Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 791/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par.2, par.3, par.4, par. 5 , par.9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej – Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr SKO.73/2197/2007/ZP w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej – Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [....] z dnia 2 lutego 2007r. znak [....] , wydaną na wniosek KPBP [....] sp. z o.o. w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z komórkami lokatorskimi, miejscami postojowymi w przyziemiu budynków, parkingami otwartymi, drogami dojazdowymi i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] , [....] , [....] , etc.... obr. [....] [....] w K.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, stosowanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pierwotny wniosek przed jego zmianą obejmował także działki nr [....] i nr [....] , sąsiadujące bezpośrednio z działką nr [....] ., która w myśl wypisu z ewidencji gruntów sporządzonego według stanu na dzień 27 marca 2006r., stanowiła w całości własność Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej i była zarządzana przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji zarówno przed zmianą przez inwestora wniosku, jaki po tej dacie uznawano za jego stronę Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. Ponadto organ wskazał, że w toku postępowania uzyskano opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii, obsługi komunikacyjnej i układu drogowego, Dyrekcji Zespołu [....] Parków Krajobrazowych w K. w zakresie otuliny parku krajobrazowego oraz Biura Planowania Przestrzennego UMK. Organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione a warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. , zarzucając, że organ I instancji błędnie określił wielkość obszaru analizowanego dla potrzeb wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i nie dokonał analizy części działki ewidencyjnej nr [....] obr. [....] , jak również niewłaściwie ocenił możliwość wkomponowania planowanej inwestycji w istniejący układ urbanistyczny. Odwołujący się podniósł, że w/w działka wchodzi w skład placu ćwiczeń "[....] ", który stanowi teren zamknięty w rozumieniu Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a zatem planowana inwestycja mieszkaniowa będzie usytuowana w sąsiedztwie terenów o funkcji powodującej emisję hałasu (.......). Odwołujący się zarzucił też, że po korekcie wniosku dokonanej przez wnioskodawcę w dniu [....] sierpnia 2006r. organ nie uzyskał ponownych uzgodnień i opinii w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 26 kwietnia 2007r. znak [....] , wydaną na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, stosowanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz art. 10, art. 28, art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji i wskazało, że zarzuty podniesione w odwołaniu odnoszą się do kwestii, które będą rozpatrywane w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia pozwolenia na budowę i udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem na obecnym etapie zarzuty te wykraczają poza ramy postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa ze strony organu I instancji i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. Skargę podpisał Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. płk mgr inż. A.G. . Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w K. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Skarżący wskazywał na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ustalenie obszaru analizowanego i wadliwe przeprowadzenie samej analizy, a także na uchybienie przez organ odwoławczy zasadom z art. 7 i 8 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 31 października 2008r. sygn. akt II SA/Kr 729/09 odrzucił skargę. Zdaniem Sądu, wnoszący skargę Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej płk mgr inż. A.G. nie miał ku powyższemu stosownego umocowania, wobec nieważności pełnomocnictwa procesowego ogólnego zawartego w akcie notarialnym z dnia [....] 2007 r. Rep. [....] . nr [....] .W skardze kasacyjnej od tego postanowienia wniesionej przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. zarzucono:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 58 § 1 kc przez jego niewłaściwe zastosowanie do czynności prawnej polegającej na udzieleniu między innymi Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. pełnomocnictwa aktem notarialnym z dnia [....] 2007r. i w konsekwencji powyższego uznanie tej czynności za nieważną z uwagi na jej sprzeczność z ustawą, a szczególności z przepisem art. 35 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 35 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że do skutecznego ustanowienia konkretnej osoby fizycznej pełnomocnikiem niezbędne jest wskazanie jej imienia i nazwiska w treści pełnomocnictwa, art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 28 § 2 powołanej ustawy przez odrzucenie skargi wniesionej przez Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. , który działał również jako organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się postępowanie w niniejszej sprawie, uprawniony zgodnie z art. 28 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do podejmowania czynności za Skarb Państwa.

W związku z powyższym zarzutami wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [....] Przedsiębiorstwo Budownictwa [....] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 162/09 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zdaniem NSA skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy. Za zasadny został uznany zarzut naruszenia prawa materialnego art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie do czynności prawnej polegającej na udzieleniu m.in. Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. pełnomocnictwa aktem notarialnym z dnia [....] 2007r. i w konsekwencji powyższego uznanie tej czynności za nieważną. NSA wskazał, że na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy pełnomocnictw reguluje przepis art. 35, zaś ani ten przepis ani przepis art. 58 §1 kc nie wskazuje, w jaki sposób należy wskazywać osobę pełnomocnika. Uznanie zatem, że dla skutecznego ustanowienia konkretnej osoby fizycznej pełnomocnikiem konieczne jest wskazanie jej z nazwiska i imienia w treści pełnomocnictwa narusza powołany przepis art. 35 ppsa. Narusza ten przepis i wskazany art. 58 § 1 kc także przesądzenie przez WSA kwestii nieważności czynności prawnej polegającej na udzieleniu tego pełnomocnictwa nie tylko Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K., ale także innym osobom. NSA wskazał, że nawet przyjęcie, że czynność udzielenia pełnomocnictwa w drodze aktu notarialnego w tej konkretnej sprawie jest nieważna, nie dawałoby WSA podstaw do badania i rozciągania tej nieważności na całe notarialnie udzielone pełnomocnictwo. W ocenie NSA stanowisko WSA w zakresie wskazanych zarzutów nie uwzględniają ani budowy struktur organizacyjnych administracji publicznej, w tym zwłaszcza faktu szczególnej reprezentacji Skarbu Państwa w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej. Nie uwzględniają także faktu, iż wraz z pełnomocnictwami okazywana była Sądowi decyzja nr 192 Ministra Obrony Narodowej z 29 listopada 2005r. wyznaczająca na stanowisko Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. konkretną osobę, określoną z imienia i nazwiska. NSA wyjaśnił, że oznaczenie osoby udzielającej upoważnienia i osoby pełnomocnika to istotne elementy czynności udzielenia pełnomocnictwa, ale nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie tych elementów zabrakło i że osoba pełnomocnika nie została jednoznacznie określona, zaś w swoich rozważaniach Sąd I instancji całkowicie pominął art. 28 § 2 ppsa, zgodnie z którym za Skarb Państwa podejmuje czynności w postępowaniu organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się postępowanie, lub organ jednostki nadrzędnej. W powołanym przepisie mowa jest o organie jednostki organizacyjnej, a taką funkcję pełniła osoba wykazana w akcie wyznaczenia na stanowisko oraz o organie nadrzędnym, którym jest Minister uprawniony do podejmowania czynności za Skarb Państwa. W tym kontekście kategoryczne sformułowania o nieważności czynności udzielenia pełnomocnictwa, o obejściu prawa poprzez naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa są wyrazem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów. Z uwagi na szczególny charakter sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów na podstawie art. 207 § 2 ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazujący sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, należy również wskazać na treść art. 190 ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z powyższym należało uznać za wiążącą dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 28 § 2 i art. 35 p.p.s.a., oraz art. 58 § 1 k.c. i uznając skargę za wniesioną przez osobę pełniącą funkcję organu jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, z której działalnością wiąże się postępowanie, sprawę wszczętą wniesieniem tej skargi rozpoznać.

Skargę należało uwzględnić, zarówno z uwagi na treść podnoszonych w niej zarzutów, jak i z powodu uchybień, które sąd wziął pod uwagę z urzędu, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Przesłanki te można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje wymagania określone w punktach 1, 2 i 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalanie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr ...) zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania ternu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. § 2 pkt. 5 rozporządzenia określa, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę

Z treści analizy sporządzonej w sprawie wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się dwie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymogów nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Działki te oznaczone są numerami [....] i [....]. Podano, że znajdują się na nich budynki wielorodzinne : na działce nr [....] o wysokości do trzech kondygnacji, z dachami dwuspadowymi, na działce [....] - przeważnie wolnostojące z dachami wielospadowymi. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na tych działkach wynosi odpowiednio 22% i 25 %. Nadto podano dla zabudowy tam istniejącej wysokość okapów i kalenicy, oraz szerokość elewacji. Wskazano również na cechy formy architektonicznej, linii zabudowy, oraz wielkości, o których mowa w § 4- § 6, § 8 , a także wysokość okapów i kalenic na wybranych działkach obszaru analizowanego. Podkreślono, że w analizowanym terenie przeważa zabudowa jednorodzinna, natomiast zabudowa wielorodzinna tworzy zespoły urbanistyczne przenikające się z zabudową jednorodzinną., przy czym podano, że "zabudowa wielorodzinna w obszarze zabudowanym znajduje się w znacznej odległości od przedmiotowych działek." Wielokrotnie powtarza się w analizie twierdzenie o wzajemnym "przenikaniu się" zabudowy wielorodzinnej z jednorodzinną. W kontekście powyższych danych wynikających z analizy tekstowej stwierdzić trzeba, że w obszarze analizowanym wyznaczonym na załączniku graficznym do analizy brak działek o numerach [....] i [....] , mających stanowić podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, to jest kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskażników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarzut skargi dotyczący tego braku uznać należy za uzasadniony, a wada ta stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jest to naruszenie mające wpływ na wynik sprawy, skoro powoduje, że zachodzi sprzeczność między analizą tekstową a jej częścią graficzną. Sprzeczność ta nie da się usunąć ani wyjaśnić na podstawie istniejącego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, co powoduje, że naruszone zostały również art. 7 i 77 kpa, poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Brak ten uniemożliwia również dokonanie prawidłowej kontroli przesłanki, jaką kierował się organ uznając za spełniony jeden z podstawowych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, a które muszą zaistnieć łącznie, aby decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy była decyzją pozytywną. Z części tekstowej i graficznej analizy wynika bowiem, że na pozostałych działkach obszaru analizowanego brak zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Podkreślenia wymaga, że przesłanka ta jest jedną z decydujących, jeżeli chodzi o zachowanie ładu przestrzennego i o ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionej planu miejscowego. Jest to zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, 2 wydanie, Warszawa 2005, kom. do art. 61), przy czym należy oczywiście zgodzić się z dominującym w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądem, że – jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3. 10. 2006 r., II OSK 196/06 (LEX nr 289275) : "Pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy".

Kolejną wadą jest błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. Organ nie ustalił, która linia stanowi front działki w rozumieniu § 2 pkt. 5 rozporządzenia. Przyjmując jednak ustalenie zawarte w warunkach zabudowy – pkt. II.1, iż drogą, o której mowa w tym przepisie jest droga dojazdowa po terenie działki nr [....] , położona od strony ul. [....] i określona jako dojazd do terenu oraz fakt, że inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach, co jest bezsporne, to szerokość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowić musi linię łączącą najdalej wysunięte punkty tych działek, a obszar analizowany winien być wyznaczony wokół działki (działek) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna, tak ustalona szerokość. Z załącznika graficznego do analizy wynika, że w żadnym wypadku, nawet uwzględniając, że zaplanowano kilka wjazdów na teren przyszłego zespołu mieszkaniowego, obszar analizowany nie opowiada przepisowi rozporządzenia. Należy przy tym jednak podkreślić, że nie ma podstaw, by kwestionować sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, nie stanowiący w sporządzonej analizie formy koła, niemniej jednak obszar ten musi zawsze obejmować minimalny teren wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jest to warunek konieczny, ponieważ przepisy ustawy ani rozporządzenia nie przewidziały od niego żadnych odstępstw (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28. 01. 2009r. , II SA/Gd 585/08, LEX Nr 486229). Dodatkowo zauważyć należy, ze działki nr [....] i [....] nie są jedynymi, których brak w obszarze analizowanym- to samo dotyczy działek o numerach [....] i [....].

Także wskazane w załączniku nr 1 warunki i parametry wynikające z rozporządzenia ustalono w sposób nieprawidłowy. Szerokość elewacji frontowej ustalono "do 15 m", nadto ustalono, że "całkowita szerokość elewacji poszczególnych budynków nie może przekroczyć 37 m". Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono "do 14m", przy czym jest to wysokość "do kalenicy"., a wysokość okapu ustalono "do 10m od poziomu terenu."

Ani § 6 ani § 7 rozporządzenia nie stanowią podstawy do takiego określania powyższych paramentów. Tak ustalenie szerokości elewacji frontowej, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinno być wyznaczone w sposób konkretny, przy uwzględnieniu jedynie możliwości tolerancji do 20% w przypadku szerokości elewacji. Również wysokość, o której mowa w § 7 rozporządzenia wyznacza się jako wielkość konkretną, przy czym z przepisu wyrażnie wynika, ze chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Tylko określenie w warunkach zabudowy powyższych parametrów zgodnie z treścią rozporządzenia pozwala na ustalenie cech nowej zabudowy jako korespondującej z zabudową zastaną z uwzględnieniem warunków, jakie przewidział ustawodawca w przepisach ustawy – a to art. 61 ust.1 pkt.1, a także z uwzględnieniem konieczności zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust.2 pkt. 1 i 2 , oraz art. 2 pkt. 1 ustawy. Określenie ich w taki w taki sposób, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji stwarza realne niebezpieczeństwo zabudowy dowolnej, o cechach odbiegających od tych, którymi charakteryzuje się zabudowa już istniejąca. Celem ustawodawcy nie było przecież ustanowienie dla parametrów nowej zabudowy tylko wielkości granicznych, nieprzekraczalnych, poniżej których inwestor może dowolnie zagospodarować teren nie objęty planem, ale ustalenie konkretnych wymagań, którym musi odpowiadać nowa zabudowa, aby zrealizowana była zasada dobrego sąsiedztwa. W przeciwnym razie przepisy rozporządzenia byłyby sformułowane w sposób odmienny od obowiązujących Brak też w treści analizy jak i w uzasadnieniu podstawy dla określenia kąta nachylenia dachów od 30 do 50 stopni. Z treści analizy wynika, że zabudowa w obszarze analizowanym charakteryzuje się w przeważającej większości dachami o kacie nachylenia do 45 stopni, nie wiadomo zatem jak przesłanką kierowano się ustalając ten kat od 30 do 50 stopni. Takie ustalenie również może skutkować niezachowaniem kontynuacji formy istniejącej zabudowy.

Kolejnym koniecznym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy, tj. istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, czyli urządzeń niezbędnych dla funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Celem przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych ( por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego, op. cit. , kom do art. 61 ustawy). Zaskarżona decyzja ( zał. nr 1) powołuje się w tej kwestii: 1. jeżeli chodzi o zaopatrzenie w energię elektryczną, na możliwość przyłączenia projektowanego obiektu do sieci dystrybucyjnej w oparciu o projektowany GPZ na warunkach określonych przez dysponenta sieci. W aktach administracyjnych znajduje się pismo [....] Oddział w K. z dnia [....] listopada 2005 r. (k. 33 akt adm.) będące pozytywną odpowiedzią na złożony przez inwestora wniosek o określenie warunków przyłączenia zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "w rejonie ul. [....] ", jednak jak zaznaczono dane zawarte w tym piśmie mają charakter informacyjny i mogą ulec zmianie. Ważność powyższej "opinii" ustalono na okres 1 roku od jej daty, czyli do 30 listopada 2006 . Zaskarżona decyzja wydana została dnia [....] kwietnia 2007 r. nie wiadomo zatem czy stan podany w w/w piśmie nie uległ zmianie. Treść powyższego pisma nie pozwala nadto stwierdzić, czy możliwość zaopatrzenia w energię elektryczną dotyczyła zamierzenia objętego wnioskiem o wydanie decyzji w niniejszej sprawie, 2. jeżeli chodzi o zaopatrzenie w wodę, organ wskazał na taką możliwość w oparciu o projektowaną miejską sieć wodociągową, przy czym z treści pisma MPWiK SA w K. z dnia [....] grudnia 2005 r. wynika, że możliwość taka dotyczy jedynie dwóch działek objętych terenem przyszłej inwestycji. Wymagało więc wyjaśnienia przez organ, czy zapewnienie to jest wystarczające dla przyszłego zamierzenia. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii jest naruszeniem art. 7 kpa, nakazującego organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja ustalająca warunki zabudowy posiada dwa załączniki. Załącznik nr 1 zatytułowany jest "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", natomiast załącznik nr 2 zawiera "część graficzną decyzji oraz część wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej". Organy orzekające w sprawie pominęły więc treść § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym częściami składowymi decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są : część tekstowa decyzji, część graficzna decyzji, oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierający część tekstową i część graficzną. Jest to rozwiązanie wadliwe. Nie jest zgodne z § 9 rozporządzenia zamieszczanie w jednym dokumencie warunków zabudowy i wyników analizy. Efektem naruszenia tego przepisu jest w istocie brak wyników analizy, które powinny stanowić załącznik do decyzji. Załącznik nr 1 zawiera w rzeczywistości tylko warunki zabudowy. Niesłuszne jest także twierdzenie organu, ze załącznik nr 2 zawiera część graficzną wyników analizy, ponieważ brak na nim wyznaczonego obszaru analizowanego, a wskazano jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji i linię zabudowy.

Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia, część graficzną decyzji, oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dokument określony jako załącznik nr 2 do decyzji został sporządzony niezgodnie z tym przepisem. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Załącznik nr 2 został natomiast sporządzony na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie posiadającej żadnej czytelnej pieczęci, z której ponadto nie wynika, czy została przyjęta do zasobu geodezyjnego. Stanowcze brzmienie art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy pozwala na sporządzenie załącznika jedynie na kopii mapy, lub jej kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, oraz posiadającej cechy, o których mowa w tym przepisie. Załącznik ten jako integralna cześć decyzji powinien posiadać formę przewidzianą przepisami prawa.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących celowego pominięcia przy sporządzaniu analizy obszaru stanowiącego teren zamknięty, o specyficznym, wynikającym z jego charakteru zagospodarowaniu, oraz charakteru terenów objętych analizą, kłócącego się z planowaną zabudową, to zarzut ten jest zasadny w tym znaczeniu, że ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja zaskarżona nie zawierają żadnego uzasadnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak słusznie stwierdził WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08, (LEX nr 486229, teza nr 2) :"W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swojej decyzji organ administracji powinie przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego , a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycja nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki a nie inny teren". Podobne stanowisko zajął WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Go 765/07. Motywy, którymi kierowały się organy podejmując zaskarżoną decyzję powinny były znaleźć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Braki te stanowią naruszenie art. 107 § 3 kpa, nadto uniemożliwiają dokonanie skutecznej kontroli przez sąd administracyjny. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Z treści uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika, aby organ uczynił zadość swoim obowiązkom w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do powołania treści przepisów ustawy i rozporządzenia, szeregu ogólnych stwierdzeń, bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, kładąc nacisk raczej na doniosłość przyszłego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i podkreślając, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich i nie powoduje żądnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Charakterystyczne jest, że Kolegium stwierdza istnienie w sprawie niezbędnych opinii i uzgodnień, podczas kiedy żadne uzgodnienia nie zostały uzyskane, gdyż nie zachodziła taka potrzeba – nie zachodziła bowiem sytuacja określona w art. 53 ust. 4 ustawy.

W kwestii podnoszonej przez uczestnika postępowania KPBP [....] sp. z o.o , dotyczącej nieistnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że pogląd ten nie jest prawidłowy. Co prawda fakt uznania podmiotu za stronę postępowania administracyjnego nie oznacza automatycznie istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, niemniej jednak "pojęcie interes prawny użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a."- tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2007 r., I OSK 1387/07 (LEX nr 365847). Niewątpliwie strona skarżąca miała interes prawny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, co wynika z faktu bezpośredniego sąsiedztwa z terenem przyszłej inwestycji i przymiotu tego nie utraciła na skutek zawarcia przez uczestnika w dniu [....] 2008 r. umowy zbycia wieczystego użytkowania działki nr [....] Gminie Miejskiej K. Ani więc wniosek uczestnika o umorzenie postępowania sądowego ani też wniosek o oddalenie skargi z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącej nie mogły odnieść skutku.

Rozpoznając ponownie wniosek uczestnika o ustalenie warunków zabudowy organy winny mieć na uwadze treść i przedstawioną wyżej interpretację przepisów ustawy, w szczególności jej art. 61ust. 1, oraz prawidłowo rozumianą treść przepisów rozporządzenia, a także obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 kpa. Organy winny także przedstawić w uzasadnieniach podjętych decyzji motywy i przesłanki, którymi będą się kierować, uwzględniając nakazy wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – art. 61 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. co miało wpływ na wynik sprawy, nadto naruszono przepisy art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt. 1 sentencji. Sąd na podstawie art.. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy.