Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1015/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 10 i 11, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 9 pkt 5 lit. b, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1336/17 w sprawie ze skargi M. G., J. P. oraz Ł. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia ... 2017 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. G. kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. dalej – p.p.s.a.), oddalił skargę M. G., J. P. i L. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla przedsięwzięcia pn. "[...]", obejmującego obiekty: Wał polderowy "[...]" (km [...]), Wał polderowy "[...]" (km [...]), oraz Wał polderowy zamykający "[...]" (km [...]), zlokalizowane na nieruchomościach określonych szczegółowo w treści decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Opolski decyzją z [...] listopada 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa Opolskiego reprezentowanego przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., udzielił pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Inwestycja obejmuje dwa typy nieruchomości (działek) oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków, a mianowicie: a) działki zlokalizowane w liniach rozgraniczających teren inwestycji, stanowiące pas wału przeciwpowodziowego wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi, szczegółowo wymienione w punkcie I pierwsze tiret przywołanej decyzji, a także b) działki usytuowane poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stanowiące teren niezbędny dla obiektów budowlanych, szczegółowo wymienione w punkcie I drugie tiret przywołanej decyzji. Listy działek obu typów nie obejmują jednak m.in. działki nr ewid. [...] położonej w S., której właścicielem jest skarżący M. G., ani też działek nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...], których współwłaścicielami są skarżący L. D. i J. P. Faktycznie, działki te znajdują się jednak na terenie polderu. Oznacza to, że nieruchomości należące do skarżącego M. G. i do skarżących L. D. i J. P. nie zostały zaliczone do tych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję w zakresie budowli przeciwpowodziowej pn. Przebudowa Polderu [...], w stosunku do których organ stwierdził nabycie ich z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Nieruchomości skarżących nie zostały też uznane za dotknięte trwałymi ograniczeniami co do sposobu korzystania. Powyższa decyzja Wojewody Opolskiego z [...] listopada 2016 r. (powinno być [...] listopada) zawiera również szereg szczegółowych rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowej inwestycji. Wojewoda Opolski powyższą decyzją zatwierdził także projekt budowlany dla ww. inwestycji przeciwpowodziowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji wydał wskazaną decyzję na podstawie art. 4 ust. 1, art. 9, art. 19, art. 24, art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 966 ze zm.), zwanej dalej "specustawą przeciwpowodziową", a także art. 28 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), oraz art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: M. G. oraz L. D. i J. P.

M. G. wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzją pominął go jako stronę postępowania, ponadto podkreślił, że chociaż działka o nr ewid. [...] znajduje się w strefie zagrożenia wodami powodziowymi, to posiada wydzieloną część budowlaną, będącą poza zasięgiem tych wód (podwyższenie terenu), na której trwa budowa domu jednorodzinnego zgodnie z wydaną przez Wójta Gminy Dąbrowa decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją Starosty Opolskiego zatwierdzającą projekt budowlany. W związku z tym podniósł, że poprowadzenie wałów przeciwpowodziowych w planowany sposób "ingeruje i trwale zmienia charakter" przedmiotowej nieruchomości, tworzy realne zagrożenie zalania wodami powodziowymi budowanego domu, który znajdzie się około 1,5 m poniżej korony wału, co znacznie zwiększy zagrożenie życia i zdrowia jego rodziny, "utrudni, a momentami wręcz uniemożliwi dojazd wszelkich służb ratunkowych, sanitarnych itp.", jak również obniży wartość nieruchomości. Skarżący podniósł przy tym, że projektowany wał przebiega "w bliskiej odległości" od jego działki i niewielka zmiana projektu poprzez "powrót w tym miejscu do granic wału istniejącego dziś polderu [...]", skutkowałaby "wyciągnięciem" z polderu co najmniej czterech domów jednorodzinnych.

L. D. i J. P. podkreślili, że już na etapie postępowania toczącego się przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Opolu wyrazili swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Wojewoda Opolski nie wziął pod uwagę zarzutów skarżących podnoszonych w tamtym postępowaniu. Tymczasem fakt, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie polderu stwarza niebezpieczeństwo dla skarżących i uniemożliwia im podejmowanie działalności gospodarczej. Faktycznym skutkiem wybudowania nowego odcinka wału będzie to, że skarżący zostaną "zamknięci" wewnątrz polderu, który wcześniej nie miał granic. Inwestycja sprawi, że w przypadku powodzi budynek mieszkalny skarżących zostanie zalany spiętrzoną wodą.

Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołań decyzją z [...] kwietnia 2017 r. w określonym zakresie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zarówno Wojewoda Opolski, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Są one właściwe do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, ale jednocześnie nie są uprawnione ani do wyznaczania i korygowania trasy takiej inwestycji, ani łącznej powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję, ani wreszcie do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań technicznych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez M. G. organ odwoławczy stwierdził, że w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, przedmiotu badań organów właściwych w ww. sprawie nie stanowią okoliczności związane z otrzymaniem przez skarżącego prawa do zabudowy działki o nr ewid. [...], decyzją skarżącego ("zgodą") o budowie domu na terenie zalewowym, uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie stawów hodowlanych na jej terenie oraz podnoszone przez niego okoliczności dotyczące tego, że poprowadzenie wałów przeciwpowodziowych w proponowany sposób trwale zmieni charakter jego nieruchomości i obniży jej wartość.

Minister Infrastruktury i Budownictwa rozstrzygając o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej nie może wypowiadać się również w kwestii żądania skarżącego dotyczącego wykupu jego nieruchomości przez inwestora oraz zwrotu na jego rzecz nakładów poczynionych na budowę budynku mieszkalnego. Żądania te mają bowiem charakter roszczeń cywilnoprawnych i mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądem powszechnym.

Organ odwoławczy uznał za niemożliwy do uwzględnienia wniosek M. G. o zmianę lokalizacji proponowanych wałów przeciwpowodziowych, tak aby jego nieruchomość znajdowała się poza obszarem budowanego polderu. Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, że organ administracji publicznej nie jest upoważniony do badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia inwestycji liniowej w sytuacji, gdyby np. właściciele nieruchomości zgłosili sprzeciw wobec lokalizacji przedsięwzięcia zaproponowanej przez inwestora. Odnośnie do twierdzeń M. G. dotyczących pominięcia go w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, mimo że jego działka o nr ewid. [...] znajduje się na terenie polderu (na obszarze objętym wałami), organ zaznaczył, że w obrębie działki nie przewidziano do wykonania żadnych prac budowlanych dotyczących analizowanej inwestycji przeciwpowodziowej, ani na jej terenie nie są planowane do wykonania żadne obiekty budowlane związane z przedmiotową inwestycją.

Odnosząc się do zarzutów M. G. oraz L. D. i J. P. dotyczących tego, że przedmiotowa inwestycja przeciwpowodziowa wpłynie negatywnie na ich bezpieczeństwo, bowiem ich nieruchomość znajdzie się na terenie polderu, którego funkcją jest gromadzenie wody, organ podkreślił, że wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. i zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ odniósł się szczegółowo do zarzutów L. D. i J. P.

W odniesieniu do zarzutu niezawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej oraz o pozwoleniu na realizację inwestycji Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, że jednym z celów specustawy przeciwpowodziowej jest stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Dlatego też w ustawie wprowadzono określone uproszczenia i przyspieszenia procedur związanych z przygotowaniem oraz wydaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w omawianym zakresie. Do takich uproszeń należą reguły powiadamiania stron zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 10 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał za niezasadny również zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 25 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez nadanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli: M. G. oraz L. D. i J. P.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Opolskiego, zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Ustawa ta, zwana "specustawą przeciwpowodziową", ma charakter regulacji szczególnej, przyjętej ze względu na specyficzne potrzeby inwestycji przeciwpowodziowych. W związku z tym przepisy prawne zawarte w specustawie przeciwpowodziowej stanowią wyjątki od ogólnych zasad i reguł wyrażonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz innych ustawach odnoszących się do procesów inwestycyjnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podobny charakter specustawy ma również ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z poźn. zm.). Z uwagi na wyjątkowość wskazanych "specustaw", przepisy w nich zawarte należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco. Dotyczy to każdego przypadku inwestycji oraz każdego etapu procesu stosowania przepisów tych ustaw, w tym także postępowań o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zarówno przez organ właściwy w pierwszej instancji (wojewodę), jak również przez organ odwoławczy. Przedstawione stanowisko znajduje również swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, W orzecznictwie wprost wskazuje się szczególny (wyjątkowy) charakter przepisów specustawy przeciwpowodziowej i zasadność uproszczeń postępowania w odniesieniu do inwestycji przeciwpowodziowych, w tym procedury zawiadamiania stron, a nawet procedury wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 pkt 5 lit a. specustawy przeciwpowodziowej. Odnosząc systemową charakterystykę specustawy przeciwpowodziowej do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że organy administracji orzekające w sprawie wniosku o pozwolenie na realizację omawianej inwestycji były ściśle związane przepisami ustawy oraz nie były upoważnione do wydania rozstrzygnięcia odchodzącego od literalnego i systemowego znaczenia specustawy, nawet gdyby nie były w pełni przekonane do stanowiska inwestora z powodów ekonomicznych, technicznych i społecznych. Inaczej mówiąc, w odniesieniu do przepisów specustawy przeciwpowodziowej stosuje się rzymską paremię dura lex, sed lex ("surowe prawo, ale jednak prawo"). W przypadku ustawy o inwestycjach przeciwpowodziowych równocześnie z ograniczeniem kompetencji organów administracji budowlanej ustawodawcy przyznano "szeroki margines uznania, którym cieszy się Państwo [...] w sferach o trudnym społecznym i technologicznym charakterze (...) takich jak zabezpieczenie przeciwpowodziowe". Skoro nie stanowi naruszenia praw obywateli uchwalenie ustaw zawierających takie wyjątkowe, surowe regulacje, to nie można twierdzić, że stosowanie ich przez organy administracji oraz sądy zgodnie z ich brzmieniem prowadzi do naruszenia prawa. Wskazany szerszy zakres swobodnego uznania administracyjnego przysługującego organom administracji nie oznacza przy tym dowolności działania organu. Organy właściwe w sprawie realizacji inwestycji przeciwpowodziowych są faktycznie zmuszone do wyważania, godzenia sprzecznych interesów osób prywatnych oraz interesu społecznego. W przypadku, gdy ustawa o inwestycjach przeciwpowodziowych daje wyraźne pierwszeństwo interesowi społecznemu, organ ma niekiedy obowiązek odmówienia zaspokojenia interesu osoby prywatnej, jeśli tych interesów nie można pogodzić.

Również Sąd nie jest upoważniony do kwestionowania racjonalności lub sprawiedliwości rozwiązań zawartych w specustawie przeciwpowodziowej, jeśli w jego ocenie nie dochodzi do oczywistego naruszenia konstytucyjnych zasad i wartości. Dlatego też, Sąd nie może kwestionować ani, na przykład, prawidłowości przyjętych w specustawie reguł zawiadamiania stron o czynnościach podejmowanych przez organy w toku postępowania o pozwolenie na realizację inwestycji, ani też reguł wyboru przez inwestora określonych nieruchomości uznawanych za niezbędne dla realizacji inwestycji, bądź za niezbędne dla funkcjonowania inwestycji. Z tego powodu Sąd rozpatrujący obecną sprawę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów stawianych w obu skargach Sąd stwierdził, że nie mógł uznać za uzasadnione zarzuty braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, pominięcia zgromadzonych dowodów, w szczególności przedstawiających stanowisko skarżących, dowolnego zinterpretowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji poczynienia błędnych ustaleń faktycznych. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd stwierdza bowiem, że w złożonej skardze, a pomocniczo również w odwołaniu skarżących od decyzji organu pierwszej instancji oraz innych pismach skarżących kierowanych do organów administracji, nie wskazano okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie zostały ewidentnie pominięte przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu organy obu instancji wzięły pod uwagę i rozpatrzyły zarówno charakter całej inwestycji i okoliczności z nią związane, położenie nieruchomości skarżących, dojazd do nich, jak i sposoby prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza sposoby zawiadamiania stron. Przedmiotem analizy po stronie właściwych organów były także wcześniejsze czynności podejmowane przez organy oraz przez skarżących w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Również zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżących zostały przez organ drugiej instancji rzetelnie zreferowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także, że organ odwoławczy do stanowiska skarżących w pełni się odniósł. Zarzuty nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych, nieuwzględnienia oraz niewyjaśnienia ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługują zatem na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej. Nie zostały bowiem naruszone normy prawne odnoszące się do udziału stron w toczącym się postępowaniu, ani normy regulujące sposoby zawiadamiania stron o czynnościach podejmowanych w trakcie postępowania.

Sąd zaznaczył, że podmiot składający wniosek o pozwolenie na realizację inwestycji przeciwpowodziowej ma bowiem obowiązek:

a) objąć wnioskiem "wskazanie nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b" (art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej); z przepisu tego wynika wszak, że to inwestor wskazuje nieruchomości posiadające jego zdaniem cechę "niezbędności do funkcjonowania inwestycji", o której mowa w art. 9 pkt 5 lit. b;

b) zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji (...) właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (...) na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 7 ust. 1 pkt 2 specustawy), przy czym – zgodnie z poprzednim akapitem - lista właścicieli nieruchomości wynika z wniosku, a więc zależy od oceny inwestora, a nie organu administracji architektoniczno-budowlanej;

c) zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie "pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędzie wojewódzkim, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji" (art. 7 ust. 1 pkt 4 specustawy), przy czym ta procedura wyczerpuje ustawowe obowiązki w zakresie informowania zainteresowanej społeczności lokalnej o planowanej inwestycji.

Konsekwentnie, specustawa przeciwpowodziowa przewiduje, że decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera: (...) oznaczenie według katastru nieruchomości [takich] nieruchomości lub ich części, które są niezbędne do realizacji inwestycji, jak również nieruchomości lub ich części niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania (art. 9 pkt 5 lit. a) i b)). W tym wypadku również organ administracji przyjmuje oznaczenie nieruchomości przedstawionych przez inwestora i – co do zasady - listy tej nie weryfikuje, chyba że właściciele nieruchomości w odwołaniach wykażą oczywistą błędność sporządzonej listy. Kontrola formalnej poprawności decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, nie może jednak przekształcać się w możność oceny ekonomicznej, technicznej zasadności oznaczeń i wyborów podjętych przez inwestora. Podobnie organy administracji nie badają sprawiedliwości wyborów podjętych przez inwestora inwestycji przeciwpowodziowej. W specustawie przeciwpowodziowej nie zamieszczono przepisu kompetencyjnego lub materialnoprawnego, który rozszerzałby zakres badania wniosku oraz technicznych i ekonomicznych wyborów dokonanych przez organ administracji stopnia wojewódzkiego. Oznacza to, że wojewoda jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kontrolowania, czy ocena "niezbędności" określonej nieruchomości do funkcjonowania inwestycji, była ekonomicznie i społecznie uzasadniona.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że ze względu na nieobjęcie działek skarżących wnioskiem inwestora, Wojewoda Opolski nie był zobowiązany do wysłania skarżącym indywidualnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej, ani też samej decyzji. W świetle analizy przepisów specustawy przeciwpowodziowej brak doręczenia skarżącym przez organ pierwszej instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o wydanej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji był zgodny z przepisami specustawy przeciwpowodziowej. Dodatkowo, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wskazali konkretnie, jakich czynności nie mogli dokonać i nie wykazali, że brak tych czynności miał istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też wziąć pod uwagę fakt, że również na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie złożyli żadnych wniosków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Wojewoda Opolski prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania uwag i wniosków, a przez to należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Pozostałe strony postępowania, w tym skarżący, zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń. W świetle przedstawionej analizy przepisów specustawy przeciwpowodziowej należy również stwierdzić, że brak doręczenia skarżącym przez organ pierwszej instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz wydanej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji był zgodny z przepisami specustawy przeciwpowodziowej.

Sąd Wojewódzki nie uznał również za uzasadniony zarzut o umieszczeniu publicznych obwieszczeń o postępowaniu w sprawie inwestycji w sposób naruszający przepisy prawa. Przepisy właściwe nie zobowiązują bowiem Wojewody ani inwestora do zamieszczania obwieszczeń na przystankach komunikacji publicznej, a tym bardziej nie określają miejsca położenia takich przystanków itp. Obwieszczenia bowiem muszą być umieszczone w urzędzie wojewódzkim, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na realizację inwestycji.

Odnosząc się do kwestii dysponowania przez inwestora znacznym zakresem swobody w dokonywaniu oceny, które nieruchomości są niezbędne dla realizacji inwestycji, a które są niezbędne dla funkcjonowania inwestycji, przy jednoczesnym ograniczeniu kompetencji wojewody jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 17 specustawy przeciwpowodziowej pełna dokumentacja składająca się na wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji musi zawierać (obejmować) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. ogłoszony w Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353). W świetle powyższych przepisów, decyzję o udzieleniu (każdemu inwestorowi) pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej należy uznać, za tzw. decyzję związaną. Przesądza o tym wprost art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może więc – bez wskazania bardzo poważnych powodów - przyjąć innych ustaleń niż w decyzji środowiskowej, ani też podjąć decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji sprzecznie z decyzją środowiskową. Ten sam organ nie ma swobodnej kompetencji do oceniania materiałów będących podstawą decyzji środowiskowej. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Związanie decyzją środowiskową nie jest oczywiście bezrefleksyjne, automatyczne, nie jest prawnym wykluczeniem. W przypadkach poważnego naruszenia prawa przez RDOŚ organ architektoniczno-budowlany mógłby przyjąć odmienne stanowisko.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił również, że użyte w ustawie pojęcia "ograniczeń" lub "ograniczania" nie odnoszą się do faktycznych przeszkód lub utrudnień w korzystaniu z własności nieruchomości, ale do ograniczeń wprowadzonych przez prawo, zasadniczo w drodze ustawy. Faktyczna niemożność posadowienia na określonym gruncie kilkukondygnacyjnego budynku, utrudnienie w dojeździe do nieruchomości (jeśli taki dojazd jest co do zasady możliwy), zmniejszenie rynkowej wartości nieruchomości, większe ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, wyższe ryzyko szkód wynikających ze zniszczeń wywołanych przez wystąpienie powodzi i podobne niekorzystne dla właściciela nieruchomości stany rzeczy nie są "ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości" w rozumieniu specustawy. Ograniczeniem będzie dopiero prawny zakaz podejmowania określonych zachowań lub nakaz takich działań, który wyklucza inne konkretne zachowania właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości. Inaczej mówiąc różnica między faktycznymi utrudnieniami w korzystaniu z własności nieruchomości a ograniczeniami prawnymi wywołującymi skutki przewidziane przez specustawę przeciwpowodziową, należy rozumieć tak, jak rozróżnienie między interesem faktycznym i interesem prawnym strony w świetle art. 28 k.p.a. Ograniczeń prawa własności wprowadzanych przez specustawę przeciwpowodziową (i analogicznie specustawę drogową – ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) nie traktuje się także jako naruszeń art. 64 Konstytucji RP, bądź art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284). Z powyższych względów organy administracji właściwe w sprawie (zwłaszcza organ odwoławczy) wyjaśniały, że należące do skarżących nieruchomości znajdują się już obecnie na tzw. terenie zalewowym, co powoduje rozmaite faktyczne i prawne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Nie są to wszakże ograniczenia wywołane przez realizowaną inwestycję. Wynikają one przede wszystkim z położenia działek nr ewid. [...] oraz [...], przy czym realizacja przedmiotowej inwestycji nie zmieni obecnego stanu rzeczy. Odnosząc się do kwestii zagrożeń związanych z funkcjonowaniem polderu i ewentualnej powodzi Sąd zaznaczył, że "rozumiejąc trudność, a może nawet dramatyzm sytuacji skarżących [...] musi stwierdzić, że mamy do czynienia z wysoce niefortunnym, choć niemożliwym do uniknięcia zbiegiem okoliczności." Inwestor przygotowując planowaną inwestycję projektował przebieg i wysokość wałów kierując się przede wszystkim najlepiej pojętym interesem społecznym oraz doświadczeniami powodzi z 1997 r. Można więc założyć, że przyjął rozwiązanie najlepiej chroniące tereny w okolicach [...], zwłaszcza duże miasta: O. i W. Inwestor musiał także pogodzić interes chronionych mieszkańców z interesem podatników, dbając o koszty inwestycji finansowanej w istotnej części ze źródeł publicznych. Ustawa nakazuje przy tym, aby przewłaszczeniem lub odszkodowaniem objął nieruchomości – jak wskazano wyżej – konieczne dla realizacji inwestycji oraz konieczne dla jej funkcjonowania. Działki skarżących nie zostały zakwalifikowane ani do jednej ani drugiej kategorii. Inwestor przyjął też, że ze względu na położenie na "terenie zalewowym" sytuacja skarżących zmienia się ilościowo, a nie jakościowo: ryzyko podtopienia i szkód z tego wynikających jest wyższe niż wcześniej, ale istnieje tak jak wcześniej. Dlatego też w taki, a nie inny sposób została zaprojektowana inwestycja oraz według powyższych przesłanek wybrano działki wskazane w decyzji Wojewody Opolskiego i skorygowane przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięć podjętych przez inwestora, a następnie zaakceptowanych i skorygowanych przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji, Sąd nie może uznać za naruszające prawo w takim stopniu, aby uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Tam gdzie mamy do czynienia z wyważaniem indywidualnych interesów i interesu społecznego, tam również zasady prawa muszą być ważone. Dotyczy to zarówno praktyki organów administracji, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie przepisu art. 7 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 11 specustawy przeciwpowodziowej polegające na niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji o których mowa w ww. ustawie, wskutek pominięcia nieruchomości należących do skarżących we wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jako nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit b) specustawy przeciwpowodziowej, które to naruszenie miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia;

II. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie dlaczego w przedmiotowej sprawie "nie dochodzi do oczywistego naruszenia konstytucyjnych zasad i wartości", w przypadku kiedy Sąd I instancji powołuje się na taką możliwość na str. 13 wers 12-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako instrument umożliwiający kwestionowanie racjonalności lub sprawiedliwości rozwiązań stosowanych względem skarżącego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, aczkolwiek argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu nie odzwierciedla w pełni wadliwości zaskarżonego wyroku.

Mianowicie naruszenie art. 141 § 4 ppsa nie polegało tylko na ogólnikowym stwierdzeniu, że w sprawie nie doszło do "oczywistego naruszenia konstytucyjnych zasad i wartości", ale na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy zastosowaniu przepisów prawa stanowiących kryteria kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie wskazał jakie ustalenia faktyczne przyjął za podstawę oceny merytorycznej wyrażonej w wyroku.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uchwały NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 wynika, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska w zakresie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo wskazuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zostaje naruszony, gdy uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, co ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08; z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11; z 28 lipca 2016 r., II FSK 1767/14).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do istotnych okoliczności faktycznych sprawy był wynikiem błędnych założeń Sądu Wojewódzkiego co do zakresu weryfikacji zaskarżonej decyzji. W rezultacie Sąd Wojewódzki nie dokonał z urzędu wymaganej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego i zgodności z prawem materialnym orzeczeń organów obu instancji, a w szczególności nie odniósł się do istotnych w sprawie zarzutów zawartych w skardze.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Akcentuje się przy tym, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych kwestii podnoszonych przez stronę w zarzutach uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2005 r. I FSK 102/05, 26 lipca 2007 r. I OSK 1281/06, 6 czerwca 2008 r. II OSK 724/07, 1 kwietnia 2008 r. II FSK 291/04, 8 maja 2014 r. I OSK 1378/13 25 marca 2015 r. I GSK 506/13, 2 lipca 2015 r. II FSK 1426/13, 25 lutego 2016 r. I OSK 2222/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w tezowanym wyroku z 28 września 2011 r. II OSK 1457/11 (publ. ONSAiWSA LexisNexis 2012, z. 6, poz. 101) wskazał, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem szeroka argumentacja Sądu Wojewódzkiego zawarta w uzasadnieniu wyroku w dużej mierze nie dotyczy tych aspektów faktycznych i prawnych, które miały znaczenie dla wyniku postępowania sądowoadministracyjnego.

Na wstępie trzeba zastrzec, że w przypadku inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, tak jak przy inwestycjach liniowych czy drogowych, rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz sądu administracyjnego zasadniczo dotyczą kwestii spornych związanych z ochroną interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie, a następnie skargę.

W niniejszej sprawie legitymacja procesowa skarżącego nie budziła wątpliwości Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który wniesione przez niego odwołanie rozpoznał merytorycznie.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 oraz art. 9 pkt 5 lit. b) ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U.2015.966 ze zm., zwanej dalej "specustawą" lub "ustawą z 8 lipca 2010 r.") pozostaje w ścisłym związku z istotną treścią odwołania i skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący konsekwentnie w toku niniejszej sprawy wywodził, że nieruchomość będąca jego własnością powinna być ujęta we wniosku, a w konsekwencji decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jako "nieruchomość będąca częścią inwestycji, niezbędna do jej funkcjonowania, która nie stała się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec której trwale ogranicza się sposób korzystania", zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy. Swoje stanowisko uzasadniał tym, że jego działka oznaczona nr [...] znalazła się w obszarze tzw. międzywału i polderu przewidzianego do przebudowy i zwiększenia jego powierzchni z ok. 200 ha do 400 ha, a więc stała się częścią inwestycji, podczas gdy wcześniej leżała poza polderem i została na podstawie stosownych decyzji zagospodarowana poprzez urządzenie stawów budowlanych, wybudowanie domu letniskowego oraz domu jednorodzinnego (w stanie surowym zamkniętym). Wskazywał również, że zrealizowanie zaprojektowanych wałów przeciwpowodziowych trwale zmieni charakter jego nieruchomości, stwarza zagrożenie zalania wodami powodziowymi nowo budowanego budynku, który znajdzie się ok. 1,5 m poniżej korony wału. Według skarżącego, niewielka zmiana położenia wału i powrót do granicy wału istniejącego dotychczas, skutkowałoby "wyciągnięciem" z obszaru projektowanego polderu co najmniej 4 domów jednorodzinnych. W skardze podniesiono, że pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego dotyczyło terenu zagrożonego powodzią (obszar zalewowy), ale nie objętego wówczas czaszą polderu projektowanego do rozbudowy. Dodatkowo zarzucono, że wskutek pominięcia nieruchomości skarżącego we wniosku inwestora, nie został on właściwie zawiadomiony o wszczęciu postępowania, przez co był pozbawiony możliwości działania w sprawie.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania skarżącego, przy czym w uzasadnieniu decyzji przedstawił ocenę poszczególnych zarzutów.

Sąd Wojewódzki natomiast nie zweryfikował należycie stanowiska organu odwoławczego, przyjmując błędną interpretację reguł obowiązujących przy wydawaniu decyzji w przedmiocie inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie zweryfikował stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do oceny, czy zasadne było w świetle art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy pominięcie nieruchomości skarżącego we wniosku inwestora, a w konsekwencji decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 10 i 11 specustawy wniosek składany przez inwestora powinien zawierać m.in. wskazane nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) oraz nieruchomości o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b). Stosownie do art. 9 pkt 5 specustawy decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości:

a) nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego;

b) nieruchomości lub ich części będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania.

Dla oceny, czy w sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów, niezbędne było sprawdzenie lokalizacji nieruchomości skarżącego w odniesieniu do terenu całego przedsięwzięcia wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, jak też poszczególnych budowli przeciwpowodziowych objętych inwestycją pn. "Przebudowa Polderu [...]". Bez konkretnych ustaleń w tym zakresie i bez analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie było możliwe dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny tylko wtedy jest władny dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, gdy uprzednio zweryfikuje stan faktyczny sprawy.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie skonfrontował stanowiska skarżącego oraz organu odwoławczego przy wykorzystaniu dokumentacji obejmującej m.in. charakterystykę inwestycji oraz mapy obrazujące projektowany obszar inwestycji i mapy zawierające podział nieruchomości.

Ponadto Sąd Wojewódzki niewłaściwie określił kompetencje organów orzekających w zakresie dotyczącym wyznaczenia terenu inwestycji, lokalizacji poszczególnych budowli przeciwpowodziowych, a w szczególności określenia nieruchomości niezbędnych do realizacji oraz funkcjonowania inwestycji.

Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku wynika, że Sąd przypisał inwestorowi zbyt dużą swobodę w kształtowaniu podstawowych elementów zasięgu terytorialnego inwestycji oraz wyznaczenia nieruchomości niezbędnych do jej realizacji i funkcjonowania, umniejszając tym samym rolę właściwego organu administracji wydającego decyzję w tym przedmiocie.

Konieczne jest zatem zwrócenie uwagi, że mimo unormowań szczególnych zawartych w ustawie z 8 lipca 2010 r., postępowanie w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych musi być prowadzone zgodnie z zasadami ustanowionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, co wynika z art. 5 ust. 1 specustawy.

Decyzja w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji jest więc władczym rozstrzygnięciem organu administracji, podejmowanym po zbadaniu dopuszczalności wnioskowanej inwestycji przez pryzmat wszystkich regulacji prawnych determinujących elementy przedsięwzięcia przewidziane w art. 9 specustawy.

Organ orzekający jest zatem zobowiązany we własnym zakresie dokonać wszechstronnej oceny zgodności z prawem wnioskowanej inwestycji, po uprzednim sprawdzeniu całej dokumentacji dotyczącej m.in. lokalizacji inwestycji, projektowania podziału nieruchomości, wyznaczenia nieruchomości przewidzianych do przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz nieruchomości wobec których mają być ustanowione ograniczenia co do sposobu korzystania. Ustanowiony w art. 6 specustawy obowiązek przedstawienia całej dokumentacji przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem oznacza odpowiedzialność inwestora za ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących realizacji i funkcjonowania planowanej inwestycji.

Zasadniczo to właśnie dokumentacja składana przez inwestora stanowi podstawę poszczególnych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ w ramach decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Nie można jednak wykluczyć konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z indywidualnych uwarunkowań występujących w danej sprawie. Organ orzekający nie jest bowiem zwolniony z obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiały dowodowego.

Dokumentacja przedstawiana przez inwestora powinna dostarczyć organowi informacji co do wszystkich kolizji wynikających z zamiaru realizacji inwestycji w określonym miejscu ze względu na dotychczasowy stan zagospodarowania danego terenu.

Organy orzekające nie mogą odmówić wydania pozwolenia w wersji wnioskowanej przez inwestora, jeżeli projektowane przedsięwzięcie nie narusza obowiązującego prawa w zakresie warunków prawnych i faktycznych istniejących na terenie przewidzianym do zainwestowania. Jeżeli jednak w sprawie ujawnią się istotne okoliczności wymagające dodatkowego wyjaśnienia, bądź organ stwierdzi nieprawidłowości w dokumentacji dołączonej do wniosku, to powinien zobowiązać inwestora do jej uzupełnienia przy odpowiednim zastosowaniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 13 ust. 1 specustawy.

Zaznaczyć należy, że w przypadku stwierdzenia niezgodności proponowanych przez inwestora rozwiązań z przepisami obowiązującego prawa, organ nie jest upoważniony do ich samodzielnego korygowania, lecz powinien podjąć działania umożliwiające inwestorowi stosowne zmodyfikowanie wniosku.

Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 9 pkt 3 specustawy decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji powinna zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Aby organ mógł uczynić to w sposób właściwy, musi dysponować informacjami pozwalającymi zidentyfikować interesy osób podlegające ochronie w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

W niniejszej sprawie zasadniczym zagadnieniem stała się właśnie potrzeba określenia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego wobec objęcia jej terenem polderu przeciwpowodziowego oraz wskutek budowy wału przeciwpowodziowego.

Obowiązkiem zaś organu odwoławczego oraz Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy w przeprowadzonym postępowaniu, a następnie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji w sposób należyty zagwarantowano ochronę interesu skarżącego, zwłaszcza przysługującego mu prawa do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Wskazać warto w tym miejscu na uwagi zawarte w uzasadnieniu organu odwoławczego. Trafnie bowiem Minister Infrastruktury i Budownictwa dostrzegł konieczność merytorycznej kontroli zasadności ingerencji w prawa jednostki przy realizacji inwestycji. Stanął też na stanowisku, że organ administracji publicznej ma obowiązek badania zasadności zajęcia danych nieruchomości pod inwestycję. Za każdym więc razem, gdy pojawia się uzasadnione podejrzenie większego niż niezbędne zajęcia nieruchomości pod inwestycję, organ powinien wyjaśnić taką kwestię, wzywając inwestora do szczegółowego uzasadnienia zajęcia danego terenu pod inwestycję w zakresie planowanych budowli.

Zgodzić się należało również ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że sprawdzając zgodność z prawem przedstawionego przez inwestora wniosku, organ powinien mieć na uwadze konieczność dokonania kontroli zakresu ingerencji w prawa majątkowe stron postępowania również pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji.

Tych wszystkich przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych Sąd Wojewódzki nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy, w następstwie czego nie zostały ocenione istotne okoliczności podnoszone w odwołaniu oraz skardze.

Sąd Wojewódzki nie przeprowadził analizy postępowania wyjaśniającego, w ramach którego inwestor składał pisma odnoszące się do zarzutów i żądań skarżącego, jak też nie poddał dokładnej weryfikacji argumentacji organu odwoławczego dotyczącej szczegółowych kwestii związanych z ewentualnymi ograniczeniami stwarzanymi przez inwestycję wobec nieruchomości skarżącego. Sąd Wojewódzki nie odniósł się zwłaszcza do możliwości korzystania przez skarżącego z budynku jednorodzinnego w sytuacji, gdy – jak podaje skarżący – objęty on został terenem polderu. W uzasadnieniu nie przedstawiono ustaleń dotyczących uzyskanego przez skarżącego pozwolenia na budowę spornego budynku, co wiązałoby się z ochroną jego prawa do legalnej możliwości jego użytkowania. Przede wszystkim Sąd nie zawarł w swoich rozważaniach analizy dotyczącej charakterystyki funkcjonowania przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych, na co zwrócono również uwagę w skardze, powołując wyrok WSA z 16 maja 2011 r. dotyczący klasyfikowania polderu jako urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r.

Niewątpliwie kwestia określenia funkcjonowania polderu przeciwpowodziowego jako budowli przeciwpowodziowej wymienionej w art. 2 pkt 1 specustawy miała istotne znaczenie dla oceny zastosowania w sprawie art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy. W tym kontekście przydatne jest posłużenie się zawartą w aktualnej ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne definicją, w której określono, że polder przeciwpowodziowy jest urządzeniem wodnym odgrodzonym od koryta rzeki, mogącym okresowo przetrzymywać nadmiar wód podziemnych, zalewanym, a następnie odwadnianym przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany.

W niniejszej sprawie kluczowe było rozstrzygnięcie, czy z uwagi na charakter budowli przeciwpowodziowych objętych sporną inwestycją powstaną takie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącego, że należałoby ją zaliczyć do kategorii regulowanej przepisem art. 9 pkt 5 lit. a) lub b) specustawy. W szczególności należało rozważyć, czy budowa domu jednorodzinnego na działce skarżącego oraz jego późniejsze użytkowanie nie pozostaje w kolizji z funkcjonowaniem polderu przeciwpowodziowego, a w konsekwencji czy ustalono w sprawie wszystkie okoliczności istotne dla oceny zasadności ewentualnego ustalenia w decyzji trwałych ograniczeń co do korzystania z nieruchomości skarżącego, zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy.

Sąd Wojewódzki nie uwzględniając powyższych aspektów sprawy w sposób nieuprawniony, a na pewno przedwczesny, wyraził końcową ocenę co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku brak jest analizy stanu faktycznego i prawnego, dającej podstawę do wnioskowania w zakresie zasadności pominięcia nieruchomości skarżącego w decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji oraz prawidłowości zawiadomień o wszczęciu postępowania.

Dla porządku trzeba dodać, że mylnie Sąd Wojewódzki określił znaczenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w niniejszej sprawie. Po pierwsze, wbrew temu co stwierdził w ślad za organem odwoławczym Sąd Wojewódzki, nie leży w kompetencjach organu ochrony środowiska rozstrzyganie o zaliczeniu konkretnych nieruchomości jako niezbędnych do realizacji i funkcjonowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowym, gdyż kwestia ta z mocy art. 9 pkt 5 specustawy regulowana jest w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Po drugie, ustalenia i ocena RDOŚ zawarte w decyzji środowiskowej, nie są przydatne do rozstrzygnięcia okoliczności spornych występujących w sprawie, bowiem dotyczą wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, a konkretnie wody powierzchniowe, wody podziemnie, obszar Natura 2000 oraz poszczególne komponenty środowiska przyrodniczego (roślinność, płazy). W decyzji są też ustalenia w zakresie wpływu przebudowy polderu na krajobraz oraz ciągi widokowe, jak również wnioski co do braku negatywnego oddziaływania inwestycji na stan środowiska, w tym zdrowie i życie ludzi. Trudno jednak powyższą konstatację odnosić do problemu ewentualnych zagrożeń wskazywanych przez skarżącego w związku z usytuowaniem domu jednorodzinnego na terenie spornej inwestycji.

Stwierdzić ponadto należy, że nietrafne są też uwagi Sądu wskazujące na faktyczny, a nie na prawny charakter ograniczenia związanego z niemożnością realizacji budowy domu jednorodzinnego na terenie polderu. Trzeba bowiem przyjąć, że taka sytuacja byłaby tożsama z nierespektowaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oznaczałaby wprowadzenie zakazu zabudowy bez podstawy prawnej. Tymczasem w przypadku gdyby rzeczywiście budowa i użytkowanie budynku mieszkalnego byłoby nie do pogodzenia z realizacją lub funkcjonowanie przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych, to wówczas zachodziłyby przesłanki do objęcia nieruchomości skarżącego decyzją na podstawie art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy.

Zaakcentować również należy, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy rozróżnienia wymaga okoliczność położenia danej nieruchomości na tzw. terenie zalewowym, od sytuacji objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Dlatego nieprzekonujący jest wywód sądu, że sytuację skarżącego można było postrzegać jako zmianę "ilościową", a nie "jakościową", gdyż ryzyko podtapiania i szkód występuje na terenie zalewowym niezależnie od realizacji przedmiotowej inwestycji.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt.1 ppsa.