Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 348/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt. 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt. 4 i 5 oraz ust. 2, art. 13 ust. 3, art. 14 ust. 1-3, art. 15 ust. 2, ust. 4m ust. 7 oraz ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska, sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G.sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości P., obręb [...], gmina [...].

Powołana decyzja została następnie przeniesiona na G.sp. z o.o. z siedzibą w S. (obecnie w W.) - dalej G..

W dniu 6 lipca 2015 r. H. B. wniósł o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w oparciu o uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości D., P. w gminie [...], w tym powołanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Wnioskodawca wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 197/13 stwierdził nieważność wskazanej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2071/13 oddali skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 197/13.

W dniu 17 marca 2016 r. wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. powołanej na wstępie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył A. N.. Wymieniony również powołał się na okoliczność stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak:

[...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że po wszczęciu postępowania ustalił, że żądanie stwierdzenia nieważności nie pochodzi od stron postępowania, co obligowało go do umorzenia powstępowania.

H. B. i A. N.odwołali się od decyzji Wojewody [...]ego z dnia 6 maja 2016 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również GINB).

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, GINB wskazał, że organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Powołał się na treść art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił pojęcia interesu prawnego oraz obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.

Oceniając interes prawny H. B. i A. N. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., organ drugiej instancji wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, co do zasady wyznacza się w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Organ zauważył, że odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 jest ustalana zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Na podstawie analizy projektu budowlanego spornej inwestycji GINB ustalił, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Wobec tego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1.480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że w odległości mniejszej niż 1.480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się działki należące do A. N. o numerach ewidencyjnych[...] i [...] (w odległości od około 1.000 m do 1.050 m). Z kolei najbliżej położona działka należąca do H. B. o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się w odległości około 2.500 m od spornej inwestycji.

Wobec powyższego w ocenie GINB A. N.ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, natomiast H. B. nie ma takiego interesu.

G., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

– poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który wskazuje, iż odległość (określona przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych), w jakiej może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), a w rezultacie A. N. będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, bowiem niektóre z należących do niego działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji, znajdują się w odległości mniejszej niż 1.480 metrów (wyznaczonej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych) od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że działki należące do H. B. znajdują się w odległości większej niż 1.480 metrów od przedmiotowej elektrowni wiatrowej), co skutkowało uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z wadliwymi wytycznymi, w tym odnoszącymi się do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania,

– podczas gdy określenie stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanych przez organ odwoławczy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w odniesieniu do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, z którego miałby być wywodzony interes prawny wnioskodawcy;

2. art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

– poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca posiada interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wynikający z położenia niektórych z należących do niego działek w odległości mniejszej niż 1.480 metrów od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż działki należące do H. B. znajdują się w odległości większej niż 1.480 metrów od elektrowni wiatrowej, a zatem przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane,

– podczas gdy wskazane przez organ odwoławczy przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, w szczególności wobec treści art. 13 ust. 2 i art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a w konsekwencji zarówno interes prawny H. B., jak i wnioskodawcy, nie może być oceniany, a tym bardziej wywodzony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

A. N.i H. B. w pismach z 30 listopada 2017 r. i 8 grudnia 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi, podzielając stanowisko GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Udział w postępowaniu zgłosił również Prokurator Okręgowy w S., który w piśmie z dnia 17 listopada 2017 r. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r. dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika G. sp. z o.o. z siedzibą w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej powoływana również jako K.p.a.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na żądanie H. B. i A. N. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Stosownie do treści art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie interesu prawnego nie ma definicji legalnej, jednakże w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się art. do 28 K.p.a. z reguły wskazuje się, że interes prawny powinien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu materialnego. Mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2689/15, z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2527/14, z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1254/05. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter konstytutywny. Daje bowiem inwestorowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) i określa warunki korzystania z tego prawa. Pozwolenie na budowę niewątpliwie oddziałuje też na prawa osób trzecich. Z jednej strony jest zatem aktem pozytywnym dla jego adresata (inwestora), a z drugiej oddziałuje obciążająco na prawa osób trzecich (sąsiadów). Konsekwencją tego jest konieczność uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę osób trzecich, co daje możliwość prawidłowej oceny przedsięwzięcia. Dlatego, mocą art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej powoływana również jako P.b.), poza inwestorem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar odziaływania rozumie się natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Przywołane regulacje P.b. nie mają jednak prostego przełożenia na postępowania nadzwyczajne. W przypadku postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze zatem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i na odwrót. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie ulega jednak wątpliwości, że tak jak w postępowaniu zwykłym, tak i w postępowaniu nadzwyczajnym, interes prawny musi być indywidualny, konkretny i aktualny, a więc znajdujący oparcie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2499/14, z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2527/14).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł interes prawny A. N. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. z przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 – dalej powoływana również jako u.e.w.).

Ustawa ta wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, polegające m.in. na - wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 2 - zakazie lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w odległości mniejszej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Z art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 u.e.w. wynika przy tym, że wprowadzone minimum dotyczy zarówno odległości od już istniejącej elektrowni wiatrowej, jak i od elektrowni wiatrowej, której realizacje dopiero dopuszczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W świetle przywołanych przepisów u.e.w. nie ulega wątpliwości, że wprowadzają one, w odległości mniejszej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, związane z tą elektrownią ograniczenie w zagospodarowaniu, polegające na zakazie lokalizowania lub budowy budynków mieszkalnych lub takich, które posiadają m.in. funkcję mieszkalną. Przepisy u.e.w. wyznaczają zatem obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. W konsekwencji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, które jest prowadzone z zastosowaniem przepisów tej ustawy.

Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.e.w., przez istniejącą elektrownię wiatrową rozumie się również elektrownię objętą pozwoleniem na budowę. Już zatem sama decyzja o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, nawet przez jej zrealizowaniem, skutkuje ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się bliżej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni objętej udzielonym pozwoleniem. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że w świetle nowych rozwiązań właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się odległości od elektrowni wiatrowej objętej udzielonym pozwoleniem na budowę mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni, będą mieli interes prawny w postępowaniach nadzwyczajnych (w tym w sprawie stwierdzenia nieważności) dotyczących tego pozwolenia na budowę. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spowoduje bowiem, że przestanie istnieć, wynikająca z tego pozwolenia, przyczyna ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła jednak w życie (16 lipca 2016 r.) po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., a także po wydaniu przez Wojewodę [...] ([...] maja 2016 r.) decyzji umarzającej postępowanie.

Wobec powyższego oraz ze względu na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy i jego uzasadnienie, zasadnicze dla rozpoznania przedmiotowej sprawy okazało się ustalenie, czy powołane wyżej przepisy u.e.w. mogły determinować podmiotowy zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Od dnia wejścia w życie u.e.w. (16 lipca 2016 r.) stała się ona źródłem powszechnie obowiązującego, a organ odwoławczy zobowiązany był do stosowania zawartych w niej regulacji. Niekwestionowaną zasadą, mającą oparcie m.in. w art. 7 K.p.a., jest że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Przepisy K.p.a. nie wiążą wszakże z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpatrzenia sprawy. Zastosowanie innych, niż obowiązujących w czasie podejmowania decyzji, przepisów materialnoprawnych jest jednak uzasadnione w sytuacji, gdy w toku postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, a przepisy przejściowe nakazują podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy dotychczas obowiązujące (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 812/07. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozwiązanie intertemporalne, wprost odnoszące się do takiej sytuacji, ustawodawca wprowadził w art. 13 ust. 3 u.e.w., stanowiąc, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie było jednak postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, lecz postępowaniem nadzwyczajnym – w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W stosunku do takich postępowań w u.e.w. nie zwarto przepisu przejściowego wprost nakazującego stosowanie dotychczasowych przepisów do postępowań wszczętych przez dniem wejścia w życie tej ustawy.

Jak już natomiast wskazano, regułą jest, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania. O ile zatem brak jest przepisów przejściowych, zastosowanie znajduje zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, że od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają nadal w czasie dokonywania zmian prawa.

Na działanie rzeczonej zasady - w kontekście określenia kręgu stron postępowania administracyjnego – powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 2, poz. 17), zgodnie z którą "właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503)".

Co szczególnie istotne w kontekście dalszych rozważań, dopuszczając w powołanej uchwale bezpośrednie stosowanie nowego prawa, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprowadzony ustawą nowelizującą art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)" w istocie nie miał "(...) charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej [...]".

Nie ulega więc wątpliwości, że dopuściwszy bezpośrednie zastosowanie znowelizowanego przepisu (także do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji), Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił elementarne dla dopuszczalności bezpośredniego zastosowania nowego prawa rygory, chroniące przed naruszeniem wartości konstytucyjnych wówczas, gdy wprowadzony przepis pogarsza sytuację prawną jego adresatów, w tym zwłaszcza zakaz retroakcji, zasadę ochrony praw słusznie nabytych, zasadę zaufania do państwa i prawa, zasadę równości obywateli i sprawiedliwości (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt 10/98, OTK z 1998 r. nr 5, poz. 64; z dnia 25 listopada 1997 r. sygn. akt K 26/97, OTK z 1997 r. nr 5-6, poz. 64; z dnia 16 czerwca 2003 r. sygn. akt K 52/02, OTK-A z 2003 r. nr 6, poz. 54).

Uwzględnienie przywołanych ograniczeń było również obowiązkiem Sądu dokonującego wykładni przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w przedmiotowej sprawie. Wykładnia ta doprowadziła do wniosku, że przepisy wskazanej ustawy nie determinują podmiotowego zakresu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zastosowanie u.e.w. w realiach rozpoznawanej sprawy sprowadzałoby się do ustalenia, że wprowadzają one ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości znajdujących się bliżej elektrowni wiatrowej objętej pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. niż dziesięciokrotność jej wysokości. W takiej sytuacji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządy nieruchomości znajdujących się w tym obszarze byliby bowiem stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Doszłoby wtedy do – dopuszczalnego, ale tylko na warunkach wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyżej wymienionych orzeczeniach - tzw. retrospektywnego zastosowania przepisów u.e.w., tj. zastosowania ich do stosunku prawnego (ukształtowanego decyzją o pozwoleniu na budowę) powstałego przed wejściem w życie tej ustawy, ale trwającego nadal w czasie wejścia w życie nowego prawa.

Gwoli wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że określenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w czasie wydania tej decyzji, nie stanowiłoby - z zasady niedopuszczalnej - retroakcji tych przepisów, tj. zastosowania ich do stanów wcześniejszych i zamkniętych, czyli zakończonych – załatwionych (zob. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r. nr 3, poz. 71). O niedopuszczalnym, retroaktywnym działaniu przepisów u.e.w. można by mówić, gdyby oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wad kwalifikowanych, które muszą "tkwić" w tej decyzji już w momencie jej wydania) dokonano z perspektywy nowo przyjętych uregulowań.

Jako że kluczowe dla rozpoznania przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy przepisy u.e.w. wprowadzają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości znajdujących się bliżej elektrowni wiatrowej objętej pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. niż dziesięciokrotność jej wysokości, dalej należy przypomnieć, że ograniczenia te wynikają obecnie z powołanych wyżej przepisów art. 4 w zw. z art. 5 u.e.w.

Mając to na uwadze, należy natomiast zauważyć, że jakkolwiek ustawodawca nie zawarł w u.e.w. normy intertemporalnej, odnoszącej się wprost do postępowań nadzwyczajnych wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to w rozdziale 4 zawarł szereg przepisów przejściowych, pozostawiających adresatom norm zawartych w u.e.w. czas na dostosowanie się do nowych regulacji, w szczególności zaś do wynikających z nich ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości.

I tak, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.e.w. plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 7 pkt 1 u.e.w. do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wedle zaś art. 15 ust. 8 u.e.w., w ciągu 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych.

Jak natomiast stanowi art. 15 ust. 4 u.e.w., jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1 oraz w ust. 8, przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.

Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.e.w. postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy prowadzi się przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów dotychczasowych. Stosownie natomiast do treści art. 14 ust. 2 u.e.w. postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Wedle zaś art. 14 ust. 3 u.e.w. w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.

Przywołane regulacje powodują, że przez okres 36 miesięcy od dnia wejścia w życie u.e.w. (tj. do 16 lipca 2019 r.) właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w odległości mniejszej od elektrowni objętej udzielonym pozwoleniem na budowę niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni (także już istniejącej elektrowni, bądź dopuszczonej dopiero w planie miejscowym), mogą zagospodarować swoje nieruchomości na dotychczasowych warunkach. Jeżeli na terenie, na którym znajduje się ich nieruchomość, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza zabudowę mieszkaniową w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej, to niezachowanie tej odległości nie może być powodem odmowy wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej, w tym mieszkalnej. Jeżeli natomiast na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy (bo np. tak, jak w przedmiotowej sprawie, stwierdzono jego nieważność), to mogą wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś ustalenie w takiej decyzji warunków zabudowy z naruszeniem wymogu wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.e.w., także nie może być powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że ze względu na zastosowanie przez ustawodawcę regulacji intertemporalnych, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, przepisy u.e.w. nie skutkują ograniczeniem zagospodarowania nieruchomości zlokalizowanych bliżej elektrowni wiatrowej objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni. Z przepisów u.e.w. nie wynika zatem interes prawny A. N. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. W świetle powołanych regulacji przejściowych brak jest bowiem związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków A. N., a stosunkiem administracyjnoprawnym powstałym na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Nie ma więc mowy o rzeczywistym i aktualnym interesie prawnym. W oparciu o przepisy u.e.w. nie można również rozważać, czy interes prawny przysługuje H. B..

Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.e.w.), które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie ma jednak racji skarżąca, wywodząc w uzasadnieniu skargi, że z istoty postępowania "nieważnościowego" wynika, iż kontroli poddawana jest decyzja wydawana w przeszłości w trybie zwykłym, a wobec tego ustalenie kręgu stron tego postępowania nadzwyczajnego, co do zasady, powinno odbywać się przy uwzględnieniu stanu prawnego wówczas obowiązującego. Odwołując się w tym względzie do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1676/14) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/04 i z dnia 6 października 200 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/05) strona całkowicie pomija zasadniczo odmienny od ustalonego w przedmiotowej sprawie kontekst normatywny tych orzeczeń. Chociaż bowiem odnosiły się one do kwestii określenia kręgu stron postępowania uprawnionych do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to w realiach przywołanych przez skarżącą spraw doszło do wprowadzenia po wydaniu decyzji w trybie zwykłym przepisu (art. 28 ust. 2 P.b.) ograniczającego krąg podmiotów posiadających przymiot strony w stosunku do regulacji ogólnej (28 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1676/14 istotnie stwierdził, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności musi uwzględniać stan prawny obowiązujący w czasie wydania decyzji w trybie zwykłym. Konstatację tę uzupełnił jednak spostrzeżeniem, że "(...) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny niż art. 28 k.p.a., co skutkuje większymi ograniczeniami dla osób zainteresowanych wstąpieniem do postępowań w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę (...)".

Jak już natomiast nadmieniono, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie można zatem zaakceptować, jako ogólnej zasady, przywołanego przez skarżącą poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1676/14, a także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/04 i z dnia 6 października 200 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/05.

Celem szczegółowego uregulowania zagadnień dotyczących lokalizowania, budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowych, które zawarto w u.e.w., było wyeliminowanie konfliktów, uciążliwości i niebezpieczeństw wiążących się z lokalizowaniem takich elektrowni zbyt blisko zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym, jednym z podstawowych, wprowadzonych rozwiązań, było określenie minimalnej odległości budynków mieszkalnych od elektrowni i elektrowni od budynków mieszkalnych, co niewątpliwie wiąże się z ograniczeniem przysługującego właścicielom nieruchomości (użytkownikom wieczystym) prawa do ich zagospodarowania. Dla poszanowania konstytucyjnych zasad praworządności materialnej i zaufania obywateli do państwa, wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), konieczne było zatem prowadzenie norm intertemporalnych, obowiązujących w okresie "dostosowawczym". Dzięki temu ustawodawca uniknął, niedopuszczalnej w świetle powoływanego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sytuacji zaskoczenia obywateli nagłą zmianą przepisów prawa. W uzasadnieniu do projektu u.e.w. (druk sejmowy nr 315 z dnia 19 lutego 2016 r.) wprost wskazano, że celem regulacji przejściowych było, aby "(...) w procesie dostosowania - uwzględniono fakt istnienia danego obiektu, z poszanowaniem prawa lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, określonego tak w pozwoleniu na budowę (zgłoszeniu), w planie miejscowym, decyzji WZ, - poszanowane zostały ustalenia wynikające z planów miejscowych, przy daniu pierwszeństwa prawa do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, - decyzje o warunkach zabudowy niespełniające wymogu w zakresie minimalnej odległości dawały pierwszeństwo prawa do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej [...]".

Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że udział określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, jako strony tego postępowania, ma na celu uwzględnienie prawnie chronionych interesów tego podmiotu w procesie prowadzącym do władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Wprowadzone przez ustawodawcę w u.e.w. normy intertemporalne, wyłączając czasowo zastosowanie nowych przepisów, chronią te interesy w stopniu uznanym przez ustawodawcę za wystarczający, a zarazem akceptowalny z punktu widzenia zasadniczego celu ustawy.

Przepisy przejściowe skutkują zatem wyłączeniem nowych rozwiązań, jako właściwych dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uznał ją za zasadną, jednakże z innych przyczyn niż powołane przez skarżącą.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni, że przepisy u.e.w. nie wprowadzają obecnie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do A. N.. Mając to na względzie, organ odwoławczy ponownie ustali, czy H. B. i A. N.mają interes prawny w kwestionowaniu ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. – czy pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym lub stwierdzenie jej nieważności kształtować będzie bezpośrednio i konkretnie ich sytuację prawną. Ustalenia organu drugiej instancji znajdą odzwierciedlenie w uzasadnieniu nowo wydanej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej samej ustawy.