Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3881/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakim stwierdza nieważność paragrafu 18 ustęp 16 uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz część graficzną terenów [...] i [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia 20 listopada 2014r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w zakresie m.in. jej § 18 ust. 16 oraz części graficznej terenów C 17 ZP i C18ZP.

Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody skargę wniosło Miasto W.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015r., sygn. akt IV SA Wa 217/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta W.

Odnosząc się m.in. do zarzutu dotyczącego naruszenia Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. w zakresie wskaźników minimalnej powierzchni biologicznie czynnej Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru zasadnie zarzucił przede wszystkim niezgodność uregulowań planu ze Studium, dotyczącą ustalenia przeznaczenia w planie pod zieleń urządzoną terenów oznaczonych symbolami: C 17ZP i C 18ZP, z przeznaczeniem jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem M2.12, w granicach której znajdują się te tereny, zgodnie z rysunkiem Studium Nr 14. Sąd I instancji wskazał, że z analizy rysunku Studium Nr 25 pn. Inwestycje celu publicznego - kierunki zagospodarowania przestrzennego wynika, że obszar przedmiotowego planu miejscowego nie znajduje się w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, a zatem powyższe ustalenia Studium nie mogą odnosić się do tego planu. Wprowadzone uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2014r. zmiany w zakresie infrastruktury społecznej dotyczące zieleni urządzonej, wprowadzone w tekście Studium - rozdział XII pn. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (rysunek Studium Nr 14), pkt A pn. Ustalenia w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, ppkt 2 pn. Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów (schemat Nr 65), także nie dotyczą obszaru objętego przedmiotowym planem, bowiem na rysunku Studium Nr 14 pn. Struktura funkcjonalno - przestrzenna - kierunki zagospodarowania przestrzennego, jak też w załączonym w tekście Studium schemacie Nr 65, obszar terenów: C17ZP i C18ZP, znajdujący się w granicach jednostki terenowej M2.12, nie został wyróżniony jako obszar objęty zmianą przeznaczenia, mającą na celu przekształcenie tego obszaru z funkcji mieszkaniowej pod zieleń urządzoną.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W. wniosło skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność ustaleń § 18 ust. 16 planu miejscowego oraz w części graficznej, w zakresie terenów C 17ZP i C18ZP i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów· postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25-lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wydanie wyroku niezgodnie z zasadami wynikającymi z w/w przepisów prawa, tj. bez właściwego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd I instancji w istocie rzeczy nie skontrolował zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności ze studium uwarunkowań m. W., ale przytoczył stanowisko organu nadzoru, ograniczając się do analizy wybranych, elementów (plansz) studium. Argumentacja Sądu o niezgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. w zakresie ustalenia przeznaczenia w planie pod zieleń urządzoną terenów oznaczonych symbolami C17ZPi C18ZP została oparta na niewłaściwych (błędnych) argumentach, wywiedzionych przez Sąd z uchwały Rady m. W. Nr [...] z dnia [...] października 2014r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z treści uzasadnienia wyroku Sądu wynika, że nie wziął on pod uwagę istotnych zmian Studium dokonanych w/w uchwałą w sprawie zmiany Studium, m.in. na rysunku nr 25 oraz ustaleń rozdziału XIII.

Skarżący wyjaśnił, iż zgodnie z aktualnymi ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu m.in. infrastruktury społecznej ustalone zostały dla całego obszaru w granicach administracyjnych m. W. (tekst Studium rozdz. XIII, pkt A, podpunkt 3, "Standardy zagospodarowania ... " oraz rys. nr 25 - nowe oznaczenie w legendzie), a nie wyłącznie dla obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. W związku z tym w/w ustalenia Studium dotyczą całego miasta, w tym także omawianego obszaru oznaczonego symbolem M2.12 (S.). Tym samym konkluzja Sądu, że wskaźniki określające wymagania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym odnoszą się tylko do wyodrębnionych na rysunku nr 25 obszarów rozwojowych nie znajduje uzasadnienia. Skarżący stwierdził, że wyodrębnienie obszarów rozwojowych na rys. nr 25 wiąże się z tym, że są to obszary przewidziane do nowej zabudowy i nie są wyposażone w żadne elementy infrastruktury społecznej oraz zieleń urządzoną, dlatego wymagają kompleksowej realizacji inwestycji z tego zakresu i to zostało uwidocznione na rys. nr 25. Pozostałe tereny miasta (nie wyodrębnione na rysunku nr 25) w większości są już wyposażone w infrastrukturę społeczną i lokalne tereny zieleni urządzonej, która wymaga jedynie uzupełnień w rejonach gdzie występują niedobory. Skarżący uważa, że przywołany zapis Studium umożliwia uzupełnienie tej infrastruktury na podstawie szczegółowych analiz wykonywanych na etapie sporządzania planów miejscowych. Analizy wykonane na etapie sporządzania mpzp rejonu S. wykazały zasadność pozostawienia lokalnych terenów zieleni urządzonej na wydzielonych w planie terenach C17ZP i C18ZP, zlokalizowanych według Studium na obszarze funkcjonalnym M2.12, tj. na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia planu są zatem zgodne z ustaleniami Studium. Skarżący podniósł, że integralnym elementem funkcji mieszkaniowej są inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej, sportu i rekreacji. Dlatego też Studium dla terenów M2.12 wskazuje łącznie priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII. Określone w Studium standardy dotyczą całego miasta, przy czym jako szczególny przypadek wskazuje się obszary planowanego rozwoju, na których jako terenach niezurbanizowanych, inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej i sportu nie występują, trzeba je zatem realizować od podstaw. Natomiast na wszystkich innych terenach realizacja nowych inwestycji celu publicznego oraz terenów zieleni urządzonej i sportu zależy od stanu ich zagospodarowania. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, zgodnie z przyjętą zasadą, na rysunku studium -:- ze względu na skalę dokumentu (1 :20000) wskazane zostały tereny zieleni powyżej 0,5 ha, gdyż odzwierciedlenie mniejszych terenów byłoby nieczytelne. Pozostałe tereny. określono wskaźnikowo - do realizacji w planach w zależności od potrzeb związanych z zachowaniem bądź stworzeniem prawidłowych warunków życia mieszkańców. Obszar C17ZP ma 0,162 ha, natomiast C18ZP - 0,099 ha. Skarżący podkreślił, że zasadniczym celem ustaleń Studium w odniesieniu do elementów struktury przestrzennej jest ochrona i wyeksponowanie istniejących wartości oraz podniesienie standardu ich zagospodarowania. Studium uznaje, że wszystkie tereny zieleni mają ważne znaczenie i należą do głównych elementów tej struktury.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej Schematu nr 65 pn. - Struktura funkcjonalna, umieszczonego w tekście Studium (rozdz. XII, str. 107, schemat poglądowy w formacie A4), skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że jest to schemat pochodny rysunku Studium Nr 14. Schemat ten nie zawiera oddzielnych ustaleń, a jedynie wybrane informacje (warstwy wydzieleń funkcjonalnych) z rysunku nr 14. W związku ze zmianami na rysunku nr 14 w tekście Studium został wymieniony cały schemat. Jest on kompatybilny z rysunkiem nr 14. Skarżący wskazał, że ponieważ część graficzna Studium zawiera bardzo dużą ilość informacji, nie było możliwe wygenerowanie jednej mapy, całościowo odzwierciedlającej wszystkie ustalenia części tekstowej, gdyż taki rysunek byłby całkowicie nieczytelny, a przez to niestosowalny. Dlatego treść zawartą na poszczególnych rysunkach należy odnosić do konkretnej planszy i przypisanej jej tematyki. W przypadku schematu nr 65 są to warstwy wydzieleń funkcjonalnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd instancji naruszył również art. 133 § 1 oraz art.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji naruszył art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w omawianym zakresie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w odniesieniu do ustaleń § 18 ust. 16 uchwały oraz w części graficznej, w zakresie terenów C17 ZP i C18 ZP. Zdaniem skarżącego ustalenia części "kierunkowej" studium nie tylko dopuszczają, ale również nakazują zapewnienie na terenach realizacji m.in. ogólnodostępnej zieleni urządzonej. W niniejszej sprawie występuje więc całkowita zgodność obu aktów planistycznych. Zastosowana przez Sąd I instancji niepełna i wybiórcza interpretacja Studium uwarunkowań m. W. doprowadziła ponadto do naruszenia nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady ładu przestrzennego, zawartej wart. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z ustawową definicją ładu przestrzennego. Zapewnienie zieleni na terenach mieszkaniowych jest jednym z podstawowych sposobów zapewnienia w planowaniu przestrzennym powyższych wymagań. Przyjęte cele polityki przestrzennej W. realizują politykę przestrzenną Unii Europejskie wyrażoną w dokumencie pt. "Europejska perspektywa rozwoju przestrzennego na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju Unii Europejskiej" (ESPO), która została przygotowana przez Komitet ds. Planowania Przestrzennego - (Poczdam 1999), w którym podkreślone zostało znaczenie dla trwałego i zrównoważonego rozwoju miast m.in. przemieszanie funkcji i grup społecznych. Powyższe przesłanki były podstawą dla wprowadzenia do ustaleń studium elastycznych zapisów umożliwiających łączenie na obszarach funkcjonalnych różnych nie kolidujących ze sobą funkcji. Takie zapisy stwarzają bowiem możliwość zapewnienia mieszkańcom miejsc zamieszkiwania, pracy oraz - wypoczynku w różnych obszarach. Przyjęta w studium zasada łączenia funkcji mieszkaniowej z niezbędną infrastrukturą społeczną i zielenią urządzoną wynika z koncepcji tworzenia wysokojakościowych struktur miejskich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nadzoru skarżący kasacyjnie błędnie kwalifikuje zieleń urządzoną do inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, albowiem z żadnych ustaleń Studium to nie wynika. Zdaniem organu nadzoru z powyższego wynika, że infrastruktura społeczna będąca celem publicznym o znaczeniu lokalnym, nie ma związku z przeznaczeniem w planie miejscowym terenów: C17ZP i C18ZP pod zieleń urządzoną - ogólnodostępny park. Wojewoda [...] wskazał, że na rysunku Studium Nr 14 pn. Struktura funkcjonalno-przestrzenna - kierunki zagospodarowania przestrzennego, tereny oznaczone w planie symbolami: C17ZP i C18ZP znajdują się w granicach jednostki terenowej oznaczonej symbolem M2.12, przeznaczonej pod tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na rysunku planu tereny: C17ZP i C18ZP, położone są przy wschodniej granicy obszaru objętego planem, a wschodnią linią rozgraniczającą tych terenów stanowi jednocześnie fragment wschodniej granicy obszaru objętego planem, która jest także zachodnią granicą [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z rysunku planu wynika, że tereny: C17ZP i C18ZP zostały "przyłączone" do terenów [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Natomiast zgodnie z rysunkiem Studium Nr 16 pn. System Przyrodniczy W. - kierunki zagospodarowania przestrzennego, teren przylegający do obszaru objętego planem, znajdujący się granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, stanowi jednostkę terenową oznaczoną symbolem ZP1, przeznaczoną pod zieleń urządzoną, należącą do obszaru podstawowego Systemu Przyrodniczego W. , zajmującego znaczny obszar m. W. Zgodnie z ustaleniami § 4 ust. 2 pkt 13 uchwały Nr [...], tereny oznaczone symbolami: C17ZP i C18ZP zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną - ogólnodostępny park. W Studium dla oznaczenia terenów o takim przeznaczeniu, przyjęto symbol ZP1. Organ nadzoru stwierdził zatem, że tereny oznaczone w Studium jako M2.12 i ZP1, stanowią różne jednostki terenowe, o odmiennych funkcjach, dla których w Studium zawarto odrębne ustalenia. Skoro dla wyodrębnienia terenów zieleni urządzonej przyjęto w Studium symbol ZP1, odrębny niż symbol M2.12 oznaczający tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną, sytuowaną na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, powinny być wydzielone na rysunku zmienionego Studium i oznaczone symbolem ZP1. Zdaniem organu nadzoru, jeżeli wolą Miasta W. było, żeby tereny zostały przeznaczone w planie miejscowym pod zieleń urządzoną (C17ZP i C18ZP), to powinny być one przede wszystkim wyodrębnione na rysunku zmienionego Studium, a w sytuacji, gdy przylegają do terenów ZP1, powinny zostać przyłączone do tych terenów. Tymczasem na rysunkach Nr 14 i Nr 16 zmienionego Studium wyraźnie wyróżniono i wyodrębniono tereny ZP1 i M.2.12 jako oddzielne jednostki terenowe o innych funkcjach. Postawienie granicy pomiędzy tymi funkcjami oznacza, że z woli uchwałodawcy są to tereny o odmiennej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego w zakresie określonego przeznaczenia terenu oraz zasad zagospodarowania.

W ocenie organu nadzoru, nie zasługuje na uwzględnienie przytaczany przez skarżącego kasacyjnie argument, że w Studium nie określa się terenów zieleni o powierzchni poniżej 0,5 ha. W przedmiotowej sytuacji obszary zieleni określone w Studium stanowią kilkusethektarowe powierzchnie (jednostki terenowe ZP1), które graniczą z obszarem objętym planem miejscowym. A zatem jeżeli wolą m.W. było włączenie terenów określonych w planie miejscowym symbolami: C17ZP i C18ZP do terenów zieleni urządzonej, to w związku z położeniem w/w terenów w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zieleni urządzonej określonej w Studium, winny fakt ten uwzględnić w dokonanej jego zmianie. Tereny C17ZP i C18ZP nie mogą być więc traktowane jako "samodzielne" tereny zieleni, których nie da się wskazać w Studium, w szczególności w jego części graficznej.

Odnosząc się do argumentacji wykazującej zasadność przeznaczenia w planie miejscowym pod zieleń urządzoną (ogólnodostępnych parków) terenów oznaczonych symbolami: C17ZP i C18ZP, określonych w Studium jako jednostka terenowa M2.12 z powodu konieczności uzupełnienia niedoborów zieleni urządzonej, wynikających z przeprowadzonych analiz na etapie sporządzania projektu przedmiotowego planu miejscowego, organ nadzoru wskazał przede wszystkim, że zgodnie ze Studium, obszar objęty planem znajduje się w historycznym układzie przestrzennym miasta - ogrodu S. , a więc w obszarze obejmującym więcej terenów zieleni, niż inne tereny miasta, wymagające niezbędnego uzupełnienia niedoborów zieleni. W ocenie organu nadzoru tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zielem urządzonej, o których mowa w ustaleniach Studium (rozdział XII, pkt A.1.2.2, str. 102), istotne jest bardziej dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów poprzemysłowych, będących obszarami działań modernizacyjnych i restrukturyzacyjnych ukierunkowanych na wprowadzanie zmian jakościowych, podnoszących atrakcyjność zamieszkiwania inwestowania. Tymczasem obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym jest już w większości zainwestowany i zagospodarowany. Zgodnie z rysunkiem planu, w jego obszarze znajdują się przede wszystkim tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a określone linie zabudowy zostały wyznaczone w szczególności po obrysach istniejącej zabudowy. Z rysunku planu wynika, że tereny: C17ZP i C18ZP nie stanowiły terenów niezagospodarowanych, które wskazywałyby na konieczność ich zagospodarowania w związku z niedoborem zieleni, bowiem w ocenie organu nadzoru stanowiły ogródki przydomowe terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której tereny zostały oznaczone w planie symbolami: C6MN i C7MN. Tymczasem, w planie miejscowym tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w skład której wchodziły także ich ogrody, zostały przekształcone pod zieleń urządzoną - ogólnodostępny park. Organ nadzoru zaznaczył, że tereny: C17ZP i C18ZP stanowią w większości wąski pas terenu o szerokości 12 - 15 m oraz o szerokości 30 m na długości 18 m, o powierzchni łącznej 0,29 ha, który został "przyłączony" do terenów określonych w Studium jako tereny zieleni urządzonej należącej do systemu przyrodniczego W., oznaczonego w Studium symbolem ZP1. Należy przy tym zwrócić uwagę na niekonsekwentny sposób wyznaczenia ogólnodostępnych terenów zieleni urządzonej C17ZP i C18ZP, bowiem nie objęto nimi terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...], który jest kontynuacją tych terenów. Oznacza to pełną dowolność organów gminy w stanowieniu prawa, w szczególności w kontekście ustaleń obowiązującego studium. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu nadzoru nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że tereny: C17ZP i C18ZP, położone w granicach jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem M2.12, zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną - park ogólnodostępny, w związku z niedoborem zieleni i zapewnieniem prawidłowych warunków życia mieszkańców oraz brakiem dostępności do terenów zieleni urządzonej. Powyższe prowadzi do wniosku, że przeznaczenie w planie miejscowym części jednostki terenowej Studium M2.12 o przewadze funkcji zabudowy mieszkaniowej pod zieleń urządzoną - ogólnodostępny park, zostało ustalone w planie miejscowym niezgodnie z wymogami zawartymi w Studium, dotyczącymi celowości i zasadności przekształceń terenów o innym przeznaczeniu pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, w związku z niedoborami tych terenów zieleni. Zdaniem organu nadzoru ustalenia planu są zatem w powyższym zakresie niezgodne z treścią Studium, co narusza art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p..

Organ nadzoru podkreślił, że prezentowany przez skarżącego kasacyjnie sposób liczenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wyrażony w skardze, jest całkowicie niezgodny ze sposobem liczenia tego wskaźnika ustalonym w Studium przez ten sam organ uchwałodawczy, który uchwalił przedmiotowy plan miejscowy. Z ustaleń Studium, rozdział XIII pkt A i pkt B, wynika, że brak jest zasad dotyczących uśredniania wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenia Studium wykluczają zatem możliwość uśredniania i bilansowania tego wskaźnika w planach miejscowych, w granicach jednostek terenowych wyznaczonych w Studium. Działania skarżącego kasacyjnie zostały podjęte bez umocowania prawnego, tj. bez uprzedniej zmiany Studium w tym zakresie, upoważniającej do ustalenia w odmienny sposób tego wskaźnika.

W konkluzji organ nadzoru podkreślił, że istotne rozbieżności w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w studium i przewidzianym w planie miejscowym, stanowi kwalifikowane naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. Wyrokiem z dnia 29 września 2015r. Sygn. akt II OSK 1768/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z zaskarżonym skargą kasacyjną zakresie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że objęte podstawą kasacyjną przepisy przewidują, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), przy czym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2011 r.). Przepisy te wprowadzają zatem materialnoprawny zakaz naruszania przez plan miejscowy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc pozostawania w kolizji ze studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zawiera zasadę związania ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, natomiast zakres tego związania wynika z normy art. 20 ust. 1 u.p.z.p., określającej przedmiot dokonywanej przez radę gminy oceny postanowień planu miejscowego w odniesieniu do ustaleń studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W doktrynie wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i że jest ono nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Rada gminy w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie dopuszczalne w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11). Plan miejscowy nie musi w całości realizować ustaleń studium, jednak ustalenia planu nie mogą wykraczać poza ustalenia studium, muszą się zatem zawierać w postanowieniach studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium może być silniejszy lub słabszy,' jest bowiem uzależniony od szczegółowości przepisów studium (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1028/07).

Uwzględniając powyższe zasady NSA ocenił, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne. Trafnie zarzucono, że w uzasadnieniu Sądu I instancji nie odniesiono się w sposób prawidłowy do treści studium, a zatem Sąd I instancji nie przeprowadził należytej kontroli zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zgodności ze studium uwarunkowań m. W., lecz przytoczył jedynie stanowisko organu nadzoru, ograniczając się do analizy wybranych elementów (plansz) studium. Sąd I instancji naruszył zatem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wydanie wyroku niezgodnie z zasadami wynikającymi z w/w przepisów prawa, tj. bez właściwego rozpatrzenia sprawy.

Sąd podzielić także zarzut skargi kasacyjnej, że argumentacja Sądu I instancji o niezgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. w zakresie przeznaczenia w planie pod zieleń urządzoną terenów oznaczonych symbolami C17ZP i C18ZP została oparta na niewłaściwych argumentach, wywiedzionych przez Sąd z uchwały Rady m. W. Nr [...] z dnia [...] października 2014r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. W. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę istotnych ustaleń zawartych w aktualnym Studium, w tym zwłaszcza rozdziału XIII oraz rysunku nr 25 Studium. Analiza treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. przestrzennego m.W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady m.W. z dnia [...] października 2006r. z późniejszymi zmianami zdaniem NSA prowadzi do wniosku, że przedmiotowe działki leżą w strefie miejskiej, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - Miasto Ogród [...] ([...]). Obszar ten jest położony na krawędzi tarasu nadzalewowego W. i przylega do rezerwatu przyrody "Jeziorko [...]". W tym rejonie miasta dla przekształceń przestrzennych istotne jest m.in. utrzymanie i rewaloryzacja historycznych parków i ogrodów oraz tworzenie nowych obszarów ogólnodostępnej zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce). Główne kierunki zmian i przekształceń dla tego obszaru wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. ochrony i modernizacji istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej, a także ochrony istniejącej i wprowadzenie nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, w tym zieleni towarzyszącej ulicom i placom. Przedmiotowe działki zlokalizowane są na obszarze oznaczonym w Studium symbolem M2.12, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z treścią Studium (pkt 2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów Schemat Nr 65) na tym obszarze "ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdz. XIII". W Studium (pkt 2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów Schemat Nr 65) stwierdzono także, że podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczaniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny i jednorodnych i niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (o powierzchni powyżej 0,5ha). Zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić." Trafnie zdaniem NSA zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu m.in. infrastruktury społecznej, ustalone zostały dla całego obszaru w granicach administracyjnych m. W., a nie wyłącznie dla obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z rozdz. XIII Studium, pkt A, podpunkt 3, "Standardy zagospodarowania ... ", dotyczy to również terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, które - co należy podkreślić, są wymienione osobno w tym przepisie. W Studium wskazano, że te standardy "odnoszą się w szczególności do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku 25". Użyte słowo "w szczególności" świadczy o tym, że standardy te nie są ograniczone wyłącznie do obszarów wskazanych na rysunku 25. Powyższe ustalenia Studium dotyczą zatem całego miasta, w tym także omawianego obszaru oznaczonego symbolem M2.12 ([...]). Nieuzasadniony jest więc sformułowany przez Sąd I instancji wniosek, że wskaźniki określające wymagania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym odnoszą się tylko do wyodrębnionych na rysunku 25 obszarów rozwojowych. Wyodrębnione na rysunku nr 25 obszary rozwojowe to obszary przewidziane do nowej zabudowy, nie wyposażone w żadne elementy infrastruktury społecznej oraz zieleń urządzoną i przez to wymagające kompleksowej realizacji inwestycji z tego zakresu, natomiast pozostałe tereny miasta, nie wyodrębnione na rysunku nr 25, w większości są już wyposażone w infrastrukturę społeczną i lokalne tereny zieleni urządzonej, która wymaga jedynie uzupełnień w rejonach występujących niedoborów.

Trafnie zdaniem Sądu wywodził skarżący kasacyjnie, że taka regulacja Studium oznacza możliwość uzupełnienia infrastruktury na podstawie szczegółowych analiz wykonywanych na etapie sporządzania planów miejscowych. Studium jako akt polityki planowania, może być uszczegółowione przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem niesprzeczności planu ze studium. Na etapie sporządzania mpzp rejonu [...] zostały wykonane analizy, które wykazały zasadność pozostawienia lokalnych terenów zieleni urządzonej na wydzielonych w planie terenach C 17ZP i C 18ZP, zlokalizowanych według Studium na obszarze funkcjonalnym M2.12, tj. na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Chodzi w szczególności o treść opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, które wskazywały na konieczność ochrony zieleni na przedmiotowym obszarze uwzględniając jego położenie przy grzbiecie skarpy oraz to, że stanowią one jedyny łącznik pomiędzy publicznymi terenami zielonymi. Dokumenty te w ogóle nie były analizowane przez Sąd I instancji. W Studium dla terenów usytuowanych na krawędzi tarasu nadzalewowego W., przewidziano m.in. rekultywację wskazanych terenów i przeznaczenie ich na tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji lub ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej, zachowanie i ochronę roślinności utrwalającej zbocza skarp i wzgórz oraz kształtowanie powiązań przyrodniczych w oparciu o formy rzeźby terenu, zachowanie ukształtowania naturalnych form rzeźby terenu za wyjątkiem potrzeb wynikających z realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych służących obsłudze mieszkańców. Dla terenów przylegających do rezerwatu przyrody "Jeziorko [...]" w Studium przewidziano m.in. ograniczenie zagospodarowania zapewniające ochronę wartości przyrodniczych terenów położonych w sąsiedztwie rezerwatów przyrody. Zgodnie zatem ze Studium integralnym elementem funkcji mieszkaniowej są inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej, sportu i rekreacji i dlatego Studium dla terenów M2.12 wskazuje łącznie priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII. Określone w Studium standardy dotyczą całego miasta, a jako szczególny przypadek wskazuje się obszary planowanego rozwoju, na których - jako terenach niezurbanizowanych inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej i sportu trzeba realizować od podstaw, natomiast na wszystkich innych terenach realizacja nowych inwestycji celu publicznego oraz terenów zieleni urządzonej i sportu zależy od stanu ich zagospodarowania. Zgodnie zaś z przyjętą zasadą, na rysunku studium - ze względu na skalę dokumentu (1 :20000) - wskazane zostały tereny zieleni powyżej 0,5 ha, gdyż odzwierciedlenie mniejszych terenów byłoby nieczytelne. Pozostałe tereny określono wskaźnikowo - do realizacji w planach w zależności od potrzeb związanych z zachowaniem bądź stworzeniem prawidłowych warunków życia mieszkańców. Obszar C17ZP ma wielkość 0,162 ha, natomiast C18ZP...;. 0,099 ha. Należy dodatkowo zauważyć, że Schemat nr 65 pn. Struktura funkcjonalna (rozdz. XII), na który powołał się Sąd I instancji, to schemat pochodny rysunku studium Nr 14. Schemat ten nie zawiera oddzielnych ustaleń, a jedynie wybrane informacje z rysunku nr 14 - warstwy wydzieleń funkcjonalnych. W związku ze zmianami na rysunku nr 14 w tekście Studium został wymieniony cały schemat. Jest on kompatybilny z rysunkiem nr 14. Treść zawartą na poszczególnych rysunkach należy odnosić do konkretnej planszy i przypisanej jej tematyki, dla schematu nr 65 są to warstwy wydzieleń funkcjonalnych.

Powyżej przytoczone przepisy Studium uwarunkowań i kierunków· zagospodarowania przestrzennego m. W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] października 2006r. ze zm. nie zostały w rozpoznawanej sprawie poddane analizie przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sądu ograniczono się jedynie do wybranych fragmentów Studium, a zatem nie dokonano prawidłowej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] ego stwierdzającego nieważność tej części uchwały.

Jednocześnie NSA wskazał, że ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji winien dokonać szczegółowej analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] października 2006r. z późniejszymi zmianami, w tym części kierunkowej, w której znajdują się przepisy dopuszczające zapewnienie na przedmiotowym terenie realizacji ogólnodostępnej zieleni urządzonej, w celu prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii zgodności -ze Studium zakwestionowanej niniejszą skargą kasacyjną części uchwały Rady m. W. z dnia [...] października 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasto-Ogród [...] część I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd zgodnie z art. 190 ustawy Sąd , związany był wykładnią prawa dokonaną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2015r. Sygn. akt II OSK 1768/15.

Sąd, badając zatem ponownie, zgodnie z wytycznymi NSA, legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], uznał, że skarga w badanym obecnie zakresie jest zasadna, bowiem w ocenie Sądu wskazane w tym rozstrzygnięciu uchybienia nie są na tyle poważne, aby uzasadniały stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały Rady m. W., w kontrolowanym obecnie zakresie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zbadanie kwestii zgodności ze Studium, zakwestionowanego przez Wojewodę § 18 ust. 16 uchwały Rady m. W. z dnia [...] października 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasto-Ogród [...] część I oraz jej części graficznej terenów C 17ZP i C18 ZP, poprzez przeprowadzenie szczegółowej analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] października 2006r. z późniejszymi zmianami, w tym części kierunkowej, w której znajdują się przepisy dopuszczające zapewnienie na przedmiotowym terenie realizacji ogólnodostępnej zieleni urządzonej, w celu prawidłowego rozstrzygnięcia Zgodnie z zakwestionowanym przez Wojewodę unormowaniem dla w. w terenów ustala się przeznaczenie: tereny zieleni urządzonej zgodnie z ustaleniami określonymi w § 4 ust. 2 pkt 13 uchwały który stanowi, iż "Dla terenów zieleni urządzonej, oznaczonych symbolem ZP, ustala się: a) przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona - ogólnodostępny park, b) przeznaczenie dopuszczalne: komunikacja piesza i rowerowa, usługi nieuciążliwe związane z funkcją podstawową, w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych; przy czym powierzchnia zajęta przez usługi nie może przekraczać 5% powierzchni działki (za wyjątkiem boisk, placów zabaw i innych urządzeń terenowych niekubaturowych, których łączna powierzchnia może być większa niż 5% powierzchni działki, pod warunkiem zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z ustaleniami szczegółowymi) oraz infrastruktura techniczna, konieczne zaplecze techniczne związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, w szczególności oświetlenie i odwodnienie terenu, obiekty związane z utrzymaniem porządku oraz sanitariaty, c) zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów i urządzeń uciążliwych, placów składowych oraz wszelkich budynków, za wyjątkiem pawilonów parkowych, d) na terenach ZP ustala się zachowanie i ochronę istniejącej wartościowej zieleni wysokiej i niskiej, a w szczególności istniejącego drzewostanu oraz realizację nowych nasadzeń i uzupełnianie zieleni wysokiej i niskiej, z uwzględnieniem zróżnicowania form roślinnych, zakazuje się lokalizowania reklam oraz tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem tymczasowych ogródków kawiarnianych wraz z lekkimi przekryciami, pawilonów wystawienniczych i gastronomicznych o powierzchni użytkowej nie większej niż 12 m2, pawilonów parkowych, sezonowych scen i podestów, altan ogrodowych oraz lokalizowania parkingów.

2) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) linie rozgraniczające zgodnie z rysunkiem planu,

b) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 90 %,

c) wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy, materiał i kolorystyka elewacji, dachy - nie określa się,

d) minimalna powierzchnia i front nowotworzonej działki - zachowuje się działkę istniejącą,

e) pozostałe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zgodnie z ustaleniami § 11,

f) ogrodzenia zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 3 pkt. 1, 3-7 i 10-11,

g) zakazuje się lokalizowania nośników reklamowych i reklam, z wyłączeniem słupów ogłoszeniowo-reklamowych;

3) zasady ochrony środowiska:

a) zgodnie z ustaleniami § 6 ust. 3-6, 8-10 i 12-15,

b) w zakresie ochrony przed hałasem zalicza się tereny ZP do terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe;

4) zasady obsługi komunikacyjnej terenu:

a) zakaz lokalizacji miejsc parkingowych,

b) obsługa techniczna od strony wschodniej - poza obszarem planu;

5) zasady obsługi terenu infrastrukturą techniczną:

a) dopuszcza się urządzania infrastruktury technicznej zgodnie z ustaleniami § 13 ust. 1 i 4,

b) warunki zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia ścieków bytowych, wód opadowych i roztopowych, zaopatrzenia w energię elektryczną oraz zasady usuwania odpadów stałych - zgodnie z ustaleniami § 13 ust. 1 pkt 1-2, ust. 2-7 i 9-11;

6) warunki tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu: zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych;

7) stawki procentowe: zgodnie z ustaleniami § 15.

Wskazać zatem należy, że jak wynika z akt sprawy obszar C17ZP ma wielkość 0,162 ha, natomiast C18ZP. 0,099 ha. i składają się one z 10 działek, z czego jedynie jedna nr [...] nie są własnością miasta. Działki te w ocenie Wojewody stanowią ogródki przydomowe.

Jak wskazał NSA, którego ustalenia zgodnie z art. 190 p.p.s.a, wiążą Sąd: "Analiza treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] października 2006r. z późniejszymi zmianami prowadzi do wniosku, że przedmiotowe działki leżą w strefie miejskiej, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - Miasto Ogród [...] ([...]). Obszar ten jest położony na krawędzi tarasu nadzalewowego [...] i przylega do rezerwatu przyrody "Jeziorko [...]". W tym rejonie miasta dla przekształceń przestrzennych istotne jest m.in. utrzymanie i rewaloryzacja historycznych parków i ogrodów oraz tworzenie nowych obszarów ogólnodostępnej zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce). Główne kierunki zmian i przekształceń dla tego obszaru wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. ochrony i modernizacji istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej, a także ochrony istniejącej i wprowadzenie nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, w tym zieleni towarzyszącej ulicom i placom. Przedmiotowe działki zlokalizowane są na obszarze oznaczonym w Studium symbolem M2.12, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z treścią Studium (pkt 2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów Schemat Nr 65) na tym obszarze "ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdz. XIII". W Studium (pkt 2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów Schemat Nr 65) stwierdzono także, że podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczaniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny i jednorodnych i niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (o powierzchni powyżej 0,5ha). Zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić." Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu m.in. infrastruktury społecznej, ustalone zostały, na co wskazał NSA, dla całego obszaru w granicach administracyjnych m. W., a nie wyłącznie dla obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z rozdz. XIII Studium, pkt A, podpunkt 3, "Standardy zagospodarowania ... ", dotyczy to również terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, które - co należy podkreślić, są wymienione osobno w tym przepisie. W Studium wskazano, także że te standardy "odnoszą się w szczególności do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku 25". Użyte słowo "w szczególności" świadczy więc o tym, że standardy te nie są ograniczone wyłącznie do obszarów wskazanych na rysunku 25. Uznać zatem należy, że powyższe ustalenia Studium dotyczą całego miasta, w tym także omawianego obszaru oznaczonego symbolem M2.12 (S. ).

Skoro więc, wskaźniki określające wymagania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym odnoszą się nie tylko do wyodrębnionych na rysunku 25 obszarów rozwojowych, czyli przewidzianych do nowej zabudowy, nie wyposażonych w żadne elementy infrastruktury społecznej oraz zieleń urządzoną i przez to wymagających kompleksowej realizacji inwestycji z tego zakresu, ale także do pozostałych terenów miasta, nie wyodrębnionych na rysunku nr 25, które tj. obszar objęty obecnie oceną Sądu w większości jest już wyposażony w infrastrukturę społeczną i lokalne tereny zieleni urządzonej, które wymagają jedynie uzupełnień w rejonach występujących niedoborów. Powyższa regulacja Studium, jak wskazał NSA oznacza możliwość uzupełnienia infrastruktury na podstawie szczegółowych analiz wykonywanych na etapie sporządzania planów miejscowych. Studium jako akt polityki planowania, może być bowiem uszczegółowione przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem niesprzeczności planu ze studium.

Z akt sprawy wynika zaś, że na etapie sporządzania mpzp rejonu [...] zostały wykonane analizy, które w ocenie Sądu wykazały zasadność pozostawienia lokalnych terenów zieleni urządzonej na wydzielonych w planie terenach C 17ZP i C 18ZP, zlokalizowanych według Studium na obszarze funkcjonalnym M2.12, tj. na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z treści opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, wynika w ocenie Sądu, że w obszarze tym istniej konieczność ochrony zieleni z uwagi na jego położenie przy grzbiecie skarpy oraz to, że stanowią one jedyny łącznik pomiędzy publicznymi terenami zielonymi. W Studium dla terenów usytuowanych na krawędzi tarasu nadzalewowego W., przewidziano m.in. rekultywację wskazanych terenów i przeznaczenie ich na tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji lub ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej, zachowanie i ochronę roślinności utrwalającej zbocza skarp i wzgórz oraz kształtowanie powiązań przyrodniczych w oparciu o formy rzeźby terenu, zachowanie ukształtowania naturalnych form rzeźby terenu za wyjątkiem potrzeb wynikających z realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych służących obsłudze mieszkańców. Dla terenów przylegających do rezerwatu przyrody "Jeziorko [...]" w Studium przewidziano zaś m.in. ograniczenie zagospodarowania zapewniające ochronę wartości przyrodniczych terenów położonych w sąsiedztwie rezerwatów przyrody. Zgodnie zatem ze Studium integralnym elementem funkcji mieszkaniowej są inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej, sportu i rekreacji i dlatego Studium dla terenów M2.12 wskazuje łącznie priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII. Skoro więc określone w Studium standardy dotyczą całego miasta, a zgodnie z przyjętą zasadą, na rysunku studium - ze względu na skalę dokumentu (1 :20000) - wskazane zostały tereny zieleni powyżej 0,5 ha, gdyż odzwierciedlenie mniejszych terenów byłoby jak słusznie zauważa skarżący nieczytelne, uznać należy, że pozostałe tereny określono wskaźnikowo - do realizacji w planach w zależności od potrzeb związanych z zachowaniem bądź stworzeniem prawidłowych warunków życia mieszkańców. Skoro więc jak wynika obszar C17ZP ma wielkość 0,162 ha, natomiast C18ZP0,099 ha. i tworzy je 10 działek z czego jedynie działka nr 11 nie jest własnością miasta, mając na uwadze ich położenie i wielkość należy uznać, iż analizy wykonane na etapie sporządzania mpzp rejonu S. wykazały zasadność pozostawienia lokalnych terenów zieleni urządzonej na wydzielonych w planie terenach C17ZP i C18ZP, zlokalizowanych według Studium na obszarze funkcjonalnym M2.12, tj. na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wbrew zatem stanowisku prezentowanemu przez Wojewodę, w ocenie którego z w/w opracowań wynika także obowiązek ochrony ogródków przydomowych, nie można uznać, aby w świetle ustalonego stanu prawnego okoliczność ta mogła determinować ustalenia planu. W ocenie Sądu są one zatem zgodne z ustaleniami Studium. Jak słusznie bowiem wskazuje strona skarżąca integralnym elementem funkcji mieszkaniowej są inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej, sportu i rekreacji. Dlatego też Studium dla terenów M2.12 wskazuje łącznie priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII. Mając więc na uwadze, iż ustalenia części "kierunkowej" studium nie tylko dopuszczają, ale również nakazują zapewnienie na terenach realizacji m.in. ogólnodostępnej zieleni urządzonej, należy uznać, iż w niniejszej sprawie występuje zgodność obu aktów planistycznych, a tym samym nie można zarzucić, tak jak uczynił to Wojewoda aby Rada uchwalając w kontrolowanym zakresie m.p.z.p. naruszyła art. 15 ust. 1, art. 17 pkt. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

W świetle powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w kontrolowanym obecnie przez Sąd zakresie należało uchylić na podstawie art. 148 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o art. 200 i 205 §2 p.p.s.a, jednakże mając na uwadze, że zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym niniejsze postępowanie jest wolne od opłat sądowych, którymi zgodnie z art. 212 § 1 p.p.s.a są wpis i opłata kancelaryjna, Sąd w pkt. 2 wyroku orzekł jedynie o zwrocie skarżącemu kosztów zastępstwa prawnego.