Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 3143/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Trzcianki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Po 576/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w T. na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XIX/129/11 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie podatku od nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę S. w T. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Trzcianki z 29 grudnia 2011 r., nr XIX/129/11 w przedmiocie podatku od nieruchomości.

Przedstawiając stan sprawy, sąd administracyjny pierwszej instancji podał, że

uchwałą nr XIX/129/11 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/120/11 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie podatku od nieruchomości pobieranego na terenie gminy Trzcianka, dokonano zmiany § 1 pkt 1) lit. b) uchwały nr XVIII/120/11 z dnia 30 listopada 2011 r. Uchwała nr XIX/129/11 wprowadziła zmianę stawek rocznych podatku od nieruchomości w odniesieniu do budynków lub ich części, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej, poprzez ich podwyższenie z kwoty 17,99 zł od 1m2 powierzchni użytkowej do kwoty 18,50 zł od 1m2 powierzchni użytkowej. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 16 stycznia 2012 r., pod pozycją 352. Z § 3 uchwały wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od 1 stycznia 2012 r.

Pismem z 8 lutego 2012 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), Skarżąca wezwała organ do niezwłocznego uchylenia uchwały z 29 grudnia 2011 r.

Organ odmówił uchylenia zaskarżonej uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 95 poz. 613 ze zm., dalej: u.p.o.l.) w zw. z art. 2, art. 7 i art. 88 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wprowadzenie obciążeń podatkowych w trakcie roku podatkowego narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i związaną z nią zasadę niedziałania prawa wstecz, a także zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa. Zdaniem strony skarżącej, uchwała weszła życie z mocą wsteczną, wprowadzając zmianę stawek rocznych podatku od nieruchomości w trakcie roku podatkowego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz T. wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku uznania przez sąd, że skarga jest dopuszczalna, o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd administracyjny pierwszej instancji uznał, że strona skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 grudnia 2011 r., wynikający z art. 20a ust. 1 u.p.o.l, który gwarantuje Skarżącej jako podatnikowi, że organy gminy nie będą w trakcie roku podatkowego wprowadzać uregulowań zwiększających obowiązki podatkowe strony.

Odwołując się do tez wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. II FSK 1272/09, sąd administracyjny pierwszej instancji stwierdził, że użyte w art. 20a ust. 1 u.p.o.l. pojęcie "uchwalenia stawek podatków" obejmuje zarówno sam fakt głosowania nad stosowną uchwałą przez radę, jak i jej należytą publikację. Dopiero bowiem spełnienie obu tych warunków stanowi o tym, że dany akt normatywny wszedł do porządku prawnego. W ocenie sądu, z art. 20a ust. 1 u.p.o.l. należy wywieść, że w kolejnym roku podatkowym mogą obowiązywać albo nowe stawki, o ile zostanie podjęta uchwała (w znaczeniu obejmującym również jej prawidłową publikację) albo stawki obowiązujące w roku poprzedzającym rok podatkowy, jeśli taka uchwała nie zostanie podjęta.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Miasto T. zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1) P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 20a ust. 1 u.p.o.l. poprzez błędne uznanie, że Skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej z 29 grudnia 2011 r.;

- błędną wykładnię art. 20a ust. 1 u.p.o.l. poprzez uznanie, że podjęcie uchwały w rozumieniu tego przepisu obejmuje zarówno sam fakt jej głosowania przez radę gminy, jak i jej należytą publikację.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także zasądzenie na rzecz Miasta T. od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do pierwszego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów – błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu braku interesu prawnego S. w T., tworzącego legitymację do zabiegania o ochronę sądową, wypada podkreślić jego całkowicie nieprawidłową kategoryzację. Rzecz w tym, że w rozważanym wypadku można by mówić co najwyżej o niewłaściwym zastosowaniu wskazanego uprzednio przepisu, czyli objęcia zakresem jego dyspozycji sytuacji nieprzewidzianej przez element hipotezy normy prawnej. Autorka skargi kasacyjnej najwyraźniej nie dostrzega tego niuansu, powołując dodatkowo argument w postaci dystynkcji pomiędzy "uprawnieniem z art. 101 ust. 1 ustawy" oraz tym, co określa jako actio popularis (s. 3). Dla ustalenia, czy w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu administracyjnego znajdowała ona oparcie w interesie prawnym Spółdzielni wystarczające było sprawdzenie, czy podmiot ten był podatnikiem podatku od nieruchomości. Udzielenie na to pytanie odpowiedzi twierdzącej stwarza podstawę dla tezy, że jakiekolwiek naruszenie wymagań prawnych związanych z kształtowaniem tego podatku oznacza automatycznie nieuzasadnioną ingerencję w sferę interesu prawnego Spółdzielni. Kwestia ta nie nasuwa – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – żadnych wątpliwości, co skłania do uznania postawionego zarzutu za bezzasadny.

Nie sposób podzielić także drugi z wysuniętych zarzutów, sprowadzający się do błędnej wykładni art. 20a ust. 1 u.p.o.l. W tym względzie skład orzekający w pełni przychyla się do zapatrywania wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r., II FSK 1272/09 (LEX nr 745594). Przyjęto w nim, że "Podjęcie uchwały, o której mowa w art. 20a ust. 1 u.p.o.l. obejmuje zarówno sam fakt jej głosowania przez radę jak i jej należytą publikację. Dopiero bowiem spełnienie obu tych warunków stanowi o tym, że dany akt normatywny wszedł do porządku prawnego". W powołanym wyroku stwierdzono ponadto co następuje: "Z art. 20a ust. 1 u.p.o.l. wywieść należy, że w kolejnym roku podatkowym mogą obowiązywać albo nowe stawki, o ile zostanie podjęte, w znaczeniu obejmującym również jej prawidłową publikację, uchwała albo stawki obowiązujące w roku poprzedzającym rok podatkowy, jeśli taka uchwała nie zostanie podjęta. Brak jest normatywnych podstaw, aby w ciągu roku podatkowego obowiązywały dwie różne stawki podatku od nieruchomości". Prezentując ten pogląd, Sąd odwołał się do treści art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718), który dopuszcza wprawdzie "nadanie aktowi normatywnemu »mocy wstecznej«, ale tylko »jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie«". Wsteczna moc prawa może – jak zaznaczył Sąd – "dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków".

Stanowisko to zostało wsparte przekonującą argumentacją, w tym przypomnieniem, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawnych tam wymienionych jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że warunkiem wejścia w życie przepisu jest nie tylko jego przyjęcie przez posiadający stosowną kompetencję organ, w przewidzianym prawem trybie, ale i ogłoszenie tego aktu prawnego. Doprowadziło to Sąd do konkluzji, że "podjęcie uchwały, o której mowa w art. 20a ust. 1 u.p.o.l. obejmuje zarówno sam fakt jej głosowania przez radę jak i jej należytą publikację. Dopiero bowiem spełnienie obu tych warunków stanowi o tym, że dany akt normatywny wszedł do porządku prawnego". Naczelny Sąd Administracyjny nie omieszkał również dodać, że ten punkt widzenia pokrywa się z ustaleniami dokonanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 1995 r. w sprawie K 1/95 (OTK 1995/1/7). Orzeczenie to podjęto co prawda w odniesieniu do regulacji podatku dochodowego od osób fizycznych, niemniej jednak jego tezy są aktualne dla podatków pobieranych w skali roku podatkowego (kalendarzowego). W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na wymogi pewności prawnego i zaufania obywateli do państwa. Wskazał, że gwarancje prawne ochrony interesu jednostki mają w prawie podatkowym istotne znaczenie, zarówno w płaszczyźnie materialno-prawnej. jak i proceduralnej, przede wszystkim ze względu na możliwość rozporządzania przez obywateli swoimi interesami w kontekście obowiązku podatkowego jeszcze przed rozpoczęciem roku podatkowego. Stwarza to – jak zaakcentowano – "wymóg takiego sposobu wprowadzania regulacji prawnych, aby ustawodawstwo dotyczące podatków płaconych w skali rocznej znane było podatnikom ze stosownym wyprzedzeniem czasowym przed początkiem roku podatkowego, a tym bardziej, aby nie było wprowadzane z mocą wsteczną". Kierując się tymi przesłankami Sąd uznał za całkowicie uzasadniony zarzut naruszenia zasady lex retro non agit. Ustalenia te odnoszą się w pełni do realiów niniejszej sprawy, podważając twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu Miasta T. (a nie – jak można by wnosić z nagłówka tej skargi – Rady Miejskiej Trzcianki).

Z przedstawionych powodów, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.