Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1044/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 1 pkt 1 w zakresie wyrazu "niezwłocznie"; § 1 pkt 2 w zakresie wyrazu "niezwłoczne"; § 3 ust. 1 pkt 3; § 3 ust. 2 pkt 3; § 7 zdanie drugie; § 11 pkt 4 i § 13 ust. 2; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2018 r. Rada Gminy (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Regulaminem").

Pismem z [...] października 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 a i 1 b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454; dalej jako "u.c.p.g.") przez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie "w § 1 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały" nakazu niezwłocznego umieszczania w pojemnikach odpadów i przeterminowanych leków;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 3 ust. 1 pkt 3 możliwości mycia samochodów jedynie w części obejmującej nadwozie;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 3 ust. 2 pkt 3 regulaminu możliwości naprawy pojazdów do sposobu "niestwarzającego uciążliwości";

- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 6 regulaminu obowiązku wystawienia pojemników w miejscach umożliwiających dojazd podmiotowi odbierającemu odpady;

- art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej jako "ZTP") przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 7 odpowiedzialności za stan techniczny i sanitarny pojemników i miejsc gromadzenia odpadów przez powtórzenie zapisu ustawy;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 11 ust. 4 nakazu trzymania zwierząt w określonych warunkach, jeśli są bez dozoru opiekuna;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 13 ust. 2 obowiązku utrzymywania zwierząt w sposób nieuciążliwy dla mieszkańców danej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich.

Wskazując na powyższe uchybienia, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności "załącznika zaskarżonej uchwały" w zakresie słów "niezwłocznie" w § 1 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 2 pkt 3, § 6, § 7, § 11 ust. 4 i § 13 ust. 2.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż w nim wskazane. Ponadto akty te nie mogą powtarzać zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tymczasem:

- w § 7 Regulaminu określono wymagania w zakresie stanu technicznego i sanitarnego pojemników oraz miejsc gromadzenia odpadów. Zdaniem Skarżącego "zapis" ten jest jedynie niewielką modyfikacją treści art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Takie działanie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 2a i rażące naruszenie prawa;

- w § 1 ust. 1 i 2 regulaminu Rada Gminy wprowadziła obowiązek niezwłocznego umieszczania powstałych odpadów i przeterminowanych leków w pojemnikach. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 a i 1 b u.c.p.g. nie daje gminie uprawnień do wskazywania terminów, w jakich mieszkańcy mają prowadzić zbiórkę odpadów. Częstotliwość wykonywania tego obowiązku nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w powyższym przepisie. Regulamin może jedynie wskazać obowiązek gromadzenia czy zbierania odpadów, natomiast nie może określić częstotliwości takiego działania;

- w § 3 ust. 3 regulaminu Rada Gminy ograniczyła możliwość mycia pojazdów samochodowych, dopuszczając mycie jedynie nadwozia auta. Podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów – nadwozia. Wprowadzając takie ograniczenia, Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów;

- w ocenie Prokuratora błędem obarczona jest również dyspozycja § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, w której posłużono się nieostrym pojęciem "w sposób niestwarzający uciążliwości". Art. 4 ust. 2 lit. d u.c.p.g., upoważniający rady gminy do określenia zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, nie zezwala na wprowadzanie zakazów czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie. Tym bardziej wkraczającą w stosunki sąsiedzkie chronione dyspozycją art. 144 k.c. Przepisy ustawy nie dają radzie gminy uprawnień do kreowania praw podmiotowych osób trzecich, a taki charakter nosi § 3 ust. 2 pkt 3 regulaminu;

- Rada Gminy przekroczyła ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wprowadzając w § 6 regulaminu obowiązek wystawienia pojemników w miejscach umożliwiających dojazd podmiotowi odbierającemu odpady. Ustawa przyznała radzie kompetencje do określenia rodzaju, minimalnej pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczenia oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym techniczny i porządkowym. W ocenie Prokuratora uprawnienie to nie może odnosić się do miejsc i terenów, w których ustawiane są pojemniki;

- w § 11 ust. 4 Regulaminu również dopuszczono się przekroczenia delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., określając warunki, jakim musi odpowiadać miejsce utrzymywania zwierząt nie znajdujących się pod bezpośrednim dozorem opiekuna. Przepis ten należy interpretować w związku z art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z którego wynika, że organy gminy mają określić wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W związku z tym określanie jakichkolwiek obowiązków tych osób poza miejscami publicznym – a to ma miejsce w § 11 ust. 4 Regulaminu – wykracza poza delegacje ustawową. Taki "zapis" jest nieuprawnioną ingerencją w prawo własności;

- § 13 ust. 2 Regulaminu zawiera kolejne nieostre pojęcie, a nadto przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., gdyż ingeruje w wykonywanie prawa własności. Nałożenie obowiązku utrzymywania zwierząt w sposób nieuciążliwy dla mieszkańców danej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich może być traktowane jako ograniczające wykonywanie prawa własności. Jedyne dopuszczalne ograniczenie tego prawa zawiera art. 144 k.c., a rada gminy nie ma kompetencji wkraczania w regulację prawa własności. Stopień ogólnikowości i pojęciowej nieostrości omawianego przepisu Regulaminu pozwala uznać go za sprzeczny z celem i przedmiotem regulacji Regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku.

Wójt Gminy [...] (dalej też jako "Wójt") w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie w zakresie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g., przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 3 ust. 1 pkt 3 możliwości mycia samochodów jedynie w części obejmującej nadwozie oraz naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 13 ust. 2 obowiązku utrzymywania zwierząt w sposób nieuciążliwy dla mieszkańców danej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, a w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu swego stanowiska Burmistrz, odnosząc się do nieuwzględnionych zarzutów skargi, wskazał, że:

- nie ma racji Skarżący twierdząc, iż termin "niezwłocznie" odnosi się do częstotliwości, gdyż termin częstotliwość dotyczy wielokrotności wykonywania w określonym czasie obowiązków przewidzianych w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Częstotliwość nie może być w zaskarżonym zakresie rozumiana jako niezwłoczność, gdyż ta ostatnia oznacza konieczność wykonania obowiązku bez zbędnej zwłoki w każdym przypadku, w którym zajdą przesłanki ustawowego wykonania obowiązku. Gdyby się przychylić do zdania Skarżącego, to należałoby uznać, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach została skonstruowana wadliwie, gdyż brak możliwości określenia terminu wykonania ustawowego obowiązku powoduje, że zobowiązany do jego wykonania mógłby dowolnie długo zwlekać i twierdzić, że brak prawnych regulacji w tym zakresie powoduje stan, w którym, mimo wystąpienia przesłanek do jego wykonania, obowiązek może być realizowany w dowolnie długim czasie. Niezależnie od powyższego Burmistrz zauważył, że ustawodawca rzeczywiście nie określił, czy wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinna lub nie powinna mieścić się zasada niezwłocznego umieszczania powstałych odpadów i przeterminowanych leków w pojemnikach, co może budzić wątpliwości interpretacyjne wskazane przez Skarżącego;

- jako zbyt daleko idący należy uznać wniosek o wyeliminowanie z Regulaminu dokonywania napraw w sposób niestwarzający uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (§ 3 ust. 2 pkt 3). Brak uciążliwości przy naprawach pojazdów, to w istocie brak immisji, takich jak gazy (spaliny), aerozole, pyły czy hałas. Wymieniony "zapis" Regulaminu dotyczy zatem nie tylko przestrzeni prywatnej, ale i publicznej, a więc powinien zostać pozostawiony w formie niezmienionej;

- nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przez zamieszczenie w Regulaminie § 6 stanowiącego, że w dniu odbioru odpadów, pojemniki i worki należy wystawić w miejscu umożliwiającym dojazd podmiotu odbierającego odpady. Skoro ustawa daje kompetencje organowi gminy do określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących warunków rozmieszczania tych pojemników i worków, to oczywiste jest, że warunki rozmieszczenia pojemników i worków w dniu odbioru odpadów – jako należące do kompetencji organu stanowiącego gminy – mogą zostać określone. Stąd, zdaniem Burmistrza, dopuszczalne jest określenie miejsca wystawienia pojemników i worków w dniu odbioru odpadów.

- "zapis" § 7 Regulaminu może być co najwyżej uznany za podobny do brzmienia art. 5 ust. 1 u.c.p.g., jednak nie stanowi jego powtórzenia, a Skarżący nie wskazał, na ile i w jakim zakresie następuje zbieżność z odpowiednim "zapisem" u.c.p.g.;

- za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wprowadzenie w § 11 ust. 4 pkt 3 Regulaminu nakazu trzymania zwierząt w określonych warunkach, jeśli nie są bez dozoru opiekuna. Regulacja dotycząca obowiązku utrzymywania zwierzęcia na ogrodzonym terenie lub w zamkniętym pomieszczeniu pod nieobecność właściciela nie ogranicza się tylko do nieruchomości właściciela zwierzęcia, ale zabezpiecza wszystkich mieszkańców całej gminy przed zwierzęciem, które nie jest dozorowane przez właściciela. Zdaniem Burmistrza jest faktem powszechnie znanym i nie wymagającym dowodu, że zwierzęta, a w szczególności psy, potrafią być niebezpieczne w stosunku do osób innych niż właściciel. Bardzo często zdarzają się przypadki pogryzienia człowieka przez psy wydostające się z obejść i gospodarstw, stąd konieczne jest nałożenie na właścicieli określonych obowiązków, nie tylko dla bezpieczeństwa mieszkańców gminy, ale i zupełności regulacji prawnej w tym zakresie.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

3. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

1. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] października 2018 r. (poz. [...]) i zgodnie z jej § 17 weszła w życie z dniem [...] stycznia 2019 r. Nie była ona dotychczas nowelizowana, ani nie została uchylona.

2. W petitum skargi nie wskazano wyraźnie, czy Uchwała została zaskarżona przez Prokuratora w całości, czy jedynie w części. Jednakże z treści zarzutów i wniosków skargi wynika jasno, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęty jedynie następujące fragmenty Uchwały (a nie "załącznika do uchwały", jak błędnie podano w skardze; zaskarżona uchwała nie ma załącznika): § 1 pkt 1 i 2; § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 2 pkt 3, § 6, § 7, § 11 pkt 4 i § 13 ust. 2. Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454; w skrócie "u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

4. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora z [...] października 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 3.2. powyżej) oraz własnej kognicji.

5. Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

1. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według – relewantnego w tej sprawie – stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. [...] października 2018 r.), stanowił, że:

"1. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 26.02.2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09; z 23.08.2018 r., IV SA/Po 517/18 – CBOSA).

2. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

3. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

1. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

2. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

3. Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

7. W świetle powyższych uwag Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi wytykające wadliwość następujących postanowień Uchwały: wprowadzenia do wyliczenia w § 1 pkt 1 w zakresie wyrazu "niezwłocznie", § 1 pkt 2 w zakresie wyrazu "niezwłoczne", § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 2 pkt 3, § 7 zdanie drugie, § 11 ust. 4 i § 13 ust. 2. Natomiast jako nietrafne Sąd ocenił zarzuty dotyczące istotnej sprzeczności z prawem postanowień § 6 oraz § 7 zdanie pierwsze Uchwały. Odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych zarzutów, należy wskazać co następuje:

1. Ad § 1 pkt 1 (wprowadzenie do wyliczenia) i pkt 2 Regulaminu.

W myśl przywołanych przepisów:

"§ 1. Selektywne zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych prowadzi się przez:

1) umieszczanie odpadów, niezwłocznie po ich powstaniu, w oznaczonych odrębnymi kolorami pojemnikach lub workach na odpady: (a) pojemnik na odpady suche (tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe, metale), (b) pojemnik na szkło, (c) pojemnik na zmieszane odpady komunalne, (d) pojemnik na odpady ulegające biodegradacji, (e) worek na papier i tekturę.

2) niezwłoczne umieszczenie przeterminowanych leków w pojemnikach znajdujących się w aptekach, [...]."

Zdaniem Sądu w cytowanych przepisach Rada Gminy w sposób nieuprawniony określiła termin umieszczania odpadów, w tym przeterminowanych leków, w odpowiednich pojemnikach ("niezwłocznie"). Należy zgodzić się ze Skarżącym, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3, nie upoważniają gminy do wskazywania terminów, w jakich mieszkańcy mają prowadzić zbiórkę odpadów – polegającą w tym przypadku na gromadzeniu odpadów w odpowiednich pojemnikach – a w szczególności do określania, iż mają to czynić "niezwłocznie" po ich (odpadów) powstaniu.

Pierwszy z wymienionych przepisów (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.), odnoszący się expressis verbis do "zbierania" odpadów, nie zawiera bowiem wzmianki o możliwości określania terminu tych czynności. Z kolei w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., odnoszącym się wprost jedynie do "pozbywania się" odpadów z terenu nieruchomości, mowa jest tylko o "częstotliwości" pozbywania się odpadów, której – jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę – nie można utożsamiać z "terminem" podejmowania tych działań.

Jednakże nawet gdyby uznać, że unormowanie w Regulaminie, iż odpady należy zbierać ("umieszczać w pojemnikach") niezwłocznie, mieści się w pojęciu "określania wymagań" selektywnego zbierania odpadów w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 ab initio u.c.p.g., to i tak ów wymóg nie mógłby się ostać, jako stanowiący nadmierną ingerencję w uprawnienia właścicieli nieruchomości, tj. naruszający w istotnym stopniu zasadę proporcjonalności (dekodowaną z ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji RP), o której mowa niżej (zob. pkt 7.2.).

2. Ad § 3 ust. 1 pkt 3 i § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu pojazdy samochodowe poza myjniami i warsztatami samochodowymi mogą być myte pod warunkiem "mycia wyłącznie nadwozi samochodowych". Z kolei § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu stanowi, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem "naprawy pojazdów w sposób niestwarzający uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości".

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi, iż w przypadku obu cytowanych przepisów doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

W odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu przyznał to zresztą sam autor odpowiedzi na skargę; najzupełniej słusznie. W świetle przywołanego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. do kompetencji Rady Gminy należy bowiem określenie wymagań (zasad) dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak w szczególności zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Natomiast przywołany przepis nie upoważnia prawodawcy lokalnego do niczym nie uzasadnionego ograniczania możliwości mycia pojazdów tylko do wskazanych w regulaminie części pojazdów (por. wyroki WSA: z 15.10.2015 r., IV SA/Po 585/15; z 20.01.2016 r., IV SA/Po 869/15 – CBOSA).

Poza tym taka norma w istotnym stopniu ingeruje w prawo własności (inne prawa majątkowe) dysponenta nieruchomości, ograniczając, w sposób nieproporcjonalny, możliwość korzystania z niej na potrzeby związane z eksploatacją pojazdu. Tymczasem w świetle kardynalnej, konstytucyjnej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK nr 1/1995, poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W ocenie Sądu, przynajmniej dwóch ostatnich kryteriów (niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto) nie spełnia analizowany przepis § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości niestanowiącej myjni samochodowej, zgodnie z którym korzystanie z takiej nieruchomości dla celu umycia pojazdu byłoby ograniczone jedynie do jego nadwozia. I to w sytuacji, gdy zgodnie z innym (niezaskarżonym, a więc i przez Sąd w niniejszym postępowaniu nie ocenianym) przepisem Regulaminu zapewniony musi zostać w takim przypadku wymóg "niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego" (§ 3 ust. 1 pkt 1).

Podobne zastrzeżenia – tj. dotyczące dopuszczenia się przez Radę Gminy naruszenia upoważnienia ustawowego oraz nadmiernego uszczuplenia praw właścicielskich – rodzi także treść § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Po pierwsze, w świetle zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzenia do wyliczenia, określane w regulaminie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinny być "szczegółowe". Tymczasem omawiane ustalenie Regulaminu – mówiące ogólnikowo o "niestwarzaniu uciążliwości" dla właścicieli sąsiednich nieruchomości – tego wymogu z pewnością nie spełnia. Po drugie, należy zgodzić się z autorem skargi, że § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu przez swoje brzmienie wkracza w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Zarazem statuowane w Regulaminie ograniczenia są dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną (według art. 144 k.c.: przeciętną) miarę.

3. Ad § 6 Regulaminu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący przekroczenia upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przez wprowadzenie w § 6 Regulaminu obowiązku wystawienia pojemników w miejscach umożliwiających dojazd podmiotowi odbierającemu odpady (verba legis: "W dniu odbioru odpadów, pojemniki lub worki należy wystawić w miejscu umożliwiającym dojazd podmiotu odbierającego odpady").

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1370/14, w myśl którego rada gminy może w pewnym zakresie – związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych – ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. W referowanej sprawie NSA uznał, że zasadnie gmina w regulaminie określiła miejsca wystawiania przez właścicieli posesji odpadów komunalnych. NSA uzasadnił, iż "mając z jednej strony wzajemną relację praw i obowiązków gminy oraz właścicieli nieruchomości w zakresie odbioru odpadów komunalnych, nie przyznano gminom żadnych uprawnień ograniczających uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości. Dlatego też podmioty działające na zlecenie gminy nie mogą w celu odebrania odpadów komunalnych wejść bez zgody właściciela na teren nieruchomości, a gmina nie może im takiego prawa przyznać jako samoistnego uprawnienia o charakterze publicznoprawnym przyznać w drodze wspomnianego regulaminu."

Już z tego względu, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, uzasadnione było wprowadzenie do Regulaminu postanowienia § 6. Wbrew twierdzeniom skargi, mieści się ono w zakresie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., stanowiąc w istocie szczególną regulację dotyczącą "rozmieszczenia" (tu: okresowego, na czas odbioru odpadów) pojemników w rozumieniu ww. przepisu.

4. Ad § 7 Regulaminu.

Za zasadny Sąd uznał zarzut wadliwego powtórzenia przepisów ustawy w § 7 Regulaminu – który stanowi, że: "Pojemniki lub worki nie mogą być uszkodzone, a miejsca gromadzenia odpadów i pojemniki powinny być czyste. Za odpowiedni stan techniczny i sanitarny pojemników lub worków odpowiada właściciel nieruchomości" – ale wyłącznie w części obejmującej jego zdanie drugie. Zdanie to stanowi bowiem niedosłowne powtórzenie regulacji zamieszczonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., iż utrzymywanie pojemników służących do zbierania odpadów "w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym" obciąża właściciela nieruchomości.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu dotyczącego zdania pierwszego § 7 Regulaminu, ustalającego standardy utrzymania pojemników i miejsc gromadzenia odpadów. Zgodnie z delegacją ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin ma określać m.in. wymagania dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ocenie Sądu kwestionowane postanowienie tę delegację wypełnia. Nałożenie obowiązku utrzymania pojemników i miejsc gromadzenia odpadów w czystości, a tych pierwszych (oraz worków na śmieci) ponadto w stanie nieuszkodzonym, stanowi pożądane uszczegółowienie, a nie nieuprawnione powtórzenie, ww. wymogu utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Godzi się zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. (mówiący o potrzebie określenia szczegółowych zasad "utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów") – którego powtórzenie zarzucono w skardze – nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż wszedł życie dopiero [...] września 2019 r. Zatem nie mógł zostać przez analizowane postanowienie Regulaminu naruszony.

5. Ad § 11 ust. 4 Regulaminu.

Zasadny okazał się zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez nałożenie w § 11 ust. 4 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku "utrzymywania zwierząt na ogrodzonym terenie lub zamkniętym pomieszczeniu jeżeli nie znajdują się pod bezpośrednim dozorem opiekuna".

W ten sposób organ uchwałodawczy w istocie nałożył na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek sprawowania bezpośredniej opieki ("dozoru") nad zwierzętami w każdym przypadku, gdy zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym.

W ocenie Sądu stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz wkroczenie w materię uregulowaną w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.z."),

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w regulaminie określa się "obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określania wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt – na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku – nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady wprowadzenie bezwzględnego zakazu pozostawiania wszelkich zwierząt domowych bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w zamkniętym pomieszczeniu lub na terenie ogrodzonym (a więc np. pozostawiania psa krótkotrwale na uwięzi, ale nie pod bezpośrednim dozorem).

Regulacja ta stanowi również niezasadne powielenie i modyfikację materii uregulowanej w przepisach art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., zgodnie z którymi zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (ust. 3); zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4).

6. Ad § 13 ust. 2 Regulaminu.

Wadliwość tego postanowienia – które stanowi, że: "Utrzymywanie zwierząt nie może powodować uciążliwości dla użytkowników danej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich" – nie jest przedmiotem sporu między stronami (co jasno wynika z odpowiedzi na skargę).

Również w ocenie Sądu analizowany przepis Regulaminu nie stanowi właściwej realizacji upoważnienia ustawowego (tu: art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) – z podobnych przyczyn i z analogiczną argumentacją, jak w przypadku wadliwości § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu (zob. pkt 7.2. powyżej). Chodzi mianowicie o brak dostatecznej szczegółowości tej regulacji (na skutek posłużenia się nader ogólnikowym wymogiem "niepowodowania uciążliwości") oraz jej kolizję z art. 144 k.c.

8. Mając wszystko to uwadze, Sąd:

1. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonego Regulaminu w części obejmującej przepisy: § 1 pkt 1 w zakresie wyrazu "niezwłocznie"; § 1 pkt 2 w zakresie wyrazu "niezwłoczne"; § 3 ust. 1 pkt 3; § 3 ust. 2 pkt 3; § 7 zdanie drugie; § 11 pkt 4 oraz § 13 ust. 2 (pkt 1 sentencji wyroku);

2. w pozostałym zakresie – czyli odnośnie do żądania stwierdzenia nieważności niewymienionych w pkt 1 wyroku a także zaskarżonych przepisów Uchwały (lub ich części), tj. § 6 i § 7 zdanie pierwsze Regulaminu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).