Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 17/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2, art. 91 ust. 1 i 4,  art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 135, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że uchwała Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym została podjęta z naruszeniem prawa; III. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 grudnia 2010r. spółka A, powołując się na art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wystąpiła do Rady Gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. G. Podano, że w dniu 17 listopada 2010r. spółka wypowiedziała radnemu umowę o pracę z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia z powodu likwidacji stanowiska pracy.

Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy odmówiła wnioskowanej zgody.

Pismem z dnia 17 lutego 2011r. spółka wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając organowi, że nie uzasadnił zajętego stanowiska. W związku z tym nie wiadomo czym kierowała się Rada Gminy nie wyrażając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Podkreślono, że zwolnienie spowodowane było likwidacją stanowiska pracy i nie miało nic wspólnego z wykonywaniem mandatu przez J. G.

Zaskarżoną uchwałą z dnia "[...]’ nr "[...]" Rada Gminy uchyliła wskazaną powyżej uchwałę i ponownie nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy łączącego wymienioną spółkę z J. G. Podając motywy rozstrzygnięcia organ wskazał, że brak uzasadnienia decyzji przez wnioskodawcę utrudnił ocenę stanu faktycznego. Zdaniem organu powoływanie się przez pracodawcę na likwidację stanowiska pracy jest niewystarczającą przesłanką do uwzględnienia wniosku. Podniesiono, że pracodawca zatrudniał na równorzędnym stanowisku czterech pracowników, spośród których wypowiedzenie stosunku pracy otrzymał tylko radny J. G. Podstawę ustaleń Rady Gminy, jak wyjaśniono, stanowiły dokumenty oraz wyjaśnienia przedstawione przez radnego. Organ stwierdził, że odmowa spowodowana była także tym, iż pracodawca nie spełnił warunku z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wymagającego uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zauważono tutaj, że przedmiotowy wniosek został skierowany po wręczeniu radnemu wypowiedzenia umowy o pracę, które miało miejsce w dniu 17 listopada 2010r.

W kolejnym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa spółka zarzuciła Radzie Gminy nadużycie uprawnienia, o którym stanowi art. 25 ust. 2 powołanej ustawy. Strona stwierdziła, że kompetencja przyznana radzie gminy nie oznacza uprawnienia do odmowy zgody w każdej sytuacji. Podniesiono, że celem tej regulacji jest zapewnienie radnemu ochrony przed sytuacją, w której zostaje z nim rozwiązany stosunek pracy z powodów jego działalności związanej z pełnieniem funkcji radnego. Wnioskodawca wyjaśnił,

że wypowiedzenie umowy o pracę J. G. było uzasadnione przyczyną, która

w żaden sposób nie była związana z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Pomiędzy wnioskodawcą a Panem G. nigdy nie dochodziło do jakichkolwiek sporów związanych z łączeniem zatrudnienia z pełnieniem funkcji radnego. Rozwiązanie stosunku pracy powodowane było likwidacją stanowiska pracy Pana G., która wiązała się

z całkowitym zakończeniem działalności nierentownego oddziału wnioskodawcy położonego w S. Podkreślono, że w dniu 26 lutego 2011 roku, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu uchwały nr "[...]", wszyscy pracownicy oddziału w S. zatrudnieni na stanowiskach równorzędnych ze stanowiskiem radnego otrzymali wypowiedzenia umów o pracę. Na przełomie października i listopada 2010 roku, po nabyciu przez nowego właściciela 100% udziałów wnioskodawcy, zapadło szereg decyzji mających na celu zmniejszenie kosztów działalności wnioskodawcy w obszarach przynoszących straty oraz intensyfikację działań w przedsięwzięciach generujących zyski. Jedną z decyzji była uchwała o likwidacji nierentownej bazy w S. Zgodnie z decyzją zarządu planowanym terminem zakończenia działalności bazy był dzień 31 marca 2011 roku. W okresie od listopada 2010 roku do stycznia 2011 roku pracownicy pozwanego zatrudnieni w likwidowanej bazie otrzymali wypowiedzenia umów o pracę. Z dwojgiem pracowników zawarto porozumienia zmieniające warunki pracy. Dotychczasowy kierownik bazy przyjął stanowisko konserwatora obiektu stworzone dla potrzeb sprawowania pieczy nad mieniem zgromadzonym w bazie po zakończeniu jej działalności. Jedna z pracownic zdecydowała się na wykonywanie dalszej pracy na rzecz wnioskodawcy w siedzibie firmy w Warszawie. Trzech zwolnionych pracowników zdecydowało się na rejestrację własnej działalności gospodarczej i zawarcie ze spółką umów o oświadczenie usług ochrony, konserwacji i utrzymywania porządku na terenie bazy.

Strona zarzuciła, że w ocenie stanu faktycznego Rada Gminy oparła się jedynie na wyjaśnieniach przedstawionych przez radnego, bez umożliwienia wnioskodawcy odniesienia się do tych twierdzeń. Wskazano, że zgodnie z poglądem wyrażanym

w orzecznictwie redakcja zdania drugiego ust. 2 art. 25 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje radę gminy do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy powody skłaniające pracodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość jej udzielenia. Podjęcie uchwały winno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Podkreślono, że uchwała narusza uzasadnione interesy wnioskodawcy, poprzez nieuwzględnienie obiektywnie uzasadnionych potrzeb likwidacji wysoce nierentownego oddziału.

Rada Gminy podjęła w dniu 13 lipca 2011r. uchwałę, którą odmówiła uwzględnienia wniosku o usunięcie naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy.

W uzasadnieniu organ podał, że podejmując kwestionowaną uchwałę opierał się zarówno na argumentacji pracodawcy, jak i wyjaśnieniach radnego w zakresie okoliczności faktycznych. Stwierdzono, że radny przedstawił je w sposób podobny jak to wskazano

w wezwaniu. W ocenie Rady Gminy postępowanie pracodawcy i jego ostateczne zachowanie w stosunku do radnego nosiło znamiona dyskryminowania go z powodu posiadania statusu radnego. Zaznaczono, że wniosek taki wynika z faktu, iż jako pierwszy z pracowników otrzymał wypowiedzenie i jako jedyny z pracowników nie otrzymał propozycji dalszej współpracy. Organ podniósł, iż bez względu na argumentację formalnoprawną, stan faktyczny jest taki, że pracownik - radny jako jedyny pozostawiony został bez źródła dochodu.

Niezależnie od powyższej oceny Rada Gminy dostrzegła, że w przypadku zwolnień indywidualnych z przyczyn dotyczących pracodawcy, ustawodawca wyraźnie uprzywilejował m.in. radnych, umieszczając ich również wśród takich kategorii osób podlegających ochronie, jak posłowie i senatorowie. Rada oceniła takie postępowanie ustawodawcy jako wyraz jego woli uznania, że przyczyny nieleżące po stronie pracownika, stanowiące podstawę rozwiązania z nim stosunku pracy, nie są wystarczające dla zniesienia ochrony przed wypowiedzeniem umowy o pracę.

Reasumując organ wskazał, że w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, mając również na względzie fakt, iż pracodawca nie próbował nawet zagwarantować pracy pracownikowi, w dalszym ciągu nie znajduje podstaw do przychylenia się do wniosku pracodawcy.

Z zachowaniem terminu, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 grudnia 2011r.; k. 80 – 83 akt, spółka A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]"., domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach nie znajdujących uzasadnienia w treści tego przepisu.

W uzasadnieniu strona skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy, podnosząc m.in., że od 2 stycznia 1996r. zatrudniała w swoim oddziale w S. J. G. W okresie od 27 listopada 2006r. do 12 listopada 2010r. J. G. pełnił funkcję radnego Gminy. W dniu 15 listopada 2010r. skarżąca podjęła decyzję o likwidacji oddziału w S. W dniu 17 listopada 2010r. wręczono J. G. wypowiedzenie umowy o pracę z powodu likwidacji stanowiska pracy. W dniu 21 listopada 2010r. J. G. został ponownie wybrany radnym Gminy.

W związku z tym spółka wystąpiła w dniu 6 grudnia 2010r. do Rady Gminy

z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Następnie strona przytoczyła argumenty powołane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślono, ze rozwiązanie umowy o pracę nie było związane

z wykonywaniem mandatu radnego przez J. G. Skarżąca zaprzeczyła twierdzeniu organu, aby działała z zamiarem dyskryminowania radnego. Stwierdzono, że taka ocena jest pozbawiona wszelkiego logicznego uzasadnienia. Wskazano, że okoliczności przedstawione przez Radę Gminy, mające świadczyć o dyskryminowaniu radnego, dotyczą okresu po rozwiązaniu z nim umowy o pracę, nie mogą zatem wpływać na ocenę zasadności samego rozwiązania stosunku pracy. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca spółka przyznała, że J. G. otrzymał wypowiedzenie jako pierwszy z pracowników oddziału w Spychowie, ponieważ pracodawca wiedział, że z dniem 12 listopada przestał on pełnić funkcję radnego, kandyduje jednak ponownie na to stanowisko. Wyjaśniono, że nie jest prawdą, że radny jako jedyny z pracowników nie otrzymał od pracodawcy propozycji dalszej współpracy. W likwidowanym oddziale zatrudnionych było 9 pracowników, z tego dwoje pracowników wynegocjowało zmianę warunków zatrudnienia, zaś 3 pracowników złożyło spółce propozycję świadczenia usług ochrony obiektów zamkniętego oddziału, po zarejestrowaniu własnej działalności gospodarczej. Podkreślono, że pracodawca nie miał obowiązku składania innych propozycji zatrudnienia żadnemu ze zwalnianych pracowników. J. G., w odróżnieniu od innych pracowników likwidowanego oddziału, nigdy nie podjął ze skarżącą rozmów dotyczących możliwości dalszej współpracy. Zdaniem strony okoliczność ta świadczy o tym, że był on pewien, iż Rada Gminy, bez względu na wszelkie okoliczności, odmówi zgody na rozwiązania stosunku pracy. Zdaniem strony skarżącej stanowisko Rady Gminy zapewniające radnemu ochronę stosunku pracy w sytuacji nie związanej z wykonywaniem mandatu społecznego, stoi w sprzeczności z zasadą równego traktowania pracowników. Swoboda prowadzenia przez pracodawcę racjonalnej polityki zatrudnienia nie powinna być krępowana przez samorząd lokalny, działający w oparciu o inną wartość niż ochrona swobody wykonywania mandatu radnego. Ochrona stosunku pracy radnego, oparta na innych przesłankach niż wskazane w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wykracza poza cel tego przepisu, stanowi nadużycie kompetencji rady gminy i naruszenie prawa. W tej kwestii spółka powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.06.2007 r., II PK 329/06 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 7.10.2008 r., III SA/Lu 247/08.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik wskazał na rozbieżność poglądów w orzecznictwie sądów co do wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy w zakresie obowiązku formułowania uzasadnienia uchwały. Stwierdził, że konieczne jest rozważanie omawianej instytucji

w ujęciu systemowym. Podał, że część składów orzekających sądów administracyjnych odwołuje się do tej wykładni, ale jedynie w kontekście szeroko pojmowanego postępowania i prawa administracyjnego, wywodząc z tego obowiązek sporządzania uzasadnienia uchwały. Tymczasem konieczne jest również dostrzeżenie, że instytucja wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy jest niewątpliwie instytucją prawa pracy, a nie prawa administracyjnego. Podniesiono, że ustawodawca wprowadzając na gruncie prawa pracy w różnych przypadkach wymóg uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy przez różne podmioty, w żadnym przypadku nie przewidział ani terminu wyrażenia zgody, ani konieczności uzasadnienia stanowiska organu, który zgody udzielił albo odmówił. W ocenie pełnomocnika organu z przytoczonych argumentów wnioskować można, że zasadność zajętego przez radę gminy stanowiska mogą weryfikować sądy powszechne, będąc wyposażone w pełny instrument środków dowodowych, jak również wiedzę i doświadczenie zawodowe oraz możliwość uwzględnienia zasad współżycia społecznego i społeczno gospodarczego przeznaczenia prawa (ochrony art. 8 kp). Radca prawny zauważył, że takich kompetencji nie posiadają natomiast sądy administracyjne, które kreują, jego zdaniem, nieprzewidziane przepisami obowiązki organów uchwałodawczych co do uzasadnienia uchwały i dokonywania oceny zasadności wniosku w kontekście spełnienia warunków społeczno gospodarczych. Podkreślono, że wiadomym jest powszechnie, iż ustawodawca nie wyposażył rady gminy w żadne kompetencje umożliwiające przeprowadzenie prawidłowego, dogłębnego i właściwego z punktu widzenia prawa pracy postępowania wyjaśniającego. Radni zazwyczaj też nie są specjalistami prawa pracy i ocena rady siłą rzeczy nie da się zweryfikować jako wystarczająca, prawidłowa czy nie. Zaznaczono, że ustawodawca ustanawiając przedmiotową instytucję i sytuując ją w systemie prawa pracy nie przewidział możliwości odwołania się przez pracodawcę od niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym samym, w kontekście wykładni systemowej dotyczącej tejże instytucji, należy dojść do wniosku, że również w przypadku uchwały rady gminy sąd administracyjny nie jest powołany do dokonywania oceny zasadności stanowiska rady. Mając na względzie zasady postępowania cywilnego, pełnomocnik organu stwierdził, że to na skarżącym pracodawcy spoczywał obowiązek prawidłowego sformułowania wniosku i przedstawienia argumentów i dowodów przemawiających za wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Nie można bowiem oczekiwać, że wystarczy cokolwiek napisać, a na radzie będzie ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym

z kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem radcy prawnego taki wniosek jest absurdalny, gdyż spowodowałoby to faktyczny paraliż instytucji wyrażenia zgody. Zauważono, że wnioskodawca wskazał jako przyczynę jedynie likwidację stanowiska pracy. Przesłanka ta, zdaniem organu, nie jest wystarczająca i nie przemawia za uchyleniem radnemu ochrony, przewidzianej też w ustawie z dnia 13 marca 2003r.

o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunków pracy z pracownikami z przyczyn niedotyczących pracowników. Podkreślono, że pracodawca nie podał żadnych innych argumentów i to zarówno w samym wniosku jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Na rozprawie w dniu14 lutego 2012r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Przedłożył do akt protokoły z posiedzeń Rady Gminy i jej Komisji dotyczące przedmiotowej sprawy oraz protokół rozprawy przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi Północ z dnia 7 kwietnia 2011r. w sprawie

z powództwa J. G. przeciwko skarżącej spółce o uznanie wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne. Radca prawny podał, że powództwo o przywrócenie do pracy zostało oddalone, lecz wyrok nie jest prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270

ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy określony został generalnie w ustawie z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r.,

Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej też w skrócie u.s.g). W myśl art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia

w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika zaś, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Nadto art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi jednak do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organy gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do eliminowania z obrotu prawnego wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez przeprowadzenia wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie spór dotyczy zakresu stosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy

z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada gminy ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi

z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku.

W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, wyroku z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08, czy tez wyroku z dnia 27 sierpnia 2010r., II OSK 1074/10, LEX nr 784269, które to stanowisko podziela skład orzekający

w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że chociaż art. 25 ust. 2 ustawy

o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011r., II OSK 1631/11). Podzielić trzeba pogląd NSA oz.

w Krakowie z 6 maja 2003 r. (II SA/Kr 251/03), zgodnie z którym "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy

w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny". Zgodnie z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 kodeksu pracy (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, P i Z S 1992 r., z. 7). Nie można też zapominać, że każde ustalenie organu powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Jest to warunek umożliwiający przeprowadzenie kontroli podjętej uchwały przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny.

W rozpatrywanym przypadku Rada Gminy, uznając zasadność zarzutu podniesionego przez pracodawcę co do potrzeby uzasadnienia zajętego stanowiska, odmawiającego wyrażenia zgody na zwolnienie radnego, uchyliła podjętą uprzednio uchwałę z dnia "[...]" i wydała w dniu "[...]" nową, będąca przedmiotem skargi, w której zawarła uzasadnienie. Z podanych motywów wynika, że Rada Gminy uznała wystąpienie pracodawcy z dnia 6 grudnia 2010r. za spóźnione wobec wypowiedzenia radnemu umowy o pracę w dniu 17 listopada 2010r. W ocenie organu

w takiej sytuacji udzielenie zgody byłoby niedopuszczalne. Sąd nie podziela tego stanowiska. Nie sposób pomijać, że omawiany przepis stanowi wyraźnie, że uprzedniej zgody rady gminy wymaga rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W konsekwencji skutek rozwiązania, a nie sama czynność rozwiązująca wymaga wyrażenia zgody przez radę (por. wyrok NSA oz. w Krakowie z dnia 6 maja 2003r., II SA/Kr 251/03, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dlatego fakt biegu terminu wypowiedzenia, czy też jego upływu na skutek wadliwych działań organu gminy nie może stanowić przeszkody do wyrażenia zgody, skoro pracodawca wystąpił o zajęcie stanowiska przez radę gminy przed dniem, z którym zwolnienie miało nastąpić. Właśnie w takiej sytuacji podjęta została zaskarżona uchwała.

Strona skarżąca jako powód wystąpienia podawała likwidację stanowiska pracy. Organ uchwałodawczy gminy uznał, że ten fakt sam w sobie nie może powodować wyrażenia zgody, co zasługuje na aprobatę. Likwidacja stanowiska pracy nie może automatycznie warunkować wyrażenia zgody przez radę. Konieczne jest poznanie konkretnych okoliczności i motywów likwidacji stanowiska pracy, którymi kierował się pracodawca, skoro rada gminy ma prawo, a nawet obowiązek badania rzeczywistych powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym. W niniejszej sprawie Rada Gminy zaniechała jednak tego obowiązku, poprzestając na wysłuchaniu radnego i konkludując enigmatycznie, że pracodawca zatrudniał na równorzędnym stanowisku czterech pracowników, spośród których wypowiedzenie stosunku pracy otrzymał tylko radny. Podkreślono, że podstawę ustaleń stanowiły dokumenty oraz wyjaśnienia radnego. Przy czym w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, czy wyjaśnień radnego. Nawet z przedłożonych protokołów z posiedzeń nie wynika co konkretnie radny podawał. Zawarto w nich jedynie stwierdzenie, że wysłuchano radnego i, że nie brał on udziału w głosowaniu. Ponadto Rada Gminy nawet nie starała się poznać wersji zdarzeń pracodawcy, nie mogła więc obiektywnie rozsądzić o zasadności zgłoszonego wniosku.

Z tego powodu zaskarżona uchwała, jak i poprzedzająca ją uchwała z dnia "[...]" wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego zgodnie z art. 147 § 1 i art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przy czym ponieważ od podjęcia uchwały z dnia 29 grudnia 2010r. upłynął już okres jednego roku, Sąd nie stwierdził jej nieważności, a orzekł o jej podjęciu z naruszeniem prawa.

Przy ponownym rozpatrzeniu zgłoszonego wniosku organ udokumentuje wyjaśnienia radnego, skonfrontuje je ze stanowiskiem pracodawcy i wyważy, czy pracodawca miał rzeczywiście uzasadnione podstawy do zwolnienia radnego.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa prawnego, orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.

Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.