Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 305/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 lipca 2022 r., nr WR.ZUO.4.470.642.2018.OS.MR w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 423,00 zł (słownie złotych: czterysta dwadzieścia trzy 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. Sp. z o.o. (dalej: Spółka) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą organ ten , działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej jako: Prawo wodne) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz na podstawie art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej jako: Ordynacja podatkowa) w związku z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego określił Spółce za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.:

I. opłatę stałą w wysokości 10.561,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,

II. wysokość nadpłaty w opłacie stałej za wymienione w pkt I usługi wodne w kwocie 9,00 zł.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 8 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Nysie (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie") reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie na podstawie przepisu art. 272 ust. 1 Prawa wodnego ustaliło w formie informacji rocznej nr [...] Spółce za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 10.570,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") w czterech kwartalnych ratach.

W dniu 20 marca 2018 r. Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustaloną w powołanej informacji i podniosła, że informacja ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne jest informacją roczną, więc powinna odnosić się do rocznej ilości odprowadzanych ścieków, którą należy obliczać na podstawie średniej dobowej ilości ścieków określonej w pozwoleniu wodnoprawnym nr [...], a więc do Qśr/d = 6.000 m3/d, pomnożonej przez 365 dni w roku.

PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie nie uznało reklamacji i zgodnie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie PGW Wody Polskie w dniu 6 kwietnia 2018 r. wydał decyzję określającą wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w kwocie 10.570,00 PLN, znak: [...].

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu .

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 229/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie PGW WP, zaznaczając iż "[...] w tym samym omawianym pozwoleniu wodnoprawnym określono, także dwie kolejne wartości, a mianowicie wartość średniodobową wynoszącą 6000 m3 oraz wartość maksymalną dobową 10.000 m3 odnoszącą się do 10 razy w roku i uwzględniającą odprowadzenie wód opadowych.[...] Dodatkowo Sąd zwraca również uwagę na to, iż przyjęcie wskaźnika maksymalnego godzinowego poboru wody, doprowadziło do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu maksymalnego rocznego limitu poboru obliczonego z uwzględnieniem miernika średniodobowego. Organy Wód Polskich nie mogą jednakże pomijać faktu, iż zastosowane przepisy dotyczą nakładania danin publicznoprawnych, stąd przy przeprowadzeniu ich wykładni winny kierować się wypracowaną na gruncie regulacji podatkowych zasadą in dubio pro tributario. Nakazuje ona organom państwa stosować taką wykładnię przepisów, której skutki są maksymalnie korzystne dla podmiotu ponoszącego obciążenia publicznoprawne." Dodatkowo Sąd stwierdził, iż "Organ będąc związany zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych przy uwzględnieniu dobra strony - art. 7a § 1 kpa - dopuścił się takiego naruszenia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez Sąd interpretacja bierze również pod uwagę aktualnie obowiązujący przepis art. 11 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 648), który ustanawia zasadę przyjaznej interpretacji przepisów, zobowiązując organy administracji do rozstrzygania wątpliwości, co do treści normy prawnej na korzyść przedsiębiorcy."

Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 974/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie PGW Wody Polskie w uzasadnieniu wyroku zauważył, iż "Wykładnia art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej Ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania nie wyrażono w m3/s, wywoływała istotne wątpliwości. Było tak dlatego, że maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m3 na godzinę i m3 na rok, o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m3/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przepisy przejściowe Prawa wodnego nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania wyrażonej w m3/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów Prawa wodnego odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania należy przeliczyć na m3/s. Użyte w art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne sformułowanie: "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" nie jest jednoznaczne, gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z dwóch parametrów mówiących o maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m3/s. [...] W związku z tym Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skoro wykładnia art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne budziła istotne wątpliwości, należało w związku z tym zastosować art. 7a K.p.a. Trafnie ocenił, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie, z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów ustawy Prawo wodne."

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wydał zaskarżoną decyzję z dnia 21 lipca 2022 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s koniecznym jest dokonanie przeliczenia z uwzględnieniem określonych w pozwoleniu wartości maksymalnych, nie średnich. W związku z powyższym, organ wskazał, iż mając na uwadze uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, określił opłatę stałą w oparciu o wartość z pozwolenia, która powoduje naliczenie opłaty w wysokości bardziej korzystnej dla Z. Sp. o.o., tj. maksymalnej dobowej ilości odprowadzanych ścieków. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała bowiem przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie PGW Wody Polskie do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., która wynosi 10.561,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi z uwzględnieniem parametru, który jest bardziej korzystny dla Spółki.

Podkreślono w uzasadnieniu, iż określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 736 ze zm.). Z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika zaś, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi.

Zatem opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości CW/d = 10 000 m3/d i wynoszącej po przeliczeniu 0,11574074 m3/s.

Spółka wywiodła skargę od powyższej decyzji, zarzucając w niej naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 77 §1, art. 80 i 107 § 3 Kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, jak również niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zupełnie dowolne ustalenie, które nie pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, poprzez nieuwzględnienie zarzutów opisanych szczegółowo w reklamacji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnienie dlaczego zarzuty te nie zostały uwzględnione, nie wykazano również w toku postępowania jak i w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie nie przyjęto do wyliczenia opłaty rocznej maksymalnej rocznej ilości wody czy też odprowadzanych ścieków, a posłużono się danymi w zakresie poboru i odprowadzenia godzinowego;

2. art. 10 § 1 Kpa poprzez nieumożliwienie Stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przed wydaniem decyzji z dnia 8 marca 2018 r. Strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku prawomocnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 września 2018 r. (sygn. akt: I SA/Op 229/18), w którym to wyroku Sąd zobowiązał organ, w toku ponownego rozpoznania sprawy, do uwzględnienia rozważań zawartych w treści uzasadnienia dotyczących sposobu obliczania opłaty stałej, a czego organ nie uczynił,

4. art. 271 ust. 3 i 5 ustawy - Prawo wodne, w szczególności poprzez przyjęcie, iż podany w tych przepisach sposób wyliczenia opłaty będącej przedmiotem decyzji nakazuje przyjęcie do wyliczenia maksymalnego dobowego poboru wody i odprowadzanych ścieków, gdy tymczasem wskazane przepisy w ogóle nie regulują tej kwestii a opłata jest opłatą roczną,

5. § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zapis zawarty w tym przepisie tj. "maksymalny pobór wód" odnosi się do godzinowego maksymalnego poboru wody tożsamego według pozwolenia wodnoprawnego z maksymalnym dobowym poborem wody (CW/d = 24 x Qmax/h), gdy z treści przepisu tak nie wynika, a opłata o której mówi przepis jest opłatą roczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósl o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i w związku z tym podlega uchyleniu.

Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za wprowadzenie ścieków do wód za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości 10.561,00 zł.

Na wstępie dalszych rozważań wskazać należy, że sprawa była już wcześniej prawomocnie rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny. WSA w Opolu wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 229/18, po rozpoznaniu skargi Spółki na decyzję w Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie PGW WP, w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód , uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 974/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż uchylenie sprawy nakłada obowiązek uzupełnienia przez organ postępowania w sprawie w zakresie wskazanym przez Sąd. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

W ocenie Sądu należy uznać, że “sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym, a pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia “orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi ww. przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Orzekające ponownie w niniejszej sprawie organy administracji oraz Sąd są zatem związane wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 229/18, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wyżej przesłanki, umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w cytowanym wyroku.

Tym samym kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji wynika z oceny realizacji zaleceń zawartych w uzasadnieniu omawianego wyroku.

Sąd w powyzej wskazanym wyroku zauważył, że w pozwoleniu wodnoprawnym określono, także dwie kolejne wartości, a mianowicie wartość średniodobową wynoszącą 6000 m3 oraz wartość maksymalną dobową 10.000 m3 odnoszącą się do 10 dni w roku i uwzględniającą odprowadzenie wód opadowych. W obu tych dwóch sytuacjach, wielkości te wyrażone w obecnie obowiązującym dla celów opłaty stałej wskaźniku m3/s kształtowałyby się na poziomie, odpowiednio 0,0694 i 0.1157 m3/s., a zatem byłyby niższe od przyjętego przez organ wskaźnika 0,11583 m3/s, obliczonego dla maksymalnej wartości godzinowej 417 m3, odprowadzanych ścieków. Istotną jest również okoliczność, że przy przyjęciu, jak uczynił to organ dla obliczenia opłaty stałej maksymalnej wartości godzinowej, przekroczono by znacznie zarówno średniodobową dopuszczalną wartość wprowadzania ścieków do wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym na 6000 m3, jak i dopuszczalną w 10 dniach w roku maksymalną dobową normę 10.000 m3. Przy przyjęciu bowiem maksymalnej wartości godzinowej i przemnożeniu jej przez 24 godziny, wartość dopuszczalnego zrzutu ścieków do wód w każdym z 365 dni w roku wynosiłaby 10.008 m3. W skali zaś roku dopuszczalne ilości roczne wartości odprowadzonych ścieków kształtowałyby się przy przyjęciu maksymalnego wskaźnika godzinowego na poziomie 3.652.920 m3/r, a przy uwzględnieniu określonej w tym samym pozwoleniu wielkości średniodobowego zrzutu ścieków na poziomie 2.190.000 m3/r. Samo już porównanie obu tych wartości, musi rodzić pytanie, czy w świetle wprowadzonego w pozwoleniu wodnoprawnym ograniczenia średniodobowego zrzutu ścieków nie zostałoby one znacząco przekroczone, w przypadku uznania za prawidłowy sposób obliczenia dopuszczalnego maksymalnego rocznego wprowadzenia ścieków do wód, przyjęty przez organ. A zatem czy obliczona przez organ opłata stała faktycznie uwzględnia rzeczywiste dopuszczalne roczne ilości ścieków jakie może Spółka, odprowadzać do wód, nie naruszając przy tym pozostałych warunków określonych w omawianym pozwoleniu wodnoprawnym.

Dodatkowo Sąd w powyższym wyroku zwrócił uwagę na to, że przyjęcie wskaźnika maksymalnego godzinowego poboru wody, doprowadziło do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu maksymalnego rocznego limitu poboru obliczonego z uwzględnieniem miernika średniodobowego. Organy Wód Polskich nie mogą jednakże pomijać faktu, iż zastosowane przepisy dotyczą nakładania danin publicznoprawnych, stąd przy przeprowadzeniu ich wykładni winny kierować się wypracowaną na gruncie regulacji podatkowych zasadą in dubio pro tributario. Nakazuje ona organom państwa stosować taką wykładnię przepisów, której skutki są maksymalnie korzystne dla podmiotu ponoszącego obciążenia publicznoprawne.

W związku z tym Sąd w powyższym wyroku przyjął, że skoro wykładnia art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne budziła istotne wątpliwości, należało w związku z tym zastosować art. 7a K.p.a. Wskazał, iż przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie, z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów ustawy Prawo wodne. Zgodnie przy tym z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 ustawy). Reklamację składa się do Wód Polskich w terminie nie dłuższym niż 14 dni. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, iż organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej za pobór wód na podstawie art. 273 ust. 3 Prawo wodne, jest dyrektor zarządu zlewni, co wynika z treści art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 tej ustawy. Natomiast od decyzji ustalającej opłatę podmiot korzystający z wód na mocy art. 273 ust. 8 ustawy, ma prawo złożyć skargę do sądu administracyjnego, domagając się kontroli jej legalności.

Wykładnia art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania nie wyrażono w m3/s, wywoływała istotne wątpliwości. Było tak dlatego, że maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m3 na godzinę i m3 na rok, o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m3/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przepisy przejściowe Prawa wodnego nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania wyrażonej w m3/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów Prawa wodnego odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania należy przeliczyć na m3/s. Użyte w art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne sformułowanie: "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" nie jest jednoznaczne, gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z dwóch parametrów mówiących o maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m3/s.

W związku z tym Sąd w powyęej wskazanym wyroku wskazał, iż skoro wykładnia art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania nie wyrażono w m3/s, wywoływała istotne wątpliwości, należało zastosować art. 7a K.p.a. i interpretować przepisy mające zastosowanie w sprawie na korzyść podmiotu zobowiazanego do uiszczenia tej opłaty.

Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni przyjął za maksymalną granicę ilości odprowadzanych ścieków do wód określoną w pozwoleniu wodnoprawny wartość wartość maksymalną dobową wynoszącą 10.000 m3. Natomiast skarżącą nie zgadza się z zastosowaniem tego wskaźnika, który jej zdaniem określa jedynie wielkość ścieków możliwą do odprowadzenia jedynie w krótkim okresie czasu, a nie przez cały rok. Z dokonanego przez organ wyliczenia wynika, że Spółka może odprowadzać ścieki w ilości 0,11574074 m3/s. Należy jednak podkreślić, iż wskaźnik przyjęty przez organ odnosi się do wartości uwzględniającej odprowadzenie wód opadowych z dopuszczalną częstotliwością ograniczoną tylko do 10-ciu razy w roku.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż w tym samym omawianym pozwoleniu wodnoprawnym określono, także kolejną wartość, a mianowicie wartość średniodobową wynoszącą 6000 m3. W tej sytuacji, wielkości wyrażone w obecnie obowiązującym dla celów oplaty stałej wskaźniku m3/s kształtowałyby się na poziomie 0,0694 a zatem byłyby niższe od przyjętego przez organ wskaźnika 0,1157 m3/s, obliczonego dla maksymalnej wartości dobowej odprowadzanych ścieków wynoszącej 10.000 m3 z dopuszczalną częstotliwością ograniczoną tylko do 10-ciu razy w roku.

Istotną jest takze okoliczność, iż przy przyjęciu, jak uczynił to organ dla obliczenia oplaty stałej maksymalnej, wartości dobowej 10.000 m3 dopuszczalnej tylko w 10 dniach w roku, przekroczonoby znacznie średniodobową dopuszczalną wartość wprowadzania ścieków do wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym na 6000 m3,

Samo już porównanie obu tych wartości, musi rodzić pytanie, czy w świetle wprowadzonego w pozwoleniu wodnoprawnym ograniczenia średnidobowego zrzutu ścieków nie zostałoby one znacząco przekroczone, w przypadku uznania za prawidłowy sposób obliczenia dopuszczalnego maksymalnego rocznego wprowadzenia ścieków do wód, przyjęty przez organ. A zatem czy obliczona przez organ opłata stała faktycznie uwzględnia rzeczywiste dopuszczalne roczne ilości ścieków jakie może Spółka, odprowadzać do wód, nie naruszając przy tym pozostałych warunków określonych w omawianym pozwoleniu wodnoprawnym.

Przyjęcie powyższego wskaźnika przez organ doprowadziło do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu maksymalnego rocznego limitu poboru obliczonego z uwzględnieniem miernika średniodobowego.

Zgodnie z treścią art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne - wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Słusznie podniesiono w skardze, iż żadne z tych przepisów nie wskazują, którą wartość zawartą w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych ścieków (godzinowe, dobowe) należy zastosować. Maksymalna roczna ilość odprowadzanych ścieków powinna wynikać z iloczynu: Q3rednie/dobowe x 365 dni. Zaproponowany jednak przez organ sposób wyliczenia opłaty doprowadziłby do sytuacji, iż opłata roczna naliczana byłaby i płacona od prawie dwa razy większej ilości hipotetycznie odprowadzanych ścieków niż rocznie dopuszcza to w ogóle pozwolenie wodnoprawne, które w istocie stanowi podstawę do obciążenia Z. sp. z o.o. przedmiotową opłatą..

Wskazać należy, iż zgodnie z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Ponieważ informacja ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne jest informacją roczną, więc powinna odnosić się do rocznej ilości odprowadzanych ścieków. Słusznie skazano w skardze, iż w niniejszej sprawie wysokosć tę należałoby obliczać na podstawie średniej dobowej ilości ścieków określonej w pozwoleniu wodnoprawnym nr [...], a więc do Qśr/d= 6.000 m3/d, pomnożonej przez 365 dni w roku.

Organ zaś wydając drugą –zaskarżoną - decyzję określającą Z. Sp. z o. o. wysokość opłaty stałej za usługi wodne za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31.12.2018 r. ponownie błędnie oparł swoje obliczenia na maksymalnej dobowej ilości odprowadzanych ścieków równej 10.000 m3/d (wg pozwolenia wodnoprawnego Qmax/d). Dzieląc tę wartość przez 24 godziny, otrzymuje się maksymalną godzinową ilość odprowadzanych ścieków 416,7 m3/h, po zaokrągleniu 417 m3/h (wg pozwolenia wodnoprawnego Qmax/h). Organ więc dokonał obliczeń opłaty stałej za odprowadzane ścieki w taki sam sposób (identycznie), jak przy wydawaniu pierwszej decyzji. Zatem oparł się o tę samą wielkość 417 m3/h, która przed zaokrągleniem wynosi 416,7 m3/h. Ponownie oparł swoje obliczenia na ilości ścieków możliwej do odprowadzenia w krótkim okresie czasu, a nie przez cały rok. Opłata stała określona w pierwszej decyzji z 2018 roku wyniosła 10.570 zł, natomiast określona w obecnie zaskarżonej decyzji z 2022 r. - 10.561 zł. Różnica pomiędzy kwotami naliczonych opłat wynosi 9 zł i wynika z tego, że dzieląc Qmax/d (równe 10.000 m3/d) przez 24 godziny, wynik 416,7 m3/h nie został zaokrąglony do 417 m3/h, który wg pozwolenia wodnoprawnego stanowi Qmax/h.

W ocenie Sądu organ wydając decyzję nr WR.ZU0.4.470.642.2018.0S.MR z dnia 21.07.2022 r. określającą Z. Sp. z o. o. wysokość opłaty stałej za usługi wodne za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31.12.2018 r., dokonał obliczeń w taki sam sposób i oparł się na tych samych danych, jak przy wydawaniu uchylonej przez WSA decyzji. Nie uwzględnił zatem treści rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawartych w wyroku z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 229/18, co był winien uczynić w toku ponownego postępowania.

Organ zatem nie uwzględnił oceny prawnej i zaleceń zawartych w powyżej wskazanym wyroku i nie uwzględnił zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych przy uwzględnieniu dobra strony – art. 7a § 1 kpa a przez to dopuścił się takiego naruszenia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia świadczą z kolei o naruszeniu art. 153 p.p.s.a., organ bowiem nie uwzględnił treści rozważań i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawartych w wyroku z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 229/18, co był winien uczynić w toku ponownego postępowania.

W toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a także prawidłowo sporządzić uzasadnienie decyzji odnosząc się w pełni do stanowiska strony, co do samego sposobu ustalenia wysokości dopuszczalnego rocznego wprowadzania przez nią ścieków do wód.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.