Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 646/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, 5c, 5d i 6, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 8, art. 53 ust. 2 i 4, art. 57
journal: Dz.U. 2019 poz 710
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 721/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 721/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej powoływanej jako spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonywania robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

W dniu 24 października 2019 r. spółka zgłosiła Wojewodzie Mazowieckiemu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "umiejscowieniu przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej na terenie [...] nr inwentarzowy [...] stanowiącym działkę o nr ew. [...], obręb [...], dz. [...], będącą terenem zamkniętym, terenem kolejowym i jednocześnie obszarem kolejowym. Działka nr [...], ...]". Spółka wskazała termin rozpoczęcia robót - 15 listopada 2019 r.".

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nałożył na spółkę obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie 14 dni od daty jego doręczenia.

W odpowiedzi spółka poinformowała, że w jej ocenie w sposób prawidłowy określiła przedmiot zgłoszenia i jego opis. Precyzyjnie określiła zamierzenie, adres, wyjaśniła, że przedmiotowy nośnik będzie wykorzystany na cele związane z wyświetlaniem informacji reklamowych związanych z obsługą linii kolejowych oraz przewozu osób i rzeczy. Dodała, że organ w ramach kompetencji może zweryfikować, czy dana nieruchomość jest objęta ochroną konserwatorską. Spółka dołączyła także wyciąg z umowy najmu oraz umowy cesji, potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele wskazane w zgłoszeniu, a także poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa dla W. C. Spółka wskazała również, że zrealizowała inwestycję po upływie 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia, z uwagi na brak wpływu do tego czasu postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia lub wydania decyzji ze sprzeciwem.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych uznając, że mobilna przyczepa samochodowa nie stanowi obiektu budowlanego i nie spełnia wymagań art. 29 ustawy, a jej zaparkowanie, unieruchomienie, rozłożenie, wysunięcie i stabilizacja nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania spółki, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał na wstępie, że jakkolwiek decyzja Wojewody Mazowieckiego co do sposobu rozstrzygnięcia odpowiada prawu, to jednak przesłanki będące podstawą jej wydania nie zasługują na aprobatę. Zdaniem organu, skoro Wojewoda uznał, że zgłoszone zamierzenie budowlane nie stanowi robót budowlanych i nie podlega reżimowi prawa budowlanego, to nie powinien on wnosić sprzeciwu względem zgłoszenia.

Organ stwierdził następnie, że zamierzenie polega na umiejscowieniu przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej na terenie działki stanowiącej własność [...], będącej terenem zamkniętym i jednocześnie obszarem kolejowym. Wskazał, że zgłoszone mobilne urządzenie reklamowe jest wolnostojące, na przyczepie samochodowej o długości 7 m i szerokości 5,3 m (z wysuniętymi podporami) przewidziano posadowienie ekranu o szerokości 5,12 m i wysokości 3,2 m. Wysokość całkowita mobilnego urządzenia reklamowego to 6,1 m, na przyczepie samochodowej posadowiony jest słup do którego zamontowany ma być ekran.

Dokonując kwalifikacji robót organ nawiązał do art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 i 6 ustawy i uznał, że inwestycja stanowi obiekt wolnostojący, trwale związany z gruntem. Fakt, że ekran posadowiony jest na przyczepie samochodowej, a więc ma koła i zaczep do haka, przez co może być przesunięty nie odbiera mu takiego charakteru. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje bowiem brak technicznych możliwości przesunięcia budowli, lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania. W ocenie organu przyczepa samochodowa wraz z podporami, na której posadowiono ekran, stanowi fundament inwestycji. Skoro przyczepa samochodowa wykorzystywana jest jako podstawa urządzenia reklamowego, to sam fakt, że fundament stanowi przyczepa nie stoi na przeszkodzie uznaniu tego obiektu za obiekt budowlany. Stwierdził także, że wysokość przyczepy wraz ze słupem i ekranem wynosi 6,1 m, co przekracza maksymalną wysokość przyczepy określoną w art. 61 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 450, ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał również, że choć nie podziela zasadności niektórych nałożonych na spółkę obowiązków (np. żądania dowodu, że działka na której planowana jest inwestycja nie jest objęta ochroną konserwatora zabytków), to z uwagi na te prawidłowo nałożone, argumentacja odwołania, że postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r., jako niezasadne, nie przerwało biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze art. 30 ust. 5 zd. 2, ust. 5d, ust. 6a ustawy wyjaśnił, że postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu z chwilą nadania postanowienia w placówce pocztowej bądź wprowadzenia do systemu teleinformatycznego, co wynika z art. 57 § 5 K.p.a. Dlatego też organ wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. nałożył przed upływem 21 dni od daty wpływu zgłoszenia obowiązek usunięcia nieprawidłowości, przerywając tym samym bieg 21-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Zdaniem organu odwoławczego fakt odbioru przez spółkę postanowienia po upływie 21 dni od dnia zgłoszenia jest nieistotny dla przerwania terminu do wniesienia sprzeciwu.

Spółka złożyła skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 października 2020 r. oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd podzielił przyjęcie przez organ, że obiekt objęty zgłoszeniem stanowił budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, tj. "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe" i nie mógł być uznany za tablicę i urządzenie reklamowe, na instalowanie których wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi, czy też mobilne urządzenie reklamowe niewymagające zgłoszenia.

Uznając za prawidłowy ustalony przez organ stan faktyczny sprawy stwierdził, że cechy obiektu nie pozwalają zaliczyć go jako budynku z uwagi na brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu (art. 3 pkt 2 ustawy), ani jako obiektu małej architektury, którym są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce (art. 3 pkt 4 ustawy).

Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, podzielając przy tym dokonaną wykładnię tego pojęcia. Jak wskazał Sąd przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, a parametry techniczne tego obiektu, zwłaszcza wysokość tego urządzenia jak też rozwiązanie techniczne dotyczące podpór stabilizujących nie pozwalają na przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy stanowi czasowo zaparkowana przyczepę. Przyczepa stanowiła podstawę osadzenia na gruncie, co w efekcie zapewniało stabilność obiektu i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce. To że sporny nośnik ma koła, przez co może być przesunięty, w ocenie Sądu, nie odbiera mu charakteru budowli trwale związanej z gruntem.

Sąd skonstatował zatem, że wykonanie urządzenia reklamowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekt budowlany nie został bowiem wymieniony w art. 29 ust. 1 ustawy jako zwolniony z takiego wymogu, a przedmiotowa inwestycja wykracza poza ramy przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Niezależnie od powyższego Sąd powołał art. 30 ust. 5 ustawy i wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie spółka zgłosiła zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych w dniu 24 października 2019 r., to organ pierwszej instancji miał czas na złożenie sprzeciwu do dnia 14 listopada 2019 r. Jednocześnie wyjaśnił, mając na uwadze art. 30 ust. 5d ustawy, że termin do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od dnia nałożenia obowiązku, skoro nałożenie obowiązku przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. Termin ten ponownie biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia.

W tym kontekście przypomniał, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy, wezwał spółkę do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni od daty doręczenia. Postanowienie to zostało doręczone spółce w dniu 19 listopada 2019 r., a termin na jego uzupełnienie upływał w dniu 3 grudnia 2019 r. Spółka odpowiedziała na to wezwanie pismem z dnia 3 grudnia 2019 r., nadanym w polskiej placówce pocztowej tego samego dnia.

Tym samym, zdaniem Sądu, powyższe postanowienie, w świetle art. 30 ust. 5d ustawy, przerwało 21 dniowy bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy, a zgłoszone roboty były wykonane przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji wniesienie sprzeciwu znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne. Sąd nie zgodził się przy tym, że brak było podstaw do wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia. Zdaniem Sądu kwestia przedłożenia pełnomocnictwa to kwestia zastosowania procedury przewidzianej w art. 64 § 2 K.p.a. Zaakceptował również, z uwagi na treść art. 4 pkt 8 oraz art. 53 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1984, ze zm.), wezwanie spółki do uzupełnienia zgłoszenia przez dołączenie dowodu, że przedmiotowy nośnik reklamowy będzie służył [...] S.A., gdyż nie wskazała tego w treści zgłoszenia i załączonych dokumentach. Uznał także zasadność wezwań zmierzających do ustalenia, z jakim obiektem mamy do czynienia i czy wymagane jest ewentualnie pozwolenie na budowę.

Na koniec stwierdził, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest wskazana inwestycja i zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do robót budowalnych. Sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obu instancji, które stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Pierwszy z zarzutów materialnoprawnych podniósł błędne zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, w sytuacji w której zgłoszone roboty są wyjęte spod regulacji ustawowej i nie podlegają ani zgłoszeniu, ani pozwoleniu na budowę.

Kolejny zarzut podniósł błędną wykładnię art. 3 pkt 3 ustawy i przyjęcie, że ruchoma przyczepa z instalacją reklamową nie przytwierdzona trwale do gruntu to urządzenia reklamowe, które należy kwalifikować jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę.

Następnie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 30 ust. 5c i 5d ustawy i przyjęcie, że dochodzi do przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia było niezasadne.

Zarzucono również błędne zastosowanie art. 30 ust 5 d ustawy, w sytuacji w której zgłoszenie nie zawierało braków uzasadniających wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia.

Dalej podniesiono błędną wykładnię art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym i niezasadne uznanie, że pojęcie obszaru kolejowego obejmuje również teren nad stropem tunelu kolejowego, na którym nie jest zlokalizowane żadne urządzenie, o którym mowa w tym przepisie, w sytuacji w której całość infrastruktury kolejowej zlokalizowana jest "pod ziemią".

Ostatni z zarzutów materialnoprawnych również odniesiono do art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, tym razem w związku z art. 53 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że budynki i budowle niezwiązanie z infrastrukturą kolejową, mogą powstać tylko poza obszarem kolejowym. Pełnomocnik wskazał, że z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami niezwiązanymi z infrastrukturą kolejową.

Z kolei pierwszy z zarzutów procesowych podniósł naruszenie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. W ocenie pełnomocnika Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznając je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w tych przepisach.

Zarzucono zarazem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów. Pełnomocnik stwierdził, że jego zdaniem należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości, bowiem naruszyły one przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że mamy do czynienia z realizacją inwestycji podlegającej reżimowi prawa budowlanego i realizacją inwestycji na obszarze kolejowym.

Dalej podniesiono zarzut dotyczący art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.; dalej zwanej P.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu pierwszej i drugiej instancji, co skutkowało oddaleniem skargi.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych, nieodniesienie się lub lakoniczne odniesienie się do wszystkich aspektów podniesionych w skardze, w tym w szczególności do zarzutu dotyczącego zasadności przyjęcia, że postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, że brakiem zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 5 c jest brak w pełnomocnictwie, "niewłaściwy" opis inwestycji, zlekceważenia zasady zaufania do organów.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Wreszcie pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął zarzuty akcentując, że nie można kwalifikować przyczepy z urządzeniem reklamowym nietrwale związanej z gruntem (przenośnej) ani jako instalacji urządzenia reklamowego, ani jako budowli, gdyż przepisy prawa budowlanego nie odnoszą się do inwestycji w postaci reklamy na mobilnej przyczepie. Zdaniem pełnomocnika nie można podzielić zapatrywania, że sama przyczepa może być uznana za fundament i wywieść wniosku, że posadowienie reklamy na przyczepie jest budową urządzenia reklamowego. Stwierdził też, że wskazane w postanowieniu braki dotyczące pełnomocnictwa i sposobu sformułowania opisu zgłoszenia, nie stanowią braków, o których mowa w art. 30 ust. 5c ustawy. W konsekwencji przyjęcie, że postanowienie było nieskuteczne oznacza, że organ uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu.

Pełnomocnik zakwestionował następnie dokonaną przez Sąd wykładnię pojęcia obszaru kolejowego. Argumentował, że z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami niezwiązanymi z infrastrukturą kolejową, mimo że zasadą określoną w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym jest, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że wszystkie one, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych w ramach poszczególnych zarzutów. Uzasadnia to wyodrębnienie tych kwestii, a następnie rozważenie ich w uporządkowanej sekwencji, wyznaczonej przez kryterium problemowe, nie zaś przez kolejność zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie należy się jednak odnieść do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w którym określono wymogi konstrukcyjne, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zarzut w tym zakresie może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856). Jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Pozwala ono precyzyjnie odtworzyć stanowisko sądu w sposób wolny od wątpliwości. Sąd pierwszej instancji w obszernych pisemnych motywach najpierw przedstawił kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, wskazał na stanowiska stron, zebrany w sprawie materiał dowodowy, a następnie rozważył kwestie składające się na spór w sprawie. Wyjaśnił również, dlaczego zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę w postaci wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, jak należy oceniać związanie obiektu z gruntem w sposób trwały, wypowiedział się na temat zasadności wezwania do uzupełnienia zgłoszenia i wreszcie podstawy do wniesienia sprzeciwu. Odniósł się też do zgłaszanych przez spółkę zarzutów, w tym podnoszonej w skardze bezzasadności wezwania do uzupełnienia zgłoszenia. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można zatem poznać dokładnie motywy Sądu, którymi się kierował oddalając skargę na decyzję wnoszącą sprzeciw. Z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dalszą kwestią jest natomiast, czy motywy te są prawidłowe. Można je kwestionować wyłącznie w ramach zarzutów kasacyjnych odniesionych do innych przepisów, które Sąd miał w każdym z tych przypadków błędnie zinterpretować lub niewłaściwie zastosować.

Wbrew zarzutom pełnomocnika spółki Sąd pierwszej instancji w ustalonym stanie faktycznym sprawy właściwie zastosował powołane przepisy. Określone w zgłoszeniu roboty budowlane polegały na "umiejscowieniu przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej ...". Strona skarżąca kwalifikując rodzaj obiektu kładzie nacisk na to, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe nie będzie połączone w sposób trwały z gruntem i może być przeniesione w inne miejsce. W orzecznictwie i praktyce administracyjnej utrwalił się jednak pogląd, że o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione na jego powierzchni, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1884/18 - LEX nr 3218805). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15 - LEX nr 2328914 i z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18 - LEX 3022174). Podkreśla się również, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie o trwałości związania z gruntem (zob. wyroki NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2836/17 - LEX nr 2751293 i z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18 - LEX nr 3064780). Wreszcie o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem decyduje także to, czy konstrukcja konkretnego urządzenia, jego wielkość i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. np wyrok NSA z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/18 - publ. CBOIS i tamże podane orzecznictwo). Istotny jest więc sposób powiązania budowli z gruntem, aczkolwiek stanowczy pogląd w tym względzie można wyrazić na gruncie konkretnej sprawy.

W taki właśnie sposób Sąd pierwszej instancji rozumie wyznaczniki pozwalające uznać dany obiekt za budowlę trwale związaną z gruntem, w tym wolno stojące urządzenie reklamowe. Przyjmując takie założenie dokonał następnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu, dochodząc do słusznego wniosku, że z uwagi na konstrukcję, wielkość i sposób posadowienia jest on trwale związany z gruntem, dlatego wykonanie urządzenia reklamowego nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca w ramach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych nie zdołała podważyć tego wniosku wyprowadzonego na podstawie analizy dołączonego do zgłoszenia dokumentu pt. "Ekran mobilny na przyczepie samochodowej". Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że skoro objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe osadzone jest na przyczepie, nie zaś na fundamencie (s. 4 skargi kasacyjnej), to już z tego powodu można wywieść, że posadowienie urządzenia reklamowego nie jest jego budową. Jak już wskazano, nie ma decydującego znaczenia, że urządzenie reklamowe nie zostanie osadzone na fundamencie, a jedynie na przyczepie, a całość można przenieść w inne miejsce. Pełnomocnik nie przedstawia dalszej argumentacji na poparcie założonej tezy i nie zwalcza przyjętych przez Sąd ustaleń. W szczególności nie odnosi się do ustaleń w zakresie samej konstrukcji urządzenia, wysokości, rozpiętości, rozpór stabilizujących przyczepę itp., które doprowadziły do przyjęcia, że obiekt objęty zgłoszeniem jest wolno stającym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym.

W konsekwencji niezasadna jest grupa zarzutów mających wykazać naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedostrzeżenie, że organ zebrał niepełny materiał dowodowy i wadliwie go ocenił, a ponadto art. 3 pkt 3 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy w zakresie kwalifikacji przedmiotowej budowli i konieczności jego realizacji na podstawie pozwolenia na budowę.

W myśl art. 30 ust. 5 ustawy zgłoszenia robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego ich rozpoczęcia, a do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 od dnia doręczenia zgłoszenia.

Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem tego Sądu, że zgłoszenie dokonane przez spółkę w dniu 24 października 2019 r. zawierało braki podlegające uzupełnieniu w trybie art. 30 ust. 5 c ustawy. Jak już zauważono do zgłoszenia dołączone zostało opracowanie, które jednak nie zawierało wszystkich danych niezbędnych do właściwego ustalenia rodzaju obiektu objętego zgłoszeniem, precyzyjnego sposobu "umiejscowienia przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej", przede wszystkim stabilizacji całości konstrukcji, mającej znaczenie dla ustalenia, czy obiekt może być uznany za trwale związany z gruntem, wreszcie celu jakiemu ma służyć, skoro zgłoszenie dotyczyło robót przy obiekcie na terenie obszaru kolejowego. Spółka ani w zgłoszeniu, ani powołanym opracowaniu tego celu nie wskazała, do kwestii tej wypadnie jeszcze powrócić. Stwierdzone przez organ braki, wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika, miały znaczenie dla dalszego prawidłowego ukierunkowania postępowania, aczkolwiek istotnie nie wszystkie nałożone obowiązki miały uzasadnienie. Zobowiązanie spółki do uzupełnienia zgłoszenia w określonym powyżej zakresie, w drodze postanowienia wydanego w dniu [...] listopada 2019 r., przerwało bieg 21 - dniowego terminu w oparciu o art. 30 ust. 5 d ustawy. Wprowadzenie tego postanowienia do obrotu prawnego nastąpiło w sposób zgodny z przepisami, a wobec doręczenia go spółce w dniu 19 listopada 2019 r. termin do uzupełnienia zgłoszenia upływał w dniu 3 grudnia 2019 r. W piśmie z tego dnia spółka przyznała, że roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym akceptuje pogląd Sądu pierwszej instancji, że rozpoczęcie robót z naruszeniem przepisów art. 30 ust. 5, 5c i 5d stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu, decyzja w tym przedmiocie daje wyraz temu, że inwestor naruszył porządek prawny obowiązujący w budownictwie.

Odnosząc się do zagadnienia wykonywania robót budowlanych na obszarze kolejowym wskazać przyjdzie, że zwrot ten zdefiniowany został w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza on powierzchnię gruntu określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. W dotychczasowym orzecznictwie przyjęto, że definicja ustawowa "obszaru kolejowego" nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru, w definicji tej określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania wszelkich innych, a próby rozszerzenia tego pojęcia nie znajdują uzasadnienia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 249/09 - LEX nr 597510, 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1276/12 - LEX nr 1396123, 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1866/19 - LEX nr 3041350). Sąd podziela ten pogląd i przedstawioną w tych orzeczeniach argumentację, że sytuowanie na obszarze kolejowym innych niż wymienione w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym budynków, budowli i urządzeń jest wykluczone. Zatem także budowli w postaci tablic i urządzeń reklamowych niezwiązanych z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej (drogi kolejowej, wyznaczonej przez zarządcę infrastruktury, przystosowanej do prowadzenia ruchu pociągów) oraz przewozu osób i rzeczy. Wbrew zapatrywaniom pełnomocnika spółki treść art. 53 ustawy o transporcie kolejowym nie uzasadnia zaprezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że dopuszczalne jest sytuowanie w obszarze kolejowym także budynków, budowli i urządzeń niezwiązanych z infrastrukturą kolejową. Pomijając już brak wyjaśnienia, o którą z czterech jednostek redakcyjnych tego przepisu chodzi, należy wskazać, że przepisy te regulują kwestę sąsiedztwa linii kolejowej. I tak art. 53 ust. 2 wprowadza zasadę, że budynki i budowle mogą być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, w myśl zaś ust. 4 wymogu tego nie stosuje się do budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi i przewozu osób i rzeczy i budynków i budowli istniejących, stanowiących zabytki. Przepisy te określając odległości od granicy obszaru kolejowego nie mogą więc mieć jakiegokolwiek zastosowania do sytuowania budynków i budowli w granicy obszaru kolejowego. Przewidziana w art. 57 ustawy o transporcie kolejowym możliwość odstępstwa od warunków usytuowania odnosi się tylko do budynków i budowli określonych w art. 53 i wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54, nie dotyczy więc budynków, budowli i robót ziemnych w granicach obszaru kolejowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie więc ustalił treść i znaczenie normy wypływającej z art. 4 ust. 8 i art. 53 ustawy o transporcie kolejowym.

Nieporozumieniem jest czynienie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., skoro kontrolę sądową przeprowadził na zasadach określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a legalność (zgodność z prawem) zaskarżonej decyzji stanowiła jedyne kryterium jakim się kierował w trakcie tej kontroli.

Rozważania powyższe dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że całkowicie bezzasadny jest ostatni zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.