Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 233/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1, art. 2 pkt 3a, art. 3 pkt 16, art. 22b
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 32, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 września 2017 r., Nr XLIII/636/17 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Nysa na rzecz skarżącej E. H. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 26 września 2017 r. Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę Nr XLIII/636/17 w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego". Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.". W § 1 postanowiono, że ustanawia się świadczenie pieniężne - "bon wychowawczy", którego szczegółowe zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Nysy (§ 2). Określono również, że traci moc uchwała Nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" (§ 3). Rada postanowiła także, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 4).

W stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie przyznawania bonu wychowawczego (dalej zwany Regulaminem), w § 5 ust. 1 ustalono, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy Nysa, że pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego, w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok, przysługuje wnioskodawcom spełniającym łącznie następujące kryteria:

1) wnioskodawcy są biologicznymi lub adopcyjnymi rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2;

2) w przypadku dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 3 roku życia przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonuje pracę lub świadczy usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, natomiast drugie z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem w domu; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

3) w przypadku dziecka w wieku od ukończeniu 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, za wyjątkiem sytuacji, gdy jedno z rodziców nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, pod warunkiem, iż z tytułu sprawowania tej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

4) spełniają odpowiednio pozostałe wymagania określone w niniejszym Regulaminie, w szczególności kryteria określone w § 3 ust. 3 niniejszego Regulaminu.

W § 5 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że wypłata świadczeń, zarówno dla osób spełniających kryteria pierwszeństwa określone w ust. 1, jak i pozostałych osób, spełniających kryteria określone w § 3, z zastrzeżeniem ust. 3, odbywa się według kolejności wpływu wniosków, tj. decydująca będzie data i godzina wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w Nysie. Natomiast w § 5 ust. 3 Regulaminu ustalono, iż ze względu na postanowienia ust. 1 określa się, że w przypadku, gdy środki zabezpieczone na wypłatę bonu wychowawczego w budżecie Gminy na dany rok, nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym, wskazanym w niniejszym Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w ust. 1, nie zostanie przyznane świadczenie. Z kolei w § 7 Regulaminu Rada Miejska określiła kryteria utraty uprawnień do bonu. W tym zakresie Rada postanowiła m.in., że wnioskodawca, który pobrał nienależnie bon wychowawczy, jest obowiązany do jego zwrotu (§ 7 ust. 3). Za nienależnie pobrany bon uważa się:

1) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących utratę prawa do tego świadczenia;

2) świadczenie przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;

3) świadczenie przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona lub zmieniona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do tego świadczenia lub przyznano je na inny okres (§ 7 ust. 4). O zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rozstrzyga Burmistrz Nysy w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 ust. 5). Nienależnie pobrany bon wychowawczy podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 7 ust. 6). Natomiast kwota świadczenia, o którym mowa w ust. 4, podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 5. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu wypłaty świadczenia do dnia spłaty (§ 7 ust. 7).

Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. E. H. (zwana dalej skarżącą) wniosła skargę na wyżej opisaną uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale, w tym zapisom § 5 Regulaminu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 w zw. z art. 7, art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP. Podniosła też zarzut naruszenia art. 22b ust. 2 u.ś.r. przez postanowienia § 7 ust. 3-7 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w kwestii przysługującego jej interesu prawnego do zaskarżenia uchwały podniosła, że jest matką samotnie wychowującą dzieci, wobec której Burmistrz Nysy wydał decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego", z uwagi na niespełnianie kryterium pierwszeństwa. Zdaniem skarżącej, kwestionowana uchwała bezpośrednio ingeruje w jej interes prawny, który ma charakter osobisty, czyli własny i zindywidualizowany. E. H. podniosła, że zaskarżona uchwała w sposób realny, a nie hipotetyczny, kształtuje jej sytuację prawną. Z kolei zawężenie kontrolowanym aktem możliwości uzyskania "bonu wychowawczego" do podmiotów w nim wskazanych i ograniczenie tym samym możliwości realizacji prawa do przedmiotowego świadczenia przez skarżącą niewątpliwie stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego. Następnie skarżąca zwróciła uwagę na zbieżność przepisów kwestionowanej uchwały z przepisami poprzedniej uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16, której nieważność stwierdził WSA w Opolu wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17. Dalej dowodziła, że Rada Miejska w Nysie ustalając, iż pierwszeństwo w przyznaniu świadczenia przysługuje wyłącznie pełnym rodzinom, tj. małżeństwom, naruszyła art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Według skarżącej, takie ukształtowanie przyznania świadczenia może również stanowić naruszenie nakazu równego traktowania, będącego emanacją określonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Natomiast szczególna pomoc ze strony państwa należy się dzieciom pochodzącym z rodzin wielodzietnych lub niepełnych, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub społecznej. Odnosząc się do argumentacji organu, że małżeństwa zostały otoczone szczególną troską ze względu na przepis art. 18 Konstytucji RP, skarżąca argumentowała, iż przepis ten zobowiązuje państwo do opieki i ochrony nie tylko małżeństw, ale również rodzin, macierzyństwa i rodzicielstwa. W przepisie tym bowiem ustrojodawca objął ochroną nie tylko samą rodzinę, ale również poszczególne jej dobra (małżeństwo, macierzyństwo i rodzicielstwo), ale - co najważniejsze - są one traktowane jako dobra samoistne. Odwołując się do poglądów piśmiennictwa, skarżąca podniosła, że rodzina niepełna może być uprawniona nawet do większej pomocy państwa niż ta, z której korzystają rodziny pełne. Może być też wiele innych sytuacji odbiegających od wzorca z art. 18 Konstytucji, a wymagających szczególnej pomocy państwa, przede wszystkim ze względu na dobro dzieci. Podkreśliła również, opierając się na stanowisku tut. Sądu wyrażonym w ww. wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., że przyjęte przez Radę Miejską w Nysie kryteria pierwszeństwa nie realizują dyrektyw art. 22b u.ś.r., jak też art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, abstrahując całkowicie od lokalnych potrzeb. Ustanowiona zasada pierwszeństwa w przyznawaniu "bonu wychowawczego" wprowadzona została bowiem, nie ze względu na realizację art. 18 Konstytucji RP i szczególne potrzeby małżeństw, ale przede wszystkim z uwagi na ograniczone środki budżetowe. Skarżąca zakwestionowała także przepis § 7 Regulaminu, określający przesłanki i zasady zwrotu bonu, wskazując, że przepis ten narusza upoważnienie zawarte w art. 22b ust. 2 u.ś.r. Uzasadniając to stanowisko stwierdziła, że organ gminy nie posiada tytułu, aby prowadzić postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, a następnie orzekać zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Wyłączony ze stosowania rozdział 6 u.ś.r. (zarówno w przypadku świadczenia z art. 22a, jak i art. 22b u.ś.r.) obejmuje bowiem również art. 30 u.ś.r. Skarżąca odwołała się też do poglądu wyrażonego przez WSA w Krakowie w wyroku o sygn. akt III SA/Kr 206/13, wedle którego w art. 22a u.ś.r. ustawodawca nie przewidział kompetencji organu samorządowego do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie zasad wydatkowania tego świadczenia oraz przesłanek żądania jego zwrotu. Z uwagi na to, iż ustawodawca tworząc upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22b u.ś.r., uregulował to zagadnienie identycznie jak w przypadku art. 22a, należy przyjąć, że także i w tej sytuacji rada gminy nie ma możliwości uregulowania aktem prawa miejscowego zasad dotyczących wydatkowania i zwrotu świadczenia. Końcowo skarżąca wskazała, że powyższe stanowisko podzielił WSA w Opolu we wspomnianym już wyżej wyroku, uznając, że z przepisów u.ś.r. nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Upoważnienie ustawowe wyraźnie stanowi o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad przyznania świadczenia. Powyższy wniosek uzasadnia dodatkowo treść art. 22b ust. 3 u.ś.r., z której wynika m.in., że do świadczeń rodzinnych, przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy, nie stosuje się rozdziału 6 dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o oddalenie skargi, uznając, że zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Jednocześnie Gmina, odnosząc się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, domagała się przeprowadzenia rozprawy, a nadto przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności § 5 Regulaminu z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 18 w zw. z art. 32 w zw. z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 94 Konstytucji RP.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała narusza wskazane w skardze przepisy prawa w sposób przesądzający o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego. Zwłaszcza bezzasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości w sytuacji, gdy zarzuty dotyczą tylko § 5 i § 7 ust. 3-7 Regulaminu. W ocenie Gminy, skoro kwestionowana uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa, to nie ma też podstaw do uznania, że akt ten narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowa uchwała została bowiem podjęta zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w szczególności u.ś.r., czego potwierdzeniem jest okoliczność, iż nie została ona dotychczas zakwestionowana przez organ nadzoru, tj. Wojewodę Opolskiego. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skarżącej, organ stwierdził, że art. 71 Konstytucji RP zasadniczo skierowany jest do państwa. Zdanie pierwsze tego przepisu zobowiązuje państwo do uwzględniania dobra rodziny w prowadzonej przez państwo polityce społecznej i gospodarczej, natomiast zdanie drugie - do udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej albo zapewnienia, że taka pomoc będzie udzielana przez inne niż państwo władze publiczne, np. samorząd terytorialny. Natomiast z art. 22b u.ś.r. wypływa dla gminy prawo, a nie obowiązek, ustanowienia dodatkowych świadczeń na rzecz rodziny, innych niż przewidziane w ustawie. Przy czym ustanawiając takie dodatkowe świadczenia, rada ma się kierować lokalnymi potrzebami, co należy uznać za rozwiązanie zasadne w kontekście art. 22b ust. 4 ustawy, zgodnie z którym wypłata tych świadczeń finansowana jest ze środków własnych gminy. W tej sytuacji, w ocenie organu, rada może ustalić kryteria przyznawania świadczeń, w tym - ze względu na ograniczone możliwości budżetu - kryteria pierwszeństwa w przyznaniu świadczenia, biorąc pod uwagę przede wszystkim lokalne potrzeby. Gmina podkreśliła, że uchwała stanowi uzupełnienie już istniejących mechanizmów pomocowych, które w większości są kierowane do osób samotnych, posiadających dzieci i zrównoważenie dysproporcji w zakresie przywilejów przysługujących ze strony państwa rodzinom niepełnym. Z samego założenia nie została skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, korzystających z innej formy wsparcia ze strony państwa, ale do tych rodzin, które zostały pominięte w polskim systemie wsparcia, tzn. rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych. Dlatego - w ocenie Gminy - uchwała nie narusza art. 71 ust. 1 czy art. 32 Konstytucji RP, gdyż zasada równości wynikająca z tego przepisu nie ma charakteru bezwzględnego i nie może być traktowana jako zasada absolutna. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwia prawodawcy wprowadzenie regulacji korzystniejszych dla podmiotów pewnych stosunków prawnych. Przyznanie bowiem określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym. Gmina dowodziła również, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, iż w każdym przypadku niezbędna jest ocena przyjętego kryterium zróżnicowania, ponieważ równość wobec prawa to także zasadność wybieranego kryterium różnicowania podmiotów. Dopuszczalne jest zróżnicowanie sytuacji podmiotów, gdy służy ono ważnym celom społecznym i gospodarczym. Tymczasem rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale, przewidujące pierwszeństwo przyznania świadczenia rodzicom pozostającym w związku małżeńskim i aktywnym zawodowo, nie stoją w sprzeczności z art. 32 Konstytucji, bowiem stanowią przejaw realizacji normy wynikającej z art. 18 Konstytucji, którego celem jest, jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny, zobowiązanie władz publicznych do podejmowania takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz małżonkami. Zdaniem Gminy, skoro kwestionowane przepisy Regulaminu przyznawania bonu wychowawczego wzmacniają instytucję małżeństwa, to trudno przyjąć, że mają one charakter dyskryminujący, zwłaszcza że na gruncie orzecznictwa TK dopuszczalne jest tworzenie instrumentów polityki społecznej, które mają na celu preferencyjne traktowanie małżeństw. Dalej Gmina wywodziła, że innowacyjność nyskiego programu polega w głównej mierze na wsparciu tych rodzin, które w polskim systemie wsparcia są na pozycji defaworyzowanej. Wdrożone przez Radę Miejską w Nysie rozwiązania prawne, które wzmacniają instytucję małżeństwa, nie tylko więc nie mają charakteru dyskryminującego, ale wręcz stanowią realizację art. 18 Konstytucji RP. W kwestii uwzględnienia możliwości budżetowych przy realizacji świadczeń wynikających z uchwały, Gmina podniosła, że konstytucyjny obowiązek urzeczywistniania gwarancji socjalnych należy rozumieć jako nakaz urzeczywistnienia w aktach normatywnych treści prawa konstytucyjnego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniać istniejące potrzeby, zaś z drugiej - możliwości ich zaspokojenia. Z kolei w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 7 ust. 3-7 Regulaminu Gmina podkreśliła, że przesłanki zwrotu zostały powiązane tylko z przypadkami, gdy świadczeniobiorca przestał spełniać kryteria, które uprawniały go do otrzymania świadczenia, czyli stanowiły podstawę jego przyznania. Ponadto, w ocenie organu, nie sposób uznać, aby wyłączenie w art. 22b ust. 3 u.ś.r. stosowania rozdziału 6, w tym art. 30, oznaczać miało, że świadczenia finansowane ze środków gminy będą bezzwrotne w sytuacji, gdy świadczenia rodzinne finansowane ze środków budżetu państwa podlegają zwrotowi. Trudno też przyjąć, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie, nie ma obowiązku jego zwrotu w przypadku, gdy przestała spełniać kryteria określone w uchwale w trakcie pobierania bonu, oraz gdyby okazało się, że świadczenie przyznano na podstawie nieprawdziwych danych. Ponadto Gmina przedstawiła argumentację mającą uzasadnić wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. W tym zakresie stwierdziła, że dążąc do zachowania wartości konstytucyjnej podnoszonej przez skarżącą, to jest zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), spór w niniejszej materii powinien być rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny RP, celem uniknięcia sytuacji, w której przy zróżnicowanym orzecznictwie sądów administracyjnych doszłoby do sytuacji, w której w niektórych gminach zapisy zbliżone do tych zakwestionowanych w skardze zachowałyby moc i byłyby stosowane wobec obywateli RP (jako zgodne z Konstytucją RP), jednocześnie w innych gminach te same zapisy zostałyby uznane za sprzeczne z prawem (Konstytucją RP) i tym samym mieszkańcy tych gmin nie mogliby - przy tożsamym stanie faktycznym - korzystać z proponowanego wsparcia organów władz administracji samorządowej. Taki stan rzeczy, w przekonaniu Gminy, prowadzić będzie do łamania wprost konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz zakłóci znaczenie orzecznictwa sądów administracyjnych w procesie stosowania prawa administracyjnego.

Przy piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r. pełnomocnik Gminy, w wykonaniu wezwania Sądu, przesłał dokument o nazwie "uzasadnienie" zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik stwierdził, że o wprowadzeniu na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" zadecydowały następujące okoliczności: 1) chęć zaspokajania przez organy Gminy Nysa konkretnych potrzeb (deficytów, braków) artykułowanych przez rodziny zamieszkujące na terenie Gminy Nysa; 2) chęć wychodzenia naprzeciw potrzebom demograficznym Gminy Nysa; 3) konieczność szczególnego wspierania rodzin nyskich opartych na małżeństwie i posiadających źródła dochodów oparte na własnej pracy. Natomiast wszystkie te trzy okoliczności są rodzajem (przejawem) lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny. Pełnomocnik wskazał też na brak po stronie nyskich rodzin dostatecznej ilości środków pieniężnych pozwalających w sposób bezpieczny ekonomicznie dokonywać wydatków na zakup wszelkich dóbr i usług, jakie są niezbędne dla normlanego funkcjonowania rodzin. Dlatego Gmina zdecydowała się na wsparcie materialne rodzin nyskich, przy czym wsparcie to skierowano przed wszystkim do rodzin, w których przynajmniej jedno z rodziców pracuje, a drugie wychowuje dzieci. Takie rozwiązanie ma nie tylko podnieść poziom życia, ale również zmotywować ich członków (rodziców) do samodzielnego zdobywania środków utrzymania i aktywności zawodowej. Następnie pełnomocnik opisał złą sytuację demograficzną Gminy Nysa i stwierdził, że bon wychowawczy ma zachęcić osoby obecnie zamieszkujące w Gminie oraz mieszkańców, którzy wyemigrowali, do powrotu i wstępowania tutaj w związki małżeńskie oraz do rodzenia i wychowywania tutaj dzieci. Z kolei w kwestii konieczności szczególnego wspierania rodzin nyskich opartych na małżeństwie i posiadających źródła dochodów pochodzące z własnej pracy pełnomocnik podkreślił, że Gmina jest przekonana, iż przedmiotowe wsparcie w pierwszej kolejności dla takich rodzin będzie najlepszą, najbardziej optymalną i najbardziej perspektywiczną odpowiedzią organów Gminy Nysa na występujące na terenie Gminy potrzeby nyskich rodzin oraz potrzeby demograficzne Gminy. Natomiast potrzeby rodzin nyskich nieopartych na małżeństwie (w tym potrzeby osób samotnie wychowujących dzieci oraz osób żyjących w związkach pozamałżeńskich) są już w dużej mierze efektywnie zaspokajane przez istniejące w polskim porządku prawnym systemy wsparcia rodzin i dzieci. Wyraźnie niedowartościowane w polskim systemie wsparcia są rodziny pełne, oparte na małżeństwie i posiadające źródła dochodów oparte na własnej pracy, czego przykład stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Kontynuując argumentację pełnomocnik wywodził, że przyjęcie w Regulaminie spornej zasady pierwszeństwa motywuje osoby zamieszkujące w Gminie Nysa do zakładania rodzin opartych na małżeństwie, które są najbardziej optymalnym środowiskiem do wychowywania dzieci i do przekazywania im treści wychowawczych, podkreślających wagę małżeństwa i rodziny dla dalszej egzystencji polskiego społeczeństwa i Narodu. Szczególna waga małżeństwa w polskim porządku prawnym i jej ochrona jest podkreślona w art. 18 Konstytucji RP. Dalej pełnomocnik podniósł, że zasada pierwszeństwa motywuje rodziców do bycia osobami zaradnymi życiowo i umiejącymi samodzielnie radzić sobie z wyzwaniami w zdobywaniu środków utrzymania, przy subsydiarnym jedynie i punktowym wsparciu ze strony władz publicznych. W tym sensie uczy te rodziny właściwych postaw aktywności zawodowej lub rodzinnej. W końcowej części pisma pełnomocnik wyjaśnił, że nawet jeśli doszło do ograniczenia konstytucyjnej zasady ochrony rodzin i rodzicielstwa, to nie dokonano tego w sposób dowolny i arbitralny, lecz pewne ograniczenia zostały ustanowione w celu realizacji innej ważnej zasady konstytucyjnej, jaką jest zasada ochrony małżeństwa (jako związku mężczyzny i kobiety), czyli zasady również wynikającej z art. 18 Konstytucji RP. Tym samym uchwała wspiera i promuje małżeństwa, będące podstawowymi komórkami społecznymi i podstawą polskiego społeczeństwa oraz będące pożądanym modelem jego dalszego rozwoju. Pełnomocnik zaakcentował, że taki stan rzeczy respektuje konstytucyjną zasadę proporcjonalności, bowiem spełnia wymóg przydatności, konieczności i proporcjonalności sensu stricto.

Ustosunkowując się do stanowiska organu w piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2018 r., skarżąca podtrzymała skargę i swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz ponowiła wywody dotyczące naruszenia jej interesu prawnego postanowieniami Regulaminu. Dodatkowo wskazała, że za stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały przemawia fakt, iż w przypadku pozostawienia w mocy pozostałych przepisów Regulaminu doszłoby do zmiany normatywnej treści uchwały, niezamierzonej przez Radę. Dalej wywiodła, że argumentacja organu, iż adresatem normy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP jest zasadniczo państwo i nie dotyczy ona samorządu terytorialnego, który jest władzą publiczną inną niż państwo, w świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie TK i piśmiennictwie jest nieprawidłowa oraz rażąco sprzeczna z konstytucyjnym porządkiem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wskazała też, że nie neguje zasadniczo tego, iż Rada Miejska mogła ustalić zasadę pierwszeństwa przy wypłacie "bonu wychowawczego", ale powinna to uczynić biorąc pod uwagę przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei, odnosząc się do wniosku organu o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu podniosła, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych oraz Trybunału, że byłoby to niecelowe i nie jest niezbędne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. W tym zakresie dowodziła, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem oraz mając na uwadze normy konstytucyjne, sąd administracyjny jest zobowiązany do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów podustawowych mających zastosowanie w danej sprawie.

Postanowieniem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 233/18, Sąd na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Fundację A (zwaną dalej Fundacją).

W piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r. Fundacja podkreśliła, że Gmina podejmując zaskarżoną uchwałę działała w granicach upoważnienia ustawowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, a także zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Oceniając zgodność uchwały z zasadą równości, określoną w art. 32 Konstytucji RP, Fundacja wywodziła, że ratio legis art. 22b u.ś.r. jest umożliwienie wprowadzenia przez gminę takiego świadczenia rodzinnego, które uwzględniając lokalne potrzeby uzupełniałoby "lukę", jaka powstała w wyniku aktualnego ukształtowania systemu szeroko rozumianych świadczeń społecznych. W tym zakresie wskazywała też, że istotą zasady równości wobec prawa jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm charakteryzujących się daną cechą istotną. Następnie Fundacja stwierdziła, że Rada Miejska w Nysie podejmując zaskarżoną uchwałę i ustalając preferencje dla małżeństwa kierowała się troską o należyte poszanowanie art. 18 Konstytucji RP, słusznie oceniając, że system wsparcia ze środków publicznych małżeństwa oraz opartej na nim rodziny nie jest wystarczający i tym samym identyfikując to jako podstawową "lokalną potrzebę w zakresie świadczeń na rzecz rodziny". Odwołała się również Fundacja do poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny, który wyraźnie wskazał, że wśród wartości chronionych na poziomie ustrojowym "prawodawca konstytucyjny wysuwa na pierwszy plan małżeństwo i rodzinę opartą na małżeństwie", a nie np. osoby samotnie wychowujące dzieci, którym zresztą pomoc przysługuje z innego tytułu. Wykreowanie zatem świadczenia rodzinnego w postaci bonu wychowawczego skierowanego przede wszystkim (bo nie wyłącznie) do małżeństw, które tworzą rodzinę z co najmniej dwojgiem dzieci, z definicji nie może mieć charakteru dyskryminującego. W tym kontekście należy też wykładać art. 71 Konstytucji RP, w którym przede wszystkim chodzi o dobro każdej rodziny jako całości, a nie jedynie o dobro poszczególnych osób wchodzących w jej skład. Fundacja wskazała, że celem obu przepisów ustawy zasadniczej jest dobro rodziny, przy czym art. 71 ust. 1 Konstytucji RP - co szczególnie unaocznia zdanie drugie przepisu - nakierowany jest na świadczenie pomocy o charakterze socjalnym. Realizacja tego przepisu następuje bowiem za pomocą odmiennych instrumentów niż świadczenia rodzinne (czyli nastawione przede wszystkim na wsparcie wynikającego z art. 18 Konstytucji RP modelu rodziny opartego na małżeństwie), bez wątpienia zbliżonych, lecz mających za podstawowe kryterium pomoc rodzinom w trudnej sytuacji ekonomiczno-socjalnej. Tymczasem, w ocenie Fundacji, zaskarżona uchwała zasadniczo nie jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, lecz do małżeństw, które założyły rodzinę. Ratio legis uchwały o bonie wychowawczym jest bowiem wsparcie rodzin uformowanych zgodnie z duchem art. 18 Konstytucji RP. W rezultacie art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP nie pozostaje w bezpośrednim związku z art. 22b u.ś.r., a w konsekwencji z zaskarżoną uchwałą. Dalej, dokonując oceny uchwały w kontekście art. 2 Konstytucji, Fundacja podniosła, że przykładem korzystania ze swobody prawodawczej jest konstrukcja systemu pierwszeństwa przyznawania bonu wychowawczego przyjęta przez Radę Miejską w Nysie. Podkreśliła, że w sytuacji, gdy środki przeznaczone na finansowanie omawianego świadczenia nie zostaną wyczerpane, wówczas będą wydatkowane na rzecz osób samotnie wychowujących dzieci. W ten sposób zostaje spełniony w zupełności postulat jednoznaczności prawa, ponieważ z treści uchwały precyzyjnie wynika, na jakich warunkach jest przyznawane świadczenie. Fundacja powtórzyła, że celem ustawodawcy wprowadzającego art. 22b u.ś.r. nie było wprowadzenie kolejnego świadczenia socjalnego, lecz pozostawienie gminie swobody ukształtowania świadczeń rodzinnych innych niż przewidziane w ustawie, stosownie do lokalnych potrzeb. W końcowej części pisma Fundacja przypomniała, że wyrok WSA w Opolu, na który powołała się skarżąca nie jest prawomocny, a następnie w podsumowaniu stwierdziła, że zaskarżona uchwała niewątpliwie jest zgodna z Konstytucją RP, a w szczególności nie narusza jej art. 2, art. 7, art. 18, art. 32, art. 71 oraz art. 94. Fundacja akcentowała również, że uchwała realizuje skierowaną przez ustrojodawcę do władz publicznych dyrektywę umacniania małżeństwa i rodziny. Natomiast wyrażenie w rozdziale 1 Konstytucji RP, wśród zasad ustrojowych, obowiązku ochrony i opieki małżeństwa wraz z koniecznością ochrony i opieki rodziny nie pozwala mieć wątpliwości o preferowany przez ustrojodawcę model rodziny, którego wyraźne wsparcie przez organy samorządu terytorialnego zasługuje na pełną aprobatę, a nie imputowanie dyskryminacji.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę oraz dotychczas prezentowaną argumentację. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do wywodów przedstawionych w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym zawierającym "uzasadnienie" uchwały, będące stanowiskiem pełnomocnika działającego w imieniu Gminy. Dodatkowo zwrócił uwagę na normę z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, która ma charakter kierunkowy i musi być wyważana w porównaniu z innymi normami, w tym z art. 18 Konstytucji RP. Pełnomocnik odniósł się do argumentacji zawartej w wyroku WSA w Opolu wydanym w sprawie o tożsamym przedmiocie, a dotyczącej rodziny niepełnej znajdującej się w trudnej sytuacji, akcentując, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu tam zawartym. Ponadto wniósł, aby Sąd wziął pod uwagę, iż Gmina w szerokim zakresie realizuje wartości podlegające ochronie konstytucyjnej. W tym zakresie wskazał na wyrok TK o sygn. akt P 3/05 mówiący o "minimum egzystencji", jak również na wyrok TK o sygn. akt SK 7/11. Dalej wywiódł, że § 5 Regulaminu nie może być oceniany w oderwaniu od treści całej uchwały, która to uchwała realizuje omawiane wartości. Nie zgodził się z poglądem, że zaskarżona uchwała nie obejmuje swoją treścią rodzin niepełnych, bo w rzeczywistości ustala jedynie zasady pierwszeństwa w otrzymaniu świadczeń. Z kolei co do możliwości zawarcia w uchwale przepisu o zwrocie świadczenia, pełnomocnik odwołał się do treści art. 22b u.ś.r. Stwierdził, że z funkcjonalnej wykładni pojęcia "przyznania świadczeń" wynika, iż pojęcie to obejmuje również zwrot świadczenia, jeśli było nienależnie pobrane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 września 2017 r., Nr XLIII/636/17, w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego". Nie budzi wątpliwości, że skarga E. H. - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W niniejszej sprawie upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, zawarte zostało w art. 22b ust. 1 u.ś.r., wedle którego rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5. Wobec powyższego uznać należało, że rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Odnotowania również wymaga, że skarga na powyższy akt wniesiona została przez E. H. w trybie art. 101 ust. 1 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w dalszym ciągu zwanej w skrócie u.s.g., a wobec tego w pierwszej kolejności koniecznym było dokonanie oceny legitymacji skarżącej do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. znajdował zastosowanie w jego obecnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 26 września 2017 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego aktualnym brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Obecnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest natomiast wymagane uprzednie spełnienie warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

Badając w niniejszej sprawie legitymację skarżącej, Sąd przyjął, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, powinny zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W skardze wniesionej w trybie omawianej regulacji trzeba więc dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

W kontekście powiedzianego powyżej, w ocenie Sądu, uznać należało, że w niniejszej sprawie skarżąca wykazała, iż posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Niewątpliwie postanowienia kwestionowanego Regulaminu w postaci wprowadzonych w § 5 zasad pierwszeństwa przyznawania świadczenia pieniężnego ograniczają prawo skarżącej, jako matki samotnie wychowującej dzieci, do uzyskania "bonu wychowawczego". Jednocześnie uwzględnić trzeba podniesioną przez skarżącą okoliczność, że postanowienia ocenianej uchwały stanowiły podstawę do wydania wobec niej decyzji o odmowie przyznania tego rodzaju świadczenia. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni i realny, a nie hipotetyczny, kształtuje sytuację prawną skarżącej. Zawężenie kontrolowanym aktem możliwości uzyskania w pierwszej kolejności "bonu wychowawczego" do podmiotów w nim wskazanych i ograniczenie tym samym możliwości realizacji prawa do przedmiotowego świadczenia przez skarżącą, niewątpliwie stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca wykazała, iż istnieje bezpośredni związek między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków a kwestionowaną uchwałą.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Ocenę zasadności skargi należy rozpocząć od wskazania, że zaskarżona uchwała, jak już podano wcześniej, została wydana na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5, określając szczegółowe zasady ich przyznawania oraz ich wysokość. W przepisie tym zawarto upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie świadczenia na rzecz rodziny. Upoważnienie do wydania takiej uchwały ma charakter fakultatywny, więc sama rada decyduje o tym, czy na terenie gminy będą przysługiwały tego rodzaju świadczenia, zwłaszcza że ich wypłaty, jak stanowi art. 22b ust. 4 u.ś.r., finansowane są ze środków własnych gminy. Odnotować również trzeba, że zgodnie z art. 22b ust. 3 u.ś.r., do przedmiotowych świadczeń nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7.

W związku z powyższym wyjaśnienia wymaga, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.ś.r. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą aktem organów gmin oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 865). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przez sprzeczność taką rozumnie się również niezgodność z Konstytucją i aktami wykonawczymi do ustaw oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, Dz. U. z 2003 r. nr 218, poz. 2151).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że wydana ona została z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że tut. Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17, wypowiedział się w analogicznej sprawie, która również dotyczyła wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego w postaci "bonu wychowawczego", zaś skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione w tymże orzeczeniu zasadnicze motywy oraz stanowisko dotyczące kwestii ustalenia przez Radę zasad pierwszeństwa przyznania tego świadczenia i określenia kryteriów utraty uprawnień do bonu.

Przystępując już do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należy odwołać się do celów u.ś.r. oraz konstytucyjnych wzorców normatywnych dotyczących ochrony i opieki oraz pomocy, jaką państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Powyższe jest konieczne dla ustalenia, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia zaskarżoną uchwałą przepisów wprowadzających na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" stanowi dostateczne upoważnienie do określenia zasad pierwszeństwa jego przyznawania, jakie ustalono w § 5 Regulaminu. W tym zakresie dostrzec przyjdzie, że ochrona i opieka nad rodziną, jako jedno z zadań administracji publicznej, zostały przewidziane w aktach prawnych obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej, i to należących zarówno do porządku prawnego międzynarodowego, jak i ogólnopaństwowego oraz porządków lokalnych. Spośród przepisów prawnych na pierwszym miejscu należy wskazać odpowiednie artykuły Konstytucji RP. I tak, Konstytucja w swojej preambule i pierwszej części wymienia podstawowe zasady polityczne, społeczne i gospodarcze, na jakich oparty jest ustrój państwa polskiego. Przede wszystkim zasady: dobra wspólnego, demokratycznego państwa prawego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz pomocniczości (inaczej subsydiarności) stanowią wytyczne dla działań organów państwowych, administracyjnych oraz sądowych, służących do dokonywania takiej interpretacji przepisów samej Konstytucji, jak i podrzędnych w stosunku do niej źródeł prawa, by nie sprzeciwiały się treści owych zasad (por. komentarz do art. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, K. Małysa-Sulińska (red.) A. Kawecka, J. Sapeta, dostępny: System Informacji Prawnej LEX).

Stosownie do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z przytoczonego przepisu wynika nakaz prowadzenia przez państwo takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny. Jednocześnie ustawodawca przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej konstytucyjne prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, co oznacza, że pomoc ta ma mieć charakter wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom (por. wyrok TK z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt P 3/05, opubl. OTK-A 2005/10/115). Za rodziny wymagające takiej szczególnej pomocy ustrojodawca uznał przede wszystkim rodziny wielodzietne i niepełne, które nie są w stanie same zapewnić sobie środków utrzymania. Przy czym podkreślenia wymaga, że w każdej sytuacji omawiany przepis ukierunkowany jest na ochronę wychowania dzieci. Podobnie w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (opubl. OTK-A 2014/10/112), Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje rodzinom wielodzietnym i niepełnym, które spełniają warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej, więcej niż zwykłą pomoc. Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności, i musi pozwolić każdej takiej rodzinie na w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP terminem "szczególny" odczytywać należy jako skierowany do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego wspomagania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. Stwierdzić zatem przyjdzie, że normy zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP można zaliczyć do tzw. zasad polityki państwa, które nakazują władzom państwowym podejmowanie działań zmierzających do osiągnięcia celu wskazanego w odpowiednim przepisie Konstytucji RP. Sposoby osiągnięcia tego celu pozostawione są do uszczegółowienia ustawodawcy zwykłemu. Taka konkretyzacja konstytucyjnego obowiązku państwa do opieki i ochrony rodziny zawarta jest m.in. w obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. u.ś.r., na mocy której wprowadzono pojęcie świadczeń rodzinnych. Nastąpiło to przez utworzenie w jej art. 2 katalogu świadczeń o charakterze pieniężnym. Z założenia ustawodawcy świadczenia rodzinne mają na celu finansowe wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Mają one stanowić formę pomocy państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi, w tym dziećmi niepełnosprawnymi, a także formę pomocy państwa osobom niepełnosprawnym. Wyjaśnienia również wymaga, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na podstawowym wsparciu w utrzymywaniu dziecka lub dorosłego członka rodziny o niskim dochodzie i wymagającego opieki. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 554/07), zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki. Pomoc państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest wyłącznie tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb.

W niniejszej sprawie konieczne jest zwrócenie uwagi również na zasadę równości, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, której adresatem - co należy podkreślić - są władze publiczne, w tym organy samorządu terytorialnego. Ustalając zatem kategorię osób uprawnionych i zasady przyznawania prawa do świadczeń na rzecz rodziny, Rada Gminy musi w szczególności uwzględnić wynikający z omawianej zasady nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie podmiotów. Ustalenie tej cechy ma dla oceny konstytucyjności przepisów podstawowe znaczenie, ponieważ przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne albo odmienne. Cechą decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna, jak i cecha prawna, a jej istnienie ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających dane unormowanie.

Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, w pierwszym rzędzie wskazać należy, że Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu oraz uczestnika postępowania, że z zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP nie wynika całkowity brak możliwości różnicowania sytuacji podmiotów posiadających istotną cechę wspólną, jak również nie wynika brak podstaw do przyznania preferencji tylko pewnej grupie osób. Słusznie też Gmina i Fundacja zwróciły uwagę, że dla ustalenia, czy sporne przepisy zostały uchwalone w zgodzie z tą zasadą, konieczne jest dokonanie oceny przyjętego kryterium zróżnicowania osób znajdujących się w podobnej sytuacji.

Analiza treści kontrolowanej uchwały adresowanej do wszystkich rodzin nyskich wskazuje jednak, że wprowadzenie w § 5 Regulaminu zasad pierwszeństwa przyznania świadczenia w postaci bonu wychowawczego tylko dla niektórych rodzin, w skład których wchodzą rodzice pozostający w związku małżeńskim i aktywni zawodowo, stoi w sprzeczności z omówionymi wyżej zasadami konstytucyjnymi określonymi w art. 32 i art. 71. W ocenie Sądu, przyjęte rozwiązanie nie realizuje także celu ustawy u.ś.r., jakim jest wspieranie w pierwszym rzędzie rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia projektu u.ś.r., jej celem jest budowa systemu świadczeń rodzinnych wspierającego rodziny w realizacji ich funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozumieniu u.ś.r. pojęcie "rodzina" określone zostało natomiast w art. 3 pkt 16 i obejmuje ono takich członków rodziny jak małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972). Z powyższego należy wywieść, że za cechę wspólną adresatów uchwały, istotną z punktu widzenia możliwości wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego na rzecz rodziny, jest pozostawanie osób zamieszkałych na terenie Gminy Nysa w relacjach rodzinnych zdefiniowanych w art. 3 pkt 16 u.ś.r. i w stosunku do tej kategorii osób Rada zdecydowała się określić zasady pierwszeństwa w dostępie do świadczeń. Jako kryterium pierwszeństwa Gmina ustaliła m.in. pozostawanie rodziców dzieci w związku małżeńskim (§ 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) oraz wykonywanie pracy przez co najmniej jednego lub obojga rodziców (§ 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu), które to kryteria statuują krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia w pierwszej kolejności. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że Sąd nie kwestionuje samej możliwości wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, jednak kryteria pierwszeństwa, podobnie jak kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Jak trafnie przyjął tut. Sąd w ww. wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., tryb uzyskania świadczenia nie może prowadzić do nieuzasadnionego faworyzowania jednych podmiotów, a dyskryminowania innych. Wynikająca z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa stanowi jedno z podstawowych praw jednostki w demokratycznym państwie prawa. Z zasady tej płynie zaś nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Z pewnością, prawodawca przyznając uprawnienia nie może określać w sposób dowolny kręgu osób, którym te uprawnienia przysługują. Musi on przyznawać określone uprawnienia wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Jeśli natomiast jakaś norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się pewną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niemniej jednak, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96 (opubl. OTK 1996/4/33), argumenty te powinny mieć:

- po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium;

- po drugie, charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;

- po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...), a jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej.

Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (por. wyrok TK z dnia 12 września 2000 r., sygn. akt K 1/00, opubl. OTK 2000/6/185).

W przekonaniu Sądu, argumentacja Gminy mająca uzasadniać dokonane w Regulaminie różnicowanie rodzin jest nie tylko nieprzekonująca, ale - jak już zasygnalizowano - przede wszystkim w sposób istotny narusza opisane wyżej zasady konstytucyjne. Nie można zgodzić się z organem, że przewidziane w uchwale rozwiązania prawne, które wzmacniają instytucję małżeństwa nie mają charakteru dyskryminującego i wręcz stanowią realizację zasady określonej w art. 18 Konstytucji RP. Gmina zdaje się nie dostrzegać, że w przepisie tym nie tylko małżeństwo, ale wszystkie w nim wymienione wartości, czyli także rodzina, podlegają ochronie w równym stopniu. Poza tym Gmina, uzasadniając wprowadzenie kryteriów pierwszeństwa potrzebą ochrony małżeństwa, w istocie "przymusza" rodziców - nazywając to "motywowaniem" - do określonego zachowania (zawarcia związku małżeńskiego), pożądanego przez Radę i uznanego przez nią za wzorzec. W opinii Sądu, podejmowanie działań ukierunkowanych na ten cel nie leży w kompetencji Rady. Decyzja w przedmiocie zawarcia małżeństwa służy bowiem realizacji przysługującej człowiekowi wolności i winna być oparta na zasadzie dobrowolności. Podkreślenia również wymaga, że na gruncie konstytucyjnym rodzinę stanowi każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także i na więzach krwi (por. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 62/08, opubl. OTK-A 2011/3/22). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że wychowywanie i utrzymywanie dzieci jest podstawowym i niezbędnym wyznacznikiem pojęcia rodziny oraz determinuje sposób rozumienia pozostałych pojęć zastosowanych w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji RP. Z art. 3 pkt 16 u.ś.r. wynika, że rodzice dzieci i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią w rozumieniu tego przepisu rodzinę bez względu na to, czy rodzice są małżeństwem. Natomiast przyjęcia w kontrolowanej uchwale takich rozwiązań prawnych, które stawiają w uprzywilejowanej sytuacji tylko wychowujące dzieci małżeństwa i to posiadające źródła dochodów oparte na własnej pracy, nie usprawiedliwia argument, że będzie to najbardziej optymalna i najbardziej perspektywiczna odpowiedź na występujące w Gminie potrzeby demograficzne. W tym zakresie Gmina nie przedstawiła żadnych danych (np. statystycznych) mogących potwierdzić to stanowisko. Nie sposób też dociec, dlaczego Gmina uważa, że pomoc finansowa dla osób niepracujących czy żyjących w związkach pozamałżeńskich nie spowoduje wzrostu liczby urodzeń dzieci. Podkreślenia wymaga, że kryteria zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów "bonu wychowawczego" powinny pozostawać w bezpośrednim w związku z realizacją celu u.ś.r. oraz wartościami konstytucyjnymi. Muszą zatem łączyć się ze wsparciem opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej funkcji rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Nie jest to jednak przypadek występujący w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Gmina przyznała, że postanowiła w kwestionowanej uchwale przyznać prawo pierwszeństwa w otrzymaniu "bonu wychowawczego" rodzinom pełnym, usankcjonowanym, aktywnym zawodowo i zaradnym życiowo, co - w jej ocenie - nie może być traktowane jako naruszające zasadę określoną w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Takiego stanowiska nie można podzielić, zwłaszcza że przyjęte przez Gminę kryterium zróżnicowania prowadzi do dyskryminacji dzieci wychowywanych w innych rodzinach, w tym przykładowo w rodzinach niepełnych, zasługujących zarówno według u.ś.r., jak i według art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, na szczególną opiekę ze strony państwa w zakresie m.in. przyznawania świadczeń rodzinnych. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że potrzeby dzieci wychowujących się w rodzinach o różnym modelu są podobne, a na ten właśnie cel ostatecznie ma być przeznaczony "bon wychowawczy". W świetle rozwiązań przyjętych w wielu ustawach, których celem jest niesienie pomocy wszystkim rodzinom wymagającym wsparcia, na akceptację nie zasługuje też argument organu o potrzebie uzupełnienia istniejących mechanizmów pomocowych w odniesieniu do rodzin pełnych, w których rodzice dzieci pracują zawodowo i pozostają w związku małżeńskim. Zdaniem Sądu, rodziny te nie zostały pominięte w polskim systemie wsparcia. Natomiast okoliczność, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, korzystają w większym stopniu z pomocy uzasadnione jest ich zwiększonymi potrzebami oraz z reguły trudniejszym położeniem w porównaniu do innych rodzin, zatem - wbrew temu co twierdzi Gmina - nie świadczy o ich faworyzowaniu. Poza tym, o czym była już mowa wcześniej, wytyczne co do sposobu traktowania tych rodzin zawarte zostały już w samej Konstytucji RP. Tymczasem Gmina powołuje się na art. 71 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji, a równocześnie pomija zdanie drugie tego przepisu, z którego jednoznacznie wynika prawo rodzin biednych, wielodzietnych i niepełnych do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Natomiast obowiązujące przepisy ustawowe, niesłusznie uznane przez Gminę za faworyzujące niektóre rodziny, mają właśnie za zadanie niwelowanie różnic w sytuacji poszczególnych rodzin i pozostających na ich utrzymaniu dzieci. Z kolei kwestionowanie prawidłowości pewnych rozwiązań ustawowych, a taką argumentację przedstawił pełnomocnik Gminy, nie może stanowić uzasadnienia dla nieuprawnionego różnicowania w akcie prawa miejscowego sytuacji rodzin. Podobnie, zdaniem Sądu, uzasadnienia dla przyznanych zasad pierwszeństwa, w kształcie określonym w zaskarżonej uchwale, nie mogą stanowić argumenty o możliwości omijania przepisów przez osoby niebędące małżeństwem i wspólne wychowujące dzieci, czy też powołanie się ograniczone możliwości budżetowe Gminy.

Kontynuując rozważania, ponownie podnieść trzeba, że w świetle rozwiązań przyjętych w u.ś.r. podstawowe znaczenie ma mieć wsparcie funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej rodziny, stąd beneficjentem "bonu wychowawczego" są dzieci uprawnionych do jego otrzymania rodziców. Przyznanie "bonu wychowawczego" można uznać za jedną z form realizacji przez władze publiczne konwencyjnego obowiązku zapewnienia dzieciom jak najlepszych warunków życia i rozwoju. Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżone regulacje uzależniają pierwszeństwo uzyskania świadczeń przeznaczonych dla dzieci m.in. od pozostawania przez ich rodziców w związku małżeńskim, można w tym przypadku mówić o dyskryminacji dzieci w realizacji ich uprawnienia do otrzymania ww. pomocy ze względu na status dziecka, tj. urodzenie w małżeństwie albo poza małżeństwem, oraz ze względu na status prawny ich rodziców, czyli pozostawanie w małżeństwie albo konkubinacie.

Wskazać także przyjdzie, że upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie oznacza nieskrępowanej swobody w stanowieniu tych aktów. Przepis wykonawczy może jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać; nie może natomiast regulować materii, co do której ustawodawca nie zdecydował się na upoważnienie organów samorządowych do samodzielnej regulacji. Decydując się na wprowadzenie świadczeń określonych w art. 22b u.ś.r., rada gminy nie jest związana przepisami ustawy dotyczącymi m.in. kryterium dochodowego, warunków przyznawania świadczenia czy wysokości tego świadczenia, jednakże stosowna uchwała w tym przedmiocie musi odpowiadać:

- wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał, oraz

- przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Nadto, aby uchwała w powyższym przedmiocie spełniała merytoryczne wymogi prawne, powinna odpowiadać zakresowi, który wynika z przepisu. Warto też zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 22b u.ś.r. nie przesądził, jakiego rodzaju świadczenia mogą być przyznane. Radzie gminy przysługuje więc prawo do samodzielnego podjęcia decyzji w tym zakresie, jednak zgodnie z założeniami lokalnej polityki społecznej oraz zasadami zawartymi w Konstytucji RP i u.ś.r. Idąc dalej, zauważyć przyjdzie, że rada wprowadzając na terenie gminy omawiane wsparcie finansowe, określa szczegółowe zasady jego udzielania w drodze uchwały. Z treści art. 22b u.ś.r. wynika, że rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych. Przepis ten zawiera ogólne wskazanie, że szczegółowe zasady przyznawania świadczeń określa uchwała rady gminy, co oznacza swobodę kreowania przez daną gminę reguł, na podstawie których ma być przyznawane świadczenie (w tym jego wysokość), jednak - co należy podkreślić - w ramach obowiązującego porządku prawnego. Poza tym w świetle art. 22b u.ś.r. gmina zobowiązana jest określić, jakie lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny wzięła pod uwagę. Tymczasem w niniejszej sprawie uzasadnione wątpliwości budzi to, czy przedłożony na wezwanie Sądu dokument nazwany "uzasadnieniem" zaskarżonej uchwały jest w istocie stanowiskiem organu uchwałodawczego. Jak bowiem oświadczył pełnomocnik Gminy, dokument ten wyraża jego stanowisko, a zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia. W tej sytuacji trudno jednoznacznie ustalić, jakimi wartościami kierował się uchwałodawca wprowadzając w § 5 Regulaminu omawianą zasadę pierwszeństwa. Natomiast argumentacja w tym zakresie, przedstawiona w pismach procesowych kierowanych do Sądu, jak wykazano powyżej, nie uzasadnia dokonanego zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów przedmiotowego świadczenia. Przyjętych przez Radę kryteriów przyznania pierwszeństwa nie można bowiem uznać za racjonalne, ponieważ nie służą one realizacji wskazanych wyżej celów u.ś.r., ani nie pozostają w związku z wartościami konstytucyjnymi wymagającymi szczególnej ochrony.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego".

Zdaniem Sądu, zgodzić należało się również ze skarżącą, że z przepisów u.ś.r. nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza po pierwsze, zakaz domniemania kompetencji, a po wtóre, nakaz działania na podstawie określonej normy kompetencyjnej. Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w orzecznictwie TK wielokrotnie zwracano uwagę, że przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej, zatem domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nich niewymienionych w drodze innych wykładni, np. celowościowej lub systemowej, jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22b ust. 2 u.ś.r. wyraźnie stanowi o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad przyznania świadczenia. Powyższy wniosek uzasadnia dodatkowo treść art. 22b ust. 3 u.ś.r., z której wynika, że do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy nie stosuje się rozdziału 6 dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu. W sytuacji gdy organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działa bez upoważnienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Stąd uznać należy, że określone przez Radę w § 7 ust. 3-7 Regulaminu zasady zwrotu nienależnie pobranego "bonu wychowawczego" ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 22b ust. 2 u.ś.r.

Reasumując, ponownie zaakcentować trzeba, że przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, stanowiąc - jak w niniejszej sprawie - obowiązek pomocy rodzinie przewidziany w u.ś.r., która określa warunki nabywania, ustalania, przyznawania i wypłacania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 1 tej ustawy). Natomiast spoczywający na władzy publicznej obowiązek w zakresie podejmowania działań związanych z opieką i ochroną rodziny dotyczy zwłaszcza tych rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub socjalnej. W realizacji tego obowiązku nie można podejmować środków o charakterze dyskryminacyjnym czy podważającym wartości konstytucyjne. W zaskarżonej uchwale Rada, korzystając z możliwości wprowadzenia odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, dokonała zróżnicowania sytuacji rodzin w ten sposób, że tylko niektórym z nich przyznała pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia. W ocenie Sądu, przyjętych przez Radę kryteriów przyznania pierwszeństwa nie można jednak uznać za racjonalne, ponieważ nie służą one realizacji wskazanych wyżej celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani nie pozostają w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, wymagającymi szczególnej ochrony. Rada nie wykazała zatem, że wystąpiły podstawy do odmiennego potraktowania rodzin, które nie zostały wymienione w § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego". Dodatkowo, zaskarżone przepisy § 7 ust. 3-7 tego Regulaminu wykraczają poza normę kompetencyjną.

Z przyczyn ukazanych wyżej należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ wyeliminowanie tylko spornych regulacji i pozostawienie w mocy pozostałych przepisów Regulaminu doprowadziłoby do zmiany normatywnej treści zaskarżonej uchwały, niezamierzonej przez Radę. W odpowiedzi na skargę Gmina wprost bowiem wskazała, że zakwestionowane przez skarżącą postanowienie § 5 Regulaminu stanowią "istotę - zasadę" zaskarżonej uchwały. Ponadto we wprowadzonej zasadzie pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia Gmina upatrywała innowacyjności nyskiego systemu wsparcia rodzin.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że omówione wyżej wady zaskarżonej uchwały, która podjęta została z istotnym naruszeniem art. 22b u.ś.r. oraz ww. norm konstytucyjnych, czynią koniecznym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Natomiast orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.

Końcowo stwierdzić jeszcze przyjdzie, że Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż poddane ocenie Sądu przepisy nie budzą wątpliwości natury konstytucyjnej.