Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2782/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 249/17 w sprawie ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 249/17, oddalił skargę Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że uchwałą z [...] lipca 2016 r. Zarząd Powiatu M. odwołał D. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych (dalej jako: "ZSA") w M. (którego kadencja upływała z dniem 31 sierpnia 2019 r.). Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2016 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Zarządowi Powiatu M. [...] sierpnia 2016 r. i zaskarżone przez ten organ do sądu administracyjnego. WSA wyrokiem (nieprawomocny) z 11 stycznia 2017 r., II SA/Wa 1785/16 oddalił skargę Zarządu Powiatu M. na to rozstrzygniecie. Uchwałą z [...] września 2016 r. Zarząd Powiatu M. powołał komisję konkursową dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora ZSA w M. Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2016 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze w tej sprawie zostało doręczone Zarządowi Powiatu M. [...] października 2016 r. WSA wyrokiem (nieprawomocnym) z 7 marca 2017 r. oddalił skargę Zarządu Powiatu M. na rozstrzygniecie nadzorcze z [...] października 2016 r. Niniejsza skarga dotyczy zaś kolejnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z [...] listopada 2016 r., którym organ stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu M. z [...] września 2016 r. o powołaniu na stanowisko dyrektora ZSA w M. na okres kadencji od dnia 15 września 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r.

Uchylenie rozstrzygnięciami nadzorczymi kolejnych wcześniejszych uchwał – to jest uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły i uchwały o powołaniu komisji konkursowej – z uwagi na wstrzymanie z mocy prawa tych uchwał, stworzyło określone konsekwencje w systemie prawa administracyjnego dla oceny zasadności procedowania w zakresie powołania nowego dyrektora szkoły. Stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały o odwołaniu dyrektora wytworzyło ciągłość zdarzeń prawnych mających swoje bezpośrednie konsekwencje dla kolejnych, podejmowanych przez Zarząd Powiatu M. uchwał w sprawie powołania komisji konkursowej i w sprawie powołania na stanowisko dyrektora ZSA w M. Decydującym dla oceny w prawie administracyjnym zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest art. 80 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 i 1579; dalej jako: "u.s.p."). Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" oznacza, że uchwała której nieważność stwierdzono, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wywołuje skutków prawnych. Wobec ustawowego wstrzymania wykonania uchwały o odwołaniu dyrektora należy uznać, że z dniem doręczenia (30 sierpnia 2016 r.) rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] sierpnia 2016 r., stwierdzającego nieważność uchwały odwołującej dyrektora szkoły, odwołanie to stało się nieskuteczne i brak było podstaw do powierzenia stanowiska dyrektora innej osobie. Stwierdzenie nieważności uchwał: w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora i w sprawie powołania komisji konkursowej stanowi pewien ciąg zdarzeń, a pomiędzy tymi zdarzeniami istnieje ścisły i nierozerwalny związek prawny, co implikowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora. Gdyby uznać inaczej, to każde rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały mogłoby być ignorowane przez podmiot, od którego pochodzi kwestionowana uchwała i prowadziłoby do tego, że przepisy prawa przyznające organowi nadzoru kompetencję do stwierdzania nieważności uchwał pozostawałyby de facto martwe. Nie wywierałyby bowiem skutecznego wpływu na los spraw, których dotyczyły kwestionowane w trybie nadzoru uchwały, a art. 80 ust. 1 u.s.p. byłby zbędny. W tej sprawie nie można abstrahować od wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2017 r., II SA/Wa 1785/16, oddalającego skargę Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu M. z [...] lipca 2016 r. w sprawie odwołania dyrektora ZSA. Skoro więc nie doszło do uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, na istnieniu którego organ nadzoru oparł rozstrzygnięcie badane niniejszą skargą, to tym samym nie nastąpiło pozbawienie mocy wiążącej zastosowanego w sprawie środka ochrony tymczasowej (art. 80 ust. 1 u.s.p.).

W zaistniałym stanie faktycznym, brak było podstaw prawnych do powołania komisji konkursowej i przeprowadzenia konkursu, a następnie powierzenia wyłonionemu w tym konkursie kandydatowi stanowiska dyrektora, skoro uchwały te zapadły po doręczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora. Konsekwencją wadliwego odwołania dyrektora szkoły, jest brak możliwości powołania na jego miejsce nowego dyrektora do czasu ostatecznego i prawomocnego załatwienia sprawy prawidłowości uchwały odwołującej dyrektora szkoły (ewentualnie upływu kadencji odwołanego dyrektora). Natomiast zagadnienie ciągłości kierowania szkołą to inne zagadnienie czysto organizacyjne, które nie ma wpływu na niniejsze postępowanie administracyjne (istnieje przecież stanowisko zastępcy dyrektora i istnieje też możliwość powołania p.o. dyrektora do czasu upływu kadencji odwołanego dyrektora).

Argumentacja rozstrzygnięcia nadzorczego prawidłowo skupia się jedynie na aspektach prawa administracyjnego i zagadnieniu braku na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały istnienia skutków prawnych wcześniejszej uchwały z [...] lipca 2016 r. o odwołaniu dyrektora. Ponadto, zdarzenia jakie miały miejsce na kanwie prawa pracy nie rzutują na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia, które podlega badaniu jedynie przez pryzmat przepisów prawa administracyjnego Całkowicie czym innym jest szeroko wskazywany w skardze aspekt postępowania z zakresu praw pracowniczych a czym innym aspekt postępowania z zakresu prawa administracyjnego. Te dwa aspekty procedowania spowodowały podział kompetencji pomiędzy sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym a sądami administracyjnymi. Podział ten jest komplementarny i, jak stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, nie grozi kolizją postępowań przed poszczególnymi sądami (administracyjnymi, powszechnymi), gdyż ich cel i przedmiot jest inny wyrok NSA z 9 grudnia 2008 r., I OSK 637/08 oraz uchwała TK z 27 września 1994 r., W 10/93 – patrz: OTK 1994, nr 2, poz. 46.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego zdaje się przeważać tendencja do przyznania nauczycielowi odwołanemu ze stanowiska kierowniczego z naruszeniem prawa jedynie roszczenia o odszkodowanie a nie przywrócenia go do pracy (uchwała SN z 3 lutego 1993 r., I PZP 71/92; wyrok SN z 9 maja 1997 r., I PKN 138/97, OSNP 1998, nr 9, poz. 261; wyrok SN z 14 listopada 1996 r., I PKN 17/96, OSNP 1998, nr 14, poz. 416.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 79 ust. 1 u.s.p. przejawiające się uznaniem, że uchwała Zarządu Powiatu M. z [...] września 2016 r. Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora ZSA w M. jest sprzeczna z prawem a w konsekwencji nieważna, podczas gdy powołanie komisji konkursowej w sytuacji istnienia wakatu na stanowisku dyrektora w/w placówki było konieczne i odpowiada prawu;

2. art. 80 ust. 1 u.s.p. polegające na przyjęciu, że wstrzymanie z mocy tego przepisu z dniem 30 sierpnia 2016 r. wykonalności uchwały Zarządu Powiatu M. nr [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora ZSA w M. skutkuje obowiązkiem wstrzymania się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego dyrektora szkoły, w tym także od powierzenia funkcji nowo wybranemu dyrektorowi szkoły wyłonionemu w procedurze konkursowej, w sytuacji faktycznego zaprzestania wykonywania przez dotychczasowego dyrektora funkcji od [...] lipca 2016 r. i istniejącym od tego dnia wakatem na tym stanowisku;

II. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 80 ust. 1 u.s.p. przez objęcie:

- dyspozycją tej normy i zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do wszelkich uchwał wydanych w następstwie uchwały, której stwierdzono nieważność, podczas gdy przepis ten przewiduje wstrzymanie z mocy prawa wykonania jedynie tej uchwały, co do której stwierdzono jej nieważność;

- oddziaływaniem tej normy aktu już wykonanego – odwołanie ze stanowiska D. M. było aktem jednorazowym, zrealizowanym w całości [...] lipca 2016 r., co spowodowało, że na dzień doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (na dzień 30 sierpnia 2016 r.) brak było substratu wstrzymania;

III. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. – z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. i w związku z tym wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności przez:

- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego uchwała Zarządu Powiatu M. z [...] września 2016 r. Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora ZSA w M. istotnie narusza prawo – co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności z mocą ex tunc;

- brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zależności pomiędzy wstrzymaniem wykonalności uchwały Zarządu Powiatu M. Nr [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora ZSA w M., a uchwałą Zarządu Powiatu M. z [...] września 2016 r. Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora ZSA w M.;

2. art. 148 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] listopada 2016 r., stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu M. z [...] września 2016 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora ZSA w M., w okolicznościach, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Na gruncie tej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją, a rozpoznający skargę Sąd w uzasadnieniu zaskarżanego orzeczenia nie zawarł argumentacji dowodzącej "istotności naruszenia prawa" przez uchwałę Zarządu Powiatu M. z [...] września 2016 r. Nr [...]. Wspomnianą uchwałą stanowisko Dyrektora ZSA w M. zostało powierzone nowo wybranemu kandydatowi – M. P. Powierzenia dokonał organ właściwy, kandydat odpowiadał kryteriom powołania, a konkurs odbył się z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych. Nawet nieprawidłowe działanie organu administracji publicznej nie może obciążać osoby obecnie piastującej funkcję dyrektora. Uchwała Zarządu Powiatu M. Nr [...] z [...] września 2016 r. została poprzedzona uchwałą Zarządu Powiatu M. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora ZSA w M. Uchwała Nr [...] nie została zakwestionowana i nadal pozostaje w obiegu prawnym. Tym samym, konkurs został zatwierdzony (a więc procedura wyłonienia kandydata została przeprowadzona zgodnie z prawem – domniemanie legalności aktu), natomiast zdaniem WSA kolejna podjęta przez organ czynność, tj. powierzenie funkcji wyłonionemu w konkursie kandydatowi, istotnie narusza prawo.

Skoro art. 80 ust. 1 u.s.p. ma chronić przed skutkami wykonania aktu dopiero po doręczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, to jego wykonanie przed doręczeniem aktu nadzorczego niweczy cel jego zastosowania. Przez "wykonanie uchwały" należy rozumieć spowodowanie lub wprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu, który jest zgodny z treścią uchwały. Stan, którego spowodowanie wynika z uchwały, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania uchwały jest zazwyczaj każde zachowanie podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 80 ust. 1 u.s.p. ma miejsce tylko w stosunku do aktów, które nadają się jeszcze do wykonania. W sytuacji, gdy akt został już wykonany, norma omawianego przepisu na niego nie oddziałuje. Uchwała Zarządu Powiatu M. z [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie odwołania z dniem [...] lipca 2016 r. D. M. ze stanowiska Dyrektora ZSA w M. została wykonana [...] lipca 2016 r., albowiem z tą datą przestała ona pełnić funkcję kierownika jednostki. Powierzenie stanowiska dyrektora jednostki samorządowej oraz odwołanie go z tej funkcji następuje w drodze czynności z zakresu prawa pracy. Przepisy prawa nie kreują odpowiednio sankcji nieważności stosunku pracy nawiązanego w wykonaniu uchwały czy też reaktywację stosunku pracy, przeto unieważnienie w procedurze administracyjnej uchwał, nie wywołuje skutku w sferze prawa pracy w postaci unicestwienia stanu zatrudnienia na pracowniczym stanowisku dyrektora czy też reaktywacji tego stosunku. Sąd powszechny zakończył prawomocnie procedowanie w sprawie badania zgodności z prawem czynności odwołania D. M. z funkcji dyrektora ZSA. W dniu 28 czerwca 2017 r. Sąd Okręgowy w Siedlcach odrzucił apelację odwołanego dyrektora w zakresie żądania przywrócenia do pracy. Poza wszelkimi wątpliwościami, dyrektorem ZSA w M. jest nadal M. P.

Sąd I instancji błędnie uznał, że skutki doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego skarżącemu, o których mowa w art. 80 ust. 1 u.s.p. rozciągają się również na wszelkie podejmowane przez niego czynności ukierunkowane na zatrudnienie kolejnej osoby na stanowisko Dyrektora ZSA w M., w tym czynności zmierzające do powołaniu komisji konkursowej celem wyłonienia kandydata na dyrektora placówki, jak również powierzające funkcję wyłonionemu kandydatowi. Rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu M. z [...] lipca 2016 r. nr [...] nie reaktywowało stosunku pracy. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 12 lutego 2015 r. (I PK 155/14), "uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły, która została unieważniona w trybie sądowoadministracyjnym, nie reaktywuje zatrudnienia na tym stanowisku, przeto odwołanemu dyrektorowi, któremu sąd pracy zasądził odszkodowanie za odwołanie niezgodne z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 59 k.p. i art. 91 c ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (...), nie przysługuje roszczenie o wynagrodzenie za gotowość do wykonywania pracy na tym stanowisku". Uchwała o odwołaniu ze stanowiska dyrektora wywołała przede wszystkim skutki w sferze prawa pracy. Zatem, stwierdzenie nieważności tej uchwały skutkowało będzie wyłącznie stwierdzeniem stanu niezgodności z prawem rozwiązania stosunku pracy z powodów w niej wymienionych. Brak jest podstaw do rozciągania skutków stwierdzenia nieważności tej uchwały na kolejne, podejmowane przez Zarząd Powiatu w M. uchwały zmierzające do powołania nowego dyrektora. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której z jednej strony stosunek pracy został rozwiązany i istnieje wakat na stanowisku dyrektora, z drugiej zaś na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego właściwy organ nie może podjąć żadnych czynności zmierzających do zatrudnienia na wolnym stanowisku kolejnego pracownika.

Prawdą jest, że organ mógłby powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, jednakże tylko na okres nie przekraczający 10 miesięcy – art. 36a ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej jako: "u.s.o."). Po upływie tego okresu organ jest zobligowany przeprowadzić procedurę konkursową. Zatem trafny jest pogląd, że art. 80 ust. 1 u.s.p. przewiduje wstrzymanie z mocy prawa wykonania jedynie tej uchwały, co do której stwierdzono jej nieważność, nie zaś wszelkich uchwał wydanych w jej następstwie, nawet jeżeli ich wydanie stało się możliwe na skutek podjęcia uchwały, której nieważność stwierdzono. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że uchwała stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia została podjęta z naruszeniem prawa i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p.

Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bo uzasadnienie nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów – nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd z samego faktu wstrzymania wykonalności uchwały Zarządu Powiatu M. Nr [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora ZSA wywiódł nieważność uchwały Zarządu Powiatu M. z [...] września 2016 r. Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora ZSA, bez jakiegokolwiek miarkowania "istotności naruszenia prawa". Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ocena przez Sąd legalności zapadłego rozstrzygnięcia byłaby wówczas całkiem inna. Poza tym Sąd w sposób ogólny wyjaśnił zależność pomiędzy wstrzymaniem wykonalności uchwały Nr [...] z [...] lipca 2016 r., a uchwałą z [...] września 2016 r. Nr [...]. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, a zatem uwzględniając skargę nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani wydania go z naruszeniem prawa, a jedynie stwierdzając określone naruszenie prawa materialnego czy też procesowego, mając na uwadze dyspozycję art. 145 p.p.s.a., może uchylić zaskarżony akt nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 79 ust. 1 i art. 80 ust. 1 u.s.p. są bezzasadne. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei art. 80 ust. 1 u.s.p. stanowi, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Ze względu na ukształtowaną przepisami ustawowymi konstrukcję prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, wstrzymanie wykonania uchwały organu samorządu terytorialnego stanowi swoistą gwarancję skuteczności nadzoru. Stan wstrzymania wykonania takiej uchwały trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Zawarte w art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych (vide: wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 968/13). Takie rozumienie art. 80 ust. 1 u.s.p. znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie art. 152 p.p.s.a, w którym również jest mowa o wstrzymaniu wykonalności aktów, tyle tylko, że zakwestionowanych przez sąd.

W niniejszej sprawie uchwałą z [...] lipca 2016 r., nr [...], Zarząd Powiatu M. odwołał D. M. ze stanowiska dyrektora ZSA w M. Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], stwierdził nieważność powyższej uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Zarządowi Powiatu M. [...] sierpnia 2016 r. i zaskarżone przez ten organ do sądu administracyjnego. WSA wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., II SA/Wa 1785/16, oddalił skargę Zarządu Powiatu M. na to rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat M. Zaś NSA wyrokiem z 22 sierpnia 2017 r., I OSK 1024/17, oddalił skargę kasacyjną wskazując, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Uchwałą z [...] września 2016 r., nr [...], Zarząd Powiatu M. powołał komisję konkursową dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora ZSA w M. Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2016 r., nr [...], stwierdził nieważność powyższej uchwały. To rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Zarządowi Powiatu M. [...] października 2016 r. i również zaskarżone do sądu administracyjnego. WSA wyrokiem z 7 marca 2017 r., II SA/Wa 2197/16, oddalił skargę Zarządu Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] października 2016 r. Skargę kasacyjną Powiatu M. od tego orzeczenia NSA oddalił wyrokiem z 31 października 2017 r., I OSK 1447/17. Przedmiotowa skarga dotyczy zaś kolejnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z [...] listopada 2016 r., nr [...], którym organ stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu M. z [...] września 2016 r., nr [...] o powołaniu M. P. na stanowisko dyrektora ZSA w M. M. na okres kadencji od 15 września 2016 r. do 31 sierpnia 2021 r. Mając na uwadze treść art. 80 ust. 1 u.s.p., oczywistym jest, że uchwała Zarządu Powiatu M. nr [...] z [...] lipca 2016 r., na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę, nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania D. M. ze stanowiska dyrektora szkoły, ponieważ wykonalność tejże uchwały została wstrzymana z mocy prawa z chwilą doręczenia Zarządowi Powiatu M. w dniu 30 sierpnia 2016 r. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z [...] sierpnia 2016 r. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 80 ust. 1 u.s.p., nie można zatem, przechodząc na regulacje z zakresu prawa pracy twierdzić, że pomimo stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały odwołującej nr [...] i tak spowodowała ona, że na stanowisku dyrektora szkoły powstał wakat. Skarżący w sposób nieprawidłowy umiejscawia zaistniałe w niniejszej sprawie sporne zagadnienie w sferze prawa pracy, starając się wykazać, że w istocie D. M. nie piastuje już funkcji dyrektora Zespołu Szkół, a to z kolei jego zdaniem prowadzi do konkluzji, że powołanie innej osoby na stanowisko dyrektora szkoły stało się nie tylko uprawnione, ale i konieczne. Rozumowanie takie jest błędne, a co więcej jest próbą podważenia skutków rozstrzygnięcia nadzorczego i wyroków WSA w Warszawie (II SA/Wa 1785/16 i II SA/Wa 2197/16) oraz NSA (I OSK 1024/17 i I OSK 1447/17). Nie sposób uznać, że pomimo wydania [...] sierpnia 2016 r. rozstrzygnięcia nadzorczego i doręczenia go Zarządowi Powiatu M. w dniu 30 sierpnia 2016 r., zaistniał wakat na stanowisku dyrektora szkoły oraz, że uprawnionym i koniecznym było podjęcie uchwały Zarządu Powiatu z [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora ZSA w M. nowowybranemu dyrektorowi. Wobec nieskuteczności odwołania D. M. z funkcji dyrektora, nie zaistniały przesłanki z art. 36a ust. 1-2 oraz ust. 13 u.s.o., co sprawia, że jest ona nieważna, jako wydana w sprzeczności ze wskazaną podstawą prawną.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wad w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Przedstawiono w nim, bowiem stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia można wywieść przesłanki jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie, co pozwoliło na jego skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozumieniu powołanego przepisu nie stanowi naruszenia prawa zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń, niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Ponadto, badaniem Sądu objęta była prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, a nie uchwała Zarządu Powiatu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wykazał zarówno, z jakich względów sporna uchwała istotnie narusza prawo, jak i istnienie zależności pomiędzy wstrzymaniem wykonalności uchwały Zarządu Powiatu M. Nr [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora ZSA w M. a zaskarżoną uchwałą. Stwierdził bowiem, że z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] sierpnia 2016 r. odwołanie D. M. ze stanowiska dyrektora szkoły stało się nieskuteczne i brak było podstaw zarówno do powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora jak i do powierzenia tego stanowiska nowowybranemu dyrektorowi z uwagi na brak zaistnienia przesłanek z art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 2 u.s.o.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przepis ten, formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej oraz stosowania środków określonych w ustawie. Nie można przyjąć, że Sąd I instancji nie zastosował się do powyższego przepisu, skoro dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki oraz stosownie do dokonanej oceny, z zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie – środka wymienionego w art. 148 p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Tym samym również zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi Powiatu M. jest bezzasadny. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. prawidłowo uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.