Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 458/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 51a ust. 1, art. 28, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 157, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2, pkt 1, art. 35
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 47
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym
article: art. 54, art. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. J., L.K., E. J., M. R., A.G., M. J., T. J. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 458/17

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r. po rozpoznaniu wniosku S. J., L. K., E. J., M. R., A. G., M. J., T. J., K. P. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1963r. znak: [...] o lokalizacji szczegółowej, ustalającej lokalizację stacji trafo na nieruchomości przy ul. [...] (dawniej [...]) na rzecz Zakładów [...].

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1963r. znak: [...] o lokalizacji inwestycji Prezydium Rady Narodowej [...] ustaliło lokalizację stacji trafo na nieruchomości przy ul. [...] na rzecz Zakładów [...].

Pismem z dnia 6 listopada 2015r. (data wpływu do Kolegium 29.12.2015r.) S. J., L. K., E. J., M. R., A. G., M. J., T. J., K. P. reprezentowani przez adw. B. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji. We wniosku pełnomocnik wnioskodawców wskazał, że interes prawny wnioskodawców wywodzi się z faktu, że są oni następcami prawnymi dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawcy dochodzą zwrotu przedmiotowej nieruchomości i z tego względu przysługuje im interes prawny w świetle art. 28 kpa i posiadają legitymację do złożenia przedmiotowego wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że powoływanie się przez skarżących na interes przyszły i niepewny, związany ze skutkami stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1963r. nie jest wystarczające dla uznania, że przysługuje im legitymacja strony w tym postępowaniu. Skarżący nie powołali bowiem żadnego przepisu, który stanowiłby o ich interesie prawnym do żądania stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Nie stanowi wykazania interesu prawnego, wykazanie posiadania "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości - złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, albowiem z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny. Skarżący nie posiadają obecnie prawnorzeczowego tytułu do terenu objętego decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] o "lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1963r. Skarżący mogą być wprawdzie zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, niemniej jest to interes faktyczny, nie objęty dyspozycją art 28 kpa.

Państwo: S. J., L. K., E. J., M. R., A. G., M. J., T. J. i K. P. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Oceniając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w wydanym orzeczeniu. W przypadku wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należy w pierwszej kolejności dokonać analizy dopuszczalności podjęcia tego postępowania, gdyż ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ustawodawca wprowadził instytucję odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Taka odmowa może nastąpić w przypadku braków przedmiotowych lub podmiotowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie negatywnie oceniło możliwość podjęcia tego postępowania w zakresie podmiotowym. Przy ponownej analizie w tym zakresie okazuje się, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1963r. znak: [...] o lokalizacji szczegółowej, ustalającej lokalizację stacji trafo na nieruchomości przy ul. [...] (dawniej [...]) na rzecz Zakładów [...] nie może być rozpoznane w oparciu o żądanie z dnia 6 listopada 2015r. (data wpływu do Kolegium 29.12.2015r.), gdyż podmioty występujące z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji nie są stronami tego postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 28 kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Interesy faktyczne mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania. "Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę" (postanowienie NSA z 30.05.1984r., sygn. akt II SA 789/84, nie publ.). Z akt przesłanych przez organ I instancji i dokumentów dołączonych przez wnioskodawców wynika, że z wniosku następców prawnych dawnych właścicieli toczy się postepowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1963r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości jej dawnym właścicielom. Zatem w chwili obecnej następcy prawni dawnych właścicieli nie dysponują żadnym tytułem prawnym do ww. nieruchomości. Roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej nie jest tytułem prawnym do nieruchomości (jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym).

Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie z dnia 18 maja 2016r. w niniejszej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej zastosowania nie mają przepisy dekretu z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Przepisy dekretu będą miały zastosowanie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenie administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Zdaniem organu błędne jest również stanowisko pełnomocnika skarżących, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej stanowi zagadnienie wstępne w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kształtującego instytucję zawieszenia postępowania należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. To, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy, od sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22.09.2015r., sygn. akt II SA/Bk 458/15, LEX nr 1940831).

Organ stwierdził, że pomiędzy sprawą dotyczącą prawidłowości wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej, a postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej brak jest związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej prawidłowości wydania decyzji dekretowej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy prawidłowości wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1963r.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawcy zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającego go postanowienia SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2016r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1) naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na odmowie przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1963 r. o lokalizacji szczegółowej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w tej sprawie ma decydujący wpływ na wydanie zgodnej z prawem, prawidłowej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1963 roku, nr [...], odmawiającej poprzednikom prawnym skarżących przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279 - dalej zwany: dekretem) poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie uznania interesu prawnego skarżących w sprawie o stwierdzenie nieważności zaskarżanej decyzji lokalizacyjnej, w sytuacji, gdy poprzednikom prawnym skarżących przysługiwał interes prawny do bycia stroną postępowania o wydanie zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej, wynikający z art. 5 dekretu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy skarżącym przysługuje prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, a nie wystąpiły żadne inne okoliczności uzasadniające zastosowanie tej regulacji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie art. 157 § 2 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

a w konsekwencji:

5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1963 r. o lokalizacji szczegółowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję, mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1963 r. o odmowie przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], powołując się na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na cele użyteczności publicznej, zgodnie z decyzją lokalizacyjną, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym Minister uznał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. Z powyższego wynika, że kwestia oceny ważności decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 1963 r. będąca przedmiotem niniejszego postępowania, ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej prawa własności czasowej. Decyzja nieważna bowiem nie może być podstawą orzekania organów w innych sprawach. Pozostawanie w obrocie prawnym nieważnej decyzji lokalizacyjnej uniemożliwia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wydanie prawidłowego tj. zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1963 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. W świetle powyższego uznać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej stanowi zagadnienie wstępne w świetle art. 97 § 1 ust. 4 kpa w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności tzw. odmownej decyzji dekretowej, co uzasadnia posiadanie przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej w trybie art 156 k.p.a. Poprzednikom prawnym skarżących w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dacie [...] maja 1963 r. przysługiwało prawo do rozpoznania wniosku dekretowego złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej oraz prawo własności budynku posadowionego na gruncie, które to prawo zgodnie z art. 5 dekretu było prawem odrębnym od prawa własności gruntu. Istotne jest, że w chwili wydania decyzji lokalizacyjnej wiosek dekretowy nie został rozpoznany, zatem budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie stanowił własność dawnych właścicieli gruntu. Nie ulega wątpliwości, że na przedmiotowej nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu posadowiony był budynek, który w czasie wojny został częściowo zniszczony, jednakże po wojnie został wyremontowany przez dawnych właścicieli i był przez nich użytkowany. W związku z powyższym, poprzednicy prawni skarżących, jako właściciele budynku posadowionego na gruncie przedmiotowej nieruchomości - jeszcze przed rozpoznaniem wniosku dekretowego, posiadali interes prawny do bycia stroną postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja lokalizacyjna ma charakter indywidualny, winna być ona zatem skierowana do wszystkich osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości objętej tą decyzją, w tym również do właścicieli nieruchomości budynkowej.

Tym samym, dawni właściciele budynku, mieli interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Następcy prawni dawnych właścicieli budynku mają więc interes prawny w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności w sprawie powyższej decyzji.

Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania tylko w sytuacji, gdy po stronie wnioskodawcy brak przymiotu strony, jak również, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. W rozpoznawanej sprawie natomiast brak takiej oczywistości. Wyjaśnienia wymaga kwestia uzasadnienia interesu prawnego skarżących w przedmiotowej sprawie, ze względu na oczywisty związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy oceną ważności decyzji lokalizacyjnej na rozstrzygnięcie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tzw. odmownej decyzji dekretowej.

Zdaniem skarżących doszło do naruszenia art. 157 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tej regulacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania zarówno na żądanie strony, jak również z urzędu.

Organ dopuścił się także naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1963 r. o lokalizacji szczegółowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Wniosek inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia czy wnioskodawca posiada interes prawny, a przez to może być stroną w sprawie. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione. Zgodnie z przepisem art. art. 61a ust. 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa zostanie wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub w z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa ta może i musi nastąpić w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji złożyła osoba, która nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie - ewentualnie - interes faktyczny. W przypadku gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalających w sytuacji gdy brak posiadania przymiotu strony nie jest oczywisty, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Stronami postępowania nieważnościowego są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania zwykłego, z uwzględnieniem także ich ewentualnych następców prawnych i innych osób, które stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego. Według art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, może więc wynikać tylko z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku podmiotów.

Źródłem interesu prawnego jest obowiązująca norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sposób indywidualny i konkretny. Stosowanie tej skonkretyzowanej normy prawnej lub norm prawnych stanowi z jednej strony podstawę uprawnienia po stronie podmiotu do żądania podjęcia przez organ administracji określonej czynności, z drugiej zaś podstawę zobowiązującą organ do takiego działania. Źródłem uprawnienia po stronie podmiotu, a obowiązku po stronie organu nie może być wyłącznie interes faktyczny podmiotu wywodzony z subiektywnego przekonania o potrzebie działania organu administracji w zakresie niezwiązanym z sytuacją prawną tego podmiotu.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1963r. o lokalizacji szczegółowej, a zatem nie mogą zainicjować postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wbrew zarzutowi skargi brak posiadania interesu przez wnioskodawców jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia dalszych czynności ustalających, także w zakresie wskazywanego związku przyczynowego pomiędzy oceną ważności decyzji lokalizacyjnej, a rozstrzygnięciem w zainicjowanym już przez skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tzw. odmownej decyzji dekretowej.

Strona skarżąca wskazała, że jej interes prawny należy wiązać z uprawnieniem wywodzonym z toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1963r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. [...] jej dawnym właścicielom dla którego wyniku istotne znaczenie ma kwestia rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, której dotyczy przedmiotowy wniosek. Tym samym swoje uprawnienie wywodziła z przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], jak też art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W skardze dodatkowo podniesiono, że poprzednikom prawnym skarżących przysługiwało także prawo własności budynku posadowionego na gruncie na podstawie art. 5 w/w dekretu, na podstawie czego strona skarżąca wywiodła, że byli właściciele nieruchomości przy ul. [...] (dawniej [...]) posiadali interes prawny w postepowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej nieruchomości.

Należy wskazać, że warunkiem istnienia interesu prawnego uzasadniającego udział określonej osoby w postępowaniu jest to, by interes ten miał charakter osobisty, był konkretny, bezpośredni, jak też aktualny. Aktualność interesu prawnego, jak się powszechnie przyjmuje, oznacza, że daje się on aktualnie urzeczywistnić. Interes prawny powinien zatem istnieć w dacie stosowania przez organ norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny (por. wyrok NSA z 14 września 2006 r. sygn. II OSK 353/06).

Niewątpliwie rację ma organ odwoławczy, że skarżący nie posiadali w dacie złożenia wniosku, ani też w dacie wydania zaskarżonego postanowienia tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, której dotyczyła decyzja o lokalizacji szczegółowej. Roszczenie do nieruchomości zgłoszone w trybie dekretu o gruntach [...] oznacza, że skarżący jedynie dochodzą tytułu prawnego do nieruchomości. Wynik tego postępowania ma charakter hipotetyczny. Skarżący nie wskazali bowiem by w dacie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej zostało prawomocnie zakończone. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za trafny uznaje ten pogląd wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który wskazuje na to, że podmiot, który złożył wniosek dekretowy w stosunku do określonej nieruchomości nie jest uprawniony do wywodzenia, że w stosunku do tej nieruchomości służy mu z tego tytułu jakieś prawo i wobec powyższego ma interes prawny w każdej sprawie dotyczącej tejże nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. II OSK 450/11). Roszczenie dekretowe ma jedynie charakter ekspektatywy, a więc odnosi się do prawa przyszłego i niepewnego.

Z tego powodu fakt złożenia wniosku dekretowego, co do zasady, nie może stanowić podstawy do uznania za stronę postępowania określonego podmiotu w sprawach, które choć dotyczą nieruchomości, to jednak nie są związane bezpośrednio z dochodzeniem praw do gruntu.

Wbrew twierdzeniu skarżących ich poprzednicy prawni nie posiadali prawnie chronionego interesu w postępowaniu zwykłym dotyczącym wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej projektowanej na nieruchomości inwestycji. W dacie wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1969r. nie posiadali już tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, która z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945r.) przeszła na własność gminy [...]. Powoływany przez skarżących art. 5 dekretu przyznający dotychczasowym właścicielom nieruchomości prawo własności znajdującego się na nieruchomości gruntowej budynku nie stanowił normy prawnej stanowiącej o ich uprawnieniu do gruntu. Wydanie decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej nieruchomości nie dotyczyło więc ich sytuacji prawnej. Stroną postępowania dotyczącego wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej poza inwestorem, który nie musiał legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, mógł być podmiot posiadający w dacie wszczęcia postępowania tytuł własności do gruntu.

Decyzja lokalizacyjna podobnie jak to jest obecnie nie przyznawała inwestorowi żadnych praw rzeczowych do nieruchomości. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1961r. nr. 7 poz. 47) organ planowania przestrzennego w decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej inwestycji określał działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana oraz w miarę potrzeby warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Podstawę do podejmowania decyzji w tych sprawach stanowiły zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. W § 2 wydanego na podstawie upoważnienia z art. 35 tej ustawy zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. nr 62, poz. 268) doprecyzowano, że decyzja lokalizacyjna określa teren na którym inwestycja ma być wykonana, z podaniem granic i powierzchni oraz w miarę potrzeby ustala warunki urbanistyczno – architektoniczne, które mają być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Z kolei w § 11 tego zarządzenia określono wymóg, że inwestorzy powinni uzyskiwać decyzje ustalające lokalizację szczegółową przed przystąpieniem do opracowania projektu inwestycji.

Niewątpliwie więc decyzja lokalizacyjna stanowiła etap wstępny w procesie inwestycyjnym, a jej rolą było ustalenie że inwestycja może być na danym terenie przeznaczonym na dany cel zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego realizowana, jak też określenie warunków urbanistyczno – architektonicznych jej wykonania. Uszczegóławiała zatem ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i stwarzała podstawę do opracowania przez inwestora projektu inwestycji, jego zatwierdzenia i uzyskania pozwolenia na budowę.

Decyzja ta nie wywoływała skutków rzeczowych w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczyła i nie gwarantowała realizacji inwestycji, dlatego nie ma żadnego znaczenia jej wydanie przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Właściwy organ do rozpoznania wniosku uprawniony był do samodzielnej oceny przesłanek przyznania czasowego prawa własności zgodnie z art. 7 ust 2 dekretu (możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania) oraz zgodnie z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. (niezbędność przeznaczenia gruntu na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także na potrzeby budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego czy dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych).

Skarżący zdaniem sądu nie mają racji wskazując na art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. jako źródło swojego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej twierdząc, iż rozstrzygnięcie w tym postępowaniu ma kluczowe, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Przede wszystkim dlatego, że powołują się tym samym na przepis prawa procesowego, który nie stanowi źródła uprawnienia do żądania działania organu administracji. W ocenie sądu po pierwsze kwestia zagadnienia wstępnego dla postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej powinna być podnoszona w postępowaniu dla którego ma mieć tak istotne znaczenie, po drugie może być podnoszona przez podmiot, który jest stroną postępowania. Przydatność wzruszenia funkcjonującej w obrocie decyzji przez podmiot, który nie ma możliwości powołania się na przepis prawa materialnego uprawniający do zainicjowania postępowania nieważnościowego dla podważenia prawidłowości decyzji w innym postępowaniu nieważnościowym, w którym jest stroną, nie może stanowić źródła interesu prawnego.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że między wskazanymi postępowaniami nie występuje związek, który uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej bez uprzedniego rozstrzygnięcia czy decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1963r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Organ oceniający przesłanki nieważności w odniesieniu do decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej z dnia [...] października 1963r. jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnej oceny wynikających z dekretu i ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przesłanek odmowy i prawidłowości zastosowania przepisów w tym zakresie. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość objęta była zarówno planem zagospodarowania przestrzennego, jak też dotyczyła jej decyzja lokalizacyjna. Jak wskazano powyżej z obowiązujących wówczas przepisów wynikało, że decyzja lokalizacyjna podejmowana była na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. W decyzji z dnia [...] października 1963r. odmawiającej przyznania prawa własności organ wskazał, iż teren nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod użyteczność publiczną. Istnieje więc materiał dowodowy pozwalający na samodzielne dokonanie przez organ oceny czy kontrolowana decyzja naruszała obowiązujące wówczas przepisy prawa i czy wskazana przesłanka odmowna była prawidłowa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 157 kpa bowiem w przedmiotowej sprawie organ analizował jedynie możliwość prowadzenia postępowania nieważnościowego na wniosek. W przypadku gdyby organ stwierdził zasadność wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, zainicjowałby samodzielnie odrębne postępowanie. Organ nie mogąc prowadzić postępowania o stwierdzenie nieważności z wniosku skarżących nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., dlatego zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi.