Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3326/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1102/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu gminie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 marca 2020r., sygn. akt III SA/Gl 1102/19, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie nadania statutu gminie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej: "u.s.g" zaskarżył w części ww. uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] z późniejszymi zmianami, wnosząc o stwierdzenie nieważności:

1) § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 1 Statutu Gminy [...], pkt 3 uchwały w zakresie zmieniającym § 10 ust. 3 Statutu Gminy [...], pkt 5 uchwały w zakresie zmieniającym § 24 pkt 4 Statutu Gminy [...] oraz § 1 pkt 7 lit. a uchwały w zakresie zmieniającym § 1 ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Statutu Gminy [...], jako sprzecznej z art. 18a u.s.g.,

2) § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 2 zd. 1 Statutu, jako sprzecznej z art. 23 ust. 2 u.s.g.,

3) § 1 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim w § 8 Statutu dodaje ust. 2a i ust. 2b, jako sprzecznej z art. 20 ust. 6 u.s.g.,

4) § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 5-7 Statutu, jako sprzecznej z art. 41 a u.s.g.,

5) § 1 pkt 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 24 ust. 3-7 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP,

6) § 1 pkt 5 uchwały w zakresie zmieniającym § 24 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 Statutu, jako sprzecznej z art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji,

7) § 1 pkt 6 uchwały, jako sprzecznej z art. 14 ust. 3, art. 20 ust. 1 b u.s.g. i z art. 2 Konstytucji,

8) w § 1 pkt 8 uchwały, jako sprzecznej z art. 18a ust. 1 u.s.g.,

9) § 1 pkt 3 uchwały w zakresie dotyczącym w § 10 ust. 4 Statutu Gminy [...] oraz § 1 pkt 5 uchwały w zakresie dotyczącym § 24 pkt 1 i dodającym pkt 4a Statutu Gminy [...], jako sprzecznej z art. 18b u.s.g. oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji,

10) oraz § 1 pkt 9 uchwały jako sprzecznej z art. 18b u.s.g. oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz z odpowiednio: z art. 222 Kodeksu postępowania administracyjnego i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46) oraz z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870),

11) § 2 ust. 1 Załącznika nr 2 do uchwały, jako sprzecznej z art. 23 ust. 3 u.s.g.,

12) § 3 ust. 2 Załącznika nr 2 do uchwały, jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 zd. 1 i art. 23 ust. 4 u.s.g.,

13) § 3 ust. 3 Załącznika nr 2 do uchwały, jako sprzecznej z art. 23 ust. 4 u.s.g.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 ust. 2 u.s.g. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] grudnia 2018 r. W ustawowym terminie organ nie zakwestionował rozstrzygnięciem nadzorczym, ani statutu, ani późniejszych zmian. Obecnie, zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy nie naruszyła przepisów wymienionych w zarzutach skargi i działała w granicach obowiązującego prawa. Ponadto, wskazała, że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014, poz. 5390), była kilkukrotnie zmieniana, kolejnymi uchwałami z [...] czerwca 2016 r., z [...] października 2016 r., z [...] września 2017 r., z [...] grudnia 2018 r. oraz z [...] maja 2019 r., a zarówno statut jak i późniejsze jego zmiany nie były kwestionowane przez organ nadzoru.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności Sąd ten podniósł, że mimo prawidłowo wysyłanej korespondencji, Wójt Gminy [...] nie zajął żadnego stanowiska w sprawie. Odpowiedzi na skargę udzieliła Rada Gminy [...] reprezentowana przez Przewodniczącego. Organ nadzoru nie odniósł się do kwestii reprezentacji Gminy w tym postępowaniu jak również do treści pisma (odpowiedzi na skargę) Rady Gminy. W tym stanie rzeczy Sąd meriti przyjął, że Wójt Gminy mimo prawidłowych powiadomień dobrowolnie nie brał czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Nadto Sąd Wojewódzki z urzędu stwierdził, że uchwałą Nr [...] Rada Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. uchwaliła nowy Statut, który wszedł w życie [...] stycznia 2020 r. W § 3 tego aktu postanowiono, że traci moc uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] wraz z późniejszymi zmianami. O tym fakcie żadna ze stron nie powiadomiła Sądu. Zatem zaskarżone przepisy spornej uchwały już nie obowiązują z mocą ex nunc, natomiast stwierdzenie ich nieważności wyeliminowałoby je z obrotu z mocą ex tunc. Nie powoduje to zatem bezprzedmiotowości postępowania, bowiem skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ Sąd posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć istotne znaczenie i co więcej trudne do przewidzenia następstwa dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych podniesionych w skardze zarzutów Sąd pierwszej instancji podniósł, co następuje:

Ad. 1) Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie była uprawniona do połączenia obligatoryjnej komisji rewizyjnej i fakultatywnej komisji budżetu. Zmieniony § 8 ust. 1 Statutu stanowi zatem niedopuszczalną modyfikację art. 18a u.s.g. Sąd meriti nie podzielił tego zarzutu. Rada Gminy zgodnie z nakazem wynikającym z ww. art. 18a u.s.g. powołała komisję rewizyjną, której utworzenie jest obowiązkowe. Pomimo znaczącej pozycji, jaką zajmuje komisja rewizyjna, jej wola nie ma znaczenia rozstrzygającego ani wiążącego dla Rady gminy, bowiem to wyłącznie Rada Gminy (a nie komisja rewizyjna) podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium i decyduje o jej ostatecznej treści. Uprawnienia kontrolne komisji rewizyjnej nie naruszają uprawnień kontrolnych innych komisji (§ 18 a ust. 4 u.s.g.) Zatem połączenie komisji rewizyjnej z komisją budżetu celem wzmocnienia zadań i funkcji kontrolnych, wprawdzie nie wynika wprost z treści ww. przepisu, ale nie stanowi wady istotnej. Organ nadzoru nie odniósł się do kwestii podniesionej w odpowiedzi na skargę, że odnośnie uregulowania komisji rewizyjnej i budżetu w Statucie oraz w kwestionowanej uchwale już w kadencji 2014-2018 Rada Gminy na podstawie Uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2014 roku Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku powołała komisję rewizyjną i budżetu, w kadencji 2010-2014 oraz 2006-2010 Rada Gminy na podstawie Uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku powołała komisję rewizyjną i budżetu, również w kadencji 2002-2006 na podstawie Uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. powołała komisję rewizyjną i budżetu. Zatem obie komisje działały już wcześniej, w sprawdzonej i akceptowanej przez organ nadzoru formie, która w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie stanowi niedopuszczalnej modyfikacji art. 18a u.s.g. Odnośnie zakwestionowanych: pkt 3 uchwały, uchwały oraz pkt 5 uchwały oraz § 1 pkt 7 lit. a uchwały, organ nadzoru nie przedstawił żadnej argumentacji, nie przedłożył również Załącznika nr 3 do Statutu;

Ad. 2) zakwestionowany przepis uchwały wprawdzie w pierwszym zdaniu stanowi powtórzenie przepisu art. 23 ust.2 u.s.g., ale ma charakter porządkowy, nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa, co więcej, dla czytelności norm w uzasadnionych przypadkach zachodzi konieczność przytoczenia treści ustawowych.

Ad. 3) Przepis zawarty w dodanym do § 8 statutu ust. 2a i ust. 2b nie stanowi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istotnego naruszenia art. 20 ust. 6 u.s.g. Słowo "kolejny" i słowa "każdy kolejny" w tym przypadku oznaczają to samo. Gdyby posłużono się dosłownym brzmieniem tego przepisu, wówczas zarzucono by powtórzenie w miejsce modyfikacji ww. przepisu.

Ad. 4) Organ nadzoru zarzuca, że postanowienia § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 5 i ust. 7 Statutu stanowią powtórzenie art. 41a ust. 1 i ust. 3 ustawy. Z kolei, zmieniony § 8 ust. 6 Statutu stanowi modyfikację art. 41a ust. 5 ustawy. Jednak w Statucie § 8 ma jedynie 5 ustępów. Nie wiadomo zatem, czy organ ma na myśli nowe brzmienie § 8 ust. 5-7 czy zmianę do pierwotnej wersji Statutu dokonaną jedną z wcześniejszych, a nie wskazanych uchwał.

Ad. 5) Dodany § 9a w brzmieniu: "Radni mają prawo kierować do wójta interpelacje i zapytania zgodnie z ustawą", ma charakter techniczno- porządkowy i wbrew zarzutom nie nakłada obowiązku stosowania przepisów ustawowych, a jedynie do ustawy odsyła co stanowi istotną różnicę.

Ad. 6) Wyszczególnienie załączników do statutu w postaci mapy geodezyjnej, wykazu jednostek organizacyjnych i wykazu jednostek pomocniczych absolutnie nie stanowi o udzieleniu kompetencji Radzie Gminy do określenia granic terytorialnych jednostki samorządu terytorialnego czy podstaw do stanowienia takich jednostek przez Radę Gminy jak błędnie twierdzi skarżący. Załączniki mają charakter wyłącznie informacyjny i w ocenie Sądu meriti, nie ma przeciwwskazań, aby stanowiły integralną część statutu.

Ad. 7) Regulacja § 1 pkt 6 uchwały wbrew zarzutom, nie jest sprzeczna z art. 20 ust. 1b u.s.g. i art. 2 Konstytucji. Skarżący przeoczył, że o sposobie podejmowania uchwał przez radę gminy stanowi art. 14 u.s.g. W przypadku, gdy przeprowadzenie głosowania nie jest możliwe z przyczyn technicznych w sposób określony w art. 14 ust. 2 u.s.g., przeprowadza się głosowanie imienne. O tym stanowią wprowadzone zmiany w Załączniku Nr 2 do Statutu w § 2 ust. 17, 18 i 19. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie doszło do istotnego naruszenia prawa.

Ad. 8) Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 8 uchwały odnoszącego się do Załącznika Nr 4, nowy przepis § 3 ust. 1 pkt 1 dotyczy kompetencji oraz zakresu obowiązków komisji rewizyjnej i budżetu. Samo powtórzenie regulacji ustawowej nie zawsze jest naruszeniem prawa, w dodatku istotnym.

Ad. 9) Brak uzasadnienia i wykazania przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa co do zakwestionowanych przepisów § 1 pkt 3 i § 1 pkt 5 uchwały uniemożliwiają ocenę zajętego przez organ stanowiska.

Ad. 10) Organ w całości zakwestionował § 1 pkt 9 uchwały, którym dodano Załącznik Nr 4a. W tym przypadku Sąd Wojewódzki nie stwierdził podstaw do kwestionowania nazwy Regulaminu i jego treści. Tak jak wcześniej wskazano, powtórzenie przepisu ustawy w akcie prawa miejscowego niejednokrotnie ma swoje uzasadnienie i jest celowym zabiegiem o charakterze porządkowym. Postanowienie odnośnie rejestracji skarg, wniosków i petycji ma charakter porządkowy i nie wykracza poza kompetencje organu. Postanowienia Regulaminu są czytelne, jasne, stanowią logiczną całość i wbrew zarzutom nie naruszają art. 18b u.s.g. Kwestionowane zapisy mają charakter organizacyjno-techniczny.

Ad. 11) Sąd Wojewódzki nie stwierdził wskazywanej sprzeczności pomiędzy § 2 ust. 1 Załącznika nr 2 do uchwały, przepis ten jest odzwierciedleniem art. 23 ust. 3 u.s.g., ale to nie oznacza sprzeczności i tym samym istotnego naruszenia prawa.

Ad. 12) Brak także sprzeczności § 3 ust. 2 Załącznika nr 2 do uchwały z art. 19 ust. 2 zd. 1 i art. 23 ust. 4 u.s.g., w ocenie Sądu pierwszej instancji, Przewodniczący Rady Gminy może prowadzić rejestr klubów; taki przepis nie łamie żadnego nakazu, ani zakazu przewidzianego w ustawie.

Ad.13) Wyłączenie finasowania klubu radnych z budżetu Gminy nie jest zdaniem Sądu meriti sprzeczny z art. 23 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że zasady działania klubów radnych określa statut gminy.

A zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazane przez organ mankamenty w zaskarżonych postanowieniach spornej uchwały nie mają charakteru wad istotnych. Sąd ten nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej części uchwały w zakwestionowanym zakresie. W szczególności uchwała została podjęta przez właściwy organ, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., Uchwalając przedmiotową uchwałę Rada działała "na podstawie" i "w granicach prawa", granic tych nie naruszając. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że podniesione w skardze zarzuty są pozbawione racji. Organ nadzoru akceptował Statut Gminy [...] i wprowadzane do niego zmiany przez zaniechanie wydania rozstrzygnięć nadzorczych w ustawowym terminie. Zatem zakwestionowane przepisy Statutu obowiązywały i były stosowane do czasu uchwalenia nowego Statutu. Na marginesie należy dodać, że wyeliminowanie uchylonych już regulacji, z mocą ex tunc, mogłoby wywołać trudne do przewidzenia skutki.

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, w zw. z art. 23 ust. 2 u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ma charakter porządkowy, a ponadto powtarzanie w uchwale przepisów zawartych w innych aktach prawnych nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu uchwały;

2) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 6 u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 8 ust. 2a i ust. 2b Statutu, nie jest sprzeczny z art. 20 ust. 6 u.s.g., a w konsekwencji uznanie, że powtórzenie w uchwale przepisu ustawowego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu uchwały;

3) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, w zw. z art. 24 ust. 3 u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że § 1 pkt 2 zaskarżonej, który dodaje nowy § 9a do Statutu ma charakter techniczno-porządkowy, a w konsekwencji uznanie, że powtórzenie w uchwale przepisu ustawowego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu uchwały;

4) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały w zakresie zmieniającym § 24 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 Statutu, ma charakter wyłącznie informacyjny, a w konsekwencji uznanie, że przepis uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzenie, że brak przeciwskazań, aby załączniki te stanowiły integralną część uchwały, a w konsekwencji uznanie, że brak podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu uchwały;

5) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 18a ust. 1 u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że § 1 pkt 8 zaskarżonej odnoszący się do § 3 ust. 1 pkt 1 Załącznika Nr 4 do Statutu, nie jest sprzeczny z art. 18a ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji uznanie, że powtórzenie w uchwale przepisu ustawowego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu uchwały;

6) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 18b u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że § 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały, mocą którego dodano do Statutu Załącznik Nr 4a "Regulamin organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg, wniosków i petycji wpływających do Rady Gminy w [...]", w brzmieniu nadanym mu w załączniku Nr 1 do kwestionowanej uchwały, nie jest sprzeczny z art. 18b ustawy i ma charakter organizacyjno-techniczny, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu uchwały;

7) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy w związku z art 23 ust. 3 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że § 2 ust. 1 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...], nie jest sprzeczny z art. 23 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji uznanie, że powtórzenie w uchwale przepisu ustawowego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu uchwały;

8) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 zd. 1 i art. 23 ust. 4 u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że § 3 ust. 2 Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały, nie jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 zd. 1 i art. 23 ust. 4 u.s.g., a w konsekwencji na stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tego przepisu uchwały;

9) przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 148 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że powtórzenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulacji zawartych w przepisie ustawowym nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności tej części uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 P.p.s.a., albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności przepisów uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] z późniejszymi zmianami. Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale zasadniczo wykroczenie poza wyznaczone ustawą upoważnienia do stanowienia prawa oraz modyfikacje treści przepisów ustawowych.

W tym miejscu trzeba wskazać, że Sąd Wojewódzki z urzędu stwierdził, że Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Rada Gminy [...] uchwaliła nowy Statut, który wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2020 r. W § 3 tego aktu postanowiono, że traci moc uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] wraz z późniejszymi zmianami. Zatem w dacie rozpatrywania przez Sąd Wojewódzki skargi Wojewody na uchwałę zmieniającą Statut z dnia [...] grudnia 2018 r., akt ten już nie obowiązywał z mocą ex nunc. Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ Sąd posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc).

Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m. in. naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, jak również naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, ST 2001/1-2, s. 102). Podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały jest zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, jak i naruszenie przepisów prawa, które wprawdzie nie jest kwalifikowane do takich rodzajów naruszenia prawa, ale przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie, naruszenie przepisu prawa jest również obwarowane sankcją nieważności. Przekroczenie granic regulacji przez nieuwzględnienie ustanowionych w przepisie prawa nakazów, jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.

Statut jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym aktem prawa miejscowego. Owa szczególność wynika przede wszystkim ze sposobu zredagowania delegacji ustawowej, w oparciu o którą organy stanowiące uchwalają statuty. Taka delegacja zawarta jest w art. 169 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Oznacza to, że materia statutowa może być kształtowania w statutach w stopniu pozwalającym na jej dostosowanie do lokalnych warunków, ale pod warunkiem, że nie zostaną naruszone przepisy ustaw wyznaczające niemodyfikowalne, (nie podlegające zmianom w statucie), granice tej materii.

Ograniczenia swobody statutowej gminy (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt u.s.g.) - przy uwzględnieniu, że istotne znaczenie obok ustawy zasadniczej mają tu również ustawy zwykłe - polegają między innymi na obowiązku uregulowania w drodze statutu zagadnień ustrojowych, do uregulowania których gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy.

Oczywistym jest, że z uwagi na konstytucyjną hierarchię źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) treść statutu nie może zmieniać treści aktów wyższego rzędu. Jednakże tam, gdzie ustawodawca nie uregulował zagadnień ustrojowych w pełni w ustawie, ten nieuregulowany ustawowo zakres podlega materii statutowej. W związku z tym, że samorząd terytorialny w wykonywaniu swoich zadań publicznych korzysta z samodzielności, pełne uregulowanie zagadnień ustrojowych w ustawach naruszyłoby samą istotę samorządu.

Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zaistnienie naruszeń załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), nie może automatycznie prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały.

Powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Na pewno niedopuszczalne jest takie działanie organu samorządu terytorialnego realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw.

W judykaturze podnoszony jest problem obowiązywania tych zasad w stosunku do aktów organów samorządu terytorialnego z uwagi na podstawy prawne wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki, ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 933/12, LEX nr 1217452). Sąd Wojewódzki nie negował co do zasady poglądu, że powtarzanie w aktach samorządowych postanowień innych aktów normatywnych narusza prawo, jednak w rozpatrywanych przypadkach nie można przyjąć, aby to naruszenie było istotne i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Wojewodę unormowań. Mając na uwadze, że statut jest aktem o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, a sama możliwość jego stanowienia jest niezależna od ustawodawstwa szczególnego, gdyż ustanowienie aktu określającego ustrój wewnętrzny gminy nie wymaga podstawy w szczegółowej regulacji ustawowej, uznać należy, że powtórzenia przepisów ustawowych mających charakter porządkujący ustrojową materię statutową, nie naruszają w sposób istotny wskazanych przez Wojewodę przepisów ustawy. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że dokonując omawianych powtórzeń przepisów ustawowych, Rada Gminy [...] nie dokonała ich nieuprawnionej modyfikacji, a zatem nie ma w tym przypadku obawy, że powtórzenia te mogłyby w jakikolwiek sposób wpłynąć na wypaczenie intencji ustawodawcy, jakie przyświecały tworzeniu regulacji ustawowych w tym zakresie.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut sprzeczności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 8 ust. 2a i ust. 2b Statutu z art. 20 ust. 6 u.s.g. poprzez powtórzenie w uchwale przepisu ustawowego. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że zakaz powtarzania norm ustawowych nie jest bezwzględny. Powtórzenia dokonywane w przedmiotowym Statucie mają na celu zapewnienie transparentności przyjętych regulacji. Uznanie danego przepisu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Powołane przepisy statutu i ustawy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy statut o nich wspomina. Na pewno umieszczenie w Statucie przepisów stanowiących, że Przewodniczący Rady Gminy będzie obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji Rady projekt uchwały, zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej siedem dni przed dniem rozpoczęcia rady, ma znaczenie z punktu widzenia ustanowienia, w akcie ustrojowo-organizacyjnym, spójnych i zupełnych postanowień dotyczących etapów procesu uchwałodawczego w Gminie. W literaturze zwraca się uwagę, że wprowadzenie tej regulacji zmierzać będzie nieuchronnie do odejścia od procedury przygotowywania projektów uchwał przez radnych, na rzecz projektów zgłaszanych przez kluby radnych. Coraz rzadziej mogą pojawiać się projekty uchwał uwzględniające stanowiska poszczególnych komisji rady, organizacji społecznych czy gospodarczych, natomiast częściej przedmiotem obrad rady będą projekty zgłaszane przez poszczególne kluby, radnych przygotowywane kilkanaście dni przed terminem posiedzenia rady. Jedyną barierą jest w tym przypadku ograniczenie liczby zgłaszanych projektów, zgodnie bowiem z treścią zdania drugiego w art. 20 ust. 6 u.s.g. klub radnych będzie mógł zgłosić tylko jeden projekt uchwały przed każdą sesją rady (zob. T. Moll, Komentarz do art. 20, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, B. Dolnicki (red.), WKP 2018 r.). Przepis § 8 ust. 2a nie stanowi zatem superfluum, skutkującym nieważnością, ponieważ stanowi także "materię statutową".

Zgodzić się przyjdzie z Sądem Wojewódzkim, że § 9a w brzmieniu: "Radni mają prawo kierować do wójta interpelacje i zapytania zgodnie z ustawą", ma charakter organizacyjno-porządkowy. Przepis ten, potwierdza prawo radnych do realizacji, w ramach instytucji interpelacji i zapytań, funkcji kontrolnej rady zgodnie z ustawą, która wprost określa zasady i tryb wnoszenia interpelacji i zapytań. Stosownie do 24 ust. 3-6 u.s.g. w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. (ust. 3) Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. (ust. 4) Zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów gminy, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Przepis ust. 4 zdanie drugie stosuje się odpowiednio. (ust. 5) Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. (ust. 6). Kontestowane regulacje mieszczą się w granicach swobody organu stanowiącego gminy do określenia w statucie, jego organizacji wewnętrznej, w tym procedurę kontroli organów. Statut określa między innymi organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Imperatywne sformułowanie zawarte w tym przepisie - "statut określa" wskazuje na obligatoryjność umieszczenia w statucie unormowań, które wyznaczą zakres i tryb pracy rady gminy. Do spraw mieszczących się w pojęciu "trybu pracy" rady gminy zaliczyć należy procedurę składania interpelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi.

Wbrew zarzutom skargi trzeba zgodzić się z oceną zawartą w zaskarżonym wyroku, że § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w zakresie zmieniającym § 24 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 Statutu nie jest sprzeczny z prawem. Wyszczególnienie załączników do statutu w postaci mapy geodezyjnej, wykazu jednostek organizacyjnych i wykazu jednostek pomocniczych nie stanowi o udzieleniu kompetencji Radzie Gminy do określenia granic terytorialnych jednostki samorządu terytorialnego, czy podstaw do stanowienia takich jednostek przez Radę Gminy jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ. Wyszczególnienie załączników do Statutu w postaci: mapy geodezyjnej, wykazu jednostek organizacyjnych i wykazu jednostek pomocniczych, nie stanowi o udzieleniu kompetencji Radzie Gminy do określenia granic terytorialnych jednostki samorządu terytorialnego, czy podstaw do stanowienia takich jednostek przez Radę Gminy. W załącznikach do statutu, stanowiących integralną część statutu, mogą także znaleźć się regulacje mające charakter ustrojowo-organizacyjny. W ten sposób struktura organizacyjna, wykaz jednostek pomocniczych oraz struktura geodezyjna Gminy zyskały rangę prawa miejscowego. Oznacza to, że każda zmiana w obrębie każdego z wykazów zawsze będzie wymagała przeprowadzenia formalnej zmiany statutu.

Należy podkreślić, że ustawodawca w art. 22 u.s.g. nie dokonał enumeratywnego wyliczenia zakresu statutu gminy, natomiast przyznał jej prawo do samodzielnego (choć w granicach ustaw) określenia własnego ustroju (zob. P. Chmielewski, W sprawie pojęcia "materia statutowa", ST 2003 r., nr 12, s. 25-26). W związku z tym nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że § 1 pkt 8 zaskarżonej odnoszący się do § 3 ust. 1 pkt 1 Załącznika Nr 4 do Statutu, nie jest sprzeczny z art. 18a ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji uznanie, że powtórzenie w uchwale przepisu ustawowego nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Jak już wcześniej zaznaczono, samo powtórzenie regulacji ustawowej nie zawsze jest naruszeniem prawa, w dodatku istotnym. Nie bez znaczenia jest przy tym charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W tym przypadku mamy do czynienia z powtórzeniem regulacji ustawowych w celu potwierdzenia w statucie funkcji kontrolnej organu stanowiącego.

Nie można podzielić zarzutu skargi błędnej wykładni polegająca na uznaniu, że § 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały, mocą którego dodano do Statutu Załącznik Nr 4a: "Regulamin organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg, wniosków i petycji wpływających do Rady Gminy w [...]", w brzmieniu nadanym mu w załączniku Nr 1 do kwestionowanej uchwały jest sprzeczny z art. 18b u.s.g. Zgodnie z Załącznikiem Nr 4a Rada Gminy rozstrzyga w formie uchwały o sposobie załatwienia skarg, wniosków lub petycji. Postanowienia te mają charakter organizacyjny i nie wykraczają poza ustawowe kompetencje organu stanowiącego. W ramach tej regulacji Komisja, jako organ pomocniczy, przygotowuje Radzie Gminy projekt uchwały dotyczący sposobu rozstrzygnięcia skargi, wniosku albo petycji. W ten sposób adresaci uchwały mają gwarancję przejrzystości procedury związanej z załatwieniem ich skarg, wniosków i petycji.

Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie nie stwierdził sprzeczności pomiędzy § 2 ust. 1 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z art. 23 ust. 3 u.s.g. W Załączniku Nr 2 do uchwały Rada Gminy uregulowała kwestie zasad działania klubów radnych. W ocenie skarżącego organu nadzoru nałożenie na przewodniczącego Rady Gminy obowiązku prowadzenia rejestru klubów radnych stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g., jak również wykracza poza delegację z art. 23 ust. 4 u.s.g. Skład orzekający NSA podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przewodniczący Rady Gminy może prowadzić rejestr klubów, a taki przepis Statutu nie godzi w przepisy u.s.g. Na gruncie powołanych przepisów ustawy wyłączną rolą przewodniczącego jest zapewnienie należytego organizowania pracy rady i prowadzenie jej obrad. Koordynujące zadania i kompetencje przewodniczącego, mają charakter czynności materialno-technicznych. W nawiązaniu do poczynionych wyżej uwag dotyczących roli przewodniczącego Rady w procedurze uchwałodawczej, trzeba przyjąć, że to ile jest zgłoszonych klubów radnych ma formalne znaczenie z punktu widzenia realizowania przez Radę innych obowiązków ustawowych. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 18a ust. 2 u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy. Nadto zgodnie z art. 18b ust. 2 u.s.g. w skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy. Zatem prowadzenie przez przewodniczącego rejestru klubów wiąże się z organizacją prac rady. O ustroju gminy stanowi jej statut, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 22 ust. 1 u.s.g.). Zadania powierzone w statucie przewodniczącemu dotyczące prowadzenia rejestru klubów radnych należy, więc odczytywać przez pryzmat ustawowego obowiązku przewodniczącego organizacji pracy rady i jej organów.

Skład orzekający NSA nie podziela kierunku wykładni prawa przyjętego w skardze, a uznającego, że zgodne z prawem są wyłącznie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie. Jako akt prawa miejscowego statut podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie. Nie można więc kwestionować i pomijać generalnego upoważnienia rady gminy do kształtowania jej ustroju wynikającego z przywołanych wyżej przepisów Konstytucji i u.s.g. W ten sposób zanegowane zostałoby ich znaczenie prawne, z którego wynika samodzielność gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak aby w maksymalny sposób wypełniała swoje zadania. Trzeba w tym miejscu zaważyć, że w literaturze przedmiotu wyrażane są też poglądy uznające, że bezpośrednią i wystarczającą podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego określających ustrój jednostki samorządu terytorialnego jest przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji. Zawarte w nim upoważnienie spełnia wymagane minimum, określa bowiem zarówno organ upoważniony do stanowienia prawa, jak też ogólny zakres stanowienia. Szczegółowe przepisy ustawy ustrojowej (art. 40 ust. 2 u.s.g.) określając treść statutów, oznaczają jedynie granice, o których wspomina Konstytucja (zob. D. Dębek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Warszawa 2014 r., s. 142-145).

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 148 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że powtórzenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulacji zawartych w przepisie ustawowym nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności tej części uchwały. Sąd Wojewódzki nie miał bowiem podstaw do zastosowania art. 148 P.p.s.a., albowiem nie kontrolował aktu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego wymienionego w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Przedmiotem skargi Wojewody, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., była uchwała w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...], a zatem akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Podstawą uwzględnienia przez sąd skargi wojewody na uchwałę w przedmiocie zmiany statutu jest przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., który przewiduje, że: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.".

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.