Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2960/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 4 ust.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 387/14 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz A. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 387/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. K. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie lub w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013 r.: 1) zobowiązał Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. K. z dnia 10 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądził od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącej A. K. kwotę 357 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

A. K. pismem z dnia 15 maja 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie (obecnie Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż wezwaniem z dnia 10 stycznia 2013 r. wystąpiła do Telekomunikacji Polskiej S.A. (Działu Obsługa Klienta Operacyjne Utrzymanie Sieci i Usług w Olsztynie Wydział Umów Infrastruktury w Gdańsku) m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii przesyłowych wybudowanych na działce nr 229/18 położonej w K. przy ul. [...], obręb [...], stanowiącej własność skarżącej. W piśmie z dnia 5 lutego 2013 r. Spółka powołała się na ogólne informacje, których skarżąca nie jest w stanie zweryfikować, tj. np. że kanalizacja teletechniczna została wybudowana na początku lat 70-tych ubiegłego wieku i jej legalność potwierdzają mapy geodezyjne. Pismo to nie zawierało jakiejkolwiek odpowiedzi w przedmiocie udostępnienia żądanych uprzednio informacji publicznych, poza stwierdzeniem, że jest to spółka prawa handlowego, która nie wykonuje zadań publicznych i nie ciąży na niej obowiązek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Spółki strona skarżąca podjęła kolejną próbę pozyskania wnioskowanych informacji oraz wskazania dokładnej daty posadowienia urządzeń lub choćby oznaczenia ewentualnych decyzji. Spółka w odpowiedzi ograniczyła swoją odpowiedź do podtrzymania dotychczasowego stanowiska zawartego w swym wcześniejszym piśmie. Do dnia sporządzenia skargi strona nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o odrzucenie skargi. Powołując się na orzeczenia sądowe (postanowienie NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2131/13, wyrok WSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 25/13, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2049/13 i inne) Spółka wskazała, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniosła, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych. Nie zalicza się również do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2005 r. nr 244, poz. 2080 ze zm.). Skarb Państwa nie jest również akcjonariuszem Spółki. Nie ulega zatem wątpliwości, że w stosunku do Orange Polska S.A. nie mają zastosowania postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie można uznać, że Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącej informacji publicznej poprzez niewydanie stosownej decyzji administracyjnej. Okoliczność powyższa czyni wniesioną skargę bezskuteczną i przemawia za jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jego obowiązkiem jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym powyższej ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy Sąd wojewódzki wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Sąd podkreślił, że telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja, zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Sąd I instancji zauważył, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu" to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj: obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Dodał także, że pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Sąd stwierdził, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślił przy tym, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza Spółka. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Orange Polska S.A. w Warszawie będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek Sąd pierwszej instancji przyjął, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem była nim realizacja zadań publicznych.

Dalej, Sąd zauważył, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść stanowisk, wystąpień, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu żądane przez skarżącą informacje w postaci kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji administracyjnych i dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych, wskazanych we wniosku z 10 stycznia 2013 r., usytuowanych na działce opisanej we wniosku, stanowią informacje publiczne. Skarżąca domaga się bowiem udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń telekomunikacyjnych. Zaznaczył także, że należy mieć na względzie fakt, iż zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje, jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro Orange Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącej z dnia 10 stycznia 2013 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącemu, ewentualnie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył przy tym, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącą, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprowadzającą się do uznania Orange Polska za podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu powyższej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, iż Spółka ta jest zobligowana do udostępniania informacji publicznej w zakresie opisanym w art. 1 ust 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności do udostępnienia skarżącym wszelkich dokumentów objętych ich wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013 r.,

2) naruszenie norm prawa materialnego zawartych w art. 20 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 28 - 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800 ze zm.), poprzez nierówne traktowanie Orange Polska względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych co narusza konstytucyjne zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, równości wobec prawa i zakazu dyskryminowania w życiu gospodarczym oraz poprzez błędne przyjęcie, iż Orange Polska jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również że wyrażenia ustawowe zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne takie jak "publiczna sieć telefoniczna", "publiczna sieć telekomunikacyjna", "publicznie dostępna usługa telefoniczna", "świadczenie usług telekomunikacyjnych o charakterze publicznym" czy "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" oraz okoliczność istotnego znaczenia usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek uzasadniają domniemanie, że Orange Polska S.A. będąc podmiotem prywatnym wykonuje zadania publiczne,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do uchybienia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej kwalifikacji prawnej co skutkowało zastosowaniem wadliwej normy proceduralnej i uwzględnieniem skargi na rzekomą bezczynność Orange Polska jako podmiotu wchodzącego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w krąg organów i instytucji wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym uznaniu, że nie jest ona organem władzy publicznej i nie zalicza się do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie o informacji publicznej mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. nr 244, poz. 2080 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, iż mylnie uznano, że jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie od informacji publicznej do udzielenia informacji w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę, a objętym dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy. Podkreśliła, powołując się na pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1231/06, że nieuprawniona jest wykładnia rozszerzająca ww. przepisu. Spółka podniosła, że z kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 jedyną kategorią z którą mogłaby być ewentualnie, per analogia, utożsamiana są jednostki określone w pkt 5 tego artykułu, czyli "podmioty reprezentujące inne jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Jednakże zauważyła przy tym, że nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Na potwierdzenie tego faktu Spółka, w ramach postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, przedłożyła stosowną dokumentację dotyczącą jej struktury własnościowej.

Orange Polska S.A. nie zgodziła się też z wywodem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na temat publicznego charakteru świadczonych przez nią usług telekomunikacyjnych. Uznała, że Sąd I instancji przyjął mylnie, że Spółka jako całkowicie prywatny podmiot prawa handlowego, z uwagi na rodzaj i charakter prowadzonej działalności gospodarczej, wykonuje jednak zadania publiczne "umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną". Zdaniem strony, taka wykładnia narusza, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu gospodarczym (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Podważa też swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). Orange Polska S.A. dodała, iż nie pełni funkcji publicznego operatora telekomunikacyjnego, ani też nie jest tzw. operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Spółka powołała się także na orzeczenia sądowe, które w jej ocenie przemawiają za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, min.: postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1163/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 25/13.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty procesowe. Wadliwy jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej kwalifikacji prawnej co skutkowało zastosowaniem wadliwej normy proceduralnej i uwzględnieniem skargi na rzekomą bezczynność Orange Polska S.A. jako podmiotu wchodzącego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w krąg organów i instytucji wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym uznaniu, że nie jest ona organem władzy publicznej i nie zalicza się do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

Od razu zauważyć trzeba, że z opisem naruszenia nie ma związku przepis art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie było dotychczas wydane orzeczenie, które miałoby moc wiążacą w sposób określony w dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Zarzut wadliwej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może być natomiast podniesiony jednocześnie z zarzutem innych naruszeń materialnych. Dalsza analiza opisu naruszenia prowadzi do wniosku, że konkretny zarzut sprowadza się do zakwalifikowania Orange Polska S.A. do organów i instytucji wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak sformułowane naruszenie nie ma charakteru uchybienia procesowego związanego z ustaleniem stanu faktycznego. Status prawny wnoszącej kasację Spółki i rodzaj prowadzonej przezeń działalności gospodarczej nie budzą wątpliwości. Sporna jest natomiast kwestia, czy ta działalność Spółki stanowi wykonywanie zadania publicznego. Będąca przedmiotem rozważanej podstawy procesowej problematyka dotyczy zatem zastosowania prawa materialnego, a nie ustalenia stanu faktycznego. Nie można mylić ustaleń faktycznych z ich oceną prawną. Faktami są: zdarzenia, sytuacje, zjawiska. Ich ocena jest natomiast procesem subsumpcji stanu faktycznego, czyli stosowaniem prawa (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, art. 183, pkt 12).

Odnosząc się zaś do materialnej podstawy kasacji, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sprowadzającą się do uznania Orange Polska S.A. za podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu powyższej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, iż Spółka ta jest zobligowana do udostępniania informacji publicznej, w zakresie opisanym w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności do udostępnienia skarżącej wszelkich dokumentów objętych wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013 r., jest sformułowany wadliwie. Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem, podając opis naruszenia, wnosząca kasację Spółka przedstawiła indywidualną sytuację związaną z jej statusem prawnym, w odniesieniu do przesłanek normy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki zabieg nie stanowi wykładni prawa, ale jest elementem subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego, a więc jest elementem procesu stosowania prawa.

Nieprawidłowe wskazanie w analizowanej podstawie kasacji sposobu naruszenia nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do omawianego zarzutu. Jednocześnie bowiem z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika kwestionowanie przez skarżącą Spółkę zastosowania wobec niej art. 4 ust. 1 poprzez zaliczenie jej do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie zadań publicznych nie jest wprawdzie definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże rozważania w tym zakresie rozpocząć można od podzielenia wyrażonego w orzecznictwie poglądu, według którego, zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13). W orzecznictwie do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13). W ramach wykładni systemowej zauważyć można, że w myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast według art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć należy działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Orange Polska S.A. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.). Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki. Dostęp do środków łączności, w tym łączności telefonicznej i internetowej stanowi zatem nie tylko niezbędna potrzebę społeczną, ale także jest istotny w funkcjonowaniu państwa. Skoro wnosząca kasację Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym to jej zadania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych mają charakter zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2080/14; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 312/15; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2847/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1582/14; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 792/15; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1672/14). Tym samym Sąd II instancji nie podziela wskazanych w skardze kasacyjnej poglądów prezentowanych w powołanych przez skarżącego kasacyjnie orzeczeniach.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia norm prawa materialnego zawartych w art. 20 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 28 – 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) poprzez nierówne traktowanie Orange Polska S.A. względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut niekonstytucyjności powinien opierać się na zastosowaniu przepisu sprzecznego z konkretnym unormowaniem konstytucyjnym, chyba że sąd wprost zastosował przepis konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05). W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania sprzeczności powołanych w omawianym zarzucie kasacji przepisów art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 28-31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne z przepisami art. 20 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. To samo odnosi się do przepisów art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak możliwości uwzględnienia zarzutu wynika także z tego, że przepisy art. 1 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego zostały w skardze kasacyjnej powołane zbyt ogólnie. Każdy z tych przepisów zawiera kilkanaście jednostek redakcyjnych, z których część w ogóle nie dotyczy przedsiębiorców telekomunikacyjnych lub ich działalności. Przepis art. 2 pkt 28 Prawa telekomunikacyjnego został uchylony ustawą z dnia 16 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1445) z dniem 21 stycznia 2013 r. i nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku. Przepisy art. 2 pkt 29-31 Prawa telekomunikacyjnego definiują publiczną sieć telekomunikacyjną, publicznie dostępną usługę telefoniczną i publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną. Przepisy te nie zawierają jakiegokolwiek elementu dyskryminującego. Obowiązują, jako przepisy definiujące, w wykładaniu norm Prawa telekomunikacyjnego. Mają zastosowanie do działalności przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym także do wnoszącej kasację Orange Polska S.A. Bezzasadny jest zarzut nierównego traktowania tej Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że jest ona traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu pierwszej instancji przez A. K. w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – Orange Polska S.A. Sąd stwierdził, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne pełni tak ważną rolę jak Orange Polska S.A. Nie oznacza to, że w ocenie Sądu wnosząca kasację jest jedynym przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, który spełnia przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd pierwszej instancji z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., był związany granicami skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.