Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 800/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a i lit. c, art. 134, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3, art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody z dnia 3 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 16 lipca 2009r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 740,00 (siedemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zmian.) oraz na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży antenowej o wysokości 48 m, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego oraz montaż anten radiolinii i anten sektorowych w miejscowości L. gmina K. (działka nr [...]).

Ustalił organ, iż w dniu 27 lipca 2008 r. do Starostwa Powiatowego w P. G. wpłynął wniosek A Spółka z o. o. w W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wieży antenowej o wysokości 48 m, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego oraz montaż anten radiolinii i anten sektorowych w miejscowości L. gm. K. na działce nr [...]. Ponieważ inwestor nie uzupełnił w wyznaczonym terminie nieprawidłowości w projekcie budowlanym, Starosta wydał decyzję nr [...] z dnia 8 sierpnia 2008 r. o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, od której inwestor odwołał się pismem z dnia 29 września 2008 r. Skutkiem odwołania, decyzją nr [...] z dnia 23 lutego 2009 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ według organu II instancji, Starosta nie ustalił prawidłowo stron postępowania.

Starosta ponownie rozpatrując sprawę uznał za strony właścicieli działek znajdujących się w obszarze występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od 0,1 W/m2. Ponieważ teren, na którym projektuje się przedmiotową inwestycję zlokalizowany jest w strefie ochrony konserwatorskiej, organ zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem nr [...] z dnia 29 kwietnia 2009 r. o uzgodnienie projektu opisanej powyżej inwestycji. Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane Wojewódzki Konserwator Zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Wojewódzki Konserwator Zabytków do dnia dzisiejszego nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie, wobec czego uznaje się to jako brak zastrzeżeń do rozwiązań projektowych wskazanych w projekcie budowlanym. W postanowieniu nr [...] z dnia 4 maja 2009 r. Starosta zobowiązał inwestora do sporządzenia projektu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dostosowania go do zapisu, który mówi że w strefie ochrony ekspozycji dla historycznego układu ruralistycznego wsi L. obowiązuje ograniczenie wysokości oraz gabarytów nowej zabudowy. W ocenie organu, 48- metrowa wieża narusza ten zapis. Inwestor w piśmie z dnia 20 maja 2009 r. podtrzymał swoje stanowisko z dnia 5 sierpnia 2008 r. o zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ architektoniczno - budowlany stwierdził, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego teren zamierzonej inwestycji znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (oznaczonej w planie 35.MN,U), budowa wieży antenowej o wysokości 48 m, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego oraz montaż anten radiolinii i anten sektorowych nie stanowi infrastruktury podstawowej niezbędnej do funkcjonowania mieszkalnictwa niskointensywnego. Zdaniem organu pojawienie się w przestrzeni niskiej zabudowy jednorodzinnej masztu antenowego naruszyłoby "ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto, w trakcie postępowania lokalna społeczność złożyła szereg zastrzeżeń dotyczących zamierzenia inwestycyjnego, w związku z czym można założyć, że omawiana inwestycja narusza interes społeczny rozumiany jako uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności. Ponadto obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzając zapisów dotyczących możliwości sytuowania na danym terenie urządzeń typu antena telefonii komórkowej z cała pewnością wziął pod uwagę stan szeroko rozumianego ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony. Wobec powyższego, planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 19 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 18, poz. 462 z dnia 26 stycznia 2007 r.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A Spółka z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewoda decyzją z dnia 11 marca 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy, wynikający z decyzji organu I instancji. Rozpatrując odwołanie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Z powyższego przepisu wynika obowiązek badania przez organ zgodność projektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki lub terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania oraz zgodność projektu z wymogami ochrony środowiska. Podstawową funkcją terenu, na której miałaby być realizowana zamierzona inwestycja, oznaczonego w planie miejscowym symbolem 35.MN,U oraz częściowo 29.R,ZL (tereny rolnicze oraz lasy), jest jego przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. W rozdziale II ustaleń ogólnych w punkcie 3 określone zostały ustalenia ogólne dla poszczególnych grup funkcji. Dla funkcji MN,U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej obowiązujące lub wiodące funkcje i obiekty oraz formy użytkowania i zagospodarowania to: zabudowa jednorodzinna oraz usługi wbudowane lub zespolone z budynkiem mieszkalnym lub jako obiekty wolnostojące (hotele, pensjonaty, biura itp.). Dopuszczalne formy zabudowy i zagospodarowania obejmują między innymi sieci i obiekty infrastruktury technicznej i drogowej. W punkcie 5.7 zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynika, iż zasięg uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności gospodarczej winien być bezwzględnie ograniczony do granic własności obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a znajdujące się w nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, winny być wyposażone w techniczne środki ochrony przed tymi uciążliwościami.

Z takiego przeznaczenia terenu wynika, według organu II instancji, iż podstawową funkcją tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Funkcja usług (hotele, pensjonaty, biura itp.) nie jest tożsama z usługami, jakie ma świadczyć operator stacji telefonii komórkowej, polegającymi na przekazywaniu sygnałów od i do użytkowników, za pomocą anten zamontowanych na projektowanej wieży. Dla przedmiotowego terenu, w punkcie 11 karty terenu zawierającym szczegółowe warunki zagospodarowania terenu, dopuszcza się lokalizację urządzeń, obiektów i usług infrastruktury technicznej i drogowej, dróg wewnętrznych, ogólnodostępną zieleń urządzoną, skwery, place ogólnodostępne oraz parkingi. Możliwość realizacji obiektów infrastruktury technicznej przewidziana została w planie także na terenach przeznaczonych pod innego rodzaju zabudowę (np. PU - tereny zabudowy obiektów usługowych, produkcyjnych oraz składów i magazynów, MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, US - tereny sportu i rekreacji, U - zabudowy usługowej, ZP,U - tereny zieleni urządzonej oraz obiektów usługowych), co oznacza, iż przez obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej należy rozumieć obiekty i urządzenia obsługujące dany teren, niezbędne do jego właściwego zagospodarowania, które służą społeczności lokalnej. Ponadto plan w punkcie 8 karty terenu dla spornego terenu oznaczonego symbolem 35.MN,U ustala wysokość zabudowy maksymalnie na 9 metrów, a z danych technicznych projektu budowlanego jednoznacznie wynika, iż wysokość planowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej łącznie z masztem będzie kilkakrotnie przekraczała dopuszczalną wysokość obiektów i urządzeń na tym terenie. Zatem również z tego względu uznać należy, iż pojęciem obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej rada gminy nie obejmowała stacji bazowych telefonii komórkowej. Użyte w treści uchwały przez Radę Gminy K. pojęcie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej jest pojęciem na tyle ogólnym i niejednoznacznym, a także niezdefiniowanym ustawowo, iż jego konkretyzacja następować musi, w tej konkretnej sprawie, przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej wszystkich postanowień miejscowego planu. Z wykładni tych postanowień wywieść należy, iż za obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej uznano obiekty i urządzenia o wysokości nie przekraczającej 9 metrów, obsługujące dany teren (jednostkę planistyczną), które umożliwiają jego zagospodarowanie i użytkowanie zgodnie z jego przeznaczeniem przewidzianym w planie oraz które służą zabezpieczeniu i realizacji potrzeb społeczności lokalnej. Ponadto planowana stacja bazowa telefonii komórkowej swoim zasięgiem obejmuje obszar znacznie wykraczający poza jednostkę planistyczną, na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję. Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z organem I instancji, iż planowana na wskazanym terenie inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji analizując projekt budowlany stwierdził naruszenia w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem nałożył obowiązek usunięcia tych naruszeń, z uwagi zaś na niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody podjęte rozstrzygnięcie jest prawnie uzasadnione.

A Spółka z o. o. w W. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 19 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego Lubiewo i fragmentów wsi K., na terenie gminy K. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 18, poz. 462 z dnia 26 stycznia 2007r.), a także prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6 i 7 kpa.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wojewoda wydając 3 listopada 2009 r. zaskarżoną decyzję powołał się na wskazany przepis podając, że skarżąca spółka nie dopełniła swoich obowiązków, gdyż nie dostosowała projektu budowlanego instalacji telefonii cyfrowej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. że nie istnieje definicja ustawowa pojęcia "infrastruktura techniczna", a w praktyce można przypisać pod to pojęcie szeroki wachlarz obiektów czy też urządzeń. Według skarżącego z brzmienia pkt 8 karty terenu nr 21 będącej częścią uchwały Rady Gminy K. należy wnioskować, że zastrzeżenie wysokości dotyczy wyłącznie budynków. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że wielkość poszczególnych obiektów infrastruktury jest dostosowana do celów, jakie dany obiekt ma spełniać. Jeśli skarżąca chciałaby dostosować obiekt zgodnie z wskazaniem Wojewody , to nie spełniłby on swojego zadania i ustawienie go mijałoby się z celem. Mając zatem na uwadze wykładnię celowościową należy przyjąć, że ograniczenie wysokościowe ma sens, ale tylko w odniesieniu do obiektów będących budynkami, innych niż infrastruktura techniczna. Powyższe potwierdza zdefiniowanie wysokości zabudowy w § 3 pkt 6 uchwały Rady Gminy K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego L. i fragmentów wsi K., na terenie gminy K., jako dopuszczalnej lub obowiązującej wysokości zabudowy budynku mierzonej od powierzchni terenu w rejonie wejścia głównego (w przypadku wieży antenowej nie ma wejścia głównego) do najwyższego punktu kalenicy lub stropodachu (wieża nie posiada ani kalenicy, ani stropodachu), przy czym dodano zapis, iż nie dotyczy to masztów, anten, kominów, attyk itp. chyba że ustalenia szczegółowe planu stanowią inaczej. W przedmiotowym zakresie nie ma szczegółowych ustaleń odnoszących się do wieży antenowej telefonii cyfrowej, zatem na mocy przywołanego przepisu nie sposób stosować ograniczenia wysokości zabudowy na poziomie 9 metrów do planowanej inwestycji. Skarżący wskazuje, że anteny telefonii cyfrowej mają służyć przede wszystkim okolicznym mieszkańcom, stąd jej lokalizacja właśnie w tym, a nie innym miejscu. Obecnie powszechnym jest korzystanie z telefonu komórkowego, ale również z usług GPS czy też internetu, a brak anteny w spornym miejscu utrudnia to poprzez ograniczenie zasięgu. Stacja bazowa swoim zasięgiem wykracza poza jednostkę planistyczną na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję, jednakże nie powoduje to w żadnym wypadku utrudnienia w korzystaniu z przyległych nieruchomości - nie jest uciążliwa dla mieszkańców, a wręcz odwrotnie - ułatwia komunikację. Utrwalonym poglądem doktryny i judykatury jest obecnie twierdzenie, iż stacje bazowe telefonii komórkowej stanowią inwestycje celu publicznego, wypełniając jakże istotne funkcje z zakresu łączności publicznej. Skoro inwestycja ta uznawana jest jako realizująca .cel publiczny, to tym bardziej winna być uznana jako służąca społeczności lokalnej, czego przykładem jest konieczność zawiadomienia służb ratunkowych poprzez numer 112. Skarżący jako publiczny operator ma obowiązek zapewnienia odpowiedniej jakości sygnału numeru alarmowego, również na spornym terenie, gdzie zrealizowana miałaby być planowana inwestycja, która również realizowałaby funkcje w tymże zakresie. Strona skarżąca wskazała ponadto, iż zarówno Wojewódzki Konserwator Zabytków jak i Dyrektor Muzeum Archeologicznego w G. wydali pozytywne opinie w sprawie budowy wieży antenowej i innych elementów infrastruktury telefonii cyfrowej na przedmiotowym terenie. Organ I instancji sam również zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu inwestycji, który nie udzielił jednak odpowiedzi, a zatem na mocy art. 32 ust. 2 i art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane doszło do wydania przez ten organ milczącej zgody. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast na podstawie art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie strony skarżącej nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a organy administracji nie działały na podstawie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Uczestnik postępowania E. P. w piśmie z dnia 24 lutego 2010 r. także wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż zlokalizowanie inwestycji operatora telefonii komórkowej na działce oznaczonej [...] wywiera wpływ na nieruchomości, których jest współwłaścicielem. Lokalizacja czterdziestoośmiometrowej budowli wraz z jej zapleczem technicznym (w szczególności antenami) narusza interes prawny uczestnika i na tej podstawie przyznano mu status strony w toku postępowania administracyjnego. Wskazał, że istnieje prawdopodobieństwo, wobec niedokładnego zbadania tej materii, iż lokalizowana inwestycja może mieć wpływ na środowisko, w szczególności może zagrażać zdrowiu osób użytkujących nieruchomości znajdujące się w pobliżu stacji. Według uczestnika jest oczywistym, że usytuowanie budowli w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną będzie zakłócało korzystanie z nieruchomości sąsiednich oraz wpływało na ich walor estetyczny oraz spadek wartości o około 75%. W ocenie strony, planowana inwestycja musi odpowiadać nie tylko planowi zagospodarowania przestrzennego pod względem warunków dopuszczonej na danym obszarze zabudowy (np. wysokości budowli nie tylko budynków) ale i rodzajowi przewidzianego sposobu zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru określa dopuszczalną wysokość wyłącznie budynków mieszkalnych, ponieważ nie przewiduje na nim żadnych innych inwestycji. Tym samym, planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie tylko z uwagi na fakt, że przekracza dopuszczalną przewidzianą wysokość budynków, ale przede wszystkim z tej przyczyny, że stanowi budowlę szczególną, inną niż standardowe elementy infrastruktury zabudowy obszaru domami jednorodzinnymi. Uczestnik postępowania nie zgodził się z twierdzeniem, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Wskazał, że służy ona przede wszystkim interesowi operatora telefonii komórkowej. Podał, że z uwagi na silny opór społeczny, przedstawiciele lokalnej społeczności podjęli działania zmierzające do wskazania alternatywnej lokalizacji inwestycji, na co nie zgodził się inwestor. Uznając jednak, zgodnie z formułowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, że budowa stacji bazowej i masztu antenowego telefonii komórkowej, stanowi inwestycję celu publicznego, to zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja taka winna znaleźć się w miejscu przeznaczonym na taki cel zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, zgodnie z przepisami przywołanej ustawy i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewidziana inwestycja jest niedopuszczalna na obszarze, na którym chce ją zlokalizować skarżący, a więc zaskarżona decyzja organu administracji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Według uczestnika zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 6 i 7 kpa. Organy administracji wydając zaskarżone decyzje kierowały się przede wszystkim interesem społecznym (społeczności lokalnej) i słusznym interesem obywateli (właścicieli nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania). Uczestnik postępowania podał nadto, że organy samorządu lokalnego, realizując zadania z zakresu administracji publicznej wydały już dwie decyzje o pozwoleniu na realizację identycznych inwestycji przez tego samego inwestora na obszarze gminy - w miejscowościach Łapino i K.. W miejscowości L. sygnał sieci komórkowych Inwestora jest bardzo dobry i nie ma potrzeby realizowania tam kolejnej anteny. Inwestycja w okolicy domów mieszkalnych poważnie narusza interesy właścicieli okolicznych nieruchomości i wywołuje szeroki sprzeciw społeczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Rozpoznając skargę Sąd miał na względzie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Kontrolując zatem pod względem legalności zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że narusza ona prawo, przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) oraz postanowienia uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 19 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 26 stycznia 2007 r., Nr 18, poz. 462), co miało wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści przepisu art. 35 Prawa budowlanego organ architektoniczno – budowlany wykonuje czynności sprawdzające przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia obu organów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Brak zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ podstawowym celem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest kontrola zgodności planowanej inwestycji z założeniami ładu przestrzennego, które to z kolei są wyrażone właśnie w obowiązującym miejscowym planie. Kwestią sporną zaś w niniejszej sprawie była wykładnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszarów oznaczonych symbolami 29. R,ZL oraz 35. MN,U, a w szczególności określenia dopuszczalnej zabudowy na terenie planowanej inwestycji.

Ustalony przez organ stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny. Toczy się ona na skutek wniosku strony - A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. z dnia 27 czerwca 2008 r., skierowanego do Starosty Powiatu w P. G., o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wieży antenowej o wysokości 48 m, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego oraz montaż anten radiolinii i anten sektorowych w miejscowości L. gm. K. na działce nr [...]. Do wniosku inwestor dołączył analizę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z której wynika, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającego lub mogącego wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (vide: wniosek wraz z analizą k. 1-49 akt administracyjnych I instancji). Decyzja organu I instancji, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, poprzedzona została postanowieniem Nr [...] z dnia 4 maja 2009 r., w którym Starosta zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, polegających na obowiązku dostarczenia prawomocnej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej oraz do sporządzenia projektu budowy wieży zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to jest dostosowania go do zapisu, który mówi że w strefie ochrony ekspozycji dla historycznego układu ruralistycznego wsi L. obowiązuje ograniczenie wysokości oraz gabarytów nowej zabudowy.

Teren miejscowości L., zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organu, objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego opisaną wyżej uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 19 września 2006 r. Zgodnie z planem, przedmiotowa działka (nr [...]) położona jest w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz częściowo na terenach rolniczych i lasów, karty terenu Nr 21 o symbolu 35. MN,U oraz Nr 18, symbol 29. R,ZL (vide: wypis i wyrys z miejscowego planu k. 55-66 akt administracyjnych I instancji). Postanowienia szczegółowe planu dla karty terenu Nr 18, 35. MN,U przewidują między innymi ograniczenia wysokości oraz gabarytów nowej zabudowy dla obszaru znajdującego się w obrębie strefy ochrony ekspozycji dla historycznego układu ruralistycznego wsi L.. W strefach objętych przedmiotową kartą terenu (szczegółowe warunki zagospodarowania terenów pkt. 11.1) dopuszcza się między innymi lokalizację urządzeń, obiektów i usług infrastruktury technicznej. Z kolei dla terenu o symbolu 29. RZL w karcie terenu Nr 18 w punkcie 11.4 dopuszcza się realizację inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej. W ustaleniach ogólnych planu, w § 3 pkt 5 określona została definicja wysokości zabudowy jako "dopuszczalna lub obowiązująca wysokość zabudowy budynku, mierzona od powierzchni terenu w rejonie wejścia głównego do najwyższego punktu kalenicy lub stropodachu (nie dotyczy masztów, anten, kominów, attyk, murów oporowych, chyba że ustalenia szczegółowe planu stanowią inaczej)".

Obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora z pewnością nie należy do kategorii "budynków" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (por. art. 3 pkt 2), stanowi zaś telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864), w którym za taki obiekt uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, antenowe wieże, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe.

Tym samym, ograniczenie wysokości zabudowy, o którym mowa w § 3 pkt 5 uchwały o planie, dotycząc wyłącznie budynków, nie może obejmować takich obiektów, jak przedmiotowa wieża antenowa (wraz z kontenerem technologicznym i przyłączem energetycznym), co zresztą jasno wynika z treści przytoczonej wyżej definicji "wysokości zabudowy", wyłączającej spod regulacji obowiązującej lub dopuszczalnej wysokości zabudowy budynku między innymi anteny. Zatem ograniczenie wysokości zabudowy, na który powołuje się organ I instancji, nakładając na inwestora postanowieniem z dnia 4 maja 2009 r. obowiązek dostosowania projektu budowlanego do treści planu, musiałoby wynikać z zapisów szczegółowych planu i odnosić się wprost do takich obiektów, jak wymienione przykładowo w § 3 pkt 5 uchwały anteny. Otóż w świetle treści szczegółowych ustaleń planu odnoszących się do strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o symbolu 35. MN,U brak jest takiego postanowienia, który dopuszczalną bądź obowiązującą wysokością zabudowy obejmuje również takie obiekty, jak anteny. Ponadto w strefie tej, co wynika z kolei z postanowień ogólnych zawartych w § 4 pkt 3.0 ppkt 1 lit. b, jako dopuszczalne formy zabudowy i zagospodarowania terenu wymienia się między innymi "sieci i obiekty infrastruktury technicznej". W ocenie Sądu nie sposób z zapisu tego wywodzić, że nie obejmuje on obiektów budowlanych telekomunikacyjnych, w szczególności wież antenowych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Tym samym wadliwe było opisane wyżej postanowienie organu I instancji, nie było bowiem podstaw do dostosowania projektu budowlanego do ograniczeń wynikających z planu miejscowego, lecz niedotyczących masztów antenowych. Te same uwagi należy odnieść do strefy obejmującej tereny rolnicze oraz lasy, o symbolu 29. R,ZL, przy czym powoływany wyżej zapis punktu 11.4 przez to, że dopuszcza realizację inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej w konsekwencji przewiduje wprost możliwość usytuowania między innymi takiej inwestycji, jak przedmiotowa. Zważyć należy, że stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 1, poz. 15)".

O tym, że budowa stacji bazowa telefonii komórkowej należy do inwestycji celu publicznego niejako przesądziło orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przytoczyć można w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 38/2007 (LexPolonica nr 2118660, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który wyraził pogląd, że "jeżeli ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, to warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Z kolei w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1276/2008 (LexPolonica nr 2077376, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że "budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt czy budowa tego urządzenia stanowi inwestycję prywatną o charakterze zarobkowym". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 628/2007 (LexPolonica nr 2063376, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazuje, że "stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z masztu, anten, przyłączy i osprzętu z pewnością jest urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w publicznej sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, tj. dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej łączności publicznej". Podzielając w pełni przytoczone wyżej stanowiska nie sposób zauważyć, że w dacie uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 19 września 2006 r.) kwestia, iż stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego nie była oczywista, a orzecznictwo wówczas niejednolite (por. mi. in. odmienne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 405/2006, z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 317/06, z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 638/07, niepubl., http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, stanowisko uczestnika postępowania E. P., dla którego zresztą kwestia powyższa jest nadal wątpliwa, iż według art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja taka winna znaleźć się w miejscu przeznaczonym na taki cel zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest trafne o tyle, że częściowo inwestowana działka znajduje się w jednostce planistycznej, w której przewidziano usytuowanie inwestycji celu publicznego (29. R,ZL), a nadto zważywszy na datę uchwały o planie i w świetle powyższych uwag – nie jest oczywistym, że brak zapisu o usytuowania inwestycji celu publicznego w jednostce planistycznej 35. MN,U oznaczać musi zakaz sytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej. Przeciwnie, w ocenie Sądu zakaz taki musiałby wynikać wprost z treści planu, co w niniejszej sprawie nie występuje. Tymczasem trzeba mieć na względzie, że podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność tego wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego.

W tym kontekście stanowisko organu II instancji dokonującego wykładni obowiązującego miejscowego planu w taki sposób, że odrzuca przedsięwzięcie nieumieszczone w planie wyraźnie, a zarazem takie, którego wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Zdaniem Sądu błędna jest ocena zawarta w zaskarżonej decyzji, ponieważ organ odwoławczy dokonuje wykładni planu porównując rozmaite jego postanowienia i wywodząc z nich całkowicie dowolne wnioski. Nie odnosi się natomiast do w szczególności do kwestii, czy postanowienia szczegółowe dotyczące w szczególności ograniczenia wysokości zabudowy obejmują także maszty antenowe. Z tych samych przyczyn wadliwa jest decyzja organu I instancji, który dodatkowo w sposób niedopuszczalny odwołuje się do kwestii regulowanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ładu przestrzennego), które to zagadnienia nie pozostają w kompetencjach organu architektonicznego, są skierowane do innych organów i w innych postępowaniach, z pewnością zaś nie stanowią podstawy dla rozstrzygnięcia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Także podnoszona przez ten organ kwestia naruszenia przedmiotową inwestycją interesu lokalnej społeczności jest argumentem pozaprawnym, niewynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, a szczególności z art. 35 będącego podstawą rozstrzygnięcia. Tymczasem organy administracji, stosownie do treści art. 6 kpa, związane są zasadą praworządności, oznaczającą obowiązek orzekania na podstawie przepisów prawa. Również zatem z tej przyczyny decyzja tego organu jest wadliwa, jak i wadliwa jest decyzja Wojewody utrzymująca ją w mocy, naruszenie bowiem wskazanego przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy obu organów. Trafne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia zarówno przepisu art. 6 jak i art. 7 kpa, bowiem organ II instancji analizując zgodność z planem ocenił, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje swoim zasięgiem obszar znacznie wykraczający poza jednostkę planistyczną, na której inwestor zamierza realizować inwestycję, nie poprzedzając tego żadnymi ustaleniami, co jest istotne o tyle przynajmniej, że działka nr [...] bezspornie położona jest na obszarze dwóch jednostek planistycznych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa inwestycja w ogóle nie może być sytuowana na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego dla miejscowości L. planu. Wniosek taki nie jest uprawniony, również w odniesieniu do treści § 5 pkt 6.0 uchwały o planie, jak bowiem wyżej opisano, nie został poparty stosownymi ustaleniami odnoszącymi się do tej konkretnej inwestycji i w odniesieniu do postanowień planu dla obu jednostek planistycznych, w obszarze których znajduje się inwestowana działka. Tymczasem istota tego zagadnienia zdaniem Sądu powinna sprowadzać się do oceny, czy zasięg oddziaływania inwestycji nie będzie uniemożliwiał właścicielom innych działek zagospodarowania zgodnego z obowiązującym planem. Trzeba mieć na względzie, że zgodnie ustaleń art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi ustaleń nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Z kolei zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), "budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Mimo tego, że Wojewoda uchylając uprzednią decyzję Starosty polecił ustalić krąg stron postępowania z uwzględnieniem powyższych wskazań, to nie znalazło to dalszego przełożenia na ustalenie istotnej kwestii, jaką będzie miał ewentualny wpływ przedmiotowej inwestycji na możliwości zagospodarowania innych terenów w sposób zgodny z prawem. Takich zaś ustaleń oba rozstrzygające sprawę organy nie poczyniły i w ocenie Sądu stanowi to naruszenie zarówno zasady wynikającej z art. 7 jak i przepisu art. 80 kpa oraz obowiązku należytego uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa. Powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem właściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz ocena zebranego materiału (co nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego), w świetle odmiennej wykładni postanowień planu mogły doprowadzić do wydania innej decyzji, przewidzianej w katalogu wymienionym w przepisie art. 138 kpa.

W tych okolicznościach wadliwe i co najmniej przedwczesne jest stanowisko obu organów co do braku zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd i dokona ustaleń w szczególności co do tego, czy zasięg oddziaływania inwestycji nie będzie uniemożliwiał właścicielom innych działek zagospodarowania zgodnego z obowiązującym planem.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę za zasadną, uchylił decyzje obu organów.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z kosztem opłaty od pełnomocnictwa procesowego w wysokości razem 257 zł.