Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 916/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi Spółki [...] z o. o. z siedzibą w K., Spółki [...] S.A. z siedzibą w K., A. J., A. J. i B. J. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. zakazu lokalizacji obiektów i urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Kr 916/04

UZASADNIENIE

Rada Miejska w K. podjęła w dniu 15 kwietnia 2004r. Uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. zakazu lokalizacji obiektów i urządzeń, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych. W uchwale tej zobowiązano Burmistrza Gminy K. do wprowadzenia powyższego zakazu do projektu planu (§ 1) oraz "przedłożenia go Radzie Miejskiej do rozpatrzenia" (§ 3) i napisano, że "zakaz możliwości użytkowania terenu w sposób uciążliwy dla mieszkańców w szczególności terenu przemysłowego na działkach nr "1", "2", "3" przy ul. T. w K." (§ 2).

Uchwałę tę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 7 i 8 ust. l, 2 i 3 oraz art. 26 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Kierowano się również uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 25 marca 1999r. Nr [...] - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.

Na uchwałę tę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli w dniu 19 lipca 2004 r.:

1) Spółka "A.O." Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. T., 2) Spółka "A" S.A. z siedzibą w K. przy ul. T., 3) A.J. zam. Z. ul. W., 4) A.J. zam. Z. ul. F. i 5) B.J. zam. Z. ul. W., reprezentowani przez radcę prawnego D. S.-R., działającą w ramach Spółki pod firmą L. i W. sp. k. siedzibą w K., ul. M.

Skarżący zarzucili rażące naruszenie ich interesów prawnych, a ponadto naruszenie:

1) uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 25 marca 1999 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., w którym ustalono jako jeden z celów rozwoju gminy "stworzenie warunków do ożywienia życia gospodarczego gminy przy jednoczesnym niedopuszczaniu do lokalizacji nowych obiektów i urządzeń uciążliwych dla środowiska,

2) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez uregulowanie w zaskarżonej uchwale spraw, które w oparciu o powołaną w tej uchwale podstawę prawną wydania uchwały nie należały do kompetencji strony przeciwnej,

3) art. 18 ust. 2 pkt. 5) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, art. 8 oraz art. 26 i art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić podstawę jej wydania,

4) art. 1 ust. 2 pkt 5) oraz art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu uchwały walorów ekonomicznych i prawa własności

5) art. 5 ustawy Prawo o działalności gospodarczej i art. 22 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w przepisie gminnym zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju, tj. zakazu działalności uciążliwej dla mieszkańców,

6) art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez dyskryminację podmiotów będących właścicielami wymienionych w treści uchwały działek gruntowych nr "1", "2" i "3" przy ul. T. w K. w stosunku do innych właścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi napisano, że skarżący A.B. i A.J. są współwłaścicielami działek nr "4", "5", "3", "7", "8" przy ul. T. w K. Skarżąca Spółka "A" S.A. dzierżawi działki nr "4", "5", "3" "7", "8" od ich właścicieli i poddzierżawia je spółce "A.O." Sp. z o.o., która na dzierżawionej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą.

Zaskarżona uchwała narusza interes prawny wszystkich skarżących w ten sposób, iż pozbawia ich możliwości gospodarczego korzystania z budynków, instalacji i urządzeń znajdujących się na terenie działek "2" (konkretnie zaś na terenie działek "4", "5", "7", "8" powstałych wyniku podziału działki "2") oraz działki nr "3" przy ul. T. w K. Bezpośrednim skutkiem zaskarżonej uchwały jest pozbawienie skarżących możliwości czerpania korzyści i pożytków z przysługujących im praw.

Podniesiono, że dodatkowo uchwała narusza interes prawny skarżących, polegający na ich konstytucyjnym prawie do równego traktowania przez organy władzy publicznej w stosunku do wszystkich innych właścicieli i posiadaczy nieruchomości oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Trzeba bowiem zauważyć, że uchwała - skierowana jest ona przede wszystkim na ograniczenie prawa skarżących do korzystania z konkretnie wymienionych w uchwale działek i w rzeczywistości temu to tylko celowi ma służyć. Tym samym podjęcie uchwały w istocie nie było wykonywaniem przez stronę przeciwną jej ustawowych uprawnień w zakresie planowania przestrzennego,

Zaskarżona uchwała w 2 wprowadza ,"zakaz możliwości użytkowania terenu w sposób uciążliwy dla mieszkańców, w szczególności dotyczy to działek ... " nie precyzując w oparciu o jakie przepisy ustawowe ten zakaz wprowadzono (z powołanej w uchwale podstawy prawnej nie wynika uprawnienie dla rady gminy (miasta) do wprowadzania tego typu zakazów) ani nie wskazując jakiego rodzaju "uciążliwości" ów zakaz dotyczy.

W odpowiedzi na skargę Miasto K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu napisano, że Gmina K. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. i wszystkich sołectw gminy w ich granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów, objętych zmianami planu po roku 1995 na podstawie uchwały Rady Miejskiej nr [...] z 12 lipca 2001r. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 17 marca 2003r. do 14 kwietnia 2003r. Od tej pory do dziś zostały uchwalone miejscowe plany zagospodarowania większości miejscowości w Gminie K.

Od lipca 2003r. do Rady Miejskiej i do Burmistrza Gminy K. składane są skargi na działalność firmy "A.O.", która wtedy na dz. "3" w K. obręb [...] samowolnie, bez wymaganego przepisami pozwolenia organu administracji architektoniczno- budowlanej rozpoczęła produkcję aluminium w procesie przetapiania złomu aluminiowego, co związane jest z emisją cuchnących gazów i pyłów. Mimo postanowień i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego nakazujących zaniechanie użytkowania hali, wytop aluminium z surowców wtórnych jest nadal prowadzony. Do Rady Miejskiej w K. wpłynął wniosek zdesperowanych mieszkańców ul. T. o wprowadzenie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. ograniczenia lokalizacji przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uchwała Rady Miejskiej nr [...] jest odpowiedzią na wniosek mieszkańców.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w zakresie objętym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] będzie powtórnie wyłożony do publicznego wglądu.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, zaskarżona uchwała nie jest uchwałą wprowadzającą zmianę do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, lecz uchwałą zalecającą wprowadzenie zmian Burmistrzowi Gminy jako organowi właściwemu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, że Rada Miejska jest organem właściwym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania Gminy (art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 i art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), ale nie jest właściwa do sporządzenia planu, wolę zmiany treści planu przygotowanego przez Burmistrza Rada wyraziła w oparciu o powołane podstawy i w formie uchwały. Ze względu na to, że uchwała Rady nie zmienia projektu zagospodarowania nie ogranicza też praw skarżących, tak jak nie ograniczają ich np. wnioski do planu.

Przepisy prawa np. art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 73 ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska, upoważniają organy tworzące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego do wprowadzania w planach ograniczeń w przeznaczaniu do wykorzystanie niektórych terenów. Takie ograniczenia z pewnością ograniczają też pełną swobodę podmiotów korzystających z przedmiotowych terenów, ale w granicach dopuszczalnych przez prawo i w imię ważnych interesów np. ochrona środowiska naturalnego, ochrona zdrowia ludzkiego. Burmistrz Gminy wprowadzając zmiany do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie precyzował w oparciu o przepisy prawa priorytety wskazane przez Radę w zaskarżonej uchwale. Z całą pewnością wprowadzenie w projekcie planu, a potem w planie pewnych ograniczeń wykorzystanie niektórych terenów Gminy będzie skutkowało ograniczeniem praw właścicieli nieruchomości położonych na tych terenach, jednakże będzie to skutek dopuszczalny i zgodny prawem i w tym sensie zaskarżona uchwała nie narusza powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP i ustawy prawo działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy ma każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez tę uchwałę. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem a ponadto wykazanie, że ten interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe od dawna zgodnie uważają, że interes prawny powinien być oparty o normę prawa materialnego. Powinna więc istnieć norma prawa, która powoduje, że czyjś interes faktyczny (własny, subiektywny pogląd w jakiejś sprawie) może doznać ochrony prawnej i można, posługując się nim, osiągnąć konkretne zachowanie się organu administracji publicznej. Dla zaistnienia interesu prawnego, a tym bardziej dla zaistnienia uprawnienia, potrzebne jest zaistnienie takiego stanu faktycznego, który jest ujęty w ramy prawa. Interes prawny powinien być przy tym osobisty, konkretny, aktualny i - co najważniejsze dla niniejszej sprawy, nie może być pochodny. Dlatego też interes prawny może być oparty o prawo własności, natomiast nie może wynikać tylko z praw rzeczowych ograniczonych, wtórnych wobec prawa własności, wynikających z umowy cywilnoprawnej.

Jak wynika z materiałów niniejszej sprawy skarżąca Spółka "A.O." Sp. z o.o. i Spółka "A" S.A. są jedynie dzierżawcami terenów objętych zaskarżoną uchwałą, toteż nie legitymują się interesem prawnym, który mógłby przez tę uchwałę być naruszony. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę obu Spółek oddalił.

Oddalenie skargi A.J., A.J. i B.J. również jest uzasadnione brakiem ich interesu prawnego, co jednak wynika z odmiennych przesłanek, gdyż niewątpliwie są oni właścicielami działek objętych zaskarżoną uchwałą. Chodzi bowiem o to, że uchwała ta nie ingeruje i nie może ingerować w ich interesy prawne, gdyż jest aktem nie wywołującym zewnętrznych skutków prawnych. Mocą tej uchwały Rada Miejska w K. jedynie upoważniła Burmistrza K. do wprowadzenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pewnych rozwiązań. Dopiero ich wprowadzenie do tego projektu może rodzić skutki zewnętrzne, po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu. Zaskarżona uchwała jest więc jedynie aktem wewnętrznym, należącym do relacji: rada - organ wykonawczy. Nie może ona zatem wpływać na niczyje interesy prawne ani uprawnienia i nie można jej skutecznie stawiać takich zarzutów naruszenia prawa, jakie sformułowali skarżący.

Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi § 2 zaskarżonej uchwały nie zawiera i nie formułuje zewnętrznie skutecznego zakazu możliwości użytkowania terenu w sposób uciążliwy dla mieszkańców. Wykładnia językowa tego paragrafu, jak również reguły wykładni systemowej nakazują jego wiązanie z treścią § 1 - chodzi więc tylko o potencjalny zakaz, jakiego wprowadzenie do projektu planu Rada zaleciła Burmistrzowi.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 91 ust. l i art. 101 ust. l cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.