Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2708/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 138 § 2 art 136 art 15 art 61 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 § 4 art 3 § 1 art 145 § 1 pkt 1 lit c art 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 63 ust 2 art 64 ust 1 pkt 1 i 2 art 74 ust 1 pkt 3 art 84 ust 1 art 73 ust 1 art 3 ust 1 pkt 5 art 63 ust 1 pkt 2 lit d
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "K." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 315/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "K." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 315/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę Stowarzyszenia "Komitet Mieszkańców N." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Z. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Burmistrz N., po rozpatrzeniu wniosku E. S.A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na "budowie instalacji modyfikacji asfaltów PMB na terenie Zakładu Budowy Dróg wraz z Otaczarnią w N. zlokalizowanego na działkach nr [...]", na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 84 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zwanej dalej "ustawą środowiskową", stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji wskazał, że ww. inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, którego realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W trakcie tego postępowania Burmistrz zasięgnął opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., którzy stwierdzili, że nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Mając to na uwadze Burmistrz N., postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]. W wyniku wniesionego odwołania SKO w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], uchyliło w całości ww. decyzje środowiskową z [...] września 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Burmistrz N., kierując się wskazaniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., wezwał wnioskodawcę – E. S.A. do uzupełnienia braków wniosku przez dostarczenie kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym miejscem lokalizacji przedsięwzięcia oraz zaznaczonym obszarem oddziaływania. Powyższe braki wnioskodawca uzupełnił dnia 5 kwietnia 2012 r.

W tych warunkach organ I instancji wziął pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony przez wnioskodawcę, uwzględniając łącznie uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a nadto uwarunkowania określone w art. 63 ustawy środowiskowej; oraz analizował wniosek o wydanie decyzji środowiskowej i przedłożoną kartę informacyjną. W oparciu o tak przeprowadzoną analizę ustalił, że planowane przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane na obszarach wodno-błotnych oraz innych obszarach o płytkim zaleganiu wód podziemnych obszarach wybrzeży, obszarach górskich lub leśnych, obszarach, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone, obszarach o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, obszarach o znacznej gęstości zaludnienia, obszarach przylegających do jezior i obszarach ochrony uzdrowiskowej. Przedsięwzięcie nie jest również zlokalizowane w granicach obszarów wymagających specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszarach sieci Natura 2000 i nie będzie oddziaływać na gatunki i siedliska tam chronione oraz nie spowoduje fragmentacji obszarów. Najbliższe obszary Natura 2000 – [...], położone są od projektowanego przedsięwzięcia w odległości odpowiednio ok. 1,5 km i 1,2 km. Ponadto, w odległości ok. 1,0 km od przedsięwzięcia znajduje się obszar chronionego krajobrazu "[...] ".

Organ ustalił również, że ze względu na lokalizację oraz zakres przedsięwzięcia nie zachodzi ryzyko transgranicznego oddziaływania na środowisko. Wykorzystanie zasobów naturalnych, czy wystąpienie poważnej awarii przemysłowej nie dotyczą planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od ww. decyzji wniosło Stowarzyszenie Komitet Mieszkańców N. oraz N. Grupa Działaczy Proekologicznych, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., wnosząc o jej uchylenie.

W związku z wniesionym odwołaniem SKO w Z. zleciło z urzędu Burmistrzowi N. jako organowi I instancji szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym ewentualnie przez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jeżeli zaistnieje taka konieczność z uwagi na zasięgniecie wiedzy specjalnej.

Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. Burmistrz N. przesłał wyjaśnienia dotyczące wskazanych w odwołaniu zarzutów. W treści pisma organ wskazał, że budowa instalacji nie wpłynie na zwiększenie emisji do środowiska, a tym samym nie wpłynie negatywnie na środowisko. Lokalizacja na terenie Zakładu Budowy Dróg, w zachodniej części terenu zakładu będzie tylko niewielką inwestycją, która z uwagi na zastosowane zabezpieczenia nie spowoduje wzrostu emisji do atmosfery. Istniejący zakład pomimo wielu kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w Z. nie stwarza żadnych zagrożeń mieszkańcom, jak również środowisku. Oskarżenia organizacji ekologicznych reprezentowanych przez A. i E. J. nie znajdują pokrycia w żadnych badaniach. Organ podkreślił, że działalność organizacji ekologicznych ogranicza się jedynie do zaskarżania niemalże wszystkich decyzji środowiskowych oraz decyzji o warunkach zabudowy dotyczących środowiska. Ciągłe odwołania od decyzji i postanowień Burmistrza jak również Samorządowego Kolegium Odwoławczego są uciążliwe i znacznie utrudniają prace związane z realizacją inwestycji na terenie Gminy. Są również utrudnieniem w wykonywaniu obowiązków przez pracowników Urzędu.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. E. S.A., ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, odniosła się do procesu modyfikacji asfaltu, wskazując na całkowity brak wiedzy technicznej w przedmiotowym zakresie odwołujących się, posiłkując się opinią specjalisty z jednostki naukowej.

Organ I instancji pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. przesłał do Kolegium wyjaśnienia wnioskodawcy z 25 lipca 2012 r. wraz z nadesłaną przez niego "Opinią na temat procesu technologicznego produkcji asfaltów modyfikowanych w instalacji typu PMB INLINER MIXER CAP.30T/H FIRMY ENH ENGINEERING A/S" sporządzoną przez dr. inż. S. M..

Zaskarżoną decyzją SKO w Z. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, szeroko argumentując swoje stanowisko, w tym powołując się na wynik analizy organu I instancji i dowód z opinii przedstawionej przez wnioskodawcę E. S.A. podczas postępowania odwoławczego. W ocenie SKO, nie jest to opinia z biegłego, jednakże została sporządzona przez osobę posiadającą wiedzę specjalną i można uznać ją za wiarygodną i korespondującą z danymi zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Z opinii tej wynika, że zasadniczo przy produkcji mieszanki mineralno-asfaltowej dochodzi do emisji szkodliwych związków z asfaltu do atmosfery w następstwie dostępu powietrza. Takiego zjawiska nie obserwuje się przy modyfikacji asfaltów, który to proces przebiega w obiegu zamkniętym, bez dostępu powietrza. Nie można, zatem twierdzić, że modyfikacja asfaltów będzie konsekwencją zwiększenia emisji szkodliwych związków do atmosfery. Z karty informacyjnej wynika, że proces modyfikacji asfaltu będzie odbywał się automatycznie w obiegu zamkniętym w skład, którego wchodzą: układ mieszający młyna PMB, system wagowy granulatu, system próżniowy do transportu granulatu SBS, sterownia, system sterowania ESP/CCS, zawory kontrolne, sterowanie komputerem oraz system nadzoru. Przy przestrzeganiu procedur i wymagań procesu technologicznego (w tym m.in. utrzymywania odpowiedniej temperatury – zapobieganie przegrzaniu), nie spowoduje zwiększenia emisji szkodliwych związków do atmosfery.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że Burmistrz N. zaskarżone orzeczenie wydał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i procesowego, w oparciu o zgromadzony i znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy.

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców N.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów, tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem licznych przepisów postępowania;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez naruszenie wskazanych przepisów w toku postępowania przed organami I i II instancji na skutek braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania i nierozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, zaniechania przeprowadzenia niezbędnych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, uznania okoliczności sprawy za udowodnione, mimo że nie wynikają one z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wydania decyzji wyłącznie w oparciu o nieprawidłowy i zawierający liczne braki wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i kartę informacyjną.

W odpowiedzi na skargę SKO w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 315/13, oddalając skargę przedstawił procedurę związaną z kwalifikacją przedsięwzięcia jako wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd stwierdził, że treść postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1-2 ustawy środowiskowej ma istotny wpływ na to jak będzie przebiegała dalsza procedura pod względem udziału w niej społeczeństwa. Skoro bowiem z art. 3 pkt 8 ustawy wynika, że postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko obejmuje w szczególności weryfikację raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, to znaczy, że w razie stwierdzenia omawianym postanowieniem braku podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymaga weryfikacji raportu, uzyskania określonych opinii i uzgodnień oraz zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zwrócił się do właściwych organów o wyrażenie opinii, które obligowały Burmistrza do wydania postanowienia, w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro postanowienie to jest niezaskarżalne, kwestie w nim zawarte mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji środowiskowej.

Sąd wskazał, że konsekwencją wydania wskazanego wyżej postanowienia, opartego o przepis art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 71 powołanej ustawy), której załącznik stanowi charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjna przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania, że organ nieprawidłowo zakwalifikował przedsięwzięcie do takich, które nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji przeanalizował w niezbędnym zakresie informacje wynikające z przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów określonych w art. 74 ust. 1 ustawy, a w szczególności z charakterystyki przedsięwzięcia, karty informacyjnej przedsięwzięcia kopii mapy ewidencyjnej, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z akt sprawy wynika również, że organ odwoławczy oceniając prawidłowość postępowania wziął pod uwagę przedłożoną przez wnioskodawcę "Opinię", sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę specjalną. Kolegium uznało ją za wiarygodną i korespondującą z danymi zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Takie działanie organu było zgodne z art. 75 § 1 K.p.a. Jednocześnie K.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dowodu urzędowego, czego strona w niniejszej sprawie nie uczyniła (art. 76 § 3 K.p.a.). W niniejszej sprawie Stowarzyszenie kwestionuje ustalenia karty informacyjnej i ww. opinii, jednak nie przedstawiło na potwierdzenie swojego stanowiska kontrdowodu sporządzonego przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Dlatego za wiążący należało uznać ten dokument, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontropinii we własnym zakresie i przedłożenia go jako dowodu w sprawie. (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2383/06; wyrok WSA w Łodzi z 8 kwietnia 2010 r., II SA/Łd 1004/09).

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wykazuje braków, a jego ocena dokonana przez organy administracji jest wszechstronna. Tym samym działania organów administracji w tym zakresie czynią zadość uregulowaniom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy rozpatrzył sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), co znalazło swój wyraz w prawidłowo sporządzonych motywach decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), po drugie, ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania i po trzecie, zajmując określone w decyzji stanowisko prawne, nie naruszył ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Ponadto zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Sąd, odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, wskazał, że dla spornego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a z karty informacyjnej przedsięwzięcia nie można wywodzić zakazu lokowania na tym obszarze inwestycji o charakterze produkcyjnym. Zważyć także należy, że planowana inwestycja jest inwestycją niewielką (obejmującą powierzchnię 360 m2) i dotyczy części istniejącego już Zakładu Budowy Dróg wraz z otaczarką. Nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące obawy emisji negatywnych substancji jak i złowonnych gazów, w szczególności podczas procesu składowania surowców, gotowego produktu oraz sieciowania i dojrzewania asfaltu.

Z opisu przedsięwzięcia wynika, że projektowana instalacja będzie wytwarzała asfalt modyfikowany polimerami SBS w systemie produkcji ciągłej w obiegu zamkniętym, bez dostępu powietrza. Z danych zawartych w karcie informacyjnej wynika, że po uruchomieniu planowanego przedsięwzięcia, stan zanieczyszczenia powietrza w otoczeniu inwestycji nie ulegnie pogorszeniu. Również poziom i zasięg hałasu nie ulegnie zmianie, albowiem głównym źródłem emisji hałasu jest hałas pochodzący ze źródeł komunikacyjnych, zaś projektowana instalacja PMB zlokalizowana zostanie pomiędzy istniejącymi zabudowaniami, a istniejącym ogrodzeniem z prefabrykowanych płyt betonowych o wys. 3,0 m, co stanowić będzie barierę akustyczną obiektu.

Podkreślenia wymaga, że zgromadzony materiał dowodowy zawiera wyniki badań poziomu hałasu emitowanego przez maszyny wykorzystywane w zakładzie inwestora, z których wynika, że nie dochodzi do przekroczenia maksymalnych dopuszczalnych poziomów hałasu dla pory dnia. W opisie planowanego przedsięwzięcia podano, że działalność produkcyjna prowadzona będzie tylko w porze dziennej. Również karta informacyjna zawiera informacje, że planowane przedsięwzięcie usytuowane jest w sąsiedztwie terenów przemysłowych i magazynowych, ponad 200 m od najbliższego budynku mieszkalnego.

Zasadnie wskazano też, że z karty informacyjnej wynika, że w rejonie inwestycji nie występują obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych. Przedmiotowe przedsięwzięcie umiejscowione jest poza obszarami wybrzeży, obszarami górskimi i leśnymi. Inwestycja nie będzie się również znajdować na terenach ani w sąsiedztwie obszarów Natura 2000, oraz że nie zachodzi prawdopodobieństwo wpływu na te obszary.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd nadto zważył, że stronom został zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu, w ramach ogólnej zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 10 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców N.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie pełnej kontroli obu decyzji oraz wydanego postanowienia z uwagi, że organ wszczął ponownie sprawę administracyjną nie kończąc w istocie pierwszego, a następnie uzupełnił wniosek, który jako kompletny nie został przesłany wraz z aktami sprawy do organów pomocniczych. Ponadto sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane nie przez organ, lecz przez osobę niebiorącą udziału w postępowaniu administracyjnym;

- art. 15 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji na podstawie niepełnej dokumentacji bez wszechstronnej analizy całości sprawy nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania;

- art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez ponowne wszczęcie postępowania w sytuacji, w której pierwotne nie zostało zakończone.

- art. 8 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że dokonanie ustaleń opartych w części o prywatny dokument przedłożony przez inwestora jest zgodny z przepisami prawa.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 63 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz 2 w powiązaniu z art. 74 ust. 1 pkt 3, 84 ust. 1 ustawy środowiskowej w odniesieniu do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia o stwierdzeniu braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na podstawie niekompletnego wniosku i przed jego uzupełnieniem wystąpienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W istocie postanowienie zostało wydane w oparciu, o inne dokumenty niż decyzja. Ponadto organ, pominął fakt, że dzień uzupełnienia i kompletności wniosku jest tożsamy dopiero z wszczęciem postępowania, które organ zainicjował w dniu 6 kwietnia 2012 r.;

- art. 3 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy środowiskowej przez przyjęcie na podstawie karty informacyjnej, że w rejonie inwestycją nie występują obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód w sytuacji, w której taka strefa istnieje co potwierdza operat wodno-prawny z czerwca 2009 r. sporządzony na zlecenie Miejsko-Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej przy ulicy [...] w N.. O powyższym mógł nie wiedzieć organ II instancji, lecz na pewno znane było to organowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W zasadzie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na błędne pojmowanie przez skarżące Stowarzyszenie istoty postępowania administracyjnego w ogólności.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie organ nie wszczął ponownie postępowania. W wyniku wydania, w trakcie trwającego postępowania środowiskowego, decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli decyzji organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym, nie wiąże się skutek zakończenia tego postępowania i wszczęcia w tej samej sprawie kolejnego. Pomimo wydania decyzji drugoinstancyjnej, ta sama sprawa wraca do organu I instancji, który prowadzi dalsze postępowanie w takiej sytuacji związane z uzupełnieniem materiału dowodowego. Taka okoliczność miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ inwestor dokonał takiego uzupełnienia. W związku z tym organ I instancji dokonał ponownego rozpoznania sprawy i wydał decyzję, ponieważ uzupełniony materiał dowodowy tylko potwierdzał, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny na środowisko. W takiej sytuacji brak było podstaw do wystąpienia do właściwych organów o kolejne opinie, które uprzednio wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy tylko potwierdzały stan faktyczny wynikający z akt sprawy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do ponownego wszczęcia oddzielnego postępowania.

W tym zakresie zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Ocena ta wynika z tego, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz prawidłowo zwrócił się do właściwych organów o wyrażenie opinii, które obligowały ten organ do wydania postanowienia, w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei potwierdziło to także postępowanie uzupełniające przeprowadzone przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Braki dokumentacji na wcześniejszym etapie postępowania środowiskowego nie miały zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zaś wykazania, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd I instancji w tym zakresie nie dopatrzył się takich uchybień, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to brak było podstaw do uwzględnienia skargi z tego względu. W skardze kasacyjnej strona nie wykazała z kolei, że w tym zakresie zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ocena ta wiąże się z materiałem dowodowym na podstawie którego zapadły zaskarżone decyzje i wyrok.

Jako dowód organ administracyjny może przyjąć wszystko co służy do wyjaśnienia sprawy. I tak właśnie uczynił w tej sprawie, przyjmując za podstawę oceny "opinię" sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę specjalną. Strona skarżąca kasacyjnie na żadnym z etapów postępowania, tj. przed organem i sądami administracyjnymi tej opinii nie podważyła. W aktach sprawy brak jest kontropinii w przedmiocie procesu technologicznego modyfikacji asfaltów, która obalałaby ustalenia, że proces ten jest zamknięty i bez dostępu powietrza, co w konsekwencji prowadziłoby do emisji do środowiska szkodliwych związków z asfaltów. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżące Stowarzyszenie nie przedstawiło na potwierdzenie swojego stanowiska kontrdowodu, którym podważyłby ww. opinię. Ponadto w związku z przedstawieniem tej opinii na etapie postępowania odwoławczego nie można się doszukać naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ramach art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe dowody. Dopiero jeżeli dowody te mogą dać inny wynik postępowania niż zawarty w decyzji organu I instancji, istnieje podstawa do "cofnięcia" rozpoznawania sprawy przed organ I instancji, celem uniknięcia naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W tej sprawie inwestor, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, złożył "opinię", która zasadniczo nie zmieniła oceny jaką wyraził organ I instancji, a jedynie tę ocenę potwierdziła. Uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym dowodów prowadzące jedynie do potwierdzenia oceny organu I instancji nie stanowi naruszenia istoty dwuinstancyjności postępowania. Nie ma bowiem wpływu na ogólną ocenę wynikającą z akt sprawy. Uzupełnienie materiału dowodowego przez organ II instancji nie wykazało, że ocena organu I instancji sformułowana na podstawie niepełnej dokumentacji była wadliwa. Nie zaistniały tym samym wady postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy; zaś strona skarżąca kasacyjnie nawet nie podjęła próby wykazania, że w tym zakresie zaistniały wady, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjne odnoszące się do tej kwestii, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 15 K.p.a. w związku z art. 174 § 2 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższej oceny wynika też, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Wyjaśnienie sprawy jakiego dokonał organ odwoławczy nie potwierdziło, że postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2011 r., stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, powinno zostać uchylone na etapie wydawania decyzji środowiskowej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 63 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz 2 w powiązaniu z art. 74 ust. 1 pkt 3, art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto przepisy obowiązującego prawa nie potwierdzają wywodu skargi kasacyjnej w zakresie momentu wszczęcia postępowania. Otóż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W tej sprawie taki wniosek został złożony przez inwestora. Natomiast skutki złożenia takiego wniosku zostały określone w art. 61 § 3 K.p.a., a mianowicie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z ww. przepisów wprost zatem wynika, że datą wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania jest data złożenia wniosku przez inwestora, a nie data uzupełnienia dokumentacji. Z kolei postępowanie to składa się z kilku etapów (I – wstępne badanie kompletności wniosku; II – uzyskiwanie opinii właściwych organów; III – wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; IV – wydanie decyzji środowiskowej), prowadzonych w ramach jednego postępowania wszczętego wnioskiem inwestora o wydanie decyzji środowiskowej. W niniejszej sprawie w ramach tego samego postępowania organ odwoławczy potwierdził ocenę w rozstrzygnięciach wydanych na wcześniejszych etapach tego postępowania, w tym zawartą w opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Nie można zatem uznać by opinie te były wadliwe, nawet jeżeli zostały wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Późniejsze postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło aby braki w tym zakresie miały wpływ na treść tych opinii. Wynika to z tego, że zasadniczo planowana inwestycja "budowy instalacji modyfikacji asfaltów PMB" ma nieoddziaływać istotnie na środowisko, a tym samym i na tereny chronione, które znajdują się w odległości od 1 do 4 km od terenu inwestycji. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie powołała się dopiero na etapie złożenia skargi kasacyjnej na operat wodnoprawny z 2009 roku. Jednak nie wykazała, że w ogóle taki operat istnieje i jakich konkretnie terenów ochronnych dotyczy. Tak sformułowanego zarzutu nie można w żaden sposób poddać ocenie, tym bardziej, że z innych decyzji dotyczących budowy Zakładu Budowy Dróg, tj. warunków zabudowy, pozwolenia wodnoprawnego i decyzji środowiskowej nie wynika by w ogólność działalność Zakładu miała wpływ na stosunki wodne. Zakład ten uzyskał bowiem pozwolenie wodnoprawne na budowę separatora celem odprowadzania wody opadowej z Zakładu do gruntu. W żaden sposób strona skarżąca kasacyjna nie wykazała nawet umiejscowienia potencjalnie chronionych terenów, w tym stref ochronnych ujęć wody. Dlatego także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy środowiskowej pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.