Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 173/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt III SAB/Łd 11/19 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 11/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie wniosku o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w pkt 1) zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z 26 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący 26 listopada 2018 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosek o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z uwagi na zwolnienie ze służby w Policji. Podał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 zwraca się o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy oraz wypłatę należnej kwoty świadczenia stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnego przepisu wraz z należnymi odsetkami. Wniósł o załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej stosownie do treści art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że został zwolniony ze służby w Policji z [...] listopada 2009 r. Otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w wymiarze 35 dni za rok 2009, ekwiwalent ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. rzecznika prasowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe, Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował, że wniosek zawierający żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy podczas pełnienia służby w Policji zostanie rozpatrzony nie później niż do 31 marca 2019 r., tj. po ustaleniu jednolitej (dla wszystkich jednostek Policji) interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w zakresie podmiotów, których wyrok dotyczy, daty utraty zakresu mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), a także zasad naliczania świadczenia.

29 stycznia 2019 r., skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji ponaglenie z powodu bezczynności i niezałatwienia w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a., jego wniosku z 26 listopada 2018 r.

W piśmie z [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na ponaglenie, Komendant Główny Policji wyjaśnił, że wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustała wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Powyższe doprowadziło do powstania luki w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego. Brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miał miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, w jaki sposób należy dokonywać naliczeń wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych, bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. Pomimo trwających prac legislacyjnych w powyższym zakresie, nie jest obecnie możliwym określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie, staną się prawem obowiązującym. Tym samym aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości ekwiwalentu właściwy organ Policji podejmie działania zmierzające do załatwienia przedmiotowego wniosku.

W kolejnym piśmie z [...] marca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował, że wniosek z 26 listopada 2018 r. zawierający żądanie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy podczas pełnienia służby w Policji nie może zostać obecnie rozpatrzony z powodu braku regulacji prawnych w powyższym zakresie.

23 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 26 listopada 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi, a w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce uznanie, że nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu sposobu załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu ustalenia jednolitej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Podjęta czynność jest niewystarczająca, albowiem nie załatwia w sposób merytoryczny sprawy. Sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno – techniczną, jednakże odmowa wypłaty ww. ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony.

Następnie Sąd stwierdził, że możliwym jest wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek ww. Trybunału Konstytucyjnego.

Wyjaśnił, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska TK, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Wskazując na powyższe, Sąd przyjął, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielił bowiem w odpowiedzi na wniosek skarżącego, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Z tych samym powodów Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w zakresie pkt 1.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt. k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wydając decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku strony ani nie podejmując czynności materialno-technicznej w przedmiocie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy, podczas gdy organ na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podał przyczyny zwłoki i wskazał termin załatwienia sprawy, nie pozostając tym samym w bezczynności, zaś podjęcie czynności materialno-technicznej w tej sprawie zgodnie z zaleceniami wskazanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może stanowić podstawy do działania organu wypłaty wyrównania ekwiwalentu z uwagi na brak regulacji prawnej w tym zakresie;

II. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 115 a ustawy o Policji oraz art. 6 k.p.a., polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie skarżący może dochodzić roszczenia w postaci wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przez wypłatę tego świadczenia w drodze czynności materialno-technicznej, podczas gdy Komendant Wojewódzki Policji w [...] jako organ administracji publicznej, działając wyłącznie na podstawie przepisów prawa, nie ma w chwili obecnej podstawy do działania w omawianym zakresie, z uwagi na brak regulacji prawnej wprowadzającej mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu i określającej krąg podmiotów, których dotyczy wyrównanie, tego świadczenia w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15;

2) art. 10 i 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, przez przekroczenie przez Sąd orzekający kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej, podjęcie czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej i nakazanie organowi dokonania wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w oparciu o sposób wyliczenia wskazany w wyroku TK, podczas gdy zasady obliczania tego ekwiwalentu, a także krąg podmiotów, których dotyczy wyrównanie tego świadczenia, władny jest wskazać wyłącznie organ władzy ustawodawczej w akcie prawnym stanowiącym wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie jego pkt 1 i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przed sądami administracyjnymi według norm prawem przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podnoszonych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, podtrzymując w pełni stanowisko prezentowane w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11; 15 kwietni 2014 r., I OSK 542/13).

Nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że skoro wniosek skarżącego został rozpatrzony w sposób przewidziany w art. 36 k.p.a., to organ nie pozostaje w bezczynności. Organ stoi bowiem na stanowisku, że w sytuacji, gdy na dzień wystąpienia z wnioskiem i trwaniem takiego stanu nadal, brak było i jest przepisu prawa, w oparciu o który organ uprawniony byłby do procedowania w przedmiocie zakreślonym treścią wniosku, dla uniknięcia zarzutu bezczynności, wystarczającym jest poinformowanie strony o przeszkodach w rozpoznaniu wniosku, co też organ uczynił.

Pogląd taki, jak słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji, nie zasługuje na aprobatę.

Podstawą żądania skarżącego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

Wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym RP pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie.

Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu.

Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szerszy sens: obejmuje sobą bowiem wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby więc prawidłowe rozumowanie, że skoro w jakieś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania, na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy. Ta kompetencja, a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy (por. wyrok TK z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03).

W uchwale NSA z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 wskazano, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Osiągnięcie zaś konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Zauważyć też trzeba, że publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji). Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni.

Stanowisko zbieżne z powyższym i wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19. Wyrok ten - podobnie jak niniejsza sprawa - dotyczy ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W orzeczeniu tym NSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 odnoszącym się do wyroków TK o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok TK nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Trybunał Konstytucyjny dokonując badania art. 115a ustawy o Policji nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę. Niekonstytucyjność związana jest bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 K.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, przyjąć należy, że funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Zauważenia wymaga, że nie w każdym przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, jak wskazano wyżej, z góry niejako wykluczać, co czyni skarżący kasacyjnie organ.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że na dzień złożenia wniosku i w dacie orzekania przez Sąd nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak wskazano podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wobec tego nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej, będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata, wyłącznie do kwestii technicznych, związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu» pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 3258/19).

W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaniechanie ustawodawcy nie zniweczyło uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wyrokowania nie odniósł się do wniosku skarżącego z 26 listopada 2018 r. w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź nie dokonał czynności wypłaty), to pozostawał w bezczynności.

W świetle powyższego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy ocenić zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 i art. 87 Konstytucji, art. 6 k.p.a. oraz art. 115a ustawy o Policji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.