Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2742/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 133/19 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., III SA/Kr 133/19, oddalił skargę K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] października 2018 r. nr [...] o przyznaniu K. C. zasiłku celowego w wysokości 125.000 zł na dofinansowanie zakupu lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniami w powodzi 2010 r. budynku mieszkalnego oznaczonego numerem [...] w G. oraz zobowiązaniu skarżącego do rozliczenia udzielonej pomocy przez przedstawienie dokumentów potwierdzających jej wydatkowanie zgodnie z przeznaczeniem (zakup lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego) w terminie 6 miesięcy od wypłaty świadczenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami, skarżący jest właścicielem starego, drewnianego, niepodpiwniczonego budynku w G., który był wielokrotnie podtopiony, w tym w wyniku ulewnych deszczy w maju i lipcu 2010 r. Jest to jednorodzinny budynek mający ponad sto pięćdziesiąt lat, o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamentach kamiennych. Budynek znajduje się na terenie zalewowym w pobliżu dwóch rzek, których stan podczas ulewnych deszczy podnosi się i powoduje podtopienia nieruchomości. W wyniku powodzi mającej miejsce w maju 2010 r. wody z okolicznych potoków spowodowały następujące straty: podmyte podłogi domu o powierzchni ok. 66 m2, podmyta stodoła z podpiwniczeniem, garaż, drewutnia i szopa obok domu. Zalaniu uległy: maszyna stolarska, silnik elektryczny, piec akumulacyjny, płyty kartonowe gipsowe w ilości 4 sztuk. Niezbędna okazała się ewakuacja mieszkańców z domu przez Straż Pożarną. Jak wynika z ekspertyzy sporządzonej 26 października 2010 r. na potrzeby Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego w M. (dalej jako: "PINB") budynek będący własnością skarżącego nie nadaje się do użytkowania, gdyż nie spełnia podstawowych zasad i norm budowlanych. W stosunku do przedmiotowego budynku decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...], PINB wydał nakaz rozbiórki. Skarżącemu z tytułu poniesionych w wyniku powodzi strat udzielono już pomocy finansowej w kwotach 2 000 zł (decyzja z [...] czerwca 2010 r.), 500 zł (decyzja z [...] sierpnia 2010 r.) oraz 300 zł na ekspertyzę (decyzja z [...] października 2012 r.). W trakcie postępowania na podstawie postanowienia z [...] sierpnia 2015 r. powołany został biegły inż. T. S., który w przedłożonej opinii wskazał, że powodzie z 2010 r. przyczyniły się do powstałych pęknięć i zarysowań ścian budynku oraz, że budynek nie nadaje się do zamieszkania, a jedynie do rozbiórki. PINB potwierdził w 2016 r., że nakaz rozbiórki wynika ze złego stanu technicznego budynku. Nieruchomość nie była ubezpieczona. Z opinii biegłej J. K. z 22 kwietnia 2016 r. wynika, że wartość odtworzeniowa budynku wynosiła kwotę 60.670,00 zł (919 zł za m2 budynku). Ponadto ustalono, że na terenie powiatu m. przeciętny koszt nabycia budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej 60 – 70 m2 oraz od 35 – 45 m2 wynosi od 140 000 zł do 160 000 zł oraz od 125 000 zł do 145 000 zł. Wobec powyższego organ I instancji przyjął, że przyznana skarżącemu kwota 125 000 zł jest adekwatna do potrzeb związanych z zakupem mieszkania, wskazując przy tym, że skarżący dysponuje majątkiem w postaci działki budowlanej o powierzchni 34 arów w miejscu niezalewowym na terenie G., czyli dysponuje zasobem, który może spieniężyć. Organy pomocy społecznej, uzasadniając wysokość kwoty przyznanego zasiłku celowego, wskazały na fakt, że skarżący posiada działkę o szacowanej wartości 242.000,00 zł.

Sąd I instancji podkreślił, że zasiłek celowy z art. 40 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.; dalej jako: "u.p.s.") nie może być traktowany jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej, lecz jest świadczeniem przyznawanym osobom, których zdarzenie losowe pozbawiło zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, takich jak mieszkanie. Sformułowany w art. 2 ust. 1 u.p.s. cel, jakiemu mają służyć świadczenia z pomocy społecznej, wskazuje, że ich podstawową rolą jest doprowadzenie do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny, której zmiana stała się niemożliwa przy założeniu samodzielnego działania tych osób. Skoro świadczenia z pomocy społecznej mają służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, to ich udzielanie nie jest możliwe, gdy w wyniku samodzielnych starań tej osoby nastąpi poprawa jej sytuacji życiowej. Nie jest rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w wyniku powodzi.

Sąd I instancji wskazał również, że w uzasadnieniach prawomocnych wyroków wydanych w sprawach skarżącego, o sygn. akt: III SA/Kr 1841/12, III SA/Kr 1660/16 oraz III SA/Kr 90/18, podkreślono już, że uznanie zasadności skargi nie oznacza akceptacji żądania przyznania zasiłku w kwotach wyliczonych w skardze. W uzasadnieniu wyroku z 10 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 90/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że niezasadne jest żądanie skargi dotyczące przyznania zasiłku wyłącznie w kwotach umożliwiających wybudowanie "nowego" domu lub zakup "nowego" mieszkania. Byłoby bowiem sprzeczne z celami pomocy społecznej zobowiązanie organu do udzielenia pomocy skarżącemu tylko w takiej formie. Ponadto, Sąd I instancji podał, że skarżący przyznał, że ponoszenie kosztów ubezpieczenia budynku już w 2001 r. stało się dla niego nieopłacalne. Ponadto, żądanie sfinansowania kosztów zakupu nowego mieszkania o powierzchni 66 m2, w sytuacji gdy skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, zdaniem Sądu I instancji, było wygórowane, bowiem o ile budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 66 m2, w warunkach polskich nie jest dużym domem, to mieszkanie o takiej powierzchni – jest już mieszkaniem o powierzchni przekraczającej średnią. Podstawowym celem zasiłku przyznawanego w związku z klęską żywiołową, która spowodowała zniszczenie domu mieszkalnego – jest zapewnienie poszkodowanym i ich rodzinom mieszkania, ale to organ administracyjny decyduje, jaka pomoc będzie adekwatna do potrzeb poszkodowanych z uwzględnieniem celowości wydatkowania środków publicznych. Wyrażona zaś na rozprawie argumentacja, że w innych gminach dochodziło do pełnej rekompensaty strat i przesiedlenia na koszt Państwa nie podlega weryfikacji przez Sąd ani też nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 3 i 4 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy przyznanie skarżącemu kwoty 125.000 zł wyłącznie na zakup mieszkania lub budynku mieszkalnego realizuje cele udzielonej pomocy i w konsekwencji uznanie, iż zaskarżona decyzja uwzględnia potrzeby skarżącego i jego rodzinny przy ustalonych możliwościach pomocy społecznej, podczas gdy organ przyznający pomoc kierował się przy jej udzielaniu zasadą minimalizmu, a forma i wysokość przyznanego dofinansowania w żaden sposób nie polepsza sytuacji w jakiej znalazł się skarżący – utrudniając, a nie ułatwiając realizacje celu przeznaczonej pomocy, jakim jest zapewnienie dachu nad głową;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (w szczególności zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącego możliwości wybudowania budynku mieszkalnego ze środków udzielonej pomocy) oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej;

b) art. 1 § 1 i 2 "PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7,8 § 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy skarżący mógłby za przyznaną kwotę we wskazanym terminie 6 miesięcy dokonać zakupu budynku lub lokalu mieszkalnego, jakimi środkami pomocowymi (w jakiej wysokość) dysponował organ oraz czy z punktu widzenia celowości świadczenia przyznany zasiłek nie powinien zostać zwiększony lub udzielony na innych zasadach, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, że przyznanie skarżącemu 125.000 zł dofinansowania wyłącznie na zakup mieszkania albo budynku mieszkalnego realizuje w sposób prawidłowy dyspozycję zawartą w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie jest rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi. Żaden przepis u.p.s. nie stanowi, aby pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania. Podkreślić jednak należy, że z przepisów tych nie wynika też, by pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. ograniczała się jedynie do umożliwienia minimum egzystencji osobom dotkniętym klęską żywiołową. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ administracji kierował się zasadą absolutnego minimum zarówno co do rozmiarów, jak i formy udzielonej pomocy. Wybór kwoty udzielonego dofinansowania nawiązywał przede wszystkim do opinii sporządzonej na zlecenie organu, która wskazywała, że na przestrzeni ostatnich 2 lat dokonano kilku transakcji na zakup mieszkań w tej właśnie kwocie. Organ w zupełności pominął natomiast stanowisko skarżącego, co do chęci wybudowania nowego niewielkiego domu na należącej do niego nieruchomości, chociaż pomoc w takiej formie i wysokości nie musiałaby różnić się znacząco od ostatecznie przyznanej, a niewątpliwie realizowałaby zarówno usprawiedliwione potrzeby skarżącego, jak i możliwości pomocy społecznej. Oczywistym jest bowiem, że decyzja uznaniowa ma charakter fakultatywny i nie zawsze musi spotykać się z pełną akceptacją po stronie jej beneficjenta. Nie oznacza to jednak, że organ wydający decyzję powinien zachowywać się w sposób całkowicie arbitralny i nie uwzględniać stanowiska strony, zwłaszcza jeśli, co do zasady, jest ono zbieżne ze wspólnym celem organu oraz strony (zapewnienie poszkodowanemu dachu nad głową). Skarżący od samego początku wyrażał chęć przeznaczenia otrzymanych środków na budowę niewielkiego budynku mieszkalnego, ponieważ uważał, że łatwiej będzie mu za otrzymaną kwotę postawić nowy budynek na swojej nieruchomość (przy samodzielnym wykonaniu niektórych prac), niż w ograniczonym czasie znaleźć i zakupić podobnej wielkości mieszkanie na rynku wtórnym. W tym celu skarżący przedłożył do organu projekt i kosztorys planowanej inwestycji. Zgoda organu na przeznaczenie dofinansowania również na wybudowanie budynku mieszkalnego, nawet jeśli oznaczałoby to zwiększenie zakresu pomocy, w niczym nie utrudniałaby realizacji zamierzonego celu. Organ nie wskazał bowiem, że udzielona kwota została ograniczona z uwagi na inne jego wydatki z zakresu pomocy społecznej. Określając czas oraz zakres udzielonej pomocy organ zignorował nie tylko zgłaszane przez skarżącego potrzeby, ale również realne wątpliwości co do możliwości nabycia wskazanego przez organ lokalu w tak krótkim okresie. Konsekwencją tego stało się wydanie decyzji właściwie niewykonalnej, niedostosowanej formą i rozmiarem do okoliczności sprawy, która wyłącznie w sposób iluzoryczny dawała zainteresowanemu możliwość zapewnienia własnego dachu nad głową. Powyższe działania organu stanowiło o nieuprawnionym zastosowaniu metody uznania administracyjnego, co nie zostało w sposób właściwy skontrolowane przez Sąd I instancji.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu strony dotyczącego odmówienia mu przez organ możliwości samodzielnego wybudowania budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu zabrakło również wyjaśnień dotyczących wysokości przyznanego dofinansowania w kontekście podnoszonego przez skarżonego zarzutu, że w wyznaczonym przez organ czasie, dysponując przyznaną kwotą pieniędzy, nie jest on w stanie zakupić mieszkania (a tym bardziej budynku). Wskazując na powyższe zarzucono Sądowi I instancji, że nie dokonał kontroli tego, czy organ miał możliwość wydania innej, bardziej zbliżonej do oczekiwań skarżącego decyzji, a jeśli nie miał, to co stało temu na przeszkodzie. W zaskarżonej decyzji brak jest bowiem informacji o wystąpieniu po stronie organu ograniczeń finansowych. Przyznając 125.000 zł, organ nie wskazał czy kwota ta stanowiła jego maksimum możliwości pomocowych, czy raczej była dokładnie obliczoną sumą, dzięki której, zdaniem organu, skarżący mógłby kupić mieszkanie lub dom. Z uwagi na brak takiego wskazania, można przyjąć, że organ dysponował większym budżetem przeznaczonym na ten cel i mógł inaczej (elastyczniej) określić warunki przyznania dofinansowania. Możliwym było m.in. przyznanie nieznacznie większej kwoty pieniędzy, zobowiązując jednocześnie skarżącego do jej zwrotu, jeżeli przyznana pomoc nie będzie wykorzystana w całości, lub jeżeli przyznana pomoc będzie wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w decyzji oraz w przypadku nieprzedłożenia dokumentów z poniesionych wydatków. Sąd I instancji pominął również kwestię braku równego traktowania jego osoby w kontekście analogicznych decyzji wydawanych przez organ na rzecz innych osób. Zgodnie bowiem z art. 8 § 2 k.p.a., osoba ubiegająca się o pomoc może spodziewać się, że w podobnym stanie faktycznym otrzyma zbliżoną – w odniesieniu do analogicznych spraw – pomoc od państwa. Skarżący od samego początku swojej 9-letniej batalii wskazywał, że również na terenie jego gminy i powiatu, ten sam organ udzielał znacznie wyższych środków finansowych na cele związane z pomocą osobom dotkniętym powodzią (często w znacznie szybszym terminie i przy zastosowaniu mniejszego formalizmu).

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Należy przy tym zastrzec, że skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależy od wykazania, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dla wykazania takiego wpływu nie jest wystarczające zacytowanie brzmienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji bez uzasadnionych przyczyn nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zarzut naruszenia tego przepisu wymaga po pierwsze wykazania takiej utrwalonej praktyki, co wiąże się z koniecznością zindywidualizowania spraw taką praktykę ilustrujących, celem wykazania tożsamego stanu faktycznego. Zarzuty podniesione w skardze takich spraw nie wskazują, a zadaniem Sądu I instancji i organów administracji nie była analiza decyzji wydanych w innych sprawach, celem wykazania istnienia jakiejś praktyki przyznawania pomocy poszkodowanym powodzią. Ma to związek również z tym, że podstawą prawną decyzji był art. 40 u.p.s., zaś decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter uznaniowy, co w sposób konieczny łączy się z wartościowaniem okoliczności danego przypadku, z wykluczeniem automatyzmu w rozpoznaniu sprawy. Już ze względu na charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 40 u.p.s. ogólne odwołanie się do bliżej nieokreślonej praktyki w udzielaniu pomocy powodzianom nie daje podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a.

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zakres poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych jest adekwatny do okoliczności sprawy. Wysokość zasiłku nie została ustalona arbitralnie, lecz w oparciu o sporządzoną opinię dotyczącą rynku nieruchomości. Ze względu na uznaniowy charakter decyzji Sąd I instancji nie miał podstaw do jej weryfikowania pod względem celowości i ewentualnej zasadności zastosowania przez organ rozstrzygnięcia o treści sugerowanej w skardze kasacyjnej. Nie wskazano też w skardze kasacyjnej, z jakich powodów termin 6 miesięcy na rozliczenie uzyskanej pomocy nie jest realny. Względy doświadczenia życiowego do takich wniosków nie prowadzą, nadto strona nie jest i nie była ograniczona w możliwości poszukiwania mieszkania lub domu i poczynienia rozeznania na rynku. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w przypadku braku mieszkania takim współdziałaniem jest niewątpliwie poszukiwanie lokalu mieszkalnego. Mimo upływu długiego czasu strona nie poczyniła żadnego rozeznania na rynku nieruchomości, nie przedstawiła propozycji dotyczących lokalu, na zakup którego chciałaby wydatkować środki z pomocy społecznej, nie wykazała także, aby zasoby tego rynku nieruchomości nie umożliwiały nabycia lokalu mieszkalnego w okresie półrocznym. Także zarzuty postawione w skardze kasacyjnej, dotyczące wysokości przyznanej pomocy i jej warunków są gołosłowne. Uzasadnienie decyzji zawiera konieczne elementy pozwalające na poznanie i kontrolę stanowiska organu.

Odnosząc się do wysokości pomocy należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że zakres przyznanego zasiłku jest adekwatny w pierwszej kolejności do potrzeb strony. Potwierdza to sporządzona opinia dotycząca rynku nieruchomości lokalnych i ocena stanu majątkowego strony. W skardze kasacyjnej nie zaprzeczono ustaleniom, że skarżący jest właścicielem aktywów majątkowych pod postacią nieruchomości, którą może dysponować. Świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny względem własnych działań osób, które znalazły się w trudnej sytuacji i mają na celu wspomożenie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia potrzeb (art. 3 ust. 1 u.p.s.).

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi także zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Jakkolwiek Sąd I instancji nie odniósł się zasadności przyznania stronie pomocy na budowę domu mieszkalnego, to brak ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie i nie pozbawia Sąd II instancji możliwości kontroli zaskarżonego wyroku. W szczególności Sąd I instancji odniósł się bowiem do uznaniowego charakteru decyzji o przyznaniu zasiłku celowego oraz do celów pomocy społecznej określonych w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., co pozwala na weryfikację zajętego stanowiska. Weryfikacja ta pozostaje w bezpośrednim związku z prawidłowością zastosowania w sprawie art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 3 i 4 u.p.s., co łączy ten zarzut z zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Jakkolwiek w skardze kasacyjnej forma naruszenia prawa materialnego została określona jako błędna wykładnia wskazanych przepisów, to sposób sformułowania zarzutu wskazuje na przekonanie skarżącego o niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów do stanu faktycznego sprawy. Taką kwalifikację zarzutu uzasadnia również to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano naruszonych reguł wykładni i nie przeprowadzono wywodu odnoszącego się do rozumienia wymienionych w zarzucie przepisów.

Zarzut naruszenia prawa materialnego został w skardze kasacyjnej postawiony ze względu na rozbieżności formy udzielonej pomocy (zasiłek na zakup mieszkania lub domu) z preferowaną przez stronę pomocą w postaci zasiłku na budowę domu. Należy zatem rozważyć, czy tego rodzaju preferencja powinna w okolicznościach sprawy zostać uwzględniona. Za stanowiskiem skarżącego bynajmniej nie przemawiają regulacje art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., zgodnie z którymi rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy. Należy mieć na względzie, że definiując instytucję pomocy społecznej ustawodawca w art. 2 ust. 1 u.p.s. wskazał, że jest ona instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Cechą tak zdefiniowanej pomocy społecznej jest jej efektywność, udzielone środki powinny skutecznie pomóc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Forma pomocy powinna zatem być tak dopasowana, aby konkretna potrzeba została możliwie skutecznie zaspokojona.

W niniejszej sprawie taką potrzebą jest udzielenie pomocy skarżącemu w zaspokojeniu potrzeby mieszkania. Jak wynika z akt sprawy i z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji, mimo orzeczonego nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego, skarżący nadal mieszka w budynku będącym w złym stanie technicznym. Mimo upływu wielu lat, w ramach własnych starań, nie przystąpił też do żadnych robót budowlanych i nie rozpoczął budowy nowego budynku, nie podjął także czynności administracyjnych niezbędnych w celu rozpoczęcia budowy. W tych okolicznościach trafne jest stanowisko organu, że skuteczna pomoc w przezwyciężeniu tej sytuacji polega na udzieleniu środków wspomagających w zakupie istniejącego już lokalu. Budowa domu, co łączy się z dłuższym okresem czasu (zwłaszcza przy planowanej budowie własnymi siłami, co deklarował skarżący), jest przedsięwzięciem obliczonym na dłuższy okres czasu. Udzielenie środków na budowę domu nie gwarantuje zatem w okolicznościach niniejszego przypadku skuteczności pomocy i przyczynienia się do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, wszak zakończenie ewentualnej budowy nie jest ani pewne, ani szybkie. W sprawie nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc w formie zasiłku celowego została przyznana osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej, forma pomocy mieści się w celach pomocy społecznej i została dopasowana do okoliczności sprawy, umożliwia stronie szybką poprawę warunków mieszkaniowych i umożliwia opuszczenie budynku będącego w złym stanie technicznym.

W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, nie miał bowiem podstaw do jej uwzględnienia zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak i lit. a) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.