Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 583/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi R. B., K. B., który wstąpił w miejsce E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. B. i K. B. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy na terenie działki nr [...] w miejscowości W..

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora P. M. z dnia [...] czerwca 2014 r., Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy na terenie działki nr [...] w miejscowości W..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg sprawy i wskazał, w szczególności że w konsekwencji zaskarżenia decyzji SKO z dnia [...] marca 2017 r., utrzymującej w mocy uprzednio wydaną decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz inwestora, wydany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Bydgoszczy z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 527/17, którym to uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Uzasadniając ww. wyrok Sąd wskazał, że istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i zaznaczył, że przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięciu" w określonym kierunku muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Wskazał również, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w tymże wyroku, a w szczególności, w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, winien szczegółowo wskazać, nawiązując do zastanego ładu przestrzennego i konkretnych jego cech, jakimi uwarunkowaniami miejscowymi rozszerzenie to jest uzasadnione. Powyższy wyrok WSA w Bydgoszczy utrzymany został w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r. sygn. II OSK 1255/18.

Jak wskazał Wójt, w toku ponownie prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie, dokonana została analiza, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.z.p."), w ramach której sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji, powołując się na przepisy § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany. W celu stwierdzenia czy obszar analizowany o minimalnej szerokości – czyli 3x36 m (szerokość frontu działki nr [...]), tj. 108 m w każdą stronę od wszystkich granic działki – jest wystarczający dla przeprowadzenia prawidłowej analizy, zbadano charakterystyczne cechy zabudowy miejscowości W., zwłaszcza przy ulicy [...]. W konsekwencji Wójt uznał, że w miejscowości W. zabudowa usługowa nie jest skupiona w jednym obszarze i podkreślił, że biorąc pod uwagę zabudowę zlokalizowaną przy tej samej drodze publicznej, co działka objęta wnioskiem, stwierdzono występowanie funkcji usługowej na terenie działki nr [...], stacji paliw na terenie działki nr [...], recyklingu tworzyw sztucznych na terenie działki nr [...], a także funkcji usługowej na terenie działek nr [...] Wobec tego organ uznał, że skoro przy ulicy [...] istnieje zabudowa o różnych funkcjach, to obszar analizowany o minimalnej szerokości nie byłby wystarczający dla odzwierciedlenia cech zabudowy kształtującej się przy ul. [...], gdyż nie uwzględniałby, że przy ulicy tej występuje zabudowa usługowa naprzemiennie z mieszkaniową. Wójt za uzasadnione i konieczne uznał zatem poszerzenie obszaru analizowanego, celem ukazania w pełni cech zabudowy charakterystycznych dla ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu wnioskowanego. Obszar ten poszerzono w kierunku południowym, a maksymalna odległość granicy obszaru analizowanego od strony południowej granicy działki objętej wnioskiem wyniosła 311 m. Organ podkreślił jednocześnie, że kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko i podniósł, że planowana funkcja usługowa – warsztat samochodowy – stanowi uzupełnienie i nie wchodzi w kolizję z występującą na obszarze analizowanym funkcją usługową z zakresu obsługi komunikacji – stacją paliw. Jako na podstawę do stwierdzenia warunku kontynuacji funkcji wskazał również na istniejącą w obszarze analizowanym funkcję polegającą na przetwarzaniu tworzyw sztucznych. Powyższe, w ocenie Wójta świadczy o tym, że istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał również, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i E. B. ("Skarżący"), wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy lub ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zarzucając naruszenie:

a) przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 i 9 rozporządzenia MI, poprzez wydanie decyzji opartej na analizie urbanistycznej terenu wykonanej na podstawie nieaktualnej mapy ewidencyjnej z dnia [...] maja 2014 r.;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia MI poprzez błędne oznaczenie i rozszerzenie obszaru analizowanego oraz nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz powierzchowne uzasadnienie dokonania rozszerzenia obszaru analizowanego;

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co skutkowało niedopuszczeniem ich do udziału w sprawie;

b) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 rozporządzenia MI, poprzez arbitralne przyjęcie na podstawie jedynie literalnej analizy ww. przepisów, że planowana inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas kiedy sens komentowanego przepisu, a więc i jego wykładnia celowościowa, nakazuje organowi w toku analizy stanu faktycznego sprawy kierować się nie tylko jedynie matematycznym przeliczeniem powierzchni planowanej zabudowy, ale także uwzględnić jego charakter, wpływ na zabudowę bezpośrednio sąsiadującą, wielkość, etc.;

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia MI poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, polegające na: dowolnym przeprowadzeniu analizy wymagań dotyczących planowanej zabudowy w oderwaniu od jej wpływu na obecnie istniejącą najbliższą i przeważającą zabudowę mieszkaniową, która w sposób oczywisty zdominowała obszar analizowany i co do której planowane przedsięwzięcie nie przystaje pod względem funkcji; niezrozumiałym i niekonsekwentnym porównaniu działek położonych w znacznej odległości od działki objętej wnioskiem, pomijając jednocześnie działki położone bliżej o charakterze mieszkalnym, a przez to naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; wyznaczeniu niewspółmiernie dużego obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy w sposób całkowicie dowolny, nieprowadzący do zachowania ładu przestrzennego w ramach zwartej jednostki terenowej w promieniu co najwyżej 108 m; brak należytego uzasadnienia rozszerzenia obszaru analizowanego jedynie w kierunku południowym do 311 m, tj. prawie trzykrotnie; przyjęciu, że zabudowa w postaci stacji benzynowej i zakładu przetwarzania tworzyw sztucznych wypełnia zasadę dobrego sąsiedztwa; błędne uznanie, że planowana zmiana jest zgodna z ustaloną na analizowanym obszarze funkcją mieszkaniową.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli w szczególności, że w niniejszej sprawie organ rozszerzył obszar analizowany tylko po to aby objąć nim działki na których istnieje zabudowa, mogąca wg organu, potencjalnie wypełniać zasadę dobrego sąsiedztwa.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie rozszerzenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie jest uzasadnione. Podkreślił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza wymóg dostępności z tej samej drogi publicznej, a wskazana przez organ I instancji zabudowa usługowa (na działkach nr [...]) istniejąca w sąsiedztwie, jak i projektowane zamierzenie, są dostępne z tej samej drogi powiatowej. Wyjaśnił, że w sprawie analizą objęto działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia, które w ocenie organu, położone są w okolicy tworzącej urbanistyczną całość, na co wskazuje specyfika okolicy, w której to działki zlokalizowane są wzdłuż drogi powiatowej oraz torów kolejowych, z dostępem do tej samej drogi publicznej. Ponadto jak wskazał organ II instancji, inwestycja wnioskodawcy nie wpłynie w żadnym stopniu na ład przestrzenny w rozumieniu u.p.z.p. Podniósł również, że rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadających zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących, a za wystarczające uznać należy ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o podobnej funkcji - co jak wskazał, w przedmiotowej sprawie zostało spełnione, z uwagi na istnienie w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcji usługowej. Odnośnie zarzutu dotyczącego uciążliwości funkcji warsztatu samochodowego, wskazał że charakter inwestycji nie wymaga odrębnego postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko i wyjaśnił, że zabezpieczenia przed ewentualnym szkodliwym oddziaływaniem planowanej inwestycji będą szczegółowo badane na etapie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do kwestii stron postępowania, organ wskazał, że w sprawie zastosowanie ma art. 28 k.p.a i wyjaśnił, że za stronę postępowania mogą zostać uznani m.in. właściciele działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycyjnym oraz działek położonych dalej, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednocześnie podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż oddziaływanie planowanej inwestycji w przedmiotowej sprawie zamknie się w granicach działki inwestora, a zatem ustalenia stron niniejszego postępowania prawidłowo ograniczyło się do działek sąsiednich względem działki nr [...].

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Bydgoszczy wnieśli Skarżący, wnosząc o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący w przeważającej części skargi powielili zarzuty podniesione już na gruncie odwołania z dnia [...] marca 2020 r. Ponadto zarzucili również naruszenie art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 84 § 1 k.p.a. przez zaniechanie prawidłowego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w całości, polegające na pominięciu dowodu z opinii biegłego i zgromadzeniu w aktach sprawy tylko dokumentów, w szczególności zaś przygotowanej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy, w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu nie budziły wątpliwości i mogły prowadzić do zachowania spójności funkcjonalnej i parametrów zabudowy, przy jednoczesnej ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a., doprowadziła Sąd do stanowiska, że wniesiona w sprawie skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2020 r. zostały wydane w następstwie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 października 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 527/17, którym to uchylono uprzednio wydane w tejże sprawie decyzje: SKO z dnia [...] marca 2017 r. oraz organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Bydgoszczy wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić stanowisko Sądu, a w szczególności, w przypadku uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, winien szczegółowo wskazać, nawiązując do zastanego ładu przestrzennego i konkretnych jego cech, jakimi uwarunkowaniami miejscowymi owo rozszerzenie jest uzasadnione. Powyższy wyrok został następnie utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r. o sygn. akt II OSK 1255/18 (obydwa ww. wyroki dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query).

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle powołanego przepisu organ administracji jest zatem obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w zapadłym wcześniej wyroku bez względu na własne poglądy prawne, jak i poglądy wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Uregulowanie zawarte w powyższym przepisie oznacza zatem, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się wyrokowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję Sąd pozostaje związany stanowiskiem WSA w Bydgoszczy, wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku o sygn. akt II SA/Bd 527/17, że wyznaczenie obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary winno być w przedmiotowej sprawie należycie uzasadnione, a organy zobligowane są tym samym do wykazania poprzez wyraźne wyartykułowanie - w treści analizy i wydanych w sprawie decyzji - że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze i kontrolując zaskarżoną w sprawie decyzję SKO, Sąd zważył, że organ odwoławczy nie wykonał należycie wytycznych zawartych w ww. wyroku WSA z 11 października 2017 r.

Istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy. Wadliwość działania w tym zakresie zarzucili organom orzekającym Skarżący, wskazując przede wszystkim na nieprawidłowe i dowolne przeprowadzenie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieuzasadnione rozszerzenie obszaru analizowanego. Przy czym, jak wskazali, w ich ocenie rozszerzenie to miało na celu wyłącznie objęcie obszarem analizowanym działek, na których istnieje zabudowa mogąca według organu, potencjalnie wypełniać zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ natomiast zajął odmienne stanowisko, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie analizą objęto działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia, które w ocenie organu położone są w okolicy tworzącej urbanistyczną całość i podkreślając jednocześnie, że specyfika okolicy pokazuje, że działki zlokalizowane są wzdłuż tej samej drogi powiatowej i torów kolejowych oraz mają dostęp do tej samej drogi publicznej.

Po pierwsze, wskazać należy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczy każdej decyzji o warunkach zabudowy, również takiej, która jest wymagana w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku, co jest przedmiotem niniejszej sprawy. Stosownie zaś do ww. przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że celem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z cytowanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Konsekwentnie podkreśla się, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-budowlaną. Przy czym w przedmiotowej sprawie, z uwagi na charakter planowanej inwestycji, tj. zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy, bez zmian architektonicznych obiektu - cel przeprowadzenia ww. analizy sprowadza się w istocie do zweryfikowania tego, czy planowana funkcja obiektu mieści się w ramach zastanej funkcji w obszarze analizowanym.

Wyjaśnić należy jednocześnie, że wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, przy czym chodzi tu o otoczenie tworzące pewną całość przestrzenną. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego oraz "rozciągnięciem" obszaru analizowanego w określonym kierunku. Przy czym, podkreślić należy w tym miejscu, iż wskazane przyczyny muszą przede wszystkim służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego.

Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zatem wykazać, że sposób wyznaczenia tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10 – dostępny j.w.). Jeżeli to nie zamiar inwestora, ale istniejący w danym miejscu ład przestrzenny może być przyczyną poszerzenia obszaru analizowanego, to oznacza, że organ przed dokonaniem takiego rozszerzenia, każdorazowo zobligowany jest zatem do uprzedniego zweryfikowania ładu przestrzennego na konkretnym obszarze i uwzględnienia przy tym wszelkich jego uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Dopiero po wyraźnym i jednoznacznym przeanalizowaniu i wykazaniu, że poszerzenie obszaru analizowanego – w planowany w danej sprawie sposób, tj. przy uwzględnieniu zarówno wielkości poszerzenia, jak i określonego jej kierunku - służyć będzie zagwarantowaniu ładu przestrzennego, rozumianego jako tworzące harmonijną całość ukształtowanie przestrzeni, uwzględniające jej uwarunkowania, organ może dokonać wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary. Należy zatem podkreślić, że aby ustalić czy w danej sprawie zasadnym jest rozszerzenie obszaru analizowanego w celu ustalenia spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, uwzględnić należałoby okoliczności takie jak np. to czy na danym obszarze charakterystyczne jest, że zabudowa tworzy kilka odrębnych, oddzielonych wolną przestrzenią skupisk, pośród których niektóre są wyłącznie z zabudową mieszkalną, inne zaś z zabudową mieszkalną i usługową, czy też że cała zabudowa jest rozmieszczona równomiernie a funkcje mieszkalna i usługowa są przemieszane w sposób równomierny. Dopiero bowiem tego rodzaju konkretne spostrzeżenia dotyczące ładu przestrzennego pozwalają na modyfikowanie granic obszaru analizowanego np. poprzez stwierdzenie, że działka inwestora znajduje się w jednym z odrębnych skupisk zabudowy danej miejscowości; w tym skupisku charakterystyczne jest przemieszanie funkcji mieszkaniowej i usługowej, czego obszar analizowany nie odzwierciedla. Tego rodzaju szczegółowe spostrzeżenia winny być wyraźnie wyartykułowane w treści analizy i w treści decyzji oraz należycie uzasadnione. Powody przyjęcia, iż "rozciągnięcie" obszaru analizowanego jest w danym przypadku konieczne nie mogą być zatem ogólnymi, nie dającymi się zweryfikować twierdzeniami.

W przedmiotowej sprawie z treści dokonanej analizy oraz decyzji organu I instancji wynika przede wszystkim, że powiększenia obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, dokonano z uwagi na to, że w miejscowości W. zabudowa usługowa nie jest skupiona w jednym obszarze. Wobec tego Wójt wyjaśnił, że wzięto pod uwagę zabudowę zlokalizowaną przy tej samej drodze publicznej, co działka objęta wnioskiem, i stwierdzono występowanie funkcji usługowej na terenie działek nr [...] oraz stacji paliw na terenie działki nr [...] i recyklingu tworzyw sztucznych na terenie działki nr [...], a także funkcji usługowej na terenie działek nr [...] Wobec tego organ uznał, że skoro przy ulicy [...] istnieje zabudowa o różnych funkcjach, to obszar analizowany o minimalnej szerokości nie byłby wystarczający dla odzwierciedlenia cech zabudowy kształtującej się przy ul. [...], gdyż nie uwzględniałby, że przy ulicy tej występuje zabudowa usługowa naprzemiennie z mieszkaniową. SKO utrzymując w mocy decyzję Wójta, za prawidłowe uznało zatem dokonane przez organ I instancji wyjaśnienia w zakresie rozszerzenia obszaru analizowanego i wskazało dodatkowo, że analizą objęto działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że działki te położone są w okolicy tworzącej urbanistyczną całość, co uzasadnia specyfika okolicy, w której to działki zlokalizowane są wzdłuż drogi powiatowej i torów kolejowych, z dostępem do tej samej drogi publicznej.

Mając zatem na uwadze obowiązujące przepisy, treść wydanych decyzji oraz wiążące w sprawie wytyczne, wynikające z wyroku WSA z [...] października 2017 r., Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zważył, iż organ odwoławczy nie zastosował się do ww. wytycznych i nie wykazał prawidłowo – tj. w sposób wyraźnie wyartykułowany - że wielkość oraz kierunek rozciągnięcia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Tym samym, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Potencjalna wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie może bowiem podważyć prawidłowość dalszych ustaleń oraz oceny co do kontynuacji funkcji. Z tej też przyczyny tak istotnym w sprawie było prawidłowe zweryfikowanie przez SKO przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej i na tej podstawie – w zależności od ustaleń – dalsze podjęcie zasadnych działań. Przy czym, jak podkreślił Sąd w wyroku z dnia [...] października 2017 r., w przypadku uznania, że zachodzą w sprawie przesłanki do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, organ winien szczegółowo wskazać, nawiązując do zastanego ładu przestrzennego i konkretnych jego cech, jakimi uwarunkowaniami miejscowymi rozszerzenie to jest uzasadnione – czego organ odwoławczy w sprawie jednak nie uczynił. Za wystarczające uzasadnienie w zakresie powyższej kwestii nie można bowiem uznać lakonicznych i zwięzłych stwierdzeń organu, które w ocenie Sądu są zbyt ogólne by stanowić podstawę wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary. Kolegium, uznając ustalenia organu I instancji za prawidłowe, wskazało jedynie, iż jest to uzasadnione wobec okoliczności, że specyfika okolicy pokazuje, że działki objęte obszarem analizy zlokalizowane są wzdłuż drogi powiatowej i torów kolejowych z dostępem do tej samej drogi publicznej oraz że analiza objęła działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Nie wiadomo jednak, na czym wskazywana "specyfika okolicy" polega tj. jakie są cechy zastanego ładu przestrzennego, na czym polega lokalna "racjonalność urbanistyczna" – poza wskazaną przez Kolegium okolicznością, że zabudowa przedmiotowej miejscowości jest skupiona pomiędzy drogą powiatową a linią kolejową. Należy przy tym zauważyć – na co już zasadnie wskazał WSA w wyroku z dnia 11 października 2017 r. - że wskazane przez organ I instancji działki z zabudową o funkcji usługowej (stacja paliw, recykling tworzyw sztucznych) nie znajdują się w owym "specyficznym" obszarze pomiędzy drogą powiatową a linią kolejową, ale po tej stronie drogi powiatowej, po której nie ma linii kolejowej. Ponadto faktem powszechnie znanym (wynikającym z dostępnym w Internecie map i zdjęć satelitarnych) jest, że tylko część zabudowy miejscowości W. znajduje się pomiędzy drogą powiatową a linią kolejową. Co więcej, nie uszło uwadze Sądu, iż organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się i nie poczynił ustaleń w zakresie powołanych przez Wójta działek, na których to – jak wskazał organ I instancji - znajduje się funkcja usługowa – tj. działek nr [...] i [...]. Odwołując się do powyższych działek oraz ich funkcji, Wójt zaniechał jednak jednoczesnemu bliższemu ich scharakteryzowaniu oraz wskazaniu na czym funkcje usługowe na tychże działkach polegają, co w obliczu konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy zastanego ładu przestrzennego i jego konkretnych cech w kontekście spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, uznać należy za uchybienie. W tej sytuacji SKO, jako organ odwoławczy rozpoznający sprawę w drugiej instancji, zobligowane było do zweryfikowania poprawności ustaleń organu I instancji i ewentualnego ich uzupełnienia oraz doprecyzowania, czego niewątpliwie w sprawie wymagała kwestia ww. działek. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak jakkolwiek do tejże kwestii, pozostawiając tym samym niewyjaśnione i nieprecyzyjne aspekty w sprawie. Na marginesie wskazać należy nadto, iż ww. działki – jak wynika z akt - znajdują się poza wyznaczonym w sprawie obszarem analizowanym, wobec czego tym bardziej wątpliwa zdaje się być doniosłość argumentacji związanej z lokalizacją tychże działek przy ul. [...] w W. oraz uznaniem tej okoliczności za uzasadniającą rozszerzenie obszaru analizowanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, wadliwość w procedowaniu organu II instancji polegała zatem przede wszystkim na tym, iż organ uznając, że wyznaczenie obszaru analizowanego w przyjętej w sprawie wielkości oraz kierunku było uzasadnione, nie wykazał jednocześnie, aby było ono powodowane przede wszystkim zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz wpisania w sposób harmonijny planowanej inwestycji w już wykształcony ład urbanistyczny. Decyzję organu odwoławczego uznać należało zatem za wydaną z uchybieniem ciążących na organie na podstawie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. obowiązków rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, wyjaśnienia w decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. SKO nie wykazało bowiem należycie, w sposób w jaki zobligował je do tego WSA w Bydgoszczy wiążącym w przedmiotowej sprawie wyrokiem, że rozszerzenie obszaru analizowanego w danym przypadku, służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie – co należy podkreślić – nie przesądza zatem, na tym etapie postępowania, kwestii poprawności sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, a tym samym również sposobu rozszerzenia obszaru analizowanego, a wskazuje jedynie na brak należytego wykazania jakimi uwarunkowaniami miejscowymi rozszerzenie to jest uzasadnione. Dopiero bowiem po należytym wykazaniu powodów rozszerzenia, w razie uznania jego zasadności – co niewątpliwie mieści się w zakresie działania organu odwoławczego – możliwym będzie skontrolowanie tychże powodów, a także ocena zasadności samego rozszerzenia obszaru analizowanego. Z uwagi na to, Sąd zobligowany był do uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji, jako podjętej z naruszeniem przepisów postepowania.

Pozostałe zarzuty Skarżących – dotyczące dokonania analizy urbanistycznej na nieaktualnej mapie ewidencyjnej, błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, nieuzasadnionego przyjęcia, że inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz pominięcia dowodu z opinii biegłego - w ocenie Sądu nie są zasadne. Kwestie wykonania analizy urbanistycznej na nieaktualnej kopii mapy ewidencyjnej oraz braku dowodu z opinii biegłego urbanisty zostały już przesądzone w wyroku WSA z dnia 11 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Bd 527/17, a Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, podziela rozważania w tymże zakresie zawarte w uzasadnieniu tego wyroku. Odnośnie kwestii wyznaczenia stron postępowania Sąd uznał, iż organ prawidłowo zastosował art. 28 k.p.a. i podzielił w tym zakresie argumentację Kolegium. Z kolei, co do zarzutu dotyczącego oddziaływania inwestycji, Sąd uznał – biorąc pod uwagę charakter i rozmiary planowanej inwestycji – że na tym etapie postępowania organ zasadnie przyjął, że uciążliwość funkcji warsztatu samochodowego nie wymaga odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i podzielił stanowisko organu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić stanowisko Sądu, wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie, jak i w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 527/17.

O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).