Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2888/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 32/12 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Rady Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych w Warszawie na rzecz Ministra Finansów kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2012 r., VIII SAB/Wa 32/12, po rozpoznaniu skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w pkt 1) zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "[...]" w Warszawie z 2 stycznia 2012 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, odnośnie wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra Andrzeja Parafianowicza, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt 2) oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 3) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4) zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "[...]" Warszawie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 2 stycznia 2012 r. Rada Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych wystąpiła do Ministra Finansów o przekazanie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)

1) imion, nazwisk i stanowisk osób opracowujących odpowiedź na skargę zawartą w piśmie SK/324/2011;

2) wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra Andrzeja Parafianowicza o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 19 stycznia 2012 r., organ wyjaśnił, w odniesieniu do pkt 1) żądania, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi z 27 grudnia 2011 r. opatrzone zostało imienną pieczęcią oraz podpisem osoby działającej z upoważnienia Ministra jako organu właściwego do rozstrzygnięcia skargi.

Odnosząc się do pkt 2) żądania organ podał, iż we wnioskowanym wystąpieniu Dyrektor Generalny przedstawił szczegółowo kwestie związane z przestrzeganiem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazał na procedowanie w tym zakresie przez Departament Administracji Podatkowej. Ponadto stwierdził: "Informując Pana Ministra o powyższym, uprzejmie proszę o przeprowadzenie rozmowy z Panem Maciejem Młodzikowskim, Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej w zakresie przestrzegania w dalszym procedowaniu przy udzielanych informacjach publicznych obowiązujących terminów ustawowych i form. Celem tej rozmowy powinno być wyeliminowanie w przyszłości wystąpienia tego typu uchybień".

W szczegółowych wyjaśnieniach poprzedzających stanowisko organu w odniesieniu do złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej Minister odniósł się do skarg strony z 13 października i 24 listopada 2011 r. w zakresie dotyczącym działań Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów. Wyjaśnił, iż brak jest podstaw do podjęcia wobec Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów działań zmierzających do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Objęta wnioskiem z 25 sierpnia 2011 r. informacja została bowiem udostępniona stronie skarżącej. Nie został przy tym przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin na udostępnienie informacji publicznej. Ponadto skarżąca została poinformowana, iż Dyrektor Generalny Ministerstwa Finansów wystąpił do Andrzeja Parafianowicza – Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z wnioskiem o przeprowadzenie rozmowy z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej w zakresie przestrzegania w dalszym procedowaniu przy udzielaniu informacji publicznych obowiązujących terminów ustawowych i form udostępniania informacji publicznych. Ponadto w odpowiedzi na drugą skargę strona była informowana, iż kwestie formalne związane z przekazaniem informacji objętej przedmiotowym wnioskiem znak: SK/190/2011 zostały również uwzględnione w ramach rozmowy dyscyplinującej przeprowadzonej z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej w związku z wystąpieniem Dyrektora Generalnego w tej kwestii.

W skardze na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej Rada Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych wskazała, iż udzielona w piśmie z 19 stycznia 2012 r. informacja nie stanowi odpowiedzi na jej wniosek z 2 stycznia 2012 r. Wyjaśniła, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej. Podmiot obowiązany do jej udostępnienia zaniechał swojego obowiązku, nie wydał także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czym naruszył art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej Minister jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie w niej przewidzianym. W sprawie nie występują przesłanki negatywne do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, określone np. w przepisach o ochronie danych osobowych, gdyż dane funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów, którzy załatwiają skargi i wnioski w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, są informacją publiczną. Informacją publiczną jest również pismo Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, dotyczące załatwienia skargi na działanie Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów. Jest to wystąpienie funkcjonariusza publicznego i dotyczy sprawy publicznej, w tym wypadku sposobu wykonywania obowiązków przez dyrektora departamentu jako członka korpusu służby cywilnej. Wskazano także, iż strona skarżąca wnioskowała o udostępnienie całego pisma Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów.

W konkluzji strona skarżąca podniosła, iż wbrew przepisom regulującym podniesioną materię, w terminie ustawowym organ nie udzielił wnioskowanej informacji.

Minister w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż w piśmie z 19 stycznia 2012 r., odnosząc się do pkt 1 wniosku o udzielenie informacji publicznej, zwrócił uwagę strony na fakt zamieszczenia w odpowiedzi na skargę z 27 grudnia 2011 r. imiennej pieczątki ze wskazaniem stanowiska służbowego osoby działającej z upoważnienia Ministra Finansów jako organu właściwego zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego do jej rozstrzygnięcia. Minister Finansów wskazał w ten sposób, że żądana informacja (imię, nazwisko, stanowisko) osoby odpowiedzialnej jest już w posiadaniu skarżącej, w otrzymanej przez niego odpowiedzi na skargę. Zdaniem Ministra Finansów sposób udzielenia informacji poprzez zwrócenie uwagi, że informacja taka jest już w dyspozycji wnioskodawcy nie stanowi odmowy udzielenia informacji. Nadmienił, że charakteru informacji publicznej nie ma informacja na temat osoby sporządzającej dokument.

Organ wskazał następnie, iż przekazał wnioskodawcy kompletną informację w zakresie zdefiniowanym w pkt 2 wniosku wraz z uwzględnieniem wyjaśnienia strony ujętego we wcześniejszej treści pisma w pkt nr 3. Uznał, iż skarżąca wnika w techniczne szczegóły stosunków służbowych pomiędzy Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej, a nadzorującym go wiceministrem (przedmiot rozmowy dyscyplinującej, data i miejsce jej odbycia) oraz podejmuje próbę rozstrzygnięcia i oceny adekwatności instrumentów dyscyplinujących, które ewentualnie winny zostać użyte przez nadzorującego członka Kierownictwa Ministerstwa Finansów w stosunku do podległego mu dyrektora departamentu. Organ stwierdził, iż zarówno treść pism, jak i przeprowadzanych w tej sprawie rozmów ma charakter wewnętrzny, nie podlega zatem konsultacjom ze związkami zawodowymi. Stronie udzielona została informacja w żądanym przez nią zakresie, tj. dotycząca wystąpienia w sprawie przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej. Informacja ta zawierała potwierdzenie faktu skierowania przez Dyrektora Generalnego prośby o przeprowadzenie rozmowy z dyrektorem departamentu, wskazanie tematyki rozmowy, tj. przestrzegania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazanie celu rozmowy, którym było wyeliminowanie występujących uchybień w dalszym toku pracy. Przekazana stronie informacja odpowiadała zakresowi przedłożonego żądania, pomimo nieprzekazania mu całości pisma w przedmiotowej sprawie, a jedynie wyczerpujących informacji w tej kwestii (z użyciem stosownego cytatu pisma). Tym samym, organ wywiązał się z ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że objęte żądaniem udostępnienia – wystąpienie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra, jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że Konstytucja w art. 61 ust. 2 w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej gwarantuje dostęp do dokumentów. Wskazując składowe uprawnienia prawa dostępu do informacji publicznej, w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi o prawie wglądu do dokumentów urzędowych. Pojęcie "dokument urzędowy" ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje w art. 6 ust. 2, wskazując, iż jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów k.k., w ramach jego kompetencji skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dla zakwalifikowania dokumentu do "dokumentów urzędowych" – art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga aby treść oświadczenia woli lub wiedzy, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy została utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowią dokumenty wewnętrzne związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych takie jak: wewnętrzne pisma, okólniki, instrukcje, zarządzenia, zwłaszcza, że te kategorie dokumentów zakwalifikować należy jako podlegające udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, jak również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Nie można zatem dokonywać takiej wykładni art. 6 w/w ustawy, która ograniczałaby prawo do informacji wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, skoro skarżąca domagała się wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra Andrzeja Parafianowicza o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej, to z treści wniosku wynikało, że domaga się całego dokumentu a nie streszczenia tego dokumentu.

W wyroku, I OSK 1744/2007, z 27 lutego 2008 r. (Lex Polonica nr 2054123), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ograniczają zakresu dostępu do informacji jedynie do dokumentów urzędowych. Przyjmuje się, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy władzy publicznej oraz stanowiska w sprawach publicznych zajmowane przez te organy i funkcjonariuszy publicznych.

Odnosząc się do punktu 1) wniosku skarżącej – podania imion, nazwisk i stanowisk osób opracowujących odpowiedź na skargę zawartą w piśmie SK/324/2011, Sąd Wojewódzki oddalił skargę, podzielając stanowisko Ministra Finansów zawarte w piśmie z 19 stycznia 2012 r.

Sąd zwrócił uwagę, że dla zakwalifikowania dokumentu do "dokumentów urzędowych" art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga aby treść oświadczenia woli lub wiedzy, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy została podpisana przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji. Tym samym dokument, który nie został podpisany przez funkcjonariusza publicznego, bądź dokument sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, ale nie w ramach przyznanych mu kompetencji – nie jest dokumentem urzędowym. Minister Finansów wyjaśnił, iż wskazane pismo zostało podpisane i opatrzone pieczęcią osoby działającej z upoważnienia Ministra Finansów jako organu właściwego. W tej sytuacji nie można mówić o bezczynności organu administracji, tj. Ministra Finansów.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji wyroku.

Minister Finansów w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w części, w której Sąd zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "[...]" w Warszawie z 2 stycznia 2012 r. i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwa wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo wewnętrzne Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra Andrzeja Parafianowicza o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej stanowi informację publiczną;

2) art. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pismo wewnętrzne o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej z pracownikiem stanowi istotną dla ogółu obywateli informację publiczną;

3) art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie została wnioskodawcy udzielona informacja publiczna, wskutek czego Minister Finansów pozostaje w bezczynności.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zobowiązanie Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "[...]" w Warszawie z 2 stycznia 2012 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej odnośnie wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra Andrzeja Parafianowicza, podczas gdy ustawa znajduje jedynie zastosowanie gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych ustaleń faktycznych wynikających z materiału dowodowego, zgodnie z którymi Minister Finansów udzielił wnioskodawcy pełnej informacji o sprawie objętej zakresem wniosku Rady Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych w Warszawie, a co za tym idzie nie pozostaje w bezczynności wskazanej w wyroku Sądu,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego naruszenie polegające na tym, że nie została wskazana dokładna podstawa prawna rozstrzygnięcia, tj. niewskazanie, który dokładnie przepis (wraz z podaniem ustępu, punktu i litery) przesądza o tym, że nieudostępnienie wystąpienia Dyrektora Generalnego MF zostało uznane za nieudostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że mając na względzie brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej statuujących w szczególności definicję i przykładowe rodzaje informacji publicznych, uprawnione jest stanowisko Ministra Finansów, że nie każdy dokument wytworzony w urzędzie administracji publicznej stanowi informację publiczną.

W ocenie Ministra Sąd Wojewódzki błędnie ustalił, iż treść wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Pana Ministra Andrzeja Parafianowicza o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej z Panem Maciejem Młodzikowskim – Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że w literaturze prezentowana jest opinia, zgodnie z którą o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu w rozumieniu ustawy o dostępie informacji publicznej będzie decydować kryterium rzeczowe (treść i charakter informacji), a nie podmiotowe, które w ustawie także nie posiada charakteru enumeratywnego.

Zdaniem Ministra w sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy.

Zgodnie z podziałem kompetencji w Kierownictwie Ministerstwa Finansów, określonym w zarządzeniu Nr 40 Ministra Finansów z dnia 5 września 2012 r. w sprawie podziału kompetencji w Kierownictwie Ministerstwa Finansów, Pan Andrzej Parafianowicz – Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów sprawuje merytoryczny nadzór nad zadaniami realizowanymi przez Departament Administracji Podatkowej. Natomiast Dyrektor Generalny Ministerstwa Finansów na podstawie i w zakresie określonym odrębnymi przepisami (w tym przede wszystkim przepisami ustawy o służbie cywilnej) zapewnia funkcjonowanie, warunki działania, a także organizację pracy urzędu oraz dokonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizuje politykę personalną, z wyjątkiem czynności zastrzeżonych dla Szefa Służby Celnej. Celem realizacji ww. uprawnień wynikających z powyższego zarządzenia, Dyrektor Generalny Ministerstwa Finansów wystąpił z prośbą do Pana Ministra A. Parafianowicza o przeprowadzenie rozmowy z Panem Maciejem Młodzikowskim – Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej w zakresie przestrzegania w dalszym procedowaniu przy udzielaniu informacji publicznych obowiązujących terminów ustawowych i form udostępniania informacji publicznych. Przedmiotowe wystąpienie nie stanowiło oficjalnego wystąpienia czy prezentacji stanowiska organu w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "[...]" w Warszawie. Wystąpienie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra stanowiło wyłącznie dokument wewnętrzny w sprawie, niemający waloru informacji publicznej.

Organ przywołał wyrok WSA z 23 maja 2007 r., II SA/Wa 875/06, zgodnie z którym "treść polecenia służbowego nie stanowi informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej" oraz wyrok NSA z 14 września 2012 r., OSK 1177/12, w którym korespondencję elektroniczną urzędników Sąd uznał za dokumenty wewnętrzne, niemające waloru informacji publicznej, mimo że dotyczą sfery publicznej. Jak stwierdził NSA w drugim z przytoczonych wyroków poczta elektroniczna urzędników dotyczy wewnętrznego działania organów. W ocenie Ministra Finansów, zmiana formy korespondencji z elektronicznej na papierową nie zmienia jej charakteru i nadal jest to korespondencja wewnętrzna dotycząca działania urzędu i wzajemnych relacji w zakresie podległ ości służbowej osób zatrudnionych w urzędzie.

W ocenie Ministra Finansów, treść wystąpienia Dyrektora Generalnego MF nie stanowi informacji publicznej, a jest wyłącznie jednym z "narzędzi" pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu określonych zadań przez pracowników urzędu, w tym przez kierownictwo poszczególnych komórek organizacyjnych w urzędzie. Wystąpienie Dyrektora Generalnego MF stanowiło zatem o zasadach prawidłowej organizacji pracy i sposobach załatwiania spraw w przyszłości w sposób wynikający z przepisów prawa.

Niezależnie od uznania przez Ministra Finansów wystąpienia w sprawie rozmowy dyscyplinującej jako pisma o charakterze wewnętrznym należy stwierdzić, że informacje w żądanym przez skarżącego zakresie zostały mu przekazane w piśmie z 19 stycznia 2012 r. Nieprzekazanie wnioskodawcy kopii samego wystąpienia nie zmienia faktu, że żądana "informacja", która zdaniem Ministra Finansów nie miała waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, została mu jednak udostępniona w zakresie dotyczącym istoty wystąpienia, tj. potwierdzony został fakt skierowania przez Dyrektora Generalnego prośby o przeprowadzenie rozmowy z dyrektorem departamentu, wskazano tematykę rozmowy (kwestie związane z przestrzeganiem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz wskazano cel rozmowy, którym było wyeliminowanie występujących uchybień w dalszym toku pracy (uchybienia te zostały obszernie omówione w poprzedzającej części pisma). W ocenie organu przekazana wnioskodawcy informacja odpowiadała zakresowi przedłożonego żądania, pomimo nieprzekazania mu całości pisma jako nośnika informacji, a jedynie wyczerpujących informacji w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił również, że Sąd Wojewódzki wydając wyrok nie wskazał, wbrew przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a., dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nie wskazał, który dokładnie przepis (wraz z podaniem ustępu, punktu i litery) przesądza o tym, że nieudostępnienie wystąpienia Dyrektora Generalnego MF zostało uznane za nieudostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Za zasadne należało uznać wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w ramach których skarżący organ zakwestionował stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym objęte wnioskiem wystąpienie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że Minister Finansów rozpatrywał skargi Przewodniczącego Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "[...]" na działanie Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z załatwianiem wniosków Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych o udostępnienie określonych informacji publicznych.

W pismach z dnia 14 grudnia 2011 r. i 27 grudnia 2011 r. zawierających ustalenia i wnioski podjęte przy rozpoznawaniu skarg zawarto m.in. informację, że Dyrektor Generalny Ministerstwa Finansów wystąpił do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z wnioskiem o przeprowadzenie rozmowy z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej w zakresie przestrzegania w dalszym procedowaniu przy udzielaniu informacji publicznych obowiązujących terminów ustawowych i form udostępniania informacji publicznych.

W nawiązaniu do wymienionych pism Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych pismem z 2 stycznia 2012 r. wniosła o przekazanie wystąpienia w przedmiocie rozmowy dyscyplinującej podając m.in., że w jej ocenie "rozmowa dyscyplinująca" nie odniosła pożądanego skutku, nadal popełniane są te same błędy i należałoby wdrożyć inne środki dyscyplinujące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając kwalifikację żądanego przez stronę dokumentu jako informacji publicznej wskazał:

– po pierwsze, że według art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych,

– po drugie, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów k.k., w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy,

– po trzecie, że informację publiczną stanowią dokumenty wewnętrzne związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych,

– po czwarte, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, jak również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak konkretnie, z jakich przyczyn Sąd Wojewódzki przyjął, że treść przedmiotowego "wystąpienia o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej" ma charakter informacji publicznej.

Zaznaczyć zatem należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą informację dotyczącą "sprawy publicznej". Ustawa w żadnym przepisie nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", a przepis art. 6 ust. 1 jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznych podlegających udostępnieniu.

Nie jest do zaakceptowania wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, który powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. uznał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, pomijając istotny element tego przepisu wskazujący, iż treść wymienionych w nim dokumentów urzędowych, wystąpień, ocen – musi dotyczyć "danych publicznych".

Sąd nie przedstawił przekonującej argumentacji wykazującej, że ze względu na treść przedmiotowego wystąpienia należało przyjąć, że podlega ono udostępnieniu w trybie przewidzianym dla informacji publicznej. Stwierdzić należy, że przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma formę, czy postać. Istotne jest bowiem przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc, czy dotyczy sprawy publicznej.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw by uznać, że żądana przez stronę informacja, tj. wystąpienie w przedmiocie rozmowy dyscyplinującej – stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Umieszczenie w piśmie, załatwiającym skargi skierowane do Ministra Finansów, informacji o wystąpieniu Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej w zakresie dotyczącym jego działań – stanowiło końcową informację co do wyników rozpoznawanych skarg. Brak było podstaw do tego aby w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazywać dalsze, szczegółowe informacje co do wewnętrznych działań w organie władzy publicznej związanych z bieżącym funkcjonowaniem urzędu i ukierunkowanych na dyscyplinowanie konkretnego pracownika w celu zagwarantowania sprawności i prawidłowości wykonywanych przez niego zadań.

W konsekwencji trzeba stwierdzić, że przedmiotowe wystąpienie, którego udostępnienia domagała się strona, nie dotyczy sprawy publicznej, co zwalniało organ administracji publicznej od podjęcia czynności w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie niezasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności wymagającej zastosowania środka przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a.

Zgodzić się należało z argumentacją autora skargi kasacyjnej, który zaznaczył, że przedmiotowe wystąpienie nie stanowiło oficjalnego stanowiska organu w sprawie skargi Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "[...]", a miało jedynie charakter korespondencji wewnętrznej, dotyczącej działania urzędu i wzajemnych relacji w zakresie podległości służbowej osób zatrudnionych w urzędzie.

Trafnie też podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że treść wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów nie stanowi informacji publicznej, a jest jednym z "narzędzi" pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu określonych zadań przez pracowników urzędu, w tym przez kierownictwo poszczególnych komórek organizacyjnych w urzędzie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, podlegała uwzględnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 188 p.p.s.a. orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.