Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1135/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z 21.04.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 120, art. 121 § 5, art. 122 i art. 64a § 1 pkt 1, art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) w związku z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 25.02.2021 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2020 r. (Dz. Urz. GUS z 2021 r., poz. 9) nałożył na J. Z. grzywnę w wysokości: [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w odpisie tytułu wykonawczego wraz z obowiązkiem uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł. Organ wezwał zobowiązaną do wpłacenia grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem egzekucji oraz wykonania określonego w odpisie tytułu wykonawczego z 19.11.2020 r. znak: [...] obowiązku w terminie siedmiu dni pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 13.12.2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazano inwestorowi A. Z. wykonanie rozbiórki będącego w budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 47,59 m2 wznoszonego bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji wskazano, że roboty rozbiórkowe polegają na rozebraniu: "dachu, murowanych ścian, betonowego stropu, betonowych wylewek, betonowych fundamentów oraz zasypanie powstałych wykopów". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 05.11.2007 r. znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...] z 02.05.2012 r. znak: [...], którą na podstawie art. 154 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji MWINB w K. z 5.11.2007 r., znak: [...] Decyzja została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z 27.06.2012 r., znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnie skargę na ww. decyzję (sygn. akt VII SA/Wa 2079/12).

W dniu 28.09.2016 r. PINB w M. wydał decyzję znak: [...], którą odmówiono wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z 13.12.2005 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 28.11.2017 r. znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22.11.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 176/18 oddalił skargę.

Ponadto J. Z. (córka A. Z.) dwukrotnie zwróciła się o "legalizację" obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. W związku z faktem, że już zapadło rozstrzygnięcie w sprawie, PINB w M. na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

Organ wyjaśnił ponadto, że początkowo postępowanie egzekucyjne było prowadzone w stosunku do inwestora, a zarazem poprzedniego właściciela obiektu - A. Z.. Z uwagi na to, że nie wykonała ona wymagalnego obowiązku dobrowolnie, organ wszczął postępowanie egzekucyjne znak: [...] mające na celu przymuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku decyzji.

W toku postępowania egzekucyjnego nieruchomość na której znajduje się objęty nakazem rozbiórki obiekt została przekazana w drodze darowizny J. Z.. Zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji J. Z. przejęła zobowiązania dotychczasowego zobowiązanego.

W związku z powyższym do J. Z. skierowano w dniu 08.09.2020 r. upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku decyzji z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Obowiązek nie został wykonany, wobec powyższego w dniu 19.11.2020 r. wystawiono tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym znak: [...] Odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanej w dniu 23.11.2020 r.

W związku z wniesieniem przez J. Z. zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji w dniu 17.12.2020 r. organ wydał postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznano zarzuty za nieuzasadnione. W dniu 17.12.2020 r. wydano również postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 35 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawieszono postępowanie egzekucyjne znak: [...] do czasu uzyskania ostateczności przez postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...].

Ww. postanowienia nie zostały skutecznie zaskarżone. W związku z tym w dniu 21.04.2021 r. przeprowadzono w sprawie kontrolę, w trakcie której ustalono, że nakaz rozbiórki w dalszym ciągu nie został zrealizowany.

Organ zaznaczył, zastosowany środek egzekucyjny jest mniej uciążliwy dla zobowiązanej niż wykonanie zastępcze. Przedstawił również sposób wyliczenia grzywny.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła J. Z., zarzucając, że postanowienie zostało wydane przedwcześnie, albowiem wciąż toczą się postępowania zainicjowane przez żalącą się. Wskazała również, że nie otrzymała postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W ocenie żalącej się zachodzą podstawy do legalizacji obiektu. Ponadto jej zdaniem grzywna została naliczona nieprawidłowo.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 30.07.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości [...] zł, w pozostałym zakresie utrzymując skarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Uzupełniając wywody organu I instancji w tym zakresie organ odwoławczy podał, że upomnieniem z 31.08.2017 r. znak: [...] PINB wezwał A. Z. do wykonania powyższego obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Kontrola przeprowadzona w dniu 20.09.2017 r. wykazała, że nakaz rozbiórki nie został wykonany. Wobec powyższego, w dniu 27.09.2017 r. PINB wystawił wobec A. Z. tytuł wykonawczy. Po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez A. Z. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie w/w tytułu wykonawczego, postanowieniem nr [...] z 18.10.2017 r. znak: [...], organ I instancji uznał je nieuzasadnione. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z 31.01.2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30.05.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 437/18 oddalił skargę na powyższe postanowienie. Postanowieniem nr [...] z 19.03.2018 r. znak: [...] organ zastosował wobec A. Z. środek egzekucyjny, nakładając na zobowiązaną grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 27.09.2017 r. MWINB postanowieniem nr [...] z 9.05.2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6.09.2018 r. sygn. akt: II SA/Kr 914/18 oddalił skargę na powyższe postanowienie MWINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21.04.2020 r., sygn. akt: II OSK 629/19 oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA w Krakowie.

Na mocy zawartej w dniu 3.07.2018 r. umowy darowizny właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek podlegający rozbiórce stała się J. Z., córka A. Z..

W dniu 6.08.2018 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym uchylił swoje postanowienie nr [...] z 19.03.2018 r. "w zakresie obejmującym włącznie nieuiszczoną i nieściągniętą dotychczas (do dnia 06.08.2018r.) część grzywny w celu przymuszenia i umorzył postępowanie w przedmiocie dalszego (po dniu 06.08.2018 r.) stosowania środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia w stosunku do zobowiązanego - A. Z.", zastrzegając jednocześnie, że dokonane dotychczas (do dnia 06.08.2018 r.) czynności egzekucyjne (w tym w szczególności dotyczące grzywny w celu przymuszenia) w stosunku do zobowiązanej A. Z., pozostają w mocy.

Kontrole przeprowadzone kolejno w dniach: 8.09.2020 r., 9.11.2020 r. wykazały, że obowiązek nie został wykonany. W dniu 8.09.2020 r. organ poinformował, że J. Z., że powyższy obowiązek rozbiórki przeszedł na nią jako następcę prawnego A. Z., i wezwał ją upomnieniem z tego samego dnia do wykonania tegoż obowiązku. W dniu 19.11.2020 r. PINB wystawił wobec J. Z., jako zobowiązanej, tytuł wykonawczy.

Organ II instancji wskazał również na postanowienie z 17.12.2020 r. (o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione oraz o zawieszeniu postępowania), zaznaczając, że na postanowienie PINB nr [...] nie wniesiono zażalenia i stało się ono ostateczne w administracyjnym toku postępowania.

Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 21.04.2021 r. wykazała, że obowiązek nie został w dalszym ciągu wykonany, co uzasadniało w ocenie organu I instancji nałożenie grzywny w celu przymuszenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jeżeli występuje następstwo prawne, np. na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, obowiązek podlegający egzekucji przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem tej decyzji. Brak jest także powodów do wszczynania nowego postępowania administracyjnego. Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy konkretnego obiektu budowlanego, a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel.

Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Istotą tego środka egzekucyjnego jest dolegliwość finansowa, która służy temu, aby skłonić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Zasadnym było zatem zastosowanie wobec zobowiązanej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zasady nakładania grzywny w celu przymuszenia reguluje art. 121 u.p.e.a. . PINB prawidłowo przyjął za podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia art. 121 § 5 u.p.e.a. , stosowany w przypadku rozbiórki budynku lub jego części. Z sentencji jak i uzasadnienia w/w decyzji PINB wynika bowiem, że przedmiotem rozbiórki jest budynek o powierzchni zabudowy 47,59 m2.

W uzasadnieniu skarżonego postanowienia PINB wskazał sposób wyliczenia wysokości nałożonej na zobowiązaną grzywny, zgodny z brzmieniem art. 121 § 5 u.p.e.a. . Zmiana w wysokości orzeczonej grzywny wynika z faktu, że organ II instancji obowiązany jest orzekać na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego, a cena a m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z 24.05.2021 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał

2021 r. wynosi 4944 zł (Dz. U. GUS z 2021 r. poz. 19). Wobec faktu, że zmiana ta jest korzystna dla zobowiązanej postanowienie zostało zreformowane.

Skarżone postanowienie PINB zawiera wymagane zgodnie z art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

Odnosząc się do pozostałych uwag podniesionych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że nie można mówić o przedwczesności postanowienia. Zobowiązana pomimo wystosowanego do niej upomnienia, a następnie wystawionego tytułu wykonawczego, nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, co stwierdzono podczas przeprowadzonych kontroli. Działania podejmowane wcześniej przez poprzedniczkę prawną zobowiązanej, A. Z., jak i samą J. Z. nie doprowadziły do wyeliminowania z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji.

Odnosząc się do kwestii nieotrzymania przez zobowiązaną postanowienia o podjęciu zawieszonego wcześniej postępowania egzekucyjnego, organ II instancji podał, że zgodnie z art. 35 § 1 zd. 1 u.p.e.a. wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, wywołuje z mocy prawa skutek w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu zawiadomienia organu egzekucyjnego o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutu. Postanowienie PINB nr [...] z 17.12.2020 r. uznające zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione stało się ostateczne z dniem 30.12.2020 r., z uwagi na niewniesienie na nie zażalenia. Z tym też dniem z mocy prawa ustała przyczyna zawieszenia postępowania egzekucyjnego, czego konsekwencją jest podjęcie przez organ egzekucyjny zawieszonego postępowania egzekucyjnego i przystąpienie do czynności egzekucyjnych. Art. 57 § 1 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia, zawiadamiając o tym zobowiązanego. Jednocześnie organ egzekucyjny przystępuje do czynności egzekucyjnych. W orzecznictwie i doktrynie prezentowane są różne stanowiska co do formy, w jakiej następuje podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Prezentowany jest pogląd, że podjęcie przybiera formę niezaskarżalnego postanowienia albo, że organ egzekucyjny nie wydaje postanowienia w przedmiocie podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania, ograniczając się jedynie do zawiadomienia zobowiązanego. W uzasadnieniu wyroku z 13.02.2018 r., sygn. akt: II FSK 881/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zawieszenie postępowania egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 35 § 1 u.p.e.a. , następuje i upada z mocy samego prawa, postępowanie to, zawieszone z mocy prawa, również z mocy prawa zostaje podjęte, w związku z czym organ egzekucyjny nie ma obowiązku wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, a więc także poinformowania o tym fakcie zobowiązanego. Stąd niewydanie przez PINB postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia, określonej w art. 35 § 1 u.p.e.a. , pozostaje bez wpływu na prawidłowość skarżonego postanowienia.

Organ II instancji pouczył o możliwości umorzenia grzywny lub orzeczenia o zwrocie uiszczonej grzywny zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a. .

J. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy temu organowi lub organowi I instancji, względnie orzeczenia o uchyleniu grzywny przymuszającej.

Skarżąca podniosła, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana na jej matkę A. Z., stąd postępowanie egzekucyjne nie może być prowadzone względem niej. Wskazała, że jej stan majątkowy nie pozwala na uiszczenie grzywny w nałożonej wysokości. Ponadto chciałaby podjąć działania zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego, stąd nałożenie grzywny jest przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W dniu 17.01.2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, w którym pełnomocnik oświadczył, że w całości popiera skargę i wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma na okoliczność ich treści.

Do pisma przedłożono:

- zgłoszenie A. Z. z dnia 12 lipca 2012 r. dotyczące budowy budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy i narzędzia o wymiarach 5,80 x 6 m na działce nr [...] w M.,

- postanowienia SR w M. o założeniu księgi wieczystej dla kilku działek, w tym w/w, o powierzchni ponad 4 ha,

- projekt budowlany obiektu wymienionego w zgłoszeniu z lipca 202 r.,

- postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta w M. z dnia 28.09.2007 r. w sprawie uzgodnienia budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] w M.,

- postanowienie uzgadniające MZMiUW w K. z dnia 9.10.2007 r. w/w inwestycji,

- postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta w M. z dnia 30.07.2007 r w sprawie sprostowania postanowienia uzgadniającego z dnia 24.07.2007 r w ten sposób, że dotyczy ono budynku gospodarczego a nie garażowego – na działce nr [...] i [...] w M.,

- postanowienie uzgadniające Burmistrza Gminy i Miasta w M. z dnia 1.09.2008 r. dotyczące budynku gospodarczego na działce nr [...] i [...],

- decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w M. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 10.09.2008 r. dotyczącą budynku gospodarczego na działce nr [...] [...]

- zaświadczenia o stani8e zdrowia.

Pełnomocnik skarżącej przeprowadził w piśmie analizę dotyczącą zasad orzekania rozbiórki na podstawie art.48 Prawa budowlanego, stwierdzając, że orzeczenie rozbiórki było przedwczesne, gdyż budynek znajduje się w trakcie budowy, a zatem istnieje możliwość modyfikacji jego kształtu. Zarzucił, że wystarczające winno być nakazanie co najwyżej częściowej rozbiórki, co nie zostało do tej pory dostrzeżone przez organy. Jedynie bowiem jego część została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, gdyż przystąpienie do robót budowlanych było poprzedzone zgłoszeniem. Ponownie wskazano na bezskuteczne działania skarżącej i A. Z. zmierzające do zalegalizowania inwestycji, a także podkreślono trudną sytuację materialną skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.- dalej "u.p.e.a.") w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Obowiązkiem wierzyciela (którym w przedmiotowej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru w M.) jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 05.11.2007 r. znak: [...] Pomimo podejmowanych prób w kierunku wyeliminowania decyzji, pozostaje ona w obrocie prawnym i jest wykonalna.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że prawidłowo organ egzekucyjny adresatem czynności egzekucyjnych uczynił J. Z.. Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że obowiązek rozbiórki został nałożony na A. Z.. Następnie – już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego – J. Z. w dniu

3.07.2018 r. darowała nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] na której posadowiony jest budynek objęty nakazem rozbiórki córce J. Z.. W tej sytuacji organy uznały, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 28a ustawy i prowadziły postępowanie egzekucyjne względem aktualnego właściciela nieruchomości, uznając tym samym, że dotychczasowy właściciel utracił możność dobrowolnego wykonania obowiązku. Powołany art. 28a stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że zmiana, przez następstwo prawne, zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. Nie ma podstaw w razie następstwa prawnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, postępowanie to jest kontynuowane z udziałem nowego zobowiązanego, a dotychczasowe czynności egzekucyjne pozostają w mocy (por. wyrok NSA z 13.03.2019 r., sygn. II OSK 3594/18, wyrok z 26.03.2019 r., sygn. II OSK 1032/17). W świetle powyższego należy stwierdzić, że wystarczającym warunkiem kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do następcy prawnego, jest – zgodnie z art. 28a ustawy – doręczenie mu tytułu wykonawczego, co w odniesieniu do skarżącej miało miejsce w dniu 23.11.2020 r. (k. 258 akt administracyjnych).

Wyjaśnić dalej wypada, że wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki, nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym, związanym wyłącznie z adresatem decyzji. Obowiązki tego rodzaju, jak nakaz rozbiórki, pozostają w mocy i przechodzą na następcę prawnego wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy konkretnego budynku a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel. Zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9.07.2020 r., sygn. VII SA/Wa 1091/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.09.2013 r., sygn. akt II OSK 956/12). Możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego uzależniona jest rzecz jasna od jednoznacznego ustalenia, że do następstwa prawnego doszło. Okoliczność ta w niniejszej sprawie jest bezsporna. Fakt darowania nieruchomości na której posadowiony jest budynek J. Z. znajduje potwierdzenie w zalegającym w aktach sprawy odpisie księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości (k. 168 akt. administracyjnych). Nie był zresztą kwestionowany przez skarżącą.

Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postepowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 1 ustawy ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada celowości oraz zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego) i w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (por. wyroki: NSA z 18.01.2017 r., sygn. II OSK 1029/15, z 20.02.2019 r. II OSK 831/17, 16.05.2019 r., sygn. II OSK 1565/17, 23.04.2020 r., sygn. II OSK 668/19). Zwraca się przy tym uwagę na takie okoliczności jak: wciąż istniejąca możliwość dobrowolnego wykonania rozbiórki, zwrotny charakter grzywny (o czym stanowią art. 125 i 126 u.p.e.a. przewidujące możliwość umorzenia lub zwrotu orzeczonej grzywny w określonych przypadkach), a także brzmienie art. 122 § 2 pkt 2) u.p.e.a., z którego wynika, że sam ustawodawca uznał ten środek egzekucyjny za mniej uciążliwy. Wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami wynagrodzenia dla wykonawcy rozbiórki zrealizowanej w ramach samowoli, co wiązałoby się z większą dolegliwością dla skarżącej.

Grzywna została ustalona w prawidłowej wysokości. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z kolei art. 121 § 5 u.p.e.a. stanowi, iż wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W zaskarżonym postanowieniu wskazano sposób wyliczenia nałożonej na skarżącą grzywny. W ocenie Sądu ustalenia te nie budzą wątpliwości, również sama skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu) nie zgłaszała zastrzeżeń w tym zakresie.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej co do przedwczesności postępowania egzekucyjnego, jak również wadliwego objęcia nakazem rozbiórki całego budynku (a to wobec faktu, że częściowo został zrealizowany na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia). Jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji skarżąca, jak i jej poprzedniczka prawna podejmowały szereg czynności zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórki. Nie przyniosły one jednak pożądanego rezultatu. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna i wykonalna. Skarżąca nie przedstawiła dowodów, które pozwoliłyby na podważenie powyższego ustalenia. Bliżej niesprecyzowane zamierzenia skarżącej doprowadzenia do legalizacji obiektu wymagałyby najpierw wzruszenia zapadłej w sprawie decyzji i nie mogą mieć wpływu na zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto wskazać trzeba, że zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a., a także w razie wniesienia następnie skargi do sądu możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 §1 u.p.e.a. Należy podkreślić, że organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.10.2017 r., sygn. II OSK 233/16 wskazując, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Natomiast w wyroku z 21.06.2016 r., sygn. II OSK 2539/14 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję.

Z tych względów Sąd nie dopuścił jako dowodów w sprawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów. Nie miały one bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując, Sąd uznał, że powołane przez skarżącą zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać potrzebę uwzględnienia skargi. Sytuacja materialna skarżącej nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, skarżąca nie będzie musiała zapłacić grzywny jeżeli dokona rozbiórki przed uiszczeniem lub ściągnięciem grzywny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.