Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2288/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 6 pkt 14, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 149/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 149/12, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza B., decyzją z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...], odmówił J. S. przyznania zasiłku celowego i przyznał specjalny zasiłek celowy w kwocie 300 zł.

Organ przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił, że wnioskodawczyni pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką H. P., źródłem utrzymania obu kobiet jest emerytura matki w kwocie 821, 35 zł netto oraz dodatek mieszkaniowy przyznawany wnioskodawczyni w wysokości 168, 72 zł a także świadczenia pieniężne na dożywianie w kwocie 100 zł. Wnioskodawczyni z matką najmują pokój z kuchnią, przy czym ostatnio pokój przedzieliły segmentem, co nie wyklucza prowadzenia przez nie wspólnego gospodarstwa.

Organ wskazał, że J. S. jest osoba bezrobotną, niepełnosprawną w umiarkowanym stopniu, nie ma własnego, stałego źródła dochodu. Wraz z matką stanowią rodzinę utrzymująca się głównie z emerytury matki, która jest osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną. Wnioskodawczyni otrzymuje pomoc w formie dodatku mieszkaniowego na uregulowanie czynszu na wspólnie najmowane mieszkanie. Łączny dochód rodzinny wnioskodawczyni i jej matki wyniósł we wrześniu 2011 r. kwotę 1090, 07 zł, co stanowi 545, 04 zł na osobę w rodzinie i przekracza w 155 % kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawczyni jako poniesione wydatki podała kwotę 38 zł na zakup leków oraz wydatki na żywność.

Zdaniem organu pierwszej instancji brak było podstaw prawnych do przyznania J. S. pomocy w formie zasiłku celowego. Mając jednakże na uwadze zbliżający się okres zimowy, rozpoczęcie sezonu grzewczego i potrzebę zakupu opału, co w sytuacji rodziny wnioskodawczyni jest znacznym wydatkiem, organ pierwszej instancji uznał za wskazane przyznanie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 300 zł na zakup opału – na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r., na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i 4, art. 39 ust.1, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając jego ustalenia.

Na tę decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się przyznania jej pomocy rzeczowej w formie węgla, zgodnie z jej wnioskiem z dnia 16 stycznia 2012 r. i twierdząc, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z matką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 149/12, oddalając skargę stwierdził, że organy administracyjne zasadnie uznały, iż skarżąca wraz z matką jako osoby spokrewnione tworzą rodzinę, wspólnie zamieszkują i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Zajmują bowiem jeden lokal mieszkalny składający się z pokoju, kuchni i łazienki, wspólnie korzystają z jego wyposażenia. Skarżąca nie ma własnych dochodów, musi zatem korzystać z emerytury matki.

Sąd podkreślił, że stanowisko skarżącej, która nie akceptuje ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego było już poddawane ocenie w postępowaniach przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2012 r. skargę kasacyjną złożyła J. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 K.p.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego w toczącym się postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie, że skarżąca nie jest osobą samodzielnie gospodarującą, lecz tworzy z matką rodzinę i wspólnie gospodarują, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwa domowe (matką zajmuje się opiekun, otrzymuje obiady ze stołówki, a skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie, skarżąca ma własne dochody, a matka otrzymuje emeryturę), co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego,

b) art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez pominięcie okoliczności, że skarżąca bezpłatnie używa mieszkania wskutek niedokonania oceny umowy użyczenia mieszkania zawartej między skarżącą i H. P. w dniu 8 marca 2006 r. wraz z aneksem z dnia 1 grudnia 2006 r. co skutkowało błędnym przyjęciem, że mieszkają w mieszkaniu wynajmowanym przez H. P., podczas gdy matka jest właścicielką mieszkania; niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez pominięcie okoliczności, że dodatek mieszkaniowy jest wyłącznym dochodem skarżącej wskutek błędnej oceny decyzji z dnia 1 lipca 2011 r. przyznającej J. S. dodatek mieszkaniowy przez przyjęcie, że skarżąca nie ma własnego dochodu a dodatek mieszkaniowy jest "źródłem utrzymania obu kobiet"; niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez pominięcie okoliczności, że skarżąca nie pomaga matce w codziennych czynnościach faktycznych, bowiem świadczenie takiej pomocy wyklucza jej stan zdrowia. Skarżąca posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s Niepełnosprawności z dnia 2 lipca 2010 r. o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 41 ust. 1 lub art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1352 ze zm.) wskutek przyjęcia, że wadliwie ustalone okoliczności faktyczne mają zastosowanie do przepisu prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w następstwie błędnych ustaleń faktycznych organy administracji do dochodu skarżącej wliczyły emeryturę H. P. w kwocie 821,35 zł, przez co jej dochód przekroczył określone w art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe, które dla skarżącej będącej osobą samotnie gospodarującą wynosi 477 zł. a nie 702 zł.

Wskazano, że dochodem skarżącej jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 168,72 zł miesięcznie przyznany decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2011 r. na okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Wskazano, że kwota dodatku mieszkaniowego nie przekracza kryterium dochodowego jednoosobowego gospodarstwa domowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca podała, że oprócz dodatku mieszkaniowego ma do dyspozycji zasiłek celowy w kwocie 100 zł miesięcznie, który nie zalicza się do jej dochodu. Skarżąca podkreśliła, że posiadanie dochodu świadczy o zdolności do utrzymywania się niezależnie od matki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej dotyczących przyznania zasiłku celowego. Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona w myśl art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Z treści unormowania powołanego przepisu wynika, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać nawet, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to zatem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Uznanie administracyjne z art. 39 powołanej ustawy obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli inaczej mówiąc, ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość rodzin i osób samotnie gospodarujących ubiegających się o przedmiotową pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają zostać przeznaczone.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli dochód osoby ubiegającej się przyznanie zasiłku przekracza kwotę 477 zł, to czyni to niemożliwym przystąpienie przez organ do badania, czy w danej sprawie wystąpiła ocenna przesłanka w postaci konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, takiej jak: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, a także drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. W takiej sytuacji organ odmawia przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej takich jak zasiłek okresowy czy zasiłek celowy (zgodnie z art. 38 i art. 39 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, łączny dochód rodzinny wnioskodawczyni i jej matki z którą zamieszkuje przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w myśl art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego (W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 72-73).

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca bowiem wraz z matką wspólnie zamieszkują i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Zajmują jeden lokal mieszkalny składający się z pokoju, kuchni i łazienki. Natomiast okoliczność, że pokój przedzieliły segmentem nie stanowi o tym, że prowadzą oddzielne gospodarstwo, na co zasadnie wskazano w sprawie. J. S. jest osobą bezrobotną, niepełnosprawną w umiarkowanym stopniu, nie ma własnego, stałego źródła dochodu.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżąca nie może prowadzić odrębnego od matki gospodarstwa domowego między innymi z tego względu, że nie posiada własnych dochodów na jego utrzymanie. Okoliczność bowiem, że utrzymuje ona dodatek mieszkaniowy w kwocie 168,72 zł i dodatek celowy w kwocie 100 zł, nie jest wystarczająca dla uznania, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe, gdyż taki dochód nie jest wystarczający do samodzielnego utrzymania się.

Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 39 ustawy o pomocy społecznej uznać należy za chybiony.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, organ przyznał skarżącej specjalny zasiłek celowy w kwocie 300 zł na zakup opału – na podstawie art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, wskazując, że miał na uwadze zbliżający się okres zimowy, rozpoczęcie sezonu grzewczego i potrzebę zakupu opału, co w sytuacji rodziny wnioskodawczyni jest znacznym wydatkiem.

Nie można zatem uznać, że organ naruszył wskazany wyżej przepis. Natomiast przyznana kwota zawsze determinowana jest ogólną sytuacją finansową organu przyznającego taką pomoc oraz potrzebami innych uprawnionych do jej otrzymania.

Wobec tego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji.