Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 45/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Gminy w Pysznicy z dnia 9 lipca 2004 r. nr XVI/108/2004 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pysznica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli (dalej w skrócie: "Prokurator") jest uchwała Rady Gminy w Pysznicy (dalej w skrócie: "Rada Gminy") nr XVI/108/2004 z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pysznica, którą wydano w następujących okolicznościach:

Uchwałą nr XVI/108/2004 z dnia 9 lipca 2004 r. Rada Gminy zatwierdziła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pysznica" (dalej w skrócie: "Regulamin") stanowiący załącznik do tej uchwały. Jednocześnie stwierdziła, że traci moc uchwała Nr XXXI/276/2002 Rady Gminy w Pysznicy z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu dostarczania wody w gminie Pysznica".

Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g"), oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa").

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy.

Prokurator wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, przejawiające się w powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyegzemplifikowanych w upoważnieniu ustawowym, skutkujące brakiem jego należytego wykonania.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować.

Następnie stwierdził, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. brak jest upoważnienia dla Rady Gminy do wprowadzenia w uchwale powtórzeń lub modyfikacji pojęć bądź uregulowań powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zawartych w ustawie. Ponadto jest to niezgodne z zasadami legislacji, to jest z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), zgodnie z którym, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych oraz z § 143 w zw. z § 137, w myśl którego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Zarzucił, że w § 1 ust. 1, 2 i 3 oraz § 2 Regulaminu wskazano, iż określa on świadczenie usług przez konkretne przedsiębiorstwo, a mianowicie Gminny Zakład Komunalny w Pysznicy. Tymczasem obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Dalej stwierdził, że treść §5 Regulaminu, to z kolei - również niedosłowne i zmodyfikowane - powtórzenie art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

Z kolei w § 8 ust. 3 Regulaminu, przyznano usługodawcy prawo do określenia wzoru wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, a zatem w istocie stworzenie formularza urzędowego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

Jako niezgodny z prawem Prokurator uznał również § 9 ust. 2 Regulaminu, nakładający na odbiorcę usług obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o przyłączenie do sieci, dodatkowych dokumentów. Przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. nie zawierają bowiem podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wymienionego wniosku.

Dalej wskazał, że w § 11, 13, 14, 15, 16, 17 i 18 Regulaminu zawarto zapisy dotyczące postanowień umownych, podczas gdy stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, z kolei art. 6 ust. 3 określa essentialia negotii tej umowy. Jest to zatem regulacja wyczerpująca, co oznacza, że brak jest podstaw do tego, aby zapisy odnoszące się do wzajemnych praw i obowiązków stron umowy zamieszczać dodatkowo w regulaminie. Brak jest również podstaw, aby znajdujący się w art. 19 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. zapis interpretować w ten sposób, że do uchwały należy inkorporować treść umowy, bądź poszczególne jej fragmenty.

Następnie wskazał, że § 17 Regulaminu określa przyczyny wygaśnięcia umowy zawartej z odbiorcą, co przekracza delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., który upoważnia organ stanowiący wyłącznie do unormowania szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, nie zaś kwestii ich wygaśnięcia.

Ponadto Regulamin nie określa minimalnego poziomu usług, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

Natomiast w treści § 29 Regulaminu nałożono na usługobiorcę obowiązek zawiadamiania usługodawcy o zmianach parametrów określonych umową dotyczących nieruchomości i jej użytkowników, a więc nałożono na odbiorcę usług dodatkowy, niewynikający z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. (stanowiącego delegację ustawową do wydania aktu) obowiązek.

Prokurator zarzucił, że w § 32 Regulaminu zawarto stwierdzenie, że usługobiorca zobowiązany jest do terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Wprowadzając ten zapis Rada Gminy ingeruje w materię o charakterze cywilnoprawnym, zastrzeżoną w istocie na rzecz stron kształtując ich stosunki prawne.

Z kolei § 36 ust. 1 Regulaminu stanowi niedosłowne powtórzenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., zaś § 39 stanowi powtórzenie art. 27 ust. 4 i 5 ww. ww. ustawy.

Natomiast wbrew przepisowi art. 19 ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., Regulamin nie określa warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Tymczasem organ winien określić co najmniej kto i z jakich urządzeń może skorzystać. W § 44 ust. 1 a Regulaminu wskazano jedynie, że za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe usługodawca obciąża Gminę.

Wreszcie stwierdził, że § 56 Regulaminu narusza hierarchiczny system źródeł prawa. W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że w sprawach nie objętych regulaminem, stosowane są przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. Uchwała zastrzega więc, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje Regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisem regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest zaś stawianie przepisów aktu prawa miejscowego przed przepisami ustawy.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej o oddalenie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały w całości, akceptując stwierdzenie jej nieważności w zakresie zapisów istotnie naruszających prawo.

W uzasadnieniu podała, że uznaje zasadność zarzutów Prokuratora dotyczących skonkretyzowania w Regulaminie pojęć "odbiorcy usług" oraz "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego". Jako zasadne uznała również zarzuty odnoszące się do § 8 ust. 3, 17, 18, 29 i 56 Regulaminu.

Natomiast w ocenie Rady Gminy, samo powtórzenie w Regulaminie ustawowych definicji, jak również zdefiniowanie określonych pojęć na potrzeby regulaminu, dla których brak jest definicji ustawowej samo w sobie nie rodzi jeszcze potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, a więc nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. O istotnym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone pojęcia zdefiniowane odmiennie, niż w ustawie.

Odnosząc się do zarzutu związanego z wprowadzeniem zapisu nakładającego na odbiorcę usług obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem o przyłączenie do sieci, dodatkowych dokumentów Rada Gminy wskazała, że omawiana regulacja dotyczy warunków przyłączania do sieci i mieści się w dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Określenie warunków przyłączenia do sieci stanowi odrębny przedmiot regulacji, aniżeli określenie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 2 pkt. 2 ww. ustawy).

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa (§ 11 i 13 -18 Regulaminu) związanego z wprowadzeniem do Regulaminu postanowień, które winny znajdować się w umowie, Rada Gminy wskazała, że kwestionowany zapis § 14 Regulaminu ma charakter wyłącznie informacyjny i nie wprowadza żadnych ograniczeń, ani też nie narzuca żadnej treści na strony umowy. Podobny charakter ma regulacja zawarta w § 16 Regulaminu.

Zarzut zbyt lapidarnego określenia w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków Rada Gminy uznała za całkowicie gołosłowny i oparty wyłącznie na subiektywnej ocenie skarżącego, co czyni go oczywiście niezasadnym. Uregulowania § 19-25 Regulaminu wyczerpują przedmiotową materię w sposób, który nie prowadzi do naruszenia art. 19 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

Zarzut dotyczący § 32 Regulaminu jako ingerującego w materie o charakterze cywilnoprawnym Rada Gminy uznała za chybiony, bowiem zapis ten ma charakter informacyjny i w żaden sposób nie narusza postanowień art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 pkt. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

Rada Gminy nie podzieliła również zarzutu dotyczącego § 36 ust. 1 i § 39 Regulaminu jako powtórzeń uregulowań ustawowych. Co do zapisu § 36 ust. 1 to jej zdaniem oczywistym jest, że w materii w nim nie ujętej zastosowanie ma zapis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., zaś zapis § 39 Regulaminu to wyczerpujące powtórzenie zapisu ustawy, a więc nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego treści § 44 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy stoi na stanowisku, że zapisy te wyczerpują postanowienia art. 19 ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., zaś zarzut Prokuratora oparty jest na subiektywnej ocenie treści przedmiotowych zapisów Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Już na wstępie Sąd zaznacza, iż w pełni podziela argumentację prawną, wnioski i oceny sformułowane przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 6 marca 2018 roku, sygn. akt II SA/Rz 22/18.

Wnosząc w niniejszej sprawie skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego Prokurator Rejonowy powołał się na przepis art. 5 i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm. - dalej "u.s.g."), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa wywołanych przez akty uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednio wynika wprost z treści art. 91 usg. Inaczej niż w odniesieniu do decyzji, czy postanowień, nie jest zaś konieczne naruszenie rażące, warunkujące stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej K.p.a.) W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy

w Pysznicy (dalej w skrócie: "Rada Gminy") nr XVI/108/2004 z dnia 9 lipca 2004 r.

w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pysznica, której podstawę prawną stanowi m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo, więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające

z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Formułując w zaskarżonej uchwale regulamin dotyczący praw obowiązków przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, rada gminy uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania w granicach wynikających z art. 19 ust. 2 ustawy. Zarówno sieci kanalizacyjne jak i wodociągowe należą do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się.

Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego

w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Przenosząc powyższe na rozpoznawaną sprawę Sąd za zasadne uznał zarzuty Prokuratora zawarte w skardze, a z mocy art. 134 P.p.s.a. objął kontrolą całą uchwałę, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w zakresie wynikającym ze skargi jak i z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Uchwała rady gminy nie może regulować tego, co zostało już przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zasada ta wynika z § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., po. 283). Zgodnie z tym przepisem w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym, gdyż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, a to może doprowadzić do częściowej lub całkowitej zmiany intencji ustawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego. Pogląd powyższy został zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA/385/99 (Lex nr 53377) i nadal pozostaje aktualny.

Poddając ocenie zaskarżoną uchwałę Sąd doszedł do przekonania, że następujące przepisy regulaminu są albo wprost powtórzeniem przepisów ustawy albo ich treściową modyfikacją. Z tego względu na stwierdzenie nieważności zasługują następujące przepisy regulaminu:

- § 1 ust. 2 i 3 – stanowi powtórzenie definicji ustawowych – art. 2 pkt 20 i 21 ustawy, przy czym w sposób niedozwolony definicję przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 4 ustawy) ograniczono wyłącznie do Gminnego Zakładu Komunalnego

w Pysznicy;

- § 2 ust. 1 - stanowi powtórzenie i modyfikację art. 2 pkt 3 ustawy

- § 4 - stanowi powtórzenie i modyfikację art. 6 ust. 1 ustawy;

- § 5 - stanowi powtórzenie i modyfikację art. 15 ust. 1, 2, 3 ustawy;

- § 8 ust. 1 stanowi powtórzenie i modyfikację art. 6 ust. 4 ustawy;

- § 13 - stanowi powtórzenie i modyfikację odpowiednich ustępów art. 6 i dotyczy materii, która może stanowić przedmiot umowy pomiędzy przedsiębiorcą, a odbiorcą o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

- § 19 - stanowi powtórzenie i modyfikację art. 5 ustawy;

- § 36 ust. 1 - stanowi powtórzenie i modyfikację art. 27 ust. 1 ustawy;

- § 39 - stanowi powtórzenie i modyfikację art. 27 ust. 4 i 5 ustawy

- § 53 stanowi powtórzenie i modyfikację art. 7 ustawy.

- § 14, § 15, § 16, § 17 reguluje problematykę, która powinna być normowana umową o dostarczanie wody lub odprowadzenie ścieków. Kwestia zawarcia, rozwiązania i wygaśnięcia umowy powinna być regulowana jej treścią. Z kolei § 15 regulaminu, odnoszący się do treści umowy, stanowi powtórzenie treści art. 6 ust. 6 ustawy. Art. 19 ust. 5 pkt ustawy upoważnia organ uchwałodawczy od określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Nie może natomiast rozstrzygać o jej treści oraz trybie i warunkach rozwiązania/wygaśnięcia.

Za wykraczające poza delegację ustawową, której granice wyznacza art. 19 ust. 5 ustawy Sąd uznaje również postanowienia § 27-§ 34 regulaminu. Są to kwestie dotyczące obowiązków strony umowy – "odbiorcy usług" i powinny być regulowane treścią tej właśnie umowy. Upoważnienie z art. 19 ust. 5 ustawy w żadnym punkcie nie umocowuje organu uchwałodawczego do normowania przedmiotowych kwestii; zapewnianie sprawności działania urządzeń pomiarowych, odpowiedzialność za uszkodzenia, obowiązek powiadamiania o zmianie parametrów nieruchomości/użytkowników, terminowość uiszczania należności za usługę, itd.

Przepis art. 15 ustawy reguluje budowę urządzeń wodociągowych

i kanalizacyjny i jednoznacznie określa, kto wykonuje te zadania inwestycyjne. Z ust. 1 art. 15 ustawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych

i urządzeń kanalizacyjnych, natomiast zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu realizację przyłączy do sieci studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zwrócić też należy uwagę na treść art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Mając na względzie przywołane przepisy, stwierdzić należy, że budowa urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie może być przedmiotem regulacji regulaminu, gdyż nie mieści się w delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 ustawy i dlatego też § 6 regulaminu jest nieważny. Problematyka ta została w sposób zupełny uregulowana treścią art. 31 ustawy.

W aktach prawa miejscowego nie jest możliwa subdelegacja, czyli przerzucenie uprawnień prawotwórczych na inny podmiot. W przypadku niniejszego regulaminu wzór wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie może określać przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne i dlatego Sąd uznał za nieważny § 8 ust. 3 i § 9 ust. 1 regulaminu i związany z tą regulacją § 9 ust. 2 regulaminu określający treść wniosku.

§ 9 ust. 2 lit. a należało uznać za wadliwy również z innego względu. Obowiązki wnioskodawcy do udokumentowania tytułu prawnego do korzystania

z nieruchomości, której dotyczy wniosek wykracza poza delegację ustawową. Okazanie tytułu prawnego do lokalu jak i nieruchomości nie jest warunkiem sine qua non podłączenia nieruchomości do urządzeń wod.- kan. (patrz wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z 12.01.2017 r. sygn. akt II SA/Go 954/16, dostępny na str. cbosa).

Za przekroczenie delegacji ustawowej w zaskarżonej uchwale Sąd uznał też zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1 względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu - § 9 ust. 2 lit. b. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w art. 6 ust. 2 ustawy wprost przesądzono o braku obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów. Do zawarcia umowy wystarczy spełnić wyłącznie dwie przesłanki - techniczną

w postaci fizycznego połączenia z siecią oraz formalną - w postaci złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy.

Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że ustawodawca dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków przewidział na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Można jeszcze za zgodną z przepisami uznać umowę o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Z tego też względu za istotne naruszenie Sąd uznał wprowadzenie w regulaminie w § 7 regulacji, że przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej następuje na podstawie umowy

o przyłączenie i po spełnieniu technicznych warunków przyłączenia, określonych przez przedsiębiorstwo, zwanych dalej "warunkami przyłączenia". Wprowadzenie tego zapisu powoduje powstanie po stronie przedsiębiorcy swoistego rodzaju monopolu na wykonanie przyłączy. Nie oznacza to, że przedsiębiorstwo to nie będzie mogło w ogóle prowadzić tego rodzaju działalności, ale skorzystanie z usług przedsiębiorstwa musi to być wynikiem swobodnej decyzji odbiorcy, a nie rozwiązaniem zawartym w akcie prawa miejscowego. Z tego też względu za nieważne Sąd uznał też regulacje zawarte w § 11, § 12, dotyczące umowy

o przyłącz. Umowa o przyłącz może stanowić ofertę rynkową przedsiębiorstwa, o ile wynika z przedmiotu jego działalności.

Sąd zgadza się z zarzutem skargi, że postanowienie § 56 regulaminu narusza konstytucyjną hierarchię źródeł prawa; skonstruowanie odesłania w ten sposób, że pierwszeństwo daje się aktowi podustawowemu, jest wadliwe. Przepis w kwestiach nieuregulowanych może odsyłać wyłącznie do aktu tego samego, bądź niższego rzędu.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, tak art. 19 ust. 2 ustawy, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych jej przepisów, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy, w tym w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.