Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 807/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1pkt 1lit. c, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 3, art. 138 § 1pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 w zw. z art. 11 a ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 52 ust. 1, art. 61 ust. 1pkt 3. art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skarg Z.O. i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 200 (dwustu) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2008 r. Naczelnik Wydziału Urbanistyki Miasta, działając

z upoważnienia Prezydenta Miasta, wydał Miastu decyzję (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem funkcji usługowej w parterze (przyziemiu), miejsc postojowych (w tym garaży) w kondygnacji piwnicznej przy ul. [...] na terenie działki o nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem.

Decyzja ta zapadła w wyniku rozpoznania wniosku złożonego przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z dnia [...] marca 2008 r.

Na wniosek Z.O., decyzją z dnia [...] lipca 2011r. ([...]) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Wydziału Urbanistyki Miasta, orzekł o przeniesieniu na wnioskodawcę wskazanej na wstępie decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. W jego uzasadnieniu zarzuciła, że decyzja została wydana przez organ, który powinien podlegać wyłączeniu ze względu na to, że był jednocześnie wnioskodawcą. Ponadto postępowanie zostało przeprowadzone z rażącymi uchybieniami, w szczególności Spółdzielnia jak i właściciele lokali w budynkach przy ul. [...], wchodzących w skład nieruchomości wspólnej, zostali pozbawieni możliwości udziału w tym postępowaniu w charakterze stron. Dodatkowo sprawa rozstrzygnięta tą decyzją nie została poddana konsultacjom społecznym mimo, iż zakres inwestycji oddziaływać będzie negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Spółdzielnia wskazała również, iż działka nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Spółdzielnia, podtrzymując dotychczasowe zarzuty, sprecyzowała, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 Kpa ) gdyż podjął ją organ podlegający wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Zawiera ona też dyskwalifikującą ją wadę, opisaną w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, bowiem stosownie do art. 52 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie na wniosek inwestora, a miasto, co oczywiste, nie było i nie jest inwestorem.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...].

Dokonując analizy przesłanek wynikających z art. 156 Kpa warunkujących stwierdzenie nieważności, Kolegium uznało zarzuty SM za nie mogące prowadzić do uwzględnienia wniosku. Wskazało też, iż nie znalazło również innych podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

SKO zgodziło się z zarzutem SM, że przedmiotowa decyzja została wydana przez organ działający na swój własny wniosek. Wnioskodawcą -inwestorem w sprawie ustalenia warunków zabudowy było Miasto, reprezentowane przez Prezydenta Miasta. W ocenie organu w sprawie zostały spełnione przesłanki wyłączenia, określone w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kpa, albowiem Prezydent Miasta, tak jak każdy inny jednoosobowy organ administracji publicznej, występuje zawsze jako organ administracji, ale także z racji zatrudnienia jako pracownik tego organu. Nie może on zatem występować w toku postępowania administracyjnego z jednocześnie jako przedstawiciel inwestora -strony postępowania i jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zm.) właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy była także ta sama osoba, tj. Prezydent Miasta. Wyłączenie Prezydenta Miasta jako pracownika i organu administracji publicznej, skutkowało jego niezdolnością do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 26 § 3 Kpa. Wobec powyższego należało wystąpić ze stosownym wnioskiem do Kolegium o załatwienie sprawy, który to organ ewentualnie mógł wyznaczyć na podstawie art. 26 § 2 Kpa do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. SKO wskazało, iż wprawdzie wyłączenie organu pociąga za sobą utratę jego właściwości do rozpatrzenia sprawy, jednak wobec wyraźnego brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu, polegające na wydaniu decyzji przez organ wyłączony, jest naruszeniem przepisów o właściwości, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, co najwyżej rozpatrywane to być może jako podstawa do wznowienia postępowania. Organ zaznaczył, iż Spółdzielnia w odrębnym postępowaniu domagała się wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy, Postępowanie to zakończyło się postanowieniem SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta o odmowie wznowienia postępowania, od którego skarga została oddalona wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie II SA/Go 215/12

Za częściowo trafny SKO uznało zarzut SM nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ ograniczył się bowiem do przyznania tego statusu wyłącznie właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji, pomijając iż status strony może być też przyznany właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, co prawda bezpośrednio nie przylegających do terenu inwestycji, ale na które, zamierzenie inwestycyjne, ze względu na swój charakter, może oddziaływać. Zdaniem SKO, Prezydent Miasta nie wziął pod uwagę faktu, iż oddziaływanie przedmiotowej inwestycji rozciąga się także na nieruchomość stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...], która jest oddzielona od terenu inwestycji jedynie wąskim pasem gruntu (działka nr [...]), Kolegium stwierdziło, iż wnioskodawczyni słusznie podniosła, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 § 1 Kpa, nie znajdując jednak podstaw do uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. SKO, uznając za zasadne wywody Spółdzielni, iż powinna być ona stroną postępowania o warunki zabudowy, nie uwzględniło natomiast jej argumentacji, iż przymiot stron postępowania w tym postępowaniu przysługiwał także właścicielom lokali w budynku przy ul. [...]. W tej kwestii organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że co do zasady członek spółdzielni mieszkaniowej jest reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez zarząd spółdzielni, jeżeli na nieruchomości istnieje wspólnota mieszkaniowa to stroną postępowania pozostaje ta wspólnota reprezentowana przez zarząd. W odniesieniu do postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości wspólnej stroną postępowania będzie co do zasady zarządca tej nieruchomości. Jedynie wyjątkowo możliwy jest udział właściciela lokalu mieszkalnego o ile wykaże się indywidualnym interesem prawnym w konkretnej sprawie. Kolegium podkreśliło, że zarzut pominięcia Spółdzielni jako strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być oceniany jedynie w kontekście podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt4 Kpa), a nie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Za nietrafny Kolegium uznało zarzut wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku dostępu działki [...] do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Powołując się na definicję legalną pojęcia "dostęp do drogi publicznej" z art. 2 pkt 14 powołanej ustaw, Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji, ustalając warunki zabudowy wskazał, iż teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez "ustanowienie służebności przejazdu na działkach miejskich (np. dz. nr ewid. [...]). Po analizie treści decyzji i załącznika nr 2 Kolegium potwierdziło, iż w dacie wydania decyzji dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej - ul. [...] ( dz. nr [...]) był zapewniony przez działki o numerach ewidencyjnych [...], stanowiące własność inwestora, czyli Miasta, przy czym działki nr [...] stanowiły drogi wewnętrzne, a działka nr [...] wykorzystywana jest faktycznie jako droga wewnętrzna, bowiem służy jako dojazd do sąsiadujących z nią garaży. Tym samym nawet ewentualna późniejsza okoliczność zbycia tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, bez ustanowienia stosownych służebności nie ma wpływu na fakt, iż w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, dostęp ten był de facto zapewniony.

Za nietrafny Kolegium uznało też zarzut braku konsultacji społecznych

z mieszkańcami, wskazując, że przepisy postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy ani nie przewidują takiego obowiązku, ani nie przewidują trybu, w jakim takie konsultacje mogłyby się odbyć.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze

przeanalizowało decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym z zakresu prawa planistycznego i uznało, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Jednocześnie za uchybienia organu wydającego kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy Kolegium uznało to, że we wniosku nie określono planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów przedstawionych w formie graficznej oraz w niewystarczający sposób określono zapotrzebowanie na wodę i energię, projekt decyzji zawiera skreślenia, załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie zawiera w pełni odzwierciedlonych granic obszaru analizowanego, organ l instancji ustalił wysokość elewacji frontowej wyrażając wartość tego parametru nie w jednostce miary, ale poprzez wskazanie, że wynika ona z przyjętej liczby kondygnacji i rodzaju dachu. Ponadto Kolegium zakwestionowało ustalenia decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej, który to parametr ze względu na fakt, iż nie można ustalić frontu działki, nie powinien być w ogóle ustalony. Parametr ten został ustalony przez organ w sposób ogólnikowy, pozostawiający dużą swobodę inwestorowi w tym zakresie. Wskazując na zaistniałe wadliwości SKO uznało, iż dostrzeżone uchybienia i braki nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa i nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożone zostały przez Spółdzielnię Mieszkaniową oraz Z.O. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika.

Spółdzielnia podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w piśmie z dnia [...] maja 2012r., zarzucając dodatkowo, iż SKO nie odniosło się do zarzutu, iż decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest dyskwalifikującą ją wadę, opisaną w 156 § 1 pkt 7 Kpa, bowiem stosownie do art. 52 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie na wniosek inwestora, którym Miasto nie było i nie jest.

Uzasadniając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, Z.O. zarzucał, iż mimo stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy szeregu wad materialnych i procesowych organ nie uznał za zasadne stwierdzenia jej nieważności. Podkreślał, że decyzja ta została wydana z uchybieniem normie art. 24 § 1 pkt 1 Kpa, co oznacza naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące, niezależnie od regulacji art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, zaistnieniem podstawy do stwierdzenia nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, Ponadto pominięcie Spółdzielni Mieszkaniowej jako strony w postępowaniu, o ustalenie warunków zabudowy powoduje, iż wystąpiła przesłanka nieważnościowa z art. 156 §1 pkt 4 Kpa.

Po połączeniu obu wniosków do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., uznając ponownie, iż podnoszone zarzuty Spółdzielni, jak i Z.O. nie zasługują na uwzględnienie oraz brak jest innych podstaw do stwierdzenia nieważności.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady decyzji natomiast wylicza wyczerpująco art. 156 § 1 pkt 1-6 Kpa.

Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie dokonuje ponownego merytorycznego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony.

Uznając, iż wnioski stron o stwierdzenie nieważności oparte były o przesłankę rażącego naruszenia prawa ( art.156 § 1 pkt 2 Kpa ) SKO wskazało, iż nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Za rażąco naruszające prawo należy uznać takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia, albo gdy w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Kolegium podkreśliło, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Jednak w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowieniowego, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Uważa się przy tym, iż o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 Kpa, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę wznowienia postępowania.

W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Podkreślił, iż w złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie powołane zostały przesłanki, które mogą być rozważane w kontekście podstaw wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 3 i 4 Kpa ) a nie stwierdzenia nieważności. Nie jest bowiem obojętne, jakie przesłanki są powoływane w celu wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Ustawodawca bowiem jasno rozgraniczył dwa odrębne postępowania nadzwyczajne (wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności) oraz wskazał przesłanki, które mogą powodować wszczęcie jednego bądź drugiego postępowania. Tymczasem wnioskodawcy powołując się na przesłanki, które mogą być istotne dla wznowienia postępowania, żądali od organu stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym za niezasadne uznał argumenty wnioskodawców, iż pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, powodujące ziszczenie się przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 i 4 kpa), może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ponownie też wskazał, że stwierdzone przez ten organ nieprawidłowości w decyzji o warunkach zabudowy, wymienione w jego poprzednim rozstrzygnięciu, nie mają cech rażącego naruszenia prawa.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargi wniesione zostały przez Spółdzielnię Mieszkaniową oraz Z.O., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca wywodziła, iż SKO bezpodstawnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy mimo, iż dotknięta jest ona wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Zarzuciła, iż Kolegium konsekwentnie (mimo kilkukrotnego podnoszenia tej kwestii) pominęło również fakt, iż oprócz wskazanych już wad decyzja zawiera dyskwalifikującą ją wadę w postaci niespełnienia zapisu art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, a zapis ten na mocy art. 64 ust. 1 obowiązuje także w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej inwestycji Miasto, w sposób oczywisty nie było i nie jest inwestorem.

W pozostałych motywach skargi skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że ww. decyzja nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydana w dniu [...] lutego 2008 r. promesa Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji nie realizuje wymogu ustawy, ponieważ przepis ten wyraźnie nakazuje zawarcie umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto przedmiotowa działka jest nieprzydatna do celów budowlanych, albowiem teren ten stanowi składowisko odpadów budowlanych, którymi zasypano głęboki parów w czasach budowy Osiedla.

Zdaniem skarżącej, również uchybienia w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wykryte przez samo Kolegium mają, wbrew jego stanowisku, charakter istotny i w połączeniu z rażącym naruszeniem prawa wskazywanym przez stronę, dają podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Z.O. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- prawa procesowego, a szczególności art. 24 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez ich niezastosowanie w sprawie,

- prawa materialnego, w szczególności § 3, 6, 8 i 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez uznanie, iż błędy zawarte we wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.

W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że SKO bezpodstawnie uznało, iż mimo stwierdzenia w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. szeregu wad formalnych i materialnych brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zarzucał, iż Kolegium dokonało oceny wykrytych błędów niejako "punktowo", zamiast dokonać oceny całościowej, uwzględniającej sumę wszystkich błędów w tej decyzji zawartych.

Również postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było prowadzone w sposób niedbały, o czym świadczy fakt pominięcia Spółdzielni Mieszkaniowej jako strony postępowania oraz oparcie decyzji w części materialnej o nierzetelną! niekompletną dokumentację.

W ocenie skarżącego, źródłem wszystkich błędów zawartych w, poddanej weryfikacji SKO, decyzji jest podjęcie tego aktu z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 1 Kpa, gwarantującego bezstronność i rzetelność postępowania. Niedbałość i nierzetelność postępowania prowadzonego przez organ we własnej sprawie doprowadziła do pominięcia SM jako strony postępowania, co już skutkuje obarczeniem decyzji o warunkach zabudowy wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, bez względu na to, czy fakt nieuczestnictwa strony miał wpływ na treść rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1149/97). Konsekwencją orzekania przez organ podlegający wyłączeniu było też oparcie się na wadliwym wniosku i dołączonej do niego dokumentacji projektowej oraz zlekceważenie kwestii braku dostępu terenu do drogi publicznej.

Za błędne skarżący uznawał stanowisko organu, iż "wobec wyraźnego brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt. 3 Kpa brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu, polegające na wydaniu decyzji przez organ wyłączony, jest naruszeniem przepisów o właściwości, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 §1 pkt. 1 Kpa". Wywodził, iż nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji wynikające z art. 145 i 156 Kpa są trybami od siebie niezależnymi i niekonkurencyjnymi. W art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, wobec czego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Powołał się na pogląd wyrażony w tezie wyroku NSA z 7 października 1982 r. (II SA 1119/82 , ONSA 1982, Nr 2, poz. 95) iż "naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości (art. 19 Kpa), zaś przypadki legalnego wykroczenia poza zakres właściwości są ściśle określone w Kpa (np. art. 23, 100 § 2). Wywodził, iż w wyroku z 29 maja 1991 r., III ARN17/91 (PiP 1992, z. i s, 108) Sąd Najwyższy podkreślił gwarancyjną rolę sankcji nieważności w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny właściwości w sprawie. Tę samą linię orzecznictwa zachowuje teza wyroku SN z 27 marca 2002 r. (III RN 225/01, Legalis), w której stwierdzono, że "naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność". Konsekwencją ustanowienia instytucji wyłączenia organu (art. 25 Kpa) i pracownika jest to, że w sytuacji wyłączenia wszystkich bez wyjątku osób będących pracownikami organu, łącznie z osobą piastującą funkcję organu, następuje pozbawienie organu administracyjnego i jego urzędu możliwości załatwienia sprawy. W takiej sytuacji wyłączenie organu należy rozumieć jako wyłączenie całej instancji. Organ jako całość jest w tym przypadku niezdolny do prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Będąc właściwy w sprawach tego rodzaju z określonego terenu, traci zdolność do załatwienia jednej indywidualnie oznaczonej sprawy - w tej instancji i w tym trybie, w którym sprawa się znajduje - z uwagi na jej przedmiot oraz osobę będącą w niej stroną. Następstwem takiej sytuacji jest przeniesienie jednostkowej właściwości w sprawie na organ wyższego stopnia, określony zgodnie z regułą zawartą w art. 26 § 2 Kpa, który jest upoważniony do delegowania swojej właściwości na jeden z podległych mu organów

(por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski - C.H Beck, 2012 ).

Podnosił, że uznanie przez SKO, iż liczne błędy i uchybienia zawarte we wniosku o wydanie warunków zabudowy, szczegółowo wskazane w pierwszej decyzji organu, nie mają charteru rażącego naruszenia prawa, jest w świetle uzasadnienia wyroku NSA sygn. akt II OSK 908/11, wydanego w sprawie o podobnym charakterze, całkowicie niezrozumiale.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich o oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 października 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej sprawy Z.O..

Na rozprawie w dniu 5 grudnia skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Przedstawiciel spółdzielni zarzucił, iż Miasto nigdy nie miało zamiaru inwestycyjnego wobec działki nr [...], a wydanie decyzji o warunkach zabudowy miało jedynie służyć zwiększeniu atrakcyjności tej działki.

Pełnomocnik Z.O. podkreślał, iż pominięcie jako strony, w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, Spółdzielni Mieszkaniowej doprowadziło w konsekwencji do nieujawnienia istotnej z punktu widzenia inwestora a obecnie i właściciela działki nr [...] informacji, iż działka ta stanowiła w przeszłości wysypisko śmieci, co uniemożliwia realizację inwestycji. Za niedopuszczalną uznał praktykę wydawania przez Miasto decyzji o warunkach zabudowy jedynie po to by zwiększyć atrakcyjność działek miejskich. Jednocześnie wycofał się z zakwalifikowania pominięcia spółdzielni w postępowaniu jako wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi należało uwzględnić, jednakże nie wszystkie podnoszone w nich zarzuty pozostawały uzasadnione.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja tego organu, podjęte w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wydanej w trybie zwykłym, decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Kompetencja organu administracji orzekającego w tym trybie nadzwyczajnym obejmuje wyłącznie badanie czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności. Dojść do tego może tylko w takiej sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, w sprawie w której przedmiotem jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności, obejmować musi zatem analizę decyzji organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym pod kątem zgodności rozstrzygnięć z art. 156 § 1 Kpa, skoro organ oceniał, czy w postępowaniu zwykłym doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy obarczonej wadą kwalifikowaną, w szczególności do wydania jej z rażącym naruszenia prawa.

W tym miejscu wskazać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 Kpa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; wyrok NSA z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 251/09, Lex nr 553289 ). W kontekście tych wywodów podkreślić należy, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji w postępowaniu odowławczym, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne pozostawało stanowisko SKO, iż wskazywane przez strony skarżące takie okoliczności jak orzekanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przez organ podlegający wyłączeniu, pominięcie jako stron postępowania skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicieli lokali w budynkach przy ul. [...], brak konsultacji społecznych, wydanie warunków zabudowy w stosunku do działki nie mającej dostępu do drogi publicznej czy wady wniosku o wydanie decyzji zabudowy nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r.

W pierwszym rzędzie zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, iż Prezydent jako organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy ( art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o pzp ) podlegał wyłączeniu od rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy wnioskodawcą pozostawało- jak przyjął organ - Miasto. Wprawdzie w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne jest rozbieżne, jednakże Sąd orzekający przychyla się do stanowiska wywodzonego z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie OPS 1/03, iż prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, podlegał na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, wyłączeniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co w konsekwencji wyłączało też możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zasadnie pełnomocnik skarżącego wskazywał, iż w sytuacji złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez Miasto powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 26 § 2 i 3 Kpa bowiem Prezydent utracił właściwość do załatwienia tej konkretnej sprawy administracyjnej. Jednakże wydanie w sprawie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu nie oznacza, iż z tego powodu decyzja taka obarczona jest jedną z wad o jakich mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa, w szczególności zaś wadą o jakiej mowa w pkt 1 § 1 art. 156 Kpa (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości). Jak zasadnie wskazało Kolegium, skutkiem wydania decyzji administracyjnej przez organ podlegający wyłączeniu jest zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania. Stosownie bowiem do przepisu art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 Kpa. Zdaniem Sądu, zaistnienie przesłanki do wyłączenia organu od rozpoznania sprawy, spowodowane utratą właściwości do rozpoznania jednej konkretnej sprawy, nie jest naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu pkt 1 § 1 art. 156 Kpa. Za utrwalony w orzecznictwie uznać bowiem należy pogląd, iż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ( por. art. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001r. I SA 343/01). Pomiędzy trybem stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowieniem postępowania nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę lub działający z urzędu organ administracji. Wznowienie postępowania administracyjnego służy do usunięcia skutków wad procesowych, w tym wady polegającej na orzekaniu przez niewłaściwy organ (art. 145 § 1 pkt 3 Kpa), zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji służy usunięciu wad samej decyzji. Nie jest dopuszczalne, aby podstawą stwierdzenia nieważności decyzji uczynić wadę polegającą na tym, że decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 Kpa. Należy bowiem pamiętać, iż właśnie zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

Analogicznie, zasadne pozostawało stanowisko Kolegium, iż pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), stanowi także podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i nie może być uznane jednocześnie za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 Kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (por. np. wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r. I SA

343/01). Z tych względów bezzasadne pozostawały wywody obu skarżących stron w zakresie w jakim dotyczyły zarzutu, iż SKO bezpodstawnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. w sytuacji pomięcia w tym postępowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zmierzającą do zapewniającego wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także możliwości składania przez strony uwag i wniosków. Naruszenie przepisu art. 10 Kpa jest wprawdzie kwalifikowaną wadą postępowania, ale dającą wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania, na wniosek strony, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Trafna pozostawała również dokonana przez SKO ocena weryfikowanej decyzji w kwestii dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy o ustalenie warunków zabudowy, w tym załączników mapowych do kontrolowanej decyzji, wykazuje jednoznacznie, iż działka objęta decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. miała w dacie jej wydania zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] (działka nr [...]) poprzez działki "miejskie" o numerach ewid. [...], pełniące funkcję dróg wewnętrznych. Zważywszy na definicję legalną dostępu do drogi publicznej ( art. 2 pkt 14 ustawy o pzp) wskazać należy , iż przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy także dostęp za pośrednictwem dróg wewnętrznych. Zatem SKO zasadnie uznało iż, wbrew stanowisku skarżącej Spółdzielni, działka nr [...] miała w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pzp. Analiza odmiennych w tej kwestii wywodów skarżącej prowadzi do wniosku, iż zasadzają się one nie tyle na twierdzeniu, że brak jest dla działki [...] takiego dostępu, co zdaniem skarżącej, dostęp ten jest niekorzystny, albowiem lokalizacja inwestycji zwiększy natężenie ruchu drogowego na ul. [...] ( dz. [...]) przy której znajduje się szkoła podstawowa, co wpłynie na bezpieczeństwo uczęszczających do niej dzieci. Kwestia związana z organizacją ruchu drogowego wykracza jednakże nie tylko poza ramy postępowania nieważnościowego, ale i poza ramy postępowania o udzielenie warunków zabudowy.

Trafne pozostawało również stanowisko SKO w zakresie uznania, iż nie może stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności brak konsultacji społecznych w sytuacji, gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, takiego trybu nie przewidują.

W toku postępowania nieważnościowego SKO prawidłowo, nie poprzestając wyłącznie na zarzutach stron, dokonało weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy w kontekście oceny, czy nie narusza ona rażąco prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa tj. przepisów z zakresu prawa pianistycznego tj ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do niej.

Zaakcentowania wymaga, iż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, w której organ konkretyzuje ogólne uprawnienie inwestora do lokalizacji inwestycji, rażące naruszenie prawa zachodzić będzie w razie oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a wymaganiami zabudowy określonymi wskazanymi przepisami prawa. Nastąpiłoby to zatem, gdyby weryfikowaną decyzją ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona.

W postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy została przeprowadzona analiza urbanistyczna, która wykazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się "w obszarze zainwestowanym zabudową mieszkalną wielorodzinną o zróżnicowanej ilości kondygnacji ( 3, 5, 12 ) oraz zróżnicowanych dachach". W obszarze analizowanym znajdują się prócz budynków mieszkalnych wielorodzinnych takie obiekty jak szkoła przedszkole, obiekty handlowe oraz kompleks zabudowy garażowej. Funkcja planowanej inwestycji, w postaci zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem funkcji usługowej w parterze (przyziemiu), miejsc postojowych (w tym garaży) w kondygnacji piwnicznej wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem, nie odbiega zatem od istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej wraz z funkcjami uzupełniającymi. Także wskazane w decyzji lokalizacyjnej cechy nowej zabudowy w postaci ilości kondygnacji i formy dachów, wysokości elewacji frontowej (wyznaczonej ilością kondygnacji), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni terenu, nie odbiegają znacząco od cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Najistotniejsze w sprawie pozostawało bowiem to, że nawet pobieżna analiza akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy wykazuje, iż już w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp). Za taką działkę może być uznana np. działka nr [...]. W tych okolicznościach zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, iż dostrzeżone przez nie "z urzędu" uchybienia i braki decyzji o warunkach zabudowy nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa i nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie mogły być przedmiotem oceny SKO wady wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a jedynie wady kontrolowanej decyzji wydanej tym przedmiocie. W okolicznościach sprawy zatem takie uchybienia jak braki wniosku w postaci nieokreślenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów przedstawionych w formie graficznej, niewystarczające określenie zapotrzebowania na wodę i energię, skreślenia w projekcie decyzji, brak pełnego odzwierciedlenia granic obszaru analizowanego na załączniku graficzny do analizy, ustalenie wysokości elewacji frontowej poprzez wskazanie ilości kondygnacji i rodzaju dachu, a nie w jednostce miary, ustalenie szerokości elewacji frontowej sytuacji braku frontu działki, nie mogły stanowić, wbrew stanowisku skarżących, podstaw do stwierdzenia nieważności. Rażące naruszenie prawa nie może być bowiem utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu. Na tego rodzaju naruszenia strona może zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące jej środki zaskarżenia.

Natomiast okolicznością, która przesądziła o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było naruszenie przez SKO przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa. Rolą SKO w ramach postępowania nieważnościowego było odniesienie się do wszystkich wskazywanych przez strony podstaw stwierdzenia nieważności. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium obowiązane było ponowne merytoryczne ją rozpoznać z odniesieniem się do wszystkich jego zarzutów. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy SKO pominęło całkowicie jedną z wskazywanych przez skarżącą Spółdzielnię podstaw do stwierdzenia nieważności - obarczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wadą o jakiej mowa w pkt 7 § 1 art. 156 Kpa tj. dyskwalifikującą ją wadą w postaci niespełnienia zapisu art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, którym Miasto "w sposób oczywisty nie było i nie jest inwestorem". Taką podstawę do stwierdzenia nieważności Spółdzielnia konsekwentnie wskazywała poczynając od pisma procesowego z dnia [...] maja 2012 r., wywodząc, iż miasto nie miało nigdy rzeczywistego zamiaru inwestycyjnego wobec działki miejskiej nr [...], a decyzja o warunkach zabudowy miała służyć jedynie zwiększeniu jej atrakcyjności. W kontekście tego zarzutu wskazać należy jedynie, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw z art. 64 ust. 1 wszczyna się na wniosek inwestora. Inwestorem a więc stroną postępowania i adresatem decyzji, może być w zasadzie każdy podmiot mający subiektywny zamiar dokonania zmiany zagospodarowania jakiegoś terenu przez budowę obiektu budowlanego względnie jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę. Ustawodawca nie przewidział żadnych materialnych przesłanek, ograniczających krąg zainteresowanych, a więc podmiotów uprawnionych do żądania ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do inwestora (wnioskodawcy), interes faktyczny będący źródłem jego zainteresowania zmianą zagospodarowania określonej nieruchomości, stanowi jednocześnie interes prawny, sprowadzający się do opartej na prawie możliwości żądania przeprowadzenia postępowania i wydania w następstwie tego pozytywnej decyzji, jeśli zamierzenie zainteresowanego jest zgodne z prawem. W kontekście tej regulacji SKO powinno w toku postępowania nieważnościowego odnieść się do wskazywanej przez stronę podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji zaniechania przez SKO zbadania istnienia wskazywanej przez Spółdzielnię przyczyny nieważności Sąd orzekający nie mógł zastąpić organu w tym zakresie. Sąd administracyjny sprawuje bowiem kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium legalności. Natomiast merytoryczne załatwienie sprawy należy do organu administracji publicznej. W konsekwencji to rzeczą organów jest dokonywanie stosownych ustaleń i na ich podstawie rozstrzygnięcie sprawy z zachowanie zasady dwuinstancyjności. Bez wypowiedzenia się organu w przedmiocie wskazywanej podstawy nieważności kontrola sądowa jako przedwczesna nie jest możliwa.

Nieodniesienie się przez organ do wskazanej przez spółdzielnię podstawy nieważności pozostaje w pewnym związku z inną jeszcze kwestią niedostrzeżoną przez SKO. Stroną w postępowaniu administracyjnym, w tym i w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a zatem i wnioskodawcą, może być gmina (miasto), działająca jako podmiot stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 31 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.; Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) gminę reprezentuje na zewnątrz wójt (burmistrz, prezydent). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może być wydana "z urzędu". Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, podjęcie czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu, a więc z naruszeniem zasady dyspozycyjności, stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności decyzji. SKO dokonując kontroli decyzji o warunkach zabudowy nie rozważyło - z urzędu - kwestii związanej z faktem, iż z wnioskiem o wydanie tej decyzji wystąpił naczelnik wydziału - przy czym jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu posterowania - chodzi o Naczelnika Wydziału Nieruchomości oraz, czy taki wniosek mógł skutecznie spowodować wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy ani z tego wniosku, ani z żadnego innego dokumentu w aktach postępowania o wydanie warunków zabudowy nie wynika czy, a jeżeli tak to z czyjego upoważnienia działał wskazany naczelnik występując o warunki zabudowy dla Miasta. Należy bowiem mieć na uwadze, iż w przypadku, w którym okazałoby się, że wniosek został złożone przez nie legitymowany do tego podmiot, a sprawa mimo to została rozpoznana przez organ administracji, zaskarżoną decyzję należałoby uznać za obarczoną wadą przesądzająca o jej nieważności.

Co do podniesionych dopiero na etapie skargi okoliczności związanych z przedłożeniem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jedynie promesy Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, zamiast wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o pzp umowy, stwierdzić należy, iż stosownie do ust. 5 tej ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Rozważając charakter przepisu, który zdaniem skarżącej został naruszony, wskazać należy iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zatem w sytuacji przedstawienia promesy do zawarcia umowy na dostarczenie wody, trudno uznać by brak umowy stanowił rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Jeżeli zaś chodzi o również ujawnioną dopiero na etapie postępowania sądowego kwestię, iż działka nr [...] leży na dawnym wysypisku odpadów, to jest to okoliczność, która może być rozważana w kontekście podstawy do wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa lub okoliczność

uzasadniająca dochodzenie przez nabywcę działki odszkodowania przed sądem powszechnym z tytułu nabycia jako budowlanej działki na której nie ma możliwości realizacji inwestycji.

Z powyżej wskazanych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów prawa procesowego o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U z 2012r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na wynik sporu i wniosek skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie przepisu art. 200 ppsa orzeczono o zwrocie na jej rzecz kosztów postępowania. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów na rzecz skarżącego Z.O.z uwagi na brak jego wniosku w tym przedmiocie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą SKO będzie uwzględnienie wskazówek wynikających z niniejszego uzasadnienia (art. 153 ppsa) w zakresie dotyczącym pominiętej podstawy do stwierdzenia nieważności oraz kwestii podmiotu legitymowanego do wystąpienia w wnioskiem o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy.