Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 368/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 526/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 526/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów.

W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2019 roku zostało wydane z naruszeniem w/w przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie w całości;

2) przepisu art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności zaś przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 144 k.p.a. przez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 27 marca 2019 roku, nr ..., podczas gdy postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa - i jako takie - winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ drugiej instancji; przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych "związanych z budową obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej P. Spółka z o. o. (oznaczonej nr ...) wraz z instalacją telekomunikacyjną - zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. ... we W. (dz. ..., ..., ob. G.)" i nałożenie obowiązku dostarczenia wskazanych przez Organ dokumentów, podczas gdy inwestycja polegająca na zainstalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym została w całości zrealizowana, a - wbrew przeciwnym sugestiom organów obu instancji - realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy - Prawo budowlane przez ich niezastosowanie, i bezpodstawne wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych "związanych z budową obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej P. Spółka z o.o. (oznaczonej nr ...) wraz z instalacją telekomunikacyjną - zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. ... we W. (dz. ..., ..., ob. G.)" i nałożenie obowiązku dostarczenia wskazanych przez organ dokumentów, podczas gdy zakres wykonanych przez skarżącego robót obejmował instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3m, w związku z czym dla zrealizowania inwestycji nie było wymagane nawet zgłoszenie);

II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

3) przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten reguluje jedynie kwestię instalowania na istniejącym obiekcie urządzeń budowlanych bądź poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane expressis verbis wynika, że zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę podlega instalowanie na istniejących obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych.

Mając na względzie przywołane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2019 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją telekomunikacyjną, zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz nałożono określone obowiązki, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 t.j., dalej: Prawo budowlane).

Zarzuty kasacyjne koncentrują się zasadniczo na podważeniu przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym realizacja przedmiotowych robót budowlanych wymagała pozwolenia na budowę, bowiem w sprawie nie miały zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego.

Niewątpliwie dla oceny, czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, czy też nie podlegała reglamentacji Prawa budowlanego, istotne znaczenie miało ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, inwestor zrealizował na dachu budynku wielorodzinnego stację bazową składającą się z zespołu anten sektorowych oraz radioliniowych mocowanych na dwóch konstrukcjach wsporczych o wysokości poniżej 3 m, na podstawach obciążonych betonowymi bloczkami balastowymi oraz urządzeń sterujących i zasilających, mocowanych na stalowych wspornikach, instalacji elektrycznej (z wykorzystaniem drabin kablowych) i odgromowej.

W takim stanie faktycznym zasadna była ocena Sądu Wojewódzkiego wskazująca na zakwalifikowanie przedmiotowej stacji bazowej jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie znajduje oparcie w orzecznictwie, w którym ukształtowany został pogląd, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-budowlaną wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego), wymagający pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego).

W szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na funkcję stacji bazowej, jako całości użytkowej, a także cechy techniczne takiego obiektu, należy zaliczyć go do kategorii budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. II OSK 728/19 i powołane tam wyroki: z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1476/18).

Wobec powyższego zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że do robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora nie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, odnoszący się do: "instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych".

Odwołując się do ugruntowanej linii orzeczniczej, Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku wymaga pozwolenia na budowę.

Wielokrotnie bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał w wydanych wyrokach, że przepis art. 29 ust. 2 pkt. 15 (jak też art. 30 ust. 1 pkt 3b) Prawa budowlanego może mieć zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. II OSK 1224/14; 15 lutego 2017 r. II OSK 596/17; 20 stycznia 2017 r II OSK 1148/15; 15 grudnia 2017 r. II OSK 613/17; 13 grudnia 2017 r. II OSK 527/17; 12 kwietnia 2018 r. II OSK 1389/16, 18 czerwca 2021 r. II OSK 2796/18, 20 marca 2019 r. II OSK 1161/17).

W wyroku z dnia 11 października 2022 r. II OSK 1429/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. Czym innym jest bowiem montaż pojedynczego urządzenia, w tym urządzenia komunikacyjnego, na istniejącym obiekcie budowlanym, którego podstawową funkcją nie jest zapewnienie funkcjonowania anten oraz systemu nadawczo - odbiorczego telefonii komórkowej zgodnie z przeznaczeniem, a czym innym montaż takich urządzeń na obiekcie budowlanym, który jako całość funkcjonalno–użytkowa stanowi stację bazową telefonii komórkowej. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest poglądem ugruntowanym w judykaturze (zob. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 613/17 i z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15;

W świetle powyższej argumentacji drugorzędne znaczenie ma unormowanie art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (pkt II.3) oraz naruszenie wymienionego przepisu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (pkt I.1).

Podkreślenia wymaga, że generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest to, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29 Prawa budowlanego, których nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej.

Skoro zatem ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W takim stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy z akceptacją należało się odnieść do podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć, służących legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W kontrolowanych postanowieniach organy nadzoru budowlanego przedstawiły w sposób wyczerpujący przesłanki warunkujące zastosowanie w sprawie przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, co w konsekwencji prowadziło do oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki.

Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny, w którym podniesiono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego.

Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

6