Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1596/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: . 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1, art. 8 ust 1-6, art. 14, art. 17, art. 19, art. 27 ust. 1,3,4, art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skarg Z. S., T. S., I. S., J. M., M. M., M. K. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów -skargi oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg [....................] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z [.] września 2016 r. nr [.] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, którą wydano w następujących okolicznościach:

Postanowieniem z [.] kwietnia 2010 r. nr [.] Starosta Powiatu [.] wszczął postępowanie scaleniowe gruntów o łącznej pow. 1.492,53 ha położonych na terenie obrębów ewidencyjnych [.] i [.], gmina [.], z czego obszar gruntów, co do których właściciele złożyli wniosek o przeprowadzenie postępowania scaleniowego wyniósł 972,92 ha, tj. 65 % ogólnej powierzchni obszaru scalenia. Granice obszaru scalenia przedstawiono w załączniku nr 1 do decyzji, a wykaz uczestników w załączniku nr 2. Przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych wyznaczono na lipiec 2012 r. Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia 8 kwietnia 2010 r. i wywieszone na tablicach ogłoszeń we wsiach: [.], [.] i [.].

Wyboru rady uczestników scalenia dokonano podczas zebrania uczestników scalenia 30 kwietnia 2010 r. Postanowieniem z [.] czerwca 2010 r. Starosta powołał komisję doradczą, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

Na zebraniu uczestników scalenia 9 czerwca 2010 r. podjęto uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów położonych na obszarze scalenia. Postanowieniem z [.] czerwca 2010 r. Starosta uznał, że uchwalone zasady szacowania gruntów nie są sprzeczne ze słusznym interesem uczestników scalenia. Ogłoszenie wyników oszacowania gruntów odbyło się na posiedzeniu uczestników scalenia 9 września 2010 r., po czym udostępniono je do publicznego wglądu na okres 7 dni. Uchwałą z 12 października 2010 r. uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów tworzących obszar scalenia.

Po ogłoszeniu, że w dniach od 12 września 2011 r. do 18 maja 2012 r. odbędzie się okazywanie projektu scalenia gruntów na gruncie, Starosta Powiatu [.] wyznaczył na 15 marca 2012 r. zebranie uczestników scalenia w przedmiocie okazania projektu scalenia gruntów. Termin odczytania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wyznaczono na 5 lipca 2012 r.

Decyzją z [.] lipca 2012 r. nr [.] Starosta Powiatu [.] zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych na terenie obrębów ewidencyjnych [.] i [.], gmina [.], o ogólnym obszarze 1491.8570 ha, zgodnie z projektem scalenia wykazanym na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, ze zmianami uwidocznionymi na mapie obszaru scalenia w kolorze niebieskim i w dodatkowym rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. W punkcie 2 decyzji organ orzekł o przebiegu granic pomiędzy działkami nr 847, 848 i 851 w sposób wyznaczony na szkicu projektu scalenia nr 60 stwierdzając, że decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. W punkcie 3 decyzji ustalono terminy i zasady objęcia gruntów w posiadanie zastrzegając, że objęcie przez uczestników wymagać będzie wykonania określonych prac zagospodarowania poscaleniowego. Rozstrzygnięto także o wydzieleniu niektórym z dotychczasowych współwłaścicieli odrębnie dla każdego z nich grunty (punkt 5.1 i 5.2), ustalono dopłaty podlegające wypłacie ze środków Powiatu [.] (punkt 6.1) oraz zapłaty na rzecz Powiatu [.] (punkt 6.2). Bez odszkodowania zniesiono służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem, które utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie (punkt 7). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 8).

W podstawie prawnej organ pierwszej instancji powołał art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1, art. 8 ust 1-6, art. 14, art. 17, art. 19, art. 27 ust. 1,3,4, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) zwana dalej ustawą, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.g.i.k. oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta stwierdził, że uczestnicy scalenia w zamian za dotychczas posiadane grunty otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej, z uwzględnieniem zwiększeń i pomniejszej dokonywanych na wniosek za dopłaty pieniężne. W przypadku, gdy nie było możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości stosowano dopłaty pieniężne. Grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne wydzielono z gruntów uczestników scalenia, i przejdą one na własność Gminy [.]. Projekt scalenia uwzględniać ma obowiązujący na części obszaru scalenia Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego " [.] 1/2003". Ponadto projekt scalenia wyznaczono na gruncie, a punkty graniczne zastabilizowano znakami granicznymi. Część granic nieruchomości przyjęto po istniejących trwałych elementach zagospodarowania terenu. Przed wydaniem decyzji rozpatrzono zgłoszone przez niektórych uczestników scalenia zastrzeżenia do projektu scalenia, które omówiono w punktach 1.1., 1.2., 1.3. i 1.4. decyzji. Wszystkie zmiany wprowadzone do projektu scalenia zostały wyznaczone na gruncie i okazane zainteresowanym uczestnikom scalenia po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu ich o terminie okazania. Na ogólną liczbę 1547 uczestników scalenia zastrzeżenia zgłosiło 39 uczestników. Spełnione zostały zatem przesłanki do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, ponieważ zastrzeżeń nie zgłosiła większość uczestników scalenia.

Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono tym, że zakończenie prac scaleniowych i termin wydania decyzji nastąpiły w takim czasie, że ewentualna korekta projektu scalenia w przypadku jej uchylenia przez organ odwoławczy i wydanie nowej decyzji w I instancji byłaby niemożliwa do zrealizowania w tym samym roku gospodarczym. Taki stan rzeczy mógłby spowodować duże straty gospodarcze uczestników scalenia, które wynikają z zachwiania przez rolników cyklu nawożenia pól, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do istotnego obniżenia plonów i dochodowości gospodarstw. Niemożliwe byłoby także ustalenie terminów wejścia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Zatwierdzenie projektu scalenia powinno być dostosowane do cyklu agrotechnicznego trwającego od września do sierpnia kolejnego roku. Obejmowanie gruntów powinno odbywać się sukcesywnie, po zbiorach, od września najpóźniej do połowy października.

Dnia 31 lipca 2012 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia w przedmiocie ich wprowadzenia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia.

Odwołania od decyzji z 5 lipca 2012 r. wnieśli: [............................].

HS stwierdziła, że nie wyrażała zgody na postępowanie scaleniowe. Podczas okazania projektu scalenia poinformowano ją, że może przejąć działkę Skarbu Państwa nr 216, jednak jej nie otrzymała. Ponadto, za pomniejszenie obszaru własności zaoferowano jej bardzo niską cenę, łącznie 169 zł za 7 arów, tj. 24 zł za ar, podczas gdy po scaleniu działka ta będzie miała charakter budowlany. Poza tym działka nr 218 AS jest przedmiotem postępowań zawisłych przed Sądem Rejonowym w [.], w tym o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

K. i B.N. odwołali się od decyzji w zakresie ustaleń dotyczących przebiegu granicy ich działki nr ewid. 355 przed scaleniem i działki sąsiedniej będącej drogą lokalną od strony zachodniej, który nie odpowiada zaproponowanemu wcześniej przez geodetów prowadzących scalenie. Dotychczas granica ta biegła w linii prostej, a projekt nowego biegu granicy nie jest przez nich akceptowany.

BK stwierdziła, że nie wyrażała zgody na postępowanie scaleniowe. Dotychczas działki rolne o nr ewid. 306, 317, 344 i 807 przylegały do działki nr 353, na której posadowiony jest jej dom mieszkalny i budynki gospodarcze. Obszar działek 306, 317 i 807 wynosił 1,47 ha, natomiast obszar zaoferowanej jej działki nr 123 będzie wynosił 1,2052 ha. Dopłatę ustalono na kwotę 1559 zł, tj. 58 zł za ar, która to kwota z uwagi na jej wysokość nie jest przez nią akceptowana. Ponadto, przez działkę nr 123 ma przebiegać droga z wąwozem, która nie zostanie zniwelowana w ramach prac poscaleniowych z uwagi na stwierdzony przez Starostę brak dostatecznych środków finansowych. Nie uzyskała także zgody na wykupienie części działki nr 356, tj. drogi biegnącej wzdłuż jej działki nr 353 i 344. Dlatego wyraziła wolę pozostawienia jej dotychczasowych działek.

MK podała, że zwracała się do geodetów o przydzielenie jej działki o pow. 56 arów użyczonej jej przez ZS. Jest jej ona niezbędna na pastwisko, ponieważ hoduje krowy. Gdyby bowiem zrealizowano planowaną przebudowę drogi wojewódzkiej nie będzie mogła przeganiać przez nią zwierząt. Geodeci nie wyrazili na te propozycję zgody, dlatego będzie zmuszona zlikwidować hodowlę bydła, które stanowi dla niej jedyne źródło utrzymania. Inną jej działkę o pow. 89 arów geodeci zamierzali przesunąć na północ, w oddaleniu od jej domu, na co także nie wyraża zgody.

HS, MC i WS zarzucili, że nie byli przez geodetów należycie informowali o przebiegu postępowania oraz o jej okolicznościach faktycznych i prawnych. Podkreślili, że nie wyrażali zgody na scalenie, jak też na okazaną im propozycję nowych działek na gruncie, które nie były zgodne z wcześniejszymi ustaleniami. Nie godzili się, aby działki nr 923, 855, 919 i 774 przestały być ich własnością. Działka nr 919 została wyznaczona niemal 1 km dalej, podczas gdy – jak podała HS w odrębnym piśmie z 17 lipca 2012 r. – dotychczas znajdowała się 200 m od jej zabudowań. Nie otrzymali także ekwiwalentu działki nr 774 o dotychczasowej pow. 34 arów. Z kolei z działki budowlanej nr 855 został im zabrany pas gruntu o długości 26 m i szerokości 1 m i dołączony do drogi gminnej.

TS i ZS zarzucili, że bez istnienia jakichkolwiek względów gospodarczych zostali pozbawieni własności działek nr 533 i 525, które zostaną przydzielone innym osobom nie mającym w okolicy innych nieruchomości, oraz działek nr 1075, 1076, 1086 i 1087 stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą i wykorzystywanych dotychczas przez nich do produkcji rolnej. W zamian mają otrzymać działki nieprzydatne rolniczo, stanowiące moczary.

AO podał z kolei, że nie był informowany o postępowaniu scaleniowym. Jest właścicielem zabudowanej działki, którą planuje się przeciąć w poprzek drogą szerokości 10 m, co w jego ocenie jest zbędne. Działka ta ma bowiem dostęp do istniejącej innej drogi aż z dwóch stron.

ZC także podniósł argument, że jego działka ma dostęp do istniejącej drogi z dwóch stron, zatem jej przecięcie w poprzek planowaną drogą jest zbędne.

HC również sprzeciwiła się przeznaczeniu jej działek o nr 2158 i 2190 pod pas drogowy. Zarzuciła, że nie przeprowadzono właściwej analizy szacunkowej wartości działek przed i po scaleniu. Opracowany projekt scalenia oceniła jako nieracjonalny pod względem gospodarczym.

HP stwierdziła, że podział jej działki nr 278 stanowić będzie zaprzeczenie idei scalenia, ponieważ dotychczas posiadała jedną działkę o dużej powierzchni, a po scaleniu ma otrzymać dwie o mniejszej łącznie powierzchni i dodatkowo będą one przedzielone drogą, której lokalizacja jest niecelowa, ponieważ dojazd do nich może być zrealizowany z innej projektowanej drogi.

MM i JM zakwestionowali prawidłowość zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr 2150 i 2180 podnosząc, że niezgodnie z przepisami zostały rozpatrzone zgłoszone przez nich zastrzeżenia co do przeznaczenia części tych działek pod pas drogowy. Decyzja scaleniowa ma w ich ocenie zahamować rozwój gospodarczy prowadzonej przez nich hodowli, a przyszłych sąsiadów naraża na uciążliwości z tytułu sąsiedztwa z około 10-tysięczną fermą kur. Projekt scalenia ocenili jako nieracjonalny pod względem gospodarczym. Projektowana droga nr 1267 ma przebiegać bowiem w odległości 7 m od kurnika, co będzie wywierało negatywne oddziaływanie na zwierzęta. Poziom drogi będzie 1,5 m poniżej poziomu kurnika, dlatego hałas z niej pochodzący będzie przenikał do kurnika i płoszył kury. Ponadto, bezpośrednio przy planowanej drodze znajduje się płyta obornikowa oraz wentylatory wyciągowe z kurnika, zatem zapach z nich pochodzący będzie uciążliwy dla użytkowników drogi. Nieprzemyślana ma być także lokalizacja terenów budowlanych po drugiej stronie tej drogi, ponieważ zlikwidowana zostanie istniejąca dotychczas naturalna strefa ochrony między kurnikiem a zabudową mieszkaniową.

Decyzją z [.] sierpnia 2012 r. nr [.], SKO w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, przy czym wyrokiem z 4 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Rz 962/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził jej nieważność. Kolejna wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja z dnia [.] września 2013 r. nr [.] utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji również poddana została kontroli sądowoadministracyjnej i wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. II SA/Rz 1248/14 także stwierdzono jej nieważność. Kolejna decyzja SKO w [.] z dnia [.] maja 2015 r. nr [.] utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Rz 865/15.

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa materialnego, a postępowanie przeprowadzono zgodnie z ustawą o scalaniu i wymianie gruntów. Przy opracowywaniu projektu scalenia organy korzystają ze swobody kształtowania i wyboru najlepszych rozwiązań, przy uwzględnieniu interesów i życzeń uczestników scalenia. Decyzja ma bowiem charakter uznaniowy. Podziału gruntów dokonano zgodnie z zasadami określonymi w ustawie scaleniowej. Z istoty scalenia wynika, że dochodzi do zmian lokalizacji wydzielanych nieruchomości, ale czyni się to po to, aby poprawić warunki gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. Także ich powierzchnia może być różna, mniejsza albo większa, w zależności od technicznych i faktycznych możliwości wydzielenia danego obszaru i konieczności wydzielenia również terenów pod drogi. Nie stwierdzono zaś, aby podczas opracowywania projektu scalenia naruszono w szczególności art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, co w istocie zarzucali wszyscy odwołujący się. Ich zarzuty, do których Kolegium odniosło się indywidualnie i szczegółowo, nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że skoro postępowanie scaleniowe wszczęte zostało przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pozostało właściwe jako organ wyższego stopnia pomimo, że decyzję wydało po dniu 16 października 2016 r.

Skargi na decyzję SKO w [.] z [.] września 2016 r. wnieśli: [........].

MM i JM, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucili, że postępowanie scaleniowe przeprowadzono z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z uwagi na objęcie scaleniem gruntów niebędącymi gruntami rolnymi, lasami lub gruntami leśnymi, a ponadto nie stworzyło ono korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie. Scaleniem objęto także, z naruszeniem art. 2 ust. 3 cyt. ustawy, grunty zabudowane bez wniosku i zgody właścicieli tych obiektów. Różnica przydzielonych im działek w stosunku do dotychczas posiadanych przekracza 3 % powierzchni, co jest sprzeczne z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej. Miało dojść również do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy oraz nie odniesienie się do wszystkich podniesionych zarzutów odwołania. Podkreślili, że od 15 lat prowadzą fermę kur liczącą ponad 10 tys. sztuk drobiu, która stanowi dla nich jedynie źródło utrzymania. Lokalizacja drogi bezpośrednio przy kurniku uniemożliwi dalszy rozwój hodowli i pogorszy jakość prowadzonej działalności. Będzie to także niekorzystne dla zaplanowanej naprzeciwko zabudowy mieszkaniowej, którą przewidziano dla większości pobliskich terenów w obowiązującym planie miejscowym. Z tej też przyczyny niemożliwe było w ich ocenie objęcie scaleniem gruntów budowlanych (zabudowanych kurnikiem), które w taki sposób zostały też przeznaczone w planie miejscowym. Wydzielona droga nie będzie zaś służyć jako dojazd do działek rolnych i leśnych, lecz w zdecydowanej większości działek budowlanych. Kwestionują także wysokość przyznanej dopłaty wynoszącej 1752,00 zł, ponieważ przydzielono im areał mniejszy o ponad 10 % wartości jednostek szacunkowych, a kwota dopłaty według norm szacunkowych stanowi tylko 5,25 % wartości jednostek szacunkowych. Tymczasem cena 1 m2 działki budowlanej w tym rejonie wynosi około 70 zł, a więc cena 1 ara wynosi 7.000 zł. Pozbawiono ich zaś około 12 arów.

AO, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, także sformułował zarzut naruszenia art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uznając, że dokonane scalenie nie stworzyło korzystniejszych warunków gospodarowania i objęło grunty nie będące gruntami rolnymi lub leśnymi, a ponadto miał zostać pozbawiony prawa uczestniczenia w zebraniu uczestników scalenia, czym naruszono art. 9 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej. Dotychczas posiadał grunt jednorodny, a obecnie otrzyma podzielny na dwie części. Przyznane mu grunty mają powierzchnię mniejszą niż 3 % w stosunku do dotychczas posiadanych. Obszar ten jest mniejszy o 10,68 % wartości jednostek szacunkowych, a kwota przyznanej dopłaty wynoszącej 308 zł stanowi zaledwie 2,2 % wartości jednostek szacunkowych. Wydzielona natomiast droga nie będzie służyć jako dojazd do działek rolnych i leśnych, nie będzie również prowadzić do istniejących zabudowań. Ponadto w dalszym ciągu organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy, a swoje stanowisko w zasadzie oparł na tym, co wywodził wcześniej Starosta.

MK, ZS, IS i TS, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, sformułowali zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez pogorszenie warunków gospodarowania, oraz art. 6, 7, 11, 77 § 1 i 107 K.p.a. poprzez brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i sporządzenie zbyt ogólnego uzasadnienia, z naruszeniem wskazań Sądu wynikających z wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r. II SA/Rz 865/15.

W ocenie skarżących na skutek scalenia MK będzie zmuszona zlikwidować hodowlę bydła. Z kolei ZS i TS w miejsce gruntów o dobrej kulturze rolnej otrzymali działki blisko moczarów, trudne do uprawy, nieprzydatne rolniczo. Ich dotychczasowe działki przydzielono zaś osobom, które nie mają w pobliżu działek rolnych ani zabudowań. W istocie nie doszło w ich przypadku do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania. Organ odwoławczy wprawdzie obecnie odniósł się do zarzutów odwołania, ale uczynił to w sposób nader lakoniczny, wyrażając tożsamą argumentację jak w przypadku wszystkich pozostałych odwołań.

W odpowiedzi na skargi SKO w [.] wniosło o ich oddalenie. W ocenie organu Kolegium zastosowało się do wskazań Sądu, a postępowanie scaleniowe odpowiadało prawu.

Obecni na rozprawie pełnomocnicy skarżących podtrzymali swoje stanowiska wyrażone w skargach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej zwanej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym przez art. 145 P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie są zasadne.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie przedstawionego materiału dowodowego przyjął, że postępowanie w sprawie scalenia gruntów zostało wszczęte postanowieniem Starosty [.] na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekroczył połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia i wywieszone na okres 14 dni w Urzędzie Gminy [.] oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach [.], [.] i [.]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że właściciele gruntów położonych na terenie obrębów ewidencyjnych [.] i R. złożyli wniosek o scalenie gruntów. Łączny obszar scalenia wynosi 1492,53 ha z wyłączeniem kompleksu leśnego będącego w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [.], położonego na terenie obrębu [.] o powierzchni 246,86 ha. Powierzchnia gruntów, których właściciele złożyli wniosek o przeprowadzenie scalenia stanowi 65 % ogólnej powierzchni obszaru scalenia, co oznacza spełnienie wymogu określonego z art. 3 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Ogólna liczba uczestników scalenia wynosiła 1547.

W dniu 30 kwietnia 2010 r. uczestnicy scalenia dokonali wyboru rady uczestników scalenia. Postanowieniem Starosty [.] z dnia [.] czerwca 2010 r. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów powołano komisję, pełniącą funkcję doradczą przy dokonaniu szacunku gruntów oraz opracowaniu projektu scalenia w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego (zmienione postanowieniem z dnia [.] września 2010 r. i postanowieniem z dnia [.] lutego 2012 r.).

W dniu 9 czerwca 2010 r. w drugim terminie zebrania, uczestnicy scalenia podjęli uchwałę o zasadach szacunku gruntów tworzących obszar scalenia, położonych w obrębie [.] i [.] gm. [.]. Postanowieniem z dnia [.] czerwca 2010 r. Starosta [.] uznał, że uchwalone w drodze uchwały uczestników scalenia gruntów zasady szacunku gruntów nie są sprzeczne ze słusznym interesem uczestników scalenia. Wyniki oszacowania gruntów przedstawione na mapie szacunku porównawczego ogłoszono uczestnikom scalenia na zebraniu zwołanym przez Starostę [.] września 2010 r. oraz udostępniane do publicznego wglądu na okres 7 dni. W wyznaczonym okresie nie zostały wniesione żadne zastrzeżenia. W dniach od 25 października 2010 r. do 25 lutego 2011 r. uczestnicy scalenia zapoznawali się z porównawczą wartością szacunkową ich gruntów i wartością części składowych i składali wnioski adekwatne do ich indywidualnych sytuacji związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości. Złożone uwagi w miarę możliwości były uwzględniane we wstępnym projekcie scalenia. Na okoliczność okazania uczestnikom scalenia wstępnego projektu scalenia złożyli oni stosowne oświadczenia. Uwagi i zastrzeżenia złożone przez uczestników scalenia do wstępnego projektu były przedmiotem oceny komisji. Projekt scalenia w zakresie objętym planem miejscowym uwzględnił ustalenia planu. Komisja doradcza po przeprowadzeniu kontroli wewnętrznej stwierdziła, że projekt scalenia opracowano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W dniach od 12 września 2011 r. do 15 marca 2012 r., po uprzednim indywidualnym powiadomieniu przez wykonawcę prac, uczestnikom scalenia okazano opracowany przez geodetę - projektanta przy udziale komisji doradczej, projekt scalenia gruntów położonych w obrębach ewidencyjnych [.] i [.]. Projektowany przebieg nowo wyznaczonych granic został okazany na gruncie, natomiast okazanie części opisowo - kartograficznej w skład, której wchodzą: rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz mapa obszaru scalenia odbywało się w siedzibie zespołu scaleniowego w [.]. Zakończenie okazania projektu scalenia nastąpiło na zebraniu uczestników scalenia w dniu 15 marca 2012 r. W terminie 14 dni od dnia zakończenia okazania projektu scalenia to jest od 16 do 29 marca 2012 r. można było zgłaszać Staroście zastrzeżenia do projektu. Zgłoszone zastrzeżenia były przedmiotem opiniowania w dniach od 11 do 18 kwietnia 2012 r. Opiniowanie to odbywało się przy udziale uczestników scalenia. Były też przeprowadzane oględziny na gruncie, co zostało utrwalone w stosownych protokołach. Propozycje zmian w projekcie scalenia zostały przedstawione przez geodetę w sposób graficzny i opisowy. Tak przeprowadzone postępowanie było podstawą do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zalecenia zawarte we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zostały tym razem przez Kolegium zrealizowane, a aktualnie zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa procesowego, ani przepisów prawa materialnego. Kolegium nie naruszyło zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, w tym reguł postępowania wyjaśniającego, gdyż zarzuty skarg w żaden sposób skutecznie nie podważyły ustalonego stanu faktycznego sprawy, a także w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji, w tym respektowania zasad uwzględniania z urzędu interesu społecznego i interesu indywidualnego, prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie do organów władzy czy przekonywania do podjętych rozstrzygnięć.

Bezzasadny okazał się zawarty w skargach MM, JM i AO zarzut, że Kolegium w dalszym ciągu uchyliło się od obowiązku dokonania kontroli instancyjnej określonej we wcześniejszych wyrokach WSA w Rzeszowie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i szczegółowo odnosi się do zarzutów odwołań skarżących. Z tych samych przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie skargi ZS, IS, TS i MK.

Nie można uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez przyjęcie, że cel ustawy został osiągnięty. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązań scaleniowych kontrola Sądu polega tylko na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając skarżącym ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów powołanej ustawy. Dla wyrównania wartości nieruchomości przed scaleniem oraz otrzymanych w wyniku scalenia organy zastosowały instytucję dopłat z zachowaniem reguł określonych w uchwale w sprawie określenia zasad szacunku nieruchomości przyjętą na zebraniu uczestników scalenia w dniu 24 maja 2010 r. Sąd nie dopatrzył się też utrudnienia w gospodarowaniu przez skarżących w stosunku do poprzednio posiadanych działek. Argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji przez organ nie pozwalają na uznanie, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, co skutkowałoby przyjęciem dowolności rozstrzygnięcia. Organy podejmowały działania dla określenia najbardziej optymalnego rozwiązania problemów uczestników scalenia, ale gdy skarżący domagają się wyłącznie pozostawienia działek sprzed scalenia to wartością dla rozpatrzenia takiego zarzutu jest dobro wspólne uczestników scalenia, którzy znaleźli się w identycznej sytuacji prawnej, jako uczestnicy scalenia. Dodać wypada, że na ogólną liczbę 1547 uczestników scalenia jedynie 7 osób wyraża swoje niezadowolenie z przeprowadzonego scalenia.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Zadaniem zatem sądu jest jednak kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, a nie orzekanie o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 2805/14). Stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700) scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia.

Sąd ponadto zauważa, że obszar scalenia został prawidłowo określony tak z zachowaniem reguł wynikających z ustawy o scaleniu i wymianie gruntów jak i Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego " [.] " 1/2003 uchwalonego uchwałą Nr 96 [.] Rady Gminy [.] z dnia 31 marca 2004 r. Wprowadzone w § 9 powołanej uchwały tereny hodowli i przetwórstwa rolniczego RP z przeznaczeniem pod lokalizację hodowli drobiu i przetwórstwa oraz magazynowania i handlu drobiem i produktami uprawniały do objęcia nieruchomości MM i JM zabudowanej kurnikiem do włączenia do obszaru scalenia, gdyż była ona przeznaczona w planie na cele rolne. Cele rolne nie można sprowadzać tylko do upraw. Cele rolne to również hodowla zwierząt i drobiu, a taka działalność zasadniczo wymaga obiektu budowlanego. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią źródło prawa na terenie objętym postanowieniami planu stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i postanowieniami tymi były związane organy prowadzące postępowanie scaleniowe. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących oświadczył, że nie kwestionował zapisów planu w trybie ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jego zdaniem procedura planistyczna nie została naruszona. Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko Kolegium, że nie było przeszkód do objęcia obszarem scaleniowym również gruntów znajdujących się pod istniejącymi drogami, czy drogami przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na dotychczasowych gruntach rolnych. Natomiast poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie pozostaje ocena celowości rozwiązań komunikacyjnych przyjętych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego " [.] " 1/ [.]. Dlatego też Sąd jako nietrafne ocenił zarzuty skarg poczynione w tym zakresie, co należy odnieść też do skargi AO w zakresie celowości wytyczenia drogi wynikającej z postanowień powołanego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezzasadna okazała się skarga MK. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że jej zarzuty do projektu scalenia zostały uwzględnione, o czym świadczy pismo z dnia 14 czerwca 2012 r., a w dniu 25 czerwca 2012 r. bez uwag podpisała protokół okazania granic nowych działek.

Mając na względzie wyżej przedstawione argumenty Sąd uznał, że skargi należało oddalić jako bezzasadne na podstawie art. 151 P.p.s.a.