Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 240/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2 oraz punktu 4 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła - za pośrednictwem poczty elektronicznej - do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. (dalej również jako: "NCBR"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.), dalej również jako: "u.d.i.p." o udzielenie informacji w postaci:

1) korespondencji e-mailowej pomiędzy NCBR a K. W. związanej z przygotowaniem przez tegoż eksperta opinii prawnej z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącej prawnej możliwości ujawnienia w aktach postępowania administracyjnego wniosków o dofinansowanie stanowiących tajemnicę prawnie chronioną;

2) oświadczenia o zachowaniu poufności złożonego przez ww. eksperta;

3) wszystkich załączników do umowy o dzieło z dnia [...] czerwca 2016 r. zawartej pomiędzy NCBR a E. - Kancelarią Prawną Spółką Komandytową;

4) odpowiedzi na zapytania, czy w związku z zawartą umową o dzieło z dnia [...] czerwca 2016 r. NCBR przekazało K. W. (lub ww. Kancelarii Prawnej) dokumenty lub materiały (z wyłączeniem dokumentów wskazanych w pkt ad. 2 pisma NCBR z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], co do których wnioskodawca został poinformowany, iż nie były one przekazane), a jeśli tak o wskazanie jakie dokumenty i materiały zostały przekazane;

5) odpowiedzi na zapytania, czy przebieg spotkania pomiędzy NCBR a K. W., podczas którego zostało przedstawione zagadnienie prawne wymagające analizy na potrzeby sporządzenia ww. opinii prawnej, został w jakiś sposób utrwalony (np. w formie notatki służbowej lub protokołu ze spotkania); jeśli tak, o udostępnienie powyższej informacji;

6) odpowiedzi na zapytania, czy oprócz umowy o dzieło z dnia [...] czerwca 2016 r., pomiędzy NCBR a E. Kancelaria Prawna Spółka Komandytowa (ewentualnie pomiędzy NCBR a K. W.) były zawierane jakiekolwiek inne umowy w latach 2010-2017; jeśli tak o udostępnienie ich kserokopii.

W odpowiedzi na ww. wniosek, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, pismem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] poinformowało, iż odnośnie punktu 1 wniosku podtrzymuje pogląd wyrażony w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., że korespondencja prowadzona za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-maile) nie stanowi informacji publicznej. Wskazana korespondencja służyła wymianie informacji, uwag, poglądów i faktów, nie mając przy tym waloru oficjalności i jako taka nie jest informacją publiczną.

Odnośnie wiadomości przesłanej za pośrednictwem poczty elektronicznej, o której mowa w § 4 ust. 2 umowy z dnia [...] czerwca 2016 r., organ wyjaśnił, że jej treść w części miała na celu wyjaśnienie wątpliwości, co przemawia za jej wewnętrznym charakterem. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Nie tylko korespondencja, w tym elektroniczna, pomiędzy urzędnikami jednego organu, ale również wymiana e-maili pomiędzy pracownikami organu, do którego zwrócono się o informacje a pracownikami innego podmiotu, dotycząca wyłącznie spraw technicznych takich np. jak terminy przekazywania żądanych dokumentów, nie jest informacją publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również sprawy technicznej jaką jest odbiór dzieła.

Organ dodał, że e-maile nie są także dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., ponadto nie stanowią informacji publicznej dokumenty dotyczące realizacji umów w sprawach zamówień publicznych.

Na poparcie swego stanowiska w powyższym zakresie NCBR powołał liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.

W zakresie punktu 2 wniosku organ wskazał, że zobowiązanie do zachowania poufności - jako dokument prywatny - nie stanowi informacji publicznej. Nie mają bowiem przymiotu informacji publicznej dokumenty prywatne, które osoba fizyczna kieruje do organu administracji publicznej.

Odnośnie punktu 3 wniosku organ poinformował, że umowa z dnia [...] czerwca 2016 r. nie posiada załączników. Wskazanie w § 9 ust. 4 umowy na załącznik nr 2, co mogłoby sugerować, że do umowy dołączone są przynajmniej dwa załączniki, nastąpiło omyłkowo.

W zakresie punktu 4 wniosku organ wskazał, że w myśl wyjaśnień dotyczących punktu 1, zapytanie jako dotyczące informacji mających swoje źródło w korespondencji, czy też wynikających ze spotkania z K. W., nie dotyczy informacji publicznej.

Jednocześnie organ sprostował informację zawartą w odpowiedzi z dnia [...] marca 2017 r. (udzielonej wnioskodawcy na wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej), a mianowicie ad. 2: Było: "Na marginesie należy wskazać, iż nie przekazano wniosków o dofinansowanie (pkt 2 lit. a wniosku), pisma NCBR skierowanego do wnioskodawcy (pkt 2 lit. b wniosku), odpowiedzi wnioskodawcy (pkt 2 lit. c wniosku)". Powinno być: "Na marginesie należy wskazać, iż nie przekazano wniosków o dofinansowanie (pkt 2 lit. a wniosku). Przekazano natomiast pismo NCBR skierowane do wnioskodawcy (pkt 2 lit. b wniosku), odpowiedź wnioskodawcy (pkt 2 lit. c wniosku)".

Odnośnie punktu 5 i 6 wniosku organ poinformował, że przebieg spotkania nie został utrwalony, nie zostały też zawarte inne umowy.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora NCBR w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - w zakresie punktów 1, 2 i 4 wniosku, tj.:

- udostępnienia korespondencji e-mailowej pomiędzy NCBR a K. W. związanej z przygotowaniem opinii prawnej z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącej prawnej możliwości ujawnienia w aktach postępowania administracyjnego wniosków o dofinansowanie stanowiących tajemnicę prawnie chronioną;

- udostępnienia oświadczenia K. W. o zachowaniu poufności;

- udzielenia informacji jakie dokumenty i materiały zostały przekazane K. W. w związku z umową o dzieło zawartą dnia [...] czerwca 2016 r.

Skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie organu do: (1) złożenia do akt sprawy dokumentów będących przedmiotem wniosku w zakresie punktów 1, 2, 4, (2) zobowiązanie Dyrektora NCBR do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, (3) wymierzenie organowi grzywny, (4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że przedmiotem wniosku w zakresie jego punktów 1 i 4, było udostępnienie korespondencji e-mailowej pomiędzy NCBR a K. W. związanej z przygotowaniem przez tegoż eksperta opinii prawnej na rzecz NCBR a także udzielenie informacji jakie dokumenty i materiały zostały przekazane ekspertowi na potrzeby sporządzenia ww. opinii. Zdaniem skarżącej Spółki, wbrew stanowisku organu, okoliczność, iż wymiana informacji pomiędzy NCBR a ekspertem sporządzającym opinię prawną odbywała się w formie e-mailowej nie oznacza automatycznie, iż informacje zawarte w korespondencji nie stanowią informacji publicznej. O zakwalifikowaniu żądanej korespondencji e-mailowej jako informacji publicznej przesądza fakt, iż działania NCBR związane z wymianą informacji z ekspertem były realizowane w wykonaniu umowy o dzieło z dnia [...] czerwca 2016 r. finansowanej ze środków publicznych. Umowa ta została zawarta pomiędzy NCBR a zewnętrzną kancelarią prawną (reprezentowaną przez ww. eksperta), a jej przedmiotem było przygotowanie na rzecz NCBR opinii prawnej. Ww. umowa jako czynność prawna dwustronnie zobowiązująca, nakładała określone obowiązki również na NCBR. W § 1 ust. 4 umowa zobowiązywała NCBR jako zamawiającego do współdziałania z wykonawcą w celu należytego wykonania umowy, a w szczególności przez "udostępnienie mu stosownych dokumentów i informacji niezbędnych do wykonania dzieła". Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 1 ww. umowy, odbiór dzieła następował poprzez "mailowe potwierdzenie przez zamawiającego należytego wykonania dzieła. Mailowe potwierdzenie przez zamawiającego należytego wykonania dzieła rozumiane jest jako przyjęcie dzieła bez zastrzeżeń, i upoważnia wykonawcę do wystawienia faktury z wykonania dzieła."

W ocenie skarżącej, opisana wyżej korespondencja nie miała charakteru "technicznego", gdyż za jej pośrednictwem NCBR wykonywało czynności, które miały doniosłe znaczenie prawne z punktu widzenia zaciągniętego przez tę jednostkę zobowiązania. W szczególności odbiór dzieła był potwierdzeniem prawidłowości jego wykonania, co aktualizowało obowiązek NCBR zapłaty wynagrodzenia (finansowanego ze środków publicznych) na rzecz wykonawcy. Z kolei współdziałanie NCBR z wykonawcą dzieła poprzez przekazanie określonych informacji warunkowało prawidłowe wykonanie tego dzieła.

Ze skierowanej do strony odpowiedzi wynika, że organ dokonał wadliwej oceny, że korespondencja pomiędzy NCBR a ekspertem miała charakter "wewnętrzny". Ocenie tej przeczy fakt, że korespondencja była prowadzona pomiędzy urzędem a zewnętrznym ekspertem, nie pozostającym w strukturze organu, ani w ogóle w strukturze organów administracji. Taki stan faktyczny należy wyraźnie odróżnić od sytuacji, gdy korespondencja jest prowadzona wewnątrz urzędu bądź pomiędzy urzędami, choć nawet wówczas nie oznacza to automatycznie, że korespondencję taką należy zakwalifikować jako niestanowiącą informacji publicznej. Realizacja umowy o dzieło z dnia [...] czerwca 2016 r. była finansowana ze środków publicznych, stąd działania organu w wykonaniu tej umowy powinny być jawne. Korespondencji e-mailowej pomiędzy NCBR a ekspertem nie sposób zatem odmówić charakteru informacji publicznej.

Odnośnie punktu 2 wniosku, tj. udostępnienia oświadczenia o zachowaniu poufności złożonego przez K. W. w związku z przygotowaniem na rzecz NCBR opinii prawnej, skarżąca Spółka nie zgodziła się poglądem organu, że ww. oświadczenie jest "dokumentem prywatnym, jaki osoba fizyczna kieruje do organu administracji publicznej" i z tej racji podlega odmowie udostępnienia. Skarżąca podniosła, że oświadczenie to jest ściśle powiązane z zawartą umową o dzieło i stanowi zaciągnięcie zobowiązania przez K. W. wobec NCBR w związku z realizacją umowy. Składający oświadczenie nie występuje tu stricte jako osoba prywatna, ale ekspert, który na zlecenie organu wykonuje czynności finansowane ze środków publicznych. Ponadto K. W. jest osobą, która na mocy zawartej umowy jest zobowiązana do osobistego wykonania zamówionej przez NCBR usługi, o czym wprost przesądza treść § 1 ust. 3 tej umowy.

Skarżąca wskazała, że w myśl ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych informację publiczną stanowią dokumenty odnoszące się do zobowiązanego podmiotu, a więc nie tylko bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez ten podmiot, ale także te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań.

W ocenie skarżącej Spółki, argumentacja organu uzasadniająca odmowę udostępnienia ww. informacji jest nietrafna również z tego powodu, że ww. ekspert, działając jako wspólnik kancelarii prawnej zawierający umowę, zobowiązał się do zachowania poufności na mocy § 8 umowy o dzieło. Nie ma zatem powodu, aby traktować odmiennie oświadczenie eksperta złożone w imieniu Wykonawcy w ramach dwustronnej czynności prawnej jaką było zawarcie umowy o dzieło (którą NCBR traktuje jako informację publiczną, gdyż umowa została udostępniona skarżącemu pismem z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]) oraz jednostronne oświadczenie tegoż eksperta złożone we własnym imieniu, pozostające w ścisłej korelacji z zawartą umową.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] marca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka sformułowała wobec Dyrektora NCBR zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. w zakresie punktów 1, 2 i 4 wniosku, tj.: udostępnienia korespondencji e-mailowej pomiędzy NCBR a K. W. związanej z przygotowaniem opinii prawnej z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącej prawnej możliwości ujawnienia w aktach postępowania administracyjnego wniosków o dofinansowanie stanowiących tajemnicę prawnie chronioną; udostępnienia oświadczenia K. W. o zachowaniu poufności; udzielenia informacji jakie dokumenty i materiały zostały przekazane K. W. w związku z umową o dzieło zawartą w dniu [...] czerwca 2016 r.

Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badan i Rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1788 ze zm.), NCBR jest agencją wykonawczą Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy działalnością Centrum kieruje dyrektor, który podejmuje decyzje w sprawach związanych z realizacją i podziałem środków finansowych na realizację strategicznych programów badań naukowych i prac rozwojowych oraz realizacją innych zadań Centrum. Dyrektor jest odpowiedzialny za prawidłowość i sprawność realizacji zadań Centrum. Samodzielnie dokonuje czynności prawnych w imieniu Centrum i reprezentuje je na zewnątrz. Oznacza to, że dyrektor NCBR jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Zatem w sprawie spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, LEX 2016, t. 4; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10, publ. CBOSA), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi, nie są sprawami publicznymi. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej - przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15, publ. CBOSA).

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy i przewiduje m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (ust. 1 pkt 4 lit. a). Stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów prawa karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Od dokumentów urzędowych należy odróżnić, tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinie w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawiane w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji (zob. E. Jarzęcka - Siwik, Dostep do informacji publicznej - uwagi krytyczne, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29). A zatem dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (zob. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, PPP 2014, nr 9, s. 18 - 21).

W orzecznictwie sądów administracyjnych uznano, iż procesowi podejmowania decyzji przez organ administracji publicznej nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 717/13, publ. LEX nr 1453989). Organom władzy publicznej powinno się zagwarantować możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie są potrzebne do wytworzenia "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13; publ. CBOSA). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 zaaprobował definicję dokumentu wewnętrznego, konstatując, że "z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (...)".

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że informacja objęta punktem 1 wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] marca 2017 r. nie stanowi informacji publicznej. Wniosek w tym zakresie dotyczył udostępnienia korespondencji e-mailowej pomiędzy NCBR a K. W. "związanej z przygotowaniem" opinii prawnej z dnia [...] lipca 2016 r., a więc z wypracowaniem jej ostatecznej wersji. Tego typu korespondencja mająca w istocie charakter roboczy, służący przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego fragmentu tekstu, czy też uzgodnieniu stanowisk w odniesieniu do określonych sformułowań, nie posiada waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie przedmiotowych informacji jako informacji publicznych.

Zaznaczyć przy tym należy, że realizując spoczywający na Sądzie obowiązek rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego i dokonania oceny ich charakteru (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; publ. CBOSA) Sąd w składzie orzekającym zapoznał się z materiałami stanowiącymi przedmiot skargi. Przedstawiona korespondencja e-mailowa związana z samym przygotowaniem opinii prawnej mieści się w omówionej powyżej definicji "dokumentu wewnętrznego" i stanowi odzwierciedlenie procesu rozważań, wymiany stanowisk, a więc etapu wypracowywania finalnej wersji tejże opinii. Bez znaczenia w tym wypadku pozostaje fakt, że korespondencja ta była prowadzona między NCBR a podmiotem zewnętrznym - ekspertem, któremu zlecono sporządzenie przedmiotowej opinii. Nie traci bowiem z tego powodu roboczego (wewnętrznego) charakteru. O tym bowiem, czy dany dokument stanowi informację publiczną, czy też nie, decyduje kryterium rzeczowe, a więc właśnie treść i charakter informacji. Oba te czynniki zostały przez Dyrektora NCBR wzięte pod uwagę i prawidłowo ocenione.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą Spółkę kwestii e-mailowego potwierdzenia przez zamawiającego należytego wykonania dzieła (§ 4 ust. 2 umowy o dzieło z dnia [...] czerwca 2016 r.) wskazać należy, że przedmiotem żądania punktu 1 wniosku była korespondencja e-mailowa "związana z przygotowaniem" ww. opinii prawnej, nie zaś dokumentacja dotycząca odbioru dzieła. Konsekwentnie przedmiotem oceny Sądu była wyłącznie korespondencja odzwierciedlająca proces przygotowania finalnej wersji opinii prawnej. Jeśli natomiast intencją Spółki było uzyskanie w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentu potwierdzającego odbiór dzieła, powinna to w sposób precyzyjny wyartykułować we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Istotą wszelkich procedur opartych na zasadzie skargowości jest bowiem wymóg sformułowania przez podmiot uprawniony żądania w precyzyjny i jednocześnie komunikatywny sposób.

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ poinformował skarżącą Spółkę, iż wnioskowana w punkcie 1 informacja nie posiada waloru informacji publicznej. W związku z tym skarga na bezczynność organu w tym zakresie nie może odnieść zamierzonego skutku i podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Odnośnie informacji objętej punktami 2 i 4 wniosku, Sąd nie podziela stanowiska Dyrektora NCBR, że informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W szczególności, oświadczenie o zachowaniu poufności złożone przez eksperta sporządzającego ww. opinię prawną nie jest dokumentem prywatnym na tle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oświadczenie to zostało wprawdzie złożone przez osobę fizyczną na rzecz organu administracji publicznej, lecz miało to miejsce w związku z zawarciem przez tę osobę umowy z NCBR i realizacją określonego zadania (sporządzenia opinii prawnej), finansowanego z majątku publicznego. Rację ma skarżąca Spółka, że K. W. nie występuje tu jako osoba stricte prywatna, lecz jako ekspert, który na zlecenie organu administracji publicznej osobiście wykonuje określone czynności, za które otrzymuje wynagrodzenie ze środków publicznych. Ten właśnie element "publicznoprawny", tj. zobowiązanie do zachowania poufności w związku z realizacją zadania na rzecz podmiotu publicznego i za środki publiczne, skutkuje uznaniem wnioskowanego dokumentu za informację dotyczącą "sprawy publicznej".

Ponadto, żądane oświadczenie jest dokumentem niezbędnym dla prawidłowej realizacji umowy zawartej przez NCBR w celu realizacji ustawowych zadań organu. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, informację publiczną stanowią dokumenty nie tylko bezpośrednio wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również odnoszące się do niego, a więc także te, których organ ten używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA)..

Zaznaczyć również należy, że ww. ekspert, działając jako wspólnik kancelarii prawnej zawierający umowę, zobowiązał się do zachowania poufności na mocy § 8 umowy o dzieło. Wnioskowane oświadczenie stanowi w istocie uszczegółowienie zapisów umowy, nie ma zatem powodu aby traktować odmiennie ww. oświadczenie złożone w imieniu wykonawcy w ramach dwustronnej czynności prawnej jaką jest zawarcie umowy o dzieło oraz jednostronne oświadczenie tegoż eksperta złożone we własnym imieniu, pozostające w ścisłym związku z zawartą umową.

Odnośnie punktu 4 wniosku, w zakresie "jakie dokumenty i materiały zostały przekazane K. W. w związku z umową o dzieło zawartą w dniu [...] czerwca 2016 r." również należy podzielić stanowisko skarżącej Spółki, że żądana informacja jest informacją publiczną.

Zgodnie z ww. umową zamawiający (NCBR) zobowiązał się do współdziałania z wykonawcą w celu należytego wykonania przez wykonawcę zobowiązań wynikających w umowy, w szczególności poprzez udostępnianie mu stosownych dokumentów i informacji niezbędnych do wykonania dzieła (§ 1 ust. 4 umowy). NCBR zobowiązał się zatem do przekazania ekspertowi określonych dokumentów i materiałów, znajdujących się w jego posiadaniu, w celu sporządzenia opinii. Zatem informacja o tym jakie dokumenty NCBR przekazał ekspertowi w celu sporządzenia ww. opinii finansowanej ze środków publicznych jest informacją o działaniach organu administracji publicznej podejmowanych w celu zrealizowania zleconego przez ten organ zadania - przekazane dokumenty były wszakże podstawą prac eksperta i sporządzonej przez niego finalnie opinii prawnej. Opinia ta sporządzona została na kanwie określonego stanu faktycznego przedstawionego w oparciu o przekazane dokumenty i materiały. Wnioskowana informacja nie jest zatem informacją o charakterze roboczym, czy technicznym, lecz informacją o działaniach organu podejmowanych w związku z realizacją prawem przewidzianych zadań, a to kwalifikuje ją jako informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma przy tym znaczenia, że niektóre z przekazanych dokumentów mogą nie posiadać waloru informacji publicznej, w sytuacji gdy skarżąca Spółka wnioskuje wyłącznie o wykaz tych dokumentów, nie żąda zaś udostępnienia ich treści.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi do Sądu, jak i w dacie wyrokowania, Dyrektor NCBR pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie punktów 2 i 4. Nie podjął bowiem stosownych działań w celu rozpoznania wniosku błędnie przyjmując, że brak jest podstaw do jego realizacji na gruncie u.d.i.p. poprzez udostępnienie żądanych danych w drodze czynności materialno-technicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał Dyrektora NCBR do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie punktu 2 i 4 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Stwierdzając stan bezczynności organu w ww. zakresie Sąd nie uznał, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy 14-dniowy termin udzielenia odpowiedzi na wniosek został przez Dyrektora NCBR dochowany (pismo organu z dnia [...] marca 2017r.), zaś sam fakt, że w zakresie punktu 2 i 4 wniosku stanowisko organu nie było prawidłowe, nie uzasadnia stwierdzenia, że bezczynność miała charakter kwalifikowany. Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie wniosek skarżącej Spółki oddalił. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu w przedstawionym stanie faktycznym sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania względem organu tego środka dyscyplinującego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Spółki odpowiadające stawce minimalnej (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1804) – jak w punkcie 4 sentencji wyroku.