Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 104/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 26, § 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 231
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia  do kierowania pojazdami

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 74/19 w sprawie ze skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz D.N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r. (sygn. akt III SA/Lu 74/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego.

Z akt sprawy wynikało, że w dniu 15 listopada 2016 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] egzaminator – D. N. przeprowadziła praktyczny egzamin państwowy K. G. w zakresie prawa jazdy kat. B, który zakończył się wynikiem negatywnym, ponieważ egzaminowany dwukrotnie nieprawidłowo wykonał manewr zmiany pasa ruchu.

Decyzją z dnia 11 stycznia 2017 r., wydaną na wniosek K. G., Marszałek Województwa Lubelskiego odmówił unieważnienia tego egzaminu.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Marszałek Województwa wyjaśnił, że analiza przebiegu egzaminu wykazała, iż K. G. przystąpił do egzaminu praktycznego na prawo jazdy w zakresie kategorii B. Przed rozpoczęciem egzaminu egzaminator, zgodnie z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 231, z późn. zm. – dalej jako: "rozporządzenie w sprawie egzaminowania"), potwierdziła tożsamość egzaminowanego na podstawie dowodu osobistego, upewniła się czy zasady przeprowadzania egzaminu są dla niego zrozumiałe oraz przedstawiła się, podając imię i nazwisko. Następnie egzaminowany przystąpił do wykonywania zadań egzaminacyjnych realizowanych na placu manewrowym ośrodka egzaminowania. Zadania te zostały ocenione jako wykonane prawidłowo i rozpoczęła się część praktyczna egzaminu, która była realizowana w ruchu drogowym. W trakcie tej części egzaminu egzaminowany dwukrotnie nieprawidłowo wykonał manewr zmiany pasa ruchu. Egzaminator wydała egzaminowanemu polecenie wykonania zadania egzaminacyjnego określonego w pozycji 19, tabeli nr 7 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania, obejmującego zadania egzaminacyjne stosowane na egzaminie państwowym oraz kryteria oceny wykonania tych zadań. Wykonując tego rodzaju zadanie w pierwszej próbie, jadąc al. [...] w [...] w kierunku [...], egzaminowany przygotowując się do manewru zmiany pasa ruchu nie upewnił się dostatecznie, czy w zaistniałej sytuacji zmiana pasa ruchu jest możliwa i zgodna z przepisami obowiązującymi na tym odcinku drogi. Jadąc odcinkiem drogi dwujezdniowej o wyznaczonych pasach ruchu egzaminowany wykonał zmianę pasa ruchu na lewą stronę po linii pojedynczej ciągłej, która w tym miejscu ciągnęła się na długim odcinku drogi. Egzaminator w takiej sytuacji poinformowała, stosownie do § 27 pkt 6 rozporządzenia w sprawie egzaminowania, o nieprawidłowym wykonaniu zadania egzaminacyjnego. Omawiając wynik egzaminu po jego zakończeniu egzaminator wyjaśniła, że w pierwszej próbie egzaminowany naruszył przepis § 86 ust. 3 Rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, który stanowi, że znak P-2 "linia pojedyncza ciągła" oddziela pasy ruchu o tym samym kierunku i oznacza ponadto zakaz przejeżdżania przez tę linię oraz najeżdżania na nią. W opisanej sytuacji – zdaniem organu – egzaminator prawidłowo oceniła tę próbę wykonania zadania.

W kolejnej próbie wykonania tego samego zadania egzaminacyjnego, na ul. [...] w [..], egzaminowany, jadąc przy prawej krawędzi jezdni, został zmuszony - z powodu zaparkowanych po prawej stronie drogi pojazdów - do przejechania na jej lewą część i zmiany dotychczasowego pasa ruchu. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), był on obowiązany zawczasu i wyraźnie zasygnalizować manewr kierunkowskazem, czego jednak nie uczynił. Dlatego też również po wykonaniu tej próby, stosując się do § 27 pkt 6 rozporządzenia, egzaminator poinformowała egzaminowanego o nieprawidłowym wykonaniu zadania egzaminacyjnego oraz w konsekwencji o uzyskaniu przez niego wyniku negatywnego z egzaminu. Stosownie bowiem do § 28 ust. 1 pkt 2 lit. "a" cytowanego powyżej rozporządzenia, egzaminowany uzyskał negatywny wynik z egzaminu praktycznego, z uwagi na dwukrotne nieprawidłowe wykonanie tego samego zadania egzaminacyjnego. W takiej sytuacji egzaminowany nie wyraził zgody na dalsze kontynuowanie egzaminu, który został przerwany na jego wniosek - zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz powołując się na treść art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik, organ uznał, że egzaminator prawidłowo oceniła błędy popełnione przez osobę egzaminowaną a wobec tego nie zaistniały przesłanki wyczerpujące znamiona przytoczonego wyżej przepisu art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Po wydaniu tej decyzji Marszałek Województwa, przy piśmie z dnia 6 kwietnia 2018 r., przekazał jednak Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie akta przedmiotowej sprawy, wnosząc o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji z dnia 11 stycznia 2017 r., gdyż - jak podał - wydając tę decyzję błędnie ocenił stan faktyczny oraz stan prawny sytuacji, a co miało wpływ na wynik egzaminu.

W odpowiedzi (pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie poinformowało Marszałka Województwa, iż nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do w/w decyzji z dnia 11 stycznia 2017 r. i jednocześnie zwróciło nadesłane akta.

Następnie jednak, przy piśmie z dnia 15 maja 2018 r., Marszałek Województwa Lubelskiego przesłał Kolegium pismo z Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r. wraz ze szkicem, informujące o wprowadzeniu w dniu 9 czerwca 2015 r. na ulicy [...] ruchu jednokierunkowego.

W takiej sytuacji Kolegium wszczęło - z urzędu - postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2017 r. a w jego wyniku - orzekając na zasadzie art. 158 § 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 978) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 232) - wydało w dniu 18 czerwca 2018 r. decyzję nr [...], mocą której stwierdziło nieważność decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy K. G., który odbył się w dniu 15 listopada 2016 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...].

W uzasadnieniu swego stanowiska organ nadzoru podał, iż skoro droga, na której odbywał się egzamin praktyczny K. G., nie była dwukierunkowa to Marszałek Województwa Lubelskiego błędnie uzasadnił odmowę unieważnienia egzaminu, twierdząc, że został on przeprowadzony prawidłowo. W takiej bowiem sytuacji podczas wymijania pojazdów – jak to miało miejsce podczas egzaminu w niniejszej sprawie – nie następowała zmiana pasa ruchu. Za skrzyżowaniem po prawej stronie drogi jednokierunkowej został – jak wywodziło Kolegium - ustawiony znak drogowy D-18 "parking", a więc znak oznaczający miejsce przeznaczone na postój pojazdów (§ 52 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych). Tym samym zarówno przed skrzyżowaniem, jak i za skrzyżowaniem z ul. [...], na jednokierunkowej jezdni ul. [...] znajdował się jeden pas ruchu, przeznaczony do ruchu jednego rzędu pojazdów wielośladowych oraz miejsca parkingowe, wyznaczone przez zarządcę drogi, a oznakowane znakami D-18 "parking". W takiej sytuacji – zdaniem organu nadzoru - należało przyjąć, że pojazdy zaparkowane przy prawej krawędzi jezdni za skrzyżowaniem, znajdowały się na wyznaczonym przez zarządcę drogi miejscu postojowym, a nie na pasie ruchu. Konsekwencją tego było więc to, że egzaminowany, przejeżdżając przez skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...], nie był zobowiązany do sygnalizowania zamiaru zmiany pasa ruchu w związku z omijaniem pojazdów zaparkowanych na parkingu znajdującym się przy prawej krawędzi jezdni drogi jednokierunkowej, choć musiał skorygować tor jazdy pojazdu podczas przejazdu przez jezdnię drogi poprzecznej. Egzaminator nie mogła więc zakwalifikować zmiany toru jazdy w tym konkretnym przypadku jako zmiany pasa ruchu.

Od powyższej decyzji D. N. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym w szczególności podnosiła, że z treści w/w decyzji nie wynika, które konkretnie przepisy prawa zostały naruszone w stopniu rażącym przez organ wydający kontrolowaną decyzję oraz na czym to rażące naruszenie prawa polegało. Twierdziła również, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawet bowiem jeśli przyjąć, że Marszałek Województwa w sposób nienależyty zgromadził materiał dowodowy to tego rodzaju uchybienie – w świetle treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 stycznia 2017 r.

Na skutek rozpoznania w/w wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r., utrzymało w mocy swoją pierwotną decyzję.

Zdaniem organu, decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego rażąco naruszała: art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 28 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Organ podkreślił też, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium dokonało analizy płyty CD z nagranym dokonanym w dniu 15 listopada 2016 r. z przebiegu egzaminu. Sekwencja filmu od godz. 16:06:40 do godz. 16:07:42 obrazowała zaś, że ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] była ulicą jednokierunkową. Świadczyły o tym widoczne na filmie oznaczenia ulicy jednokierunkowej, to jest znaki D-3. Egzaminowany poruszał się zatem tym samym pasem ruchu i nie był zobowiązany do włączania kierunkowskazu, a co egzaminator błędnie zakwalifikowała jako naruszenie przepisów ruchu drogowego, bo przy zmianie pasa ruchu kierowca winien zasygnalizować ten manewr kierunkowskazem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wskazało, iż orzekając uwzględniło materiał dowodowy zawarty na płycie CD, a nadesłaną "organizację ruchu" traktowało jedynie jako dowód uzupełniający.

Z tego też powodu Kolegium uznało, iż podnoszony przez odwołującą się zarzut naruszenia § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, polegający na przyjęciu, że przedłożony przez Marszałka Województwa Lubelskiego szkic był równoznaczny z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu dla ul. [...] w [...], nie był uzasadniony.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2018 r. nr [...] D. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2017 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, pomimo że decyzji tej nie można było zarzucić obrazy żadnego z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego, które miałyby charakter rażący i uzasadniać tym samym stwierdzenie nieważności decyzji;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 232) - polegające na uznaniu, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tychże przepisów w stopniu uzdatniającym stwierdzenie nieważności wydanej decyzji;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie i uznaniu, że organ pierwszej instancji ustalając stan faktyczny przyjął, że odcinek ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] odbywał się w dwóch kierunkach, a także na błędnym przyjęciu przez Kolegium, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję z dnia 11 stycznia 2017 r., nie zebrał i nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego;

4) art. 22 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym - polegające na uznaniu przez Kolegium, że przepisy te nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie;

5) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. - polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Kolegium z dnia 18 czerwca 2018 r. stwierdzającej nieważność decyzji Marszałka Województwa z dnia 11 stycznia 2017 r. pomimo, że w zaistniałej sprawie istniały podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania;

6) § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - polegające na przyjęciu, że przedłożony przez Marszałka Województwa Lubelskiego szkic był równoznaczny z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu dla ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył treść art. 67 ust. 1 i art. 72 ust. 1, 2 oraz 3 ustawy o kierujących pojazdami a także omówił ich treść. Nadmienił przy tym, że warunki i tryb przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego regulują przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1-5, 7 i 8 w/w ustawy.

Sąd Wojewódzki szczegółowo też opisał stan faktyczny, jaki w niniejszej sprawie ustaliło Kolegium, podkreślając przy tym, że ustalenia te znajdują (cyt.): "pełne potwierdzenie w treści zawartych w administracyjnych aktach sprawy dokumentów, a w szczególności przy uwzględnieniu arkusza przebiegu części praktycznej egzaminu K. G. na prawo jazdy kat. "B", przeprowadzonego w dniu 15 listopada 2016 r., a przede wszystkim przy uwzględnieniu treści nagrania przebiegu samego egzaminu (zarejestrowanego na zawartej w aktach sprawy płycie CD) oraz informacji uzyskanej od Zarządu Dróg i Mostów w [...] przy piśmie z dnia 27 kwietnia 2018 r. Analiza wskazanego materiału dowodowego zebranego w sprawie, obejmująca także nagranie przebiegu egzaminu, który stanowi bezspornie kluczowy dowód w sprawie, potwierdziła prawidłowość stwierdzenia przez organ, że egzamin na prawo jazdy został przeprowadzony niezgodnie z przepisami prawa, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik".

W związku z tym Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt.): "należycie zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy oraz prawidłowo dokonana przez organ ocena zebranych dowodów dawała organowi uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spełniona została przesłanka wydania decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., według którego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził także, iż (cyt.): "Wszystkie podniesione przez skarżącą i zawarte w skardze zarzuty, zarówno odnoszące się do naruszenia przez organ reguł proceduralnych, jak również norm prawa materialnego – nie są zasadne".

W szczególności, przedstawiając przebieg manewru, będącego wykonaniem zadania egzaminacyjnego na ulicy [...] w [...], Sąd Wojewódzki stwierdził, że ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji znajdowały (cyt.): "jednoznaczne potwierdzenie w audiowizualnym zapisie egzaminu".

Zdaniem Sądu, nie można też było zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że egzaminowany, wykonując drugie zadanie egzaminacyjne, był - zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym - obowiązany zawczasu i wyraźnie zasygnalizować swój manewr, a czego nie uczynił. Skarżąca powoływała się wprawdzie na treść art. 2 pkt 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym, pas ruchu to każdy z podłużnych pasów jezdni wystarczający do ruchu jednego rzędu pojazdów wielośladowych, oznaczony lub nieoznaczony znakami drogowymi, zatem egzaminowany, jadąc przy prawej krawędzi jezdni (z powodu zaparkowanych po prawej stronie drogi pojazdów), był zmuszony do przejechania na jej lewą część i tym samym do zmiany dotychczas zajmowanego pasa ruchu, a w takiej sytuacji – zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym – był również obowiązany zawczasu i wyraźnie zasygnalizować manewr, ale – zdaniem Sądu – (cyt.): "w omawianym zakresie podstawowe znaczenie miał dowód w postaci nagrania z przebiegu egzaminu, a w dalszej kolejności uzyskana w dniu 27 kwietnia 2018 r. przez Marszałka Województwa Lubelskiego od Zarządu Dróg i Mostów w [...] informacja o sposobie organizacji ruchu na ul. [...], a która potwierdziła tylko audiowizualną treść nagrania z omawianego egzaminu. Z dowodów tych jasno wynika, że na ul. [...], od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], ruch odbywał się tylko w jednym kierunku. Świadczyły o tym znaki D-3 – droga jednokierunkowa, ustawione przy jezdni ul. [...] za skrzyżowaniem z ul. [...] oraz za skrzyżowaniem z ul. [...]. Od skrzyżowania z ul. [...], w kierunku ul. [...], ruch na ul. [...] odbywał się w już obydwu kierunkach, o czym z kolei świadczył umieszczony przed skrzyżowaniem z ul. [...] znak drogowy A-20, oznaczający odcinek jezdni o ruchu dwukierunkowym. Powyżej niespornie wykazana organizacja ruchu obowiązywała od 9 czerwca 2015 r., a zatem także w dniu przeprowadzenia egzaminu".

W rezultacie więc Sąd Wojewódzki uznał, iż nietrafne były zarzuty skarżącej powołującej się na naruszenie przez egzaminowanego w drugiej próbie tego samego zadania, przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a mianowicie przepisów art. 22 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 7 tej ustawy. Ta okoliczność wynikała bowiem z audiowizualnego zapisu przebiegu egzaminu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. N. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie:

I. w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., pomimo, że zarzut ten był kluczowy dla należytej weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy i oceny, czy zauważone przez organ naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący, i co za tym idzie uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. art. 141 § p.p.s.a. - polegające na braku należytego uzasadnienia wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co wyraża się w tym, że Sąd I Instancji ograniczył się wyłącznie do wskazania, że podstawą prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez wskazania jednak jakie konkretnie przepisy prawa Sąd uznał za naruszone a także oceny czy naruszenie to miało charakter rażący, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło stronę możliwości skutecznego zwalczania stanowiska sądu;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 iit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. - polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 7 - Prawa o ruchu drogowym, bowiem - zdaniem skarżącej - przepis ten w ogóle nie został przez organ wydający zaskarżoną decyzję zastosowany w przedmiotowej sprawie; powyższe ma zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem rola Sądu winna sprowadzać się wyłącznie do kontroli działalności administracji publicznej, a nie uzupełniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu administracji publicznej;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. - polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz w zw. z § 28 ust, 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawniania do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz.U. z 2016 r. poz, 232) - polegające na uznaniu za SKO, że Marszałek Województwa Lubelskiego dopuścił się naruszenia tychże przepisów w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia 11 stycznia 2017 r.;

5. art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 i art. 151 p.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zakresie analizy materiału dowodowego i oddalenie skargi na skutek błędnego ustalenia że ul. [...] na jednokierunkowym odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] posiada wyłącznie jeden pas ruchu, pomimo że szerokość jezdni/ na całej długości tej ulicy a więc również na odcinkach dwukierunkowych/ nie zmienia się, oraz polegające na uznaniu, że wprowadzenie możliwości postoju pojazdów po jednej ze stron jezdni jest równoznaczne z wydzieleniem odrębnego pasa przeznaczonego na postój pojazdu; co było konsekwencją naruszenia przez organ w sposób rażący przepisów art. 7 i 77 k.p.a.;

6. art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zakresie analizy materiału dowodowego i oddalenie skargi na skutek błędnego ustalenia, że przedłożony przez Marszałka Województwa Lubelskiego szkic jest tożsamy z projektem organizacji ruchu dla ul. [...] w Lublinie;

II. - w granicach w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:

7) art. 67, art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.

o kierujących pojazdami w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawniania do kierowania pojazdami oraz w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2017 r. odmawiającej unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B K. G., bowiem egzamin ten przeprowadzony został z w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik, pomimo że w świetle zaistniałego prawidłowo ustalonego stanu faktycznego egzaminator D. N. nie dopuściła się żadnych uchybień, które skutkować mogłyby unieważnieniem tego egzaminu;

8) art. 22 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. sprawie znaków i sygnałów drogowych poprzez błędną jego wykładnię - polegającą na przyjęciu przez Sąd, że nie ma on zastosowania do dróg jednokierunkowych, z wyznaczonym miejscem przeznaczonym na postój pojazdu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wśród których – jako jeden z zarzutów procesowych - został wymieniony art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zdaniem składu orzekającego, odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wprawdzie bowiem uzasadnienie to jest niewątpliwie obszerne, ale w istocie rzeczy zawiera jedynie historyczne przedstawienie toku wydarzeń, zarzuty skarżącej i stanowisko organu nadzoru, a które jedynie Sąd powielił. W motywach zaskarżonego wyroku brak jest natomiast zarówno rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej a tym samym wyjaśnienia, dlaczego Sąd Wojewódzki uznał zaskarżoną decyzję za legalną.

W analizowanej sprawie przedmiotem skargi D. N. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2018 r., która utrzymywała w mocy decyzję tego samego organu z dnia 18 czerwca 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy K. G., który odbył się w dniu 15 listopada 2016 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...]. Jak wynikało bowiem z decyzji organu nadzorczego, uznał on, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego rażąco naruszała: art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 28 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Powyższa okoliczność była kwestionowana przez stronę skarżącą, ale poglądu jej Sąd Wojewódzki nie podzielił, choć w rzeczywistości nie wyjaśnił powodów, dla których takie stanowisko zajął. Za tego rodzaju wyjaśnienie rozstrzygnięcia nie można było bowiem uznać wielokrotnego powoływania się w tej mierze przez Sąd I instancji na ustalenia faktyczne, wskazane w decyzji organu nadzoru i przyjętą przez ten organ argumentację.

Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, iż przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był on przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik, reguluje jedynie kompetencję organu do rozstrzygania przez ten organ, z urzędu, sprawy administracyjnej w granicach wskazanych w treści tego przepisu. Analogiczna sytuacja dotyczy też przepisu, zawartego w § 28 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawniania do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, a która to regulacja prawna obligowała organ - w przypadku stwierdzenia dwukrotnego, nieprawidłowego wykonania tego samego zadania egzaminacyjnego - do uznania, że egzaminator prawidłowo ustalił egzaminowanemu negatywny wynik części praktycznej egzaminu praktycznego na prawo jazdy.

Przytoczone wyżej przepisy, a których rażącego naruszenia przez Marszałka Województwa Lubelskiego dopatrzył się organ nadzoru, mają zatem charakter wynikowy. O ich naruszeniu (a zwłaszcza naruszeniu w sposób rażący) można by zatem było mówić tylko wtedy, gdyby zostałoby wykazane w sposób ewidentny, że w postępowaniu zakończonym decyzją kontrolowaną, orzekający organ rażąco naruszył inne przepisy prawa. Zgodzić się przy tym również trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie skonkretyzował w ogóle takich przepisów. Czyli przepisów, które w sposób rażący miałaby naruszać, kontrolowana w trybie nadzorczym, decyzja Marszałka Województwa, chociaż w przypadku oceny legalności decyzji, wydawanej w trybie nieważnościowym, powyższa okoliczność winna być uznana za okoliczność zasadniczą.

W zaskarżonej decyzji z dnia 17 grudnia 2018 r. organ nadzoru wskazał, że oprócz w/w przepisów art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 28 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 iit. a) rozporządzenia w sprawie egzaminowania (...) Marszałek Województwa Lubelskiego rażąco naruszył art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zwrócić jednak należy uwagę, że zaskarżona decyzja - jak wyżej wspomniano – nie była decyzją odwoławczą od decyzji kończącej postępowanie rozpoznawcze (postępowanie prowadzone w tzw. trybie zwykłym) a została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności innej decyzji z uwagi na uznanie, że kontrolowana decyzja rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo.

W związku z tym, wyjaśnić w tym miejscu należy, że chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to jednak instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy w wyniku owego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności oraz gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej.

Ponadto ze względu na istotę postępowania administracyjnego, podkreślić też trzeba, że wprawdzie jest dopuszczalne przyjęcie, iż w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego a poza tym owo naruszenie przepisów procesowych (notabene występujące bardzo rzadko) musi być ewidentne. Tymczasem, jak wynika z treści kontrolowanej decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego (abstrahując od jej prawidłowości pod względem merytorycznym), decyzja ta została w sposób bardzo staranny uzasadniona a jednocześnie nie wynikało ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego by w toku postępowania, w którym ta decyzja została wydana, doszło do naruszenia uprawnień procesowych stron.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, problem natomiast, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie zasadzał się zaś nie tyle w kwestii związanej z ustaleniami faktycznymi a dotyczył bardziej zagadnienia materialnoprawnego.

W zaskarżonej decyzji Kolegium twierdziło, że dokonało analizy płyty CD z nagranym w dniu 15 listopada 2016 r. przebiegiem egzaminu K. G. a z którego to nagrania wynikało, że ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] była ulicą jednokierunkową. Świadczyły bowiem o tym – jak akcentował organ - widoczne na filmie oznaczenia ulicy jednokierunkowej w postaci znaków D-3. Egzaminowany poruszał się zatem – zdaniem organ nadzoru - tym samym pasem ruchu a w związku z tym nie był on zobowiązany do włączania kierunkowskazu, a co egzaminator błędnie zakwalifikowała w tym przypadku jako naruszenie przepisów ruchu drogowego, gdyż przy zmianie pasa ruchu kierowca winien zasygnalizować ten manewr kierunkowskazem. Dodatkowo powyższy pogląd, to jest pogląd, że ulica [...] na odcinku, na którym odbywał się egzamin, była ulicą jednokierunkową, Kolegium wspierało nowopozyskanym dowodem w postaci pisma z Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r. do którego został dołączony szkic zawierający projekt organizacji ruchu na ulicy [...]. W rezultacie Kolegium twierdziło, że Marszałek Województwa dokonał błędnej oceny stanu faktycznego. W rzeczywistości bowiem podczas wymijania pojazdów – jak to miało miejsce podczas egzaminu w niniejszej sprawie – na tym odcinku ulicy [...] nie następowała zmiana pasa ruchu. Za skrzyżowaniem po prawej stronie drogi jednokierunkowej został bowiem – jak twierdziło Kolegium - ustawiony znak drogowy D-18 "parking", oznaczający miejsce przeznaczone na postój pojazdów ( § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych). Zarówno zatem przed skrzyżowaniem, jak i za skrzyżowaniem z ul. [...], na jednokierunkowej jezdni ul. [...] znajdował się - zdaniem Kolegium - jeden pas ruchu, przeznaczony do ruchu jednego rzędu pojazdów wielośladowych oraz miejsca parkingowe wyznaczone przez zarządcę drogi, oznakowane znakami D-18 "parking". W takiej sytuacji organ nadzoru przyjmował, że pojazdy zaparkowane przy prawej krawędzi jezdni za skrzyżowaniem, znajdowały się na wyznaczonym przez zarządcę drogi miejscu postojowym, a nie na pasie ruchu.

Powyższe stanowisko organu nadzoru w pełni zaakceptował Sąd Wojewódzki, nie dokonując jednak przy tym żadnej, głębszej analizy przepisów prawa materialnego a stwierdzając jedynie, że (cyt.): " w omawianym zakresie podstawowe znaczenie miał dowód w postaci nagrania z przebiegu egzaminu, a w dalszej kolejności uzyskana w dniu 27 kwietnia 2018 r. przez Marszałka Województwa Lubelskiego od Zarządu Dróg i Mostów w [...] informacja o sposobie organizacji ruchu na ul. [...], która potwierdziła tylko audiowizualną treść nagrania z omawianego egzaminu. Z dowodów tych jasno wynika, że na ul. [...], od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], ruch odbywał się tylko w jednym kierunku. Świadczyły o tym znaki D-3 – droga jednokierunkowa, ustawione przy jezdni ul. [...] za skrzyżowaniem z ul. [...] oraz za skrzyżowaniem z ul. [...]."

Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że skarżąca nie kwestionowała treści filmu, nagranego na płytę CD podczas egzaminu, a kwestionowała wnioski, które z tego nagrania wyciągnął organ nadzoru, a które następnie bezrefleksyjnie podzielił Sąd I instancji. Skarżąca podkreślała bowiem, iż analiza tego nagrania, sprowadzająca się do przyjęcia poglądu, że ul. [...] na jednokierunkowym odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] posiadała wyłącznie jeden pas ruchu, była wadliwa. Wskazywała, że skoro zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, pas ruchu to każdy z podłużnych pasów jezdni wystarczający do ruchu jednego rzędu pojazdów wielośladowych oznaczony lub nieoznaczony znakami drogowymi, to w kontekście niniejszej sprawy należało stwierdzić, iż z definicji tej wynikały dwa istotne elementy. Po pierwsze, istnienie dwóch lub więcej pasów ruchu możliwe jest zarówno na drogach jedno- jak i dwukierunkowych. Po drugie, z dwoma pasami ruchu mamy do czynienia zawsze w przypadkach, kiedy na jezdni możliwe jest wydzielenie podłużnych pasów wystarczających do ruchu jednego rzędu pojazdów wielośladowych, bez względu na ich wyodrębnienie znakami pionowymi lub poziomymi.

W rezultacie, zdaniem skarżącej, skoro szerokość jednokierunkowej ulicy [...], na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] pozwalała na ruch dwóch rzędów pojazdów wielośladowych, to należało uznać, że odcinek ten składał się z dwóch pasów ruchu.

Na powyższe nie wpływał przy tym fakt umieszczenia w newralgicznym miejscu znaku drogowego D-18 - "parking", bo znak ten oznaczał jedynie, że na jednym z pasów ruchu był dozwolony postój pojazdów. Wbrew opinii organu oraz Sądu, nie było to jednak miejsce postojowe - w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, bowiem na odcinku tym nie zostało wprowadzone oznakowanie poziome P-18 (stanowisko postojowe), P-19 (linia wyznaczająca pas postojowy) lub P-20 (koperta). Tylko zaś w takich przypadkach, tj. umieszczenia na danym odcinku drogi zarówno znaku D-18, jak i jednego ze znaków poziomych - tj. P-18, P-19, lub P-20, można byłoby uznać, że zostało wydzielone oddzielne miejsce lub pas postojowy, nie stanowiący pasa ruchu - w rozumieniu w/w art. 2 pkt 7 ustawy o drogach publicznych. Taka sytuacja – jak akcentowała skarżąca – bezspornie jednak nie zachodziła w przedmiotowym stanie faktycznym, a o czym jednoznacznie świadczyła treść właśnie nagrania z przebiegu spornego egzaminu z dnia 15 listopada 2016 r.

W rezultacie skarżąca akcentowała, iż tym stanie rzeczy, skoro na spornym odcinku ul. [...] należało wydzielić dwa pasy ruchu, egzaminowany, jadąc przy prawej krawędzi jezdni, w celu ominięcia przeszkody w postaci zaparkowanych pojazdów zmuszony został do zmiany pasa ruchu. A zatem w takiej sytuacji zastosowanie winna znaleźć zasada, określona w przepisie art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którą kierujący obowiązany jest zawczasu i wyraźnie zasygnalizować manewr zmiany pasa ruchu. Bezspornym w sprawie zaś było, że egzaminowany tego obowiązku nie zrealizował, w konsekwencji czego drugi raz wykonał nieprawidłowo zadanie egzaminacyjne zmiany pasa ruchu.

Ponadto z ostrożności procesowej skarżąca sygnalizowała również, że jakkolwiek z załączonego wyciągu ze szkicu sytuacyjnego dla organizacji ruchu dla ul. [...] wynikało, iż w miejscach wyznaczonych na postój pojazdów miało zostać wprowadzone również oznakowanie poziome P-19, to jednak na dzień przeprowadzenia egzaminu z dnia 15 listopada 2016 r. nie zostało ono faktycznie wprowadzone. Projekt organizacji ruchu, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nie tworzy natomiast bezpośrednio obowiązków dla obywateli lub innych podmiotów usytuowanych w sferze zewnętrznej organu. Jest on bowiem aktem o charakterze wewnętrznym.

W związku z tym skarżąca stała na stanowisku, że założenia i wytyczne zatwierdzonego projektu organizacji ruchu nie mogły stanowić podstawy do czynienia ustaleń w zakresie prawidłowości przebiegu egzaminu praktycznego na prawo jazdy, ponieważ w tym zakresie znaczenie posiadały wyłącznie znaki poziome i pionowe faktycznie umieszczone na drogach, na których odbywał się dany egzamin. Tę okoliczność natomiast Marszałek Województwa był w stanie prawidło ustalić w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności na podstawie utrwalonego przez kamery przebiegu egzaminu praktycznego K. G. odbytego w dniu 15 listopada 2016 r., a co czynił wydając decyzję z dnia 11 stycznia 2017 r.

Powyższe, w ocenie składu orzekającego, jednoznacznie zatem wskazuje, w zaistniałej sytuacji nie można było uznać, że zaskarżony wyrok spełniał w sposób dostateczny wszystkie wymagania, przewidziane w art. 141 § 4 k.p.a. Jak wspomniano bowiem, oprócz przedstawienia ustaleń, dokonanych w postępowaniu administracyjnym i powielenia stanowiska zajętego przez organ nadzoru, wyrok ten nie zawierał żadnego uzasadnienia dla przyjętej w nim oceny, iż (cyt.): "zaskarżona decyzja nie jest objęta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności".

W takiej zatem sytuacji ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych okazałaś się co najmniej przedwczesna bo konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji winien zatem dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny i rzetelny, w szczególności mając na uwadze charakter postępowania, w którym zaskarżona decyzja została wydana. Ponadto dokonując tej oceny, Sąd winien odnieść się do stanowiska merytorycznego skarżącej przede wszystkim poprzez dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, na których treść skarżąca się powoływała i których treść interpretowała. Z tych względów uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.