Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 84/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 101 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], na podstawie której postanowiono uchylić decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w U., działającego z upoważnienia Burmistrza [...], z dnia [...], nr [...] oraz orzec o odmowie przyznania Z. P. zasiłku celowego na odbudowę budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku przejścia trąby powietrznej w dniu 15 sierpnia 2008 r. ze środków dotacji celowej budżetu państwa.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...], nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w U. odmówił przyznania Z. P. pomocy finansowej ze środków dotacji celowej budżetu państwa na odbudowę budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku przejścia trąby powietrznej w dniu 15 sierpnia 2008 r., która przeszła nad powiatem strzeleckim w województwie opolskim, niszcząc liczne gospodarstwa. Wniosek Z. P. dotyczył nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) podał, że pomimo stwierdzenia, iż nieruchomość ta rzeczywiście uległa zniszczeniu na skutek wskazanego zdarzenia, to jednak nie jest możliwym udzielenie wnioskodawcy pomocy w postaci zasiłku celowego. Organ wskazał, że z zebranych w postępowaniu dowodów, w szczególności, w postaci wywiadu środowiskowego i informacji podanych przez samego wnioskodawcę wynika, że chociaż posiada on obywatelstwo polskie oraz jest zameldowany w B., przy ul. [...], to jednak jego miejscem zamieszkania oraz centrum spraw życiowych jest K. (K.) położona na terenie Republiki Federalnej Niemiec. Organ ustalił, że w miejscowości tej Z. P. przebywa wraz z rodziną oraz wykonuje pracę zarobkową, a nadto jego dzieci w osobie R. oraz S. uczęszczają do tamtejszych szkół. Ponadto skarżący wraz z rodziną podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu i korzysta z opieki lekarskiej na terenie Niemiec. W ocenie organu, w takiej sytuacji sam fakt obywatelstwa polskiego oraz posiadania zameldowania na terenie B. nie stanowią wystarczającej przesłanki do skorzystania z pomocy społecznej.

W odwołaniu złożonym w dniu 1 grudnia 2008 r., Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do otrzymania wnioskowanej pomocy finansowej. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku pełnego zgromadzenia materiału dowodowego, ponieważ jedynym dowodem był wywiad środowiskowy, a ponadto w ocenie Z. P., został on poddany przez organ uproszczonej ocenie. Wnioskodawca podkreślił, iż pomimo faktu, że aktualnie zamieszkuje w Niemczech, pobyt ten ma jedynie charakter czasowy, ponieważ jego zamiarem od zawsze był powrót i zamieszkanie w B., o czym świadczyć ma posiadanie obywatelstwa polskiego oraz zameldowanie pod tym adresem. Skarżący zwrócił także uwagę, iż jego pobyt za granicą ma wymiar wyłącznie zarobkowy, a rodzina przebywa tam razem z nim w celu uniknięcia rozłąki. Z. P. wyjaśnił, że stale utrzymuje kontakt z rodzinnym miastem, w którym spędza każde święta, wakacje, ferie, a także większość weekendów. Wnioskodawca zaznaczył nadto, że oszczędności zgromadzone dzięki pracy za granicą, zostały przeznaczone na remont domu w B. Ostatecznie skarżący podniósł, że organ nie wziął pod uwagę, że w zniszczonym domu zamieszkiwała przez cały czas jego matka H. P., która jednak trzy dni po przejściu trąby powietrznej zmarła. Powołując się natomiast na treść art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, Z. P. wskazał, że organ powinien w niniejszej sprawie zastosować uregulowany w tym przepisie wyjątek, dopuszczający udzielenie pomocy osobie, która wykaże pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym nie musi to być pobyt stały. Wnioskodawca zaznaczył także, iż organ przy rozpatrywaniu wniosku obowiązany jest kierować się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekło o odmowie przyznania Z. P. zasiłku celowego na odbudowę budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku przejścia trąby powietrznej w dniu 15 sierpnia 2008 r. ze środków dotacji celowej budżetu państwa. Organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny sprawy zaznaczył, że w części VII wywiadu środowiskowego pracownik socjalny podał, że w dniu 18 sierpnia 2008 r., H. P. z urzędu została przyznana pomoc finansowa w wysokości 5.000 zł. Pracownik rozwożący tego dnia środki pieniężne, na posesji znajdującej się w B., przy ul. [...] zastał Z. P. wraz z żoną, którzy przyjechali z K. celem przygotowania pogrzebu matki, zmarłej w tym dniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść art. 5 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnił, że dla przyznania określonych w tym akcie prawnym świadczeń, wnioskodawca powinien wykazać, że posiada miejsce zamieszkania i przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istotnym w tym zakresie jest, że o spełnieniu tych przesłanek nie decyduje tylko treść oświadczenia woli wnioskodawcy, ale dające się obiektywnie stwierdzić okoliczności i zachowanie zainteresowanego, wskazujące na zamiar rzeczywisty. SKO podkreśliło, że nie tylko z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, ale także z informacji uzyskanej od Rady Sołeckiej w B. wynika, że Z. P. wraz z rodziną nie przebywał na stałe pod adresem przy ul. [...]. Podkreślany przez skarżącego i potwierdzony przez Radę Sołecką, fakt utrzymywania w należytym stanie oraz remontowania przez niego zniszczonej nieruchomości i ponoszenia w związku z tym wydatków, w ocenie organu nie stanowi okoliczności, która mogłaby uzasadniać przyznanie zasiłku celowego. Organ podkreślił bowiem, że działa w oparciu o przepisy prawa, które jako bezwzględną przesłankę warunkującą przyznanie pomocy społecznej wymagają od wnioskodawcy posiadania miejsca zamieszkania oraz faktycznego przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego to warunku Z. P. nie spełnia. W tym stanie rzeczy, żadne inne okoliczności, przede wszystkim fakt poniesionych strat w wyniku przejścia trąby powietrznej, nie mogą być wzięte przez organ pod uwagę. Organ podniósł także, że chociaż wnioskodawca zarzucał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, to jednak sam nie wskazał jakie dowody należałoby przeprowadzić i na jaką okoliczność. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził, że przepis ten dotyczy sposobu ustalenia właściwości miejscowej gminy w szczególnych przypadkach, nie zmienia on jednak faktu, że osobie nie posiadającej miejsca zamieszkania i nie przebywającej na terytorium Polski nie przysługuje żadne świadczenie z pomocy społecznej. Ostatecznie SKO zaznaczyło także, iż świadczenia pomocy społecznej przysługują konkretnej osobie, spełniającej ustawowe wymogi, dlatego też organy nie brały pod uwagę faktu zamieszkiwania w zniszczonym domu H. P., lecz odrębnie badały, czy wnioskodawca – Z. P., spełnia warunki określone we wskazanej ustawie. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że chociaż pod względem merytorycznym decyzja organu I intencji była prawidłowa, to jednak ze względu na błędnie sformułowane rozstrzygnięcie, należało ja uchylić. Decyzja ta bowiem wskazywała jedynie ogólnie na odmowę przyznania pomocy finansowej, podczas gdy koniecznym było wyraźne zaznaczenie, że odmowa dotyczy zasiłku celowego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył w dniu 9 lutego 2009 r. Z. P., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu, skarżący co do zasady, powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, w szczególności odnoszące się do naruszenia przepisów procedury w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także naruszenia przepisów art. 2 i art. 3 oraz art. 40 i art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dodatkowo jednak zarzucił również naruszenie przez organy przepisu art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący przytoczył argumenty powołane już w odwołaniu, zgodnie z którymi w jego ocenie organ dokonał uproszczonej oceny niepełnego materiału dowodowego. Z. P. wskazał następnie, że zasadniczym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Cel ten, zdaniem skarżącego, w ogóle nie został wzięty pod uwagę przez organy rozpatrujące jego wniosek, chociaż na terenie B. należy on do osób najbardziej poszkodowanych w wyniku przejścia trąby powietrznej. Ponownie skarżący wyjaśnił, że jego pobyt na terenie Niemiec ma jedynie charakter czasowy i jest związany z pracą zarobkową, swoje plany życiowe wiązał jednak zawsze z domem w B., do którego miał zamiar powrócić wraz z rodziną. W tym zakresie Z. P. powołał się powtórnie na treść art. 101 ust 3 ustawy o pomocy społecznej, który w zaproponowanej przez skarżącego interpretacji dopuszcza możliwość udzielenia pomocy osobie, która jedynie przebywa na terytorium właściwej gminy, lecz w niej nie zamieszkuje. Ostatecznie skarżący zarzucając naruszenie przez organy wskazanych przepisów ustawy zasadniczej podniósł, że poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nie dochowano konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa oraz wynikającej z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego skarżący wskazał, że obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną względem nich podjęte decyzje o tożsamej, lub podobnej treści. W razie konfliktu pomiędzy interesem ogólnym, a interesem jednostki, obowiązkiem organu jest wyważenie wszystkich uwarunkowań wydanego rozstrzygnięcia, pozbawienie natomiast skarżącego dostępu do środków pomocy społecznej, doprowadzi do całkowitego upadku jego gospodarstwa, co nie leży ani w interesie publicznym, ani w interesie Z. P.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie i wobec zarzutów skargi powielonych z odwołania, podtrzymało swoją argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości, organ uznał, że nie jest on zasadny ponieważ art. 5 ustawy o pomocy społecznej, uzależniając możliwość skorzystania ze świadczeń określonych w tej ustawie od spełnienia warunku zamieszkiwania oraz przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie różnicuje pod żadnym innym względem sytuacji osób ubiegających się o taką pomoc, niezależnie od tego czy są obywatelami polskimi, czy cudzoziemcami. Organ odwoławczy powołał się także na przepisy rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r., nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie. Przepisy te wyłączyły pomoc społeczną z systemu koordynacji świadczeń w ramach zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej, a co za tym idzie każdy kraj członkowski jest uprawniony do samodzielnej regulacji tej kwestii i w tym zakresie nie obowiązuje zasada równego traktowania obywateli państw Unii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego prawidłowo wydano decyzję będą przedmiotem sprawy

Wskazać także należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", sąd wydaje orzeczenie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod rozwagę wszelkie uchybienia przepisom prawa tak proceduralnego, jak i materialnego, niezależnie od podniesionych przez stronę w skardze zarzutów.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia SKO były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności art. 5. Przepis ten zamieszczony jest w Rozdziale 1 Działu I ustawy, regulującym zasady ogólne oraz zakres podmiotowy ustawy. Konkretne natomiast podstawy o charakterze przedmiotowym, przemawiające za udzieleniem pomocy społecznej zostały uregulowanie odrębnie w stosunku do każdego ze świadczeń w Rozdziale 1 Działu II ustawy, zatytułowanym "Zasiłki i usługi". Taka systematyka ustawy wskazuje na sposób rozpatrywania wniosków o przyznanie tej pomocy. Właściwy organ administracji jest zatem obowiązany w pierwszym rzędzie zbadać, czy osoba ubiegająca się o pomoc może być zaliczona do ustawowego katalogu podmiotów uprawnionych do świadczeń. Dopiero po stwierdzeniu spełnienia tego wymogu, organ może przystąpić do badania dalszych okoliczności w postaci wystąpienia trudnej sytuacji życiowej połączonej z niemożnością jej przezwyciężenia przy wykorzystaniu własnych uprawnień, możliwości i zasobów, co wiąże się z ustaleniem, czy wnioskodawca spełnienia tzw. kryterium dochodowe, jeżeli wymaga tego konkretny rodzaj świadczenia.

Zasadnie zatem organy obu instancji jako podstawę swoich rozstrzygnięć uczyniły wskazany przepis art. 5 omawianej ustawy. Stanowi on, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także cudzoziemcom oraz obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej, również mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i spełniającym jeszcze dodatkowe warunki, szczegółowo wskazane w tym przepisie. Jak wynika z powyższego, pod względem podmiotowym ustawa została skierowana do szerokiego grona osób, niezależnie od posiadanego przez nich obywatelstwa, jeżeli tylko zamieszkują oni i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na to, że wskazana regulacja stanowiła podstawową przyczynę odmowy udzielenia Z. P. pomocy społecznej, rozważania rozpocząć należy od najistotniejszego zarzutu postawionego zaskarżonym decyzjom, a mianowicie naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W tym zakresie zasadnym będzie odwołanie się do treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt P 20/07. Przy wydawaniu tego orzeczenia Trybunał oceniał konstytucyjność przepisów nie mających zastosowania w rozpoznawanej sprawie, pomimo to stwierdzenia zawarte w jego uzasadnieniu z powodzeniem można wykorzystać przy rozpatrywaniu zarzutów Z. P.

Przepis art. 2 Konstytucji formułuje ogólną zasadę sprawiedliwości społecznej, natomiast przepis art. 32, zasadę równości wobec prawa. "Z zasady równości (...) wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy różniące (por. uzasadnienie wyroku TK z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). Samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też z art. 2 Konstytucji (zob. wyroki z: 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97; OTK ZU nr 3/1998, poz. 34 i 15 października 2001 r., sygn. K 12/01; OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). (...) Zasada równości daje się wyrazić w formule: nie wolno tworzyć prawa różnicującego sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama."

W przywołanym orzeczeniu Trybunał odpowiadając na pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stwierdził, że przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów rozporządzenia wobec rolników podlegających ubezpieczeniu społecznemu na wniosek, a nie z mocy ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W opinii Trybunału, uzależnienie prawa do przyznania pomocy społecznej na pokrycie strat powstałych na skutek klęski żywiołowej, w postaci suszy w roku 2006, od tego czy wnioskodawca objęty był ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy samej ustawy, czy też na wniosek, czyniło zadość zasadzie równości i było sprawiedliwe. Trybunał uznał, że "stosując pewne uproszczenie, można stwierdzić, że ubezpieczeniu rolniczemu ex lege podlegają osoby, których jedynym źródłem utrzymania jest praca w rolnictwie. Osoby niepodlegające ubezpieczeniu z mocy ustawy, ale spełniające inne warunki wynikające z ustawy o KRUS, mogą ubezpieczyć się na wniosek w zakresie dopuszczonym przez przepisy. (...) Osoby takie również pracują w rolnictwie, ale praca ta nie stanowi ich jedynego źródła utrzymania. (...) W rozpatrywanym przypadku świadczenia z pomocy społecznej zostały skierowane do grupy osób, które skutki suszy mogły odczuć w sposób najbardziej dotkliwy, gdyż ich działalność rolnicza stanowi jedyne źródło dochodu. (...) Inną grupę podmiotów stanowią bowiem osoby prowadzące dodatkową (a nawet stałą, cykliczną) działalność rolniczą i podlegające w związku z tym ubezpieczeniu w KRUS na wniosek, inną zaś - rolnicy, którzy uzyskują dochody wyłącznie z pracy we własnym gospodarstwie rolnym i spełniają warunki do objęcia ubezpieczeniem rolniczym ex lege. (...) Przyjęte w rozporządzeniu z 2006 r. kryterium można uznać zatem za relewantne i nienaruszające zasady równości wobec prawa".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy podobnej ocenie można poddać przepis art. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej, który – ogólnie rzecz ujmując – przyznając prawo do świadczeń z pomocy społecznej m.in. osobom posiadającym obywatelstwo polskie, cudzoziemcom, czy obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej, zawsze uzależnia je od spełnienia dodatkowych dwóch przesłanek, tj. posiadania miejsca zamieszkania i jednoczesnego przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego takie ograniczenie jego uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej jako obywatela polskiego, jest niezgodne z konstytucją. Przepis ten, podobnie jak jego odpowiednik art. 2b w poprzedniej ustawie o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) różnicuje sytuację obywateli Polski w zależności od spełnienia przez nich przesłanki tzw. podwójnego domicylu. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejsce zamieszkania nie musi być zatem tożsame z miejscem zameldowania, nie ulega jednak wątpliwości, że przy badaniu przesłanki posiadania miejsca zamieszkania, jak i zameldowania na pobyt stały zawsze koniecznym ustalenie jest występowania dwóch elementów: po pierwsze faktycznego przebywania w określonym miejscu, po drugie zamiaru pozostawania tam i traktowania go jako centrum swoich spraw życiowych. Brak któregokolwiek z nich uniemożliwia uznanie, że dana osoba posiada miejsce zamieszkania na terytorium Polski. Znamiennym na tle ustawy o pomocy społecznej jest fakt dodatkowego podkreślenia przez ustawodawcę konieczności przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo że element ten ujęty już został w samej definicji miejsca zamieszkania. Takie sformułowanie przepisu świadczy o tym, że stwierdzenie tej okoliczności wymaga dogłębnej kontroli i powinna ona być niewątpliwa.

Jak wynika z lektury akt, już w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego Z. P. opisując swoją sytuację majątkową, podał dane zarówno odnoszące się do zniszczonego domu w B., jak i mieszkania w którym przebywa wraz z rodziną w K. na terenie Republiki Federalnej Niemiec. Skarżący w wywiadzie tym poinformował, że na terenie Niemiec pracuje jako mechanik samochodowy za średnim wynagrodzeniem netto w wysokości 1000 Euro, a na utrzymaniu posiada żonę oraz dwójkę dzieci, które uczęszczają do szkół w K. Skarżący oświadczył nadto, że wszelkie oszczędności przeznaczył na remont zniszczonego domu, a jego zamiarem był zawsze powrót do Polski i zamieszkanie wraz z rodziną w B. Zamieszkująca w B., w sąsiedztwie posesji Z. P., K. M. w swoim oświadczeniu podała jednak, że nie jest w stanie potwierdzić stałego przebywania skarżącego pod adresem [...]. Podobnie z informacji uzyskanej od Rady Sołeckiej w B. wynika, że Z. P. wraz z rodziną nie przebywał na stałe pod adresem przy ul. [...]

Analiza tych danych przez organy obu instancji słusznie doprowadziła je do wniosku, że skarżący przez większą część roku przebywa w miejscu, w którym pracuje, mieszka z rodziną oraz wychowuje i kształci dzieci, tj. w K., na terenie Niemiec. Pod tym adresem odbiera także pocztę. Miejscowość ta zatem w chwili obecnej stanowi aktualne centrum jego życia rodzinnego i zawodowego. Oczywiście nie można kwestionować podnoszonego przez skarżącego faktu, iż jego wolą i zamiarem jest zamieszkiwanie w Polsce, jednakże na dzień rozpoznawania sprawy to wewnętrzne przekonanie, nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. W ocenie Sądu zamiar, czy wola osoby, jako wyraz jej wewnętrznych przekonań, myśli, czy życzeń, podlega modyfikacjom i zmianom. Wobec ustalenia długotrwałego przebywania danej osoby poza dotychczasowym miejscem zamieszkania i rzeczywistego przeniesienia jej centrum życiowego w inne miejsce, możliwym jest uznanie, iż pomimo odmiennych zapewnień, nastąpiła zmiana woli i zamiaru, a składane oświadczenia, w których wyraża ona pragnienie dalszego zamieszkiwania we wskazanym miejscu, stanowią jedynie reminiscencję poprzedniej woli.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że samo oświadczenie o chęci przebywania na terenie Polski nie jest wystarczające do przyjęcia, iż warunek podwójnego domicylu wskazany w ustawie o pomocy społecznej został spełniony. Oznacza to, że zdarzenie losowe w postaci trąby powietrznej, nie pozbawiło skarżącego miejsca zamieszkania na terytorium Polski, które stanowiłoby jedyne i stałe miejsce jego pobytu i życia, ponieważ przebywa on z rodziną za granicą, gdzie zamieszkuje. Ta cecha zatem w sposób zdecydowany odróżnia go od innych obywateli polskich, którzy w następstwie przejścia trąby powietrznej, stracili swoje domostwa stanowiące ich miejsce zamieszkania, w którym stale przebywali i w którym koncentrowało się ich życie rodzinne i zawodowe. Ta odmienność usprawiedliwia zatem odmowę udzielenia skarżącemu świadczeń pomocy społecznej i odstępstwo od równego traktowania, wszystkich osób dotkniętych stratami, a co za tym idzie konstytucyjność przepisu art. 5 ustawy o pomocy społecznej nie budzi wątpliwości.

Uzależnienie przyznania świadczeń z pomocy społecznej od spełnienia przesłanki podwójnego domicylu, nawet przez obywateli polskich, jest w pełni uzasadnione ponieważ są to świadczenia o charakterze nieekwiwalentnym, a przy tym wypłacane ze środków publicznych, w związku z czym ustawodawca ma szeroką swobodę w zakresie formułowania wymagań, które spełnić powinny osoby o te świadczenia się ubiegające. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna nie ma wymiaru roszczeniowego, lecz cechuje ją w dużej mierze uznaniowość. Wszystko to odróżnia pomoc społeczną od świadczeń np. z tytułu ubezpieczeń społecznych, których wypłata, chociaż z jednej strony jest uzależniona od regularnego opłacania składek, to jednak co do zasady jest pewna i gwarantowana, a zatem w razie ziszczenia się określonego ryzyka, ubezpieczony ma określone roszczenie o ich uzyskanie.

Rozróżnienie to zostało również wyodrębnione na gruncie prawa Unii Europejskiej. W przywołanym przez organ odwoławczy rozporządzeniu Rady (EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r., nakaz równego traktowania wszystkich obywateli państw członkowskich ograniczony został do wypłaty świadczeń o charakterze składkowym, oraz wybranych świadczeń pieniężnych nieskładkowych, do których na terytorium Polski została zaliczona renta socjalna (ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej; Dz. U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.). Jak wskazał organ, z zakresu stosowania przepisów tego rozporządzenia wyraźnie wyłączone zostały natomiast świadczenia pomocy społecznej i opieki zdrowotnej. Rada uznała bowiem prawo każdego państwa do swobodnego decydowania o kryteriach, od których spełnienia ich wypłata będzie uzależniona (art. 4 ust. 4). Znamiennym jest także, iż rozporządzenie to wyłączyło możliwość stosowania klauzuli domicylu tylko odnośnie świadczeń o charakterze składkowym z tytułu inwalidztwa, starości lub dla osób pozostałych przy życiu, renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej oraz świadczenia z tytułu śmierci (art. 10). W zakresie natomiast pozostałych świadczeń, w szczególności o charakterze nieskładkowym, przepisy rozporządzenia dopuściły możliwość różnicowania sytuacji obywateli państw członkowskich od faktu zamieszkiwania uprawnionego na terytorium innego państwa członkowskiego, niż to w którym znajduje się instytucja zobowiązana do wypłaty świadczeń (art. 10a ust. 1).

Wynika z tego, że prawo Unii Europejskiej w pełni akceptuje uprawnienie państw członkowskich do tworzenia, w zakresie przyznawania świadczeń nieekwiwalentnych, ograniczeń związanych z miejscem zamieszkania lub przebywaniem na terytorium jednego z nich. Takie uprawnienie ma szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż zasiłek celowy, o którego przyznanie ubiegał się Z. P., pochodził z dotacji celowej z budżetu państwa, które na podstawie art. 115 ustawy o pomocy społecznej mogą być udzielane jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie ich zadań własnych z zakresu pomocy społecznej.

Reasumując powtórzyć należy, że konstytucyjność przepisu art. 5 ustawy o pomocy społecznej jest niewątpliwa. Tak jak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt P 20/07 stwierdził, że zgodne z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej jest ograniczenie przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat związanych z suszą w 2006 r. tylko osobom, dla których działalność rolnicza stanowi jedyne źródło dochodu, podobnie w obecnie rozpoznawanej sprawie za usprawiedliwione należy uznać, przyznanie zasiłku celowego na pokrycie strat związanych z przejściem trąby powietrznej tylko obywatelom polskim, którzy w wyniku tego zdarzenia losowego stracili dom lub mieszkanie, stanowiące ich miejsce zamieszkania i pobytu, będące jednocześnie jedynym i głównym centrum ich spraw życiowych.

Mając powyższe na względzie, organy zasadnie ograniczyły przeprowadzenie postępowania dowodowego jedynie do kwestii wskazanej przez samego wnioskodawcę w wywiedzie środowiskowym, dotyczącym jego miejsca zamieszkania i pobytu. Ustalenie bowiem tej okoliczności miało, z uwagi na treść art. 5 ustawy, pierwszorzędne znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Skoro zatem zebrane w sprawie dowody w postaci wspomnianego wywiadu środowiskowego, informacji Rady Sołeckiej oraz oświadczenia sąsiadki K. M. jednoznacznie potwierdzały fakt, iż centrum spraw życiowych, w którym Z. P. zamieszkuje i przebywa jest K. na terenie Niemiec, nie mógł być uwzględniony zarzut, że organy dopuściły się uproszczonej oceny niepełnego materiału dowodowego. Jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, skarżący wskazując na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., sam nie złożył wniosku o przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu, za pomocą którego możliwym byłoby wykazanie okoliczności przeciwnej, tj. iż w rzeczywistości zamieszkuje i przebywa na terenie B. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia przepisów postępowania był całkowicie chybiony. Wskazane przez skarżącego przepisy nakazują organom administracji prowadzenie postępowania dowodowego z własnej inicjatywy i poszukiwania odpowiednich środków dla wykazania okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie z ciężaru dowodzenia została co do zasady zwolniona strona. Nie ulega jednak wątpliwości, iż obowiązek prowadzenia przez organ wszechstronnego postępowania dowodowego nie ma charakteru absolutnego i w rzeczywistości, sprowadza się on do konieczności dogłębnego zbadania wniosków dowodowych strony, których organ może nie uwzględnić jedynie w sytuacjach wskazanych w przepisie art. 78 § 2 K.p.a. Inicjowanie postępowania dowodowego przez organ przejawia się zatem przede wszystkim w wezwaniu strony do zgłaszania wniosków dowodowych na konkretną okoliczność, istotną z punktu widzenia rozpoznania sprawy na jej korzyść.

W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji nie można również czynić zarzutu z tego powodu, że organy obu instancji przy rozpatrywaniu wniosku, nie uwzględniły okoliczności zamieszkiwania w zniszczonej nieruchomości H. P., która zmarła przed udzieleniem przeznaczonej dla niej pomocy. Słusznie zaznaczył organ odwoławczy, że świadczenia pomocy społecznej mają charakter osobisty i przysługują konkretnej osobie. Oznacza to, że uprawnienie do ich uzyskania nie podlega dziedziczeniu, nawet zatem w sytuacji przedstawienia przez wnioskodawcę prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia przez niego spadku po H. P., nie mógłby on skutecznie domagać się wypłaty zasiłku celowego. Świadczenia z pomocy społecznej, nie tylko bowiem są ściśle związane z osobą konkretnego świadczeniobiorcy, ale ponadto nie mają wymiaru roszczeniowego, a tym samym nie wchodzą w skład spadku.

Odnosząc się do zarzutu nie zastosowania przez organy administracji przepisu art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, należy stwierdzić że jest on całkowicie bezzasadny i najpewniej stanowi wynik nieprawidłowej interpretacji. Przepis art. 101 ustawy określa zasady ustalania właściwości organów, innymi słowy wskazuje który organ na terenie Polski jest właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń pomocy społecznej. Co do zasady organem właściwym będzie organ znajdujący się w tej samej gminie, w której wnioskodawca posiada miejsce zamieszkanie, oraz w której przebywa. Na zasadzie wyjątku jednak, w przepisie art. 101 ust. 3 ustawy, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, dopuszczono możliwość, iż wniosek o pomoc społeczną zostanie rozpatrzony przez organ gminy, w której wnioskodawca w danej chwili ma pobyt. Regulacja ta jednak – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie jest równoznaczna z możliwością przyznania pomocy osobie nie posiadającej miejsca zamieszkania oraz nie przebywającej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Organy znajdujące się w gminie aktualnego miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenia pomocy społecznej, zawsze obowiązane są do badania tej okoliczności, ponieważ stanowi ona podstawowy warunek umożliwiający skorzystanie z nich. Wyjątek wskazany w przepisie art. 101 ust. 3 ustawy, miał natomiast na celu objęcie pomocą wszystkich tych osób mających miejsce zamieszkania oraz przebywającej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, które w związku z np. podróżą, czy też z innego powodu, znalazły się poza obszarem gminy swojego miejsca zamieszkania i jednocześnie bezzwłocznie potrzebują pomocy. Nie można bowiem zapominać, że pomoc społeczna nie ogranicza się tylko do świadczeń o charakterze finansowym, lecz obejmuje również świadczenia niepieniężne, takie jak np. udzielenie specjalistycznych porad, przeprowadzenie działań charakterze interwencji kryzysowej, zapewnienie schronienia, posiłku czy niezbędnego ubrania. W tym stanie rzeczy należy uznać, że interpretacja tego przepisu zaproponowana przez Z. P., nie mogła przynieść pożądanego przez niego efektu.

Skoro zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa, skarga, z mocy art. 151 P.p.s.a, podlegała oddaleniu.