Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 217/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 272 ust. 1, art. 298 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018r. za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie złotych: sto00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28.02.2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: organ) na podstawie przepisów art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 273a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) [dalej: ustawa Prawo wodne] oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) [dalej: k.p.a.] określił A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: skarżąca, Spółka, strona) za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 100 zł za pobór wód podziemnych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 21.01.2019 r. organ na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne ustalił, w formie informacji kwartalnej stronie skarżącej za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 100 zł za pobór wód podziemnych.

W dniu 11.02.2019 r. Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji. Podniosła, że nie jest możliwe prawidłowe ustalenie wysokości opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych bez ustalenia rzeczywistej ilości wód pobranych przez uprawnionego do pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdziła, że po zaprezentowaniu przez organ sposobu ustalenia opłaty zmiennej - jako iloczynu średniej ilości wód na dobę, która może być pobrana wg pozwolenia wodnoprawnego i liczby dni (okresu czasu) - ustalana jest opłata stała, a nie, jak to przyjął w swoim objaśnieniu organ, opłata zmienna (art. 271 ust. 1). Zastosowanie w art. 272 ust. 1 Prawa wodnego przez ustawodawcę zwrotu "ilość pobranych wód" to nic innego jak ilość rzeczywiście zużytych wód, a nie jak twierdzi organ - wód, z których mógł legalnie skorzystać uprawniony do pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto skarżąca zauważyła, że w kolejnych ustępach art. 272 Prawa wodnego ustawodawca doprecyzował sposób ustalania ilości pobranych wód, a których to przepisów nie zastosował organ. Zgodnie z art. 272 ust. 11 Prawa wodnego "Ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych", natomiast w myśl art. 272 ust. 14 oraz ust. 16 Prawa wodnego, odczytu wskazań przyrządów pomiarowych dokonuje pracownik Wód Polskich, lub też odczytu wskazań pomiaru ilości pobranych wód podziemnych można dokonać także przy pomocy przyrządu pomiarowego zapewniającego możliwość zdalnego odczytu wskazań przez Wody Polskie. Natomiast w przepisach przejściowych ustawodawca w art. 552 ust. 2 i 2a Prawa wodnego doprecyzował, że zakres czynności koniecznych do ustalenia opłaty za usługi wodne dotyczącej opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych powinien być przeprowadzany w ramach kontroli gospodarowania wodami na podstawie pomiarów przeprowadzanych przez organy administracji lub odczytów z przyrządów pomiarowych. Spółka stwierdziła, że żadne z wymienionych czynności nie zostały przeprowadzone przez organ. Zwróciła również uwagę na zastosowanie za wysokiej jednostkowej stawki ustalającej opłatę zmienną, gdyż górna jednostkowa stawka opłat za usługi wodne zgodnie z art. 274 ust. 3 pkt b Prawa wodnego wynosi za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód - 0,10 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.

Spółka zarzuciła również, że przedmiotowa informacja skierowana została do podmiotu niezobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w okresie III kwartału 2018 r., gdyż jedynym korzystającym i pobierającym do własnej działalności wodę ze studni, której dotyczy przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne w tym okresie jest podmiot dzierżawiący nieruchomość.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28.02.2019 r. określił skarżącej za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 100 zł za pobór wód podziemnych.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności podniósł, że nie uznał reklamacji strony, gdyż zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Dalej wskazał, że pozwolenie wodnoprawne uzyskane na wniosek Spółki, jako właściciela gruntu, wydane przez Starostę [...] z dnia 2 sierpnia 2016 r. na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych za pomocą studni wierconej nr [...] w [...], precyzyjnie określa sposób wyliczenia opłaty za pobór wód podziemnych i w takim zakresie podmiot korzystający z usługi wodnej jest zobowiązany do jej pokrycia. Przedmiotowa opłata stanowi swoisty abonament za możliwość korzystania z usług wodnych. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 411 Prawa wodnego "następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia - co nastąpiło w niniejszym stanie faktycznym." Przedmiotowe pozwolenie nie wskazuje innego podmiotu korzystającego z usług wodnych, zatem w razie korzystania z usług wodnym w ramach prawa zależnego - np. dzierżawy, podmiot zobowiązany, jakim jest reklamujący, winien pokryć koszty poboru wody i obciążyć nimi podmiot zależny. Organ nie ma bowiem podstaw prawnych do obciążania opłatami za korzystanie z usług wodnych podmiotu nie posiadającego do tego tytułu prawnego. Zważywszy na powyższe w ocenie organu opłata jest należna. Z uwagi na fakt, iż Spółka nie przedstawiła wyliczenia faktycznego poboru wody organowi, opłata została naliczona w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, stosownie do dyspozycji przepisów Prawa wodnego.

Organ wskazał, że w związku z dyspozycją art. 552 ust. 2 Prawa wodnego ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie celu i zakresu wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego, czyli stosownie do wystawionej przez organ informacji lub na podstawie innej metody ustalenia opłaty zmiennej, spośród przewidzianych przez art. 552 ust. 2 i ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Zważywszy, że reklamujący nie przedstawił faktycznego poboru wody organowi, pomimo dostarczonego zawiadomienia o kontroli w celu określenia rzeczywistego poboru wody oraz wyjaśnień udzielonych przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie przedstawicielowi reklamującego w trakcie spotkania w siedzibie Zarządu Zlewni w Nysie, opłata została naliczona w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, stosownie do dyspozycji przepisów Prawa wodnego.

Odnosząc się do zarzutu strony o zastosowaniu za wysokiej jednostkowej stawki do ustalenia opłaty zmiennej, organ wyjaśnił, że ustalenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).

Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych (736 m3).

Ilość pobranych w kwartale wód podziemnych (736 m3) została obliczona jako iloczyn średniej ilości wód w m3 na dobę (8,0 m3/d), która może być pobrana wg pozwolenia wodnoprawnego i liczby dni w kwartale (92).

Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący wynoszący 2, zgodny z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, który ma zastosowanie w przypadku, gdy wody nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia.

Strona w skardze zaskarżyła rozstrzygnięcie organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego w stopniu rażącym, tj. art. 411 ust. 1-3 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 298 ust. 1 Prawa wodnego, co skutkowało skierowaniem decyzji do podmiotu nie korzystającego z usług wodnych, czyli do osoby niebędącej stroną w sprawie;

2) prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez błędną jego wykładnię, co skutkowało wyliczeniem opłaty zmiennej na podstawie hipotetycznej ilości wód możliwych do pobrania zamiast ustalenia opłaty zmiennej na podstawie ilości rzeczywiście pobranych wód podziemnych;

3) prawa materialnego, tj. art. 274 pkt 3 lit. b tiret 1 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało ustaleniem przez organ stawki opłaty zmiennej w wysokości wyższej niż dopuszczalna górna granica stawki wskazana w ustawie;

W związku z tym wniosła o:

I) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie, czyli obarczoną wadą nieważności niżej opisaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

ewentualnie z ostrożności procesowej - na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszenie prawa miało charakter rażący - o:

II) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o:

III) umorzenie postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 3 P.p.s.a.;

IV) zasadzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie, na podst. art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu - korespondencji składającej się z pism:

(1) pismo skarżącej do organu [...] skierowanym do organu w dniu 18 kwietnia 2018 roku,

(2) odpowiedź organu pismo nr [...] z dnia 25 kwietnia 2018,

(3) pismo skarżącej nr [...] z dnia 7 maja 2018 roku,

(4) odpowiedź organu pismo nr [...] z dnia 5 czerwca 2018 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W całości podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2.10.2019 r. skarżący podtrzymał wniosek skargi o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu wyłącznie w odniesieniu do pisma wskazanego w pkt 4 skargi, tj. odpowiedzi organu z dnia 5.06.2018 r.

Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścić dowód z wyżej wskazanego pisma na okoliczność dopełnienia przez skarżącą obowiązku wykazania następstwa prawnego Zakładu.

Ponadto na pytanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że zawarte na stronie 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzenie: "zgodnie z dyspozycją art. 411 Prawa wodnego następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia - co nastąpiło w niniejszym stanie faktycznym" jest błędem, gdyż organ cały czas kwestionuje istnienie takiego następstwa prawnego. Odnosząc się do informacji (zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli w zakresie ilości pobieranych wód ze spornego ujęcia wody), pełnomocnik organu oświadczył, że kontrola taka jeszcze nie została przeprowadzona, natomiast skarżąca nie przedłożyła żadnych oświadczeń dotyczących ilości pobranych wód.

Skarżąca wyjaśniła sytuację prawną Spółki związaną z zawartą umową dzierżawy jeszcze przez wcześniejszego właściciela Zakładu. Wskazała, że z uwagi na konieczność zapewnienia dzierżawcy dostępu do nowego ujęcia wody na potrzeby prowadzonej przez niego działalności hodowlanej, wystąpiła do odpowiedniego organu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że od samego początku rzeczywistym użytkownikiem tego ujęcia wody miał być dzierżawca, a nie Spółka. Zatem to podmiot pobierający wodę winien ponosić opłatę zmienną za pobraną przez siebie ilość wody, jako następca prawny i podmiot korzystający z ujęcia. Wskazała także, że informowała organ, że w spornych okresach rozliczeniowych nie pobierała wody, przy czym informacja ta nie została podana na urzędowym formularzu, ponieważ w ocenie Spółki, złożenie takiego formularza w tym czasie miało charakter dowolny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu poddana została decyzja z dnia 28.02.2019 r. w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych w wysokości 100 zł.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest, w pierwszej kolejności, zasadność naliczenia skarżącej opłaty zmiennej, w sytuacji gdy Spółka, która uzyskała pozwolenie wodnoprawne konsekwentnie wskazywała w pismach kierowanych do organu (także w reklamacji), że brak jest podstaw prawnych do naliczania takiej opłaty, w szczególności z uwagi na okoliczność, że Spółka nie korzystała z usługi wodnej w postaci poboru wód podziemnych, ponieważ nie dysponuje urządzeniem wodnym ani nieruchomością, na której urządzenie to się znajduje. Skarżąca podkreślała, że poboru wód podziemnych dokonuje inny podmiot, dzierżawca nieruchomości, któremu Spółka przekazała urządzenie wodne. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do następstwa prawnego, stosownie do art. 411 Prawa wodnego.

Zdaniem organu adresatem pozwolenia wodnoprawnego jest skarżąca, stąd to Spółka zobowiązana jest do uiszczania opłaty zmiennej.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Organ naruszył przepisy prawa materialnego: art. 298 pkt 1 Prawa wodnego (poprzez jego niezastosowanie) oraz art. 272 ust. 1 tej ustawy (poprzez dokonanie jego błędnej wykładni). Powyższe skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności w zakresie obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i sporządzenia, zgodnego z prawem, uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia.

Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 272 ust. 1 Prawa wodnego i § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z tym pierwszym przepisem wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3, natomiast § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a Rozporządzenia stanowi, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód: 0,068 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.

Przypomnieć należy, że wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego ww. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. Odniesienie do niej znalazło się w uzasadnieniu do projektu ustawy Prawo wodne, gdzie stwierdzono, że ta Dyrektywa podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego są opłaty za usługi wodne, a w myśl przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Odnośnie identyfikacji podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za korzystanie z wód (usługę wodną) wskazać należy, że podstawowe znaczenie ma tu art. 298 pkt 1 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Ponadto sposób obliczenia opłaty zmiennej uregulowany w art. 272 ust. 1 wyraźnie wskazuje, że to rzeczywista ilość pobranej wody podziemnej będzie wpływać na określenie wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, natomiast opłata stała jest od rzeczywistego poboru niezależna. Powyższe przepisy, zwłaszcza art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, nie pozwalają na przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty stałej za usługi wodne, jest w każdym przypadku adresat pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca powiązał obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne z faktem korzystania ze środowiska. Podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, może na skutek różnych okoliczności utracić możliwość korzystania z uprawnień, wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (zob. wyrok z dnia 16.10.2018 r., sygn. akt II SA/Gl 503/18 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalej przytaczane w tym uzasadnieniu orzeczenia).

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Sąd podziela i uznaje za własne stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 20.09.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 507/18, że brak jest uzasadnienia dla pobierania opłat za usługi wodne, które z przyczyn obiektywnych nie mogą być świadczone na rzecz danego podmiotu. Wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne zaprezentowana przez organ, który wydał decyzję, nie służy podejmowaniu działań zachęcających użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie. Samo wydanie zezwolenia wodnoprawnego uprawniającego do poboru wód podziemnych nie upoważnia zatem organu Wód Polskich do naliczania opłat, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że podmiot, który uzyskał zezwolenie nie ma realnej możliwości wykonywania swoich uprawnień z niego wynikających. Uzyskanie zezwolenia wodnoprawnego nie oznacza automatycznej możliwości realizacji uprawnień zakładu wynikających z zezwolenia i samo posiadanie zezwolenia nie uprawnia do naliczania opłat za usługi wodne objęte zezwoleniem.

W świetle powyższego brak jest podstaw prawnych by obciążać opłatą zmienną podmiot, który wprawdzie uzyskał pozwolenie wodnoprawne, niezależnie od tego, czy korzysta on z usług wodnych – czy dokonuje poboru wód, czy też dokonuje tego inny podmiot. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu – naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania.

Zatem zasadny jest wniosek, że organy uprawnione do ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dopiero okoliczność korzystania przez podmiot z takiej usługi uprawnia organ do nałożenia opłaty zmiennej.

W sytuacji braku korzystania z usługi wodnej w postaci poboru wód podziemnych nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty zmiennej. Stąd nieuprawnione są stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że pozwolenie wodnoprawne uzyskane przez skarżącą: "precyzyjnie określa sposób wyliczenia opłaty za pobór wód podziemnych i w takim zakresie podmiot korzystający z usługi wodnej jest zobowiązany do jej pokrycia. Przedmiotowa opłata stanowi swoisty abonament za możliwość korzystania z usług wodnych". Przede wszystkim decyzja (pozwolenie wodnoprawne) z dnia 2.08.2016 r. w żadnym miejscu nie określa sposobu wyliczenia opłaty zmiennej, bowiem ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która stanowiła postawę materialnoprawną powyższej decyzji nie zwierała takich regulacji. Ponadto, co już podkreślono powyższej, regulacja zawarta w art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wskazuje dobitnie, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z poborem wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Zdaniem Sądu, istnienie pozwolenia wodnoprawnego nie może być źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej, zwłaszcza w sytuacji, gdy adresat takiego pozwolenia nie korzysta z usługi wodnej, a poboru wód podziemnych dokonuje inny podmiot. Konieczność uiszczania opłaty zmiennej za usługę wodną występuje tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy z usługi wodnej korzysta nie adresat pozwolenia wodnoprawnego, a inny podmiot - niezależnie od tego, czy ma do tego tytuł prawny (czy doszło do następstwa prawnego), czy do przekazania uprawnień w drodze porozumienia, czy też podmiot trzeci korzysta z takiej usługi nie będąc do tego uprawnionym. Opłata zmienna zależna jest od okoliczności faktycznych, tj. czy adresat pozwolenia faktycznie realizuje usługę wodną nim objętą.

W tym zakresie nie przeprowadzono jednak żadnego postępowania dowodowego, przyjmując a priori, że skarżąca skoro jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego – korzysta z usługi wodnej – dokonuje poboru wód podziemnych.

Organ skupił się jedynie na decyzji z dnia 2.08.2016 r. (pozwolenie wodnoprawne) i wynikającej z niego treści natomiast pominął szczegółowe rozważania i ustosunkowanie się do argumentów przedstawianych przez Spółkę, zwłaszcza w zakresie ewentualnego następstwa prawnego. W ocenie Sądu organ działał wadliwie, ponieważ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien odnieść się do argumentacji strony i ustosunkować się do jej stanowiska, czy strona w ogóle powinna ponosić opłatę zmienną. Kwestia wnikliwego uzasadnienia stanowiska organu ma zasadnicze znaczenie dla obrony praw podmiotu, na który dany obowiązek jest nakładany. Natomiast zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełnia. Organ lakonicznie tylko uzasadnił przesłanki, jakimi kierował się nakładając na Spółkę obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, pomimo konsekwentnych twierdzeń Spółki, że to nie ona korzystała z usług wodnych.

Z powyższego wynika, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy. Pewne jego elementy można było wywieść z pism procesowych skarżącej, w tym skargi do Sądu, natomiast w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono czy i kiedy doszło do dzierżawy nieruchomości, kiedy nastąpiło przekazanie urządzeń wodnych, kto korzysta usługi wodnej. Brak było rozważań odnoszących się do twierdzeń skarżącej dotyczących następstwa prawnego i okoliczności, że to nie ona korzysta z usług wodnych. Jest to o tyle istotne, że uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne – w jednym miejscu w jej treści wskazano, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy następstwo prawne ma miejsce, gdy w innym fragmencie uzasadnienia temu zaprzeczono. Dopiero na rozprawie pełnomocnik organu odniósł się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, wyjaśniając okoliczności przyjęte przez organ za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty nie mogło sanować elementarnych braków zaskarżonej decyzji w zakresie obowiązku prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W analizowanym przypadku brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat zasadniczego argumentu strony, że to nie Spółka dokonuje poboru wód podziemnych dowodzi, że organ nie dokonał kompleksowej wykładni adekwatnych regulacji prawnych oraz nieprawidłowo rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy – w tym przypadku ograniczając się do pozwolenia wodnoprawnego.

Organ w uzasadnieniu decyzji, pomijając tak istotną kwestię, odstępując od wyjaśnienia okoliczności ponoszonych przez stronę, nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania w sprawie art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, co nadaje zaskarżonej decyzji charakter rozstrzygnięcia przedwczesnego i dowolnego. Powyższe powoduje, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie może odnieść się do zasadniczych zarzutów skargi, dotyczących nieuprawnionego obciążenia Spółki opłatą zmienną za pobór wód podziemnych.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe uzasadnienie decyzji wynika także z przewidzianej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności uznać trzeba, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a.

Z istoty uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem.

Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nie sposób nie dostrzec, że braki postępowania dowodowego wynikały z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ nie rozpoznał istoty sprawy naruszając wyżej wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Pomimo bowiem tego, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił skarżącej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych. Nie zbadał bowiem, czy w rzeczywistości zaistniały przesłanki niezbędne do zastosowania przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia, przedwcześnie stosując ich dyspozycję do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom wypełniającym hipotezę powyższych przepisów.

Ponownie rozpatrując reklamację strony organ obowiązany będzie uwzględnić wszystkie przedstawione powyżej uwagi odnoszące się do wykładni przepisów prawa materialnego przytoczonych powyżej w uzasadnieniu wyroku i stosownie do jej wyników zbada – poprzez prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy – czy istnieją podstawy faktyczne do ustalenia Spółce takiej opłaty.

Wobec okoliczności podnoszonych przez skarżącą organ winien najpierw zweryfikować jej twierdzenia w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne, których w sprawie brakuje, co do kwestii ewentualnego następstwa prawnego oraz korzystania z usług wodnych-poboru wód podziemnych przez inny podmiot. W ocenie Sądu, niezależnie od przyjętego stanowiska organu w zakresie następstwa prawnego, o wiele istotniejsze jednak będą – w świetle art. 298 pkt 1 Prawa wodnego-ustalenia poczynione przez organ odnośnie podmiotu korzystającego z usługi wodnej w postaci poboru wód podziemnych. Może się bowiem okazać, że skarżąca nie korzysta z takiej usługi wodnej, nie będzie zatem podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłaty zmiennej.

Końcowo wskazać należy – choć wobec przedstawionych powyżej rozważań ma to znaczenie drugoplanowe – że organ błędnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z uwagi na fakt, że reklamujący nie przedstawił faktycznego poboru wody organowi, pomimo dostarczonego zawiadomienia o kontroli w celu określenia rzeczywistego poboru, opłata została naliczona w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, stosownie do dyspozycji przepisów Prawa wodnego. Po pierwsze Spółka wielokrotnie w pismach procesowych kierowanych do organu podnosiła, że nie pobierała żadnych wód podziemnych, po drugie – organ, stosownie do art. art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego winien przeprowadzić kontrolę w celu określenia rzeczywistego poboru wód podziemnych (zwłaszcza, że z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że korzystający z usług wodnych powinien dysponować urządzeniami pomiarowymi), czego nie uczynił, pomimo zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia takiej kontroli. Rację ma skarżąca wywodząc w skardze, że brak jest w takiej sytuacji podstaw prawnych do wyliczenia opłaty zmiennej w oparciu o pozwolenie wodnoprawne. Spółka nie miała też obowiązku składania oświadczenia o ilość pobranej wody podziemnej na sformalizowanym formularzu. Wprawdzie z dniem 20 września 2018 r. wszedł w życie przepis art. 552 ust. 2a, który został dodany do art. 552 przez art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1722), zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje również na podstawie: oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (pkt 2), to jednak nie można pominąć, że zgodnie z treścią art. 6 ustawy zmieniającej, podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Nowelizacja Prawa wodnego weszła w życie pod koniec trzeciego kwartału (w dniu 20 września 2018 r.), a więc pierwszym pełnym kwartałem jest kwartał czwarty 2018 r. W tej sytuacji podmioty zobowiązane będą składać Wodom Polskim po raz pierwszy oświadczenia w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej, za czwarty kwartał 2018 r., a więc w terminie od 1 do 30 stycznia 2019 r. W rozpoznawanej sprawie opłata dotyczy III kwartału 2018 r., zatem – mając na uwadze obowiązujący stan prawny - organ nie mógł uzależnić ustalenia opłaty zmiennej od złożenia przez skarżącą oświadczenia co do ilości pobranych wód podziemnych, o którym mowa w art. 522 ust. 2a ustawy (zob. wyrok z dnia 14.02.2019 r., sygn. akt II SA/Go 980/18).

Ponadto tylko na marginesie wskazać trzeba, że zasadnie zarzucono w skardze, że organ ustalił stawkę opłaty zmiennej w wysokości wyższej niż dopuszczalna górna granica stawki wskazana w ustawie, czym naruszył przepis art. 274 pkt 3 lit. b tiret 1 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 274 ust. 3 pkt b Prawa wodnego górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, wynoszą za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód - 0,10 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych,

Organ wyjaśnił, że ustalenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r., zgodnie z którym jednostkowa stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego wynoszą: do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem - 0,068 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.

Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych (736 m3 ).

Ilość pobranych w kwartale wód podziemnych (736 m3) została obliczona jako iloczyn średniej ilości wód w m3 na dobę (8,0 m3/d), która może być pobrana wg pozwolenia wodnoprawnego i liczby dni w kwartale (92).

Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący wynoszący 2, zgodny z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, który ma zastosowanie w przypadku, gdy wody nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia.

Zaakcentowania wymaga, że organ ustalając wysokość opłaty zastosował wprawdzie prawidłową jednostkową stawkę opłaty określoną w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia z tym, że nie wziął pod uwagę, że w ostatecznym rozrachunku (pomnożeniu przez współczynnik różnicujący) stawka za m3 pobranej wody jaka obciąża Spółkę przekracza limit z art. 274 pkt 3 lit. b tiret 1 Prawa wodnego. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu Dyrektor Zarządu Zlewni uchybił art. 274 pkt 3 lit. b ustawy Prawo wodne, gdyż stosując mechanizm z § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ustalił opłatę zmienną za usługi wodne za m3 pobranej wody w stawce wyższej aniżeli maksymalna określona w ustawie (zob. wyroki: z dnia 21.03.2019 r., sygn. akt II SA/Po 77/19, z dnia 21.11.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1050/18).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.