Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1398/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 135, art. 151 w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R., P. B., M. B., I. B. i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2069/09 w sprawie ze skargi M. R., P. B., M. B., I. B. i D. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek pełnomocnika P. "S." sp. z o.o. w S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. ( sygn. akt I SA/Wa 2069/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: M. R., D. B., P. B., M. B. i I. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] listopada 1968 r. nr [...] - wydanym na podstawie art. 1, 2, 3 ust. 1, art. 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) - wywłaszczono za odszkodowaniem nieruchomość położoną w S. przy ulicy D. [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej część większej całości o powierzchni [...] m2, oznaczonej na planie pomiarowym jako działka nr [...], stanowiąca własność J. M.

Na wniosek byłej właścicielki z dnia [...] czerwca 1992 r. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności w/nieruchomości a następnie została wydana przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzja z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności, wspomnianego wyżej, orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego z dnia [...] listopada 1968 r.

Wyrokiem z dnia 21 lutego 1994 r. (sygn. akt IV SA 379/93) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi P. w S., uchylił powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 1992 r. stwierdzając, że została ona wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd, w szczególności podniósł, że art. 15 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który dotyczył wymagań wniosku o wywłaszczenie, nie wymieniał potrzeby dołączania doń dokumentu wskazującego, że projektowane zadanie inwestycyjne zostało ujęte w zatwierdzonych planach gospodarczych. W związku z powyższym, brak w aktach sprawy dowodu o ujęciu projektowanej inwestycji - w postaci składu opału - w planach gospodarczych, nie było równoznaczne ze stwierdzeniem, że była to inwestycja, której realizacja miała następować poza takimi planami.

Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa po raz drugi stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego z dnia [...] listopada 1968 r. zauważając, że (cyt.) "fakt, iż inwestycja zrealizowana została 40 lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego powoduje, że odpadł cel wydania decyzji o wywłaszczeniu".

Ponadto, organ nadzoru stwierdził, że wywłaszczenie opisanej na wstępie nieruchomości było niedopuszczalne, gdyż organ - orzekając o wywłaszczeniu – działał bez podstawy prawnej, a to skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] kwietnia 1994 r. P. "S." spółka z o. o. w S. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy akcentując, iż dopiero po wywłaszczeniu – zgodnie z planem gospodarczym - dokonano utwardzenia całego terenu i wykonano ogrodzenie. W późniejszym okresie pobudowano też budynek socjalny, wagi samochodowe oraz wiaty.

Wskazywano też, że - wydając po raz drugi taką samą decyzję - organ przyjął za tożsame pojęcie wykorzystywania terenu na potrzeby składu opału - na mocy umowy dzierżawy nieruchomości - z pojęciem - zorganizowania składu opału.

Powyższe stanowisko poparł Minister Przemysłu i Handlu (pismo z dnia [...] kwietnia 1994 r. ).

Po wielokrotnym rozpoznawaniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] listopada 1968 r. o wywłaszczaniu i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia, natomiast utrzymał w mocy powyższą decyzję - w części dotyczącej odszkodowania przyznanego za wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ centralny powołał się na wstępie na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 1996 r. ( sygn. akt IV SA 185/95), w którym Sąd ten przesądził, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna do realizacji celu o charakterze publicznym, określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a ponadto zauważając, że wprawdzie poza sporem pozostawała okoliczność, iż działka nr [...] była wykorzystywana pod skład opału jeszcze przed jej wywłaszczeniem, to ponieważ w celu realizacji składu opału wywłaszczono kilka nieruchomości, Sąd uznał za konieczne ustalenie: jakie inwestycje oraz przez kogo zostały zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i jaki był stopień zainwestowania przedmiotowej nieruchomości – w świetle decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1967 r.

Sąd polecił również, aby ponownie rozpoznając sprawę organ miał na uwadze fakt, iż wydzierżawienie przez właściciela nieruchomości zainwestowanej obiektami nadającymi się do wykorzystania na cel określony w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie stanowi przeszkody w orzeczeniu o wywłaszczeniu własności nieruchomości, jeżeli nabycie w drodze wywłaszczenia własności nieruchomości przez Państwo umożliwia osiągnięcie tego celu.

Organ centralny nadmienił także, że powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został również powtórzony w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2008 r. ( sygn. akt I SA/Wa 786/08).

Rozpatrując zatem aktualnie, w ramach związania w/w wyrokami, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony przez P. "S." – Spółka z o.o. w S., Minister Infrastruktury podniósł, że w rozpatrywanym przypadku wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia za nią odszkodowania dokonano na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w aspekcie zgodności z przepisami tego aktu należało ocenić kwestionowane orzeczenie.

W myśl zaś art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne na cele: użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W przedmiotowej sprawie, celem wywłaszczenia była budowa składu węgla ( decyzja o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Si. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1967 r. nr [...]). Pomimo przy tym, że z treści wniosku O. P. z dnia [...] października 1967 r. nr [...] wynikało, że część nieruchomości, objętej wnioskiem wywłaszczeniowym, stanowiła poprzednio przedmiot dzierżawy, to - stosownie do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 1996 r. ( powtórzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 786/08) – Minister Infrastruktury uznał, że – Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z dnia [...] marca 1994 r. dokonał błędnej oceny zasadności analizowanego wywłaszczenia, uznając, że odpadł cel wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Ponadto, zdaniem organu, treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1967 r. wskazywała jednoznacznie na fakt, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości miało umożliwić wnioskodawcy – O. P. pełniejsze osiągnięcie celu, określonego w art. 3 ust. 1 w/w tj. zagospodarowanie terenu poprzez przystosowanie go odpowiednio do potrzeb składowania i rozprowadzania opału.

Odnosząc się do kwestii oceny zainwestowania nieruchomości objętej wnioskiem wywłaszczeniowym, w świetle decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1967 r., organ wskazał, że we wniosku O. P. z dnia [...] października 1967 r. stwierdzono, iż na działce nr [...] stanowiącej własność J. M. znajduje się "czynny punkt handlowy."

Fakt funkcjonowania składu opałowego i niezbędności nieruchomości na ten cel potwierdzały także – jak podkreślono - zeznania świadka A. B. – byłego zastępcy kierownika składu opałów, który zeznał, iż na terenie składu opału w roku 1957 znajdowały się: drewniana budka, drugi budynek tzw. biuro i prowadzony był skład węgla. W roku 1960 wybudowano natomiast wagę wozową. Zeznania te zatem – w ocenie Ministra - potwierdzały, że realizacja całości inwestycji możliwa była dopiero po przeprowadzeniu wywłaszczenia, po którym to fakcie można było dopiero w 1970 r. odwodnić i utwardzić grunt, zmodernizować oświetlenie i wymienić ogrodzenie. Ponadto, w latach 1981-82 wybudowano 4 wiaty z przeznaczeniem na magazyny.

Z wyjaśnień w/w świadka wynikało również – jak podkreślał organ – że działalność przed wywłaszczeniem była prowadzona jedynie na ¼ terenu, a dopiero po wywłaszczeniu, gdy teren został utwardzony, umożliwiło to użytkowanie całego terenu zgodnie z przeznaczeniem.

Mając zatem na uwadze fakt, że pełna realizacja całości inwestycji (budowy składu opału) nastąpiła dopiero po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości – oraz uwzględniając fakt objęcia planowaną inwestycją szeregu nieruchomości – organ uznał, że nie było w tej sytuacji przeszkód do wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Tym samym więc nie można było mówić o rażącym naruszeniu jakiegokolwiek przepisu ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

Nadmieniono przy tym, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] września 1967 r. O P. w W. wystąpiło do byłej właścicielki J. M. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, na które jednak w piśmie z dnia [...] października 1967 r. właścicielka nie wyraziła zgody a ponadto do protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1968 r. złożyła ona oświadczenie, że nie wyraża zgody na sprzedaż za cenę ustaloną i wnosi o jej podwyższenie.

W aktach sprawy znajdowało się również zawiadomienie z dnia [...] stycznia 1968 r. nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, które zostało prawidłowo doręczone stronom postępowania.

Na wyżej przedstawioną decyzję – w części dotyczącej jedynie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] listopada 1968 r. o wywłaszczeniu spornej nieruchomości – M. R., P. B., M. B. , I. B. i D. B. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, zasadnicze znaczenie miała okoliczność związania Ministra Infrastruktury a także Sądu - w rozumieniu art.153 P.p.s.a. - wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 1996 r. (sygn. IV SA 185/95) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 786/08).

Realizując zatem wytyczne, zawarte w powyższych wyrokach, Minister Infrastruktury – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - w sposób właściwy i wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy w analizowanej sprawie.

Z materiału dokumentacyjnego wynika bowiem, że cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, nie został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1968 r. Wprawdzie – jak wywodził Sąd - na części wywłaszczonej nieruchomości (działka nr [...]), która należała do poprzedniczki prawnej skarżących prowadzono handel węglem już wcześniej i znajdowała się tam drewniana budka oraz biuro i waga wozowa, jednak inwestycja, dla której wywłaszczono nieruchomość, miała znacznie większy zasięg, wymagała utwardzenia terenu kostką brukową (teren podmokły), odwodnienia, wybudowania nowych budynków, zmodernizowania oświetlenia i ogrodzenia obejmującego znacznie większy teren niż sporna działka. Inwestycja ta miała więc jakościowo i powierzchniowo inny charakter a to skutkowało tym, że w takiej sytuacji nie było podstaw do uznania, iż wywłaszczenia dokonano w momencie, kiedy inwestycja była już zrealizowana, a decyzję wywłaszczeniową wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił przy tym zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegającego na pominięciu zeznań innych świadków. Wprawdzie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał tylko zeznania świadka A. B., jednak z akt sprawy wynikało bezspornie, że pozostali świadkowie, wymienieni w skardze, potwierdzali w pełni jego zeznania w kluczowych dla sprawy kwestiach. Zatem brak przywołania w uzasadnieniu decyzji zeznań wszystkich świadków, przesłuchanych w sprawie nie oznaczał, zdaniem Sądu, że organ nie uwzględnił ich zeznań.

Zaznaczono także, że sprawa dotyczyła trybu nadzorczego tj. stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji jako rażąco naruszającej prawo.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. R., P. B., M. B., I. B. i D. B. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci: art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 135, art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżących, zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych w skardze, bezpodstawne oddalenie skargi, błędy w ustaleniach faktycznych i niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, brak uwzględniania naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów procedury administracyjnej (art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.).

Ponadto zarzucono też naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. IV SA 185/95;

2) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a) tj. art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 11 i art. 21 oraz art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie a także art. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o (cyt.) "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności w całości orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...].11.1968r. Nr [...] części nieruchomości położonej w S. przy ul. D., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2" ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasadzeniem kosztów postępowania.

Ponadto w skardze kasacyjnej sformułowano też wniosek o przedstawienie przez skład orzekający do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, (cyt.) "iż rozpoczęcie realizacji inwestycji ( wybudowanie kluczowych budynków wagi i biura) pod którą następuje wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, stanowi naruszenie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie lub rażące naruszenie prawa".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Sąd Wojewódzki nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4 września1996 r. sygn. akt IV SA 185/95) nakazujących ustalenie, jakie inwestycje oraz przez kogo zostały zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, bo Sąd nie odniósł się do okoliczności wybudowania przez O. P. dwóch budynków ognioodpornych: wagi i biura przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czego dowodziły zeznania świadków: A. B., W., A. Ś., S. D. (protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...]/06/1994 r.) oraz opinia biegłego sądowego z dnia [...].05.1993 r. Podkreślano, iż wymienione budynki zostały uwzględnione na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o wywłaszczenie (mapa z dnia [...]/05/1967 r.).

Wskazywano, że Sąd nie odniósł się do okoliczności ogrodzenia siatką i istnienia bramy na wywłaszczanej nieruchomości, które to nakłady nie zostały uwzględnione w przedmiocie wywłaszczenia i nie naliczono za nie odszkodowania ( art. 141 § 4 P.p.s.a.).

Podkreślano też, że budowa w/w budynków na nieruchomości nastąpiła bezprawnie i wskutek dokonanych inwestycji powstały wzajemne roszczenia cywilnoprawne między O. P. i następcami byłej właścicielki gruntu, które nie mogły być uregulowane w trybie administracyjnym poprzez wywłaszczenie. Orzeczenie więc o wywłaszczeniu gruntu stanowiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny.

Skarżący kasacyjnie wywodzili, że w okolicznościach tej sprawy nie mogło być mowy o zawężającej interpretacji, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 4 września 1996 r., wyłączającej rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie poza stosowanie wspomnianej interpretacji i z tego względu złożyli wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego opisanego wyżej zagadnienia prawnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej akcentował, że nie zostało naliczone i wypłacone odszkodowanie za bramę i ogrodzenie, co stanowiło naruszenie art. 7 ust 1 w związku z art. 8 ust. 11 i art. 21 oraz art. 22 ust. 1 pkt 3 również art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a w konsekwencji rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto twierdzono również, że na podstawie decyzji (cyt.) "Ministra Infrastruktury [...] z [...].03.1994r.", Sąd Rejonowy w S. w księdze wieczystej KW nr [...] dokonał wpisu Panów B. jako właścicieli działki nr [...]. W dniu [...].01.1997 r. M. D. nabyła w dobrej wierze od Pawła B. [...] udziału we własności działki nr [...], korzystając z rękojmi wiary ksiąg publicznych. Następnie, wskutek śmierci W. B., własność przedmiotowej nieruchomości nabyli jego spadkobiercy, od czego został uiszczony podatek. W chwili obecnej przedstawione osoby są ujawnione w księdze wieczystej i rejestrze gruntów jako właściciele, opłacają podatki i realizują swoje uprawnienia związane z własnością tej nieruchomości.

Z tego powodu - wg skarżących kasacyjnie - wątpliwym pozostawało częściowe uchylanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, obowiązującej od ponad [...] lat, na podstawie, której nastąpiły zmiany własności, chronione zasadą ochrony praw nabytych. Zdaniem skarżących, taka sytuacja prowadziła do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zakresie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przezeń prawa oraz podejmowanych czynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. "S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. wnosiło o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania zwracał zwłaszcza uwagę, że w trakcie postępowania sądowo - administracyjnego nie zostały złożone żadne wnioski formalne o uzupełnienie materiału dowodowego, co czyniło chybionym zarzut naruszenia art. 106 § 3, art. 113 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Całkowicie niezrozumiałym był także zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a., dla którego brak było wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia.

Uczestnik postępowania zwracał też uwagę, że Sąd I Instancji szeroko omówił i odniósł się do całego postępowania, tak przed organami administracyjnymi jak i wcześniejszymi postępowaniami sądowymi a zatem zaskarżony wyrok nie naruszał przepisu art. 151 w związku z art. 141 § 3 P.p.s.a. a także nie naruszał art. 153 P.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki w sposób jednoznaczny wskazał na zastosowanie się tak organu, jak i samego Sądu, do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego wcześniej sprawę pod sygn. akt IV SA 185/95.

Odnośnie zarzutu obrazy prawa materialnego podnoszono, że kwestia odszkodowania za wywłaszczenie nie była objęta zaskarżeniem.

W kwestii natomiast zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych twierdzono, że ochroną wynikającą z art. 5 ustawy o ustawy o księgach wieczystych i hipotece objęte są jedynie wpisy prawomocne, której to przesłanki nie spełniał wpis w księdze wieczystej Kw nr [...], dokonany przez Sąd Rejonowy w S.

W dniu [...] czerwca 1996 r. P."S." Sp. z o.o. w S. złożyła bowiem rewizję od postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 1996 r. dotyczącego odłączenia z części działki o nr [...], wpisanej do księgi wieczystej Kw nr [...], działki nr [...] o powierzchni [...] m2, do nowej księgi oznaczonej jako Kw nr [...].

W uzasadnieniu swego stanowiska rewidujący zaś podnosił, że spadkobiercy poprzednich właścicieli tej nieruchomości w umowie z dnia [...] sierpnia 1995 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego za numerem rep. [...], przenieśli na: W., D. i P. B. nie własność nieruchomości, lecz jedynie swoje roszczenia do tej nieruchomości, wynikające z decyzji ówczesnego Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1994 r., która to decyzja następnie została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września1996 r. w sprawie o sygnaturze akt IV S.A. 185/95.

Postępowanie odwoławcze, jak argumentował uczestnik postępowania, było aktualnie zawieszone do czasu prawomocnego ukończenia postępowania administracyjnego, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (postanowienie Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] października 1996 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga ta zaś okazała się niezasadną przede wszystkim pod względem merytorycznym, choć również nie była ona w pełni poprawnie sporządzona. To ostatnie stwierdzenie dotyczy głównie sformułowania wniosków kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte bowiem zostały na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. co oznaczało, że skarżący kasacyjnie zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarówno obrazę prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach żądanie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku, opartego na przepisie art. 188 P.p.s.a., stanowiło niekonsekwencję w stosunku do rodzaju podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przechodząc do ich oceny przypomnieć wypada, że – w ramach zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 135, 151 w zw. z 141 § 4 ( który wiązali z art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.), a także twierdzili, że naruszony został art. 153 P.p.s.a.

Jak wyżej wspomniano, powyższe zarzuty nie były usprawiedliwione.

Zgodnie z treścią art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z akt zaś analizowanej sprawy nie wynika, by strony zgłaszały przez Sądem Wojewódzkim jakiekolwiek wnioski dowodowe. Żaden zatem wniosek dowodowy nie został przez Sąd ani oddalony, ani też żaden dowód nie został wadliwie przeprowadzony.

Materiał zaś dokumentacyjny, zgromadzony w aktach analizowanej sprawy przez prawie dwadzieścia lat, nie wymagał, by Sąd Wojewódzki, działając z urzędu, był zobligowany do przeprowadzania jeszcze jakichkolwiek dowodów z dokumentów.

Z tego powodu nietrafnym było również zarzucanie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., który to przepis dotyczy zresztą czynności Przewodniczącego, jaką jest zamknięcie rozprawy, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zgodnie przy tym z utrwaloną linią orzeczniczą, "dostateczne wyjaśnienie sprawy" oznacza w tym wypadku, nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego, istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku. Sprawa jest zatem "dostatecznie wyjaśniona", gdy w szczególności zostały rozpoznane przedstawione przez stronę wnioski dowodowe. Z tej przyczyny nie może być w ogóle mowy o naruszeniu art. 113 § 1 P.p.s.a., jeżeli strona nie zgłaszała w postępowaniu sądowym wniosków dowodowych ( vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" - pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbickiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2011 str. 463).

Nie był również zupełnie zrozumiały zarzut, odnoszący się do przepisu art. 135 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki bowiem oddalił skargę a powyższy przepis mógłby potencjalnie mieć zastosowanie jedynie w przypadku jej uwzględnienia.

Ponadto decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r. nr [...], która poprzedzała zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., była dla skarżących kasacyjnie korzystną i nie była przez nich – w toku postępowania administracyjnego – skarżoną - w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem nie bardzo wiadomo, jakie jeszcze rozstrzygnięcia miałby podjąć Sąd Wojewódzki, gdyby oczywiście hipotetycznie uwzględnił skargę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.), który – zdaniem autora skargi kasacyjnej – polegał na bezpodstawnym oddaleniu skargi, błędach w ustaleniach faktycznych i niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, trzeba stwierdzić, że zarzut ten także był chybiony.

Sąd ocenił bowiem zaskarżoną decyzję zarówno w kontekście dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych jak i przepisów prawa, które miały zastosowanie przy jej wydawaniu a także odniósł się do zarzutów zawartych w skardze a dotyczących pominięcia zeznań części przesłuchanych świadków, jak również kwestii związanej z faktem rozpoczęcia części inwestycji przed orzeczeniem o wywłaszczeniu.

Z dokonaną przez Sąd Wojewódzki oceną należy się zaś zgodzić.

Z zeznań świadków takich jak: A. B., A. W. A. Ś. i S. D., które to zeznania w części się potwierdzały a w części nawzajem się uzupełniały wynika, że teren przeznaczony na skład opału, po wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu, był znacznie większy niż zajmowany w ramach umowy dzierżawy. Znajdując się na terenach podmokłych, został on podniesiony, odwodniony, utwardzony i wyłożony brukiem. Dotychczasowe, niepełne ogrodzenie (siatka od strony ulicy) zostało zastąpione nową siatką od ulicy i płytami betonowymi z pozostałych stron. Zmodernizowano też oświetlenie, skład wyposażono w nową większą wagę oraz wiaty – jako magazyny.

Akcentowy przez skarżących kasacyjnie fakt, że przed wywłaszczeniem na spornym gruncie, wnioskujący o wywłaszczenie pobudował dwa budynki, co miało świadczyć o wysokim stopniu zrealizowania celu publicznego w trakcie jeszcze obowiązywania umowy cywilnej, okazał się – w świetle zeznań świadka A. B. (pracownika przedmiotowego składu opałem) – nieprzekonywującym. Z zeznań tych wynikało bowiem, że przed wywłaszczeniem na terenie składu znajdowały się (cyt.) " drewniana budka o wymiarach [...] m i drugi budynek tzw. biuro o wymiarach [...] m z mat trzcinowych otynkowane zewnątrz i płyta pilśniowa w środku". W chwili odejścia z pracy świadka tj. w dniu [...] grudnia 1983 r., wspomniana budka już nawet nie istniała.

Biorąc zatem pod uwagę zakres i wartość nakładów poczynionych na spornym terenie po wydaniu kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, jak również wielokrotnie większy obszar terenu, na którym został w okresie późniejszym zorganizowany skład opału, nie ulega wątpliwości, że stan zainwestowania zajmowanego przed wywłaszczeniem placu, nie był znaczny i nie można było w związku z tym twierdzić, że wspomniane wyżej "budynki" miały charakter kluczowy dla całej inwestycji.

Z tego zatem m. in. powodu – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszym składzie – nie było w ogóle konieczności występowania do składu powiększonego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, czy rozpoczęcie realizacji inwestycji poprzez wybudowanie obiektów kluczowych przed wywłaszczeniem, stanowi naruszenie ( nie tyle "art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a." – jak wadliwie to określono w skardze kasacyjnej) a, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, w realiach tej sprawy, to jest w sytuacji mało znacznego stopnia zainwestowania inwestycji przed wywłaszczeniem, skład aktualnie orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 1996 r. ( sygn. akt IV SA 185/95), sprowadzające się do poglądu, iż wydzierżawienie przez właściciela nieruchomości zainwestowanej obiektami nadającymi się do wykorzystania na cel użyteczności publicznej, nie stanowi przeszkody w orzeczeniu o wywłaszczeniu własności nieruchomości, jeżeli nabycie w drodze wywłaszczenia własności nieruchomości przez Państwo umożliwia osiągnięcie tego celu.

W tych warunkach zatem, niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a, gdyż zarówno organ, jak i Sąd nie przekroczyli granic związania oceną prawną, zawartą w poprzednio wydanych w tej sprawie wyrokach.

Przechodząc do obrazy prawa materialnego, należy wskazać, że zarzut ten odnosił się do kwestii odszkodowania za wywłaszczenie a które to rozstrzygnięcie nie zostało w ogóle zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego. Skarżący kasacyjnie podnosili bowiem, że w orzeczeniu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nie zostały ujęte brama oraz ogrodzenie i za urządzenia te nie została przyznana rekompensata.

Wyjaśnić zatem w tym miejscu należy, że kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 1968 r. składała się z części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości gruntowej i dotyczyła tylko gruntu, zawierając opis jego miejsca położenia, powierzchnię i oznaczenie ewidencyjne. Ponadto zawierała część orzekającą o odszkodowaniu za grunt i w tym miejscu winny zostać także wymienione znajdujące się na gruncie ewentualne obiekty i urządzenia oraz inne naniesienia. Zatem objęcie zaskarżeniem jedynie decyzji organu centralnego z [...] października 2009 r. tylko w części dotyczącej wywłaszczenia, czyniło powyższy zarzut całkowicie nieskutecznym.

Za nietrafne Sąd uznał również zarzuty odnoszące się do naruszenia norm ustrojowych, zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i regulacji wieczystoksięgowych. Wpis do księgi wieczystej, na który skarżący się powołują, nie jest wpisem prawomocnym a przede wszystkim został on dokonany w oparciu o nieprawomocną decyzję ówczesnego Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r., która to decyzja następnie została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września1996 r. w sprawie o sygnaturze akt IV S.A. 185/95 a obecnie - w części dotyczącej kwestii własności gruntu - została ona uchylona ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r.

Nadmienić wypada, że również argumentacja sprowadzająca się do kryterium celowości uchylania decyzji wydanej kilkanaście lat temu, nie mogła być brana pod uwagę, ze względu na to, że jedynym kryterium oceny decyzji , która została zaskarżona do sądu administracyjnego, jest kryterium jej legalności.

Uchylenie także decyzji przez organ orzekający w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie narusza prawa, gdyż przepis ten odsyła w tym przypadku do stosowania odpowiedniego przepisów dotyczących odwołań od decyzji a zatem m. in. do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Instytucja nieodwracalnych skutków prawnych, na którą autor skargi kasacyjnej powoływał się, występuje natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, kiedy okazuje się, że będąca przedmiotem takiego postępowania decyzja, pomimo swojej wadliwości, nie może być jednak wyeliminowana z obrotu prawnego ze względu na rodzaj skutków, które wywołała ( art. 156 § 2 k.p.a.).

Wprawdzie przy tym przedmiotowe postępowanie prowadzone było właśnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, ale jego przedmiotem nie była decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r., a orzeczenie z dnia [...] listopada 1968 r.

Nieznajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, nie został uwzględniony, gdyż przepisy procedury sądowoadministracyjnej takiej możliwości nie przewidywały ( art. 203 i 204 P.p.s.a.).