Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 124/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10, art. 189 f § 2 i § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 2 pkt 1a, pkt 6 i pkt 7, art. 10
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ I instancji", "WIOŚ") z [...] września 2020 r. znak: [...], odstępującą od nałożenia na J. K. kary pieniężnej za utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzenia kontroli nr [...] i poprzestaniu na pouczeniu za to naruszenie.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] czerwca 2020 r. WIOŚ rozpoczął pozaplanową kontrolę działalności E. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo "[...]" E. O. z siedzibą w [...] przy ul. [...]. Kontrola dotyczyła działalności na terenach, do których tytuł prawny posiada pan E. O. w K. (tereny pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...]). Rozpoczęcie kontroli poprzedzone zostało wezwaniem skierowanym do ww. (pismo z 1 czerwca 2020 r.) do stawienia się w dniu [...] czerwca 2020 na wskazanym wyżej terenie. E. O. wezwano do udziału w czynnościach kontrolnych osobiście lub za pośrednictwem upoważnionego na piśmie pełnomocnika.

Czynności kontrolne rozpoczęto wręczając przedstawicielowi kontrolowanego – J. K. upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Ponieważ w miejscu rozpoczęcia kontroli J. K. (dalej: "pełnomocnik", "strona", "skarżący") nie posiadał pisemnego pełnomocnictwa do reprezentowania kontrolowanego podmiotu, uzgodniono, że stosowne pełnomocnictwo strona prześle do WIOŚ za pośrednictwem poczty elektronicznej, co też J. K. uczynił jeszcze tego samego dnia. Uzgodniono również, że na adres mailowy pełnomocnika zostanie wysłane pismo, w którym zawarty zostanie wykaz dokumentów, informacji i wyjaśnień dotyczących, będącej przedmiotem kontroli, działalności. Takie pismo zostało wysłane na adres mailowy pełnomocnika w dniu 23 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na ww. pismo, w dniu 25 czerwca 2020 r. pełnomocnik przesłał jedynie część dokumentów, nie przedstawiając żadnych wyjaśnień i informacji, o które wnosił kontrolujący inspektor.

W związku z powyższym, pismem z 8 lipca 2020 r., stronie przesłano wykaz brakujących dokumentów, wyjaśnień i informacji i zawiadomienie o wszczęciu przez WIOŚ postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej za utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzania kontroli nr [...], na podstawie art. 31 c, ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995, z późn. zm., dalej: "uioś").

Odpowiadając na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pismem z dnia 9 lipca 2020 r. strona poinformowała, że jako pełnomocnik kontrolowanego nie jest stroną postępowania, "a zatem nie może być karany". Ponadto poinformował m.in., że udostępnił wszystkie posiadane dokumenty oraz, że nie posiada innych dokumentów, ani też wiedzy umożliwiającej udzielenie informacji i wyjaśnień, o przedstawienie których wnosił kontrolujący inspektor.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z 16 lipca 2020 r., WIOŚ poinformował, że zgodnie z przepisami ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców czynności kontrolne wykonywane są w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Ponieważ strona przedstawiła pełnomocnictwo udzielone mu przez kontrolowanego, wszystkie dokumenty w sprawie kontroli kierowane są do pełnomocnika, a nie kontrolowanego przedsiębiorcy. Jednocześnie wyjaśniono, że podstawę prawną przedstawienia dokumentów, wyjaśnień i informacji, tj. art. 9 ust. 2 uioś wskazano w piśmie z 23 czerwca 2020 r. W tym samym piśmie pełnomocnikowi ponownie przedstawiono wykaz brakujących dokumentów, informacji i danych.

W dniu 24 lipca 2020 r. stronę zawiadomiono o zebraniu materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie organowi przeprowadzania kontroli.

Pismem z 27 lipca 2020 r. strona podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie z 9 lipca 2020 r. przesyłając jednocześnie kopię wiadomości email skierowanej przez niego do kontrolowanego z 17 lipca 2020 r., w którym wniósł on o udostępnienie mu przez kontrolowanego żądanych przez WIOS dokumentów i informacji.

W dniach 29 i 31 lipca oraz 4 sierpnia 2020 r., na adres poczty elektronicznej Delegatury w [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], pełnomocnik przesłał dokumenty i informacje uzyskane od kontrolowanego.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. WIOŚ odstąpił od nałożenia na J. K. kary pieniężnej za utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzania kontroli nr [...] i poprzestał na pouczeniu za to naruszenie.

W uzasadnieniu organ I instancji uznał, że J. K. swoim działaniem oraz zaniechaniem utrudnił organowi przeprowadzenie kontroli działalności gospodarczej E. O.. WIOŚ stwierdził zatem ziszczenie się określonych w art. 31 c ust. 1 pkt 1 uioś przesłanek wymierzenia kary pieniężnej, zgodnie z którym kto utrudnia organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzenie kontroli, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 100.000 zł.

Organ I instancji wskazał, że kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 31c ust. 1 uioś spełnia definicję administracyjnej kary pieniężnej zawartą w art. 189b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z powyższym w niniejszej sprawie ustalono, że w sprawie tej kary w przepisach odrębnych nie uregulowano odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem w tym zakresie, zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a., należało rozpatrzyć zastosowanie przepisów działu IVa tej ustawy, tj. w tym przypadku art. 189f stanowiącego w §1, że: organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W § 2, stanowiącego, że przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

WIOŚ stwierdził, że waga naruszenia nie jest znikoma, w tym w szczególności z uwagi na wagę ustalenia stanu faktycznego będącego przedmiotem kontroli, która została przeprowadzona w związku z wnioskami organów samorządowych w [...] i wnioskami o interwencję. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie występują przesłanki zastosowania art. 189f § 2, z tym że odstąpiono od wydania postanowienia określającego termin usunięcia naruszenia, bowiem strona, jeszcze w czasie trwającej kontroli, podjęła skuteczne czynności zmierzające do zaprzestania naruszenia, w tym w szczególności uzyskała od kontrolowanego przedsiębiorcy wymagane dokumenty i informacje, a następnie przepisu art. 189f § 3 stanowiącego, że organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Wobec przedstawienia przez stronę dowodów jeszcze w czasie kontroli, WIOŚ odstąpił od nałożenia kary pieniężnej i poprzestał na pouczeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K.. Strona nie uzasadniła swojego odwołania, stwierdziła jedynie, że nie jest zadowolona z decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto strona stwierdziła, że żadne utrudnianie przeprowadzenia kontroli przez pełnomocnika nie miało miejsca.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zebrany materiał uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Organ II instancji zauważył, że w przypadku niniejszej sprawy J. K. został umocowany, jako pełnomocnik kontrolowanego podmiotu, w związku z czym WIOŚ właściwie zwracał się do strony z wnioskami i żądaniami. Ponadto wymóg starannego działania pełnomocnika powinien w okolicznościach niniejszej sprawy uchronić kontrolowany podmiot przed zarzutem utrudniania organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzania kontroli. GIOŚ zaznaczył, że relacje między pełnomocnikiem a mocodawcą, a także przyjęty sposób porozumiewania się pozostają poza zakresem zainteresowania organu procesowego.

Zdaniem organu odwoławczego, strona posiadała wiedzę na temat obowiązków związanych z przeprowadzaną przez WIOŚ kontrolą, uprawnień inspektorów do żądania określonych informacji, dokumentów i wyjaśnień oraz sankcji grożącej za niezastosowanie się do wymagań kontrolującego. GIOŚ wskazał przy tym, że przez utrudnianie kontroli należy rozumieć stworzenie inspektorom przeszkód, które utrudnią przeprowadzenie czynności kontrolnych, np. zakłócenie czynności kontrolnych ograniczające osiągnięcie celu kontroli lub uczynienie procesu kontroli bardziej skomplikowanym, wymagającym większego wysiłku i nakładu kontrolującego. Zdaniem GIOŚ w przedmiotowej sprawie brak żądanych przez WIOŚ dokumentów, informacji i wyjaśnień uniemożliwiało ustalenie stanu faktycznego i prawnego kontrolowanego oraz zakończenie kontroli w założonym terminie, który z powodu tego opóźnienia był dwukrotnie przekładany.

Organ II instancji wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie stwierdzenie strony, że nie można ukarać pełnomocnika, ponieważ nie jest on stroną postępowania. Brzmienie art. 31c uioś jednoznacznie wskazuje, że odpowiedzialność ponosi każdy, kto uniemożliwia lub utrudnia organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzanie kontroli. Przepis odnosi się również do pełnomocnika, który działa w imieniu mocodawcy i od którego organ Inspekcji Ochrony Środowiska powinien spodziewać się współpracy podczas czynności kontrolnych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie kilkukrotne wezwania skierowane do strony przez organ I instancji odniosły finalnie skutek w postaci otrzymania przez WIOŚ dokumentów i informacji, które pozwoliły na przeprowadzenie kontroli w zakresie założonych jej celów. Z tego względu organ I instancji odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestał na pouczeniu, co zdaniem GIOŚ jest rozwiązaniem korzystnym dla strony.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi, strona zaprzeczyła, iż utrudniała w przeprowadzeniu kontroli. Jednocześnie skarżący wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł on zarzut braku merytorycznego odniesienia się WIOŚ do pism z dnia 9 lipca 2020 r. i z dnia 27 lipca 2020 r., a GIOŚ w żaden sposób nie odniósł się do tego zarzutu, a zatem skarżącemu uniemożliwiono merytoryczne odniesienie się do sposobu rozumowania organów.

Zdaniem strony organy obu instancji, nie wykazały, że wszystkie żądania WIOŚ zawarte w wezwaniu z dnia 23 czerwca 2020 r. miały podstawę prawną i że obowiązkiem pełnomocnika strony było zadość uczynić powyższemu wezwaniu. Organy obu instancji w żaden sposób nie wykazały, że pełnomocnik miał oczekiwaną przez organy wiedzę i nie chciał jej ujawnić oraz, że pełnomocnik posiadał dokumenty, których nie chciał udostępnić, a nadto, że wszystkie te żądania były prawnie uzasadnione (art. 6 k.p.a.). Zdaniem strony obowiązkiem GIOŚ było dokonanie oceny w powyższym zakresie, a takiej oceny organ nie dokonał. W szczególności GIOŚ winien wskazać, których wyjaśnień (informacji) zawartych w piśmie z dnia 9 lipca 2020 r. i z dnia 27 lipca 2020 r. nie przyjmuje do wiadomości i dlaczego. W ocenie skarżącego GIOŚ winien precyzyjnie określić na czym konkretnie polegało utrudnianie kontroli przez J. K., tj. wskazać podstawę prawną każdego żądania oraz udowodnić, że skarżący posiadał określoną wiedzę i dokumenty, których nie ujawnił lub zwlekał z ujawnieniem.

Strona podniosła, że nigdy nie odmówiła złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w sprawach w których posiadał jakąkolwiek wiedzę oraz nie odmówił przesłania jakichkolwiek dokumentów, które były w jego posiadaniu, a wręcz przeciwnie - pełnomocnik uczynił wszystko, co było w jego mocy i to bez zbędnej zwłoki, aby przeprowadzenie kontroli odbyło się w sposób "bezkolizyjny" i sprawny. Skarżący podniósł, że pełnomocnik nie może ponosić odpowiedzialności za stronę, którą reprezentuje, a która z jakichś powodów nie o wszystkim informuje swego pełnomocnika lub też pewnych (oczekiwanych przez organ) informacji, czy dokumentów w ogóle nie posiada i nie ma obowiązku ich wytworzenia. Jeśli zachodzi taka potrzeba, to organ nie powinien poprzestać na przeprowadzeniu kontroli, a powinien wszcząć stosowne postępowanie i zgromadzić materiał dowodowy mając na uwadze np. przepisy art. 75-88 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest wskazana na wstępie decyzja z [...] grudnia 2020 r. Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r. o odstąpieniu od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzenia kontroli i o poprzestaniu na pouczeniu za to naruszenie.

Decyzja została wydana na podstawie art. 31 c ust. 1 pkt 2 uioś, zgodnie z którym: kto utrudnia organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzenie kontroli, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 100.000 zł oraz art. 189f §3 k.p.a. stanowiącego, że organ w określonych przypadkach odstępuje od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu.

Organy stwierdziły ziszczenie się ww. przesłanek, tj. uznały, że J. K. swoim działaniem oraz zaniechaniem utrudnił organowi przeprowadzenie kontroli działalności gospodarczej E. O., jednakże należało odstąpić od nałożenia kary i poprzestać na pouczeniu, albowiem skarżący ostatecznie dostarczył dokumenty i informacje niezbędne do przeprowadzenia kontroli.

Skarżący nie zgadza się w powyższym, twierdzi, że nie było żadnego utrudniania kontroli z jego strony.

Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu.

Bezspornym w sprawie jest to, że E. O. został powiadomiony o wszczęciu kontroli jego działalności przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Czas przeprowadzenia kontroli określono od dnia [...] czerwca do [...] lipca 2020 r. O czym został poinformowany również skarżący, który w dniu rozpoczęcia przedmiotowej kontroli stawił się w imieniu i z upoważnienia E. O.. W trakcie przeprowadzanej kontroli skarżący reprezentował E. O. (stosowne pełnomocnictwo zostało przekazane organowi). Skarżący nie zgłaszał żadnych uwag podczas wszczęcia kontroli oraz nie kwestionował tego, że uzgodniono z nim, iż na jego adres mailowy zostanie wysłane pismo, w którym zawarty zostanie wykaz niezbędnych do przeprowadzenia kontroli dokumentów, informacji i wyjaśnień dotyczących działalności, będącej przedmiotem kontroli. Z akt sprawy wynika, że takie pismo zostało wysłane na adres mailowy strony w dniu 23 czerwca 2020 r.

Za organami zaznaczyć należy, że skarżący otrzymał upoważnienie do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, w którym przytoczono uprawnienia inspektora, m.in.: prawo do żądania pisemnych i ustnych informacji, okazania dokumentów, w tym dokumentów finansowych i udostępniania wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli. Został także pouczony o treści art. 31 c ust. 1 uioś.

Okazane przez stronę upoważnienie od E. O. miało szeroki zakres, tj. dotyczyło występowania w jego imieniu przed organami administracji publicznej, w szczególności w sprawach z zakresu nieruchomości, planowania przestrzennego i budownictwa, ochrony środowiska oraz egzekucji administracyjnej.

Pomimo powyższego porównanie treści ww. pisma inspektora z dnia 23 czerwca 2020 r. z treścią odpowiedzi na nie skarżącego z dnia 25 czerwca 2020 r. wskazuje, że strona - jako pełnomocnik kontrolowanego - przesłał jedynie część dokumentów, nie odnosząc się w żadnym zakresie do pozostałych, kluczowych kwestii, przytoczonych w piśmie kontrolującego. W szczególności Sąd zauważa, że skarżący w swojej odpowiedzi z dnia 25 czerwca nie wskazał, na to, co podnosi w skardze, np. iż brak jest podstaw prawnych dla żądań organu kontrolującego lub, że pomimo żądania skierowanego przez stronę w stosunku do jego mocodawcy, nie uzyskał informacji i dokumentów wymaganych przez kontrolującego pismem z dnia 23 czerwca.

W związku z powyższym kontrolujący, pismem z 8 lipca 2020 r., ponownie przesłał skarżącemu wykaz brakujących dokumentów, wyjaśnień i informacji, w szczególności dotyczących: wskazania terenów, do których posiada tytuł prawny Pan E. O., posiadanej, bądź nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwoleń na użytkowanie, kto może korzystać z terenu parkingu, mas ziemnych zgormadzonych na terenach należących do E. O., ich pochodzenia oraz przeznaczenia, usunięcia, bądź nie odpadów z terenów należących do kontrolowanego zgodnie z zobowiązaniem wynikającym z decyzji Burmistrza. Zaznaczyć należy, że w piśmie tym organ poinformował, iż nieprzedłożenie przez stronę dokumentów, wyjaśnień i informacji, enumeratywnie wskazanych w piśmie z dnia 23 czerwca stanowi utrudnianie przeprowadzenia kontroli.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, żądanie ww. dokumentów i informacji było uzasadnione celami kontroli, a kontrolujący działał zgodnie ze swoimi uprawnieniami wynikającymi z obowiązujących przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 9, 9a, 10). Pytania dotyczyły podstawowych danych i informacji na temat kontrolowanej działalności E. O..

W ocenie Sądu, mając powyższe na uwadze, celem przeprowadzenia i terminowego zakończenia czynności kontrolnych, wraz z powyższym pismem, inspektor prawidłowo doręczył stronie zawiadomienie o wszczęciu przez WIOŚ postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzania kontroli.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że czas trwania czynności kontrolnych jest z oczywistych względów ograniczony (por. art. 55 ust. 1 w zw. z art. 9a uioś). Przepisy uioś przewidują różne narzędzia mające na celu zapewnienie inspektorom ochrony środowiska warunków niezbędnych do terminowego i prawidłowego wykonywania ich ustawowych obowiązków. Do takich instrumentów należy możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary za utrudnianie kontroli przewidzianego w art. 35c ust. 1 pkt 2 uioś. Co też w niniejszej sprawie prawidłowo zostało przez organ zastosowane.

W odpowiedzi na pismo organu i zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8 lipca 2020 r., pismem z dnia 9 lipca 2020 r. strona nie udostępniła jednak w dalszym ciągu stosownych informacji i dokumentów, tylko poinformował, że jako pełnomocnik kontrolowanego nie jest stroną postępowania, "a zatem nie może być karany" oraz, że udostępnił wszystkie posiadane dokumenty i nie posiada innych dokumentów, ani też wiedzy umożliwiającej udzielenie informacji oraz wyjaśnień, o przedstawienie których wnosił kontrolujący inspektor. Skarżący stwierdził, że organ nie jest ograniczony w zbieraniu dowodów, on z kolei jest jedynie pełnomocnikiem i na tyle na ile mógł umożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu – w tym zakresie organ nie miał żadnych uwag. Jego zdaniem czym innym jest żądanie okazania dokumentów (istniejących), a czym innym jest żądanie ich wytworzenia (sporządzenia). Organ nie wskazał żadnego przepisu dającego mu prawo nakazywania sporządzenia żądanych dokumentów (a nie mających oparcia w przepisach prawa). Wobec powyższego zdaniem strony postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych.

Wbrew twierdzeniom skargi o tym, że organy nie odniosły się do ww. pisma strony, zauważyć należy, że właśnie w odpowiedzi na powyższe, pismem z 16 lipca 2020 r., WIOŚ prawidłowo poinformował skarżącego, że zgodnie z przepisami ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców czynności kontrolne wykonywane są w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Ponieważ strona przedstawiła pełnomocnictwo udzielone mu przez kontrolowanego, wszystkie dokumenty w sprawie kontroli kierowane są do pełnomocnika, a nie kontrolowanego przedsiębiorcy. Jednocześnie wyjaśniono, że podstawą prawną przedstawienia dokumentów, wyjaśnień i informacji jest art. 9 ust. 2 uioś wskazany w piśmie z 23 czerwca 2020 r. W tym samym piśmie pełnomocnikowi ponownie przedstawiono wykaz brakujących dokumentów, informacji i danych oraz poinformowano, że w przypadku braku żądanych przez inspektora informacji i dokumentów skarżący powinien uzyskać je od swojego mocodawcy, a w przypadku jego odmowy lub opóźnienia przedstawić stosowne dowody, celem przeniesienia odpowiedzialności na mocodawcę strony.

W dniu 24 lipca 2020 r. ponownie poinformowano stronę o niedostarczeniu żądanych dokumentów, informacji i wyjaśnień oraz wyznaczono ostateczny termin na ich przesłanie na 3 sierpnia 2020 r. Organ wskazał, że kolejny raz przesuwa termin zakończenia kontroli (pierwotnie [...] lipca), przedłużony do [...] lipca i obecnie do [...] sierpnia. Poinformowano stronę, że w przypadku nie przekazania powyższych informacji i dokumentów w wyznaczonym terminie czynności kontrolne zostaną zakończone oraz zostanie wydana decyzja w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za utrudnianie kontroli. Przedmiotowym pismem zawiadomiono stronę o zebraniu materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie organowi przeprowadzania kontroli oraz poinformowano o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przez stronę.

W związku z powyższym skarżący pismem z dnia 27 lipca 2020 r., w trakcie toczącego się postępowania o wymierzenie kary, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 9 lipca 2020 r. oraz przesłała kopię wiadomości email skierowanej przez niego do kontrolowanego – E. O. z 17 lipca 2020 r., w którym wniósł on o udostępnienie mu przez kontrolowanego żądanych przez WIOS dokumentów i informacji.

Finalnie organ przyznał, że w dniach 29 i 31 lipca oraz 4 sierpnia 2020 r. (po upływie pierwotnego terminu przewidzianego na zakończenie kontroli, tj. po 13 lipca 2020 r.), na adres poczty elektronicznej organu skarżący przesłał dokumenty i informacje uzyskane od kontrolowanego.

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania prawne i okoliczności faktyczne, zdaniem Sądu, prawidłowo organy uznały, że w przedmiotowej sprawie doszło do utrudnienia w przeprowadzeniu kontroli ze strony skarżącego, zwłaszcza, że nie przedstawienie przez stronę (działającego za kontrolowanego H. O.) żądanych przez WIOŚ dokumentów, informacji i wyjaśnień w pierwszym wyznaczonym terminie, uniemożliwiało ustalenie stanu faktycznego i prawnego kontrolowanego oraz zakończenie kontroli w założonym pierwotnie terminie.

Prawidłowo jednak stosując art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. organ decyzją z dnia [...] września 2020 r. odstąpił od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzania kontroli nr [...] i poprzestał na pouczeniu za to naruszenie.

Zauważyć należy za organem, że strona, jeszcze w czasie trwającej kontroli, podjęła skuteczne czynności zmierzające do zaprzestania naruszenia, w tym w szczególności uzyskała od kontrolowanego przedsiębiorcy wymagane dokumenty i informacje. Kilkukrotne wezwania i pouczenia skierowane do strony przez organ odniosły finalnie skutek w postaci otrzymania przez WIOŚ dokumentów i informacji, które pozwoliły na przeprowadzenie kontroli w zakresie założonych jej celów. Zdaniem Sądu, analiza treści pism strony z dnia 9 i 27 lipca 2020 r. oraz treści skargi wskazuje na to, że strona, wbrew obowiązującym przepisom i wbrew pouczeniom kierowanym przez organ, nie zrozumiał treści swoich obowiązków jako pełnomocnika kontrolowanego E. O..

Skarżący utożsamił i ograniczył pojęcie umożliwienia przeprowadzenia kontroli (art. 10 uioś) tylko z umożliwieniem inspektorowi wstępu na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza (art. 9 ust. 2 pkt 1 a) uioś). Pominięta została natomiast treść art. 9 ust. 2 pkt 6) i 7) uioś, tj. prawo inspektora do żądania pisemnych lub ustnych informacji i okazania dokumentów. O powyższym wprost świadczy treść pisma z dnia 9 lipca, gdzie sam skarżący stwierdził, że na tyle na ile mógł umożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, do czego organ nie miał uwag. Sąd w tym miejscu zaznacza, że ustawa o Inspekcji ochrony środowiska w art. 9 ust. 2 uioś wskazuje szeroki katalog uprawnień inspektora wykonującego kontrolę przestrzegania wymagań ochrony środowiska, przy czym nie ogranicza się on tylko do prawa wstępu na teren i obiekty, gdzie prowadzona jest kontrolowana działalność. Na podstawie art. 10 uioś kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej oraz kontrolowana osoba fizyczna (lub osoba ich reprezentująca zgodnie z art. 50 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców), z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o zakwaterowaniu sił zbrojnych, obowiązani są umożliwić inspektorowi przeprowadzenie kontroli, w szczególności umożliwić dokonanie czynności, o których mowa w ww. art. 9 ust. 2. W niniejszej sprawie niewątpliwie skarżący w imieniu kontrolowanego umożliwił inspektorowi wstęp na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona była działalność gospodarcza (art. 9 ust. 2 pkt 1 a uioś), jednakże organ słusznie stwierdził, że miało miejsce utrudnianie przeprowadzenia kontroli wynikające z niewypełnienia obowiązku udzielenia stosownych informacji i dokumentów kontrolującemu inspektorowi (art. 9 ust. 2 pkt 6 i 7 uioś).

Zauważyć należy, że skarżący przyjmując od E. O. upoważnienie do działania w jego imieniu w trakcie kontroli przejął na siebie wprost obowiązki tej osoby jako kontrolowanego, a wynikające w szczególności z art. 9 ust. 2 pkt 6 i 7, tj. udzielenia pisemnych lub ustnych informacji, okazania dokumentów, w tym dokumentów finansowych i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli.

Oczywistym jest, że kontrola skierowana była do E. O., jako prowadzącego kontrolowaną działalność, jednakże w momencie, gdy zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo przedsiębiorców kontrolowany wskazał osobę upoważnioną w osobie skarżącego inspektor przeprowadzający kontrolę miał prawo i obowiązek kierować swoje żądania i oczekiwać stosownych odpowiedzi od skarżącego, jako pełnomocnika kontrolowanego.

Rację ma organ, że skarżący jako pełnomocnik mógł uwolnić się od ewentualnej odpowiedzialności za nieprzekazanie inspektorowi stosownych informacji i dokumentów tylko wówczas, gdyby wykazał, że podjął bezskuteczne działania w celu ich uzyskania skierowane wprost do kontrolowanego (czy też innej osoby, w posiadaniu której one się znajdują). Analiza akt sprawy wskazuje, że takie działania skarżący podjął, jednak dopiero po wszczęciu wobec niego postępowania w przedmiocie nałożenia kary za utrudnianie kontroli (pismem z dnia 27 lipca 2020 r. przesłał kopię emaila z 17 lipca 2020 r. skierowanego przez niego do kontrolowanego – E. O., w sprawie udostępnienia mu przez kontrolowanego żądanych przez WIOS dokumentów i informacji).

Bezsprzecznie podkreślić należy jednak, że skarżący, jako pełnomocnik kontrolowanego nie powinien, pomimo wcześniejszych pouczeń i uzgodnień pozostawiać pisma inspektora zawierającego wezwanie o okazanie stosownych informacji i dokumentów, bez żadnej odpowiedzi. Tak jak miało to miejsce przed wszczęciem postępowania w przedmiocie nałożenia kary.

Analiza treści wezwań inspektora kierowanych do skarżącego wskazuje, że były to podstawowe informacje i dokumenty niezbędne do przeprowadzenia kontroli (por. treść pisma z dnia 23 czerwca 2020 r.). Jeszcze raz wskazać należy, że chodziło np. o przedstawienie wykazu terenów, do których tytuł prawny posiada kontrolowany, dokumenty regulujące stan formalno-prawny istniejących obiektów (m.in. pozwolenia na użytkowanie, decyzje środowiskowe), wykazu podmiotów użytkujących hale, pochodzenia składowanych mas ziemi, czy też wykonania obowiązku usunięcia odpadów wynikającego z decyzji Burmistrza.

Wbrew twierdzeniom strony z powyższego nie wynika, aby organ żądał wytworzenia jakichś dokumentów.

Oczywistym jest, że powyższe dokumenty i informacje były niezbędne do przeprowadzenia kontroli w zakresie ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu do środowiska oraz gospodarowania odpadami (por. treść okazanego i doręczonego skarżącemu upoważnienia do kontroli). Brak jest podstaw do tego, czego być może oczekuje skarżący, aby inspektor wskazywał do każdego z ww. dokumentów i informacji odrębną podstawę prawną. Takie żądanie skierowane do inspektora ochrony środowiska, powodujące opóźnianie czynności kontrolnych może być odczytane jako utrudnianie kontroli. W tym miejscu podkreślić należy, że na podstawie art. 1 uioś Inspekcja Ochrony Środowiska ma prawo do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska.

W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że organy nie miały obowiązku wykazywać, że pełnomocnik miał oczekiwaną przez organy wiedzę i nie chciał jej ujawnić oraz, że pełnomocnik posiadał dokumenty, których nie chciał udostępnić. W tym względzie wystarczyło, że pomimo prawidłowego wszczęcia kontroli oraz pomimo wcześniejszych powiadomień, pouczeń i uzgodnień, żądanie skierowane do upoważnionej osoby o dostarczenie niezbędnych informacji i dokumentów nie zostało wykonane oraz nie wskazano w odpowiednim czasie na przyczyny takiego zachowania. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w piśmie z dnia 23 czerwca inspektor podał swoje dane kontaktowe, w szczególności dwa numery telefonów, z których skarżący mógł z pewnością skorzystać w celu wyjaśnienia i wskazania na ewentualne przeszkody w wypełnieniu obowiązków jako osoby reprezentującej kontrolowanego.

W odniesieniu do zarzutu skargi, że strona nigdy nie odmówiła złożenia wyjaśnień i przesłania dokumentów, zauważyć należy, iż utrudnianie kontroli nie musi polegać tylko na tym, że podmiot kontrolowany/ bądź osoba go reprezentująca wyartykułuje wprost odmowę współpracy. Utrudnianie w przeprowadzeniu kontroli może także polegać, tak jak w niniejszej sprawie, na zaniechaniu pewnych działań, tj. brak odpowiedzi i jakiegokolwiek odniesienia się do zadanych pytań zawartych w piśmie z dnia 23 czerwca, czy też bezzasadne późniejsze podważanie podstaw prawnych żądań organu kontrolującego.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ wskazał, że zgodnie z art. 50 ustawy - Prawo przedsiębiorców, czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Wymóg starannego działania pełnomocnika powinien w okolicznościach niniejszej sprawy uchronić kontrolowany podmiot przed zarzutem utrudniania organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzania kontroli. Relacje między pełnomocnikiem a mocodawcą, a także przyjęty sposób porozumiewania się pozostają poza zakresem zainteresowania organu procesowego.

W odniesieniu do zarzutu skargi, że organ, jeżeli zachodzi taka potrzeba, nie powinien poprzestać na przeprowadzeniu kontroli, a powinien wszcząć stosowne postępowanie i zgromadzić materiał dowodowy mając na uwadze np. art. 75-88 k.p.a. Sąd jeszcze raz podkreśla, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola przeprowadzona w trybie i na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tymi przepisami, a nie po wszczęciu postępowania uregulowanego w przepisach k.p.a, inspektor miał prawo w pierwszym rzędzie żądania od skarżącego (występującego w imieniu kontrolowanego) pisemnych lub ustnych informacji, żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli. Oczywistym jest, że zgodnie z tymi przepisami (art. 9 ust. 2 pkt 7) inspektor miał też prawo w trakcie i w związku z prowadzoną kontrolą wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego przy jednoczesnym pouczeniu ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o której mowa w Kodeksie karnym. Jednakże treść żądania o udzielenie informacji i udostępnienie dokumentów nie wskazywała, na tym etapie kontroli, na konieczność korzystania z tego środka. Wystarczyło, zgodnie z posiadanymi uprawnieniami, wstąpić o powyższe do osoby występującej w imieniu kontrolowanego. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w swojej decyzji – postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary, bądź podjęcia innych działań.

Sąd podkreśla jeszcze raz, że wbrew twierdzeniom strony inspektorzy ochrony środowiska przeprowadzając kontrolę mają prawo i obowiązek (wynikający z ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) gromadzić dowody i informacje potrzebne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jeszcze przed późniejszym, ewentualnym wszczęciem postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia obowiązujących przepisów przez organy obu instancji. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Materiał zebrany w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej był wystarczający, a sposób jego rozpatrzenia nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Wbrew twierdzeniom skargi organy odniosły się merytorycznie do treści pism z dnia 9 i 27 lipca 2020 r. W szczególności uczyniono to w przytoczonym wyżej piśmie z dnia 16 lipca 2020 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pismo strony z dnia 27 lipca ogranicza się tylko do stwierdzenia, że strona podtrzymuje swoje uwagi, zastrzeżenia i wnioski zawarte w piśmie z dnia 9 lipca, dlatego też brak było podstaw do wypowiadania się w stosunku do niego odrębnym pismem. Zwłaszcza, że pismo to było złożone na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., jako wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, a cała argumentacja, uzasadniająca stanowisko organu i zarazem odpierająca zarzuty skarżącego zawarte w piśmie z 9 lipca została przez organ prawidłowo i dostatecznie przedstawiona w zapadłej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji, a następnie potwierdzona przez organ drugiej instancji.

Podkreślenia wymaga także treść rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji sprowadzająca się do tego, że pomimo stwierdzenia utrudnienia przez stronę przeprowadzenia kontroli, organy nie wymierzyły przewidzianej w tym zakresie kary. Przeciwnie odstąpiły od jej nałożenia, poprzestając tylko na pouczeniu skarżącego. Zdaniem Sądu organy działały w sprawie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów.

Tym samym uznając, iż skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.