okoliczność doniosłą przy ustalaniu wysokości świadczenia z tytułu przejęcia jej gospodarstwa na własność Państwa.

Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy, że W. D. posiadała następcę (nastoletniego syna), czemu zaprzeczył w decyzji z dnia [...] marca 1979 r. Naczelnik Gminy O. i co w konsekwencji doprowadziło do wyzucia K. R. "z wszelkiej własności", Minister wyjaśnił, iż decyzja Naczelnika Gminy O. została oparta na art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Analiza treści pierwszego z przytoczonych przepisów wskazuje, iż kwestia posiadania przez rolnika (od którego następowało przejęcie gospodarstwa na własność Państwa) następcy w ogóle nie podlegała weryfikacji przy stosowaniu tego przepisu. Instytucja następcy - do której odwołuje się skarżący - miałaby znaczenie w sytuacji, gdyby decyzja Naczelnika oparta została na art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., w myśl którego w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., który został zastosowany w decyzji z dnia 12 marca 1979 r., stanowił jednak zupełnie odrębną od art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. podstawę prawną, dlatego też formułowanie pod adresem decyzji Naczelnika Gminy O. jakichkolwiek zarzutów związanych z nieuwzględnieniem przy jej wydawaniu następcy rolnika jest bezpodstawne.

Ze niewątpliwe uznał także organ, że W. D. została zaliczona do II grupy inwalidzkiej. Świadczą o tym powoływane decyzje ZUS z dnia [..] maja 1979 r. i z dnia [...] czerwca 1979 r. Minister czynił starania w celu uzyskania orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia, o którym mowa w decyzjach ZUS z dnia [...] maja 1979 r. i z dnia [...] czerwca 1979 r. Jak jednak wynika z odpowiedzi udzielonej przez KRUS - Placówkę Terenową w Grudziądzu, w zachowanych aktach emerytalnych W. D. brak jest orzeczenia Komisji Lekarskiej, co najprawdopodobniej stanowi efekt zniszczenia części tych akt w 1984 r. Ponadto Minister dodał, iż okoliczność zaliczenia matki skarżącego do II grupy inwalidzkiej została potwierdzona w dniu 20 września 1984 r. w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w Toruniu.

Organ wyjaśnił, że pojęcie "niskiego poziomu produkcji rolnej" nie zostało sprecyzowane na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r., natomiast dopuszczalne było w tym zakresie posiłkowe stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), który to akt zawierał definicję przesłanki niskiego poziomu produkcji oraz określał procedurę kwalifikowania gospodarstw do kategorii wykazujących taki poziom. Źródłem uprawnienia dla komisji lustracyjnej do sporządzenia protokołu finalizującego lustrację gospodarstwa były przepisy tego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. Odnosząc się natomiast do kwestii danych dotyczących osób sporządzających protokoły lustracyjne organ uznał, iż jest to zarzut dotyczący w istocie tego, na jakim poziomie szczegółowości decyzja Ministra powinna być sporządzona.

W skardze do sądu administracyjnego K. R. wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra, zarzucając:

1) naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), poprzez orzeczenie o przejęciu pomimo braku prawnego obowiązku ku temu, przepis bowiem stanowił, że "gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa“ i nie obligował do przejmowania oraz z uwagi na fakt, iż właścicielka W. D. w dniu wydania decyzji nie spełniała kryterium wiekowego (miała 53 lata), i nie została zaliczona w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy O. do grupy inwalidzkiej, a późniejsze decyzje, z których pośrednio wynika, iż posiadała grupę inwalidzką nie mają znaczenia w sprawie;

2) naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez przyjęcie, iż gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej, abstrahując, iż w skład gospodarstwa W. D. wchodziły niemal wyłącznie grunty sklasyfikowane jako grunty klasy VI i tego względu, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji (Dz. U. 1968 Nr 11 poz. 58), w sprawie nie miał zastosowania przepis § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, zatem brak było kryteriów, w oparciu o które gospodarstwo takie można było uznać za wykazujące niski poziom produkcji;

3) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zdawkowe uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, w tym bezkrytyczne przyjęcie protokołów lustracyjnych za w pełni wiarygodne, oraz brak ustaleń mających na celu ustalenie klas bonitacyjnych gruntów wchodzących w skład gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił zakres i kryteria sądowej kontroli administracji publicznej, określone w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności., którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Przedmiotem postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia. Również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania merytorycznej poprawności decyzji ostatecznej Naczelnika Gminy O. z dnia [...] marca 1979 r., a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności winna przy tym istnieć już w dacie wydania decyzji. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd I instancji powinny brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności strona się domaga.

Materialnoprawną podstawę decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia [...] marca 1979 r. stanowi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.) w zw. z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z art. 9 ust. 2 ww. ustawy gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przepis art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. stanowił zaś, że w razie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. rolnikowi przysługiwała emerytura lub renta inwalidzka przewidziana w ustawie z dnia 27 października 1977 r.

Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze prowadzone w celu ustalenia, że gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej, drugie ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. nie definiowała przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej. Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również kwalifikowanie gospodarstw rolnych do takiej kategorii. W konsekwencji w praktyce orzeczniczej przyjęto, że dla ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej stosuje się posiłkowo przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U., Nr 11, poz. 58). W konsekwencji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zadaniem Ministra była ocena, czy w świetle przesłanek wynikających z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia oraz materiału sprawy gospodarstwo mogło być uznane za wykazujące się niskim poziomem produkcji rolnej, oraz czy właścicielce gospodarstwa W. D. przysługiwała renta inwalidzka lub emerytura.

W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi na ocenę, iż gospodarstwo W. D. wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Zasadność tego stanowiska potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy protokoły lustracyjne z dnia 28 października 1976 r., z dnia 28 sierpnia 1977 r. oraz z dnia 19 października 1978 r., z których wynika, iż przedmiotowe gospodarstwo od wielu lat nie było należycie wykorzystywane rolniczo. Protokoły te potwierdzają, że spośród gruntów ornych o ogólnej powierzchni 4,10 ha w latach 1976 - 1978 w gospodarstwie W. D. wykorzystywane rolniczo były jedynie 2 ha, natomiast pozostała część gruntów nie była zagospodarowana. Strona zarzuca, że w skład gospodarstwa wchodziły niemal wyłącznie grunty sklasyfikowane jako grunty klasy VI (około 80 %), niewiele ponad 1 ha to grunty klasy V, na których plonów obfitych trudno oczekiwać. W konsekwencji, zdaniem strony, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., względem powyższych gruntów przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania. Sąd stwierdził jednak, że z rejestru gruntu z dnia 26 sierpnia 1978 r. (w aktach sprawy) wynika, że spośród ogólnej powierzchni użytków (5,93 ha) jedynie 1,71 zajmowały grunty zalesione - przy czym V klasę bonitacyjną posiadały grunty o powierzchni 1,1 ha, zaś VI klasę bonitacyjną grunty o powierzchni 0,61 ha. Z pozostałych użytków (4,22 ha) użytki rolne stanowiły 4,17 ha, zaś pastwiska 00,5 ha, przy czym V klasę bonitacyjną posiadały grunty o powierzchni 1,02 ha, zaś VI klasę bonitacyjną grunty o powierzchni 3,20 ha. Powyższe oznacza, że 29 % stanowiły grunty zalesione, zaś 71 % pozostałe użytki, a zatem brak jest podstaw do zastosowania § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. i w konsekwencji odstąpienia od stosowania względem gospodarstwa W. D. § 1 ust. 1 tego rozporządzenia.

Za prawidłowy Sąd I instancji uznał także wniosek organu, że w kwestii przyznanej W. D. renty inwalidzkiej decydujące znaczenie ma treść decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Grudziądzu z dnia [...] maja 1979 r., [...] wskazująca, iż W. D. została przyznana od dnia 26 marca 1979 r. (tj. od dnia uprawomocnienia się decyzji Naczelnika Gminy O.) renta w wysokości 2.100 zł, powiększona, decyzją ZUS z dnia [...] czerwca 1979 r., do kwoty 2.200 zł. Tym samym zarzut skargi, że powyższe decyzje ZUS nie mają znaczenia w sprawie, bowiem W. D. nie posiadała grupy inwalidzkiej w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy O. nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem w pierwszej kolejności organ oceniał, czy gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a następnie po wydaniu decyzji o przejęciu następowało przyznawanie uprawnień rentowych lub emerytalnych.

Powołując się na opisane okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że uzasadniają one wniosek o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego. Za rażące naruszenie prawa nie można w szczególności uznać uchybień polegających na niesatysfakcjonującym dla skarżącego udokumentowaniu niskiego poziomu produkcji gospodarstwa, gdyż postępowanie nadzwyczajne nie dotyczy ustalenia, czy gospodarstwo powinno zastać przejęte za rentę, lecz czy podjęta kilkadziesiąt lat temu decyzja w tym przedmiocie nie jest dotknięta wadą nieważności.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika K. R. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika O. z [...] marca 1979 r. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (...) poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że kryterium osiągania przeciętnych plonów winno być rozpatrywane w oderwaniu od jakości gruntów, nadto błędną wykładnię powyższych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, iż gospodarstwo rolne W. D. wykazywało niski poziom produkcji rolnej, podczas gdy spośród ogólnej powierzchni użytków gospodarstwa (5,93 ha) 29% (1,71 ha) stanowiły grunty zalesione, a znaczną część pozostałych gruntów (4,22 ha) w blisko 80% (3,2 ha) stanowiły grunty VI klasy, przewidziane według klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia, zatem brak było kryteriów, w oparciu o które gospodarstwo takie można było uznać za wykazujące niski poziom produkcji;

2/ przepisu § 1 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (...) polegające na jego niezastosowaniu w wyniku dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni tego przepisu, wyrażającej się poprzez chybione przyjęcie, iż sformułowanie zawarte w treści naruszonego przepisu - "przewidziane według klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia" - należy tak tłumaczyć, iż ma miejsce wtedy, gdy grunt jest już faktycznie zalesiony, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, dokonana z uwzględnieniem Tabeli Klas Gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. (Dz.U. Nr 5, poz. 21), zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97), prowadzi do wniosku, że § 1 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia odnosi się do przeznaczenia gruntu i abstrahuje od faktycznej hodowli i uprawy lasu, nadto, że gleby klasy VI są co do zasady przewidziane pod zalesienie, bowiem "są bardzo słabe, wadliwe i zawodne, dają plony niskie i niepewne, nadają się przede wszystkim pod zalesienie" (pkt. I Tabeli Klas Gruntów);

3/ art. 134 p.p.s.a. obligującego Wojewódzki Sąd Administracyjny do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ administracji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, albowiem Sąd, będąc powołany do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów administracji, w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów państwowych, zaskarżonym wyrokiem, dopuszczając się błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w spornej sprawie, zapewnił Skarżącemu tylko pozory sprawiedliwości, nie dopuszczając do rzetelnego, systemowego rozwiązania sporu, przerzucając faktyczny ciężar wymiaru sprawiedliwości na NSA, który przez to został przeciążony nieudolnością procesową sądu pierwszej instancji;

W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania:

1/ art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec jego niezastosowania w sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do oddalenie skargi i nie usunięcia z obrotu prawnego decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 stycznia 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika O., z dnia [...] marca 1979 r. W ocenie skarżącego, z podanych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wypływa bezpośredni związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się zależnością, że gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest słuszny, a zapadłe orzeczenie jest bezwzględnie niedopuszczalne.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skoro ustawa z dnia 29 maja 1974 r. nie definiowała zawartej w art. 9 ust. 2 przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej i brak było przepisów wykonawczych, należało posiłkowo sięgnąć do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r., w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania (Dz. U. z 1968 r., Nr 11 poz. 58), wydanego jako akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r., o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14), w którym to rozporządzeniu określenie "gospodarstwo wykazujące niski poziomu produkcji" zostało sprecyzowane (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1036/10). Powyższe koresponduje z utrwalonym poglądem orzecznictwa, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98). W nieuprawniony jednak sposób Sąd I instancji uznał, że zgromadzony materiał dowodowy, w świetle przesłanek wynikających z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. oraz materiału sprawy na dzień wydawania decyzji o przejęciu, pozwalał organowi administracji na ocenę, iż gospodarstwo W. D. wykazywało niski poziom produkcji rolnej, mimo że brak było kryteriów w oparciu o które gospodarstwo to można było uznać za wykazujące niski poziom produkcji. Z rejestru gruntu z dnia 26 sierpnia 1978r. (znajdującego się w aktach sprawy) wynika, że spośród ogólnej powierzchni gruntów gospodarstwa (5,93 ha), 1,71 ha zajmowały grunty zalesione, przy czyn V klasę bonitacyjną posiadały grunty o powierzchni 1,1 ha, zaś VI klasę bonitacyjną grunty o powierzchni 0,61 ha. Z pozostałych użytków (4,22 ha) 0,05 ha stanowiły pastwiska, a użytki rolne stanowiły 4,17 ha, przy czym V klasę bonitacyjną posiadały grunty o powierzchni 1,02 ha, zaś VI klasę bonitacyjną grunty o powierzchni 3,20 ha, co z resztą zostało prawidłowo ustalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Spośród gruntów rolnych przedmiotowego gospodarstwa (z wyłączeniem użytków już zalesionych) blisko 80% stanowiły ziemie VI najgorszej klasy, a jedynie niewiele ponad I ha spośród tych gruntów to grunty klasy V, na których plonów obfitszych trudno było oczekiwać, mimo to wykorzystywane rolniczo były 2 ha. We wsi K. inni gospodarze posiadali grunty o lepszej klasie - klasie IV, co rzutowało również na ilość zbieranych plonów jak i możliwości chowu zwierząt gospodarskich w większej liczbie. Jak wynika z protokołów lustracyjnych, komisja nie interesowała się ani jakością gleby w gospodarstwie, ani nie uwzględniła klasy gruntu przy dokonywaniu porównania plonów osiąganych w gospodarstwie W. D. z przeciętnymi plonami we wsi, ta ważka kwestia pozostała także poza zakresem kontroli Ministra i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji, jeśli w ciągu ostatnich trzech lat plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach. W ocenie skarżącego Sąd I instancji w sposób niezgodny z celem, jak i wykładnią językową, dokonał interpretacji § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., bowiem brak było podstaw do uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji z uwagi na to, że porównanie plonów dokonane zostało w odniesieniu do ilości zbiorów osiąganych z uprawy gruntów o lepszej klasie bonitacyjnej.

Zarzucono także, że Sąd I instancji nie zastosował § 1 ust. 2 pkt 3 wskazanego powyżej rozporządzenia, co było skutkiem błędnej jego wykładni. Przepis ten stanowi, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania do gospodarstw rolnych w których "grunty klasy VI są przewidziane według klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia". Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do konkluzji, że sformułowanie "przewidziane według klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia" odnosi się do przeznaczenia gruntu, determinowanego jego klasą, a nie do prowadzenia faktycznej uprawy i hodowli lasu. Powyższą tezę potwierdzają zasady systemu klasyfikacji gleb ornych klasy VI, zawarte w Tabeli Klas Gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. (Dz.U. Nr 5, poz. 21), zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97). Zgodnie z Tabelą, gleby orne klasy VI, jako gleby najsłabsze, są "wadliwe i zawodne, dają plony niskie i niepewne, nadają się przede wszystkim pod zalesienie". Należy stwierdzić, że spośród gruntów ornych gospodarstwa W. D. (z wyłączeniem użytków już zalesionych) blisko 80% obszaru stanowiły ziemie VI najgorszej klasy, które z uwagi na swoje właściwości co do zasady były przewidziane pod zalesienie. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji winien był interpretować przepis § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. z uwzględnieniem postanowień załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. a przez to uznać, że stan przedmiotowego gospodarstwa rolnego, z uwagi na klasę gruntów, uprawniał do wyłączenia stosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. W rozpoznawanej sprawie zarówno Minister jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązane były ustalić, czy istnieją dowody dokumentujące ocenę gospodarstwa W. D. w zakresie zaistnienia przesłanek kwalifikujących je do przejęcia w zamian za rentę oraz, czy nie zachodzi sytuacja wyłączenia stosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., a w konsekwencji brak możliwości przejęcia

przedmiotowego gospodarstwa w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Powyższe czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec jego niezastosowania w sprawie, w sytuacji w której decyzja o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa W. D. i późniejsze decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydane były z rażącym naruszeniem prawa i jako takie winny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Naruszenie art. 134 p.p.s.a polega zaś na tym, że Sąd I instancji nie zbadał, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ administracji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego, choć identyfikacja zarzutów przyjęta w skardze kasacyjnej nie w każdym przypadku jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogą one odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzut ten dotyczy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie wobec nie stwierdzenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało oddaleniem skargi. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a jest przepisem regulującym rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do niego. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Natomiast przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawierający przesłankę rażącego naruszenia prawa, odnosi się do reguł prawa materialnego i podniesienie zarzutu jego naruszenia stanowi zarzut odnoszący się do prawa materialnego. Tak sformułowany zarzut nie ma zatem charakteru procesowego, a jego zasadność zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego, związanych z przesłanką rażącego naruszenia prawa.

Jako zarzut procesowy należało natomiast zakwalifikować zgłoszone w skardze kasacyjnej naruszenie art. 134 p.p.s.a. Sformułowanie i uzasadnienie tego zarzutu jest jednak wadliwe. Po pierwsze, zarzut naruszenia prawa procesowego nie może być uzasadniany zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego. Po drugie, art. 134 p.p.s.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne, w skardze kasacyjnej nie określono, która z norm została naruszona i w jaki sposób. Nie wykazano, aby Sąd I instancji przekroczył granice sprawy, nie określono jaki zakres przedmiotowy pozostawił poza rozpoznaniem. To, że ocena legalności kontrolowanej decyzji jest odmienna niż stanowisko strony wnoszącej skargę nie uzasadnia wniosku o pominięciu wad decyzji nie objętych zarzutami strony. Nie stwierdzono także, aby Sąd I instancji naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a zawierający zakaz orzekania na niekorzyść strony. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a nie mógł odnieść skutku.

Nie są także skuteczne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia prawa materialnego, odnoszące się do art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. w powiązaniu z § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Należy mieć bowiem na uwadze, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej. Sąd I instancji trafnie wobec tego zwrócił uwagę, że nie badał przesłanek do przejęcia gospodarstwa za rentę na własność Państwa, ale to, czy wydanie tej decyzji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kategoria rażącego naruszenia prawa obejmuje naruszenia kwalifikowane, o szczególnym ciężarze gatunkowym i w konsekwencji nie każde naruszenie prawa stwierdzone w związku z wydaniem decyzji dotychczasowej może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie ma miejsce w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz jej treść stanowią zaprzeczenie stanu prawnego znajdującego zastosowanie w sprawie. W konsekwencji o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ze stanu sprawy, zgromadzonej dokumentacji wyciągnięty został wniosek, zawarty w rozstrzygnięciu, który w sposób oczywisty narusza przepisy będące podstawą decyzji i w efekcie rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane z punktu widzenia porządku prawnego obowiązującego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Uchybienia, które mogłyby być powodem uchylenia decyzji w zwykłym, instancyjnym toku odwoławczym nie są dostatecznym powodem do stwierdzenia nieważności. W szczególności nie stanowi podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa oparcie decyzji na jednej z możliwych interpretacji przepisu, uznanej następnie za nieprawidłową czy kwestia trafności oceny materiału dowodowego. Podnoszonym w skardze zastrzeżeniom odnośnie do prawidłowości zakwalifikowania gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji nie można przypisać waloru rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji nie badał, czy gospodarstwo wykazywało w dacie przejęcia niski poziom produkcji, ale czy takie ówczesne jego zakwalifikowanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, czyli wbrew obowiązującym w dacie orzekania przepisom.

Przepis art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. stanowił, że gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeśli wskazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W skardze kasacyjne kwestionuje się zasadność uznania, że przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji. Należy w związku z tym zwrócić uwagę na dwie okoliczności, które musza być wzięte pod uwagę przy ocenie, czy przy kwalifikowaniu gospodarstwa do tej kategorii doszło do rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów. Po pierwsze, decyzja wydawana na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. była podejmowana w ramach uznania administracyjnego, na co wskazuje zwrot, że gospodarstwo mogło być przejęte. Uznaniowość nie oznacza oczywiście dowolności działania organu, uprzednim warunkiem do podjęcia takiej decyzji było stwierdzenie przesłanki niskiego poziomu produkcji. Drugą okolicznością wymagającą uwzględnienia jest charakter przesłanki, która warunkowała możliwość przejęcia gospodarstwa. Wprowadzone kryterium "niskiego poziomu produkcji" ma niewątpliwie charakter ocenny. Przedmiotem tej oceny winna być kwestia dochodowości, czyli okoliczności związane z efektywnością gospodarstwa. Natomiast zakres swobody przy dokonywaniu ewaluacji dochodowości zależał od tego, czy przepisy regulowały tryb i kryteria ustalania poziomu dochodowości.

Bezsporne jest, że ustawa z 29 maja 1974 r. nie określała trybu kwalifikowania gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji rolnej, ani użytego określenia nie definiowała. W dacie wydawania decyzji o przejęciu z 1979 r. nie obowiązywało już rozporządzenie RM z 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (DZ. U. nr 21, poz. 125), albowiem z dniem 1 stycznia 1978 r. utraciły moc obowiązująca przepisy ustawy, na podstawie której było ono wydane. W konsekwencji kryterium legalności decyzji o przejęciu gospodarstwa nie może być w szczególności przepis § 4 tego rozporządzenia.

W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się w związku z tym, że w tym zakresie zastosowanie znaleźć może rozporządzenie RM z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 określało przesłanki uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji, zaś w § 1 ust. 2 wskazywało gospodarstwa, do których przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia się nie stosuje, wśród nich wskazano gospodarstwa rolne, w których grunty klasy VI są przewidziane według klasyfikacji gleboznawczej do zalesiania.

Jednocześnie jednak w orzecznictwie wskazuje się, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w odrębnej ustawie, nie było aktem wykonawczym do ustawy z 29 maja 1974 r. Także art. 77 ust. 2 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140), na mocy której derogując ustawę z 29 maja 1974 r., utrzymano w mocy jej art. 9 ust. 2 oraz art. 41 stanowił, że w razie przejęcia gospodarstwa na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r., przy przejmowaniu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 1977 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych Państwu, nie wskazując innych przepisów prawa. Rozporządzenie z 26 marca 1968 r. mogło zatem być stosowane pomocniczo, jako wskazujące na kryteria, które powinny być brane pod uwagę. Nie ma natomiast podstaw aby uznać, że miało bezpośrednio wiążący charakter w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw. Okoliczność ta ma w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie, czy można uznać, że zgłaszane w skardze wątpliwości co do zasadności niezastosowania przepisu § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 1968 r., czy też jego błędnej wykładni, mogą być uznane za przypadek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 1968 r. wyłącza gospodarstwa o gruntach klasy VI przeznaczonych do zalesiania, ale nie rozstrzyga jednoznacznie, jaki powinien ma być udział tych gruntów w ogólnej ilości gruntów rolnych. Nie jest jasne, czy przepis ten dotyczy gospodarstw, które w całości zaliczono do klasy VI, czy też tylko w jakiejś części. Nie precyzuje też, co ma zasadnicze znaczenie dla uznania, że grunty zostały przewidziane do zalesienia, w szczególności jak powinien być określony wpis w ewidencji gruntów. Dopuszczalność posiłkowego posłużenia się przepisami omawianego rozporządzenia oraz wątpliwości interpretacyjne związane z zakresem przepisu § 1 ust. 2 pkt 3 są podstawą do uznania, że wskazane w skardze kasacyjnej wątpliwości co do oceny stanu faktycznego, znaczenia ilości gruntów klasy VI w ogólnej ilości gruntów gospodarstwa dla dopuszczalności jego przekazania na własność Państwa nie świadczą o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka niskiego poziomu produkcji została w postępowaniu zakończonym decyzją o przejęciu poddana weryfikacji. Akta administracyjne, co opisał Sąd I instancji, poświadczają lustrację gospodarstwa. Postępowanie w przedmiocie oceny gospodarstwa było dwuetapowe. Przeprowadzono lustrację na gruncie. W protokole z 19 października 1978 r. (k. 52) nie wykazano udziału gruntów klasy VI przewidzianych do zalesiania, choć wykazano w odrębnej rubryce las. W drugiej kolejności miała miejsce rozprawa 12 lutego 1979 r. w Urzędzie Gminy (k. 48), z której sporządzono protokół podpisany przez właścicielkę gospodarstwa, stwierdzający niski poziom dochodowości. To, czy ocena stanu faktycznego dokonana ówcześnie w postępowaniu, była adekwatna do okoliczności faktycznych, nie jest objęte weryfikacją w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jako ewentualne rażące naruszenie prawa. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii efektywności gospodarstwa nie daje także podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana arbitralnie, z przekroczeniem granic swobody przysługującej organowi. W konsekwencji wniosek, że zgłaszane przez stronę skarżącą wątpliwości co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych oraz wykładni przepisów prawa nie stanowią podstawy do przyjęcia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jest uprawniony.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.