Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1993/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 i 2, art. 135, art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1, art. 50, art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 57, art. 58 ust. 4, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 64, art. 67
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1149/19 w sprawie ze skargi A. w W. na informację Ministra Edukacji Narodowej o negatywnym rozstrzygnięciu protestu zawartym w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że zawarta w informacji Ministra Edukacji Narodowej ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Edukacji Narodowej; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz A. w W. 1.240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1149/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w W. na informację Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. w W. (dalej "skarżąca") złożyła wniosek pt. "[...]" w ramach konkursu nr [...] w zakresie Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, Osi Priorytetowej II "Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji", Działanie 2.10 "Wysoka jakość systemu oświaty".

Pismem z [...] grudnia 2018 r. Minister Edukacji Narodowej (dalej "MEN") poinformował skarżącą, że wniosek uzyskał wymaganą liczbę 91 punktów i spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie w ramach konkursu nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania.

Pismem z [...] stycznia 2018 r., MEN poinformował skarżącą, że jej protest nie został uwzględniony.

Wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 280/19, WSA w Warszawie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia protestu przez MEN.

Sąd zakwestionował ocenienie przez MEN kryterium 4.4. i kryterium nr V.

Nadto, Sąd uznał, że MEN w sposób nieprawidłowy zaakceptował ocenę pierwszego eksperta w zakresie kryterium 3.1.2 "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego PO WER". MEN zaniechał oceny tego kryterium w kontekście zapisów dokumentacji konkursowej. Wskazanie bowiem, że organ dokonał analizy wniosku i pozostawił punktację bez zmian, jest naruszeniem rzetelności oceny określonej w art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.; dalej "ustawa wdrożeniowa"). Rolą Instytucji Pośredniczącej było przeanalizowanie zapisu instrukcji wypełniana wniosku i dokonanie analizy wniosku, która to następnie analiza winna być przedstawiona w rozstrzygnięciu protestu.

Po przeprowadzeniu ponownej analizy kart oceny projektu, wniosku o dofinansowanie i protestu, MEN pismem z [...] maja 2019 r. poinformował skarżącą, że nie uwzględnił protestu, pomimo że odnośnie do niektórych zaskarżonych kryteriów merytorycznych zmienił ocenę, przyznając skarżącej dodatkowe punkty. Jednocześnie organ wyjaśnił, że kwota alokacji przypadająca na obszar tematyczny nr 2 "[...]" została wyczerpana.

W odniesieniu do kryterium nr 3.1 i 4.1 "Trafność doboru i spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu" organ pozostawił punktację bez zmian.

W zakresie kryterium 4.4 "Adekwatność potencjału społecznego Wnioskodawcy i Partnerów" IP uznała protest za częściowo zasadny i podjęła decyzję o podwyższeniu o 2 pkt oceny przyznanej przez jednego z oceniających ekspertów. Tym samym, ogólna punktacja w części 4.4. wniosku uległa podwyższeniu o 1 pkt.

W zakresie kryterium 3.1.2. "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego PO WER", organ uznał protest za zasadny w omawianym zakresie (rzekome ograniczenie opisów do powielenia zapisów dokumentacji konkursowej oraz przedstawienia obowiązujących deklaracji). Jednocześnie IP, z uwagi na uchybienia dotyczące opisu celu głównego projektu, podjęła decyzję o obniżeniu punktacji o 1 pkt. Zgodnie z wymogami Instrukcji wypełniania wniosku cel główny projektu powinien m.in. opisywać stan docelowy (stanowić odzwierciedlenie sytuacji pożądanej w przyszłości, która zostanie osiągnięta przez realizację projektu), a nie zadania do realizacji (celem projektu nie powinien być środek do jego osiągnięcia, np. przeszkolenie..., objęcie wsparciem..., pomoc...). Wnioskodawca nie spełnił wymogów wymienionych w Instrukcji wypełniania wniosku, zaś sposób zdefiniowania we wniosku celu głównego projektu jest istotnym czynnikiem wpływającym na ocenę wniosku w zakresie kryterium 3.1.2.

Tym samym punktacja w części 4.4. [jak wskazał Sąd, powinno być – 3.1.2.] wniosku uległa podwyższeniu o 0,5 pkt.

Odnośnie do kryterium nr V "Prawidłowość sporządzania budżetu projektu" organ podwyższył punktację o 2,5 pkt.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą informację.

Sąd wskazał, że projekt, który wygrał w konkursie uzyskał 96 punktów, a projekt skarżącej w wyniku weryfikacji po ponownym rozpatrzeniu protestu – 95 pkt.

WSA stwierdził, że z Instrukcji wypełniania wniosku wynika, że "podpunkt 3.1.2 wniosku jest podpunktem opisowym. Ocena kryterium dotyczącego uzasadnienia potrzeby realizacji projektu w kontekście celu szczegółowego PO WER odbywa się w oparciu o analizę zapisów ujętych w całym wniosku, w tym w szczególności w ppkt 3.1.2. W tym podpunkcie wniosku wnioskodawca nie przedstawia diagnozy sytuacji problemowej, na którą odpowiedź będzie stanowiła realizacja projektu, ale koncentruje się na wykazaniu, iż planowane przedsięwzięcie w sposób istotny przyczyni się do osiągnięcia celu szczegółowego PO WER. Należy w nim wskazać cel główny projektu i opisać, w jaki sposób projekt przyczyni się do osiągnięcia właściwego celu szczegółowego PO WER, wskazanego w podpunkcie 3.1.1 wniosku".

Zdaniem Sądu, formułując ocenę spełnienie przez skarżącą tego kryterium, organ odniósł się do treści wniosku i uzasadnił swoje stanowisko. Sąd nie uwzględnił zarzutów dotyczących rażącego naruszenia oceny kryterium 3.1.2.

Sąd wskazał, że ponownej ocenie podlegało spełnienie kryterium 3.1.2. dotyczącego uzasadnienia potrzeby realizacji projektu w kontekście celu szczegółowego PO WER.

Organ, dokonując ponownej weryfikacji oceny tego kryterium, miał prawo podjąć decyzję o obniżeniu punktacji przy stwierdzonych uchybieniach w zakresie zdefiniowania celu głównego projektu. Na skutek ponownego rozpatrzenia protestu w tym zakresie ogólna punktacja w części 3.1.2. wniosku uległa podwyższeniu o 0,5 pkt, natomiast ogólna liczba punktów wzrosła o 4 pkt. Sąd nie uwzględnił więc zarzutu dotyczącego pogorszenia sytuacji skarżącej.

Zdaniem Sądu w przeprowadzonym postępowaniu organ zastosował się do wymagań wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i w sposób właściwy dokonał oceny projektu z zachowaniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a podnoszone w skardze zarzuty nie znalazły uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 5,5 Regulaminu Konkursu nr [...] pn. "[...]" w zw. z art. art. 53 ust. 1 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady przejrzystości i rzetelności rozumianej jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny projektu oraz poprzez rozpatrzenie protestu wniesionego przez skarżącą, w sposób naruszający zakaz reformationis in peius poprzez:

odjęcie 1 punktu w wyniku ponownego rozpatrzenia protestu przez organ (tj. na etapie procedury odwoławczej) w ramach kryterium. 3.1.2 pn. Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego PO WER (kryteria merytoryczne oceniane punktowo), co w konsekwencji pogorszyło sytuację skarżącej, albowiem organ odjął 1 punkt za część opisową wniosku o dofinansowanie, która nie została zakwestionowana uprzednio na etapie oceny projektu przez żadnego z oceniających i nie była objęta zakresem zaskarżenia w proteście;

wadliwie obliczenie sumy punktów, jakie w wyniku procedury odwoławczej winien uzyskać projekt skarżącej;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem projekt skarżącej po skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję uzyskałby wówczas łącznie 96 pkt (91 pkt z pierwotnej oceny i 5 pkt na etapie procedury odwoławczej), czyli tyle samo punktów co projekt wybrany do dofinansowania złożony przez spółkę GroMar sp. z o.o.;

2) art. 57 zd. pierwsze w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 5.5 Regulaminu Konkursu nr [...] pn. "[...]" poprzez dokonanie kontroli oceny projektu poza zakresem zaskarżenia zakreślonym w proteście skarżącej i uznanie, że odjęcie na etapie rozstrzygania protestu 1 pkt w ramach kryterium 3.1.2 z tytułu niewłaściwego opisu celu szczegółowego projektu nie stanowi naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ramach protestu dokonano zmiany punktacji w zakresie kryterium 3.1.2 poprzez odjęcie 1 pkt za naruszenia, których uprzednio nie zidentyfikowano i które nie były objęte zakresem protestu, a w rezultacie dokonana ocena nie odpowiadała zasadom określonym w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

3) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi pomimo jej zasadności, co miało istotny wpływ na wynik oceny, albowiem protest skarżącej nie podlegał ponownemu rozpatrzeniu i nie uzyskał większej liczby punktów.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną MEN wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało, i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 57 zd pierwsze w związku z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.

Przypomnieć należy, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 1149/19) jest kolejnym wyrokiem wydanym w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność ta w istotny sposób rzutuje na rozstrzygnięcie sprawy. Poddane kontroli pod względem zgodności z prawem orzeczenie Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. o nieuwzględnieniu protestu A. w W. od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu "[...]" złożonego w ramach konkursu nr [...] w zakresie Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, Osi priorytetowej II "Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji", Działanie 2.10 "Wysoka jakość systemu oświaty". zostało wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 280/19), stwierdzającym, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę MEN do ponownego rozpatrzenia protestu.

Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny – orzekając ponownie w tej samej sprawie – nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12 ).

Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 marca 2019 r. uznał, że ocena projektu skarżącej w zakresie merytorycznej oceny w ramach kryteriów oznaczonych nr. 3.1, 4.4 i V jest nieprawidłowa, gdyż narusza postanowienia regulaminu.

Organ po przeprowadzeniu ponownej oceny protestu – biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 26 marca 2019 r. – zmienił ocenę projektu, przyznając skarżącej dodatkowe punkty:

- w ramach kryterium 4.4 podwyższył o 2 pkt ocenę jednego z oceniających, co spowodowało podwyższenie ogólnej punktacji w części 4.4 o 1 pkt;

- w ramach kryterium V organ uznał protest za częściowo zasadny, podwyższając o 1 pkt ocenę pierwszego oceniającego oraz o 4 pkt ocenę drugiego oceniającego, w związku z czym ogólna punktacja w części V wniosku uległa podwyższeniu o 2,5 pkt;

- w ramach kryterium 3.1.2 w zakresie oceny pierwszego eksperta, podwyższono ocenę o 3 pkt do maksymalnego poziomu 15 pkt.

W wyniku ponownego rozpatrzenia protestu projekt skarżącej uzyskał 95 pkt, bowiem organ odjął 1 pkt za stwierdzone naruszenie kryterium 3.1.2, zidentyfikowane dopiero na etapie procedury odwoławczej. "Jednocześnie IP wskazuje na inny, niewymieniony w Kartach oceny merytorycznej wniosku, aspekt opisu zamieszczonego w części 3.1.2. wniosku. (...) Tym samym Wnioskodawca nie spełnił w opisywanym zakresie wymogów wymienionych w Instrukcji wypełniania wniosku, co stanowi istotne uchybienie skutkujące koniecznością odjęcia 1 punktu w toku prowadzonej oceny" (str. 12 – 13 pisma z dnia [...] maja 2019 r.).

Na etapie oceny projektu żaden z ekspertów oceniających projekt nie zarzucał projektowi skarżącej naruszenia postanowień regulaminu z powodu błędnego opisu celu głównego projektu.

Organ podjął zatem decyzję o obniżeniu o 1 pkt ocenę projektu za inne uchybienia, które były podstawą wniesienia protestu, co w świetle okoliczności sprawy należy uznać za bezsporne.

Spór prawny sprowadza się do kwestii, czy organ ponownie rozpoznający sprawę na skutek wyroku sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej ogranicza się – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – jedynie do jej rozpoznania w takim zakresie, w jakim została pierwotnie zaskarżona protestem i rozstrzygnięta – na skutek złożenia skargi – orzeczeniem sądu czy też przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej prowadzi do ponownej oceny projektu w pełnym zakresie.

W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za pierwszym poglądem. Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest powinien zawierać wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem (pkt 4) oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce wraz z uzasadnieniem (pkt 5). W myśl zaś art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ rozpatrujący protest jest związany jego zakresem i ustawa wdrożeniowa nie upoważnia go do dokonywania analizy przeprowadzonej oceny w całokształcie okoliczności sprawy, czy wniosku, lecz tylko w kontekście zarzutów podniesionych w proteście (por. wyroki NSA: z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17; z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14, z 17 grudnia 2014 r., II GSK 2667/14, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 2668/14, z 5 września 2017 r., II GSK 2485/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, chyba że inaczej wskazano).

Konsekwencją uznania, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia jest to, że również sąd I instancji rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu w sprawie protestu nie może tego uczynić. Zauważyć trzeba, że sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi, jest zobligowany jedynie do przekazania sprawy do instytucji właściwej zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przyjęcie takiej konstrukcji postępowania zakłada obligatoryjne objęcie kognicją sądu rozstrzygnięcia organu w przedmiocie protestu, choć sąd administracyjny nie może tracić z pola widzenia oceny projektu dokonanej przez organ I instancji. Ustalenia i wnioski sądu w tym zakresie muszą się jednak mieścić w granicach sprawy, tzn. w granicach zaskarżenia wynikających z wniesionej skargi oraz uprzedniego protestu (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie II GSK 534/14).

W ramach standardowych postępowań przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a., sprowadzająca się do tego, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Jednakże w postępowaniach wywołanych skargą na ocenę projektu i rozstrzygnięcie protestu zasada powyższa doznaje ograniczenia, w przypadku kiedy sąd I instancji na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę organowi do ponownego rozpoznania.

Skoro, jak wskazano już wyżej, granice spraw rozpoznawanych na podstawie ustawy wdrożeniowej związanych z oceną projektu i rozstrzygnięciem protestu, toczących się początkowo przed organami, a później – w następstwie wniesionych skarg – przed sądami administracyjnymi, wyznaczają zarzuty podniesione w proteście i w skardze (te zawarte w skardze nie mogą wykraczać poza zakres wskazanych w proteście), to sąd I instancji nie rozpatruje sprawy sądowej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., lecz na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 64 tejże ustawy zezwalającego na stosowanie p.p.s.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej. Należy zatem przyjąć, że zakres orzekania sądu administracyjnego ww. sprawach jest wyznaczony zakresem wskazanym w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2017 r. w sprawie II GSK 3647/17, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, w następstwie wydania wyroku w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej i ponownej negatywnej oceny protestu, a więc tak jak w niniejszej sprawie, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Innymi słowy, ponowna ocena projektu w trybie art. 58 ust. 4 ustawy wdrożeniowej polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście stosownie do art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Tym samym dokonanie ponownej oceny projektu jest możliwe w granicach wyznaczonych przez zarzuty podniesione w środku zaskarżenia. Zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu jedynie w zakresie w nim wskazanym (por. także wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 205/19). Organ ponownie rozpatrujący protest nie może wyjść poza granice protestu i stwierdzić, że wystąpiło inne naruszenie zidentyfikowane dopiero na etapie procedury odwoławczej.

Natomiast w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania wydanego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań w zakresie objętym protestem, poza jego ramy nie może wykroczyć (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3647/17).

W kontekście poczynionych wyżej wywodów i poglądów judykatury zgodzić należy się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że złożony przez skarżącą protest może być rozpoznany jedynie w granicach zakwestionowanych w nim kryteriów i postawionych w nim zarzutów. Sąd I instancji pominął w ogóle treść i zakres złożonego w sprawie protestu wyznaczające granice zaskarżenia. Zauważyć należy, że skarżąca w ogóle nie odniosła się do wyniku oceny projektu w zakresie innych kryteriów, tym samym należy przyjąć, że skarżąca w pełni zaakceptowała punktację za spełnienie innych szczegółowych kryteriów. Stosując się do poglądu Sądu I instancji dotyczącego "oceny wniosku w pełnym zakresie", organ, ponownie rozpatrując protest (już po raz drugi), musiałby wyjść poza granice wyznaczone do rozpatrywania protestu, a tym samym dokonać oceny w sposób niezgodny z przepisami prawa.

Z powyższych względów stanowisko WSA dotyczące zakresu orzekania przez organ po wydaniu orzeczenia kasacyjnego w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej jest błędne, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 57 zd. pierwsze w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej jest uzasadniony.

W świetle wskazanych wyżej wywodów prawnych stanowisko Sądu I instancji, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej organ ma co do zasady obowiązek całościowego rozpatrzenia sprawy i oceny projektu oraz może dokonywać odmiennych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym odmiennych od wyrażonych w pierwotnie prowadzonym postępowaniu, jest całkowicie chybione.

Sąd ten pominął, że istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów ze środków unijnych jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Rozpatrując skargę – oczywiście w granicach zaskarżenia wyznaczonych zarzutami protestu – sąd administracyjny powinien zbadać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z Regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów określających zasady przyznawania określonego rodzaju pomocy.

Dodatkowo w sytuacji rozpoznawania kolejnej skargi na ponowną negatywną ocenę projektu Sąd jest związany oceną prawną zawartą w wyroku wydanym w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, a zatem zobowiązany jest do wnikliwego przeanalizowania stwierdzonych nieprawidłowości oraz uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę po raz pierwszy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd zasady zakazu reformationis in peius

Odnosząc się do tego zarzutu, w pierwszej kolejności NSA wskaże kilka ogólnych reguł dotyczących obowiązywania ww. zasady.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, zgodnie z którym wspomniany zakaz wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeśli nawet nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, nie doprowadzi natomiast do jej pogorszenia. Innymi słowy, zakaz ten sprowadza się do wykluczenia możliwości pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej orzeczeniem organu rozpatrującego środek zaskarżenia.

Instytucja zakazu reformationis in peius należy zatem do podstawowych gwarancji procesowych. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 14, Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2016, s. 626).

Ustawa wdrożeniowa nie zawiera przepisu, z którego wprost wynikałby zakaz orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść wnioskodawcy. Niemniej jednak pomimo generalnego wyłączenia stosowania na gruncie ustawy wdrożeniowej przepisów k.p.a. w ramach postępowania odwoławczego (art. 67 ustawy wdrożeniowej) – w świetle orzecznictwa – zakaz ten powinien mieć zastosowanie do procedury odwoławczej w ramach ustawy wdrożeniowej.

W uzasadnieniu tego poglądu wskazuje się na to, że protest jest jedynym i zarazem pełnym, merytorycznym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla rozstrzygnięć konkursowych i podkreśla się, że wnoszący protest powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet jeśli jego protest nie okaże się skuteczny, nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej określonej zaskarżoną informacją. Organ publiczny prowadzący jakiekolwiek postępowania (typowe jurysdykcyjne czy też szczególne) obowiązany jest prowadzić je w sposób respektujący treść art. 2 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ramach wskazanej zasady będzie mieściła się także i taka, która sprowadzała się będzie do tego, że organy państwa obowiązane są działać w taki sposób, aby zapewniać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Elementem takiego zaufania jest niepodejmowanie przez organ rozpatrujący środek zaskarżenia rozstrzygnięć na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy.

Powyższy pogląd wyrażony został w sytuacji, w której w wyniku złożenia protestu organ II instancji w ramach procedury odwoławczej przyznał projektowi mniejszą liczbę punktów niż w ramach oceny pierwotnej. W tych okolicznościach NSA stwierdzał, że doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius. Podnoszono, że wnioskodawca powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeśli nawet nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jego dotychczasowej sytuacji prawnej, ustalonej zaskarżonym rozstrzygnięciem, a więc nie doprowadzi do jej pogorszenia (zob. wyroki NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1245/2010, z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1635/10 i z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1261/10, z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 125/13).

Rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy zakaz reformationis in peius znajduje zastosowanie w przypadkach, o których mowa w art. 58 ust. 4 ustawy wdrożeniowej (ponownej ocena projektu), a więc czy zasada ta dotyczy jedynie postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem protestu czy też obowiązuje również w sytuacji ponownej negatywnej oceny projektu będącej skutkiem wyroku sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Innymi słowy, czy naruszeniem zasady zakazu reformationis in peius rozumianej jako niemożność pogorszenia sytuacji prawnej strony w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, po uwzględnieniu wniesionego środka odwoławczego, w następstwie związania wytycznymi sądu administracyjnego, będzie przyznanie wnioskodawcy przez organ mniejszej liczby punktów niż miał on po pierwszym etapie postępowania.

Niewątpliwie kwestia stosowania klauzuli zakazu reformationis in peius w postępowaniu konkursowym stanowi zagadnienie bardzo złożone. Omawianą zasadę należy oceniać w rozumieniu ogólnych standardów prawa, krajowej kultury prawnej i odnosić do takiej postaci, jaką przewiduje ogólne postępowanie administracyjne i inne procedury publiczne np. art. 139 k.p.a., art. 134 § 2 p.p.s.a., art. 234 Ordynacji podatkowej. Wyłączenie lub ograniczenie stosowania tej zasady wiąże się z uprawnieniem organu rozpatrującego dany środek odwoławczy do kontroli stosowania przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Trzeba z całą mocą podkreślić, że instytucja zakazu orzekania na niekorzyść stanowi jedną z podstawowych zasad rządzących postępowaniem w II instancji mającą na celu ochronę interesów podmiotu odwołującego się.

Zdaniem doktryny w przypadku ponownej oceny projektu dokonywanej przez organ w trybie art. 58 ust. 4 ustawy wdrożeniowej zakaz orzekania na niekorzyść wnoszącego odwołanie nie ma zastosowania (J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 58 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, SIP LEX).

Rozstrzygając sporne zagadnienie dotyczące zastosowania w rozpoznawanej sprawie zasady zakazu reformationis in peius, należy zwrócić uwagę na to, że zasada to nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, zarówno k.p.a. (art. 139), jak i p.p.s.a. (art. 134 § 2) przewidują od niej wyjątki. Zasadne jest również, aby stosowanie tej zasady ograniczyć w postępowaniu konkursowym związanym z dofinansowaniem projektów realizowanych ze środków unijnych do takiej postaci, jaką przewiduje ogólne postępowanie administracyjne lub inne procedury publiczne.

W doktrynie postępowanie konkursowe, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego, traktuje się jako postępowanie administracyjne (por. B. Majchrzak, Elementy materialnoprawnej procedury administracyjnej, "Państwo i Prawo" z 2012 r., nr 10, s. 99 i n.). Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, nie zaś czynnością materialnotechniczną, polegającą wyłącznie na obliczeniu i przekazaniu określonej kwoty dotacji. Czynności związane z przeprowadzeniem konkursu (ogłoszenie konkursu, ocena formalna i merytoryczna oraz wybór, czyli zatwierdzenie wyników, tj. listy rankingowej) mają charakter władczy (administracyjnoprawny), a ich elementem jest oświadczenie woli właściwej instytucji z zakresu prawa administracyjnego (zob. R. Suwaj, [w:] Procedura odwoławcza w systemie wdrażania funduszy europejskich, (red.) M. Perkowski, Warszawa 2010, s. 43, R. Gaździk, Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych, opubl. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1130/17).

Zauważyć należy również, że postępowanie konkursowe różni się od klasycznego postępowania administracyjnego, w ramach którego podmiot legitymujący się interesem prawnym ma prawo domagać się wydania decyzji o określonej treści, o ile interes ten znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego, a organ nie może stawiać żadnych dodatkowych warunków. Dodać też trzeba, że działanie właściwej instytucji w ramach konkursu zawiera w sobie czynnik dyskrecjonalny, co stanowi jednostronny i konkretny akt administracyjny (por. J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 236–237). Pomiędzy właściwą instytucją a wnioskodawcą brak jest stosunku równorzędności, charakterystycznego dla stosunków cywilnoprawnych. Natomiast sama ocena projektów w ramach konkursu stanowi orzeczenie o jakości przedstawionego przedsięwzięcia. Na tym etapie nie zapada żadne rozstrzygnięcie sprawy konkretnego wnioskodawcy, lecz opinia o jakości projektu czy spełnieniu przez niego kryteriów wyboru. Natomiast na podstawie tych ocen dokonywany jest wybór projektów stanowiący rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o charakterze konstytutywnym (por. wyrok NSA z 5 października 1982 r. w sprawie II SA 969/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 94; "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 1985 r., nr 9, poz. 163).

Rozstrzygnięcie konkursu należy zatem uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu.

Skoro postępowanie konkursowe jest specyficznym postępowaniem administracyjnym i sam ustawodawca w art. 50 ustawy wdrożeniowej stwierdził, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielanie dofinansowana przepisy k.p.a. stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie, a w art. 67 ustawy wdrożeniowej przesądził, że do procedury odwoławczej również obowiązuje taka sama regulacja (wykluczająca stosowanie m.in. przepisu art. 139 k.p.a.), to odwołując się do ogólnych zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP, nie można doprowadzić do sytuacji, w której zasada ta obowiązywałaby w postępowaniu konkursowym bez żadnych ograniczeń i w zakresie szerszym niźli w przepisach postępowania administracyjnego i innych procedur.

Z uwagi na przytoczone już wyżej wywody prawne dotyczące zasady zakazu reformationis in peius z całą mocą podkreślić trzeba, że odnosi się ona tylko i wyłącznie do rozstrzygnięcia organu (sądu) odwoławczego mającego charakter reformatoryjny, w którym to organ (sąd) rozstrzyga sprawę co do jej istoty. A zatem zasada ta nie obowiązuje wówczas, gdy organ (sąd) utrzymuje w mocy decyzje (wyrok) organu (sądu) I instancji, bądź też wydaje rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym.

W rozpoznawanej sprawie organ – po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2019 r. – rozpatrzył sprawę ponownie i ponownie orzekł o nieuwzględnieniu protestu. Rozstrzygnięcie to w żadnej mierze nie ma charakteru reformatoryjnego. Było ono wynikiem wyroku kasacyjnego, w którym wskazano wiążące organ ponownie rozpoznający protest wytyczne. Wytyczne te nie miały charakteru zobowiązującego organ do wydania konkretnego rozstrzygnięcia o określonej treści, a nakazywały ponowną ocenę projektu kryteriów oznaczonych nr. 3.1, 4.4 i V.

MEN, ponownie rozpoznając protest, po uchyleniu wcześniej wydanego rozstrzygnięcia mogła więc wydać kolejne, w którym ustalona punktacja za spełnienie kryteriów szczegółowych byłaby mniej korzystna niż w poprzednim wydanym rozstrzygnięciu. Jednakże taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż storna odwołująca w wyniku ponownej oceny protestu uzyskała korzystniejsze niż poprzednio rozstrzygnięcie – przyznano 95 pkt, czyli o 4 więcej niż poprzednio. W konsekwencji doszło do sytuacji, w której strona odwołująca się uzyska mniej korzystne dla siebie rozstrzygnięcie niźli w poprzednim.

Tym niemniej zauważyć trzeba, że w myśl ugruntowanego już w orzecznictwie stanowiska zakazu zmiany na niekorzyść nie stosuje się do postępowań toczących się przed organem I instancji w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu dotychczasowej decyzji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyroki NSA z 14 lutego 1997 r. I SA/Lu 388/96, z 9 lutego 2007, II OSK 1270/06, z 9 października 2015 r., I OSK 392/14). W uchwale siedmiu sędziów NSA z 4 maja 1998 r. stwierdzono, że "z art. 139 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż sformułowany w nim zakaz dotyczy tylko decyzji wydawanych przez organ odwoławczy. (...) Przepis art. 139 k.p.a. i inne uregulowania tego kodeksu nie zawierają żadnych postanowień, które rozszerzałyby zakres obowiązywania zakazu reformationis in peius na postępowania administracyjne przed organem I instancji toczące się po wydaniu wspomnianej decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że brak jest jednoznacznej podstawy normatywnej do przyjęcia, iż art. 139 k.p.a. ma zastosowanie w wymienionym ostatnio postępowaniu przed organem I instancji". Stanowisko to akceptuje doktryna (por. A Skóra, Zakaz reformatonis in peius w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Silva Rerum, Poznań 2017, str. 38). Przy formułowaniu takiego poglądu podkreśla się, że ponownego postępowania, jakie toczy się przed organem I instancji, nie można uznać za kontynuację postępowania odwoławczego, lecz jest to postępowanie odrębne, w którym organ rozpoznaje sprawę ponownie z uwzględnieniem wytycznych organu bądź sądu (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, str. 488, J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 26 czerwca 1997 r. II SA/Wr 854/96, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1998, nr 6 poz. 8, A. Skóra, Op.cit.).

Rekapitulując, NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zasada zakazu reformationis in peius nie ma zastosowania, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej uznał za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ przeprowadzi ponownie ocenę protestu z uwzględnieniem powyższych uwag.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804) oraz art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia. Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (480 zł za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz 360 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej).