Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 492/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50-51, art. 66 w zw. z art. 61
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 28, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. - zarządcy sądowego nieruchomości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1047/14 w sprawie ze skargi M. D. i W. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1047/14, po rozpoznaniu skargi M. D. i W. D., uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w związku z zawiadomieniem Straży Miejskiej Miasta Krakowa wszczął z urzędu w 2002 r. postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. S. 10/ul. J. 7 i 7a w Krakowie.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. umorzono postępowanie administracyjne, prowadzone w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. S. 10/ul. J. 7 i 7A w Krakowie, bowiem stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z ustaleniami usunięty został awaryjny stan techniczny obiektu i w związku z podjętymi i kontynuowanymi w dalszym ciągu robotami budowlanymi brak było podstaw do podjęcia działań nadzorczych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania M. D. i W. D., decyzją z dnia 11 lipca 2013 r., umorzył postępowanie odwoławcze, albowiem uznał, że brak jest podstaw do uznania odwołujących się za strony postępowania, co stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1204/13 uchylił powyższą decyzję Małopolskiego WINB w Krakowie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący są współwłaścicielami budynku bezpośrednio graniczącego z budynkiem, którego stan techniczny był przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie powołanego art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy art. 5, art. 61-66 Prawa budowlanego nie zawierają, wzorem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, odrębnej regulacji dotyczącej kręgu stron w postępowaniach w sprawie utrzymania obiektów w należytym stanie. Jedynie w zakresie takiego jak to postępowania administracyjnego (dotyczącego utrzymywania obiektu w należytym stanie) Prawo budowlane określa adresatów obowiązków w zakresie utrzymywania obiektu w należytym stanie: właściciel i zarządca obiektu. Nie zawsze jednak będą to jedyne strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie prawa administracyjnego treścią interesu prawnego - co do zasady – jest możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia istoty danej sprawy. Stosownie do art. 61 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy, co nie oznacza, że na właścicielu budynku lub zarządcy nie ciąży obowiązek zapewnienia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Naruszenie tej zasady winno prowadzić do nałożenia obowiązku wynikającego z art. 66 Prawa budowlanego. Skoro ani art. 61, ani art. 66 Prawa budowlanego nie ogranicza kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym tylko do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu, to do ustalenia pozostałych stron winien mieć zastosowanie art. 28 K.p.a. Tym samym stroną może być również inny podmiot, mający interes prawny.

Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości zlokalizowanej bezpośrednio przy nieruchomości objętej tą sprawą. Z akt sprawy wynika, że stan techniczny budynku zlokalizowanego na nieruchomości w Krakowie przy ul. S. 10/ul. J. 7 i 7a był nieodpowiedni i zagrażał zdrowiu lub nawet życiu osób przebywających z tym budynku. W ocenie skarżących nadal stan budynku przy zbiegu ulic S. 10 i J. 7 i 7A jest niewłaściwy i stan ten zagraża substancji budynku skarżących (położonego w Krakowie przy ul. S. 12). To zaś może oznaczać, że dalsze użytkowanie budynku przy ul. S. 10 i J. 7 i 7A bezpośrednio ingeruje w prawo własności nieruchomości zlokalizowanej na działce sąsiedniej. Tym samym trafnie skarżący wywodzą swój interes prawny do udziału w tej sprawie z naruszenia prawa własności. Nie można dokonywać takiej wykładni art. 61 i następne Prawa budowlanego, zgodnie z którą nawet w przypadku stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego budynku i bezpośredniego oddziaływania takiego budynku na obiekt sąsiedni – właściciel tego sąsiedniego obiektu nie mógł być stroną w postępowaniu.

Taki stan organ odwoławczy utożsamił z istnieniem po stronie skarżących jedynie ich interesu faktycznego. Tak rzeczywiście byłoby, gdyby skarżący nie mogli powołać się na żaden przepis prawa materialnego, który byłby naruszony działaniem lub brakiem działania właścicieli (zarządców) nieruchomości zlokalizowanej w Krakowie przy ul. S. 10/ul. J. 7 i 7A. Właścicieli nieruchomości przy ul. S. 12 chroni jednak art. 140 K.c. i 144 K.c.

Zdaniem Sądu decyzja organu II instancji zapadła przedwcześnie, bez merytorycznej oceny, czy rzeczywiście po stronie skarżących nie występuje interes prawny w tej sprawie. Błędnie bowiem organ odwoławczy uznał, że nie ma żadnej możliwości, aby właściciele sąsiedniego nieruchomości mogli być stroną w tak prowadzonym postępowaniu. Właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą być uznani za stronę, jeżeli stan techniczny budynku lub sposób jego użytkowania bezpośrednio zagraża prawnie chronionym prawom właścicieli sąsiedniej nieruchomości.

Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze organ winien zbadać, czy skarżący są stronami tego postępowania, a w szczególności, czy zasadnym jest powoływanie się przez nich na ingerencję w przysługujące im prawo własności. W razie uznania, że wykonywanie prawa własności skarżących jest utrudnione lub stan techniczny budynku przy ul. S. 10/ul. J. 7 i 7A znajduje się w stanie zagrożenia substancji budynku będącego własnością skarżących – należy im w tej sprawie przyznać status stron.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., ponownie umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał na występowanie następujących nieprawidłowości w budynku przy ul. S. 10/ ul. J. 7, 7A w Krakowie: nieprawidłowości dotyczące gzymsu i dachówek na nim ułożonych, które stanowiły zagrożenie dla mieszkańców oraz przechodniów ulicy J. w Krakowie; zły stan techniczny rynien i kominów; nieszczelność przewodów kominowych nr 3, 4, 6-9, 12-17 oraz konieczność wyremontowania przewodów kominowych ponad dachem; liczne i poważne pęknięcia murów nośnych od ul. J.; zły stan balkonów komunikacyjnych I, II i III piętra od podwórza oraz zły stan galerii komunikacyjnych w poziomie I, II i III piętra, stropów drewnianych i więźby dachowej, oraz schodów w budynku nr 7a.

Nieprawidłowości które stanowiły bezpośrednie zagrożenie dla osób postronnych poruszających się ul. Jagiellońską w Krakowie w zakresie stanu elewacji zostały usunięte na co wskazuje treść kopii protokołu z czynności kontrolnych z dnia 17.06.2011 r. dotyczących prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. J. 7, 7a/S. 10 w Krakowie (karty 107-110, 181-183 akt PINB), w której wskazano m.in. cyt.: "Odspojone fragmenty tynku z elewacji od strony ul. J. 7a i 7 zostały odbite. Chodnik u podnóża tej elewacji został zabezpieczony na całej długości elewacji siatką stalową na stalowych wspornikach mocowanych do elewacji powyżej okien parteru (...)".

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w budynku przy ul. J. 7, 7a/S. 10 w Krakowie były wykonywane roboty budowlane, w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...].06.2007r. nr [...] pod nadzorem inż. L. S., zgodnie z opracowanym przez niego projektem zabezpieczeń konstrukcji obiektu. Została wówczas podbita także ściana frontowa budynku przy ul. J. 7A, której fundament okazał się podmyty w wyniku awarii przyłącza kanalizacyjnego, co stwierdzono w trakcie wykonywania robót przy podbijaniu ścian podwórca i zrealizowano w trybie likwidacji awarii, a do czego obligowały współwłaścicieli obowiązki wynikające z art. 61 i art. 70 ustawy Prawo budowlane.

O zakresie w/w robót zawiadomił organ I instancji inż. L. S., wezwany w celu złożenia wyjaśnień w dniu 21.07.201 Ir. [...] cyt.: pan inż. L. S. przedkłada pozwolenie na wykonanie zabezpieczeń dec. nr [...] z dn. [...].06.2007 znak: [...]. Podbicie fundamentów wokół podwórka oficyny bocznej i żelbetowej klatki schodowej, tymczasowe zabezpieczenie konstrukcyjne ścian i ganków wewnętrznych. Pozwolenie konserwatorskie nr 613/07 na wyburzenie żelbetowej klatki schodowej. Oświadcza, że ww. roboty były realizowane pod jego kierunkiem (...)". Po wykonaniu w/w wzmocnień konstrukcji została wykonana przez inż. Sobieszka ekspertyza uzupełniająca, odnosząca się do aktualnego stanu obiektu (vide: karty 184-190 akt PINB) w której m.in. wskazano cyt.: "Galerie obecnie są zabezpieczone podporami stalowymi z kształtowników w formie zastrzałów i belek".

Pozostałe nieprawidłowości wskazane w powyższej ekspertyzie były podstawą do sporządzenia przez zarządcę obiektu (inwestora) dokumentacji projektowej, obejmującej remont kapitalny zabudowy na posesji na działkach nr 334/1 i nr 334/3, obr. 1 Kraków - Śródmieście wraz z jej przebudową i rozbudową. Zarządca uzyskał pozwolenie konserwatorskie nr 709/08 z dn. 07.10.2008 r. (vide: karty 105-106 akt PINB) oraz ostateczną decyzję nr 467/09 Prezydenta Miasta Krakowa znak: [...] z dnia [...].03.2009r. (vide: karty 165-166 akt PINB) o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z "Przebudową, częściową nadbudową, rozbudową (obejmującą zadaszenie dziedzińca) wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic na lokal gastronomiczny, części lokalów usługowych parteru na restaurację oraz strychu na cele mieszkalne w budynku na działkach nr 224/1 i 334/2 obr. 1 Śródmieście przy ul. S. 10/ J. 7, 7A w Krakowie, wraz z rozbiórką ganków, ścian działowych i istniejącej więźby dachowej, ociepleniem ścian zewnętrznych (wraz z ingerencją w działkę nr 335), ociepleniem więźby dachowej, budową instalacji wewnętrznych (wodnej, kanalizacyjnej, gazowej, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji) ".

Kontrole przeprowadzone w budynku przy ul. S. 10/ul. J. 7, 7A, objętym przeprowadzonymi robotami budowlanymi (vide: karty 216-218, 219-221, 226-227 akt PINB) wykazały, że są one zgodne z w/w opracowaniami, nadzorami autorskimi branży architektonicznej i konstrukcyjnej oraz ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, a roboty prowadzone były i są pod nadzorem osób legitymujących się właściwymi uprawnieniami. Zgodnie z ustaleniami PINB w Krakowie - Powiat Grodzki usunięty został awaryjny stan techniczny obiektu i w związku z podjętymi i kontynuowanymi w dalszym ciągu robotami budowlanymi brak było podstaw do podjęcia działań nadzorczych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie WINB brak jest podstaw aby uznać, że niewłaściwy stan techniczny obiektu w sprawie którego prowadzone było postępowanie przed organem I instancji znak: [...] dotyczył praw i obowiązków współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości w tym M. i W. D.. Skarżący nie mają bowiem interesu prawnego w sprawie złego stanu technicznego elewacji budynku, ganków komunikacyjnych, rynien, kominów i schodów budynku przy ul. S. 10/ul. J. 7, 7A w Krakowie.

Skarżący powołują się natomiast na negatywne oddziaływanie robót budowlanych, prowadzonych w budynku położonym na działce sąsiedniej, na stan techniczny obiektu położonego przy ul. S. 12, którego są współwłaścicielami. Z kopii ekspertyzy konstrukcyjnej z września 2005r. autorstwa mgr inż. Lecha S. (vide: karty 184-197 akt PINB) wynika cyt.: "W trakcie oględzin i badań stwierdzono, iż w obiekcie prowadzone były w sposób nieprawidłowy prace budowlane polegające na pogłębianiu poziomu piwnic. Doszło do odsłonięcia fundamentów (jedna ze ścian działowych podkopana przy pogłębianiu piwnic stanowiła bezpośrednie zagrożenie dla życia osób odwiedzających piwnice została wyburzona w trakcie prowadzenia prac odkrywkowych). Użytkowany obecnie budynek w poprzednim okresie poddany został przeróbkom i pracom remontowym prowadzonym niefachowo i w sposób zagrażający bezpieczeństwu obiektu. Do takich robót zaliczyć należy pogłębienie posadzek piwnic niejednokrotnie poniżej poziomu posadowienia ścian nośnych oraz wykucia elementów konstrukcyjnych dla przeprowadzenia instalacji (...)".

Zdaniem organu kwestia ta nie może jednak być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane odnośnie budynku położonego przy ul. S. 10/ul. J. 7, 7A, gdyż nie jest to zagadnienie należące do sfery stanu technicznego tego konkretnego obiektu.

Organ zauważył, że w związku ze zgłoszeniem M. i W. D. z dnia 17.07.2012r. przed PINB w Krakowie Powiat Grodzki prowadzone było odrębne postępowanie znak: [...] dotyczące robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. S. 10 / J. 7, 7A w Krakowie. W postępowaniu powyższym M. i W. D. przysługiwał status strony. Decyzją z dnia [...].12.2013r. nr [...] znak: [...], PINB w Krakowie Powiat Grodzki działając na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 Pr. bud. orzekł "o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych w budynku przy ul. S. 10/ul. J. 7, 7a robót budowlanych — do stanu zgodnego z prawem, ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".

W związku z odwołaniem wniesionym przez M. i W. D. sprawa wykonywanych robót budowlanych w w/w budynku będzie podlegać ocenie MWINB w Krakowie w postępowaniu odwoławczym zarejestrowanym pod znakiem: [...].

Z uwagi na powyższe organ uznał, że skoro postępowanie PINB znak: [...] dotyczyło stanu technicznego elewacji budynku, ganków komunikacyjnych, rynien, kominów i schodów budynku przy ul. S. 10/ul. J. 7, 7A nie zachodzi podstawa do uznania M. D. i W. D. za strony niniejszego postępowania, gdyż stan ten nie oddziaływał na substancję budynku przy ul. S. 12 będącego własnością skarżących. Zatem niezasadne jest powoływanie się przez skarżących na ingerencję w przysługujące im prawo własności. W konsekwencji M. D. i W. D. jako osoby, które nie mają statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, nie mogą wnieść skutecznie odwołania od tej decyzji. Osoby te mogą mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz niewątpliwie nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa.

Z powyższych względów organ umorzył postępowanie odwoławcze.

M. D. oraz W. D. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, zabudowanej budynkiem posiadającym wspólną ścianę z nieruchomością, której dotyczy postępowanie w przedmiocie nieprawidłowego stanu technicznego, wszczęte w związku z opiniami biegłych wskazujących na zagrożenie katastrofą budowlaną, nie przysługuje przymiot strony,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem strony, oraz poprzez wydanie decyzji administracyjnej po zmianie przedmiotu postępowania, bez umożliwienia wypowiedzenia się co do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego po zmianie zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego,

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez ustalenia stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawdzie materialnej,

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w budynku położonym w Krakowie przy ul. S. 10, J. 7, 7a, będącym przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wykonywano następujące roboty budowlane:

1. w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa NR 1393/07 z dnia 13 czerwca 2007 r. znak: AU-901-3-EWL.73532-187/07 zatwierdzającą projekt budowlany dla zamierzenia "Awaryjne podbicie fundamentów wokół podwórka oficyny bocznej i żelbetowej klatki schodowej, tymczasowe zabezpieczenia konstrukcyjne ścian i ganków wewnętrznych" .

2. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Krakowa NR [...] z dnia [...].03.2009 r. znak: [...] o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych związanych z "Przebudową, częściową nadbudową, rozbudową (obejmującą zadaszenie dziedzińca) wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic na lokal gastronomiczny, części lokalów usługowych na restaurację oraz strychy na cele mieszkalne w budynku na działkach nr 224/1 i 334/2 obr - l Śródmieście przy ul. S. 10/J. 7, 7A w Krakowie, wraz z rozbiórką ganków, ścian działowych i istniejącej więźby dachowej, ociepleniem ścian zewnętrznych (wraz z ingerencją w działkę nr 335), ociepleniem więźby dachowej, budową instalacji wewnętrznych (wodnej, kanalizacyjnej, gazowej, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji)".

Skarżący informowali PINB w Krakowie o nieprawidłowym wykonywaniu wymienionych wyżej robót budowlanych i ich negatywnym wpływie na stan techniczny budynku przy ul. S. 12, przedkładając w siedzibie organu nadzoru budowlanego "Opinię nr 01/2012 rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej z dnia 7 maja 2012" autorstwa mgr inż. arch K. S. B. oraz "Ekspertyzę stanu technicznego ściany szczytowej oraz muru granicznego pomiędzy kamienicami przy ul. S. 10 i S. 12 wraz ze wskazaniem przyczyn powstających spękań oraz sposobu zabezpieczenia" z dnia 14 marca 2012 r. autorstwa dr inż. Stanisława K. oraz mgr inż. Wiesława B.. W powyższych opracowaniach wskazano, iż roboty budowlane prowadzone w budynku przy ul. S. 10/ J. 7, 7a powodują degradację stanu technicznego budynku przy ul. S. 12 w Krakowie. W opinii technicznej wykonanej przez mgr inż. arch K. S. B. z dnia 7 maja 2012 r. czytamy: "Widoczne uszkodzenia konstrukcji nastąpiły na wewnętrznych ścianach poprzecznych, prostopadłych do ściany wspólnej (magistralnej), ścianie elewacyjnej od podwórka oraz na kamiennej posadzce piwnicy i parteru (uwaga rzeczoznawcy: nowe pęknięcie posadzki parteru - maj 2012 r.) (...) W okresie od sierpnia 2011 r. postępuje degradacja konstrukcji budynku przy ul. S. 12 spowodowana przekroczeniem stanów granicznych nośności oraz stanów przydatności do użytkowania w elementach konstrukcji przyległych do ściany wspólnej (magistralnej), stanowiące lokalne uszkodzenia i rysy wpływające ujemnie na przydatność użytkową, trwałość i wygląd konstrukcji i posadzki, spowodowane wykonywanymi robotami budowlanymi na terenie sąsiedniego budynku przy ul. S. nr 10. (...) Powyższą postępująca degradację budynku potwierdza "Ekspertyza stanu technicznego ściany szczytowej oraz muru granicznego pomiędzy kamienicami przy ul. S. 10 i S. 12 wraz ze wskazaniem przyczyn powstających spękań oraz sposobu zabezpieczenia" opracowana przez dr inż. Stanisława K. i mgr inż. Wiesława B.". (...) Biorąc pod uwagę powyższe fakty, skutkujące postępującą degradacją budynku przy ul. S. 12, spowodowaną prowadzeniem robót budowlanych w budynku przy ul. S. nr 10 / J. nr 7, 7a z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz niezgodny z zasadami sztuki budowlanej zalecam natychmiastowe wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych."

Organ odwoławczy bezpodstawnie stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. S. 10/ ul. J. 7 i 7a dotyczyły wyłącznie złego stanu technicznego elewacji budynku, ganków komunikacyjnych, rynien, kominów i schodów budynku przy ul. S. 10/ ul. J. 7, 7a w Krakowie, a co za tym idzie skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym.

Stan techniczny budynku przy ul. S. 12 ulega ciągłej degradacji z uwagi na roboty budowlane prowadzone w obiekcie sąsiednim przy ul. S. 10 / J. 7, 7a oraz zły stan techniczny tego budynku. Z uwagi na powyższe skarżącym przysługuje w myśl art. 28 K.p.a. przymiot strony, ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB w Krakowie -Powiat Grodzki wpływa na ich udział w prawie własności budynku przy ul. S. 12 w Krakowie.

Ponadto organ l instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie. Pomimo, iż skarżący przedłożyli organowi "Opinie nr 01/2012 rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej z dnia 7 maja 2012" autorstwa mgr inż. arch. Krzysztofa S. B. oraz "Ekspertyzę stanu technicznego ściany szczytowej oraz muru granicznego pomiędzy kamienicami przy ul. S. 10 i S. 12 wraz ze wskazaniem przyczyn powstających spękań oraz sposobu zabezpieczenia" z dnia 14 marca 2012. autorstwa dr inż. Stanisława K. oraz mgr inż. Wiesława B., materiały te nie zostały uwzględnione w treści uzasadnienia skarżonej decyzji.

Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić fakty znane temu organowi z urzędu. Nieuwzględnienie dowodów wskazujących na nieprawidłowy stan techniczny przedmiotowego budynku w sposób istotny wpłynęło na treść skarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślono, że organ I Instancji prowadził wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie: wykonania robót budowlanych w sposób mogący stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego podczas realizacji zamierzenia budowlanego pod nazwą "Podbicie fundamentów wokół podwórka oficyny bocznej i żelbetowej klatki schodowej, tymczasowe zabezpieczenie konstrukcyjne ścian i ganków wewnętrznych" w budynku przy ul. S. 10/ul. J. 7, 7a w Krakowie, mających wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji sąsiedniego budynku przy ul. S. 12 w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Powyższe postępowanie toczy się obecnie przed Małopolskim WINB w Krakowie, na skutek odwołania złożonego przez skarżących. Mimo to organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych w odwołaniu materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy tego postępowania. Zachowanie to stanowi rażące naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, ze zarzuty skargi odnoszą się do oddziaływania robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. S. 10 .J. 7, 7A na budynek przy ul. S. 12 tj. budynek będący współwłasnością skarżących. W tym zakresie toczy się odrębne postępowanie a ekspertyzy przywołane w skardze są przedmiotem rozpatrzenia przez organ w tym właśnie postępowaniu, którego państwo D. są stronami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że na mocy art. 153 p.p.s.a. organ związany był wyrokiem z dnia z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1204/13, w którym zawarto zarówno ocenę prawną jak i wskazania co do dalszego postępowania. Sąd wskazał wówczas w szczególności, że badanie interesu prawnego skarżących ma zostać przeprowadzone przez organ z uwzględnieniem i w kontekście przysługującego im prawa własności nieruchomości sąsiedniej, z uwzględnieniem treści przepisu art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Sąd we wskazanym wyroku nakazał zbadać, czy zasadnym jest powoływanie się przez skarżących na ingerencję w przysługujące im prawo własności. Stwierdził też, że w razie uznania, że wykonywanie prawa własności skarżących jest utrudnione lub stan techniczny budynku przy ul. S. 10/u. J. 7 i 7A znajduje się w stanie zagrożenia substancji budynku będącego własnością skarżących – należy im w tej sprawie przyznać status stron.

Zdaniem Sądu organ z zaleceń tych się nie wywiązał, co wynika z dwóch okoliczności i założeń przyjętych nieprawidłowo przez organ. Po pierwsze z błędnego przyjęcia, że zakresem prowadzonego postępowania objęte były wyłącznie pewne części budynku tj. nieprawidłowości dotyczące gzymsu, dachówek, rynien i kominów, przewodów kominowych, pęknięcia murów nośnych od ul. J.; zły stan balkonów komunikacyjnych I, II i III piętra od podwórza oraz zły stan galerii komunikacyjnych w poziomie I, II i III piętra, stropów drewnianych i więźby dachowej, oraz schodów w budynku nr 7a - a nie budynek jako całość. Po drugie zaś – co jest konsekwencją pierwszego założenia – niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego odnośnie tego elementu budynku tj. muru granicznego pomiędzy budynkiem przy ul. S. 10 i S. 12 oraz wspólnej tym budynkom ściany magistralnej, który jest rzeczywistym źródłem interesu prawnego skarżących i na który się powołują. Skarżący nie wywodzą swojego interesu prawnego dotyczącego naruszania prawa własności, ze złego stanu technicznego balkonów, galerii komunikacyjnych, klatki schodowej, rynien czy dachówek budynku przy ul. S. 10/ J. 7-7A. Skarżący konkretnie wskazują, że ich prawo własności jest naruszane na skutek niewłaściwego stanu technicznego muru granicznego i wspólnej ściany.

W dniu 28 maja 2003r. organ i instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie "nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul.S. 10/J. 7-7a" , a zatem nie jego konkretnej części. W tej sytuacji obowiązkiem organu będzie zbadać i udokumentować usytuowanie muru granicznego względem obu nieruchomości, a także wspólnej ściany szczytowej. Jeżeli okaże się w wyniku dokonanych ustaleń, że rzeczywiście elementy te są wspólne dla obu nieruchomości lub ze sobą bezpośrednio sąsiadują, to będzie to oznaczać, że skarżący mają interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Jeżeli powyższe ustalenia doprowadzą organ do wniosku, że skarżący mają interes prawny w prowadzonym postępowaniu, to wówczas organ będzie obowiązany przeprowadzić szczegółowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia wskazywanych przez skarżących, daleko idących rozbieżnych stwierdzeń i ocen zawartych w opiniach: inż. Artura L. i inż. Bartosza L. oraz opinii z dnia 7 maja 2012 Krzysztofa S. B. i "Ekspertyzie stanu technicznego ściany szczytowej oraz muru granicznego pomiędzy kamienicami przy ul. S. 10 i S. 12 wraz ze wskazaniem przyczyn powstających spękań oraz sposobu zabezpieczenia" z dnia 14 marca 2012 r. Stanisława K. oraz mgr inż. Wiesława B..

Sąd wskazał, że z uwagi na to, że postępowanie toczy się od 2002 r. oczywistym jest, że stan techniczny budynku przez 12 lat musiał ulegać zmianie. Decyzja administracyjna musi korzystać z waloru aktualności, zatem niezależnie od innych prowadzonych równolegle postępowań, stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, ewentualnie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym albo swym wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia, stanowi w istocie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., jako naruszającą przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 Kpa oraz art. 153 p.p.s.a.

J. Ł. - zarządca sądowy nieruchomości ul. Szewska 10/J. 7,7a – w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji mimo iż decyzja ta nie naruszała powołanych przez Sąd przepisów postępowania,

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku wykazania, aby zaistniało naruszenie przepisów postępowania mogące mieć "istotny wpływ na wynik sprawy",

3) art. 145 § 1 pkt 1) łit. c) oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że organ nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013r., sygn, akt II SA/Kr 1204/13, podczas gdy organ uprawniony był do ponownej, samodzielnej oceny uprawnienia M. i W. D. do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony,

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż organ słusznie odmówił skarżącym przymiotu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 28, 7 i 77 K.p.a. - okazały się niezasadne.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ odwoławczy niezasadnie odmówił skarżącej przymiotu strony i umorzył postępowanie odwoławcze, co skutkowało tym, że zachodziła podstawa do uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji, jako wydanej niezgodnie z oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku w WSA z 17 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1204/13 i bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedstawiony przez autora skargi kasacyjnej obszerny wywód dotyczący art. 28 K.p.a. oraz art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego jest sprzeczny z wykładnią tych przepisów, dokonaną w pierwszym wyroku, która na mocy art. 153 p.p.s.a stała się wiążąca nie tylko dla organów nadzoru budowlanego, ale też dla Sądu Wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Sąd Wojewódzki w wyroku 17 października 2013 r. wyraźnie zanegował pogląd, według którego w sprawach prowadzonych w trybie art. 66 Prawa budowlanego status stron mają wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Zaznaczył ponadto, że nie można dokonywać takiej wykładnia art. 61 i następne Prawa budowlanego, według której w przypadku stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego budynku i bezpośredniego oddziaływania takiego budynku na obiekt sąsiedni - właściciel tego sąsiedniego budynku nie może być stroną postępowania administracyjnego. Dlatego wskazał, że "trafnie skarżący wywodzą swój interes prawny do udziału w tej sprawie z naruszenia prawa własności", wyjaśniając jednocześnie, że właścicieli nieruchomości sąsiedniej przy ulicy S. 12 chronią przepisy art. 140 kc i 144 kc. Sąd Wojewódzki uchylając decyzję nakazał organowi odwoławczemu ponowne zbadanie interesu prawnego oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego, przy czym zauważył, że według akt sprawy stan techniczny budynku położonego przy ul. S. 10 i ul. J. 7, 7a był nieodpowiedni, a z licznych dokumentów składanych przez skarżących wynika, że stan budynku jest nadal niewłaściwy i zagraża substancji budynku przy ulicy S. 12, którego są współwłaścicielami. W konkluzji wyroku Sąd przesądził, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą być uznani za stronę, jeżeli stan techniczny budynku lub sposób jego użytkowania bezpośrednio zagraża prawnie chronionym prawom własności sąsiedniej nieruchomości.

Jak wynika z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponowne umorzenie postępowania odwoławczego było wynikiem oceny, zgodnie z którą postępowanie przeprowadzone w sprawie dotyczyło stanu technicznego elewacji budynku, ganków komunikacyjnych, rynien, kominów i schodów w budynku przy ul S. 10 i J. 7, 7a, a zatem stan ten nie oddziaływał na substancją budynku sąsiedniego będącego własnością skarżących, co skutkowało odmową przyznania skarżącym statusu strony na podstawie art. 28 K.p.a.

Mając na uwadze całokształt materiału zgromadzonego w aktach sprawy, Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że organ odwoławczy błędnie określił przedmiot postępowania, zawężając go do wybranych robót budowlanych, podczas gdy sprawa prowadzona od 2002 r. dotyczyła stanu technicznego budynku, jako całości. Sąd trafnie również stwierdził, że organ odwoławczy nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego, w szczególności w zakresie muru granicznego pomiędzy budynkami przy ulicy S. 10 i 12 oraz wspólnej ściany magistralnej, co było rzeczywistym źródłem interesu prawnego skarżących. Zgodzić się należy z oceną Sądu Wojewódzkiego, że istnienie takich wspólnych elementów obu budynków oznacza, że skarżący mają interes prawny w niniejszym postępowaniu. Wprawdzie Sąd nakazał jeszcze wyjaśnienie tych okoliczności, to z wcześniejszych decyzji nie wynika aby sporny był fakt, że wskazane budynki posiadają wspólną ścianę, a pomiędzy nieruchomościami jest mur graniczny. Zaznaczyć ponadto trzeba, że z akt sprawy, jak też ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego był stan techniczny budynku położonego przy ulicy S. 10 J. 7, 7a, przy czym w jego toku sprawdzono stan techniczny różnych elementów obiektu. Wstępnie wykonana ekspertyza konstrukcyjno-budowlana potwierdziła zły stan techniczny budynku. Istotna jest okoliczność, że w 2007 r. aktualny zarządca budynku uzyskał pozwolenie na wykonanie "awaryjnego podbicia fundamentów wokół podwórka oficyny bocznej i żelbetowej klatki schodowej oraz tymczasowego zabezpieczenia konstrukcyjnego ścian i ganków wewnętrznych". W kolejnych latach przystąpiono na podstawie pozwolenia z 2009 r. do kapitalnego remontu kamienicy. W ramach dokonywanych kontroli stanu technicznego budynku organ powiatowy m.in. sprawdzał wykonanie "podbić fundamentów wraz z parametrami w zakresie ściany sąsiedniej od strony budynku przy ul S. 12", a także dokonał ustaleń co do "pogłębienia piwnic w rejonie ściany granicznej". W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniono także "Ekspertyzę stanu technicznego ściany szczytowej oraz muru granicznego pomiędzy kamienicami przy ulicy S. 10 i 12" z 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, stwierdzono, iż z dokonanych kontroli wynika, że "przedmiot postępowania - w niniejszej sprawie - nieprawidłowy stan techniczny budynku" wskutek zrealizowanych zabezpieczeń i sukcesywnej realizacji robót budowlanych nie uchybia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W takim stanie sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. dotyczyło "nieprawidłowego stanu technicznego budynku" zwłaszcza, że tak określono przedmiot sprawy w samej sentencji decyzji. W rezultacie ewidentnie wadliwe było odmienne określenie przedmiotu sprawy przez organ odwoławczy i wywodzenie z tego oceny o braku legitymacji skarżących do złożenia odwołania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponowne orzeczenie przez organ odwoławczy o umorzeniu postępowania odwoławczego nastąpiło nie tylko z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. - co prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, ale też z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego ustanowionymi w art. 8 i 12 K.p.a.

Wobec powyższego należy wskazać, że przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy wiążące będą wytyczne Sądu Wojewódzkiego, co do obowiązku szczegółowej i wyczerpującej analizy całego materiału zgromadzonego w sprawie, w tym opinii i ekspertyz dotyczących stanu technicznego przedmiotowego obiektu celem weryfikacji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zasadnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że prowadzenie postępowania w zakresie legalności określonych robót budowlanych w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie czyni jednocześnie bezprzedmiotowym postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego co do całego obiektu. Może bowiem wystąpić sytuacja, że mimo wykonania pewnych robót budowlanych zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę stan techniczny budynku lub jego poszczególnych elementów wymagać będzie interwencji organów trybie art. 66 Prawa budowlanego. Przy rozpoznaniu odwołania skarżących istotna będzie natomiast ocena, czy przedmiotowy obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia - w odniesieniu do budynku sąsiedniego, będącego współwłasnością skarżących, a w konsekwencji czy istniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, czy też zasadne było umorzenie postępowania, co uczynił organ pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów za chybione należało uznać zarzuty zawarte w podstawie kasacyjnej. Podkreślić trzeba, że argumentacja autora skargi kasacyjnej dotycząca przepisów art. 28 K.p.a. i art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego w istocie stanowiła polemikę z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. Skoro Sąd Wojewódzki we wcześniejszym wyroku zajął stanowisko przesądzające możliwość udziału w przedmiotowej sprawie innych podmiotów oprócz właściciela i zarządcy budynku, to ocena ta na mocy art. 153 p.p.s.a stała się wiążąca i nie mogła być podważane w ramach rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego skład orzekający w pełni podziela wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że w sytuacji gdy budynki są ze sobą styczne lub posiadają wspólne elementy budowlane, czy konstrukcyjne - powodujące możliwość oddziaływanie jednego budynku (jego elementów) na stan techniczny drugiego budynku, to właściciele z racji ochrony wynikającej z przepisów art. 140 i 144 kc mają interes prawny do udziału w postępowaniu dotyczącym sąsiedniego budynku, prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.