Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 355/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 31, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 76 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A w [...] (zwane dalej również Stowarzyszeniem lub skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również: SKO, Kolegium) z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie kompostowni, utwardzenie płytami na działce nr a k.m. [...] obręb [...] Gmina [...]".

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na skutek wniosku A. M. (zwanej dalej również inwestorką lub wnioskodawczynią) z dnia 29 września 2010 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia oraz po wyrażeniu opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej w skrócie: RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oleśnie (dalej w skrócie: PPIS) o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, Burmistrz [...] postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r., nr [...], stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm. [na dzień orzekania przez SKO - Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą.

Po przedłożeniu przez wnioskodawczynię raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ pierwszej instancji zwrócił się do RDOŚ i PPIS o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Obwieszczeniem z dnia 16 marca 2011 r. - na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy - Burmistrz [...] podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W obwieszczeniu zawiadomiono m.in. o możliwości, sposobie i terminie zapoznania się z aktami sprawy, a także o możliwości wnoszenia uwag i wniosków. Obwieszczenie wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...], na tablicy ogłoszeń w sołectwie [...] - tj. w miejscu inwestycji, oraz opublikowano na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] .

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr [...], PPIS zaopiniował środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Do akt sprawy włączono protokół z zebrania wiejskiego wsi [...] przeprowadzonego w dniu 11 kwietnia 2011 r. w sprawie wywozu osadu z oczyszczalni ścieków, w którym odnotowano, że mieszkańcy wsi [...] nie wyrażają zgody na dalsze przyjmowanie osadu na działkę, ponieważ wnioskodawczyni nie wypełnia swoich zobowiązań w zakresie bezpiecznego ich składowania.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2011 r., nr [...], RDOŚ uzgodnił wnioskodawczyni warunki z zakresu ochrony środowiska dla realizacji przedsięwzięcia w wariancie zaproponowanym przez inwestorkę.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr [...] , Burmistrz [...] - na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 79, art. 82, art. 85 ust. 2 ustawy, a także § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) - ustalił wnioskodawczyni środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie kompostowni, utwardzanie płytami na działce nr a k.m. [...] obręb [...] Gmina [...]". W rozstrzygnięciu określono: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (pkt I); warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt II); wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (pkt III); wypowiedziano się odnośnie do wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii (pkt IV), transgranicznego oddziaływania na środowisko (pkt V), oraz co do konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (pkt VI). W pkt VII decyzji organ nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stwierdzając, że dane ujęte w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko na temat przedsięwzięcia oraz elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pozwalają w pełni ocenić jego oddziaływanie na środowisko. Poza tym przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk czy siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody. W pkt VIII organ orzekł o nałożeniu obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej, wskazując, że należy dokonać porównania funkcjonowania przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w decyzji oraz w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczącego jego faktycznego oddziaływania na środowisko oraz efektów działań zapobiegających i ograniczających to oddziaływanie. W tym względzie wskazano za RDOŚ na obowiązek przedstawienia: oceny przyjętych rozwiązań dotyczących zastosowanej technologii kompostowania, w tym prowadzonej gospodarki odciekami; rezultatów prowadzonego procesu kompostowania w formie bilansu ilościowego przyjmowanych, odzyskiwanych, unieszkodliwianych i przekazywanych na zewnątrz odpadów; oceny skuteczności prowadzonego procesu kompostowania poprzez określenie ilości i jakości wytwarzanego odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania); kierunków zagospodarowania tego odpadu. Orzeczono, że analizę w ww. zakresie należy przedłożyć Burmistrzowi [...] oraz RDOŚ w terminie 15 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył przepisy stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do udziału społeczeństwa w procedurze wydawania decyzji, wskazał, że do publicznej wiadomości podano informacje, o jakich mowa w art. 33 ustawy. Społeczeństwo miało też możliwość składania uwag i wniosków w terminie od 22 marca 2011 r. do 12 kwietnia 2011 r. W tym terminie do organu wpłynął protokół z zebrania wiejskiego wsi [...] z dnia 11 kwietnia 2011 r., w którym mieszkańcy wsi nie wyrazili zgody na przyjmowanie osadu. Organ uznał jednak - na podstawie danych z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz warunków określonych w postanowieniu RDOŚ, opinii sanitarnej PPIS, a także w przedmiotowej decyzji - że przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uciążliwości dla mieszkańców sołectwa [...] . Reasumując, Burmistrz [...] stwierdził, z przeprowadzonego postępowania, w tym z analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, m.in. z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia, przy zachowaniu warunków określonych w decyzji, spełniać będzie obowiązujące standardy środowiska. W załączniku nr 1 do decyzję określono charakterystykę przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 24 marca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r., jak również dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącego kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W szczególności we wniosku podniesiono, że Burmistrz [...] przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach naruszył przepisy art. 33 ust. 1 pkt 1-3 ustawy przez zaniechanie podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, o wszczęciu postępowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a także o przedmiocie decyzji, która miała zostać wydana. Zdaniem Stowarzyszenia Burmistrz [...] naruszył też następujące przepisy:

- art. 37, art. 42 i art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy przez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie podczas wydawania decyzji uwag i wniosków mieszkańców zgłoszonych w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu;

- art. 38 ustawy poprzez zaniechanie podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią;

- art. 28 i art. 29 K.p.a. przez nieustalenie stron postępowania administracyjnego;

- art. 10 K.p.a. przez niezawiadomienie stron postępowania o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się w sprawie;

- art. 49 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia stron postępowania o wydanej decyzji środowiskowej i innych czynnościach organu administracji publicznej.

Uzasadniając swoje żądanie, Stowarzyszenie podało, że jest stowarzyszeniem zwykłym wpisanym do ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez Starostę [...] (wpis nr [...]). Wskazując na swoje najważniejsze cele określone w regulaminie, Stowarzyszenie wyjaśniło, że działa w interesie społecznym, który polega na ochronie środowiska przed potencjalnym, negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięć, których realizacja może spowodować znaczącą ingerencję w środowisko naturalne, będące dobrem wspólnym całego społeczeństwa. Akcentowało, że w interesie społecznym leży również kontrola społeczna nad poprawnością działania organów administracji.

Ponadto w piśmie z dnia 11 czerwca 2020 r. Stowarzyszenie podniosło, że z budową kompostowni osadów w [...] powiązany jest proceder nielegalnego składowania na gruntach rolnych wsi [...] osadów z oczyszczalni ścieków z całego województwa. Mieszkańcy [...] , [...], [...] i okolic od wielu lat bezskutecznie próbują dochodzić swojego prawa do udziału w procesach decyzyjnych dotyczących budowy kompostowni osadów komunalnych oraz protestują przeciwko nielegalnemu składowaniu tych osadów na gruntach rolnych w pobliżu swoich posesji. Prawo to jest jednak skutecznie blokowane przez różne instytucje i organy. Stowarzyszenie podniosło, że - działając w interesie społecznym - ściśle współpracuje z mieszkańcami [...] i w zgodzie z oczekiwaniami tych mieszkańców wspiera ich w dążeniu do realizacji prawa współdecydowania o kształcie środowiska, w którym żyją.

Pismem z dnia 9 czerwca 2020 r., nr [...] , o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. wniósł również RDOŚ, powołując się na regulację art. 76 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie tego organu ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje wystąpienie, organ podał, że Stowarzyszenie wystąpiło do RDOŚ o skierowanie wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], jako wydanej niezgodnie z prawem. Po analizie treści tej decyzji RDOŚ przychylił się do stanowiska Stowarzyszenia i stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 74, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy, co w myśl zapisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Poza tym, zdaniem RDOŚ, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie spełnia wymogów K.p.a., tj. brak w niej oznaczenia strony lub stron oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z przepisem art. 107 § 1 pkt 3 i pkt 6 tej ustawy.

Pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. Kolegium zawiadomiło inwestorkę oraz podmioty działające na prawach strony, tj. Stowarzyszenie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, dopuszczone do udziału w postępowaniu na podstawie - odpowiednio - art. 31 § 2 K.p.a. i art. 76 ust. 8 w związku z art. 76 ust. 1 ustawy, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. oraz poinformowało o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a.

W piśmie z dnia 8 lipca 2020 r. A. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o umorzenie postępowania. Podniosła, że Stowarzyszenie jedynie w sposób ogólny odniosło się we wniosku do swoich celów statutowych oraz do istnienia interesu społecznego we wszczęciu na jego wniosek postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, inwestorka podkreśliła, że cechy rażącego naruszenia prawa nosi kwalifikowane uchybienie, z którym mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew oczywistemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym i gdy doszło do poważnego naruszenia norm materialnoprawnych, jak również procesowych. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Jednocześnie uchybienia dotyczące postępowania mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie wtedy, gdy naruszenia pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem.

W piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. inwestorka ponowiła wniosek o umorzenie postępowania, wskazując na niedopuszczalność jego wszczęcia. Podkreśliła, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu może mieć miejsce wtedy, gdy organ administracji dysponuje wiedzą o zaistnieniu jednej z przesłanek nieważności. Nadto, biorąc pod uwagę to, że w omawianej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła organizacja ekologiczna będąca rodzajem organizacji społecznej, mająca jednak szczególny status prawnoprocesowy - podlegała ona w tym względzie uregulowaniom wynikającym z art. 44 ust. 2 i 3 ustawy. Powyższe oznacza, zdaniem inwestorki, że w omawianym przypadku brak było podstaw do wszczęcia - na wniosek organizacji ekologicznej - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, czyli postępowania nadzwyczajnego, albowiem skuteczne żądanie wszczęcia takiego postępowania mogło pochodzić jedynie od legitymowanego podmiotu. Natomiast organizacja ekologiczna legitymacji takiej nie posiada. Wszczęcie postępowania w tym przypadku mogłoby ewentualnie wynikać z dostrzeżonych przez organ potencjalnych przyczyn nieważności decyzji, ale nie byłoby jednak następstwem zgłoszonego przez organizację ekologiczną żądania. Dalej, wskazując na przepis art. 76 ust. 1 ustawy, inwestorka podniosła, że wszczęcie przez Kolegium postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było niedopuszczalne, ponieważ w wystąpieniu RDOŚ zabrakło wskazania prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Poza tym RDOŚ nie tylko nie podał żadnej z przesłanek nieważności, ale nawet nie wykazał tego, że ustalił (stwierdził) jakiekolwiek nieprawidłowości dotyczące wydania decyzji środowiskowej.

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania i wyjaśniło, że wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podjęło tę czynność po rozważeniu zarówno przesłanek wynikających z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. - zważywszy na żądanie Stowarzyszenia, jak i mając na względzie regulacje zawarte w art. 76 ust. 1 ustawy - odnośnie do wystąpienia RDOŚ. Analizując treść art. 31 § 1 K.p.a. doszło do przekonania, że za wszczęciem przedmiotowego postępowania przemawiały cele statutowe organizacji społecznej wnoszącej - pismem z dnia 24 marca 2020 r. - żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a także okoliczność zaangażowania tej organizacji w ochronę interesu społecznego. W tym zakresie Kolegium powołało się na zapisy § 5 regulaminu Stowarzyszenia, gdzie jako cele działalności wskazuje się (m.in.) udział w postępowaniach administracyjnych w charakterze organizacji ekologicznej i społecznej reprezentującej interes społeczny i interes publiczny (pkt 2); podejmowanie działań mających na celu ochronę środowiska przed niewłaściwą lokalizacją obiektów przemysłowych, zagrażającą zdrowiu i życiu człowieka oraz środowisku naturalnemu (pkt 8), oraz - troskę o zachowanie walorów krajobrazowych i przyrodniczych obszarów, na których planowana jest lokalizacja obiektów przemysłowych (pkt 9). Nadto w § 6 regulaminu postanowiono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele (m.in.) poprzez działania na rzecz właściwej gospodarki odpadami, gospodarki wodnej i ściekowej na terenach wiejskich. Poza tym za przekonujące Kolegium uznało wyjaśnienia Stowarzyszenia, że jego działania zmierzają do ochrony środowiska przed potencjalnym negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia, którego realizacja może spowodować znaczącą ingerencję w środowisko naturalne, będące dobrem wspólnym całego społeczeństwa. W przekonaniu SKO nie bez znaczenia dla oceny interesu społecznego pozostaje w realiach omawianej sprawy charakter przedmiotowej inwestycji. Kompostownia - jako obiekt przemysłowy zajmujący się przeróbką odpadów - stanowi niewątpliwie inwestycję wymagającą zachowania wszelkich standardów zapewniających ochronę środowiska (zarówno w zakresie standardów emisyjnych, jak i immisyjnych), co powinno zapobiegać sytuacjom zanieczyszczenia środowiska oraz oddziaływaniom szkodliwym dla zdrowia (fizycznego i psychicznego - np. w zakresie oddziaływań odorowych) człowieka. Obiektywnie zatem, w takiej sytuacji, zasadniczo istnieje prawdopodobieństwo negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym na stan zdrowia lub życie ludzi. Z tych względów, w ocenie SKO, za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] przemawiał także interes społeczny. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego przez pełnomocnika inwestorski, wywodziło Kolegium, że przepisy art. 44 ust. 1 ustawy i art. 31 § 1 K.p.a. w odmienny sposób regulują przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym (jakim jest przecież postępowanie środowiskowe) organizacji ekologicznej (będącej zawsze - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy - organizacją społeczną). Udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest więc możliwy zarówno na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy, jak i na podstawie ogólnej regulacji procesowej - art. 31 § 1 K.p.a. W tym drugim przypadku podstawą dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu będzie jednak wykazanie przez nią, że udział ten jest uzasadniony jej celami statutowymi, jak również przemawia za tym interes społeczny, co - według Kolegium - wykazano już wcześniej. Przepis art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. przewiduje bowiem możliwość wystąpienia przez organizacje społeczne z żądaniem wszczęcia postępowania bez przystępowania do udziału w nim na prawach strony. Skoro w art. 44 ustawy nie ma w tym zakresie autonomicznych uregulowań, należy przyjąć, że obowiązują w tej kwestii ogólne rozwiązania zawarte w K.p.a. Kolegium podniosło również, że niezależnie od żądania Stowarzyszenia przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] było następstwem wniesionego - w trybie art. 76 ustawy - wystąpienia RDOŚ. Natomiast badanie zasadności zawartego w wystąpieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji mogło nastąpić dopiero we wszczętym postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dlatego za nieuprawnione uznało twierdzenia inwestorski, jakoby o skuteczności procesowej przedmiotowego wystąpienia miało stanowić wykazanie przez RDOŚ ustalenia (stwierdzenia) nieprawidłowości dotyczących decyzji. Kwestie merytoryczne dotyczące badania konkretnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podlegają bowiem ocenie organu wyższego stopnia i nie są przedmiotem analizy na wstępnym etapie postępowania. Z tych samych względów za niezasadne uznano oczekiwanie co do konieczności wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania "hipotetycznej przesłanki" czy "konkretnej podstawy" przemawiającej za prowadzeniem postępowania w trybie nadzwyczajnym. Przechodząc do oceny przedmiotowej decyzji, Kolegium omówiło określone w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i podkreśliło, że postępowanie to ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zakres tego postępowania jest zatem ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W pierwszej kolejności Kolegium dokonało oceny kontrolowanej decyzji pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). W tej materii zwróciło uwagę - odwołując się do licznych poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego - że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Konieczne jest bowiem, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. Dalej Kolegium odnotowało, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) i przytoczyło treść art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1-3, art. 77 ust. 1, 3 i 4, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 82 ust. 1 i 3 i art. 85 tej ustawy. Wskazało także na § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), podając, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymieniona w § 2 ust. 1 pkt 39-41 tego rozporządzenia. Kolegium przypomniało również, że RDOŚ zasugerował wydanie ocenianej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wskazując na przepisy art. 74, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy. Stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy domagało się także Stowarzyszenie. Zdaniem Kolegium - mając na uwadze przywołane wyżej przepisy oraz stan faktyczny sprawy - okoliczności sprawy nie pozwalają na konstatację, aby doszło do rażącego naruszenia którejkolwiek z powyższych regulacji. W tym zakresie Kolegium dowodziło, że RDOŚ wskazując na rzekome wadliwości decyzji, w istocie nie uzasadnił swojego twierdzenia, powołując się wyłącznie na sygnalizację dotyczącą sugerowanych nieprawidłowości, wniesioną przez Stowarzyszenie. Samo zaś Stowarzyszenie w swoim podaniu wskazało na rażące naruszenie (m.in.) art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy (a także art. 37 i 42 ustawy), co wynikało - zdaniem organizacji - z nierozpatrzenia i nieuwzględnienia przez organ uwag oraz wniosków mieszkańców zgłoszonych w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu, a także z nieuwzględnienia ich podczas wydawania decyzji. Do wymienionego uchybienia jednak na gruncie omawianej sprawy nie doszło, albowiem - jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji - organ przed wydaniem decyzji rozważył treść protokołu z zebrania wiejskiego wsi [...] z dnia 11 kwietnia 2011 r., dochodząc do przekonania (i dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji), że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uciążliwości dla mieszkańców sołectwa [...]. Do takiego wniosku organ doszedł na podstawie analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz warunków określonych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz kwestionowanej decyzji. W ocenie Kolegium wypełniona została także norma wynikająca z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 37 pkt 2 ustawy. Z kolei wzmiankowany przez Stowarzyszenie przepis art. 42 ustawy nie dotyczy postępowań prowadzonych w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych, stąd też nie mógł zostać naruszony na skutek podjęcia badanego rozstrzygnięcia. Poza tym wydana decyzja nie narusza również - w stopniu kwalifikowanym - art. 107 § 1 pkt 3 i 6 K.p.a. Nie zgodziło się Kolegium z zarzutem RDOŚ, jakoby w decyzji nie oznaczono strony (lub stron) postępowania, oraz nie podzieliło argumentu Stowarzyszenia, że wbrew regulacji art. 28 i 29 K.p.a. nie ustalono stron postępowania administracyjnego. Kwestionowane orzeczenie wyraźnie bowiem wskazuje A. M. (inwestorkę) jako stronę postępowania, zaś dokumentacja sprawy konweniuje z tym ustaleniem organu. Zaznaczyło przy tym Kolegium, że w niniejszym postępowaniu poza jego oceną pozostaje kwestia ewentualnego pominięcia strony (stron) postępowania środowiskowego, ponieważ sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), podlegającą badaniu w innym trybie nadzwyczajnym. W tym względzie nie mogły zostać także uwzględnione zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 10 czy art. 49 § 1 K.p.a. (oba przepisy nawiązują do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu). W ocenie Kolegium nie doszło też do rażącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., bo organ zawarł w decyzji zarówno elementy uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego. W dalszej kolejności SKO za bezpodstawne uznało zarzuty Stowarzyszenia dotyczące rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 38 ustawy. W tym względzie wywodziło, że wady postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji niekoniecznie determinują ocenę danego rozstrzygnięcia jako rażąco naruszającego prawo. Niezależnie jednak od powyższej uwagi zauważyło, że przeprowadzona w omawianym zakresie przez Burmistrza [...] procedura z udziałem społeczeństwa została zachowana. Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała mianowicie, że przed wydaniem decyzji z dnia 5 sierpnia 2011 r. Burmistrz dochował wymogów z art. 33 ustawy, w tym podał do publicznej wiadomości informacje, o których mowa w pkt 1-3 tego przepisu. Natomiast ustalenie, czy informacja o wydanej decyzji oraz o możliwościach zapoznania się z jej treścią została podana do publicznej wiadomości (art. 38 ustawy) - jako czynność następcza (realizowana po wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia) - nie miało znaczenia z punktu widzenia oceny zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym, dokonując analizy kontrolowanej decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., SKO nie stwierdziło, by wydanie kontrolowanego aktu w sposób rażący naruszało przepisy. Nadto uznało, badając przedmiotową decyzję pod kątem istnienia pozostałych przesłanek warunkujących zastosowanie trybu określonego w art. 156 i n. K.p.a., że nie zachodzą one w rozpatrywanej sprawie. Orzeczenie zostało wydane przez właściwy organ, sprawa nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, decyzję skierowano do strony postępowania (tj. do A. M. - wnioskodawczyni). Nie wystąpiły zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 3 i 4 K.p.a. Jednocześnie decyzja środowiskowa nie posiada waloru wykonalności, stąd nie mogło dojść do ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Decyzja ta nie zawiera również wady, która powodowałaby jej nieważność z mocy samego prawa. Dlatego Kolegium uznało, że zobligowane było do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...].

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na pozbawieniu społeczeństwa możliwości faktycznego udziału w postępowaniu administracyjnym, który to udział jest zagwarantowany w art. 30 ustawy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 37, art. 38, art. 39, art. 42 i art. 43 ustawy poprzez błędną ich wykładnię, tj. nierozpatrzenie uwag i wniosków mieszkańców zgłoszonych w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu i nieuwzględnienie ich podczas wydawania decyzji, oraz przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i działanie wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli, co stanowi naruszenie przepisu określonego w art. 7 K.p.a. Stowarzyszenie podniosło też zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie istotnych dowodów zebranych w sprawie, a będących w posiadaniu SKO.

Na podstawie tych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie domagało się również dopuszczenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło, że Kolegium nie odniosło się merytorycznie do zarzutów zawartych we wniosku z dnia 24 marca 2020 r., a argumenty organu zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadniające odmowę unieważnienia decyzji środowiskowej są lakoniczne i powierzchowne oraz w większości przypadków ograniczają się do jednego zdania uzasadnienia przypadającego na zarzut. Dalej argumentowało, że organ uchylił się od rozpatrzenia zarzutu dotyczącego ograniczenia liczby stron postępowania wyłącznie do inwestora, ponieważ potwierdził, że kwestia ta pozostaje poza jego oceną. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do unieważnienia decyzji środowiskowej Burmistrza [...], bo strony postępowania administracyjnego - oprócz inwestora - nie zostały ustalone. Natomiast prawo społeczeństwa do udziału w przedmiotowym postępowaniu jest zagwarantowane w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP oraz w przepisach działu III ustawy. W świetle zgromadzonej dokumentacji Kolegium bezpodstawnie uznało, że strony postępowania były ustalone i jedynie - nie z własnej winy - nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed wydaniem decyzji środowiskowej. Nie zauważyło również, że w decyzji Burmistrza [...] brak jest wyjaśnienia, w jaki sposób uwagi i wnioski zgłoszone przez społeczność [...] zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione. Zdaniem skarżącego zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja stanowi jedynie nieudolną próbę konwalidacji uchybień decyzji Burmistrza w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Dowodziło także Stowarzyszenie, że Kolegium nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego, w tym pisma z dnia 19 lutego 2020 r., w którym Burmistrz [...] potwierdził fakt niepodania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji środowiskowej. Poza tym Kolegium nie wskazało, które elementy uzasadnienia faktycznego lub prawnego zostały w decyzji środowiskowej zawarte, ani dlaczego elementy pominięte, wymagane przez art. 107 § 1 pkt 3 i 6 K.p.a., nie musiały zostać w tej decyzji zamieszczone. W przekonaniu skarżącego decyzja z dnia 5 sierpnia 2011 r. nie odpowiada ani wymogom art. 37 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy, ani wymogom art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 K.p.a. Decyzja ta stanowi obszerną, ale tylko relację, chronologicznie przedstawionych czynności organu orzekającego, organów opiniujących i inwestora. Poza jednym zdaniem na stronie 7 decyzji środowiskowej, uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych motywów odnoszących się do oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Reasumując, Stowarzyszenie stwierdziło, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że SKO nie dokonało wszechstronnej oceny okoliczności dotyczących wydania decyzji środowiskowej przez Burmistrza [...], w tym nie przeprowadziło analizy całości materiału dowodowego, nie uwzględniło niektórych dowodów oraz uchyliło się od rozpatrzenia zarzutów "niewygodnych", zaś stanowiska o odmowie unieważnienia decyzji środowiskowej nie uzasadniło w sposób wymagany przez przepisy K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2021 r. A. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi Stowarzyszenia. Zdaniem inwestorki Stowarzyszenie nie posiadało na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 K.p.a., jako nadzwyczajne, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Z tego też względu Stowarzyszenie nie było uprawnione do wniesienia skargi na decyzję Kolegium z dnia 14 sierpnia 2020 r.

W piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. Stowarzyszenie, odpowiadając na zarzuty inwestorki, wskazało na treść art. 50 § 1 P.p.s.a. i dowodziło, że brało udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, zatem było uprawnione - jako organizacja społeczna działająca w zakresie swojej statutowej działalności - do wniesienia przedmiotowej skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób, niezależnie od uprawnień wynikających z art. 44 ust. 3 ustawy. Według Stowarzyszenia już sam atrybut podmiotu działającego na prawach strony nadany przez Kolegium czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 50 § 1 P.p.s.a., określającym uprawnienie do wniesienia skargi, niezależenie od tego czy wymóg udziału społeczeństwa w tym postępowaniu był wymagany, czy też nie. Ze względu zatem na brak podstaw prawnych do podważenia legitymacji Stowarzyszenia skarga nie powinna zostać oddalona z przyczyn wskazanych przez inwestorkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2020 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. ustalającej na wniosek A. M. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie kompostowni, utwardzenie płytami na działce nr a k.m. [...] obręb [...] Gmina [...] ".

Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. W niniejszej sprawie należało jednak odnieść się w pierwszej kolejności do kwestii legitymacji procesowej Stowarzyszenia do złożenia skargi, która została zakwestionowana przez inwestorkę. W związku z tym wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powołany przepis w sposób wyraźny uzależnia legitymację skargową organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym od udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zewnętrzny akt administracyjny będący przedmiotem skargi. Niewątpliwie ten warunek w rozpoznawanej sprawie został spełniony, ponieważ w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza [...] skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Tym samym - wbrew twierdzeniom inwestorki - Stowarzyszenie było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Natomiast powołany przez inwestorkę art. 44 ust. 3 ustawy nie miał zastosowania, ponieważ Stowarzyszenie jako podstawę zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazało art. 31 § 1 K.p.a. Poza tym art. 44 ust. 3 ustawy nie może stanowić uprawnienia do żądania wszczęcia takiego postępowania, ponieważ przyznaje on organizacjom ekologicznym określone uprawnienia związane z już wszczętym postępowaniem administracyjnym, a więc nie dotyczy rozważanego przypadku. Wprawdzie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zapewne ze względu na zarzuty inwestorki - zawarło kilka ogólnych uwag na temat regulacji z art. 44 ustawy, ale w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Stowarzyszenie zostało prawidłowo dopuszczone do udziału w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. organizacji społecznej przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, pod warunkiem jednak, że jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Jak trafnie przyjęło Kolegium, w przypadku Stowarzyszenia spełnione zostały oba wymogi określone w art. 31 § 1 K.p.a. warunkujące dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Mianowicie z zapisów § 5 regulaminu Stowarzyszenia bezspornie wynika, że przedmiot działalności tej organizacji stanowi (m.in.) udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych w charakterze organizacji ekologicznej i społecznej reprezentującej interes społeczny i interes publiczny (pkt 2); podejmowanie działań mających na celu ochronę środowiska przed niewłaściwą lokalizacją obiektów przemysłowych, zagrażającą zdrowiu i życiu człowieka oraz środowisku naturalnemu (pkt 8), jak również troska o zachowanie walorów krajobrazowych i przyrodniczych obszarów, na których planowana jest lokalizacja obiektów przemysłowych (pkt 9). Poza tym w § 6 pkt 11 regulaminu określono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez działania na rzecz właściwej gospodarki odpadami, gospodarki wodnej i ściekowej na terenach wiejskich. Ponadto słusznie Kolegium stwierdziło, że za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu skarżącego przemawiają jego wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 11 czerwca 2020 r., w których podkreślono, iż działania Stowarzyszenia zmierzają do ochrony środowiska przed potencjalnym, negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia, którego realizacja może spowodować znaczącą ingerencję w środowisko naturalne, będące dobrem wspólnym całego społeczeństwa. Ze względu na charakter spornej kompostowani nie ulega wątpliwości, że stanowi ona inwestycję mogącą mieć negatywny wpływ na środowisko (w tym na stan zdrowia lub życie ludzi). Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, Kolegium zasadnie przyjęło, że Stowarzyszenie jest uprawnione do udziału we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. Jednocześnie za nieuzasadnioną Sąd uznał argumentację inwestorski, która podważała legitymację Stowarzyszenia do wystąpienia z żądaniem wszczęcia przez SKO postępowania nadzwyczajnego.

Wracając na grunt niniejszej sprawy, Sąd za prawidłowe uznał wywody Kolegium co do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwe jest to nadzwyczajny tryb postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to jest przy tym samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie służy ono rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i rozpoznania istoty sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. Odnotowania też wymaga, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Organ, co do zasady, nie przeprowadza też nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym.

W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, pomimo trafnych uwag ogólnych na temat postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania Kolegium przedwcześnie uznało, że zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. Przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest bowiem niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organ stanowiska.

Wobec charakteru popełnionych przez Kolegium naruszeń wyjaśnić trzeba, że w art. 7 K.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a. Z kolei w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W odniesieniu do tych zasad, doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które stosownie do przepisu art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie służy bowiem przekonaniu strony postępowania, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych przez strony postępowania.

W przekonaniu Sądu w badanej sprawie Kolegium naruszyło wskazane przepisy. Nie sprostało bowiem określonym w nich obowiązkom na skutek nierozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym wobec braku wyczerpującego rozważenia zarzutów skarżącego Stowarzyszenia oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, zawartych odpowiednio w żądaniu z dnia 24 marca 2020 r. i wystąpieniu z dnia 9 czerwca 2020 r. Dokonana w tym zakresie przez Kolegium ocena w istocie sprowadzała się do odnotowania, że RDOŚ wskazał na rażące naruszenie art. 74, 80, 82 i 85 ustawy, a Stowarzyszenie - na naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy. Następnie Kolegium ogólnie stwierdziło, że przytoczone przepisy oraz stan faktyczny sprawy nie pozwalają na konstatację, aby doszło do rażącego naruszenia którejkolwiek z tych regulacji. Tymczasem z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że art. 74 ustawy w ogóle nie został przytoczony, natomiast art. 82 w bardzo niewielkim zakresie, ponieważ przywołano wyłącznie ust. 3 tego przepisu, a co do ust. 1 wyjaśniono, że zawiera on elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu poprzestanie jedynie na zacytowaniu przepisów, bez wskazania, które konkretnie normy stanowiły przedmiot oceny organu i w jakim zakresie, a także brak jakiejkolwiek argumentacji odnośnie do stopnia ich ewentualnego naruszenia, świadczy z całą pewnością o złamaniu wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji zabrakło również wypowiedzi Kolegium, jakie okoliczności sprawy (konkretnie) zadecydowały o stanowisku co do braku naruszenia art. 74, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy. Mylący, bo niejednoznaczny jest też pogląd organu, że nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Nie jest bowiem wiadome, czy według SKO w ogóle nie doszło do ich naruszenia przy wydawaniu decyzji z dnia 5 sierpnia 2011 r., czy też omawiane przepisy zostały naruszone, ale nie w sposób rażący. Ponadto za niewystarczające należy uznać poprzestanie przez Kolegium na stwierdzeniu, że RDOŚ nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie wskazanych przez niego naruszeń. Według Sądu obowiązkiem Kolegium jako organu prowadzącego z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było dokonanie samodzielnej oceny - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - m.in. pod kątem wskazanych przez RDOŚ nieprawidłowości, ewentualnie wezwanie tego organu do sprecyzowania swojego wystąpienia. W konsekwencji powyższego Kolegium zaniechało zbadania trafności zarzutów RDOŚ, a wyrażona w kontrolowanej decyzji ocena nie została poparta żadną merytoryczną argumentacją, tak co do zarzucanych naruszeń, jak i ewentualnie co do ich charakteru. Z uwagi na brak stanowiska organu w omawianym zakresie trudno obecnie dociekać, czy za niezasadne uznano zarzuty RDOŚ, czy też stwierdzono, że pozostają one bez wpływu na sposób załatwienia sprawy, jednak nie ulega wątpliwości, iż w każdym z tych przypadków należało odnieść się do nich w decyzji. Pozwoliłoby to Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, bowiem pamiętać trzeba, że sądy administracyjne badają wyłącznie legalność podjętych decyzji i nie zastępują organów w załatwianiu spraw. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym nie podano wyczerpujących ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji i nie poddaje w sposób wystarczający weryfikacji argumentacji stron, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co słusznie zauważyło w skardze Stowarzyszenie. Podkreślenia wymaga, że tak wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji SKO nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. W takim wypadku usprawiedliwione jest również postawienie Kolegium zarzutu naruszenia szeregu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w taki sposób, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2322/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji Kolegium jest niepełne i nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia w kwestiach o zasadniczym znaczeniu, a miejscami - jak wyjaśniono wcześniej - jest wręcz mylące.

Nie można również nie dostrzec, że Kolegium stwierdziło, iż oceniania decyzja nie narusza w stopniu kwalifikowanym art. 107 § 1 pkt 3 i pkt 6 K.p.a., tymczasem przepis ten nie obowiązywał w tej wersji w dacie wydania rozstrzygnięcia przez Burmistrza [...], tj. w dniu 5 sierpnia 2011 r. Poza tym, zdaniem Sądu, pomimo prawidłowego stwierdzenia przez Kolegium, że w decyzji Burmistrza oznaczono jako stronę postępowania inwestorkę, należy zwrócić uwagę organu, że zarzuty Stowarzyszenia oraz RDOŚ dotyczyły nieprawidłowego określenia stron postępowania na skutek wadliwie przeprowadzonej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zmierzały zatem m.in. do podważenia legalności postępowania, w ramach którego zapadła ww. decyzja Burmistrza. Przy tak sformułowanych zarzutach nie jest wystarczające powołanie się przez SKO na przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i dowodzenie, że przepis ten reguluje sytuację, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Z powyżej powiedzianego wynika, że Kolegium nie przeprowadziło ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i dokonało oceny decyzji Burmistrza [...] tylko w wybranym przez siebie zakresie, bez odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym kwestii związanych z zarzutami RDOŚ i skarżącego. Skutkowało to tym, że sprawa nie została rozpoznana w pełnym zakresie, a tym samym stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji na obecnym etapie jest przedwczesne i nieuprawnione. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Zasygnalizowano już na wstępie, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo - jak podniesiono już wyżej - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tłumaczy wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji uznać należy, że organ istotnie naruszył szereg podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast stwierdzone wadliwości - z uwagi na ich charakter oraz skutki - czynią koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji. W takim przypadku zbędne jest dalsze badanie jej prawidłowości, w tym również w kontekście pozostałych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Końcowo wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego, ponieważ możliwość przeprowadzenia przez Sąd dodatkowych dowodów z dokumentów została przewidziana jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla zweryfikowania okoliczności mających znaczenie w sprawie i wpływ na rozstrzygnięcie (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a takie okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Ponadto dostrzec trzeba, że większość dokumentów załączonych do skargi znajduje się już w materiale dokumentacyjnym sprawy, przekazanym przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.