Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1463/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 83 ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 10 ust 1 i 2 oraz art 5 ust 1 pkt 1 i 6 i ust 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par 12 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2086/08 w sprawie ze skargi Z. i Z. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2086/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez Z. i Z. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych oraz orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach decyzją z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie otworów okiennych w ścianie szczytowej, od strony działki Z. i Z. K., w budynku mieszkalnym drewnianym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w W. S. 4, gmina Mordy, będącej własnością I. i Wojciecha G..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zawiadomieniem z dnia 11 września 2007r. wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie, a następnie w dniu 24 września 2007r. przy udziale stron przeprowadził oględziny na działce stanowiącej własność I. i Wojciecha G.. W czasie oględzin ustalono, że na działce zlokalizowany jest między innymi budynek mieszkalny drewniany o wymiarach zewnętrznych 9,38m x 8,41m z dachem dwuspadowym krytym blachą ze spadkiem w kierunku własnej działki. Budynek zlokalizowany jest w odległości:

- 2,68 m od ogrodzenia drewnianego od strony działki skarżących Z. i Z. K.,

- 9,76 m od budynku mieszkalnego drewnianego zlokalizowanego na działce skarżących,

- 13,04 m od ogrodzenia z siatki od strony działki sąsiedniej będącej własnością Stefana Mateusiaka,

- 6,10 m od ogrodzenia od strony drogi publicznej.

W ścianie szczytowej od strony działki skarżących wykonane są trzy otwory okienne. W czasie oględzin I. G. oświadczyła, że budynek został wybudowany przez jej nieżyjącego ojca Z. K. w 1983 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy Mordy z dnia [...] stycznia 1983 r., nr [...]. Na potwierdzenie tego przedłożyła decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego drewnianego według projektu podstawowego indywidualnego wraz z obiektami towarzyszącymi: osadnikiem ścieków, oborą, silosem i płytą gnojową na działce nr [...] w W. S. 4 oraz dziennik budowy nr [...] będący załącznikiem do tej decyzji. Po analizie przedłożonych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach uznał, że budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez Z. i Z. K. decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach w dniu 14 kwietnia 2008r. przeprowadził ponowne oględziny na działce nr [...] położonej w W. S.. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej, dokonał pomiaru odległości od drogi do budynku mieszkalnego i ustalił, że wynosi ona 15,04 m od osi drogi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania Z. i Z. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 czerwca 2008r. powtórnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 4 lipca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach dokonał kolejnych oględzin na działce nr [...] położonej w W. S.. Z. i Z. K. ponowili żądanie zamurowania okien od strony ich działki twierdząc, że służą do celów przestępczych. Z kolei I. i W. G. stwierdzili, że nie wyrażają zgody na zamurowanie wymienionych otworów okiennych.

Oceniając materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie określa, od której działki należy zachować odległość przynajmniej 4,0 m. Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że inwestor w trakcie budowy dokonał odstępstw od warunków pozwolenia. Ponadto podał, że ustawa z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie nakładała na inwestora obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową danego obiektu.

Zgodnie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Ponieważ ściana szczytowa przedmiotowego budynku mieszkalnego z otworami okiennymi od strony działki skarżących zlokalizowana jest w odległości większej niż 8 m, to zdaniem organu należy przyjąć, że zachowane są przepisy techniczno-budowlane wynikające z tego rozporządzenia.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] września 2008 r. umarzającej postępowanie administracyjne wnieśli po raz trzeci Z. i Z. K..

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a w jej uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania. Zaskarżona decyzja organu I instancji wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. jest bowiem prawidłowa, a argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wszczęte w ramach nadzoru budowlanego postępowanie dotyczyło dwóch otworów okiennych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W. S., której właścicielami są I. i Wojciech G.. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy drewniany budynek mieszkalny został wybudowany przez nieżyjącego już ojca I. G. – Z. K. w 1983 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy Mordy z dnia [...] stycznia 1983 r. Budynek zlokalizowany jest w odległości 2,68 m od ogrodzenia drewnianego od strony działki skarżących, 9,76 m od budynku mieszkalnego drewnianego zlokalizowanego na działce skarżących.

Powołując się na treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że skoro przedmiotowa ściana szczytowa z otworami okiennymi od strony działki skarżących od istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej zlokalizowana jest w odległości większej niż 8 m, to należało przyjąć, iż zachowane zostały przepisy warunków technicznych ww. rozporządzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. wnieśli Z. i Z. małżonkowie K., domagając się jej uchylenia. W jej uzasadnieniu podnieśli, że przedmiotowy budynek stoi za blisko ich działki i jest łatwopalny. Z okien sąsiedzi rzucają na ich działkę różne przedmioty i są uciążliwi. Zdaniem skarżących decyzja jest niesprawiedliwa i wydana pod naciskiem wpływowych osób.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził, że obiekt wybudowany w oparciu o decyzję pozwalającą na budowę podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Decyzja o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku wydana została w 1983 r., zatem przepisami tymi była ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).

Przywołując treść § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mimo niezachowania odległości wskazanych w pozwoleniu budowlanym zachowane zostały przepisy warunków technicznych tego rozporządzenia. Przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w odległości 2,68 m od granicy działki skarżących, ze ścianą posiadającą otwory okienne, przy czym odległość tego budynku od budynku istniejącego na sąsiedniej działce wynosi 9,76 m. Mimo że materiał dowodowy nie zawiera planu realizacyjnego zagospodarowania działki, czyli dokumentu graficznego podlegającego badaniu w zakresie odległości od granic działek sąsiednich, a decyzja o pozwoleniu na budowę nie określa od której granicy działki należy zachować odległość przynajmniej 4,0 m, to zdaniem Sądu pierwszej instancji należałoby stwierdzić, iż odległość co najmniej 4,0 m obowiązywała od granic obu działek sąsiednich. Niedostrzeżenie tej kwestii przez organ nadzoru budowlanego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi jednak o wadliwości decyzji. Prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania należy bowiem traktować jako stwierdzenie przez organ braku konieczności nakładania obowiązku zamurowania okien (czego domagali się skarżący). Usytuowanie budynku mieszkalnego w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej (§ 12 ust. 2 rozporządzenia) dopuszczalne było w sytuacji istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce w odległości co najmniej 8 m. Sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że takie usytuowanie budynku nie wywołuje negatywnych skutków w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ani nie ogranicza użytkowania sąsiedniej nieruchomości, tym bardziej że stan ten trwa już około 25 lat.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli Z. i Z. K., reprezentowani przez pełnomocnika z urzędu będącego adwokatem. Zaskarżając wyrok w całości, w oparciu o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, względnie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] października 2008 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] września 2008 r., w obu wypadkach z zasądzeniem kosztów związanych z pomocą prawną udzieloną z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej P.u.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. i art. 77 oraz art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu kontroli w sposób niedostatecznie wnikliwy, bowiem uznano, że orzekające w niniejszej sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpoznały materiał dowodowy i wydały orzeczenia na podstawie całokształtu materiału, mimo iż nie wyjaśniono, czy na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, wydano decyzję administracyjną, którą to wyrażono zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, tj. § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 w związku z art. 134 § 1 P.u.s.a. i art. 141 § 4 P.u.s.a. poprzez pominięcie w ocenie podstawy prawnej dokonanego przez Sąd rozstrzygnięcia art. 10 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który należało zastosować;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie i błędną wykładnię art. 10 ust. 1 i 2 w związku z a art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie było konieczności wydania decyzji administracyjnej wyrażającej zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Z. i Z. K. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wyjaśnione, wskutek jakich okoliczności nastąpiła zmiana pozwolenia na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że planowany budynek nie może przekroczyć linii zabudowy 15 m od osi jezdni i odległości 4 m od granicy działki. Skoro w ww. akcie prawnym nie określono, że odległość planowanego budynku nie może być mniejsza niż 4 m od jednej tylko wskazanej granicy działki, to powyżej wskazana odległość powinna zostać zachowana od każdej granicy działki z wyjątkiem tej, co do której określono obowiązek zachowania odległości 15 m. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli orzeczenia organu administracji publicznej nie zwrócił uwagi na niewyjaśnienie okoliczności zmiany odległości usytuowania budynku od działek sąsiednich. Nadto rażąco uchybił przepisom postępowania, bowiem pominął art. 10 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przytoczeniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie i błędną wykładnię art. 10 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 § 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki autor skargi kasacyjnej podniósł, że nie można się zgodzić z argumentacją Sądu pierwszej instancji, że do wzniesienia budynku w mniejszej odległości od granicy działki, niż to wynika z § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie jest potrzebna zgoda wyrażona w formie decyzji administracyjnej. Przywołując treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazał, że celem tej regulacji było nie tylko zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, ale także ochronę prywatności osób mieszkających w budynkach posadowionych na nieruchomościach sąsiednich. Kasator powołał przy tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95 (OSNP 1996 r. nr 21, poz. 316, Lex nr 25243), w którym wyrażony został pogląd, że "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z przepisami, o której mowa w art. 5 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obejmuje bardzo szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, nie tylko pod względem techniczno- budowlanym, ale także ocenę, czy nie nastąpi pogorszenie warunków sanitarnych i zwiększenie uciążliwości dla otoczenia". Zatem stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub normy jest dopuszczalne w razie konieczności wprowadzenia rozwiązań dających jeszcze lepsze efekty społeczno-gospodarcze.

Wskazując na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 1991 r., sygn. akt SA/Gd 498/91 (ONSA 1991r. z.3-4, poz. 74, Lex nr 10227), w którym wyrażono pogląd, iż zgoda udzielona na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wymaga formy decyzji administracyjnej, pełnomocnik skarżących podniósł, że w niniejszej sprawie można było skorzystać z możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, skoro jest bezspornym, że obiekt budowlany został wzniesiony w odległości mniejszej aniżeli wynika z § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, tyle tylko, że stosowna zgoda wymagała wydania decyzji, a jak wynika z akt sprawy decyzja taka nie została wydana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób mało wnikliwy dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro na wykonanie budynku mieszkalnego udzielone zostało pozwolenie na budowę, a budowę zakończono w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1;974 r., ocena legalności budowy, w tym odstępstwa od warunków i ustaleń określonym w pozwoleniu, winna była zostać dokonana w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, w tym techniczno – budowlane. Z niewadliwie poczynionych ustaleń w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, wynika, że inwestor realizując obiekt dopuścił się odstępstwa sytuując ścianę budynku zwróconą w kierunku działki skarżących z trzema otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy działki ( kasator nie kwestionuje, że ustalona odległość od ogrodzenia w rzeczywistości stanowi odległość od granicy działki ). Narusza to zarówno zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę wymóg zachowania odległości 4,0 m od granicy działki, jak również techniczno – budowlany przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 1980 r. Słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 1974 r. przewidywał możliwość udzielenia odstępstwa od standardowych przepisów techniczno-budowlanych, którą wyrażał organ lub jednostka określona przez ministra właściwego do wydania przepisów. Jednakże umknęło kasatorowi, że zgoda na takie odstępstwo mogła zostać udzielona wyłącznie w toku postępowania o pozwolenie na budowę, nie jest zaś dopuszczalne w postępowaniu prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego w przedmiocie oceny legalności wykonanych robót budowlanych. Pogląd ten w orzecznictwie jest utrwalony od dawna ( por. wyrok NSA z dnia [...] października 1993 r., sygn. akt SA/Ka 563/93 – Wokanda 1974 r. z. 7, poz. 3), także na gruncie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego przyjmuje się, że nie jest możliwe udzielenie takiej zgody na etapie postępowania po wydaniu pozwolenia na budowę

( por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 4/01 – ONSA 2001 r. nr 4, poz. 145). Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną w braku uprzedniej zgody na odstępstwo nie może upatrywać skuteczności zarzutu niepełnej i mało wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, dokonywanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Rację ma kasator, że na każdym etapie postępowania inwestycyjnego chronione winny być uzasadnione interesy osób trzecich, a ochrona ta obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą i to nie tylko z punktu widzenia zachowania wymaganych przepisami techniczno – budowlanymi odległości ( por. przywołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95 – OSNCP 1996 r. z 21, poz. 316). Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając powyższe kryteria. Nie ograniczył się wyłącznie do zaakceptowania stanowiska organów administracyjnych, że zachowanie odległości co najmniej 8,0 m między budynkami, a zatem wymogu wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r., oznacza, że brak jest podstaw do ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji miał w polu widzenia ukształtowany od wielu lat sposób zabudowy obu sąsiednich działek, względy bezpieczeństwa pożarowego i uciążliwości związane z usytuowaniem budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż określona w pozwoleniu na budowę, lecz zgodnej z wymogami zawartymi w przepisach techniczno – budowlanych. Na podstawie tak dokonanej analizy nie do zakwestionowania jest stanowisko tego Sądu, że dokonane odstępstwo nie zakłada korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę wynikającą ze stosunków miejscowych i społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości na tym terenie. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Dalsze zarzuty w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania są niezrozumiałe, jako że kierowane są pod adresem przepisów nieistniejących. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca bowiem naruszenie art. 134 § 1 P.u.s.a.. i art. 141 § 4 P.u.s.a., a zatem ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdy tymczasem ustawa ta ( przywoływana przez autora skargi w jej osnowie i uzasadnieniu skrótem p.u.s.a.) zawiera w sumie 50 jednostek redakcyjnych – artykułów. Gdyby jednak intencją sporządzającego skargę kasacyjną było postawienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tak skonstruowany zarzut jest chybiony, skoro - zgodnie z tym co dotychczas rozważono - przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 1974 r. w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania. Nieodniesienie się zaś przez Sąd pierwszej instancji do tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powoduje, by z tej przyczyny można by uznać pisemne motywy orzeczenia sądowego za nieodpowiadające konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a, a ponadto, że sprawa nie została rozpoznana w jej granicach wynikających z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Nie są usprawiedliwione zarzuty realizowane w granicach drugiej z podstaw kasacyjnych, a mianowicie naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm materialnoprawnych.

Zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, wyrażana przez właściwy organ lub jednostkę określoną przez ministra w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z 1974 r., dokonywana jest w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie takie nie może zostać wydane już po zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego w stosunku do którego udzielone zostało pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie na drodze administracyjnej taka decyzja nie mogła więc być wydana, stąd powołany przepis nie mógł zostać naruszony ani przez błędną wykładnię, ani przez jego niezastosowanie. W konsekwencji chybiony jest dalej idący zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z 1974 r. i § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r., skoro zagadnienie odnoszące się do ochrony usprawiedliwionych interesów osób trzecich na etapie postępowania przed organem nadzoru budowlanego nie jest rozstrzygane w drodze odrębnej decyzji wyrażającej zgodę na odstępstwo, lecz rozważane w ramach prowadzonego postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja organu nadzoru budowlanego kończąca postępowanie.

Z tych wszystkich względów wobec braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż przepisy art. 203 i następne P.p.s.a. umożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozstrzygnięcie jedynie w zakresie zwrotu kosztów postępowania między stronami.