Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 749/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. (zmienionym dnia [...] maja 2019 r.) [...] Sp. z o.o. w S. na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496, dalej: specustawa mieszkaniowa) wystąpiła za pośrednictwem Burmistrza Szubina do Rady Miejskiej w Szubinie z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie pięciu wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z obiektami towarzyszącymi. Inwestycja realizowana miała być na zdegradowanym i nieużytkowanym, poprodukcyjnym terenie po tzw. dawnej ,,cegielni parowej" w S. ul. [...] na terenie działek nr [...], [...], [...], części działki nr [...] oraz części działki nr [...] w obrębie S. , przy ulicach D. i C.

Uchwałą z dnia 4 lipca 2019 r., Nr X/87/19 Rada Miejska w Szubinie ustaliła lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie pięciu wielorodzinnych budynków mieszkalnych na terenie działek nr 2438/13, 2438/14, części działki

nr 2438/9 i części działki nr 2438/2 oraz przebudowie istniejącego budynku poprodukcyjnego na cele handlowo-usługowe wraz z obiektami towarzyszącymi na terenie działki nr 2438/15 przy ulicach Dalekiej i Cegielnianej w Szubinie (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2019r., poz. 4034).

Skargę na powyższą uchwałę złożył K. B. (zwany dalej skarżącym), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając:

- naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy mieszkaniowej poprzez brak określenia charakterystycznych parametrów technicznych dla całej inwestycji mieszkaniowej (przedstawiono parametry dla przyjętych przez wnioskodawcę terenów A, B, C, D, E i F, a nie dla całego terenu planowanej inwestycji) oraz brak wskazania danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko,

- naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 12 specustawy mieszkaniowej poprzez brak wskazania warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska

i niewskazanie, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach,

- naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 8 lit. b specustawy mieszkaniowej poprzez brak prawidłowego określenia zakresu inwestycji przeznaczonego na działalność handlową lub usługową,

- naruszenie przepisu art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez dokonania oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- naruszenie przepisu art. 17 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. b specustawy mieszkaniowej poprzez dokonanie ustaleń w przedmiocie spełnienia wymogu dostępu mieszkańców planowanej inwestycji mieszkaniowej do przedszkola w oparciu o zaświadczenie B. S. z dnia [...] stycznia 2019 r., które pozostaje w sprzeczności z informacjami uzyskanymi przez skarżących z Urzędu Miejskiego w S.,

- naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej poprzez dopuszczenie załączonej przez wnioskodawcę koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, która nie uwzględnia charakteru zabudowy najbliższej okolicy i nie wykazuje oddziaływania zabudowy projektowanej na istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną,

- naruszenie przepisu § 45 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 2 uchwały Nr XLVIII/593/18 Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 18 października 2018r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Szubin (dalej: Statut), poprzez brak należytego uzasadnienia podjętej uchwały i nie odniesienie się w nim w jakikolwiek sposób do uwag mieszkańców składanych w trybie art. 7 ust. 10 i ust. 11 specustawy mieszkaniowej,

- naruszenie przepisu § 50 ust. 3 Statutu poprzez poddanie pod głosowanie projektu uchwały nie spełniającego wymogów przewidzianych dla uzasadnienia projektu uchwały,

- naruszenie przepisu art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. (Dz.U. z 2019r., poz. 1461) poprzez wadliwe określenie w zaskarżonej uchwale daty jej wejścia w życie.

W uzasadnieniu skargi podano, że B. S. w wyznaczonym terminie otrzymał pięć opinii - Okręgowego Urzędu Górniczego, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., Starosty [...], Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., a także uzgodnienie Marszałka Województwa [...] oraz dwa pisma zawierające uwagi stron. Wszystkie powyższe dokumenty przekazano wnioskodawcy do wiadomości. Uzyskane opinie i uzgodnienia były pozytywne. W przypadku podmiotów, które w wyznaczonym terminie 21 dni nie przedstawiły uzgodnienia lub opinii zastosowanie znalazły przepisy art. 7 ust. 13 i ust. 15 specustawy mieszkaniowej, mówiące o milczącym uzgodnieniu lub milczącej pozytywnej opinii organu w przypadku braku zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w wyznaczonym terminie. Skarżący podkreślił, iż pismem z dnia [...] maja 2019r. złożył swoje uwagi i zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji.

Skarżący wywiódł swój interes prawny z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506, t.j., dalej: u.s.g.) z faktu, iż jest współwłaścicielem nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...] w S. (działki nr [...], obręb S.) w obszarze sąsiedztwa z terenem objętym planowaną inwestycją. W jego ocenie planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości stanowiące jego współwłasność, gdyż realizacja na wnioskowanym terenie zamierzenia w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz handlowo-usługowej utrudni w znacznej mierze zagospodarowanie nieruchomości (w przypadku nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją). Zagospodarowanie nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym zrealizowano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest trudniejsze i wymaga spełnienia większej ilości wymogów niż w przypadku, gdy sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - co do zasady znacznie niższa i zajmująca mniejszą powierzchnię zabudowy.

Skarżący podkreślił, że w uchwale nie ma słowa o etapowaniu inwestycji. Podział na tereny oznaczone literami od A do F nie znajduje także żadnego uzasadnienia we wniosku inwestora, który co prawda ogólnie wskazuje na chęć etapowania inwestycji, lecz ogranicza się do wskazania, że będzie realizował jeden budynek rocznie. Określając parametry dla każdego z wyznaczonych terenów organ uchwałodawczy wprowadził pojęcie dozwolonej całkowitej powierzchni naziemnej, nie wyjaśniając, co kryje się pod tym pojęciem. Ponadto nie określono powierzchni terenów zielonych - ani powierzchniowo ani procentowo. Powyższe stoi w sprzeczności z załączoną do wniosku koncepcją urbanistyczno-architektoniczną, w której architekt określił podstawowe parametry również dla całej inwestycji, w tym powierzchnię biologicznie czynną.

Następnie skarżący podniósł, że skoro wolą wnioskodawcy była zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego to zaskarżona uchwała winna określać precyzyjnie to zamierzenie. Wprowadzenie w uchwale wyłącznie pojęcia przebudowy w odniesieniu do istniejącego budynku produkcyjnego, uniemożliwi w przyszłości inwestorowi występowania w oparciu o tę uchwałę z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na handlowo-usługowy. Przyjąć bowiem należy, iż uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wyłącza stosowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w zakresie w niej uregulowanym.

Zdaniem skarżącego stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w Gminie S. nie jest na poziomie, który powodowałby konieczność wydawania uchwały

w oparciu o przepisy specustawy mieszkaniowej i wykorzystywanie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną terenów przewidzianych w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Powyższe potrzeby nie wynikają także z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Część studium poświęcona uwarunkowaniom wynikającym z potrzeb i możliwości rozwoju gminy jednoznacznie definiuje główne zadania Gminy w tym zakresie. Wskazano, że północna część Gminy podlega przyspieszonej urbanizacji związanej

z położeniem w strefie bezpośredniego oddziaływania B.. Ponadto wyjaśniono, iż nie tylko obszary wiejskie, ale także miasto S., będą przybierały podmiejski charakter.

Skarżący zauważył, że uchwałą z dnia 10 marca 2016 r., Nr XIX/236/16 Rada Miejska w Szubinie zatwierdziła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Szubin na lata 2016-2020. Prognozowana wielkość zasobów mieszkaniowych Gminy na lata 2016-2020 nie odbiega od wskazanych w tym dokumencie potrzeb mieszkaniowych. Założona polityka czynszowa również nie wskazuje na zwiększone potrzeby mieszkaniowe gminy.

Ponadto skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, iż aktualnie tylko jedna działka na terenie M. S. objęta miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi zaplecze pod zabudowę wielorodzinną. Nie wyjaśniono jednak, czy chodzi o całość terenów objętych na terenie S. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, czy też chodzi wyłącznie o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla północno- zachodniej części miasta S., uchwalony uchwałą nr XXX/236/13 Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 7 lutego 2013r. Jeśli autor uzasadnienia miał na myśli wyłącznie miejscowy plan obowiązujący m.in. na terenie objętym planowaną inwestycją, wskazać należy, iż zapewne chodzi o działkę nr [...] o powierzchni 1,4405 ha przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, która aktualnie pozostaje własnością [...] Sp. z o.o. A zatem wnioskodawca ma możliwość realizacji inwestycji na terenie do tego przeznaczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżący nie wykazał w należyty sposób interesu prawnego, jaki przysługiwałby mu przy wnoszeniu skargi, ponieważ nie wykazał skonkretyzowanego naruszenia przepisu prawa stanowiącego gwarancje jego uprawnień bądź interesu prawnego wynikającego z przedmiotowej uchwały podjętej przez Radę Miasta. Skuteczne złożenie skargi wymaga natomiast od skarżącego nie tylko wykazania interesu prawnego ale również wykazania jego naruszenia. Przy czym interes ten winien wynikać z przepisu prawa materialnego, być bezpośredni, realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego organ wyjaśnił, że skarżona uchwała na samym początku w § 1, § 2 i § 5 wyraźnie bardzo czytelnie wskazuje, które działki, bądź ich części zostaną objęte uchwałą. Dokładnie oznaczono, które działki są przeznaczone pod inwestycję mieszkaniową, a która dotyczy inwestycji towarzyszącej, w postaci przebudowy istniejącego budynku na cele handlowo usługowe. Z kolei § 6 ust. 2 lit. c otwiera drogę do zagospodarowania pozostałych terenów, w tym G , H i J, w taki sposób, aby spełniały swoją funkcję. Dopuszczono budowę wewnętrznego układu komunikacyjnego (tereny G i J). Uchwała pozwala na budowę miejsc gromadzenia odpadów (tereny H). Parametry techniczne określono dla każdego terenu z osobna. Zgodnie z dołączoną koncepcją urbanistyczno-architektoniczną szczegóły lokalizacyjne wraz z podaniem parametrów ustanowiono dla każdego budynku z osobna. Taki układ również zastosowano w uchwale w § 8 od punktu 1 do punktu 6. W związku z czym nie można uznać tego żądania za zasadne i należy je odrzucić w całości.

Organ wskazał, że specustawa nie zabrania etapowania inwestycji. Co więcej prawo budowlane też tego nie wzbrania. Organ nie może zmusić inwestora do prowadzenia całej inwestycji w ramach jednej budowy. Zarzut dotyczący braku umieszczenia w uchwale parametrów wielkości powierzchni biologicznie czynnej jest także chybiony. Otóż specustawa nie narzuca takiego obowiązku. Ponadto, powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynika z przepisów szczególnych, w tym § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także z intensywności zabudowy i powierzchni całkowitej nadziemnej, które są określone w zaskarżonej uchwale.

Ponadto organ podał, że złożony wniosek przekazał do zaopiniowania do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (RDOŚ) w dniu [...] marca 2019. W wyznaczonym terminie RDOŚ nie przedstawił opinii, co jest zgodne z art.7. ust. 13 specustawy. Podobnie po modyfikacji wniosku RDOŚ otrzymał wspomniany wniosek w dniu [...].05.2019 r i przedstawił organowi opinię pozytywną bez uwag w dniu [...].05.2009 r. w piśmie tym RDOŚ informował, że analizowany teren zlokalizowany jest poza formami ochrony przyrody, o których mowa wart. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2008 r. poz. 1614 ze zm.). Wniosek był przekazany także do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., który również zaopiniował go pozytywnie nie zgłaszając uwag.

Natomiast jeśli chodzi o ochronę zabytków to ze względu na fakt, że teren lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest objęty żadną formą ochrony zabytków

i nie leży na terenie ochrony archeologicznej, co wynika ze studium, postanowiono nie przekazywać wniosku do uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Dodatkowo organ zaznaczył, że w dniu [...].03.2019 r, inwestor uzupełnił wniosek o informację, z której wynika, że powierzchnia (mniejsza niż 4 ha) jaką planuje się pod zajęcie na potrzeby inwestycji mieszkaniowej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), w związku z czym nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ wyjaśnił, że istniejący budynek na terenie F, według wnioskodawcy jest przewidziany do przebudowy i ma spełniać później cele handlowo-usługowe.

W uchwale zawarto jedynie określenie działki, na której jest on zlokalizowany oraz powierzchnię całkowitą budynku, która ma maksymalnie wynosić – 800 m2. Przebudowę należy traktować jako adaptację czy - bardziej rozszerzające - jako zmianę sposobu użytkowania budynku, który w swoim zamyśle będzie spełniał cele użyteczne na potrzeby okolicznych mieszkańców. Rada Miejska umieszczając taki zapis zwiększyła pole manewru przy wyborze ostatecznego projektu budowlanego.

Organ podał, że w dniu [...] marca 2019 r. zgodnie z delegacją specustawy sporządził analizę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy S., która w głównej mierze była poparta ustaleniami studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania gminy S.. Z analizy tej wynika, że liczba mieszkańców całej gminy, w tym S. będzie wzrastać. Gmina S. wykazuje korzystne wskaźniki ruchu migracyjnego, zarówno w mieście jak i gminie, przyrost naturalny jest od kilku lat dodatni. Według studium, saldo migracji w gminie S. na tle powiatu wykazuje bardzo korzystną dodatnią tendencję, która ma być utrzymana. O młodej strukturze wieku świadczy odsetek grupy przedprodukcyjnej i produkcyjnej. Dodając do tego wysoki współczynnik urodzeń oraz to, że w Gminie S. mieszka stosunkowo dużo dzieci do lat 3, to otrzymuje potencjalną grupę, która obecnie lub za jakiś czas będzie poszukiwała na rynku nowych mieszkań.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego, organ stwierdził, że podana liczba dzieci, która stanowi 3,5% prognozowanej liczby mieszkańców jest czysto hipotetyczna i może być zmienna w czasie. Ma na to wpływ wiele czynników. Obecnie obowiązek zapewnienia dzieciom miejsca w przedszkolu jest od 3 roku życia. Gmina S. wywiązuje się ze swych obowiązków i przedstawia rodzicom wolne miejsca w placówkach. Ponadto dzieciom 6-Ietnim należy już w oddziałach "zerowych" w szkole również zapewnić miejsce bez względu na ich ilość. Jak wynika z pisma B. S. z dnia [...] maja 2019 nie ma obaw, co do nie przyjęcia dzieci do przedszkoli w prognozowanej liczbie. Ponadto na terenie S. działa przedszkole niepubliczne, które też jest w stanie przyjąć określoną liczbę dzieci.

Organ również wyjaśnił, że koncepcja urbanistyczno-architektoniczna przewiduje zamkniecie projektowanym osiedlem od strony północnej układu zabudowy wielorodzinnej w mieście. Zmiana sposobu użytkowania i przebudowa istniejącego budynku produkcyjnego na cele handlowo-usługowe będzie odpowiedzią na potrzeby mieszkańców w zakresie artykułów pierwszej potrzeby. Wraz z rozpoczęciem budowy pierwszego budynku wielorodzinnego nastąpi budowa niezbędnej infrastruktury, która może służyć nie tylko zabudowie wielorodzinnej, ale także jednorodzinnej intensywnie się w tym rejonie rozwijającej. Parametry budynków, odległości ich posadowienie i inne niezbędne atrybuty lokalizacyjne są tak określone, że nie wpływają negatywnie na okolicę.

Organ nadmienił również, że inwestor zmienił swój wniosek wychodząc naprzeciw oczekiwaniom wyrażonym w uwagach mieszkańców zmniejszając planowane dwa budynki o dwie kondygnacje tj. ok. 6,00 m. Obniżone budynki usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należących do skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego o pominięciu merytorycznego uzasadnienia do skarżonej uchwały lokalizacyjnej, organ stwierdził, że uzasadnienie nie stanowi integralnej części uchwały, a projekt uchwały przedstawiony Radzie Miejskiej zawierał uzasadnienie, w którym zawarto wyczerpujące informacje dotyczące opisu inwestycji i procedury wynikającej ze specustawy.

Zdaniem organu projekt uchwały spełniał wymagania określone w § 45 ust. 1

i 2 Statutu gminy Szubin oraz że nie było potrzeby wprowadzania zapisu dotyczącego wejścia w życie z upływem 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Wojewódzkim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g.,

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc – zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa – polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do wniosku, że uchwała z dnia 4 lipca 2019 r., Nr X/87/19 Rady Miejskiej w Szubinie ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie pięciu wielorodzinnych budynków mieszkalnych na terenie działek

nr 2438/13, 2438/14, części działki nr 2438/9 i części działki nr 2438/2 oraz przebudowie istniejącego budynku poprodukcyjnego na cele handlowo-usługowe wraz z obiektami towarzyszącymi na terenie działki nr 2438/15 przy ulicach Dalekiej

i Cegielnianej w Szubinie (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2019r., poz. 4034) nie narusza prawa powodującego stwierdzenie jej nieważności.

Przede wszystkim wskazać należy, że legitymacja skargowa skarżącego

w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwa. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący posiada tytuł prawny do działek o nr ew. [...] i [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w S. (działki nr [...], obręb S.) w obszarze sąsiedztwa z terenem objętym planowaną inwestycją. Zresztą jak wynika z kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr [...] do wniosku inwestora z dnia [...] lutego 2019 r. na mapie określono linią koloru żółtego granice obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Według tej mapy działka skarżącego o nr ew. [...] znalazła się w obszarze odziaływania planowanej inwestycji. Powyższe uprawniło skarżącego do wniesienia skargi do sądu.

Zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 219). Głównym celem tzw. specustawy mieszkaniowej, jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane

z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy tej ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca dla realizacji celów tej ustawy szczególnej, umożliwił, na warunkach w niej określonych, także dokonywanie ,,korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Przy czym, jeżeli gmina stwierdzi, że wniosek inwestora koliduje z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji.

W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy wskazano, że (druk sejmowy

nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www.sejm.gov.pl): "w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie.

W celu wyeliminowania ewentualnych zastrzeżeń w odniesieniu do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) w terminie 3 dni od otrzymania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a jeżeli nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej - podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu wniosku w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie organ ten ustala 21-dniowy termin, w jakim osoby zainteresowane mogą zgłosić swoje uwagi.

W art. 7 ust. 7 specustawy mieszkaniowej określono także szczegółowy katalog dokumentów, które inwestor jest zobowiązany dołączyć do wniosku

o ustalenie lokalizacji inwestycji.

Podkreślenia wymaga, że ocena planowanej inwestycji dokonywana jest przez te same organy i podmioty, które dokonują tej oceny w toku zwykłego postępowania mającego na celu przyjęcie planu miejscowego (...). W ocenie projektodawcy określony sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie"(...). W dalszej części podkreślono, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru planu miejscowego lub programu wyznaczającego ramy dla dalszej realizacji przedsięwzięć. Uchwała wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata, dlatego zasadnym jest już na tym etapie objęcie jej przepisami i dokonanie indywidualnej oceny wymaganej dla przedsięwzięć. Uchwała w tej sprawie nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie będzie automatycznie ingerować w ustalenia planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, z uwagi na szczególny charakter przepisów specustawy mieszkaniowej i jej częściową ingerencję nawet w zastany na terenie gminy porządek planistyczny i regulowany nim ład przestrzenny, ustalony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – czyli aktem prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjny element porządku prawnego obowiązującego na terenie gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), konieczne było w okolicznościach niniejszej sprawy przywołanie treści uzasadnienia projektu ww. ustawy. Ma ono bowiem znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej przepisów specustawy mieszkaniowej, w tym celu i istoty podejmowania uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, jak również, co nader istotne dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie – treści przedmiotowej uchwały zarówno pozytywnej, jak i negatywnej dla inwestora.

Zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 specustawy, określenie inwestor oznacza podmiot lub osobę zamierzającą realizować lub realizującą inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą (pkt 1). Natomiast inwestycja mieszkaniowa to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową (pkt 2).

W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie tej ustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta),

z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8.

Należy zauważyć, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana na podstawie ww. ustawy, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także w pewnym stopniu do aktu planistycznego, jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalająca przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. Dostrzegając oczywiste różnice pomiędzy aktami prawnymi z zakresu planowania przestrzennego, a indywidualnymi władczymi formami działalności administracji publicznej, wszystkie jednak one ustalają najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej zabudowy planowanej na objętym inwestycją terenie i stanowią podstawę następczo wydawanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (w odniesieniu do uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - art. 25 ust. 1 i 6 specustawy mieszkaniowej).

Wskazać należy, że procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku uchwalania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania z wnioskiem, projektowania i uchwalania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz specustawy mieszkaniowej, co podkreślił nadto ustawodawca wprost w art. 14 tej ustawy.

Powyższe nie oznacza, że organy władzy publicznej działające w trybach opisanych w rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej, zwolnione zostały z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć w tak istotnych sprawach zarówno z uwagi na interes indywidualny (inwestora) jak i publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości). W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo – tak jak w niniejszej sprawie) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik.

Z kolei w art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej zawarto elementy, które powinna zawierać uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i są to:

1) rodzaj inwestycji;

2) granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową;

3) minimalną i maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań;

4) minimalną i maksymalną liczbę mieszkań;

5) określenie zakresu inwestycji przeznaczonego na działalność handlową lub usługową;

6) zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu;

7) powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu;

8) charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie:

a) zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów,

b) planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko;

9) wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, na których mają być zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową;

10) wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, w stosunku do których decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 35 ust. 1;

11) wskazanie nieruchomości, o których mowa w art. 38 ust. 1, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona;

12) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Według art. 8 ust. 3 uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wygasa, jeżeli przed upływem 3 lat od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej nie stała się ostateczna. Gmina informuje inwestora o wygaśnięciu uchwały.

Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała składa się z ww. elementów

i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa kujawsko – pomorskiego a tym samym zarzuty zawarte w skardze okazały się bezpodstawne. Zresztą zarzuty te mają jedynie charakter ogólnikowy i polemiczny. Odpowiedzi na te zarzuty znajdują się w samej uchwale oraz wniosku inwestora z dnia [...] lutego 2019 r. (zmienionym dnia [...] maja 2019 r.) oraz dołączonymi do niego załącznikami w tym koncepcji urbanistyczno – architektonicznej.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na treść przepisów art. 5 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej, z których wynika, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla północno – zachodniej części miasta Szubina uchwalony uchwałą z dnia 7 lutego 2013 r., nr XXX/236/13 Rady Miejskiej w Szubinie zaś wnioskowane zamierzenie nie uwzględnia warunków określonych w tym planie w części obejmującej obszar, pozostały po zamkniętej cegielni, położony w granicach terenów oznaczonych symbolami ,,A-1ZP" i ,,B-9MN/U", w zakresie określenia funkcji dopuszczalnej zabudowy, jej gabarytów i wysokości.

We wniosku inwestora z dnia [...] lutego 2019 r. (zmienionym dnia [...] maja 2019 r.) w pkt. 7 zapisano, że stosownie do art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej planowana inwestycja jest wyłączona z obowiązku zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż jest lokalizowana na terenach poprodukcyjnych. Ta kwestia ma zasadnicze znaczenie dla przedmiotowej sprawy i nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą zaś dla podejmowania uchwały w trybie specustawy mieszkaniowej ma o tyle znaczenie, że pozwala na dużo większą dowolność przy podejmowaniu inwestycji mieszkaniowych niż gdyby musiały być brane pod uwagę ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zresztą nadmienić należy również, co uczynił organ w odpowiedzi na skargę, że inwestor zmienił swój wniosek wychodząc niejako naprzeciw oczekiwaniom wyrażonym w uwagach mieszkańców zmniejszając planowane dwa budynki o dwie kondygnacje tj. ok. 6,00 m. Obniżone budynki usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należących do skarżącego (C – obniżony o jedną kondygnację i D – obniżony o dwie kondygnacje). Nie można więc zarzucić organowi uchwałodawczemu, że nie brał pod uwagę przyjętych rozwiązań funkcjonalno – przestrzennych inwestycji z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy skoro ostatecznie koncepcja urbanistyczno – architektoniczna uległa zmianie i znalazło to swoje odzwierciedlenie w zaskarżonej uchwale.

Należy przy tym podzielić stanowisko organu, że specustawa mieszkaniowa nie zabrania etapowania inwestycji. Co więcej prawo budowlane też tego nie wzbrania. Organ nie może zmusić inwestora do prowadzenia całej inwestycji w ramach jednej budowy. Wskazać należy, że w specustawie mieszkaniowej kwestia etapów realizacji proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu została zawarta w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 4 odnośnie koncepcji urbanistyczno – architektonicznej natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy uchwała tego elementu nie musi zawierać. Stwierdzić powiem trzeba, że prawdopodobnie nie było zamiarem ustawodawcy, aby powielać te wszystkie elementy, które są zawarte w koncepcji urbanistyczno – architektonicznej w uchwale.

Poza tym jak wynika z pisma Burmistrza Gminy S. z dnia [...] marca 2019 r. działki, na których planowana jest inwestycja nie znajdują się na terenie obszarów objętych formami ochrony przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, wyznaczonych na podstawie ustawy O ochronie przyrody (t. j. z 20 lipca 2018r. Dz. U. z 2018r. poz. 1614). Inwestycję przeanalizowano w kontekście zakwalifikowania jej do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r, poz. 71), w szczególności przeanalizowano § 3 ust. 1 pkt 53 a tiret drugie i stwierdzono, że ze względu na powierzchnię jaka planowana jest do zajęcia w wyniku realizacji inwestycji (mniejsza niż 4 ha) nie należy ona do przedsięwzięć wymienionych w tym rozporządzeniu, wobec powyższego, na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018r. poz. 2081), nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tak więc również i ten zarzut skarżącego, jakoby nie niewystarczająco określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska jest bezzasadny.

Na marginesie należy zauważyć, że z dniem 15 sierpnia 2019 r. weszła

w życie nowelizacja specustawy mieszkaniowej polegająca na uchyleniu jej art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. b odnośnie spełnienia wymogu dostępu mieszkańców planowanej inwestycji mieszkaniowej do przedszkola, tak więc ten zarzut w dniu orzekania przez Sąd stał się nieaktualny. Z zaświadczenia Burmistrza Gminy Szubin z dnia 8 stycznia 2019 r. wynika, że Szkoła Podstawowa nr 2 im. Władysława Broniewskiego w Szubinie przy ul. Tysiąclecia 1 jest w stanie przyjąć docelowo 48 nowych uczniów, zgodnie z przewidywaną liczbą w podaniu z dnia [...] stycznia 2019 r. złożonym przez inwestora.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że najwięcej szczegółowych informacji odnośnie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest zawartych we wniosku inwestora sporządzonego w myśl art. 7 ust. 7 specustawy mieszkaniowej, do którego to dołącza się m.in. koncepcję urbanistyczno – architektoniczną, o której mowa w art. 6. Natomiast należy przyznać, że uchwała uchwalana w trybie art. 8 specustawy mieszkaniowej jest dużo mniej szczegółowa niż dokumenty przedkładane przez inwestora. Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały jest co prawda lakoniczne lecz w stopniu dostatecznym odnosi się do przedmiotu sprawy, zaś tak, jak to stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, uzasadnienie nie stanowi integralnej części uchwały.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów, skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).