Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 90/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżona decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto [...], reprezentowane przez Burmistrza, od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].08.2021 r., wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] Aleję [...], położoną w P., na terenie działek ew. nr [...], [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], jako formę zaprojektowanej zieleni znajdującą się na terenie ww. nieruchomości, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym - działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2021, 710 ze zm.), dalej: u.o.z., oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2021,735 ze zm.), dalej: k.p.a., - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w związku z wniesieniem wniosku przez Stowarzyszenie [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w trybie art. 31 § 2 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków: "Alei [...] położonej w P., na terenie działek ewidencyjnych nr [...],[...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], powiat [...]". Do powyższego postępowania na prawach strony zostały dopuszczone liczne organizacje społeczne

W toku omawianego postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 16.06.2020 r. przeprowadził oględziny Alei [...] w P., a z czynności tej sporządził protokół dołączając do niego materiał zdjęciowy.

Decyzją nr [...] z [...].08.2021 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków województwa mazowieckiego Aleję [...], położoną w P., na terenie działek ew. nr [...], [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...]. W sentencji orzeczenia tej decyzji organ konserwatorski uściślił, że wpisem objął aleję, jako formę zaprojektowanej zieleni znajdującą się na terenie ww. nieruchomości, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym kolorem czerwonym. Na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część ww. decyzji, oznaczono obszar odpowiadający przebiegowi ul. [...], jednocześnie opisując go legendzie: .Aleja [...] wpisana do rejestru zabytków nieruchomych".

W treści uzasadnienia ww. decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że przedmiotowa Aleja [...] znajduje się na terenie układu urbanistycznego miasta-ogrodu P., wpisanego do rejestru zabytków wraz z zabudową i zielenią, decyzją Konserwatora Zabytków [...] z [...].10.1981 r., pod numerem [...]. Aleja ta została też uznana za pomnik przyrody orzeczeniem nr [...] Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...].05.1963 r. Powołując się na materiał dowodowy, organ konserwatorski omówił początki i rozwój układu przestrzennego miasta-ogrodu P., podkreślając, że Aleja [...] stanowi jeden z najstarszych ciągów komunikacyjnych tej miejscowości, jako dawny trakt do folwarku [...] (własność rodziny [...]), a nasadzenia wzdłuż ww. alei dokonane zostały na przełomie XIX i XX w. Ideę utworzenia tej alei organ przypisał J. L.. Odwołując się do parcelacji i koncepcji utworzenia miasta-ogrodu według planów A. J. w 1925 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że w południowej części miasta układ ulic został dostosowany w znacznym stopniu do przebiegu wytyczonej wcześniej Alei [...]. Na ww. planie widoczny jest też trójrzędny układ drzew omawianej alei, która pomimo wyróżniającej ją szerokości stała się jednym w wielu ciągów komunikacyjnych centralnej części miejscowości. Organ podkreślił, że omawiana aleja zachowała się w historycznym przebiegu i szerokości, z niewielkimi modyfikacjami w zakresie lokalizacji ogrodzeń poszczególnych posesji i wtórnych podziałów geodezyjnych. W czasach powojennych południowy pas Alei został utwardzony, a następnie wyasfaltowany i przystosowany do ruchu pojazdów mechanicznych. Północny pas dotychczas nie został utwardzony i pełni funkcję ciągu pieszo-spacerowego oraz częściowo dojazdowego do sąsiednich posesji (podjazdy). Aleja [...] o długości ok. 500 m ma przebieg tożsamy z ul. [...], ciągnie się od ul. [...] do ulic [...] i [...]. Przy alei znajduje się zabudowa mieszkalna w otoczeniu ogrodowym oraz jeden pawilon handlowy. Aleja [...] zachowała swój trójrzędowy układ na całej długości. Środkowy szpaler został uzupełniony o roślinność niską (krzaki formowane w żywopłot). Dwie lipy od strony zachodniej alei znajdują się już w układzie ul. [...]. Wzdłuż osi środkowej zlokalizowane są betonowe slupy oświetleniowe i energetyczne. Według danych zawartych w ekspertyzie dendrologicznej z 2010 r. pierwotnie przedmiotowa aleja miała układ czterorzędowy (pojedyncze drzewa na działkach sąsiadujących z ww. obiektem). Obecnie Aleję [...] tworzy drzewostan liczący ok. 180 szt. lipy drobnolistnej o wysokości od ok. 10 do 30 m. Wiek większości drzew oceniany jest na ponad 100 lat. Pojedyncze egzemplarze starych drzew zostały wymienione na okazy młode, zwłaszcza we wschodniej części ulicy. Kondycja drzewostanu jest niezadowalająca. W wyniku kolizji z nawierzchnią drogową i chodnikami doszło do uszkodzeń pni i redukcji korzeni, zaś z powodu kolizji z linią energetyczną dokonano nadmiernego cięcia koron i ich deformacji. Na wysokości posesji nr [...] jedno drzewo jest złamane. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków waloryzując przedmiotową Aleję [...] wskazał na jej dużą wartość artystyczną, ponieważ stanowi "imponujący zbiór pomnikowych lip drobnolistnych, posiada rzadki trójszpalerowy układ, stanowiąc pod tym względem unikat o dużych walorach kompozycyjnych". Historyczny drzewostan tworzy dwie malownicze aleje o dużej wartości widokowej, o charakterze rozległych wnętrz krajobrazowych zamkniętych sklepieniem koron drzew. Koncepcja obsadzonego szpalerowo traktu odwołuje się do idei miasta-ogrodu (powrót do natury, warunki higieny życia w otoczeniu przyrody). Aleja [...] należy do najbardziej reprezentacyjnych na terenie P., jest jednym z cenniejszych komponentów kompozycji przestrzennej południowo-wschodniej części miejscowości i kluczowym elementem w koncentrycznym układzie całego miasta ogrodu. Wartości historyczne ww. alei wynikają z okoliczności, iż jest ona jednym z najstarszych ciągów komunikacyjnych, obsadzonych drzewami, w P.. Stanowi relikt zagospodarowania sprzed powstania miasta-ogrodu i jest związana z pierwszym etapem parcelacji dawnych dóbr [...] i folwarku [...]. Przebieg Alei [...] jest dokumentem ciągłości osadniczej i planistycznej na terenie P., jednocześnie jest cennym elementem lokalnego krajobrazu kulturowego. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że przywołana powyżej argumentacja znajduje potwierdzenie w stanowiskach organizacji społecznych, w których wskazano na wartości zabytkowe ww. alei oraz jej związki z ideą miasta-ogrodu, literaturą i sztuką (Stowarzyszenie [...]), unikatowości jej trójszpalerowego układu (Stowarzyszenie [...]), jej wartość w skali "dziedzictwa i bogactwa narodowego" (Federacja [...]), społecznego i tożsamościowego wymiaru alei spacerowej (Stowarzyszenie [...]). Następnie w odniesieniu do uwag wniesionych do sprawy przez Miasto P., organ konserwatorski wyjaśnił przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do przedmiotowego postępowania wskazując, że "analiza nieformalnych motywów i powiązań [tych] podmiotów" leży poza zakresem oceny ich wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Choć treść wniosków organizacji społecznych w sporej części jest lakoniczna lub nie odnosi się bezpośredniego do przedmiotu postępowania, zebrane w sprawie dowody archiwalne i historyczne oraz oględziny obiektu potwierdzają istotną wartość artystyczną i historyczną Alei Lipowej. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodziła także konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkowe ekspertyzy i opinie.

Od decyzji tej, z zachowaniem ustawowego terminu, pismem z 13.09.2021 r. odwołało się Miasto [...], reprezentowane przez Burmistrza. Skarżący zarzucił [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, że wydając zaskarżoną decyzję nr [...] z [...].08.2021 r. naruszył art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił dogłębnie stanu faktycznego sprawy oraz nie zbadał całości materiału dowodowego, ograniczając się do danych zawartych w opiniach prywatnych złożonych przez organizacje społeczne, studium historyczno-urbanistycznego P.z 1983 r. oraz nieaktualnej ekspertyzy dendrologicznej z 2010 r. Przy czym organ konserwatorski zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy Aleja [...] wypełnia kryteria zabytku. Wpisując przedmiotową aleję do rejestru zabytków, organ ograniczył prawo własności strony, a także naruszył zasadę proporcjonalności, ponieważ do ww. rejestru jest już wpisane miasto P.jako układ urbanistyczny wraz z zabudową i zielenią, a sama Aleja [...] została uznana za pomnik przyrody (orzeczeniem z 23.05.1963 r.). W ocenie skarżącego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uwzględnił w sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także nie przeprowadził przedmiotowego postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w zakresie bezstronności i równego traktowania podmiotów. W treści odwołania wskazano na naruszenie art. 28 k.p.a., w związku z nieuwzględnieniem właścicieli nieruchomości, których granice pokrywają się z granicami wytyczonego zabytku, a wjazdy na posesje znajdują się na terenie ww. zabytku. Ponadto, podkreślono pominięcie jako strony starostwa powiatowego, jako współwłaściciela części działek ew. nr [...] (udział [...]) oraz [...] ("podmiot grupowy wraz z nieustalonym podmiotem). Skarżący zarzucił organowi konserwatorskiemu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., wobec braku odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, a także nieprawidłowo przygotowanego załącznika graficznego do decyzji, z którego nie można wywieźć granic zabytku, w szczególność na działkach ew. nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...], gdzie linia zabytku nie pokrywa się z granicami działek oraz nieuwzględnieniu działki ew. nr [...]. Skarżący uznał, że w niniejszej sprawie należy zastosować art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ponieważ zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Przekonanie to oparł na okoliczności wpisania do rejestru zabytków decyzją z [...].10.1981 r. przedmiotowej alei zarówno, jako elementu układu urbanistycznego, jak i elementu zespołu zieleni P., co oznacza ochronę prawną tej formy zaprojektowanej zieleni. Ponadto, skarżący stwierdził konieczność zastosowania art. 156 § pkt 1 pkt 4 k.p.a. wobec skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W kontekście sposobu prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, Burmistrz Miasta P. na podstawie art. 142 k.p.a. zaskarżył postanowienia o dopuszczeniu do niego na prawach strony organizacji społecznych, wskazując na: Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie [...], Federację [...] oraz Stowarzyszenie [...]. Odnosząc się do wszczęcia przedmiotowego postępowania w związku z wnioskiem Stowarzyszenia [...], skarżący zwrócił uwagę na brak właściwej oceny przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Następnie stwierdził, że w odniesieniu do ww. organizacji, organ konserwatorski nie dokonał szczegółowej analizy celów statutowych oraz interesu społecznego, które uzasadniałyby dopuszczenie tak dużej liczby podmiotów do ww. postępowania. W odwołaniu tym podniesiono również okoliczność naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 12 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "g" u.o.z., a także art. 9 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "g" u.o.z. Skarżący wskazał na powielenie wpisu Alei [...], jako formy zaprojektowanej zieleni w kontekście treści decyzji z [...].10.1981 r., interpretowanej zgodnie z definicją legalną historycznego układu urbanistycznego, a także na nie wykazanie indywidualnych walorów ww. alei uprawniających organ konserwatorski do wpisania jej do rejestru zabytków jako odrębny zabytek. W treści uzasadnienia odwołania Burmistrz Miasta [...] podważył waloryzację Alei [...], jako kluczowego elementu układu przestrzennego miasta-ogrodu P., jej wyjątkowych indywidualnych wartości historycznych w dziejach miasta oraz unikatowego układu kompozycyjnego (trójszpalerowego) w skali kraju. Wskazał również, że w województwie [...] do rejestru zabytków wpisane są 42 aleje, przy czym tylko 4 z nich to wpisy indywidualne i żaden z nich nie dotyczy części chronionego układu urbanistycznego. Jednocześnie skarżący podkreślił, że niejasne są przesłanki sposobu wyznaczeniu granic zabytku w zaskarżonej decyzji oraz brakuje prawidłowych ustaleń w zakresie określenia liczebności i składu gatunkowego drzewostanu tworzącego Aleję Lipową. Na tej podstawie Burmistrz Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, przy uznaniu, że sprawa wpisania do rejestru zabytków Alei [...] została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeanalizowaniu akt sprawy oraz treści decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].08.2021 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przyczyną powyższego rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana przy braku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy odnoszącego się wprost do istoty niniejszego postępowania. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie uzasadnia sposobu jej rozstrzygnięcia, a sama treść zaskarżonej decyzji budzi wątpliwości co do właściwego rozpoznania przedmiotu ochrony konserwatorskiej i ustalenia zakresu ochrony prawnej.

Wobec zaskarżenia na podstawie art. 142 k.p.a. postanowień dotyczących dopuszczenia do niniejszego postępowania na prawach strony organizacji społecznych, po analizie treści statutów i wniosków ww. organizacji oraz uwzględniając charakter sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jedynie w odniesieniu do Stowarzyszenia [...] nie wykazał dostatecznej staranności oceny przesłanek dopuszczenia do tego postępowania ww. podmiotów na prawach strony. Tym samym obowiązany jest do ponownej oceny wniosku ww. podmiotu i podjęcia adekwatnego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja, wpisująca do rejestru zabytków Aleję [...] w P. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 u.o.z..

Odnosząc się do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia ww. sprawy, wskazano, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., zabytek nieruchomy jest to nieruchomość, ich części lub zespoły, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Oznacza to, że w toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru, koniecznym jest ustalenie, czy obiekt ten posiada samoistne wartości zabytkowe, uzasadniające jego indywidualną ochronę prawną. Powyższe przepisy określają jednocześnie, iż zabytkiem jest obiekt stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, który wymaga szczególnej ochrony ze względu na interes społeczny rozumiany jako zachowanie dziedzictwa kulturowego dla przyszłych pokoleń. Z przepisu art. 6 ust. 1 u.o.z. wynika, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m. in. parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni (lit. g). Jest to katalog otwarty, zatem możliwe jest jego uzupełnienie lub doprecyzowanie w zakresie pojęcia "formy zaprojektowanej zieleni".

Na gruncie przedmiotowej sprawy, zauważono że okoliczność wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego, zabudowy oraz zieleni miasta-ogrodu P., nie wyklucza możliwości objęcia indywidualną ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków Alei [...] w P.. Na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków [...] z [...].10.1981 r. do rejestru zabytków został wpisany układ urbanistyczny P., którego elementem jest m.in. ul. [...] ze sposobem jej zagospodarowania, w tym towarzyszącą jej Aleją [...]. Aleja ta jest także częścią zasobu zieleni chronionej ww. decyzją, w skład której poza alejami drzew wzdłuż dróg, zaliczyć trzeba też tereny ogrodów przy zabudowie mieszkalnej, tereny parkowe oraz leśne. Oznacza to, że omawiana Aleja [...] współtworzy substancję zabytkową zarówno układu urbanistycznego, jak i zieleni miasta-ogrodu P., w jego granicach administracyjnych. Wartość zabytkowa omawianej alei dotychczas była oceniana w związku z jej rolą w ww. układzie przestrzennym oraz zespole zieleni P.. Zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z treści decyzji z [...].10.1981 r. odnosi się więc do wartości historycznych, przestrzennych, krajobrazowych i przyrodniczych Alei [...], w kontekście historycznych powiązań z dziejami ww. miejscowości, a także miejscem jakie zajmuje w jej układzie kompozycyjnym. Natomiast istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy Aleja [...] posiada indywidualne wartości zabytkowe jako kompozycyjnie zamknięta forma zaprojektowanej zieleni, wymagająca szczególnej ochrony konserwatorskiej ze względu na interes społeczny. Oznacza to, że postępowanie to odnosi się do innego przedmiotu i zakresu ochrony prawnej, niż jest on uwzględniony w decyzji z [...].10.1981 r. Przepisy u.o.z. nie wykluczają wpisania do rejestru zabytków danej nieruchomości jako zabytku indywidualnego, w tym wypadku formy zaprojektowanej zieleni zdefiniowanej, jako Aleja [...], nawet jeśli wcześniej została wpisana do tego rejestru, jako element większego zbioru nieruchomości. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa ze sprawą zakończoną decyzją z [...].10.1981 r.

Analizując materiał dowodowy, jak i treść zaskarżonej decyzji stwierdzono, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dokonał prawidłowego rozpoznania przedmiotowego obiektu. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie uzasadnia uznania indywidualnych wartości ww. alei, jako formy zaprojektowanej zieleni, natomiast potwierdza dotychczasowe ustalenia dotyczące jej roli w historycznym układzie urbanistycznym miasta-ogrodu P.. Na jego postawie nie można również określić jakie elementy stanowią substancję zabytkową tej alei. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dokonał też samodzielnej oceny ww. dowodów, pod kątem ich przydatności w określeniu przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej. Materiał archiwalny z lat 20. i 30. XX w. włączony do akt sprawy dotyczy problemów z ustaleniem zasad parcelacji oraz nakładania opłat i podatków na właścicieli nieruchomości w P.. Nie zawiera natomiast żadnych dowodów dotyczących bezpośrednio okoliczności utworzenia lub funkcjonowania Alei [...], jako formy zakomponowanej zieleni. W "Studium historyczno-urbanistycznym [...]", opracowanym przez mgr. J. K. i mgr. K. R. w 1983 r. odniesiono się do ww. obiektu, jako istotnego elementu kompozycji układu przestrzennego miasta-ogrodu P., a zatem do wartości Alei [...], które już podlegają ochronie konserwatorskiej na mocy decyzji z [...].10.1981 r. Opracowanie to nie daje jednak podstaw do ustalenia indywidualnych wartości zabytkowych ww. alei, jako odrębnej formy zaprojektowanej zieleni. Ponadto z treści studium nie wynika, aby Aleja [...] posiadała cechy wyróżniające ją spośród pozostałych historycznych traktów obsadzonych szpalerami drzew na terenie P.. W aktach sprawy znajduje się ponadto "Ekspertyza dendrologiczna 288 drzew - pomników przyrody na terenie P.", którą w czerwcu 2010 r. opracowali prof. dr. hab. inż. M. S. i mgr. inż. W. B.. Zawarto w niej inwentaryzację drzew pomnikowych z terenu P.wskazując m.in., że Aleję [...] tworzy 201 drzew, a ich stan jest niezadowalający - w szczególności drzew starszych. W odniesieniu do wszystkich inwentaryzowanych drzew wskazano szereg przyczyn niszczenia ich korzeni oraz koron. Istotną informacją zawartą w treści tej ekspertyzy jest teza o pierwotnie czterorzędowym układzie ww. alei, o czym mają świadczyć resztki drzew na sąsiednich działkach. Jednakże teza ta nie została poparta np. archiwalną kartografią, ani innymi dowodami. W protokole oględzin Alei [...] z 16.06.2020 r. po powtórzeniu okoliczności założenia miasta-ogrodu P., przywołano opis sposobu zagospodarowania ul. [...] i sąsiadujących z nią parceli, a także wskazano: "Aleja [...] posiada układ trójszpalerowy liczący 191 drzew, są to głównie lipy drobnolistne (Tilia cordata). Ubytki w drzewostanie spowodowane zamieraniem drzew i zniszczeniami uzupełniane są w miarę potrzeb o nowe egzemplarze drzew. Większość drzew - oznaczone są blaszanymi tabliczkami z numeracją porządkową. Środkowa oś Alei uzupełniona jest krzewami, donicami kwietnymi i ławkami. Środkiem Alei poprowadzona została również napowietrzna linia energetyczna z latarniami ulicznymi i linią telefoniczną. Przebieg Alei poprzecinany jest podjazdami do posesji". W protokole tym uwagi porządkowe wnosili przedstawiciele organizacji społecznych, jednocześnie wyrażając stanowisko na temat ewentualnego przyszłego zagospodarowania przebiegu Alei [...]. Powyższy dokument nie zawiera jednak ustaleń bezpośrednio identyfikujących wartości przedmiotowej alei. W aktach sprawy nie znalazła się żadna publikacja naukowa, na które powoływał się organ konserwatorski w treści zaskarżonej decyzji. Natomiast znajdujące się w materiale dowodowym liczne opinie wnoszone przez organizacje społeczne nie dotyczą istoty niniejszej sprawy, koncentrując się na dopuszczalności realizacji inwestycji w północnym ciągu ul. [...], planowanej przez organ samorządowy.

W ocenie organu drugiej instancji przywołany wyżej materiał dowodowy nie pozwala na określenie indywidualnych wartości zabytkowych Alei [...], ponieważ odnosi się wyłącznie do waloryzacji ww. alei jako historycznego elementu w koncepcji miasta-ogrodu P.. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji z [...].08.2021 r. wywiódł w ww. materiałów konieczność indywidualnej ochrony prawnej Alei [...], przy czym nie wiadomo na jakich przesłankach organ ten oparł rozpoznanie oraz ocenę wartości przedmiotowej alei, jako formy zakomponowanej zieleni. W przypadku zabytku nieruchomego jakim jest historyczna aleja, wartości te powinny być oceniane w odniesieniu do ustaleń, co dokumentuje dany zespół zieleni, czy utrzymany został czytelny historyczny kontekst i układ przestrzenny obiektu, jako zamkniętej kompozycyjnie formy zieleni, czy zachowane zostały jego pierwotne granice i układ nasadzeń o oryginalnym składzie gatunkowym, a także jego funkcja i zagospodarowanie.

Jednocześnie w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nieprecyzyjnie określił przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej. W sentencji orzeczenia wskazał na objęcie wpisem do rejestru zabytków Alei Lipowej, położonej na terenie działek ew. nr [...], [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] w P.. Natomiast na załączniku graficznym oznaczył przebieg ul. Lipowej w niepełnych granicach działek ew. [...] i nr [...]. Tym samym organ konserwatorski nie określił co konkretnie stanowi substancję zabytkową ww. alei. Nie wiadomo więc, czy w kontekście niniejszej sprawy istotą ochrony prawnej jest utrzymanie trójszpalerowego układu kompozycyjnego (chronionego już decyzją z [...].10.1981 r.) oraz jak do tego należy odnieść tezę o pierwotnej czteroszpalerowej formie alei. Wyjaśnienia wymaga też zakres ochrony drzewostanu, czy dotyczy całości szaty roślinnej (wraz z nowymi nasadzeniami drzew i krzewów), czy jedynie starodrzewu. Z akt sprawy nie wynika przy tym, jaka jest rzeczywista liczba drzew tworzących zabytkową aleję, ponieważ w każdym z dokumentów podawana jest inna ich liczba (ekspertyza dendrologiczna z 2010 r. - 201 szt.; protokół oględzin - 191 szt.; zaskarżona decyzja - 180 szt.). Przy czym autorzy, niewykorzystanego w niniejszym postępowaniu, ogólnodostępnego na BIP "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." z 2019 r. wskazali, że Aleję [...] tworzy 125 drzew o obwodach 180 cm - 250 cm oraz o wysokości 24 m - 28 m. Zdaniem organu drugiej instancji powyższe rozbieżności świadczą o niedostatecznym rozpoznaniu stanu faktycznego sprawy. Istnieje konieczność dokonania inwentaryzacji zieleni tworzącej przedmiotową Aleję [...], ponieważ [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie aktualnego składu gatunkowego i analizy wiekowej nasadzeń tworzących ww. aleję. Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza dendrologiczna z 2010 r., zawiera dane w dużej mierze już nieaktualne, zatem jest niewystarczająca do rozpoznania zabytku, a tym samym do skutecznego sprawowania jego ochrony, mając na uwadze przyszłe decyzje związane z pracami pielęgnacyjnymi z ewentualną wymianą substancji zabytkowej.

Na podstawie treści zaskarżonej decyzji nie można także ustalić, w jakim zakresie ochronie konserwatorskiej ma podlegać drzewostan przedmiotowej alei. Wyznaczając granice wpisu do rejestru zabytków [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uwzględnił bowiem okoliczności, iż korzenie i korony drzew częściowo położone są na nieruchomościach sąsiednich, zatem poza terenem działek ew. nr [...], [...] i [...]. A właściciele tych nieruchomości mogą posiadać interes prawny w niniejszej sprawie. Ponadto, organ konserwatorski nie wyraził się jasno co to objęcia wpisem do rejestru zabytków również terenu ww. działek, a tym samym ich sposobu zagospodarowania, chociaż oznaczenie na załączniku graficznym może sugerować, że ochroną konserwatorską w całości objęta jest ul. Lipowa. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że załącznik do decyzji nr [...] z [...].08.2021 r. jest nieczytelny. Poza oznaczeniem obszaru ul. [...], w sposób niespójny z treścią sentencji orzeczenia ww. decyzji, na załączniku tym brakuje wyraźnego oznaczenia numerów działek oraz samego zabytku, jakim ma być trójszpalerowa aleja drzew.

W ocenie organu drugiej instancji, w obecnej formie zaskarżona decyzja nie określa w sposób precyzyjny przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej, co w konsekwencji oznacza brak stworzenia warunków prawnych do skutecznej ochrony Alei [...]. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków obowiązany jest do uzupełnienia akt sprawy o dowody identyfikujące samoistne wartości zabytkowe Alei [...] w P., jako zamkniętej kompozycji zieleni. Ponadto, koniecznym wydaje się przeprowadzenie rozpoznania ww. alei i określenia co jest jej substancją zabytkową, w tym zinwentaryzowanie zasobu drzew z określeniem ich gatunku, wieku i parametrów, co w przyszłości może stanowić podstawę dla działań z zakresu nadzoru konserwatorskiego. W tym kontekście organ odwoławczy widzi też potrzebę weryfikacji kręgu stron postępowania, przede wszystkim z uwzględnieniem danych zawartych w księgach wieczystych działek ew. nr [...], [...] i [...], a także rozważaniem, czy utrzymanie przedmiotowego zabytku nie nakłada szczególnych praw i obowiązków na właścicieli parceli sąsiadujących z Aleją [...].

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzję administracyjną w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu, winien mieć na uwadze, że akt ten musi precyzyjnie określać przedmiot ochrony, a nadto wykazać jego wartość zabytkową oraz przesłanki do objęcia go ochroną prawną, m.in. wobec faktu, że wywiera ona bezpośredni wpływ na sferę prawną, w zakresie praw i obowiązków oraz ograniczeń wynikających z wpisu konkretnego zabytku do rejestru, osób posiadających tytuł prawny do korzystania z tego zabytku. Do aktu tego odnoszą się również kolejne orzeczenia wydawane w sprawie danego zabytku. A zatem decyzja taka nie może pozostawiać wątpliwości i swobody interpretacyjnej co do przedmiotu i zakresu ochrony prawnej oraz powinna być spójna we wszystkich swoich częściach.

W kontekście zaskarżenia przez Miasto [...], w trybie art. 142 k.p.a. postanowień o wszczęciu niniejszego postępowania oraz dopuszczeniu do niego na prawach strony organizacji społecznych: Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], Federacji [...] oraz Stowarzyszenia [...], wskazano następujące okoliczności. Według ustaleń [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jedyną stroną niniejszego postępowania jest Miasto [...], reprezentowane przez Burmistrza, będącym przedstawicielem mieszkańców tej miejscowości. Natomiast organ konserwatorski dopuścił do ww. postępowania na prawach strony aż 7 organizacji społecznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] z [...].08.2021 r., wyjaśniając przyczyny tego działania organ wskazał na rozpatrywane przesłanki dopuszczenia tych organizacji zawężone do zgodności ich celów statutowych z przedmiotem niniejszego postępowania oraz wystąpieniem interesu społecznego, przemawiającego za ich uczestnictwem na prawach strony. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków umożliwił ww. podmiotom udział w postępowaniu "w charakterze strony" uznając ich bardzo ogólne sformułowane cele statutowe za wystarczające do wykazania związku z istotą sprawy.

W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości wszczęcie z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedmiotowego postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem Stowarzyszenia [...]. Pomimo wątpliwego uzasadnienia tego wniosku, istniał obiektywny interes społeczny, który legitymizował podjęcie tej czynności w celu ustalenia indywidualnych wartości przedmiotowej Alei [...], a w konsekwencji rozważenia objęcia jej ochroną prawną. Nie budzi też zastrzeżeń dopuszczenie do ww. postępowania Stowarzyszenia [...], jako podmiotu inicjującego, które pomimo ogólnego związku jego celów statutowych z istotą niniejszej sprawy administracyjnej, prawidłowo wskazało na interes społeczny, który chce reprezentować. Powiązania personalne organów i członków organizacji społecznych nie stanowią okoliczności rozpatrywanych w toku postępowania administracyjnego, będąc zagadnieniami z zakresu postępowania dyscyplinarnego lub karnego. Podobnie w odniesieniu do Stowarzyszenia [...], Federacji [...] oraz Stowarzyszenia [...], nie można uznać braku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 31 § 2 k.p.a. Nawet jeśli związek celów statutowych z istotą przedmiotowego postępowania ma charakter ogólny, to trzeba wskazać, iż z uwagi na rodzaj zabytku i szeroki wachlarz okoliczności wymagających rozpatrzenia, uzasadnia udział powyższych podmiotów na prawach strony w tym postępowaniu. Natomiast na podstawie akt sprawy należy wskazać, że organ pierwszej instancji niedostatecznie rozważył, rzecznikiem jakiego interesu społecznego jest Stowarzyszenia [...], bowiem cele statutowe tego podmiotu i sposób ich realizacji nie wiążą się bezpośrednio z przedmiotem niniejszej sprawy. Zagadnienia podnoszone przez ww. organizację społeczną nie mają też realnego wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku pozytywnego rozpatrzenia każdego wniosku organizacji społecznej o jej dopuszczenie do prowadzonego postępowania na prawach strony, w sytuacji gdy nie zostaną spełnione łącznie przesłanki wymienione w art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym w toku ponownego rozpatrywania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien dokonać powtórnej oceny wniosków Stowarzyszenia [...], mając na uwadze konieczność łącznego spełnienia przesłanek wyżej cytowanego przepisu.

Organ odwoławczy reasumując, po uznaniu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do właściwego ustalenia kręgu stron postępowania, a także prawidłowego ustalenia przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej w omawianej sprawie, uchylił zaskarżoną decyzję w całości, skierował niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie, na tym etapie postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jego umorzenia, a wobec braku prawidłowego ustalenia przedmiotu ochrony konserwatorskiej, organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję nie ma możliwości orzeczenia co do istoty niniejszej sprawy.

Sprzeciw od tej decyzji złożyło Miasto P..

Organowi, wydającemu zaskarżoną Decyzję, zarzucono jej wydanie z naruszeniem:

a) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "KPA") poprzez ich niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Organ, który:

• uznał, że decyzja nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2021 r., wydana została przy braku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy odnoszącego się wprost do istoty postępowania a materiał zgromadzony w aktach sprawy nie uzasadnia je rozstrzygnięcia, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie jest wystarczający aby Organ mógł wydać merytoryczne rozstrzygnięcie;

• a ponad to, uchylenie w całości Decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji dopuszczalne jest wówczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie podczas gdy zgromadzony w postępowaniu materiał jest wystarczający aby Organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę do jej istoty, co wynika z uzasadnienia Decyzji;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 81 w zw. z 10 § 1 i § 2 KPA poprzez wybiórcze podejście do zebranego materiału dowodowego i dokonanie jego dowolnej a nie swobodniej oceny, co znalazło wyraz m.in. w pominięciu treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tj. materiałów historycznych zaprezentowanych przez Miasto [...] w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie m.in. poprzez wezwanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do przedłożenia dowodów koniecznych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę do co jej istoty, do czego Organ był zobowiązany, w celu naprawy skutków naruszeń, których dopuścił się organ I instancji i wydania merytorycznej Decyzji; Organ nie podjął żadnych działań w celu zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia w pełni sprawy merytorycznie do czego zobowiązany jest na podstawie obowiązujących przepisów prawa; Organ także nie poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

c) art. 12 KPA, art. 35 ust. 3 KPA poprzez niczym nieuzasadnione wydłużenie prowadzonego postępowania oraz brak poinformowania strony skarżącej o przyczynach jego wydłużenia i w związku z tym naruszenie sformułowanej zasady szybkości i prostoty postępowania;

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 15la § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszono o uchylenie zaskarżonej Decyzji i decyzji organu I instancji w całości i zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to jednak również, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.

Uprawnia to do wniosku, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz dlaczego uznał, że nie może uzupełnić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić należy, że organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że wniosek o wpisanie do rejestru zabytków województwa mazowieckiego Alei [...], położonej w P. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, że w świetle dostępnych w sprawie dowodów nie ma uzasadnia do uznania indywidualnych wartości ww. alei, jako zamkniętej kompozycyjnie formy zaprojektowanej zieleni, co jest warunkiem koniecznym wpisania do rejestru zabytków danej nieruchomości jako zabytku indywidualnego.

Wskazał przy tym organ, że argumentacja przedstawiona przez organ I instancji przemawia za ochroną alei jaka wynika z decyzji Konserwatora Zabytków [...] z [...].10.1981 r., którą do rejestru zabytków został wpisany układ urbanistyczny P., elementem którego jest m.in. ul. [...] ze sposobem jej zagospodarowania, w tym towarzyszącą jej Aleją [...]. Aleja ta jest także częścią zasobu zieleni chronionej ww. decyzją.

W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia wpisu indywidualnego przedmiotowej alei ale jednocześnie nie wskazał na luki w materiale dowodowym, które po uzupełnieniu mogłyby wpłynąć na inną ocenę wartości zabytkowych alei. Oznacza to, że organ odwoławczy w zasadzie przesądził, że Aleja [...] w P. nie powinna być objęta indywidualną ochroną wynikającą z wpisania do wojewódzkiego rejestru zabytków.

W tej sytuacji wskazane w uzasadnieniu decyzji rzeczywiście istniejące uchybienia i nieścisłości w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mają większego znaczenia, ponieważ nie mogą wpłynąć na zaprezentowaną przez organ odwoławczy ocenę braku uzasadnienia do objęcia ww. alei indywidualną ochroną wynikającą z wpisania do wojewódzkiego rejestru zabytków.

Natomiast w kwestii uczestników postępowania organ odwoławczy wyraził stanowisko, że "W tym kontekście organ odwoławczy widzi też potrzebę weryfikacji kręgu stron postępowania, przede wszystkim z uwzględnieniem danych zawartych w księgach wieczystych działek ew. nr [...], [...] i [...], a także rozważaniem, czy utrzymanie przedmiotowego zabytku nie nakłada szczególnych praw i obowiązków na właścicieli parceli sąsiadujących z Aleją [...]."

Z zapisów ksiąg wieczystych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zarząd nieruchomościami objętymi postępowaniem sprawuje Burmistrz Miasta [...] – uczestnik przedmiotowego postępowania.

Natomiast stwierdzenie, że rozważenia wymaga, czy utrzymanie przedmiotowego zabytku nie nakłada szczególnych praw i obowiązków na właścicieli parceli sąsiadujących z Aleją [...] jest niewątpliwie niewystarczającym powodem uchylenia decyzji organu I instancji.

Rozważania takie mógł przeprowadzić organ odwoławczy, poza tym w świetle zasadniczego stanowiska organu II instancji problem kręgu uczestników postępowania traci na znaczeniu.

Reasumując, w ocenie Sądu, przedmiot i zakres uzupełnień oraz związanych z nimi czynności weryfikacyjnych (wyjaśniających) - ustalony na podstawie materialnoprawnych ocen (niepodlegających, jak to już wyżej wyjaśniono, weryfikacji Sądu w niniejszym postępowaniu) oraz wskazań wyrażonych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie wykracza poza ramy postępowania drugoinstancyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a