Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 917/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 412/15 w sprawie ze skargi R. P. i S. P. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]; 3. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz R. P. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 412/15 oddalił skargę R. P. i S. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: LWINB) z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania R. P. i S. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. (dalej: PINB) z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] odmawiającej nałożenia na właścicieli nieruchomości A. D. i K. D. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. M. w Ł. oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że odwołujący wystąpili o zbadanie legalności budowy garażu znajdującego się na nieruchomości sąsiadującej z ich działką, który to garaż, ich zdaniem, znacznie odbiega gabarytami od pozwolenia na budowę.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, uznając, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, z uwagi na fakt zgłoszenia obiektu do użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. LWINB uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdził, że fakt zgłoszenia obiektu do użytkowania, czy też jego przyjęcie bez sprzeciwu, nie stoi na przeszkodzie prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z prawem na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.).

Rozpatrując sprawę PINB ustalił, że ściana garażu znajdująca się w granicy z działką skarżących ma od poziomu terenu wysokość 4,46 m zamiast 3,89 m, w związku z czym, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], nakazał właścicielom nieruchomości wykonanie, w określonym terminie, północno-wschodniej ściany (usytuowanej w granicy działek nr [...] i [...]) omawianego garażu, do wysokości 3,89 m od poziomu terenu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] LWINB uchylił powyższą decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na brak precyzyjnego określenia nałożonego obowiązku. Nakazał wówczas ustalenie organowi I instancji, jaka jest wysokość omawianej ściany garażowej w stosunku do pozwolenia na budowę, czy poziom działek nie różni się od tego z początku budowy (pozwolenia na budowę), oraz czy dokonane ewentualne odstępstwo stanowi odstąpienie istotne od warunków pozwolenia na budowę.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny PINB wskazał, iż przekroczenia wysokości części garażowej ww. budynku mieszkalnego o 25-57 cm, mimo że dotyczy podstawowego parametru zamierzenia inwestycyjnego, nie można uznać za odstąpienie istotne, w związku z czym, opisaną na wstępie decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. odmówił nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Utrzymując w mocy tę decyzję LWINB podzielił w całości stanowisko PINB. Zdaniem organu II instancji katalog odstępstw z art. 36a ust. 5 P.b. nie powinien być odczytywany literalnie. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku, jak charakter obiektu i jego całkowite rozmiary - w tym przypadku wielkość budynku mieszkalnego wraz z garażem. Dlatego organ odwoławczy stwierdził, że przekroczenie wysokości części garażowej budynku mieszkalnego o 25-57 cm w stosunku do projektowanej, jakkolwiek dotyczy podstawowego parametru zamierzenia inwestycyjnego, nie jest odstąpieniem istotnym od warunków pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję LWINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w terminie prawem przewidzianym wywiedli R. P. i S. P.

Skarżący zażądali wydania nakazu rozbiórki omawianego obiektu budowlanego, podnosząc, że decyzja o pozwoleniu na jego budowę była sprzeczna z poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę powinna, ich zdaniem, zostać uchylona również z tego względu, że zatwierdzała ona usytuowanie obiektu częściowo na gruncie stanowiącym własność skarżących, a nie inwestorów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając powołany na wstępie wyrok WSA w Lublinie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sąd I instancji na wstępie stwierdził, że jest bezspornym, że na działce nr ewid. [...], przy ul. M. w Ł. inwestorzy realizowali budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowiący wraz garażem jedną całość architektoniczną, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1999 r., znak: [...], wydanego przez Starostę B. Skarżący brali udział w charakterze stron postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą decyzją i w postępowaniu tym nie kwestionowali jej zgodności z prawem. Poza sporem jest też, że w dniu [...] maja 2005 r. inwestorzy złożyli PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz o zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Niekwestionowanym jest też, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, organ I instancji nie zgłosił w drodze decyzji sprzeciwu. W tej sytuacji, na podstawie art. 54 P.b. inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu, obejmującego również sporną część garażową.

WSA w Lublinie zważył, że skarżący od momentu zakończenia realizacji przedmiotowego budynku, co – zgodnie z treścią opisanego wyżej zawiadomienia – miało miejsce w dniu 30 marca 2005 r., aż do dnia 1 maja 2014 r. nie kwestionowali zgodności budowy tego obiektu budowlanego z zapisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy roboty budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, albo uzyskano pozwolenie na użytkowanie, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 P.b. Brak sprzeciwu organu bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności realizacji obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu I instancji w tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że wobec braku zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego I instancji do złożonego przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku oraz o zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie miały podstaw prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. Postępowanie to, w takiej sytuacji – jako bezprzedmiotowe – powinno ulec umorzeniu.

Jednocześnie WSA w Lublinie wskazał, że uchybienie procesowe polegające na tym, iż organy nadzoru budowlanego odmówiły nałożenia na inwestorów obowiązków w trybie art. 51 P.b., zamiast umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., nie może być ocenione jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji wskazał, że zarzuty podniesione w skardze nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

R. P. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Lublinie. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 50, 51 P.b. przez błędne uznanie, że dokonanie przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy oraz przyjęcie go bez sprzeciwu przez organ legalizuje dokonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, kończy proces budowlany, a tym samym uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów nie wyklucza prowadzenia postępowania naprawczego po zakończeniu budowy;

b) art. 54 P.b. przez błędne uznanie, że dokonanie przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy oraz przyjęcie go bez sprzeciwu przez organ legalizuje dokonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż dokonanie zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego i przyjęcie bez sprzeciwu nie sanuje wszystkich odstępstw;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Lublinie do tych zarzutów, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

- przez błędne oddalenie skargi z powodu naruszenia przez organy orzekające przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie przejawiającą się w ocenie, iż odstępstwa od projektu budowlanego są nieistotne, w sytuacji gdy prawidłowa ocena dowodów wskazuje, iż odstępstwo to należało uznać za istotne z uwagi na zmianę podstawowych parametrów inwestycji,

- przez błędne oddalenie skargi z powodu niepodjęcia przez organy orzekające wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niewystarczającego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Kasatorka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, iż zrzeka się rozprawy. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały opłacone w całości, ani też w części.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych wywiera skutek prawny w stosunku do tych robót, na które wydane zostało pozwolenie na budowę. Jeśli wykonano roboty budowlane wykraczające poza zakres pozwolenia na budowę, to niewątpliwie samo dokonanie zgłoszenia i nie wniesienie sprzeciwu przez organ robót takich nie legalizuje. Prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 P.b. jest możliwe nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wynika to z tego, że przyjęcie przez organ zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania danego obiektu budowlanego nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która - jak każda decyzja - dopóki nie została uchylona lub nie stwierdzono jej nieważności, korzysta z domniemania jej prawidłowości. Brak jest też podstaw prawnych, żeby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przyznać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA w Lublinie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. m.in. zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. w zw. art. 7, 8, 77 § 1, 80 K.p.a. wskazano, że wnioskiem z dnia 1 maja 2014 r. R. i S. P. wystąpili do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zgodności z prawem wybudowanej części garażowej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wnioskodawcy podnieśli, że wybudowany budynek odbiega od parametrów zawartych w pozwoleniu na budowę w szczególności nie zgadza się jego wysokość. Ponadto podnieśli, że pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie nieaktualnej mapki, wg której połowa garażu znajduje się na działce R. i S. P. Organy administracji publicznej nie dokonały wnikliwej analizy złożonego przez skarżąca wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu o braku wszechstronnego rozpoznania wniosku skarżącej. Organy nie oceniły wykonanej przez inwestorów budowy pod kątem poprawności jej przeprowadzenia w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. Tymczasem skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreślała, że wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył zarówno zmiany gabarytów garażu poprzez zwiększenie kubatury, jak również przekroczenie granicy działki inwestorów i wybudowanie części garażu na działce i skarżącej. Organy orzekające dokonując oględzin i oceny zasadności wniosku skarżącej poprzestały jedynie na ocenie wysokości garażu, zaniechały jednocześnie oceny zasadności zarzutu w zakresie szerokości budynku i przekroczenia granic działki.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że nie wymaga posiadania rozległej wiedzy z zakresu prawa budowlanego by stwierdzić, iż odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zwiększenie wysokości i szerokości garażu dotyczy charakterystycznym parametrów obiektu budowlanego i stanowi istotne odstępstwo w myśl przepisu. Ponadto okoliczność wystąpienia istotnego bądź nieistotnego odstępstwa powinno się rozpatrywać na gruncie każdej indywidualnej sprawy administracyjnej, analizując skutki dokonanego odstępstwa. W niniejszej zaś sprawie odstępstwa są istotne, gdyż naruszają słuszny interes skarżącej. Niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym wysokość i szerokość garażu powoduje zacienienie jej działki, jak i spływ wody deszczowej na sąsiadujący grunt.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że WSA w Lublinie wbrew nakazowi wynikającemu z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie odniósł się do wszystkich zarzutów poniesionych w skardze.

WSA w Lublinie nie wypełnił również swojego obowiązku przedstawiając w sposób jasny i wyczerpujący podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia (141 § 4 P.p.s.a.). Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na wybiórczym przytoczeniu stanowiska judykatury bez szczegółowego odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Próżno w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia szukać wyjaśnienia przyjętego przez WSA w Lublinie sposobu wykładni stosowanych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniony okazał się bowiem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 54 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej powoływana jako P.b. – wszędzie w poniższym uzasadnieniu przepisy P.b. powoływane są w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania w sprawie przez organ II instancji) poprzez błędne uznanie, iż dokonanie przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy oraz przyjęcie go bez sprzeciwu przez organ uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 P.b.

Uzasadniając powyższy pogląd prawny wskazać należy, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji jakoby okoliczność, iż inwestor po zakończeniu budowy budynku wystosował w dniu 17 maja 2005 r. do PINB w B. P. zawiadomienie o zakończeniu budowy, a organ ten nie zgłosił w terminie 14 dni od dnia doręczenia sprzeciwu, skutkowała niemożnością prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 P.b.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przywołanie przez WSA w Lublinie terminu 14 dni wskazuje, że Sąd ten błędnie uwzględnił przy orzekaniu brzmienie art. 54 P.b. obowiązujące od 28 czerwca 2015 r., a nie brzmienie tegoż przepisu w dacie dokonanego zgłoszenia, który ówcześnie ustanawiał dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 54 P.b. polegała bowiem na błędnym ustaleniu skutków dokonanego zgłoszenia.

W pierwszym rzędzie zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 54 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Literalne brzmienie tego przepisu nie pozwala na wyprowadzenie z niego normy o treści przyjmowanej przez stronę Sąd I instancji, to jest zakazującej prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektów budowlanych odnośnie których dokonano zgłoszenia w trybie art. 54 P.b., a organ nie wniósł sprzeciwu. Z przepisu tego wynika bowiem wprost jedynie, iż skutkiem dokonania zgłoszenia i jednocześnie braku sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego jest dopuszczalność użytkowania obiektu budowanego bez narażania się na sankcję w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy.

Odnosząc się do przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów wyrażanych w orzecznictwie, zgodnie z którymi skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego, zauważyć należy, iż w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko powyższe można w pełni zaaprobować jedynie w odniesieniu do takiej sytuacji faktycznej i prawnej, gdy w sprawie wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Wydanie takowej decyzji, czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy też w trybie przewidzianym w art. 59 ust. 1 P.b. poprzedzone jest bowiem przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego. Jednocześnie zakończenie tegoż postępowania decyzją ma ten skutek, iż w razie jej kwalifikowanej wadliwości wynikającej czy to z błędu organu, czy też z wprowadzenia go w błąd istnieje możliwość wyeliminowania obrotu takiej wadliwiej decyzji i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu faktycznej zgodności z prawem.

W takich stanach faktycznych stanowisko, iż ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu stanowi przeszkodę dla prowadzenia następnie postępowania naprawczego w stosunku do tego samego obiektu budowlanego i robot budowlanych zrealizowanych przed jej wydaniem jest niewątpliwie słuszne.

Zupełnie inna sytuacja zachodzi natomiast w momencie gdy inwestor – jak w niniejszej sprawie – dokonuje jedynie zgłoszenia zakończenia budowy.

Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 P.b. (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15). W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 P.b.) – uproszczonej procedury administracyjnej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a P.b.), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 P.b.).

Skutkiem dokonanego zgłoszenia jest zaś co do zasady jedynie formalna kontrola przedłożonych przez stronę dokumentów, a ewentualne postępowanie administracyjne w toku którego zostanie procesowo zweryfikowana legalność zrealizowanej budowy może być zainicjowane dopiero w następstwie wniesienia przez organ sprzeciwu. Przy braku sprzeciwu postępowanie to ulega zakończeniu w następstwie tzw. "milczenia organu", względnie w aktualnym stanie prawnym zawiadomienia o niewniesieniu sprzeciwu, a wiec czynności, którym nie przysługuje przymiot ostateczności i które co za tym idzie nie mogą być wzruszone w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w przypadku ustalenia, iż dokonane zgłoszenie było oczywiście i rażąco nieuczciwe i miało na celu jedynie obejście prawa.

Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie legalności budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. A zatem w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę bądź w przepisach (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16).

Bezrefleksyjne przyjęcie takiej wykładni przepisów jak zaprezentowana w wyroku Sądu I instancji prowadziłoby zatem do nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków polegających na nieodwracalności naruszających prawo i prawnie chronione interesy osób trzecich następstw milczenia organu, wywołanego bezprawnym i niezasługującym na ochronę prawną działaniem nierzetelnego inwestora.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, że kwestia czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 P.b. w stosunku do obiektu, który został oddany do użytkowania przez milczącą zgodę organu, tj. niezłożenie w tym zakresie sprzeciwu, była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W konsekwencji w rozstrzygnięciach sądów można było w przeszłości spotkać dwa przeciwne stanowiska. Zwolennicy jednego poglądu twierdzili, że zawiadomienie organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania i zakończeniu budowy oraz niezgłoszenie sprzeciwu stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku późniejszego wykrycia wad inwestycji (por. wskazywany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2370/11). Zwolennicy drugiego poglądu twierdzili natomiast, że jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi taką przeszkodę. Obecnie ugruntował się drugi z ww. poglądów (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16), który skład rozpoznający niniejszą sprawę z powodów wskazanych powyżej podziela.

Inna wykładnia instytucji zgłoszenia prowadziłaby do obejścia prawa, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, bowiem przy jej przyjęciu nielegalnych działań inwestora nie można by poddać żadnej weryfikacji.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, dla przypisania dokonanemu na podstawie art. 54 P.b. zgłoszeniu zakończenia budowy skutku w postaci braku dopuszczalności ponownej kontroli legalności budowy musi być ono dokonane prawidłowo, to jest musi zawierać zgłoszenie faktycznie zrealizowanych robót.

Pamiętać bowiem trzeba, iż w każdej tego rodzaju sprawie poza ewentualnie naruszającym przepisy inwestorem występują także jego sąsiedzi, którzy w następstwie jego bezprawnych działań doznać mogą ograniczeń w zgodnym prawem korzystaniu ze swojej własności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w dokonanym zgłoszeniu nie zamieszczono jakiejkolwiek informacji o wykonaniu przedmiotowego obiektu w sposób odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę poprzez wybudowanie w ostrej granicy z działką skarżących budynku o 57 cm wyższego niż przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Powyższe zatajenie uniemożliwiło organom nadzoru budowlanego jakąkolwiek reakcję na to naruszenie, w tym w szczególności dokonanie oceny czy zaistniałe odstępstwo od zatwierdzonego projektu miało charakter istotnego odstępstwa. Co za tym idzie milczenia organu nie można uznać za zaaprobowanie robót wykonanych z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, o których organ nie został poinformowany w zgłoszeniu.

Inaczej rzecz ujmując jedynie wskazanie w dokonanym zgłoszeniu zakończenia budowy zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego mogłoby mieć ten skutek, iż odnośnie tych odstępstw zawiadomienie to byłoby skuteczne, a brak sprzeciwu stanowiłby swoiste potwierdzenie legalności obiektu budowlanego.

Powyższe oznacza, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 54 P.b. w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., co samodzielnie uzasadniało jego uchylenie.

Jednocześnie zauważyć należy, iż niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 1 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 671/17). Dalej zauważyć należy, iż zawarty w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na Sąd I instancji obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. w tym przede wszystkim jasno wskazuje przesłanki, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie oraz wyjaśnia dlaczego Sąd nie odniósł się do wymienionych w skardze zarzutów.

Okoliczność, że przesłanki rozstrzygnięcia Sądu I instancji okazały się wadliwe, jako wynikające z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie pozwala zaś na przypisanie temu Sądowi samodzielnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jak też art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., albowiem jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie nie badał w ogóle prawidłowości przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego i co za tym idzie wskazanych w skardze przepisów K.p.a. w ogóle nie stosował.

W związku z uwzględnieniem zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie orzec reformatoryjnie na podstawie art. 188 P.p.s.a., bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji stwierdzić należy, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, iż zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy jest niekompletny, albowiem nie wykonano oględzin wnętrza zrealizowanej z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego części garażowej budynku inwestorów i nie ustalono sposobu wykorzystania powiększonej kubatury tegoż obiektu, w tym w szczególności nie ustalono czy uzyskano w ten sposób dodatkowe, nieprzewidziane w projekcie pomieszczenie. Truizmem jawi się zaś wskazanie, iż skoro inwestor realizuje obiekt w rozmiarach większych niż wskazany w projekcie i ponosi w związku z tym większe koszty, to przeważnie czyni to w jakimś celu. Organy obu instancji nie ustaliły również jednoznacznie o ile przekroczono wysokość budynku ujętą w projekcie, ograniczając się do wskazania, że przekroczenie to wynosi od 25 do 57 cm, przez co naruszono art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego odnośnie okoliczności, które mogą mieć znaczenie przy ocenie istotności dokonanego przez inwestora odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nadto w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie przedstawiono powodów dla których organy uznały, że niewątpliwe odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowi odstąpienia istotnego, mimo że dotyczyło charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak jego kubatura i wysokość, co uznać należy za naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Całkowicie pominięto także w rozważaniach organów okoliczność, że zrealizowany z oczywistym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego zlokalizowany jest w ostrej granicy z działką sąsiadów co stanowiło oczywiste naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., albowiem okoliczność ta może mieć zasadniczy wpływ na ocenę zaistniałego odstąpienia od projektu pod względem jego istotności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, działając po myśli art. 188 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego zastosują się do poglądów prawnych i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł, zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej wynoszącego 250 zł oraz zwrot opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu I instancji z uzasadnieniem w kwocie 100 zł.