Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 761/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ww. ustawy.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B. J., beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu - L. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu w dniu 30 marca 2017 r.) wystąpiła do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisała przebieg służby męża wskazując, że był on sumiennym, pracowitym i dyspozycyjnym funkcjonariuszem, zawsze gotowym nieść pomoc pokrzywdzonym i poszkodowanym. Podkreśliła, że pracując w środowiskach wykonawczych oraz kierowniczych, mąż zawsze przekładał interes służby i dobro jednostki nad swoje sprawy prywatne. Bardzo dobrze wywiązywał się z nałożonych zadań i obowiązków, był wielokrotnie awansowany na wyższe stopnie policyjne oraz otrzymywał pozytywne oceny okresowe. W czasie służby w jednostkach podległych MSW w większości realizował zadania służbowe w pionie kryminalnym, zwalczając przestępczość gospodarczą oraz pospolitą przestępczość kryminalną, przy czym zadania te pełnił z narażeniem zdrowia i życia.

Minister SWiA decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania ww. przepisów określone w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, w szczególności nie można przyjąć, że okres służby jej męża pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa - był krótkotrwały.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni, działając przez pełnomocnika, zarzuciła organowi:

1) naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przejawiającym się w:

- uznaniu przez organ, iż przypadające przed dniem 31 lipca 1990 r. okresy przynależności służbowej L. J. do formacji wymienionych w art. 13b ww. ustawy nie pozwalają na przyjęcie, iż okres służby w tych formacjach nosi znamię krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zaopatrzeniowej,

- uznaniu, iż wobec L. J. nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, pozwalający na wyłączenie zastosowania art. 24a ww. ustawy,

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wyłączenie zastosowania art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca zarzuciła w szczególności, iż organ nie wystąpił do właściwej jednostki Policji o przesłanie akt osobowych zmarłego męża w celu dokonania na ich podstawie istotnych ustaleń faktycznych, zastępując je pismem sporządzonym przez Komendanta Głównego Policji, które stanowi jedynie dowód pomocniczy.

Wskazała jednocześnie, że wbrew stanowisku organu L. J. pełnił krótkotrwale służbę na rzecz totalitarnego państwa, rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, w szczególności z narażaniem życia i zdrowia, co potwierdzają liczne nagrody, awanse, opinie służbowe oraz specyfika służby w pionie kryminalnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister SWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż L. J. pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresie od dnia [...] grudnia 1971 r. do dnia [...] lipca 1996 r., tj. przez okres 24 lat, 7 miesięcy i 16 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od dnia [...] maja 1981 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 9 lat i 3 miesięcy. W sytuacji, gdy okres służby na rzecz totalitarnego państwa stanowi około 38% całego okresu służby, nie zachodzi przesłanka krótkotrwałego pełnienia służby w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ stwierdził, iż sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza Policji - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w ww. przepisie. Dla dokonania oceny spełnienia ww. przesłanki organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., w którym wskazano, że L. J. w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych ww. karach dyscyplinarnych, brak jest również dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Organ uwzględnił również informację Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2017 r. dotyczącą przebiegu służby L. J., w której potwierdzono, w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach osobowych, że ww. z nałożonych obowiązków służbowych wywiązywał się w sposób właściwy.

Dalej organ wskazał, iż przebieg służby ww. funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie wynikające z ww. przepisu ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" służby jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" w realizacji obowiązków jest oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny ustalony został w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy. Organ zasadnie oparł się na informacji przekazanej przez Dyrektora ZER MSWiA, Komendanta Głównego Policji oraz IPN. W konsekwencji prawidłowo ocenił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest odmowa wyłączenia zastosowania wobec wnioskodawczyni art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. B. J., działająca przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2019 r. zarzucając:

1) naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej polegające na:

- uznaniu przez organ, iż przypadające przed dniem 31 lipca 1990 r. okresy przynależności służbowej L. J. do formacji wymienionych w art. 13b ustawy nie pozwalają na przyjęcie, iż okres służby w tych formacjach nosi znamię "krótkotrwałości" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy,

- uznaniu, iż w przypadku L. J. nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, pozwalający na wyłączenie wobec skarżącej zastosowania art. 24a ustawy,

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

3) naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a w szczególności brak określenia długości okresu służby w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, który na gruncie niniejszej sprawy pozwoliłby na przyjęcie, że służba ta była krótkotrwała,

4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, a w szczególności poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo wyraźnego wniosku skarżącej w tym zakresie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca wskazała w szczególności, iż organ pomimo złożonego wniosku dowodowego nie zwrócił się do jednostki organizacyjnej Policji o przesłanie akt osobowych L. J. i nie dołączył ich do akt postępowania.

Zdaniem skarżącej, organ powinien bezpośrednio zapoznać się z dokumentami znajdującymi się w aktach osobowych ww. i na ich podstawie dokonać ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności. Bezpośredniego kontaktu organu z aktami osobowymi ww. nie może zastąpić stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone na potrzeby niniejszego postępowania. Jest to bowiem dowód o charakterze pośrednim i pomocniczym.

Analiza akt osobowych pozwoliłaby organowi na ustalenie, że w czasie pełnienia służby przez L. J. po dniu 12 września 1989 r. miały miejsce sytuacje zagrożenia jego zdrowia i życia. Ustalenia te mogłyby prowadzić do wniosku, że w analizowanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżąca podniosła również, iż zestawienie czasu służby L. J. w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez dniem 31 lipca 1990 r. (9 lat) z łącznym okresem służby we wszystkich formacjach podległych MSW (25 lat) pozwala przyjąć, że czas służby sankcjonowany art. 24a ww. ustawy jest krótkotrwały. Po dniu 12 września 1989 r. ww. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w większości w pionie kryminalnym zwalczając przestępczość gospodarczą oraz pospolitą przestępczość kryminalną. Oczywistym jest zatem, że pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Oznacza to, że w przypadku ww. spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną organu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec B. J. - beneficjentki renty rodzinnej po zmarłym mężu - art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a. Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 3). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli renta rodzinna przysługuje po funkcjonariuszu, który po dniu 31 lipca 1990 r.: 1) zaginął w związku z pełnieniem służby; 2) poniósł śmierć w wypadku pozostającym w związku z pełnieniem służby (ust. 5). W przypadku, o którym mowa w ust. 4, przepis art. 15c ust. 6 stosuje się odpowiednio (ust. 6).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w ww. przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone, niezdefiniowane w ustawie: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w okolicznościach danej sprawy, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister SWiA dokonał interpretacji pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7 - 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Stanowisko to, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę, odsyła bowiem do kryteriów najbardziej obiektywnych.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wynika, że zmarły mąż skarżącej w okresie od dnia [...] maja 1981 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 9 lat i 3 miesięcy, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Został on zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lipca 1996 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby ww. obejmuje 24 lata, 7 miesięcy i 16 dni, z czego okres 9 lat i 3 miesięcy to służba na rzecz totalitarnego państwa (co stanowi około 38% całego okresu służby), należy podzielić stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie została spełniona ww. przesłanka konieczna do zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanka krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., o której mowa w art. 13b ww. ustawy.

Pojęcie "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. nie zostało zdefiniowane w ustawie zaopatrzeniowej. Sam przepis art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy również nie określa konkretnej ilości jednostek czasowych koniecznych dla spełnienia wymogu "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. Z tego względu zgodzić należy się z organem, iż przesłanka ta powinna być oceniana indywidualnie w każdym przypadku na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Nie można jednocześnie zarzucić organowi, iż - uwzględniając okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej - błędnie przyjął, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy nie została spełniona. Ocena czasu pełnienia służby przez męża skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. zwłaszcza w aspekcie proporcjonalnym, tj. w odniesieniu do całego okresu służby (38%), nie pozwala uznać, że jest to okres krótkotrwały. Nie można również przyjąć, iż w ujęciu bezwzględnym okres 9 lat i 3 miesięcy to przedział czasu, który można określić jako krótkotrwały, tj. niedługi, krótkookresowy, tymczasowy, doraźny ("Słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.).

Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Minister SWiA prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. sporządzonym na podstawie "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] października 2017 r. sporządzonej przez Komendę Wojewódzką Policji z siedzibą w [...], iż brak jest podstaw do uznania, że mąż skarżącej nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki pełniąc służbę po dniu 12 września 1989r.

Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku organu pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." nie można rozumieć wyłącznie jako przypadku pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

Błędne rozumienie ww. przepisu przez organ nie mogło mieć jednak istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy organ (nie kwestionując rzetelnego wykonywania przez męża skarżącej zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.) prawidłowo odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z powodu niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W świetle powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące zaniechania uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej o przesłanie akt osobowych jej zmarłego męża i dopuszczenia dowodu ze znajdujących się w nich dokumentów na okoliczność potwierdzenia przebiegu jego służby oraz rzetelnego i nienagannego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Organ bowiem nie kwestionował tego, że mąż skarżącej rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki podczas służby w Policji. Ponadto organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie uwzględnił ww. wniosków dowodowych mając na względzie art. 78 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli to żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Organ bowiem trafnie przyjął, iż kluczowy materiał dowodowy w sprawie stanowią: Informacja IPN z dnia [...] maja 2017 r. o przebiegu służby, pismo KGP z dnia [...] listopada 2017 r. oraz "Informacja dotycząca przebiegu służby" KWP z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2017 r. Tak zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.

Jak już wyżej podkreślono, tylko łączne spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej (krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), stanowi podstawę do podjęcia przez organ analizy i oceny, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wyłączenie stosowania ww. zasad ogólnych ustawy ze względu na "szczególnie uzasadniony przypadek". Przy czym zgodzić należy się z organem, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to sytuacja w której osoba wnioskująca - spełniająca przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ szczegółowo rozważył okoliczności faktyczne sprawy w odniesieniu do ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wskazał natomiast ogólnie, że przebieg służby męża skarżącej nie wskazuje, aby ww. przesłanka została spełniona. Powyższe uchybienie nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnionym powodem odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisu art. 24a ustawy zaopatrzeniowej był brak spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Nie można również przyjąć, że doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ zebrał bowiem materiał dowodowy oraz wyjaśnił stan faktyczny sprawy w stopniu adekwatnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, jakkolwiek zawierające uchybienia w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu kwalifikującym zaskarżoną decyzję do eliminacji z obrotu prawnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, iż z akt sprawy w istocie nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ zawiadomił pełnomocnika skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, zgodnie z którym naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, publ. LEX nr 1286271; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 842/11, publ. LEX nr 1081058). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, publ. LEX nr 1070853). Analogiczny pogląd prezentowany jest w piśmiennictwie, gdzie wskazuje się, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (v. Komentarz do art. 10 k.p.a. autorstwa A. Wróbla i M. Jaśkowskiej (publ. LEX/El.)

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej nie wykazał, jakich to czynności procesowych (nowych wniosków dowodowych) nie mógł podjąć z uwagi na powyższe uchybienie organu. Nie wykazał tym samym istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a wynikiem niniejszej sprawy. Pełnomocnik skarżącej powoływał się natomiast na wnioski dowodowe uprzednio już złożone we wniosku inicjującym postępowanie z dnia [...] marca 2017 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2018 r. Przy czym, jak już wyżej wskazano, nieuwzględnienie przez organ ww. wniosków dowodowych nie stanowiło uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.