Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1353/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję, umorzono postępowanie administracjne
Powołane przepisy: article: Art. 145 , art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 15, art. 50
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: Art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: Art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej J. Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 września 2021 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił: obowiązek poniesienia przez Y. U. (Ł.), (dalej: "skarżącą") kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych jej w okresie od dnia 24 do 26 sierpnia 2016 r. pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości 2804,88 zł (słownie: dwa tysiące osiemset cztery złote 88/00) (punkt 1) oraz obowiązek zapłaty ww. kosztów w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy OW NFZ (punkt 2). Podstawę prawną decyzji stanowił art. 50 ust. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.; powoływanej danej jako "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej"). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w 24-26 sierpnia 2021 r. (leczenie stacjonarne) zostały skarżącej udzielone świadczenia opieki zdrowotnej w SP ZOZ Szpital [...] w K, a równocześnie w tym okresie nie stwierdzono posiadania przez skarżącą prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, prowadzącego do wydania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia przez skarżącą kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, ich wysokości oraz terminu płatności za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej. W powyższym piśmie wskazano, że powodem wszczęcia postępowania administracyjnego było złożenie przez skarżącą u świadczeniodawców oświadczeń o posiadaniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, podczas gdy wynik weryfikacji danych zawartych w informatycznych systemach rozliczeniowych Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej oraz elektronicznych danych o zgłoszeniach do ubezpieczenia zdrowotnego nie potwierdził w ww. okresie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W powyższym piśmie poinformowano także o możliwości dokonania wstecznego zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 50 ust. 18a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Weryfikacja uprawnień skarżącej na [...] Akademii [...] zaowocowała wpływem do Oddziału NFZ pisma rektora z wyjaśnieniem, że uczelnia nie zgłaszała do ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej, gdyż takie zgłoszenie i opłacenie składek za studiujących cudzoziemców nieposiadających obywatelstwa państw członkowskich UE lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) następuje wyłącznie na wniosek oraz po podpisaniu przez zainteresowanego studiującego oświadczenia o niepodleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. NFZ stwierdził również, że nie dokonano wstecznego zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niezastosowanie, a to w sytuacji, gdy od momentu udzielenia skarżącej świadczeń do momenty wydania decyzji w przedmiotowej sprawie upłynął okres 5 lat, tym samym podstawa do wydania decyzji obciążającej skarżącą obowiązkiem zapłaty kwot wskazanych w decyzji odpadła.

W oparciu o wskazany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 50 ust. 20 ustawy i wydania decyzji mimo upływu pięciu lat od zakończenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, organ podniósł, że zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej "ustawa covidowa"), w okresie obowiązywania zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 m. in. terminy przedawnienia przewidziane przepisami prawa administracyjnego nie biegły, a rozpoczęte ulegały zawieszeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie.

Zgodnie z art. 50 ust. 18 ustawy koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w przypadkach określonych w ust. 16, które Fundusz poniósł zgodnie z ust. 15, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną ustalającą obowiązek poniesienia kosztów i ich wysokość oraz termin płatności. Do postępowania w sprawach o ustalenie poniesienia kosztów stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji Prezesa Funduszu przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Art. 50 ust. 20 ustawy stanowi, że nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat.

W sprawie bezspornym jest, że w dniach 24-26 sierpnia 2016 r. skarżącej zostały udzielone świadczenia opieki zdrowotnej, o wartości łącznie 2804,88 zł. Decyzja o zobowiązaniu skarżącej do poniesienia kosztów opieki zdrowotnej w wysokości 2804,88 zł została wydana w dniu 1 września 2021 r., a pięć lat od udzielenia świadczeń upłynęło w dniu 26 sierpnia 2021 r.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie jednak z obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. art. 50 ust. 20 powyższej ustawy nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat. Powołany przepis określa maksymalny termin, do którego w ogóle może być wydana decyzja ustalająca obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, ich wysokość oraz termin płatności.

Skoro zatem udzielanie skarżącej świadczeń zakończono w dniu 26 sierpnia 2016 r. (najpóźniej udzielone świadczenie - Zestawienie świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych osobie nieuprawnionej do świadczeń finansowanych ze środków publicznych – w aktach sprawy k. 9), to w dniu 1 września 2021 r. nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 18 ustawy. Powołany wyżej art. 50 ust. 20 ustawy przewiduje bowiem ustawowy brak prawa do ustalenia przez organ obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej przez osobę, która nie posiadała w momencie udzielania jej świadczenia prawa do takich świadczeń finansowanych ze środków publicznych po upływie pięciu lat od ich udzielenia. Oznacza to, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ma kalendarzowe pięć lat, aby zebrać niezbędne dokumenty i przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji obciążającej pacjenta kosztami udzielonych mu świadczeń zdrowotnych.

Sąd rozważył, czy w sprawie nie doszło do podnoszonego w odpowiedzi na skargę zawieszenia biegu terminu ustawowego do wydania decyzji, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z już nieobowiązującym art. 15 ust. 1 zzr w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Zgodnie z art. 15 zzr ust. 5 ustawy covidowej czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Zgodnie natomiast z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Obowiązujące przepisy nie zawierają wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy co do wstrzymania lub zawieszenia biegu do wydania decyzji ustalającej obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej – co wymaga dokonania przez Sąd wykładni powołanych przepisów związanych ze stanem pandemii. Zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Termin końcowy wstrzymania lub zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym związany był z uchyleniem art. 15zzr ust. 1 przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) i rozpoczęciem biegu wstrzymanych lub zawieszonych terminów po upływie 7 dni od daty wejścia w życie ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (art. 68 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r.). Zaznaczyć należy, że wskazane przepisy przestały obowiązywać przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia obowiązku ustalenia kosztów opieki zdrowotnej udzielonej skarżącej.

Powyższe przepisy nie miały zdaniem Sądu znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Żadne z postanowień art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej nie daje podstaw do twierdzenia, że wolą ustawodawcy było zawieszenie biegnących terminów prawa materialnego, o których mowa w art. 50 ust. 20 ustawy. Ustawodawca w art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej wskazał jedynie na zawieszenie terminów zawitych, z których upływem ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Nie odniósł się natomiast do terminów, których naruszenie powoduje, tak jak w niniejszej sprawie, korzystne dla strony skutki. W rezultacie nie może on stanowić podstawy zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy. Co więcej, art. 15 zzs ust. 10 ustawy covidowej dotyczy z kolei postępowań, a zatem terminów prawa procesowego, a nie materialnego. Przepisy te nie mogły być zatem uwzględnione przez Sąd w niniejszej sprawie.

Z kolei zgodnie z art. 15zzs ust. 11 ustawy covidowej zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przepisy te mogłyby mieć jedynie zastosowanie do toczącego się postępowania, a jak wskazano postępowanie w sprawie zobowiązania skarżącej do zwrotu kosztów udzielonych świadczeń zdrowotnych zostało wszczęte po uchyleniu powołanego przepisu.

Wskazać należy, że wyraźne uregulowanie skutków wstrzymania rozpoczęcia biegu lub też zawieszenia biegu terminów prawa procesowego w cytowanych powyżej przepisach powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ. Organ administracyjny zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Skoro żaden przepis prawa nie określał skutków przedłużenia terminów prawa materialnego na korzyść organu, to brak jest podstawy prawnej do tego typu interpretacji.

W ocenie Sądu dla wykładni art. 15 zzr oraz art. 15 zzs ustawy covidowej nie ma znaczenia podnoszona przez organ okoliczność, że gdyby przyjąć brak zawieszenia biegu terminów prawa materialnego (w szczególności wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy) doszłoby do zupełnie przypadkowego określenia katalogu osób, które uzyskały świadczenie zdrowotne mimo braku ubezpieczenia, a w stosunku do których brak możliwości procedowania i wydania decyzji przez organ w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r., skutkował niemożnością wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu kosztów opieki zdrowotnej. Podnoszony przez organ czas zawieszenia obejmował okres trwający niewiele ponad dwa miesiące, tymczasem ustawa daje Prezesowi NFZ pięć lat na przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji. Zauważyć należy ponadto, że skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r., a zatem po okresie zawieszenia wskazanym przez organ. Od maja 2020 r. minął prawie rok. Tym samym, w związku z wszczęciem postępowania w kwietniu 2021 roku w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy określone w art. 15 zzs ustawy covidowej.

Dodatkowo Sąd zauważa, że ustawodawca wprawdzie w ww. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej zawiesił bieg terminu prawa administracyjnego w zakresie przedawnienia, ale zdaniem Sądu, przedawnienie ustalonych zobowiązań dotyczących obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej mogło rozpocząć swój bieg dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 21 ustawy o świadczeniach. Tylko w tym przypadku ustawodawca użył określenia "ulegają przedawnieniu" ("Należności, o których mowa w ust. 18, ulegają przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna.").

Sąd zwraca uwagę, że aby mówić o "przedawnieniu", czyli braku możliwości skutecznego dochodzenia świadczenia, to należność musi w ogóle powstać. W rozpoznawanej sprawie należność dotycząca obowiązku poniesienia kosztów opieki zdrowotnej nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Skoro więc należność taka w ogóle nie powstała, to ww. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 nie mógł znajdować do niej zastosowania.

Sąd stwierdza ponadto, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W orzecznictwie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2020 r., I SA/Po 961/19 i podane tam orzeczenia, CBOSA) wskazuje się, że umorzenie postępowania nie zależy od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Taką przyczyną jest niemożność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej z powodu upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach. Sąd skorzystał więc z uprawnienia umorzenia postępowania administracyjnego, aby zakończyć postępowanie prowadzone wobec skarżącej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy covidowej.

Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na postawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku), a na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (pkt II sentencji).

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, to jest zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w związku z art. 205 § 2 tej ustawy. Na koszty postępowania złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej.