Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 286/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 3, art. 82 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 lit. a-c
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust.2, art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 147/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 21 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 2.700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 147/16 oddalił skargę P. spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za 2010 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] maja 2011 r. S. spółka z o.o. z siedzibą w B. – poprzednik prawny P. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka wnioskodawca lub beneficjent) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2010.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] stycznia 2011 r. przyznał wnioskodawcy płatności w kwocie 25 080,46 zł. Płatności te przekazane zostały 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy beneficjenta.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka. Sąd wyrokiem z 14 września 2011 r. uchylił decyzje organów obu instancji.

W konsekwencji organ I instancji decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2010 z uwagi na utworzenie tzw. sztucznych warunków do otrzymania płatności.

Orzekając na skutek odwołania beneficjenta Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich, przyznanych decyzją z [...] stycznia 2011 r.

WSA w Warszawie postanowieniem z 11 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 786/14 odrzucił skargę spółki na decyzję organu odwoławczego z [...] lutego 2014 r., wskazując, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi. Spółka złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną na powyższe postanowienie.

Z uwagi na powyższe w dniu 25 września 2014 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2770/14 oddalił skargę kasacyjną spółki.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu przez to, że decyzja nie została skutecznie doręczona stronie postępowania.

W związku z powyższym, organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2015 r. ponownie doręczył spółce decyzję z [...] lutego 2014 r. wprowadzając tym samym decyzję do obrotu prawnego.

W dniu 2 września 2015 r. do organu I instancji wpłynęła kopia prawomocnego postanowienia WSA w Warszawie z 11 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 786/14.

Następnie podjęto postępowanie w sprawie ustalenia spółce kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych wnioskodawcy na mocy decyzji z [...] stycznia 2011 r.

Organ I instancji decyzją z [...] września 2015 r. - działając na podstawie m.in. art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 29 ust. 1, 1a, 2, 3 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65, zwane dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) - orzekł o ustaleniu spółce kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na rok 2010, w łącznej wysokości 25.080,46 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że decyzja z [...] stycznia 2011 r., na mocy której wnioskodawcy przyznano płatności bezpośrednie na rok 2010, w wysokości 25.080,46 zł., a następnie je wypłacono w dniu 1 marca 2011 r., została ostatecznie wycofana z obrotu prawnego decyzją organu I instancji z [...] lipca 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] lutego 2014 r.

Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że płatności bezpośrednie za rok 2010 zostały przekazane w dniu 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania wnioskodawcy płatności. Decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, iż kwota płatności przekazana w dniu 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów na mocy pierwotnej decyzji z [...] stycznia 2011 r. stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 25.080,46 zł.

Organ II instancji podkreślił, że obowiązek zwrotu należności nie uległ przedawnieniu. Kwestię tę reguluje art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r. ze zm., dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95) oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

W ocenie organu II instancji nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325. 1423 ze zm.; dalej: O.p.) czynią to odmiennie niż powyższy przepis unijny. Przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Do takich samych wniosków dochodzi się, analizując przepis art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyłający do "odpowiedniego" stosowania przepisów Działu III O.p., gdzie znajduje się art. 68. W myśl art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez beneficjenta należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności zawierającego nieprawidłowe deklaracje, tj. dzień [...] maja 2010 r. Przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło poprzez doręczenie w dniu 6 sierpnia 2013 r. decyzji z [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich na rok 2010.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia nr 1122/2009 podnosząc, że ww. przepis reguluje kwestię dochodzenia kwot nienależnie pobranych środków publicznych. W sprawie nie zachodzą przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z ww. przepisu, gdyż realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. W sprawie decyzja, na mocy której wnioskodawcy wypłacono płatności bezpośrednie, została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego oraz zostało wydane rozstrzygnięcie o odmowie przyznania płatności. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu. Tym samym płatności wypłacone wnioskodawcy na mocy decyzji z [...] stycznia 2011 r. są środkami nienależnymi. W dacie przyznawania i wypłaty spółce płatności organ I instancji kierował się danymi zawartymi we wniosku beneficjenta z [...] maja 2010 r. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada wnioskodawca. Na moment wydania decyzji z [...] stycznia 2011 r. organy ARiMR nie były w stanie ustalić mechanizmu sztucznego tworzenia przez P. spółek w celu obejścia modulacji dotyczących płatności rolnośrodowiskowych i ONW. Dopiero analiza dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. w latach 2005 - 2013 pozwoliła na określenie schematu jego działania nakierowanego na tworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że organy ARiMR obu instancji prawidłowo dokonały analizy dotyczącej zasad sukcesji praw i obowiązków w sferze prawa regulującego płatności rolnicze, w szczególności zaś odpowiedniego stosowania przepisów O.p. wymienionych w ustawie o ARiMR. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 lit. a-c rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowią potwierdzenie braku sukcesji generalnej praw i obowiązków w prawie unijnym co wyklucza stosowanie pełnej sukcesji na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów O.p. w krajowym porządku prawnym. Skoro skarżąca jest następcą prawnym wnioskodawcy, to wstąpiła we wszystkie jego prawa i obowiązki. Powyższe wynika z art. 93 – art. 96 O.p., w których to przepisach uregulowana jest sukcesja uniwersalna. Rozumieć przez nią należy wstąpienie następcy prawnego w zasadzie we wszystkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki podatnika. Następca przejmuje po poprzedniku wszelkie jego obowiązki i prawa. Wynikająca z art. 93 O.p. zasada sukcesji prawnej obejmuje wszelkie konsekwencje zdarzeń prawnych, które zaistniały w spółce przejmowanej. Istota sukcesji uniwersalnej polega na tym, że podmiot będący sukcesorem wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których stroną był podmiot przejmowany, ze skutkiem tak jak by to sukcesor od początku był stroną tych stosunków prawnych.

Sąd I instancji podniósł, że płatności bezpośrednie za rok 2010 zostały przekazane w dniu 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania wnioskodawcy przedmiotowych płatności. Decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, że kwota płatności przekazana w dniu 1 marca 2011 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów na mocy pierwotnej decyzji z [...] stycznia 2011 r. stanowi płatności pobrane nienależnie. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków finansowych występuje wówczas, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec bezspornego faktu wypłaty na rachunek wnioskodawcy nienależnych środków publicznych na 2010 r. w kwocie 25.080,46 zł zasadnym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez spółkę środków finansowych, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji, wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane.

W ocenie WSA organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. W postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie płatności. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych.

Sąd zauważył, że ustawa o ARiMR stanowi prawo sektorowe i określenie w jej art. 29 ust. 7, odwołującego się do zapisów działu III O.p. – w tym zasady przedawnienia orzekania – stanowi uregulowanie tychże zasad przez prawo sektorowe. Zgodnie z ww. przepisem do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 O.p., wynosi 60 dni. Nie można uznać za słuszne stanowiska, że do płatności bezpośrednich, których warunki przyznania i zwrotu (w tym okresu przez jaki ten zwrot może być dochodzony) zostały uregulowane w przepisach unijnych, należy stosować odmienne regulacje prawa krajowego dotyczące, m.in. terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie takiego zobowiązania lub terminów przedawnienia do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych, po którego upływie nie może już powstać zobowiązanie podatkowe. Przepisy rozporządzeń unijnych są bowiem przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych.

Sąd I instancji podkreślił, że kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności w niniejszej sprawie reguluje art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku z tym, nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 O.p., czynią to odmiennie niż powyższe przepisy unijne. Przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Również art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyła do "odpowiedniego" stosowania przepisów działu III O.p., gdzie znajduje się art. 68. Dlatego też ww. przepis nie może być stosowany w sprawie ze względu na szczególną regulację wynikającą z przepisów rozporządzeń unijnych.

Sąd podniósł, że w myśl art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez beneficjenta należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności zawierającego nieprawidłowe deklaracje, tj. dzień [...] maja 2010 r. Przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło poprzez doręczenie w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzji o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich na rok 2010.

P. sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia skarżonych aktów obu instancji. Względnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c) i ust. 4 lit. a-c) rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 93 § 1 i 2 o.p.;

2. art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w zw. art. 68 § 1 o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (nie zastosowanie);

3. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

4. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011;

5. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 80 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009;

6. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011;

II. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

7. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastopowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi wbrew nieprzeprowadzeniu przez organy administracyjne dowodów na okoliczności, że pomyłka właściwego organu co do ustaleń faktycznych związanych z obliczaniem płatności nie mogła zostać wykryta przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nie odniesienie i wyłożenia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, nadto w zakresie ustalenia daty przedawnienia na dzień 31 grudnia 2015 r. - jako dzień zakończenia programów wieloletnich co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym zgodnym z przywołanymi regułami uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien także wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie; artykułów 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

10. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a. poprzez brak właściwej, kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

11. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy;

12. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zgłoszonych przez skarżącą w załączniku do protokołu rozprawy - co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy;

13. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez arbitralne i dowolne pominięcie zadań dowodowych strony.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z 26 października 2020 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Stosownie do tego przepisu w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana do wskazania przepisów prawa materialnego, które jej zdaniem zostały naruszone, formy tego naruszenia (błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie), a także do wyjaśnienia na czym to naruszenie polega, nadto, w przypadku naruszenia przepisów postępowania – wykazania, że gdyby do tego naruszenia nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, związany na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, nie może, niejako w zastępstwie za stronę, uzupełniać podstaw kasacyjnych ani też nadawać im innego znaczenia niż wynika to z treści podniesionych zarzutów i towarzyszącej im argumentacji. Wypada też dodać, że podstawą kontroli instancyjnej zastosowanego prawa materialnego jest stan faktyczny, jaki przyjął Sąd I instancji przy orzekaniu.

Przystępując do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów o najdalej idących skutkach prawnych.

W pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 93 § 1 i 2 O.p. i art. 82 ust. 1 lit. a)-c) i ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009.

Powołane przepisy (w brzmieniu właściwym dla sprawy) stanowią:

Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej (29 ust. 1 ustawy o ARiRM).

Osoba prawna zawiązana (powstała) w wyniku łączenia się: 1) osób prawnych, 2) osobowych spółek handlowych, 3) osobowych i kapitałowych spółek handlowych - wstępuje we wszelkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki każdej z łączących się osób lub spółek. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do osoby prawnej łączącej się przez przejęcie: 1) innej osoby prawnej (osób prawnych); 2) osobowej spółki handlowej (osobowych spółek handlowych), (art. 93 §1 i 2 ) O.p.

Do celów niniejszego artykułu:

a) "przekazanie gospodarstwa" oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji z tytułu przedmiotowych jednostek produkcyjnych;

b) "przekazujący" oznacza rolnika, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi;

c) "przejmujący" oznacza rolnika, któremu gospodarstwo jest przekazywane ((art. 82 ust. 1 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009)).

Po tym, jak przejmujący poinformuje właściwe władze i zwróci się o wypłacenie pomocy zgodnie z ust. 3 lit. a):

a) wszystkie prawa i obowiązki przekazującego, wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem, powstałe na skutek złożenia wniosku o przyznanie pomocy, przechodzą na przejmującego;

b) wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem przypisane zostają przejmującemu do celów stosowania odpowiednich zasad wspólnotowych;

c) przekazane gospodarstwo uważa się, w stosownych przypadkach, za odrębne gospodarstwo względem danego roku gospodarczego lub okresu premiowego ((art. 82 ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009)).

Trzeba też wskazać jeszcze na dwa przepisy ustawy o ARiMR (w brzmieniu właściwym dla sprawy), które stanowią:

Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. (art. 29 ust. 1a).

Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7).

W postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o ARiRM mają więc odpowiednie zastosowanie przepisy działu III O.p. Uregulowana w art. 93 i nast. O.p. instytucja następstwa prawnego ma szczególny charakter, wynikający z istoty objętych nią praw i obowiązków – następca prawny wstępuje we wszystkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki podatnika.

W okolicznościach sprawy wnosząca skargę kasacyjną (P. Sp. z o.o.) stała się następcą prawnym S. Sp. z o.o., a tym samym weszła, na podstawie art. 93 § 1 pkt 2 w zw. z § 2 O.p. i w zw. art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, w prawa i obowiązki tej spółki. Skutkiem czego stała się też stroną prowadzonego z udziałem tej spółki postępowania o zwrot nienależnie pobranej płatności. Twierdzenie to umacnia treść zacytowanego wcześniej art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR oraz wypis KRS nr [...], według którego S. Sp. z o.o. została wykreślona z KRS z dniem 28 marca 2014 r. (uprawomocnienie wpisu nastąpiło w dniu 11 kwietnia 2014 r.), na skutek przejęcia majątku spółki przez połączenie z P. Sp. z o.o. Tym samym nie ma podstaw prawnych i faktycznych do kwestionowania udziału wnoszącej skargę kasacyjną w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie otrzymanej płatności przez S. Sp. z o.o. Zwłaszcza, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania powołany przez stronę art. 82 ust. 1 lit. a)-c) i ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009, ponieważ niniejsze postępowanie nie dotyczy przyznania czy przejęcia płatności (na podstawie wniosku transferowego) przez rolnika, co jest przedmiotem tej regulacji, lecz orzeczenie o zwrocie nienależnie pobranej płatności, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o ARiMR i odpowiednio przepisy działu III O.p.

W sprawie ziściła się też przesłanka do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Jak ustalił organ S. Sp. z o.o. w dniu [...] maja 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2010. Wniosek ten został wstępnie rozpoznany pozytywnie – wnioskodawcy została przyznana i wypłacona wnioskowana płatność. Następnie, na skutek złożonych środków odwoławczych, organ decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności. W wyniku czego w stosunku do S. Sp. z o.o. powstało roszczenie o zwrot wypłaconej kwoty płatności. Efektem czego jest to postępowanie.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 lit. a)-c) i ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009 oraz w zw. z art. 93 § 1 i 2 O.p.

W pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła niewłaściwie zastosował art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 zamiast art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

Powołane przepisy (w brzmieniu właściwym dla sprawy) stanowią:

Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 (art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95).

Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 O.p.).

Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR).

Zatem, art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyła do odpowiedniego stosowania w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o ARiMR przepisów działu III O.p. Zwrot "stosuje się odpowiednio" nie oznacza jednak, że w każdym przypadku jest możliwe zastosowanie wprost instytucji uregulowanych w dziale III O.p. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bowiem albo możliwość zastosowania tych przepisów wprost (w całości), albo zastosowania tych przepisów z modyfikacjami – uwzględniającymi istotę i cel konkretnego postępowania, lub też – może oznaczać odmowę ich zastosowania. O stopniu przetransponowania przepisów działu III O.p. na grunt ustawy o ARiMR decyduje to, czy i w jakim stopniu dana instytucja została uregulowana w ustawie o ARiMR oraz w przepisach normujących płatności rolne na poziome krajowym i unijnym.

Podstawowym aktem prawnym na poziomie unijnym, regulującym instytucję przedawnienia dochodzenia zwrotu nieprawnie pobranego wsparcia finansowego, jest rozporządzenie nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, co na wstępie wyklucza odwołanie się do regulacji krajowej, w sprawach do których rozporządzenie to ma zastosowanie.

W myśl tego rozporządzenia w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 1 i 2).

Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany w ust. 1 (art. 3 ust. 1 i 3).

Tak więc rozporządzenie to wprowadza nominalny termin przedawnienia, który wynosi cztery lata i może być skrócony (nie mniej niż do trzech lat) na podstawie przepisów sektorowych, albo wydłużony na podstawie przepisów krajowych wydanych przez poszczególne państwa członkowskie.

W stanie prawnym sprawy brak jest przepisów sektorowych, które by skracały podstawowy termin przedawnienia. Nie ma też przepisów krajowych które by wydłużały ten termin. Wobec czego należało przyjąć czteroletni termin przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co wykluczało z kolei zastosowanie art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną przepisy O.p. nie należą do prawa sektorowego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Ustawa O.p. stanowi podstawowy akt prawny regulujący polskie prawo podatkowe (materialne i procesowe), a jej przepisy jak zostało wcześniej wskazane są stosowane w innych dziedzinach prawa jedynie na zasadach w nich określonych i pod warunkiem, że nie ma odpowiedniej regulacji na poziomie unijnym.

Stanowisko to potwierdza wyrok z 5 marca 2019 r. w sprawie C-349/17, w którym TSUE rozważał kwestię terminu przedawnienia, w jakim można żądać zwrotu bezprawnie przyznanego wsparcia finansowego z budżetu UE, a więc, czy terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest termin dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (1. Kompetencje Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia. 2. Okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi albo w charakterze pomocy indywidualnej, albo w ramach programu pomocowego. Jakiekolwiek działanie, podejmowane przez Komisję lub przez Państwo Członkowskie, działające na wniosek Komisji w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie powoduje przerwanie okresu przedawnienia. Każde przerwanie powoduje, że okres przedawnienia zaczyna biec od początku. Okres przedawnienia zostaje zawieszony, dopóki decyzja Komisji jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. 3. Jakąkolwiek pomoc, w odniesieniu do której upłynął okres przedawnienia, uznaje się za pomoc istniejącą.), termin czterech lat przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, czy może termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia (pkt 108 – 128 uzasadnienia wyroku wraz z przytoczony tam orzecznictwem TS) TSUE wyraził pogląd, że prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie (tu: nr 800/2008), terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest — jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich są spełnione — termin czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub — w razie ich niespełnienia — termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.

Trybunał przypomniał, że z orzecznictwa TS wynika, że w braku uregulowań Unii w tej dziedzinie odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym. Sądy krajowe powinny zagwarantować, by z naruszenia art. 108 ust. 3 ostatnie zdanie TFUE zostały wyciągnięte wszelkie konsekwencje zgodnie z ich prawem krajowym, w szczególności w odniesieniu do ważności aktów wykonawczych, jak i do zwrotu wsparcia finansowego przyznanego z naruszeniem tego postanowienia, w związku z czym celem powierzonego sądom krajowym zadania jest podjęcie przez nie środków mających usunąć brak zgodności z prawem wprowadzania w życie pomocy, tak aby jej beneficjent nie mógł nią dysponować w czasie, jaki pozostał do wydania decyzji przez Komisję. (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2013 r., Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, pkt 30, 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

Zdaniem Trybunału terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), a wobec tego, żeby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem, a każde stosowanie terminu przedawnienia w drodze analogii powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki. (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

Jeśli chodzi konkretnie o pomoc współfinansowaną z funduszu strukturalnego Unii rozporządzenie nr 2988/95 może mieć zastosowanie, ponieważ w grę wchodzą interesy finansowe Unii. Przyjmując bowiem rozporządzenie nr 2988/95, a w szczególności jego art. 3 ust. 1 akapit pierwszy, prawodawca Unii postanowił wprowadzić ogólną regułę przedawnienia mającą zastosowanie w tej dziedzinie, poprzez którą zamierzał, po pierwsze, określić minimalny termin mający zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, a po drugie, zrezygnować z możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości przynoszącej szkodę interesom finansowym Unii po upływie okresu czterech lat od wystąpienia tej nieprawidłowości (wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika stąd, że począwszy od daty wejścia w życie rozporządzenia nr 2988/95 wszelkie nieprawidłowości przynoszące szkodę interesom finansowym Unii mogą - co do zasady i z wyjątkiem sektorów, dla których prawodawca Unii przewidział termin krótszy - być przedmiotem postępowań prowadzonych przez właściwe organy państw członkowskich w terminie czterech lat (wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

Trybunał wskazał też, że zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia zakresem jego zastosowania objęte są "nieprawidłowości" w świetle prawa Unii, zaś pojęcie to zostało zdefiniowane w tym przepisie jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów pochodzących ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Jeśli chodzi konkretnie o warunek, zgodnie z którym naruszenie przepisu prawa Unii powinno wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, Trybunał wskazał, że miał już okazję wyjaśnić, że zasada dotycząca przedawnienia przewidziana w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia nie znajduje zastosowania do postępowań w sprawie nieprawidłowości wynikających z błędów organów krajowych przyznających korzyści finansowe w imieniu i na rachunek budżetu Unii (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak więc podmiot składający wniosek o przyznanie pomocy powinien wpierw sprawdzić, czy spełnia warunki przewidziane w rozporządzeniu, celem skorzystania z pomocy zwolnionej na podstawie tego rozporządzenia, w związku z czym nie można uznać, że przyznanie pomocy z naruszeniem tych warunków wynika wyłącznie z błędu popełnionego przez odnośny organ krajowy. Trybunał podkreślił, że jest tak nawet wtedy, gdy rzeczony organ został poinformowany przez beneficjenta rozpatrywanej pomocy o stanie rzeczy skutkującym naruszeniem przepisu prawa Unii, jako że okoliczność ta nie ma sama w sobie wpływu na kwalifikowanie jako "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Poza tym definicja "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 obejmuje zarówno nieprawidłowości zamierzone lub będące skutkiem niedbalstwa, mogące - zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia - prowadzić do nałożenia kar administracyjnych, jak również nieprawidłowości pociągające za sobą jedynie cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia (wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r., Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, pkt 33). Trybunał wskazał również, że dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 24). W sytuacji gdy naruszenie prawa Unii wykryto po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miały miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 25). Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 bieg terminu przedawnienia może ulec przerwaniu przez każdą czynność właściwego organu władzy, o której zawiadamia się daną osobę, a która odnosi się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W tym względzie z brzmienia art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że pojęcie "danej osoby" oznacza podmiot gospodarczy, co do którego istnieje podejrzenie, iż dopuścił się nieprawidłowości, oraz że pojęcie "czynności odnoszącej się do dochodzenia lub postępowania" oznacza każdą czynność, która określa dostatecznie dokładnie operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości, w związku z czym warunek wskazany w tym przepisie należy uznać za spełniony, jeśli na podstawie całokształtu okoliczności danego przypadku można dojść do wniosku, że dana osoba została rzeczywiście zawiadomiona o takich czynnościach odnoszących się do dochodzenia lub postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 36, 38, 43).

Z powyższych względów, biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, należy stwierdzić, że termin przedawnienia w niniejszej sprawie wynosi cztery lata, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a nie – termin przewidziany w art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać pogląd wnoszącej skargę kasacyjną, że przerwanie biegu terminu przedawnienia mogło nastąpić wyłącznie przez wydanie aktu administracyjnego w odniesieniu do kar i środków administracyjnych określonych w art. 4 i 5 rozporządzenia nr 2988/95 albo przez wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy o ARiMR, czego w sprawie brak. Jak wyjaśnił TSUE w powołanym wcześniej wyroku, z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że przerwanie okresu przedawnienia może być spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym została zawiadomiona dana osoba, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Odmowa przyznania płatności bezpośredniej na rok 2010 łączy się bezpośrednio z żądaniem zwrotu kwoty wypłaconej na poczet tej płatności. Gdyby organ nie odmówił przyznania płatności, na poczet której została wypłacona dochodzona obecnie kwota, to niniejsze postępowanie byłoby bezprzedmiotowe. Tak więc doręczenie stronie decyzji z [...] lipca 2013 r. odmawiającej przyznania płatności bezpośredniej na 2010 r. warunkowało wszczęcie kolejnego postępowania o jej zwrot. Tym samym należy przyjąć, że doręczenie stronie tej decyzji w dniu 6 sierpnia 2013 r. przerwało biegu terminu przedawnienia do dochodzenia zwrotu bezprawnie pobranej płatności. Tym samym doręczenie stronie zawiadomienie w dniu [...] czerwca 2014. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na rok 2010 ponownie przerwało bieg terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie tych płatności. Jednym słowem doręczenie w dniu [...] września 2015 r. decyzji organu I instancji z [...] września 2015 r. orzekającej o zwrocie tych należności nastąpiło przed upływem czterech lat (liczonych od nowa po każdym przerwaniu czteroletniego terminu przedawnienia) i przed upływem ośmiu lat (liczonych od daty złożenia wniosku, tj. od [...] maja 2010 r.).

Wnosząca skargę kasacyjną błędnie odwołała się w piśmie procesowym z 26 października 2020 r. do wyroku NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20. Wyrok ten został wydany w odmiennym stanie faktycznym i dotyczył innej kwestii. W wyroku tym Sąd wskazał, że okres ośmioletni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dojść do wydłużenia nominalnego terminu przedawnienia. Innymi słowy, po upływie ośmiu lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęły jeszcze cztery lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie czteroletni termin przedawnienia, mim że nie upłynął jeszcze ośmioletni okres, o którym mowa w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Decyzja organu I instancji została wydana [...] września 2015 r. i doręczona [...] września 2015 r., a więc przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia oraz przed upływem ośmioletniego terminu, w czasie którego może dochodzić do przerywania biegu terminu przedawnienia i de facto do wydłużenia nominalnego terminu przedawnienia.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 7 w zw. z art. 68 § 1 O.p. oraz w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby do przyznania i wypłaty płatności bezpośredniej na rok 2010 doszło na skutek błędu organu, o jakim mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009. W myśl tego przepisu obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 ("W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2."), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. TSUE w powołanym wcześniej wyroku w sprawie C–349/17 przypomniał, że podmiot składający wniosek o przyznanie pomocy powinien wpierw sprawdzić, czy spełnia warunki przewidziane w rozporządzeniu, na podstawie którego ubiega się o pomoc. Co oznacza, że za poprawność danych wykazanych w przedmiotowym wniosku odpowiada wnioskodawca, a nie organ. Składając wniosek rolnik potwierdza bowiem stan rzeczywisty kwalifikujący go do przyznania płatności, znajomość obowiązujących w tym zakresie przepisów, a także wolę otrzymania wnioskowanej płatności. Stąd zdaniem Trybunału błędem w przyznaniu płatność nie można obarczyć organu nawet wówczas, gdy rzeczony organ zostanie poinformowany przez beneficjenta rozpatrywanej pomocy o stanie rzeczy skutkującym naruszeniem przepisu prawa Unii, jako że okoliczność ta nie ma sama w sobie wpływu na kwalifikowanie jako "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Nadto wypada zauważyć, że stwierdzenie przez organ w późniejszym czasie, że wniosek nie spełnia materialnych wymogów do przyznania płatności rolnej nie jest tego rodzaju błąd, o jakim mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, co ewentualnie pozwoliłoby na ograniczenie w czasie dochodzenia zwrotu nienależnie wypłaconej płatności do 12 miesięcy. W tym bowiem przypadku stwierdzone nieprawidłowości nie odnoszą się do błędu w zakresie elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, ale – do ogólnych wymogów przyznawania płatności. Jak wskazał organ na podstawie kontroli wstępnej nie można było stwierdzić, że wnosząca skargę kasacyjną sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności rolnych. Dopiero analiza działalności wnoszącej skargę kasacyjną w zestawieniu z pozostałymi podmiotami (o różnej strukturze organizacyjnej) biorącymi udział w stworzonym mechanizmie pozyskiwania płatności rolnych doprowadziła do ujawnienia nieprawidłowości. Tym samym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do odstąpienia na podstawie art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 od żądania zwrotu nienależnie otrzymanej płatności.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (pkt I.1. i I.5. petitum skargi kasacyjnej).

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, które mają zastosowanie w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowej i ONW, a więc płatności nie objętych tym postępowaniem (pkt I.3., I.4. i I.6. petitum skargi kasacyjnej).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt II. 7.-13. petitum skargi kasacyjnej) wypada wskazać, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, a więc w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest odrębnym postępowaniem. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W takim przypadku, w razie niedokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności, organ jest zobowiązany do wszcząć z urzędu i przeprowadzenia postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, w trybie art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o ARiMR, z uwzględnieniem decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności rolnych. Postępowanie to nie powinno jednak, bez uzasadnionych przyczyn, skupiać się na kwestiach przesądzonych w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją. W postępowaniu tym organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, a także czy została zwrócona dobrowolnie przez zobowiązanego. Może to zrobić samodzielnie lub skorzystać, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, z ustaleń dokonanych w tym zakresie w postępowaniu w sprawie odmowy przyznania płatności.

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. nie są trafne, a w konsekwencji za nietrafne należało też uznać zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów p.p.s.a.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.