Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3979/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 b ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 61, art. 94, art. 228 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 409/20 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. III SA/Gl 409/20, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Rada Miasta Chorzów 26 marca 2020 r. podjęła uchwałę nr XX/339/20 o zmianie uchwały nr XLII/803/09 z 29 października 2009 r. w sprawie Statutu Miasta Chorzów poprzez dodanie § 34a w brzmieniu: "W przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. Radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje przy użyciu elektronicznych środków komunikacji na odległość przekazujących obraz i dźwięk. Do zwołania sesji oraz procedury głosowania stosuje się odpowiednie przepisy Statutu."

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr XX/339/20 Rady Miasta Chorzów z 26 marca 2020 r. W uzasadnieniu tego aktu Wojewoda stwierdził, że elementy, jakie powinien zawierać statut jednostki samorządu terytorialnego, zostały wskazane w art. 5 ust. 3, art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 18b ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 37a ust. 1, art. 51 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej u.s.g.). Statut gminy ma określić ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), ale wyłącznie poprzez doprecyzowanie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach w granicach tam określonych.

W ocenie organu nadzoru treść badanej uchwały jest sprzeczna z art. 11b, art. 14 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374; dalej: ustawa COVID-19) w zw. z ar. 7 i art. 61 Konstytucji. Z art. 20 ust. 1 u.s.g. wynika, że rada gminy obraduje na sesjach, zaś art. 14 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Natomiast art. 14 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że głosowanie jawne na sesjach rady odbywa się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzanie i utrwalanie imiennego wykazu głosowań radnych. W ocenie organu nadzoru z powyższych przepisów wynika, że prawidłowe procedowanie jest możliwe tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu. Powyższe potwierdza zasada jawności określona w art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje prawo obywateli do uzyskania informacji, wstępu na sesje rad gminy i jej komisji oraz dostępu do wytworzonych dokumentów. Prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej wynika również z art. 61 Konstytucji, a jego ograniczenia mogą wynikać jedynie z przepisów ustawy. Zakwestionowane regulacje stanowią ograniczenie zasady jawności.

Podkreślono, że samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego gminy określa art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 dodany na podstawie art. 1 ust. 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), już po zapadnięciu uchwały. Przepis ten ma jednak charakter regulacji szczególnej, nie dodanej od ustawy ustrojowej i ma zastosowanie tylko w przypadkach objętych tą ustawą. Szczegółowy zakres obowiązywania tych przepisów przedstawiono w projekcie do ustawy (druk nr 299). Również w tym zakresie Rada Miasta przekroczyła upoważnienie ustawowe.

W skardze do WSA w Gliwicach Miasto [...] zarzuciło rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego:

- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji;

- art. 15 zzx ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest to jedyna regulacja stanowiąca podstawę prawną do zdalnego obradowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, które to obradowanie jest możliwe wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii związanej z chorobą Covid-19;

- art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 61 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rada miasta nie posiada kompetencji do określenia w statucie miasta, że sesja rady miasta może się odbyć w trybie zdalnym, tj. za pośrednictwem elektronicznych środków komunikacji na odległość, gdyż taka regulacja narusza konstytucyjną zasadę jawności i stanowi nieuprawnione ograniczenia zasady jawności działania organów gminy oraz na błędnym uznaniu, że posiedzenie zdalne odbywa się z wyłączeniem jawności;

- art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwały podejmowane przez radę gminy w trybie zdalnym, tj. w głosowaniu za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość, nie są podjęte w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, a głosowanie w trybie zdalnym nie jest głosowaniem jawnym;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie ma podstaw prawnych do wprowadzania do statutu gminy możliwości zdalnego odbywania sesji organu stanowiącego gminy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie przyjął, że głosowanie zdalne nie ma cech głosowania jawnego, a każdy radny podlega identyfikacji i potwierdzeniu jego obecności za pomocą elektronicznych środków komunikacji przekazujących obraz i dźwięk. Każdy radny posiada login i hasło co zabezpiecza przed udziałem osób nieuprawnionych. Za pośrednictwem systemu E-sesja widoczny jest sposób oddawania głosów, co spełnia wymóg jawności obrad. Każdy z obywateli ma możliwość zdalnego uczestnictwa w obradach rady za pośrednictwem transmisji strumieniowej, a link do niej znajduje się w BIP Miasta [...], zaś obejrzenie tego materiału dostępne jest również w terminie dogodnym dla obywatela. Dzięki wprowadzeniu możliwości zdalnego odbywania sesji rady, organy mogły działać bez przerwy i realizować swe ustawowe obowiązki, nawet wówczas gdy ustawodawca jeszcze nie zareagował poprzez wprowadzenie art. 15 zzx ustawy COVID-19. Działania podjęte w niniejszej sprawie przez organ nadzoru stanowią niezgodny z prawem przejaw ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślono, że wynikające z art. 22 u.s.g. upoważnienie rady gminy do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy nie może stanowić podstawy wydania zaskarżonej uchwały w oderwaniu od przepisów ustrojowych wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Treść uchwały wykracza poza przesłanki wskazane w art. 15 zzx ustawy COVID-19.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. III SA/Gl 409/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że w marcu 2020 r. obszar kraju został dotknięty pandemią Covid-19 wraz z towarzyszącymi ograniczeniami funkcjonowania życia społecznego i gospodarczego, a regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarto w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ustawa ta w art. 3 wprowadzała definicję polecenia wykonywania pracy zdalnej oraz warunki jej wykonywania. Zgodnie z art. 10 tejże ustawy Prezes Rady Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Doprecyzowanie tych obowiązków nastąpiło w art. 15 zzx dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020, poz. 568) zmieniającej ustawę z dniem 31 marca 2020 r., zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zdalny tryb obradowania mógł zostać wykorzystany przez przewodniczącego rady gminy zwołującego sesję i obradującą na sesji radę gminy. Uprawnienie rady gminy do "normalnego", tj. wynikającego z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i statutu gminy, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. Przepisy te w dalszym ciągu stanowią podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15 zzx ust. 1 ustawy COVID-19 wprowadza jedynie i tylko okresowo od 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii (i w przypadku jego ponownego wprowadzenia) rozwiązane alternatywne. Takie też założenie przewidziano w § 34a Statutu, o czym świadczy określenie "sesja Rady może odbywać się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość", co nie wyklucza możliwości procedowania w sposób tradycyjny.

Ustawodawca określił zatem dwie formy zdalnego trybu obradowania, a wśród nich także obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Nie określono wprost, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Warto jednak zauważyć, że zgodnie z ustawą z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną "środki komunikacji elektronicznej" to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną". Oczywiście ustawa ma swoją specyfikę (dość odległą od ustrojowego prawa administracyjnego), ale warto zauważyć, że do zawartej w niej definicji odwołuje się także art. 3 pkt 4 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346) czy też art. 14 k.p.a.

W piśmiennictwie stwierdzono, że "indywidualność" zastrzeżona w definicji środków komunikacji elektronicznej nie wyklucza komunikowania się wielu podmiotów w tym samym czasie (podrozdział Pojęcie i kluczowe definicje związane z elektronicznym postępowaniem administracyjnym w: D. J. Kościuk, Zasada jawności w elektronicznym postępowaniu administracyjnym [w:] B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, SIP Lex, przykłady środków komunikacji elektronicznej: A. Rzetecka-Gil, Art 9 [w:] Prawo o zgromadzeniach. Komentarz, Lex/el. 2019, pkt 3).

Ustawodawca w odniesieniu do jednych podmiotów wprost wskazuje na pewne rozwiązania, które mogłyby mieć zastosowanie także w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, zaś trudno ustalić czy jest to zamierzone i ma charakter ograniczający, czy też w tym przypadku nie ma to praktycznego znaczenia.

Wydaje się jednak, że w użytym w ustawie COVID-19 sformułowaniu "środki porozumiewania się na odległość" jak najbardziej mieszczą się także przynajmniej niektóre środki komunikacji elektronicznej. Natomiast konieczne jest rozważenie, czy konkretny środek komunikacji elektronicznej umożliwia przeprowadzenie sesji organu stanowiącego. Rozwiązanie to musi bowiem uwzględniać m.in. możliwość skutecznej identyfikacji każdego z radnych. Na niejasność nowych rozwiązań, w tym brak przepisów uszczegóławiających zasady, na jakich organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogłyby obradować zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, zwłaszcza w kontekście wymogów ustaw ustrojowych i przepisów Konstytucji RP, w tym w zakresie dopuszczenia obradowania w trybie zdalnym także w statucie tych jednostek, co potwierdzają praktycy, a o czym świadczy niniejsze postępowanie.

Nie ma jednakże wątpliwości, że celem ustawodawcy było umożliwienie m.in. radom gmin i ich komisjom funkcjonowania w zdalnym trybie obradowania, i to przy przyjęciu tego założenia należy dokonywać wykładni pozostałych przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących sesji, co w praktyce nastręcza wątpliwości wobec zwięzłości nowej regulacji.

Należy zwrócić uwagę, że w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433 ze zm.) ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a następnie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.) stan epidemii. Wprowadzone obostrzenia, dotyczące m.in. gromadzenia się osób, wywarły bezpośredni wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji, w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich zadań i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Dokonując wykładni tych przepisów trzeba mieć na uwadze przepisy art. 11b u.s.g. zw. z art. 18 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie jawności sesji, art. 14 u.s.g. w zakresie głosowania, w tym konieczność zapewnienia głosowania imiennego, art. 20 u.s.g. w zakresie transmitowania i utrwalania obrad, art. 24 u.s.g. w zakresie aktywnego udziału radnego w pracach rady.

Ustawodawca nie ograniczył wprost stosowania przepisów gwarantujących jawność w sytuacji przeprowadzenia sesji w trybie zdalnym. W przypadku sesji przeprowadzanej wyłącznie w trybie zdalnym mieszkańcy winni mieć zapewniony dostępu do obrad również w trybie komunikacji elektronicznej, na co wskazał skarżący równocześnie określając możliwości techniczne. Jednocześnie zaskarżony przepis nie wyklucza możliwości sesji hybrydowej, w której wykorzystanie narzędzi właściwych dla trybu zdalnego będzie odbywać się w obecności przewodniczącego na sali rady. Wówczas możliwy byłby wstęp mieszkańców na salę, na której obecni są przewodniczący i część radnych, lub choćby na salę, w której z monitora byłby transmitowany przebieg sesji (np. wyniki głosowania art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W obu wskazanych wyżej przypadkach sesja powinna być transmitowana i utrwalana zgodnie z art. 20 ust. 1b u.s.g., na co wskazuje również skarżący. Zgodnie z jego stanowiskiem mieszkańcy otrzymają możliwość dostępu do przebiegu sesji on-line, a osoby pozbawione dostępu do własnego komputera mogłyby być obecne podczas transmisji w siedzibie rady lub poprzez udostępnienie komputera w budynku rady, przy zachowaniu niezbędnych środków bezpieczeństwa. W piśmiennictwie wskazano, że co prawda organ stanowiący nie może pozbawiać mieszkańców wstępu na sesję, ale konieczne jest uwzględnienie warunków lokalowych, co ma szczególne znaczenie w stanie epidemii. Trzeba przy tym pamiętać o konieczności wykorzystania takich rozwiązań technicznych, które nie będą prowadzić do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych.

Powyższe rozważania organ nadzoru winien odnieść do uchwał wydanych w trybie zdalnym i dokonać indywidualnej oceny ich zgodności z prawem, gdyż nie ma podstaw do kwestionowania rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale un block.

Konstytucja w rozdziale XI przewiduje stany nadzwyczajne, wśród nich stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, a omawiana uchwała zdaje się odwoływać w swych sformułowaniach do tych instytucji.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa w sposób wskazany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a podstawowe zasady prawa tam przywołane, zasada jawności, zasada praworządności, nie zostały naruszone (art. 7 i art. 61 Konstytucji). Co do zasady WSA podzielił pogląd organu nadzoru, że działania rady gminy mogą odbywać się tylko w granicach określonych prawem, w ramach zawartych tam upoważnień, jednakże wykładnia przepisów prawa dokonana przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie uwzględniała powyższych rozważań, a w konsekwencji winna być uznana za nieprawidłową. Dlatego Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 sierpnia 2020 r. III SA/Gl 409/20, wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 i ust. 2 u.s.g. oraz w zw. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zdalny tryb obradowania rady gminy, z wykorzystaniem środków elektronicznych, wprowadzony do statutu gminy na podstawie uchwały rady gminy, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady jawności, a w konsekwencji podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały;

2. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 2 u.s.g. oraz w zw. z art. 15zzx ustawy COVID-19, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że unormowania zwarte w statucie gminy mogą stanowić podstawę do ograniczenia zasady jawności w części dotyczącej wstępu obywateli na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, bez wyraźnego umocowania w przepisach ustawowych, a w konsekwencji, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały;

3. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 i ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 228 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią wystarczającą podstawę dla rady gminy do ograniczenia zasady jawności w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa;

4. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 2 u.s.g. oraz w zw. z art. 15zzx ustawy COVID-19, polegające na uznaniu, że obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią wystarczającą podstawę dla rady gminy do ograniczenia zasady jawności w przypadku ogłoszenia stanu epidemii, mimo braku wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie;

5. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 i ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 zd. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierają upoważnienie dla rady gminy do ograniczenia zasady jawności w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadkach zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów;

6. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 i ust. 2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 61 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nadzoru dokonał nieprawidłowej wykładni art. 91 u.s.g. oraz art. 7 i art. 61 Konstytucji RP oraz ich subsumpcji, ponieważ uznając, że działania rady gminy mogą odbywać się tylko w granicach określonych prawem, nie uwzględnił sytuacji nadzwyczajnej jaką jest pandemia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się także rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Rada Miasta Chorzów 26 marca 2020 r. podjęła uchwałę o zmianie statutu i uchwaliła, że "W przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. Radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje przy użyciu elektronicznych środków komunikacji na odległość przekazujących obraz i dźwięk. Do zwołania sesji oraz procedury głosowania stosuje się odpowiednie przepisy Statutu" (dodany § 34a).

Zdaniem Wojewody Śląskiego, który w trybie nadzoru stwierdził nieważność uchwały o powyższej treści, narusza ona zasadę jawności (art. 11b i art. 14 ust. 1 u.s.g.) w zw. z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 i art. 7 i art. 61 Konstytucji. W ocenie Wojewody samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego gminy określa art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 dodany na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), już po zapadnięciu uchwały. Przepis ten ma jednak charakter regulacji szczególnej, nie dodanej od ustawy ustrojowej i ma zastosowanie tylko w przypadkach objętych tą ustawą. Elementy jakie powinien zawierać statut jednostki samorządu terytorialnego zostały wskazane w art. 5 ust.3, art. 11b ust. 3, art. 18a ust.5, art. 18b ust. 3, art. 22 ust. 1 , art. 23 ust. 2, art. 37a ust. 1, art. 51 ust. 3 u.s.g. Statut gminy ma określić ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), ale wyłącznie poprzez doprecyzowanie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach w granicach tam określonych.

Co do zasady rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2020 r. odpowiada prawu, a zatem nie było podstaw do jego uchylenia przez Sąd I instancji.

W doktrynie i orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową". Przede wszystkim nie do końca jest jasne, czy w statucie gminy mogą znaleźć się wyłącznie te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie, czy też organ stanowiący może zawierać w tym akcie prawa miejscowego wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem danej gminy, o ile nie naruszają one przepisów prawa powszechnie obowiązującego. "Zwolennicy pierwszej koncepcji powołują się na regułę związania samorządu terytorialnego konstytucyjną zasadą praworządności (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie z tą zasadą do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych (np. podatków) nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Jak podkreśla B. Adamiak, "przedmiotem regulacji w statucie nie mogą być kwestie materialnoprawne sytuacji jednostek niepodlegających organizacyjnie samorządowi oraz kwestie uprawnień procesowych w postępowaniu administracyjnym". W orzecznictwie zaprezentowano także pogląd, zgodnie z którym przepisy dotyczące kwestii ustrojowych mają charakter norm bezwzględnie wiążących i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące. Podobnie zdaniem A. Agopszowicza rada gminy jest "związana bezwzględnie obowiązującymi przepisami gminnej ustawy samorządowej w takim zakresie, w jakim one lub przepisy innych ustaw o ustroju gminy przesądzają. Rada gminy nie ma więc w tym zakresie całkowitej swobody". (...) Potwierdzenie słuszności drugiej koncepcji znajduje wyraz w aktualnym orzecznictwie sądowym. Przykładowo w wyroku z 7.11.2019 r., IV SA/Po 674/19, LEX nr 2741893, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że "pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy: samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi". Także w wyroku z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, LEX nr 390789, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził m.in., że: "Nietrafna jest teza, iż zakres przedmiotowy statutu gminy ograniczony jest do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy (...). Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie – kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut, art. 3 ust. 1 u.s.g.). Domaganie się podstawy prawnej statutu tak szczegółowej, jak podstawa prawna decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. jest interpretacją prawa sprzeczną z konstytucyjnym modelem relacji między władzą centralną państwa i samorządem terytorialnym. Ustrój wewnętrzny samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP)". Sąd ten uznał również, że chcąc wykazać niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, należy wymienić konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu. Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z 8.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1, poz. 9, m.in., że "nie sposób akceptować jedynie tych postanowień statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie" (A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 3.).

Przy pierwszym stanowisku (kazuistycznym) nie ma wątpliwości, że w systemie prawnym nie ma ustawowego upoważnienia do uchwalenia regulacji statutowej w takim kształcie, jak w zakwestionowanej w trybie nadzoru uchwale z 26 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela jednak ten pogląd, zgodnie z którym samorząd gminny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że nie pozostaje to w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Nie zmienia to faktu, że nawet przy takim stanowisku przyjęta w uchwale Rady Miasta Chorzów z 26 marca 2020 r. regulacja statutowa pozostaje w kolizji z systemem prawa.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji obejmuje w szczególności wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo wstępu obywateli na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Te dwa przepisy ustanawiają zasadę, że prawo dostępu do informacji publicznej i jawność działania organów gminy polega miedzy innymi na prawie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów, w tym rady gminy. Jak stanowi art. 11b ust. 1 zdanie drugie u.s.g. ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Dlatego też, aby umożliwić zdalny tryb obradowania rady gminy i komisji rady (wprowadzić ograniczenia w zasadzie jawności) niezbędna była ingerencja ustawodawcy, który w art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 przyjął, że "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania)."

Sama transmisja obrad rady gminy i ich nagrywanie, co było konieczne także przed wprowadzeniem stanu epidemii przy bezpośrednim, sesyjnym trybie pracy rady gminy (zob. art. 20 ust. 1b u.s.g.), nie są wystarczające dla zachowania zasady jawności. Gdyby przed wejściem w życie art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 obradowanie zdalne było możliwe tylko na podstawie regulacji statutowych, to przynajmniej w omawianym zakresie ingerencja ustawodawcza byłaby zbędna. Skoro zaś ustawowe ograniczenie zasady jawności objęło tylko okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, to statutowe ograniczenie jawności nie może być rozciągnięte także na stany nadzwyczajne na części lub na całym terytorium państwa oraz przypadki zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, bo pozostaje to w kolizji z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 i art. 11b ust. 2 u.s.g. W konsekwencji, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 30 kwietnia 2020 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Chorzów z 26 marca 2020 r., Sąd I instancji naruszył też art. 91 ust. 1 u.s.g.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.