Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 166/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 3d pkt 1 ppkt a
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2016 niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO, organ) decyzją [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.K. (dalej: strona, skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. nr [...] z [...] r. określającą stronie, prowadzącej Przedszkole Publiczne "A" w T. kwotę dotacji za 2016 r. do zwrotu wraz z odsetkami, jako:

1. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł,

2. dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 w wysokości [...] zł.

W podstawie prawnej decyzji organ przywołał m.in.: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570).

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca prowadząca Przedszkole Publiczne "A" w T. otrzymała dotację z budżetu Miasta na 2016 r. na zasadach określonych przepisami art. 80 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) oraz uchwałami Rady Miejskiej nr [...] z [...] r. i nr [...] z [...] r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół oraz innych placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

Łącznie we wskazanym okresie Miasto przekazało dla Przedszkola prowadzonego przez skarżącą dotację w kwocie [...] zł.

W wyniku czynności kontrolnych w zakresie prawidłowości wykorzystania środków z otrzymanej przez skarżącą dotacji, ustalono, że skarżąca w 2016 r. otrzymała wynagrodzenie wg listy płac w kwocie [...] zł, co stanowiło 77,57% wszystkich wydatków na wynagrodzenia pracowników i 60,02 % całości przekazanej przez Gminę dotacji. Ponadto stwierdzono, że w sprawozdaniu za III kwartał 2016 r. przedszkole dwukrotnie wykazało kwotę [...] zł. Natomiast został udokumentowany (lista płac za lipiec 2016 r.) tylko jednorazowy wydatek tej kwoty.

Mając na uwadze wyniki kontroli oraz ustalenia postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] r. nr [...] organ pierwszoinstancyjny określił stronie kwotę dotacji za 2016 r. do zwrotu wraz z odsetkami, jako: dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł, dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 w wysokości [...] zł oraz określił terminy naliczania odsetek od poszczególnych kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystanej do końca 2016 r. Była to kolejna decyzja w sprawie, gdyż poprzednia decyzja pierwszoinstancyjna została uchylona decyzją SKO z [...] r. nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 77 § 1 K.p.a., akcentując, że organ nie doręczył pełnomocnikowi strony decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo tego że strona ustanowiła pełnomocnika, a fakt ten był organowi znany.

Strona zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2018 r., wobec czego nie znajduje zastosowania w sprawie, a w konsekwencji organ naruszył również przepis art. 6 K.p.a., bowiem wydał decyzję bez podstawy prawnej; art. 80 ust. 3d pkt 1 ppkt a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie przekazania dotacji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola jest ograniczone kwotowo, podczas gdy z w/w przepisu takie ograniczenie nie wynika.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało treść zastosowanych przepisów prawa.

Następnie wyjaśniło, że po przeanalizowaniu przedstawionego przez skarżącą zakresu wykonywanych zadań przez dyrektora i porównaniu z zadaniami i kompetencjami innych dyrektorów przedszkoli gminnych, w tym dyrektora Przedszkola nr [...] prowadzonego przez Gminę T., zasadne jest stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, że zakres wykonywanych zadań przez skarżącą jest porównywalny z obowiązkami dyrektorów innych placówek publicznych i nie zawiera zadań wykraczających poza zadania dyrektora przedszkola gminnego. Co więcej, pewne zadania związane z zarządzanym mieniem, w tym przeprowadzanie remontów i inwestycji, prowadzenie stołówek przedszkolnych należy do kompetencji dyrektora przedszkola gminnego.

SKO stwierdziło, że nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym przez skarżącą przedszkolu proponuje się dzieciom szereg dodatkowych zajęć, które w istotny sposób wpływają na prawidłowy i wszechstronny rozwój dziecka. Jednakże zajęcia te mieszczą się w zakresie obowiązków Dyrektora Gminnego Przedszkola, mimo iż nie zostały tak szczegółowo opisane, jak w przypadku zakresu obowiązków strony. Wykonywanie takich zadań jak: sprawowanie opieki nad dziećmi oraz stwarzanie warunków do ich harmonijnego rozwoju psychofizycznego, poprzez aktywne działania prozdrowotne, zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez przedszkole, realizacja zaleceń wynikających z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka i organizowanie pomocy psychologiczno-pedagogicznej, organizowanie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, współpraca z instytucjami i organizacjami działającymi na rzecz pomocy dzieciom i ich rodzinom, w znacznej mierze pokrywają się z szczegółowym opisem dodatkowych zadań przedstawionych przez stronę. Mając zatem na uwadze, że wydatki publiczne z dotacji oświatowej powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem m.in. optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów ustalono, że miesięczne wynagrodzenie strony nie mogło miesięcznie przekroczyć w 2016 r. kwoty [...] zł, co stanowiło rocznie [...] zł. Maksymalne miesięczne wynagrodzenie w 2016 r. dyrektora największego przedszkola gminnego, do którego uczęszczało w 2016 r. - 264 dzieci, a w 2017 r. - 270 dzieci wynosiło brutto odpowiednio: [...] zł w 2016 r. oraz [...] zł w 2017 r. Przy czym organ I instancji przyjął do wyliczeń korzystniejsze dla strony wyliczenie stanowiące równowartość maksymalnego wynagrodzenia wynikającego z obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. przepisów oświatowych, tj. wynagrodzenie na poziomie 250 % średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Gdyby bowiem organ I instancji przyjął wynagrodzenie dyrektora kierującego największym tarnogórskim przedszkolem, do którego w 2016 r. uczęszczało 2,5 razy więcej przedszkolaków niż do prowadzonego przez stronę przedszkola to kwota do zwrotu byłaby znacznie wyższa.

Następnie organ stwierdził, że przyjęte - w obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. - ustawie o finansowaniu zadań oświatowych ograniczenie dotyczące wynagrodzenia dyrektora placówki przedszkolnej, zostało oszacowane oraz uzasadnione maksymalnym nakładem i ilością pracy przewidzianą dla dyrektora takiej placówki. W związku z tym porównanie w 2016 r. nakładu pracy skarżącej z nakładem pracy dyrektora porównywalnej placówki przedszkolnej prowadzonej przez gminę powoduje, że przy weryfikacji należnego wynagrodzenia finansowanego z dotacji oświatowej zasadnie przyjęto wyliczenia uzasadnione faktycznie wykonaną pracą, jej nakładem, ilością i jakością wykonanych zadań. Ponadto, według SKO, w uzupełniającym postępowaniu dowodowym strona nie wyjaśniła w przekonujący sposób, jaki dodatkowy nakład pracy uzasadnia różnice w pobieranych wynagrodzeniach, przede wszystkim zaś dlaczego wynagrodzenie to było wypłacane kilkakrotnie w ramach jednego miesiąca. Powyższego nie uzasadnia nawet przedstawiony przez stronę własny program edukacyjny. Z analizy list płac najwyższe różnice w wynagrodzeniu dotyczą wyłącznie skarżącej, przekraczają bowiem w niektórych miesiącach 100%, a nawet 200% i więcej otrzymywanego wcześniej wynagrodzenia. Wynagrodzenie dyrektora finansowane z dotacji oświatowej może być ustalane i determinowane zakresem wykonanych w danym miesiącu zadań, jednak to strona dotowana winna wykazać, że zakres pracy w poszczególnych miesiącach uzasadniał wypłacenie takiego a nie innego wynagrodzenia. Wynagrodzenie może być mierzone zakresem wykonanych zadań, wydaje się jednak, że zakres tych prac jak też ich wartość winny być z góry określone. Ponadto, źródło wypłaty takiego wynagrodzenia - z dotacji budżetu gmin - obliguje jej beneficjenta do doboru takich metod i środków, aby wydatki były celowe i oszczędne, a ponadto należycie określone i udokumentowane, by nie stwarzały wątpliwości, co do ich zasadności.

W ocenie SKO nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organ I instancji przed wydaniem decyzji dokonał analizy wszystkich złożonych przez stronę dowodów, w szczególności dokumentacji, z której wynikają zadania skarżącej, jako dyrektora placówki przedszkolnej, a następnie dokonał ich oceny.

SKO przyznało, że faktycznie naruszony został art. 40 § 2 K.p.a. dotyczący doręczania pism pełnomocnikowi strony. Zauważył jednak, że pełnomocnik strony przystąpił do postępowania na etapie postępowania odwoławczego od pierwszej wydanej w sprawie decyzji Burmistrza Miasta T. dot. zwrotu dotacji, która uchylona została decyzją SKO z [...] r. Z treści decyzji wydanej przez SKO wynikało, że strona ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika. Dlatego też stwierdzenie organu I instancji, że na żadnym etapie postępowania nie został on zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika strony, SKO uznało za bezzasadne.

Dokonując analizy skuteczności doręczenia ponownie wydanej decyzji przez Burmistrza Miasta, SKO stwierdziło, że pełnomocnik strony wniósł odwołanie od wydanej decyzji w ustawowym terminie, zatem strona nie została narażona na negatywne konsekwencje związane z brakiem prawidłowego doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi.

W ocenie SKO nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., bowiem pismem z 29 maja 2020 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Przesyłka polecona nie została odebrana w terminie (dwukrotnie awizowana: 1 czerwca 2020 r. oraz 9 czerwca 2020 r.). Z kolei SKO umożliwiło pełnomocnikowi zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się w przedmiocie zebranych dowodów zawiadomieniem z 6 sierpnia 2020 r. (doręczonym 11 sierpnia 2020 r.). Pełnomocnik nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie przedstawił również żadnych nowych dowodów w sprawie.

SKO podzieliło również stanowisko organu pierwszoinstancyjnego odnośnie braku dokumentów potwierdzających wydatkowanie kwoty [...] zł. Zdaniem SKO nie ulega wątpliwości, że kwota ta nie została wykorzystana do końca roku budżetowego 2016, zatem podlega zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu, tj, od 1 lutego 2017 r. Jeśli chodzi o termin naliczania odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, organ I instancji zasadnie przyjął, na podstawie art. 252 § 1 ustawy o finansach publicznych, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast zgodnie z ust. 6 powołanego przepisu odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcie podnoszonych przez stronę argumentów dotyczących zasadności wysokości wypłaconego wynagrodzenia na rzecz dyrektora przedszkola, podczas gdy na organie ciążył taki obowiązek,

- budowanie nielogicznych wniosków - poprzez pominięcie zasady ustalania wysokości przysługujących placówce dotacji,

- pominięcie wskazywanych przez stronę faktów dotyczących kosztów funkcjonowania przedszkoli prowadzonych przez organ gminy (koszty w przeliczeniu na ucznia są jednakowe),

- brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony - dyrektora, mimo iż dowód ten należy uznać za kluczowy dla rozpoznania sprawy,

- brak dokonania szczegółowej analizy obowiązków i czynności strony jako dyrektora placówki, w wyniku czego doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że zasadny jest zwrot dotacji, mimo iż brak jest przesłanek do uznania, że została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

b. art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, w szczególności zbadania zasad kształtowania wynagrodzenia dyrektora konkretnej placówki oraz czynności wykonywanych przez niego oraz poczynienia ustaleń co do "adekwatnego" wynagrodzenia;

c. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, wobec czego strona była pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu na wstępnym etapie sprawy;

d. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, co wyrażało się w braku uwzględnienia wskazywanych przez skarżącą okoliczności istotnie wpływających na wysokość pobieranego przez nią wynagrodzenia; ponadto w powtórzeniu przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji ogólnych stwierdzeń, nie popartych jakimikolwiek dowodami, tyczących się obowiązków skarżącej jako dyrektora; czynienie wybiórczych ustaleń z porównania sytuacji w innych - prowadzonych przez gminę - placówek przedszkolnych;

e. art. 6 K.p.a. poprzez wykorzystanie do podjęcia decyzji przepisów prawa, nie mogących mieć zastosowania w sprawie, z uwagi na brak ich obowiązywania w chwili pobierania dotacji, a nadto poprzez podjęcie działań niemających podstawy prawnej, a to dokonania ustaleń w zakresie "odpowiedniego wynagrodzenia" dyrektora przedszkola, podczas gdy przepisy prawa nie dają podstawy do ustalenia takiego wynagrodzenia;

f. art. 77 § 1 w zw. art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż w sprawie zachodziła potrzeba zastosowania wiadomości specjalnych.

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2018 r., wobec czego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 6 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej;

b. art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie przekazania dotacji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola jest ograniczone kwotowo, podczas gdy z w/w przepisu takie ograniczenie nie wynika, w konsekwencji uznanie, iż dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi do budżetu Gminy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podkreślił, że skoro organ zdecydował się na ograniczenie wynagrodzenia dyrektora (do czego wg obowiązujących w 2016 r. przepisów nie miał upoważnienia ustawowego) powinien wykazać: po pierwsze dlaczego wynagrodzenie pobierane przez skarżącą nie było odpowiednie, po wtóre ustalić to odpowiednie wynagrodzenie. To zaś wymaga sięgnięcia do cywilistycznych pojęć. Nie wykluczone, że wymaga też wiadomości specjalnych, bowiem w przypadkach konieczności ustalenia odpowiedniego wynagrodzenia za pracę powszechnie wykorzystuje się wiedzę biegłych z danej dziedziny.

Co istotne organ II instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji I instancji zauważył braki w prowadzonym przez Burmistrza Miasta postępowaniu. Mimo, iż postępowanie zostało uzupełnione w części i tylko wyłącznie z inicjatywy strony skarżącej, SKO zdecydowało się utrzymać w mocy decyzję Burmistrza.

Tymczasem organy nie przeprowadziły najistotniejszego w sprawie dowodu, w postaci przesłuchania skarżącej, czym pozbawiły stronę możliwości złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie zasad kształtowania wynagrodzenia dyrektora. Organy pominęły też wyjaśnienia strony wskazujące, iż dyrektor pobierała wynagrodzenie ustalane na podstawie rocznego planu działalności. Nie było to wynagrodzenie miesięczne, ale też żaden przepis nie obligował strony do pobierania wynagrodzenia w odstępach miesięcznych.

Organ w żaden sposób nie zweryfikował, czy dyrektorzy gminnych przedszkoli faktycznie wykonują swoje obowiązki w takim zakresie, w jakim robi to skarżąca. Pominął, że praca dyrektora przedszkola, który jednocześnie jest jego właścicielem, jest większym obciążeniem nie tylko fizycznym, ale także psychicznym. Praca skarżącej wykonywana jest również w weekendy, co powinno znacząco wpływać na wysokość wynagrodzenia. Nadto organ nie odniósł się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a mianowicie braku wyjaśnienia przez organ I instancji wątpliwości co do zaangażowania skarżącej w sprawy dotyczące dydaktyki. Wobec tego organ naruszył przepis art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

Pełnomocnik zarzucił organowi II instancji, że nie rozważył sumarycznych kosztów prowadzenia placówki przedszkolnej, co jest istotne z punktu widzenia oceny prawidłowości wydatkowania kwoty dotacji. Zgodnie z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wartość dotacji ustalana jest na podstawie kwoty wydatkowanej przez gminę na prowadzenie przedszkola gminnego. Kwota ta przeliczana jest na ucznia uczęszczającego do przedszkola. Dotowana placówka otrzymuje sumę wynikającą z pomnożenia liczby uczęszczających do niej dzieci z wartością jednostkową wskazaną w zadaniu poprzedzającym. A zatem wartość dotacji zasadniczo pozostaje równa z wartością wydatkowaną przez gminę na utrzymanie przedszkola gminnego.

Pełnomocnik zaznaczył, że organ dotujący nie zarzucał skarżącej, iż jej placówki funkcjonują nieprawidłowo. Wręcz przeciwnie, przedszkole prowadzone jest na bardzo wysokim poziomie, wg niezależnych opinii znacznie wyższym niż przedszkola prowadzone przez gminę. To oznacza, że za tożsame środki finansowe skarżąca potrafi prowadzić placówkę przedszkolną zapewniającą w ramach środków z gminy liczne zajęcia dodatkowe, profesjonalną opiekę i świetne wyżywienie. Taki stan rzeczy jest wyłączną zasługą dyrektora, któremu należy się za to stosowne i adekwatne również do wizerunku przedszkola i jego poziomu wynagrodzenie. Jest oczywiste, iż dobrze prosperujący podmiot to wynik odpowiedniego zarządzania. Dyrektor przedszkola jest jego managerem. Dobremu managerowi należy się stosowne do jego wyników wynagrodzenie. Pełnomocnik przypomniał, że przedszkole prowadzone przez skarżącą nie pobiera żadnych dodatkowych opłat od rodziców dzieci. W całości finansowane jest z dotacji.

Pełnomocnik zarzucił, że organ I instancji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, wobec czego strona była pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu na wstępnym etapie sprawy. Nie ma znaczenia, że do strony wysłano zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a przesyłka ta została dwukrotnie awizowana, bowiem w sprawie został ustanowiony pełnomocnik, do którego nie wysłano informacji o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Nie ma znaczenia, że stosowne zawiadomienie zostało wystosowane przez SKO przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, bowiem był to już kolejny etap postępowania w sprawie. Stronie natomiast nie zapewniono czynnego udziału w sprawie jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji. Pominięcie uprawnień strony na jednym z etapów postępowania, nie może być sanowane przez zapewnienie tego samego uprawnienia w instancji wyższej. Tym bardziej, że zebranie materiału dowodowego spoczywa przede wszystkim na organie I instancji. Brak zapewnienia stronie wypowiedzi na tym etapie postępowania w sposób istotny ograniczyło uprawnienia strony gwarantowane przepisami K.p.a.

Za bezpodstawne pełnomocnik uznał argumenty organu w przedmiocie korzystniejszego wyliczenia zwrotu dotacji przez skarżącą, bowiem nie ma żadnych podstaw, aby wynagrodzenie dyrektora przedszkola w dacie wypłaty dotacji było w jakikolwiek sposób ograniczone kwotowo, czy to na podstawie ustawy, czy w oparciu o porównanie wynagrodzenia z uposażeniem innego dyrektora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2335, ze zm., dalej “p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując w tak określonych granicach sprawę wskazać przyjdzie, że organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa materialnego. W działaniach organów nie sposób również dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykorzystania dotacji udzielonej skarżącej przez Gminę na prowadzenie przedszkola publicznego niezgodnie z przeznaczeniem. Konkretyzując organy oceniły, że wypłacenie wynagrodzenia osobie prowadzącej przedszkole (skarżącej) w łącznej kwocie [...] zł, co stanowi 60,02% wysokości przyznanej dotacji, jest niezgodne z celem dotacji. W tej sytuacji rozstrzygnąć trzeba, czy skarżąca miała kompetencje do kreowania wynagrodzenia w takiej wysokości.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie przekazania dotacji (Dz.U. z 2015 r. , poz. 2156, ze zm., dalej również u.s.o.): "Przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art. 79 prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę." (ust. 1).

"Przedszkola, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. (...)." (ust. 2)

Stosownie do treści art. 80 ust. 3 d u.s.o., dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

- pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Na mocy art. 80 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania – co zostało uregulowane w uchwałach Rady Miejskiej nr [...] z [...] r. i nr [...] z [...] r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkól oraz innych placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

Zgodnie z treścią art. 252 ust.1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1870, ze zm., dalej: u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że po pierwsze wynagrodzenie dyrektora przedszkola może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. Po drugie zaś przepisy ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. nie przewidywały ograniczeń wysokości tego wynagrodzenia.

Tym niemniej nie należy tracić z pola widzenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych a także w doktrynie, uznaje się, że przedmiotowa dotacja ma charakter mieszany (podmiotowo-celowy), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć – w świetle art. 80 ust. 3d u.s.o. – że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14,– wszystkie wymienione w uzasadnieniu wyroki są dostępne w internetowej bazie orzeczeń nsa.gov.pl).

Skoro zaś dotacja oświatowa pochodzi ze środków publicznych, to nie ulega wątpliwości, że swoboda wydatkowania dotacji nie jest nieograniczona.

Wydatki ze środków publicznych zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Wobec takiego brzmienia art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. zupełnie irracjonalnym jest twierdzenie strony skarżącej, że wykorzystanie dotacji na wynagrodzenie dyrektora przedszkola w wysokości [...] zł, stanowiło celowe i oszczędne wydatkowanie środków publicznych. Oznacza to, że w 2016 r. miesięcznie dyrektor przedszkola, do którego uczęszczało 121 dzieci otrzymywał wynagrodzenie w kwocie [...] zł. Jest to niewątpliwie wynagrodzenie nieadekwatne nie tylko do wynagrodzeń innych dyrektorów przedszkoli w Gminie [...], ale także do wynagrodzeń pierwszych osób w państwie. Wystarczy wskazać na wynagrodzenie Prezydenta RP, który od sierpnia 2021 r. otrzymuje wynagrodzenie miesięczne w kwocie 25.000 zł brutto (dane wgł Bankier.pl).

Nie można zatem uznać poniesionych wydatków na wynagrodzenia dyrektora przedszkola jako poniesionych zgodnie z ww. zasadami określonymi w art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p.

W tej sytuacji kwestionowanie wysokości wynagrodzenia przez organy administracji jest uzasadnione tym bardziej, że zakres obowiązków dyrektora określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Słusznie zatem organ stwierdził, że wynagrodzenie skarżącej powinno odpowiadać wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych przedszkoli. Jest to w szczególności uzasadnione faktem, że odpowiada w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju jak praca skarżącej. W ocenie Sądu jest to kryterium w pełni obiektywne i racjonalne. (Por. np.: wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I GSK 529/18).

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń organów w zakresie wyliczenia wynagrodzenia dla skarżącej poczynionych na str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał na miesięczne wynagrodzenie w 2016 r. dyrektora największego przedszkola gminnego, do którego uczęszczało 2,5 razy więcej przedszkolaków niż do prowadzonego przez stronę przedszkola, w 2016 r. - 264 dzieci, a w 2017 r. - 270 dzieci, które wynosiło brutto w 2016 r. – [...] zł, a w 2017 r. – [...] zł i przyjął do wyliczeń korzystniejsze dla strony wyliczenie stanowiące równowartość maksymalnego wynagrodzenia wynikającego z obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. przepisów oświatowych, tj. wynagrodzenie na poziomie 250 % średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy Karta Nauczyciela. Zatem uwzględniając, że w 2016 r. wynagrodzenie skarżącej nie mogło miesięcznie przekroczyć kwoty [...] zł, co stanowiło rocznie [...] zł, określił kwotę dotacji do zwrotu w korzystniejszej dla strony wysokości.

Mając na uwadze powyższe, za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w skardze.

Odnosząc się do zarzutów skargi natury procesowej należy stwierdzić, że nie mogły one również odnieść pożądanych skutków prawnych.

Organy działały na podstawie przepisów prawa zgodnie z brzmieniem art. 6 K.p.a.

Nie doszło też do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." (art. 7 K.p.a.).

Stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a.: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy".

W myśl art. 80 K.p.a.: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (zasada swobodnej oceny dowodów).

Organy działały zgodnie z treścią przywołanych przepisów. Zebrany materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy wykorzystania dotacji na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola prowadzonego przez skarżącą. Podnieść należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było orzekanie o obowiązku zwrotu dotacji niewykorzystanej, a także wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem. Zatem przedmiot orzekania obejmował kwestię związaną z rozliczeniem przyjętej przez skarżąca dotacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przyjęta dotacja oznaczała obciążenie skarżącej obowiązkiem należytego dokumentowania jej wykorzystania. Wobec powyższego to na skarżącej ciążył obowiązek przedstawienia dokumentacji księgowej jako materiału dowodowego w sprawie a organowi pozostawał obowiązek jego oceny. Zarzuty skargi, że organ naruszył art. 7, art. 8 i 77 K.p.a. poprzez pominięcie faktów wskazywanych przez skarżącą na okoliczność kosztów funkcjonowania prowadzonych przez organy gminy przedszkoli oraz zasad kształtowania wynagrodzenia skarżącej są bezzasadne. W ocenie Sądu rażąco wysokie wynagrodzenie skarżącej w kwocie [...] zł za 2016 r., nie znajduje usprawiedliwienia w przedstawionej przez stronę dokumentacji obrazującej rodzaj wykonywanych przez nią działań. Nie można także czynić organowi zarzutu, że nie wziął pod uwagę przedstawionej przez skarżącą dokumentacji i nie dokonał szczegółowej analizy obowiązków i czynności skarżącej. Na str. 5 i 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przeanalizował przedstawioną dokumentację i porównał zakres obowiązków skarżącej do zakresu obowiązków dyrektora gminnego przedszkola i stwierdził, że zakresy tych obowiązków są porównywalne. Tym niemniej jednak organ ustalił jej wynagrodzenie na poziomie na 250 % średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy Karta Nauczyciela, co stanowiło [...] zł miesięcznie i znacznie przekraczało wynagrodzenie dyrektora największego przedszkola w Gminie.

Zauważyć też przyjdzie, że w trakcie postępowania administracyjnego pełnomocnik strony nie wnosił o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony ani też z opinii biegłego. Zarzuty nieprzeprowadzenia tych dowodów podniósł dopiero w skardze. W ocenie Sądu przeprowadzenie tych dowodów jest zupełnie zbędne. Strona mogła składać oświadczenia na piśmie i przedstawiać swoje stanowisko w trakcie postępowania, zatem dodatkowe jej przesłuchanie nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie były też wymagane wiadomości specjalne, zatem brak było przesłanek do dopuszczenia z urzędu dowodu z biegłego.

Sąd podziela także stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprze brak zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, wobec czego strona była pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu na wstępnym etapie sprawy.

Wprawdzie decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona pełnomocnikowi, tylko stronie skarżącej, jednak nie naraziło to strony na negatywne konsekwencje działania organu. Pełnomocnik strony w terminie złożył odwołanie i do rąk pełnomocnika doręczano pisma w trakcie postępowania odwoławczego. Pełnomocnik strony mógł zatem składać wnioski dowodowe do zakończenia postępowania administracyjnego. Pełnomocnik w żaden sposób nie wykazał, że brak zapewnienia stronie wypowiedzi na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego w sposób istotny ograniczyło uprawnienia strony gwarantowane przepisami K.p.a.

Reasumując, ustalenia organów są prawidłowe, wyczerpujące i dające podstawę do zastosowania art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych celem nałożenia obowiązku zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji oraz kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem. Ocena ta odnosi się do obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Pieniądze publiczne muszą być wydatkowane oszczędnie i w celu w jakim zostały przyznane, a ich rozliczenie nie może opierać się na życzeniowych twierdzeniach osoby rozliczanej.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.