Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1662/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Asesor WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi H. i M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. NR [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego Skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 4 listopada 1977r. pomiędzy Skarbem Państwa a L. i J. K., w związku z ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. została zawarta umowa notarialna w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste działki gruntu nr [...] z obr. [...] obszaru [...] dla którego prowadzona jest księga nr [...]

Skarżąca H. P. wniosła do Sądu powszechnego powództwo o unieważnienie w/w umowy podnosząc, że organ administracyjny nie dokonał fizycznych pomiarów tej działki i nie dokonał geodezyjnego wytyczenia jej granicy z sąsiednimi działkami.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla m. [...]zawiesił postępowanie o ustalenie do czasu wyjaśnienia kwestii ważności decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r.

Na tle sporu pomiędzy H. i M. P. a nabywcami działki nr [...] L. i J. K. wszczęte zostało postępowanie w sprawie murowanego ogrodzenia, które zostało wybudowane w 1993 r. przez H. P. bez pozwolenia na budowę.

Decyzją z [...] listopada 1996 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta M. [...] nakazano przymusową rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego na terenie posesji przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że ogrodzenie zostało wybudowane w 1993 r. bez pozwolenia na budowę. Stwierdzono to podczas oględzin przeprowadzonych 2 listopada 1993 r. Inwestor H. P. nie przedstawiła prawa do dysponowania nieruchomością. Wznosząc ogrodzenie na działce, która jest własnością S. K., uniemożliwiła właścicielowi jej użytkowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania H. P. decyzją z [...] czerwca 1997 r. wydaną z upoważnienia Wojewody [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy art. 103 ust.2 prawa budowlanego z 1994 r. i art.37 ust.2 prawa budowlanego z 1974 r. Ogrodzenie wybudowano w 1993 r., a więc pod rządem prawa budowlanego z 1974 r. Wybudowano je bez wymaganego pozwolenia i na części działki o powierzchni 464 m2 będącej w posiadaniu S. K., jako użytkownika wieczystego od 1977 r. H. P. [...] października 1993 r. bez wiedzy i zgody S. K. rozpoczęła budowę murowanego ogrodzenia pozbawiając go posiadania ok. 190 m2 działki. To uzasadnia orzeczenie rozbiórki stosownie do art.37 ust.2 prawa budowlanego z 1974 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 1998 r. Sygn. akt IV 1465/97 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że z protokołu oględzin przeprowadzonych 2 listopada 1993 r. wynika, iż już w tej dacie przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane. Nastąpiło to więc przed wejściem w życie prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. tj- przed dniem 1 stycznia 1995 r. Słusznie zatem organy administracyjne oceniały dopuszczalność rozbiórki ogrodzenia według przepisów poprzednio obowiązujących, tj. przepisów prawa budowlanego z 1974 r.

Stosowanie tych przepisów nakazuje bowiem art.103 ust.2 prawa budowlanego z 1994 r. Sąd stwierdził następnie, że materialnoprawną podstawą decyzji orzekającej rozbiórkę był art.37 ust.2 prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem Sądu niezbędną przesłanką zastosowania omawianego przepisu jest wykazanie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Z natury rzeczy chodzi tu o przepisy prawa budowlanego, a więc albo o przepisy zawarte w ustawie - Prawo budowlane z 1974 r. albo o przepisy wykonawcze do tego prawa. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierały ustaleń wskazujących na istnienie wspomnianej niezgodności to zdaniem Sądu przesądziło o wadliwości tych decyzji albo z powodu naruszenia prawa materialnego, tj.art.37 ust.2 prawa budowlanego z 1974 r. przez błędne jego zastosowanie albo z powodu naruszenia prawa procesowego (art.7 i 77 § 1 K.p.a.) wobec braku ustaleń wskazujących na istnienie przesłanek, wymaganych przez ten przepis.

Sąd podkreślił również, że wymaganie od inwestora wykazania prawa do dysponowania nieruchomością ma według art. 29 ust.5 prawa budowlanego z 1974 r. znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja art. 37 ust. 1 lub 2 tego prawa będącego podstawą orzeczenia rozbiórki, nie obejmują natomiast tej przesłanki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] po rozpatrzeniu z wniosku S. K. sprawy dotyczącej samowolnie wykonanego ogrodzenia na nieruchomości przy ul. [...] w [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy.

Przepisy tej ustawy stanowią, że ogrodzenie wewnętrzne jest urządzeniem budowlanym, którego postawienia nie trzeba zgłaszać, a tym bardziej uzyskać pozwolenia na budowę.

Z ustaleń protokolarnych nie wynika ponadto, by przedmiotowe ogrodzenie znajdowało się w złym stanie technicznym.

W związku z powyższym brak jest podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów bądź zakazów.

Powyższą decyzję zaskarżył S. K. podważając m. innymi ustalenia organu dot. stanu technicznego ogrodzenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do egzekwowania wymagań określonych w przepisach techniczno -budowlanych, na każdym etapie procesu budowlanego i użytkowania obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych. Oznacza to, że nieprzestrzeganie przez inwestora tych wymagań, nawet w przypadku wykonywania lub wykonania obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia, powinno każdorazowo skutkować działaniami organów nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 50 i 51, bądź też art. 66 (w stosunku do obiektów istniejących) Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić w/w kwestie.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] na podstawie art. 81c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na H. P. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego murowanej ściany znajdującej się na nieruchomości przy ul. [...] (od strony nieruchomości ul. [...]) w [...], stanowiącej ogrodzenie wewnętrznej tej nieruchomości, w zakresie obowiązujących norm i warunków technicznych.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] na podstawie art.104 i 105 § 1 K.p.a. Powiatowy Inspektor na podstawie art. 105 umarza postępowania administracyjne dot. murowanego ogrodzenia z uwagi na fakt jego rozebrania.

Skargę na powyższą decyzję złożyli H. i M. P., podnosząc, że postępowanie administracyjne zostało wadliwie wszczęte a organ I instancji nie rozpatrzył wniosku skarżących o zawieszenie postępowania.

Wskazują ponadto, że skoro organ zobowiązał skarżących do oceny stanu technicznego ogrodzenia nawet w wyniku wadliwie wszczętego postępowania to dowodzi to tego, że postępowanie administracyjne nie powinno być umorzone, ale powinno być dalej kontynuowane przeciwko sprawcom za samowolna rozbiórkę części obiektu budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ww. odwołanie decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...].

Skargę do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli H. i M. [...]. Skarżący wnoszą o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i nakazanie organowi PINB w [...] wszczęcia przeciwko sprawcom postępowania administracyjnego za bezzasadne wszczynanie postępowań administracyjnych, któremu towarzyszy niszczenie mienia skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 200 r. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...]. Organ I instancji swoją decyzją na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego.

Organy I i II instancji podniosły, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że samowolnie pobudowany mur, będący przedmiotem niniejszej sprawy, został rozebrany. Przeprowadzona kontrola na nieruchomości przy ul. [...] potwierdziła ten stan faktyczny. Organy zgodnie stwierdziły, że dalsze prowadzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania.

Rozważając zasadność rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji należy zwrócić uwagę na przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego określoną w art. 105 K.p.a. Przesłanką tą jest bezprzedmiotowość postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego, na drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez stronę jak i z urzędu. Chodzi tu zatem o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz być jedynie formalnym jego zakończeniem.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w trakcie prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stanu faktycznego – mur będący przedmiotem sporu został rozebrany. Ustał zatem pierwotny stan, który miał zostać uregulowany przez organy administracji w drodze decyzji. Po rozebraniu samowolnie wybudowanego muru wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia stało się zbędne, gdyż odpadł przedmiot sporu. Pochodną tego stanu faktycznego jest stan prawny, w którym organy nie mogły rozstrzygnąć merytorycznie sprawy, stąd decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie jest prawidłowa. Nie było bowiem potrzeby by w jakikolwiek sposób rozstrzygać o indywidualnych prawach lub obowiązkach stron, skoro przestał istnieć przedmiot sporu. Brak przedmiotu sprawy skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Konsekwencją tego stanu jest to, że nie jest koniecznym rozważanie okoliczności faktycznych i prawnych pod kątem merytorycznego rozstrzygnięcia i organ administracji może poprzestać na formalnym orzeczeniu umarzającym postępowanie.

W przypadku z jakim Sąd miał do czynienia - braku przedmiotu sprawy - nie można również postawić organom zarzutu uchylania się od merytorycznej oceny istoty sprawy.

Ponadto organ odwoławczy słusznie w decyzji stwierdził, że wszelkie roszczenia wynikające z naruszeń własności, strony mogą dochodzić, na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym a nie w postępowaniu przed organami administracji publicznej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] miał zatem podstawy dla podjęcia rozstrzygnięcia formalnego w sprawie – umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest jedynie w tym kontekście podtrzymaniem tej oceny, popartym trafną oceną stanu faktycznego sprawy. Z tych względów Sąd oceniając prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w sprawie uznał wydane decyzje za prawidłowo podjęte i tym samym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Odnosząc się do natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w tym również zakresu prawa budowlanego wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania. Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepis kodeksu postępowania administracyjnego stanowi inaczej. Niezachowanie powyższego trybu postępowania wskazuje na bezczynność organu.

Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje karania stron postępowanie administracyjnego z tytułu np. bezzasadnego złożenia wniosku powodującego wszczęcie postępowania administracyjnego, nawet gdyby taki wniosek powodujący wszczęcie postępowania był oczywiście nieuzasadniony.

Zasada praworządności w działalności organów administracji publicznej, której podstawowym elementem w działalności orzeczniczej tych organów jest zasada instancyjności oraz kontroli sądowej aktów administracyjnych, wymaga, aby także roszczenia stron, nie mające uzasadnienia materialnoprawnego, zostały rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej, gdyż tylko taki sposób rozstrzygnięcia umożliwia stronie obronę jej praw poprzez poddanie decyzji kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej.

Odnosząc się do żądania skarżących wszczęcia przeciw S. K. postępowania administracyjnego za bezzasadne wszczynanie postępowań administracyjnych, któremu towarzyszy niszczenie mienia skarżących, należy podnieść, że tego typu kwestie przekraczają zakres spraw rozpatrywanych przez organy administracji państwowej. Słusznie więc organ II instancji zauważył, że właściwą drogą w tego typu sprawach jest proces cywilny lub karny.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.