Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 329/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 w szczególności pkt 1 do pkt 3, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 3, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 28 ust. 1u
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bielsku - Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 621/11 w sprawie ze skargi P. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku - Białej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Bielsko – Biała na rzecz P. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/GL 621/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu skargi P. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 25 sierpnia 2009r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach odnoszących się do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G.", a to § 5 pkt 6 lit. e in fine oraz § 16 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do jednostek [...] i [...], a także nieważność § 12 oraz § 8 pkt 2 uchwały w zakresie odnoszącym się do jednostki [...] oraz zasądził na rzecz skarżącego od Gminy Bielsko – Biała zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rada Miejska w Bielsku - Białej w dniu [...] sierpnia 2009 r. podjęła - w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. - dalej u.p.z.p.) - uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa, usług i terenów zieleni, dla rejonu ul. Kolistej w Bielsku-Białej (dalej m.p.z.p.).

Skargę na tę uchwałę w trybie art. 101 u.s.g wniósł pismem z dnia 16 listopada 2009r. P. L., zastępowany przez radcę prawnego B. D. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej należących do niego działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 9 ust. 4 oraz art. 17 pkt 4 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego uchwała nie respektuje ustaleń studium. Skarżący wskazał, że należąca do niego działka nr [...] oraz część działki nr [...] według studium są położone na terenach zabudowy wielorodzinnej intensywnej, natomiast w planie przeznaczono je pod zabudowę jednorodzinną.

Skarżący zakwestionował także zapisy planu odnoszące się do części działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], na których ustanowiony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy "G". Podniósł, że w zgłaszanych uwagach i wnioskach do projektu planu domagał się nieznacznego przesunięcia granicy "G", co pozwoliłoby na pogodzenie interesu publicznego z interesem prywatnym. Ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a następnie inkorporowanie go do planu zmieniło w sposób niekorzystny treść przysługującego mu prawa własności, pozbawiając go w szczególności prawa zabudowy należących do niego gruntów. Działaniami tymi Rada naruszyła zasadę równej ochrony prawnej własności, którą należy wyprowadzić z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący zaznaczył, że wobec tych zastrzeżeń wniósł do WSA w Gliwicach odrębną skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej, którą ustanowiono zespół przyrodniczo-krajobrazowy "G".

P. L. podał, że w grudniu 2007 r. kupił grunt o powierzchni ok. 2 ha pod budowę 64 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta Bielsko-Białej po rozpatrzeniu wniosku skarżącego odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Powodem wydania odmownej decyzji był brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, ponieważ przeważająca część objętych wnioskiem działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] wchodziła w obszar zespołu "G". Skarżący nadmienił, iż przed sprzedażą nieruchomości poprzedni jej właściciele uzyskali z Urzędu Miasta w Bielsku-Białej opinię o braku jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie tych gruntów. Skarżący podniósł także, że wprowadzone ograniczenia naruszające uprawnienia właściciela nie spełniają wymogów wynikających z zasady proporcjonalności. Uzasadniając zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa skarżący podał, że właściciele szeregu działek, na których został ustanowiony zespół przyrodniczo-krajobrazowy "G", uzyskali pozwolenia na budowę. Skarżący zwrócił uwagę na ustanowioną w art. 64 ust. 3 Konstytucji zasadę zgodnie, z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem skarżącego ograniczenie prawa własności nie może wynikać tylko z uchwały Rady Miasta.

W odpowiedzi na skargę Gmina Bielsko-Biała, reprezentowana przez radcę prawnego K. D., wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że w toku procedury planistycznej rozpatrzony został m.in. wniosek P. L. z dnia [...] grudnia 2007 r., zgłoszone przez niego pismem z dnia 17 listopada 2008 r. uwagi wniesione do projektu planu, oraz te same uwagi zgłoszone do projektu ponownie wyłożonego w 2009r., które nie zostały jednak uwzględnione. W ocenie Gminy nie uwzględnienie wniesionych przez skarżącego zastrzeżeń nie dowodzi naruszenia procedury administracyjnej, ani też konstytucyjnej zasady równości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez m.p.z.p. ustaleń studium, Gmina podniosłą, iż Rada Miejska uchwaliła plan po stwierdzeniu jego zgodności ze studium, a załącznik 1A do uchwały zawiera wyrys z tego studium. Na etapie projektowania została też sporządzona analiza zgodności przewidywanych rozwiązań przyjętych w planie z ustaleniami studium, która potwierdziła zgodność przyjętych w projekcie rozwiązań w zakresie przewidywanej funkcji podstawowej terenu, zasad ochrony wartości przyrodniczych oraz w zakresie polityki komunikacyjnej miasta. W ocenie Gminy bezzasadnym są również zarzuty dotyczące naruszenia uchwalonym planem własności skarżącego. Gmina odwołała się do art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, iż ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności, a ponadto rada gminy działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zamieszczonych w planie uregulowań dotyczących się zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G" Gmina wskazała, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Wywiązując się z tego obowiązku w § 16 m.p.z.p. Rada zamieściła uregulowania dotyczące zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G".

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/GI 1155/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi P. L. na uchwałę w sprawie przedmiotowego planu miejscowego do czasu prawomocnego zakończenia przed WSA w Gliwicach postępowania w sprawie ze skargi A. K., P. K. i P. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G" w Bielsku-Białej i wprowadzenia zakazów właściwych dla tego obszaru (sygn. akt II SA/GI 812/09). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt II OZ 709/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Rady Miejskiej w Bielsku-Białej na to postanowienie wskazując, że postanowienia uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G" zostały uwzględnione i przyjęte w § 16 pkt 1 skarżonego m.p.z.p.

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r., II SA/GI 812/10, WSA w Gliwicach oddalił skargi A. K., P. K. i P. L. na uchwałę dnia [...] czerwca 2006 r. NSA -w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżących - wyrokiem z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał na zasadność zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/GI 1094/10, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2006 r. Skarga kasacyjna Gminy Bielsko-Biała wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 767/11.

W tym stanie rzeczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt 1155/09, WSA w Gliwicach podjął postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając skargę za zasadną stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarga spełnia wymogi formalne. Skarżący wezwał Radę Miejską w Bielsku – Białej do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą i zachował termin do wniesienia skargi. Skarżący wykazał także swój interes prawny, gdyż jest właścicielem nieruchomości składającej się z pięciu działek o łącznej pow. ponad 2 ha, które znajdują się w jednostkach strukturalnych oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami MN-03 oraz Z-3. Przepisy zaskarżonego aktu naruszają także niewątpliwie jego interes prawny przez ograniczenie przysługujących mu uprawnień właścicielskich do tych gruntów.

Sąd uznał, iż na uwzględnienie zasługiwał zarzut związany z ustanowionymi w planie zakazami i nakazami związanymi z ochroną terenów zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "G", który znalazł się w obszarze objętym zaskarżonym m.p.z.p. Uchwała, na mocy której ustanowiono zespół przyrodniczo-krajobrazowy "G" z uwagi na jej charakter generalny i abstrakcyjny stanowiła akt prawa miejscowego. Sąd zaznaczył że wprawdzie przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wskazują wprost, że rozporządzenie wojewody, czy uchwała rady gminy ustanawiające zespół przyrodniczo-krajobrazowy stanowią akty prawa miejscowego, to jednak analiza unormowań zamieszczonych w art. 44, art. 45 i art. 127 pkt 2 lit. e tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż akty tego rodzaju należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Akt prawa miejscowego stosownie zaś do art. 87 ust. 2 Konstytucji stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości organu, który go ustanowił. Tym samym unormowania zawarte w uchwale w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G" wiązały zarówno Prezydenta Miasta Bielsko-Biała przygotowującego projekt planu miejscowego, Radę Miejską w Bielsku - Białej uchwalającą zaskarżony plan, jak i wszystkie podmioty uzgadniające projekt tego planu. Do uchwały Nr [...] Rada odniosła się w sposób bezpośredni w § 5 pkt 6 lit. e oraz § 16 tekstu zaskarżonego planu. W § 5 pkt 6 lit.e zaskarżonego planu wprowadzono zakaz sytuowania urządzeń reklamowych w miejscach ekspozycji krajobrazu w sposób powodujący przesłanianie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G". Natomiast w § 16 pkt 1 m.p.z.p. wprost wskazano, że w jednostkach oznaczonych symbolami Z -1 do Z - 4 ustala się przeznaczenie terenu w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi stanowiące obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G". Sąd stwierdził, iż posłużenie się wyłącznie tekstem zaskarżonego planu nie pozwala na jednoznaczną identyfikację obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G". Jednym z powodów tego jest naruszenie zasady poprawnej legislacji, gdyż użyto dwóch różnych określeń na opisanie obszaru "G". W § 16 pkt 1 lit. a uchwały zamieszczony został zapis ustalający przeznaczenie jednostek oznaczonych na rysunku planu symbolem "Z -1 do Z -4" jako obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G", a pkt 1 lit. c tego paragrafu zalicza do obszaru tego cieki wodne o nieuregulowanym, nieustabilizowanym przebiegu - potok Kamieniecki II, potok Dębowiec i potok od Zieleni Miejskiej. Te dwa sformułowania sugerują, że doliny wskazanych wyżej potoków stanowią odrębne obszary nie wchodzące do zespołu "G". Z § 1 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G" wynika jednak, że zespół ten "obejmuje doliny trzech potoków zlokalizowanych u podnóża Beskidu Śląskiego i są to: potok Kamieniecki II, potok Dębowiec oraz potok o nazwie Dopływ do Zieleni Miejskiej". Na rysunku planu obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G" został wyróżniony poprzez wprowadzenie odrębnego oznaczenia graficznego. Sporządzony w skali 1:2000 rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że teren przedmiotowego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego nie obejmuje swoim zasięgiem wszystkich jednostek oznaczonych w planie symbolem "Z" lecz tylko jednostki Z - 2 oraz Z – 3.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy "G" ( prawomocny wyrok WSA w Gliwicach ) pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności wszystkich zapisów planu dotyczących tego obszaru. Sąd podkreślił, iż powodem stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2006 r. było jej wydanie z naruszeniem art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenia tego Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopatrzyły się w braku przekonywających ustaleń faktycznych dotyczących występowania wartości przyrodniczych, które uzasadniałyby włączenie wszystkich terenów do tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Stwierdzenie nieważności tej uchwały pociąga za sobą brak podstaw do wprowadzania w § 16 m.p.z.p. ograniczeń w zabudowie terenów oznaczonych symbolami Z-2 i Z- 3 wchodzących w skład zespołu "G". Pozostawienie w takiej sytuacji ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów naruszałoby nie tylko zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wskazane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ale przede wszystkim regułę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Pozostawienie w obrocie prawnym przepisów aktu prawa miejscowego wprowadzających ograniczenia w wykonywaniu chronionego przepisami Konstytucji prawa własności bez uzasadnienia w dostateczny sposób, że ograniczenia te zmierzają do ochrony innych cenionych wartości (w tym przypadku środowiska naturalnego) narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Naruszenie zaś zasad sporządzania planu miejscowego stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkować musi koniecznością stwierdzenia nieważności części uchwały obejmującej zapisy odnoszące się do jednostek strukturalnych planu oznaczonych symbolami Z-2 i Z-3.

Poza odnoszącymi się do jednostek Z-2 i Z-3 przepisami § 16 uchwały Sąd stwierdził także nieważność przepisu § 5 pkt 6 lit. e in fine uchwały, wprowadzającego zakaz sytuowania urządzeń reklamowo-informacyjnych, który to przepis stanowi uszczegółowienie § 3 pkt 10 uchwały z dnia 27 czerwca 2006 r.

Sąd nadmienił, że usunięcie z obrotu prawnego uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy "G" spowodowało także wtórną niezgodność części kontrolowanej uchwały ze studium. W § 11 ust. 1 pkt 1 studium nakazano bowiem objęcie ochroną prawną terenów o wysokich walorach przyrodniczych poprzez ustanowienie: zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, rezerwatów i użytków ekologicznych. Działaniami tymi, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a tiret 4 studium, objęto doliny rzek i potoków wraz z zielenią towarzyszącą (...). Dla terenów tych jako działania konieczne nakazano podjęcie uchwał Rady Miejskiej o ustanowieniu zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, w tym zespołu G. Przywołane zapisy studium dowodzą konieczności uwzględnienia w planie treści uchwały ustanawiającej przedmiotowy zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Zapisy planu odnoszące się do tego obszaru muszą zatem podzielić los uchwały z dnia [...] czerwca 2006 r.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia ustaleń studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]. Zgodnie z § 12 pkt 1 m.p.z.p. tereny położone w tej jednostce strukturalnej przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (lit a). Na terenach tych dopuszczona została zabudowa bliźniacza, szeregowa i atrialna, pod warunkiem przeznaczenia na ten cel nie więcej niż 30 % powierzchni działki (lit. b). Dopuszczono na nich także adaptację istniejącej zabudowy do funkcji wyznaczonych w planie ( lit. d). W § 12 pkt 1 lit. c uchwały wprowadzony został natomiast zakaz lokalizacji na tym terenie usług i wytwórczości, także wbudowanych do budynków mieszkalnych.

Natomiast w § 6 studium Rada Miejska wprowadziła podział terenu miasta na cztery strefy i działki skarżącego - nr [...] oraz część działki nr [...] - zgodnie z zapisami studium położone są w strefie I mieszkalnictwa. W ramach tej strefy Rada wyróżniła, jak wynika z § 8 studium trzy obszary: obszar zabudowy wielorodzinnej w ramach których uwzględnia się funkcje usługowe związane z funkcją wiodącą oraz zabudowę jednorodzinną na obrzeżach, lub jako uzupełnienie istniejącego zainwestowania (§ 8 pkt 4), obszar zabudowy jednorodzinnej ( § 8 pkt 5) i obszar zabudowy ekstensywnej ( § 8 pkt 6). Obszary te zostały oznaczone różnymi kolorami w załączniku mapowym do studium oznaczonym nr 4 i zatytułowanym "Kierunki rozwoju przestrzennego". Z załącznika tego wynika, że działka nr 5 i część działki nr 4 znalazły się na terenie oznaczonym kolorem ciemnobrązowym. Zgodnie z legendą dołączoną do tej mapy stanowią je obszary rozwoju zabudowy wielorodzinnej z usługami. Sąd zaznaczył, że dołączony do zaskarżonej uchwały w formie załącznika nr 1A wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej nie zawiera legendy zgodnej z opisanym wyżej załącznikiem nr 4. W legendzie tej pominięto oznaczenie odnoszące się do terenów oznaczonych na wyrysie kolorem ciemnobrązowym.

Mając na uwadze te ustalenia Sąd zgodził się ze skarżącym, że przewidziane w planie przeznaczenie terenu w jednostce [...] jest niezgodne z ustaleniami studium. W ocenie Sadu ustalenia zamieszczone w planie dotyczące jednostki [...] zostały wprowadzone z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu określonego przepisami art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie to stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności części zaskarżonej uchwały zawierającej przepisy odnoszące się do jednostki [...]. Poza przepisami zamieszczonymi w § 12 uchwały, a dotyczącymi jednostki [...] Sąd stwierdził nieważność także uregulowań odnoszących się do tej jednostki, które zamieszczono w § 8 pkt 2 uchwały regulującym wysokość stawek procentowych renty planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Bielsku - Białej, reprezentowana przez radcę prawnego K. D., zaskarżając powyższy wyrok w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 16 ( za wyjątkiem pkt 1 lit. a tego paragrafu ) oraz § 12 i § 8 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Bielsku - Białej z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] w zakresie odnoszącym się do jednostki [...].

Zaskarżonemu wyrokowi Rada zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2, w szczególności pkt 1 do pkt 3 oraz art.3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) – w skrócie:" u.p.z.p." - poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały, że zapisy planu muszą uwzględniać wymienione w tym przepisie wartości oraz, że gminie przysługuje władztwo planistyczne;

2. art. 9 ust 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zapisy planu są w wskazanych jednostkach niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r.;

3. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały;

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zostały naruszone zasady oraz tryb sporządzenia planu skutkujące orzeczoną przez WSA w Gliwicach nieważnością m.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Miejska w Bielsku – Białej wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie jedynie nieważności § 5 pkt 6 lit. e in fine oraz § 16 pkt 1 lit. a uchwały Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] w zakresie odnoszącym się do jednostek Z-2 i Z-3 oraz uchylenie wyroku w pozostałej części; ewentualnie o uchylenie wyroku w części dotyczącej § 16 ( za wyjątkiem pkt 1 lit. a tego paragrafu ), § 12 i § 8 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostek Z- 1 do Z-4, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) określono m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. W pkt 1 tego paragrafu ustalono przeznaczenie terenu w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi m.in. dla obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G" (lit. a). Zdaniem Rady nie istnieją przeszkody prawne, aby w obrocie prawnym równolegle obowiązywały uchwały tworzące formy ochrony przyrody na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z2009r. Nr 151, poz.1220 ze zm.) i m.p.z.p. regulujący niezależnie kwestię ochrony środowiska i przyrody. WSA w Gliwicach błędnie przyjął, że ustalenia § 16 uchwały są wynikiem bezpośredniego przeniesienia (inkorporowania) postanowień uchwały z dnia [...] czerwca 2006 r. o powołaniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G", której nieważność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/G11094/10. Wystarczy proste porównanie tekstów tych uchwał.

Skarżąca Gmina podniosła, iż przeznaczenie terenu zostało przyjęte zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała. Zapisy m.p.z.p., w odróżnieniu od zapisów uchwały o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, określają w sposób całościowy zasady zagospodarowania terenu, w tym jego przeznaczenie, niezależnie od zapisów dla zespołu, których jedynym zadaniem jest ochrona terenu. Zapis §16 pkt 1 lit. a jest tylko informacją o tym, że w granicach niektórych jednostek planu (nie wszystkich) znajduje się część zespołu przyrodniczo-kraj obrazowego "G" nie odnosząc tego do konkretnej uchwały o jego powołaniu. W pozostałych literach tego punktu, które razem z innymi punktami § 16 stanowią całość, wymienione są inne istniejące i dopuszczalne formy użytkowania terenu, nie związane z istnieniem bądź nie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

W ocenie skarżącej stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie może automatycznie pociągać za sobą konieczności stwierdzenia nieważności zapisów §16 m.p.z.p. dla jednostek [...] i [...], co spowodowałoby, że przestałyby obowiązywać ustalenia także dla terenów, które w granicach zespołu "G" nigdy nie były oraz ustalenia nie mające nic wspólnego z treścią uchwały o powołaniu zespołu, np.: dotyczące osuwisk czy obsługi komunikacyjnej.

Zdaniem Rady bezpodstawny jest też zarzut dotyczący niezgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała. Przytoczony w uzasadnieniu wyroku zapis §11 Studium dotyczący objęcia "...ochroną prawną terenów o wysokich walorach przyrodniczych poprzez ustanowienie: zespołów przyrodniczo-kraj obrazowych, rezerwatów i użytków ekologicznych..." odnosi się do jednego z dziesięciu wymienionych w tym paragrafie działań, podejmowanych celem ochrony walorów i zasobów oraz poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie może być więc traktowane jako warunek konieczny dla ochrony cennych pod względem przyrodniczo – krajobrazowym obszarów, a dalsze punkty (przede wszystkim 3 i 4) tego samego paragrafu wyraźnie na to wskazują. Ustanowienie zespołu przyrodniczo — krajobrazowego powinno być traktowane w świetle zapisów Studium jako jeden z równoważnych sposobów ochrony przyrody.

Rada podniosła, iż Sąd nie wykazał naruszenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała, uzasadniającego stwierdzenie nieważności § 12 w zakresie dotyczącym jednostki [...]. Zgodnie z obowiązującym Studium (z 21.12.1999r.) jednostka [...] znajduje się w strefie mieszkalnictwa w obszarze zabudowy wielorodzinnej. W § 8 ust.4 pkt 2 Studium, w obszarach zabudowy wielorodzinnej uwzględnia się "...zabudowę jednorodzinną na obrzeżach, lub jako uzupełnienie istniejącego zainwestowania...". Lokalizacja zabudowy jednorodzinnej nie jest wskazana na rysunku kierunków Studium, co oznacza, że jest pozostawiona do rozstrzygnięcia w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego przy założeniu spełnienia w/wym. warunków. Zdaniem Rady jednostka [...] spełnia te warunki, gdyż jest położona na obrzeżu obszaru zabudowy wielorodzinnej i stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej.

W ocenie Rady, Sąd nie wykazał również na czym polega naruszenie prawa skutkujące uchyleniem § 8 pkt 2 w zakresie odnoszącym się do jednostki [...] w sytuacji gdy dla wszystkich form zabudowy mieszkaniowej ustalono taką samą stawkę procentową renty planistycznej 20%.

Zdaniem strony skarżącej Sąd dokonał oceny zaskarżonego m.p.z.p. w sposób dowolny, naruszając przy tym przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. podstawą działań jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania polityki przestrzennej oraz w zakresie i sposobie postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Strona skarżąca opracowując przedmiotowy m.p.z.p. miała na uwadze powyższe zasady oraz postanowienia Uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bielsko-Biała. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od m.p.z.p., tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Zdaniem Rady m.p.z.p. zawiera ustalenia nie kolidujące z zasadami Studium, a twierdzenia Sądu, że do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło z naruszeniem art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, jest bezpodstawne.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. L., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego B. D. P. L. na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak uzasadnionych podstaw oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

P. L. podniósł, iż skoro wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania to zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego należy uznać za niezasadne. Zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w punkcie 1 należy uznać za nieskuteczny, gdyż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., "W świetle art. 174 p.p.s.a. nie jest możliwe formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie". Podobnie został sformułowany zarzut odnośnie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. A zatem, zarzuty skargi kasacyjnej w punktach 1 i 3 zostały postawione nieskutecznie wobec czego nie mogą wiązać sądu przy rozpatrywaniu skargi.

Ponadto P. L. stwierdził, iż Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż usunięcie z obrotu prawnego uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo - krajobrazowy "G." spowodowało także wtórną niezgodność części kontrolowanej uchwały ze studium i skutkować powinno podzieleniem przez zapisy studium w tym obszarze losu uchwały z dnia [...] czerwca 2006 r. Zdaniem strony zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, gdyż przeprowadzona pod kątem legalności kontrola uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wcześniejszy wyrok WSA stwierdzający nieważność uchwały, która została inkorporowana do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musiało skutkować stwierdzeniem nieważności planu, zagospodarowania w części objętej zespołem przyrodniczo-krajobrazowym "G".

W ocenie strony chybiony jest zarzut błędnego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nadto P. L. podniósł, iż negowanie poczynionych przez Sąd ustaleń może być skuteczne jedynie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Taki zarzut nie został przez Radę sformułowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej zarówno o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 jak i art. 1 ust. 2 pkt 1-3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a to z poniższych względów.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać należy, iż wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r. , sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271).

Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy, o jakiej była mowa wcześniej, doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.

Jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; (pkt 3).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Bielsku – Białej w dniu [...] grudnia 1999 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała. Uchwała ta posiada część tekstową i załącznik graficzny. Także uchwała Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa, usług i terenów zieleni, dla rejonu ul. K. w Bielsku – Białej posiada część tekstową i graficzną. A zatem, zasadnie Sąd pierwszej instancji dokonał porównania tak części tekstowych jak i części graficznych planu miejscowego i studium. Z tego porównania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wysnuł prawidłowe wnioski odnośnie działek nr [...] i części działki nr [...] stanowiących własność P. L.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z zapisami studium położone są w strefie I mieszkalnictwa, a w ramach tej strefy Rada wyróżniła trzy obszary: obszar zabudowy wielorodzinnej w ramach których uwzględnia się funkcje usługowe związane z funkcją wiodącą oraz zabudowę jednorodzinną na obrzeżach, lub jako uzupełnienie istniejącego zainwestowania (§ 8 pkt 4), obszar zabudowy jednorodzinnej ( § 8 pkt 5) i obszar zabudowy ekstensywnej (§ 8 pkt 6). Obszary te zostały oznaczone różnymi kolorami w załączniku mapowym do studium oznaczonym, nr 4 i zatytułowanym "Kierunki rozwoju przestrzennego", przy czy przedmiotowy teren w studium oznaczony jest kolorem ciemnobrązowym, co oznacza obszary zabudowy wielorodzinnej z usługami. W tej sytuacji trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro w studium ,na którym położone są działki P. L. został określony jako obszary zabudowy wielorodzinnej z usługami, to oznaczenie tego terenu w planie miejscowym symbolem [...] stanowi o niezgodności planu miejscowego ze studium. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z § 12 pkt 1 m.p.z.p. tereny położone w jednostce strukturalnej [...] przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (lit a); na terenach tych dopuszczona została zabudowa bliźniacza, szeregowa i atrialna, pod warunkiem przeznaczenia na ten cel nie więcej niż 30 % powierzchni działki (lit. b); dopuszczono na nich także adaptację istniejącej zabudowy do funkcji wyznaczonych w planie ( lit. d). Jednocześnie w § 12 pkt 1 lit. c uchwały wprowadzony został zakaz lokalizacji na tym terenie usług i wytwórczości, także wbudowanych do budynków mieszkalnych.

Przy takich ustaleniach planu miejscowego i studium nie sposób zakwestionować stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku zgodności planu miejscowego ze studium. Stanowiska tego nie może zmienić – wbrew poglądowi Rady - okoliczność, iż § 8 pkt 4 studium przewiduje obszar zabudowy wielorodzinnej, w ramach którego uwzględnia się funkcje usługowe związane z funkcją wiodącą oraz zabudowę jednorodzinną na obrzeżach, lub jako uzupełnienie istniejącego zainwestowania. Należy odróżnić nadanie danemu terenowi określonej funkcji wiodącej od dopuszczenia na danym terenie funkcji uzupełniającej.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest inną funkcją niż funkcja zabudowy wielorodzinnej z usługami.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Z powyższych względów szczególnego znaczenia nabiera ocena zgodności planu miejscowego ze studium. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie - stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania dotyczy nie tylko planu miejscowego, ale i studium.

Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 20 ust. 1 tejże ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Skoro zaś zarówno plan miejscowy ( art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) jak i studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej ( rysunku ) planu i studium. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza konieczność badania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, II OSK 33/08, II OSK 34/08; z dnia 26 maja 2011r. II OSK 412/11; z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 575/10 ).

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Podkreślić należy, iż wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. A zatem, nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przyznaje kompetencję do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej: "m.p.z.p." - ( wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta ). Ustępy 2 i 3 dotyczą uszczegółowienia treści m.p.z.p. A mianowicie, ustęp 2 art. 15 określa obligatoryjne elementy treści m.p.z.p. (obowiązkowe ustalenia planu ), zaś ustęp 3 art. 15 przewiduje, jakie elementy można określić w planie miejscowym (w zależności od potrzeb – fakultatywne ustalenia planu). W szczególności w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego - art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Naruszenia tego przepisu jak i powołanych już wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można upatrywać – jak czyni to Rada Miejska w Bielsku - Białej – w stanowisku Sądu pierwszej instancji, iż stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy "G" pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności wszystkich zapisów planu dotyczących tego obszaru.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że unormowania zawarte w uchwale w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G" wiązały Prezydenta Miasta Bielsko-Biała przygotowującego projekt planu miejscowego i Radę Miejską w Bielsku - Białej uchwalającą zaskarżony plan. Sąd pierwszej instancji wskazał również zapisy planu miejscowego, które odnoszą się do uchwały Nr [...].

A zatem, jeśli plan miejscowy wprowadza zakazy i ograniczenia wynikające z uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy "G", to jest oczywistym, że prawomocne stwierdzenie nieważności tej uchwały przez sąd administracyjny musi oddziaływać na treść i ocenę zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego. Nie można bowiem zaakceptować obowiązywania na mocy planu miejscowego ustaleń dotyczących powyższego obszaru, w sytuacji, gdy określone zakazy i ograniczenia wynikają z faktu ustanowienia tego obszaru, a uchwała ustanawiająca ten obszar została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 767/11 oddalił skargę kasacyjną Gminy Bielsko - Biała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 roku sygn. akt II SA/Gl 1094/10 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sad Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że konieczne jest sprawdzenie w oparciu o szczegółowe informacje, jakie gatunki roślin, których istnienie wskazane zostało jako jeden z powodów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, znajdują się na nieruchomościach należących m.in. do P. L., oraz czy występują one na całych ich powierzchniach". Dopiero bowiem takie dane pozwolą na dokonanie oceny zarzutów dotyczących braku podstaw do włączenia nieruchomości skarżącego do danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Skoro zatem konieczne jest powtórne postępowanie dotyczące ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, to tym samym ustalenia planu miejscowego nie mogą zawierać zakazów i ograniczeń będących konsekwencją wyeliminowanej z obrotu prawnego uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2006 r.

Jak stanowi art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( t. j.: Dz. U. 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm. ) ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 – art. 44 ust. 2 tejże ustawy.

W stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone zakazy wymienione w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. To zaś oznacza, iż określone zakazy ( ograniczenia ) mogą być wprowadzone na danym obszarze lub wobec danego obiektu na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( t. j.: Dz. U. 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm. ) dopiero po ustanowieniu uchwałą rady gminy takiego obiektu lub obszaru, np. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Jeżeli w obrocie prawnym nie ma uchwały rady gminy o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego to organ gminy nie może w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoływać się na zasady ochrony przyrody przewidziane w przypadku istnienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Racją ma Sąd pierwszej instancji, iż w § 5 pkt 6 lit. e in fine i § 16 Rada Miejska w Bielsku – Białej wyraźnie odwołuje się do obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G". Z tych względów nie można w niniejszej sprawie podzielić stanowiska Rady, że nie istnieją przeszkody prawne, aby w obrocie prawnym równolegle obowiązywały uchwały tworzące formy ochrony przyrody na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz.1220 ze zm.) i plan miejscowy regulujący niezależnie kwestię ochrony środowiska i przyrody. Jeśli bowiem akty te regulują kwestie dotyczące ochrony tego samego terenu i wprowadzają związane z tym zakazy i ograniczenia, w tym w zakresie zabudowy, to nie można skutecznie twierdzić, iż akty te są one od siebie niezależne. Wręcz przeciwnie, między tymi aktami musi istnieć zgodność, a wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu tworzącego obszar podlegający ochronie, z którym związane były określone zakazy i ograniczenia, ma wpływ na opracowywanie planu miejscowego, który to uwzględniał akt tworzący obszar podlegający ochronie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi