Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1667/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [....] sp. z o.o. z siedzibą w W. i M.W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 40/15 w sprawie ze skargi [....] sp. z o.o. z siedzibą w W. i M.W. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [....] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 13/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. i M. W. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (opubl. w Dz. Urz. Wojew. Maz. z dnia 9 listopada 2000 r. nr 134 poz. 1277).

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnieśli: [...] Sp. z o.o., M. W. S. i T. P. W. w części dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ulicach [...],[...] i [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], zarzucając jej:

1.naruszenie zasady ochrony prawa własności, tj.

- art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 (20 marca 1952 r.) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.,

- art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r.,

- art. 140 kodeksu cywilnego,

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.);

2. nierówne traktowanie obywateli przez władze publiczne, tj. art. 32 Konstytucji RP;

3. ograniczenie prawa do swobodnej zabudowy nieruchomości, tj. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623);

4. ustalenia różnych i wykluczających się form przeznaczenia obszaru [...], na którym położone są wskazane wyżej działki ewidencyjne - art. 1 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są współwłaścicielami niezabudowanej nieruchomości składającej się z w/w działek ewidencyjnych, dla której Sąd Rejonowy dla [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], która według ustaleń zaskarżonego planu znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 109 w/w uchwały teren ten przeznaczony jest pod usługi oświatowe z zakresu szkół podstawowych z wykluczeniem innych funkcji niż wskazana funkcja oświatowa, przy jednoczesnym nakazie zachowania min. 40 % powierzchni biologicznie czynnej (§ 111 uchwały). Dodatkowo w § 113 uchwały w sposób rygorystyczny określono warunki zabudowy nieruchomości. Natomiast § 145 uchwały wskazuje, że m.in. dla terenu [...] nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych z jednoczesnym wykluczeniem lokalizowania zabudowy związanej z tymczasowym zagospodarowaniem terenu. Zgodnie z § 9 uchwały jest to teren przeznaczony na cele publiczne. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika, że organ umożliwił korzystanie z nieruchomości skarżących przez inne podmioty, niezależnie od ich woli. Organ nie może tak drastycznie ingerować w prawo własności skarżących. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli organ nie może działać dowolnie, powinien kierować się zasadą proporcjonalności, która wymaga właściwego ustalenia proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej strony. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia indywidualnych interesów obywateli i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencję w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Zdaniem pełnomocnika w zaskarżonej uchwale doszło do złamania trzech wymogów zasady proporcjonalności, tj. przydatności, konieczności, zachowania proporcjonalności ograniczenia w relacji do zamierzonego celu. Od wejścia w życie uchwały minęło 10 lat, a organ nie podjął żadnych kroków zmierzających do realizacji funkcji usługowych oświaty na terenie [...]. Co więcej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. zmienionym ostatnią uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r. organ odchodzi od tej funkcji i teren ten przeznacza pod przeważającą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem [...]. Zatem doszło tutaj do poświęcenia dobra kosztem celu, który prawdopodobnie nigdy nie zostanie zrealizowany. Zapis dotyczący terenu [...], który określa podstawowe przeznaczenie terenu, które może być zrealizowane na rzecz określonego podmiotu nie mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego w sytuacji, gdy podmiotowi temu nie przysługuje żadne prawo do tej nieruchomości. Podobnie, zdaniem pełnomocnika, rzecz się przedstawia z ograniczeniem skarżących w zakresie korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Nieruchomość skarżących została w sposób nadmierny i nierówny w stosunku do innych obciążona - teren usług oświaty w zakresu szkół podstawowych plus warunki zabudowy o wiele gorsze niż dla innych kwartałów: wskaźnik max. intensywności zabudowy - 1,0 (dla terenów usługowych 1,2; dla terenów mieszkaniowych nawet do 4,0), a max. wysokość zabudowy - 13 m (dla terenów usługowych 13 m; dla terenów mieszkaniowych nawet do 25,0 m). Takie duże obciążenie nieruchomości skarżących w porównaniu z innymi nieruchomościami nie jest uzasadnione przez organ, tym bardziej, że na terenie objętym planem położone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, np. działka ew. nr [...] położona na terenie oznaczonym symbolem [...]. Organ uchwalając plan rejonu ul. [...] nie uwzględnił przy przeznaczeniu nieruchomości skarżących na określony cel zasad z art. 1 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego ustawa określa m.in. zakres i sposób postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz zasady ich gospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Dowodem tego jest fakt, że owa nieruchomość została przeznaczona pod usługi oświaty przy jednoczesnym utrzymaniu tymczasowego, istniejącego zagospodarowania użytkowego terenu, jako terenu rolniczego (§ 145 uchwały). Brak określenia konkretnych działek gruntu, na terenie [...] , na których ma być utrzymane istniejące zagospodarowanie (teren rolniczy) uniemożliwia skarżącym dysponowanie posiadaną nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wniesione do Rady [...] przez pełnomocnika skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostawiono bez rozpoznania. Nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżących znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] symbolem [...], na którym zgodnie z § 109 uchwały plan ustala rozwój funkcji usługowych oświaty z zakresu szkół podstawowych, wykluczając lokalizowanie innych funkcji. Jednocześnie zgodnie § 145 uchwały dla terenów [...],[...]i [...] nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych.

Miejscowy plan rejonu ulicy [...]ustalił na terenie będącym przedmiotem skargi funkcję oświatową. Zabezpieczenie terenów pod potrzeby oświatowe jest konieczne dla rozbudowującej się części miasta, jaką jest obszar [...]. Zdaniem Rady [...] konsekwentne realizowanie polityki przestrzennej na analizowanym terenie, wbrew stanowisku skarżących, potwierdza studium uchwalone po wejściu w życie planu. Studium dla terenu, na którym znajdują się działki skarżących przewiduje przewagę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się "priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej" z dopuszczeniem lokalizowania funkcji usługowych. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest prawdą, że organ odchodzi od funkcji oświatowej i teren ten przeznacza pod zabudowę mieszkaniową. Oznaczenie w studium terenu symbolem [...] nie oznacza, iż na terenie tym możliwa jest tylko i wyłącznie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również cała towarzysząca takiej zabudowie infrastruktura społeczna, a więc szkoły, przedszkola, place zabaw, itp.

Rada [...] wskazała, że przeznaczenie nieruchomości skarżących pod funkcje usługowe oświaty jest przejawem przyznanych organowi ustawowo kompetencji. Plan ustala przeznaczenie terenu i przesądza o ograniczeniach prawa własności.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1061/12 oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1061/12 wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) art. 101 ust. 1 usg poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż do skutecznej legitymacji do wystąpienia ze skargą interes prawny lub uprawnienie musi istnieć w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa;

2) art. 151 ppsa w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi bez rozpatrzenia sprawy co do istoty, co skutkuje ograniczeniem skarżącemu prawa do sądu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa;

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 24 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 914/13) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna, podkreślając, że skarga wniesiona w oparciu o art. 101 usg wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy organ gminy został prawidłowo wezwany do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Następnie należy zbadać czy wnoszący skargę ma interes prawny w danej sprawie i czy ten interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Stanowi to niejako pierwszy etap postępowania sądowego, dający, ewentualnie odmawiający legitymacji skargowej wnoszącemu skargę. Jeżeli w ocenie sądu administracyjnego zaskarżonym aktem nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, to oddala skargę z uwagi na brak legitymacji skargowej. Natomiast jeżeli w ocenie sądu został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, co daje mu legitymację skargową, sąd przechodzi do drugiego etapu rozpoznawania sprawy tzn. badania czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z prawem.

Jeżeli w ocenie sądu zaskarżony akt nie narusza prawa - został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami to oddala skargę, a w przeciwnym razie uwzględnia skargę. Jak wynika z powyższych rozważań oddalenie skargi może mieć miejsc w dwu przypadkach: z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego lub z powodu stwierdzenia, że zaskarżony akt nie narusza prawa. Ponieważ rozstrzygnięcie sądu oddalające skargę może zapaść w dwu różnych przypadkach, z różnych przyczyn, wymaga to szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówił dwie różne, wzajemnie wykluczające się przyczyny oddalenia skargi.

Najpierw Sąd stwierdza, "(...) trudno uznać, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy (...)", co wskazywałoby, że skarżący mają legitymację skargową w niniejszej sprawie bowiem został zaskarżoną uchwałą naruszony ich interes prawny, a zaskarżona uchwała wydana została zgodnie z prawem (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Z dalszych jednak rozważań Sądu wynika, iż zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny skarżących, ponieważ uchwała była podjęta w 2000 r. a skarżący stali się współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w 2007 r. Natomiast kwestia naruszenia interesu prawnego w procesie planowania "musi podlegać ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z powyżej omawianej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, można by wnosić, że zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny skarżących, ponieważ uchwała była podjęta przed datą kiedy stali się współwłaścicielami nieruchomości, nie mają więc legitymacji skargowej w tej sprawie. Jeżeli by przyjąć za słuszny ten pogląd, to należałoby oddalić skargę z powodu braku legitymacji skargowej i nie należało w takim razie badać zaskarżonej uchwały i stwierdzić, iż nie została wydana z przekroczeniem władztwa planistycznego, jak to oceniono wcześniej w uzasadnieniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, że naruszenie interesu prawnego skarżących na podstawie powyższego przepisu ocenia się na dzień podejmowania uchwały, gdyż pogląd ten wykluczałby możliwość zaskarżenia uchwały po dacie jej podjęcia przez inne podmioty, które w późniejszym okresie stali się właścicielami nieruchomości - uzyskali interes prawny.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie i wyraźnie ocenić, czy w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny lub uprawnienia skarżących, czy też nie. A następnie w przypadku uznania, że został naruszony interes prawny, zbadać czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając ponownie skargę wskazał, że w ocenie Sądu Rada Gminy [...] nie przekroczyła granic przysługującego gminie władztwa planistycznego uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej nieruchomości skarżących położonej w W. przy ulicach [...],[...]i [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]z obrębu [...].

Sąd podniósł, iż z wyjaśnień Rady [...] wynika, że celem przeznaczenia niniejszej nieruchomości pod wskazaną wyżej funkcję było zabezpieczenie terenów pod potrzeby oświatowe konieczne dla rozbudowującej się części miasta, jaką jest obszar [...] . Zdaniem Rady [...] konsekwentne realizowanie polityki przestrzennej na analizowanym terenie, wbrew stanowisku skarżących, potwierdza studium uchwalone po wejściu w życie planu. Studium dla terenu, na którym znajdują się działki skarżących przewiduje przewagę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się "priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej" z dopuszczeniem lokalizowania funkcji usługowych.

Sąd wskazał, iż władztwo planistyczne, stanowiąc istotną wartość gwarantująca gminie samodzielność, jest jednocześnie ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności dla konkretnego właściciela nieruchomości.

Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z ustaleniami położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], który według § 109 uchwały przeznaczony został pod rozwój funkcji usługowych oświaty z zakresu szkół podstawowych z jednoczesnym wykluczeniem lokalizacji innych usług. Natomiast § 145 uchwały dla terenów oznaczonych w planie symbolami [...],[...] i [...]nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych. Zdaniem skarżących te ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają ich interes prawy, gdyż uniemożliwiają im dysponowanie posiadaną nieruchomością według ich woli.

Rada Gminy [...] na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w planie ustala się tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Przeznaczenie działek skarżących pod rozwój funkcji usług oświaty z zakresu szkół podstawowych, jak wskazał pełnomocnik organu, wynikało z tego, że na terenie objętym zaskarżonym planem przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zważyć należy, iż w myśl art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których ustawodawca zalicza również edukację publiczną (pkt 8). W kontekście tego należało więc przyjąć, że plan zawiera ustalenia, które są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Zatem trudno uznać, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkującego nadmierną ingerencją w prawo własności poprzez uniemożliwienie dysponowanie posiadaną nieruchomością przez skarżących zgodnie z ich wolą.

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której rada gminy na terenie objętym planem jako priorytetową funkcję ustaliła funkcję mieszkaniową wielorodzinną, to ustalenie na tym terenie funkcji oświatowej w ramach realizacji celów publicznych, o których mowa w art. 10 ust.1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za racjonalne i mieszczące się w graniach tzw. władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kc.

W art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własność. Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 powyższej, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia procedury planistycznej w toku uchwalania zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej przez skarżących.

Organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 18 ust. 1 powyższej ustawy).

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmuje kolejno szereg czynności wymienionych wyczerpująco w art. 18 ust. 2 powyższej ustawy, a w szczególności zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu.

W związku z tym, że zaskarżona uchwała – w zakresie objętym skargą – nie została wydana z naruszeniem trybu postępowania lub właściwości organów określonych w art. 18 powyższej ustawy, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w tej części (art. 27 powyższej ustawy).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli [...] sp. z o.o. w W. i M.W.S. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 zm.), poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego:

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121, ze zm.);

- art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997., Nr 78, poz. 483 ze zm.);

- art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623);

b) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez brak wyjścia poza granice zaskarżenia, tj. brak dokonania przez WSA w przedmiotowej sprawie analizy zgodności części zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 zm.);

c) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), poprzez pominięcie w uzasadnieniu stanowiska WSA w odniesieniu do zarzutów strony skarżącej, dotyczących:

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny;

- art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

- art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

d) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku przez WSA w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

2. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd w przedmiotowej sprawie nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Idąc krok dalej, należy stwierdzić, iż zarzuty w skardze zostały potraktowane w sposób wybiórczy przez sąd administracyjny.

Wnoszący skargę kasacyjna wskazali, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca podniosła kilka zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako aktu prawnego regulującego problematykę planowania przestrzennego obowiązującego w dacie wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zamiast wskazania naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (Dz.Urz.Woj.Maz. z dnia 9 listopada 2000r. Nr 134, poz. 1277).

Mimo to, Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zgodności zaskarżonej Uchwały z przepisami ustawy z dnia [...] lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego strona podniosła, że jej zdaniem doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego w ten sposób, iż doszło do drastycznej ingerencji w prawo własności strony skarżącej poprzez wprowadzenie w miejsce terenu rolniczego funkcję usługową oświaty z zakresu szkół podstawowych z wykluczeniem innych funkcji niż wskazana (§ 109 Uchwały) z dodatkowymi utrudnieniami: a) realizacja potrzeb parkingowych (§110 Uchwały); b) nakaz zachowania min. 40% powierzchni terenu w formie biologicznie czynnej (§111 Uchwały); c) surowe warunki zabudowy nieruchomości (§113 Uchwały); d) wskazuje, że m.in. dla terenu UO nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych z jednoczesnym wykluczeniem lokalizowaniem zabudowy związanej z tymczasowym zagospodarowaniem terenu (§ 145 Uchwały).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 Ppsa uznać należy za niezasadny.

Stosownie do treści art. 141 § 4 zd. pierwsze Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego) oraz umotywowania swojego stanowiska. Motywy wyroku muszą być jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09,CBOSA).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, zgodnie z którym przepis art. 141 § 4 Ppsa należy interpretować w ten sposób, że sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, choć nie można uznać, iż sąd ten ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki: z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2469/15; z 25 maja 2016 r. sygn. akt I FSK 2082/14; z 27 października 2015 r. sygn. akt I FSK 1137/14, CBOSA).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przepisowi art. 141 § 4 Ppsa, w szczególności prezentuje stan sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony, ustalony stan faktyczny, jak też rozważania prawne i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w stopniu pozwalającym na dokonanie kontroli instancyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi nie sposób postawić skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, który pozwalałby na wzruszenie zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wywody, które świadczą o przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej uchwały, natomiast to, czy wynik ten kontroli jest poprawny, nie może być podważane w drodze tego zarzutu.

Ponadto należy mieć na uwadze, że zarzut nie odniesienia się do zarzutów skargi jest zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a więc zgodnie z art. 174 pkt 2 Ppsa jego uwzględnienie zależy od tego, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym stwierdzić należy, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi ( art. 32 Konstytucji RP, art. 4 ustawy Prawo budowlane), czym naruszył art. 141 § 4 Ppsa, to jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż pominięte zarzuty należałoby uznać za bezzasadne w świetle dalszych rozważań Sądu dotyczących władztwa planistycznego.

Zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 199 r., nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej "ustawa")

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego.

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 4 ust. 1 ustawy kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie i jest zgodny z prawem, w tym z zasadą ochrony własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że prawo własności jako najpełniejsze z praw majątkowych nie może być traktowane jako ius infinitum, nie podlegając jakimkolwiek ograniczeniom (orzeczenia TK z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91, OTK 1991, nr 1). Prawa własności może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżących kasacyjnie znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] symbolem [...], na którym zgodnie z § 109 uchwały plan ustala rozwój funkcji usługowych oświaty z zakresu szkół podstawowych, wykluczając lokalizowanie innych funkcji. Jednocześnie zgodnie § 145 uchwały dla terenów [...],[...] i [...]nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych.

W uprzednio obowiązującym planie [...] uchwalonym w dniu [...] września 1992 r. uchwałą nr [...] Rady [...] , który utracił moc w granicach objętych zaskarżoną uchwałą, plan przewidywał dla terenów objętych skargą funkcję [...] centralne funkcje miasta z preferowanym rozwojem funkcji usługowych II i III stopnia z zakresu administracji, organizacji politycznych i społecznych, współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, kultury, nauki, szkolnictwa, itp. Plan dopuszczał na przedmiotowym terenie utrzymanie i lokalizowanie funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności. Z okoliczności tej należy wyprowadzić wniosek, że celem przyjętych w zaskarżonym akcie kwestionowanych przez skarżących rozwiązań była kontynuacja rozpoczętego pod rządami uprzedniego planu miejscowego zagospodarowania tego terenu.

Miejscowy plan rejonu ulicy [...] zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił na terenie będącym przedmiotem skargi funkcję oświatową. Funkcjonowanie obiektów oświatowych na przedmiotowym terenie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, jest niezbędne albowiem na terenie objętym zaskarżonym planem przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Trafnie także Sąd I instancji wskazał, że art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wskazuje, iż do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których ustawodawca zalicza również edukację publiczną (pkt 8). W kontekście tego należało zatem przyjąć, że plan zawiera ustalenia, które są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Zatem trudno uznać, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkującego nadmierną ingerencją w prawo własności poprzez uniemożliwienie dysponowanie posiadaną nieruchomością przez skarżących zgodnie z ich wolą.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że Sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu pominął art.140 Kodeksu cywilnego, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku expressis verbis wymienia ten przepis i czyni rozważania co do zgodności zaskarżonego aktu z jego treścią. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odnosi się do zarzutu naruszenia art. 4 Prawa budowlanego, to jednak jego treść wskazuje, że zasada z niego wynikająca była wzięta przez Sąd I instancji pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia zaskarżonym planem konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Z powyższych względów nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 zm.), poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjneg ( art. 140 Kc, art. 32 Konstytucji RP, art. 4 ustawy Prawo budowlane).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 poprzez brak wyjścia poza granice zaskarżenia, tj. brak dokonania przez WSA w przedmiotowej sprawie analizy zgodności części zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Po pierwsze należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie uzasadnili w żadnym stopniu zasadności powyższego zarzutu, a ponadto nie powiązali go z żadnym przepisem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który mógł naruszyć Sąd I instancji.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia prawa materialnego.

Wskazać należy, iż postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej "usg") poprzez błędną wykładnię nie koresponduje z uzasadnieniem powyższego zarzutu, w którym zarzucono przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powyższy przepis określa jakie są przesłanki i tryb wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga wniesiona w oparciu o art. 101 usg wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy organ gminy został prawidłowo wezwany do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i czy skarga została wniesiona w terminie. Następnie należy zbadać czy wnoszący skargę ma interes prawny w danej sprawie i czy ten interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem.

W niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane przez kasatorów, skarga została wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu i z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Ponadto w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących w sposób dający im legitymację skargową. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego powyższe stanowisko jest prawidłowe. Niewątpliwie bowiem każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 Kodeksy cywilnego.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.