Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1585/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art.7,77,107 par.3,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [....] decyzją z dnia 20 października 2016 r. (znak: [....] ), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania B.K. od decyzji Starosty [....] nr [....] z dnia 23 sierpnia 2016 r. (znak: ....) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B.K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej do realizacji na dz. nr ewid. [....] w C. Gm. K. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzja nr [....] z dnia 23 sierpnia 2016 r. (znak: .....), Starosta [....] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B.K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej do realizacji na dz. nr ewid. [....] w C. Gm. K. . Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w sentencji decyzji błędnie wskazano datę wniosku, tj. 24 czerwca 2012 r., zamiast 24 czerwca 2016 r. Niemniej jednak, w ocenie organu II instancji, była to oczywista omyłka, gdyż z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że B.K. w dniu 24 czerwca 2016 r. złożyła przedmiotowy wniosek, a w związku z tym uznał, że błąd ten nie miał wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

W toku postępowania, organ I instancji, postanowieniem z dnia 27 lipca 2016 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w terminie do dnia 17 sierpnia 2016 r., w następstwie czego B.K. w piśmie z dnia w 16 sierpnia 2016 r. przedłożyła swoje stanowisko, w którym stwierdziła, że w jej ocenie złożony projekt budowlany był kompletny, posiadał wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz był zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po analizie akt sprawy, organ I instancji uznał, iż inwestor nie spełnił nałożonego na niego obowiązku, na skutek czego, na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji, złożyła B.K. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 4 u.p.b. poprzez ograniczenie jej prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej; art. 6-9 oraz art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie tych przepisów, unikania podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenie postępowania w sposób ograniczający zaufanie do władzy publicznej i brak pełnego odniesienia się do zarzutów zobowiązanego (np. że zaprojektowano budynek gospodarczy nie tylko na terenach KDD, ale również na terenach MN1); art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wskazania faktów oraz dowodów, na których oparł się organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania B.K. wskazała, że w postanowieniu z dnia 27 lipca 2016 r. Starosta [....] nieprawidłowo wezwał ją do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w zakresie usytuowania budynku gospodarczego. Odwołująca się podniosła, że Starosta [....] wyjaśnił przy tym, że budynek zaprojektowano w terenach komunikacji drogowej oznaczonej jako KDD, a plan miejscowy zezwala na usytuowanie projektowanego budynku tylko w terenach MN1. Odwołująca się stwierdziła, że złożony projekt budowlany był kompletny, a inwestor uzyskał zgodę zarządcy drogi na usytuowanie projektowanego budynku garażowego w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, zdaniem odwołującej się, lokalizacja projektowanego budynku gospodarczego była zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem żądanie organu I instancji doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami planu było bezzasadne. Jednocześnie odwołująca się wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji w sposób niedostateczny wyjaśnił stan faktyczny i prawny; nie wyjaśnił stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy; nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł i przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz pominął milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniósł się do okoliczności istotnych dla danej sprawy (m.in. że budynek gospodarczy został zaprojektowany zarówno na terenach MN1, jak również na terenach KDD, zgodnie z § 22 ust. 7 planu miejscowego, w miejscu gdzie obecnie znajduje się szklarnia, które nie jest zalewowe, jak również budynek ten stanowi ciągłość gospodarczą z istniejącą zabudową, a jego ściana bez otworów okiennych i drzwiowych od drogi gminnej stanowić będzie ekran akustyczny dla gospodarstwa rolnego).

Wojewoda [....] , będąc zobowiązanym ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, dokonał analizy przedstawionych akt i tej podstawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazał, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, że właścicielem drogi gminnej nr [....] jest Gmina K. , którą uznał za stronę postępowania z uwagi na zbliżenie projektowanego obiektu do krawędzi jezdni na odległość mniejszą niż określona w art. 43 ust. 1 ww. ustawy. W dalszej kolejności Wojewoda [....] przytoczył treść art. 4 i art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b. oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, a następnie podał, że na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. , przyjęty uchwałą Rady Gminy K. Nr XXV/185/2005 z dnia 31 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. .....z późn. zm.). Organ odwoławczy wskazał również, że postanowienie o uzupełnieniu braków wydane przez organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., było prawidłowe, ponieważ wymienione w pkt l tego postanowienia nieprawidłowości wymagały usunięcia. Jednocześnie jednak Wojewoda [....] przyznał słuszność odwołującej się inwestorce, że organ I instancji wzywając do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami planu miejscowego gminy K. , jako podstawę prawną nieprawidłowo przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b., zamiast treści art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przy czym zaznaczył, że ww. błąd organu I instancji nie miał wpływu na merytoryczne załatwienie sprawy, gdyż Starosta [....] nie nałożył na inwestora żadnych obowiązków związanych z niekompletnością projektu budowlanego (nie egzekwował wykonania takiego obowiązku).

Ponadto, Wojewoda [....] podkreślił, że organ I instancji prawidłowo odmówił zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie podnoszonych przez inwestora ustaleń § 22 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego, ponieważ – w ocenie organu odwoławczego – rysunek planu już uwzględniał takie odstępstwo od ustalonych, w tym paragrafie, minimalnych szerokości linii rozgraniczających dla poszczególnych klas dróg publicznych. Organ odwoławczy wskazał również, że podstawową kwestią w niniejszej sprawie była lokalizacja części projektowanego budynku gospodarczego w terenach KDD (teren dróg publicznych), niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego dla tych terenów. Organ II instancji podniósł, że jak wynika z projektu budowlanego, projektowany budynek gospodarczy jest nowym obiektem budowlanym zlokalizowanym w miejscu istniejącej szklarni przeznaczonej do rozbiórki, a w związku z tym nie będą do niego miały zastosowania szczególne ustalenia planu miejscowego dotyczące już istniejącej zabudowy podlegającej przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania, na które to ustalenia powoływał się inwestor (§ 24 ust. 1 pkt 1 oraz § 25 ust. 3 pkt 1 tego planu). Organ odwoławczy zaznaczył również, że w projekcie budowlanym brak było jakiejkolwiek informacji o parametrach istniejącej szklarni (w tym jej wysokości), co uniemożliwiało stwierdzenie, czy inwestor planuje budowę budynku gospodarczego wyższego niż istniejąca szklarnia. Wojewoda [....] nadmienił przy tym, że nawet gdyby przyjąć, iż wolą inwestora była jedynie rozbudowa, bez nadbudowy, istniejącej szklarni (co wymagałoby uzupełnienia projektu budowlanego m.in. o ekspertyzę, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego), rozbudowa taka musiałaby zmierzać do uzyskania zgodności z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenów (§ 24 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego). Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, rozbudowa taka była bezsprzecznie możliwa w głąb dz. nr [....] (zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym dla terenów MN1 i KDD, na których usytuowana była istniejąca szklarnia), natomiast poszerzenie istniejącego budynku szklarni wzdłuż drogi gminnej nie było w ocenie organu II instancji tak oczywiste (nie jest uzasadnioną, wyjątkową i nie do zastąpienia innymi rozwiązaniami, możliwą rozbudową) biorąc pod uwagę ustalenia miejscowego planu w zakresie komunikacji i przeznaczenia terenów KDD (§ 22 ust. 9 pkt 3 i § 41 ust. 1 pkt 2 lit. d tego planu). Organ odwoławczy wskazał przy tym, że dla części istniejącej szklarni w terenie MN1 możliwa była rozbudowa, tj. zwiększenie szerokości budynku wzdłuż linii granicznej pomiędzy terenami MN1 i KDD oraz długości budynku (w głąb dz. nr ....), przy czym taka lokalizacja (w granicy z terenami KDD) musiała wynikać z wymogów utrzymania ładu przestrzennego i przepisów szczególnych (§ 24 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego). Wojewoda [....] zaznaczył, że dla ww. rozbudowy istniejącej szklarni (tj. wyłącznie w terenach MN1), jak to podniósł inwestor, utrzymanie ładu przestrzennego faktycznie wynikało z nawiązania do istniejącej zabudowy wzdłuż działki drogowej nr [....] (często w granicy pomiędzy terenami MN1 a KDD), a dopuszczalność sytuowania tej rozbudowy w zbliżeniu do krawędzi jezdni umożliwiała, uzyskana przez inwestora, zgoda zarządcy drogi (art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Niemniej jednak organ odwoławczy podkreślił, że nie była możliwa rozbudowa istniejącego budynku szklarni na terenach KDD, ponieważ zgodnie z treścią § 24 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego: utrzymuje się istniejącą zabudowę i urządzenia z możliwością ich modernizacji, przebudowy i rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania przy zachowaniu zasady, że wszelkie działania inwestycyjne będą zmierzać do uzyskania zgodności z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenów. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego dla terenów KDD, przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne nie przewidywało w ogóle lokalizacji budynków, a jedynie wyjątkowo, z braku innych możliwości, w uzgodnieniu z zarządcą drogi urządzenia towarzyszącej infrastruktury technicznej (§ 41 ust. 1 pkt 2 lit. d tego planu). Wojewoda [....] zaznaczył przy tym, że wprawdzie § 22 ust. 9 pkt 3 tego planu dopuszczał usytuowanie w obrębie linii rozgraniczających terenów oznaczonych jako (...) KDD – pod warunkiem zgody zarządcy terenu - wyjątkowo z uzasadnionych powodów (...) obiekty (...) obce, nie związane z gospodarką drogową, lecz z uwagi na powyższą wewnętrzną sprzeczność (niejednoznaczność) zapisów planu w tym zakresie, w ocenie organu odwoławczego, nie była uzasadniona urbanistycznie lokalizacja nowego lub rozbudowywanego obiektu o wysokości prawie 6 m i usytuowanego na głębokości około 2,5 m w terenie KDD, w odległości 2,20 m od krawędzi jezdni, biorąc pod uwagę, że żaden z istniejących budynków w sąsiedztwie nie jest usytuowany tak blisko krawędzi jezdni (zabudowa sąsiednia jest zlokalizowana poza terenami KDD lub prawie w granicy z tymi terenami – obiekty, które są częściowo zlokalizowane w terenach przeznaczonych pod drogi, jak np. budynek obok szklarni, stanowią wyjątek urbanistyczny, a żaden istniejący obiekt nie jest położony tak blisko krawędzi jezdni, jak projektowany budynek gospodarczy). Organ II instancji dodał, że podnoszona ciągłość gospodarcza była w tym przypadku wyjątkiem od opisanego wyżej ładu urbanistycznego. Natomiast projektowana ściana budynku gospodarczego o wymiarach 10,00 x 5,87 m nie mogła być traktowana jak ekran akustyczny, gdyż jedynie miejscowo (minimalnie) obniżała poziom hałasu na dz. nr [....] o znacznej szerokości (ok. 100 m wzdłuż drogi). Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, argumenty inwestora dotyczące zapewnienia ciągłości gospodarczej z istniejącą zabudową oraz traktowanie ściany projektowanego obiektu jako barierę akustyczną dla gospodarstwa rolnego nie było wystarczające do uznania, że istnieje wyjątkowo uzasadniony powód, aby zlokalizować nowy obiekt w terenie KDD na podstawie § 22 ust. 9 pkt 3 planu miejscowego. Tym samym, mając na uwadze powyższe, Wojewoda [....] wskazał, że w przedmiotowej sprawie, uzyskanie pozwolenia na budowę wymagało nie tylko uzyskania zgody zarządcy drogi na zbliżenie projektowanego obiektu do krawędzi jezdni (inwestor dysponuje taką zgodą), ale także stwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, że zgoda zarządcy drogi jest i byłaby respektowana w przypadku, gdyby nie stała w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego, co oznaczało, że Starosta [....] stwierdził taką sprzeczność, która uniemożliwiała wydanie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.b.). Stąd też, skoro obowiązek nałożony tym postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., nie został uzupełniony, to zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca B.K. , domagając się zmiany zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 35 ust 1 pkt 1 i ust 3 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie spełniła nałożonego na nią obowiązku,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że organ w niniejszym postępowaniu nie jest związany treścią zgody wydaną przez zarządcę drogi,

3. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 k.p.a., tj. działania w sposób sprzeczny z zasadą zaufaniu do administracji publicznej i wprowadzenie skarżącej w błąd co to możliwości uzyskania pozwolenia na budowę,

4. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie ujawnienie w zaskarżonych decyzjach, iż w pasie KDD (tereny komunikacji drogowej) znajdują się liczne studnie głębinowe oraz zbiorniki na nieczystości płynne (szamba) mieszkańców, których nieruchomości przylegają do drogi gminnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że złożony przez nią projekt budowlany spełniał wszelkie wymogi przewidziane przez ustawę prawo budowlane, a mianowicie był on kompletny, posiadał wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Stąd też w ocenie skarżącej wobec spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 35 u.p.b. na wniosek skarżącej wydane zostać powinno pozwolenie na budowę. Skarżąca powołując się na treść art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazała, że uzyskała ona zgodę zarządcy drogi (Wójta Gminy K.), który uznał, że na gruncie niniejszej sprawy istnieje uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 42 ust 2 ww. ustawy, aby usytuowanie obiektu budowlanego nastąpiło przy drodze w mniejszej odległości niż przewiduje ustawa o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej, przepisy nie przewidują, aby organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę dokonywał oceny prawidłowości decyzji Wójta, która w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co w ocenie skarżącej znajduje swoje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżąca podkreśliła przy tym, że stosownie do treści § 22 ust 7 planu miejscowego gminy K. , w niektórych uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem terenu bądź szczegółowymi rozwiązaniami komunikacyjnymi przypadkach dopuszcza się możliwość odstępstw od szerokości linii rozgraniczających ust. 2 tegoż paragrafu, tj. dla dróg klasy dojazdowej KDD 15 m. Nadto skarżąca wskazała, że § 22 ust. 9 pkt 3 planu przewiduje, że w obrębie linii rozgraniczających pod warunkiem zgody zarządcy drogi urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających terenów oznaczonych jako KDD mogą być pod warunkiem zgody zarządy z wyjątkowo w uzasadnionych powodów ciągi, obiekty i urządzenia obce nie związane z gospodarką drogową, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie w terenie komunikacji drogowej znajdowały się liczne studnie głębinowe oraz zbiorniki na nieczystości płynne (szamba) mieszkańców, których nieruchomości przylegają do drogi gminnej.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy pominął w zaskarżonej decyzji, że zmiana usytuowania budynku spowoduje zakłócenie ładu przestrzennego istniejącego na działce, zaś przebudowa budynku zgodnie z projektem budowlanym, w miejsce obecnie istniejącej szklarni, uzupełni istniejącą zabudowę. Skarżąca podniosła przy tym, że ściana projektowanego budynku gospodarczego bez otworów i drzwi będzie niejako stanowić ekran akustyczny dla części gospodarstwa rolnego, albowiem na szerokości 10 m, obniżać będzie w sposób znaczący poziom hałasu w gospodarstwie, co w ocenie skarżącej stanowi o słusznym interesie strony i uzasadnionym przypadku, o których mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że istotnie przy usytuowaniu planowanego budynku w odległości 2,2 m od krawędzi wzięto pod uwagę, że w odległości mniejszej, niż projektowany budynek usytuowana była szklarnia, która ulec ma rozbiórce. Z kolei, zdaniem skarżącej – wbrew twierdzeniom organu – posadowienie budynku w odległości większej jest niemożliwe ze względu na brak wjazdu do budynku (zbyt wąska działka), a nawet jeśli rozbudowa jest możliwa w głąb działki (czemu przeczy ekspertyza techniczna i wskazanie na brak dojazdu do budynku z drogi publicznej), to na poszerzenie ciągu budynków wzdłuż drogi gminnej była uzasadnionym przypadkiem w świetle zgody zarządcy drogi.

W ocenie skarżącej, nie sposób również podzielić poglądu organu, że wprawdzie § 22 ust 9 planu miejscowego dopuszcza usytuowanie w obrębie linii rozgraniczających terenów oznaczonych jako KDD, pod warunkiem zgody zarządcy terenu, wyjątkowo z uzasadnionych powodów obiekty obce niezwiązane z infrastrukturą drogową, lecz z uwagi na powyższą wewnętrzną sprzeczność (niejednoznaczność) zapisów planu miejscowego w tym zakresie, to w ocenie organu nie jest uzasadniona urbanistycznie lokalizacja nowego lub rozbudowanego obiektu o wysokości prawie 6 m i usytuowanego na głębokości 2,5 m terenie KDD w odległości 2,20 m od krawędzi jezdni, biorąc pod uwagę jedynie fakt, że żaden z budynków nie jest usytuowany tak blisko krawędzi jezdni. Skarżąca podkreśliła bowiem, że sam organ wskazał na przy tym na wyjątek, tj. budynek sąsiedni, który znajduje się również blisko krawędzi jezdni czy inne budynki położone w obszarze przeznaczonym pod drogi. Zdaniem skarżącej czym innym jest sprzeczność wewnętrzna zapisów planu miejscowego, a czym innym niejednoznaczność, czego organ w ogóle nie wyjaśnił i nie wskazał na czym ta sprzeczność/niejednoznaczność miałaby polegać.

Ponadto skarżąca podniosła, że przed wszczęciem niniejszego postępowania zgłosiła się do Starostwa Powiatowego z uzyskaną zgodą zarządcy drogi, gdzie uzyskała informację, że otrzyma pozwolenie na budowę garażu. Podała również, że urzędnicy wskazali jej, iż sporządzony projekt uzyska aprobatę. Dlatego też działając w zaufaniu do organu (art. 8 k.p.a.) skarżącą podjęła działania w celu sporządzenia indywidualnego projektu przez architekta i poniosła z tego tytułu wysokie koszty. Tym samym, zdaniem skarżącej nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa było udzielenie obywatelowi przez organy informacji o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, od której zależy podjęcie przez niego określonej działalności powodującej zaangażowanie jego majątku, a następnie, gdy obywatel działalność taką podejmie, wydanie decyzji o treści innej, co ma swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżąca podkreśliła, że art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne informacje udzielanie stronie i pozostające w późniejszym związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. W ocenie skarżącej, udzielenie jej informacji, że spełnia ona wszelkie wymogi, aby otrzymać pozwolenie na budowę, a ostatecznie wydanie decyzji odmownej stanowiło naruszenie przepisów postępowania nakładających na organ obowiązek działania w sposób budzący zaufanie obywatela.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Zasadniczym problemem w kontrolowanej sprawie jest lokalizacja nowego obiektu w postaci garażu, częściowo w miejscu dotychczasowej szklarni o wysokości prawie 6 m i usytuowanego na głębokości około 2,5 m w terenie KDD, w odległości 2,20 m od krawędzi jezdni.

W realiach kontrolowanej sprawy zarówno organ I, jak i II instancji, stwierdzają, zdaniem Sądu przedwcześnie o czym będzie poniżej mowa, że w kontrolowanej sprawie jest zgoda zarządcy drogi, o jakiej stanowi art. 43 ust. 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz.U.2016.1440 t.j.), jednakże z uwagi na opisaną przez organy niezgodność zamierzonej inwestycji z treścią miejscowego planu, nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej w odniesieniu do oczekiwań skarżącej. Jak stwierdza organ II instancji: "dla opisanej wyżej rozbudowy istniejącej szklarni (to jest wyłącznie na terenie MN1), jak to podniósł inwestor, utrzymanie ładu przestrzennego faktycznie wynika z nawiązania do istniejącej zabudowy wzdłuż działki drogowej nr [....] (często w granicy pomiędzy terenami MN1 a KDD), a dopuszczalność sytuowania tej rozbudowy w zbliżeniu do krawędzi jezdni umożliwia uzyskana przez inwestora zgoda zarządcy drogi (cytowany już § 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Natomiast nie jest możliwa rozbudowa istniejącego budynku szklarni na terenach KDD, ponieważ zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 1 MPZP: utrzymuje się istniejącą zabudowę i urządzenia z możliwością ich modernizacji, przebudowy i rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania przy zachowaniu zasady, że wszelkie działania inwestycyjne będą zmierzać do uzyskania zgodności z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenów. Zgodnie z ustaleniami MPZP dla terenów KDD, przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne nie przewiduje w ogóle lokalizacji budynków, a jedynie wyjątkowo, z braku innych możliwości, w uzgodnieniu z zarządcą drogi urządzenia towarzyszącej infrastruktury technicznej (§ 41 ust. 1 pkt 2 lit. d MPZP). Wprawdzie § 22 ust. 9 pkt 3 tego planu dopuszcza usytuowanie w obrębie linii rozgraniczających terenów oznaczonych jako (...) KDD - pod warunkiem zgody zarządcy terenu - wyjątkowo z uzasadnionych powodów (...) obiekty (...) obce, nie związane z gospodarką drogową, lecz z uwagi na powyższą wewnętrzną sprzeczność (niejednoznaczność) zapisów MPZP w tym zakresie, w ocenie tutejszego organu nie jest uzasadniona urbanistycznie lokalizacja nowego lub rozbudowywanego obiektu o wysokości prawie 6 m i usytuowanego na głębokości około 2,5 m w terenie KDD, w odległości 2,20 m od krawędzi jezdni, biorąc pod uwagę, że żaden z istniejących budynków w sąsiedztwie nie jest usytuowany tak blisko krawędzi jezdni (zabudowa sąsiednia jest zlokalizowana poza terenami KDD lub prawie w granicy z tymi terenami - obiekty, które są częściowo zlokalizowane w terenach przeznaczonych pod drogi, jak np budynek obok szklarni, stanowią wyjątek urbanistyczny, a żaden istniejący obiekt nie jest położony tak blisko krawędzi jezdni jak projektowany budynek gospodarczy)".

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia 29 kwietnia 2016 r., znak: [....] , podpisane z up. Wójta Gminy K. przez Sekretarza dot. wyrażenia zgody na lokalizację budynku gospodarczego od drogi gminnej, w myśl którego, "Gmina K. wyraża zgodę na lokalizację projektowanego budynku gospodarczego na działce nr ewid. gruntu [....] w miejscowości C. ścianą konstrukcyjną bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 2,0m. od krawędzi asfaltowej drogi gminnej nr ewidencyjny działki [....] położonej w miejscowości C".

Jednocześnie Sąd zauważa, ustosunkowując się do tego pisma, że zgoda zarządcy drogi, a nie gminy, wydawana na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych ma formę samodzielnej decyzji administracyjnej, w której właściwy organ t.j. zarządca drogi, dokonuje, mając m.in. na uwadze wartości, czyli aksjologię ustawy o drogach publicznych, wykładni pojęcia nieoznaczonego w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku" wobec wniosku o usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Jest oczywiste, że decyzja o której jest tutaj mowa powinna mieć uzasadnienie prawne i faktyczne, gdyż wypowiada się w przedmiocie dopuszczonych wyjątków od rozwiązań ustawowych.

W tym miejscu Sąd I instancji zauważa, że zgodnie z art. 43. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U.2016.1440t.j., regulującym usytuowane obiektów budowlanych przy drogach:

"1. Obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej:

|Lp. |Rodzaj drogi |W terenie zabudowy |Poza terenem zabudowy |

|1 |Autostrada |30 m |50 m |

|2 |Droga ekspresowa |20 m |40 m |

|3 |Droga ogólnodostępna | | |

| |a) krajowa |10 m |25 m |

| |b) wojewódzka, powiatowa |8 m |20 m |

| |c) gminna |6 m |15 m |

2. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

3. Przepisu ust. 2 nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy".

Z powyższego wynika, w przekonaniu Sądu, że zgoda zarządcy drogi wydawana na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych ma formę samodzielnej decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi art. 104 i art. 107 k.p.a., w której właściwy organ dokonuje, mając m.in. na uwadze wartości, czyli aksjologię ustawy o drogach publicznych, wykładni pojęcia nieoznaczonego w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku" wobec wniosku o usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji nie można przyjąć, że ww. pismo podpisane z up. Wójta Gminy K. przez Sekretarza, wypowiadające się o zgodzie Gminy, które znajduje się w aktach sprawy spełnia atrybuty decyzji o jakiej jest mowa w art. 43 ustawy o drogach publicznych. W przekonaniu Sądu jest to "nieakt", czyniący pozór decyzji, który nie może wywoływać skutków prawnych dla potrzeb kontrolowanej sprawy.

Zarazem w myśl § 22 ust. 9 pkt 3 obowiązującego miejscowego planu: " w obrębie linii rozgraniczających pod warunkiem zgody zarządcy drogi urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających terenów oznaczonych jako KDD mogą być, pod warunkiem zgody zarządy, z wyjątkowo w uzasadnionych powodów ciągi, obiekty i urządzenia obce nie związane z gospodarką drogową".

W tym miejscu Sąd zauważa, że wskazany powyżej przepis § 22 ust. 9 pkt 3 planu miejscowego, w tym zakresie w jakim jest w nim mowa o zgodzie zarządcy, jest wydany przez organ planistyczny bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego, w związku z czym wydanie takiego przepisu w zakresie wymogu tej zgody, w ramach aktu prawa miejscowego o tej treści znajduje się poza obszarem kompetencji organu planistycznego. Organ planistyczny nie może wprowadzać do lokalnego porządku prawnego obowiązku uzyskania przez podmioty administrowane zgody danego organu, kiedy do tego nie upoważnia go wyraźnie ustawa. Takiego upoważnienia nie ma zarazem w systemie obowiązującego prawa. Sąd czyni tę ocenę prawną jedynie na potrzeby kontrolowanej sprawy. W myśl art. 178. ust. 1: " Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". W konsekwencji, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sądy administracyjne działają na podstawie konstytucji i ustaw i w związku z tym, dla potrzeb kontrolowanej sprawy, mogą wypowiedzieć się w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej o niezgodności z ustawą aktu podustawowego, kiedy dostrzegą taką konieczność i kiedy to ma znaczenie dla kontrolowanej sprawy. W ten sposób Sąd usuwa pewne wątpliwości organu II instancji co do wartości normatywnej tego przepisu, a po ich usunięciu, Sąd stwierdza, że w pozostałej części przepis ma walor normatywny i powinien być stosowany w powiązaniu z pozostałymi normami prawnymi, gdyż nie ma powodów, dla których miałoby mieć miejsce pozostawienie go poza nawisem stanu normatywnego branego pod uwagę i odpowiednio interpretowanego przy ponownym rozpatrywaniu kontrolowanej sprawy. Jednocześnie to zadaniem wykładni prawa podejmowanej przez właściwe organy jest uargumentowane rozstrzyganie sprzeczności.

Z powyższego wynika, że złożenie wniosku o pozwolenie na budowę skarżąca powinna poprzedzić złożeniem wniosku do właściwego organu o uzyskanie decyzji w trybie i na zasadach art. 43 ustawy o drogach publicznych. Sąd wyjaśnia zarazem, że organy administracyjne nie posiadają kompetencji do oceny aktu podustawowego z ustawą i są związane przy wydawaniu decyzji obowiązującym przepisami prawnymi tak długo, jak długo znajdują się one w obrocie prawnym. Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a., organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa, a zatem na podstawie całości powszechnie obowiązującego porządku prawnego. Nawet jednak, jeżeli do czasu uprawomocnienia się tego wyroku, organy architektoniczno-budowalne były i są związane pełną treścią § 22 ust. 9 pkt 3 planu miejscowego przy załatwianiu kontrolowanej sprawy, włącznie z wymogiem zgody, to nie powinny pominąć "równolegle" wymogu pełnowartościowej decyzji, o której stanowi art. 43 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego ustalenia, Sąd nie wypowiada się w przedmiocie pozostałych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, skoro w sprawie brak jest decyzji, o której jest mowa powyżej. W tej sytuacji, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza ww. zasady art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 k.p.a. odnoszące się do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a także pośrednio art. 43 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowalnego w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, Sąd I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a .