Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 305/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust 1, ust 1a, ust 3, art 20 ust3, art 24 ust 1, ust 2a i ust 4, art 26 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 581/12 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 581/12 oddalił skargę D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r. skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. D. Ś. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. B. urodzoną w dniu 24 lipca 1930 r. i posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. znak [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", odmówił D. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką L. B.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że faktyczną opiekę nad L. B. sprawuje córka U. D. oraz G. D. Ponadto podniósł, że wnioskodawczyni widnieje w ewidencji Urzędu Pracy w Kościerzynie jako osoba aktywna, gotowa podjąć pracę.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania D. Ś., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ, nawiązując do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie ustalono, że nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad swoją matką. Nie było podstaw do uznania, że D. Ś. nie podejmuje pracy zarobkowej, gdyż w tym czasie opiekuje się chorą matką. Organ ustalił, że w miejscu zamieszkania L. B. mieszka także jej córka U. D. oraz żona wnuka G. D., której decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Burmistrz S. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad L. B. Organ podał również, że podnoszony przez D. Ś. zarzut braku ustawowych uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza, że osoba ta faktycznie nie opiekuje się osobą niepełnosprawną.

Podniesiono, że w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego kluczowe znaczenie ma kwestia wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Spełnienie wszystkich innych przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego bez istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną czyni niemożliwym przyznanie świadczenia, przy czym status osoby bezrobotnej nie może jej eliminować z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Kolegium niepodejmowanie zatrudnienia przez D. Ś. nie było związane celem, któremu służy świadczenie pielęgnacyjne – sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie było więc związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. Ś. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu składania wniosku stan faktyczny sprawy był inny niż ustalony przez organ, gdyż to skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która trwa nieprzerwanie od lipca 2011 r. Opieki tej nie sprawuje U. D. ani G. D., pomimo tego że zamieszkują pod tym samym adresem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie w sprawie, aby uzyskać wnioskowane świadczenie, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości. Po drugie, opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmować tego zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji co do tego, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, co czyni niemożliwym przyznanie świadczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że z załączonego do wniosku zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w Kościerzynie z dnia 8 sierpnia 2011 r. wynika, że skarżąca jest osobą bezrobotną od 14 stycznia 2009 r. W toku postępowania odwoławczego skarżąca złożyła do ww. urzędu wniosek o pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej, na skutek czego decyzją z dnia [...] października 2011 r. z tym samym dniem pozbawiono ją statusu osoby bezrobotnej. Z powyższego wynika, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca co najmniej od 3 lat nie pracowała zawodowo i do dnia 12 października 2011 r. była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Natomiast rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza całkowitą rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad inną osobą. Osoba ubiegająca się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinna pozostawać osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmującą tego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. W ustalonym stanie faktycznym nie można było przyjąć, zdaniem Sądu I instancji, że przyczyną, dla której skarżąca zrezygnowała i niepodejmowała zatrudnienia była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Sąd dodatkowo zauważył, że nawet gdyby przyjąć, iż niezasadnie organy przyjęły, że skarżąca nie sprawuje opieki nad swoją matką, to naruszenie to nie mogłoby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Bezsporne jest bowiem w sprawie, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej nie została spełniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Ś. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegającą na błędnym przyjęciu nieistnienia związku przyczynowego między brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem opieki nad chorą matką. Błędna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do nieuzasadnionego rozszerzenia negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakich mowa w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – przez wprowadzenie wymogu całkowitej rezygnacji z zatrudnienia i nieposiadania statusu osoby bezrobotnej, której ustawodawca nie wprowadza, ani wprowadzenia nie przewidział.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem opieki nad matką. Skarżąca jest osobą nie podejmującą zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki, a tym samym spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca mimo, że posiada zdolność do podjęcia zatrudnienia i mimo, że otrzymywała propozycje pracy z Urzędu Pracy, nie podjęła zatrudnienia i nadal pozostaje osobą niepodejmującą zatrudnienia, sprawującą od lipca 2011 r. wyłączną opiekę nad matką. Organy obu instancji uznały, że pozostawanie przez skarżącą osobą bezrobotną nie jest kwestią istotną przy przyznawaniu świadczenia. Spór pomiędzy skarżącą a organami odnosił się do ustalenia faktu, kto faktycznie sprawuje opiekę nad matką skarżącej. Fakt zarejestrowania w Urzędzie Pracy nie został w ustawie zakwalifikowany jako przesłanka negatywna prawa do świadczenia, zatem Sąd w rozpatrywanej sprawie niezasadnie uznał, zarejestrowanie przez skarżącą w Urzędzie Pracy jako bezrobotna za przesłankę negatywną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, by wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, jakie zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W takim przypadku zakres kontroli instancyjnej dokonywanej w postępowaniu kasacyjnym ograniczony być musiał wyłącznie do granic zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Skarga kasacyjna wniesiona przez D. Ś. zawiera jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, że nie zostały w sprawie podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powoduje, że Naczelny Sad Administracyjny obowiązany jest przyjąć, że stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej i zaakceptowany przez sąd I instancji, jest wiążący w sprawie. W konsekwencji więc wiąże w sprawie ustalenie, że D. Ś. nie sprawuje opieki nad matką L. B., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, gdyż opiekę nad nią sprawują U. D. i G. D. Ponadto, z ustaleń organów przyjętych przez Sąd I instancji za prawidłowe, wynika, że D. Ś. nie zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto stwierdzenie sprzeczne z powyższymi ustaleniami faktycznymi, a mianowicie, że skarżąca sprawuje wyłączną opiekę nad matką oraz, że mimo posiadania zdolności do podjęcia zatrudnienia i otrzymywania propozycji z Urzędu Pracy nie podjęła zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką, a nawet wyrejestrowała się z Urzędu Pracy. Podkreślono też, że spór między skarżącą a organami odnosił się do ustalenia faktu, kto faktycznie sprawuje opiekę nad matką skarżącej, a mimo, że skarga dotyczyła rażącego naruszenia zasad postępowania dowodowego przez organ administracji Sąd nie odniósł się do zarzutów.

W takiej sytuacji, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdy z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca nie godzi się z przyjętymi za podstawę wyrokowania ustaleniami faktycznymi, skarga kasacyjna, zmierzając do podważenia zaskarżonego wyroku, winna zawierać również zarzuty postawione w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego jednak w sprawie nie uczyniono. Brak zarzutów o charakterze procesowym wyklucza możliwość rozważania przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii związanych z prawidłowością dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Jak bowiem wcześniej podniesiono ustalenia te są w postępowaniu kasacyjnym wiążące, skoro nie zostały przez stronę w przewidziany prawem sposób zakwestionowane.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który z uwagi na sposób jego sformułowania poprzez wskazanie, że Sąd I instancji błędnie przyjął nieistnienie związku przyczynowego między brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem opieki nad chorą matką bliższy jest zarzutowi niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów niż, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, ich błędnej wykładni, nie mógł być skuteczny. Kontrola zastosowania norm materialnoprawnych odnosić się bowiem musi do stanu wynikającego z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że skarżąca jest osoba bezrobotną od 14 stycznia 2009 r., w toku postępowania odwoławczego złożyła wniosek o pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej, co nastąpiło decyzją z dnia 12 października 2011 r. Sąd stwierdził, że z powyższego wynika, że skarżąca co najmniej od 3 lat nie pracowała zawodowo, była zarejestrowana w Urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Natomiast rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza całkowitą rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad inną osobą. Zdaniem Sądu I instancji, w ustalonym stanie faktycznym, nie można było przyjąć, że przyczyną, dla której skarżąca zrezygnowała i niepodejmowana zatrudnienia była konieczność opieki nad niepełnosprawna matką. W świetle ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie taka ocena nie mogła być uznana za wadliwą.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.