Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2025/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 67 § 1, art. 72 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: § 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 232
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do  kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych  sprawach
article: § 36 ust. 1, § 72 ust. 1, § 86 ust. 1, § 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 326/17 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018r. sygn. akt III SA/Lu 326/17, oddalił skargę D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 11 kwietnia 2017r. Z. K. przystąpił do egzaminu praktycznego na prawo jazdy w zakresie kategorii B zorganizowanego w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w L. W trakcie trwania tej części egzaminu, która jest realizowana w ruchu drogowym Z. K. dwukrotnie, nieprawidłowo w ocenie egzaminatora, wykonał to samo zadanie egzaminacyjne. Według egzaminatora, w obu przypadkach błąd polegał na braku zasygnalizowania zmiany kierunku jazdy w lewo podczas przejazdu przez skrzyżowanie o ruchu okrężnym. Z. K. złożył skargę na przebieg egzaminu. W odpowiedzi na skargę D. N. będąca egzaminatorem podtrzymała swoje stanowisko.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. Marszałek Województwa [...] unieważnił ww. praktyczny egzamin państwowy w zakresie prawa jazdy kategorii B. Organ argumentował, że wbrew stanowisku egzaminatora, Z. K. wykonując skręt w lewo na skrzyżowaniu o ruchu okrężnym, nie wykonywał zmiany kierunku jazdy i w związku z tym sygnalizowanie manewru nie było wymagane. W następstwie rozpoznania odwołania D. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] lipca 2017r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji argumentując, że zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz. 1260 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.", kierujący pojazdem jest obowiązany zawczasu i wyraźnie sygnalizować zamiar zmiany kierunku jazdy lub pasa ruchu oraz zaprzestać sygnalizowania niezwłocznie po wykonaniu manewru. Stosownie zaś do § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002r. nr 170, poz. 1393 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie", znak C-12 "ruch okrężny" oznacza, że na skrzyżowaniu ruch odbywa się ruchem okrężnym dookoła wyspy lub placu w kierunku wskazanym na znaku. Zatem przy wjeździe na takie skrzyżowanie kierujący zachowuje swój dotychczasowy kierunek ruchu. Zmiana kierunku ruchu następuje dopiero przy opuszczaniu skrzyżowania o ruchu okrężnym. Z momentem opuszczenia ronda kierujący pojazdem powinien manewr ten zasygnalizować poprzez włączenie prawego kierunkowskazu. Organ wskazał, że wjeżdżający na skrzyżowanie o ruchu okrężnym nie może sygnalizować zmiany kierunku ruchu lewym kierunkowskazem. Nie dotyczy to sytuacji, gdy wjazd na takie skrzyżowanie jest połączony ze zmianą pasa ruchu, jeśli posiada ono co najmniej dwa pasy ruchu. Wobec powyższego organ uznał, że D. N. dokonała niewłaściwej oceny sposobu wykonania zadania egzaminacyjnego i bezpodstawnie przyjęła, że egzaminowany zasłużył na negatywną ocenę, co stanowiło podstawę do unieważnienia egzaminu w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017r. poz. 978 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.k.p.". Ujawnione nieprawidłowości miały bowiem wpływ na wynik egzaminu z uwagi na błędnie oceniony sposób wykonania zadania egzaminacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. N. podniosła zarzuty naruszenia: art. 10, art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 22 ust. 5 P.r.d. w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia, oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Skarżąca stwierdziła, że zarzuty i wnioski skargi mają dodatkowe uzasadnienie w dołączonych do skargi opiniach wydanych przez znawców tematu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 67 ust. 1 u.k.p. nadzorcze uprawnienia nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych obejmują prawo marszałka województwa do podejmowania konkretnych czynności i aktów, stanowiących reakcję na nieprawidłowości polegające na naruszeniu zasad wynikających z przepisów u.k.p. zamieszczonych w jej rozdziale 9. "Sprawdzanie kwalifikacji i przeprowadzania egzaminów państwowych" i rozdziale 10. "Egzaminatorzy i inne osoby dokonujące sprawdzenia kwalifikacji". Konkretyzacja tych uprawnień znajduje odzwierciedlenie w art. 72 ust. 1 u.k.p. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.k.p. Sąd I instancji wskazał, że z wyjaśnień skarżącej wynika, iż egzaminowany popełnił dwukrotnie ten sam błąd polegający na braku sygnalizowania zmiany kierunku jazdy w lewo podczas przejeżdżania przez skrzyżowanie o ruchu okrężnym. Egzaminowany po zajęciu właściwego pasa ruchu wjechał na to skrzyżowanie i nie uruchomił kierunkowskazu. Następnie zjechał z ronda uruchamiając wcześniej prawy kierunkowskaz. Po każdym z tych manewrów poinformowano egzaminowanego o błędzie. Po drugim błędzie w ramach tego samego zadania egzaminacyjnego egzaminowany został także poinformowany o negatywnej ocenie z egzaminu. Egzamin został przerwany na wniosek egzaminowanego.

Sąd I instancji wskazując następnie na regulację § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz.U. z 2016r. poz. 232), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie w sprawie egzaminowania", oraz art. 22 ust. 5 P.r.d., nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że egzaminowany popełnił dwukrotnie błąd przy wykonywaniu polecenia skrętu w lewo na skrzyżowaniu z ruchem okrężnym. Dojeżdżając do ronda egzaminowany nie wykonywał bowiem manewru zmiany kierunku jazdy, a w tych warunkach zasygnalizowanie tego manewru lewym kierunkowskazem nie było wymagane. Kierujący pojazdem jest obowiązany zawczasu i wyraźnie sygnalizować zamiar zmiany kierunku jazdy lub pasa ruchu oraz zaprzestać sygnalizowania niezwłocznie po wykonaniu manewru. Sąd podkreślił, że z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wynika, iż przy wjeździe na rondo im. G. w L., egzaminowany nie musiał zmieniać ani kierunku jazdy, ani pasa ruchu. W związku z tym nie można mówić o dwukrotnym błędnym wykonaniu przez egzaminowanego zadania. Nieprawidłowe wykonanie zadania egzaminacyjnego, to jego wykonanie niezgodne z normą prawną. Stosownie do § 36 rozporządzenia, znak C-12 "ruch okrężny" oznacza, że na skrzyżowaniu ruch odbywa się ruchem okrężnym dookoła wyspy lub placu w kierunku wskazanym na znaku. Współwystępowanie tego znaku ze znakiem A-7 "ustąp pierwszeństwa przejazdu" skutkuje tym, że wjeżdżający jest zobowiązany do ustąpienia pierwszeństwa przejazdu pojazdom znajdującym się już na skrzyżowaniu co jednak nie zmienia tego, że ruch odbywa się dalej w kierunku wskazanym znakiem C-12. Sąd I instancji zgodził się z Kolegium, że rondo należy traktować jako zwykłe skrzyżowanie i włączenie sygnalizacji powinno mieć miejsce w czasie zjeżdżania ze skrzyżowania. Wtedy występuje zmiana kierunku ruchu. Przy wjeździe na skrzyżowanie o ruchu okrężnym nie następuje zmiana kierunku jazdy i brak jest podstaw aby zamiar wykonania takiego manewru należało wcześniej zasygnalizować. Konkludując Sąd wskazał, że przeprowadzenie czynności egzaminacyjnych na prawo jazdy w sposób niezgodny z przepisami, w sytuacji kiedy stwierdzone nieprawidłowości miały wpływ na wynik egzaminu - jak w niniejszej sprawie - upoważniało organ do wydania decyzji w przedmiocie unieważnienia wadliwego egzaminu.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wskazał, że z art. 67 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika, iż w ramach uprawnień nadzorczych marszałek województwa ma prawo unieważnić egzamin. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez przyznanie organowi nadzoru prawa do kontrolowania wyniku egzaminu w oderwaniu od samego przebiegu egzaminu. Wbrew stanowisku skarżącej, zebrany materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia i umożliwiał organowi dokonanie ustaleń niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że nie jest także skuteczny zarzut, że z powodu braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcia przez organ odwoławczy poziomych i pionowych znaków drogowych umieszczonych obok i na pasach ruchu występujących w obrębie skrzyżowania im. G., doszło do wydania decyzji sprzecznej z przepisami prawa. Sąd podkreślił, że zarzuty i wnioski skargi stanowią w istocie kontynuację wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017r. oraz w odwołaniu od decyzji I instancji. Odnosząc się do argumentacji skarżącej w tym zakresie stwierdzono, że poziome znaki drogowe "pas wyznaczony do skrętu w lewo i jazdy na wprost" (znak P-8a "strzałka kierunkowa na wprost" i P-8b "strzałka kierunkowa do skręcania") i znak drogowy pionowy F-10 "kierunki na pasach ruchu", o których mowa w załączniku do rozporządzenia, nie oznaczają, że obowiązkiem egzaminowanego było przy wykonywaniu manewru skrętu w lewo, włączyć lewy kierunkowskaz przy wjeżdżaniu na rondo. Wspomniane znaki, zgodnie z § 87 ust.1 rozporządzenia, oznaczają, że jazda z pasa ruchu, na którym są umieszczone, jest dozwolona tylko w kierunku wskazanym strzałką, zaś połączone symbole znaków P-8a, P-8b lub P-8c oznaczają zezwolenie na ruch w kierunkach wskazanych strzałkami kierunkowymi. W myśl § 72 ust. 1 rozporządzenia, umieszczony obok jezdni znak F-10 "kierunki na pasach ruchu" wskazuje dozwolone, zgodnie ze strzałkami umieszczonymi na znaku, kierunki jazdy z poszczególnych pasów ruchu. Nie jest sporne w sprawie, że egzaminowany przed wjazdem na skrzyżowanie zajął lewy, skrajny pas ruchu. Zatem przy wykonywaniu zadania egzaminacyjnego nie musiał zmieniać pasa ruchu i włączać lewego kierunkowskazu.

Następnie Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazał, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest rozstrzygnięciem prawidłowym. To, że organ zaprezentował pogląd prawny zbieżny z tym co wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Gl 888/16, nie świadczy o naruszeniu art. 5 i art. 7 K.p.a. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to wskazano, że naruszenie tego przepisu występuje gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała jednak, że zaistniał związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania, a sposobem rozstrzygnięcia i wynikiem sprawy. Stąd też nieusprawiedliwiony jest zarzut, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w toku postępowania przed organem odwoławczym i przez to uniemożliwiono uzupełnienie materiału dowodowego o opinie ekspertów z dziedziny ruchu drogowego. W nawiązaniu do zarzutu, że skarżąca nosiła się z zamiarem przedłożenia opinii Krajowego Stowarzyszenia Egzaminatorów i Kandydatów na Kierowców Sąd I instancji zauważył, że prywatne opinie, których nie sporządzono na wniosek organu, nie mogą mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym dołączone do skargi i sporządzone na zlecenie skarżącej, opinie P. K. oraz J. L., nie mogły podważać legalności zaskarżonej decyzji. Podobnie należy ocenić opinię wyrażoną w piśmie Krajowego Stowarzyszenia Egzaminatorów z dnia 30 lipca 2017r. oraz zalecany w "Podręczniku kierowcy" autorstwa Henryka Próchniewicza sposób przejeżdżania przez skrzyżowanie o ruchu okrężnym. Sąd zauważył także, że wspomniane opinie zostały sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie mogły być wykorzystane jako dowód w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. N. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik s prawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i w związku z art. 10 K.p.a. przez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji i uznanie, że w niniejszej spawie nie doszło do naruszenia zasady zapewnienia czynnego udziału strony w toku postępowania drugoinstancyjnego, pomimo że na skutek wydania decyzji przez organ odwoławczy w terminie kilku dni od doręczenia decyzji organu I Instancji, skarżąca nie była w stanie w tak krótkim czasie przedstawić dodatkowych twierdzeń i dowodów, w wyniku czego zmuszona była przenieść w tym zakresie proces dowodzenia na postępowanie przed Sądem I Instancji, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd I Instancji w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. polegające na niedopełnieniu przez Sąd obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi poprzez nieprawidłowe rozpoznanie zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisu art. art. 22 ust. 5 P.r.d. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenie i błędne przyjęcie, że sprowadza się on do uznania, że sam manewr wjazdu na skrzyżowanie o ruchu okrężnym wiąże się ze zmianą kierunku jazdy i wymaga sygnalizowania odpowiednim kierunkowskazem, podczas gdy z treści skargi jednoznacznie wynika, że obowiązek włączenia lewego kierunkowskazu wynika z zamiaru wykonania na skrzyżowaniu manewru skrętu w lewo, co w konsekwencji skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7 i 77 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, które to wyrażało się w pominięciu przez organ odwoławczy poziomych i pionowych znaków drogowych umieszczonych obok i na pasach ruchu skrzyżowania im. G. w L., na którym to doszło do dwukrotnego błędnego wykonania przez egzaminowanego zadania zmiany kierunku jazdy z lewo, a których treść i znaczenie jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia zasad poruszania się na tym skrzyżowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie doprowadziło do należytej kontroli przebiegu postępowania administracyjnego przed organami administracji.

b) naruszenie prawa materialnego, tj.:

4. art. 22 ust. 5 P.r.d. w związku z § 36 ust. 1 i § 72 ust.1, § 86 ust.1 oraz § 87 ust. 1 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że znaki F-10, P-1 oraz P-8a-c, informujące o wyznaczonych pasach ruchu i dozwolonych na danym skrzyżowaniu kierunkach jazdy, wbrew ich jednoznacznemu opisowi nie odnoszą się do zmiany kierunku jazdy lub pasa ruchu w sytuacji ich zastosowania na skrzyżowaniu, na którym został wprowadzony ruch okrężny (znak C-12);

5. art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w związku z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami szkolenia, egzaminowania i uzyskania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, polegające na uznaniu przez Sąd zaistnienia podstaw do unieważnienia egzaminu państwowego Z. K. na prawo jazdy, w sytuacji gdy skarżąca przeprowadzając ten egzamin, nie naruszyła żadnego przepisu u.k.p. lub innych przepisów wykonawczych do tej ustawy;

6. art. 72 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 67 § 1 u.k.p. polegające na uznaniu przez Sąd I Instancji, że w zakresie uprawnień nadzorczych wynikających z ww. przepisów mieści się również prawo do weryfikacji dokonanej przez egzaminatora oceny prawidłowości wykonania konkretnego jednostkowego zadania egzaminacyjnego, co prowadzi do ustalania wyniku egzaminu w drodze nadzorczych rozstrzygnięć organu nadzoru, a tym samym do wkraczania przez organ nadzoru w zakres uprawnień zastrzeżonych wyłącznie do kompetencji egzaminatora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie w kwestii naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 K.p.a. Nie budzi wątpliwości, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w sprawie, a konkretnie nie miała ona możliwości wypowiedzenia się co do zabranych w sprawie dowodów. Jak wskazano w skardze kasacyjnej, wydanie przez organ odwoławczy decyzji zaledwie po kilku dniach od wniesienia odwołania uniemożliwiło stronie przedstawienie dodatkowych twierdzeń i dowodów, co zmusiło stronę do przeniesienia procesu dowodzenia na etap postępowania sądowego. Powyższe uchybienie trafnie zostało jednak ocenione przez Sąd I instancji na gruncie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., jako pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że prywatne opinie sporządzone na zlecenie stron postępowania już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie powinny być wykorzystane jako dowód w sprawie administracyjnej. Wypada także dostrzec, iż skarżąca wnosząc odwołanie nie zgłaszała wniosków dowodowych, a nawet nie sygnalizowała zamiaru inicjowania postępowania dowodowego, natomiast organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych.

Przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., statuując jedną z dwóch podstaw skargi kasacyjnej, także odwołuje się do przesłanki możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. Przez ową możliwość istotnego wpływu należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wydanego rozstrzygnięcia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 160/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r. sygn. akt II GSK 62/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warunkiem uchylenia rozstrzygnięcia z powyższego powodu jest zatem ustalenie, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, uchylając decyzję na tej podstawie, winien wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Poczynione powyżej uwagi na temat charakteru wnioskowanego dowodu i daty jego powstania, nie pozwalają uznać zaniechania organu odwoławczego w zakresie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, za tego rodzaju naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższych formalnych uwag trzeba także dostrzec, iż nie sposób uznać za istotny dowód w sprawie, której rozstrzygnięcie sprowadza się w istocie do odczytania normy prawnej z zakresu zasad ruchu drogowego w kontekście reguł przeprowadzania egzaminu na prawo jazdy, opinii wskazującej, że w środowiskach opiniotwórczych oraz wśród użytkowników ruchu drogowego od wielu lat dyskusyjna pozostaje kwestia zmiany kierunku jazdy na skrzyżowaniu o ruchu okrężnym. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Na stronie stawiającej ów zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisu postępowania a wynikiem sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1490/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt I OSK 842/11; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 575/10; H.Knysiak-Molczyk, [w:] H.Knysiak-Molczyk (red.), A.Golęba, T.Kiełkowski, K.Klonowski, M.Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WK 2015, uwaga 10 do art. 10; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145). Niezależnie od tego, że badana skarga kasacyjna takiego wywodu nie zawiera, to należy także dostrzec, iż wnioskowany dowód nie niósł z sobą informacji mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. pozostaje zatem niezasadny.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne niż legalność kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo, że sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto naruszenie owego przepisu ma miejsce gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie została przywołana w skardze kasacyjnej na poparcie tegoż zarzutu. Autorka kasacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. postawiła natomiast w zakresie nieprawidłowego odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi tyczących art. 22 ust. 5 P.r.d. w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Taki zarzut uznać należy za wadliwie sformułowany, bowiem ocena Sądu I instancji zaprezentowana w zakresie wykładni i zastosowania art. 22 ust. 5 P.r.d. w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia, nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 K.p.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. Analiza akt sprawy dowodzi, że organy obu instancji, podobnie jak i Sąd I instancji prawidłowo odniosły się istoty sprawy. W toku postępowania zebrany został kompletny materiał dowodowy, który poddano wszechstronnej i wnikliwej ocenie. Stanowił on dostateczną podstawę do wydania decyzji o unieważnieniu praktycznego egzaminu państwowego. Odnosząc się natomiast do przywołanych w kasacji motywów tegoż zarzutu wypada zauważyć, że w toku dotychczasowego postępowania poddano wszechstronnej analizie argumentację skarżącej, wskazując m.in., że znaki drogowe P-8a, P-8b i F-10 nie oznaczają, że obowiązkiem egzaminowanego było włączenie lewego kierunkowskazu przy wykonywaniu manewru skrętu w lewo przy wjeżdżaniu na rondo. Zwrócono uwagę, iż ww. znaki, zgodnie z § 87 ust.1 rozporządzenia, oznaczają, że jazda z pasa ruchu, na którym są umieszczone, jest dozwolona tylko w kierunku wskazanym strzałką, zaś połączone symbole znaków P-8a, P-8b lub P-8c oznaczają zezwolenie na ruch w kierunkach wskazanych strzałkami kierunkowymi. Ponadto wskazano, że myśl § 72 ust. 1 rozporządzenia, znak pionowy F-10 "kierunki na pasach ruchu" wskazuje dozwolone, zgodnie ze strzałkami umieszczonymi na znaku, kierunki jazdy z poszczególnych pasów ruchu. Powyższe uwagi zostały wyrażone w kontekście niekwestionowanego ustalenia, że egzaminowany przed wjazdem na skrzyżowanie z ruchem okrężnym zajął lewy, skrajny pas ruchu, a więc przy wykonywaniu zadania egzaminacyjnego nie musiał zmieniać pasa ruchu i z tego powodu włączać lewego kierunkowskazu. Analiza argumentacji Sądu I instancji przedstawionej w powyższym zakresie nie wykazała jej bezpodstawności lub nielogiczności. Sam fakt, że wyprowadzone wniosku nie odpowiadają oczekiwaniom strony nie może być utożsamiany z naruszeniem reguł procesowych określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż nie mogły one również doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela wykładnię art. 22 ust. 5 P.r.d. w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazującą, że kierowca wjeżdżający na skrzyżowanie o ruchu okrężnym, zorganizowane wg. znaku C-12, nie zmienia kierunku jazdy, gdyż porusza się w jedynym możliwym kierunku, zgodnie z przebiegiem drogi. Przed wjazdem na takie skrzyżowanie kierujący pojazdem nie ma obowiązku używania sygnalizatora, także wtedy gdy ma zamiar jego objechania. W momencie wjazdu na skrzyżowanie z ruchem okrężnym nie ma bowiem możliwości zmiany kierunku jazdy. Jedynie w sytuacji, gdy wjazd na takie skrzyżowanie jest połączony ze zmianą pasa ruchu na skrzyżowaniu wielopasmowym, istnieje obowiązek sygnalizowania takiego manewru. Przy czym sygnalizowanie kierunkowskazem dotyczy wówczas manewru zmiany pasa ruchu, a nie kierunku jazdy. Dopiero opuszczenie ronda jest zmianą kierunku jazdy (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 652/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższej oceny prawnej nie zmienia odwołanie się do umieszczonych na rondzie Gen. Leona Berbeckiego w L. poziomych znaków drogowych P-8a i P-8b oraz znaku pionowego F-10. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż znaki te, zgodnie z § 87 ust. 1 rozporządzenia, oznaczają, że jazda z pasa ruchu, na którym są umieszczone, jest dozwolona tylko w kierunku wskazanym strzałką, zaś połączone symbole znaków P-8a, P-8b lub P-8c oznaczają zezwolenie na ruch w kierunkach wskazanych strzałkami kierunkowymi. Z kolei wg. § 72 ust. 1 rozporządzenia, znak F-10 wskazuje dozwolone, zgodnie ze strzałkami umieszczonymi na znaku, kierunki jazdy z poszczególnych pasów ruchu. Regulacje te, odnosząc się do możliwych kierunków zjazdów z pasów ruchu znajdujących się m.in. na skrzyżowaniu o ruchu okrężnym, nie podważają wniosku wypływającego z analizy § 36 ust. 1 rozporządzenia, że na skrzyżowaniu o ruchu okrężnym ruch odbywa się dokoła wyspy lub placu w kierunku wskazanym na znaku. W konsekwencji trafna jest konkluzja o braku podstaw prawnych do nakazania włączenia lewego kierunkowskazu przy wjeżdżaniu na rondo. Taka jest też wykładnia owych regulacji dokonana w zaskarżonym wyroku.

Przenosząc te uwagi na okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że niewłączenie lewego kierunkowskazu przed wjazdem na skrzyżowanie o ruchu okrężnym nie mogło świadczyć o niepoprawnym wykonaniu zadania egzaminacyjnego i nie przesądzało o zaistnieniu określonej w § 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia w sprawie egzaminowania, przesłanki dwukrotnego nieprawidłowego wykonania zadania egzaminacyjnego, a w konsekwencji nie uprawniało egzaminatora do wystawienia oceny negatywnej. Powyższa nieprawidłowość w ocenie wykonanego zadania egzaminacyjnego zdeterminowała wynik egzaminu, stąd istniały podstawy do jego unieważnienia w oparciu o art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Z tego też powodu za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty naruszenia art. 22 ust. 5 P.r.d. w związku z § 36 ust. 1 i § 72 ust.1, § 86 ust.1 oraz § 87 ust. 1 rozporządzenia.

Na marginesie powyższych uwag można wyrazić przypuszczenie, że informowanie o określonym zamiarze kierowcy wjeżdżającego na skrzyżowanie z włączonym lewym kierunkowskazem, mogłoby mieć wpływ na podniesienie standardu bezpieczeństwa, gdyby w tak wyrażonym sygnale zawarty był czytelny dla wszystkich użytkowników drogi, jednolity komunikat co do zamiarów wjeżdżającego na skrzyżowanie z ruchem okrężnym. Powszechna czytelność takiego komunikatu mogłaby wynikać wyłącznie z reglamentacji prawnej takiej sytuacji. Brak jednak stosownych regulacji w tym zakresie pozwala w pewnych sytuacjach taki sygnał poczytywać wręcz jako dezinformujący innych użytkowników drogi, w szczególności tych, którzy nie spotkali się z nim w swej praktyce uzyskiwania kwalifikacji na prawo jazdy.

Błędne jest także przekonanie autorki skargi kasacyjnej, jakoby w uprawnieniach nadzorczych marszałka województwa nie mieściło się prawo do weryfikacji prawidłowości wykonania egzaminu, w tym oceny konkretnego zadania egzaminacyjnego. Jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Jakkolwiek z "przepisami ustawy" o których mowa w tym przepisie nie należy utożsamiać wprost przepisów ruchu drogowego, do których stosować muszą się osoby kierujące pojazdem i których znajomością i umiejętnością zastosowania mają wykazać się kandydaci na kierowców, to jednak należy mieć na uwadze, że przepisy regulujące przeprowadzanie egzaminów na prawo jazdy, to przepisy, które określają jakie podmioty są upoważnione do organizowania egzaminów i jakie wymagania muszą one spełniać, określające kto może być egzaminatorem i jakie wymagania musi spełniać, wskazujące warunki przystąpienia do egzaminu przez kandydata na kierowcę, a także warunki, tryb i zasady przeprowadzania egzaminu. Mając na uwadze powyższy zakres regulacji tyczących przeprowadzania egzaminów na prawo jazdy, a nadto uwzględniając sam charakter nadzoru sprawowanego przez organ administracji należy uznać, że ustawodawca nie ograniczył możliwości nadzorczych marszałka województwa jedynie do kontroli czy egzamin państwowy został przeprowadzony zgodnie z przepisami u.k.p., ale także z przepisami aktów wykonawczych wydanych do tej ustawy, bowiem gdyby istniało takie ograniczenie, to uniemożliwiałoby ono sprawowanie realnego nadzoru nad procesem egzaminowania, a sprawowana kontrola miałaby charakter iluzoryczny (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2213/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Sprawowany nadzór przez marszałka województwa w zakresie takich okoliczności jak warunki, tryb i zasady przeprowadzania egzaminu, obliguje organ nadzoru m.in. do weryfikacji poprawności wykonania poszczególnych zadań egzaminacyjnych, skoro ich dwukrotnie nieprawidłowe wykonanie powoduje uzyskanie negatywnego wyniku części praktycznej egzaminu państwowego (§ 28 rozporządzenia w sprawie egzaminowania). Weryfikacja ta najczęściej odbywa się na gruncie oceny poprawności zastosowania w poszczególnych zadaniach egzaminacyjnych norm z zakresu ruchu drogowego. Przy czym ma ona charakter oceny pośredniej dla ważności samego egzaminu. Rzutuje ona bowiem na przesłanki nieważności egzaminu, w tym na przesłankę opisaną w art. 76 ust. 1 pkt 2 u.k.p., a zatem pozwala ocenić czy egzamin był przeprowadzony zgodnie z przepisami u.k.p., a jeżeli nie, to czy ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Tak więc w zakresie, w jakim dokonana przez egzaminatora ocena prawidłowości wykonania konkretnego zadania egzaminacyjnego, miała wpływ na wynik egzaminu państwowego na prawo jazdy, organ nadzoru posiada kompetencję do weryfikacji tej oceny na gruncie art. 67 ust. 1 pkt 4 i art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.