Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 281/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2015 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał T. M. dokonanie rozbiórki wybudowanych schodów wraz z pomostem na działce nr ewid. [...], [...] w B., stanowiących rozbudowę budynku domu weselnego na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w B., bez wymaganego pozwolenia na budowę, oznaczonych na załączonym do decyzji szkicu kolorem czerwonym i nr [...].

Przyczyną wydania takiego rozstrzygnięcia był fakt, że dobudowanie do istniejącego domu weselnego schodów wraz z pomostem jest niedopuszczalne z punktu widzenia przeznaczenia podstawowego oraz dopuszczalnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez T. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 grudnia 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 443 z dnia 27 marca 2015 r.) "do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem jej wejścia w życie (określonym w art. 9), zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 5 września 2014 r. ustalono, że roboty budowlane na działkach o nr ewid. [...] i [...] w B. wykonane przez inwestora polegały na rozbudowie domu weselnego: "(...) dobudowa schodów żelbetonowych o długości 3,5 m, szer. 2,5 m wraz z pomostem o długości 6,7 m i szer. 3,0 m (wysokość od poziomu terenu od 4,4 - 5,0 m) połączonego z pomieszczeniem przeznaczonym na grill. Schody o konstrukcji żelbetonowej wraz z barierką betonową - metalową pomost o konstrukcji żelbetonowej posadowiony na słupach betonowych obłożonych kamieniem o przekroju 0,65 x 0,60 m, barierki betonowo-stalowe o wysokości 1,0 m. Schody wraz z pomostem są zlokalizowane w obrębie działek nr [...], oraz [...]. (...) Przedmiotowy pomost wraz ze schodami oraz pomieszczenie przeznaczone na grill zostało wybudowane w okresie 2008-2011 (...)".

W ocenie WINB, organ I instancji w decyzji z dnia 17 sierpnia 2015 r., znak: [...] prawidło zakwalifikował wybudowane schody, funkcjonalnie powiązane z pomostem, jako rozbudowę istniejącego budynku domu weselnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w B. Zakwalifikowanie jako rozbudowy tego obiektu budowlanego mieści się z kolei w zakresie definicji budowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane).

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte "jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Przedmiotowa inwestycja, jako nie wymieniona w katalogu owych wyjątków wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień inwestora T. M. rozbudowa obiektu budowlanego została wykonana w latach 2008-2011 bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę.

W stosunku do inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo więc wskazano ten przepis jako podstawę prawną decyzji organu I instancji.

W art. 48 wymieniono przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, tj. sytuacje, kiedy możliwe jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. art. 48 ust. 1 u.p.b.). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest bowiem jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki.

Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b. Stwierdzając, że legalizacja jest dopuszczalna organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki.

Pierwszą z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego obowiązującego planu - zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Obowiązywanie planu miejscowego musi być oceniane w dacie orzekania na podstawie art. 48 u.p.b., tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy.

W niniejszej sprawie zostało ustalone, że rozbudowa domu weselnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w B. o schody funkcjonalnie powiązane z pomostem usytuowane na działkach nr ewid. [...] i [...] w B. nie spełnia wymogu zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania pozyskał informację z Urzędu Gminy, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonym przez Radę Gminy Uchwała nr XXIII/148/12 z dnia 12 października 2012 r., wsi B. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym woj. [...] w dniu 25.10.2012 r. poz. 5274 "działka nr ewid. [...] położona w B. znajduje się w jednostce strukturalnej 8Z — teren zieleni, częściowo zalewowe.

1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem 8Z -ustala się przeznaczenie: teren zieleni.

2. Tereny, o których mowa w ust. 1 należy pozostawić w całości biologicznie czynne, w postaci:

a/ zieleni łąkowej i pastwisk-wzdłuż cieków wodnych, rowów i rzek,

b/ zieleni niskiej i wysokiej na terenach innych niż w pkt 1. 3.

Na terenach, o których mowa a w ust. 1 dopuszcza się infrastrukturę techniczną".

Natomiast działka nr ewid. [...] położona w B. "znajduje się w jednostce strukturalnej 19 MN.U. - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej (...)".

Zatem organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka ewid. nr [...] w B. znajduje się poza terenem zabudowanym. Dla tych terenów przewidziano zakaz realizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów przewidzianych w § 27 w/w uchwały, czyli na działce nr ewid. [...] w B. dopuszcza się budowę infrastruktury technicznej.

Wobec powyższego rozbudowa przedmiotowego budynku wykonana przez inwestora T. M. na działce nr ewid. [...] w B. jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się natomiast do kwestii usytuowania części schodów na działce nr ewid. [...] w B. WINB podzielił pogląd organu I Instancji w kwestii braku możliwości legalizacji części schodów usytuowanych na działce nr ewid. [...] w B., gdyż schody stanowią konstrukcję ściśle i funkcjonalnie powiązaną z pomostem i nie ma możliwości ich rozdzielenia, dlatego należało nałożyć obowiązek rozbiórki na schody i pomost usytuowane na działkach nr ewid. [...] i [...] w B. jako całość. W badanej sprawie rozbudowa budynku w postaci schodów nie może funkcjonować bez części pomostu, z którą jest konstrukcyjnie połączona. Przyjęcie przez Organ I instancji możliwości zalegalizowania wspomnianych części schodów usytuowanych na działce [...] w B. prowadziłoby do powstania trwałego braku możliwości wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki pomostu i części schodów usytuowanych na działce nr ewid. [...] w B. Stanowiłoby to swoiste wymuszenie faktycznej legalizacji wspominanej części obiektu budowlanego.

W związku z powyższym WINB przyjął, że w zaistniałym stanie prawnym nie ma możliwości doprowadzenia rozbudowanej części nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami prawa, a zatem należało wydać nakaz rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, iż bezzasadny jest zarzut, iż organ I instancji powinien badać zgodność budowy budowli rekreacyjnej z wszystkimi obowiązującymi od daty budowy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 oraz art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu T. M. wskazano, że akta sprawy nie potwierdzają powyższego zarzutu. PINB w dniu 30 marca 2015 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, a w dniu 19 czerwca 2015 r. wydał zawiadomienie z art. 10 k.p.a. Oba pisma zostały przesłane do pełnomocnika T. M. i skutecznie doręczone. Natomiast PINB po tym terminie zgromadził nowy materiał dowodowy dołączając do akt postępowania odpisy aktów zgonów dla zmarłych władających działką nr ewid. [...]. Zdaniem organu II instancji fakt zebrania dodatkowego materiału dowodowego nie spowodował ujemnych skutków dla T. M. i nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podzielono pogląd wyrażony przez organ I instancji, co do przyjęcia kręgu stron postępowania w zakresie władających działką nr ewid. [...] w B. wobec śmierci części stron władających. Działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. zgodnie z wypisem z rejestru gruntów nie posiadają aktualnie właściciela, a jedynie władających. W aktach niniejszego postępowania brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby w sposób jednoznaczny przyznać komukolwiek prawo własności do w/w nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należy, że zapis "władający" zamieszczony w rejestrze gruntów dla danej nieruchomości nie może zostać uznany za potwierdzenie przysługiwania wskazanej w przedmiotowym rejestrze osobie prawa własności do tej nieruchomości. Zatem nie ma uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że jej następcom prawnym aktualnie taki tytuł przysługuje. Dodatkowo zgodzić się także należy z twierdzeniem organu I instancji że "władanie" (zarządzanie) daną nieruchomością nie podlega dziedziczeniu. Zatem z faktu, że zmarli władający wskazani w rejestrze gruntów dla działki nr ewid. [...] położonej w B. nie wynika, że po ich śmierci ich następców prawnych również uznać należy za "władających" (zarządzających) przedmiotową nieruchomością.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku podpisu na załączniku decyzji organ odwoławczy przyjął, iż sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 346/12). W przedmiotowej sprawie takie wątpliwości nie występują.

W odniesieniu do zarzutów, co do określenia przedmiotu rozbiórki tut. organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1257/13 "W odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach z zakresu prawa budowlanego, w tym decyzji w szczególności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu podlegającego w części lub w całości rozbiórce z jednoznacznym wskazaniem gdzie obiekt ten jest posadowiony. Prawidłowe rozstrzygnięcie musi zatem zawierać wskazanie nieruchomości z oznaczeniem działki, obrębu i jednostki ewidencyjnej na której posadowiony jest obiekt co do którego orzeczono nakaz rozbiórki." Organ I instancji w sposób prawidłowy wskazał przedmiot rozbiórki wskazując numery działek, na których znajduje się obiekt budowlany, zaznaczając go jednocześnie w sposób czytelny na wskazanym wyżej załączniku do decyzji z dnia 17 sierpnia 2015 r., znak: PINB.7355.il. 112A.BS.2014.RL.

Ponadto PINB prawidłowo wskazał T. M. jako podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki. W pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki kierowany jest do inwestora, który posiada uprawnienia do władania obiektem budowlanym, przy czym nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. W takiej sytuacji nakaz rozbiórki winien być kierowany do właściciela obiektu zarządcy obiektu budowlanego. Analiza materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, iż inwestorem przedmiotowego obiektu jest T. M. Zatem inwestor, jako jeden z władających działką nr ewid. [...] i współwłaściciel działki nr ewid. [...] w miejscowości B. ma możliwość wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki w/w obiektu budowlanego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. M., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

← art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki obiektu podczas gdy zachodziły przesłanki do jego zalegalizowania;

← art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na zaniechaniu zweryfikowania zgodności obiektu - schodów wraz z pomostem z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które obowiązywały w dacie wykonywania inwestycji, ograniczając się wyłącznie do analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

a) art. 7,8,77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego zbadania sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, a w konsekwencji:

← błędne przyjęcie, iż budowa obiektu - schodów wraz z pomostem jest niedopuszczalna z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania weryfikacji uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie inwestycji;

← błędne przyjęcie, iż z przyczyn konstrukcyjnych nie jest możliwa chociażby częściowa legalizacja obiektu na gruncie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

← nieprecyzyjne oznaczenie i zlokalizowanie obiektu - schodów wraz z pomostem na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w B. wyłącznie w oparciu o przeprowadzone oględziny i dokonane w ich następstwie niedokładne szkice bez przeprowadzenia szczegółowych pomiarów przez uprawnionego geodetę;

b) art. 7, 8 i 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a ponadto poprzez załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu;

c) art. 107 § 1 k.p.a. polegające w szczególności na:

← wadliwym i nieprecyzyjnym sformułowaniu rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki z pominięciem dokładnego oznaczenia działki, na której zlokalizowany jest obiekt - schody wraz z pomostem;

← braku dokładnego i jasnego opisu obiektu - schodów wraz z pomostem, który jest objęty nakazem rozbiórki;

← odwołanie się w treści rozstrzygnięcia decyzji do załącznika do decyzji, który nie został podpisany przez uprawniony podmiot, a w konsekwencji przedmiotowy załącznik nie może zostać uznany za integralną część decyzji;

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci jej uchylenia. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień mających wpływ lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż roboty budowlane - co od zasady - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym.

Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48 ustawy, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4).

Innymi słowy, na postępowanie legalizacyjne składa się wiele etapów, a pierwszym z nich jest wstępna analiza, czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile taki na danym obszarze obowiązuje) lub czy jest zgodny decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności musi prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Z kolei negatywna weryfikacja tych okoliczności skutkować musi wydaniem przez organ decyzji rozbiórkowej.

W niniejszej sprawie już na wstępnym etapie postępowania, organ ustalił, że brak jest podstawowej przesłanki legalizacji obiektu budowlanego.

Na podstawie uzyskanego w dniu 15 maja 2015r. z Urzędu Gminy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętego uchwałą nr XXIII/148/12 Rady Gminy z dnia 12 października 2012 r. organ ustalił, że działka [...] znajduje się w jednostce strukturalnej 8Z – teren zieleni, częściowo zalewowy z przeznaczeniem podstawowym – teren zieleni. W ustaleniach planu wskazano, że tereny te winny pozostać w całości biologicznie czynne w postaci zieleni łąkowej i pastwisk – wzdłuż cieków wodnych, rowów i rzek; zieleni niskiej i wysokiej, z dopuszczeniem infrastruktury technicznej.

W tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego było bezprzedmiotowe, a jedyną decyzją która mógł w świetle obowiązującego prawa wydać organ był nakaz rozbiórki.

Z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wiążą się dwa zarzuty skargi.

Pierwszy z nich to zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegający na zaniechaniu zweryfikowania zgodności obiektu (schodów wraz z pomostem) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które obowiązywały w dacie wykonywania inwestycji, ograniczając się wyłącznie do analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Drugi z zarzutów – choć sformułowany w zasadzie identycznie- dotyczy naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7,8,77§1 i art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego zbadania sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, iż budowa obiektu - schodów wraz z pomostem jest niedopuszczalna z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania weryfikacji uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie inwestycji.

Skarżący nie wskazuje przy tym czy i jakiej treści miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w tym terenie w dacie samowolnej realizacji inwestycji.

Na uzasadnienie tego zarzutu skarżący wskazuje na treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, wskazując na tezę uchwały, zgodnie z którą: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy." Akcent zarzutu postawiony jest na to, że organ skupił się jedynie na aktualnym przeznaczeniu terenu według aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a pominął te plany które (ewentualnie) obowiązywały podczas realizacji inwestycji.

W tym miejscu wskazać zatem należy, że po pierwsze przywołana wyżej uchwała dotyczy stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a nie art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Po wtóre zaś uchwała ta została obszernie uzasadniona i wyłożono w niej powody, którymi kierował się Naczelny Sąd Administracyjny nakazując w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W szczególności w końcowej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: " jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce. (...) O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz także do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r."

W niniejszej sprawie, skarżący inwestor oświadczył (w protokole kontroli z dnia 5 września 2011r.), że pomost wraz ze schodami i pomieszczenie na grill zostało wybudowane w okresie 2008 - 2011 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został (jak wyżej wskazano) w październiku 2012 r. a postępowanie w sprawie wszczęte zostało w 2015r. Nie ma zatem mowy w niniejszej sprawie o wieloletniej bierności organu, który nie podejmuje postępowania przez kilkanaście czy kilkadziesiąt lat w czasie, gdy obowiązują korzystne dla inwestora przepisy o planowaniu przestrzennym zezwalające na budowę co do zasady, a postępowanie wszczyna wkrótce po tym, gdy uległy one zmianie i to na niekorzyść inwestora (np. wprowadzono zakaz zabudowy).

Stosując przepis art. 48 ustawy z 1994r. Prawo budowlane organ nie ma- co do zasady - obowiązku sięgać do poprzednich regulacji prawa miejscowego w zakresie ustaleń planistycznych dla terenu, gdzie samowolnie zrealizowano inwestycję, a obowiązany jest ocenić samowolę budowlaną zgodnie z takim prawem miejscowym, jakie obowiązuje w chwili wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Zarzut ten – zarówno w kontekście naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego - nie jest wobec powyższego usprawiedliwiony.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 7,8,77 § 1 i 80 Kpa polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego zbadania sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż z przyczyn konstrukcyjnych nie jest możliwa chociażby częściowa legalizacja obiektu na gruncie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzut ten związany jest z tym, że rozbudowany budynek domu weselnego znajduje się na działkach [...] oraz [...] położonych w terenach 19 MN,U – na których przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, infrastruktury rekreacyjnej i małej architektury. Jak wynika z akt administracyjnych, w tym między innymi dokumentacji fotograficznej oraz aktualnej mapy dla celów projektowych przedstawionej przez inwestora, niewielka część schodów prowadzących z domu weselnego do pomostu posadowiona jest jeszcze na działce nr [...] która położona jest w terenach 19 MN,U. Jednakże przedmiot postępowania to konstrukcyjna całość – schody stanowią połączenie domu weselnego z pomostem (nie można się na pomost dostać inaczej niż po przedmiotowych schodach), a nadto zbudowane są pod kątem około 30stopni (na pomost wchodzi się z tarasu domu weselnego, po schodach wiodących "pod górę") a zatem nie jest potrzebna szczególna wiedza fachowa, żeby stwierdzić, że pozostawienie kilku stopni schodów wiodących "donikąd" i dodatkowo "pod górę" nie jest technicznie możliwie bez zapewnienia im specjalnego oparcia, a zatem bez przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja organu jest prawidłowa, a rozważanie legalizacji opisanego fragmentu samowolnie rozbudowanego budynku w postaci kilki stopni schodów, prowadziłoby wyłącznie do przewłoki postępowania, a nie do jej załatwienia.

Nie są też uzasadnione pozostałe zarzuty dotyczące: nieprecyzyjnego oznaczenia i zlokalizowania obiektu - schodów wraz z pomostem na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w B. wyłącznie w oparciu o przeprowadzone oględziny i dokonane w ich następstwie niedokładne szkice bez przeprowadzenia szczegółowych pomiarów przez uprawnionego geodetę; wadliwym i nieprecyzyjnym sformułowaniu rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki z pominięciem dokładnego oznaczenia działki, na której zlokalizowany jest obiekt - schody wraz z pomostem; braku dokładnego i jasnego opisu obiektu - schodów wraz z pomostem, który jest objęty nakazem rozbiórki.

Rozstrzygnięcie decyzji organu I Instancji (utrzymanej następnie w mocy przez organ II Instancji) brzmi następująco:

"nakazuje (....) dokonanie rozbiórki wybudowanych schodów wraz z pomostem na działce nr ewid [...] i [...] w B. stanowiących rozbudowę budynku domu weselnego na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w B., bez wymaganego pozwolenia na budowę, oznaczonych na załączonym do niniejszej decyzji szkicu kolorem czerwonym oraz nr [...]."

Zdaniem Sądu tak sformułowany nakaz nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wskazano w nim zarówno numery działek na których zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem rozbiórki jak i numery działek na którym posadowiony jest obiekt (dom weselny) który został nielegalnie rozbudowany. Przedmiot rozbiórki został opisany i nazwany: schody wraz z pomostem. Z akt sprawy wynika, że inwestor samowolnie zrealizował kilka obiektów, jednak powstał tylko jeden pomost i jedne połączone z nim schody – łącznie stanowiące rozbudowę domu weselnego. Obiekt podlegający rozbiórce oznaczony został dodatkowo na załączniku graficznym do decyzji, zapewne po to, aby usunąć wszelkie wątpliwości w zakresie usytuowania obiektu, którego rozbiórkę nakazano. Nie jest jasne jak inaczej - dokładniej czy precyzyjniej- można obiekty te opisać. Wskazać też należy, że nie jest konieczne powoływanie przez organ nadzoru budowlanego biegłego geodety celem wytyczenia na gruncie obiektu, który ma zostać rozebrany. Oczywiście mogą się również w praktyce zdarzyć przypadki, gdy jest to konieczne, gdy obok siebie posadowionych jest kilka typowych a nadto podobnych lub prawie identycznych obiektów budowlanych. Wówczas rzeczywiście dla uniknięcia pomyłek oraz dla precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania i decyzji – może zaistnieć taka konieczność. Jednak w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Przedmiot niniejszego postępowania nie jest obiektem o charakterze powtarzalnym, nie jest typowy i wyrzeczenie decyzji jest wystarczająco precyzyjne dla zidentyfikowania obiektu objętego nakazem rozbiórki.

Nie jest też uzasadniony zarzut odwołania się w treści rozstrzygnięcia decyzji do jej załącznika, który nie został podpisany przez uprawniony podmiot, co powoduje, że przedmiotowy załącznik nie może zostać uznany za integralną część decyzji. W tym zakresie Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez organ II instancji, a oparty na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. II OSK 346/12, w którym stwierdzono: "sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2338/10)." Co prawda orzeczenie to odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy i załączników do niej których wymagają przepisy, jednak bez przeszkód pogląd ten można odnieść do każdego załącznika do decyzji administracyjnej.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.