Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 394/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.156 par.1 pkt 1 i 2, art. 145 par.1, art.24 par.1 pkt 1 i 4 oraz par.3, art.24,25 i 27, art.19 ,20,21,art.21 par.1 pkt 1, art.156 par.1 i 2, art.7,77 par.1 ,75 par. 1 i 78, art.7 ,77 par.1 75 par.1 i 78 par.1, 80 i 107 w zw. z art.16 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.31 ust.2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art.138 par.1pkt 1 oraz w zw. z art. 157 par.1 i 2 , art.158 par.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. K., A. Z., A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. B., A. Z., J. S. i H. K. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej granice nieruchomości oznaczonej nr działki ewidencyjnej [...] położonej w P., obręb [...] - P. z sąsiadującymi nieruchomościami – utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz P. orzekł o ustaleniu odcinków granic nieruchomości [...]) stanowiącej własność G. P., położonej w P., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] numerem działki [...] z nieruchomością:

1. stanowiącą własność Skarbu Państwa, bez urządzonej księgi wieczystej, położoną w P., G. P., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] numerem działki [...] na odcinku od punktu nr [...] do punktu nr [...],

2. stanowiącą współwłasność A. B. w udziale do [...] części, J. i Z. małż. S. w udziale do [...] części oraz H. J. K. w udziale [...] części ([...]), położoną w P., G. P., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] numerem działki [...] na odcinku od punktu nr [...] do punktu nr [...],

3. stanowiącą własność G. P. [...]), położoną w P., G. P., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] numerem działki [...] na odcinkach od punktu nr [...], przez punkt nr [...] do punktu nr [...],

4. stanowiącą własność Miasta S., bez urządzonej księgi wieczystej, położoną w S., gmina S., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] numerem działki [...] na odcinkach od punktu nr [...], przez wznowiony punkt nr [...] do punktu nr [...].

Wskazano, że granice nieruchomości zostały ustalone zgodnie z protokołem granicznym z dnia [...] r. sporządzonym przez upoważnionego geodetę B. R. załączonym do operatu pomiarowego zarejestrowanego w P. w P. pod nr KERG [...]. Granice ustalono w obecności A. B., H. K. oraz przedstawiciela G. P.. Po doręczeniu decyzji stronom, stała się ona ostateczna w dniu [...] r.

Pismem z dnia 15 października 2015 r. pełnomocnik A. B., A. Z., J. S., Z. S. i H. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa w postaci naruszenia wyrażonej w art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zasady prymatu dokumentów w postępowaniu o ustalenie przebiegu granic nieruchomości oraz w związku z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazano, że zgodnie z § 3-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości i orzecznictwem, właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów, wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron. Pełnomocnik wskazał, iż organ przyjął jako dowody do ustalenia odcinków granic w ramach postępowania rozgraniczeniowego dane powstałe w wyniku analizy mapy ewidencji gruntów (faktycznie wyrysu z mapy ewidencji gruntów). Tymczasem ten dokument nie spełnia standardów geodezyjno-kartograficznych określonych w § 5 ust. 3 rozporządzenia. Wyrys z mapy ewidencyjnej znajdujący się w aktach sprawy rozgraniczeniowej nie zawiera danych dotyczących daty powstania czy wykonawcy mapy ewidencyjnej, z której wyrys miałby pochodzić. Wobec powyższego dokument taki w ogóle nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu granic rozgraniczanej nieruchomości. Jednakże, jak wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też z protokołu granicznego nr KERG [...] geodeta wykonujący czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym danymi zawartymi w tym dokumencie się kierował, z powołaniem się na ten dokument wskazał również stronom postępowania granice rozgraniczanej nieruchomości zapewniając, iż taki winien być ich przebieg. Skarżący, uczestniczący w tej części postępowania, nie dysponując na tamten czas innymi dokumentami, jak też działając w zaufaniu do organu i działającego z jego ramienia geodety zaakceptowały przedstawiony przez geodetę stan granic. Tym samym organ naruszył przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Nadto w ocenie pełnomocnika wnioskodawców organ uchybił przepisom art. 31 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne opierając ustalenie granic na oświadczeniach stron, podczas gdy istnieją dokumenty, które winny stanowić podstawę ukształtowania granic rozgraniczanej nieruchomości. Jak wynika z prywatnej opinii technicznej dołączonej do wniosku dotyczącej ustalenia granicy działki [...] z działkami [...] [...] i [...] w obrębie 13 - P., przebieg granicy działki [...] powinien zostać ustalony w oparciu o dokumenty znajdujące się w Archiwum Państwowym w S., na podstawie których granice przedmiotowej działki winny być ustalone w sposób przedstawiony w załączniku nr [...] do ww. opinii. Nadto w wyniku przeprowadzonej kwerendy dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w S., w szczególności mapy obrębu katastralnego "S." o sygnaturze [...], księgi parcel obrębu katastralnego "S. " oraz szkiców pomiaru uzupełniającego punkty graniczne nieruchomości, działający na zlecenie strony biegły ustalił szczegółowo współrzędne poszczególnych punktów. Dokumenty na podstawie których została opracowana opinia techniczna spełniają wymogi określone rozporządzeniem w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Dodatkowo prawidłowość przebiegu granic, w sposób przedstawiony powyżej, potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach ksiąg wieczystych. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia przepisów o właściwości pełnomocnik wskazał, że przedmiotem kwestionowanej decyzji było ustalenie granic nieruchomości stanowiącej własność G. P., zaś postępowanie zostało wszczęte z urzędu, prowadzone i zakończone decyzją Burmistrza P., który powinien podlegać wyłączeniu w oparciu o art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a.

Do powyższego stanowiska ustosunkował się Burmistrz P. w piśmie z dnia [...] r. wyjaśniając (m.in.), iż w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym jako dowody do ustalenia odcinków granic wykorzystano dane powstałe z analizy mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej. Załącznikiem (jako dowód) do "Protokołu granicznego" jest kserokopia mapy "Wyrys z mapy ewidencyjnej" w skali 1:1000, wydana z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] r., będąca podstawą wpisu w księdze wieczystej Nr [...] (dawna [...]). Zatem wbrew twierdzeniom stron czynności ustalenia granic udokumentowane zostały nie na podstawie nieokreślonego wyrysu z mapy ewidencyjne, lecz dokumentu będącego podstawą do wpisu do księgi wieczystej. W przedmiotowym postępowaniu potwierdzeniem właściwej analizy dokumentów jest wznowiony na podstawie operatu KERG [...] punkt [...] oraz odszukane podczas wywiadu terenowego punkty nr [...] ([...]), nr [...] [...]). Położenie punktów uwidoczniono na szkicu granicznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. Organ stwierdził, że nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności, na które powoływali się skarżący, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uznało, że dokumenty, na które powołali się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności należy traktować jako nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję, co nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie może być podstawą wnioskowania o wznowienie postępowania. Nadto Kolegium nie dopatrzyło się także zaistnienia innych przesłanek mogących stanowić podstawę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

A. B., A. Z., J. S., Z. S. i H. K., reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Skarżący zarzucili organowi nadzoru naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz zasady prymatu dokumentów w postępowaniu o ustalenie przebiegu granic nieruchomości wyrażonej w art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem Kolegium, że nie było rolą organu poszukiwanie archiwalnej dokumentacji, gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27.05.2010 r. sygn. II SA/Sz 229/10 skarżący stwierdzili, że niewłaściwe są twierdzenia Kolegium o braku podstaw do wzruszenia decyzji Burmistrza P. w trybie stwierdzenia jej nieważności, a powołane przez nich twierdzenia i dowody mogą stanowić jedyne podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący zarzucili też naruszenie przez SKO art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 84 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem kwalifikując podniesione zarzuty jako podstawy do wznowienia postępowania nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P., Kolegium odmówiło przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, nie rozpoznając w rzeczywistości istoty sprawy.

Uzasadniając wymienioną na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w zakresie zgłaszanej przez skarżących podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z powodu jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), wskazało, że w obecnie obowiązującym systemie prawnym brak jest unormowania przewidującego obowiązek wyłączenia organu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) od udziału w sprawie dotyczącej rozgraniczenia, w której stroną była gmina jako właściciel jednej z nieruchomości rozgraniczeniu takiemu podlegającej. Żaden przepis prawa materialnego nie zawiera obowiązku takiego wyłączenia. Art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi wprost, iż wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Burmistrz P. był zatem właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości. Nadto, ustawodawca jednoznacznie i wyraźnie określił skutki procesowe wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Tego rodzaju naruszenie prawa stanowi podstawę wznowienia postępowania nie zaś stwierdzenia nieważności. Tym samym, nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Kolegium, nie zachodzą także podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, stwierdzić należy, że ustalenie granic w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją Burmistrza P. nastąpiło zgodnie z przepisami, w tym określoną w art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zasadą prymatu dokumentów w postępowaniu rozgraniczeniowym. Przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości określają rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości (§ 3-6 rozporządzenia). Zgromadzenie i wybór dokumentów spośród istniejących dokumentów najbardziej przydatnych i wiarygodnych do wytyczenia granic (niekoniecznie wszelkich dokumentów) należy do uprawnionego geodety, posiadającego wiadomości specjalne w zakresie geodezji. W sytuacji ustalenia przez geodetę, że istniejące dokumenty nie precyzują ściśle granic i z tego powodu nie mogą stanowić podstawy do ustalenia granic nie ma podstaw do kwestionowania zasadności oparcia się na tych oświadczeniach przez geodetę. Oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami dokonano w dniu 14 kwietnia 2008r., a dokumentacja techniczna włączona została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie było rolą organu, jakby tego chcieli skarżący, poszukiwanie archiwalnej dokumentacji, gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów. Kolegium podkreśliło, że podstawą takiego postępowania są dokumenty, które w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków są traktowane jako aktualne na skutek różnych postępowań, które doprowadziły do uznania określonych stanów ewidencyjnych za aktualne. W takich przypadkach powoływanie się na dokumenty historyczne może być nieskuteczne, o ile wcześniej nie zostanie wykazane, że obecnie istniejący stan ewidencyjny jest sprzeczny z prawem.

W ocenie organu II instancji w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 229/10, na którą skarżący się powoływali, istotne było to, że geodeta ustalając przebieg granicy pomiędzy działkami oparł się wyłącznie o oświadczenia stron, z pominięciem dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co nie ma natomiast miejsca w niniejszej sprawie, gdzie geodeta po uprzednim zapoznaniu się z dokumentacją geodezyjną (vide: protokół graniczny Nr KERG 2850/2007) uznała, że dokumenty opisane w pkt 9.1. protokołu nie mogą stanowić podstawy ustalania granic. Dopiero po powyższym ustaleniu odebrano oświadczenia stron dotyczące przebiegu granic i na tej podstawie ustalono przebieg granic. Nie można zatem stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie biegłego naruszało wyrażoną w art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zasadę prymatu dokumentów w postępowaniu o ustalenie przebiegu granic nieruchomości.

Ponadto, zdaniem Kolegium, powoływanie się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. na odnalezienie dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie położenia punktów granicznych i przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi nr [...] i [...], z której wynika, że granice powinny być ustalone w sposób odmienny niż określono w kwestionowanej decyzji oznacza, iż według strony wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, co stanowi wymienioną w art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania. Także zarzuty co do wadliwej oceny dowodów sprawy - kwestionowanie przyjęcia jako dowód wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia 20.05.2005 r. mogą ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1-2 k.p.a. Kolegium nie zgodziło się też ze stanowiskiem stron, że stanowiący podstawę orzekania wyrys z mapy ewidencyjnej dla jednostki ewidencyjnej P., obręb ewidencyjny Nr [...] P., opatrzony datą [...] r. jest dokumentem niezgodnym z wymogami określonymi w § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. W szczególności nie może o tym przesądzać fakt nie odnalezienia przez geodetę S. B. w P. Z. G. i K. mapy ewidencyjnej, z której ów wyrys miałby pochodzić. W każdym razie, okoliczność ta, tak jak wyżej wskazywano, może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania.

Organ podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym.

Końcowo Kolegium podało, że w poprzedzającej decyzji organ przeprowadził szczegółową analizę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. słusznie stwierdzając, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ nadzoru podjął czynności niezbędne do wydania decyzji i nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności rozpatrywanej decyzji rozgraniczeniowej z powodu naruszenia przepisów o właściwości, rażącego naruszenia prawa, ani też z innego powodu określonego w art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne z przytoczeniem znajdujących zastosowanie przepisów prawa.

A. B., A. Z., H. K., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły skargę ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niedostateczne zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności i powtórzonych w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu geodezji celem wydania opinii o kluczowym znaczeniu dla postępowania;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób organ postąpił z wnioskami dowodowymi skarżących, jak też brak wskazania na jakich dowodach organ się oparł rozstrzygając sprawę i jaką moc dowodową im przyznał;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 13 kwietnia

2016 r., w sytuacji gdy zaistniały podstawy do jej uchylenia i orzeczenia co do istotny sprawy;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzi przesłań rażącego naruszenia prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzi przesłanka naruszenia przepisów o właściwości, a tym samym decyzja Burmistrza P. została wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy, tj.:

- art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do Burmistrza P. jako organu;

- art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 3 - § 7 i § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że ustalenie granic w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją Burmistrza P., nastąpiło zgodnie z ww. przepisami prawa.

W ocenie skarżących protokół graniczny w postępowaniu rozgraniczeniowym pełni taką samą rolę, jak operat szacunkowy w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej. Kluczowe w tym zakresie są zatem czynności podejmowane przez geodetę, które determinują sposób określenia granic rozgraniczanej nieruchomości. Organ nie skonfrontował zgromadzonych w postępowaniu rozgraniczeniowym dokumentów z dokumentami złożonymi przez nich, z których wynika, że G. P. nigdy nie była właścicielem działki oznaczonej nr [...] w zakresie, w jakim ustalono to w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zdaniem skarżących wystarczyło sięgnąć do dokumentów zgromadzonych w aktach ksiąg wieczystych dla nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] i nr [...], w szczególności do dokumentu pn. opis i mapa wydany przez W. B. G. i T. R. R. O. w S. z dnia [...] opatrzonego klauzulą "niniejszy dokument stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej", z którego wynika, że działka [...] (obecnie [...]) bezpośrednio graniczy z pasem drogowym ul. [...], aby przekonać się, że przebieg działki nr [...] utrwalony na wyrysie mapy ewidencyjnej (niespełniającej wymogów określonych przepisami), nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi granic i narusza ich prawo własności. Niedopuszczalne było zatem przyjęcie, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wystąpiła sytuacja opisana w art. 31 ust. 3 u.p.g.k. uzasadniająca ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Nie sposób również przyjąć zapatrywań SKO, że kwestionowany wyrys mapy ewidencji gruntów nie stanowił podstawy ustalenia granic. Powyższemu przeczy treść decyzji Burmistrza P.. Całkowicie chybione są także twierdzenia SKO, że powołane przez skarżących twierdzenia i dowody mogą stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania. Z cytowanego powyżej wyroku WSA w Szczecinie wynika, że dowolność działania geodety w zakresie dyscypliny dowodowej jest rażącym naruszeniu art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie można mówić o tym, że zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. ustalającej granice nieruchomości oznaczonej nr działki ewidencyjnej 111 położonej w P., obręb 13 - P. z sąsiadującymi nieruchomościami.

Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe polega na badaniu czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzją. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie którejkolwiek z ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a jedynie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem wyjaśnić czy dana decyzja cechuje się kwalifikowaną niezgodnością z prawem obowiązującą w czasie jej wydania.

W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. ustalającej granice nieruchomości skarżący wskazali przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu rację ma organ, który ustalił brak podstaw do unieważnienia ww. decyzji Burmistrza P. przyjmując, że rodzaj i charakter podniesionych przez stronę zarzutów w żaden sposób nie mógł stanowić o konieczności wzruszenia w tym trybie nadzwyczajnym spornej decyzji. Zgodzić należy się z organem, że wskazane przez skarżących - jako podstawa nieważności decyzji - kwestie w istocie można zakwalifikować do przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, który jest zupełnie odrębnym trybem nadzwyczajnym wzruszenia ostatecznej decyzji.

Sąd w tym składzie podziela podgląd z orzecznictwa, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Nie jest dopuszczalne zatem stwierdzenie nieważności decyzji z takich powodów, które stanowią przesłanki wznowieniowe. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 899/15, [...]).

Co do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości zgłoszonego w oparciu o art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a. słusznie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że w tym zakresie ustawodawca określił skutki procesowe wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. - jako podstawę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności.

Naruszenie przepisów o właściwości, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy innych sytuacji, niż wyłączenie pracownika bądź organu od rozpoznawania sprawy i łączy się z właściwością miejscową i rzeczową danego organu. Na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej z urzędu, na każdym etapie postępowania, obowiązane są przestrzegać swojej właściwości, zarówno rzeczowej, jak i miejscowej. Właściwość rzeczową, która oznacza zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Natomiast właściwość miejscowa organu (art. 21 k.p.a.) to zdolność do załatwiania spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. Terytorialny zakres działania organu administracji publicznej ustala się na podstawie przepisów prawa ustrojowego. Obszarem działania organów administracji publicznej (innych niż ministrowie i centralne organy administracji publicznej) są określone ustawowo jednostki podziału terytorialnego państwa, ewentualnie zespoły tych jednostek lub ich części, przy czym przepisy prawa z reguły wyraźnie wskazują, że dany organ wykonuje swoje kompetencje na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego, chyba że terytorialny obszar działania wynika już z nazwy organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 1998/15 LEX nr 2316277).

Naruszenie przepisów o właściwości faktycznie ma daleko idący skutek w postaci stwierdzenia nieważności postępowania, jednakże w tej sprawie taka podstawa nie wystąpiła.

Zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania w zakresie orzekania przez organ, który jest jednocześnie stroną tego postępowania, nie ma umocowania w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Burmistrz P. był organem właściwym do ustalenia granic nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej w P.. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wójt gminy (burmistrz, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje funkcję organu administracji publicznej. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski i żądania inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia.

Bezzasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Zdaniem Sądu organ zasadnie uznał, że ustalenie przebiegu granicy nieruchomości gminnej nr [...] nastąpiło zgodnie z wymogami art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, z właściwym zachowaniem gradacji dowodów ustalonej tym przepisem oraz stosownie do przepisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).

W myśl art. 31 ust. 2 ww. ustawy, przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3, jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy.

Paragraf 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia stanowi, że w razie gdy ustalenia przebiegu granicy nie można wykonać na podstawie zebranych dowodów, geodeta przyjmuje oświadczenia stron dotyczące przebiegu granicy. Jeżeli strony w zgodnych oświadczeniach wskazują przebieg granicy lub strona nie składająca oświadczenia nie kwestionuje jej przebiegu, geodeta wykonuje czynności, o których mowa w § 11 pkt 2-4, czyli stabilizuje punkty graniczne, sporządza protokół graniczny, wykonuje pomiar granicy, a także trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia jej przebiegu.

Taka właśnie sytuacja, opisana w obu regulacjach, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych.

Uprawniony Geodeta z zachowaniem właściwej kolejności, dopiero po zapoznaniu się z dokumentacją określającą stan prawny nieruchomości (odpisy z ksiąg wieczystych i mapa ewidencji gruntów) i po stwierdzeniu, że dokumenty te nie mogą stanowić podstawy ustalania granic nieruchomości (vide: protokół graniczny Nr KERG [...] pkt [...] odebrał oświadczenia stron dotyczące przebiegu granic i następnie na ich podstawie oraz w oparciu o odszukane punkty graniczne (vide: protokół pkt [...] Wyniki wywiadu terenowego) ustalił i opisał przebieg granicy działki G. P..

Sąd, podobnie jak organ, nie znalazł podstaw do kwestionowania dokumentu protokołu granicznego z którego jednoznacznie wynika przebieg procesu ustalenia granicy spornej nieruchomości i opisane w nim czynności geodety są prawidłowe, zgodne z przepisami, a oświadczenia stron zgodne i jasne. Trafnie zatem orzekł organ nadzoru, że podniesione przez skarżące okoliczności nie mogą świadczyć o wadzie kwalifikowanej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. ustalającej granice w oparciu w ww. protokół.

W sytuacji więc ustalenia, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone właściwie uznać należy za słuszne wywody Kolegium, że odnalezienie dokumentacji, na którą powołuje się strona, z której wynika – zdaniem strony, że granice powinny być ustalone w sposób odmienny niż określono w kwestionowanej decyzji może oznaczać jedynie, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, co stanowi wymienioną w art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 229/10 na który powołuje się strona dotyczy sprawy, w której stwierdzono dowolność działania geodety w zakresie dyscypliny dowodowej, co stanowiło o rażącym naruszeniu art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a wykluczało klasyfikację tych okoliczności jako przesłanki do wznowienia postępowania. Natomiast w niniejszej sprawie, skoro geodeta nie naruszył przewidzianego ww. ustawą oraz rozporządzeniem w sprawie rozgraniczenia nieruchomości trybu postępowania, to wobec odnalezienia innych dokumentów odmiennie kształtujących sporne granice (według skarżących), ewentualnie można mówić, że ujawniła się okoliczność nieznana organowi, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Nadto, w ocenie Sądu, nie można z całą pewnością stwierdzić, iż w przypadku gdyby Geodeta wówczas dysponował dokumentacją załączoną do opinii technicznej z dnia 6 lipca 2015 r. w postaci kopii map i szkiców obrazujących kształty i położenie rozgraniczanych nieruchomości to posiadając przy tym dokumenty, które wymienił w protokole granicznym pozwoliłoby mu to na ustalenie granic bez sięgania do dowodu z oświadczeń stron. Po pierwsze dlatego, że przedłożona dokumentacja jest trudna do odczytu, słabo czytelna, po drugie w zestawieniu z innymi dokumentami odmiennie kształtującymi położenie granic działek tym bardziej mogłoby się okazać, że konieczne jest przeprowadzenie dowodu z oświadczenia stron.

Podsumowując, Sąd uznał, że organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Analizowana decyzja Burmistrza P. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Ponadto Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Kolegium stosując się do zasad wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i 78 § 1, 80 i 107 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. dokonało trafnej analizy i oceny posiadanego materiału dowodowego oraz wniosków i argumentów skarżących, co znalazło czytelny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stąd też za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia tych przepisów.

Wobec powyższego Sąd podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o oddaleniu skargi.