Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 345/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 80 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1; art. 18
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: par. 38 i par. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a; art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15  art. 44 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Referent stażysta Michał Białowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. M. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Sygn. akt III SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. z [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie określenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w kwocie 6 401,76 zł i orzekając merytorycznie w tym przedmiocie ustalił, że J. M. pobrał nienależnie płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 6.374,56 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu 17 maja 2010 r. wpłynął wniosek J. M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 9 570 zł z tytułu realizacji: Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne z tytułu: - Wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną 3,80 ha w wysokości 1 254 zł oraz - Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną 4,62 ha w wysokości 8 316 zł.

W kolejnych latach skarżący składał wnioski kontynuacyjne, które były rozstrzygane przez organ I instancji pozytywnie decyzjami - z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2013 r. i [...] grudnia 2013 r.

W dniu 13 maja 2014 r. wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W celu weryfikacji zadeklarowanych przez beneficjenta we wniosku działek, gospodarstwo strony zostało wytypowane do kontroli na miejscu.

Podczas kontroli ujawniono następujące nieprawidłowości w wariancie 2.3 - trwałe użytki zielone:

- na działce rolnej F łąka trwała o powierzchni deklarowanej 0,55 ha, stwierdzono m.in. nieprawidłowość oznaczoną kodem E4 tj. brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie, DR13 - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej (powierzchnia stwierdzona 0,67 ha);

- na działce rolnej G łąka trwała o powierzchni deklarowanej 0,39 ha, stwierdzono m.in. nieprawidłowość oznaczoną kodem E4 tj. brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie, DR13+ zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (powierzchnia stwierdzona 0,35 ha);

- na działce rolnej H łąka trwała o powierzchni deklarowanej 2,59 ha, stwierdzono DR13+ zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (powierzchnia stwierdzona 2,09 ha);

- na działce rolnej I łąka trwała o powierzchni deklarowanej 0,27 ha, stwierdzono DR 13+ zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (powierzchnia stwierdzona 0,15 ha).

Zobowiązanie przyjęte przez rolnika nie zostało dochowane w związku ze zmniejszoną powierzchnią trwałych użytków zielonych na terenie gospodarstwa rolnego. Strona podjęła zobowiązanie w 2010 r. dotyczące powierzchni 3,80 ha. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono zmniejszenie powierzchni o 0,54 ha. W konsekwencji spowodowało to zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych (kod błędu 06) oraz zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej o 20-procentową sankcję.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 5 958,08 zł w tym z tytułu realizacji: Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne z tytułu: - Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną 3,26 ha w wysokości 266,24 zł oraz - Wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną 4,62 ha w wysokości 5 691,84 zł.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu "Programu rolnośrodowiskowego" w wysokości 6 401,76 zł.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR rozpoznając odwołanie podniósł, że w niniejszym postępowaniu organ na podstawie w art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 był zobowiązany do ustalenia, czy rolnik pobrał nienależne lub nadmierne płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2010, 2011, 2012 i 2013.

Rolnik składając w dniu 17 maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Podstawą przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" na rok 2010 stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33 poz. 262, z późn. zm.).

Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoczynając realizację pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego w 2010 r. strona zobowiązała się do wykonywania zadań w ramach tego programu oraz świadoma była przyjmowanych obowiązków, w tym zasady, że obowiązuje ją realizacja programu w całym okresie trwania podjętego zobowiązania. W niniejszym przypadku strona nie wywiązała się z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w związku z czym powstała kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2013.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że rolnik obowiązany jest do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 6.374,56 zł. Powyższe ustalenie wynika z faktu, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. ustalił stronie błędną kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2013 z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Tym samym, organ naruszył art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowa wysokość kwoty nienależnie pobranej płatności powinna być wyliczona w następujący sposób. Z uwagi na stwierdzoną mniejszą powierzchnię w przedmiotowej sprawie, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych i ma zastosowanie § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Na tę kwotę składają się płatności przyznane za realizację Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - za rok 2010, 2011, 2012 i 2013 w wysokości wynoszącej odpowiednio 178,20 zł - 178,20 zł - 140,40 zł oraz 140,40 zł. Kwoty powyższe uwzględniały fakt zaniechania realizacji programu rolnośrodowiskowego na powierzchni 0,54 ha.

Z powodu nieprzestrzegania wymogów na powierzchni 0,90 ha na działce G o pow. 0,35 ha i F o pow. 0,55 ha (kod błędu E4 - brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie, sankcjonujący brakiem płatności do działek rolnych w 100%) powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych i ma zastosowanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. mający zastosowanie od 2011 r. Zatem kwota do zwrotu za rok 2011 wynosi - 297,00 zł oraz po - 234,00 zł za rok 2012 i 2013.

Z uwagi na nieprzestrzeganie wymogów i zastosowanie (kodu 06 niedochowania trwałych użytków zielonych, sankcjonującego pomniejszeniem płatności o 20%) kwota do zwrotu za rok 2011 (za wariant 2.4 oraz wariant 2.10) wynosi – 1 818,96 zł; za rok 2012 (za wariant 2.3 oraz wariant 2.10) – 1 785,92 zł; za rok 2013 ( za wariant 2.3 oraz wariant 2.9) – 1 545,68 zł.

Łączna kwota nienależnie pobranych płatności w poszczególnych latach (2010, 2011, 2012 i 2013 r.) wynosi odpowiednio: 178,20 zł - 2 294,16 zł – 2 160,32 zł oraz 1 920,08 zł.

Nienależnie pobrane płatności za rok 2010 w wysokości 178,20 zł nie przekraczają kwoty stanowiącej równowartości 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. W związku z tym dla tych płatności zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Nienależnie pobrane płatności za rok 2011, 2012 i 2013 przekraczają wyżej wskazaną kwotę i nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Kwota do zwrotu nienależnie pobranych płatności wynosi zatem 6.374,56 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 bowiem płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Płatności za lata 2010 - 2013 zostały odpowiednio wypłacone na podstawie ostatecznych decyzji. Rolnik pobrał płatności ustalone powyższymi decyzjami i nie zaskarżył ich. Tym samym decyzje stały się ostateczne i nie ma błędu organu w wypłaceniu środków.

Organ podniósł, że wyniki kontroli na miejscu zostały przedstawione w protokole z kontroli, który stanowi dokument urzędowy, co powoduje, iż organ jest zobligowany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu, a w przedmiotowym przypadku są to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Rolnik został poinformowany o przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie oraz był przy tym obecny jego pełnomocnik, B. M.. Strona nie skorzystała z przysługującego mu prawa do zgłoszenia zastrzeżeń odnośnie przeprowadzonej kontroli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie strona zarzuciła między innymi, że organ odwoławczy orzekając w trybie art. 138 k.p.a. nie wskazał żadnej materialno-prawnej podstawy decyzji i wydał ją bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Oznacza to, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 k.p.a.). Strona argumentowała, że decyzja dotyczy pięciu lat i pomija okoliczność, że na przestrzeni tego okresu przepisy krajowe i unijne uległy zmianie bądź uchyleniu. Organy niesłusznie oparły się na protokole z kontroli, w którym ujawniono zarówno zmniejszenie, jak i zwiększenie powierzchni działek rolnych, z pominięciem danych z ewidencji gruntów. Ponadto ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności mogło odbyć się w oparciu o regulacje zawarte w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a nie na podstawie § 38 ust. 6 tegoż rozporządzenia.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji są dotknięte wadami skutkującymi koniecznością uchylenia skontrolowanych orzeczeń. Dotyczą one ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności rolnośrodowiskowej za rok – 2010, 2011, 2012 i 2013. Płatności przyznano stronie na podstawie decyzji: z dnia – [...] grudnia 2010 r., [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2013 r. i [...] grudnia 2013 r.

W sprawie spór dotyczy płatności za rok 2011, 2012 i 2013 (za rok 2010 organ ustalił nienależną płatność w kwocie 178,20 zł, która nie przekraczała kwoty stanowiącej równowartości 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 i w tej sytuacji odstąpiono od dochodzenia od strony tejże kwoty).

Istotą płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązanie się rolnika do wypełniania warunków dla danego pakietu przez cały okres trwania zobowiązania. Składając wniosek o przyznanie płatności skarżący podjął 5-letnie zobowiązanie, którego treścią, biorąc pod uwagę pakiet płatności (Pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne z tytułu wariantu 2.4 i utrzymywania trwałych użytków zielonych – okresie przestawiania - na powierzchni 3,80 ha oraz wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe o powierzchni 4,62 ha) przez cały okres realizacji zobowiązania.

Skarżący zobowiązania tego nie dotrzymał. Wynika to z kontroli wniosku dotyczącego płatności za rok 2014 oraz ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu, zakończonej raportem z czynności kontrolnych. Ustalenia te wskazywały na wystąpienie nieprawidłowości na działkach rolnych F, G, H, I (łąka trwała), których łączna powierzchnia deklarowana wynosiła 3, 80 ha. Stwierdzona w trakcie kontroli powierzchnia trwałych użytków zielonych była o 0,54 ha mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez stronę. Ponadto ujawniono w czasie kontroli gospodarstwa brak koszenia lub wypasu lub koszenia lub wypasu w niewłaściwym terminie na działkach rolnych F (o pow. 0,55 ha) i G (o pow. 0,35 ha).

Spór w sprawie dotyczy ustalenia wysokości sankcji (kwoty płatności podlegającej zwrotowi) z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Generalną podstawę prawną orzekania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności rolnych stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, ze zm.). Przepis ten wprowadza jednak wyłącznie ogólną podstawę kompetencyjną do wydania decyzji przez organy Agencji, natomiast szczegółowe przesłanki ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności określają przepisy wykonawcze.

Podobnie należy potraktować powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) z 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8, ze zm.). W ustępie 1 zdanie 2 tego przepisu wskazano, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przywołany przepis wprowadza ogólną zasadę obowiązku zwrotu (odzyskiwania) płatności w razie naruszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, jednak nie określa szczegółowo przesłanek ustalenia wysokości zwrotu.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że – jak przyjmuje się w utrwalonym już orzecznictwie – warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków, nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z dnia 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Powyższe oznacza, że – co do zasady – dla ewentualnego ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych nie jest konieczne uprzednie wzruszenie decyzji przyznających pomoc (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2016 r., III SA/Lu 1797/15).

Przesłanki zwrotu płatności określają przepisy rozporządzenia w sprawie programu rolnośrodowiskowego z 2013 r. (rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich).

Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy jednoznacznie treść przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie trwania zobowiązania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje, po pierwsze - odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, a po drugie - konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania.

Zasadom tym odpowiada treść powoływanego rozporządzenia z 2013 r. regulującego dwie odrębne kwestie - zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów (§ 38) oraz w odrębnym przepisie (§ 39) - przesłanki zwrotu płatności w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym gdy zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (ust. 2).

Strona skarżąca ma rację, że regulacje te w sposób wyraźny dotyczą dwóch różnych zagadnień i nie można ich mieszać. Nie można tworzyć podstawy decyzji czerpiąc z dwóch różnych regulacji. Należy podkreślić, że § 38 dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W odniesieniu do skarżącego przepis ten został zastosowany w odniesieniu do wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności na rok 2014. Kwestia ta została rozstrzygnięta decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej płatności i nie podlegała badaniu w niniejszym postępowaniu.

Niniejsze postępowanie przed sądem (wobec odstąpienia organu od ustalania kwoty należności za 2010 r.) dotyczy zgodności z prawem ustalenia obowiązku skarżącego zwrotu płatności nienależnie pobranych na podstawie trzech decyzji z dnia – [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2013 r. oraz [...] grudnia 2013 r.

Przesłanki zwrotu – jak wskazano wyżej – określa § 39 rozporządzenia z 2013 r. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 13 listopada 2013 r., kluczowy w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Z dniem 14 listopada 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniające analizowane rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1312). W wyniku zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w następujący sposób: "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem".

Nastąpiły dalsze zmiany analizowanego przepisu. Z dniem 15 marca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające omawiane rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 324). W wyniku zmiany dodano pkt 2a w § 39 ust. 2. Od tej pory pkt 2 dotyczy zwrotu płatności przyznanych w ramach Pakietu 1: Rolnictwo zrównoważone.

Spornych w sprawie płatności w ramach Pakietu 2, dotyczył nowo wprowadzony pkt 2a. Wynika z niego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Wprowadzona zmiana dostosowuje treść przesłanek zwrotu płatności do wspomnianego wyżej art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma treść przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu zmieniającym z 2014 r. Zgodnie z § 2 Do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami: (1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, (2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia; - stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W badanej sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji opisanych w hipotezie przywołanej normy. Przedmiotem badanej sprawy jest kwestia nie przyznania, ale zwrotu płatności. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 30 października 2015 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia. W sprawie nie miało miejsca wznowienie postępowania, co wyklucza zastosowanie punktu 2.

Argumentując a contrario – skoro nie zaistniała żadna z sytuacji uprawniających do stosowania przepisów dotychczasowych, w badanej sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia w sprawie płatności z 2013 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2014 r.

Organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia powołuje § 38 oraz § 39 rozporządzenia z 2013 r. (k. 292 akt adm.) w uzasadnieniu nawiązując do treści § 39 ust. 2 pomijając wskazania płynące z przytoczonych przepisów przejściowych zawartych w nowelizacjach z 2014 i 2015 r.

Wadliwą podstawę materialnoprawną decyzji stosuje również organ II instancji orzekając na mocy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. i dopuszczając się błędu, który musiał skutkować uchyleniem obu decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a.). Błąd ten niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy. Treść § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia, która należało zastosować w sprawie jest zupełnie inna od powoływanego przez organy brzmienia ust. 2 pkt 2. W nowym, aktualnym brzmieniu, należy uwzględniać zasadę, że zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy pozostaje zupełnie bez powiązania z tą zasadą.

Ustalenia przez organ wysokości kwoty płatności podlegającej zwrotowi oparte są na następującym wyliczeniu odnoszącym się do każdego roku (2011, 2012 i 2013): przyznana kwota płatności do wariantu (2.4 oraz 2.10 w 2011 r. x procent sankcji (20%), przyznana kwota płatności do wariantu (2.3 oraz 2.10 w 2012 r. x procent sankcji (20%) oraz przyznana kwota płatności do wariantu (2.3 oraz 2.9 w 2013 r. x procent sankcji (20%). W efekcie organ odwoławczy ustala, że w każdym roku (2011, 2012 i 2013) kwota nienależna wyniosła odpowiednio: 2 294,16 zł – 2 160,32 zł – 1 920,08 zł (łącznie 6 374,16 zł).

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika w żaden sposób, na jakiej podstawie organ zastosował powyższą metodę wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Współczynniki procentowe zmniejszenia płatności zostały określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia z 2013 r. Załącznik 7 ma jednak zastosowanie do zmniejszenia płatności w danym roku, w którym stwierdzono brak realizowania zobowiązania, a więc do zagadnienia regulowanego § 38 rozporządzenia, nie zaś do kwestii zwrotu płatności, o której należy rozstrzygać w oparciu o przepis § 39.

Jak wskazano już wyżej, organy błędnie pominęły aktualne brzmienie § 39, który precyzuje sposób ustalania płatności do zwrotu. Oparły swoje ustalenia na wadliwych podstawach prawnych, naruszając obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 k.p.a.), co potwierdza konkluzję o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, dodatkowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Błędem organów obydwu instancji było pominięcie treści § 39 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. Przepis ten stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi: (1) w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006; (2) mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r.

Należy przypomnieć, że powoływany art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006 (rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 15, ze zm.), przewiduje, że w przypadku niewielkich zmian w sytuacji gospodarstwa państwa członkowskie mogą podjąć szczególne środki, aby zapobiec sytuacji, w której zastosowanie ust. 1 doprowadziłoby do niewłaściwych skutków w odniesieniu do podjętego zobowiązania. Zmniejszenie obszaru gospodarstwa o nie więcej niż 10 % względem obszaru objętego zobowiązaniem jest uznawane za niewielką zmianę do celów akapitu pierwszego.

Trzeba jeszcze w tym miejscu wskazać, że rozporządzenie nr 1974/2006 utraciło moc, jednak nadal stosuje się je do operacji wdrożonych na podstawie programów zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 przed dniem 1 stycznia 2014 r. (art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe; Dz. Urz. UE, seria L, nr 227, s. 1, ze zm.).

Rzeczą organów będzie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy odnieść się i wyjaśnić znaczenie § 39 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. Powyższy przepis stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3 % całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r.

Ustaleń na ten temat (procentowego zmniejszenia trwałych użytków zielonych) zabrakło w decyzjach wydanych przez orzekające organy i w tym zakresie zagadnienie odstąpienia od zwrotu płatności zostało przeanalizowane przez organy wyłącznie w aspekcie art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z poprzestaniem na stwierdzeniu, że płatność nie była wynikiem pomyłki organu i nie wystąpił błąd, który w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez rolnika.

Uchylenie decyzji wydanej w sprawie w obydwu instancjach powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś.. Rolą tego organu będzie przede wszystkim zadbanie o uniknięcie powyżej omówionych nieprawidłowości.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżoną decyzję. Uchylił również na mocy art. 135 p.p.s.a. decyzję organu I instancji z dnia 16 listopada 2015 r. O kosztach postępowania (o zwrocie wpisu w wysokości 255 zł) Sąd orzekł kierując się dyspozycją art. 200 p.p.s.a.

Ubocznie należy wyjaśnić, że skarga bezpodstawnie zarzuca orzekającym organom pominięcie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków na temat powierzchni działek rolnych posiadanych przez skarżącego. Dane ewidencyjne w tym zakresie nie są wiążące dla organów ARiMR.