Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2387/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 w zw. z 12 ust. 4a i 4b
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 154 i art. 156
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 607/13 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 607/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, oddalił skargę S.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa obejścia wsi [...],[...] i [...] po wale przeciwpowodziowym". Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 34 996,50 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...], na podstawie ww. orzeczenia, prawa własności do nieruchomości położonej w gminie P., obręb S., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1010 ha, stanowiącej uprzednio własność S.W. oraz o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stała się ostateczna. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji złożonego przez S.W., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], uchylił powołaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił w operacie szacunkowym, jakie jest planistyczne przeznaczenie nieruchomości przyjętych do porównań. Nie wyjaśnił także, czy przeznaczenie nieruchomości porównawczych zostało ustalone stosownie do art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), czy też wynika ono z celu, na jaki zostały nabyte. Ponadto w żaden sposób nie odniósł się do zasady korzyści oraz mimo obowiązku nie wskazał, czy wycenia daną nieruchomość - przyjmując jej aktualny, czy alternatywny sposób wykorzystania, z uzasadnieniem przyjętego sposobu wyceny. Ponadto - odnosząc się do zarzutu strony odnośnie braku ustalenia w decyzji odszkodowania za drzewa wycięte z nieruchomości - stwierdził, że inwestor nie zawnioskował o ustalenie innego sposobu wypłaty odszkodowania oraz brak jest też stanowiska podmiotu uprawnionego do jego uzyskania.

Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 14 317,25 zł a w tym:

a) 13 907,25 zł za prawo własności niezabudowanej nieruchomości położonej w gminie P., obręb S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1010 ha, która z mocy prawa, z dniem 24 lutego 2010 r., przeszła na własność Województwa [...], w tym:

- 13 245,00 zł - wartość prawa własności nieruchomości obciążonej służebnością określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, pomniejszona o wartość zabranych ściętych drzew przez dotychczasową właścicielkę,

- 662,25 zł - powiększenie odszkodowania z tytułu wydania nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę w określonym terminie (art. 18 ust 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.),

b) 410,00 zł za ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebność polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez tę niezabudowaną nieruchomość, które wygasło z dniem 24 lutego 2010 r.

W decyzji organ orzekł również o przyznaniu omawianego odszkodowania na rzecz S.W. i zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działającego w imieniu Zarządu Województwa [...], do jego zapłaty w sposób i terminie określonym w decyzji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono sposób ustalenia odszkodowania wskazując, że w ponownie wykonanym operacie szacunkowym na zlecenie organu biegła stwierdziła, że nieruchomość stanowi częściowo sad, częściowo tereny zadrzewione i częściowo rolę, jest niezabudowana, nieogrodzona i nieuzbrojona. Na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, działka nr [...] stanowiła teren z nasadzeniami roślinnymi. Nieruchomość graniczy z terenami rolnymi i zadrzewionymi oraz terenami zabudowy mieszkaniowej. W otoczeniu nieruchomości znajdują się: tereny rolne, lasy, tereny zadrzewione, pojedyncza zabudowa mieszkaniowa i wał przeciwpowodziowy. Biegła wskazała, iż zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach oznaczonych symbolem: KDG2 - tereny komunikacji, natomiast przeważające wśród gruntów przyległych są obszary o przeznaczeniu rolnym. Rzeczoznawca majątkowy oceniła, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję drogową powoduje zwiększenie jej wartości, dlatego określiła wartość rynkową dla alternatywnego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Wskazała również, że z uwagi na brak na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) i niemożności określenia jej wartości rynkowej, w operacie szacunkowym określiła wartość odtworzeniową nieruchomości (tzn. oddzielnie określiła wartość gruntu i wartość składników roślinnych). Wartość rynkową gruntu przedmiotowej nieruchomości określiła podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Dla uzyskania materiału porównawczego biegła zbadała rynek i stwierdziła, że określenie wartości powyższej nieruchomości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do nieruchomości wycenianej, z uwagi na ich brak. W związku z tym, do określenia wartości nieruchomości przyjęła przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych - grunty niezabudowane o przeznaczeniu rolnym, zieleni i lasów. Analizowała transakcje prawem własności obejmując badaniem teren gminy P. Do okresu monitorowania cen wybrała okres dwóch lat: III 2010 - II 2012. Ze względu na brak zauważalnych zmian cen nieruchomości w badanym okresie - założyła stabilność cen. W wyselekcjonowanej próbce transakcji poziom cen zależał od następujących cech: położenia (50%), dostępności komunikacyjnej (30 %), sąsiedztwa i otoczenia (20 %). W związku z tym określiła, iż wartość 1 m2 gruntu wynosi 9,01 zł. Na podstawie badania lokalnego rynku nieruchomości, biegła uznała, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję drogową powoduje zwiększenie jej wartości i zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), wartość gruntu powiększyła o 50 %. Wartość drzewek owocowych określiła według cenników nasadzeń w ogrodach przydomowych oraz według cen rynkowych zebranych w lokalnych punktach sprzedaży sadowniczej i ogrodniczej na kwotę 1 506,00 zł. Wartość pojedynczych drzew (jesionów), wyceniono według wartości użytkowej surowca drzewnego na kwotę 701,00 zł. Natomiast wartość odtworzeniową zarośli wielogatunkowych oszacowała według tablic wskaźników wartości drzewostanów opracowanych przez Instytut Badawczy Leśnictwa i określiła ją na kwotę 197 zł. Ponadto, biegła określiła wartość ograniczonego prawa rzeczowego tj. służebności przechodu i przejazdu przez niniejszą działkę, które wygasło z dniem 24 lutego 2010 r., na kwotę 410 zł. Organ uznał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał we właściwy sposób wyboru techniki oraz metody szacowania nieruchomości. Nieruchomości przyjęte do porównań z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny są podobne ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, dostępność komunikacyjną czy otoczenie. Operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na rozprawie administracyjnej dotychczasowa właścicielka nieruchomości S.W. nie zgodziła się z aktualną wyceną nieruchomości określoną w operacie szacunkowym. Wskazała, iż teren działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P., a nie jak wskazano w operacie - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje od ok. 2 lat. Teren przyległy w większości przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, a nie jako teren rolny. Dodatkowo wskazała, iż działka jest częściowo uzbrojona, gdyż obok przebiega wodociąg. Wyraziła również zgodę na pomniejszenie kwoty odszkodowania o wartość zabranych przez nią wyciętych drzew. W odpowiedzi na zarzuty strony, rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że przeważające wśród gruntów przyległych do działki nr [...] są tereny rolne do zalesień. Odnosząc się zaś do stwierdzenia strony, iż teren przedmiotowej działki od ok. 2 lat objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić przeznaczenie nieruchomości wycenianej na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a stosownie do art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z obowiązującym wówczas Studium działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem: KDG2 - tereny komunikacji, natomiast przeważającymi wśród gruntów przyległych są tereny rolne do zalesień. Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., organ powiększył należne odszkodowanie o 5 % tj. o kwotę 662,25 zł.

W wyniku złożonego odwołania przez S.W., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzając m.in., że biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość położona jest we wschodniej części gminy P. i leży w pobliżu wału przeciwpowodziowego, w odległości 3 km od centrum P. i ok. 6 km od N. Dojazd odbywa się drogą asfaltową i drogą gruntową. Autorka operatu wskazała, iż nieruchomość stanowi teren z nasadzeniami roślinnymi drzew liściastych i owocowych. Wyceniany grunt jest nieuzbrojony. W otoczeniu nieruchomości znajdują się tereny rolne, tereny zadrzewione, pojedyncza zabudowa mieszkaniowa i wał przeciwpowodziowy. W związku z tym, że przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka miała przeznaczenie pod drogę, wyceny dokonano przy zastosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przyjmując do porównania transakcje sprzedaży gruntów o przeznaczeniu pod tereny rolne, zieleni i lasów. Jednocześnie biegła stwierdziła na badanym obszarze brak wystarczającej ilości transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych, które spełniałyby kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Analizie poddała zatem transakcje gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu rolnym, leśnym i zieleni w przedziale od 3,00 zł/m2 do 11,00 zł/m2. Po zbadaniu ww. relacji cen transakcyjnych gruntów wskazała, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości o 50%, w związku z czym obliczona wartość 1 m2 gruntu zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia zostanie powiększona o tę wartość. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Ze względu na fakt, że dla całej nieruchomości nie można określić wartości rynkowej, zgodnie z art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, dla przedmiotowej nieruchomości określiła wartość odtworzeniową. Ustaliła cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową: położenie - 50%, dostępność komunikacyjna - 30%, otoczenie i sąsiedztwo - 20%. Wartość 1 m2 gruntu, powiększoną o 50% obliczyła na kwotę 13,52 zł. Dokonała również oszacowania składników roślinnych oddzielnie dla drzew owocowych oraz dla drzew liściastych i określiła wpływ służebności na wartość nieruchomości obciążonej, na podstawie analizy rynku. Ponadto, wobec zaistnienia przesłanki z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), polegającej na wydaniu w terminie ustawowym przedmiotowej nieruchomości, organ wojewódzki podwyższył tak ustaloną wartość nieruchomości o 5% wartości, tj. o kwotę 662,25, zł. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia 28 grudnia 2011 r. zawiera wszystkie elementy wymagane obowiązującymi przepisami prawa. Biegła prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia, a wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50 %. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Oddalając skargę S.W. na decyzje organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania, z zachowaniem wymogów określonych w art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Uzasadniając przyjętą metodologię wyceny biegła w operacie szacunkowym stwierdziła, że z uwagi na brak na analizowanym rynku transakcji nieruchomościami tego rodzaju, co wyceniana nieruchomość z podobnymi składnikami roślinnymi, określiła wartość odtworzeniową nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zobowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z art. 75 kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powinna również obejmować ocenę, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 kpa organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego - w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii. Ponadto organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę wykonał wszystkie zalecenia organu wyższej instancji dotyczące postępowania.

Odnosząc się do zarzutu skargi - dotyczącego nieskładania przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., lecz kwestionowania jedynie potrącenia kwoty 2.140 zł oraz w związku z tym naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 139 kpa), Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. uchyliło orzeczenie organu pierwszej instancji (tj. orzeczenie z dnia [...] lipca 2010 r.). Decyzja z 2011 r. weszła do obrotu prawnego - w następstwie czego sprawa została ponownie rozpatrzona przez Wojewodę [...]. Zatem zarzut naruszenia zasady reformatrionis in peius w rozpoznaniu pierwszego odwołania należało uznać za bezzasadny, bowiem mógł on zostać podniesiony jedynie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję Ministra uchylającą decyzję Wojewody, a nie na obecnym etapie postępowania. Odwołanie stanowi podstawowy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie zarówno legalności jak i zasadności decyzji. Jest ono niesformalizowanym środkiem zaskarżenia, który nie wymaga ani szczegółowego uzasadnienia, ani także szczególnej formy. Z odwołania musi jednak wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W przepisach kpa nie ma przepisu dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszej instancji, zatem należy przyjąć, że taka możliwość istnieje. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części istnieje w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro zatem orzeczenie pierwszej instancji w niniejszej sprawie zostało zaskarżone wyłącznie w części dotyczącej wysokości potrącenia kwoty za nasadzenia roślinne to wskazać należy, iż nawet uznając, że w niniejszym postępowaniu zarzut ten może zostać zbadany, to rozstrzygnięcie w Wojewody [...] z 2010 r. nie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, bowiem dokonane potrącenie miało bezpośredni wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 607/13, S.W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 26 sierpnia 2011 r., w sytuacji gdy zastosowanie winny mieć przepisy § 36 powołanego rozporządzenia sprzed nowelizacji,

- art. 18 w zw. z art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niewydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania oraz operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.B. do uprzednich decyzji o ustaleniu odszkodowania, wydanych w 2010 r., i wskazano, że błędne jest twierdzenie organu jakoby w związku z brakiem przepisów intertemporalnych dotyczących spraw wszczętych pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów sprzed nowelizacji w 2011 r. i dotychczas niezakończonych, we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania obowiązują tylko nowe przepisy w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kwestie, jaki przepis powinien obowiązywać w razie zmiany prawa powinien unormować prawodawca. Jeżeli tego nie uczyni, co jest mankamentem legislacyjnym, powyższy problem musi wówczas rozstrzygnąć organ stosujący prawo, co w opinii skarżącej nastąpiło w niniejszej sprawie w sposób wadliwy. W razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie. Dalsze działanie ustawy dawnej zachodzi jeżeli należy oceniać wedle jej przepisów zaszłe po wejściu w życie ustawy nowej skutki zdarzenia prawnego, które nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowej albo nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowej i związane jest z sytuacją prawną powstałą przed wejściem w życie ustawy nowej. Zachodzi ono w szczególności, gdy ustawie dawnej dalej podlega, po jej uchyleniu, treść stosunku prawnego powstałego, czy też szerzej - sytuacja prawna powstała przed jej uchyleniem. Istnienie takiego stosunku prawnego o określonej treści w danym czasie jest bowiem skutkiem zdarzenia prawnego, które nastąpiło przed uchyleniem ustawy dawnej i ukształtowało tę treść. Dalsze działanie ustawy dawnej zachodzi także, jeżeli ustawie dawnej podlegają skutki zdarzenia prawnego, które wprawdzie nastąpiło już po jej uchyleniu, lecz związane jest z sytuacją prawną powstałą, w szczególności stosunkiem prawnym powstałymi, pod jej rządami. Wspomniana reguła powinna mieć odpowiednie zastosowanie przy ocenie przepisów dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji i według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4b powołanej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że skutki zdarzenia prawnego, jakim było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] stycznia 2010 r., która stała się ostateczna w dniu 24 lutego 2010 r., wobec zaskarżenia decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość przez skarżącą w dniu 26 lipca 2010 r. i wydania przez organ drugiej instancji w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nastąpiły po nowelizacji wyżej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w 2011 r., ale związane są z sytuacją prawną powstałą przed wejściem w życie tychże przepisów (odszkodowanie winno być ustalone w ciągu 30 dni od daty ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej). Wojewoda [...] rozpoznając zatem sprawę ponownie powinien stosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 14 lipca 2011 r., czego nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.– dalej ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 18 w zw. z art. 12 ust. 4a i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna jest chybiony, ponieważ decyzję o ustaleniu odszkodowania wydają organy administracji, a nie sąd administracyjny. W żaden więc sposób nie można tak sformułowanego zarzutu przypisać sądowi administracyjnemu. Jeżeli natomiast zarzut ten miałby polegać na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni powołanych przepisów to nie wynika ze skargi kasacyjnej, w czym miałaby się ta błędna wykładnia przejawiać. W zaskarżonym wyroku w żaden bowiem sposób nie została zakwestionowana treść tych przepisów, jak również Sąd nie rozważał ich wykładni w kontekście podniesionej w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczącej 30 dniowego terminu na wydanie decyzji przez organ administracji o ustaleniu odszkodowania.

Również zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie jest zasadny, ponieważ skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, jakie znaczenie prawne miało uznanie przez Sąd pierwszej instancji zastosowanie powołanego wyżej § 36 w brzmieniu po jego nowelizacji dokonanej w 2011 r., zamiast w brzmieniu sprzed jego nowelizacji.

Powołany przepis normuje problematykę wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod budowę dróg publicznych na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., której wydanie musiało być poprzedzone uzyskaniem opinii o wartości nieruchomości odebranej skarżącej kasacyjnie pod budowę drogi publicznej. Sporządzenie wspomnianej opinii nastąpiło przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania przez organ pierwszej instancji, aczkolwiek – uwzględniając art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – w opinii należało przedstawić wartość odebranej nieruchomości z dnia ustalenia wysokości odszkodowania.

Jeżeli więc decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu odszkodowania została wydana w dniu [...] czerwca 2012 r., natomiast decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu [...] lutego 2013 r., a z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154), to dla ustalenia odszkodowania powołanymi decyzjami należało uzyskać opinię o wartości nieruchomości sporządzoną według przepisów obowiązujących w dniu jej sporządzenia i nadal aktualnych w dniu ustalenia odszkodowania, nie wcześniej jednak, niż 12 miesięcy przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Opinia o wartości nieruchomości może bowiem być wykorzystana co najwyżej w okresie 12 miesięcy od daty jej sporządzenia. Natomiast w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania z wykorzystaniem opinii o wartości nieruchomości nastąpiło ostatecznie decyzją organu odwoławczego. Z tego względu, opinia o wartości nieruchomości w niniejszej sprawie musiała być sporządzona nie wcześniej, niż w okresie 12 miesięcy przed dniem 6 lutego 2013 r. Opinia taka została sporządzona w dniu 16 marca 2012 r., dlatego jej sporządzenie musiało nastąpić według reguł określonych w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w dniu tego sporządzenia, tj. po dokonaniu nowelizacji tego przepisu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. W treści powołanego rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. nie zawarto bowiem przepisów intertemporalnych dotyczących wejścia w życie znowelizowanego brzmienia § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie opinia o wartości nieruchomości musiała być sporządzona na podstawie powołanego § 36 w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzenia tej opinii, tj. w dniu 16 marca 2012 r., a wiec w brzmieniu nadanym nowelizacją zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.