Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1092/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2021 r. ze skargi J. W. na uchwałę nr XLVII/454/18 Rady Gminy Zabierzów z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów – w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr 2128 K w kierunku północnym I. stwierdza nieważność § 22 pkt 3 w zakresie słów "a także z wyłączeniem obszarów położonych w zasięgu GZWP 326" oraz § 22 pkt 4 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Zabierzów na rzecz skarżącej J. W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 sierpnia 2021 r. J.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 13 lipca 2018 r. nr XLVII/454/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd, Zelków w Gminie Zabierzów – w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym. Powyższą uchwałę zaskarżono w części tekstowej planu zakazującej wyposażania nieruchomości w szczelny zbiornik do gromadzenia ścieków oraz zakazującej budowy przydomowych oczyszczalni ścieków tj. w zakresie § 22 pkt 3 o treści "tereny przeznaczone w planie na cele zabudowy winny być wyposażone w zbiorczą kanalizację sanitarną realizowaną z uwzględnieniem wymogów obowiązujących w strefie ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki [...] w zakresie terenu ochrony pośredniej; dopuszcza się w przypadku braku warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej i poza wyznaczonym obszarem aglomeracji Kraków, a także z wyłączeniem obszarów położonych w zasięgu [...] - wyposażenie w szczelny zbiornik do gromadzenia ścieków" oraz § 22 pkt 4 o treści: "Obowiązuje zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków z odprowadzaniem ścieków do gruntu lub wód powierzchniowych". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie zakazu wyposażania nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, a także lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy brak jest technicznych warunków do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej dla objętych planem nieruchomości przeznaczonych w planie na cele zabudowy, a więc wprowadzenie zakazu w przypadku, gdy akt wyższej rangi - ustawa wprost dopuszcza korzystanie z takich sposobów zagospodarowania ścieków w sytuacji braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej;

2/ § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak możliwości zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej, a więc w przypadku, gdy rozporządzenie wprost dopuszcza korzystanie z takich sposobów zagospodarowania ścieków w sytuacji braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej;

3/ art. 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Zabierzów delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości postrzeganym w sposób stanowiący istotne naruszenie zasad sporządzania planu;

4/ art. 135 ust. 1, art. 140 oraz art. 141 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez wkroczenie przez Radę Gminy w kompetencje innych organów tj. właściwych organów Wód Polskich lub wojewody w zakresie ustanawiania nakazów i zakazów związanych z ochroną Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] (dalej jako: "GZWP nr [...] ), ustanawiania nakazów i zakazów w tym zakresie pomimo braku spełnienia warunków wynikających z tych przepisów, w szczególności w zakresie oceny ryzyka, czy też dokumentacji hydrologicznej i wyników badań uzasadniających dane, konkretne nakazy i zakazy, oraz poprzez wprowadzanie nakazów i zakazów nieadekwatnych do wymogów wynikających z ww. przepisów, jak też wprowadzanie takich ograniczeń podczas, gdy właściwe organy nie ustanowiły obszaru ochrony dotyczącego GZWP nr [...]

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 22 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części zakazującej wyposażania nieruchomości w szczelny zbiornik do gromadzenia ścieków na obszarach położonych w zasięgu [...] w sytuacji braku warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej tj. w zakresie części tego postanowienia o treści: "a także z wyłączeniem obszarów położonych w zasięgu [...] ", a także stwierdzenie nieważności § 22 pkt 4 zaskarżonej uchwały - w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym - w całości, oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca nieprzerwanie od 1991 roku - jest właścicielką nieruchomości składającej się m.in. z działki numer [...] położonej w miejscowości [...] , w gminie Z. , o łącznej powierzchni 0,62 ha, znajdującej się na obszarze, w stosunku do którego Rada Gminy Zabierzów uchwaliła zaskarżony Plan. Dla przedmiotowej nieruchomości w Sądzie Rejonowym dla K. –K. w K. , VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Krzeszowicach jest prowadzona księga wieczysta nr [...] . Działka skarżącej położona jest poza terenem aglomeracji Kraków, ale w zasięgu GZWP nr [...] Nieruchomość ta została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą częściowo na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN3), a częściowo na cele rolnicze z możliwością zabudowy zagrodowej w postaci wyłącznie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej oraz budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, zlokalizowanych w jednym kompleksie (42R). Niewątpliwie ustalenia przedmiotowej uchwały wpływają na sytuację prawną skarżącej jako właścicielki nieruchomości, albowiem wskazują na konkretne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, co przemawia za potrzebą ochrony własnego interesu w szerokim rozumieniu. Ustalenia planistyczne przewidują brak możliwości zagospodarowania działki zgodnie z wolą właścicielki, jak i zgodnie z przeznaczeniem tej nieruchomości przewidzianym w zaskarżonym planie. Skarga jest wyrazem uzasadnionej niepewności, co do możliwości przyszłego zagospodarowania własnej nieruchomości skarżącej poprzez jej zabudowę budynkiem mieszkalnym, który wymaga zapewnienia zagospodarowania ścieków pochodzących z takiego budynku, a więc poprzez wyposażenie w szczelny zbiornik do gromadzenia ścieków bądź budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, w sytuacji braku możliwości przyłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej (w przypadku przedmiotowej nieruchomości brak jest bowiem technicznych warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej). Podkreślić też należy, że nawet, gdyby istniały techniczne warunki dla przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, to na chwilę obecną jest to ekonomicznie nieuzasadnione - w szczególności koszt rozbudowy sieci kanalizacyjnej na odcinku ponad 650 m (jaki dzieli nieruchomość skarżącej do najbliższego odcinka sieci kanalizacyjnej) wielokrotnie przekraczałby koszt budowy szczelnego zbiornika na ścieki czy oczyszczalni przydomowej. W § 22 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały zawarto zakaz budowy zbiorników na ścieki ze względu na położenie przedmiotowej działki w zasięgu GZWP nr [...] oraz zakaz budowy indywidualnych oczyszczalni ścieków (na całym obszarze objętym zaskarżonym planem). Jednocześnie więc nakazano, by odprowadzanie ścieków komunalnych odbywało się tylko i wyłącznie do sieci kanalizacji sanitarnej. Tymczasem na wskazanym obszarze obecnie nie ma możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Nie jest również planowana ich budowa. Nieruchomość skarżącej nie jest objęta planami inwestycyjnymi w zakresie rozbudowy sieci kanalizacyjnej. Skarżąca jest więc właścicielką działki budowlanej, podlegającej restrykcjom określonym w przepisach prawa miejscowego, które w istotny sposób ingerują w jej prawo własności, w istocie uniemożliwiając jej korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i w praktyce - w sytuacji zaniechań po stronie gminy w zakresie rozbudowy sieci kanalizacyjnej - wprowadzając zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej budynkiem mieszkalnym.

W dalszej części skargi podniesiono, że obowiązujący w planie zakaz stosowania zbiorników bezodpływowych oraz przydomowych oczyszczalni ścieków uniemożliwia skarżącej uzyskanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego i ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności. Niedopuszczalne jest bowiem przeznaczanie w miejscowym planie działek pod zabudowę mieszkaniową i równocześnie nierozwiązanie problemu ścieków bytowych dla planowanych domów do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej na danym obszarze. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, przewidując w projekcie budowlanym szczelny zbiornik na ścieki (z uwagi na brak warunków technicznych do podłączenia do sieci kanalizacyjnej), a organ wezwał skarżącą do zmian tego projektu przez usunięcie z niego ww. zbiornika, a więc niejako uzależnił wydanie pozwolenia na budowę od podłączenia do sieci kanalizacyjnej, co jest w chwili obecnej równoznaczne z nakładaniem na skarżącą niewykonalnego obowiązku. Z uwagi na ograniczenia natury technicznej, tj. niedopełnienie zadań własnych przez gminę skutkujące brakiem odpowiedniej infrastruktury związanej z odprowadzaniem ścieków, a także biorąc pod uwagę wskazane wyżej ograniczenia, skarżąca nie może zagospodarować przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, to jest poprzez zabudowanie jej budynkiem mieszkalnym (jednorodzinnym), a co za tym idzie, nie może w sposób pełny czynić użytku z prawa własności, gdyż nie jest w stanie rozwiązać problemu gromadzenia i wywozu ścieków, czy to w sposób samodzielny, czy też przy pomocy gminy. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że postanowienia planu określiły kształt prawa własności skarżącej poprzez ograniczenie możliwości zabudowy należącej do niej nieruchomości, z uwagi na zakaz lokalizacji na działce przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową zbiorników na ścieki lub indywidualnych oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy sieć kanalizacyjna na przedmiotowym terenie nie istnieje. Tym samym, poprzez nieuprawnione wprowadzenie regulacji odmiennych do aktu prawa miejscowego bez wyraźnej delegacji ustawowej, interes prawny skarżącej został naruszony, a co za tym idzie wskazane okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącej legitymacji do wniesienia niniejszej skargi, co otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Kwestia przysługujących właścicielom uprawnień i obowiązków w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem jest wyraźnie uregulowana w akcie rangi ustawowej tj. w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl przywołanych przepisów obowiązkiem właściciela nieruchomości jest "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". W sytuacji braku technicznych lub ekonomicznych warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, właściciel powinien więc mieć prawo wyboru, czy wybuduje zbiornik bezodpływowy, co skutkować będzie w przyszłości koniecznością podłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej (jeśli taka zostanie zrealizowana i powstaną techniczne warunki do przyłączenia się do niej), czy też wybuduje przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą określone normy. Zdaniem skarżącej nie ma uzasadnienia, aby uchwała całkowicie wyłączała możliwość skorzystania z choćby jednej z ustawowo określonych opcji zagospodarowania ścieków i zmuszała właściciela nieruchomości do oczekiwania na ewentualną rozbudowę sieci kanalizacyjnej (jeśli w ogóle taka rozbudowa nastąpi). Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 150/18, jeżeli ustawa zawiera wprost regulacje dopuszczającą dane urządzenie do eksploatacji, prawo miejscowe nie może zabierać zapisów negujących możliwość ich realizacji. Dochodzi wtedy bowiem do kolizji norm prawnych tj. sytuacji, gdy norma wyższego rzędu (ustawa) dopuszcza urządzenie, norma niższego rzędu zakazuje jego budowy i eksploatacji. W tej sytuacji pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. Modyfikacja w akcie prawa miejscowego, treści przepisów prawnych, zawartych w aktach wyższego rzędu, jest niedopuszczalna (tak również m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M., z dnia 2.09.2019 r., [...] ). Podkreślić należy, że powyższa sprzeczność z przepisem ustawy jest tym bardziej dotkliwa, że równocześnie plan wskazał, że nieruchomość Skarżącej zostaje przeznaczona na cele zabudowy (wcześniej była to nieruchomość rolna). Takie przeznaczenie, przy równoczesnym wprowadzeniu ww. zakazów, okazuje się więc iluzoryczne.

Podkreślono, że uchwała pozostaje także w sprzeczności z unormowaniami zawartymi w § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którymi: "W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska." Uregulowanie to jest zgodne zarówno z treścią przywołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/27l/EWG) wskazującego, że w przypadku, gdy ustanowienie systemu zbierania ścieków komunalnych nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Z przepisów tych wynika zatem dopuszczenie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowania zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, których budowa z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej, natomiast kwestionowane niniejszą skargą postanowienie § 22 pkt 3 i 4 planu taką możliwość wyłączyło. Ponadto zapisy planu zawarte w § 22 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają zasady sporządzania planu miejscowego, ograniczają bowiem istotnie i nadmiernie możliwość zagospodarowania nieruchomości, co ma wpływ na wykonywanie prawa własności. Nadto podkreślenia wymaga fakt, iż w judykaturze prezentowany jest pogląd, że właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, w tym - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Jeżeli więc na terenie objętym planem nie ma sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli pozostaje w sferze planów, właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć tego uprawnienia. W przeciwnym razie zostanie on pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym należy upatrywać również naruszenia zasady ochrony tego prawa zagwarantowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, bez jednoczesnego zapewnienia możliwości zaopatrzenia tych terenów w bezodpływowe zbiorniki ściekowe bądź przydomowe oczyszczalnie ścieków bytowych do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej, jest niedopuszczalne. Z tych względów zaskarżone postanowienia planu bez wyraźnej delegacji ustawowej stanowią nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy (tak m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia l sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 310/18).

Zaskarżona uchwała wprowadza zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na całym obszarze objętym planem, a równocześnie uzasadnia wprowadzenie zakazu budowy szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków okolicznością, że na terenie, którego zakaz dotyczy istnieje GZWP nr [...] Wskazać należy, że dla GZWP nr [...] nie ustanowiono na dzień dzisiejszy obszaru ochronnego w trybie Prawa wodnego lub innych przepisów szczególnych (obszar ochronny jest nadal w fazie planów). Dopiero w ramach takiego obszaru ochronnego, zgodnie z art. 140 Prawa wodnego możliwe jest ustanawianie określonych w tym przepisie zakazów i nakazów takich jak m.in. zakaz "1) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi", czy "4) stosowania nawozów oraz środków ochrony roślin". Wprawdzie wykaz zakazów i nakazów, o którym mowa w tym przepisie jest otwarty, ale nawet jako przykład nie wymieniono przydomowych oczyszczalni ścieków, czy szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków. Co więcej, obszar ochrony dla GZWP nr 326 może zostać wprowadzony jedynie przez kompetentny organ tj. właściwy organ Wód Polskich (art. 135 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego) lub wojewodę (art. 141 ust. 1 Prawa wodnego) i to po przeprowadzeniu stosownej procedury, opartej na ocenie ryzyka, zakładającej, że każdy zakaz i nakaz, czy ograniczenie użytkowania muszą być odpowiednio uzasadnione, w tym poparte stosownymi badaniami i dokumentacją hydrologiczną. Rada Gminy Zabierzów -postanowieniami zaskarżonej uchwały - zrealizowała w praktyce uprawnienia zastrzeżone dla ww. organów i wprowadziła ograniczenie związane z GZWP nr [...] (stosowania szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków) niezależnie od ustawowo przewidzianego trybu dla wprowadzania takich ograniczeń, przekraczając tym samym swoje kompetencje i naruszając ww. przepisy ustawy Prawo wodne.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że z załączonych przez skarżącą dowodów nie wynika bynajmniej obiektywny brak możliwości technicznych wykonania sieci kanalizacyjnej do jej nieruchomości. Wręcz przeciwnie, załączone do skargi pismo Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] w żaden sposób nie odnosi się do tych kwestii. Tym samym odnosząc się do braku ekonomicznych podstaw do wykonania przyłącza do sieci kanalizacyjnej, wszak techniczne możliwości w tym konkretnym przypadku nie zostały zakwestionowane, skarżąca pomija w istocie jeden z dość istotnych argumentów. Otóż zgodnie z brzmieniem 49 § 2 Kodeksu cywilnego w razie wykonania rozbudowy sieci przez właściciela działki o nr [...] w Z. , przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne w Z. zobowiązane będzie przejąć za stosownym wynagrodzeniem te urządzenia, które wchodzić będą w skład przedsiębiorstwa. Wskazany przepis Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca. Analiza tego przepisu prowadzi do asercji, iż w przypadku skarżącej budowa przydomowej oczyszczalni sumarycznie okaże się droższą inwestycją, aniżeli rozbudowa sieci i przekazanie jej na własność operatora publicznego. Dlatego też argument, jakoby budowa przyłącza tudzież sieci do nieruchomości skarżącej była ekonomicznie nieuzasadniona nie wytrzymuje krytyki. Zresztą fakt, iż własnym sumptem operator publiczny nie będzie rozbudowywał w danym okresie sieci nie oznacza braku podstaw prawnych do wykupienia urządzenia, które powstanie i zostanie włączone do sieci przedsiębiorstwa przesyłowego. W orzecznictwie sądów powszechnych ukształtowała się linia judykacyjna zgodnie z którą sfinansowanie kosztów budowy urządzeń, które po połączeniu z siecią nie należą już do części składowych nieruchomości i są samoistnymi rzeczami ruchomymi przesądza o tym, kto jest ich właścicielem. Legitymacja do dochodzenia przewidzianego w art. 49 § 2 zdanie pierwsze k.c. roszczenia o nabycie własności wspomnianych urządzeń przysługuje w pierwszej kolejności osobie, która poniosła koszty ich budowy i jest ich właścicielem. Jeżeli osoba ta przeniesie własność urządzeń jako rzeczy ruchomych (po ich połączeniu z siecią) na rzecz osoby trzeciej, legitymowany na podstawie art. 49 § 2 zdanie pierwsze k.c. będzie ich nabywca. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca (art. 49 § 2 zdanie drugie). Jeżeli koszty budowy urządzeń poniósł przedsiębiorca sieciowy, staje się on - po ich połączeniu z siecią - właścicielem tych urządzeń jako samoistnych rzeczy ruchomych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV CSK 521/13). Warto również wspomnieć, iż w innym orzeczeniu Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że zdarzeniem prawnym, którego skutkiem jest nabycie własności urządzeń określonych w art. 49 §1 k.c., jest sfinansowanie kosztów ich budowy. Oznacza to, że podmiotem roszczenia przysługującego na podstawie art. 49 §2 k.c. jest osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń wchodzących w skład przedsiębiorstwa, stając się ich właścicielem i to niezależnie od przysługujących jej uprawnień do nieruchomości (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r. III CZP 26/11). Wobec powyższego skarżąca błędnie upatruje w braku możliwości dokonania przyłączenia własnej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, opierając się na aspekcie ekonomicznym, a więc wyłącznie na interesie faktycznym, a nie prawnym, skoro przepisy innego aktu prawnego nakładają na operatora sieci obowiązek jej wykupienia w chwili, w której dojdzie do przyłączenia nieruchomości do sieci, jaką sfinansował właściciel nieruchomości. Aby doszło do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego z kolei nie tylko wystarczy dowiedzenie sprzeczności z prawem przepisów aktu normatywnego, lecz przede wszystkim konieczne również jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Argument jakoby właściciel nieruchomości nie miał możliwości technicznych (w ogóle nie wykazany przy rzeczonej skardze do WSA) tudzież ekonomicznych podłączenia do sieci w tych okolicznościach wydaje się być chybiony, co winno skutkować nieuwzględnieniem niniejszej skargi. Okoliczności te należało podnieść już na wstępnym etapie odpowiedzi na rzeczoną skargę. Strona w żaden sposób nie dowodzi jak doszło do naruszenia jej interesu prawnego, skoro kwestie ekonomiczne w tym wypadku świadczą jedynie o interesie faktycznym. Możliwość natomiast funkcjonowania nieruchomości w realiach obowiązku przyłączenia jej do sieci kanalizacyjnej nie oznacza jeszcze naruszenia interesu prawnego. Warto również podkreślić, iż samo hipotetyczne wykazanie niezgodności z prawem aktu prawa lokalnego przy braku naruszenia interesu prawnego nie daje jeszcze podstaw do uwzględnienia skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. WSA w Lublinie w orzeczeniu z dnia 2 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 342/08) stanął na stanowisku, że obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Te przesłanki muszą zachodzi kumulatywnie, aby można było stwierdzić nieważność w zakresie stanowionego prawa przez JST. W przedmiotowej sprawie zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej - właściciela nieruchomości, gdyż wykazany przez stronę interes prawny dotyczy raczej kwestii natury ekonomicznej, a nie faktycznej możliwości wykorzystania działki zgodnie z postanowieniami miejscowego planu.

Organ poddał w wątpliwość, czy gmina wprowadzając w miejscowym planie ograniczenia w lokalizacji zbiorników bezodpływowych tudzież przydomowych oczyszczalni ścieków dopuściła się w ogóle modyfikacji przepisów rangi ustawowej. Art. 1 pkt 1) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowi, że ustawa określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku. Z kolei w art. 5 ust. 1 pkt 2) tegoż aktu normatywnego ustawodawca jednoznacznie zaznaczył, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tym samym w ocenie organu planistycznego relacja, jaka zachodzi pomiędzy zaskarżonymi przepisami planu miejscowego, a wskazanymi przepisami ustawy oraz rozporządzenia jest mniej więcej taka, jak powoływanie się na prawo do zabudowy, wynikające z decyzji o warunkach zabudowy przy jej całkowitym zakazie wynikającym z później uchwalonego planu miejscowego. Prawodawca w cytowanych wyżej przepisach ustawy wprost nałożył na właścicieli obowiązki wynikające z utrzymania czystości i porządku w gminach, i zgodzić należałoby się ze skarżącą, że gdyby organ planistyczny powoływałby się na kwestie bezwzględnego obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wskazując na determinanty procesu planistycznego w postaci utrzymania porządku i czystości to istotnie taka regulacja na płaszczyźnie aktu prawa miejscowego godziłaby w przepisy aktu wyższego rzędu. Warto jednak zaznaczyć, że organ planistyczny wprowadzając tę normę w wyniku uzgodnienia z organem ochrony przyrody wskazał całkiem inne aspekty związane nie tylko z ochroną środowiska, ale ochroną zdrowia ludzi związaną z zabezpieczeniem tego szczególnie wrażliwego zbiornika wód podziemnych na przenikanie zanieczyszczeń. W tym konkretnym przypadku nie sposób mówić o sprzeczności tych regulacji, albowiem ich zakres przedmiotowy stosowania jest co najmniej rozłączny. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy tymi regulacjami prawnymi, których zakres ochrony konkretnych wartości wydaje się być zgoła odmienny. Cytowane w poprzednim akapicie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określają obowiązki właściciela, a nie uprawnienia, które następnie egzekwowane są w drodze postępowań przymuszających, łącznie ze sprawami, jakie mogą zakończyć się postępowaniem w przedmiocie wykroczenia. Dlatego też redakcja tych norm wprowadza przesłanki i ich gradację w kontekście realizacji obowiązku utrzymania czystości i porządku w gminie. Nie można zatem tego przepisu wykładać w ten sposób, że ograniczenia związane z przyłączeniem się nieruchomości do sieci kanalizacyjnych w planie miejscowym stanowią naruszenie tych norm bez dogłębnej analizy przyczyn, dla jakich organ planistyczny i organ ochrony środowiska określił takie ograniczenie. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że organ stanowiący gminy jest i był w tym czasie organem ochrony przyrody, na którym spoczywają ściśle określone obowiązki w tym zakresie. Wystarczającym jest samo odwołanie do art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ustrojodawca podkreślił w tej normie, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Ów obowiązek determinuje, a przynajmniej powinien determinować w znacznym stopniu rozstrzygnięcia organów gminy w zakresie szeroko pojętego bezpieczeństwa ekologicznego. Pojęcie ochrony środowiska jest na tyle szerokie, że swoim zakresem obejmuje elementy przyrody ożywionej, nieożywionej oraz wód podziemnych, a wszystko to wymaga zachowania zasady zrównoważonego rozwoju, czemu wyraz daje uchwała Rady Gminy Zabierzów w przedmiocie kwestionowanego planu miejscowego, jaki nakłada dodatkowe ograniczenia na właścicieli związku między innymi z sytuacją hydrologiczną w kraju. Zabezpieczenie rezerwuaru wód podziemnych przed zanieczyszczeniem ściekami bytowymi było zatem obowiązkiem prawnym Rady Gminy Zabierzów i nie tyle stanowiło wyraz realizacji kompetencji ustawowych, co wręcz uzasadnione zostało na płaszczyźnie norm konstytucyjnych. Zagadnienie opisane powyżej stanowiło również przedmiot interpretacji Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 roku (sygn. akt K 23/05). Negatywny prawodawca w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia zaznaczył, że władze publiczne są bowiem przede wszystkim zobowiązane do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom" (art. 74 ust. 1). Sformułowanie to ma charakter typowy dla określenia zadań (zasad polityki) państwa, nie rodzi natomiast bezpośrednio jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie jednostki. Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest - nakazane przez art. 5 Konstytucji - kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju, co nawiązuje do ustaleń międzynarodowych, w szczególności konferencji w Rio de Janeiro w 1992 r.

Organ wskazał ponadto, że skarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, co do miejsca w hierarchii aktów prawnych równa jest rozporządzeniu, a więc jej ewentualna sprzeczność z przepisami rozporządzeń nie może przesądzać o niezgodności z ustawą i nie stanowi tym samym naruszenia prawa. Mimo iż w art. 87 Konstytucji RP akty prawa miejscowego wymieniono na dalszym miejscu, po rozporządzeniach, można postawić tezę, iż akty prawa lokalnego w zakresie mocy prawnej równe są aktom wykonawczym wobec ustaw. Różnica bowiem między aktem prawa miejscowego, a rozporządzeniem dotyczy przede wszystkim przestrzennego zakresu jego obowiązywania oraz zakresu szczegółowości upoważnienia do jego wydawania. Stąd jednak nie wynika konstatacja, iż rozporządzenie ma moc wyższą od aktów prawa miejscowego.

Wskazano dalej, że organ planistyczny podejmując kwestionowany akt prawa lokalnego dokonał ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, jaki w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości, którymi są ochrona środowiska i ochrona zdrowia. Ograniczył pewne uprawnienia właścicieli w sposób taki, jaki został przewidziany w uzgodnieniu przez inny wyspecjalizowany organ. Abstrahując już od kwestii wcześniej omawianych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia o warunkach technicznych nie można też przejść do porządku dziennego nad innym zagadnieniem, który odnosi się wprost do determinantów samego procesu planistycznego, jaki wkłada na organy planistyczne następujące obowiązki, które należałoby następnie wyważyć z pozostałymi determinantami. Mianowicie zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami; potrzeby interesu publicznego, a także potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. Kwestia zatem występowania wód podziemnych z perspektywy tych determinantów, jakie zostały wymienione w zdaniu poprzedzającym przemawia na korzyść dla wprowadzenia właśnie tych regulacji, które mają przeciwdziałać pogorszeniu się jakości wody, będącej rezerwuarem zaopatrzeniowym dla dość znacznego kręgu odbiorców. Szczególnie wyważone działania w tym zakresie dotyczą w istocie zasady przezorności wynikającej z prawa ochrony środowiska, gdzie powszechnie wiadomo, iż sytuacja hydrologiczna w Polsce od kilku lat nie napawa optymizmem, zwłaszcza w kontekście zasobów wody pitnej. Dlatego podjęte w tym kierunku działania planistyczne, jakie dozwalają w przypadku braku możliwości przyłączenia się do kanalizacji budowę szczelnych zbiorników na ścieki bytowe bez możliwości korzystania z oczyszczalni przydomowych stanowi w tych okolicznościach sposób właściwego wyważenia interesów publicznego i indywidulanego przy jak najmniejszym ograniczeniu w tym wypadku praw właścicielskich do nieruchomości. Tak ujęte zagadnienie zdecydowanie przemawia na korzyść ochrony tego obszaru, który z jednej strony właściciele usiłują zagospodarować za wszelką cenę przy jak najmniejszym zaangażowaniu się w ochronę środowiska, które służyć ma pokoleniom. O naruszeniu władztwa planistycznego w zasadzie można mówić jeśli prowadzi ono do sytuacji w której albo określone ograniczenie w zakresie dysponowania nieruchomością stanowi zbyteczne tudzież nieuzasadnione ingerowanie w sferę praw podmiotowych właściciela, albo w sytuacji działania organu, który tak naprawdę pozostawia władającemu nieruchomością tylko tzw. pozór prawa własności. W zawisłej sprawie przed Sądem nie doszło ani do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej, ani zastosowane obostrzenia nie pozostawią posiadaczowi nieruchomości pozoru prawa własności w zakresie rozporządzania nią i swobodnego dysponowania. Co więcej, działania planistyczne uwarunkowane zostały pozostałymi cechami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wiąże się z koniecznością ochrony wyżej wskazanych determinantów procesu planistycznego. Skarżąca w tym względzie tak naprawdę nie wykazała, w jaki sposób zastosowanie władztwa planistycznego zostało dokonane z przekroczeniem jego granic, co tym samym miało stanowić nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące jej prawo własności, skoro sama przyznaje fakt występowania na tym obszarze zbiornika wód podziemnych oraz nie wykazuje tym samym braku technicznej oraz ekonomicznej sposobności podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nie odróżnia też sytuacji, w jakiej sporządzający plan miejscowy w sposób subiektywny wprowadza określone obostrzenia w stosunku do działki, motywując swoje działanie racjonalnością polityki przestrzennej, od przypadku na podstawie którego to organ uzgadniający akt planistyczny wskazuje pewne uwarunkowania - z jakimi w sensie normatywnym nie da się polemizować, zaś sporządzający plan miejscowy winien uwzględnić te obwarowania w przygotowywanym akcie planistycznym. Innymi słowy można zaryzykować twierdzenie, iż kazus stanowiący stan faktyczny do niniejszej sprawy raczej wskazuje w minimalnym stopniu na zastosowanie władztwa planistycznego, skoro sporządzający plan nie miał prawa swobodnego wyboru w zakresie sposobu zainwestowania danego terenu, zważywszy przecież na kwestię opiniodawczych organów oraz obowiązujące w tej materii przepisy prawa. Niewątpliwie w polskim porządku normatywnym prawo własności chronione zwłaszcza na płaszczyźnie Konstytucji RP nie jest jednak uznawane za prawo o charakterze absolutnym, dającym właścicielowi nienaruszalną autonomię tego prawa. Konstytucja jak również niektóre ustawy wprowadzają instrumenty prawne, służące w ściśle określonych przypadkach do jego ograniczania, a nawet pozbawienia. Jedną z instytucji, jaka pozwala na legalną ingerencję w prawo własności jawi się między innymi władztwo planistyczne, bez którego proces planistyczny byłby niemożliwy do urzeczywistnienia. W tym miejscu od strony pragmatycznej, a nie tylko teoretyczno - prawnej należy odróżnić stopień (zakres) władztwa planistycznego w sytuacji, kiedy sporządzający miejscowy plan wprowadza ograniczenia co do korzystania z nieruchomości z własnej woli, od przypadku w jakim organ planistyczny na podstawie stanowiska, wyrażonego w akcie uzgodnieniowym wprowadza pewne obostrzenia w kontekście zainwestowania danego terenu. Na pierwszy rzut oka można stwierdzić, iż pomiędzy przedstawionymi w ostatnim zdaniu sytuacjami zachodzi fundamentalna różnica, która przejawia się właśnie w zastosowaniu władztwa planistycznego, jakie z kolei w pierwszym przypadku stanowi jego wyrazisty przejaw, zaś w drugim wynika wprost z opinii organu uzgadniającego. Ujmując to zagadnienie od strony logicznej, trudno jest mówić o naruszeniu władztwa planistycznego poprzez zastosowanie określonych obostrzeń w kształtowaniu przestrzeni, które wynikają z bezwzględnie wiążącego uzgodnienia wyspecjalizowanego organu. Od innej jednak strony, aby uznać za rozsądne zarzuty nadużycia władztwa planistycznego w każdej sprawie dla stwierdzenia tych okoliczności konieczne jest przeprowadzenie testu proporcjonalności sensu stricto. Przywołano w tym kontekście tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r. (do sygn. akt K 11/94 OTK 1995/1/12). W ocenie organu trudno sobie wyobrazić sytuację, w jakiej wskazywane, w sposób chybiony, rzekome koszty budowy przyłącza kanalizacyjnego miały przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej normy prawnej, której celem jawi się właśnie ochrona tego niezwykle ważnego zbiornika wód podziemnych, które ze względu na łatwą przenikalność gleby różni się od pozostałych. Stosowanie wprost założeń mówiących o tym, że przepis taki (planu miejscowego) narusza normy wyższego tudzież stanowi przejaw przekroczenia władztwa planistycznego prowadzić może do nieodwracalnych skutków dla środowiska, gdzie z incydentalnego przypadku budowa takich obiektów stanie się regułą. Takie z kolei postępowanie właścicieli gruntów może być przyczyną, która zagrozi jakości wód podziemnych na tym terenie. Prawo własności w tym wypadku nie może mieć priorytetowego znaczenia, wszak w grę wchodzi ochrona nie tylko środowiska, ale zdrowia wielu mieszkańców tych obszarów. Woda natomiast jako deficytowy produkt w Polsce wymaga szczególnego podejścia każdego pośredniej, o jakiej wspomina ustawa Prawo wodne. Również wskazywane okoliczności winny być traktowane indywidualnie, albowiem wrażliwość wód podziemnych na zanieczyszczenia gleby wygląda w różnych miejscach zgoła odmiennie. Faktem jednak jest, że zbiornik częstochowski jest dość wrażliwy na przenikanie wód powierzchniowych, a tym samym organ planistyczny winien ten problem traktować ze szczególną rozwagą - co zresztą uczynił, występując jednocześnie w roli organu ochrony przyrody.

W kwestionowanym planie miejscowym dla zbiornika wód podziemnych zostały wprowadzone na działce skarżącej pewne ograniczenia, które tak naprawdę nie ograniczają jej prawa do zainwestowania tego obszaru wedle własnego uznania. W związku z tym przywołano tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r. (II OSK 832/17). Nawiązano również do art. 72 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który określa obligatoryjny zakres przedmiotowy planów miejscowych, w jakich również winna znaleźć się ochrona wód i gleby oraz kształtowanie racjonalnej gospodarki wodno-ściekowej. Powyższe uregulowania nawiązują również do § 4 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki wprowadza określone wymogi, dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Tym samym organ planistyczny posiada kompetencje do wprowadzania w akcie prawa lokalnego nie tylko informacji dotyczących występowania zbiorników wodnych wód podziemnych, ale samo ujawnienie tych danych nie świadczy jeszcze o działaniu funkcjonalnie zmierzającym do ich ochrony. Dlatego też adekwatnym w tym przypadku postępowaniem jest wprowadzenie tych obostrzeń, jakie z perspektywy testu proporcjonalności kładą na szalę interes właściciela oraz interes publiczny przejawiający się w ochronie zbiornika wód podziemnych przez jego zanieczyszczeniami. W tym względzie należy uwzględniać stopień urbanizacji, a tym samym zwiększające się w postępie geometrycznym zapotrzebowanie na wodę oraz odprowadzanie ścieków. Dlatego też w ocenie organu planistycznego podjęte działania wskazane w kwestionowanych przepisach zmierzają właśnie w tym kierunku w sposób najmniej ingerujący w prawa właścicieli nieruchomości budowlanych, którzy ze względu na położenie własnych działek winni liczyć się utrudnieniami stąd wynikającymi. Na marginesie należy jeszcze tylko dodać, iż wskazane przez skarżącą miejscowe plany obowiązujące w sąsiednich gminach, a położone na obszarze GZWP 326 zostały przyjęte dużo wcześniej niż zaskarżony plan (mpzp Gminy Wielka Wieś uchwalono w roku 2005, mpzp sołectwa Łazy w Gminie Jerzmanowice-Przeginia uchwalono w roku 2007). Te kilkanaście lat, które dzielą zaskarżoną uchwałę od daty podjęcia uchwał w sąsiednich gminach, stanowią przepaść szczególnie w aspekcie ochrony środowiska, która dopiero na przestrzeni ostatnich lat zaczęła odgrywać znaczącą rolę czy to w procesach inwestycyjnych czy w procedurach planistycznych. Dodatkowo oba te plany powstały jeszcze przed wydaniem kluczowego dokumentu dla GZWP 326 ("Dokumentacja określająca warunki hydrogeologiczne dla ustanowienia obszarów ochronnych zbiornika wód podziemnych Częstochowa - E, GZWP nr 326, Wrocław, 2008). Powoływanie się na tak leciwe akty prawa lokalnego jak powyżej pozwala jedynie spojrzeć na problem od strony historiografii, wszak nie sposób na tej podstawie porównywać aktów planistycznych. Zresztą można pokusić się o ważkie spostrzeżenie, iż ówczesne postanowienia dość nieostre tych aktów wskazywały na pojawienie się w niedalekiej przyszłości konieczności szczególnego dbania o ten obszar, skoro wtedy wprowadzano już pewne zapisy, które jednak nie przystają do dzisiejszego tempa urbanizacji oraz potrzeby ochrony wód podziemnych.

Ustosunkowując się w piśmie z dnia 19 grudnia 2021 r. do odpowiedzi na skargę, skarżąca podniosła, że badanie uchwały w trybie nadzoru przez wojewodę pod względem kryterium legalności nie przesądza o jej zgodności z prawem. Skarga składana w trybie art. 101 u.s.g. jest środkiem zupełnie niezależnym od rozstrzygnięć nadzorczych wojewody i w żaden sposób pozytywna weryfikacja uchwały przez nadzór prawny nie wyłącza i nie wyklucza możliwości zaskarżania uchwał do sądów administracyjnych w trybie określonym w przywołanym przepisie. Skarga jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07).

Skarżąca podniosła, że organ w odpowiedzi na skargę nie powołuje się na jakiekolwiek wiążące go uzgodnienia, jakie miałyby zostać dokonane w toku procedury planistycznej, a równocześnie przyznaje, że obszar GZWP nr [...] , na którym ustanowiono kwestionowane w skardze zakazy, nie jest objęty formalnie szczególną ochroną, a nadto powołuje się wyłącznie na opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska i to wyłącznie w kontekście zapisu planu, który odnosi się do zakazu budowy zbiorników bezodpływowych na nieczystości, tj. § 22 pkt 3 miejscowego planu, bez uzasadnienia dlaczego ten konkretny zakaz miałby być konieczny, uzasadniony i proporcjonalny. Zarzuciła, że organ nie odniósł się w jakikolwiek sposób do drugiego z zarzutów skargi, tj. w zakresie zakazu wprowadzonego w § 22 pkt 4 miejscowego planu. Organ nie przywołuje równocześnie jakichkolwiek przepisów prawa, które uzasadniałyby odstępstwo od powołanych w skardze naruszonych postanowieniami planu przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Wskazano również na to, że opinie podmiotów współdziałających mogą jedynie wpłynąć na treść sporządzanego miejscowego planu miejscowego, lecz – co potwierdza ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd oraz przewidziane w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. reguły postępowania przy opiniowaniu projektów plan – organ każdorazowo powinien dokonać oceny tych opinii i nie jest nimi związany. Szeroko przedstawiono różnice między opiniowaniem a uzgadnianiem w procedurze planistycznej, konkludując wnioskiem, zgodnie z którym tak daleko idące ograniczenia jak wprowadzone przez Radę Gminy Zabierzów w zaskarżonych postanowieniach planu powinny znaleźć konkretne, obiektywne udokumentowane uzasadnienie. Sama ogólna troska o stan projektowanego GZWP nr [...] nie może być uznana za wystarczającą, zwłaszcza, że inne akty prawa miejscowego dla tego samego obszaru, jak przywołano w skardze, wprowadzają środki zdecydowanie mniej ingerujące w prawo własności. Co więcej, organ nie wykazał, dlaczego alternatywne sposoby zagospodarowania nieczystości, stosowane na warunkach i zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowić miałyby tak daleko idące zagrożenie dla bezpieczeństwa środowiska, ze wymagany byłby - w ocenie organu – ich całkowity zakaz.

Skarżąca podkreśliła, że przedstawiła jako dowód w sprawie pismo PUK w Zabierzowie, w którym stwierdzono brak możliwości przyłączenia do sieci. Zdaniem skarżącej, na chwilę obecną, dopóki gmina Zabierzów nie zrealizuje swoich obowiązków w zakresie rozbudowy sieci kanalizacyjnej na terenie miejscowości Zelków, nie ma ona możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Podkreśliła również, że interes prawny skarżącej w przedmiotowej sprawie jest jednoznaczny; skarżąca posiada prawo rzeczowe do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, a ustalenia tej uchwały niewątpliwie wpływają na sytuację prawną skarżącej, jako właścicielki nieruchomości. Określają bowiem konkretne ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności (art. 140 k.c.), co przemawia za potrzebą ochrony własnego interesu w szerokim rozumieniu. Ustalenia planistyczne przewidują brak możliwości zainwestowania działki zgodnie z wolą właścicielki. Podkreśliła również, że rozbudowywanie, w zastępstwie gminy, sieci kanalizacyjnej na terenie gminy, jest wyjątkiem od zasady przewidzianej w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zasadą jest, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacje jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości ubiegające się o przyłączenie, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tej ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4). Przepisy te wyraźnie stanowią, że osoba ubiegająca się o przyłączenie ma obowiązek wybudowania na własny koszt jedynie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, natomiast budowa wszelkich innych urządzeń spoczywa na przedsiębiorstwie. Dopuszczalnym wyjątkiem jest sytuacja, gdy urządzenia nie były ujęte w planie wieloletnim i zostały wybudowane przez inwestora prywatnego; inwestor prywatny nie ma jednak obowiązku dokonywania takiej budowy. Dopiero wówczas inwestor może żądać, by przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które przyłączyło urządzenie do swojej sieci, przejęło ich własność, ale musi to nastąpić za wynagrodzeniem, na warunkach określonych w umowie. Skarżąca wskazała, że zgodnie z uzyskanymi informacjami w Przedsiębiorstwie Usług Komunalnych w Zabierzowie kwota możliwa do zwrotu jest negocjowana, przy czym z założenia nie wyższa niż ½ kosztów poniesionych przez prywatnego inwestora.

Finalnie skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustaleniami miejscowego planu, upatrując w tym również naruszenia zasady ochrony prawa własności, gwarantowanej art. 21 Konstytucji. Zauważyła też, że Rada Gminy uchwalając akt prawa miejscowego nie może uregulować materii uregulowanej już rozporządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego be stosowanego upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że skarżąca J.W. wykazała legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest ona bowiem właścicielką nieruchomości składającej się m.in. z działki numer [...] o powierzchni 0,62 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] , która to nieruchomość położona jest w miejscowości Z. , w gminie Z. i znajduje się na obszarze objętym ustaleniami uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd, Zelków w Gminie Zabierzów – w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym. Nieruchomość skarżącej została przeznaczona w miejscowym planie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN3), a częściowo na cele rolnicze z możliwością zrealizowania zabudowy zagrodowej oraz budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej (42R). Niewątpliwie ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącej i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

Przystępując do rozpatrywania przedmiotowej sprawy Sąd miał na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 525/19, którym oddalona została uprzednio wniesiona skarga na uchwałę będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, tj. uchwałę nr XLVII/454/18 Rady Gminy Zabierzów z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w gminie Zabierzów – w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr 2128K w kierunku północnym. W uzasadnieniu tamtego wyroku Sąd ocenił, że prawodawca lokalny na gruncie kontrolowanej uchwały – aktu prawa miejscowego nie naruszył istotnie zasad sporządzania planu miejscowego, a także nie naruszył istotnie trybu jego sporządzenia, nadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia właściwości. Sąd wskazał, że oceny takiej dokonał zarówno w granicach ochrony interesu prawnego ówcześnie skarżącego, jak i odpowiednio przez pryzmat kontroli obiektywnego porządku prawnego, w odniesieniu do trybu sporządzania uchwały.

Skarżąca nie kwestionuje ustaleń dotyczących bezpośrednio przeznaczenia terenu jej nieruchomości (w szczególności § 30 i § 45), lecz postanowienia określające dopuszczalny sposób odprowadzania ścieków z terenów zabudowanych, umieszczone w części VI części tekstowej pt. "Zasady przebudowy, rozbudowy i budowy w zakresie infrastruktury technicznej", w paragrafie 22 określającym zasady przebudowy, rozbudowy i budowy odprowadzenia ścieków oraz wód opadowych, tj.:

- punkt 3: "tereny przeznaczone w planie na cele zabudowy winny być wyposażone w zbiorczą kanalizację sanitarną realizowaną z uwzględnieniem wymogów obowiązujących w strefie ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki Rudawy w zakresie terenu ochrony pośredniej; dopuszcza się w przypadku braku warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej i poza wyznaczonym obszarem aglomeracji Kraków, a także z wyłączeniem obszarów położonych w zasięgu GZWP 326 - wyposażenie w szczelny zbiornik do gromadzenia ścieków, a nadto

- punkt 4: "obowiązuje zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków z odprowadzaniem ścieków do gruntu lub wód powierzchniowych".

Analiza treści przywołanych wyżej przepisów wskazuje na sformułowany w § 22 pkt 3 in principio nakaz wyposażenia terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy w zbiorczą kanalizację sanitarną realizowaną z uwzględnieniem wymogów obowiązujących w strefie ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki [...] w zakresie terenu ochrony pośredniej. Na ustalenie adresata tego nakazu pozwala jego systemowe odczytanie, zwłaszcza w związku z art. 7 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, zalicza się sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Koresponduje z tym również regulacja ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2020 r., poz. 2028), w tym zwłaszcza art. 15 ust. 1 określający obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Przepis § 22 pkt 3 in principio uchwały należy odczytać zatem jako normę nakładającą obowiązek zapewnienia przez Gminę zbiorczej kanalizacji sanitarnej z uwzględnieniem wymogów obowiązujących w strefie ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki Rudawy w zakresie terenu ochrony pośredniej. Zdaniem Sądu, z normy tej nie wynika obowiązek właścicieli nieruchomości objętych planem budowy/rozbudowy zbiorczej kanalizacji sanitarnej w gminie Zabierzów.

Z drugiej części przepisu § 22 pkt 3 miejscowego planu wynika natomiast norma dopuszczająca wyposażenie terenów przeznaczonych pod zabudowę w szczelne zbiorniki do gromadzenia odpadów. Adresatem z kolei tej normy są przede wszystkim właściciele nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę. Zbiorniki tego rodzaju stanowią bowiem indywidualne rozwiązania służące odprowadzaniu ścieków najczęściej z domowych instalacji/urządzeń kanalizacyjnych. Redakcja analizowanego przepisu i zastosowany spójnik "i" wskazuje, że dopuszczenie to dotyczy dwóch przypadków: pierwszego – nieruchomości, w stosunku do których występuje brak technicznych warunków przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej i jednocześnie zlokalizowanych poza wyznaczonym obszarem aglomeracji Kraków, drugiego – nieruchomości położonych poza zasięgiem [...] .

Z kolei kwestionowany § 22 pkt 4 miejscowego planu określa zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków z odprowadzaniem ścieków do gruntu lub wód powierzchniowych na całym obszarze miejscowego planu.

Niesporne w okolicznościach sprawy pozostawało, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze aglomeracji Kraków, a znajduje się na terenie położonym w zasięgu [...] , który oznaczono na rysunku planu, zgodnie z § 2 ust. 4 miejscowego planu, jako element wynikający z innych aktów prawnych. To ustalenie skutkowało ograniczeniem rozważań do kwestii ewentualnej dopuszczalności szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków w zasięgu GZWP.

W świetle wyjaśnień organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie, za wprowadzeniem wyłączenia dopuszczalności wyposażenia nieruchomości w szczelny zbiornik do gromadzenia ścieków na obszarze zasięgu GZWP 326 Częstochowa przemawiały względy ochrony środowiska, w szczególności jego zasobu w postaci wód podziemnych, które organy planistyczne powinny uwzględniać – jako organy ochrony środowiska, a także stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pozyskane w toku procedury planistycznej, co do których uprzednio orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się nieprawidłowości.

Odnośnie do współdziałania Wójta Gminy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie należało zauważyć, że to współdziałanie przebiegało dwutorowo: w formie opiniowania (na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a oraz w formie uzgadniania (na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.).

W piśmie z 23 kwietnia 2014 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor dostrzegł położenie terenu objętego planem w zasięgu strefy pośredniej ujęcia wody na Rudawie oraz na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP 326 Krzeszowice-Pilica. W piśmie zauważono, że projekt planu nie w pełni spełnia oczekiwania związane z ochroną środowiska i krajobrazu w tym rejonie. Wskazano, że "należy brać pod uwagę lokalizację gminy na obszarze GZWP 326 Krzeszowice – Pilica (Częstochowa), który jest zbiornikiem szczelinowo-krasowym o wysokiej podatności na przenikanie zanieczyszczeń. Tym samym ochrona tego zbiornika wymaga pełnego wyposażenia terenów inwestycyjnych w system kanalizacji sanitarnej – tymczasem zapisy planu zagospodarowania dopuszczają na okres przejściowy rozwiązania indywidulane (szamba), co nie może być ocenione pozytywnie".

W piśmie z 25 kwietnia 2014 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu, w odpowiedzi na wystąpienie Wójta Gminy Zabierzów o uzgodnienie projektu miejscowego planu z uwagi na lokalizację obszaru objętego projektem mpzp w granicach Parku Krajobrazowego [...] oraz jego otuliny, rezerwatu "[...]", a także w granicach obszaru Natura 2000 Dolinki [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu przyrody "[...]i".

W piśmie z 1 sierpnia 2014 r., znak [...]Regionalny Dyrektor wskazał, że przedłożony projekt wprowadza nadmierny wzrost terenów przeznaczonych do zainwestowania w stosunku do rzeczywistych i prognozowanych potrzeb gminy, kosztem terenów otwartych, często przyrodniczo cennych, co może prowadzić do nieuzasadnionego rozpraszania zabudowy i niekorzystnych zmian w krajobrazie gminy, likwidacji cennych siedlisk, może stanowić również utrudnienie w prowadzeniu prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z 23 kwietnia 2014 r.

Postanowieniem z 6 sierpnia 2014 r., znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu z uwagi na lokalizację obszaru w ww. terenach chronionych.

W piśmie z 30 września 2014 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie zaopiniował projekt miejscowego planu i wskazał, że przedłożony mu projekt uwzględnia część uwag za zakresu ochrony środowisku, w części obejmującej teren 1RM uznano projekt za niekorzystny z przyrodniczego punktu widzenia.

Postanowieniem z 2 października 2014 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem pozostawienia dla terenu zabudowy zagrodowej 1RM dotychczasowych dopuszczeń z obowiązującego miejscowego planu.

Postanowieniem z 4 maja 2017 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu, wskazując na poszerzenie terenów zabudowy dotyczące terenów 8 MN4, 1R, 5R, 9R, 29R.

W piśmie z 4 maja 2017 r., znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie ponownie zaopiniował projekt planu, uwzględniający uwagi wniesione w toku wyłożenia projekt planu do publicznego wglądu. Wśród dostrzeżonych zmian wskazano aktualizację zasięgu GZWP 326 Częstochowa. Organ negatywnie zaopiniował dopuszczenie zabudowy zagrodowej w terenach 1R, 5R, 9R, 29R, poszerzenie terenu mieszkaniowego 8MN4 w Zelkowie, a nadto wprowadzenie strefy z dopuszczeniem lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

Pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zyskał projekt planu w piśmie z 29 sierpnia 2017 r., znak: [...] z zaleceniem ponownego przeanalizowania możliwości rezygnacji z wyznaczania strefy dopuszczającej lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

Postanowieniem z 30 sierpnia 2017 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił przedłożony projekt miejscowego planu ze względu na położenie na obszarze miejscowego planu form ochrony przyrody jak: Park Krajobrazowy [...] oraz jego otulina, rezerwat przyrody "[...] ", a także obszar [...] oraz położenie w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu "[...] ".

W piśmie z 21 lutego 2018 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozytywnie zaopiniował projekt miejscowego planu, podtrzymując wcześniej wyrażone wątpliwości co do strefy dopuszczenia lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a nadto zwrócił uwagę na brak aktualizacji prognozy oddziaływania na środowisko oraz niejednoznaczność informacji w zakresie występowania siedlisk i gatunków chronionych.

Postanowieniem z 21 lutego 2018 r., znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kr. uzgodnił przedłożony mu projekt miejscowego planu.

Analiza treści przywołanych pism wskazuje, że w ramach współdziałania w formie uzgodnienia, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie sformułował warunku dotyczącego ewentualnych ograniczeń w zakresie odprowadzania ścieków na obszarze [...] , a odniesienia do tej kwestii zostały podniesione w trybie opiniowania. Opiniowanie, choć obligatoryjne, jest słabszą formą współdziałania organów administracji. Stanowisko w takiej formie, jeśli nic innego nie wynika z przepisów prawa, nie jest wiążące dla organu właściwego do podjęcia uchwały, ale podlega jego ocenie. W ocenie Sądu organ planistyczny nie przedstawił przekonującej argumentacji uzasadniającej wprowadzenie, na podstawie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, opisanego wyżej ograniczenia dla obszaru pozostającego w zasięgu GZWP, ani też zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na całym obszarze miejscowego planu. Organy nie uwzględniły, że zasadnicze sposoby ochrony wód podziemnych określają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, stanowiąc w szczególności podstawę do ustanowienia stref ochronnych, w drodze aktu prawa miejscowego (art. 120 i nast.). Niesporne pozostaje, że w stosunku do przedmiotowego zbiornika obszar taki nie został ustanowiony na dzień uchwalenia miejscowego planu.

Dalej, kwestionowane w skardze postanowienia miejscowego planu należało poddać ocenie ze względu na kryteria wykonywania władztwa planistycznego, przypominając w tym miejscu, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując § 22 pkt 3 i 4 miejscowego planu ze względu na wskazane powyżej granice władztwa planistycznego należało uwzględnić, że w kompetencji rady gminy mieści się określanie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowy, z czym wiążą się również zasady dotyczące infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy powinien obowiązkowo określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obowiązek ten został uszczegółowiony w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Określenie tych zasad powinno korespondować z ustawowo określonymi zadaniami gminy w zakresie budowy sieci infrastruktury technicznej, w szczególności wodnej i kanalizacyjnej. Równocześnie jednak konieczne jest uwzględnianie publicznego prawa podmiotowego określanego jako wolność zabudowy własnej nieruchomości, która ściśle wiąże się z prawem dostępu do publicznej infrastruktury technicznej, ale i z prawem zastosowania rozwiązań technicznych, umożliwiających prawidłowe (zgodne z przeznaczeniem) funkcjonowanie legalnego obiektu budowlanego. Tego aspektu dotyczy akcentowana w skardze norma wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2021 poz. 888 z późn. zm., dalej: u.c.p.g). Przepis ten stanowi, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Literalne brzmienie tego przepisu naprowadza na obowiązek właściciela nieruchomości utrzymania czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości istniejącej sieci kanalizacyjnej, wyłączony jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, a dalej obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych w sytuacji, w której sieć kanalizacyjna w danym rejonie nie istnieje, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Nierzadko jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się na tle analizowanego przepisu, prawo właściciela nieruchomości do zastosowania, w przypadku braku dostępu do sieci kanalizacyjnej, wskazanych tam rozwiązań sposobu odprowadzania ścieków. Taką wykładnię analizowanego przepisu Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, zastrzegając, że i to prawo nie może być postrzegane jako absolutne. Możliwe wydaje się bowiem ograniczenie tego wyboru w drodze ustawy. W przedmiotowej sytuacji jednak, takiego ograniczenia nie sposób się dopatrzeć, co prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Zabierzów naruszyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, określając w § 22 pkt 3 i 4 miejscowego planu w stosunku do nieruchomości skarżącej zakaz stosowania zbiorników bezodpływowych na ścieki oraz zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków.

Jako nieprzekonującą i nieadekwatną Sąd ocenia argumentację organu dotyczącą cywilnoprawnych aspektów budowy sieci i możliwości jej wykupu, po wybudowaniu. Pomijając już w tym miejscu kwestie faktyczne znacznego kosztu budowy sieci kanalizacyjnej o długości ok. 650 m, jak i możliwej realnie do uzyskania kwoty wykupu sieci przez Gminę od skarżącej, nie sposób nie dostrzec, że wprowadzenie powyższych zakazów doprowadziło w istocie do przerzucenia na skarżącą zadań gminy w zakresie budowy sieci kanalizacyjnej. W ocenie Sądu również z tej przyczyny należało stwierdzić, że analizowane przepisy zostały podjęte z przekroczeniem przez Radę Gminy Zabierzów granic władztwa planistycznego, a tym samym z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu.

W świetle powyższych wywodów nie miała rozstrzygającego znaczenia zarzucana przez skarżącą sprzeczność § 22 pkt 3 i 4 miejscowego planu z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 poz. 1065), stanowiącego przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, tym bardziej, że rozwiązanie zawarte w § 26 r.w.t. ocenić należy jako spójne z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Oba rozwiązania są również spójne z art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG) (Dziennik Urzędowy L 135, 30/05/1991, s. 40-52), zgodnie z którym w przypadku, gdy ustanowienie systemu zbierania ścieków komunalnych nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Już tylko na marginesie można zauważyć, podzielając w tym zakresie po części stanowisko organu, że konstytucyjna hierarchia źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie określa jednoznacznie nadrzędności rozporządzenia wykonawczego do ustawy nad aktem prawa miejscowego. O ile na podstawie np. przepisów ustaw ustrojowych można przyjąć nadrzędność rozporządzeń wykonawczych nad aktami prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej, tak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego konieczne jest poszukiwanie rozwiązań ewentualnych kolizji w konkretnym przypadku (D. Dąbek, "Prawo miejscowe", Warszawa 2015, s. 80-81). W przedmiotowej sprawie nie było takiej konieczności.

Wobec powyższego należało stwierdzić, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność § 22 pkt 3 uchwały w zakresie słów "a także z wyłączeniem obszarów położonych w zasięgu [...] " oraz § 22 pkt 4 w całości, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.