Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2382/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 1i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 101/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 101/15 oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 13 maja 2014 r. Stowarzyszenia "[...]" , na podstawie art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a."), zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla E. S.A. ul. [...],M. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji modyfikacji asfaltów PMB na terenie Zakładu Budowy Dróg wraz z otoczarnią na działkach nr [...],[...],[...], położonych w obrębie miejscowości N.

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że zgodnie z § 6 ust. 1 Regulaminu, realizuje ono swoje statutowe cele przez podejmowanie działań na rzecz zagrożenia oddziaływania przemysłu na ludzi, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt. W interesie społecznym jest ochrona wartości ważnych z punktu widzenia ogółu ludności. Niewątpliwie taką wartością jest środowisko. Wszelkie działania związane z ochroną środowiska w pełni uzasadniają zaistnienie interesu społecznego. Do takich działań należy zaliczyć złożony w tej sprawie wniosek.

Odnosząc się to treści merytorycznej decyzji Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wnioskodawca wskazał, że organ w nieuprawniony sposób rozszerzył wnioskowaną inwestycję, która stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko o obiekty, dla których nie przeprowadzono postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym naruszył art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej: "u.i.o.ś.").

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zgłoszone przez Stowarzyszenie żądanie wszczęcia postępowania okazało się niezasadne, gdyż nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla jego skuteczności prawnej – w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Stowarzyszenie nie było ani stroną, ani nie działało na prawach strony, jakkolwiek organ powiadomił Stowarzyszenie o toczącym się postępowaniu. Stowarzyszenie nie zażądało dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w związku, z czym nie wniosło skutecznie odwołania od decyzji.

Powołując się na treść art. 31 §1 k.p.a., organ wskazał, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, są: statutowy cel jej działalności oraz względy interesu społecznego. W ocenie Kolegium zawarte w paragrafach 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia jego cele, tj. cyt. " (...) współdziałanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego gminy N. ", "(...) podejmowanie działań na rzecz zagrożenia oddziaływania przemysłu na ludzi, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt", zostały określone na tyle ogólnie, że sprawa ustalenia warunków zabudowy mieści się w zakresie celów statutowych Stowarzyszenia, a zatem jedna z dwóch przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. została spełniona. Zdaniem organu nie leży jednak w interesie społecznym uruchomienie żądanego przez Stowarzyszenie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną, bowiem Stowarzyszenie nie wykonało ani nawet nie uprawdopodobniło, że przedmiotowa decyzja zagraża środowisku naturalnemu.

Na skutek wniosku Stowarzyszenia "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymało powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie Kolegium, nie można było przyjąć, że w interesie społecznym leży uruchomienie żądanego przez Stowarzyszenie trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pomimo istnienia takiej możliwości, Stowarzyszenie nie brało udziału na prawach strony, gdzie ewentualnie mogłoby zgłaszać odpowiednie wnioski i żądania oraz wnosić środki odwoławcze. W dalszym ciągu Stowarzyszenie nie wykazało i nie uprawdopodobniło, że przedmiotowa decyzja zagraża środowisku naturalnemu, co uzasadniałoby zaistnienie drugiej z ustawowych przesłanek skuteczności żądania wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosło Stowarzyszenie "[...]", domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 104 § 1 i art. 2 k.p.a., a także 7 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy nigdy nie może nastąpić bez wszczęcia postępowania;

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie własnych nowych ustaleń faktycznych i prawnych w kwestii istnienia po stronie Stowarzyszenia interesu społecznego;

- art. 31 k.p.a. w zw. z art. 5 i art. 74 ust. 4 Konstytucji RP poprzez uznanie, że sprawy z zakresu ochrony środowiska nie dotyczą interesu społecznego, a trwałość decyzji ostatecznych określona w art. 16 k.p.a. wyklucza możliwość ingerencji Organizacji w indywidualne rozstrzygnięcie;

- art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie z urzędu postępowania, nawet przy uznaniu braków interesu społecznego, wobec powzięcia wiarygodnych informacji o podstawach do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu lub za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wniosek Stowarzyszenia nie zawierał natomiast żadnych argumentów wskazujących na to, że za wszczęciem postępowania z urzędu przemawia interes społeczny. Treść tego pisma w żaden sposób nie koresponduje z wnioskiem w nim zawartym. Zarzuty tam podniesione nie uprawdopodobniają też tego, że decyzja Burmistrza N. została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a, przez to, że ustala ona warunki zabudowy wnioskowanego przez inwestora rodzaju inwestycji w szerszym zakresie niż zawarty w decyzji środowiskowej. Sąd akceptując zaskarżone rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]", zaskarżając go w całości. Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organizacja nie sprecyzowała swojego wniosku w sytuacji, w której jasno i precyzyjnie przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania zostały przytoczone na początku sporządzonego wyroku;

2) art. 31 § 1 pkt 1 w powiązaniu z art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niezbadanie czy podnoszone przesłanki przez organizację uprawdopodabniają, że wydana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi, iż przedmiot sporu jest sprzeczny z tym określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazując, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że we wniosku Stowarzyszenie wskazało, iż w decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji w pkt b lit. b wprowadził dodatkowe obiekty w postaci czterech zbiorników do magazynowania bitumu o pojemności 100 m³ każdy, przez co w nieuprawniony sposób rozszerzył planowaną inwestycję o obiekty, dla których nie przeprowadzono postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy a tym samym naruszył art. 86 u.i.o.ś.. W ocenie skarżącego, Sąd pominął powyższe wskazując, że organizacja nie przytoczyła żadnych okoliczności przemawiających za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organizacja nie sprecyzowała swojego wniosku w sytuacji, gdy przesłanki "przemawiające za wszczęciem postępowania zostały przytoczone na początku sporządzonego wyroku".

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. pozbawiony jest doniosłości prawnej. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. Zaznaczyć należy, że przepis ten mogłyby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż legalność na przykład pod kątem słuszności, bądź celowości.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niezbadanie czy podnoszone przez Stowarzyszenie przesłanki uprawdopodabniają, że wydana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż przedmiot sporu jest sprzeczny z tym określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazać należy, że podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. "Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia" (zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2070/11, LEX nr 1069645). Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wskazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 1588/13, LEX nr 1345088).

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy skarżące Stowarzyszenie nie wskazało naruszenia jakiejkolwiek normy P.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak zaznaczyć, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu w przeciwnym razie postanowieniem odmawia wszczęcia takiego postępowania, na co służy zażalenie. Organ orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie postanowienia przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a.

Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty niemające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, "Orzecznictwo Sadów Polskich" z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dozwolona wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2808/13, LEX nr 1982842). Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, LEX nr 501062). Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron.

Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczonych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył jedynie zaspokajaniu jej własnego interesu.

Należy mieć na uwadze, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, LEX nr 525903).

Z powyższych uwag wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes społeczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie może powoływać się na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. żądając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W piśmie z dnia 13 maja 2014 r. Stowarzyszenie wykazując, że za wszczęciem z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. wskazało, że "w interesie społecznym jest ochrona wartości ważnych z punktu widzenia ogółu ludności. Niewątpliwie taką wartością jest środowisko. Wszelkie działania związane z ochroną środowiska w pełni uzasadniają zaistnienie interesu społecznego. Do takich działań należy zaliczyć złożony w tej sprawie wniosek".

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej tylko z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, [w:] CBOSA). Stowarzyszenie bowiem powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

Stowarzyszenie nie wykazało, że decyzja ostateczna zagraża środowisku naturalnemu, co uzasadniałoby zaistnienie drugiej z ustawowych przesłanek skuteczności żądania wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wystarczyło bowiem skuteczne uprawdopodobnienie, że za wszczęciem postępowania nieważnościowego z urzędu przemawia interes społeczny, gdyż inwestycja może zagrażać środowisku. Należy zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że wniosek Stowarzyszenia nie zawierał żadnych argumentów wskazujących na to, że za wszczęciem postępowania z urzędu przemawia interes społeczny. Treść tego pisma w żaden sposób nie koresponduje z wnioskiem w nim zawartym. Zarzuty tam podniesione nie uprawdopodobniają też tego, że decyzja Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a, przez to, że ustala ona warunki zabudowy wnioskowanego przez inwestora rodzaju inwestycji w szerszym zakresie niż zawarty w decyzji środowiskowej.

Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.