Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 44/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 art. 7 ust. 1 pkt 1 art. 9 ust. 1 ust. 3 art. 14 art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: A, B, C, D, E, F, G, H i linii kolejowej relacji H. – W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 17 sierpnia 2011r. nr X/113/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe – Wieluń. Wskazując, iż zaskarżona uchwała nie jest zgodna z zapisem studium w zakresie dotyczącym terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej o symbolu w rysunku planu 01MW-S, zaś w studium, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN, zawarty jest niezrozumiały zapis o obowiązującym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej oraz błędny zapis o możliwości budowy dróg wewnętrznych na terenie działek mających bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych. Nadto domaga się uchylenia przeznaczenia pasa pieszo-jezdnego ul. A na drogę wewnętrzną.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń, zatwierdzone uchwałą nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010r., jest zmianą studium, które zostało zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Wieluniu, z dnia 27 kwietnia 2007r., nr IX/53/07 oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń, zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/169/00 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 27 września 2000r. Poza tym opracowany i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 Stycznia, Popiełuszki, POW (jedna strona ulicy) i linii kolejowej relacji Herby Nowe-Wieluń, w oparciu o uchwałę nr X/112/11 z dnia 17 sierpnia 2011r., stwierdzającą zgodność projektu planu ze Zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń, zatwierdzoną uchwałą nr XLIX7534/10 z dnia 14 lipca 2010r., uchwalony został zaskarżoną uchwałą z dnia 17 sierpnia 2011r. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 17 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) uchwała Rady Miejskiej Wielunia nr X/112/11 z dnia 17 sierpnia 2011r. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia, z zatwierdzonym studium nr X/113/11 z dnia 17 sierpnia 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie w/w ulic, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący uzasadniając powyższy zarzut wyjaśnił, iż z treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś w treści zatwierdzonego studium (na str.13) uchwały z dnia 14 lipca 2010r. ustalono, że tekst i rysunki zmiany studium stanowią integralnie ze sobą związany dokument i winny być stosowane komplementarnie. Jednakże, jak zauważył skarżący, w opracowanej zmianie studium dla miasta i gminy Wieluń, w dziale 9 (na str.178) do owej uchwały z dnia 14 lipca 2010r. zatytułowanym "Obszary wyznaczone do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie wykazano i nie omówiono przeznaczenia i wskaźników zagospodarowania terenu do opracowania planu w rejonie między ulicami: Warszawską, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskim, POW i linią kolej ową relacji Herby Nowe-Wieluń. Nadto z terenów objętych miejscowym planem zostało w studium dla miasta i gminy Wieluń omówione przeznaczenie tylko terenu działek zawartych między ulicami: Kilińskiego, Popiełuszki, POW i 18 stycznia, to jest terenu o symbolu 04 MW-S – czyli 1/4 terenów objętych planem. Natomiast rejon między ulicami: Warszawską, Staszica, Moniuszki, Placem Jagiellońskim, POW (jedna strona ulicy) i linii kolejowej relacji Herby Nowe-Wieluń, w ogóle w treści studium w terenach do pracowania nie wymieniono i nie podano przeznaczenia terenów ani wskaźników zagospodarowania, co wynika z tekstu zamieszczonego na stronach 178-181 załącznika nr 1 do uchwały zatwierdzającej studium.

Nadto w ocenie skarżącego w załączniku nr 4 do uchwały zatwierdzającej studium nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010r., wykazano nieuwzględnione uwagi do wyłożonego do wglądu projektu studium. W pozycji 26 w/w załącznika zapisano w odpowiedzi na nasze uwagi zawarte w w/w pismach "uszczegółowienie parametrów zagospodarowania wynikające ze specyfiki danego terenu i uszczegółowienie analiz zagospodarowania następuje w miejscowym planie", co jest niezgodne z art. 10 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z § 4 ust. 1 pkt. 1-4 oraz § 4 ust. 2 i § 6 pkt. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. Dz. U. 2004 Nr 118 poz. 1233 ze zm.

Skarżący wskazał, iż w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego na dzień 12 czerwca 2011r. zmieniono przeznaczenia terenów obecnie oznaczonych w rysunku planu 01MW-S do 03MW-S z terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (w terenie otaczającym śródmieście) na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej. Do roku 2007 tereny obecnie oznaczone symbolem 01MW-S do 03MW-S były terenami zabudowy jednorodzinnej. Zmiana ich przeznaczenia odbyła się w 2007r. na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Natomiast w 2011r. przemianowano te tereny do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej. Powyższe zmiany, w ocenie skarżącego przeznaczenia terenów co kilka lat, w tym terenów objętych strefą ochrony konserwatorskiej "B" są niezgodne z art. 5 ust.2a pkt 7 - Prawo budowlane. Skarżący wyjaśnił, także, iż mieszkańcy terenu 07MN wystąpili z pismem do Burmistrza Wielunia z wnioskiem o zmianę planowanej linii zabudowy na działce nr [...] przy ulicy A (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 01MW-S), jednakże w wymienionym wyżej planie nie uwzględniono zapisów w studium zamieszczonych na str.129 i 178, odnośnie terenu położonego w strefie ochrony konserwatorskiej, którą to strefę wykazano na rysunku planu przerywaną linią, powyższe zaś w ocenie skarżącego jest niezgodne jest z art. 15 ust.2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto skarżący wskazał, że w treści studium stanowiącym załącznik nr 1 uchwały nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010r. zmieniono treść zapisu dotyczącą udziału powierzchni biologicznie czynnej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, tak w stosunku do treści projektu studium, jak i treści projektu planu oraz w stosunku do treści zatwierdzonego planu uchwały nr X/113/11 z 17 sierpnia 2011r. Zmianę omawianej treści wprowadzono do załącznika nr 1 do uchwały zatwierdzającej studium - czyli do treści studium. Ustalona treść w opracowanym projekcie studium dla miasta i gminy Wieluń z maja 2010r., na str. 142 projektu studium stanowi: udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki (MN) co najmniej 60%, dla działek o powierzchni powyżej 1000m2 20-50% proporcjonalnie, dla działek o powierzchni 500-1000m2 (MN/RO) co najmniej 40% powierzchni działki. Powyższe zdaniem strony potwierdza, że w projekcie planu na dzień 12 czerwca 2011r. opracowanego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono zapis: obowiązuje przeznaczenie co najmniej 60% działki na powierzchnie biologicznie czynną str. 12 i 13 projektu planu w załączeniu. Natomiast w załączniku nr 1 do uchwały XLIX/534/10 zatwierdzającej studium, ustalono następujący zapis: "Tereny zabudowy jednorodzinnej (MN); (MN/RO) na str. 142 w/w załącznika nr 1 ustalono treść "udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki (MN) co najmniej 60%, dla działek o powierzchni powyżej 1000m2; 20-50% (proporcjonalnie) dla działek o powierzchni 500-1000m2; nadto maksymalna wysokość zabudowy (MN) - 10 m w najwyższym punkcie kalenicy dachu, średnia wielkość działki MN/RO - 1500m, udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki (MN/RO) co najmniej 40% powierzchni działki. Natomiast zabudowa o symbolu (MN/RO) w obszarze objętym planem zatwierdzonym uchwałą nr X/113/11 z 17 sierpnia 2011r. w ogóle nie występuje.

Nadto w projekcie tego planu do zabudowy MN zapisano "obowiązuje przeznaczenie co najmniej 60% działki na powierzchnię biologicznie czynną - fotokopia str.12 projektu planu w załączeniu. Natomiast w treści uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego wyżej obszaru, zatwierdzonego uchwałą nr X/113/11 figuruje zapis (str. 11 i 12 planu) odnośnie powierzchni biologicznie czynnej dla terenów MN:

a) co najmniej 60% dla działek o powierzchni do 1000m2,

b) 20-50% (proporcjonalnie) dla działek o powierzchni powyżej 1000m2.

Kserokopie powyższego zapisu planu stron 11 i 12 w załączeniu.

Skarżący podkreślił, iż wnioskuje o skorygowanie zapisu w studium zgodnie z ustaleniami uchwalonego planu, tak by zapis w studium był zrozumiały i zgodny z projektem studium i uchwalonym planem. Obecnie uchwalony plan jest niespójny z treścią zatwierdzonego studium, co nie spełnia wymogu art.14 ust. 5 i art.15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporny plan uchwalony uchwałą nr X/113/11 zawiera niezgodności w stosunku do zatwierdzonego studium.

Nadto skarżący wskazał, że w ustaleniach szczegółowych w/w planu na str.7 w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 01MW-S ustalono w § 16 ust.2 pkt 2 zakaz wykraczania poza granice terenu ewentualnych uciążliwości spowodowanych działalnościami wymienionymi w ust. 1 pkt.2 (przeznaczenia uzupełniające - w tym handel detaliczny). Z tym, że w § 3 ust. 1 pkt 18 omawianego planu podano znaczenie słowa terenu następująco "należy przez to rozumieć część obszaru oznaczonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oznaczonego symbolem cyfrowym i literowym". To znaczy - powierzchnie kilkunastu lub kilkudziesięciu działek zawartych między kilkoma ulicami - przykładowo teren oznaczony na rysunku planu symbolem 04MW-S. Czyli, że na terenie działek zlokalizowanych w środku terenu, uciążliwość z tytułu prowadzonych usług może być dowolna, byle nie przekroczyć granic ulic otaczających teren. Natomiast w studium na str. 140 i 141 ustalono zapis: dla terenów zabudowy mieszkaniowej (MŚ, MW, MN, MN/RO i RM) o różnej intensywności obowiązuje: obok funkcji dominującej dopuszcza się realizację innych funkcji pod warunkiem niekolizacyjnego charakteru w stosunku do funkcji dominującej. W przypadku lokalizacji usług lub działalności gospodarczej możliwość powodowana przez nie, nie może przekroczyć granic działki w załączeniu kserokopie stron 140 i 141 z zatwierdzonego studium. Obecny zapis w miejscowym planie nie spełnia wymogu studium i jest ze studium niezgodny, co nie spełnia wymogu art.15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Dalej skarżący podniósł zarzut, iż w zatwierdzonym planie miejscowym w §16 (str.7 planu) w ust.3 pkt 1 i 2 ustalono, iż obowiązują linie zabudowy wyznaczone na rysunku planu. Natomiast w zatwierdzonym studium, w strefie zurbanizowanej na str.139 i 140 ustalono dla terenów zabudowy mieszkaniowej (MŚ, MW, MN, MN/RO) o różnej intensywności zabudowy: wszelkie działania inwestycyjne, remontowe i eksploatacyjne muszą być podporządkowane istniejącemu układowi przestrzennemu. Gabaryty budynków (modernizowanych lub nowych), kształt dachu, kierunki kalenicy winny nawiązywać do obiektów sąsiednich, tak by tworzyły jednorodne zespoły urbanistyczne. Sporządzony rysunek planu miejscowego w skali 1:1000, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały zatwierdzającej plan, wykazuje różne linie zabudowy w terenie oznaczonym symbolem 01MW-S przy ul. A. Mimo wspólnego wskaźnika intensywności zabudowy ustalonych dla poszczególnych terenów, który dla terenu 01MW-S wynosi 3,5 dla 4 kondygnacji dopuszcza się zabudowę kubaturową do 80% powierzchni działki. Udział obowiązujący przeznaczenia na powierzchnie biologicznie czynną poszczególnych działek w terenie 01MW-S ustalono na 20%. Czyli zabudowa kubaturowa 80% plus powierzchnia biologicznie czynna 20% stanowi 100% powierzchni działki, bez parkingów dojazdu, dojść, miejsca na trzepaki, na pojemniki, na odpady itp. W oparciu o powyższe ustalenia widać wyraźnie, że wskaźniki zabudowy zostały ustalone pod zabudowę działki nr [...] i dla tej działki są preferencyjne w stosunku do pozostałych działek o numerach [...],[...] i [...]. Pomijając nawet naniesioną jeszcze na rysunku planu historyczną linię zabudowy działki nr [...]. Wszystkie wymienione wyżej działki objęte są strefą ochrony konserwatorskiej "B", dla której to strefy ustalono, obowiązujące wymogi, wymienione na str. 4 planu w § 8, które to wymogi są sprzeczne z rysunkiem planu co czyni plan niespójnym i niezgodnym z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając natomiast dopuszczalną 4 kondygnacyjną zabudowę przy samym pasie drogowym ul. A na działce [...], dopuszcza się w planie lokalizację sklepów na parterze i na 2 kondygnacji budynku nie uwzględniając zapisu w studium, gdzie usługi dopuszcza się tylko w parterach budynków mieszkalnych. Nie uwzględniono także parterowej mieszkaniowej jednorodzinnej zabudowy (w terenie otaczającym śródmieście) po drugiej stronie ul. A, zlokalizowanej po przeciwnej stronie ulicy na wprost działki nr [...]. Ponieważ działki między ulicami A, a ul. B usytuowane są po stronie południowo-zachodniej naszych zabudowań, zabudowa -kondygnacyjna spowoduje zacienienie naszych budynków mieszkalnych zlokalizowanych po drugiej stronie ulicy. Natomiast w okresie zimowym śnieg z dachów 4-kondygnacyjnego budynku będzie zasypywał nasze okna i posesje (wiatr od strony południowo-zachodniej i północnej) w załączeniu zdjęcie terenu działki nr [...] z zabudową po drugiej stronie ul. A. Tereny te objęte są wg rysunku planu strefą ochrony konserwatorskiej "B". Dla strefy tej w § 8 ust. 1 omawianego planu ustalono, że ochronie podlegają zieleń, sieć uliczna, podziały własnościowe terenu, skala i forma zabudowy oraz charakter pierzei, nadto ustalono obowiązek harmonijnego wkomponowania nowych budynków frontowych w zakresie układu skali, proporcji bryły, charakteru stolarki itd. Natomiast w studium (str.132) ustalono "należy nawiązać nową i modernizowaną zabudowę do charakteru i skali zabudowy tradycyjnej pod względem formy, wysokości, lokalizacji, współczesne funkcje muszą uwzględniać historyczny charakter zabudowy i możliwość jej dostosowania bez naruszania zabytkowych wartości obiektów. Dotychczas działka nr [...] zabudowana była budynkiem jednorodzinnym przy ul. B. Jak z powyższego wynika rysunek planu nie jest spójny z treścią planu, jak również z treścią studium, co jest niezgodne z art.15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast dopuszczalne linie zabudowy ustalone dla działki nr [...] pokrywają się z granicami całej działki i przylegają do samych pasów drogowych ul. B i A. Treści studium w ocenie strony skarżącej nie uwzględniono w rysunku nr 1 do uchwały zatwierdzającej plan, co czyni ten plan niespójnym i niezgodnym z wymogami art.14 ust. 2 pkt.5 oraz z art.15 ust.2 pkt.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej skarżący zarzucił, że w kwestionowanym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wprowadzono zapis dopuszczający budowę na terenie działek dróg wewnętrznych - bez uzasadnienia. Wszystkie działki na obszarze objętym planem mają dostęp do dróg publicznych. Tereny wszystkich działek oznaczone na rysunku planu symbolem 01MN, 02MN, 06MN, 07MN oraz 08MN mają dostęp do dwóch dróg publicznych. Dominująca wielkość powierzchni działek o symbolu MN wynosi do 600 m2 (około 85% działek). Chęć budowy drogi wewnętrznej ma właściciel działki nr [...] zlokalizowanej miedzy ul. C i A. Ponieważ na działce na [...] w terenie zabudowy, mieszkaniowej jednorodzinnej wybudował magazyn (wg. pisma Starostwa Powiatowego w Wieluniu bez pozwolenia na budowę). Obecnie wybudowany magazyn obsługuje sklep przy ul. D na działce nr [...] z zapleczem przy ul. A. Obecnie planowana jest budowa sklepu na działce nr [...], który to w/w magazyn ma również składować towary dla tego sklepu, a towary do bezpośredniego rozładunku do sklepu będą tą drogą wewnętrzną przewożone. Ta droga wewnętrzna ma być ogólnie dostępna dla społeczeństwa. Jednak wprowadzenie tej drogi do planu jest nieuzasadnione, ponieważ wszystkie działki w tych terenach (07 MN i 06MN) mają dostęp do dwóch dróg publicznych, a działki [...], [...] i im działki przyległe zlokalizowane są w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. W terenie zabudowy jednorodzinnej planu, w §20 ust.2 poz.2 zawarty został zakaz wykraczania poza granice terenu ewentualnych uciążliwości spowodowanych działalnością usługową. Natomiast w studium ustalono wymóg (str.142) w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) (MN/RO) kształtowanie przestrzeni w tych terenach wymaga: realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, z zielenią towarzyszącą, możliwością lokalizacji usług o uciążliwości nie wykraczającej poza granice lokalu w ramach budynku mieszkalnego. Zapis wprowadzony do planu jest zapisem celowym nikt nie mógł kwestionować powstałych ewentualnych uciążliwości, bo taki jest zapis w zatwierdzonym planie. Natomiast sam zapis w planie jest niezgodny z wymogami zatwierdzonego studium oraz art. 5 Prawo budowlane. W rysunku planu zał. nr 1 do uchwały zatwierdzającej studium, dotychczasowy odcinek ul. A, stanowiący ciąg pieszo-jezdny zgodny był z decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego w S. znak [...] z dnia [...] oraz z planem zagospodarowania przestrzennego tegoż obszaru miasta Wielunia z 2008r. Uchwałą zatwierdzającą obecnie omawiany plan zmieniono pas pieszo-jezdny na drogę wewnętrzną. Przemianowanie ulicy - czyli drogi publicznej w plac, parking czy drogę wewnętrzną jest sprzeczne z treścią § 8 ust. 1 pkt. 1 treści planu, gdyż omawiany pas pieszo-jezdny znajduje się w terenie objętym strefą "B" ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązuje zapis §8 ust. 1 pkt 1, że w strefie ochronie podlegają układy zieleni, sieć uliczna podziały własnościowe terenu, skala i forma zabudowy oraz charakter pierzei. Powyższa zmiana przeznaczenia pasa pieszo-jezdnego jest niespójna w zakresie rysunku planu z treścią planu oraz nie spełnia wymogu ustaleń studium zawartych na str.132 studium dotyczących strefy "B" ochrony konserwatorskiej. Z powyższych powodów zmiana przeznaczenia pasa pieszo-jezdnego na drogę wewnętrzną jest niezgodna z wymogiem art. 20 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie ustaleń zapisów treści planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia, dotyczącego terenu o symbolu 01MW-S, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna śródmiejska oraz terenu o symbolu MN zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą, celem doprowadzenia planu do zgodności z obowiązującym studium i obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie wniósł o zniesienie w zapisie studium uchwalonym uchwałą nr XLIX/534/10 z dnia 10 lipca 2010r. przecinka zniekształcającego zapis w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (str.142 studium) znajdującego się po zapisie słów "dla działek o powierzchni powyżej 1000 m2, a przed zapisem 20-50% (proporcjonalnie)".

Burmistrz Wielunia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że zgodnie z założeniami opracowanego studium, przeznaczenia terenu określone na rysunku studium oznacza funkcję dominującą terenu i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej egzystencji. W oparciu o wytyczne dla przedmiotowego terenu zgodnie z rysunkiem studium ustalono funkcję mieszkaniową wielorodzinną śródmiejską, określoną na rysunku planu symbolem MW-S. Jako funkcję wzbogacającą funkcję dominującą. Ustalono przeznaczenia usług zaliczanych do grupy usług nieuciążliwych, tj. biura, handel detaliczny, gastronomia, usługi zdrowia i rzemiosło, uzupełniając je o tereny niezbędnych do ich obsługi parkingów oraz zieleń urządzoną. Funkcje te można lokalizować w I i II kondygnacji nadziemnej budynku, co nie powoduje niezgodności ze studium. Podane w tekście uchwały wskaźniki zabudowy stanowią wartości nieprzekraczalne odnoszą się osobno do każdej wyodrębnionej działki gruntu, nie należy traktować tożsamo z terenem, ograniczonym nieprzekraczalnymi i obowiązującymi liniami zabudowy. Przyporządkowane poszczególnym terenom maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy są wynikiem analizy przeprowadzanych na etapie prac koncepcyjnych uzgodnień z instytucjami właściwymi na podstawie przepisów odrębnych, ich różne wartości w stosunku do różnych terenów należy uznać za działania celowe w pełni uzasadnione. W przedmiotowym planie pod uwagę wzięto również wytyczne właściwego terenowo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, potwierdzeniem czego jest postanowienie z dnia [...] znak: [...], uzgadniające projekt planu w zakresie swoich kompetencji.

Organ wskazał, iż skarżący powołuje się na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia z dnia 12 czerwca 2011r. znajdującego się w tym okresie w fazie opiniowania i uzgodnień z instytucjami, właściwymi na podstawie przepisów odrębnych, natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje tylko dwie możliwości zabierania głosu w trakcje procedury planistycznej dotyczącej planu, tj. w związku z ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz w związku z ogłoszeniem o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Ustalenia projektu planu, do momentu jego wyłożenia do publicznego wglądu, wielokrotnie mogą ulec zmianie na skutek różnych czynników nie zawsze zależnych od projektanta. Organ wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia wyłożony był do publicznego wglądu w dniach 22 czerwca 2011r. do 15 lipca 2011r. Dyskusja publiczna z projektantem planu ustalona została na dzień 7 lipca 2011r., zaś do tego czasu zmiany wprowadzone w projekcie planu uznaje się w pełni zgodne z procedurą planistyczną. W odniesieniu do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego na rysunku planu symbolem 07MN, zaznaczono, że plan sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem map zasadniczych. Plan różni się od skali studium, które jest opracowane na mapie topograficznej w skali 1:15000. Zapis układu komunikacyjnego na rysunku studium ma charakter schematyczny, ponad to nie ma wymogu prawnego, nakładającego wprowadzenia do studium zapisów dotyczących dróg wewnętrznych. Szczegółowe ich rozwiązania są podejmowane w planie.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 roku J. S. oświadczył, że jest właścicielem działki nr [...] przy ul. A 6, zaś skarżona przezeń uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ zezwolono na zabudowę działki nr [...] przy ul. B, która jest vis a vis jego budynku przy ul. A. Zdaniem skarżącego z planu wynika, że przy ul. B można budować na całej działce pod warunkiem zachowania 20% biologicznie czynnej powierzchni. Działka nr [...] jest położona od strony południowo-zachodniej w stosunku do jego nieruchomości, co będzie powodowało zacienienie, a zimą zasypywanie śniegiem jego budynku. Nadto na terenie działki nr [...] dopuszczalna wysokość zabudowy to czterokondygnacyjna zabudowa, a jego budynki są jednopiętrowe. Na działce nr [...] możliwe jest zabudowanie działki pawilonem handlowym, co może powodować zwiększenie ilości spalin dostających się przez okna jego budynku. Działka skarżącego leży między ul. A a ul. C, a od trzeciej strony jego działki planowana jest budowa drogi wewnętrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), w skrócie u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania mu prawa własności działki nr [...], położonej przy ul. A w W., to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały odnoszący się do wskazanej działki gruntu. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia jego prawa własności wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ).

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec tego w procesie planistycznym właściciele nieruchomości mogą swoją wolę uzewnętrzniać na wiele sposobów, poprzez składanie wniosków o zmianę studium lub miejscowych planów w różnym czasie, przed przystąpieniem gminy do ich sporządzenia i po ich uchwaleniu, nawet z propozycją poniesienia kosztów z tym związanych, na etapie prac planistycznych mogą zgłaszać uwagi i wnioski, uczestniczyć w dyskusji publicznej. Strony mają także prawo do zaskarżenia studium w sytuacji, gdy uchwalony plan jest zgodny z postanowieniami Studium i bez jego zmiany nie można zmienić postanowień planu, nie ma przy tym znaczenia okoliczność kiedy uzyskali prawo własności określonej działki.

W realiach niniejszej sprawy skarżący w dniu 16 listopada 2011r. wezwał Radę Miejską w Wieluniu do usunięcia naruszenia prawa, zaś uchwałą z dnia 15 grudnia 2011r. nr XIV/161/11 Rada Miejska w Wieluniu uznała owo wezwanie za niezasadne. Przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. S. wniósł bezpośrednio do Sądu, która następnie została w dniu 27 grudnia 2011r. doręczona na adres organu. Mając jednakże na uwadze zarówno, to że w przypadku gdy skarga została wniesiona bezpośrednio do sądu administracyjnego o zachowaniu terminu do jej wniesienia decyduje data jej nadania przez sąd pod adresem właściwego organu administracji (zob. np. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1233/10, Lex nr 663561) jak i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Jak wyżej wspomniano, uprawnienie dla skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do nieruchomości, położonej w W., przy ul. A 6 (działka nr [...]), a zatem objętej zakresem skarżonej uchwały posiada interes w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy zaskarżonego aktu powodują naruszenie interesu prawnego skarżącego, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne, dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oceniając zaś naruszenie interesu prawnego strony skarżącej, które jest przesłanką dopuszczalności skargi, trzeba mieć na uwadze bezpośredniość i realność tego naruszenia. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 2 lipca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 414/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego w przyszłości nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności aktu. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można przy tym upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. (vide: powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r.)

W ocenie Sądu, w realiach sprawy niniejszej, nie można przyznać racji skarżącemu, iż zaskarżona uchwała ogranicza wykonywanie przysługującego mu prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny.

Nieruchomość skarżącego objęta jest sporną uchwałą Rady Miejskiej w Wieluniu nr X/113/11 z dnia 17 sierpnia 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego. 18 stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe – Wieluń. Jednakże o naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy istnieje bezpośrednie i realne (a nie tylko potencjalne) naruszenie istniejącego już w dniu wejścia w życie uchwały prawa, czy uprawnienia, zaś skarga jest środkiem ochrony przed rzeczywistym i nielegalnym wkroczeniem w ten interes organu gminy (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 220/10, Lex nr 619820). Tak rozumianego interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym do którego, co prawda, bezpośrednio odnosić się mogą zapisy aktu, jednak nie da się go skonkretyzować na podstawie normy prawa materialnego.

Swój interes prawny skarżący wywodzi z faktu przysługującego mu tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się na nr [...] przy ul. A 6, położonej na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Wskazał przy tym na rozprawie, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny szczególnie poprzez to, że dopuszcza na działce nr [...], zlokalizowanej przy ul. B, która jest vis a vis jego budynku przy ul. A zabudowę, na całej działce pod warunkiem zachowania 20% biologicznie czynnej powierzchni. Podkreślił, że działka nr [...] jest położona od strony południowo-zachodniej w stosunku do nieruchomości, której jest właścicielem, zaś dopuszczona na owej działce zapisami planu zabudowa będzie powodowała zacienienie jego nieruchomości, a zimą zasypywanie śniegiem jego budynku, który jest znacznie niższy. Nadto dopuszczalna wysokość zabudowy to czterokondygnacyjna zabudowa, a jego budynki są jednopiętrowe. Zdaniem skarżącego na działce nr [...] (teren 01 MW-S – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej) możliwe jest np. zabudowanie jej pawilonem handlowym, co może powodować zwiększenie ilości spalin dostających się przez okna jego budynku, w skutek zwiększonego natężenia ruchu na drogach prowadzących do wybudowanego w przyszłości sklepu.

W istocie zatem skarżący naruszenia swego interesu prawnego dopatruje się w ustaleniu spornym planem terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej 01 MW-S, 02 MW - S i 03 MW – S, co w jego ocenie przełoży się bezpośrednio na możliwość zabudowy działki [...] (która nie jest jego własnością) w sposób, którego nie jest w stanie zaakceptować. Ponadto skarżący kwestionuje ustalone w planie zasady komunikacji dla w/w terenów, w szczególności poprzez ustalenie obsługi komunikacyjnej z terenu dróg publicznych klasy dojazdowej i lokalnej przez drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem 02 KDW, której dotyczy zapis § 17 ust. 5 pkt 1 planu. Potwierdzają to zarzuty podniesione w skardze, które w zasadzie sprowadzają się do kontestowania przeznaczenia terenów, na których znajduje się działka nr [...], pod zabudowę śródmiejską, co w przyszłości zdaniem skarżącego może wpłynąć negatywnie na korzystanie z przysługującego mu prawa własności względem działki [...] (teren 07 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Skarżący nadto w treści skargi podniósł, że bezzasadnie w kwestionowanym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wprowadzono zapis dopuszczający budowę na terenie działek dróg wewnętrznych, bowiem wszystkie działki na obszarze objętym planem mają dostęp do dróg publicznych. Tereny wszystkich działek oznaczone na rysunku planu symbolem 01MN, 02MN, 06MN, 07MN oraz 08MN, mają dostęp do dwóch dróg publicznych. Zdaniem skarżącego budowa drogi wewnętrznej leży w interesie właściciela działki nr [...] zlokalizowanej miedzy ul. C i A, bowiem wybudował on magazyn, który obsługuje sklep przy ul. D, zlokalizowany na działce nr [...] z zapleczem przy ul. A. Nadto, w opinii skarżącego, planowana jest budowa sklepu na działce nr [...], którego towary będą składowane w/w magazynie, zaś owe towary do bezpośredniego rozładunku do sklepu będą tą drogą wewnętrzną przewożone.

Bezsporną w sprawie okolicznością jest, to że skarżącemu przysługuje prawo do nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym ustaleniami spornej uchwały. Niewątpliwie posiada zatem on interes prawny w sprawie. Jednakże sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości znajdującej się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego zastosowanie znajduje zaskarżony akt, nie może być wystarczające do przyjęcia, że tym samym interes prawny skarżącego został naruszony. Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością należącą do skarżącego zarówno co do przeznaczenia podstawowego (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna śródmiejska, w ramach której jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się biura, finanse, administrację, handel detaliczny, gastronomię, usługi zdrowia, rzemiosło, parking naziemny i zieleń urządzoną. Jak z tego wynika, intencją skarżącego jest wykluczenie na terenie sąsiadującym z jego nieruchomością zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w tym usługowej, która to zabudowa spowoduje jego zdaniem np. uciążliwości komunikacyjne związane z dojazdem do jej nieruchomości czy parkowaniem spalinami itd. W istocie strona w związku z przedstawionymi powyżej obawami domaga się pozostawienia takiego rodzaju zabudowy jaka znajduje się obecnie na terenach uregulowanych kwestionowanymi zapisami planu, których zresztą konkretnie skarżący nie wskazuje, lecz zarówno z treści skargi, jak i z zapisów spornej uchwały można wywnioskować, że w szczególności kwestionowane są zapisy uchwały w zakresie terenów 01 MW – S (§ 16 uchwały ) i terenów 02 MW – S i 03 MW – S (§ 17 uchwały) oraz drogi wewnętrznej 02 KDW (§ 35 uchwały).

Biorąc pod uwagę zarzuty podniesione zarówno w skardze, jak i sprecyzowane w trakcie rozprawy sądowej wskazać należy, iż skarżący nie wykazał by kwestionowane przezeń zapisy uchwały dotyczące przeznaczenia i zagospodarowania wymienionych terenów naruszały jego interes prawny. Przede wszystkim skarżący nie wykazał aby zapisy te wpływały na jej indywidualną sytuację prawną, w szczególności ograniczały lub pozbawiały go konkretnych uprawnień lub nakładały nań konkretne obowiązki. Wyraźnego podkreślenia wymaga w tym miejscu, że stronie do wskazanych w skardze nieruchomości objętych zapisami dotyczącymi zarówno terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej jak i kwestionowanej drogi wewnętrznej nie przysługują żadne prawa rzeczowe, na których mogła by opierać swój sprzeciw co do przewidzianych planem ich przeznaczenia i zagospodarowania. Okoliczność ta nie przesądza wprawdzie o tym, że interes prawny skarżącej nie może być naruszony kwestionowanymi zapisami uchwały, ale w takiej sytuacji konieczne jest ustalenie i wykazanie w jakim stopniu konkretne zapisy planu odnoszące się do wymienionych przez stronę nieruchomości, usytuowanych po sąsiedzku, wpływają na sytuację prawną skarżącej. Strona wprawdzie kwestionuje przewidziane planem przeznaczenie tych nieruchomości, jednak nie wykazuje aby dopuszczona planem zabudowa, nawet wielorodzinna, czy też usługowa, przy przewidzianej planem dopuszczalnej maksymalnej ilości kondygnacji i wysokości, ograniczała lub uniemożliwiała jej wykonywanie prawa własności w odniesieniu do jej nieruchomości, poza ewentualnymi uciążliwościami komunikacyjnymi i obniżeniem wartości nieruchomości. Nie wskazano na żaden przepis prawa materialnego, który byłby w tym względzie naruszony postanowieniami planu, przez co w sposób bezpośredni ograniczałby przysługujące jej prawo własności. Również fakt, że ciąg pieszo-jezdny został zmieniony na wewnętrzną drogę dojazdową nie pozbawia, ani nie ogranicza skarżącemu możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień, jak też nie nakłada na niego żadnych obowiązków.

Należy również zwrócić uwagę, że nie można hipotetycznej możliwości jaką – zdaniem skarżącego – może wywołać w przyszłości dopuszczona planem zabudowa na wskazanej przez niego w skardze działce (jak i pozostałych działkach znajdujący się na terenach 01 MW-S, 02 MW-S 03 MW-S niektórych położonych w znacznej odległości od jego nieruchomości), utożsamiać z naruszeniem interesu prawnego. Natomiast zarzuty dotyczące uciążliwości danej inwestycji (zacienienie nieruchomości itd.) mogą być podnoszone na odpowiednich etapach postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji zezwalającej na realizację konkretnej inwestycji, jeżeli skarżący będzie miał przymiot strony postępowania prowadzonego o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji, to czy dane przedsięwzięcie będzie uciążliwe dla skarżącego w podnoszonym przez niego zakresie, nie zależy od zapisów planu, ale od decyzji wydanych w procesie inwestycyjnym. Nie stanowi także naruszenia interesu prawnego argumentacja skarżącego dotycząca możliwości technicznych wybudowania sklepu na terenie działki sąsiedniej (nr [...]), bowiem to, czy na terenie sąsiednim wobec działki skarżącego rzeczywiście nastąpi realizacja danej inwestycji zależy od wielu czynników, pozostających również poza sferą regulacji zaskarżonej uchwały. Jednym z nich jest samo zainteresowanie potencjalnego inwestora nabyciem prawa do danego obszaru i uzyskaniem pozwolenia na budowę. Podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście jakiś inwestor zechce wybudować sklep nie może uzasadniać naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że to nie konkretne zapisy planu określają kwestię uciążliwości lub nie prowadzonej działalności. Jak wskazano rodzaj działalności, jej rozmiary i charakter a zatem elementy związane z konkretną inwestycją, podlegają ocenie w indywidualnych postępowaniach, poprzedzających jej realizację. I choć zgodzić się należy z tezą, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego warunkuje możliwość ich lokalizacji, jednakże w żaden sposób bezpośrednio i realnie nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Określa bowiem jedynie możliwy sposób zagospodarowania terenu objętego planem, nie wpływając na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Podkreślić także wypada, iż żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden przepis innej ustawy nie przesądza, że w przypadku przeznaczenia danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod konkretną zabudowę (np. usługami handlowymi), inny podmiot (inwestor) dokona takiego rzeczywistego zagospodarowania tego terenu. Plan miejscowy określa wyłącznie sposób zagospodarowania danego obszaru a to, czy rzeczywiście znajdzie się inwestor gotowy zagospodarować dany teren, jest już poza zakresem oceny legalności danej uchwały. Interes prawny to bowiem takie uprawnienie bądź obowiązek, które chronione jest przepisem prawa materialnego rangi ustawowej.

Uprawnienia właścicielskie również nie legitymują in abstracto do skutecznego domagania się określenia sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Nie do zaakceptowania jest zatem upatrywanie źródła wspomnianego żądania w treści art. 144 ustawy z dnia 26 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Po pierwsze bowiem, wspomniany przepis odnosi się do stosunków sąsiedzkich, regulując sposób wykonywania prawa własności (nie dotyczy zatem władztwa planistycznego gminy), po wtóre ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy (względnie rozbudowy). Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty nie mogą zatem stanowić źródła immisji.

Sąd nie podziela również poglądu skarżącego, że jego interes prawny może zostać naruszony z uwagi na negatywny wpływ ewentualnych przyszłych zabudowań wielokondygnacyjnych oraz utrudnień związanych z użytkowaniem drogi wewnętrznej (emisją spalin itd.), na wartość nieruchomości stanowiącej współwłasność strony. Zmiana wartości nieruchomości jest bowiem zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie o naruszeniu interesu prawnego nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany jej przeznaczenia. Potencjalne finansowe skutki (negatywne zarówno dla właścicieli jak i samej gminy) znieść mogą jednak instytucje przewidziane w art. 36 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Również podnoszona przez skarżącego kwestia dotycząca lokalizacji drogi wewnętrznej nie uzasadnia naruszenia interesu prawnego skarżącego bowiem skarżący poza obawami dotyczącymi zwiększenia natężenia ruchu i emisji spalin nie wskazał, aby lokalizacja drogi 02 KDW w jakikolwiek sposób godziła w przysługujące mu prawo własności do nieruchomości nr [...].

Analizując przedstawione przez skarżącego argumenty stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Okoliczności przedstawione przez skarżącego można by próbować kwalifikować jako naruszenie interesu faktycznego, jednak takowy nie daje legitymacji do ubiegania się o sądowoadministracyjną kontrolę aktu prawa miejscowego. Jak już bowiem wspomniano, aby skarga wniesiona w trybie art. 101 u.s.g. mogła zostać uwzględniona, składający skargę musi wykazać zarówno, że posiada tak rozumiany interes prawny, a ponadto, że interes ten został naruszony, przy czym naruszenie to obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Samo nieprzestrzeganie przez organ norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym, jeżeli nie narusza interesu prawnego wnoszącego skargę, nie wystarcza do uwzględnienia skargi, ponieważ nie daje wnoszącemu skargę uprawnienia do skutecznego jej złożenia. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo przedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2010r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1429/10 - Lex nr 746533).

Zatem skoro zaskarżony plan miejscowy nie naruszył prawnie chronionego uprawnienia (prawa) skarżącego i niezależnie od twierdzeń samego skarżącego nie nastąpiło naruszenie przysługującego mu dotychczas zakresu uprawnień wynikających z prawa własności, Sąd zobowiązany był, wobec nie wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę oddalić.

m.o.