Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1093/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1501/10 w sprawie ze skargi W. O. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] 2001 r. nr [...] w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz W. O. kwotę 410 (czterysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.O. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] 2001 r., nr [...], w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2001 r. Rada Gminy Z. uznała za użytek ekologiczny pod nazwą "[...]" obszar o pow. [...] ha położony w miejscowości R., gmina Z., powiat ziemski [...], obejmujący część działki numer Nr [...] o pow. [...], część działki Nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki Nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu wskazano, że obszar uznany za użytek ekologiczny obejmuje obszar stawów i trzcinowisk, a jego celem jest zabezpieczenie przed osuszaniem i likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego z XIX wieku, będących miejscem rozrodu, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków oraz ochrony rzadkich gatunków flory.

Pismem z dnia [...] 2010 r. W.O. wezwał Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, albowiem wskazana wyżej uchwała ogranicza wykonywanie jego prawa własności bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Zdaniem skarżącego Rada naruszyła przepisy prawa, albowiem na użytku ekologicznym możliwe jest ustanowienie zakazów właściwych dla tej formy ochrony przyrody wybranych spośród zakazów opisanych w ustawie.

Pismem z dnia 12 października 2010 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W.O., żądając stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wskazał, że od dnia 30 kwietnia 2010 r. jest współwłaścicielem działki nr [...] objętej użytkiem ekologicznym [...] ustanowionym przedmiotową uchwałą. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, które w części nie są znane ustawie. Zdaniem skarżącego wydanie przedmiotowej uchwały naruszyło zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem na użytku ekologicznym możliwe jest ustanowienie zakazów właściwych dla tej formy ochrony przyrody wskazanych w ustawie i tylko w zakresie w niej dozwolonych. Nadto podstawa prawna zakwestionowanej uchwały jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, albowiem ustawa obowiązująca w dacie jej wydania nie przewidywała konieczności zgody właściciela na objęcie jego nieruchomości tak dotkliwą formą ochrony przyrody. Podniósł również, że zgodnie z piśmiennictwem brak jest podstaw do ustanawiania użytku ekologicznego ze względu na ochronę fiołka bagiennego, albowiem jego populacja w Polsce występuje w liczbie około miliona osobników w kilkudziesięciu miejscach. Skarżący zarzucił również, że Rada Gminy nie rozważyła innej, bardziej uzasadnionej, formy ochrony przyrody na przedmiotowym obszarze.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na brak legitymacji skargowej W.O. w tej sprawie. Wyjaśniono, że skarżący został właścicielem nieruchomości położonej na terenie użytku ekologicznego dopiero w kwietniu 2010 r., a uchwała weszła w życie w 2001 r., zatem jej postanowienia nie mogły naruszyć prawa własności skarżącego. Z ostrożności procesowej Rada Gminy Z. odniosła się również do zarzutów merytorycznych zgłoszonych w skardze uznając je za nieuzasadnione.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego zawarł rozważania o modelu kontroli legalności aktów administracyjnych przez sądy administracyjne, przytaczając odpowiednie orzecznictwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Sąd wskazał także, że uchwała rady gminy w przedmiocie uznania za użytek rolny jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi wszystkie cechy aktów prawa miejscowego, zatem jest aktem z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie wyjaśnił, że do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Sąd zauważył także, że skarżący, przed wniesienie skargi, dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia [...] 2010 r.). Jednocześnie wskazał, że skarżący zachował sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, należy jeszcze zbadać legitymację skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sąd zasygnalizował, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał także, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Na poparcie powyższego Sąd przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, (opubl. w ONSA i WSA z 2005 r. nr 1, poz. 2).

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Wskazał również, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości lub przeszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, zatem nie posiada on legitymacji czynnej w niniejszej sprawie, co w konsekwencji musi skutkować oddaleniem skargi. Sąd podniósł, że jak wyżej wskazano sam fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą nie musi oznaczać w tej sprawie, że już naruszyła ona jego interes prawny. Dla powodzenia skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest nie tylko stwierdzenie istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, ale dodatkowo jeszcze wykazanie jego naruszenia. Przekonanie o braku legitymacji skargowej Sąd oparł o fakt, że skarżący został współwłaścicielem działki nr [...] w R. w dniu [...] 2010 r. i ta okoliczność nie jest przez nikogo kwestionowana. Natomiast zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] 2001 r. i weszła w życie w dniu [...] 2001 r. Z tego powodu Sąd przyznał rację organowi, że przedmiotowa uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego należy badać na datę podjęcia (wejścia w życie) danej uchwały, gdyż właśnie wtedy dochodzi do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości z powodu wprowadzenia nowej regulacji. Nabywając działkę skarżący nabył ją już pod "rządami" przedmiotowej uchwały, zatem wszedł w zastaną sytuację prawną i obecnie musi liczyć się z ograniczeniami prawa własności istniejącymi w dacie jej nabycia. Decydując się na nabycie danej nieruchomości, skarżący zdecydował się świadomie również na ograniczenie prawa własności tej nieruchomości wynikające z zaskarżonej uchwały.

Podsumowując Sąd podkreślił, że przedmiotowa uchwała weszła w życie przed dniem nabycia nieruchomości przez skarżącego, więc nie mogła naruszyć jego wcześniejszego interesu prawnego, bo takiego wcześniejszego interesu prawnego chronionego prawem skarżący nie posiadał. Nie można uznać za naruszenie interesu prawnego skarżącego sytuacji, w której jego poprzednik prawny (osoba, będąca właścicielem działki w 2001 r.) nie wniósł skargi na tę uchwałę i wnioskować, że skoro zbywca nieruchomości nie kwestionował naruszenia jego prawa własności, to z tej okoliczności wynika, że nabywca nieruchomości takie uprawnienie jednak posiada. Na poparcie powyższego Sąd I instancji wskazał, że podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie do wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1715/08.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż wobec uznania, że skarżący nie ma legitymacji skargowej merytoryczne zarzuty skargi nie mogły zostać zbadane. Tym samym na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W.O., zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na uznaniu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy ze względu na brak naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, albowiem nie występuje związek między zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego, ponieważ w dacie, w której własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na skarżącego kwestionowana uchwała już obowiązywała, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu i oddalenie skargi;

2. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze,

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd naruszył przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż błędnie przyjął, że legitymacja skargowa na podstawie powyższego przepisu ograniczona jest wyłącznie do osoby, która jest właścicielem nieruchomości w chwili wejścia w życie tej uchwały. Natomiast nabywca nieruchomości nie ma legitymacji skargowej, albowiem nabył nieruchomość już z ograniczeniem. Z poglądem takim, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób się zgodzić z szeregu powodów. Po pierwsze, pogląd taki sprzeczny jest z konstrukcją skargi z art. 101 powyższej ustawy i sprzeczny z konstytucyjną zasadą praworządności, albowiem w przypadku aktów prawa miejscowego na skutek skargi uprawnionego podmiotu dochodzi do stwierdzenia nieważności uchwały, co oznacza wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. Eliminacja ta ma skutek wsteczny od chwili wejścia w życie (uchwalenia). Zdaniem skarżącego kasacyjnie pogląd, iż zbycie nieruchomości powoduje niemożność złożenia skargi przez nabywcę ze względu na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wychodzi z nieprawdziwego założenia, że sytuacja prawna (np. własność) nabywcy jest ukształtowana przez nielegalne ograniczenie wynikające z aktu prawa miejscowego. Jeżeli przedmiotowe ograniczenie jest nielegalne, co oznacza przecież, że prawnie nie istnieje, a do stwierdzenia tego nieistnienia konieczny jest wyłącznie deklaratoryjny wyrok sądowy, nie można powiedzieć że "zostało nabyte" wraz z nabyciem własności. W związku z powyższym w ocenie skarżącego kasacyjnie bez znaczenia jest, który z kolei właściciel składa skargę na akt prawa miejscowego, albowiem ich sytuacja jest identyczna - każdy z nich jest ograniczony w swym prawie własności dokładnie tak samo przez cały okres obowiązywania aktu prawa miejscowego - nie może podejmować tych samych czynności w stosunku do przedmiotu swojej własności.

Po drugie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia opisane w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dokonywane jest poprzez obowiązywanie uchwały (normy prawnej nielegalnej), a nie przez jej wejście w życie. Interes prawny, którego ochrony żądał skarżący związany jest z własnością nieruchomości i ograniczeniem sposobu gospodarowania tą własnością. Prawo własności nieruchomości jest prawem zbywalnym i wraz z jego przejściem na inny podmiot przenoszone są również wszelkie związane z nim uprawnienia i obowiązki. Nabywca nieruchomości ma obowiązek zapłaty podatku w tej samej wysokości, co jego poprzednik, ma też uprawnienie do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w tych samych granicach, w jakich korzystał wcześniejszy właściciel, a także ma prawo żądać ochrony jeżeli granice te zostały w sposób wadliwy - niezgodny z prawem - określone.

Wskazano również, że uprawnienie wynikające z treści art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie jest ograniczone żadnym terminem i brak jest normy prawnej z której wynikałoby, że nabywca nieruchomości jest z możliwości skorzystania z tego uprawnienia wyłączony.

Po trzecie skarżący kasacyjnie wskazał, że pogląd Sądu I instancji jest sprzeczny z orzecznictwem w tym zakresie, na poparcie czego zacytował fragment uzasadnienia do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10 oraz z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09.

Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej wskazał, że w świetle powyższego zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, albowiem tylko po rozpoznaniu zarzutów dotyczących istoty podnoszonego przez skarżącego naruszenia można było oceniać jego sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należało zatem badać z uwzględnieniem obiektywnego charakteru tego interesu, który przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego też względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jako zawierająca usprawiedliwione podstawy zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegający na uznaniu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy z dnia [...] 2001 r. ze względu na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, albowiem nie występuje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego, ponieważ w dacie, w której własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na skarżącego kwestionowana uchwała już obowiązywała, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem z treści tego przepisu wynika, że skuteczne wniesienie skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy jest uzależnione od stwierdzenia, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie. To oznacza, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę w tym trybie, zobowiązany jest po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia przejść do oceny czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego.

Jak wynika z uzasadnienia zakwestionowanego orzeczenia Sąd I instancji swoje przekonanie o braku legitymacji do zaskarżenia zanegowanej uchwały oparł o fakt, że skarżący kasacyjnie stał się właścicielem działki numer [...] w R., objętej przedmiotową uchwałą, już po jej wejściu w życie. W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie mogła naruszać interesu prawnego skarżącego, albowiem nabywając działkę już pod rządami zakwestionowanej uchwały wszedł on w zastaną sytuacje prawną. A zatem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w dniu wejścia w życie przedmiotowej uchwały nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić. Wbrew stanowisku Sądu I instancji brak jest podstaw do odmówienia skarżącemu legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy z tej tylko przyczyny, że stał się on właścicielem nieruchomości objętej tą uchwałą już po dacie jej wejścia w życie, albowiem z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wynika, alby interes prawny strony skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy i jego naruszenie musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. W tej sytuacji przyjąć należy, że związek pomiędzy własną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi (porównaj: wyrok NSA z dn. 3.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że W.O. jest współwłaścicielem działki objętej użytkiem ekologicznym od [...] 2010 r., natomiast zakwestionowała uchwała weszła w życie w 2001 r. Okoliczność ta, jak już wyżej wskazano, samoistnie nie uniemożliwia skarżącemu wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem wraz z nabyciem nieruchomości przechodzą na nowego właściciela zarówno prawa jak i obowiązki z nią związane. Zasada ta ma również zastosowanie do uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Innymi słowy z dniem nabycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie niezrealizowanych uprawnień wynikających z przepisów prawa przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że co do zasady nabywca nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy na uchwałę rady gminy uznającą jego nieruchomość za użytek ekologiczny. Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie niewykonanie tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, albowiem skorzystanie z tych uprawnień przez poprzednika prawnego wyklucza możliwość złożenia skargi przez jego następcę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 186/10 (opubl. ONSA i WSA z 2011 r. Nr 3, poz. 55), że pogląd przeciwny do zaprezentowanego wyżej prowadziłby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, albowiem zgodnie z treścią art. 64 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie nie naruszającym istoty prawa własności. Zaś przepis art. 140 ustawy Kodeks cywilny stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tymczasem jak już wyżej wskazano, przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza uprawnienia do wniesienia skargi tylko do podmiotu będącego właścicielem danej nieruchomości w dniu wejścia w życie uchwały. Sąd nie doszukał się także żadnego innego przepisu, który takie ograniczenie wprowadzałby, a zatem mając na uwadze powyższe argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do pozbawienia skarżącego jako nabywcy nieruchomości korzystania z ochrony swoich praw poprzez możliwość wniesienia skargi do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd ten znajduje także uzasadnienie w wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadzie prawa do sądu. Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno wykładnia funkcjonalna jak i celowościowa wskazanego wyżej przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że naruszenie interesu prawnego skarżącego przez wydaną przez organ gminy uchwałę może nastąpić tylko w stosunku do podmiotu będącego właścicielem danej nieruchomości objętej uchwałą w dacie wejścia tej uchwały w życie.

Powyższy wywód czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym już tylko z tego powodu zakwestionowany wyrok Sądu I instancji nie może się ostać.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, to stwierdzić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługuje on na uwzględnienie, z uwagi na przedstawienie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją tego naruszenia było nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia interesu prawnego skarżącego nie może się ostać. Powyższy przepis stanowi bowiem, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny stanowi inaczej. Zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za przedwczesny, albowiem - nie przesadzając zasadności wniesionej skargi - przepis ten może być skutecznie podniesiony jedynie po merytorycznym rozpatrzeniu skargi przez sąd I instancji, a tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczynił.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).