Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 2140/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 pkt 3,  art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 5,  art. 140,  art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 2140/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 lutego 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011r., sprawy ze skargi I.O., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 10 listopada 2010r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia dodatkowej opłaty z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, - uchyla zaskarżoną decyzję -


UZASADNIENIE

W wyniku rozpatrzenia wniosku I. O. reprezentowanego przez matkę W. O. z dnia 29 czerwca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr [...], odmówił stronie umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty w kwocie 5.618,79 zł.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że wniosek o umorzenie zaległej należności umotywowany został trudną sytuacją finansową i życiową I. O. przebywającego w Anglii i obecnie pozostającego bez pracy, a także faktem, że spłacił całość zadłużenia względem ZUS.

Pismem z dnia 6 lipca 2010 r. organ poinformował pełnomocnika strony o przepisach i zasadach regulujących instytucję umorzenia zaległych należności względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wezwał do przedłożenia dokumentów dotyczących wielkości osiąganego przez rodzinę dochodu, wysokości miesięcznych wydatków, a także innych dokumentów obrazujących trudną sytuację materialną, zdrowotną i życiową wnioskodawcy. W odpowiedzi na powyższe pismo matka I. O. oświadczyła, że nie jest w stanie skompletować, wypełnić i nadesłać wymaganych dokumentów, ponieważ syn przebywa w Anglii od 2005 r. Pełnomocniczka wnioskodawcy podała nadto, że od 2003 r. nie prowadzi on działalności gospodarczej, a z analizy pism otrzymywanych z ZUS oraz dokonywanych wpłat wynika, iż całość zadłużenia względem ZUS została zapłacona (dodatkowa opłata również).

Pismem z dnia 28 lipca 2010 r. Inspektorat ZUS w W. poinformował W. O., że zadłużenie dotyczące opłaty dodatkowej cały czas jest aktualne z uwagi na niedotrzymywanie przez I. O. układów ratalnych, co spowodowało podwyższenie kwoty naliczanych odsetek.

W toku postępowania organ z urzędu zgromadził także dokumenty dotyczące rozpoczęcia i likwidacji działalności gospodarczej przez wnioskodawcę.

W tak ustalonym przez organ stanie faktycznym odmówiono stronie umorzenia wskazanych wyżej należności. Organ uznał bowiem, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przesłanki o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365).

Organ zaznaczył, że wobec wnioskodawcy nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, albowiem nie było wobec niego prowadzone przymusowe dochodzenie zobowiązań, zatem nie stwierdzono braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, z tych też powodów nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Ponadto wnioskodawca, pomimo wezwania ze strony organu, nie wykazał że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, nie dostarczył bowiem żadnych dokumentów i danych obrazujących aktualną sytuację materialną oraz rodzinną, przez co organ nie mógł rzetelnie ocenić sytuacji, w jakiej znajduje się I. O.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocniczka I. O. zwróciła się o umorzenie opłaty dodatkowej podnosząc po raz kolejny, że syn pomimo trudności spłacił w całości ciążące na nim zobowiązanie, a wszelką dokumentację posiada ZUS.

W dniu 20 września 2010 r. organ ponownie skierował pismo zawierające prośbę o dostarczenie dodatkowych dokumentów, z których wynikać ma, że uzasadnione jest podjęcie decyzji o umorzeniu należności. Pomimo przedłużenia na wniosek pełnomocnika wnioskodawcy terminu do dostarczenia wymaganych dokumentów, wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Jednocześnie organ, w związku z dodatkowym pismem I. O., w którym zakwestionował istnienie zaległej należności, w piśmie z dnia 9 listopada 2010 r. ponownie wyjaśnił wnioskodawcy kwestię obowiązku zapłaty dodatkowej opłaty.

Decyzją z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 sierpnia 2010 r., którą odmówiono stronie umorzenia spornej należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono analogiczne argumenty, jak w poprzedniej decyzji.

Od powyższej decyzji I. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę. W jej treści podniósł, że spłacił w całości zadłużenie wobec ZUS wywiązując się z układu ratalnego i nigdy nie motywował wniosku o umorzenie trudną sytuacją materialną, jak ponosi organ w decyzji. Zdaniem skarżącego ZUS stara się zrobić z niego biedaka, podczas gdy spłacił prawie 58.700 zł. W konkluzji skarżący wniósł o umorzenie przez Sąd spornej opłaty dodatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podnoszone w jej treści.

Na wstępie należny zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016).

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Ponadto należy zaznaczyć, iż w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd związany jest granicami sprawy, ale nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie jest zobowiązany do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane zasady, należy stwierdzić, że narusza ona prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie natomiast z treścią art. 83 ust. 4 cytowanej ustawy od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie nie przysługuje odwołanie, ale prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi z kolei, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, wyrok WSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2749/07 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s. 222). W wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko sformułowane w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, stwierdzające, iż w przypadku postępowania wszczętego na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyrażone w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej.

Przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 84 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania.

Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczającym jest więc, że pracownik organu jest czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji i podejmuje jakiekolwiek czynności procesowe niezbędne do załatwienia sprawy. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a.

Sytuacja, w której pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie zakończone wydaniem pierwszej decyzji ZUS z dnia 25 sierpnia 2010 r. prowadzone było głównie przez kierownika referatu G. D. starszego inspektora A. N., kierownika referatu egzekucji E. K. oraz naczelnika wydziału realizacji dochodów A. P. Odciski pieczątek służbowych oraz podpisy ww. pracowników w różnych konfiguracjach znajdują się na pismach sporządzanych i kierowanych do strony w toku sprawy, a dodatkowo A. N., G. D. i E. K. podpisały obok zastępcy dyrektora Ł. P. decyzję z dnia 25 sierpnia 2010 r. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy brali natomiast udział wykonując poszczególne czynności procesowe następujący pracownicy: Ł. P., E. K., A. P., A. N., G. D., przy czym trzech ostatnich pracowników podpisało również decyzję z dnia 10 listopada 2010 r. Wynika z powyższego, że wszystkie osoby biorące udział w wydaniu decyzji ZUS z dnia 25 sierpnia 2010 r., uczestniczyły czynnie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. zapadłej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.

W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi natomiast, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki skutek dotyczyć więc musiał zaskarżonej decyzji.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie mógł natomiast uwzględnić wniosku skarżącego o umorzenie opłaty dodatkowej z uwagi na to, że sądy administracyjne nie załatwiają sprawy co do istoty i nie orzekają merytorycznie w miejsce organów, dokonują natomiast kontroli legalności zaskarżonych aktów, a więc oceniają ich zgodność z obowiązującym porządkiem prawnym.

W konsekwencji stwierdzonej wadliwości, Sąd nie mógł ocenić zaskarżonej decyzji w jej materialnoprawnym zakresie, ponieważ wniosek skarżącego o umorzenie wobec niego zaległości z tytułu opłaty dodatkowej będzie wymagał ponownego rozpatrzenia w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej skarżącego.

Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący występował w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 pkt 1lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych.