Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 947/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 roku sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje adwokat F. J. M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych zawierającą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat F. J. M. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263), art. 119 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn, zm.), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie nałożenia na H. G. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 500 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w związku ze zgłoszeniem do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w P. faktu nie wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych u J. G., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wszczął postępowanie administracyjne zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 27 lutego 2012 r. skierował do H. G. – matki J. G. pisemną informację o obowiązku szczepień ochronnych zgodnie z aktualnym Programem Szczepień Ochronnych, a w dniu 12 marca 2012 r. upomnienie wzywające H. G. do natychmiastowego wykonania obowiązku zgłoszenia się na szczepienia ochronne z dzieckiem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na niewykonanie obowiązku szczepień ochronnych przez H. G., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. w celu wykonania obowiązku wynikającego z ustawy o chorobach zakaźnych wystawił w dniu 29 marca 2012 r. tytuł wykonawczy nr [...] na H. G. i przystąpił do egzekucji obowiązku wykonania szczepień ochronnych u J. G., wydając tego samego dnia postanowienie Nr [...] o nałożeniu grzywny w wysokości 500 zł w celu przymuszenia. W uzasadnieniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. powołał brzmienie art. 5 ust. 1 oraz art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wskazał, iż na H. G. w oparciu o ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie został nałożony obowiązek wykonania szczepień ochronnych u dziecka J. G. decyzją organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz zostało wszczęte postępowanie administracyjne zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na powyższe postanowienie H. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podniosła, że skoro nie został na nią nałożony obowiązek wykonania szczepień ochronnych dziecka, podtrzymanie wobec niej grzywny finansowej jest nielogiczne i świadczy o braku konsekwencji ze strony organów.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach,

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art. 7, 8 i 9 kpa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234 poz. 1570 z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 229 z 2005 r. poz.1954 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. osoby przebywające na terenie Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych.

W myśl art. 5 ust. 2 wymienionej ustawy, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417).

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 wymienionej ustawy osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt. 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt. 1.

W myśl art.17 ust.10 cytowanej ustawy minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,

3) kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia ochronne,

4) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych,

5) tryb przeprowadzania konsultacji specjalistycznej, o której mowa w ust. 5,

6) wzory zaświadczenia, o którym mowa w ust. 4, książeczki szczepień oraz karty uodpornienia,

7) sposób prowadzenia dokumentacji, o której mowa w ust. 8 pkt 1, i jej obiegu,

8) wzory sprawozdań z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych oraz tryb i terminy ich przekazywania

- uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 11 tej ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

W myśl art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Zgodnie z treścią art. 122 § 1 wymienionej ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4.

W myśl art. 122 § 3 cytowanej ustawy zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Z przepisu art. 122 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. wynika, iż w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu doręczane są dwa akty a mianowicie odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Od każdego z wymienionych aktów przysługuje inny środek zaskarżenia. W przypadku tytułu wykonawczego przysługuje prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zaś od postanowienia o nałożeniu grzywny służy zażalenie. Rożny jest także przedmiot zaskarżenia obu aktów. Przedmiotem zarzutów mogą być tylko okoliczności wyczerpująco określone w art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r., zaś w zażaleniu można powoływać okoliczności nie wymienione we wskazanym artykule. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, iż w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. W zażaleniu można podnosić jedynie te okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów (wyrok NSA w spr. II OSK 1441/10 z 13 października 2011r. – Lex nr 1070335, wyrok WSA w Krakowie w spr. II SA/Kr 780/10 z 28 września 2010r. – Lex nr 753630, wyrok WSA w Szczecinie w spr. II SA/Sz 66/07 z 30 maja 2007r. – Lex nr 508487).

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu 2 kwietnia 2012 r. skarżącej doręczono odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny zaś w dniu 6 kwietnia 2012 r. H. G. złożyła w organie I instancji zażalenie, jako jego podstawę wskazując art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wnosząc o umorzenie w całości przeprowadzenia szczepień ochronnych J. G. oraz wycofanie grzywny finansowej. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma interpretacja tego pisma.

Należy zaznaczyć, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organów administracji publicznej jest czuwanie nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu zobowiązane są one do udzielania stronom wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje strony a nie sam tytuł czy nawet literalne brzmienie jego pisma. Pisma te należy zawsze interpretować tak aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania. Przy ustalaniu jaki charakter ma pismo strony nie ma zatem decydującego znaczenia ani jego tytuł ani nawet użyte w nim zwroty ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Nieważna jest więc nazwa lub forma pisma ale jego treść przy czym chodzi o ustalenie jaka jest faktyczna wola strony. W sytuacji natomiast gdy istnieją wątpliwości co do charakteru prawnego pisma obowiązkiem organu jest wezwać stronę do wypowiedzenia się w tej kwestii po uprzednim przekazaniu jej stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 kpa. O charakterze pisma decyduje ostatecznie strona zaś organ jest zobowiązany jedynie do przekazania stronie informacji o jej sytuacji procesowej i przysługujących środkach obrony jej praw aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W przypadku gdy organ ma wątpliwości co do charakteru złożonego pisma powinien zatem zwrócić się do strony o zajęcie stanowiska (wyrok NSA w spr. I OSK 1661/10 z 2 grudnia 2010r. – Lex nr 745118, wyrok NSA w spr. I OSK 1296/05 z 26 września 2006r. – Lex nr 321213, wyrok NSA w spr. II OSK 1488/09 z 6 października 2010r. – Lex nr 746579, wyrok NSA w spr. I OSK 1428/09 z 24 sierpnia 2010r. – Lex nr 745012, wyrok NSA w spr. I SA 2188/00 z 4 kwietnia 2002r. – Lex nr 81741, wyrok WSA w Gliwicach w spr. IV SA/Gl 102/09 z 30 lipca 2009r. – Lex nr 553423,, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim w spr. II SA/Go 234/11 z 9 czerwca 2011r. – Lex nr 821543).

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż oba akty doręczone skarżącej w dniu 2 kwietnia 2012r. zawierały pouczenie o przysługujących jej środkach zaskarżenia. Odpis tytułu wykonawczego zawierał informację o prawie i terminie do wniesienia zarzutów. Zacytowano również treść art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. Także w postanowieniu o nałożeniu grzywny znajdowało się pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia. H. G. została zatem pouczona o prawie i sposobie zaskarżenia obu aktów.

Pismo skarżącej z 6 kwietnia 2012r. nosi tytuł "Zażalenie", jednak jako jego podstawę skarżąca wskazała art. 33 u.p.e.a. Wniosła ona zarówno o "umorzenie w całości przeprowadzenia szczepień ochronnych małoletniego J. G.", jak i "wycofanie próby przymusu do tego w formie grzywny finansowej". Analiza uzasadnienia pisma wskazuje natomiast, iż kwestionuje ona istnienie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. H. G. podnosi bowiem, iż nie istnieje taki obowiązek wynikający z przepisów ustawowych zaś zmuszanie do poddania się szczepieniom jest naruszeniem przepisów Konstytucji oraz prawa Unii Europejskiej. W rzeczywistości w całym uzasadnieniu kwestionowana jest istota obowiązkowych szczepień jak i dopuszczalność stosowania przez państwo przymusu w razie ich niezrealizowania. Okoliczności te przynależą do sfery zarzutów (art. 33 pkt. 1 u.p.e.a.). Nieistnienie obowiązku jest bowiem przedmiotem zarzutów i nie może być podnoszone w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu pisma nie została natomiast podniesiona żadna okoliczność dotycząca procedury nakładania grzywny. W wymienionym piśmie brak jest jakichkolwiek sformułowań, z których wynikałoby, iż kwestionowana jest wysokość grzywny czy też podnoszona jest trudna sytuacja rodzinna lub materialna skarżącej. Całe uzasadnienie pisma skarżącej dotyczy okoliczności stanowiących przedmiot zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 33 u.p.e.a.).

W związku z tym, iż w pierwszym zdaniu pisma z 6 kwietnia 2010 r. jest mowa zarówno o "umorzeniu przeprowadzenia szczepień ochronnych" jak i o "wycofaniu" grzywny, zaś całe uzasadnienie dotyczy okoliczności będących przedmiotem zarzutów istnieje wątpliwość co do charakteru prawnego tego pisma. Czy jest to zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny czy też są to zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. czy też są to oba środki zaskarżenia zawarte w jednym piśmie. W sytuacji istnienia takiej wątpliwości organ administracji winien wezwać stronę do określenia charakteru jej pisma po uprzednim pouczeniu jej co może być przedmiotem zażalenia a co zarzutów zgodnie z treścią art. 9 kpa. Dopiero po sprecyzowaniu stanowiska przez skarżącą należało podjąć dalsze czynności w sprawie. Organy administracji jednak tego nie uczyniły a więc nie wyjaśniły jaka była rzeczywista wola strony i jaki charakter prawny winno mieć pismo z 6 kwietnia 2012 r. Wprawdzie w obu doręczonych aktach, tzn. w postanowieniu i w tytule wykonawczym, znajduje się pouczenie o prawie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia lecz trudno wymagać od skarżącej aby wiedziała czy powinna składać zażalenie czy zarzuty w sytuacji gdy chce kwestionować istnienie obowiązku szczepień ochronnych. To organy administracji winny pouczyć stronę w tej kwestii tak aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa. Organy administracji nie ustaliły jednak rzeczywistej woli strony ani nie wyjaśniły charakteru prawnego jej pisma z 6 kwietnia 2012 r. Naruszyły tym przepisy art. 7, 8 i 9 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1a.) i c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art. 152 p.p.s.a., sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim należy wyjaśnić charakter prawny pisma skarżącej z dnia 6 kwietnia 2012 r. W tym celu należy rozważyć możliwość wezwania skarżącej do sprecyzowania swojego stanowiska co do charakteru tego pisma po uprzednim pouczeniu jej w trybie art. 9 kpa. W zależności od wyników tego ustalenia należy podjąć dalsze czynności w sprawie.

e.o.