Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 837/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 5 ust. 11 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 58, art. 83, art. 336, art. 338
journal: Dz.U. 1990 nr 55 poz 321
law: Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny.
article: art. 6, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 11, art. 106 § 3, art. 113 § 1 i art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 18/08 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącego M. B. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 18/08, wydanym w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał M. B., zwanemu dalej "skarżącym", płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanej dalej płatnością "ONW", na 2004 r. w kwocie 10.316,67 zł. Jako podstawę prawną wskazano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", § 6 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Powyższa decyzja została zmieniona ostateczną decyzją Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] grudnia 2006 r. w części dotyczącej kwoty łącznej płatności, ustalając ją na kwotę 8.426,26 zł.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147, 150 i 123 kpa, wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją o przyznaniu skarżącemu wspomnianej płatności. Powodem wznowienia postępowania administracyjnego była informacja o wszczęciu przez Prokuraturę Okręgową w G. W. postępowania w sprawie chęci wyłudzenia wspomnianych płatności poprzez zawarcie fikcyjnych umów dzierżawy pomiędzy Spółdzielnią Rolniczą w G., zwaną dalej "spółdzielnią", a jej członkami, w tym przez skarżącego. Działki zgłoszone przez skarżącego o przyznanie płatności były użytkowane przez spółdzielnię, która ponosiła nakłady na uprawę oraz utrzymanie ich w dobrej kulturze rolnej.

Decyzją z dnia [...] 15 czerwca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, § 6 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia, art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm.), art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), art. 10, 104, 107, 145 § 1 pkt 5, 149, 150 § 1, 151 § 1 ust. 2 k.p.a., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW za 2004 r.

Według ustaleń organu skarżący nie prowadził na dzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, a jedynie był ich formalnym użytkownikiem. Natomiast działalność rolniczą prowadziła spółdzielnia. Umowa dzierżawy pomiędzy skarżącym a spółdzielnią była fikcyjną i została zawarta dla pozoru, w celu uzyskania korzyści majątkowej.

W następstwie odwołania skarżącego decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii nieprowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na dzierżawionych od spółdzielni gruntach. W ocenie organu II instancji dowodem na okoliczność braku prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na gruntach rolnych zgłoszonych do płatności a dzierżawionych od spółdzielni były jego zeznania złożone z dniu [...] marca 2006 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. W. Ponadto organ odwoławczy wskazał na protokół nr 3/2004 z Walnego Zgromadzenia Członków RSP G., w świetle którego Prezes Zarządu spółdzielni przedstawił strukturę wiosennych zasiewów, decydując o sposobie użytkowania gruntów. Skarżący nie miał wpływu na rodzaj uprawy, wybór materiału siewnego, czy też nie decydował o pracach polowych. Wszelkie czynności wykonywała spółdzielnia, zaś skarżąca sprowadzona została wyłącznie do roli biernego uczestnika formalnej umowy dzierżawy gruntów spółdzielni. Skarżący nie był więc posiadaczem gruntów, za które pobrał omawianą dopłatę.

Na decyzję organu II instancji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W., zarzucając:

• naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 5, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 138 kpa,

• naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.).

Sąd I instancji, jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 18/08, oddalił skargę.

Wskazane przez organy okoliczności i dowody w świetle art. 145 § 1 pkt 5 kpa uzasadniały, zdaniem Sądu I instancji, wznowienie postępowania w sprawie dopłat przyznanych skarżącemu. Nową okolicznością faktyczną, nieznaną wcześniej przez organ, było bowiem ujawnienie faktu prowadzenia przez spółdzielnię działalności rolniczej, za którą skarżącemu przyznano płatności bezpośrednie. Informację tę organ uzyskał w następstwie przesłanego postanowienia Prokuratury Okręgowej w G. W. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby ustalenia prawomocnego postanowienia prokuratury w przedmiocie umorzenia śledztwa nie mogły stanowić przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, w świetle powołanego wyżej przepisu. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, nowe okoliczności faktyczne, na które wskazał organ prokuratury, zostały ustalone także w postępowaniu prowadzonym w następstwie wznowienia postępowania. Mianowicie, prowadzenie działalności rolniczej przez spółdzielnię, nie zaś skarżącego, znajduje uzasadnienie w treści umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2003 r. zawartej między skarżącym a spółdzielnią, w dokumencie magazynowym nr [...] z dnia [...] września 2003 r. na okoliczność wydania przez spółdzielnię skarżącemu jęczmienia ozimego, w protokole nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. dotyczącym przyjęcia przez spółdzielnię płodów rolnych na przechowanie. Ponadto jako dowód dla organów na fakt prowadzenia przez spółdzielnię działalności rolniczej posłużyły ustalenia protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia [...] lutego 2007 r., gdzie skarżący przyznał, iż działalność rolnicza była wykonywana nieodpłatnie sprzętem spółdzielni. Z powyższych względów Sąd I instancji nie dopatrzył się zasadności zarzutu naruszenia przez organ wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo, z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów ustaliły, że skarżący w 2004 r. nie był uprawniony do uzyskania płatności bezpośrednich do zgłoszonych przez siebie działek rolnych, gdyż nie był ich faktycznym użytkownikiem i posiadaczem w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 336-352 k.c. Ponadto jako dowód na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej przez spółdzielnię organy trafnie wskazały przelanie w całości otrzymanych dopłat na rachunek spółdzielni. Wszystko to świadczy o pozorności umowy dzierżawy gruntów w rozumieniu art. 83 k.c. Okoliczność przejęcia nieruchomości we władanie i faktycznego pobierania pożytków przez skarżącego dla siebie nie znalazła bowiem potwierdzenia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Tym samym skarżący nie był posiadaczem gruntów spółdzielni, w rozumieniu art. 336 k.c.

Sąd podzielił dokonaną przez organ odwoławczy ocenę mechanizmu związanego z zawarciem wspomnianej umowy dzierżawy, mającego na celu obejście przepisów ograniczających uprawnienie producenta rolnego, jakim była spółdzielnia, uzyskania płatności bezpośrednich jedynie do ograniczonej wielkości areału. W myśl § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. do powierzchni działek rolnych wynoszącej powyżej 300 ha wspomniana płatność nie przysługuje. Na prawidłowość ustaleń organu w tym zakresie wskazuje okoliczność, iż nie jest to przypadek odosobniony, lecz analogiczna sytuacja faktyczna i prawna dotyczyła 14 członków spółdzielni ubiegających się o przyznanie na rok 2004, zarówno płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji wskazał również na przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm.), w myśl którego producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Aby zatem można było mówić o posiadaniu (samoistnym lub zależnym) konieczne jest istnienie zamiaru władania rzeczą dla siebie (art. 336 k.c.). Taki zamiar po stronie skarżącego nie występuje. Przyznał on bowiem na rozprawie administracyjnej w dniu 15 lutego 2007 r., że celem umowy nazwanej umową dzierżawy było przekazanie plonów do spółdzielni na jej dalszy rozwój. Nie przekazano też protokolarnie działek będących przedmiotem umowy "dzierżawy" między skarżącym a Spółdzielnią. O tym, że skarżący nie władał przedmiotowymi działkami dla siebie przemawiają również inne okoliczności przyznane przez skarżącego na rozprawie administracyjnej, jak przykładowo korzystanie przez skarżącego z materiału siewnego spółdzielni i z jej sprzętu.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz.1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", przez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

• nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

• odmówienie wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącą w postaci umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych kwitów pobrania materiału siewnego w 2003 r. z magazynu spółdzielni,

• przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności uprawniające organ administracji do wznowienia postępowania,

• przyjęcie, iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów rolnych wskazanych we wniosku o dopłaty,

• przyjęcie, iż skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych do dopłat gruntach rolnych,

• uznanie za dowód zeznań złożonych przez skarżącą w postępowaniu karnym w charakterze świadka,

• podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania,

4. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o dopłaty ONW za 2004 r. był wnioskiem poświadczającym nieprawdę, co do faktu posiadania gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej,

5. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżąca nie jest producentem rolnym, który to fakt może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej odmawiającej wpisu do ewidencji producentów,

6. naruszenie § 2 ust. 1 pkt. 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący powinien otrzymać powyższe płatności,

7. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącą z RSP "N. W." w G. podczas, gdy w postępowaniu sądowo-administracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący prezentował stanowisko, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż skarżący był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów i prowadził na nich działalność rolniczą. Zdaniem skarżącego żaden przepis nie zabrania zawierania umów dzierżawy i wnoszenia wkładów nadobowiązkowych. Cel zawartych umów nie ma natomiast żadnego znaczenia dla ich ważności i nie wskazuje na ich fikcyjność. Twierdził, że zeznania uzyskane w postępowaniu karnym nie mogą być wykorzystywane w innych postępowaniach. Wykorzystanie tych zeznań przed organami administracyjnymi było wadliwe i prowadziło do nieuprawnionych wniosków, niekorzystnych dla skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor L. Oddziału ARMiR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Z uwagi na to, że składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732).

Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie o tyle konieczne, że niektóre z nich nie są należycie sformułowane. Konstrukcja niektórych zarzutów wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich.

Omówienie przez Naczelny Sąd Administracyjny poszczególnych zarzutów wymaga przedstawienia najistotniejszych dla rozstrzygnięcia elementów stanu prawnego i faktycznego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 1 a powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej udziela się pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich producentom rolnym, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Według art. 3 pkt 3 powołanej ustawy o krajowych systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia.

Istotną zatem kwestią jest ocena, czy skarżący był posiadaczem gospodarstwa rolnego, w związku z władaniem którym przyznano płatność. Stosownie do art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Nie jest wymagane tutaj, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska - Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681). Element fizycznego władztwa nad rzeczą można określić jako zjawisko polegające na tym, że pewna osoba (podmiot) znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na odpowiednim fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I S.A. 339/98, LEX nr 44548). Natomiast zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi ), określany jest jako czynnik woli. Zgodnie z przeważającą w piśmiennictwie koncepcją obiektywną, manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (por. A. Kunicki [w:] System prawa cywilnego, tom II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1977 r., str. 829 - 830). Jeżeli czynnika woli brak faktyczne władztwo nad rzeczą stanowi jedynie dzierżenie (art. 338 k.c.).

Przedstawione właściwości posiadania wyłączają uznanie za posiadacza osoby, która legitymując się tytułem prawnym do władania rzeczą uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która ponadto nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.

Według ustaleń organów administracji publicznej, które zaakceptował Sąd I instancji, w niniejszej sprawie po stronie skarżącej nie występował żaden z wymienionych dwóch elementów składających się na istnienie posiadania, w rozumieniu 336 k.c., w tym przypadku zależnego.

W świetle stanowiska Prokuratury Rejonowej w G. W. zajętego w postanowieniu umarzającym postępowanie karne, co m.in. posłużyło do niezakwestionowanego przez Sąd I instancji wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącemu dopłat do gruntów rolnych, skarżący nie prowadził indywidualnie działalności rolniczej. Był on jedynie formalnym użytkownikiem, gdyż działalność rolniczą na gruntach stanowiących przedmiot umowy dzierżawy prowadziła nadal spółdzielnia. Wspomniane postanowienie prokuratury nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny, gdyż taki przymiot ma prawomocny wyrok skazujący za popełnienia przestępstwa (art. 11 p.p.s.a.). Jednakże takie postanowienie może być dopuszczone w poczet dowodów, w tym także przez organ administracji publicznej, jeśli może to przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Niemniej, z uwagi na formę i organ, od którego pochodzi powyższy dowód, który ma walor dokumentu urzędowego (76 § 1 k.p.a.), ustalenia poczynione przez organ prokuratury mają wysoki walor dowodowy, aczkolwiek niewiążący organu administracji publicznej i sądu administracyjnego. Poza tym, co wymaga podkreślenia, ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, przyjęte przez Sąd I instancji, nie opierały się tylko i wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ prokuratury. Podzielając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że w rzeczywistości zamiarem skarżącego nie było faktyczne objęcie gruntów wskazanych w umowie dzierżawy we władanie i używanie, a to w celu pobierania pożytków, zgodnie z właściwościami i przeznaczeniem takiej umowy, Sąd I instancji wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej dostrzega się jej mankamenty, a w szczególności brak sprecyzowania, które z nich składają się na poszczególne podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., co utrudnia ocenę ich zasadności. Nie zawsze jest jasne, kiedy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego, a kiedy naruszenie przepisów postępowania, co jednakże nie prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów.

Wadliwie skonstruowany jest podniesiony w pierwszej kolejności zarzut wydania orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, czym zdaniem skarżącego naruszono art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne nie prowadzą oceny dowodów i nie dokonują własnych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, rozpoznając skargi na akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Taki model funkcjonowania sądownictwa administracyjnego wyłącza rozpoznawanie przez sądy spraw administracyjnych, w szczególności gromadzenie i ocenę dowodów. Jednakże żaden z przepisów art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie odnosi się do wskazywanego w skardze zarzutu w zakresie braku rozważenia wszystkich dowodów. I tak, stosownie do art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W ramach następnego zarzutu, w którym jako naruszone wymienione są przepisy postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., skarżący twierdzi, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonały wadliwych ustaleń, wymienionych w ramach zarzutu. Według skargi kasacyjnej, mimo wskazywanych uchybień, Sąd I instancji zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalił skargę.

W przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. określono niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, 2008 r., str. 349 – 351). Tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu, podważając prawidłowość oceny sądu w zakresie ustaleń faktycznych organu administracji publicznej. Innymi słowy, nawet błędne stanowisko sądu we wskazanym zakresie nie narusza jeszcze art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako kolejne naruszone przepisy skarga kasacyjna wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji oddalił skargę mimo uchybienia przez organ wymogom przepisów postępowania administracyjnego. W świetle przepisu art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten rozwija wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić dowody, a następnie rozpatrzyć je. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis nie został przywołany w skardze kasacyjnej, mimo zarzucanych przypadków błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto zaś nie wskazuje się, jakie konkretnie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały pominięte. Przeciwnie, intencją skargi kasacyjnej było zakwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, co w szczególności odnosi się do odmowy uznania przez Sąd I instancji za wiarygodne dowodów, na które powoływał się skarżący. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. nie podlega uwzględnieniu.

W szczególności nie można dopatrzyć się zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w ustaleniach organu, podzielonych przez Sąd I instancji, podważających brak posiadania przez skarżącego gruntów rolnych, w odniesieniu do których otrzymał on sporną dopłatę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, gdyż znajduje ono oparcie w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ustaleniach wynikających z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Rejonowej w G. W., które nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego. Jako dowody na okoliczność posiadania przez skarżącego, w rozumieniu 336 k.c., gruntów rolnych objętych umową dzierżawy, trafnie zakwestionowano kwity pobrania materiału siewnego z magazynu RSP, umowy przechowania w formie depozytu czy protokoły przejęcia plonów w sytuacji, gdy, co wymaga podkreślenia, cała działalność związana z uprawą gruntów była wykonywana staraniem spółdzielni i ostatecznie na jej rachunek, czego dobitnym dowodem jest choćby przelanie na konto spółdzielni omawianej dopłaty do gruntów rolnych. Brak przez skarżącego statusu posiadacza omawianych gruntów rolnych wyłącza możliwość uznania go za prowadzącego na tych gruntach działalność rolniczą, uzasadniającą przyznanie dopłat.

W przyjęciu przez Sąd I instancji stanowiska, że zeznania złożone przez skarżącego w postępowaniu karnym mogły być wykorzystane przez organ administracyjny, skarga kasacyjna nieskutecznie upatruje naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., regulującego właśnie granice dopuszczalności środków dowodowych, przez ich zgodność z prawem. Nie wskazano też, w sprzeczności z jakimi przepisami pozostaje przeprowadzenie kwestionowanego dowodu.

Dwa następne zarzuty dotyczą naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnego wniosku, a także na błędnym przyjęciu, że wniosek o dopłaty był wnioskiem poświadczającym nieprawdę, co do faktu posiadania gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej. Nieskuteczność tych zarzutów, w odniesieniu do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wynika z tych samych przyczyn, jakie przedstawiono omawiając poprzedni zarzut.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w powiązaniu z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). Skarga kasacyjna nie czyni Sądowi I instancji zarzutu złego zrozumienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Toteż, w istocie skarga kasacyjna zarzuca błąd w subsumcji, to jest błędne zastosowanie wspomnianego przepisu, przy czym równocześnie podważa przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne. Według skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne i dowody istniejące w chwili wydawania decyzji w przedmiocie przyznania płatności były znane organowi, który wydał decyzję, i te same okoliczności i dowody wskazywane są następnie jako przyczyna wznowienia. Stanowisko to nie jest trafne. Jak to już wskazano, jednym z elementów posiadania rzeczy jest czynnik woli. Nie sposób było odtworzyć go na podstawie dowodów znanych organowi w chwili wydawania decyzji o przyznaniu płatności. W szczególności tylko na podstawie umowy dzierżawy nie można było ustalić, że wola jej stron była inna niż wynikająca z jej zapisów i cywilnoprawnej definicji. Okoliczności pozwalające na odtworzenie rzeczywistych intencji stron w omawianej kwestii ujawniły się dopiero w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w G. W. Ustalenia tam poczynione mają walor nowych okoliczności i dowodów, istotnych dla sprawy przyznania dopłat do gruntów rolnych, a zarazem nieistniejących w chwili wydania przez organ decyzji w przedmiocie ich przyznania.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów dzierżawy zawartych przez skarżącego ze spółdzielnią. Według skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowo-administracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ramach opisu stanu faktycznego przywołanego przez Sąd I instancji znalazło się wprawdzie stwierdzenie, że umowę zawarto "dla pozoru", jednakże nie można stąd wyprowadzać wniosku, że sąd względnie organ administracji publicznej przyjął istnienie okoliczności ściśle wymienionych w art. 83 § 1 k.c., a tym bardziej, by okoliczności takie wywoływały skutek nieważności przewidziany we wskazanym przepisie prawa cywilnego. Sformułowanie "dla pozoru" ilustrowało jedynie stan świadomości w chwili zawierania umowy, odmienny od woli objęcia gruntów w fizyczne władztwo. Użyto go w znaczeniu potocznym, podobnie jak uczyniła to Prokuratura w G. W., posługując się sformułowaniem dotyczącym fikcyjności umowy. Cywilnoprawne pojęcie pozorności jest znacznie bardziej skomplikowane niż to wynika z kontekstu użycia kwestionowanego sformułowania.

Cywilnoprawne zagadnienie ważności bądź nieważności umowy pozostaje bez istotnego związku z oceną, czy strona umowy dzierżawy stała się posiadaczem rzeczy. Decydujące znaczenie ma w tej mierze omawiana wcześniej, w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, kwestia istnienia elementów fizycznego władztwa i czynnika woli. Typowym przypadkiem nabycia posiadania rzeczy jest objęcie jej we władanie w wykonaniu nieważnej umowy. Kwestia prawidłowości tytułu prawnego ma jedynie to znaczenie, że może wpływać na ocenę złej lub dobrej wiary posiadacza. Istnienie prawidłowego tytułu prawnego, jak to już wskazano, nie przesądza o tym, że osoba legitymująca się takim tytułem, chociaż uprawniona do władania rzeczą, automatycznie staje się posiadaczem. Wobec tych przesłanek, nawet gdyby przyjąć, że doszło do niedopuszczalnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym ustalenia, że umowa była nieważna, uchybienie to i tak nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wpis do rejestru nie ma znaczenia konstytutywnego. Rolnik nie dlatego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone we wcześniej przywołanych przepisach prawa materialnego. Dokonanie wpisu do omawianego rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, ma charakter czynności materialno - technicznej i nie wywołuje skutków takich jak decyzja administracyjna. Istnienie wpisu uznać można co najwyżej jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych. Decyzja o odmowie wpisu ma jedynie to znaczenie, że według przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie ma podstaw do dokonania wpisu.

Przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, skarga kasacyjna w rzeczy samej zmierza do zakwestionowania przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. I tak, zdaniem skargi kasacyjnej, błędna wykładnia powyższych przepisów polega na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnego wniosku. Jednakże próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Poza tym skarga kasacyjna nie wyjaśnia na czym konkretnie polega naruszenie przepisów dotyczących kwestii niebędących przedmiotem rozważań Sądu I instancji (udziały nadobowiązkowe) i ich wpływu na wynik sprawy.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 ust 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).