Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 240/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na zarządzenie Burmistrza Wielunia z dnia 9 listopada 2020 r. nr 164/20 w sprawie ustalenia zasad odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych na terenie Gminy Wieluń 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Burmistrza Wielunia na rzecz strony skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Burmistrz Wielunia w dniu 9 listopada 2020r. nr 164/20, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm.), zwanej u.s.g., oraz art. 31 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019r., poz. 1437 ze zm.), zwanej u.z.z.w.z.o.ś., wydał zarządzenie w sprawie ustalenia zasad odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych wybudowanych przez osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne niebędące osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną z własnych środków, na terenie Gminy Wieluń.

Skargę na to zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła G. Sp. z o.o. z siedzibą w G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

1. art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2028), zwanej dalej "Ustawą" w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP wobec wydania przez Burmistrza Wielunia regulacji zawartej w § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu w zw. z § 2 oraz § 3 zarządzenia bez ustawowego upoważnienia do ingerowania w sferę zastrzeżoną do określenia przez strony działające na zasadzie swobody kontraktowania,

2. art. 31 ust. 1 ustawy poprzez uregulowanie w § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu w zw. z § 2 oraz § 3 zarządzenia zasad odpłatnego przejmowania przez Gminę Wieluń urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, w sytuacji gdy ta materia została pozostawiona stronom do ustalenia w drodze umowy.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu w związku z § 2 oraz § 3 zarządzenia oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodu ze wskazanych dokumentów.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że strona skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na realizacji projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków. Dodał, że realizuje inwestycję polegającą na budowie osiedle w miejscowości G., na terenie Gminy Wieluń. Budowa osiedla wiąże się z koniecznością rozbudowy sieci wodociągowej z przyłączami oraz rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, zlokalizowanych na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], obręb G., gmina Wieluń. W związku z uzyskaniem przez stronę skarżącą pozwolenia na budowę dotyczącego rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, strona skarżąca złożyła w Gminie Wieluń wniosek o zawarcie umowy odpłatnego przejęcia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że według uzyskanych dotychczas ofert na wykonanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w oparciu o zatwierdzony projekt i uzyskane pozwolenie na budowę, ceny ofertowe wykonawców przenoszą kwotę 300.000,00 zł netto za wykonanie inwestycji. Jak wynika z załączonej oferty (która utraciła ważność w październiku 2020r. i również przedstawia cenę niższą od cen obecnie oferowanych przez wykonawców), koszt inwestycji przekroczy kwotę 300.000,00 zł. Wobec okoliczności, iż wartość przejęcia powinna odpowiadać kosztowi wybudowania przejmowanych urządzeń (§ 6 ust. 1 Regulaminu), wartość przejęcia będzie przekraczać kwotę 300.000,00 zł. Zdaniem zatem pełnomocnika, zaktualizuje się dyspozycja § 7 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, iż jeżeli wartość przejęcia za wynagrodzeniem brutto będzie wyższa od 20.000,00 zł, zapłata może być rozłożona na raty, przy czym roczna spłata raty nie będzie wyższa niż 10.000,00 zł.

Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że przy zastosowaniu mechanizmu zapłaty rozłożonej na raty zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu, w sytuacji gdy wartość przejęcia przekracza kwotę 300.000,00 zł, jak w niniejszej sprawie, strona skarżąca uzyskałaby pełną zapłatę wynagrodzenia po ponad 30 latach od przejęcia urządzeń, co w oczywisty sposób narusza interes strony skarżącej jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej § 7 ust. 1 i ust. 2 narusza art. 31 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, wobec braku dla organu ustawowego upoważnienia do określenia w drodze zarządzenia kwestii zasad dokonania przez Gminę zapłaty za przejęte urządzenia wodociągowe i/lub kanalizacyjne, w sytuacji gdy jest to sfera zastrzeżona do określenia przez strony działające na zasadzie swobody kontraktowania. Kwestia sposobu rozłożenia zapłaty wynagrodzenia na raty, bądź zapłaty jednorazowej, powinna być przez strony określona w zawartej umowie odpłatnego przejęcia urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. W ocenie zatem pełnomocnika strony skarżącej, organ wydając zarządzenie regulujące tę materię nie działał na podstawie prawa, czym naruszył normę art. 6 k.p.a. oraz konstytucyjne zasady określone w art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, z których wynika obowiązek organów administracji do działania na podstawie i w granicach prawa oraz do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach ustawowych upoważnień.

Pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że art. 31 ust. 1 Ustawy, na który powołuje się organ w treści zarządzenia, takiego upoważnienia dla organów Gminy nie zawiera, a wręcz w swojej treści wskazuje, że odpłatne przekazanie gminie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych następuje na warunkach uzgodnionych w umowie.

Motywując skargę pełnomocnik strony skarżącej podniósł także, że zaskarżone zarządzenie narusza art. 31 ust. 1 Ustawy nie tylko w ten sposób, że brak było podstawy prawnej do wydania zarządzenia, ale również w ten sposób, że organ objął regulacją materię, która podlega wyłącznemu ukształtowaniu przez strony zawierające umowę odpłatnego przejęcia urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Organ w sposób nieuprawniony dokonał ingerencji w zasadę autonomii woli stron stosunku prawnego oraz zasadę swobody umów.

Na poparcie podniesionych zarzutów pełnomocnik strony skarżącej przywołał orzecznictwo.

W odpowiedzi na tę skargę Burmistrz Wielunia wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie podniósł, że po stronie skarżącej zachodzi brak interesu prawnego. Dodał, że wniesiona skarga nie odwołuje się nawet w najmniejszym stopniu do naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącego.

W ocenie organu, strona skarżąca w żaden sposób nie dowiodła, iż przysługuje jej prawo własności dla terenu objętego uchwałą. Ponadto strona skarżącą nie wskazała co stanowi oraz w jaki sposób został naruszony jej interes prawny aktualny na dzień złożenia skargi, nie zaś potencjalne zagrożenie w przyszłości.

Zdaniem organu, strona skarżąca wskazuje, jedynie potencjalne koszty przedsięwzięcia według ofert, które nawet nie zostały przyjęte i opiera swój interes prawny jedynie na hipotetycznych założeniach dotyczących potencjalnego przedsięwzięcia, które jeszcze nawet nie zostało zrealizowane.

Organ zwrócił również uwagę, że art. 31 ust. 1 Ustawy stanowi o sytuacji przejęcia już wybudowanych urządzeń wodnokanalizacyjnych, a nie o mogącej potencjalnie powstać w nieoznaczonej przyszłości infrastrukturze. Dodał przy tym, że w/w przepis nie nakłada na gminę obowiązku finansowania inwestycji innego podmiotu o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a jedynie wprowadza możliwość przejęcia wybudowanej infrastruktury za odpłatnością.

Organ podniósł, że kwestionowane zapisy § 7 ust. 1 i 2 w żaden sposób nie pozbawiają ani nie ograniczają możliwości wystąpienia przez stronę skarżącą w przyszłości, po wybudowaniu infrastruktury, z wnioskiem o odpłatne przejęcie wybudowanej sieci wodnokanalizacyjnej. Co więcej zapis § 7 ust. 1 wprowadza możliwość (alternatywnie), a nie obowiązek rozłożenia na raty odpłatności, która będzie należnością za przejęte urządzenia. W ramach swobody umów przekazujący nie musi wyrazić zgody. W ocenie organu, w przypadku niniejszej sprawy nie można z góry założyć, że strona skarżąca, jeżeli wybuduje sieć i będzie ubiegała się o przejecie urządzeń zobligowana będzie do zawarcia umowy z rozłożeniem na raty odpłatności. W ramach negocjacji strony mogą ustalić kwotę i jednorazową wypłatę. Zapis ten ma charakter wewnętrzny, skierowany głównie do osób podejmujących decyzję w imieniu gminy i podyktowany jest faktem, iż gmina dysponuje środkami publicznymi i pozostaje w reżimie finansów publicznych i zasad racjonalnego planowania wydatków.

W odniesieniu do powyższego organ dodał, że możliwości finansowania przejęcia przez gminy wybudowanych przez osoby prywatne urządzeń są zdeterminowane przez budżet i prognozy finansowe i uchwalone, przez radę gminy wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Dodatkowo organ podkreślił, że zapis art. 31 ust. 3 ustawy przewiduje, że należność za przekazane urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Pismem z dnia 1 lipca 2021r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu, a także dopuszczenie dowodu ze wskazanych dokumentów. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że stronie skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości G., gm. Wieluń, dla której Sąd Rejonowy w Wieluniu prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], na której to nieruchomości realizuje przedsięwzięcie deweloperskie, w związku z którym będzie realizowała inwestycję rozbudowy sieci wodociągowej z przyłączami oraz rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest więc realne i aktualne, gdyż zaskarżony zakres zarządzenia dotyczy bezpośrednio strony skarżącej oraz kształtuje jej sytuację prawną w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującym źródłem prawa, wobec wprowadzenia regulacji dotyczącej materii, która powinna zostać w całości objęta zasadą swobody umów. Przekłada się to w oczywisty sposób na sytuację finansową strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 5 października 2021r., sygn. akt II SA/Łd 27/21 odrzucił skargę i zasądził zwrot wpisu od skargi. Ze skargą kasacyjną od tego postanowienia wystąpiła strona skarżąca i w wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 lutego 2022r., sygn. akt III OSK 196/22 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga została odrzucona z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zdaniem jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny strony skarżącej jest aktualny, a nie potencjalny i Sąd pierwszej instancji niesłusznie doszedł do wniosku, iż interes prawny strony skarżącej nie został naruszony stosownie do wymogu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zarówno skarżący jak i organ złożyli wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd nie będąc związanym granicami skargi, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie stało się Zarządzenie nr 164/20 Burmistrza Wielunia z dnia 9 listopada 2020 r. w sprawie ustalenie zasad odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych wybudowanych przez osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne niebędące osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną z własnych środków, na terenie Gminy Wieluń.

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 lutego 2022 r. (sygn. akt III OSK 196/22), wydanym na skutek skargi kasacyjnej skarżącego na postanowienie tut. Sądu odrzucające skargę, wskazał, że interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie jest aktualny. Wejście w życie Zarządzenia po zawarciu porozumienia przez Gminę Wieluń ze skarżącym odnośnie odpłatnego przeniesienia na Gminę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej doprowadziło bowiem do naruszenia uprawnienia skarżącego, wynikającego z art. 31 ust.1. ustawy w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało roszczenie o przejęcie urządzeń na podstawie powyższego przepisu. W niniejszej sprawie stwierdzić więc należy, że uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego daje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi. Jak wskazano już powyżej, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast obowiązku takiego Sąd nie ma wówczas, gdy naruszony jest wprawdzie interes prawny lub uprawnienie Skarżących, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

Oceniając zgodność z prawem przedmiotowego zarządzenia należy wskazać na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, podobnie jak inne organy administracji publicznej, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy administracji mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Nie stosuje się do ich działań zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2017 r., I OSK 1066/17; z dnia 30 września 1992 r., SA/Gd 1008/92; P. Dobosz, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 103).

Dla kontroli zaskarżonego zarządzenia oraz kwalifikacji prawnej tego aktu decydujące znaczenie miał charakter norm w nim zawartych, ich adresat oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że akt podjęty przez organ gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75; wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09).

Analiza postanowień Zarządzenia Nr 164/20 Burmistrza Wielunia z dnia 9 listopada 2020 r. pozwala na przyjęcie, że na podstawie zaskarżonego aktu doszło do nałożenia na podmioty zewnętrzne wobec administracji określonych nakazów dotyczących czynności prowadzących do zawarcia umowy w przedmiocie odpłatnego zbycia na rzecz gminy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, takich jak złożenie wniosku o zawarcie umowy z załącznikami wymienionymi w §4 pkt 4 ppkt od 1 do 14 Zarządzenia. Załączniki, co do których Zarządzenie nakazuje ich złożenie do Gminy przez podmiot zbywający urządzenia, obejmują oświadczenia zbywającego, dokumenty dotyczące stanu prawnego nieruchomości oraz takie dokumenty jak: projekt budowlany sieci, pozwolenie na budowę, zgłoszenie zakończenia budowy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub pozwolenie na użytkowanie, protokół odbioru sieci, protokół próby szczelności, kosztorysy powykonawcze, powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna, rachunki stanowiące potwierdzenie zapłaty wysokości poniesionych nakładów, atesty i świadectwa jakości na zastosowane materiały, jeżeli odbiór sieci będącej przedmiotem wniosku nastąpił dawniej niż 24 miesiące przed datą złożenia wniosku – zapis kamerowania sieci kanalizacji sanitarnej, potwierdzający jej stan techniczny.

Zarządzenie określa także zakres praw i obowiązków jakie miały zostać zawarte w umowie z gminą, dotyczących sposobu ustalenia wynagrodzenia z tytułu przekazania urządzeń oraz sposobu płatności (§6 i §7) a także obowiązki strony przyszłej umowy z gminą z zakresu prawa rzeczowego, stanowiąc, że uprawniony podmiot zobowiąże się w umowie do ustanowienia bezpłatnej i bezterminowej służebności przesyłu na rzecz Gminy Wieluń, ponosząc przy tym wszelkie koszty związane z ustanowieniem tej służebności oraz z pozyskaniem dokumentów i oświadczeń wskazanych we wniosku o zawarcie umowy (§5). Adresaci zarządzenia określeni zostali w sposób generalny (normy zawarte w akcie adresowane były do każdego, kto był właścicielem lub współwłaścicielem urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych na terenie Gminy Wieluń), zaś normy prawne miały charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z odpłatnym zbywaniem tych urządzeń na rzecz Gminy Wieluń. Treść Zarządzenia nie pozostawia wątpliwości, że adresatem norm zawartych w zaskarżonym zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowane jest ono w przeważającej części do podmiotów pozostających poza strukturą administracji, będących stronami umów, których postanowienia i sposób zawarcia określa Zarządzenie. Zarządzenie to ma zatem charakter normatywny. Zawiera bowiem postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, który przyznaje szerokiemu gronu adresatów określone prawa i obowiązki. W konsekwencji treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tego aktu w całości lub części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczny z prawem - niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jego wydania.

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Konsekwencją zaliczenia aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa jest stosowanie do nich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Należy do nich zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych oraz zasada, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie sformułowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem upoważnienie dla wydania aktu prawa miejscowego, czyli tzw. delegacja, zawarte musi być w akcie rangi ustawowej. Należy także wskazać, że chociaż prawidłowy akt prawa miejscowego powinien powoływać się na podstawę prawną, do czego zobowiązuje § 143 w zw. z § 121 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), to samo niewymienienie w treści aktu przepisów ustawowych, na podstawie których został wydany nie rodzi żadnych następstw w kwestii ważności tego aktu.

Burmistrz Wielunia jako podstawę prawną Zarządzenia wskazał art. 30 ust.2. pkt 3 u.s.g. oraz art. 31 u.z.z.w.z.o.ś. Przepis art. 30 ust.2. u.s.g. zawiera przykładowe wyliczenie zadań wójta, do których zalicza gospodarowanie mieniem komunalnym. Kompetencja ta obejmuje ogół czynności faktycznych i prawnych, które będą się składać na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się mieniem w formach prawem dopuszczalnych. Gospodarowanie mieniem komunalnym jest pojęciem bardzo szerokim, które pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady. W pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym mieści się rozporządzanie składnikami mienia. Wójt może zatem decydować np. o przyjęciu darowizny, zbyciu składników mienia komunalnego a także o ich nabyciu. Należy natomiast podkreślić, na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż norma zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. nie kształtuje upoważnienia dla organów jednostek samorządu terytorialnego do regulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy.

Również drugi ze wskazanych w Zarządzeniu przepisów nie daje wójtowi gminy kompetencji do stanowienia norm powszechnie obowiązujących na terytorium gminy. Jak to już zostało wskazane powyżej, prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego przysługuje gminie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. "Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, nie może się opierać na domniemaniu zawierania materii w nim niewyrażonych czy też stosowaniu wykładni rozszerzającej bądź celowościowej. Niedopuszczalne jest bowiem domniemanie kompetencji prawodawczych, a nieprecyzyjność upoważnienia powinna być interpretowana jako jego nieudzielenie w danym zakresie. Zakres i przedmiot regulacji powinny zostać precyzyjnie określone w upoważnieniu, ponieważ akty prawa miejscowego mogą regulować sytuację prawną obywateli." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2021 r., III SA/Gl 1427/21, Lex nr 3287161). Przepis art. 31 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie (ust. 1), przekazywane urządzenia powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach (ust. 2) a należność za przekazane urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (ust.3.). Przywołany przepis nie zawiera upoważnienia dla organów gminy do ustalenia zasad odpłatnego przejmowania urządzeń, trybu i sposobu zawierania umów w tym przedmiocie ani ustanawiania nakazów określających elementy tych umów.

Należy również wskazać, że podstawy prawnej dla Zarządzenia nie może stanowić przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. W doktrynie wskazuje się, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 wyodrębnia trzy rodzaje aktów prawa miejscowego:

1) przepisy powszechnie obowiązujące wydawane na podstawie delegacji ustawowej;

2) ustrojowe przepisy wewnętrzne;

3) przepisy porządkowe.

Przepisy określające zasady zarządu mieniem gminy zaliczane są do drugiej z powyższych kategorii, tj. przepisów wewnętrznych, których adresatami nie są podmioty zewnętrzne, spoza administracji. W piśmiennictwie podnosi się, że możliwość stanowienia aktów ustrojowo-organizacyjnych jest niezależna od ustawodawstwa zwykłego w tym sensie, iż ustanowienie aktu prawa miejscowego określającego ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego nie wymaga podstawy zawartej w ustawie zwykłej. Ustawa o samorządzie gminnym zawiera bowiem dwa rodzaje upoważnień generalnych do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego: art. 40 ust. 2 pkt 1-4 - upoważnienie do stanowienia gminnych przepisów ustrojowo-organizacyjnych, i zawarte w art. 40 ust. 3 upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych. Jednakże przedmiot regulacji wymienionych w art. 40 ust.2. dotyczy wewnętrznych spraw gminy jako osoby prawnej (por. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, 2021). Treść Zarządzenia Nr 164/20 wskazuje, że nie należy ono do aktów określających ustrój wewnętrzny j.s.t. Odnosząc się bowiem do umów zawieranych z podmiotami spoza jednostki, bezpośrednio dotyczy sfery ich praw i obowiązków.

W tym miejscu należy odnotować, że z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (ust.2). "Tylko w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia dóbr oraz potrzebą podjęcia niecierpiącej zwłoki (niezwłocznej) interwencji prawodawczej, właśnie organ wykonawczy gminy, jako organ monokratyczny, którego pragmatyka działania - gdy chodzi o jego efektywność i szybkość - jest zdecydowanie inna, niż w przypadku organu kolegialnego, został wyposażony w kompetencję do stanowienia przepisów porządkowych po to, aby przeciwdziałać temu bezpośredniemu zagrożeniu poprzez szybkie ustanowienie niezbędnej (koniecznej) regulacji." (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021, II GSK 459/21, Lex nr 3241240).

Działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd ustalił, że naruszenie prawa, którego usunięcie niezbędne jest dla końcowego załatwienia sprawy, dotyczy całości zaskarżonego aktu. Zarządzenie Burmistrza Wielunia nr 164/20 zostało w całości wydane bez podstawy prawnej. Postanowienia zawierające nakazy i zakazy skutkujące wobec podmiotów zewnętrznych stanowią jego istotę i dotyczą przeważającej części jednostek redakcyjnych.

Wykazanie braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego Zarządzenia prowadzi do wskazania, że zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.1. u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, nieważność zaskarżonego aktu w całości.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc