Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1789/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję II instancji i decyzję I instancji w części
Powołane przepisy: article: § 2  ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 33 poz 166
law: Rozporządzenie MInistra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 945/13 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w części dotyczącej nałożenia obowiązku przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię w zakresie obejmującym stężenie tlenku węgla i stężenie pyłu w powietrzu, 3) zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 945/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu skargi A. Spółki z o. o. w G. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych oddalił skargę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2013 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku przeprowadził kontrolę sanitarną w A. Sp. z o.o. w G. Stwierdzono wówczas brak wyników pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię opalaną węglem oraz stwierdzono, że pracodawca nie prowadzi na bieżąco rejestru czynników szkodliwych dla zdrowia i karty badań i pomiarów. W charakterystyce ogólnej kontrolowanego zakładu pracy kontrolujący zamieścił zapis, iż kotłownia ogrzewana węglem działa w okresie zimowym, obsługiwana jest przez 4 osoby, w pozostałym czasie pracownicy wykonują praca pomocnicze.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku nakazał A. Sp. z o.o. w G. w terminie do 31 grudnia 2013 r.:

1. Przeprowadzić i przedstawić do wglądu badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię:

a) stężenie tlenku węgla w powietrzu,

b) stężenie pyłu w powietrzu.

2.Uzupełnić rejestr czynników szkodliwych dla zdrowia.

3. Uzupełnić kartę badań i pomiarów czynników szkodliwych.

4. Wyznaczyć odpowiednie pomieszczenie przeznaczone na palarnię.

5. Zweryfikować ocenę ryzyka zawodowego na stanowisku operatora produkcji - montażysty.

6. Zweryfikować ocenę ryzyka zawodowego stwarzanego przez czynniki chemiczne.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, § 4, § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, § 39 i § 39 a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy związanej z występowaniem w miejscu pracy czynników chemicznych oraz art. 104 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji powołano się na ustalenia przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. kontroli sanitarnej i odnośnie zaleconych badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia wskazano, że brak jest wyników pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię opalaną węglem oraz stwierdzono, że pracodawca nie prowadzi na bieżąco rejestru czynników szkodliwych dla zdrowia i karty badań i pomiarów. Stwierdzono także, że w zakładzie wydzielono palarnię w wentylatorni.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła A. Sp. z o.o. w G.

W odwołaniu wskazano, iż decyzja organu I instancji zaskarżana jest jedynie w części, to jest w zakresie nakazu określonego w pkt 1 decyzji i wniesiono o zmianę decyzji w części poprzez uchylenie jej pkt 1.

Decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie przepisów § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy poprzez niezasadne uznanie, że na skarżącej spoczywa obowiązek przeprowadzenia badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż w myśl § 2 wyżej przytoczonego rozporządzenia, to pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje badania i pomiary po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń tych czynników lub na poziom narażenia. Zatem jeżeli pracodawca nie wskaże takich czynników, to nie ma obowiązku dokonywania pomiarów. Do odwołania załączono dwa wewnętrzne zarządzenia prezesa spółki: "W sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy" z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r., w których pracodawca w porozumieniu z przedstawicielem pracowników wytypował stanowiska pracy, na których należy dokonać pomiarów czynników szkodliwych. Zarzucono także decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku brak uzasadnienia z którego wynikałoby, dlaczego przedmiotowe badania i pomiary powinny zostać przeprowadzone. W ocenie skarżącej zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy nakaz skierowany do A. Sp. z o.o. w G. powinien dotyczyć dokonania rozpoznania, a nie dokonania badań i pomiarów na stanowisku palacza w kotłowni.

Decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołując się na treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że kotłownia znajdująca się w zakładzie A. Sp. z o.o. w G. opalana jest węglem kamiennym, działa w okresie zimowym, obsługiwana jest przez 4 pracowników, którzy oprócz obsługi kotłowni wykonują prace pomocnicze na terenie zakładu pracy. W ocenie organu charakter pracy palacza w kotłowni opalanej węglem wiąże się z występowaniem w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia w postaci pyłu oraz tlenku węgla. Nie budzi wątpliwości fakt, że w procesie spalania węgla przy niepełnym dostępie tlenu powstaje tlenek węgla, a czynniki pyłowe występują przy czynnościach związanych z rozpalaniem pieca, zasypem kotła węglem oraz jego odpopielaniem. Czynniki te mają określone najwyższe dopuszczalne stężenia, które wymienione są w "Wykazie wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń chemicznych i pyłowych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy" stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Zgodnie z dyspozycją § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy w przypadku występowania szkodliwego dla zdrowia czynnika chemicznego lub pyłu, badania i pomiary wykonuje się co najmniej raz na dwa lata, jeżeli podczas ostatniego badania stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,1 do 0,5 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia, określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, lub co najmniej raz w roku, jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,5 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku zasadnie nakazał przeprowadzenie badań i pomiarów środowiska pracy na stanowisku palacza.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że wskazanie, na jakich stanowiskach pracy i w jakim zakresie mają być prowadzone przedmiotowe badania, jest obowiązkiem pracodawcy, jednak organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są ustawowo uprawnione do kontroli i egzekwowania realizacji przepisów w celu zapobieżenia powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z wykonywaniem pracy. Z załączonych do odwołania zarządzeń prezesa spółki z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. dotyczących stanowisk pracy, na których należy dokonać badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia wynika, że pracodawca wskazał: stanowisko pracy przy nakładaniu na formę styrenu i innych składników (pomiary stężenia styrenu i stężenia pyłu całkowitego) oraz stanowisko produkcji kształtek (pomiary j.w.). odnośnie pozostałych stanowisk pracy w zarządzeniach wskazano jedynie, iż na innych stanowiskach pracy w A. Sp. z o.o. nie dostrzeżono potrzeby dokonywania badań i pomiarów, gdyż przy pozostałych procesach technologicznych nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia i nie można ich oznaczyć w środowisku pracy.

Zdaniem organu II instancji zarządzenia nie wnoszą nic istotnego do postępowania, ponieważ w żadnej mierze nie odnoszą się do stanowiska palacza, nie wynika z nich, z jakich przyczyn pracodawca nie uznał, że przy pracach związanych z obsługą kotła występują czynniki szkodliwe w postaci pyłu i tlenku węgla, dla których istnieje obowiązek przeprowadzenia pomiarów. Bez wykonania badań na stanowisku palacza nie można wysnuć wniosku, że na tym stanowisku nie występują czynniki szkodliwe.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo nakazał przeprowadzenie badań środowiska pracy na stanowisku palacza w kotłowni, gdyż pracodawca mimo dwukrotnie przeprowadzonej analizy stanowisk pracy, nie dokonał właściwego rozeznania czynników szkodliwych występujących na stanowisku palacza w kotłowni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. Spółka z o.o. w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2013 r. w części nakazującej przeprowadzenie i przestawienie do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia - stężenia tlenku węgla w powietrzu i stężenia pyłu w powietrzu - na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię.

Organom administracji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji nakazującej skarżącej usunięcie naruszenia prawa w postaci braku wyników pomiarów czynników szkodliwych i rejestru czynników szkodliwych na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię, w sytuacji gdy skarżąca nie ma takiego obowiązku, z uwagi na prawidłowo przeprowadzone przez skarżącą rozeznanie czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy i niewskazanie w jego wyniku kotłowni jako środowiska, w którym takie czynniki występują oraz braku takiego obowiązku z mocy samego prawa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 2 Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, poprzez nakazanie przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię, w sytuacji, w której to pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania oraz pomiary po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń lub stężeń tych czynników lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ww. rozporządzenia, poprzez nakazanie przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię w sytuacji, w której badania i pomiary wykonuje się tylko i wyłącznie co najmniej raz na dwa lata - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,1 do 0,5 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 Kodeksu pracy lub co najmniej raz w roku - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,5 wartości NDS,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyznaczonego przepisami prawa materialnego postępowania dowodowego, zaniechanie należytego pouczenia o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik sprawy oraz, a w szczególności zaniechanie następujących ustaleń:

- czy procedura ustalania przez skarżącą czynników szkodliwych była wadliwa,

- czy warunki wykonania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub narażeń czynników szkodliwych lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników uzasadniają uznanie pracownika obsługującego kotłownię jako pracującego na stanowisku, na którym występują czynniki szkodliwe,

- czy wyposażenie techniczne i rzeczywisty czas narażenia na oddziaływanie uzasadniają uznanie pracownika obsługującego kotłownię jako pracującego na stanowisku, na którym występują czynniki szkodliwe, w sytuacji gdy zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na ustalenie istnienia przesłanek w tym zakresie,

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 K.p.a., poprzez nie zawarcie w zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez nie wskazanie w zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ się oparł i z powodu, których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez skarżącą argumentom, z których wynika, że badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię, nie są ani zasadne ani konieczne, a także nie wyjaśnienie postawy prawnej zaskarżonej decyzji wskutek dokonania niewłaściwego zastosowania § 2 wyżej cytowanego rozporządzenia w sytuacji gdy skarżąca skonsultowała z przedstawicielami pracowników w trybie u niego przyjętym, działania dotyczące wykonywania badań i pomiarów na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię, przyjmując za reprezentatywne dla stanowiska pracownika obsługującego kotłownię, nie przeprowadzanie badań i pomiarów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono brak podstaw prawnych do nakazania przeprowadzania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, zwłaszcza że to pracodawca posiada kompetencje do wskazywania czynników szkodliwych. Ponadto zaakcentowano brak wskazania dowodów, na których oparł się organ, podkreślając, że w prawidłowo działającej kotłowni i instalacji powinno dochodzić do całkowitego spalania węgla. Decyzje obu organów nie spełniają wymogów należytego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację reprezentowaną w sprawie.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 945/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ inspekcji sanitarnej był uprawniony w okolicznościach niniejszej sprawy nakazać Spółce przeprowadzenie badań i pomiarów stężenia tlenku węgla i stężenia pyłu w powietrzu na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię.

W ocenie Sądu I instancji, na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wskazał na niekompletność uzasadnień zaskarzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które mimo to odpowiadają prawu.

Dalej Sąd wskazał, że bezspornym było w sprawie, że w toku przeprowadzonej kontroli w zakładzie pracy skarżącej Spółki stwierdzono m.in. brak pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię oraz, iż kotłownia opalana jest węglem kamiennym, działa w okresie zimowym i obsługiwana jest przez 4 pracowników, którzy oprócz obsługi kotłowni wykonują również inne prace na terenie zakładu pracy, a mianowicie należy do nich ochrona budynku, prace porządkowe i gospodarcze.

Przedstawiając uzasadnienie prawne swojego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przypomniał, że zgodnie z art. 226 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm., dalej K.p.), pracodawca jest obowiązany oceniać i dokumentować ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą oraz stosować niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko a także informować pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą, oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami. W myśl przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., nr 169, poz. 1650), pracodawca realizuje obowiązek zapewnienia pracownikom bezpieczeństwa i higieny pracy, w szczególności przez zapobieganie zagrożeniom związanym z wykonywaną pracą, właściwą organizację pracy, stosowanie koniecznych środków profilaktycznych oraz informowanie i szkolenie pracowników. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, powinien być realizowany na podstawie ogólnych zasad dotyczących zapobiegania wypadkom i chorobom związanym z pracą, w szczególności przez zapobieganie zagrożeniom, tj. przeprowadzanie oceny ryzyka związanego z zagrożeniami, które nie mogą być wykluczone.

Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, że w przepisie art. 227 § 1 K.p., ustawodawca nałożył na pracodawcę obowiązek stosowania środków zapobiegającym chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności: 1) utrzymywania w stanie stałej sprawności urządzenia ograniczające lub eliminujące szkodliwe dla zdrowia czynniki środowiska pracy oraz urządzenia służące do pomiarów tych czynników oraz 2) przeprowadzania, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrowaniu i przechowywaniu wyników tych badań i pomiarów oraz udostępnianiu ich pracownikom.

Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 227 § 2 K.p., Minister właściwy do spraw zdrowia upoważniony został do wydania rozporządzenia szczegółowo regulującego zasady przeprowadzania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. I tak, w niniejszej sprawie znalazło zastosowanie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2011 r., nr 33, poz. 166). Przepis § 2 ust. 1 tego rozporządzenia nakłada na pracodawcę obowiązek wskazania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary, po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń tych czynników lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników. Zgodnie zaś z § 2 ust. 2 tego samego rozporządzenia, pracodawca konsultuje z pracownikami lub ich przedstawicielami, w trybie przyjętym u danego pracodawcy, działania dotyczące: 1) rozpoznania i typowania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy oraz 2) wykonywania badań, pomiarów i pobierania próbek tych czynników na stanowisku pracy.

Odnosząc się do przedłożonych przez stronę skarżącą na etapie postępowania odwoławczego dwóch wewnętrznych zarządzeń prezesa Spółki: "W sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy" z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r., Sąd i Instancji wskazał, iż rację ma skarżąca Spółka, że to pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary, to jednak ich nie wskazanie, w świetle ciążących na niej jako pracodawcy obowiązków, nie może automatycznie zwalniać z wykonania badań i pomiarów i to nawet gdy pracodawca dokonując rozpoznań "nie dostrzega potrzeby dokonania badań i pomiarów", gdyż w jego ocenie, czynniki szkodliwe dla zdrowia na innych stanowiskach pracy nie występują.

Sąd wskazał dalej, iż nie było przez spółkę kwestionowane, że na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię opalaną węglem mogą wystąpić czynniki szkodliwe dla zdrowia na tym stanowisku w postaci tlenku węgla czy pyłów, zaś organ odwoławczy słusznie podnosił, że charakter pracy palacza w kotłowni opalanej węglem wiąże się z występowaniem w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia. W procesie spalania węgla powstaje bowiem tlenek węgla, a czynniki pyłowe występują przy czynnościach związanych z rozpalaniem pieca, zasypem kotła węglem czy odpopielaniem. Czynniki te mają określone najwyższe dopuszczalne stężenia, które wymienione są w "Wykazie wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń chemicznych i pyłowych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy" stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2002 r., nr 217, poz.1833). I tak, A substancje chemiczne - Lp. 398 (tlenek węgla), B pyły - Lp.12 (pyły węgla kamiennego i brunatnego).

W ocenie Sądu I instancji co do zasady działanie kotłowni opalanej węglem kamiennym wiąże się z emisją czynników szkodliwych dla zdrowia w postaci tlenku węgla i pyłów. Nie jest to więc zagrożenie tylko hipotetyczne. Co za tym idzie to, czy rzeczywiście nie mamy do czynienia z występowaniem takich czynników w środowisku pracy, można stwierdzić jedynie poprzez wykonanie stosownych badań i pomiarów. Zaniechanie przeprowadzenia takich badań i pomiarów, niewątpliwie narusza podstawowe obowiązki pracodawcy określone w Kodeksie pracy. Należy do nich zasadniczo ochrona zdrowia i życia pracowników - art. 207 § 2 Kodeksu pracy.

Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, iż stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r., pracodawca zapewnia wykonanie badań i pomiarów czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy, nie później niż w terminie 30 dni od dnia rozpoczęcia działalności. Podstawową zasadą prawa pracy jest również obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy - art. 15 Kodeksu Pracy. W myśl tych przepisów Kodeksu pracy, tego rodzaju obowiązki powinny być realizowane między innymi poprzez przeprowadzenie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy, celem ustalenia istnienia oraz stopnia narażenia. Przy czym obowiązki te muszą być szeroko ujmowane i odnosić się do przeprowadzania oceny ryzyka związanego z zagrożeniami, które nie mogą być wykluczone oraz likwidowania zagrożeń u źródeł ich powstawania. Badania i pomiary - mają na celu pełną i obiektywną ocenę warunków pracy umożliwiającą następnie zastosowanie właściwych środków zapobiegających chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą. Ocena ryzyka zawodowego stwarzanego przez niektóre czynniki szkodliwe może być uznana za prawidłowo przeprowadzoną wówczas, gdy jest sporządzona m.in. w oparciu o rzeczywiste wykonane badania i pomiary.

W oparciu o powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do wniosku, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy dopiero przeprowadzenie stosownych badań i pomiarów pozwoli prawidłowo sformułować ocenę ryzyka zawodowego poprzez porównanie wyników z ustalonymi wartościami dopuszczalnymi stosownie do obowiązujących przepisach w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń czynników szkodliwych w środowisku pracy (a tym samym prawidłowość dokonanych rozpoznań). Interpretacja stosownych unormowań prowadzi do wniosku, że rozważane obowiązki pracodawcy mają kategoryczny i bezwarunkowy charakter, co oznacza, że dotyczą one przedmiotowego stanowiska pracy, zaś ich wykonanie musi być rzetelne i umożliwiające weryfikację ich prawidłowości, czemu z kolei służy obowiązek przeprowadzania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia. Nie może też budzić wątpliwości, że realizacja ciążącego na pracodawcy obowiązku obejmuje powinność szacowania skali, rozmiaru ryzyka zawodowego, rozumianego jako prawdopodobieństwo wystąpienia niepożądanych zdarzeń związanych z wykonywaną pracą, w szczególności wystąpienia u pracowników niekorzystnych skutków zdrowotnych w wyniku zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy lub sposobu wykonywania pracy. Podzielenie w takiej sytuacji stanowiska skarżącej Spółki, że tylko ona jako pracodawca zorientowany w warunkach pracy, może dokonywać prawidłowej oceny ryzyka czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (bez konieczności wykonywania badań i pomiarów w tym zakresie) byłoby równoznaczne z pozostawieniem realizacji istotnego obszaru bezpieczeństwa i higieny pracy w sferze uznania pracodawcy. I to, wbrew ciążących na nim obowiązkach mających na celu zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Rozumienie takie byłoby również sprzeczne z bezwzględnym charakterem przepisów bhp, które ze względu na przedmiot ochrony, jakim jest życie i zdrowie pracownika, nie mogą pozostać poza możliwością kontroli przez powołane do tego służby - w tym przypadku inspekcję sanitarną.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że stanowisko skarżącej Spółki, że skoro pracodawca nie wskaże czynników szkodliwych dla zdrowia, to nie ma obowiązku dokonywania badań i pomiarów, nie może w okolicznościach niniejszej sprawy zasługiwać na uwzględnienie. Pracodawca nie możne również swoich ustawowych obowiązków przerzucać na inne podmioty czy organy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że na Spółce jako pracodawcy ciąży obowiązek dokonania badań i pomiarów, którego należy upatrywać w przepisach Kodeksu pracy, jak w § 3 rozporządzenia (nie zaś w przywołanym przez organy § 4), a skoro Spółka nie wykonała badań i pomiarów na stanowisku palacza w kotłowni opalanej węglem, to prawidłowo w ramach swojej kognicji, organy inspekcji sanitarnej nakazały ich przeprowadzenie.

Sąd I instancji zauważył nadto, iż nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi związane z brakiem dostatecznych ustaleń w sprawie. Stan faktyczny sprawy został bowiem przez organy wyjaśniony wystarczająco dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu zaś do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala na uchylenie decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innym naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć trzeba, że wadliwość czy braki uzasadnienia decyzji należy kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń w przedmiotowej sprawie. Nie można uznać, aby przywołane przez stronę uchybienia, w świetle poczynionych rozważań, miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła w terminie prawem przewidzianym A. Sp. z o. o. w G. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne dokonanie ustaleń faktycznych i dowolne ustalenie - wynikające z bezkrytycznego przyjęcia ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., że w okolicznościach tej sprawy wystąpiły przesłanki nakazania skarżącej przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię (dalej również "czynności pokontrolne"), podczas gdy przesłanki takie nie wystąpiły które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

II. naruszenie przepisów postępowania art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i 153 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez uznanie, że stwierdzone przez sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez brak właściwego podania podstaw prawnych decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy z jej uzasadnienia nie da się wywieść podstaw prawnych na których oprzeć się zdaniem, sądu powinna, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwości ochrony jej praw, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

III. naruszenie przepisów postępowania art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w powiązaniu z art. 1, 27 i 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. i Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 226 i 227 K.p., poprzez uznanie, że organowi I instancji przysługiwała w okolicznościach danej sprawy kompetencja do nakazania czynności pokontrolnych, podczas gdy kompetencja taka w tej sprawie nie przysługiwała, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

IV. naruszenie przepisów postępowania art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

V. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji nakazującej skarżącej usunięcie naruszenia w postaci braku wyników pomiarów czynników szkodliwych i rejestru czynników szkodliwych na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię, podczas gdy skarżąca nie ma takiego obowiązku, z uwagi na prawidłowo przeprowadzone przez skarżącą rozeznanie czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy i niewskazanie w jego wyniku kotłowni jako środowiska, w którym takie czynniki występują oraz braku takiego obowiązku z mocy samego prawa,

VI. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r., poprzez nakazanie przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię, w sytuacji, w której to pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania oraz pomiary po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń tych czynników lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników,

VII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r., poprzez nakazanie przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię, w sytuacji, w której badania i pomiary wykonuje się tylko i wyłącznie co najmniej raz na dwa lata - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,1 do 0,5 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 Kodeksu pracy lub co najmniej raz w roku - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,5 wartości NDS,

VIII. nieważność postępowania, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez oparcie wyroku na podstawie prawnej nie powołanej przez organy niższych instancji, podczas gdy taka okoliczność pozbawia skarżącą możliwości ochrony swoich praw.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentując podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, iż organ I instancji wydal decyzję w przedmiocie czynności pokontrolnych jedynie w oparciu o ustalenie, że kotłownia skarżącej jest opalana węglem kamiennym. Żadnych innych okoliczności faktycznych. uzasadniających nałożenie obowiązku przeprowadzenia pomiaru czynników szkodliwych organ I instancji nie ustalił ani nie wskazał. Organ wyższego stopnia poprzestał na ustaleniu, że charakter pracy palacza w kotłowni opalanej węglem bezspornie wiąże się z występowaniem w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia w postaci pyłu oraz tlenku węgla, bowiem nie budzi wątpliwości, że w procesie spalania węgla, przy niepełnym dostępie tlenu powstaje tlenek węgla. Organ nie ustalił żadnych faktów, z których wynikałoby, że badania czynników należy przeprowadzić. Nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie technologii, stanu pieca, urządzeń wentylacyjnych ani nie wziął pod uwagę, że palacze tylko przez nieznaczną część dnia przebywają w kotłowni, przez pozostałą natomiast wykonują inne prace na terenie zakładu. Z akt sprawy nie wynika również, żeby organ pouczał skarżącą o okolicznościach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ naruszył tym samym art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 3 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. Wskutek tych naruszeń przepisów postępowania, bez ustalenia w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych, organ I instancji nakazał wykonanie czynności pokontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wychwycił tych naruszeń, których stwierdzenie prowadziłoby do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Dalej skarżący kasacyjne wskazał, że organ wyższego stopnia powołał inną podstawę prawną decyzji, niż organ niższego stopnia, powołał się na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, które to rozporządzenie w ogóle nie było wspomniane w decyzji organu I instancji. Sąd I instancji postawę do nałożenia takiego obowiązku znalazł zupełnie gdzie indziej, niż organ, to jest w art. 226 i 227 K.p. w związku z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niemożliwość ustosunkowania się do zarzutów organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaakceptował bowiem rażące naruszenie możliwości obrony swoich praw przez stronę postępowania administracyjnego. Ponadto z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji odnośnie różnych podstaw prawnych wydania decyzji nie da się odtworzyć logicznego ciągu rozumowania Sądu I instancji, co także stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe również miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji błędnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić.

Uzasadniając zarzut nieważności postępowania autor kasacji wskazał, że zaistniała w sprawie sytuacja, polegająca na wskazaniu przez każdy z orzekających organów administracji oraz przez Sąd I instancji innej podstawy prawnej pozbawiło skarżącą możliwości ochrony jej praw.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż nawet zakładając, że wskazana dopiero przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podstawa prawna nakłada obowiązek przeprowadzania takich badań przez pracodawcę, to kompetencja ta nie zaktualizowała się w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Ani Sąd, ani organy administracji publicznej nie wskazały okoliczności wadliwego rozeznania stanowisk pracy związanych z występowaniem czynników szkodliwych, co miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze wskazano wreszcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie rozpatrzył trzeciego i czwartego zarzutu skargi, w tym nie wskazał, czy okoliczności faktyczne wskazane w tym punkcie mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że polegało ono na przyjęciu, że niezależnie od dokonania przez pracodawcę rozeznania czynników szkodliwych występujących na stanowisku pracy i niezależnie od nieistnienia w danej sprawie okoliczności uzasadniających przeprowadzenie badań, w przypadku jakiejkolwiek możliwości wystąpienia czynnika szkodliwego, najpierw pracodawca zobowiązany jest przeprowadzić drogie pomiary, a dopiero następnie może wykluczyć wystąpienie stężenia zagrażającego zdrowiu. Podkreślono, iż obowiązujące do roku 2005 rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. 1996 Nr 86, poz. 394) przewidywało ustalanie w drodze decyzji przez Inspektora Sanitarnego stanowisk, dla których prowadzi się badania i pomiary. Aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają takiej kompetencji. Jeżeli pracodawca prawidłowo dokonał rozeznania stanowisk pracy, a nie wskazano żadnych okoliczności uzasadniających chociażby cień przypuszczenia, że rozeznanie było nieprawidłowe, np. przestarzała kotłownia, niesprawna wentylacja, wówczas nie ma podstaw do automatycznego wykonywania pomiarów. Skarżąca podkreśliła, że to, że jakiś czynnik znajduje się w wykazie czynników posiadających najwyższe dopuszczalne stężenia i natężenia nie oznacza, że obowiązkowo trzeba przeprowadzić ich badanie. Z samego wykazu nie sposób bowiem wywieść takiego obowiązku. Ponadto taka interpretacja czyniłaby zbędnym przewidziany przez prawo etap rozeznania czynników przez pracodawcę. Taki wynik interpretacji nie daje się pogodzić z zasadami wykładni językowej ani systemowej. Dopiero w momencie stwierdzenia, że rozeznanie zostało przeprowadzone wadliwie, aktualizowałaby się kompetencja organów do nakazania przeprowadzenia pomiarów. Przyjęcie interpretacji Sądu I instancji prowadzi wprost do absurdalnych rezultatów. Stanowisko każdego pracownika, który chociaż przez część dnia pracy przebywa w kotłowni albo pomieszczeniu, w którym spalane są paliwa kopalne, powinno podlegać drogim badaniom. Nie tylko bowiem w procesie niepełnego spalania węgla, ale nawet chociażby gazu ziemnego, może powstawać tlenek węgla. Idąc tokiem rozumowania przedstawionym w zaskarżonym wyroku, każdy piecyk gazowy w pracy i każda kotłownia czy to w kamienicy, czy w dużym zakładzie produkcyjnym, powinna mieć badania występowania na stanowisku stężenia tlenku węgla.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. Sp. z o. o. w G. ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Za zasadny uznać bowiem należy zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem I., a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez wadliwe zaakceptowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i co najmniej przedwczesne uznanie, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły przesłanki nakazania skarżącej przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię. Powyższe uchybienie wiąże się także z trafnie wskazanym w skardze kasacyjnej zarzutem nierozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, albowiem zarzut naruszenia przez organ wskazanych wyżej przepisów K.p.a. Spółka podniosła już w skardze z na decyzję Pomorskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego (zarzut IV skargi), zaś orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie wyjaśnił z jakich przyczyn zarzuty te uznał za nietrafne.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż organ inspekcji sanitarnej co do zasady uprawnionym jest do nakazania pracodawcy przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na danym stanowisku pracy także w sytuacji gdy pracodawca dla danego stanowiska pracy nie rozpoznał i nie wytypował czynników szkodliwych dal zdrowia w środowisku pracy. Ocena działań pracodawcy w zakresie przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne nie może być bowiem pozostawiona jak zdaje się to sugerować strona skarżąca, wyłącznie konsultującemu się z pracownikami lub ich przedstawicielami pracodawcy i niezbędne jest poddanie tych działań pracodawcy kontroli zewnętrznej realizowanej przez właściwe organy administracji publicznej mogące obiektywnie ocenić jego działania.

Powyższe wynika z regulacji przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tym w szczególności z faktu, iż na pracodawcy ciąży obowiązek oceniania i dokumentowania ryzyka zawodowego związanego z wykonywaną pracą oraz stosowania niezbędnych środków profilaktycznych zmniejszających to ryzyko (art. 226 pkt 1 K.p.) oraz obowiązek stosowania środków zapobiegających chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności poprzez przeprowadzanie, na swój koszt, badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia (art. 227 § 1 pkt 2 K.p.).

Doprecyzowaniem wskazanych wyżej regulacji rangi ustawowej są przepisy wydanego na podstawie art. 227 § 2 K.p. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, gdzie wskazano, że pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary, po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń tych czynników lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników, ze szczególnym uwzględnieniem: 1) rodzaju tych czynników oraz ich właściwości; 2) procesów technologicznych i ich parametrów; 3) wyposażenia technicznego, w tym maszyn, urządzeń, instalacji i narzędzi, które mogą być źródłem emisji czynników szkodliwych dla zdrowia, z uwzględnieniem wyników pomiarów tej emisji dostarczanych przez producentów; 4) środków ochrony zbiorowej i danych dotyczących ich użytkowania; 5) organizacji pracy i sposobu wykonywania pracy; 6) rzeczywistego czasu narażenia na oddziaływanie czynników szkodliwych dla zdrowia, z uwzględnieniem obowiązującego u pracodawcy systemu i rozkładu czasu pracy (§ 2 ust. 1 rozporządzenia) oraz iż pracodawca konsultuje z pracownikami lub ich przedstawicielami, w trybie przyjętym u danego pracodawcy, działania dotyczące rozpoznania i typowania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (§ 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Nadto w § 3 tego samego rozporządzenia wskazano, że pracodawca zapewnia wykonanie badań i pomiarów czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy, nie później niż w terminie 30 dni od dnia rozpoczęcia działalności, zaś w § 4 określono częstotliwość obligatoryjnych badań i pomiarów w przypadku występowania szkodliwego dla zdrowia czynnika chemicznego lub pyłu.

Oczywistym przy tym jawi się, iż wobec potencjalnej kolizji pomiędzy interesem ekonomiczny pracodawcy, dla którego przeprowadzenie badań lub pomiarów może być istotnym kosztem działalności, a wymogami zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy w miejscu jej świadczenia celem ochrony dobra jakim jest życie i zdrowie pracowników niedopuszczalnym z punktu widzenia racjonalności stanowionych przepisów byłoby pozostawienie rozpoznania źródeł emisji czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy przez pracodawcę bez jakiejkolwiek kontroli ze strony organów administracji publicznej.

Co za tym idzie w przypadku ustalenia, że dany pracodawca nie wskazał wszystkich występujących w prowadzonym przez niego zakładzie źródeł emisji czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, dla których winny być wykonywane badania i pomiary, dopuszczalnym jest nałożenie odpowiednich obowiązków przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. Kompetencja organów inspekcji sanitarnej do wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć administracyjnych wynika wprost z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej samej ustawy.

Dla skorzystania przez organy administracji publicznej z kompetencji do władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia określonego obowiązku, w tym jak w niniejszej sprawie obowiązku przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię obejmujących stężenie tlenku węgla w powietrzu oraz stężenie pyłu w powietrzu, koniecznym jest jednakże wykazanie faktu, iż na danym stanowisku pracy występować mogą określone, wymagające przeprowadzenia pomiarów czynniki szkodliwe dla zdrowia. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż w postępowaniu tym znajdą zastosowanie między innymi regulacje K.p.a dotyczące postępowania dowodowego, w tym zasada prawdy obiektywnej, zasada legalizmu i zasada swobodnej oceny dowodów oraz wymogi dotyczące uzasadnienia faktycznego decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zauważyć należy, iż Sąd I instancji w pełni zaaprobował twierdzenie organu odwoławczego, iż charakter pracy palacza w kotłowni opalanej węglem wiąże się z występowaniem w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia, bowiem w procesie spalania węgla powstaje tlenek węgla, a czynniki pyłowe występują przy czynnościach związanych z rozpalaniem pieca, zasypem kotła węglem czy odpopielaniem. Nadto Sąd I instancji wskazał, że co do zasady działanie kotłowni opalanej węglem kamiennym wiąże się z emisją czynników szkodliwych dla zdrowia w postaci tlenku węgla i pyłów. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważono, iż to czy rzeczywiście w środowisku pracy występują takie szkodliwe czynniki, można stwierdzić jedynie poprzez wykonanie stosownych badań i pomiarów, a zaniechanie przeprowadzenia takich badań i pomiarów, niewątpliwie narusza podstawowe obowiązki pracodawcy określone w Kodeksie pracy.

Z analizy akt administracyjnych wynika nadto, iż orzekające w sprawie organy swoje twierdzenia co do występowania na stanowisku pracy palacza w skarżącej Spółce czynników szkodliwych dla zdrowia w postaci tlenku węgla i pyłu opierały wyłącznie w samym fakcie ogrzewania budynku pracodawcy przez kotłownię węglową, uznając, iż powyższa okoliczność samodzielnie przesądza tym, że na danym konkretnym stanowisku pracy wystąpią tego rodzaju czynniki szkodliwe. Znamiennym jest przy tym, iż protokół z przeprowadzonej w skarżącej spółce kontroli ogranicza się w tym zakresie do wskazania, że znajduje się w niej kotłownia ogrzewana węglem, bez jakiegokolwiek bliższego wskazania typu kotłowni, czy też sposobu jej sposobu eksploatacji, zaś w toku prowadzonego następnie postępowania zarówno organ I jak i II instancji nie podjął jakiejkolwiek próby poczynienia w tym zakresie bardziej szczegółowych ustaleń. Organy uznały zatem emisję przez kotłownię zasilaną węglem do środowiska pracy na stanowisko pracy palacza) czynników szkodliwych w postaci pyłów i tlenku węgla za fakt niewymagający dowodu. Jednocześnie organ II instancji wskazał na czynniki pyłowe występujące przy czynnościach związanych z rozpalaniem pieca, zasypem kotła węglem czy odpopielaniem.

Poczynienie przez organy powyższych ustaleń faktycznych co do występowania określonych czynników szkodliwych w środowisku pracy palaczy zatrudnionych w tej konkretnej kotłowni w przedsiębiorstwie skarżącej Spółki uznać należy za co najmniej przedwczesne. Niewymagająca bowiem dowodu okoliczności że ze spalania węgla powstaje tlenek węgla, który jest czynnikiem szkodliwym nie przesądza jeszcze o tym, iż ten szkodliwy czynnik wprowadzany jest do środowiska pracy, a nie odprowadzany w całości poza kotłownię. To od rodzaju zastosowanego pieca (kocioł z zamkniętą czy też z otwartą komorą spalania) i pozostałych urządzeń kotłowni, w tym przewodów kominowych, urządzeń wentylacyjnych oraz sposobu jej eksploatacji zależeć będzie bowiem czy przy normalnej eksploatacji kotłowni do jej wnętrza, a wiec do środowiska pracy wprowadzany będzie tlenek węgla oraz to czy emisja tego czynnika szkodliwego do środowiska pracy będzie miała charakter stały, czy tez okresowy, wiążący się na przykład jedynie z rozruchem kotłowni po wygaszeniu pieca. Analogiczne uwagi odnieść można do emisji pyłów, przy czym zauważyć należy, iż z akt sprawy nie wynika by pracownicy kotłowni dokonywali wskazywanych przez organ II instancji czynności związanych z rozpalaniem pieca, zasypem kotła węglem czy odpopielaniem, a także jaki w realiach tej konkretnej kotłowni był charakter tych czynności, w tym w szczególności czy miały one charakter prac wykonywanych ręcznie, czy też prace te zostały zmechanizowane. Inaczej rzecz ujmując ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika czy w przedmiotowej kotłowni zainstalowany jest kocioł zasypowy, czy też kocioł z podajnikiem, jakiego rodzaju i o jakiej częstotliwości prace obsługowe są przy tym kotle wykonywane i czy wszystkie prace są wykonywane przez pracowników skarżącej, czy też na przykład usuwanie popiołów (co w nowoczesnym kotle z podajnikiem może mieć miejsce raz na kilka, czy też nawet kilkanaście dni) realizowane jest przez podmiot zewnętrzny.

Pomimo takowej niekompletności zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy nie podjął jakiejkolwiek próby jego uzupełnienia, w tym w szczególności pomimo zakwestionowania przez stronę skarżącą nałożonych obowiązków i wskazania w odwołaniu, iż w latach 2006 i 2008 pracodawca dokonał rozeznania czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy w ramach którego stwierdził występowanie tego rodzaju czynników wyłącznie na stanowiskach nakładania na formę styrenu i produkcji kształtek nie wezwał strony do przedłożenia dowodów potwierdzających dokonanie przez pracodawcę odpowiedniego rozeznania dla środowiska pracy w postaci kotłowni oraz brak występowania w tym środowisku pracy czynników szkodliwych wskazywanych przez organ I instancji, to jest tlenku węgla i pyłu w powietrzu.

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej kasacyjnie podkreślić w tym miejscu trzeba, iż samo gołosłowne i nie poparte jakimikolwiek środkami dowodowymi twierdzenie pracodawcy jakoby dokonał rozeznania czynników szkodliwych w środowisku pracy kotłowni i nie stwierdził ich występowania tamże nie stanowi w żadnym razie wystarczającego dowodu na powyższą okoliczność, tym bardziej że z dołączonych do odwołania dokumentów określanych przez stronę skarżąca jako zarządzenia w sprawie rozeznania przed przystąpieniem do badan i pomiarów nie wynika w sposób jednoznaczny by ich sporządzenie poprzedzone było analizą dotycząca ewentualnej emisji czynników szkodliwych do środowiska pracy w kotłowni, co oznacza, iż dokumenty te nie mogą stanowić samodzielnego dowodu, iż takowe emisje czynników szkodliwych nie zachodzą.

Powyższego uchybienia przez organy administracji przepisom postępowania dotyczącym obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz dokonania swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) nie zauważył jednakże Sąd I instancji w następstwie czego nie uwzględnił skargi, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, przez co sam naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane wyżej uchybienia stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku jak również decyzji organu II instancji w całości oraz decyzji organu I instancji dotyczącej nałożenia obowiązku przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię w zakresie obejmującym stężenie tlenku węgla i stężenie pyłu w powietrzu.

Uchylenie decyzji organu I instancji w części uzasadnione jest faktem, iż jedynie w tej części została ona zaskarżona odwołaniem i w następstwie tego poddana następnie kontroli sądowoadministracyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku powinien wziąć od uwagę wskazane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oznacza konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy celem ustalenia czy rodzaj i sposób eksploatacji kotłowni węglowej w przedsiębiorstwie Spółki pozwala na stwierdzenie, iż następuje w niej emisja czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a jeśli tak to jakiego rodzaju, w jakich warunkach wykonywana jest praca w przedmiotowej kotłowni i czy w związku z tym zachodzi potrzeba wykonania badań i pomiarów stężeń któregoś tych czynników. Biorąc pod uwagę przedmiot ochrony, jakim w kontrolowanej sprawie jest życie i zdrowie pracowników oraz wskazane wyżej obowiązki pracodawcy wynikające z art. 227 § 1 K.p. usunięcie wskazanych wyżej braków postępowania dowodowego winno nastąpić w pierwszym rzędzie poprzez wezwanie pracodawcy do przedstawienia posiadanej dokumentacji dotyczącej wyposażenia przedmiotowej kotłowni i organizacji pracy w niej, albowiem to na pracodawcy prowadzącym działalność gospodarczą w środowisku potencjalnie narażającym pracowników na utratę zdrowia, z jakie uznać można kotłownię węglową ciąży w takiej sytuacji obowiązek wskazania na jakiej podstawie przyjął że w tym środowisku pracy 9to jest w kontrolowanej kotłowni) nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia wymagające wykonania badań i pomiarów o jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r.

Odnośnie do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że są one niezasadne.

W szczególności nie okazał się zasadny najdalej idący zarzut skargi, to jest zarzut nieważności postępowania ze względu na pozbawienie skarżącej możliwości ochrony swoich praw.

Pozbawienia możności obrony swych praw strona skarżąca kasacyjnie dopatrywała się w oparciu wyroku na podstawie prawnej nie powołanej przez organy niższych instancji, w tym w szczególności w powołaniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na art. 226 i 227 K.p. oraz § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy w sytuacji gdy organy administracji publicznej obu instancji w swoich decyzjach nie powołały się na powyższe regulacje, lecz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, a organ odwoławczy nadto na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł okazać się skuteczny, albowiem jak wskazano już wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, które jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazały organy administracji stanowi przepis wykonawczy wydany właśnie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 227 § 2 K.p. upoważniającym Ministra Zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia, przy uwzględnieniu zróżnicowanego działania na organizm człowieka czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy oraz konieczności podjęcia niezbędnych środków zabezpieczających przed ich działaniem, między innymi trybu, metod, rodzaju i częstotliwości wykonywania badań i pomiarów, o których mowa w art. 227 § 1 pkt 2 K.p., a wiec w przepisie na jaki powołał się w uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wskazanie przez Sąd w toku kontroli decyzji wydanej na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy na regulacje zawarte w ustawie, którą rozporządzenie to wykonuje nie może być zaś uznane za pozbawienie strony skarżącej możliwości obrony swych praw. Przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy stanowiącego także przepis wykonawczy do Kodeksu pracy nie miało natomiast charakteru wskazania nowej podstawy rozstrzygnięcia, lecz służyło jedynie uporządkowaniu argumentacji Sądu odnośnie obciążających pracodawcę obowiązków związanych z zapewnieniem pracownikom bezpieczeństwa i higieny pracy. Przytoczenie w treści uzasadnienia wyroku tegoż przepisu nie modyfikowało przy tym podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą w dalszym ciągu pozostawał art. 227 § 1 pkt 2 K.p. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r.

Również przywołanie przez organ II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy nie stanowiło wskazania odmiennej niż przyjmowana przez organ I instancji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, a jedynie służyło wzmocnieniu argumentacji odnośnie tego, iż tlenek węgla i pyły węglowe stanowią czynniki szkodliwe dla zdrowia.

Z tych samych przyczyn niezasadnym okazał się także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez brak właściwego podania podstaw prawnych decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż nie doszło do pozbawienia z tego powodu możliwości obrony swych praw przez Spółkę, a jednocześnie w skardze kasacyjnej nie wykazano, by zauważone przecież przez Sąd I instancji uchybienie procesowe organów administracji polegające na niepełnym uzasadnieniu prawnym decyzji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia i co za tym idzie by Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się w tym zakresie obrazy przepisów postępowania polegającej na oddaleniu skargi mimo stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Bezzasadnym okazał się także zarzut oznaczonym w skardze kasacyjnej jako III., albowiem jak wykazano już powyżej organom inspekcji sanitarnej co do zasady przysługiwała kompetencja do przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy (art. ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) i w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych nakazania, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 27 ust. 1 tej samej ustawy), do których to uchybień niewątpliwie zaliczyć można niezapewnienie przez pracodawcę wykonania badań i pomiarów czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy, w sytuacji gdy obiektywna ocena działalności pracodawcy wskazuje, iż na danym stanowisku takowe badania i pomiary winny być, dla osiągnięcia celów wskazanych w art. 227 § 1 K.p., przeprowadzane. Podkreślić trzeba, iż analogiczny pogląd był już uprzednio wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na przykład w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1009/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r., poprzez nakazanie przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię w sytuacji, w której badania i pomiary wykonuje się tylko i wyłącznie co najmniej raz na dwa lata - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,1 do 0,5 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 Kodeksu pracy lub co najmniej raz w roku - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,5 wartości NDS.

Zauważyć bowiem trzeba, iż wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak odniesienia się wprost do tegoż zarzutu, to jednak wobec jego oczywistej bezzasadności (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia) nie sposób przyjąć by to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest niezbędne dla skutecznego oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 2 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zarzut V. skargi kasacyjnej) poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji nakazującej skarżącej usunięcie naruszenia w postaci braku wyników pomiarów czynników szkodliwych i rejestru czynników szkodliwych na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię, podczas gdy skarżąca nie ma takiego obowiązku, z uwagi na prawidłowo przeprowadzone przez skarżącą rozeznanie czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy i niewskazanie w jego wyniku kotłowni jako środowiska, w którym takie czynniki występują oraz braku takiego obowiązku z mocy samego prawa, albowiem zarzut ten - choć sformułowany jako dotyczący naruszenia prawa materialnego - w rzeczywistości zmierzał jedynie do wykazania błędu w ustaleniach faktycznych odnośnie występowania na stanowisku pracy w kotłowni czynników szkodliwych dla zdrowia.

Za nietrafny uznać należy także zarzut kasacyjny oznaczony nr VI, albowiem jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - a który to pogląd w całości podziela naczelny Sąd Administracyjny - choć to pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary, to jednak nie można zaaprobować stanowiska, że tylko pracodawca, może dokonywać prawidłowej oceny ryzyka czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, albowiem byłoby równoznaczne z pozostawieniem realizacji istotnego obszaru bezpieczeństwa i higieny pracy w sferze uznania pracodawcy. Rozumienie takie byłoby również sprzeczne z bezwzględnym charakterem przepisów bhp, które ze względu na przedmiot ochrony, jakim jest życie i zdrowie pracownika, nie mogą pozostać poza możliwością kontroli przez powołane do tego służby - w tym przypadku inspekcję sanitarną.

Niezasadnym w stopniu oczywistym okazał się wreszcie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, poprzez nakazanie przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracownika obsługującego kotłownię, w sytuacji, w której badania i pomiary wykonuje się tylko i wyłącznie co najmniej raz na dwa lata - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,1 do 0,5 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 K.p. lub co najmniej raz w roku - jeżeli podczas ostatniego badania i pomiaru stwierdzono stężenie czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,5 wartości NDS. Przepis ten reguluje bowiem jedynie minimalną częstotliwość przeprowadzania kolejnych badań i pomiarów, w sytuacji gdy występowanie szkodliwego dla zdrowia czynnika chemicznego lub pyłu stwierdzono już podczas wcześniejszych badań i uzależnia tą minimalną częstotliwość badań i pomiarów od wyników badań i pomiarów już przeprowadzonych. Co za tym idzie regulacja ta nie znajdzie zastosowania do pierwszych przeprowadzanych badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy występujących na danym stanowisku pracy. Przepis ten trafnie nie został zatem zastosowany zarówno przez orzekające w sprawie organy administracji, jak i kontrolujący ich rozstrzygnięcia Sąd I instancji. Do pierwszych przeprowadzanych badań i pomiarów czynnika szkodliwego dla zdrowia zastosowanie znajdzie natomiast norma wynikająca trafnie przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku § 3 powyższego rozporządzenia, zgodnie z którym pracodawca zapewnia wykonanie badań i pomiarów czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy, nie później niż w terminie 30 dni od dnia rozpoczęcia działalności. Znamiennym jest przy tym, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiejkolwiek argumentacji na poparcie tegoż zarzutu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U.2013.461 ze zm.) w zw. z § 22 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2015.1801) orzekł jak w sentencji.