Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 412/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 638/21 w sprawie ze skargi C.Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Radomszczańskiego z dnia 29 stycznia 2020 r. nr XVI/140/2020 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Rady Powiatu Radomszczańskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 638/21, oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Radomszczańskiego z 29 stycznia 2020 r. w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji

W skardze na powyższą uchwałę spółka sformułowała zarzuty dotyczące w szczególności § 17 ust. 5 w zw. z § 18 ust. 1, 4 i 5 oraz § 18 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu prawa miejscowego w całości, a w szczególności w zakresie wskazanych jej zapisów.

Powołując się na art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) strona skarżąca zarzuciła przekroczenie delegacji ustawowej § 18 ust. 3 pkt 2 uchwały, stanowiącego, że obowiązkiem osoby prowadzącej podmiot dotowany objęty kontrolą jest (...) zamieszczanie na dowodzie księgowym opisu przeznaczenia wydatku z następującą adnotacją: "Wydatki na sfinansowanie realizacji zadań szkoły (nazwa szkoły) w kwocie ... zł sfinansowano z dotacji udzielonej w roku ... z budżetu Powiatu Radomszczańskiego".

Oddalając skargę na ww. uchwałę, Sąd I instancji stwierdził, że zakwestionowane w skardze zapisy uchwały nie wykraczają poza delegację ustawową przepisów art. 36 ust. 2, art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Zdaniem WSA z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. wynika, iż w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby sposób kontroli wydatkowania środków publicznych miał być realizowany wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.

W ocenie Sądu Rada Powiatu Radomszczańskiego poprzez zapis § 18 ust. 3 pkt 2 uchwały nie przekroczyła delegacji ustawowej ww. przepisów. Strona skarżąca nie przedstawiła argumentacji, która podważyłaby tę ocenę. Obowiązek sformułowany w ww. zapisie uchwały umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Zwłaszcza w sytuacji, gdy beneficjent prowadzi więcej niż jedną placówkę korzystającą z dotacji. Rozliczając się z otrzymanych środków, beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania i to w odniesieniu do każdej placówki, a zatem nałożony obowiązek służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie umożliwia właściwą kontrolę.

Zdaniem Sądu, przywołany zapis uchwały dotyczy w istocie stosunkowo prostej czynności, która w mało uciążliwy dla podmiotu kontrolowanego sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a jest to wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającej z ustawy. Nałożony na podmiot kontrolowany obowiązek nie jest nadmierny, a ułatwi weryfikację prawidłowego dysponowania środkami publicznymi.

Przepisy regulujące prowadzenie księgowości mają do spełnienia inną funkcję, zaś rada gminy (miasta) mając uprawnienie do rozliczania dotacji i kontrolowania sposobu wydatkowania środków – musi mieć realne instrumenty, które pozwolą jej te funkcje wykonać. Stanowisko skarżącej prowadziłoby natomiast, zdaniem Sądu, do absurdu – ponieważ dopiero w toku ewentualnej kontroli gmina mogłaby zapytać o to, na co wydatkowano środki pochodzące z dotacji, i dopiero wówczas jednostka kontrolowana mogłaby niejako ex post podejmować lub zmieniać decyzje.

Strona skarżąca kwestionowała również zapis § 17 ust. 5 w zw. z § 18 ust. 1, 4 i 5 uchwały, w szczególności w zakresie, w jakim mogą one stanowić podstawę prawną dla organu:

a) do wglądu do dokumentacji finansowej, organizacyjnej, przebiegu nauczania, do informacji, danych, dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli, w tym do zawartych na elektronicznych nośnikach informacji, jak również żądania wykonania z nich odpisów, wyciągów lub wydruków,

b) do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego po uprzednim, co najmniej 3-dniowym, powiadomieniu o planowanej kontroli i jej zakresie, w tym zastrzeżeniu dla Organu uprawnienia do żądania od osoby prowadzącej jednostkę oświatową przedłożenia oryginałów dokumentów, wyciągi, zestawienia, obliczenia i wydruki, a także udzielenia kontrolującemu informacji i wyjaśnień w sytuacji, gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji i informacji wymaganych od kontrolującego,

c) do żądania od podmiotu kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowaną jednostkę oświatową,

co w konsekwencji oznacza nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, co z kolei stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z dyspozycji art. 38 u.f.z.o.

Zdaniem WSA, § 17 ust. 5 uchwały nie zmienił terminu, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Każdy z terminów dotyczy innych sytuacji. Czternastodniowy termin, o którym mowa w ustawie to termin, w którym podmiot kontrolowany ma udostępnić dokumentację, o której mowa w ust. 2 art. 36 u.f.z.o. Z kolei § 17 ust. 5 uchwały dotyczy terminu, w jakim podmiot kontrolowany, najpóźniej przed jej rozpoczęciem, ma zostać powiadomiony o kontroli. Każdy z omówionych terminów dotyczy odmiennych okoliczności, które nie pozostają z sobą w sprzeczności, ani też wzajemnie się nie wykluczają.

Odnosząc się natomiast do § 18 ust. 1, 4 i 5 uchwały, Sąd I instancji stwierdził, że uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów w postaci odpisów, wyciągów, wydruków czy dokumentów zawartych na elektronicznych nośnikach informacji, usprawnia przeprowadzenie kontroli. Trudno jednocześnie oczekiwać, aby w dobie komputeryzacji, gdy część dokumentów może mieć odzwierciedlenie, zapis jedynie na nośnikach elektronicznych, aby podmiot kontrolujący nie miał możliwości ich weryfikacji. Sytuacja taka mogłaby doprowadzić do wielu nadużyć ze strony podmiotu dotowanego i utrudnić rzetelna kontrolę. Zdaniem Sądu nie sposób ocenić jako nadużycia możliwości żądania przez pomiot kontrolujący przedłożenia przez jednostkę oryginałów dokumentów, wyciągów, zestawień, obliczeń i wydruków, a także udzielania kontrolującemu informacji i wyjaśnień. Ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. posługuje się sformułowaniem "wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji". Nie można jednak odczytywać przedmiotowego zapisu w oderwaniu od art. 38 ust. 1 u.f.z.o., gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Z przepisu art. 38 u.f.z.o. należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 17 ust. 5 oraz § 18 ust. 1, 3 pkt 2, 4, 5 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto spółka oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 18 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Powiatu Radomszczańskiego z 29 stycznia 2020 r. w zw. z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na księgowych dowodach źródłowych potwierdzających wydatki adnotacji w zaskarżonej uchwale nie stanowi przekroczenia zakresu delegacji ustawowej oraz że nie narusza zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienia uchwały wykraczają poza delegację ustawową, co w konsekwencji spowodowało, iż Sąd nie uznał sprzeczności ww. postanowień uchwały z przepisami prawa, nie stwierdził nieważności uchwały i oddalił skargę;

2. art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 17 ust. 5 w zw. z § 18 ust. 1, 4 i 5 uchwały w zw. z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż uprawnienia nadane kontrolującym w zaskarżonej uchwale nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej i nie naruszają one zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji:

a) nadanie organowi uprawnienia podmiotowi kontrolującemu do wglądu do dokumentacji finansowej, organizacyjnej, przebiegu nauczania, do informacji, danych, dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli, w tym do zawartych na elektronicznych nośnikach informacji, jak również żądania wykonania z nich odpisów, wyciągów lub wydruków;

b) nadanie organowi uprawnienia podmiotowi kontrolującemu do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego o uprzednim, co najmniej 3-dniowym, powiadomieniu o planowanej kontroli i jej zakresie, w tym zastrzeżeniu dla organu uprawnienia do żądania od osoby prowadzącej jednostkę oświatową przedłożenia oryginałów dokumentów, wyciągów, zestawień, obliczeń i wydruków, a także udzielania kontrolującemu informacji i wyjaśnień;

c) nadanie organowi uprawnienia podmiotowi kontrolującemu do żądania od podmiotu kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowaną jednostkę oświatową,

- w sytuacji gdy zaskarżone postanowienia uchwały wykraczają poza delegację ustawową, co w konsekwencji spowodowało, iż Sąd nie uznał sprzeczności ww. postanowień uchwały z przepisami prawa, nie stwierdził nieważności uchwały i oddalił skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł ponadto o niepoddawanie kontroli kasacyjnej zarzutu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na niespełnienie wymogu, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty w zaistniałych okolicznościach należało uznać za niedające podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Pierwszy z zarzutów jest nieusprawiedliwiony, drugi zaś należało uznać za nieskuteczny.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a konkretnie art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 w związku z § 18 ust. 3 pkt 2 uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji w zw. z art. 94 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na dowodach księgowych adnotacji, że wydatki na realizację zadań szkoły sfinansowano z dotacji nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej oraz, że nie narusza zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

W ocenie NSA, nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa, w myśl bowiem art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Z powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji. Organ ten uprawniony jest także do uchwalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Tym samym można stwierdzić, że z powołanej delegacji ustawowej wynikają dla jednostek samorządu terytorialnego takie dwa podstawowe zadania do ustalenia w drodze uchwały, a mianowicie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

W ocenie składu rozpoznającego skargę kasacyjną opisywanie dokumentów księgowych, np. faktur i rachunków, mieści się w zakresie pierwszego zadania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a mianowicie w przedmiocie ustanowienia trybu rozliczania dotacji, a nie w zakresie drugiego zadania ustanowionego tym przepisem – ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

NSA uważa, że Rada Powiatu posiada kompetencję, wynikającą z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną szkołę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, w tym do zamieszczania informacji o sfinansowaniu danego wydatku dotacją z budżetu Powiatu. Takie opisy dokumentów księgowych nie ingerują w sposób znaczący w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak: ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 z późn. zm.), czy też ustawa Ordynacja podatkowa.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepisy normujące prowadzenie księgowości pełnią inną funkcję niż zakres przedmiotowy kompetencji Rady, o którym mowa w delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Rada Powiatu, która ma ustanowić tryb rozliczania dotacji, musi zaś ustanowić stosowne regulacje umożliwiające rzetelne rozliczanie dotacji. Z pewnością zatem muszą to być przepisy stanowiące o rozliczeniu dotacji odzwierciedlającym stan rzeczywisty. Opisy dokumentów księgowych, w ocenie NSA, takiemu rzetelnemu rozliczaniu dotacji z pewnością służą.

Użytecznym jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku - bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli - co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 277/21, LEX nr 3210808).

Pogląd co do obowiązku opisywania dokumentów związanych z wydatkowaniem dotacji był już wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie NSA (por. np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1833/18, LEX nr 3185523, czy też wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 261/14, LEX nr 1774971). W drugim z tych orzeczeń NSA skonstatował, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w prosty i nieuciążliwy dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy ułatwieniu rozliczenia się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu.

Także w nauce został podzielony pogląd prezentowany w orzecznictwie w przedmiocie obowiązku opisywania dokumentów księgowych. M. Pilich, stwierdza bowiem, że podobnie jak w dotychczasowym stanie prawnym, tryb rozliczania dotacji będzie oznaczać zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego (por. m.in. wyrok NSA z 12.05.2010 r., I OSK 672/10, LEX nr 595462). W związku ze wspomnianą w poprzednim punkcie zgodą w orzecznictwie na zamieszczanie w uchwale dodatkowych postanowień, które mieszczą się w określeniu przedmiotu uchwały, co do zasady należy uznać za przesądzone nałożenie na beneficjentów np. obowiązku opatrywania dokumentów źródłowych pieczęcią oraz opisem o określonej treści, co ułatwia dalsze rozliczenie dotacji oraz kontrolę prawidłowości wydatków - zob. m.in. wyrok NSA z 20.04.2017 r., II GSK 5235/16, LEX nr 2417556 (por. M. Pilich (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz do art. 38 teza 5, stan prawny: 15 stycznia 2020 r.,).

Tym samym omówiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do drugiego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że jest on formalnie wadliwy, na co słusznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną zwrócił uwagę pełnomocnik organu.

Wskazywany w zarzucie jako naruszony przepis art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zawiera dwie jednostki redakcyjne (dwa ustępy). Kasator nie sprecyzował, który z ust. powołanego artykułu został naruszony w sposób przedstawiony w tym zarzucie.

Wypada zatem w tym miejscu w sposób jednoznaczny stwierdzić, że konstrukcja skargi kasacyjnej dla swej skuteczności wymaga powołania konkretnych przepisów prawa poprzez podanie oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów. W orzecznictwie NSA zarysowała się w tym zakresie jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116; także nowsze wyroki NSA: z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2521/18, LEX nr 3360144, z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1743/18, LEX nr 3192559, z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 556/18, LEX nr 3367893).

Zauważyć w kontekście powyższego jeszcze należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut ten nie jest należycie uzasadniony (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1820/20, LEX nr 3156583, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3927/21, LEX nr 3198575, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3212/19, LEX nr 3032733). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie "zbitki" przepisów, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 133/19, LEX nr 3306716, wyrok NSA z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2189/19, LEX nr 3442038, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I FSK 1165/19, LEX nr 3304636, wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II FSK 848/21, LEX nr 3355050).

Mając na względzie powyższe drugi z zarzutów należało uznać za nieskuteczny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).