Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2922/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 87 par. 3 i  par. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 23
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn
article: art. 5,8,31,47,178,184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zniesienia klauzuli tajności oświadczenia sędziego o stanie majątkowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w zakresie w jakim dotyczy skarżącego P. K.; III. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Sprawiedliwości pismem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] (skierowanym do Prezesa Sadu Apelacyjnego w [...]), działając na podstawie art. 87 § 6 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 23 ze zm., dalej: "u.s.p."), zniósł klauzulę tajności "zastrzeżone", jakie objęte zostały informacje zawarte w oświadczeniach

o stanie majątkowym złożonych w 2018 r., przez 40 sędziów w Polsce, w tym m.in. przez Sędziego Sądu Rejonowego w [...] - [...] (dalej: "skarżący", "sędzia").

Następnie pismem z [...] września 2018 r. skarżący [...] - Sędzia Sądu Rejonowego w [...], działając w oparciu o art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), przy uwzględnieniu art. 89 § 3 u.s.p., złożył do Ministerstwa Sprawiedliwości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc tym samym o nie znoszenie klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym, złożonym przez sędziego.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zgodnie z art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p., wyłącznie Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym złożonym przez sędziego. Decyzja określona w art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p., jest decyzją zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Powyższy wniosek wynika literalnie z przepisu art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p. i jest konsekwencją założenia hierarchii przyjętej w sądownictwie oraz autorytetu jaki posiada Prezes Sądu Apelacyjnego, który uprzednio wydał decyzję o objęciu klauzulą tajności informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym. Jednocześnie podniósł, że pismo z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] nie zawiera istotnych elementów koniecznych dla decyzji administracyjnej. W szczególności, pomimo treści art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego wskazującego przyczyny odmiennej oceny, niż ta dokonana przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], odnośnie do przedstawionego stanowiska, że ujawnienie informacji zawartych w złożonym [...] marca 2018 r. oświadczeniu majątkowym za rok 2017 mogłoby powodować zagrożenie dla niego jako sędziego składającego oświadczenie majątkowe oraz osób najbliższych (żony i córki). Wskazał, że ustawodawca użył w art. 87 § 6 u.s.p. zwrot "mogłoby powodować",

a nie "powodowałoby" - nadto nie posłużył się dodatkowym zwrotem dookreślającym zagrożenie w postaci np. słowa "uzasadnione" - jak czyni to przy okazji innych instytucji (por. np. wniosek o wyłączenie sędziego, gdzie wymagana jest "uzasadniona wątpliwość co do bezstronności sędziego" - tak art. 49 k.p.c., por. także art. 41 § 1 k.p.k., art. 19 p.p.s.a.). Nadto zaznaczył, że objęcie przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] informacji zawartych w oświadczeniu

o stanie majątkowym złożonym przez niego klauzulą tajności "zastrzeżone" określoną w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm.) nastąpiło [...] marca 2018 r. ([...]) i w związku z tym pismo [...], Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) wpłynęło po załatwieniu sprawy przez podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia. Powyższe wynika z art. 122a § 2 k.p.a., przy uwzględnieniu zbliżonej regulacji prawnej zawartej w art. 53b ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2018 r., poz. 624 ze zm.), wykładanej w drodze analogii przez pryzmat art. 2 Konstytucji. Podniósł również, że sędziemu powinno zostać zapewnione bezpieczeństwo przy wykonywaniu władzy sądowej, uwzględniając funkcję w społeczeństwie jaką pełni, a także wskazanie w wystąpieniu z [...] marca 2018 r., poczucie zagrożenia przez sędziego dla niego i osób najbliższych w przypadku ujawnienia informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym.

W odpowiedzi na powyższe, Minister Sprawiedliwości pismem z [...] listopada 2018 r., nr [...]podniósł, że wniosek [...] - Sędziego Sądu Rejonowego w [...] zmierzający do nie znoszenia klauzuli tajności jaką objęte zostało oświadczenie ww. sędziego o jego stanie majątkowym za rok 2017 r., zawierało także pismo z 12 września 2018 r., skierowane do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], które zostało przekazane Ministrowi Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości wskazał, że analiza podniesionych zarzutów nie dała podstaw do zmiany podjętej przez Ministra Sprawiedliwości w dniu [...]sierpnia 2018 r., decyzji o zniesieniu klauzuli tajności jaką objęte zostało oświadczenie sędziego o stanie majątkowym. Minister Sprawiedliwości zaznaczył także, że w piśmie z 1 października 2018 r. Sędzia [...] został poinformowany, iż decyzja podjęta w przez Ministra Sprawiedliwości jest ostateczna. Podniósł również, że pismo z [...]września 2018 r., nie zawiera innych zarzutów niż te, które były już poddane analizie, zatem bez zmiany pozostaje także stanowisko, co do prawidłowości procedowania i zasadności decyzji o zniesieniu klauzuli tajności jaką objęte zostało oświadczenie ww. sędziego o stanie majątkowym.

2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2018 r., nr [...] wniósł [...] - Sędzia Sądu Rejonowego w [...] zaskarżając je w całości. Wskazał przy tym, że pismo podpisane przez [...], Zastępcę Dyrektora Departamentu Kadr i Organizacji Sądów Powszechnych i Wojskowych z [...] listopada 2018r., nr [...], traktuje jako "decyzję" wydaną w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Skarżący podniósł, że oba akty (tj. sporządzone w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. pismo [...], Zastępcy Dyrektora Departamentu Kadr i Organizacji Sądów Powszechnych i Wojskowych z 9 listopada 2018 r. oraz pismo [...], Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2018 r.), nie zawierają istotnych elementów koniecznych dla decyzji administracyjnej. W szczególności nie zawierają uzasadnienia faktycznego

i prawnego, wskazującego przyczyny odmiennej oceny niż ta dokonana przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] odnośnie do przedstawionego przez skarżącego stanowiska, że ujawnienie informacji zawartych w złożonym [...] marca 2018 r., oświadczeniu majątkowym za rok 2017 mogłoby powodować zagrożenie dla skarżącego jako sędziego składającego oświadczenie majątkowe oraz osób mu najbliższych (żony i córki). Wskazał, że ustawodawca użył w art. 87 § 6 u.s.p. zwrot "mogłoby powodować", a nie "powodowałoby" - nadto nie posłużył się dodatkowym zwrotem dookreślającym zagrożenie w postaci np. słowa "uzasadnione" - jak czyni to przy okazji innych instytucji (por. np. wniosek

o wyłączenie sędziego, gdzie wymagana jest "uzasadniona wątpliwość co do bezstronności sędziego" - tak art. 49 k.p.c., por. także art. 41 § 1 k.p.k., art. 19 p.p.s.a.). Zaskarżonej decyzji zarzucił także:

a) naruszenie art. 87 § 6 u.s.p., gdyż wyłącznie Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym złożonym przez sędziego, a czynność dokonana przez osobę inną niż piastun organu

w odniesieniu do kompetencji przyznanej mocą przepisu szczególnego pozbawiona jest skuteczności; wskazał, że decyzja określona w art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p., jest decyzją zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji Ministra Sprawiedliwości; powyższe wynika literalnie z przepisu art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p. i jest konsekwencją założenia hierarchii przyjętej w sądownictwie oraz autorytetu jaki posiada Prezes Sądu Apelacyjnego, który uprzednio wydał decyzję o objęciu klauzulą tajności informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym; zdaniem skarżącego oprócz wykładni językowej także wykładnia systemowa art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p. wskazuje, że Minister Sprawiedliwości nie może przenosić swej szczególnej ustawowej kompetencji na inne osoby, gdyż prowadziłoby to do zachwiania proporcji ustrojowych; przemawia za tym wymóg wykładni ścisłej,

a nawet zwężającej, gdyż stanowi wyjątek od zasady nieingerencji władzy wykonawczej we władzę sądowniczą; dodatkowo za taką interpretacją przemawia (wynikająca z orzecznictwa SN) zasada równorzędności między przedstawicielami władzy sądowniczej i wykonawczej przywoływanej w kontekście prawnej oceny pozycji ustrojowej urzędników niewchodzących w skład Rady Ministrów

i niezaliczanych do organów administracji rządowej;

b) naruszenie art. 122a § 2 k.p.a. (przy uwzględnieniu zbliżonej regulacji prawnej zawartej w art. 53b ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r.,

o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2018 r., poz. 624 ze zm.), wykładanej w drodze analogii przez pryzmat art. 2 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji podpisanej przez [...] , Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2018 r., oraz utrzymującej w mocy tą decyzję - decyzji podpisanej przez D. S., Zastępcę Dyrektora Departamentu Kadr

i Organizacji Sądów Powszechnych i Wojskowych z [...] listopada 2018 r., po załatwieniu sprawy przez podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia w dniu [...] marca 2018 r. (pismem z tej daty nastąpiło objęcie przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], pismo nr [...], informacji zawartych

w oświadczeniu o stanie majątkowym złożonym przez skarżącego klauzulą tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2010 r.

o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm.); zdaniem skarżącego w obu zaskarżonych aktach nie wskazano przyczyn dla których po długim okresie czasu powstała sytuacja przyjęcia odmiennej interpretacji stanu faktycznego, niż ta dokonana w decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...]

z [...] marca 2018r. ([...]);

c) naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r.

o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 412), poprzez zniesienie

w całości klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych

w oświadczeniu skarżącego o jego stanie majątkowym bez pisemnej zgody mojej małżonki, że wyraża ona zgodę na zniesienie klauzuli tajności informacji zawartych w złożonym [...] marca 2018 r., oświadczeniu majątkowym za rok 2017; skarżący podkreślił, że dosłowne brzmienie art. 87 § 6 zd. 3 i 4 u.s.p., stanowi: "Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zniesienia tej klauzuli w odniesieniu do oświadczeń, o których mowa w § 1, złożonych przez sędziów. W stosunku do tego uprawnienia przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie stosuje się"; zatem w ocenie skarżącego w świetle tej regulacji Minister Sprawiedliwości nie ma uprawnienia do zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" - w stosunku do wydanej przez Prezesa Sądu Apelacyjnego (jako podmiotu uprawnionego do odebrania oświadczenia) decyzji uwzględniającej wniosek dyrektorów sądów i zastępców dyrektorów sądów wnoszących o objęcie klauzulą tajności informacji zawartych w ich oświadczeniach majątkowych; z uwagi na to, że uprawnienie Ministra Sprawiedliwości ma charakter wyjątkowy względem decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego i wyraźnie zawiera ograniczenie podmiotowe tylko do ,,sędziów" - to uwzględniając treść art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 47 Konstytucji nie jest możliwe zniesienie klauzuli tajności "zastrzeżone"

w odniesieniu do oświadczeń złożonych przez sędziów w zakresie w którym wskazują one majątek objęty małżeńską wspólnością majątkową, bez pisemnej zgody małżonka sędziego; ochrona życia prywatnego (gwarantowana w art. 41 Konstytucji) obejmuje także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji), oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnieniu innym podmiotom informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów; prawo do dysponowania swoimi danymi osobowymi stanowi jeden z jego elementów prawa do życia prywatnego;

d) podjęcie obu zaskarżonych decyzji bez uprzedniego wysłuchania skarżącego co do okoliczności w oparciu o które został złożony przez skarżącego wniosek o objęcie informacji zawartych w złożonym [...] marca 2018 r., oświadczeniu majątkowym za rok 2017 - w całości ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Zdaniem skarżącego nie powinno budzić wątpliwości, że wydany

w oparciu o art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p. akt - pochodzi od organu administracji, skierowany jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej o prawach lub obowiązkach prawnych osób fizycznych będących sędziami i ich małżonkami oraz dziećmi. Zaznaczył, że na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez SN w wyroku z 28 listopada 1990 r. (sygn. akt III ARN 30/90, OSP 1991, nr 7-8, poz. 171), zgodnie z którym

w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa to sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. Wskazał również, że ustawodawca w art. 87 § 6 u.s.p., posługuje się zwrotem, iż podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia może "zdecydować" o objęciu klauzulą tajności informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym. Podkreślił przy tym, iż nie powinno więc budzić wątpliwości, że rozstrzygnięciem wniosku sędziego o objęcie klauzulą tajności informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym - jest decyzją administracyjną (tak też wynika z ww. pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] w treści którego znalazł się zwrot "w terminie zapewniającym możliwość podjęcia decyzji o nadaniu klauzuli tajności"). Wskazał nadto, że tożsamy charakter ma również ustosunkowanie się Ministra Sprawiedliwości do decyzji o objęciu klauzulą tajności "zastrzeżone" wydaną przez podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia, tj. do decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości wydanych aktów prawnych, tj. zaskarżonego pisma – decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2018 r., oraz poprzedzającego go pisma – decyzji z [...] sierpnia 2018 r., o zniesieniu klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym za 2017 rok. Podniósł, że w obrocie prawnym powinna istnieć decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] marca 2018r. ([...]) o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym złożonym przez skarżącego za 2017 rok klauzulą tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm.).

Skarżący podniósł również, że w razie kwestionowania w odpowiedzi na skargę okoliczności w oparciu o które złożył wniosek o objęcie informacji zawartych w złożonym [...] marca 2018 r., oświadczeniu majątkowym za rok 2017, wnosi o:

- przesłuchanie skarżącego co do okoliczności w oparciu o które złożył wniosek o objęcie informacji zawartych w złożonym w oświadczeniu majątkowym za rok 2017 - w całości ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych i celowości objęcia tą ochroną;

- przeprowadzenie dowodu z akt nr [...] na okoliczność toku tego postępowania oraz materiałów dowodowych w oparciu o które Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] podjął decyzję z [...] marca 2018r. ([...]).

Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego aktu, z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku

o wstrzymanie wykonania podniósł, że ujawnienie publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej, czy na stronach internetowych informacji zawartych

w oświadczeniu majątkowym skarżącego za 2017 rok przed zakończeniem postępowania wywołanego wniesioną skargą rodzi obawy o bezpieczeństwo skarżącego oraz jego rodziny. Nadmienił, że ustawodawca w art. 87 § 6 u.s.p., stworzył konstrukcję w której obawa przed zagrożeniem związanym

z udostępnieniem w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) informacji zawartych

w oświadczeniu majątkowym dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych ma być prawdopodobna ("mogłoby powodować zagrożenie").

We wniosku o objęcie klauzulą tajności informacji zawartych

w oświadczeniu o stanie majątkowym (wniosek z [...] marca 2018 r.) skarżący wskazał m.in. że prowadzi niezwykle skomplikowaną sprawę (o dział spadku

i zniesienie współwłasności na wniosek wierzyciela z udziałem członków rodziny spadkodawczyni. Jednym z uczestników jest syn spadkodawczyni - osoba, która, zgodnie z informacjami prasowymi, przeżyła dwa zamachy (raz podłożono mu bombę, za drugim razem został postrzelony), przy czym zlecenie wystawił jego rodzony brat (także uczestnik tego postępowania będącego w referacie skarżącego) - który, jak wskazuje artykuł prasowy jest "powiązany ze słynnym gangiem z Wybrzeża, tzw. klubem płatnych zabójców, skazany potem na 25 lat". Uczestnik ten nie jest już pozbawiony wolności, stawia się na rozprawy, reprezentuje go córka. Do tej pory obaj uczestnicy - bracia - unikali wzajemnej swojej obecności na sali rozpraw w toku rozpoznawanej sprawy. Spór w tej sprawie jest wielopłaszczyznowy - tzn. nie tylko między wierzycielem i rodziną zmarłej, ale także i wewnątrz tej rodziny. Poruszane w toku tej sprawy kwestie dotyczą zagmatwanej struktury kapitałowej spółek, w których akcje lub udziały miała spadkodawczyni, choć nie brakuje zagadnień związanych z wartościowymi ruchomościami w postaci antyków, czy cennych obrazów - m.in. obrazów Kossaka, czy obrazu [...]. W skład spadku wchodzi również nieruchomość położona na [...], której spadkodawczyni była współwłaścicielką wraz z osobami, z której jedna ma tożsame nazwisko i imię

z właścicielem znanego klubu piłkarskiego. Sprawa ta nadal jest w toku. Nadmienił, że w obu zaskarżonych aktach nie ma żadnego merytorycznego odniesienia się do przedstawionych obaw skarżącego.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Poniósł m.in., że pomimo, iż skarżący [...] wskazał, że chodzi o "decyzję administracyjną z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję podpisaną przez [...], Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości", to faktycznie pismo, które otrzymał i które zostało opatrzone datą [...] listopada 2018 r. stanowi tylko informację o tym, że decyzja podjęta przez Ministra Sprawiedliwości w dniu [...] sierpnia 2018 r. jest ostateczna. Minister wskazał również, że decyzją administracyjną nie jest informacja o braku podstaw do zmiany ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Także wynikające z art. 87 § 6 u.s.p. uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do zniesienia klauzuli przewidującej objęcie informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych

o klauzuli tajności "zastrzeżone", nie stanowi decyzji administracyjnej ani innej formy działania administracji publicznej, od których przysługiwałby środek odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego pisma.

4. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 221/19) WSA w Warszawie odrzucił powyższą skargę sędziego [...]. W ocenie Sądu skarga była niedopuszczalna, bowiem zaskarżone pismo, według skarżącego decyzja nie znajduje się w katalogu z art. 3 § 2 p.p.s.a. Zauważył, że zaskarżone rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 87 § 6 u.s.p., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. ani też nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 87 u.s.p. Zgodnie z art. 87 § 1 zd. 1 u.s.p. sędziowie są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Przepis art. 87 § 2 u.s.p. stanowi, że oświadczenia o stanie majątkowym sędziowie sądów powszechnych składają właściwemu terytorialnie prezesowi sądu apelacyjnego. Jawne informacje zawarte w oświadczeniach

o stanie majątkowym podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 oraz z 2017 r. poz. 933), nie później niż do 30 czerwca każdego roku. Ponadto Sąd podniósł, że zgodnie z art. 87 § 6 u.s.p. informacje zawarte w oświadczeniu, o którym mowa

w § 1, są jawne, także co do imienia i nazwiska, z wyjątkiem danych adresowych, informacji o miejscu położenia nieruchomości, a także informacji umożliwiających identyfikację ruchomości. Na wniosek sędziego, dyrektora sądu lub zastępcy dyrektora sądu, który złożył oświadczenie, podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia może zdecydować o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, jeżeli ujawnienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych. Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zniesienia tej klauzuli w odniesieniu do oświadczeń, o których mowa w § 1, złożonych przez sędziów.

Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo ("decyzja") nie stanowi decyzji administracyjnej lub innej formy działania administracji publicznej, która podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej. Posłużenie się określeniem w art. 87 § 6 u.s.p., że podmiot uprawniony "może zdecydować o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną" nie oznacza, że rozstrzygnięcie tego podmiotu ma charakter decyzji administracyjnej. Ponadto rozstrzygnięcie nie stanowi także aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, zaskarżone pismo ("decyzja") zostało wydane w ramach procedury składania oświadczeń majątkowych przez sędziów sądów powszechnych, uregulowanej w u.s.p. Dotyczy sprawy ściśle związanej

z organizacją sądów powszechnych, podległością służbową oraz ustrojową pozycją sędziów, którzy w tym zakresie są organizacyjnie i służbowo podporządkowani prezesowi sądu. Utajnienie albo brak zgody na utajnienie danych zawartych w oświadczeniu sędziego sądu powszechnego, czy to przez Prezesa Sądu Apelacyjnego, Krajową Radę Sądownictwa czy też jak w niniejszej sprawie Ministra Sprawiedliwości jest prerogatywą uprawnionego podmiotu, podejmowaną w zakresie prawa konstytucyjnego i ustrojowego, a nie w sferze administracji publicznej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości o zniesieniu klauzuli tajności jest ostateczne i wiążące zarówno sędziego, którego oświadczenie dotyczy jak również prezesa sądu apelacyjnego, na którym ciąży obowiązek udostępnienia tego oświadczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Podobne stanowisko na tle art. 87 u.s.p. wyraził WSA w [...] w postanowieniu z 27 września 2018 r. (sygn. akt IV SA/GI 788/18).

WSA zaznaczył, że zaskarżone pismo ("decyzja") mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, gdyby przepisy u.s.p. zawierały takie regulacje, jednakże nie przewidują one właściwości sądów administracyjnych w tej sprawie. Nie przewidują jej także przepisy ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 412), do której odwołuje się art. 87 § 6 u.s.p. W tej pierwszej ustawie kognicja sądów administracyjnych ograniczona jest do spraw wymienionych w jej rozdziale 6, wśród których nie ma spraw dotyczących nadania klauzuli tajności.

5. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu z 13 lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 221/19) wniósł [...]. Działając na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 175 § 2 p.p.s.a., zaskarżył w całości postanowienie Sądu

o odrzuceniu skargi. Wniósł jednocześnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał to orzeczenie. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne zinterpretowanie przedmiotu zaskarżonej skargą decyzji (zaskarżona decyzja nie była "w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku w sprawie zniesienia klauzuli tajności oświadczenia o stanie majątkowym’’, jak to wskazano w sentencji postanowienia z 13 lutego 2019r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 221/19, a jej przedmiot dotyczył oddalenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie znoszenie klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych

w oświadczeniu skarżącego o stanie majątkowym złożonym przez sędziego za rok 2017 - a więc zarzucił dokonanie nieprawidłowych ustaleń i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy,

b) art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym nieprawidłowym przyjęciu, że pismo [...], Zastępcy Dyrektora Departamentu Kadr i Organizacji Sądów Powszechnych i Wojskowych

z [...] listopada 2018r. nr [...], sporządzone w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. oraz pismo [...], Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] nie jest decyzją administracyjną, względnie

c) art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym nieprawidłowym przyjęciu, że omawiane pisma nie są aktem

"z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa" - akty te odnosiły się bowiem do uzyskanego przez sędziego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w postaci uzyskania objęcia przez właściwy organ (tj. Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...]) "klauzulą tajności" informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym sędziego,

d) art. 58 § 1 pkt. 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy:

- pominięto przepis art. 104 k.p.a., czyli domniemanie rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej;

- nie odniesiono się do poglądu prawnego przytoczonego w skardze,

a wyrażonego przez SN w wyroku z 28 listopada 1990r. (sygn. akt III ARN 30/90), zgodnie z którym w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa to sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom;

- naruszono art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Konwencji

o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r., Dz.U.

z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: "EKPCz") wskazujący, że prawo ma przede wszystkim chronić jednostkę przed arbitralną ingerencją ze strony władz publicznych oraz że każdej osobie, nawet publicznie znanej, należy zapewnić możliwość uprawnionego oczekiwania ochrony i poszanowania jej życia prywatnego; nie jest możliwe w demokratycznym państwie prawa zmienianie merytorycznej decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego z racji hierarchii przyjętej w sądownictwie przez Podsekretarza Stanu, w dodatku po upływie długiego czasu, bez uzasadnienia i bez uzupełniającego przesłuchania sędziego;

- przeprowadzono niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię art. 87 § 6 zd. 3 i 4 u.s.p.; Minister Sprawiedliwości nie ma uprawnienia do zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" - w stosunku do wydanej przez Prezesa Sądu Apelacyjnego (jako podmiotu uprawnionego do odebrania oświadczenia) decyzji w odniesieniu do oświadczeń złożonych przez sędziów w zakresie w którym wskazują one majątek objęty małżeńską wspólnością majątkową, bez pisemnej zgody małżonka sędziego - i w związku z tym pominięto przy wykładni naruszonych art. 58 § 1 pkt. 1 i § 3 p.p.s.a. - treść art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 47 Konstytucji i fakt, że ochrona życia prywatnego, gwarantowana w art. 41 Konstytucji, obejmuje także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji), oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnieniu innym podmiotom informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów; prawo do dysponowania swoimi danymi osobowymi stanowi jeden z jego elementów prawa do życia prywatnego;

- błędnie przyjęto, że "zaskarżone pismo (decyzja) zostało wydane w ramach procedury składania oświadczeń majątkowych przez sędziów sądów powszechnych, uregulowanej w u.s.p.", gdyż pomija podniesioną w skardze

i w toku całego postępowania kwestię, iż decyzja podpisana przez [...], Zastępcę Dyrektora Departamentu Kadr i Organizacji Sądów Powszechnych

i Wojskowych z [...]istopada 2018 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję podpisaną przez [...], Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) o zniesieniu klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu skarżącego o stanie majątkowym za 2017 rok - została wydana po prawie pięciu miesiącach od daty decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] marca 2018 r. ([...]) o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu

o stanie majątkowym złożonym przez skarżącego za 2017 rok klauzulą tajności "zastrzeżone" określoną w przepisach ustawy z [...] sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych;

- pominięto w całości obowiązek merytorycznego odniesienia się do argumentacji prawnej zawartej w skardze na decyzję administracyjną z 9 listopada 2018 r. jak w punktach 1a, 1b, 1c, 1d,1e skargi - a także nie odniesiono się do wywodów prawnych uzasadnienia skargi jak na stronach 7 i nast. skargi;

- nastąpiło to przedwcześnie - tzn. bez uprzedniego przesłania odpowiedzi na skargę organu, celem umożliwienia odniesienia się do tego stanowiska (o tym, że odpowiedź na skargę wpłynęła WSA w Warszawie informuje na pierwszej stronie uzasadnienia postanowienia);

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- skopiowanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej rozważań (po słowach "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:") blisko 4/5 uzasadnienia postanowienia WSA w [...]

z 27 września 2018r., sygn. akt IV SA/GI 788/18 - w sytuacji, gdy sprawa przed WSA w [...] dotyczyła innego przedmiotu rozpoznania;

- wybiórcze przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, przy jednoczesnym braku odniesienia się do zgłoszonych zarzutów skargi;

- wprowadzające w błąd stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jakoby WSA w [...] w postanowieniu z 27 września 2018 r., sygn. akt IV SA/G1 788/18 wyraził "podobne stanowisko na tle art. 87 u.s.p." - gdyż

w tym orzeczeniu WSA w Gliwicach odnosił się do instytucji braku objęcia informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", a nie - jak przedmiot niniejszej sprawy - do zniesienia klauzuli tajności nadanej przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku dokonanej przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości (osobę niższą w hierarchii sądownictwa powszechnego),

w sytuacji, gdy to uprawnienie należy do kompetencji Ministra Sprawiedliwości,

z zastrzeżeniem, że taki akt Ministra Sprawiedliwości winien zawierać wszystkie elementy decyzji administracyjnej;

- brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia, czy WSA w Warszawie otrzymał przed wydaniem postanowienia akta nr [...], celem przeprowadzenia dowodu na okoliczność toku tego postępowania oraz materiałów dowodowych w oparciu o które Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku podjął decyzję z [...] marca 2018r. (Kd. [...]) o objęciu informacji zawartych

w oświadczeniu majątkowym ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych

o klauzuli tajności "zastrzeżone";

f) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji poprzez wydanie postanowienia sprzecznego z prawem, pozostawiającego w obrocie prawnym zaskarżone decyzje, przez co naruszona została zasada praworządności, zasada pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz - wynikająca z orzecznictwa SN - zasada równorzędności między przedstawicielami władzy sądowniczej i wykonawczej przywoływanej w kontekście prawnej oceny pozycji ustrojowej urzędników niewchodzących w skład Rady Ministrów i niezaliczanych do organów administracji rządowej;

g) art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wskazania daty rozpoznania sprawy w sentencji postanowienia (w otrzymanym odpisie postanowienia - w sentencji po słowach "po rozpoznaniu w dniu ..." brakuje daty dziennej);

h) nieprawidłowe powoływanie się na art. 5 p.p.s.a. (por. s. 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), bez wskazania konkretnego punktu tego przepisu, co utrudnia zaskarżenie postanowienia, a w efekcie kontrolę instancyjną,

a w sytuacji przyjmowania (choć treść uzasadnienia postanowienia na to nie pozwala) - że w grę wchodzi punkt 2 art. 5 p.p.s.a. - pominięcie braku podległości służbowej wobec osób podpisanych pod decyzjami z [...] listopada 2018r. nr [...] i z [...] sierpnia 2018 r.

W oparciu o art. 179a p.p.s.a. wniósł o zastosowanie instytucji autokontroli postanowienia z 13 lutego 2019 r. i uchylenie zaskarżonego postanowienia

w całości przy jednoczesnym rozstrzygnięciu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w ocenie skarżącego podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Skarżący podniósł, że powyższy wniosek motywowany jest celem pełnego honorowania istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 23 marca 2018r. (Kd. 126.448.2018)

o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym złożonym przez skarżącego za 2017 rok klauzulą tajności "zastrzeżone" określoną

w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych.

W oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., wniósł jednocześnie o wydanie przez WSA w Warszawie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu

(tj. decyzji podpisanej przez [...], Zastępcę Dyrektora Departamentu Kadr i Organizacji Sądów Powszechnych i Wojskowych z [...] listopada 2018r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję podpisaną przez [...], Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] o zniesieniu klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu skarżącego o stanie majątkowym za 2017 r., w całości, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczył, że powyższy wniosek motywowany jest potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa sędziemu przy wykonywaniu władzy sądowej, uwzględniając funkcję, jaką pełni sędzia

w społeczeństwie, w świetle przedstawionego poczucia zagrożenia dla skarżącego i osób mu najbliższych w przypadku ujawnienia informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym.

W świetle art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję z [...] sierpnia 2018 r. narusza przyznane ustawą prawo skarżącego do korzystania z ochrony objęcia oświadczenia majątkowego klauzulą tajności, z którego to prawa skorzystał, a uzasadnienie wniosku skarżącego zostało zaakceptowane przez Prezesa Sądu Apelacyjnego

w [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że należy dopuścić do merytorycznej oceny obu zaskarżonych skargą aktów, albowiem istnieją poważne argumenty prawne przemawiające za wyeliminowaniem działań takich jak obie zaskarżone decyzje (tj. decyzji podpisanej przez D. S., Zastępcę Dyrektora Departamentu Kadr i Organizacji Sądów Powszechnych i Wojskowych z [...] listopada 2018r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję podpisaną przez [...], Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o zniesieniu klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu skarżącego o stanie majątkowym za 2017 rok). Podkreślił, że decyzja określona

w art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p., jest decyzją zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Powyższe wynika literalnie z przepisu art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p., i jest konsekwencją założenia hierarchii przyjętej w sądownictwie oraz autorytetu jaki posiada Prezes Sądu Apelacyjnego, który uprzednio wydał decyzję o objęciu klauzulą tajności informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym. W ocenie skarżącego należy również oczekiwać uzasadnienia faktycznego i prawnego, wskazującego przyczyny odmiennej oceny niż ta dokonana przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] odnośnie do przedstawionego przez skarżącego stanowiska, że ujawnienie informacji zawartych w złożonym [...] marca 2018 r. oświadczeniu majątkowym za rok 2017 mogłoby powodować zagrożenie dla skarżącego jako sędziego składającego oświadczenie majątkowe oraz osób najbliższych (żony i córki). W tej mierze podtrzymał wszystkie dotąd podniesione zarzuty jak w skardze z [...] listopada 2018r. i we wcześniejszych pismach w sprawie.

Wskazał nadto, że dla spełnienia przesłanek z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wystarczające jest prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ujawnienie publiczne

w Biuletynie Informacji Publicznej, czy na stronach internetowych informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym skarżącego za 2017 rok przed zakończeniem postępowania wywołanego wniesioną skargą rodzi obawy o bezpieczeństwo skarżącego i jego rodziny. Nadmienił, że ustawodawca w art. 87 § 6 u.s.p., stworzył konstrukcję w której obawa przed zagrożeniem związanym

z udostępnieniem w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) informacji zawartych

w oświadczeniu majątkowym dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych ma być prawdopodobna ("mogłoby powodować zagrożenie"). We wniosku o objęcie klauzulą tajności informacji zawartych w oświadczeniu

o stanie majątkowym (wniosek z [...] marca 2018r.) wskazał m.in. że prowadzi niezwykle skomplikowaną sprawę o dział spadku i zniesienie współwłasności na wniosek wierzyciela z udziałem członków rodziny spadkodawczyni.

6. NSA postanowieniem z 5 grudnia 2019 r. (sygn. akt II GSK 1378/19) uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie z 13 lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 221/19) o odrzuceniu skargi [...].

NSA wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można było uznać za usprawiedliwione. Podejście Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru wymienionego pisma,

a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nie istnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na tak materializujący się rezultat działania Ministra Sprawiedliwości, nie może być uznane za prawidłowe z następujących powodów.

Według NSA, za usprawiedliwione należało bowiem uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także pozostający z nimi w funkcjonalnym związku, a to z uwagi na podnoszone przez stronę skarżącą deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku - zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., których komplementarny charakter uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie. Sąd wskazał, że ocena zasadności tych zarzutów wymaga, aby

w punkcie wyjścia przypomnieć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

NSA nadmienił, że wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także NSA. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa - lub istotnie ograniczona - gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia - którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny,

a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego

i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Przedstawione uwagi wprowadzające, nie mogą według NSA pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych. Zwłaszcza, gdy wynikające z nich konsekwencje skonfrontować

z treścią uzasadniania kontrolowanego postanowienia Sądu I instancji, o czym mowa jeszcze dalej.

NSA podniósł, że rezultat tej konfrontacji jednoznacznie świadczy bowiem

o tym, że zarzucane na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za aktualizujące się w odniesieniu do szerokiego spectrum przedstawionych powyżej sytuacji, w tym zwłaszcza

w zakresie odnoszącym się do braku realizacji przez uzasadnienie zaskarżonego postanowienia funkcji kontroli trafności wydanego orzeczenia, co w konsekwencji - jak powyżej zaakcentowano - nie mogło nie pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., a mianowicie braku rozpoznania przez Sąd I instancji istoty sprawy. Zwłaszcza, gdy w tym względzie w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia, której przedmiot i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

NSA uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionych uwag wprowadzających, za uzasadniony uznał wniosek, że zarzucane na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych wadliwości oraz deficyty kontrolowanego postanowienia, aż nadto jasno i wyraźnie - wręcz jaskrawo - są widoczne, gdy zestawić ze sobą treść komparycji kontrolowanego postanowienia oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji - a w tej mierze, identyfikując przedmiot sprawy, Sąd I instancji określił go, jako "nieuwzględnienie wniosku w sprawie zniesienia klauzuli tajności oświadczenia o stanie majątkowym"

- z podstawą prawną wykonania kompetencji, o której stanowi art. 87 § 6 u.s.p.

a której realizacja zmaterializowała się w rozpatrywanej sprawie w piśmie Ministra Sprawiedliwości zaskarżonym skargą do Sądu I instancji.

Zdaniem NSA w tej zaś mierze, za istotne z punktu widzenia oceny odnośnie do zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych trzeba było uznać to, że

z przywołanego przepisu prawa wynika, iż w zakresie nim określonym powierza on dwie różne kompetencje dwóm różnym organom. Mianowicie, po pierwsze, przepis ten (w zw. z art. 87 § 2 u.s.p.) stanowi o kompetencji właściwego terytorialnie prezesa sądu apelacyjnego, jako organu uprawnionego do odebrania oświadczenia o stanie majątkowym, do zdecydowania, w warunkach nim określonych - na wniosek zainteresowanego sędziego - o objęciu (lub nie) informacji zawartych w tym oświadczeniu ochroną, poprzez nadanie mu stosownej klauzuli tajności, po drugie zaś, stanowi o kompetencji Ministra Sprawiedliwości do zniesienia wymienionej klauzuli w odniesieniu do oświadczeń złożonych przez sędziów, a więc klauzuli już nadanej we wskazanym powyżej trybie.

NSA zaznaczył, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak, aby rozpatrując skargę strony na wymienione powyżej pismo Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie zniesienia klauzuli tajności Sąd I instancji dostrzegł konsekwencje wynikające z przywołanego przepisu prawa - który, aż nadto jasno i wyraźnie stanowi o dwóch różnych kompetencjach dwóch różnych organów - i aby znaczenie tych konsekwencji rozważył w należyty sposób. Tak się nie stało, o czym w pełni zasadnie należy wnioskować na tej podstawie, że uzasadniając brak kognicji do oceny zgodności z prawem wymienionego pisma, Sąd I instancji oparł się - i to wprost oraz dosłownie - na argumentacji prawnej prezentowanej przez WSA w [...] w postanowieniu z 27 września 2018 r., sygn. akt IV SA/GI 788/18, w sprawie - której przedmiotem było nieuwzględnienie wniosku o objęcie informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności zastrzeżone. Wynika to jednoznacznie z zestawienia treści uzasadnienia kontrolowanego postanowienia

z treścią uzasadnienia przywołanego judykatu.

W ocenie NSA, wobec tego, że oczywistą wręcz implikacją opisanych powyżej dwóch różnych - gdy chodzi o ich treść oraz doniosłość prawną - kompetencji powierzonych dwóm różnym organom, których wykonanie również materializuje się w różnych skutkach jest to, iż ich realizacja stanowi podstawę kreowania dwóch różnych spraw - o czym w kontekście granic sprawy oraz granic rozpoznania sądu administracyjnego była już mowa powyżej - to za uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że Sąd I instancji, nie dość, że nie zidentyfikował przedmiotu sprawy w sposób właściwy, a więc tak jak w świetle już przedstawionych argumentów należałoby tego oczekiwać, to również brak swojej kognicji w sprawie wywołanej skargą strony uzasadnił w sposób niekorespondujący z jej przedmiotem, wręcz oderwany od przedmiotu sprawy. Tym samym, żaden z argumentów prezentowanych w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia - jako nieprzydatny z przedstawionych powyżej powodów, bo zaadaptowany dla potrzeb załatwienia rozpatrywanej sprawy ze sprawy rodzajowo odmiennej, a co za tym idzie także nieadekwatny - nie mógł przemawiać za zasadnością stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku podstaw uznania zaskarżonego rezultatu działania Ministra Sprawiedliwości za decyzję administracyjną albo inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To zaś, nie może pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który

w rozpatrywanej sprawie stanowił podstawę odrzucenia skargi strony. W sytuacji, gdy z przedstawionych powodów zaskarżone postanowienie należało uznać za niezgodne z prawem, co skutkowało jego uchyleniem, to jednocześnie za zdecydowanie przedwczesną na aktualnym etapie postępowania trzeba było uznać ocenę pozostałych zarzutów kasacyjnych.

NSA zaznaczył, że ponownie orzekając w sprawie, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić konsekwencje wynikające z przedstawionych argumentów, a mianowicie prawidłowo zidentyfikować przedmiot zaskarżenia, co dopiero w świetle rozważenia treści art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. w jego relacji do art. 5 § 1 pkt 1 - 2 p.p.s.a. oraz towarzyszących ostatniemu z tych przepisów złożonych aspektów zależności służbowych i osobowych oraz zależności organizacyjnych, będzie mogło stanowić podstawę formułowania stosownych wniosków odnośnie do dopuszczalności skargi i tym samym możliwości jej rozpoznania albo braku jej dopuszczalności, co w każdym z tych przypadków powinno być uzasadnione w sposób, w jaki wymaga tego art. 141 § 4 p.p.s.a.

7. WSA w Warszawie postanowieniem z 7 października 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2922/19) wstrzymał wykonanie zaskarżonego pisma. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonego pisma może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci ujawnienia publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej, czy na stronach internetowych informacji zawartych w jego oświadczeniu majątkowym za 2017 r., przed zakończeniem postępowania wywołanego wniesioną skargą.

8. Na powyższe postanowienie Sądu z 7 października 2020 r., wstrzymujące wykonania zaskarżonego pisma z [...] listopada 2018 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości wniósł zażalenie. Postanowieniu zarzucił naruszenie:

a) art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, poprzez wadliwe przyjęcie, że okoliczności sprawy w sposób wystarczający uprawdopodobniają, iż wystąpiła określona w tym przepisie przesłanka niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, warunkująca wstrzymanie wykonania zaskarżonego pisma;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., tj. niewłaściwe zastosowanie tej normy, poprzez wadliwe ograniczenie się do przywołania w uzasadnieniu przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., jako podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, bez poczynienia wyjaśnienia, jakie konkretnie okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. i wstrzymania wykonania pisma z 9 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu zażalenia Minister Sprawiedliwości podniósł m.in., że WSA w Warszawie nie uwzględnił, ani też nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Dokonując analizy wniosku skarżącego Sąd wskazał, że "choć argumentacja jest dość ogólna to skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnił", że zachodzą przesłanki do wstrzymania zaskarżonego pisma. Zdaniem Ministra to ogólne

i lakoniczne stwierdzenie nie wyjaśnia z jakich powodów Sąd uznał argumenty skarżącego w tej konkretnej sprawie za uzasadnione, ani nawet czy wniosek skarżącego odpowiada wymogom określonym w art. 61 § 3 p.p.s.a. Bez odniesienia rozmiarów przewidywanej szkody do konkretnych okoliczności kształtujących sytuację strony, nie sposób bowiem ocenić, czy grożąca szkoda ma istotnie kwalifikowany (tj. znaczny) charakter. W ocenie Ministra

w zaskarżonym postanowieniu WSA nie wskazał, czy okoliczności zostały uprawdopodobnione i na jakich faktach opiera twierdzenie, a przede wszystkim nie uwzględnił tego, że jeszcze przed udzieleniem skarżącemu informacji

w piśmie z [...] listopada 2018 r., jego oświadczenie o stanie majątkowym za rok 2017 zostało opublikowane w sposób przewidziany w art. 87 § 6a u.s.p. i nadal jest dostępne na stronie internetowej Sądu Apelacyjnego w [...].

Z uzasadnienia postanowienia wynika natomiast, że wyrządzenie znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków ma spowodować publikacja tego oświadczenia, a wydane postanowienie ma temu zapobiec. Zatem w jaki sposób wstrzymanie wykonania zaskarżonego pisma będzie mogło mieć wpływ na uchylenie skutków związanych z już opublikowanym oświadczeniem Sąd nie wyjaśnił.

Minister wskazał również, że skarżący w uzasadnieniu wniosku podnosił, że ujawnienie jego oświadczenia o stanie majątkowym rodzi obawy

o bezpieczeństwo jego i jego rodziny. Wywodził to między innymi z faktu, że prowadzi niezwykle skomplikowaną sprawę o dział spadku. W odniesieniu do powyższego Minister zauważył, że skarżący jest sędzią i zgodnie z art. 87 § 6 u.s.p. informacje zawarte w jego oświadczeniu o stanie majątkowym są jawne, chyba że ujawnienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych. Sąd rozpoznając wniosek z art. 61 § 3 p.p.s.a., powinien więc dokonać oceny tego, czy w tym konkretnym przypadku wskazane okoliczności, obiektywnie stanowią

o rzeczywistym i realnym zagrożeniu dla skarżącego, czy też są tylko subiektywnym odczuciem. Okoliczności takiej nie może stanowić sam fakt bycia osobą powszechnie znaną w danym środowisku, co wynika z zajmowania stanowiska sędziego i pełnienia funkcji publicznej. Przesłanki takiej nie stanowi ogólne odwołanie się do charakteru rozpoznawanych spraw, gdyż rozstrzyganie

w sprawach istotnych dla życia innych osób i mogących wywoływać emocje stanowi element immanentnie związany z pracą sędziego niezależnie od tego

w jakim pionie orzeczniczym wykonuje on swoje obowiązki.

Wskazując na powyższe zarzuty, Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 oraz w zw. z art. 194 § 3 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty zostały przez Sąd podzielone.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p.

w brzmieniu: "Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zniesienia tej klauzuli

w odniesieniu do oświadczeń, o których mowa w § 1, złożonych przez sędziów" należy interpretować w ten sposób, że Minister Sprawiedliwości może we wskazanym zakresie wydać "decyzję administracyjną" i tym samym przysługuje

w tym przypadku droga sądowa (tj. dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej), czy też uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do zniesienia klauzuli przewidującej objęcie informacji zawartych w oświadczeniu sędziego ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" - nie stanowi "decyzji administracyjnej" ani "innej formy władczego działania administracji publicznej", od których przysługiwałby środek odwoławczy

i dalej droga sądowa, a dotyczy jedynie sprawy związanej z organizacją sądów powszechnych, podległością służbową oraz ustrojową pozycją sędziów i stanowi wyłączną prerogatywę Ministra Sprawiedliwości w zakresie prawa konstytucyjnego i ustrojowego, a nie w sferze administracji publicznej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej.

Przypomnieć należy, że kognicja sądów administracyjnych została ukształtowana w Konstytucji. Zgodnie z art. 184 Konstytucji, NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności

z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Interpretacja pojęcia "kontroli działalności administracji publicznej" uwzględniać musi również generalną zasadę sprawowania przez sądy wymiaru sprawiedliwości (art. 175 Konstytucji). Określenie ostatecznego zakresu kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne powierzone jest ustawodawcy. Oznacza to, że art. 184 Konstytucji nie jest przepisem, który sąd orzekający może stosować bezpośrednio. Właściwość sądu administracyjnego wynikać bowiem musi zawsze z określonego przepisu ustawy zwykłej (por. postanowienie NSA z 27 maja 2011 r., sygn. akt

I OSK 1314/10). Konsekwencją powyższego jest dopuszczalność ograniczenia przez ustawodawcę kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne do badania wyłącznie legalności działań administracji publicznej, z pominięciem zasad słuszności lub celowości (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 657/16). Wyłącznie takie kryterium jest natomiast literalnie zastrzeżone przez ustrojodawcę w kontekście sądowoadministracyjnej kontroli aktów normatywnych (art. 184 zd. 2 Konstytucji). Swoboda ustawodawcy, określającego zakres sądowej kontroli administracji publicznej, nie może jednak prowadzić do zniesienia konstytucyjnego prawa do sądu w sprawach administracyjnych (por. wyrok TK z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K 11/98). Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.) a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po pierwsze - pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie na pismo (decyzję) Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2018 r. utrzymującą w mocy pismo (decyzję) Ministra Sprawiedliwości

z [...] sierpnia 2018 r. o zniesieniu klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym sędziego za 2017 rok. Skarżący "pismo" to traktował jako "decyzję" w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. wydaną na skutek złożonego przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazuje przy tym, że obie "decyzje Ministra" nie zawierały żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz naruszały przyznane mu wcześniej (przez prezesa sądu apelacyjnego) prawo do korzystania z ochrony objęcia oświadczenia majątkowego klauzulą tajności. Wskazał, że we wniosku o objęcie klauzulą tajności swojego oświadczenia majątkowego w sposób szczegółowy uprawdopodobnił konieczność objęcia podjęcia takiego działania i prezes sądu apelacyjnego podzielił jego obawy związane z jawnością oświadczenia majątkowego, bezpieczeństwa jego i jego rodziny oraz wyraził na to zgodę.

Po drugie - WSA w Warszawie postanowieniem z 13 lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 221/19) odrzucił skargę na "pismo" Ministra Sprawiedliwości

z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku w sprawie zniesienia klauzuli tajności oświadczenia o stanie majątkowym wskazując, że

w tym przypadku droga sądowa nie przysługuje (nie jest to ani "decyzja" ani "akt lub czynność" z art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.).

Po trzecie - NSA w postanowieniu z 5 grudnia 2019 r. (sygn. akt II GSK 1378/19) uchylił postanowienie WSA z 13 lutego 2019 r. Sąd kasacyjny zakwestionował podejście WSA do spornej w sprawie kwestii, która wymagała przede wszystkim odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru wymienionego pisma, a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nieistnienia drogi sądowej

w sprawie ze skargi na tak materializujący się rezultat działania Ministra Sprawiedliwości. NSA uznał, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i oparł się na argumentacji prawnej prezentowanej przez WSA w Gliwicach

w postanowieniu z 27 września 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 788/18) w sprawie której przedmiotem było nieuwzględnienie wniosku o objęcie informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych

o klauzuli tajności zastrzeżone. Sąd I instancji "(...) nie dość, że nie zidentyfikował przedmiotu sprawy w sposób właściwy, a więc tak jak w świetle już przedstawionych argumentów należałoby tego oczekiwać, to również brak swojej kognicji w sprawie wywołanej skargą strony uzasadnił w sposób niekorespondujący z jej przedmiotem, wręcz oderwany od przedmiotu sprawy".

W wytycznych NSA wskazał, że: "(...) ponownie orzekając w sprawie, Sąd

I instancji zobowiązany będzie prawidłowo zidentyfikować przedmiot zaskarżenia, co dopiero w świetle rozważenia treści art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. w jego relacji do art. 5 § 1 pkt 1 - 2 p.p.s.a. oraz towarzyszących ostatniemu z tych przepisów złożonych aspektów zależności służbowych i osobowych oraz zależności organizacyjnych, będzie mogło stanowić podstawę formułowania stosownych wniosków odnośnie do dopuszczalności skargi i tym samym możliwości jej rozpoznania albo braku jej dopuszczalności, co w każdym z tych przypadków powinno być uzasadnione w sposób, w jaki wymaga tego art. 141 § 4 p.p.s.a.".

3. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy omówić istotę i charakter spornej regulacji prawnej w kontekście wskazanego w sprawie stanu faktycznego.

Przez "ocenę prawną", o której mowa w art. 153 p.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało

w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne,

i - wreszcie - jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok WSA w [...]

z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 618/20).

4. Jednym z zadań Sądu w niniejszej sprawie, jest zatem prawidłowe wskazanie "przedmiotu" zaskarżenia.

NSA wyraźnie wskazał, że problematyka związana z klauzulą tajności oświadczenia majątkowego sędziego składa się z dwóch etapów w których uczestniczą dwa różne (tj. o różnych kompetencjach i zakresie decyzyjnym) organy – a) prezes sądu, b) Minister Sprawiedliwości. Sąd w pełni podziela takie spostrzeżenia. W związku z tym należy wskazać na istotę i charakter obu etapów związanych ze składaniem oświadczeń majątkowych sędziów.

W "etapie I", oświadczenia o stanie majątkowym sędziowie składają

"(...) właściwemu terytorialnie prezesowi sądu apelacyjnego (...), co wynika z art. 87 § 2 u.s.p. Analizy danych zawartych w oświadczeniu złożonym przez sędziego, dokonuje właściwe terytorialnie kolegium sądu apelacyjnego w terminie do dnia

30 czerwca każdego roku i przedstawia jej wyniki zgromadzeniu ogólnemu sędziów sądu apelacyjnego (por. art. 87 § 3 zd. 1 u.s.p.). Między innymi na wniosek sędziego, który złożył oświadczenie, podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia może zdecydować o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, jeżeli ujawnienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych (por. art. 87 § 6 zd. 2 u.s.p.).

Zatem "etap I" obejmuje: a) złożenie przez sędziego oświadczenia o stanie majątkowym, b) analizę (weryfikację) tego oświadczenia przez kolegium sądu,

c) możliwość objęcia oświadczenia majątkowego sędziego klauzulą "zastrzeżone" dokonaną po analizie wskazanych we wnioski mogących wystąpić zagrożeń.

W związku z tym można przyjąć, że w "etapie I" zasadą jest jawność oświadczeń

o stanie majątkowym sędziów, ale u.s.p. przewiduje wyjątek wskazujący na możliwość objęcia takiego oświadczenia majątkowego klauzulą "zastrzeżone" przez prezesa danego sądu po analizie wskazanych przez sędziego potencjalnych zagrożeń.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy ("etap I"), wskazać należy, że skarżący:

a) złożył wymagane od sędziego oświadczenie majątkowe,

b) wskazał potencjalne zagrożenia dla niego i rodziny związane

z ujawnieniem jego oświadczenia majątkowego (szczegółowo opisane również w pismach procesowych),

c) po analizie wniosku, oświadczenie to zostało objęte przez właściwego prezesa sądu apelacyjnego klauzulą tajności "zastrzeżone".

Na tym postępowanie prowadzone w "etapie I", związane z nadaniem swoistej klauzuli tajności zostało zakończone. W ocenie Sądu, wskazany "etap I" nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie budził żadnych uwag merytorycznych czy polemicznych stron postępowania. Oświadczenie majątkowe sędziego nie było zatem w "etapie I" postępowania jawne, gdyż wykazał on okoliczności, które – w ocenie prezesa sądu apelacyjnego – uzasadniały objęcie tego oświadczenia klauzulą "zastrzeżone". Podmiotem (organem uprawnionym)

w tym etapie był zatem prezes sądu apelacyjnego. W orzecznictwie przy tym wskazuje się, że regulacje dotyczące administracji sądowej, zawarte w przepisach u.s.p., dotyczące właściwości organów i ich hierarchii, nie znajdą zastosowania

w sprawach, w których prezes sądu okręgowego działa jako organ administracji publicznej, w trybach regulowanych przepisami prawa administracyjnego, zgodnie z którymi też należy w tych sprawach określać właściwość organów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 159/19). Sąd

w niniejszej sprawie nie ocenia zatem charakteru prawnego i trybu postępowania związanego z "etapem I", gdyż nie stanowi to istoty niniejszej sprawy ani przedmiotu zaskarżenia.

Wskazać jednak trzeba, że w postanowieniu z 21 marca 2019 r. (sygn. akt

I OSK 328/19), NSA uznał, że: "nieuwzględnienie wniosku sędziego o objęcie jego oświadczenia majątkowego klauzulą tajności nastąpiło w ramach procedury składania oświadczeń majątkowych przez sędziów sądów powszechnych, uregulowanej w u.s.p. Dotyczy sprawy ściśle związanej z organizacją sądów powszechnych, podległością służbową oraz ustrojową pozycją sędziów, którzy

w tym zakresie są organizacyjnie i służbowo podporządkowani prezesowi sądu. Utajnienie albo brak zgody na utajnienie danych zawartych w oświadczeniu sędziego sądu powszechnego jest prerogatywą uprawnionego podmiotu, podejmowaną w zakresie prawa konstytucyjnego i ustrojowego, a nie w sferze administracji publicznej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżone zarządzenie mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, gdyby przepisy u.s.p. zawierały takie regulacje, jednakże nie przewidują one właściwości sądów administracyjnych w tej sprawie. Nie przewidują jej także przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych

(Dz. U. z 2018 r. poz. 412), do której odwołuje się art. 87 § 6 u.s.p. (...) Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Do stosunków tych, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, nie stosuje się zresztą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie

w zbliżony sposób oceniono akt ministra w postaci odwołania z delegacji do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie (zob. wyrok NSA

z 18 października 2013 r., I OSK 320/13) oraz akt ministra w postaci niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego (zob. np. wyrok WSA

w Warszawie z 13 września 2018 r., VI SA/Wa 1223/18). Zatem utajnienie albo brak zgody na utajnienie danych zawartych w oświadczeniu sędziego sądu powszechnego, czy to przez Prezesa Sądu Apelacyjnego, Krajową Radę Sądownictwa czy też Ministra Sprawiedliwości, jest prerogatywą uprawnionego podmiotu, podejmowaną w zakresie prawa ustrojowego, a nie władczym kształtowaniem sytuacji prawnej podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ministrowi. Żaden inny przepis ustawy nie przewiduje możliwości kontroli sądowoadministracyjnej tego rozstrzygnięcia".

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie ocenia ani nie odnosi się wprost do charakteru prawnego i trybu "etapu I" – utajnienia albo brak zgody na utajnienie danych zawartych w oświadczeniu sędziego przez właściwego prezesa sądu apelacyjnego. Nie ten etap jest bowiem istotą skargi w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu zupełnie inny jest jednak "etap II" postępowania. Ma on odmienny charakter prawny i zakres podmiotowy ora tryb postepowania. Obejmuje niejako następczą możliwość weryfikacji przez Ministra Sprawiedliwości zasadności objęcia oświadczenia majątkowego sędziego klauzulą "zastrzeżone". Przypomnieć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 173 Konstytucji "Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz". Zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej muszą być odczytywane nie tylko przez pryzmat idei podziału, ale również wzajemnego hamowania się władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji).

W konsekwencji deklarowana w art. 173 Konstytucji odrębność i niezależność władzy sądowniczej nie oznacza bynajmniej całkowitej jej izolacji (separacji) od organów legislatywy i egzekutywy (por. wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07). Akcentuje jednakże konieczność odmiennego spojrzenia na relacje zachodzące między "trzecią władzą" a dwoma pozostałymi. Problem zakresu niezależności władzy sądowniczej był przedmiotem szczegółowej analizy, zwłaszcza w kontekście zgodności z zasadami statuowanymi w art. 173 Konstytucji kompetencji Ministra Sprawiedliwości w zakresie nadzoru nad działalnością administracyjną sądów powszechnych. Trybunał Konstytucyjny wskazał w związku z tym na nieprzekraczalne granice ingerencji organu władzy wykonawczej, wynikające z monopolu sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a więc dziedziny, w której sędziowie są niezawiśli (por. wyrok

TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07). Podkreślił jednocześnie, że instytucja nadzoru administracyjnego nie może mieć w jakiejkolwiek postaci charakteru nadzoru politycznego ani też przekształcać się w formę ingerencji w działalność judykacyjną organów władzy sądowniczej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p., "Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zniesienia tej klauzuli w odniesieniu do oświadczeń, o których mowa w § 1, złożonych przez sędziów". Z analizowanego przepisu wynika zatem możliwość "zniesienia tej klauzuli w odniesieniu do oświadczeń" ale nie wynika możliwość "objęcia klauzulą tajności oświadczenia sędziego" w sytuacji, gdy prezes sądu apelacyjnego nie uwzględniłby wniosku sędziego o klauzulę tajności "zastrzeżone". Minister Sprawiedliwości jest zatem uprawniony jedynie do "zniesienia klauzuli tajności" ale nie jest uprawniony do "objęcia klauzulą tajności" oświadczenia majątkowego sędziego w sytuacji, gdy prezes sądu nie uwzględni jego wniosku o zastosowanie klauzuli tajności. Uprawnienie to dotyczy zatem "zniesienia" a nie obejmuje "objęcia" oświadczenia klauzulą tajności. Sąd wskazuje na powyższe dla podkreślenia różnicy pomiędzy etapem I i etapem II. Przypomnieć przy tym należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej

w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża

art. 7 Konstytucji. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 336/19).

W ocenie Sądu, to właśnie etap II jest istotą niniejszej sprawy i stanowi "przedmiot zaskarżenia" o którym była mowa w postanowieniu NSA (sygn. II GSK 1378/19). Jedynym podmiotem (organem uprawnionym) w tym etapie był zatem Minister Sprawiedliwości. Żadnych kompetencji w tym zakresie nie ma prezes sądu apelacyjnego.

Podsumowując ten etap rozważań należy wskazać, że postępowanie

w zakresie składanych przez sędziów oświadczeń majątkowych przebiega dwuetapowo:

a) "etap I" - w którym podmiotem właściwym do rozstrzygnięć jest prezes właściwego sądu apelacyjnego a analizy zawartych tam danych dokonuje kolegium sądu i przedstawia jej wyniki zgromadzeniu ogólnemu sędziów sądu apelacyjnego;

b) etap II – w którym podmiotem właściwym jest Minister Sprawiedliwości który ma uprawnienia do zniesienia klauzuli tajności oświadczenia majątkowego sędziego (czyli inaczej mówiąc, może nie zgodzić się z prezesem sądu apelacyjnego i spowodować, że oświadczenie sędziego będzie jawne).

Dokonując z kolei podsumowania w zakresie szerszego kontekstu normatywnego można przyjąć, że:

a) konstytucyjną zasadą jest prawo do prywatności "każdego" w tym sędziów

(por. art. 47 Konstytucji);

b) przepisy u.s.p. w odniesieniu do sędziów wprowadziły wyjątek od zasady konstytucyjnej polegający na ujawnieniu, również w Internecie, oświadczeń majątkowych sędziów;

c) "wyjątkiem od wyjątku" wskazanego w u.s.p. jest możliwość objęcia oświadczenia majątkowego sędziego klauzulą tajności "zastrzeżone", co stanowi swoisty "wentyl bezpieczeństwa" umożliwiający zapewnienie ochrony dóbr ważniejszych niż jawność oświadczenia majątkowego tj. życie, zdrowie, bezpieczeństwo danej osoby;

d) kolejnym "wyjątkiem" od wskazanego wcześniej "wyjątku" jest uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone"

w odniesieniu do oświadczeń majątkowych sędziów (a więc niejako powrót do wskazanego w u.s.p. wyjątku od zasady konstytucyjnej ochrony prywatności – czyli przywrócenia jawności oświadczeń majątkowych sędziów).

Już z samej konstrukcji analizowanych rozwiązań prawnych wynika, że są one skomplikowane i tworzą "piętrową" konstrukcję, wymagającą odkodowania "zasady" i "wyjątku". Tym bardziej zasadne jest to, aby podmiot, którego dotyczą wskazane rozwiązania był w pełni świadomy podstaw prawnych i zasadności (przyjętych w odniesieniu do jego konstytucyjnych praw) rozstrzygnięć

(w szczególności decyzji odmawiającej utrzymania przyznanego mu wcześniej uprawnienia). Wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, wiedząc że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu,

iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także

w przyszłości uznawane przez porządek prawny". Koniecznym wymogiem realizacji zasady zaufania jest zagwarantowanie obywatelom bezpieczeństwa prawnego. Bezpieczeństwo prawne, przewidywalność prawa stanowionego przez państwo oraz respektowanie przez władzę działań podejmowanych w zaufaniu do państwa gwarantują ochronę wolności człowieka (por. wyrok SN z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I NSNc 47/19). Prawo człowieka do szeroko pojmowanego bezpieczeństwa, jako braku zagrożeń, będącego warunkiem normalnego funkcjonowania człowieka i jego rozwoju, jest prawem naturalnym wynikającym

z samej natury człowieka i jego potrzeb. Oczywiście, naturalne prawo człowieka do bezpieczeństwa jest urzeczywistniane poprzez szczegółowo wyodrębnione różnorodne prawa podstawowe, które mają na celu ochronę poszczególnych wartości związanych z ludzkim życiem i rozwojem osobowym. W hierarchii tych wartości na samym szczycie znajduje się gwarancja poszanowania i ochrony przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, wyrażona w art. 30 Konstytucji (por. J. Potrzeszcz, Bezpieczeństwo prawne z perspektywy filozofii prawa, Lublin 2013, s. 53).

5. Zdaniem Sądu, analiza przedmiotowej sprawy wymaga wskazania szerszego kontekstu normatywnego uzasadniającego rozstrzygniecie podjęte

w niniejszej sprawie.

Dostęp do informacji publicznej, w tym możliwość pozyskiwania informacji

o osobach pełniących funkcje publiczne, jest materią chronioną konstytucyjnie, podobnie jak prawo do prywatności. Nie zawsze jednak obie te sfery będą ze sobą korespondować i dadzą się ze sobą pogodzić w sposób zadowalający "wszystkich uczestników obrotu". Ustawowo nałożony obowiązek upubliczniania oświadczeń majątkowych, składanych przez sędziów wyraźnie ilustruje problem zależności, jaka istnieje pomiędzy prywatnością funkcjonariuszy publicznych a prawem obywateli do uzyskiwania informacji o nich. Kwestia ta jest o tyle szczególna, że dotyczy ingerencji w prawa podmiotowe osób sprawujących władzę konstytucyjnie wydzieloną i obdarzoną przywilejem niezależności, a jej piastuni – niezawisłości (por. K. Kozłowski, Obowiązek publikowania sędziowskich oświadczeń majątkowych – wybrana problematyka konstytucyjnoprawna, Przegląd Sejmowy 2019/1/15-31).

Przypomnieć trzeba, że dotychczasowe regulacje prawne, jako regułę przewidywały zakaz upubliczniania sędziowskich oświadczeń majątkowych

(co niewątpliwie korespondowało z konstytucyjną zasadą prawa do prywatności)

a tylko na zasadzie wyjątku możliwe było ujawnienie ich treści. Nie oznaczało to jednak, jak mylnie przyjmuje się to w powszechnym odbiorze, że sędziowie nigdy nie musieli składać oświadczeń majątkowych, bądź że pozostawały one poza jakąkolwiek kontrolą.

Podejście do zagadnienia powszechnej jawności oświadczeń majątkowych przeszło istotną przemianę w ostatnich latach. Momentem przełomowym stała się nowelizacja u.s.p., która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. (ustawa z 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 2103), wprowadzająca zasadę odwrotną od dotychczasowej – powszechnej jawności oświadczeń majątkowych sędziów.

W kontekście tego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 47 Konstytucji, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przesłanki ograniczenia konstytucyjnego prawa podmiotowego (prawa do prywatności) zostały określone wprost w treści ustawy zasadniczej (por. art. 31 ust. 3, art. 51 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji). Osoby pełniące funkcje publiczne, a takimi są sędziowie, korzystają z uszczuplanego zakresu prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji). Nie następuje to w związku z tym, że wyrażają na to dobrowolnie zgodę poprzez objęcie danego stanowiska, ale dlatego, że Konstytucja wiąże z jego wykonywaniem prawo innych obywateli do dostępu do takiej informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji), a więc przewiduje jego ograniczenie ze względu na prawa

i wolności innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Publikowanie zatem sędziowskich oświadczeń majątkowych z naruszeniem prawa do prywatności obywateli wykonujących ten rodzaj służby publicznej, zostało przez ustawodawcę zwykłego uznane za konieczne dla realizacji prawa wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wykonywanie tego ostatniego nie ma jednak charakteru bezwzględnego i niczym nieskrępowanego w tym sensie, że nie każde wkroczenie w sferę prywatności sędziego może być uzasadnione realizacją prawa dostępu do informacji publicznej, kontrolą społeczną czy potrzebą jawności działań władzy,

w tym sądowniczej. Dodatkowo z art. 51 ust. 2 Konstytucji wynika, że "władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji

o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". Upublicznienie oświadczenia o stanie majątkowym sędziego powinno zatem mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy jest to "niezbędne w demokratycznym państwie prawnym", czyli nie w każdej sytuacji.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu można przyjąć następujące założenia:

- art. 47 Konstytucji statuuje dwa prawa podmiotowe o odmiennym charakterze, którymi są prawo jednostki do ochrony prawnej jej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz prawo decydowania o swoim życiu osobistym; poszczególne elementy prawa do prywatności regulują

i konkretyzują kolejne przepisy konstytucyjne (art. 48–51, art. 53 ust. 7, art. 76 Konstytucji), które względem art. 47 stanowią lex specialis;

- z Konstytucji wynika to, że tzw. prawo do prywatności jest zasadą konstytucyjną; zasada ta nie jest oczywiście "absolutna" i może podlegać różnym ograniczeniom; ograniczenia te muszą być jednak "proporcjonalne"

i nie mogą ograniczać lub wyłączać innych praw konstytucyjnie chronionych

a ponadto powinny być "niezbędne" w demokratycznym państwie prawa do realizacji jego celów (umacniania rządów prawa).

6. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ustawa wprowadzająca jawność oświadczeń majątkowych sędziów oraz konieczność ich publikowania może być odczytywana jako wyjątek od zasady wskazanej w art. 47 Konstytucji. Nowelizacja u.s.p. przyjęła zatem, że oświadczenia majątkowe sędziów są nie tylko dokumentem jawnym, dostępnym na żądanie każdej osoby, ale również podlegają – z mocy prawa i w terminie

w ustawie przewidzianym – udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej

(art. 87 § 6a u.s.p.). Jest to wiec dokument dostępny przez Internet, a więc dla każdej osoby, w każdym czasie i bez względu na miejsce i środek odbioru informacji.

W literaturze (por. cytowany wcześniej: K. Kozłowski, op.cit.) podkreśla się, że: "Wyłączenie jawności oświadczenia odbywa się na wniosek sędziego, który je złożył, i pozostaje w gestii podmiotu uprawnionego do jego odebrania. Ustawa precyzuje przy tym, że czynność ta może być podjęta, gdy ujawnienie informacji zawartych w dokumencie "mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych" (art. 87 § 6 u.s.p.). Regulacja ta,

z jednej strony, stanowi dość istotną ingerencję w sferę prawa do prywatności sędziów, z drugiej zaś strony, dość jasno sprecyzowała przesłankę uzasadniającą odstąpienie od upubliczniania informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym. Prawo do rozstrzygania w tym przedmiocie pozostawiła przy tym organowi odbierającemu, który zasadniczo – poza prezydentem otrzymującym oświadczenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego – wchodzi w skład organów władzy sądowniczej. Ustawodawca nie jest tu jednak restrykcyjny

i przewiduje dla Ministra Sprawiedliwości fakultatywne a jednocześnie następcze uprawnienie do zniesienia nadanej przez prezesa "klauzuli niejawności", i to – co należy podkreślić – bez zgody przełożonego sędziego (art. 87 § 6 in fine u.s.p.). Wprowadzenie tego mechanizmu powoduje, że o zachowaniu prawa do prywatności sędziego może zdecydować organ władzy wykonawczej, co już samo w sobie może być wątpliwe z perspektywy konstytucyjnego wyodrębnienia

i niezależności władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji). Stan naruszenia ustawy zasadniczej zasadza się również na tym, że decyzja o zniesieniu klauzuli niejawności nie stanowi elementu tzw. nadzoru administracyjnego Ministra Sprawiedliwości nad sądami. Nie dotyczy ona bowiem organizacyjnej

i administracyjnej sfery rozstrzygania przez sędziego danej sprawy (te czynności są wymienione w art. 8 i 9 u.s.p.), a odnosi się do jego indywidualnej sytuacji prawnej – do realizacji prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji) oraz bezpieczeństwa osobistego sędziego i jego najbliższych (art. 5 Konstytucji),

a zatem dotyczy stopnia uciążliwości ingerencji tego środka w sferę praw podmiotowych. Prywatność oraz bezpieczeństwo (osobiste), w przypadku tej szczególnej i konstytucyjnie wyodrębnionej grupy zawodowej, zdają się być chronione dużo intensywniej, za pomocą instrumentu sędziowskiej niezawisłości (art. 178 ust. 1 Konstytucji), niż dzieje się to w odniesieniu do innych uczestników obrotu prawnego. Z tej perspektywy możliwe byłoby zachowanie uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do decydowania o ujawnieniu oświadczenia, pod warunkiem jednak zachowania następczej sądowej kontroli nad taką czynnością.

Sąd w niniejszej sprawie nie ocenia konstytucyjności wyjątku od zasady określonej w art. 47 Konstytucji – obowiązku publikowania i jawności sędziowskich oświadczeń majątkowych - lecz musi rozstrzygnąć (zgodnie z zakresem zaskarżenia i wytycznymi NSA), czy opisany wcześniej "etap II" postępowania dotyczącego zniesienia klauzuli tajności oświadczenia majątkowego sędziego ma charakter "sprawy administracyjnej" i czy w tym etapie Minister Sprawiedliwości działa jako "organ administracji" rozstrzygający sprawę w formie "decyzji administracyjnej". Wyrażona w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji nie w każdym przypadku oznacza uprawnienie sądu do kontroli przepisów ustawy, gdyż do tego powołany jest co do zasady Trybunał Konstytucyjny. Sąd administracyjny nie powinien orzekać o odmowie zastosowania przepisu ustawy, choćby nawet był przekonany o jego niekonstytucyjności. Przepis nie wyeliminowany z obrotu prawnego orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego podlega bowiem stosowaniu (por. wyrok NSA

z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 101/10).

7. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco - rozstrzygnięcie władcze Ministra Sprawiedliwości przewidziane w art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p. stanowi "decyzję administracyjną" a tym samym podlega również kognicji sądów administracyjnych. Przemawiają za tym poniższe argumenty.

Po pierwsze – z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jeśli pismo, wydane w sprawie administracyjnej, zawiera choćby tylko niezbędne elementy właściwe dla decyzji administracyjnej, to powinno być traktowane jak decyzja administracyjny (w rozumieniu art. 104 k.p.a.). W szczególności ważna jest w tym wypadku, nie tyle jego forma a treść (por. wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1860/10) i powodowany skutek. Za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji publicznej, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku – por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 654/11; szerzej zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2002, s. 326). Pismo nie nazwane formalnie decyzją jest w istocie decyzją administracyjną, jeżeli oznaczono w nim organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Koncepcję tę można i należy odnieść również do takich aktów administracyjnych, jak postanowienia, gdyż gwarantuje ona prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,

a następnie prawo do sądu, a także pozwala eliminować negatywne skutki zjawiska tzw. ucieczki organów administracji publicznej od formy aktu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt

II SA/Kr 1288/12). W niniejszej sprawie nie ma zatem znaczenia to, czy Minister (tak jak w decyzji z [...] listopada 2018 r.) nazwał określone indywidualne rozstrzygnięcie z 22 sierpnia 2018 r. jako "decyzja", czy też wskazał, że użył tego pojęcia "w znaczeniu potocznym" lub czy też "pismo" nie ma żadnego wyraźnie wskazanego "tytułu". Nazwa danego rozstrzygnięcia nie ma żadnego znaczenia prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W prawie materialnym ustawodawca posługuje się także innymi określeniami dla oznaczenia tego aktu, różnicując decyzje z uwagi na charakter, przedmiot lub czasem także skutki zawartego w nich rozstrzygnięcia (np. nakaz, pozwolenie, koncesja, promesa, zezwolenie itp.).

Po drugie - należy wskazać, że co do zasady negatywne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej powinno być wydane przez właściwy organ w formie decyzji (rozkazu personalnego), który w tym zakresie powinien się posłużyć koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA

w Białymstoku z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 585/19). Zatem wszelkie wątpliwości co do formy załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy strony, w sytuacji gdy przepisy ustawy stanowiącej materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia odsyłają w kwestiach nieuregulowanych do stosowania k.p.a., należy rozstrzygać na korzyść decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Za takim wyborem przemawia zasada domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej oraz prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 63/17). W niniejszej sprawie, w odniesieniu do skarżącego, Minister Sprawiedliwości "negatywnie" załatwił jego sprawę – odebrał bowiem uprawnienie nałożone wcześniej przez prezesa sądu apelacyjnego i orzekł na jego niekorzyść, działając z urzędu. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozstrzygniecie to można kwalifikować jako rozstrzygnięcie "negatywne" wobec wnoszącego, powodujące utratę prawa do objęcia oświadczenia majątkowego ochroną (a na to wyraził zgodę właściwy prezes sądu apelacyjnego).

Po trzecie - z niniejszej sprawy wynikają następujące ustalenia w zakresie spornego "rozstrzygnięcia" Ministra Sprawiedliwości:

- jest to akt indywidualny dotyczący konkretnej osoby (imiennie wskazanego konkretnego sędziego); decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2018 r. w pkt 20 znosi klauzulę tajności "zastrzeżone" jaką zostały objęte informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym złożonym w 2018 roku za rok 2017 przez skarżącego sędziego; choć administracyjne prawo materialne, konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć

w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu

art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 676/19);

- decyzja wydana została przez organ administracji publicznej w ramach jego kompetencji (tj. Ministra Sprawiedliwości); kompetencja ta wynika wyraźnie

z brzmienia art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p.: "(...) Minister Sprawiedliwości jest uprawniony (...)"; jest kompetencją władczą i dotyczy sprawy podlegającej załatwieniu w tej właśnie formie; decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym o charakterze zewnętrznym, co oznacza, że jest skierowana do adresata niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie (w tym przypadku Ministrowi Sprawiedliwości); decyzja ta nie stanowi więc formy działania organu w stosunkach "wewnętrznych" administracji wyrażających się w układach nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami oraz podległości służbowej pracowników organów administracji publicznej; nie jest to więc wewnętrzna sfera stosunków w administracji publicznej (res interna), która została wyraźnie wyłączona spod działania k.p.a. (por. art. 3 § 3 k.p.a.);

- decyzja została wydana (o czym była już mowa) na "niekorzyść" skarżącego (znosi przyznaną wcześniej przez prezesa sądu apelacyjnego klauzulę tajności oświadczenia majątkowego), czyli de facto w sposób uznaniowy, ale bez żadnego uzasadnienia wymaganego dla decyzji administracyjnej, znosi przyznane wcześniej skarżącemu uprawnienie nadane rozstrzygnięciem prezesa sądu apelacyjnego (w etapie I); uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę

w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a.; jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia; powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym; uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego

i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Kielcach z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 382/19);

- decyzja Ministra Sprawiedliwości jest specyficzną "decyzją uznaniową", co wynika z brzmienia art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p. i użytego sformułowania "jest uprawniony"; decyzja uznaniowa, wydana w związku z przysługującym organowi swobodnym uznaniem, nie oznacza decyzji dowolnej; co prawda sąd nie ma podstaw do jej kwestionowania, o ile mieści się ona w granicach swobodnego uznania, ale stwierdzenie tego faktu możliwe jest tylko i wyłącznie po zapoznaniu się z prawidłowo i adekwatnie do okoliczności sprawy przedstawionym stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu decyzji; decyzja uznaniowa może być zatem kwestionowana tylko w takim zakresie,

w jakim organ nie uzasadnił należycie podstaw podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1436/14); taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie – organ w żaden sposób nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia w sprawie;

- skoro w niniejszej sprawie decyzję wydał "Minister" to zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji"; zatem zasadnie skarżący w niniejszej sprawie złożył "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" (pismo z [...] września 2018 r. – w aktach sprawy); w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak jak w postępowaniu odwoławczym) organ administracji zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w ww. środku zaskarżenia; niedopełnienie przez organ tych obowiązków stanowi naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1352/19);

w niniejszej sprawie decyzja Ministra Sprawiedliwości z 9 listopada 2018 r.

w sposób jedynie zdawkowy przyjmuje, że: "Analiza podniesionych przez Pana zarzutów nie dała podstaw do zmiany podjętej przez Ministra Sprawiedliwości w dniu [...] sierpnia 2018 r. decyzji o zniesieniu klauzuli tajności jaką objęte zostało Pana oświadczenie o stanie majątkowym. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. został Pan poinformowany, że decyzja podjęta w przez Ministra Sprawiedliwości jest ostateczna. Ponieważ pismo z dnia [...] września 2018 r. nie zawiera innych zarzutów niż te, które były już poddane analizie, bez zmiany pozostaje także stanowisko, co do prawidłowości procedowania

i zasadności decyzji o zniesieniu klauzuli tajności jaką objęte zostało Pana oświadczenie o stanie majątkowym"; tym samym sprawa ta nie została ponowienie merytorycznie rozpatrzona i w sposób właściwy uzasadniona.

Po czwarte – można przyjąć, że w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości działa jako organ wydający decyzję administracyjną a to kolei realizuje także konstytucyjne prawo do sądu. Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki muszą wynikać z przepisów ustawy zasadniczej i są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie wartości konstytucyjnej kolidującej z prawem do sądu nie jest możliwe w inny sposób (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97; 16 marca 1999 r., sygn. akt

SK 19/98; 8 listopada 2001 r., sygn. akt P 6/01). Przy czym ograniczenia prawa do sądu nie tylko muszą spełniać warunki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz także uwzględniać treść art. 77 ust. 2 Konstytucji. O ile art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje prawo do sądu w ujęciu "pozytywnym", o tyle art. 77 ust. 2 Konstytucji wyraża jego negatywny aspekt. Adresatem normy wyrażonej w art. 77 ust. 2 Konstytucji jest bowiem ustawodawca, któremu norma ta zakazuje stanowienia przepisów zamykających sądową drogę dochodzenia naruszonych konstytucyjnych wolności i praw (zob. wyrok TK z 13 maja 2002 r., sygn. akt

SK 32/01). Konstytucja przyznaje każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezależny, niezawisły, bezstronny i właściwy sąd. Skuteczne wszczęcie postępowania sądowego obliguje zawsze sąd administracyjny do rozpoznania sprawy jednostki. W demokratycznym państwie prawnym nie jest bowiem dopuszczalne, aby Sąd nie udzielił ochrony prawnej jednostce, w sytuacji gdy Sąd jest właściwy do rozpoznania jej sprawy. Obowiązkiem natomiast Sądu jest takie dokonanie wykładni przepisów ustawy procesowej, aby było możliwe efektywne wymierzenie sprawiedliwości w zawisłej sprawie, zgodnie z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz zasadą efektywności instytucji publicznych wyrażoną

w Preambule do Konstytucji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wr 646/18).

8. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżone decyzje naruszył art. 87 § 6 u.s.p. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a.

9. Zdaniem Sądu, nie można się jednak zgodzić ze skarżącym, że

w sprawie naruszono art. 122a § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji podpisanej przez [...] (ówczesnego Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości) z [...] sierpnia 2018 r., oraz utrzymującej

w mocy tą decyzję - decyzji podpisanej przez [...], Zastępcę Dyrektora Departamentu Kadr i Organizacji Sądów Powszechnych i Wojskowych

z [...] listopada 2018 r., po załatwieniu sprawy przez podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia w dniu [...] marca 2018 r.

Zgodzić się można z Ministrem, że w kwestii możliwości zastępstwa

w wykonywaniu jego kompetencji wypowiedział się wielokrotnie SN (por. uchwała siedmiu sędziów SN z 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I KZP 23/08, uchwała SN z 28 października 2009 r. sygn. akt I KZP 19/09, postanowienie SN z 19 maja 2009 r. sygn. akt II KK 169/08, postanowieniu SN z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt SNO 47/11). W uzasadnieniu uchwały z dnia 14 listopada 2007 r. Sąd Najwyższy odniósł się do przywołanej przez skarżącego uchwały z 17 lipca 2007 r. (sygn. akt III CZP 81/07), wskazując z jakich powodów nie podziela wyrażonego w niej poglądu, co do stosowania art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r.

o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2012 r. poz. 392 z późn. zm.) w zakresie realizacji kompetencji Ministra Sprawiedliwości przez sekretarza bądź podsekretarza stanu. Zgodnie z przywołanym przepisem Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów. Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany. Zgodnie zaś z wydanym na podstawie upoważnienia zwartego w tym przepisie, zarządzeniem nr [...]Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu, Podsekretarz Stanu [...] sprawował stałe zastępstwo Ministra Sprawiedliwości między innymi w sprawach podejmowania decyzji i czynności kadrowych określonych w u.s.p. a w szczególności podejmowania decyzji w sprawach kadr sędziowskich, kadr referendarskich, asesorów sądowych z wyjątkiem enumeratywnie wymienionych decyzji zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Podejmowanie czynności o jakich mowa w art. 87 § 6 u.s.p. nie zostało zaliczone do tych, które należą do wyłącznej kompetencji Ministra Sprawiedliwości.

Ponadto należy wskazać, że wykazanie określonych osób do działania imieniem organu nie może być przedmiotem ustaleń sądu, czynionych z urzędu, gdyż okoliczności te powinny wynikać w sposób jasny i jednoznaczny z akt sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 1141/18).

10. Inny zarzut zawarty w skardze – naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 412; dalej: "u.o.i.n."), poprzez zniesienie w całości klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu skarżącego

o jego stanie majątkowym bez pisemnej zgody mojej małżonki, że wyraża ona zgodę na zniesienie klauzuli tajności informacji zawartych w złożonym [...] marca 2018 r., oświadczeniu majątkowym za rok 2017 – jest również niezasadny.

Zdaniem Skarżącego, w świetle art. 87 § 6 zd. 3 i 4 u.s.p. i z uwagi na to, że uprawnienie Ministra Sprawiedliwości ma charakter wyjątkowy względem decyzji prezesa sądu apelacyjnego i wyraźnie zawiera ograniczenie podmiotowe tylko do "sędziów" - to uwzględniając art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 47 Konstytucji nie jest możliwe zniesienie klauzuli tajności "zastrzeżone" w odniesieniu do oświadczeń złożonych przez sędziów w zakresie w którym wskazują one majątek objęty małżeńską wspólnością majątkową, bez pisemnej zgody małżonka sędziego. Ochrona życia prywatnego (gwarantowana w art. 41 Konstytucji) obejmuje także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji), oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnieniu innym podmiotom informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów. Prawo do dysponowania swoimi danymi osobowymi stanowi jeden z jego elementów prawa do życia prywatnego. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 87 § 6 zd. 4 u.s.p.

"W stosunku do tego uprawnienia przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie stosuje się". Zgodnie zaś ze wskazanym przepisem u.o.i.n. "zniesienie lub zmiana klauzuli tajności są możliwe wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1, albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5, z zastrzeżeniem ust. 5.".

Zatem z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że w przypadku zniesienia klauzuli tajności oświadczenia majątkowego sędziego przez Ministra Sprawiedliwości (w trybie art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p.) nie jest wymagana pisemna zgody takiej osoby, przy czym osobą nadającą klauzulę tajności jest tu prezes sądu a nie małżonka sędziego. W ocenie Sądu, wskazany zarzut stanowi wyłącznie polemikę skarżącego w odniesieniu do interpretacji wskazanych przepisów w kontekście odpowiednich postanowień Konstytucji.

11. Minister Sprawiedliwości ponownie rozpatrując sprawę uwzględni wytyczne wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku w szczególności wskazujące na to, że rozstrzygniecie wydane w trybie art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p. ma charakter decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) a decyzja taka powinna zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 107 k.p.a. w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o trybie i sposobie zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia.

12. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości i zasądził zwrot kosztów postępowania działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw.

z art. 200 p.p.s.a.