Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 879/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 100 ust. 1 pkt 1, art. 114 ust. 1, art. 116
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 989/20 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz K. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 989/20, na skutek skargi K. B. (dalej także jako: skarżąca lub cudzoziemka) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], a także orzekł o kosztach postępowania.

Uzasadniając wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że cudzoziemka wystąpiła do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia, wywodząc podstawę materialnoprawną odmowy z art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Organ odmowę argumentował tym, że w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy cudzoziemka przebywała na terytorium Polski na podstawie wizy typu C jednokrotnego wjazdu ważnej 8 dni w okresie od 11 kwietnia 2018 r. do 3 maja 2018 r., wydanej przez Urząd Konsularny Ł., w celu turystycznym. Organ I instancji doszedł do przekonania, że cudzoziemka nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu, ponieważ nie wykazała, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Od powyższej decyzji strona, w ustawowym terminie, wniosła odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Swoje rozstrzygnięcie oparł również na art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy Szef Urzędu uznał, że wynika z niego, że w przedmiotowej sprawie mamy doszło do próby obejścia przez cudzoziemkę przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty.

Organ odwoławczy wskazał, że głównym, zadeklarowanym docelowym miejscem pobytu strony w krajach strefy Schengen była Łotwa i strona powinna go wykorzystać w zamierzonym celu - turystyki. Organ podkreślił, że informacja starosty dołączona do akt sprawy została wydana na podstawie oferty złożonej w urzędzie pracy przez pracodawcę już w dniu 26 marca 2018 r., a zatem przed przyjazdem strony do Polski, a nawet przed wydaniem wizy stanowiącej podstawę jej wjazdu do Polski. Organ stwierdził, że strona uzyskując łotewską wizę Schengen w celu turystyki miała pełną świadomość tego, że jej pobyt posłuży całkowicie innemu celowi niż ten wynikający z wizy.

Organ odwoławczy zauważył, że w okresie ostatnich 4 lat doszło do liberalizacji przepisów dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w kontekście nasilonego napływu cudzoziemców na to terytorium powoduje, że obserwuje się próby nadużywania tego stanu prawnego celem uzyskiwania dokumentu pobytowego jednego z państw obszaru Schengen, umożliwiającego legalne przemieszczanie się po całym tym obszarze. Dostrzegając zatem próbę nadużycia ze strony cudzoziemki tego stanu prawnego celem uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy, Szef Urzędu uznał, że okoliczności stanowiące podstawę ubiegania się przez cudzoziemkę o udzielenie zezwolenia nie uzasadniają pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu wskazał nadto, że w toku postępowania odwoławczego wpłynęły nowe dokumenty dotyczące warunków pobytu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale z uwagi na ziszczenie się ww. negatywnej przesłanki, organ odstąpił od dalszego badania, czy cudzoziemka spełnia wymogi wymienione w art. 114 ust. 1 ustawy, ponieważ ustalenia te nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 15 K.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ w rzeczywistości nie rozpoznał sprawy w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemka spełniła przesłanki umożliwiające udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, skupiając się na zagadnieniu niemieszczącym się w przedmiocie postępowania o udzielenie zezwolenia pobytowego – tj. kontroli legalności pobytu cudzoziemki na terytorium Polski, choć kwestia ta pozostawała poza zakresem właściwości organu.

Ponadto Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2020 poz. 35). To zaś spowodowało, że poza wcześniej wskazanymi okolicznościami, organy nie ustaliły w sprawie stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia i nieprawidłowo zastosowały ten przepis. Uchybienia te powodują zaś, że rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej było co najmniej przedwczesne, a ponadto nie znajduje oparcia w ww. przepisie, jak również innych przepisach ustawy o cudzoziemcach regulujących problematykę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Sąd mając na uwadze, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 100 ust. 1 pkt 1 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wskazał, że z takiej konstrukcji podstawy prawnej wydanych rozstrzygnięć można wyprowadzić wniosek, że odmowa udzielenia cudzoziemce aplikowanego zezwolenia była konsekwencją niespełnienia przez nią wymogów określonych w przepisach związanych z deklarowanym przez nią celem pobytu (w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy i pracę chodzi o warunki wymienione w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sąd zauważył, że był to w zasadzie główny powód do uznania, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się przez cudzoziemkę o to zezwolenie, nie uzasadniają jej pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Oceny takiej dokonano po ustaleniu, że deklarowany przez cudzoziemkę cel wjazdu (cel turystyczny) na terytorium Ł. i tym samym do strefy Schengen, który stanowił podstawę do uzyskania przez cudzoziemkę wizy, był inny niż ujawniony przy wystąpieniu na terytorium RP z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Okoliczności sprawy świadczyły nadto w ocenie organu odwoławczego, że cudzoziemka miała od początku zamiar realizować inny niż deklarowany przy wjeździe cel pobytu w Polsce i tym celem było podjęcie pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 100 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu.

Zdaniem Sądu, ze stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wynika, że dokonując wykładni tego przepisu, oparto się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, z którego to przepisu wprost wynikało, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny niż deklarowany. Tymczasem treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium strefy Schengen. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca na terytorium RP, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Sąd zauważył ponadto, że w przypadku, gdy cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski w celu innym niż deklarowany przez niego dla potrzeb wjazdu, właściwy organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. W postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy organ odwoławczy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których sporny przepis nie daje upoważnienia, ani też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie wskazały na żaden przepis ustawy o cudzoziemcach, który pozwalałby w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy badać inny cel niż określony w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o dane zezwolenie i uzasadniają pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż trzy miesiące, gdyż takiego przepisu ustawa ta nie zawiera. Wywodzenie zatem przesłanki odmowy udzielenia tego zezwolenia z oceny zgodności celu wjazdu zadeklarowanego na potrzeby uzyskania wizy przez cudzoziemca pozbawione jest podstaw prawnych, skutkując oceną, iż organy wydały zapadłe w sprawach decyzje z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że prawidłowość dokonanej przez niego oceny wzmacnia okoliczność, że w rezultacie dostrzeżenia przez ustawodawcę problemu tzw. turystyki pobytowej, wynikającej z okoliczności, na jakie powołał się organ odwoławczy w swojej decyzji, ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 577) znowelizowano dotychczasową treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach, poprzez dodanie ust. 5 i 6. W świetle nowego brzmienia tego przepisu, obowiązującego od dnia 27 kwietnia 2019 r., poza przypadkami, o których mowa w art. 99, odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdy w dniu składania wniosku o udzielenie mu tego zezwolenia: przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 (wiza turystyczna) lub 2 (wiza wydana w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół), lub przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen. Zdaniem Sądu, fakt wprowadzenia powyższą nowelizacją przepisu ograniczającego możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w okolicznościach stanowiących przedmiot odmowy wydania takiego zezwolenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jednoznacznie świadczy o tym, że dotychczasowa regulacja nie zawierała w tym zakresie żadnych ograniczeń prawnych. To zaś dowodzi z kolei, że w czasie wydawania spornej decyzji nie obowiązywał przepis prawa pozwalający organom właściwym w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na uzależnienie wydania decyzji pozytywnej od oceny celu, ze względu na który cudzoziemiec uzyskał dokument wjazdowy. Fakt istnienia luki prawnej nie stwarzał jednocześnie uprawnienia do wyprowadzania przez te organy podstaw decyzji negatywnej z nieobowiązującego już stanu prawnego, czy też przyznania sobie kompetencji do dokonywania ocen w ww. zakresie, które przynależą w istocie innym organom, na gruncie zupełnie innych postępowań administracyjnych. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19 (CBOSA).

Wobec powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji prowadząc postępowanie administracyjne naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a., co doprowadziło do wydania rozstrzygnięć zanim należycie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, a ocena zebranego materiału dowodowego, wyrażona w kwestionowanych rozstrzygnięciach, miała charakter dowolny a nie swobodny. W rezultacie tego doszło także do naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem ww. uchybienia doprowadziły do wydania decyzji, których uzasadnienia nie zawierają prawidłowego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych ich wydania, co z kolei prowadzi do konstatacji, że takie rozstrzygnięcia nie budują zaufania jednostki do organów władzy publicznej. Na podstawie powyższych rozważań Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, co skutkowało pominięciem w sprawie art. 114 ust. 1, mimo że nie było ku temu stosownych podstaw.

Sąd nakazał organom aby w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględniły powyższą ocenę prawną i przeprowadziły postępowanie z uwzględnieniem jego zasad ogólnych, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji w dążeniu do wyjaśnienia przesłanek istotnych dla oceny zasadności wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy przez cudzoziemca. Organy winny w szczególności rozważyć spełnienie przez cudzoziemkę przesłanek udzielenia zezwolenia pobytowego wynikających z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 zastosowanie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2018 r., poz. 2094, dalej: ustawa o cudzoziemcach) polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców wadliwej wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego dokonana przez organ odwoławczy była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, 7, art. 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256., dalej: K.p.a.) polegające na:

• nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców istotnego naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, i 80 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

• nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia zasady legalizmu określonej w art. 6 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach;

• nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej określonej w art. 8 K.p.a. i zasady przekonywania określonej w art. 11 K.p.a., do czego miało dojść na skutek nie wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych decyzji

podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne, przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów prawa materialnego była prawidłowa a stanowisko analogiczne do wyrażonego w zaskarżonej decyzji było już w przeszłości poddawane kontroli WSA w Warszawie, który niejednokrotnie oddalał skargi składane w podobnych sprawach.

Z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że:

• treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,

• organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje upoważnienia podczas gdy przepisy w/w regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywłać nadmierne zgrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie NSA, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art.7, 77 § 1, 80 K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy zależy od oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. , poz. 2206 ze zm.). Dopiero gdy ustalone zostanie, że zastosowana przez Sąd wykładnia tego przepisu była prawidłowa będzie można uznać czy organy prowadząc postępowanie dopełniły swoich obowiązków wynikających z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i ustaliły stan faktyczny w sprawie na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który pozwolił na uznanie za udowodnione okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej czy materialne podstawy rozstrzygnięcia sprawy zostały prawidłowo odkodowane z przepisu i czy przeprowadzone następnie postępowanie organu odpowiadało tej prawidłowej wykładni tego przepisu prawa materialnego.

Przechodząc do oceny czy dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach była właściwa Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.

Zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania (23 kwietnia 2018 r.), udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Jak wynika z powyższego zapisu do przesłanek wskazanych w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd pierwszej instancji słusznie dowodził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie uprawnia do dokonywania takiej jego wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględnienia deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy, niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisywania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Dokonane przez Sąd zestawienie ww. przepisu z nieobowiązującym już art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, słusznie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do konstatacji, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach jest jasna i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski. Sąd pierwszej instancji ma rację, że okoliczności, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 1 odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy, niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zdaniem NSA, argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania prawidłowości zastosowanej przez organy administracji wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach m.in. na podstawie art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1 tej ustawy jest pozbawiona podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach rozstrzygających skargi na odmowy udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 100 ust. 1 pkt 1, oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wskazywał niejednokrotnie, że należy dokonać interpretacji przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w innych przepisach ustawy o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w czasie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny czy też załatwienia spraw służbowych.

Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że potwierdzeniem jego stanowiska w sprawie jest wprowadzenie ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 597) unormowań zawartych w art. 116 ust. 5 i 6 ustawy o cudzoziemcach.

Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r., a zatem po wydaniu w rozpoznawanej sprawie zaskarżonej decyzji. Nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Potwierdzeniem prawidłowości wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, jest uzasadnienie do projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w czasie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców, co uzasadniało zmianę przepisów. Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) - druk sejmowy nr 3072.

Zdaniem NSA, wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonana przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest prawidłowa. Skoro ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu na cel związany z wykonywaniem pracy, należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II NSA 4050/19; wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 116/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2086/20).

W świetle powyższego za nieuzasadnione uznać należy oba zarzuty sformułowane w podstawie materialnej kasacji, nawiązujące do naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 8 i 11 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przypisanie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego podczas gdy organ z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach uznał dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających za zbędne, NSA stwierdza, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak już wyżej wykazano dokonana przez organ wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach była wykładnią nieprawidłową. Nie można zatem było przyjąć, że cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest okolicznością, która nie uzasadnia pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Wobec tego organy prowadząc postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wadliwie ustaliły, że zachodziły przesłanki odmowne. Wobec tego należało uznać, że decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącej została wydana bez podstawy prawnej, co narusza art. 6 K.p.a.. Nadto organ opierając się na wadliwej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zaniechał dalszych ustaleń jakich wymagał art. 114 ustawy o cudzoziemcach, gdyby art. 100 ust. 1 pkt 1 tej ustawy został prawidłowo zinterpretowany. Skoro zakres koniecznych dla rozpatrzenia sprawy czynności powinien być szerszy bowiem art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie miał zastosowania, to w istocie organy poprzestając wyłącznie na czynnościach zmierzających do ustaleń przesłanek odmowy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z ww. przepisu, dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ nie przeprowadził czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy bowiem uznał, że dokonana przez niego wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach była właściwa. Zatem postępowanie wyjaśniające w sprawie z wniosku skarżącej wobec wadliwej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zostało niesłusznie ograniczone do kwestii spełnia wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W kontekście powyższego słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie odpowiadało art. 107 § 3 K.p.a. a w dalszej kolejności naruszało zasadę budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej z art. 8 K.p.a. i zasady przekonywania z art. 11 K.p.a. Skoro rozstrzygnięcie z zaskarżonej decyzji opiera się na wadliwej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach i nie było podstaw do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, to nie można twierdzić, że wadliwa argumentacja przedstawiona przez organ odpowiada zasadzie budzenia zaufania obywateli do organów władzy. W tym przypadku organ nieprawidłową wykładnią wprowadził skarżącą w błąd co do jej sytuacji prawnej. Przekonywał ją tą błędną argumentacją do tego, że stan prawny wynikający z ustawy o cudzoziemcach w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wymaga spójności celu pobytu wskazanego w takim wniosku z celem wskazywanym na etapie ubiegania się o wizę wjazdową na teren Polski. Taki stan prawny nie istniał w chwili orzekania przez organy a zatem wadliwie uzasadniając zaskarżoną decyzję naruszyły zarówno zasadę z art. 8 K.p.a. jak i z art. 11 K.p.a. Wadliwa argumentacja organu odnośnie do stanu prawnego, zdaniem NSA, z istoty swej jest sprzeczna z zasadą przekonywania bowiem nie można wymagać aby strona pogodziła się z rozstrzygnięciem, które nie ma podstaw prawnych.

Zdaniem NSA, okoliczność, że sądy administracyjne w licznych wcześniejszych wyrokach nie dostrzegły wadliwości stosowanej przez organ wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w sprawach dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie zmienia faktu, że wykładnia tego przepisu była wadliwa. Sąd I instancji przedstawił jasno i precyzyjnie na czym polegała wadliwość prezentowanej przez organy wykładni a nadto poparł swoje stanowisko reakcją samego ustawodawcy, który aktualnie uregulował wpływ zmiany deklarowanego w wizie celu wjazdu na uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wobec przedstawionej powyżej oceny NSA, którą uznano za prawidłową wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy, z uwagi na przyjętą konstrukcję prawną wydanych rozstrzygnięć, nie analizowały i nie oceniały spełnienia wymogów dla deklarowanego przez cudzoziemkę we wniosku celu pobytu czasowego, tj. wykonywania pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że organ odwoławczy nie mógł zaniechać dokonania w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek uzasadniających ocenę, czy cudzoziemka spełnia ustawowe wymogi do udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z art. 114 ustawy o cudzoziemcach. W konsekwencji, Sąd prawidłowo wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem zasad postępowania, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji w dążeniu do wyjaśnienia przesłanek istotnych dla oceny zasadności wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy przez cudzoziemkę.

Przedstawione powyżej stanowisko materialnoprawne przesądza także o bezpodstawności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Skoro wykładnia zastosowana przez organy obu instancji była niewłaściwa, to uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wydanych na podstawie takiej wykładni było uzasadnione i odpowiadało art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.