Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2117/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1, ust. ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa z Oskara Langego na Premiera Tomasza Arciszewskiego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym, z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (dalej: ustawa dekomunizacyjna), zarządził zmianę dotychczasowej nazwy ulicy położonej w m. st. Warszawa z Oskara Langego na Premiera Tomasza Arciszewskiego (§ 1), powierzył Prezydentowi m. st. Warszawy wykonanie zarządzenia (§ 2) oraz stwierdził, iż zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3).

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano ponadto, że wbrew ciążącemu na niej obowiązku ustawowym, Rada m. st. Warszawy nie dokonała zmiany nazwy ulicy Oskara Langego, w związku z czym Wojewoda zwrócił się w trybie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ta wpłynęła do organu w dniu 9 listopada i wynikało z niej, że nazwa Oskara Langego wypełnia normę art. 1 ustawy, wobec czego zasadnym było wydanie przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego, dokonującego zmiany nazwy ulicy. Jednocześnie podkreślono, że działanie to jest jedynym z elementów polityki historycznej państwa i przedstawiono historię życia patrona ulicy - Oskara Lange, wskazując na jego związki z ZSRR oraz poglądy propagujące ustrój totalitarny. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, konieczne było wydanie przez niego zarządzenia zastępczego, dokonującego zmiany nazwy z ulicy Oskara Langego na ulicę Premiera Tomasza Arciszewskiego. Uzasadniając wybór patrona ulicy Wojewoda odwołał się do historii jego życia i działalności, przede wszystkim w czasie II wojny światowej.

W zakresie zaś terminu wejścia w życie zarządzenia wskazano, że ze względu na ważny interes państwa i przytoczoną w uzasadnieniu zarządzenia argumentację, dotyczącą podstawowych założeń ustawy oraz z uwagi na bezczynność Miasta w zakresie zmiany nazwy, wskazany w zarządzeniu termin czyni zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W dniu 8 grudnia 2017 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazane wyżej zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych.

Skarżąca podniosła w stosunku do powyższego zarządzenia zastępczego następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

a) art. 2 w zw. z art. 13 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącej, przepisy ustawy dekomunizacyjnej, na podstawie których wydane zostało zaskarżone zarządzenie, są niezgodne z zasadami określoności prawa i poprawnej legislacji. Rada m. st. Warszawy podniosła, iż według zasady określoności prawa każdy przepis prawa, który jest podstawą do ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych powinien być na tyle jasny, aby nie budził znaczących wątpliwości interpretacyjnych. Jednym z wymogów określoności prawa jest na tyle precyzyjne sformułowanie przepisu ograniczającego prawa i wolności, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie. W ocenie skarżącej, warunek ten nie został spełniony, gdyż część przepisów powyższej ustawy, w szczególności dotyczących zakazów, sformułowana jest bez staranności, w sposób ogólny i nieprecyzyjny. Brak jasności, co do znaczenia poszczególnych pojęć ustawowych, rodzi wiele pytań co do sposobu praktycznego stosowania tej ustawy. Zdaniem skarżącej, art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nie spełnia, wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawa, wymogu określoności prawa;

b) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca wskazała, że w jej ocenie ustawa dekomunizacyjna narusza zasadę proporcjonalności, która wiąże ustawodawcę nie tylko w sytuacji, gdy wprowadza do systemu normy prawne ograniczające konstytucyjne prawa lub wolności obywatela, ale również wtedy, gdy dokonuje on ograniczeń samodzielności i swobody samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej, normy zwarte w ustawie dekomunizacyjnej w zakresie, w jakim nakładają obowiązki na jednostki samorządu terytorialnego, nie są normami o charakterze proporcjonalnym. Skarżąca wskazała w szczególności na art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej jako przepisy niespełniające testu proporcjonalności. W tym kontekście podniosła, że nie jest możliwe ustalenie efektywności norm tej ustawy, bowiem nie jest możliwe wskazanie, jakie wartości są chronione przez przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Ustalenie efektywności możliwe jest zaś jedynie wówczas, gdy wprawdzie badana norma ogranicza prawa lub wolności, ale jest to usprawiedliwione ochroną jednej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

c) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca wskazała, że w ustawie dekomunizacyjnej nałożone zostały określone obowiązki na jednostki samorządu terytorialnego bez równoczesnego wprowadzenia podobnych obowiązków, nakazów, zakazów i sankcji na podmioty administracji rządowej, którym również przysługują uprawnienia w zakresie nadawania nazw określonym obiektom publicznym i urządzeniom użyteczności publicznej. Zdaniem skarżącej, prowadzi to do naruszenia wskazanej w Konstytucji RP zasady równego traktowania;

d) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

e) art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do dwóch powyższych zarzutów skarżąca wskazała, że nadanie przez Wojewodę Mazowieckiego nowej nazwy ulicy było działaniem arbitralnym, czysto dyskrecjonalnym i nie szanowało ochronionej prawem autonomii i samodzielności m. st. Warszawy oraz praw i wolności jego mieszkańców, którzy stanowią wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 16 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, zarówno podstawa prawna przedmiotowego zarządzenia, jak i sposób jego procedowania godzą w zasadę subsydiarności. Ingerencja ustawodawcy, który upoważnia wojewodę do wydawania zarządzeń zastępczych w sprawach, które należą do zadań własnych samorządu narusza - w ocenie skarżącej - zasadę pomocniczości. Rada m. st. Warszawy wskazała, że kwestia nadawania nazw ulicom, obiektom i budynkom należy do wspólnot samorządowych, jako najlepiej zorientowanych w lokalnej specyfice, mających lepsze rozeznanie w zakresie ustalania ocen określonych osób czy wydarzeń przez społeczność lokalną. Ponadto skarżąca podniosła, iż w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) ustawodawca przekazał do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał, m. in. w sprawach nazw ulic i placów, będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, zagrożona jest - zdaniem skarżącej - samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przez możliwość przejęcia funkcji samorządu przez organy administracji rządowej, co koliduje z zasadą pomocniczości i z zasadą prawnie chronionej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że żaden z przepisów ustawy dekomunizacyjnej nie upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do wystąpienia do IPN o opinię w sprawie nazw obiektów, które mogłyby zostać objęte ustawą dekomunizacyjną, jak również nie przewiduje przekazania przez wojewodę takiej opinii jednostce samorządu terytorialnego przed wydaniem zarządzenia zastępczego w celu podjęcia czynności, by uchronić się przed ryzykiem faktycznej utraty możliwości wykonywania zadań własnych wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. W jej ocenie, przewidziany w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej okres 12 miesięcy na wykonanie ustawowych obowiązków ma charakter wyłącznie iluzoryczny, bowiem na gruncie przepisów tej ustawy jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie samodzielnie określić, bazując na obiektywnie weryfikowalnych przesłankach, jakiego konkretnie katalogu nazw może dotyczyć ingerencja wojewody;

f) art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.

Skarżąca podniosła, że ustawa dekomunizacyjna wprowadza nakaz zmiany nazw poszczególnych obiektów, którego niewykonanie skutkuje możliwością ingerencji administracji rządowej w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i obciążenie ich kosztami wykonania zarządzenia zastępczego. Jednocześnie nie przewiduje ona wsparcia finansowego dla samorządów na pokrycie kosztów zmiany nazewnictwa, wobec czego samorządy ponosić mają koszty związane z wymianą dokumentów i zmianą tablic z nazwami ulic, mimo iż z przepisów Konstytucji RP wynika, że jednostce samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających jej zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego muszą następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.

Jednocześnie, odnosząc się do wskazanych wyżej naruszeń przepisów Konstytucji RP, skarżąca wskazała, że sąd rozstrzygający sprawę, powinien - jej zdaniem - w oparciu o treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, odmówić stosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej, będących podstawą zaskarżonego zarządzenia, jako sprzecznych z Konstytucją RP i na podstawie takiego ustalenia wydać stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącej, sąd stosując w sprawie bezpośrednio normy konstytucyjne nie orzeka o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy dekomunizacyjnej i nie wkracza w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, a jedynie odstępuje od zastosowania w danej sprawie norm sprzecznych z Konstytucją i podejmuje w tym zakresie rozstrzygnięcie;

g) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu skarżąca wskazała, że Wojewoda Mazowiecki nie wykazał w uzasadnieniu do zarządzenia zastępczego, że dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełnia dyspozycję wskazanych wyżej przepisów. Skarżąca podniosła, iż Wojewoda - jako organ wydający zarządzenie - winien był uczynić zadość obowiązkowi samodzielnego wykazania, w jaki sposób dana osoba lub organizacja poprzez swoje działania symbolizowała albo propagowała komunizm. Jednocześnie wskazała, że opinia IPN, na którą powołał się Wojewoda w uzasadnieniu zarządzenia, nie ma charakteru wiążącego, wobec czego Wojewoda nie mógł ograniczyć się jedynie do przytoczenia stanowiska IPN. W ocenie skarżącej, z uwagi na brak dostatecznego uzasadnienia zarządzenia nie sposób ustalić, jakimi obiektywnie weryfikowalnymi kryteriami kierował się Wojewoda Mazowiecki przy zakwalifikowaniu dotychczasowej nazwy ulicy do zmiany na podstawie ustawy dekomunizacyjnej. Skarżąca wskazała, że zastrzeżenia budzi brak analizy oraz przedstawienia motywów, na podstawie których Wojewoda uznał część dokonań czy rodzajów działalności danego patrona ulicy na rozstrzygające o konieczności zmiany nazwy ulicy;

h) art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Skarżąca podniosła, iż Wojewoda Mazowiecki wydał przedmiotowe zarządzenie bez przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami m. st. Warszawy, a zatem bez uwzględnienia interesów mieszkańców lokalnej społeczności oraz ich poglądów. W ocenie skarżącej, zmiana nazewnictwa ulic dotyczy części mieszkańców miasta i ma wpływ na funkcjonowanie gminy oraz warunki życia jej mieszkańców, a także zaspokajanie ich potrzeb. Z treści wskazanych przez skarżącą przepisów Karty wynika zaś, że w ważnych, bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych sprawach powinny być przeprowadzane konsultacje społeczne. W tym stanie rzeczy Wojewoda Mazowiecki miał - w ocenie skarżącej - obowiązek przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami m. st. Warszawy przed wydaniem zarządzenia. W związku z powyższym doszło - jej zdaniem - do naruszenia wskazanych przez nią przepisów Karty;

i) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z ogólną zasadą akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jedynie w drodze wyjątku, w art. 4 ust. 2 powyższej ustawy, ustawodawca przewidział możliwość skrócenia terminu wejścia w życie aktu normatywnego w uzasadnionych przypadkach, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącej, mimo, iż w sprawie nie zaszły przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis zarządzenia, Wojewoda Mazowiecki określił chwilę jego wejścia w życie na dzień jego podjęcia. Nadto skarżąca wskazała, że art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Wobec powyższego ważny interes państwa, o jakim mowa w tym przepisie, nie może stanowić - zdaniem skarżącej - przesłanki, która uzasadniałaby wejście w życie zarządzenia zastępczego z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej.

Skarżąca wskazała, że Wojewoda Mazowiecki wydał zarządzenie z pominięciem obowiązku uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W jej ocenie, dokument z dnia 9 listopada 2017 r., na który powołuje się Wojewoda Mazowiecki w zarządzeniu, nie spełnia wymogu opinii, zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym, wobec czego doszło do naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Skarżąca podniosła, iż opinia ta nie jest wyczerpująco umotywowana, z jej uzasadnienia nie wypływają konkretne argumenty, odnoszące się do poszczególnych osób, organizacji, wydarzeń lub dat, które w sposób przekonujący tłumaczyły racje i motywy dokonanej przez IPN oceny. Zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie uznał, że taka opinia jest wystarczająca do podjęcia przez niego decyzji o nieodwracalnych skutkach, jaką jest - w jej ocenie - zarządzenie zastępcze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku - o jej oddalenie w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko, Wojewoda Mazowiecki w pierwszej kolejności podniósł zarzut niedopuszczalności skargi wskazując, iż zarządzenie zastępcze zostało wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej w związku z niewykonaniem przez Radę m. st. Warszawy obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Z kolei art. 6 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej nakazuje w takich sprawach stosować odpowiednio art. 3 ust. 4 tejże ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 98 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, w niniejszej sprawie stroną skarżącą nie może być Rada m. st. Warszawy, bowiem uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia zastępczego przysługiwało wyłącznie m. st. Warszawa jako osobie prawnej, nie zaś jej organowi. Wprawdzie osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu, jednakże w przypadku gminy wyznaczenie organu uprawnionego do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje na podstawie przepisów u.s.g., z których wynika, że gmina jest reprezentowana na zewnątrz przez wójta (burmistrza, prezydenta).

Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że Rada m. st. Warszawy podjęła 6 uchwał w sprawie zmiany nazw ulic na podstawie przepisów ustawy dekomunizacyjnej. Zarzut niekonstytucyjności tych uregulowań podniosła natomiast dopiero wtedy, gdy stały się one podstawą do wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego. W ocenie Wojewody, bezzasadny jest przedstawiony w skardze pogląd, zgodnie z którym każdy organ stosujący prawo, jak również sąd, uprawniony jest do decydowania o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, gdy nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Podobnie ocenić należy zdaniem organu pogląd, iż sąd rozstrzygający sprawę jest uprawniony w tej sytuacji, w oparciu o bezpośrednie stosowanie Konstytucji, odmówić stosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej stanowiących podstawę zarządzenia zastępczego jako niekonstytucyjnych.

W ocenie organu, realizacja postulatów skarżącej doprowadziłaby do dowolności, arbitralności i indywidualnej oceny przy wydawaniu rozstrzygnięć przez sądy lub organy stosujące prawo, zwłaszcza w przypadku rozbieżności stanowisk. Jednocześnie Wojewoda Mazowiecki zakwestionował zasadność zarzutów niekonstytucyjności przepisów ustawy dekomunizacyjnej. Podkreślił, że nie doszło do naruszenia autonomii i samodzielności m. st. Warszawy, bowiem miało ono okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na przeprowadzenie wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic zgodnie z obowiązkiem nałożonym art. 6 ust. 1 ustawy. Nadto wskazał, że samorządy otrzymały pisma informujące o upływającym okresie obowiązywania ustawy. W ocenie Wojewody, to skarżąca nie wywiązała się w pełni ze spoczywających na niej obowiązków, czym działała wbrew obowiązującej w polskim systemie prawa zasadzie legalizmu.

Wojewoda Mazowiecki podkreślił nadto, że w skardze brak jest zarzutu kwestionującego zasadność wytypowania do zmiany konkretnej nazwy ulicy objętej zarządzeniem zastępczym. Wskazał, że strona skarżąca nie neguje konieczności zmiany tej konkretnej nazwy ulicy, a tym samym nie neguje, że ziścił się warunek, którego realizacja stanowiła prawnie określony obowiązek samorządu.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia zasady samodzielności samorządu, organ wskazał, że zarządzenie zastępcze jest aktem wyjątkowym, który wydawany może być przez organ nadzoru jedynie w przypadkach wprost uregulowanych przez ustawodawcę i jedynie w oznaczonym zakresie. Samodzielność samorządu nie ma zaś charakteru absolutnego w aspekcie wykonywania zadań publicznych, bowiem jednostki samorządu muszą działać w ramach ustaw, a ustawodawca może zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerować w tę swobodę, czego wyrazem jest unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zdaniem organu, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza uchwalania ustaw, które modyfikują podstawy wykonywania zadań publicznych przez te jednostki. Nadto organ podkreślił, że w ustawie tej przewidziano w pierwszym rzędzie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu, a dopiero bezczynność samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego jako środka ostatecznego. Jednocześnie jest to w ocenie Wojewody Mazowieckiego wyraz zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), bowiem ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu.

Organ wskazał również, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego konieczne jest uzyskanie opinii IPN, a działanie organu nadzoru nadal oparte jest wyłącznie na kryterium legalności, nie sposób zatem uznać, iż ma ono charakter arbitralny.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, wbrew twierdzeniom skarżącej zachowana została również zasada proporcjonalności, gdyż ustawa dekomunizacyjna została uchwalona z dbałości o moralność publiczną i porządek publiczny. Ponadto organ podkreślił, iż ustawa ta nie ogranicza żadnych kompetencji uprzednich i następczych samorządu, nie wyklucza możliwości zmiany przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy ulicy nadanej zarządzeniem zastępczym, nie wprowadza żadnych zmian w finansowaniu nadania nowej nazwy ulicy w porównaniu do regulacji dotychczasowych, za wyjątkiem uwzględnienia zwolnienia z opłat w art. 5 ust. 1 ustawy. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wiążących się z wejściem w życie przedmiotowej ustawy oraz jej stosowaniem, poziom wydatków związanych ze zmianą nazw ulic, obciążających samorząd nie wydaje się znaczny.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu braku wykazania wypełnienia dyspozycji art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, organ podniósł, że w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego wskazane zostały informacje o charakterze encyklopedycznym, odnoszące się do dotychczasowej nazwy ulicy i są one w ocenie organu wystarczające do wykazania wypełnienia przez Wojewodę dyspozycji art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Ponadto Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wydanie zarządzenia zastępczego poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganej opinii IPN, której Wojewoda nie kwestionował.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych w skardze, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że ustawa dekomunizacyjna zawiera przepisy szczególne w stosunku do regulowanej materii, wobec czego regulacje tej ustawy wyprzedzają ogólniejsze i wcześniejsze unormowania aktów prawa miejscowego, w szczególności uchwały Rady m. st. Warszawy w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich. Ustawa ta w żadnym zakresie nie przewiduje również konieczności przeprowadzenia przez organ nadzorczy konsultacji z mieszkańcami czy z organami samorządowymi o charakterze uprzednim w stosunku do wydawanego zarządzenia. Wojewoda Mazowiecki podkreślił wyjątkowość stosowania zarządzenia zastępczego oraz wskazał, iż pierwszeństwo działania leżało po stronie jednostki samorządu terytorialnego i to ona, jako dysponująca zdecydowaniem dłuższym okresem czasu na wypełnienie ustawowego obowiązku, miała możliwość przeprowadzenia stosownych konsultacji społecznych.

W odniesieniu zaś do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z uwagi na brak przesłanek prawnych do skrócenia vacatio legis, Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż w zarządzeniu zastępczym wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego ze względu na ważny interes państwa i przytoczoną przez organ argumentację, dotyczącą podstawowych założeń ustawy, jak również z uwagi na bezczynność Miasta w zakresie zmiany nazwy. Czyni to, w ocenie Wojewody, zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego.

Wojewoda Mazowiecki wskazał ponadto, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej oraz zarządzenie zastępcze wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 tej ustawy stanowią realizację na danym terytorium celu ustawy dekomunizacyjnej o poziomie państwowym, a tym samym wydawane są w interesie państwa. Zdaniem organu, nie sposób w związku z powyższym zgodzić się z wyrażoną przez skarżącą ogólną i generalną tezą, że art. 4 ust. 2 u.o.a.n. nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że ustawa dekomunizacyjna została uchwalona z uwagi na występujące przypadki funkcjonowania na terytorium państwa w nazewnictwie ulic, placów i innych obiektów komunistycznych patronów, przy czym na równi z nimi uznano propagowanie w ten sposób każdego innego systemu totalitarnego. Z uwagi na to, iż takie działania uznano za demoralizujące dla całego społeczeństwa realizacja założeń ustawy na szczeblu lokalnym jest jednocześnie realizacją interesu państwowego. Samo zaś uchwalenie ustawy dekomunizacyjnej z odpowiednimi nakazami, bez wypełnienia jej treści realizacją na szczeblu lokalnym, byłoby w ocenie organu pozbawione racjonalności i z góry skazane na niepowodzenie.

Odnosząc się zaś do kwestii skrócenia vacatio legis, Wojewoda wskazał, że nakaz odpowiedniego vacatio legis nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż można z jego zrezygnować, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można zrównoważyć interesem jednostki. Bezczynność organu stanowiącego gminy w podjęciu aktu prawem nakazanego udaremnia, zdaniem Wojewody, realizację interesu lokalnego i państwowego wynikającego z założeń ustawy dekomunizacyjnej.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zasada praworządności została w rzeczywistości naruszona przez Radę m. st. Warszawy wskutek braku wypełnienia przez nią jej ustawowego obowiązku podjęcia aktu prawa miejscowego. Wojewoda Mazowiecki, wydając zarządzenie, działał natomiast w granicach i na podstawie prawa.

Ponadto organ wskazał, że w stosunku do ustawy dekomunizacyjnej obowiązywał 3 miesięczny okres vacatio legis. Następnie na wprowadzenie zmian w nazewnictwie ulic organy jednostek samorządu terytorialnego miały 12 miesięcy. W tym okresie IPN opublikował na swoich powszechnie dostępnych stronach internetowych listy nazw ulic niezgodnych z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wszystkie te okoliczności świadczą, w ocenie organu, o tym, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, vacatio legis zarządzenia nie było niezbędne. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zarządzenie zastępcze nie nakłada na mieszkańców żadnych nakazów i zakazów, co do których byłoby wymagane uprzednie zachowanie vacatio legis, nie ogranicza praw obywatelskich, a zachowanie vacatio legis w zarządzeniu zastępczym nie stworzyłoby adresatom realnych możliwości przystosowania się do nowego stanu prawnego.

Wojewoda Mazowiecki podniósł również, iż zarządzenie zastępcze ma niejednorodny charakter (aktu nadzoru i aktu prawa miejscowego). Publikacja tego aktu była więc niezbędna, aby mógł on wejść w życie jako akt prawa miejscowego. Jednocześnie jako akt nadzoru nie może on aktualnie odnosić zamierzonego skutku, bowiem ma moc zawieszoną w czasie, aż do czasu uzyskania prawomocności.

Odnosząc się zaś do podniesionego przez skarżącą zarzutu, iż Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zarządzenia zastępczego nie uzyskał opinii IPN, organ zauważył, że opinia ta została wskazana w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego i wprost potwierdziła niezgodność nazwy ulicy objętej zarządzeniem z ustawą dekomunizacyjną. Jednocześnie wskazał, że ustawa dekomunizacyjna nie wprowadziła żadnych wymogów formalnych czy merytorycznych, na które wskazała w skardze Rada m. st. Warszawy. Nadto podniósł, że większość nazw ulic zmienianych w trybie ustawy dekomunizacyjnej miało swoje noty na stronie IPN, a ich negatywna ocena była przedmiotem toczącej się od dłuższego czasu dyskusji publicznej, wobec czego zmiany wprowadzone zarządzeniem zastępczym nie powinny być zaskoczeniem dla władz m. st. Warszawy.

W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2018 roku pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i podkreślił, że zarządzenie zastępcze traktować należy jako ostateczny środek nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, stanowiący formę przymusu administracyjnego. W związku z powyższym organ nadzoru, wydając zarządzenie zastępcze, powinien dochować szczególnej staranności, co najmniej takiej, jakiej wymaga się od organu samorządowego, ponieważ w rzeczywistości realizuje zadania należące do samorządu terytorialnego. W ocenie strony skarżącej, Wojewoda Mazowiecki nie sprostał obowiązkowi wykazania, z jakiego powodu zajął stanowisko wskazane w zarządzeniu, a sformułowane przez niego uzasadnienie charakteryzowało się dowolnością.

Pismem procesowym z dnia 7 marca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie oraz wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej Rady m. st. Warszawy w chwili wszczęcia postępowania. Wskazał, że wystosowane w niniejszej sprawie przez Sąd wezwanie do usunięcia braków formalnych może uzasadniać jedynie wymóg usunięcia braku pełnomocnictwa prawidłowo oznaczonej strony, posiadającej zdolność sądową, nie powinno zaś służyć następczemu wyeliminowaniu ze sprawy pierwotnie wskazanego w skardze podmiotu i wprowadzeniu w to miejsce zupełnie innej jednostki posiadającej własną zdolność sądową. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, pomimo wezwania i uzupełnienia braków w dalszym ciągu w sprawie występuje brak tożsamości pomiędzy wskazaną przez pełnomocnika w skardze stroną, a podmiotem udzielającym dodatkowo pełnomocnictwa.

Jednocześnie zauważył, że w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej z dniem 7 stycznia 2018 r. zaczął obowiązywać dodany w treści ustawy dekomunizacyjnej art. 6c. Zgodnie z jego treścią, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki. Przepis ten ma, w ocenie organu, zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na brzmienie przepisów przejściowych.

W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2018 r. strona skarżąca wskazała, że kwestionuje zasadność stanowiska Wojewody Mazowieckiego co do występowania w niniejszej sprawie pierwotnego i nieusuwalnego braku formalnego, polegającego na nieprawidłowym wskazaniu strony skarżącej. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w toku postępowania wzywany był do usunięcia braku formalnego skargi w tym zakresie, w związku z czym, z uwagi na uczynienie zadość temu wezwaniu, brak w niniejszej sprawie podstaw do odrzucenia skargi. Jednocześnie wskazał, że na tle ustawy dekomunizacyjnej, w związku z brzmieniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym, mogły powstać uzasadnione wątpliwości co do kwestii właściwego określenia podmiotu legitymowanego czynnie do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze. Wątpliwości te zostały usunięte przez Sąd, poprzez wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, i w ocenie skarżącego, brak jest obecnie podstaw do jej odrzucenia.

Odnosząc się zaś do kwestii wejścia w życie wskazanej wyżej noweli, intertemporalnego przepisu art. 4 noweli i dodanie do ustawy dekomunizacyjnej przepisu art. 6c, skarżący wskazał, że przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej stanowi, w jego ocenie, rażące naruszenie zasady sądowej ochrony samodzielności gminy, jako odpowiednika ogólnego prawa do sądu i konstytucyjnej misji sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego, przepis ten jest również sprzeczny z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Zdaniem skarżącego, za niekonstytucyjny należało uznać także przepis art. 4 noweli, gdyż nakazuje on stosowanie materialnoprawnych i proceduralnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu określonym nowelą również do stanów faktycznych sprzed jej uchwalenia i wejścia w życie, co ogranicza możliwość weryfikacji zarządzeń zastępczych przez niezależny sąd i stanowi naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Nadto podkreślił, że skarga w niniejszej sprawie została złożona przed wejściem w życie noweli, wprowadzającej do ustawy dekomunizacyjnej przepis art. 6c, wobec czego nie jest możliwe jego zastosowanie do sprawy już zawisłej. W ocenie skarżącego, byłoby to niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i gwarantującego poprzez Konstytucję prawo do sądu.

W pozostałym zaś zakresie skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i podkreślił, iż w jego ocenie ustawa dekomunizacyjna narusza zasady decentralizacji władzy publicznej, samodzielności samorządu terytorialnego i ochrony sądowej tej samodzielności. Różnice stanowisk co do zmiany nazw ulic i obiektów użyteczności publicznej nie stanowią, zdaniem skarżącego, przykładu sytuacji, w której niezbędne jest działanie terenowego organu administracji rządowej w celu dokonania zmian w interesie dobra wspólnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy jednak dokonać oceny dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia zastępczego w tej sprawie.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, wobec niewykonania przez właściwy organ, tj. Radę m.st. Warszawy obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Zarządzenie zastępcze dotyczy więc materii należącej do właściwości Rady m.st. Warszawy.

Stosownie do art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu, dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego, prawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. wynika zasada, iż akt taki podlega zaskarżeniu z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi na taki akt jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.).

W niniejszej sprawie taką uchwałę podjęła Rada Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 16 listopada 2017 r, Nr LVII/1463/2017, w której w § 1 postanowiono o wniesieniu skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wykonanie tej uchwały powierzono Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2). Postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

Do powyższej uchwały została załączona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr IX/194/2007 w sprawie reprezentowania Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. W § 1 ww. uchwały postanowiono, że udziela się Pani Hannie Gronkiewicz - Waltz pełnomocnictwa ogólnego do prowadzenia spraw Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu, niewątpliwie sprawa dotycząca obowiązku zmiany nazw ulic m.st. Warszawy, spełniających przesłanki określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, jest "sprawą" Rady m.st. Warszawy, należy bowiem do zakresu jej właściwości.

Wniesienie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. stanowiło wykonanie ww. uchwały Rada Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 listopada 2017 r. Nr LVII/1463/2017. Wprawdzie z treści skargi wynikało, że skarga została wniesiona przez Radę m.st. Warszawy, niemniej jednak, za pismem procesowym z dnia 10 stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 29 grudnia 2017 r., do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 10 stycznia 2018 r. udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy adw. Adamowi Jaroszyńskiemu do zastępowania miasta stołecznego Warszawy przed sądami administracyjnymi w sprawie o wskazanej sygnaturze akt. Jednocześnie Prezydent m. st. Warszawy potwierdził czynność wniesienia w dniu 8 grudnia 2017 r. przez pełnomocnika skargi w tej sprawie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Sąd nie stwierdził również przesłanek do odrzucenia skargi z innych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody, na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, należy stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest sprzeczna - wprost - z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru, i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori.

Podkreślić należy, że Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd, dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej, stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98 (publ. LEX nr 35586) stwierdził, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Nie może także zostać zaakceptowany pogląd Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej - wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej - stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi, bowiem przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r.

Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.

W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 9 listopada 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tego już powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa, nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy, zgodnie z którą ograniczeniu podlega możliwość zaskarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym, uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego, Sąd dokonał oceny zgodności z prawem powyższego zarządzenia.

Na wstępie wskazać należy, że zarządzenie zastępcze - oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego - jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym, który stosownie do zapisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), sprawowany jest przez organy nadzoru, którymi są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru, w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego, mają doprowadzić do sytuacji, w której organ sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (v. P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160).

Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego, w komentowanym przepisie, jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (v. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., System Informacji Prawnej LEX 2018). Organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. dotyczące zmiany nazwy ulicy położonej w Warszawie z "Oskara Langego" na "Premiera Tomasza Arciszewskiego", wydane w trybie art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944–1989 (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy, z art. 1.

Z powyższego wynika, że zasięgnięcie opinii IPN stanowi warunek formalny wydania zarządzenia zastępczego. IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako potwierdzającą niezgodność dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Instytucja ta, na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1575), dalej "ustawa o IPN", jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zatem potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i stanowi istotny element materiału dowodowego. Opinia ta nie ma jednak charakteru wiążącego dla organu nadzoru, wydającego zarządzenie zastępcze w trybie art. 6 ust. 2 ww. ustawy, ponieważ IPN nie działa jak organ pomocniczy, przedstawiający swoje stanowisko w formie postanowienia dla organu decydującego. Nadto, nadanie opinii takiego charakteru pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18, publ. CBOSA).

Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (por. R. Lewicki. Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 99). Zaznaczyć przy tym należy, że każda opinia, sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi zawierać uzasadnienie wskazujące na przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia ma więc posiadać przekonującą argumentację na poparcie zawartego w niej stanowiska. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc - w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób - zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu wyrażonego w opinii. Opinia musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinien wynikać jej przekonywujący charakter. Innymi słowy, analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła, a osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej, jako organu powołanego do wydania opinii na gruncie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 ww. ustawy, nie są tożsame. Zdaniem Sądu, to na wojewodzie, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ opiniujący, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności, uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę (por. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r., System Informacji Prawnej LEX 2018).

Podkreślenia wymaga, że zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g., musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zarządzenia powinno być zatem realne i adekwatne, a nie pozorne. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, wojewoda powinien zawrzeć własną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii IPN - jako kluczowego dowodu w sprawie. Powinien również poczynić własne dodatkowe ustalenia, a przede wszystkim przedstawić własną, przekonującą ocenę co do stwierdzenia, czy faktycznie dotychczasowa nazwa danej budowli, obiektu czy urządzenia użyteczności publicznej odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 lub 2 ww. ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. zostało wydane z naruszeniem art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Po pierwsze zauważyć należy, że jakkolwiek Wojewoda dopełnił obowiązku uzyskania opinii IPN co do niezgodności nazwy "Oskara Langego" z art. 1 ust. 1, jednak opinia ta - zawarta w piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. - ma w istocie charakter ułomny. W jej petitum zawarto stwierdzenie, że nazwy ulic, znajdujących się w granicach Miasta Stołecznego Warszawy, wymienione w załączonym wykazie, jako nazwy wymagające zmiany - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Poniżej zamieszczono zestawienie tabelaryczne 47 nazw ulic wymagających zmiany w poszczególnych dzielnicach m.st. Warszawy (w tym "Oskara Langego" - pod poz. 10) oraz 47 nazw ulic, proponowanych w miejsce nazw dotychczasowych.

Opinia zawiera również "uzasadnienie", jednak ma ono charakter wyłącznie formalny. Nie spełnia bowiem podstawowych wymogów, o których była już mowa powyżej. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że pismem z dnia 7 listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do IPN o wydanie opinii czy nazwy ulic wymienione w załączonych do pisma projektach zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego w sprawie nadania nazwy ulicy są zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazane przez Wojewodę nazwy obowiązywały w dniu 2 września 2017 r., a co za tym idzie organ nadzoru powziął wątpliwości, co do ich zgodności z ustawą. Dalej wskazano, że w ocenie IPN wymienione nazwy - jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń symbolizujących komunizm - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy. Następnie IPN powołał się na "przytoczoną powyżej argumentację", której opinia w ogóle nie zawiera.

Z opinii tej zatem w żaden sposób nie można wywnioskować, z jakich powodów i w oparciu o jakie przesłanki IPN uznał, że konkretna nazwa "Oskara Langego" jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Ma to tym większe znaczenie, że jak stwierdził IPN, Wojewoda Mazowiecki "powziął wątpliwości" co do zgodności tej nazwy z ustawą. Konieczne było zatem przedstawienie przez IPN - jako instytucję wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski - wyczerpującej oceny historycznej w tym zakresie, z powołaniem na konkretne źródła, a w konsekwencji umotywowanie opinii w taki sposób, aby miała faktyczne, a nie tylko formalne, znaczenie dowodowe. Podkreślić należy, że zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tę jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie, w sytuacji braku jakiejkolwiek argumentacji na poparcie stanowiska IPN, że ww. nazwa jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, tej staranności - zdaniem Sądu - zabrakło.

Zaznaczyć również należy, że ww. piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. IPN wyraził opinię, że nazwy ulic, znajdujących się w granicach m.st. Warszawy, wymienione w załączonym wykazie są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. To stwierdzenie powtórzone jest również w "uzasadnieniu" do tej opinii. Tymczasem IPN, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, wydaje opinię potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 1, o czym była mowa powyżej, składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (...), nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Natomiast ustęp 2 określa nazwy propagujące komunizm wskazując, że za takie uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ustawodawca różnicuje więc zakres ustawy dekomunizacyjnej, co powinna odzwierciedlać opinia IPN. Oznacza to, że opinia IPN powinna mieć zindywidualizowany charakter zarówno co do ww. podstawy prawnej, jak i uzasadnienia zawierającego, wyczerpującą ocenę historyczną. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie w kontekście informacji o Oskarze Lange, zwartych w zarządzeniu zastępczym, którego działalność - jak wynika z tych informacji - w dużej mierze przypadała po 1944 r., a także wobec powołania się przez organ nadzoru w uzasadnieniu ww. zarządzenia na art. 1 ust. 2.

Zauważyć również należy, że rzeczą IPN na gruncie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, jest wydanie opinii "potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1". IPN wydaje więc opinię na temat konkretnej nazwy (w tym przypadku ulicy), nie opiniuje natomiast projektu zarządzenia zastępczego wojewody o zmianie nazwy ulicy i treści w nim zawartych, bowiem to dopiero w następstwie uzyskania opinii IPN, która stanowi element materiału dowodowego, organ nadzoru wydaje zarządzenie zastępcze. Tymczasem w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 listopada 2017 r. wskazano, że organ nadzoru przesyła projekty zarządzeń zastępczych zgodnie z listą jak w załączniku, z prośbą o wydanie opinii. Nasuwa to wątpliwości, czy opinia IPN, zawierająca w istocie jedno zdanie, w którym stwierdza niezgodność nazw ulic z art. 1 ust. 1 ustawy, odnosi się do wymienionych nazw ulic, czy do treści projektów zarządzeń zastępczych Wojewody.

Jak już wyżej wskazano, zarządzenie zastępcze musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem zaskarżone zarządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. takiego w istocie uzasadnienia nie zawiera. Organ nadzoru ograniczył się do przytoczenia art. 6 ust. 1 - 3 oraz art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazał, że zwrócił się do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy "Oskara Langego" z art. 1 ustawy. Opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. Wskazano w tejże opinii, że ww. nazwa wypełnia normę art. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru przytoczył informacje, dotyczące Oskara Langego, mające charakter biogramu, nie podając źródła pochodzenia tych informacji.

Następnie organ nadzoru wskazał w sposób ogólny, że podstawowym założeniem ustawy dekomunizacyjnej było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych. Przedsięwzięcie to jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa.

Zatem - jak dalej wskazał organ - na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, był on zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy ulicy z Oskara Langego na ulicę Premiera Tomasza Arciszeskiego.

Jak wynika z powyższego, Wojewoda nie dokonał w ogóle oceny przytoczonych informacji na temat Oskara Langego. Nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że nazwa ta spełnia przesłanki z art. 1 (ust. 2), a w konsekwencji, że wymaga zmiany w trybie art. 6 ust. 2 ustawy. Nie wypowiedział się także, czy - a jeśli tak - to z jakich powodów podziela stanowisko IPN w odnośnym zakresie. Nie dokonał zatem jakiejkolwiek oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Podkreślić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy opinia IPN, jak wywiedziono powyżej, nie spełnia przesłanek opinii w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy, bowiem nie zwiera żadnej argumentacji na poparcie stwierdzenia o niezgodności nazwy Oskara Langego z art. 1 ustawy, to na organie nadzoru spoczywał obowiązek dochowania tym większej staranności w zakresie dokonania oceny historycznej tej nazwy i wykazania, że zachodzą przesłanki do jej zmiany w świetle art. 1 ustawy.

Zaniechanie poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych, w tym podania źródła przytoczonych informacji, a w szczególności zaniechanie oceny zamieszczonych informacji, stanowi o naruszeniu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Naruszenie to skutkuje uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że akt nadzoru winien czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji. Nie można bowiem domniemywać zarówno motywów, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni zastosowanych przepisów. Na pełną akceptację zasługuje przedstawione przez NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2857/15 (publ. CBOSA) stanowisko, zgodnie z którym wymóg uzasadnienia aktu nadzoru wiąże się niewątpliwie z prawem wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów.

Wprawdzie wyrok ten dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, a nie zarządzenia zastępczego, lecz w świetle powyższych rozważań zachowuje aktualność również na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Podkreślić także należy, że zawarcie w zarządzeniu zastępczym uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości oceny tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, tj. zbadanie, czy zarządzenie zastępcze - biorąc pod uwagę jego treść - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań lub ocen, czy też poprzez tłumaczenie niejasnych lub niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą być wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domniemań czy domysłów.

Powyższa konstatacja ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, w której zasadniczą kwestią pozostaje ocena, czy osoba Oskara Langego stanowi postać symbolizującą lub propagującą komunizm. Sąd administracyjny bowiem nie posiada w ogóle kompetencji do dokonywania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych. Obowiązkiem Sądu było jedynie dokonanie oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Ocena ta, wobec stwierdzonych uchybień, musiała skutkować uchyleniem zarządzenia.

Wskazać również należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie odnosił się do kwestii nadania w zarządzeniu dotychczasowej ulicy "Oskara Langego" - nazwy "Premiera Tomasza Arciszewskiego", gdyż nazwy te nie są konkurencyjne, bowiem upamiętnienie osoby zasłużonej nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a jedynie kontrola przesłanek wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).