Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1091/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1, art. 79a § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Po 22/20 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 marca 2020r. sygn. akt III SA/Po 22/20 oddalił skargę J. P. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też: "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] listopada 2019r., nr [...] o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ( ONW) na rok 2016.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarżąca 17 czerwca 2016r. złożyła wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ( ONW) na 2016 rok, do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie zachodniopomorskim, powiat s., gmina I., obręb M., o powierzchni 55,00 ha.

W wyniku decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] marca 2019r., którą uchylono decyzję Kierownika BP ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim z [...] listopada 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, skarżąca w dniu 13 czerwca 2019r. złożyła wyjaśnienia dotyczące samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego w latach 2016 i 2017. Organ I instancji zwrócił się z wnioskiem do burmistrza Gminy i Miasta I. o udzielenie informacji dotyczącej płatnika podatku rolnego od ww. działki nr [...] w latach 2016 - 2017. W odpowiedzi otrzymał wyjaśnienie, że właścicielem wskazanego obszaru jest KOWR (Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Kierownik zatem zwrócił się do KOWR o wskazanie osoby, która w latach 2016 - 2017 dzierżawiła działkę nr [...].

Pismem z 12 lipca 2019r. KOWR wyjaśnił, że działka ewidencyjna o numerze [...] o powierzchni 72.4532 ha położona w obrębie M., w 2011 roku uległa podziałowi, w wyniku którego powstała działka o nr ew. [...] o powierzchni 0.6739 ha oraz działka nr ew. [...] o powierzchni 71,7793 ha. Dzierżawcą działki nr [...] o powierzchni 71,7793 ha w okresie od 8 kwietnia 2014r. do 5 grudnia 2017r. był T. J. Organ I instancji zwrócił się z prośbą do KOWR o potwierdzenie bądź sprostowanie informacji zawartych we wcześniejszym piśmie, skoro w systemie ARiMR działka [...] istniała do 2019 r., a w roku 2018 KOWR wnioskował o otrzymanie płatności obszarowych na ww. działkę. Następnie pismem z 31 lipca 2019r. KOWR potwierdził wcześniejsze wyjaśnienia dotyczące zarówno dzierżawy omawianego obszaru jak i jego podziału w 2011r., wskazując na względy techniczne w aplikacji eWniosek i ograniczony czasowo dostęp do tej aplikacji.

Decyzją z [...] września 2019r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrowie Wielkopolskim wskazując art. 26 ust 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust 1 i art. 20 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz.U. z 2018r., poz.627, dalej: ’’ustawa PROW 2014-2020 ), § 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2010 (Dz.U. 364, z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówił przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2016.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji okazało się, że działka wskazana we wniosku stanowi własność KOWR, a strona nie posiada na dzień 31 maja 2016 roku tytułu prawnego do jej użytkowania. Organ ocenił, że stronie nie przysługuje płatność do zadeklarowanej działki [...] podzielonej na dwie działki ewidencyjne na 2016 rok, ponieważ nie przedłożyła ona żadnego dowodu potwierdzającego jej tytuł prawny do omawianej działki na dzień 31 maja 2016r. Zauważył również, że w treści odwołania nie powołano się na żaden dokument mogący wyjaśnić powyższą kwestię.

Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że organy prawidłowo uznały, że w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa warunkiem koniecznym przyznania płatności jest posiadanie tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, natomiast skarżąca nie wykazała, że takim tytułem prawnym się legitymuje. Sąd I instancji wskazał, że strona nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do gruntu, więc organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania płatności. Podniósł, że również w treści odwołania nie powołano się na żaden dokument mogący wyjaśnić powyższą kwestię. Dopiero w uzupełnieniu odwołania, przesłanym już po wydaniu zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącej twierdził, że T. J. odpłatnie poddzierżawił działkę A. K., w ramach ich wzajemnych rozliczeń finansowych, których szczegóły nie są bliżej znane stronie skarżącej, zaś A. K. poddzierżawiła w formie ustnej umowy działkę skarżącej. Sąd I instancji zauważył, że do uzupełnienia odwołania nie dołączono żadnych dokumentów, których treść potwierdzałaby twierdzenia zawarte w piśmie. Tym samym nadal strona skarżąca nie udokumentowała prawdziwości twierdzenia zawartego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, że legitymuje się tytułem prawnym do gruntu. Co więcej, skarżąca nie rozwiała wątpliwości, że T. J. odpłatnie poddzierżawił działkę A. K., że w 2011r. odbył się podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], że działki od kilku lat miały inne powierzchnie. WSA stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że legitymuje się tytułem prawnym do gruntu, natomiast odwołanie od decyzji organu I instancji było lakoniczne i nie wskazywało jakichkolwiek elementów dodatkowych, nowych zarówno w aspekcie materiału dowodowego, jak i wniosków dowodowych.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok WSA w Poznaniu w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w tym przepisie, mimo iż w sprawie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązujących norm prawa procesowego, o których mowa w pkt. 2.

Alternatywnie:

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a - poprzez pominięcie przez Sąd, mającego jak najbardziej wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie norm art. 10 § 1 k.p.a. oraz 79a § 1 i § 2 k.p.a,, w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji, co doprowadziło z kolei do nieuwzględnienia przed wydaniem zaskarżonej decyzji wniesionych przez stronę wniosków dowodowych w rozumieniu art. 75 k.p.a. na okoliczności mające zasadnicze i fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania, tj. na okoliczność, iż strona - pomimo braku posiadania umowy dzierżawy, zawartej bezpośrednio z osobą prawną Skarbu Państwa, będącą właścicielem zgłoszonej działki - posiadała, jako kolejny poddzierżawca, tytuł prawny do użytkowanej działki, oraz:

3. art. 3 ust. 1 ustawy p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, podczas gdy Sąd w sprawie niniejszej oparł swój wyrok bezpośrednio na własnej ocenie treści pisma wniesionego przez stronę po wydaniu przez organ decyzji a przed otrzymaniem przez nią informacji o której mowa w art. 10 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. oraz zgłoszonego w tym piśmie wniosku dowodowego, a więc dokonał czynności z zakresu postępowania administracyjnego, której to czynności nie dokonał organ będący autorem zaskarżonej decyzji, na skutek oczywistego i bezspornego naruszenia przez organ norm postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W złożonym środku prawnym skarżąca podniosła zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej określonej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1pkt 1 lit c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 10 § 1 i art. 79 a § 1 i a § 2 k.p.a. oraz art. 3 ust 1 ustawy p.p.s.a.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia sprawy są przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich 2014-2020 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego PROW na lata 2014- 2020.

Zgodnie z art. 20 ust 4 ustawy PROW 2014-2010 jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12, podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Zatem uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność ONW na rok 2016, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa musi być połączone z potwierdzeniem posiadania tytułu prawnego, na dzień 31 maja 2016r.

W wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji okazało się, że działka wskazana we wniosku stanowi własność KOWR, a strona nie posiada na dzień 31 maja 2016 roku tytułu prawnego do jej użytkowania. Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy kluczowe znaczenie miał wskazany wyżej przepis art. 20 ust 4 wprowadzony do ustawy o wspieraniu PROW 2014- 2020 mocą ustawy z dnia 9 marca 2016r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016r. poz. 337). W uzasadnieniu do projektu omawianej ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274) wskazano, że (...) przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że "...Stwarza to pole do nadużyć polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie". W przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany tj. właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. W niniejszej sprawie strona wydzierżawiała działkę [...] od A. i S. K. (protokół nr [...] z 13 czerwca 2019r.) natomiast z wyjaśnień uzyskanych od sekcji zamiejscowej Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (pismo z 12 lipca 2019r.) wynika, iż działka nr [...] o pow. 72,4532 ha obrębu M. gmina I., w 2011 roku uległa podziałowi, w wyniku podziału powstały: działka nr [...] o pow. 0.6739 ha oraz działka nr [...] o pow. 71,7793 ha. Dzierżawcą działki nr [...] w okresie od 8 kwietnia 2014r. do 5 grudnia 2017r. był T. J. Prawidłowo zatem wskazano, że stronie nie przysługuje płatność do zadeklarowanej działki [...] (podzielonej na dwie działki ewidencyjne) stanowiącej własność Skarbu Państwa na 2016r. ponieważ nie przedłożyła ona żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do omawianej działki ewidencyjnej na dzień 31 maja 2016r. Również, w treści odwołania nie powołano się na żaden dokument mogący wyjaśnić powyższą kwestię.

Przepis art. 20 ust 4 ustawy PROW 2014-2020 uzależniający przyznanie płatności (ONW) do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP, warunkuje legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do tej działki na dzień 31 maja danego roku. Tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle.

W związku z powyższym jeżeli dla uzyskania płatności, wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Konstrukcja przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. PROW 2014 – 2020, w szczególności jej regulacje zawarte w art. 27 ust 1 pkt 1-4 uzasadnia, pogląd, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy, obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, ciąży na stronie, natomiast organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Wobec zobowiązania strony, do przedstawienia wszystkich dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz jednoczesnego zobowiązania organu do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (vide: art. 27 ust 1 pkt 2 ustawy ), ustawodawca przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, odstępując tym samym od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 7 marca 2012r., sygn. akt II GSK 88/11, Lex nr 1148355,).

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o PROW 2014-2020 od organów wymagane jest przestrzeganie zasad ogólnych obowiązujących na gruncie k.p.a., w tym m.in. zasady praworządności oraz zasady zupełności postępowania (organ stoi na straży praworządności; organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy), jednak do tego postępowania wprowadzono szereg wyjątków od ogólnej kodeksowej zasady, nakładającej na organy administracji obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów celem ustalenia prawdy obiektywnej. Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o PROW, organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Unormowanie to wyłącza obowiązek ciążący na organach administracji na mocy art. 10 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 79a i art. 81 k.p.a. Realizacja powyższych zasad została zapewniona w niniejszej sprawie. Skarżąca nie zgłosiła natomiast żądania zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak też nie zgłosiła żądania umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Co istotne nie skorzystała również z przysługującego jej prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym biernie oczekując na zgromadzenie materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego przez organy Agencji. W tej sytuacji nie mogą skutecznie podważyć trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a - poprzez pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie norm art. 10 § 1 k.p.a. oraz 79a § 1 i § 2 k.p.a, co doprowadziło do nieuwzględnienia przed wydaniem zaskarżonej decyzji wniesionych przez stronę wniosków dowodowych w rozumieniu art. 75 k.p.a. na okoliczności, iż strona - pomimo braku posiadania umowy dzierżawy, zawartej bezpośrednio z osobą prawną Skarbu Państwa, będącą właścicielem zgłoszonej działki - posiadała, jako kolejny poddzierżawca, tytuł prawny do użytkowanej działki - skoro przepisy te nie miały w sprawie niniejszej zastosowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady kontroli organu przez Sąd I instancji, co zdaniem skarżącej stanowi naruszenie zasady legalności, a tym samym narusza art. 3 § 1 p.p.s.a. ( w zamiast jak błędnie podano art. 3 ust 1 p.p.s.a ) wskazać należy, iż zarzut tak skonstruowany jest wadliwy.

W przepisie art. 3 § 1 p.p.s.a. określono bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny podzielając trafność rozstrzygnięcia organów ARiMR co do zasadności odmowy przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2016.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Natomiast, na stronie ubiegającej się o przyznanie pomocy, jak trafnie w sprawie przyjęto spoczywa ciężar wykazania, że spełnia ona warunki do jej uzyskania, zaś organ nie ma obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potwierdzającego uprawnienie wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jedynie w przypadku stwierdzenia rozbieżności wniosku z danymi posiadanymi przez organ, obowiązany jest on dostrzeżone rozbieżności wyjaśnić, zaś o wyniku dokonanej analizy poinformować składającego wniosek, z uwzględnieniem przy załatwianiu spraw, słusznego interesu obywateli (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2018r., sygn. akt III SA/GI 505/18, Lex nr 2548962. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania nie przedłożyła dowodów warunkujących ustalenie jej tytułu prawnego do spornych działek.

Przeciwnie organy ustaliły, że na dzień 31 maja 2016r. tytułu prawnego do działek skarżąca nie posiadała.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA przytoczył też uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 marca 2016r. (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX), gdzie wskazano, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego."

Wynika z powyższego, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów. Przepis art. 20 ust 4 ustawy PROW 2014 – 2020 celowo wprowadza zawężające rozumienie terminu "tytuł prawny", które nie jest sprzeczne z art. 4 ust 1 lit. m) rozporządzenia nr 1307/2013. Ten ostatni przepis definiuje "dzierżawę". Ta zaś jeżeli zostałaby wykazana przez warunkowałaby uznanie posiadania tytułu prawnego do spornych działek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 20 ust 4 ustawy PROW 2014- 2020 nie można rozumieć jako bezumownego korzystania w działek. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro w art. 20 ust 4 ustawy mowa jest o gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustaw ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt tej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji, miały pełne podstawy do przyjęcia, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała, że na dzień 31 maja 2016r., legitymowała się tytułem prawnym do zadeklarowanych do płatności ONW działek, wchodzących w skład ZWRSP. Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd i instancji trafnie skonstatował, że skarżąca w dniu 31 maja 2016r., nie dysponowała tytułem prawnym uprawniającym do przyznania płatności ONW na 2016 rok.

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za oczywiście nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w tym przepisie. W sprawie bowiem nie wykazano w żaden sposób nie tylko przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wynikającej z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z uwagi na - zdaniem kasatora- jej wydanie z rażącym naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa procesowego ale jakichkolwiek zarzucanych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznając, nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu nie występującego w I instancji, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm).