Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1405/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
uchylono postanowienie PMK
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1b i 1c .
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 5 maja 2010 r. nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 14 czerwca 2010 r. nr [...]; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [....] 1997 r. wpłynął na dziennik podawczy Urzędu Miasta K. wniosek podpisany przez M.L. z dnia 10 października 1997 r. o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji opisanej w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, tj. budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [....] w K. na działce nr [....] obr. [....] . Do wniosku dołączono m.in. pełnomocnictwo z dnia 2 września 1996 r. udzielone M.L. przez jego syna W.L. do reprezentowania we wszystkich sprawach związanych z parcelą budowlaną położoną w K. ul. [....] , nr działki [....] .

Decyzją z dnia 15 czerwca 1998 r., nr [....] , znak: [....] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.L. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [....] w K. na działce nr [....] obr. [....] . Decyzję tę doręczono M.L. .

Wojewoda [....] decyzją 22 lipca 1998 r., znak: [....] uchylił w postępowaniu odwoławczym powyższą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 1998 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 19 marca 1999 r., znak: [....] Prezydent Miasta K. odmówił W.L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego przy ul[....] w K. na działce nr [....] obr. [....] . Decyzję tę doręczono W.L. i M.L. .

Wojewoda [....] decyzją 5 maja 1999 r., znak: [....] uchylił w postępowaniu odwoławczym powyższą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 19 marca 1999 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzję tę doręczono W.L. i NM.L. .

Wojewoda [....] kolejną decyzją z dnia 2 sierpnia 1999 r., znak: [....] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 19 marca 1999 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 lutego 2000 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [....] z dnia 2 sierpnia 1999 r., znak: [....] .

Decyzją z dnia 22 czerwca 1999 r., znak: [....] Prezydent Miasta K. odmówił W.L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [....] w K. na działce nr [....] obr. [....] . Decyzję tę doręczono W.L. i M.L. .

Wojewoda [....] decyzją z dnia 24 lipca 2000 r., znak: [....] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22 czerwca 1999 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 września 2001 r., znak: [....] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [....] z dnia 24 lipca 2000 r., znak: [....] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 czerwca 1999 r., znak: [....] .

W dniu [....] 2010 r. inwestor zwrócił się do Urzędu Miasta K. z pismem zawierającym ponaglenie wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 5 maja 2010 r., znak: [....] nałożył na inwestora w trybie art. 33 ust. 2 oraz art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek przedłożenia do dnia 11 czerwca 2010 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów w tym m.in.: 1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem, że w przypadku projektowanego zjazdu należy rozszerzyć wniosek o działkę nr [....] oraz działkę drogową nr [....] wraz z uwzględnieniem tych działek w w/w oświadczeniu, 2) ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji "ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [....] z dnia 07.10. 1996 r. utraciła ważność z dniem 15.10.1997 r.".

Inwestor nie uzupełnił brakującej dokumentacji, w konsekwencji czego Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 lipca 2010 r., znak: [....] odmówił W.L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [....] w K. na działce nr [....] obr. [....] . Decyzję doręczono inwestorowi z pominięciem pełnomocnika.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor podniósł, że nie zgadza się z orzeczeniem organu I instancji, ponieważ poprzednia decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 czerwca 1999 r. wydana w tej sprawie, w której również orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, została wycofana z obiegu prawnego wskutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2001 r. o stwierdzeniu jej nieważności.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 1 września 2010 r., znak: [....] , wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. jednolity tekst ze zm.) i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia 6 lipca 2010 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, co obliguje organ odwoławczy do uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między złożeniem wniosku w sprawie pozwolenia na budowę a wydaniem decyzji. W ocenie organu odwoławczego weryfikacja znajdujących się w aktach dokumentów wykazała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co uprawnia organ odwoławczy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy badając przedmiotową sprawę uznał, że w związku ze złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [....] 1997 r. (data wpływu do organu I instancji 15 października 1997 r.) postanowieniem z dnia 5 maja 2010 r. został nałożony na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji w niewłaściwym zakresie.

Organ podniósł, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 póz. 1118 z 2006 r. jednolity tekst ze zm.). Zmiana prawa wprowadzająca w życie aktualnie obowiązujący zapis tego punktu została dokonana art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 póz. 718 z 2003 r.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy - do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r., wcześniej art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego posiadał brzmienie: do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem należy uznać, że zgodnie z prawem i jego zmianami w sprawie wszczętej z wniosku z dnia 10 października 1997 r. nie jest wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazano także, że zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego -pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zapis ten nie zmienił się od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Dnia 7 października 1996 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W treści decyzji wskazano datę jej ważności do dnia 15 października 1997 r. Wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 10 października 1997 r. - został złożony do organu I instancji dnia 15 października 1997 r. - należy zatem uznać, że wniosek został złożony w terminie, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dodano, że w postanowieniu z dnia 5 maja 2010 r. brak jest odniesienia do zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który obowiązywał w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany załączony do wniosku nie spełnia wymagań ww. zarządzenia.

Powyższe okoliczności wskazują w ocenie organu odwoławczego na istotną niezgodność postanowienia z dnia 5 maja 2010 r. ze stanem prawnym ustawy Prawo budowlane. W toku sprawy postanowienie to traktowano jako postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, które zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi podstawę dla wydania późniejszej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że treścią postanowienia z dnia 5 maja 2010 r. inwestor został wprowadzony w błąd i pomimo tego, że nie uzupełnił dokumentacji w żadnym zakresie, należy uznać, że niezgodność postanowienia z prawem rzutuje na błędną treść decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lipca 2010 r., która co do zasady odnosi się do wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości wniosku.

Wojewoda [....] wskazał, że w postanowieniu z dnia 5 maja 2010 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów, jako podstawę prawną podano art. 77 § 1 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 oraz 34 Prawa budowlanego. Art. 77 k.p.a. bezpośrednio nie uprawnia do wydania decyzji o odmowie inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem należy uznać, że wskazana podstawa prawna jest niepełna.

W dalszej części organ odwoławczy wskazywał, że w dniu 14 czerwca 2010 r. zostało wydane przez organ I instancji postanowienie na podstawie art. 35 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1 i art. 123 k.p.a. o przedłużeniu terminu doręczenia dowodów żądanych postanowieniem z dnia 5 maja 2010 r. Zauważono, że dokument ten nie został poprzedzony wnioskiem inwestora i został wydany z urzędu. Art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wydanie postanowienia, w którym jako podstawę prawną wskazano art. 35 Prawa budowlanego, które jednocześnie odwołuje się do treści wcześniejszego dokumentu, w razie braku usunięcia przez inwestora wskazanych w nim nieprawidłowości, daje podstawy do wydania decyzji o odmowie. Z tego wynika, że celem wydania postanowienia z dnia 14 czerwca 2010 r. w mniejszym stopniu było przesunięcie terminu, a bardziej uzupełnienie podstawy prawnej nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wniosku. Uznano, że w niniejszej sprawie obydwa postanowienia z dnia 5 maja 2010 r. i 14 czerwca 2010 r. zostały wydane nieprawidłowo.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej nie są związane rozstrzygnięciami wyższych organów administracji na zasadzie polecenia służbowego. Orzeczenie o unieważnieniu decyzji organu I i II instancji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obliguje do ponownego rozpatrzenia wniosku wraz z całym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji i organ ten jest zobowiązany wydać decyzję stosownie do aktualnego stanu prawnego sprawy. Stwierdzono również, że organ I instancji słusznie nałożył postanowieniem z dnia 5 maja 2010 r. na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę w pozostałym zakresie.

Wskazano, że cztery egzemplarze projektu budowlanego są wymagane zgodnie z art. 33 ust 2 pkt. 1 Prawa budowlanego. Wymóg ten wszedł w życie dnia 11 lipca 2003 r. jako zmiana dotychczasowego zapisu przez art. 1 ust 26 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Natomiast do spraw wszczętych przed datą wejścia w życie ustawy stosuje się go od zmiany wprowadzonej art. 1 ust. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 póz. 888 z 2004 r.). W aktualnym brzmieniu obowiązuje on zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z czego wynika, że organ I instancji może wymagać od inwestora czterech egzemplarzy projektu.

Organ wywodził dalej, że decyzja potwierdzająca posiadanie odpowiednich uprawnień projektanta i zaświadczenie o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego jest wymagana zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Niniejszy zapis był wynikiem zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 ust 12 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 póz. 888 z 2004 r.). Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zawiera ustalenie, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Wynika z tego, że w przypadku dokonania zmian w projekcie lub sporządzenia nowego projektu budowlanego terenu należy przedłożyć kopię decyzji o uprawnieniach budowlanych projektanta oraz zaświadczenie o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego wydane przez tę izbę, aktualne na dzień opracowania nowego projektu lub dokonanych zmian.

Oświadczenie właściwej jednostki o zapewnieniu dostaw energii dla przedmiotowej inwestycji jak i oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną są wymagane zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, który w tym samym zakresie obowiązywał w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę.

Na podstawie przeprowadzonej analizy organ odwoławczy uznał, że organ I instancji miał podstawy prawne, by na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia powyższych braków. Z akt sprawy wynika, że decyzji tej nie doręczono pełnomocnikowi inwestora.

Skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 1 września 2010 r., znak: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.L. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 35 k.p.a. oraz art. 158 k.p.a. (nieuwzględnienie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 1998 r. Nr 1487 5A7 98).

Opierając się na powyższych podstawach skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [....] z dnia 1 września 2010 r. znak: [....] .

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Skarżący podniósł, że od daty wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to jest od dnia 25 września 2001 r. organy właściwe w sprawie wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie nie zakończyły sprawy. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia nie tylko przepisu art. 35 k.p.a., ale również podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym a wyrażonych w art. 8 i 12 k. p. a.

Skarżący wskazał, że Wojewoda [....] przyjął, iż rozpatruje odwołanie od decyzji wydanej na skutek ponownego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tymczasem w sprawie niniejszej istnieje decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 1998 r. Decyzja ta, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia 24 lipca 2000 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 czerwca 1999 r. - dotyczących odmowy udzielenia zezwolenia na budowę, stała się obowiązująca. Dlatego też nieuzasadnione jest stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Orzeczenie o unieważnieniu decyzji I i II instancji przez GINB obliguje do ponownego rozpatrzenia wniosku wraz z całym materiałem dowodowym...".

W ocenie skarżącego nietrafne i nieuzasadnione jest zatem nałożenie na niego obowiązku uzupełniania dokumentacji projektowej jak i ponowne badanie dokumentacji projektowej oraz samego wniosku pod kątem wymagań zawartych w zarządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - skoro przedstawiony projekt był analizowany, nie wniesiono zastrzeżeń i wydano pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kasacyjna decyzja Wojewody [....] z dnia 1 września 2010 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu.

Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Tak więc od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma doręczane winy być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje zgodne przekonanie, że brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony, a tym samym pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne (postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., II GSK 509/10, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 2401/97, LEX nr 40694, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, LEX nr 35482, wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, publ.: ONSA z 1987 r., nr 1, poz. 13, M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., C. Martysz: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005).

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pełnomocnikiem inwestora W.L. w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję był ojciec skarżącego M.L. , który działał w postępowaniu na podstawie pełnomocnictwa z dnia z dnia [....] 1996 r. "do reprezentowania we wszystkich sprawach związanych z parcelą budowlaną położoną w K. , ul. [....] nr działki [....] " (k. 11 akt administracyjnych). Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący cofnął pełnomocnictwo udzielone M.L. . Z akt sprawy wynika, że M.L. brał udział w postępowaniu jako pełnomocnik swojego syna (m.in. brał udział w rozprawie administracyjnej w dniu 4 maja 1998 r. – k. 27, doręczno mu również wydawane w sprawie wcześniejsze decyzje i postanowienia). Do protokołu z dnia [....] 2010 r. M.L. oświadczył w obecności swojego syna W.L. , że nadal jest pełnomocnikiem W.L. (k. 88)

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów było doręczanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć pełnomocnikowi skarżącego.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [....] , jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego. Wynika to ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz rozdzielników decyzji obydwu instancji (k. 5 teczki "......i k. 56 akt adm. pierwszej instancji).

Organy pomijając udział pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo można wskazać na niekonsekwencję uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wskazującą na wadliwość tej decyzji.

Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawowym przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Wojewoda [....] jako przesłankę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazał wadliwość niezaskarżalnego postanowienia Prezydenta Miasta K. postanowieniem z dnia 5 maja 2010 r., znak: [....] , na mocy którego nałożono na inwestora w trybie art. 33 ust. 2 oraz art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek przedłożenia do dnia 11 czerwca 2010 r. wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. Rzeczywiście stwierdzenie, że nałożone na inwestora obowiązki były niezasadne lub niemożliwe do wykonania uprawniałoby do wniosku o wadliwości decyzji będącej konsekwencją niezrelizowania takich obowiązków. Organ odwoławczy kwestionuje jednak zasadność i poprawność nałożenia niektórych tylko obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia 5 maja 2010 r., znak: [....] , podnosząc jednocześnie, że inwestor nie wykonał żadnego z nałożonych na niego obowiązków, nawet tych, których nałożenie było prawidłowe. Wskazuje ponadto w uzasadnieniu, że [....], jak i wcześniejsze postanowienie z dnia 14 czerwca 2010 r. były postanowieniami nieprawidłowymi dodając jednocześnie, że "organ I instancji słusznie nałożył postanowieniem z dnia 5 maja 2010 r. na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę w pozostałym zakresie".

Argumentacja powyższa nie uzasadniała podjęcia w sprawie decyzji kasacyjnej. Wadliwość postanowienia z dnia 5 maja 2010 r. w zakresie wskazanym przez organ nie mogła prowadzić do wniosku o konieczności powtórzenia w całości lub w znacznej postępowania wyjaśniającego, skoro nie budziło wątpliwości organu, że inwestor nie wykonał nawet tych obowiązków, które zostały nałożone w sposób prawidłowy. Nie jest w ocenie Sądu uzasadnione stanowisko, że każda wadliwość postanowienia nakładającego obowiązki skutkuje automatycznie wadliwością decyzji wydanej w następstwie niewykonania obowiązków. Konieczna jest w tym zakresie analiza wpływu wadliwości postanowienia nakładającego obowiązki na fakt ich niewykonania w terminie przez inwestora i dopiero stwierdzenie, że wadliwość ta bezpośrednio determinuje niemożliwość lub niezasadność wykonania obowiązków uzasadnia stanowisko o wadliwości decyzji wyprowadzającej negatywne konsekwencje z faktu niewykonania tych obowiązków. W niniejszej sprawie organ takiej analizy nie dokonał i nie wziął pod uwagę okoliczności, ze inwestor nie wykonał również tych obowiązków, które w ocenie organu były nałożone prawidłowo, tj. nie doręczył wymaganych czterech egzemplarzy projektu budowlanego, decyzji potwierdzającej posiadanie odpowiednich uprawnień projektanta i zaświadczenia o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego, a także oświadczenia właściwej jednostki o zapewnieniu dostaw energii dla przedmiotowej inwestycji, jak i oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej nie mogło być też ustalenie wskazania niepełnej podstawy prawnej w postanowieniu z dnia 5 maja 2010 r., w sytuacji gdy podstawa ta istniała w obowiązującym porządku prawnym, gdyż tego rodzaju ewentualna wadliwość nie wpływa na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Dla wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie przesłanki konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części jako warunku rozstrzygnięcia sprawy, a obowiązek wykazania tej przesłanki spoczywa na organie odwoławczym. Przeanalizowane wyżej motywy zaskarżonej decyzji zawarte w jej uzasadnieniu nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a innych okoliczności mogących uzasadniać rozstrzygnięcie tego typu organ nie przedstawił, w tym również w późniejszej odpowiedzi na skargę. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów nie dostrzeżonych przez organ a mogących uzasadniać jego rozstrzygnięcie. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej stanowią jej integralną część, dlatego w ocenie Sądu nie istnieje możliwość akceptowania samego rozstrzygnięcia w przypadku gdy jego uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej jest w całości wadliwe - przy odwołaniu się do argumentacji, że zaskarżone rozstrzygnięcie mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Obowiązujące prawo – konsekwentnie wobec zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i istoty decyzji administracyjnej obejmującej zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie – nie wprowadza tego rodzaju przesłanki jako elementu kompetencji sądu administracyjnego.

Z tych powodów – obok wyżej wskazanych związanych z niezagwarantowaniem w postępowaniu zasady czynnego udziału stron poprzez niedoręczenie decyzji zapadłych w sprawie pełnomocnikowi inwestora - Sąd dostrzegając, że zaskarżona decyzja kasacyjna jest wadliwa ze względu na jej uzasadnienie, stwierdził podstawę do uchylenia decyzji organu drugiej instancji również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazując podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, nie wyjaśnił zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co nadaje zaskarżonemu rozstrzygnięciu charakter rozstrzygnięcia dowolnego. Tym samym organ odwoławczy naruszył zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej i przekonywania stron o zasadności podjętego rozstrzygnięcia wyrażone w art. 7 i art. 11 k.p.a., oraz sprecyzowane w treści art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organy obydwu instancji pomijając udział pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż postępowanie w sprawie obarczone istotną wadą uzasadniającą jego wznowienie nie może być konwalidowane wyłącznie przez organ odwoławczy. Inwestor – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – ma prawo ma prawo brać czynny udział w postępowaniu w obydwu instancjach. Z tego względu organy w niniejszej sprawie zobowiązane są w dalszym toku postępowania zapewnić udział w postępowaniu w obydwu instancjach pełnomocnikowi skarżącego, o ile dotychczasowe pełnomocnictwo pozostanie nadal aktualne.

Mając na uwadze treść cytowanego art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił również postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 5 maja 2010 r., znak: [....] oraz postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 14 czerwca 2010 r., znak: [....] stwierdzając na podstawie akt administracyjnych, że również te postanowienia nie zostały doręczone pełnomocnikowi inwestora (k. 49 i k. 39) oraz mając na uwadze okoliczność, że postanowienia te są postanowieniami niezaskarżalnymi w drodze zażalenia i odrębnej skargi do sądu administracyjnego, a zostały wydane w toku postępowania prowadzonego w granicach sprawy w której wydano zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W stanie niniejszej sprawy – jak wykazuje analiza akt administracyjnych – organy kontynuowały postępowanie wydając kolejne akty administracyjne, w tym postanowienia z dnia 20 września 2010 r. i z dnia 21 września 2010 r. nakładające obowiązki przedłożenia określonych dokumentów, a także decyzję z dnia 2 listopada 2010 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie to jest w toku, gdyż jak wynika z pisma [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 7 grudnia 2010 r. (k. 46 akt sądowych), od decyzji z dnia 2 listopada 2010 r., znak: [....] inwestor złożył odwołanie. Mając tę okoliczność na uwadze, a także fakt, iż konsekwencją niniejszego wyroku jest wyeliminowanie wadliwych aktów wydanych w toku postępowania, które jest kontynuowane i wydana została w nim decyzja administracyjna oraz wreszcie uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i wyjaśnianiu motywów podejmowanych rozstrzygnięć zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do wyrażania przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia decyzji obydwu instancji i wskazanych wyżej postanowień organu pierwszej instancji były uchybienia procesowe, a przedmiotem skargi była decyzja o charakterze kasacyjnym nie rozstrzygająca sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne.

Należy w odniesieniu do stanowiska skarżącego wskazać, że w obrocie prawnym brak obecnie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 1998 r., nr [....], znak: [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia W.L. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [....] j w K. na działce nr [....] obr. [....] . Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną i prawomocną decyzją kasacyjną Wojewody [....] z dnia 22 lipca 1998 r., znak: [....] i po tej dacie w sprawie nie zapadła decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2001 r., znak: [....] , na którą powołuje się skarżący nie zmienia tego stanu rzeczy, gdyż na jej podstawie została stwierdzona nieważność decyzji Wojewody [....] z dnia 24 lipca 2000 r., znak: [....] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 czerwca 1999 r., znak: [....] . Decyzja kasacyjna Wojewody [....] z dnia 22 lipca 1998 r., znak: [....] pozostaje w obrocie prawnym.

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).