Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1335/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Republiki Serbii – Ambasady Republiki Serbii w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2189/10 w sprawie ze skargi Republiki Serbii – Ambasady Republiki Serbii w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] dotyczącą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy Al. Ujazdowskich [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazano, że Republika Serbii nie udowodniła, że przysługuje jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Republika Serbii wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Republiki Serbii – Ambasadora Republiki Serbii o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] dotyczącą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy Al. Ujazdowskich [...], działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury uznał, że samo dysponowanie sporną nieruchomością bez tytułu prawnego nie może być utożsamiane z interesem prawnym, koniecznym do wszczęcia postępowania. Natomiast o zasiedzeniu przedmiotowej nieruchomości przesądza tylko i wyłącznie prawomocne postanowienie sądu, a nie sam fakt zawisłości przed sądem postępowania o stwierdzenie zasiedzenia tej nieruchomości, gdyż fakt wszczęcia postępowania świadczy jedynie o subiektywnym przekonaniu wnioskującego co do faktu zasiedzenia. W związku z powyższym Republika Serbii nie jest legitymowana do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Republika Serbii wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. zarzucając:

1) rażące naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 i 12 k.p.a. poprzez błędną ich interpretację i w konsekwencji bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania wskutek błędnego przyjęcia, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczych wydanych w 2000 i 2002 r.;

2) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, które przemawiają za przeprowadzeniem postępowania nadzorczego odnośnie zaskarżonych decyzji z urzędu, nawet jeżeli nie uznać interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu, choć nie ma ku temu podstaw;

3) rażące naruszenie art. 107 § i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r., ewentualnie – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2189/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Republiki Serbii – Ambasady Republiki Serbii w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że przeprowadzona ocena zaskarżonej decyzji nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie, a tym bardziej stwierdzenie nieważności.

Uzasadniając przedstawione powyżej stanowisko Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżone decyzje odnoszą się wyłącznie do wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania nadzorczego. Wobec tego decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. przesądza wyłącznie o tym, iż postępowanie nadzorcze nie może zostać wszczęte na skutek podania skarżącej z dnia [...] października 2009 r. W związku z tym możliwie jest w przyszłości wszczęcie postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. zarówno w następstwie podania wniesionego przez uprawnioną do tego stronę, jak też z urzędu, o ile właściwy organ uzna, iż zachodzi potrzeba oceny wymienionej decyzji w postępowaniu nadzorczym. Wobec tego stanowisko Republiki Serbii wskazujące na potrzebę wszczęcia postępowania nadzorczego na skutek podania skarżącej, niezależnie od ewentualnego braku interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, jest nietrafne, a w konsekwencji nie mogło doprowadzić do skutecznego podważenia legalności decyzji.

Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi, Sąd podkreślił, że w istotnej części zmierza do podważenia legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. lub też wykazania, że istnieją przesłanki do stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Sąd wywodził, że stanowisko skarżącej w tym zakresie nie pozostawało w jakimkolwiek związku z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie wypowiedział się bowiem w rozstrzygający sposób co do ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Wojewody Mazowieckiego lub też zasadności stanowiska skarżącej o zasiedzeniu nieruchomości. Milczenie organu nadzorczego w tym zakresie było zasadne i nie świadczy o naruszeniu przez organ art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem brak możliwości przedstawienia stanowiska organu nadzorczego w tym przedmiocie wynikał z faktu, w odniesieniu do decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r., odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Nadto istnienie ewentualnych podstaw do stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właściwego sądu powszechnego, co trafnie zostało podkreślone przez organ nadzorczy. Oznacza to, iż zarzuty i stanowisko skarżącej co do opisanych zagadnień nie mogło w żadnym wypadku prowadzić do uwzględnienia skargi.

Dalej Sąd ustosunkował się do odwołania się do art. 21 konwencji wiedeńskiej z dnia 18 kwietnia 1962 r. o stosunkach dyplomatycznych (Dz.U. Nr 37, poz. 232). Przepis ten stanowi: Państwo przyjmujące powinno zgodnie ze swym ustawodawstwem ułatwić na swym terytorium nabycie przez państwo wysyłające pomieszczeń koniecznych dla jego misji bądź pomóc mu w uzyskaniu takich pomieszczeń w inny sposób. Powinno ono również pomóc misjom w razie potrzeby w uzyskaniu odpowiednich mieszkań dla ich członków. Przepis ten nakłada zatem na państwa przyjmujące, będące stronami konwencji, obowiązek ułatwienia nabycia (uzyskania) przez państwo wysyłające pomieszczeń i mieszkań w celu zapewnienia warunków do funkcjonowania ustanowionego przedstawicielstwa. Nie oznacza to jednak, iż państwo przyjmujące, realizując ten obowiązek, powinno pomijać w jakimkolwiek zakresie wewnętrzny porządek prawny. Wymagane ułatwienie ma zawsze następować w zgodzie z ustawodawstwem wewnętrznym. Oznacza to w szczególności, iż państwo przyjmujące może i powinno, korzystając z majątku pozostającego w jego dyspozycji, zapewnić możliwości funkcjonowania przedstawicielstwa państwa wysyłającego lub też podjąć czynności faktyczne ułatwiające zawarcie stosownych umów przez państwo wysyłające z dysponentami odpowiednich lokali i nieruchomości. Analiza treści art. 21 konwencji wskazuje zatem, iż przepis ten dotyczy relacji pomiędzy państwami będącymi stronami konwencji, a nie skutków działalności danego państwa na terytorium innego państwa związanej z udziałem w zwykłym obrocie gospodarczym i cywilnym (acta iure gestionis). Wobec tego przywołany przez skarżącą przepis konwencji nie może odnosić się w jakikolwiek sposób do przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Rozpoznając pierwszy zarzut skargi dotyczący błędnego przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczych wydanych w 2000 i 2002 r. Sąd stwierdził, że także ten zarzut nie pozostaje w związku ze sprawą administracyjną zakończoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. W decyzji tej organ wskazał jedynie, że skarżąca nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Decyzja ta nie została jednak wydana w postępowaniu nadzorczym, gdyż jej przedmiotem było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

W związku z powyższym związany z przedmiotową sprawą administracyjną pozostaje wyłącznie zarzut ujęty w pkt 1 skargi in principio. Także ten zarzut nie jest jednak trafny, gdyż skarżąca nie wykazała, że w dniu wydania decyzji, której dotyczy podanie lub też w dniu jego złożenia, a najpóźniej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przysługiwały jej prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Argumentacja przedstawiona w tym przedmiocie przez organ w uzasadnieniu decyzji jest prawidłowa. Potwierdzenie istnienia praw rzeczowych do nieruchomości nie wynika bowiem, w szczególności, z faktu wniesienia do sądu powszechnego wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Wykazanie istnienia tych praw może nastąpić dopiero po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia potwierdzającego zasadność wniosku.

Organ nadzorczy, do którego wniesiono podanie o wszczęcie postępowania nadzorczego, obowiązany był na wstępie ocenić czy wnioskodawca może być stroną tego postępowania, przy czym ustalenie tej okoliczności nie mogło być oparte na stanowisku strony o istnieniu niepodważalnych praw do przedmiotowej nieruchomości. Potwierdzenie słuszności stanowiska strony w tym zakresie, przesądzenie tego zagadnienia erga omnes, pozostaje bowiem w wyłącznej kompetencji właściwego sądu powszechnego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącej w istotnej części nie pozostawały w jakimkolwiek związku ze sprawą administracyjną zakończoną zaskarżoną decyzją. Natomiast zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie był zasadny, gdyż skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających posiadanie praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego nie naruszono także innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego w sposób uzasadniający uchylenie wydanych decyzji.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Republika Serbii wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 2 in fine k.p.a. polegające na wadliwej kontroli decyzji Ministra Infrastruktury pod względem jej zgodności z prawem i ograniczenie oceny wyłącznie do kwestii zasadności odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej przy jednoczesnym zaniechaniu ustosunkowania się do kwestii nieprzeprowadzenia postępowania nadzorczego (nieważnościowego) "z urzędu" (art. 157 § 2 in fine k.p.a.),

– naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych oraz akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych i prawnych, jakoby Skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w zainicjowaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...],

– naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 140 k.c. i 172 k.c. oraz w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi (podczas gdy powinna być ona uwzględniona) spowodowane błędnym uznaniem, iż Skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej legitymacja do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] podczas gdy interes prawny skarżącej wynika wprost z treści przysługującego jej prawa własności gruntu położonego w Warszawie przy Al. Ujazdowskich [...], które Skarżąca nabyła w drodze zasiedzenia, a bez decyzji administracyjnej o charakterze nadzorczym w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustanowieniu na rzecz uczestników niniejszego postępowania prawa użytkowania wieczystego gruntu,

– naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 172 k.c. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi spowodowane błędnym uznaniem, że do skutecznego nabycia prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia niezbędne jest uzyskanie postanowienia sądu powszechnego w tym przedmiocie, podczas gdy nastąpiło ono z mocy prawa po upływie stosownego okresu samoistnego posiadania, a orzeczenie sądu ma co najwyżej charakter jedynie deklaratoryjny,

– art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 609 k.p.c. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi spowodowane błędnym przyjęciem, że procedura stwierdzenia zasiedzenia opisana w art. 609 k.p.c. jest jedyną i wyłączną właściwą i niezbędną do wykazania faktu stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości położonej przy AL Ujazdowskich [...] w Warszawie, podczas gdy rozstrzygnięcie tej kwestii w innej sprawie niż sprawa o stwierdzenie zasiedzenia (a więc także w sprawie administracyjnej) jest możliwe, co wielokrotnie podkreślał Sąd Najwyższy (m.in. w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: I CSK 389/08 czy wyroku z dnia 4 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt: III CSK 199/07),

– naruszenie art. 125 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy – Śródmieścia w Warszawie, VI Wydział Cywilny do sygnatury akt: VI Ns 750/09, pomimo iż WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sam wskazuje na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie, przy czym raz jeszcze należy podkreślić, iż w opinii Skarżącej znajdującej oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, istnieje możliwość rozstrzygnięcia tej kwestii w innym postępowaniu niż postanowienie o stwierdzenie zasiedzenia,

– naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U.47.52.270) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny niezbędny do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności, decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] podczas gdy Skarżąca (a nie jak błędnie ustalono – Skarb Państwa) była posiadaczem samoistnym (oraz na skutek zasiedzenia także właścicielem) budynku znajdującego się na gruncie przy Alejach Ujazdowskich [...] w Warszawie, bowiem został on w pełni odbudowany po II Wojnie Światowej na koszt Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii (vide: pismo Pierwszej Pracowni Architektoniczno-Urbanistycznej w Warszawie z dnia [...] września 1949 r. – w aktach sprawy administracyjnej), a bez decyzji administracyjnej o charakterze nadzorczym w obrocie prawnym pozostanie ostateczna decyzja o ustanowieniu na rzecz uczestników tego postępowania prawa użytkowania wieczystego gruntu prowadząca do nabycia przez nich własności przedmiotowego budynku,

– naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem zebranym w sprawie przedstawienie stanu taktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez Skarżącą, w tym do podniesionego przez Skarżącą zarzutu błędnego przyjęcia przez Ministra Infrastruktury, że Republice Serbii nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] podczas gdy uzasadniający legitymację czynną Skarżącej jej interes prawny wynika również z faktu, iż budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie przy Alejach Ujazdowskich [...] w Warszawie nigdy nie był własnością Skarbu Państwa, a był własnością skarżącej, bowiem został on w pełni odbudowany po II Wojnie Światowej na koszt Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii (vide: pismo Pierwszej Pracowni Architektoniczno-Urbanistycznej w Warszawie z dnia [...] września 1949 r. – w aktach sprawy administracyjnej), co samodzielnie uzasadnia interes prawny Skarżącej we wszczęciu postępowa; nadzorczego odnośnie decyzji, w wyniku której własność budynku została przeniesiona na użytkowników wieczystych,

– naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 2 in fine k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej równia jako "dekret warszawski") poprzez nieuwzględnienie okoliczności, które przemawiają za przeprowadzeniem postępowania nadzorczego odnośnie wskazanych decyzji z urzędu, gdyż (nawet jeżeli nie uznać interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu, choć nie ma ku temu podstaw), obowiązkiem organów administracji publicznej jest usuwanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w niniejszej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego przede wszystkim na naruszeniach opisanych poniżej,

– naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 157 § 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi spowodowane nieuwzględnieniem okoliczności, które przemawiają za przeprowadzeniem postępowania nadzorczego odnośnie zaskarżonych decyzji z urzędu, (nawet jeżeli nie uznać interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu, choć ku temu nie ma podstaw), w związku z tym, iż obowiązkiem administracji publicznej jest usuwanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 §1 k.p.a., a w niniejszej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszeni prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego przede wszystkim na:

a) wydaniu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na gruncie zabudowanym budynkiem, który był własnością Skarżącej a nie Skarbu Państwa ani osób ubiegających się o ustanowienie użytkowania wieczystego. Budynek, który istniał na tym gruncie przed wojną został w trakcie działań wojennych niemal całkowicie zniszczony – przetrwały jedynie mury i 25% izb. Jego odbudowę, dokonaną po II Wojnie Światowej za zgodą organów polskiego Państwa wyłącznie przez i na koszt Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii (vide: pismo Pierwszej Pracowni Architektoniczno-Urbanistycznej w Warszawie z dnia 23 września 1949 r. – w aktach sprawy administracyjnej) należało zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U.47.52.270), traktować jako wzniesienie "nowego budynku", którego właścicielem była Skarżąca,

b) wydaniu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego przy braku zbadania w trakcie postępowania, czy przedmiotowy grunt należał do Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy jak stwierdzają to same organy w uzasadnieniu ww. decyzji podmiotem władającym od wielu lat przedmiotową nieruchomością jest ambasada państwa obcego (wówczas ambasada Federacyjnej Republiki Jugosławii), które mogło nabyć własność tych nieruchomości z mocy prawa (ex lege) w drodze zasiedzenia, gdyż od końca lat 60 XX wieku władało nieruchomością jako posiadacz samoistny (vide: stwierdzony przez organy brak zawarcia umowy użytkowania wieczystego), a co jest obecnie przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie prowadzonego do sygn. akt: VI Ns 750/09,

c) niedopuszczeniu do udziału w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami Federacyjnej Republiki Jugosławii i uniemożliwieniu tym samym władającej gruntem – jak właściciel Ambasadzie przedstawienia swojego stanowiska odnośnie meritum prowadzonych postępowań, w tym uniemożliwieniu podniesienia zarzutu braku własności przedmiotowej nieruchomości po stronie Skarbu Państwa oraz poprzez uniemożliwienie ustosunkowania się do zebranych w sprawie dowodów, pomimo tego że w samym uzasadnieniu decyzji organy I i II instancji wskazują, że jest to podmiot władający przedmiotowym gruntem od wielu lat, a na konieczność nadania Republice Jugosławii statusu strony w niniejszym postępowaniu zwracał uwagę w urzędowym piśmie Minister Spraw Zagranicznych (pismo MSZ z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...] – kopia pisma w załączeniu do wniosku o stwierdzenie nieważności, w aktach sprawy administracyjnej),

d) braku uwzględnienia, że przedmiotowa nieruchomość była w chwili wydawania decyzji i od końca lat 40 XX wieku używana jako siedziba ambasady, w związku z czym powinna ona cieszyć się tzw. przywilejem eksterytorialności, polegającym na wyłączeniu jej spod polskiego prawa i na zasadzie wzajemności w prawie międzynarodowym publicznym oraz na podstawie ratyfikowanej (a więc mającej zastosowanie na równi z ustawami) przez oba kraje konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz.U.65.37.232), a przede wszystkim na podstawie art. 21 tej konwencji Państwo Polskie poprzez swoje organy publiczne zobowiązane było do podjęcia wszelkich działań mających na celu utrzymanie posiadania przedmiotowej nieruchomości i umożliwienie jej nabycia na własność przez ambasadę,

e) wydaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz L. G., pomimo iż korzystanie przez nią z przedmiotowego gruntu nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego), albowiem w chwili wydania decyzji według Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Warszawa-Śródmieście, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Dzielnicy Śródmieście z dnia [...] lutego 1993 r. dla przedmiotowego gruntu przy Alejach Ujazdowskich w Warszawie w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...], tj. jako "Tereny zespołu administracyjno państwowego i placówek dyplomatycznych". Państwo Polskie przekazało przedmiotową nieruchomość na rzecz Jugosławii w celu wybudowania na tym gruncie siedziby ambasady tego państwa w Polsce (grunt został przekazany na rzecz Jugosławii w 1947 r., a budynek został wybudowany jako nowy do roku 1950);

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– naruszenie art. 172 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, iż legitymacja czynna do zainicjowania postępowania przysługiwała będzie Skarżącej dopiero po uzyskaniu przez nią postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia,

– naruszenie art. 21 konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz.U.65.37.232) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, iż Państwo Polskie poprzez swoje organy nie było zobowiązane do podjęcia wszelkich działań mających na celu utrzymanie posiadania nieruchomości wykorzystywanej przez Republikę Serbii na potrzeby ambasady i umożliwienie jej nabycia na własność przez Skarżącą,

– naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U.47.52.270) poprzez zaniechanie jego analizy i w konsekwencji błędne uznanie, iż Skarżąca nie wykazała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., podczas gdy z przedmiotowego przepisu bezsprzecznie wynika, iż Republika Serbii jest jedyną właścicielką nieruchomości budynkowej położonej w Warszawie przy Al. Ujazdowskich [...],

– naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez zaniechanie jego analizy i w konsekwencji zaniechanie wszczęcia (także z urzędu) postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. z urzędu, co prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osoby fizycznej i uniemożliwienia zrealizowania założeń Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Warszawa-Śródmieście, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Dzielnicy Śródmieście z dnia [...] lutego 1993 r. dla przedmiotowego gruntu przy Alejach Ujazdowskich [...] w Warszawie położonego w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...] ("tereny zespołu administracyjno państwowego i placówek dyplomatycznych").

Na tych podstawach wnosiła:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy AL Ujazdowskich [...], dz. ew. [...] z obrębu [...],

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Najdalej idący zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zarzut ten postawiono w ujęciu braku kontroli sądu podjęcia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Zakres kontroli sądu wyznacza zaskarżona decyzja. W sprawie nie ma wątpliwości, że zaskarżoną decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek Republiki Serbii. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, oparte jest na zasadzie skargowości oraz zasadzie oficjalności. Pomimo wspólnego przedmiotu – stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzenie postępowania na żądanie strony oraz z urzędu stanowi odrębne postępowanie. Ma to tę konsekwencję, że sąd administracyjny nie może przeprowadzać kontroli w zakresie, w którym organ administracji publicznej nie prowadził postępowania. Sądy administracyjne rozpoznają sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym bezwzględnie na zasadzie skargowości. Sąd administracyjny z urzędu nie może kontrolować wykonywania kompetencji przez organy administracji publicznej. Bezczynność organów administracji publicznej podlega zaskarżeniu na zasadach określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 140 i 172 Kodeksu cywilnego i art. 609 Kodeksu postępowania cywilnego. W postępowaniu w sprawie prowadzonej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) chroniony interes prawny ma wyłącznie dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku. Takie ograniczenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania należy stosować do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W sprawie poza sporem pozostaje, że Republika Serbii nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do gruntu. Nie dają do tego podstaw powołane przepisy Kodeksu cywilnego, Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270 ze zm.). Wynika to też z zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 125 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można wyprowadzać interesu prawnego z prowadzonego postępowania cywilnego. Nie daje to podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, które nie zostało jeszcze wszczęte, a tym samym do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 21 konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z 18 kwietnia 1961 r. (Dz.U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232). Nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego przez przyznanie uprawnienia podlegającemu autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Realizacja przez państwo obowiązków nie może stanowić podstaw do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów regulujących postępowanie administracyjne w przedmiocie ochrony interesu prawnego jednostki.

Zaskarżony wyrok został oparty na pełnych ustaleniach faktycznych i prawnych, tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne co do naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tego względu, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.