Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 600/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej również jako "GDDKiA", "skarżący") wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] we [...]. Działki te stały się własnością Skarbu Państwa z dniem 5 sierpnia 2003 r., to jest z dniem w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka [...] stała się ostateczna. Ponadto przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod inwestycję objętą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi ekspresowej [...], na odcinku [...] \bez węzła\, w związku z czym GDDKiA wniósł o ustalenie odszkodowania na rzecz Polskiego Związku [...] w oparciu o przepisy aktualnie obowiązujące tj. art. 11j, art. 18 ust. 1g i 1h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Następnie, w piśmie z dnia 22 września 2014 r. GDDKiA wniósł o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z tytułu likwidacji części [...] we [...] znajdujących się na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...], obręb [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Wojewoda, powołując się na porozumienie nr [...] zawarte [...] lipca 2006 r. pomiędzy Okręgowym Zarządem Polskiego Związku [...] we [...] a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we [...], stwierdził, ze nie jest organem władnym do przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego. Porozumienie to zawarte zostało na podstawie art. 17, art. 18, art. 19 ust. 2, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419). Wojewoda wskazał, że z regulacji zawartej w ww. przepisach wynika, że do obowiązków podmiotu, w interesie którego następowała likwidacja [...], należało zapewnienie nieruchomości zamiennej o uregulowanej sytuacji prawnej, założenie nowego ogrodu i odtworzenie urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem zlikwidowanego ogrodu. Podmiot ten miał też obowiązek wypłacić stosowne odszkodowanie.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe przeprowadzenie przedmiotowego postepowania w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej [...], na odcinku [...] /bez węzła/ - węzeł [...]", ponieważ faktyczna likwidacja przedmiotowych ogrodów działkowych nastąpiła z chwilą, kiedy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka [...] stała się ostateczna.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł GDDKiA domagając się jego uchylenia. Zarzucił Wojewodzie [...] bezpodstawne odwoływanie się do decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], która stała się ostateczna z dniem 5 sierpnia 2003 r., jako podstawy poczynionych przez siebie ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Działki nr [...], [...], [...] i nr [...], obręb [...] na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. zostały oddane w użytkowanie Polskiemu Związkowi [...] Zarządowi Wojewódzkiemu we [...]. Na dzień 5 sierpnia 2003 r. działki te stanowiły własność Gminy [...], zgodnie z odpisem KW nr [...]. Natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu autostrady płatnej [...] nie wywarła żadnych skutków prawnych w stosunku do użytkowania ustanowionego na rzecz Polskiego Związku [...], gdyż wówczas obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnego skutku ex lege względem ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest prawo użytkowania. Zdaniem GDDKiA dopiero w dniu 7 lutego 2014 r., kiedy to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wygasło prawo użytkowania przedmiotowych nieruchomości, przysługujące Polskiemu Związkowi [...] i z tym dniem nastąpiła formalna likwidacja [...] we [...]. W związku z powyższym konieczne stało się wydanie stosownej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w związku z likwidacją części ogródków działkowych, a także określającej podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również wskazującej uprawnionych do otrzymania tego odszkodowania.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., sprostowanym postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił, że:

- działki nr [...], [...], [...] i [...] były objęte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], która stała się ostateczna z dniem 5 sierpnia 2003 r.; działki te – na dzień 15 kwietnia 2015 r., jak i na dzień 5 sierpnia 2003 r., stanowiły własność Gminy [...];

- przedmiotowe działki na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. zostały oddane w użytkowanie Polskiemu Związkowi [...] Zarządowi Wojewódzkiemu we [...]; ponadto na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...], ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz Polskiego Związku [...];

- decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Wojewoda [...], stwierdził nabycie z dniem [...] sierpnia 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonych we [...], obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] oraz ustalił odszkodowanie za utratę prawa własności tych działek na rzecz Gminy [...];

- decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił na rzecz Gminy [...] z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki o nr [...], nr [...] i nr [...];

- decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Wojewoda [...], stwierdził nabycie z dniem 5 sierpnia 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położnych we [...], obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do odjęcia Gminie [...] prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, natomiast – jak słusznie twierdzi GDDKiA – nie wywłaszczono innych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości.

Konsekwencją powyższego było ustalenie odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie ustalono natomiast odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na rzecz Polskiego Związku Działkowców oraz za użytkowanie ustanowione na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1983 r.

Organ odwoławczy podniósł także, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone po budowę drogi ekspresowej [...], na odcinku [...] /bez węzła/ - węzeł "[...]".

Minister Infrastruktury stwierdził, że z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla [...] we [...] na rzecz Polskiego Związku [...] w dniu [...] marca 2009 r. zostało ujawnione prawo użytkowania wieczystego (umowa użytkowania wieczystego z dnia [...] stycznia 2001 r., Rep. A Nr [...]).

Wobec powyższego, konieczne jest, zdaniem organu odwoławczego, ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie ww. prawa użytkowania wieczystego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził także, że w myśl aktualnie obowiązującego art. 18 ust. 1h z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obowiązki wynikające z art. 18 ust. 1g tej ustawy (tj. obowiązki odszkodowawcze w przypadku likwidacji [...]) ustalane są w drodze decyzji administracyjnej. W poprzednim stanie prawnym żądanie wypłaty odszkodowania mogło być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych – Dz. U. z 2014 r., poz. 40) właściwe do dochodzenia odszkodowania w trybie art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej [...] jest – bez względu na dzień, w którym doszło do przejęcia takiej nieruchomości – tylko postępowanie przed organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ww. ustawy.

Powyższe, jak stwierdził organ odwoławczy oznacza, że organ pierwszej instancji błędnie odmówił wszczęcia na wniosek GDDKiA postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., w części składającej się na uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do ustalenia przez organ orzekający, że na działkach gruntu nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] we [...] zostało na mocy umowy z dnia [...] stycznia 2001 r., Rep. A nr [...], ustanowione na rzecz Polskiego Związku [...] prawo użytkowania wieczystego, a także że prawo to w odniesieniu do przedmiotowych działek gruntu zostało ujawnione w dniu [...] marca 2009 r. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości, a także do ustalenia, że konieczne jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie ww. prawa użytkowania wieczystego.

GDDKiA wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2003 r., tj. w dniu ostateczności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2003 r., zawarte w akcie notarialnym z dnia [...] stycznia 2001 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przyznane przez Gminę [...] Polskiemu Związkowi [...], nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, stało się to dopiero na mocy wpisu do księgi wieczystej z dnia [...] marca 2009 r. Skarżący, powołując się na doktrynę, orzecznictwo i przepisy ustawy o księgach wieczystych, stwierdził, że prawo użytkowania wieczystego powstaje dopiero w chwili wpisu tego prawa we właściwej księdze wieczystej.

Zatem w rozpoznawanej sprawie, zdaniem skarżącego, w chwili ostateczności decyzji lokalizacyjnej, nie istniało jeszcze prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości na rzecz Polskiego Związku [...]. Prawo to powstało dopiero z chwilą wpisu do księgi wieczystej – w dniu [...] marca 2009 r.

Przedmiotowe nieruchomości, w związku z ich wywłaszczeniem stały się z dniem 5 sierpnia 2003 r. własnością Skarbu Państwa. W związku z ww. wywłaszczeniem nieruchomości zostały odłączone z księgi wieczystej KW nr [...] i wpisane do księgi wieczystej KW nr [...]. Dlatego też, zdaniem skarżącego, wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku [...], który powstał z dniem wpisu tj.12 marca 2009 r., nie objął przedmiotowych nieruchomości, które od 5 sierpnia 2003 r. stanowiły własność Skarbu Państwa.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, błędne jest twierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że konieczne jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie użytkowania wieczystego. Jedynym prawem jakie istniało na przedmiotowych nieruchomościach, poza prawem własności Gminy [...], było prawo użytkowania, w rozumieniu art. 252 i n. k.c.

Z chwilą wygaszenia w dniu [...] lutego 2014 r. ww. prawa użytkowania Polskiemu Związkowi [...], dokonano formalnej likwidacji [...], co rodzi po stronie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad właściwe obowiązki kompensacyjne, i to odszkodowanie za wygaszenie prawa użytkowania winno wskazywać uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, a nie odwoływać się do nigdy nie istniejącego na przedmiotowych nieruchomościach prawa użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego orzeczenia z obrotu prawnego.

W skardze GDDKiA nie kwestionując samego rozstrzygnięcia, zawartego w sentencji, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia. Skarżący zarzucił Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego uzasadnienie postanowienia jest wadliwe w zakresie, w jakim organ odwoławczy ustalił, że na działkach o nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] we [...] istniało użytkowanie wieczyste na rzecz Polskiego Związku [...] i konieczne jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie tego prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem, w ocenie GDDKiA, jedynym prawem, jakie istniało na przedmiotowych nieruchomościach, poza prawem własności Gminy [...], było prawo użytkowania i za wygaszenie tego prawa, w związku z likwidacją [...], należy ustalić odszkodowanie. Skarżący stwierdził, że uzasadnienie postanowienia zawiera ustalenia, które jako wiążące dla organu niższego stopnia mogą przy ich uwzględnieniu narazić skarżącego na daleko idące negatywne skutki.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Możliwe jest także uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Możliwe to jest bowiem tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter. Obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę jest więc nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ uchybił, ale również wskazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05, Legalis, wyrok NSA z 6 maja 2008 r., I OSK 801/07, Legalis).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że należy uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, tj. prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania organ pierwszej instancji, stwierdził, że brak jest podstaw do przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za utratę prawa użytkowania działek wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że orzeczenie to było błędne, i stwierdził konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia Wojewody [...] było uznanie, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu ustalenia odszkodowania w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej [...], na odcinku [...] /bez węzła/ - węzeł [...]", ponieważ faktyczna likwidacja przedmiotowych ogrodów działkowych nastąpiła z chwilą kiedy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka obwodnicy [...] stała się ostateczna. Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za utratę prawa użytkowania działek wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy uchylając ww. postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia trafnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do odjęcia Gminie [...] prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, konsekwencją czego było ustalenie stosownego odszkodowania za przejęcie tego prawa własności. Nie wywłaszczono natomiast – zdaniem organu odwoławczego - innych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości. Trafnie również organ odwoławczy stwierdził, powołując się na art. 18 ust. 1 g i 1 h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, że w niniejszej sprawie obowiązki odszkodowawcze w przypadku [...] działkowego powinny być ustalane w drodze decyzji administracyjnej.

Przy czym, w ocenie Sądu, rzeczywiście uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest częściowo wadliwe. Organ odwoławczy stwierdził, m.in., że nie ustalono odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowych działkach na rzecz Polskiego Związku [...] oraz za użytkowanie ustanowione na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1983 r., co sugerowałoby, że należałoby przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze w celu ustalenia odszkodowania zarówno za wygaszenie i prawa użytkowania i prawa użytkowania wieczystego. W innym miejscu stwierdza natomiast wprost, że konieczne jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ odwoławczy wyczerpująco, dokładnie i jednoznacznie wyjaśnił stan sprawy w zakresie istnienia prawa użytkowania i użytkowania wieczystego na działkach będących przedmiotem postępowania i wynikających z tego tytułu obowiązków odszkodowawczych. Ponadto brak jest w aktach sprawy dokumentów, na które powoływał się organ odwoławczy, takich jak: umowa – akt notarialny z [...] stycznia 2001 r. Rep. A nr [...] r., która Gmina [...] przekazała Polskiemu Związkowi [...] nieruchomości w użytkowanie wieczyste, wypisu z KW dotyczącego wszystkich działek, będących przedmiotem postępowania, co do których ustanowiono użytkowanie wieczyste. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika także, że działki objęte decyzją z [...] grudnia 1983 r. o oddaniu w użytkowanie a następnie oddane w użytkowanie wieczyste to te same nieruchomości. Również z decyzji lokalizacyjnej nie wynika jakie działki są jej przedmiotem (brak załącznika graficznego do decyzji).

Niemniej jednak Sąd stwierdza, że wady dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym, nie miały istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, skoro ostatecznie organ odwoławczy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, tj. wobec stwierdzenia, że organ pierwszej instancji błędnie odmówił wszczęcia na wniosek GDDKiA postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto Sąd nie może zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że zaskarżone uzasadnienie zawiera ustalenia, którymi organ pierwszej instancji jest związany. Należy podkreślić, że organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może co prawda wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednakże zalecenia te wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nim wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. W wyroku z dnia 10 października 2007 r. (IV SA/Po 309/07, Legalis) WSA w Poznaniu stwierdził, że: "W ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1270 ze zm.) brak odpowiednika art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie były związane błędnym poglądem prawnym wyrażonym w poprzedniej decyzji kasacyjnej". Uwagi te pozostają aktualne w obecnym stanie prawnym, tj. po nowelizacji K.p.a. dokonanej w latach 2010-2011.

Zatem w rozpoznawanej sprawie uchylenie postanowienia Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oznacza, że organ pierwszej instancji musi ustalić "od początku" stan faktyczny i prawny sprawy, w tym dokonać ustaleń w zakresie powstania i wygaszenia prawa użytkowania czy też użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach na rzecz Polskiego Związku [...], na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie, mimo wad wyżej wskazanych, odpowiada prawu, bowiem wady te nie miały wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, tj. wydanie postanowienia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego też barak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 217 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.