Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 879/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2710/15 w sprawie ze skargi Powiatu [A.] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2710/15, oddalił skargę Powiatu [A.] na decyzję Ministra Finansów z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa oświatowej subwencji ogólnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Minister Finansów (dalej także: organ) decyzją z [...] grudnia 2014 r. zobowiązał Powiat [A.] (dalej także: Powiat) do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 dla Powiatu została skalkulowana z uwzględnieniem - zawyżonej o 114,1251 uczniów - liczby uczniów przeliczeniowych. Organ stwierdził, że brak było podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu dla Powiatu części oświatowej subwencji ogólnej, jako uczniów objętych kształceniem specjalnym, uczniów, którzy na dzień 30 września 2009 r. nie posiadali orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bądź zostali zakwalifikowani do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia, w tym także uczniów/wychowanków zakwalifikowanych do nieodpowiedniej wagi. Wyjaśnił, że w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. w [B.] w O. liczba uczniów przeliczona wagą P2 została zawyżona o 1 ucznia, w [C.] w J. – [...] liczba uczniów została zawyżona ogółem o 7 uczniów, liczba uczniów przeliczona wagą P2 została zawyżona o 17 uczniów, wagą P26 została zawyżona o 7 uczniów, wagą P34 została zawyżona o 7 uczniów oraz wagą P40 zawyżona o 7 uczniów, w [D.] w O. liczba uczniów przeliczona wagą P3 została zawyżona o 3 uczniów.

Powiat [A.] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zakwestionował ustalenia organu odnośnie do [C.] w J., w ramach którego funkcjonuje [...], i nie zgodził się w tym zakresie z uznaniem za nienależnie uzyskaną kwotę [...] zł części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r.

Minister Finansów decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r. Minister stwierdził, iż Powiat bezpodstawnie wykazał jako wychowanków [C.] osoby posiadające skierowanie, które jednak do dnia 30 września 2009 r. nie przybyły do ośrodka. Zdaniem organu, bezzasadne było twierdzenie, że to system wymuszał wykazywanie wszystkich wychowanków i uczniów jako posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W konsekwencji - w ocenie organu - w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. Powiat zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 114,1251 uczniów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: Sąd pierwszej instancji, Sąd lub WSA) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję przez Powiat [A.].

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów, jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie przyjął, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na 2010 rok przy wadze P34 mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w Systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na 30 września 2009 r. byli zakwaterowani i przebywali w [C.]. Środków na utrzymanie podnoszonej w skardze "gotowości" do przyjęcia nieletniego skarżący winien natomiast szukać w dochodach własnych.

W ocenie WSA, organ prawidłowo ustalił, że uczniowie, których liczby dotyczy spór, na dzień 30 września 2009 r. (termin wykazania danych w SIO) nie zostali przyjęci do [C.] w J., poprzez dokonanie stosownego wpisu w księdze. Nie byli w tym ośrodku zakwaterowani i nie podlegali jego całodobowej opiece. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister zasadnie przyjął, że nie byli oni wychowankami w rozumieniu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2010 r. (Dz. U. Nr 222, poz. 1756). Doszło zatem do wprowadzania przez [C.] w J. do Systemu Informacji Oświatowej nieprawidłowych danych, co nie zostało zweryfikowanie przez Powiat.

Sąd pierwszej instancji podzielił zajęte przez organ stanowisko, w myśl którego nieletni, którzy do 30 września 2009 r., tj. do terminu wykazywania danych w systemie informacji oświatowej, nie zostali przyjęci do [C.] w J., a tym samym nie byli wychowankami tego ośrodka i nie korzystali z zakwaterowania w tym ośrodku, nie mogli zostać wykazani w systemie informacji oświatowej, a w konsekwencji nie mogli zostać uwzględnieni przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu na rok 2010 przy wadze P34 przeznaczonej dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania, a także brak było podstawy wykazania ich jako uczniów [...] i uwzględnienia ich przy wagach P2, P26 i P40.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowe było działanie organu, polegające na zakwestionowaniu umieszczenia w systemie informacji oświatowej - jako uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego - uczniów [...] funkcjonującego w ośrodku w J., którzy nie posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień 30 września 2009 r., oraz nieletnich skierowanych do ośrodka uznawanych przez Powiat [A.] za uczniów gimnazjum [...] funkcjonującego w [C.]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że algorytm określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. przewidywał wagi P2, P3 i P4 dla uczniów posiadających orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że - zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. - orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej. Orzeczenia te określają zalecane formy kształcenia specjalnego. Jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w Systemie Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, stanowić mogły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. Wymóg posiadania orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczył również uczniów szkół w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem co do tego, że orzeczenie sądu rodzinnego o umieszczeniu nieletniego w [C.] nie mogło zastąpić orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej. W ocenie WSA, z powyższych przepisów ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że warunkiem objęcia dziecka kształceniem specjalnym jest posiadanie przez niego orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jedyną podstawą do ujmowania uczniów przy dodatkowych wagach były orzeczenia (opinie), o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., które uczniowie powinni byli posiadać na dzień 30 września 2009 r. Nie można uznać, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej przy dodatkowych wagach mogli zostać uwzględnieni uczniowie, którzy takie orzeczenia (opinie) uzyskali po dniu 30 września 2009 r., nawet jeżeli posiadali orzeczenia na poprzedni etap nauki bądź na nieaktualny rok szkolny. W ocenie Sądu, jeżeli uczeń posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny, na okres roku szkolnego wskazany w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, który upłynął, winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu, że na uczniów, którzy uzyskali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego po dniu 30 września 2009 r., strona miała możliwość uzyskania środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z "Kryteriami podziału 0,6% rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010", o których pismem z 17 lutego 2010 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował wszystkie jednostki samorządu terytorialnego.

Powiat [A.] zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513), poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że Powiat [A.] otrzymał na rok 2010 kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej odnośnie do subwencji naliczonej na uczniów i wychowanków [C.] w J. na kwotę [...] zł, a w konsekwencji błędne uznanie, że zobowiązanie Powiatu [A.] do jej zwrotu było zasadne;

b) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756), poprzez ich błędne niezastosowanie w stosunku do uczniów i wychowanków [C.] w J. skierowanych do ośrodka wychowawczego, których faktycznie nie było jeszcze w ośrodku oraz uczniów [...] funkcjonującego w tym ośrodku, którzy nie posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień 30 września 2009 r., a także nieletnich skierowanych do ośrodka i błędne przyjęcie, że subwencja nie przysługiwała na tychże uczniów i wychowanków;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Finansów, mimo że organ przyjął inną niż dotychczasowo stosowana przez organy interpretację przepisów dotyczących udzielania subwencji, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji).

Na wstępie należy zauważyć, że Powiat [A.] nie zakwestionował ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia. Z ustaleń tych wynika, że na skutek nieprawidłowego zakwalifikowania 17 uczniów i wychowanków Powiatowego [...] w J. do wagi P2 oraz 7 wychowanków [C.] w J. do wagi P34 wystąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 114,1251. Zasadniczo błąd polegał na kwalifikowaniu uczniów do wagi P2 pomimo braku, według stanu na 30 września 2009 r., orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający działający w poradni psychologiczno – pedagogicznej oraz do wagi P34 wychowanków, którzy zostali skierowani do [C.] w J., lecz do niego nie przybyli i 30 września 2009 r. nie korzystali z zakwaterowania w tym ośrodku.

Strona skarżąca nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów, które pozwoliłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia. Wobec tego oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie wiążące są ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 poprzez ich błędne niezastosowanie w stosunku do uczniów i wychowanków [C.] w J. skierowanych do ośrodka wychowawczego, których faktycznie nie było jeszcze w ośrodku oraz uczniów [...] funkcjonującego w tym ośrodku, którzy nie posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień 30 września 2009 r., a także nieletnich skierowanych do ośrodka i błędne przyjęcie, że subwencja nie przysługiwała na tychże uczniów i wychowanków. Z treści samego zarzutu nie wynika, jaki konkretnie przepis powołanego rozporządzenia został nieprawidłowo zastosowany przez Sąd pierwszej instancji, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o załącznik do rozporządzenia zawierający algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2010 w zakresie odnoszącym się do opisu wag P2 i P34. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo niezbyt precyzyjnego sformułowania omawianego zarzutu możliwa jest jego merytoryczna ocena.

Przechodząc do wspomnianej oceny przede wszystkim należy zauważyć, że art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określa sposób ustalenia kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, a wobec tego nie mógł on mieć i nie miał zastosowania do ustalenia części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu [A.] w roku 2010. Należy dodać, że sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego następuje zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 6 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nietrafnie strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków, którzy 30 września 2009 r. nie byli zakwaterowani w [C.] w J.. Podkreślenia wymaga, że w załączniku do powołanego rozporządzenia waga P34 została opisana następująco: "dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) – N34,i’". Z cytowanego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek [C.] korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do [C.], a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w [C.], korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15).

Z ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, które nie zostały podważone przez Powiat, wynika, że 7 wychowanków ujętych w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, w dniu 30 września 2009 r., nie było zakwaterowanych w [C.] w O. Wobec tego niezastosowanie do nich wagi P34 i skorygowanie w tym zakresie wysokości części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej dla Powiatu [A.] w roku 2010 zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu tę sprawę znany jest wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2125/17, którym została uwzględniona skarga kasacyjna Powiatu [A.] wniesiona w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. W powołanym wyroku NSA stanął na stanowisku, że w związku ze zobowiązaniem Powiatu [A.] do zwrotu kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2011 z powodu ujęcia w systemie informacji oświatowej wychowanków, którzy zostali skierowani do [C.] w J., ale nie przybyli do tego ośrodka do 30 września 2010 r., zasadniczą kwestią w sprawie jest sposób rozumienia użytego w ustawie o systemie oświaty określenia "wychowanek", w szczególności kiedy nieletni skierowany do ośrodka staje się "wychowankiem". Po przeprowadzeniu analizy językowej oraz obowiązującego stanu prawnego NSA uznał, że "(...) wychowankiem [C.], który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest każdy nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, nie kwestionując, co do zasady poglądu wyrażonego w wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 2125/17, zauważa, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P34, kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2010 r. nie było to kiedy nieletni skierowany do [C.] stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także omawiany zarzut w kontekście niezastosowania wagi P2 do uczniów i wychowanków, którzy według stanu na 30 września 2009 r., nie posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną. W załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 wagę P2 opisano następująco: "dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi – wymagającymi stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia) - N2,i’".

Zgodnie z art. 71b ust. 1 u.s.o., kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Z kolei z art. 71b ust. 3 u.s.o. wynika, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Wspomniane orzeczenia były jedyną podstawą do ujmowania uczniów i wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych wymagających kształcenia specjalnego w systemie informacji oświatowej oraz uwzględniania przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z algorytmem stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010. Z przytoczonego opisu wagi P2 zamieszczonej w tym załączniku wynika, że posiadanie przez ucznia orzeczenia, o którym mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., było warunkiem koniecznym do uwzględnienia tego ucznia przy tej wadze. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tym zakresie obowiązywała formalna teoria dowodów i wykluczone było zastępowanie wspomnianych orzeczeń innymi dowodami.

Powiat [A.] utrzymywał, że w przypadku skierowania nieletniego do [C.] przez sąd rodzinny, orzeczenie o umieszczeniu nieletniego w ośrodku zawiera w sobie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W świetle dotychczasowych uwag takie stanowisko należy uznać za nietrafne. Obowiązek przedstawienia orzeczenia, o którym mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. nie budzi wątpliwości. Podkreślenia wymaga także, że stosownie do § 3 ust. 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w [C.] oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833, ze zm.; dalej: rozporządzenie MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.) do skierowania nieletniego do właściwego ośrodka należy dołączyć dokumentację, w tym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, jeżeli zostało wydane. W okresie pobytu nieletniego w ośrodku dyrektor ośrodka jest obowiązany do uzupełnienia dokumentacji nieletniego między innymi o dokumenty wymienione w § 3 ust. 6 pkt 6 powołanego rozporządzenia (§ 3 ust. 7 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z powołanych przepisów wynika zatem, że konieczność uzyskania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest niezależna od orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu nieletniego w ośrodku i stanowi niezbędny element dokumentacji wychowanka.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organu, że w przypadku 17 uczniów [...] w J. brak było podstaw do zastosowania wagi P2, gdyż nie posiadali oni, według stanu na 30 września 2009 r. wymaganego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej. Powiat [A.] nie podniósł zarzutu, kwestionującego to ustalenie, a wobec tego nie było podstaw do zakwestionowania zaskarżonego wyroku także w omawianym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przez Ministra Finansów art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba, że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu niezależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Jak już wspomniano Minister Finansów w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, że wypłaconą Powiatowi [A.] część oświatową subwencji ogólnej na rok 2010 obliczono z uwzględnieniem wychowanków [C.], którzy nie korzystali z zakwaterowania w tym ośrodku oraz uczniów i wychowanków, którzy nie posiadali orzeczeń, wydanych na podstawie art. 71b ust. 3 u.s.o. W związku z tym, skoro Powiat uzyskał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko Ministra Finansów o braku podstaw do otrzymania przez Powiat [A.] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wynikającej z uwzględnienia niewłaściwej liczby uczniów i wychowanków przy wagach P2 i P34. W konsekwencji Sąd słusznie uznał, że zaskarżona decyzja, zobowiązująca do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, jest zgodna z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a.

W nawiązaniu do tego zarzutu należy zauważyć, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obowiązkiem wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem, wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wskazać zatem należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a jego treść mogłyby być odmienna.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak jest takiego precyzyjnego wykazania wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Tym samym zarzut kasacyjny podniesiony w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za nieskuteczny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.