Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1830/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART 28 UST 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 302/08 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 302/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. i P. P. pozwolenia na przebudowę otworu okiennego w budynku zlokalizowanym w Rzeszowie przy ul. [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem wskazanego wyżej pozwolenia budowlanego odmówiono skarżącej przymiotu strony, a rozpatrując wniesione przez Z. K. odwołanie od tej decyzji, Wojewoda Podkarpacki stwierdził postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., jego niedopuszczalność. Wnioskiem datowanym na 19 sierpnia 2007 r. Z. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta Rzeszowa o wznowienie przedmiotowego postępowania. Wniosek oparto na podstawie art.145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie wnioskodawczyni zachowany został termin do wniesienia wniosku o wznowienie, albowiem o możliwości obrony swego interesu dowiedziała się z postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r, które zostało jej doręczone w dniu 24 sierpnia 2007 r. Przymiot strony postępowania upatruje w tym, że ściana jej lokalu sąsiaduje z lokalem, w którym przewidziano okno do przebudowy, a przebudowa okna na drzwi wejściowe do lokalu od ul. Kopernika wpłynie na bezpośrednie sąsiedztwo i ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej.

Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił wznowienia postępowania powołując się na dyspozycję art.149 § 3 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 i art.147 K.p.a. i wskazał, że w jego ocenie Z. K. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a prawo domagania się wznowienia postępowania przysługuje wyłącznie stronie takiego postępowania. Sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa z terenem planowanej inwestycji nie daje przymiotu strony, albowiem stronami w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę są wyłącznie: inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z. K. jest współużytkowniczką wieczystą nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka [...], ta zaś nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Zakres robót nie wprowadza żadnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Końcowo podano, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, w przypadku, gdy żądanie wznowienia opiera się na dyspozycji art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., biegnie od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś od dnia, kiedy strona dowiedziała się o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. K., zarzucając że wniosek o wznowienie złożyła w terminie, albowiem wprawdzie błędnie opatrzony został datą "19.08.2007 r.", podczas, gdy chodziło o datę "19.09.2007 r", to jednak o decyzji, wobec której wnosi o wznowienie, dowiedziała się z postanowienia Wojewody Podkarpackiego, które doręczono jej w dniu 24 sierpnia 2007 r. Odwołująca się podtrzymała swe wywody w przedmiocie posiadania statusu strony postępowania.

Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu l instancji, stwierdzając, iż podziela stanowisko organu l instancji w tym zakresie. Wskazał, że w wyniku zamierzonej przebudowy "nie nastąpi poszerzenie istniejącego otworu i jego usytuowanie względem nieruchomości sąsiedniej nie ulega zmianie". Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zakresu robót objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę, nie można wskazać przepisu prawa materialnego, z którego odwołująca się mogłaby wywodzić swój interes prawny, a to z kolei nakazuje uznać wniosek o wznowienie postępowania za niedopuszczalny.

W skardze Z. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art.145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca przytoczyła dotychczas prezentowaną w odwołaniu argumentację w kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a ponadto stwierdziła, że lokal sąsiedni po przebudowie okna będzie służył prawdopodobnie jako lokal usługowy, co przy bezpośrednim sąsiedztwie z oknami jej lokalu mieszkalnego związane będzie, jak przypuszcza skarżąca, ze zwiększonym ruchem samochodowym i ruchem przechodniów. Zostanie zlikwidowany częściowo trawnik od strony ul. [...], aby zapewnić dojście do lokalu inwestorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił uwagę, że art. 149 § 3 K.p.a., nie egzemplifikuje przyczyn, dla których odmawia się wznowienia postępowania, przesłanki takiej odmowy podaje judykatura oraz doktryna procesu administracyjnego. Nie każde żądanie wznowienia postępowania wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że katalog stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza norma art. 28 Prawa budowlanego, wedle którego stronami tego postępowania są wyłącznie: inwestor oraz właściciele oraz wieczyści użytkownicy nieruchomości lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę ze wskazaniem na normę art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. mogłaby zatem wnieść tylko ta strona, która mogła uczestniczyć w postępowaniu. Zdaniem Sądu trafnie organy administracyjne uznały, że zakres planowanej inwestycji, polegającej na przebudowie okna w sąsiednim lokalu mieszkalnym nie oznacza, że nieruchomość, do której ma tytuł Z. K., znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pod pojęciem obszaru oddziaływania rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przypadku wniesienia żądania wznowienia postępowania opartego na zarzucie wywiedzionym z art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. w przypadku, gdy strona nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu, koniecznym jest, zanim zostanie wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, rozstrzygnięcie kwestii, czy podmiot wnoszący takie żądanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Skoro niewadliwie ustalono, że skarżąca stroną w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę nie była, to zasadnie wydano decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Dodatkową okolicznością uzasadniającą oddalenie skargi, abstrahującą od sprawy przymiotu strony u skarżącej, jest poprawne ustalenie organu l instancji, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu. Termin ten, w przypadku żądania wznowienia opartego na dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wynosi 1 miesiąc licząc od dnia dowiedzenia się o decyzji. Termin ten nie biegnie zatem od dnia, w którym wnioskodawca wznowienia dowiedział się o istnieniu takiej możliwości procesowej. O decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę otworu okiennego w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w Rzeszowie skarżąca dowiedziała się z całą pewnością w dniu 2 lipca 2007 r., tj. w dniu doręczenia jej pisma Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 27 czerwca 2007 r. Od tego dnia liczyć należało termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który upływał w dniu 2 sierpnia 2008 r. Z. K. nie wniosła w tym czasie podania o wznowienie postępowania ale odwołanie od pozwolenia na budowę. Wniesienie z uchybieniem terminu podania o wznowienie postępowania, bez uprzedniego przywrócenia uchybionego terminu, stanowiłoby rażące naruszenia art.147 K.p.a.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności zarzucono naruszenie art. 145 § 1c P.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie zaistniały podstawy do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o przepisy art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 4 oraz art. 148 § 1 K.p.a., a ponadto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, na skutek nie uznania, że lokal skarżącej leży w obszarze oddziaływania inwestycji. W oparciu o powyższe skarżąca domagała się uchylenia wyroku sądu I instancji i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że rozstrzygnięcie organów administracyjnych pozbawia ją konstytucyjnej ochrony prawa własności, gdyż lokal, którego dotyczy pozwolenie budowlane graniczy wspólną ścianą z lokalem skarżącej, a okna usytuowane są w bezpośredniej bliskości (ok. 1,5 m). Przeróbka okna na drzwi wejściowe do przyszłego lokalu użytkowego naruszy jej spokój, co uzasadnia przyjęcie po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego. W odniesieniu się do poglądu o niedotrzymaniu przez nią terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania podniosła, że o decyzji dowiedziała się z postanowienia Wojewody Podkarpackiego otrzymanego w dniu 24 sierpnia 2007 r. i składając wniosek w dniu 21 września 2007 r. dotrzymała terminu do jego wniesienia. Wskazała ponadto na swoją trudną sytuację zdrowotną, która uniemożliwia jej wychodzenie z domu i załatwianie osobiście jakichkolwiek spraw w urzędach, a co skłania organy do pomijania jej osoby w różnego rodzaju postępowaniach administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05, zb. LEX nr 266353). W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, zb. LEX nr 266229).

W skardze kasacyjnej Z. K. przywołano obie podstawy kasacyjne, przy czym zarzut naruszenia przepisów postępowania ograniczył się do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy zaistniały powody dla odmowy zastosowania instytucji wznowienia postępowania. Wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej bliżej nie przedstawiają powodów zajęcia takiego stanowiska, a w szczególności skarżąca nie podważa stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przedstawiła jedynie stan faktyczny sprawy i podniosła, że w sytuacji bezpośredniego sąsiedztwa z mieszkaniem, którego dotyczy sporne zamierzenie inwestycyjne, brak było podstaw do uznania, że jej lokal mieszkalny nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W istocie zatem rozważenia wymaga tylko zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie błędnej subsumcji przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do stanu faktycznego sprawy, gdyż w przypadku nie podzielenia stanowiska skarżącej w tym względzie, nie może być mowy o zarzucanym naruszeniu przepisów dotyczących odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez ten obszar zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.

Przepis powyższy stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i wyłącza możliwość stosowania tego ostatniego przepisu w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę w zakresie określania kręgu podmiotów posiadających status strony w takim postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny od przepisu art. 28 K.p.a. i nie wprowadza możliwości przyjęcia domniemania, że wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy pozwolenie budowlane, stają się niejako z urzędu stronami. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06 (nie publ.), stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Nabycie statusu strony nie następuje na skutek faktycznego dopuszczenia przez organ do tego postępowania, lecz oparte być musi na przepisie prawa materialnego.

Podzielić przy tym należało pogląd Sądu I instancji, że tego rodzaju ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego ma zastosowanie także w przypadku rozpatrywania sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 598/06 trafnie wywiedziono, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a więc - przykładowo - osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym. Krąg tych podmiotów winien jednak być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenie tego kręgu ma o tyle istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że w wypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną w sprawie, zachodzi niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 2 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie, organ administracji, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżącej, domagającej się wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i posiadania przez nią przymiotu strony, odniósł się do funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu i prawidłowo przyjął, iż przebudowa otworu okiennego nie należy do rzędu tych inwestycji, z którymi przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Również autor skargi kasacyjnej nie wskazał takich przepisów, a podnoszone przez niego okoliczności dotyczące możliwych przyszłych skutków zmiany sposobu użytkowania obiektu wykraczają poza ramy postępowania o pozwolenie na budowę, pozostając poza tym w sferze tzw. interesu faktycznego a nie prawnego.

Skoro zatem zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony, to tym samym nie mogły się ostać zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów postępowania, które regulują zasady postępowania administracyjnego w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego pochodzi od osoby, która nie posiada legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności wyroku I instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.