Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 990/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 92  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 12  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statutu placówce opiekuńczo- wychowawczej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta C. w dniu [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 pkt 8 lit i oraz pkt 11 w zw. z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 19 pkt 4, art. 80 ust. 2 i ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania Statutu Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo – Wychowawczej w C. z siedzibą przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] 2010 r. Rada Miasta została powiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 6 pkt 5, art. 19 pkt 2, art. 80, art. 82, art. 83 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 września 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały z powodu jej niezgodności z prawem, wskazanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Organ stwierdził, że placówka, której nadano statut przedmiotową uchwałą, jest placówką wielofunkcyjną w rozumieniu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 19 pkt 4 tej ustawy, do zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez powiat należy między innymi prowadzenie i organizowanie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Jednakże z treści § 14 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007r. w sprawie placówek opiekuńczo – wychowawczych (D.U. Nr 201, poz. 1455) wynika, że szczegółowe zadania i organizację placówki, a także specyfikę i zakres sprawowanej opieki określa regulamin opracowany przez dyrektora placówki w porozumieniu z powiatowym centrum pomocy rodzinie. Miasto C., jako miasto na prawach powiatu, jest gminą wykonującą zadania powiatu określone w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, w której brak jest jednak upoważnienia dla rady powiatu do nadania statutu placówce opiekuńczo – wychowawczej. Zdaniem organu żaden z przywołanych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisów nie stanowi delegacji do uchwalenia statutu placówki opiekuńczo – wychowawczej. Ponadto żaden z powszechnie obowiązujących przepisów nie zawiera upoważnienia dla rady miasta na prawach powiatu do uchwalenia takiego statutu. Zdaniem Wojewody kwestionowana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zaakcentowano, że brak kompetencji rady miasta na prawach powiatu do uchwalenia statutu placówki opiekuńczo wychowawczej podzielany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych, co potwierdzają wyroki WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2004r., sygn. akt II SA/Ka 2467/03 oraz NSA z dnia 13 lipca 2004r, sygn. akt OSK 656/04). W tej sytuacji za uzasadnione i konieczne organ uznał stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały.

Odpis rozstrzygnięcia nadzorczego doręczono Radzie Miasta C. w dniu [...] 2010 r.. W dniu [...] 2010r. Gmina C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, w której zarzucono organowi nadzoru naruszenie art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych i zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. Na tej podstawie domagano się o uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Tworząc taką jednostkę organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio gminne, powiatowe lub wojewódzkie nadają jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Podniesiono, że Wielofunkcyjna Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza w C., będąca jednostką budżetową, powstała w wyniku reorganizacji Pogotowia Opiekuńczego w C. na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. Pogotowie Opiekuńcze jako placówka opiekuńczo-wychowawcza i jednostka budżetowa miało także nadany statut w powyższym trybie zgodnie z przepisami art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Z treści art. 238 ust. 3 tej ustawy wynikał bowiem obowiązek nadania takich statutów przez jednostki stanowiące samorządu terytorialnego. Zaznaczono, że wewnętrzna organizacja tych placówek jest określana w regulaminach organizacyjnych opracowanych przez dyrektorów tych placówek i zatwierdzonych przez Prezydenta Miasta.

Zdaniem skarżącej wprawdzie ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o pomocy społecznej nie zawierają kompetencji rady miasta na prawach powiatu do uchwalenia statutu placówki opiekuńczo-wychowawczej, jednakże przepisy ustawy o finansach publicznych począwszy od dnia 1 czerwca 2006r. nakładają obowiązek na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nadawania jednostkom budżetowym statutów. Powołane natomiast przez Wojewodę orzeczenia sądów nie odnoszą się do regulacji zawartej w ustawie o finansach publicznych, gdyż dotyczą okresu sprzed tej daty.

W ocenie skarżącej nadanie statutu nie pozostaje także w sprzeczności z delegacją do uregulowania szczegółowych spraw związanych z zadaniami i organizacją placówki opiekuńczo-wychowawczej w regulaminie, gdyż inny jest zakres regulacji statutu wynikający z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Natomiast przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej nie wyłączają zastosowania ustawy o finansach publicznych do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej będących jednostkami budżetowymi w zakresie nadawania im statutów przez organy założycielskie. W uzupełnieniu przedłożono uchwałę Nr [...] Rady Miasta C. z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia skargi Gminy C. na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz zakwestionował wyrażony w skardze pogląd, zgodnie z którym, organ nadzoru nie uwzględnił art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych i naruszył zasadę praworządności z art. 6 K.p.a. Zdaniem organu w procesie oceny uchwały oraz w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie zostały pominięte przepisy ustawy o finansach publicznych. W treści rozstrzygnięcia nadzorczego wyraźnie bowiem stwierdzono, że żaden z powszechnie obowiązujących przepisów nie zawiera upoważnienia dla rady miasta na prawach powiatu do uchwalenia takiego statutu.

Zdaniem organu to regulamin, o którym mowa w § 14 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia [...] 2007r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych a nie jak wywodzi skarżąca statut nadany przez organ założycielski jest aktem, na podstawie którego powinna działać placówka. Dodatkowo organ podniósł, iż skarżąca nie wykazała, na czym miałaby polegać różnica w zakresie regulacji z art. 11 ust 2 ustawy o finansach publicznych a regulacji z § 14 ust. 1-3 powyższego rozporządzenia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a w tym rozstrzygnięć nadzorczych organów administracji rządowej pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozpoznawanej sprawie dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się na zarzucie naruszenia prawa polegającego na braku podstawy prawnej do nadania statutu wielofunkcyjnej placówce opiekuńczo-wychowawczej przez Radę Miasta C., a tym samym naruszenia art. 7 Konstytucji RP.

Miasto C. posiada status miasta na prawach powiatu. Zgodnie zatem z postanowieniami art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Oznacza to, że w przypadku wykonywania zadań przypisanych przez ustawy powiatowi miasto na prawach powiatu, które jest gminą, będzie je wykonywać na podstawie i w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie powiatowym.

Stosownie do treści art. 19 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) prowadzenie i organizowanie placówek opiekuńczo-wychowawczych należy do zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez powiat. Powyższe wskazuje, że miasto na prawach powiatu prowadzi i organizuje placówki opiekuńczo-wychowawcze na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Placówka opiekuńczo-wychowawcza jest jednostką organizacyjną powiatu działającą w formie jednostki budżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 85 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast po myśli art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne, przy czym kompetencja ta należy do organu stanowiącego powiatu (art. 12 pkt 8 lit. i tej ustawy). Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie zawierają natomiast upoważnienia do nadania statutu jednostkom organizacyjnym powiatu, a więc i placówce opiekuńczo-wychowawczej, która do takich jednostek należy. Zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu mogłaby zatem podjąć uchwałę w przedmiotowym zakresie tylko w przypadku upoważnienia zawartego w odrębnych ustawach i w granicach tam określonych. Ustawa o pomocy społecznej takiego upoważnienia nie zawiera. Natomiast skarżąca jako podstawę nadania statutu wskazała ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do tworzenia, łączenia i likwidacji gminnych, powiatowych i wojewódzkich jednostek budżetowych. Natomiast w ust. 2 tego przepisu ustawodawca określił, iż organ tworząc taką jednostkę nadaje jej statut, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Statut ten powinien określać w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności (art. 11 ust. 2). Przepisy tej ustawy nie wprowadzają wyłączeń w stosunku do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej tworzonych w formie jednostek budżetowych. Także przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają zastosowania ustawy o finansach publicznych do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej będących jednostkami budżetowymi w zakresie nadawania statutów przez organy je tworzące.

Zdaniem Sądu zawarte w ustawie o finansach publicznych upoważnienie do nadawania statutu jednostkom budżetowym, do których ustawa o pomocy społecznej zalicza placówki opiekuńczo-wychowawcze, nie pozostaje również w sprzeczności z treścią § 14 ust. 1- 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Przepis ten zawiera delegację dla dyrektora takiej placówki do określenia w formie regulaminu szczegółowej organizacji placówki, a także specyfiki i zakresu sprawowanej opieki. Statutu takiej jednostki nie może zatem wkraczać w materię, która została zastrzeżona dla regulacji regulaminowej, co nie oznacza, że akt taki w ogóle nie może być tej jednostce nadany. Tymczasem Wojewoda nie wskazał, który z przepisów statutu Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo – Wychowawczej w C., stanowiącego załącznik do kwestionowanej uchwały, materię tą narusza. Również Sąd nie stwierdził, aby przepisy tego statutu normowały kwestie zastrzeżone wyłącznie dla regulacji regulaminowej.

W świetle powyższych uregulowań prawnych stwierdzić należy, że Rada Miasta C. była upoważniona do nadania statutu Wielofunkcyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej, będącej powiatową jednostką organizacyjną działającą w formie jednostki budżetowej. Sąd nie podziela tym samym stanowiska Wojewody, iż kwestionowana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym orzecznictwo na poparcie stanowiska w nim zawartego odnosi się natomiast do stanu prawnego sprzed okresu, w którym weszła w życie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wprowadzająca upoważnienie dla organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego do nadawania statutów jednostkom budżetowym tworzonym przez te organy, zastąpiona następnie cytowaną wyżej ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

Przyjdzie wskazać, że zakres kontroli sądu w przypadku, gdy zaskarżone jest rozstrzygnięcie nadzorcze, ograniczony jest do tego rozstrzygnięcia. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa polegającego na braku podstawy prawnej do nadania uchwałą statutu placówce opiekuńczo-wychowawczej, zaś w ocenie Sądu zarzut ten okazał się nie być uprawniony, to skargę na to rozstrzygnięcie należało uznać za uzasadnioną.

Natomiast w sytuacji, gdy organ nadzoru nie wskazał innego przepisu, który został naruszony kwestionowaną uchwałą, to tym samym Sąd nie miał podstaw do badania tej uchwały pod kątem ewentualnego naruszenia innych przepisów.

Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd działając na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy orzekł o kosztach postępowania obejmujących koszty zastępstwa prawnego przy uwzględnieniu stawki określonej w § 14 ust 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).