Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1620/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1511/13 w sprawie ze skargi J. M., R. M. i D. P. na decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1511/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. M., R. M. i D. P. na decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 28 stycznia 1998 r. K. P. wystąpiła do Burmistrza Miasta Zakopane z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wiaty w budynku mieszkalnym na działce nr [...] obr. [...] położonej w Z. Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. Burmistrz Miasta Zakopane ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek K. P. dla inwestycji polegającej na dobudowie wiatrołapu do budynku mieszkalnego na działce ewid. [...] obręb [...] położonej w Z. przy ul. [...] i Samorządowe Kolegium odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] października 1997 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Następnie Burmistrz Miasta Zakopane decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] na odstawie art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4 w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na dobudowę wiatrołapu do istniejącego budynku mieszkalnego.

Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] kwietnia 1998 r. wnieśli J. i L. M.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] kwietnia 1998 r. podnosząc w uzasadnieniu, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także posiada wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia.

J. i L. M. zaskarżyli powyższą decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 1998 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 23 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie zawiesił postępowanie ze względu na śmierć niektórych uczestników postępowania. W trakcie postępowania zmarli też skarżący. Po ustaleniu z urzędu przez Sąd następców prawnych zmarłych stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 19 października 2012 r. podjął zawieszone postępowanie i dopuścił dowód z akt o sygn. akt II SA/Kr 1030/13 na okoliczność terminu wykonanych prac budowlanych dotyczących przedmiotowego wiatrołapu. Dnia 14 grudnia 2012 r. odroczono rozprawę z uwagi na niemożność ustalenia adresu pobytu D. P., z tego powodu postanowieniem z dnia 29 stycznia 2013 r. WSA zawiesił postępowanie. Postanowieniem WSA z dnia 21 listopada 2013 r. podjęto z urzędu zawieszone postępowanie sądowe.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1511/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że inwestor przystąpił do wykonania wiatrołapu przed rozpoznaniem odwołania od decyzji I instancji. W dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy roboty budowlane zostały już zakończone. Okoliczności te wynikają zarówno z oświadczeń samej uczestniczki K. J., jak i z wpisów do dziennika budowy, w którym istnieje m.in. zapis z dnia 30 maja 1998 r. "zakończono pracę i uporządkowano teren na budowie" oraz zapis z dnia 10 lipca 1998 r. "wykonał pomiary powykonawcze"). Jak wynika z akt sądowych o sygn. II SA/Kr 1030/13 Burmistrz Miasta Zakopane decyzją z dnia [...] września 1998 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dobudowania do istniejącego budynku mieszkalnego wiatrołapu na działce nr [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...] bez prawomocnego pozwolenia na budowę nakazał K. J. rozbiórkę dobudowanego wiatrołapu oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce, wskazując w uzasadnieniu, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 8 września 1998 r. oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor na ww. działce w okresie od 30 kwietnia do 10 lipca 1998 r. bez prawomocnego pozwolenia na budowę, dobudowała wiatrołap od strony północnej budynku istniejącego według projektu załączonego do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1998 r. Stwierdzono, że z zebranych dokumentów wynika, że prace budowlane zakończyły się dnia 10 lipca 1998 r., czyli przed wydaniem ostatecznej decyzji. Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 1998 r. Okoliczności wykonania robót w ww. okresie czasu uczestniczka K. J. nie kwestionowała ani w odwołaniu ani w skardze do Sądu na decyzję w przedmiocie rozbiórki. Podnosiła jedynie, że działała w przeświadczeniu o uprawomocnieniu się decyzji i dlatego wysłała do urzędu pismo o zamiarze rozpoczęcia budowy w dniu 30 kwietnia 1998 r., dołączając do niego oświadczenie kierownika budowy i inspektora nadzoru. Urząd Miasta Zakopanego wydał dziennik budowy dla przedmiotowej inwestycji, co dało jej przekonanie, że pozwolenie na budowę jest prawomocne, tym bardziej, że w wydanym dzienniku budowy nie zaznaczono, aby było inaczej. Po zrealizowaniu obiektu w trakcie prac porządkowych otrzymała pismo Urzędu Miasta informujące o tym, że decyzja zezwalająca na budowę wiatrołapu jest nieprawomocna, gdyż wniesiono od niej odwołanie. W tym momencie obiekt był już zrealizowany.

Zdaniem Sądu powyższe ustalenie ma decydujące znaczenie dla prawidłowości wydania przez organ II instancji decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31, dlatego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie służy legalizacji obiektów już zrealizowanych. W konsekwencji stwierdzenie, iż budowa obiektu rozpoczęta została przed ostatecznością uzyskanego pozwolenia na budowę wyłączało możliwość ponownego badania w postępowaniu odwoławczym projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, gdy organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót, to wówczas wskazane jest wznowienie postępowania. Stwierdzenie z kolei, że w rozpatrywanej sprawie ujawniona została nowa okoliczność faktyczna, istotna dla stanu faktycznego i prawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, przy czym okoliczność ta nie była organowi znana przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 135 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich zastosowanie na skutek uznania, iż do uwzględnienia skargi na powołanej podstawie wystarczające jest ustalenie, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. Wojewodzie Nowosądeckiemu nie był znana istotna dla sprawy okoliczność, która ujawniła się po wydaniu decyzji, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym pominięciu negatywnej przesłanki wykluczającej możliwość zastosowania przepisu art. 145 § 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. upływu ponad pięciu lat od dnia doręczenia decyzji objętej kontrolą Sądu, która to okoliczność wskazana w art. 146 § 1 k.p.a. wyklucza możliwości uchylenia decyzji objętej skargą;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. poprzestanie na samym powołaniu przesłanki wznowienia określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie wskazanie na czym polega w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie naruszenie w tym zakresie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji i jego uzasadnienie nie odpowiadają prawu, na co trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej. Dla uściślenia stanu faktycznego sprawy należy zauważyć, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1998 r. Burmistrza Miasta Zakopane o pozwoleniu na budowę została doręczona wnoszącym odwołanie w dniu 24 kwietnia 1998 r. Odwołanie w Urzędzie Miast Zakopane zostało złożone w dniu 5 maja 1998 r., a do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło w dniu 13 maja 1998 r. Pismo K. J. o zamiarze rozpoczęcia budowy do Urzędu Miasta Zakopane zostało wysłane w dniu 30 kwietnia 1998 r. W odwołaniu nie wspomniano ani jednym słowem o tym, że inwestorka rozpoczęła budowę wiatrołapu. tak więc z akt sprawy wynika, że K. J. rozpoczęła budowę przedmiotowego wiatrołapu i ją zakończyła po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji organu odwoławczego, czyli była to budowa na podstawie decyzji nieostatecznej, a nie budowa pozbawiona zupełnie jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę, na co zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku dalej powołanym. Należy też podnieść, że wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r. II SA/Kr 1030/13 została uchylona decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] września 1998 r. nakazująca rozbiórkę dobudowanego wiatrołapu, o czym informacji nie ma w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się do pkt 1 petitum skargi kasacyjnej i powołanych tam przepisów, należy jednocześnie przyznać rację, że zaskarżonym wyrokiem przepisy te zostały naruszone. Jak wynika z końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku zapadł on w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., gdyż zdaniem Sądu fakt rozpoczęcia budowy przed rozpatrzeniem odwołania kwalifikuje się do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Problematyczne jest w tym przypadku zastosowanie przy rozstrzygnięciu Sądu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., gdyż przepis ten stanowi, iż Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wątpliwości wynikają w orzecznictwie sądowym i w literaturze przedmiotu z tego, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. raczej nie jest w istocie naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. (T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 5, warszawa 2012, s. 747 i nast.). Niezależnie jednak od przyjętego poglądu w tym sporze w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny może uchylić decyzję lub postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., chyba że zachodzą okoliczności wskazane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 528). W takim bowiem przypadku ma zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a., jeżeli orzeka organ administracji publicznej, a w przypadku kiedy orzeka sąd administracyjny powinien mieć zastosowanie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd administracyjny uchylając decyzję lub postanowienie w części lub w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powinien uwzględnić postanowienia art. 146 k.p.a. i wydać orzeczenie zgodne z wymaganiami art. 145 § 1 pkt 3 powyżej wymienianej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie Sąd najwyraźniej zapomniał o powyższej zasadzie uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej (pkt 1), czym naruszył przepisy wskazane w skardze kasacyjnej. Tym samym należy również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., nie wzięto pod uwagę też możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Artykuł 146 k.p.a. zawiera dwie przesłanki negatywne, uniemożliwiające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Gdy wystąpi chociaż jedna z przesłanek negatywnych zamieszczonych w art. 146 k.p.a., organ wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ograniczając się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Natomiast sąd administracyjny orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., musi brać pod uwagę również przesłanki negatywne zawarte w art. 146 k.p.a., modyfikując swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jak wynika z powyższych rozważań błędne również było w tym przypadku zastosowanie art. 135 p.p.s.a. Niezależnie od wszystkich powyżej omówionych błędów proceduralnych, prowadzących do uchylenia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co stanowi podstawę do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jest niewątpliwie naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Pr.bud., nie jest to jednak budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę w konsekwencji wymagająca sankcji z art. 48 Pr.bud., na co wskazywano również w orzecznictwie sądowym. Inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość (wyrok NSA w Warszawie z 21 marca 2001 r., IV SA 241/99, Lex nr 657238; wyrok NSA w Szczecinie z 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155; wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2004 r., IV SA 3653/02, Lex nr 156954; wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06; wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2006 r.; VII SA/Wa 174/06). Należy też wziąć pod uwagę okoliczności tej sprawy. Inwestorka zawiadomiła pisemnie organ o zamiarze rozpoczęcia budowy po upływie 14 dni od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, będąc w przekonaniu, że nie zostało złożone odwołanie i decyzja jest ostateczna, czego niejako potwierdzeniem było wydanie przez Urząd Miasta Zakopane dziennika budowy. Dopiero po zakończeniu robót budowlanych Urząd Miasta zawiadomił inwestorkę, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1998 r. nie jest ostateczna, bowiem wniesiono odwołanie. Nie ulega więc wątpliwości, że powyższymi działaniami lub zaniechaniami sam organ w pewnym stopniu przyczynił się do błędnego przekonania inwestora, że podejmuje roboty budowlane na podstawie decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji należy odwołać się do zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), która wyklucza możliwość obciążania inwestora skutkami błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem strona postępowania nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego poinformowania jej o tym, że decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę jest ostateczna (wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 747/05). Należy też zauważyć, że organ odwoławczy – Wojewoda Nowosądecki , nie wiedząc o tym, że roboty budowlane zostały już wykonane, decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W dacie wydania powyższej decyzji nie obowiązywał też przepis art. 32 ust. 4a Pr.bud., mówiący o tym, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Pr.bud.

Ostatnim argumentem przemawiającym za mniej rygorystycznym traktowaniem rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, może być to, że art. 1 pkt 6 lit. a/ ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), zmieniono brzmienie art. 28 ust. 1 Pr.bud. wykreślając wyraz "ostatecznej".

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności oraz to, że od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i faktycznego wykonania na jej podstawie robót budowlanych minęło już prawie osiemnaście lat, skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.