Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1392/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono skargę kasacyjną
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 1a, art. 173 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. S. i W. S. oraz Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 456/15 w sprawie ze skargi G. S. i W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie odszkodowania 1. odrzuca skargę kasacyjną G. S. i W. S., 2. zwraca G. S. i W. S. kwotę 100 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, 3. oddala skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 456/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi G. S. i W. S. na przewlekłość postępowania zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (punkt 1 sentencji wyroku), stwierdził że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku (punkt 2 sentencji wyroku), stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku) oraz orzekł o kosztach postępowania (punkt 4 sentencji wyroku).

W jego uzasadnieniu wskazał, że G. S. i W. S. pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę gminą ul. [...], a przejętą przez gminę na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Gminę W. - R., z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 34 m², w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej część gruntów zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Natomiast decyzją nr [...], z tej samej daty, Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Gminę W. – R., z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 249 m², w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej część gruntów zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzją z [...] października 2011 roku, nr [...], Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, składającą się z obu powyżej opisanych działek. W wyniku odwołania wnioskodawców, decyzją nr [...], z [...] marca 2012 r., Wojewoda M. uchylił w całości tę decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. W piśmie z [...] lipca 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a.) ostatecznych decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] i nr [...], oraz zgodnie z art. 159 § 1 K.p.a. o wstrzymanie ich wykonania. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy poinformował wnioskodawców, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Jednocześnie działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. poinformował, że ze względu na fakt, iż niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie decyzji Wojewody M., wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zostanie rozpatrzony w terminie 2 miesięcy od rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody M. przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ewentualnie w przypadku stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji – w terminie 2 miesięcy od daty wpływu ostatecznych decyzji Wojewody M. o nabyciu prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] i [...], nie później niż do [...] czerwca 2013 r. Skarżący [...] lipca 2012 r. skierowali zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 K.p.a. do Wojewody M., który postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. uznał je za nieuzasadnione. W dniu [...] października 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., poinformował pełnomocnika wnioskodawców, iż wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zostanie rozpatrzony w terminie do [...] grudnia 2014 r. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. termin ten został przesunięty do [...] grudnia 2015 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S. i W. S. zarzucili organowi przewlekłość postępowania. Podnieśli, iż ich zdaniem w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki decydujące o możliwości przyznania odszkodowania, w tym w szczególności zważywszy na fakt wydanych w niniejszej sprawie ostatecznych oraz wykonalnych decyzji administracyjnych stwierdzających przysługujące skarżącym roszczenie odszkodowawcze: decyzji Wojewody M. nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Natomiast kolejne przedłużanie terminów załatwienia sprawy uznali za bezzasadne. Skarżący na podstawie art. 149 § 1a i art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., wnieśli o stwierdzenie przewlekłości, która ma znamiona rażącego naruszenia prawa, zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do wydania w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości położonej w Warszawie w dzielnicy R., przy ulicy [...] i [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Skarżący domagali się również, na podstawie art. 149 § 2 oraz art. 154 § 6 P.p.s.a., przyznania od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w kwocie 18.917,30 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy podniósł, że Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miasta prowadzi ok. 500 spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowań z tytułu zajęcia części gruntów pod publiczne. Sprawy te są załatwiane według kolejności zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazał poza tym, że dokłada wszelkich starań, aby jak najszybciej wydać stosowne rozstrzygnięcia. Jego zdaniem organu, w sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 35 i art. 36 K.p.a. Strony postępowania informowano o braku możliwości rozpatrzenia żądania w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a., o przyczynie opóźnienia oraz o nowych terminach załatwienia sprawy, zgodnie z zaleceniami art. 37 K.p.a. Dlatego postulował oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Przedstawiając obszernie przesłanki prowadzące do uznania, iż postępowanie jest prowadzone przewlekle, nadto eksponując terminy załatwienia spraw administracyjnych, wskazał iż po wpłynięciu wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną ul. [...], po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 K.p.a., załatwienia w drodze decyzji tej sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce wówczas, gdy można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono niezwłocznie, bądź w rozsądnym (adekwatnym do okoliczności sprawy) terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W ocenie Sądu meriti taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent m. st. Warszawy podjął czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, występując kolejnymi pismami do stron postępowania o uzupełnienie wniosku o dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości, nadto inne działania. Jednak do chwili wniesienia skargi nie rozpatrzył wniosku poprzez wydanie w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zatem, mimo upływu prawie 5 lat, liczonych od 11 kwietnia 2011 r. (czyli od daty wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji wyznaczanie przez Prezydenta m. st. Warszawy kolejnych terminów rozpoznania wniosku skarżących nie spełniało przesłanki z art. 36 § 1 K.p.a., bowiem przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasada szybkości wynika wprost z art. 12 K.p.a. i nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 K.p.a., należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Również zawarte w treści pisma Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. wyjaśnienie skierowane do skarżących, że wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zostanie rozpatrzony w terminie 2 miesięcy od rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010 r., przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ewentualnie w przypadku stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji - w terminie 2 miesięcy od daty wpływu ostatecznych decyzji Wojewody M. o nabyciu prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] i [...], nie później niż do [...] czerwca 2013 r., narusza w ocenie Sądu I instancji art. 36 K.p.a. Wprawdzie, jak wskazał ten Sąd, przepis art. 36 § 1 K.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasad, którymi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Samo li tylko powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu. Podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 K.p.a. Sąd meriti podkreślił, że nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać, zdaniem tego Sądu, nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę nie mogą w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się przewlekłości w sytuacji, gdy od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt w dniu [...] grudnia 2005 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, bezskutecznie minęło ponad 10 lat. W tym czasie organ nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem zwłoka w wydaniu decyzji została w ocenie Sądu meriti zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie dostatecznie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz niezwłocznie załatwić sprawę. Nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin jej załatwienia, tym bardziej że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie znajdują zdaniem Sądu I instancji odzwierciedlenia w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, co prowadzi do uwzględnienia skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył w terminie wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jak też art. 36 § 1 K.p.a. Sąd meriti uznał również, że przewlekłość Prezydenta m. st. Warszawy miała rażący charakter, skoro wielokrotnie przekroczył on maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie – podczas trwającego ponad 10 lat postępowania, trzy razy informował skarżących o przewidywanych terminach wydania rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punktach 1-4 sentencji wyroku. O kosztach orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, Sąd meriti nie stwierdził jednak uzasadnionych podstaw do uznania za zasadne żądania przyznania na rzecz każdego ze skarżących od organu sumy pieniężnej w wysokości 18.917,30 zł zgodnie z art. 149 § 2 oraz art. 154 § 6 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej G. S. i W. S. zaskarżono go w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "nie rozpoznał" wniosku skarżących o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w kwocie 18.917,30 zł. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) Naruszenie dyspozycji art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i nieustosunkowanie się przez WSA w sentencji zaskarżonego wyroku do wniosku skarżących w przedmiocie przyznania im od organu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., sumy pieniężnej w kwocie 18.917,30 zł,

2) Naruszenie dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że brak jest uzasadnionych podstaw do żądania przyznania na rzecz każdego ze skarżących od organu sumy pieniężnej w wysokości 18.917,30 zł oraz niepełne ustosunkowanie się do tego wniosku w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę skarżonego wyroku poprzez zasądzenie od organu - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy - na rzecz każdego ze skarżących, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 18.917,30 zł. Nadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma organu z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], pisma organu z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], oraz z wezwania do wydania decyzji i zapłaty z dnia [...] marca 2016 r. wystosowanego przez skarżących do organu. Dokumenty te są, zdaniem skarżących, niezbędne do wyjaśnienia istotnej wątpliwości w sprawie, a jednocześnie przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Poza tym wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Jak podano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sentencji zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odniesiono się do żądania skarżących zasądzenia na ich rzecz ww. sumy pieniężnej. Tymczasem, zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd administracyjny jest zobowiązany do ustosunkowania się do zawartego w skardze wniosku o nałożenie grzywny na organ, bądź wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Żądanie skarżących w przedmiocie przyznania im sumy pieniężnej od organu mieściło się w granicach sprawy, a zatem mieściło się również w zakresie kognicji Sądu I instancji. Sentencja wydanego wyroku, by w pełni odnosić się do treści skargi skarżących, a jednocześnie odnosić się do granic sprawy zawisłej przed WSA, winna w wyraźny i jednoznaczny sposób określać rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, wyrok ten należy uznać za niezgodny z art. 138 P.p.s.a., jako nieodnoszący się w całości do treści skargi i sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez WSA. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby Sąd meriti ustosunkował się do wniosku skarżących zawartego w skardze, to wyrok mógłby być inny. Sąd Wojewódzki ustosunkował się co prawda w uzasadnieniu skarżonego wyroku do kwestii przyznania sumy pieniężnej od organu w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., lecz nie zawarł rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w sentencji. Przyjąć zatem należy, że nie rozstrzygnął kwestii przyznania skarżącym sumy pieniężnej od organu w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalne uzupełnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji fragmentami uzasadnienia, a wniosek o uzupełnienie wyroku na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a. nie został złożony. Zachodzą zatem podstawy do zmiany skarżonego wyroku na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta m.st. Warszawy zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1, 1a P.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku oraz orzeczenie, że przewlekłość postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, które zmierzały do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, oraz poprzez zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy do organu wraz z prawomocnym wyrokiem sądu, a więc w czasie zbyt krótkim.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem autora tej skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i opieszale prowadził postępowanie, albowiem sprawa ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne ma charakter skomplikowany, a czynności były podejmowane na bieżąco. W dniu [...] października 2011 r. wydał decyzję odmowną, która została uchylona decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nadto zwrócił się do organu nadzorczego o zbadanie sprawy pod kątem wad nieważnościowych decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości pod drogę. W dniu [...] października 2015 r. zlecił wykonanie operatu szacunkowego, następnie zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o uzyskanie dokumentów źródłowych, zaś w dniu [...] stycznia 2016 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Organ prowadzący postępowanie kilkakrotnie informował strony postępowania, że sprawa jest trudna i skomplikowana. Na każdym etapie postępowania były one powiadamiane o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, jak również o brakach w dokumentacji, które uniemożliwiały zakończenie postępowanie i wydanie decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powyższe okoliczności nie pozwalają na stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły i to z rażącym naruszeniem prawa. Czynności podejmowane przez organ były czynnościami mającymi na celu zebranie pełnego materiału dowodowego. Podjęte działania miały na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie były więc działaniami pozornymi, polegającymi na zbieraniu zbędnego materiału dowodowego. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że wyznaczony przez Sąd meriti termin jednego miesiąca do wydania rozstrzygnięcia w sprawie od dnia zwrotu akt administracyjnych do organu wraz z prawomocnym wyrokiem sądu, w warunkach przedmiotowej sprawy jest niewykonalny. Do dnia wniesienia skargi, mimo zażalenia na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, nie została załatwiona sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu G. S. i W. S. wnieśli o uznanie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostaje prawidłowe w zakresie dotyczącym oceny działań Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, przy czym okoliczności niniejszej sprawy niewątpliwie uzasadniają stanowisko, iż bezczynność organu należy kwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 września 2017r. pełnomocnik Prezydenta m.st. Warszawy złożył do akt sprawy kserokopię ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r. przyznającej odszkodowanie za obie przedmiotowe działki oraz odpis decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Po myśli art. 189 P.p.s.a. bierze też pod rozwagę okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi albo umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wreszcie, wedle brzmienia art. 180 P.p.s.a. odrzuca skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona przez G. S. i W. S. jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] grudnia 2005 r. – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku, stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania. Tymczasem skarżący kasacyjnie zaskarżyli powyższy wyrok w części "w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał wniosku skarżących o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w kwocie 18.917,30 zł". Już z samej tej konstrukcji wynika niedopuszczalność zaskarżenia wyroku, skoro dotyczy ono nierozpoznanego żądania. Nierozpoznanie, czy nawet nieuwzględnienie żądania w tym zakresie nie znalazło wyrazu w sentencji orzeczenia, a tylko w jego uzasadnieniu podano powody negatywnej oceny. Tymczasem zaskarżenie wyroku skargą kasacyjną jest możliwe tylko wówczas, gdy orzeczenie to zawiera wyodrębnione części, które umożliwiają ich osobne zaskarżenie (p. m.in. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.] w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 600). Jest to zgodne z utrwalonymi regułami zaskarżania orzeczeń sądowych wyłącznie takich, które istnieją w obrocie prawnym. Sententia non existens nie ma bytu prawnego, więc nie podlega kwestionowaniu żadnym środkiem zaskarżenia, bowiem nie istnieje jego substrat. Przy czym konkluzja ta dotyczy sentencji wyroku, a nie odnosi się do jego uzasadnienia (por. K. Piasecki w: Kodeks Postępowania Cywilnego z Komentarzem, Warszawa 1989 r., str. 598-599, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 98/10, CBOSA). Samo uzasadnienie orzeczenia ani jego część nie podlega zaskarżeniu przy wykorzystaniu instytucji skargi kasacyjnej (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1866/04, CBOSA, z dnia 24 marca 2006 r., sygn. I FSK 750/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 5, poz. 126, wyrok tego Sądu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 304/11, LEX nr 1120525). W przypadku, gdy strona ma zamiar podważyć treść takiego uzasadnienia (np. ocenę prawną lub wskazania co do dalszego postępowania), powinna wnieść skargę kasacyjną od wyroku - rozstrzygnięcia zawartego w jego sentencji (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 98/10, LEX nr 990310), w którym zawarte jest wyrzeczenie zakwestionowane co do motywów, nawet gdy samo to rozstrzygnięcie jest dla niej korzystne. Jeśli tego nie uczyni, stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku, stosownie do art. 153 i art. 170 P.p.s.a., będzie wiązało w sprawie organy, a także sądy, przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 stycznia 2010 r., sygn. I FSK 1716/08, LEX nr 593683; 16 września 2010 r., sygn. I OSK 1513/09, LEX nr 745055). W tej sprawie tego nie uczyniono, powołując się na wadę w postaci nierozpoznania skargi w przedmiotowym zakresie i brak stosownego wyrzeczenia. Jednak zaskarżony wyrok nie zawierał wyodrębnionej części dotyczącej żądania zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Jest to oczywiste uchybienie, bo rzeczą Sądu Wojewódzkiego było rozpoznanie całości skargi, w tym spornego obecnie żądania skoro pojawiło się ono w skardze, i danie temu wyrazu zarówno w sentencji, jak i motywach orzeczenia. Tymczasem jedynie we fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd meriti wskazał przyczyny, dla których nie uwzględnił wniosku skarżących w tym przedmiocie. Nie zawarł wszak w sentencji odrębnego wyrzeczenia, które podlegałoby zaskarżeniu skargą kasacyjną. Stanowisko Sądu I instancji należało zwalczać przede wszystkim wpierw domagając się uzupełnienia wyroku w tej części na zasadzie art. 157 § 1 P.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej G. S. i W. S. zarzuty dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów art. 149 § 2, art. 138, art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie polegać miało na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wniosku lub odmowę przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej - na podstawie z art. 149 § 2 P.p.s.a. – gdyż o tego rodzaju rozstrzygnięcie w skardze do Sądu I instancji wnioskowali. Jednak brak w zaskarżonym wyroku (jego sentencji) rozstrzygnięcia uwzględniającego, bądź oddalającego wniosek skarżących o przyznanie im od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., oznacza że nie ma w ogóle, co do zasady, podstaw do dokonywania oceny podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów. Brak jest bowiem w omawianym zakresie rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Wobec tego ta skarga kasacyjna, jako niedopuszczalna musiała podlegać odrzuceniu na mocy art. 178 w zw. z art. 193 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. W tym miejscu trzeba dodać, że z tego powodu wniosek dowodowy zawarty w kasacji skarżących nie mógł zostać uwzględniony.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta m.st. Warszawy podnieść należy, iż nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w stwierdzeniu przez Sąd I instancji przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy organ podejmował czynności w sprawie. Takie sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że wytyka on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym sprawy poprzez uwzględnienie przez ten Sąd skargi na bezczynność. Nie podważa przeto tych ustaleń, stąd na ich podstawie zarzut ten oceniono. Przede wszystkim jednak godzi się podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, iż powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), a nade wszystko wynikowy. Tego typu przepisy nie mogą być przedmiotem samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy, których naruszenie należy powiązać z zarzutem naruszenia przepisów niejako właściwych. Regulują one kwestię formy wyroku i jego treści w wypadku istnienia podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, tu na bezczynność lub przewlekłość. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać go z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd meriti dopatrzył się bezczynności organu, to nie można Sądowi mu zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2787/15, z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2721/14, publ. CBOSA). Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2015 r., sygn. I OSK 1329/14, publ. j.w.). Ponadto niepodobna się zgodzić z jego stanowiskiem, że dokonywane w sprawie czynności uzasadniały przedłużenie terminu zakończenia sprawy i usuwały jej tok i stan spod definicji przewlekłości. Przeprowadzenie rozprawy, żądanie dokumentów archiwalnych, czy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowych, brak pracowników organu czy duża ilość spraw tego typu, nie uzasadniają tak długiego okresu spoczywania sprawy w stanie niezałatwienia, zatem nie pozwalają na skuteczne przedłużanie zakończenie postępowania. Sprawa też nie wydaje się szczególnie trudna i skomplikowana. Ergo argumenty te nie przekonują do poglądu o braku przewlekłości postępowania; nie podważają trafnej argumentacji Sądu meriti.

Odnosząc się do okoliczności, iż ostatecznie Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję w przedmiocie odszkodowania za działki skarżących jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowego, stwierdzić należy, że nie miało to wpływu na wynik sprawy w postępowaniu kasacyjnym, bowiem załatwienie sprawy administracyjnej, a więc likwidacja stanu przewlekłości (bezczynności), nie zwalnia sądu z obowiązku orzeczenia, czy przewlekłość miała miejsce oraz co do pozostałych obowiązków wynikających z art. 149 § 1a P.p.s.a. (stwierdzenia, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa), art. 149 § 2 P.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej). Załatwienie sprawy w jego toku nie ma znaczenia tym bardziej, że Sąd Kasacyjny ocenia wyrok w stanie z daty jego wydania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna organu nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględniając treść rozstrzygnięcia.