Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2400/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 184, art. 185 § 1, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta [...] oraz Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 54/16 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2014 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie III i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz Z. N. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala skargę kasacyjną Burmistrza Miasta [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 54/16 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2014 r., stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2014 r., poprzez udostępnienie w całości kopii umów zawartych pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Radcy Prawnego P. K. w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] marca 2014 r.; przyznał od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] złotych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Z. N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Z. N. wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. wystąpiła, w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z żądaniem udostępnienia kopii wszystkich umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] marca 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Radcy Prawnego P. K.. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję odmawiającą udostępnienia skarżącej przedmiotowej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust.2 u.d.i.p., powołując się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy – radcy prawnego P. K. - świadczącego, w oparciu o umowę cywilnoprawną, kompleksową obsługę prawną dla organu jednostki samorządu terytorialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchyliło decyzję o odmowie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2014 r. ww. decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta [...], wbrew wskazaniom SKO, w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję po raz kolejny odmawiającą udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej w całości. W decyzji tej powielono zasadniczo argumentację przedstawioną wcześniej w uchylonej przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazując, że przyczynę odmowy stanowi ochrona interesu przedsiębiorcy - pozycji rynkowej Radcy Prawnego P. K..

SKO w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, wskazując, że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz Miasta [...] nie będzie już mógł powielać swoich pierwotnych wywodów o potrzebie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wykonującego usługi na rzecz organu gminy, czy też pozycji rynkowej tegoż przedsiębiorcy, i będzie zobowiązany do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy. Burmistrz Miasta [...] dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r. wystosował do skarżącej pismo, do którego załączył kopie umów zawartych przez Gminę [...] z Kancelarią Radcy Prawnego P. K., które były objęte żądaniem udostępnienia informacji publicznej, jednakże większość treści tych umów została zaczerniona. Burmistrz Miasta [...] nie wydał przy tym decyzji o odmowie udostępnienia informacji objętej zaczernieniami. Do załatwienia przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej nie skłoniło organu ani doręczone temu organowi w dniu [...] lutego 2016 r. wezwanie do niezwłocznego załatwienia sprawy, ani też osobista interwencja pełnomocnika skarżącej u Burmistrz Miasta [...] E. P., która miała miejsce w tym samym dniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynnośćorganu Z. N. podniosła, że Burmistrz Miasta [...] w sposób ostentacyjnie uporczywy i rażący ignoruje obowiązek załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, negując w szczególności jednoznaczną ocenę prawną wyrażoną w zapadłej wcześniej w tej sprawie ostatecznej i prawomocnej decyzji organu odwoławczego z [...] października 2015 r. Brak orzeczenia przez sąd o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej w pełnym zakresie, w tym również w części objętej zaczernieniami na kopiach umów przekazanych skarżącej wraz z pismem organu z dnia [...] stycznia 2016 r. rodzi ryzyko, że organ dalej będzie ignorował jednoznaczne stanowisko organu odwoławczego, jak również będzie ignorował wyrok sądowy rozstrzygający wyłącznie kwestię bezczynności, a nie rozstrzygający merytorycznie samej sprawy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej udzielił odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2016 r. pismem z dnia [...] marca 2016 r., wysłanym do skarżącej przed otrzymaniem jej skargi w dniu [...] marca 2016 r. Stanowisko, zawarte w treści tego pisma stanowi równocześnie odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie. Burmistrz Miasta [...] podał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], uchylająca zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej zawierała następujące wskazania: "Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ l instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i fatycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielania informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji (...). Jednocześnie tut. Kolegium podkreśla, iż organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie złożony wniosek odwołującej i udostępniając wnioskowaną informację nie jest zwolniony z przestrzegania przepisów obowiązującego prawa i pomimo zobowiązania go przez organ odwoławczy do udostępnienia informacji publicznej, której odmówiono zaskarżoną decyzją, czyli kopii wszystkich umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku, winien - uwzględniwszy informacje zawarte w tych umowach - odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa".

Wskazał, że w identycznej sprawie, po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylającej decyzję Burmistrza [...] w całości i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.), Burmistrz [...] udostępnił wnioskodawcy żądane umowy, a więc udostępnił informację publiczną i równocześnie, biorąc pod uwagę treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zanonimizował fragmenty umów, które objęte były tajemnicą zawodową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, jak również okoliczność, że także w innych niż opisana wyżej, podobnych sprawach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdzało nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...], Burmistrz zdecydował nie wydawać ponownej decyzji w sprawie. Stosownie do wskazania SKO (że "organ nie jest zwolniony z przestrzegania przepisów obowiązującego prawa i pomimo zobowiązania go przez organ odwoławczy do udostępnienia informacji publicznej, winien - uwzględniwszy informacje zawarte w tych umowach - odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa"), przesłał skarżącej, za pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., informację, anonimizując te fragmenty udostępnianych umów, które były objęte tajemnicą zawodową. Wobec powyższego, nie można zarzucić Burmistrzowi [...] bezczynności.

Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2010 r. II SAB/OI 62/09 organ podkreślił, że rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, sąd administracyjny bada jedynie, czy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wywiązał się z tego obowiązku, czy też pozostaje w zwłoce w załatwieniu wniosku osoby ubiegającej się o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w takiej sprawie nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe i wyczerpujące. Oceną sądu nie jest bowiem objęta kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone. Nie znajduje więc uzasadnienia zobowiązywanie organu na podstawie powołanego przepisu do usunięcia stanu bezczynności, skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony i organ skutkiem tego nie pozostaje w stanie bezczynności. Fakt, że udzielona przez organ informacja nie satysfakcjonuje skarżącego nie może być traktowany jako bezczynność w załatwieniu jego wniosku.

W dniu [...] maja 2016 r. do Sądu zostały złożone kopie wszystkich umów, zawartych w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] marca 2014 r. pomiędzy Gminą Miasta [...] a Kancelarią radcy prawnego P. K., w wersji bez zaczernień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd podniósł w uzasadnieniu, iż bezsporne między stronami jest, że w rozumieniu ustawy żądana informacja jest informacją publiczną oraz, że Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych.

Wskazał, że obowiązkiem podmiotu zobowiązanego, załatwiającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, jest udostępnienie tej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), albo wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 omawianej ustawy, udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. W wyjątkowych tylko wypadkach termin udzielenia informacji wynosić może do 2 miesięcy, ale o konieczności i przyczynach opóźnienia wnioskodawca winien zostać powiadomiony.

Wyjaśnił, że ocenie Sądu podlegał jedynie okres od daty wydania przez SKO decyzji o uchyleniu decyzji Burmistrza i o umorzeniu postępowania, a więc okres od [...] listopada 2015 r., a w istocie od [...] grudnia 2015 r., (bo w tym dniu decyzja SKO z [...] listopada 2015 r. została doręczona Burmistrzowi). W tym okresie, w dniu [...] grudnia 2015 r. Burmistrz wystosował do skarżącej pismo z zawiadomieniem o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2016 r. wskazując, że takiego czasu wymaga dokonanie oceny, które z fragmentów umów mogą zostać udostępnione, a które nie. W dniu [...] stycznia 2016 r. umowy zostały, jako załącznik do pisma kierowanego do skarżącej, udostępnione, ale – co pomiędzy stronami jest niesporne – z zaczernieniami i bez wskazania powodów i podstaw dokonania anonimizacji. Wyjaśnień w tej mierze nie zawiera także pismo organu z dnia [...] marca 2016 r., stanowiące odpowiedź na skierowane przez skarżącą wezwanie do niezwłocznego załatwienia sprawy. W piśmie tym wyeksponowano fragment uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] listopada 2015 r., że "organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie złożony wniosek odwołującej i udostępniając wnioskowaną informację nie jest zwolniony z przestrzegania przepisów obowiązującego prawa i pomimo zobowiązania go przez organ odwoławczy do udostępnienia informacji publicznej, której odmówiono zaskarżoną decyzją, czyli kopii wszystkich umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku, winien - uwzględniwszy informacje zawarte w tych umowach - odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa", a nadto zawarto opis przebiegu postępowania w innej, ale – jak zaznaczono – identycznej sprawie. Podobną treść nadano odpowiedzi na skargę w rozpatrywanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 5 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, przedmiotowe umowy żadnych chronionych prawem tajemnic i danych nie zawierają.

WSA w Krakowie podniósł, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. zostało ustalone, iż powodem odmowy udostępnienia ww. umów nie może być ochrona tajemnicy przedsiębiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało bowiem, że radca prawny P. K., wykonujący na podstawie tych umów obsługę prawną Gminy, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, nie może zatem korzystać z ochrony w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2 ustawy. Stwierdził, że ostateczne umorzenie przez SKO postępowania "w sprawie odmowy udostępnienia informacji" oznaczało dla podmiotu zobowiązanego zakaz powoływania się w sprawie na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Jest oczywiste, że organ odwoławczy, związany granicami sprawy wyznaczonymi treścią skarżonej decyzji, nie mógł wykluczyć istnienia ewentualnych innych przeszkód w udostępnieniu żądanej informacji i dał temu wyraz w - eksponowanym przez Burmistrza - (ostatnim) fragmencie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jednak w tym fragmencie organ odwoławczy podkreślił, że to ewentualne ograniczenie ma wynikać z przepisu prawa. W ocenie Sądu, ani w pismach kierowanych do skarżącej, ani w odpowiedzi na skargę, przepisu mającego uzasadniać dokonaną anonimizację umów nie wskazano, nie nazwano też tajemnicy, czy też dobra, które w ten sposób są chronione. Jak zaś wyżej wskazano, ową "tajemnicą" nie mogła być tajemnica przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu, analiza przedłożonych umów pozwala na stwierdzenie, że są to typowe umowy zlecenia, których przedmiotem jest kompleksowa obsługa prawna Gminy. W umowach określono strony, czas obowiązywania, wynagrodzenie. Umowy te nie zawierają żadnych danych, których mogłyby dotyczyć ograniczenia, wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Radca prawny, świadczący obsługę prawną Gminy, wynagradzany ze środków publicznych tej Gminy, niewątpliwie jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, a ochrona prywatności takiej osoby, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, jest wyłączona. Nie ma więc żadnych powodów, aby określone umowami warunki świadczenia usług, nie mogły być udostępnione. Nie może być też mowy o żadnej z tajemnic ustawowo chronionych, w szczególności o tajemnicy zawodowej. Tajemnicę zawodową radcy prawnego definiuje art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, zgodnie z którym radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej. Przedmiotowe umowy mają charakter ramowy i informacji takich nie zawierają.

W ocenie Sądu, udostępnienie tylko części umów nie znajdowało w związku z tym żadnego uzasadnienia. Sąd uznał, że w zakresie, w jakim umowy te dotychczas nie zostały udostępnione, organ nadal pozostaje w bezczynności. W tym zakresie sprawa nie została załatwiona w ogóle. W bezczynności pozostawał organ także i w pozostałym zakresie, dotyczącym tych części umów, które ostatecznie zostały udostępnione. Burmistrz [...] do ponownego załatwiania wniosku skarżącej przystąpił po upływie 13 dni od doręczenia mu decyzji SKO, a pierwszymi jego czynnościami było skierowanie (w dniu [...] grudnia 2015 r.) do radcy prawnego P. K. pytania, "które z fragmentów treści umów podlegają ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa a które są objęte tajemnicą przedsiębiorcy" i przedłużenie terminu załatwienia sprawy. W opisanych okolicznościach, zważywszy dodatkowo dość jednoznaczne wskazania zawarte w decyzji SKO, Sąd stwierdził, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy nie było niczym uzasadnione. Nastąpiło ono w przedostatnim dniu 14 – dniowego terminu do załatwienia sprawy i nie było poprzedzone jakimikolwiek innymi czynnościami. Zanonimizowane umowy zostały udostępnione w dniu [...] stycznia 2016 r., a więc po upływie ok. 7 tygodni od daty doręczenia organowi decyzji SKO, z nieuzasadnionym uchybieniem 14-dniowego terminu.

Zdaniem WSA w Krakowie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy opisane opóźnienia w załatwieniu sprawy należy ocenić jako rażące. W sytuacji, w której od daty złożenia wniosku upłynęło niemal dwa lata, a stan prawny dość klarownie został oceniony w dwóch decyzjach SKO, dalsza zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącej nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Wskazał również, że żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kopii umów zawartych pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, co zostało w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 i taki pogląd został uznany za zgodny z prawem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2409/14, oddalającym skargę kasacyjną wniesioną przez Burmistrza Miasta [...] od wyroku sądu wojewódzkiego, w którym wprost wskazano, że umowy o świadczenie pomocy prawnej, zawarte przez Gminę [...] z zewnętrzną kancelarią prawną stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione.

Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. II SAB/Kr 56/16, że skoro umowy zawarte przez Gminę [...] z zewnętrzną kancelarią prawną na obsługę prawną tej Gminy stanowią informację publiczną, a w wydanych ww. wyrokach (o sygn. akt II SAB/Kr 325/13 i sygn. akt I OSK 2409/14) nakazano udostępnienie tych umów – to stanowi istotne naruszenie prawa brak realizacji wniosku skarżącej, czyli brak udostępnienia tych umów.

WSA w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że charakter sprawy oraz jej stan faktyczny i prawny nie budzą uzasadnionych wątpliwości, dokonał całościowej kontroli przesłanych umów i doszedł do przekonania, że żądana we wniosku z dnia 14 marca 2014 r. informacja publiczna winna zostać udostępniona w całości.

Decydując o przyznaniu skarżącej odpowiedniej kwoty, Sąd miał także na uwadze, że pomiędzy Z. N. a Burmistrzem Miasta [...] od wielu lat toczy się wiele spraw w zakresie dostępu do informacji publicznej. W dużej ich części orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, często uchylając decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzając bezczynność Burmistrza i nakładając na niego obowiązek załatwienia wniosku skarżącej. Wielokrotnie również WSA w Krakowie nakładał na Burmistrza Miasta [...] grzywny, czy to za nieprzekazanie skargi Z. N. do WSA - w sprawach o sygnaturze: II SO/Kr 19/12 - [...] zł, II SO/Kr 10/12 - [...] zł, II SO/Kr 16/11 - [...] zł, czy też w związku ze stwierdzoną bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w sprawach o sygnaturze: II SAB/Kr 148/15 - [...] zł, II SA/Kr 1471/14 - [...] zł, II SAB/Kr 363/14 - [...] zł. Łącznie nałożone na Burmistrza Miasta [...] grzywny w związku ze skargami Z. N. wynoszą [...] zł. Grzywny te - wymierzane w znacznych kwotach - nie odnoszą jednak zamierzonego przez ustawodawcę skutku. Nie spełniają ani funkcji represyjnej, ani prewencyjnej. W tej sytuacji Sąd skorzystał z możliwości przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w § 2 art. 149 p.p.s.a. Wskazał, że przywołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną, polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U.2004.179.1843 ze zm.). Z tego względu powołać się można na dorobek orzeczniczy zarówno sądów administracyjnych, jak i Sądu Najwyższego, powstały na gruncie przywołanej ustawy. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniach o sygn. III SPP 163/05, III SPP 154/05, SPK 10/05, III SPP 10/15, kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Jej wymiar następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania sądowego. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2012 r. sygn. III SA/Wa 2145/11, wyjaśniono, że kwota wskazana w art. 12 ust. 4 ustawy z 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym, prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie skonstruowanego systemu wymiaru sprawiedliwości albo wadliwe działającego systemu wymiaru sprawiedliwości w praktyce. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. II OPP 23/13: "określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla strony skarżącej".

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może przyznać sumę pieniężną od organu na rzecz skarżącego do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, zgodnie z którym, jest to kwota do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M. P. z 2016 r. poz. 145), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3.899,78 zł. Oznacza to, że górna granica sumy pieniężnej, jaką sąd mógł wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosiła 19.498,50 zł.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, kwota [...] zł przyznana od organu na rzecz skarżącej jest odpowiednia do całokształtu okoliczności sprawy i funkcji jaką kwota ta ma spełniać.

W dniu [...] lipca 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Burmistrz Miasta [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto organ, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie:

a) dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 oraz akt Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14, na okoliczność, że wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14, nie dotyczyły skarżącej oraz nie zobowiązywały organu do udostępnienia informacji publicznej;

b) dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: I OSK 1408/14, na okoliczność, że wydany w sprawie w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 1408/14, nie dotyczyły skarżącej i nie zobowiązywały organu do udostępnienia informacji publicznej.

Zarzucił on WSA w Krakowie:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżąca nie złożyła na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwaną dalej "k.p.a."), zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 przy zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne ustalenie, że:

- organ nie wyjaśnił w piśmie z dnia 21 marca 2016 r. powodów i podstaw dokonania "zaczernień", gdy tymczasem pismo to jednoznacznie wskazywało powody i podstawy dokonania "zaczernień", tj. na ograniczenia wynikające z przepisów prawa. Takie błędne ustalenie Sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia, że organ nie wskazując tajemnicy czy też dobra, które ma być chronione, powołał się jeszcze raz na tajemnicę przedsiębiorcy, na którą nie mógł się powołać, bowiem było to już rozstrzygnięte decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], zwaną dalej "decyzją SKO z dnia [...] listopada 2015 r." Tymczasem wbrew ustaleniom Sądu I instancji organ powołał się na tajemnicę zawodową radcy prawnego, do której odsyła art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i mógł to uczynić, ponieważ pozostawało to w zgodzie z treścią decyzji SKO z dnia [...] listopada 2015 r. Skoro, jak stwierdza Sąd I Instancji, "Jest oczywiste, że organ odwoławczy, związany granicami sprawy wyznaczonymi treścią skarżonej decyzji, nie mógł wykluczyć istnienia ewentualnych innych przeszkód w udostępnieniu żądanej informacji i dał temu wyraz w - eksponowanym przez Burmistrza - (ostatnim) fragmencie uzasadnienia rozstrzygnięcia. W tymże jednak fragmencie organ odwoławczy podkreślił, że to ewentualne ograniczenie ma wynikać z przepisu prawa" - a organ dostosował się do tego wskazania, to jest dokonał anonimizacji tych informacji, których ograniczenie wynika z przepisów prawa, to nie można organowi przypisać stanu bezczynności,

- powołane przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 1408/14, zobowiązywały organ do udostępnienia umów, gdy tymczasem wyroki te nie zobowiązywały organu do udostępnienia informacji publicznej, bowiem dotyczyły innego skarżącego K. W. i niezależnie od powyższego wyraźnie stwierdzały w pkt I sentencji, że jedynie "zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia [...].06.2013 r.", natomiast uzasadnienia wyroków dopełniały te orzeczenia poprzez wskazanie, że "Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz [...] udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej.",

3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości:

- gdy tymczasem decyzja SKO z dnia [...] listopada 2015 r. uchylająca decyzję Burmistrza [...] w całości i umarzająca postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, dotknięta była wadą nieważności, a ponadto nie zobowiązywała Organu do udostępnienia umów, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa,

- gdy tymczasem powołane przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 1408/14, nie zobowiązywały organu do udostępnienia informacji publicznej, bowiem dotyczyły innego skarżącego K.W. i niezależnie od powyższego wyraźnie stwierdzały w pkt I sentencji, że jedynie "zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia [...].06.2013 r.", natomiast uzasadnienia wyroków dopełniały te orzeczenia, poprzez wskazanie, że "Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz [...] udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej.",

4) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja SKO z dnia [...] listopada 2015 r. zobowiązywała organ do udostępnienia treści umów, gdy tymczasem decyzja ta dotknięta była wadą nieważności, którą Sąd I Instancji winien wziąć pod uwagę z urzędu, a nadto nie zobowiązywała organu do udostępnienia umów, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa,

5) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych, nie można przypisać organowi bezczynności,

6) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

7) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez:

- przyznanie skarżącej sumy pieniężnej,

- przyznanie skarżącej zbyt wygórowanej sumy pieniężnej w wysokości [...] (trzysta) zł,

gdy tymczasem z zawartej w treści tego przepisu alternatywy, dotyczącej wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej wynika, że przyznanie sumy pieniężnej powinno dotyczyć tylko tych sytuacji, w których bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania naruszyły interes prawny skarżącego, wyrządzając mu szkodę, natomiast w pozostałych przypadkach zastosowanie przepisu winno ograniczyć się jedynie do wymierzenia grzywny,

8) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a., poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności,

9) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez rażąco błędną i nie prokonstytucyjną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wskazany przepis wyróżnia dwie kategorie podmiotów - "osoby pełniące funkcje publiczne" oraz "osoby mające związek z pełnieniem tych funkcji",

10) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 z późn. zm., zwanej dalej "u.z.n.k.') w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że "Umowy te nie zawierają żadnych danych, których mogłyby dotyczyć ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.",

11) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 233), poprzez przyjęcie, że zastrzeżone fragmenty umów nie stanowiły tajemnicy ustawowo chronionej - tajemnicy zawodowej radcy prawnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrza [...] nie wniesiono.

W dniu [...] lipca 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Z. N., zaskarżając go w części III, dotyczącej przyznania jej sumy pieniężnej i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła WSA w Krakowie w zaskarżonej części, w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na wystąpieniu oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku w punkcie III, objętym zaskarżeniem a uzasadnieniem wyroku. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w sentencji wyroku mowa jest o przyznaniu jej [...] zł, tymczasem w uzasadnieniu mówi się o przyznaniu jej kwoty [...] zł, co stanowi oczywistą sprzeczność.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. N. nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga Z. N. jest zasadna.

Skarżąca kasacyjnie słusznie wskazała, że istnieje rozbieżność pomiędzy sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem. Z treści punktu III sentencji wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. wynika, że Sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał jej sumę pieniężna w kwocie [...] zł, tymczasem w treści uzasadnienia mowa jest o [...] zł. Nadto, uzasadniając przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej, WSA w Krakowie wskazał, że całokształt okoliczności sprawy powoduje, że przyznana kwota powinna być większa niż określone w sentencji wyroku [...] zł. Powyższa różnica powoduje, że nie można definitywne określić, jaką sumę pieniężną w okolicznościach przedmiotowej sprawy chciał wymierzyć organowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Taka sytuacja powoduje, że nie można ocenić jaką w istocie kwotę pieniężną chciałby wymierzyć Burmistrzowi Miasta [...] Sąd I instancji. Powyższy błąd powinien zatem zostać naprawiony w postępowaniu przed WSA w Krakowie, który kierując się dyspozycją art. 149 § 2 P.p.s.a., określi jaka kwota pieniężna powinna zostać zasądzona na rzecz Z. N. i uzasadni podjęte rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono, jak w pkt 1. sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 2. sentencji).

Skarga Burmistrza Miasta [...] jest oczywiście niezasadna.

Przed przedstawieniem wyników oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy tylko wskazać, że wnioski dowodowe zawarte w niej nie zostały uwzględnione, gdyż nie były niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, a orzecznictwo sądów administracyjnych jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu.

Obszerna skarga kasacyjna w istocie dotyczy pięciu zagadnień:

Po pierwsze, kwestii nieodrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przez Sąd I instancji skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że Skarżąca nie wyczerpała trybu z art. 37 § 1 k.p.a., nie złożyła bowiem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Powyższy zarzut autora skargi kasacyjnej jest całkowicie błędny.

W tej materii, od co najmniej 2004 r., stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwo, (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA), określa, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (CBOSA), jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności organu I instancji nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu.

Po drugie, pominięcie przez WSA w Krakowie, że organ mógł skutecznie udostępnić żądane umowy, zaczerniając określone ich treści, ponieważ pozwalała mu na to treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ powołał się na treść tajemnicy radcy prawnego.

Wskazać należy, że tajemnicę radcy prawnego definiuje art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1462). Zgodnie z jego brzmieniem radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej. Przepis ten określa, że "tajemnica radcowska obejmuje tylko te wiadomości, które prawnik uzyskał od swojego klienta w związku z prowadzoną sprawą, a chodzi tu o informacje poufne" (M. Jaśkowska [w:] "Jawność i jej ograniczenia, Tom IV, Znaczenie orzecznictwa, opublikowany w Legalis). Tajemnica radcowska dotyczy zatem tylko tych informacji, których radca dowiedział się od swojego mocodawcy podczas udzielenia konkretnych porad prawnych. Oznacza to, że "dokumentami zawierającymi tajemnicę radcy prawnego będą tylko takie dokumenty, pisma czy też notatki, które zawierają treści, o których radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej i dotyczą przedmiotu świadczonej pomocy prawnej", (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r., II AKz 294/08, Legalis). Umowa zawarta z publicznym podmiotem na wykonywanie kompleksowej obsługi prawnej nie należy do dokumentów zawierających treści związane z informacjami, których radca prawny dowiedział się, prowadząc konkretne sprawy organu, którego obsługi się podjął. W tym zakresie umowa taka obejmuje sposób wydatkowania publicznych środków na obsługę prawną oraz wzajemne prawa i obowiązki stron umowy.

Po trzecie, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie uwzględnił faktu, iż decyzja SKO z dnia [...] listopada 2015 r., uchylająca decyzję organu w całości i umarzająca postępowanie w I instancji, w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, była dotknięta wadą nieważności, czym WSA w Krakowie miał naruszyć art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Zarzut ten w kontekście niniejszej sprawy jest całkowicie bezzasadny. Wskazana ostateczna i prawomocna decyzja SKO w [...] nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ sprawa nie dotyczyła tej decyzji. Skarga wywiedziona przez Z. N. dotyczyła bowiem bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji w takim wypadku nie miał postaw do badania zgodności z prawem decyzji SKO, a organ, jeżeli chciałby podważyć prawidłowość takiej decyzji, powinien skorzystać z przysługujących mu środków, do których jednak nie można zaliczyć zarzutów w skardze kasacyjnej, dotyczącej jego bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej. Prawomocna i ostateczna decyzja SKO przesądziła, że dane zawarte w umowach nie podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy, stąd ponowne powoływanie się na nią przez organ przed sądem administracyjnym nie znajduje uzasadnienia.

Dodać w tym miejscy należy, że Naczelny Sad Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1263/16, wedle którego umorzenie przez SKO w [...] sprawy z zakresu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – powoduje, że całe postępowanie w zakresie udostępniania informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie należy podnieść, że decyzja SKO w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., uchylająca decyzję Burmistrza [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej i umarzająca postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, kończyła postępowanie tylko w zakresie postępowania w sprawie wydania decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej, ponieważ taka decyzja organu dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej uprzednią decyzją SKO. Natomiast w żaden sposób nie doszło do umorzenia postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1195/16).

Po czwarte, Burmistrz Miasta [...] zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości, w tym przede wszystkim błędnie zostały zinterpretowane przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że zobowiązywały one organ do udostępnienia żądanych przez Z. N. umów.

Zarzut ten jest błędny, ponieważ WSA w Krakowie słusznie stwierdził, że wskazane u uzasadnieniu wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 325/13 oraz 9 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 56/16, przesądzające, że umowy cywilnoprawne o świadczenie obsługi prawnej stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych - jednoznacznie określają, że brak jest podstaw do odmowy udostępniania żądanych przez skarżącą umów i podzielił stanowisko zawarte w ww. orzeczeniach.

Po piąte, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd w okolicznościach sprawy bezpodstawnie przyjął, że organ jest w bezczynności, bezczynność ta posiada charakter rażący i przyznał Z. N. wygórowaną kwotę pieniężną.

WSA w Krakowie wykazał, że ponad dwuletnia zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącej, w istocie brak reakcji na ostateczne i prawomocne decyzje SKO w [...], uzasadniają przyznanie stronie postępowania sumy pieniężnej. Podnieść w tym miejscu należy, że art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego, orzekającego w sprawie przewlekłości postępowania, wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, CBOSA). Powyższe opiera się na założeniach logiki prawniczej, zgodnie z którymi obydwa zdania wchodzące w skład alternatywy zwykłej można rozpatrywać osobno, zaś alternatywa dwóch zdań jest prawdziwa, jeżeli co najmniej jedno zdanie jest prawdziwe. Należy wskazać, że z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej, za wiążący uznaje się pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ww. interpretacji przyznanych w art. 149 § 2 P.p.s.a. uprawnień sądu administracyjnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Należy przyjąć za dopuszczalny wybór przez Sąd I instancji środka określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., którego celem było nałożenie dolegliwości finansowej na organ działający w sposób rażąco, dopuszczalne było również ustalenie wysokości grzywny, które nastąpiło w zakresie uprawnień przyznanych sądowi administracyjnemu na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., zaś argumentacja skarżących, która zmierza do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wysokości tej grzywny nie jest zasadna.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna organu nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3. sentencji.